Cena Internacional: Revista de Análise em Política Internacional, Ano 8, Nº 1, 2006

C
Sumrio
ENA
Internacional
Ano 8 N 1 2006
Sumrio Francisco Fernando Monteoliva Doratioto Cristina Patriota de Moura Adriano de Freixo Dawisson Belm Lopes e Luiz Feldman Salem Hikmat Nasser Estvo Ferreira Couto Erica Simone A. Resende Hugo Arend Leonardo Ramos e Geraldo Zahran
En busca del equilibrio:la politica exterior paraguaya entre 1920 y 1925 O ingls, o parentesco e o elitismo na Casa de Rio Branco Dez anos da CPLP: as perspectivas de integrao do mundo de lngua portuguesa ONU, 61. Sociologia poltica de uma instituio sexagenria em tempos de globalizao Os limites do direito internacional face poltica Multilateralismo em direitos humanos e poltica externa brasileira na OEA A doutrina Bush revista: o segundo tempo de uma mesma partida Conflitos na civilidade: terrorismo extremo e relaes internacionais Da hegemonia ao poder brando: implicaes de uma mudana conceitual
Cena Internacional Revista de Anlise em Poltica Internacional Ano 8 Nmero 1 2006 ISSN 1518-1200
Cena Internacional um veculo dedicado ao debate cientfico sobre as relaes internacionais contemporneas e sobre os desafios da insero internacional do Brasil. A Revista, que a primeira publicao digital inteiramente dedicada grande rea de relaes internacionais, publica artigos sobre Poltica e Economia Internacional, Histria, Teoria e Metodologia das Relaes Internacionais, Poltica Exterior do Brasil e dos pases do Cone Sul e Temas Globais (meio ambiente, direitos humanos, narcotrfico, empresas transnacionais, etc).
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SUMRIO
EN BUSCA DEL EQUILIBRIO: LA POLITICA EXTERIOR PARAGUAYA ENTRE 1920 Y 1925 Francisco Fernando Monteoliva Doratioto ..................................................................... 4 O INGLS, O PARENTESCO E O ELITISMO NA CASA DE RIO BRANCO Cristina Patriota de Moura ........................................................................................... 20 DEZ ANOS DA CPLP: AS PERSPECTIVAS DE INTEGRAO DO MUNDO DE LNGUA PORTUGUESA Adriano de Freixo ......................................................................................................... 35 ONU, 61. SOCIOLOGIA POLTICA DE UMA INSTITUIO SEXAGENRIA EM TEMPOS DE GLOBALIZAO Dawisson Belm Lopes e Luiz Feldman ........................................................................ 55 OS LIMITES DO DIREITO INTERNACIONAL FACE POLTICA Salem Hikmat Nasser .................................................................................................... 70 MULTILATERALISMO EM DIREITOS HUMANOS E POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NA OEA Estvo Ferreira Couto ................................................................................................ 82 A DOUTRINA BUSH REVISTA: O SEGUNDO TEMPO DE UMA MESMA PARTIDA Erica Simone A. Resende ............................................................................................. 101 CONFLITOS NA CIVILIDADE: TERRORISMO EXTREMO E RELAES INTERNACIONAIS Hugo Arend ................................................................................................................. 117 DA HEGEMONIA AO PODER BRANDO: IMPLICAES DE UMA MUDANA CONCEITUAL Leonardo Ramos e Geraldo Zahran ............................................................................. 134 COLABORARAM NESTE NMERO .......................................................................................... 158
En busca del equilibrio: la politica exterior paraguaya entre 1920 y 1925, pp. 4-19
EN BUSCA DEL EQUILIBRIO: LA POLITICA EXTERIOR PARAGUAYA ENTRE 1920 Y 1925

Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Finalizada la guerra contra la Triple Alianza, el Paraguay vivi la paradojal situacin de ser dependiente econmicamente de la Argentina, pero vivir bajo hegemona poltica brasilea. Dicotoma esa superada en 1904, cuando el Partido Colorado fue alejado del poder por una revolucin promovida por el Partido Liberal, respaldado por la Argentina (Warren, 1980: 365-384). El Paraguay se convirti, entonces, en virtual prisionero geopoltico de la Argentina. El factor principal que lo mantuvo en esa posicin era el casi monopolio sobre su comercio exterior por el vecino argentino y, adems, el hecho de ser el puerto de Buenos Aires pasaje obligatorio de las exportaciones e importaciones guaranes. Pas mediterrneo, el nico acceso del Paraguay al mar se daba a travs de ese puerto, ya fuese por medio de la navegacin fluvial en direccin al Plata, o a partir de la dcada de 1910, por el ferrocarril que una Asuncin a Buenos Aires. La estrecha vinculacin comercial con la Argentina, en lugar de dinamizar la economa paraguaya, contribua a mantenerla dbil. La conciencia de ese hecho se form, entre los liberales oficialistas paraguayos, a partir de 1915. Ese ao, el Canciller Manuel Gondra, demostr al representante brasileo en Asuncin, disconformidad con la dependencia de su pas de la Argentina.1 La ruptura de esa dependencia fue defendida, en carcter particular, en 1919, por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores Eusebio Ayala al Encargado de Negocios brasileo. Consciente de que esta situacin derivaba, en gran medida, del dominio que el puerto de Buenos Aires ejerca sobre el comercio exterior paraguayo, Ayala defendi un mejor aprovechamiento de Puerto Esperanza, en las mrgenes del ro Paraguay en Mato Grosso, y la construccin de una va frrea, con capital brasileo, uniendo la actual Foz de Iguazu a Asuncin. De Puerto Esperanza se llegaba a So Paulo por tren en tres das de viaje y, de ah, al puerto de Santos y Rio de Janeiro. La Cancillera brasilea, no obstante, vi con cautela esa manifestacin de Eusebio Ayala, por no ser postura oficial del Gobierno paraguayo.2 Esa cautela derivaba de la orientacin a la poltica exterior brasilea implementada por el Barn de Rio Branco, al asumir el cargo de Canciller en 1902. Rio Branco estaba convencido del riesgo de intervencin de potencias europeas y de los Estados Unidos en Amrica del Sur, facilitada por la inestabilidad poltica regional. El Brasil, escribi el Canciller, deseaba, sinceramente, que sus vecinos se enriqueciesen y se tornasen fuertes por la paz y por el trabajo y cerrasen el perodo de levantamientos y guerras civiles.3 Para contribuir a la estabilizacin poltica en Amrica del Sur, Rio Branco estableci como norma de la poltica exterior brasilea la no intervencin en los asuntos
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internos de los pases vecinos y el respaldo poltico a los gobiernos constitudos, cualesquiera fuesen ellos.4 En oficio de febrero de 1905, Rio Branco instruy al representante brasileo en Asuncin acerca de que, en el Paraguay:
[] no tenemos y no debemos tener preferencia por partido alguno. El Brasil es y quiere ser amigo del Paraguay, cualesquiera sean los hombres que lo gobiernen. No hay conflicto de intereses entre los dos pases. No tenemos la pretensin de ejercer influencia poltica en ninguno de los Estados limtrofes. Lo que deseamos muy sinceramente y con firme conviccin es que todos todos ellos vivan en paz, prosperen y se enriquezcan. Un vecino turbulento es siempre un vecino incmodo y peligroso.5
En el Plata, el punto principal de la poltica de Rio Branco era el de substituir la rivalidad por la cooperacin con la Argentina. Para evitar el resurgimiento de roces y desconfianzas con ese vecino, la diplomacia brasilea se mantuvo, hasta fines de la dcada de 1910, inerte frente a la abrumadora influencia argentina sobre el Paraguay. Inercia que tambin caracteriz a los Gobiernos paraguayos en ese perodo, a pesar de las manifestaciones de Gondra, en 1915, y de Eusebio Ayala, en 1919. En 1920 ese conformismo lleg a su fin, gracias a la accin combinada de los nuevos Presidentes del Paraguay y del Brasil, Manuel Gondra y Epitcio Pessoa. Volviendo de Washington, donde fuera representante diplomtico paraguayo, y de paso por Rio de Janeiro camino a Asuncin, ya como Presidente electo, Gondra cen el 17 de junio de 1920, con el Presidente Epitcio Pessoa y con el Canciller Azevedo Marques.6 Pese a no haber sido encontrado registro escrito de dicho encuentro, referencias en la correspondencia diplomtica brasilea y argentina y la propia lgica permiten concluir que, en esa ocasin, se acord crear condiciones para que el Paraguay se distanciase de la Argentina. Tanto fu as que, el 21 de agosto, recin investido como Presidente, Gondra en visita de cortesa al Ministro Residente brasileo le pidi transmitir a Epitcio Pessoa que tendr siempre presente [la] idea trazada con V.Ex. [Pessoa] all [en Rio de Janeiro] para cuya realizacin no escatimar esfuerzos.7 Meses despus, el representante argentino en Asuncin, Laurentino Olascoaga, inform a su Cancillera que la orientacin exterior del Presidente Gondra era la de romper la dependencia de su pas con relacin a la Argentina, llevndolo a aumentar sus vnculos con los Estados Unidos y el Brasil. Segn Olascoaga, Gondra se empeaba en establecer una unin ferroviaria entre Brasil y Paraguay con el objetivo de distanciar a su pas de la Argentina, hasta que se llegara a un equilibrio en las relaciones con esos dos vecinos. Con eso, segn aquel diplomtico, Gondra crea que el Paraguay se garantizara contra eventuales pretensiones argentinas o brasileas.8 No se trataba, por lo tanto, de transferir para el Brasil la relacin de dependencia paraguaya de la Argentina, sino, ms bien, de establecer una postura de equilibrio entre ambos. La reorientacin de la poltica exterior paraguaya no fue unnime entre los liberales radicales. Era apoyada, por ejemplo, por Eusebio Ayala, ligado profesionalmente a intereses norteamericanos en el Paraguay, pero sufra oposicin del ex-Presidente Eduardo Schaerer. Este, segn Olascoaga, tanto en poltica interior, cuanto en la exterior, defenda que se siguiese la Argentina.9 Para no erosionar sus relaciones con la Argentina, el Gobierno Epitcio Pessoa actu cautelosamente para facilitar el distanciamiento paraguayo de ese pas. En el
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plano cultural, atendiendo a pedido de las autoridades paraguayas, Itamaraty busc profesor brasileo para dictar ctedra de Fisiologa en la Facultad de Medicina en Asuncin. Esa funcin fue aceptada por el Dr. Edgard Roquette Pinto, mdico y profesor de Biologa de la Facultad de Filosofa y Letras de Rio de Janeiro, que realiz visita preliminar a Asuncin, donde subscribi, el 4 de setiembre de 1920, su contrato de trabajo. Roquette Pinto, no obstante, desisti de ese cargo, en febrero de 192110, a consecuencia de un malentendido con el Gobierno paraguayo respecto al cumplimiento de las condiciones de dicho contrato.11 Al contrario del rea cultural, el Gobierno Epitcio Pessoa fue exitoso en aumentar la cooperacin militar con el Paraguay. En 1920 fue nombrado el primer Agregado del Ejrcito brasileo en Asuncin, que cre condiciones para el envo, en febrero del ao siguiente, del Sargento paraguayo Emilio Nudelman para cursar la Escuela de Aviacin Militar en Rio de Janeiro. A fines de 1921 otros dos sargentos paraguayos fueron enviados para recibir instruccin en esa escuela.12 Tambin Argentina y Chile, se esforzaban para atraer hacia sus escuelas militares alumnos paraguayos. Lo hacan, segn el Encargado de Negocios brasileo, por saber que esos militares, al retornar al pas, seran elementos permanentes y a veces decisivos en las relaciones internacionales del Paraguay.13 El 28 de octubre de 1921, Jos de Paula Rodrigues Alves present al Presidente Gondra sus Credenciales de nuevo Ministro Residente y Plenipotenciario del Brasil en el Paraguay. En esa ocasin, el diplomtico profiri un discurso en el que defendi los principios de la no-intervencin en los asuntos internos de otros pases y el respeto a las soberanas ajenas. Rodrigues Alves afirm que, con ese discurso, buscaba eliminar la idea absurda de que exista el peligro de anexacin del Paraguay por sus vecinos y, ms, calmar los espritus [de aquellos] aun no afectos a la idea de paz y concordia que necesitan todas las naciones.14 Mientras tanto, al da siguiente, el ex-Presidente Eduardo Schaerer exigia la modificacin del Ministerio de Gondra, con la dimisin de Jos P. Guggiari. Schaerer y Guggiari rivalizaban haca tiempo por el control del Partido Liberal. Gondra se rehus a atender la exigencia y busc conciliar las dos corrientes radicales, pero fracas. Schaerer sublev el cuartel de la polica en la Capital y Gondra, sin contar con el apoyo del Ministro de Guerra, Coronel Chirife, renunci, por segunda vez, a la Presidencia del Paraguay.15 Rodrigues Alves envi a un Secretario para visitar al ex-Presidente, conocer su opinin sobre lo ocurrido y ofrecerle asistencia, en caso de que sintiese amenazada su integridad fsica. Gondra no se senta amenazado y afirm que renunci para evitar lucha e intil derramamiento de sangre, pues no encontr el apoyo esperado en las Fuerzas Armadas.16 Para el Gobierno brasileo la renuncia de Gondra, acompaada de la del VicePresidente, independientemente de la causa que las motivara, sigui las normas constitucionales. Rodrigues Alves fue instruido en el sentido de aguardar a que el Congreso paraguayo legalizase totalmente la situacin del pas, indicando nuevo Jefe de Estado.17 Esa legalizacin se di como resultado del acuerdo entre Gondra y Schaerer para designar al Senador Eusebio Ayala como Presidente Provisorio, decisin ratificada
por el Congreso el 7 de noviembre de 1921. Ayala, inform la Legacin brasilea, era un sincero y viejo amigo del Brasil y goza de alta reputacin [de] todos los medios polticos. La composicin de su Ministerio, sin embargo, caus descontento entre los schaeristas, lo que podra, segn esa representacin diplomtica, causar nueva rebelin.18 El Presidente Provisorio, analis Rodrigues Alves, era un poltico moderno, educado en la escuela del trabajo, vinculado a los sectores comercial y productivo del Paraguay. En audiencia que concedi a aquel diplomtico, el 21 de noviembre, Eusebio Ayala demostr que daba continuidad a la poltica exterior de Gondra y habl con entusiasmo sobre el proyecto de una va frrea que uniera Asuncin al puerto de Santos, en So Paulo. De ese modo, argument Ayala, el Paraguay sera puesto en contacto con un centro comercial, industrial, bancario y universitario, como lo era la capital paulista, y, adems, contara con un puerto magnfico, el de Santos.19 Todo indica que ese proyecto ferroviario fue decidido en el encuentro entre Epitcio Pessoa y Manuel Gondra, en 1920. Fu oficializado al inicio de 1922, cuando el Congreso brasileo aprob y el Ejecutivo sancion ley autorizando la conexin ferroviaria y telegrfica del Brasil no slo con el Paraguay, sino tambin con Bolivia (Gazetilha, 1922). A pocos meses del final de su mandato, Pessoa actu rpidamente y cre la Comisso de Estudos da Estrada de Ferro Brasil-Paraguay. Esta, despus de un ao de estudios, present informe defendiendo la viabilidad de un ferrocarril entre Asuncin y So Paulo a partir de un enfoque econmico-estratgico. Se constat, en ese documento, que el flete del transporte fluvial de Buenos Aires a Asuncin era ms bajo que el del ferrocarril a ser construido por el Brasil. Este, por tanto, no podra tener como objetivo competir con el puerto de la capital argentina, sino, ms bien, facilitar el comercio del Paraguay con los centros econmicos brasileos ms desarrollados, So Paulo y Rio de Janeiro. Estos centros venderan al pas guaran productos manufacturados y compraran ganado, tanino para curtiembre, cueros, algodn y otras materias primas (Estradas de Ferro Brasil-Paraguai, 1923: 9-21). Idntica fu la opinin manifestada por el Presidente Eusebio Ayala, en su mensaje al Congreso en 1922 (Mensaje, 1987: 490). El ferrocarril Asuncin-So Paulo, tendra, adems, dos consecuencias militares, segn el informe de aquella Comisin. En caso de agresin venida del sur, eufemismo para referirse a un ataque argentino al Brasil, el Paraguay, debido a sus vinculaciones con So Paulo y Rio de Janeiro, no se involucrara con el agresor. Adems, ese ferrocarril permitira el rpido transporte de tropas brasileas para enfrentar ataque de flanco argentino, venido de Posadas (Estradas de Ferro Brasil-Paraguai, 1923: 22). Despus de descartar, por motivos econmicos y militares, las propuestas de trayectos ferroviarios uniendo el Paraguay a puerto brasileo en el litoral de los estados de Paran y Santa Catarina, la comisin de estudios del ferrocarril Brasil-Paraguay present la propuesta de la conexin ferroviaria So Paulo-Asuncin, alcanzando la frontera en la regin de Saltos del Guair/Sete Quedas (idem, 1923: 24). Las conclusiones de esa Comisin fueron aceptadas por el Presidente Arthur Bernardes (1922-1926), alteradas apenas en lo que respecta al punto de conexin de las vas frreas de los dos pases, que pas a ser en Pedro Juan Caballero/Ponta Por. Con todo, tan slo en el Gobierno de Washington Lus (1926-1930) hubo un accionar ms
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decidido, aunque improductivo, para viabilizar el citado ferrocarril.20 El nico punto de divergencia entre Brasil y Paraguay, durante el Gobierno Eusebio Ayala, fu respecto del tratado complementario que permitiese la definicin de lmites entre Baha Negra y la boca del ro Apa. Ese trecho fronterizo no fu demarcado entre los dos pases por el Tratado de Lmites del 9 de enero de 1872, por ser rea litigiosa entre Paraguay y Bolivia. En 1922, al proponer el tratado complementario de lmites, el Gobierno brasileo insisti en que el mismo tuviese carcter condicional, resguardando eventuales derechos bolivianos sobre esa regin. El Brasil, seal el Canciller Azevedo Marques, firm tratado con idntica salvedad con Ecuador, en 1904, sobre rea que ste disputaba con Colombia.21 Aunque receptivo a la delimitacin, el Gobierno paraguayo seal que el tratado complementario deba ser simple y definitivo y no condicional. El Canciller Alejandro Arce argument que la divergencia sobre lmites entre su pas y Bolivia no podra afectar, de ningn modo, los derechos paraguayos sobre el ro Paraguay, entre la boca del Apa y Baha Negra. Afirm que esos derechos haban sido reconocidos por el Brasil, en el Tratado de Amistad, Comercio y Navegacin, subscrito con el Paraguay en 1858.22 Ante esa postura, el Canciller brasileo Azevedo Marques argument que el Brasil no prejuzgaba el litigio, sino que tan slo resguardaba posibles derechos bolivianos, sin menospreciar los del Paraguay.23 El Gobierno Ayala, sin embargo, no cedi y mantuvo su posicin de que el Tratado no debera ser condicional.24 El asunto recin fu solucionado en 1927, con la firma del Tratado Rogelio Ibarra-Octvio Mangabeira, ratificado por el Congreso paraguayo en 1929. El Gobierno Ayala se frustr, por otro lado, al intentar obtener la cancelacin de la deuda de guerra del Paraguay para con el Brasil, originada del conflicto de 18641870. El ltimo da de 1921, el Canciller Alejandro Arce comunic a Rodrigues Alves que el Presidente Irigoyen se empeaba, ante el Congreso argentino, en obtener la cancelacin de la deuda de guerra paraguaya para con la Argentina. El diplomtico brasileo, siguiendo instrucciones anteriores del Presidente Epitcio Pessoa, evit discutir el asunto, afirmando no ser aquel momento propicio para tratar del tema, pues en el Brasil las atenciones estaban volcadas a la sucesin presidencial y a las conmemoraciones del Centenario de la Independencia.25 Era antigua la postura brasilea contraria a la cancelacin de la deuda de guerra. Los diferentes Gobiernos brasileos jams pretendieron cobrarla, pero vean en su mantenimiento garanta de la independencia paraguaya frente a eventuales proyectos anexionistas argentinos. Esos gobiernos consideraban que la Argentina no osara incorporar al Paraguay pues heredara dicha deuda que, en caso de producirse tal anexin, sera cobrada de inmediato por el Brasil.26 El propio Rodrigues Alves defendi la postura de que la citada cancelacin fuese concedida tan slo despus de establecida la conexin ferroviria brasileo-paraguaya, liberando al Paraguay de la dependencia de la Argentina y, a ms de eso, posibilitando al Brasil obtener favores especiales, probablemente en el rea comercial, en compensacin de otros que concedera al pas guaran con un puerto sobre el Atlntico.27 La cancelacin de esa deuda fu tratada, inclusive, entre Epitcio Pessoa y Manuel Gondra en Rio de Janeiro, en 1920. Tres aos despus, en 1923, el Canciller Rogelio
Ibarra relat al Encargado de Negocios brasileo, Octvio Fialho, que en ese encuentro Gondra expuso que la deuda de guerra entorpeca el desarrollo econmico paraguayo, al imposibilitar los esfuerzos del pas para conseguir crditos en el exterior. El Presidente brasileo respondi, segn Ibarra, estar dispuesto a promover iniciativas que condujesen a una finiquitacin honrosa de esa cuestin.28 Esa deuda, no obstante, slo fu cancelada en 1943, por Getlio Vargas. En la poltica interna paraguaya, Eusebio Ayala fracas en su intento de armonizar las dos corrientes radicales que se enfrentaban violentamente. Eduardo Schaerer, presidente del Senado, no soportaba que su control de la situacin poltica fuese amenazada por la autonoma con que actuaba Ayala (Flecha, 1995: 527-542). Autonoma esa que era, en ltima instancia, la tentativa del Presidente Provisorio de dedicarse realmente a la administracin del pas, ignorando el juego poltico en el cual el Estado era un reducto suseptible de ser tomado y saqueado. La seriedad administrativa era una necesidad urgente, pues, como dijo Eusebio Ayala en el mensaje de reapertura del Congreso el 1 de abril de 1922, todo estaba por hacerse en el Paraguay. Destac Ayala que era tarea prioritaria echar las bases de la organizacin nacional, pues nuestro pas est desorganizado, es decir que le faltan los elementos fundamentales sobre los que se ha de apoyar una evolucin progresiva (Mensaje, 1987: 501). En mayo de 1922 la crisis paraguaya lleg a su extremo, cuando diputados colorados y schaeristas aprobaron ley convocando a eleccin presidencial. El Senado ratific esa decisin, pero Eusebio Ayala la vet, con el argumento de que el mandato presidencial deba durar cuatro aos. La prensa y los opositores en el Congreso se opusieron, argumentando que un Presidente Provisorio no tena poder de veto. Hubo gran agitacin poltica y los Coroneles Chirife, Mendoza y Brizuela, todos comandantes de zonas militares, se rehusaron a aceptar la decisin presidencial.29 Como medida de defensa el Gobierno paraguayo decret la mobilizacin para el servicio militar de los ciudadanos de entre 20 y 35 aos de edad. Eusebio Ayala, adems, retrocedi, retirando su veto, pero el Coronel Chirife, instigado por Eduardo Schaerer, sigui exigiendo la renuncia del Presidente Provisorio y su substitucin por un Triunvirato Militar. Chirife contaba con prcticamente la totalidad del Ejrcito y, el 8 de junio, sus fuerzas atacaron Asuncin. Despus de seis horas de violentos combates, fuerzas improvisadas por los Coroneles legalistas Rojas y Schenone, contando con civiles, principalmente sindicalistas de la Liga de Obreros Martimos, derrotaron a los atacantes. Rodrigues Alves afirm que esa era una fecha histrica en la vida poltica paraguaya, pues significaba la victoria del orden civil organizado y de la disciplina por sobre el espritu de caudillismo. Venci la buena causa, escribi ese diplomtico,30 para quien, en la guerra civil paraguaya no caban dudas. En ella se enfrentaban, de un lado, el Gobierno en defensa del orden constitucional y del otro un simple grupo de militares desviados del deber y al servicio de polticos ambiciosos y audaces.31 La guerra civil entre liberales se extendi hasta mediados de 1923 y fu utilizada por los colorados. As, por ejemplo, en junio de 1922 los colorados se ausentaron del Congreso, ya despoblado de miembros schaeristas, no dando quorum para la aprobacin del Estado de Sitio. El Partido Colorado, segn Rodrigues Alves, procuraba aumentar la confusin en el seno del Gobierno, estimulando, consecuentemente, la
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ambicin de militares sin patriotismo, apoyados por polticos sin escrpulos, que buscan pura y simplemente acceder al Poder.32 Iniciada la rebelin, el decano del cuerpo diplomtico en Asuncin, el Ministro argentino Olascoaga reuni a sus colegas el 27 de mayo. En esa ocasin, los diplomticos optaron por no intervenir en los acontecimientos, ni siquiera para una mediacin. Qued a criterio de cada legacin decidir si haba o no motivo para conceder asilo poltico a los que lo solicitasen.33 Olascoaga tema que su Legacin donde estaba asilado el propio Schaerer , fuese invadida por los miembros de la Liga de Obreros Martimos. En consecuencia, el diplomtico argentino solicit el envo de una nave de guerra adicional de su pas para fondear en la baha de Asuncin. Tan slo la demostracin de fuerza, escribi, impone respeto a las chusmas inconscientes, de quienes se sirve el partido brasilerista [o radicalismo gondrista] que apoya hoy a este gobierno para sus desmanes polticos.34 Entretanto, el Gobierno paraguayo solicit la venta de armas por parte de la Argentina. Manuel Gondra telegrafi al Presidente Yrigoyen, con quien tena relaciones personales, y expuso que la crisis en el Paraguay solamente podra ser superada de forma duradera por un Gobierno que sometiese a la rebelin e impusiese el orden. Para Gondra el Gobierno de Eusebio Ayala era la ltima esperanza, inclusive para los pases vecinos, de poner fin a la crisis, o sea a la inestabilidad poltica paraguaya, con el menor perjuicio para todos los intereses nacionales. En vista de eso, solicit que Yrigoyen aceptase las gestiones de Pedro Saguier, representante paraguayo en Buenos Aires, en el sentido de obtener armas para el Gobierno de su pas.35 Yrigoyen rehus el pedido, argumentando que la Argentina no prestara auxilio para contribuir a los desgarramientos en los pases hermanos.36 El citado Presidente actu as basado en informaciones falsas sobre el carcter de la guerra civil, enviadas por el representante argentino en Asuncin, Laurentino Olascoaga.37 ste, adems, apoyaba a los rebeldes, manteniendo buenas relaciones particularmente con los colorados.38 Al hacer pblica su negativa, el Gobierno argentino incit la lucha en el Paraguay. Por detrs de su negativa, segn Rodrigues Alves, estaba el recelo de Yrigoyen de que el Brasil fuese el beneficiario de la permanencia de Eusebio Ayala en el poder. Para ese representante, la diplomacia brasilea debera actuar con mucha discrecin y reserva, para no dar la impresin de estar sustentando la situacin, que se de hecho es la nica legal, su legalidad se basa en mandato ms que precario, otorgado por el Congreso, contra el cual el Presidente pretendi rebelarse, para, a ltima hora, y debido ya a la presin de la fuerza, retroceder. La actitud brasilea, concluy Rodrigues Alves, debera ser tal que no pareciese tener favoritismo por una de las partes en lucha.39 Con todo, era clara la simpata del citado diplomtico al Gobierno Provisorio paraguayo. La Legacin argentina se mantuvo atenta a tentativas del Gobierno Eusebio Ayala de comprar armamento en el exterior. A principios de junio, Olascoaga comunic que armas destinadas a ese Gobierno pasaran clandestinamente por Corrientes, donde seran embarcadas en navo paraguayo. De hecho, esto ocurri, y el navo de guerra Triunfo recibi cerca de 150 fusiles y la respectiva municin. Al mes siguiente, aquel diplomtico comunic que el navo mercante brasileo Diamantino haba trado cerca de 800 fusiles y 200.000 cartuchos para los legalistas. Con todo, debido a la
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vigilancia de caonera argentina en el puerto asunceno, ese barco habra seguido viaje a Corumb y, en ese trayecto, transfiri el armamento a la caonera brasilea Pernambuco, que, das despus, las transbord al navo paraguayo Coronel Martnez, el cual, a su vez, las desembarc en las proximidades de Asuncin. A finales de julio, Olascoaga comunic que dos semanas antes vi desembarcar en el puerto de la capital 1.200 proyectiles para caones Armstrong, procedentes de la frontera norte, que solamente podran haber sido compradas en el Brasil, en Porto Murtinho.40 Por cierto el Gobierno paraguayo obtuvo armas en el exterior, puesto que las fuerzas sublevadas se haban quedado con buena parte del armamento de que dispona el pas. La documentacin diplomtica brasilea, no obstante, demuestra que no hubo ayuda oficial de Rio de Janeiro a Eusebio Ayala. De hecho, a mediados de junio el Canciller paraguayo, Alejandro Arce, consult a la Legacin brasilea sobre ayuda para equipar a las tropas legalistas. Rodrigues Alves respondi al Canciller que era delicada la posicin del Brasil, cuya intervencin, como fuera solicitada, podra dar oportunidad a los revoltosos de obtener armas en la Argentina.41 Sin embargo, al da siguiente, la Cancillera paraguaya comunic a la Legacin brasilea que desista del pedido de ayuda, pues el Gobierno haba obtenido el armamento necesario,42 no aclarando cmo lo obtuvo, pero tratndose probablemente de aquel recibido desde Corrientes. Eusebio Ayala se quej a Olascoaga de las facilidades que los rebeldes tenan en territorio argentino, solicitando que se les diese fin. El Presidente Provisorio pidi, adems, que las autoridades argentinas respetasen las normas del libre comercio internacional, no impidiendo el trnsito de armas destinadas al Gobierno paraguayo. Olascoaga desminti aquellas facilidades y agreg que su pas no impedira el libre trnsito fluvial, pero, s, impondra exigencias derivadas del momento poltico paraguayo.43 No obstante, ese mismo diplomtico hizo varias denncias a Buenos Aires acerca del uso del territrio y medios argentinos por los rebeldes, en sus acciones contra el Gobierno paraguayo.44 El 11 de setiembre, finalmente el Presidente Ayala decret el Estado de Sitio. Hasta entonces, la guerra civil se haba desarrollado con la oposicin gozando de libertad para atacar al Gobierno. Al mes siguiente, en octubre, en la Argentina finaliz el mandato presidencial de Hiplito Yrigoyen, siendo sucedido por Marcelo T. de Alvear. Laurentino Olascoaga justific, ante el nuevo Gobierno de su pas, su actuacin en los acontecimientos paraguayos y la aversin que se creara contra la Argentina en Asuncin. Afirm el mencionado diplomtico, que jams recibi instrucciones de Yrigoyen sobre cmo actuar en la guerra civil y, respecto de la citada aversin, responsabiliz a la condicin de brasilerista del Partido Radical Gondrista. Afirm, adems, que haba procurado mantener, en lo posible, una postura de ecuanimidad, sin embargo, agreg, los Gobernantes paraguayos le atribuyeron parcialidad favorable a los rebeldes, debido a sus reclamaciones severas en defensa de los intereses argentinos.45 En diciembre de 1922, Laurentino Olascoaga fu declarado persona non grata por el Gobierno paraguayo. Olascoaga, escribi el Encargado de Negocios brasileo, fu crtico declarado de los actos de las autoridades paraguayas, con una rudeza que
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l tildaba de franqueza. Empero, fueron los abusos del citado diplomtico al usar el privilegio de enviar telegramas codificados, los que motivaron su expulsin. Olascoaga se sirvi de ese medio para burlar la censura y remitir artculos del corresponsal en Asuncin del peridico El Diario, de Buenos Aires, al cual diera informaciones tendenciosas y sigilosas sobre la situacin paraguaya.46 Cuatro meses antes, en agosto, parti de Asuncin el representante brasileo, Rodrigues Alves, en goce de licencia concedida por Itamaraty. Ese diplomtico solamente regres al Paraguay en febrero de 1924 y no fu encontrado ningn documento que explique el motivo de tan larga licencia. Una hiptesis para ese alejamiento sera alguna razn de ndole particular problemas de salud, familiar... y, otra, sera la de que Rodrigues Alves haya sido retirado de Asuncin por estar excesivamente identificado con el Gobierno Provisorio. Octvio Fialho asumi, como Encargado de Negocios, la Legacin brasilea y el Presidente Ayala, al inicio de 1923, le confi que le preocupaban los comentarios de la oposicin sobre una supuesta influencia brasilea en los asuntos internos paraguayos. Ayala apel a la buena voluntad del Brasil para, de algn modo, desmentir formalmente esa influencia.47 El nuevo Gobierno brasileo, presidido por Arthur da Silva Bernardes (19221926), atendi de forma oficiosa a ese pedido. El Jornal do Commercio, que funga de portavoz oficioso de Itamaraty, public un artculo elogiando a Ayala y reafirmando la neutralidad brasilea en la guerra civil. No estaba en los planes del Brasil, segn ese diario, intervenir en los asuntos internos de los pases vecinos, pero, s, prestigiar a los gobiernos legtimamente constitudos, aunque sin jams brindarles el menor apoyo material que pudiese significar inters en el mantenimiento de cualquier personalidad en el poder y que tal ha sido nuestra poltica en el Paraguay. En Asuncin, el peridico El Diario afirm que el artculo de su colega brasileo, rgano oficioso del Gobierno del Brasil, significaba un nuevo programa de poltica internacional en este rincn del Continente (Varias Noticias, 1923: 4).48 Nuevo de dos dcadas, pues esa orientacin de la poltica exterior brasilea haba sido iniciada por el Barn de Rio Branco. La repercusin favorable a esa postura brasilea, en el anlisis de Fialho, llev al Gobierno argentino a tomar providencias para no quedar atrs en ese movimiento de respeto a la soberana paraguaya. Una de ellas fu la cena ofrecida al Presidente Eusebio Ayala por el nuevo Agregado Militar argentino, Coronel Guillermo Mohr, en la cual ste hizo un discurso favorable al Gobierno paraguayo.49 El desmentido oficioso del Gobierno brasileo, publicado por el Jornal do Commercio, repercuti en la situacin interna paraguaya. Para el Encargado de Negocios brasileo, la declaracin de neutralidad del Brasil en los asuntos internos paraguayos, suprimi uno de los elementos causantes de revoluciones en el pas, pues muchos levantamientos armados contra el Poder constitudo se producan considerando la posibilidad de obtener auxilio externo. Para el representante brasileo el principio de no intervencin significaba la desaparicin de un juego poltico que ha sido, hasta ahora, sin duda, mucho ms ficticio que real al menos cuanto a sus resultados prcticos-, de partidos polticos en este pas que respondan a conveniencias ora del Brasil, ora de la Argentina.50
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Ese juego poltico derivaba de la estrategia de las fuerzas polticas paraguayas. Tal estrategia, apunt Diego Abente, se basaba en la premisa de que Brasil y Argentina haran lo mximo para modelar, de acuerdo con los respectivos intereses, el proceso poltico paraguayo. La percepcin de los actores polticos paraguayos de que podran obtener apoyo argentino o brasileo, era desestabilizadora y tornaba a las lites locales menos inclinadas a dirimir pacficamente sus diferencias y ms propensas a disputar el poder por medio de una alianza exterior. De ese modo, la poltica interna paraguaya acababa por ser internacionalizada no tanto por verdaderas intervenciones, sino por afectar el clculo de la lite en la disputa del poder (Abente, 1989). En abril de 1923, el Directorio del Partido Liberal Radical invit a Eusebio Ayala para candidatarse a la Presidencia de la Repblica, para el mandato que se iniciara el 15 de agosto de 1924. En la sesin del 12 de aquel mes, Eusebio Ayala present al Congreso su renuncia al cargo de Presidente Provisorio para no comandar el proceso electoral que debera reconducirlo, constitucionalmente, a la jefatura del Estado. Como nuevo Presidente Provisorio asumi Eligio Ayala, que desempeara la funcin de Ministro de Hacienda del Presidente renunciante. Al final de cuentas, en 1924, el Partido Liberal indicara al propio Eligio Ayala para competir por el cargo de Presidente constitucional. El Encargado de Negocios brasileo afirm que Eligio Ayala tena las mejores disposiciones para con nosotros. Ya el nuevo Ministro de Relaciones Exteriores, Rogelio Ibarra, fu calificado como el poltico ms hbil e inteligente de la nueva generacin del Paraguay, siendo amigo de ese representante.51 La guerra civil termin definitivamente con la derrota, el 9 de julio de 1923, del ataque de revolucionarios a Asuncin. Dos meses despus, en setiembre, se realizaron elecciones legislativas, sin la participacin de la oposicin. El nuevo Congreso decidi que el 15 de agosto de 1924 debera asumir el nuevo Presidente electo. El 3 de febrero de ese ao los liberales gondristas, en convencin, eligieron a Eligio Ayala como candidato a Presidente. Las relaciones de la Legacin brasilea con el Gobierno de Eligio Ayala eran amistosas.52 En sus oficios a Itamaraty, Octvio Fialho destac la necesidad del Brasil de tomar iniciativas en el rea de transportes que favoreciesen al pas guaran. El Gobierno Bernardes, no obstante, inmobiliz la poltica exterior brasilea, al encaminar desatinadamente la reivindicacin de un sitial permanente para el Brasil en el Consejo de la Liga de las Naciones. En cuanto al Paraguay, ese Gobierno no tom ninguna iniciativa en construir la conexin ferroviaria entre los dos pases. De ese modo se mantuvo el monopolio argentino sobre el comercio exterior paraguayo, lo que contribuy para esterilizar la reorientacin de la poltica exterior paraguaya iniciada en 1920. A la Legacin argentina no le pas desapercibida la mejora en las relaciones brasileo-paraguayas. Para ella, el Brasil tiene relaciones muy ntimas y secretas con el Gobierno paraguayo, cuyo carcter aun era desconocido.53 Ya el comandante de la caonera argentina Paran, fondeada en la baha de Asuncin, inform que el Presidente Eligio Ayala era considerado como francamente afecto al Brasil y poco amigo de la Argentina. La opinin pblica tambim simpatizaba ms con el Brasil, a pesar de la masiva presencia argentina en los campos financiero, comercial y cultural.
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Explic tal inferioridad por un conjunto de factores, destacando la intervencin seguida de polticos argentinos en los asuntos internos paraguayos; los obstculos aduaneros creados por la Argentina, a productos similares guaranes y la poca atencin que se ha prestado siempre a este pas, y que aqu suelen hacer notar. En cuanto eso el Brasil actuaba con lisonjas y promesas, las cuales, aunque cumplidas en su mnima parte, satisfacen el amor propio nacional y hasta mantienen una expectativa saludable a su poltica.54 Jos Paula Rodrigues Alves reasumi la jefatura de la Legacin brasilea el 14 de febrero de 1924. Luego se encontr con Eligio Ayala e hizo del mismo una evaluacin favorable, elogiando su poltica econmica. Ayala, inform el representante brasileo, habl con simpata del proyecto de conexin ferroviaria entre Brasil y Paraguay.55 Eligio Ayala tom posecin del cargo de Presidente Constitucional el 15 de agosto de 1924. l invit a Manuel Gondra y Eusebio Ayala para asumir, respectivamente, los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Hacienda. Ambos rehusaron la invitacin, no obstante continuasen apoyando al nuevo Presidente. Gondra no acept aquel cargo por problemas de salud y, adems, por estar convencido de que su presencia en el Ministerio dificultara la pacificacin poltica. Eusebio Ayala se dedicaba ya a la iniciativa privada y para ocupar la Cartera de Hacienda fu nombrado, entonces, Manuel Bentez. El cargo de Canciller fu ocupado por Manuel Pea, Vice-Presidente de la Cmara y calificado por Rodrigues Alves como hombre inteligente y trabajador. Pea era favorable a la conexin ferroviaria brasileo-paraguaya y vea con grande y sincera simpata las ventajas recprocas de una poltica de mayor solidaridad y vinculacin econmica con nosotros.56 La poltica exterior de Eligio Ayala fu analisada, retrospectivamente, a su muerte, en 1930, por el representante argentino en Asuncin, Ricardo Olivera. Para ese diplomtico, Ayala haba logrado xito en armonizar la aproximacin de la Argentina y relaciones cordiales con el Brasil. Aproximacin esa, de acuerdo con Olivera, impuesta por los hechos y a la fuerza. Afirm el diplomtico que sobran pruebas de que el finado ex-Presidente, opuesto al extranjero, cultivaba particularmente un antiargentinismo agudizado y obsesivo. En sntesis, escribi, la poltica exterior de Eligio Ayala obtuvo el apoyo moral y material argentino en la cuestin con Bolivia, pero sin comprometerse, permitindole estimular los intereses econmicos y la influencia de los Estados Unidos; consolidar los lazos con Chile, cultivando al Brasil y, de forma muy lrica [...] al hermano Uruguay.57 Ya en 1923, el Encargado de Negocios brasileo en Asuncin alert a Itamaraty sobre el hecho de que los jvenes liberales en el poder dedicaban una nueva atencin a las naciones vecinas, para ver cual podra auxiliar mejor al progreso del Paraguay. El Gobierno brasileo, afirm Octvio Fialho, debera estar consciente de que el Paraguay haba mudado y que sus simpatas no se conquistaban apenas fomentando amistades ms o menos sentimentales con determinadas personalidades o determinados Partidos. A partir de entonces, asegur aquel diplomtico, los gobernantes paraguayos, para priorizar sus relaciones con la Argentina o el Brasil, consideraran cual de stos podra proporcionar ventaja material al pas guaran.58 Y, de hecho, fu eso lo que sucedi. Eligio Ayala prioriz preparar al pas militarmente para enfrentar a Bolivia en la disputa por el Chaco. Escribi a su antecesor,
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Eusebio Ayala, que la compra de armamento era condicionante de la poltica exterior de su Gobierno. Record que era antigua la divergencia por el Chaco con Bolivia y que sta rehusara una solucin negociada, aumentara su ejrcito y avanzara en la ocupacin de dicho territorio. Para Eligio Ayala era peligroso para el Paraguay el perodo de transicin, entre el estado de insolvencia blica y el de razonable preparacin defensiva. Durante esa transicin, pensaba l, la nica garanta de la integridad territorial paraguaya sera el apoyo internacional de un pas amigo. Crea el presidente que este pas, por mltiples razones actuales puede ser la Argentina.59 El Gobierno Ayala busc obtener armas en la Argentina, pero el Presidente Alvear no poda venderlas sin autorizacin del Congreso. Fu ofrecida, no obstante, la asesora de la Comisin Tcnica militar argentina en Europa, para la compra de material blico por el Paraguay. Y ms, para evitar que las fbricas postergasen la entrega de armas al pas guaran, debido a la poca importancia de sus compras en comparacin a las de otros pases, la Argentina se ofreci para incluirlas en sus propias adquisiciones (Pea Villamil, 1993, 1994). Esa oferta fue aceptada por Eligio Ayala, que se justific ante Eusebio Ayala afirmando que el Paraguay careca de tiempo y de tcnicos para determinar qu armamento adquirir. Adems, argument, el envo a Europa de agentes paraguayos para la compra de armas despertara la atencin de Bolivia, cuando la operacin deba ser sigilosa. La deferente y amistosa acogida del Presidente Alvear en la atencin a las necesidades militares del Paraguay, permitira a ste determinar el tipo y cantidad de armas que comprar. Aquella Comisin Tcnica aconsejara sobre los precios, sistemas blicos y mtodos ms ventajosos para el pas guaran, el cual, atravs de un agente diplomtico, firmara el contrato de adquisicin y realizara el pago. De este modo, pensaba el Presidente paraguayo, su pas estrechaba las relaciones con la Argentina, tornndola una garanta contra eventual agresin boliviana, antes que el Paraguay estuviese preparado para la lucha.60 La inercia del Brasil, en el Gobierno Arthur Bernardes para con el pas guaran, as como la decisin de Eligio Ayala de buscar apoyo militar argentino, impidieron al Paraguay reducir su dependencia de la Argentina. An as, los Gobiernos de Eligio Ayala y de Jos P. Guggiari dieron continuidad al espritu de la poltica exterior implementada por Gondra y mantuvieron postura favorable a la aproximacin con el Brasil, pero sin alcanzar el objetivo de establecer una relacin de equilibrio del Paraguay con sus dos mayores vecinos. Tanto Ayala cuanto Guggiari respondieron favorablemente a las iniciativas concretas de aproximacin promovidas por Itamaraty en el Gobierno de Washington Lus (1926-1930). La ms significativa de stas fu la de construir una conexin ferroviaria que se dara en las ciudades de Pedro Juan Caballero-Ponta Por. Con todo, ese proyecto qued imposibilitado por una conjuncin de factores: la crisis financiera mundial de 1929, con sus reflejos sobre las finanzas del Brasil y Paraguay; la Revolucin de 1930, que depuso a Washington Luis y llev al poder a Getlio Vargas, quien, en esa dcada, prioriz los asuntos internos y el propio agravamiento de la cuestin del Chaco, lo que llev al Paraguay a profundizar la cooperacin militar con la Argentina.
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Notas
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Mario Pimentel Brando, Encargado de Negocios brasileo, para el Canciller Lauro Muller, Oficio Ostensivo, Asuncin, 29/10/1915, Arquivo Histrico do Itamaraty (en adelante AHI), Misses Diplomticas Brasileiras, Assuno, Oficios Enviados (en adelante MDBAOE), 201-3-5. Severiano da Fonseca Hermes, Encargado de Negocios brasileo, para el Canciller Domcio da Gama, Oficio n 2, Asuncin, 11/4/1919. MDBAOE, 201-3-10; Gama para Hermes, Oficio Reservado n 3, Rio de Janeiro, 8/5/1919, Misses Diplomticas Brasileiras, Assuno, Despachos (en adelante MDBAD), 202-1-4. Rio Branco para Itiber da Cunha, Ministro Residente brasileo en Asuncin, Oficio Reservado n 3, Rio de Janeiro, 19/12/1904, MDBAD, 202-1-1. Idem. MDBAD, Ofcio Reservado n 3, Rio de Janeiro, 1/2/1905. Ministerio de las Relaciones Exteriores para Antonio Nascimento Feitosa, Ministro Residente brasileo en Asuncin, Telegrama Codificado n 29, Rio de Janeiro, 18/6/1920, Misses Diplomticas Brasileiras, Assuno, Telegramas Recebidos (en adelante MDBATR), 202-2-1; Notas Diplomticas, Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, 18/6/1920, p. 5, Biblioteca Nacional, Rio de Janeiro.Janeiro, Microfilm PR-SPR-1(421). Feitosa para Canciller Azevedo Marques, Telegrama Codificado n 73, Asuncin, 21/8/1920, AHI, Misses Diplomticas Brasileiras, Assuno, Telegramas Enviado (en adelante MDBATE), 202-1-13. Laurentino Olascoaga, Ministro Residente, para el Canciller Horacio Puyrredn, Nota 111, Confidencial, Asuncin, 31/5/1921. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (en adelante AMREC), Legaciones Argentinas en Amrica, Paraguay (en adelante LAAP), Caja 2013. Idem. Feitosa para Marques, Telegramas Codificados n 22, 42 y 78, Asuncin, 2, 4, 13.5 y 4/9/1920 y Telegrama Cifrado 15, 6/4/1921. AHI, MDBATE, 202-1-13; Ministerio de las Relaciones Exteriores para Feitosa, Telegramas Codificados n 12, 20 y 41, Rio de Janeiro, 27/3, 19/4 y 27/8/1920 y Telegrama Cifrado n 11, 11/4/1921, MDBATR, 202-2-1. Feitosa para Marques, Telegrama Codificado n 80, Asuncin, 29/11/1921, MDBATE, 202-1-13. Idem, Oficio Ostensivo n 1, Asuncin, 15/2/1921, MDBAOE, 201-3-10; Alves para Marques, Oficio Reservado n 15, Asuncin, 12/12/1921. Alves para Marques, Oficio Reservado n 36, Asuncin, 8/5/1922. Idem, Oficio 20, Asuncin, 29/9/1921. Idem, Oficio Reservado 11, Asuncin, 11/11/1921. Idem, Telegrama Codificado 65, Asuncin, 31/10/1921. MDBATE, 202-1-13. Ministerio de las Relaciones Exteriores para Alves, Telegrama Codificado sin n, Rio de Janeiro, 8/11/ 1921, MDBATR, 202-2-1. Alves para Marques, Telegrama Codificado n 69, Asuncin, 4/11/1921, MDBATE, 202-1-13. Idem. Alves para Canciller Flix Pacheco, Oficio Confidencial n 15, Asuncin, 31/12/1925. AHI, MDBAOE, 201-3-12; Thoms Nabuco de Gouva, Ministro Residente brasileo, para Canciller Octvio Mangabeira, Oficio n 86, Asuncin, 13/4/1927, AHI, MDBAOE, 201-3-13. Ministerio de las Relaciones Exteriores para Alves, Telegrama Codificado n 15, Rio de Janeiro, 4/ 1922, MDBATR, 202-2-1. Repblica del Paraguay, Ministerio de Relaciones Exteriores, Seccin Poltica y Diplomtica, Asuncin, 1/5/1922. Anexo al Oficio Ostensivo n 35 de Alves para Marques, Asuncin, 10/5/1922, MDBAOE, 201-3-10; Alves para Marques, Telegrama Codificado n 37, Asuncin, 2/5/1922, MDBATE, 202-1-13. Ministerio de las Relaciones Exteriores para Alves, Telegrama Codificado n 17, Rio de Janeiro, 9/5/ 1922, MDBATR, 202-2-1.
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Alves para Marques, Telegrama Codificado n 45, Asuncin, 10/5/1922, MDBATE, 202-1-13. Alves para Marques, Ofcio Confidencial n 1, Asuncin, 5/1/1922, MDBAOE, 201-3-10. Canciller Olyntho Magalhes para Itiber da Cunha, Ministro brasilero en Asuncin, Ofcio Confidencial sin n, Rio de Janeiro, abril de 1899 (no consta el da), MDBAD, 201-4-11; Rio Branco para Flix Bocayuva, Encargado de Negocios brasileo en Asuncin, Oficio Reservado n 3, Rio de Janeiro, 28/9/1907, MDBAD, 202-1-1. Alves para Marques, Oficio Confidencial n 1, Asuncin, 5/1/1922, MDBAOE, 201-3-10. Fialho para Canciller Flix Pacheco, Oficio Reservado n 1, Asuncin, 27/6/1923, MDBAOE, 201-3-12. Alves para Marques, Oficio Ostensivo n 39, Asuncin, 23.5.1922. AHI, MDBAOE, 201-3-10. AHI, MDBAOE, Oficio Ostensivo n 43, Asuncin, 14/6/1922. Oficio Reservado n 8, Asuncin, 22/6/1922. Idem. Idem, Oficio Ostensivo n 44, Asuncin, 18/6/1922. Olascoaga para Puyrredn, Nota n 50, Confidencial, Asuncin, 11/6/1922. AMREC, LAAP, Caja 2103. Gondra para Yrigoyen, Telegrama, Asuncin, 5/6/1922. AMREC, LAAP, Caja 2103, Legajo VI. Yrigoyen para Gondra, Telegrama, Buenos Aires, 7/6/1922, AMREC, LAAP. Fialho para Pacheco, Oficio Reservado n 13, Asuncin, 18.12.1922. AHI, MDBAOE, 201-3-11. Idem, Oficio Ostensivo n 4, Asuncin, 12/1/1923, AMREC, LAAP. Alves para Marques, Oficio Reservado n 6, Asuncin, 23/6/1922, AHI, MDBAOE, 201-3-10. Olascoaga para Puyrredn, Telegramas Cifrados sin n, Asuncin, 5, 6 y 14/15 [sic!] de junio de 1922. AMREC, LAAP, Caja 2103, Legajo VI, Nota n 78, Confidencial, Asuncin, 19.7.1922, Nota n 94, Confidencial, Asuncin, 27/7/1922; Rogelio Urizar cita el nmero de 500 fusiles Mauser obtenidos en Corrientes por Adolfo Soler in Los dramas de nuestra anarqua; anlisis de la evolucin poltica del Paraguay. Rosrio, Editorial Fundacin Ross, 1989, t. II, p. 482. Alves para Marques, Telegrama Codificado Confidencial n 56, Asuncin, 16.6.1922. AHI, MDBATE, 202-1-13. Idem, Telegrama Codificado Confidencial n 57, Asuncin, 17.6.1922. ibidem. Olascoaga para Puyrredon, Nota n 104, Confidencial, Buenos Aires, 16/8/1922. AMREC, LAAP, Caja 2103, Legajo VI. De la misma fuente veer Legajo X. Olascoaga para Toms A. Le Breton, Ministro interino de Relaciones Exteriores y Culto, Nota n 179, Confidencial, Asuncin, 30/10/1922, Legajo sin n, Nota n 193, Confidencial, Asuncin, 9/11/1922, Legajo XVIII. Fialho para Pacheco, Oficio Reservado n 13, Asuncin, 18/12/1922. AHI, MDBAOE, 201-3-11. Fialho para Pacheco. Telegrama Codificado n 4, Asuncin, 1/2/1923. MDBTE, 202-1-14. Auspiciosa coincidencia, El verdadero concepto de nuestras relaciones con Brasil y Argentina, ElDiario, Asuncin, 27/2/1923. Recorte anexo al Oficio Reservado n 2, Fialho para Pacheco, Asuncin, 3/3/1923. AHI, MDBAOE, 201-3-12. Oficio Reservado citado en la nota anterior. Idem. Fialho para Pacheco, Telegrama Codificado n 12, Asuncin, 12/4/1923. AHI, MDBATE, 202-1-14. Idem, Telegrama n 27 (Codificado) y n 32, Asuncin, 25/6 y 4/10/1923. Luis Castieiras, Encargado de Negocios argentino, para el Canciller Gallardo, Nota 187, Confidencial, Buenos Aires, 18/7/1923. AMREC, LAAP, Caja 2103, Legajo XIV. Informe sobre poltica internacional del Paraguay del Capitn de Fragata Santiago A. Baibiene para el Ministro de la Marina de la Argentina, Asuncin, 5/9/1923, Caja 2198, Expediente 14. Alves para Pacheco, Oficio Reservado n 1, Asuncin, 23/2/1924. AHI, MDABOE, 201-3-12. Alves para Pacheco, Oficio Ostensivo n 43, Asuncin, 16/8/1924. AHI, MDABOE, 201-3-12
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Ricardo Olivera para el Canciller Ernesto Bosch, Nota 101, Muy Reservada, Asuncin, 15/11/1930, AMREC, LAAP, Caja 2981, Expediente 18. Fialho para Pacheco, Oficio Reservado sin n, Asuncin, 21/8/1923, AHI, MDBAOE, 201-3-12. Eligio Ayala para Eusebio Ayala, Asuncin, 17/8/1925. Fotocopia, Archivo Particular de Manuel Pea Villamil. Eligio Ayala para Eusebio Ayala, Asuncin, 17/8/1925. Fotocopia, Archivo Particular de Manuel Pea Villamil.
Arquivos
Arquivo Histrico do Itamaraty (AHI) Misses Diplomticas Brasileiras, Assuno, Oficios Enviados (MDBAOE) Misses Diplomticas Brasileras, Assuno, Despachos (MDBAD) Misses Diplomticas Brasileiras, Assuno, Telegramas Recebidos (MDBATR) Misses Diplomticas Brasileiras, Assuno, Telegramas Enviados (MDBATE) Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (AMREC) Legaciones Argentinas en Amrica Paraguay (LAAP)
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Resumo
O artigo mostra que, aps a guerra contra a Trplice Aliana (1865-1870), o Paraguai tornou-se dependente econmica e politicamente da Argentina. A partir da documentao diplomtica brasileira, argentina e do arquivo particular de Manuel Pea Villamil, demonstrado que, entre 1920 e 1925, uma ao combinada entre os presidentes Epitcio Pessoa, do Brasil, e Manuel Gondra, do Paraguai, iniciou uma aproximao entre os dois pases, como forma de reduzir aquela dependncia paraguaia.
Abstract
The article shows that, after the war against the Triple Alliance (1865-1870), Paraguay became economically and politically dependent on Argentina. The Brazilian and Argentine diplomatic documentation, as well as the private archive of Manuel Pea Villamil, demonstrate that, between 1920 and 1925, a combined action between presidents Epitcio Pessoa, of Brazil, and Manuel Gondra, of Paraguay, initiated an approach between the two countries as a way of reducing that Paraguayan dependence. Palavras-chave: politica exterior, Paraguay, Brasil, equilibrio, hegemona Keywords: foreign policy, Paraguay, Brazil, balance, hegemony
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O Ingls, o Parentesco e o Elitismo na Casa de Rio Branco, pp. 20-34
O INGLS, O PARENTESCO E O ELITISMO NA CASA DE RIO BRANCO

