Libro Geopolitica Integracion Subregional Leonardo Mejia

Leonardo Meja
Geopoltica de la integracin Subregional

El rol de Brasil
Leonardo Meja
GEOPOLTICA DE LAINTEGRACIN SUBREGIONAL.

EL ROL DE BRASIL
Leonardo Meja
GEOPOLTICA DE LA INTEGRACIN SUBREGIONAL.

EL ROL DE BRASIL
Geopoltica de la Integracin Subregional El rol de Brasil Leonardo Meja , 2012
La Isla N27-96 y Cuba Tlf. (593 2)252 6718 tallergraficohuella@gmail.com Derechos de autor 040167 ISBN 978-9942-11-805-9 Coordinacin editorial: Margarita Andrade R. Diseo y diagramacin: Anita Lalaleo N. Impreso en el Ecuador por Taller Grfico 15.12.2012
Contenido
Prlogo Resumen 1. El legado de los imperios espaol y portugus en el relacionamiento de Brasil con Amrica Latina 2. El relacionamiento con Estados Unidos y Amrica Latina instalada la Repblica 3. Latinoamrica, Brasil y la reinvencin de Amrica del Sur 4. Hacia la superacin de la rivalidad y el distanciamiento entre los pases sudamericanos 5. El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) 7. Algunos cambios en el relacionamiento entre los Estados Unidos y Brasil 8. El gobierno de Cardoso y la transformacin de las relaciones de Brasil con los pases sudamericanos 9. La iniciativa brasilea para la construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) 10. La Primera Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones y las propuestas para profundizar los contenidos de la integracin
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6. El rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) 43 47
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11. La Segunda Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones y la Declaracin de Cochabamba. Colocando la Piedra Fundamental para una Unin Sudamericana 12. Los movimientos y organizaciones sociales y sus aportes a la definicin de un nuevo modelo de integracin 13. La Comunidad Sudamericana de Naciones, el ALCA, la cooperacin Sur-Sur y la integracin energtica 14. El financiamiento de la integracin y el sistema bancario y monetario regional 15. La Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) 16. Brasil y la estabilidad poltica de la subregin 17. Amenazas al liderazgo brasileo 18. A manera de conclusin
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Prlogo Marcelo Halperin*
abemos que en las ciencias sociales el tratamiento de problemas complejos requiere un especial talento para transformar las zonas grises en puntos de interseccin entre distintos acervos acadmicos. Es lo que precisamente ha logrado Leonardo Meja al enfocar el papel del Brasil en la poltica y la economa latinoamericanas. Sus hiptesis rebasan los lmites fijados por las competencias demarcadas en los claustros. Las interpretaciones del documento proporcionan el sedimento terico con el cual puede atravesarse todo el decurso de la historia brasilea y de sus vecinos , sin riesgos de caer en aquellas fr mulas tan atractivas como engaosas que presumen una gentica de la dominacin y del sometimiento. Por el contrario, quedan en evidencia las claves de una laboriosa construccin de liderazgo pero que podra sufrir mutaciones, y hasta la eventual recomposicin del edificio levantado por sucesivas oleadas de intelectuales y burcratas. En todo caso habra que ver como sugiere el autor
Consultor de organismos de integracin y cooperacin regional; investigador y docente del Instituto de Integracin Latinoamericana, Universidad Nacional de La Plata, Argentina.
Leonardo Meja
con un relevamiento final sobre los nuevos apremios internacionales, si las estrategias en curso dejarn de ajustarse a las condiciones que determinaron su diseo inicial. En tal sentido, los Estados nacionales latinoamericanos estn abordando el siglo 21 con recursos para la supervivencia que, difcilmente, podran ser explicados dentro de cualquiera de los cnones establecidos por sus padres fundadores. Ocurre que tanto las acciones como las omisiones reflejan una necesidad apremiante: lidiar con los efectos indeseables que la economa global arroja sobre poblaciones y territorios. La escenografa opresiva del tiempo presente va transfigurando polticas y orientaciones ideolgicas, por ms pesada que sea su carga de tradicin. De ah que al explorar los itinerarios recorridos por la teora poltica y la gestin diplomtica, el autor no deje de atender al carcter inacabado de aquel liderazgo reconocido a Brasil en los otros Estados de la regin. Y revela cmo, en el desarrollo de su estrategia constructiva, Brasil ha ido delineando y puesto a prueba distintas modalidades de persuasin y disuasin con sus vecinos. No han sido ni son las mismas frmulas endilgadas al imperialismo etnocentrista. En este aspecto adquiere importancia crucial el tener que compartir una condicin perifrica, lo que implica un principio de reconocimiento sobre la coincidencia de padecimientos econmicos y sociales. Con estas races de pertenencia fijadas dentro de una tan inmensa como intrincada geografa americana que se sobreaade a la del propio pas, la aptitud de liderazgo del Brasil afronta un desafo
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Prlogo
particular: desplegar el soft-power al que alude Rebollar. Es meritorio el esfuerzo destinado a descifrar este programa intangible, porque Meja va recorriendo una historia plagada de signos y seales, preciosas pistas que no siempre facilitan la lectura de tantos y tan diversos despliegues diplomticos. Vanse por ejemplo, entre tales signos y seales, las especulaciones que Saraiva Gomes extrae del discurso poltico con respecto al precepto de no intervencin, pero matizado por la no indiferencia; los argumentos de Spektor a propsito de la lgica que sustenta el debilitamiento deliberado del Mercosur a travs de progresivas ampliaciones; o el uso decorativo del lenguaje que rescata Gudynas cuando pasa revista al momento de negociar la fundacin de la Unasur. Estos y otros tantos rastros conducen a la comprensin de una estrategia persistente pero que tambin lo detalla el autor parece ponerse a prueba como nunca en la fragua de la crisis global.
Buenos Aires, Septiembre de 2012
GEOPOLTICA DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

EL ROL DE BRASIL
Leonardo Meja M. 1
Resumen El 23 de mayo del ao 2008, en Brasilia, las doce repblicas sudamericanas decidieron constituir la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR), culminando de esta manera un proceso iniciado hace ms de 10 aos, bajo el liderazgo natural y poltico del Brasil. El liderazgo natural conviccin arraigada en el pas derivado de su extensin geogrfica (8.514.877 Km2), con fronteras con prcticamente todos los pases sudamericanos, con excepcin de Chile y Ecuador; del tamao de su poblacin (203.4 millones de habitantes, ao 2010) y de la dimensin de su economa (PBI: 2.090.000 millones de USD, ao 2010). El liderazgo poltico relacionado con su poltica exterior, construida a lo largo de su historia, en torno de valores, principios, creencias e intereses que le han conferido continuidad propia de una poltica de Estado, pero, fundamentalmente, con su capacidad para crear alianzas polticas y comerciales, generar consensos y coordinar acciones colectivas entre los pases de la subregin,
1 Economista, exprofesor de la facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Central del Ecuador, exjefe de la Divisin de Industrias del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), y exsecretario general adjunto de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI).
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de cara a convertirse en un actor global, recurriendo al uso de recursos de poder no tradicionales, como la cultura, una presencia comercial creciente, la cooperacin y la solucin de conflictos por la mediacin. En el presente ensayo, a partir de la caracterizacin y contextualizacin histrica de las relaciones entre Brasil y los pases sudamericanos, as como del anlisis sobre el cuestionamiento del concepto de Amrica Latina que han realizado algunos pensadores y estrategas vinculados con el diseo e implementacin de la poltica exterior de ese pas, se revisan los aspectos ms sobresalientes de las diferentes iniciativas integracionistas que precedieron a la constitucin de la Unasur y que marcan un progresivo involucramiento del Brasil en el subcontinente: los programas de integracin entre Argentina y Brasil de mediados de la dcada de los aos ochenta del siglo pasado, orientados a superar la tradicional rivalidad econmica, poltica y militar que, durante muchos aos, haban caracterizado sus relaciones, as como a la ampliacin del comercio y la cooperacin industrial entre los dos pases; la formacin del Mercado Comn del Sur (Mercosur), en el ao 1991, encaminada a liberalizar el comercio entre los Estados parte y a alcanzar una insercin competitiva en el sistema econmico internacional; as como la propuesta para la conformacin del rea del Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), formulada por Brasil en la Sptima Reunin del Grupo de Ro, realizada en Santiago de Chile, en el ao 1993, y presentada a sus socios del Mercosur en el ao 1994. En este contexto se analiza tambin la I Cumbre de Presidentes de Amrica del Sur, convocada por Brasil y realizada en su capital, Brasilia, el ao 2000, en donde, a partir de la definicin realizada 12
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por el presidente Cardoso de los principales ejes de articulacin de la integracin subregional, los mandatarios acordaron la formacin de un espacio econmico-comercial, mediante la liberalizacin del comercio, la ampliacin y modernizacin de la infraestructura fsica de la subregin que conllev a la creacin de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana IIRSA y la consolidacin y proteccin de la democracia; el Consenso de Guayaquil sobre Integracin, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo, aprobado el ao 2002, en ocasin de la Segunda Cumbre Presidencial, en el que los mandatarios destacaron la voluntad de Amrica del Sur de construir, de manera coordinada, un espacio integrado, mediante el fortalecimiento de las conexiones fsicas y la armonizacin de los marcos institucionales, normativos y regulatorios; y, la conformacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), precedente inmediato de la Unasur, en el ao 2004, en Cusco, durante la Tercera Cumbre de Presidentes de Amrica del Sur. Se analiza, asimismo, la Declaracin de Cochabamba. Colocando la Piedra Fundamental para una Unin Sudamericana, aprobada el ao 2006, en la Segunda Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones, en donde los mandatarios acordaron los fundamentos de un nuevo modelo de integracin para el siglo 21, encaminado a desarrollar un espacio integrado en lo poltico, social, cultural, econmico, financiero, ambiental e infraestructural. A partir de estos fundamentos, sera elaborado el proyecto de Acuerdo Constitutivo de Unasur, convenido por los Jefes de Estado y de Gobierno en las Decisiones de Dilogo Poltico, adoptadas en el marco de la Primera Cumbre Energtica de Amrica del Sur, realizada 13
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en la isla de Margarita, repblica bolivariana de Venezuela, el ao 2007. Entre esas decisiones consta tambin la de denominar como Unin de Naciones Suramericana (Unasur) al nuevo esfuerzo integrador, que consolida el cambio de la prioridad asignada en el proceso de integracin: de la econmico-comercial de la dcada de los noventa, a la poltico-social de la primera dcada del siglo 21. Se analizan, finalmente, las transformaciones en el mapa poltico subregional debidas a la presencia de los gobiernos de izquierda y de centro izquierda que tienen en comn la voluntad de fortalecer el papel del Estado en la economa, encarar el profundo dficit social ocasionado por los gobiernos que haban implementado las propuestas del Consenso de Washington, as como definir una nueva estrategia de insercin internacional; la intervencin del Brasil justificada en una nueva doctrina, la de la no indiferencia para cooperar en la solucin de las crisis polticas de varios de sus vecinos y aportar a la estabilidad poltica de la subregin, aspectos considerados como imprescindibles para la consecucin de sus objetivos en el escenario internacional; y, el surgimiento de intereses divergentes que amenazan la consolidacin del liderazgo de este pas en el proceso de integracin subcontinental.
Palabras clave: Brasil, integracin sudamericana, cumbres presidenciales, geopoltica, liderazgo, estabilidad poltica, Unin de Naciones Sudamericanas.
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1. El legado de los imperios espaol y portugus en el relacionamiento de Brasil con Amrica Latina
Hasta mediados de los aos ochenta del pasado siglo, las relaciones entre Brasil y los pases sudamericanos se rigieron por un doble patrn: rivalidad con los pases de la Cuenca del Plata e indiferencia con los del Norte, situacin que se haba originado en el enfrentamiento de las coronas espaola y portuguesa por la reparticin de tierras del Nuevo Mundo, as como por el control de su poblacin y el comercio. Como lo seala la acadmica brasilea, Mara Regina Soares de Lima:
Uno de los principales legados que los imperios espaol y portugus dejaron a sus excolonias fue la rivalidad que caracteriz la actuacin de ambas potencias coloniales en la Cuenca del Plata e interacciones enrarecidas en el resto de la regin, en funcin de factores fsicos y geogrficos. De esta forma, la herencia portuguesa para Brasil, al comienzo de su historia como pas independiente, fue la rivalidad al Sur y la indiferencia al Norte de la regin.2
A la dilatada permanencia en el tiempo de la situacin descrita contribuyeron, por un lado, los factores fsicos y geogrficos y, por otro, la autoimagen construida por Brasil, a partir de la percepcin de una supuesta superioridad en trminos de civilizacin, inspirada en el rgimen monrquico que haba adoptado, as como la naturaleza particular de su proceso de independencia.
2 Mara Regina Soares de Lima, El lugar de Amrica del Sur en la poltica externa brasilea, en Obras de integracin fsica de Amrica del Sur, en <http://www.dc.mre.gov.br/imagens-e-textos/obrasintegracao-esp02.pdf, p.13.>
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1. Los factores fsicos y geogrficos Brasil haba permanecido, por algn tiempo, apartado de la mayora de los pases de Sudamrica con excepcin de Argentina, Uruguay y Paraguay, con los cuales gener vnculos ms intensos que con el resto de pases sudamericanos, tanto por su proximidad geogrfica como por el hecho de que la mayora de los centros de desarrollo de Brasil se encontraba en el sudeste y sur del pas; el norte y el este estaban poco poblados y econmicamente atrasados.3 Las relaciones econmicas con los pases andinos y las Guayanas fueron secundarias, consecuencia de las distancias y de los obstculos geogrficos, as como de la situacin colonial que haba estructurado un modelo que privilegiaba la integracin con las respectivas metrpolis antes que el relacionamiento entre s. Esto explica, a su vez, la presencia de unas vas de transporte y comunicacin en realidad trochas largas y complicadas entre ellos; incluso el interior del Brasil colonial se caracterizaba por la insuficiente red de comunicaciones que se hallaba limitada a la navegacin martima del litoral. Antes del surgimiento de la navegacin a vapor (1850), llevaba ms tiempo ir desde Maranho a Ro de Janeiro que a Lisboa.4
3 Wilhelm Hofmeister, Brasil y sus vecinos. En bsqueda del Liderazgo Regional en Amrica del Sur, en Europa, Amrica Latina: anlisis e informaciones, No. 13, Ro de Janeiro, Fundacin Konrad Adenauer, septiembre 2003, p. 13. 4 Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), Historia general de las relaciones exteriores de la repblica Argentina, t. IV, captulo XVIII, en <http://www.argentina-rree. com/4/4-002.htm>.
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Las relaciones comerciales de Brasil con los pases andinos tuvieron poco peso y significacin hasta la primera mitad del siglo 20. Aun en 1889, Brasil no tena relaciones comerciales con Ecuador; con Venezuela y Colombia, stas fueron poco significativas; con Per, casi exclusivamente por el departamento de Loreto y el ro Amazonas, y con Bolivia comercializaban las poblaciones del interior.5 El inters primordial de Brasil con las repblicas del Pacfico segn el historiador y politlogo brasileo Moniz Bandeira consisti en buscar una solucin para los temas de lmites y de navegacin fluvial, a travs del Amazonas, agregando ms adelante:
lo que Brasil trat de asegurar fue su soberana sobre la Amazona, antes de abrir el ro a la navegacin internacional, y evitar que las repblicas del Pacfico fuesen inducidas por los Estados Unidos a atacarlo por el norte, aprovechando su compromiso en la guerra contra el Paraguay (1864-1870).6
Mxico, Centroamrica y el Caribe, no fueron motivo de inters por parte de Brasil. En la poca del imperio se consideraba que estaban en el rea de influencia de los Estados Unidos, pas con el cual su poltica exterior haba venido construyendo una relacin especial, que oscilaba entre la proximidad y la autonoma.
5 Instrucciones del gobierno imperial a los delegados brasileos a la Conferencia de Washington del ao 1889, citado por Luis Claudio Villafae G. Santos, O Brasil entre a Amrica e a Europa, Sao Paulo editora UNESP, 2003, p. 119. 6 Luis Alberto Moniz Bandeira, La integracin de Amrica del Sur como espacio geopoltico, s.f., en <http:// www.laondadigital.com/LaOnda/LaOnda/446/B2.htm, s/p.>.
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Habra que mencionar, adems, que la dimensin geogrfica del Brasil (8.514.215 k2), de escala continental, que lo hace uno de los pases ms grandes del mundo, el quinto en superficie, con fronteras con prcticamente todos los pases sudamericanos exceptuando solamente a Ecuador y Chile, ha contribuido a la generacin de sntomas de desconfianza con los dems pases de la regin:
La combinacin de una proximidad geogrfica inevitable con la asimetra del tamao del pas frente a los dems acab generando un sndrome de desconfianza entre Brasil y los dems pases de la regin, alimentada por las diferencias de idioma, trayectorias sociopolticas y base cultural. 7
2. La monarqua, su autoimagen y el proceso de independencia del Brasil A la rivalidad e indiferencia comentadas contribuy tambin la autoimagen construida por el Imperio, con base en una supuesta superioridad en trminos de civilizacin europea, que lo haba llevado a calificar a sus vecinos como anrquicos y salvajes.8 La centralizacin del poder y la estabilidad que haban logrado en el extenso pas, que difera de la fragmentacin poltica de la Amrica espaola,
7 Mara Regina Soares de Lima, op. cit., p. 11. 8 Durante o Imprio, o Brasil construiu sua auto-imagem a partir da percepo de uma suposta superioridade em termos de civilizao que seu regime poltico representava, ao aproximlo das monarquias europias. Ainda que atrasado, escravista e distante, essa monarquia tropical sentiase acima de seus vizinhos, que entendia anrquicos e selvagens. Luis Claudio Villafae G. Santos, Amrica do sul no discurso diplomtico brasileiro, en Revista Brasilera Poltica Internacional, No. 48(2), 2005, en <http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v48n2/a10v48n2.pdf, p.2>.
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pero sobre todo por el carcter monrquico de gobierno, as como del principio dinstico como fuente legitimadora de su Estado, llevaron a los monarcas al convencimiento de su superioridad frente a los pases hispnicos. Esta percepcin los mantuvo alejados de sus vecinos que haban optado por la forma republicana de gobierno, y la libertad y la democracia como fuentes de sustentacin. Por su parte, los libertadores recelaban de los monarcas; y, Bolvar, convencido de que el emperador del Brasil se haba involucrado en los planes de reconquista de la Santa Alianza, argumentaba en favor de la unidad de las repblicas contra un enemigo externo, sealando: Este emperador del Brasil y la Santa Alianza son uno. Y si nosotros, los pueblos libres, no formamos otro, somos perdidos. Sobre esto, por ms que hable no podr decir bastante.9 Seguramente por ello jams incluy al Imperio en sus planes confederales. A lo anotado habra que agregar las caractersticas sui gneris del proceso de independencia de Brasil. A diferencia de los pases hispnicos, la de este pas, como lo calificara Germn Arciniegas, fue una independencia sin guerra;10 al contrario, del proceso de independencia de los pueblos que haban sido conquistados y dominados por la Corona espaola, que fue cruento y prolongado, y una vez liberados, organizados en mltiples y atomizadas repblicas, a las que los libertadores trataran de reunificarlas.
9 Citado por Nestor dos Santos Lima, en La imagen del Brasil en las cartas de Bolvar, Caracas, Banco do Brasil, 1978, p. 29. 10 Germn Arciniegas, El Continente de los siete colores, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1970, p. 507.
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Si bien en el siglo 18 se haban producido algunos intentos de independizar al Brasil del Reino de Portugal, entre ellos la conjura de Joaquim Jos da Silva Xavier, o Tiradentes, develada en 1789, y en el siglo 19 la Revolucin Pernambucana de 1817, que lleg incluso a imponer un gobierno brasileo republicano de carcter provisional, la Independencia sera el resultado de un proceso incubado dentro de la familia real gobernante que se inicia con el desplazamiento (1808) a Ro de Janeiro, bajo la proteccin de la flota inglesa, del prncipe Regente declarado como tal por la enfermedad mental de su madre y su corte; esto es de la capital y del Imperio, del mando y su poder, ante el peligro de la invasin napolenica a Portugal (1807), que cambi el rumbo de la colonia sudamericana. En 1808, el Regente decret la libertad de comercio, abriendo los puertos a naciones amigas, entre ellas Inglaterra, cuyos comerciantes se ubicaron en los puertos ms importantes y transformaron a Ro de Janeiro en el emporio mercantil de Amrica del Sur y desplazaron a los comerciantes portugueses de la mayora de los negocios.11 Como lo recuerda Tras, por los servicios prestados por la flota al Regente, Inglaterra abra el mercado brasileo a sus industriales y comerciantes; es ms, en 1810 se firm el nuevo tratado anglo-lusitano. Por l, las mercaderas portuguesas pagaban una tasa del 16% y las inglesas del 15%.12
11 Heber Freitas y otros, Brasil una emancipacin atpica, en Crnica contempornea de Amrica Latina, vol. 3, Montevideo, Ediciones de la Banda Oriental, 1986, p. 11. 12 Vivian Tras, El Imperio britnico en Amrica Latina, Buenos Aires, Cuadernos de Crisis, 1976, p. 24.
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En el ao 1808 el Regente haba elevado al virreinato de Brasil a la condicin de reino y en 1815 le otorga el estatus de reino autnomo, en paridad con el de Portugal, y lo asocia como parte del Reino Unido de Portugal, Brasil y Algarve, del cual Juan VI ostent el ttulo de Prncipe Real, desde 1816 hasta 1822, en que se produce la disolucin del reino; desde 1825 hasta su muerte en 1826, Juan VI se convirti en rey de Portugal. Brasil se haba transformado, de esta manera, en el nico pas en Amrica donde un rey europeo lleg a controlar un enorme imperio mundial, con proyecciones en frica, la India y China; haba posibilitado, asimismo, la formacin de un Estado nobiliario que pudo mantener el control del pas, cuando todava no haba surgido un sentimiento nacional, como en ese momento estaba ocurriendo en el resto de las colonias hispanoamericanas.13 En 1821, Juan VI regresa a Portugal para hacerse cargo del reino, dejando a su hijo Pedro como Regente del Brasil. En 1822 el prncipe Pedro, al recibir el ultimtum de las cortes portuguesas para que regresara a Portugal, declara la independencia de Brasil, el 7 de septiembre de 1822. Das ms tarde ser coronado como Emperador Constitucional y Defensor Perpetuo del Brasil, bajo el nombre de Pedro I. A diferencia de los pases que se independizaron de la Corona espaola y rompieron con el pasa13 Alejandro Mendible, Brasil: su original independencia nacional y particular evolucin dentro del contexto Latinoamericano, en Procesos histricos: revista de Historia y Ciencias Sociales, No. 20, julio-diciembre 2011, Mrida, Universidad de los Andes, p. 116, en <http://www.saber.ula.ve/bitstream/123456789/33551/3/dossier_2.pdf>.
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do colonial, la relacin entre Portugal y Brasil no es propiamente la de una exmetrpoli y una excolonia, como s ocurri con frecuencia entre Espaa y sus antiguas posesiones en las Amricas, como lo afirma Celso Lafer,14 pues sus relaciones no fueron interrumpidas; es ms, el reconocimiento internacional de la independencia del Brasil gracias a la mediacin de Inglaterra, a cambio de lo cual la Corona portuguesa recibi el pago de dos millones de libras esterlinas y el trato de nacin ms favorecida en el comercio, fue logrado mediante el tratado de 1825, celebrado entre Juan VI rey de Portugal y Pedro I, emperador del Brasil; esto es entre padre e hijo. En 1831, y para retornar a Portugal, Pedro I abdica en favor de su hijo quien, luego de la Regencia (1830-1839) establecida por su minoridad perodo caracterizado por una profunda crisis poltica, acompaada por revueltas e intentos secesionistas que estuvieron a punto de dividir el pas en varias repblicas independientes, semejantes a las hispanoamericanas, 15 ser coronado, en 1848, como Pedro II. Gobernar hasta 1889 ao en que fue instaurada la Repblica. Durante el perodo monrquico, el tema bsico fue la ocupacin efectiva del territorio del Brasil, su defensa, en especial en la vertiente rioplatense, dentro de la cual, y como lo seala Lafer en la obra que hemos venido citando (p. 54), se inserta la guerra del Paraguay, que distanci al Brasil de
14 Celso Lafer, La identidad internacional de Brasil, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2002, p. 42. 15 Manuel Lucena, Breve historia de Latinoamrica, Madrid, Ctedra, 2007, p. 190.
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sus vecinos, de los cuales les separaba, adems, la forma de gobierno que estos haban adoptado luego del proceso de independencia: el republicano. Su aproximacin hubiese puesto en peligro el principio dinstico como fuente de justificacin de la monarqua. Seguramente por ello no le atrajeron las propuestas unionistas discutidas por las repblicas hispnicas, como la confederacin entre Estados americanos; la creacin de un organismo permanente de coordinacin entre ellos, como autoridad suprema de la confederacin; la solucin pacfica de las controversias mediante el recurso del arbitraje de las eventuales divergencias; y, la defensa colectiva contra las agresiones externas. Como lo ha sealado el historiador y diplomtico brasileo, Luis Claudio Villafae G. Santos, la idea de unin o confederacin con sus vecinos anrquicos e inestables, no atraa a la monarqua; el hacerlo hubiese significado la negacin de la autoimagen del Imperio, identificado con la idea de la civilizacin europea. Tampoco le interesaba el mecanismo de coordinacin, puesto que podra volcarse en contra sus intereses, en especial en lo concerniente a los lmites, la navegacin fluvial y el mantenimiento del trfico de esclavos. Menos an el arbitraje, como forma de solucin de conflictos, en cuanto el Imperio privilegiaba las negociaciones bilaterales, sin la participacin de terceros, habiendo recurrido a este mecanismo solamente cuando no tuvo la suficiente fortaleza para hacer prevalecer sus intereses, como en las negociaciones limtrofes con Argentina (1895), as como con las potencias europeas en el caso de la definicin de las fronteras con las guayanas francesa (1900)
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e inglesa (1904). En relacin a la defensa colectiva contra agresiones externas, el Imperio consideraba que la exmetrpoli no se presentaba como amenazadora; adems, el aliarse con sus vecinos contra pases cuya civilizacin la Corona pretenda representar, hubiese colocado en cuestin la propia legitimidad del Estado brasileo.16 La resistencia del Imperio al unionismo, explicara, por consiguiente, su no participacin en el congreso de Panam, convocado por el Libertador Simn Bolvar en 1824 y realizado en 1826; particip, sin embargo, en la Primera Conferencia Internacional Americana, de Washington (2 de octubre de 1889, 17 de abril de 1890) convocada por los Estados Unidos bajo la bandera del panamericanismo. Esta conferencia, desde luego, estuvo apartada ya de la orientacin bolivariana y ligada al proyecto de dominacin comercial, financiera y poltica de ese pas. La rivalidad con Argentina, la consolidacin del orden imperial y la estabilidad conseguida a partir del segundo reinado (1831-1889), que contrasta con la fragmentacin poltica de la Amrica Espaola, ampliarn an ms la distancia y la desconfianza entre el Brasil monrquico y esclavista, identificado ms con Europa que con Sudamrica, y sus vecinos. El discurso unionista del Libertador Simn Bolvar, por su parte, tampoco haca referencia al Imperio.
16 Luis Claudio Villafae G. Santos, O Brasil entre a Amrica e a Europa. O Imprio e o interamericanismo, So Paulo, Brasil, Editora UNESP, 2003, p. 102.
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2. El relacionamiento con Estados Unidos y Amrica Latina, instalada la Repblica

