Uczelnia Vistula Raport Grupy Interesow Prawo

RoIa grup interesw w procesie
stanowienia prawa w PoIsce

W
k
o
n
c
u
A
g
e
n
c
j
a
p
o
k
o
n
a
I
o
b
b
y
s
t
w
,
t
o
m
o
j
a
o
s
o
b
i
s
t
a
m
i
s
j
a
OLBRZYMlA ROLE W PROCESlE
UCHWALANlA PRAWA ODGRYWAJA
MEDIA
A
D
M
I
N
I
S
T
R
A
C
J
A
R
Z
A
D
O
W
A
J
E
S
T
N
A
J
S
I
L
N
I
E
J
S
Z
Y
M
G
R
A
C
Z
E
M
W
P
R
O
C
E
S
l
E
S
T
A
N
O
W
l
E
N
l
A
P
R
A
W
A
B
6
B
N
6
G
<
J
B
:
C
I
N
>
L
>
:
9
O
!
6
7
N
I
L
D
G
O
N
9
D
7
G
:
E
G
6
L
D
T
O
J
E
S
T
P
O
L
S
K
A
R
E
S
O
R
T
O
W
A
,
B
E
Z
W
S
P
L
N
E
J
W
I
Z
J
I
EDIGO:7C: Hx
<67>C:I 8>:C>
> LOBD8C>:C>:
GOx9J LD7:8
H:?BJ L EGD8:H>:
ILDGO:C>6 EG6L6
NlE BYLO REFORM
PROCESU TWORZENlA
PRAWA, WlEC
HIJ8ODCD
I:GBDB:IG
DLACZEGO
POTRZEBNA JEST
9:@DGEDG68?DC>O68?6
GNC@L
PROFESJONALNY LOBBYSTAJEST
8O6GCNB AJ9:B
MALO
PRZEJRZYSTY
PROCES
STANOW
lENlA
PRAWA
I
B
R
A
K
J
A
S
N
Y
C
H
R
E
G
U
L
G
R
Y
HEGON?6?x
?:9NC>:
IL
DGO:C>J
7J7A>
A:<>HA68N?CN8=! 6
I6@:
E6IDAD<>> L
INB
O6@G:H>:
B
Y
C
M
O
Z
E
N
A
D
C
H
O
D
Z
l
C
Z
A
S
N
A
F
U
N
D
A
M
E
N
T
A
L
N
E
Z
M
IA
N
Y
S
Y
S
T
E
M
U
T
W
O
R
Z
E
N
lA
P
R
A
W
A
W
P
O
L
S
C
E
Warszawa, marzec 2012
Uczelnia Vistula
ul. Stokosy 3
02-787 Warszawa
tel. +48 22 45 72 300
e-mail: rektorat@vistula.edu.pl
Opracowanie przygotowane przez Uczelni Vistula
przy wsparciu finansowym ze rodkw Banku Zachodniego WBK.
Recenzent naukowy
prof. dr hab. Jerzy Hausner
Zesp naukowy
prof. dr hab. Krzysztof Rybiski (kierownik projektu)
Stanisaw Alwasiak
dr Oskar Kowalewski
Monika Lewandowska-Kalina
Micha Mode
Zastrzeenia prawne
Niniejszy raport zosta przygotowany przez pracownikw naukowych i ma na celu
dostarczenie czytelnikom oglnych informacji na tematy, ktre mog ich interesowa.
Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowi w adnym wypadku wiadczenia
usug. Mimo i dooono naleytych stara w celu zapewnienia przez autorw rzetelnoci
prezentowanych w raporcie informacji, istnieje ryzyko pojawienia si niecisoci.
Uczelnia Vistula nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialnoci ani nie gwarantuje poprawnoci
i kompletnoci informacji prezentowanych w raporcie.
W najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie Uczelnia Vistula wycza
jakiekolwiek gwarancje i w adnym wypadku nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialnoci
wobec czytelnika lub innych osb z tytuu jakiejkolwiek decyzji lub dziaania podjtego na
podstawie informacji znajdujcych si w niniejszym raporcie ani te z tytuu jakichkolwiek
porednich, szczeglnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji
o moliwoci ich wystpienia.
1. SPIS TRECI
1. SPIS TRECI I
2. SPIS RYSUNKW II
3. SPIS TABEL IV
4. STRESZCZENIE 1
5. WSTP 9
6. TEORIA I HIPOTEZY BADAWCZE 12
7. ANALIZA REALIZACJI INTERESW GRUPOWYCH W POLSCE 14
7.1. Metodologia badania 16
7.2. Analiza statystyczna 17
7.3. Analiza ekonometryczna 34
8. ANALIZA AKTW PRAWNYCH 51
8.2. Nowelizacja Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 2011 r. 57
8.3. Ustawa o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsibiorcw 69
8.4. Ustawa o refundacji lekw, rodkw spoywczych specjalnego przeznaczenia ywieniowego
oraz wyrobw medycznych 72
8.5. Ustawa o rodzinnych ogrodach dziakowych 75
8.6. Ustawa o szkolnictwie wyszym 78
8.7. Ustawa o zmianie Ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu
alkoholizmowi 85
8.8. Ustawa o zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji 89
8.9. Wnioski 93
9. WYWIADY I OPINIE 95
9.1. Ryszard Kalisz 97
9.2. Kazimierz Marcinkiewicz 102
9.3. Prof. Jerzy Hausner 105
9.4. Magorzata Krasnodbska-Tomkiel 110
9.5. Prof. Andrzej Jajszczyk 113
9.6. Krzysztof Brzzka 115
9.7. Andrzej Szumowski 119
9.8. Grayna Kopiska 121
9.9. Mieczysaw Bk i Agnieszka Durlik-Khouri 125
9.10. Katarzyna Urbaska 128
9.11. Prof. Marek Gra 133
9.12. Marcin Gomoa 135
9.13. Profesjonalna firma lobbingowa 138
9.14. Byy urzdnik wysokiego szczebla 143
9.15. Urzdnik administracji pastwowej 145
10. WNIOSKI Z PRZEPROWADZONYCH WYWIADW 146
11. ANALIZA TYPU CROWDSOURCING NA STRONIE WWW.LEGISTAN.PL 149
12. PODSUMOWANIE I REKOMENDACJE 149
13. RDA 153
14. AUTORZY RAPORTU 157
I
Rola grup interesw w procesie stanowienia prawa w Polsce
2. SPIS RYSUNKW
Rysunek 1. Odsetek ustaw nalecych do danej kategorii wrd ustaw dotyczcych wolnoci
gospodarczej i finansw publicznych uchwalonych w latach 1990-2011 17
Rysunek 2. Liczba ustaw nalecych do poszczeglnych kategorii uchwalonych
w latach 1990-2011 17
Rysunek 3. Dynamika w czasie ustaw realizujcych interes grupowy i publiczny 20
Rysunek 4. Dynamika w czasie ustaw zwikszajcych wydatki publiczne 20
Rysunek 5. Dynamika w czasie ustaw ograniczajcych wolno gospodarcz 21
Rysunek 6. Stopie realizacji interesu grupowego/interesu publicznego przez
wszystkie ustawy znajdujce si w bazie 21
Rysunek 7. Stopie ograniczania/rozszerzania wolnoci gospodarczej przez
wszystkie ustawy znajdujce si w bazie 22
Rysunek 8. Skala negatywnego/pozytywnego oddziaywania na stan finansw
publicznych przez wszystkie ustawy znajdujce si w bazie 23
Rysunek 9. Odsetek ustaw wrd wszystkich analizowanych, ktre realizuj
interes danej grupy 24
Rysunek 10. Odsetek ustaw realizujcych interesy poszczeglnych grup
wrd ustaw realizujcych interesy pracownikw sektora publicznego 25
Rysunek 11. Relacja liczby ustaw realizujcych interes grupowy poprzez zawanie wolnoci
gospodarczej do ustaw realizujcych interes grupowy poprzez finanse publiczne 25
Rysunek 12. Relacja liczby zapisw w ustawach realizujcych interes grupowy
poprzez zawanie wolnoci gospodarczej do liczby zapisw realizujcych
interes grupowy poprzez finanse publiczne 26
Rysunek 13. Liczba ustaw realizujcych interesy poszczeglnych grup
z podziaem na kadencje Sejmu 26
Rysunek 14. Ranking premierw RP 27
Rysunek 15. Ranking ministrw finansw RP 28
Rysunek 16. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy, tworzcych koszty
dla finansw publicznych i zawajcych wolno gospodarcz,
uchwalonych w poszczeglnych kadencjach Sejmu 29
Rysunek 17. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy w stosunku
do wszystkich ustaw inicjowanych przez poszczeglne podmioty 30
Rysunek 18. Stosunek liczby ustaw uchwalonych w danym miesicu do liczby
wszystkich ustaw w poszczeglnych kategoriach 31
Rysunek 19. Odsetek ustaw w poszczeglnych kategoriach w odniesieniu
do wszystkich ustaw uchwalonych przez parlament w danym miesicu 32
Rysunek 20. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy oraz tworzcych koszty
dla finansw publicznych uchwalanych w poszczeglnych latach wyborczych 33
Rysunek 21. Odsetek i liczba ustaw realizujcych interes grupowy w kwartale wyborczym 33
Rysunek 22. Zaleno midzy saldem budetowym a odsetkiem ustaw
ograniczajcych wolno gospodarcz 38
realizujcych interes grupowy 38
tworzcych koszty dla finansw publicznych 39
Rysunek 25. Relacja odsetka ustaw ograniczajcych wolno gospodarcz
do stopy wzrostu PKB w roku poprzednim 39
Rysunek 26. Relacja odsetka ustaw generujcych koszty dla finansw publicznych
II
Rysunek 27. Relacja odsetka ustaw realizujcych interes grupowy
Rysunek 28. Relacja osb w wieku powyej 65. roku ycia do osb czynnych
zawodowo w Polsce 58
Rysunek 29. Zmiany w relatywnym udziale w rynku napojw alkoholowych
trzech segmentw opracowanie wasne na podstawie danych PARPA 86
III
3. SPIS TABEL
Tabela 1. Statystyki opisowe dla zmiennych 36
Tabela 2. Model logitowy. Czynniki wpywajce na realizacj interesu grupowego 36
Tabela 3. Model logitowy. Czynniki wpywajce na zawanie wolnoci gospodarczej 37
Tabela 4. Model logitowy. Czynniki wpywajce na wydatki publiczne 37
Tabela 5. Gwne etapy procesu legislacyjnego 52
Tabela 6. Gwni uczestnicy procesu legislacyjnego 55
Tabela 7. Skuteczne metody i momenty dziaania grup interesw 94
IV
4. STRESZCZENIE
I. Celem projektu byo zbadanie i ujawnienie mechanizmu wpywu grup interesw na stanowienie
prawa, ocena skali i efektw tego zjawiska oraz zaproponowanie takich zmian w procesie stanowienia
prawa, eby uchwalane prawo w wikszym stopniu realizowao interes publiczny, a w mniejszym
wskie interesy zorganizowanych grup nacisku.
II. Wprojekcie zastosowano trzy niezalene metody badawcze:
1. Analiz eksperck i statystyczn 1366 ustaw, czyli 37 proc. wszystkich ustaw
uchwalonych w latach 1989-2011. Wybrano ustawy dotyczce finansw publicznych, czyli
dokonujce redystrybucji rodkw publicznych i wolnoci gospodarczej, majce wpyw na
warunki prowadzenia dziaalnoci gospodarczej w Polsce. Baza analizowanych ustaw
wraz z ocenami eksperckimi zostaa umieszczona na stronie www.legistan.pl, tak aby inni
badacze mogli zweryfikowa przedstawione tu wyniki lub przeprowadzi dodatkowe
analizy;
2. Pogbion analiz kilku wybranych ustaw, w tym przesuchanie tam z posiedze komisji
sejmowych;
3. Pozyskanie opinii osb zaangaowanych w tworzenie prawa lub w monitorowanie tego
procesu. Przeprowadzilimy wywiady z osobami, ktre peniy lub peni wane funkcje
publiczne: premierami, przewodniczcymi wanych komisji sejmowych, prezesami agencji
rzdowych, przedstawicielami organizacji pracodawcw i organizacji pozarzdowych (NGO),
profesjonalnymi lobbystami. Uruchomilimy rwnie na stronie www.legistan.pl mechanizm
pozyskiwania metod crowdsourcing wiedzy o wpywie grup interesw na stanowione prawo.
Wszystkie trzy metody badawcze potwierdziy, e wpyw grup interesw na stanowione prawo jest
bardzo duy oraz e skala tego zjawiska prawdopodobnie zagraa dalszemu stabilnemu rozwojowi
polskiej gospodarki.
III. Gwne wnioski z analizy eksperckiej i statystycznej 1366 ustaw:
1. Jedna trzecia ustaw uchwalonych w Polsce realizuje interesy zorganizowanych grup
nacisku;
2. Ponad 40 proc. ustaw uchwalonych w Polsce ogranicza wolno gospodarcz;
3. Dwie trzecie ustaw uchwalonych w Polsce tworzy koszty dla finansw publicznych, a tylko
jedna trzecia przynosi oszczdnoci;
4. Wminionych 22 latach byy trzy okresy, gdy stanowione prawo w wysokimstopniu realizowao
interes publiczny i poszerzao wolno gospodarcz. To pocztkowe lata transformacji,
1990-1993, cz kadencji rzdu Jerzego Buzka oraz pocztek poprzedniej kadencji rzdu
Donalda Tuska;
5. Najbardziej wpywow grup interesw s pracownicy sektora publicznego. Dominuj
interesy administracji publicznej, nastpnie lekarzy, pracownikw akademickich i nauczycieli.
Do wpywowych grup interesw nale rwnie rolnicy i zawody regulowane;
6. Najwyszy procent ustaw realizujcych interes publiczny zosta uchwalony w czasie
urzdowania Tadeusza Mazowieckiego (95 proc.), Jana Krzysztofa Bieleckiego (94 proc.),
Jerzego Buzka i Donalda Tuska (po 78 proc.);
7. Wpodobnymrankingu dla ministrw finansw czoowe miejsca zajmuj Leszek Balcerowicz,
Jacek Rostowski i Marek Belka;
8. Ustawy rzdowe procedowane w trybie pilnym w wikszym stopniu realizuj interesy
grupowe ni ustawy procedowane z normalnym trybie;
9. Najwicej zego prawa uchwala si w czerwcu, lipcu i grudniu. Szczeglnie zymmiesicem
dla stanowienia prawa jest czerwiec, a dobrym padziernik, zatem istotne jest, by osoby
i jednostki monitorujce proces tworzenia prawa, w tym media, zachowyway szczegln
czujno podczas czerwcowych obrad parlamentu;
1
10. W latach wyborczych uchwala si wicej ustaw ograniczajcych wolno gospodarcz
i zwikszajcych koszty dla budetu ni w pozostaych latach. W ten sposb zostao
statystycznie udowodnione wystpowanie w Polsce tzw. kiebasy wyborczej;
11. Analiza ekonometryczna wykazaa, e wicej zego prawa powstaje, gdy koniunktura
gospodarcza jest dobra i gdy deficyt budetowy jest niszy. To oznacza, e w Polsce
dominuje zjawisko natychmiastowego konsumowania owocw wzrostu gospodarczego.
Na tej podstawie mona sformuowa wniosek, e dopiero ciki kryzys finansowy skoni
polskich politykw do podjcia powanych reform finansw publicznych;
12. Wokresach, kiedy minister finansw mia siln pozycj w rzdzie, powstawao wicej prawa
realizujcego interes publiczny;
13. Ta cz raportu ukazuje, jak siln, w zasadzie dominujc grup interesw stanowi
administracja publiczna i grupy zawodowe w sektorze publicznym. Z jednej strony tumaczy
to, dlaczego ta grupa tak silnie rosa w minionych latach (przypomnijmy: liczba urzdnikw
wynosia niecae 160 tys. w 1990 i okoo 460 tys. w 2011 r.). Zmiany w prawie byy
nakierowane na dalszy wzrost uprawnie urzdnikw, co w naturalny sposb pocigao za
sob wzrost zatrudnienia. Z drugiej strony prawie pmilionowa armia urzdnikw moe
si sta tak wpywowa, e zagrozi stabilnemu funkcjonowaniu pastwa. Nawet gdy pojawi
si reformatorski rzd z mandatem demokratycznym do przeprowadzenia reform, skala
wpyww administracji publicznej ujawniona w tymraporcie w poczeniu z jej liczebnoci
moe skutecznie zablokowa kady rzd.
IV. Gwne wnioski z pogbionej analizy wybranych aktw prawnych:
1. Podczas przegldu 1366 ustaw do analizy pogbionej zesp badawczy wybra nastpujce
ustawy:
Ustaw o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 28 sierpnia 1997 r.;
Ustaw o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsibiorcw z 25
maja 2011 r.;
Ustaw o refundacji lekw, rodkw spoywczych specjalnego przeznaczenia
ywieniowego oraz wyrobw medycznych z 12 maja 2011 r.;
Ustaw o rodzinnych ogrodach dziakowych z 8 lipca 2005 r.;
Ustaw o szkolnictwie wyszym z 18 marca 2011 r.;
Ustaw o zmianie Ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi
z 28 marca 2003 r.;
Ustaw o zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji z 2 kwietnia 2004 r.
2. Przeprowadzona analiza procesu stanowienia prawa na przykadzie wybranych ustaw
potwierdzia wystpowanie istotnych problemw w procesie legislacyjnym w Polsce.
Udowodnia midzy innymi, e grupy interesw czsto maj istotny wpyw na tworzone
prawo, czego nastpstwems obowizujce akty prawne suce tylko wybranymgrupom
kosztem caego spoeczestwa.
3. Wyniki potwierdzaj take wczeniejsze obserwacje prezentowane w literaturze przedmiotu
wskazujce, e dziaania grup interesu maj najczciej aktywny charakter inicjuj akty
prawne lub nowelizacj istniejcych ustaw. Rzadziej dziaania polegaj na blokowaniu
niekorzystnych dla nich zmian, cho takie sytuacje take wystpuj.
4. Istotne zmiany w aktach prawnych byy czsto inspirowane przez grupy interesw w fazie
przedparlamentarnej. Wykorzystanie tego etapu do wpywania na ksztat aktu prawnego
wynika z braku lub sabych regulacji w obszarze lobbingu w Polsce. Dodatkowo brak
informacji o tworzeniu aktu prawnego, a take osobach odpowiedzialnych za jego
pierwotny ksztat sprzyja dziaaniom grup interesw. Warto wskaza, e wanie na tym
etapie moliwe s take zmiany w aktach prawnych, ktre maj przeciwdziaa planowanym
reformom, czego dobrym przykadem jest nowelizacja Ustawy o szkolnictwie wyszym.
Na etapie przedparlamentarnymdokonano najwikszej liczby zmian w tej ustawie poprzez
zmian lub usunicie przepisw przewidujcych gbsz reform w szkolnictwie wyszym.
2
5. Zmiany przeprowadzane na etapie parlamentarnym przewanie miay mniejszy zakres
oddziaywania na projekt ustawy. Moe to oznacza, e w momencie gdy przebieg prac
nad ustaw jest bardziej przejrzysty, trudniej o dokonanie w nim przez grupy interesw
istotnych zmian. Na etapie parlamentarnymstosunkowo czsto dochodzio do sytuacji, gdy
zapisy korzystne dla grup interesw byy uchwalane na posiedzeniach podkomisji
sejmowych. Stenogramy z nich nie s dostpne na stronie internetowej Sejmu i trzeba si
o nie stara w Archiwum Sejmu. Wydaje si, e dla osignicia moliwie najwikszej
przejrzystoci procesu legislacyjnego Sejm powinien je udostpnia na tych samych
zasadach co stenogramy z posiedze komisji. Naley w tym miejscu zauway, e do
2004 r. w ogle nie byo obowizku nagrywania posiedze podkomisji. Z tego punktu
widzenia mona zaobserwowa pozytywne zmiany, jednak wci jest moliwo istotnej
poprawy sytuacji.
6. Analiza wykazaa rwnie, e uchwalane byy akty prawne zawierajce przepisy bd
rozwizania kwestionowane na etapie legislacyjnym przez Biuro Analiz Sejmowych albo
w opiniach zewntrznych ekspertw. W nastpstwie tego cz uchwalonych aktw
prawnych bya pniej przedmiotem skarg do Trybunau Konstytucyjnego oraz Trybunau
Sprawiedliwoci UE. Uznanie zasadnoci tych skarg przez trybunay sygnalizuje wyranie,
e take parlament nie stanowi istotnego zabezpieczenia jakoci merytorycznej
uchwalanych ustaw, ktre powstaj czsto w zwizku z zapotrzebowaniemgrup interesw.
7. Z tych wzgldw gwnym wnioskiem wynikajcym z przeprowadzonych analiz jest
postulat jawnoci i kontroli prac ustawodawczych na etapie przedparlamentarnym, co
powinno ograniczy liczb ustaw tworzonych na potrzeby grup interesw.
V. Diagnoza procesu stanowienia prawa na podstawie przeprowadzonych wywiadw i pozyskanych
opinii
1. Niniejsza cz raportu prezentuje gwne tezy wywiadw przeprowadzonych z osobami,
ktre w rnych rolach uczestniczyy i uczestnicz w procesie uchwalania prawa:
Ryszardem Kaliszem, przewodniczcym sejmowej Komisji Sprawiedliwoci i Praw
Czowieka; Kazimierzem Marcinkiewiczem, byym premierem; prof. Jerzym Hausnerem,
byym wicepremierem, ministrem gospodarki, pracy i polityki spoecznej, twrc prawa
w randze premiera; Magorzat Krasnodbsk-Tomkiel, prezes Urzdu Ochrony
Konkurencji i Konsumentw, ktrego celem jest ochrona rynku i interesu publicznego;
Krzysztofem Brzzk, dyrektorem Pastwowej Agencji Rozwizywania Problemw
Alkoholowych, ktry od szeciu lat zmaga si z potnym lobbingiem przemysu
alkoholowego; Grayn Kopisk, dyrektor w Fundacji im. Stefana Batorego, uczestniczk
procesu konsultacji w trakcie tworzenia prawa, autork raportu o procesie tworzenia prawa;
Mieczysawem Bkiem i Agnieszk Durlik-Khouri, uczestnikami procesu konsultacji
prawnych z ramienia Krajowej Izby Gospodarczej; Katarzyn Urbask, uczestniczc
w procesie konsultacji prawnych z ramienia PKPP Lewiatan; Andrzejem Szumowskim,
lobbyst, prezesem stowarzyszenia Polska Wdka. Znajduj si tu take autoryzowany,
ale anonimowy wywiad z profesjonaln firm lobbingow oraz nieautoryzowane
i anonimowe notatki z rozmw z byymi i obecnymi wysokimi urzdnikami administracji
publicznej. Te materiay zostay zapisane w sposb uniemoliwiajcy identyfikacj
rozmwcw na ich wyrane yczenie. Dodatkowo zwrcono si do kilku osb bdcych
ekspertami w szczeglnie wanych obszarach, w ktrych potrzebne s lepsze regulacje
(nauka i szkolnictwo wysze, systememerytalny, bariery wejcia i ograniczanie konkurencji
rynkowej), o przedstawienie krtkich opinii. Takie opinie przedstawili prof. Andrzej Jajszczyk,
dyrektor Narodowego Centrum Nauki, prof. Marek Gra i prawnik Marcin Gomoa.
2. Zmiany legislacyjne s podejmowane w wyniku sytuacyjnych zdarze lub impulsw, czsto
medialnych, rzadko wynikaj z realizowanej strategii. Ten stan rzeczy mona oceni jako
chaos legislacyjny, znane s przypadki nowelizacji ustaw, ktre jeszcze nie zdyy wej
w ycie. Ponadto nie zawsze jest jasne, kto inicjuje dane prawo.
3
3. Proces tworzenia prawa jest nieprzejrzysty, trudno go monitorowa, nie wiadomo, dlaczego
pojawiy si konkretne zapisy w trakcie konsultacji, kto je wprowadzi albo dlaczego uwagi
nie zostay uwzgldnione. Dodatkowo nastpuje stay regres, kiedy przejrzysto
stanowienia prawa bya wiksza. Etap senacki jest mniej przejrzysty od sejmowego.
4. Proces konsultacji na etapie przedsejmowym jest mao profesjonalny, nieprzejrzysty i le
prowadzony. W ostatnich latach nastpi regres. Rzd nie daje sobie rady z legislacj.
Partnerzy spoeczni w ostatnim czasie stali si bardziej aktywni i bardziej profesjonalni.
5. S dobre przykady sprawnego i przejrzystego procesu uchwalania prawa, na przykad
projekty prowadzone przez UOKiK. Te wzorce mog suy jako dobre praktyki dla innych.
To jest wane, poniewa w Polsce nie ma kultury profesjonalnych konsultacji w procesie
uchwalania prawa.
6. Reforma regulacji jest wci deklarowanym, a nie faktycznym priorytetem rzdu.
7. Plany legislacyjne rzdu nie s respektowane, ich realizacja w przeszoci bya saba,
zamiast poprawy w realizacji zmieniono okresowe plany na plan cigy, co jeszcze bardziej
utrudnia monitorowanie inicjatyw legislacyjnych.
8. Tworzenie prawa odbywa si w modelu Polski resortowo-silosowej, realizacja wsplnej wizji
rzdu jest zastpiona rywalizacj resortw o wpywy. Szczeglnie cenne s zatem
przykady sprawnego funkcjonowania instytucji o kompetencjach horyzontalnych, jak
UOKiK, co sprzyja dobrej wsppracy z ministerstwami.
9. Niepowodzeniem zakoczya si reforma polegajca na centralizacji pisania ustaw
w Rzdowym Centrum Legislacji oraz pozostawieniu ministerstwom tworzenia zaoe
biznesowych do ustaw. Prawnicy w RzCL s fachowcami w dziedzinie legislacji, ale nie
maj wiedzy branowej, wic bardzo czsto kocowe zapisy ustawowe nie oddaj
waciwie intencji opisanych w zaoeniach do ustawy. Wsumie jako stanowionego prawa
nie poprawia si tak, jak tego oczekiwano. Rwnie proces konsultowania prawa z Rad
Legislacyjn nie dziaa poprawnie, wiele ustaw kierowanych tzw. szybk ciek w ogle
pomija ten etap.
10. Jedn z konsekwencji konstytucyjnego podziau wadzy jest to, e na etapie rzdowym,
sejmowym i senackim nad ustawami pracuj inni prawnicy. Tym samym wiedza
z wczeniejszych etapw uchwalania prawa nie jest w odpowiedni sposb przekazywana
do kolejnych etapw, prowadzc do wykolawienia intencji twrcw ustawy.
11. Bardzo trudno wskaza ustawy majce waciwie przygotowane oceny skutkw regulacji
(OSR). Zarwno pod wzgldem merytorycznym, jak i pod wzgldem momentu w czasie,
w ktrym OSR jest przygotowywany. W praktyce OSR jest instrumentem fasadowym,
przygotowuje si go nie po to, aby rozpocz powan debat o koniecznoci zmiany
prawa, tylko dlatego, by wypeni obowizek formalny.
12. Same regulacje okrelajce sposb sporzdzania OSR i sposb prowadzenia konsultacji
na etapie rzdowym s dobre i nie potrzeba znaczcych zmian, zawodzi implementacja.
13. Mona wskaza liczne przypadki ustaw, kiedy poprawki do nich zgaszay osoby
przypadkowe, niemajce odpowiedniego przygotowania merytorycznego. W skrajnych
przypadkach przewodniczcy komisji samprosi o odrzucenie wczeniej wniesionych przez
siebie poprawek.
14. Media z jednej strony peni pozytywn funkcj, monitorujc proces legislacyjny, z drugiej
za zwikszaj presj na rzd i Sejm, aby uchwala duo prawa, szybko i byle jak. Okresy
maej aktywnoci legislacyjnej Sejmu lub rzdu czasami s opatrzone w mediach
komentarzami: Co oni tam robi, lenie?, Za co bior pienidze?. Wiele zych ustaw
powstao w wyniku presji medialnej.
15. Administracja publiczna jest najsilniejszym graczem w procesie stanowienia prawa.
Administracja dba o swoje przywileje i wygod. Co wicej, zarwno administracja, jak
i politycy wykorzystuj proces wdraania prawa unijnego w Polsce do realizacji swoich
interesw.
16. Etap rzdowy tworzenia prawa jest pomijany, jeeli ministerstwa oceniaj, e bd problemy
z uzgodnieniem stanowisk pomidzy resortami. Wtedy ustawa resortowa jest zgaszana
jako inicjatywa poselska.
4
17. Wrzdzie i parlamencie panuje przekonanie, e pojawiajce si problemy naley rozwizywa,
uchwalajc nowe prawo lub modyfikujc stare, tymczasem nie w peni korzysta si z innych
mechanizmw dostpnych w administracji publicznej, ktre pozwalaj rozwizywa problemy
szybciej i efektywniej.
18. Komisja Trjstronna jest wanym elementem dialogu spoecznego, jednak jej skad nie
odzwierciedla przekroju instytucji dialogu spoecznego.
19. Czsto uchwala si ze prawo i parlamentarzyci maj tego wiadomo, ale decyduj
kalkulacje polityczne, a nie oceny merytoryczne.
20. Lobbing jest mocno obecny na kadymetapie stanowienia prawa, od etapu merytorycznej
dyskusji o problemach, przez formaln inicjatyw ustawodawcz, etap ministerialny
rzdowy, sejmowy, senacki a po Kancelari Prezydenta. Skuteczny lobbysta monitoruje
ustaw przez cay czas, poniewa na kadym etapie mog si pojawi nieoczekiwane
zmiany.
21. Grupy interesw maj swoich ludzi w administracji publicznej, na stanowiskach ministerialnych
oraz w Sejmie i Senacie. O niektrych wrcz mona powiedzie, e ich gwnym zadaniem jest
ochrona interesw danej grupy.
22. Lobbyci (oficjalni i nieoficjalni) stosuj rozmaite dziaania: zamawiaj artykuy i wystpienia
medialne, przesyaj raporty i opinie, naciskaj za porednictwem osb na wysokich
stanowiskach, organizuj konferencje, na ktrych przedstawiaj swoje stanowiska, s
obecni na formalnych konsultacjach i na nieformalnych spotkaniach, tworz wasne OSR,
ktre popularyzuj wrd mediw. Niektre osoby (urzdnicy publiczni) wspominay nawet
epizody zastraszania przez grup interesw.
23. Lobbyci wykorzystuj te niektrych dziennikarzy do prezentowania swoich argumentw.
Media s wykorzystywane bardzo aktywnie przez lobbystw w sprawach, ktre budz
emocje, wtedy tworzy si przekazy wykorzystujce motyw walki dobra ze zem.
24. Lobbing jest aktywny, inicjujcy zmiany prawa, lub pasywny, blokujcy te zmiany.
25. Imbardziej zamknita na oficjalne kontakty jest administracja publiczna, tymsilniejsze staj
si nieformalne kanay nacisku.
26. Zdarza si, e jeeli grupy interesw przegrywaj i nie s w stanie zmieni prawa podczas
jego uchwalania, to wwczas podejmuj prb jego rozwodnienia w trakcie uchwalania
dokumentw niszej rangi, jak rozporzdzenia, lub kreujc wygodn dla siebie praktyk.
Takie dziaania mona zaobserwowa na przykad w obszarze nauki i szkolnictwa
wyszego.
27. Grupy nacisku mog dziaa skutecznie, poniewa prowadzi si zbyt mao dziaa
edukacyjnych, wyjaniajcych spoeczestwu, jak dziaaj pastwo, finanse i gospodarka.
Braki w edukacji spoeczestwa byy szczeglnie jaskrawo widoczne w obszarze zmian
w systemie emerytalnym.
28. Silnymi grupami nacisku s korporacje zawodowe, ktre najpierw stworzyy mechanizmy
racjonowania dostpu do pewnych zawodw, a potem przez lata pilnoway, by nie zostay
one rozmontowane. Do najsilniejszych grup nacisku chronicych dostpu do swojego rynku
nale samorzdy prawnicze i porednicy w obrocie nieruchomociami.
29. Grupy nacisku maj due rodki na kreowanie wygodnego dla siebie wizerunku, ktre
sprzyja realizowaniu ich grupowych interesw. Staraj si nawiza wspprac
z kluczowymministerstwem, agencj lub urzdem, czsto przeznaczajc rodki finansowe
na programy (np. edukacyjne) realizowane przez te urzdy. S przykady, gdy wiadomie
kierowano te dziaania edukacyjne na obszary, gdzie byo z gry wiadomo, e bd
nieskuteczne. W ten sposb angauje si administracj publiczn, stwarzajc pozory
dziaania na rzecz dobra publicznego.
30. Wniektrych obszarach, jak w przypadku Ustawy o wychowaniu w trzewoci, skuteczno
grup naciskw (producentw alkoholu) bya tak dua, e nowelizacja ustawy zaostrzajca
przepisy przez sze lat nie trafia nawet na posiedzenie rzdu, gdy zawsze doprowadzano
do naniesienia takich poprawek, e dalsze procedowanie ustawy nie miao sensu. Grupy
nacisku maj zatem w kluczowych miejscach w administracji publicznej osoby dbajce
o ich interesy.
5
31. Jako przykad skutecznego zneutralizowania agencji rzdowej przez grup nacisku mona
poda dziaania brany piwnej w procesie uchwalania ww. ustawy oraz wielokrotne
skuteczne dziaania caej brany alkoholowej blokujce nowe wzory etykiet na butelkach.
32. Byli wysocy urzdnicy publiczni s chtnie zatrudniani jako doradcy lub lobbyci
w sektorze prywatnym, ich si jest nie tylko notes z kontaktami, ale rwnie wiedza nabyta
podczas penienia funkcji publicznej.
33. Profesjonalni lobbyci s traktowani jak czarny lud, a ich obecno na posiedzeniu komisji
sejmowej jak dopust boy. Tymczasem uprawianie lobbingu przez niezarejestrowanych
ekspertw jest duo silniejsze ni w przypadku profesjonalnych lobbystw.
VI. Dziesi rekomendacji zmian w procesie uchwalania prawa wypracowanych na podstawie analizy
wynikw bada przedstawionych w niniejszym raporcie:
1. Wiksza przejrzysto procesu stanowienia prawa
Najwikszymproblememjest nieprzejrzysto procesu legislacyjnego w Polsce. Naley umoliwi na
etapie rzdowym pene monitorowanie przebiegu prac nad kadym projektem ustawy obywatelom
i partnerom spoecznym. Kada ustawa powinna mie swoj histori zmian z informacjami, kiedy
zostay wprowadzone, na czyj wniosek i dlaczego.
Na etapie parlamentarnym oprcz wymienionych powyej zmian bardzo wane jest naoenie
obowizku sporzdzania zapisw stenograficznych z posiedze podkomisji oraz transmisji obrad
komisji i podkomisji na ywo w internecie. Te propozycje dotycz zarwno Sejmu, Senatu, jak
i procesu konsultacji prowadzonego przez Kancelari Prezydenta.
Podane jest rwnie zaostrzenie rygorw procedury uchwalania prawa w parlamencie poprzez zmian
regulaminu Sejmu i Senatu. Powanym problemem jest nieprzejrzysto prac parlamentarnych.
Parlament powinien podawa do publicznej wiadomoci projekty poselskie, senackie i obywatelskie
w tymsamymdniu, w ktrymzostay one zoone do laski marszakowskiej. Regulamin Sejmu powinien
zwikszy take wymogi formalne projektu obejmujce uzasadnienia i oceny skutkw projektowanego
prawa. Dobr zmian byoby rwnie wprowadzenie braku moliwoci gosowania nad poprawk
poselsk lub senack do ustawy na tymsamymposiedzeniu, na ktrymzostaa zoona. Celemzmiany
byoby zwikszenie kontroli opinii publicznej nad procesem uchwalania prawa w parlamencie.
Ponadto naley wprowadzi obowizek skadania owiadcze o konflikcie interesw przez wszystkich
ekspertw uczestniczcych w pracach nad ustaw.
2. Stosowanie w praktyce obecnych regulacji tworzenia prawa na etapie przedsejmowym
Obecne przepisy opisujce, jak powinien wyglda proces legislacyjny na etapie przedsejmowym, s
uznawane za dobre, jednak nie s stosowane w praktyce. Naley zatem zmieni ich rang z zalecenia
na obowizujce regulacje, najlepiej na poziomie ustawy. W szczeglnoci nie powinny by
procedowane ustawy, ktre nie speniaj zaleconych przez Ministerstwo Gospodarki standardw
tworzenia oceny skutkw regulacji. Naley zaniecha obecnej praktyki, wedug ktrej ustawy tworzy si
w wyniku presji politycznej lub grup interesw, a OSR dopisuje si na koniec, bo taki jest wymg
formalny.
3. Uruchomienie potencjau obywatelskich legislatorw
Stworzenie efektywnego systemu publicznej debaty i opiniowania projektw przepisw przed ich
wprowadzeniem w ycie. Wzorem niektrych krajw
1
naley zastosowa filozofi crowdsourcingu do
tworzenia prawa w Polsce. Kady zainteresowany obywatel powinien mie moliwo przedstawienia
6
1
Np. USA, Islandia, Singapur (OECD 2010).
propozycji przepisw prawnych w projektowanej ustawie. Platforma crowdsourcingowa powinna
umoliwia dyskusj nad projektowanymi zmianami legislacyjnymi, a take zapewnia woln
przestrze do umieszczania tworzonych przez obywateli OSR. Zwikszyoby to przepyw wiedzy
eksperckiej w procesie legislacyjnym i byoby cennym rdem wiedzy dla legislatorw. Najlepsi
obywatelscy legislatorzy powinni by zapraszani przez administracj publiczn do pracy nad
projektowaniem aktw prawnych na zasadach bardziej formalnych.
Innym, bardzo interesujcym i uytecznym instrumentem crowdsourcingu jest bieca ocena
obowizujcych regulacji (stosowana np. w USA) poprzez stworzony mechanizm umoliwiajcy
kademu obywatelowi przedkadanie rekomendacji dotyczcych zmiany dowolnych przepisw.
Propozycje zmian skadane s za porednictweminternetu w cile okrelonej i funkcjonalnej formie.
Zebrane w ten sposb rekomendacje regulacyjne s nastpnie katalogowane i okresowo publikowane
przez wadz wykonawcz. Propozycje tych zmian powinny si sta podstaw corocznych przegldw
legislacji.
4. Powane traktowanie partnerw spoecznych w procesie uchwalania prawa
Powanym problemem jest w wikszoci fikcja wikszoci konsultacji projektw regulacji. Fikcja ta
ma swe rdo w bardzo krtkich terminach wyznaczanych przez autorw regulacji na przedstawienie
opinii w danej sprawie lub ignorowaniu tych opinii. Bardzo krtkim terminom na konsultacje spoeczne
czsto towarzyszy rygor sankcji, e w przypadku nieprzesania opinii w zakrelonym w pimie
przewodnim terminie uwagi nie zostan wzite pod uwag.
5. Stworzenie kodeksu legislacyjnego
Naley stworzy kodeks legislacyjny wprowadzajcy zbir prostych regu, ktre powinny by
stosowane w technice legislacyjnej. Kodeks ten zobowizywaby do uproszczenia struktury aktu
prawnego (obowizek krtkich rozdziaw, napisanych przejrzycie, obowizek wczenia do ustawy
przepisw z innych ustaw, jeeli s potrzebne, zamiast wprowadzania komplikujcych ycie odsyaczy
do tych ustaw, zmuszajcych do przeszukiwania duej liczby aktw prawnych, itp.). Kodeks
zobowizywaby rwnie do pisania prawa jzykiem powszechnie zrozumiaym, elementem
weryfikacji byyby prowadzone badania fokusowe w gronie zwykych ludzi.
6. Stworzenie i usieciowienie Centrum Legislacji
Badania pokazay, e reforma procesu legislacji polegajca na scentralizowaniu pisania ustaw
w Rzdowym Centrum Legislacji zakoczya si porak. Wynika to z silosowoci i braku przepywu
wiedzy, poniewa legislatorzy z RCL nie zawsze potrafi dobrze odczyta intencje zapisane w
zaoeniach do ustawy, a t wiedz dysponuj branowe ministerstwa lub osoby, ktre uczestniczyy
w procesie konsultacji. Innym problemem jest to, e RCL jest organem Rady Ministrw, co moe
tworzy patologiczne bodce i zwiksza prawdopodobiestwo powstawania zego prawa, gdy cele
polityczne (np. publicznie skadane obietnice) stoj w konflikcie z rzeteln ocen jakoci danej ustawy.
Warto zatem powoa niezalene Centrum Legislacji. Rzdowe Centrum Legislacji naley
przeksztaci w niezaleny od wadzy wykonawczej organ pastwa. Poszczeglne resorty skadayby
wniosek o napisanie ustawy, przedstawiajc zaoenia do ustawy, cele, ktre chc zrealizowa, i swoj
ocen skutkw regulacji. Zadaniem Centrum Legislacji byoby napisanie projektu aktu prawnego.
Wycznie ta jednostka mogaby przygotowywa rzdowe projekty ustaw oraz zleca obligatoryjnie
opinie ekspertom zewntrznym w zakresie oceny skutkw regulacji obejmujcej zarwno opinie
prawne, jak i analizy ekonomiczne. Nowa jednostka mogaby mie w ramach administracji rzdowej
prawo silnego weta zawieszajcego wobec projektw rozporzdze wykonawczych badaaby ex
ante, czy rozporzdzenie mieci si w ramach delegacji ustawowej. Rwnie projekty poselskie
i obywatelskie musiayby przechodzi obowizkow weryfikacj w Centrum Legislacji. Ten proces
musiaby zosta tak zaprojektowany, aby by zgodny z konstytucj i nie narusza wolnoci
7
obywatelskich, ale jednoczenie zapewnia wysok jako projektw ustaw. Prawnicy Centrum
Legislacji uczestniczyliby z urzdu w pracach parlamentu nad ustaw. Centrum Legislacji byoby
mocno usieciowione zamiast obecnego modelu silosowego. Wszczeglnoci prawnik odpowiedzialny
za opracowanie zaoe danego aktu prawnego byby tymczasowo oddelegowywany do Centrum
Legislacji, by uczestniczy w pracach nad t ustaw, a do samego koca, czyli do przekazania jej do
podpisu prezydentowi.
7. Wzmocnienie roli konstytucji w procesie stanowienia prawa
Naley rozway powoanie organu o randze ustawowej, ktrego zadaniem byaby kontrola
konstytucyjnoci ex ante projektw aktw prawnych. W Polsce nie istnieje taka forma kontroli jak
w niektrych krajach europejskich. Wedug danych Rzdowego Centrum Legislacji w latach
1997-2010 Trybuna Konstytucyjny wyda a 181 wyrokw stwierdzajcych niezgodno przepisw
powszechnie obowizujcego prawa z konstytucj. Wyroki te czsto nie s wykonywane lub ich
wykonanie przeciga si w czasie. Dla przykadu w 2010 r. 58 proc. wyrokw zostao zlekcewaonych
przez parlament. Nad 34 proc. wyrokw podjto prace legislacyjne, ktrych data zakoczenia nie jest
znana. Wpeni zostao wykonanych jedynie 6 proc. wyrokw.
8. Wzmocnienie roli rzdu w procesie stanowienia prawa
Naley wzmocni rol rzdu w procesie parlamentarnym. W szczeglnoci rzd powinien mie
moliwo wycofania aktu prawnego, jeeli oceni, e dokonane zmiany znaczco wypaczaj intencje
rzdu. Jedn z moliwoci wzmocnienia rzdu jest pozostawienie parlamentowi wycznie moliwoci
akceptowania lub odrzucania propozycji rzdowych. Inn propozycj jest stworzenie trzech kategorii
ustaw: kodeksw, ustaw organicznych i ustaw zwykych. W przypadku kodeksw parlament moe
tylko przyj lub odrzuci ustaw; w przypadku ustaw organicznych poprawki moe zgosi tylko dua
grupa posw, na przykad 50, przykady takich ustaw to budetowa, podatkowe (ulgi), gospodarcze,
dotyczce kopalin; ustawy zwyke byyby procedowane tak jak dotychczas.
9. Uniemoliwienie przypadkowych zmian prawa w parlamencie
Jeeli zmiany postulowane powyej zostan ocenione jako zbyt daleko idce, jako minimum naley
wprowadzi mechanizmy ograniczajce moliwoci psucia rzdowego projektu w Sejmie. Miaoby
temu suy zaostrzenie rygorw do zgaszania poprawek wbrew stanowisku autora projektu ustawy.
Poprawk do ustawy mogoby zgosi co najmniej 15 posw.
10. Wyeliminowanie konfliktu interesw w parlamencie
Informacje zebrane podczas badania pokazuj, e czsto parlamentarzyci wystpuj jako
przedstawiciele konkretnych grup interesw i dziaaj w konflikcie interesw. Aby to uniemoliwi,
powinno si uszczegowi zasady etyki poselskiej na wzr podobnych regulacji w innych
krajach (np. USA, Wielkiej Brytanii), poniewa obecne polskie zasady etyki poselskiej z 1998 r.
nie s wystarczajco skuteczne, jak udokumentowano w niniejszym raporcie. Wane wydaje si
wprowadzenie obowizku skadania owiadczenia o konflikcie interesw posa w przypadku czonkw
komisji parlamentarnych pracujcych nad konkretn ustaw i wprowadzenie mechanizmu wyczania
z prac komisji posa objtego konfliktem interesw. Takie owiadczenia powinny by publiczne
i poddane publicznej weryfikacji na przeznaczonej do tego celu stronie internetowej.
8
5. WSTP
WPolsce od duszego czasu panuje pogld, e rzd i parlament tworz zbyt duo prawa, ktre jest
niskiej jakoci. Powstao nawet specjalne okrelenie: biegunka legislacyjna. Ostatnimi wydarzeniami
wskazujcymi na problemy w polskim systemie ustawodawczym byy ustawa ratyfikujca ACTA
(Anti-Counterfeiting Trade Agreement), a wczeniej ustawa o refundacji lekw. Obie wywoay powane
zamieszanie w yciu publicznym i na scenie politycznej.
Rwnoczenie sytuacja ta ujawnia problemy
w polskim systemie legislacyjnym. Pierwsza
ustawa zostaa uchwalona w trybie, ktry
w duymstopniu ogranicza rozmiar konsultacji
spoecznych. Ich brak, a take ekspresowy tryb
ratyfikacji porozumienia midzynarodowego
wywoay oburzenie i protesty spoeczne.
Moe to by pierwszym sygnaem tego, e
spoeczestwo nie chce by duej wykluczane
z procesu tworzenia prawa. Dotychczas, co
potwierdza take niniejszy raport, projekty
ustaw w Polsce powstaway w zaciszu
ministerstw. Zamiast spotka i dyskusji z grupami spoecznymi, ktrych projekty ustaw dotyczyy,
decydenci czsto tworzyli i zmieniali ustawy zgodnie z potrzebami konkretnych grup interesw.
Wnastpstwie tego w ostatnich latach mona byo zaobserwowa rosnc liczb ustaw preferujcych
grupy interesw kosztem interesu publicznego.
Silny lobbing by jednym z problemw, na ktre wskazywa minister zdrowia, tumaczc w styczniu
2012 r. niedoskonaoci Ustawy o refundacji lekw. Bezbronno oraz sposb wyjaniania przez
ministra przyczyn forsowania ustawy odnoszcy si do przemonego wpywu grup interesw
wiadcz o olbrzymiej skali tego zjawiska. Potwierdza to te fakt, e zaledwie kilka dni po uchwaleniu
ustawy rzd skierowa do Sejmu pilny projekt w nastpstwie protestu i naciskw jednej z grup
interesw lekarzy. Grupa ta bya dobrze zorganizowana, co pozwolio w krtkimczasie przeforsowa
w parlamencie korzystne dla niej zapisy. W tym samym czasie druga grupa interesw aptekarze
ktrej ustawa rwnie dotyczya i ktra take dya do zmiany ustawy, nie zdoaa osign swojego
celu. Istotn rnic midzy lekarzami i aptekarzami by stopie ich organizacji. Lekarze stanowi
siln i zwart grup. Aptekarze natomiast s zbiorowoci rozproszonych przedsibiorcw, z ktrych
kady ma wasne interesy i problemy. To rozproszenie spowodowao, e nie byli wystarczajco
skuteczni i jako grupa interesw w Sejmie przegrali w starciu z lekarzami.
W literaturze przedmiotu czsto podkrela si, e rozproszenie i brak organizacji spoeczestwa jest
jednymz czynnikw wpywajcych na uchwalanie aktw prawnych preferujcych dan grup spoeczn
kosztem caego spoeczestwa. Organizowanie si spoeczestwa w mae grupy interesw, takie jak
zwizki zawodowe czy przemysowe izby branowe, pozwala duo skuteczniej wpywa na
ustawodawstwo. Wpyw grup na proces tworzenia prawa moe mie charakter nieformalny, czego
przykadami byy afera Rywina lub hazardowa. Niekorzystne zmiany w prawie mog take zachodzi
w nastpstwie otwartych konfliktw, takich jak protest lekarzy. W sposb formalny grupy interesw
mog wystpowa na etapie przedsejmowym, czego przejawemjest nowelizacja Ustawy o szkolnictwie
wyszym w 2011 r. Po publicznych protestach polskich elit z projektu Ustawy o szkolnictwie wyszym
przed skierowaniem projektu do Sejmu znikno wiele zapisw zagraajcych ich interesom. Stao si
tak, mimo e dzi polskie szkolnictwo wysze znajduje si w stanie zapaci. wiadcz o tym raporty
OECD, oraz m.in. to, e tylko dwie polskie uczelnie znajduj si w rankingu 500 najlepszych uczelni na
wiecie, i do tego na bardzo odlegych pozycjach. Kazus ustawy o szkolnictwie wyszym pokazuje te,
w jak duym stopniu do lobbingu wykorzystywane s media.
9
Czy przyczyn tworzenia duej iloci zego
prawa s grupy interesw w Polsce?
W jaki sposb grupy interesw wpywaj
na proces ustawodawczy w Polsce?
Czy mona ograniczy dziaania grup
interesw w Polsce?
Naturalnie mona si zastanawia, na ile powszechnym zjawiskiem jest lobbing, co te starano si
ustali w projekcie badawczym, ktrego wyniki s przedstawione w tym raporcie. Gwnym celem
poniszego raportu byo ustalenie, czy grupy interesw maj wpyw na tworzenie prawa i jak dua
jest skala tego problemu. W zwizku z tym, e grupy interesw nie dziaaj publicznie, a czsto na
granicy prawa, uchwycenie problemu przez naukowcw moe by trudne, dlatego postanowiono
zastosowa jednoczenie trzy wzajemnie si uzupeniajce metody badawcze: analiz statystyczno-
ekonometryczn ponad 1300 ustaw uchwalonych w cigu minionych 22 lat; pogbion analiz kilku
wybranych ustaw z wykorzystaniem nagra z posiedze komisji sejmowych oraz wywiady z osobami
zaangaowanymi w proces tworzenia prawa jako: premier, minister, szef agencji rzdowej, urzdnik,
przedsibiorca, profesjonalny lobbysta, doradca, przedstawiciel instytucji sektora NGO.
W pierwszej czci raportu, w analizie statystycznej, przedstawiono skal problemu tworzenia zego
prawa, przez co naley rozumie akty prawne preferujce dan grup interesw kosztem caego
spoeczestwa. Przeprowadzona analiza nie tylko potwierdza wystpowanie tego zjawiska i jego due
natenie, ale take pokazuje pewne ciekawe prawidowoci. Podstawowe wnioski z tej czci to
prba odpowiedzenia na pytania: Kto, kiedy i czyje interesy realizuje?
Jeli chodzi o sfer podmiotw prawodawczych, to mona powiedzie, e interesy grupowe nie maj
barwy politycznej. Oznacza to, e za rzdw kadej opcji politycznej interesy grupowe realizowane byy
w do duym stopniu. Chlubnym wyjtkiem jest okres pocztku transformacji (do roku 1993),
w ktrympolitycy budujcy podstawy nowego polskiego reimu politycznego nie bali si podejmowa
trudnych i niepopularnych decyzji, odbierajcych przywileje grupowe z korzyci dla caego
spoeczestwa. Odpowied na pytanie kiedy jest zgodna z powszechn intuicj. Najwicej ustaw
realizujcych interesy grupowe jest uchwalanych w roku przedwyborczym, w ten sposb statystycznie
udowodnilimy zjawisko przedwyborczego rozdawnictwa w Polsce. Jeli chodzi o pytanie czyje, to
analiza pozwala potwierdzi przypuszczenia innych badaczy, e w krajach postkomunistycznych mamy
do czynienia z nakadaniem si interesw grup, ktre powstay przed 1989 r. (przede wszystkim grup
pracownikw sfery publicznej), z interesami podmiotw charakterystycznych dla dojrzalszych
demokracji (zwizki zawodowe, przedsibiorstwa prywatne).
W drugiej czci raportu analizie zosta poddany proces ustawodawczy na podstawie wybranych
aktw prawnych. Tu gwnym celem byo ustalenie, jakie grupy interesw i kiedy wpyway na proces
legislacyjny, czy ten wpyw by skuteczny i czy prowadzi do realizacji interesw grupowych kosztem
interesu publicznego. Przeprowadzona analiza w duymstopniu potwierdza wczeniejsze obserwacje,
ktre wskazyway, e najbardziej ryzykownym etapem z punktu widzenia jakoci prawa jest proces
przedparlamentarny. Dochodzi wtedy najczciej do ksztatowania aktu prawnego, ktry preferuje dan
grup interesw. Natomiast mniejsze zmiany w projektach aktw prawnych mona zaobserwowa na
etapie parlamentarnym. Rnice te mog wynika z jawnoci i przejrzystoci prac nad projektami ustaw
na obu etapach. W pierwszym (przedparlamentarnym) prace odbywaj si w ministerstwach, czsto
w taki sposb, e tylko nieliczni partnerzy spoeczni mog je ledzi, a jeszcze mniej skutecznie mona
zgasza uwagi. W drugim etapie (parlamentarnym) jawno prac parlamentu ogranicza moliwo
wpywania przez grupy interesw na dany akt prawny, w szczeglnoci gdy interesuj si nim media.
Wyjtkiem s akty prawne stanowione w interesie grup interesw, ktrymi s rzd lub administracja
publiczna. W tym przypadku jawno, a nawet krytyka mediw i innych organizacji pozarzdowych
nie zawsze ochroni spoeczestwo przed zymi ustawami. Przykadami tego s reforma systemu
emerytalnego z 2011 r., ale take Ustawa o tworzeniu i dziaaniu wielkopowierzchniowych obiektw
handlowych z 2007 r. czy recentralizacja systemu suby zdrowia w 2003 r.
W trzeciej czci raportu obserwacje znajduj odzwierciedlenie w wywiadach z decydentami, ktrzy
byli zaangaowani w proces stanowienia prawa jako: architekci zmian, partnerzy spoeczni, urzdnicy,
lobbyci. Wywiady te nie tylko potwierdzaj znaczc i aktywn rol grup interesw w procesie
tworzenia prawa, ale take s rdem rekomendacji zmian procesu uchwalania prawa, ktrych
wdroenie powinno prowadzi do lepszej ochrony interesu publicznego. Ta cz raportu ujawnia
mechanizmy dziaania grup nacisku, ktre do tej pory nie byy wystarczajco opisane w literaturze
10
tematu, oraz pokazuje skuteczno profesjonalnego lobbingu na przykad nowelizacja Ustawy
o wychowaniu w trzewoci jest blokowana tak skutecznie, e od szeciu lat nie moe trafi z rzdu
do Sejmu. Wywiady pokazuj te, jak wan rol odgrywaj media (przez udzia w lobbingu
i monitoring) oraz e najsilniejsz grup interesw jest administracja publiczna.
Uzupenieniem analizy opartej na wywiadach i opiniach decydentw jest analiza z wykorzystaniem
metody crowdsourcing. Na stronie www.legistan.pl do dyskusji zaproszono internautw celem
dyskusji jest zebranie opinii o wynikach poniszych bada oraz zgromadzenie dodatkowych
przykadw dziaania grup nacisku w procesie uchwalania prawa.
Raport koczy podsumowanie, w ktrym zebrano wnioski z zastosowania wszystkich trzech metod
badawczych oraz rekomendacje zmian w procesie stanowienia prawa.
11
6. TEORIA I HIPOTEZY BADAWCZE
Samo istnienie sfery publicznej, a konkretnie rzdu, ktry dysponuje rodkami uzyskanymi od
obywateli, jest dobrze rozpoznanym w naukach spoecznych rdem zaburze bodcw rynkowych.
Jednymz najczciej wskazanych rodzajw nieefektywnoci jest tworzenie motywacji do poszukiwania
sposobw na przekierowanie rodkw publicznych w celu wzmocnienia pozycji rynkowej rnych grup
interesu.
W literaturze przedmiotu dziaanie takie
zostao najpierw opisane m.in. przez Mancura
Olsona (1965), a formalne przedstawienie
nada mu Gordon Tullock (1967), cho na
ryzyko wykorzystywania struktur pastwa do
partykularnych korzyci nieprzekadajcych
si na dobrobyt spoeczny wskazywali ju
klasycy (Mill, 1861).
Do dzi zjawisko okrelane jest mianem
nadanym mu przez Anne Krueger (1974):
pogo za rent (rent-seeking). Ekonomicznie rzecz biorc, renta jest to cz wypaty na rzecz
czynnika produkcji, ktra przekracza koszty konieczne do utrzymania jego zatrudnienia na
niezmienionym poziomie. Poszukiwanie renty mona uzna za cel kadej dziaalnoci ekonomicznej.
W literaturze przedmiotu najczciej pojawia si termin renta monopolistyczna, ktra polega na
czerpaniu przez monopol ponadnormatywnych zyskw poprzez utrzymywanie ceny na poziomie
przekraczajcymcen, ktra ustaliaby si na doskonale konkurencyjnymrynku analogicznego dobra.
I walk o tak rozumian rent, za pomoc procesu politycznego, rozumiemy jako pogo za rent.
Wujciu zaproponowanym przez przytaczanych badaczy przedstawiciele rnych grup walcz midzy
sob o maksymalizacj dochodu czonkw swojej grupy kosztem innych grup spoecznych, std
regulacje gospodarcze lub polityki pastwa w obszarze wolnoci gospodarczej w duej mierze
ksztatowane s w celu ustanowienia renty ekonomicznej, rozumianej w tym kontekcie jako wizka
niezasuonych korzyci wynikajcych z konkretnej polityki regulacyjnej (bariery wejcia) lub
redystrybucyjnej (subsydia) pastwa. Prowadzi to do uzyskania przez beneficjentw polityki przewagi
rynkowej, a w skrajnych przypadkach (regulacje zamykajce dostp do rynku) pozycji monopolistycznej.
Nieefektywnoci wynikajce ze zjawiska pogoni za rent nie wystpuj jednak tylko po stronie efektw
zaproponowanej polityki. Do spoecznych kosztw zaburzenia konkurencji naley doliczy take koszty
alternatywne (koszty utraconych moliwoci) zasobw angaowanych w dziaania grup konkurujcych
o uzyskanie renty. Zasoby te mog by wykorzystywane dwojako: albo w formie bezporednich transferw
na rzecz decydentw (wpaty na fundusz partyjny, apwki dla urzdnikw) (Peltzman, 1976), albo dla
podjcia dziaalnoci lobbingowej w celu przekonania wadzy o poytecznych skutkach jakiej
konkretnej regulacji (Hessami, 2010).
Dodatkowo wielko sfery publicznej (kontrola wielu sektorw gospodarki) poczona ze saboci
struktur pastwowych prowadzi do nasilania si tego patologicznego zjawiska. Dlatego te badacze
wskazuj na pogo za rent jako jedn z zasadniczych przyczyn ubstwa krajw rozwijajcych si
(Raczyski, 2001).
Cho w sposb niepowizany bezporednio z teori pogoni za rent, ktra zakada wpyw podmiotw
na pastwo w celu poprawy swojej wzgldnej sytuacji, to jednak nauki spoeczne dostrzegaj
wystpowanie grup interesu rwnie w ramach struktur pastwowych. One take staraj si
w procesie politycznym uzyska swoicie rozumian rent poprzez zwikszenie swojego budetu lub
wpywu na ksztat sfery publicznej i ycie obywateli. Teorie zwracajce uwag na tego typu zachowania
12
Czy grupy interesu maj istotny wpyw
na tworzenie prawa w Polsce?
W jaki sposb grupy interesw mog
wpywa na ustawodawstwo w Polsce?
i bodce obejmuj np. model biurokraty maksymalizujcego budet (Niskanen, 1971) czy model
pastwa Lewiatana, zainteresowanego maksymalizacj wpyww podatkowych (Brennan, Buchanan,
1980). Wskazuj one na fakt, e samo wystpowanie podmiotw, ktre zajmuj si projektowaniem
i wykonywaniem polityk, w powizaniu z ekonomiczn zasad racjonalnej maksymalizacji jednostki,
prowadzi do tworzenia si grup interesu zachowujcych si w sposb majcy wszelkie cechy
pogoni za rent, ktrych dodatkow przewag jest blisko politycznego centrum decyzyjnego
i w konsekwencji atwo wywierania na nie wpywu.
Badacze wskazuj, e dwa opisane procesy: intensywno pogoni za rent oraz wywoany
egoistycznymi bodcami aktorw politycznych przerost pastwa maj tendencj do wzmacniania si
w konsekwencji wystpowania mechanizmu sprzenia zwrotnego. Przerost pastwa powoduje
zwikszon konkurencj o dystrybuowane przez nie zasoby, a wywoana tymdegeneracja gospodarki
oraz kultury politycznej wytwarza presj, by zaradzi temu problemowi przez zwikszon interwencj
pastwa (Krueger, 1974).
Polska, znajdujca si w specyficznej kategorii pastw, ktre przeszy proces postkomunistycznej
transformacji, stanowi, jak zauwaaj badacze, przykad pastwa, w ktrym zmiana systemowa nie
umoliwia rozmontowania tworzcych si przez wiele lat wizw zaufania midzy czonkami
pracowniczych grup interesu, co doprowadzio do spadku potencjau rozwoju gospodarczego (Olson,
1995). Dodatkowo, jak mona przypuszcza, w cigu ponad 20 lat funkcjonowania gospodarki
rynkowej utworzyo si wiele grup interesu typowych dla pastw rozwinitych. Wyonione grupy
interesw wyrastay czsto z istniejcych struktur politycznych lub spoecznych.
Mona take przypuszcza, i porednio wskazuj na to prace ekonomistw zajmujcych si finansami
publicznymi (Alesina, 2000), e stopie realizacji postulatw partykularnych grup interesw jest
zaleny od sytuacji budetowej warunkowanej czynnikami zewntrznymi (jak wzrost gospodarczy,
poziom inflacji czy bezrobocia). Gdy tak egzogenicznie uwarunkowana sytuacja si poprawia, grupy
interesw uzyskuj wikszy wpyw na projektowanie polityki publicznej.
Z drugiej strony, jak zauwaa Mancur Olson, w pastwie mog wystpowa take grupy, ktrych
interesy s zbiene z interesempublicznym, rozumianymzarwno ekonomicznie, jak i w sposb bardziej
szeroki. Do tego typu rzadkich aktorw, zwanych przez badacza grupami szerokich interesw
(encompassing interest groups), mona zaliczy np. organizacje pracodawcw walczcych o zniesienie
barier administracyjnych dla szeroko rozumianego biznesu (Olson, 1982). Niestety grupy takie, jako
podmioty stosunkowo due, borykajce si z efektemgapowicza wobec niskiej uytecznoci prywatnej
czonkw z proponowanych przez nie rozwiza legislacyjnych, najczciej nie maj wystarczajcej siy
przebicia, by skutecznie owe rozwizania forsowa.
Z punktu widzenia politycznych teorii sprawiedliwoci w ocenie spoecznych korzyci nie naley bra
pod uwag jedynie zmiennych warunkowanych ekonomicznym utylitaryzmem. W szczeglnoci jedna
z najlepiej rozpoznanych w filozofii polityki i przyjmowana przez zesp projektowy teoria sprawiedliwoci
jako bezstronnoci Johna Rawlsa (1971) wskazuje, e wynikajce z procesu politycznego zmiany
w spoecznej dystrybucji zasobw mog by uznane za sprawiedliwe, jeli poprawiaj sytuacj najgorzej
uposaonych. Z tej perspektywy dobrze zaprojektowana polityka, czy to regulacyjna (np. znoszenie barier
administracyjnych dla przedsibiorcw, by obniy koszty i zwikszy konkurencj), czy redystrybucyjna
(np. transfery dla najbiedniejszych czonkw spoeczestwa), nawet jeli powstaa pod naciskiem grup
interesu, spenia warunek zwikszania dobrobytu spoecznego i realizuje interes publiczny.
Jednak ze wzgldu na przytoczone wyej argumenty zwizane z kosztami transakcyjnymi
koordynowania akcji publicznej i brakiem odpowiednio mocnych bodcw wobec czonkw due,
heterogeniczne i rozproszone grupy bardzo rzadko prowadz skuteczny lobbing w obronie interesw
szerokich lub uzasadnionych wzgldami dobrobytu spoecznego.
13
Wobec powyszego wywodu mona pokusi si o przedstawienie hipotez badawczych, ktre stanowi
podstaw dla bada empirycznych w dalszej czci raportu:
1. Grupy interesu za pomoc posiadanych instrumentw wpywu na proces polityczny
mog wpywa na realizacj zarwno partykularnych, jak i szerokich interesw;
2. Ze wzgldu na problemy z koordynacj i motywacj czonkw grupy chronice szerokie
interesy maj znikomy wpyw na projektowanie polityk publicznych;
3. Dziaanie grup interesw ma, wynikajcy z wystpowania spoecznych kosztw
monopolu oraz kosztw alternatywnych dziaa w sferze politycznej, negatywny wpyw
na dobrobyt spoeczny;
4. Dobra sytuacja finansw publicznych i dobra koniunktura umoliwia wiksz
skuteczno dziaania grup interesu;
5. W specyficznej polskiej sytuacji mamy do czynienia z nakadaniem si dziaa grup
interesu, ktre ukonstytuoway si w okresie PRL, z coraz wyraniej zarysowujcymi si
dziaaniami grup charakterystycznych dla dojrzaych demokracji, ktre czsto s
zwizane ze sfer biznesow;
6. Olbrzymia rola administracji pastwowej w gospodarce socjalistycznej z powodu braku
odpowiednich reform zostaa przeksztacona w dominujcy wpyw administracji na
proces stanowienia prawa w roli najsilniejszej grupy interesw.
Analiza powyszych hipotez badawczych w dalszej czci pracy przebiega w dwch etapach.
W pierwszym etapie bada na podstawie danych empirycznych o uchwalanych ustawach i ich
skutkach weryfikowane bd hipotezy od 1 do 4, natomiast w drugim etapie na podstawie analizy
wybranych ustaw oraz wywiadw przedstawiony zostanie wpyw poszczeglnych grup interesw na
proces tworzenia prawa, co pozwoli zweryfikowa hipotez 5. Hipoteza 6. bdzie zweryfikowana na
etapie wywiadw.
7. ANALIZA REALIZACJI INTERESW GRUPOWYCH W POLSCE
Pomimo upywu 22 lat od przemian demokratycznych i rynkowych w Polsce zjawisko realizacji
interesw grupowych nie doczekao si jak dotd dogbnej empirycznej analizy, cho problemjakoci
polskiego prawa by kilkakrotnie poruszany. Na przykad wedug Fundacji Kaufmana wskanik jakoci
prawa dla Polski osign najwyszy punkt w 2000 r. i od tej pory systematycznie spada. Polska jest
jedynym krajem wrd krajw Europy rodkowej i Wschodniej notujcym spadek tego wskanika
2
.
Inne badania ankietowe, przeprowadzone
w 2006 r. w grupie wyszych urzdnikw
w 11 byych krajach postkomunistycznych,
pokazyway, e w piciu z tych krajw, ktre ju
przystpiy do UE - w Estonii, na Litwie, otwie,
Wgrzech i w Polsce - relacje midzy rzdem
a grupami interesu stay si do czste
i intensywniejsze po akcesji do UE
3
. 95 proc.
ankietowanych na Litwie i Wgrzech, 83 proc.
w Polsce i 80 proc. w Estonii potwierdzao,
e urzdnicy suby cywilnej blisko
wsppracuj z gwnymi organizacjami grup
interesu. Autorzy badania sugeruj, e przyczynami tego zjawiska jest proces dojrzewania demokracji,
ktry wczeniej zachodzi w innych pastwach, chociaby Europy Zachodniej. Zapotrzebowanie
na dodatkowe informacje i ekspertyzy suce wyznaczaniu kierunku polityki jest wedug autorw
14
Czy prawo w Polsce realizuje w wikszym
stopniu interes publiczny, czy interesy
grupowe?
Interesy ktrych grup w Polsce s
w najwikszym stopniu realizowane?
Jaka jest relatywna sia poszczeglnych grup
interesw, a w konsekwencji jaki jest ich
wpyw na polityk pastwa?
2
Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M., Governance Matters. Governance indicators for 1996-2009.
3
Cummings S.N., Norgaard O. 2003. The administration society interface: a comparative perspective on post-communist
experiences. Paper presented at the annual meeting of the Network of Institutes and Schools of Public Administration
in Central and Eastern Europe.
gwnym mechanizmem tego procesu (Cummings i Norgaard, 2003). Jednake mechanizm ten moe
by niebezpieczny, poniewa moe powodowa znieksztacenie informacji docierajcych do politykw.
To samo badanie wskazuje, e na przykad 89,3 proc. wgierskich respondentw zwrcio uwag na
istnienie przejrzystego instytucjonalnego mechanizmu konsultacji z organizacjami grup interesu.
Jednake tylko 6,7 proc. polskich urzdnikw potwierdzio istnienie tego mechanizmu w naszymkraju.
Stan ten moe si wydawa szczeglnie niepokojcy, poniewa spycha proces legislacyjny w obszar
nieformalnych spotka i rozmw
4
.
Ponisze badanie postawio pytanie o to, w jakimstopniu prawo w Polsce suy interesowi publicznemu,
a w jakim realizuje interesy rnych grup nacisku, nie przyczyniajc si do rozwoju Polski. Wtej czci
projektu nie badano zjawiska faktycznego wpywu grup interesu na proces stanowienia prawa, lecz tylko
stopie, w jakimuchwalane prawo realizuje interesy rnych grup. Celemnie byo wic badanie lobbingu,
lecz odpowied na pytanie, w jakim stopniu polityka gospodarcza i spoeczna su polepszaniu
warunkw ycia Polakw, szczeglnie tych najmniej zamonych. Literatura naukowa wskazuje na rne
moliwe przyczyny zaistnienia zjawiska realizowania interesw grup nacisku we wspczesnych
demokracjach. Przede wszystkimzjawisko to wystpuje wtedy, gdy grupa bdca beneficjentemjakiej
polityki jest mniejsza ni grupa obciona jej kosztami. Mamy w tym wypadku do czynienia z sytuacj
zogniskowanych korzyci i rozproszonych kosztw. Istnienie pastwa pobierajcego na swoj dziaalno
podatki od wszystkich obywateli i przekierowujcego rodki na konkretne cele polityczne stanowi wobec
tego naturaln przesank dla prb przekierowania przez grupy interesw strumienia korzyci w swoj
stron. Moemy mie do czynienia take z drugim sposobem realizacji interesw grupowych, poprzez
wykorzystanie regulacyjnych zamiast redystrybucyjnych funkcji pastwa. Oile w przypadku redystrybucji
moemy mwi o lobbowaniu w celu obnienia kosztw funkcjonowania poprzez subsydia,
wykorzystywanie funkcji regulacyjnej doprowadza do podwyszenia kosztw wejcia na chroniony rynek
z zewntrz (najbardziej oczywistym przykadem jest stosowanie ca). Wtym wypadku grupa chroniona
uzyskuje jedynie korzyci z moliwoci utrzymywania podwyszonej ceny, a koszty spadaj na podmioty
chcce wej na rynek, a przede wszystkim na konsumentw. Do instrumentalnych przyczyn
wystpowania zjawiska obrony interesu grupowego naley zaliczy przede wszystkim oczywicie
wsplnot celw, odpowiedni wysoko wypaty, a ponadto, ze wzgldu na problemy zwizane
z koordynacj akcji zbiorowej, due zaufanie do siebie aktorw tworzcych grup (niskie koszty
transakcyjne), ktre ma tendencj do wzrastania wraz z wyduaniem si okresu stabilnoci politycznej
(Olson, 1982).
Realizacja tej czci projektu pozwolia na uzyskanie unikatowych danych pokazujcych skal
realizacji interesw grupowych w procesie stanowienia prawa w Polsce. W szczeglnoci pozwolia
na ocen:
Czy prawo w Polsce realizuje w wikszymstopniu interes publiczny, czy interesy grupowe?
Interesy ktrych grup w Polsce s w najwikszym stopniu realizowane?
Jaka jest relatywna sia poszczeglnych grup interesw, a w konsekwencji jaki jest ich
wpyw na polityk pastwa?
Przeprowadzenie analizy realizacji interesw grupowych umoliwia identyfikacj ustaw realizujcych
jedynie interesy grupowe, ktre zwikszaj wydatki publiczne, i takich, ktre ograniczaj wolno
gospodarcz w taki sposb, e powoduj powstawanie zjawiska renty ekonomicznej, a tym samym
obniaj poziom konkurencji w gospodarce lub rozszerzaj mechanizmy wpyww administracyjnych
nad gospodark. W trakcie badania stworzona zostaa baza aktw normatywnych wraz z ich ocen
dokonan przez niezalenych ekspertw. Baza danych pozwolia na statystyczn analiz zjawiska
okrelanego w literaturze ekonomii politycznej jako poszukiwanie korzyci kosztem ogu (rent-
seeking). W szczeglnoci po raz pierwszy za pomoc metod statystycznych okrelono skal tego
zjawiska w demokratycznej Polsce oraz opisano, jak ta skala zmieniaa si czasie.
15
4
Zgodnie z badaniem przeprowadzonym w 2004 r. przez Fundacj im. Stefana Batorego a 35 proc. Polakw i 19 proc. polskich
parlamentarzystw wierzy, e apwka jest w stanie zablokowa akt ustawodawczy lub zmian w prawie. Wtym samym roku
Centrum Badania Opinii Spoecznej (CBOS) przeprowadzio podobn ankiet, z ktrej wynika, e 69 proc. Polakw wierzy,
e gotwka moe by skutecznie wykorzystana, by wywrze wpyw na proces stanowienia prawa.
7.1. METODOLOGIA BADANIA
7.1.1. REGUY SELEKCJI USTAWDO ANALIZY
Analizie poddane zostay wszystkie ustawy, ktre zostay uchwalone przez Sejm RP w latach 1990
-2011, dotyczce finansw publicznych (czyli dokonujce redystrybucji rodkw publicznych)
i wolnoci gospodarczej (czyli majce wpyw na warunki prowadzenia dziaalnoci gospodarczej
w Polsce). Oglna liczba ustaw, ktre zostay poddane analizie, wyniosa 1366. Nie analizowano wic
wszystkich ustaw uchwalonych w badanym okresie.
Po pierwsze, pominite zostay ustawy majce charakter ustrojowy, tzn. te, ktre normuj struktur
wadzy politycznej w Polsce oraz zakrelaj ramy instytucjonalne pastwa, zarwno na szczeblu
rzdowym, jak i samorzdowym.
Po drugie, pominite zostay ustawy regulujce rne dziedziny ycia spoecznego, takie jak przepisy
karne, cywilne i przepisy administracyjne, ktre reguluj obowizki i uprawniania obywateli wobec
pastwa, czyli w swoich zaoeniach nie wpywaj na warunki prowadzenia biznesu w Polsce.
Po trzecie, pominite zostay ustawy implementujce normy prawa UE, a take ustawy ratyfikujce
umowy midzynarodowe.
Po czwarte, pominite zostay take akty, ktre miay charakter techniczno-prawny, jak publikacje
tekstw jednolitych ustaw, przepisy wprowadzajce.
Pominite zostay rwnie rozporzdzenia i inne akty niszego rzdu, pomimo wiadomoci, e bardzo
czsto wprowadzaj istotne novum normatywne, szczeglnie w zakresie regulacji gospodarczych.
Takie ograniczenie nie powinno jednak zmieni wnioskw dotyczcych procesu stanowienia prawa
i realizacji interesw grupowych.
Wlatach 1990-2011 uchwalono 3644 ustawy. Ocenie poddano 1366 ustaw, co stanowi 37 proc. ogu.
Kada z ustaw podlegaa ocenie midzy innymi pod ktem realizacji interesu publicznego lub
grupowego, generowania wydatkw lub oszczdnoci dla finansw publicznych oraz wpywu na
wolno gospodarcz przez trzech niezalenych ekspertw. Metodologia oceny tyche ustaw
jest przedstawiona w zaczniku metodologicznym pod koniec tej czci raportu.
Autorzy raportu zdaj sobie spraw, e mechanizm eksperckiej oceny ustaw moe zosta poddany
krytyce, poniewa rni eksperci mog rozmaicie ocenia t sam ustaw. Zesp badawczy skada si
z osb niezwizanych z adn grup interesw (niezaleni badacze akademiccy z dowiadczeniem
midzynarodowym z rnych uczelni w Polsce). Audyt merytoryczny projektu przeprowadzi prof. Jerzy
Hausner, ktry by autorem ostatniej kompleksowej reformy finansw publicznych, czyli tzw. zielonej
ksigi opublikowanej w 2003 r., ale w znacznej czci zablokowanej z powodw politycznych. Zatem
dobr osb w zespole badawczym powinien ograniczy ryzyko bdnej lub obcionej oceny wpywu
ustaw na wybrane trzy kategorie gospodarczo-spoeczne. Aby jeszcze bardziej zobiektywizowa wynik
prac, baza danych z list ustaw i ich ocen zostanie umieszczona na stronie www.legistan.pl, tak aby
kady zainteresowany badacz mg dokona wasnej oceny i przeprowadzi wasne analizy.
Analizie poddano jedynie materi ustawow na poziomie normatywnym, abstrahujc od sposobu,
w jaki dana ustawa bya pniej wykonywana w praktyce. Uzasadnieniem takiego podejcia bya ch
zachowania spjnej metodologii oraz pominicie niezalenego od ustawodawcy, czstego zjawiska,
kiedy nawet dobra ustawa jest z rnych powodw le wykonywana przez administracj lub obywateli.
16
7.2. ANALIZA STATYSTYCZNA
Ze statystycznej analizy ustaw dotyczcych finansw publicznych i wolnoci gospodarczej,
uchwalonych w latach XII 1989-2011 wynika, e 32 proc. z nich realizuje interesy rnych grup
roszczeniowych, a nie interes publiczny.
Ustawy dotyczce finansw publicznych uchwalone w ostatnim dwudziestoleciu w przewaajcej
mierze 67 proc. zwikszay wydatki publiczne, a nie generoway oszczdnoci.
58 proc. ustaw dotyczcych wolnoci gospodarczej rozszerzao zakres rynkowej konkurencji,
a 42 proc. prowadzio do zawenia swobd gospodarczych.
Rysunek 1. Odsetek ustaw nalecych do danej kategorii wrd ustaw dotyczcych wolnoci
gospodarczej i finansw publicznych uchwalonych w latach 1990-2011
rdo: Opracowanie wasne
Rysunek 2. Liczba ustaw nalecych do poszczeglnych kategorii uchwalonych w latach 1990-2011
17
Bardzo dua liczba przywilejw z zakresu finansw publicznych ma swe rdo w latach 80. XX w.,
w czasach PRL. Przywileje emerytalne, przywileje nauczycieli (pensum), lekarzy (pensum),
administracji (reguy zatrudnienia i wynagradzania), przywileje zwizkw zawodowych rnych bran
(stabilno zatrudnienia), naukowcw, artystw. Grupy te zaktywizoway swoj dziaalno w poowie
lat 90. XX w., kiedy to zaczy wywalcza kolejne przywileje, np. emerytury grnicze w 2005 r.,
ujednolicenie wynagrodze nauczycieli w skali kraju z 2002 r., artyci (emerytury, dofinansowanie
dziaalnoci na poziomie 0,8 proc. PKB w PRL byo mniej), policja i wojsko (zasiki chorobowe
100 proc., dodatki socjalne dla rodzin) itd. Sektor publiczny nadal zatrudnia wicej ni co czwart
osob pracujc w naszym kraju (obejmuje on nie tylko urzdy, policj, wojsko, ale i pastwowe
szkoy, orodki zdrowia, szpitale oraz przedsibiorstwa). Wedle danych OECD (2011)
5
w sektorze
publicznympracuje 25 proc. ogu zatrudnionych. Dla porwnania, w Hongkongu czy Tajlandii odsetek
pracujcych w tym sektorze jest o niemal trzy czwarte mniejszy.
Istotn grup byli te rolnicy, ktrzy w latach 90. XX w. wywalczyli mnstwo przywilejw
(KRUS, obnienie podatku rolnego, ochrona gruntw rolnych, reglamentacja produkcji, skupy rolne,
dofinansowanie dziaalnoci, antykoncentracyjne przepisy ustroju rolnego przywileje te nie miay
swego rda w prawie UE). Wkocu lat 80. bezporednie subsydia budetowe do rolnictwa i ywnoci
stanowiy od 5 do 10 proc. produktu krajowego brutto (PKB) w wikszoci krajw Europy rodkowej
i Wschodniej
6
. Po pocztkowej liberalizacji wsparcie dla rolnictwa wzroso ponownie stopniowo, ale
znaczco. Nominalna stopa pomocy (NRA)
7
wzrosa z okoo 0 proc. w 1992 r. do okoo 40 proc.
w 1998 r. w Polsce, po czymustabilizowaa si, gdy rozpoczy si przygotowania do przystpienia do
UE. Przejawem tych tendencji byo uchwalanie w poowie lat 90. niezwizanych prawem unijnym
rodkw interwencji w polityce rolnej, polegajcych na dotacjach i regulacjach cen. Te dziaania
hamoway przepyw pracownikw z rolnictwa do bardziej wydajnych sektorw gospodarki, co obniao
moliw do uzyskania dynamik wzrostu gospodarczego. Wedug bada ankietowych BAEL
zatrudnienie w rolnictwie przekracza 13 proc., mimo e rolnictwo wytwarza ju tylko okoo 4 proc.
cznego produktu gospodarki. Gbsza ni w Polsce przepa midzy wydajnoci pracy w rolnictwie
i poza nim jest obecnie jedynie w Botswanie
8
.
Inn grup s zwizki zawodowe, ktrych sia wzrosa po 1989 r., gwnie z racji tego, e wczeniej byy
aktywnie zwalczane przez pastwo socjalistyczne, a po zwycistwie Solidarnoci nad reimem
socjalistycznym ludzie ze zwizkw zawodowych mieli szczeglny mandat spoeczny do sprawowania
wadzy i z czasemdo skutecznego dbania o interesy reprezentowanych grup nacisku. Wcigu ostatnich
20 lat poziom uzwizkowienia obniy si z okoo 80 proc. zatrudnionych w 1989 r. w gospodarce do
okoo 14 proc. w 2010 r. Spadek ten mia sw gwn przyczyn w dynamicznym rozwoju sektora
prywatnego, lecz zwizki zawodowe przetrway w sektorze publicznym i wci s tam wpywow grup.
Inn grup by np. sektor budowlany, ktry zacz by silnie wspierany przez rne programy
finansowania budownictwa mieszkaniowego. Due dotacje przekazywane byy take do spek