Cristina Patriota de Moura
Introduo
Em janeiro de 2005, as pginas dos principais jornais e revistas de circulao nacional estiveram repletas de editoriais, artigos de opinio e cartas que tinham como tema a retirada do carter eliminatrio da prova de lngua inglesa do concurso de admisso carreira de diplomata. Entre os crticos mais acirrados da medida estavam alguns embaixadores aposentados e muitos crticos do governo Lula. Entre os defensores da medida estavam partidrios do PT, intelectuais, jornalistas e ex-ministros, assim como os representantes autorizados da Casa de Rio Branco. De fato, o assunto deu o que falar e, entre o que foi dito, interessante notarmos algumas representaes sobre a carreira de diplomata. Veremos que em grande parte dos casos, menos que avaliar a necessidade da prova de ingls ser eliminatria no concurso, o que apareceu como questo central foi o carter elitista do Itamaraty, o tipo de elitismo praticado, sua legitimidade e, no limite, a honra do corpo diplomtico e do Brasil na esfera pblica internacional. Partindo da tradio acadmica da antropologia cultural e social, a proposta do presente artigo pensar a questo de forma mais abrangente, sem necessariamente tomar partido na discusso travada na mdia. A anlise do debate na imprensa em torno do elitismo na Casa de Rio Branco coloca em evidncia uma srie de representaes compartilhadas amplamente na sociedade brasileira acerca da hereditariedade e relaes de parentesco como determinantes do ingresso na carreira de diplomata. Estudos de cientistas sociais e dados fornecidos pelo prprio Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) evidenciam que h dcadas o recrutamento de novos diplomatas vem sendo feito atravs de concurso pblico e que tem havido crescente esforo para ampliar as bases de recrutamento para a carreira. No obstante, persistem as noes de que o Itamaraty um grande cl, formado por conjuntos de linhagens de diplomatas e que h favorecimento de filhos de diplomatas nos concursos de admisso. Mais que isso, os prprios membros da Casa se vem constantemente impelidos a tomar medidas que evidenciem os esforos de erradicar o problema das famlias de diplomatas. O argumento aqui apresentado v na prpria representao simblica que mantm o esprito de corpo e o ethos compartilhado, a principal causa da iluso de que a organizao do Itamaraty est fundamentada nos laos biolgicos entre membros da carreira de diplomata do servio exterior brasileiro. Para tal, analiso a noo de Casa e como esta se relaciona com estratgias de manuteno de um patrimnio comum baseado em representaes de parentesco, partindo de estudos da histria e antropologia social, como os de Georges Duby, Claude Lvi-Strauss e Pierre Bourdieu.
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1.
A Casa de Rio Branco como unidade de parentesco
Desde o incio da dcada de 90, a antropologia brasileira tem visto o surgimento de uma srie de trabalhos que procura pensar instituies do Estado. Esses trabalhos tm enfatizado a dimenso simblica de constituio dessas instituies, incluindo suas formas de estabelecimento de fronteiras, identidades especficas e relaes de troca com outras instituies e a populao nacional de forma mais ampla. Em contraste com trabalhos realizados no mbito da sociologia, da cincia poltica ou mesmo da economia, os trabalhos antropolgicos tm procurado pensar processos e configuraes sociais a partir de perspectivas ao mesmo tempo microscpicas, como versa a tradio etnogrfica, mas tambm atravs de um deslocamento do olhar para a identificao de formas de constituio de pessoas, relacionamentos, grupos, redes e universos simblicos. Dessa maneira, alguns quadros conceituais e metodolgicos desenvolvidos no mbito do estudo de sociedades de pequena escala tm sido de grande utilidade.1 Quando elaborei minha dissertao de mestrado, em 1999, no havia trabalhos antropolgicos sobre diplomatas. Minhas principais referncias foram os trabalhos de um cientista poltico sobre o processo de burocratizao do Itamaraty (Cheibub, 1984,1989,1994) e os trabalhos antropolgicos sobre a carreira militar (Castro, 1990; Leirner, 1997). As carreiras militares, principalmente no que se refere aos oficiais, guardam diversas semelhanas estruturais com a carreira de diplomata, em termos da organizao em classes hierrquicas, ordem de precedncia e lista de antiguidade. No obstante, se os trabalhos sobre o exrcito tm apontado para um tipo de ordem hierrquica com fortes dimenses individualistas, a diplomacia brasileira tem apresentado uma capacidade de incluso simblica de indivduos recrutados nos mais diversos segmentos de nossa populao nacional em uma ordem que mantm caractersticas no s aristocrticas em termos de uma etiqueta diplomtica compartilhada internacionalmente (Ges Filho, 2003; Tomass, 2001), mas tambm de definio familiar dos indivduos recrutados atravs de concurso pblico democrtico e impessoal. Se o parentesco no explica a organizao racional da instituio e a forma de recrutamento de seus membros, o simbolismo calcado em imagens que remetem ordem domstica e familiar de extrema relevncia para entender o senso de exclusividade compartilhado pelos diplomatas brasileiros. atravs dessas imagens que se efetua a internalizao do ethos diplomtico no IRBr e tambm atravs dessas imagens compartilhadas que se mantm o esprit de corps da instituio. Como nos diz Herzfeld, The familial and bodily symbols of nationalism are not simply metaphors. They are powerful emotive magnets2 (1992: 12). verdade que Weber utiliza critrios econmicos para diferenciar a organizao racional do estado moderno da organizao estamental. Porm, no elimina a possibilidade da existncia de ambas as ordens ao mesmo tempo e, mais do que isso, est falando de tipos ideais, que ele mesmo distingue metodologicamente de indivduos histricos (Weber, 1992). Acredito, no entanto que, se o MRE se organiza de forma racional no que diz respeito ao recrutamento de seus membros e relao dos funcionrios com os meios materiais de existncia da instituio, o mesmo no acontece no plano simblico.
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Quando pensamos em termos de Casa, famlia, patrono e corpo, temos que a coletividade dos diplomatas brasileiros se pensa atravs de metforas biolgicas (corpo), familiares (patrono e famlia) e domsticas (casa). Mais que isso, eles se distinguem de outros atravs de noes de honra e status, que se traduzem em um estilo de vida e viso de mundo, prprios aos estamentos caracterizados por Weber. Se os diplomatas esto separados dos meios materiais de sua organizao, eles representam a prpria instituio e suas instalaes materiais como um patrimnio. O que separao no plano material passa a ser uma reapropriao no plano simblico. Todo o processo que se inicia com a criao do IRBr, em 1945, e culmina com a mudana do MRE para Braslia, em 1970 (quando criado o Dia do Diplomata, na data de aniversrio do Patrono), tem um simbolismo que, com razes no parentesco, passa a designar a instituio. Esse mesmo processo pode ser tomado como um processo de burocratizao e racionalizao, j que a criao do Instituto representa um passo importante no que se refere criao de critrios impessoais no funcionamento da instituio. O corpo diplomtico brasileiro , portanto, uma coletividade que se define em termos profissionais, atravs da noo de carreira e categoria funcional. tambm um grupo de status que se distingue por um ethos e viso de mundo compartilhados. Finalmente, a auto-representao desse grupo feita atravs de imagens que remetem linguagem de parentesco e o fechamento da instituio faz com que as prprias relaes de parentesco real sejam englobadas pela Casa. Ainda que de forma no-conclusiva, gostaria de pensar a noo de Casa luz de autores como Elias (1986), Duby (1989), Lvi-Strauss (1986) e Bourdieu (1980). Todos apontam para a existncia de Casas ou Maisons, seja na Frana medieval ou do antigo regime, entre os yurok da Califrnia ou entre os camponeses do Barne. So contextos bastante diferentes, mas todos tm em comum a unio entre patrimnio e parentesco. Bourdieu chega a dizer que o que est em jogo nas estratgia matrimoniais do Barne mais a continuidade do patrimnio indivisvel do que a continuidade da linhagem. Duby mostra como, entre os sculos X e XII h uma cristalizao das linhagens aristocrticas no sul da Frana, justamente no momento que se fixam os grandes domnios feudais e que as linhagens se referem a ancestrais mticos que tomaram o nome do lugar onde a linhagem veio a se fixar. Elias nos mostra que os nobres da sociedade de corte eram antes representantes de suas casas do que membros de uma famlia nos moldes burgueses. Assim Lvi-Strauss define a noo de Casa:
pessoa moral detentora de um domnio, que se perpetua pela transmisso do seu nome, de sua fortuna e de seus ttulos em linha real ou fictcia, considerada legtima somente na condio de que essa possa se expressar na linguagem do parentesco ou da aliana e, na maioria dos casos, das duas em conjunto (Lvi-Strauss, 1986: 186).
Por mais que saibamos que, historicamente, o ttulo de diplomata tenha sido uma prerrogativa de pessoas bem nascidas e que o Itamaraty conhecido por ter abrigado descendentes de membros da corte imperial brasileira, tambm sabemos que o MRE vem passando, ao longo desse sculo, por um processo de burocratizao e democratizao no que diz respeito ao recrutamento de seus membros. A enorme
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maioria dos jovens diplomatas atuais est longe de ser considerada nobre por qualquer critrio de hereditariedade. No obstante, vemos comentrios como o de que o Itamaraty o ltimo refgio da nobreza no Brasil. O Baro do Rio Branco, patrono da diplomacia brasileira, funciona como recurso simblico que une a Casa, a nao e a identidade diplomtica. Em trabalhos anteriores abordei a relao entre essas trs noes atravs do simbolismo em torno da imagem de Rio Branco (Moura, 1998: 2003). Gostaria de me concentrar aqui somente na figura do patrono. Representando uma figura considerada fundadora da diplomacia brasileira e da Casa como patrono, invocam-se imagens emprestadas idia de famlia e grupo local para representar a instituio. Mais do que isso, invoca-se a mesma figura para representar a unidade da nao3. Como nos diz Herzfeld, Patrilineal descent [] readily serves as a metaphorical vehicle for the transformation of social groups into national entities (Herzfeld, 1992: 29). interessante notar que Rio Branco no est s ligado imagem da instituio como um todo. ele que d nome ao instituo responsvel pela reproduo da instituio. Bourdieu quem aponta para a convergncia das diversas estratgias de reproduo social, ao nos dizer que as estratgias matrimoniais so indissociables des stratgies successorales, des stratgies de fecondit ou mme des stratgies pdagogiques (Bourdieu, 1980: 270). O termo Casa designa tanto a coletividade dos diplomatas quanto o seu patrimnio, material ou simblico. O patrimnio material so as instalaes do Ministrio atual e passado, em Braslia e no Rio de Janeiro. significativo que ambas tenham o mesmo nome: Palcio Itamaraty. Mais significativo ainda, no entanto, que no ano do deslocamento da Secretaria de Estado para Braslia, o Palcio Itamaraty foi declarado, ao mesmo tempo, patrimnio da cidade do Rio de janeiro e da diplomacia, como consta no Decreto de 1970:
Art. 1o O Palcio Itamaraty, com todas as suas dependncias, patrimnio da diplomacia brasileira e da cidade do Rio de Janeiro, no poder ser, em caso algum, utilizado por rgos ou servios no dependentes diretamente do MRE (Decreto n. 66.281, 17 de fevereiro de 1970).
Mas o patrimnio do corpo diplomtico brasileiro (uma metfora biolgica) no se restringe s suas instalaes materiais. Ele , principalmente, um conjunto de atribuies que se acumulam em um capital simblico, social e poltico, monopolizado pela Casa. Esse monoplio consiste, principalmente, do direito de ser o representante legtimo do estado brasileiro em suas interaes com outros estados. Mas consiste tambm do prprio direito de seus membros de portarem documentos de identidade diferenciados do restante da populao brasileira, do acesso a segredos de estado e do monoplio exclusivo de seus membros de utilizarem o ttulo diplomata. Enquanto os grupos de parentesco designados como Casas so os detentores de um patrimnio privado, os diplomatas brasileiros so parte de uma burocracia de estado. bem claro que, em termos materiais, eles no so os donos do MRE e, em termos profissionais, so funcionrios do Estado brasileiro. Porm, cabe ressaltar que o processo de burocratizao se d ao mesmo tempo que os smbolos e rituais da Casa vo ganhando contornos mais definidos e formando uma tradio. No acredito que
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os diplomatas estejam em vias de deixar de ser um grupo de status para se transformarem em funcionrios burocrticos: eles so ambos ao mesmo tempo. E a est a importncia do processo de socializao vivido no IRBr. esse instituto e a experincia intensa vivida nos anos de formao que permitem a reproduo do ethos institucional, mesmo com todas as mudanas ocorridas ao longo dos anos. Durante a pesquisa de campo realizada no IRBr (Moura, 2006) foi possvel identificar algumas representaes acerca do carter aristocrtico da diplomacia entre os alunos, nefitos da carreira de diplomata, ao falarem da forma como entraram em contato com a carreira. Vale notar que, nas duas turmas que acompanhei, que somavam um total de cinqenta e quatro novos diplomatas, um era filho de diplomata e mais cinco tinham parentes diplomatas fora da famlia nuclear. A sesso abaixo parte integrante de minha dissertao. *** De 39 diplomatas que responderam o questionrio, 21 disseram pensar em ser diplomatas desde a poca em que cursavam primeiro ou segundo grau. Considerando que s poderiam prestar o concurso depois de terem concludo curso universitrio, isso significa que essas pessoas estavam na situao de possveis candidatos h, no mnimo, quatro anos. Alguns passaram mais de dez anos querendo ser diplomatas antes de terem condies de se inscreverem no concurso. De onde vem essa vontade precoce de ser diplomata? Uma resposta possvel seria que eles formulariam seu projeto profissional a partir da existncia de diplomatas na famlia. Por isso resolvi perguntar, no questionrio, se conheciam diplomatas antes de prestar o concurso. As respostas indicaram que mais de metade (20 pessoas) no conhecia nenhum diplomata antes de decidir prestar o concurso. Cinco pessoas indicam conhecimentos travados j na faculdade ou aps formatura. Duas pessoas tinham conhecidos distantes e nada mais. Quanto ao restante das respostas, algumas foram dadas pelas mesmas pessoas. Por exemplo, uma mesma pessoa disse que tinha um primo e um av diplomatas, assim como conhecidos da famlia. Temos, portanto, que s um nmero muito pequeno de pessoas tinha contatos diretos com diplomatas antes de fazer o concurso e um nmero ainda menor conhecia algum diplomata antes de entrar para a faculdade. O fato de ter parentes ou conhecidos da famlia, por outro lado, no significa necessariamente que o candidato tinha contato direto com essas pessoas. Vejamos uma das respostas ao questionrio:
Minha famlia conheceu diplomatas, mas no me lembro de ter tido contato com essas pessoas. Mesmo o primo a que me referi acima era bem distante s o conheci pessoalmente no dia em que fui lhe pedir as tais indicaes.
No obstante, os questionrios tambm indicam que a maioria teve incentivos da famlia de origem (pais, irmos, avs) para prestar o concurso. Nesse caso, o fato da famlia conhecer diplomatas certamente contribuiu para que a diplomacia fosse parte do campo de possibilidades (Velho, 1994) entrevisto pelos pais para a opo profissional dos filhos. Grande parte diz ter sido influenciada pela famlia de origem
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na deciso de fazer o concurso. Apesar de haver um nmero considervel de pessoas (sete) que disseram no ter tido influncia de ningum, patente que a diplomacia uma carreira aprovada pela famlia (seja de origem ou procriao). Ser admitido na carreira , na grande maioria das vezes, um motivo de orgulho familiar, segundo depoimento de diversos diplomatas. Vejamos alguns exemplos de incentivos familiares:
Sempre ouvi, de familiares e amigos, que era um diplomata nato. Mas no acredito que isso tenha me influenciado a fazer o concurso. Acho que optei pela carreira por uma questo de vocao, simplesmente (questionrio, turma 2). Na verdade eu pensava (em ser diplomata) porque algumas pessoas vieram para mim e falaram que elas achavam que eu tinha jeito. , jeito para a diplomacia. Talvez porque eu gostava de lnguas. No, a grande justificativa era porque eu gostava de lnguas. [...] Eu tinha um professor de ingls que foi a primeira pessoa que me falou. Depois eu tive uma professora no segundo grau que foi uma pessoa importante na minha vida, tambm falou. E a meu pai achou a idia boa, a eu lembro que at ligou para o Itamaraty e tal, eles mandaram l pra casa um prospecto. [...] Mas eu no sei por que eu achava que eu ia fazer, eu acho que a minha vida inteira tinha algumas coisas que eu sabia que eu ia fazer, que eu no sei por que, mas eu achava que ia ser diplomata (entrevista, turma 1).
No raro ouvir diplomatas dizerem que ouviam dos pais ou professores que tinham jeito pra diplomata. Em geral essa insinuao vem acompanhada de explicaes tais como ser bom aluno na escola, ser educado e inteligente, gostar de aprender lnguas. Ningum diz ter ouvido essa insinuao como um insulto, muito pelo contrrio: dizer a uma criana ou adolescente que ela tem jeito para diplomata sempre (pelo menos nos depoimentos de diplomatas) um elogio. Isso se deve a um fato social bastante geral: o diplomata tem status privilegiado na sociedade brasileira. Querer ser diplomata , portanto, querer ter um emprego estvel, que propicie oportunidades de viajar e muitas vezes desenvolver outras atividades paralelamente. Mas tambm uma oportunidade de adquirir um novo status, de estar prximo do poder, como me disse um diplomata. Significa ascender socialmente para muitos, manter uma situao social privilegiada para alguns. Diplomatas so citados em colunas sociais de jornais, revistas de circulao nacional como Caras, Veja, Isto, novelas da Rede Globo e at em romances de Machado de Assis, como o Memorial de Aires. Eles em geral aparecem como pessoas sofisticadas, membros de uma elite de difcil acesso. Mais do que isso, vrios diplomatas aparecem entre as figuras de relevo nacional, como Ministros de Estado, porta-vozes da Presidncia da Repblica, escritores, msicos, poetas, enfim, so vistos como desde lderes polticos at celebridades (Mills, 1975). Um diplomata recm-aprovado no concurso chegou a dizer que o Itamaraty o ltimo refgio da nobreza no Brasil. No acredito que essa idia signifique que se pense que os diplomatas fazem parte de uma nobreza hereditria, apesar de ser comum a idia de que s aqueles nascidos em famlias tradicionais passam no concurso. Os diplomatas, no entanto, se apresentam muitas vezes de forma semelhante quela identificada por Elias (1986) em A Sociedade de Corte, em relao nobreza. O Itamaraty , alm disso, fruto de um processo histrico onde houve, de fato, uma
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fase quando os diplomatas eram todos membros da corte do Imperador. Mais que isso, no entanto, os membros do corpo diplomtico brasileiro conseguiram se estabelecer como um estamento que se caracteriza por uma viso de mundo e estilo de vida particulares, que compem um ethos que guarda certas semelhanas com o ethos corts. Leal (1995) identificou a existncia de um ethos corts entre um setor da sociedade carioca. Ele menciona a existncia de membros de famlias que participavam desse ethos no Itamaraty. Acredito, no entanto, ser possvel identificar um ethos prprio no Itamaraty, que no coincide com o ethos de corte identificado por Leal. Deixemos isso para mais adiante, mas tendo em mente que o adjetivo nobre ou aristocrtico utilizado por candidatos e seus familiares para designar o diplomata. Ademais, isso nem sempre visto com bons olhos por aqueles que desejam ser diplomatas. Muitas das entrevistas realizadas atestam que pessoas queriam ser diplomatas porque queriam, principalmente, ter a oportunidade de viajar com um bom emprego, e que a formalidade era vista como um mal necessrio.
, eu achava que ia ter que mudar muito meu jeito de ser. [...] que eu sempre andava com cala furada, s ia pra boteco, assim, barzinho, no tinha nenhum tipo de [...] nada que correspondesse ao esteretipo de diplomata, que eu achava que realmente devia ser. E como era esse esteretipo? Pessoas muito formais, muito fechadas, muito fleumticas, muito educadas, finas e tal, muito cultas [...] mais ou menos isso. O que eu acho que todo mundo acha que , n? E muito simpticas, muito cordatas, afveis, acho que a imagem que todo mundo de fora tem, n? (entrevista, turma 1).
O fato que a noo de que os diplomatas tm hbitos aristocrticos permeia as representaes que os candidatos tm do Itamaraty. Mas h tambm outra idia importantssima: a de que os diplomatas so pessoas muito inteligentes e que s pessoas com inteligncia muito acima da mdia conseguem passar no concurso. A idia que os diplomatas formam uma elite, portanto, no passa necessariamente pela noo de sangue e hereditariedade, mas das capacidades intelectuais dos indivduos que compem o Corpo Diplomtico. Temos, portanto, um grupo de status cujos membros so recrutados pelo mrito individual e no por pertencerem a famlias de bem. No obstante, o ethos da instituio possui componentes aristocrticos, que podem ser identificados com outros ethoses de grupos de status baseados na hereditariedade. No podemos esquecer, tambm, que o processo de burocratizao e racionalizao do Itamaraty relativamente recente e que, at meados desse sculo, grande parte dos diplomatas era, de fato, recrutada entre famlias que pertenceram corte imperial. A prpria diplomacia se consolidou, nos Estados Nacionais europeus, como uma atividade exercida por nobres.
As transformaes ocorridas nas prticas de seleo e manuteno do pessoal diplomtico exemplificam, tambm, tanto a racionalizao quanto a burocratizao da diplomacia. A evoluo dessas prticas se processa em trs fases. Na primeira (at sc. XV), a ausncia de uma prtica bem definida conduz, at mesmo, utilizao de estrangeiros no desempenho da funo diplomtica. Depois (sc XVI a XIX), h a quase exclusiva utilizao da nobreza ou dos
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homens de boa famlia nas representaes diplomticas. Finalmente (sc. XX), o Estado inicia uma poltica de formao e total manuteno de um quadro de funcionrios especializados (Cheibub, 1987: 61).
2. Ingls, elitismo e hereditariedade

J em outubro de 2004 comeam a aparecer matrias esparsas a respeito de mudanas no edital do concurso para a carreira de diplomata, que se realiza todos os anos. O grande foco das matrias a prova de ingls, no mais considerada eliminatria. Em 14 de janeiro de 2005, um artigo do ex-chanceler e diplomata de carreira aposentado Mrio Gibson Barbosa, d incio a uma srie de reportagens que tero seu clmax na reportagem de capa da revista Veja, estampada com uma orelha de burro.
Diz-se agora, com evidente inteno de crtica, que o Itamaraty elitista. preciso definir de que elitismo se est falando. Se por elitismo entende-se privilgios de bero ou de fortuna, tal crtica tem fundamento. No o caso, pois o acesso carreira diplomtica brasileira faz-se de forma impecavelmente democrtica. Mas se o elitismo de carter cultural, a a crtica extremamente equivocada e grave, pois o diplomata tem de ser de alto nvel cultural para servir adequadamente o seu pas. [...] O Brasil ainda tem, infelizmente, um vasto nmero de analfabetos. No me parece conveniente, contudo, abrir as portas da nossa carreira de diplomtica ao analfabetismo. [...] Do lado oposto dessa tentativa de vulgarizar nossa carreira diplomtica, vem-me memria a boutade (ai, perdoem-me a expresso elitista) de Joaquim Nabuco: o verdadeiro diplomata aquele que consegue dar uma impresso falsa de seu pas no exterior. Coisa que ele e outros grandes diplomatas da nossa Histria souberam fazer com perfeio (Barbosa, 2005).
Ao longo de toda a discusso noticiada no incio deste ano, tanto os que criticavam quanto os que defendiam as novas regras do concurso compartilhavam dois princpios bsicos: 1) que o Itamaraty deveria ser uma instituio de elite e 2) que essa elite deveria ser formada com base no mrito e no no nascimento. Por um lado, os que criticavam a medida diziam que ela iria possibilitar o acesso carreira de pessoas despreparadas, incompetentes, monoglotas ou mesmo analfabetas e inclusive que a aposta na mediocridade dos quadros diplomticos uma aposta infeliz que nos tolher em nossa capacidade de atuao externa e, com o tempo afastar o Itamaraty do ncleo decisrio interno em favor de burocracias mais bem preparadas (Flecha de Lima, 2005) colocando, portanto, em cheque, o prestgio da instituio como rgo que ocupa posio central na formulao de polticas do governo federal. Por outro lado, os que defendiam a medida faziam questo de frisar que o Itamaraty continuaria recrutando os candidatos mais bem preparados, que o bom elitismo continuaria existindo e que seriam abertas oportunidades para candidatos que, apesar da extrema competncia nas outras disciplinas (portugus, direito, economia, relaes internacionais, histria, geografia, espanhol ou francs), talvez no tivessem tanta fluncia na lngua inglesa.
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A questo da lngua inglesa, ademais, foi relacionada s mais diversas medidas do governo Lula, como a proposta de reforma universitria e poltica de cotas, o projeto da Ancinav (Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual) e a cartilha politicamente correta, todas elencadas na matria de capa da revista Veja de 26 de janeiro. Como disse Nelson Motta, era um convite irrecusvel ao deboche, s acusaes de xenofobia e antiamericanismo delirantes do PT e do governo Lula (Motta, 2005). No est no mbito desse artigo discutir o obscurantismo (ou no) das medidas do governo Lula e os interesses defendidos por setores da grande mdia nacional, apesar de ser possvel tambm utilizar esse mesmo material para pensar tais questes. Tambm no pretendo, aqui, dar um veredicto sobre os efeitos das mudanas no concurso para a competncia tcnica dos diplomatas brasileiros. Tal avaliao dependeria de uma pesquisa que acompanhasse os candidatos aprovados no concurso de 2005 e os comparasse a turmas anteriores do programa de formao e aperfeioamento (PROFA-1), o curso oferecido pelo IRBr. Vale ressaltar, ainda assim, que as acusaes de que os novos diplomatas seriam monoglotas, medocres e possivelmente at analfabetos, no levaram em conta, em nenhum momento, o fato de que a retirada do carter eliminatrio da prova de lngua inglesa veio acompanhada da incluso de outros dois idiomas no concurso: o francs, que havia sido eliminado do concurso desde 1996 (sob protestos de outra ordem, no governo Fernando Henrique Cardoso) e o espanhol que, pela primeira vez, aparece entre as provas classificatrias do concurso de admisso carreira de diplomata. Se diversas questes mais tcnicas com relao ao concurso e formao dos diplomatas brasileiros sequer so tratadas no debate em questo, interessante, no entanto, notar como aparecem, nos mais diversos artigos, termos que remetem a noes de parentesco para designar membros do corpo diplomtico brasileiro. Cito abaixo alguns exemplos:
Perplexos com a mudana, embaixadores de boa linhagem vo arquitetando a contra-ofensiva. Pretendem sugerir ao presidente a incluso do exame de sanidade mental nos critrios que orientam a escolha do chanceler (Jornal do Brasil, 2004). O ministro Neiva Tavares lembra que, nos anos 30, criticava-se o fato de que as provas favoreciam o ingresso na carreira de filhos de diplomatas, por eliminarem candidatos que podiam ter altas qualificaes em outras reas de conhecimento mas que eram, muitas vezes, incapazes de superar a nota de corte nas lnguas estrangeiras (Carneiro, 2005). A discusso sobre democratizar o acesso carreira diplomtica vlida, relevante, at porque os resultados das provas do Rio Branco parecem obedecer cotas. A primeira para filhos, netos e aparentados de diplomatas, especialmente de embaixadores [...] Sempre h vagas para os mais brilhantes. Os que so to brilhantes quanto, mas sem sobrenome, sobram. [...] A idia de deselitizar simptica, mas ser que quem sonha em ser diplomata pode ser um s nas outras matrias e medocre em ingls? (Cantanhde, 2005) Essa deciso do Ministrio das Relaes Exteriores traz um gesto raro na administrao pblica brasileira: o de abrir mo de um privilgio concedido aos dependentes de seus servidores. Ao considerar o ingls como disciplina obrigatria, o processo de seleo terminava beneficiando jovens que tiveram a chance de viverem no exterior quando crianas, como ocorre com os filhos de diplomatas (Buarque, 2005).
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O resultado do atual sistema seletivo salta aos olhos quando se consulta a lista de sobrenomes dos atuais diplomatas e a compara com as listas das geraes precedentes. Mais do que em qualquer outra carreira profissional, ocorrem indiretamente sucesses hereditrias, em muitos casos desde o sculo 19. A tradio da carreira diplomtica no lhe subtrai o carter de funo de Estado, cujo exame, para aferir a capacidade dos candidatos, subordina-se rigorosamente transparncia, legalidade e impessoalidade. A mudana introduzida no objetiva desconsiderar uma aptido, como erroneamente apontou a mdia. Busca to somente no a supervalorizar a ponto de provocar uma distoro no certame. O sistema atual exerce uma discriminao entre os candidatos, configurando uma situao incompatvel com o Estado de Direito, com a organizao da Repblica e com os direitos fundamentais da cidadania brasileira (Seitenfus, 2005). Certamente, a natureza endogmica do Itamaraty (burocracia em que se reserva a constituio de verdadeiros cls parentais, ao longo de sua histria) ser mitigada. O concurso no deixar de ser elitista se compreendermos, por elite, o que h de melhor em uma sociedade ou em um grupo (Dicionrio Aurlio). Em estrita conformidade com o princpio liberal da meritocracia, apenas os mais aptos, e devidamente merecedores, sero selecionados (Lopes, 22/02/2005)
Termos como cl, parentela, endogamia e linhagem de fato fazem parte de um modelo as if (Leach, 1954) atravs do qual os diplomatas brasileiros vm construindo sua auto-imagem e sendo percebidos por sujeitos externos Casa de Rio Branco. Esses termos que, utilizados metaforicamente, funcionam como poderosos recursos simblicos para manter o esprito de corpo dos funcionrios da carreira de diplomata do servio exterior brasileiro, so os mesmos que, tomados no sentido biolgico, fazem com que a mesma instituio cujo exame, para aferir a capacidade dos candidatos, subordina-se rigorosamente transparncia, legalidade e impessoalidade (Flecha de Lima, 2005) seja louvada por sua inteno de abrir mo de um privilgio concedido aos dependentes de seus servidores (Buarque, 2005). Ou seja, supe-se que esse privilgio de fato exista e que as mudanas no exame de seleo contribuam para elimin-lo. Nesse ponto, interessante lembrar da descoberta de Schneider (1968) acerca do parentesco nos Estados Unidos de que a biologia que funciona como metfora para laos de ordem moral e no vice-versa. Mesmo levando em considerao a iluso biolgica do parentesco ocidental, moderno, burgus, que tem a famlia nuclear como modelo de onde as outras formas derivam, possvel identificar, no mbito do corpo diplomtico brasileiro, duas ordens de parentesco que, por falta de terminologia mais apropriada, chamaremos de parentesco real e parentesco simblico. A primeira estaria ligada esfera domstica, da vida privada, e a segunda seria uma forma de constituir uma esfera privada no mbito de uma instituio pblica a partir da hierarquia, em operao semelhante quela identificada por Leirner em relao ao exrcito. Quando se fala das cotas para filhos e parentes de diplomatas e das sucesses hereditrias do parentesco real que se est falando, parentesco este que, como critrio de recrutamento, considerado incompatvel com o estado de direito.
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3. A simetria internacional e o elitismo nacional

Os trabalhos de Tomass (2001) e Ges Filho (2003) abordam a diplomacia do ponto de vista das relaes entre estados nacionais. Essa dimenso, alis, a que define a prpria existncia da atividade diplomtica e, no limite, dos Estados enquanto coletividades constitudas historicamente como unidades polticas legtimas. Os dois trabalhos apontam para a importncia do princpio de igualdade entre as naes no mbito do direito internacional e das prticas institucionais, seja de instncias multilaterais como a Organizao das Naes Unidas (ONU) ou do conjunto de relaes bilaterais mantidos pelo governo de um pas e os representantes diplomticos nele credenciados. Tomass aborda as regras cerimoniais e a ordem de precedncia:
Nesse sentido, de suma importncia que as diferenas entre os Estados, dadas pelas assimetrias de poder, no sejam explicitamente compreendidas como desigualdade de condies. Por isso, a observncia de tais princpios nas relaes diplomticas imprescindvel para que sejam assegurados espaos propcios que garantam s negociaes internacionais condies as mais favorveis. Isto nos leva a pensar a etiqueta diplomtica como basicamente um conjunto de regras de interao social que materializa simbolicamente as condies de igualdade comum a todos os Estados-Nao. A importncia de ela ser to privilegiada nas relaes diplomticas reside na necessidade de a todo momento ser necessrio trazer forma aquilo que no pode falhar na substncia: o diplomata atua o tempo todo em nome do Estado (igualitrio) que representa (Tomass, 2001: 75).
Ges Filho, ao descrever a esfera pblica internacional em sua atualizao na Assemblia-Geral da ONU, tambm aponta para a importncia da teatralizao da igualdade em um mundo de tenses e disputas:
Da mesma forma que o Negara, descrito por Geertz, os rituais da Assemblia-Geral buscam revelar uma dimenso expressiva de um mundo no qual o alto grau de cerimonialismo e a etiqueta so fundamentais e mesmo constitutivos da ao poltica. Entretanto, diversamente da sociedade balinesa, a desigualdade e a hierarquia do centro so substitudas pela igualdade e pela simetria e o orgulho do status pela consagrao de cada nao como uma totalidade singular e nica A par da dimenso de teatralidade nos grandes rituais da ONU, particularmente nas sesses da Assemblia-Geral e nas Grandes Conferncias, busca-se, de um lado, encenar essa ordem idealizada e, de outro, reafirmar as diferenas e singularidades. Na medida em que as naes ali se representam como sendo equivalentes, para que suas vozes sejam ouvidas fundamental que assumam alguma visibilidade. O centro, nesse caso, no dado, mas objeto de disputas (Ges Filho, 2003:214)
De fato, o princpio da simetria entre os Estados, mantido de forma ritual, um ideal que informa as relaes internacionais no-violentas. O domnio da etiqueta de cerimonial e da linguagem diplomtica em seus diversos sentidos (Moura, 2006; Ges, 2003) so o que garantem a manuteno dessa frgil simetria formal, que est sempre sendo contestada pelas prticas cotidianas dos agentes no mundo atual, que no se restringem a Estados.
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O que as discusses acerca dos critrios de recrutamento de diplomatas no Brasil revelam que, se os nossos diplomatas tm sido competentemente preparados para exercer as atividades que permitem a manuteno da iluso da simetria no que se refere atuao do Brasil em rgos internacionais, por exemplo, h tambm uma noo compartilhada de que isso s tem sido possvel pelo fato do Itamaraty ter sempre recrutado a nata de nossa populao. No acredito que as alteraes feitas no exame de admisso carreira de diplomata tenham grandes efeitos no que diz respeito s bases de recrutamento da Casa de Rio Branco. Ademais, mesmo que as bases sejam alteradas, o IRBr tem se constitudo como um rgo de extrema eficcia no sentido de inculcar um habitus diplomtico em indivduos provenientes de uma multiplicidade de origens regionais, familiares e mesmo econmicas. Por outro lado sabemos, com Bourdieu (1984, 1996), que grupos de elite sempre traam estratgias de reproduo que passam por sistemas educacionais e marcas de distino muito mais sutis do que a competncia especfica em um exame de lngua inglesa. O teste de pr-seleo, este sim eliminatrio, continua sendo uma medida de capital cultural que poucos indivduos que tenham freqentado escolas pblicas e faculdades particulares, por exemplo, conseguiro adquirir. Permanecem ainda, mais que favorecimentos a filhos e parentes de diplomatas, importantes questes de gnero a serem trabalhadas. Mesmo assim, apesar das mulheres ainda constiturem uma preocupante minoria entre os aprovados no concurso, j existem hoje seis embaixadoras de carreira e tem havido esforos para incluir mulheres nas listas de promoes que tanto afligem diplomatas de todas as idades (Balbino, 2005). O MRE tem tomado medidas visando recrutar membros de segmentos menos favorecidos da populao, como atestam programas de bolsas para alunos negros que desejam se preparar para o concurso. No obstante, persiste a preocupao em manter a posio de prestgio e centralidade da Casa de Rio Branco como instncia no s responsvel pela formulao de nossa poltica externa, mas tambm depositria da honra nacional. O que as exaltadas reaes de embaixadores de boa linhagem demonstram, muito mais do que uma questo de habilidade especfica dos novos diplomatas, o medo de que a Casa de Rio Branco se torne apenas mais uma instituio burocrtica.
Concluso
Estudos realizados a respeito das bases de recrutamento do IRBr (Moura, 2006; Cheibub, 1985; Silva, 2005) demonstram que se, por um lado, os novos diplomatas brasileiros tm vindo de origens de classe e regio cada vez mais heterogneas, persistem as noes inclusive entre possveis candidatos carreira de que o Itamaraty privilegia filhos e parentes de diplomatas. O argumento deste artigo que a persistncia de tais noes est relacionada s formas simblicas empregadas no sentido de manter um senso de tradio e esprito de corpo entre os integrantes do MRE. A metfora veiculada na designao da instituio como Casa de Rio Branco e as narrativas que mitificam o patrono da
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diplomacia contribuem para a manuteno de um ethos aristocrtico ao mesmo tempo que alimentam a imagem de que o Itamaraty se assemelha a um grupo de descendncia com tendncias patrilineares. Tais recursos simblicos tm sido eficazes no sentido de apresentar sociedade brasileira e internacional um corpo diplomtico hbil e coeso, com fortes vnculos entre seus membros. O que tem escapado queles que discorrem sobre o elitismo do Itamaraty, no entanto, que grande parte desses vnculos, esprito de corpo e mesmo alianas matrimoniais so criados aps o ingresso na carreira de diplomata e no em decorrncia do fato de haver sangue do Baro do Rio Branco entre os candidatos aprovados nos concursos de admisso carreira. Resta saber se tais recursos simblicos e suas possveis interpretaes so de fato compatveis com a imagem de instituio democrtica e representativa da populao nacional que o MRE tambm deseja veicular.
Notas
1 2 3
Alguns exemplos so Abreu (2000), Castro (1990), Leirner (1997), Teixeira (1999), Bevilacqua (1995) e Kuschnir (1998). Os smbolos corpreos e familiares do nacionalismo no so simplesmente metforas. Eles so ims emocionais poderosos. O Baro do Rio Branco tido, entre os diplomatas, como aquele que, negociando as ltimas fronteiras brasileiras, desenhou o mapa da nao (ver Lins, 1996; Oliveira Castro, 1983; Moura, 1998)
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Resumo
O presente artigo analisa as formas simblicas incorporadas pela coletividade dos diplomatas brasileiros, principalmente no tocante noo de Casa. O argumento principal que a metfora implcita na designao da Casa de Rio Branco faz aluso a referncias ligadas a noes de parentesco e hereditariedade. Por um lado, essas metforas tm forte eficcia simblica no que tange manuteno de um esprito de corpo e um ethos compartilhado em meio crescente heterogeneidade de origem dos nefitos da carreira de diplomata. No obstante, tambm so esses recursos simblicos que contribuem para a continuidade de acusaes e defesas de elitismo com aluses a supostos favorecimentos de parentes de diplomatas no tocante entrada na carreira. Tal questo evidenciada ao longo da discusso na imprensa nacional a respeito da retirada do carter eliminatrio do exame de lngua inglesa do Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, no ano de 2005.
Abstract
The present article analyzes the symbolic forms incorporated by the collective of Brazilian diplomats, especially regarding the notion of House. The main argument is that the metaphor implicit in the designation of the House of Rio Branco alludes to references linked to notions of kinship and heredity. On the one hand, these metaphors have strong symbolic efficacy with regard to the maintenance of an esprit de corps and a shared ethos in the midst of the growing heterogeneity in the origin of new diplomats. Nevertheless, these symbolic resources also contribute to the continuity of accusations and defenses against claims of elitism, with allusions to supposed favoring of relatives of diplomats in entering the career. This issue is evidenced throughout the discussion in the national press regarding the fact that the English language exam no longer eliminates candidates from the process of admission to the diplomatic career, in 2005. Palavras-chave: Instituto Rio Branco, parentesco, diplomacia, exame de lngua inglesa, Concurso de Admisso Carreira de Diplomata Key words: Rio Branco Institute, kinship, diplomacy, English language exam, Admission Exams to the Diplomatic Career
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DEZ ANOS DA CPLP: AS PERSPECTIVAS DE INTEGRAO DO MUNDO DE LNGUA PORTUGUESA
Adriano de Freixo
Introduo
Em julho de 1996, os Chefes de Estado e de Governo dos sete pases que ento adotavam o portugus como idioma oficial, reunidos na cidade de Lisboa, criaram oficialmente a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), aprovando a Declarao Constitutiva e os Estatutos da nova organizao. Esta Comunidade formada, inicialmente, por Portugal, Brasil e pelos cinco Estados Africanos de Lngua Portuguesa (Angola, Moambique, Guin-Bissau, Cabo-Verde e So Tom e Prncipe)1 tem, nos termos de seus estatutos, o papel de ser o foro multilateral privilegiado para o aprofundamento da amizade mtua, da concertao poltico-diplomtica e da cooperao entre seus membros, tendo dentre os seus objetivos centrais a busca da articulao entre seus Estados-membros nas relaes internacionais e a materializao de projetos de promoo e difuso da Lngua Portuguesa no mundo (CPLP. Estatutos). A idia da criao de uma Comunidade Lusfona (ou Comunidade Lusada) remonta, pelo menos aos anos 50 do sculo XX, aparecendo com maior ou menor intensidade nas obras de intelectuais brasileiros e portugueses de diversos matizes ideolgicos como Gilberto Freyre, Joaquim Barradas de Carvalho, Adriano Moreira, Agostinho da Silva e Darcy Ribeiro. 2 Ao longo das ltimas cinco dcadas, tal Comunidade tornou-se um tema recorrente no discurso de polticos e intelectuais brasileiros e, principalmente, portugueses, reaparecendo constantemente em diferentes conjunturas. No entanto, a discusso sobre a sua constituio s ganha fora, de fato, na dcada de 1980, quando em Portugal comea a se ensaiar um retorno ao Atlntico, depois de uma dcada em que a integrao Europa foi a preocupao central. Assim, os primeiros passos para a criao da CPLP foram dados em novembro de 1989 durante a primeira reunio dos Chefes de Estado e de Governo dos pases de lngua portuguesa, ocorrida em So Lus do Maranho, que, do ponto de vista das realizaes concretas, definiu a criao do Instituto Internacional da Lngua Portuguesa (IILP), destinado a promover a Lngua Portuguesa no mundo, e que funcionou como uma espcie de embrio da futura CPLP.3 J na dcada de 1990, uma figura que comea a ganhar destaque neste processo a de Jos Aparecido de Oliveira, nomeado em 1993, pelo ento Presidente Itamar Franco, como embaixador do Brasil, em Lisboa. Antigo entusiasta da idia da Comunidade Lusfona, Jos Aparecido possua um excelente trnsito junto a amplos setores das intelectualidades brasileira e portuguesa das mais variadas tendncias polticas e ideolgicas e via nesse cargo uma oportunidade
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Dez anos da CPLP: as perspectivas de integrao do mundo de lngua portuguesa, pp. 35-54
mpar para tentar levar avante o projeto de construo do que viria a ser a CPLP. Por outro lado, em Portugal, as condies polticas internas e externas tinham criado condies favorveis para que a idia da Comunidade aglutinasse o apoio de amplos setores da sociedade portuguesa e, estrategicamente para estes setores, o fato de o embaixador brasileiro levantar esta bandeira entusiasticamente, por si s, j dava mais legitimidade para a consecuo deste projeto, at ento essencialmente portugus4. Desta forma, o Embaixador Jos Aparecido assume o papel de principal articulador da CPLP, iniciando uma srie de viagens aos Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (PALOP) em busca de adeses para o projeto de constituio desse espao comunitrio. interessante notar que a maior parte dos analistas considera que, no mbito da poltica externa brasileira, este empenho pela criao da CPLP teria sido muito mais uma iniciativa isolada do Embaixador brasileiro em Portugal do que uma ao efetiva do Estado brasileiro5, uma vez que, desde o incio da dcada de 1990, as opes preferenciais da poltica externa do pas vinham sendo a aproximao ao chamado Primeiro Mundo e os esforos pela integrao latino-americana, atravs da criao do Mercado Comum do Sul (Mersocul). Esta tendncia fez com que a dimenso atlntica da nossa poltica externa fosse tendo um papel cada vez mais reduzido nas preocupaes do Itamaraty ao contrrio das dcadas de 1960 e 1970, no perodo situado entre a Poltica Externa Independente, de Jnio Quadros e o Pragmatismo Responsvel, do governo Geisel e que os pases africanos (incluindo as ex-colnias portuguesas) passassem a ser vistos como preocupaes absolutamente secundrias, com exceo de algumas parcerias seletivas, feitas por critrios essencialmente econmicos, como a frica do Sul, a Nigria e, em menor intensidade, Angola. Portanto, nessa perspectiva, a constituio da CPLP, com certeza, no aparecia entre as grandes prioridades do Itamaraty. A partir dos esforos de Jos Aparecido, ocorre em Braslia, no ms de fevereiro de 1994, a Primeira Reunio dos Ministros das Relaes Exteriores e dos Negcios Estrangeiros dos Pases de Lngua Portuguesa, a qual prope a realizao de uma Cimeira dos Chefes de Estado e de Governo de seus pases visando constituio da Comunidade. Depois de sucessivos adiamentos, a referida Cimeira acaba ocorrendo entre os dias 16 e 17 de julho de 1996, em Lisboa. Nesse encontro, a CPLP oficialmente criada e os seus documentos-fundadores a Declarao Constitutiva da Comunidade e os seus Estatutos , que j haviam sido previamente acordados em reunies preliminares ocorridas entre representantes dos sete pases nos dois anos anteriores, so aprovados. Alm disto, ao final do Encontro, divulgada uma comunicao conjunta que expe de forma sucinta aqueles que seriam os objetivos e os ideais norteadores da CPLP e que, em vrios trechos, apresenta de forma clara aquilo que podemos chamar de discurso da lusofonia:
Os Chefes de Estado e de Governo reafirmaram a sua determinao e empenho em que a Comunidade, que tem na Lngua Portuguesa um patrimnio histrico comum, seja dotada de mecanismos e instrumentos que, reforando os vnculos seculares que os unem, valorize tambm a sua ao externa ao servio dos valores da Paz, da Democracia, do Estado de Direito, dos Direitos Humanos, do Desenvolvimento e da Justia Social. CPLP (Comunicado Final, Cimeira Constitutiva da CPLP).
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No entanto, apesar dos discursos entusiasmados saudando a nova organizao, a CPLP e o ideal da unidade lusfona tm ficado muito mais no campo das boas intenes do que no das realizaes prticas nestes ltimos anos, visto que de seus Estadosmembros somente Portugal tem investido seriamente em sua construo; para os demais, esta questo tem sido absolutamente secundria, quando no esquecida pelos formuladores de suas polticas externas. Dessa forma, nos parece necessrio, neste momento, fazer uma breve reflexo sobre as perspectivas dessa Comunidade, a partir da tica de seus principais atores, levantando questes que podem nos ajudar a lanar luz sobre a razo da CPLP ainda no ter se consolidado, bem como sobre o relativo desinteresse do Brasil e dos demais membros por seus destinos, fazendo com que ela continue a ser um projeto essencialmente portugus.
1.
Portugal e a construo do espao da lusofonia
Sob a tica portuguesa, no exagero afirmar que a CPLP possui importncia, at certo ponto, bastante significativa para a insero do pas na ordem internacional que comeou a se estruturar no final dcada de 1980, e tida como prioritria na formulao da poltica externa portuguesa. Esta poltica tem sido definida a partir de duas opes estratgicas: A consolidao da participao de Portugal na Unio Europia (UE), utilizando essa posio para redefinir o seu papel no mundo contemporneo. O investimento na construo de uma Comunidade Lusfona, potencializando o espao da Lngua Portuguesa.
Essas duas opes que, durante muito tempo, pareciam excludentes, hoje se apresentam como complementares, pois o fato de pertencer Europa cria para Portugal condies extremamente favorveis para a articulao deste que seria o espao da Lusofonia, visto que a construo da CPLP poderia fortalecer pelo menos na opinio de alguns intelectuais e/ou homens de Estado portugueses a posio de Portugal dentro da Europa, fazendo com que ele retomasse, de certa forma, o seu mtico papel to caro ao imaginrio popular portugus de ponte entre dois mundos. Porm, antes desse retorno ao Atlntico que marcou sua poltica externa desde o final dos anos 80 do sculo XX, Portugal pareceu tentar enterrar o seu passado de nao colonial: os anos que se seguiram descolonizao da frica Portuguesa, em meados da dcada de 1970, so marcados por um grande desinteresse da velha metrpole em relao s suas ex-colnias, como bem assinala David Birmingham, depois da revoluo, Portugal no tinha aspiraes srias a restaurar a sua posio na frica maneira do imprio neocolonial francs. Uma amnsia nacional profunda cobriu quase tudo que se relacionava com a frica [...] (Birmingham, 1998: 234). Naquele momento, o Estado portugus consumou uma opo poltica e econmica de fundo (Mattoso, 1994: 150), que era a de buscar a integrao Europa a todo custo. Nesse contexto, as antigas colnias africanas so praticamente esquecidas, e, embora continuassem a ser mencionadas nos meios de comunicao, sua realidade
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pouca influncia tinha na ao poltica e a gerao que lutara no mato atirava para trs as recordaes, com uma amargura reprimida, enquanto os jovens fingiam nada saber de frica (Birmingham, 1998: 237). Do ponto de vista econmico, as relaes entre Portugal e os PALOP tambm refletiam esse desinteresse pela frica, com os nmeros do comrcio entre eles sendo mantidos em nveis bastante modestos. O Brasil, a esta altura, era como se fizesse parte de um passado remoto. O antigo (e mtico) sonho imperial portugus parecia ter ficado para trs, como uma vaga e nostlgica lembrana, em meio euforia gerada pela nova condio de ser Europa. Assim, somente no final da dcada de 1980, com a integrao Europa praticamente concretizada, que Portugal ensaia um retorno a uma poltica atlntica, desta vez dentro de novos parmetros, procurando estabelecer com suas ex-colnias uma nova relao baseada na lngua, na civilizao e na cultura. Com isso, retoma-se a antiga idia de uma comunidade lusfona, conforme expressou Mrio Soares, Presidente de Portugal, em 1990, quando declarou que era hora de regressar frica (Enders, 1997: 128). Com a integrao de Portugal UE, essa comunidade adquire tambm dimenses polticas e econmicas, como j destacava Agostinho da Silva, uma espcie de pai-fundador da CPLP, ao afirmar, em 1986, que o importante que as razes comuns se mantm; agora, que tudo mudou, que se vai fazer o relacionamento, atravs, sobretudo das ligaes econmicas, ressaltando tambm a importncia desta comunidade para a posio de Portugal na CEE e para a modificao de bastantes coisas na Europa (Braga, 1999: 30-31). nesse contexto que devemos entender os esforos portugueses pela criao de uma Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa. bem verdade que no incio daquela dcada, essa idia j estava sendo colocada, como se pode notar, por exemplo, no discurso do ento Ministro dos Negcios Estrangeiros de Portugal, Jaime Gama, durante uma visita a Cabo Verde, em 1983:
O processo mais adequado para tornar consistente e descentralizar o dilogo tricontinental dos sete pases de lngua portuguesa espalhados por frica, Europa e Amrica seria realizar cimeiras rotativas bienais de Chefes de Estado ou Governo, promover encontros anuais de Ministros de Negcios Estrangeiros, efetivar consultas polticas freqentes entre diretores polticos e encontros regulares de representantes na ONU ou em outras organizaes internacionais, bem como avanar com a constituio de um grupo de lngua portuguesa no seio da Unio Interparlamentar (CPLP, Histria).
No entanto, nesse momento, a construo de uma Comunidade Lusfona estava muito mais por todas as questes levantadas anteriormente no campo da retrica, do que no das possibilidades prticas. A opo europia, que se concretiza a partir de 1976, apresenta para Portugal novas possibilidades de desenvolvimento e de redefinio de sua insero internacional. Porm, apesar de integrado a um dos centros do sistema capitalista e de efetivamente ter havido uma evoluo dos indicadores econmicos e sociais do pas, a posio de Portugal sob qualquer ngulo que se olhe continua sendo a de um pas perifrico dentro do sistema. Pensando-se a insero internacional do pas a partir da perspectiva da distribuio internacional do poder e entendendo que, nesta perspectiva, a dinmica das relaes internacionais ditada pela lgica da maximizao de poder
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por parte dos Estados, Portugal, mesmo integrado Europa, continua a ser uma pequena potncia, com um territrio reduzido, populao modesta, baixo desenvolvimento tecnolgico e escassos recursos naturais, enfim, um Estado, segundo a definio de Aron, com pouqussima capacidade de impor sua vontade ou de exercer influncia poltica sobre os demais (Aron, 1986: 100). Portanto, a redefinio do papel internacional de Portugal passa, necessariamente, pela capacidade do Estado portugus de utilizar em seu favor algumas possibilidades que a ordem internacional lhe apresenta. Desta maneira, o que ele tem a seu favor, alm de uma posio geogrfico-estratgica privilegiada, so as possibilidades que a integrao Unio Europia articulada com as suas ligaes histricas e culturais com os pases lusfonos do Atlntico Sul lhe proporciona de renegociar o seu papel no Sistema Internacional. Nessa perspectiva, dentro da estratgia de atuao do Estado Portugus na cena internacional, a sua participao no espao comunitrio europeu e a implementao de uma poltica atlntica, com a construo de um espao da Lngua Portuguesa no so excludentes, como se polemizava at a dcada de 1970; ao contrrio, so complementares. Assim, para Portugal, a Lusofonia no uma idia alternativa idia de Europa, nem o projeto lusfono existe para ser um projeto alternativo ao projeto europeu (Mendes, 2000: 140), mas algo que apresenta importncia estratgica, em todos os seus aspectos polticos, econmicos, culturais para Portugal afirmar a sua presena no dilogo internacional e deixar de ser um mero Estado-cliente (Fernandes, 2000: 38). Do ponto de vista ideolgico, a constituio da CPLP passa, necessariamente, pelo discurso culturalista que enfatiza os laos histricos que unem os pases que a compem, destacando a questo identitria, na qual a Lngua Portuguesa adquire um papel fundamental. Com isso, dentro da estratgia de atuao do Estado portugus, necessrio que a Lngua Portuguesa consolide-se como a quinta ou sexta lngua mundial, impedindo que o espanhol torne-se o nico idioma representativo da cultura ibero-latino-americana, reforando assim o papel de Portugal no cenrio internacional. Em seus aspectos econmicos, a CPLP oferece a Portugal a possibilidade de servir de intermedirio entre a Europa e os pases de Lngua Portuguesa, funcionando tambm como uma ponte entre a UE e os organismos e/ou blocos regionais a que os pases lusfonos encontram-se integrados, como o Mercosul e a SADCC (Conferncia de Coordenao para o Desenvolvimento da frica Austral). Dentro dessa perspectiva, as relaes econmicas entre Portugal e os outros Estados-membros da CPLP tm se intensificado, como se comprova pelo fato de Portugal ser, atualmente, o sexto maior investidor estrangeiro no Brasil, com o total de investimentos em nosso pas representando cerca de um tero de todo o investimento portugus no estrangeiro, a partir de 1996 (Cervo e Magalhes, 2000: 340). Em relao aos PALOP, os investimentos portugueses tambm aumentaram consideravelmente, a partir da dcada de 1990, com as empresas portuguesas aproveitando as possibilidades que a integrao Europa lhes oferece:
Os investimentos de Portugal nos Cinco cresceram consideravelmente nos ltimos anos devido, principalmente, integrao europia, que possibilitou s empresas portuguesas o acesso aos mecanismos previstos nas Convenes de Lom; o surgimento de mecanismos e entidades especificamente orientados para fomentar os investimentos de empresas nacionais no
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estrangeiro; linhas e seguros de crditos, sociedade de capitais de risco, o Programa de Apoio Internacionalizao das Empresas Portuguesas (PAIEP) e a criao do Fundo para a Cooperao Econmica (Sobrinho, 1997: 103).
Esse crescimento dos investimentos portugueses no mundo lusfono apresenta, porm, dois problemas que devem ser considerados: a) Esses investimentos esto sendo feitos, essencialmente, por empresas privadas, dentro da lgica da economia capitalista e da internacionalizao do capital. A capacidade de investimento do Estado portugus continua reduzida, mesmo com a integrao Europa e, dessa forma, a sua participao em projetos de desenvolvimento e cooperao com o mundo lusfono principalmente os PALOP fica limitada. b) Essas relaes econmicas de Portugal com os pases de Lngua Portuguesa tm sido travadas muito mais no mbito das relaes bilaterais com o Brasil e com os PALOP, do que dentro do espao comunitrio que a CPLP poderia proporcionar. Assim, se sob o ngulo portugus a criao da CPLP foi um acontecimento histrico, a sua existncia tem sido uma assinalvel frustrao (Mendes, 2000: 141). Em relao perspectiva de assumir um papel de intermedirio entre a UE e a CPLP, Portugal esbarra nas limitaes de seu papel secundrio no Sistema Internacional e dentro da prpria UE, apesar da propalada igualdade de status jurdico dos Estados signatrios do Tratado de Maastricht. Dessa forma, as principais potncias europias, como Inglaterra, Alemanha ou Frana, caso seja interessante para elas, podem perfeitamente atuar nas ex-colnias portuguesas, sem recorrer intermediao de Portugal. Sob certos aspectos, isso j vem acontecendo, devido, fundamentalmente, limitada capacidade de investimentos do Estado portugus, como se pode ver pela aproximao de ex-colnias portuguesas, como Guin ou Moambique, das reas de influncia francesas ou britnicas, na perspectiva de conseguirem recursos para seus projetos de desenvolvimento. Todos esses fatores limitam a interveno de Portugal no cenrio internacional, fazendo com que as intenes do Estado portugus sejam maiores do que a sua capacidade real de ao. Assim, mesmo alguns pontos que no passado lhes foram favorveis, como a posio geopoltica privilegiada dos Aores, perderam parte de sua importncia com o fim da Guerra Fria e com a nova ordenao de foras do Sistema Internacional. Sob o aspecto poltico-estratgico, resta a Portugal, utilizando a sua posio geogrfica favorvel, a possibilidade de funcionar como elemento de ligao entre o Atlntico Norte e o Atlntico Sul, dentro de uma poltica de segurana global:
[...] vista a proliferao de soberanias nas duas margens do Atlntico Sul, e o inevitvel florescimento de polticas especficas, de cada uma, aparece a necessidade de articular formalmente a segurana desse mar com o Atlntico Norte, e de novo o tringulo estratgico (portugus) chama o pas para a situao de Estado de fronteira e articulao. (Moreira, 2000: 17).
Alm disso, ele poderia funcionar, tambm, como elemento de articulao entre a Europa e os EUA, no momento em que o continente europeu, acelerando a busca da unidade poltica e assumindo uma poltica externa e de segurana comum, aprofundou a rivalidade nunca extinta com os EUA dando vida doutrina dos Dois Pilares dentro da Aliana Atlntica (idem: 17).
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Em vista disto, dentro de uma estratgia de aumentar sua capacidade de ao no cenrio internacional, o Estado portugus necessita incentivar a utilizao do espao comunitrio da CPLP, como local de aes econmicas e polticas. Por isso, ele tem tido um grande empenho no s na construo desse espao comunitrio, como tambm na elaborao de uma poltica cultural agressiva, expressa pela atuao do Instituto Cames, em todo o mundo, alm da articulao das comunidades portuguesas espalhadas por todos os continentes. O Estado Portugus tem plena conscincia de que para renegociar o seu papel no Sistema Internacional superando os limites a que, historicamente, est submetido necessita utilizar, de forma concreta, as possibilidades geradas pelo seu pertencimento a uma Europa integrada, bem como pela herana cultural que deixou espalhada pelo mundo durante o seu perodo imperial. Assim, para Portugal, a constituio da CPLP, sob sua hegemonia, adquire uma importncia estratgica para definir o seu lugar no mundo contemporneo, podendo funcionar como moeda de troca e como trunfo poltico, dentro da UE e dos outros organismos internacionais a que pertence. Sob essa perspectiva, o Estado portugus tem utilizado a margem de manobra que a integrao Europa lhe propicia para articular o mundo lusfono, margem de manobra esta que ele, isoladamente, no teria. Por tudo isso, pode-se afirmar que a articulao da Comunidade Lusfona um dos aspectos fundamentais da poltica externa portuguesa nos ltimos anos e que, de certa forma pensando a partir da reflexo de Eduardo Loureno, quando ele afirma que, atravs do conceito ou idia mgica da Lusofonia os portugueses sonham com a unio do espao da Lngua Portuguesa para resistir melhor presso de outros espaos lingsticos, fazendo com que isto seja, para eles, razo mais do que suficiente para desejarem que exista, com um esplendor real e onrico, comparvel ao do Quinto Imprio pessoano, a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (Loureno, 2001:166) ela traduz uma releitura, sob nova perspectiva, do velho sonho imperial portugus.
2. O Brasil e a CPLP: o discurso e a prtica