Durante el Imperio (1822-1889), como est dicho ms arriba, Brasil estuvo ligado a Europa, fundamentalmente al Imperio britnico, e instalada la Repblica (1889), privilegi su relacionamiento con Estados Unidos, pas que poco a poco se haba ido convirtiendo en el principal importador de productos brasileos, entre ellos caf y caucho. A juicio de su diplomacia, era con una relacin preferencial con los Estados Unidos que podra alcanzar su objetivo, establecido desde principios del siglo 20: ser reconocido como potencia regional. Es esta la razn que llev a plantear a Jos Mara da Silva Paranhos Junior, el Barn de Rio Branco, cuando desempeaba el cargo de ministro de Relaciones Exteriores (1902-1912), como uno de los objetivos importantes de la poltica exterior del Brasil, el fortalecimiento de la amistad con los Estados Unidos aceptando entre otras cosas la Doctrina Monroe y el Panamericanismo, en el marco de una alianza no escrita que posibilitara a su pas alcanzar objetivos en materia comercial, incrementar las exportaciones de caf a la poca el principal producto de exportacin del Brasil, afirmar su liderazgo diplomtico en Amrica del Sur y proyectarse en el escenario internacional. En este contexto, la legacin de Brasil en Washington fue elevada al nivel de Embajada, lo cual fue una verdadera rareza. En el ao 1904, apenas siete pases tenan embajadas en Washington, y solamente Mxico figuraba entre ellos.
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En palabras de Turcotte, la alianza no escrita estaba orientada a:

hacerse de un status de potencia regional bajo la mirada indulgente de Estados Unidos. Tambin es la razn que explica por qu desde el inicio del siglo pasado la diplomacia brasilea reconoce que el hemisferio est controlado por Estados Unidos, pero que la gestin del subsistema sudamericano es su responsabilidad, condicin compartida con Argentina; que, por otra parte, teme el desarrollo del liderazgo brasileo, anunciando as importantes dificultades en la relacin bilateral.17
El Barn de Rio Branco se ocup, asimismo, de la consolidacin del espacio nacional mediante su efectiva ocupacin y defensa, as como de la configuracin definitiva de las gigantescas fronteras del Brasil, habiendo anexado al mapa de su pas ms de 900.000 kilmetros, sin disparar un tiro, como lo recuerda Rubens Ricupero,18 lo que alej an ms al pas de sus vecinos. Una vez consolidado el mapa de Brasil, el Barn se propuso como etapa siguiente el contribuir a la unin y la amistad entre los pases sudamericanos. Una de las columnas de esa obra deber ser el ABC.19 Sus concepciones geopolticas no difirieron de la diplomacia del Imperio (1822-1889); sigui considerando a las Amricas como una especie de condominio en el que Brasil ejercera libremente
17 Silvain F. Turcotte, La poltica de Brasil hacia Sudamrica: entre voluntarismo y resistencias, en Foro Internacional, vol. XLVIII, No.4, 2008, p.790, DF Mxico, El Colegio de Mxico, en <http://www.redalyc.org/src/inicio/ArtPdfRed. jsp?iCve=59921010002> 18 Rubens Ricupero, O refundador da diplomacia, en Folha de S. Paulo, segunda-feira, 6 de Febrero, 2012. 19 Celso Lafer, La identidad internacional de Brasil, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, p. 63.
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su influencia sobre el Sur, mientras Estados Unidos mantendra bajo su tutela el Norte, el Centro y el Caribe.20 Con los Estados Unidos procur acercarse tambin como un medio para abrir un espacio de resistencia al Imperio britnico que se haba convertido en un protagonista fundamental de la historia de los pases de la Cuenca del Plata en el siglo 19 y parte del siglo 20, pero que con el correr del tiempo se habra de transformar en su socio imprescindible, provocando gran desconfianza entre los pases sudamericanos. Este perodo de relaciones privilegiadas concluir en 1945, cuando la regin pierde inters para Estados Unidos, pas que destinar sus recursos diplomticos a lidiar los efectos de la Guerra Fra en el sistema internacional, por lo que Brasil se vio obligado a acercarse a los vecinos por miedo a quedarse aislado en la Amricas, toda vez que no se beneficia ms del bondadoso apoyo estadounidense.21 Por otro lado, las pugnas entre el decadente Imperio ingls y el norteamericano (que se estaba consolidando como el nuevo poder hegemnico a nivel mundial), alimentaron tambin las divergencias y rivalidades entre Argentina y Brasil con sus repercusiones en el mbito regional, como el alineamiento de los dems pases, por captar los favores de una u otra potencia, y que se mantuvieron hasta mediados del siglo 20.
20 Luis Alberto Moniz Bandeira, Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional. La lgica de los pragmatismos, Caracas, Nueva Sociedad 186, julio/agosto 2003, p. 145. 21 Silvain F. Turcotte, La poltica de Brasil hacia Sudamrica: entre voluntarismo y resistencias, en Foro Internacional, vol. XLVIII, No. 4, 2008, p. 790.
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3. Latinoamrica, Brasil y la reinvencin de Amrica del Sur

El relacionamiento entre Brasil y sus vecinos habra de ser objeto de un cambio significativo desde mediados de la dcada de los ochenta del siglo pasado, llevndolo a profundizar su acercamiento a Sudamrica y a disear una poltica con tal propsito, que concluyeron redefiniendo la geopoltica sudamericana. En el diseo de este nuevo relacionamiento incidieron los cambios operados en su vinculacin con los Estados Unidos, a raz de varios conflictos, tanto de naturaleza poltica como de naturaleza econmica (energa nuclear, negociaciones en la OMC, etc.), as como la prdida de relevancia de Amrica Latina en la estrategia de los Estados Unidos, que abrieron al Brasil un nuevo espacio para que se perfilara como fuerza estabilizadora, especialmente en el subcontinente. Uno de los cambios en la poltica exterior de Brasil fue la focalizacin que hizo sobre los pases del subcontinente, reinventando el concepto de Amrica del Sur, que segn el historiador, politlogo y exprofesor de la Universidad de Brasilia, Moniz Bandeira, estuvo latente en todo momento en la poltica exterior de su pas;
al contrario de la nocin de Amrica Latina, demasiado genrica y sin consistencia respecto de los reales intereses econmicos y polticos brasileos, que siempre se restringieron, particularmente, a los pases de la Cuenca del Plata, o sea Argentina, Uruguay y Paraguay.
A su juicio:
La percepcin de dos Amricas, distintas no por sus orgenes tnicos o diferencia de idiomas, sino por la geo-
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grafa, fue la que siempre model la poltica exterior de Brasil, que desde el siglo 19 se abstena de cualquier involucramiento en Amrica del Norte, Amrica Central y el Caribe mientras resguardaba a Amrica del Sur como su rea de influencia.22
Ms an, en su trabajo Amrica Latina o Sudamrica, seala que

El concepto de Amrica Latina, usado por Chevalier y Tisserand para mostrar las diferencias y contrastes con la Amrica del Norte, pas a integrar el panlatinismo, idea que encubra las pretensiones imperialistas de Francia, y fue instrumentado para legitimar la intervencin de Napolen III en Mxico (1862-1867), estableciendo un vnculo de identidad con Ibero-amrica.
lo cual se distanciaba de la forma en que Torres Caicedo y Francisco Bilbao lo haban utilizado. En este trabajo, luego de sealar que la posicin geogrfica de Mxico es diferente a la de Brasil y del Mercosur en general, afirmar que los intereses de las dos regiones son por consiguiente distintos y tornan a Amrica Latina un concepto genrico, sin consistencia con la realidad geoeconmica y geopoltica.23 El discurso poltico-diplomtico brasileo como se analiza en este ensayo se orientar a reafirmar la identidad de Amrica del Sur como una regin, y a reforzar la identidad sudamericana de Brasil, privilegiando el hecho geogrfico, al cual lo torna en parte de su identidad en su estrategia de
22 Luis Alberto Moniz Bandeira, Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional. La lgica de los pragmatismos, Caracas, Nueva Sociedad 186, julio/agosto 2003, pp. 145 y 146. 23 Luis Alberto Moniz Bandeira, Amrica Latina o Sudamrica?, en <http://edant.clarin.com/diario/2005/05/16/ opinion/ o-01901. htm>.
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relacionamiento con sus vecinos sudamericanos. En el ao 1993, el embajador Celso Amorim, durante su primera gestin como canciller, expresaba que el discurso poltico-diplomtico y estratgico brasileo ha pasado a privilegiar su identidad y circunstancias especficamente geogrficas en lo concerniente a una buena parte de su poltica regional,24 y Celso Lafer, ministro de Relaciones Exteriores de Fernando Henrique Cardoso, afirmaba, en el libro que hemos venido citando, que Amrica del Sur no es una opcin sino la circunstancia de nuestro yo diplomtico.
4. Hacia la superacin de la rivalidad y el distanciamiento entre los pases sudamericanos

1. Algunas iniciativas de acercamiento entre los pases del Cono Sur Desde las primeras dcadas del siglo 20 se registraron algunas iniciativas orientadas a superar el distanciamiento y la rivalidad anteriormente comentadas, entre ellas: el proyecto de tratado de inteligencia cordial y de arbitraje entre Argentina, Brasil y Chile (ABC), propuesto por el Barn de Rio Branco en el ao 1909; la suscripcin del Tratado del ABC, el 25 de mayo de 1915, en la ciudad de Buenos Aires, entre Argentina, Brasil y Chile, cuyo nombre oficial era Pacto de No Agresin, Consulta y Arbitraje, que tena como objetivo ins24 Carlos Federico Domnguez, Amrica Latina y la recomposicin geopoltica intrarregional en los primeros aos del siglo XXI, Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI), s.p., en <http://www.caei.com.ar/sites/default/files/31_0.pdf>.
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taurar una suerte de equilibrio de poder en el Cono Sur, evitar la carrera armamentista entre dichos pases, y ejercer algn tipo de mediacin o de buenos oficios en los casos de amenaza de intervencin o de intervencin efectiva por potencias hegemnicas en el territorio de Amrica Latina;25 la propuesta del general Pern, intentando un nuevo ABC, orientado a la creacin de una complementacin econmica y unin aduanera entre Argentina, Brasil y Chile,26 pero que no prosper, entre otras cosas, por el suicidio de Vargas (1954) y el derrocamiento de Pern (1955); la suscripcin, en 1960, del Tratado de Montevideo que cre la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) fuertemente impulsada por los pases del Cono Sur; la firma del Tratado de la Cuenca del Plata, en 1969, por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, con el objeto de promover el desarrollo armnico y la integracin fsica de la Cuenca del Plata y de sus reas de influencia directa y ponderable; la suscripcin por parte de estos pases del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), en el ao 1974; la firma del Tratado de Itaip entre Brasil y Paraguay sobre el aprovechamiento hidroelctrico del ro Paran, en 1973; el Tratado de Cooperacin Amaznica suscrito en 1978; y la firma del Acuerdo Tripartito CorpusItaip, sobre el aprovechamiento hidroelctrico de la aguas del ro Paran, suscrito en 1979 entre Argentina, Brasil y Paraguay.
25 Alberto Sosa, El Mercosur poltico. Orgenes, evolucin y perspectivas, en <http://luisdallanegra.bravehost.com/integra/mercopol.htm>. 26 Alberto Methol Ferr, Los Estados continentales y el Mercosur, Buenos Aires, Argentina, Industrias Grficas Enrique Musso S.R.L. 2009, p. 29.
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2. El acercamiento entre Argentina y Brasil A mediados de la dcada de los ochenta del siglo 20, instaurada la democracia en Argentina y Brasil, en el entorno de las transformaciones ocurridas en el orden internacional, a partir del fin de la Guerra Fra y de la redefinicin de los modelos de desarrollo y de las estrategias de insercin internacional, impulsadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional que dejaron un profundo dficit social y un aparato industrial destruido en algunos pases en desarrollo (entre ellos Argentina), se inicia la negociacin conducente a la integracin entre estos dos pases, los de mayor desarrollo econmico relativo de Amrica del Sur y que, como fuera comentado, haban mantenido una tradicional rivalidad econmica, poltica y militar durante muchos aos. La superacin de estas rivalidades fue precisamente el objetivo poltico-estratgico inicial de los acuerdos a los que arribaron los presidentes argentino y brasileo, Alfonsn (1983-1989) y Sarney (1985-1990), respectivamente: la firma del Acta de Iguaz de 1985; la firma del Acta de Integracin de 1986 que contena el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica, y los 24 protocolos anexos sobre sectores especficos de sus economas, as como el Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo, suscripto en 1988, que prevea la formacin de un rea de libre comercio en un plazo mximo de 10 aos. A la consecucin del objetivo mencionado, contribuyeron tambin la suscripcin de los acuerdos sobre salvaguardias nucleares en el ao 1991 proceso iniciado en 1985,
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mediante la Declaracin Conjunta Sobre Poltica Nuclear formulada por los presidentes Alfonsn y Sarney, as como la consagracin en la Constitucin del Brasil, del ao 1988, del compromiso de buscar la integracin econmica, poltica, social y cultural de los pueblos de Amrica Latina, con miras a la formacin de una comunidad latinoamericana de naciones.27 La iniciativa para el acercamiento parti del presidente Alfonsn, quien propuso, a comienzos de 1985, al presidente electo del Brasil, Tancredo Neves, iniciar un proceso de integracin econmica para fortalecer la democracia, afrontar la deuda externa y posibilitar la modernizacin productiva. A la temprana muerte del presidente Neves, su sucesor Jos Sarney acept la propuesta, inicindose un proceso de aproximacin que redundara en la constitucin del Mercado Comn del Sur (Mercosur), en 1991. A partir del ao 2000, las iniciativas integradoras se originaron fundamentalmente en Brasil. La integracin entre estos dos pases se inici bajo una lgica desarrollista, fuertemente influenciada por el modelo de sustitucin de importaciones de la Comisin Econmica para Amrica Lati27 Com a redemocratizao, a consolidao da identidade latinoamericana do Brasil acabou plasmada na prpria Constituio de 1988, que determinou que o Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latinoamericana de naes (artigo 4o, pargrafo nico). Em termos de resultados concretos, a superao da rivalidade com a Argentina, permitiu a formao do Mercosul, desde ento uma das grandes referncias da identidade internacional brasileira. Luis Claudio Villafae G. Santos, Amrica do sul no discurso diplomtico brasileiro, op. cit., p. 200.
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na y el Caribe (CEPAL), encaminada a la ampliacin del comercio y la cooperacin industrial entre las empresas de los dos pases; sin embargo, a partir de la llegada al gobierno de Fernando Collor de Mello (1990-1992) y Carlos Menem (1989-1999), Argentina y Brasil se insertaron en un movimiento marcado por el signo librecambista y neoliberal esperaban que el bloque coadyuvara al trnsito de una economa cerrada a otra ms abierta, lo cual distorsion los propsitos polticos y las estrategias del proceso de integracin concebido por sus respectivos antecesores, Alfonsn y Sarney. En diciembre de 1990, los dos pases firmaron el Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE) No.14, en el marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), encaminado a alcanzar varios objetivos, siendo el principal la creacin de las condiciones necesarias para el establecimiento del mercado comn entre ambos pases, en el plazo de cuatro aos y medio. Aun cuando el proceso haba sido planeado para la conformacin de un esquema de integracin entre los dos pases, concluy incorporando a Paraguay y Uruguay.
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5. El Mercado Comn del Sur (Mercosur)