skarbu pastwa (np. PKP, LOT, Poczta Polska, Orlen itd.), najczciej w zwizku z koniecznoci
restrukturyzacji tych spek, wynikajcych z braku prywatyzacji lub braku konkurencji w danej brany.
Jednake do istniejcych w PRL grup interesu doszy nowe. Pierwsz byy samorzdy zawodowe,
ktrych autonomia zostaa zagwarantowana w Konstytucji RP z 1997 r. Do chwili obecnej powstao
17 samorzdw zawodowych. Reprezentuj one m.in. zawody: adwokata, radcy prawnego,
notariusza, komornika, lekarza i stomatologa, farmaceuty, lekarza weterynarii, rzecznika patentowego,
biegego rewidenta, doradcy podatkowego, kuratora sdowego, diagnosty laboratoryjnego, architekta,
urbanisty i inyniera budownictwa, maklera giedowego. Problem samorzdw zawodowych wpisuje
si jednak w szerszy obraz interesw przedstawicieli rnych zawodw, ktre od pocztku lat 90.
domagay si ustanowienia przez pastwo standardw wykonywania danego zawodu. W Polsce
18
5
Government at Glance 2011, OECD, Paris.
6
Agricultural incentives in CEE Countries, World Bank, Waszyngton, 2008, s. 53.
7
Nominal Rate of Protection (NPR) wzrost ze sprzeday produktw rolnych w porwnaniu z sytuacj braku interwencji
publicznej.
8
Jak sprawi, aby Polska osigna cud gospodarczy?, Raport FOR, Warszawa 2008, s. 23.
istnieje 380 regulowanych przez pastwo profesji, ponaddwukrotnie wicej ni w Niemczech, Francji,
we Woszech, w Norwegii czy Szwecji i ponadsiedmiokrotnie wicej ni w Estonii. Analiza regulacji
zawodw zamknitych ujawnia, e ich istnienie powoduje ograniczenie wyboru konsumentw i wzrost
kosztw przez nich ponoszonych, wzrost pac przedstawicieli zawodw regulowanych i zwikszenie
nierwnoci w spoeczestwie, jak rwnie pozbawienie najbiedniejszych dostpu do odpowiednich
usug. Mechanizm wprowadzania ogranicze jest prosty. Lobbyci z rnych grup zawodowych
przekonuj, e bez ogranicze bd krlowa partacze, a zezwolenia i urzdowe egzaminy
zagwarantuj klientowi wysok jako usug. Politycy chtnie za tego suchaj. W2006 r. Sejmprzyj
np. gosami PiS, Samoobrony i LPR ustaw, ktra nakadaa na rzemielnikw obowizek zdania
egzaminu potwierdzajcego ich kwalifikacje. Chodzio o 1,5 mln fryzjerw, szewcw, krawcw,
blacharzy, lakiernikw itp. Przepisy nie weszy w ycie tylko dziki temu, e zablokowa je Senat.
Now grup interesu by biznes prywatny. W PRL dziaalno koncesjonowana bd objta
zezwoleniami bya wykonywana przez przedsibiorstwa pastwowe. Istniay jeszcze dodatkowe
ograniczenia, ktre w wikszoci nie maj ju dzisiejszych odpowiednikw, m.in. przydziay
surowcw, energii, przymus zrzesze, nakazy pracy i domiary podatkowe. Ustawa Wilczka z 1988 r.
oraz reformy rzdu Mazowieckiego uwolniy dziaalno gospodarcz w Polsce. Niestety od tego czasu
rne grupy biznesowe zaczy wpywa na proces stanowienia prawa i uzyskiwania dla siebie
korzystnych regulacji lub przywilejw finansowych. Najaktywniejsze w tymobszarze byy spki skarbu
pastwa, opisane wczeniej, dla ktrych bya to forma walki z konkurencj prywatn i zagraniczn.
W1989 r. obowizyway 53 rodzaje koncesji na prowadzenie dziaalnoci gospodarczej, w 1997 r. byo
ich ju 82. Z tego punktu widzenia na pozytywn ocen zasuguj lata 1997-2001, kiedy nastpio
radykalne ograniczenie zarwno liczby koncesji, z 82 do 35 (spadek o 47), jak rwnie obszarw
objtych koncesjonowaniem z 26 do 8 (spadek o 18). Liczba zezwole na prowadzenie dziaalnoci
gospodarczej w latach 1989-2003 stale rosa, od poziomu 116 do 222 zezwole (cho trzeba
zaznaczy, e 29 zezwole powstao z przeksztacania z koncesji, w zwizku z wejciem w ycie
Prawa dziaalnoci gospodarczej w 2001 r.)
9
. Zwikszaa si liczba obszarw, w ktrych wprowadzane
s limitowane poziomy produkcji i obrotu. W latach 1989-2003 wprowadzono 12 limitw w szeciu
nowych obszarach reglamentacji. By to skutek powrotu do aktywnej polityki rolnej w latach
1993-1997, polegajcej na gwarantowaniu producentom cen minimalnych, dopacaniu do produkcji
i eksportu danych produktw.
Jedn z grup interesw jest tzw. kapita zagraniczny, ktry moe inwestowa w danym kraju na
zasadzie wygrany wygrany, ale moe te aktywnie lobbowa za realizacj swoich interesw
kosztem krajowych producentw lub konsumentw. Jednake jest to zagadnienie wykraczajce
poza zakres tego projektu badawczego, ktry skupia si na wpywie krajowych grup interesw na
proces stanowienia prawa. Moe to prowadzi do pewnego obcienia wynikw, gdy w niektrych
przypadkach ustawy poprawiajce pozycj polskich firm na rynkach midzynarodowych mog by
traktowane jako ustawy zawajce wolno gospodarcz.
Ciekawych wnioskw dostarcza przyjrzenie si temu, jak zmieniaa si jako uchwalanego prawa
wraz z upywem czasu. Po okresie transformacji, w ktrym ponad 90 proc. ustaw realizowao interes
publiczny, nastpi gwatowny wzrost iloci prawa, ktrego zapisy realizoway interesy rozmaitych grup
nacisku. Midzy rokiem1993 a 2006 ustawy realizujce interesy grupowe stanowiy niemale poow
uchwalanego prawa. Wyjtkowe byy jedynie dwa epizody lata 1997-1998, kiedy nastpi ogromny
spadek liczby ustaw realizujcych interes grupowy do okoo 3 proc., i lata 2001-2002, kiedy mimo
spadku grupy interesu wci byy beneficjentami ponad 30 proc. uchwalanego prawa. W roku 2006
nastpi wzrost liczby ustaw realizujcych partykularne interesy poszczeglnych grup do 69 proc.,
a nastpnie spadek do nieco powyej 20 proc. w okresie po roku 2007. Od 2008 r. mona zauway
niewielk tendencj wzrostow, wci jednak interesy grupowe realizowane s przez mniej ni
30 proc. ustaw.
19
9
Paczocha J., Reglamentacja gospodarki w latach 1993-2003, Warszawa 2005.
Rysunek 3. Dynamika w czasie ustaw realizujcych interes grupowy i publiczny
Podobne tendencje mona zaobserwowa dla poszczeglnych badanych grup ustaw dotyczcych
wolnoci gospodarczej i finansw publicznych.
Rysunek 4. Dynamika w czasie ustaw zwikszajcych wydatki publiczne
20
Rysunek 5. Dynamika w czasie ustaw ograniczajcych wolno gospodarcz
Klasyfikacja ustaw w wymiarze interes grupowy/interes publiczny pozwolia zespoowi nada kademu
aktowi w bazie warto od -3 (realizacja interesu publicznego w wysokim stopniu), do +3 (realizacja
interesu grupowego w wysokim stopniu). Rysunek 6. przedstawia w syntetycznej formie wyniki dla
wszystkich przeanalizowanych ustaw na przestrzeni 21 lat i siedmiu kadencji Sejmu. Wykres liniowy
powsta przez urednienie wartoci dla ustaw uchwalonych w okresach 30-dniowych.
Analogicznie powstay wykresy dla wolnoci gospodarczej i finansw publicznych (rysunki 6.-8.).
Rysunek 6. Stopie realizacji interesu grupowego/interesu publicznego przez wszystkie ustawy
znajdujce si w bazie
Uwaga: Wartoci dodatnie oznaczaj realizacj interesu grupowego, a ujemne interesu publicznego. Imbardziej oddalona od zera
jest warto, tym wiksza jest skala danego zjawiska.
21
Rysunek 7. Stopie ograniczania/rozszerzania wolnoci gospodarczej przez wszystkie ustawy
znajdujce si w bazie
Uwaga: Wartoci dodatnie okrelaj ustawy ograniczajce wolno gospodarcz, ujemne ustawy poszerzajce wolno gospodarcz.
Im bardziej oddalona od zera jest warto, tym wiksza jest skala danego zjawiska.
22
Rysunek 8. Skala negatywnego/pozytywnego oddziaywania na stan finansw publicznych przez
wszystkie ustawy znajdujce si w bazie
Uwaga: Wartoci dodatnie oznaczaj koszty dla finansw publicznych, a ujemne oszczdnoci dla finansw publicznych.
Im bardziej oddalona od zera jest warto, tym wiksza jest skala danego zjawiska.
Nietrudno zauway, e do pewnego stopnia wystpuje zaleno midzy kadencj, a wic i koalicj
rzdzc, a stopniem realizacji interesu grupowego, ograniczania wolnoci gospodarczej i tworzenia
kosztw dla finansw publicznych. Kadencja X i I byy w tymaspekcie bezsprzecznie dobre. Sytuacja
pogorszya si za rzdw SLD-PSL w II kadencji, by znw poprawi si za czasw koalicji AWS-UW
w III kadencji. Niejednoznaczna pod tym wzgldem pozostaje kadencja IV. W kadencji V znw
nastpuje pogorszenie sytuacji, by poprawi si w kadencji VI, ale poprawa okazaa si krtkotrwaa.
Na podstawie ustaw realizujcych interes grupowy, przy ktrych badaniu udao si okreli beneficjentw
uchwalonych przepisw, przeprowadzono analiz siy nacisku poszczeglnych grup [rysunek 9.]. Zdarzay
si sytuacje, e beneficjentami danej ustawy byy dwie (lub wicej) wyrnione w opracowaniu grupy.
Najbardziej wpywow grup interesu w minionym dwudziestoleciu okazali si pracownicy sektora
publicznego 8 proc. uchwalanego prawa w analizowanych przez nas dziedzinach suyo ich
interesom. Potem w kolejnoci rolnicy (4 proc.), przedsibiorstwa sektora publicznego (3 proc.),
przedstawiciele zawodw regulowanych (3 proc.), zwizki zawodowe (2 proc.) i dopiero na szstym
miejscu przedsibiorstwa sektora prywatnego (2 proc.).
23
Rysunek 9. Odsetek ustaw wrd wszystkich analizowanych, ktre realizuj interes danej grupy
Najwicej ustaw uwzgldniajcych interes grupowy realizuje (w kolejnoci):
1. interes grup spoecznych z sektora publicznego (np. administracja, nauczyciele, lekarze)
111 ustaw,
1.2. interes grup rolniczych 54 ustawy,
1.3. interes spek/przedsibiorstw pastwowych 41 ustaw,
1.4. interes samorzdw zawodowych 36 ustaw,
1.5. interes zwizkw zawodowych 32 ustawy,
1.6. interes przedsibiorstw prywatnych 30 ustaw.
Najmniej ustaw realizujcych interes grupowy zidentyfikowano wrd przedsibiorstw z sektora
prywatnego (30 ustaw). Pewne rnice wrd tego zbioru mona zauway, gdy uwzgldni si
kryterium sektorowe. Wrd pracownikw sektora publicznego najbardziej wpywowa okazaa si
administracja publiczna, dystansujc wszystkie inne grupy (48 proc. ustaw). Nastpnie lekarze,
akademicy, nauczyciele i grnicy.
Podstawowy wniosek wypywajcy z tej czci analizy jest taki, e interesy grup szeroko rozumianego
sektora publicznego s realizowane duo bardziej ni interesy grup sektora prywatnego.
24
Rysunek 10. Odsetek ustaw realizujcych interesy poszczeglnych grup wrd ustaw realizujcych
interesy pracownikw sektora publicznego
*Procent ustaw realizujcych interesy poszczeglnych grup wrd ustaw realizujcych interesy pracownikw sektora publicznego.
Rwnoczenie analizie poddany zosta sposb, w jaki realizowane s interesy poszczeglnych grup
czy odbywa si to bardziej poprzez redystrybucj, kanaem finansw publicznych, czy poprzez
zawanie wolnoci gospodarczej. Jak pokazuj ponisze wykresy, jedynie interesy emerytw
w caoci realizowane byy poprzez redystrybucj rodkw publicznych. Interesy pozostaych grup,
cho w rnym stopniu, realizowane s poprzez kombinacj obydwu mechanizmw. Wykres 9.
pokazuje liczb ustaw, a wykres 10. liczb zapisw w ustawach.
Rysunek 11. Relacja liczby ustaw realizujcych interes grupowy poprzez zawanie wolnoci
gospodarczej do ustaw realizujcych interes grupowy poprzez finanse publiczne
Wyniki dla poszczeglnych grup nie sumuj si do 100 proc., poniewa jedna ustawa moe rwnoczenie powodowa koszty
i zawa wolno gospodarcz. Wielko koa oznacza procent ustaw realizujcych interesy danej grupy pord wszystkich ustaw
realizujcych interes grupowy.
25
Rysunek 12. Relacja liczby zapisw w ustawach realizujcych interes grupowy poprzez zawanie
wolnoci gospodarczej do liczby zapisw realizujcych interes grupowy poprzez finanse publiczne
*Liczone zapisy, a nie ustawy. Obie wartoci sumuj si do 100 proc. Wielko koa oznacza procent ustaw realizujcych interesy
danej grupy pord wszystkich ustaw realizujcych interes grupowy.
Interesy samorzdw zawodowych, przedsibiorstw sektora prywatnego i przedsibiorstw sektora
publicznego realizowane byy w wikszym stopniu poprzez zawanie wolnoci gospodarczej.
Interesy zwizkw zawodowych bardziej poprzez redystrybucj rodkw publicznych. Interesy
rolnikw i pracownikw sektora publicznego realizowane byy obydwoma kanaami w niemale rwnym
stosunku.
Rysunek 13. Liczba ustaw realizujcych interesy poszczeglnych grup z podziaemna kadencje Sejmu
26
Z powyszej analizy mona wycign nastpujce wnioski:
Interesy grup szeroko rozumianego sektora publicznego s realizowane duo bardziej ni interesy
grup sektora prywatnego. By moe sia grup interesu sektora publicznego wynika z istnienia
zinstytucjonalizowanych form organizacji tych grup oraz znajdowania si ich stosunkowo bliej
politycznego centrum.
Interesy grupowe w wikszymstopniu realizowane s poprzez redystrybucj ni poprzez ograniczanie
wolnoci gospodarczej, cho w duym stopniu zaley to od grupy i zjawisko to nie jest tak silne,
jak mona by przypuszcza. Co ciekawe, interesy grupowe biznesu s najczciej realizowane
w sektorach, w ktrych pastwo ma dominujcy wpyw poprzez istnienie spek pastwowych.
Wpyw premierw i ministrw finansw na realizacj interesu publicznego
Wpyw premiera na tworzone prawo czsto bywa bardzo silny, co bardziej wynika z funkcji lidera
partii politycznej dysponujcej wikszoci parlamentarn ni z nadzoru nad realizowan strategi,
bo takich spjnych i realizowanych strategii w minionych 22 latach w zasadzie nie byo. Dlatego poniej
przedstawiono rankingi premierw pod wzgldemobrony interesu publicznego w stanowionymprawie.
Ranking 1. przedstawia liczb ustaw dotyczcych zarwno wolnoci gospodarczej, jak i finansw
publicznych realizujcych interes publiczny i grupowy, uchwalonych w czasie sprawowania funkcji
przez poszczeglnych premierw. Ranking 2. pokazuje procentowy udzia tych ustaw we wszystkich
analizowanych ustawach uchwalonych w czasie penienia przez nich obowizkw.
Rysunek 14. Ranking premierw RP*
*Ranking stworzony na podstawie dat urzdowania i dat uchwalenia ustaw.
W zalenoci do tego, czy za waniejszy uznamy ranking procentowy, czy w liczbach absolutnych,
otrzymujemy inne zestawienie. Poniewa w historii Polski wielu ministrw finansw, rwnie w randze
wicepremierw, miao bardzo silny wpyw na stanowione prawo, poniej przedstawiamy podobne
rankingi ministrw finansw. Ranking 1. przedstawia liczb ustaw dotyczcych zarwno wolnoci
27
gospodarczej, jak i finansw publicznych realizujcych interes publiczny i grupowy, uchwalonych
w czasie sprawowania funkcji przez poszczeglnych ministrw. Ranking 2. pokazuje procentowy udzia
tych ustaw we wszystkich analizowanych ustawach uchwalonych w czasie penienia obowizkw przez
poszczeglnych ministrw. Z rankingw wyczeni zostali ministrowie, ktrzy penili funkcj na tyle
krtko, e za ich kadencji uchwalono mniej ni dziesi ustaw dotyczcych tej problematyki.
Najlepsze i najbardziej szkodliwe ustawy uchwalone pod rzdami danych liderw zaprezentowano
w zaczniku.
Rysunek 15. Ranking ministrw finansw RP*
*Ranking stworzony na podstawie dat urzdowania i dat uchwalenia ustaw.
28
Analizie poddano rwnie liczb ustaw realizujcych interes grupowy, tworzcych koszty dla finansw
publicznych i zawajcych wolno gospodarcz, uchwalonych w poszczeglnych kadencjach
Sejmu, co przedstawia rysunek 16.
Rysunek 16. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy, tworzcych koszty dla finansw
publicznych i zawajcych wolno gospodarcz, uchwalonych w poszczeglnych kadencjach Sejmu
Pomijajc X kadencj Sejmu, bdc specyficznym okresem tworzenia podstaw transformacji
systemowej i wymagajcym podejmowania niezwykle trudnych decyzji, najgorsze dla grup interesu
okresy przypaday na lata 1997-2001 i 2007-2011. By to czas umiarkowanie prawicowych rzdw
i, co ciekawe, jedynych, ktre przetrway ca kadencj pod kierownictwem jednej osoby.
Pod wzgldem ograniczania wolnoci gospodarczej najgorsza bya kadencja II, a pod wzgldem
kosztw dla finansw publicznych kadencja V. Wtej kadencji najwikszy procent ustaw realizowa te
interes grupowy.
WX kadencji Sejmu byy dwie koalicje rzdowe: koalicja Solidarno-ZSL-PZPR-SD pod kierownictwem
premiera Tadeusza Mazowieckiego i koalicja KLD-ZChN-PC-SD pod kierownictwem Jana Krzysztofa
Bieleckiego. W pierwszej kadencji funkcjonoway trzy rzdy: Jana Olszewskiego (PC-ZChN-PSL-PL),
pierwszy rzd Waldemara Pawlaka (PSL) i rzd Hanny Suchockiej (UD-KLD-ZChN-PChD-PPPP-PSL-
-PL). WII kadencji uformowaa si koalicja trzech partii SLD-PSL-BBWR (BBWR funkcjonowa w koalicji
poprzez instytucj tzw. ministrw prezydenckich), a rzdemkierowa wtedy Waldemar Pawlak (drugi rzd
Pawlaka). Po wyczeniu z koalicji BBWR pod szyldem SLD-PSL funkcjonoway dwa rzdy: Jzefa
Oleksego i Wodzimierza Cimoszewicza. WIII kadencji funkcjonowaa koalicja AWS-UW, a premieremby
Jerzy Buzek. W roku 2000 z koalicji odesza Unia Wolnoci i AWS rzdzia w formule mniejszociowej.
IV kadencja przyniosa ponown wygran SLD. Uformowa si wtedy rzd SLD-UP-PSL pod
przewodnictwem premiera Leszka Millera. Po odejciu z koalicji PSL w 2004 r. powsta rzd
mniejszociowy SLD-UP pod przewodnictwem Marka Belki. Po wyborach w 2005 r. powsta pocztkowo
mniejszociowy rzd PiS pod kierownictwemKazimierza Marcinkiewicza, do ktrego w 2006 r. doczyy
Samoobrona i LPR. Od drugiej poowy 2006 r. do koca kadencji pracami rzdu kierowa Jarosaw
Kaczyski. Od czasu wyborw w 2007 r. w Polsce rzdzi koalicja PO-PSL pod przewodnictwempremiera
Donalda Tuska.
29
Prawo inicjatywy ustawodawczej ma wiele grup i instytucji. Dlatego chcielimy sprawdzi, czy istnieje
istotne zrnicowanie w stopniu realizacji interesu publicznego w zalenoci od tego, kto inicjuje dane
prawo. Wyniki ilustruje rysunek 17.
Rysunek 17. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy w stosunku do wszystkich ustaw
inicjowanych przez poszczeglne podmioty
Wykres wskazuje na to, e inicjatorem ustaw realizujcych interes grupowy najczciej jest
prezydent. Naley jednak zwrci uwag na to, e w bazie badania znajduje si tylko dziesi ustaw
z inicjatywy prezydenta, z czego cztery maj charakter realizujcych interes grupowy, wic powyszy
wniosek nie ma znaczcego wsparcia empirycznego. W drugiej kolejnoci inicjatorem szkodliwych
ustaw jest rzd, jeli wykorzystuje moliwo nadania projektowi klauzuli pilnoci. Niewiele mniej
ustaw realizujcych interes grupowy inicjowanych jest przez Sejm. Wtej kategorii najlepsze ustawy
inicjuje Senat. Powysza analiza statystyczna oraz wyniki wczeniejszych opracowa pozwalaj na
postawienie wniosku, e ustawy poselskie w wikszym stopniu realizuj interesy grupowe ni
projekty rzdowe, a jeeli rzd chce zrealizowa interes grupowy, to stara si przemyci te ustawy
przez parlament w trybie pilnym.
30
Jednym z pyta postawionych w analizie byo zagadnienie okresw, kiedy wyniki prac parlamentarnych
w mniejszymstopniu realizuj interes publiczny. Wjakich miesicach uchwala si najwicej zego prawa?
Rysunek 18. Stosunek liczby ustaw uchwalonych w danym miesicu do liczby wszystkich ustaw
w poszczeglnych kategoriach
Wida, e najwicej zego prawa uchwala si w czerwcu, lipcu i grudniu. Moe by oczywicie wiele
powodw ku temu, ale jeden nasuwa si natychmiast. Te miesice to okres zmniejszonej kontroli
mediw i obywateli nad pracami parlamentarnymi.
Alternatywna hipoteza wyjaniajca ten fenomen moe wynika z wikszego nasilenia prac legislacyjnych
w niektrych miesicach, co moe by zwizane ze zbliajcym si sezonem urlopowym.
Aby lepiej oceni poszczeglne miesice, przedstawiono dodatkow statystyk, gdzie tym razem
liczono relacj danego typu zych ustaw do wszystkich ustaw uchwalonych w danym miesicu, co
ilustruje rysunek 19. Czerwiec pozostaje miesicemnajbardziej kosztownymdla finansw publicznych.
Reszta kategorii nie ma jednak wyranego lidera. Dokadniejsza analiza pokazuje, e najwicej ustaw
realizujcych interes grupowy uchwalanych jest we wrzeniu, a zawajcych wolno gospodarcz
w kwietniu. Wydaje si, e najmniej zego prawa w kategoriach wzgldnych uchwala si w padzierniku.
Autorzy raportu nie potrafi przekonujco wyjani efektu zego czerwca i dobrego padziernika, ale
stwierdzaj istnienie takiej zalenoci, co ma wane konsekwencje dla instytucji monitorujcych jako
stanowionego prawa, w tym dla mediw. Naley zachowa szczegln czujno w czerwcu,
a padziernik mona potraktowa ulgowo. Inna nasuwajca si rekomendacja, czyli zakazanie
uchwalania prawa w czerwcu, byaby nieskuteczna, poniewa efekt zego czerwca z pewnoci
przesunby si na maj.
31
Rysunek 19. Odsetek ustaw w poszczeglnych kategoriach w odniesieniu do wszystkich ustaw
uchwalonych przez parlament w danym miesicu
Tego typu analiza w sposb naturalny nasuwa pytanie, czy w Polsce wystpuje zjawisko zabiegania
o gosy wyborcze poprzez rozdawnictwo przywilejw ograniczajcych swobody gospodarcze lub nioscych
koszty po stronie finansw publicznych przed wyborami.
Spord ustaw znajdujcych si w bazie projektu 40 proc. uchwalonych w roku wyborczym realizuje
interes grupowy, a 45 proc. rodzi koszty wobec finansw publicznych. Wobu wypadkach s to wartoci
wysze ni rednia we wszystkich latach, co pozwala wysnu ostrony wniosek o wpywie zbliania
si wyborw na skuteczno dziaania grup interesu i porednio na wystpowanie w Polsce zjawiska
politycznego cyklu koniunkturalnego (Nordhaus, 1975). Wystpuje jednak mocne zrnicowanie ze
wzgldu na kadencj. Poniszy wykres pokazuje, e najwicej ustaw realizujcych interes grupowy
(ponad 70 proc.) i tworzcych koszty dla finansw publicznych (ponad 60 proc.) uchwalanych byo
w roku 2007. Przyczyn tego stanu rzeczy mona doszukiwa si w skrceniu kadencji Sejmu
i zwizanej z tym wzmoonej aktywnoci grup interesw, chccych zrealizowa korzyci przed
zaburzajcymi scen polityczn wyborami z jednej i chci zabezpieczenia poparcia przez partie
rzdzce z drugiej strony. Jest wic tak, e im bliej wyborw, tym wicej ustaw realizujcych interes
grupowy.
32
Rysunek 20. Odsetek ustaw realizujcych interes grupowy oraz tworzcych koszty dla finansw
publicznych uchwalanych w poszczeglnych latach wyborczych
Co zaskakujce, w miesicach wyborczych (cztery razy by to wrzesie, a trzy razy padziernik)
uchwalanych byo stosunkowo niewiele szkodliwych ustaw. Na 31 ustaw tylko sze, czyli nieco ponad
19 proc., realizuje interes grupowy. Sytuacja zmienia si wyranie, gdy cofniemy si do miesica
poprzedzajcego miesic wyborczy. Po pierwsze, uchwalana jest wtedy dua liczba ustaw (w sumie
75), na co prawdopodobnie wpywa zblianie si wyborw, a po drugie, dua ich cz realizuje interes
grupowy (30 ustaw, co stanowi 40 proc.). W sumie w kwartale przedwyborczym odsetek ustaw
realizujcych interes grupowy wynosi 36 proc., co jest wartoci nisz ni dla lat wyborczych, ale
nadal znaczco wysz ni dla caego zbioru badanych ustaw.
Rysunek 21. Odsetek i liczba ustaw realizujcych interes grupowy w kwartale wyborczym
33
7.3. ANALIZA EKONOMETRYCZNA
W toku prac skonstruowane zostay rwnie trzy logitowe modele ekonometryczne, ktre pozwoliy
na peniejsz (wieloczynnikow) analiz zjawiska realizacji interesw grupowych przez polskie
prawo. Badanie miao da odpowied na pytanie, jakie czynniki zwikszaj, a jakie zmniejszaj
prawdopodobiestwo uchwalania ustaw realizujcych interes publiczny i interes grupowy, ustaw
zawajcych i rozszerzajcych wolno gospodarcz oraz ustaw tworzcych wydatki i oszczdnoci
dla finansw publicznych.
Poniewa badane zjawiska maj charakter jakociowy, naturalnym wyborem metody by model
logitowy, w ktrymprawdopodobiestwo zaistnienia zjawiska, w tymprzypadku prawdopodobiestwo
tego, e ustawa bdzie realizowa interes partykularnej grupy, a nie interes publiczny, dane jest funkcj
logistyczn:
gdzie (1)
Do skonstruowania modeli wykorzystane zostay zebrane dane dotyczce eksperckiej oceny 1366 ustaw
dotyczcych finansw publicznych (czyli dokonujcych redystrybucji zasobw publicznych) i wolnoci
gospodarczej (czyli majcych wpyw na warunki prowadzenia dziaalnoci biznesowej w Polsce), ktre
zostay uchwalone przez Sejm RP w latach 1989-2011. Kada ustawa oceniana bya pod ktem
realizacji interesu publicznego lub grupowego, wpywu na wolno gospodarcz i finanse publiczne.
Ponadto powstaa w ten sposb baza danych zostaa uzupeniona o szczegowe informacje dotyczce
przebiegu procesu legislacyjnego, takie jak podmiot wystpujcy z inicjatyw ustawodawcz, dugo
procedowania ustawy w parlamencie, czas, jaki upyn zarwno od inicjatywy, jak i od uchwalenia
ustawy, do wyborw parlamentarnych, oraz o informacje dotyczce rzdzcej w momencie uchwalenia
ustawy koalicji, jak rwnie osobach sprawujcych w rzdzie eksponowane funkcje. Dodatkowo zostay
rwnie wprowadzone dane dotyczce wzrostu gospodarczego i deficytu budetowego majce
odzwierciedla informacje o kondycji polskiej gospodarki w trakcie trwania procesu legislacyjnego.
Dziki tak rozbudowanej bazie danych mona byo sprbowa odpowiedzie na kilka pyta dotyczcych
procesu stanowienia prawa w Polsce: Czy to parlament, czy rzd jest inicjatorem ustaw szkodliwych dla
rozwoju Polski? Czy w Polsce wystpuje zjawisko zabiegania o gosy wyborcze poprzez rozdawnictwo
przywilejw ograniczajcych swobody gospodarcze lub nioscych koszty po stronie finansw publicznych
przed wyborami? Czy sytuacja gospodarcza wpywa na polityczne decyzje dotyczce prawodawstwa?
Wzwizku z tymi pytaniami sformuowano cztery hipotezy badawcze, ktre zostay poddane weryfikacji.
Po pierwsze, przyjto zaoenie, e bdzie istnia zwizek midzy sytuacj gospodarcz a realizacj
interesw grupowych, zwaszcza w sferze finansw publicznych. Politykom trudniej przychodzi
opieranie si wpywom rnych grup nacisku, kiedy stabilna sytuacja budetowa i wysoki wzrost
gospodarczy pozwalaj na rozdawnictwo pienidzy i przywilejw.
Po drugie, dugo procedowania ustawy powinna by istotna, cho fakt ten mona tumaczy co
najmniej na dwa sposoby. Mona zaoy, e dugi czas procedowania ustaw sprzyja grupominteresu,
np. maj wicej czasu na wywarcie wpywu, mona jednak przyj, e ustawy sprzeczne z interesem
publicznym powinny by duej procedowane choby z powodu wikszych oporw w parlamencie.
Po trzecie, zaoono, e im wiksza odlego dzielca inicjatyw od wyborw, tym bardziej powinno
male prawdopodobiestwo uchwalenia ustawy sprzecznej z interesempublicznym. Wraz ze zbliajcymi
si wyborami politycy powinni by coraz mniej odporni na pokus schlebiania duymgrupomwyborcw.
Po czwarte wreszcie, zaoono, e nie bdzie mie znaczenia, czy to rzd, czy parlamentarzyci s
inicjatorami ustawy.
34
Wcelu weryfikacji hipotez z bazy danych wybranych zostao 12 zmiennych, w tym trzy zalene:
(1) Ustawa realizuje interes publiczny/grupowy zmienna binarna przyjmujca warto 1, kiedy
ustawa realizuje interes grupowy, oraz 0, kiedy realizuje interes publiczny;
(2) Wolno zmienna binarna przyjmujca warto 1, kiedy ustawa zawa zakres wolnoci
gospodarczej, oraz 0, kiedy rozszerza zakres wolnoci gospodarczej;
(3) Finanse zmienna binarna przyjmujca warto 1, kiedy ustawa powoduje wydatki finansw
publicznych, oraz 0, kiedy tworzy koszty.
I dziewi niezalenych:
(1) Lider zmienna binarna przyjmujca warto 1, kiedy osoba sprawujca funkcj ministra
finansw cieszya si siln pozycj w rzdzie, oraz 0 w pozostaych przypadkach
10
;
(2) Dugo procedowania czas, jaki upyn od wpynicia projektu ustawy do laski
marszakowskiej do momentu jej uchwalenia liczony w dniach;
(3) Deficyt budetowy deficyt sektora finansw publicznych jako procent PKB w roku uchwalenia
ustawy;
(4) Wzrost gospodarczy stopa wzrostu PKB w roku poprzedzajcym uchwalenie ustawy;
(5) Czas od uchwalenia do wyborw czas. jaki upyn od uchwalenia ustawy do wyborw
parlamentarnych;
(6) Projekt rzdowy zmienna binarna przyjmujca warto 1, kiedy projekt ustawy zoony zosta
przez rzd, oraz 0 w pozostaych przypadkach;
(7) Projekt poselski zmienna binarna przyjmujca warto 1, kiedy projekt ustawy zoony zosta
przez parlamentarzystw, oraz 0 w pozostaych przypadkach.
35
10
Pozycja zostaa okrelona na podstawie dugoci sprawowania funkcji. Zaoylimy, e siln pozycj w rzdzie cieszy si
minister, ktry nieprzerwanie utrzyma si na stanowisku przynajmniej przez poow kadencji parlamentarnej, a wic przez co
najmniej 730 dni. Na podstawie tego kryterium jako ministrowie cieszcy si siln pozycj wybrani zostali: Leszek Balcerowicz,
Grzegorz Koodko i Jacek Rostowski.
Liczba dni na stanowisku ministra finansw
Leszek Balcerowicz* 814 Grzegorz Koodko 345
Karol Lutkowski 65 Andrzej Raczko 371
Andrzej Olechowski 100 Mirosaw Gronicki 467
Jerzy Osiatyski 472 Teresa Lubiska 68
Marek Borowski 105 Zyta Gilowska 168
Grzegorz Koodko* 1013 Pawe Wojciechowski 20
Marek Belka 255 Stanisaw Kluza 70
Leszek Balcerowicz* 951 Zyta Gilowska 350
Jarosaw Bauc 446 Zyta Gilowska 67
Halina Wasilewska-Trenkner 52 Jacek Rostowski* 1507
Marek Belka 230
Tabela 1. Statystyki opisowe dla zmiennych
Zmienna Obs Mean Std. Dev. Min. Max
Interes 1366 0,3202663 0,4667515 0 1
Wolno 953 0,4165792 0,4932507 0 1
Finanse 812 0,6748768 0,4687095 0 1
Projekt rzdowy 1357 0,6389094 0,4804938 0 1
Projekt poselski 1357 0,3920413 0,4883858 0 1
Wzrost 1332 0,0350323 0,0398551 -0,11 0,07
Deficyt 1366 -0,0390044 0,017774 -0,078 0,028
Dugo procedowania 1344 182,1473 188,2407 1 1199
Czas od uchwalenia
do wyborw 1365 560,9077 420,8243 2 1480
Lider 1365 0,4820513 0,4998609 0 1
Wyniki:
Ponisze tabele przedstawiaj wyniki estymacji z zastosowaniem modeli logitowych,
Tabela 2. Model logitowy. Czynniki wpywajce na realizacj interesu grupowego
(1)
Ustawa realizuje interes grupowy/publiczny
0,412* -0,000420
Rzdowy Dugo procedowania
(0,055) (0,211)
0,441* -0,000313*
Sejmowy Czas od uchwalenia
(0,034) do wyborw (0,051)
7,984*** -0,778***
Wzrost Lider
(0,000) (0,000)
9,436** -0,505
Deficyt Constant
(0,034) (0,117)
Obs. 1307
Pseudo R2 0,05
***, **, * Istotno zmiennej na poziomie odpowiednio: 1 proc., 5 proc. i 10 proc. W nawiasach podano warto
prawdopodobiestwa.
36
Tabela 3. Model logitowy. Czynniki wpywajce na zawanie wolnoci gospodarczej
(2)
Wpyw na wolno gospodarcz
0,215 0,000533
(0,389) (0,164)
0,269 -0,000363*
Sejmowy Czas od uchwalenia do wyborw
(0,265) (0,051)
7,950*** -1,021***
Wzrost Lider
(0,000) (0,000)
9,879** 0,175
Deficyt Constant
(0,046) (0,635)
Obs. 911
Pseudo R2 0,07
***, **, * Istotno zmiennej na poziomie odpowiednio: 1 proc., 5 proc. i 10 proc.. W nawiasach podano warto
prawdopodobiestwa.
Tabela 4. Model logitowy. Czynniki wpywajce na wydatki publiczne
(3)
Wpyw na finanse publiczne
0,122 0,000521
(0,694) (0,341)
0,404 -0,000511**
Sejmowy Czas od uchwalenia do wyborw
(0,184) (0,015)
12,89*** -0,635***
Wzrost Lider
(0,000) (0,000)
-0,675 0,661
Deficyt Constant
(0,902) (0,121)
Obs. 779
Pseudo R2 0,0822
***, **, * Istotno zmiennej na poziomie odpowiednio: 1 proc, 5 proc. i 10 proc. Wnawiasach podano warto prawdopodobiestwa.
37
Oszacowanie modeli pozwolio na weryfikacj postawionych wczeniej hipotez. Przed wnioskami
przedstawiono najpierw wykresy ilustrujce zalenoci midzy niektrymi badanymi zmiennymi.
Rysunek 22. Zaleno midzy saldem budetowym a odsetkiem ustaw ograniczajcych wolno
gospodarcz
Rysunek 23. Zaleno midzy saldembudetowyma odsetkiemustaw realizujcych interes grupowy
38
Rysunek 24. Zaleno midzy saldembudetowyma odsetkiemustaw tworzcych koszty dla finansw
publicznych
Rysunek 25. Relacja odsetka ustaw ograniczajcych wolno gospodarcz do stopy wzrostu PKB
w roku poprzednim
39
Rysunek 26. Relacja odsetka ustaw generujcych koszty dla finansw publicznych do stopy wzrostu
PKB w roku poprzednim
Rysunek 27. Relacja odsetka ustaw realizujcych interes grupowy do stopy wzrostu PKB w roku
poprzednim
Po pierwsze, rzeczywicie istotnym parametrem dla realizacji interesu grupowego okazaa si sytuacja
gospodarcza. Im wyszy wzrost gospodarczy w roku poprzedzajcym uchwalenie ustawy, tym wiksze
prawdopodobiestwo realizacji interesu grupowego rok pniej. Ta sama zaleno bya rwnie
widoczna dla grupy ustaw tworzcych wydatki dla finansw publicznych i dla ograniczajcych wolno
gospodarcz.
Stan finansw publicznych rwnie okaza si istotny dla realizacji interesw grupowych. Im niszy
deficyt budetowy w danym roku, tym wiksze prawdopodobiestwo uchwalenia prawa niezgodnego
z interesempublicznymi rozdawania przywilejw ograniczajcych wolno gospodarcz. Co ciekawe,
dla ustaw tworzcych wydatki zmienna ta okazaa si nieistotna.
40
Mona wic postawi ostrony wniosek, e polski parlament nie wykorzystuje w odpowiednim stopniu
okresw dobrej koniunktury do przeprowadzania reform finansw i regulacji poprawiajcych sytuacj
najuboszej czci spoeczestwa. Wrcz przeciwnie, wysoki wzrost gospodarczy skania do
rozdawnictwa, ktre koczy si dopiero wtedy, kiedy sytuacja gospodarcza zmusza politykw do
wprowadzania niezbdnych zmian.
Po drugie, istotny okaza si czas dzielcy uchwalenie ustawy od wyborw parlamentarnych. Imbliej
wyborw, tym bardziej polski parlament jest skonny uchwala prawo realizujce interesy grupowe,
wydawa publiczne pienidze i rozdawa przywileje ograniczajce wolno gospodarcz.
Nie doszukano si jednak zalenoci od dugoci procedowania ustawy. Nie znalaza wic
potwierdzenia hipoteza, e czas, ktry parlamentarzyci powicaj na debat nad ustaw, ma wpyw
na jako prawa. Nieistotne w przypadku ustaw wpywajcych na wolno gospodarcz i finanse
publiczne okazao si rwnie, zgodnie z przyjtymi zaoeniami, to, czy inicjatoremustawy jest rzd,
czy parlamentarzyci.
Znaczenie natomiast ma lider. Pojawienie si na stanowisku ministra finansw osoby majcej siln
pozycj w rzdzie zmniejsza prawdopodobiestwo uchwalania ustaw realizujcych interes grupowy.
7.3.1. PODSUMOWANIE
Interes sektora publicznego wygrywa z interesem publicznym.
Powysza analiza ponad 1366 ustaw uchwalonych w minionych 22 latach wpywajcych na polsk
gospodark i finanse publiczne statystycznie udowodnia tezy, ktre do tej pory funkcjonoway jako
intuicyjne przekonania. Przykadem moe by istnienie przedwyborczego rozdawnictwa. Formalnie
udowodniono te powszechne przekonanie, e kolejne rzdy nie wykorzystyway okresu dobrej
koniunktury do przeprowadzenia reform, lecz wrcz przeciwnie, w takich okresach rosa liczba ustaw
gwarantujcych grupowe przywileje.
Analiza statystyczno-ekonometryczna ujawnia te nieznane wczeniej mechanizmy uchwalania prawa.
Pokazano, jak siln, w zasadzie dominujc grup interesw s administracja publiczna i grupy
zawodowe w sektorze publicznym. Z jednej strony to doskonale tumaczy, dlaczego ta grupa tak
silnie rosa w minionych latach dla przypomnienia, liczba urzdnikw wynosia niecae 160 tys.
w roku 1990 i okoo 460 tys. w 2011 r., poniewa zmiany w prawie byy nakierowane na dalszy wzrost
uprawnie urzdnikw, co pocigao za sob wzrost zatrudnienia. Z drugiej strony naley zauway,
e prawie pmilionowa armia urzdnikw moe si sta tak wpywowa, e zagrozi stabilnemu
funkcjonowaniu pastwa. Nawet gdy pojawi si reformatorski rzd z mandatem demokratycznym
do przeprowadzenia reform, skala wpyww administracji publicznej ujawniona w tym raporcie
w poczeniu z jej liczebnoci moe skutecznie zablokowa kady rzd.
Raport wyranie wskazuje, e jedyn moliwoci przeprowadzenia znaczcych reform realizujcych
interes publiczny jest okres gbokiego kryzysu i rzd z wystarczajco silnymmandatemdemokratycznym,
ktry umoliwi przeamanie si bronicych interesw sektora publicznego i realizacj interesu publicznego.
41
7.3.2. ZACZNIK 1. METODOLOGIA BADA
Poniej zostaa przedstawiona metodologia badania interesu publicznego i interesu grupowego ustaw
z zakresu finansw publicznych oraz wolnoci gospodarczej.
Definicja interesu publicznego przyjta w badaniu oparta jest na teorii sprawiedliwoci Johna Rawlsa
(1971).
Interes publiczny realizuj takie rozwizania instytucjonalne, ktre w najwikszym stopniu
poprawiaj sytuacj najgorzej uposaonych (Whatever policy boosts the well being of the
worst off serves public interest).
John Rawls, 1971
Jako ustawy z zakresu finansw publicznych wybrano te, ktre dokonuj redystrybucji rodkw
publicznych. Aby rozwizania zawarte w ustawach z zakresu finansw publicznych realizoway
interes publiczny, musz spenia dwa warunki.
Warunek 1.: Redystrybucja powinna by sprawiedliwa z punktu widzenia najsabiej
uposaonych. Rozwizania, ktre redystrybuuj rodki publiczne do osb rednio- i bardzo zamonych,
s niesprawiedliwe z punktu widzenia najsabiej uposaonych. Przykadem mog by przywileje
emerytalne lub transfery socjalne, ktrych odbiorcami s grupy nienalece do najbiedniejszych grup
spoecznych. W tym warunku zaoono te, e redystrybucja rodkw publicznych do osb rednio-
i bardzo zamonych jest sprawiedliwa tylko wtedy, kiedy przyspiesza rozwj gospodarczy kraju, co
zwiksza poda rodkw publicznych do rozdysponowania pomidzy osoby najsabiej uposaone
w przyszym okresie. Przykadem takiej sytuacji mog by dobrze zaprojektowane wydatki
inwestycyjne, np. na infrastruktur, edukacj czy badania i rozwj. Takie wydatki publiczne bd
nazywane dobrymi wydatkami.
Warunek 2.: Jeli ustawa spenia warunek 1. (czyli jest sprawiedliwa), to pozostaje pytanie, czy
redystrybucja, ktr dana ustawa ustanawia, mogaby zosta zaprojektowana efektywniej, z wiksz
korzyci dla najsabiej uposaonych i czy na okrelonym nieefektywnym rozwizaniu korzystaj
w pewien poredni sposb jakie grupy interesw. Jeli dane wydatki mona uzna za dobrze
zaplanowane, moemy stwierdzi, e ustawa spenia ten warunek i realizuje interes publiczny.
Na przykad program Rodzina na swoim wprowadzony ustaw z dnia 8 wrzenia 2006 r.
o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu wasnego mieszkania mona uzna za speniajcy
warunek 1., jednake niespeniajcy warunku 2. Redystrybucja jest sprawiedliwa z punktu widzenia
filozofii politycznej Rawlsa, ale program ten zosta bdnie zaprojektowany, poniewa nie jest on
nakierowany na zwikszenie poday mieszka, ale wycznie popytu na nie. Innymi sowy, jego
gwnym skutkiem nie jest zwikszenie dostpu do mieszka, tylko podbicie ich cen. Skutkuje to
zyskami dla deweloperw i podwyszeniem cen mieszka dla reszty osb niezamonych. Podobne
programy w innych krajach s obwiniane za przyczynienie si do powstania baki spekulacyjnej na
rynku nieruchomoci.
Wydatki publiczne, ktre speniaj oba warunki, czyli realizuj interes publiczny, bd nazywane
dobrymi wydatkami. Na przeciwnymbiegunie bd ze wydatki, realizujce rne interesy grupowe.
42
Kada z ustaw z zakresu finansw publicznych zostaa oceniona z punktu widzenia dwch
czstkowych pyta badawczych, w skali 3, 2, 1, 0, -1, -2, -3. Ocena ujemna oznacza, e ustawa
realizuje interes publiczny, dodatnia oznacza realizacj interesu grupowego. Im wiksza warto
bezwzgldna oceny, tym wiksze nasilenie skali zjawiska. A zatem zjawisko istnienia interesu
grupowego oceniane byo w skali punktowej od 1 do 3, gdzie:
1 - zjawisko ma sabe natenie; 2 - zjawisko ma rednie natenie; 3 - zjawisko ma due natenie.
Analogicznie wygldaa ocena zjawiska realizacji interesu publicznego: -1 - zjawisko ma sabe
natenie; -2 - zjawisko ma rednie natenie; -3 - zjawisko ma due natenie. Ocena 0 oznacza
wpyw neutralny ustawy na interes publiczny.
Dodatkowo kada ustawa zostaa oceniona pod ktem skali zwikszania lub zmniejszenia wydatkw
publicznych lub oszczdnoci. Ocena wydatkw lub oszczdnoci dla finansw publicznych
przeprowadzona zostaa rwnie w skali trzypunktowej, gdzie 1 oznaczao kilkanacie milionw zotych
wydatkw rocznie; 2 - kilkaset milionw zotych wydatkw rocznie; 3 - kilka miliardw zotych wydatkw
rocznie lub wicej.
-1 oznaczao kilkanacie milionw zotych oszczdnoci rocznie; - 2 - kilkaset milionw zotych
oszczdnoci rocznie; -3 - kilka miliardw zotych oszczdnoci rocznie lub wicej. Skala ta
uwzgldniaa rnice w realnej wartoci pienidza midzy rokiem1990 a 2011. Dziki temu podejciu
analiza umoliwia te nie tylko ilociow, ale take jakociow prb opisu realizacji interesw
grupowych w Polsce, poczwszy od 1990 r.
Interes grupowy w obszarze wolnoci gospodarczej zdefiniowany zosta na podstawie dorobku
przedstawicieli capture theory (G. Becker, M. Olson, G. Stigler S. Peltzmann, H. Demsetz).
Przedstawiciele tego nurtu twierdz, e grupy interesu walcz midzy sob o maksymalizacj
dochodu czonkw swojej grupy kosztem innych grup spoecznych, std regulacje gospodarcze lub
polityki pastwa w obszarze wolnoci gospodarczej w duej mierze ksztatowane s w celu us-
tanowienia renty ekonomicznej (korzyci jednych kosztem drugich). George Stigler
11
udowodni,
dlaczego grupy interesu preferuj regulacje, zamiast np. subsydiw, jako narzdzie realizowania
swoich celw. Subsydia dla danej dziedziny gospodarki przycigaj innych przedsibiorcw,
zwikszaj tymsamympresj konkurencyjn. Regulacje dziaaj odwrotnie. Zamykaj dostp do danej
dziaalnoci gospodarki, zmniejszaj konkurencj i wytwarzaj zjawisko renty ekonomicznej. Moliwym
efektem regulacji gospodarczych i okrelonej polityki pastwa jest renta ekonomiczna, jak dziki
temu osigaj uczestnicy rynku. Cakowita wielko renty, mierzona przecitnymstosunkiemceny do
kosztw (average price-cost margin) ktry jest czstymwskanikiemrozmiaru niedoskonaoci rynku
produktw jest o 10 - 20 proc. wiksza w Polsce ni w innych krajach
12
. Wspczynnik koszty ceny
jest niszy w przemyle, poniewa zagraniczna konkurencja zmniejsza mare. Renty zdaj si
ogromne (w wymiarze absolutnym i w stosunku do innych krajw) w prawie kadym sektorze
w budownictwie, handlu, rolnictwie i usugach.
Pierwszy mechanizmrealizacji interesu grupowego w obszarze wolnoci gospodarczej polega na tym,
e regulacje gospodarcze, dotacje lub inne formy polityki pastwa mog powodowa powstanie renty
ekonomicznej, czyli zmniejszaj poziom konkurencji w gospodarce.
Drugi mechanizm realizacji interesu grupowego polega na tym, e regulacje gospodarcze, dotacje
lub inne formy polityki pastwa mog nakada dodatkowe koszty dla firmniepotrzebnie zwikszajce
koszty (quasi-podatkowe), ktre podnosz ceny produktw i usug. Na istnieniu tych dodatkowych
kosztw mog korzysta pewne grupy interesu i koszty te mog rwnie porednio obnia poziom
konkurencji w gospodarce.
43
11
Stigler G.J., George J., The Theory of Economic Regulation, [w:] Bell Journal of Economics and Management Science, II,
1971, s. 3-21.
12
Gradzewicz M., Hagemajer J., Mare monopolistyczne i przychody skali w gospodarce polskiej, Ekonomista 4, 2007.
Obydwa te mechanizmy s szkodliwe dla najsabiej uposaonych, poniewa zmniejszaj poda dbr
dostpnych dla najsabiej uposaonych, s wic sprzeczne z interesem publicznym zgodnie z teori
Johna Rawlsa, na ktrej oparto badanie interesu publicznego.
Aby rozwizania zawarte w ustawach z zakresu wolnoci gospodarczej realizoway interes grupowy,
musz spenia przynajmniej jeden z warunkw.
Warunek 1.: Czy dana regulacja, wizka regulacji, dotacja pastwa lub inna forma polityki powoduje
powstanie renty ekonomicznej, czyli uprzywilejowania firmz danej brany wobec innych firm z danej
brany lub gospodarki
13
?
Warunek 2.: Jeli ustawa nie spenia warunku 1. (czyli nie powoduje powstania renty ekonomicznej
bd uprzywilejowania), to pozostaje pytanie, czy regulacja, wizka regulacji, dotacja pastwa lub
inna forma polityki pastwa, ktr dana ustawa ustanawia, jest nieefektywna, czyli powoduje
dodatkowe koszty dla firm w gospodarce i mogaby zosta zaprojektowana efektywniej, z wiksz
korzyci dla najsabiej uposaonych oraz, co najwaniejsze, czy na okrelonym nieefektywnym
rozwizaniu korzystaj w pewien sposb jakie grupy interesw (np. biurokracja, grupy biznesowe).
Te nieefektywne i powodujce dodatkowe koszty rozwizania realizuj interes grupowy tylko wtedy,
kiedy mona wykaza, e na istnieniu tych nieefektywnoci korzystaj pewne grupy interesu.
Przykad: Z racji fiskalnej roli pastwa musz istnie przepisy podatkowe i sprawozdawczo
podatkowa. Jednake na nieefektywnym prawie podatkowym, cechujcym si nadmiernym
skomplikowaniemi niejasnoci, korzystaj np. prawnicy, doradcy podatkowi i administracja skarbowa,
ktra zwiksza sw dyskrecjonaln wadz.
Regulacje warunkw prowadzenia dziaalnoci gospodarczej, ktre nie speniaj adnego z powyszych
warunkw, czyli realizuj interes publiczny, bd nazywane dobrymi regulacjami gospodarczymi.
Na przeciwnym biegunie bd ze regulacje, realizujce rne interesy grupowe.
Kada z ustaw z zakresu wolnoci gospodarczej zostaa oceniona z punktu widzenia czstkowych
dwch pyta badawczych, w skali 3, 2, 1, 0, -1,-2,-3. I tak poszczeglne ewaluacje oznaczaj:
Ocena zjawiska istnienia interesu grupowego w skali punktowej od -1 do -3, gdzie: -1 zjawisko ma
sabe natenie; -2 zjawisko ma rednie natenie; -3 zjawisko ma due natenie. Symetrycznie
w przypadku realizacji przez dan ustaw interesu publicznego w skali od 1 do 3. Ocena 0 bdzie
oznacza wpyw neutralny.
Ocena zawania lub rozszerzania wolnoci gospodarczej przez dan ustaw
Jeeli ustawa rozszerza zakres wolnoci gospodarczej, przyjmuje ona ocen w skali -3 do -1, wedle
schematu:
-1 ustawy uatwiajce konkurencj (np. zmniejszajce koszty prowadzenia dziaalnoci gospodarczej),
-2 ustawy rozszerzajce konkurencj (np. zwikszajce poziom konkurencji),
-3 ustawy uwalniajce konkurencj (np. demonopolizacja rynkw produktw lub usug).
44
13
Wszystkie inne regulacje gospodarcze rwnie wpywaj na interes publiczny. Najczciej mog to by: monitoring pastwowy
przepisy regulujce wszelkiego rodzaju sprawozdawczo suc pastwu do obserwacji i analizy procesw gospodarczych
(np. sprawozdawczo dla potrzeb GUS), nadzr pastwowy przepisy dotyczce nadzoru pastwa nad okrelonymi
sektorami, czsto majce na celu nadzr nad konkurencj, pobr podatkw przepisy dotyczce zasad ustalania zobowiza
podatkowych oraz administracji poboru podatkw, regulacja bezpieczestwa obrotu np. regulacje bezpieczestwa produktw
(techniczne) lub np. przepisy okrelajce zasady funkcjonowania rnorodnych rynkw produktw (np. obrt papierami
wartociowymi), ktrych celem jest optymalizacja, a wic stworzenie warunkw rozwoju rynku przy minimalnych kosztach
transakcyjnych, regulacje przejrzystoci obrotu np. przepisy rejestrowe zwizane z rejestracj dziaalnoci gospodarczej
(rejestry sdowe, REGON itp.), regulacje dostpu do rynku np. przepisy dotyczce prowadzenia podmiotw wiadczcych
rne usugi prawne.
Jeeli ustawa zawa zakres wolnoci gospodarczej, przyjmuje ona ocen w skali od 1 do 3:
1 ustawy utrudniajce konkurencj (np. zwikszajce koszty biurokratyczne firm),
2 ustawy ograniczajce konkurencj (np. dotacje pastwowe, monopol na czci danego rynku),
3 ustawy eliminujce konkurencj (np. monopol na caym danym rynku).
Ocena 0 oznacza wpyw neutralny.
7.3.3. ZACZNIK 2.: PRZYKADY DOBRYCH I ZYCH USTAW
7.3.3.1. FINANSE PUBLICZNE
USTAWY OCENIONE NAJBARDZIEJ POZYTYWNIE:
USTAWA Z 27 GRUDNIA 1989 R. O GOSPODARCE FINANSOWEJ PRZEDSIBIORSTW
PASTWOWYCH
Ustawa ta wprowadzia przepisy o postpowaniu upadociowym przedsibiorstw pastwowych.
Tym samym zniosa istniejce wczeniej gwarancje ich istnienia, niezalenie od tego, czy byy one
efektywne i przynosiy zysk.
USTAWA Z 28 GRUDNIA 1989 R. O ZMIANIE USTAW PRAWO BANKOWE I O NARODOWYM
BANKU POLSKIM
Ustawa zakazaa finansowania deficytu budetowego emisj pienidza przez bank centralny, dajc
rwnoczenie Narodowemu Bankowi Polskiemu prawo kupowania papierw dunych skarbu pastwa,
lecz tylko do poziomu 2 proc. wydatkw budetu.
USTAWA Z 28 GRUDNIA 1989 R. O UPORZDKOWANIU STOSUNKWKREDYTOWYCH
Ustawa zniosa preferencje kredytowe dla przedsibiorstw pastwowych i zwizaa stop oprocentowania
kredytw ze stop inflacji.
USTAWA Z 28 GRUDNIA 1989 R. O ZMIANIE NIEKTRYCH USTAW REGULUJCYCH ZASADY
OPODATKOWANIA
Ustawa ujednolicaa zasady pacenia podatkw, wprowadzajc 40-procentowy podatek we wszystkich
sektorach gospodarki.
USTAWA Z 28 GRUDNIA 1989 R. O ZMIANIE USTAWY PRAWO DEWIZOWE
Ustawa wprowadzaa wymienialno wewntrzn zotego i jednolity kurs walutowy niezalenie od
podmiotu i rodzaju transakcji. Zlikwidowaa rwnie monopol pastwa w handlu zagranicznym.
USTAWA Z 28 GRUDNIA 1989 R. O PRAWIE CELNYM
Ustawa zniosa rnice w zasadach clenia importowanych towarw w zalenoci od podmiotu.
45
REFORMA EMERYTALNA Z 1998 R.
USTAWA Z 28 SIERPNIA 1997 R. O ORGANIZACJI I FUNKCJONOWANIU FUNDUSZY
EMERYTALNYCH
USTAWA Z 13 PADZIERNIKA 1998 R. O SYSTEMIE UBEZPIECZE SPOECZNYCH
W 1999 r. Polska jako jeden z pierwszych krajw w Europie przeprowadzia gruntown reform
systemu emerytalnego. Jej wanym celem byo zapobieenie eksplozji wydatkw publicznych na
emerytury i w efekcie ciarw fiskalnych, do ktrego doszoby na skutek starzenia si polskiego
spoeczestwa przy utrzymaniu starego systemu wyliczania wiadcze i licznych przywilejw.
REFORMA CIT
USTAWA Z 12 LISTOPADA 2003 R. O ZMIANIE USTAWY O PODATKU DOCHODOWYMOD OSB
PRAWNYCH ORAZ NIEKTRYCH INNYCH USTAW
Obnika (od 2004 r.) stawki podatku dochodowego od osb prawnych (CIT) z 27 do 19 proc. Obnienie
stawki podatku dochodowego od osb prawnych (CIT) zwikszyo konkurencyjno polskiej gospodarki
i wzmocnio bodce do zakadania przedsibiorstw. Redukcji podatkw bezporednich powinno
towarzyszy co najmniej proporcjonalne obnienie wydatkw publicznych. Szacunki rzdu z 2003 r.
wskazyway, e obnienie podatku CIT do 19 proc. z 27 zmniejszy dochody sektora finansw publicznych
pastwa w 2004 r. o mniej wicej 4,5 mld z. Faktycznie dochody budetowe po wejciu w ycie tej
ustawy wzrosy ju w tym samym roku budetowym.
USTAWA O WIADCZENIACH PRZEDEMERYTALNYCH Z 2004 R.
Ograniczenie moliwoci przechodzenia na wiadczenia przedemerytalne oraz zrwnanie wysokoci
tych wiadcze do kwoty 670 z. wiadczenia przedemerytalne umoliwiay wczesne odchodzenie
z rynku pracy osobombezrobotnym, ktre speniay odpowiednie kryteria dugoci stau pracy (30 lat
kobiety i 35 lat mczyni) i wieku (co najmniej 55 lat kobiety i 60 lat mczyni). Wustawie wyduono
take okres ochronny, w ktrym pracodawca nie moe wypowiedzie umowy o prac pracownikowi,
ktremu brakuje nie wicej ni cztery lata do nabycia prawa do emerytury. Dotychczas okres ochronny
wynosi dwa lata. Wprowadzenie wiadcze przedemerytalnych zmniejszao wydatki publiczne,
poniewa byy one nisze od przyznawanych wczeniej zasikw przedemerytalnych.
USTAWA OUSTANOWIENIU PROGRAMU WIELOLETNIEGONARODOWY PROGRAMZWALCZANIA
CHORB NOWOTWOROWYCH Z 1 LIPCA 2005 R.
Ustawa ustanowia program profilaktyki i wczesnego wykrywania chorb nowotworowych oraz
wprowadzia inne rozwizania, ktre miay zmniejszy zachorowalno oraz zwikszy wczesn
wykrywalno raka. Realizacja postanowie ustawy powinna pozwoli ograniczy obcienie
finansw publicznych koniecznoci leczenia chorb nowotworowych w zaawansowanym stadium.
REFORMA PIT
USTAWA Z 16 LISTOPADA 2006 R. O ZMIANIE USTAWY O PODATKU DOCHODOWYMOD OSB
FIZYCZNYCH ORAZ O ZMIANIE NIEKTRYCH INNYCH USTAW
Zmiana stawek podatku dochodowego od osb fizycznych na 18 i 32 proc. (wejcie w ycie od
1.01.2009). Wprowadzenie dwch obnionych stawek podatku PIT powoduje spadek dochodw
z podatku PIT na kwot stanowic rwnowarto ok. 0,8 proc. PKB rocznie. Obnienie stawek
podatku PIT poprawio struktur opodatkowania w Polsce z perspektywy wzmacniania bodcw do
pracy zawodowej i wspierania wzrostu gospodarczego.
46
OBNIENIE SKADKI RENTOWEJ
USTAWA Z 15 CZERWCA 2007 R. O ZMIANIE USTAWY O SYSTEMIE UBEZPIECZE
SPOECZNYCH
Obnienie skadki rentowej. Wedug szacunkw rzdu z 2005 r. obnienie skadki rentowej zmniejszy
dochody sektora finansw publicznych netto o 2,9 mld z w 2007 r., o 17,5 mld z w 2008 r., o 19,9 mld z
w 2009 r. i o 22,1 mld z w 2010 r. (ceny biece) czyli ok. 1,5 proc. PKB rocznie. Obnienie skadki
rentowej poprawio struktur opodatkowania w Polsce z perspektywy wzmacniania bodcw do pracy
zawodowej i wspierania wzrostu gospodarczego.
USTAWA O EMERYTURACH POMOSTOWYCH Z 19 GRUDNIA 2008 R.
Wprowadzaa w ycie zaoenia reformy emerytalnej poprzez stopniow likwidacj instytucji
wczeniejszej emerytury dla pewnych uprzywilejowanych grup pracowniczych i zastpowanie jej
tzw. emerytur pomostow, ograniczajc jednoczenie zakres podmiotowy kategorii osb objtych
regulacj.
USTAWY OCENIONE NAJGORZEJ
SUBY MUNDUROWE
USTAWA Z 23 LIPCA 2003 R. O ZMIANIE USTAWY O SYSTEMIE UBEZPIECZE SPOECZNYCH
ORAZ NIEKTRYCH INNYCH USTAW
W 2003 r. z powszechnego systemu emerytalnego wyczono pracownikw rozpoczynajcych prac
w subach mundurowych (onierzy zawodowych, policjantw, straakw itp.). W2008 r. wczeniejsze
emerytury sub mundurowych kosztoway budet, czyli podatnikw, ok. 5 mld z. Wyczenie
z powszechnego systemu emerytalnego pracownikw rozpoczynajcych prac w subach
mundurowych w 2003 r. polegao na ponownym objciu tych osb tzw. zaopatrzeniowym systemem
emerytalnym, ktry jest w peni finansowany z podatkw (pracownicy sub mundurowych nie pac
skadek emerytalno-rentowych). Wyczenie dotyczyo wszystkich onierzy zawodowych
i funkcjonariuszy sub mundurowych (take tych, ktrzy rozpoczynajc sub po 1 stycznia 1999 r.,
zostali objci powszechnym systemem ubezpiecze spoecznych). Skutek dla finansw publicznych:
zmniejszenie dochodw powszechnego systemu emerytalnego, zablokowanie ograniczenia wydatkw
systemu zaopatrzeniowego w perspektywie 15 lat.
EMERYTURY GRNICZE
USTAWA Z 27 LIPCA 2005 R. O ZMIANIE USTAWY O EMERYTURACH I RENTACH Z FUNDUSZU
UBEZPIECZE SPOECZNYCH ORAZ USTAWY KARTA NAUCZYCIELA
W 2005 r. z powszechnego systemu emerytalnego wyczono grnikw, ktrzy jako osoby pracujce
w szczeglnych warunkach mieli od 2007 r. otrzyma prawo do emerytur pomostowych. W2008 r. koszty
wczeniejszych emerytur grnikw wyniosy ok. 6,5 mld z. Wedug szacunkw MPiPS z 2005 r.
cakowity koszt wczeniejszych emerytur grniczych w latach 2005-2020 wyniesie 70 mld z. W2005 r.
wyczono emerytury grnicze z powszechnego systemu emerytalnego. W efekcie od 2009 r.
grnicy nie zostali objci systemem emerytur pomostowych.
47
7.3.3.2. WOLNO GOSPODARCZA
USTAWY OCENIONE NAJLEPIEJ
USTAWA O LISTACH ZASTAWNYCH I BANKACH HIPOTECZNYCH Z 29 SIERPNIA 1997 R.
Ustawa wprowadzia do polskiego systemu finansowego nowe podmioty banki hipoteczne oraz
nowe instrumenty finansowe listy zastawne. Zasadniczym celem tej ustawy byo zwikszenie
konkurencyjnoci oraz dostpnoci do kredytw hipotecznych dla ludnoci.
USTAWA O REDUKCJI NIEKTRYCH OBOWIZKW OBYWATELI I PRZEDSIBIORCW
Z 16 WRZENIA 2011 R.
Bya to tzw. druga ustawa deregulacyjna. Miaa ona na celu redukcj obcie administracyjnych
nakadanych na przedsibiorcw. Zasadnicz zmian, ktr wprowadzaa, jest zniesienie z dniem
1 stycznia 2013 r. Dziennika Urzdowego Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski B. W ramach
jednej opaty podmioty bd przekazywa sprawozdania finansowe do KRS, a wzmianki o wpisach do
KRS bd automatycznie przekazywane do publikacji w Monitorze Sdowym i Gospodarczym.
Zatem opata za publikacj rocznego sprawozdania bdzie obniona nawet o kilka tysicy zotych.
USTAWA OPRZEKSZTACENIU PRAWA UYTKOWANIA WIECZYSTEGOWPRAWOWASNOCI
NIERUCHOMOCI Z 29 LIPCA 2005 R.
Ustawa dawaa moliwo przeksztacenia prawa uytkowania wieczystego w prawo wasnoci za
stosunkowo niewielk opat i dziki temu upraszczaa zasady obrotu nieruchomociami, likwidujc
komplikacje zwizane z procedur przenoszenia prawa uytkowania wieczystego.
USTAWA O DZIAALNOCI UBEZPIECZENIOWEJ Z 28 LIPCA 1990 R.
Ustawa dokonaa uwolnienia polskiego rynku ubezpieczeniowego. Ustanowia jasne zasady prowadzenia
dziaalnoci ubezpieczeniowej w formie koncesjonowanej. Przyczynio si to do dekoncentracji tego rynku.
Zwikszona konkurencja doprowadzia do poprawy jakoci i zmniejszenia cen usug ubezpieczeniowych.
USTAWY OCENIONE NAJGORZEJ:
USTAWA Z 1 LIPCA 2005 R. OZMIANIE USTAWY OMINIMALNYMWYNAGRODZENIU ZA PRAC
Podwyszenie pacy minimalnej do 45 proc. przecitnego wynagrodzenia w 2007 r. i do 50 proc.
przecitnego wynagrodzenia w 2008 r. Podwyszanie pacy minimalnej hamuje wzrost zatrudnienia,
a w efekcie spowalnia wzrost gospodarczy i zwiksza zakres biedy. Podwyszanie pacy minimalnej
najsilniej uderza w zatrudnienie w biednych regionach. Wedug bada przeprowadzonych w Polsce
w latach 90. XX w. wzrost najniszego wynagrodzenia o 10 proc. zwiksza stop bezrobocia
w regionach relatywnie sabo rozwinitych gospodarczo a o 3 punkty procentowe. Po pierwsze,
podwyki pacy minimalnej podbij przecitne wynagrodzenie w gospodarce. Dzieje si tak dlatego,
e paca minimalna jest wliczana do redniej. Wzrost najniszego wynagrodzenia przyczynia si zatem
do wzrostu dochodw najniej opacanych pracownikw, o ile wczeniej nie strac oni pracy.
Im wiksza jest skala zwolnie tych osb wynikajca ze wzrostu pacy minimalnej, tym wikszy staje
si rwnie udzia w cakowitym zatrudnieniu osb o relatywnie wysokim wynagrodzeniu i w efekcie
szybciej ronie przecitne wynagrodzenie w caej gospodarce. Po drugie, wzrost pacy minimalnej
przyczynia si take do powstawania presji pacowej wrd pracownikw o relatywnie wysokich
wynagrodzeniach. Oczekiwania pacowe w gospodarce s zazwyczaj tym wysze, im szybciej rosn
wynagrodzenia innych osb, rwnie tych najmniej zarabiajcych (presja zwizkw zawodowych).
48
USTAWA O TRANSPORCIE DROGOWYM Z 2001 R.
Ustawa ta (art. 6, art. 7, art. 11) wprowadzia reglamentacj usug takswkarskich. W wietle
przepisw, aby uzyska licencj takswkarza, obowizkowo odby trzeba patne kursy organizowane
przez urzdy miejskie i powiatowe. Koszt tych kursw to kilkaset zotych, rni si to jednak
w zalenoci od wielkoci miasta i rodzaju szkoy.
Ponadto chtni do uzyskania licencji takswkarza musz zda egzamin ze znajomoci topografii
miasta, przepisw o transporcie i ruchu drogowym, prawie miejscowym, prawie pracy, przepisw BHP.
Jego koszt wynosi do 500 z, a zdawalno jest niska i oscyluje wok 15 proc. Oprcz tego przyszli
takswkarze musz ponie koszty zwizane z samymwydaniemlicencji dochodzce nawet do 900 z.
Ustawa reguluje rwnie tzw. przewz okazjonalny (przewz osb). Przewonikom okazjonalnym
zabrania si korzystania z postojw takswkarskich, uywania taksometru i umieszczania na
pojedzie oznacze z nazw, adresem oraz telefonem przedsibiorcy
14
.
USTAWA Z 12 CZERWCA 2003 R. PRAWO POCZTOWE
Od 1 stycznia 2006 r. nastpia czciowa liberalizacja rynku usug pocztowych. Poza obszarem
zastrzeonymdla Poczty Polskiej znalazy si przesyki wace od 50 do 350 g. Wikszo przesyek
to jednak listy do 50 g, na ktre Poczta Polska nadal bdzie miaa monopol. Utrzymanie monopolu
Poczty Polskiej w zakresie listw i maych przesyek spowodowao brak presji konkurencyjnej na
Poczt Polsk w celu poprawy efektywnoci dziaania. W tym samym czasie w innych krajach UE
rynek pocztowy wprowadza rne innowacje. Przykadem moe by rozwizanie pozwalajce na to,
e przyjcie listu od nadawcy moe odbywa si w formie elektronicznej, co prowadzi do obnienia
kosztw. Kraje te staraj si wykorzysta potencja w czterech obszarach: usugi in house (np.
drukowanie i adresowanie listw na zlecenie przedsibiorstw), usugi over the counter (np. inkasowanie
podatkw), sprzeda detaliczna (np. sprzeda biletw, kuponw lotto), mikrologistyka (np. dostawa
wynikw bada lekarskich).
PRAWO FARMACEUTYCZNE Z 2001 R. ORAZ 2004 R.
Samorzd aptekarzy w 2001 r. stoczy walk o kilka przepisw. Midzy innymi zabiega o to, by
w Polsce nie powstaway sieci aptek. Zwolennicy wprowadzenia maksimum wolnego rynku uwaali,
e powstanie sieci bdzie korzystne dla pacjentw z uwagi na nisze ceny. Zdaniem aptekarzy
umoliwienie rozwoju sieciom tylko w pocztkowym okresie zdobywania rynku prowadzi do niszych
cen lekw. Efektem zabiegw aptekarzy na pocztku 2001 r. byo wprowadzenie przepisw
antykoncentracyjnych do prawa farmaceutycznego. Obecnie zezwolenia na prowadzenie apteki
nie dostanie podmiot, ktry prowadzi hurtowni, a take ten, ktry na terenie danego
wojewdztwa prowadzi sam lub poprzez podmioty przez niego kontrolowane powyej 1 proc. aptek
oglnodostpnych. Samorzd farmaceutw tumaczy, e gdy jest tak dua konkurencja, aptekarze,
zamiast odpowiedzialnie i spokojnie zajmowa si przychodzcymi do nich pacjentami, zajmuj si
wycznie pozyskaniem klientw, stosujc przerne rabaty.
W 2004 r. zgoszony zosta przez rodowisko farmaceutw projekt nowelizacji ustawy Prawo
farmaceutyczne. Uzasadnieniem zmiany byo dostosowanie przepisw do rygorystycznych regulacji
obowizujcych w niektrych pastwach czonkowskich Unii Europejskiej. Gwnym ograniczeniem,
jakie zostao zawarte w ustawie, jest moliwo tworzenia aptek tylko przez farmaceutw. Projekt
zmiany ustawy Prawo farmaceutyczne m.in. wycza sklepy oglnodostpne z moliwoci obrotu
49
14
Przykadowo, na pojedzie przewonika nie mona umieszcza numeru telefonu. Ten zapis omijany jest poprzez zapisanie
numeru w formie adresu internetowego np. 1111111.pl, bowiem reklama stron internetowych nie jest zabroniona. Dodatkowo
zabrania si umieszczania na dachu pojazdu przewonika neonu ze sowem taxi. Nieuczciwi przewonicy zamieszczaj na
dachach swoich pojazdw banery ze sowem Taki. Ponadto zamiast taksometru stosuj tzw. drogomierz.
produktami leczniczymi, przewiduje wyczno hurtowni farmaceutycznych na prowadzenie obrotu
rodkami specjalnego ywieniowego przeznaczenia i suplementami diety, okrelanie przez okrgow
rad aptekarsk zasad rozmieszczania aptek z uwzgldnieniem rwnego dostpu do lekw dla
mieszkacw. Ustawa ogranicza moliwo wydania zezwolenia na prowadzenie apteki w przypadku,
gdy na terenie gminy na jedn aptek przypada bdzie mniej ni 75 tys. mieszkacw. Pod tym
wzgldem Polska ma jedne z najbardziej restrykcyjnych przepisw w OECD.
REGULACJE I SUBSYDIA RYNKU ROLNEGO NIEWYNIKAJCE Z PRAWA UE
Reglamentacja cen produktw rolnych jest obok dotacji unijnych gwn przyczyn utrzymywania si
archaicznego sektora rolnego w Polsce. Skupy rolne i limity produkcji utrzymuj sztucznie ceny, przy
czym efekt netto tych zakce jest trudny do dokadnego oszacowania. W Polsce po pocztkowej
liberalizacji wsparcie dla rolnictwa wzroso ponownie stopniowo, ale znaczco, nominalna stopa
pomocy wzrosa z okoo 0 proc. w 1992 r. do okoo 40 proc. PKB w 1998 r., po czymsi ustabilizowaa.
USTAWA Z 11 MAJA 2007 R. O TWORZENIU I DZIAANIU WIELKOPOWIERZCHNIOWYCH
OBIEKTWHANDLOWYCH
11 maja 2007 r. uchwalona zostaa ustawa o tworzeniu i dziaaniu wielkopowierzchniowych obiektw
handlowych, wprowadzajca ograniczenia w prowadzeniu tego typu dziaalnoci. Ustawa zostaa
ogoszona w Dzienniku Ustaw i wejdzie w ycie 18 wrzenia 2007 r. Wzamyle twrcw ustawy jej
celem byo wsparcie sektora rodzinnych maych i rednich przedsibiorstw, dziaajcych na bazie
polskiego kapitau poprzez kontrol nad tworzeniemsklepw o duych powierzchniach, tj. powyej 400
mkw. Ustawa ju na etapie tworzenia budzia wiele kontrowersji. Zarzucano jej sprzeczno
z konstytucj, niejasno i sprzeczno poszczeglnych przepisw, bdy legislacyjne itp. W 2008 r.
Trybuna Konstytucyjny uzna j za niezgodn z ustaw zasadnicz.
50
8. ANALIZA AKTW PRAWNYCH
Opisany w tym rozdziale proces stanowienia prawa na przykadzie wybranych ustaw jest prb
analizy, na ile proces ten jest przejrzysty w Polsce i w jakim stopniu istniejce obecnie zapisy,
w tym ustawa lobbingowa, zabezpieczaj go przed wpywami grup interesw.
Wybr ustaw zosta dokonany przez zesp badawczy w padzierniku 2011 r. Wpierwszymetapie do
dalszej analizy zostao zarekomendowanych 40 ustaw. Kryteriumich wyboru bya wstpna moliwo
zidentyfikowania grup interesw, ktre oddziayway na proces ich tworzenia. Spord tych ustaw
zesp badawczy w listopadzie 2011 r. wybra do szczegowej analizy nastpujce:
Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 28 sierpnia 1997 r.,
Ustawa o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsibiorcw z 25 maja 2011 r.,
Ustawa o refundacji lekw, rodkw spoywczych specjalnego przeznaczenia ywieniowego oraz
wyrobw medycznych z 12 maja 2011 r.,
Ustawa o rodzinnych ogrodach dziakowych z 8 lipca 2005 r.,
Ustawa o szkolnictwie wyszym z 18 marca 2011 r.,
Ustawa o zmianie Ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi z 28 marca
2003 r.,
Ustawa o zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji z 2 kwietnia 2004 r.
Wyej wymienione akty prawne byy analizowane pod ktem wpywu dziaalnoci grup interesw na
ich ksztat w celu ustalenia mechanizmw poredniego i bezporednio lobbingu. Pod pojciem
lobbingu w tymmiejscu naley rozumie wszystkie dziaania grup interesw majce na celu skuteczne
wpywanie na proces legislacyjny i tym samym kocowy ksztat aktu prawnego. Wykorzystujc
powysz definicj, mona dostrzec zrnicowany charakter dziaa i rne momenty lobbingu,
a take rne grupy interesw, co zostao opisane w dalszej czci niniejszego rozdziau.
8.1.1 METODY DZIAANIA GRUP INTERESW
Dziaania grup interesw mog zasadniczo przyjmowa dwojaki charakter. Po pierwsze, moe to by
charakter aktywny. Oznacza to, e grupa interesw podejmuje aktywne dziaania majce na celu
powstanie lub zmian danego aktu prawnego. Mog one zainicjowa powstanie projektu ustawy lub
te w przypadku, gdy projekt taki istnieje, wpywa na jego ksztat w procesie legislacyjnym.
Przykadem aktywnego dziaania grup interesw w postaci inicjowania projektu ustawy bya Ustawa
o tworzeniu i dziaaniu wielkopowierzchniowych obiektw handlowych. Zgodnie z ni decyzj
o budowie wielkopowierzchniowych obiektw handlowych (WOH) mieli podejmowa nie tylko wjt
lub burmistrz, ale take rada gminy lub miasta. O budowie obiektw handlowych powyej 2 tys. mkw.
decydowa dodatkowo sejmik wojewdzki. Projekt tej ustawy spotka si z negatywn opini prawn,
a take ostr krytyk organizacji pozarzdowych. Mimo to zosta uchwalony przez Sejm, ale ustawa
utracia moc rok pniej w konsekwencji wyroku Trybunau Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r.
Inicjatorem tej ustawy by pose Samoobrony Waldemar Nowakowski, ktry rwnoczenie by
zaoycielem sieci maych sklepw Lewiatan. Od pocztku dziaania posa Nowakowskiego byy
krytykowane, rwnie przez opozycj (Gazeta Wyborcza, 2006). W2007 r. SLD domaga si midzy
innymi, aby sejmowa komisja etyki zaja si t spraw, jako e pose Nowakowski, bdc
wacicielem sieci handlowej Lewiatan, rwnoczenie aktywnie lobbowa za przyjciem projektu
ograniczajcego rozwj wielkich sklepw (Gazeta Wyborcza, 2007).
Innymprzykademaktywnego dziaania grup interesw bya ustawa o zestawach gonomwicych (ustawa
Prawo o ruchu drogowym z 1997 r.). W raporcie Fundacji im. Stefana Batorego (2008) mona znale
wywiad wskazujcy, e jeden z posw usilnie lobbowa za ograniczeniem korzystania
z telefonw komrkowych. Okazao si jednak pniej, e reprezentowa on take firm, ktra bya
w stanie szybko dostarczy na rynek du liczb zestaww do telefonw komrkowych. Zasadniczo tego
rodzaju przepis jest podany, jednak przesanki podjcia prac nad projektemmona uzna za patologiczne.
W obu przypadkach grupy interesw tu posowie reprezentujcy firmy aktywnie dziaay, aby
51
wprowadzi akt prawny w ycie, i osigny swj cel, a w przypadku ustawy o sklepach
wielkopowierzchniowych nawet wbrew opiniom prawnym i ostremu sprzeciwowi ze strony opinii
publicznej.
Aktywne dziaania na etapie parlamentarnym mog by poprzedzone wpyniciem projektu, ktry
reguluje jak dziedzin rzeczywistoci spoecznej na podstawie innych przesanek. Niejednokrotnie
do tego typu wrzutek dochodzi w przypadku ustaw wprowadzajcych w ycie dyrektywy Unii
Europejskiej. Jako przykad mona poda szeroko opisywan ustaw biopaliwow czy analizowan
przez zesp Ustaw o zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji. Wydaje si jednak, e tego typu dziaania
ze wzgldu na relatywn przejrzysto procesu ustawowego na etapie parlamentarnym s mniej
popularne wrd zorganizowanych grup interesw. Czsto w tym wypadku posowie samodzielnie
proponuj poprawki, a co najwyej sporadycznie przejmuj wnioski zidentyfikowanych uczestnikw
posiedze komisji. Utrudnia to identyfikacj konkretnych beneficjentw zmian.
Dziaania grup interesw mog take mie charakter pasywny. Oznacza to, e grupy interesw swoimi
dziaaniami zmierzaj do zablokowania ustawy lub ewentualnie wpynicia na projekt ustawy tak, aby
ochroni swoje interesy. Wprzeciwiestwie do aktywnego dziaania w tymprzypadku grupy interesw
staraj si przeciwdziaa projektom ustawodawczym, ktre naruszaj ich interesy.
Jako przykad takiego dziaania mona poda opisywany niej kazus wpywu lobby porednikw
sprzeday nieruchomoci w celu zablokowania niekorzystnych dla nich zmian proponowanych
w projekcie tzw. ustawy deregulacyjnej.
8.1.2. MOMENTY DZIAANIA GRUP INTERESW
Grupy interesw mog podejmowa dziaania zmierzajce do zmiany prawa w rnych momentach
procesu legislacyjnego. Momenty oddziaywania grup interesw na ksztat tworzonego prawa s
pochodn procesu legislacyjnego w Polsce, ktry mona podzieli na trzy etapy: zapocztkowanie,
zmiany i zakoczenie. Tabela 1. przedstawia trzy gwne etapy, ktre mona dodatkowo podzieli na
dwie fazy tworzenia prawa rzdow i parlamentarn.
Tabela 5. Gwne etapy procesu legislacyjnego
52
Etapy Gwne zadania Faza rzdowa Faza parlamentarna
Zapocztkowanie Programowanie
i ustalanie
kalendarza
Okrelenie programu
legislacyjnego rzdu
oraz kalendarza jego
wdraania
Okrelenie planu prac
ustawodawczych parlamentu
oraz zaplanowanie
kalendarza parlamentarnego
Przygotowanie
i redagowanie
tekstu
Przygotowanie szczegw
polityki w danej dziedzinie
i przeoenie jej na tekst
prawny
Zgoszenie nierzdowych
projektw ustaw
w parlamencie i redagowanie
tekstw takich projektw
Zmiany Konsultacje Konsultacje z aktorami spoza
rzdu w trakcie
przygotowywania wstpnego
projektu ustawy
Konsultacje z aktorami
spoza parlamentu w trakcie
rozpatrywania projektu
ustawy
Koordynacja Koordynacja wstpnych
projektw ustaw midzy
ministerstwami oraz midzy
ministerstwami i centrumrzdu
Koordynacja projektw
ustaw midzy komisjami
oraz midzy komisjami
i podkomisjami
Kontrola
prawna
Kontrola zmian pod wzgldem
zgodnoci z istniejcym
prawem i zasadami techniki
prawodawczej
Kontrola zmian pod wzgldem
zgodnoci z istniejcym
prawem i zasadami techniki
prawodawczej
rdo: Goetz K.H., Zubek R., Stanowienie prawa w Polsce reguy legislacyjne a jako ustawodawstwa, Sprawne Pastwo.
Program Ernst & Young, Warszawa 2005, s. 18
Grupy interesw mog podejmowa dziaania w celu ksztatowania prawa w swoiminteresie na kadym
z wyej wymienionych etapw i faz. Jak zostao to wczeniej wskazane, mog take inicjowa projekty
ustawodawcze, co powoduje ominicie fazy rzdowej. Warto te podkreli, e z dalszej czci
przeprowadzonej analizy wynika, e najwiksz liczb zmian w projektach ustaw mona zaobserwowa
przed wejciem w faz parlamentarn. Wynika to czciowo z faktu, e ministerstwa nie informuj