Apesar dos esforos portugueses, a constituio da CPLP tem esbarrou em algumas outras questes relacionadas no s a Portugal, mas aos outros atores que dela fazem parte. Uma delas que, para Portugal, a sua hegemonia dentro dessa organizao uma espcie de direito histrico. O problema que, em uma Comunidade onde o elemento fundamental de identidade entre seus membros a Lngua Portuguesa, no se pode ignorar que cerca de 80% dos falantes deste idioma encontram-se em um nico de seus Estados-membros: o Brasil. Com isso, existe a possibilidade, temida por Portugal, de que a CPLP gravite em torno de outro centro. Porm, at o momento, esses temores acabam sendo infundados, pois no mbito da sua linha de poltica externa, o Brasil no tem demonstrado ter grandes pretenses de hegemonia dentro da Comunidade, at porque, para o Itamaraty, a CPLP tem sido uma questo absolutamente secundria, apesar de uma certa mudana na inflexo da poltica externa brasileira em direo a uma maior aproximao com a sia e a frica, desde o incio do governo
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de Lus Incio Lula da Silva, em 2003. Por sinal, importante que se faa uma breve anlise de como tem sido a atuao do Brasil no processo de construo da Comunidade, pois de certa forma esta (no)atuao tem contribudo sobremaneira para o retardamento da sua consolidao no plano prtico. Como colocado anteriormente, a Poltica externa brasileira fez sua opo preferencial desde o incio da dcada de 1990 pelas relaes com o chamado Primeiro Mundo, por um lado, e pelos esforos de integrao latino-americana atravs da criao do Mercosul, por outro, dentro de uma estratgia de insero do pas na economia globalizada, sob a gide do neoliberalismo. Na opo feita pela modernidade neoliberal e pela abertura indiscriminada ao capital internacional, a partir do governo Collor, no existiam grandes espaos para a articulao do mundo lusfono, visto que para recolocar o pas nos trilhos do desenvolvimento e da modernidade capitalista, o fundamental o relacionamento preferencial com as economias ocidentais avanadas (Saraiva, 1996: 222). Dentre outras questes, esse fato gerou a ausncia de uma Poltica Cultural por parte do governo brasileiro, visando valorizao da nossa lngua e da nossa cultura no exterior. Essa situao no sofreu grandes alteraes no governo Fernando Henrique Cardoso, em que a articulao do mundo lusfono e a formulao de uma poltica cultural no exterior continuaram sendo questes secundrias. Apesar da existncia de diversos interesses econmicos entre o Brasil e outros pases da CPLP principalmente Portugal e Angola , o governo brasileiro ao invs de priorizar o espao comunitrio, optou pelo estabelecimento de relaes bilaterais. Quanto a uma poltica cultural brasileira no exterior recorremos Walnice Galvo, que em um interessante ensaio escrito em meados da dcada de 1990 afirmava que:
Nesse terremoto universal de fim de milnio, a presena do Brasil na cena internacional desapareceu. A anedota brasileira corrente de que o Brasil caiu no Quarto Mundo, ou de que saiu do mapa, parece infelizmente ser mais que um jogo de palavras (Galvo, 1998: 195).
Assim, a CPLP que poderia funcionar para o Brasil como um espao privilegiado sob os pontos de vista poltico-diplomtico e econmico, acaba ficando muito mais no campo dos discursos e intenes do que no campo prtico. Na perspectiva de Adriano Moreira, uma das preocupaes fundamentais dos pequenos Estados e cremos que tambm de potncias mdias como o Brasil deve ser o pertencimento a diversos organismos internacionais, com o objetivo de estar presente em todos os centros de deciso coletiva, adestrando em tal sentido as representaes, e usando o poder do nmero com sabedoria (Moreira, 2000: 19). Ora, indiscutivelmente o Brasil o mais importante dos Estados-membros do Mercosul e pode ser considerado uma potncia regional dentro da Amrica Latina. Assim, para os defensores brasileiros da CPLP, esta comunidade, do ponto de vista econmico, poderia funcionar como um espao de intermediao entre os blocos econmicos a que seus membros pertencem, principalmente entre o Mercosul, a UE e a SADCC. J sob o ponto de vista poltico-estratgico, a CPLP poderia desempenhar um papel fundamental na segurana do Atlntico Sul, em um momento em que as questes econmicas, as quais tendiam a dar a tnica das relaes internacionais no sculo XXI, cedem espaos aos problemas da poltica e da segurana global.
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Sendo assim, via CPLP, o Brasil poderia formar com a frica do Sul e com Angola um tringulo estratgico no Atlntico Sul. No entanto, sob essa perspectiva de anlise, a ausncia de um projeto nacional autnomo e as vinculaes aos interesses do capital internacional ao longo da dcada de 1990 fizeram com que o Estado brasileiro no priorizasse questes fundamentais para uma estratgia de desenvolvimento nacional e de renegociao de nosso papel no Sistema Internacional. Dessa forma, a dimenso atlntica da poltica externa brasileira teve o seu papel cada vez mais diminudo, ao contrrio do ocorrido nas dcadas de 1960 e 1970, nas quais a frica desempenhava um papel central na poltica desenvolvida pelo Itamaraty, principalmente durante a gesto do Ministro Gibson Barbosa, na primeira metade da dcada de 1970. Portanto, at o incio do atual governo, a poltica africana no Brasil foi perdendo importncia, tendo sido adotada uma prtica de opes seletivas de parceiros naquele continente em que se destacam a Nigria, a frica do Sul e, secundariamente, Angola. Com isso, pases como Moambique, So Tom e Prncipe, Guin-Bissau e Cabo Verde no representavam reas de interesse para o Brasil na frica, o que esvaziava o papel que a CPLP poderia representar no mbito da poltica externa brasileira. Portanto, se nos governos Jos Sarney e Itamar Franco o governo brasileiro ainda demonstrou algum empenho muito mais devido a iniciativas individuais como as do Embaixador Jos Aparecido de Oliveira na construo da CPLP, durante os oito anos da presidncia de Fernando Henrique Cardoso este empenho esteve muito mais nos discursos oficiais do que em aes concretas, com o Brasil preferindo priorizar as relaes bilaterais com Portugal e Angola, a investir na construo do espao comunitrio. Tal desinteresse apareceu, pelo menos aos olhos de diversos observadores, a partir da indicao de Dulce Maria Pereira para ocupar a SecretariaExecutiva da organizao entre os anos de 2000 e 2002, indicao esta que no foi muito bem recebida, principalmente em Portugal. Nos trs ltimos anos, com a chegada do Partido dos Trabalhadores e de Luiz Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica, a frica e o mundo no-desenvolvido voltaram a ser reas de grande interesse para os formuladores da poltica externa brasileira. Elegendo a luta pela reestruturao da ONU (Organizao das Naes Unidas) e a conseqente obteno pelo Brasil de um assento permanente no Conselho de Segurana como uma de suas prioridades, o governo brasileiro tem procurado obter apoio internacional para esta reivindicao, principalmente junto aos chamados pases pobres da frica, sia e Amrica Latina. Alm disso, o Brasil tem procurado assumir a liderana desses pases na luta por melhores condies no comrcio como se pode ver em iniciativas como a criao do G-20 e por uma ordem internacional mais igualitria. No entanto, mais uma vez, dentro desses projetos o espao comunitrio da CPLP no parece ser prioritrio, tendo o Itamaraty optado por dar continuidade poltica de relaes bilaterais ou de alianas conjunturais em fruns internacionais.
3. A CPLP na perspectiva de seus demais atores: os PALOP e o Timor-Leste

Ao analisarmos as perspectivas dos PALOP em relao CPLP, devemos levar em considerao a existncia de algumas dificuldades bastante claras para a sua participao efetiva no processo de construo da Comunidade. Em primeiro lugar,
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deve-se considerar que algumas feridas do perodo do colonialismo ainda no se encontram completamente fechadas entre os povos africanos e, por causa disto, a Comunidade encarada com uma certa desconfiana por setores das sociedades desses pases, que vem nela uma espcie de Imprio Colonial Portugus revisitado, e encaram o discurso da lusofonia como uma releitura do velho lusotropicalismo de Gilberto Freyre, que serviu de base ideolgica para a dominao colonial portuguesa durante o Estado Novo Salazarista:
Durante todo o perodo que antecedeu a criao da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa CPLP (inocentemente chamada por vrias vezes Comunidade lusfona, lusofonia ou, pelos saudosistas do imprio, Comunidade lusada), a par de posies mais esclarecidas, foram inmeras as declaraes que explcita ou camufladamente ressuscitaram o lusotropicalismo, aparentemente sem sequer se darem conta do choque provocado em alguns de seus parceiros africanos. (Neto, 1997: 329).
Outra questo a se considerar o fato que no pode ser ignorado de que a participao desses pases na Comunidade fica bastante limitada pelos srios problemas internos que enfrentam: Angola: pas mais importante dos PALOP do ponto de vista econmico e geopoltico, Angola viveu uma guerra civil que durou 27 anos (1975-2002), sem contar os anos de luta pela independncia, iniciada em 1961. Dez milhes de minas terrestres ainda hoje causam vtimas e so motivo de preocupao para o governo e para a populao. Nos ltimos anos, apesar dos avanos polticos (com o estabelecimento de uma democracia pluripartidria e o fim da guerra civil) e econmicos, (com o restabelecimento gradual das atividades agrcolas e a crescente explorao de petrleo) boa parte do pas permanece destruda e os problemas sociais so gravssimos: o ndice de analfabetismo superior a 60% da populao, o desemprego est na faixa de 60% da PEA, cerca de 67% da populao vive abaixo da linha da pobreza e o IDH do pas um dos mais baixos do mundo (Angola, em 2002, ocupava o 146 lugar na tabela deste ndice). Guin-Bissau: local onde a luta anticolonialista foi mais intensa dentro do Imprio Portugus e bero de Amlcar Cabral, fundador do PAIGC e um dos mais brilhantes pensadores polticos africanos vive, h mais de uma dcada, uma sucesso de crises polticas marcadas por golpes de Estado, guerras civis e intervenes militares, que geram grande instabilidade nesse pequeno pas, agravando ainda mais os problemas sociais nele existentes. Desde o fim do regime de partido nico, em 1991, e a realizao de eleies pluripartidrias, em 1994, nenhuma fora poltica conseguiu uma hegemonia clara no pas, tendo como agravante o fato de o outrora poderoso PAIGC ter se tornado a terceira fora poltica, aumentando as tenses na Guin-Bissau, principalmente a partir de 1998. De economia predominantemente agrcola e com escassos recursos naturais, a Guin-Bissau possui uma das rendas per capita mais baixas do mundo, e entre os efeitos das crises e das guerras civis est, por exemplo, a reduo do PIB do pas. Atualmente, a CPLP e outras organizaes como a Unio Africana tm procurado mediar o conflito, dialogando com os lados beligerantes e buscando uma soluo consensual, como se fez em outubro de 2004, quando foi negociado um acordo de paz entre o governo guineense e soldados amotinados. No entanto, a estabilidade poltica e a paz interna ainda esto longe de serem alcanadas.
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Moambique: na costa oriental da frica, o pas tambm enfrentou 16 anos de guerra civil encerrados no incio da dcada de 1990, aps a aprovao de uma constituio que acabava com o regime de partido nico, existente desde a independncia em 1975, e que promovia a abertura econmica do pas, dando fim a uma frustrada experincia socializante. No entanto, esta abertura econmica e a conseqente aproximao com o ocidente inclusive com a aplicao de ajustes estruturais, no final da dcada de 1980, nos ditames do BIRD e do FMI no trouxeram melhorias significativas para as condies de vida da populao moambicana. Embora a populao camponesa tenha podido regressar s suas terras e ao trabalho com o fim da guerra civil cerca de 80 por cento da populao total a situao ficou longe da normalidade, visto que, da mesma forma que em Angola, boa parte dos campos ainda se encontra minada (calculase que cerca de dois milhes de minas foram colocadas em solo moambicano). Alm disso, a reconverso vida civil dos grupos combatentes fez aumentar enormemente o banditismo e a criminalidade. Assim, apesar de possuir grandes recursos naturais, Moambique possui indicadores sociais extremamente negativos, com 2/3 da populao de cerca de 17 milhes de habitantes vivendo abaixo da linha da pobreza. So Tom e Prncipe e Cabo Verde: os dois menores Estados africanos que fazem parte da CPLP, comungam da maior parte dos problemas das demais ex-colnias portuguesas, porm com menor instabilidade poltica e melhores indicadores econmicos, tanto no caso de So Tom que tem um potencial petrolfero bastante significativo que comeou a ser explorado no final da dcada de 1990, por meio do estabelecimento de joint-ventures entre o governo e empresas petrolferas norteamericanas quanto no de Cabo Verde, devido ao seu potencial turstico e sua posio geogrfica estratgica entre a frica e a Amrica. No entanto, o IDH desses pases, apesar de melhores que os de boa parte dos demais pases africanos, permanece em nveis bastante insatisfatrios. Cabo Verde ainda enfrenta o problema da excessiva dependncia externa devido escassez de gua e terras arveis, o que fazia com que, na dcada de 1980, cerca de 90% dos alimentos consumidos no pas fossem importados. Dessa forma, a economia do pas se mantm graas ajuda externa que j chegou a representar metade do PIB de Cabo Verde e das remessas dos emigrantes, que se refletem principalmente no setor da construo civil. Esse quadro deixa claro que o principal interesse dos PALOP o estabelecimento de parcerias internacionais que lhes permitam buscar o desenvolvimento econmico e a resoluo de seus graves problemas sociais. Nesse aspecto, a participao na CPLP no apresenta nenhum atrativo especial para esses pases, visto que o seu principal ator Portugal tem uma capacidade de investimento bastante reduzida se comparada com a de outros pases da Unio Europia ou os EUA, de quem os PALOP tm se aproximado em busca de parcerias estratgicas. nesse contexto que devemos entender o movimento de ingresso de Moambique na British Commonwealth, em 1995, e de aproximao, inclusive do ponto de vista cultural, da Guin-Bissau em relao frica Francfona. Por outro lado, o outro grande ator da Comunidade, o Brasil, no a tem como prioridade, como j assinalado anteriormente, alm de no possuir grandes condies de investir na frica, como desejam e necessitam os PALOP. Dessa maneira, o Brasil
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tem adotado uma poltica de investimentos seletivos na regio, atravs do estabelecimento de parcerias pontuais, motivadas por interesses econmicos ou polticos como a recente busca por apoio para a obteno de um assento permanente no conselho de segurana da ONU dos quais pode se citar a liberao de US$ 650 mil para programas de cooperao econmica e social com So Tom e Prncipe, durante a quinta Cimeira dos Chefes de Estado e Governo da CPLP realizada naquele pas, em julho de 2004. Assim, a esperana de consolidao da CPLP pelo vis econmico, expressa por Agostinho da Silva, em meados da dcada de 1980, ou mesmo por documentos oficiais de Estados-membros da Comunidade6, parece estar longe de se concretizar. Outros aspectos que devem ser levados em conta so aqueles que envolvem questes identitrias e culturais bastante importantes como, por exemplo, o fato de que em boa parte dos PALOP a Lngua Portuguesa menos falada do que os dialetos crioulos ou de origem africana (s em Moambique existem mais de 30 dialetos e o portugus a lngua materna de somente 5% da populao). Alm disso, a aproximao econmica com pases de outras esferas lingsticas como, por exemplo, Moambique em relao ao mundo anglfono ou Guin-Bissau e Cabo Verde com o francfono faz com que a lngua portuguesa venha perdendo espao nesses pases:
No sul de Moambique, por exemplo, o ingls exerce uma forte atrao. Na Guin-Bissau, o francs ganha terreno graas televiso. Na terceira cimeira da francofonia em Dacar (1989) a Guin-Bissau decidiu fazer do francs a sua segunda lngua oficial, enquanto Angola, de que uma parte do escol exilado no Zaire fez os seus estudos nessa lngua, seguia os debates (Enders, 1997: 129).7
Assim, se consideramos a lngua um elemento fundamentalmente importante para a construo de identidades nacionais na perspectiva de algumas das definies clssicas da teoria poltica sobre a idia de nao8 , vemos que em boa parte dos PALOP essa idia no pode ser aplicada. No entanto, no se pode negar que, mesmo entre membros da elite africana, como elemento de identidade e unidade nacionais, o idioma tem uma repercusso como pode se notar em um trabalho acadmico de um diplomata angolano, que ocupa uma posio de destaque na hierarquia do MPLA, partido hegemnico em Angola:
A percepo geral nos cinco Estados Africanos de Lngua Portuguesa sobre a CPLP a seguinte: a) a lngua portuguesa constitui um instrumento de integrao e de unidade nacional, de afirmao de identidade cultural e da independncia nacional; b) a lngua portuguesa constitui o veculo principal para a afirmao, aquisio de conhecimentos e de comunicao com o mundo exterior (Sobrinho, 1997: 133).9
Isto nos remete discusso das dificuldades do processo de construo da idia de nao nos pases lusfonos da frica, com exceo, talvez, de Cabo Verde, onde esta questo, pelas prprias caractersticas histricas da colonizao das ilhas, parece estar solucionada, como se depreende do comentrio de um conhecido intelectual cabo-verdiano, Germano de Almeida, ao afirmar que em Cabo Verde no padecemos dessa questo de identidade [... . O] cabo-verdiano orgulha-se de sua terra, sobretudo do nosso mar, do nosso cu, de nossas secas. E mais adiante: [Esse] no um mrito
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nosso. Aqueles que conhecem a condio cabo-verdiana sabero que Cabo Verde existe por teimosia dos portugueses (Villas-Boas, 1998: 35). Essa exceo s serve para confirmar a percepo de que nos PALOP travam-se uma disputa ideolgica e uma luta poltica em torno das premissas sobre as quais esto sendo construdas as suas identidades nacionais, o que leva a formulaes como as defendidas por Feij Sobrinho ou mesmo redescoberta crtica do lusotropicalismo de Gilberto Freyre, por setores da elite moambicana, na busca de explicaes para o entendimento de sua realidade social.
Todas estas questes referentes frica Lusfona funcionam como complicadoras da adeso desses pases idia da lusofonia e a construo efetiva de uma Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa. Alm disso, em sua concepo original, a CPLP foi articulada a partir de uma perspectiva equivocada: a de que os PALOP so vistos como um todo, no sendo levadas em considerao as suas especificidades nacionais, o que seria um equvoco grave na prpria definio das premissas bsicas em que a Comunidade busca sustentao Essa questo foi muito bem levantada pelo escritor moambicano Mia Couto, quando afirma ao falar sobre a Comunidade Lusfona que um dos primeiros equvocos o prprio nome que a famlia leva: afro-luso-brasileira. H aqui um tringulo desigual, porque h dois vrtices que tm individualidade, Brasil e Portugal, e o afro geral (idem: 29).
Dessa forma, a Comunidade j nasce com um vcio de origem, o do desconhecimento mtuo entre os seus membros, o que a leva a ser erigida sobre alicerces pouco slidos, baseados em discursos por vezes mticos que no encontram muita fundamentao na realidade concreta. Por fim, no podemos deixar de fazer uma breve meno perspectiva timorense em relao CPLP, visto que o Timor-Leste o mais novo membro dessa Comunidade. Com uma histria recente bastante conturbada, o pas possui vrios problemas em comum com os PALOP, mas tambm vrias especificidades que devem ser consideradas. Tendo sido ocupado pela Indonsia em 1975, logo aps a sada dos portugueses da regio no ps-25 de abril e a declarao unilateral de independncia do Timor pela Frente de Libertao do Timor-Leste Independente (Fretilin) organizao marxista de tendncias maostas , com o discreto apoio da Austrlia e dos EUA. Esse apoio deveu-se a questes econmicas, geopolticas e estratgicas, como a necessidade de impedir o surgimento de mais um governo de orientao socialista no extremooriente, no contexto do confronto leste-oeste e da derrota norte-americana no Vietn; o interesse em fortalecer a ditadura do General Suharto na Indonsia, aliado na luta anticomunista, que tinha receio que o Timor independente pudesse estimular os movimentos autonomistas existentes dentro de suas fronteiras; e, finalmente, o potencial petrolfero do Mar do Timor, no momento em que o mundo ocidental vivia sob os impactos da primeira crise do petrleo. Durante os anos seguintes ocupao, cerca de 60 mil timorenses foram mortos, em um genocdio de grandes propores que comea a ser denunciado sistematicamente nos organismos internacionais por membros da resistncia, notadamente aqueles ligados ao clero catlico. Paralelamente, a Indonsia procura consolidar o seu domnio sobre a regio investindo nela grandes recursos, o que levou o Timor-Leste a ter um
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crescimento econmico mdio de 6% ao ano entre 1983 e 1997. Alm disso, estimulouse a vinda de transmigrados de outras regies da Indonsia para o Timor algumas estimativas falam em 150 mil em uma populao total de cerca de 750 mil habitantes , alm de serem feitos grandes investimentos em educao, dentro da perspectiva de formar nas novas geraes timorenses os valores nacionais indonsios, estimulando o uso da lngua bahasa o idioma da unidade Indonsia e desestimulando, por vezes reprimindo, o uso do ttum (dialeto dos mauberes) e do portugus. Essa poltica acabou gerando uma situao paradoxal, na medida em que o uso da lngua portuguesa vai ser mantido por aqueles que se recusavam assimilao pela Indonsia, fazendo com que o idioma do antigo colonizador passasse a ser, juntamente com a religio catlica (tambm herana portuguesa), o smbolo da resistncia e da identidade timorense. Apesar das condenaes formais da Comunidade Internacional Indonsia, durante muitos anos Portugal foi uma voz isolada em defesa do Timor, embora sem grande empenho, tendo essa questo comeado a ser vista com maior ateno pela opinio pblica internacional j na segunda metade da dcada de 1980, quando, com o fim da guerra fria e do conflito leste-oeste, questes como a defesa dos direitos humanos passaram a ser vistas como prioritrias na agenda internacional, o que acaba fazendo com que dois lderes da resistncia timorense, Jos Ramos Horta e D. Ximenes Belo, sejam agraciados com o Prmio Nobel da Paz, em 1996. Com a criao da CPLP, no mesmo ano, a questo do Timor-Leste passou a ser considerada central pela nova organizao, e uma das primeiras propostas feitas pelo representante portugus em um momento em que Portugal j tinha passado a atribuir uma grande importncia articulao do espao da lusofonia foi a de incluir o Timor na Comunidade com o estatuto de membro-observador. A possibilidade de conseguir a independncia poltica surge, de fato, em 1998, com a queda do regime de Suharto na Indonsia, em meio a uma violenta crise econmica e poltica. O novo governo indonsio acaba aceitando a realizao de uma consulta popular no Timor-Leste para definir os rumos da regio: a continuidade da anexao da Indonsia, com grau ainda maior de autonomia, ou a independncia poltica. Em 30 de agosto de 1999, a esmagadora maioria dos timorenses (78%) votou pela separao da Indonsia. Em resposta, grupos de milicianos pr-Indonsia, apoiados por elementos das foras armadas daquele pas, empreenderam campanhas de incndio, pilhagem, violncia e intimidao da populao com 1/3 da populao sendo obrigado a ir para campos de refugiados em Timor-Ocidental e em outras ilhas vizinhas, e outro 1/3 indo para as montanhas. Essas campanhas s terminaram com a interveno das foras de paz das Naes Unidas. Grande parte da infra-estrutura do Timor-Leste foi destruda e o pas quase que totalmente devastado. Somente em 30 de agosto de 2001, dois anos aps o referendo popular, os timorenses puderam ir novamente s urnas para eleger a Assemblia Constituinte, criando condies para a transio para a total independncia, que se concretiza em maio de 2002. Com toda essa histria recente de conflitos, a adeso do Timor ao ideal da lusofonia e Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa da qual atualmente j faz parte como membro efetivo suscita algumas reflexes importantes: a) Por todas as questes discutidas anteriormente, o portugus hoje falado por somente cerca de 3% da populao. Mesmo na poca da colonizao portuguesa
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ele se restringiu a uma pequena elite econmica ou religiosa (o clero catlico), nunca tendo se tornado a lngua normal de comunicao, at porque s vsperas da sada dos portugueses da ilha cerca de 92% da populao era analfabeta, devido ausncia de polticas pblicas de educao por parte do Estado portugus, o que, alis, no existia nem na metrpole, que apresentava os maiores ndices de analfabetismo da Europa Ocidental. Este ndice de falantes do portugus menor inclusive que o dos PALOP leva, inclusive, discusso sobre se o Timor pode ser considerado um Estado Lusfono, ou se l o portugus apenas uma lngua residual como no antigo Estado da ndia ou em Macau. No entanto, o governo timorense tem procurado reintroduzir o portugus no pas, no s por sua carga simblica, mas por dar ao Timor o acesso a um veculo slido e de penetrao internacional10, posio que bastante discutvel j que outros idiomas ocidentais podem desempenhar este papel, inclusive com mais eficcia. b) Tendo tido 85% de sua infra-estrutura destruda, principalmente durante os acontecimentos de 1999, o Timor-Leste necessita enormemente de investimentos estrangeiros, alm de um grande contingente de mo-de-obra qualificada. A vizinha Austrlia tem sido responsvel por boa parte desses investimentos, estabelecendo parcerias com o governo timorense em diversos setores, inclusive no potencialmente lucrativo e estratgico setor petrolfero. A presena australiana j se fez sentir com bastante fora durante o perodo de administrao da ONU na regio, com seus soldados representando o maior contingente das foras internacionais, enquanto a participao portuguesa e de outros pases da CPLP foi bastante modesta, levando-se em considerao a importncia por eles atribudas questo do Timor. Isto faz com que a lngua inglesa venha ganhando cada vez mais espao no pas, principalmente nas geraes mais jovens que a vem e no a lngua portuguesa como seu canal de comunicao com o mundo. A partir dessas consideraes pode-se perceber que no Timor, da mesma maneira que na frica, as pretenses portuguesas, expressas no ideal da lusofonia, acabam esbarrando em suas limitaes econmicas, j que a reduzida capacidade de investimentos do Estado Portugus acaba no conseguindo dar Comunidade Lusfona o alicerce, em bases econmicas, que s o discurso culturalista no consegue dar.
4. Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa: desafios e possibilidades

Como discutimos at agora, a institucionalizao da CPLP e a sua consolidao como um ator de certa importncia no Sistema Internacional enfrentam uma srie de dificuldades, sendo a principal delas a de que dentre os seus Estados-membros s um tem investido de fato na estruturao desta Comunidade, enquanto seus outros atores oscilam entre a indiferena e a adeso limitada. Alm disso, como reiteramos em diversos momentos ao longo deste trabalho, as possibilidades desse ator principal Portugal alicerar a CPLP atravs de bases econmicas so bastante reduzidas, embora
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nos ltimos anos a margem de ao de Portugal tenha se ampliado consideravelmente, com a integrao Unio Europia e o conseqente crescimento da economia portuguesa, bem como a internacionalizao dos grandes grupos econmicos daquele pas. No entanto, Portugal continua sendo somente um Estado de mdio porte, que ocupa uma posio secundria no concerto europeu e cujas pretenses de servir de correia de transmisso entre a Unio Europia e a periferia africana de lngua portuguesa esbarram no simples fato de que as potncias centrais no necessitam desse tipo de intermediao, optando por estabelecer relaes diretas com os PALOP, os quais tambm dispensam o papel a que se prope Portugal.11 Desse modo, abre-se a possibilidade do Brasil assumir a liderana da Comunidade, o que, de certa forma, seria algo bastante natural, visto que o pas o maior Estado de lngua portuguesa, possuindo uma identidade nacional e uma unidade lingstica bastante definidas, alm do que dos cerca de 210 milhes de falantes do portugus, cerca de 170 milhes esto no Brasil.12 Esta possvel liderana do Brasil vista com bastante simpatia pelos PALOP, por questes bvias que envolvem as cicatrizes e as feridas ainda abertas deixadas pela colonizao portuguesa, e uma natural identificao com o Brasil, apesar do fato de que boa parte das lideranas africanas ainda ter a percepo de que no Brasil, falta familiaridade com a frica, persiste a discriminao racial, manifesta-se pouco prestgio s razes africanas e existe pouco conhecimento do continente (Sobrinho, 1997: 77-78). Por outro lado, Portugal no aceita perder a liderana da Comunidade, por consider-la sua de direito como ptria-me da lusofonia e, por que no, considerar a CPLP como um projeto poltico que reflete a continuidade de um modo portugus de estar no mundo de inspirao claramente freyriana. Assim, para os portugueses, o mximo que se poderia admitir de forma at condescendente seria uma liderana compartilhada com o Brasil. Porm, duas grandes questes se levantam: at que ponto o Brasil deseja assumir esta liderana?; que vantagens tal comunidade poderia trazer para o pas? Em relao primeira questo, alguns observadores avaliavam, no momento da criao da CPLP, que o Brasil tender a pretender essa liderana da Comunidade pelo seu peso demogrfico, pelo seu peso no mbito da Amrica do Sul e pela sua presena crescente no Atlntico Sul 13. No entanto, nesses dez anos de existncia da Comunidade, o Brasil no tem demonstrado grande empenho na sua consolidao e muito menos interesse em assumir a sua liderana. Como colocado anteriormente, com as transformaes ocorridas nas ltimas dcadas no cenrio mundial, boa parte do comportamento da diplomacia brasileira nos ltimos anos tem sido ditada pela lgica da economia. Assim, j entrando na segunda questo, o Brasil tem procurado estabelecer parcerias pontuais com Portugal e alguns membros da CPLP no campo das relaes bilaterais, prescindindo, portanto, do espao comunitrio. Dessa forma, seja do ponto de vista econmico como no campo das relaes comerciais ou de investimentos diretos ou do poltico como na busca de apoio para a reformulao da estrutura das Naes Unidas , a existncia da CPLP no parece influir sobremaneira nas pretenses internacionais do Brasil, apesar dos defensores brasileiros desse espao comunitrio apresentarem uma srie tambm j citada anteriormente de argumentos favorveis a ele. Por tudo isso, este pouco caso brasileiro acaba sendo decisivo para a no consolidao da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa.
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Dessa forma, no tendo se consolidado por intermdio das bases econmicas, o alicerce da CPLP continua sendo embora isso tenha se demonstrado insuficiente a questo cultural. Neste aspecto, algumas discusses fundamentais que devem ser travadas so aquelas sobre at que ponto a lngua portuguesa pode funcionar como um elemento de unidade cultural entre os seus oito Estados-membros e sobre a legitimidade de uma comunidade que se assenta sobre um discurso que essencialmente portugus o da lusofonia, formulado dentro de uma lgica poltica e ideolgica especfica, que tem norteado os movimentos do ator mais empenhado em sua construo. Nesse ponto, no podemos deixar de lembrar o ensasta Eduardo Loureno, o qual afirma no ser possvel a existncia de uma Comunidade Lusfona sem uma mitologia cultural compartilhada e sem um imaginrio comum (Loureno, 2001:173), deixando claro que at agora o sonho comunitrio acima de tudo um sonho portugus. Assim, dez anos aps a sua criao, a CPLP continua mais como um provvel vir-a-ser, do que uma realidade efetivamente concretizada. Neste perodo, marcado por projetos frustrados ou aqum das expectativas de cooperao cultural e econmica, o papel mais bem sucedido da Comunidade tem sido o de funcionar como espao de concertao poltica e diplomtica entre seus membros, ajudando a mediar crises polticas como as de Guin-Bissau e So Tom e Prncipe, colaborando com as negociaes de paz em Angola e conseguindo dar uma visibilidade internacional questo do Timor. Esse papel, de qualquer forma, apresenta-se muito aqum das expectativas de seus idealizadores ou do otimismo expresso por algumas lideranas polticas no momento de sua fundao:
[...] com sentido de realismo, a Comunidade responder adequadamente ao impulso, prprio das relaes internacionais contemporneas, de que os pases pertenam a coalizes ordenadas no mais ao longo de clivagens entre Norte e Sul ou Leste e Oeste, mas sim de interesses prontamente identificveis pelo cidado.14
Afinal, pode-se concluir que, ao longo de sua curta existncia, a CPLP acabou se tornando mais uma organizao secundria entre as muitas que existem no mbito internacional nas quais at agora as premissas sobre as quais foram criadas no tiveram como se concretizar.
Notas:
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Atualmente a organizao conta com um oitavo Estado-membro, o Timor Leste, criado oficialmente em maio de 2002. O ento Presidente do Brasil, Fernando Henrique Cardoso, em uma entrevista ao jornal portugus Dirio de Notcias (12 de julho de 1995), tambm faz referncia a Slvio Romero (1851-1914) como um dos precursores da idia dessa Comunidade. Nas palavras do Embaixador Jos Aparecido de Oliveira, um dos principais articuladores da Comunidade, no h dvida nenhuma que foi um ato de rara importncia at porque da resultou este ato maior que a institucionalizao da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (Braga, 1999: 47). Em um livro-homenagem a Jos Aparecido, editado em 1999, esta questo fica clara em alguns depoimentos dados por intelectuais portugueses, dentre os quais destacamos o de Adriano Moreira, respeitado intelectual e poltico, que havia feito parte do setor mais liberal do regime salazarista: O projeto de elaborar uma nova cooperao pelo consentimento de todos os Estados unidos pela
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lngua portuguesa teve mais de um pregador e defensor no passado, mas foi o Embaixador Jos Aparecido de Oliveira quem, usando da sua experincia, da sua autoridade, da sua devoo conseguiu programar, mobilizar as adeses, reunir as capacidades e levar final a criao da Comunidade dos Povos de Lngua Portuguesa (idem: 145-146).
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Sobre esta questo ver a excelente anlise de Saraiva, (1996: 217-239). Essa opinio foi reiterada pelo jornalista Mrcio Moreira Alves, veterano conhecedor dos assuntos portugueses em entrevista a mim concedida em 1 de maro de 2001. Na publicao Portugal: Dez Anos de Cooperao, de 1995, o Ministrio dos Negcios Estrangeiros de Portugal afirmava que para Portugal, com srias dificuldades no espao econmico europeu, ou para os pases africanos lusfonos, com potencialidades subexploradas, esta uma boa oportunidade para aproveitar o dinamismo econmico do Mercosul, atravs do Brasil, a maior nao do espao da lngua portuguesa, e, em conjunto criar um novo mercado. [...] A CPLP poder facilitar e aumentar o volume de investimentos e trocas comerciais entre os seus Estados-Membros (Sobrinho, 1997:103). Na traduo portuguesa desta obra, por mim utilizada, foram colocadas pelo tradutor notas de rodap que questionam estas afirmaes. No entanto, outras fontes mencionam esta perda de espao da lngua portuguesa nos PALOP, como os textos de Pedro da Silva Feij Sobrinho e Adriano Moreira, j citados neste trabalho. Hoje esta viso praticamente no encontra eco, pois como assinala Francesco Rossollilo [...] muitas Naes so plurilinges e que muitas lnguas so faladas em vrias Naes, que, alm disso, o monolingismo de determinadas naes, como a Frana ou a Itlia, no algo original ou espontneo, e sim, pelo menos em parte, fruto da imposio de um Estado, pelo poder poltico, de uma lngua falada apenas numa poro desse Estado [...]. (Bobbio et alli, 2000: 796). No entanto esta idia parece sobreviver no discurso oficial da lusofonia, que afirma a lngua portuguesa no s como o elemento fundamental da identidade nacional de seus Estados-membros, mas como o grande elemento de unidade cultural entre eles. Por tudo o que temos discutido at agora, esta viso do autor expressa em sua dissertao de mestrado em Relaes Internacionais na Universidade de Braslia, publicada em livro parece-nos ser bastante questionvel, mostrando a viso de uma parcela somente da intelectualidade e da diplomacia africanas. O prprio comportamento dos PALOP em relao CPLP, notadamente o de Angola, oscilando entre a adeso e a crtica, deixa isto claro, demonstrando as contradies do processo de construo de identidades nacionais em sociedades ps-coloniais, de caractersticas multi-tnicas. Esta afirmao foi feita por Mari Alkatiri, Primeiro-Ministro timorense, em 1997, (Cunha, 2001: 86). importante ressaltar que mesmo na poca do Imprio Colonial, os recursos limitados do Estado Portugus fizeram com que ele abrisse as suas colnias africanas para a atuao de empresas belgas, inglesas, francesas, sul-africanas e norte-americanas, exercendo um papel subalterno em seus prprios domnios, caracterizando aquilo que Perry Anderson chamou ironicamente de Condomnio Encoberto (Anderson, 1966). Em virtude da realidade lingstica dos PALOP e do Timor-Leste, esta quantidade de falantes do portugus no mundo, que usualmente aparece nos discursos e nos documentos oficiais da CPLP, parece representar muito mais um argumento poltico, do que uma constatao efetiva da realidade. De qualquer forma, isto s faz aumentar o peso do Brasil na Comunidade, visto que no pas existe efetivamente uma unidade lingstica. Carlos Motta, Diretor de Relaes Internacionais do Ministrio da Educao, em 1995 (Sobrinho, 1997: 62). Entrevista de Fernando Henrique Cardoso, Presidente do Brasil, ao jornal portugus O Pblico, de 25/09/1996.
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Documentos do site oficial da CPLP (www.cplp.org)

Estatutos da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa. A Histria. Comunicado Final, Cimeira Constitutiva da CPLP.
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Resumo
Em julho de 1996, em uma reunio realizada em Lisboa com a presena dos Chefes de Estado e de Governo dos sete pases que ento adotavam o portugus como idioma oficial, foi criada a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Dez anos aps a sua criao, esta organizao internacional, cujo principal papel seria o de se tornar o foro multilateral privilegiado para a cooperao econmica e a concertao poltico-diplomtica entre seus membros, est longe de alcanar os objetivos a que se props em seus
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documentos fundadores. Este artigo pretende discutir as questes que fazem com que a CPLP ainda no tenha se consolidado como um ator de relativa importncia no cenrio internacional, bem como as perspectivas atuais para o futuro desta comunidade e da prpria integrao do mundo lusfono.
Abstract
CPLP (Portuguese Speaking Countries Community) was created in July 1996, in a meeting in Lisbon, joining heads of state and government from the seven countries that, by the time, used Portuguese as their official language. Then years after its foundation, this international organization, whose main role was to become a privileged multilateral forum for economic cooperation and politic-diplomatic adjustment among its members, is far from achieving the purposes presented in its founding documents. This article discusses the issues that prevent CPLP from consolidating itself as an important agent in international stage, as well as the current perspectives for the future of this community and the integration of the Portuguese speaking world. Palavras-Chaves: CPLP, Lusofonia, Poltica Atlntica, Organizaes Internacionais, Relaes Luso-Afro-Brasileiras Keywords: CPLP, Lusophony, Atlantic Polity, International Organizations, Relations between PortugalAfrica-Brazil
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Dawisson Belm Lopes | Luiz Feldman
ONU, 61. SOCIOLOGIA POLTICA DE UMA INSTITUIO SEXAGENRIA EM TEMPOS DE GLOBALIZAO

Dawisson Belm Lopes Luiz Feldman
1.
Globalizao: concreta ou abstrata?
Um conceito possvel de globalizao deve abranger tanto os aspectos concretos, quanto as abstraes que se relacionam ao termo. Vista da perspectiva das mudanas concretas por ela encetadas, a globalizao no passaria, grosso modo, de um processo de modernizao global.1 Com o caminhar do sculo XX, os diversos Estados-nao ter-se-iam tornado integrados por uma mesma cadeia de instituies, principalmente de origem europia, a reger as diversas interaes, nos mbitos da economia, da poltica, da cultura e do direito. Abstratamente falando, a globalizao , de forma ampla e geral, a sensao de compartilhamento de smbolos (no tempo, mas no necessariamente no espao, haja vista a dissociao ocorrida entre essas duas dimenses na Modernidade Tardia), com ntida centralidade dos valores do capitalismo e da soberania. Trata-se da emergncia de uma espcie de conscincia global de indivduos e coletividades, isto , um ethos do pertencimento a uma sociedade globalizada algo que transcende o vnculo imediato e material entre os cidados e as suas respectivas sociedades nacionais (Robertson, 1992; Avritzer, 2002). As relaes entre o concreto e o abstrato tm preocupado a teoria social desde as suas origens. Karl Marx e Max Weber, de um certo modo, anteciparam muito da atual discusso sobre o problema terico da globalizao. O processo de passagem de uma sociedade tradicional para uma sociedade moderna envolveu o surgimento de estruturas sociais com maiores nveis de abstrao, tanto no campo da poltica como no da economia. Tanto em Marx quanto em Weber, a tenso inerente ao processo de transformao das sociedades (com progressiva abstrao das relaes sociais) no passar despercebida. Em Marx, essa transio relaciona-se com a mercadoria e o mercado, na medida em que a fora de trabalho (concreta) reduzida a uma abstrao (processo necessrio para tornar equivalentes os vrios tipos de trabalho). Em Weber, h uma anlise assemelhada. Segundo o autor, as comunidades tradicionais se estruturam a partir da dualidade entre membros internos e externos ao grupo principal. Os pertencentes ao primeiro grupo encontravam-se subordinados a um tipo de moralidade interna, a um cdigo prprio. Com o surgimento da moderna economia de mercado, instaura-se uma tica concreta e um princpio abstrato. Cria-se o dinheiro, o elemento mais abstrato e impessoal que existe na vida humana, diz Weber. Quanto mais o homem moderno segue as leis imanentes do dinheiro (abstratas), tanto mais ele se afasta de qualquer tica da fraternidade (concreta) (Avritzer, 2002).
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ONU, 61. Sociologia poltica de uma instituio sexagenria em tempos de globalizao, pp. 51-69
A tenso da Primeira Modernidade est assentada nas relaes entre as formas concretas de solidariedade (Marx) e caridade (Weber) e as formas abstratas que as substituem (parcialmente), manifestamente nos campos da economia, do Estado e do direito. Como percebe Avritzer, na Modernidade Tardia, correspondente ao perodo que ora vivenciamos,
[o] recente processo de globalizao, ao estender para fora do marco do Estado nacional os processos produtivos, as formas de acesso comunicao, os movimentos de indivduos e de mercadorias, coloca um problema para esses marcos analticos: por um lado, ele coloca em crise, ainda que no dissolva, categorias concretas, tais como o trabalho concreto, interao face a face e comunidade, dentre outros. Por outro, ele implica uma extenso da forma de operao de categorias abstratas, especialmente aquelas baseadas no mercado e no dinheiro (2002: 30).
Em autores contemporneos, a velha frico entre categorias concretas e abstratas torna baila. Anthony Giddens (1991), por exemplo, ao tratar da globalizao, despreza a categoria do concreto, ocupando-se primariamente das relaes abstratas. O autor perde, assim, toda a capacidade de pensar as interaes globais em termos de ao coletiva, atendo-se, em seus modelos analticos e prescritivos, ao estudo da reflexividade do self. Jrgen Habermas (1998) percebe uma nova relao entre o concreto e o abstrato na globalizao, mas dedica a sua teorizao especialmente ao campo do concreto, apontando a Unio Europia como o experimento mais repleto de potenciais globalizadores no mundo de hoje. Boaventura de Sousa Santos (2001) transfere o concreto para os processos de localizao da globalizao; porm, ao pensar as formas de contra-globalizao, ele as concebe sob a forma de categorias generalizantes e abstratas. O socilogo portugus busca relativizar a relao entre o concreto e o abstrato na globalizao, admitindo que a Modernidade Tardia2 mltipla e policntrica. Demonstra, desse modo, que as vrias formas de abstrao ligadas expanso do mercado mundial, internacionalizao do Estado, homogeneizao cultural, etc. produzem um concreto especfico, dependente das condies locais em que se insere, o que chama de globalismo localizado (Avritzer, 2002). Roland Robertson (1992), por sua vez, prefere lidar com categorias objetivas e subjetivas, ao teorizar sobre os aspectos sociolgicos (e polticos) da globalizao. O autor prope o que chama de modelo flexibilizador da condio global humana, com quatro eixos de relativizao-diferenciao-complexificao (Indivduo, Estado, Sistema de Estados, Humanidade). Para Robertson, so tenses inerentes globalizao de fins do sculo XX: indivduo vs sociedade; sociedades nacionais vs sociedade internacional; Realpolitik (razo de Estado) vs Cosmopolitismo; identidade egosta vs identidade humana; cidadania nacional vs cidadania mundial; referentes sociais locais vs referentes sociais internacionais. Entende o socilogo que, com a globalizao, no caminhamos nem para um sistema-mundo (sistemicidade estrita), tampouco para uma modernizao mundial. Vivemos um meio-termo, com algumas regies do globo altamente conectadas e modernizadas, e outras, muito pouco.
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2. A anatomia de um fenmeno social e histrico

A globalizao corrente no um fenmeno sui generis, em sua essncia. Ao menos, assim no deveria ser concebida. Sucessivas tm sido as ondas de globalizao, desglobalizao e reglobalizao no curso da Modernidade (Robertson, 1992; Thompson & Hirst, 1998). Em sua fase germinal, de 1500 a 1750, a globalizao significou o fim do sistema medieval, com ainda incipiente crescimento das sociedades nacionais e expanso da Igreja Catlica. Conceitos como o de indivduo e de humanidade ganhavam peso. Houve outras conquistas globais, como a teoria heliocntrica, a moderna geografia e o calendrio gregoriano. Entre 1750 e 1870, o Estado unitrio afirmou-se. As relaes internacionais tornaram-se mais institucionalizadas, com o desenvolvimento da diplomacia e das feiras internacionais. Sociedades no-europias integraram-se ao cnone europeu. De 1870 a 1920, a sociedade internacional se unifica. Por outro lado, as migraes internacionais comeam a sofrer restries (exemplo de recuo da globalizao). As telecomunicaes se desenvolvem absurdamente, ao que se difundem os primeiros romances globais. As Olimpadas modernas e o Prmio Nobel assumem o estatuto de competies mundiais. O padro mundial de tempo e o calendrio gregoriano se generalizam. No perodo entre 1920 e 1960, surgem os primeiros experimentos de coordenao poltica global a Liga das Naes e a Organizao das Naes Unidas (ONU). Conflitam verses de Modernidade (Aliados vs Eixo; EUA vs URSS). A tragdia do Holocausto ganha dimenso global. As incertezas geradas pela criao da bomba atmica e a emergncia do Terceiro Mundo mobilizam os povos do mundo. A partir dos anos 1960, espraia-se a conscincia global. Eventos como o pouso do homem na Lua do a sensao de unidade. Questes como o psmaterialismo, os direitos humanos, a proliferao nuclear, a polietnicidade e o multiculturalismo consolidam-se. O fim da bipolaridade gera maior fluidez no sistema de naes. H tambm o advento de um sistema global de mdia, de uma concepo de cidadania mundial, do Isl como fora desglobalizadora, entre outros. Essa marcha rumo globalizao no unidimensional nem linear. Admite, portanto, idas e vindas. E, como no poderia deixar de ser, alvo de mitificaes e impropriedades de toda sorte. Uma possibilidade esclarecedora situar a dinmica de globalizao no marco da aporia clssica e constante negociao, que Rob Walker (2006) aponta, na poltica moderna, entre as reivindicaes de soberania estatal e de necessidades do sistema de Estados. A difcil concatenao de artigos-chave da Carta das Naes Unidas seria indcio da indeciso entre aquelas duas linhas, que disputam se o internacional que tem precedncia sobre Estados soberanos, ou se estes detm a ltima palavra a respeito do que se passa nos limites de seus territrios.3 A globalizao corrente no um processo de americanizao ou de imperialismo ocidental. Embora sejam os grandes artfices da nova ordem mundial ps-Muro de Berlim, os Estados Unidos no dominam completamente o sistema internacional. Outros Estados inclusive aqueles em estgio de desenvolvimento tambm so capazes de promover inputs (estmulos) no sistema. Esta globalizao no inexorvel nem inevitvel; trata-se, a rigor, de uma concertao imperfeita de esforos humanos, de uma criao poltica, e no do efeito mecnico da tecnologia ou das leis da economia (Bourdieu, 2005; Gilpin, 2004). No houve deteriorao profunda dos
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padres trabalhistas e de bem-estar social simplesmente em virtude da globalizao. Pesquisas apontam que, onde h tradio dessas instituies e engajamento poltico dos atores domsticos, os efeitos negativos da globalizao podem ser mitigados (e at anulados). No acarreta a globalizao, necessariamente, perdas nos programas de assistncia social. Mas, como natural supor, as populaes dos pases desenvolvidos demonstram mais capacidade de resistir s tais mudanas (Held, 2004; Hall, 2001; Soskice, 2001). No h evidncias de que os padres ambientais tenham entrado em colapso por causa da globalizao. Tampouco h mostras de que, caso esse processo no estivesse ocorrendo, o mundo estaria menos poludo ou mais bem preservado ambientalmente. De fato, a preocupao com a poluio global culminou por gerar inmeros protocolos de proteo ambiental, em diversos nveis (continental, nacional, regional, local), e existe a tendncia de que sejam aprofundados. A globalizao no pode ser associada ao fim do Estado-nao, mas nova posio relacional que ele ocupa na poltica global. Atores no-estatais ganharam indiscutvel vigor nas ltimas dcadas, facilitando a ocorrncia de relaes transnacionais e transgovernamentais e enfraquecendo, assim, a idia de Estado unitrio (o modelo analtico da bola de bilhar). A globalizao no erodiu o poder poltico; f-lo mudar de natureza, deslocando-o. Malgrado ter o desenvolvimento das telecomunicaes colocado em contato diversas culturas e comunidades, mundo afora, no se corre o risco da uniformizao cultural. 4 Evidentemente, em razo do aumento dessas relaes entre os povos e da natural assimetria das partes em contato, certos estrangeirismos acabaram por invadir o universo de referncias culturais locais. Mas, tambm, na mesma proporo, h fortes manifestaes contrrias aos caracteres culturais estrangeiros. Assimilao e reao caminham de mos dadas na globalizao (Held, 2004; Garca Canclini, 2004). A globalizao no a nica responsvel pelas desigualdades e assimetrias de poder globais. Outros fatores histricos, econmicos, culturais, polticos, naturais, etc. fizeram convergir para o atual estado de coisas. No adequado afirmar que o processo de globalizao apenas contribua para o fortalecimento de companhias multinacionais. Se, de um lado, companhias ganham mobilidade e capacidade de operar em diversas regies (em larga escala), por outro, a abertura das economias e a integrao destas ao mercado internacional favorecem a livre competio, diminuindo (ao menos em tese) as possibilidades de haver monoplio. incorreto o argumento de que todos os pases em desenvolvimento percam com a mundializao do comrcio. Existem Estados que, na realidade, melhoraram bastante os seus ndices de desenvolvimento por intermdio do comrcio globalizado (Held, 2004; Bhagwati, 2004; Banco Mundial, 2003).5 Devido globalizao, o soft power para usar a terminologia de Joseph Nye Jr. ganhou maior relevncia em certas questes de escopo global em que o hard power no poderia ser utilizado, ou no seria eficiente. Movimentos civis tm, hoje, maior poderio para formar e mobilizar a opinio pblica, desbancando da funo agentes estatais e corporaes multinacionais. A globalizao traz, em seu bojo, benesses e malefcios. A proposta que aqui se defende a seguinte: h de se coordenar a globalizao ou dom-la, como sugerem Held e Koenig-Archibugi (Held, Koenig-Archibugi, 2003) , com o intuito de se maximizarem os seus atributos positivos. Como a globalizao provoca externalidades
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que no podem ser solucionadas via governos nacionais, isoladamente, aumenta-se o espao poltico dentro do qual o variado rol de atores da globalizao deve agir. Os diversos problemas que surgem nesse espao poltico ampliado dizem respeito ao planeta, humanidade, s regras que regulam a vida internacional, demandando, pois, (um mnimo de) cooperao internacional para serem devidamente equacionados (Held, 2004; Falk, 1999; Kaldor, 2003). At o momento, tratamos de ressaltar o carter histrico e social da globalizao, despindo-a de alguns mitos e preconceitos cristalizados no imaginrio popular. Pois bem, compete, agora, compreender, em linhas sumrias, a ontologia da atual fase da globalizao, a fim de que possamos, ao cabo, tecer algumas das conexes entre tal fenmeno e a atuao da ONU no mundo de hoje. A globalizao contempornea referese mudana na escala das organizaes humanas, que liga distantes e expande o alcance das relaes de poder pelo mundo (Held, 2004). Suas principais caractersticas envolvem o desenvolvimento das comunicaes globais, dos mercados globais de bens e servios e de campos polticos multifacetados, em diversos nveis; o fim da Guerra Fria e a difuso de valores democrticos, a internacionalizao da segurana, o aprofundamento de crises ambientais e a expanso de epidemias; o crescimento de migraes e de movimentos populacionais, a emergncia de uma nova forma de sociedade civil global e a cristalizao de elementos de opinio pblica global. Tais novas configuraes do sistema internacional (traduzidos na expresso globalizao) tm sido geradas e replicadas com bastante clareza no seio da ONU. A entidade, de abrangncia quase universal, faz-se, a um s tempo, espao poltico e metapoltico. Poltico, na medida em que nela se contemplam as principais questes compartilhadas por importantes atores polticos de uma era; metapoltico, por constituir-se em espao de debate da prpria ontologia dessa globalizao. A ONU ocupa posio crucial na promoo do dilogo entre os atores da globalizao. Encampa, talvez como nenhuma outra organizao internacional (OI) contempornea, as vrias dimenses do fenmeno. (i) Primeiro, por se posicionar, mais explicitamente a partir dos anos 1990, com a elaborao da Agenda 21, entre a cruz e a espada do sistema internacional, tendo de acomodar tanto as demandas estatais quanto as no-estatais. Isso significa comportar orientaes e cursos de ao opostos sem, no entanto, deixar de funcionar como o liame de dilogo entre os diversos atores. A ONU vem conseguindo fundir, ao longo dos anos, com relativo xito, planos e propostas, vises e vozes, bastante discrepantes. (ii) Segundo, pelos mecanismos razoavelmente avanados de governana global6 de que dotada a instituio. H que se ressaltar o carter vanguardista das iniciativas levadas a cabo pela Comisso de Governana Global da ONU, transformando a OI em importante laboratrio para a execuo de experimentos voltados regulao da globalizao. (iii) Terceiro, deve-se levar em conta a vocao universal que ostenta a instituio, coligindo quase 200 unidades nacionais, um sem-nmero de ONGs e de representantes subnacionais graas a uma estrutura jurdico-burocrtica capaz de absorver todos esses atores. Ante o exposto, a ONU credencia-se como um rico microcosmo para a observao das relaes internacionais desencadeadas pela globalizao (Lopes, 2003). Fica a pergunta: que papel dever a ela caber, em um mundo globalizado?
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3. A ONU e o seu quinho

