Agenda Naional de Business din Moldova

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu, MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

http://business.viitorul.org/ http://viitorul.org/

18 ianuarie 2013

AVIZ
la proiectul de lege pentru aprobarea Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 20132020 Ministerul Economiei la data de 19.12.2012 a iniiat consultarea public a proiectului Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 20132020 i a Planului de aciuni privind realizarea acestuia (2013-2015). Agenda Naional de Business, ca platform comun a 32 de asociaii de business i Camere de Comer i Industrie, menit s consolideze capacitatea asociaiilor de afaceri n formularea politicilor de dezvoltare a unui mediu de afaceri atractiv i competitiv, a examinat proiectul de lege sus-menionat i expune urmtoarele. Evaluarea general Autor al iniiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituie i art. 44 din Regulamentul Parlamentului. Categoria actului legislativ propus este lege ordinar, ceea ce corespunde art.72 din Constituie i art.7, 11, 27 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Scopul promovrii proiectului. n conformitate cu nota informativ, scopul proiectului este identificarea msurilor pentru eficientizarea reglementrii activitii de ntreprinztor, prin optimizarea procesului decizional, cu participarea sectorului privat, reducerea imixtiunii statului n activitatea de ntreprinztor, evaluarea impactului de reglementare la etapa elaborrii actelor de reglementare, precum i evaluarea continu a cadrului juridic respectiv. Aceast strategie a fost elaborat ntru asigurarea atingerii obiectivelor de mbuntire a mediului de afaceri, fiind un document de planificare strategic care ar asigura continuitatea reformei cadrului de reglementare pentru activitatea de ntreprinztor.

Economie fr monopoluri, libertate fr privilegii

Agenda Naional de Business din Moldova

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu, MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

http://business.viitorul.org/ http://viitorul.org/

Ca urmare a implementrii Strategiei se dorete obinerea urmtoarelor rezultate: dezvoltarea mecanismului de revizuire a cadrului de reglementare existent pentru ameliorarea competitivitii; dezvoltarea instituiei analizei impactului de reglementare (AIR); optimizarea cadrului de reglementare i a procedurilor administrative; dezvoltarea stimulentelor pentru mbuntirea mediului de afaceri de ctre autoritile de reglementare; mbuntirea comunicrii pe plan intern i creterea participrii prilor interesate n reforma cadrului de reglementare; mbuntirea comunicrii pe plan internaional n domeniul reformei cadrului de reglementare. Fundamentarea proiectului Nota informativ a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasat pe siteul Ministerului Economiei (http://particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=660), astfel fiind respectat principiul transparenei procesului legislativ i principiile de cooperare cu societatea civil. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civil. Termenul de cooperare cu societatea civil a fost respectat, proiectul nefiind nc supus dezbaterilor i aprobrii, iar cetenii, organizaiile i ali subieci interesai au posibilitatea de a-i exprima opiniile asupra coninutului documentului i de a formula propuneri i recomandri. Suficiena argumentrii. Nota informativ la proiect conine o serie de argumente generale n sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, ns se poate de observat lipsa unei analize aprofundate i a elementelor structurale de baz aa cum prevede art.20 din legea 780/2001 privind actele legislative. Totodat, conform pct.16 din Regulile de elaborare i cerine unificate fa de documentele de politici, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr.33 din 11 ianuarie 2007, la elaborarea documentelor de politici vor fi elaborate cteva scenarii posibile de implementare. n continuare, pct.28 explic, c scenariile de implementare reprezint totalitatea soluiilor posibile, precum i argumentarea acestora, n scopul identificrii variantei optime de implementare a politicii publice. Conform pct.29,