1. Propsitos y naturaleza El 26 de marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado de Asuncin, con el propsito de constituir el Mercosur. Ello involucraba la libre circulacin de bienes, servicios y factores productivos entre los pases; la adopcin de un arancel externo y una poltica comercial comn; la coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales entre los Estados Parte; y la armonizacin de las legislaciones para lograr el fortalecimiento del proceso de integracin. El Tratado fue registrado en la ALADI, como Acuerdo de Complementacin Econmica No. 18, por haberlo acordado as los pases en el Anexo No.1 del mismo. El inters estratgico de los Estados parte del Mercosur, explicitado por sus mandatarios al suscribir el tratado, fue el de profundizar el proceso de integracin como elemento clave para una insercin ms competitiva de sus pases, en un mundo en el que los grandes espacios econmicos y el avance tecnolgico-industrial se tornaban cada vez ms cruciales para las economas nacionales; propiciar la reduccin de los costos internos de produccin, estimular los flujos de comercio, atraer inversin extranjera, etc.28 La perspectiva brasile28 Ao firmar o Tratado de Assuno, os quatro Presidentes partem da percepo comum de que o aprofundamento do processo de integrao pode ser a chave para uma insero mais competitiva de seus pases num mundo em que se consolidam grandes espaos econmicos e onde o avano tecnolgico-industrial se torna cada vez mais crucial para as economias nacionais. O MERCOSUL propiciar economas de escala e otimizar van-
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a era tambin que el Mercosur evolucionara hacia un mercado comn, que le permitiera concretar su destino de potencia mundial, no aisladamente, sino integrado con los dems pases de Amrica del Sur.29 Bajo la influencia del regionalismo abierto o nuevo regionalismo, impulsado por la CEPAL desde los 90, as como de la poltica exterior del Brasil, el Mercosur se inclin por la unin aduanera, importante, desde el punto de vista comercial, pero sin compromisos profundos referidos al desarrollo productivo, la complementacin econmica y la atenuacin de las asimetras. Como lo sealan los analistas brasileos Pedro da Motta Veiga y Sandra Ros:
La opcin de este formato fue fuertemente influenciado por las preferencias comerciales y por consideraciones de poltica externa del Brasil. De hecho, las razones del Brasil para promover el modelo de la unin aduanera del Mercosur se centraron en la preservacin de los mercados y en el fortalecimiento de su capacidad de negociacin para negociar con los pases del Norte, por encima de la lgica de la integracin econmica, con el aprovechamiento de economas de escala y de alcance y la consiguiente especializacin y ganancias de eficiencia en las cadenas de produccin.30
tagens comparativas, levando reduo dos custos internos de produo. O projeto estimular ainda os fluxos de comercio entre os quatro pases e tornar os investimentos mais atrativos na regio, com consequncias positivas para os programas de combate inflao e de melhoria da qualidade de vida da populao. Resenha de Poltica Exterior do Brasil, No. 68, Brasil, Ministrio das Relaes Exteriores, 1991, p. 279. 29 Luis Alberto Moniz Bandeira, Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional, p. 150. 30 Pedro Motta Veiga y Sandra Ros, A Amrica Latina frente aos desafios da globalizao: ainda h lugar para a integrao regional?, 2008, p. 25.
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El primer protocolo al Tratado de Asuncin, Protocolo de Ouro Preto, suscrito el 16 de diciembre de 1994, transform el Mercosur en una unin aduanera, mediante la adopcin de un Arancel Externo Comn, que reprodujo la estructura arancelaria brasilea. La unin aduanera, sin embargo, permanece an incompleta, por la presencia de regmenes especiales en los sectores automotriz, informtico y telecomunicaciones, bienes de capital y azucarero; listas de excepciones nacionales; diferentes regmenes de drawback y admisin temporal en los pases miembros; y, por la no incorporacin al arancel externo comn de las preferencias bilaterales otorgadas en acuerdos comerciales con otros pases.31 2. Estrategia negociadora de los Estados Parte y desarrollo del MERCOSUR El 1 de enero de 1994, entr en vigencia el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), entre EE.UU., Canad y Mxico; y, en noviembre de 1994, treinta y cuatro pases del hemisferio, reunidos en Miami, en la Primera Cumbre de las Amricas, suscribieron el Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad: Democracia, Libre Comercio y Desarrollo Sostenible en las Amricas y un Plan de Accin, que incluan una ambiciosa agenda socioeconmica y poltica; pero, fundamentalmente, el compromiso de establecer un rea de libre comercio que incorporase, en el ao 2005, a todos los pases del continente americano. Durante
31 Jos Tavares, Argentina, Brasil e o Mercosul, Instituto de Estudos para o desenvolvimento Industrial, marzo 2010, en <http://retaguarda.iedi.org.br/midias/artigos/4d8267eb23a5c97a.pdf>, p. 9.
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muchos aos, estas decisiones generaron posiciones negociadoras encontradas entre los pases de la regin, as como el estancamiento de los esquemas de integracin. Esta situacin fue originada en la prioridad que los pases latinoamericanos dieron a la negociacin del ALCA y, posteriormente, ante su fallida concrecin, a la negociacin de Tratados de Libre Comercio con los Estados Unidos. El Mercosur no estuvo ajeno a esta situacin, en especial por la posicin de Argentina de la poca de Menem impulsada por el modelo neoliberal que haba adoptado en su empeo por lograr un alineamiento poltico con los Estados Unidos, as como por los desequilibrios comerciales (1999) con su principal socio comercial, Brasil, que arremete contra el Mercosur y sus arancel externo comn, apostando a la integracin hemisfrica propuesta por los Estados Unidos, el ALCA. En este contexto, el ALCA y el Mercosur parecan opciones excluyentes.32 En el desarrollo del Mercosur se han registrado varios problemas, difciles de ser superados por la limitada institucionalizacin para encarar conflictos y desacuerdos con que haba nacido, y que no ha podido ser corregida, fundamentalmente, por la percepcin de las lites brasileas que consideraban que la naturaleza intergubernamental del organismo atenda, perfectamente, las necesidades del esquema; asi mismo, por la tradicional oposicin del Brasil a no admitir normas u organi32 Paulo Vizentini, De FHC a Lula. Una dcada de poltica externa (1995-2005), en Civitas, Revista de Ciencias Sociales, vol.5, No. 2, julio-diciembre 2005, p. 2, en <http://revistaseletronicas. pucrs.br/ojs/index.php/civitas/article/view/9/1602>.
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zaciones supranacionales, con poder para estructurar las agendas e intermediar acuerdos, que trascendieran la autoridad de su Estado. Todo esto encuadrado en los principios de autonoma y universalismo que han orientado la poltica exterior del pas, subyacente, a los cuales se encontraba la creencia histrica en el seno de la sociedad y de sus formuladores de la poltica exterior, de la grandeza del destino histrico del Brasil.33 Argentina, por su parte, consideraba que una profundizacin de la institucionalidad del Mercosur le hubiera restado mrgenes de maniobra para el establecimiento de relaciones especiales con los Estados Unidos de Amrica, privilegiadas por Menem quien como fuera sealado apostaba a la integracin hemisfrica propuesta por ese pas. Sin embargo, a partir de la asuncin al poder de los presidentes Kirchner y Lula, quienes firman el Consenso de Buenos Aires, en el ao 2003, se registran algunas acciones que permitieron dotar de cierto dinamismo al Mercosur en sus vertientes comerciales y polticas, pero siempre desde una perspectiva puntual. Entre las acciones implementadas cabe destacar la incorporacin a la agenda de la subregin de los conceptos de integracin fsica y productiva, de asimetra estructural, y el tratamiento especial a Paraguay y Uruguay, con la creacin del Fondo para la
33 Gomes Miriam Saraiva, La poltica exterior brasilea hacia los pases americanos en el proceso de integracin: perspectivas de formulacin y pragmatismo en prctica, en Cuadernos sobre relaciones internacionales, regionalismo y desarrollo, vol. 4. No. 8, julio-diciembre 2009, p. 104, en <http://www.saber. ula.ve/bitstream/123456789/31801/1/articulo5.pdf>.
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Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM). En parte, los avances registrados respondieron a los reclamos de Paraguay y Uruguay sobre los desequilibrios observados en la distribucin de los costos y beneficios del proceso integrador. Acordaron, asimismo, la incorporacin de nuevos pases al Mercosur, a pesar de la renuencia Argentina. Este pas, por otro lado, y como lo recuerda el acadmico argentino Roberto Miranda, haba venido planteado la conveniencia de profundizar el Mercosur, sin encontrar el respaldo de su socio estratgico, Brasil:
Desde el Consenso de Buenos Aires, de octubre de 2003, para tomar un punto de partida, hasta el discurso de Kirchner en el Congreso brasileo, en enero de 2006, pasando por las distintas cumbres del Mercosur, la Argentina procur la concertacin poltico-diplomtica para sellar una mayor institucionalizacin del bloque y la multidimensionalidad de la integracin. Pero lo que Argentina pretendi del Mercosur distaba de lo que quiso Brasil de l, y esto fue contundente.34
3. Estados asociados, adhesin de Venezuela y acuerdos con otros esquemas de integracin En la actualidad, el Mercosur cuenta como pases asociados a Bolivia y Chile desde 1996, Per desde 2003, y a Colombia y Ecuador desde 2004; situacin alcanzada mediante la suscripcin de acuerdos bilaterales, entre Mercosur y cada uno de los pases asociados, en los cuales se establece un
34 Roberto Miranda, Corolario de Brasil: la Argentina sin poder en el nuevo tablero regional, en Relaciones internacionales, No. 37, Universidad Nacional de La Plata, 2009, p. 173.
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cronograma para la conformacin de una zona de libre comercio. Para atender la solicitud de la Repblica Bolivariana de Venezuela, encaminada a convertirse en Estado Parte del Mercosur, fue creado el 09 de diciembre de 2005, un Grupo Ad Hoc, integrado por representantes de sus Estados Parte y de la Republica Bolivariana de Venezuela, con el encargo de negociar los plazos y condiciones para su adhesin al Mercosur. La solicitud fue aceptada por la Cumbre de Presidentes realizada en Crdoba, Argentina, en julio del ao 2006 el mismo ao que Venezuela se separa de la CAN, y ratificada por los parlamentos de Argentina, Brasil y Uruguay. Como el parlamento paraguayo se haba opuesto a la adhesin de Venezuela, el proceso no pudo ser concluido; sin embargo, en ocasin de la destitucin del presidente Lugo, en junio del ao 2012, la 43 Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur, realizada en Mendoza, Argentina (28 y 29 de junio), en el marco del Protocolo de Ushuaia relativo al Compromiso Democrtico del Mercosur, suspendi al Paraguay hasta cuando se verifique su pleno restablecimiento democrtico, y anunci la incorporacin de Venezuela a la organizacin, la misma que fue concretada en la Cumbre Extraordinaria de Presidentes realizada en la ciudad de Brasilia, el 31 de julio del ao en curso. Por su parte, Bolivia present una solicitud de adhesin al Mercosur como Estado Parte, en ocasin de la Cumbre Presidencial del organismo, realizada en Brasilia, Brasil, durante los das 17 y 18 de enero de 2007, habindose creado un Grupo de Trabajo ad-hoc para analizar el tema.
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Los Estados Parte del Mercosur son, a su vez, pases miembros asociados de la Comunidad Andina (CAN), desde el 7 de julio del ao 2005. La repblica de Chile es miembro asociado de la Comunidad, desde el ao 2006. La adhesin de nuevos pases, segn varios analistas, ha respondido a la estrategia brasilea de privilegiar la extensin del Mercosur antes que su profundizacin, a fin de no afectar distintos aspectos de su autonoma de accin, lo cual ha terminado realimentando la naturaleza intergubernamental del organismo y la baja interaccin entre las polticas nacionales de sus socios.35 El Mercosur ha suscrito, adems, un acuerdo de comercio preferencial con la Unin Aduanera de frica del Sur; un acuerdo marco de cooperacin econmica con el Consejo de Cooperacin del Golfo; acuerdos marcos de comercio con el Consejo de Cooperacin del Golfo, Marruecos, Jordania, Turqua y Siria; y, Tratados de Libre Comercio con Israel, Egipto y Palestina.
35 Complementando, argumentaremos que esse modelo de integrao seria compatvel com o alargamento do bloco, viabilizaria a incluso de novos membros, o que acaba por realimentar a forma intergovernamental e a baixa interao entre as polticas nacionais nos diferentes aspectos. Vigevani, Tullo y otros, O papel da integrao regional para o Brasil: universalismo, soberania e percepo das elites, en Revista Brasilera Poltica Internacional, No. 51(1) 5-27, (2008).
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6. El rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA)

A pesar de lo consagrado en la Constitucin del ao 1988, que establece que Brasil debe buscar la integracin econmica, poltica, social y cultural de los pueblos de Amrica Latina, con miras a la formacin de una comunidad latinoamericana de naciones, varios de sus estrategas, diplomticos y presidentes han explicitado el cuestionamiento al concepto de Amrica Latina por considerarlo demasiado genrico y sin consistencia respecto de los reales intereses econmicos y polticos brasileos, habiendo emprendido en la bsqueda de un concepto ms operativo para su actuacin en la subregin. Durante el gobierno de Collor de Mello se pas a denunciar la invencin del concepto de Amrica Latina por Napolen III, con ocasin de su aventura imperial en Mxico, presentando la concepcin de Sudamrica como nuestra verdadera circunstancia,36 concretndose el cambio durante la presidencia del gobierno de Itamar Franco cuando propuso la Iniciativa Amaznica durante la Sexta Reunin Cumbre del Grupo de Ro (Buenos Aires, 1992); y, en 1993, un proyecto ms elaborado, orientado a la conformacin del rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), en la Sptima Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Ro, realizada en Santiago de Chile el ao 1993.
36 Carlos Aurlio Pimenta de Fara y Marco Aurlio Chaves Cepik Brasil y Amrica Latina: bolivarismos antiguos y modernos, en Anlisis poltico, en <http://www.iepri.org/portales/ anpol/49.pdf>, mayo-agosto 2003, No. 49, Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional de Colombia, p. 74.
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La Iniciativa Amaznica se encamin a alcanzar un mayor acercamiento con los pases que haban suscrito el Tratado de Cooperacin Amaznica en 1978. En trminos econmicos la propuesta brasilea corresponda a un primer esfuerzo sistemtico por complementar la estrategia de integracin subregional representada por el Mercosur. Siguiendo a los acadmicos brasileos Pimenta de Fara y Chaves Cepik, para su pas
era urgente reforzar el vector norte de integracin con pases septentrionales de Sudamrica en un momento en que el Grupo Andino () y el Grupo de los Tres (Mxico, Venezuela y Colombia) buscaban avanzar en el libre comercio en sus propios espacios sub-regionales frente a los vientos liberalizantes del comercio mundial. Adems del mercado potencial para las exportaciones de los bienes industrializados brasileos, en el comienzo de la dcada de los noventa, ya se observaba que un nuevo ciclo de crecimiento de la economa brasilea demandara importaciones y socios para un mejor aprovechamiento del potencial energtico de los pases andinos y de la frontera norte desde el gas peruano y boliviano hasta el petrleo venezolano y ecuatoriano, pasando por el carbn colombiano.37
La propuesta no encontr el respaldo suficiente, pero al menos sirvi para que, en 1998, Brasil impulsara la suscripcin del Protocolo de Enmienda al Tratado Amaznico, a fin de intensificar esfuerzos para alcanzar sus objetivos, por el que se crea la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA) y una Secretara Permanente que se instal en Brasilia el ao 2003. El ao 1993, en el seno del Grupo de Ro, en Santiago de Chile, el presidente Itamar Franco
37 Ibd., p. 74.
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(1992-1995), interesado en potenciar a su pas en el liderazgo del subcontinente, present un proyecto para la creacin del rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), sin consulta a sus socios del Mercosur y poniendo en juego la cohesin de la agrupacin subregional; en marzo del ao 1994, remiti a sus socios un documento en el que les presentaba, in extenso, su proyecto; y en febrero de ese ao, el canciller Celso Amorim, durante su primera gestin, lo present en la ALADI. Fue l quien rescat el concepto de Amrica del Sur para sealar el mbito de aplicacin del proyecto comentado, y que pas a convertirse en la primera aproximacin al concepto de Amrica del Sur, tal como l se expresa hoy en el discurso diplomtico brasileo.38 El Acuerdo procurara liberalizar el comercio intrarregional; promover la convergencia entre el Pacto Andino y el Mercosur e incorporar a Chile en este movimiento; fortalecer el proceso de integracin sudamericano y mejorar la posicin negociadora de estos pases en el sistema mundial de comercio. La zona de libre comercio deba ser alcanzada, en un plazo de 10 aos, mediante una red de acuerdos bilaterales y/o plurilaterales de desgravacin arancelaria, lineal, automtica y progresiva, y de eliminacin de otras restricciones, debiendo alcanzar el 80% del comercio intrarregional. La propuesta contemplaba tambin ritmos de desgravacin diferenciados, en funcin de los niveles de desarrollo de los pases y de las particularidades de los intercambios de las partes involucradas.
38 Luis Claudio Villafae G. Santos, Amrica do sul no discurso diplomtico brasileiro, p. 201.
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Si bien el ALCSA no tuvo gran acogida, represent un proyecto geopoltico del Brasil, encaminado a coordinar las negociaciones comerciales ya no solo del Mercosur, sino de toda Sudamrica. Se inscriba, por consiguiente, en su estrategia econmica y comercial, aun cuando formalmente sera presentado como un recurso para fortalecer el poder negociador de Sudamrica, en especial frente a la Iniciativa de las Amricas lanzada por el gobierno de los Estados Unidos en el ao 1990, as como la consolidacin de las relaciones econmicas intrarregionales. La propuesta fue interpretada tambin como una reaccin a la creacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y, en especial, a la entrada de Mxico a ese acuerdo,39 decisin que fue considerada por la mayora de los gobiernos de la regin como una seal de este pas de su decisin de debilitar sus compromisos unionistas con Latinoamrica, as como de la preferencia por un proyecto propio de integracin e insercin internacional con los pases de Amrica del Norte. A partir de esta decisin, Brasil encabez un movimiento, en la ALADI, para que Mxico diera cumplimiento a lo dispuesto por el art. 44 del Tratado de Montevideo 1980. Consecuentemente, el proyecto ALCSA no incluy a Mxico, fortaleciendo de esta manera el liderazgo de Brasil en Sudamrica.40
39 Ricardo Sennes y Carla Tomazini, Agenda sudamericana de Brasil. Proyecto diplomtico, sectorial o estratgico?, en Foreign Affairs, en espaol, enero-marzo 20, en <http://elecua. com/?cat=3&paged=5>, p. 3. 40 El artculo 44 del Tratado de Montevideo 1980, que instituy la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), esta-
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7. Algunos cambios en el relacionamiento entre los Estados Unidos y Brasil

Los cambios en el relacionamiento entre los Estados Unidos y Brasil cobraron entidad a partir de varios conflictos, tanto de naturaleza poltica como econmica. Entre los primeros, la oposicin de Estados Unidos de Amrica al enriquecimiento del uranio por parte del Brasil; y, la oposicin conjunta de Brasil, Argentina y Mxico para que el terrorismo y el narcotrfico fueran tratados como temas de defensa.41 Entre los de naturaleza econmica, los enfrentamientos en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), en ocasin de la Quinta Conferencia Ministerial, reunin de Cancn, Mxico, en el ao 2003, oportunidad en la cual Brasil logr liderar un grupo de pases en desarrollo, el G-20 Plus, a
blece la extensin de ampliar inmediata e incondicionalmente a los restantes pases miembros las ventajas, favores, franquicias, inmunidades y privilegios que los pases miembros apliquen a productos originarios de o destinados a cualquier otro pas miembro o no miembro, por decisiones o acuerdos que no estn previstos en el presente Tratado o en el Acuerdo de Cartagena. Frente a este hecho, Brasil encabez una serie de acciones para que Mxico diera cumplimiento a lo dispuesto en el mencionado artculo. El diferendo concluy con la aprobacin, por parte del Consejo de Ministros de la ALADI, el 13 de junio de 1994, de un Protocolo Interpretativo del referido artculo, en el cual se establecen los procedimientos para la aprobacin de la suspensin temporal de las obligaciones en l establecidas, as como el otorgamiento de compensaciones negociadas a los pases afectados por la suscripcin de un acuerdo que implique la aplicacin del artculo 44. 41 Bernal-Meza, Ral, Cambios y continuidades en la poltica exterior brasilea, Lateinamerika Analysen 13, Februar 2006,
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fin de conseguir mayores concesiones para la liberalizacin de los mercados de la Unin Europea y de los Estados Unidos para productos agrcolas; la decisin favorable de la OMC a Brasil, en el ao 2004, sobre el tema de los subsidios al algodn otorgados por el Gobierno estadounidense, en cuanto violaban normas del comercio de la OMC y que deban ser eliminados; pero, fundamentalmente, los originados en las negociaciones para la implantacin del ALCA, proyecto seriamente cuestionado por el Brasil luego de un perodo en el que procur llegar a algn acuerdo, en especial por los temas de servicios, propiedad intelectual, inversiones, compras gubernamentales, as como por la no incorporacin a la negociacin de aquellas restricciones vigentes en Estados Unidos a las importaciones de productos de inters del Brasil (azcar, acero, jugo de naranja, etc.), como los subsidios agrcolas y medidas antidumping. A lo sealado habra que agregar la relativa retirada de los Estados Unidos de Amrica Latina, preocupado en conflictos internacionales en otras reas del planeta, lo que abri un nuevo espacio para que Brasil se perfilara como fuerza pacificadora y mediadora en conflictos internos latinoamericanos.42
S. 69-94. Hamburg: IIK, p. 82, en <http://www.giga-hamburg. de/iik/de/content/publikationen/analysen/la13-04bernal-meza. pdf>. 42 Susanne Gratius, Brasil en la Amricas: una potencia regional pacificadora?, Fundacin para las relaciones internacionales y el dilogo exterior (FRIDE), Madrid, 2007, p. 3, en <http:// www.fride.org/publicacion/223/brasil-en-las-americas-una-potencia-regional-pacificadora>.
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8. El gobierno de Cardoso y la transformacin de las relaciones de Brasil con los pases sudamericanos
El gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), en su segundo mandato (1999-2003), y en especial en los dos ltimos aos en los que recupera cierto margen de maniobra frente a los Estados Unidos de Amrica, llegando incluso a reemplazar el discurso de adhesin subordinada a la globalizacin neoliberal por el de las crticas a la globalizacin asimtrica y al ALCA,43 as por como la eclosin de acuerdos comerciales regionales que se produce desde la primera dcada de los noventa,44 promover una profunda transformacin de las relaciones del Brasil con sus vecinos sudamericanos, que adems de fortalecer el intercambio comercial le habra de permitir un mayor poder de negociacin con los pases desarrollados y en especial con Estados Unidos. Si bien Brasil requera de un espacio ms amplio para colocar sus productos de mayor valor agregado, le era tambin inaplazable el articular una alternativa a la situacin de casi parlisis por la que atravesaba el Mercosur, generada en los significativos desajustes econmicos, como la flo43 Paulo Vizentini, De FHC a Lula. Uma dcada de poltica externa (1995-2005), en Civitas-Revista de Cincias Sociais, vol. 5. No. 2, jul.-dez. 2005, p. 385, en <http://revistaseletronicas. pucrs.br/ojs/index.php/civitas/article/view/9/1602>. 44 En julio de 2005 se haban notificado a la OMC (y a su predecesor, el GATT) un total de 330. De ellos, 206 se haban notificado despus de la creacin de la OMC en enero de 1995. Regionalismo: amigos o rivales?, en <http://www.wto.org/spanish/ thewto_s/whatis_s/tif_s/bey1_s.htm#top>.
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tacin del real (moneda adoptada por el Brasil en 1994, con un tipo de cambio fijo respecto al dlar), en el ao 1999, que llev a una pronunciada devaluacin de la moneda, ocasionando dificultades en el relacionamiento comercial con el resto de pases del Mercosur; as como por el colapso poltico-econmico de la Argentina en el ao 2001 (salida de la convertibilidad que haba sido adoptada en 1991, moratoria de la deuda y consiguiente devaluacin), a partir del cual su influencia en la poltica regional fue cada vez menor. Pero Brasil tena tambin otras motivaciones, entre ellas, responder a las profundas desavenencias con su principal socio comercial del Mercosur, Argentina, respecto a las medidas restrictivas a las importaciones que le haba aplicado cuando dej fluctuar su moneda, as como por las negociaciones realizadas por Argentina, sin que mediara consulta previa, para conseguir el estatus de aliado extra-regional de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN). El conjunto de estos factores llev a la diplomacia brasilea a pensar en la conveniencia de ampliar el Mercosur, para diluir as el poder relativo de su principal socio. Como seala Spektor:
En vez de abandonar el proyecto regional, sera ms factible y mejor expandirlo para incluir nuevos pases en un acuerdo cooperativo regional ms amplio (). Esta nueva formacin no sustituira el Mercosur, sino que lo hara menos prominente en las mesas de negociacin. Esta eleccin no es trivial y revela una actitud proactiva e interesada en aproximarse al espacio regional: frente a la fragilidad y debilidad regional, el pas prefiri no retraer sus intereses, sino ampliarlos. Por detrs de esa lgica resida la comprensin segn la cual una entidad
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sudamericana ms o menos dbil funcionara como salida legtima para la parlisis en que se encontraba el Mercosur en vsperas del cambio de siglo.45
1. La Primera Cumbre de Jefes de Gobierno de Amrica del Sur En este contexto se inscribe la convocatoria a la Primera Cumbre de Jefes de Gobierno de Amrica de Sur, celebrada en Brasilia entre el 31 de agosto y 1 de septiembre del ao 2000. La oportunidad de la convocatoria fue destacada por el presidente Cardoso al sealar que era
el momento de reafirmacin de la identidad propia de Amrica del Sur como regin donde la democracia y la paz abren la perspectiva de una integracin cada vez ms intensa entre pases que conviven en un mismo espacio de vecindad.46
Posicionaba, de esta manera, el proyecto de integracin para una parte de Amrica Latina: la Amrica del Sur. Durante este encuentro, Brasil adems de confirmar su enorme poder de convocatoria en cuanto participaron los presidentes de los doce pases sudamericanos hecho sin precedentes en la historia sudamericana, asumi el liderazgo regional, que de facto ya lo vena ejerciendo en la regin. Como lo haba explicitado el embajador del Brasil ante los Estados Unidos, Rubens Barbosa, en car45 Matas Spektor El regionalismo del Brasil, en Working Paper, No. 16, julio de 2011, p. 8, en <http://www.plataformademocratica.org/Arquivos/Plataforma_Democratica_Working_ Paper_16_2011_Espanhol.pdf>. 46 Citado por Luis Alberto Moniz Bandeira La integracin de Amrica del Sur como espacio geopoltico, s.p.
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ta dirigida el 21 de enero del ao 2000 al presidente Cardoso:

EE.UU. y el resto de los pases de la regin esperan de nosotros una actitud de esa naturaleza (que Brasil asuma el liderazgo regional, con toda la carga y la responsabilidad que eso representa). Van a haber celos? Van a haber. Va a haber desconfianza? Siempre hubo. Tenemos que hacer poltica de nuestra geografa. Amrica del Sur es nuestro patio y donde suceder (ya est sucediendo) la expansin capitalista de las empresas brasileas. Debemos ocupar ese espacio antes que otros (EE.UU., Mxico en el contexto del ALCA, y algunos pases europeos y asiticos) lo hagan.47
Los temas analizados por los presidentes, recogidos en el Comunicado de Brasilia e integrado por 62 puntos, articulados por la diplomacia brasilea con base a la definicin de los principales ejes de la integracin regional que haba realizado en la ocasin el presidente Cardoso, as como a las aspiraciones de los pases participantes, pero hbilmente orientados por el inters nacional brasileo, estuvieron referidos no exclusivamente a la liberalizacin del comercio, sino tambin a la infraestructura para la integracin de Amrica del Sur, la energa, las drogas ilcitas, los delitos conexos, la informacin, el conocimiento y la tecnologa, la cooperacin poltica, la consolidacin y proteccin de la democracia, y el acercamiento entre la CAN y el Mercosur, que encubra la eventual extensin del Mercosur a todo el subcontinente. El presidente Cardoso consideraba que un acuerdo de libre comercio entre estas dos subregiones sera la espina dorsal de Amrica del Sur
47 Matas Spektor El regionalismo del Brasil, p. 9.
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como espacio econmico ampliado. Debe, por lo tanto, ser visto como un objetivo poltico prioritario.48 A la crisis del Mercosur se la encaraba mediante la articulacin al mismo de los dems pases sudamericanos, recuperando de alguna manera la idea del ALCSA, propuesta por el presidente Franco. La incorporacin de los dems pases de la ALADI haba sido ya prevista en el Tratado de Asuncin, los que podan adherir despus de haber transcurrido cinco aos, y en forma inmediata aquellos que no pertenecan a ningn esquema de integracin subregional, como Chile. Los presidentes enfatizaron tambin la importancia del proceso de liberalizacin de mercados en Amrica del Sur, se congratularon con la propuesta de la Comunidad Andina de iniciar un dilogo poltico con el Mercosur y Chile aceptada formalmente en los acuerdos adoptados en la Cumbre del Mercosur, Bolivia y Chile, celebrada en Buenos Aires, el 30 de junio de 2000, y acogieron con satisfaccin el inicio del proceso de negociaciones para su plena incorporacin al Mercosur.49 Asimismo, tomaron conocimiento de un Plan de Accin para la Integracin de la Infraestructura Regional en Amrica del Sur, preparado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por pedido del Gobierno brasileo, con los aportes y colaboracin de otros organismos regionales y de pases sudamericanos, y dispusieron la convocatoria a una reunin ministerial para analizar el citado documento.
48 Citado por Luis Alberto Moniz Bandeira, La integracin de Amrica del Sur como espacio geopoltico, s.p. 49 Comunicado de Brasilia, en <http://www.comunidadandina. org/documentos/dec_int/di1-9-00.htm>.
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La reunin se realiz en la ciudad de Montevideo, en diciembre del ao 2000, bajo el nombre de Reunin de Ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energa, y en ella se aprob un Plan de Accin que contiene propuestas (diez ejes de integracin y desarrollo, procesos sectoriales de integracin, metodologa, cronograma de trabajo y mecanismos para la implementacin y acompaamiento del Plan), para ampliar y modernizar la infraestructura fsica de la regin, en especial en las reas de transporte, energa y comunicaciones, y que se ha constituido en el marco de referencia para el desarrollo de las actividades de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Con los compromisos adquiridos por los pases sudamericanos en esta Primera Cumbre de Jefes de Gobierno de Amrica del Sur, y como lo seala un acadmico argentino, Brasilia lograba ocupar un lugar preferencial en las reas del transporte, la energa y las comunicaciones, teniendo en cuenta su dimensin territorial, su capacidad tecnolgica y la posibilidad de ser inversor en los emprendimientos conjuntos que se hicieran.50 El nfasis puesto en los temas de la red de infraestructura que vincule a los pases del Mercosur, de la CAN y Chile, y contribuya a la formacin del mercado sudamericano, estuvo fuertemente influenciado por el programa de desarrollo regional para el Brasil, del presidente Cardoso, a partir de los ejes de desarrollo concertados en el progra50 Roberto Miranda, Corolario de Brasil: la Argentina sin poder en el nuevo tablero regional, en Relaciones internacionales, No. 37, Universidad Nacional de La Plata, 2009, p. 175.
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ma Brasil Avanza.51 Se estaba pensando, por un lado, en crear vnculos ms permanentes entre las naciones a travs de la integracin fsica de la infraestructura de los pases sudamericanos, que modernizase las relaciones y potenciase la proximidad suramericana, rompiendo los obstculos fronterizos y formando un espacio ampliado a travs de obras y articulaciones en las reas de transporte, energa y comunicaciones; 52 y, por otro, en la reorganizacin del espacio sudamericano alrededor de Brasil, tanto para facilitar su proyeccin hacia mercados mayores al subregional, como los asiticos, para lo que precisaba salida al Pacfico, as como para asegurarle la provisin de energa desde los pases sudamericanos productores de petrleo y gas. De esta manera, y casi un siglo ms tarde, los diplomticos brasileos, formados bajo el legado intelectual del Barn de Ro Grande, lograron instrumentar las aspiraciones geopolticas que l tena con respecto a su pas: Brasil no debe quedarse con la obra hecha, sino que debe llegar hegemnicamente al Pacfico. 2. La Segunda Cumbre de Presidentes de Amrica del Sur Dando continuidad a la iniciativa brasilea, los das 26 y 27 de julio del ao 2002 se realiz, en la ciudad de Guayaquil, la II Cumbre de Presidentes
51 Luis Claudio Villafae, Amrica do sul no discurso diplomtico brasileiro, p. 17. 52 Luis Alberto Moniz Bandeira, O Brasil como potncia Regional e a importncia estratgica da Amrica do Sul na sua poltica exterior, 2009, en <http://www.amersur.org.ar/PolInt/Bandeira0902.htm>, s.p.
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de Amrica del Sur, en la cual los mandatarios aprobaron el Consenso de Guayaquil sobre Integracin, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo; adoptaron la Declaracin sobre la Zona de Paz Sudamericana, que proscribe el uso de la fuerza en la regin y convoca a la limitacin del gasto en armamentos; destacaron la voluntad de Amrica del Sur de construir, bajo los principios del regionalismo abierto, de manera coordinada, un espacio integrado, mediante el fortalecimiento de las conexiones fsicas y la armonizacin de los marcos institucionales, normativos y regulatorios; reafirmaron la vigencia de la importancia estratgica de la IIRSA como instrumento viable para la integracin multisectorial, ratificando el ms amplio apoyo a su implementacin; y, enfatizaron la necesidad de concluir las negociaciones CAN-Mercosur, en ese ao, como una forma de fortalecer la capacidad negociadora en otros procesos, particularmente en propuesto para la constitucin del ALCA.
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9. La iniciativa brasilea para la construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN)