Com outro fraseado, a questo proposta a seguinte: diante da globalizao e dos desafios globais por ela desencadeados (relativos a migraes, epidemias, direitos humanos, democratizao, terrorismo, degradao ambiental etc.), razovel esperar que a ONU se constitua em mecanismo capaz de executar uma governana global satisfatria? Dentre os adeptos da idia de globalizao social-democrtica, figura David Held. Favorvel s correntes cosmopolitas, que vem no pensamento internacionalista contemporneo a sada para certos dilemas da globalizao, Held reivindica para a ONU um papel no processo. O professor britnico entende que, comparativamente s geraes anteriores a 1939, os nascidos depois da II Guerra Mundial so mais propensos ao cosmopolitismo, a favorecer a idia da ONU e o livre fluxo de pessoas e mercadorias. Como primeiro passo, proposta uma reforma no atual modelo de governana global que se estabeleceu, principalmente, ao longo dos anos 1990. A possibilidade de uma polity social-democrtica global analisa est ligada a um quadro expandido de Estados e agncias vinculados pelos princpios do imperativo da lei, da democracia e dos direitos humanos (2004: 108). De um ponto de vista institucional, isso deve ser compreendido como uma maior aproximao entre os que pregam a Carta e algumas resolues importantes da ONU, e a prtica internacional que se desenrola. No basta, dentro do atual estado de coisas, buscar dispositivos que simplesmente incrementem o cumprimento de algumas convenes ou acordos internacionais diz Held. Sem a reforma da governana global, persistiro macias disparidades de poder e assimetria de recursos na economia global; resolues ad hoc para as questes candentes da agenda internacional; e os hiatos entre a Carta da ONU e a realidade internacional. As profundamente arraigadas dificuldades do sistema ONU permaneceriam intocadas. A organizao continuaria merc dos seus membros quanto ao custeio das suas atividades; ou da boa vontade (ou interesses particulares) destes em enviar efetivos militares para as operaes de paz. Para no mencionar a capacidade desproporcional que (man)teriam as grandes potncias de influenciar a agenda da organizao o que constitui situao muito pouco democrtica. Ao rechaar a proposta de uma evoluo gradativa, dentro da frmula j vigente, Held sugere a criao de uma rede ampla e interligada de fruns pblicos, cobrindo cidades, Estados, regies, enfim, a ordem transnacional. Nos domnios locais, dar-seiam os processos participativos diretos do demos, e, nos domnios menos imediatos, ocorreria a mediao por mecanismos representativos. Nesse contexto, vislumbra-se a formao de uma assemblia autoritativa, abarcando todos os Estados e agncias uma Assemblia Geral das Naes Unidas reformada, ou um complemento a ela. O foco dessa assemblia seria o exame das questes que ocupassem o centro das preocupaes globais (questes de sade e doena, suprimento e distribuio alimentar, instabilidades financeiras, dvidas externas, aquecimento da biosfera, desarmamento, riscos nucleares, qumicos e bacteriolgicos, etc.). Paralelamente, na proposta de Held, aconteceria a gerao de um arcabouo normativo capaz de dar conta de aliviar crises de necessidade urgente (urgent need), em casos de vida ou de morte. Tal arcabouo
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corresponderia ao Conselho de Segurana Econmica e Social uma verso robustecida do atual Conselho Econmico e Social (ECOSOC). O plano de Held ainda prev a reviso dos procedimentos do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), vindo incrementar-se a sua legitimidade e credibilidade. importante, no novo desenho do CSNU, especificar o que constitui uma severa ameaa paz, condio necessria e suficiente para justificar o uso colegiado da fora. Clama o autor, no obstante, pela extenso da representao geogrfica nos processos de tomada de deciso do CSNU, com a total abolio do instituto do veto (ou equiparao do peso decisrio de todos os pases-membros daquele mecanismo). Na vertente da globalizao econmico-financeira, tambm possvel conceberse um papel central para a ONU. Haja vista o trabalho de Heikki Patomki (2001) sobre democratizao da globalizao e fluxos financeiros. Ao estudar as possibilidades de uma taxa Tobin nas transaes financeiras internacionais, Patomki argumenta que, para que a cobrana da taxa se tornasse factvel, seria importante vincul-la a um sistema de governana global mais amplo e a ONU has a lot of potential in this regard, salienta o autor finlands. The UN is the only truly universal organisation. Whereas the perspective of the Bretton Woods institutions is necessarily partial, the UN provides, at least in principle, a more representative and holistic viewpoint for discussions and governance (2001: 205-206). Contudo, a entidade teria de ser reformada, tornando-se mais democrtica e socialmente responsvel. Patomki entende necessria a busca por fontes alternativas de financiamento da ONU (para alm da contribuio irregular de seus membros), a fim de se fortalecer e se democratizar a instituio. Sugestes com tal propsito variaram desde a taxao do comrcio de armas e do turismo, at a criao de uma loteria internacional e de um carto de crdito (com lucros revertidos para a ONU). O autor anuncia que a prpria taxa Tobin, se e quando implementada, poderia contribuir substancialmente com o oramento da entidade. Duas modalidades de reforma da ONU, com vistas implantao de um amplo sistema de governana global (condio para o xito da proposta de Tobin, no entendimento de Patomki), foram concebidas. Consoante a primeira proposta (originalmente sugerida pela Comisso de Governana Global da ONU), seria criado um Conselho de Segurana Econmica (CSE), responsvel pela elaborao de um quadro de poltica econmica estratgica de longo prazo, para governos nacionais e demais organizaes internacionais. A sua agenda se fundamentaria em uma compreenso alargada da noo de segurana internacional abrangendo, por exemplo, crises ecolgicas compartilhadas, instabilidade econmica, desemprego crescente, problemas de transio em pases ps-comunistas, pobreza em massa, falta de segurana alimentar. O CSE no responderia pela gesto de crises, mas, em vez disso, investigaria as tendncias econmicas e tomaria algumas medidas preventivas, evitando, assim, as crises. A segunda proposta diz respeito reforma do prprio ECOSOC, estrutura j existente. Quando concebido, o ECOSOC deveria ocupar o pice da cadeia de relaes com as instituies de Bretton Woods. Nominalmente, as agncias estavam sujeitas coordenao do sistema ONU. Na prtica, isso nunca houve. FMI e Banco Mundial se autonomizaram, marginalizando o Conselho. Uma revitalizao do
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ECOSOC deveria pressupor um novo rgo executivo, com mais capacidades para implementar as suas decises; um secretariado com independncia e novas capacidades analticas; sesses constantes, e no mais espordicas; e um corpo equivalente a um Conselho de Ministros, incumbido de planejamento de longo prazo e monitoramento das tendncias da economia global. No campo das postulaes ticas, o filsofo australiano Peter Singer um dos defensores da importncia da ONU em um mundo globalizado. Singer (2004) entende que o resultado, bom ou ruim, desta passagem pela globalizao (se que chegaremos a transp-la inclumes) vai depender da nossa reao tica idia de que vivemos em um s mundo. A exemplo das idias de Max Weber sobre as sociedades tradicionais, Singer afirma que, se o grupo diante do qual temos de justificar nosso comportamento a tribo ou a nao, nossa moralidade tende a ser tribal ou nacionalista. Se, no entanto, a revoluo nas comunicaes criou um pblico global, podemos sentir a necessidade de justificar nosso comportamento perante o mundo inteiro. Tal mudana, para o autor, cria a base material para uma nova tica que alcance a todos os habitantes do planeta. No assumir um ponto de vista tico global tem sido ele argumenta um srio erro das naes ricas. Erro que, hoje, metamorfoseia-se nas ameaas segurana internacional o terrorismo, em bom portugus. Relembra que, se os grandes imprios do passado, persa, romano, chins ou britnico, conseguiram, enquanto durou o seu poder, manter as suas principais cidades a salvo de brbaros que habitavam as fronteiras de seus territrios, no sculo XXI, a maior potncia de todos os tempos no pde evitar que autoproclamados defensores de uma viso de mundo diferente da sua atacassem sua cidade mais importante e sua capital (Singer, 2004, p.16-17). No s a respeito do terrorismo, mas tambm no que concerne a outras tantas ameaas globais (nomeadamente, nas reas do meio ambiente, da economia e do direito internacional), Peter Singer concede ONU a tarefa da gerao de uma nova tica da globalizao. Admite, como os outros, que o bom funcionamento da instituio requer uma srie de reformas estruturais das quais faa parte, necessariamente, uma reavaliao do instituto do veto no mbito do CSNU. Mas categrico ao afirmar que cedo demais para se anunciar o rquiem da ONU como tantos analistas o fizeram, na cobertura da II Guerra do Iraque (2003).
4. Algumas ponderaes ao argumento

Contrastando abertamente com as vises acima esboadas, oferece-se o ceticismo de Jrgen Habermas. Em seu A Constelao Ps-Nacional (1998), o filsofo alemo argi que, hoje em dia, a ONU incorpora Estados-membros que apresentam diferenas extremas entre si, no tocante densidade e composio das suas populaes, ao tipo de legitimidade poltica que conferem a seus governos, ao grau de desenvolvimento econmico, etc. At o fundamento normativo da entidade, a Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1948, padece de uma diversidade muito grande de interpretaes da parte de seus multiculturais signatrios. Tudo isso o leva a crer que, embora bem-sucedida na sua funo original (a de evitar uma III Guerra Mundial), ONU falta legitimidade para desempenhar misses de maior envergadura:
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Uma organizao mundial se diferencia das comunidades organizadas estatalmente no que faz cumprir a condio de uma incluso completa: no pode excluir ningum, porque no admite os limites entre dentro e fora. Uma comunidade poltica deve, se se entende como democrtica, poder distinguir os que dela so membros e os que no so. O conceito autoreferencial de autodeterminao coletiva aponta o espao lgico que ocupam os cidados democraticamente unidos como membros de uma comunidade poltica particular. E ainda que tal comunidade se constitua a partir dos princpios universalistas do Estado constitucional democrtico, desenvolver, sim, uma identidade coletiva, pois os princpios universalistas sero interpretados e postos em prtica luz de sua histria e do contexto de suas formas de vida. Esta autocompreenso tico-poltica dos cidados de uma determinada comunidade poltica o que falta a uma comunidade inclusiva dos cidados do mundo (1998: 140-141).
Dificilmente se forjaria, no seio da ONU, um equivalente srio da solidariedade entre os cidados de um Estado, surgida no marco que representa a nao. A solidariedade entre os cidados do Estado, para Habermas, est calcada em uma identidade coletiva particular. A solidariedade cosmopolita, para o alemo, pode apoiarse exclusivamente no universalismo moral expresso nos direitos humanos. Trata-se, de um lado, da solidez de uma identidade coletiva interior ao Estado, escorada em referncias histricas e pessoas morais, e, de outro, da solidariedade frouxa entre os cidados do mundo, baseada em um consenso cosmopolita que une circunstancialmente um nmero de indivduos contra (ou a favor de) determinados temas ou situaes. Falta, portanto, uma dimenso tica e poltica comum para a sociedade mundial que seria necessria para a formao de uma comunidade e de uma identidade globais. Ainda no possvel uma poltica mundial interior genuna, afirma. No nvel internacional, carecemos de um marco comunicativo denso e a ONU, ao que tudo indica, no ser capaz de suprir essa lacuna. O pensador alemo admitiu, em entrevista concedida aps o 11/9 (em 2002), que a ONU tem sido o experimento de governana global que mais efetivamente se aproximou da idia de uma comunidade internacional, eliminando o estado de natureza entre as naes, penalizando as guerras de agresso, o genocdio e os crimes contra a humanidade e punindo as violaes dos direitos humanos. Mas o relativo sucesso da ONU em fazer respeitar essa minima moralia no obscurece o fato de a organizao mundial no passar, o mais das vezes, de um tigre de papel no exato dizer de Jrgen Habermas. A seletividade com que o CSNU aprecia os seus casos, a discrepncia entre o que deve e o que pode ser feito, as intervenes de Estados no-autorizados que usurpam mandatos, enfim, todos esses fatores s ajudam a corroer a fora poltica da instituio. Como sada para tal quadro, Habermas v uma possibilidade, externa ONU: o fortalecimento de organizaes continentais, como a Unio Europia, o Nafta e a Asean, vindo contrabalanar o desequilbrio de poder hoje refletido no interior das organizaes internacionais (Borradori, 2004). Fazendo companhia a Habermas, est Samantha Power. Para Power (2004), daqui por diante, a relevncia das Naes Unidas pode ser to ou mais perigosa do que a irrelevncia (de uma perspectiva institucional). Alega a professora que nunca antes a ONU fora responsvel pela conduo de tantas misses de paz mundo afora. E que isso tem pesado sobre os ombros de uma entidade mal-equipada, que, aos 60 anos de existncia, ainda conta com muito do seu anacrnico desenho original. medida que
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os Estados transferem o tema do combate ao terrorismo para suas agendas domsticas, sobram para a ONU as essenciais embora ingratas operaes de alvio humanitrio. As reformas so necessrias, mas os Estados lderes da organizao tm enormes interesses polticos em manter o atual arranjo de foras. Nenhum dos membros permanentes do CSNU deseja abrir mo de sua prerrogativa de veto; regimes repressores dispem de assento nas comisses de direitos humanos da entidade, onde podem elaborar e aprovar resolues e conceitos esdrxulos; e as grandes potncias, financiadoras da atividade da ONU, tm outras prioridades oramentrias. Mesmo os prprios funcionrios de carreira, que levaram dcadas para atingir os seus postos de hoje, temem uma reforma administrativa radical que lhes venha a prejudicar. O prestgio da organizao depende muito do desempenho de trs de seus rgos: CSNU, Comisso de Direitos Humanos (CDH)7 e Departamento de Operaes de Paz (DOP). Todos eles, hoje, enfrentam graves problemas. No CSNU, os cinco membros permanentes falam por apenas 29% da populao mundial, cometem graves abusos de direitos humanos (China, Rssia e Estados Unidos, destacadamente) e no hesitam em recorrer ao unilateralismo, quando os seus interesses so arranhados; quanto ao CDH, h quem o chame de grande farsa politizada. Como ilustrao, convm recordar que a Lbia (reconhecida internacionalmente como infratora dos direitos humanos) presidiu a comisso em 2003 e, em 2004, aceitou-se o Sudo como seu membro (malgrado a limpeza tnica reportada em Darfur); no que respeita ao DOP, o oramento destinado s operaes de paz (que independente do oramento geral da organizao) no suporta mais o nvel de atividades (estima-se que cerca de US$ 1 bilho adicional fosse necessrio anualmente, apenas para a manuteno das operaes em curso). A carncia de recursos tem levado o secretrio-geral a demandar mais efetivos e logstica de pases com pouca ou nenhuma tradio militar (vide o caso do Brasil no Haiti), o que, no raro, acarreta erros estratgicos e ineficincia das misses. A autora conclui, parafraseando Dag Hammarskjld (segundo secretrio-geral da organizao): a ONU no foi criada para conduzir os Estados ao cu, e, sim, para tir-los do inferno; ainda assim, mesmo para tir-los do inferno, faz-se necessria uma organizao que esteja apta ao trabalho. Definitivamente, hoje e no futuro prximo, esse no o caso da ONU argumenta Power (2004).
Reflexes finais
Ao contrrio do pessimismo em unssono, veiculado pela grande mdia, a respeito do futuro da ONU especialmente aps a invaso anglo-americana do Iraque, em 2003 , os autores consultados acabam por ofertar um quadro prospectivo mais equilibrado (porque menos impressionista). A avalanche de marchas fnebres que foi dedicada ONU, nos ltimos tempos, contrasta com vises, at certo ponto otimistas, esposadas por pensadores de diversos matizes. David Held enxerga na ONU potencial para promover a globalizao socialdemocrtica; Heikki Patomki entende que a ONU a nica OI capaz, hoje, de uma governana global nos campos econmico e financeiro. Peter Singer faz da ONU uma arena indispensvel para a emergncia da tica da globalizao, antdoto para muitos
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dos desafios globais enfrentados. Por outro lado, h o ceticismo de Jrgen Habermas, para quem a solidariedade global possvel, no mbito da ONU, ainda no pode substituir a fora da tradicional identidade coletiva forjada no marco do Estado-nao. E Samantha Power, que advoga a tese de que, se a ONU no passar por profundas reformas institucionais num futuro prximo (o que parece uma possibilidade remota, dados os interesses em jogo), ela no poder ser mais demandada do que o hoje (e, segundo a autora, at prefervel que assim seja). De um modo geral, os autores de cujas idias aqui brevemente tratamos convergem no entendimento de que um papel protagnico para a ONU do sculo XXI requerer uma srie de ajustes no to facilmente alcanveis. Reclama-se do carter decorativo da sua Assemblia Geral, das assimetrias incrustadas em seu Conselho de Segurana (rgo com poderes deliberativos), da inoperncia do Conselho Econmico e Social. Ainda assim, por paradoxal que possa parecer, a maioria das solues vislumbradas pelos estudiosos, no sentido de uma governana global, no passa pela abolio da ONU, mas, sim, pelo seu aperfeioamento. Mais do que isso: raciocina-se dentro do marco da ONU, como se houvesse um inevitvel enraizamento das empreitadas conceituais no mundo emprico. Em uma sociedade internacional que se preza, instituies internacionais parecem um imperativo. interessante notar como as dimenses do concreto e do abstrato acabam cruzando-se e sobrepondo-se. Nos editoriais de jornais e revistas, nas crnicas televisadas, nas manchetes dos websites de notcia, h um maior apego ao imediato, ao objetivo, ao concreto. Da, possivelmente, o tom quase padronizado de descrena em relao entidade de vocao universal que colocamos em apreciao. No se considera o abstrato; antes, d-se, na grande mdia, uma opo tcita (e, freqentemente, superficial) pelo concreto. As alegadas falhas da ONU fazem muito mais eco e falam muito mais alto do que, por exemplo, os indcios de emergncia de uma conscincia global, abstrata, imaterial. Para levar o nosso ponto caricatura: se aumenta a confiana depositada por cidados (globais?) na ONU (uma abstrao, portanto), esse fato logo eclipsado, nos noticirios, por, digamos, uma certa goteira (!) surgida na sede fsica da ONU, em Nova Iorque.8 Infelizmente, essa incapacidade de abstrao determina, muitas das vezes, o juzo pessimista que se faz da ONU. Enfoca-se o extico ou o banal, em detrimento do essencial. No episdio da II Guerra do Golfo Prsico, tornou-se explcito que, muito embora tenham sido determinadas, pela comunidade internacional, as referncias de legalidade e de legitimidade, alguns Estados optaram por desviar-se dos procedimentos preconizados pelo Direito Internacional e praticados pela ONU, atuando margem do sistema. Logo, em vez de anunciar-se a morte da ONU, no soaria absurdo reivindicar-se, na contramo, que essa organizao internacional manifestou ocasio integridade tica, coerncia na defesa de seus princpios edificantes e autonomia poltica, no se tombando como ocorreu diversas vezes no passado aos desgnios da potncia dominante.9 Talvez Anne-Marie Slaughter (2003) estivesse certa quando argumentou que the United Nations speaks for the international community, and, when it speaks in unison, it projects moral authority that no individual government can match. The problem is that the power of the United Nations has not been properly applied. O Conselho de Segurana das Naes Unidas aumentou a nveis
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estratosfricos os custos morais do unilateralismo, e isso tudo o que ele pode fazer quando as grandes potncias discordam em relao a um tpico. Se realmente vivemos uma etapa mais reflexiva da Modernidade, em que a estocagem (storage) de recursos autoritativos e de poder depende cada vez menos da co-presena dos indivduos (em relao a outras fases da globalizao, com mais centralidade do Estado-nao unitrio),10 talvez fosse o tempo de comear a olhar a ONU com novos olhos. Acreditamos que boa parte dos crticos da entidade permanece, ainda hoje, aprisionada a um materialismo histrico recalcitrante, que prioriza o concreto em detrimento do abstrato. Nunca ocioso repetir: a ONU no emulao de um governo mundial; tampouco um Estado global capaz de uma poltica mundial interior (como parece sugerir Habermas). vo seguir desconsiderando o seu papel central, de regulao e coordenao, de canal de comunicao, de reservatrio de confiana entre os povos, de vlvula de escape (em um sistema internacional formalmente anrquico), a despeito de todas as dificuldades e obstculos que se lhe interpem. intil continuar na senda dos que apenas se interessam em enxergar o seu fracasso, negando-lhe qualquer mrito. Alternativamente, pode-se pensar a situao da ONU em referncia ao argumento de Ian Hurd (1999) sobre a possibilidade de governana internacional: se atores atribuem legitimidade quela instituio, e dessa forma do anuncia s regras dela emanadas, tem-se justamente um quadro tpico de autoridade, e no de anarquia.11 Um melhor discernimento entre os atributos da anarquia internacional imaginada e aquelas que so as suas manifestaes (e limitaes) empricas permitiria viso mais sensvel das possibilidades abertas para a ONU na poltica contempornea. Possibilidades essas tambm ancoradas na tenso entre as reivindicaes estatistas e as demandas sistmicas, presente desde as origens do moderno espao internacional. Sem iluses idealistas, purismos legalistas ou planificaes grosseiras (que desconsideram o papel poltico da ONU, especialmente nos momentos em que a organizao supostamente falha, na condio de rbitro das relaes internacionais), compartimos da opinio do professor Inis Claude, Jr., que, em expressiva passagem, sentenciou: se no existisse a ONU, ela teria de ser inventada (Weiss; Forsythe; Coate, 2001, prefcio). Muito da poltica internacional globalizada, no futuro, passar por suas vias institucionais (reformadas). at difcil conceber a cena internacional futura de outra maneira.
Notas
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The word globalization is, as we can see, a simultaneously descriptive and prescriptive pseudoconcept that has supplanted the term modernization, long used by American social sciences as a euphemistic way of imposing a naively ethnocentric evolutionary model by which to classify different societies in terms of their distance from the most economically advanced society, that is to say, American society, established as the end-point and goal of all human history (Bourdieu, 2005: 225). A rigor, Boaventura de Sousa Santos (2000) prefere o termo Ps-Modernidade. Walker aponta expresso dessa oposio, no debate dos anos 1920-30, na contradistino entre Hans Kelsen, propugnador da precedncia do direito internacional, e Carl Schmitt, defensor da capacidade ltima do soberano de declarar a exceo da vigncia da lei em seu territrio. Um preceito do pensamento sobre o moderno espao internacional, escreve Walker, o de que there
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must be no reduction of (legitimate) differences in order to attain universality, for otherwise we arrive not at a states system, an international, but at an empire (...) The point of the modern international, crucially, is to allow for diversity within unity, not the erasure of diversity so as to attain unity (2006: 61). Assim sendo, no se poderia falar em uniformizao sem que se trouxesse a reboque um questionamento da prpria ordem internacional.
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Tambm h, naturalmente, os Estados que perderam, no nvel macroeconmico, com a globalizao das relaes econmicas. Conforme definiu a Comisso de Governaa Global da ONU (1995): Governance is the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and cooperative action may be taken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interest. Hoje, substitudo pelo Conselho de Direitos Humanos, que passou a funcionar em 2005. O pormenor, o aspecto pitoresco, o inesperado, o incidente estimulam e divertem a contemplao do esprito jovem, comenta Gaston Bachelard (2004: 17). No faltam pginas de peridicos nem polticos dedicados a notcias como a seguinte, datada de 28 de agosto de 2006: The long-delayed plans to renovate the United Nations buildings, old and riddled with safety violations, pose deadly risks to emergency responders and thousands who live and work around the area, Sen. Charles Schumer said yesterday. Citing the testimony of UN officials, Schumer said a fire could travel quickly up the walls of the main building, which lacks sprinklers. Also, the heat pipes leak and could contaminate the Manhattan neighborhood with asbestos if they were to explode, he said. If this building were owned by a private company, there would be so many violations that the Buildings Department would be tempted to close it down, Schumer, a Democrat, said (Virasami, 2006). Cf., por exemplo, a articulao diplomtica que precedeu a invaso da Coria, em 1950, pelas tropas onusianas, lideradas pelos Estados Unidos da Amrica com o aval da ONU tendo sido obtido na Assemblia Geral, por meio da famosa resoluo Uniting for Peace, que ignorava os procedimentos prescritos pela Carta da ONU. Ver Giddens (1991, 1996). Numa chave weberiana, isto sustentado em virtude de que The incidence of anarchy is not the same as a condition of anarchy, that is, an absence of rule (Onuf, 1989, p.167).
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Resumo
Vive-se hoje o que alguns atores sociais e autores influentes convencionaram chamar de globalizao. O fenmeno , via de regra, mal estudado. A sua fora aparece nos discursos, nos noticirios, nos relatrios dos mais diversos matizes sobre a cena social e poltica internacional. Mas pouco se converge quanto ao seu sentido, ao seu impacto na vida dos cidados, ao seu potencial para unir ou distanciar os homens. A proposta deste ensaio modesta, porm clara: nossa inteno coletar vises sobre (i) como a globalizao afeta a atuao da ONU, possivelmente a mais alta referncia poltica multilateral para os povos, no adentrar do sculo XXI. Mais do que isso, busca-se proporcionar um painel ilustrativo de (ii) como importantes estudiosos tm concebido o futuro da ONU luz das ditas teorias da globalizao e de todos os cmbios por que passam as relaes internacionais contemporneas.
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Abstract
We live today under the aegis of what some influential authors and social actors have named globalization. As a rule, this is a badly studied phenomenon, yet widely present in political speeches, news headlines and reports of all sorts about the international scene. There is little consensus on what its real significance is, which impact to citizens it brings about, what potential in (dis)uniting peoples it actually bears. The proposal of our essay is modest, but clear enough: it is our intention to assess (i) how globalization affects the institutional performance of the UN, possibly the highest political multilateral reference to the peoples of the world in current times, as we set foot on the 21st century. Besides, (ii) we seek to provide a panel on how important academics conceive the future of the UN, in the light of so-called globalization theories and all those purported changes in contemporary international relations. Palavras-chave: ONU, Modernidade, globalizao, concretude, abstrao, sociologia poltica. Keywords: UN, Modernity, globalization, concreteness, abstraction, political sociology.
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Os limites do direito internacional face poltica, pp. 70-81
OS LIMITES DO DIREITO INTERNACIONAL FACE POLTICA

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Introduo
Em 2002, Israel deu incio edificao de uma barreira, um muro de separao entre o que internacionalmente reconhecido como territrio israelense e os territrios palestinos ocupados. O objetivo declarado da edificao era a proteo contra ataques terroristas e, com base nesse mesmo objetivo declarado, os trabalhos de construo ainda perduram. O traado da barreira penetra nos territrios ocupados por Israel desde 1967. Em longos trechos, tanto nos segmentos j concludos da barreira quanto naqueles projetados, mas no concludos, faixas de territrio palestino aquelas localizadas entre a fronteira de Israel e a barreira encontram-se isoladas do restante. Alm disso, a construo desse muro expropria propriedades privadas e destri uma parte delas, na sua maioria terras agrcolas, ricas em gua e em rvores frutferas. Em conseqncia, a liberdade de movimento da populao palestina fica restrita, assim como o seu acesso ao trabalho, sade e educao. Os palestinos e boa parte da comunidade internacional se insurgiram contra a edificao dessa barreira de separao. No havendo recuo por parte de Israel, em 14 de outubro de 2003, a questo foi levada ao Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU), onde um projeto de resoluo que tratava da construo do muro foi rejeitado, tendo sofrido o veto dos Estados Unidos. O tema permaneceu na pauta do Conselho que, no entanto, no cuidou mais do assunto nas suas reunies subseqentes. Estando a matria bloqueada no Conselho de Segurana, a Assemblia Geral das Naes Unidas resolveu discuti-la e aprovou, em 21 de outubro de 2003, uma resoluo1 que, ainda que com fora apenas recomendatria2, exigia a interrupo da construo e o cancelamento do projeto isaraelense, e requisitava que o Secretrio Geral da organizao acompanhasse o cumprimento da resoluo e lhe apresentasse relatrios peridicos. A Parte operativa da Resoluo dizia o que segue:
1. [A Assemblia Geral] Exige que Israel interrompa a construo do muro no territrio palestino ocupado, inclusive Jerusalm oriental e seu entorno, e retroceda nesse projeto, que se distancia da linha de armistcio de 1949 e que contrrio s disposies pertinentes do direito internacional; 2. Exorta as duas partes a cumprirem as obrigaes que lhes cabem em virtude das disposies pertinentes do mapa do caminho, a Autoridade palestina a se esforar visivelmente, no terreno, para parar e para desorganizar os indivduos e os grupos que executam e organizam atentados violentos e para impedi-los de agir, e o Governo israelense a no tomar medidas que sabotam
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a confiana, notadamente, as expulses, os ataques contra a populao civil e as execues extrajudiciais; 3. Pede ao Secretrio Geral que preste contas periodicamente sobre a maneira como a presente resoluo respeitada, devendo o seu primeiro relatrio sobre a aplicao do pargrafo 1 acima ser apresentado no prazo de um ms, aps o que novas medidas deveriam ser consideradas, caso necessrio, pelos organismos das Naes Unidas [...].
Em 8 de dezembro de 2003, a Assemblia Geral adotou nova resoluo com relao ao tema, solicitando Corte Internacional de Justia (CIJ) que respondesse com urgncia seguinte pergunta:
Quais so em direito as conseqncias da edificao do muro que Israel, potncia ocupante, est construindo no territrio palestino ocupado, inclusive no interior e no entorno de Jerusalm oriental, de acordo com o exposto no relatrio do Secretrio geral, levando-se em conta as regras e princpios do direito internacional, notadamente a quarta conveno de Genebra de 1949 e as resolues consagradas questo pelo Conselho de Segurana e pela Assemblia Geral?3
A Assemblia Geral exercia, assim, a prerrogativa, que lhe dada pela Carta das Naes Unidas4 e pelo Estatuto da Corte Internacional de Justia5, de solicitar a esta ltima um parecer consultivo. A Corte emitiu seu parecer em 9 de julho de 20046. Considerou-se competente para responder ao pedido da Assemblia Geral e decidiu que era apropriado faz-lo. Respondeu dizendo que a edificao do muro e o regime a ela associado eram contrrios ao direito internacional; que Israel tinha a obrigao de colocar um termo s violaes, cessar os trabalhos, desmantelar a obra e privar de efeitos o conjunto de atos legislativos e regulamentares que se referissem edificao; que Israel tinha a obrigao de reparar os danos causados; que todos os demais Estados estavam obrigados a no reconhecerem a situao ilcita decorrente da construo do muro.7 Essas conseqncias jurdicas da edificao, as obrigaes para Israel e para os demais Estados, a Corte as estabelece tendo primeiramente determinado o direito aplicvel ao caso, e em seguida analisando os fatos luz desse direito. A Corte buscou e encontrou as normas aplicveis em costumes internacionais oponveis a Israel e em tratados pelos quais Israel estivesse obrigado. Por tratar-se de um parecer consultivo pedido pela Assemblia Geral da ONU, a resposta da Corte no se dirige aos Estados partes da contenda, nem impe obrigaes de implementao aos mesmos. A resposta dirigida Assemblia que solicitou o parecer e no resolve de modo definitivo a controvrsia. Em outras palavras, apesar de dizer o direito, identificar os direitos e obrigaes, diferenciar o lcito do ilcito, e estabelecer as conseqncias decorrentes de atos contrrios ao direito internacional, a Corte, nesse caso, no pode obrigar Israel ao cumprimento do direito. A exemplo da indiferena demonstrada com relao condenao de grande parte da comunidade internacional no momento do incio da construo do muro, Israel decide, ento, ignorar o parecer da Corte. Considera-o desprovido de autoridade, mas tambm entende que o parecer era um modo dissimulado, encontrado por uma maioria
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dos Estados da Assemblia Geral, de fazer com que a Corte decidisse um contencioso entre duas partes quando uma delas, Israel, no havia dado seu consentimento em participar de tal contencioso diante daquela jurisdio. Finalmente, considera, como o faziam outros governos, que o contencioso entre palestinos e israelenses necessitava de uma soluo poltica e no jurdica. Com relao ao ltimo aspecto referido, interessante notar que alguns juristas, ao comentar o parecer, entenderam igualmente que este era um tema em que o direito no tinha um papel positivo a desempenhar e que o parecer poderia ser, inclusive, um elemento nocivo aos esforos polticos empreendidos para resolver essa contenda especfica.8 Esse caso serve como ponto de partida e como ilustrao da problemtica que se pretende explorar neste trabalho: por um lado, carrega em si algumas das limitaes mais flagrantes do ordenamento jurdico internacional e, por outro, anuncia a relao diferenciada que parece entreter o direito internacional com a poltica.
1.
Limitaes do direito internacional
O direito internacional direito. claro que essa afirmao implica a aceitao, por quem a faz, de um determinado conceito de direito e a correspondncia essencial entre as caractersticas do direito internacional e os critrios dados pelo conceito. O conceito, genrico, aqui adotado, diz ser o direito um conjunto razoavelmente organizado de normas obrigatrias, criadas ou reveladas por mecanismos e procedimentos formais e reconhecidas pelos atores sociais como sendo diferenciadas dos demais tipos de normas por esse seu carter obrigatrio.9 O direito internacional um conjunto de normas obrigatrias e prev certo nmero de mecanismos e procedimentos aptos a revelarem e criarem essas normas. Os componentes da sociedade internacional os Estados, principalmente, mas tambm as instituies, os tribunais, os doutrinadores, os indivduos reconhecem a existncia desse conjunto normativo e seu carter obrigatrio. Alguns autores, no entanto, por conceituarem o direito de modo diverso, no hesitam em negar ao direito internacional o status de direito. Weber, por exemplo, ao trabalhar os conceitos sociolgicos fundamentais, considera ser necessria ao conceito de direito a existncia de um quadro coativo, ou seja, um grupo de pessoas, apoiado pelo poder poltico, especialmente destinado a manter seu cumprimento. Portanto, no se poderia chamar de direito o direito internacional, ao qual falta esse quadro coativo, a no ser que se tenha outro conceito de direito, possibilidade que Weber no descarta (Weber, 1964: 28). Entre os que reconhecem o carter jurdico do direito internacional, h os que chamam a ateno para as caractersticas diferenciadoras em relao ao modelo Estatal de ordem jurdica. Hart, que pensa o direito como um conjunto de normas primrias e normas secundrias, considera o direito internacional uma espcie de direito primitivo, j que s contm, segundo ele, normas primrias de comportamento.10 O conceito genrico de direito que adotamos se aplica tanto ao direito estatal quanto ao direito internacional. No se diferenciam essas ordens, portanto, no que
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respeita essncia do jurdico. Diferenciam-se nas caractersticas que os marcam enquanto ordenamentos jurdicos. O ordenamento jurdico internacional opera em uma sociedade composta por Estados que pensam a si mesmos como igualmente dotados de soberania e independentes. uma sociedade que carece de um poder supraestatal, no apenas coativo, mas tambm produtor das normas. Essa caracterstica essencial determina alguns traos do que se est chamando de limitaes desse direito. Por serem soberanos e porque falta uma autoridade supraestatal, aos Estados no se pode impor a sujeio s normas jurdicas. As duas fontes principais do direito internacional dependem essencialmente do comportamento dos Estados ou de sua aceitao para que surjam normas que os obriguem. Nos tratados internacionais, cada Estado individual precisa, voluntariamente, expressar seu consentimento em comprometer-se com aquele conjunto especfico de normas, de direitos e de obrigaes. J os costumes internacionais, constitudos de uma conjugao de prtica generalizada e de convico de juridicidade, necessitam justamente do comportamento dos Estados para se revelarem. recente em direito internacional a idia de que determinadas normas costumeiras se aplicam a todos os Estados, ainda que um Estado individualmente no tenha participado da prtica, nem comungue da convico de juridicidade.11 Ainda assim, resta o fato de que no se trata de normas postas por uma autoridade e oponveis a cada Estado. Isto faz com que, nessa sociedade, em qualquer circunstncia em que seja necessrio conhecer o que diz o direito ou aplic-lo, ser necessrio investigar se cada Estado individual est obrigado por cada norma especfica, seja ela convencional ou costumeira. As normas do direito internacional esto, portanto, estruturadas de modo diverso daquele que organiza as normas dos direito estatais. Enquanto o direito interno parece apresentar uma unicidade e uma organicidade dadas pela existncia de um poder central e pela sujeio indiscriminada dos atores sociais ao ordenamento jurdico em que as normas esto hierarquicamente organizadas, o direito internacional se apresenta como um ordenamento complexo em que coexistem diferentes regimes normativos, compostos por normas entre as quais no h hierarquia, congregando conjuntos diferentes de Estados. A crescente institucionalizao da sociedade internacional apenas uma evoluo dentro desse cenrio que se mantm essencialmente o mesmo. Afinal, as instituies, mais especificamente, as organizaes intergovernamentais, so criadas por tratados internacionais com os quais os Estados aceitam comprometer-se. As estruturas criadas por grandes tratados internacionais (em matria ambiental, por exemplo), que tambm resultam desse processo de institucionalizao, dependem igualmente da vontade dos Estados. Para determinar o funcionamento dos regimes jurdicos especficos (e.g. direitos humanos, meio ambiente, segurana, em dimenso regional ou global etc.), com suas normas, suas instituies, seus mecanismos de controle e, mais importante, com seus eventuais mecanismos de adjudicao e imposio de solues, preciso o concurso das vontades dos Estados. E esse concurso de vontades ser encontrado com facilidade
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varivel segundo o regime com que se est lidando, ou melhor: para cada regime, o concurso de vontades determinar caractersticas e fora variveis. Retornemos ao exemplo que abriu este artigo. A questo envolvendo palestinos e israelenses est evidentemente inserida na problemtica da paz e da guerra. Existe em direito internacional um regime jurdico da paz, da sua manuteno, do afastamento da guerra e das condies em que esta pode ser travada. Na verdade, a preocupao com a paz e a segurana internacionais se encontra no centro das razes para a criao da ONU e est no centro de seus objetivos igualmente. A ONU a mais universal das organizaes internacionais, composta pela quase totalidade dos Estados do mundo que compem um de seus rgos principais, a Assemblia Geral. Outro de seus rgos principais o Conselho de Segurana, que tem como principal atribuio velar pela paz e pela segurana internacionais. Finalmente, a ONU conta, entre seus rgos, com a principal, e a mais universal igualmente, entre as Cortes Internacionais, a CIJ. Quando um Estado, incidentalmente um membro da ONU, comporta-se de modo flagrantemente ilegal, como reagem as instituies e como funciona o regime jurdico? O Conselho de Segurana falha em dar uma resposta porque um dos membros permanentes se ope. As normas sobre o funcionamento do Conselho j prevem a possibilidade dessa recusa e essa possibilidade de bloqueio. A Assemblia Geral, por uma grande maioria de seus membros12, resolve condenar aquele comportamento e exigir sua interrupo. Mas a Assemblia Geral pode apenas recomendar. o que prevem as normas da Carta da ONU. A CIJ no pode conhecer de um contencioso envolvendo Israel, porque seu Estatuto prev que um Estado precisa aceitar a jurisdio da Corte para ser julgado por ela. A Corte pode dizer o direito e dizer as conseqncias da violao do direito respondendo a um pedido de parecer consultivo feito pela Assemblia Geral, mas um parecer no obriga Israel a nada. Assim, o direito, ainda que cristalino, encontra os seus limites, porque, alm disso, no pode nada mais.
2. Direito internacional e poltica

Poltica significa a mesma coisa na esfera domstica, estatal, e na esfera internacional? Talvez caiba uma investigao preliminar, ainda que superficial, sobre o significado genrico do termo. Tipicamente, poltica associada com a noo de arte de governar (Bobbio, Matteucci, Pasquino, 1998: 954), ligada, portanto, idia de poder poltico e seus detentores, e a perguntas como quem governa ou como se governa.13 poltica pensada fundamentalmente como fenmeno das sociedades estatais em que h um poder central, um governo. Na ausncia de poder supraestatal e de um governo mundial, no se pode falar de poltica como arte de governar na esfera internacional. Tampouco se pode fazer, com o mesmo sentido ao menos, as perguntas quem governa ou como governa. Mas a poltica pode ser tambm entendida como disputa, e organizao, de poder14 e contraposio, ou composio, de interesses. A poltica, nesse sentido, existe e opera tanto nas sociedades internas quanto na sociedade internacional.
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Alan Lamborn (1997: 187-214) afirma que existe um corpo do que chama de pressuposies meta-tericas que so partilhadas pelos estudiosos das vrias correntes tericas das relaes internacionais e que se referem ao processo de interao estratgica na poltica. Essas mesmas pressuposies so comuns, segundo o autor, poltica domstica e poltica internacional. Algumas dinmicas, afirma, esto sempre presentes nessa interao estratgica da poltica: 1) Os atores sociais tm preferncias, objetivos, interesses que so interdependentes e poder envolve a capacidade de ver realizados esses resultados desejados; 2) A importncia que os atores daro legitimidade relevante no processo poltico que se d necessariamente em comunidade humanas e em que h contraposio de interesses e diferenas relativas de poder; 3) A extenso do horizonte temporal com o qual trabalham os atores ao considerarem preferncias, poder e legitimidade, igualmente relevante; 4) preciso considerar as preferncias dos atores no que respeita tomada de riscos e escolhas estratgicas; 5) Poltica envolve ligaes (linkages) entre vrias arenas polticas, aquelas envolvendo indivduos ou grupos organizados, faces dentro de cada grupo, etc. Assim, por exemplo, a poltica mundial seria condicionada pela interao entre poltica internacional, a poltica que opera entre faces de determinadas coalizes, e a poltica interna. Se verdade que essas pressuposies so comuns poltica interna e poltica internacional, e se verdade que essas dinmicas perpassam qualquer teoria que queira explicar a poltica, pode-se dizer que, enquanto jogo, enquanto competio, a essncia da poltica a mesma dentro dos Estados e entre os Estados. O que ir diferenciar o estudo de uma e de outra, do mesmo modo que diferencia uma teoria da outra, o que se poderia chamar de condies iniciais consideradas, nos valores das variveis includas nas dinmicas da poltica como interao estratgica (idem: 211). Assim, quando se pretende interpretar ou teorizar sobre a poltica nas relaes internacionais, cada terico ou intrprete escolher seus pontos de partida para pensar a interao estratgica na poltica internacional, a partir das dinmicas das preferncias e do poder, da legitimidade, do horizonte temporal, do apetite para riscos e da interligao entre mbitos polticos. Esses pontos de partida sero diferentes daqueles usados para interpretar a poltica interna e diversos daqueles que podem ser escolhidos por outros tericos ou intrpretes da poltica internacional. Ainda que se possa emprestar maior ou menor importncia a cada uma das dimenses, elas estaro todas sempre presentes. No minha inteno elaborar ou escolher um modelo interpretativo das relaes internacionais, mas sim tentar perceber como se pode dar a relao entre a poltica, na esfera internacional, e o direito internacional. No mbito interno aos Estados, a poltica competitiva existe e, como j se admitiu, , na essncia, de igual natureza que a poltica competitiva que opera na esfera internacional. Diferentemente do direito internacional, no entanto, o direito interno funciona enquanto ordem jurdica hierarquizada, encimada por uma constituio, formando um todo que se quer coerente. O direito interno conta igualmente com o instrumental coativo e com instituies responsveis por encontrar e dizer o direito em qualquer circunstncia e por dirimir virtualmente qualquer contenda com base no
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direito vigente. Em outras palavras, o direito interno, mesmo quando desmentido pelos fatos, se pretende um verdadeiro reino do direito. Nessas circunstncias, a competio poltica deve em princpio dar-se segundo parmetros estabelecidos pela ordem jurdica, mais comumente pela normatividade constitucional, mas no necessariamente apenas por ela. O direito pretende, portanto, designar os espaos da competio poltica e, sobretudo, definir as regras que organizam o jogo poltico. Em todos os casos fica resguardada a possibilidade para os atores sociais e polticos de recorrerem ao direito e a suas instituies. verdade que o jogo poltico exerce influncia sobre o direito. Afinal, , tambm, a resultante de jogos de poder, da composio de interesses e de clculos estratgicos, que define as normas dos ordenamentos jurdicos e que define as eventuais mudanas nessas normas. Mas, esses jogos e essas composies que resultam em normas e que transformam as normas devem obedecer s regras do jogo constantes do ordenamento. Se no o fizerem, tanto procedimentos quanto resultados podem ser tachados de ilegalidade. Mais uma vez, pode-se sempre recorrer ao direito em alguma instncia. igualmente verdade que os direitos internos, em seus momentos inaugurais, resultaram de uma configurao de poderes e interesses que do, por assim dizer, ao direito a sua cara, constituies, normas, instituies. As sociedades internas podem conhecer tambm novos momentos inaugurais, em que novas configuraes de poder transformaro a cara do direito e de suas instituies. No entanto, quando se trata de relacionar a poltica com uma ordem jurdica ou com um tipo de ordem jurdica a domstica ou a internacional no se pode pensar nesse momento inaugural. Deve-se pensar a relao quando a ordem jurdica j existe e funciona, sobretudo se o que se pretende descobrir o espao relativo ocupado pelo direito e pela poltica competitiva na organizao da vida em sociedade. Com relao aos direitos internos, h uma subordinao de princpio, que opera no nvel formal, dos jogos de poltica ao direito, e isto porque as interaes polticas esto necessariamente submetidas aos preceitos constitucionais, no limite, e porque no direito interno sempre se poder recorrer aos tribunais. Esse controle final pelo direito falta na ordem jurdica internacional. No direito internacional, sente-se, claro, o peso das diferenas de poder, das composies (ou imposies) de interesses, dos clculos estratgicos no processo criador de normas, sejam elas inseridas em tratados negociados ou parte de costumes internacionais. As normas que resultam desses processos refletem os jogos de poder, assim como o fazem as normas de direito interno. H igualmente, no direito internacional, aquelas normas que organizam ou pretendem faz-lo o jogo poltico. Algumas so genricas, como aquelas que probem o uso da fora e a interveno em assuntos internos de outros Estados. Outras so mais especficas aos regimes jurdicos particulares. Outras ainda organizam a atuao poltica no seio das organizaes internacionais. Em vista das caractersticas bsicas do direito internacional, descritas no primeira parte deste trabalho, de se esperar que essa organizao do jogo poltico pelo direito internacional no consiga impor limites ou constrangimentos a esse jogo que sejam comparveis ao que ocorre na esfera interna. Assim, a distribuio dos espaos relativos ocupados por direito e poltica nas relaes internacionais tambm diferenciada.
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Primeiramente, com a possvel exceo de alguns grandes princpios costumeiros do direito internacional que so vistos como oponveis a todos os Estados, qualquer tentativa de limitar as possibilidades de livre atuao poltica por meio de instrumentos de direito internacional precisaria contar com o consentimento dos Estados, mais especificamente com o consentimento de cada estado a ser assim limitado. Em seguida, um direito ou normas que no so postas por uma autoridade poltica central e no so aptas a obrigar indistintamente o conjunto dos atores sociais s podem resultar, diretamente, do jogo de poder e de interesses. Nessas condies, as normas do direito internacional incorporam e reconhecem as disparidades entre os Estados, assim como o fazem as instituies criadas por essas normas. Assim, por exemplo, alguns Estados se vem reconhecer direitos que outros no tm: por exemplo, condies diferenciadas nos processos de tomada de deciso nas organizaes, tais como o voto proporcional e o direito de veto. Mais ainda, incorporando as relaes de fora, as normas jurdicas e as instituies por elas criadas no s reservam privilgios a alguns Estados como tambm reservam os espaos em que a atuao poltica ser preponderante, ainda que no processo dessa atuao o direito seja ignorado ou violado. O exemplo tpico desta possibilidade a atuao do Conselho de Segurana da ONU, j que as suas decises podem obrigatrias sem estarem necessariamente fundadas em direito. Finalmente, quando o jogo da poltica no se d de acordo com as normas que pretendem organiz-lo, ou quando a decises ou os resultados que emanam desse jogo poltico contrariam o direito, as instituies, mais especificamente as cortes, no tm uma competncia reconhecida pelas normas jurdicas para receber reclamaes (a no ser com a anuncia dos Estados) e para, em qualquer circunstncia buscar e aplicar o direito. No existe o ltimo recurso ao direito. Mas esse espao relativamente maior deixado poltica pode ser essencialmente creditado s limitaes prprias ao direito internacional, s suas normas e s suas estruturas. H, no entanto, um aspecto desse espao preponderante da poltica que no diretamente ocasionado pelas faltas do direito, ainda que seja possibilitado por elas. Na sociedade internacional, os atores, os Estados, especialmente aqueles mais dotados de poder relativo, tendem a pensar como normal o afastamento ou a desconsiderao do jurdico, do legal, e a sua contrao tmida diante do jogo poltico, ainda quando o direto existe e determina os direitos e as obrigaes e mostra o ilegal e prev as conseqncias da ilegalidade. Alguns exemplos, tirados de acontecimentos recentes e muito relevantes nas relaes internacionais, podem ilustrar essa afirmao, assim como no deixam de ilustrar as afirmaes anteriormente feitas sobre as limitaes do direito internacional. Em 2003, os Estados Unidos, tendo tomado a deciso poltica de iniciar uma guerra contra o Iraque, tentaram fazer aprovar uma resoluo no Conselho de Segurana que autorizasse a sua operao armada. O Conselho, como se sabe soberano para decidir sobre o uso da fora em nome da paz e da segurana internacionais. J foi dito que suas decises so essencialmente polticas e no precisam se referir ao direito. Em outras palavras, esse rgo est autorizado pela Carta da ONU a tomar uma deciso poltica que pode muito bem ir num sentido ou no outro. Se o Conselho tivesse aprovado a guerra, os Estados Unidos estariam agindo em conformidade com uma
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deciso, poltica, verdade, mas reconhecida pelo direito como obrigatria. No tendo obtido sucesso na aprovao da resoluo, os Estados Unidos foram guerra ainda assim. E o direito no podia nada. Do episdio recente do conflito entre Israel e Hezbollah, no Lbano, pode-se pensar em pelo menos duas questes que tm a ver com o tema do direito e da poltica: o desarmamento do Hezbollah e o debate em torno da legalidade das aes militares de Israel. A necessidade do desarmamento do Hezbollah havia sido decidida numa resoluo do Conselho de Segurana em 2004.15 Essa deciso era o resultado de uma composio poltica entre os membros do Conselho, no estando fundada em imperativos legais e nem mesmo considerava o debate poltico interno que se desenrolava no Lbano sobre o mesmo assunto. A ao demandada, o desarmamento, em princpio, colocava na ilegalidade o Hezbollah, por manter as armas, e impunha ao governo libans uma obrigao que no estava em condies de cumprir (admitindo-se que o Lbano quisesse desarmar o Hezbollah). Quando Israel ataca o Lbano, inclui, entre seus objetivos declarados, o de desarmar o Hezbollah, como exigiria, segundo ele, o direito internacional. Por outro lado, quando so levantadas objees ao militar de Israel no Lbano, fundadas na convico de que ataques a civis, s instalaes da ONU e outros atos constituem crimes ou ilcitos internacionais, o Conselho de Segurana falha em construir o consenso poltico necessrio, por objeo dos Estados Unidos, para emitir qualquer condenao a Israel. Tambm na questo atualssima do programa nuclear iraniano pode-se encontrar uma ilustrao dessa relao problemtica. H toda uma discusso jurdica a fazer sobre as obrigaes e os direitos que cabem ao Ir segundo o regime de no-proliferao nuclear, mas essa discusso est ausente do processo negociador, eminentemente poltico, que se est desenrolando. Ou melhor, o Ir chama a ateno para o fato de que tem o direito de seguir com um programa nuclear para fins pacfico, os Estados Unidos e outros dizem que no acreditam que os fins sejam pacficos e, desinteressados do direito, buscam o acerto poltico que far com que o Ir interrompa seu programa nuclear. Finalmente, no caso que iniciou este artigo, quando se pediu CIJ que desse seu parecer sobre as conseqncias jurdicas da edificao do muro por Israel, vrias vozes se levantaram dizendo que aquele no era um assunto a ser discutido na arena do direito, mas que sua considerao era devida no campo das negociaes polticas. Dado o parecer, tendo a Corte dito que o direito tinha muito a dizer sobre aquele fato e apontava direitos e obrigaes claros, essas vozes continuam a sustentar que a soluo deve ser poltica.
Consideraes finais
No se pode pretender que o direito possa tudo. Ficou abundantemente claro que o direito internacional, por suas caractersticas prprias, pode ainda menos do que podem os direitos internos. Na relao dialtica que entretm direito e poltica, verdade que a poltica desempenha papel primordial porque, ainda que o direito pretenda e consiga em
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alguma medida organizar o jogo poltico, a poltica que determina o direito, e no o contrrio. A poltica maior, nesse sentido, do que o direito. A poltica, ainda quando nos referimos a ela como interao estratgica, e no como o governo e o gerenciamento da coisa pblica, como fao neste artigo, no dispensa a dimenso da legitimidade. A dimenso da legitimidade, tanto nos modos como se d e organizada a interao estratgica, quanto nos temas especficos que so objeto dessa interao e nos resultados dela, est necessariamente conectada ao jurdico e ao papel do direito. Um direito limitado, uma ordem jurdica que espelha uma distribuio desigual do poder, enfraquece a dimenso da legitimidade na sociedade internacional, porque no parece apto a proteger ou mesmo levar em considerao os diversos interesses. Num meio poltico em que o direito facilmente ignorado, ainda quando tem algo a dizer, fica minimizada, aos olhos dos atores sociais, a legitimidade dos processos pelos quais se d a interao estratgica e dos resultados da mesma, e fica enfraquecido e deslegitimado o direito.
Notas
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ONU, Assemblia Geral (AG), Resoluo A/RES/ES-10/13, adotada em 21/10/2003. Resoluo traduzida pelo autor. ONU, Carta, Artigo 10: A Assemblia Geral poder discutir quaisquer questes ou assuntos que estiverem dentro das finalidades da presente Carta ou que se relacionarem com as atribuies e funes de qualquer dos rgos nela previstos e, com exceo do estipulado no Artigo 12, poder fazer recomendaes aos Membros das Naes Unidas ou ao Conselho de Segurana ou a este e queles, conjuntamente, com referncia a qualquer daquelas questes ou assuntos. e tambm Artigo 11, 2: A Assemblia Geral poder discutir quaisquer questes relativas manuteno da paz e da segurana internacionais, que a ela forem submetidas por qualquer Membro das Naes Unidas, ou pelo Conselho de Segurana, ou por um Estado que no seja Membro das Naes unidas, de acordo com o Artigo 35, pargrafo 2, e, com exceo do que fica estipulado no Artigo 12, poder fazer recomendaes relativas a quaisquer destas questes ao Estado ou Estados interessados, ou ao Conselho de Segurana ou a ambos. Qualquer destas questes, para cuja soluo for necessria uma ao, ser submetida ao Conselho de Segurana pela Assemblia Geral, antes ou depois da discusso. ONU, AG, Resoluo A/RES/ES-10/14, 8/12/2003. Resoluo traduzida pelo autor. ONU, Carta, Artigo 96. 1.: A Assemblia Geral ou o Conselho de Segurana poder solicitar parecer consultivo da Corte Internacional de Justia sobre qualquer questo de ordem jurdica. 2. Outros rgos das Naes Unidas e entidades especializadas, que forem em qualquer poca devidamente autorizadas pela Assemblia Geral, podero tambm solicitar pareceres consultivos da Corte sobre questes jurdicas surgidas dentro da esfera de suas atividades. Estatuto da CIJ, Artigo 65. 1.: A Corte poder dar parecer consultivo sobre qualquer questo jurdica a pedido do rgo que, de acordo com a Carta das Naes Unidas ou por ela autorizado, estiver em condies de fazer tal pedido. ICJ, Advisory Opinion, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, 9/7/2004, http://www.icj-cij.org/icjwww/idecisions.htm, acesso em 26 de agosto de 2006. Para uma anlise mais detalhada do parecer consultivo, ver Nasser (2005b). Ver, por exemplo, Eugenia Lpez-Jacoiste Daz (2004: 467-491). Essa concepo do direito se encontra detalhada em Nasser (2005: 45). A ausncia destas instituies [poder legislativo internacional, tribunais com jurisdio obrigatria e sanes centralmente organizadas] significa que as regras aplicveis aos Estados se assemelham
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quela forma simples de estrutura social, composta apenas de regras primrias de obrigao, a qual, quando a descobrimos nas sociedades de indivduos, nos acostumamos a contrastar com um sistema jurdico desenvolvido. na verdade sustentvel, como iremos mostrar, que o direito internacional no s no dispe de regras secundrias de alterao e de julgamento que criem um poder legislativo e tribunais, como ainda lhe falta uma regra de reconhecimento unificadora que especifique as fontes do direito e que estabelea critrios gerais de identificao de suas regras (Hart, 1994: 230).
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a noo de direito internacional geral. Para conhecer seu aspecto recente e uma crtica contundente ver Weil (2000). A Resoluo A/RES/ES-10/13 foi votada favoravelmente por 144 pases. Quatro pases votaram contra (Estados Unidos, Ilhas Marshall, Israel e Micronsia), e 12 pases se abstiveram. Dados disponveis em http://www.un.org/News/Press/docs/2003/ga10179.doc.htm, acesso em 30 de agosto de 2006. Cludio Couto chama a poltica designada por essas perguntas de poltica constitucional (Couto, 2005). Que Cludio Couto designa de poltica competitiva, citando Weber, para quem poltica seria o conjunto de esforos feitos com vistas a participar do poder ou a influenciar a diviso do poder, seja entre Estados, seja no interior de um nico Estado(Couto, 2005). ONU, Conselho de Segurana, Resoluo 1559 (2004), 2/9/2004.
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Resumo
O direito internacional direito e reconhecido como tal pelos Estados e demais atores da sociedade internacional. , no entanto, uma ordem jurdica limitada em virtude das caractersticas essenciais da sociedade em que atua: a horizontalidade e a ausncia de poder central. As limitaes se fazem sentir na estrutura do ordenamento, no alcance de suas normas e no funcionamento de suas instituies. Alm da limitaes
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prprias ao direito internacional, cabe analisar a sua relao com a poltica e o espao relativo ocupado por cada um na organizao da sociedade internacional. Para isso, aproxima-se e distingue-se a poltica, enquanto interao estratgica, no mbito internacional, da poltica no mbito interno assim como so traadas as distines entre a relao do direito com a poltica nas sociedades Estatais e na sociedade internacional. As limitaes do direito internacional e relao deste direito com a poltica so ilustradas pelos exemplos recentes da relaes internacionais tirados do cenrio do Oriente Mdio.
Abstract
International law is a limited legal order. Its limitations result from the basic characteristics of the international society: the fact that it is a horizontal society and the absence of a power center, a central political authority. The limitations are present in the very structure of the legal order, in the reach of its norms and in the functioning of its institutions. Besides the limitations that are inherent to international law, the relationship between this legal order and politics and the relative roles played by each of the two in organizing international society deserve to be analyzed. For this purpose, an exercise in comparing and differentiating between internal and international politics, understood as strategic interaction, is undertaken. A similar exercise is operated by comparing and differentiating between the interactions of politics and law in domestic and international societies. The limitations as well as the relationship between law and politics are illustrated by recent examples taken from the international relations scenario in the Middle East. Palavras-chave: Limites do Direito Internacional, Direito Internaciona, Poltica Internacional, Direito e Poltica, Conselho de Segurana, Corte Internacional de Justia, ONU. Keywords: International law limitations, International Law, International Politics, Law and Politics, Security Council, International Court of Justice, UN.
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Multilateralismo em Direitos Humanos e Poltica Externa Brasileira na OEA, pp. 82-100
MULTILATERALISMO EM DIREITOS HUMANOS E POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NA OEA