Economie fr monopoluri, libertate fr privilegii

Agenda Naional de Business din Moldova

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu, MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

http://business.viitorul.org/ http://viitorul.org/

scenariile urmeaz s reflecte: a) descrierea problemei i prioritatea acesteia la nivelul administraiei publice centrale; b) prezentarea opiunilor (2-3 variante), considerate adecvate pentru soluionarea problemei identificate; c) analiza problemei, situaiei i a opiunilor prezentate; d) prezentarea opiunii optime recomandate pentru implementare a politicii publice, nsoit de o argumentare temeinic fundamentat. Plus la aceasta, pornind de la prevederile pct.27, documentele de politici trebuie s fie nsoite de analiza de impact pentru variantele posibile ale implementrii, efectuat pn la demararea procesului (ex-ante). Vor fi analizate, n funcie de domeniul vizat, aspectele de impact economic (inclusiv financiar), social, ecologic etc. Analiza de impact poate include, de asemenea, aprecierea riscurilor de meninere a situaiei existente i precizarea gradului de urgen al schimbrilor propuse. Fundamentarea economico-financiar. Potrivit lit.d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativ trebuie s conin informaii privind fundamentarea economico-financiar n cazul n care realizarea noilor reglementri necesit cheltuieli financiare i de alt natur. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, n cazul n care realizarea noilor reglementri necesit cheltuieli financiare, materiale i de alt natur, se anexeaz fundamentarea economico-financiar. Reieind din nota informativ, majoritatea aciunilor Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor vor fi acoperite financiar din bugetul de stat, ns o parte din aciuni, totui, necesit nite cheltuieli, care nu sunt prevzute n bugetele instituiilor vizate. n continuare nota informativ subliniaz, c conform estimrilor experilor, cheltuielile legate de implementarea Strategiei vor fi de circa 41,25 milioane lei, care urmeaz a fi acoperite financiar de partenerii donatori i prin proiectele de asisten tehnic. Este necesar de a remarca, c toate aceste date sunt doar nite constatri generale, fr nici un suport sau analiz economico-financiar, care s-ar impune la proiectul de lege n cauz. n acest context reiterm necesitatea unei analize economico-financiare, ca parte component a unui proiect de lege, care, ns, lipsete i de care subiecii cu drept de iniiativ legislativ nu fac uz n argumentarea opiunilor legislative propuse.

Economie fr monopoluri, libertate fr privilegii

Agenda Naional de Business din Moldova

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu, MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

http://business.viitorul.org/ http://viitorul.org/

Promovarea proiectului de lege fr o analiz economico-financiar indic asupra faptului, c se ncearc evitarea barierelor suplimentare n procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare. Compatibilitatea cu legislaia comunitar i alte standarde internaionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativ trebuie s includ referine la reglementrile corespondente ale legislaiei comunitare i nivelul compatibilitii proiectului de act legislativ cu reglementrile n cauz. Trebuie s menionm, c nota informativ nu conine asemenea referine. Aceast necesitate reiese i din perspectiva inteniilor Republicii Moldova de aderare la Uniunea European i armonizarea legislaiei la aquis-ul comunitar. Astfel, autorul nu face referire i nu argumenteaz n nici un fel prevederile proiectului de lege i aciunile propuse pentru realizarea Strategiei de reformare, prin prisma actelor normative ale Uniunii Europene ce reglementeaz activitatea de ntreprinztor. Analiza detaliat a prevederilor proiectului 1. Dei autorul a ntocmit un Plan de aciuni pentru implementarea Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor, n titlul proiectului de lege nu face referire la acest Plan de aciuni. Pornind de la faptul, c titlul este elementul principal de identificare al actului legislativ, care trebuie s exprime cu claritate obiectul reglementrii, recomandm prezentarea acestuia n urmtoarea redacie: LEGE pentru aprobarea Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 2013-2020 i a Planului de aciuni privind implementarea Strategiei pentru anii 2013-2015. 2. Reieind din cerinele legale, un act normativ trebuie s dispun de o anumit structur i s conin mai multe elemente constitutive. Pentru a produce efectele juridice scontate, actul normativ trebuie s conin anumite dispoziii de coninut, care vor stabili reguli, drepturi i obligaii, precum i dispoziii finale i tranzitorii, care se vor referi la obligaia autoritilor responsabile de a executa actul legislativ, de a lua msurile i de a efectua procedurile necesare executrii, etc. Lund n consideraie aceste cerine, propunem urmtorul text al proiectului de lege nominalizat:

Economie fr monopoluri, libertate fr privilegii

Agenda Naional de Business din Moldova

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu, MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

http://business.viitorul.org/ http://viitorul.org/

Parlamentul adopt prezenta lege ordinar. Art. 1. Se aprob: a) Strategia reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 20132020, prevzut n anexa nr. 1, care face parte integrant din prezenta lege; b) Planul de aciuni pentru anii 2013-2015 privind implementarea Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 2013-2020, prevzut n anexa nr. 2, care face parte integrant din prezenta lege. Art. 2. Implementarea Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 2013-2020 i a Planului de aciuni pentru anii 2013-2015 privind implementarea Strategiei menionate va fi asigurat din contul i n limitele alocaiilor prevzute la bugetele respective, precum i n limitele mijloacelor provenite din alte surse, conform legislaiei. Art. 3. Organele centrale de specialitate ale administraiei publice i alte autoriti ale administraiei publice vor ntreprinde, n limitele competenelor atribuite, msurile ce se impun pentru realizarea Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 2013-2020 i a Planului de aciuni pentru anii 2013-2015 privind implementarea Strategiei menionate. Art. 4. Ministerul Economiei: a) va monitoriza i va coordona procesul de implementare a Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 2013-2020 i a Planului de aciuni pentru anii 2013-2015 privind implementarea Strategiei menionate; b) va generaliza informaiile i va prezenta anual Guvernului un raport privind implementarea Strategiei i Planului de aciuni. Art. 5. Guvernul: a) va ajusta programele naionale i planurile de aciuni la obiectivele i la prioritile expuse n Strategie i Planul de aciuni menionat; b) va asigura realizarea prezentei legi i va informa anual Parlamentul despre implementarea Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 2013-2020 i a Planului de aciuni pentru anii 2013-2015 privind implementarea Strategiei menionate. 3. n forma n care este prezentat Strategia, aceasta include un ir de idei cuprinse ntr-un text, fr a avea atributele necesare unui act normativ, compus din norme juridice. Dei prevederile unui document de politici (Strategie) sunt expuse ntr-un

Economie fr monopoluri, libertate fr privilegii

Agenda Naional de Business din Moldova

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu, MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

http://business.viitorul.org/ http://viitorul.org/

mod diferit de prevederile unui document normativ clasic, n practic, (n acest sens, avem numeroase exemple de Strategii adoptate de Guvern sau Parlament) oricum textul acesteia mbrac forma unui act normativ, ceea ce implic respectarea regulilor i cerinelor de baz necesare la elaborarea i adoptarea unui act normativ. n caz contrar vom obine doar un text declarativ, care nu produce efecte juridice. n acest sens notm, c prezenta Strategie nu respect cerinele prevzute de Legea privind actele legislative nr.780/2001, Legea privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale nr.317 din 18.07.2003, precum i Regulile de elaborare i cerine unificate fa de documentele de politici, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr.33 din 11 ianuarie 2007. Mai mult ca att, ntreg textul Strategiei este expus i structurat ntr-o modalitate sofisticat i complicat. Ca rezultat, e dificil uneori de neles sensul prevederilor incluse n Strategie i consecutivitatea lor. Una din cerinele de baz la elaborarea unui act normativ este ca acesta s fie expus ntr-o form simpl, clar i neleas pentru toi, iar prevederile lui s exprime corect, concis i fr echivoc ideea, s fie neleas uor de orice subiect interesat. ns prevederile Strategiei sunt confuze, oferind posibilitatea diferitor interpretri, din care considerente textul Strategiei ar putea fi mbuntit tehnico-redacional i expus ntr-o form mai simpl i neleas. 4. Autorul utilizeaz un ir de termeni specifici (spre exemplu: bariere administrative, mediu de afaceri, etc.), care nu au o definiie n proiect i nici n legislaie. Aceti termeni pot s nu fie cunoscui beneficiarilor sau pot fi interpretai de fiecare n mod diferit, derognd de la interpretrile de care se conduce Ministerul Economiei. Aici e necesar ca autorul s in cont i de termenii utilizai n legislaia Uniunii Europene ce se refer la activitatea de ntreprinztor. n acest context, Strategia trebuie s conin un glosar de termeni specifici, care vor fi expui n conformitate cu cerinele art.19 din Legea 780/2001 i anume: noiunea nu se red prin definiia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv; se utilizeaz termeni adecvai, compatibili cu cei utilizai n legislaia comunitar ori similari lor, i de o larg circulaie; terminologia utilizat n actul elaborat este constant i