1. El contexto mundial y regional Desde los primeros aos del siglo 21 se haban desarrollado una serie de cambios en la geografa poltica y econmica internacional, que han incidido en la poltica exterior de los pases sudamericanos. Entre ellos: el crecimiento de la economa mundial desde 2001 hasta el advenimiento de la crisis en el ao 2008; la valorizacin de los precios de los productos agrcolas y minerales, y el aumento de la liquidez en el sistema financiero internacional, que han coadyuvado al incremento de las exportaciones de los pases sudamericanos especialmente hacia mercados de pases que antes de los noventa no eran relevantes, principalmente China, as como a la estabilidad de sus economas; el debilitamiento de la economa de los Estados Unidos y el surgimiento de nuevos actores en la economa y la poltica internacional, como Brasil, la India, China, Rusia y Sudfrica, cuyas acciones estn incidiendo en la reestructuracin de los ejes de desarrollo mundial. La valorizacin de los commodities, por su parte, ha fortalecido la capacidad fiscal de los Estados y ha contribuido a la formacin de reservas en monedas duras, que han disminuido la fragilidad externa de la regin aumentando su poder de resistencia y negociacin internacional.53
53 Jos Luis Fiori, EUA, Amrica del Sur y Brasil: seis tpicos para una discusin, en <http://www.amersur.org.ar/PolInt/ Fiori0909.htmn>, septiembre de 2008.
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Los cambios sealados, as como la situacin de crisis de los esquemas regionales y subregionales de integracin, llevaron a algunos Estados a dejar de considerar a los procesos de integracin regional y subregional que haban sido anclados a largos y complicados programas de desgravacin arancelaria o debilitados por la suscripcin de Tratados de Libre Comercio con pases desarrollados, como instrumentos vlidos para promover la unin entre los pases miembros, mejorar la insercin internacional, en unos casos; y, en otros, para promover el desarrollo econmico y social de los pases en ellos involucrados. En el caso del Brasil, los factores mencionados impulsaron a sectores empresariales vinculados a la produccin y a la exportacin, as como a algunos sectores importantes del gobierno Brasileo, a plantear la reorientacin del foco del inters del pas, en razn de que la integracin, y concretamente la propuesta por el Mercosur, haba adquirido una importancia proporcionalmente menor y que estaba actuando como un factor limitante a las posibilidades de accin del pas a nivel internacional. Llegaron, incluso, a proponer una revisin de los compromisos del Brasil en el Mercosur y retroceder desde la unin aduanera imperfecta, a un rea de libre comercio.54 En el contexto de los cambios en la geografa poltica y econmica internacional, el fortalecimiento de las relaciones globales y la construccin de un sistema mundial compuesto por varios polos, y en
54 Tullo Vigevani y Haroldo Ramanzini, Brasil en el centro de la integracin, en Nueva Sociedad, No. 219, enero-febrero de 2009, en: http://www.nuso.org/upload/articulos/3584_1.pdf>, p. 83.
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el que los pases emergentes pudieran desempear un rol clave en cada regin, pasaron a ser los objetivos prioritarios de la diplomacia brasilea y que explican las iniciativas desarrolladas por Brasil. Entre ellas: su activo papel en la conformacin, en 2009, del mecanismo del Foro de Dilogo IBAS (India, Brasil y Sudfrica), que tendra como propsito promover la cooperacin trilateral, la liberalizacin del comercio recproco y la coordinacin de posiciones en los foros multilaterales, as como el liderazgo, junto a China, India y Sudfrica, para la conformacin de un grupo de pases en desarrollo, el G-20 Plus, para las negociaciones agrcolas en la OMC; el impulso al G-20 financiero que sustituy al G8; los acuerdos de cooperacin entre el Mercosur con la India y con la Unin Aduanera de frica Austral (SACU), as como su participacin en el hasta entonces un simple acrnimo inventado por un economista de Goldman Sachs, los BRICS, convertido en una instancia de coordinacin y dilogo por iniciativa de Rusia, entre sus cuatro miembros iniciales, Brasil, Rusia, India y China (2008), a los que en 2011 se adhiere Sudfrica. Desde el ao 2007, Brasil es, adems, socio estratgico de la Unin Europea. Estas iniciativas, sin lugar a dudas, reflejaban las prioridades y los objetivos del presidente Lula y de su activismo en materia de poltica exterior: el fortalecimiento de la posicin negociadora del Brasil en foros econmicos y polticos, regionales y multilaterales, as como la profundizacin de las alianzas con los pases del Sur, teniendo como plataforma la integracin sudamericana, bajo la consideracin de la ampliacin del rea de inters del Brasil, frente a la multipolarizacin de la poltica interna59
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cional. La importancia atribuida a la integracin subregional derivaba del papel que la diplomacia y sus estrategas le asignaban en el proceso de fortalecimiento de la capacidad negociadora internacional del pas. Al respecto, el embajador Samuel Pinheiro sealaba que la estrategia del Brasil es o debe ser la creacin de un polo en torno a Amrica del Sur, sin perjuicio de Amrica Latina.55 En este contexto se inserta la iniciativa brasilea de la conformacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, a partir de la reconstruccin del Mercosur y de la intensificacin de las negociaciones con la Comunidad Andina (CAN), adems de Chile, Guyana y Surinam. En estas actividades la diplomacia brasilea concentr sus esfuerzos desde la eleccin de Lula.56 Contribuy, adems, a institucionalizar la idea de Amrica del Sur, considerada como punto de partida para la nueva insercin internacional del Brasil, acarreando as un cambio en el posicionamiento del pas en cuanto enfatiza en el aspecto poltico de la integracin, procurando el fortalecimiento de la regin como polo alternativo de poder en un mundo unipolar. Las negociaciones entre la CAN y el Mercosur se haban iniciado en abril del ao 1998, mediante
55 Samuel Pinheiro Gimares, Brasil en la era de los gigantes: la estrategia brasilea en el escenario global, en Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), Serie de artculos y testimonio, No. 60, Buenos Aires, marzo 2010, p. 3, en <http:// www.cari.org.ar/recursos/cronicas/guimaraes17-03-10.html>. 56 Gomes Miriam Saraiva, La poltica exterior brasilea hacia los pases americanos en el proceso de integracin: perspectivas de formulacin y pragmatismo en prctica, en Cuadernos sobre relaciones internacionales, regionalismo y desarrollo, vol. 4. No. 8, julio-diciembre 2009, p. 114.
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la suscripcin de un acuerdo marco para la creacin de la Zona de Libre Comercio entre ambos esquemas de integracin (AAP 14 TM No.11) y concluidas, luego de un largo y complejo proceso, en octubre de 2004 y noviembre de 2005, fechas en las que fueron suscritos el Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE59) entre el Mercosur y Colombia, Ecuador y Venezuela; y, el Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE58) entre Mercosur y el Per, respectivamente.57 El largo y complejo proceso de negociaciones podra ser explicado por el contexto en el que stas se dieron y que dificult la superacin de las posiciones encontradas en la mesa de negociaciones. En el ao 1998 se produjo la crisis rusa que entre sus consecuencias devino en una cuantiosa salida de
57 El acuerdo contemplaba la conformacin de la Zona de Libre Comercio en dos etapas: 1. La negociacin de un acuerdo preferencial, descompuesto en dos procesos por pedido de Brasil, y que dieron lugar a los acuerdos suscritos en el marco de la ALADI, el ACE No. 39 entre Brasil y la CAN, suscrito en el ao 1999; y, el ACE No. 48 entre Argentina, Paraguay y Uruguay y la CAN, suscrito en el ao 2000; y 2. de un acuerdo de libre comercio que no lleg a suscribirse. Las negociaciones para la conformacin de la Zona de Libre Comercio entre Mercosur y la CAN se reiniciaron en el ao 2001, y el 6 de diciembre de 2002 se suscribe en el ACE No. 56, en el que se reitera la decisin de conformar el rea de Libre Comercio, antes del 31 de diciembre de 2003, sealndose, adems, que el Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE 39), suscrito entre Bolivia y el Mercosur, el 17 de diciembre de 1996 para el establecimiento de una Zona de Libre Comercio, seguira vigente. Finalmente, en octubre de 2004 y noviembre de 2005, se suscribieron los acuerdos de complementacin econmica entre el Mercosur y Colombia, Ecuador y Venezuela (ACE 59), y entre Mercosur y el Per (ACE 58), respectivamente, con el objetivo de formar reas de libre comercio entre los pases involucrados en tales acuerdos. Sistema de Informacin sobre Comercio Exterior, en <http://www.sice.oas.org/agreements_s.asp>.
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capitales de la regin; los problemas relacionados en el comercio bilateral entre Argentina y Brasil, derivados de la devaluacin que de su moneda hiciera Brasil en el ao 1999, y el colapso poltico econmico de la Argentina del ao 2001; los desacuerdos en la Comunidad Andina para el establecimiento de un Arancel Externo Comn; las propuestas de los pases de menor desarrollo econmico relativo sobre los tratamientos preferenciales; la dimensin de las listas de excepciones. Estos factores, as como la presin ejercida por los empresarios para que sus productos no fueran afectados por la liberacin comercial, o por lo menos que la desgravacin de los productos de su inters se produjeran en los mximos plazos posibles, exacerbaron las posiciones proteccionistas de los pases y dificultaron la concertacin de los acuerdos en los tiempos previstos. Conviene recordar tambin que el 18 de octubre de 2004, el Consejo de Ministros de la ALADI aprob la Resolucin 59 (XIII), que establece las bases para la conformacin progresiva del Espacio de Libre Comercio en la ALADI, en la perspectiva de alcanzar el objetivo previsto en el Tratado de Montevideo 1980. Los avances de este nuevo compromiso, asumido por los pases, han sido escasamente significativos por las posiciones ideolgico-polticas antagnicas surgidas al interior de la Asociacin: unas, que han cuestionado los esquemas sustentados en el regionalismo abierto y han propuesto una agenda alternativa, ms vinculada a lo poltico, lo social, lo energtico, as como una mayor presencia del Estado en la conduccin de la economa; y, otras que han
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privilegiado la suscripcin de tratados de libre comercio o acuerdos preferenciales con terceros pases o grupos de pases, que, en su mayora, superan la naturaleza y el alcance de los acuerdos suscritos en el marco de la asociacin. Unas y otras han gestado nuevos esquemas y proyectos de integracin paralelos, que han contribuido al debilitamiento de la asociacin, el nico esquema de integracin regional. A ellas debe sumarse una tercera posicin, la de Argentina y Brasil, con el respaldo ocasional de Mxico, que ha bregado por mantener el carcter comercial del proceso de integracin, as como los largos plazos establecidos en los acuerdos suscritos para conseguir la liberacin del comercio. Entre los acuerdos suscritos con terceros pases o grupos de pases y que han debilitado el proceso de integracin regional, se encuentran los siguientes: los Tratados de Libre Comercio suscritos por Colombia con Estados Unidos, Canad, EFTA (Liechtenstein, Suiza, Islandia y Noruega) y la Unin Europea; los Tratados de Libre Comercio suscritos por Chile con Canad, Corea del Sur, Estados Unidos, EFTA, China, Australia, Turqua, Malasia y Vietnam; los Acuerdos de Asociacin Econmica suscritos con la Unin Europea, Nueva Zelandia, Singapur, Brunei, Darussalam (P-4), Japn; y, el Acuerdo de Alcance Parcial suscrito con la India; los Tratados de Libre Comercio suscritos por Mxico con Estados Unidos y Canad (TLCAN-NAFTA), Unin Europea, Israel, EFTA, y el Acuerdo de Asociacin Econmica con Japn.58
58 Secretara General de la ALADI, Seguimiento de los avances de las principales negociones internacionales de los pases miembros con terceros pases, ALADI/SEC/di 2454, enero de 2012.
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2. La Tercera Cumbre Presidencial Sudamericana y la creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones El 8 de diciembre de 2004, fue creada la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), mediante la Declaracin del Cusco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones. Tercera Cumbre Presidencial Sudamericana, e integrada por los pases miembros del Mercosur y de la CAN, adems de Chile, Guyana y Suriname. Los dos ltimos pases, si bien son suscriptores del Tratado de Cooperacin Amaznica, as como de dos acuerdos con Brasil (AAP.A25TM No. 38 Brasil-Guyana y AAP.A25TM No. 41 Brasil-Surinam), estn ms vinculados a la Comunidad del Caribe, que a Sudamrica. El propsito estratgico asignado a la Comunidad fue el de aglutinar a los esquemas subregionales y a los pases no miembros de ellos (Chile, Guyana y Suriname), en una estructura de alto perfil poltico y no limitada a la coordinacin de acuerdos comerciales como se desprende de la importancia dada en la Declaracin al proceso de concertacin y coordinacin poltica y diplomtica, que afirme a la regin como un factor diferenciado y dinmico en sus relaciones externas. Se procuraba, de esta manera, superar la gran dispersin de los modelos de regionalismo y estrategias e insercin econmica, y la acumulacin de poder por va de la regionalizacin que posibilitara al subcontinente constituirse en un polo de poder negociador internacional. El proceso de convergencia entre Mercosur, la Comunidad Andina y Chile, a travs del perfeccio64
namiento de la zona de libre comercio apoyndose en lo pertinente en la resolucin 59 del XIII del Consejo de Ministros de la ALADI del 18 de octubre de 2004, as como el proceso de integracin fsica, energtica y de comunicaciones en Sudamrica que haban ocupado el lugar preferencial en las iniciativas anteriormente analizadas, fueron desplazados al segundo y tercer lugares. Se incorporaron, adems, tres nuevos procesos: la armonizacin de polticas que promuevan el desarrollo rural y agroalimentario; la transferencia de tecnologa y de cooperacin horizontal en todos los mbitos de la ciencia, educacin y cultura; y la creciente interaccin entre las empresas y la sociedad civil en la dinmica de integracin de este espacio sudamericano, teniendo en cuenta la responsabilidad social empresarial. En la declaracin, los mandatarios se haban mostrado contrarios a dotar al nuevo organismo de una estructura institucional, sealando que deba basarse en la institucionalidad existente, evitando la duplicacin y superposicin de esfuerzos y sin que implique nuevos gastos financieros.59 Establece, al mismo tiempo, las reuniones de Jefes de Estado como instancia mxima de la Comunidad, las de cancilleres para las decisiones ejecutivas, y crea una Presidencia Pro Tempore del bloque a cargo de un Estado miembro por turno. Al impulsar la Comunidad Sudamericana de Naciones, Brasil volva a demostrar su capacidad
59 Declaracin del Cusco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones. Tercera Cumbre Presidencial Sudamericana, en <http://www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/cusco_ sudamerica.htm>.
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de liderazgo regional y su estrategia de afrontar los desafos polticos y econmicos del siglo 21 en el marco de la unidad poltica de Amrica del Sur.60 No obstante cabe recordar que, a diferencia de las reuniones presidenciales anteriores, sta registra una alusin, a Amrica Latina, en el captulo II:
Su determinacin de desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo poltico, social, econmico, ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad propia de Amrica del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional y, en articulacin con otras experiencias de integracin regional, al fortalecimiento de Amrica Latina y el Caribe, y le otorgue una mayor gravitacin y representacin en los foros internacionales.
La referencia a Amrica Latina, sin lugar a dudas, era un reflejo de la incomodidad de algunos presidentes acerca del enfoque excesivamente sudamericano que se estaba dando a la comunidad, tanto por el hecho de los fuertes lazos comerciales que mantenan algunos de sus pases, especialmente con Mxico, como a la fuerte dependencia, en trminos de vinculacin externa, a la economa ms poderosa de la subregin, Brasil. De ah, por ejemplo, las reacciones y temores de los principales funcionarios encargados de la poltica exterior Argentina, durante la presidencia de Kirchner, que:
sealaron que mientras el pas vecino diseaba y ejecutaba su poltica internacional en clave sudamericana su espacio primero y natural de proyeccin, la Argentina deseaba y pretenda una mirada ms latinoameri60 Tania Rodrguez, El rol de Brasil en Amrica del sur: de la indiferencia al liderazgo regional. Las incidencias de la poltica exterior brasilea en el sub-continente, Buenos Aires, FLACSO, 2010, p. 14.
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cana. La distinta valoracin de una y otra unidad geopoltica y econmica Amrica del Sur para Brasil y Amrica Latina para la Argentina volva a expresar los temores argentinos de una eventual hegemona brasilea en Sudamrica.61
Los temas tratados en el Cusco, sin embargo, no fueron del agrado de todos los pases, y varios de ellos demostraron sus recelos con las aspiraciones brasileas. Argentina, Paraguay y Uruguay, que entre otros pases no estuvieron representados por sus presidentes, queran una solucin a los problemas del Mercosur antes que la creacin de un nuevo organismo regional. Sobre la posicin Argentina Bernal-Meza comenta, de la siguiente manera:
La extensin del bloque hacia el resto de pases sudamericanos, comenzando por la Comunidad Andina (), que impuls Lula da Silva, no fue aceptada por Argentina. El gobierno de Nstor Kirchner siempre consider que deba profundizarse primero el Mercosur, antes que avanzar sobre proyectos de integracin ms intensivos.62
3. La Declaracin de Ayacucho y los ejes de integracin y desarrollo de la IIRSA El da 9 de diciembre de 2004, en Pampa de la Quina, Ayacucho, Per, los jefes de Estado de la repblica de Bolivia, de la repblica Cooperativa de Guyana, de la repblica de Panam, de la repblica de Suriname, de la Repblica Bolivariana de Vene61 Roberto Russell y Juan Tokatlian, Argentina, Brasil y EE.UU.: el desafo de una esfera de cooperacin, en Agenda Internacional, No. 2, Buenos Aires, en <http://www.agendainternacional. com/numerosAnteriores/n2/0201.pdf>, p. 18. 62 Ral Bernal-Meza, Argentina y Brasil en la Poltica Internacional: regionalismo y Mercosur (estrategias, cooperacin y factores de tensin), p. 165.
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zuela, y altos representantes de la repblica Argentina, de la repblica Federativa del Brasil, de la repblica de Colombia, de la repblica de Chile, de la repblica del Ecuador, de los Estados Unidos Mexicanos, de la repblica del Paraguay, de la repblica Oriental del Uruguay, que participaban de los actos conmemorativos de los 180 aos de las batallas de Junn y Ayacucho y del Congreso Anfictinico de Panam, invitados por el Presidente del Per, formularon la Declaracin de Ayacucho, de la que cabe resaltar la reafirmacin del respaldo a la IIRSA y a sus avances, cuya agenda y cartera de proyectos haba sido consensuada luego de aos de trabajo por las autoridades competentes de la Iniciativa, en reuniones realizadas en diferentes pases sudamericanos. Al respecto sealaron:
Reafirmamos nuestro pleno respaldo a la Agenda de Implementacin Consensuada 2005-2010, y la cartera de proyectos IIRSA. En este sentido, acogiendo la propuesta formulada en la Sexta Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva, rubricamos el mapa que contiene los proyectos incluidos inicialmente en dicha Agenda.
Los ejes de integracin y desarrollo son los siguientes: Eje Mercosur-Chile, Eje Andino, Eje interocenico Central, Eje del Amazonas, Eje del Escudo Guyans, Eje Per-Brasil-Bolivia, Eje de Capricornio, Eje del Sur, Eje de la Hidrova ParaguayParan, y Eje Andino del Sur. Como puede apreciarse en el siguiente mapa, siete de estos ejes, siete de los ejes involucran territorio brasileo; se exceptan el Eje Andino; el Eje Andino del Sur y el Eje del Sur.
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IIRSA: Ejes de Integracin y Desarrollo
Geopoltica de la integracin subregional Fuente: Graciela Oporto, Integracin Estratgica de las Amricas, coordinadora nacional del IIRSA, Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, Buenos Aires, Argentina, en <www. minplan.gov.ar>.
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La cartera de proyectos IIRSA estaba conformada por 40 grupos y 335 proyectos de infraestructura, y una inversin estimada de US$ 37.424,8 millones. La Agenda de Implementacin Consensuada, (AIC) 2005-2010, la integraban 31 proyectos (transporte, energa y comunicaciones), convenidos entre los 12 pases sudamericanos y definidos como prioritarios para la integracin fsica de la regin, e implicaban compromisos de inversin de carcter pblico y privado de US$ 5.910.4 millones.63 El financiamiento del IIRSA corre a cargo del BID, CAF, Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata), Banco Mundial, y del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES), en la medida que en la construccin de las obras participen empresas brasileas, as como del sector privado. 10. La Primera Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones y las propuestas para profundizar los contenidos de la integracin El 30 de septiembre de 2005, en Brasilia, se realiz la Primera Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones, en la que aprobaron una Declaracin Presidencial que, adems de una Introduccin que agrega muy poco a la Declaracin del Cusco, hace referencia a la Organi63 Hctor Maldonado Lira, Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA)-Gasto fiscal e infraestructura de transporte, en <http://www.comunidadandina.org/economia/redima_may2006_maldonado.pdf>.
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zacin de la Comunidad y la Agenda Prioritaria (el dilogo poltico; la integracin fsica; el medioambiente, la integracin energtica; los mecanismos financieros sudamericanos; las asimetras; la promocin de la cohesin social, de la inclusin social y de la justicia social; y las telecomunicaciones). Los jefes de Estado aprobaron adems varias declaraciones, entre ellas la Declaracin sobre la Convergencia de los Procesos de Integracin de Amrica del Sur y la Declaracin sobre la Integracin en el rea de Infraestructura. Estas decisiones, por su falta de profundidad y contenido, fueron objeto de reclamos por el presidente Chvez quien, dirigindose a su anfitrin, expres:
Creo, Lula, que la Comunidad Sudamericana debe trascender el Mercosur, debe trascender la Comunidad Andina, y esas instituciones deben desaparecer. Si no, no estaremos haciendo nada. Creo que estamos comenzando muy mal repitiendo esquemas fracasados,64
evidenciando, adems, que su estrategia no estaba orientada al fortalecimiento de los procesos de integracin existentes ni al enfoque comercial y de apertura de mercados impulsado por Brasil desde los aos sesenta, sino a la creacin de una nueva visin y estructura institucional de la integracin, que reflejara los cambios polticos que se estaban operando en el subcontinente. Los presidentes Chvez y Vsquez suscribieron, asimismo, una carta dirigida a los lderes sudamericanos en la cual sealaban la necesidad de dar mayor profundidad a los contenidos de la inte64 Visiones Alternativas, abril 4 de 2005, en <http://www.visionesalternativas.com/index.php>.
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gracin y a las formas institucionales de que deberan revestirse.65 Por otro lado, y en el caso del Uruguay, la insatisfaccin con los resultados econmico-comerciales obtenidos como Estado Parte del Mercosur, lo impulsaron a suscribir: el 15 de noviembre del ao 2003, un ratado de Libre Comercio con Mxico, que entrara en vigencia el 15 de julio del ao 2004; el 25 de octubre de 2004, el Tratado sobre la Promocin y Proteccin Recproca de Inversiones, con los Estados Unidos de Amrica; y, el 4 de noviembre de 2005, durante la Cuarta Cumbre de las Amricas, con este mismo pas, un nuevo Tratado de Inversiones, modificando el suscrito el ao anterior.
11. La Segunda Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones y la Declaracin de Cochabamba. Colocando la
Piedra Fundamental para una Unin Sudamericana
Los mayores avances se registraron en la Segunda Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones, realizada el 8 y 9 de diciembre de 2006, en Cochabamba. En esta oportunidad se recogieron varios de los aportes formulados por la Comisin Estratgica de Reflexin, creada en la reunin extraordinaria de los presidentes sudamericanos de Montevideo, en diciembre de 2005, y conformada por representantes personales de los presidentes, con el mandato de producir un Documento de Reflexin para ser sometido a la reunin de Cochabamba.
65 <http://www.comunidadandina.org/unasur/antecedentes.htm>.
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El documento se denomina: Un nuevo modelo de integracin en Amrica del Sur: hacia la Unin Sudamericana de Naciones, y marca un quiebre en el alcance de las propuestas que se haban venido analizando. Efectivamente, en el acpite sobre las oportunidades de la Integracin de Amrica del Sur, se sealaba que:
La construccin de un nuevo modelo de integracin no puede estar basada nicamente en las relaciones comerciales, que con miras a la construccin de una integracin equilibrada y la consolidacin de una Agenda de Integracin Social y Productiva, los pases de Amrica del Sur, dando nfasis a la convergencia comercial, deben buscar una articulacin econmica y productiva ms amplia, as como formas de cooperacin poltica, social y cultural. Ella debe favorecer un desarrollo ms equitativo, armnico e integral de Amrica del Sur.
En el acpite sobre objetivos, y como premisa de los mismos, se planteaba que la integracin debe tener por objetivo la conformacin de una zona de libre comercio, teniendo en cuenta los acuerdos existentes de integracin econmica y atenta al tratamiento de las asimetras constatadas. Se reconoca, de esta manera, la prioridad que haban venido dando los gobiernos a los temas comerciales en la estrategia de la integracin, pero insertados entre otros 34 objetivos, de lo ms variados, su importancia aparece diluida. Al parecer, lo acordado reflejaba un juego poltico de balance de poder entre los actores que representaban a las nuevas corrientes polticas, y los que procuraban mantener las propuestas orientadas a la liberacin comercial y a las rebajas arancelarias. Finalmente, se propuso considerar la necesidad de negociar un Tratado Fundacional y Constitutivo
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de la Comunidad Sudamericana de Naciones, que d nueva densidad jurdica a la iniciativa y que apunte a la creacin de una Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR).66 En la Segunda Reunin de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones, referida anteriormente, los mandatarios emitieron la Declaracin de Cochabamba. Colocando la Piedra Fundamental para una Unin Sudamericana, en la que definen el nuevo modelo de integracin para el Siglo 21; los principios rectores y las premisas para la construccin de la integracin sudamericana; sus objetivos; y un plan estratgico para la profundizacin de la integracin sudamericana.67 Entre las caractersticas sobresalientes del nuevo modelo de integracin aprobado, cabe destacar las siguientes: 1. La construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones busca el desarrollo de un espacio integrado en lo poltico, social, cultural, econmico, financiero, ambiental y en la infraestructura. 2. La integracin sudamericana no es solo necesaria para resolver los grandes flagelos que afectan a la regin como la pobreza, la exclusin y la desigualdad social persistentes, sino que es un paso decisivo para lograr un mundo multipolar, equilibrado, justo, y basado en una cultura de paz.
66 Documento final de la Comisin Estratgica de Reflexin. Un nuevo modelo de integracin de Amrica del Sur: hacia la Unin Sudamericana de Naciones, en <http://www.comunidadandina. org/documentos/dec_int/dec_cochabamba_reflexion.htm>. 67 Declaracin de Cochabamba. Colocando la Piedra Fundamental para una Unin Sudamericana, en <http://www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/declaracion_cochabamba.htm>.
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3. Es un nuevo modelo de integracin con identidad propia, pluralista, en medio de la diversidad y las diferencias, reconociendo las distintas concepciones polticas e ideolgicas, que corresponden a la pluralidad democrtica de nuestros pases. 4. El nuevo modelo de integracin comprende el mbito comercial y una articulacin econmica y productiva ms amplia, as como nuevas formas de cooperacin poltica, social y cultural, tanto pblicas y privadas, como de otras formas de organizacin de la sociedad civil. 5. Se trata de una integracin que se asienta en alianzas estratgicas, basadas en el compromiso democrtico, el fortalecimiento del dilogo poltico, la contribucin a la estabilidad regional, la articulacin de polticas sociales regionales, y la valorizacin de una identidad cultural sudamericana con participacin de actores locales y regionales. 6. La Comunidad Sudamericana de Naciones, conformada por Estados democrticos y soberanos, se sustenta en una conjuncin de objetivos, principios y valores que reconoce el carcter multitnico, multicultural y plurilinge de nuestros pueblos. Esta comunidad se sustenta en sus bases histricas, reconociendo el papel de los pueblos originarios, afrodescendientes y migrantes laborales contratados y de las luchas sociales de la regin. La unidad sudamericana contribuir al fortalecimiento de la unidad de toda Amrica Latina y el Caribe. La Declaracin de Cochabamba contiene, asimismo, 13 objetivos de la integracin sudamericana, que tienen como base un conjunto de acciones
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de impacto inmediato para revertir el enorme dficit social de la regin: la superacin de las asimetras para una integracin equitativa; un nuevo contrato social sudamericano, que promueva una integracin con rostro humano y articulada con la agenda productiva; integracin energtica para el bienestar de todos; infraestructura para la interconexin de nuestros pueblos y la regin; cooperacin econmica y comercial, para lograr el avance de un proceso de convergencia innovador y dinmico, encaminando al establecimiento de un sistema comercial transparente, equitativo y equilibrado, que contemple un acceso efectivo; integracin financiera sudamericana; integracin industrial y productiva; ciudadana sudamericana; abordar los temas de la migracin con un enfoque integral y comprensivo; identidad cultural; cooperacin en materia ambiental; participacin ciudadana; y, cooperacin en materia de defensa.
12. Los movimientos y organizaciones sociales y sus aportes a la definicin de un nuevo modelo de integracin
En forma paralela a la Reunin de Presidentes se desarroll la La Cumbre Social por la Integracin de los Pueblos (6-8 de diciembre de 2006), convocada por movimientos y organizaciones sociales de Latinoamrica que haban cobrado notoriedad por su Campaa Continental contra el ALCA y en oposicin a los Tratados de Libre Comercio con los Estados Unidos, y que en esta oportunidad queran aportar con propuestas alternativas y viables a la integracin, desde el enfoque de los pueblos.
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La presencia de gobiernos sensibles a las demandas populares, como el de Bolivia, posibilit que representantes de la Cumbre Social expusieran a representantes de la Cumbre Oficial, sus inquietudes y propuestas sobre lo que debera ser la Comunidad Sudamericana de Naciones. A su vez, en la Cumbre Social
se organizaron dilogos intersectoriales que juntaron en la mesa a representantes gubernamentales con aquellos/as de los movimientos sociales, para debatir temas como la integracin energtica, comercial, financiera e infraestructural, los grandes problemas sociales, el medioambiente, la tierra y el agua. Es ms, no pocos delegados oficiales de distintos pases acudieron a escuchar las mesas de intercambio en los eventos del espacio abierto de los pueblos.68
En las deliberaciones, los participantes de la Cumbre Social sealaron que en la Declaracin Presidencial que cre la Comunidad de Naciones se haban recogido temas de inters de los movimientos sociales, como el combate a la pobreza; la exclusin y la desigualdad social; la superacin de las asimetras; el nfasis en la solidaridad y cooperacin; la igualdad de gnero, entre otros; pero que, a su vez, perciban una clara intencin entre varios gobiernos a favorecer un modelo orientado hacia los grandes proyectos de infraestructura, las inversiones privadas y extranjeras y el libre comercio. La IIRSA fue duramente cuestionada por la Cumbre Social, reflejando de esta manera las preocupaciones exteriorizadas, tanto en el Brasil como en sus pases vecinos, sobre la falta de trans68 Sally Burch, Hacia cul integracin?, en <http://www.rebelion.org/noticia.php?id=43141006/12/12>.
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parencia de los criterios utilizados para la seleccin e implementacin de los proyectos, la no consideracin del impacto ambiental de los proyectos por parte de los respectivos gobiernos, y el impacto social de los mismos en especial sobre grupos indgenas y comunidades locales en diversas reas. Pusieron en duda, incluso, la contribucin de la iniciativa a la articulacin del mercado regional. Las organizaciones de la sociedad civil sealaron tambin que la iniciativa responde nicamente a intereses de grupos econmicos poderosos y que en tanto corredores de exportacin de commodities agrcolas y minerales a los mercados asiticos generan a su paso corredores de miseria y un aumento acelerado de la deuda. Se pronunciaron, asimismo, sobre el protagonismo brasileo en el marco de la IIRSA y sobre las condiciones definidas para la financiacin de los proyectos por parte del BNDES, que privilegia a las empresas de construccin brasileas. Todo esto podra derivar en la resistencia de segmentos de la sociedad civil al proyecto de integracin subregional y al papel del Brasil en su promocin.69 El Manifiesto de Cochabamba, declaracin poltica de la Cumbre Social, reconoce que Amrica del Sur ofrece una oportunidad histrica que no puede desaprovecharse para avanzar hacia una verdadera integracin soberana y para los pueblos, que
69 Alcidez Costa Vaz, Brasil y sus vecinos: del descubrimiento a la interdependencia?, en La percepcin del Brasil en el contexto internacional, t. 1, Amrica Latina, Wilhelm Hofmeister, Francisco Rojas A. & Luis Guillermo Solis R., organizadores, Ro de Janeiro, Konrad-Adenauer-Stiftung, 2007, p. 34.
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la Comunidad Suramericana de Naciones no debe ser una prolongacin del modelo de libre mercado basado en la exportacin de productos bsicos y bienes naturales, fundamentada en el endeudamiento y en la desigual distribucin de la riqueza, que la creacin de una autntica Comunidad Sudamericana de Naciones no puede ser un proceso que excluya las exigencias populares y para esto requiere una autntica participacin social, y que () se requiere otro tipo de integracin en la cual prime la cooperacin sobre la competencia, los derechos de los habitantes sobre los intereses comerciales, la soberana alimentaria sobre la agroexportacin, la accin decidida del Estado en procura del bienestar sobre las privatizaciones y el sentido de equidad sobre el afn de lucro, el respeto del medioambiente sobre el saqueo despiadado de los recursos naturales y la equidad de gnero sobre la injusta divisin sexual del trabajo. Tambin debe primar el reconocimiento, respeto y promocin de las comunidades originarias sobre la marginacin, explotacin y folclorizacin de sus valores y tradiciones econmicas y culturales.70
La participacin de los movimientos sociales y sus propuestas, as como la insatisfaccin de varios Jefes de Estado de los ms volcados hacia la izquierda con lo aprobado en la Declaracin del Cusco, que cre la Comunidad Sudamericana de Naciones, y con la vertebracin de la CAN y el Mercosur alrededor del libre comercio, contribuyeron a la definicin del nuevo modelo de integracin para el siglo 21. El presidente Evo Morales, en su propuesta a los mandatarios y pueblos de Sudamrica denominada Construyamos una verdadera Comunidad
70 Cumbre Social por la Integracin de los Pueblos, Manifiesto de Cochabamba, en <http://movimientos.org/noalca/integracionpueblos/show_text.php3?key=8764>.
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Sudamericana de Naciones, para Vivir Bien, el 2 de octubre de 2006, en ocasin de la Cumbre Sudamericana de Naciones, realizada los das 8 y 9 de diciembre de 2006, en Cochabamba, formul tambin algunas crticas a la IIRSA y propuso la revisin de la misma:
Tenemos que desarrollar la infraestructura vial, las hidrovas, y corredores, no solo ni tanto, para exportar ms al mundo, sino sobre todo para comunicarnos entre los pueblos de Sudamrica, respetando el medioambiente y reduciendo las asimetras. En este marco, debemos revisar la Iniciativa de Integracin Regional Sudamericana (IIRSA), para tomar en cuenta las preocupaciones de la gente que quiere ver carreteras en el marco de polos de desarrollo, y no autopistas por las que pasan contenedores para la exportacin en medio de corredores de miseria y un incremento del endeudamiento externo.71
Por su parte, el presidente Chvez fue particularmente crtico con la orientacin mercantil de la propuesta de la Comunidad Sudamericana de Naciones, por considerar que, de esa manera, no se alcanzaba la integracin de los pueblos, as como con el papel que se haba asignado a la convergencia de la CAN y el Mercosur en una zona de libre comercio, por considerar que eran dos maquinarias que no sirven para enfrentar los grandes dilemas sociales, polticos y econmicos del momento que estamos viviendo;72 criticaba tambin a la IIRSA en cuanto
71 Centro Latino Americano de Ecologa Social, Montevideo, en <www.integracionsur.com>. 72 Citado por Jos Briceo Ruiz, La UNASUR: continuum o nuevo inicio del regionalismo sudamericano?, en Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Gran Caribe, No. 8, Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales, Buenos Aires, 2010.
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favoreca a las empresas multinacionales interesadas en exportar recursos hacia el Norte; sealando, adems, que la integracin no era para construir carreteras o puertos, sino para conformar un bloque de poder. Desvalorizaba, de esta manera, a los elementos fundamentales de la propuesta de integracin brasilea para Sudamrica.
13. La Comunidad Sudamericana de Naciones, el ALCA, la cooperacin Sur-Sur y la integracin energtica