otoczenia o przebiegu prac legislacyjnych. Ponadto w ministerstwach czsto rozpoczyna si prace nad
ustawami bez umieszczenia ich w planach legislacyjnych rzdu. Umoliwia to grupom interesw
wpywanie na ksztat ustawy w trakcie konsultacji i konferencji uzgodnieniowych przeprowadzanych
przez ministrw i urzdnikw przygotowujcych akty prawne. Istniejce przepisy daj urzdnikom du
swobod, jeli chodzi o zapraszanie uczestnikw na konsultacje i konferencje. Std te zapraszane s
wybrane osoby, czsto zaprzyjanione z osobami w ministerstwie, ktre skutecznie wpywaj na ksztat
ustawy. Na brak przejrzystoci procesu tworzenia prawa w ministerstwach wskazuje rwnie raport
Fundacji im. Stefana Batorego i kolejna cz niniejszego raportu wywiady i opinie. Powoduje on
rozwj nieformalnych sieci (pltanina niejasnych znajomoci i wzajemnego oddziaywania) oraz prby
zdobycia dojcia do waciwych urzdnikw. W nastpstwie tego urzdnicy s otwarci na
korytarzowe sugestie i czsto o ksztacie aktu prawnego, zwaszcza rozporzdzenia, decyduje
ostatni rozmwca. Wkonsekwencji wiele decyzji nie jest podejmowanych w drodze otwartej dyskusji,
ale w wyniku rozmw i ustale gabinetowych. Na sytuacj t wpywa rwnie brak w tym obszarze
kontroli, ktra pozwoliaby monitorowa zgaszane uwagi i propozycje do projektu legislacji.
Na sytuacj t zwracaj rwnie uwag osoby czsto reprezentujce grupy interesw, ktrych
zdaniem:
Kade ministerstwo stosuje inne zasady, ustawa o lobbingu jest absurdalna
Proces legislacyjny na etapie rzdowym jest cakowicie niejawny, jeszcze gorzej jest
w przypadku tworzenia rozporzdze i wydawania decyzji.
Pleon, Pracownia, Viewpoint, Profile, Hill & Knowlton, kancelarie prawne Domaski,
Zakrzewski, Palinka oraz Baker McKenzie i Business Center Club
Wnastpstwie tego wida, e najatwiej jest dokonywa zmian w prawie na etapie rzdowym, z czego
czsto korzystaj grupy interesw. Wybr momentu oddziaywania na proces ksztatowania prawa
wynika take z preferencji grup interesw, co obrazuje wypowied prawnika pracujcego w duej
polskiej firmie petrochemicznej:
Mimo e niewiele podmiotw sta (mae czy rednie podmioty na rynku) lub ma ch, by
bawi si w konsultacje i zgaszanie uwag, wczeniej za zacz i konsekwentnie przez lata
(przynajmniej przez okres jednej kadencji Sejmu, bo potemnastpuj zmiany, s nowi ludzie
i trzeba zaczyna od nowa) budowa dialog z regulatorami, urzdami, to z czasem na
upartego mona taki model wsppracy wyrobi i wpywa na prawo tak, jak chce podmiot,
a nie np. brana, sektor lub rynek. Ma na to te wpyw indolencja urzdnikw lub po prostu
53
Etapy Gwne zadania Faza rzdowa Faza parlamentarna
Zakoczenie Przygotowanie do
podjcia decyzji
Przedoenie wstpnych
projektw ustaw rzdowi
do ostatecznej decyzji
Przedoenie projektu
ustawy parlamentowi
do ostatecznej decyzji
Przedoenie
projektu ustawy
parlamentowi do
ostatecznej decyzji
Przyjcie lub odrzucenie
wstpnego projektu
ustawy przez rzd
Przyjcie lub odrzucenie
projektu ustawy przez
parlament
ich mae pojcie o praktycznej stronie regulacji i o tym, jak j dostosowa do potrzeb
podmiotw branowych. Urzdnicy bardzo si ciesz, gdy otrzymuj gotowe pomysy od
podmiotu i czsto je bior jako swoje. Myl, e tak chce brana, a brana milczy, bo firmy
nie chc uczestniczy w procesach legislacyjnych i czsto zgaszane stanowisko pierwszego
podmiotu podczas konsultacji spoecznych projektw legislacyjnych (tym razem np. przez
stowarzyszenia branowe) jest jedynym gosem, ktry jest brany pod uwag jak gdyby by
reprezentatywny np. dla caej brany, a tak czsto nie jest
Powysza wypowied potwierdza, e grupominteresw najatwiej jest wpywa na ksztat prawa przed
wejciem projektu ustawy w faz parlamentarn. Na sytuacj t wpyw ma take czsto brak
profesjonalizmu urzdnikw, ktrzy korzystaj z rozwiza podsuwanych bezporednio przez grupy
interesw. Z drugiej strony mona zaobserwowa take, co potwierdza powysza wypowied, bierno
pozostaych uczestnikw rynku w procesie legislacyjnym. Dzieje si tak dlatego, e rzadko mona
zaobserwowa zmiany w projekcie ustawy w przypadku jego wejcia w faz parlamentarn.
Brak moliwoci oddziaywania pozostaych uczestnikw i grup interesw w fazie parlamentarnej
powoduje zatem bierno uczestnikw, ktrych uchwalane prawo czsto bezporednio dotyczy.
Wedug raportu Fundacji Batorego niska aktywno grup nacisku na etapie prac sejmowych
potwierdza, e najczciej do zmian dochodzi w fazie rzdowej.
Problemw z wpywem grup interesw w fazie rzdowej s wiadomi rwnie parlamentarzyci.
Wedug bada przeprowadzonych przez Fundacj Batorego najwiksze zagroenie niedopuszczalnym
lobbingiem wystpuje:
na etapie prac w ministerstwach 50 proc. wskaza,
w podkomisjach sejmowych 26 proc. wskaza,
w komisjach sejmowych 23 proc. wskaza,
na etapie uzgodnie wewntrz rzdu, pomidzy ministerstwami, urzdami 12 proc. wskaza,
w komisjach senackich 11 proc. wskaza,
w trakcie prac biura legislacyjnego rzdu 7 proc. wskaza,
w trakcie prac biura legislacyjnego Sejmu 3 proc. wskaza.
Bierno uczestnikw rynku, ktrych interesy s czsto naruszane w nastpstwie dziaa grup
interesw, moe by take spowodowana nieskuteczn kontrol prawn w fazie rzdowej
i parlamentarnej. O jej nieskutecznoci wiadczy to, e uchwalane s ustawy wbrew opinii biura
legislacyjnego, czego przykadem jest Ustawa o tworzeniu i dziaaniu wielkopowierzchniowych
obiektw handlowych. Ustawa ta zostaa uchwalona przez Sejm w 2007 r., mimo e ju w 2006 r.
Biuro Analiz Sejmowych wyraao wtpliwoci co do zgodnoci projektu ustaw z konstytucj.
Brak zgodnoci ustawy potwierdzi ostatecznie Trybuna Konstytucyjny w swoim orzeczeniu z 2008 r.
Uchwalanie ustaw, ktre s negatywnie oceniane przez Biuro Analiz Sejmowych, moe potgowa
bierno pozostaych uczestnikw i by czynnikiem tumaczcym brak ich dziaania w procesie
legislacyjnym. Dodatkowo na taki stan rzeczy moe niejednokrotnie wpywa rozdrobnienie podmiotw,
ktrych interesy cierpi na skutek uchwalenia ustawy, w konsekwencji wystpowania wysokich
kosztw transakcyjnych, ktre utrudniaj koordynacj akcji lobbingowej.
8.1.3. GRUPY INTERESW
Na kadym z wymienionych powyej etapw tworzenia prawa wystpuj aktorzy, ktrych decyzje
mog ksztatowa ostateczny rezultat prac ustawodawczych. Aktorw, ktrzy mog reprezentowa
take bezporednio lub porednio grupy interesw, przedstawia tabela 6.
54
Tabela 6. Gwni uczestnicy procesu legislacyjnego
rdo: Opracowanie na podstawie Goetz K.H., Zubek R., Stanowienie prawa w Polsce reguy legislacyjne a jako ustawodawstwa,
Sprawne Pastwo. Program Ernst & Young, Warszawa 2005, s. 19
Wymienieni powyej aktorzy mog samodzielnie lub w grupach wpywa na ksztat prawa. Przykadem
wsppracy poszczeglnych grup interesw jest podsuwanie przez przedsibiorcw urzdnikom
gotowych rozwiza prawnych, ktre nastpnie znajduj swoje odzwierciedlenie w projektach ustaw.
Warto take wskaza, e oficjalne grupy interesw zarejestrowani lobbyci musz jawnie
deklarowa, czyj interes reprezentuj, i nie mog uczestniczy w pracach podkomisji. Swobodnie
w pracach komisji mog natomiast uczestniczy lobbyci niezarejestrowani, korzystajc z instytucji
gocia. Tworzy to nierwno praw podmiotw, a ponadto premiuje dziaania pozaprawne (Fundacja
im. Stefana Batorego, 2008).
O problemie ze zidentyfikowaniem poszczeglnych interesw grup wiadczy to, e zainteresowanie
profesjonalnych lobbystw pracami nad projektemustaw jest czsto znikome i nie odpowiada w adnej
mierze liczbie osb spoza parlamentu faktycznie pracujcych w komisjach i podkomisjach, a wic
majcych wpyw na ksztat ustawy. Osoby te, korzystajce zazwyczaj ze statusu gocia, nie maj
obowizku ujawniania, czyje interesy reprezentuj. O skali tego zjawiska wiadcz midzy innymi
prace nad nowelizacj ustawy o szkolnictwie wyszym w latach 2010-2011. W trakcie prac komisji
napyno tylko jedno zgoszenie od profesjonalnego lobbysty zainteresowanego prac nad
projektemustawy, natomiast do przesuchania publicznego na posiedzenie komisji zgosio si ponad
100 osb, z ktrych kada reprezentowaa rne rodowiska i interesy. Ten sposb tworzenia prawa
pozwala faktycznym, ale nieujawnionymlobbystomjednostronnie i nieprzejrzycie wpywa na ksztat
aktw prawnych. Z drugiej strony za korzystn naley uzna instytucj wymagajc przyjcia przez
parlamentarzyst konkretnej propozycji poprawki zgaszanej przez przedstawicieli grup interesw.
Stosunkowa atwo, szczeglnie podczas posiedze komisji, zidentyfikowania grupy, dla ktrej
poprawka jest korzystna, stanowi czynnik zniechcajcy do ich zgaszania przez parlamentarzystw.
Prawdopodobnie takie rozwizanie ma swoje niezamierzone konsekwencje, sprowadzajce si do
realizacji interesw grupowych w coraz bardziej zakamuflowany sposb.
8.1.4. PODSUMOWANIE
Od duszego czasu jako polskiego ustawodawstwa jest powszechnie krytykowana (Rybiski, 2010).
Na z jako prawa oraz moliwo wpywu na to zjawisko grup interesw zwracaj uwag prace
naukowe (Goetz i Zubek, 2005), a take raporty przygotowywane przez organizacje pozarzdowe
(Fundacja im. Stefana Batorego, 2005).
Wedug Klausa Goetza i Radosawa Zubeka (2005) czynnikiemsprzyjajcymtworzeniu ustawodawstwa
dajcego moliwie najwiksze przywileje stosunkowo wskim grupom elektoratu kosztem caego
spoeczestwa jest zdecentralizowanie procesu legislacyjnego na etapie zapocztkowania, zmian
55
Faza rzdowa Faza parlamentarna
Urzdnicy ministerialni
Ministrowie
Ministerstwa
Kancelaria premiera
Premier
Komitety Rady Ministrw
Rada Ministrw
Grupy spoeczne
Samorzdy zawodowe
Organizacje pozarzdowe
Przedsibiorcy
Lobbyci
Posowie i senatorowie
Kluby parlamentarne
Komisje, podkomisje i przewodniczcy
Komisja ustawodawcza
Marszaek
Prezydium Sejmu
Posiedzenie plenarne
Senat
Rada Ministrw, ministrowie
Grupy spoeczne
Organizacje pozarzdowe
Samorzdy zawodowe
Przedsibiorcy
Lobbyci
i zakoczenia. Ich zdaniem decentralizacja na poziomie Rady Ministrw zachca ministrw
i urzdnikw do realizowania indywidualnych strategii stanowienia prawa przy nielicznych ograniczeniach
nakadanych przez rzd. W parlamencie natomiast wystpuje saba kontrola rzdu nad pracami
ustawodawczymi. Dodatkowo rwnie na tym etapie kontrol nad projektem sprawuj poszczeglni
ministrowie, a nie rzd. Brak skutecznych metod kontroli procesu legislacyjnego prowadzi nie tylko do
moliwoci wpywu grup interesw na ksztat prawa, ale take do zjawiska jego inflacji, co ilustruje
rosnca liczba aktw prawnych w Polsce na tle innych pastw czonkowskich z regionu Europy
rodkowej i Wschodniej. Jak zwracaj uwag nasi rozmwcy, na intensywno lobbingu moe
negatywnie wpywa klimat nieufnoci wobec grup interesu pord politykw.
Do inicjatywy czsto podrzuca si chykiem przepisy, ktre maj charakter wylobbowany.
Zawsze jest ile tam wrzutek, w zalenoci od klimatu jest ich wicej lub mniej. Od czasu
afery Rywina jest to ju duo trudniejsze ledzi si, kto jakich zmian dokonywa, zapisuje
si w komputerze, wic w dotychczasowy sposb wrzutki ju nie funkcjonuj. Wobec tego
szuka si innych sposobw poprzez komisje sejmowe, wnioski poselskie itd.
Inny rozmwca, wieloletni uczestnik procesu lobbingu, zwraca uwag, e narzucone przez centrum
polityczne ograniczenia czsto prowadz do spychania lobbingu jeszcze bardziej do podziemia,
powodujc tworzenie wielu pseudospoecznych organizacji, ktre de facto realizuj interesy
konkretnych grup gospodarczych.
Wikszo dostpnych opracowa naukowych w tym przedmiocie koncentrowaa si jednak przede
wszystkim na zidentyfikowaniu zjawiska zego prawa lub jego inflacji, a w niewielkim stopniu
opracowania te wskazyway, w jaki sposb grupy interesw mog skutecznie oddziaywa na
tworzenie prawa w Polsce. Dlatego w projekcie zesp badawczy postanowi nie tylko potwierdzi
empirycznie powysze zjawisko, ale take przeanalizowa szczegowo osiemaktw prawnych. Celem
tej analizy nazwanej na potrzeby projektu analiz gbok aktw prawnych byo potwierdzenie
zjawiska wpywu grup interesw na ksztat tworzonego prawa oraz mechanizmw ich dziaania.
Z tych te powodw analiz gbok koczy podsumowanie prezentujce oglne mechanizmy wpywania
grup interesw na tworzenie prawa. Wtymcelu poszczeglne akty prawne zostan przeanalizowane
dodatkowo pod ktem metod i momentw dziaania, a take zostanie podjta prba identyfikacji
poszczeglnych aktw odgrywajcych decydujce znaczenie w tworzeniu prawa kosztem
spoeczestwa.
56
8.2. NOWELIZACJA USTAWY O ORGANIZACJI I FUNKCJONOWANIU
FUNDUSZY EMERYTALNYCH Z 2011 R.
Autor: Oskar Kowalewski
Tytu: Ozmianie niektrych ustaw zwizanych z funkcjonowaniemsystemu ubezpiecze spoecznych
Ustawa zostaa uchwalona na posiedzeniu nr 88 dnia 25 marca 2011 r.
Adres publikacyjny: DzU nr 75 poz. 398
W2011 r. rzd znowelizowa Ustaw o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 1997 r.
Nie byy to pierwsze istotne zmiany w funkcjonowaniu powszechnego systemu emerytalnego w Polsce,
ale nowelizacja ta w istotny sposb zmienia ksztat i dziaalno systemu emerytalnego w Polsce.
Z tego wzgldu dziaalno grup interesw naley analizowa nie tylko pod ktem poszczeglnych
zmian dokonanych w ustawie, ale take na tle wczeniejszych zaoe bdcych przyczyn
przeprowadzenia reformy emerytalnej w Polsce. Zaoenia te w skrcie zostay zaprezentowane
w nastpnym akapicie.
8.2.1. GENEZA USTAWY
System ubezpiecze spoecznych opierajcy si na zasadzie redystrybucji sta si czynnikiem
niestabilnoci makroekonomicznej w Polsce, co byo spowodowane zmianami demograficznymi,
a w szczeglnoci spadkiemprzyrostu naturalnego oraz rwnoczenie wydueniemsi redniego ycia
osb (Moffit i in., 2002). Zmiany te stanowi due obcienie dla systemu ubezpiecze spoecznych
opartego na redystrybucji, w ktrymkada generacja osb pracujcych utrzymuje poprzedni generacj
osb na emeryturze. Jak zostao to przedstawione na Rysunek 1., w Polsce udzia w populacji osb
powyej 65. roku ycia wzrasta i zakada si, e tendencja ta bdzie si utrzymywaa w nastpnych
latach. Rwnoczenie ronie udzia osb w tym wieku nieaktywnych zawodowo w stosunku do oglnej
liczby wszystkich osb aktywnych zawodowo, ktre s objte systemem ubezpiecze spoecznych.
Wzrost liczby osb starszych nieaktywnych zawodowo negatywnie wpywa na obcienie systemu
ubezpiecze spoecznych, bowiemzobowizania wynikajce z systemu ubezpieczeniowego rozkadaj
si na coraz mniejsz liczb pracownikw aktywnych zawodowo.
Stosunek midzy zalen czci populacji a osobami aktywnymi zawodowo przedstawia wskanik
zalenoci. W Polsce wynosi on blisko 30 proc. i zakada si, e wzronie do blisko 50 proc. w 2020 r.
Oznacza to, e w 2020 r. na kad starsz osob nieaktywn zawodowo bd przypaday tylko dwie
osoby pracujce. Polska z obecnie relatywnie duym udziaem osb modych w spoeczestwie zblia
si do kryzysu w zakresie dziaalnoci starego systemu ubezpiecze spoecznych opartego na
redystrybucji, co byo spowodowane zmianami demograficznymi i rosncymi wydatkami na rzecz emerytw.
WPolsce wysokie wydatki dla tych, ktrzy byli ju na emeryturze, byy spowodowane dodatkowo wysok
nieefektywnoci starego systemu ubezpiecze spoecznych. Powodowao to istotne obcienie dla
budetu pastwa, co negatywnie wpywao na bezpieczestwo systemu ubezpiecze spoecznych
w Polsce. Czynniki te miay istotny wpyw na decyzje rzdw o przeprowadzeniu reformy systemu
emerytalnego w poowie lat 90. XX w.
57
Rysunek 28. Relacja osb w wieku powyej 65. roku ycia do osb czynnych zawodowo w Polsce
rdo: Obliczenia wasne na podstawie OECD Factbook 2007
Reforma systemu emerytalnego w Polsce oraz w innych pastwach rozwijajcych si nie stanowia tylko
efektu zmian demograficznych, ale bya take podyktowana dugoterminow potrzeb ekonomiczn
(Ryan, 2003). W Polsce budet pastwa oraz publiczny system ubezpiecze spoecznych by ju
nadwerony, co w coraz wikszym stopniu ograniczao jego moliwoci finansowania programw
spoecznych. Std te reforma systemu emerytalnego zakadaa odejcie od systemu redystrybucji
w kierunku systemu opartego na kapitale, a ponadto dokonaa czciowo zmiany kierunku alokacji
skadki ubezpieczeniowej od sektora pastwowego do prywatnego. U podoa drugiej zmiany byo
zaoenie, e sektor prywatny bdzie efektywniej zarzdza aktywami funduszy emerytalnych,
a rwnoczenie zmaleje ryzyko zwizane z dywersyfikacj instytucji zarzdzajcych aktywami
przyszych emerytw. Rzd zakada rwnie, e w nastpstwie reformy emerytalnej powstanie nowy,
dynamiczny sektor, ktry bdzie oferowa rozmaite usugi w zakresie ubezpiecze spoecznych.
W 1999 r. Polska bya czoowym pastwem pod wzgldem reformy systemu emerytalnego w Europie
rodkowej i Wschodniej. Reforma emerytalna zostaa oparta na systemie skadajcym si z trzech
filarw. Pierwszy filar opiera si na obligatoryjnym systemie skadkowym. Jego gwnym zaoeniem
jest zabezpieczenie przed ubstwem osb ubezpieczonych. W tym filarze instytucj zarzdzajc
pozosta Zakad Ubezpiecze Spoecznych (ZUS), ktry ewidencjonuje skadki ubezpieczonych na
wirtualnych kontach. Uzupenieniem jest drugi filar, ktry opiera si rwnie na obowizkowych
skadkach, ale w tym przypadku wpywajcych na indywidualny rachunek w otwartym funduszu
emerytalnym(OFE) zarzdzanymprzez powszechne towarzystwo emerytalne (PTE). Trzeci filar opiera
si natomiast na dobrowolnych wpatach, ktre mog by dokonywane w ramach pracowniczych planw
emerytalnych organizowanych przez zakady pracy lub te na indywidualne konta emerytalne.
Projekt ustaw reformujcych system emerytalny zosta zaprezentowany i przyjty przez parlament
w 1997 r. Zgodnie z nimi nowy system emerytalny wszed w ycie na pocztku 1999 r, jednake po
pierwszej nowelizacji, dopiero od 1 kwietnia br., pierwsze skadki wpyny na wirtualne konta
prowadzone przez ZUS w ramach pierwszego filaru oraz na indywidualne konta w OFE w ramach
drugiego filaru. Uchwalajc ustaw w 1998 r., parlament nie rozstrzygn wielu istotnych kwestii,
58
0
5
10
15
20
25
30
35
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Udzia osb powyej 65 roku ycia do populacji ogem
Udzia osb niepracujcych powyej 65 roku ycia do osb czynnych zawodowo
U
d
z
i
a
o
s
b
p
o
w
y
e
j
6
5
r
o
k
u
y
c
i
a
d
o
p
o
p
u
l
a
c
j
i
o
g
e
m
U
d
z
i
a
o
s
b
n
i
e
p
r
a
c
u
j
c
y
c
h
p
o
w
y
e
j
6
5
r
o
k
u
y
c
i
a
d
o
o
s
b
c
z
y
n
n
y
c
h
z
a
w
o
d
o
w
o
co pniej byo wykorzystywane przez partie rzdzce do demontau systemu emerytalnego opartego
na indywidualnych kontach w OFE. Zakoczeniemtego etapu bya nowelizacja ustawy z 2011 r., ktra
spowodowaa istotny spadek alokacji wysokoci skadki do otwartych funduszy emerytalnych.
W nastpstwie tego dzi rodki z OFE stanowi mae uzupenienie przyszych emerytur, ktre mog
by zagroone z powodu niewydolnoci systemu ubezpiecze spoecznych opartego na redystrybucji,
co zostao przedstawione na pocztku i byo podoem reformy emerytalnej.
Podjte przez rzd dziaania w 2011 r. mog tym bardziej spowodowa, e w przyszoci system
ubezpiecze spoecznych moe ulec zaamaniu z uwagi na coraz wiksze zobowizania, a rwnoczenie
brak rodkw finansowych na ich pokrycie ze strony budetu pastwa. Warto te w tym miejscu
wskaza, e od momentu utworzenia prywatnych funduszy emerytalnych wszelkie projekty dce do
usprawniania dziaalnoci systemu i zarzdzania funduszami emerytalnymi byy skutecznie blokowane
najczciej na poziomie parlamentu. Rwnie pierwotne zaoenia reformy emerytalnej z lat 2009-2010
nie zostay przez rzd zrealizowane, w tymwprowadzenie wielofunduszy w ramach OFE, co chronioby
cz emerytw przed gwatownymi zmianami na rynkach kapitaowych, do jakich doszo w trakcie
obecnego kryzysu gospodarczego.
Ze wzgldu na liczb projektw ustaw, a take zaoenia projektu badawczego, w tym miejscu
ograniczono si tylko do analizy procesu legislacyjnego i dziaa grup interesw podejmowanych
w zwizku z rzdowym projektem ustawy z 2011 r. Ustawa ta zadecydowaa o przesuniciu czci
skadki emerytalnej z OFE na nowo utworzone specjalne subkonto prowadzone przez ZUS.
8.2.2. PRACE RZDU PO-PSL WLATACH 2007-2009
Od pocztku kadencji w 2007 r. przez premiera Donalda Tuska prowadzone byy prace nad reform
systemu emerytalnego w Polsce. Wduymstopniu stanowiy one kontynuacj stara podejmowanych
przez rne rzdy w przeszoci, ktre miay na celu zwikszenie efektywnoci funduszy emerytalnych,
a rwnoczenie wdroenie rozwiza umoliwiajcych dokoczenie samej reformy emerytalnej.
W rzdzie premiera Tuska osob odpowiedzialn za reform emerytaln by zesp ekspertw
kierowany przez ministra Michaa Boniego, ktry otrzyma dwa podstawowe zadania do rozwizania
przez rzd w 2007 r. Po pierwsze, mia ponownie przygotowa projekty ustaw umoliwiajce dokoczenie
reformy emerytalnej poprzez wprowadzenie rozwiza do obecnego systemu (umoliwiajcych
wypat wiadcze emerytalnych z OFE). W konsekwencji minister Boni mia kontynuowa prace
poprzednich rzdw i zaproponowa ostateczne rozwizania, w tym dotyczce obliczenia wysokoci
przyszych emerytur wypacanych ze rodkw zgromadzonych w OFE oraz samego sposobu ich
wypat. Po drugie, jego zadaniemmiao by wprowadzenie rozwiza legislacyjnych majcych na celu
zwikszenie efektywnoci dziaalnoci OFE.
Wnastpstwie prac ministra Boniego i jego zespou 8 lipca 2008 r. do Sejmu wpyn rzdowy projekt, ktry
regulowa wypaty emerytur ze rodkw gromadzonych w OFE. W przepisach okrelono rodzaje
emerytur wypacanych z kapitaowej czci powszechnego i obowizkowego systemu emerytalnego,
warunki nabycia do nich prawa i procedury zwizane z ich przyznaniem. W przesanym do Sejmu
projekcie zdecydowano si na przyjcie okresowej i doywotniej emerytury bazujcej na kapitale
zgromadzonym. Okresowa emerytura kapitaowa miaa przysugiwa czonkowi OFE do ukoczenia przez
niego 65. roku ycia, natomiast doywotnia emerytura kapitaowa miaa przysugiwa byemu czonkowi
OFE doywotnio po ukoczeniu 65. roku ycia. Motywujc to rnic dugoci ycia kobiet i mczyzn,
w projekcie przyjto tablice unisex w przypadku wypat z OFE, co powodowao ukryte formy redystrybucji
midzy emerytami zwizane z form wiadcze emerytalnych. Projekt ponadto przewidywa, e emeryt
ma moliwo wskazania osb uposaonych, na ktrych rzecz ma nastpi wypata jednorazowego
wiadczenia pieninego wypacanego w przypadku mierci emeryta pobierajcego doywotni
emerytur kapitaow przez okres nie duszy ni trzy lata od dnia przekazania skadki do funduszu
doywotnich emerytur kapitaowych. W zwizku z tym w przeciwiestwie do wczeniejszych zapowiedzi
nowy projekt przewidywa tylko ograniczon moliwo dziedziczenia rodkw w OFE w przypadku
59
mierci, czego nie ma w Funduszu Ubezpiecze Spoecznych. Stanowio to odejcie od dotychczasowej
idei reformy emerytalnej, ktra akcentowaa indywidualny i prywatny charakter skadek przekazywanych
do OFE w porwnaniu z ZUS.
Wdniu 17 padziernika 2008 r. Sejm uchwali niemniej ten projekt ustawy i zgodnie z ni od 1 stycznia
2009 r. wypacane s okresowe, a pniej doywotnie emerytury kapitaowe. Ich wysoko nie zaley
od pci, ale od kwoty skadek zgromadzonych w funduszach emerytalnych. Zgodnie z ustaw czonek
OFE po ukoczeniu 65. roku ycia bdzie mg wybra fundusz, ktry bdzie mu wypaca emerytur
doywotni, ale bdzie ona dziedziczona tylko przez pierwsze trzy lata.
W dniu 27 sierpnia 2008 r. do Sejmu wpyn take rzdowy projekt, ktrego rozwizania miay
umoliwi wypaty emerytur doywotnich ze rodkw zgromadzonych w OFE. Potrzeba stworzenia
w tym zakresie regulacji wynikaa z tego, e w 2009 r. pierwsi czonkowie OFE mieli przej na nowy
typ emerytur, a do 2008 r., mimo e pierwszy projekt ustawy by ju przygotowany w 1998 r., nie
wprowadzono systemu umoliwiajcego ich wypaty. W zwizku z tym rzd przygotowa projekt,
ktry okrela zasady organizacji i funkcjonowania instytucji zapewniajcych realizacj wypaty
doywotnich emerytur kapitaowych od 2014 r., poniewa od tego roku systemrozpocznie obsugiwa
osoby obojga pci przechodzce na emerytur. Std projekt okrela zasady organizacji
i funkcjonowania instytucji zapewniajcych realizacj od 2014 r. wypat doywotnich emerytur
kapitaowych dla byych czonkw OFE.
Wdniu 19 listopada 2008 r. Sejm przyj projekt z poprawkami w trzecim czytaniu, a nastpnie zosta
on przyjty przez Senat 16 grudnia 2008 r. Projekt zosta nastpnie przesany do prezydenta, ktry
zawetowa ustaw 12 stycznia 2009 r. Wzwizku z wetem prezydenta projekt ustawy ponownie trafi
do Sejmu, ktry nie odrzuci weta prezydenta w dniu 5 marca 2009 r.
W dniu 26 marca 2009 r. do Sejmu wpyn kolejny rzdowy projekt nowelizacji ustawy, ktry tym
razem zakada obnienie opaty od skadki emerytalnej pobieranej przez OFE i opat za zarzdzanie
aktywami funduszy. Rzd uzasadnia konieczn kontynuacj administracyjnej ingerencji w poziom
opat pobieranych przez OFE, uzasadniajc j wysok koncentracj rynku spowodowan procesem
konsolidacji oraz w nastpstwie zanikiemkonkurencji cenowej oraz sabymi wynikami inwestycyjnymi.
Wzwizku z tymrzd w projekcie zaproponowa obnienie opaty od skadki emerytalnej do 3,5 proc.
oraz obnienie opaty za zarzdzanie aktywami, przy czymwysoko opaty za zarzdzanie w duym
stopniu byaby uzaleniona od aktualnej wysokoci aktyww funduszu.
Wdniu 26 czerwca 2009 r. odbyo si trzecie czytanie projektu rzdowego bez wikszych poprawek,
mimo protestw ze strony PTE i stowarzysze biznesowych, a ostatecznie znowelizowana ustawa
zostaa podpisana przez prezydenta 29 lipca 2009 r.
8.2.3. FAZA PRZEDPARLAMENTARNA
Wszystkie przygotowane projekty ustaw, z ktrych wikszo zostaa przyjta przez parlament, stanowiy
kontynuacj prac poprzednich rzdw. W zwizku z tym w wielu przypadkach byy one poprzedzone
wielomiesicznymi konsultacjami spoecznymi. W2009 r. jednak po raz pierwszy pojawiy si take dwie
nowe propozycje reformy systemu emerytalnego, ktre zostay zaprezentowane midzy innymi przez
Rad Gospodarcz przy Premierze RP.
Pierwsza z nich zakada utrzymanie obecnego podziau skadki emerytalnej pomidzy dwa konta
emerytalne w ZUS (12,22 proc. pacy brutto) i w OFE (7,3 proc. pacy brutto) oraz wprowadzenie
zmian zwikszajcych efektywno inwestycji OFE. Uzasadnieniem wprowadzenia mechanizmw
majcych zwikszy efektywno OFE byy ich wysokie straty poniesione podczas kryzysu
finansowego z 2008 r. Byy one take czciowo uzasadnieniem dla drugiej propozycji, ktra bya
nowoci i zakadaa cakowit likwidacj kapitaowej czci systemu emerytalnego, co oznaczao
finansowanie przyszych emerytur wycznie z I filaru.
Propozycja likwidacji OFE powstaa w duym stopniu z inicjatywy Ministerstwa Pracy i Ministerstwa
Finansw, ktre publicznie ju wczeniej popieray to rozwizanie. W 2009 r. pomys ten spotka si
jednak z szeroka krytyk ze strony organizacji pozarzdowych, stowarzysze biznesowych, a take
60
czoowych polskich ekonomistw, ktrzy wystosowali do premiera RP otwarty list pod koniec 2009 r,
w ktrym zwrcili uwag, e likwidacja lub ograniczenie wpat do OFE ma wycznie na celu biec
popraw sytuacji finansw publicznych, a nie zwikszenie efektywnoci systemu emerytalnego.
Trudno wrd nich znale prawdziwe reformy, ktre stworzyyby warunki do pomylnego
rozwoju Polski. S natomiast dziaania, ktre w duszym okresie mog doprowadzi finanse
publiczne do zaamania. Naraaj te cae pokolenia przyszych emerytw na niskie emerytury
i niski poziomycia. Do tych propozycji zaliczamy w szczeglnoci zasilenie budetu pastwa
rodkami z Funduszu Rezerwy Demograficznej oraz propozycj przesunicia znacznej czci
skadki z drugiego filaru systemu emerytalnego z powrotem do ZUS.
LIST OTWARTY POLSKICH EKONOMISTWDO PREMIERA DONALDA TUSKA
Wlipcu 2010 r. minister pracy Jolanta Fedak i minister finansw Jacek Rostowski niemniej przedstawili
wsplny projekt zmian w systemie emerytalnym polegajcy midzy innymi na ograniczeniu lub
nawet zawieszeniu na kilka lat przekazywania skadek do OFE, moliwoci wybierania rodkw
zgromadzonych w OFE po przejciu na emerytur i przeznaczenia ich na dowolny cel oraz moliwoci
wyjcia z OFE lub nieprzystpowania do nich przez osoby rozpoczynajce prac.
W zwizku z tym, e propozycje minister Fedak i ministra Rostowskiego spotkay si ponownie
z negatywn opini wikszoci polskich ekonomistw, w sierpniu zostao zorganizowane spotkanie
premiera Tuska z czonkami zarzdu OFE. W trakcie tego spotkania Premier Tusk przedstawi list
zarzutw wobec OFE. Dodatkowo poinformowa on zarzdy funduszy emerytalnych, e w najbliszym
czasie oczekuje od nich propozycji, w jaki sposb mog zwikszy swoj efektywno. Nigdy taka lista
nie zostaa przygotowana przez zarzdy, a take naley podkreli, e premier spotka si
wycznie z osobami zarzdzajcymi funduszami, a nie ich wacicielami. Z tych te wzgldw
podejmowane dziaania nie mogy mie silnego wpywu na dziaalno funduszy emerytalnych,
a zatem miay gwnie charakter PR.
Wkocu wrzenia 2010 r zesp ekspercki pracujcy pod kierownictwemministra Boniego przygotowa
odmienny projekt zmian do ustawy o organizacji i funkcjonowaniu OFE. Zasadniczym celem tego
projektu byo zwikszenie efektywnoci i bezpieczestwa OFE poprzez wprowadzenie subfunduszy,
a wic by on zgodny z postawionymmu na pocztku kadencji zadaniem. Przygotowany przez zesp
Boniego projekt ustawy przewidywa midzy innymi wprowadzenie tzw. subfunduszy A (inwestujcych
dynamicznie, gwnie w akcje) i subfunduszy C (tzw. bezpiecznych, inwestujcych przede wszystkim
w obligacje). Dodatkowo w projekcie znalazy si propozycje obnienia opat pobieranych przez OFE
od skadek z 3,5 do 2,3 proc., a od 2012 r. do 2 proc. oraz likwidacja od 1 stycznia 2014 r. akwizycji
na rzecz OFE. Zaoenia te zostay rozesane do konsultacji spoecznych we wrzeniu 2010 r.
Wdniu 3 listopada 2010 r. minister Fedak negatywnie ocenia projekt reformy systemu emerytalnego
przygotowany przez zesp ministra Boniego, a take ponownie wskazywaa na potrzeb likwidacji
bd ograniczenia dziaalnoci prywatnych funduszy emerytalnych.
Nie zapewni naleycie przyszym emerytom bezpieczestwa finansowego. Polska jest
krajem, w ktrym stale spada tzw. stopa zastpienia, czyli relacja wysokoci emerytury do
ostatniej pacy. Dzi wynosi ona ok. 70 proc., ale za ok. 30 lat moe to by zaledwie ok.
23 proc.
MINISTER JOLANTA FEDAK
W dniu 10 listopada 2010 r. projekt ustawy przygotowany przez zesp ministra Boniego trafi
niemniej na posiedzenie Komisji Trjstronnej. Wtrakcie tego spotkania minister Boni wskazywa, e
zmiany przygotowane przez jego zesp mog stworzy zdrowe warunki konkurencji midzy
funduszami emerytalnymi, a take przyczyni si do ich wikszej efektywnoci, szczeglnie
w okresie kryzysu gospodarczego. Przedstawiciele pracodawcw z Komisji poparli pomysy i projekt
61
ustawy przygotowany przez ministra Boniego, ale zwizki zawodowe odnosiy si do nich raczej
krytycznie.
Std te w poowie listopada 2010 r. do dyskusji nad zmianami w funkcjonowaniu OFE wczya
si Rada Gospodarcza przy premierze Tusku. Eksperci Rady Gospodarczej mieli rne zdania
i przygotowali wiele pomysw zmian w systemie emerytalnym. Rada Gospodarcza midzy innymi
zaproponowaa obnienie opaty pobieranych przez OFE, ograniczenie udziau procentowego skadki
trafiajcej do funduszy i przedstawia rne metody zwikszenia efektywnoci OFE. Rada rwnie
zasugerowaa wprowadzenie nowego instrumentu specjalnego dla OFE, tzw. obligacji
emerytalnych, ktre miay by papieremwierzycielskimemitowanymprzez skarb pastwa. Musiayby
je kupowa fundusze emerytalne, ale nie mogyby nimi swobodnie obraca. Okres wykupu tych
obligacji wynosiby od 20 do 30 lat, a ich oprocentowane byoby na poziomie wzrostu PKB. Std te
rwnie Rada Gospodarcza koncentrowaa si gwnie na tym, w jaki sposb rzd moe wykorzysta
OFE do finansowania dugu publicznego.
Prof. Witold Orowski w wywiadzie dla PAP pod koniec listopada 2011 r. wskazywa jednak,
e w Radzie cieraj si take rne pogldy na temat zmian w systemie emerytalnym. Z jednej strony
pojawiaj si zdania, by przede wszystkim jak najszybciej rozwiza kwesti dugu publicznego,
kosztem rezygnacji z systemu OFE. Inni czonkowie Rady uwaaj natomiast, e nie naley w OFE
nic zmienia, bo s bardzo dobre.
Wobec wielu pogldw pojawiajcych si w tymokresie w mediach 23 listopada 2010 r. premier Tusk
zapewni, e bdzie podejmowa wszelkie dziaania, aby zwikszy efektywno OFE, przy czym
zawieszenie skadek do OFE wydaje si mao prawdopodobne.
Wsplnie z instytucjami odpowiedzialnymi za przysze emerytury bdziemy szukali
rozwiza, wrd ktrych zawieszenie przekazywania skadek do OFE wydaje si mao
prawdopodobne.
PREMIER DONALD TUSK
Jednake tydzie pniej Premier Tusk nie wyklucza ju moliwoci zmiany wysokoci skadki
przekazywanej do OFE. Doda, e w pracach nad zmianami w OFE kluczowa jest koncepcja obligacji
emerytalnych.
Wdniu 2 grudnia 2010 r. minister Boni poinformowa, e do koca miesica powinny zosta przygotowane
ostateczne zaoenia zmian w OFE. Wedug niego, co byo zmian jego stanowiska, jeeli skadka
przekazywana do OFE miaaby by obniona, to bezpieczna byaby koncepcja obnienia jej do 5 proc..
Zaznaczy take, e nie ma mowy o tym, aby do OFE w ogle nie przekazywa gotwki, lecz jedynie
obligacje emerytalne. Wyrazi nadziej, e ostateczny projekt ustawy zostanie przedstawiony do koca
roku, a proces legislacyjny zwizany ze zmianami w OFE zakoczy si w I kwartale 2011 r.
Potwierdzi to kilka dni pniej szef Rady Gospodarczej przy Premierze RP Jan Krzysztof Bielecki.
Premier Donald Tusk natomiast 7 grudnia 2010 r. potwierdzi, e projekt finansowania czci
emerytury w II filarze zostanie wypracowany do koca roku kalendarzowego.
Rzd jest blisko uzgodnienia takich zmian w systemie emerytalnym, by przyszli emeryci mieli
pewno, e ich skadki s bezpieczne.
PREMIER DONALD TUSK
W zwizku z tym pod koniec 2010 r. nad reform emerytaln pracowao rwnolegle kilka zespow:
eksperci zespou ministra Boniego, Rada Gospodarcza przy Premierze RP, Komisja Trjstronna.
Dodatkowo wasne pomysy zgaszao take Ministerstwo Pracy, ktre byo w duym stopniu
62
popierane i inspirowane przez Ministerstwo Finansw. Kady z nich rni si koncepcj, przy czym
wycznie zesp ministra Boniego przeciwstawia si otwarcie ograniczeniom skadek do OFE na
rzecz ZUS.
W zwizku z zaostrzajcym si sporem midzy rnymi zespoami w ramach rzdu Premier Tusk
owiadczy pod koniec grudnia 2010 r., e podj ostateczn decyzj co do ksztatu reformy
emerytalnej. Zgodnie z decyzj premiera projekt mia zakada, e od kwietnia 2011 r. skadki do OFE
zostan obnione z dotychczasowych 7,3 proc. do 2,3 proc. wynagrodzenia. Rwnoczenie 5 proc.
wynagrodzenia miao by odtd zapisane w ZUS na specjalnymkoncie. Wrzeczywistoci dodatkowe
rodki byyby wykorzystywane do finansowania biecych zobowiza z tytuu obecnych emerytur,
a wic zapisy w ZUS miayby wycznie wirtualny charakter.
W kolejnych latach jednak proporcje skadek do OFE miayby si zmienia tak, aby w 2017 r. do
nowych kont w ZUS byo przelewanych 3,8 proc., a do OFE 3,5 proc. wynagrodze. Std te nawet
w przyszoci wpywy do OFE byyby duo nisze ni w pierwotnym projekcie, przy czym
miao to rekompensowa moliwo inwestowania wikszej czci aktyww w akcje. Zdaniem
premiera Tuska zaproponowane rozwizanie miao powodowa, e przysze emerytury mog by
nawet wysze, ni gdyby tych zmian nie wprowadzono, gdy nowe konto w ZUS miao by
waloryzowane co roku o wysoko wzrostu gospodarczego i inflacji. Z drugiej strony w wikszym
stopniu ni dotychczas wysoko przyszych emerytur zaleaa wycznie od kondycji finansw
publicznych.
To gwarantuje pene bezpieczestwo emerytw.
PREMIER DONALD TUSK
W powyszym ksztacie nowy projekt ustawy zosta zaprezentowany ju w styczniu i otrzyma take
poparcie czci opozycji (SLD).
Zmiana wysokoci skadki do OFE pozwoli Polsce przej such nog przez kryzys eko-
nomiczny.
POSANKA SLD ANNA BAKOWSKA
Wikszo ekonomistw jednak negatywnie ocenia decyzje premiera Tuska i zaproponowany przez
niego projekt ustawy. Propozycje premiera krytykowali nawet eksperci, ktrzy w przeszoci pozytywnie
oceniali dziaania rzdu PO. Zmiany zaproponowane przez premiera Tuska negatywnie oceni midzy
innymi prof. Leszek Balcerowicz, dr Ryszard Petru, byy wiceminister finansw Stefan Kawalec oraz
byy minister gospodarki Janusz Steinhoff. Ich zdaniem proponowane zmiany w systemie
emerytalnym byy wycznie efektem zaniechania reformy finansw publicznych w ostatnich latach.
Std ich celem byo ratowanie biecej sytuacji budetowej, a nie zwikszenie efektywnoci
powszechnego systemu emerytalnego.
Rzd rozpocz demonta systemu emerytalnego. Wnajbliszych latach czeka nas cakowita
likwidacja funduszy emerytalnych. To bardzo za wiadomo dla przyszych emerytw.
PROF. KRZYSZTOF RYBISKI
Rwnoczenie mona take byo zaobserwowa zmiany w pogldach niektrych polskich
ekonomistw, ktrzy wczeniej protestowali przeciw przesuwaniu skadek emerytalnych z OFE do
ZUS. W 2009 r. dr Bogusaw Grabowski by jednym z ekonomistw, ktry podpisa otwarty list do
premiera. Dr Grabowski, ktry by take czonkiem Rady Gospodarczej przy Premierze RP, zaledwie
kilka miesicy pniej sta si jednym ze zwolennikw ograniczenia skadek do OFE. Jego zdaniem
przerzucenie skadek emerytalnych z OFE do ZUS to kupowanie czasu, ale alternatyw dla rzdu
63
byoby wycznie podniesienie podatkw i zwikszenie bezrobocia. Std te otwarcie przyzna on, e
proponowane zmiany maj wycznie za zadanie uratowanie budetu pastwa, a nie zwikszenie
efektywnoci funduszy emerytalnych. Rwnie prof. Witold Orowski, ktry by czonkiem Rady
Gospodarczej, potwierdza, e ten kompromis to wycznie kupienie czasu na dokoczenie reformy
emerytalnej.
Przeciw zmianom protestoway towarzystwa emerytalne, ktre byy reprezentowane przez Ew
Lewick, szefow Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych. Izba ta zrzeszaa w tym okresie 14
z 15 dziaajcych towarzystw emerytalnych w Polsce. Jej zdaniem drastyczne zmniejszenie do 2,3
proc. skadki zarzdzanej przez OFE spowodowaoby, e kapita, jaki fundusze wypracuj na rynkach
finansowych, bdzie zbyt may, aby znaczco podnie kwoty wypacanych w przyszoci emerytur.
Decyzja rzdu nie tylko podwaa sens i bezpieczestwo systemu emerytalnego, ale przede
wszystkimzwiksza, wbrew zapewnieniom, ktre nie zostay poparte adnymi wyliczeniami,
prawdopodobiestwo niskich emerytur milionw Polakw.
EWA LEWICKA, IZBA GOSPODARCZA TOWARZYSTWEMERYTALNYCH
W ramach konsultacji spoecznych trwajcych zaledwie kilka tygodni projekt ustawy otrzymay
22 podmioty, ale uwagi do niego wpyny a od 29 podmiotw. Niezalenie od zgoszonych uwag
projekt ustawy bez wikszych zmian merytorycznych trafi 11 marca 2011 r. do Sejmu.
8.2.4. FAZA PARLAMENTARNA
Wdniu 11 marca 2011 r. do Sejmu wpyn rzdowy projekt nowelizacji ustawy dotyczcy przesunicia
czci skadki emerytalnej na nowo utworzone specjalne subkonto prowadzone przez ZUS oraz
zmiany limitw inwestycyjnych OFE.
Zgodnie z uzasadnieniem celem reformy emerytalnej nie byo zwikszenie efektywnoci OFE, ale
ograniczenie przyrostu dugu publicznego w zwizku z funkcjonowaniem kapitaowej czci systemu
emerytalnego, co stawio istotne obcienie dla sektora finansw publicznych, szczeglnie w okresie
kryzysu z 2008 r. Zgodnie z zapowiedzi premiera projekt ustawy zakada obnienie czci skadki
przekazywanej do OFE do 2,3 proc. w 2011 r. W kolejnych latach cz skadki emerytalnej
przekazywanej do OFE ma wzrasta i ksztatowa si na poziomie 3,5 proc. w 2017 r. Wnastpstwie
tych dziaa ulegaby polepszeniu sytuacja w Funduszu Ubezpiecze Spoecznych, ktry
otrzymywaby cz rodkw, a tym samym zostaby ograniczony take przyrost dugu publicznego.
Z uwagi na obnienie wysokoci skadki na ubezpieczenie emerytalne przekazywanej do OFE projekt
przewidywa stopniowe zwikszanie maksymalnej czci aktyww funduszy, jaka mogaby by
lokowana w instrumentach udziaowych, tak aby zosta zwikszony udzia akcji w caym II filarze
systemu emerytalnego skadajcej si z czci zewidencjonowanej zarwno w ZUS, jak i OFE.
W zwizku z tym zaplanowano stopniowe zwikszanie limitu inwestycyjnego OFE w akcje spek
giedowych. Do 2020 r. planowany limit zaangaowania OFE w akcje mg osign poziom62 proc.,
a w przyszoci nawet 90 proc. aktyww funduszu.
Rzdowy projekt ustawy proponowa ponadto wprowadzenie zacht podatkowych w celu promowania
idei dobrowolnego oszczdzania na emerytur. Miao to istotne znaczenie z punktu widzenia
zapewnienia dodatkowego dochodu, aby ubezpieczeni po przejciu na emerytur zachowali
dotychczasow stop yciow.
Zaproponowana zmiana w projekcie ustawy w postaci przesunicia czci skadki emerytalnej na
specjalne subkonto prowadzone przez ZUS spotkaa si z ostr krytyk ze strony czoowych
ekonomistw oraz wikszoci organizacji pozarzdowych rwnie na etapie prac parlamentarnych.
64
Cz podmiotw zwracaa uwag na niekonstytucyjno nowego podziau skadki emerytalnej,
zmniejszajcego cz przekazywan do OFE, ze wzgldu na naruszenie zasady praw nabytych
i zasady zaufania obywateli do pastwa oraz prawa do zabezpieczenia spoecznego. Przygotowane
opinie wskazyway take, e trudno przyj uzasadnienie o potrzebie reformy systemu emerytalnego
zmniejszenia skadki do prywatnych funduszy w celu ratowania sytuacji finansw publicznych.
Dodatkowo w opiniach prezentowany by pogld, e nie naley te oczekiwa poprawy sytuacji
finansw publicznych w przyszoci. W konsekwencji rwnie przyszy wzrost skadki do OFE
z poziomu 2,3 do 3,5 proc. naley uzna za zagroony.
Warto w tymmiejscu wskaza, e zgodnie z ustaw o dziaalnoci lobbingowej w procesie stanowienia
prawa projekt ustawy zosta umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady
Ministrw. aden podmiot jednak nie zgosi zainteresowania pracami nad projektem ustawy w trybie
ww. ustawy. Brak podmiotw oficjalnie zgaszajcych dziaalno lobbingow wiadczy o braku
skutecznoci Ustawy o dziaalnoci lobbingowej w Polsce. Ze wzgldu na interes spoeczny, a take
gospodarczy w trakcie przygotowywania tej ustawy byo zaangaowanych wiele podmiotw, ktre
zarwno broniy dotychczasowych rozwiza, jak i projektu rzdowego. aden z podmiotw nie zosta
jednak oficjalnie zarejestrowany, mimo e ustawa przewiduje taki obowizek.
W obron prywatnego systemu emerytalnego byo zaangaowanych wiele podmiotw, ale
rwnoczenie Ministerstwo Finansw wykorzystywao rodki masowego przekazu, aby przekonywa
do swoich rozwiza. Nie dziwi zatem to, e rzdowy projekt bez wikszych zmian zosta uchwalony
przez Sejm na posiedzeniu 25 marca 2011 r., a Senat bez naniesienia poprawek uchwali projekt
25 marca 2011 r.
8.2.5. PREZYDENT
Ustawa zostaa nastpnie skierowana do prezydenta, ktry podpisa j 7 kwietnia 2011 r. Naley
podkreli, e prezydent Bronisaw Komorowski owiadczy, e podpisa ustaw na podstawie opinii
popierajcej projekt i przyjte w niej przez rzd rozwizania.
Z tych te powodw Mikoaj Barczentewicz z fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju wystpi do
Kancelarii Prezydenta o udostpnienie mu tej opinii jako informacji publicznej. Wobec bezczynnoci
Kancelarii Prezydenta zoy nastpnie skarg do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego, ktry
uwzgldni j i zobowiza prezydenta do wydania stosownej decyzji. Ju wczeniej zapady take
niekorzystne dla Kancelarii Prezydenta wyroki w podobnych sporach, w ktrych o udostpnienie opinii
wystpili fundacja e-Pastwo i student UWMarek Domagaa.
Niestety do dzi opinia ta nie zostaa przekazana do publicznej wiadomoci. Wedug Kancelarii
Prezydenta opinie dotyczce OFE nie mog by zakwalifikowane jako informacje publiczne ani nie
podlegaj przepisom Ustawy o dostpie do informacji publicznej. Dodatkowo Kancelaria Prezydenta
odmawia wydania opinii, wskazujc na prawa autorskie osoby, ktra je przygotowaa.
8.2.6. WPYWGRUP INTERESW
Ustawa z 28 sierpnia 1997 r. ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia spoeczestwa, gdy regulowaa
nowy systememerytalny, ktry w przeciwiestwie do poprzedniego opartego na zasadzie redystrybucji
opiera si na kapitale zgromadzonym na kontach prywatnych oraz wirtualnych w ZUS.
Rozwizania przyjte przez nowy system emerytalny naley uzna za suszne wobec problemw
zwizanych ze zmianami demograficznymi zachodzcymi w Polsce oraz wielu pastwach o wysokim
poziomie PKB na mieszkaca. Jednak ustawa, mimo e regulowaa kwestie wane dla duej czci
spoeczestwa, spotkaa si z maym zainteresowaniem. Wnastpstwie tego mona zaobserwowa
od 1999 r. zmiany w prawie, ktre w wielu przypadkach zmieniay na niekorzy spoeczestwa
rozwizania przyjte przez reform emerytaln, w szczeglnoci reforma z 2011 r.
65
Na problem braku dziaa edukacyjnych ze strony rzdu i instytucji finansowych zwraca uwag
prof. Marek Gra z SGH, ktry naley do grupy twrcw powszechnego systemu emerytalnego
z 1999 r. Wobec braku dziaa edukacyjnych wiedza spoeczestwa o dziaaniu systemu emerytalnego
jest bardzo saba, std podejmowane dziaania przez rzd lub instytucje finansowe s czsto
niezrozumiae dla wikszoci uczestnikw systemu emerytalnego. Zdaniem profesora Marka Gry
uczestnicy systemu nie potrafi kierowa pyta do osb i instytucji proponujcych konkretne
rozwizania. Wskutek niewiedzy uczestnicy, ktrzy powinni by najbardziej zainteresowani reform
systemu emerytalnego, najczciej wykazuj biern postaw, gdy stanowione jest prawo
rozwizujce istotne materie z zakresu systemu emerytalnego. Niewiedza uczestnikw i wynikajca
std bierno pozwala rzdowi, ale take innym grupom dokonywa dla siebie korzystnych zmian
w systemie emerytalnym czsto na niekorzy pozostaych grup spoecznych.
Odzwierciedla to brak objcia powszechnym systemem emerytalnym sub mundurowych, a take
problemy z reform rolniczego systemu ubezpiecze spoecznych. Obie grupy byy dotychczas na
tyle silne i mogy wpywa na politykw, aby skutecznie zablokowa wszelkie prby reformy systemw
emerytalnych ich dotyczcych.
Na problemzwracali take uwag RaghuramRajan i Luigi Zingales (2004), ktrzy analizowali zmiany
w systemach gospodarczych. Zaobserwowali mianowicie, e czsto przez rzd przeprowadzane s
reformy, ktre s inicjowane przez silne prywatne grupy na niekorzy duych grup spoecznych.
Ich zdaniem wynika to z faktu, e due grupy spoeczne nie s zorganizowane i nie potrafi si
przeciwstawi regulacjomdla nich niekorzystnym. Wprzeciwiestwie do nich prywatne zorganizowane
grupy, ktre czsto dysponuj znacznym kapitaem, mog atwo dotrze do decydentw (politykw)
i wpyn na ksztat tworzonego prawa.
Zaobserwowan sytuacj dobrze odzwierciedlaj zmiany w powszechnym systemie emerytalnym,
przy czymmona wyrni trzy istotne grupy wpywu w Polsce. Pierwsz stanowi rzd, ktrego celem
jest utrzymanie wadzy. Drug opozycja, ktra stara si pozyska nowych wyborcw, proponujc
populistyczne rozwizania. Trzeci grup stanowi PTE dce do utrzymania wysokich zyskw
i niskiego ryzyka. Naturalnie wanym podmiotem s ubezpieczeni, ale w toku prowadzenia prac nad
reform emerytaln nie brali oni istotnego udziau w cigu ostatnich dziesiciu lat.
Dziaania pierwszej grupy byy szczeglnie widoczne w 2011 r. Wtedy na potrzeby ratowania finansw
publicznych zostaa obniona skadka do prywatnych funduszy emerytalnych, zastpujc je wirtualnymi
kontami w ZUS. W nastpstwie znaczna cz emerytury spoeczestwa bdzie zalee od biecej
sytuacji budetu pastwa. W zwizku z tym, e w ostatnich latach sytuacja finansw publicznych nie
ulegaa poprawie, a w przyszoci obcienia z tytuu ubezpiecze spoecznych bd si zwikszay,
naley oceni, e reforma zostaa przeprowadzona na niekorzy przyszych emerytw.
Dziaania drugiej grupy s widoczne w okresie zbliajcych si wyborw zgodnie z teori cyklw
wyborczych prezentowan przez Alberto Alesin, Nouriel Roubini i Geralda Cohena (1997). Zgodnie
z ni politycy w okresie przedwyborczympodejmuj decyzje majce zwikszy ich popularno. Mog
one rwnie wpywa na dziaania podmiotw prywatnych, tak jak w przypadku PTE.
W zwizku z tym rok przed wyborami mona zaobserwowa wzrost zainteresowania posw
rozwizaniami korzystnymi dla czonkw systemu emerytalnego. Wikszo rozwiza koncentrowaa
si jednak gwnie na obnieniu skadek pobieranych przez PTE, a w mniejszym stopniu na
podniesieniu ich efektywnoci. Wyjtek stanowi projekt poselski (Unii Wolnoci) z 2000 r., ktrego
celembyo zwikszenie konkurencyjnoci poprzez umoliwienie PTE zarzdzania wiksz liczb OFE.
Zaproponowany projekt by jednak sprzeczny z interesami trzeciej wyrnionej grupy, ktr stanowi
PTE. Zasadniczym celem PTE jest utrzymanie systemu emerytalnego w obecnym ksztacie, co
gwarantuje im wysokie stopy zwrotu przy stosunkowo niskim ryzyku. Dodatkowo obecny system
mierzenia efektywnoci inwestycyjnej OFE umoliwia funduszomosiganie przecitnych wynikw bez
ponoszenia negatywnych konsekwencji. Wprzeszoci OFE byy wycznie aktywnie zaangaowane
66
w proces legislacyjny, gdy ich interesy byy zagroone (np. obnienie skadki). Nie podejmoway
natomiast adnych istotnych dziaa, ktrych celem byaby poprawa efektywnoci systemu
emerytalnego z punktu widzenia przyszych emerytw.
Na brak zainteresowania funduszy emerytalnych procesem legislacyjnym zwrci rwnie uwag
zesp Fundacji im. Stefana Batorego (2008), ktry pracowa nad projektem Spoeczny monitoring
procesu stanowienia prawa. Zesp badawczy analizowa prace legislacyjne Ministerstwa Pracy
i Polityki Spoecznej (dalej zwanego MPiPS), ktre pracowao nad projektemustawy o wiadczeniach
wypacanych ze rodkw gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych w 2008 r. Czonkowie
zespou badawczego obawiali si, e w trakcie tworzenia tego projektu moe dochodzi do naciskw
ze strony funduszy emerytalnych w celu uzyskania nienalenie wysokich zyskw. Zakadano, e bdzie
to dotyczy przede wszystkimprac parlamentarnych, w zwizku z czymzesp badawczy obserwowa
proces legislacyjny na poziomie sejmowym. Monitoring wykaza jednak, e nie dochodzio do
adnych naciskw ze strony funduszy emerytalnych, ktre pozostaway wobec nowego projektu
ustawy przez cay czas bierne.
Z drugiej strony zesp badawczy zwraca uwag, e prace nad projektem ustawy o funduszach
doywotnich emerytur kapitaowych utrudniao to, e MPiPS nie ma specjalistw podatkowych,
np. finansistw, ktrzy mogliby pracowa nad ustaw. W zwizku z tym prace pod wzgldem
merytorycznympowinny lee w gestii Ministerstwa Finansw. Tak jednak si nie stao i projekt ustawy
by konsultowany z funduszami na poziomie rzdowym. Autorzy zespou Fundacji im. Stefana
Batorego przypuszczaj, e przedstawiciele funduszy emerytalnych mieli moliwo przekonania
projektodawcw do rozwiza w ich interesie na etapie prac w MPiPS. Zesp badawczy nie mg
jednak jednoznacznie stwierdzi, w jakim zakresie fundusze emerytalne wywary wpyw na ksztat
projektw rzdowych. Jednak zesp badawczy Fundacji Batorego wskazywa, e byy sygnay
wiadczce o tym, e do zmian w interesie funduszy w procesie doszo. Dodatkowo eksperci fundacji
zwracaj uwag, e MPiPS zorganizowao konferencj uzgodnieniow, na ktrej przedstawiciele
funduszy emerytalnych zgaszali uwagi do projektu. Jednak na stronach BIP MPiPS nie mona byo
znale adnego dokumentu zwizanego z tym spotkaniem (protokou ani propozycji zgaszanych
przez instytucje ubezpieczeniowe).
Z raportu fundacji wynika zatem, e najwiksze zmiany w projekcie zostay przeprowadzone w fazie
przedparlamentarnej. Nie dokonano natomiast istotnych zmian w projekcie podczas prac Sejmu, mimo
e powane wtpliwoci do projektu zgaszali posowie z partii opozycyjnej, przedstawiciele Narodowego
Banku Polskiego, izb reprezentujcych fundusze emerytalne oraz organizacje gospodarcze
i pozarzdowe.
Warto wskaza take, e powyej wyrnione zostay trzy grupy rzd, opozycja i przedstawiciele
PTE. Wpraktyce grup interesw jest znacznie wicej, co moe wynika z powszechnego charakteru
ubezpiecze emerytalnych. Obok trzech powyszych naley wyrni take te grupy, ktre dotychczas
skutecznie broniy si przed wczeniemdo powszechnego systemu emerytalnego rolnikw i suby
mundurowe. Na rynku wystpuj take podmioty, ktre zostay wykluczone z obsugi powszechnego
systemu emerytalnego. Warto zwrci uwag, e dotd nie byy podejmowane adne inicjatywy, ktre
mogyby spowodowa wzrost konkurencji na rynku funduszy emerytalnych poprzez zmniejszenie
barier wejcia na rynek. Brak ten moe wynika z silnej pozycji dotychczasowych funduszy trzeciej
grupy, ktra skutecznie blokuje i lobbuje przeciw wszelkim reformom rynku funduszy emerytalnych.
Dodatkowo w trakcie prac nad reform emerytaln mona byo zaobserwowa istotne spory wrd
pierwszej grupy rzdowej. Wtymprzypadku idea, a nastpnie realizacja projektu o obnieniu skadki
do OFE dotyczya gwnie Ministerstwa Pracy i Ministerstwa Finansw. Pomysom tym na pocztku
silnie przeciwstawia si zesp ministra Boniego, a Rada Gospodarcza przy Premierze RP bya
podzielona co do ksztatu reformy. Ostatecznie jednak zwyciyo Ministerstwo Finansw, ktre zostao
poparte przez premiera. Zatem rwnie w ramach jednej grupy mona zaobserwowa rne frakcje
i interesy, ktre najbardziej byy widoczne w fazie przedparlamentarnej.
67
Ponadto prof. Marek Gra zwraca uwag na rne interesy, ktre wystpuj midzy I a II filarem
w Polsce. W I filarze rodki zarzdzane s bez wykorzystania rynkw finansowych zarzdza nimi
ZUS, ktry w tej roli jest specyficznym PTE. Z tych powodw nie s one atrakcyjne dla grup interesu
zwizanych z rynkami finansowymi. Prof. Marek Gra zwraca jednak uwag, e nie przestaj
by atrakcyjne dla politykw, instytucji publicznych (np. koszty funkcjonowania ZUS w czci
odpowiadajcej zadaniom emerytalnym nie s jako drastycznie nisze od opat pobieranych przez
PTE) oraz uprzywilejowanych grup zawodowych.
Z tych powodw prof. Gra postuluje, aby rodki, ktre przepywaj przez system emerytalny, byy
jednolicie ksigowane. Spowodowaoby to przejrzysto systemu emerytalnego, a tym samym
atwiejsze jego zrozumienie, w tym ewentualnych pniejszych w nim zmian. Niestety postulat
wprowadzenia jednolitego systemu ksigowania nie spotka si dotychczas z zainteresowaniem
decydentw, co take moe wynika z tego, e grupy interesw nie s zainteresowane wprowadzeniem
przejrzystego systemu emerytalnego w Polsce.
8.2.7. PODSUMOWANIE
Analiza Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 2011 r.
wyranie wskazuje, e grupy interesw politycy, ale take fundusze emerytalne rzadko kiedy
dziaaj w interesie spoeczestwa. Dodatkowo adna z tych grup nie podejmowaa jakichkolwiek
dziaa, aby wyedukowa spoeczestwo. Jego brak wiedzy merytorycznej jest jednym z powodw
maej aktywnoci, co wykorzystuje wiele grup interesw w celu realizacji swoich partykularnych
interesw.
Rwnoczenie rzd nie jest dyscyplinowany przez spoeczestwo, co spowodowao wiele zaniecha
bd zmian ustawy powodujcych, e obecny powszechny system emerytalny istotnie rni si od
pierwotnych zaoe. Wikszo zmian bya przeprowadzana w fazie przedparlamentarnej,
a w Sejmie prace nad projektem miay czsto tylko charakter redakcyjny.
Warto podkreli, e do dzi nie wprowadzono systemu opartego na kilku funduszach o rnym profilu
ryzyka, co przewidywaa ustawa z 1999 r. Wnastpstwie tego cz osb, ktre niedawno przeszy lub
przejd na emerytur, poniosa istotn strat. Ponadto wobec orzeczenia Trybunau Sprawiedliwoci
UE z grudnia 2011 r. dla funduszy emerytalnych otworzyy si moliwoci inwestycji na rynkach
zagranicznych. Moliwo dywersyfikacji nie tylko powinna ograniczy ryzyko zwizane z polityk
inwestycyjn funduszy emerytalnych, ale take przyczyni si do wyszych stp zwrotu. Naley te
wskaza, e na wadliwo zapisu ograniczajcego moliwoci inwestycyjne zwracaa uwag cz opinii
prawnych, gdy tworzony by projekt ustawy w latach 1996-1998, a take w pniejszym okresie.
W ramach prowadzonych nowelizacji zostaa w duym stopniu ograniczona moliwo dziedziczenia
rodkw oraz wyboru formy emerytury. W ostatnim okresie zmniejszono te udzia rodkw
przekazywanych do OFE na rzecz ZUS. W nastpstwie tego obecny system emerytalny ponownie
w duym stopniu zaley od biecej sytuacji finansw publicznych, co stwarza ryzyko dla przyszych
emerytw.
W nastpstwie kryzysu finansowego po raz kolejny oya dyskusja zwizana z reform systemu
emerytalnego sub mundurowych oraz rolnikw. Obie grupy maj jednak silne poparcie wrd
niektrych politykw, co powoduje, e kada prba reformy tych systemw spotyka si z duymi
protestami. Naley zatem oczekiwa, e ewentualne zmiany bd tylko czciowo rozwizywa
problemy narastajce wobec braku istotnych rozwiza w systemie emerytalnym.
68
8.3. USTAWA O OGRANICZANIU BARIER ADMINISTRACYJNYCH DLA
OBYWATELI I PRZEDSIBIORCW
Autor: Monika Lewandowska-Kalina
Tytu: O ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsibiorcw
8.3.1. PROBLEM ZAWODWREGULOWANYCH WPOLSCE
WPolsce istnieje 380 regulowanych przez pastwo profesji, ponaddwukrotnie wicej ni w Niemczech,
we Francji, Woszech, w Norwegii czy Szwecji i ponad siedmiokrotnie wicej ni w Estonii.
Analiza zawodw regulowanych ujawnia, e ich istnienie powoduje ograniczenie wyboru konsumentw
i wzrost kosztw przez nich ponoszonych, wzrost pac przedstawicieli zawodw regulowanych
i zwikszenie nierwnoci w spoeczestwie, jak rwnie pozbawienie najbiedniejszych dostpu do
odpowiednich usug.
Pierwszym efektem ograniczenia poday usug poprzez zamknicie zawodu jest renta ekonomiczna,
jak dziki temu osigaj przedstawiciele danej profesji. George Stigler (1971) udowodni, dlaczego
grupy interesu preferuj regulacje zamiast np. subsydiw. Subsydia dla danej dziedziny gospodarki
przycigaj innych przedsibiorcw, zwikszajc tymsamympresj konkurencyjn. Regulacje dziaaj
zupenie odwrotnie. Zamykaj dostp do danej dziaalnoci gospodarki i, zmniejszajc konkurencj,
wytwarzaj zjawisko renty ekonomicznej nadzwyczajnego zysku wynikajcego z ogranicze poday
na danym rynku spowodowanych istnieniem regulacji.
Cakowita wielko renty, mierzonej przecitnym stosunkiem ceny do kosztw (average price-cost
margin) czstymwskanikiemrozmiaru niedoskonaoci rynku produktw jest o 10-20 proc. wiksza
w Polsce ni innych krajach OECD (wg raportu OECD, 2010). Wspczynnik koszty ceny jest niszy
w przemyle, poniewa zagraniczna konkurencja zmniejsza mare (Gradzewicz i Hagemejer, 2007).
Renty zdaj si ogromne (w wymiarze absolutnym i w stosunku do innych krajw) w prawie kadym
sektorze (za wyjtkiem transportu), zwaszcza w budownictwie, handlu, rolnictwie i usugach.
Drugimefektemjest due bezrobocie wrd modych ludzi. Efekt ten potwierdziy najszersze badania
zawodw regulowanych przeprowadzone w krajach UE przez Institut fr Hhere Studien. Raport
pokaza, e kraje o mniej restrykcyjnych regulacjach charakteryzuj si wyszym zatrudnieniem,
szczeglnie ludzi modych, i wyszymi obrotami w regulowanych zawodach. Badania wskazuj,
e nawet w przypadku pastwowych egzaminw powszechnych w wielu profesjach dochodzi do
manipulacji mogcych ograniczy liczb aplikantw w trudnych ekonomicznie czasach. Wbadaniach
Eltona Rayacka (1975) przeprowadzonych na zlecenie Departamentu Pracy USA pokazano, e
w dziesiciu z dwunastu analizowanych zawodw regulowanych liczba osb, ktre pomylnie zday
egzamin, bya zdecydowanie nisza, gdy bezrobocie byo wysokie.
Regulacje zawodu w wielu przypadkach stanowi barier wejcia na rynek, nie mog wic nie mie
wpywu na poziom pac otrzymywanych przez przedstawicieli profesji. Badania Williama D. White'a
(1978) pokazay, e wzmocnienie restrykcyjnoci regulacji dotyczcych personelu laboratoryjnego
podnioso jego relatywne pace o 16 proc. Z kolei badania Lawrencea Sheparda (1978) porwnujce
przecitne opaty pobierane przez dentystw w stanach, w ktrych zawd ten by regulowany, z tymi,
w ktrych nie by, ujawniy, e regulacje podniosy ceny usug i pace dentystw od 12 do 15 proc.
Wysze ceny usug wiadczonych przez licencjonowanych przedstawicieli zawodw mona uzna za
usprawiedliwione, jeli istniayby dowody, e regulacja danej profesji rzeczywicie podnosi jako
wiadczonych usug. Wikszo dowodw wskazuje jednak na to, e regulacje maj w najlepszym
razie neutralny, jeli nie negatywny efekt.
69
Licencjonowanie zawodw poprzez zwikszenie kosztw wejcia na rynek podnosi ceny i ogranicza
poda usug, powodujc tzw. cadillac effect zjawisko wykonywania przez ludzi samodzielnie
czynnoci zwykle wykonywanych przez fachowcw. Konsument, stajc przed wyborem, czy zakupi
drogie usugi wysoko kwalifikowanych specjalistw, czy nie zakupi ich wcale, czsto wybiera drugie
rozwizanie, co w przypadku wielu zawodw prowadzi do zmniejszenia nie tylko oglnej jakoci usug,
ale te bezpieczestwa konsumentw. Amerykascy badacze Sidney Carroll i Robert Gaston pokazali,
e do porae prdem dochodzi zdecydowanie czciej w stanach o bardziej restrykcyjnych
regulacjach zawodu elektryka. Badacze, uywajc indeksu higieny jamy ustnej rekrutw
amerykaskiej marynarki wojennej, pokazali, e w stanach, ktre dopuszczaj do praktykowania
zawodw dentystycznych specjalistw spoza swoich granic (a tym samym maj wysz dostpno
usug), jako uzbienia jest wysza o 30 proc.
Badania ujawniaj rwnie, e zamknicie pewnych zawodw powoduje presj konkurencyjn na
pace w zawodach nieuregulowanych. Morris Kleiner z University of Minnesota pokaza, e pace
w sektorach nieuregulowanych s o 8-12 proc. nisze (w zalenoci od uytej metody estymacji)
w wyniku ograniczenia dopywu pracownikw do zawodw regulowanych. Co wicej, konsekwencj
zamykania zawodw jest odpyw najzdolniejszych osb do zawodw wolnych. Dale Ballou i Michael
Podgursky (1998) po przeprowadzeniu bada dotyczcych zawodu nauczyciela argumentuj, e im
duszy okres poprzedzajcy wejcie do zawodu, im wicej barier prawnych, tym wicej dobrze
wykwalifikowanych modych osb zaczyna szuka innego, mniej uregulowanego zajcia. To skutkuje
znaczcym obnieniem oglnej jakoci usug, poniewa w zawodzie pozostaj gwnie osoby gorzej
wykwalifikowane, niemajce na rynku pracy innych alternatyw.
8.3.2. PROJEKT USTAWY O OGRANICZANIU BARIER ADMINISTRACYJNYCH DLA
OBYWATELI I PRZEDSIBIORCW W ZAKRESIE LIKWIDACJI UPRAWNIE
ZAWODOWYCH DLA POREDNIKWWOBROCIE NIERUCHOMOCIAMI
W projekcie ustawy wprowadzono zapisy otwierajce dostp do wykonywania dziaalnoci w zakresie
porednictwa w obrocie nieruchomociami zniesiono obowizek uzyskania licencji zawodowej
porednika i inne ustawowe wymagania ograniczajce dostp do wykonywania porednictwa.
Wykonywanie tej dziaalnoci miao wymaga jedynie obowizkowego ubezpieczenia OC.
Argumentowano, e wykonywanie czynnoci zmierzajcych do zawarcia umw sprzeday, najmu lub
dzierawy nieruchomoci nie wymaga szczeglnych kwalifikacji zawodowych, a kady przedsibiorca
funkcjonujcy w obrocie gospodarczym ma podstawowe umiejtnoci, ktrymi musi si wykaza
porednik, np.: sprawne przeprowadzanie transakcji, korzystanie z rejestrw i ewidencji, prezentacja
ofert. Ponadto najwaniejsze z punktu widzenia konsumenta umowy umowy sprzeday
nieruchomoci powiadcza notariusz, a nie porednik i de facto na notariusza naoony jest ciar
odpowiedzialnoci za rzetelno transakcji (sprawdzenie ksig wieczystych etc.). Dodatkowo wysoki
poziom prowizji pobieranych przez porednikw od obydwu stron transakcji jest odwrotnie
proporcjonalny do jakoci i rzetelnoci wiadczonych przez nich usug (rednia w przypadku umw
sprzeday wynosi 7 proc. wartoci transakcji, w przypadku umw najmu to wysoko miesicznego
czynszu).
70
8.3.3. PRACE NAD USTAW O OGRANICZANIU BARIER ADMINISTRACYJNYCH DLA
OBYWATELI I PRZEDSIBIORCWWRADZIE MINISTRW(ELEMENTY, WPYW
GRUP INTERESU)
Ustawa o gospodarce nieruchomociami stanowi dobry przykad na likwidacj licencji.
Zarczampastwu, e podobnie jak wczoraj takswkarze walczyli o zachowanie licencji, tak
samo bdzie trzecia wojna wiatowa o zachowanie licencji na obrt nieruchomociami.
Bdzie trzecia wojna wiatowa.
Adam Szejnfeld
Praca nad projektem ustawy i zniesieniem licencji porednika w obrocie nieruchomociami wywoaa
bardzo ostr reakcj Polskiej Federacji Rynku Nieruchomoci, zwizku regionalnych stowarzysze
porednikw oraz zarzdcw nieruchomoci, zrzeszajcych prawie 3,5 tys. osb. W komunikacie
opublikowanymna stronie internetowej PFRN zapewnia swoich czonkw, e organizacja jest w staym
kontakcie z MinisterstwemGospodarki i MinisterstwemInfrastruktury oraz jest przygotowana do podjcia
natychmiastowych dziaa lobbingowych w sprawie utrzymania licencji zawodowych. PFRN
natychmiast przystpi do szeroko zakrojonych dziaa w sprawie usunicia szkodliwych zapisw
z projektu ustawy po jego oficjalnym opublikowaniu. Przypomina take, e przy procedowaniu Ustawy
o wiadczeniu usug na terytorium RP zesp lobbingowy powoany i zarejestrowany pod
przewodnictwem Polskiej Federacji Rynku Nieruchomoci znakomicie zda egzamin i wpyn na
usunicie zapisw o likwidacji licencji z tej ustawy
15
.
Po oficjalnymogoszeniu przez Ministerstwo Gospodarki prac nad projektem11 grudnia 2009 r. PFRN
wielokrotnie publicznie przedstawia projektowane zmiany jako likwidacj ograniczenia dostpu do
zawodu osobom karanym oraz osobom niemajcym kompetencji do obsugi rynku nieruchomoci,
ktra doprowadzi do usunicia ochrony osb, ktre zawieraj transakcje na rynku nieruchomoci,
otworzy szeroko drzwi wiatu przestpczemu, wyeliminuje mae rodzinne firmy, ktre nie podoaj
nieuczciwej konkurencji, oraz wprowadzi na rynek nieruchomoci olbrzymie rodki z nieujawnionych
rde przychodu w celu ich wyprania. Rozpocz te szeroko zakrojone dziaania w celu eliminacji
zapisu z projektu ustawy. Szukano moliwoci wpynicia nie tylko na przedstawicieli rzdu, lecz
rwnie na parlamentarzystw. Sidmego stycznia 2010 r. przedstawiciele PFRN odbyli spotkania
z podsekretarzem stanu Rafaem Baniakiem. Sidmego lipca 2010 r. Micha Boni, przewodniczcy
Staego Komitetu Rady Ministrw, i Rafa Baniak, podsekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki,
zorganizowali w Kancelarii Prezesa Rady Ministrw spotkanie, na ktre zostali zaproszeni midzy
innymi przedstawiciele PFRN. Minister Micha Boni poinformowa wwczas, e zapozna si
z wikszoci protestw i stanowisk przesanych przez PFRN oraz regionalne stowarzyszenia, jak
rwnie z wikszoci indywidualnych protestw kierowanych przez porednikw w obrocie
nieruchomociami. Zapewni, e projekt zmian w Ustawie o gospodarce nieruchomociami zostanie
jeszcze raz dokadnie przeanalizowany, a przedstawione przez porednikw argumenty bd wzite
pod uwag.
PFRN zorganizowaa rwnie spotkanie z pose Aldon Myczak, czonkini sejmowych komisji
infrastruktury i gospodarki. Uzgodniono plan konkretnych dziaa, ktre zostan wsplnie podjte
w interesie rodowiska
16
.
Dziaania PFRN signy nawet Brukseli. W Parlamencie Europejskim Polska Federacja Rynku
Nieruchomoci odbya spotkania z europosami: prof. Danut Hbner, Konradem Szymaskim,
Piotrem Borysem, dr. Wojciechem Olejniczakiem, Jolant Hibner, dr. Janem Olbrychtem, Magorzat
Handzlik oraz reprezentantem posanki Ry Thun. Posowie wyrazili zaniepokojenie dla propozycji
zmian w zakresie likwidacji licencji porednika. Wielu z nich zadeklarowao wsparcie i interwencje
w tej sprawie.
71
15
Komunikat w sprawie projektu likwidacji licencji porednika w obrocie nieruchomociami-
http://www.pfrn.pl/page/845
16
Wskutek dziaa PFRN w sprawie likwidacji licencji zostao zoonych 13 interpelacji poselskich
17
i jedno zapytanie. Podjta zostaa rwnie jedna interwencja poselska.
Zdajc sprawozdanie ze swojej lobbingowej dziaalnoci, prezydent PFRN nie ukrywa, e twarde
stanowisko w sprawie licencji przynosi rezultaty: Coraz wicej wanych osb i instytucji popiera
nas i jest za utrzymaniem licencji, a propozycja Ministerstwa Gospodarki jest odbierana jako
niebezpieczestwo dla obrotu gospodarczego w obszarze nieruchomoci
18
.
Dodatkowo PFRN ostro reagowa na pojawiajce si w prasie gosy przychylne dla zniesienia licencji
zawodowej porednika nieruchomoci, lc sprostowania i naciskajc na Ministerstwo Gospodarki, by
podejmowao takie same dziaania.
W dniu 14 padziernika 2010 r. na konferencji prasowej zorganizowanej w Sejmie przez
Polsk Federacj Rynku Nieruchomoci, Maopolskie Stowarzyszenie Porednikw w Obrocie
Nieruchomociami oraz parti SdPl dyrektor Otylia Trzaskalska-Stroiska z Ministerstwa Gospodarski
przekazaa oficjalne stanowisko ministra gospodarki w sprawie wykrelenia z projektu Ustawy
o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsibiorcw artykuw wprowadzajcych
zmiany w Ustawie o gospodarce nieruchomociami, dotyczcych zawodu porednika w obrocie
nieruchomociami.
Ustawa zostaa przekazana do Sejmu i uchwalona ju bez oprotestowanego zapisu.
8.4. USTAWA O REFUNDACJI LEKW, RODKW SPOYWCZYCH
SPECJALNEGO PRZEZNACZENIA YWIENIOWEGO ORAZ
WYROBWMEDYCZNYCH
Autor: Monika Lewandowska-Kalina
Tytu: O ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsibiorcw
8.4.1. SYSTEM REFUNDACJI LEKWWPOLSCE
Dotychczas ceny lekw w Polsce byy ksztatowane w warunkach (bardzo) ograniczonej konkurencji.
Skaday si one bowiem z dwch czci, pokrywanych przez dwch patnikw NFZ oraz samego
pacjenta. NFZ paci zawsze tylko do tzw. limitu ceny, czyli poziomu ceny najtaszego leku w grupie
terapeutycznej. Cz, ktra bya pokrywana przez pacjenta, to reszta ceny ponad wymieniony limit.
W 2009 r. na refundacj lekw przeznaczono 8,213 mld z. Warto rynkowa lekw i wyrobw
medycznych objtych refundacj przekroczya 12 mld z, z czego pacjenci dopacili ok. 4 mld z,
co stanowi niecae 33 proc. wartoci rynkowej tych produktw.
WPolsce wydatki cakowite na leki wci rosy i w 2009 r. stanowiy 24,5 proc. cakowitych wydatkw
na opiek zdrowotn, co byo jednym z najwyszych wspczynnikw spord krajw OECD (pite
miejsce, przy redniej 17,1 proc.; OECD, 2009).
72
17
Jacka Tomczaka, Zbigniewa Babalskiego, Wiesawa Szczepaskiego, Macieja Orzechowskiego, Sawomira Zawilaka,
Andrzeja Sztorca, Stanisawa Kalemb, Henryka Siedlaczka, Zbigniewa Kozaka, Grzegorza Sztolcmana, Waldemara Andzela,
Mariusza Grada, Jarosawa Rusieckiego.
18
8.4.2. PROJEKT USTAWY REFUNDACYJNEJ Z 2010 R. (ELEMENTY, WPYW GRUP
INTERESU)
By rozwiza problemnarastajcych kosztw systemu refundacyjnego, Rada Ministrw przygotowaa
projekt zmiany Ustawy o refundacji lekw, rodkw spoywczych specjalnego przeznaczenia
ywieniowego i wyrobw medycznych, uchwalony przez parlament RP 12 maja 2011 r.
Zaproponowano w nim wprowadzenie sztywnych cen i mar zarwno detalicznych, jak i hurtowych.
Zgodnie z projektemrzdowym17 proc. wydatkw NFZ na wiadczenia zdrowotne bdzie musiao by