Estvo Ferreira Couto
Introduo
O objetivo do presente trabalho identificar caractersticas especficas das relaes multilaterais quando direitos humanos o assunto em pauta. Utilizando-se o conceito de multilateralismo formulado por Ruggie (1993), argumenta-se que os elementos desse conceito possuem uma especificidade quando se trata de direitos humanos. Nesse sentido, prope-se uma distino entre o multilateralismo em geral e o multilateralismo em direitos humanos, buscando construir um quadro terico que contribua para a maior compreenso do papel dos direitos humanos na poltica externa brasileira. O tema tem especial relevncia para o Brasil na medida em que pode ser interligado com a Organizao dos Estados Americanos (OEA). A partir de 1959, comeou a se desenvolver no seio dessa organizao um Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH), que foi gradualmente adquirindo autonomia e que, hoje, tem o maior potencial de influncia sobre o Brasil na matria. Esse sistema talvez seja um dos maiores feitos alcanados pela OEA.1 Mesmo com dificuldades, funciona h um tempo relativamente longo e consolidou uma prtica que tem se tornado referncia para o sistema equivalente que existe na Europa.2 O SIDH uma estrutura institucional vinculada OEA, tendo como fundamento jurdico principal a Conveno Americana de Direitos Humanos (CADH). Compe-se de dois rgos: a Comisso Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. O vnculo entre o SIDH e a OEA sujeita-se a uma presso permanente. De um lado, a Comisso e a Corte precisam da OEA para suporte financeiro e como um frum poltico de repercusso (o chamado efeito caixa de ressonncia). De outro lado, tambm precisam de autonomia para exercer um controle efetivo sobre a situao dos direitos humanos nos Estados-membros da OEA. Com base em normas e atos internacionais diversos (Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, CADH, Carta da OEA, protocolos, resolues, etc.), a Comisso Interamericana, a partir de sua criao em 1959, monitora a situao dos direitos humanos nos pases membros da OEA. A Corte Interamericana, formalmente criada em 1969 pela CADH, comeou a funcionar efetivamente em 1979 e tem como atribuio julgar os Estados que assumiram o compromisso jurdico de respeitar os direitos humanos previstos na CADH, desde que eles faam uma declarao formal de que aceitam sua competncia para esse fim. Alm disso, a pedido dos Estados-
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membros e de outros rgos da OEA, a Corte pode emitir opinies consultivas que visam orientar a interpretao de normas internacionais de direitos humanos. Como membro fundador da OEA 3, o Brasil relaciona-se com a Comisso Interamericana desde a sua criao. Em 1992, ratificou a CADH e, no final de 1998, fez a declarao em separado necessria para submeter-se competncia contenciosa da Corte Interamericana, estando assim plenamente ligado ao SIDH. Este artigo inicia-se justificando a necessidade de se destacar a especificidade do multilateralismo em direitos humanos. Diferentemente do multilateralismo em geral, as relaes entre Estados envolvendo o tema dos direitos humanos seriam caracterizadas por uma indivisibilidade amplificada e uma reciprocidade no-aparente. Estabelecidos esses parmetros, o texto passa a explorar as conseqncias dessa especificidade para o Brasil, considerando que, nas alternativas de poltica externa de um grande Estado perifrico,4 os direitos humanos podem ser vistos tanto de forma subordinada a outros temas, quanto como componente essencial na construo de uma identidade nacional e internacional. Em seguida, ser delineada uma viso sobre o relacionamento entre poltica externa brasileira e direitos humanos a partir dos discursos proferidos por representantes diplomticos do Brasil nas sesses de abertura da Assemblia Geral da OEA, desde 1948.
1.
A especificidade do multilateralismo em direitos humanos: indivisibilidade amplificada e reciprocidade no-aparente
Multilateralismo, como expresso corrente do campo de estudo das relaes internacionais, uma palavra recente cuja origem est intrinsecamente ligada a temas econmicos e comerciais (Smouts, 1995: 29). Mas a palavra no ficou restrita a tais temas. Negociaes multilaterais passaram a abarcar toda sorte de assuntos: polticos, culturais, sociais, militares e outros. O problema que, nas tentativas de traduzir as relaes do objeto de estudo das cincias sociais em uma linguagem exclusivamente econmica, muitas questes da vida em sociedade no podem ser compreendidas estritamente nesses termos. Da a necessidade de se buscar uma especificidade para o multilateralismo em direitos humanos.
1.1. Estabelecendo a definio de multilateralismo

Pondo em relevo o aspecto numrico, como se ele fosse o aspecto mais importante do relacionamento entre Estados, o conceito tradicional de multilateralismo tende a ser construdo em comparao com o conceito de bilateralismo. Enquanto este ltimo se refere relao entre dois Estados, o multilateralismo envolve necessariamente mais de dois Estados. O bilateralismo seria a faceta dual do multilateralismo. Porm, independentemente do nmero de partes, as relaes entre Estados precisam ser qualificadas. No qualquer relao entre dois Estados que pode ser classificada como bilateral. A relao bilateral no ocorre no vcuo: tem caractersticas prprias e pressupe que as duas partes envolvidas visem a alcanar um objetivo
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comum e ganhos particulares, pois, do contrrio, no estariam engajadas em uma relao. A relao bilateral engloba sempre alguma espcie de cooperao em sentido amplo. Quando um Estado inicia uma guerra contra outro Estado, no est estabelecendo uma relao bilateral, mas sim impondo sua vontade sobre o outro. Por isso, no se pode imprimir no termo cooperao uma conotao negativa. A essncia do termo predominantemente positiva, embora algumas anlises tentem ampliar desmesuradamente o seu alcance.5 A imposio incongruente com a cooperao, bilateral ou multilateral, e a reunio dos dois conceitos somente possvel se houver uma mudana substantiva nas suas formulaes.6 Em texto seminal sobre o multilateralismo, Ruggie procura justamente superar essa viso centrada no nmero de partes envolvidas em relaes de cooperao e coordenao. Mais do que envolver trs ou mais Estados, o multilateralismo se caracteriza por instituir princpios gerais de conduta. Nesse sentido, o multilateralismo seria uma forma institucional genrica ou, em outras palavras, um adjetivo que qualifica o substantivo instituio (Ruggie, 1993: 11). Da mesma forma, bilateralismo seria uma outra forma institucional genrica, com a diferena de que, enquanto o multilateralismo se preocupa com a generalizao dos princpios para todas as partes envolvidas na relao, o bilateralismo restringe os princpios a serem aplicados caso a caso. O princpio que determinado Estado X aplica na sua relao com o Estado Y, no ser necessariamente o mesmo princpio que ir aplicar na relao com o Estado Z, embora as situaes possam ser extremamente parecidas. A partir dessa idia, temse uma relao que envolve trs Estados (substantivo), mas que, por no aplicar princpios generalizveis (adjetivo), no multilateral. Aparentemente subvertendo o raciocnio de Ruggie, Smouts afirma que o adjetivo multilateral se transformou em substantivo (1995: 30). Na verdade, porm, a autora est somente acentuando um aspecto que Ruggie trata de outra forma. Smouts quer apenas dissociar a expresso multilateralismo de sua origem norte-americana. Para ela, inicialmente o termo serviu como catalisador do novo sistema internacional constitudo no contexto do ps-Segunda Guerra Mundial a fim de favorecer diretamente os interesses da poltica externa dos Estados Unidos. No decorrer da segunda metade do sculo XX, porm, evoluiu no sentido de se transformar em um discurso sobre o universalismo, a indivisibilidade e o futuro e, por isso, se transformou em substantivo, pois deixou de qualificar as relaes de um nico pas para especificar de um modo geral o tipo de relao que privilegia as relaes com o conjunto de Estados e a construo de polticas em torno de interesses e projetos comuns.7 Enfim, os dois autores chamam ateno para a freqentemente negligenciada dimenso qualitativa do multilateralismo, essencial na sua definio. O multilateralismo se refere a relaes entre trs ou mais partes baseadas em princpios generalizveis. Como esses princpios contribuem na conformao do multilateralismo? Em primeiro lugar, eles estabelecem uma indivisibilidade concernente aos temas tratados, de tal modo que a ao de um afeta a todos os componentes da relao de algum modo. Em segundo lugar, eles geram uma expectativa de reciprocidade difusa para os participantes da relao, ou seja, embora as partes no consigam visualizar os benefcios da participao no curto prazo, esperam que, em um futuro no muito distante, todos os participantes sero de algum modo compensados pelos custos de participao (Ruggie, 1993: 11).
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1.2. A dimenso operacional do Direito Internacional dos Direitos Humanos

Excessivamente concentrado nos aspectos formais do multilateralismo, especialmente na descrio da estrutura normativa de organismos intergovernamentais e outros arranjos interestatais, o Direito Internacional tradicional passa ao largo dessa discusso sobre o conceito de multilateralismo. A eficcia das organizaes ou o efetivo funcionamento de regras estabelecidas em instrumentos jurdicos internacionais so creditados ou a um concerto de aes estatais claramente identificadas ou s virtudes de um direito ideal, justo e igualitrio, pretensamente desprovido de elementos polticos e hegemnico na regulamentao das relaes internacionais. Por sua vez, o insucesso dessas mesmas regras e organizaes atribudo falta de vontade poltica dos Estados ou a falhas inerentes estrutura organizacional. Em um ou em outro caso, no se perscruta se aquelas regras e organizaes estabeleceram de fato uma indivisibilidade entre os membros que as criaram ou uma expectativa mnima de benefcios realizada dentro de um perodo razovel de tempo. Por sua vez, o realismo clssico, expresso do Direito Internacional tradicional no campo das Relaes Internacionais (Smouts, 1998: 137-138), concentra sua anlise no jogo de poder dos Estados, classificando os arranjos multilaterais e suas expresses mais ou menos institucionalizadas como meros recuos estratgicos dos Estados na persecuo dos seus verdadeiros objetivos: fazer prevalecer seus interesses. Outros realistas vem esses arranjos como instrumentos de poder das grandes potncias para cooptar e minar as resistncias dos Estados de menor poder relativo.8 O tema dos direitos humanos desafia esses pressupostos tradicionais e suscita um debate profcuo no seio tanto do Direito Internacional quanto da Teoria das Relaes Internacionais. No Direito Internacional, o Direito Internacional dos Direitos Humanos DIDH, que tem como expoente e principal formulador o Professor Antnio Augusto Canado Trindade, afirma-se como ramo autnomo e, de maneira incomum na literatura jurdica, concebe qualitativamente o multilateralismo. Em nome da brevidade, a anlise a seguir concentrar-seno DIDH, mas, no mbito das Relaes Internacionais, a discusso pode tambm ser desenvolvida por meio da explorao de correntes tericas que se opem ao realismo.9 Para Trindade (1997), o DIDH um corpus juris com trs dimenses principais: normativa, hermenutica e operacional.10 As duas primeiras dimenses, mais afetas ao campo de estudo preferido pelos juristas, englobam a construo legal, doutrinria, jurisprudencial e filosfica relativa aos direitos humanos no contexto internacional. A dimenso operacional se refere aos mecanismos de superviso ou controle decorrentes dessa construo, materializados principalmente nas organizaes internacionais. essa ltima dimenso que mais interessa como contribuio para o debate sobre multilateralismo e como perspectiva ampla que ultrapassa as fronteiras do direito positivo, adentrando o campo da poltica e das relaes internacionais (Trindade, 1997: 20). O DIDH, por meio de sua dimenso operacional, repercute principalmente nas conseqncias do multilateralismo (indivisibilidade e reciprocidade difusa), amplificando os efeitos de uma e reduzindo a percepo da outra por duas razes principais: 1) o DIDH gera possibilidades de responsabilizao do Estado pelo tratamento conferido at aos seus prprios cidados;11 e 2) o DIDH estabelece uma
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obrigao coletiva para todos os Estados componentes do sistema de proteo aos direitos humanos, fazendo que a violao por parte de um determinado Estado contra pessoas inseridas no mbito da sua ordem jurdica interna seja considerada uma violao contra todos os Estados que compem o sistema, o que habilita qualquer um deles a levantar reclamao contra o Estado violador. De um lado, o DIDH transforma os direitos humanos em objeto de interesse e preocupao de todos os Estados componentes do sistema, no importando o tipo de situao ou o pas que est sendo considerado. Avaliadas tanto como uma questo com impactos transfronteirios quanto como determinada situao puramente de poltica interna, ambas estaro indivisivelmente ligadas. Ambas podem ser aladas ao nvel internacional, pois os Estados no assumem obrigaes vis--vis outros Estados, mas em relao a seres humanos. De outro lado, o DIDH impe ao sistema de Estados o desafio de fazer que a violao dos direitos humanos por parte de um determinado Estado contra pessoas inseridas no mbito da sua ordem jurdica interna seja considerada uma violao contra todos os Estados que compem o sistema, o que habilita qualquer um deles a reagir de alguma forma ao Estado violador. Nem em um sistema de segurana coletiva, em que as aes e reaes possveis provm de uma ameaa sobrevivncia do Estado, o desafio to grande. A expectativa de reciprocidade difusa resta ento tremendamente diminuda, pois as situaes da vida social que precisam estar sob o controle do Estado se ampliam vastamente. Situaes que antes estavam exclusivamente no mbito interno de controle passam a ter imprevisveis repercusses internacionais e precisam ser monitoradas de perto. Isso no significa que no haja reciprocidade. O benefcio que o Estado pode extrair da sua participao no concerto multilateral de direitos humanos o possvel incremento do rol de direitos e garantias da sua populao cuja observncia ser acompanhada de perto por mecanismos institucionais internacionais e por outros Estados, pressionando o aperfeioamento de suas instituies internas. um benefcio concreto para a populao, embora no seja bvio a partir do ponto de vista de uma poltica puramente estatal, que nem sempre est atrelada ao interesse pblico. Apresenta-se, assim, a especificidade do multilateralismo em direitos humanos. Se, em geral, o multilateralismo coordena as relaes entre trs ou mais Estados por meio de princpios generalizveis, estabelecendo entre eles uma indivisibilidade e uma reciprocidade difusa, em matria de direitos humanos, a indivisibilidade amplificada e torna-se inescapvel, enquanto a reciprocidade torna-se ainda mais difusa, pois as aes do Estado que, em um regime democrtico, j eram limitadas pelos direitos inerentes ao indivduo no plano interno, so restringidas ainda mais por mecanismos internacionais de proteo. Qual a principal implicao dessa especificidade? O multilateralismo em direitos humanos no pode ser visto a partir de uma lgica puramente estatal. A poltica que era conduzida em funo de interesses, precisa incorporar princpios (indivisibilidade amplificada). Os ganhos, que eram medidos concretamente em termos econmicos ou polticos, demandam novas formas de clculo que contemplem preocupaes antes exclusivas da ordem interna (reciprocidade no-aparente): legitimidade, liberdades individuais e melhoria de condies de vida da populao.12
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2. O lugar dos direitos humanos na poltica externa brasileira

Como refletir sobre essa especificidade do multilateralismo em direitos humanos em relao poltica externa brasileira? Permanece extremamente atual a constatao de que existe uma tenso inescapvel entre direitos humanos e poltica externa (Vincent, 1986). A tenso decorre de duas razes principais (Vincent, 1995): 1) levantar uma questo de direitos humanos na relao com outro pas significa normalmente criar um incidente, pois uma das tarefas mais importantes do corpo diplomtico a comunicao entre Estados, e esse tipo de questo interrompe a fluidez da comunicao; 2) adotar uma poltica externa de direitos humanos freqentemente esbarra no espao maior que concedido para questes estratgicas, de segurana, comerciais e econmicas. A tenso acima referida, contudo, parece refletir mais um problema de poltica externa de pases desenvolvidos do que uma viso abraada por operadores da poltica externa dos pases em desenvolvimento. Um outro autor (Baehr, 1999) deixa isso patente quando prope uma escala de instrumentos de implementao de uma poltica externa de direitos humanos. A referida escala inicia-se com a utilizao de canais confidenciais diplomticos; passa pela busca de apoio de outros governos, por declaraes pblicas, pelo cancelamento, adiamento ou uso de visitas ministeriais, alcanando o extremo das sanes com o rompimento de relaes diplomticas e at a interveno. So claramente instrumentos de pases liberais desenvolvidos na sua relao com pases rotulados como violadores dos standards internacionais de conduta. Os pases em desenvolvimento geralmente esto no plo oposto dos instrumentos sugeridos. Nesse sentido, os formuladores de sua poltica externa precisam construir um aparato retrico e institucional para se defender de ataques (justos e injustos) e, eventualmente, contra-atacar com palavras e informaes. Uma das formas mais eficazes para se alcanar esses objetivos tem sido a ratificao de pactos, tratados e convenes internacionais ou, valendo-se de uma outra expresso, os pases em desenvolvimento buscam a multilateralizao de suas relaes no campo dos direitos humanos.13 Para os pases desenvolvidos, a pergunta central : Como obrigar outros pases a seguirem standards mnimos em direitos humanos sem prejudicar a relao em outras reas, especialmente naquelas em que esto em jogo os interesses nacionais? J para os pases em desenvolvimento, o problema : como se proteger de exigncias internacionais (e as respectivas sanes lato sensu) em matria de direitos humanos se, freqentemente, o pas no tem condies sociais e econmicas de atend-las no curto prazo? Multilateralizar as relaes em matria de direitos humanos acaba se tornando uma estratgia eficiente de poltica externa para pases em desenvolvimento. Se no elimina por completo a presso internacional, pelo menos estabelece uma vlvula de escape para as presses, abrindo canais de comunicao, difundindo informaes sobre condicionantes estruturais que dificultam o progresso na matria e propiciando um espao para uma formulao particular da idia de direitos humanos (uma formulao mais benevolente para com as mazelas nacionais e que, por isso, permite o estabelecimento de etapas, a implementao gradual de polticas pblicas e a eventual interrupo dos avanos devido a tarefas prioritrias). No entanto, a especificidade do multilateralismo em direitos humanos, nos termos em que j foi exposta neste texto, na medida em que cada vez mais introjetada por
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mecanismos internacionais institucionalizados, pode diminuir a eficincia da estratgia supramencionada e demandar do Estado um compromisso mais forte com a incorporao dos direitos humanos na sua identidade.
2.1. Direitos humanos como parte da identidade nacional e internacional

Identidade um tema que se presta a mltiplas abordagens disciplinares. Se explorar o que compe a identidade de um indivduo j um tema extremamente complicado, tanto mais quanto a definio da identidade de um pas. Na histria, porm, possvel encontrar alguns elementos que, vistos a partir de uma perspectiva ampla e de conjunto, podem indicar o perfil identitrio de um pas. Lafer procura fazer isso quando aponta os seguintes fatores como explicativos da poltica externa brasileira e, conseqentemente, constituintes da identidade internacional do Brasil:
[...] o dado geogrfico da Amrica do Sul; a escala continental; o relacionamento com os muitos pases vizinhos; a unidade lingstica; a menor proximidade, desde a Independncia em 1822, dos focos de tenso presentes no centro do cenrio internacional; o tema da estratificao mundial e o desafio do desenvolvimento (2001: 20).
Trabalhando com o mesmo tema, Gelson Fonseca faz pelo menos duas contribuies interessantes para esse debate. De um lado, aponta o pensamento institucional como principal formulador da identidade brasileira (1998: 267), que deve ser buscada dentro do sistema social no qual se est inserido e tendo como base as relaes que servem para a afirmao dessa identidade. O Brasil, assim, encontraria sua identidade dentro do marco ocidental, carregando toda a herana poltica e cultural desse marco, bem como suas ambigidades. De outro lado, o autor aponta para a necessidade de se investigar as conexes e disjunes entre a identidade internacional e transformaes internas (idem: 269-271, 276). Apesar de teis, essas e outras anlises conferem aos direitos humanos um lugar secundrio na construo da identidade brasileira. Para Lafer, por exemplo, o Brasil j teria se adaptado s transformaes no contexto internacional ps-Guerra Fria, precisando somente tornar vivel uma estratgia para realizar sua world view (2001: 113). O autor argumenta que, diferentemente de pases como Unio Sovitica, Japo, Alemanha e Portugal, no Brasil no foi necessria uma verdadeira mudana de identidade, do totalitarismo comunista para a democracia capitalista (Unio Sovitica), de renncia a aspiraes estratgico-militares para afirmao comercial (Japo e Alemanha) e de pretenso em manter um imprio colonial para um contentamento como parte da Unio Europia (Portugal). O Brasil teria ajustado suas lentes para perceber as transformaes do mundo (uma nova viso de mundo), mas teria mantido sua identidade histrica, precisando somente corrigir falhas estruturais. O diagnstico parece ser incompleto. Os direitos humanos, geralmente identificados como excluso social, so considerados uma mera falha estrutural que deve ser corrigida dentro do quadro histrico da diplomacia brasileira de busca pelo desenvolvimento. Essa proposta, porm, soa muito tmida se comparada com a realidade que a fundamenta.14 Identifica-se prontamente a excluso social como o grande gargalo de
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todos os caminhos polticos do Brasil ao longo da histria, mas limita-se a descrever o desafio brasileiro em termos de possibilidade de realizao de uma viso do mundo que, na dialtica mudana/continuidade, se colocou na agenda diplomtica brasileira na dcada de 1990 (Lafer, 2001: 115). Mais do que isso, necessria uma mudana de identidade radical que leve consolidao de um Estado que respeite os direitos humanos no plano interno e que, nas suas relaes exteriores, considere como os outros Estados esto tratando as suas respectivas populaes.15 O desenvolvimento foi sempre visto como uma panacia, sendo a soluo do problema da excluso social relegada a um segundo plano ou subordinada a ele. O Brasil passou pela transio do regime militar para o regime democrtico, havendo a ruptura de um modelo histrico no incio da dcada de 1990. Essa ruptura se deu no plano do modelo de desenvolvimento econmico, mas no no equacionamento da excluso social. E essas rupturas incompletas so recorrentes na histria do Brasil.16 A abertura aos mecanismos internacionais de proteo aos direitos humanos seria um caminho para que a ruptura se d de forma completa, na medida em que leva institucionalizao de uma nova identidade nacional e internacional. Analisando a situao dos direitos humanos em pases dos cinco continentes, Risse, Ropp & Sikkink (1999) construram um modelo terico de socializao de normas internacionais de direitos humanos. Essa socializao (internalizao duradoura de normas) ocorreria por meio de trs processos principais: 1) processos de adaptao instrumental e barganha (negociao) estratgica; 2) processos de conscientizao moral, argumentao, dilogo e persuaso; 3) processos de institucionalizao e criao de hbitos. O processo de institucionalizao interna seria o mais importante, pois resiste a retrocessos, isto , as mudanas na rea de direitos humanos passam a ser sustentadas porque consideradas parte da identidade do pas.
2.2. Direitos humanos como estratgia de poltica externa

Um bom desempenho na rea de direitos humanos uma grande fonte de legitimidade internacional. Contudo, para grandes Estados perifricos como o Brasil, no se trata somente de buscar legitimidade, mas tambm de superar constrangimentos que impedem o ingresso em posies de maior relevncia no sistema mundial. As necessidades brasileiras de mudanas internas so reais e imprescindveis, mas constituem somente um dos componentes da estratgia brasileira de insero internacional. Incorporar a retrica e a ao em direitos humanos na poltica externa significa tambm enfrentar polticas de condicionalidade e opor-se a doutrinas como a da interveno humanitria. Na literatura sobre direitos humanos, ressalta-se bastante o efeito caixa de ressonncia causado pelo multilateralismo. Esse efeito, qualificado tambm de poder de embaraar,17 consiste na capacidade de organizaes internacionais (e tambm no-governamentais) de chamar a ateno internacional para violaes de direitos humanos em determinados pases (Alves, 1994: 44) e, por enquanto, constitui a ao mais especfica e eficaz do multilateralismo em direitos humanos na Amrica Latina. O foco predominante na caixa de ressonncia se deve ao fato de que, apesar de se
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inspirar no sistema europeu, o sistema interamericano de direitos humanos ainda no alcanou a mesma abrangncia e grau de interao com a ordem jurdica interna dos pases.18 Em relao ao Brasil, esse tem sido o efeito mais notado. A literatura existente enfatiza esse aspecto (Piovesan, 1997: 300) e tambm sugere um maior envolvimento de rgos polticos da OEA como forma de aprimoramento dos procedimentos de seguimento de recomendaes da Comisso Interamericana e de sentenas da Corte Interamericana, a exemplo da participao do Comit de Ministros do Conselho da Europa (Hanashiro, 2001: 85-86). Os efeitos concretos da atuao dos mecanismos internacionais na situao interna de direitos humanos dos pases americanos, decorrentes de mais do que simples constrangimento, precisam ser mais investigados. A concentrao no efeito caixa de ressonncia parte do pressuposto de que a nica sano possvel continuar sendo moral e poltica (idem: 86) e, portanto, mais sujeita a manobras dos Estados para conter seus efeitos negativos. Uma hiptese mais ampla de trabalho poderia considerar que, mesmo com algumas limitaes, os mecanismos internacionais em coordenao com rgos polticos e judiciais internos produzem mudanas efetivas na situao de direitos humanos, sem abandonar logicamente as consideraes polticas, na linha do que evidencia a pesquisa de Risse, Ropp e Sikkink (1999) referida. No Brasil, como j se indicou, a questo-mor de direitos humanos o fim da excluso social, um tema recorrente nas anlises sobre estratgias da poltica externa brasileira para o sculo XXI, apresentado como etapa prvia na consolidao de uma identidade nacional e internacional. Guimares fornece um outro exemplo dessa abordagem quando diz que:
A questo dos direitos humanos tem [...] duas facetas. A primeira corresponde ao interesse da sociedade brasileira, em especial de suas maiorias, vtimas da concentrao de poder e das violaes que preservam aquela concentrao, em que se adotem polticas enrgicas de defesa e promoo dos direitos humanos [...]. A segunda faceta a manipulao pelas estruturas hegemnicas do tema de direitos humanos contra os Estados da periferia, quando isto lhes conveniente, ao mesmo tempo em que cometem atos de violao de direitos humanos de maior gravidade [...]. Ora, o desafio para a poltica exterior brasileira duplo: demonstrar os esforos de defesa e respeito dos direitos humanos no Brasil e segundo, denunciar a utilizao seletiva deste conceito como instrumento de poltica internacional por terceiros pases direta ou indiretamente, atravs de organizaes no-governamentais que contam, muitas vezes, com financiamento oficial (1999: 151).
Insista-se, no entanto, que a proposta padece dos mesmos vcios das outras anteriormente mencionadas. O problema reside no fato de que o elemento excluso social ou direitos humanos secundrio, repetindo o erro poltico histrico de sempre adiar o equacionamento da questo social para um amanh que nunca chega ou subordin-lo defesa do desenvolvimento nos fruns internacionais. Para Guimares, a faceta da adoo de polticas realmente enrgicas que resgatem o dficit social do pas deve sempre andar junta da condenao manipulao do tema dos direitos humanos. O que se enfatiza aqui, porm, que a primeira faceta muito mais urgente do que a segunda. Com efeito, considerando essa realidade, pode-
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se abordar a questo de uma outra forma, entendendo que a segunda faceta somente pode ser coerentemente empreendida se a primeira faceta estiver em prtica. Assim, no se trata de facetas de uma mesma questo, mas sim de uma etapa prvia para que a estratgia possa ter seguimento. O Brasil precisa sair da sua tradicional ambigidade que, como j apontado h muito tempo por Selcher, reduz sua capacidade de influncia no contexto internacional, principalmente por meio da ao multilateral (Selcher, 1978: 291). Nesse sentido, um crescente comprometimento com o sistema interamericano de direitos humanos, no somente permitindo sua influncia no plano interno em conjuno com rgos nacionais, mas tambm com uma participao ativa no seu funcionamento, aliado institucionalizao de prticas estatais de respeito aos direitos humanos, poderia ser conduzido como uma poltica externa de afirmao de um grande Estado perifrico, forjando uma nova identidade, sobre o alicerce do acumulado histrico.19 Para o Brasil, os direitos humanos podem se tornar uma verdadeira alternativa de poder no continente americano, desde que no seja uma estratgia de poltica externa conduzida no plano meramente retrico ou de forma subsidiria a outros temas. Concretamente, a vinculao ao sistema pressiona o Estado a promover reais mudanas na situao interna de direitos humanos que fazem o discurso ficar mais coerente com a prtica, dando maior credibilidade s aes estatais. Alm disso, o pas pode comear a exercer maior influncia no seu entorno geogrfico, apresentando-se como modelo a ser legitimamente seguido e no como sub-imperialista, tradicional destinatrio da resistncia da Amrica hispnica. Essa barreira em relao aos seus vizinhos tem impedido o Brasil de ser merecidamente considerado um porta-voz de alguns interesses do continente, apesar de paradoxalmente a diplomacia estar sempre aspirando significncia global (Selcher, 1978: 245) ou afirmando ter interesses gerais (Lafer, 2001: 74). Finalmente, a incluso do Brasil no sistema interamericano de direitos humanos estratgica na medida em que o pas passa a exercer maior influncia em um frum multilateral do qual a superpotncia se excluiu,20 podendo utilizar seus recursos de poder habilidade em negociaes multilaterais no frum apropriado e no em lugares em que teria muito menor relevo, como por exemplo, no Conselho de Segurana da ONU.21
3. O discurso diplomtico do Brasil na OEA: possvel extrair alguma viso sobre direitos humanos?
A anlise dos discursos dos representantes brasileiros na OEA revela que o Brasil demorou muito a considerar autonomamente a questo dos direitos humanos. Os regimes polticos vigentes no pas foram um obstculo para isso? possvel estabelecer um nexo causal entre a viso expressa pelos agentes estatais e o regime poltico prevalecente em cada poca? Existe algum nexo causal entre poltica externa e regime poltico? Respondendo a essa ltima pergunta, Saraiva e outros autores que participaram de um projeto de pesquisa sobre o tema chegaram a trs concluses: (a) difcil encontrar um nexo direto e mecnico entre polticas externas e regimes
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polticos como uma abstrao geral; (b) o caminho para uma resposta pode ser encontrado na interao entre algumas correntes da Teoria das Relaes Internacionais e a Histria das Relaes Internacionais; e (c) possvel que regimes polticos no sejam somente uma funo da esfera domstica, mas tambm sejam eles mesmos uma funo da arena internacional e do todo transnacional no qual todos os Estados e sociedades esto imersos (2003: 26-27). O discurso diplomtico do Brasil na OEA e o que possvel extrair dele, que esteja de alguma forma conectado com a questo dos direitos humanos, confirma esse quadro terico instvel encontrado por Saraiva (2003). primeira vista, parece existir um paralelismo entre as posies relativas aos direitos humanos e o regime poltico do pas, isto , prevalecer uma posio mais avanada quando houver um regime mais democrtico, mas essa posio ser reticente quando o regime for mais autoritrio. No prevalecem, contudo, automatismos. Tentando compreender as nuanas da cada perodo, apresentam-se abaixo os discursos com a seguinte estrutura de anlise: 1) 1948-64 (desenvolvimento como condio para o respeito aos direitos humanos); 2) 1964-85 (direitos humanos subordinados ao combate ao comunismo); 3) 1985-89 (adeso retrica sem compromissos internacionais efetivos); 4) 1989-1995 (desenvolvimento e direitos humanos). Na maior parte do primeiro perodo (1948-64), os rgos do sistema interamericano de direitos humanos no esto em funcionamento. Como j foi mencionado no incio deste trabalho, a Comisso Interamericana s ser criada por resoluo em 1959. Em relao a esse sistema ainda incipiente, o Brasil demonstra otimismo. A avanada doutrina do indivduo como sujeito de direito internacional defendida junto com a necessidade de se rever o conceito clssico de soberania ilimitada (Fontoura, 1948). H expressa concordncia com o alceamento da questo dos direitos humanos para o plano internacional, mesmo em um contexto em que se aprovam resolues anticomunistas propostas pelos Estados Unidos (Rao, 1954). O Brasil marca sim uma posio anticomunista, mas parece haver uma certa impacincia com a insistncia de outros pases em colocar a questo em primeiro plano. Os instrumentos esto l, basta coloc-los em prtica! diz Lafer em outras palavras (Lafer, 1960).22 Nesse quadro, a frmula mais eficiente para enfrentar o comunismo o desenvolvimento econmico, sem o qual nascem as perturbaes sociais. A dignidade do ser humano e a emancipao do homem das misrias e dificuldades esto sujeitas ao desenvolvimento (Lafer, 1959). Com o regime militar (1964-85), os direitos humanos passam a ficar subordinados ao combate ao comunismo, nica forma de salvar a democracia (Cunha, 1964 e 1965). A partir do final da dcada de 1970, o discurso do desenvolvimento como condio retomado, mas o combate ao comunismo permanecer sempre como pano de fundo (Figueiredo, 1984) ou como problema conexo (Pinto, 1968). Alinhado aos Estados Unidos, o Brasil participa da Fora Interamericana de Paz na Repblica Dominicana. Os direitos humanos so vistos como algo a ser aplicado fora do pas e no mbito do embate ideolgico, reservando-se uma interpretao peculiar para a democracia no mbito interno:
A democracia no deve ser mero jogo de aparncias, em que a liberdade se confunde com a indisciplina e a injustia social se perpetua, disfarada pela promessa fcil dos demagogos. Ela deve consistir na democratizao das oportunidades de acesso terra, habitao,
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educao; na proteo do desenvolvimento pela austeridade, pela poupana e pela continuidade do esforo, na vigilncia contra os inimigos da sociedade aberta, que se valem das franquias democrticas para destru-la. A essa tarefa de renovao democrtica, por uma profunda reforma das instituies, nos vimos dedicando no Brasil, por havermos sentido de perto, h menos de dois anos, o espectro da luta de classes, a sombra negra da anarquia, o fragor do caos econmico e social. A uma democracia formal queremos somar uma democracia que signifique a constante melhoria do povo. E com esse objetivo empreenderemos toda uma srie de reformas que abrangem as instituies polticas e sociais, as finanas e a economia. No precisamos, portanto, de lies em democracia. Conseguimos salv-la, sem pedir auxlio de ningum, de uma prxima destruio nas mos do totalitarismo, e estamos empenhados numa grande tarefa de renovao democrtica. Alguns dos que nos criticam no conheceram a prtica democrtica seno j a possuamos centenria. E nos seus territrios ainda hoje persistem focos de agitao e violncia que precisam reprimir pela fora das armas, ao tempo em que podemos apresentar um pas em paz, que encontra solues polticas sem derramamento de sangue e capaz de tal tolerncia poltica, racial e religiosa, que encerra um respeito pelo ser humano difcil de encontrar neste atribulado planeta (Castelo Branco, 1965).
O Brasil no adere aos Pactos de Direitos Humanos da ONU (1966), nem Conveno Americana (1969). A prioridade no plano internacional buscar a cooperao econmica e a integrao regional como forma de superar a inquietao e os problemas polticos e sociais (lvares Maciel, 1971; Azeredo da Silveira, 1974). Em 1971, Gibson Barboza prope OEA um instrumento jurdico de represso ao comunismo. O conceito de segurana coletiva deve ser interpretado de modo ampliado, no somente para fazer frente a conflitos intra- ou extracontinentais, mas tambm para enfrentar a subverso, dirigida e financiada do exterior, e que visa a solapar e demolir nossas instituies (lvares Maciel, 1972). A mesma idia retomada por Barboza (1973). J no final do regime militar, o Brasil passa a demonstrar maior preocupao com a poltica intervencionista dos Estados Unidos. O presidente norte-americano James Carter amplia a resistncia interna ao tema dos direitos humanos em 1977, mas, ao mesmo tempo, de certo modo, introduz o assunto na agenda da poltica externa brasileira. O Brasil sente necessidade de afirmar que pauta suas aes pelos princpios da Carta da OEA, tanto pelo respeito aos direitos da pessoa humana e aos princpios da moral, quanto pela no-interveno nos assuntos internos e externos dos Estados (Azeredo da Silveira, 1978). Os direitos humanos so vistos como um assunto que no admite ingerncia externa e, diante de possveis constrangimentos no cenrio hemisfrico, resta ao Brasil procurar ampliar suas relaes comerciais (Soares, 1979, 1980 e 1982; Guerreiro, 1981 e 1984; Alves, 1983). O Governo Sarney (1985-1989) muda o discurso em matria de direitos humanos. A OEA passa a ser enaltecida pelo seu trabalho em direitos humanos e os rgos do sistema, como a Comisso Interamericana, so mencionados explicitamente (Sodr, 1986 e 1988). Os direitos humanos so valorizados sob a perspectiva dos avanos da nova Constituio brasileira (1988) e da assinatura de instrumentos internacionais de proteo (Sodr, 1987 e 1989), mas a nfase em consider-los em conjunto com o direito ao desenvolvimento demonstra que esse perodo tem mais ligaes com o perodo anterior do que com a Nova Repblica.
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Com efeito, os instrumentos internacionais to alardeados no perodo 1985-89 somente so ratificados em 1992, o que leva a classificao do perodo a partir de 1990 como o possvel comeo de um novo padro para a considerao dos direitos humanos na poltica externa com autonomia prpria, e no subordinado a outros temas. Em favor dessa hiptese, estaria o lanamento das bases para uma vinculao plena do pas ao Sistema Interamericano de Direitos Humanos (Collor de Mello, 1990; Azambuja, 1991; Lafer, 1992), que s ocorreria com a aceitao da competncia obrigatria da Corte Interamericana em 1998. Na mesma linha, haveria uma tendncia em se envolver mais com problemas de direitos humanos de outros pases do continente (Lampreia, 1993) e em se preparar para um dilogo qualificado com os mecanismos internacionais de proteo aos direitos humanos, tentando alcanar um tratamento internacional mais condescendente por causa de deficincias estruturais nem sempre superveis no curto prazo (Amorim, 1994; Barros, 1995).23
2.3. O ponto de partida para uma investigao sobre a relao entre o Brasil e o SIDH
Essa breve anlise dos discursos diplomticos na OEA apenas o ponto de partida de uma investigao sobre o lugar dos direitos humanos na poltica externa brasileira, seja como instrumento retrico para sustentar a busca de determinados interesses polticos, seja pela sujeio maior ou menor do pas aos mecanismos institucionais de monitoramento que foram surgindo e se desenvolvendo a partir da OEA. Quais foram os fatores que levaram crescente vinculao formal do Brasil ao Sistema? A maior abertura ao tema dos direitos humanos, que havia nos primeiros anos aps a Segunda Guerra, interrompida pela postura extremamente reativa durante o regime militar, que, gradualmente, vai cedendo com a transio democrtica, o que sugere um paralelismo entre a influncia de mecanismos internacionais de proteo aos direitos humanos e regimes democrticos. Essa diferena que qualifica o regime democrtico estaria tambm ligada transformao da identidade nacional na medida em que vai institucionalizando prticas de maior respeito aos direitos humanos. No demais lembrar novamente que, apesar do relativo sucesso de uma vinculao superficial dos primeiros anos, o pas caminhou para uma vinculao formal plena ao SIDH, atravs da aceitao da competncia da Corte Interamericana. Como explicar esse avano diante dos desafios da indivisibilidade ampla e da reciprocidade noaparente? Esse passo no precisava ser dado necessariamente. Contudo, o paralelismo entre mecanismos internacionais e regime democrtico no bvio nem automtico, pois nem a abertura inicial, nem a transio democrtica tornaram-se imediatamente vnculos formais. As mudanas em direo a um maior comprometimento com o sistema parecem decorrer de uma previso calculada dos custos necessrios e das vantagens a serem obtidas. No plano retrico, qualquer governo procura maquiar a realidade. A diferena, ento, entre o regime militar e o regime democrtico seria que o primeiro procura esconder deliberadamente, enquanto o segundo somente se omite ou apresenta justificativas. Por outro lado, qual o grau efetivo de influncia que os mecanismos do SIDH (Comisso e Corte) exercem sobre o Brasil? H registros de que, mesmo quando os vnculos formais que ligavam o Brasil Comisso eram muito fracos, os governos
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respondiam aos questionamentos a que eram submetidos. Nada indica que o contato mais recente com a Corte ser diferente, mesmo porque a margem de confidencialidade no processo judicial muito mais restrita do que no procedimento perante a Comisso.24 Essas duas linhas de pesquisa ainda precisam ser mais exploradas. De qualquer forma, dentro dos objetivos mais modestos deste trabalho, evidencia-se o fato de que desenvolvimento como pr-requisito para avanos em direitos humanos no a nica possibilidade de formulao terica e retrica dos direitos humanos na poltica externa brasileira. Outras formulaes incluem a maior coordenao entre iniciativas polticas internas e externas, e a abertura para a influncia de normas/mecanismos internacionais (principalmente interamericanos) com o potencial de reforar mudanas internas em consonncia com a busca de uma nova identidade, que, por sua vez, tambm pode se tornar um importante instrumento de poltica externa.
Concluso
O presente trabalho iniciou-se indicando a origem da expresso multilateralismo nos temas econmicos. Nesse sentido, foi necessrio buscar uma especificidade para o multilateralismo em direitos humanos. Definindo o multilateralismo como a relao coordenada entre trs ou mais Estados, marcada pela indivisibilidade e pela reciprocidade difusa, verificou-se que, em matria de direitos humanos, a indivisibilidade amplificada e a reciprocidade torna-se no-aparente, trazendo como conseqncia a formulao da poltica externa fora de uma lgica estritamente estatal. A formulao de uma poltica nesses termos ter necessariamente de enfrentar a tenso inerente aos direitos humanos como tema de poltica externa. Para pases em desenvolvimento, se no possvel contornar a tenso, pode-se ao menos atenu-la atravs da construo de uma identidade nacional e internacional que tenha os direitos humanos como parte essencial. A escolha e a implementao efetiva dessa alternativa poltica pode ajudar o pas a enfrentar o poder de embaraar, institui mecanismos de reforo de mudanas estruturais internas, elimina ambigidades, arregimenta aliados e ocupa um espao do qual os Estados Unidos se excluram formalmente. A anlise do discurso diplomtico do Brasil na OEA revela que um dos grandes obstculos da referida alternativa poltica que existe uma tendncia histrica de ver os direitos humanos como um tema entre vrios outros, ou mesmo um tema subordinado a outros interesses prioritrios. Dada a vinculao do Brasil ao SIDH, com a assuno de todas as conseqncias jurdicas e polticas desse compromisso, a reverso ou a manuteno da tendncia histrica pode determinar as decises que sero tomadas quando o pas tiver de lidar de modo mais intenso com a especificidade do multilateralismo em direitos humanos.
Notas
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Outros empreendimentos da OEA, como as misses de observao eleitoral e atividades de cooperao, embora no to importantes dentro do quadro global de relaes do Brasil, so fundamentais em alguns pases latino-americanos. A razo principal para isso que, com a incorporao dos pases do Leste no Sistema Europeu, os operadores do sistema passaram a ter de lidar com situaes de violao dos direitos humanos
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incomuns na Europa Ocidental, mas cotidianas na Amrica Latina. A prtica do Sistema Interamericano tornou-se, ento, uma referncia valiosa.
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O Brasil esteve na Conferncia de Bogot (1948) que instituiu a OEA, depositando o instrumento de ratificao em 13 de maro de 1950. Na definio de Guimares (1999: 21): Grandes Estados perifricos so aqueles pases nodesenvolvidos, de grande populao e de grande territrio, no-inspito, razoavelmente passvel de explorao econmica e onde se constituram estruturas industriais e mercados internos significativos. Afirmando, por exemplo, que a cooperao pode ser instituda por acordo tcito, por negociao ou por imposio (!). Cf. Pinheiro (2000: 313). No incio do seu artigo, Pinheiro (2000) tenta argumentar que cooperao nem sempre algo espontneo ou para o bem. Ela faz isso baseada em Milner (1992). O que se defende aqui que isso somente pode acontecer se se mudar o conceito de cooperao ou o de imposio. Milner faz justamente isso, criando um conceito abstrato de cooperao no qual possvel a conciliao com a imposio. Para Ruggie (1993), foi o carter norte-americano, aberto participao democrtica e presente na origem do multilateralismo, que propiciou a expanso mundial do conceito. O diagnstico sobre a origem e a expanso do multilateralismo o mesmo de Smouts (1995). A diferena que, onde o primeiro autor v uma virtude que torna o conceito mais amplamente aplicvel, a autora v a superao de um conceito inicialmente limitado. Cf. Breda dos Santos (2002: 28) sobre os valores que so impostos pela potncia hegemnica e se universalizam. O realismo, na verdade, tornou-se muito mais diversificado do que sugere esse pargrafo, principalmente a partir da dcada de 1990. No entanto, a referncia aqui a uma srie de postulados que permeiam todas as tendncias realistas, os quais so difceis de conciliar com o tema dos direitos humanos, particularmente com a ao autnoma de algumas instituies internacionais que avanam esse tema. Para uma descrio mais detalhada do realismo, cf. Nogueira e Messari (2005). Cf., por exemplo, Smouts (1995: 23 et seq.). Na verdade, ele usa a expresso planos. Prefere-se, contudo, usar a palavra dimenso, entendendo que os diferentes planos referidos por Trindade compem uma realidade tridimensional. Na definio proposta por Simma (apud Ramos, 2002: 26), o DIDH o conjunto de normas jurdicas internacionais que cria e processa obrigaes do Estado em respeitar e garantir certos direitos a todos os seres humanos sob sua jurisdio, sejam eles nacionais ou no. Os interesses continuam a guiar a poltica externa, mas, em matria de direitos humanos, mais do que em outros assuntos, eles precisam estar conjugados com princpios. Essa maneira de explicar a influncia de idias na poltica externa no nova. J no incio dos anos 1990, Goldstein e Keohane propunham um modelo mais abrangente para explicar essa influncia. O argumento principal desses autores era que ideas influence policy when the principled or causal beliefs they embody provide road maps that increase actors clarity about goals or ends-means relationships, when they affect outcomes of strategic situations in which there is no unique equilibrium, and when they become embedded in political institutions (1993: 3). O Brasil tem historicamente usado essa estratgia. Cf. inter alia Cervo (1994) e Lafer (2001). Por exemplo, conforme apresenta Lafer (2001: 35 et seq.), um dos fatores que constituem a singularidade da identidade brasileira o fato de o Brasil ter sido inicialmente uma monarquia em meio a repblicas, o que contribuiu para a preservao dos limites territoriais e de uma continuidade em relao metrpole. Esse fator originrio, porm, tambm preservou por muito mais tempo a escravido com todos os seus efeitos sociais perversos. A prpria Constituio brasileira, talvez inspirada pela memria recente do regime militar, no momento de sua elaborao, estabelece esses parmetros nos artigos 1, III (dignidade da pessoa humana como princpio fundamental de Estado), e 4, II (prevalncia dos direitos humanos como princpio que deve reger as relaes internacionais do Brasil). Uma anlise no mesmo sentido, s que mais ampla e mais bem fundamentada, pode ser encontrada em Castro e Carvalho (2002). De acordo com Alves (1994), a expresso foi cunhada por Helga Ole Bergensen (Bergensen: 1982).
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Para uma descrio do alcance do Sistema Europeu de Direitos Humanos, cf. Janis, Kay, Bradley (1996: 428-429). A expresso acumulado histrico usada aqui no sentido dado por Cervo (1994: 25 et seq.). Os Estados Unidos no so parte na Conveno Americana de Direitos Humanos. Cf. Mello e Silva (1998) para uma apreciao crtica da ambio brasileira de compor o Conselho de Segurana da ONU como membro permanente. San Tiago Dantas se expressa de maneira similar ao defender que Cuba no pode ser parte do sistema, mantendo sua identidade comunista, sendo necessrio, no entanto, manter portas abertas para que a transformao no regime poltico do pas no se consolide em direo ao bloco sovitico (San Tiago Dantas, 1962). Cf. tambm Franco (1994). O problema da confidencialidade do procedimento perante a Comisso muito bem descrito por Hanashiro (2001: 61): A falta de clareza em relao aos procedimentos da Comisso ainda maior em virtude da confidencialidade por ela adotada em relao s reclamaes que recebe. No h em suas normas nenhum impedimento quanto divulgao dos tipos de violaes e dos pases a que se referem as peties: apenas o nome do peticionrio ou qualquer informao que possa identific-lo so considerados confidenciais quando sua divulgao no autorizada por ele. Essa disposio cumpre o objetivo de proteger o peticionrio que, em muitas ocasies, pode sofrer ameaas em virtude de suas denncias. A prtica da confidencialidade adotada pela Comisso deve-se mais presso dos Estados que temem uma publicidade negativa do que questo da segurana dos peticionrios. A conseqncia disso a pouca transparncia apresentada pelo sistema e a falta de estatsticas sobre seus casos, prejudicando toda tentativa de compreend-lo melhor. Pela confidencialidade adotada pela Comisso impossvel saber o nmero exato de peties que chegam a ela e a que tipo de violao e a que Estado elas se referem. A Comisso tambm probe os peticionrios de divulgarem a tramitao de seus casos.
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Discursos (em ordem cronolgica):