Entre las dos reuniones de los Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones, se produjeron algunos acontecimientos que repercutieron en las propuestas de integracin que se haban venido construyendo, as como en la consolidacin de posiciones por el liderazgo regional. 1. El rechazo a la iniciativa de los Estados Unidos para la conformacin del ALCA, en la Cuarta Cumbre de las Amricas en Mar del Plata, Argentina, en 2005 (4 y 5 de noviembre), especialmente por la oposicin del Mercosur y Venezuela, encabezada por el presidente Lula; con esta decisin, adems de evitarse la profundizacin de la dependencia econmico-comercial frente a los Estados Unidos, se preservaba tambin la integridad de Mercosur, esquema de integracin, al que la diplomacia brasilea consideraba pieza fundamental para la articulacin de su propuesta de integracin sudamericana. 2. Las convocatorias a la Primera Cumbre de Amrica del Sur y de los pases rabes, realizada en Brasilia, en mayo de 2005, as como a la
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Primera Cumbre frica-Sudamrica, en la ciudad de Abuja, Nigeria, en noviembre de 2006, impulsadas por el Brasil en el contexto de los objetivos propuestos por su diplomacia de intensificar las relaciones Sur-Sur, tanto con fines comerciales como polticos; entre los ltimos cabe destacar el de fortalecer el liderazgo brasileo entre los pases del Sur, as como avanzar en la conformacin de un mundo multipolar en el cual pueda ocupar un importante lugar. Estos propsitos fueron alcanzados, como se desprende del comentario que aos ms tarde realizara el ministro de Relaciones Exteriores Celso Amorim:
Tambin lanzamos las cumbres de los pases sudamericanos con los pases africanos (ASA) y con los pases rabes (ASPA). Construimos puentes y polticas entre regiones hasta ahora distantes unas de las otras, a despecho de sus complementariedades naturales. Esa aproximacin poltica deriv en notables avances en las relaciones econmicas. El comercio del Brasil con los pases rabes se cuadruplic en siete aos. Con frica se multiplic por cinco y lleg a ms de 26.000 millones de dlares, cifra esta superior a la del intercambio con socios tradicionales como Alemania y Japn.73
3. A partir del advenimiento de gobiernos de izquierda y centro izquierda en Sudamrica y a la prdida de dinamismo de la Iniciativa Energtica Hemisfrica, cuyas acciones haban sido definidas en el Plan de Accin aprobado en la Primera Cumbre Presidencial de las Amricas (Miami, diciembre de 1994), las negociaciones
73 Artculo Un nuevo mapa del mundo, en El Pas, Montevideo, octubre 2010, en <http://www.amersur.org.ar/index.htm>.
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sobre la integracin energtica se trasladaron del mbito hemisfrico al mbito latinoamericano y al sudamericano, en particular. Las polticas energticas aperturistas, desreguladoras y privatizadoras implementadas en la dcada de los noventa, comenzaron a ser revisadas. En este proceso, se otorg un mayor protagonismo al Estado en la gestin de los recursos energticos y en la integracin energtica subregional. En el contexto referido fueron convocadas la Primera Reunin de Ministros de Energa de Amrica del Sur, realizada en la isla de Margarita, Repblica Bolivariana de Venezuela, en octubre de 2004 (Argentina, Bolivia, Brasil y Venezuela), y la Primera Reunin de Ministros de Energa de la Comunidad Suramericana de Naciones, realizada en Caracas, el 26 de setiembre de 2005. Durante el desarrollo de las mismas, los pases no evidenciaron diferencias sustantivas en el tratamiento del tema energtico, en cuanto haban aceptado las propuestas brasileas acogidas en el marco de la IIRSA. Este proceso, sin embargo, ira a sufrir un cambio significativo cuando, en mayo de 2006, el gobierno de Evo Morales, con el apoyo del presidente Chvez, nacionaliz los industria petrolera y gasfera, que afect a varias empresas extranjeras que operaban en el pas, entre ellas a Petrobras, lo cual repercuti en las relaciones de Bolivia y Venezuela con Brasil y en el conjunto de las relaciones subregionales. A partir de este hecho, y del incremento en los precios del petrleo, el tema energtico pasar a
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ocupar un lugar prioritario en la agenda sudamericana, en cuyo tratamiento los puntos de divergencia y de conflicto derivados de las diferentes estrategias sustentadas por los pases se tornarn evidentes; en especial los originados en el papel que en esas estrategias los pases atribuyen al sector pblico y al privado, as como a la diversificacin de la matriz energtica. Dos estrategias son particularmente notorias en el proceso de integracin energtica subregional: la una liderada por Brasil, en la que ocupa un papel predominante el sector privado y la empresa pblico-privada, Petrobras; y la otra, por la Repblica Bolivariana de Venezuela, en la cual el Estado debe tener el papel protagnico tanto en la integracin energtica como en la integracin subregional. Dice al respecto el acadmico Bernal-Meza, Sera as el gobierno de Venezuela, enfrentando a Brasil, el que planteara la integracin regional energtica, y en general toda integracin, como un asunto de los Estados y no de los privados.74 En el marco de la estrategia brasilea, el presidente Lula emprender en el fortalecimiento de Petrobras y en la diversificacin de las fuentes de provisin nacional e internacional de energa, a fin de disminuir la dependencia de la importacin de petrleo, recurriendo al fortalecimiento de la produccin de biocombustibles, de etanol en particular, con lo cual procuraba tambin diluir o desplazar el eje de la importancia que tiene el petrleo y
74 Ral Bernal-Meza, El pensamiento internacionalista en la era de Lula, en <http://www.revistas.uchile.cl/index.php/REI/article/viewFile/12703/12992>, p.10.
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el gas para el proceso de integracin y de sus pases proveedores en la infraestructura regional.75 En este contexto, y en marzo de 2007, los presidentes Lula da Silva y George W. Bush suscribieron un memorando de entendimiento, a fin de cooperar en investigacin e impulsar la produccin y exportacin de etanol en el mundo, con miras a conformar un mercado global de biocombustibles. La produccin de etanol en Brasil es a partir de la caa de azcar, y en Estados Unidos a partir del maz, duramente criticada por el presidente venezolano por las implicaciones en la produccin de alimentos. En el marco de la estrategia venezolana, el presidente Chvez impulsar la conformacin de una empresa multinacional latinoamericana, integrada por empresas energticas estatales o entes de los Estados de Amrica Latina y el Caribe, Petroamrica, a cuyo cargo estara el desarrollo de los acuerdos bilaterales o subregionales y la realizacin de inversiones conjuntas en la exploracin, explotacin y comercializacin de petrleo y gas, as como la complementacin econmica entre los pases que adhieran a la iniciativa. Estara integrada por tres proyectos subregionales de integracin energtica: Petrosur (Argentina, Brasil, Venezuela y Uruguay), Petrocaribe (Guayana y Surinam y pases insulares del Caribe, con excepcin de Trinidad y Tobago y Barbados) y Petroandina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela). Petrosur incluira, a su vez, el Gran Gasoducto del Sur, con una extensin de 9.000 kilmetros, que unira Puerto Ordaz en Ve75 Ibd, p. 11.
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nezuela, con Manaos en Brasil y Buenos Aires en Argentina. Las ms importantes propuestas de la poltica energtica venezolana se han originado en el Plan siembra petrolera 2005-2012, que abarca una serie de medidas orientadas a reducir la dependencia de sus exportaciones petroleras a Estados Unidos, en el marco de una nueva visin geopoltica y geoestratgica de diversificacin de sus exportaciones y las fuentes de capital y suministro de tecnologa.76
14. El financiamiento de la integracin y el sistema bancario y monetario regional

El financiamiento de la integracin y el establecimiento de un sistema bancario y monetario regional han sido temas a los que han dado prioridad en su tratamiento los gobiernos progresistas y los movimientos sociales. El 21 de febrero de 2007, en Puerto Ordaz, los presidentes de Argentina y de la Repblica Bolivariana de Venezuela firmaron un memorndum de entendimiento para crear una institucin bancaria regional; y el 3 de mayo, del mismo ao, se realiz, en la ciudad de Quito, una reunin de ministros de Economa, Finanzas o Hacienda, de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay, Ecuador y Venezuela, presidida por el presidente del Ecuador, con el fin de avanzar en los lineamientos generales de
76 Ariela Ruiz-Caro, Puntos de conflicto de la cooperacin e integracin energtica en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, CEPAL, Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, marzo de 2010, p. 22.
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la nueva arquitectura financiera regional y en la conformacin de la banca regional. En la ocasin, los ministros aprobaron la Declaracin de Quito, en la que adems de sealar que
los pueblos dieron a sus gobiernos los mandatos de dotar a la regin de nuevos instrumentos de integracin para el desarrollo que deben basarse en esquemas democrticos, transparentes, participativos y responsables ante sus mandantes, y de las coincidencias respecto a la necesidad de disear una nueva arquitectura financiera regional, orientada a fortalecer el papel del continente en el mundo financiero y comercial globalizado, y beneficiar el aparato productivo que priorice las necesidades bsicas de nuestros pueblos,
convinieron, entre los aspectos: dar prioridad a la creacin del Banco del Sur, como banca de desarrollo; avanzar en el concepto del Fondo de Estabilizacin a partir del fortalecimiento del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), con la integracin de nuevos socios y /o creacin de nuevos instrumentos; avanzar en el desarrollo de un sistema monetario regional que podra iniciarse con el comercio bilateral en monedas domsticas, tal como lo estn haciendo Brasil y Argentina; e impulsar la firma del documento de fundacin del Banco del Sur.77 Los resultados comentados se alcanzaron luego de considerar, bsicamente, dos propuestas elaboradas para la ocasin. La una presentada por los representantes de Argentina y Venezuela, en forma conjunta, en la que proponan la creacin del Banco del Sur, con funciones de una banca de desarrollo y de un fondo monetario; y la otra presentada por
77 En <http://cadtm.org/Declaracion-de-Quito>.
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Ecuador en la que propona la creacin de tres instrumentos: un Fondo Monetario Regional, un Banco del Sur y una unidad monetaria del Sur; que el capital del banco fuera integrado con aportes de los Estados, con prstamos que los pases hicieran al banco, con lo recaudado por la aplicacin de impuestos globales, tipo tasa Tobin, impuestos repatriados por las transnacionales, de proteccin del medioambiente, etc.; que los prstamos fueran destinados a empresas pblicas, pequeos productores, cooperativas, comunidades indgenas; y que el derecho a voto fuera por pas, antes que por los aportes de capital realizados: un socio un voto, etc. A los pocos das de la reunin, el gobierno del Ecuador constituy la Comisin Tcnica Presidencial para la Nueva Arquitectura Financiera Internacional, a fin de desarrollar y fortalecer esta iniciativa, desde la perspectiva ecuatoriana. Las organizaciones, movimientos sociales, sindicatos y acadmicos de la regin, que se haban organizado para combatir el flagelo de la deuda externa de la regin y las polticas y prcticas perversas de la organizaciones financieras internacionales, se dirigieron, en dos oportunidades (27 de junio de 2007 y 1 de diciembre de 2007), a los presidentes de los pases cuyos ministros haban participado de la reunin de Quito, remitindoles sus puntos sobre lo que a su juicio deba ser el Banco del Sur, para su consideracin en las reuniones gubernamentales encaminadas a su creacin. Entre ellos: que el Banco del Sur fuera una entidad de carcter pblico, promoviera la integracin de los pueblos y pases de la regin, a travs de metas concretas como el pleno empleo; garantizara la alimentacin, la salud, la vivienda, la redistri88
bucin de la riqueza y la preservacin ambiental; que no reprodujera el modelo de financiamiento de las actuales instituciones financieras internacionales, de construccin de megas-obras destructivas del medioambiente y la biodiversidad o de iniciativas como IIRSA, que solo responden a los intereses de los grandes capitales o de empresas transnacionales.78 1. El Banco del Sur El 9 de diciembre de 2007, en Buenos Aires, fue suscrito el Acta Fundacional del Banco del Sur, y el 26 de septiembre del ao 2009, en la ciudad de Porlamar, Repblica Bolivariana de Venezuela, fue suscrito el Convenio Constitutivo del Banco del Sur,79 por los presidentes de la Repblica Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Repblica Federativa del Brasil, Ecuador, Paraguay, Repblica Oriental del Uruguay y por la Repblica Bolivariana de Venezuela, cuyo
objeto es financiar el desarrollo econmico, social y ambiental de los pases miembros, en forma equilibrada y estable, haciendo uso del ahorro intra y extra regional; fortalecer la integracin; reducir las asimetras y promover la equitativa distribucin de las inversiones entre los pases miembros.
Tendr su sede en la ciudad de Caracas, una subsede en la ciudad de Buenos Aires y otra en la ciudad de la Paz. An no ha sido implementado.
78 Texto completo de las cartas en <http://www.jubileosuramericas.org/indicetemas.shtml>. 79 En <http://www.rls.org.br/informes/banco-del-sur>.
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2. El Sistema nico de Compensacin Regional (Sucre) El 26 de noviembre de 2008, durante la Tercera Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestros Amrica-Tratado de Comercio de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) a la que haba sido invitado el Presidente de la Repblica del Ecuador, en ese entonces pas observador del ALBA-TCP, se aprob una declaracin que, entre otros aspectos, contempla la decisin de construir una Zona Monetaria que incluya, inicialmente, a los pases del ALBA y a la Repblica del Ecuador, y a la mancomunidad de Dominica, en calidad de observador, mediante el establecimiento de la Unidad de Cuenta Comn Sucre (Sistema Unitario de Compensacin Regional) y de una Cmara de Compensacin de Pagos. La creacin de esta Zona Monetaria se acompaar del establecimiento de un Fondo de Estabilizacin y Reservas con aportes de los pases miembros, con el fin de financiar polticas expansivas de demanda para enfrentar la crisis y sostener una poltica de inversiones para el desarrollo de actividades econmicas complementarias. Consta tambin en la Declaracin el
articular una respuesta regional, impulsada por el ALBA-TCP, que busque la independencia respecto a los mercados financieros mundiales, cuestione el papel del dlar en la regin y avance hacia una moneda comn, el sucre, y contribuya a la creacin de un mundo pluripolar.80
Posteriormente, el 16 de abril de 2009, en la Sptima Cumbre del ALBA, realizada en la ciudad de

80 En <http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2009/03003.pdf>.
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Cuman, fue aprobado el Acuerdo Marco para la creacin del Sucre, en el que se fijan las directrices para el funcionamiento del sistema destinado a la promocin del desarrollo integral de la regin latinoamericana y caribea, favoreciendo el intercambio comercial entre los pueblos en el mbito intrarregional. Finalmente, en la ciudad de Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia, el 16 de octubre de 2009, fue suscrito el Tratado Constitutivo del Sistema Unitario de Compensacin Regional (Sucre) por los presidentes del Estado Plurinacional de Bolivia, y las Repblicas de Cuba, del Ecuador, de Honduras, de Nicaragua y Bolivariana de Venezuela, pases miembros del ALBA-TCP. Tiene
por objeto constituir y establecer las directrices regionales para el funcionamiento del Sistema Unitario de Compensacin de Pagos (Sucre), como mecanismo de cooperacin, integracin y complementacin econmica y financiera, destinado a la promocin del desarrollo integral de la regin latinoamericana y caribea, as como tambin articular el funcionamiento de dicho sistema con los lineamientos establecidos por el Consejo Ministerial de Complementacin Econmica de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP).
El Consejo Monetario regional del Sucre ser el mximo organismo de decisin del Sucre y tendr su Sede en la Ciudad de Caracas, Repblica Bolivariana de Venezuela.81 El 27 de enero de 2010 entr en vigencia el Tratado Constitutivo, y el 3 de febrero del mismo ao fue realizada la primera operacin entre Cuba y Venezuela, cuyo pago se efectu en sucres.
81 En <http://www.rls.org.br/informes/banco-del-sur>.
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15. La Unin de Naciones Suramericanas (Unasur) 1. La constitucin de la Unasur El 23 de mayo del ao 2008, en Brasilia, en el marco de la Reunin Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad Sudamericana de Naciones, la Repblica Argentina, la Repblica de Bolivia, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica de Colombia, la Repblica de Chile, la Repblica del Ecuador, la Repblica Cooperativa de Guyana, la Repblica del Paraguay, la Repblica del Per, la Repblica de Suriname, la Repblica Oriental del Uruguay y la Repblica Bolivariana de Venezuela, decidieron constituir la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur), como una organizacin dotada de personera jurdica internacional.82 Son sus rganos: el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas y Delegados y la Secretara General, con sede en Quito, Ecuador. Podrn convocarse y conformarse reuniones ministeriales sectoriales, consejos de nivel ministerial, grupos de trabajo y otras instancias institucionales que se requieran. El Consejo Energtico de Sudamrica, creado en la Declaracin de Margarita (17 de abril de 2007), es parte de Unasur. 2. Datos bsicos de la Unasur La Unasur se extiende sobre una superficie total de 17.658.000 km2; registra un PIB de 3.743.290 millones de dlares y una poblacin 399,4 millones de habitantes (indicadores al ao 2010), en los cua82 Texto del Tratado, en <http://www.unasursg.org/>.
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Datos bsicos de los miembros de la UNASUR. Ao 2010