przeznaczane na refundacj lekw. Bezpatne bd leki majce udowodnion skuteczno
w leczeniu nowotworu zoliwego, choroby psychicznej, upoledzenia umysowego, zaburzenia
rozwojowego, choroby zakanej o szczeglnym zagroeniu epidemicznym oraz leki z programw
terapeutycznych i chemioterapii. Podstaw limitu finansowania leku miaa by najwysza spord
najniszych cen hurtowych, ktre pokrywaj co najmniej 15 proc. miesicznego obrotu ilociowego
zrealizowanego w danej grupie finansowania.
Opat zryczatowan bd objte leki refundowane wymagajce stosowania duej ni 30 dni oraz te,
ktrych koszt miesiczny przy odpatnoci 30 proc. przekracza 5 proc. minimalnego wynagrodzenia.
Na tej samej zasadzie dostpne bd leki, ktre trzeba stosowa krcej ni 30 dni, ale ich koszt przy
odpatnoci 50 proc. przekracza 30 proc. minimalnego wynagrodzenia.
Projekt wprowadza te przepisy dotyczce dzielenia ryzyka zwizanego z ponoszeniem przez NFZ
wydatkw na refundacj lekw. Uzalenia wielko przychodu producenta leku od uzyskanych
efektw zdrowotnych.
Decyzje refundacyjne bd wydawane na podstawie stanowiska Komisji Ekonomicznej i Agencji
Oceny Technologii Medycznych.
Projekt przewidywa wprowadzenie podatku od refundacji lekw. Paci go miay koncerny
farmaceutyczne zobowizane do odprowadzania 3 proc. zysku z refundacji w celu zmniejszenia cen
lekw refundowanych dla chorych w hurtowniach i aptekach, a jednoczenie wyeliminowania naduy
polegajcych na uzyskiwaniu z NFZ penej refundacji za leki sprzedawane w promocjach.
Projekt rzdowy przewidywa, e sta cen leku refundowanego Ministerstwo Zdrowia bdzie
negocjowao z producentem. Od jej wartoci bdzie ustalana urzdowa mara hurtowa w wysokoci
5 proc. i urzdowa mara detaliczna te w wysokoci 5 proc. Ceny lekw refundowanych miay by
identyczne w kadej aptece w kraju i nie miay si rni od ustalonych. Wprowadzony mia zosta
obowizek zawierania przez apteki umw z NFZ, w ktrych zobowi si one do przestrzegania cen
ujtych w obwieszczeniach zawierajcych wykazy produktw refundowanych.
Za stosowanie wyszych mar i cen od tych, ktre ustali Ministerstwo Zdrowia, projekt przewidywa
kar pienin o wartoci detalicznej brutto lekw sprzedanych z naruszeniem przepisw
powikszonej o 10 proc. wartoci kwoty refundacyjnej otrzymanej w poprzednimroku kalendarzowym.
8.4.3. PRACE NAD USTAW REFUNDACYJN WPARLAMENCIE (ELEMENTY, WPYW
GRUP INTERESU)
Raport UOKiK z 2006
19
r. informowa o silnych naciskach organizacji aptekarskich, ktre dyy do
utrzymania wysokiego poziomu cen lekw. Na przykad Naczelna Izba Aptekarska, czyli samorzd
aptekarski, 28 stycznia 2005 r. zaapelowaa do Ministerstwa Zdrowia o ustalenie jednolitych cen na
takie preparaty, aby ograniczy ewentualn konkurencj cenow. Samorzd aptekarski sta na
stanowisku, i do oceny dziaalnoci aptekarskiej nie mona stosowa rynkowych kryteriw, bo ma ona
charakter szczeglny, opiera si na trosce o klienta, jego zaufaniu itd., std konieczne s ograniczenia
na rynku, np. dla konkurencji cenowej. Dodatkowo prasa informowaa, e waciciel sieci Euro-Apteka
73
19
Raport z badania hurtowego rynku lekw, UOKiK, Warszawa 2006.
wskazywa, i na hurtownie czynione byy naciski, by zryway wspprac z jego sieci,
a w przeciwnym wypadku dystrybutorom groziby bojkot polskich farmaceutw. Jako przykady
wymieni hurtownie Prosper SA, Farmapol i Polska Grupa Farmaceutyczna, ktre wycofay si ze
wsppracy z Euro-Aptek. PGF i Farmacol zawarte umowy z przedsibiorstwem litewskim zerway
formalnie z innych przyczyn, jednake naley zauway, e same s jednoczenie wacicielami
duych sieci aptek (na przykad PGF ma okoo 400 aptek).
Gdy ustawa refundacyjna trafia do Sejmu, w posiedzeniach sejmowej podkomisji nadzwyczajnej oraz
sejmowej i senackiej komisji zdrowia uczestniczyli czonkowie samorzdu aptekarskiego. Podczas
prac legislacyjnych wprowadzono wiele szkodliwych zmian w projekcie ustawy o refundacji lekw,
o ktre wnioskowali przedstawiciele samorzdu aptekarskiego. wiadczy o tymprzemwienie prezesa
Naczelnej Rady Aptekarskiej z 29 wrzenia 2011 r. wygoszone na obchodach 20-lecia odrodzonego
samorzdu aptekarskiego.
W dniu 17 lutego 2011 r. na posiedzeniu sejmowej podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia
rzdowego projektu ustawy o refundacji lekw podkomisja przedoya sprawozdanie w formie tekstu
jednolitego zawierajce liczne zmiany do projektu ustawy refundacyjnej, ktre zostay przyjte przez
komisj.
Poniej najwaniejsze zmiany:
Zwikszenie wysokoci urzdowej mary detalicznej. Mara detaliczna ulega podwyszeniu z 5 do
8 proc. zmiana wynosi w zalenoci od danej grupy limitowej od 0,5 do 4 z. Tymsamymzwikszono
rent ekonomiczn podmiotw prowadzcych apteki.
Wprowadzono mar dla lekw recepturowych w wysokoci 25 proc. Projekt rzdowy przewidywa
mar w wysokoci 5 proc. dla tej grupy lekw.
Wprowadzono te wiele innych korzystnych dla aptekarzy zmian na ich wniosek (np. nowe regulacje
umw o refundacje).
Warto zaznaczy, e pod wpywem argumentw ekspertw koncernw zagranicznych, a take
niezalenych konstytucjonalistw Senat wykreli z ustawy zapis dotyczcy 3-proc. opaty od refundacji
lekw, jak miayby paci firmy farmaceutyczne. Wobec wtpliwoci konstytucyjnych, jakie budzi nowy
podatek, a take tego, e byby szkodliwy dla polskiego rynku farmaceutycznego zmian t naley
uzna za korzystn dla interesu publicznego.
74
8.5. USTAWA O RODZINNYCH OGRODACH DZIAKOWYCH
Autor: Stanisaw Alwasiak
Tytu: O rodzinnych ogrodach dziakowych
Ustawa zostaa uchwalona na posiedzeniu nr 107 dnia 8 lipca 2005 r.
Ustawa wprowadzia nowe regulacje prawne dotyczce m.in. zakadania, utrzymywania i likwidacji
ogrodw. Wuchwalonymw 2005 r. ksztacie zniosa obowizywanie wikszoci postanowie starszej
Ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach dziakowych. Ustawa zmienia warunki
funkcjonowania tzw. rodzinnych ogrodw dziakowych, wprowadzajc rozwizania kontrowersyjne
i budzce wtpliwoci, zarwno dotyczce praworzdnoci poszczeglnych rozwiza, jak
i konstytucyjnoci caej ustawy. Dodatkowo Polski Zwizek Dziakowcw - organizacja nadrzdna
skupiajca w swych strukturach wszystkie ogrody i monopolizujca dziaalno spoeczn
dziakowcw ograniczy prawo do zrzeszania si i rozporzdzania wasnoci swoich czonkw.
8.5.1. RYS HISTORYCZNY
Idea ogrodw dziakowych narodzia si pod koniec XVII w. w Anglii. Jako ruch spoeczny ogrody
dziakowe powstay pod koniec XIX w. jako dobrowolne inicjatywy spoeczne nakierowane na popraw
sytuacji najszerszych warstw mieszkacw przede wszystkim miast. Ich rozwj wynika z przekonania
o dobrodziejstwach obcowania z natur. Pierwsze Towarzystwa Ogrodw i Osiedli Dziakowych na
terenach obecnej Rzeczypospolitej Polskiej powstay w 1901 r. W okresie midzywojennym istniao
Towarzystwo Ogrodw Dziakowych, a dziakowcy naleeli do wielu rnych dziaajcych w kraju
organizacji. Dekret PKWN z 6 czerwca 1944 r. o reformie rolnej przewidywa wyczenie z parcelacji
ziemi na ogrody dziakowe. W czerwcu 1946 r. wydany zosta dekret o ogrodach dziakowych, ktry
podnis ogrody dziakowe do rzdu urzdze uytecznoci publicznej. Istotn cezur w historii ogrodw
dziakowych stao si uchwalenie 9 marca 1949 r. przez Sejm Ustawy o pracowniczych ogrodach
dziakowych (DzU nr 18 poz. 117). Zarzdc ogrodw w ten sposb staa si Komisja Centralna
Zwizkw Zawodowych. Art. 13 ustawy mwi: Stowarzyszenia prowadzce ogrody dziakowe ulegaj
likwidacji. Likwidacj przeprowadza Zrzeszenie Pracowniczych Zwizkw Zawodowych. Wszystkie
agendy oraz cay majtek ruchomy i nieruchomy tych towarzystw przechodzi na Zrzeszenie
Pracowniczych Zwizkw Zawodowych (Komisj Centraln Zwizkw Zawodowych). Na fali przemian
posierpniowych w maju 1981 r. Sejm uchwali Ustaw o pracowniczych ogrodach dziakowych, w ktrej
wyniku ogrody dziakowe przej Polski Zwizek Dziakowcw na zasadzie wycznoci. Pracownicze
ogrody dziakowe, ktre na mocy przepisw przejciowych po 1989 r. stay si rodzinnymi ogrodami
dziakowymi, korzystay w poprzednimokresie ustrojowymz daleko idcej pomocy pastwa. Elementem
tego wsparcia by znaczny zakres pozyskiwania gruntw, co w poczeniu z nieuregulowanym stanem
prawnymwielu terenw rodzi spory wasnociowe i kontrowersje dotyczce swobody do zrzeszania si
dziakowcw. Istotnym elementem tego procesu jest wzmocnienie samorzdu terytorialnego, bdcy
wacicielemwielu atrakcyjnych dziaek, na ktrych posadowione s ogrody, czsto w wyniku procesu
urbanizacji znajdujce si blisko centrw dzisiejszych rozwijajcych si od kilkudziesiciu lat miast.
8.5.2. STAN PRAWNY, PROCES LEGISLACYJNY ORAZ ZMIANY USTAWOWE
Sytuacj prawn ogrodw dziakowych oprcz wskazanej ustawy z 2005 r. reguluj nastpujce akty
normatywne:
Ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zada i kompetencji okrelonych w ustawach
szczegowych pomidzy organami gminy a organami administracji rzdowej oraz
o zmianie niektrych ustaw,
Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,
Statut Polskiego Zwizku Dziakowcw,
75
Uchway i wytyczne organw Zwizku Dziakowcw Polskich oraz Regulamin Rodzinnego
Ogrodu Dziakowego ROD.
Poszczeglne zapisy ustawy byy krytykowane i czciowo zmieniane jako niekonstytucyjne, w tym:
Z dniem 18 grudnia 2008 r. art. 10 w zakresie odnoszcym si do gruntw stanowicych
wasno jednostki samorzdu terytorialnego zosta uznany za niezgodny z art. 165 ust. 1
Konstytucji RP wyrokiemTrybunau Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r. (DzU 8.223.1475),
Z dniem 18 grudnia 2008 r. art. 17 ust. 3 w zwizku z ust. 2 w zakresie, w jakim uzalenia
likwidacj rodzinnego ogrodu dziakowego na cel publiczny od zgody Polskiego Zwizku
Dziakowcw, zosta uznany za niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrokiem
Trybunau Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r. (DzU 8.223.1475),
Art. 37 zmieniony przez art. 42 Ustawy z 18 padziernika 2006 r. o zmianie i uchyleniu
niektrych upowanie do wydawania aktw wykonawczych (DzU 6.220.1600) z dniem
1 stycznia 2007 r.,
Art. 38 uchylony przez art. 6 Ustawy z dnia 3 padziernika 2008 r. o zmianie Ustawy o ochronie
przyrody oraz niektrych innych ustaw (DzU 8.201.1237) z dniem 15 listopada 2008 r.
W dniu 22.02.2010 r. pierwszy prezes Sdu Najwyszego skierowa wniosek do Trybunau
Konstytucyjnego o uznanie niezgodnoci z konstytucj niektrych zapisw w ustawie o ROD
(z 8.07.2005 r.), a 6.09.2010 r. rozszerzy wniosek o orzeczenie niezgodnoci caej ustawy.
8.5.3. KWESTIE WPYWU GRUP INTERESU
Projekt zosta opracowany z inspiracji i przy czynnym wspudziale prawnikw Polskiego Zwizku
Dziakowcw i zosta zgoszony jako inicjatywa poselska. Uchwalenie ustawy byo moliwe z inicjatywy
grupy 107 posw gwnie reprezentujcych Sojusz Lewicy Demokratycznej, SdPl i Unii Pracy.
Podpisao si pod nim 235 tys. dziakowcw. Sama akcja zbierania podpisw staa si dowodem
sprawnoci organizacyjnej struktur PZD i moliwoci mobilizacji spoecznej dziakowcw. Projekt
ustawy wpyn do Sejmu 11 marca 2005 r. Ustawa zostaa uchwalona 8.07.2005 r. Gosowao 356
posw, w tym za 226, przeciw 129, wstrzyma si 1, nie gosowao 104 posw.
Naley wzi pod uwag atmosfer ostrego sporu politycznego. W tym samym czasie do laski
marszakowskiej wpyny dwa projekty ustaw, z ktrych tylko projekt wspierany przez SLD zosta
dopuszczony do dalszej pracy legislacyjnej.
Wczeniej zgoszony alternatywny projekt Prawa i Sprawiedliwoci proponowa uwaszczenie
dziakowcw, co wizaoby si z przekazaniem im peni praw majtkowych do uprawianych dziaek.
Chwytliwy marketingowo pomys PiS spotka si z negatywn reakcj z jednej strony PZD, z drugiej
niektrych posw SLD. Mona wnioskowa, e gwnymmotywempodejmowanych dziaa zarwno
przez posw PiS, jak i SLD byo pozyskanie gosw dziakowcw przed zbliajcymi si wyborami, nie
za wsparcie tworzenia, utrzymania i zabezpieczenia potrzeb dziakowcw.
Interesujcy z punktu widzenia norm stanowienia prawa by przebieg posiedzenia z 7 lipca 2005 r.
Komisja Ochrony rodowiska, Zasobw Naturalnych i Lenictwa, Komisja Samorzdu Terytorialnego
i Polityki Regionalnej oraz Komisja Skarbu Pastwa, obradujce pod przewodnictwem posa Jana
Kochanowskiego z SLD, rozpatrzyy poprawki zgoszone w drugim czytaniu poselskiego projektu
Ustawy o rodzinnych ogrodach dziakowych (druki nr 3905 i 4252). Nadzwyczajny by take tryb
przyjcia poprawek. Wtrybie poprawki nr 1 przyjto nowy tekst ustawy, ktry czyni bezprzedmiotowym
wszystkie inne poprawki, w tym zgoszone przez posw opozycji. Jej istot byo zaproponowanie
ustawy w nowym ksztacie wynikajcym z uwzgldnienia powstaych wtpliwoci i zarzutw. Zamiast
po kolei gosowa zmiany i poprawki w niedoskonaym ksztacie ustawy, przyjto je hurtem po
przegosowaniu ich en bloc jako jednej poprawki. Zdaniem posw opozycji przyjcie poprawki nr 1
oznaczao przyjcie cakiem nowej ustawy, a zgodnie z opini posw opozycji sprawozdawca
Wadysaw Stpie nie wiedzia, co si w niej znajduje!
76
Z jednej strony ustawa deklarowaa obron praw czsto ubogich i starszych osb, dla ktrych wasny
ogrd jest sposobem na ycie. Z drugiej rozwizania wnoszone przez ustawodawc zmonopolizoway
moliwo funkcjonowania rodzinnych ogrodw dziakowych oraz utrudniy dochodzenie susznych praw
przez dziakowcw na drodze sdowej. Ustawa o rodzinnych ogrodach dziakowych m.in. nie okrelia
praw i obowizkw uytkujcych dziaki (dziakowcw) ani procedur przydziau dziaek, a sprawy te
uregulowano w normach wewntrznych (statut, regulamin) niebdcych rdem powszechnie
obowizujcego prawa. Wedug opinii Najwyszej Izby Kontroli przywrcenie prawidowej funkcji
rodzinnym ogrodom dziakowym mogo nastpi tylko przez zmian ustawy o rodzinnych ogrodach
dziakowych (szerzej patrz Informacja o wynikach kontroli). W konfrontacji z dziakowcami
administracja ROD zostaa postawiona na uprzywilejowanej pozycji: konsekwencj ewentualnego
konfliktu z administracj moga by utrata czonkostwa, z czym wizaa si utrata nabytych praw do
dziaki.
Innym wtpliwym elementem ustawy stao si to, e w wyniku nacisku PZD ustawodawca naruszy
suszne interesy wacicieli gruntw, na ktrych posadowione s ogrody rodzinne. Art. 10: Rodzinne
ogrody dziakowe zakadane s na gruntach stanowicych wasno skarbu pastwa, jednostek
samorzdu terytorialnego oraz Polskiego Zwizku Dziakowcw. () mog by oddawane nieodpatnie
Polskiemu Zwizkowi Dziakowcw w uytkowanie wieczyste. Art. 11: Nabywanie praw majtkowych,
o ktrych mowa w art. 10, moe by zwolnione z podatkw i opat zwizanych z tym nabyciem,
a wynikajce z niego wpisy do ksig wieczystych i ich zakadanie s wolne od opat. Take poprzez
naoenie na nich obowizkw i suebnoci, m.in. takich jak rekultywacja i uzbrojenie gruntw.
Wreszcie, uprzywilejowana pozycja prawna PZD prowadzia do trudnej do akceptacji sytuacji, gdy
ewentualne spory midzy dziakowcami a zarzdem PZD byy bardzo trudne do rozpatrzenia na
drodze sdowej.
Przedstawiane powyej argumenty pokazuj, e wskazana ustawa jest niejasna, niesprawiedliwa
i pod hasemsusznej obrony idei uprawy ziemi przez najuboszych uprzywilejowuje aparat urzdniczy
powoany do zarzdzania ogrodami.
8.5.4. PODSUMOWANIE
Ustawa zostaa przegosowana pomimo wyjtkowo krytycznej opinii nt. zgodnoci przyjtych
rozwiza, z obowizujcymprawodawstwemi ustaw zasadnicz (por. odpowiedzi na pytania Biura
Legislacyjnego w sprawie projektu Ustawy o rodzinnych ogrodach dziakowych, Granat, druk nr 3905).
W przedstawianym ksztacie ustawa narusza interes publiczny. Mona stwierdzi, e w duym
stopniu realizuje interes wskiej spoecznej grupy interesw, jak jest Prezydium Krajowej Rady
Polskiego Zwizku Dziakowcw, oraz struktur administracyjnych PZD, ktry ma monopolistyczn
pozycj, jeli chodzi o tworzenie, prowadzenie i likwidacj rodzinnych ogrodw dziakowych, ze szkod
dla swobodnego prawa do zrzeszania si. Wkonsekwencji ustawa narusza zasad demokratycznego
pastwa prawnego, zasady przyzwoitej legislacji, zasad zaufania do pastwa i stanowionego przeze
prawa oraz zasad rwnoci wobec prawa (por. Granat, 2005). Na tej podstawie mona stwierdzi,
e ustawa jest niezgodna z zasad sprawiedliwoci spoecznej, ogranicza wolno gospodarcz
poprzez ograniczenie swobody dysponowania wasnymmieniemoraz nie zabezpiecza istotnych praw
i wolnoci dziakowcw zwizanych z ich wasnoci.
Na przykadzie powyszej ustawy mona zauway, jak w instrumentalny sposb zostao
potraktowane tworzenie nowego prawa. Elementami tego procesu by brak szacunku dla procedur
i zasad dobrego stanowienia prawa oraz podporzdkowanie ksztatu ustawy doranemu interesowi
politycznemu.
77
8.6. USTAWA O SZKOLNICTWIE WYSZYM
Autor: Oskar Kowalewski
Tytu: O zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyszym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule
naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektrych innych ustaw
Pierwsze prace nad reform szkolnictwa wyszego w Polsce rozpoczy si w 2008 r. i byy zainicjowane
z wykorzystaniemwnioskw pyncych z Raportu OECD z 2007 r. (Fulton i in., 2007). Z raportu wynikao
midzy innymi, e poziom szkolnictwa wyszego jest w Polsce niski w porwnaniu z innymi pastwami
OECD. O niskim poziomie szkolnictwa wyszego wiadczyy niewielkie osignicia w zakresie
podstawowych bada, co czciowo zdaniem ekspertw OECD wynikao z braku reform odnoszcych
si do kadry naukowej w ostatnich latach.
Dodatkowo raport wskazywa, e szkolnictwo wysze w Polsce w maym stopniu byo zwizane
z aktywnoci w otoczeniu spoeczno-gospodarczym (szkoleniami, wdraaniem projektw
innowacyjnych lub doradztwem). Eksperci OECD zwracali take uwag na powane problemy
w zakresie ksztacenia studentw na poziomie licencjackimi magisterskim. Zdaniemekspertw OECD
cz zauwaonych przez nich problemw bya wynikiem braku dugoletniej strategii rzdu wobec
szkolnictwa wyszego oraz finansowania nauki w Polsce.
Wnioski pynce z raportu OECD byy przyczyn zorganizowania przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa
Wyszego (MNiSW) w styczniu 2008 r. konferencji na temat reformy systemu zarzdzania oraz
finansowania nauki i szkolnictwa wyszego.
Stanowiska zaprezentowane podczas konferencji stanowiy nastpnie materia do pracy powoanego
1 lutego 2008 r. eksperckiego Zespou do Spraw Opracowania Zaoe Reformy Systemu Nauki
i Reformy Systemu Szkolnictwa Wyszego. W dniu 20 marca 2009 r. zesp zakoczy prace nad
projektem zaoe reformy systemu nauki i reformy szkolnictwa wyszego.
W dniu 28 padziernika 2009 r. rzd przyj pakiet Partnerstwo dla wiedzy zawierajcy zaoenia
reformy szkolnictwa wyszego. Do tego Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyszego zlecio konsorcjum
firm Ernst & Young Business Advisory oraz Instytut Bada nad Gospodark Rynkow opracowanie
strategii rozwoju szkolnictwa wyszego do 2020 r. W2010 r. opracowane zostay jednak dwie odrbne
strategie przez dwa rne orodki i prezentujce odmienne wizje w wanych obszarach z punktu
widzenia rozwoju oraz reformy szkolnictwa wyszego.
Pierwsza zostaa opracowana przez konsorcjum firm Ernst & Young Business Advisory oraz Instytut
Bada nad Gospodark Rynkow na zlecenie MNiSW. Wnioski wynikajce z tej ekspertyzy
potwierdzay bardzo sab pozycj polskich uczelni, ktre plasuj si w midzynarodowych rankingach
na dalekich pozycjach, w tym pod wzgldem efektw dziaalnoci badawczej (liczba publikacji
i cytowa, zgoszone patenty). W zwizku z tym rekomendowane przez konsorcjum dziaania
przewidyway przebudow systemu szkolnictwa wyszego w duym stopniu w kierunku modelu
amerykaskiego.
Druga strategia zostaa opracowana przez Konferencj Rektorw Akademickich Szk Polskich,
Fundacj Rektorw Polskich (KRASP) oraz Konferencj Rektorw Zawodowych Szk Polskich
w odpowiedzi na pierwsze rozwizanie. Strategia przygotowana przez KRASP potwierdzaa problemy
w szkolnictwie wyszym, ale zaproponowane dziaania byy bardziej zachowawcze i ograniczyy si
czciej do zalecenia wprowadzenia zmian na uczelniach ni wprowadzania obowizkw ustawowych.
Odmienne podejcie rnych grup interesw w opracowaniu strategii dobrze ilustruje przykad
odmiennoci podejcia i rozwiza w zakresie mobilnoci kadry naukowej w Polsce. Brak mobilnoci
78
kadry naukowej by jednym z punktw poruszanych w raporcie OECD, ale take w wielu innych
pniejszych opracowaniach.
Strategia E&Y / IBnGR
Dla zapewnienia mobilnoci kadry naukowej proponuje si ustanowienie zasady, e osoby,
ktre uzyskay na danej uczelni stopie doktorski, mogyby podj prac na tej uczelni
dopiero po co najmniej dwuletniej pracy w innymorodku naukowym. Od osb zatrudnianych
lub awansowanych na stanowisko profesora byby wymagany trzyletni sta pracy poza
macierzyst uczelni. Wspieranie mobilnoci bdzie obejmowao m.in. utworzenie tzw. dotacji
mobilnociowej i finansowanie ze rodkw na nauk stay podoktorskich.
Strategia rektorw
Naley stopniowo budowa now wiadomo na uczelniach w tej sprawie. Nie mona
jednak lekkomylnie powiela wzorcw z innych krajw, gdzie jest inna sytuacja, i odgrnie,
aktem prawnym wprowadza takich lepych zakazw. Naruszaoby to autonomi.
Propozycja konkurencyjna brzmi, aby wprowadzi rozwizanie prawne ograniczajce
zatrudnienie wasnych absolwentw. Jednake jest to obszar, ktry nie powinien nalee do
ustawodawcy. Naleaoby raczej wprowadzi taki zapis do dokumentu pt. Kodeks dobrych
praktyk szk wyszych, ktry to uczelnie KRASP w wikszoci przyjy.
Wystpowanie dwch strategii i rozwiza, czemu czsto towarzyszyy gosy krytyczne z rnych
orodkw (zwizki zawodowe, uczelnie prywatne, samodzielni pracownicy naukowi, moda kadra
pracownikw naukowych, studenci), byo widoczne od pocztku powstania pomysu nowelizacji
Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki do
momentu jej uchwalenia i wejcia w ycie.
Wnastpstwie starcia rnych grup interesw w trakcie tworzenia ustawy mona zaobserwowa wiele
zmian w projekcie, co prezentuje opis przebiegu tworzenia ustawy w dalszej czci opracowania.
8.6.1. KONSULTACJE SPOECZNE I ZMIANY WPROJEKCIE USTAWY
Od momentu przygotowania pierwszego projektu do skierowania jego sidmej wersji przeprowadzone
zostay trzy konsultacje spoeczne.
Pierwszy etap konsultacji trwa od kwietnia do wrzenia 2008 r. W ich nastpstwie zrezygnowano
z koncepcji zastpienia habilitacji uprawnieniami promotorskimi. W zamian zaproponowano
uproszczon procedur habilitacyjn, a take kryteria dorobku naukowego dostosowane do specyfiki
dziedzin wiedzy.
Drugi etap uzgodnie spoecznych trwa od stycznia do marca 2009 r. Wwyniku tego etapu zrezygnowano
midzy innymi z penej odpatnoci za drugi kierunek studiw, pozostawiajc moliwo bezpatnego
ksztacenia na drugim kierunku studiw stacjonarnych dla 10 proc. najlepszych studentw.
Trzeci etap odby si w czerwcu 2009 r. W jego wyniku wprowadzono do projektu ustawy wiele
uzupenie, z ktrych najwaniejsze to:
wprowadzenie zmian w systemie finansowania szkolnictwa wyszego i zaproponowanie
mechanizmu pozwalajcego na tworzenie rosncej kadego roku puli rodkw przeznaczonych
na projakociowe dofinansowanie podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni
publicznych i niepublicznych, ktre uzyskay co najmniej wyrniajc ocen jakoci
ksztacenia,
zrezygnowanie z koncepcji przeksztacania PWSZ w uczelnie samorzdowe,
wykrelenie propozycji konsolidacji uczelni publicznych i niepublicznych,
wprowadzenie moliwoci swobodnego prowadzenia studiw podyplomowych tylko
w zakresie zwizanym z obszarem ksztacenia,
79
doprecyzowanie proponowanych przepisw dotyczcych moliwoci rozwizania za
wypowiedzeniem stosunku pracy z nauczycielem akademickim,
doprecyzowanie proponowanych przepisw dotyczcych wystpowania o zgod na
podjcie lub wykonywanie dodatkowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy lub
rozpoczcia dziaalnoci gospodarczej przez nauczyciela akademickiego bdcego or-
ganem jednoosobowym uczelni,
zrezygnowanie z wprowadzania na tym etapie reformy stanu spoczynku.
Ewentualna rezygnacja z habilitacji, od czego odstpiono w pierwszym etapie uzgodnie, nadal
wzbudzaa najwicej emocji w rodowisku akademickim w trakcie trzeciego etapu uzgodnie
spoecznych.
W zwizku z tym 30 marca 2010 r. projekt ustawy zosta przekazany do kolejnych uzgodnie
spoecznych na podstawie przepisw odrbnych ustaw gwarantujcych zwizkom zawodowym,
Radzie Gwnej Szkolnictwa Wyszego, a take innym organizacjom przedstawicielskim szkolnictwa
wyszego prawo do opiniowania aktw normatywnych.
Uwzgldniajc wyniki konsultacji, wprowadzono do projektu ustawy zmiany definicji i uzupenie
w zakresie prowadzenia studiw oraz zmiany w procedurze rozwizywania za wypowiedzeniem
stosunku pracy z nauczycielem akademickim. Doprecyzowano proponowane przepisy dotyczce
wystpowania o zgod na podjcie lub wykonywanie dodatkowego zatrudnienia w ramach stosunku
pracy lub rozpoczcie dziaalnoci gospodarczej przez nauczyciela akademickiego bdcego organem
jednoosobowym uczelni.
8.6.2. ZMIANY WUSTAWIE WSEJMIE
W dniu 4 sierpnia 2010 r. przygotowany przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyszego sidmy
projekt Ustawy o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyszym, Ustawy o stopniach naukowych
i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz niektrych innych ustaw zosta
skierowany do rozpatrzenia przez Komitet Stay Rady Ministrw.
W dniu 1 wrzenia 2010 r. projekt ten zosta zaakceptowany przez Komitet Stay Rady Ministrw,
nastpnie 14 wrzenia 2010 r. Rada Ministrw przyja projekt ustawy.
W dniu 17 wrzenia 2010 r. do Sejmu wpyn rzdowy projekt Ustawy o zmianie ustawy Prawo
o szkolnictwie wyszym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule
w zakresie sztuki oraz o zmianie niektrych innych ustaw z 30 lipca 2010 r.
W dniu 21 wrzenia 2010 r. skierowano projekt do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu.
Pierwsze czytanie rzdowego projektu odbyo si 6 padziernika 2010 r. podczas plenarnego
posiedzenia Sejmu. Na posiedzeniu tym skierowano projekt do Komisji Edukacji, Nauki i Modziey.
80
W dniu 9 listopada 2010 r. w Sejmie RP odbyo si wysuchanie publiczne dotyczce rzdowego
projektu Ustawy o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyszym, Ustawy o stopniach naukowych
i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektrych innych ustaw.
Do udziau w wysuchaniu publicznym zgosiy si 103 osoby, w tym m.in. reprezentanci Centralnej
Komisji do spraw Stopni i Tytuw, Rady Gwnej Szkolnictwa Wyszego, Pastwowej Komisji
Akredytacyjnej, Rady Modych Naukowcw, Parlamentu Studentw RP, Krajowej Reprezentacji
Doktorantw, Krajowej Sekcji NSZZ Solidarno PAN, Konferencji Rektorw Akademickich Szk
Polskich, Konferencji Rektorw Publicznych Szk Zawodowych, Konferencji Rektorw Zawodowych
Szk Polskich. Wposiedzeniu wzi udzia take lobbysta Mariusz Odziemczyk z Viewpoint Group.
W nastpstwie prac Komisji Edukacji, Nauki i Modziey i procesu lobbingowego rnych grup
w projektach ustaw dokonano istotnych zmian:
dokonano zmian w przyczynach umoliwiajcych rozwizanie stosunku pracy
z mianowanym nauczycielem akademickim, wykrelajc z projektu podjcie lub
wykonywanie dziaalnoci gospodarczej bez zgody rektora (art. 124),
zamiast opinii wprowadzono do ustawy moliwo wypowiedzenia umowy z nauczycielem
akademickim z innych wanych przyczyn tylko za zgod organu kolegialnego (art. 125).
8.6.3. ZMIANY WUSTAWIE WSENACIE
Wdniu 8 lutego 2011 r. ustaw przekazano marszakowi Senatu, ktry na podstawie uchway Senatu
skierowa ustaw do Komisji Edukacji, Nauki i Modziey.
Komisja wprowadzia do ustawy midzy innymi poprawk stanowic, e nauczyciela akademickiego,
ktry naby uprawnienia emerytalne, mona zatrudni ponownie na tym samym stanowisku na tej
samej uczelni bez postpowania konkursowego. Komisja Senacka wprowadzia take przepisy
pozwalajce pobiera opaty za dodatkowe zajcia oraz znoszce limit wynagrodze nauczycieli
akademickich.
Wikszo pozostaych poprawek zaproponowanych przez Senat miaa charakter porzdkowy.
Zaproponowane przez Komisj Senack poprawki zostay przyjte przez Senat 18 lutego 2011 r.,
a potem w wikszoci przez Sejm na posiedzeniu w dniu 4 marca 2011 r. Posowie jednak odrzucili
poprawk ograniczajc czas zatrudnienia adiunktw na uczelniach, ktra zostaa zaproponowana
przez Senat. Wtym ksztacie ustaw przekazano prezydentowi w dniu 23 marca 2011 r.
Od momentu pojawienia si potrzeby zreformowania ustaw Prawo o szkolnictwie wyszym, Ustawy
o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki mona byo
zaobserwowa gosy krytyczne odnoszce si do projektu zmian bd rozwiza w nim zawartych.
O sile zainteresowania projektem, a take rnorodnoci proponowanych rozwiza wiadczy to, e
na wysuchanie publiczne wyznaczone przez Komisj Edukacji, Nauki i Modziey na dzie 9 listopada
2010 r. dotyczce rzdowych projektw ustaw przybyy 103 osoby, ktre zgosiy potrzeb zmiany
przepisw w projekcie poprzez zaproponowanie ponad 100 rnych rozwiza.
Wrd wyrnionych grup starajcych si oddziaywa mona wyrni nastpujce:
pracownicy naukowi majcy stopie naukowy doktora habilitowanego, ktrzy dotychczas
starali si utrzyma swoje przywileje i siln pozycj na uczelniach pastwowych,
modzi pracownicy naukowi dcy do wprowadzenia mechanizmw uatwiajcych karier
naukow, w tym likwidacj habilitacji,
81
czonkowie zwizkw zawodowych chronicy przywileje pracownikw naukowych,
a w szczeglnoci ograniczon moliwo ich zwolnienia,
przedstawiciele uczelni niepublicznych starajcych si uzyska pomoc finansow ze
rodkw budetowych zblion do uczelni publicznych,
przedstawiciele studentw bronicy przywilejw studentw, ale rwnoczenie popierajcy
wikszo zmian w projekcie,
przedstawiciele rnych grup na przykad szk zawodowych, wojskowych, medycznych,
ktrzy starali si zmieni zapisy bezporednio wpywajce na ich sytuacj finansow bd
ograniczajce ich autonomi.
Analizujc zmiany w przepisach prawa, w projekcie mona wyrni trzy etapy:
1. przedsejmowy trzy konsultacje spoeczne,
2. sejmowy prace w komisji i gosowania,
3. na poziomie Senatu prace w komisji i gosowania.
Najdalej idce zmiany w projekcie mona byo zaobserwowa na etapie prac przedsejmowych.
Wnastpstwie naciskw poszczeglnych grup spoecznych na tym etapie w tym przede wszystkim
grupy dotychczasowych pracownikw naukowych ze stopniem doktora habilitowanego z ustawy
zostay usunite zapisy dotyczce likwidacji habilitacji oraz mobilnoci kadry. Przeciw likwidacji
habilitacji otwarcie wystpiy m.in. PAN i Konferencja Rektorw Akademickich Szk Polskich, Rady
ds. Edukacji i Bada Naukowych oraz w licie otwartym do premiera Tuska 44 najwybitniejszych
polskich humanistw.
W czasie pierwszych konsultacji spoecznych w prasie ukazao si wiele artykuw krytykujcych
zniesienie habilitacji oraz wymogi w zakresie opuszczenia uczelni macierzystych przez absolwentw
na pewien czas. Przeciw rozwizaniom przyjtym w pierwszej wersji projektu na amach prasy
wypowiadali si midzy innymi:
1. prof. Ryszard Legutko, przewodniczcy Rady ds. Edukacji i Bada Naukowych oraz
sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta; artyku Likwidacja habilitacji niemoliwa
w tygodniku Wprost z 25 kwietnia 2008 r.,
2. prof. Czesaw Bywalec, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie i Wysza Szkoa Turystyki
i Rekreacji w Warszawie; artyku Znie prace licencjackie w tygodniku Przegld
nr 21/2008,
3. prof. Dariusz Jemielniak, Akademia Komiskiego; artyku Bezkonkurencyjna reforma
w dzienniku Rzeczpospolita z 3 listopada 2010 r.
Warto zwrci uwag, e apel rodowiska naukowego o zachowanie stopnia doktora habilitowanego
i wykrelenie zapisw wymuszajcych mobilno kadry kierowniczej pochodzi gwnie ze rodowiska
reprezentujcych samodzielnych pracownikw naukowych. rodowisko to w spoecznoci naukowcw
stanowi mniejszo, ale skala jego oddziaywania bya na tyle dua, e zapisy zaproponowane
w pierwszych projektach ustawy zostay usunite po przeprowadzeniu pierwszy konsultacji.
Z drugiej strony warto podkreli, e oba rozwizania zostay zaproponowane przez konsorcjum firm
Ernst & Young Business Advisory oraz Instytutu Bada nad Gospodark Rynkow, ktra opracowaa
strategi szkolnictwa wyszego na zlecenie MNiSW. Natomiast przeciw tym rozwizaniom, jak
czciowo byo to prezentowane we wstpie, przemawiaa strategia opracowana przez KRASP.
W zwizku z powyszym mona uzna, e grupa reprezentujca samodzielnych pracownikw
naukowych bya wystarczajco silna, aby przeciwstawi si strategii opracowanej przez niezalenych
konsultantw i wzorujcej si na najlepszych rozwizaniach przyjtych w innych pastwach wiata
odnoszcych due sukcesy na arenie midzynarodowej w obszarze nauki.
Na etapie sejmowym niektre rodowiska i grupy wpywu staray si ponownie przywrci powysze
zapisy, w szczeglnoci likwidacj habilitacji, ale nie odniosy ju sukcesu. Rwnie przedstawiciele
uczelni niepublicznych nie byli w stanie wprowadzi zapisw na tymani te na wczeniejszymetapie,
82
ktre umoliwiayby skorzystanie ze rodkw budetowych na zasadach zblionych do uczelni
publicznych.
Naley jednak wskaza, e na etapie sejmowym sukces odniosy grupy reprezentujce zwizki
zawodowe. Wnastpstwie ich dziaa odrzucona zostaa midzy innymi poprawka ograniczajca czas
zatrudnienia adiunktw. Zgodnie z uchwalon ustaw adiunkt ze stopniem doktora bdzie mg
pracowa na swoim stanowisku tylko przez osiem lat i tyle bdzie mia czasu na zrobienie habilitacji.
Analogiczny przepis dotyczy magistrw zatrudnionych jako asystenci, ktrzy maj osiemlat na obron
doktoratu albo strac stanowisko. W nastpstwie protestw zwizkw zawodowych okres ten liczy
si jednak od momentu wejcia w ycie ustawy, przy czym zapis ten wejdzie w ycie z dwuletnim
opnieniem. Oznacza to, e w nastpstwie zmian adiunkci i asystenci maj obecnie dziesi lat na
zdobycie odpowiedniego stopnia naukowego.
Warto te wskaza, e po uchwaleniu ustawy zwizek zawodowy Solidarno przygotowa wniosek
do Trybunau Konstytucyjnego o zbadanie artykuu, ktry umoliwia rektorowi zwolni wykadowc po
jednokrotnej negatywnej ocenie jego pracy. Zastrzeenia zwizkw zawodowych budzi ponadto zapis,
e rektor moe rozwiza umow z nauczycielem akademickim z innych wanych przyczyn po
uzyskaniu opinii Senatu lub innego organu kolegialnego uczelni, np. rady wydziau. Zdaniemzwizkw
przepis ten moe prowadzi do naduy i bezpodstawnych zwolnie na uczelniach.
Oba przepisy byy przedmiotemwnioskw o ich zmian lub wykrelenie w trakcie prac legislacyjnych.
W tym obszarze postulaty zwizkw nie znalazy jednak odzwierciedlenia w aktualnych przepisach.
Podsumowujc, mona zatem doj do wniosku, e w trakcie procesu legislacyjnego najsilniejsze
oddziaywanie na prawo miaa grupa reprezentowana przez pracownikw samodzielnych, ktrym
udao si wprowadzi zmiany w najwikszym zakresie.
Ich sia moe wynika z dwch czynnikw. Po pierwsze, grupa ta jest bardzo licznie reprezentowana
w parlamencie i organach wadzy w Polsce. Po drugie, ma ona duy wpyw take na ksztatowanie
opinii poprzez rodki masowego przekazu. Warto te zauway, e najwikszych zmian w ustawie
dokonano w procesie przedparlamentarnym. Czsto zmiany te byy dokonywane pod wpywem
silnych naciskw ze strony pracownikw samodzielnych, czego wyrazem by midzy innymi list 44
profesorw do premiera RP.
8.6.5. WEJCIE WYCIE USTAWY I JEJ KONSEKWENCJE
W dniu 5 kwietnia 2011 r. ustawa zostaa podpisana przez prezydenta RP. Nowe przepisy weszy
w ycie dopiero 1 padziernika 2011 r., w zwizku z tym trudno oceni, na ile nowelizacja ustawy
wpyna na popraw jakoci polskiego szkolnictwa wyszego, a w szczeglnoci czy zgodnie
z zaoeniami ustawodawcy:
1. wprowadzia mechanizmy projakociowe w systemie finansowym,
2. zwikszya umidzynarodowienie studiw,
3. zmienia struktur kierunkw ksztacenia,
4. uprocia ciek kariery naukowej,
5. zmienia system zarzdzania uczelnianego,
6. zmienia sytuacj sabego powizania uczelni z otoczeniem spoeczno-gospodarczym.
Odnonie do wpywu ustawy na powysze punkty trudno obecnie oceni jej skutki w dugim terminie.
Naley jednak wskaza, e gwnymcelemustawy bya ch poprawy systemu polskiego szkolnictwa
wyszego, a przede wszystkim zwikszenia jego konkurencyjnoci, co ma istotne znaczenie dla
dugofalowego wzrostu gospodarczego.
Z dostpnych bada empirycznych wynika, e wystpuje silna zaleno midzy poziomem kapitau
ludzkiego a wzrostemgospodarczym(Barro, 1997). Dlatego korzyci z inwestycji w systemksztacenia
na poziomie uniwersyteckimmog by wysze ni z inwestycji rzdowych w inne sektory gospodarki.
W celu rozwoju kapitau ludzkiego niezbdne jest, aby wymagany wzrost nakadw na szkolnictwo
by wyszy ni przyrost liczby studentw. W przeszoci pastwa rozwijajce si, ktre zwikszyy
nakady na szkolnictwo wysze, jak na przykad Korea lub Irlandia, zaobserwoway przyspieszenie
rozwoju przemysu o wysokiej wartoci dodanej w dugimokresie. Rozwj ten nastpnie przyczyni si
do szybkiego rozwoju gospodarczego tych pastw.
83
WPolsce udzia osb z wyszymwyksztaceniemw grupie wiekowej 25-64 lata naley po Sowacji do
najniszych wrd pastw OECD, aczkolwiek istotnie wzrs w ostatnich latach. Rwnie wydatki na
szkolnictwo wysze na studenta w Polsce nale do najniszych wrd pastw wysoko rozwinitych,
zatem Polska moe mie w przyszoci mniejsze moliwoci rozwijania sektorw o wysokiej wartoci
dodanej, a tym samym korzystania z kapitau ludzkiego. Z tych powodw naleaoby zwikszy
nakady na szkolnictwo wysze, a take podtrzymywa pozytywn tendencj, jak jest rosnca liczba
studentw.
Wzrost nakadw na szkolnictwo wysze przewiduje nowelizacja ustawy, jednak bd one miay trway
wpyw na proces wzrostu gospodarczego, jeli wysze kwalifikacje i umiejtnoci pracownikw bd
i w parze z procesem innowacji w gospodarce. Proces innowacji prowadzi do przyspieszenia
postpu technologicznego, jeli wysoko wykwalifikowani pracownicy uatwiaj absorpcj nowych
technologii, a tymsamymzwikszaj produktywno i konkurencyjno gospodarki. Dlatego te wpyw
edukacji na wzrost gospodarczy przejawia si nie tylko poprzez popraw jakoci siy roboczej, lecz
rwnie poprzez innowacyjno, ktra istotnie wpywa na wzrost gospodarczy.
Rwnoczenie warto podkreli, e z bada ankietowych Marty azarowicz-Kowalik opublikowanych
przez Fundacj Nauki Polskiej w 2011 r., dotyczcych opinii zagranicznych naukowcw o moliwoci
podjcia pracy w Polsce, wynikao, e wysokie wynagrodzenia i fundusze na badania nie wystarcz,
eby przycign do Polski wiatowej klasy naukowcw. Wikszo respondentw, z czego poowa to
Polacy przebywajcy za granic od ponad dziesiciu lat, negatywnie ocenia warunki i jako pracy
naukowej w Polsce. Najczciej wskazywane rnice wizay si nie tyle z wysokoci finansowania,
ile z dynamik pracy, systemem motywacji i stopniem zaangaowania naukowcw. Polscy
respondenci sporo miejsca powicili skostniaej strukturze polskiej nauki. Kolejne czsto
pojawiajce si zarzuty to brak umiejtnoci wsppracy i mobilnoci w polskich zespoach oraz
niewielkie fundusze na badania. W dalszej kolejnoci natomiast pojawia si kwestia wynagrodze
naukowcw. Z kolei respondenci zagraniczni zwracali uwag na mniejszy presti prowadzonych
w Polsce bada, co wynika z ograniczonych moliwoci przycignicia zagranicznych naukowcw
do Polski.
Warto te podkreli, e takie punkty jak mobilno naukowcw i system motywacyjny na uczelniach
w maymstopniu zostay rozwizane poprzez nowelizacj ustawy w 2011 r. Wzwizku z tymoczekiwane
przez MNiSW korzyci z nowych przepisw mog by duo mniejsze, a kolejne zmiany trudniejsze do
przeprowadzenia, co wynika z wczeniejszych dowiadcze i dosy silnych grup oddziaywania na
utrzymanie obecnego stanu na uczelniach i w jednostkach badawczych.
Na koniec warto take wskaza, e w czerwcu 2011 r. do Sejmu wpyn poselski projekt Ustawy
o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyszym, Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowymoraz
o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektrych innych ustaw. Celem tego projektu jest
zniesienie opat za drugi kierunek studiw i blokady zwikszania oglnej liczby studentw studiw
stacjonarnych. Std te proponowane obecnie zmiany id w odmiennym kierunku od obserwowanych
na wiecie, mimo e poziom polskich uczelni jest niski, o czym wiadcz ich sabe notowania
w midzynarodowych rankingach (ranking szanghajski lub Financial Times).
84
8.7. USTAWA O ZMIANIE USTAWY O WYCHOWANIU W TRZEWOCI
I PRZECIWDZIAANIU ALKOHOLIZMOWI
Autor: Micha Mode
Tytu: O zmianie Ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi
8.7.1. ANALIZA ZMIAN USTAWOWYCH
Ustawa wprowadza kilka zmian liberalizujcych rynek reklam alkoholu, rozluniajc ograniczenia
przede wszystkim wobec piwa oraz w pewnym stopniu wobec napojw o zawartoci alkoholu midzy
8 a 18 proc.
Podstawowe zmiany, wane z punktu widzenia liberalizacji, mona odnale w artykule 13 ustawy.
Skrceniu ulegaj ograniczenia czasowe dotyczce moliwoci reklamowania piwa w rodkach
masowego przekazu. Wczeniejszy zapis o zakazie reklamy midzy godzin 6 a 23 zostaje
zamieniony na zakaz reklamy midzy 6 a 20. Dodatkowo pomidzy tymi godzinami ustawa umoliwia
transmitowanie reklamy piwa prowadzonej przez organizatora imprezy sportu wyczynowego lub
profesjonalnego w trakcie trwania tej imprezy.
Ponadto w pewnym zakresie umoliwiona zostaje promocja sponsorska napojw alkoholowych
o zawartoci alkoholu midzy 8 a 18 proc. Jednak w stosunku do nich umoliwione zostaje
promowanie jedynie sponsoringu wydarze sportowych, koncertw i innych imprez masowych. Ustawa
wprowadza take ograniczenia dotyczce formy promocji takiego sponsoringu.
Dodatkowo producenci piwa, ktrzy podejm dziaania reklamowe, s zobowizani do odprowadzania
10 proc. wartoci kontraktu reklamowego na wyodrbniony rachunek ministra sportu, stworzony
specjalnie w celu dofinansowania inwestycji w obiekty sportowe.
W dalszej czci opracowania zostanie podjta prba krytyki rozwiza ze wzgldu na interes
publiczny (potencjalne zwikszenie spoycia, szczeglnie wrd modziey), zaburzenie konkurencji
rynkowej (zupene wyczenie z moliwoci promocji producentw napojw spirytusowych, czciowe
ograniczenie wobec producentw win i nalewek) oraz sytuacj finansw publicznych (prawdopodobne
ograniczenie wpyww budetowych). Przedstawione zostan metody i momenty wpywu grup
interesu na ksztat ustawy.
8.7.2. ANALIZA WPYWU ZAPISWNA ZACHOWANIE SPOECZESTWA
Podstawowymargumentem, jaki w debacie publicznej pada przeciwko reklamie alkoholu, jest moliwo
wystpienia konsekwencji w postaci zwikszonego jego spoycia przez spoeczestwo, a szczeglnie
przez wraliw na reklam modzie.
Wobec cigego wzrostowego trendu spoycia legalnego alkoholu w Polsce trudno oszacowa wpyw
omawianej zmiany na wielko caego rynku. Wyniki dotychczasowych bada dotyczcych wpywu
reklamy na wielko rynku alkoholi s niejednoznaczne.
Z jednej strony istniej badania, ktre wskazuj na brak wyranej (istotnej) zalenoci midzy
wydatkami na reklam a cakowit wielkoci rynku (Nelson, 2001). Wykazuj one natomiast, e
w konsekwencji kampanii reklamowych substytucja wystpuje przede wszystkim midzy markami
alkoholi (Heimonen, Uusitalo, 2009), do pewnego stopnia midzy rodzajami alkoholi oraz midzy
kohortami populacji poprzez zmniejszenie popytu osb starszych na rzecz osb modszych (Nelson,
1999).
85
Z drugiej strony natomiast mamy do czynienia z badaniami, ktre sugeruj, e zaleno w tej kwestii
wystpuje (Saffer, 2000), a reklamy zwikszaj zarwno wielko spoycia, jak i stopie naduywania
alkoholu (Saffer, 2002).
Naley jednak przyzna, e dotychczasowe badania w wikszoci nie wskazuj na jednoznaczny
i wyrany wpyw reklamy na wielko cakowitej sprzeday alkoholu.
Nieco inaczej sytuacja przedstawia si w przypadku analizy zalenoci midzy intensywnoci reklamy
a wielkoci sprzeday wrd nastolatkw. Mimo zrnicowanych wynikw zdecydowanie wikszy jest
odsetek bada, ktre wskazuj na pozytywn relacj (Faria i in., 2011; Fisher i in., 2007; Snyder i in.,
2006), a nawet przewiduj okoo 16-proc. ograniczenie spoycia oraz 40-proc. ograniczenie
niebezpiecznego spoycia wrd modziey w wyniku wprowadzenia cakowitego zakazu reklamy
alkoholu (Saffer, Dave, 2003). Szczeglnie skuteczna wydaje si reklama, ktra tworzy asocjacje midzy
alkoholem a sportem, tyzn fizyczn i modnym stylem ycia.
Przy uznanych degeneracyjnych efektach wczesnej inicjacji alkoholowej zwikszenie moliwoci
reklamowania alkoholu naley oceni jednoznacznie negatywnie.
8.7.3. ANALIZA WPYWU REGULACJI NA RYNEK
Wobec wynikw wskazujcych na niewielki wpyw reklamy alkoholu na cakowit wielko spoycia
jej efekt musi zaznaczy si jedynie w kompozycji rynku, zmieniajc relatywny w nim udzia
poszczeglnych marek i segmentw (wobec prawdopodobnie stosunkowo duej substytucyjnoci
midzy rodzajami alkoholi). W przypadku drugiej kategorii pobiena analiza danych dotyczcych
procentowych zmian relatywnego udziau trzech segmentw rynku napojw alkoholowych w Polsce
1992-2009 wydaje si do pewnego stopnia potwierdza hipotez substytucyjnoci.
Rysunek 29. Zmiany w relatywnym udziale w rynku napojw alkoholowych trzech segmentw
opracowanie wasne na podstawie danych PARPA (dane odnosz si do sprzedanych jednostek
czystego alkoholu na jednego mieszkaca)
Wykres wskazuje na relatywny spadek udziau segmentu piwa w roku wprowadzenia regulacji na rzecz
segmentu wyrobw spirytusowych. Naley jednak zwrci uwag na bardzo wysok obnik akcyzy na
wyroby spirytusowe wprowadzon pod koniec 2002 r., co spowodowao zgodnie z przewidywan przez
86
badaczy stosunkowo du elastycznoci popytu na alkohol wzgldem wysokoci ceny (Saffer, Dave,
2003) w poczeniu z ograniczeniemnielegalnego rynku alkoholi bardzo duy skok w sprzeday zarwno
w ujciu bezwzgldnym, jak i relatywnym. W 2004 r., pierwszym wolnym od takich zaburze, mona
dostrzec wzrost udziau piwa w caoci rynku kosztem zarwno wdki, jak i napojw winiarskich.
Na podstawie powyszych danych oraz wynikw czci bada przedstawionych powyej mona wysnu
wniosek o wpywie zmiany na zaburzenie konkurencji na rynku alkoholi poprzez uprzywilejowanie przede
wszystkim piwa.
Z kolei wyniki odnoszce si do braku wpywu reklamy na cakowit wielko rynku alkoholi
w kontekcie wpywu jedynie na jego kompozycj umoliwiaj konkluzj odnoszc si do spoecznej
bezproduktywnoci reklamy. Wydatki poniesione na reklam stanowi w tym ujciu koszt, ktry
z punktu widzenia spoeczestwa mona by ponie w sposb zdecydowanie efektywniejszy. Jest to
sytuacja analogiczna do niejednokrotnie spotykanych skutkw procesu ewolucji i moe by w zwizku
z tymnazwana efektempawiego ogona (por. Roumanias, 2005). Wtymprzypadku walka o klienta za
pomoc nakadw reklamowych stanowi gr o sumie zerowej.
8.7.4. WPYWNA SYTUACJ BUDETOW
Wydaje si, e analizowana regulacja ze wzgldu na opisywane wczeniej efekty, czyli:
wzrost spoycia wrd nieletnich,
zmian kompozycji rynku,
przy mitygujcym wpywie koniecznoci odprowadzania opisanej wyej wpaty w wysokoci 10 proc.
kontraktu reklamowego do budetu negatywnie wpywa na sytuacj finansw publicznych pastwa.
Wobec braku moliwoci oszacowania wysokoci wydatkw na walk z alkoholizmem w sytuacji
nieokrelonej wielkoci spoycia przez modzie w Polsce oraz nieokrelonego wpywu picia w modym
wieku na prawdopodobiestwo popadnicia w alkoholizm analiza skupi si jedynie na stronie
dochodowej budetu pastwa.
Przy zaoeniu, e pewien wzrost wydatkw na reklam piwa pozwala na odebranie sektorowi
napojw spirytusowych rynku o wartoci sprzeday 100 l czystego alkoholu (efekty zmiany kompozycji
w segmencie samego piwa nie s brane pod uwag). Przy 10-proc. zyskach producentw wydatki na
reklam nie powinny w dugim okresie przekracza 10 proc. wartoci sprzeday piwa o zsumowanej
zawartoci alkoholu 100 l. Jeli przecitnie zawarto alkoholu w piwie to 5 proc., a w napoju
spirytusowym40 proc., to 100 l czystego alkoholu przekada si na 4 tys. butelek piwa lub 500 butelek
wdki. Przy zaoeniu, e producent sprzedaje piwo po 2 z, daje mu to przychody w wysokoci
8 tys. z. 10 proc. wydane na reklam, ktra pozwoli na takie zwikszenie sprzeday, to 800 z.
10 proc. odprowadzone w takim wypadku do budetu pastwa to 80 z.
Przyjmujc, e piwo sprzedawane jest na rynku w redniej cenie 4 z (uwzgldniajc sprzeda
w restauracjach), i zakadajc standardowe stawki VAT oraz CIT, sprzeda w wysokoci 16 tys. z daje
wpywy budetowe rzdu 6 tys. z.
Akcyza na piwo od 100 l czystego alkoholu wynosi obecnie, na podstawie Ustawy z 6 grudnia 2008 r.
o podatku akcyzowym, 779 z.
80 z + 6000 z + 779 z = 6859 z oto zysk dla budetu pastwa z tytuu zwikszonej sprzeday
piwa.
87
Teraz naley wyliczy strat dla budetu z tytuu spadku wpyww od segmentu wyrobw spirytusowych.
Jak ju zostao napisane, 100 l alkoholu przekada si na 500 butelek wdki. Przy przecitnej cenie
sprzeday 25 z za butelk daje to przychody rzdu 12,5 tys. z, a w konsekwencji wpywy z tytuu VAT oraz
CIT w wysokoci 4629 z. Akcyza za 100 l alkoholu etylowego w wyrobach spirytusowych to 4960 z.
4629 z + 4960 z = 9589 z tyle pastwo straci na zmniejszonej sprzeday wyrobw spirytusowych.
9589 z 6859 z = 2730 z to jest strata netto dla budetu pastwa.
Zakadajc, e moliwe s tylko dwa efekty reklamy odebranie rynku wyrobom spirytusowym oraz
odebranie rynku konkurentom w segmencie piwnym mona si pokusi o relatywny udzia tych
efektw, ktry bdzie mia neutralny wpyw na wysoko wpyww budetowych.
Wielko sprzeday wynosi 100 l czystego alkoholu, rnica w wielkoci wpyww budetowych
z tytuu VAT i CIT wynosi dla litra alkoholu 13,7 z na rzecz piwa. Rnica w wielkoci wpyww
budetowych z tytuu akcyzy wynosi 41,8 z na rzecz wyrobw spirytusowych, a zmiana kompozycji na
rynku piwa nie zmienia wpyww budetowych. Opata z tytuu reklamy pozostaje staa i wynosi 80 z.
Z punktu widzenia neutralnoci dla finansw publicznych maksymalny spadek sprzeday wyrobw
spirytusowych, w konsekwencji wzrostu sprzeday jakiej marki piwa, o ekwiwalent 100 l alkoholu
w sytuacji stosowania kampanii reklamowej wynosi 2,85 l w przeliczeniu na czysty alkohol. Innymi
sowy, wzrost sprzeday reklamowanej marki o 4 tys. butelek piwa moe maksymalnie wpyn na
spadek sprzeday o 14 butelek wdki, aby nie zmniejszy wpyww budetowych.
Wydaje si, e przy tak duych dysproporcjach wpyww budetowych z tytuu akcyzy mona
bezpiecznie zaoy, e zwikszenie moliwoci reklamowania piwa nawet przy mitygujcymwpywie
opaty reklamowej negatywnie oddziauje na sytuacj budetu pastwa.
Projekt ustawy by projektem Komisji Kultury Fizycznej i Sportu. Wjej imieniu zosta wniesiony przez
posa Mirosawa Drzewieckiego. W uzasadnieniu mona przeczyta, e projekt zosta napisany
w tragicznej wrcz sytuacji finansowej wielu polskich zwizkw sportowych i ma za zadanie zmieni
ten niekorzystny stan faktyczny. Wrd lobbystw naley wic zapewne poszukiwa osb zwizanych
ze sportem.
Opinie prawne do projektu byy bez wyjtku negatywne. Mimo to trafi on pod obrady Sejmu, gdzie
szkodliwe zapisy ulegy dalszemu poszerzeniu. Pocztkowy zapis o silnie ograniczonej moliwoci
promocji napojw o zawartoci alkoholu midzy 7 a 18 proc. zosta zawony do napojw o zawartoci
midzy 8 a 18 proc., dajc de facto pene prawa wynikajce z ustawy producentompiwa o zawartoci
midzy 7 a 8 proc.
Take na etapie prac parlamentarnych pojawi si zapis dotyczcy moliwoci reklamowania piwa
w godzinach midzy 6 a 20, jeli tylko bd towarzyszy transmisjom imprez sportowych.
Prace nad ustaw odbyway si w Komisji Kultury Fizycznej i Sportu, Komisji Kultury i rodkw
Przekazu oraz Komisji Zdrowia.
Autorem zmiany rozszerzajcej moliwo reklamowania take na transmisje imprez sportowych by
pose Kazimierz Pietrzyk (SLD) na poczonym posiedzeniu komisji z 19 grudnia 2002 r.
Niestety w tej chwili nie jest proste zidentyfikowanie autorw pierwszej zmiany z powodu rozpatrywania
na posiedzeniach podkomisji wielu kwestii oraz braku stenogramw na stronie Sejmu czy w zasobach
Archiwum Sejmowego. Propozycje podkomisji, wrd ktrych znalaza si midzy innymi omawiana
kwestia, referowa pose Zygmunt Ratman (SLD), take na posiedzeniu z 19 grudnia 2002 r.
88
Dowody na lobbing maj charakter poszlakowy. Na etapie prac w komisjach uczestniczyli przedstawiciele
zainteresowanych stron poza samym sektorem piwowarskim. Na wspominanym wyej posiedzeniu
komisji przedstawiciel Unii Polskich Zwizkw Sportowych mec. Andrzej Wach broni przed posami
pomysu zmniejszenia ogranicze czasowych dotyczcych moliwoci emitowania reklam piwa, nie
zwaajc na to, e wczeniej na tym samym posiedzeniu zostaa zgoszona poprawka, ktra zupenie
zdejmowaa reklamowe ograniczenia w przypadku transmisji sportowych.
Rwnie na tym posiedzeniu wypowiedzia si przedstawiciel Krajowej Rady Przetwrstwa Spirytusu
Andrzej Szumowski, ktry zasugerowa, e ustawa zostaa wylobbowana, a przemys spirytusowy
take jest zainteresowany lobbingiem przepisw.
Chciabymstwierdzi, e nie tylko sabe, ale i mocne jest pikne. Zazdroszcz troch kolegom
z brany piwowarskiej, ktra walczc o swoje prawa i o lepsz pozycj na rynku, dopracowaa
si projektu ustawy, ktry t bran w szczeglny sposb preferuje. Wimieniu przedstawicieli
brany produkujcej mocne trunki mamtu na myli producentw, dystrybutorw i importerw
biaych wdek, whisky oraz wina pragn powiedzie, e chcielibymy z otwart przybic
i wypchanymi portfelami rwnie mie nadziej, i dane nam bdzie wspiera szczytne cele,
jakie legy u podstaw tego projektu ustawy, po to, aby z rwnymi szansami konkurowa na
rynku alkoholi w Polsce. Rozumiem, e nikt nie kwestionuje definicji alkoholu, wedug ktrej
alkohol to zarwno piwo, jak i wdka czy whisky. Pragn jeszcze stwierdzi, e nie w mocy, ale
w iloci problem. Na zakoczenie, parafrazujc synne zdanie mistrza boksu, a obecnie posa,
pana Jerzego Kuleja, pragn stwierdzi, e nie ma ludzi odpornych, s tylko le trafieni.
W pniejszych posiedzeniach nie pojawiy si zmiany istotne z punktu widzenia krytyki wyraonej
w tej analizie.
Podczas wywiadu zorganizowanego przez zesp w celu pogbienia wiedzy o lobbingu w tymprocesie
uchwalania ustawy Andrzej Szumowski potwierdza wystpowanie zjawiska lobbingu zarwno na etapie
decyzji o podjciu prac nad regulacj, jak i podczas samej procedury ustawodawczej. Tekst wywiadu
mona znale w czci raportu Wywiady i opinie. W tej czci znajduje si te wywiad z obecnym
dyrektorem Polskiej Agencji Rozwizywania Problemw Alkoholowych Krzysztofem Brzzk.
8.8. USTAWA O ZMIANIE USTAWY O RADIONII I TELEWIZJI
Autor: Micha Mode
Tytu: O zmianie Ustawy o radiofonii i telewizji
8.8.1. ANALIZA ZMIAN USTAWOWYCH
Ustawa zostaa znowelizowana w zwizku z koniecznoci uwzgldnienia w polskim prawodawstwie
dyrektywy Unii Europejskiej 89/552/EWG oraz dyrektywy 97/36/WE. Z punktu widzenia acquis
communautaire naleao uwzgldni warunek uzyskania w programach radiowych i telewizyjnych
minimum 50-proc. udziau audycji pochodzcych z Unii Europejskiej oraz minimum 10-proc. udziau
przez tzw. audycje niezalene. Dyrektywa nakadaa take ograniczenia dotyczce moliwoci
reklamowania niektrych produktw (tyto, alkohol, produkty dla dzieci, leki) oraz przedstawiania
treci nieadekwatnych dla widza maoletniego. Postulaty w niej zawarte zostay uwzgldnione
i w sposb bezporedni nie stanowi treci tego opracowania.
89
Ustawa reguluje dwie wane z punktu widzenia rynku polskiego kwestie, w przypadku ktrych
instytucje Unii Europejskiej nie daj jednoznacznych wytycznych dla prawodawstwa krajowego:
1. Ustanawia (czy raczej utrzymuje ramy dla funkcjonowania) publicznej radiofonii i telewizji,
ktra ma za zadanie realizowanie tzw. misji polegajcej na utrzymywaniu i wzmacnianiu
moliwoci rozpowszechniania wytworw polskiej kultury. W tym celu umoliwia
dofinansowanie jej dziaalnoci z daniny publicznej abonamentu;
2. W sposb analogiczny dla audycji europejskich ustanawia tzw. kwot ekranow dla
audycji, ktre powstay pierwotnie w jzyku polskim, tj. na podstawie polskiego
scenariusza. Udzia audycji polskich w ramwce mia wynosi nie mniej ni 33 proc.
Dodatkowo w ogle nadawanych utworw sowno-muzycznych (czyli piosenek) 33 proc.
miay stanowi utwory polskie.
Wydaje si, e oba rozwizania maj charakter szkodliwy. Drugie z nich byo ksztatowane bez
wtpienia pod naciskiemgrup interesu konkretnie polskich producentw audiowizualnych. Niniejsza
analiza ma za zadanie wykaza szkodliwo z punktu widzenia interesu publicznego oraz wolnoci
gospodarczej rozwiza zastosowanych w ustawie i wskaza grupy, ktre oddziayway na rzecz ich
uchwalenia.
8.8.2. SYTUACJA NA RYNKU MEDIWMASOWYCH KONTEKST USTAWY
Teoria ekonomii dopatruje si w produkcji radiowo-telewizyjnej trzech decydujcych o jej specyfice
waciwoci, a wic nie podlega rywalizacji w konsumpcji, charakteryzuje si tzw. dyskontem
kulturowym, a jej konsumpcja zwizana jest z generowaniem efektw zewntrznych. Pierwsza
waciwo jest jedn z dwch podstawowych cech dobra publicznego (obok niewykluczalnoci t
cech produkcje radiowo-telewizyjne miay w czasach, kiedy kodowanie sygnau byo zwizane
z wysokimi kosztami i trudnociami technologicznymi), zakadajc, e konsumpcja dobra przez jedn
osob nie ogranicza moliwoci konsumpcji przez inn osob. Innymi sowy, koszt kracowy
konsumpcji przez dodatkow osob jest praktycznie rwny zero (Stiglitz, 2004, s. 50-51).
Wystpowanie dyskonta kulturowego pozwala zakada, e dobro ma zrnicowan warto
w zalenoci od kultury, w ktrej jest konsumowane.
Produkcja radiowo-telewizyjna czsto charakteryzuje si wystpowaniemtzw. efektw zewntrznych,
ktre pozwalaj odnosi z niej korzyci osobom, ktre nie s jej bezporednimi konsumentami
20
(Hoskins i in., 2000). Wydaje si, e tego typu charakterystyk cechuj si przede wszystkim pro-
gramy informacyjne, publicystyczne oraz kulturowe. Korzyci te maj charakter trudno kwantyfikowalny
i odnosz si do wzrostu wiadomoci spoecznej i ugruntowania poczucia wsplnoty wrd ich
odbiorcw.
Zwikszenie dostpu do kultury wyszej, w rezultacie konsumowania jej przede wszystkim przez
osoby dobrze sytuowane, pozwala porednio partycypowa w jej konsumpcji wanie w konsekwencji
wystpowania owego efektu zewntrznego.
Jeli uzna, e oba zaproponowane w ustawie rozwizania maj na celu wykorzystanie kulturowego
efektu zewntrznego, pierwsze poprzez subsydiowanie wytworw polskiej kultury wytworzonej
w ramach mediw publicznych, a drugie poprzez swoj natur regulacyjn, mona przyj, e nie
speniaj pokadanych w nich nadziei.
Zwaywszy, e w przypadku telewizji publicznej, ktra funkcjonowaa na podobnej zasadzie
w poprzednich przepisach, nastpuje cigy spadek odsetka tzw. produkcji ambitnych (dokument,
publicystyka, teatr TV, muzyka powana) na rzecz filmw fabularnych i reklam, poczwszy od 1995 r.
(KRRiT, 2004, s. 195-197; Kandzia, 2010, s. 7-8), mona wycign wniosek, e subsydiowanie
publicznych podmiotw, ktre przechodz mimo to postpujcy proces komercjalizacji oferty, nie jest
90
20
Naley zdawa sobie spraw z utosamiania w literaturze kategorii dbr publicznych i efektw zewntrznych. Wydaje si
jednak, e w wypadku produkcji radiowo-telewizyjnych s to kategorie odrbne ze wzgldu na to, e efekty zewntrzne
wystpuj w tym wypadku w sposb bezporednio niepowizany z konsumpcj usugi.
skuteczn metod wspierania wytworw kultury wyszej. Z drugiej strony szeroko opisywane s
patologie i procesy upolityczniania mediw publicznych (traktowanych jako tuba propagandowa
koalicji rzdzcych), obniajce zaufanie publiczne do nich oraz jako podawanych informacji
i publicystyki (Nierenberg, 2005, s. 7-8). W konsekwencji subsydium z abonamentu stanowi form
relatywnego wzmacniania pozycji rynkowej mediw publicznych (w debacie publicznej oraz w skargach
nadawcw komercyjnych padaj argumenty o niedozwolonej z punktu widzenia prawa UE pomocy
publicznej) przy minimalnych korzyciach misyjnych.
Drugie rozwizanie, jak naley rozumie, ma za zadanie promowa wytwory polskiej kultury
w stacjach dziaajcych na podstawie koncesji, przede wszystkimstacjach komercyjnych. Wydaje si,
e to zaoenie nie jest spenione ze wzgldu na rozrywkowy charakter ramwek programowych (por.
np. KRRiT, 2006, s. 75-77), a zabezpiecza producentw krajowych w walce o czas antenowy,
potencjalnie powodujc obnienie jakoci i wzrost cen audycji pierwotnie polskich.
W przypadku piosenek ze wzgldu na subiektywny charakter postrzegania jakoci trudno
jednoznacznie oceni, czy realizacja zapisu ustawy (wikszo mediw radiowych w 2010 r.
w niewielkim stopniu przekraczaa zaoone kwoty KRRiT, 2010) wpyna pozytywnie na
propagowanie polskiej kultury. Poniewa jednak piosenki s utworami nietumaczonymi, mona
wysnu wniosek, e w tym wypadku jest to do pewnego stopnia pozytywny efekt polegajcy na
zapewnieniu odpowiednich proporcji jzykowych w audycjach radiowych. Naley mimo to zauway,
e w zwizku z potencjalnym wpywem nasilenia promocji muzyki w mediach na wielko sprzeday
pyt, na ktry zwraca uwag m.in. Ronald Coase (1979), naley si zastanowi nad efektem
wzmocnienia pozycji polskiej muzyki na rynku sprzeday w konsekwencji wprowadzenia opisywanego
rozwizania
21
. Efekt nie jest jednak oczywisty. S badania, ktre wskazuj na zaleno midzy
suchaniem muzyki w radiu i zakupami muzycznymi (Liebowitz, 2004). Jednak przekonanie
o symbiozie radia i sprzeday jest do powszechnie podzielane, a jego wystpowanie bywa
uprawdopodobniane (Montgomery, Moe, 2002), co moe stanowi podstaw dla wystpowania
lobbingu w celu zabezpieczenia nienalenej renty, bez ponoszenia odpowiednich kosztw
finansowych.
Wydaje si jednak, e zapis dotyczcy 33-proc. udziau mia za zadanie dodatkowo osabi pozycj
producentw zagranicznych, ju obarczonych dyskontem kulturowym, wobec producentw krajowych
jedynie na podstawie dysponowania przez tych ostatnich odpowiednimi kompetencjami jzykowymi.
Jednoczenie w aden sposb nie wpyn on na popraw i dywersyfikacj oferty programowej polskich
mediw zapeniajcych kwoty programami o wtpliwej jakoci, ktre wydaj si niewiele rni od
formatw pochodzcych z zagranicy. Jeli uzna, e zamiarem ustawodawcy byo ograniczenie liczby
programw o rdach zachodnich to mona powiedzie, e udao si to fasadowo, ze wzgldu na
podobny charakter programw pierwotnie polskich.
Przypadek kwot dotyczcych utworw muzycznych jest dosy skomplikowany, ale ze wzgldu na
wystpowanie bada, ktre sugeruj pozytywny wpyw publicznego odtwarzania na wielko
sprzeday w kontekcie forsowania przez grupy interesu zmian majcych za zadanie zwikszy
poziom kwot, mona wysnu wniosek o negatywnym wpywie rozwizania na konkurencj rynkow
i relatywny wzrost cen produkcji polskich.
91
21
Byby to jeszcze jeden rodzaj efektu zewntrznego.
Jeli chodzi o kwestie lobbingu podczas pracy nad ustaw, to dotyczy on przede wszystkimdrugiego
z analizowanych zapisw
22
. Na etapie przedsejmowym wyszczeglnione w dokumencie OSR uwagi
w wikszoci nie budz zastrzee poza dwoma wyranie wtpliwymi:
uwag Federacji Zwizkw Zawodowych Pracownikw Kultury i Sztuki dotyczc zrwnania
w gr kwot w stosunku do utworw muzycznych w radiu i telewizji,
uwag Krajowej Izby Producentw Audiowizualnych w sprawie wyczenia z kwoty ekranowej
audycji wytworzonych pierwotnie w jzyku polskim programw informacyjnych, co de facto
zwikszao t kwot.
Na etapie projektu prg dotyczcy kwot ekranowych oraz muzycznych dla polskich audycji by
ustanowiony cigle na poziomie 30 proc. Ta kwestia zostaa zmieniona na etapie prac
parlamentarnych kwoty wzrosy do 33 proc. Kolejna zmiana dotyczya takiego zdefiniowania utworu
powstaego pierwotnie w jzyku polskim, by wyeliminowa moliwo wypeniania kwot programami
na licencji zagranicznej. Poniewa jednak proces pracy nad ustaw w parlamencie nalea do
wyjtkowo przejrzystych (uwagi do projektu umieszczone s na stronie internetowej Sejmu, a prace
przebiegay tylko w komisji, wic stenogramy z posiedze s take atwo dostpne), bez problemu
mona zidentyfikowa pomysodawcw zmian przy zaoeniu, e posowie s autorami propozycji).
O postrzeganiu polskich audycji jako gorszych jakociowo (z punktu widzenia gustw konsumenta)
wiadczy spr dotyczcy okresu rozliczania kwot ekranowych. Przedstawiciele producentw (m.in.
Krajowej Izby Producentw Audiowizualnych) mocno lobbowali za skrceniemokresu rozliczeniowego
z kwartau do miesica. Posanka Anna Sobecka (LPR) na posiedzeniu sejmowej Komisji Kultury
i rodkw Przekazu z 7 stycznia 2004 r. do wyranie zasugerowaa, jak s postrzegane audycje
polskie, twierdzc w sprawie rozlicze kwot:
Uwaam, e ma to istotne znaczenie ze wzgldu na to, i w roku s okresy lepszej
ogldalnoci (wita Boego Narodzenia, Wielkanoc) i gorszej (wakacje). Majc do
dyspozycji trzymiesiczny okres rozliczeniowy, nadawca moe audycje wykonywane w jzyku
polskim umieszcza w czasie gorszej ogldalnoci.
Zmiana dotyczca definicji utworu, ktry powsta pierwotnie w jzyku polskim, zostaa zgoszona przez
posank Iwon ledzisk-Katarasisk (PO) i zostaa zatwierdzona na posiedzeniu komisji
z 21 stycznia 2004 r. Sama Anna Sobecka proponowaa zapis, by kwot przeznaczon dla polskich
produkcji zwikszy do 50 proc., a okres rozliczeniowy zmieni na miesiczny. Ze wzgldu na
stwierdzon niezgodno z interpretacj dyrektywy unijnej
23
wniosek zosta odrzucony. Podczas prac
w Senacie udao si zwikszy omawian kwot do 33 proc. zarwno w przypadku audycji, jak
i utworw polskich. Podczas posiedzenia komisji sejmowej poprawka zostaa zatwierdzona. Senator
Kazimierz Paweek (SLD-UP) na posiedzeniu senackiej Komisji Kultury i rodkw Przekazu
z 12 marca 2004 r. zaproponowa zwikszenie kwoty dla audycji polskich do 40 proc. Komisja,
najwyraniej nie majc wiadomoci wystpowania ogranicze unijnych, zaaprobowaa poprawk,
jednak na nastpnym posiedzeniu z 17 marca 2004 r senator Krystyna Doktorowicz (SLD-UP)
wraz z senatoremStanisawemNiciej (SLD-UP) zaproponowali autopoprawk, ktra korygowaa ten
bd, sprowadzajc kwot do maksymalnej akceptowalnej przez wymogi unijne wielkoci 33 proc.
Zostaa ona przegosowana (stenogramy z posiedze Senatu maj dopisek nieautoryzowane).
92
22
Mona zaoy, e w interesie politykw pozostaje sprawowanie kontroli nad mediami publicznymi, ktre w polskim systemie
s do pewnego stopnia traktowane jako cz systemu upw. Trudno si doszukiwa lobbingu politykw u samych siebie.
23
Interpretacja dyrektywy wskazywaa, e kwota dla utworw krajowych moe wynosi 3/5 kwoty dla utworw europejskich,
ale nie moe przekracza 2/3 kwoty europejskiej.
8.9. WNIOSKI
1. Przeprowadzona analiza procesu stanowienia prawa na przykadzie wybranych ustaw potwierdzia
wystpowanie istotnych problemw w procesie legislacyjnymw Polsce. Udowodnia midzy innymi,
e grupy interesw czsto maj istotny wpyw na tworzone prawo, czego nastpstwem s
obowizujce akty prawne suce tylko wybranym grupom kosztem caego spoeczestwa.
Charakter i moment dziaalnoci grup interesw w ramach procesu legislacyjnego w analizowanych
szczegowo ustawach przedstawia tabela 3.
2. Wyniki prezentowane w tabeli potwierdzaj take wczeniejsze obserwacje prezentowane
w literaturze przedmiotu, wskazujce, e dziaania grup interesu maj najczciej charakter
aktywny inicjuj akty prawne lub nowelizacj istniejcych ustaw. Rzadziej dziaania polegaj na
blokowaniu niekorzystnych dla nich zmian, cho do takich sytuacji rwnie dochodzi.
3. Istotne zmiany w aktach prawnych byy czsto inspirowane przez grupy interesw w fazie
przedparlamentarnej. Wykorzystanie tego etapu do wpywania na ksztat aktu prawnego wynika
z braku lub sabych regulacji w obszarze lobbingu w Polsce. Dodatkowo brak informacji o tworzeniu
aktu prawnego, a take osobach odpowiedzialnych za jego pierwotny ksztat, sprzyja dziaaniomgrup
interesw. Warto wskaza, e wanie na tym etapie moliwe s take zmiany w aktach prawnych,
ktre maj przeciwdziaa planowanymreformom, czego dobrymprzykademjest nowelizacja Ustawy
o szkolnictwie wyszym. Na etapie przedparlamentarnym dokonano najwikszej liczby poprawek
w tej ustawie poprzez zmian lub usunicie przepisw przewidujcych gbsz reform w szkolnictwie
wyszym. Jednak obecnie trudno ustali moment oraz osob odpowiedzialn za te zmiany na poziomie
ministerstwa i grupy interesw. Z tego wzgldu naleaoby uzna, e ten etap powinien by bardziej
przejrzysty i podlega lepszej kontroli w przyszoci.
4. Zmiany przeprowadzane na etapie parlamentarnymprzewanie miay mniejszy zakres oddziaywania
na projekt ustawy. Moe to oznacza, e gdy przebieg prac nad ustaw jest bardziej przejrzysty,
trudniej o dokonanie w nim istotnych zmian przez grupy interesw. Na etapie parlamentarnym
stosunkowo czsto dochodzio do sytuacji, e zapisy korzystne dla grup interesu byy uchwalane na
posiedzeniach podkomisji sejmowych. Stenogramy z nich nie s dostpne na stronie internetowej
Sejmu i trzeba si o nie stara w Archiwum Sejmowym. Wydaje si, e dla osignicia moliwie
najwikszej przejrzystoci procesu legislacyjnego Sejm powinien udostpnia je na tych samych
zasadach co stenogramy z posiedze komisji. Naley w tym miejscu zauway, e do 2004 r. w ogle
nie byo obowizku nagrywania posiedze podkomisji! Z tego punktu widzenia mona zaobserwowa
pozytywne zmiany. Jednak wci wystpuje moliwo poprawy sytuacji.
5. Analiza wykazaa rwnie, e uchwalane byy akty prawne zawierajce przepisy bd rozwizania
kwestionowane na etapie legislacyjnym przez Biuro Analiz Sejmowych czy te w opiniach
zewntrznych ekspertw. W nastpstwie tego cz uchwalonych aktw prawnych bya pniej
przedmiotem skarg do Trybunau Konstytucyjnego lub Trybunau Sprawiedliwoci UE. Uznanie
zasadnoci tych skarg przez Trybunay sygnalizuje wyranie, e take parlament nie stanowi istotnego
zabezpieczenia jakoci merytorycznej uchwalanych ustaw, ktre powstaj czsto w zwizku
z zapotrzebowaniem grup interesw. Niemniej maa ilo zmian na tym etapie w projektach ustaw
wskazuje, e przejrzysto etapu tworzenia prawa zmniejsza moliwoci naciskw grup interesw.
6. Z tych wzgldw gwnym wnioskiem wynikajcym z przeprowadzonych analiz jest postulat
jawnoci i kontroli prac ustawodawczych na etapie przedparlamentarnym, co powinno ograniczy
liczb ustaw tworzonych na potrzeby grup interesw.
93
94
M
o
m
e
n
t
P
a
r
l
a
m
e
n
t
a
r
n
y
P
o
l
s
k
a