O material que serviu de base deste trabalho um dossi temtico, em formato eletrnico, intitulado A voz do Brasil na OEA, preparado por Daniel Lavarda, em 3 de setembro de 1999. O material constava da antiga base de dados do site RELNET, reunia os discursos proferidos pelos representantes brasileiros nas aberturas das assemblias ordinrias da OEA, entre 1948 e 1995, e foi copiado para o computador do autor. Est disponvel para ser enviado por e-mail, em arquivo compactado. FONTOURA, Joo Neves da. IX Conferncia Interamericana, Bogot, 1948. RAO, Vicente. X Conferncia Interamericana, Caracas, 1954.
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Resumo
Argumenta-se, no presente trabalho, que o multilateralismo, quando trata da questo dos direitos humanos, contm uma especificidade, nem sempre percebida pela literatura, a qual o diferencia do multilateralismo em geral. Enquanto esse ltimo tem como notas caractersticas a indivisibilidade e a reciprocidade difusa, no multilateralismo em direitos humanos, a indivisibilidade amplificada e a reciprocidade no aparente. Estabelecidos esses parmetros, o texto explora as conseqncias dessa especificidade, particularmente no
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caso brasileiro, j que, nas alternativas de poltica externa de um grande Estado perifrico, os direitos humanos podem ser vistos tanto de forma subordinada a outros temas, quanto como componentes essenciais na construo de uma identidade nacional e internacional. Na sua parte final, o trabalho procura delinear uma viso sobre o relacionamento entre poltica externa brasileira e direitos humanos a partir dos discursos proferidos por representantes do Brasil nas sesses de abertura da Assemblia Geral da OEA, desde 1948.
Abstract
The main argument of this paper is that multilateralism, when dealing with human rights, has specific characteristics regarding multilateralism in general, which are not always perceived by the literature. These characteristics make human rights multilateralism distinct from general multilateralism. While the latter is qualified by its of indivisibility and diffuse reciprocity, in the former, indivisibility is amplified and reciprocity is not evident. From this starting point, the text explores the unfolding of the consequences of these specific characteristics to Brazil, taking into account that, in the foreign policy of a continental peripheric state, human rights may be considered a secondary issue as well as an essential element in building a national and international identity. The final part of the paper sketches an opinion on the relationship between Brazilian foreign policy and human rights based on Brazilian diplomatic speeches at the opening sessions of the General Assembly of the OAS, since 1948. Palavras-chave: Multilateralismo. Direitos Humanos. Identidade nacional e internacional. Poltica externa brasileira. Discursos diplomticos. Organizao dos Estados Americanos. Keywords: Multilateralism. Human Rights. National and international identity. Brazilian Foreign Policy. Diplomatic speeches. Organization of American States.
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Erica Simone A. Resende
A DOUTRINA BUSH REVISTA: O SEGUNDO TEMPO DE UMA MESMA PARTIDA

Introduo
Dias aps os atentados s Torres Gmeas e ao Pentgono, o presidente George W. Bush anunciou o novo caminho a ser seguido pelos Estados Unidos: o pas se encontrava diante de uma guerra sem fim contra o terror, na qual os inimigos eram difusos e os meios para combat-los tambm o seriam. Quem no estivesse a favor estaria necessariamente contra os Estados Unidos na guerra contra o terror, afirmou o presidente. No ano seguinte, o discurso ganhou mais consistncia sob a forma do documento enviado pelo presidente ao Congresso em 20 de setembro de 2002, sob o ttulo oficial de A Estratgia de Segurana Nacional dos Estados Unidos da Amrica. Rapidamente batizada de Doutrina de Preveno, a nova estratgia constitui um ponto de inflexo na tradio das relaes internacionais norte-americanas, conforme pesquisas anteriores j demonstraram. A palavra-chave para compreenso da proposta de W. Bush preveno. Em outras palavras, o documento introduz a tese de guerra preventiva expressa na idia de preemptive action, que constitui o ncleo da nova interpretao norteamericana do conceito de segurana nacional. A novidade surge nos captulos terceiro e quinto do documento, que tratam, respectivamente, do fortalecimento de alianas para combater o terrorismo global e prevenir ataques contra os Estados Unidos, e da preveno de ameaas contra os Estados Unidos e seus aliados por parte de inimigos portadores de armas de destruio em massa. A lgica do first strike preventivo diante de percepes de ameaas externas, em aparente violao ao princpio consagrado de direito internacional de ataque apenas em legtima defesa, deixa claro que os Estados Unidos passam a se reservar o direito de agir preventivamente em quaisquer circunstncias e contra quaisquer ameaas percebidas a sua segurana, especialmente o terrorismo, no hesitando em agir sozinhos, caso necessrio. Alm disso, ao reafirmarem a prioridade da manuteno da primazia militar norte-americana, deixam claro que o multilateralismo, a ordem liberal-institucional e a dissuaso cedero lugar ao unilateralismo, coero e intimidao poltica, praticados dentro de uma lgica maniquesta que divide o mundo entre bons e maus, civilizados e brbaros. Em maro ltimo, cerca de trs anos e meio aps a publicao do primeiro documento estratgico, a Administrao W. Bush editou a reviso da estratgia de segurana nacional. Em termos gerais, o documento reafirma as principais orientaes de 2002, em especial a tese de guerra preventiva, mas apresenta algumas inovaes. Entre elas, citamos a introduo da noo de diplomacia da transformao, a
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A doutrina Bush revista: o segundo tempo de uma mesma partida, pp. 101-116
caracterizao do momento de desordem como oportunidade, a refutao da causalidade entre terrorismo e pobreza e o desenvolvimento de um conceito essencialmente instrumental de democracia. Em nosso artigo, pretendemos nos aprofundar na comparao entre o documento de 2002 e o de 2006, de forma a salientar possveis semelhanas e diferenas. Para tanto, comearemos por apresentar as cinco idias principais da argumentao do documento de 2002. Em seguida, buscaremos identificar se e de que forma elas reaparecem em 2006. Por fim, identificaremos e problematizaremos as poucas inovaes introduzidas pelo documento de 2006, em especial a proposta de diplomacia da transformao em um momento de oportunidade para a promoo dos valores e interesses dos Estados Unidos no mundo, a causalidade entre terrorismo e Estados falidos e a instrumentalizao de valores como democracia e liberdade para a promoo da mudana de regime e o incremento da segurana domstica norte-americana. Nossa hiptese a de que a reviso da doutrina constitui a reafirmao com alguns ajustes marginais da mesma orientao estratgica que dominou o documento de 2002. Entendemos que a Estratgia de Segurana Nacional, nos termos de sua reviso de 2006, representaria mais continuidade do que rompimento em relao ao documento de 2002. Justamente devido a essa continuidade que podemos dizer que o documento de 2006 representaria o segundo tempo da mesma partida de 2002; e no o incio de uma nova partida, fazendo tbula rasa do que teria ocorrido anteriormente. Entendemos que tal continuidade, em grande parte, seria devida predominncia de um mecanismo de coordenao informal nos processos de tomada de deciso na poltica externa norte-americana. A anlise dos processos que decidiram as intervenes no Afeganisto e no Iraque nos levou identificao do esvaziamento dos espaos e mecanismos tradicionais dos processos de tomada de deciso. A mudana reside na gradual construo e ampliao de um espao de coordenao informal, ao qual teriam acesso somente aliados e simpatizantes da presidncia atual. cacofonia de vozes, porosidade do processo, estrutura das burocracias estatais, participao dos think tanks e ao questionamento, sucedem-se a informalidade da coordenao, o esvaziamento do debate, a baixa accountability, a alienao dos tradicionais atores nos processos decisrios, a supervalorizao da autoridade presidencial e a blindagem da presidncia contra eventuais opinies contrrias, propostas alternativas e dissidncias.
1.
A gnese de uma nova doutrina
A queda do Muro de Berlim em 1989 tem uma simbologia particular como marco do final da Guerra Fria. O muro representou, por dcadas, um smbolo singularmente apropriado do sistema bipolar e fortemente antagnico da Guerra Fria. A materializao da linha de separao erguida no centro da Europa entre as superpotncias rivais assinalava o principal foco nervoso de tenses do sistema internacional. Simultaneamente, representava tambm a incompatibilidade mtua dos regimes poltico-econmicos presentes na Europa e a dimenso coercitiva da diviso da Alemanha. A desintegrao da Unio Sovitica em 1991 fez que o conjunto da geometria
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do espao global da Guerra Fria fosse radicalmente alterado. Com o fim da Guerra Fria, no apenas as fronteiras ideolgicas e geopolticas desenhadas em Yalta e Postdam perderam significado, mas tambm acabou legando-se aos Estados Unidos a condio de nica superpotncia, que reunia fora militar hegemnica em escala global. Considerados a potncia sobrevivente 1 da Guerra Fria, os Estados Unidos deparavam mais uma vez com a necessidade de construir uma nova ordem internacional. O ano de 1989 teria introduzido uma mudana sistmica que no levou, necessariamente, ao restabelecimento da situao anterior Segunda Guerra Mundial. Por essa razo, de nada valiam as estruturas e arcabouos tericos do conflito anterior, sendo necessrio apresentar novas propostas de ordenamento das relaes internacionais. Conforme argumentou Nye (1990), para um novo tempo, eram necessrias novas escolhas estratgicas e, para tanto, os Estados Unidos precisavam estar adequadamente equipados para enfrentar os desafios que o novo contexto internacional comeava a lhes impor. O fato que o fim da Guerra Fria privou os Estados Unidos de sua misso. Com a imploso da ameaa sovitica, a necessidade da conteno acabava. No entanto, a lgica do American way of life ainda exigia a expanso da ordem liberal, e o fim da Guerra Fria evidenciava que tal expanso seria difcil se colocada exclusivamente em termos econmicos. A poltica externa norte-americana funciona com maior eficincia na esfera domstica quando atrelada a algum tipo de valor moral explcito e, em 1990, no havia brbaros prestes a invadir os portes da civilizao. A administrao norte-americana carecia de uma viso e de um projeto estratgico amplo e coerente. A dcada de 90 inaugura um perodo de formulao de propostas de estratgias ancoradas em novas vises do sistema internacional, de possveis conflitos, de novas ameaas e de inimigos novos ou ressurgidos. Desde o incio da dcada de 90, Washington oscilou entre quatro estratgias distintas neo-isolacionismo, primazia, segurana cooperativa e engajamento seletivo , as quais seriam objeto de intenso debate terico e poltico.2 No entanto, segundo Ross e Posen (2001: 3-51), a poltica externa norte-americana da dcada de 90 combinou elementos das quatro estratgias, com um pouco mais de nfase na primazia. Uma dcada aps o fim da Guerra Fria, o balano da poltica externa norte-americana chega a uma decepcionante concluso: nenhuma das propostas apresentadas se revelou capaz de substituir a Doutrina de Conteno como nova estratgia para a poltica externa norte-americana no ps-Guerra Fria. Nesse sentido, Khalilzad (1995: vii) confirma a impresso de carncia de paradigma estratgico e de um acentuado empirismo na formulao de poltica externa norte-americana da dcada de 90: Durante a Guerra Fria, os Estados Unidos estavam relativamente certos de seus objetivos. Hoje isso no ocorre. Apesar dos esforos da Secretaria de Defesa de Cheney durante a Administrao Bush e de momentos anlogos durante a Administrao Clinton, nenhuma grande estratgia de ao chegou a ser formulada. Na verdade, os Estados Unidos operam sem uma grande estratgia desde o fim da Guerra Fria. O Onze de Setembro teria como efeito imediato a criao de condies polticas internas e externas para a retomada do projeto de reafirmao hegemnica iniciado em 1992. Se, na poca, houve uma reao negativa estratgia da primazia que acabou
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esvaziada pela derrota de George H. W. Bush para Clinton, a vitria de W. Bush possibilitou a reconduo das mesmas pessoas que articularam a proposta inicial. Dez anos depois, a primazia reapresentada com novo nome e promovida ao status de doutrina oficial de Estado. Desta vez, no entanto, ela encontra um ambiente mais receptivo a sua legitimao e implementao. A estratgia da primazia, to mal recebida e to criticada no incio da dcada de 90, encontraria solo frtil a partir de 2001. A partir da anlise da nova estratgia, identificamos cinco idias essenciais que sustentam a fundamentao da nova ao estratgica norte-americana, as quais analisaremos em seguida: a redefinio da geografia da segurana nacional; o estabelecimento de uma relao entre poder e princpios; a reavaliao das necessidades de segurana interna e internacional; a definio de um conceito americano de multilateralismo e, finalmente, a mudana de percepo temporal quanto s ameaas, assim justificando a ao preventiva. A primeira inovao da estratgia o reconhecimento da transnacionalidade na nova geografia da segurana nacional. No passado, a relao espacial era definida por fronteiras interestatais, uma vez que os inimigos eram Estados. O carter transnacional das novas ameaas significa que elas no param nas fronteiras: suas fontes podem residir at dentro das sociedades, mas elas se articulam sobre e atravs das fronteiras que separam os Estados. Ao eleger o terrorismo como principal inimigo a ser combatido, a estratgia reconhece o carter transnacional das novas ameaas. No entanto, pensar em termos de Estados prias e seus clientes terroristas implicaria, necessariamente, o retorno antiga idia de terrorismo de Estado, em outras palavras, um Estado que emprega mtodos terroristas em sua expresso poltica. Assim, a Doutrina de Preveno d uma volta de 360 e retorna caracterizao estatal das ameaas. O segundo elemento inovador seria a centralidade dos valores morais na fundamentao e motivao da Doutrina de Preveno. A formulao da poltica externa norte-americana sempre refletiu uma dicotomia entre realistas e idealistas. No entanto, o conceito de uma balana de poder favorvel liberdade, conforme expresso empregada no documento, revela que a Administrao W. Bush enfatiza tanto poder como valores, se afirmando capaz e disposta a diferenciar bem do mal, certo do errado. A reafirmao dos valores morais pode ser identificada a partir da relao estabelecida entre Estado e indivduos um indicativo da tradio liberal-civilizatria da concepo idealista e universalista da estratgia em relao promoo dos valores da liberdade. No entanto, a crtica centralidade dos valores morais no advm da relao estabelecida entre segurana e proteo a liberdades individuais; mas sim do carter de verdadeira obrigao moral conferido a sua promoo, como revela a forte retrica missionria presente no texto. Apesar de evitar a escolha de uma forma ideal de governo para realizar esses valores e princpios, menes expressas ao modelo e histria americana remetem diretamente ao mito do excepcionalismo americano3 e da cidade na colina. A terceira inovao da estratgia se refere reavaliao das necessidades da segurana interna e internacional, sobretudo em relao transformao das foras armadas e das instituies domsticas de defesa e inteligncia. Nesse aspecto, a influncia da estratgia da primazia se torna clara com as seguintes passagens do documento de 2002 (NSS-NSC/2002: 29):
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hora de reafirmar o papel essencial do poderio militar americano. Devemos construir e manter defesas que estejam alm da capacidade dos que tentam desafi-las. A grande prioridade de nossos militares defender os Estados Unidos. Para faz-lo de forma eficaz, eles devem: reassegurar nossos aliados e amigos; dissuadir competies militares futuras; conter as ameaas contra os interesses dos EUA, os de nossos aliados e de nossos amigos; e derrotar de forma decisiva qualquer adversrio, caso a conteno venha a falhar. [] Uma fora militar estruturada para conter o poder macio dos inimigos de uma era de Guerra Fria deve ser transformada para se concentrar mais no modo pelo qual o adversrio poder vir a atacar do que em onde e quando a guerra pode ocorrer. [] Nossas foras sero suficientemente poderosas para dissuadir adversrios potenciais de buscar uma escalada de desenvolvimento militar, na tentativa de superar ou de se igualar ao poderio dos Estados Unidos. [...]
Assim como na estratgia da primazia, a proposta de manuteno de uma presena militar global com superioridade total em relao s demais potncias acaba se transformando em um fim em si mesmo. Nesse sentido, a estratgia de segurana nacional se torna cada vez menos nacional e crescentemente internacional. O objetivo seria, portanto, menos a defesa nacional, e mais o exerccio do poderio norteamericano no mundo. Como quarta inovao, identificamos um conceito essencialmente americano de multilateralismo, segundo o qual os Estados Unidos praticariam uma forma especial de diplomacia multilateral, porm mais justa e democrtica, porque relaciona autoridade soberana, accountability e poder poltico com uma dose de pragmatismo. No se trataria, argumentam seus defensores, de um debate caricaturado entre um unilateralismo americana e um multilateralismo europia, e sim de uma forma diferente de conceber e operacionalizar uma ao multilateral mais eficiente. Nesse sentido, o mais correto seria falar de uma preferncia institucional norteamericana que privilegia mtodos e solues diplomticas oriundas de diferentes fontes, porm adaptadas a condies especficas visto que o recurso a princpios abstratos produz solues e instrumentos universalistas que tenderiam a fracassar; que recorre a instituies internacionais que priorizam resultados e eficincia, enfatizando accountability em vez de falsa neutralidade, consenso e decises meramente simblicas; que d preferncia a estratgias multilaterais que preservem a soberania dos Estados em vez de limit-las; e que adota uma concepo de direito internacional que vincule soberania s fontes nacionais da autoridade poltica. Por essa lgica de um multilateralismo instrumental, a Doutrina de Preveno adota uma posio de ambigidade em relao a alianas e instituies internacionais. Se, por um lado, ressalta a importncia delas para o sucesso na guerra ao terror, por outro, deixa claro que os Estados Unidos no hesitaro em agir sozinhos em caso de divergncia, pois que a fonte de sua fora reside em seu territrio e em sua soberania. O quinto aspecto inovador da nova doutrina a redefinio da segurana nacional como uma funo temporal, o que fundamentaria o recurso figura da guerra preventiva. Se, no passado, as ameaas demoravam a se manifestar tomava tempo
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para a mobilizao e deslocamento de exrcitos na atualidade, elas se formam mais rpido, sem aviso ou identificao prvia possvel. Alm disso, devido a sua natureza no-estatal, difusa e transnacional, as novas ameaas no obedecem aos tradicionais paradigmas de agresso estatal, o que fundamentaria, segundo a estratgia, a ao preventiva.4 A proposta de uma guerra como ao preventiva suscita uma srie de preocupaes. O que a Doutrina de Preveno advoga que situaes potencialmente ameaadoras da paz e da segurana, segundo a tica de apenas um Estado, sejam enfrentadas com aes militares preventivas. O problema, portanto, relaciona-se com a autoridade que detm os Estados Unidos de avaliar a existncia de tais situaes e sua caracterizao como justificativa para o uso da fora. No entanto, qualquer avaliao nesse sentido, para se revestir de legitimidade, somente pode caber s Naes Unidas. Qualquer tentativa de alargar o campo de interpretao do direito de legtima defesa, sobretudo quando motivado pela avaliao unilateral de uma situao de perigo que seja executada pelo prprio Estado, resulta no alijamento do sistema normativo multilateral. Na verdade, ao colocar em um mesmo contexto valores humanistas, ao preventiva, combate ao terrorismo, imperativos morais universalistas e novas ameaas, a doutrina no apenas, nas palavras de Celso Amorim (2002/2003: 61), pe em xeque noes fundamentais sobre soberania, integridade territorial e autoridade do Conselho de Segurana, como tambm, de forma perigosa, turva a clareza de limites, existente na Carta, entre enforcement e legtima defesa. Conforme lembra Ikenberry (2004: 13-14), a preocupao com legitimidade no significa que os Estados Unidos estariam cedendo poder s Naes Unidas ou permitindo a naes estrangeiras vetar o direito do uso da fora. De fato, prossegue ele, bons lderes so capazes de definir objetivos nacionais e exercer poder de forma a atrair o apoio dos demais Estados, pois reconhecem que legitimao internacional significa transformar coero e dominao em autoridade e consenso. Lembrando as palavras sbias de Rousseau o mais forte nunca forte o bastante para ser sempre o mestre, a menos que transforme fora em direito, e obedincia em dever, Ikenberry prossegue com sua crtica ao projeto neoconservador de ao preventiva: Os defensores do poder fundamentalista da Amrica unipolar ps-Onze de Setembro acreditam que so sbios praticantes de Realpolitik. No entanto, eles confundem facilmente fora com poder e poder com autoridade. A Doutrina de Preveno se revela, nesse sentido, produto de uma viso de mundo neoconservadora que advoga uma nova era de domnio global a ser promovido pelo exerccio unilateral do poder militar, do gradual desengajamento das instituies multilaterais, e uma agressiva cruzada pela democracia e pela liberdade. Ela peca, portanto, ao definir como princpio organizador da estratgia de segurana nacional a luta contra o terror, reduzindo a si prpria mxima primitiva de mat-los antes que nos matem. Trata-se de uma estratgia global baseada em ameaas e medo, sem oferecer uma viso inspiradora ou unificadora a partir da qual seja possvel atrair a cooperao dos demais Estados para legitim-la. O fato que a atual administrao norte-americana se apropriou indevidamente do mote como reinar e a deturpa, enxergando como nica resposta a fora material.
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No entanto, o verdadeiro problema como convencer e liderar. Se os neoconservadores celebram a supremacia americana a partir do entendimento de que os Estados Unidos gozam atualmente de fora militar sem paralelo, incorrem em erro grave. Os Estados Unidos no possuem autoridade direta sobre os demais Estados no so e nunca foram um imprio. Podem ter papel central na poltica internacional atual, mas no so onipresentes.
2. Velhas idias, novos nomes, poucas inovaes

Em maro de 2006, cerca de trs anos e meio aps a publicao do primeiro documento, a Estratgia de Segurana Nacional recebeu uma reviso que, apesar de suavizar a relao vis--vis instituies internacionais e aliados, reafirma a tese de guerra preventiva. Em termos gerais, a reviso reafirma as principais orientaes de 2002, em especial a tese de guerra preventiva, mas apresenta algumas inovaes. Entre elas, a introduo da noo de diplomacia da transformao, a caracterizao do momento de desordem como oportunidade, a refutao da causalidade entre terrorismo e pobreza e o desenvolvimento de um conceito essencialmente instrumental de democracia. O texto de introduo ao novo documento aberto com uma declarao curta, enftica e clara: A Amrica est em guerra. Uma anlise rpida identifica imediatamente o tom duro e beligerante da terminologia escolhida pelos formuladores. Palavras fortes (warfare, grave challenge, aggressive ideology of hatred and murder, etc.), caracterizaes em tom celebratrio (military without peer, vibrant democracy, economic prosperity, our history, we have won, we have led, we have extended, etc.) e declaraes de futuras aes (we seek to shape the world, we will choose, we will lead) deixam claro ao leitor que o novo documento reapresenta velhas idias com novos nomes. Quais so elas? Primeiro, identificamos a interpretao neoconservadora da configurao do sistema internacional: a noo de um sistema unipolar, em que os Estados Unidos ocupam posio hegemnica, aparentemente hiperpotente, inconteste, onipresente e insupervel, cujos principais pilares de sustentao residem no poderio militar sem paralelo, na prosperidade econmica, em sua democracia vibrante e em slidas alianas e amizades. Nesse sentido, no h variao entre a descrio apresentada em 2002 e a de 2006. Como corolrio da interpretao neoconservadora do sistema internacional, conjugada com a caracterizao do momento atual como oportunidade sem precedentes para a construo das fundaes para a paz futura, surge talvez a principal novidade do documento de 2006: o comprometimento com uma poltica de mudana de regime em Estados percebidos como hostis aos interesses e valores norte-americanos. Segundo essa percepo, a atual supremacia norte-americana deve ser dirigida no mais estabilizao e conservao do status quo, mas sua reviso. Da a noo de diplomacia de transformao, um nome novo para uma velha idia: a reviso do status quo internacional. A contradio, no entanto, reside no fato de que, pela primeira vez na histria, a potncia hegemnica assume um perfil revisionista em relao a um status
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quo que j lhe favorvel. No mais suficiente estabilizar o sistema, torna-se necessrio e desejvel transform-lo neste momento de oportunidade. A lgica se anuncia logo no primeiro captulo do documento (NSS-NSC/2006: 1):5
Constitui a poltica dos Estados Unidos a busca e promoo de movimentos e instituies democrticas em todas as naes e culturas, com o objetivo ltimo de acabar com a tirania em nosso mundo. No mundo atual, o carter fundamental dos regimes se apresenta to importante quanto a distribuio do poder. O objetivo de nossa prtica poltica ajudar a criar um mundo formado por estados democrticos e bem governados que sejam capazes de atender s necessidades de suas populaes e de se comportar de forma responsvel no sistema internacional. Essa a melhor forma de prover segurana duradoura ao povo americano.
Assim, entendemos que a equao adotada pelo documento de 2006, que busca estabelecer uma relao entre uma concepo universalista de liberdade, democracia efetiva, terrorismo e misso moral, constitua a segunda maior inovao da reviso da estratgia. A seguir, tentaremos, a fim de evidenciar as contradies inerentes a tal proposta, refazer a argumentao desenvolvida pelo documento:
Governos livres so responsveis por sua populao, governam seus territrios de forma eficaz e promovem polticas pblicas e econmicas em benefcio de seus cidados. Governos livres no oprimem sua populao ou atacam outras naes livres. A paz e a estabilidade internacional so mais confiveis quando construdas a partir da liberdade. [...] Os Estados Unidos defendero a liberdade e justia, porque esses princpios so certos e verdadeiros para todos os povos. Essas demandas no-negociveis da dignidade humana se encontram mais bem protegidas em democracias [...] (NSS-NSC/2006: ii e 2).
Os Estados Unidos sempre defenderam a liberdade, porque isso reflete nossos valores e promovem nossos interesses. Reflete nossos valores, porque acreditamos que o desejo pela liberdade se encontra vivo no corao de cada ser humano e que o imperativo da dignidade humana transcende todas as naes e culturas.
Defender a liberdade promove nossos interesses, porque a sobrevivncia da liberdade internamente depende cada vez mais do sucesso da liberdade no exterior. Governos que honram a dignidade de seus cidados e o desejo por liberdade tendem a adotar uma conduta responsvel em relao s outras naes, enquanto os governos que brutalizam sua populao tambm ameaam a paz e a estabilidade das demais naes. Porque democracias so os membros mais responsveis do sistema internacional, a promoo da democracia constitui a medida de longo prazo de maior eficcia para a consolidao da estabilidade internacional, a reduo dos conflitos regionais, o combate ao terrorismo e o extremismo que o protege e a promoo da paz e prosperidade (NSS-NSC/2006: 3). [...] medida que as tiranias desaparecem, devemos ajudar as naes recm-liberadas a construrem democracias eficazes: Estados que respeitem a dignidade humana, que prestem contas a seus cidados e que ajam com responsabilidade em relao a seus vizinhos.
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Democracias eficazes: honram e defendem direitos humanos fundamentais [...]; so responsveis por seus cidados, submetendo-se vontade popular, sobretudo em caso de eleies com mudana de governo; exercitam soberania efetiva e mantm a ordem dentro de suas fronteiras [...]; limitam a esfera estatal, protegendo as instituies da sociedade civil [...] (NSS-NSC/2006: 4).
Aps declarar como objetivo primordial a promoo da democracia e liberdade apresentado como imperativo categrico decorrente da universalidade de tais valores e definir o que deve ser entendido por liberdade e democracia eficaz, o documento de 2006 fecha a equao ao propor uma relao causal entre terrorismo e ausncia de democracia e liberdade nos seguintes termos:
Desde o incio, a Guerra ao Terror tem sido tanto uma luta de armas quanto de idias uma luta contra os terroristas e contra sua ideologia assassina. [...] Apesar de a Guerra ao Terror ser uma luta de idias, ela no uma luta de religies. [...] Para vencer essa luta de idias de forma eficaz, devemos entender claramente o que provoca e o que no provoca o terrorismo. O terrorismo no simplesmente produto inevitvel da pobreza. [...] O terrorismo no simplesmente produto da hostilidade poltica norte-americana no Iraque. [...] O terrorismo no simplesmente produto do conflito Israel-Palestina. [...] Terrorismo no simplesmente produto da reao a nossos esforos para prevenir ataques terroristas. [...] O terrorismo que enfrentamos hoje advm de: alienao poltica. [...] ressentimentos imputveis a outrem. [...] subculturas de conspirao e desinformao. [...] uma ideologia que justifique assassinatos [...]. No longo prazo, derrotar o terrorismo exige que todos esses fatores sejam solucionados. A genialidade da democracia que ela fornece um remdio a cada um deles. [...] Democracia o oposto da tirania terrorista, razo pela qual ela denunciada pelos terroristas, que esto dispostos a matar inocentes para fre-la. [...] O avano da liberdade e da dignidade humana pela democracia a soluo de longo prazo para o terrorismo transnacional atual (NSS-NSC/2006: 9-10).
Fica evidente, portanto, o carter quase automtico da orientao estratgica do documento de 2006: a insegurana do povo americano fruto do terrorismo transnacional, que, por sua vez, decorre da falta de liberdade em determinadas sociedades, de regimes no-democrticos, de Estados falidos com democracias ineficazes. Por essa razo, e simultaneamente obedecendo tradio americana de defesa de valores universais de liberdade e dignidade humana, estariam os Estados Unidos quase que moralmente impelidos a promover a democracia no exterior. Curioso observar como tal argumentao acaba esvaziando o significado normativo de determinados valores (liberdade, dignidade humana, democracia) e os transformando em meros instrumentos para a preservao da segurana domstica.
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Assim como no documento de 2002, a estratgia revista sustenta o pressuposto ideolgico, em sua essncia de que as democracias seriam atores polticos mais responsveis e comportados e, portanto, eficazes e merecedores de fazerem parte do sistema internacional, o que, por sua vez, promoveria a segurana da populao norte-americana. Alm disso, ratifica a relao, j apresentada em 2002, entre exerccio do poder hegemnico, valores morais universalistas e segurana nacional. Desta vez, porm, tenta estabelecer de forma direta a causalidade entre regimes autoritrios e terrorismo, refutando teses divergentes que possam indicar relaes entre terrorismo e pobreza, conflito civilizatrio, nacionalismos tnicos e/ou religiosos, ausncia de polticas sociais eficazes, concentrao de riqueza, corrupo, etc. Como explicar, portanto, a continuidade da orientao estratgica e, sobretudo, a insistncia em uma relao de causa e efeito altamente questionada por aliados e parceiros? Como explicar o tom comemorativo e celebratrio presente na linguagem do texto do documento de 2006? O que leva a atual administrao insistir em classificar as intervenes no Afeganisto e no Iraque como vitrias no combate ao terrorismo? Entendemos que houve uma mudana visvel no processo de tomada de deciso no mbito da poltica externa. A mudana reside na gradual construo e ampliao de um espao de coordenao informal, ao qual teriam acesso somente aliados e simpatizantes da presidncia atual. cacofonia de vozes, porosidade do processo, estrutura das burocracias estatais, participao dos think tanks e ao questionamento, se sucedeu a informalidade da coordenao, o esvaziamento do debate, a baixa accountability, a alienao dos tradicionais atores nos processos decisrios, a supervalorizao da autoridade presidencial e a blindagem da presidncia contra eventuais opinies contrrias, propostas alternativas e dissidncias. Veremos a seguir os efeitos que essa mudana produz na formulao decisria e as conseqncias terico-analticas para o estudo da formulao de poltica externa.
3. A coordenao informal como novo modelo de tomada de deciso

A maioria dos modelos explicativos sobre formulao de poltica externa norteamericana6 converge ao reconhecer que o processo de tomada de deciso tem como principal caracterstica a disputa entre interesses e vises concorrentes acerca de propostas e medidas de ao a serem seguidas. A pluralidade de vozes que participam desse processo especialmente grande nos Estados Unidos, em parte devido pluralidade de atores polticos e interesses em jogo, ao grande peso das burocracias estatais e ao prprio desenho institucional norte-americano, de carter aberto, descentralizado, flexvel e poroso, sobretudo penetrao de idias e projetos no necessariamente convergentes aos da presidncia. De forma esquemtica, que no deve ser interpretada como uma representao final e conclusiva do processo de tomada de deciso em poltica externa norteamericana, mas sim uma sntese que incorpora e expressa as principais teorias e explicaes sobre o processo, apresentamos o esquema a seguir:
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Mdia Presidncia
Senado e Congresso
Opinio pblica
Conselho de Segurana Nacional Comisses especializadas e temticas
Partidos polticos
Grupos de interesse
Think tanks
Comisses de coordenao poltica
Burocracias e agncias estatais
No entanto, uma reflexo mais cuidadosa acerca dos processos de tomada de deciso mais recentes em matria poltico-estratgicas em especial a deciso pelas intervenes no Afeganisto e no Iraque nos leva reformulao e readaptao do modelo acima nos seguintes termos7:
Presidncia simpatizantes Coord. informal

Conselho de Segurana
aliados
Senado
Congresso
mdia
Comisses, coordenadorias, burocracias,
Opinio pblica
Think tanks
Partidos polticos
Grupos interesse
A mudana de modelo traz importantes conseqncias para o processo de formulao de poltica externa. Primeiro, tradicionais atores polticos no-estatais think tanks, lobbies, organizaes no-governamentais, mdia, opinio pblica e demais grupos de presso foram isolados de qualquer tipo de contato direto ou indireto com a presidncia, que somente mantm contato com um grupo restrito de simpatizantes e aliados. Segundo, a informalidade prejudica o debate necessrio tomada de deciso. Mecanismos usuais de avaliao de prs e contras, riscos e benefcios, etc., acabam bloqueados no nvel das burocracias, comisses de coordenao poltica, vice-gabinetes e comisses de segundo escalo, incapazes de perfurar a dura
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couraa da coordenao informal. Assim, as agncias tcnicas so as que mais sofrem, uma vez que relatrios e recomendaes tcnicas, inclusive informes de inteligncia,88 perdem seus principais interlocutores junto presidncia. Outro efeito importante da coordenao informal que a participao desses novos atores no institucionalizada, o que favorece a perda de accountability do processo. Os aliados e simpatizantes que participam da coordenao informal no possuem, necessariamente, uma funo ou cargo especfico no governo. Podem variar de assessores pessoais, conselheiros, mentores, amigos a membros da famlia. Em comum, no entanto, est a virtual impossibilidade de responsabilizao no nvel poltico. Alm disso, a informalidade da coordenao impede que informaes, avaliaes, relatrios e recomendaes produzidos pelas burocracias cheguem desembaraadamente ao gabinete presidencial. Tal prtica impede a reflexo crtica, o questionamento de posies, opinies e pressupostos de ao que so levados diretamente presidncia sem o necessrio processo de consulta e debate prvio. Qualquer tipo de recomendao, opinio ou informao suscetvel de filtragem e seleo pela coordenao informal prvia. Em ltima anlise, a presidncia se torna virtualmente blindada com relao a dissidncias e discordncias. Finalmente, quanto ao peso da prpria presidncia nesse modelo, fica evidenciada a forma com que a coordenao pressupe que a presidncia tenha conhecimento total e profundo sobre a vasta gama de assuntos e temas, uma vez que o nvel de consulta burocracia extremamente baixo. Nesse sentido, se torna possvel falar de uma figura presidencial que j conhea previamente a soluo para qualquer tipo de problema que seja levado a sua apreciao. O presidente, presume-se, j conhece todas as alternativas possveis, bastando consult-lo para que ele escolha a melhor ou para que somente determine seu respectivo cronograma de implementao. Por essas razes, o processo de tomada de deciso atualmente em vigor na poltica externa norte-americana evidencia, alm da existncia de uma verdadeira blindagem ao presidente em relao ao atual ambiente polarizado e fragmentado da poltica interna, que idias e vises de mundo possuem, de fato, um relevante papel na construo de preferncias polticas. A limitao do debate poltico a um grupo pequeno e restrito de aliados, simpatizantes e colaboradores que compartilham a mesma viso de mundo tributria do projeto neoconservador no permite que alternativas polticas sejam sequer cogitadas. De fato, as nicas opes estratgicas possveis so justamente aquelas que sejam coerentes com a viso de mundo neoconservadora. Nada existe alm da viso de mundo por eles compartilhada.
Concluses
Os Estados Unidos tm sido, ao longo de mais de meio sculo, o ponto central no somente da poltica externa brasileira, como tambm da poltica internacional. Se o fim da Segunda Guerra Mundial viu surgir duas superpotncias no europias que se auto-identificavam enquanto rivais globais, o fim da Guerra Fria acabou legando aos Estados Unidos a condio de nica superpotncia que reunia, simultaneamente, hegemonia militar, projeo estratgica global e enorme flego econmico. Nenhum
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outro Estado, regio ou bloco dispe de tamanho peso e protagonismo na dinmica das relaes internacionais atuais. O reconhecimento da multidimensionalidade do poder norte-americano nos leva, necessariamente, a conceder aos Estados Unidos o status de uma espcie de subsistema parte no sistema internacional. Tal assertiva significa que o clculo de qualquer tipo de iniciativa de poltica externa por parte de qualquer Estado em qualquer campo, cenrio, frum ou lugar dever, necessariamente, levar em conta os efeitos dessa iniciativa nas relaes bilaterais com os Estados Unidos. Nesse sentido, identificar e entender as variantes da formulao da poltica externa norteamericana significa entender grande parte dos constrangimentos estruturais da poltica internacional. Os eventos de Onze de Setembro somente vieram a confirmar a forma com que o sistema internacional pode se tornar altamente sensvel a decises e estratgias de ao promovidas pelos Estados Unidos. A razo dessa percepo o fato de que, por se tratar de um ator com tamanho poder, influncia e onipresena, a poltica externa norte-americana sobretudo as estratgias de segurana nacional passa a assumir um carter de projeto de governana mundial, preconizando como os Estados Unidos devem usar seu poder para organizar a ordem no sistema internacional. Assim como em 1945, os Estados Unidos apresentam um novo projeto global para a promoo da ordem internacional, no qual efetua uma radical alterao em seu padro de poltica externa. Interpretada por Kirshner (2003) como manifesto do imprio americano, a nova estratgia celebra a viso neoconservadora de uma total supremacia dos Estados Unidos nas relaes internacionais. Passvel de ser sintetizada no lema Supremacia. Ambio. Preveno, a nova estratgia introduz elementos inditos nas relaes internacionais, como a total centralidade de valores na definio da ao estratgia, a instrumentalizao de aliados e instituies internacionais, a redefinio da segurana nacional em termos temporais e a formulao da tese de guerra preventiva. Em maro de 2006, a Estratgia de Segurana Nacional recebeu uma reviso que reafirma velhas idias, emprega novos nomes e traz algumas poucas inovaes. Tratase, como afirmamos, apenas do segundo tempo de uma mesma partida, j iniciada em 2002. Especialmente preocupante a noo de diplomacia de transformao, que transmite a idia de que a atual supremacia norte-americana deve ser dirigida no mais estabilizao e conservao do status quo, mas reviso do prprio sistema internacional. Mediante uma questionvel associao entre terrorismo e Estados falidos, a estratgia busca instrumentalizar valores como dignidade humana e democracia com o objetivo de promover um ambiente domstico mais estvel e seguro e, simultaneamente, subordinar o sistema internacional aos seus interesses e valores nacionais. Pela primeira vez na histria, a potncia hegemnica assume um perfil revisionista de um status quo que lhe favorvel. Entendemos que a informalidade predominante no atual modelo de tomada de deciso em poltica externa norte-americana, que tende a privilegiar um pequeno e seleto grupo de simpatizantes e aliados que compartilham a mesma viso de mundo e que aspiram promoo do mesmo projeto poltico, nos permite afirmar a continuidade entre os documentos de 2002 e 2006. Ademais, a manuteno do atual modelo produz
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conseqncias importantes para a formulao de poltica externa, sobretudo devido ao crescente esvaziamento do debate poltico sobre planos e opes estratgicas. A atual administrao, ao limitar a tomada de decises a um grupo seleto de indivduos com trajetrias e vises polticas semelhantes, acaba construindo uma verdadeira torre de marfim expugnvel crtica e ao questionamento. Por compartilharem da mesma viso de mundo, esses indivduos tendem a possuir crenas, idias, vises e preferncias semelhantes, o que virtualmente elimina a possibilidade de dissenso interno ao grupo, alm de formar uma verdadeira blindagem a opinies contrrias. Tal considerao nos leva a enfatiza o papel das idias, crenas e valores na construo de preferncias estratgicas, refutando, em parte, o modelo da escolha racional tradicionalmente aplicado em estudos de formulao de poltica externa norte-americana.
Notas
1 2 3
Nossa preferncia pela qualificao sobrevivente, e no vencedora, por entendermos que no houve uma efetiva guerra de forma a gerar um vencedor e um derrotado. Para uma srie abrangente de artigos ilustrativos desse debate, ver M. Brown; S. Lynn-Jones e S. Miller (1995), Allison e Treverton (1992), Brown e Cot Jr; Lynn-Jones e Miller (2001); Ikenberry (2001). Sobre a tese do excepcionalismo, ver Tocqueville (1987); Sombart (1976); Lipset (1963, 1996). Sobre o impacto do mito do excepcionalismo na poltica externa norte-americana, ver Mcdougall (1997) e Mead (2001). Aqui se faz necessrio pensar o sentido e a conotao da expresso ao preventiva, que no constitui, a nosso ver, uma caracterizao adequada, uma vez que esta implica a existncia de uma situao real e objetiva de ataque iminente. Um exemplo clssico de ao preventiva em legtima defesa seria a ao militar empreendida por Israel contra Egito, Sria e Jordnia na Guerra dos Seis Dias de 1967. Ver Oren (2002). O que a nova estratgia endossa guerra preventiva: o ataque a uma possvel ameaa antes mesmo que ela se torne real ou iminente. Tal lgica de antecipao constitui, na verdade, uma prescrio para um estado permanente de guerra, uma vez que, de acordo com os termos estabelecidos pela doutrina, a simples existncia de condies a partir das quais uma ameaa possa eventualmente se desenvolver constituir-se-iam razes suficientes para uma guerra preventiva. Esta e todas as tradues subseqentes so responsabilidade da autora. Sobre o processo de formulao de poltica externa norte-americana, ver Jentlesen (2000); Peterson (1994); Allison e Zelikow (1999). O modelo aqui apresentado fruto de reflexo da autora aps sua visita de 10 dias a Washington, em fevereiro de 2006, quando teve a oportunidade de entrevistar funcionrios de segundo e terceiro escalo das principais burocracias governamentais, das comisses de relaes exteriores no Senado e no Congresso, alm de think tanks, empresas de lobby e representantes de grupos de interesse. Em Uncovered: the War On Iraq, documentrio de Robert Greenwald, lanado em 2004, analistas e membros da comunidade de inteligncia norte-americana contam, em tom de verdadeiro desabafo, a forma pela qual seus relatrios passaram a ser questionados ou simplesmente ignorados desde 2001. O sentimento de frustrao pela alienao no processo de tomada de decises compartilhado pela grande maioria dos entrevistados.
5 6 7
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Resumo
A reviso de 2006 da Estratgia de Segurana Nacional dos Estados Unidos da Amrica traz poucas inovaes em relao ao documento de 2002: a introduo da noo da diplomacia da transformao, a caracterizao do atual momento como oportunidade para a promoo dos interesses e valores norteamericanos, a definio essencialmente instrumental do conceito de democracia com vistas a uma poltica de mudana de regime e a indicao da causalidade entre terrorismo e Estados falidos. A reviso da estratgia acaba sendo somente o segundo tempo da mesma partida iniciada em 2002. A continuidade da poltica de segurana pode ser creditada ao crescente peso da coordenao informal com participao restrita e exclusiva de aliados e simpatizantes do atual gabinete no processo de formulao de poltica externa. A cacofonia de vozes, a porosidade do processo, a participao propositiva das burocracias e dos think tanks tradicionais, o debate formal e o questionamento foram substitudos pela informalidade e esvaziamento do debate, baixa accountability, alienao de atores polticos tradicionais, supervalorizao da autoridade presidencial, desconsiderao de informaes tcnicas e blindagem da presidncia contra eventuais opinies contrrias, propostas alternativas e dissidncias.
Abstract
The March 2006 edition of the National Security Strategy of the United States of America presents few changes in relation to the 2002 document: the notion of transformation diplomacy, the interpretation of the current times as an opportunity for the promotion of U.S. interests and values, the definition of a clearly instrumental notion of democracy in order to put forth a regime change policy, and the pointing out of the causality between terrorism and failed states. The revised strategy is thus just the second-half of the same 2002 game. The reasons for this continuity may be accredited to the growing role of informal coordination in foreign policy making, due to a restricted and exclusive participation of allies and sympathizers of the current Bush Administration. The traditional cacophony of voices and the substantive participation of bureaucracies and think tanks in formal debates and questioning have been replaced by informality in decision making, a decrease in debating and exchange of ideas, low accountability, the alienation of political actors which had been traditionally involved in foreign policy making, the overvalue of presidential authority, and the dismissal of technical information and reports. The result is the virtual galvanization of the presidency against any contrary opinions, alternatives, proposals, or form of dissidence in terms of strategies and policies for U.S. foreign policy. Palavras-chave: Estados Unidos. Poltica Externa. Estratgia de Segurana Nacional. Ps-Guerra Fria. Onze de Setembro. Keywords: United States. Foreign Policy. National Security Strategy. Post-Cold War. 9/11.
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CONFLITOS NA CIVILIDADE: TERRORISMO EXTREMO E RELAES INTERNACIONAIS

Hugo Arend*
O atentado do World Trade Center o primeiro depois da Guerra Fria. Sejam quem forem os seus autores, inaugura uma nova era do terrorismo que nada tem em comum com as repetidas exploses que sacodem regularmente a Irlanda ou a Inglaterra. Paul Virilio (1999)
Introduo
A citao que nos serve de epgrafe j no impressiona muito. Desde os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001, o terrorismo foi interpretado a partir de vrios ngulos. O valor das palavras de Paul Virilio se perde facilmente naquele turbilho de interpretaes. No entanto, a originalidade de Virilio no reside apenas na qualidade de seus argumentos a respeito das novas potencialidades do terrorismo, mas tambm em sua fantstica percepo de quando estas mudanas comearam a acontecer: em fevereiro de 1993 (1999:53). O ataque ao World Trade Center (WTC) ocorrido em 16 de fevereiro de 1993 marcou definitivamente a perda do monoplio do uso da fora efetiva por parte dos Estados. A partir de ento, ficou comprovado que alguns homens bem preparados e treinados, com uma estratgia bem definida, seriam capazes de causar danos iguais aos de esquadras inteiras. Se, por um lado, a perda de monoplio do uso da fora efetiva j havia sido detectada por alguns autores1, por outro, o ataque ao WTC teve um significado um tanto especial, pois ocorreu no corao da nica superpotncia mundial, vitoriosa da Guerra Fria. Neste breve artigo, consideramos que h uma mudana paradigmtica no fenmeno do terrorismo que pode ser claramente percebida desde a dcada de 90 e que possui graves implicaes para as relaes de interdependncia entre os Estados. Iniciamos nossa argumentao pela recapitulao dos dois primeiros artigos desta srie, apresentando suas hipteses centrais e suas relaes com a hiptese aqui apresentada, a saber, a de que o terrorismo extremo que est nascendo e se desenvolvendo qualitativamente diferente do terrorismo que conhecamos at ento. Dividimos nosso texto em trs partes. Na primeira, apresentamos as relaes entre o terrorismo e a urbanizao. De que forma o terror pode valer-se das caractersticas urbanas para potencializar suas aes? De que forma podemos relacionar
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Conflitos na civilidade: terrorismo extremo e relaes internacionais, pp. 117-133
o estudo das cidades do impacto dos atentados terroristas numa dada sociedade com o estudo das relaes internacionais? Na segunda parte, pensamos as relaes entre o terrorismo e a globalizao. De que forma o terrorismo se beneficia da nova condio globalizada da poltica e da vida social? Mesmo admitindo que o terrorismo e as organizaes terroristas tambm possam sofrer com algumas das caractersticas do mundo globalizado, como por exemplo, a disseminao do sentimento de repulsa a atos to violentos que, aos poucos, mas decididamente, vem minar a legitimidade da causa defendida, nos preocupamos aqui somente com as vantagens que os terroristas podem tirar da vida globalizada. Na terceira e ltima parte, nos dedicamos, ento, s relaes entre o terrorismo extremo e as relaes internacionais. Partindo do que foi exposto na primeira e na segunda parte, nos perguntamos de que forma o terrorismo extremo praticado contra um alvo especfico, numa cidade especfica, num momento especfico, pode se tornar um problema para as relaes de interdependncia entre os estados. Por fim, confrontamos nossa argumentao sobre os conflitos na civilidade e a clebre tese do choque de civilizaes, defendida pelo socilogo norte-americano Samuel P. Huntington (1997).
1.
Terrorismo e cidades
O terrorismo extremo se relaciona com o urbanismo contemporneo na medida em que a organizao da vida nas grandes metrpoles potencializa suas aes. Isto se d, primeiro, pela possibilidade de maximizao do nmero de vtimas de um atentado; segundo, pela visibilidade proporcionada ao atentado pelos meios de comunicao; e, terceiro, pela facilidade dos terroristas de conseguirem viver uma vida annima nas grandes metrpoles multicivilizacionais. Os usos e abusos destas potencialidades por parte de grupos terroristas no de forma alguma nova. Contudo, nas dcadas finais do sculo 20, notadamente em meados da dcada de 1980, o terrorismo iniciou o que consideramos ser uma escalada ao extremo, ou seja, os ataques deixaram de ser aes destinadas a vitimar grupos tnicos em especfico e em territrios especficos, para atacar indiscriminadamente quaisquer pases e regies da forma mais espetacular possvel.2 Notemos que os ataques da hoje clebre al Qaeda, por exemplo, no so destinados a matar somente ocidentais cristos e judeus. Eles vitimam de forma tambm indiscriminada populaes muulmanas que vivem em pases ocidentais ou asiticos. Desta forma, podemos perceber que o novo terrorismo, o terrorismo extremo, difere do que poderamos denominar terrorismo de resistncia praticado por organizaes como o ETA ou o IRA, que almejavam vitimar apenas o inimigo, nominalmente, espanhis no bascos e ingleses. Alguns dos atentados que atestam esta escalada ao extremo so a exploso do Jumbo da PanAm, em dezembro de 1988, sobre a cidade escocesa de Lockerbie, vitimando 259 pessoas; o ataque ao WTC em 1993 como j notado por Paul Virilio; o atentado ao metr de Tquio, em 1995, que vitimou doze pessoas e intoxicou mais de duas mil; no mesmo ano, os Tigres Tmiles (grupo separatista do Sri Lanka) explodiu um caminho-bomba no centro de Colombo, capital do pas, matando 90 e ferindo mais de 1400; as exploses nas embaixadas norte-americanas no Qunia e na
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Tanznia, a 7 de agosto de 19983; o 11 de Setembro; os atentados mais recentes em Bali, Madrid, Moscou, Ancara, Riad, Londres e, claro, a repulsiva ao da tomada de crianas como refns na escola de Beslan, na Osstia do Norte. O ataque de 1993 ao complexo do WTC, por exemplo, teve como objetivo claro a imploso do prdio. O nmero de vtimas pretendido pelos terroristas era de 250 mil, conforme o depoimento do responsvel pelo ataque, hoje preso nos Estados Unidos (9/11 Commisssion, 2004: 72). Sabemos que o nmero exagerado. No entanto, se as duas torres do WTC tivessem colapsado de forma repentina como resultado da exploso do carro-bomba estacionado em seu subsolo, os mortos poderiam ter chegado facilmente a 30 mil. Nenhum outro ataque anterior almejou um nmero de vtimas to alto. A dinmica terrorista em curso a de que um punhado de homens bem treinados e disciplinados, empregando um volume muito pequeno de explosivos plsticos como o CEMTEX-H ou o C-4 ou, at mesmo, fazendo uso de estiletes e facas de cozinha, como no caso do 11 de Setembro, podem causar um nmero de vtimas semelhantes a bombardeios de cidades inteiras com um custo nfimo.4 Paul Virilio adverte: na poca dos cruise missiles e dos vetores de lanamento nucleares mais sofisticados, admitamos que se trate de um exemplo surpreendente de economia poltica (1999: 58). Esta nova realidade traz tona uma nova dinmica: a de que a qualquer momento, em qualquer lugar, poderemos ser vtimas de ataques terroristas. claro que este tipo de mentalidade se desenvolve principalmente em pases e regies que so alvos mais freqentes do terrorismo, como nos Estados Unidos, Europa, Oriente Mdio e Sul da sia. No entanto, devido extensa visibilidade dada pelos noticirios a todo e qualquer ataque, essa mentalidade pode facilmente tomar conta de qualquer um de ns. Essa dimenso miditica do terror ser tratada logo a seguir. Essa nova dinmica do terror faz nascer o que Paul Virilio (2004) denomina de pnico frio, ou seja, a sensao de que podemos ter morte violenta a qualquer momento e que, portanto, devemos estar sempre alertas. Nenhum outro lugar mais propenso do que as grandes cidades para a propagao deste tipo de sentimento. Nas cidades, acreditamos viver em zonas de segurana, tais como shopping centers, terminais de aeroportos, escritrios em arranha-cus, condomnios e parques temticos. Estas zonas tm como objetivo maior nos separar do mundo selvagem, do mundo com o qual no queremos entrar em contato, o mundo da pobreza, da violncia, do caos, das incertezas (Urry, 2002: 62-63). As zonas de segurana servem para nos certificar de que, enquanto dentro delas, estamos seguros, estando protegidos por barreiras, cercas, vidros espelhados, muros, grades, seguranas particulares, cmeras de vigilncia, etc. O terrorismo tende a ameaar essas zonas de segurana, trazendo as zonas selvagens da pobreza, da misria, do ressentimento e da violncia para dentro delas: num mundo globalizado, zonas seguras e zonas selvagens tornam-se bastante prximas.... Isto se d devido aos fluxos cada vez mais intensos da globalizao. O processo de globalizao, no qual o mundo se encontra, conduz a um irrefrevel fluxo de trocas comerciais, humanas e informacionais, nem sempre benficas, tais como o trfico de drogas, pessoas e armas, as levas de imigrantes ilegais que tentam (e muitas vezes atravessam) as fronteiras estatais. Enfim, as zonas de segurana so cada vez mais contaminadas e colocadas em risco pelas zonas selvagens que penetram, de uma forma ou de outra, as zonas de segurana. O terrorismo extremo, em sua forma
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globalizada, um exemplo importante dessas contaminaes, pois as fronteiras no separam mais os inimigos. O inimigo pode ser um cidado do prprio pas, como no caso recente dos muulmanos que colocaram as bombas nos trens e nibus de Londres e no caso de Thimothy McVeigh, que explodiu o prdio do governo em Oklahoma City, em abril de 1995. O terrorismo, ento, atia a parania, a incerteza e a insegurana no seio de uma comunidade. A civilidade posta em xeque. Se no existe a segurana e a certeza de que no morreremos de morte violenta, a prpria noo de civilidade se estilhaa. Compreendemos a civilidade como uma condio prpria vida em comunidade. Uma das caractersticas mais slidas da civilidade a de que dentro da comunidade estamos seguros. Sentimos a comunidade sempre como uma coisa boa (Bauman, 2003: 7). Desta forma, confiamos em nossos vizinhos e nas pessoas ao nosso redor. Paulatinamente, temos visto esse estilhaamento ocorrer sem a ajuda do terrorismo, como nos casos da violncia urbana em todas as metrpoles do mundo. No entanto, a insegurana gerada pelo terrorismo extremo ainda mais sria que qualquer outro tipo de violncia, uma vez que cria um estigma social, notadamente em relao aos muulmanos que, no mundo ocidental, so rotulados como imigrantes, sans papiers, aliens, refugiados, estrangeiros. Com as zonas de segurana transformadas em alvos, o que aflora a desconfiana, a insegurana e, principalmente, o sentimento de revanche a cada atentado. Localmente, isso pode tomar a forma de um policiamento mais ostensivo em zonas consideradas como focos de marginalidade e ameaa, como os guetos. Em se tratando de ataques terroristas sabidamente dirigidos por grupos estrangeiros, a noo que prevalece a de acerto de contas. Esse sentimento foi captado de maneira cida e precisa pelo chargista do New York Times Tony Auth (2001), logo aps o 11 de Setembro:
Testemunhamos como, aps o 11 de Setembro, as perseguies tnicas se intensificaram no ocidente, principalmente contra rabes e muulmanos em geral. Conflitos, agresses, pichaes racistas e xenfobas puderam e ainda podem ser testemunhadas mundo afora. claro que os grupos tnicos agredidos reagem s agresses, dando origem a uma dinmica de intolerncia mtua bastante perigosa e assustadora. Esses so os tipos de conflitos a que chamamos de conflitos na civilidade, uma vez que decorrem da confiana5 estilhaada entre indivduos principalmente aqueles pertencentes a etnias diferentes e que so catalisadores locais de um drama
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poltico e cultural que toma propores globais e internacionais na medida em que influenciam decises de governos sobre como comandar sua poltica interna num primeiro plano e como lidar com suas relaes externas num segundo plano. Voltaremos a este problema mais adiante. Nesta primeira dimenso se concentra parte da tese que levantamos: a de que as questes de segurana internacional num mundo globalizado no precisam ter incio em desavenas entre Estados, mas em conflitos gerados na civilidade mesma de qualquer metrpole do mundo.
2. Terrorismo e Globalizao
Em The Age of Terrorism and the International Political System, Adrian Guelke j percebera que o terrorismo internacional pode ser visto como um dos primeiros frutos da globalizao (1995: 169). No dizer do Secretrio de Estado norte-americano Colin Powell: o Terrorismo o lado negro da globalizao (apud Urry, 2002: 57). O terrorismo e a globalizao6 se relacionam na medida em que esta um processo que facilita os fluxos econmicos, informacionais e humanos em escala jamais experimentada na histria, fluxos estes que so usados por organizaes terroristas para se beneficiarem de vrias formas. O primeiro aspecto da globalizao que facilita logisticamente o terrorismo diz respeito s transaes econmicas globais, que se intensificaram bastante nas ltimas trs dcadas. O sistema de cartes de crdito e seu uso massivo por milhes de pessoas permitem que os fluxos de pequenas somas sejam praticamente impossveis de serem rastreados. Inmeros governos se preocupam com a facilidade com que organizaes terroristas podem ser financiadas por doadores espalhados pelo mundo inteiro sem que sequer entrem em contato entre si. O rastreamento de altas somas possvel, embora bastante difcil. O segundo aspecto diz respeito aos fluxos humanos que tambm se intensificaram. No nos referimos aqui aos fluxos migratrios forados como os grandes xodos de populaes inteiras assoladas por guerras e perseguies polticas e tnicas. Pensamos nos fluxos de estudantes e turistas que aumentaram significativamente, primeiro, pelo barateamento das passagens areas e, segundo, pelo maior contato entre os povos, inerente prpria lgica da globalizao. Pensemos no egpcio Mohamed Atta, no Emirtico Marwan al Shehhi, no libans Ziad Jarrah e no saudita Hani Hanjour. Eles foram os pilotos dos quatro avies no 11 de Setembro. Todos falavam ingls fluentemente. Atta e al Shehhi, inclusive, falavam alemo com fluncia ainda maior. Atta era formado em arquitetura; Shehhi estudava construo de navios na Universidade Tcnica de Hamburgo e Jarrah se dedicava engenharia aeronutica. Todos eles viajaram regularmente para fazer contatos a respeito da operao. Viagens Alemanha, Ir, Arbia Saudita, Imen, Emirados rabes, Indonsia, Espanha e Afeganisto ocorreram inmeras vezes. Os trs primeiros eram jovens bem articulados que conviviam normalmente na sociedade alem. Jarrah inclusive bebia cerveja (o que proibido aos muulmanos) e era conhecido por gostar da vida noturna de Hamburgo. Em suma: todos eram jovens como quaisquer outros. Mesmo depois de suas atitudes
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se tornarem mais fundamentalistas (por volta de 1999), seus pontos de vista a respeito das agresses dos Estados Unidos e de Israel em relao aos palestinos, em particular, e ao mundo muulmano, em geral, no diferiam das de muitos jovens do ocidente. Bem treinados e aconselhados pelos lderes da operao, eles seguidamente se controlavam para no entrar em discusses muito acaloradas sobre jihad ou poltica internacional quando estavam em pblico. Tambm foram aconselhados a raspar suas barbas e no mais freqentar mesquitas extremistas (9/11 Commission, 2004: 160-167). O terceiro aspecto da globalizao que potencializa o terrorismo o uso de novas tecnologias de comunicao, notadamente da internet e da tev a cabo pelo terror. A internet facilita as operaes na medida em que permite a troca de textos de forma instantnea e desterritorializada pelo mundo e tambm porque atravs dela podem ser buscadas informaes que esto em rede, tais como sistemas de segurana de aeroportos e plantas de cidades ou de arranha-cus. Tambm esto na internet tcnicas de composio de explosivos e armas bacteriolgicas. Alm da internet, nas duas ltimas dcadas, tambm vimos o expressivo aumento dos canais de televiso a cabo, que permitem que imagens e informaes de todos os cantos do mundo sejam captadas em qualquer lugar instantaneamente. Estima-se que o seqestro dos atletas israelenses nas Olimpadas de Munique em 5 de setembro de 1972 tenha sido acompanhado ao vivo pela televiso por mais de 500 milhes de pessoas (Clutterbuck, 1980:88). No caso dos atentados de 11 de Setembro, os exguos dezessete minutos que separaram o impacto do primeiro avio na torre norte do impacto do outro avio na torre sul foram suficientes para que redes de televiso do mundo inteiro se preparassem e comeassem a transmitir para mais de um bilho e meio de pessoas, em todos os continentes, o acontecimento ao vivo. Segundo o terico da comunicao Jacques A. Wainberg, o terrorismo emprega uma antiga estratgia militar que definida como a administrao da percepo, ou seja, como uma batalha sobre o controle e a mobilizao de crenas [que] no respeita fronteiras nacionais e concentra sua energia no impacto que a violncia pode exercer sobre a sensibilidade humana e sobre o imaginrio social. Assim sendo, h uma fala (a atrocidade cometida), um emissor (os terroristas), um canal (a mdia em geral, mas em especial a televiso), e uma simbologia envolvida (os alvos so escolhidos por seu valor emocional e afetivo). E h, certamente, um pblico destinatrio para o horror produzido, que disseminado pelos meios de comunicao em massa (Wainberg, 2005: 9-10). A televiso tem a capacidade de tornar as terrveis sensaes de se presenciar um ataque terrorista em sensaes globais. Neste sentido, todas as cidades do mundo tornam-se a mesma. Segundo Paul Virilio, todas as cidades esto no centro do mundo pelo imediatismo, pela ubiqidade e pela instantaneidade. As cidades so o lugar da realidade poltica. Mais o progresso tcnico se desenvolveu, mais a catstrofe se tornou desmesurada. Atravs das novas tecnologias de comunicao, o tempo mundial (2004: A24). Em 11 de Setembro de 2001, as telas de tev do mundo todo o lugar por excelncia da efemeridade tornaram o terror rememorvel pela espetacular brutalidade das imagens dos avies atingindo as torres e das pessoas pulando dos prdios. A mdia via satlite tornou-se o principal multiplicador da fora dos terroristas. As imagens transmitidas ao mundo todo podem, potencialmente, ser utilizadas para
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pressionar a opinio pblica e mobilizar movimentos sociais ao redor do mundo. Nessa segunda dimenso, portanto, o terrorismo extremo se beneficia das principais caractersticas da globalizao para potencializar suas aes. importante notar que o uso dessas caractersticas pelos terroristas torna todo e qualquer ataque um ataque no a um local, a um territrio especfico, mas sim um ataque global, na medida em que visto e sentido por milhes de pessoas.
3. Terrorismo extremo e relaes internacionais