Economie fr monopoluri, libertate fr privilegii

Agenda Naional de Business din Moldova

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu, MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

http://business.viitorul.org/ http://viitorul.org/

uniform ca i n celelalte acte legislative i n reglementrile legislaiei comunitare; se va utiliza unul i acelai termen dac este corect, iar folosirea lui repetat exclude confuzia. 5. Strategia pune accent pe msurile de implementare a acesteia, pe aciunile necesare de realizat, pe obiectivele specifice ce trebuie ndeplinite, ns reglementeaz vag i omite s prevad un mecanism de monitorizare a implementrii Strategiei i de evaluare a impactului, ct i a organismului care va efectua monitorizarea i evaluarea. n acest sens, autorul fie face referire la departamentele de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor din cadrul ministerelor, fie la Comisia de stat, fie la Grupul de lucru i la Comisiile tehnice n cadrul Grupului de lucru, care vor fi responsabile pentru cele mai tehnice i voluminoase domenii de reglementare, cum ar fi comerul, activitatea vamal, administraia fiscal, precum i alte domenii, fie la echipele de experi din sectorul privat. Referindu-ne la subdiviziunile ministerelor notm capacitatea redus a acestora de a efectua monitorizarea i evaluarea Strategiei, care poate fi realizat doar pentru autoritatea public de reglementare n parte i nu va cuprinde Strategia n ansamblul ei. Mai mult ca att, dup cum nsui menioneaz autorul proiectului, un ir de activiti necesit cheltuieli financiare, care nu sunt prevzute n bugetele instituiilor vizate. n ceea ce ine de Comisia de stat i Grupul de lucru (incluznd i Comisiile tehnice n cadrul Grupului de lucru), asistate de Secretariatul Evalurii Impactului de Reglementare, att Legea nr.235 din 20.07.2006 cu privire la principiile de baz de reglementare a activitii de ntreprinztor, ct i Hotrrea Guvernului nr.1429 din 16.12.2008, acord acestora competenele necesare pentru monitorizarea activitii autoritilor administraiei publice cu competene de reglementare n domeniul activitii de ntreprinztor i pentru evaluarea impactului reglementrii de stat asupra activitii de ntreprinztor. Comisia de stat pentru reglementarea activitii de ntreprinztor a fost creat drept instituie central la nivel de politici publice, iar Grupul de lucru al Comisiei i Secretariatul Evalurii Impactului de Reglementare s-au profilat drept instituiile de

Economie fr monopoluri, libertate fr privilegii

Agenda Naional de Business din Moldova

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu, MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

http://business.viitorul.org/ http://viitorul.org/

baz pentru punerea n aplicare a procesului de Analiz a Impactului de Reglementare i a principiilor bunei reglementri. Dei capacitatea i funcionalitatea Comisiei este redus i aceasta nu s-a mai ntrunit de mult timp, totui considerm oportun de a revigora Comisia de stat pentru reglementarea activitii de ntreprinztor, drept instituie cheie n facilitarea cooperrii autoritilor de reglementare i sectorului privat n implementarea, monitorizarea i evaluarea impactului reformelor. n acest context, Grupul de lucru al Comisiei (incluznd i Comisiile tehnice n cadrul Grupului de lucru) trebuie s constituie acel forum, reprezentat n egal msur de sectorul public i cel privat, care va veghea asupra implementrii cu succes a Strategiei, monitorizarea i evaluarea impactului acesteia. Desigur, pentru mbuntirea propriilor capaciti i creterea capacitii de expertiz, Grupul de lucru (incluznd i Comisiile tehnice n cadrul Grupului de lucru) va avea nevoie de sprijinul partenerilor de dezvoltare i de suportul echipelor de experi ale sectorului privat. 6. Strategia prevede un Plan de aciuni, care acoper o perioad de 3 ani. n acest sens considerm oportun revizuirea anual a Planului de aciuni, ceea ce va oferi posibilitatea unei reacii mai rapide la necesitile de reformare a cadrului de reglementare i de ntreprindere a unor msuri de corectare. Revizuirea anual a Planului de aciuni ar trebui s se bazeze pe rezultatele monitorizrii i evalurii anuale a implementrii Strategiei. 7. n conformitate cu art.4 din Legea 780/2001, actul legislativ trebuie s fie n concordan cu cadrul juridic existent al legislaiei i s respecte principiul coerenei ntre reglementrile concurente. Cadrul juridic existent n Republica Moldova este un tot ntreg interconectat i nici un act normativ nu funcioneaz n sine independent de alt act normativ. Sub acest aspect, o schimbare normativ n orice domeniu al raporturilor sociale va determina anumite tangene n ntreg cadru juridic. Acest principiu, cunoscut i ca principiul coerenei, afirm c toate componentele care formeaz ntregul colaboreaz ntre ele ntr-un mod complet interdependent i interactiv. O consecin a acestui principiu este c fiecare parte a