F
e
d
e
r
a
c
j
a

R
y
n
k
u
N
i
e
r
u
c
h
o
m
o
c
i
P
r
z
e
d
s
t
a
w
i
c
i
e
l
e
S
a
m
o
r
z
d
u
A
p
t
e
k
a
r
s
k
i
e
g
o
P
o
s
o
w
i
e

i
n
i
c
j
u
j
d
z
i
a
a
n
i
a
,

l
i
c
z
c

n
a

w
s
p
a
r
c
i
e

P
Z
D

i

d
z
i
a
k
o
w
c
w

w

k
a
m
p
a
n
i
i

w
y
b
o
r
c
z
e
j
z
w
i
z
k
i

z
a
w
o
d
o
w
e
U
n
i
a

P
o
l
s
k
i
c
h

Z
w
i
z
k
w
S
p
o
r
t
o
w
y
c
h
R
z
d
o
w
y
P
o
l
s
k
a

F
e
d
e
r
a
c
j
a

R
y
n
k
u
N
i
e
r
u
c
h
o
m
o
c
i
u
c
z
e
l
n
i
e

p
a
s
t
w
o
w
e
,
p
r
a
c
o
w
n
i
c
y

n
a
u
k
o
w
i
(
s
a
m
o
d
z
i
e
l
n
i
)
z
w
i
z
k
i

s
p
o
r
t
o
w
e

i

p
r
o
-
d
u
c
e
n
c
i

p
i
w
a
F
e
d
e
r
a
c
j
a

Z
w
i
z
k
w

Z
a
w
o
d
o
w
y
c
h
,

P
r
a
c
o
w
n
i
k
w

K
u
l
t
u
r
y

i

S
z
t
u
k
i
,

K
r
a
j
o
w
a

I
z
b
a

P
r
o
d
u
c
e
n
t
w

A
u
d
i
o
w
i
z
u
a
l
n
y
c
h
I
n
i
c
j
u
j
c
y
R
a
d
a

M
i
n
i
s
t
r
w
M
e
t
o
d
a
P
a
s
y
w
n
a
P
o
l
s
k
a

F
e
d
e
r
a
c
j
a

R
y
n
k
u
N
i
e
r
u
c
h
o
m
o
c
i
u
c
z
e
l
n
i
e

p
a
s
t
w
o
w
e
,
p
r
a
c
o
w
n
i
c
y

n
a
u
k
o
w
i
,
(
s
a
m
o
d
z
i
e
l
n
i
)
z
w
i
z
k
i

z
a
w
o
d
o
w
e
U
n
i
a

P
o
l
s
k
i
c
h

Z
w
i
z
k
w
S
p
o
r
t
o
w
y
c
h
A
k
t
y
w
n
a
R
a
d
a

M
i
n
i
s
t
r
w
S
a
m
o
r
z
d

A
p
t
e
k
a
r
s
k
i
P
a
r
l
a
m
e
n
t
a
r
z
y
c
i

w
i
d
z
k
o
r
z
y

z

w
y
k
o
r
z
y
s
t
a
n
i
a
p
r
o
b
l
e
m
a
t
y
k
i

R
O
D

w

k
a
m
p
a
n
i
i

w
y
b
o
r
c
z
e
j
,
P
Z
D
z
w
i
z
k
i

s
p
o
r
t
o
w
e

i

p
r
o
-
d
u
c
e
n
c
i

p
i
w
a
F
e
d
e
r
a
c
j
a

Z
w
i
z
k
w

Z
a
w
o
d
o
w
y
c
h
,

P
r
a
c
o
w
n
i
k
w

K
u
l
t
u
r
y

i

S
z
t
u
k
i
,

K
r
a
j
o
w
a

I
z
b
a

P
r
o
d
u
c
e
n
t
w

A
u
d
i
o
w
i
z
u
a
l
n
y
c
h
U
s
t
a
w
a

o
o
r
g
a
n
i
z
a
c
j
i

i

(
2
0
1
1
)
o
g
r
a
n
i
c
z
a
n
i
u

b
a
r
i
e
r
r
e
f
u
n
d
a
c
j
i

l
e
k
r
o
d
z
i
n
n
y
c
h

o
g
r
o
d
a
c
h
d
z
i
a
k
o
w
y
c
h
s
z
k
o
l
n
i
c
t
w
i
e

w
y
s
z
y
m
w
y
c
h
o
w
a
n
i
u

w

t
r
z
e
w
o
c
i
r
a
d
i
o
f
o
n
i
i

i

t
e
l
e
w
i
z
j
i
T
a
b
e
l
a

7
.