Com o final da Guerra Fria e com o fim do medo da hecatombe nuclear entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, que habitou o imaginrio mundial por quase meio sculo, um sentimento de harmonia pairou pelo mundo internacional. A paz, que deveria ser perptua, contudo, no durou muito. Logo vieram novos e graves conflitos fermentados por antigas desavenas culturais e polticas, que muitos acreditavam esquecidas nos Blcs e no Cucaso, por exemplo. Alm destas guerras de tipos semelhantes aos conflitos mais tradicionais que o sculo XX viveu pairava no ar uma nova ameaa Nova Ordem Mundial: a ameaa do terrorismo extremo. Aos poucos, o terrorismo, em geral, e o terrorismo extremo, em particular, vem substituir a dinmica tradicional da guerra entre estados soberanos por uma dinmica de guerra como um tipo de ao policial. Aos poucos, os momentos de desestabilizao da poltica internacional deixam de ter suas origens em agresses e disputas entre estados e passam a surgir de conflitos tnicos, raciais e culturais no seio de cada cidade-mundo multicivilizacional. Cabe aos estudiosos das relaes internacionais refletirem sobre a questo: em que medida o terrorismo extremo coloca em xeque a ordem internacional? J vimos como ele se relaciona com as cidades, como ele catalisa o que denominamos de conflitos na civilidade e como estes conflitos ganham contornos globais devido s novas tecnologias de transportes e de informaes. Nos interessamos, agora, pelas dimenses propriamente internacionais7 dos conflitos na civilidade. Primeiramente, nos perguntamos: em que medida ns podemos conceber que conflitos ocorridos localmente podem ter repercusses internacionais? Bem, a resposta a essa pergunta passaria pela j clara constatao de que a poltica interna dos estados faz-se cada vez mais poltica externa, uma vez que ela globalmente transmitida atravs dos meios de comunicao (Guimares, 2002; Nye, 2002; Sato, 2005). Contudo, essa constatao no nos garante, por si mesma, a compreenso dos impactos daqueles conflitos nas relaes de interdependncia entre estados. A chave para esta compreenso localiza-se na caracterstica universalizadora do prprio Ocidente. O Ocidente, entenda-se o conjunto de valores ticos e morais de matriz judaico-crist e que se desenvolveram luz da filosofia greco-latina, principalmente em sua variante mais contempornea, ou seja, iluminista, sempre pretendeu a expanso de suas idias. Hoje, aps vinte e cinco sculos, podemos dizer que muitos dos valores ocidentais permeiam de forma bastante profunda as formaes polticas, sociais, culturais e econmicas da maior parte dos pases influentes, a ponto de ser academicamente duvidoso traarmos fronteiras rgidas em termos estatais para demarcarmos culturas
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distintas. As noes de democracia, liberdade individual, separao de Igreja e Estado, independncia dos Poderes, secularismo, cientificismo, etc. podem ser percebidas desde o Japo, passando pela Tailndia, ndia e Egito, at as Amricas, a Europa e vrios pases do continente africano. certo que aqueles valores possuem nuances por vezes marcantes mas inegvel sua matriz ocidental e europia. A expanso do Ocidente se relaciona com a globalizao dos conflitos na civilidade na medida em que ela universaliza um conjunto de valores em detrimento de outros, colocando as bases do sistema de legitimao no qual se basearo as atitudes e idias polticas em mbito global. Por um lado, h os que deploram os atentados terroristas e marcham por sua condenao. Por outro lado, h os que deploram com igual fora a imposio dos valores ocidentais a suas culturas. precisamente contra esta imposio que muitas organizaes no ocidentais algumas terroristas manifestam seu desprezo. Destas diferentes vises de mundo, nascem profundos antagonismos. O problema , portanto, colocado em termos de Bem e Mal. Os bons ocidentais ou ocidentalizados, adeptos e defensores da democracia, da liberdade e da justia; e os Outros, quaisquer que sejam, que desafiam esses valores, por meio do terrorismo ou no. desta forma binria que, na maior parte das vezes, os conflitos entre vises de mundo divergentes nos so apresentadas por polticos, jornalistas, historiadores e formadores de opinio. tambm desta forma, portanto, que muitos destes conflitos so comumente percebidos. Essa simplificao da realidade dificulta o desenvolvimento de um sentimento de tolerncia e de convivncia pacfica entre pessoas de diferentes tradies culturais e civilizacionais. Como vimos, os conflitos na civilidade tendem a aflorar justamente quando os sentimentos de confiana entre as pessoas se dissipam. No plano internacional, ou seja, no plano da vida poltica dos estados, a caracterstica expansiva do projeto ocidental moderno e iluminista, tambm se faz presente bem como os conflitos que tende a gerar. Em poucas palavras, podemos dizer que nos ltimos trezentos anos da histria ocidental, pelo menos, evidenciamos um esforo de estabilizao e manuteno de uma certa ordem internacional (Watson, 1993). Do equilbrio de poder multipolar aps a Paz de Vestflia, em 1648, tornada possvel pelo reconhecimento da soberania de inmeros principados; passando pelo sistema de congressos inaugurado pelo Congresso de Viena, aps a derrota das foras napolenicas, em 1814; at as tentativas mais sofisticadas e institucionalizadas na fundao de organizaes como a Liga das Naes e a Organizao das Naes Unidas (ONU), criadas, respectivamente, aps o primeiro e o segundo conflitos mundiais, evidenciase uma certa evoluo, se no do sistema internacional em si como sistema confivel para a preservao ou busca da paz, pelo menos da universalizao do sentimento de que a paz em si deve ser o objetivo mximo dos lderes e organizaes internacionais. Isso se deve, em grande medida, constatao de muitos governos em buscar a segurana, a estabilidade e a previsibilidade, o que significa, em ltima instncia, reduzir as incertezas inerentes ao ambiente anrquico8 por meio de um comportamento que apresenta regularidades observveis e controlveis (Sato, 2005: 6). Em que medida o reconhecimento da necessidade de confiana mtua em relaes de interdependncia entre estados se relaciona com os conflitos na civilidade gerados pelo terrorismo extremo? Chegamos, assim, questo central de nossa argumentao. Partindo de tudo que foi exposto at aqui, podemos pensar aquela relao a partir da
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noo de confiana inerente tanto vida social nas cidades, como vida entre estados. Compreender a ameaa do terrorismo extremo ordem internacional demanda, portanto, a realizao de uma hermenutica da confiana em ambos nveis de anlise9. Segundo Jose Antonio Sinz de la Pea, a confiana no campo internacional seria o grau de certeza que se tem em que o outro no realizar uma ao que possa causar-nos danos, um sentimento que reduz a incerteza sobre as intenes, capacidades e aes do possvel oponente (2003:1). Compreendemos a interdependncia complexa como uma situao entre vrios pases na qual mltiplos canais de contato conectam sociedades [...]; na qual no h hierarquia de questes; e a fora militar no usada pelos governos entre si (Keohane e Nye, 1989: 249). Percebemos que necessrio que exista algum tipo de confiana entre os governos, que caracterizar o que se chama de sociedade internacional (Bull, 2002). Quais acontecimentos recentes poderiam ser interpretados luz de nossas consideraes? Tomemos como exemplo apenas dois eventos. O primeiro, as respostas dos Estados Unidos aos ataques de 11 de Setembro, tanto em sua poltica interna quanto externa. O segundo, os recentes tumultos gerados a partir da publicao de uma dezena de charges que ironizavam o profeta Maom em um jornal dinamarqus. O 11 de Setembro de 2001, como era de se esperar, gerou respostas duras e severas por parte do governo dos Estados Unidos e da comunidade internacional. Lembremonos que antes mesmo de o presidente George W. Bush sair de seu esconderijo para expor sua declarao de vingana e de caada aos responsveis pelos ataques, o primeiro ministro britnico Tony Blair j havia prometido apoio incondicional na luta contra o terrorismo. O 11 de Setembro tambm foi responsvel pela aplicao, pela primeira vez, da Clusula Cinco do Tratado da Organizao do Atlntico Norte, a OTAN, que versava sobre a responsabilidade de todos seus membros apoiarem um dos estadosmembros em caso de agresso. Vrios pases se solidarizaram politicamente com os Estados Unidos. Alguns, como Rssia, China e Israel, apoiaram a intensificao de uma guerra contra o terrorismo para justificar suas prprias pretenses de aniquilar movimentos que consideram rebeldes e/ou separatistas em seus territrios, como no caso de certos movimentos chechenos, tadjiques e palestinos, respectivamente. Enfim, a guerra contra o terrorismo caiu como uma luva para colocar em prtica uma srie de polticas unilaterais e multilaterais nos planos domstico e internacional. Contudo, no plano domstico que podemos encontrar os primeiros traos dos conflitos na civilidade. Logo aps os atentados, foram evidenciados inmeros ataques a muulmanos, rabes ou a quaisquer pessoas que se parecessem com muulmanos e rabes nas ruas de vrias metrpoles. Houve, inclusive, o caso de um brasileiro espancado em Nova Iorque devido a sua tez morena, que lembrava a de um rabe. Estabelecimentos comerciais de paquistaneses, sikhs, rabes foram apedrejados, saqueados e queimados. Os taxistas que em sua maioria so migrantes do Oriente Mdio ou do sudeste asitico passaram a ouvir de seus clientes ameaas veladas e piadas a respeito da vingana do Tio Sam. Enfim, a atmosfera entre as diferentes etnias que convivem nas grandes metrpoles mas no apenas nelas se tornou bastante tensa aps o 11 de Setembro. As medidas oficiais tomadas, especialmente, pelo governo norte-americano no facilitaram a questo. Apesar de o presidente se apressar em assegurar que a guerra
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contra o terrorismo fosse uma luta contra o terrorismo e no contra o isl uma vez que precisava do apoio de pases muulmanos importantes, tais como Arbia Saudita, Paquisto, ndia, Turquia e Egito as medidas adotadas por sua administrao foram nitidamente anti-muulmanas. A sociloga Louise Canikar, num estudo sobre o impacto das polticas ps-11 de Setembro sobre as comunidades muulmanas em Chicago, conclui que a identificao de membros destas comunidades de forma indiscriminada o maior problema. Entre as vinte polticas internas adotadas pelo governo aps os ataques, quinze diziam respeito, diretamente, aos muulmanos que viviam nos Estados Unidos (2004: 245). Dentre estas medidas ela ressalta: a suspenso ou o maior rigor na emisso de vistos, a suspenso de bolsas de estudos, o monitoramento da vida privada e inclusive a suspenso de tratamentos de pacientes que necessitavam de quimioterapia. Um outro estudo aponta que, antes do 11 de Setembro, pelo menos 80% dos americanos pensavam ser errado empregar perfis raciais na aplicao da lei, como policiais terem o direito de suspeitar de um motorista negro. Aps os ataques, 60% favoreceram o uso de perfis raciais pelo menos se o suspeito [fosse] rabe ou muulmano (Maira, 2004:219). Esses problemas no so encontrados apenas nos Estados Unidos, mas em praticamente todos os pases que possuem comunidades islmicas. Na Austrlia, inmeros casos de violncia contra muulmanos ou contra instituies que ajudam imigrantes e auxiliam exilados de pases como Afeganisto e Ir foram reportados. Uma mulher que fazia compras em Melbourne foi insultada e alvejada por ovos; outra dirigia para casa aps pegar as filhas na escola e passou a ser seguida por uma mulher, que xingou a ela e s suas filhas por serem islmicas e no pertencerem quele pas (Mason, 2004: 234).Os casos de agresses so quase infindveis. H um aumento das relaes de antagonismo, desconfiana, medo e temor entre as diferentes etnias e civilizaes. O mundo muulmano tambm realiza aes violentas em relao ao ocidente. Exemplar o espancamento sofrido pelo reprter norte-americano Robert Fisk na fronteira entre o Afeganisto e o Paquisto.
Eles comearam apertando mos. Ns dissemos, Salam aleikum que a paz esteja com voc da as primeiras pedras comearam a passar pelo meu rosto. Um garoto tentou pegar minha mochila. Ento outro. Algum me socou as costas. A um jovem quebrou meus culos, comeou a jogar pedras na minha cabea e rosto. Eu no conseguia enxergar porque o sangue descia pela minha testa e inundava meus olhos. E mesmo neste momento eu compreendi. Eu no os conseguia culpar pelo que estavam fazendo. De fato, se eu fosse os refugiados de Kila Abdullah, perto da fronteira afego-paquistanesa, eu teria feito o mesmo com Robert Fisk. Ou com qualquer outro ocidental que eu conseguisse encontrar (2002: 211).
O 11 de Setembro pode ser interpretado, portanto, como um tipo de catalisador dos conflitos na civilidade na medida em que proporcionou, ou pelo menos tornou mais evidentes, ressentimentos entre diferentes culturas e etnias que convivem nas cidades-mundo espalhadas pelo globo. Devido ubiqidade das notcias e das imagens num mundo globalizado, o ressentimento no se restringe ao espao limitado de um ou de outro estado. Os conflitos so, tambm, ubquos. Eles, potencialmente, podem eclodir em qualquer lugar.
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Quais foram as implicaes internacionais desses conflitos na civilidade? O primeiro impacto para as relaes de interdependncia entre os estados foi, precisamente, a perda de confiana de muitas pessoas, de organizaes nogovernamentais e, inclusive, de governos ao deixarem de acreditar que a coalizo que se formava para lutar a guerra contra o terrorismo fosse realmente sria e que valesse a pena juntar-se a ela. Os casos mais exemplares de governos que se recusaram a fazer parte da coalizo para invadir o Iraque, em parte devido presso da opinio pblica e em parte por motivos que feriam seus interesses econmicos, foram os da Alemanha e Frana. Aps o imbrglio poltico e diplomtico entre a coalizo e aqueles governos que acabaram por se tornar, tambm, em problemas comerciais e culturais entre eles10 , houve o caso da sada da Espanha da coalizo aps os atentados de 11 de maro de 2003 em Madri. Lembremos que os principais formuladores da poltica de invaso do Iraque que ocorreu sombra da guerra contra o terrorismo foram os governos americano, britnico e espanhol. As razes precisas que levaram o governo espanhol e poderosos setores econmicos a ele ligados a tomar parte to ativa naquele conflito que muitos observadores viam como equivocado e perigoso permanecem um mistrio. Contudo, aps os ataques terroristas da al Qaeda em solo espanhol, a populao se revoltou e se perguntou seriamente por que estava participando daquela guerra. A perda de prestgio do governo de Jos Maria Aznar foi imediata uma perda de prestgio que se fundamentou, em grande medida, em sua tentativa de culpar o ETA pelos ataques, o que a prpria organizao se apressara a negar. O sentimento no completamente equivocado de que a guerra contra o terrorismo no passa de retrica que pretende disfarar aspiraes de dominao poltica e econmica de algumas regies do planeta mina algumas das possibilidades de se tomar a srio a questo do crescimento e disseminao de organizaes terroristas. Em 2003, o primeiro ministro italiano Silvio Berlusconi teve de ceder s presses da opinio pblica de seu pas aps sofrer uma enxurrada de crticas pelo seqestro da reprter Giuliana Sgrena no Iraque. J dentro de um processo de seguidas manifestaes pblicas contra a participao da Itlia na Coalizo, Berlusconi foi praticamente forado a admitir num canal de tev que fora a opinio pblica que o teria feito tomar a deciso (Folha de So Paulo, 2003: A13). Segundo analistas, a deciso de Berlusconi pode estar ligada ao fato de ele ser o nico forte candidato da direita a concorrer nas prximas eleies para o cargo de Primeiro Ministro, que ele mesmo j afirmou pretender manter. De qualquer modo, a deciso de retirar as tropas italianas do Iraque vem a comprovar a tese de que cada vez mais a poltica internacional no decidida apenas no mbito da alta poltica estatal, mas sim no mbito da vida poltica interna. De fato, as fronteiras entre o interno e o externo so cada vez mais difceis de serem encontradas. Foi neste contexto de generalizada desconfiana entre ocidentais e islmicos que a publicao inicialmente trivial de charges que retratavam o profeta Maom deu origem a tumultos, mortes e perseguies em uma dezena de pases, no apenas muulmanos, mas tambm europeus, no final de 2005. O epicentro do conflito foi a pacfica Dinamarca. Duas semanas aps a publicao das charges no jornal JyllandsPosten a 30 de setembro, embaixadores muulmanos reclamaram perante o governo dinamarqus por considerarem os desenhos ofensivos a sua religio. A 10 de janeiro
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de 2006, o jornal noruegus Magazinet republicou as charges. A 26 de janeiro, a Arbia Saudita retirou seu embaixador da Dinamarca e boicotou produtos daquele pas. A partir da publicao das charges no tablide jordaniano Al Mehwar, protestos violentos se multiplicaram pelo mundo muulmano, da Arglia ao Egito, do Lbano ao Ir, passando por Iraque e Afeganisto at a Indonsia. As desculpas do editor-chefe do jornal dinamarqus no foram suficientes para acalmar a ira muulmana e, na primeira semana de fevereiro, os protestos comeam a fazer seus primeiros mortos em confrontos com a polcia. A repercusso daquele acontecimento local (a publicao de charges em um jornal) afetou a vida poltica de inmeros pases europeus e asiticos, tendo repercusses tambm na frica do Sul, Nova Zelndia e Chile. A secretria de estado dos EUA, Condoleezza Rice, chegou a alertar para o perigo dos conflitos fugirem do controle. Aos poucos, verdade, a ira foi se dissipando. Contudo, devemos prestar ateno a esse novo tipo de catalisador de conflitos: o estigma civilizacional. Este tipo de sentimento pode ser, inclusive, supervalorizado com a ocorrncia de atentados terroristas extremos que vitimam aos milhares e que causam profundos sentimentos de revanche e de vingana na opinio pblica. Para finalizarmos, cabe agora fazermos algumas confrontaes entre as hipteses de trabalho que lanamos aqui e a tese j clebre de Samuel P. Huntington sobre o choque de civilizaes. De incio, cabe deixar claro que o trabalho de Huntington vem sendo mencionado sem muitas sistematizaes por um nmero fenomenal de historiadores, socilogos, politlogos e jornalistas desde o 11 de Setembro. Quem tem seguindo os debates sobre poltica internacional conhece a freqncia alarmante de menes ao trabalho de Huntington. Alguns concordando, outros discordando. Contudo, o que parece invarivel o grau de superficialidade com que se tem tratado o trabalho do norte-americano. Acreditamos que a tese de Huntington possui muitos problemas, mas tambm muitos insights interessantes sobre a poltica internacional do ps-Guerra Fria. Talvez Huntington tenha se tornado aquele tipo de autor que de to polmico e citado como Francis Fukuyama todos julgam conhecer seu trabalho antes mesmo de l-lo mais detidamente. Enfim, Huntington foi academicamente estigmatizado, tendo sua obra enquadrada como correta ou errada. Acreditamos que ele merece nossa ateno por sua densidade e pela riqueza de suas observaes. Cabe a ns acadmicos percebermos as potencialidades de anlise de todos os trabalhos, deixando de lado algumas rixas que, muitas vezes, verdade, surgem mais divergncias polticas do que cientficas. Comecemos pelo que consideramos ser de extrema validade em O Choque de Civilizaes (1997). Primeiramente, cabe salientar o reconhecimento de que os estados no podem mais ser considerados os atores principais das relaes internacionais. H organizaes internacionais, organizaes no-governamentais, empresas transnacionais e multinacionais e inclusive indivduos que exercem presso e tm suas vozes ouvidas com seriedade nas questes que envolvem a poltica internacional. Contudo, pensamos que Huntington, apesar de fazer essa ressalva importante, ainda coloca os estados no centro de sua tese. Essa centralidade pode ser percebida na importncia que ele lega ao que denomina estados-ncleos de civilizaes, ou seja, os estados ao redor dos quais os demais estados de cada civilizao giram em crculos concntricos. O estado-ncleo do Ocidente seriam os Estados Unidos, o estado-
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ncleo da civilizao snica, a China, o estado-ncleo da civilizao japonesa, o prprio Japo, e assim por diante. Os estados-ncleos de cada civilizao assumem os lugares das superpotncias: Eles so a fonte da ordem no seio das civilizaes e, atravs de negociaes com outros estados-ncleos, entre civilizaes. Logo, quando as civilizaes carecem de estados-ncleos, os problemas de criar a ordem no seio dessas civilizaes ou negociar a ordem entre civilizaes se torna difcil, sendo o exemplo mais patente o isl, que, segundo ele, no possui um estado-ncleo (1997: 193-195). Seguindo esta argumentao, Huntington nos fala dos conflitos de linha de fratura11, os conflitos que ocorrem no nvel local ou micro [...] entre estados vizinhos de civilizaes diferentes, entre grupos de civilizaes diferentes dentro de um mesmo estado e grupos que esto tentando criar novos estados com os destroos do antigo estado (idem: 260). Os conflitos de estados-ncleos representariam a dimenso macro deste tipo de conflito. Assim, nos aproximamos bastante da hiptese de Huntington uma vez que tambm consideramos os conflitos de grupos de diferentes civilizaes dentro de um mesmo estado. A nosso ver, nesse ponto, a tese de Huntington pode enriquecer a percepo de muitos dos conflitos que se desenvolvem no mundo contemporneo. Mas h ainda um problema. O norte-americano defende que, uma vez iniciados esses conflitos de linha de fratura em mbito micro, intraestatal, os estados-ncleos de cada civilizao sero os responsveis pela ajuda na soluo daqueles conflitos. Essa uma suposio que resistimos muito a corroborar. Segundo nossa hiptese, se fssemos empregar a mesma categoria de Huntington, diramos que os conflitos de linhas de fratura ocorrem, precisamente, nas fraturas urbanas entre o que John Urry chamou de zonas de segurana e zonas selvagens. H, nesses conflitos, evidentemente, elementos civilizacionais, como vimos argumentando. Mas h, tambm, elementos de discriminao econmica e social importantes. Os bairros pobres de metrpoles como Nova Iorque e Paris, com suas comunidades hispnicas, marroquinas, caribenhas, curdas, turcas, brasileiras e argelinas podem ser pensados como potenciais focos de acmulo de tenso na medida em que eles se chocam tanto cultural quanto economicamente com as zonas de segurana dos bairros ricos, dos shoppings centers, dos arranha-cus, clubes de golfe, etc. Como vimos nas recentes revoltas que se espalharam pela Frana e que nasceram de um acontecimento local e bem definido: a morte de dois jovens argelinos numa perseguio policial em Paris. Milhares de carros foram incendiados, prdios pblicos foram queimados, milhares de pessoas foram presas, causando prejuzos materiais na escala dos milhes de euros.12 Por ltimo, acreditamos que a maior diferena entre nossas hipteses de trabalho e as de Huntington seja a de que no pretendemos, de modo algum, formular uma metateoria explicativa do mundo. No temos a pretenso de explicar todos os conflitos a partir de nosso quadro conceitual. Sequer consideramos o que aqui chamamos de conflitos na civilidade como sendo os conflitos mais importantes do ps-Guerra Fria. Acreditamos, contudo que esse tipo de conflito tem se mostrado cada vez mais preocupante no cenrio internacional, o que se deve, em grande medida, intensificao e potencializao de atentados terroristas, notadamente, o do 11 de Setembro.
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Concluso
O terrorismo extremo torna-se uma ameaa para as relaes internacionais na medida em que, potencialmente, mina as relaes de confiana e de interdependncia que os estados devem nutrir entre si para que exista um bom andamento nos assuntos internacionais. Num mundo globalizado, mesmo um ato localizado (como o um atentado terrorista) adquire propores globais com espantoso imediatismo. As cidades-mundo da globalizao colocam todas as civilizaes em contato, ao mesmo tempo, no mesmo lugar. Desta forma, o terrorismo extremo torna-se infinitamente mais ameaador do que as antigas formas de terrorismo, especialmente, pela capacidade que os terroristas possuem hoje de vitimar aos milhares a partir de operaes de baixssimo custo. O terrorismo extremo ativa os conflitos na civilidade por estar inserido num contexto de intensas trocas e fluxos humanos, econmicos e polticos. Pensar o terrorismo extremo contemporneo requer novas teorizaes. Esperamos que estas breves linhas tenham indicado algumas questes relevantes para a compreenso do terrorismo extremo e de suas implicaes para as relaes internacionais.
Notas
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O conjunto de argumentos que formam o presente texto foi apresentado no XII Congresso Brasileiro de Sociologia (Belo Horizonte, 31/05-03/2006), no XXV Congresso da Associao Latino-Americana de Sociologia (ALAS) (Porto Alegre, 22-26/08/2005), no XXIII Simpsio Nacional de Histria da ANPUH (Londrina, 17-22/7/2005) e no Seminrio Modernidade e Ps-Modernidade: Identidades, Fronteiras e Cultura (Santa Maria, 23-27/5/2005). Agradeo os comentrios recebidos nos encontros. Arguto e preciso, Eric Hobsbawm percebera esta perda da fora efetiva dos estados j no incio da dcada de 90 e inclusive menciona o primeiro ataque ao WTC como marco desta perda (1996: 539). Lembramos que consideramos o 11 de Setembro como marco mais significativo da nova realidade terrorista, mas de forma alguma como marco inicial. Os atentados de 11 de Setembro permanecem especiais porque envolveram uma organizao e uma logstica verdadeiramente globais, driblando sistemas de segurana nacionais e internacionais que se julgavam capazes de impedi-los. importante ressaltarmos que a noo de escalada no implica uma linearidade cumulativa das tcnicas e estratgias empregadas por organizaes terroristas. Na escalada, h avanos e retrocessos, perodos de maior extremismo e perodos nos quais os atentados so mais convencionais. Contudo, a noo de escalada condiz com uma sinistra lgica do terrorismo: a de que os atentados, para serem mais espetaculares, devem superar os anteriores, em carnificina e espetculo. Nesta lgica, o 11 de Setembro ser superado. s uma questo de tempo. importante, tambm, ressaltarmos que no nosso objetivo, nesse texto, fazermos uma comparao mais detida do novo terrorismo, que aqui denominamos de terrorismo extremo, e o antigo, ou os antigos, terrorismo(s). Algumas daquelas diferenas aparecero ao longo do texto. Contudo, para uma maior sistematizao daquelas diferenas, indicamos nosso texto, Arend (2005b). Referimo-nos aos ataques s embaixadas norte-americanas ocorridos simultaneamente nas capitais daqueles dois pases africanos (Nairobi e Dar es Salaam, respectivamente) a 7 de agosto de 1998. Estes atentados mataram aproximadamente 400 pessoas e feriram mais de 5.000. Muitos autores consideram estes ataques o debut da al Qaeda no terrorismo extremo. Sobre esta opinio ver: The 9/ 11 Commission Report (2004). Uma das maiores autoridades no assunto, Yossef Bodansky (2001: 293), no entanto, no responsabiliza a organizao de bin Laden e sequer menciona a existncia da al Qaeda em meados de 1998. Bodansky defende que ambas as exploses foram patrocinadas pelo Ir, pelo Hezbollah Internacional e pelos governos do Sudo e do Paquisto.
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Segundo o relatrio da Comisso do 11 de Setembro, toda operao custou entre 400 e 500 mil dlares. A origem dos fundos permanece desconhecida, embora se saiba que foi Khalid Sheikh Mohammed quem realizou as operaes. (2004: 169-172). Compreendemos a confiana, partindo das formulaes de Anthony Giddens, como crena na credibilidade de uma pessoa ou sistema, tendo em vista um dado conjunto de dados e eventos, em que essa crena expressa uma f na probidade ou amor de um outro, ou na correo de princpios abstratos (1991: 41). No o momento para nos embrenharmos na discusso acerca da globalizao, um termo bastante polmico, debatido e desgastado. Compreendemos a globalizao como um longo processo de encolhimento de distncias proporcionado pelo desenvolvimento de tecnologias de informao, comunicao, bem como de meios de transportes. Tal encolhimento do mundo afeta e transforma a vida humana como um todo, pois se relaciona com nossas percepes espao-temporais que, de forma complexa, estruturam a forma de vermos e de estarmos no mundo. A globalizao pode ser retrocedida at meados do sculo 19. Contudo, o processo ganhou ainda mpeto a partir de meados da dcada de 1970. Sobre o processo de acelerao que compreendemos como globalizao, ver: Castells (2000), Thompson (2001) e Harvey (2004). Estamos cientes das transformaes no cenrio mundial que impe a substituio da expresso internacional para transnacional. Mesmo assim, ao longo de nosso texto, temos empregado a expresso internacional por dois motivos: primeiro, por que tratamos da realidade da vida entre estados apesar de questionarmos a primazia dos estados como os atores mais importantes das relaes internacionais; segundo, por que nossa argumentao gira em torno de uma renovao no seio da disciplina de Relaes Internacionais no que diz respeito interpretao do terrorismo como ameaa global que, a nosso ver, est ainda demasiadamente tomada de realismo. Muitos estudiosos das Relaes Internacionais aceitam acriticamente as expresses anarquia, desordem e caos. Cremos se tratar de expresses com razes profundamente diferentes e com implicaes tericas gigantescas. Uma genealogia daquelas expresses e suas implicaes para a teoria das RI prova-se urgente. A citao que empregamos, retirada de um texto do prof. Sato, vlida por sua percepo de que a busca por estabilidade, segurana e estabilidade prova-se recorrente entre os estados, notadamente desde o incio do sculo 20. Compreendemos o local e o global como nveis de anlise distintos apenas enquanto categorias metodolgicas. No defendemos aqui uma hierarquia destas duas perspectivas. A ira do governo norte-americano quanto recusa da Frana em apoiar a invaso do Iraque ou de pelo menos votar a seu favor no Conselho de Segurana da ONU levou o governo e a opinio pblica norte-americana a se mobilizar para realizar represlias contra produtos franceses, tais como o vinho. O caso mais disparatado dessa reao foi a mudana de nome das populares French fries (batatas fritas) para Freedom Fries. Vale apontar que Huntington difere guerras de linha de fratura de conflitos de linha de fratura. As primeiras seriam os conflitos que se tornaram violentos. Essas guerras podem ocorrer entre estados, entre grupos no-governamentais, e entre estados e grupos no-governamentais. Elas so do tipo pra-e-recomea, que pode eclodir numa imensa violncia e depois ir diminuindo para uma guerra de baixa intensidade ou hostilidade soturna, para novamente eclodir (1997: 320-21). Nos referimos aos conflitos que, entre outubro e novembro de 2005, se espalharam por dezenas de cidades francesas e belgas.
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Resumo
Neste artigo, tentamos demonstrar o modo pelo qual o terrorismo de finais do sculo XX pode ser interpretado como um fator de instabilidade nas relaes de interdependncia entre Estados. Diferentemente do terrorismo revolucionrio, o terrorismo extremo, atuando globalmente, utiliza-se de tcnicas e estratgias que visam
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vitimao indiscriminada e em massa. Os atentados tm repercusso imediata pelo globo, chocando e traumatizando a vida nas cidades-mundo. Os conflitos na civilidade dizem respeito insegurana e desconfiana geradas pelo novo terrorismo tanto local quanto globalmente, colocando em xeque as noes de segurana e de confiana que devem permear tanto a vida civil quanto a vida nas relaes internacionais. Isso significa que os estados no so os nicos a interferirem seriamente nos conflitos internacionais. Hoje, organizaes terroristas, devido capacidade de vitimao em massa de que dispem, podem, de vrias formas, desestabilizar o sistema internacional como um todo.
Abstract
In this article, we try to demonstrate how the late 20th century terrorism can be interpreted as a factor of instability in the relations of interdependence among states. Differently from the revolutionary terrorism, the extreme terrorism, acting globally, uses techniques and strategies which aim at indiscriminate mass casualties. The attacks have immediate repercussion all over the globe, traumatizing the world-cities life. The conflicts in civility are related to the insecurity and mistrust generated by the new terrorism both locally and globally, jeopardizing the notions of security and trust that should be part of life both in civil and in international relations. This means that states are not the only ones to seriously interfere on international conflict. Terrorist organizations are able to destabilize the international system due to their capacity of victimizing thousands at once. Palavras-chave: Terrorismo extremo, Relaes Internacionais, Choque de Civilizaes. Keywords: Global Terrorism, International Relations, Clash of Civilizations.
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Da hegemonia ao poder brando: implicaes de uma mudana conceitual, pp. 134-160
DA HEGEMONIA AO PODER BRANDO: IMPLICAES DE UMA MUDANA CONCEITUAL

Leonardo Ramos Geraldo Zahran
Em toda disputa ou argumentao em geral, deve-se estar de acordo em relao a alguma coisa que se toma como princpio para julgar a questo a ser tratada: contra negantem principia non est disputandum. Arthur Schopenhauer
1.
Introduo
No final dos anos 80, as anlises dos chamados tericos declinistas ganhavam fora e popularidade na disciplina de Relaes Internacionais. O argumento central desse conjunto de autores sustentava que a atuao internacional dos Estados Unidos durante as dcadas da Guerra Fria teria atingido um ponto de superextenso, no qual os custos dessa atuao passariam a minar a posio de poder do pas na ordem internacional.1 nesse contexto que Joseph Nye (1990) desenvolve o conceito de poder brando, em clara oposio s teses declinistas. Para o autor, dois motivos principais distorciam a interpretao declinista da ordem internacional. O primeiro fator criticado a sustentao da idia de declnio do poder relativo dos Estados Unidos com base na anlise da evoluo de indicadores militares e econmicos a partir do fim da II Guerra Mundial. Nye demonstra que a distribuio relativa de fatores militares e econmicos no imediato ps-guerra era completamente desequilibrada devido destruio causada pelo conflito. Nesse momento, os Estados Unidos tinham ao seu dispor uma quantidade desproporcional de recursos econmicos e militares, em boa parte pelo fato de a guerra no ter sido travada em seu territrio continental. Dessa maneira, qualquer avaliao de ndices tendo por base o ps-guerra apontaria uma tendncia de declnio, uma vez que os Estados Unidos partiriam de nveis iniciais extremamente elevados e distorcidos. Ignorada essa distoro inicial, anlises dos mesmos indicadores apresentariam variaes pouco significativas entre as dcadas de 1970 e 80, refutando, portanto, a idia de declnio. O segundo problema apresentado pelas anlises declinistas sua incapacidade de compreender as mudanas ocorridas nas caractersticas dos recursos de poder utilizados pelos Estados Unidos. Para Nye, os declinistas utilizam ndices e medidas do chamado poder duro hard power: populao, territrio, recursos naturais, tamanho da economia, foras armadas, entre outros. Todavia, os declinistas no conseguem
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articular uma segunda caracterstica da atuao internacional dos Estados Unidos durante a Guerra Fria, que uma das bases de sustentao de sua posio de poder relativo no sistema: seu poder brando soft power. Nye define poder brando como a habilidade de fazer que outros queiram o que voc quer. O poder brando est em imediata oposio ao poder duro: a capacidade de fazer que outros faam o que voc quer. O poder duro, tradicionalmente abordado pelas teorias de Relaes Internacionais, pressupe posicionamento ativo e direto, expresso por meio de estmulos ou ameaas e normalmente relacionado com a fora militar e os recursos econmicos. O poder brando, por sua vez, tambm chamado por Nye de cooptativo ou indireto, reside na atrao exercida por um conjunto de idias defendidas, ou na capacidade de definir agendas polticas que moldem as preferncias expressas por outros. Assim, o poder brando vinculado a recursos intangveis como cultura, ideologia e instituies (idem: 31-35). De acordo com Nye, o desenvolvimento do poder brando dos Estados Unidos tornou a manuteno de sua posio no sistema internacional menos custosa.2 O conjunto de idias liberais como democracia e economia de mercado defendido pelos Estados Unidos e compartilhado pelo bloco ocidental facilitou a atuao internacional do pas. Com outros Estados compartilhando os mesmos valores e princpios, os custos de manuteno da ordem por meio de estmulos econmicos ou ameaas militares so reduzidos. Ainda, as idias liberais defendidas e difundidas pelos Estados Unidos so adequadas a uma realidade internacional em evoluo constante, marcada, segundo Nye, pelo fenmeno da interdependncia complexa, que se desenvolvia desde os anos 60.3 A incapacidade dos declinistas em perceber essa mudana na realidade internacional e nos recursos de poder dos Estados Unidos acabou por condenar suas teses e previses. Na concluso geral de Nye, por sua posio de poder relativo no sistema e pelas caractersticas de seu poder brando, os Estados Unidos estariam fadados a liderar. Ao desenvolver conceitualmente a idia de poder brando, Nye se utiliza das anlises da ordem econmica do sculo XIX e da segunda metade do sculo XX elaboradas por Robert Cox (1987). seguindo a argumentao desse autor que Nye chega ao trabalho do pensador italiano Antonio Gramsci sobre o conceito de hegemonia (Nye Jr, 1990: 32). Percebe-se claramente a influncia do conceito de hegemonia tal qual definido por Gramsci no desenvolvimento da idia de poder brando feito por Nye. A hegemonia, assim como o poder brando, pressupe consentimento: consentimento sobre um conjunto de princpios gerais que garantam a supremacia da classe ou grupo social dominante para Nye, o Estado e proporcionem algum grau de satisfao aos grupos e classes subalternos. Nye concorda com esses autores quando considera que o Estado encontrar muito menos resistncia na busca por seus interesses se seu poder for entendido como legtimo por parte dos demais Estados. Aps definir o conceito de poder brando, Nye faz consideraes a respeito do equilbrio de poder e de teorias que trabalham com a idia de hegemonia no sistema internacional. Dessa maneira, o autor cita e critica abordagens como a teoria da estabilidade hegemnica, a teoria do sistema-mundo e a teoria dos longos ciclos pelo fato de apontarem o declnio dos Estados Unidos e por sua incapacidade em articular a mudana das caractersticas dos recursos de poder do Estado (idem: 40-48).
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No entanto, uma ausncia evidente nesse debate. Apesar de partir do conceito gramsciano de hegemonia para elaborar suas idias sobre o poder brando, ao discutir a hegemonia e as transies de poder no sistema internacional, Nye no considera as contribuies dos tericos neogramscianos, como Cox ou Stephen Gill, que se distinguem de outras anlises exatamente por aplicar o pensamento de Gramsci s relaes internacionais.4 No decorrer da dcada de 1990, Nye continuou a elaborar o conceito de poder brando em muitos artigos e palestras. O termo foi amplamente difundido e ganhou uma srie de adeptos, no apenas no meio acadmico. O fato de o autor ter trabalhado no Departamento de Defesa durante a administrao Clinton e a percepo de que a poltica externa dos Estados Unidos no perodo promovia o poder brando do pas podem ter ajudado na difuso do conceito. A mdia internacional especializada, representantes governamentais e tomadores de deciso passaram a utilizar essa terminologia, nem sempre com os significados pretendidos por seu criador. Em 2002, Nye faz uma elaborao mais complexa sobre o tema em seu livro The Paradox of American Power. Todavia, o contexto internacional havia mudado significativamente nos quase doze anos que separam a publicao dos dois livros. Se, em 1990, a preocupao de Nye era a de criticar as teses declinistas, em 2002, o autor se contrapunha a um novo grupo de tericos que passaram a influenciar a poltica externa dos Estados Unidos: os triunfalistas. O fim da Guerra Fria e os anos 1990 realmente no comprovaram as teses declinistas. Os Estados Unidos permaneceram como a nica superpotncia do sistema e a economia do pas apresentou forte crescimento durante a dcada, a despeito de sua atuao no sistema internacional. Algumas previses decorrentes do mecanismo da balana de poder no se fizeram presentes: outras potncias no mostraram intenes de se contrapor poltica e militarmente aos Estados Unidos. O pas permaneceu individualmente como a maior economia do sistema e com recursos e gastos militares que superam em muito seus concorrentes mais prximos. A partir da, duas correntes comeam a ter influncia no pensamento sobre poltica externa nos Estados Unidos. A primeira delas, aparece no final dos anos 1990 e perto das eleies presidenciais de 2000. A denominada corrente neo-isolacionista considera que os Estados Unidos deveriam diminuir sua atuao no sistema internacional devido sua evidente proeminncia e aos custos dessa atuao. Voltar-se para seus problemas internos seria a melhor opo da nica superpotncia. O isolacionismo, cujas conseqncias foram sempre temidas, principalmente aps o trauma do perodo entreguerras, no passou, no entanto, de uma tendncia momentnea , perdendo fora com os acontecimentos do incio do sculo XXI. Os eventos de 11 de setembro de 2001 fortaleceram uma segunda tendncia que j se fazia presente na poltica externa dos Estados Unidos: os chamados triunfalistas. Para esse grupo, a atuao dos Estados Unidos no sistema internacional indispensvel, mas no deveria ser restringida pelas instituies existentes no sistema. A percepo aqui a de que o sistema internacional est sob a ameaa de novas formas de violncia. Por sua posio singular, os Estados Unidos seriam o principal alvo dessas ameaas, e as instituies internacionais no estariam aptas a lidar com elas. Assim, o poder
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relativo do pas permite, e as ameaas urgem, que este atue a fim de combater essas novas formas de violncia, mesmo quando em discordncia com a comunidade internacional. Por seu carter diferenciado, instituies e regimes do sistema internacional no se aplicam aos Estados Unidos, ou se aplicam com uma lgica diferente. Ao deparar com a lgica triunfalista, Nye reconhece a existncia de imprecises que poderiam levar a poltica externa dos Estados Unidos a resultados catastrficos. Segundo o autor, os processos de globalizao e a revoluo da informao resultaram em uma transformao no sistema internacional, composto agora por trs diferentes nveis: um militar, no qual os Estados Unidos gozam da unipolaridade; um econmico, no qual existe uma multipolaridade compartilhada principalmente entre Estados Unidos, Unio Europia e Japo; e um terceiro nvel, transnacional, no qual coexistem diversos agentes no-estatais e a discusso sobre polaridades perde sua relevncia (2002: 39). Assim, a lgica triunfalista de primazia e preponderncia que permite aos Estados Unidos agirem a par da comunidade internacional apresentaria falhas primrias. As caractersticas das novas ameaas que afligem o sistema internacional so originrias dos processos de globalizao e da revoluo da informao que alteraram completamente a realidade internacional. Seus principais executores no so Estados nacionais, mas entidades no-estatais que existem e atuam em nvel transnacional. Se recursos de poder duro podem ter resultados nos primeiros nveis, militar e econmico, apenas o poder brando pode atuar em nvel transnacional. Alm de prescrever a utilizao de recursos de poder duro contra as novas ameaas estratgia infrutfera segundo a anlise de Nye os triunfalistas incorrem ainda em um erro maior. Suas polticas agressivas e unilaterais acabariam por minar o poder brando, principal recurso que poderia ser utilizado em favor dos Estados Unidos. Ameaas transnacionais s so combatidas efetivamente por meio de cooperao internacional. Nesse aspecto, o consentimento e cooptao obtidos com o poder brando so essenciais. As estratgias triunfalistas apenas estariam desgastando a imagem dos Estados Unidos, diminuindo seus recursos de poder e tornando sua atuao internacional mais onerosa. A argumentao de Nye um alerta sobre os destinos aos quais a poltica externa do pas poderia levar. Novamente esto presentes referncias a Gramsci na conceituao do poder brando (Nye Jr, 2002: 9). No entanto, se anteriormente o poder brando era o fator que garantia a permanncia dos Estados Unidos como potncia dominante no sistema, agora so as caractersticas desse mesmo poder brando que sugerem ao pas um comportamento menos agressivo e unilateral. somente em 2004 que Nye vai dedicar uma obra completa elaborao terica do poder brando. Em contraste com suas obras anteriores, que foram dedicadas poltica externa dos Estados Unidos e abordavam a idia de poder brando como considerao estratgica dessa poltica externa, seu livro Soft Power inteiramente dedicado a desenvolver o conceito de poder brando, suas implicaes, e apontar para correes nas utilizaes cotidianas por parte da mdia, de tomadores de deciso e boa parte da academia. Na verdade, como elaborao conceitual, o livro traz poucas inovaes. uma reedio dos mesmos argumentos que Nye vem defendendo desde 1990 com algumas atualizaes e esclarecimentos pontuais. O autor tenta abordar o relacionamento entre
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poder duro e poder brando, as origens ou fontes desse poder brando e como se d sua utilizao pelo Estado. Para um exerccio terico, a obra est repleta de exemplos e referncias aos casos contemporneos do que e do que no poder brando e de quais polticas estatais esto em harmonia com esse recurso. Cabe destacar ainda que, na nica obra de elaborao terica do conceito, desaparecem quaisquer referncias a Gramsci e ao seu trabalho sobre hegemonia. O argumento central aqui o de que existe uma clara aproximao entre o conceito de poder brando desenvolvido por Nye e o conceito gramsciano de hegemonia. Ambos se referem a um conjunto de princpios gerais, idias, valores ou instituies, compartilhados, consentidos ou considerados legtimos por diferentes grupos, mas que, ao mesmo tempo, so recursos de poder, influncia ou controle de um grupo sobre outro. Todavia, entendemos que, apesar de prximos, o trabalho de Gramsci sobre hegemonia tem implicaes que o trabalho de Nye sobre o conceito simplista de poder brando no pode contemplar.
2. O conceito de poder brando