Economie fr monopoluri, libertate fr privilegii

Agenda Naional de Business din Moldova

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu, MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

http://business.viitorul.org/ http://viitorul.org/

ntregului are un rol de ndeplinit i c scopul general poate fi realizat atunci cnd toate domeniile coopereaz inteligent ntre ele. Reieind din prevederile pct.15 cuprinse n Regulile de elaborare i cerine unificate fa de documentele de politici, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr.33 din 11 ianuarie 2007, la etapa de elaborare a documentului de politici se vor face referiri la interaciunea acestora cu alte programe guvernamentale aflate n desfurare sau deja realizate, pentru asigurarea continuitii i evitarea suprapunerilor de obiective, aciuni i costuri. n consecin, la elaborarea prezentei Strategii, autorul urma s in cont de interconexiunea i tangena cu alte documente de politici (concepte, strategii), care trebuie s coordoneze ntre ele. Un exemplu l constituie Reforma Administraiei Publice Centrale, care printre scopurile de baz prevede reorganizarea administraiei publice centrale, prin redefinirea funciilor i structurii APC. n acest context, pornind de la conexiunea mediului de afaceri cu administraia public central (servicii acordate de autoritile statului n activitatea de ntreprinztor), realizarea cu succes a Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 20132020 este strns legat de realizarea eficient a Reformei Administraiei Publice Centrale. 8. Considerm oportun ca Strategia s acorde atenie asupra cilor extrajudiciare de soluionare a litigiilor economico - financiare dintre agenii economici. Una din modaliti ar putea fi medierea, ca instituie reglementat prin legea nr.134 din 14.06.2007, ce constituie o alternativ de soluionare a conflictului dintre pri pe cale amiabil, cu ajutorul unei tere persoane. n acest mod Strategia reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 20132020 va fi conex Strategiei de reform a sectorului justiiei pentru anii 20112016, aprobat prin Legea nr.231/2011 i Planul de aciuni pentru implementarea acesteia aprobat prin Hotrrea Parlamentului nr.6/2012, care prevd consolidarea sistemului de soluionare alternativ a disputelor i respectiv dezvoltarea instituiei medierii ca mijloc alternativ de soluionare a litigiilor.

Economie fr monopoluri, libertate fr privilegii

Agenda Naional de Business din Moldova

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu, MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

http://business.viitorul.org/ http://viitorul.org/

Mai mult ca att, Strategia va corespunde i normelor europene, cuprinse n Directiva nr. 52/2008/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 21 mai 2008 privind anumite aspecte ale medierii n materie civil i comercial. Acestea sunt principalele propuneri i recomandri rezultate din analiza proiectului Strategiei reformei cadrului de reglementare a activitii de ntreprinztor 20132020 i a Planului de aciuni privind realizarea acestuia (2013-2015). Avem sperana c ele vor fi luate n consideraie la finisarea proiectului de lege. n caz c sunt necesare informaii suplimentare sau discuii pe marginea divergenelor de opinii asupra proiectului, v rugm s ne contactai: Persoan de contact: Prvan Viorel, Tel: 069301103 Email: pirvanviorel30@gmail.com

Economie fr monopoluri, libertate fr privilegii