S
k
u
t
e
c
z
n
e

m
e
t
o
d
y

i

m
o
m
e
n
t
y

d
z
i
a
a
n
i
a

g
r
u
p

i
n
t
e
r
e
s
w
9. WYWIADY I OPINIE
W tej czci raportu zaprezentowano gwne tezy wywiadw przeprowadzonych z osobami, ktre
w rnych rolach uczestniczyy i uczestnicz w procesie uchwalania prawa: Ryszardem Kaliszem,
przewodniczcym sejmowej Komisji Sprawiedliwoci i Praw Czowieka; Kazimierzem Marcinkiewiczem,
byym premierem; prof. Jerzym Hausnerem, byym wicepremierem, ministrem gospodarki, pracy
i polityki spoecznej, twrc prawa w randze premiera; Magorzat Krasnodbsk-Tomkiel, prezes
Urzdu Ochrony Konkurencji i Konsumentw, ktrego celem jest ochrona rynku i interesu publicznego;
Krzysztofem Brzzk, dyrektorem Pastwowej Agencji Rozwizywania Problemw Alkoholowych, ktry
od szeciu lat zmaga si z potnym lobbingiem przemysu alkoholowego; Grayn Kopisk, dyrektor
w Fundacji im. Stefana Batorego, uczestniczk procesu konsultacji w trakcie tworzenia prawa, autork
raportu o procesie tworzenia prawa; Mieczysawem Bkiem i Agnieszk Durlik-Khouri, uczestnikami
procesu konsultacji prawnych z ramienia Krajowej Izby Gospodarczej; Katarzyn Urbask,
uczestniczc w procesie konsultacji prawnych z ramienia PKPP Lewiatan; Andrzejem Szumowskim,
lobbyst, prezesem stowarzyszenia Polska Wdka. Zamieszczono te autoryzowany, ale anonimowy
wywiad z profesjonaln firm lobbingow oraz nieautoryzowane i anonimowe notatki z rozmw z byymi
i obecnymi wysokimi urzdnikami administracji publicznej. Materiay zostay zapisane w sposb
uniemoliwiajcy identyfikacj rozmwcw na ich wyrane yczenie. Dodatkowo zwrcilimy si do kilku
osb majcych du wiedz w szczeglnie wanych obszarach, w ktrych potrzebne s lepsze
regulacje (nauka i szkolnictwo wysze, system emerytalny, bariery wejcia i ograniczanie konkurencji
rynkowej), z prob o przedstawienie krtkich opinii. Takie opinie przedstawili prof. Andrzej Jajszczyk,
dyrektor Narodowego Centrum Nauki, prof. Marek Gra i prawnik Marcin Gomoa.
Ze wzgldu na ograniczenia czasowe nie mona byo przeprowadzi bardzo duej liczby wywiadw, ale
dooono wszelkich stara, aby wrd rozmwcw byli reprezentanci wszystkich wanych podmiotw
tworzcych prawo. Brakuje przedstawicieli zwizkw zawodowych (np. nauczycieli), ktre maj istotny
wpyw na tworzenie prawa realizujcego interesy grupowe, bowiem odpowiedzi na pytania w rodzaju
W jaki sposb tak skutecznie lobbujecie we wasnych interesie? nie miayby sensu, poniewa byyby
oglnikowe i nie ujawniayby faktycznych mechanizmw wpywu. Te grupy nacisku zostay ocenione
w innych czciach raportu.
Wywiady byy skoncentrowane przede wszystkim na przedsejmowym etapie procesu tworzenia,
poniewa analiza etapu sejmowego bya prowadzona za pomoc analizy studiw przypadku. Przed
kadym wywiadem rozmwca otrzymywa list pyta, ktre byy przedmiotem wywiadu, oczywicie
kady wywiad mia swoj dynamik i czsto pojawiao si wiele wanych dodatkowych wtkw, kocu
zatem kocowy zapis wywiadu rzadko odzwierciedla struktur pyta.
Pytania do wywiadw:
1. Kto inicjuje proces tworzenia nowej ustawy? Czy jest rnica midzy formalnym
a nieformalnym inicjatorem?
2. Dlaczego powstaje nowe prawo? Jak w praktyce wyglda tworzenie i wykorzystanie OSR?
3. Czy proces tworzenia prawa na etapie ministerialnym i rzdowym jest przejrzysty?
4. Czy (jak) osoby/instytucje potencjalnie zainteresowane nowym prawem mog si
dowiedzie, e takie prawo powstaje, czy (jak) mog wpywa na jego ksztat?
5. Jak mona oceni proces konsultacji nowego prawa na etapie ministerialno-rzdowym? Jak
ten proces odbywa si w praktyce? Jak mona oceni konsultacje w Komisji
Trjstronnej?
6. Na jakim etapie procesu tworzenia prawa najczciej i najskuteczniej dziaaj lobbyci?
Czy lobbing ma charakter aktywny (inicjowanie prawa w interesie grupy nacisku), czy
pasywny (blokowanie zmian inicjowanych przez kogo innego)?
7. Jaka jest rola administracji publicznej w procesie tworzenia prawa? Blokuje inicjatywy podjte
przez politykw? Inicjuje nowe prawo? Blokuje? Wspiera?
95
8. Kto i w jaki sposb moe wpywa na ksztat projektw ustaw/rozporzdze? Jakie s
najwaniejsze mechanizmy takiego wpywu? Jakie podmioty robi to najskuteczniej
(organizacje biznesowe, zarejestrowani lobbyci, izby branowe, byli ministrowie, lobby
urzdnikw etc.)?
9. Czy proces tworzenia prawa jest dobry? Czy proces stanowienia prawa na etapie
przedsejmowym ma zwizek z jakoci stanowionego prawa? Jaki?
10. Jakie ma pani/pan rekomendacje, co naley zmieni na przedsejmowym etapie stanowienia
prawa? Ktre fazy tworzenia prawa na etapie przedsejmowym dziaaj najlepiej,
a ktre najgorzej?
Struktura tej czci raportu przedstawia si nastpujco. W czci drugiej zaprezentowano zapisy
wywiadw i przedstawiono opinie. W czci trzeciej zaprezentowano wyniki badania w formule
crowdsourcing, ktre zostay przeprowadzone na stronie www.legistan.pl w lutym br. W ramach tego
badania pytano o patologie w procesie uchwalania prawa, o zidentyfikowany przez internautw wpyw
grup nacisku w procesie tworzenia prawa oraz o rekomendacje na temat zmian procesu uchwalania
prawa. Cz czwarta przedstawia gwne wnioski dla procesu stanowienia prawa wypywajce z tej
czci raportu.
96
9.1. RYSZARD KALISZ
Autoryzowany tekst wywiadu z Ryszardem Kaliszem,
przewodniczcym Komisji Sprawiedliwoci i Praw Czowieka Sejmu
RP, byym ministrem spraw wewntrznych i administracji, byym
szefem Kancelarii Prezydenta Aleksandra Kwaniewskiego
reprezentujcym go w pracach nad Konstytucj RP.
BY MOE NADCHODZI CZAS NA FUNDAMENTALNE
ZMIANY SYSTEMU TWORZENIA PRAWA W POLSCE
Gra interesw zawaya na uomnoci konstytucji i wprowadzia chaos do obecnego
systemu prawa w Polsce
W 1996 r. podczas obrad Komisji Konstytucyjnej reprezentowaem prezydenta RP Aleksandra
Kwaniewskiego. Jako adwokat byem przyzwyczajony do pewnych standardw postpowania, do
procedur opisanych w prawie w Kodeksie postpowania cywilnego, Kodeksie postpowania karnego,
Kodeksie postpowania administracyjnego i innych. Tymczasem podczas prac komisji zetknem si
z brakiem zasad formalnych i z amaniem wczeniejszych ustale.
Wtedy te toczono walk o prawo do ustalania powszechnie obowizujcej wykadni ustaw (POWU)
dwch najwaniejszych organw wadzy sdowniczej, ktra doprowadzia do sytuacji, e do dzi
mamy wiele sporw dotyczcych wykadni prawa. To z kolei prowadzi do rnych wykadni
stosowanych przez rne organy wadzy pastwowej. W tzw. maej konstytucji decydowa o POWU
Trybuna Konstytucyjny (TK). Podczas posiedzenia komisji swoje stanowiska przedstawili pierwszy
prezes Sdu Najwyszego Adam Strzembosz oraz prezes Trybunau Konstytucyjnego Andrzej Zoll.
Kady argumentowa, e to wanie jego instytucja powinna stanowi o POWP. Spr trwa prawie przez
cay dzie i nie osignito rozwizania. W kocu jeden z posw, czonkw komisji, zaproponowa,
eby wykreli z konstytucji zapis o POWP, i wniosek przeszed jednym gosem. W ten sposb spr
dwch prezesw, z ktrych kady reprezentowa interes swojej instytucji, doprowadzi do sytuacji,
w ktrej mamy chaos w interpretacji przepisw prawa w Polsce i znaczne skomplikowanie tego
systemu. Zilustruj to przykadami.
Poczwszy od 2000 r., TK wydaje wyroki interpretacyjne w konkretnych sprawach, czyli okrela, e
dany przepis jest zgodny z konstytucj pod warunkiem zastosowania wykadni TK. Jednak podstawa
konstytucyjna do takich praktyk jest wtpliwa, a Sd Najwyszy krytykuje t praktyk TK. Poza tym
poniewa nie ma POWU, pojawiaj si rne inne wykadnie i interpretacje, dotyczy to te prawa
gospodarczego i podatkowego. S uchway caego skadu SN lub skadu sidemkowego NSA, s
rne interpretacje Ministerstwa Finansw, czsto absurdalne, jak w przypadku rnej stawki VAT dla
towarw krajowych i importowanych. Ten chaos prawny mg by jedn z przyczyn tragedii Romana
Kluski i jego firmy, bo Ministerstwo Edukacji prosio go o sprzeda komputerw do szk z niszym
podatkiem VAT, a Ministerstwo Finansw cigao go, jakby by przestpc.
Partie polityczne i samorzdowcy s silnymi grupami interesw
Drugi przykad dziaania grup naciskw w trakcie debaty nad konstytucj dotyczy grudnia 1996 r.
Okrelono wtedy dat, do ktrej partie polityczne mogy wnosi poprawki do projektu konstytucji.
Data dawno mina i nagle PSL przedstawi wniosek po terminie, eby wprowadzi zapis o ochronie
rodzinnego gospodarstwa rolnego, a jednoczenie zapowiedzia, e nie poprze projektu konstytucji,
jeeli ten wniosek nie zostanie uwzgldniony. W styczniu 1997 r. przepis uchwalono be adnych
gbszych analiz. Nie wiem, co za tym stao, przepis jest redundantny, czyli nie ma znaczenia
w sensie legislacyjnym.
97
W czasie gdy peniem funkcj szefa Kancelarii Prezydenta, byo wiele wtpliwoci dotyczcych
przestrzegania zasad prawidowego uchwalania prawa. Na przykad w trakcie przygotowywania
reformy samorzdowej obserwowalimy bardzo silny i skuteczny lobbing samorzdw dcy do
utworzenia wikszej liczby wojewdztw. Gdy prezydent Kwaniewski ostrzeg, e nie podpisze ustawy,
zwikszono liczb wojewdztw, ale odmwiono utworzenia wojewdztwa rodkowopomorskiego.
To bya czysta zoliwo pod adresem prezydenta Kwaniewskiego, ktry tam si urodzi. Taki by
poziom merytoryczny debaty o liczbie wojewdztw.
W ministerstwach s naciski i wrzutki, trzeba umie sobie z nimi radzi
Gdy peniem funkcj ministra spraw wewntrznych i Administracji, nie byo istotnych problemw
z naciskami w procesie uchwalania prawa, natomiast obszarem wraliwym bya infrastruktura
informatyczna. Jako minister konstytucyjny wprowadziem pewne zasady, ktre dobrze si sprawdzay.
Osobicie nie prowadziem adnych rozmw, ani formalnych, ani nieformalnych. Te sprawy prowadzili
wiceministrowie lub dyrektorzy. Czasami byy naciski na tych ludzi, na przykad z innych resortw, ale
wtedy zawsze dawaem im swoj polityczn ochron. Na koniec kadencji rzdu zawsze s tak zwane
wrzutki, czyli sprawy, ktre dana grupa interesw prbuje zaatwi, bo potem moe przyj inna ekipa,
w ktrej ju nie maj dobrych kontaktw. Podobnie byo pod koniec mojej kadencji, gdy byo ju
wiadomo, e SLD przegra wybory. Pojawia si propozycja od jednej z firm, eby zmieni reguy
stawiania anten do obsugi infrastruktury krytycznej, tak eby byy ustawione rzadziej, ale za wiksze
pienidze. Oczywicie odrzuciem t propozycj. Znam dobrze udziaowca tej firmy, potem
wielokrotnie widywalimy si na przyjciach, ale nigdy nie poruszy tego tematu. Musz powiedzie,
e wiele spraw zwizanych z infrastruktur krytyczn jest teraz w takim stanie, w jakim je zostawiem
w 2005 r., jak wida z rnych powodw te due projekty informatyczne s sabo realizowane.
Istniej dobre wzory pracy komisji sejmowej, gdy merytoryczna debata prowadzi do tworzenia
dobrego prawa
W czasie penienia rnych funkcji w Sejmie nie miaem ani razu kontaktu z profesjonalnym lobbyst,
natomiast wielokrotnie miaem do czynienia z ekspertami reprezentujcymi rne interesy branowe.
Najciekawszym i zarazem pozytywnym dowiadczeniem byy prace mojej komisji nad niezwykle istotn
ustaw o pozwach zbiorowych w latach 2008-2009. Ustawa bya bardzo wana, bo dotyczya wielu
sektorw gospodarki o potencjalnie bardzo daleko idcych skutkach, rwnie dla finansw publicznych.
Docieray do mnie sygnay, e trwaj rne nieformalne spotkania, e s prby forsowania pewnych
rozwiza. Dostaem nawet informacj, e t ustaw interesuj si rodowiska w USA i e Amerykaska
Izba Handlowa jest gotowa przysa wybitnego eksperta od tych spraw. Postanowiem zwoa specjalne
posiedzenie Komisji Sprawiedliwoci, na ktre zaprosiem wszystkich zainteresowanych, rwnie
eksperta z USA. Przyszli prezesi i ich eksperci, przyszli wszyscy posowie i odbya si najbardziej
merytoryczna debata, jakiej byem wiadkiem w Sejmie. Na normalnych posiedzeniach komisji eksperci
mog si wypowiedzie, ale nie ma prawdziwej debaty. Na tamtej komisji bya powana dyskusja, kada
strona nie tylko przedstawiaa swoje argumenty, ale te odnosia si do argumentw innych. Posowie
suchali z uwag, do wielu z nich dotaro, e s rne punkty widzenia, nie tylko ten, z ktrym wczeniej
dotar do posa czy posanki dany ekspert. Gosowania odbyway si dopiero po tej debacie, ustawa
zostaa ograniczona do spraw konsumenckich i bya oceniana jako dobra, cho teraz wymaga pewnej
korekty. W trakcie procedowania korzystalimy z ekspertyz zewntrznych prawnikw, specjalistw od
tych zagadnie, w tym z usug jednej z krakowskich kancelarii prawnych.
Dowiadczenia tamtej komisji pokazuj, e mona prowadzi dobre debaty merytoryczne w Sejmie.
Obecna instytucja wysuchania publicznego dziaa le, bo przychodz eksperci, co mwi, ale ich
sowa pozostaj bez echa. Zamiast wysuchania publicznego powinna by polemika tych, ktrych
dotyczy ta ustawa. Posowie powinni by wiadkami twrczej debaty.
Nie byo zbyt wielu dziaa lobbingowych w mojej komisji, pamitam jeszcze ustaw o prawie
upadociowym, gdzie walczyli komornicy z przedstawicielami szpitali.
98
Posowie z dalszych aw potrzebuj afirmacji, lobbyci to wykorzystuj
W Sejmie dziaa te inny bardzo silny mechanizm, ktry dotyczy posw z dalszych aw sejmowych.
Peni wan funkcj publiczn, a tymczasem oczekuje si, eby gosowali tak, jak tego sobie yczy
kierownictwo partii, i eby si nie odzywali. Dokadnie tak si wyrazi pose PO ukasz Gibaa
niedawno w TOK FM. Ale ci posowie chc zaistnie, chc co znaczy w Sejmie. I grupy nacisku
dobrze to rozumiej, kontaktuj si z nimi, gwnie z posami spoza Warszawy, i podrzucaj im rne
tematy. Potem taki pose powtarza te rzeczy w Sejmie, zaznacza swoj obecno, czuje si wany,
a czsto mimochodem, moe nawet niewiadomie lobbuje na rzecz danej grupy interesw.
W Sejmie decyzje podejmuje moe jakie 30 osb, te osoby maj faktyczne znaczenie. Reszta nic nie
znaczy, nic nie moe. To jest pewnie paradoks, bo jak posowie s u siebie w regionie, to tam s
traktowani jako bardzo wane osoby, szczeglnie jeeli nale do partii rzdzcej, ktre mog wiele
zaatwi w Warszawie. A oni jak tu wracaj, nic nie mog. Dlatego potrzebuj afirmacji,
dowartociowania. Uruchamia si wic taki mechanizm psychologiczny, ktry powoduje, e posowie
staraj si zaistnie podczas prac w komisjach, przedstawiajc tezy przywiezione z regionu.
W Polsce mamy centralistyczny system partyjny i syndrom poowy kadencji
Ten syndrom ujawnia si szczeglnie w poowie kadencji, dlatego nazwaem go syndromem poowy
kadencji, chocia w przypadku PO to bdzie syndrom drugiej kadencji. Posowie orientuj si, e nie
zostan ponownie wybrani, e przegraj wybory, i wtedy wyamuj si spod politycznej wadzy
liderw, prbujc co samemu stworzy, czym si zapisa na kartach historii. To si ujawnia
w momencie, gdy poparcie partii rzdzcej spadnie odpowiednio nisko, na przykad poniej 15 proc.
To jest istotne, poniewa w partiach politycznych w Polsce jest system wodzowski, gdzie sposb
mylenia i dziaania narzuca lider i wskie grono skupione wok niego. Czsto liderzy s bardzo
sprawni politycznie, ale sabi merytorycznie, co prowadzi do patologii w uchwalanym prawie. Podam
przykad ze swojej brany. Premier Donald Tusk wyda wojn korporacjom prawniczym w Polsce, ale
nie rozumie, e w ten sposb prowadzi do deprecjacji zawodu adwokata w miejsce korporacji
pojawi si zaatwiacze. Bo jeeli mamy tylu aplikantw, e nie mog znale patrona, to pozostaj
niedouczeni i nie wiadcz pomocy prawnej, tylko zaatwiaj sprawy. Take dopki jest jedynowadztwo
i silna kontrola polityczna, dopty nie ma miejsca na dobr merytoryczn debat. Ale jeeli
popularno partii rzdzcej spada odpowiednio nisko, wtedy kontrola polityczna si zaamuje
i pojawia si miejsce na dobre merytoryczne rozwizania. Wystarczy spojrze ma rzd Belki albo na
schykowy okres rzdu AWS lub SLD, wtedy powstao wiele dobrych ustaw. Innym przykadem s
dobre ustawy regulujce system bankowy, NBP, RPP. One byy pisane przez prezes NBP Hann
Gronkiewicz-Waltz, gdy zabiegaa o wniosek prezydenta Kwaniewskiego dotyczcy reelekcji, a ze
strony prezydenta nad ustaw pracowa Marek Belka.
Oczywicie wybicie si posw na niezaleno od politycznych zwierzchnikw moe prowadzi do
dobrych lub zych rezultatw. Uwaam, e grupy interesw wybieraj odpowiednich posw, do ktrych
maj dojcie, i staraj si wywrze na nich wpyw podprogowy, w taki sposb, e potem posowie
niewiadomie realizuj interesy tych grup, a przy okazji zaspokajaj swoj psychiczn potrzeb
zaistnienia w Sejmie.
Administracja publiczna jest bardzo silna, potrafi szybko omota ministra, jeeli ten jest saby
merytorycznie
Innym zjawiskiem wpywajcym na jako prawa jest olbrzymia rola organw administracji publicznej,
ktre same s uwikane w rne relacje z grupami interesw. Gdy przychodzi nowy minister, ktry
dodatkowo nie jest specjalist w danej dziedzinie, to w krtkim czasie zostaje omotany przez urzdnikw
i staje si ich rzecznikiem. Tak byo w przypadku ustawy refundacyjnej, gdy ustaw pisali pod siebie
urzdnicy NFZ, a Minister Zdrowia sta si ich zakadnikiem. Tak byo w przypadku ministra Grabarczyka,
99
ktry nie mia pojcia o infrastrukturze i zosta byskawicznie omotany przez lobby dziaajce w tym
sektorze. Niejako mimochodem, bezwiednie zosta rzecznikiem tego lobby. Teraz to samo dotyczy
minister Muchy, ktra ju staje si zakadnikiem lobby dziaajcego w sporcie.
W moim przypadku, gdy zostaem ministrem w MSWiA, byo inaczej jako byy adwokat i byy
wspwaciciel kancelarii prawnej umiaem odrni sprawy wane od niewanych. Jako minister
musiaem codziennie podpisa 20-30 decyzji, miaem w sekretariacie 60 osb, ktre te decyzje
przygotowyway. Zawsze odrzucaem decyzje w wanych sprawach, jeeli miay wady prawne, ktre
dziki wiedzy i dowiadczeniu potrafiem wyapa. To taka wiedza yciowa, po angielsku tacit
knowledge, ktrej nie mona wynie ze szkoy, tylko nabywa si j w trakcie pracy zawodowej. Gdy
tak si dziaa, aparat urzdniczy nie jest w stanie ubezwasnowolni ministra. Ale jeeli kto nie ma
wiedzy i dowiadczenia oraz nie potrafi rozpozna takich spraw, to wkrtce staje si zakadnikiem
wasnego podpisu.
Potny wpyw maj te agencje rzdowe
Jak mwiem, najsilniejszym lobby jest administracja publiczna, podawaem przykad NFZ. Ale
potnym orodkiem faktycznej wadzy s rne agencje, ktre utworzy rzd. Maj one spore budety,
pensje ich prezesw s wiksze od wynagrodze ministrw konstytucyjnych, nie s pod cis
kontrol spoeczn, maj swoje interesy i czsto ministrowie staj si ich zakadnikami. Ze wzgldu
na bogate budety tylko agencje mog sobie pozwoli na profesjonalne ekspertyzy, czsto maj
udziay w prywatnych firmach, gdzie s bardzo rnorodne powizania grup interesw. To jest
nieprzejrzyste i czsto prowadzi do naciskw na struktury rzdowe.
Wemy wspomniany NFZ, rol lekarzy jest leczy, a rol urzdnikw w NFZ jest dbanie
o bezpieczestwo finansowe systemu ochrony zdrowia. A oni t odpowiedzialno prbowali zrzuci
na lekarzy. Podobnie jest w przypadku refundacji, dlaczego do tej pory nie ujawniono dokumentw
z negocjacji w sprawie lekw refundowanych. Albo tzw. poprawka Rockiego pod koniec ubiegej
kadencji, ktra jeszcze zmniejsza transparentno dziaania administracji publicznej.
Czsto celem lobbystw jest przekonanie jednego posa partii rzdzcej, ktry przekona
innych
W Sejmie najskuteczniejszym sposobem na zmian prawa jest przekonanie jednego posa z partii
rzdzcej w taki sposb, eby przekona jeszcze kilku swoich kolegw. Innym skutecznym sposobem
jest wpyw poprzez media, ktre dzisiaj nie maj skrupuw. W prasie czsto zdarzaj si artykuy,
ktre maj powstrzyma posw koalicji rzdzcej przed podjciem racjonalnej z punktu widzenia
interesu publicznego decyzji. Bywaj skuteczne. Ja te si z tym zetknem, ale udao mi si przekona
posw do podjcia racjonalnej decyzji wbrew naciskowi medialnemu. Ale wielu politykw boi si
mediw.
Teraz w mojej komisji te nie ma lobbingu, chocia ostatnio pojawia si wielu starostw, ktrzy prosz
o wsparcie, bo minister sprawiedliwoci ma zamiar zamieni cz sdw rejonowych w oddziay
zamiejscowe. To nie jest likwidacja (jak bdnie podaj media), tylko zmiana statusu, wic
oszczdnoci nie bdzie adnych, ale chodzi o atwiejsze przenoszenie sdziw.
Czas na fundamentalne zmiany systemu tworzenia prawa by moe wkrtce nadejdzie
System tworzenia prawa w Polsce dojrza do fundamentalnej zmiany. Ale tego trzeba dokona w mdry
sposb, od samego pocztku. Dopki istot uprawniania polityki jest promocja aparatw partyjnych,
dopty zmiana nie bdzie moliwa. Gdyby na przykad wprowadzi losowe miejsca na listach
wyborczych, na przykad alfabetycznie, ale losuje si, od ktrej litery lista si zaczyna, dopiero po
zgoszeniu list partyjnych do PKW, wtedy do Sejmu by moe dostaliby si lepsi ludzie i zmiana byaby
moliwa. Bo obecny system jest w interesie sprawnych politykw, ktrzy s kiepscy merytorycznie.
100
Bez zmiany elit nie jest moliwa zmiana systemu tworzenia prawa.
Nowy system tworzenia prawa powinien si opiera na kilku fundamentalnych zasadach:
1. Ustawy powinny by podzielone na konstytucyjne, kodeksy, ustawy organiczne i ustawy
zwyke. W przypadku kodeksw parlament mgby tylko przyj lub odrzuci ustaw;
w przypadku ustaw organicznych poprawki moe zgosi tylko dua grupa posw, na
przykad 50, przykady takich ustaw to budetowa, podatkowe (ulgi), gospodarcze,
dotyczce kopalin; ustawy zwyke byyby procedowane tak jak dotychczas;
2. Prezydent powinien mie prawo weta do poszczeglnych zapisw, a nie tylko do caej
ustawy;
3. Senat, w ktrym powinni zasiada wycznie ludzie o wielkiej wiedzy i dowiadczeniu,
rwnie musi mie prawo inicjatywy do przeprowadzenia procedury legislacyjnej, czyli na
przykad mogyby by trzy czytania w Senacie i potem ustawa trafiaaby do Sejmu;
4. Trzeba zmieni mylenie o lobbingu. Powinny by spotkania wszystkich zainteresowanych
w celu odbycia rzetelnej debaty i wymiany argumentw, naley skoczy z nieformalnymi
spotkaniami, argumenty powinny pada publicznie.
Dzisiaj to si jednak nie uda, bo partie maj charakter centralistyczny, rzdz sprawni, ale sabi
merytorycznie politycy. Im ten system si opaca.
Okno szans na reformy powoli si otwiera. Seria bdw, ktre popeni rzd Tuska: refundacja, ACTA,
sabi ministrowie. Przesilenie moim zdaniem nastpi w przyszym roku. Jeli poparcie dla PO bdzie
dalej spadao, to nastpi dezintegracja w tej partii. To bdzie ten moment, eby zrobi reformy, nie
bdzie silnego lidera, zamiast populizmu bdzie czas na powan debat i powane reformy, rwnie
te dotyczce systemu tworzenia prawa i systemu wyborczego.
101
9.2. KAZIMIERZ MARCINKIEWICZ
Autoryzowany tekst wywiadu z Kazimierzem Marcinkiewiczem,
byym prezesem Rady Ministrw, obecnie doradc
midzynarodowych korporacji i polskich firm
POTRZEBNE S GABINET CIENI I WZMOCNIENIE RZDU
WOBEC SEJMU W PROCESIE TWORZENIA PRAWA
Sejm powinien zosta odsunity od tworzenia prawa
Zanim zostaem premierem, przez osiem lat byem posem i peniem wane funkcje w kilku komisjach
zwizanych z gospodark, prowadziem te liczne prace merytoryczne na potrzeby rzdu Jerzego
Buzka, jako wiceszef komisji ds. reform byem w centrum procesu tamtych zmian. Na podstawie tego
wieloletniego i rnorodnego dowiadczenia mog powiedzie, e wpyw Sejmu na proces stanowienia
prawa jest zbyt duy. Jest nie do pomylenia, e dowolny, czsto przypadkowy pose moe zgosi
poprawki do wanej ustawy i wypaczy jej sens. Dlatego szykujc si do przejcia wadzy przez
koalicj PO i PiS tak mielimy nadziej i std wsppraca z Janem Mari Rokit rozwaalimy
takie zmiany ustawowe, eby parlament zbiera si tylko cztery razy do roku i mg albo przyj, albo
odrzuci propozycje ustaw przedstawiane przez rzd. Ale zabrako siy i woli politycznej w PiS, eby
te zmiany przeprowadzi.
Gdy zostaem premierem, znaczco wzmocniem cz legislacyjn w rzdzie, midzy innymi
stworzyem Rad Legislacyjn
24
, do ktrej zaprosilimy wybitnych polskich profesorw w dziedzinie
legislacji, udao si pozyska wiele wybitnych nazwisk. Wszystkie projekty ustaw miay przechodzi
przez Rad, co wyduao proces uchwalania prawa, ale pozytywnie wpywao na jego jako, na
przykad pod wzgldem spjnoci prawa.
Pozytywny wpyw na jako stanowionego prawa miaa decyzja
25
o likwidacji wielu komitetw
i stworzenie jednego Komitetu Staego Rady Ministrw tzw. maej rady ministrw. To zmieniao
sytuacj, bo likwidowao koterie i silosy, nastpowaa otwarta wymiana zda, byy oczywicie zdania
odrbne, ale proces uchwalania prawa sta si o wiele sprawniejszy i bardziej przejrzysty. Rady
ministrw za moich czasw trway godzin, z jednym wyjtkiem, rada ministrw, na ktrej
dyskutowalimy o 50 proc. kosztw uzyskania przychodw dla twrcw, trwaa 2,5 godziny.
Te zasady pozostay, ale nie maj ju takiego znaczenia. Rada Legislacyjna bya ciaem apolitycznym,
ale cz ludzi odesza i Rada stracia znaczenie. S ustawy, ktre id szybk ciek, bez jej opinii.
Po Rywinie spoeczestwo nie yczyo sobie kontaktw polityki i biznesu
To by czas po aferze Rywina, nard uzna, e le si dzieje, e mamy korupcj, rzdz grupy
interesw, pastwo jest sabe, ludzie chcieli radykalnej zmiany. Wahado przesuno si w drug stron,
byo mniej konsultacji na zewntrz, robilimy tylko minimum wymagane przez prawo, Komisja
Trjstronna, organizacje przedsibiorcw etc. Nie dopuszczalimy wiata zewntrznego do
konsultacji, takie byy czasy.
102
24
Formalnie Rada Legislacyjna istnieje ju od 1972 r., ale w rnych okresach jej wpyw na stanowienie prawa by niejednakowy.
25
KSRM zosta stworzony w czasach rzdu Leszka Millera.
Technicznie byo to tak zorganizowane, e jako premier ze wiatem zewntrznym kontaktowaem si
za porednictwem wsppracownikw, lobbyci docierali do sekretarza gabinetu premiera, do innych,
oni przychodzili do mnie i odcedzalimy pozytywne rzeczy od tego, co byo czystym lobbingiem.
Bardzo silne naciski byy zawsze w Ministerstwie Zdrowia, ale prof. Religa przychodzi przed podjciem
decyzji i wsplnie odcedzalimy, a sito byo gste.
Udao si to osign, mimo e w rzdzie koalicji byli politycy Samoobrony i LPR, co do ktrych
mielimy obawy, e bd bardziej podatni na lobbing branowy. Na przykad znalimy wraliwo
Andrzeja Leppera na sprawy rolnikw, ale pomimo takich obaw nigdy si nie zdarzyo, by liderzy
partii koalicyjnych starali si mnie przekona do zmiany jakiej ustawy na regularnych spotkaniach
przed Rad Ministrw. Z ich strony nie byo naciskw, by moe te dlatego, e dopiero uczyli si
rzdzenia.
Potne konsultacje merytoryczne przeprowadzilimy w ramach prac gabinetu cieni
Uwaam, e nasze mniejsze otwarcie na wiat zewntrzny nie prowadzio do uchwalania gorszego
merytorycznie prawa, dlatego e zarwno PiS, jak i PO szykoway si do przejcia wadzy w sposb
bardzo powany. Mielimy sekretarzy tematycznych, ktrzy tworzyli zesp, w Wielkiej Brytanii
nazywany rzdem lub gabinetem cieni. Na przykad w ramach PiS odpowiadaem midzy innymi za
zmiany w sektorze energetycznym. Spotkaem si z ogromn liczb ekspertw od energetyki i po
jakim czasie zrozumiaem, e partie polityczne si zmieniaj, ale eksperci od energetyki s zawsze
ci sami, to byy cigle te same skostniae pogldy, jakby byli w zmowie. Jak lewica dosza do wadzy,
to zmienio si kilku profesorw na czele grup roboczych, ale konsultowano si z tymi samymi
ekspertami co w czasach, gdy rzdzia prawica. Dlatego zaczem szuka nowych ludzi, wieych
pogldw. Uczestniczyem w bardzo wielu konferencjach naukowych, suchaem wielu referatw,
na jednej z takich konferencji usyszaem modego czowieka, ktry mwi inaczej ni odwieczni
konsultanci. Wymienilimy wizytwki, okazao si, e jest szefem grupy energetycznej w duej firmie
doradczej, zadzwoniem i tak si zacza wsppraca. Wsplnie opracowalimy koncepcj trzech grup
energetycznych, potem na skutek przetargu politycznego powstaa jeszcze czwarta.
Wtedy te poznaem pniejszego ministra Piotra Woniaka. Dobr ekspertw i wsppracownikw by
merytoryczny, chocia czasami zdarzao si, e dzwoni prezes Kaczyski i mwi: Skontaktuj si
z tym ekspertem, to stary PC-towiec.
To dotyczyo nie tylko energetyki, ale te innych obszarw. Kiedy wysuchaem referatu Staszka Kluzy,
byem pod duym wraeniem i zaprosiem go do wsppracy. Pomaga nam w pracach eksperckich nad
programem w obszarze finansw i peni potem w Polsce wane funkcje publiczne, odnoszc sukcesy.
Jan Maria Rokita te mia taki zesp ekspertw w ramach PO, ostro pracowali i mieli szuflady pene
zaoe do ustaw. To by do tej pory jedyny przypadek w nowoczesnej historii Polski, gdy nasze
partie szy do wyborw przygotowane programowo do przejcia wadzy, mielimy koncepcje gotowe
do wdroenia, wystarczyo to zapisa w legislacyjnie poprawny sposb.
Oczywicie nie wszystkie propozycje pojawiy si w wyniku przemylanego procesu merytorycznego.
Czasami decydowa przypadek. Latem 2005 r. PO rozpocza kampani wczenie i zacza im rosn
popularno. Spindoktorzy si zaniepokoili, zadzwoni Bielan i powiedzia, e musimy mie odpowied
na ich gon propozycj podatkow 3 x 15. Zaproponowaem spaszczenie podatkw osobistych,
policzylimy to i poszedem do Jarosawa Kaczyskiego. Ale PiS by mniej liberalny ni ja, Jarosaw
mwi, e to trudna decyzja, bo przecie niedawno PiS gosowa za wprowadzeniem stawki 50-proc.
dla najbogatszych. Waha si dwa dni, ale Bielan i Kamiski naciskali i w kocu si zgodzi. I tak
powstay nowe stawki podatku PIT 18 i 32 proc.
W gabinecie cieni prowadziem sprawy gospodarcze oraz edukacj i nauk, a prawo i wymiar
sprawiedliwoci byy u prezesa i Zbyszka Ziobry, bezpieczestwo u Dorna, kultura i sprawy
103
zagraniczne u Ujazdowskiego. W ten sposb jako opozycja przeprowadzilimy szeroko zakrojone
konsultacje dotyczce proponowanych przez nas ustaw, powstay wtedy porzdne analizy, ktre potem
suyy jako OSR. Gabinet cieni, taki, jaki miay wtedy PiS i PO, powinien by na trwae wpisany do
tradycji politycznej w Polsce, to by prowadzio do uchwalania lepszego prawa.
Jako doradca znajduj i kreuj deale i przynosz je bankierom, a wiedza jest waniejsza
ni notes
Obecnie peni funkcj doradcy w midzynarodowym banku, doradzam w sprawach zwizanych
z Polsk i Europ rodkowo-Wschodni, doradzam te funduszowi inwestycyjnemu oraz polskim
spkom poprzez wasn firm doradcz. Nie jestem lobbyst w rozumieniu ustawy o lobbystach, nie
zajmuj si sprawami opisanymi w tej ustawie. Kiedy jeden z tygodnikw napisa lobbysta
Marcinkiewicz, zagroziem procesem i przeprosili.
Moj rol jest przynoszenie i kreowanie deali. Na podstawie rozeznania rynku i wiedzy instytucji,
z ktr wsppracuj, dowiaduj si o przygotowywanych lub opracowuj koncepcje transakcji
i przynosz bankierom. Dalej oni si tym zajmuj. Nie chodz do ministra z ofertami, to robi bankierzy.
Spotykam si z wacicielami firm, z ministrami i prezesami, przynosz informacje z rynku, pokazuj,
dlaczego dan transakcj warto zrobi, jakie bd korzyci. To nie jest lobbing, to jest doradztwo.
Na przykad jeden z polskich miliarderw zamieni wikszociowe udziay w polskiej firmie na
mniejszociowy udzia w globalnym koncernie. To dao mu zupenie nowe moliwoci dziaania, atwy
dostp do kredytw. W ramach mojej dziaalnoci doradczej przedstawiaem struktur takiej transakcji
kilku innym miliarderom. Znowu, to nie jest lobbing, tylko pokazywanie moliwoci.
W moim przypadku na pocztku bank myla, e gwn wartoci, ktr mog wnie, jest notes
z telefonami, gwnie do wanych osb z sektora publicznego. Ale z czasem si okazao, e rwnie
wane s relacje z sektorem prywatnym. Dzi wiadomo, e najwaniejsza jest wiedza o pastwie
i gospodarce, o tym, co moe si wydarzy w kolejnym roku w pastwowej i prywatnej gospodarce.
Taka dosy unikatowa wiedza jest cenniejsza ni same kontakty.
Parlament jest coraz bardziej populistyczny
Na koniec jeszcze raz podkrel, e z kadym rokiem w Polsce nastpuje regres w jakoci
tworzonego prawa. Parlament staje si coraz bardziej populistyczny, wic moje propozycje dotyczce
wzmocnienia roli rzdu i dania parlamentowi tylko moliwoci przyjcia lub odrzucenia prawa staj si
jeszcze bardziej aktualne. Podobnie konieczno tworzenia gabinetw cieni spowodowaaby
wprowadzenie merytorycznej dyskusji, ktrej dzi tak bardzo brakuje.
104
9.3. PROF. JERZY HAUSNER
Autoryzowany tekst wywiadu z prof. Jerzym Hausnerem, byym
wicepremierem, ministrem gospodarki, pracy i polityki spoecznej,
obecnie czonkiem Rady Polityki Pieninej
ADMINISTRACJA RZDOWA JEST NAJSILNIEJSZYM GRACZEM
W PROCESIE STANOWIENIA PRAWA
Tworzenie prawa z reguy inicjuje otoczenie ministra, ale czsto wynika to z przypadkowego zdarzenia
Proces stanowienia prawa inicjowany jest najczciej przez administracj ministerialn, przez
konkretny departament raczej tylko w przypadku oczywistej kolizji przepisw. Najczciej inicjuje
minister lub wiceminister. Czym innym jest co prawda pomys wynikajcy z zapotrzebowania
politycznego, a czym innym samo rozpoczcie prac legislacyjnych. Trudno to jednak jednoznacznie
oddzieli. Czasami inicjatywa naley do KPRM, ale to w przypadku przede wszystkim problemw
systemowych, strukturalnych bez aprobaty premiera nie zostan ruszone gorce tematy (np. ustawa
medialna). Zmiany legislacyjne s te podejmowane najczciej pod wpywem sytuacyjnych impulsw,
rzadziej wynikaj z wizji i strategii. Co musimy zrobi, bo UE, bo co jest pilnie potrzebne. Std masa
rnych inicjatyw. S oczywicie przyjmowane przez Rad Ministrw plany legislacyjne i kade
ministerstwo musi si jako wykaza. Co si zaproponuje, nawrzuca jakie piki, aby potem byo
czym gra. Takie planowanie nie ogranicza zasadniczo chaosu legislacyjnego, a w zwizku z tym
znane s przypadki nowelizowania ustaw, ktre nie weszy jeszcze w ycie. Ustawa refundacyjna jest
tu dobrym przykadem.
Projekty poselskie to rwnie pomysy ministrw, o ktrych wiadomo, e mog zosta
zablokowane na poziomie rzdu
S te projekty poselskie, ktre mona podzieli na dwa rodzaje. Inicjatywy opozycyjne i te rzeczywicie
s poselskie. Jeli za chodzi o inicjatywy parlamentarzystw rzdzcej koalicji, to s to z reguy projekty
ministerialne, prowadzone w ten sposb, kiedy minister wie, e zostan zablokowane na poziomie rzdu.
Projekt jest przygotowywany w ministerstwie, a nastpnie wrcza si go zaprzyjanionym posom.
To z zasady prba ogrania rzdu, premiera czy wpywowego ministra. Wyczenie prokuratorw
z powszechnego systemu emerytalnego jest takim przykadem. Projekt ministerstwa sprawiedliwoci, ktre
wiedziao, e bdzie blokada z mojej strony, zosta przeprowadzony w ten sposb. Pomysodawc by
minister z PSL, a realizatorem minister ekspercki. Wprowadzono wtedy (w 1997 r.) podobne rozwizanie
wobec prokuratorw co w przypadku sdziw, mimo e projekt reformy systemu emerytalnego przyjty
przez Rad Ministrw tego nie przewidywa.
Lobbing moe prowadzi do dobrych rozwiza, ale musi by odpowiedni klimat wsppracy
Sam pomys legislacyjny w rzeczywistoci moe si ksztatowa pod wpywem bardzo wielu impulsw.
Lobbing moe by jednym z tych czynnikw. Wiele zaley od klimatu: jeli w rzdzie panuj nieufno,
izolacja, przekonanie, e trzeba si trzyma z dala od przedsibiorcw, to wtedy kanay lobbingowe
s sabsze. Jeli jest wiksza otwarto, to wtedy nacisk jest wyraniejszy.
Ustawa o swobodzie dziaalnoci gospodarczej zostaa oficjalnie zaproponowana na kongresie jednej
z najsilniejszych organizacji pracodawcw, w ktrym uczestniczyem jako zaproszony go.
105
By to oficjalny dokument, ktry zosta mi przekazany jako ministrowi gospodarki. Nie by to projekt
ustawy, ale jej rozwinita koncepcja. Poparem j i zainicjowaem w ministerstwie prace nad
projektem ustawy, po czym bya ona wielostronnie spoecznie konsultowana, w tym z wszystkimi
organizacjami biznesowymi. Lobbing nie musi by wic zatem ani ukryty, ani sektorowy. Jeli jest
jawny i poprawnie zinstytucjonalizowany, to staje si korzystny dla jakoci procesu legislacyjnego.
Byy takie czasy, gdy lobbyci kryli, zaatwiajc swoje interesy, jak synny pan Grabek
Byy takie czasy, e lobbyci dosy swobodnie kryli po rzdowych budynkach. Przypominam sobie
przypadek pana Grabka, ktry zabiega o zmiany szczegowych przepisw, aby uzyska monopolistyczn
pozycj na rynku elatyny. W procesie legislacyjnym czsto pojawiay si boczne wrzutki. Od czasu afery
Rywina i casusu lub czasopisma to ju jest duo trudniejsze dokadnie si ledzi, kto jakie zmiany
proponowa i jakich dokonywa. Teraz ten proces przenis si w stron Sejmu, co dotyczy szczeglnie
etapu prac komisyjnych.
Lobbyci s wszdzie i na kadym etapie uchwalania prawa
Lobbyci prbuj dziaa na wszystkich poziomach, w kadym cyklu i na wszystkie moliwe sposoby.
W przypadku pana Grabka to by pojedynczy przedsibiorca ktry mia do zarobienia kilkaset milionw
zotych. W przypadku naprawd powanych spraw lobbing uzyskuje wymiar zinstytucjonalizowany,
wynajmuje si specjalistw. W przypadku duych spraw nikt nie zrezygnuje z kadej wyobraalnej drogi
dziaania. Jednak to te zaczyna by coraz bardziej przejrzyste. W pewnym momencie indywidualne
spotykanie si ministrw z przedstawicielami zaczo by traktowane nagannie i doprowadzio to do tego,
e ministrowie nie spotykali si w cztery oczy z biznesem, tylko zapraszali na spotkania swoich
asystentw. Zaczto te starannie rejestrowa wizyty. Std, troch na marginesie, zaczto si spotyka
w kawiarni albo nawet na cmentarzu. Nie ma co wierzy w to, e nie bdzie wywierania lobbystycznej
presji, e da si j wyeliminowa.
Lobbing jest zarwno aktywny, jak i pasywny, blokujcy. Przykadem jest blokowanie przez nauczycielskie
zwizki zawodowe jakichkolwiek niekorzystnych w ich ocenie zmian Karty nauczyciela. Dzieje si tak
od lat, mimo e samorzdy gminne nie s w stanie udwign kosztw pacowych w owiacie.
Wane zatem, aby w procesie legislacyjnym mogy si ujawni rne interesy. I stay si one przedmiotem
dyskusji i krytyki. Std m.in. instytucja wysuchania publicznego, ktra powinna by stosowana
w przypadku duych zmian. Nie ma jednak adnych ostatecznych zabezpiecze, ktre chroni od presji
grup interesu. Chodzi o to, eby jej nie ulega.
Oceny skutkw regulacji s instrumentem fasadowym
Opracowywanie OSR nigdy nie zostao porzdnie zestandaryzowane i sprofesjonalizowane.
Przenielimy to rozwizanie hurtowo do naszego systemu prawnego, ale nie potrafilimy go
detalicznie opanowa. OSR miay by przygotowywane pierwotnie przez Rzdowe Centrum Studiw
Strategicznych, ale okazao si, e osoby w nim zatrudnione nie maj wystarczajcych kompetencji.
W kocu ci, ktrzy przygotowuj projekt legislacyjny, opracowuj te ocen skutkw tej regulacji.
I oczywicie to nie moe dobrze dziaa. Trudno by sdzi we wasnej sprawie. W konsekwencji OSR
to przejaw yczeniowego mylenia, ktre polega midzy innymi na zanianiu kosztw wprowadzenia
zmian legislacyjnych i zawyaniu oczekiwanych korzyci finansowych. Mamy zasadniczo do czynienia
z ewaluacj pozorn. Instrument pomylany jako zapobiegajcy pochopnej legislacji w praktyce j
nakrca.
106
Przejrzysto procesu stanowienia prawa na etapie rzdowym jest niska
Tego nie udao si nigdy uporzdkowa. Stale dominuje poczucie, e jako prawa jest zbyt niska, e
mamy do czynienia z bieczk legislacyjn. Std zamys, aby doprowadzi do tego, e proces
legislacyjny bdzie przebiega w cyklu: zaoenia, konsultacje, projekt opracowany w Rzdowym
Centrum Legislacyjnym, uzgodnienia projektu. Cz polityczna miaaby nalee do danego
ministerstwa, ale cz technologiczna do profesjonalnych legislatorw. Ale tak konsekwentnie nie
stao si to nigdy. Czasami nadal, gdy brakuje kompetencji w administracji rzdowej, opracowanie
projektw zleca si na zewntrz, w tym duym zagranicznym firmom prawniczym.
Wane jest, aby nie prowadzi legislacji na gazie, na dorane zamwienie polityczne. Uzasadnienie
legislacji musi by jawne i jasne od pocztku, a nie na kocu. Trzeba bardzo wyranie pokazywa, co
si zmienia i dlaczego.
Teraz, jak sdz, jest lepiej, ni byo, jest bardziej transparentnie dziki funkcjonowaniu Ustawy
o dostpie do informacji publicznej. Chocia sdz take, e nadal zdarza si tak, i podjcie prac
legislacyjnych utrzymuje si w ukryciu, na zasadzie nie pracujemy nad projektem, tylko nad
koncepcj. Proces do koca przejrzysty i transparentny nie jest, a to w zwizku z tym, e cay proces
legislacyjny na og jest za krtki. Tym bardziej jeli legislacja jest polityczn reakcj na biece
wydarzenia lub dorane zapotrzebowanie.
Komisja Trjstronna jest narzdziem dialogu spoecznego, ktry jest wany
Komisja Trjstronna ma szerok domen. Wiele propozycji legislacyjnych powinno do niej trafi, tym
bardziej e to relatywnie sprawny mechanizm konsultacji z wanymi aktorami spoecznymi. To take
dobry sposb pozyskania przyzwolenia czy poparcia spoecznego. Tego, aby omin Komisj
Trjstronn, kiedy byem w rzdzie, nie byo. Niepotrzebnie natomiast skrcono minimalny okres
oczekiwania na stanowisko partnerw spoecznych. Prawa partnerw spoecznych s respektowane,
poniewa maj oni swoje narzdzia obronne. Mog zaskary ustaw do TK. W moich czasach
staralimy si nie tylko konsultowa, ale take uzgadnia wiele projektw. Czsto z partnerami
spoecznymi miaem mniejszy problem ni z kolegami z rzdu.
Wydaje mi si, e zbyt du wag maj natomiast konsultacje i komisje branowe, w ktrych te
trjstronno jest zachowana. Czasem minister przy wsparciu partnerw spoecznych, szczeglnie
w tych branach, w ktrych dominuje sektor publiczny, gra przeciwko rzdowi. Mj sukces polega na
tym, e nie dopuciem do utworzenia nowych komisji branowych i troch uregulowaem ich
funkcjonowanie.
Ustawodawstwo to nie tylko przepisy, ale take aksjologia. Dialog ma w tym kontekcie warto
samoistn. Jeli chodzi o ustawy stricte gospodarcze, najwaniejsze dotyczce sytuacji pracodawcw
i pracownikw, to uwaam, e Komisja Trjstronna poprawia jako prawa. Rzd zawsze moe
przeprowadzi swj pomys, kiedy nie ma porozumienia, ale kiedy jest, wtedy jest silniejszy mandat
spoeczny i atwiej przeprowadzi ustaw w parlamencie. To jednak wymaga posiadania przez stron
rzdow precyzyjnej agendy i niedopuszczenia do jej zdominowania przez inicjatywy partnerw
spoecznych.
Administracja publiczna jest najsilniejszym graczem w procesie stanowienia prawa
Bez wtpienia rzdowa administracja jest najsilniejszym graczem w procesie legislacyjnym. Kontroluje
ten proces rnymi sposobami, ale wyranie i skutecznie. Jeli struktury polityczne maj ustalon
i przestrzegan agend, w tym plan legislacyjny, wwczas administracja znajduje si w duo trudniejszej
sytuacji i mona w znaczcym stopniu uzyska jej suebno. Jeli zostaje zostawiona samopas,
w zwizku z brakiem jasnej koncepcji i planu legislacyjnego, to moliwoci poszczeglnych urzdnikw
czy urzdw s duo wiksze. Najczciej dziaa si na zasadzie: forsujemy swoje, blokujemy innych.
107
Byli ministrowie, ktrzy odchodz z czynnej polityki, nie maj adnego istotnego znaczenia. Tracc
stanowisko, trac moliwo wpywu. Oczywicie, czasami osoby z duym autorytetem publicznym
mog jaki wpyw wywiera, ale gwnie blokujcy, i to w umiarkowanym stopniu. Dobrym tego
przykadem moe by przeciwstawianie si przez Leszka Balcerowicza zmianom dotyczcym OFE.
Oglnie rzecz biorc, mona powiedzie, e wszyscy mog wpywa na proces legislacyjny, ale
zakres wpywu jest bardzo rny. Najwaniejsza, jak powiedziaem, jest administracja rzdowa, pniej
polityczna cz rzdu, dalej szerszy krg polityczny obejmujcy posw, a nastpnie jeszcze szerszy
krg spoecznego oddziaywania, obejmujcy zorganizowane grupy interesu, a dopiero na kocu
opinia publiczna, organizacje pozarzdowe i reszta obywateli. Kluczowa decyzja w procesie
stanowienia prawa polega na wyznaczeniu krgu uczestnikw danego postpowania legislacyjnego.
Od tego w duym stopniu zaley jego rezultat. Uruchomienie szerokich konsultacji powoduje, e
utrudnia si lobbing wskich grup interesu, ale z drugiej strony wydua si proces i trudno uzyska
porozumienie. Ci, ktrzy zostaj arbitralnie z legislacji wyczeni, staraj si wczy do krgu
uczestnikw. Ci, ktrzy s ju na wejciu wczeni, staraj si raczej nie dopuci innych. Decyzja
o wyznaczeniu krgu uczestnikw zaley w duym stopniu od premiera i od waciwych ministrw.
Z tej perspektywy take uyteczne jest budowanie rzdowych planw legislacyjnych, a ponadto
ustalanie zasad i standardw dialogu spoecznego oraz ich respektowanie.
Parlament powinien by forum ekspertw, a nie maszynk do gosowania
Wielu systemowych saboci legislacji nie usunie si, jeli utrzyma si obecne kazuistyczne
i fragmentaryczne rozumienie prawa. To prowadzi do formuowania prawa nakazowo-zakazujcego.
Nam potrzebne jest prawo rozumiane szerzej, przywalajce, dopuszczajce, umoliwiajce dziaanie,
jednoczenie interpretowane przez odpowiednie sdy, a nie biurokracj. To zasadniczy problem
kulturowo-mentalny, ktrego nie da si rozwiza wycznie tworzeniem nowych bytw, takich jak OSR
czy Rada Legislacyjna.
Legislacja powinna si w rzdzie, czasem u prezydenta (np. w przypadku obronnoci). W niektrych
dziedzinach konieczna jest obywatelska inicjatywa. Waciwy byby cykl: expos przeoone na agend
uzgodnion z zapleczem politycznym rzdu, koncepcja i plan zmian legislacyjnych, uruchamianie
postpowania legislacyjnego w okrelonej sekwencji. Na to naleaoby naoy ocen skutkw
budetowych caego pakietu i tu gos powinien mie minister finansw.
Na etapie sejmowym czasem zdarza si tak, e czonkowie komisji s specjalistami, ktrzy mog by
partnerami ministra. W rzeczywistoci jednak jest najczciej tak, e co jest forsowane przez rzd
czy ministra, torpedowane hurtem przez opozycj, a posowie koalicyjni otrzymuj dyrektyw ruki po
szwam. Dziaa maszynka do gosowania i wychodzi z tego bubel, np. w postaci ustawy refundacyjnej.
Za jaki czas mamy zbiorowy pasztet.
Kalkulacje polityczne s wan czci gry interesw w procesie tworzenia prawa
To nie grupy interesu rozmontoway plan Hausnera. To wynik kalkulacji politycznych. Jedynym
wyranym i skutecznym oporem grupy interesu, z jakim si spotkaem, bya prba blokowania przez
przedsibiorcw zmian w ustawie dotyczcej rozwiza emerytalnych dla przedsibiorcw. Stosowali
wszystkie dostpne rodki sprzeciwu, w tym wpywy w klubach parlamentarnych. Grali ze mn fair, gdy
zajmowaem si innymi grupami, ale w tej sprawie ju nie byo tak dobrze. Ustawy dotyczce osb
niepenosprawnych take byy przez zainteresowane rodowiska (organizacje pozarzdowe, zakady
pracy chronionej) kontestowane. Ale poniewa w ogle byem otwarty na dialog, to nie wydaje mi si,
aby byo w tym co nagannego. Prowadziem intensywne rozmowy, negocjacje i jeli si udao uzyska
porozumienie, szanse na powodzenie w parlamencie byy wysokie. A jeli nie, to i tak projekt trafia
do parlamentu.
108
Plan zosta zdemontowany zasadniczo z dwch powodw. Opozycja uznaa, e generalnie
proponowane rozwizania, cho suszne i konieczne, sama przeprowadzi, kiedy przejmie wadz,
zamiast wzmacniania SLD poprzez popieranie jego inicjatyw legislacyjnych. Wewntrz SLD widziano,
e to jest trudny pakiet, szczeglnie w kontekcie tego, e partia tracia spoeczne poparcie i zacza
pka. Zadecydoway zatem kalkulacje polityczne, a nie gra interesw. Dlatego trzeba pamita, e
trudne rzeczy trzeba robi na pocztku kadencji. Cay projekt przyszed po prostu politycznie za pno.
Z tym e do pewnego stopnia samodyscyplinowalimy si, dopki PSL by w rzdzie, rozmawialimy
o reformie KRUS, ale jej nie forsowalimy. Z tego punktu widzenia lobby rolnicze miao wpyw i zawsze
bdzie miao blokujcy wpyw, jeli PSL bdzie w rzdzie.
Zwizki zawodowe s na og przeciwne wszystkiemu
Zwizki zawodowe na og wystpoway przeciwko wszystkim zmianom gospodarczym, ale w Komisji
Trjstronnej dao si z nimi dyskutowa. Powiem wicej: mnie atwiej byo doj do porozumienia
z partnerami spoecznymi ni z partnerami politycznymi. Wystpuje te kwestia sympatii politycznych
wrd partnerw spoecznych. Solidarno w okresie przewodniczenia przez Janusza niadka nie
chciaa przystpi do zaproponowanego przeze mnie Paktu dla pracy i rozwoju, bo uwaaa, e to
umacnia SLD. Wic niadek by w gupiej sytuacji, bo merytorycznie propozycj paktu popiera, ale
nie mia moliwoci uzyskania dla niej poparcia Komisji Krajowej.
109
9.4. MAGORZATA KRASNODBSKA-TOMKIEL
Autoryzowany tekst wywiadu z Magorzat Krasnodbsk-
-Tomkiel, prezes Urzdu Ochrony Konkurencji i Konsumentw
MAMY ARGUMENTY I WIEDZ, ABY TWORZY DOBRE
PRAWO
Determinacja i odpowiednie argumenty merytoryczne pozwalaj tworzy dobre prawo,
chronice interes publiczny
Urzd Ochrony Konkurencji i Konsumentw dziki unikalnym kompetencjom ma moliwo wywierania
realnego wpywu na ksztat prawa w Polsce. Wyrnia nas to spord wielu organw antymonopolowych
Unii Europejskiej. Rola Urzdu w procesie legislacyjnym jest dwojaka. Z jednej strony opiniujemy rocznie
ponad 2 tys. aktw prawnych rnej rangi, z drugiej sami inicjujemy ich tworzenie.
Inicjatywy ustawodawcze wynikaj zarwno z koniecznoci implementacji dyrektyw unijnych np.
dyrektywa o kredycie konsumenckim, ktra zostaa wdroona w postaci Ustawy o kredycie
konsumenckim jak i z potrzeby wprowadzenia zmian w ju obowizujcych przepisach. Przykadem
tej drugiej drogi jest Ustawa o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego
(tzw. ustawa deweloperska), w ktrej przygotowanie zaangaowany by midzy innymi UOKiK. Powstaa
przy tej okazji nieformalna grupa ekspertw, w ktrej skad weszli politycy, przedstawiciele brany
i wybranych resortw. Wszyscy wykazali due zaangaowanie w przygotowanie projektu. Przebieg prac
nad t ustaw dowodzi, e determinacja i merytoryczna argumentacja umoliwiaj skuteczn realizacj
nadrzdnego celu prawa, jakim powinno by zapewnienie ochrony sabszym uczestnikom rynku.
Niestety, na kocowym etapie procesu legislacyjnego zostay wprowadzone zmiany, ktre nie do koca
s zgodne z naszymi zaoeniami. Naley jednak mie wiadomo, e w procesie stanowienia prawa,
o czym czsto si zapomina, ostateczna tre przepisw jest wynikiem konsensusu midzy poszczeglnymi
grupami interesariuszy.
Warto jednoczenie pamita o tym, e dane ministerstwo lub przedstawiciele brany patrz na
rozwizanie okrelonego problemu przez pryzmat wasnych kompetencji, dowiadcze i potrzeb. UOKiK
ma natomiast spojrzenie horyzontalne. Wiedz, w wielu przypadkach bardzo szczegow, czerpiemy
z rnych rde: podczas badania rynkw o zasigu krajowym i lokalnym, prowadzc postpowania,
analizujc informacje przekazywane do Urzdu przez przedsibiorcw i konsumentw. S one rdem
wiedzy i inspiracji, take w procesie ustawodawczym. Naszym gwnym celem jest bowiem zapewnienie,
aby prawo w Polsce byo przejrzyste i suyo wszystkim uczestnikom rynku. Priorytet ten sformuowano
take w naszych strategicznych dokumentach Polityce konkurencji na lata 2011-2013 oraz Polityce
konsumenckiej na lata 2010-2013.
Obecnie pracujemy m.in. nad zaoeniami do projektu zmiany Ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentw. W lad za zmianami zachodzcymi w gospodarce powinny i bowiem adekwatne
modyfikacje przepisw prawa. Przykadowo, wraz z upywem czasu pojawia si coraz wicej koncentracji
na rynku, wic proces ich oceny powinien przebiega sprawniej. Proponujemy, aby w mao
skomplikowanych sprawach decydowa szybko, a dug i zoon procedur obejmowa tylko trudne
przypadki.
110
Przygotowujemy take liczne opracowania wyznaczajce kierunki dziaa innym instytucjom, w tym
regulatorom rynku. Przykadem moe by raport Kierunki ochrony konkurencji i konsumentw
w sektorze wodocigowo-kanalizacyjnym opracowany w listopadzie ubiegego roku przez ekspertw
UOKiK. W dokumencie wskazujemy na podane kierunki zmian, take prawnych, w sektorze.
Grupy interesw s bardzo aktywne, lobbuj na kadym etapie stanowienia prawa
W procesie tworzenia prawa naturalne jest promowanie rozwiza, ktre bd najpeniej realizoway
interes danej brany. Jednak lobbing jest szczeglnie zauwaalny w trakcie prac nad przeomowymi
dla danego sektora aktami prawnymi. Tak byo na przykad w przypadku wspomnianej ju przeze mnie
Ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Deweloperzy
obawiali si, e skutki proponowanych rozwiza w poczeniu z trwajcym kryzysem mog by
dotkliwe dla brany, dlatego te byli bardzo aktywni w prezentowaniu swojego stanowiska. W kilku
aspektach propozycje Urzdu byy jednak diametralnie rne, wynikay bowiem z szerszego spojrzenia
na rynek i potrzeby ochrony interesw wszystkich jego uczestnikw.
Urzd ma horyzontalne kompetencje, co sprzyja dobrej wsppracy z ministerstwami
Zdarza si, szczeglnie w czasach spowolnienia gospodarczego, e pojawiaj si projekty aktw
prawnych, ktre maj charakter protekcjonistyczny lub antykonkurencyjny. Musimy wwczas
zdecydowanie reagowa, aby zapobiec przyjmowaniu tego rodzaju rozwiza. Co do zasady,
wsppraca z poszczeglnymi resortami przebiega pomylnie, czego przykadem s zaoenia do
ustawy o wiadczeniu usug drog elektroniczn, zmiany prawa telekomunikacyjnego, tzw. ustawa
antyspreadowa, ustawa dotyczca odwrconej hipoteki czy wspomniana ju ustawa deweloperska.
Byy te dotkliwe poraki, gdy odrzucano nasze propozycje bez merytorycznego uzasadnienia
Uwaam, e mimo wielu sukcesw Urzd ma wci zbyt may wpyw na proces stanowienia prawa
w Polsce. Przykadem mog by Ustawa o refundacji lekw, rodkw spoywczych specjalnego
przeznaczenia ywieniowego oraz wyrobw medycznych, a take Ustawa o utrzymaniu w czystoci
i porzdku w gminach.
W przypadku tej pierwszej w zasadzie nie byo dyskusji nad naszymi argumentami. A warto
podkreli, e Urzd nie sprzeciwia si proponowanym zmianom w obowizujcym prawie i w peni
popiera konieczno likwidacji patologii na rynku sprzeday lekw refundowanych, jednak zmiany te
nie powinny zagraa rozwojowi konkurencji ani godzi w uczestnikw rynku, przede wszystkim
konsumentw. Gwne zastrzeenia UOKiK wzbudziy plany wprowadzenia sztywnych mar i cen na
leki refundowane. Naszym zdaniem takie rozwizanie przeczy bowiem zasadom wolnego rynku,
poniewa hurtownie i apteki sprzedajce leki refundowane zostay pozbawione moliwoci
konkurowania w granicach dopuszczonych przez prawo. Zdaniem Urzdu waciwszym rozwizaniem
mogo by wprowadzenie mar maksymalnych. Dziki temu konsumenci mieliby moliwo zakupu
taszych lekw poniej ustalonych nieprzekraczalnych stawek. Jednoczenie zostaaby
zagwarantowana ochrona pacjentw przed nieuzasadnionymi podwykami cen w acuchu
dystrybucji lekw. Niestety, na finalnym etapie prac Komitetu Staego Rady Ministrw odrzucono nasze
poprawki.
Podobne byy losy projektu Ustawy o utrzymaniu czystoci i porzdku w gminach. Dyskutowane przez
wiele miesicy przepisy zakaday, e obowizki wacicieli nieruchomoci w zakresie wyboru
przedsibiorcy trudnicego si odbiorem i zagospodarowaniem odpadw przejm gminy. To wanie
one zgodnie z przyjtym rozwizaniem wybieraj w drodze przetargu spk odbierajc odpady.
Takie rozwizanie zdaniem UOKiK zdawi konkurencj na rynku. Dlaczego? Kontrakty bd
zawierane z pojedynczymi spkami, co moe prowadzi do upadku tych, ktrzy nie pozyskawszy
zlece, nie s w stanie utrzyma si na rynku.
111
Nike s wic szanse, by budowany od wielu lat konkurencyjny rynek przetrwa wprowadzone zmiany.
Ponadto ograniczenie konkurencji spowodowane zmniejszeniem liczby podmiotw, ktre faktycznie
bd mogy wiadczy dane usugi, doprowadzi do wzrostu cen i spadku jakoci tych usug. Efekt?
Zmniejszenie intensywnoci konkurencji ze szkod dla konsumentw. W trakcie prac nad ustaw udao
nam si osign pewien konsensus, ktry jednak zosta na pniejszym etapie odrzucony.
Prowadzimy obecnie analiz tego rynku, ktra ma pokaza, jak zmienia si sytuacja po wprowadzeniu,
nowych naszym zdaniem niekorzystnych przepisw.
Wytyczne do tworzenia prawa s dobre, wystarczy je stosowa
W mojej ocenie dokumenty dostpne na stronie internetowej Rzdowego Centrum Legislacji s bardzo
przydatne, podobnie jak wzorce tworzenia oceny skutkw regulacji (OSR) Ministerstwa Gospodarki.
Korzystalimy z nich m.in. w trakcie prac nad zaoeniami do Ustawy o kredycie konsumenckim oraz
o timeshare
26
. Z naszych obserwacji wynika, e sposb oraz efekty prowadzonych przez nas
konsultacji spoecznych s oceniane pozytywnie. Dotyczy to zarwno projektw aktw prawnych, jak
i dokumentw niemajcych takiej mocy, np. wytycznych dotyczcych programu agodzenia kar czy
procedury zgaszania zamiaru koncentracji prezesowi UOKiK. Na stronie internetowej Urzdu
w specjalnej zakadce mona znale pen informacj na ten temat. Moim zdaniem nie ma potrzeby
zmiany tych mechanizmw, w szczeglnoci OSR, ktre s niezastpione przy opracowywaniu
przepisw od podstaw. Mam na myli oczywicie stron techniczn procesu legislacyjnego.
W odniesieniu do strony merytorycznej, tak jak ju wczeniej wspomniaam, UOKiK dysponuje bardzo
dogbn wiedz w wielu dziedzinach gospodarki, a podstawowym rdem informacji s wnioski
z prowadzonych postpowa oraz bada i analiz rynkw, zarwno tych na poziomie krajowym, jak
i lokalnym. Ponadto bardzo cenne s dla nas dowiadczenia innych krajw. Korzystamy z nich, midzy
innymi angaujc si we wspprac na forum Europejskiej Sieci Konkurencji.
112
26
Ustawa z 16 wrzenia 2011 r. o timeshare (DzU nr 230 poz. 1370). Jest to prawo do korzystania z rzeczy, a przede wszystkim
z nieruchomoci (np. orodka turystycznego, hotelu, pensjonatu, apartamentu) w okrelonych, regularnie powtarzajcych si
odstpach czasu w kadym roku.3.7.
9.5 PROF. ANDRZEJ JAJSZCZYK
Opinia prof. Andrzeja Jajszczyka, dyrektora Narodowego Centrum
Nauki, nt. regulacji ustawowych dotyczcych nauki i szkolnictwa
wyszego ze szczeglnym uwzgldnieniem roli grup interesw
w uchwalaniu tego prawa
Zmiana istotnych regulacji ustawowych dotyczcych nauki i szkolnictwa wyszego, szczeglnie tych
naruszajcych przywileje znaczcych grup interesu, bya niewtpliwie wielkim wyzwaniem.
Wspomniane grupy obejmuj nie tylko szeroko rozumian profesur, ale take studentw, ktrzy
z racji swej liczebnoci s potencjalnie wielk si, rwnie polityczn. Nieprzypadkowo wielu
ministrw przed Barbar Kudryck nie odwayo si na wprowadzenie znaczcych zmian. Stao si
tak mimo rosncego poczucia koniecznoci odwrcenia widocznych ju od lat negatywnych tendencji
w omawianym obszarze. Wyjtkiem bya tu ustawa Prawo o szkolnictwie wyszym z 2005 r., ktra
dostosowaa system ksztacenia w Polsce do systemw szkolnictwa wyszego krajw europejskich
zgodnie z deklaracj bolosk. Jednoczenie ustawa ta utrwalaa archaiczny system zarzdzania
uczelniami i wzmacniaa znaczenie formalnych stopni i tytuu naukowego.
Nie ulega moim zdaniem wtpliwoci, e sprawa udziau rodowiska naukowego, w tym akademickiego,
w ksztatowaniu dotyczcego go prawa jest bardzo delikatna. Trudno sobie wyobrazi wyeliminowanie
z dyskusji i procesu podejmowania decyzji na przykad profesury, po pierwsze, jako podmiotu, ktrego
caa sprawa dotyczy, a po drugie, jako naturalnego rda ekspertyzy. Jednoczenie, jak pewnie kada
grupa zawodowa, korporacja ta chce broni swoich przywilejw. Podobnie ma si sprawa w przypadku
studentw. Nieatwym obowizkiem politykw jest jednak skuteczne stanowienie prawa, ktre dobrze
suy interesom caego kraju, a nie przynosi wycznie korzyci poszczeglnym grupom.
Trzeba przyzna, e cz wprowadzonych w ostatnich latach zmian ustawowych wzmacnia znaczco
rol rodowiska naukowego w ksztatowaniu sposobw podziau rodkw przeznaczonych na
finansowanie bada naukowych. Jednym z przykadw jest powoanie Narodowego Centrum Nauki
z silnym umocowaniem 24-osobowej rady zoonej z wybitnych naukowcw, definiujcej konkursy
grantowe i ustalajcej podzia rodkw na ich finansowanie. Rada powouje take samodzielnie
zespoy ekspertw oceniajcych wnioski.
Warto zauway, e praktyka dziaania Narodowego Centrum Nauki, bdcego emanacj polskiego
rodowiska naukowego, czciowo stara si zastpi te proponowane przez rzd regulacje ustawowe,
ktre nie ostay si bd zostay znaczco zmodyfikowane w procesie legislacyjnym na skutek nacisku
czci przedstawicieli tego samego rodowiska. Mona tu wspomnie na przykad o zasadzie
oceniania naukowcw zgaszajcych wnioski o finansowanie bada wycznie na podstawie ich
rzeczywistego dorobku naukowego z ostatnich lat, a nie posiadanych stopni czy tytuu. A pamitamy,
jak skuteczni byli naukowcy w obronie przewidzianego pocztkowo do likwidacji stopnia doktora
habilitowanego. Podobnie, znacznie zagodzone w stosunku do pierwotnych propozycji, zapisy
ustawowe dotyczce mobilnoci s wspierane przez nowy konkurs na stae podoktorskie ogoszony
przez NCN, ktrych istot jest tej mobilnoci wymuszenie.
113
Powanym problemem wielu regulacji w Polsce, w tym dotyczcych nauki i szkolnictwa wyszego,
byo stopniowe rozmywanie niektrych przepisw, niekiedy a do cakowitego utracenia ich
wczeniejszego znaczenia. Pamitam, jak przed laty w zaczynajcym bardzo ambitnie Komitecie
Bada Naukowych rozmikczano wymagania dotyczce zgaszania wnioskw na finansowanie bada
w jzyku angielskim. Nie wiem, czy powodoway to zewntrzne naciski rodowiska, czy te
zadecydowaa o tym wygoda urzdnikw. W Narodowym Centrum Nauki zamierzamy nie tylko
utrzymywa, ale i stopniowo wzmacnia najlepsze midzynarodowe standardy dzielenia publicznych
rodkw na badania naukowe. Ale o ostatecznym sukcesie bdzie w znaczcym stopniu decydowa
polityczna wola staego powikszania udziau funduszy rozdzielanych na zasadzie konkurencyjnej,
gwnie przez NCN i NCBiR, w caoci rodkw przewidzianych na finansowanie bada naukowych.
Szczeglnie wane bdzie oparcie si przewidywanym naciskom na rzd, aby kosztem bada
znaczco zwikszy finansowanie utrzymania infrastruktury badawczej, w tym tak masowo
powstajcych w ostatnich latach nowych budynkw wyszych uczelni. Nic jednak nie stoi na
przeszkodzie, aby cz kosztw porednich z grantw otrzymanych na zasadzie konkursowej
przeznacza na finansowanie infrastruktury.
Podsumowujc powysze rozwaania, chciabym wskaza na trzy wane moim zdaniem obszary
zwizane z legislacj w ogle, w tym w obszarze nauki i szkolnictwa wyszego.
Naley przygotowywa spjne i nie nadmiernie szczegowe projekty ustaw, kierujc si
dobrem wsplnym, a nie partykularnymi korzyciami grup interesu, ktrych ustawy dotycz.
Wymaga to rozsdnego zrwnowaenia ekspertyzy specjalistw zewntrznych w stosunku
do bezporednich interesariuszy i opinii rodowisk bezporednio zainteresowanych.
Sdz, e jako legislacji poprawioby przyjcie zasady profesjonalnego przygotowywania
projektw ustaw, ktre mogyby by przyjte przez Sejm jedynie w caoci, bez moliwoci
wprowadzania poprawek.
Wanym elementem funkcjonowania ustaw jest praktyczne wypenienie ich treci.
W szczeglnoci wymaga to od rzdw opierania si naciskom na rozmikczenie
unormowa ustawowych. Rozmikczenie to moe si dokona zarwno przez ograniczanie
lub niedostateczne zwikszanie rodkw na realizacj celw ustawowych, niekorzystne
uregulowania w rozporzdzeniach, a take nowelizacje samych aktw prawnych. Innym
sposobem osabiania skutecznoci dziaania ustaw moe by tworzenie nowych instytucji
czy programw, ktre konkuruj (na przykad rozdzielajc rodki budetowe na
agodniejszych zasadach) z organami powoanymi na mocy tych ustaw.
114
9.6. KRZYSZTOF BRZZKA
Wywiad z Krzysztofem Brzzk, dyrektorem Pastwowej Agencji
Rozwizywania Problemw Alkoholowych
W KOCU AGENCJA POKONA LOBBYSTW, TO MOJA
OSOBISTA MISJA
Alkohol nie jest produktem spoywczym, to zjawisko z obszaru zdrowia publicznego
Historycznie alkohol by traktowany jako produkt spoywczy, sprzedawany w sklepach, podobnie jak
wiele innych produktw. Jednak ta perspektywa zmienia si od czasu opublikowania przez Komisj
Europejsk w czerwcu 2006 r. raportu Alkohol w Europie. Raport z perspektywy zdrowia publicznego.
W opracowaniu pokazano, e wpyw spoywanego alkoholu na finanse publiczne jest jak pi do
jednego, czyli na kad zotwk wpywu do budetu jest 5 z wydatkw, w tym ponoszonych na
uzdatnianie klientw dla przemysu alkoholowego, czyli przywracanie ich do zdrowia po zapadniciu
na rne choroby wywoane nadmiernym spoyciem alkoholu. Na przykad szacuje si, e 8-12 proc.
budetu NFZ jest przeznaczane na leczenie chorb wywoanych nadmiernym spoyciem alkoholu, to
okoo 6 mld z rocznie. 1,7 tys. osb rocznie umiera z powodu bezporedniego zatrucia, kolejne 8 tys.
z powodu chorb bezporednio spowodowanych przez alkohol, jedna pita wypadkw drogowych
spowodowana jest wskutek spoycia alkoholu. Niektrzy si oburzaj, e karze si pijanych
rowerzystw, ale Marek Kotaski przecie zgin wanie przez pijanego rowerzyst. Olbrzymie koszty
powoduje absencja w pracy z powodu picia alkoholu, PKB ronie wolniej, do budetu spywaj
mniejsze podatki, a do ZUS i NFZ mniejsze skadki. ona, ktr nietrzewy m uderzy czy znieway
rano, jest nieproduktywna tego dnia. W sumie koszty nadmiernego spoycia alkoholu w wikszoci
krajw Unii Europejskiej szacuje si na 1,5-2,5 proc. PKB, nieco mniejsze s tylko w Niemczech, co
wynika z siy tamtej gospodarki.
Wraz ze zmian optyki z produktu spoywczego na zjawisko zdrowia publicznego zmieniy si rwnie
rekomendowane metody ograniczenia spoycia alkoholu. Gdy alkohol by traktowany jako produkt
spoywczy, twierdzono, e czowiek powinien by na tyle mdry, eby sam podj decyzj
o ograniczeniu kupowania tego produktu. Prbowano ogranicza dostpno alkoholu w pewnych