Aps descrevermos resumidamente a origem e a evoluo do conceito de poder brando, podemos realizar uma anlise mais detalhada sobre os pontos de contato reais e possveis com o conceito gramsciano de hegemonia. Esta anlise no carecer de teor crtico: o conceito de poder brando exposto at o momento a definio mais comum utilizada por Nye ao longo de suas obras, todavia, no a nica e tampouco est livre de contradies em relao s outras definies dadas pelo autor. A definio do conceito de poder brando dada por Nye carece de rigor. Sua utilizao problemtica e indefinida, tornando o significado preciso do conceito difcil de ser auferido.5 Como exposto acima, o conceito de poder brando nasce diretamente relacionado com a atuao dos Estados Unidos no sistema internacional. Antes de elaborar o conceito, todavia, Nye discorre brevemente sobre a definio de poder.6 A tentativa de definio clara e direta de conceitos nas cincias humanas nunca praticada sem contestao. Pode-se afirmar com segurana que o conceito de poder um dos mais discutidos na Cincia Poltica e nas Relaes Internacionais. Nye acaba optando por uma definio sucinta: poder seria a habilidade de influenciar o comportamento de outros para se obterem os resultados desejados (1990: 25-29; 2002: 4-5; 2004: 1-5). Essa conciso deve-se dedicao do autor a outros aspectos do poder nas relaes internacionais. Assim, Nye vai demonstrar a existncia do binmio poder duro/poder brando, argumentando continuamente que a atuao dos Estados Unidos no sistema internacional deveria pautar-se preferencialmente pela utilizao de seu poder brando. Aparentemente, existe uma dupla distino entre poder duro e poder branco, como explica o autor: The distinction between hard and soft power is one of degree, both in the nature of the behavior and in the tangibility of the resource. 7 Assim, o que diferenciaria poder duro de poder brando 1) a natureza do comportamento do agente e 2) a tangibilidade do recurso utilizado.
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A diferena traada por Nye entre 1) comportamentos de poder e 2) recursos de poder anloga aos conceitos de estratgia e recursos. Enquanto ambos so essenciais para qualquer agente, tm, da mesma maneira, caractersticas distintas. Recursos so fontes, estoques, instrumentos ou elementos a disposio do agente para utilizao, direta ou indireta. Estratgia, por sua vez, a definio da ao, da maneira de agir, ou a definio da melhor utilizao dos recursos disponveis para a obteno de determinado fim. Claramente, so conceitos relacionados a uma dada disposio de recursos que favorecem certas estratgias em detrimento de outras; da mesma maneira, algumas estratgias necessitam da disponibilidade de recursos especficos. Ao tratar da natureza do comportamento dos agentes, Nye utiliza uma nova diferenciao. Comportamentos de poder power behaviours so maneiras de se exercer poder, e sua natureza poderia variar entre poder de comando e poder de cooptao. Segundo o autor, poder de comando a habilidade de mudar o que outros fazem, enquanto poder de cooptao a habilidade de moldar o que outros querem. Assim, o poder de comando se manifesta por meio da coero e da persuaso, e o poder de cooptao, por meio da atrao exercida pelo agente e por sua capacidade de definir a agenda poltica. O espectro de comportamentos entre comando e cooptao seria representado pela figura abaixo:8
Dessa maneira, uma primeira distino entre poder duro e poder brando poderia ser feita por meio da natureza do comportamento de poder, classificado entre poder de comando e poder de cooptao. A segunda distino apresentada por Nye faz referncia tangibilidade dos recursos de poder. Ao abordar essa distino, o autor no apresenta nenhuma nomenclatura especfica. Ao distinguir a tangibilidade dos recursos, Nye se refere apenas a recursos de poder duro e recursos de poder brando. Os recursos de poder duro so tradicionalmente conhecidos, tais como: populao, territrio, recursos naturais, tamanho da economia, tamanho das foras armadas, grau de desenvolvimento tecnolgico, entre outros. Esses recursos so tangveis e podem ser diretamente aplicados pelo Estado em sua poltica externa. De maneira oposta, os recursos de poder brando se caracterizam por serem recursos intangveis: cultura, ideologia, valores e instituies so exemplos comuns. Das duas distines anteriores natureza do comportamento dos agentes e tangibilidade dos recursos de poder , se poderia inferir a diferenciao entre poder duro e poder brando. No entanto, dois problemas imediatos decorrem da elaborao do conceito por Nye. O primeiro deles, reconhecido pelo prprio autor, diz respeito relao entre comportamentos de poder e recursos de poder ou entre estratgias e recursos:
[...] soft power resources tend to be associated with co-optive power behavior, whereas hard power resources are usually associated with command behavior. But the relationship is imperfect.9
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A decorrncia lgica da tipificao utilizada que o poder de comando esteja relacionado com recursos de poder duro, e o poder de cooptao esteja relacionado com recursos de poder brando. Mas isso nem sempre verdadeiro: possvel que o comportamento de comando se utilize de recursos intangveis de poder brando, da mesma maneira que o comportamento de cooptao possa se utilizar de recursos tangveis de poder duro. Na verdade, at possvel que o poder de comando crie recursos de poder brando, ou que o poder de cooptao crie recursos de poder duro. No so raros os casos na histria em que Estados se utilizam de instituies (um recurso de poder brando) para coagir outros Estados a adotarem determinadas polticas (um comportamento de poder de comando). Da mesma maneira, existem casos em que uma economia robusta ou um alto grau de desenvolvimento tecnolgico (recursos de poder duro) so utilizados para cooptar, atrair outros Estados para certos tipos de polticas. Estados vencedores de grandes conflitos podem utilizar-se de poder de comando para construir instituies que no futuro sero vistas como legtimas, como recursos de poder brando.10 Um comportamento de poder de cooptao tambm pode gerar recursos de poder duro, na forma de alianas militares com outros Estados ou auxlio econmico, por exemplo. Um segundo problema imediato decorre da soluo que Nye d s excees apresentadas. Uma vez reconhecidas as imperfeies do relacionamento direto entre recursos de poder duro e poder brando e comportamentos de poder de comando e poder de cooptao, o autor argumenta que [...] the general association is strong enough to allow the useful shorthand reference to hard and soft power (2002: 176, nota 31). Em resumo, Nye simplesmente adota os termos poder duro e brando como sinnimos de poder de comando e recursos de poder duro, no primeiro caso, e como poder de cooptao e recursos de poder brando, no segundo caso. Ao fazer isso o autor simplifica e coloca em segundo plano uma complexa relao entre recursos de poder e estratgia. Uma agravante ainda maior o fato de Nye no ter usado outra terminologia para a classificao de recursos de poder. Como o autor utiliza termos muito prximos, ao citar poder duro ou poder brando, no se pode ter certeza se a referncia feita a recursos de poder duro e brando, ao poder de comando e de cooptao tomado como poder duro e brando, ou aos prprios conceitos amplos de poder duro e poder brando. Em muitos momentos, quando urge a considerao e melhor utilizao do poder brando dos Estados Unidos no sistema internacional, o autor parece clamar pela utilizao de uma estratgia de cooptao, e no simplesmente por recursos de poder brando. Em sua obra de 1990, Nye parece mais atento a esse problema, e o termo poder cooptativo co-optive power usado com muito mais freqncia que o termo poder brando. Nas obras seguintes, todavia, tal cuidado no existe: ao que parece, a despeito de suas definies conceituais, falta ao termo cooptao a sonoridade, o apelo, ou at o romantismo, do poder brando. Em sua ltima obra terica sobre o poder brando, Nye parece confundir ainda mais os leitores ao apresentar uma nova classificao de tipos de poder, no problematizada, na qual o poder duro desaparece para ter-se o poder brando contraposto com poder militar e poder econmico. Tal classificao, mostrada no quadro abaixo, no impede que o conceito de poder duro seja utilizado em outras passagens do texto.11
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Comportamento Coero dissuaso (deterrence) proteo Persuaso Coero Atrao definio de agenda
Medidas Principais (primary currencies) Ameaas Fora retornos (payments) sanes Valores Cultura Polticas Instituies
Poder Militar
Poder Econmico
Poder Brando
Na verdade, a prpria construo do texto de Nye confusa. Em sua obra de 1990, a primeira distino apresentada ao leitor entre poder de comando e poder de cooptao. O termo poder brando s aparece mais frente, quando relacionado aos recursos de poder do poder de cooptao. A distino entre comportamentos de poder e recursos de poder feita em notas ao texto, conforme discutido acima. Outro elemento que no devidamente explorado nas primeiras obras de Nye sobre poder brando a possvel relao de dependncia entre os recursos de poder duro e os recursos de poder brando. Em outras palavras, sero os recursos de poder brando legtimos e efetivos apenas quando tambm existirem recursos de poder duro para sustent-los? O autor no aborda diretamente essa questo nos dois primeiros livros, mas em seu ltimo define categoricamente: [...] soft power does not depend on hard power (2004: 9). Como faz costumeiramente, Nye apresenta exemplos para justificar sua argumentao, ao invs de se aprofundar no debate terico. Apresenta primeiramente, em tom jocoso, o exemplo do Vaticano que, contrariamente crena que subjaz desdenhosa pergunta de Stalin sobre quantas divises o Papa controlaria, possui inquestionvel poder brando.12 Outros exemplos apresentados so a Noruega, o Canad e a Polnia que, segundo o autor, devido utilizao de recursos de poder brando em suas polticas externas, tm tido recentemente uma influncia poltica internacional maior do que os seus recursos de poder duro poderiam proporcionar. Note-se, todavia, que em todos os exemplos dados por Nye nunca est ausente a utilizao de recursos de poder duro. De fato, as operaes de paz, por mais legtimas e justificadas que sejam, precisam ser efetivadas com tropas em solo e uma boa quantidade de financiamento, ambos recursos de poder duro. Ainda, seguindo a argumentao de Nye de que o poder brando no depende de poder duro, pode-se fazer outro questionamento: quais so os agentes realmente detentores de poder brando, ou de poder de uma maneira geral? Pela definio de poder de Nye habilidade de influenciar o comportamento de outros com vistas obteno de determinados resultados nenhuma qualificao feita em relao ao agente detentor de poder. Tampouco as definies de poder duro e poder brando apresentam alguma especificao quanto ao sujeito. Admitindo-se que o Estado o detentor do monoplio do uso da violncia legtima e que o poder duro exercido pelo comportamento de comando, que se manifesta por vezes pela coero, e que recursos de poder duro incluem, por exemplo, o aparato militar, comum associar a
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utilizao de poder duro a agentes estatais. Essa associao, todavia, no exclusiva: existem exemplos abundantes de grupos no-estatais que se utilizam de recursos de poder duro para coero. Grandes corporaes que se utilizam de sua fora econmica para fazer valer seus interesses ou grupos criminosos que se utilizam da violncia so exemplos claros de que mesmo o poder duro no est apenas nas mos do Estado. Em relao ao poder brando, a questo dos agentes tambm no poderia ser diferente. Instituies, grandes corporaes, entidades e movimentos da sociedade civil, ou mesmo indivduos, so detentores de poder brando. O que causa espanto a pouca ateno dada a agentes no-estatais por um autor conhecido como um dos pais da interdependncia complexa. De fato, o objetivo de Nye est to centrado na alterao da poltica externa dos Estados Unidos por meio de uma maior nfase em seu poder brando (seja com relao a estratgias ou a recursos) que o autor tem seu foco completamente voltado para os agentes estatais.13 A nfase em agentes estatais tem ainda outras implicaes. Nas trs fontes de poder brando apontados por Nye, difcil identificar o grau de controle do Estado exercido sobre elas. Segundo o autor:
The soft power of a country rests primarily on three resources: its culture (in places where it is attractive to others), its political values (when it lives up to them at home and abroad), and its foreign policies (when they are seen as legitimate and having moral authority) (2004: 11).
Logicamente, o Estado pode influenciar os trs elementos apontados por Nye: pode adotar polticas de promoo cultural, agir de acordo com seus prprios valores polticos e buscar uma poltica externa em concordncia com os preceitos da sociedade internacional. Mas, no limite, pela prpria elaborao de Nye, a relevncia desses trs elementos de poder brando reside apenas na aceitao, atrao e aceitao da legitimidade pela outra parte, e no pelo Estado atuante. De acordo com o autor, o fato de o Estado no controlar a gerao do poder brando tem pouca relevncia: [...] the fact that civil society is the origin of much soft power does not disprove its existence (idem: 17). Grandes corporaes e cones do esporte e da cultura pop, que tm a sua imagem veiculada em todo mundo, geram poder brando para si, mas tambm para seu Estado de origem, na medida em que so vinculadas com tal Estado, sua cultura e instituies. Caberia apenas ao Estado usufruir do poder brando gerado. Todavia, aqui apareceria a distino entre os recursos e a estratgia, obscurecida pela terminologia de Nye. Se o Estado no o gerador dos recursos de poder brando, este no possui maneiras prprias de control-los; a questo posta para o agente estatal seria apenas a de definio de estratgias. Muitos outros questionamentos ainda podem ser levantados sobre o conceito de poder brando. No se encontra nas obras citadas uma discusso sobre o significado de tangibilidade de recursos. Quais seriam as caractersticas que qualificam um recurso como tangvel, e, portanto, recurso de poder duro, ou como intangvel, ou seja, recurso de poder brando? Por quais critrios podem-se classificar recursos econmicos como tangveis, sendo que, muitas vezes, no possuem existncia material, ou instituies como recursos intangveis, j que muitas destas possuem existncia material?
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3. O conceito de hegemonia em Gramsci14

A originalidade do conceito de hegemonia de Gramsci repousa, entre outros aspectos, no fato de que Gramsci foi o primeiro a aplicar esse conceito tambm burguesia, ou seja, aos mecanismos de exerccio da hegemonia das classes dominantes. Na Rssia, no incio do sculo XX, a palavra hegemonia era bastante utilizada com o intuito de indicar a influncia das classes trabalhadoras sobre as demais classes. Contudo, Gramsci ampliou o conceito ao utiliz-lo para explicar os modos de dominao pela burguesia e para estabelecer uma base terica adequada para a contra-estratgia proletria no contexto das formas polticas do capitalismo presente. Segundo Gramsci, as relaes capitalistas de produo podem ser mantidas sob condies democrticas e, conseqentemente, a explorao pode ser mantida com o consentimento dos explorados. partindo dessas afirmaes que o autor desenvolve o conceito de hegemonia, que emerge basicamente enquanto capacidade de entender os problemas reais do homem e de no se limitar a uma expectativa passiva com realao s conseqncias decorrentes do que entende como as leis gerais que governam o capitalismo, sendo assim uma chave na leitura e na anlise de processos histrico (Gruppi: 1978). Existem duas linhas principais que guiam as idias de Gramsci sobre a hegemonia, uma derivada dos debates no mbito da Terceira Internacional e outra derivada dos escritos de Maquiavel. No tocante primeira, a originalidade de Gramsci consiste no fato de que ele estendeu o conceito de hegemonia para alm do escopo utilizado pela Terceira Internacional, aplicando-o tambm burguesia, aos aparatos ou mecanismos de hegemonia da classe dominante. Assim, o autor explica e distingue as situaes em que a burguesia se encontra em uma posio hegemnica de liderana e domnio sobre as demais classes. A segunda linha vem dos escritos de Maquiavel, mais precisamente de O Prncipe e de sua discusso sobre a formao de um novo Estado. Enquanto Maquiavel se preocupava em encontrar uma liderana e uma base social que servissem de suporte para uma Itlia unificada, Gramsci se preocupava com uma liderana que servisse de suporte para uma alternativa frente ao fascismo. Neste caso, o moderno prncipe seria um partido revolucionrio engajado em desenvolver continuamente um dilogo com a base que lhe d suporte, em busca da transformao da ordem social e do exerccio do poder (Gramsci, 2002b: 16). Percebe-se, assim, que Gramsci faz uma distino entre a regulamentao pela fora e a regulamentao por meio do consenso. Essa dupla perspectiva corresponde natureza dplice do centauro maquiavlico, ferina e humana, da fora e do consenso, da autoridade e da hegemonia [...] (idem: 33). H em Gramsci, portanto, um contraste entre dois tipos ideais de supremacia: a dominao, que o exerccio de poder sem uma permisso crtica do governado, e a hegemonia tica, que seria uma liderana moral e intelectual sobre o governado. Em outras palavras,
O critrio metodolgico sobre o qual se deve basear o prprio exame este: a supremacia de um grupo social se manifesta de dois modos, como domnio e como direo intelectual e moral. Um grupo social domina os grupos adversrios, que visa a liquidar ou a submeter
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inclusive com a fora armada, e dirige os grupos afins e aliados. Um grupo social pode e, alis, deve ser dirigente j antes de conquistar o poder governamental (esta uma das condies principais para a prpria conquista do poder); depois, quando exerce o poder e mesmo se o mantm fortemente nas mos, torna-se dominante, mas deve continuar a ser tambm dirigente (2002a: 62-63).
importante frisar que, para Gramsci, coero e consenso no so opostos; na verdade, a fora um elemento constitutivo do consenso na medida em que qualquer ruptura deste traz tona os mecanismos de coero mecanismos intrnsecos a todas as esferas da vida social e que permanecem latentes enquanto o consenso se mostrar suficiente para manter a reproduo das relaes sociais. A coero o elemento latente, inerente ao consenso. A coero , portanto, ubqua; no se limita a qualquer instituio especfica (Przeworski, 1989: 198-199). Deve-se notar que, quando Gramsci fala da hegemonia como direo intelectual e moral, afirma que essa direo deve ser exercida no campo das idias e da cultura, manifestando, assim, a capacidade de conquistar o consenso e de formar uma base social, j que h direo poltica sem consenso. importante notar ainda que a hegemonia cria, tambm, a subalternidade de outros grupos sociais, subalternidade essa que no se refere apenas submisso fora, mas tambm s idias. No se pode, em hiptese alguma, perder de vista que a classe dominante repassa a sua ideologia e realiza o controle do consenso por meio de uma rede articulada de instituies culturais que seriam os aparelhos privados de hegemonia por exemplo: a escola, a igreja, os jornais e os demais meios de comunicao em geral, cuja finalidade principal inculcar nas classes dominadas a subordinao passiva, por meio de um complexo emaranhado de ideologias formadas historicamente. Quando isso ocorre, v-se que a subalternidade social das classes tambm se torna poltica e cultural. Ou seja, se, por um lado, o mbito econmico um aspecto fundamental de toda a problemtica gramsciana, por outro, o reino da poltica vinculado questo da hegemonia que o momento do mais alto desenvolvimento histrico de uma classe (Sassoon, 1980: 116). Destarte, pode-se dizer que a hegemonia isso: determinar os traos, as caractersticas, as peculiaridades especficas de uma determinada condio histrica, ou seja, de um determinado processo histrico. tornar-se o protagonista por meio de um processo progressivo, de reivindicaes que so de outros estratos sociais, unificando-os com parmetros ideolgicos e mantendo-os unidos. A hegemonia, portanto, no apenas poltica, mas tambm um fato cultural, moral, enfim, de concepo de mundo. A luta pela hegemonia deve envolver, de maneira cabal, todos os nveis da sociedade: a base econmica, a superestrutura poltica e a superestrutura ideolgica. Em suma, hegemonia a capacidade que uma classe ou grupo tem de unificar e de manter unido, por intermdio da ideologia e da realidade material um bloco social que no homogneo, e sim marcado por profundas contradies de classe. Cria-se, ento, uma vontade coletiva que tem como finalidade a consecuo de um projeto econmico-poltico-social que envolve a constituio/reproduo de uma determinada ordem social (Mello, 1996).
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3.1. As concepes de Estado: restrito e ampliado

Em Gramsci h um conceito restrito e um ampliado de Estado. O primeiro corresponde sociedade poltica, que se refere ao aparato governamental formal do Estado, seja ele administrativo, legal ou coercitivo (Gramsci, 2001b: 20-21). J o conceito ampliado v o Estado como fundido s sociedades civil e poltica:
[...] na noo geral de Estado (ampliada), entram elementos que devem ser remetidos noo de sociedade civil (nesse sentido, seria possvel dizer que Estado = sociedade poltica + sociedade civil, isto , hegemonia couraada de coero). [... . Isto] significa que, por Estado, deve-se entender, alm do aparelho de governo, tambm o aparelho privado de hegemonia ou sociedade civil (Gramsci, 2002b: 244, 254-255).
Pode-se, assim, dizer que, para Gramsci, a separao entre sociedade civil e sociedade poltica de carter puramente metodolgico. Isso se d porque
[...] organizaes na sociedade civil freqentemente tm um aspecto pblico: os lderes de um sindicato, uma associao de patres, igreja, partido poltico, a mdia, ou mesmo uma loja manica pode ser atrada para dentro do Estado, seja direta ou indiretamente. Alguns elementos da sociedade civil, tais como as universidades ou escolas, tambm podem ser fundadas por ou ser parte do Estado (Gill, 1990: 43).
Nesse sentido, v-se que a sociedade civil se relaciona no somente com o Estado, mas tambm com as foras de produo, uma vez que o carter do Estado e de seu engajamento na sociedade civil varia de acordo com as relaes existentes entre as foras sociais em uma dada sociedade. Isso nos leva noo ampliada de Estado, que nos mostra o rompimento de Gramsci com a viso do marxismo clssico que definia o uso da coero como o aspecto basilar do Estado. Na verdade, Gramsci via os Estados democrticos liberais de uma maneira integral, ou seja, como a fuso do consenso e da coero a fim de garantir o domnio. Ora, visto que a relao entre Estado e sociedade civil no fixa, e sim varivel historicamente, necessrio examinar a natureza concreta de dada sociedade antes de fazer-se qualquer tipo de deciso acerca das estratgias polticas a serem adotadas. De acordo com Gramsci, notar-se-ia uma transformao da realidade social aps a dcada de 1870, o que fez que a frmula da revoluo permanente que era prpria para 1848 fosse superada pela frmula de hegemonia civil. Assim, a partir de uma reflexo sobre a Revoluo Bolchevique de 1917, Gramsci tira lies sobre o que poderia ser aplicado ao movimento revolucionrio da Europa ocidental (Gramsci, 2002b: 262). Fazendo uso de uma analogia militar das guerras de movimento e de posies, Gramsci busca mostrar as diferenas circunstanciais e, conseqentemente, as diferenas estratgicas entre cada uma. A hegemonia realiza-se no mbito da sociedade civil e, nesse sentido, uma guerra de movimento ou seja, uma estratgia insurrecional no lograria xito nos Estados da Europa ocidental. A estratgia alternativa seria uma guerra de posies que, vagarosamente, constri os fundamentos sociais de um novo Estado. Na Europa ocidental a luta deveria ser ganha primeiro no mbito da sociedade civil, antes que um assalto ao Estado pudesse lograr xito.15
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3.2. A questo da revoluo-restaurao ou da revoluo passiva

Nem todas as sociedades ocidentais se caracterizam por serem hegemonias burguesas. Haveria, para Gramsci, dois tipos de sociedade: o primeiro se caracterizaria pelo fato de ter passado por uma revoluo social que culminou no estabelecimento de novos modos de produo e de relaes sociais exemplos de sociedade desse tipo seriam a Inglaterra e a Frana. O segundo tipo seriam aquelas sociedades que importaram ou foram foradas a adotar algumas caractersticas de uma nova ordem criada externamente, sem abandonar de maneira completa a velha ordem. Nesse caso, a dialtica revoluo-restaurao tende a bloquear uma vitria tanto das velhas quanto das novas foras sociais, o que demonstra que, nessas sociedades, a burguesia falhou em atingir a condio de hegemonia. Isso o que Gramsci chamou de revoluo passiva, a introduo de mudanas que no envolveram qualquer estmulo das foras populares (Cox, 1994: 54). Um dos exemplos de revoluo passiva o relacionamento existente entre a forma mais dinmica de poder produtivo e economia poltica ou seja, o Americanismo e o Fordismo e as formas mais atrasadas de economia poltica na Europa. No tocante especialmente Itlia, a revoluo passiva envolveu esforos que buscavam introduzir, na falta de uma hegemonia burguesa, mtodos avanados de produo capitalista. Na verdade, isso ocorreu de maneira geral na Europa, tanto antes quanto aps a II Guerra Mundial. No perodo ps-II Guerra Mundial, o processo de revoluo passiva se deu em um contexto de ocupao norte-americana e de Plano Marshall. Esforos, ento, foram feitos no sentido de introduzir a produo fordista sob condies reformistas impostas de fora, visando tanto preservar o capitalismo europeu quanto subordin-lo ao domnio estadunidense. Em suma, a forma norte-americana de Estado, sociedade civil e modo de acumulao de capital tm se tornado modelos de revoluo passiva por todo o mundo neste perodo ps-II Guerra Mundial (Gill, 2003). Os dois aspectos mais importantes que acompanham o fenmeno da revoluo passiva so o cesarismo e o transformismo. O primeiro diz respeito interveno de um homem forte com o objetivo de por fim ao embate entre foras sociais opostas e iguais:
Pode-se afirmar que o cesarismo expressa uma situao em que as foras em luta se equilibram de modo catastrfico, isto , equilibram-se de tal forma que a continuao da luta s pode terminar com a destruio recproca. (...) Mas o cesarismo, embora expresse sempre a soluo arbitral, confiada a uma grande personalidade, de uma situao histrico-poltica caracterizada por um equilbrio de foras de perspectiva catastrfica, no tem sempre o mesmo significado histrico (Gramsci, 2002b: 76).
Haveria, assim, formas progressistas e reacionrias de cesarismo: progressistas, quando um forte domnio promove um desenvolvimento mais ordenado de um novo Estado; reacionrias, quando h um forte domnio que promove o estabelecimento do poder existente. O transformismo se refere a um mtodo de implementao de um programa limitado de reformas por meio da cooptao de lderes potenciais dos grupos sociais
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subalternos (Gramsci, 2002a: 286-287; 2002b: 396). Assim, por extenso, o transformismo pode funcionar como estratgia de assimilao e domesticao de idias potencialmente perigosas, mediante o ajuste destas s polticas da coalizo dominante. O transformismo pode obstruir a formao de uma oposio organizada em bases classistas que busque a transformao social. Mas qual seria a relao entre revoluo passiva e hegemonia? Ora, a revoluo passiva seria a contrapartida da hegemonia, na medida em que descreve as condies de uma sociedade no hegemnica, ou seja, uma sociedade na qual a classe dominante no foi capaz de estabelecer uma hegemonia. Dessa forma, possvel notar que a dialtica entre hegemonia e revoluo passiva um tema central de Americanismo e Fordismo: para Gramsci, o Americanismo e o Fordismo representavam uma acelerao de uma nova forma social baseada em uma profunda relao orgnica entre forma de Estado, sociedade civil e modo de produo e, como tal, representava uma nova forma de economia planejada na qual a hegemonia era baseada nas foras de produo. Em contraste, a estrutura de classes europia envolvia muitos elementos parasitas. A burguesia no era hegemnica nessas sociedades da Europa e, por isso, as transformaes tomaram a forma de revoluo passiva.16
3.3. Os intelectuais e a construo do bloco histrico

A fim de explicar teoricamente o processo mediante o qual uma classe subalterna adota uma estratgia de guerra de posio e remodela as foras sociais visando construo de um novo Estado, Gramsci desenvolveu o conceito de bloco histrico (Simionatto, 1995: 40). Esse conceito teria um carter revolucionrio devido sua nfase na unidade e na coerncia das ordens polticas e sociais. O bloco histrico um conceito dialtico na medida em que a interao de seus elementos cria uma unidade maior (Gramsci, 2002b: 26). Nota-se, assim, mais uma vez, que, para Gramsci, a sociedade se apresenta como uma totalidade que deve ser abordada em todos os seus nveis. A justaposio e os relacionamentos recprocos das esferas de atividade poltica, tica e ideolgica com a esfera econmica evitam o reducionismo, ou seja, evitam que tudo seja reduzido tanto economia quanto s idias. Destarte, superestruturas de organizao poltica e ideolgica moldam o desenvolvimento de aspectos da produo e so moldados por eles (Cox, 1994: 56). oportuno ressaltar que um bloco histrico no pode existir sem uma classe social hegemnica. Ou seja, em uma situao na qual uma classe hegemnica a classe dominante em um determinado pas ou formao social, o Estado entendido aqui em seu sentido ampliado mantm a coeso e a unidade dentro do bloco mediante a difuso de uma cultura comum. Por outro lado, um novo bloco se forma quando uma classe subalterna estabelece sua hegemonia sobre os outros grupos subordinados. Esse processo requer um intenso dilogo entre os lderes e os seguidores dentro de uma classe que aspira hegemonia, o que remete ao papel dos intelectuais no raciocnio de Gramsci. Para Gramsci, os intelectuais desempenham um papel fundamental na construo de um bloco histrico. Eles no fazem parte de um estrato social distinto que paira sobre as classes sociais, mas se encontram ligados s classes sociais. Na verdade, os
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intelectuais desempenham a funo de desenvolver e sustentar as imagens mentais, as tecnologias e as organizaes que mantm coesos os membros de uma classe e de um bloco histrico em uma identidade comum: os intelectuais [...] so os persuasores da classe dominante, so os funcionrios da hegemonia da classe dominante (Gruppi, 1978: 80). Em outras palavras:
Os intelectuais so os prepostos do grupo dominante para o exerccio das funes subalternas da hegemonia social e do governo poltico, isto : 1) do consenso espontneo dado pelas grandes massas da populao orientao impressa pelo grupo fundamental dominante vida social, consenso que nasce historicamente do prestgio (e, portanto, da confiana) obtido pelo grupo dominante por causa de sua posio e de sua funo no mundo da produo; 2) do aparelho de coero estatal que assegura legalmente a disciplina dos grupos que no consentem, nem ativa nem passivamente, mas que constitudo para toda a sociedade na previso dos momentos de crise no comando e na direo, nos quais desaparece o consenso espontneo (Gramsci, 2001b: 21).
Nota-se, ento, que os intelectuais no se encontram limitados apenas s questes tcnicas da produo, mas do classe dominante a conscincia de si mesma e de sua prpria funo, tanto na esfera social quanto na esfera poltica; ou seja, do homogeneidade classe dominante e sua direo. Qualquer grupo social, na medida em que se estabelece na esfera econmica, deve elaborar sua prpria hegemonia poltica e cultural, devendo, assim, criar seus prprios quadros de intelectuais.17 De acordo com Gramsci, todos os homens so filsofos (Gramsci, 2004: 93) e essa filosofia espontnea se expressa 1) na linguagem; 2) no senso comum e no bom senso; 3) na religio popular e naquilo que geralmente se conhece como folclore. O senso comum algo contraditrio por definio (Gramsci, 2004: 114): nesse sentido, no existe um nico senso comum, pois tambm ele um produto e um devir histrico (Gramsci, 2004: 96). O desafio que se apresenta para os intelectuais, portanto, o de desenvolver uma filosofia que se torne um senso comum renovado com a coerncia e o vigor das filosofias individuais. Ou seja, devem se apresentar como uma crtica do senso comum. De maneira geral, o conceito de bloco histrico diz respeito quelas situaes nas quais h um alto grau de congruncia poltica entre trs tipos de relaes de foras. A primeira relao de fora diz respeito ao nvel estrutural ou material por exemplo, o nvel das foras de produo. A segunda relao de fora poltica e se encontra relacionada ao desenvolvimento das classes e de seu nvel de conscincia poltica. Por fim, a terceira relao de fora militar, dizendo respeito tanto ao uso domstico do poder militar quanto s foras militares geopolticas que configuram o desenvolvimento de uma sociedade particular. No processo em direo hegemonia e criao de um bloco histrico, Gramsci identificou, no mbito do segundo tipo de relao de fora categoria das foras polticas , trs nveis ou trs momentos no desenvolvimento da conscincia: o primeiro, o econmico-corporativo, reflete os interesses especficos de um grupo particular, ou uma solidariedade de grupo. O segundo, a conscincia de classe, se estende a toda uma classe social mas permanece no nvel dos interesses puramente econmicos; por fim, o terceiro, hegemnico, que coloca em harmonia os interesses
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das classes dominantes com os interesses das classes subordinadas e incorpora esses outros interesses em uma ideologia que se expressa em termos universais. V-se, portanto, que o movimento em direo hegemonia uma passagem da estrutura para o mbito das superestruturas complexas; a passagem dos interesses especficos de um grupo ou classe para a construo de instituies e elaborao de ideologias. Caso reflitam uma hegemonia, essas instituies e ideologias no aparentaro promover os interesses de uma classe especfica, mas sero universais em sua forma. Satisfaro alguns dos interesses dos grupos subordinados sem minar a liderana e os interesses da classe hegemnica (Gramsci, 2002b: 40-46). Essas questes dizem respeito a uma questo crucial no pensamento de Gramsci: a sua crtica ao determinismo, que inerente ao materialismo vulgar, e a sua nfase ao papel do sujeito no processo histrico. Isso se d porque, para Gramsci, o bloco histrico no pode ocorrer de maneira espontnea, nem simplesmente como resultado das necessidades econmicas, necessitando da liderana e da ao baseadas em uma conscincia poltica altamente desenvolvida dentro da classe dominante.
4. Concluso: implicaes de uma mudana conceitual

Com exceo das chamadas teorias crticas de relaes internacionais, o conceito de hegemonia normalmente tratado como a preponderncia de um Estado sobre os demais no sistema internacional. Tal viso tende a igualar hegemonia e dominao, e estaria ancorada na distribuio desigual das capacidades materiais, isto , capacidades econmicas e fora militar. Contudo, a anlise de Gramsci mostra que a hegemonia no deve ser entendida como uma mera relao de dominao entre Estados no sistema internacional; na verdade, ela envolve a construo de uma forma relativamente consensual de poltica dentro de suas esferas de referncia, com sua combinao de poder e liderana dando o devido peso s foras subordinadas em uma srie de ajustes polticos institucionalizados. A hegemonia formada em uma complexa gama de blocos histricos que vinculam os poderes pblico e privado dentro e atravs dos Estados em redes polticas transnacionais que visam sustentar e regular uma ordem capitalista crescentemente global (Gill, 2003). Entendida dessa maneira, pode-se traar linhas de aproximao e distanciamento entre os conceitos de hegemonia e poder brando, partindo do prprio reconhecimento de Nye sobre a influncia de Gramsci em sua argumentao e, ao mesmo tempo, da indisposio deste autor em abordar os trabalhos de autores neogramscianos que utilizam o conceito de hegemonia aplicado s relaes internacionais. A no contemplao da hegemonia em todos os seus aspectos e a utilizao do conceito restrito de poder brando traz implicaes tericas e prticas extremamente relevantes. De acordo com Nye, e conforme exposto, a distino entre poder duro e poder brando uma distino de grau em relao ao comportamento dos agentes e tangibilidade dos recursos. Poder duro e poder brando so dois aspectos diferentes da habilidade de influenciar o comportamento de outros para obter resultados desejados, ou seja, so aspectos diferentes de poder (Nye, 1990: 267, nota 11; 2002: 176, nota 31; 2004: 7). Todavia, segundo Nye, a existncia de poder brando no requer
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poder duro, sendo ambos, assim, aspectos de poder relacionados, mas no dependentes (Nye, 2004: 9). O conceito gramsciano de hegemonia claramente expe que coero e consenso ou comando e cooptao, poder duro e poder brando na argumentao de Nye alm de no serem opostos, so, ao contrrio, complementares. Na hegemonia, a coero um mecanismo intrnseco ao consenso: fica em segundo plano na medida em que os mecanismos do consenso prevalecem na sociedade, mas latente e vem tona em momentos de ruptura do consenso. Na medida em que ignora a hegemonia, Nye cria a iluso de um aspecto de poder brando que poderia existir em si apenas pelo consenso, ignorando a realidade social permeada por mecanismos intrnsecos de coero. A hegemonia se expressa na capacidade de uma classe ou grupo dominante unificar e manter coeso um determinado bloco histrico por meio de um discurso ideolgico refletido no campo das idias, da cultura e em inmeras instituies sociais. claro, portanto, que a hegemonia a busca do consenso por parte de uma classe ou grupo dominante em um bloco histrico no qual, logicamente, o consenso ainda no existe. Aqueles que tentam instaurar uma hegemonia lutam pelo consenso com outras classes ou grupos pr-existentes e de interesses distintos. Ao ignorar o conceito de hegemonia, Nye ignora a existncia da disputa de foras sociais distintas pela hegemonia no mbito da sociedade civil internacional. O conceito de poder brando obnubila as relaes existentes entre as foras sociais que se encontram detrs dos processos de construo e manuteno do dito poder brando. Um exemplo disso a crena de Nye na existncia de valores universais.
When a countrys culture includes universal values and its policies promotes values and interests that others share, it increases the probability of obtaining its desired outcomes [] (2004: 11).
Quem acredita na existncia de valores universais ou de uma cultura universal obviamente no capaz de enxergar as disputas pela legitimao de princpios e valores tidos como absolutos apenas para si. The United States benefits from a uiversalistic culture (idem: 11). Uma anlise neutra reconhece que conjuntos de princpios e valores, quaisquer que sejam, no so universais em si: so relativos sociedade que os gerou, e no absolutos; podem ser universalizados, reconhecidos por outros agentes e legitimados ou impostos por uma srie de processos com ou sem utilizao de coero. Nesse sentido, a criao de uma cultura e valores universais seria uma estratgia hegemnica, no um recurso de poder brando. Outro problema crtico na contraposio entre hegemonia e poder brando o conceito de Estado. O Estado como trabalhado por Nye se refere basicamente ao arranjo institucional de capacidades coercitivas e de liderana que produzem ordem e disciplina em um situao que poderia tender anarquia. Dessa maneira, o autor identifica o Estado apenas como sociedade poltica na terminologia de Gramsci o Estado em seu conceito restrito , no sendo capaz de articular Estado e sociedade civil no que seria o conceito ampliado de Estado. Como no mbito da sociedade civil que se d a disputa pela hegemonia, Nye no capaz de articular de maneira
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coerente coero e consenso. Na medida em que o autor no identifica as particularidades de cada esfera (sociedade civil e sociedade poltica) e utiliza apenas o conceito restrito de Estado (sociedade poltica), ao invs de seu conceito ampliado (sociedade poltica + sociedade civil), passa a confundir os conceitos de poder duro e poder brando e a esfera de origem de cada um, chegando a afirmar que o poder brando no depende do poder duro (idem: 9). Tal confuso decorre da incapacidade de Nye de reconhecer que no h separao entre os dois: como afirma Gramsci, a coero ubqua; coero e consenso so dois lados da mesma moeda a distino entre os dois metodolgica, e no orgnica. Outro exemplo desse problema a discusso de Nye sobre o poder de esperteza (smart power). De acordo com o autor, a posio de um Estado no sistema internacional no se d apenas pelo poder brando ou pelo poder duro. Na verdade, por mais que Nye enfatize a necessidade de se dar a ateno devida ao poder brando, isso no significa, em absoluto, a negligncia por parte do autor da relevncia do poder duro. A questo que se coloca aos Estados a necessidade de articulao entre ambas as formas de poder: a habilidade de combin-los de forma efetiva o poder de esperteza.18 Durante a Guerra Fria, o Ocidente teria usado o poder duro para deter a agresso sovitica, enquanto o poder brando servira para erodir a confiana e a crena que havia no comunismo por trs da cortina de ferro. Isso era o poder da esperteza. Nesse sentido, de acordo com Nye, para serem espertos hoje, a Europa deveria investir mais nos recursos de poder duro, e os Estados Unidos deveriam prestar mais ateno no seu poder brando. Fica claro assim que, para Nye, o poder brando no uma panacia: o poder brando no foi capaz de evitar o apoio do governo Talib Al Qaeda, nem ser suficiente para parar o programa nuclear iraniano. Para tais questes deve-se recorrer ao poder duro. Outros objetivos, como promover a democracia e os direitos humanos, so mais bem atingidos por meio do poder brando: democratizao coercitiva tem seus limites, como perceptvel no atual caso iraquiano (2006). O conceito de poder de esperteza demonstra a limitao do conceito de Estado de Nye. Enquanto para o autor a equao poder duro + poder brando = poder de esperteza, uma caracterstica do Estado, no possvel identificar a relao entre coero e consenso na qual o primeiro exercido na esfera da sociedade poltica e o segundo na esfera da sociedade civil. Ou, conforme expresso anteriormente, em Gramsci, o prprio conceito de Estado ampliado dado pela equao: hegemonia/consenso/sociedade civil + domnio/coero/sociedade poltica = Estado ampliado. Outra crtica levantada anteriormente o fato de Nye adotar os termos poder duro e brando como sinnimos de poder de comando e recursos de poder duro no primeiro caso, e poder de cooptao e recursos de poder brando no segundo caso, simplificando assim uma complexa relao entre recursos de poder e estratgia. Tanto para essa como para outras crticas, um argumento poderia ser levantado no sentido de que, preocupado com a insero internacional dos Estados Unidos, com a necessidade de maior nfase ao poder brando do pas e com a aplicabilidade prtica do conceito, e no com sua coerncia terica, Nye teria se permitido ignorar algumas discusses e deixar em segundo plano alguns problemas. Apesar de tal no parecer um argumento sustentvel em mais de uma dcada de desenvolvimento sobre o poder brando, culminando com a publicao de um livro
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supostamente terico sobre o tema, mesmo se o fosse, seria ainda contraproducente. A identificao das esferas da sociedade poltica e da sociedade civil, onde atuam coero e consenso, e mais ainda, o reconhecimento da existncia da disputa pela hegemonia que o trabalho de Gramsci proporciona so descries analticas mais adequadas para pautar a ao poltica de quaisquer agentes que faam parte desse embate, mesmo que originalmente o conceito de hegemonia no fosse pensado para a implementao por um Estado capitalista. Ainda, encontra-se na diferenciao feita por Gramsci entre guerra de movimento e guerra de posio uma adequao muito maior aos dilemas atuais do que as sugestes de Nye ao enfatizar o poder brando na insero internacional dos Estados. Como a disputa pela hegemonia dada na esfera da sociedade civil, a melhor estratgia a da guerra de posio, onde vagarosamente se constroem novos alicerces culturais e sociais para a mudana futura. Uma guerra de movimento, um assalto a estruturas do Estado sem a existncia de legitimao, j para Gramsci, dcadas atrs, no poderia ter xito. Como visto anteriormente, quando Nye escreve Bound to Lead sua preocupao era com as teses de que a hegemonia dos Estados Unidos estava em declnio. Conforme apontado por Gill (2003), os autores da poca tinham um entendimento limitado sobre a natureza dessa hegemonia e subestimaram a capacidade do Estado de se engajar em uma estratgia de reconstruo de sua preponderncia internacional, principalmente no que concerne economia. Na verdade, naquele perodo, a hegemonia dos Estados Unidos passa por uma reestruturao de carter transnacional e o que se percebe, a partir dessa reestruturao, a emergncia de um bloco histrico globalista (Robinson, 2004). Em seu centro, encontra-se a frao transnacional da classe capitalista, que compreende os proprietrios e gerenciadores das corporaes transnacionais e demais capitalistas que gerenciam o capital transnacional. O bloco tambm inclui os tcnicos e burocratas que administram as organizaes internacionais, bem como governantes, burocratas e tcnicos dos Estados do Norte e do Sul e de outros fruns transnacionais. Ainda so includos nesse bloco os intelectuais orgnicos que provem legitimidade ideolgica e solues tcnicas. Por fim, est uma pequena camada formada por classes mdias e profissionais cosmopolitas que, embora disponham de pouco poder real, formam uma frgil camada amortecedora entre a elite transnacional e os pobres e excludos. Esse bloco histrico emergiu de maneira triunfalista a partir dos anos 1970, consolidou-se no incio dos anos 1990, comeando a passar por srias crises que dificultaram em muito a reproduo da hegemonia a partir de meados dos aos 1990. Um bloco histrico se refere a uma congruncia histrica entre foras materiais, instituies e ideologias; de maneira mais ampla, diz respeito a uma aliana entre classes (e fraes) distintas em torno de uma gama de idias hegemnicas que do a direo estratgica e a coerncia necessrias aos seus elementos constituintes. Nesse sentido, para que essel bloco histrico possa estabelecer-se de maneira hegemnica, necessria a superao dos interesses particulares por uma ideologia universal e a coordenao concreta dos interesses dos outros grupos sociais subordinados com os interesses dos grupos dominantes a fim de garantir a realizao de pelo menos parte dos interesses desses grupos subordinados. Contudo, os interesses particulares do capital financeiro transnacional freqentemente minam o projeto hegemnico. Alm
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disso, possvel perceber uma crise do capitalismo global a partir dos anos 1990, que se expressa em duas dimenses principais: 1) uma crise estrutural de superacumulao e de polarizao social, 2) uma crise de legitimidade e de autoridade. Nesse sentido, mas de forma alguma de maneira intencional ou premeditada, Nye pode ser apontado como um intelectual orgnico na terminologia gramsciana, de um bloco histrico que talvez ele prprio desconhea. Sem dvida, a recomendao sobre a aplicao do poder brando na atuao internacional dos Estados Unidos nada mais do uma recomendao de uma estratgia considerada por ele como mais adequada na luta pela hegemonia em mbito internacional. Embora essa disputa e o bloco histrico do qual participa no sejam reconhecidos explicitamente, a obra de Nye um excelente exemplo do papel de um intelectual orgnico na construo de idias e imagens mentais que do sustentao e conscincia de classe a determinado bloco histrico. Por mais que essa no seja a inteno consciente de Nye, ou que a utilizao do conceito de poder brando e a negligncia ao conceito de hegemonia tenham sido apenas escolhas prprias, derivadas da preocupao do autor mais com a prtica poltica do que com a acadmica, o ponto essencial a ser frisado que essas mudanas conceituais tm implicaes tericas e prticas extremamente relevantes. Cabe queles que se encontram excludos do bloco histrico dominante um olhar extremamente crtico sobre o conceito de poder brando, sobre a noo de que existam valores universais e de que o consenso pode existir de maneira independente da coero. E ainda: mesmo em sociedades majoritariamente excludas do bloco histrico dominante podem existir fraes de classes que dele se beneficiam, e assim agem em favor da implementao da hegemonia sem contestao crtica.
Theory is always for someone and for some purpose. All theories have a perspective. Perspectives derive from a position in time and space, specifically social and political time and space. The world is seen from a standpoint definable in terms of nation or social class, of dominance or subordination, of rising or declining power, of a sense of immobility or of present crisis, of past experience, and of hopes and expectations for the future. [] There is, accordingly, no such thing as theory in itself, divorced from standpoint in time and space. When any theory so represents itself, it is more important to examine it as ideology, and to lay bare its concealed perspective (Cox, 1981).
Como afirma Gramsci, a supremacia de um grupo social se d de duas formas: via hegemonia (consenso) ou via dominao (coero). A crise atual mostra a razo pela qual tem se recorrido ao uso da fora de maneira to extensiva. neste contexto histrico-estrutural que Nye defende o poder brando como uma forma de obter sucesso na poltica mundial (Nye, 2004). Ou seja, uma tentativa de reverter o quadro de crise, mesmo que Nye no considere a crise como realidade. Fica explcito, assim, a falta de percepo do autor para as mudanas das caractersticas da hegemonia no mbito global, pois Nye continua propondo solues a partir de uma perspectiva ontologicamente estatocntrica, quando, na realidade, as foras sociais que se encontram detrs dos processos de construo, manuteno e contestao da hegemonia se transnacionalizaram. Embora Nye leve em conta agentes no estatais em suas consideraes sobre o poder brando, o foco da ao para o autor ainda reside no Estado.
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Estas so algumas das consideraes crticas que podem ser feitas ao trabalho de Nye. Deve-se destacar, todavia, que Nye tem o mrito de ter apontado alguns dos limites dos autores declinistas no final dos anos 1980 e de ter identificado alguns dos limites do conceito de poder comumente utilizado em Relaes Internacionais, abrindo, de certa forma e de uma maneira muito limitada , espao para discusses sobre os aspectos intangveis do poder no mbito mundial. Contudo, possvel identificar srios problemas e limitaes de carter epistemolgico e poltico na obra de Nye. E possvel afirmar, afinal, que Nye mais interessante pelo que deixa de dizer do que pelo que diz.
Notas
1 2 3 4 Entre os declinistas a obra de maior relevncia de Kennedy (1987). Ver em especial Nye Jr. , 1990, captulos 3 e 6. Sobre o conceito de interdependncia complexa a referncia bsica Keohane; Nye Jr, 1977. importante perceber que foi durante a dcada de 1980 que a discusso sobre o conceito gramsciano de hegemonia aplicado s relaes internacionais tomou corpo. Ver, por exemplo, Cox (1981 e 1983 republicado em 1994), Gill; Law (1988 e 1989 republicado em 1994); Gill (1986, republicado em 2003); Van der Pijl (1984). Durante a dcada de 1990, as anlises neogramscianas demonstraram notvel evoluo e relevncia e, mesmo assim, no foram incorporadas por Nye em suas obras subseqentes. Como referncia bsica, ver Gill (1990 e 1994 que traz novas contribuies e reproduz alguns artigos previamente publicados na dcada de 1980); Robinson (1996); Rupert (1995). Na verdade, Nye aponta os usos incorretos do termo por parte da mdia e de tomadores de deciso como uma das justificativas para a elaborao de seu livro terico sobre poder brando. Nos trs livros apontados como o eixo do desenvolvimento do conceito de poder brando, Nye apresenta o mesmo encadeamento lgico na elaborao do conceito, apenas atualizado ao longo do tempo, mas, por vezes, com palavras rigorosamente idnticas. Importante notar que a citao referida s consta em notas ao texto nas obras de 1990 e 2002 ela s levada ao corpo do texto no livro de 2004. Ver Nye, 1990: 267, nota 11; 2002: 176, nota 31, e 2004: 7. Os grficos originais podem ser encontrados em Nye, 1990: 267, nota 1; 2004: 8. Ver Nye 1990: 267, nota 11; 2002: 176, nota 31; 2004: 7. Para uma boa demonstrao dessa argumentao, ver Ikenberry (2001). O quadro original pode ser encontrado em Nye (2004: 31). Contnuas utilizaes do conceito de poder duro podem ser encontradas em Nye (2004: 31-32, 67, 78-79, 119, 124, 131 e 145). Uma contra-argumentao cabvel tem de tomar por base a constatao anterior de que o poder de comando pode gerar recursos de poder brando. Tamanho poder, controle e influncia da Igreja Catlica na vida europia em sculos anteriores poderiam ter tornado legtimos seus valores e princpios, a ponto de gerar recursos de poder brando at hoje usufrudos. Como frisado anteriormente, a estrutura dos trs livros bastante parecida. Aps alguma elaborao terica sobre o poder brando e o contexto atual que o faz relevante, Nye procede a uma anlise dos recursos de poder dos Estados Unidos em comparao com seus competidores mais prximos. Em todos os livros, a nfase clara dada aos agentes estatais. Este trecho um resumo de Ramos (2005). Para maiores detalhes sobre Gramsci e os estudos internacionais, ver Ramos (2006). [...] torna-se claro que pode e deve haver uma atividade hegemnica mesmo antes da ida ao poder e que no se deve contar apenas com a fora material que o poder confere para exercer uma direo eficaz [...] (Gramsci, 2002a: 63). Cf. o Caderno 22 de Gramsci (Gramsci, 2000a: 241-282). Todo grupo social, nascendo no terreno originrio de uma funo essencial no mundo da produo econmica, cria para si, ao mesmo tempo, organicamente, uma ou mais camadas de intelectuais que
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lhe do homogeneidade e conscincia da prpria funo, no apenas no campo econmico, mas tambm no social e poltico [...]. [Alm disso, ...] todo grupo social essencial, contudo, emergindo na histria a partir da estrutura econmica anterior e como expresso do desenvolvimento dessa estrutura, encontrou [...] categorias intelectuais preexistentes, as quais apareciam, alis, como representantes de uma continuidade histrica que no foi interrompida nem mesmo pelas mais complicadas e radicais modificaes das formas sociais e polticas (Gramsci, 2001b: 15-16). Estes seriam, respectivamente, os dois grupos de intelectuais identificados por Gramsci: os intelectuais orgnicos e os intelectuais tradicionais. Existem duas referncias curtas ao poder de esperteza em Nye, 2004: 43 e 147. O conceito um pouco mais bem trabalhado em textos como Nye, 2006.
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Resumo
O conceito de poder brando (soft power) se tornou referncia comum no estudo das relaes internacionais desde sua criao por Joseph S. Nye Jr. no incio dos anos 90. O termo ganha especial ateno nas discusses sobre a ordem internacional no ps-Guerra Fria, nos debates sobre a poltica externa dos Estados Unidos, e nas elaboraes sobre hegemonia e equilbrio de poder no sistema internacional contemporneo. O argumento central do presente artigo que existe uma clara aproximao entre o conceito de poder brando de Nye e o conceito de hegemonia de Antonio Gramsci. Ambos so referentes a um conjunto de princpios gerais, idias, valores ou instituies; compartilhados, consentidos ou considerados legtimos por diferentes grupos; mas que, ao mesmo tempo so recursos de poder, influncia ou controle de um grupo sobre outro. Todavia, apesar de prximos, do trabalho de Gramsci sobre hegemonia decorrem implicaes que o conceito simplista de poder brando no pode contemplar. Dessa maneira buscar-se- apresentar as limitaes do conceito de poder brando de Nye em face do conceito gramsciano de hegemonia.
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Abstract
The concept of soft-power has become a common reference in the study of international relations since its creation by Joseph S. Nye Jr. in the early 90s. The concept has a special meaning on discussions on the postCold War international order, on the debates on U.S. foreign policy, and on the studies on hegemony and balance of power on the contemporary international system. The central argument of the present paper is that a clear proximity exits between the concept of soft-power by Nye and the concept of hegemony by Antonio Gramsci. Both make reference to a set of general principles, ideas, values and institutions, shared, consented or regarded as legitimate by different groups; but at the same time they are power resources of influence and control by one group over the other. Even being close to one another, from the work of Gramsci on hegemony results derive that the simple concept of soft-power cannot contemplate. Hence, the paper will present the limitations of the concept of soft-power by Nye in relation to the gramscian concept of hegemony. Palavras-chave: Poder brando; Hegemonia; Gramsci; Joseph S. Nye Jr.; Politica Externa dos Estados Unidos. Keywords: Soft-power; Hegemony; Gramsci; Joseph S. Nye Jr.; U.S. Foreign Policy.
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COLABORARAM NESTE NMERO
Adriano de Freixo coordenador do Novos Mundos - Ncleo de Estudos Americanos, grupo de pesquisas vinculado ao UniBennnet-RJ e coordenador do curso de Relaes Internacionais da mesma instituio. organizador, com Oswaldo Munteal Filho, dos livros Cinco Olhares sobre a Sociedade Brasileira (Pontal, 2004) e A Ditadura em Debate: Estado e Sociedade nos Anos do Autoritarismo (Contraponto Editora, 2005) (adriano@metodistadorio.edu.br). Cristina Patriota de Moura doutora em Antropologia pelo Museu Nacional/ UFRJ e professora da Universidade Estadual de Gois. autora de Rio Branco, a Monarquia e a Repblica (Editora FGV, 2003) e O Instituto Rio Branco e a Diplomacia Brasileira (Editora FGV, no prelo). Suas reas de interesse so Antropologia Urbana e Antropologia do Estado (cpatriota@uol.com.br). Dawisson Belm Lopes professor de Relaes Internacionais do Centro Universitrio de Belo Horizonte (UNI-BH). Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) (dawisson@belemlopes.pro.br). Erica Simone Almeida Resende doutoranda na USP. Pesquisa a relao entre identidades, interesses estratgicos e formulao de poltica externa norte-americana (esaresende@usp.br). Estevo Couto doutorando em Relaes Internacionais na UnB. Publicou A Relao entre o Interno e o Internacional: Concepes Cambiantes de Soberania, Doutrina e Jurisprudncia dos Tribunais Superiores no Brasil (Renovar, 2003). Seus temas de interesse tm sido a repercusso da atuao de mecanismos internacionais de direitos humanos no mbito interno e a interferncia do Poder Judicirio na formulao da poltica externa (efcouto@unb.br). Francisco Doratioto doutor em Histria das Relaes Internacionais pela UnB e professor no curso de Relaes Internacionais da Universidade Catlica de Braslia. Sua publicao mais conhecida o livro Maldita Guerra: Nova Histria da Guerra do Paraguai (Companhia das Letras, 2002). Geraldo Zahran mestre em Relaes Internacionais pelo IRI, PUC-Rio e doutorando Estudos Internacionais na Universidade de Cambridge, Reino Unido (geraldo.zahran@gmail.com). Hugo Arendt mestre em Histria pela PUC-RS e professor de Brazilian Social Studies na Escola Panamericana de Porto Alegre (hugoarend@yahoo.com).
Leonardo Ramos mestre em Relaes Internacionais pelo IRI, PUC-Rio e professor do Centro Universitrio de Belo Horizonte (Uni-BH) (lramos@acad.unibh.br). Luiz Feldman bacharelando em Relaes Internacionais na PUC-MG (lfeldman@superig.com.br). Salem Nasser doutor em Direito Internacional pela USP e professor na Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getlio Vargas. Autor do livro Fontes e Normas do Direito Internacional: um Estudo Sobre a Soft Law (Atlas, 2005).

Cena Internacional: Revista de Análise em Política Internacional, Ano 8, Nº 1, 2006

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EN BUSCA DEL EQUILIBRIO: LA POLITICA EXTERIOR PARAGUAYA ENTRE 1920 Y 1925

Cena Internacional, ano 8, n 1

Francisco Fernando Monteoliva Doratioto

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O Ingls, o Parentesco e o Elitismo na Casa de Rio Branco, pp. 20-34

O INGLS, O PARENTESCO E O ELITISMO NA CASA DE RIO BRANCO

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A Casa de Rio Branco como unidade de parentesco

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2. Ingls, elitismo e hereditariedade

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3. A simetria internacional e o elitismo nacional

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Artigos de Jornais e Revistas

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DEZ ANOS DA CPLP: AS PERSPECTIVAS DE INTEGRAO DO MUNDO DE LNGUA PORTUGUESA

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Portugal e a construo do espao da lusofonia

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2. O Brasil e a CPLP: o discurso e a prtica

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3. A CPLP na perspectiva de seus demais atores: os PALOP e o Timor-Leste

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4. Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa: desafios e possibilidades

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Documentos do site oficial da CPLP (www.cplp.org)

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