godzinach, na przykad za komuny nie byo alkoholu w sprzeday do godz. 13, bo wadza chciaa mie
trzewych robotnikw w pracy. Natomiast w nowej optyce trzeba ogranicza dostpno do alkoholu
wtedy, gdy to alkohol, a nie czowiek podejmuje decyzj o kupnie i wypiciu.
Problemem jest lobbing
Kady, kto zapozna si z tymi danymi, zadaje sobie pytanie, dlaczego wobec tak znaczcych strat
dla gospodarki i finansw publicznych projekt nowelizacji Ustawy o wychowaniu w trzewoci,
przygotowany ponad sze lat temu, nie moe trafi pod obrady Sejmu. Ten projekt ustawy wprowadza
metody przeciwdziaania nadmiernemu spoyciu alkoholu zgodne ze wspczesn wiedz, czyli
skuteczne. Ale nie moe si przebi. Problemem jest lobbing.
Na przykad projekt zakada obowizek legitymowania osb kupujcych alkohol i cakowity zakaz
sprzeday, gdy maj mniej ni 18 lat. Zakada rwnie ograniczenie godzin emisji reklam, ale nikt
otwarcie nie napisze, e jest przeciwny takiemu zakazowi, tylko zaczynaj wpywa uwagi z rnych
resortw w rnych trybach. Ciekawe jest to, e czas upywa, ministrowie si zmieniaj, a ci sami
115
urzdnicy ministerialni l cigle te same uwagi przeduajce blokowanie przyjcia ustawy lub
wprowadzaj zapisy, ktre wypaczaj sens ustawy. Z Ministerstwa Finansw pytaj, ile to bdzie
kosztowao budet. Dziwne, e nie dostrzegaj dodatkowych wydatkw na leczenie chorb
wywoanych alkoholem, tylko martwi si, e spadn wpywy z akcyzy, chocia wcale tak nie musi
by. Ministerstwo Rolnictwa podobnie, zgasza uwagi wskazujce na negatywny wpyw zmniejszenia
sprzeday na rolnictwo, ktre rwnie s w wikszoci bezzasadne, ale uparcie powtarzane od lat.
W nieco mniejszym stopniu dotyczy to rwnie Ministerstwa Gospodarki. Ta niech urzdnikw, tych
samych od lat, do wychowania w trzewoci mnie zastanawia. Nie wiem, z czego wynika, mog tylko
przypuszcza, e jednym z powodw jest skuteczny lobbing producentw.
Lobbing blokuje nawet najbardziej oczywiste zmiany. Szacujemy, e roczne koszty braku zmian
ustawowych dla samego wymiaru sprawiedliwoci wynosz okoo 100 mln z. Uwzgldniamy zmiany
w procedurze uzgodnieniowej, wszystko wydaje si ustalone, a tu nagle z zupenie innego
ministerstwa, z ktrym ju wczeniej ustawa bya uzgodniona, przychodz nowe uwagi wypaczajce
proponowane zmiany. To mona wyjani tylko w jeden sposb przemys alkoholowy ma swoich
ludzi w administracji, ktrzy pilnuj jego interesw. Niektrzy lobbyci na rzecz przemysu
alkoholowego s publicznie znani, na przykad Adrian Furgalski z firmy doradczej TOR lobbowa za
wprowadzeniem alkoholu do pocigw.
Lobbyci s skuteczni, w przeszoci udao im si ogra i zmarginalizowa Agencj, ale te
czasy miny
W przeszoci Polska Agencja Rozwizywania Problemw Alkoholowych zostaa zmarginalizowana
przez umiejtn gr lobbystw, poniewa wsppracowaa z browarami i za pienidze browarw
wsporganizowaa kampani informacyjn dla nieletnich o szkodliwoci alkoholu. W Europie jest to
niedopuszczalne i reputacja PARPA dramatycznie spada. Odbudowanie pozycji trwao kilka lat, teraz
liczymy si w Unii Europejskiej, uczestniczymy w czterech projektach unijnych, mamy podpisan
umow o wsppracy z rzdem USA. Teraz nie ma mowy o takiej formie wsppracy z producentami
alkoholu, wic prbuj innych metod, s w tym bardzo innowacyjni. Na przykad wymylili
Otwarte Forum Alkoholowe, ale nie damy si w tak wspprac wcign. Nasze stanowisko jest
jednoznaczne, wiemy, co trzeba zrobi, mamy sojusznikw w Europie i na wiecie i bdziemy dalej
proponowali takie zmiany, ktre w zgodzie z najnowsz wiedz prowadz do ograniczenia szkd
spowodowanych alkoholem. Ja sam traktuj to jako osobist misj. W kocu damy im rad.
Producenci alkoholu widz, e PARPA ju nie daje si ogra, wic prbuj w innych miejscach.
Na przykad browary wymyliy akcj informacyjn dla kierowcw, ktra ma ich uwiadomi, e nie
wolno prowadzi po alkoholu. Policja i Ministerstwo Sprawiedliwoci doczyy do tej akcji, a jest to
wietny przykad dziaa pozorowanych, na ktre potem mona si powoa, eby zatrzyma
faktycznie skuteczne dziaania. Instytucje zajmujce si przeciwdziaaniem nadmiernemu spoyciu
alkoholu dobrze wiedz, e kampania informacyjna dla kierowcw jest nieskuteczna. Dlaczego?
Bo na trzewo kady kierowca wie, e nie naley prowadzi pod wpywem alkoholu. Ale to nie
kierowca, tylko alkohol podejmuje decyzj, eby prowadzi po pijanemu. Dlatego potrzebne s
odpowiednia edukacja, odpowiednia polityka fiskalna i egzekwowanie prawa. Na przykad polityka
fiskalna (akcyza) moe skutecznie dziaa na dwie grupy ludzi, ktre s czue na poziom cen: modzie
i tzw. chronikw.
Poza tym problem uzalenienia od alkoholu wynika z nadmiernej koncentracji spoycia, 18 proc.
populacji spoywa ponad 70 proc. sprzedawanego alkoholu.
Przemys alkoholowy ma swoich ludzi w Sejmie
Niestety producenci alkoholi maj swoich ludzi rwnie w Sejmie. Na komisji sejmowej moemy liczy
na wsparcie sektora NGO i nikogo poza tym. Na jednej z komisji przewodniczcy przez lito nie
podam nazwiska tak si do mnie zwrci: A pan musi swoje powiedzie, no to niech pan powie.
116
Na przykad dziaania posa Palikota czyni wiele zego w obszarze zdrowia publicznego. I to s chyba
dziaania wiadome, przecie pan Palikot musi wiedzie, jakie mog by skutki tego projektu dla caej
gospodarki i e jego projekt legalizacji bimbrownictwa jest modernizacj wczeniejszego projektu
Samoobrony.
Istotn rol odgrywaj media
Producenci alkoholu maj bardzo silnych sprzymierzecw, czyli media. Wedug informacji, ktre mamy,
mona oceni, e rynek reklam produktw alkoholowych jest wart rocznie 400 mln z, wic s to spore
przychody dla mediw. Jednoczenie wiem, e minister sportu dostaje rocznie tylko 10-12 mln z
przychodw z reklam, a powinien dosta 10 proc. zgodnie z przepisami, czyli 40 mln. Pytam si
publicznie, gdzie jest pozostaa cz z przychodw z tych reklam nalena ministrowi sportu.
Media odgrywaj bardzo istotn rol, bo mog odpowiednio nagoni jedne problemy spoeczne,
a zamie pod dywan inne. Na przykad olbrzymie nagonienie medialne sprawy dopalaczy
spowodowao zakaz ich sprzeday, podczas gdy jednoczenie doszo do liberalizacji ustawy
o wychowaniu w trzewoci. A tymczasem w caym kraju od dopalaczy zginy dwie osoby, podczas
gdy z powodu alkoholu co roku umiera blisko 10 tys. osb, a wielokrotnie wicej zapada na cikie
choroby. Czy jest w tym jakim sens?
Zaczynamy mie pierwsze sukcesy w walce o wychowanie w trzewoci. Nadmierne spoycie
alkoholu jest w Polsce ju mniejszym problemem ni w wielu innych krajach unijnych. Wczylimy
sprawy wychowania w trzewoci do konkluzji polskiej prezydencji w UE mimo silnych protestw
producentw alkoholi, radzimy sobie z licznymi lobbystami przemysu alkoholowego z Brukseli,
poniewa mamy silne argumenty merytoryczne. Zdarzyo si, e nawet wysocy przedstawiciele
dyrekcji zajmujcej si problemami alkoholowymi w Komisji Europejskiej mwili, e lobbing przemysu
alkoholowego jest zbyt silny i trudno da im rad. Ale wraz ze zmian postrzegania alkoholu ju nie
jako produktu spoywczego, ale jako zjawisko z obszaru ochrony zdrowia moliwoci neutralizowania
lobbingu producentw znaczco wzrosn.
W Polsce warto te wraca do korzeni i tradycji. Ustaw o wychowaniu w trzewoci za komuny,
w 1982 r., nie wymylili genera Opj z pukownikiem Popitk, tylko Zesp Apostolstwa Trzewoci przy
episkopacie. Te tradycje powinny dzisiaj pomc w walce o wychowanie w trzewoci.
Zmiany do projektu ustawy najczciej s wprowadzane midzy Komitetem Staym a Rad
Ministrw
Obserwujemy, e nowe, szkodliwe zapisy do naszych projektw zmiany Ustawy o wychowaniu
w trzewoci pojawiaj si, jak projekt po ustaleniach w Komitecie Staym z drobnymi zaleceniami
wrci do konsultacji, ktre si rozrastaj i obrastaj nowymi uwagami. To wtedy pojawiaj si ze
zapisy, ktre wypaczaj sens zmian ustawowych, i projekt po raz kolejny spada z Rady Ministrw.
Trzeba powrci do czasw dobrych praktyk procedowania.
Na etapie konsultacji midzyresortowych psucie projektu zmian ustawy zaczyna si zawsze wtedy, gdy
Ministerstwo Zdrowia traci kontrol nad ustaw. Trudno mi oceni, jak wyglda sytuacja w Sejmie,
poniewa dua nowelizacja Ustawy o wychowaniu w trzewoci przez sze lat nie trafia do Sejmu,
wic na komisjach nie byo dyskusji.
Dobrze wiemy, co trzeba zrobi, ale za kadym razem pojawia si nowy lobbing, wczane s nowe
instytucje. Na przykad kiedy rozpoczlimy dyskusj o instalowaniu kamer w sklepach
monopolowych, eby sprawdza, czy alkoholu nie sprzedaje si modocianym. Pewnego dnia na
biurkach pojawi si projekt takiej regulacji. Natychmiast wczy si lobbing, pojawia si opinia
Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, e to bdzie zbieranie informacji i osobach
itp. To ja si pytam, a w bankach, na stacjach benzynowych nie ma kamer? Dlaczego tam mona
117
filmowa transakcje przy okienku, a w sklepie z alkoholem nie mona? W kocu nic z tego nie wyszo,
ale bylimy zadowoleni, bo przynajmniej odbya si dyskusja o sprzeday alkoholu nieletnim.
Nie jestemy zamknici na otoczenie, udostpniamy wszystkie informacje, ktre pozyskujemy
i opracowujemy, poniewa uwaam, e skoro powstay za pienidze publiczne, to powinny suy
caemu spoeczestwu, rwnie producentom alkoholi. W kocu rzetelne analizy i argumenty
merytoryczne przewa, dojdzie do zmiany Ustawy o wychowaniu w trzewoci i koszty nadmiernego
spoycia alkoholu dla gospodarki i spoeczestwa uda si ograniczy. Zyskamy wszyscy.
118
9.7. ANDRZEJ SZUMOWSKI
Autoryzowany wywiad z Andrzejem Szumowskim, wiceprezesem
zarzdu Wyborowa SA oraz prezesem stowarzyszenia Polska
Wdka Polish Vodka Association (PVA)
USTAWA O WYCHOWANIU W TRZEWOCI
I PRZECIWDZIAANIU ALKOHOLIZMOWI
1. Czy pan wie, jakie byo rdo podjcia prac nad regulacj?
Mog si jedynie domyla. Z pewnoci zadziaao w tym wypadku lobby okoopiwne.
2. Jak ocenia pan regulacj z punktu widzenia interesu publicznego (przeciwdziaanie alkoholizmowi,
opodatkowanie alkoholu, wolno gospodarcza)?
Kto siga po piwo? Modzi ludzie. Jest to alkohol inicjacyjny. Z tego punktu widzenia naley j oceni le.
Prezentuj krytyczny stosunek do ustawy. Jest to jedna z najbardziej restrykcyjnych regulacji
antyalkoholowych w Europie. Dziaanie poprzez restrykcje, zakazy nie przynosi pozytywnych rezultatw.
Jest ona te sabo egzekwowana. Nadal pastwo polskie ma problemy z realizacj zakazu sprzeday
alkoholu nieletnim i osobom bdcym pod wpywem alkoholu. Tam gdzie pojawiaj si zakazy,
natychmiast pojawia si tendencja do ich amania. Bez wzgldu na rodzaj trunku alkohol jest zawsze ten
sam, wobec czego niesie te same zagroenia. Napoje alkoholowe naley traktowa rwno, wwczas
wszyscy gracze na rynku znajduj si w identycznej sytuacji. Nowelizacja zaburzya zasad rwnego
traktowania. Liberalizacja reklamowa obejmujca jedynie bran piwn bez wtpienia przyczynia si do
przyspieszenia trendu wzrostowego sprzeday piwa, midzy innymi kosztem napojw spirytusowych.
Ponadto powizanie interesw piwa i sportu, jakie mona zaobserwowa w przepisach tej ustawy, nie
wydaje si dobre z punktu widzenia jakoci przekazu reklamowego.
3. Kto podj skuteczny lobbing w przypadku omawianej regulacji?
Lobbing by prowadzony zarwno przez profesjonalnych lobbystw, jak i bezporednio przez
przedstawicieli brany piwnej. Jestem pod duym wraeniem skutecznoci prowadzonej w tym przypadku
kampanii. Nie polegaa jedynie na podsyaniu materiaw dziennikarzom i parlamentarzystom.
Uwzgldniaa take tworzenie klimatu wok grup opiniotwrczych oraz decydentw. Ponadto
zneutralizowanie dziaa Pastwowej Agencji Rozwizywania Problemw Alkoholowych (PARPA)
w procesie uchwalania tej ustawy, tradycyjnie negatywnie odnoszcej si do tego typu zmian, stanowi
niebagatelne osignicie.
4. Czy byy inne podmioty lobbujce? Dlaczego im si nie udao?
Brana spirytusowa take lobbowaa w przypadku tej ustawy, jednak z uwagi na to, e w tym czasie
brana piwna, ktra duo wczeniej przesza proces prywatyzacji, bya dalece bardziej skonsolidowana,
jej gos sycha byo o wiele wyraniej. W tamtym czasie na rynku piwa funkcjonowao zaledwie dwch
-trzech wanych graczy, ktrym o wiele atwiej jest wypracowa wsplne stanowisko ni bardziej
rozproszonym producentom napojw spirytusowych, ktrych proces prywatyzacji obj dopiero
w 2001 r. Znacznie rozdrobniona brana winiarska zupenie nie braa udziau w procesie lobbingu,
119
co doprowadzio do uniemoliwienia reklamowania tego trunku, poddanego w o wiele mniejszym
stopniu ni wyroby spirytusowe stygmatyzacji spoecznej. Moim zdaniem fakt zakoczonego
powodzeniem wyeliminowania wina z kategorii napojw akceptowalnych spoecznie to by swoisty
majstersztyk.
5. W jakiej formie i na jakim etapie wystpowa lobbing (przedsejmowy, sejmowy, w kuluarach)?
Wystpowa w kadej moliwej formie i na kadym etapie. Brana spirytusowa take artykuowaa
swoje interesy na posiedzeniach komisji, podkomisji sejmowych (m.in. prbowalimy zwraca uwag
na daleko wikszy wpyw brany spirytusowej na gospodark, a szczeglnie na rolnictwo), ale jak
wida, brana piwna bya dalece skuteczniejsza. Dziaaa w parlamencie, rzdzie, w mediach. Media
miay zreszt wasny interes, poniewa poniekd yy z reklam piwa. W kampanie byli wczani take
celebryci, osoby opiniotwrcze oraz organizacje pozarzdowe, sportowe.
6. Jak daby pan konstruktywn propozycj zmiany prawa w zakresie omawianej ustawy?
Podstaw powinny stanowi dziaania edukacyjne, a nie zakazy. Naley i w kierunku wyrwnania
szans wszystkich kategorii alkoholi. Nie sdz jednak, aby brana winna oraz brana alkoholi
mocnych uzyskay takie same prawa, jakimi dysponuje w tym momencie brana piwna. Obecnie ani
w Polsce, ani w Europie nie jest to praktycznie moliwe. Naleaoby znale jakie kompromisowe
rozwizanie, ktre pozwolioby na oddzielenie alkoholu od niektrych poj, jak np. sport, modzie,
kobiety w ciy, kierowcy, tak aby dziaania szeroko rozumianej brany alkoholowej nie szy w poprzek
przyzwyczaje spoecznych. Umoliwienie wszystkim podmiotom reklamowania si, przy pewnych
ograniczeniach, poczone z odwanymi decyzjami w zakresie obnienia akcyzy mogoby si
przyczyni do redukcji szarej strefy, ktra, jak szacujemy, moe stanowi co najmniej 15 proc. caego
rynku spirytualiw. Dzi mamy bardzo ograniczone moliwoci komunikacji z klientem.
7. Czy zna pan inne przykady skutecznego lobbingu?
Tak. Trzykrotnie do laski marszakowskiej trafia projekt ustawy majcej wprowadzi na butelkach
z napojami alkoholowymi obowizek umieszczania ostrzee zdrowotnych o wielkoci 20 proc.
powierzchni opakowania (czyli butelki, nie etykiety) w formie 18 rnych tekstw bia czcionk na
czerwonym tle. By to merytoryczny, ekonomiczny i estetyczny koszmarek. Byaby to pierwsza tego
typu regulacja na wiecie. Caa brana alkoholowa stana przeciwko tej propozycji i trzykrotnie udao
si t zmian zablokowa.
8. Czy ma pan jakie inne uwagi, szczeglnie natury oglnej (przemylenia, propozycje zmian
w prawie i procesie jego uchwalania)?
Przede wszystkim wobec fatalnej prasy, jak ma sowo lobbing obecnie w Polsce, naleaoby proces
wyodrbni dwa pojcia lobbing i zaatwiactwo. My mwimy o profesjonalnym lobbingu, a nie
o facetach, o ktrych mwi si przy uyciu inicjaw, ktrzy swoje geszefty zaatwiaj za pomoc
koperty pod stoem. Jeli w tym procesie bd uczestniczy na rwnych prawach podmioty
o odmiennych interesach, pozwoli to tworzy lepsze prawo. Aby lobbing otrzyma cywilizowane ramy
prawne, w miejsce obecnie istniejcej ustawy naley, po pierwsze, odpowiednio wyedukowa nowych
politykw w kwestii istoty lobbingu, a po drugie, wykorzystywa sprawdzone wzorce zachodnie
(Bruksela, Waszyngton) w celu stworzenia kompilacji dostosowanej do polskiej specyfiki.
120
9.8. GRAYNA KOPISKA
Autoryzowany tekst wywiadu z Grayn Kopisk, dyrektor
programu Przeciw korupcji Fundacji im. Stefana Batorego
NIE BYO REFORM PROCESU TWORZENIA PRAWA,
WIC STUCZONO TERMOMETR
Nieprzejrzysty proces inicjacji nowego prawa
W ramach programu Przeciw korupcji Fundacji im. Stefana Batorego w latach 2006-2008 by realizowany
projekt monitoringu procesu legislacyjnego. Obecnie nadal interesuje nas ta problematyka, cho nie
prowadzimy ju tak systematycznych bada. Podstawowy wniosek z monitoringu brzmia: proces tworzenia
prawa, zwaszcza na poziomie rzdowym, jest mao przejrzysty i mao partycypacyjny. W bardzo
ograniczonym zakresie, znacznie bardziej ograniczonym ni na poziomie parlamentarnym, umoliwia
uczestniczenie w nim obywateli czy organizacji pozarzdowych.
Mimo przeprowadzenia obserwacji procesu tworzenia ponad 30 ustaw nie jest dla nas jasne, kto
inicjuje nowe prawo. Ustawy powstaj gwnie w wyniku realizacji przyjtej polityki rzdu (decyzja
polityczna), ale czasami przyczyny podjcia prac legislacyjnych s inne. Np. istnieje silne rodowisko,
ktre domaga si zmian w interesujcej go dziedzinie. Tak byo z Ustaw o Urzdzie Rejestracji
Produktw Leczniczych, Wyrobw Medycznych i Produktw Biobjczych powstaa, poniewa URL
chcia rozszerzy pole swojego dziaania i przygotowa projekt ustawy sam dla siebie.
Wydaje si, cho, jak zaznaczyam, proces ten sabo poddaje si spoecznemu monitoringowi, e
w procesie legislacyjnym najwaniejsz rol odgrywa dyrektor departamentu prowadzcego dan
ustaw.
Nie wiadomo, po co powstaje nowe prawo
Przed kilkoma laty pod wpywem zalece OECD wprowadzono konieczno stosowania oceny
skutkw regulacji (OSR), ale pomimo odbycia szkole wielu urzdnikw nadal nie wie, jak je stosowa.
Powstay w Ministerstwie Gospodarki podrcznik tworzenia OSR latem 2010 r. zosta przez premiera
zalecony do stosowania. Zalecenie to nie obligacja, a wic dobre podrcznikowe rady nie s
powszechnie stosowane. W samym Ministerstwie Gospodarki ju po opublikowaniu podrcznika
o OSR powstaway projekty ustaw, w ktrych nie przestrzegano tych zasad.
W przygotowywanych OSR z reguy nie ma sensownej kalkulacji kosztw, finansowych i spoecznych.
Czsto pisze si, e nowelizacja nie pociga za sob kosztw, mimo e wida, i takie bd. Rzetelne
wyliczenie kosztw jest trudne i atwo si narazi na krytyk, e czego nie oszacowano. atwiej
jest napisa, e adnych kosztw nie bdzie. Rzetelne przygotowanie OSR wymaga wykonania
dodatkowej pracy (na przykad przeprowadzenia badania opinii interesariuszy z uyciem grup
fokusowych), wymaga wyjcia poza schematy, signicia po ekspertw, co dodatkowo kosztuje.
Obserwujemy w tej dziedzinie inercj urzdnicz, czasem brak wiedzy, ale te brak jednoznacznych
politycznych decyzji.
121
Proces konsultacji jest nieprzejrzysty
Proces tworzenia prawa na etapie przedsejmowym jest wysoce nieprzejrzysty. Z Regulaminu pracy
Rady Ministrw wynika obowizek konsultowania projektw aktw prawnych z jednostkami rzdowymi
i czonkami Komisji Trjstronnej. Organizacja pozarzdowa (na podstawie art. 12 pkt 5) moe by
zaproszona do udziau w konsultacjach. Nie jest to jednak procedura obligatoryjna. Regulamin mwi,
e projekt rozporzdzenia lub ustawy mona skierowa take do organizacji spoecznych oraz innych
zainteresowanych podmiotw. Czy i do kogo proba o uwagi zostanie skierowana, zaley od
urzdnika. Kiedy Fundacja Batorego wesza do jakiego rozdzielnika w Ministerstwie Zdrowia
i dostajemy niemal wszystko, np. dostalimy do zaopiniowania decyzj o zmianie nazwy z Poczyn na
Poczyn-Zdrj (czy odwrotnie), ale na przykad nie przysano do fundacji do konsultacji zmian w ustawie
o CBA.
Czas przewidziany na konsultacje niemal nigdy nie jest dotrzymywany (powinien trwa cztery tygodnie);
jest to z reguy kilka dni, najczciej z czwartku na poniedziaek.
Tylko do okoo jednej trzeciej uwag zgaszanych przez Fundacj Batorego otrzymalimy informacj
zwrotn z ministerstw. Czasem na stronach urzdw znajduje si zbiorcze zestawienie otrzymanych
uwag i ustosunkowanie si do nich.
Instytucje przygotowujce akt prawny organizuj spotkania uzgodnieniowe, ale nie wiadomo, wedug
jakiego klucza zapraszani s jego uczestnicy, nie ma odpowiedniej procedury. Proces jest chaotyczny
i bardzo uznaniowy.
Plan posiedze Komitetu Staego Rady Ministrw, na ktrych decyduje si o losach projektw
legislacyjnych, jest tajemnic. Nie ma tego planu w internecie, jak odpowiedziano jednej z organizacji
pozarzdowych, bo nie ma takiego zwyczaju. Nie ma moliwoci uczestniczenia ani obserwowania
posiedze Komitetu Staego.
Obecnie znacznie trudniej si dowiedzie, kiedy rzd bdzie pracowa nad jakim projektem ustawy.
Do poowy 2011 r. tworzono proczne plany legislacyjne. Poniewa byy one w bardzo maym
procencie realizowane, co pokazywa przygotowywany co p roku przez Ernst & Young Barometr
legislacyjny, postanowiono wprowadzi plan cigy bez terminw realizacji. Byy problemy - stuczono
termometr. Na cae szczcie, by moe pod wpywem krytyki, realizacja jest lepsza od zapowiedzi
w planie legislacyjnym na 2012 r. dodano rubryk Planowany termin przyjcia projektu przez RM.
Kiedy kade ministerstwo dokumentowao proces legislacyjny na swojej stronie BIP. Teraz jest jedna
platforma internetowa prowadzona przez RCL. Jest ona jednak kompletnie nieczytelna. Kiedy atwiej
byo dotrze do poszukiwanej informacji, teraz jest to prawie niemoliwe. Brakuje dobrej wyszukiwarki.
Pracownik Fundacji Batorego zapisa si na powiadomienia o zmianach wprowadzanych na tej
platformie i dostawa ponad 100 powiadomie dziennie. Nie ma moliwoci selekcji zamieszczanych
informacji, a sposb ich uzupeniania jest cakowicie niekonsekwentny.
Wpyw wiadomych obywateli na tworzone prawo jest znikomy
Fundacja Batorego, wczajc si w proces konsultacyjny, dziaa wycznie formalnie, zgodnie
z procedur, ale ma bardzo znikomy wpyw na uchwalane prawo. W ostatnim roku w zasadzie udao
si zmieni tylko jeden zapis proponowany w zaoeniach do ustawy lobbingowej. Za lobbing
uznano organizowanie seminarium i byy obawy, e aden polityk czy urzdnik ju nigdy nie przyjdzie
na adn konferencj, eby nie by lobbowany. Z piciu przesanych uwag w drugiej wersji zaoe
uwzgldniono jedn.
Po zmianach z 2009 r. w wikszoci przypadkw poszczeglne ministerstwa tworz zaoenia
merytoryczne do projektw ustaw. Konsultacje spoeczne oraz moliwo zgaszania uwag
i merytorycznej dyskusji dotyczcej proponowanych rozwiza prowadzone s na etapie tworzenia
122
zaoe do projektw rzdowych. Obowizek odpowiedzi na przedstawione uwagi dotyczy wycznie
uwag zgaszanych przez Rad Legislacyjn. Nastpnie, jeli rzd podejmie decyzj o przygotowaniu
projektu, Rzdowe Centrum Legislacji przekada zaoenia na projekt ustawy. Tak przygotowany
projekt aktu prawnego nie jest ju ponownie poddawany dyskusji publicznej. Zmiana ta by moe
poprawi spjno tworzonych ustaw. Obawiamy si, e moe pogorszy jako tworzonego prawa.
Pracownicy RCL znaj si na technice prawodawczej, ale nie mog by ekspertami we wszystkich
dziedzinach, ktrych dotycz tworzone projekty ustaw. Tylko ten, kto pisa zaoenia i prowadzi
konsultacje, wie, jak powinno wyglda prawo w szczegowych zapisach. Co si stanie, jeli RCL nie
odda dobrze intencji proponowanych zmian? Po tym etapie ju nie ma konsultacji.
Komisja Trjstronna w obecnym ksztacie jest przeytkiem
NGO nie uczestnicz w ustawowych konsultacjach spoecznych, poniewa nie s czonkami Komisji
Trjstronnej. W mojej opinii na obecnym etapie rozwoju kraju Komisja Trjstronna w dotychczasowym
ksztacie jest przeytkiem. To bya dobra platforma negocjacji na pocztku transformacji, w latach 90.
Wtedy pracodawcy i zwizki zawodowe to byy gwne siy, gwni partnerzy rzdu. Obecnie
w Komisji brakuje choby przedstawicieli konsumentw, pacjentw, spoeczestwa obywatelskiego.
Komisja Trjstronna, czy moe lepiej Wielostronna, powinna by otwarta na wszystkich
zainteresowanych.
Konsultacje spoeczne prowadzone w ramach Komisji Trjstronnej s skuteczniejsze ni konsultacje,
do ktrych zapraszane s organizacje spoeczne, bo:
dla wikszoci projektw ustaw s obowizkowe (przewidziane ustaw), a nie dobrowolne,
uczestnicy maj znacznie wiksze rodki na przygotowanie opinii eksperckich i s od lat
zorganizowani.
Lobbing prawny si profesjonalizuje i zmienia formy dziaania
Lobbyci najskuteczniej dziaaj:
w ministerstwach na etapie przygotowa projektu ustawy,
przychodz na spotkania konsultacyjne,
kluczowy jest kontakt z dyrektorem departamentu odpowiedzialnym za monitorowanie
przygotowania projektu ustawy.
Teraz, kiedy w ministerstwach tworzone s wycznie zaoenia do projektw ustaw i nie ma pewnoci,
jaki zapis si pojawi w trakcie prac w RCL, trzeba si nauczy wpywa na RCL, jest to nowe wyzwanie
dla lobbystw. Moe si te pojawi pokusa, eby co osign na etapie sejmowym, przez wrzutk
w wykonaniu znajomego posa.
Aktywno grup nacisku si profesjonalizuje, coraz rzadsze s spotkania, na ktre przychodzi si
z byym posem, eby otworzy drzwi. Czciej, cho wci rzadko, korzysta si z oficjalnych firm
lobbystycznych.
Kto jest skutecznym lobbyst?
pracodawcy, ich organizacje s obecne na kadym etapie tworzenia ustaw,
byli ministrowie, jeeli byli merytoryczni, mieli pozycj i dobre relacje, ktre potem si
przydaj.
Rola administracji publicznej w tworzeniu prawa powinna ulec zmianie
Wadliwy proces tworzenia prawa obnia jego jako. Trzeba poprawi jako tworzonych OSR,
inaczej zorganizowa sam proces tworzenia prawa, wyduy pierwszy etap przygotowa, analiz
problemu i wreszcie konsultacji, co pozwoli skrci kolejne etapy, bo jeli na pocztku zrobi si bd,
to potem, na dalszych etapach, trzeba spdzi wiele czasu, eby go naprawi.
123
Jeeli proces konsultacji bdzie rzetelny, wszyscy zainteresowani dostan jednakow moliwo
przedstawienia swoich opinii, to nawet jeeli moje propozycje nie zostan uwzgldnione, ale
w wyniku rzetelnej dyskusji i bd wiedzie dlaczego, jakie racje za tym stay, to atwiej zaakceptuj
nowe prawo, nie bd z nim walczy ani go negowa. Rekomendacje Fundacji Batorego
dotyczce zmiany procesu tworzenia prawa znajduj si w raporcie, ktry jest dostpny pod
adresem http://www.batory.org.pl/doc/Proces_stanowienia_prawa_raport.pdf
124
9.9. MIECZYSAW BK I AGNIESZKA DURLIK-KHOURI
Autoryzowany tekst wywiadu z Mieczysawem Bkiem
i Agnieszk Durlik-Khouri z Krajowej Izby Gospodarczej
TO JEST POLSKA RESORTOWA,
BEZ WSPLNEJ WIZJI
Inicjatywy poselskie zastpuj rzdowe w trudnych sprawach
Inicjatywy poselskie ustaw pojawiaj si tam, gdzie wadza ma problem, eby uzgodni wsplne
stanowiska resortw, wtedy wanie jest inicjatywa poselska i pomija si faz przedsejmow. Poza tym
wystarczy 15 posw i ju nie trzeba pisa OSR. Nowy standard pisania OSR jest bardzo dobry, ale
nie jest stosowany, wic trzeba odej od formuy zalece i nakaza jego stosowanie.
Panuje przekonanie, e im wicej projektw ustaw, tym lepiej. Dziennikarze to lubi, pytaj, std nacisk
na nowe regulacje i inflacja prawa.
Trudno oceni, kto inicjuje nowe prawo:
- strategia rzdu, np. deregulacja zainicjowana przez premiera Pawlaka i powoanie
specjalnego zespou,
- polityka,
- wyapane bdy legislacyjne (np. wyroki sdw lub sygnay z mediw, e co le dziaa),
- grupy interesw, przykadem jest kredyt technologiczny udzielany przez BGK; banki nie
chciay monopolu BGK i doprowadziy skutecznym lobbingiem do zmiany prawa.
S liczne przykady skutecznego lobbingu prowadzcego do uchwalenia ustaw lub ich
zablokowania
Przykady skutecznego lobbingu to podatek liniowy dla firm za czasw Hausnera, skuteczny lobbing
Rady Przedsibiorczoci (inicjatywa i cigy nacisk). Ale s te przykady skutecznego blokowania
byy pomysy, eby uzaleni skadk ZUS od przychodw, ale ta propozycja upada na skutek
skutecznego lobbingu. Innym przykadem jest skuteczny lobbing w sprawie kar PIP.
Krajowa Izba Gospodarcza te prowadzia skuteczny lobbing i przedstawia projekt kredytu
technologicznego Ministerstwu Gospodarki. Instytut Bada nad Demokracj i Przedsibiorstwem
Prywatnym w 2005 r. zajmowa si innowacyjnoci i jej wspieraniem, wyda na ten temat ksik.
Podczas jednej z konferencji powiconej innowacyjnoci minister Krystowski dostrzeg ten pomys,
zaprosi KIG do wsppracy i do opracowania szczegw i tak powstao nowe prawo. Wczeniej nie
byo osobistych relacji z ministrem, zadziaa kontakt konferencyjny.
Inny przykad lobbingu to ustawa o owiectwie, ktr mia zgosi minister Andrzej Arendarski. Zdziwi
si, skd taka ustawa, a okazao si, e szef jego prawnikw jest zapalonym myliwym.
125
Proces konsultacji jest mao profesjonalny, nieprzejrzysty i le prowadzony
Proces konsultacji resortowych jest le prowadzony, ustawy czsto opiniuj ludzie bez odpowiednich
kompetencji.
KIG uczestniczy w procesie konsultacji, przyjmuje uwagi od swoich czonkw i je zgasza. Czsto
dotyczy to ewidentnie zych zapisw i jest dziaaniem w interesie publicznym. Na przykad redukuje
nadmiar wadzy urzdnikw.
W ministerstwach brakuje kadry, ktra mogaby opracowa OSR, s niskie pace, dua rotacja. Trzeba
wdroy rekomendacje Ministerstwa Gospodarki, powoa zesp midzyresortowy ds. opracowania
OSR, wyprowadzi OSR z resortw.
Nowa formua funkcjonowania Rzdowego Centrum Legislacji bya dobra w teorii, ale nie sprawdzia
si w praktyce, resorty dalej pisz cae ustawy. To s uwarunkowania kulturowe. Inny przykad barier
kulturowych: wprowadzono skadanie owiadcze, ale urzdnicy dalej daj zawiadcze, nie
przyjo si, zadziaaa bariera mentalna.
Przejrzysto przedsejmowego etapu uchwalania prawa jest nisza ni sejmowego, ale to zaley
od resortu; Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Pracy i Polityki Spoecznej dobrze to robi,
Ministerstwo Infrastruktury powinno si poprawi, Ministerstwo Finansw wiesza na stronie, ale nie
wysya do konsultacji.
Na opinie zamiast dwch tygodni czsto jest jeden-dwa dni, MPiPS jest wyjtkiem, na opini daje
nawet 30 dni.
Konsultacje s tak prowadzone, by zawieray zbiorcze zestawienia uwag resortw i partnerw
spoecznych, ale na tym koniec, uwagi czsto nie s brane pod uwag, nie wiadomo dlaczego poza
zbiorcz tabel nie ma informacji zwrotnej. Trzeba by zrobi portal, taki jak forum, na ktrym s wtki
dyskusyjne poszczeglnych uwag i na kocu decyzja, czy projekt przyjto i w jakiej formie, czy odrzucono.
W procesie konsultacji potrzeba wicej czasu na zebranie opinii, KIG czsto ma tak mao czasu,
e nie moe zapyta swoich czonkw, wic pisz sami prawnicy KIG, a bywao, e czonkowie KIG
mieli inne zdanie ni prawnicy. Powinna by informacja zwrotna i powinno by wicej spotka
uzgodnieniowych oraz aktualizacja tabeli zbiorczej po kadym spotkaniu.
Komitet Stay Rady Ministrw nie wiadomo, kiedy i czym si zajmuje, nie ma informacji, nie mona
monitorowa. Nie wiadomo, dlaczego zostay wprowadzone dane zmiany, brakuje cigoci.
Resorty, zgaszajc uwagi, broni swoich wskich resortowych interesw, przykadem sztandarowym
jest MF, ktre odrzuca wszystko, co obnia dochody budetu. To jest Polska resortowa, bez wsplnej
wizji.
Popiech psuje jako prawa
Za szybko tworzymy prawo, np. ustawa o ochronie zwierzt w Wielkiej Brytanii bya konsultowana
dwa lata i nie trzeba byo jej zmienia, a u nas szybko si uchwala i potem od razu zmienia, bo trzeba
naprawi bdy. Czsto jest tak, e uwagi nie zostay uwzgldnione w procesie konsultacji, a potem
ycie pokazuje, e uwagi byy zasadne i prawo trzeba zmienia. A mona by od razu zrobi dobrze.
Prawo uchwalamy szybko m.in. z powodu presji medialnej. Trzeba edukowa media, e szybkie
uchwalanie prawa jest ze, i pitnowa zbyt szybkie tworzenie prawa.
126
Administracja dba o swoje przywileje i wygod, ale nadchodzi zmiana pokoleniowa
Urzdnicy czsto blokuj nowe prawo, jeeli wie si z wiksz iloci pracy dla nich lub pogarsza
ich komfort pracy np. nie chce im si sign do bazy PESEL, wic blokuj owiadczenia.
Rola urzdnikw jest kluczowa. Ci, ktrzy pisz projekty ustaw, czsto konsultuj si z kolegami.
Typowa postawa jest taka: jak co funkcjonuje dobrze (czyli jest wygodne dla urzdnikw), to po co
to zmienia.
Ale zmiany nadchodz. Modzi ludzie ju myl inaczej, myl w kategoriach osignicia osobistego
sukcesu, nastpuje stopniowa zmiana mentalnoci.
Potrzebne s liczne zmiany w procesie uchwalania prawa
Potrzebny jest wiarygodny harmonogram legislacyjny, ile ustaw, jakich, kiedy, ustawy powinny wynika ze
strategii rozwoju kraju, powinny by profesjonalne OSR, skuteczne konsultacje, szacunek dla partnerw
spoecznych.
Przykadem braku szacunku jest poprawka Rockiego w Senacie ograniczajca dostp do informacji
publicznej. Trybuna Konstytucyjny czasami uchyla poprawki Senatu, ktry dziaa poza ramami
wyznaczonymi przez prawo. Naley zada pytanie: czy jest moliwe uchylenie ustawy ze wzgldu na
wadliwy proces jej uchwalania na etapie przedsejmowym. Moe warto to rozway.
Brakuje metryczki, kto wprowadzi zmiany w ustawie, naley poprawi przejrzysto, a dokonane
zmiany naley take umieci w uzasadnieniu do ustawy. Rzd powinien chcie i mc wycofa
projekt ustawy, jeeli zmiany poszy tak daleko, e wypaczyy intencje rzdu.
Administracja i politycy wykorzystuj przyjmowanie unijnych dyrektyw do realizacji swoich
interesw
Administracja publiczna czsto przesadza z wpywem prawa unijnego na polskie i tam, gdzie jest
moliwo interpretacji, wdraa, odczytujc to prawo dosownie. Std synna ustawa o straaku
w kadej firmie. Brakuje pogbionej analizy dyrektyw. S klauzule otwarte, a wdraa si w wersji
najbardziej restrykcyjnej, tylko dlatego, e jest tak najwygodniej dla urzdnika. Za spraw poprawki
Rockiego, dokonanej przy okazji wdraania dyrektywy unijnej, mocno ronie wygoda urzdnikw
kosztem przejrzystoci ycia publicznego.
127
9.10. KATARZYNA URBASKA
Autoryzowany tekst wywiadu z Katarzyn Urbask, szefow
zespou prawnego PKPP Lewiatan
MAO PRZEJRZYSTY PROCES STANOWIENIA PRAWA I BRAK
JASNO USTALONYCH REGU GRY SPRZYJAJ TWORZENIU
BUBLI LEGISLACYJNYCH, A TAKE PATOLOGII W TYM
ZAKRESIE
Rzd nie daje sobie rady z legislacj, dlatego partnerzy spoeczni w ostatnim czasie stali si
bardziej aktywni i bardziej profesjonalni
W latach 2000-2003 rola partnerw spoecznych sprowadzaa si gwnie do bycia watchdogiem,
czyli do monitorowania zmian w przepisach prawa i zwracania uwagi decydentom na niekorzystne
dla nich propozycje rozwiza legislacyjnych, ograniczone jedynie do wskazywania niezbdnych
kierunkw zmian. Partnerzy spoeczni szybko jednak si zorientowali, e same oglne postulaty to zbyt
mao, e potrzebne s konkretne propozycje zapisw legislacyjnych wraz z dobrym uzasadnieniem,
ktre mog sta si punktem wyjcia do dyskusji z decydentami. Tak np. zostaa sprofesjonalizowana
czarna lista barier Lewiatana, ktra na przestrzeni lat ewoluowaa od bardzo oglnych postulatw do
bardzo konkretnych propozycji zmian w wielu przepisach prawa.
Dzi decydenci oczekuj ju od partnerw spoecznych konkretw, dogbnych analiz ekonomiczno
-prawnych, ktrych sami czsto nie s w stanie przygotowa, a czasami wrcz gotowych propozycji
legislacyjnych.
Obecnie partnerzy spoeczni bardzo dobrze wiedz, jaka jest ich rola w procesie stanowienia prawa
i jakie maj prawa w tym procesie. Dobrze wiedz, jak wygldaj najlepsze praktyki w stanowieniu
prawa na wiecie, i staraj si wymusza stosowanie tych dobrych wzorcw rwnie we wasnym
kraju. Tak na przykad kilka lat temu to partnerzy spoeczni wymusili na rzdzie publikowanie planw
legislacyjnych rzdu, ktre wczeniej nie byy powszechnie dostpne. Dzi bez problemu znajdziemy
je na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrw, ale i tak niewiele one wnosz, gdy
udostpniane s zbyt pno, nie s uaktualniane na bieco, nie zawsze udaje si rzdowi ten plan
rwnie wykona.
Nie znam adnej dobrej oceny skutkw regulacji (OSR) przygotowanej przez rzd
Powanym problemem w polskim procesie stanowienia prawa jest rwnie brak rzetelnej oceny
skutkw regulacji (OSR). W Polsce mimo prawnego usankcjonowania realna ocena korzyci i kosztw
przygotowywanej regulacji w praktyce nie jest prowadzona. Tym samym pastwo i gospodarka s
naraone na niekontrolowany przyrost przepisw powodujcych nieuzasadnione koszty dziaalnoci
gospodarczej oraz krpujcych rozwj przedsibiorczoci.
W wikszoci projektw regulacji ocena skutkw regulacji zawiera niekompletn list podmiotw,
z ktrymi projekt powinien by skonsultowany, oraz informacj, i projekt regulacji nie bdzie mia
wpywu na sektor finansw publicznych, w tym budet pastwa i budety jednostek samorzdu
terytorialnego, na rynek pracy, ani na konkurencyjno gospodarki i przedsibiorczo, w tym
funkcjonowanie przedsibiorstw, na sytuacj i rozwj regionalny.
128
Autorzy regulacji niestety nie zdaj sobie sprawy, e wanym elementem procesu lepszego
stanowienia prawa jest uzyskanie penego obrazu skutkw regulacji, tak by wnioski legislacyjne
pozwalay na osignicie jak najlepszych wynikw przy zmniejszeniu do minimum negatywnych
skutkw ubocznych. Regulacje powinny by analizowane pod ktem ekonomicznym, spoecznym
i ekologicznym.
Przygotowanie rzetelnych ocen skutkw regulacji nie jest jednak moliwe bez udziau w nich obywateli
i przedsibiorcw, czyli szeroko prowadzonych konsultacji spoecznych. Konsultacje spoeczne stanowi
wic integralny element oceny skutkw regulacji, gwarantuj bowiem wysok jako prawa.
Wysuchujc opinii szerokiego grona przedstawicieli spoeczestwa, mona sprawdzi, czy w praktyce
polityka w danej dziedzinie funkcjonuje prawidowo.
Ze smutkiem naley stwierdzi, e polskie OSR s dla wielu autorw regulacji jedynie wymogiem
formalnym. Osobicie nigdy nie widziaam rzetelnie przygotowanych OSR, cho s eksperci, ktrzy
twierdz, i takowe widzieli. Niektrzy eksperci utrzymuj rwnie, e w okresie negocjowania
warunkw, na jakich Polska miaa przystpi do UE, Urzd Komitetu Integracji Europejskiej
przygotowywa wietne OSR.
Przykadem braku rzetelnej oceny skutkw regulacji i konsekwencji z tym zwizanych jest Ustawa
z 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszcze w postpowaniu grupowym (DzU z 2009 r. nr 7 poz. 44).
OSR przygotowane przez Ministerstwo Sprawiedliwoci wskazyway jedynie skutki w postaci obnienia
dochodw budetowych z tytuu opat sdowych w czci 15. budetu pastwa Sdy powszechne,
w zwizku z ustaleniem opaty sdowej w postpowaniu grupowym w niszej wysokoci ni
w postpowaniu zwyczajnym. Zabrako jakichkolwiek analiz dotyczcych potencjalnych pozww
zbiorowych skierowanych przeciwko skarbowi pastwa, na co PKPP Lewiatan zwracaa uwag
autorom regulacji w trakcie procesu legislacyjnego. OSR Ministerstwa Sprawiedliwoci zawieray
rwnie lakoniczn informacj, i regulacja nie wpynie na konkurencyjno gospodarki. Ustawa
o dochodzeniu roszcze w postpowaniu grupowym wesza w ycie 19 lipca 2010 r. i jak wynika
z doniesie medialnych, pierwsze pozwy zbiorowe o odszkodowania zostay skierowane przeciwko
skarbowi pastwa, czego projektodawca w ogle nie przewidzia, przygotowujc projekt regulacji.
Kolejnym przykadem nierzetelnych OSR jest projekt nowelizacji Ustawy o podatku dochodowym od
osb fizycznych, tzw. PIT40. Zaoeniem projektu byo naoenie na pracodawcw dodatkowego
obowizku zwizanego ze sporzdzaniem rozlicze rocznych pracownikw. Autor regulacji
w tym przypadku nie wzi pod uwag, i proponujc tego typu rozwizanie, nakada na pracodawcw
nowe, generujce wysokie koszty obowizki administracyjne zwizane z: zebraniem danych od
pracownikw, wprowadzeniem danych do systemu ksigowego, archiwizacj danych, owiadcze
pracowniczych, sporzdzeniem rocznego rozliczenia, zakupem bd dostosowaniem systemu,
wysyk rozlicze rocznych, wyliczeniem i potrceniem dopaty do podatku, transferem rodkw na
rachunek urzdu skarbowego, szkoleniami na temat PIT, kontaktami z urzdem skarbowym, w zwizku
z korektami i wyjanieniami, zwikszonym ryzykiem podatkowym zwizanym z potencjaln
odpowiedzialnoci za nieprawidowe rozliczenie podatku pracownika itd.
Przykady te ukazuj kolejny problem, ktry wystpuje w praktyce, a mianowicie brak zapisu
w przepisach prawa obligujcego autora regulacji do odnoszenia si do uwag zgaszanych przez jego
uczestnikw w trakcie procesu legislacyjnego. Obecnie autorzy regulacji odeszli od dawnej, dobrej
praktyki opracowywania tzw. tabel z uwagami do projektw, w ktrych wskazywano, kto zgosi jakie
uwagi, i w ktrych prezentowano od razu stanowisko autora regulacji do nadesanych uwag. W tej
chwili nagminnie nie bierze si pod uwag stanowisk partnerw spoecznych, ale brak te jasnego
uzasadnienia do przyjcia takich, a nie innych rozwiza prawnych przez autora regulacji.
W obydwu wyej przytoczonych przykadach autorzy regulacji otrzymali od strony spoecznej informacje
o potencjalnie niekorzystnych skutkach regulacji w przyszoci. Tylko w jednym przypadku rozwaono, czy
koszty regulacji naoone na jedn grup spoeczn nie przewysz korzyci pyncych z tej regulacji.
129
Przykadem braku rzetelnego OSR do projektu s rwnie takie regulacje jak: nowelizacja Kodeksu
pracy z 2008 r. nakadajca obowizek zatrudnienia straaka w kadej firmie, nowelizacja Ustawy
z 2010 r. o podatku od towarw i usug w zakresie zmiany stawek VAT, gdzie nie wyliczono kosztw
bezporednich i porednich dla firm zwizanych z now stawk VAT, kosztw operacyjnych dla firm
wynikajcych z obowizkw informacyjnych naoonych na przedsibiorcw (np. telekomunikacyjnych)
zwizanych ze zmianami warunkw umowy oraz cen nastpujcych na skutek zmiany przepisw
prawa.
Kiedy proces konsultacji spoecznych wydawa mi si bardziej przejrzysty, ale nastpi
regres
Kiedy proces konsultacji nowo tworzonego prawa wydawa mi si bardziej przejrzysty. Raczej
wikszo projektw aktw prawnych bya kierowana do konsultacji spoecznych. Potem byy
zbierane uwagi, ktre mona byo dodatkowo zaprezentowa na konferencji uzgodnieniowej. Resorty
przygotowyway tzw. tabelki uzgodnieniowe, z ktrych jasno wynikao, jaki podmiot zgosi jakie uwagi
i jakie stanowisko w sprawie tych uwag zaj autor regulacji.
W 2005 r. nastpia zapa. W zasadzie nie byo adnych konsultacji spoecznych, ale w 2007 r. wcale
nie nastpi powrt do dawnych praktyk. O wielu projektach czy planach legislacyjnych resortw
dowiadywalimy si z mediw. Dzi jest bardzo podobnie. Dlatego mniej wicej od 2005 r. Lewiatan
sam robi monitoring legislacyjny, analizujc BIP poszczeglnych ministerstw, strony Sejmu i Senatu,
a take Kancelarii Prezesa Rady Ministrw i Kancelarii Prezydenta RP.
Dzi w wielu przypadkach sami wpraszamy si do toczcego si procesu konsultacji spoecznych czy
uzgodnie midzyresortowych. Konferencje uzgodnieniowe s raczej rzadkoci, a wikszego
znaczenia nabray uzgodnienia bilateralne midzy poszczeglnymi resortami, ktre odbywaj si przy
zamknitych drzwiach i partnerzy spoeczni o efektach tych spotka najczciej dowiaduj si ju po
przyjciu projektw przez Rad Ministrw. Resorty odstpiy rwnie od opracowywania tabelek
uzgodnieniowych, ktre moim zdaniem daway jak gwarancj przejrzystoci stanowionego prawa.
Duy wpyw na to, jak wyglda dzisiejszy proces konsultacji spoecznych, miay niestety ostatnie
zmiany Regulaminu pracy Rady Ministrw. Zmiana z 2009 r. miaa na celu tworzenie regulacji lepszej
jakoci legislacyjnej i polegaa gwnie na oddaniu obowizku sporzdzania projektw regulacji w rce
wykwalifikowanych legislatorw, a w efekcie doprowadzia do regresu w procesie konsultacji. Zmiana
ta nie tylko nie poprawia jakoci opracowywanych projektw, ale wrcz utrudnia prowadzenie
efektywnych konsultacji spoecznych projektw aktw prawnych, gdy resorty przyjy powszechn
interpretacj nowych przepisw w ten sposb, i konsultacjom spoecznym podlegaj jedynie projekty
zaoe do projektw ustaw, a nie same projekty aktw prawnych przygotowanych przez Rzdowe
Centrum Legislacji.
Zmiana ta zostaa oceniona przez organizacje spoeczne negatywnie z wielu wzgldw. Po pierwsze,
w niewielu przypadkach w ogle opracowuje si zaoenia do projektw ustaw, po drugie, nie mona
w ogle porwnywa zaoe do ustawy i samego projektu ustawy, z ktrych kady wymaga
indywidualnych konsultacji spoecznych.
RCL nie udwigno powierzonej mu roli, gdy legislatorzy nie s w stanie przygotowa regulacji
z kadej dziedziny ycia. Do tego potrzeba wiedzy w danym obszarze, wsppracy z ekspertami
z danej dziedziny, ale take spojrzenia ekonomistw. Krtko mwic, do przygotowania dobrego
projektu aktu prawnego potrzebna jest grupa specjalistw i nie mwi tu jedynie o prawnikach. Wydaje
mi si rwnie, e oprcz tego, e nadszed czas na reform systemu stanowienia prawa, to nadszed
ju moe czas, aby stworzy jedno biuro legislacyjne dla rzdu i parlamentu. Smutne s bowiem
sytuacje, kiedy legislator sejmowy poprawia legislatora rzdowego, a senacki sejmowego.
130
Kolejna zmiana Regulaminu pracy Rady Ministrw pochodzi z grudnia 2011 r. Na podstawie tej
nowelizacji zwolniono resorty z obowizku opracowywania projektw zaoe do ustaw i z obowizku
konsultacji wszystkich tych projektw, ktrych opracowanie wynika z wykazu prac legislacyjnych Rady
Ministrw.
Jak wida z powyszego, zmiany te zamiast i w kierunku poprawy jakoci i rzetelnoci konsultacji
spoecznych, co wpynoby z pewnoci na jako tworzonego prawa w przyszoci i wiksz
przejrzysto caego procesu stanowienia prawa, id w zupenie odwrotnym kierunku, a mianowicie
w kierunku ograniczenia dialogu spoecznego.
Udzia naszego kraju w procesie stanowienia prawa europejskiego, a take sposb
wdraania prawa europejskiego do porzdku krajowego te pozostawia wiele do yczenia
Obecnie fatalnie z punktu widzenia jawnoci wyglda zarwno proces przygotowywania stanowisk
polskiego rzdu do opracowywanych projektw europejskich, a take sposb implementowania
przepisw prawa europejskiego do polskiego porzdku prawnego. Niestety media sabo monitoruj
obydwa procesy i rzadko naganiaj nieprawidowoci w tym zakresie. Na przykad proces
przyjmowania dyrektywy usugowej by bardzo medialny, ale sposb jej wdroenia kilka lat pniej
w zasadzie nikogo (oprcz beneficjentw tej regulacji) ju nie obchodzi. Zasady tworzenia stanowisk
polskiego rzdu w sprawach unijnych rwnie powinny by jasno uregulowane i tam gdzie mona
transparentne i poddane konsultacji. Stanowiska rzdu powinny obligatoryjnie zawiera OSR.
Zdarza si, e Komisja Trjstronna ma wpyw na stanowione prawo
Rol Komisji Trjstronnej w tym procesie naley postrzega w kontekcie jej miejsca w systemie
instytucji publicznych powoanych do rozpatrywania kluczowych kwestii spoecznych i gospodarczych
w imi dobra wsplnego i spokoju spoecznego. Uprawnienia organizacji pracodawcw i zwizkw
zawodowych reprezentatywnych do opiniowania i wystpowania z propozycj zmiany aktu prawnego
wynikaj bowiem z ustawy o funkcjonowaniu organizacji pracodawcw i zwizkw zawodowych.
Zdarzaj si wic sytuacje, gdzie TK wypracowuje naprawd wane rozwizania prawne, szczeglnie
w obszarze prawa pracy i zabezpieczenia spoecznego. Tak byo np. w przypadku tzw. ustawy
antykryzysowej. W kwestiach gospodarczych sytuacja wyglda troch gorzej, aczkolwiek dziaania TK
w zakresie zaoe fatalnego projektu o lobbingu minister Pitery okazay si w praktyce bardzo
skuteczne. Trzeba te pamita, e czasami KT bywa rwnie inicjatorem wanych zmian, na przykad
Ustawa o swobodzie gospodarczej powstaa wanie w TK.
Lobbysta musi monitorowa prace nad projektem ustawy od pocztku do samego koca
Dobry lobbysta przede wszystkim zaczyna od identyfikacji problemu, czyli analizy projektu aktu
prawnego. Trzeba bowiem ustali, czy celem jest zablokowanie caej regulacji, czy tylko zmiana jej
niektrych propozycji. Potem dopiero przygotowuje si plan dziaania, strategie lobbingow wobec
projektu. Oczywicie trzeba zaznaczy, e s projekty atwe i trudne lobbingowo. Im bardziej
skomplikowany temat merytorycznie, mao medialny, tym trudniejszy. Trudnymi projektami
lobbingowymi z natury s np. projekty unijne, o ktrych polskie media nie chc pisa, cho czasami
s to tematy proste i atwe w odbiorze, np. dyrektywa usugowa, bardzo przypominajca nasz ustaw
o swobodzie dziaalnoci gospodarczej.
Przykadem stosunkowo atwego projektu lobbingowego by projekt ustawy o pozwach zbiorowych.
atwo byo zbudowa strategi lobbingow, bo projekt by bardzo medialny i wykorzystano w nim
wiele negatywnych dowiadcze USA. atwo byo zbudowa koalicj, bo wszystkie organizacje
zrzeszajce biznes, nie tylko z Polski, ale i z zagranicy, byy przeciw tego typu regulacji, a rzd nie by
przygotowany do dyskusji. Rzd nie przygotowa rzetelnej oceny skutkw regulacji, nie umia si odnie
do uwag zgaszanych przez rodowisko biznesu w trakcie dyskusji, co mci si do dzi w postaci pozww
skadanych przeciwko skarbowi pastwa, na co zwracalimy uwag w trakcie procesu legislacyjnego.
131
Potem naley tylko pamita, i trzeba monitorowa cay przebieg procesu legislacyjnego, bo na kadym
jego etapie zawsze co moe si zdarzy i dobrze idcy projekt moe zosta kompletnie wywrcony do
gry nogami. To wanie jest wina braku transparentnoci w naszym procesie stanowienia prawa i braku
jasnych regu gry, co sprzyja tworzeniu bubli legislacyjnych oraz patologiom.
Reforma regulacji jest wci jedynie deklarowanym, nie faktycznym priorytetem rzdu
Pomimo wielu orzecze Trybunau Konstytucyjnego odnoszcych si do przyzwoitej legislacji jako
stanowionego prawa pozostaje wci bardzo niska, a najwaniejszym z punktu widzenia decydentw
wskanikiem stanu stanowienia prawa w Polsce jest liczba przyjtych aktw prawnych.
Reforma regulacji jest wci jedynie deklarowanym, nie faktycznym priorytetem rzdu, a gruntowna
reforma sytemu stanowienia prawa nie znajduje si obecnie na agendzie priorytetowych dziaa rzdu.
Opracowanie, a nastpnie wdroenie efektywnej procedury przygotowywania i uchwalania dobrego
prawa jest jednym z waniejszych regulacyjnych fundamentw sprawnej gospodarki.
Uwaam, i przy tej reformie naleaoby pooy duy akcent na otwarte i powszechne konsultacje
spoeczne, ktrych czci bd stosowne regulacje odnoszce si do dziaalnoci lobbingowej, oraz
na zwikszenie roli oceny skutkw regulacji w procesie stanowienia prawa. Wan kwesti s rwnie
rozwizania instytucjonalne, czyli powoanie koordynatora caego procesu w onie rzdu, ktry bdzie
odpowiada z jednej strony za lepsz jako stanowionego prawa, a z drugiej strony za deregulacj
przepisw starych, nieyciowych, nakadajcych bariery administracyjne lub generujcych koszty.
Koordynator powinien mie prawo monitorowania i rozliczania aktywnoci innych resortw w zakresie
prowadzonych konsultacji spoecznych, ich jakoci, rzetelnoci OSR, a take wywizywania si
z realizacji planw deregulacyjnych. Minister proponujcy nowe prawo powinien bra odpowiedzialno
polityczn za projekt rekomendowany do przyjcia przez Rad Ministrw i do uchwalenia przez
parlament. Dlatego te ten sam minister powinien mie prawo wycofania projektu z Sejmu, jeli ten
zgosi do niego poprawki sprzeczne z celami tego projektu. Wszystko powinno by publiczne i dostpne
online od pocztku procesu legislacyjnego do samego koca.
Powinien by jeden orodek legislacyjny dla caego procesu (rzd, Sejm, Senat). Jeeli pose zgasza
poprawki, to legislator, ktry wczeniej pracowa nad ustaw, je wprowadza lub wskazuje, dlaczego
nie mona ich wprowadzi.
Nowe uprawnienia przydayby si rwnie prezydentowi RP. Z chwil stwierdzenia uchybie na jakim
konkretnym etapie procesu stanowienia prawa, czyli np. braku rzetelnych, penych konsultacji
spoecznych albo rzetelnych, obiektywnych OSR prezydent RP powinien mie prawo cofnicia ustawy
do tego etapu, w ktrym nastpio uchybienie.
Moim zdaniem tylko kompleksowa i spjna reforma systemu stanowienia prawa moe przynie
podane efekty w postaci zwikszenia jawnoci, transparentnoci procesu stanowienia prawa,
zmniejszenia patologii w tym obszarze oraz poprawy jakoci stanowionego prawa. Nowoczesny
proces legislacyjny oparty na analizie ekonomicznych korzyci i kosztw kadej proponowanej
regulacji oraz biecych analizach regulacji ju stosowanych przyczyni si rwnie do stworzenia
ekonomicznie efektywnego systemu gospodarczego.
132
9.11. PROF. MAREK GRA
Opinia profesora Marka Gry ze Szkoy Gwnej Handlowej,
jednego z autorw polskiej reformy emerytalnej w 1999 r.
Analiza procesu stanowienia prawa z punktu widzenia dziaa grup interesu jest na pewno potrzebna.
Tego typu bada jest w Polsce raczej niewiele. Wieloletni proces ewolucji prawnej lub jej braku
w niektrych obszarach polskiego systemu emerytalnego by i cigle jest poddawany oddziaywaniu
wpywowych grup nacisku. Dlatego dobrze, e tematyka emerytalna znalaza si w raporcie.
Najwaniejszym problemem jest sama materia zagadnienia, jakim jest system emerytalny. Jego
pobiene, gazetowe rozumienie lub wrcz nierozumienie dominuje w dyskusji publicznej, utrudniajc
j oraz komplikujc zalenoci interesw. Zaczynaj wtedy by formuowane w czciowo
wyimaginowanym wiecie. Powoduje to nie tylko dalsz komplikacj splotu rnych interesw, ale
sprawia te, e grupy interesu staj si zainteresowane podtrzymywaniem takiego wyobraenia.
Przykadem moe by zaoenie, e nowym systemem s OFE, podczas gdy ZUS jest systemem
starym. W takim ujciu jest wielopoziomowe nieporozumienie, ktrego nie bd tu omawia
w szczegach. Nieporozumieniem jest rwnie nieodrnianie w dyskusji publicznej indywidualizacji
w ramach systemu realizujcego cel spoeczny (temu suya reforma) od prywatyzacji, ktra jest
czym zupenie innym. Prywatne zarzdzanie czci, a nawet caoci systemu nie przesdza
o prywatnym charakterze samego systemu. Z kolei publiczny charakter systemu nie oznacza, e jest
on pozostawiony decyzjom politycznym. Pokutuje te przekonanie o chilijskich korzeniach nowego
systemu i inspiracji ze strony Banku wiatowego, co jest kolejnym nieporozumieniem, co przy
odrobinie dobrej woli atwo sprawdzi.
Definiowanie i forsowanie interesw odbywa si w czciowo wyimaginowanym wiecie. Same
interesy s oczywicie realne. Politycy maj pokus dobrania si do rodkw emerytalnych, rynki
finansowe do zarzdzania nimi. W przypadku rodkw zarzdzanych przy wykorzystaniu rynkw
finansowych rodki te s jawnie ksigowane, przez co s realn pokus dla obu grup. rodki
zarzdzane bez wykorzystania rynkw finansowych (zarzdza nimi ZUS, ktry w tej roli jest
specyficznym PTE) nie s ksigowane, przez co dla grup interesu zwizanych z rynkami finansowymi
s mniej atrakcyjne. Nie przestaj jednak by atrakcyjne dla politykw, instytucji publicznych (np. koszty
funkcjonowania ZUS w czci odpowiadajcej zadaniom emerytalnym nie s jako drastycznie nisze
od opat pobieranych przez PTE), uprzywilejowanych grup zawodowych. Jednolite ksigowanie
rodkw przepywajcych przez system emerytalny, co od lat postuluj, byoby czynnikiem
zwikszajcym przejrzysto tego systemu, a przez to przyczynioby si do atwiejszego rozumienia,
o co w tym systemie chodzi oraz kto i dlaczego prbuje w tym systemie co zmienia lub przeciwnie
uniemoliwi zmiany.
W powszechnym systemie chodzi o moliwie blisk neutralnoci metod podziau kolejnych PKB
midzy wynagrodzenie czynnikw produkcji i finansowanie transferw emerytalnych (inne skadniki
podziau PKB przyjmujc za stae). Istotnym czynnikiem sprzyjajcym racjonalnemu i przejrzystemu
stanowieniu prawa jest edukacja publiczna. Jest ona trudnym zadaniem, ale podj je trzeba.
133
Naley odpowiedzie na pytanie, dlaczego ani rzd, ani instytucje finansowe nie podjy
jakichkolwiek dziaa w tym zakresie. Nie doprowadzioby to do gruntownego wyedukowania caego
spoeczestwa w zakresie emerytur, ale przyczynioby si chociaby do waciwego stawiania pyta
do osb i instytucji proponujcych konkretne rozwizania. Publiczno moe wzi aktywny udzia
w dyskusji towarzyszcej stanowieniu prawa jedynie wtedy, gdy rozumie materi podejmowanych
decyzji.
Analiza tematyki zmian w systemie emerytalnym nie moe pomin dwch innych grup interesu, ktrych
dziaania, take lobbingowe, mogy silnie wpyn na proces stanowienia prawa w zakresie systemu
emerytalnego. Chodzi tu o due grupy zawodowe (grnicy, mundurowi, sdziowie i prokuratorzy) oraz
o instytucje finansowe, ktre nie maj dostpu do rynku emerytalnego w jego powszechnej czci.
Wydaje si, e cz podmiotw na rynkach finansowych, kierujc si wskim branowym interesem,
moga cicho akceptowa rozwizania, ktre pogarszay perspektywy waciwego funkcjonowania
mechanizmw systemu emerytalnego.
134
9.12. MARCIN GOMOA
Opinia Marcina Gomoy, prawnika, zaoyciela stowarzyszenia
Fair Play
DLACZEGO POTRZEBNA JEST DEKORPORACJONIZACJA
RYNKW
Jedn z najpowaniejszych barier rozwoju gospodarczego jest korporacjonizm zawodowy
monopolizujcy poszczeglne rynki i niszczcy mechanizmy konkurencyjne. Wydatnym przykadem
jest tu korporacjonizm prawniczy, ktry pod przykrywk ochrony interesu publicznego zmonopolizowa
system szkolenia, dopuszczania do zawodu prawnika i jego wykonywania.
Samorzdy zawodowe ze swej istoty d do ochrony interesw swych czonkw, bdem jest twierdzi,
e pastwo demokratyczne powinno im przekaza cz swoich prerogatyw do ochrony interesu
publicznego. Cedowanie przez demokratyczne pastwo prawa obowizku ochrony interesw obywateli
na organizacj zawodow oznacza, e rozstrzyganie konfliktw midzy profesjonalistami a ich
klientami zostaje powierzone samorzdowi zawodowemu, a wic ciau ze swej natury stronniczemu
i nieobiektywnemu. Czonkowie samorzdu staj si w ten sposb sdziami we wasnej sprawie,
co podwaa fundamenty demokratycznego porzdku. Jeli przyj, e u podstawy porzdku
demokratycznego le ideay wolnoci i rwnoci wszystkich obywateli, to samorzdy zawodowe
w obecnym ksztacie i z obecnymi uprawnieniami i pozycj konstytucyjn trzeba uzna za anachronizm.
S pozostaoci niedemokratycznego (cechowego) porzdku ustrojowego. Korporacje, ktre maj
moliwo decydowania o czonkostwie w grupie zawodowej, dopuszczaniu do zawodu, a przez to
decydowania o poday ich usug i popycie na nie, nie chroni i nie mog chroni interesu publicznego,
poniewa ze swej istoty su interesowi partykularnemu. Przeciwnie: kontrolujc dostp do zawodu, pod
pozorem sprawowania pieczy nad nim samorzdy zawodowe szkodz interesowi publicznemu zawsze
wtedy, gdy wchodzi on w konflikt z interesami ich czonkw. Nie mona oczekiwa, e w nieuniknionych
w yciu spoecznym konfliktach interesu publicznego z interesem wasnym bd przedkaday interes
publiczny nad wasny. Samorzdy zawodowe nie mog chroni interesu publicznego, poniewa su
ochronie i wspieraniu interesw osb ju nalecych do grupy zawodowej. Powierzenie im pieczy nad
naleytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, jak to stanowi
Konstytucja RP, musi si wiza i wie si z niezwykle wysokimi kosztami spoecznymi i finansowymi
dla ogu obywateli. Obroc interesu publicznego powinno by pastwo (jako dobro wszystkich) wraz
z jego systemem prawnym, nie za samorzd (jako dobro nielicznych) ze swoimi wewntrznymi
regulacjami niemajcymi waloru rda prawa.
Dlaczego samorzdy prawnicze s tak silne? Ustrojowe umocowanie samorzdw
zawodowych w Polsce
Umocowanie ustrojowe samorzdw zawodowych jest bardzo silne. W myl art. 17 ust. 1 Konstytucji
RP: W drodze ustawy mona tworzy samorzdy zawodowe, reprezentujce osoby wykonujce
zawody zaufania publicznego i sprawujce piecz nad naleytym wykonywaniem tych zawodw
w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Warto zauway, i umocowanie konstytucyjne
roli samorzdw zawodowych w Polsce jest bardzo silne, albowiem znajduje si w przepisach
Konstytucji RP odnoszcych si do ustroju pastwa, cho dotycz one kwestii uprzywilejowania
gospodarczego tyche samorzdw. Dlatego kwestia wpywu samorzdw zawodowych na gospodark
jest tak istotna.
135
Samorzdy prawnicze zdolne decydowa o prawie do wykonywania zawodw su ideaom innym ni
demokratyczne. Ten konflikt ideaw demokratycznych z ideaami tzw. samorzdnoci zawodowej mona
rozwiza, likwidujc ich ustrojowe podstawy zawarte w art. 17 Konstytucji RP i pozostawiajc
przedstawicielom zawodw moliwo (a nie obowizek!) zrzeszania si w dobrowolnych
stowarzyszeniach. Rozwizanie konfliktu demokracji i tzw. samorzdnoci zawodowej na korzy
demokracji jest jedynie akceptowalne w nowoczesnym pastwie europejskim. Alternatyw byaby
bowiem tylko rezygnacja z demokracji. A to rozwizanie jest nie do przyjcia.
Dlaczego trudno jest zmieni ustrj korporacyjny?
Jest wiele czynnikw sprawiajcych, e system korporacyjny ma si dobrze, i trudno jest zmieni ten
stan rzeczy. Po pierwsze, istniejce regulacje w szczeglnoci w Konstytucji RP w przepisach
dotyczcych ustroju Pastwa umocowuj korporacje zawodowe, posugujc si do enigmaty-
cznym pojciem zaufania publicznego. Nadal nie jest ono rozszyfrowane, a istnienie korporacji jest
uzasadniane swoicie pojt ochron obywateli przed nimi samymi. Moe w kocu pojcie zaufania
publicznego zostanie rozszyfrowane jako przeciwiestwo zaufania prywatnego istniejcego midzy
usugobiorc (zamawiajcym usug na wasny koszt i odpowiedzialno) a usugodawc. Po drugie,
czonkowie korporacji zajmuj czsto eksponowane stanowiska pastwowe, s ministrami
sprawiedliwoci (jak onegdaj szef Krajowej Rady Radcw Prawnych Andrzej Kalwas czy poprzedni
minister Krzysztof Kwiatkowski). S posami (np. adwokat Ryszard Kalisz), senatorami, sdziami
Trybunau Konstytucyjnego (jak byy szef adwokatw Stanisaw Rymar). To powoduje powstanie
konfliktu interesw pomidzy interesem korporacji zawodowej, z ktrej si wywodz, a interesem
pastwa, jaki powinni reprezentowa, zajmujc stanowiska pastwowe. Wreszcie, po trzecie,
prowadz skuteczny lobbing, majc do tego do due rodki i moliwoci z racji umieszczenia swoich
korporacyjnych kolegw w rnych istotnych instytucjach pastwowych. Przykadem moe by
ostatnia decyzja Ireny Lipowicz rzecznika praw obywatelskich, ktra na rozprawie przed Trybunaem
Konstytucyjnym wycofaa wniosek swojego poprzednika Janusza Kochanowskiego o zbadanie, czy
obowizkowa przynaleno do korporacji zawodowych jest zgodna z Konstytucj RP. Nie ma
pewnoci, jakiej odpowiedzi udzieliby Trybuna Konstytucyjny, ale zosta pozbawiony takiej moliwoci
poprzez wycofanie rzeczonego wniosku. Czy ryzyko niepomylnego dla korporacji werdyktu byo zbyt
due, e nie ryzykowano i rkami rzecznika praw obywatelskich wyeliminowano to ryzyko, nie dowiemy
si nigdy.
Stowarzyszenie od 2002 r. podejmuje dziaania i prowadzi badania nad zjawiskiem korporacjonizmu
w Polsce. Efektem prac bya nowelizacja dostpu do nauki i wykonywania zawodu adwokata, radcy
prawnego i notariusza uchwalona w 2005 r. szerzej znana jako tzw. lex Gosiewski. Ot nowelizacja
ta doprowadzia do otwarcia drzwi do dalszej nauki zawodu, ale z uwagi na szybk i zdecydowan
reakcj Trybunau Konstytucyjnego przepisy uchylajce drog do jego wykonywania zostay zmienione.
Trybuna Konstytucyjny uzna za niezgodne z Konstytucj RP przepis wyczajce spod jurysdykcji
korporacji zawodowych egzaminy na tytu zawodowy. Spowodowao to sytuacj, e bramka zostaa
przesunita z pocztku aplikacji prawniczej na jej koniec.
W poprzedniej kadencji Sejmu zostaa przygotowana i pozytywnie zaopiniowana przez konstytucjonalistw
i organizacje spoeczne ustawa demonopolizujca rynek zastpstwa procesowego. Nie moga si
doczeka uchwalenia, cho doprowadziaby do istotnego polepszenia sytuacji stron w procesie
poprzez umoliwienie im skorzystania z usug taniego zastpstwa procesowego, wiadczonego przez
absolwentw uczelni prawniczych. Jednak w ocenie posw czonkw korporacji prawniczych
lepiej jest, eby obywatel reprezentowa si sam (nawet nie majc adnego przygotowania w tej
dziedzinie), ni dopuci konkurencj w postaci absolwentw uczelni prawniczych niebdcych
czonkami korporacji prawniczej.
Demonopolizacji rynku nie zastpi te rozmaite pomysy tzw. prawa dla ubogich zakadajce
finansowanie przez pastwo nierynkowych wynagrodze dla adwokatw i radcw prawnych z tytuu
wiadczenia pomocy dla mniej zamonych obywateli. Dobrym porwnaniem jest tu demonopolizacja
136
i dekartelizacja, jaka zasza na rynku telekomunikacyjnym. Zamanie monopolu Telekomunikacji
Polskiej doprowadzio do technologicznego skoku i dzi ju telefon nie jest drogim i niedostpnym
dobrem dla wybranych, ale narzdziem codziennego uytku dla wszystkich, dostpnym za niewielk
cen. Pomysy telefonu dla ubogich mog co najwyej wzbudza umiech politowania.
Mam nadziej, e obecny Sejm uchwali te potrzebne regulacje i rynek usug prawnych, w tym rynek
zastpstwa procesowego, zostanie zdemonopolizowany z korzyci dla obywateli i gospodarki
Polski. Utrzymywanie monopolu w tej dziedzinie jest w interesie tylko i wycznie korporacji, ktrej
czonkowie wiadcz usugi w warunkach komfortu wynikajcego z monopolistycznej pozycji na rynku.
Ten komfort ma jednak swoj cen. Cen pacon przez obywateli, ktr jest niedostpno pomocy
prawnej i jej wysoki koszt.
137
9.13. PROFESJONALNA FIRMA LOBBINGOWA
Zapis rozmowy z profesjonaln firm lobbingow.
Tekst autoryzowany
PROFESJONALNY LOBBYSTA JEST CZARNYM
LUDEM
S bardzo rne drogi inicjowania zmian ustawowych
Znakomita cz nowych propozycji legislacyjnych powstaje we waciwych merytorycznie resortach,
cz pomysw rodzi si jednak na zewntrz, w szeroko pojtym otoczeniu gospodarczym. W tym
ostatnim wypadku inicjowanie zmian jest trudniejsze, gdy trzeba przej ca procedur legislacyjn
na poziomie rzdowym (uzgodnienia midzyresortowe, konsultacje spoeczne etc.), std zwykle takie
projekty trafiaj do Sejmu jako inicjatywa poselska.
Warto jednak odnotowa rnic midzy zupenie nowym projektem legislacyjnym a nowelizacj
ustawy ju istniejcej. Do zupenie nowego projektu trudno jest przekona administracj rzdow,
bowiem oznacza to konieczno przekonania osb na wszystkich szczeblach drabiny subowej
w ramach resortu, e nowa regulacja jest konieczna atwiej jest wskaza konieczno nowelizacji
ustawy istniejcej. Najatwiej jest to osign duym podmiotom (Lewiatan, BCC, Pracodawcy RP),
organizacjom branowym czy zwizkom zawodowym; dla pojedynczych firm przeforsowanie
korzystnych dla siebie rozwiza jest trudniejsze. Dlatego czsto przeprowadza si tak inicjatyw
za porednictwem organizacji branowych. Czsto stosuje si drog formaln, ale istotn rol
odgrywaj te kontakty nieformalne, towarzyskie czy polityczne.
Czasem droga powstawania takich przepisw jest do nieoczekiwana. Mona tutaj poda przykad
konferencji organizowanej przez Pracodawcw RP, keynote speakerem by minister Micha Boni, ktry
mwi o rynku pracy. Jeden z uczestnikw konferencji reprezentujcy stowarzyszenie branowe
skomentowa jego wystpienie, mwic o implementacji unijnej dyrektywy nt. kwalifikacji zawodowych
prowadzcych samochody ciarowe. W odpowiedzi minister Boni zaprosi t osob, by porozmawia
o szczegach, a jaki czas potem efektem tych rozmw byy odpowiednie przepisy.
Czsto transpozycja przepisw UE jest uywana jako powd zastpczy do uruchomienia procesu
nowelizacji ustawy. Transpozycja prawa europejskiego w Polsce co do zasady jest niezwykle restrykcyjna,
legislatorzy kieruj si czsto najbardziej surowymi interpretacjami.
Powody powstawania nowych przepisw s te bardzo rne, czsto powstaj w reakcji
na pewne zdarzenia
Dlaczego powstaj przepisy?
Implementacja przepisw unijnych to nadal duy procent zmian prawa (przykad:
nowelizacja prawa atomowego zanim zakoczono prace parlamentarne nad jedn
nowelizacj, w resorcie toczyy si prace nad kolejn);
Czsto powodem ich powstania jest uleganie populistycznym daniom przez decydentw,
czego przykadem byy ustawa o dopalaczach albo ustawa o maksymalnych odsetkach od
kredytu;
138
Zdarzenia medialne, np. ustawa lobbingowa powstaa po sprawie Dochnala;
rdem s te plany polityczne partii, strategie rzdu;
Czsto decyduje czynnik ludzki, zainteresowany danym tematem i przekonany do
susznoci regulacji moe efektywnie zainicjowa proces;
S te petycje i skargi kierowane do ministerstw, otrzymuj je departamenty, jeli pojawi si
ich odpowiednio duo (efekt kuli niegowej) zwaszcza jeli towarzyszy im kampania
medialna - wtedy moe nastpi reakcja ministerstwa.
Uchwalamy ze prawo, przy czym czsto istnieje tego wiadomo, ale decyduj cele
polityczne
W procesie stanowienia prawa ministerstwa dziaaj jak odizolowane silosy. Prb odejcia od Polski
resortowej byy reforma procesu stanowienia prawa z 2008 r. i postulat przeniesienia tworzenia treci
aktw prawnych do Rzdowego Centrum Legislacji, ale reforma nie w peni si powioda. RCL patrzy
na projekty ustaw wycinkowo, wycznie pod ktem regulacyjnym, prawnicy nie zawsze znaj si
na szczegowych kwestiach merytorycznych, wic poprawiajc zapisy prawne, zmieniaj sens
merytoryczny (zdarzyo si, e w jednym z projektw wstawili akapit ze starej ustawy, zmieniajc
intencje autora zaoe). Koncepcja wzmocnienia centrum rzdu poprzez przeniesienie orodka
tworzenia ustaw do RCL zasadniczo jest zapewne suszna, ale wymaga wzmocnienia merytorycznego
RCL powinni tam pracowa najlepsi krajowi legislatorzy.
Prawdziwym problemem jest ch regulowania wszystkiego przepisami ustawowymi. W wielu miejscach
dominuje mylenie, e dany problem najlepiej rozwiza drog uchwalenia odpowiedniej ustawy. To jest
efekt niechci do prby rozwizania problemu w inny sposb. Jako przykad mona tutaj poda problem
alkoholizmu dziaania rzdowej agencji, jak jest PARPA, s ukierunkowane na zaostrzanie ustawy
o wychowaniu w trzewoci. Niekiedy zastosowanie brzytwy Ockhama przyniosoby lepsze efekty
poprzez przeorientowanie dziaalnoci z tworzenia lub zaostrzania przepisw na tworzenie skutecznych
procedur i programw w ramach istniejcego prawa.
Czsto w rozmowach prywatnych posowie przyznaj, e ustawa jest za, ale musz j poprze, gdy
takie jest stanowisko ich partii, a kancelaria premiera naciska na szybkie procedowanie projektu bez
zbdnych dyskusji. Nasilenie tego procesu obserwujemy w ostatnich latach, bowiem urzdujcy
premier nie ma najlepszego zdania o parlamencie i traktuje go jako maszynk do gosowania, ktra
zatwierdza projekty rzdowe. To konsekwencja z jednej strony istnienia bardzo silnego, dominujcego
lidera, ktry jest w stanie narzuci partii gorset krpujcy swobod dyskusji, a z drugiej saboci
merytorycznej parlamentu, ktry nie jest partnerem do dyskusji dla aparatu rzdowego. Gdy lider by
saby, to istniaa wiksza elastyczno w modyfikowaniu pojawiajcych si propozycji ustawowych
co miewao zarwno pozytywne, jak i negatywne konsekwencje.
Dostrzegalnym problemem jest np. to, e projekty rzdowe mog by wypaczane przez poprawki
poselskie i senackie. Projekt taki mona wywrci do gry nogami w trakcie prac parlamentarnych,
jeli nie ma silnej determinacji ze strony rzdu i jasnej decyzji politycznej, w jakiej formie ma by
ostatecznie przyjty. Warto si przyjrze dokadniej niektrym projektom poselskim i gosowaniom
nad nimi, gdy byy przypadki, e pose sprawozdawca gosowa przeciwko wasnemu projektowi
ustawy (przypadek nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzewoci). Z kolei przy pracach nad ustaw
o zuytym sprzcie elektrycznym i elektronicznym w trakcie prac komisyjnych pose zada pytanie
o obcienie dodatkowymi kosztami organizacji odzysku, a ekspert, pniejszy minister rodowiska,
bez analizy skutkw poprawki zaproponowa podniesienie tych obcie. Ze rodowisk prawniczych
pojawiaj si gosy, aby wszystkie zgaszane w trakcie prac parlamentarnych poprawki musiay
zawiera uzasadnienie i ocen skutkw ich wprowadzenia, ktre akceptowaby wnioskodawca.
Ustawy czsto powstaj bez szczegowych, rzetelnych OSR, pomimo obowizku ich sporzdzania.
Najbardziej racym przykadem takich lakonicznych, zupenie nieoddajcych rzeczywistoci OSR
bya tzw. ustawa o pozwach zbiorowych, gdzie w ogle nie oszacowano zagroenia takimi pozwami
139
skarbu pastwa. Inny przypadek to nowelizacja ustawy o OFE wprowadzajca zakaz akwizycji,
w przypadku ktrej OSR nie przewidyway jakiegokolwiek wpywu na rynek pracy (pominito 200 tys.
akwizytorw). Paradoksalnie czsto OSR opracowane przez podmioty zewntrzne co jest stosowan
praktyk bywaj lepszej jakoci ni rzdowe.
S dobre przykady uchwalania prawa
Trzeba jednak wskaza rwnie pozytywne przykady, a takim bez wtpienia bya implementacja
dyrektywy o kredycie konsumenckim. Proces ten prowadzony by przez UOKiK, a jego ostatecznym
efektem jest ustawa o kredycie konsumenckim, ktra wesza w ycie 18 grudnia 2011 r. Projekt by
szeroko konsultowany, powoano grup robocz dziaajc przy UOKiK, prace nad tym projektem
trway p roku. Na stronie UOKiK bya zamieszczona tabelka zawierajca propozycje wszystkich
zmian, ktre wpyny, kada z tych zmian bya opatrzona odpowiednim komentarzem oraz wyjanieniem,
dlaczego zostaa bd nie zostaa uwzgldniona w projekcie. Taki tryb procedowania prawa, przyjty
szerzej jako dobra praktyka, pozwoliby na transparentne stanowienie prawa w Polsce.
Projekt zosta obroniony w RCL i w Sejmie. Jego si byy wanie szerokie konsultacje. Niezalenie od
konsultacji lobbyci dziaajcy na rzecz Zwizku Bankw Polskich zoyli w Senacie za porednictwem
senatora PO Henryka Macieja Woniaka (pracownika sektora bankowego) poprawki, ktre Sejm
nastpnie odrzuci, bronic zwartoci merytorycznej ustawy.
W Polsce nie ma kultury profesjonalnych konsultacji w procesie tworzenia prawa
Na etapie przedsejmowym moliwo wpywania na ksztat prawa jest niewielka, gdy wsppraca
z wieloma resortami jest bardzo utrudniona. Obowizek sporzdzenia notatki po spotkaniu urzdnika
z lobbyst powoduje, e niekiedy nie dochodzi do spotka, bo oznacza to dodatkowe obowizki dla
urzdnika. Naley przyzna, e wiele zaley te od sposobu dziaania poszczeglnych resortw s
takie, ktre s otwarte na wspprac i na merytoryczn rozmow z zewntrznymi interesariuszami
(jak np. Ministerstwo Gospodarki), s jednak rwnie takie, ktre s z rnych powodw bardziej
hermetyczne (Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Finansw).
Hermetyczno resortw wpywa negatywnie na jako OSR, bowiem urzdnicy nie maj wiedzy na
temat wielu implikacji stanowionego prawa, a wsppraca midzyresortowa czsto jest trudna ze
wzgldu na rozbiene priorytety. Midzy innymi dlatego w przypadku zamknicia si resortw na
konsultacje tak wiele stanowisk trafia do nich drog nieformaln.
Penej transparentnoci na etapie przedsejmowym nie ma take dlatego, e nie zawsze jest ona na
rk administracji. Np. dobrym rdem informacji o planach ministerstw by Plan pracy Rady
Ministrw, ale sta si bezuyteczny, gdy usunito z niego terminarz po tym, jak dziennikarze zaczli
rozlicza rzd z jego realizacji. W wielu przypadkach Biuletyn Informacji Publicznej nie jest
aktualizowany na bieco, co powoduje, e odpowiednich dokumentw nie ma w nim na czas to
automatycznie stawia na uprzywilejowanej pozycji insiderw pozostajcych w towarzyskich relacjach
z przedstawicielami administracji.
System konsultacji jest fikcyjny, znane s przypadki, e proba o uwagi rozsyana jest w pitek o godz.
16, a uwagi do projektu maj by gotowe np. na najbliszy poniedziaek o godz. 16. Niedawne
konsultacje nowelizacji krajowego planu podziau uprawnie do emisji za okres 2008-2012 o bardzo
powanych konsekwencjach finansowych dla biznesu byy organizowane w podobnie nadzwyczajnym
tempie z tygodniowym terminem zgaszania uwag.
Na stronie kadego ministerstwa powinny si znale szczegowy plan pracy oraz informacja o tym, nad
czym dany resort pracuje, wwczas zainteresowane instytucje czy podmioty mogyby odpowiednio
wczeniej przekazywa swoje opinie taki krok nie wymaga szczeglnych dziaa legislacyjnych, tylko
dobrych praktyk, jak wspomniany proces implementacji dyrektywy o kredycie konsumenckim.
140
W Sejmie wielu posw to lobbyci swojej brany
Wielu posw reprezentuje w Sejmie przede wszystkim interesy swojej brany, zaczo si od
Karola Dziaoszyskiego, posa UW, ktry skutecznie lobbowa za obowizkowymi zestawami
gonomwicymi, majc jednoczenie firm, ktra produkowaa takie zestawy. Wadysaw Frasyniuk
dziaa aktywnie na rzecz firm transportowych, pose Samoobrony Waldemar Nowakowski (zaoyciel
sieci sklepw Lewiatan) przyszed do Sejmu z jedyn misj zaatwienia ustawy o sklepach
wielkopowierzchniowych, dziwna gra toczya si przy uchwalaniu ustawy o odpadach medycznych, gdy
Janusz Palikot wyranie zabiega o utylizacj odpadw w autoklawach (takie urzdzenia produkowa
jego znajomy) i sam oskara posw PiS o lobbing na rzecz utrzymania monopolu spalarni
(w interesie spki Eko-Top z Rzeszowa). Senator Maciej Henryk Woniak, wspomniany powyej,
wspiera ZBP w sprawie ustawy o kredycie konsumenckim.
Nie s to marginalne przypadki, istniej take silne, nieformalne grupy parlamentarzystw
sympatyzujcych z poszczeglnymi firmami np. TP SA.
W Senacie proces uchwalania prawa jest mniej przejrzysty ni w Sejmie
W Sejmie istniej pewne mechanizmy kontroli procesu legislacyjnego, uregulowana jest kwestia
udziau w pracach w podkomisjach, s nagrania posiedze etc. W Senacie proces jest mniej
przejrzysty, dziki czemu atwiej przeprowadzi pewne zmiany w ustawach.
W niedawnej nowelizacji Ustawy o podatku od towarw i usug Ministerstwo Finansw zmienio
definicj produktu ciastkarskiego wieego z niezawierajcego substancji konserwujcych na taki,
ktrego okres przydatnoci spoycia nie przekracza 14 dni przy czym produktom wieym
przysuguje obniona stawka VAT. Sejm przyj brzmienie zaproponowane przez ministra, ale Senat
przywrci uprzednie brzmienie przepisu. Sejm poprawki Senatu odrzuci po ingerencji ministra
Rostowskiego. Ten ostatni przyzna nieoficjalnie, e propozycja resortu bya ukryt form ochrony
krajowego producenta przed importerem, ktry zdominowa polski rynek.
Wikszo projektw lobbingowych dotyczy spraw drobnych i pojedynczych zapisw, s to rzeczy
mao medialne, zwykle techniczne, nieprzebijajce si do szerszej wiadomoci, niemniej dotycz
one rynkw o wartoci setek milionw, a czasami miliardw zotych.
Senat powinien odgrywa rol bezpiecznika, odkrca bdy sejmowe, ale nie spenia tej funkcji.
Trybuna Konstytucyjny uzna w swoim orzeczeniu, e Senat nie moe zmienia zakresu
merytorycznego ustawy, lecz moe j jedynie poprawia w takim zakresie, w jakim zostaa ona przyjta
przez Sejm.
Profesjonalny lobbysta jest czarnym ludem, a lwia cz dziaalnoci lobbingowej dokonuje
si poprzez tzw. ekspertw
Atmosfera w Sejmie i Senacie dla zarejestrowanych lobbystw nie jest przychylna, co prowadzi do
wielu groteskowych sytuacji. Pracownik Kancelarii Senatu podchodzi na sali posiedze do jednego
z senatorw i mwi do niego: Panie senatorze, czy pan wie, e przed chwil rozmawia pan
z lobbyst?, po tym jak zauway, e w senator zamieni kilka sw z siedzcym na galerii
pracownikiem firmy lobbingowej, ktrego zna wczeniej prywatnie. Inny pracownik Kancelarii Senatu
powiedzia do jednego z zarejestrowanych lobbystw: Pan jest lobbyst, prosz pozosta w tym
miejscu (na galerii), nie ma pan prawa zblia si do senatorw. To prawdziwe zdarzenia. Jest strach
przed jakimkolwiek kontaktem z lobbyst, jeden z posw powiedzia kiedy z dum: do mnie nie
miaby podej nikt z czerwon plakietk (tj. wymaganym w Sejmie identyfikatorem zarejestrowanych
lobbystw). Lobbysta jest utosamiany z czarnym ludem.
141
Komisja Regulaminowa Sejmu odbya za poprzedniej kadencji spotkanie powicone regulacji
lobbingu i zaprosia lobbystw jako ekspertw, aby zebra od nich propozycje zmian regulaminowych.
By to jednak wyjtek. Regulamin Sejmu wyranie zabrania zapraszania formalnych lobbystw do
udziau w pracach podkomisji, ale powszechnie zaprasza si tzw. niezalenych ekspertw, np.
z organizacji branowych lub innych grup interesu. Tymczasem w trakcie prac podkomisji decyduje si
wikszo szczegowych rozstrzygni). Kiedy nie istniaa jakakolwiek rejestracja przebiegu prac
podkomisji, ale po aferze Rywina marszaek Marek Borowski wprowadzi nagrania prac; wczeniej
niemoliwe byo ustalenie, kto i w jakim trybie wprowadzi zmiany w prawie. Przebrnicie przez
nagrania wymaga cierpliwoci i czasu, ale jest to postp w zakresie transparentnoci prac. Oczywicie
optymalne byoby udostpnienie stenogramw w formie pisemnej (jak w przypadku posiedze komisji).
Gdy minister Julia Pitera zaproponowaa nowy projekt ustawy lobbingowej, spotkaa si czciowo
susznie z powszechn ostr krytyk kierunku, w jakim ustawa zmierzaa. Faktem jest, e po raz
pierwszy wanie ona dostrzega, e tzw. eksperci funkcjonalnie s lobbystami, tylko nieformalnymi,
i zaproponowaa regulacj take ich statusu.
Media odgrywaj wan rol
Rola mediw jest olbrzymia, take ze wzgldu na wraliwo politykw na przekazy medialne. Cz
podmiotw zainteresowana toczcymi si pracami legislacyjnymi inspiruje w prasie teksty eksperckie,
gdy czasami to jedyna droga dotarcia z przekazem do politykw, ktra moe zainicjowa proces
zmian regulacyjnych. Rola mediw moe by pozytywna, ale sama atmosfera wok lobbingu nadal
jest negatywna, a media chtnie utosamiaj lobbing z dziaalnoci nielegaln, w tym wrcz
z apownictwem (np. TVN 24).
Z drugiej strony niektrzy dziennikarze s wykorzystywani w dziaalnoci lobbingowej, np. w duych
projektach zwizanych z szeroko rozumianym bezpieczestwem pastwa, w tym energetycznym.
Walka grup interesu na poziomie mediw bya m.in. widoczna przy debacie na temat wykorzystania
i wsparcia ze rodkw publicznych produkcji biopaliw, ostatni debat nt. ACTA albo niezmiennie przy
tematach zwizanych z ochron zdrowia i refundacj lekw. Generalnie media stanowi bardzo
efektywne narzdzie lobbingu we wszystkich emocjonalnie nacechowanych projektach, ktre mona
w przekazie adresowanym do spoeczestwa sprowadzi do prostego, dwuwymiarowego dylematu
midzy dobrem a zem. Politycy, patrzc przez pryzmat popularnoci osobistej, s szczeglnie
podatni na kampanie medialne, ktre stawiaj ich w niekorzystnym wietle po przeciwnej stronie
barykady ni spoeczestwo.
142
9.14. BYY URZDNIK WYSOKIEGO SZCZEBLA
Nieautoryzowana notatka z rozmowy z byym urzdnikiem
wysokiego szczebla
OLBRZYMI ROL W PROCESIE UCHWALANIA PRAWA
ODGRYWAJ MEDIA
Urzdnik najwyej ceni sobie swoje bezpieczestwo
Na jako prawa skadaj si to, co zostao uchwalone, i praktyka stosowania prawa. Bez poprawy
jednego i drugiego cznie nie jest moliwy znaczcy postp. Na przykad jedno okienko, prawo byo
dobre, tylko praktyka stosowana w urzdach bya naganna (zamiast wysa e-mail i zaatwi spraw
w dwa-trzy dni, urzdnicy mwili klientom, e si nie da i eby sami biegali po urzdach). Inny przykad
to poraka wdroenia kultury owiadcze urzdy dalej wymagaj zawiadcze. Obecny system
tworzenia i stosowania prawa jest oparty na jednym fundamencie, urzdnik najwyej ceni sobie wasne
bezpieczestwo. Jeeli na jak decyzj ma miesic, to nie wyda jej po dwch dniach, mimo e
mgby, poniewa to generuje ryzyko oskarenia o przyjcie apwki.
Bardzo dua rola mediw w procesie uchwalania prawa
Tempo uchwalania prawa jest zbyt szybkie. Pamitam, jak wiele lat temu by projekt zmiany
regulaminu Sejmu, ktry wydua etapy procedowania nad ustaw. Na przykad eby w trybie pilnym
nie byo trzech dni (z reguy z pitku na wtorek), tylko dwa tygodnie, eby pose, ktry przecie nie jest
omnibusem, mg si skonsultowa z ekspertami lub ze rodowiskami w swoim okrgu. Propozycje
przepady z powodu nacisku mediw na szybkie uchwalanie prawa.
W jednym roku, gdy Sejm uchwali mniej ustaw, rozpocza si nagonka mediw, e lenie, bior po 14
tys. nie wiadomo za co. Gdy pojawia si idea nowego prawa, to pierwsze pytanie dziennikarza brzmi
kiedy?. Trzeba edukowa media, e w Polsce prawo uchwala si zbyt szybko. Wrd dziennikarzy
panuje schizofrenia, ci sami ludzie pisz o nierbstwie i o biegunce legislacyjnej.
Uwaam, e potrzebny jest program edukacyjny dla mediw, trzeba dotrze do szefw redakcji,
eby im wyjani, e prawo musi by uchwalane duej, by byo lepsze, e lobbing to normalna
dziaalno, tylko powinien by przejrzysty, bo przecie rne grupy interesw powinny mie moliwo
prezentowania swoich racji.
Schizofrenia wrd zwizkw pracodawcw
Inna schizofrenia panuje w przypadku zwizkw pracodawcw. Z jednej strony stoj na stray
dobrego i prostego prawa, przesyaj czarne listy barier, a z drugiej strony to z ich powodu tworzone
jest ze prawo, ktre ogranicza wolno gospodarcz. Najskuteczniejsz sektorow grup lobbystw
s komornicy. Kilkakrotnie prbowano zliberalizowa prawo dotyczce komornikw, ale zawsze
skuteczny lobbing ukrca eb projektowi ustawy. Czsto niesusznie oskara si urzdnikw, e to oni
blokuj tworzenie dobrego prawa. To wanie interesy grup branowych s najwiksz blokad.
143
Lobbyci stosuj kilka metod dziaania naraz
Po pierwsze, urabiaj tzw. opini publiczn, czyli pojawiaj si artykuy lansujce dane pogldy, co
wpywa na pogldy posw czytajcych pras. Po drugie, staraj si dotrze do kluczowych osb
i przedstawi swoje racje. To jest szczeglnie skuteczne w terenie. Na spotkanie z posem umawia si
lokalny, opiniotwrczy wyborca (przedsibiorca, profesor, ordynator etc.), ktry przedstawia swoje
zaniepokojenie danym przepisem lub przedstawia konieczno uchwalenia nowego. Pose wie, e ta
wpywowa osoba moe mie znaczenie w przyszych wyborach (bo bdzie dobrze albo le mwi o
tym pole), wic jeeli syszy argumenty o zagroeniu dla miejsc pracy etc., to czsto je przyjmuje
i prezentuje w Sejmie. Jeeli z drugiej strony jest interes publiczny (czyli niczyj), to takie argumenty
grupy nacisku s skuteczne. Jest trudniej, gdy ustawa konfliktuje rne grupy nacisku, wtedy trudniej
lobbowa, bo zyskuje kto konkretny, ale traci te kto konkretny.
Wszystkie waniejsze grupy branowe maj swoich ludzi, w Sejmie, na wysokich stanowiskach
w ministerstwach lub we wpywowych radach. Wic zawsze jest do kogo dotrze. Argumentacja jest
nastpujca: widzisz, bdziesz posem jeszcze cztery lata, potem bdziesz musia wrci do zawodu
(odwiesi dziaalno gospodarcz, ponownie wrci na uczelni), chyba nie chcesz mie przeciwko
sobie swojego wasnego rodowiska. I faktycznie nikt nie chce.
Trzeba zmieni i mentalno i procedury
Potrzebna jest nowa procedura uchwalania prawa w Polsce, ale te trzeba rozpocz proces edukacji
mediw i urzdnikw, eby przyspieszy zmiany mentalnociowe.
Polska jest branowa, mwi si, e dany minister jest wacicielem ustawy. To paraliuje dziaania
horyzontalne. Zdarzy si przypadek, e jeden z urzdnikw napisa skarg na innego, e jako minister
zgosi poprawki do ustawy, ktra bya o obszarze nadzoru tamtego ministra. Potwierdzam, e czsto
stosuje si poselsk ciek ustawy, gdy wiadomo, e bdzie bardzo trudne lub wrcz niemoliwe
uzgodnienie stanowisk poszczeglnych resortw.
Obecno lobbysty na komisji paraliuje, bo media zaraz napisz, e na posiedzeniu komisji by
lobbysta (w domyle wpywa na przewodniczcego i przewodniczcy na pewno wzi apwk).
Zatem najwaniejsze s poprawa procesu stanowienia prawa, zmiana mentalnoci urzdnikw, eby
dobrze stosowali prawo, i edukacja mediw. Bez tego nie bdzie istotnej poprawy.
Moim zdaniem trudno oceni, czyje interesy realizuje dana ustawa. Na przykad ustawa regulujca
oglne opinie wice kilka organizacji ubiegao si, eby by na licie, ale protestowao wiele
mniejszych, bo uchwalenie ustawy grozio im marginalizacj (nie bd mogy nic zaatwi).
Jednoczenie opinia oglna jest dobra, bo unifikuje stosowanie prawa w caym kraju, ale moe
prowadzi do pogorszenia sytuacji wielu firm, ktre wczeniej dostay indywidualne interpretacje
wice. Zatem czy taka ustawa realizuje interes publiczny, czy grup interesw?
Nie naley walczy ze zbyt duym zbiurokratyzowaniem Polski poprzez biurokratyzacj procesu
stanowienia prawa. Na przykad jak si wprowadzi obowizek robienia notatek ze spotka, to efektem
bdzie wiksza bierno posw lub szara strefa.
144
9.15. URZDNIK ADMINISTRACJI PASTWOWEJ
Nieautoryzowana notatka ze spotkania z urzdnikiem administracji
pastwowej
Nowe prawo inicjuje decydent szczebel ministra. Zdarzaj si ministrowie, ktrzy przychodz na
urzd z gotowym pakietem rozwiza. Na szczeblu dyrektora te pojawiaj si inicjatywy zmian.
Czytaj pras, dostaj raporty i ekspertyzy, wic wiedz, jak co przestaje dziaa. Sami te zlecaj
ekspertyzy.
Dyrektor nie ma limitu ustaw do wykonania, ale s przypadki uchwalanych strategii, gdzie miernikiem
sukcesu jest uchwalona ustawa, co wymusza odpowiednie dziaanie. Czsto reaguje si na
zachodzce zdarzenia. Jednoczenie wida nieprawdopodobn silosowo, jeeli jeden resort
zaproponuje zmiany legislacyjne w obszarze kompetencji innego resortu, ten drugi od razu protestuje:
dlaczego tamci mieszaj nam w przepisach?. Uzgodnienia midzyresortowe nie dziaaj.
Mimo wypracowania zasad nie ma dobrych ocen skutkw regulacji (OSR). Pierwsze profesjonalne
OSR zostay dokonane przez Ministerstwo Finansw, czyli bya to analiza podczas debaty o OFE.
Minister na tym wygra, bo by lepiej przygotowany. Medialno problemu po prostu wymoga
dokonanie profesjonalnych OSR. Konieczno tworzenia dobrych OSR najatwiej wprowadzi wrd
urzdnikw. Trudniej jest zmieni wiadomo politykw i opinii publicznej. Po telefonie politycznym
wecie i pchnijcie t ustaw odchodzi si od OSR, a powinien by watchdog, ktry by to
monitorowa, na razie jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrw, ktra jest w rodku tego systemu
politycznego, wic to nie dziaa.
Nie ma woli politycznej, aby wdroy OSR, musi by silny minister, ktry chce si tym zajmowa.
Jest prowadzona analiza obowizujcego prawa (OSR ex post), ale harmonogram tej analizy nie jest
dostpny publicznie, wywieraby niepotrzebn presj na urzdnikw. W sprawach zwizanych z OSR
i monitorowaniem skutkw tworzonego prawa mona by wsppracowa z sektorem NGO, na przykad
z portalem www.sejsmometr.pl.
Konstytucja uniemoliwia poczenie prac legislatorw rzdowych i sejmowych, co niestety obnia
efektywno i jako tworzonego prawa. S problemy kulturowe, np. przedstawiciele z innych krajw
byli zdumieni, jak to moliwe, e posowie s niezaleni i mog demolowa propozycje wasnego
rzdu.
Lobbyci s bardzo skuteczni. Najsilniejszy i najskuteczniejszy by lobbing posiadaczy licencji na obrt
nieruchomociami. Zmiana prawa liberalizujcego te kwestie zostaa skutecznie zablokowana.
145
10. WNIOSKI Z PRZEPROWADZONYCH WYWIADW
10.1. DIAGNOZA
1. Zmiany legislacyjne s podejmowane w wyniku sytuacyjnych zdarze lub impulsw, czsto
medialnych, rzadko wynikaj ze realizowanej strategii. Ten stan rzeczy mona oceni jako
chaos legislacyjny, znane s przypadki nowelizacji ustaw, ktre jeszcze nie zdyy wej
w ycie. Ponadto nie zawsze jest jasne, kto inicjuje dane prawo.
2. Proces tworzenia prawa jest nieprzejrzysty, trudno go monitorowa, nie wiadomo, dlaczego
pojawiy si konkretne zapisy w trakcie konsultacji, kto je wprowadzi albo dlaczego uwagi nie
zostay uwzgldnione. Dodatkowo nastpuje stay regres, kiedy przejrzysto stanowienia
prawa bya wiksza. Etap senacki jest mniej przejrzysty od sejmowego.
3. Proces konsultacji na etapie przedsejmowym jest mao profesjonalny, nieprzejrzysty i le
prowadzony. W ostatnich latach nastpi regres. Rzd nie daje sobie rady z legislacj.
Partnerzy spoeczni w ostatnim czasie stali si bardziej aktywni i bardziej profesjonalni.
4. S dobre przykady sprawnego i przejrzystego procesu uchwalania prawa, choby projekty
prowadzone przez UOKiK. Te wzorce mog suy jako dobre praktyki dla innych. To jest
wane, poniewa w Polsce nie ma kultury profesjonalnych konsultacji w procesie uchwalania
prawa.
5. Reforma regulacji jest wci deklarowanym, a nie faktycznym priorytetem rzdu.
6. Plany legislacyjne rzdu nie s respektowane, ich realizacja w przeszoci bya saba,
zamiast poprawy w realizacji zmieniono okresowe plany na plan cigy, co jeszcze bardziej
utrudnia monitorowanie inicjatyw legislacyjnych.
7. Tworzenie prawa odbywa si w modelu Polski resortowo-silosowej, realizacja wsplnej wizji
rzdu jest zastpiona rywalizacj resortw o wpywy. Dlatego szczeglnie cenne s przykady
sprawnego funkcjonowania instytucji o kompetencjach horyzontalnych, jak UOKiK, co sprzyja
dobrej wsppracy z ministerstwami.
8. Niepowodzeniem zakoczya si reforma polegajca na centralizacji pisania ustaw
w Rzdowym Centrum Legislacji, a pozostawienie w ministerstwach tworzenia zaoe
biznesowych do ustaw. Prawnicy w RCL s fachowcami w dziedzinie legislacji, ale nie maj
wiedzy branowej, wic bardzo czsto kocowe zapisy ustawowe nie oddaj waciwie
intencji opisanych w zaoeniach do ustawy. W sumie jako stanowionego prawa nie
poprawia si tak, jak tego oczekiwano. Rwnie proces konsultowania prawa z Rad
Legislacyjn nie dziaa poprawnie, wiele ustaw idcych tzw. szybk ciek w ogle pomija
ten etap.
9. Jedn z konsekwencji konstytucyjnego podziau wadzy jest to, e na etapie rzdowym,
sejmowym i senackim nad ustawami pracuj inni prawnicy. Tym samym wiedza
z wczeniejszych etapw uchwalania prawa nie jest w odpowiedni sposb przekazywana do
kolejnych etapw, prowadzc do wykolawienia intencji twrcw ustawy.
10. Bardzo trudno wskaza ustawy, ktre maj waciwie przygotowane Oceny Skutkw
Regulacji. Zarwno pod wzgldem merytorycznym, jak i pod wzgldem momentu w czasie,
w ktrym OSR s przygotowywane. W praktyce OSR s instrumentem fasadowym,
przygotowuje si je nie po to, aby rozpocz powan debat o koniecznoci zmiany prawa,
tylko dlatego, aby wypeni obowizek formalny.
11. Same regulacje okrelajce sposb sporzdzania OSR i sposb prowadzenia konsultacji na
etapie rzdowym s dobre i nie potrzeba znaczcych zmian, zawodzi implementacja.
12. Mona wskaza liczne przypadki ustaw, kiedy poprawki do nich zgaszay osoby
przypadkowe, bez odpowiedniego przygotowania merytorycznego. W skrajnym przypadku
przewodniczcy komisji sam prosi o odrzucenie wczeniej wniesionych przez siebie
poprawek.
13. Media z jednej strony peni pozytywn funkcj, monitorujc proces legislacyjny, z drugiej za
zwikszaj presj na rzd i Sejm, aby uchwala duo prawa, szybko i byle jak. Okresy maej
aktywnoci legislacyjnej Sejmu lub rzdu czasami s opatrzone pokazywane w mediach
146
komentarzami: Co oni tam robi, lenie?, Za co bior pienidze?. Wiele zych ustaw
powstao w wyniku presji medialnej.
14. Administracja publiczna jest najsilniejszym graczem w procesie stanowienia prawa. Dba
o swoje przywileje i wygod. Co wicej, i administracja, i politycy wykorzystuj proces
wdraania prawa unijnego w Polsce do realizacji swoich interesw.
15. Etap rzdowy tworzenia prawa jest pomijany, jeeli ministerstwa oceniaj, e bd problemy
z uzgodnieniem stanowisk pomidzy resortami. Wtedy ustawa resortowa jest zgaszana
jako inicjatywa poselska.
16. W rzdzie i parlamencie panuje przekonanie, e pojawiajce si problemy naley rozwizywa,
uchwalajc nowe prawo lub modyfikujc stare, tymczasem nie w peni korzysta si z innych
mechanizmw dostpnych w administracji publicznej, ktre pozwalaj rozwizywa problemy
szybciej i efektywniej.
17. Komisja Trjstronna jest wanym elementem dialogu spoecznego, jednak jej skad nie
odzwierciedla przekroju instytucji dialogu spoecznego.
18. Czsto uchwala si ze prawo i parlamentarzyci maj tego wiadomo, ale decyduj
kalkulacje polityczne, a nie oceny merytoryczne.
19. Lobbing jest mocno obecny na kadym etapie stanowienia prawa, od etapu merytorycznej
dyskusji o problemach, przez formaln inicjatyw ustawodawcz i etap ministerialny
rzdowy, sejmowy, senacki, a po Kancelari Prezydenta. Skuteczny lobbysta monitoruje
ustaw przez cay czas, poniewa na kadym etapie mog si pojawi nieoczekiwane
zmiany.
20. Grupy interesw maj swoich ludzi w administracji publicznej, na stanowiskach ministerialnych
oraz w Sejmie i Senacie. O niektrych wrcz mona powiedzie, e ich gwnym zadaniem jest
ochrona interesw danej grupy.
21. Lobbyci (oficjalni i nieoficjalni) stosuj wiele dziaa: zamawiane artykuy i wystpienia
medialne, przesyaj raporty i opinie, naciskaj przez osoby na wysokich stanowiskach,
organizuj konferencje, na ktrych przedstawiaj swoje stanowiska, s obecni na formalnych
konsultacjach i na nieformalnych spotkaniach, tworz wasne OSR, ktre popularyzuj wrd
mediw. Niektre osoby (urzdnicy publiczni) wspominay nawet epizody werbalnego
zastraszania przez grup interesw.
22. Lobbyci wykorzystuj te niektrych dziennikarzy do prezentowania swoich argumentw.
Media s wykorzystywane bardzo aktywnie przez lobbystw w sprawach, ktre budz
emocje, wtedy tworzy si przekazy wykorzystujce motyw walki dobra ze zem.
23. Lobbing jest aktywny, inicjujcy zmiany prawa, lub pasywny, blokujcy te zmiany.
24. Im bardziej zamknita na oficjalne kontakty jest administracja publiczna, tym silniejsze staj
si nieformalne kanay nacisku.
25. Zdarza si, e jeeli grupy interesw przegrywaj i nie s w stanie zmieni prawa podczas
jego uchwalania, wwczas podejmuj prb jego rozwodnienia w trakcie uchwalania
dokumentw niszej rangi, jak rozporzdzenia, lub kreujc wygodn dla siebie praktyk.
Takie dziaania mona zaobserwowa na przykad w obszarze nauki i szkolnictwa wyszego.
26. Grupy nacisku mog dziaa skutecznie, poniewa prowadzi si zbyt mao dziaa
edukacyjnych, tumaczcych spoeczestwu, jak dziaaj pastwo, finanse i gospodarka.
Braki w edukacji spoeczestwa byy szczeglnie jaskrawo widoczne w obszarze zmian
w systemie emerytalnym.
27. Silnymi grupami nacisku s korporacje zawodowe, ktre najpierw stworzyy mechanizmy
racjonowania dostpu do pewnych zawodw, a potem przez lata pilnoway, aby te mechanizmy
nie zostay rozmontowane. Do najsilniejszych grup nacisku chronicych dostpu do swojego
rynku nale samorzdy prawnicze i porednicy w obrocie nieruchomociami.
28. Grupy nacisku maj due rodki na kreowanie wygodnego dla siebie wizerunku, ktre sprzyja
realizowaniu ich grupowych interesw. Staraj si nawiza wspprac w kluczowym
ministerstwem, agencj lub urzdem, czsto przeznaczajc rodki finansowe na programy (np.
edukacyjne) realizowane przez te urzdy. S przykady, gdy wiadomie kierowano te dziaania
edukacyjne na obszary, o ktrych byo z gry wiadomo, e bd nieskuteczne. W ten sposb
angauje si administracj publiczn, stwarzajc pozory dziaania na rzecz dobra publicznego.
147
29. W niektrych obszarach, jak w przypadku Ustawy o wychowaniu w trzewoci, skuteczno
grup naciskw (producentw alkoholu) bya tak dua, e nowelizacja ustawy zaostrzajca
przepisy przez sze lat nie trafia nawet na posiedzenie rzdu, gdy zawsze doprowadzano
do naniesienia takich poprawek, e dalsze procedowanie ustawy nie miao sensu. Grupy
nacisku maj zatem w kluczowych miejscach w administracji publicznej osoby dbajce o ich
interesy.
30. Jako przykad skutecznego zneutralizowania agencji rzdowej przez grup nacisku mona
poda dziaania brany piwnej w procesie uchwalania ww. ustawy oraz wielokrotne skuteczne
dziaania caej brany alkoholowej blokujce nowe wzory etykiet na butelkach.
31. Byli wysocy urzdnicy publiczni s chtnie zatrudniani jako doradcy lub lobbyci w sektorze
prywatnym, ich si jest nie tylko notes z kontaktami, ale rwnie wiedza nabyta podczas
penienia funkcji publicznej.
32. Profesjonalni lobbyci s traktowani jak czarny lud, a ich obecno na posiedzeniu komisji
sejmowej jak dopust boy. Tymczasem uprawianie lobbingu przez niezarejestrowanych
ekspertw jest duo silniejsze ni w przypadku profesjonalnych lobbystw.
10.2. REKOMENDACJE NASZYCH ROZMWCW
1. Naley wzmocni rol rzdu w procesie stanowienia prawa. W szczeglnoci rzd powinien
mie moliwo wycofania aktu prawnego, jeeli oceni, e dokonane zmiany znaczco
wypaczaj jego intencje. Jedn z moliwoci wzmocnienia rzdu jest pozostawienie
parlamentowi wycznie moliwoci akceptowania lub odrzucania propozycji rzdu.
2. Naley wprowadzi do praktyki uprawiania polityki w Polsce gabinet cieni, ktry pozwala
opozycji przygotowa si merytorycznie do rzdzenia i jednoczenie moe prowadzi
nieformalne konsultacje propozycji zmian prawa, tworzy eksperckie OSR i konsultowa
swoje projekty.
3. Proces uchwalania prawa powinien powanie traktowa rol OSR, ustawy bez profesjonalnych
OSR nie powinny by procedowane.
4. Obecne przepisy regulujce uchwalanie prawa i tworzenie OSR powinny by przyjte jako
obowizujce, a nie jako zalecenia.
5. Profesjonalny mechanizm konsultacji powinien zosta zastosowany rwnie w czasie
tworzenia polskich stanowisk do procesu uchwalania prawa unijnego.
6. Jeden legislator powinien by oddelegowany do pracy nad dan ustaw w caym procesie
legislacyjnym, eby zapewni spjno zapisw i skuteczno realizacji zaoe twrcw
ustawy.
7. Naley powoa koordynatora procesu konsultacji prawnych w ramach rzdu, ktry
odpowiadaby za profesjonalne przeprowadzenie konsultacji zgodnie z reguami.
8. W dobie internetu naley stworzy wygodne w uyciu narzdzie do prowadzenia konsultacji
podczas uchwalania prawa, gdzie wszystkie opinie bd rejestrowane na zasadzie forum,
gdzie bdzie zapisane, kto, kiedy i jakie poprawki nanis na projekt i dlaczego.
9. Naley prowadzi regularny monitoring efektw wdraania prawa w postaci OSR ex post.
148
11. ANALIZA TYPU CROWDSOURCING NA STRONIE
WWW.LEGISTAN.PL
W ramach projektu powstaa strona internetowa www.legistan.pl, na ktrej w repozytorium umieszczono
wiele raportw zwizanych z tematyk tego projektu badawczego. Badacze procesu stanowienia prawa
w Polsce znajd tu wiele ciekawych prac, ktre mog by przydatne w dalszych studiach nad tematem.
Na stronie uruchomiono analiz typu crowdsourcing, czyli zadano internautom pytania o znane im
przykady lobbingu w procesie stanowienia prawa. W momencie zamykania raportu (24.02.2012 r.)
otrzymano 22 komentarze, w tym wiele uwag z konkretnymi przykadami lobbingu. Strona
www.legistan,.pl bdzie utrzymywana, bdzie na niej prowadzona dyskusja nad gwnymi tezami
raportu oraz przez cay czas bd zbierane przykady destrukcyjnego wpywu grup interesw na
tworzone prawo.
Po opublikowaniu raportu na stronie www.legistan.pl zostanie rwnie zamieszczona baza danych
przeanalizowanych przez zesp badawczy ustaw wraz z ich ocen. Umoliwi to zainteresowanym
osobom weryfikacj podanych tu ocen oraz prowadzenia dalszych bada.
12. PODSUMOWANIE I REKOMENDACJE
Niniejszy raport prezentuje wyniki projektu badawczego, ktrego celem byy okrelenie mechanizmw
wpywu grup interesw na uchwalane w Polsce prawo oraz pomiar i ocena skutkw tego wpywu.
W trakcie prac dokonano przegldu 1366 ustaw, a dokadnie zbadano proces uchwalania kilku wybranych,
wcznie z przesuchaniem tam z obrad komisji sejmowych. Zostao przeprowadzonych kilkanacie
wywiadw z osobami zaangaowanymi w przeszoci i obecnie w proces stanowienia prawa.
Zastosowano rwnie technik crowdsourcingu do pozyskania informacji o wpywie grup interesw na
stanowienie prawa w Polsce. Jeli w przeszoci pojawiay si ciekawe raporty, ktre analizoway wpyw
grup interesw, byy to z reguy raportu wycinkowe. Po raz pierwszy zostao przeprowadzone tak
kompleksowe badanie, obejmujce okres 22 lat stanowienia prawa w demokratycznej Polsce oraz
wykorzystujce cztery rne techniki badawcze.
Raport pokazuje, e na pocztku postsocjalistycznej transformacji rzd i parlament w procesie
stanowienia prawa kieroway si interesem publicznym. Tworzone regulacje prawne poszerzay wolno
gospodarcz i ograniczay skal wydatkw publicznych. Niestety wraz z upywem czasu proces
tworzenia prawa w coraz wikszym stopniu odzwierciedla interesy grupowe, a w coraz mniejszym
interes publiczny. Wolno gospodarcza bya coraz bardziej ograniczana i rosa liczba ustaw
realizujcych interes grupowy kosztem interesu publicznego. Proces tworzenia prawa w Polsce zacz
przypomina szarpanie sukna przez grupy interesw.
Raport dokumentuje, jak skuteczne i szeroko zakrojone s dziaania grup interesw, ktre maj swoich
ludzi w wielu wanych instytucjach publicznych i s w stanie skutecznie wpywa na tworzone prawo,
zarwno na etapie rzdowym, jak i parlamentarnym. Wszystkie stosowane w niniejszym opracowaniu
metody badawcze pokazay, e najsilniejsz grup interesw jest sektor publiczny, czyli administracja
publiczna i pracownicy sektora publicznego. Paradoksalnie, pomimo znaczcego procesu prywatyzacji
ta grupa staje si coraz liczniejsza i coraz silniejsza, czego najlepsz ilustracj jest liczba pracownikw
administracji publicznej, ktra wzrosa ze 159 tys. w 1990 r. do szacowanych na podstawie danych GUS
460 tys. w roku 2011. Jednoczenie analiza ilociowa pokazaa, e w Polsce w latach wysokiego wzrostu
gospodarczego powstaje prawo, ktre zwiksza wydatki, nadaje przywileje, ogranicza konkurencj
i wolno gospodarcz, i dopiero okres kryzysu lub wolnego wzrostu sprzyja tworzeniu dobrego prawa.
Poniewa wszystkie przysze reformy procesu stanowienia prawa bd projektowane i implementowane
przez administracj publiczn, analiza przeprowadzona w tym raporcie pokazuje, e powane, gbokie
149
reformy s moliwe tylko w warunkach gbokiego kryzysu lub gospodarczej dekoniunktury i wymagaj
zdeterminowanego rzdu, z bardzo silnym mandatem demokratycznym do sprawowania wadzy.
Nie wiadomo, czy sprzyjajce reformom warunki spoeczno-gospodarcze pojawi si w najbliszych
latach. Ale przygotowujc si do takiego momentu, gdy ponownie po 22 latach by moe otworzy si
okno reform, autorzy raportu proponuj wiele zmian w procesie uchwalania prawa, ktre uatwi
przeprowadzanie reform i utrudni grupom nacisku dalsze szarpanie sukna. Propozycje te wynikaj
ze zdiagnozowanych saboci procesu uchwalania prawa oraz dobrych praktyk stosowanych
w innych krajach.
1. Wiksza przejrzysto procesu stanowienia prawa
Najwikszym problemem jest nieprzejrzysto procesu legislacyjnego w Polsce. Naley umoliwi na
etapie rzdowym pene monitorowanie przebiegu prac nad kadym projektem ustawy obywatelem
i partnerom spoecznym. Kada ustawa powinna mie swoj histori zmian z informacjami, kiedy
wprowadzono w nim zmiany, na czyj wniosek i dlaczego.
Na etapie parlamentarnym oprcz wymienionych powyej zmian bardzo wane jest naoenie
obowizku istnienia zapisw stenograficznych z posiedze podkomisji oraz transmisji obrad komisji
i podkomisji na ywo w internecie. Te propozycje dotycz zarwno Sejmu i Senatu, jak i procesu
konsultacji prowadzonego przez Kancelari Prezydenta.
Autorzy postuluj rwnie zaostrzenie rygorw procedury uchwalania prawa w parlamencie poprzez
zmian regulaminu Sejmu i Senatu. Powanym problemem jest nieprzejrzysto prac parlamentarnych.
Parlament powinien podawa do publicznej wiadomoci projekty poselskie, senackie i obywatelskie
w tym samym dniu, w ktrym zostay one zoone do laski marszakowskiej. Regulamin Sejmu powinien
zwikszy take wymogi formalne projektu obejmujce uzasadnienia i oceny skutkw projektowanego
prawa. Dobr zmian byoby rwnie wprowadzenie braku moliwoci gosowania nad poprawk
poselsk lub senack do ustawy na tym samym posiedzeniu, na ktrym zostaa zoona. Celem zmiany
byoby zwikszenie kontroli opinii publicznej nad procesem uchwalania prawa w parlamencie.
Ponadto naley wprowadzi obowizek skadania owiadcze o konflikcie interesw przez wszystkich
ekspertw uczestniczcych w pracach nad ustaw.
2. Stosowanie w praktyce obecnych regulacji tworzenia prawa na etapie przedsejmowym
Obecne przepisy opisujce, jak powinien wyglda proces legislacyjny na etapie przedsejmowym, s
uznawane za dobre, problem jednak w tym, e nie s stosowane w praktyce. Dlatego naley zmieni
ich rang z zalecenia na obowizujce regulacje, najlepiej na poziomie ustawy. W szczeglnoci nie
powinny by procedowane ustawy, ktre nie speniaj zaleconych przez Ministerstwo Gospodarki
standardw tworzenia oceny skutkw regulacji. Naley zaniecha obecnej praktyki, wedug ktrej
ustawy tworzy si w wyniku presji politycznej lub grup interesw, a OSR dopisuje si na koniec, bo taki
jest wymg formalny.
3. Uruchomienie potencjau obywatelskich legislatorw
Stworzenie efektywnego systemu publicznej debaty i opiniowania projektw przepisw przed ich
wprowadzeniem w ycie. Wzorem niektrych krajw naley zastosowa filozofi crowdsourcingu do
tworzenia prawa w Polsce. Kady zainteresowany obywatel powinien mie moliwo przedstawienia
propozycji przepisw prawnych w projektowanej ustawie. Platforma crowdsourcingowa powinna
umoliwia dyskusj nad projektowanymi zmianami legislacyjnymi, a take woln przestrze do
umieszczania tworzonych przez obywateli OSR. Zwikszyoby to przepyw wiedzy eksperckiej
w procesie legislacyjnym i byoby cennym rdem wiedzy dla legislatorw. Najlepsi obywatelscy
legislatorzy powinni by zapraszani przez administracj publiczn do pracy nad projektowaniem aktw
prawnych na zasadach bardziej formalnych.
150
Innym, bardzo interesujcym i uytecznym instrumentem crowdsourcingu jest bieca ocena
obowizujcych regulacji (stosowana np. w USA) poprzez stworzony mechanizm umoliwiajcy
kademu obywatelowi przedkadanie rekomendacji dotyczcych zmiany dowolnych przepisw.
Propozycje zmian skadane s za porednictwem internetu w cile okrelonej i funkcjonalnej formie.
Zebrane w ten sposb rekomendacje regulacyjne s nastpnie katalogowane i okresowo publikowane
przez wadz wykonawcz. Propozycje tych zmian powinny si sta podstaw corocznych przegldw
legislacji.
4. Powane traktowanie partnerw spoecznych w procesie uchwalania prawa
Powanym problemem jest fikcja wikszoci konsultacji projektw regulacji majca swe rdo
w bardzo krtkich terminach wyznaczanych przez autorw regulacji na przedstawienie opinii w danej
sprawie lub na ignorowaniu tych opinii. Bardzo krtkim terminom na konsultacje spoeczne czsto
towarzyszy rygor sankcji, e w przypadku nieprzesania opinii w zakrelonym w pimie przewodnim
terminie uwagi nie zostan wzite pod uwag.
5. Stworzenie kodeksu legislacyjnego
Naley stworzy kodeks legislacyjny wprowadzajcy zbir prostych regu, ktre powinny by
stosowane w technice legislacyjnej. Kodeks ten zobowizywaby do uproszczenia struktury aktu
prawnego (obowizek krtkich rozdziaw, napisanych przejrzycie, obowizek wczenia do ustawy
przepisw z innych ustaw, jeeli s potrzebne, zamiast wprowadzania komplikujcych ycie odsyaczy
do tych ustaw, ktre zmuszaj do przeszukiwania duej liczby aktw prawnych itp.). Kodeks
zobowizywaby rwnie do pisania prawa jzykiem zrozumiaym dla ogu, elementem weryfikacji
byyby prowadzone badania fokusowe w gronie zwykych ludzi.
6. Stworzenie i usieciowienie Centrum Legislacji
Badania pokazay, e reforma procesu legislacji polegajca na scentralizowaniu pisania ustaw
w Rzdowym Centrum Legislacji zakoczya si porak. Wynika to z silosowoci i braku przepywu
wiedzy, poniewa legislatorzy z RCL nie zawsze potrafi dobrze odczyta intencje zapisane
w zaoeniach do ustawy, a t wiedz dysponuj branowe ministerstwa lub osoby, ktre uczestniczyy
w procesie konsultacji. Innym problemem jest to, e RCL jest organem Rady Ministrw, co moe
tworzy patologiczne bodce i zwiksza prawdopodobiestwo powstawania zego prawa, gdy cele
polityczne (np. publicznie skadane obietnice) stoj w konflikcie z rzeteln ocen jakoci danej ustawy.
Warto zatem powoa niezalene Centrum Legislacji. Rzdowe Centrum Legislacji naley
przeksztaci w niezaleny od wadzy wykonawczej organ pastwa. Poszczeglne resorty skadayby
wniosek o napisanie ustawy, przedstawiajc zaoenia do ustawy, cele, ktre chc zrealizowa, i swoj
ocen skutkw regulacji. Zadaniem Centrum Legislacji byoby napisanie projektu aktu prawnego.
Wycznie ta jednostka mogaby przygotowywa rzdowe projekty ustaw oraz zleca obligatoryjnie
opinie ekspertom zewntrznym w zakresie oceny skutkw regulacji obejmujcej zarwno opinie
prawne, jak i analizy ekonomiczne. Nowa jednostka mogaby mie w ramach administracji rzdowej
prawo silnego weta zawieszajcego wobec projektw rozporzdze wykonawczych badaaby ex
ante, czy rozporzdzenie mieci si w ramach delegacji ustawowej. Rwnie projekty poselskie
i obywatelskie musiayby przechodzi obowizkow weryfikacj w Centrum Legislacji. Ten proces
musiaby zosta tak zaprojektowany, aby by zgodny z konstytucj i nie narusza wolnoci obywatelskich,
ale jednoczenie zapewnia wysok jako projektw ustaw. Prawnicy Centrum Legislacji uczestniczyliby
z urzdu w pracach parlamentu nad ustaw. Centrum Legislacji byoby mocno usieciowione zamiast
obecnego modelu silosowego. W szczeglnoci prawnik odpowiedzialny za opracowanie zaoe
danego aktu prawnego byby tymczasowo oddelegowywany do Centrum Legislacji, by uczestniczy
w pracach nad t ustaw, a do samego koca, czyli do przekazania jej do podpisu prezydentowi.
151
7. Wzmocnienie roli konstytucji w procesie stanowienia prawa
Naley rozway powoanie organu o randze ustawowej, ktrego zadaniem byaby kontrola
konstytucyjnoci ex ante projektw aktw prawnych. W Polsce nie istnieje taka forma kontroli jak
w niektrych krajach europejskich. Wedug danych Rzdowego Centrum Legislacji w latach 1997
-2010 Trybuna Konstytucyjny wyda a 181 wyrokw stwierdzajcych niezgodno przepisw
powszechnie obowizujcego prawa z konstytucj. Wyroki te czsto nie s wykonywane lub ich
wykonanie przeciga si w czasie. Dla przykadu w 2010 r. 58 proc. wyrokw zostao zlekcewaonych
przez parlament. W przypadku 34 proc. wyrokw podjto prace legislacyjne, ktrych data zakoczenia
nie jest znana. W peni zostao wykonanych jedynie 6 proc. wyrokw.
8. Wzmocnienie roli rzdu w procesie stanowienia prawa
Naley wzmocni rol rzdu w procesie parlamentarnym. W szczeglnoci rzd powinien mie
moliwo wycofania aktu prawnego, jeeli oceni, e dokonane zmiany znaczco wypaczaj intencje
rzdu. Jedn z moliwoci wzmocnienia rzdu jest pozostawienie parlamentowi wycznie moliwoci
akceptowania lub odrzucania propozycji rzdowych. Inn propozycj jest stworzenie trzech kategorii
ustaw: kodeksw, ustaw organicznych i ustaw zwykych. W przypadku kodeksw parlament moe
tylko przyj lub odrzuci ustaw; w przypadku ustaw organicznych poprawki moe zgosi tylko dua
grupa posw, na przykad 50, przykady takich ustaw to budetowa, podatkowe (ulgi), gospodarcze,
dotyczce kopalin; ustawy zwyke byyby procedowane tak jak dotychczas.
9. Uniemoliwienie przypadkowych zmian prawa w parlamencie
Jeeli zmiany postulowane powyej zostan ocenione jako zbyt daleko idce, jako minimum naley
wprowadzi mechanizmy ograniczajce moliwoci psucia rzdowego projektu w Sejmie. Miaoby
temu suy zaostrzenie rygorw do zgaszania poprawek wbrew stanowisku autora projektu ustawy.
Poprawk do ustawy mogoby zgosi co najmniej 15 posw.
10. Wyeliminowanie konfliktu interesw w parlamencie
Informacje zebrane podczas badania pokazuj, e czsto parlamentarzyci wystpuj jako
przedstawiciele konkretnych grup interesw i dziaaj w konflikcie interesw. Aby to uniemoliwi,
powinno si uszczegowi zasady etyki poselskiej na wzr podobnych regulacji w innych krajach
(np. USA, Wielkiej Brytanii), poniewa obecne polskie zasady etyki poselskiej z 1998 r. nie s
wystarczajco skuteczne, jak udokumentowano w niniejszym raporcie. Wane wydaje si
wprowadzenie obowizku skadania owiadczenia o konflikcie interesw posa w przypadku czonkw
komisji parlamentarnych pracujcych nad konkretn ustaw i wprowadzenie mechanizmu wyczania
z prac komisji posa objtego konfliktem interesw. Takie owiadczenia powinny by publiczne
i poddane publicznej weryfikacji na przeznaczonej do tego celu stronie internetowej.
152
13. RDA
Alesina A., Roubini N. Cohen, G., Political Cycles and the Macroeconomy, MIT Press, 1997
Alesina A., The Political Economy of the Budget Surplus in the United States, [w:] Journal of
Economy Perspectives, nr 14, 2000, s. 3-19
Brennan G., Buchanan J.M., The Reason of Rules. Constitutional Political Economy, Indianapolis
2000
Coase R., Payola in Radio and Television Broadcasting, Journal of Law and Economics (22), 1979
Danzon P.M., Pharmaceutical Price Regulation, AEI Press (1997)
Danzon Y., Wang R., Wang L., The Impact of Price Regulation on the Launch Delay of New Drugs
Evidence from Twenty-five Major Markets in the 1990s, NBER Working Paper 9874, 2003
Dercz M., Samorzd terytorialny w systemie ochrony zdrowia, Midzykomunalna Spka Akcyjna
Michalineum, Warszawa 2005
Ernst & Young Business Advisory, Instytut Bada nad Gospodark Rynkow, Strategia rozwoju
szkolnictwa wyszego w Polsce do 2020 r., Warszawa 2009
Faria R., Vendrame A., Silva R., Pinsky I., Association between alcohol advertising and beer drinking
among adolescents, Rev Saude Publica, 45, 2011
Fisher L.B., Williams M., Austin B., Camargo Jr C.A., Golditz G.A., Predictors of Initiation of Alcohol
Use Among US Adolescents, Archives of Pediatrics & Adolescent Medicine, 161, 2007
Fulton O., Santiago P., Edquist C., El-Khawas E., Hackl E., OECD Reviews of Tertiary Education.
Poland, OECD Publishing, Paris 2007
Fundacja Rektorw Polskich (FRP), Konferencja Rektorw Akademickich Szk Polskich (KRASP),
Konferencja Rektorw Zawodowych Szk Polskich (KRZaSP), Strategia rozwoju szkolnictwa
wyszego 2010-2020 projekt rodowiskowy, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa
2009
Fundacja im. Stefana Batorego, Raport z realizacji projektu Spoeczny monitoring procesu
stanowienia prawa, Warszawa 2005
Gai V. [red.], Public service broadcasting: a best practices sourcebook, UNESCO, 2005
Giaccotto C., Rexford S., Vernon J., Explaining Pharmaceutical R&D Growth Rates at the Industry
Level: New Perspectives and Insights, AEIBrookings Joint Center for Regulatory Studies 3-31, 2003
Golinowska S. (red), raport Finansowanie ochrony zdrowia w Polsce Zielona ksiga, Ministerstwo
Zdrowia, Warszawa 2004
Goetz K.H., Zubek R., Stanowienie prawa w Polsce reguy legislacyjne a jako ustawodawstwa,
Sprawne Pastwo. Program Ernst & Young, Warszawa 2005
Granat M., Odpowiedzi na pytania Biura Legislacyjnego w sprawie projektu ustawy o rodzinnych
ogrodach dziakowych (druk nr 3905), Warszawa 2005
Heimonen K., Uusitalo O., The beer market and advertising expenditure, [w:] Marketing Intelligence
& Planning, 27, 2009
Hessami Z., Essays on the Political Economy of Public Expenditures, Konstanz, 2010
Hoskins C., Finn A., McFayden S., Cultural industries from an economic/business research perspective,
Canadian Journal of Communication (25), 2000
IAR, Notatka Kwaniewski: Za ustaw o NFZ odpowiedzialny przede wszystkim minister zdrowia, [w:]
http://www.bankier.pl/wiadomosc/Kwasniewski-Za-ustawe-o-NFZ-odpowiedzialny-przede-wszystkim-
minister-zdrowia-983187.html (data dostpu 10.01.2012)
IAR, Nowakowski: To nie lobbing, to troska o kupcw, Gazeta Wyborcza, 10 maja 2007 r., Informacja
o wynikach kontroli zapewnienia warunkw dla prawidowego funkcjonowania rodzinnych ogrodw
dziakowych, NIK, Warszawa 2010
153
Kandzia A., Mediatyzacja polityki, czyli media jako IV wadza, Palimpsest (1), 2010
Konarska I., Narodowy Fundusz Zdziercw, Wprost nr 37/2005 (1189)
Kondracki E., Referat prezesa PZD wygoszony podczas II Kongresu PZD w Warszawie 22 wrzenia
2011 r., druk powielony, Warszawa 2011
Kowalski M., Miczyski P., Czuchnowski W., Pose Nowakowski popiera ustaw wasne sklepy,
Gazeta Wyborcza, 22 sierpnia 2006 r.
Krueger A., The political economy of the rent-seeking society, [w:] The American Economic Review,
nr 64 (3), 1974, s. 291-303
Krupa-Dbrowska R., Dziakowcy skar si na wszechwadz zwizku, Rzeczpospolita, 27 stycznia
2010
Kyle M.K., Pharmaceutical Price Controls and Entry Strategies, Carnegie-Mellon University Working
Paper, 2003
Lichtenberg F.R., Do (More and Better) Drugs Keep People Out of Hospitals? [w:] American Economic
Review 86, 1996, 384-8
Lichtenberg F.R., The Impact of New Drug Launches on Longevity: Evidence from Longitudinal,
Disease-level Data from 52 Countries, 1982-2001, NBER Working Paper 9754, 2003
Liebowitz S.J., The elusive symbiosis: The impact of radio on the record industry, Review of
Economic Research on Copyright Issues (1), 2004
azarowicz-Kowalik M., Raport dotyczcy opinii zagranicznych naukowcw o moliwoci podjcia
pracy w Polsce, Fundacja Nauki Polskiej, Warszawa 2011
Mill J.S., Considerations on representative government, Nowy Jork 1861
Moffit R., Peterson P., Jomes E., Prewo W., Harris D., Rutkowski M., Perspectives on the European
pension crises: some lessons for America, The Heritage Foundation, 2002
Montgomery A.L., Should Music Labels Pay for Radio Airplay? Investigating the relationship Between
Album Sales and Radio Airplay, draft, 2002
Nelson J.P., Broadcast advertising and US Demand for Alcoholic Beverages, Southern Economic
Journal, 65, 1999
Nelson J.P., Alcohol advertising and advertising bans: a survey of research methods, results and
policy implications, [w:] Advances in applied microeconomics, JAI Press & Elsevier, Amsterdam 2001
Nierenberg B., Polskie i czeskie dowiadczenia w budowaniu rynku mediw publicznych, referat na
konferencji: lsk Opolski i Opawski w Unii Europejskiej. Postsocjalistyczny baga a unijne realia,
Guchoazy 25-26 listopada 2005 r.
Niskanen W.A., Bureaucracy and representative government, Chicago 1971
OECD, Compendium of patent statistics 2007, OECD, Paris 2007
Olson M., The logic of collective action, Harvard University Press, 1965
Olson M., The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities,
Yale University Press, 1982
Olson M., Why the transition from communism is so difficult, [w:] Eastern Economic Journal 21(4),
s. 437-461
Peltzman S., Towards a more general theory of regulation, [w:] Journal of law and economics, nr 19,
1976, s. 211-240
Pilny rzdowy projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych,
druk sejmowy nr 1236
Poselski projekt Ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych, druk sejmowy nr 200
Poselski projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz
niektrych innych ustaw, druk sejmowy nr 1276
154
Poselski projekt Ustawy o zmianie Ustawy prawo o szkolnictwie wyszym, Ustawy o stopniach
naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektrych in-
nych ustaw, druk nr 2215
Raczyski M., Pogo za rent a polityka regulacji, [w:] Studia z zakresu zarzdzania publicznego.
Materiay z seminarium naukowego, Krakw 2001, s. 239-255
Rajan R., Zingales L., Saving Capitalism from the Capitalists: Unleashing the Power of Financial Mar-
kets to Create Wealth and Spread Opportunity, Princeton University Press, Princeton 2004
Raport: Radio i telewizja w Polsce: raport o stanie rynku w chwili przystpienia do Unii Europejskiej,
KRRiT, 2004
Raport: Radio i telewizja w Polsce: Raport o stanie rynku, KRRiT, 2006
Raport: Raport z realizacji przez nadawcw telewizyjnych przepisw art. 15 ust. 1 i 3 oraz 15a Ustawy
o radiofonii i telewizji w 2008 r., KRRiT
Raport: Realizacja przepisw art. 15 ust. 2 ustawy o RTV przez nadawcw radiowych i telewizyjnych,
publicznych i koncesjonowanych w pierwszym kwartale 2010 r., KRRiT
Rawls J., Teoria sprawiedliwoci, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994
Ryan A., Global pension schemes: how governments and insurers are responding to the global aging
problem, The Geneva Papers on Risk and Insurance, vol. 28(1), 2003, s. 16-38
Roumanias C., The Political Business Cycle and the Peacock's Tail, Spoudai, 55, 2005
Rzdowy projekt Ustawy o zakadach emerytalnych, druk sejmowy nr 447
Rzdowy projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych
oraz niektrych innych ustaw, druk sejmowy nr 1047
Rzdowy projekt Ustawy o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych,
druk nr 3861
Rzdowy projekt Ustawy o emeryturach kapitaowych, druk sejmowy nr 743
Saffer H., Alcohol consumption and alcohol advertising bans, NBER Working Paper 7758, 2000
Saffer H., Alcohol advertising and youth, Journal of studies on alcohol, Supplement 14, 2002
Saffer H., Dave D., Alcohol advertising and alcohol consumption by adolescents, NBER Working Paper
9676, 2003
STANOWISKO II Kongresu Polskiego Zwizku Dziakowcw z 22 wrzenia 2011 r. w sprawie sytuacji
PZD i ruchu ogrodnictwa dziakowego wobec wniosku I prezesa Sdu Najwyszego zoonego do
Trybunau Konstytucyjnego, druk powielony, Warszawa 2011
155
Stigler G.J., The Theory of Economic Regulation, [w:] Bell Journal of Economics, nr 2 (1/1971), s. 3-
-21
Stiglitz J. E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004
Transparency International, Global Corruption Report 2006 Special Focus: Corruption and Health.
2006
Trefler D., Offshoring: threats and opportunities, Paper presented to the Brookings Trade Forum 2005
on the Offshoring of Services, Washington DC, 12-13 May 2005
Tullock G., The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft, [w:] Western Economic Journal nr 5
(3/1967), s. 224-232
Uchwaa Krajowej Rady PZD nr 1/XIX/2010, Analiza Informacji o wynikach kontroli zapewnienia
warunkw dla prawidowego funkcjonowania rodzinnych ogrodw dziakowych opublikowanej przez
Najwysz Izb Kontroli, przyjta 2 grudnia 2010 r., Warszawa 2010
Ustawa z 23 lipca 2003 r. o zmianie Ustawy o systemie ubezpiecze spoecznych oraz niektrych
innych ustaw, DzU nr 166 poz. 1609
Ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie Ustawy o pracowniczych programach emerytalnych oraz
o zmianie Ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, druk sejmowy nr 532
Vernon J.A., The Relationship Between Price Regulation and Pharmaceutical Profit Margins, Applied
Economics Letters 10 (2003): 467-70
Vernon J.A, Examining the Link Between Price Regulation, Reimportation, and Pharmaceutical R&D
Investment, AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies 04-06, 2004
Walenciak R., Gabinet cieni, Przegld 37, 2001
Wyrok Trybunau Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, DzU 2004 nr 5, poz. 37
Zych M., Sabor A., Miejscy pustelnicy, Tygodnik Powszechny nr 16/2011
156
14. AUTORZY RAPORTU
PROF. DR HAB. KRZYSZTOF RYBISKI
Prof. Krzysztof Rybiski, profesor i rektor Uczelni Vistula, szef zespou badawczego. W przeszoci
informatyk w firmie komputerowej w Tokio, pracownik naukowy Uniwersytetu Warszawskiego i SGH,
gwny ekonomista kilku bankw, ekspert Banku wiatowego, dyrektor programw ekonomicznych
organizacji pozarzdowych, czonek rad nadzorczych instytucji finansowych. Peni nastpujce
funkcje publiczne: wiceprezes Narodowego Banku Polskiego, czonek Komisji Nadzoru Finansowego,
czonek Komitetu Ekonomiczno-Finansowego Unii Europejskiej, wicegubernator Banku wiatowego.
Jeden z najczciej cytowanych w mediach polskich ekonomistw, jedyny polski ekonomista, ktry
ma od lat dwie stae rubryki w dwch oglnopolskich gazetach. Jego ostatnie publikacje z 2011 r. to
opracowanie Go Global! Raport o innowacyjnoci polskiej gospodarki (szef zespou badawczego),
ksika Felietony i artyku The hidden transformation. Changing role of the state after the collapse
of communism in Central and Eastern Europe w Oxford Review of Economic Policy (wsplnie
z Oskarem Kowalewskim).
157
STANISAW ALWASIAK
Specjalista ds. zarzdzania projektami, doktorant w Katedrze Gospodarki i Administracji Publicznej
Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, magister administracji publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego
w Krakowie i Copenhagen Business School. Uczestniczy jako doradca midzy innymi w programach
USAID, Banku wiatowego, UE, w tym w 6. Programie Ramowym UE, Interreg, Equal i in. Ma teoretyczne
i praktyczne przygotowanie zwizane z zarzdzaniem innowacjami, komercjalizacj przedsiwzi
innowacyjnych, przygotowaniem, zarzdzaniem, monitoringiem i ocen innowacyjnych przedsiwzi
finansowanych ze rodkw publicznych. Prowadzi wykady i warsztaty dotyczce usprawnie
w administracji publicznej w Polsce i Europie Wschodniej.
158
DR OSKAR KOWALEWSKI
Doktor nauk ekonomicznych, absolwent Akademii Leona Komiskiego, Wydziau Prawa
i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skodowskiej oraz Szkoy Prawa Niemieckiego
i Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
Od 2006 r. pracownik naukowy w Szkole Gwnej Handlowej w Instytucie Gospodarki wiatowej,
a wczeniej Katedry Finansw w Akademii Leona Komiskiego. Od 2005 r. stowarzyszony
ekonomista w Financial Institutions Center w Wharton School na Uniwersytecie w Pensylwanii.
W latach 2004-2005 by stypendyst Fundacji Kociuszkowskiej w Wharton School, gdzie ponownie
przebywa w latach 2009-2011 w ramach programu ministra nauki i szkolnictwa wyszego Wsparcie
midzynarodowej mobilnoci naukowcw. W przeszoci odbywa take stae zagraniczne i wykada
na IESEG School of Management w Lille, Uniwersytecie w Glasgow, Uniwersytecie Goethego we
Frankfurcie oraz na Uniwersytecie w Osnabrcku. Autor kilkudziesiciu publikacji, w tym w takich
czasopismach jak: Bank i Kredyt, Banking and Finance Review, Contemporary Economics,
Emerging Markets Review, Family Business Review, International Finance, Journal for East
European Management Studies, Management and Business Administration Central Europe,
Oxford Review of Economic Policy i Post-Communist Economies.
159
MONIKA LEWANDOWSKA-KALINA
Monika Lewandowska-Kalina studiowaa politologi na Uniwersytecie Jagielloskim oraz Ekonomi
i Metody Ilociowe w Szkole Gwnej Handlowej. Doktorantka w Kolegium Gospodarki wiatowej
SGH. Jej zainteresowania badawcze obejmuj ekonomi innowacji i ekonometri. Przygotowuje
doktorat na temat efektywnoci alokacji zasobw w krajach OECD.
160
MICHA MODE
Micha Mode absolwent nauk politycznych Uniwersytetu Jagielloskiego oraz administracji na
Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. Od 2009 r. doktorant na Wydziale Ekonomii i Stosunkw
Midzynarodowych UEK (modu Gospodarka i Administracja Publiczna). Jego zainteresowania
naukowe to ekonomia polityczna, teoria wyboru publicznego, nowy instytucjonalizm, teorie wzrostu
gospodarczego, teoria monopolu i oligopolu. Szczegowo analizuje temat wpywu uwarunkowa
instytucjonalnych na stan finansw publicznych i przebieg procesw budetowych. Dowiadczenie
zawodowe: dziennikarz lokalny, doradca w zakresie programw spoecznej odpowiedzialnoci
biznesu, badacz praktyk organizacyjnego uczenia si w ramach sektora prywatnego i publicznego.
161
biuro@mwprint.pl
Wsparcie redakcyjne:
Sklad i druk:
Opracowanie:

Uczelnia Vistula Raport Grupy Interesow Prawo

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Uczelnia Vistula Raport Grupy Interesow Prawo

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

RoIa grup interesw w procesie

stanowienia prawa w PoIsce

You might also like