En millones de US$ En US$ PBI p/cpita 14.700 4.800 10.800 15.400 9.800 7.800 7.200 5.200 9.200 9.700 13.700 12.700 115 113 86 91 145 130 125 111 72 64.300 40.200 17.400 814 8.000 35.500 1.391 6.700 64.900 103 200.000 152 7.000 78 68.500 No. Exportaciones Importaciones 56.400 5.400 187.700 54.230 36.200 17.650 1.366 9.500 25.700 1.297 8.300 31.400 Bienes - en millones de US$ PBI 370.000 19.400 2.090.000 203.000 435.400 58.900 5.379 18.500 152.800 4.711 40.000 345.200 Posicin ranking
Miembros
Km2 Territorio
En millones
Posicin ranking
Poblacin
Argentina
2.780.400
41,7
32
Bolivia
1.098.581
10,1
83
Brasil
8.514.877
203,4
Chile
756.102
16,8
59
Colombia
1.138.910
44,7
30
Ecuador
283.561
15
65
Guayana
214.969
0,7
163
Paraguay
406.752
6,4
104
Per
1.285.216
29,2
42
Suname
163.820
0,5
172
Uruguay
176.215
3,3
132
Venezuela
912.050
27,6
45
les Brasil participa con el 48,2, 55,8 y 50,8%, respectivamente. La participacin de los dems pases se aprecia en el siguiente cuadro:
Fuente: Unin de Naciones Suramericanas (Unasur), Cmara de Industrias del Uruguay, Departamento de Integracin y Comercio Internacional, Direccin de Investigacin y Anlisis, ao 2011.
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3. Geopoltica, denominacin y naturaleza de la nueva iniciativa integracionista De la lectura del Tratado se deduce que Unasur es un nuevo organismo intergubernamental, esto es sin compromisos vinculantes supranacionales, como lo seala el art. 2, que expresa que el objetivo de la unin y sus miras sern alcanzados en el marco del fortalecimiento de la soberana e independencia de los Estados. Establece, asimismo, en el art. 13, que las propuestas sern aprobadas por consenso e implementadas con base a criterios flexibles y graduales, pudiendo adems cada Estado eximirse de aplicar total o parcialmente una poltica aprobada. Lo sealado, adems de tornar muy difcil el alcanzar decisiones trascendentes, vislumbra la posibilidad de reproducir las acciones parciales a las que fue conducida la ALADI por el regionalismo abierto, en desmedro de las acciones regionales. A juicio de algunos analistas, parecera que estos criterios fueron consagrados en el Tratado a fin de viabilizar el funcionamiento y participacin de los pases, a pesar de las diferencias existentes en los modelos de desarrollo, en las prioridades temticas y en los niveles de apertura hacia el exterior.83 En las negociaciones fue planteado el tema de la supranacionalidad, pero sin haber alcanzado el consenso necesario. Como lo recuerda Pablo Soln,
83 Lincoln Bizzozero, El espacio sudamericano, Unasur y los socios pequeos. Una aproximacin desde la perspectiva del Uruguay, en Cuadernos sobre relaciones internacionales, regionalismo y desarrollo, No. 5, vol. 3, enero-junio 2008; vol. 3, No. 6, julio-diciembre 2008, p. 54.
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embajador plenipotenciario para temas de integracin y comercio de la Repblica de Bolivia y exsecretario pro tempore de Unasur:
el Tratado Constitutivo preparado por el Ex Presidente del Ecuador, Rodrigo Borja, no fue aceptado en cuanto planteaba en su art. 2: La autoridad y competencias de Unasur estn dadas por la voluntad soberana de los Estados miembros que, a cambio de las ventajas econmicas, polticas y geopolticas que la supeditacin a un orden comunitario les puede ofrecer, acuerdan autolimitar algunas de sus potestades soberanas y formar la Unin con rganos comunitarios de decisin y accin multinacionales.84
Los mandatarios optaron, por consiguiente, por la institucionalidad emanada de la Diplomacia de Cumbres, en la que embajadores, cancilleres y los propios jefes de Estado y de Gobierno, han tomado bajo sus responsabilidades el manejo de las relaciones comerciales y polticas de los pases involucrados, as como la identificacin de los problemas que les son comunes, en reuniones peridicas, y adoptando una serie de compromisos, cuya implementacin ha dependido del grado de compromiso y voluntad poltica de los mandatarios con las resoluciones adoptadas. Siguiendo a la Flacso:85 en los aos 2007, 2008, 2009 y primer semestre de 2010, se realizaron 81 cumbres en la que se acordaron 2.115 puntos, de los cuales 862 corresponden a iniciativas subregio84 Pablo Soln, Reflexiones a mano alzada sobre el Tratado de Unasur, en Revista de la Integracin, No. 2, Secretara General de la Comunidad Andina, julio 2008, p. 14. 85 Flacso, Chile, A la integracin de Amrica Latina por la Diplomacia de Cumbres, en Actividades sobre integracin regional, 2008-mayo 2010, en <http://www.flacso.org>.
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nales (SICA, CAN, Mercosur y Caricom), 300 corresponden a iniciativas acordadas a nivel de CAN (18) y Mercosur (282). Entre los temas acordados figuran algunos que constan entre los objetivos generales y especficos de la Unasur: integracin social (vivienda, educacin, pobreza, salud, pueblos indgenas), crisis alimentaria, crisis financiera, desarrollo sostenible, asimetras, cooperacin internacional, seguridad, cambio climtico, derechos humanos, integracin econmica, integracin fsica, integracin energtica. La denominacin de Unin para este esfuerzo integrador fue acordado por los jefes de Estado y de gobierno de los pases de Amrica del Sur, por pedido del presidente Chvez, en isla de Margarita, Repblica Bolivariana de Venezuela, en el marco de la Primera Cumbre Energtica de Amrica del Sur, realizada en el mes de abril del ao 2007 y que consta en las Decisiones de Dilogo Poltico. En el curso de la reunin, seala Diego Cardona, excoordinador de Cooperacin Poltica y de Poltica Exterior de la CAN (2005-2008), los mandatarios aprobaron el cambio de nombre de la Comunidad Sudamericana de Naciones,
por el de Unin De Naciones Suramericanas, Unasur. El razonamiento era dual: por una parte, se dijo que Unin era ms comprometedor que Comunidad. Por otra, que Sudamrica es una acepcin correcta, pero que Sudamrica es ms explcita en su referencia al Sur del planeta, y no tiene connotaciones que la asemejan a un anglicismo o galicismo. Por otra parte, se preserv la referencia a las Naciones, por corresponder ms apropiadamente al contenido humano del proceso que se pretende, que no puede ser solo estatal,
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y porque an no hemos llegado a una etapa en la cual exista una sola nacin sudamericana.86
En realidad, antes que de una Unin, se trata de un foro de dilogo y coordinacin presidencial, cuya denominacin fue el producto de un arreglo poltico entre los presidentes Chvez y Lula. Chvez considera que la Amrica del Sur es una sola nacin, por lo que prefera la expresin Unin, en lugar de Comunidad; adems, consideraba que este trmino no tena la fuerza que requera un proyecto de integracin. Dice al respecto Gudynas:
La idea de una unin fue siempre promovida por el presidente Hugo Chvez, implicando profundizar an ms a la comunidad sudamericana. Pero en un raro enroque, Brasil acept usar la palabra unin, pero a cambio logr imponer la estructura y funcionamiento de un foro poltico.87
4. Objetivo general De acuerdo con el tratado constitutivo de la Unasur, es su objetivo:

construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integracin y unin en lo cultural, social, econmico y poltico entre sus pueblos, otorgando prioridad al dilogo poltico, las polticas sociales, la educacin, la energa, la infraestructura, el financiamiento y el medioambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconmica, lograr la inclusin social y la participacin ciudadana, fortalecer la democracia y
86 Diego Cardona, El ABC de Unasur. Doce preguntas y respuestas, en Revista de la Integracin, No. 2, julio de 2008. Secretara General de la Comunidad Andina, p. 20. 87 Eduardo Gudynas, Despus de la herencia peruana en la Unasur, en La Primera, Lima, 19 mayo 2010.
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reducir las asimetras en el marco del fortalecimiento de la soberana e independencia de los Estados.
5. Objetivos especficos Tiene adems 21 objetivos especficos: el fortalecimiento del dilogo poltico entre los Estados miembros que asegure un espacio de concertacin para reforzar la integracin suramericana y la participacin de Unasur en el escenario internacional; el desarrollo social y humano con equidad e inclusin para erradicar la pobreza y superar las desigualdades en la regin; la erradicacin del analfabetismo, el acceso universal a una educacin de calidad y el reconocimiento regional de estudios y ttulos; la integracin energtica; el desarrollo de una infraestructura para la interconexin de la regin y entre nuestros pueblos, de acuerdo a criterios de desarrollo social y econmico sustentables; la integracin financiera; la proteccin de la biodiversidad, los recursos hdricos y los ecosistemas, as como la cooperacin en la prevencin de las catstrofes y en la lucha contra las causas y los efectos de los cambios climticos; el desarrollo de mecanismo para la superacin de las asimetras, logrando as una integracin equitativa; la consolidacin de un identidad sudamericana; el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud; la cooperacin en materia de migracin con un enfoque integral; la cooperacin econmica y comercial para lograr el avance y la consolidacin de un proceso innovador, dinmico, transparente, equitativo y equilibrado, que contemple un acceso efectivo, promoviendo el crecimiento y el desarrollo econmico que supere las asimetras mediante
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la complementacin de las economas de los pases de Amrica del Sur, as como la promocin del bienestar de todos los sectores de la poblacin y la reduccin de la pobreza; la integracin industrial y productiva; la definicin e implementacin de polticas y proyectos comunes o complementarios de investigacin, innovacin, transferencia y produccin tecnolgica con miras a incrementar la capacidad, la sustentabilidad y el desarrollo cientfico y tecnolgico propios; la promocin de la diversidad cultural y de las expresiones de la memoria y de los conocimientos y saberes de los pueblos de la regin, para el fortalecimiento de sus identidades; la participacin ciudadana a travs de mecanismos de interaccin y dilogo, entre Unasur y los diversos actores sociales en la formulacin de polticas de integracin suramericana; la coordinacin entre los organismos especializados de los Estados miembros; la promocin de la cooperacin entre las autoridades judiciales de los Estados miembros de la Unasur; el intercambio de informacin y de experiencias en materia de defensa; la cooperacin y el fortalecimiento de la seguridad ciudadana; y la cooperacin sectorial como mecanismo de profundizacin de la integracin suramericana, mediante el intercambio de informacin, experiencias y capacitacin. Como se aprecia, sus objetivos son amplios y ambiciosos, que trascienden lo ideolgico, posiblemente pensados as para poder aglutinar a Estados que presentan un variado espectro de intereses; esto es, con modelos de desarrollo econmico y de insercin internacional no muy similares, como los del ALBA y los del Arco del Pacfico. Es adems
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un proyecto que supera los lmites de la liberalizacin comercial y la desregulacin que hasta entonces se haban venido implementando y proponiendo a nivel regional y subregional. A diferencia de esas propuestas, parte del reconocimiento de que la integracin y la unin suramericana son necesarias para avanzar en el desarrollo sostenible y el bienestar de la poblacin, as como para contribuir a resolver los problemas que an afectan a la regin como la pobreza, la exclusin y la desigualdad social, lo que refleja adems el deseo de los gobiernos de consagrar frmulas para promover una mayor participacin y legitimacin social de los procesos de integracin, situacin tampoco prevista en los anteriores esquemas de integracin. Algunos de los objetivos propuestos por la Unasur, por otro lado, adems de ser ambiciosos, al no contarse con recursos econmicos, facultades legales, ni con herramientas de intervencin poltica o econmica, podran acrecentar la brecha entre la retrica y los resultados alcanzados, y quedar reducidos, en la prctica, a compromisos de coordinacin y de cooperacin horizontal, o al simple intercambio de informaciones, como son las acciones contenidas en varias de las propuestas de los Consejos de la Unasur. La inclusin de varios de estos temas en la agenda de integracin fue fuertemente impulsada por los Gobiernos de izquierda de la regin, que haban venido delineado un conjunto de propuestas basadas en un referencial terico-poltico diferente al del regionalismo abierto, incluso distinto al de la izquierda tradicional; con diferente grado de elaboracin y alcance, y orientadas a configurar esque100
mas alternativos de desarrollo econmico y social e integracin, como el Vivir Bien boliviano y el Buen Vivir ecuatoriano. Su aceptacin por los dems pases no fue conflictiva, en razn de que tambin haban venido incrementando su gasto social para afrontar estos temas, en mayor o menor medida y conforme a sus particulares enfoques polticos y econmicos; lo cual no sucedi con el tema comercial, en el que por la falta de consenso fue incorporado en forma marginal. A este respecto el profesor Gian Luca Gardini seala que:
Unasur es una forma de integracin muy peculiar, principalmente porque no tiene una dimensin comercial propiamente dicha, por falta de consenso en este mbito. Irnicamente, las importantes diferencias en los principios y cosmovisiones dio como resultado un compromiso pragmtico: los temas en los que no hay consenso sobre polticas o instrumentos concretos han quedado fuera de la agenda sin ms. Sin embargo, tarde o temprano, este hecho tendr que ser abordado y ser un test decisivo para la viabilidad y supervivencia de Unasur.88
El carcter marcadamente ideolgico-poltico de la agenda de la Unasur, en la que los temas de la liberalizacin comercial y la desregulacin han sido desplazados en el orden de importancia, responde a una decisin adoptada en el proceso de negociacin del Texto Constitutivo del Tratado, en el sentido de que la dimensin comercial dejara de es88 Gian Luca Gardini, Proyectos de integracin regional sudamericana: hacia una teora de convergencia regional, en Relaciones Internacionales, No. 15, octubre de 2010, GERI-UAM, p. 15, en <http://www.relacionesinternacionales.info/ojs/article/ view/237.html>.
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tar en el centro del proceso de integracin, adoptndose en su lugar un modelo de integracin diferente que no siga inexorablemente las etapas de: a) zona de libre comercio, b) unin aduanera, c) mercado comn, d) unin econmica y monetaria, y, e) integracin econmica completa.89 Por consiguiente, la convergencia entre la CAN y el Mercosur, que se haba venido negociando por iniciativa del Brasil, qued reducida a una referencia genrica en el Prembulo del Tratado. Si bien el presidente Chvez consigui debilitar las orientaciones fundamentales que Brasil haba impuesto a la Comunidad Sudamericana de Naciones, la liberacin comercial y la convergencia de la CAN y Mercosur, cabe sealar, sin embargo, que la amplitud de los objetivos de la Unasur encuadraron a la nueva organizacin en la estrategia negociadora del Brasil, pues con objetivos tan amplios y sin un compromiso para transferir soberana hacia el organismo comunitario, no tendr restricciones en sus negociaciones con los pases desarrollados y en el mbito multilateral; tampoco tendr dificultades para privilegiar el tratamiento de temas de su agenda, dados su capacidad de propuesta, los ingentes recursos tcnicos y financieros con los que cuenta, as como de sus habilidades para ganar adeptos a temas de su inters, como son el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) y el Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan).
89 Pablo Soln, Reflexiones a mano alzada sobre el Tratado de Unasur, en Revista de la Integracin, No. 2, Secretara General de la Comunidad Andina, julio 2008, p. 15.
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6. Consejos de la Unasur Con el propsito de completar y desarrollar la plataforma de accin de la Unasur, las jefas y jefes de Estado y de gobierno de la Unasur han venido creando consejos temticos que, mediante la consulta, la coordinacin y la cooperacin, procuraran solucionar problemas considerados como comunes a sus pases, tales como: salud, energa, desarrollo social, infraestructura, defensa, etc. De acuerdo con informaciones de la Secretaria General de la Unasur (www.unasursg.org), hasta la fecha han sido creados los siguientes Consejos: Consejo de Salud Suramericano (CSS): instancia permanente formada por los ministros y ministras de Salud de las naciones de Unasur, como rgano de consulta y consenso en temas de salud; creado en la ciudad de Ro de Janeiro, Brasil, el 28 de noviembre de 2008. Consejo de Desarrollo Social Suramericano (CSDS): instancia de dilogo, coordinacin, reflexin y cooperacin sobre desarrollo social y humano integral; creado por decisin de la Tercera Reunin Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, conforme al tratado constitutivo de la Unasur, el 10 de agosto de 2009, en la ciudad de Quito. Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan): instancia de discusin poltica y estratgica, a travs de la consulta, evaluacin, cooperacin, planificacin y coordinacin de esfuerzos y articulacin de programas y proyectos, para implementar la integracin de la infraestructura regional de los pases miembros de la Unasur, creado en la ciudad de Quito, el 10 de agosto de 2009; Consejo Suramericano de Educacin, Cultura, Ciencia, Tecno103
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loga e Innovacin (Coseccti): instancia poltica de carcter intergubernamental para la integracin, destinada a definir, concertar y promover polticas y proyectos comunes con el objetivo de coadyuvar, desde estas reas del conocimiento, al proyecto integrador de Unasur como instancia para el desarrollo de sus pueblos; creado en la ciudad de Quito, el 10 de agosto de 2009. Consejo Suramericano sobre el problema mundial de las drogas: instancia permanente de la Unasur de consulta, cooperacin y coordinacin para enfrentar el problema mundial de las drogas; creado en la ciudad de Quito, el 10 de agosto de 2009. Consejo de Defensa Suramericano (CDS): instancia de consulta, cooperacin y coordinacin en materia de defensa, en armona con las disposiciones del Tratado Constitutivo de Unasur; creado en la ciudad de Salvador de Baha, Brasil, el 16 de diciembre de 2008. Consejo Suramericano de Economa y Finanzas (CSEF): instancia de dilogo, reflexin, consulta y cooperacin en materia de economa y finanzas en el marco del tratado constitutivo de la Unasur, creado en la ciudad de Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010. Consejo Energtico Suramericano: encargado de considerar instancias que en materia energtica tengan en comn las naciones que conforman la Unasur; creado en isla de Margarita, 17 de abril de 2007. Ha sido considerado parte de la Unasur por su tratado constitutivo. El 11 de junio de 2012, en reunin extraordinaria de ministros y ministras de la Unasur, se aprobaron los proyectos de decisin para la creacin del Consejo Electoral y el Consejo de Seguridad Contra la Delincuencia Organizada Transnacional.
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Como se aprecia, y de acuerdo con la naturaleza intergubernamental de la Unasur, los Consejos creados mantienen tambin esta caracterstica; no habindose previsto para la implementacin de los compromisos adoptados la creacin, al interior de cada pas, de capacidades institucionales, polticas y la asignacin de recursos que permitan articular y ejecutar, dentro de la poltica pblica, los compromisos de la integracin asumidos.
Inters nacional, estrategia negociadora y prioridades asignadas a los Consejos
En el proceso de creacin de estos Consejos, y de sus funciones, se han evidenciado las prioridades asignadas a la Unin, en las que no han estado ajenos el inters nacional y la capacidad de propuesta de cada uno de los pases miembros, con base a los cuales se han articulado los alcances y naturaleza de cada uno de los Consejos. Y aun cuando es un proyecto de integracin econmica, las dimensiones poltica y de infraestructura han alcanzado el mayor desarrollo, como as lo demuestra la creacin del Consejo de Defensa Suramericano y la incorporacin de la IIRSA a la Unasur, en los cuales el inters brasileo no resulta difcil de ser identificado, no as con lo acontecido con el Consejo Suramericano de Economa y Finanzas (CSEF), como se desprende del anlisis a continuacin: a. El Consejo de Defensa Suramericano (CDS) Si bien la propuesta de creacin de un sistema cooperativo de seguridad y defensa sudamericanos haba sido presentada por el presidente Chvez en los aos 2003, 2006 y 2008, sin nin105
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gn xito,90 fue la propuesta de Brasil la que, finalmente, sera apoyada por los dems pases de la subregin. En la Cumbre de Brasilia del ao 2008, en la que se aprob el Tratado constitutivo de la Unasur, se haba previsto tambin la creacin del CDS, pero no ocurri, por la oposicin de varios pases, como Colombia y Uruguay, as como por no haberse contado con una propuesta concreta sobre los objetivos, principios y estructura del CDS, por lo cual se decidi volver a considerar el tema luego de 90 das, plazo en el cual un grupo de trabajo, conformado por representantes de los Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores de los doce pases, presentara una propuesta definitiva. La creacin del CDS fue acordada, finalmente, en la Cumbre Extraordinaria de la Unasur, realizada en San Salvador de Baha, Brasil, el 16 de diciembre del ao 2008, con base al informe preparado por el grupo de trabajo que se haba reunido en Santiago de Chile, en cuatro oportunidades, convocado por la Presidencia Pro Tempore de la Unasur, y en el que se impuso la vi90 En el ao 2003, el presidente Hugo Chvez propuso la creacin de la Organizacin del Tratado del Atlntico del Sur (OTAS), en el ao 2006, en la 30 Cumbre de los pases miembros del Mercosur, realizada en Crdoba, Argentina, y el ao 2008 propuso la creacin de un Consejo de Defensa para los miembros del ALBA. Su objetivo principal era la formacin de una alianza militar contra la poltica militar de los Estados Unidos de Amrica, mientras que la propuesta brasilea se encuadraba en su aspiracin de ingresar como miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Para que la creacin del Consejo no pareciera como una ruptura con los Estados Unidos, el presidente Lula convers sobre el tema con Condoleezza Rice. Ver: Alfredo Bruno Bologna, Un nuevo es-
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sin brasilea de convertir al CDS en una instancia de consulta, cooperacin y coordinacin en materia de defensa.91 El CDS est sujeto a los principios y propsitos establecidos en la Carta de Naciones Unidas, de la Carta de la Organizacin de Estados Americanos, de los Mandatos y Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estados y de Gobierno de la Unasur, y actuar conforme a los principios acordados en los estatutos aprobados. Al sujetarlo a los principios de la Carta de las Naciones de la OEA, de la que dependen la Junta Interamericana de Defensa y la Comisin de Seguridad Hemisfrica, se puede deducir que la independencia que en materia de Seguridad y Defensa queran alcanzar algunos pases frente a los mecanismos y acuerdos de defensa, a nivel bilateral o multilateral, no se concretara. Adems, el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), que a pesar de carecer de utilidad prctica que nunca ha sido utilizado, y de haber atendido bsicamente los intereses de Washington durante la Guerra Fra, sigue vigente.92 Por otro lado, la propuesta brasilea, diferente a las presentadas por el presidente Chvez, forpacio de integracin: Unin de Naciones Sudamericanas (Unasur) y Susanne Gratius, Hacia una OTAN sudamericana? Brasil y un Consejo de Defensa Sudamericano. 91 Nicolas Comini, El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los ltimos conflictos regionales, en Nueva Sociedad, No. 230, noviembre-diciembre de 2010, p. 15, en <http://www.nuso. org/upload/articulos/3737_1.pdf>. 92 Jons Garca, El Consejo de Defensa Sudamericano: instrumento de integracin regional o mecanismo para la hegemona de Brasil?, en UNISCI Discussion paper, No. 18, octubre 2002, en <http://www.redalyc.org/redalyc/pdf/767/76711404011.pdf>.
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ma parte de la estrategia del Brasil para ingresar como miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, como se desprende del discurso pronunciado por el presidente Lula da Silva en la inauguracin del Centro de Monitoreo por Satlite de la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria (Embrapa), en la ciudad de Campinas, el 4 de marzo de 2008, en el que sealaba:
Pienso que Brasil tiene el derecho de ingresar al Consejo de Seguridad de la ONU. Pero Brasil ingresar para hacer lo que hacen los actuales miembros? O tiene una propuesta nueva? Brasil necesita proponer, ac en el continente, un Consejo de Defensa Sudamericano, y que Brasil est en el Consejo de Seguridad en nombre de ese Consejo.93
Esto explica adems, como lo comenta la investigadora del Fride, Susanne Gratius, el que Brasil se preocupara por alcanzar la aprobacin de su propuesta por los Estados Unidos durante la visita de la secretaria de Estado, Condoleezza Rice, a Brasil, y un posterior viaje del ministro (Nelson Jobim) a Washington.94 Asimismo, y de acuerdo a la citada investigadora, la propuesta fue tambin negociada con su ms cercano socio, Argentina; con Chile, y respaldada por Chvez que se reuni con Lula el 20 de marzo de 2008.95
93 La Prensa, Panam, 4 de marzo de 2008, en <http://mensual. prensa.com/mensual/contenido/2008/03/04>. 94 Susanne Gratius, Hacia una Otan sudamericana? Brasil y un Consejo de Defensa Sudamericano, Fundacin para las relaciones internacionales y el dilogo exterior, Madrid, Fride, abril de 2008, p. 1, en <http://www.fride.org/descarga/COM_OTAN_ Sudamericana_ES_abr08.pdf>. 95 Susanne Gratius, Brasil en la Amricas: una potencia regional pacificadora?, Fundacin para las relaciones internaciona-
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Ms all del inters particular del Brasil en la creacin del CDS, como una instancia de consulta, cooperacin y coordinacin en materia de defensa, no se descarta la existencia de factores reales que facilitaron la adhesin de los dems pases sudamericanos; entre ellos, el contar con un organismo encaminado a la bsqueda de soluciones a las tensiones y conflictos regionales, incrementando de esta manera la capacidad de autodeterminacin de la subregin en materia de seguridad y defensa; pero sobre todo, del cambio en la conceptualizacin de lo que se haba venido entendiendo bajo el concepto de seguridad, en respuesta a la nuevas amenazas surgidas en el marco de la posguerra fra y de la globalizacin. Dice al respecto la investigadora Sofa Miranda, la seguridad ya no se centra en lo estratgicomilitar, sino que en la agenda de seguridad de los gobiernos sudamericanos han sido incorporados otros temas cuya solucin superan los lmites de cada Estado, por lo que se ha recurrido a su tratamiento en el marco de la integracin subregional. Entre estos problemas estn los referidos a la defensa de los recursos naturales, el abastecimiento de energa, la gobernabilidad y la vigencia de las instituciones democrticas, el respeto a los derechos humanos, la promocin de la paz y la solucin pacfica de las controversias, la participacin ciudadana en los temas de defensa, la corrupcin, el crimen organizado, la exclusin social y tnica, la violacin de los derechos humales y el dilogo exterior (FRIDE), Madrid, 2007, p. 5, en <http:// www.fride.org/publicacion/223/brasil-en-las-americas-una-potencia-regional-pacificadora>.
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nos,96 y la consolidacin de la paz en la subregin. Algunos de estos temas han sido recogidos tanto en los principios (defensa soberana de los recursos naturales) como en los objetivos generales del Consejo de Defensa Suramericano de la Unasur, los cuales son: a) Consolidar Suramrica como una zona de paz, base para la estabilidad democrtica y el desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribucin a la paz mundial. b) Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las caractersticas subregionales y nacionales, y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de Amrica Latina y el Caribe. c) Generar consensos para fortalecer la cooperacin regional en materia de defensa.97 b. El Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan) Como ya se haba sealado anteriormente, la IIRSA es una iniciativa brasilea, planteada a los Jefes de estado sudamericanos en Brasilia, el ao 2000, con base a la experiencia de ordenamiento territorial orientada a consolidar los macropolos, la mayora localizados en su litoral as como a crear nuevos, especialmente al interior del pas. A partir de esta reunin, la iniciativa sera planteada en diferentes reuniones de mandatarios, en las que se resaltaba el desarrollo de la conectivi96 Sofa Miranda Cogollos, UNASUR: una respuesta trasnacional a los nuevos retos de la seguridad en Suramrica, Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI), en Working paper, No. 49, Programa de Integracin Regional, 1 diciembre de 2011. 97 Estatutos del Consejo de Defensa Suramericano, en <http:// www.unasurcds.org/>.
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dad fsica y energtica del espacio suramericano, como una variable estratgica para la integracin regional y su desarrollo econmico. La iniciativa constituye tambin una muestra de la importancia que Brasil otorga a la regin en su estrategia de desarrollo e insercin internacional. Al suscribirse el Tratado Constitutivo de la Unasur, a la energa y a la infraestructura se les otorga prioridad en la formacin del espacio de integracin y unin; y, como ya se sealara, el 10 de agosto de 2009, en la Reunin Ordinaria del Consejo de Jefes y Jefas de Estado de la Unasur fue creado el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (Cosiplan), que de acuerdo a su Estatuto tiene entre sus objetivos generales:
el Desarrollar una infraestructura para la integracin regional, reconociendo y dando continuidad a los logros y avances de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) e incorporndolos a su marco de trabajo.
El estatuto y el reglamento aprobados en Buenos Aires, en noviembre de 2009, orientan el trabajo del Cosiplan mediante la definicin de sus principios y objetivos pero lo dotan, adems, de una estructura que le permitir alcanzar las acciones encomendadas por los presidentes, incluyendo la iniciativa IIRSA, como su foro tcnico de infraestructura. Posteriormente, en ocasin de la Cuarta Reunin de Presidentes de la Unasur realizada en Georgetown, en noviembre de 2010, los mandatarios, en la declaracin acordada, auguraron la pronta puesta en marcha de su plan de accin,
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al que consideraban de especial importancia para la integracin regional, y enfatizaron, la importancia de seleccionar un conjunto de obras de fuerte impacto para la integracin y el desarrollo socioeconmico regional. El ao 2011, Cosiplan elabor el Plan de Accin Estratgico (PAE) 2012-2022, y la Agenda de Proyectos Prioritarios de Integracin (API). La Agenda est constituida por 88 proyectos de alto impacto para la integracin fsica regional, que articulan corredores o espacios de integracin, y seleccionados con el consenso de los 12 pases integrantes de la Unasur. La inversin estimada es de US$ 13.652,7 millones, equivalente al 11.8% de la Cartera del Cosiplan al ao 2011, que asciende a US$ 116.120,6 millones y a 531 proyectos.98 De este valor, el 63,7% corresponda a los Ejes de Integracin y Desarrollo: Mercosur-Chile y Per-Brasil-Bolivia. c. El Consejo Suramericano de Economa y Finanzas (CSEF) Si bien lo econmico aparece como uno de los ejes estratgicos, muy poco es lo que se ha avanzado en la materia. Una prueba de ello es la Declaracin del Consejo Suramericano de Economa y Finanzas, realizada en la ciudad de Buenos Aires, el 12 de agosto de 2011, por los ministros de Economa y Finanzas y presidentes de los Bancos Centrales, quienes instalaron el Consejo y aprobaron su Estatuto y Plan de Accin. En efecto, sin bien lo acordado se refiere a
98 Cosiplan-IIRSA, Agenda de proyectos prioritarios de integracin (API), noviembre de 2011, en <http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/api_agenda_proyectos.pdf>.
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aspectos concretos del comercio, las reservas internacionales, el uso de monedas locales, para cursar transacciones comerciales, etc., constituye un listado de buenas intenciones y de dudosa viabilidad. Su concrecin depender de las propuestas a ser elaboradas por los grupos de trabajo creados, as como de los organismos de cada pas, que tienen la responsabilidad de los temas de referencia, y que actuarn en funcin de las prioridades dadas por las polticas econmicas de sus gobiernos, volcadas a la solucin de problemas nacionales y coyunturales, antes que a dar atencin prioritaria a acciones necesarias para la integracin. Esto se agrava por la falta de coordinacin al interior de cada pas entre las diferentes instancias gubernamentales, dado el hecho de que la estructura administrativa no prioriza las obligaciones y compromisos en el marco de la integracin. Menos an en el marco del tratado constitutivo de la Unasur, que no ha cedido competencias soberanas y que hubiesen podido dar fuerza a la implementacin de los temas de poltica econmica acordados en la ocasin: movilizacin de reservas internacionales; uso de monedas locales para cursar transacciones comerciales; reevaluacin del Convenio de Pagos y Crditos Recprocos de la ALADI; anlisis del Sistema Unitario de Compensacin Regional, y de otros sistemas de compensacin, y de unidad de cuenta regional para cursar transacciones; compromiso de los pases suscriptores del Convenio Constitutivo del Banco del Sur de acelerar el lanzamiento del mismo, y la invitacin al resto de
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pases de la Unasur a sumarse a la iniciativa; asumir el compromiso de fortalecer la Corporacin Andina de Fomento, e incentivar el comercio intrarregional adoptando las medidas que sean necesarias. 16. Brasil y la estabilidad poltica de Sudamrica Adems del apego de los negociadores brasileos a los principios de la autonoma y el universalismo y la importancia de los recursos estratgicos que posee un pas como Brasil en el diseo e implementacin de su poltica exterior la que, por otro lado, ha respondido siempre a los modelos de desarrollo econmico asumidos por el pas a lo largo de su historia, hay que destacar su capacidad para generar consensos y coordinar la accin colectiva entre los pases del subcontinente, de cara a convertirse en un actor global, recurriendo al uso de recursos de poder no tradicionales como la cultura y el aumento de la presencia comercial, la cooperacin y la solucin de conflictos por la mediacin, que son algunas de las formas en que el poder blando se manifiesta. Estas prcticas. desde luego diferentes a las que recurren potencias como los Estados Unidos, y que pueden ser diferenciados en el siguiente texto de Vanessa Rebollar:
Al contrario de Estados Unidos cuyas prcticas espaciales geopolticas se basan en las intervenciones y las guerras, Brasil no posee los recursos militares de una gran potencia para asegurar la dinmica de reproduccin econmica y so-
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cial del espacio sudamericano. Esto significa que recurre al uso de poderes no tradicionales, como la cultura y el aumento de la presencia comercial. La cooperacin y la solucin pacfica de conflictos por la mediacin son algunas de las formas en que el soft-power es puesto en prctica.99
En este contexto cabe destacar los aportes del Brasil, en coordinacin con otros pases sudamericanos, a la estabilidad poltica de la regin en situaciones de crisis de gobernabilidad. Los haba iniciado el presidente Cardoso y continuados por su sucesor el presidente Lula, mediante iniciativas bilaterales y regionales que, adems de haber aportado a la estabilidad de la regin, segn analistas brasileos, han contribuido a evitar acciones unilaterales de Estados Unidos.100 Entre las intervenciones del presidente Cardoso se destacan las mediaciones en el diferendo territorial ecuatoriano-peruano, entre los aos 1995 y 1998; en la crisis poltica en Paraguay, de los aos 1966 y 1999 (actuando coordinadamente con Argentina); en las elecciones presidenciales en Per del ao 2000, en las cuales los sectores de oposicin acusaron al entonces presidente Fujimori de haber cometido fraude; en el manejo de la crisis resultante del golpe civil-militar del ao 2000 contra el presidente Mahuad en Ecuador; y en Ve99 Vanessa Rebollar, Discurso geopoltico brasileo en el marco de la creacin de la Unin de Naciones Suramericanas, FLACSO, Mxico, 2010, en <http://flacsoandes.org/dspace/bitstream/10 4 6 9 / 2 7 9 9 / 1 / 0 1 . % 2 0 D i s c u r s o % 2 0 g e o p o l % c 3 % a d t i c o % 2 brasile%c3%b1o...%20Vanessa%20Eloisa%20Rebollar%20Viana.pdf, p.123>. 100 Regina Soares de Lima, Brasil en Amrica Latina. Liderazgo regional en Amrica del Sur, en <http://www.offnews.info/verArticulo.php?contenidoID=10478>.
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nezuela, en ocasin del desabastecimiento de combustible producido por el conflicto con los trabajadores petroleros que mantenan una huelga por casi dos meses (diciembre 2002-enero 2003), en vista de lo cual vendi al presidente Hugo Chvez 82 millones de litros de combustible. Entre las intervenciones del presidente Lula, se destacan el apoyo al gobierno electo de Venezuela tras la tentativa de golpe de Estado en el ao 2003, mediante la creacin del Grupo de Amigos de Venezuela, que lo lider, en apoyo a la mediacin de la OEA, integrado adems por Estados Unidos, Chile, Mxico, Portugal y Espaa; la mediacin en Bolivia, ao 2003, conjuntamente con Argentina; y en Ecuador, ao 2005, en ocasin de la destitucin del presidente Lucio Gutirrez, quien se asil en la embajada de Brasil y posteriormente, al obtener el respectivo salvoconducto, viaj a ese pas. Al respecto, cabe recordar que cuando el director de la Agencia Brasilea de Inteligencia (ABIN), Mauro Marcelo de Lima e Silva, fuera interpelado en el Congreso de su pas, en mayo de 2005, el columnista de Folha de Sao Paulo Janio de Freitas puso la crisis ecuatoriana como ejemplo de los peligros que acechan a la diplomacia brasilea, sealando: Brasil se sinti contrariado con la destitucin de Lucio Gutirrez, que demostraba simpatas especiales por el gobierno de Lula, y asegur que la inteligencia de su pas no hubiera permanecido neutral. La ABIN tiene oficinas en Washington, Buenos Aires, Venezuela, Colombia, Paraguay y Bolivia, y procura intercambio de informaciones sobre terrorismo, trfico de drogas, seguridad y
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tambin temas de economa.101 Lula encar, adems, la solucin al diferendo generado por la nacionalizacin boliviana de los hidrocarburos, adoptando una posicin que intentaba despegarse de la visin subimperialista con la que se mira en el subcontinente a Brasil, y con la cual las lites de su pas recurrieron a la exaltacin para demostrar su desacuerdo con el presidente Lula, al que lo acusaron de no haber defendido adecuadamente los verdaderos intereses del Brasil, as como su irritacin con el presidente Hugo Chvez por la asesora prestada para la formulacin e implementacin de la medida que heran los intereses de inversionistas extranjeros, en especial de Petrobras.102 Inici tambin un proceso de consideracin de varios pedidos de Paraguay sobre Itaip y que no han sido an concluidos: se le conceda su derecho a la libre disponibilidad de la energa paraguaya, justo precio, revisin de la deuda de Itaip, la cogestin plena, la implementacin de auditoras binacionales pblicas y la realizacin de obras previstas en el Tratado;103 pedidos considerados por el Paraguay como un paso necesario para recuperar su soberana hidroelctrica. El principal reclamo del Gobierno paraguayo es el de lograr la eliminacin de la obligacin de vender su excedente elctrico a un solo comprador, Brasil, por lo cual recibe trescientos millones de dlares al ao,
101 Ral Zibechi, Brasil y el difcil camino hacia el multilateralismo, en <http://www.pensamientocritico.org/rauzib0306.html>, febrero 2006. 102 Mnica Hirst, Los desafos de la poltica sudamericana de Brasil, en Nueva Sociedad, No. 205, p. 138, septiembre/octubre 2006, en <http://www.nuso.org/revista.php?n=205>. 103 Observatorio Brasil, en <http://www.observatoriobrasil.com>.
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a precio de costo, en lugar de una cifra estimada por Paraguay de alrededor de dos mil millones de dlares que podra percibir si colocara el excedente a precio de mercado. La eliminacin de esta limitacin- derivada del Tratado de Itaip, firmado en 1973, solo podr realizarse mediante la revisin de Tratado en el ao 2023, cuando Paraguay termine de pagar los 19 mil millones de dlares que adeuda a Brasil por el financiamiento de la hidroelctrica. El Tratado estipula que ambos pases se dividirn, en parte iguales, la produccin energtica que la central provea; sin embargo como se seala en un estudio realizado para la Cepal por la especialista en temas energticos, Ariela Ruiz-Caro
el 5% de lo que genera Itaip es suficiente para satisfacer cerca del 90% de todas las necesidades energticas del Paraguay. El 45% restante debe ser cedido a Brasil a un precio fijo, cercano a su precio de costo. El excedente no puede ser vendido ni negociado a terceros, y tampoco se puede utilizar el precio de mercado como parmetro de negociacin.104
La intervencin del Brasil en los acontecimientos de la subregin ha sido considerada por los Estados Unidos como positiva, otorgndole respaldo poltico. Como lo seala el acadmico brasileo Ricardo Sennes:
En ese punto, hay una convergencia de intereses estratgicos entre Brasil y la potencia del Norte. A los dos les interesa, primordialmente, la estabilidad poltica y la seguridad de la regin. Aunque no es un rea estratgica prioritaria para Estados Unidos, este pas ve con bue104 Ariela Ruiz-Caro, Puntos de conflicto de la cooperacin e integracin energtica en Amrica Latina y el Caribe, p. 25.
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nos ojos el papel estabilizador y mediador de Brasil. Al mismo tiempo, Brasil ha conducido sus acciones sin que stas tengan una connotacin de disputa con Estados Unidos,105
con muy contadas excepciones, como lo acontecido en ocasin del derrocamiento del presidente Zelaya. Por ello, segn la investigadora Susanne Gratius, y para prevenir futuros conflictos, no se ha involucrado en Colombia que representa la principal amenaza de seguridad regional, y donde EE.UU. sigue siendo el actor externo principal.106 Si bien la participacin en los acontecimientos referidos aparta al Brasil de uno de los principios de su poltica exterior, el de la no intervencin, ha justificado su participacin recurriendo a la creacin de un nuevo precepto, el de la no indiferencia, desarrollado por el canciller Amorim, quien deca al respecto:
Brasil siempre se paut por la no intervencin en los asuntos internos de otros Estados. ste es un precepto bsico de nuestra diplomacia. Pero la no intervencin no puede significar falta de inters. En otras palabras, el precepto de no intervencin debe ser visto a la luz de otro, basado en la solidaridad: el de la no indiferencia.107 Y el propio
105 Ricardo Sennes, Las relaciones Brasil-Estados Unidos: un acuerdo tcito, en Foreign Affairs Latinoamrica, vol. 8, No. 4, pp. 85 y 86, en <http://fal.itam.mx/FAE/?p=58>. 106 Susanne Gratius, Brasil en las Amricas: una potencia regional pacificadora?, Fundacin para las relaciones internacionales y el dilogo exterior (FRIDE), Madrid, 2007, p. 23, en <http:// www.fride.org/descarga/WP35_BraAmer_ESP_abr07.pdf>. 107 Miriam Saraiva Gomes, Brasil y Argentina: poltica externa para Amrica Latina en tiempos recientes, en Amrica Latina Hoy, No. 45, abril, 2007, Salamanca, Universidad de Salamanca, pp. 127-140, en <http://campus.usal.es/~revistas_trabajo/index.php/1130-2887/article/viewFile/2436/2485>.
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presidente Lula en la Asamblea General de la ONU, en septiembre del ao 2004, deca: nosotros no creemos en la interferencia externa en cuestiones internas, pero no buscamos refugio en la omisin e indiferencia delante de los problemas que afectan a nuestros vecinos.108
Fuera de Sudamrica, Brasil acept asumir, en el ao 2004, la jefatura militar de la Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas en Hait (MINUSTAH), de la que participaron varios pases, entre ellos algunos latinoamericanos, contribuyendo Brasil con un contingente de 1.200 soldados.109 Este comportamiento, para algunos analistas, est relacionado con tres aspectos: a) El inters del Brasil de ocupar un lugar como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, objetivo importante de la poltica exterior brasilea desde la poca de la Sociedad de las Naciones. b) Dar una demostracin de que se dispona a ejercer un prominente papel internacional, por lo menos en el mbito del hemisferio.110 c) Transmitir un mensaje a los Estados Unidos de que Brasil es capaz de compartir los costos polticos y econmicos de su participacin en el multilateralismo de poder. De alguna manera, este mensaje es positivo para Estados Unidos, que desea fervientemente compartir gastos en seguridad regional en el mundo actual.111
108 Matas Spektor El regionalismo del Brasil, en Working Paper, No. 16, julio de 2011, p. 18. 109 Samuel Pinheiro Guimares, Los tres aos del gobierno del presidente de Brasil Luiz Incio Lula da Silva, en <http://www. laondadigital.com/laonda/laonda/201-300/277/recuadro2.htm>. 110 Luis Alberto Moniz Bandeira, O Brasil como potncia Regional e a importncia estratgica da Amrica do Sul na sua poltica exterior, s.p. 111 Rafael Duarte y Manuela Trindade, Poltica exterior brasilea: nuevos y viejos caminos en los aspectos institucionales, en la prctica del multilateralismo y en la poltica para el Sur, en
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Con la conformacin de la Unasur, las funciones estabilizadoras han comenzado a ser asumidas por el nuevo organismo, por lo menos eso es lo que se desprende de algunas acciones realizadas frente a tres conflictos relacionados con el mantenimiento de la democracia y la seguridad regional: La posicin asumida por la Unasur en relacin a lo acontecido en Bolivia, en el ao 2008, frente a lo cual se realiz una Cumbre Extraordinaria en Santiago de Chile, el 15 de septiembre de ese ao, en la cual los mandatarios acordaron el ms pleno y decidido respald al gobierno constitucional de Evo Morales, y designaron una comisin investigadora para el esclarecimiento de los problemas ocurridos, as como crear una comisin abierta a todos los pases de Unasur, coordinada por la presidencia Pro Tmpore en manos de Chile, para acompaar la mesa de dilogo dirigida por el presidente Morales. La posicin asumida frente al conflicto entre Colombia y sus pases fronterizos el ao 2009, derivado de las negociaciones del presidente Uribe con los Estados Unidos para la instalacin de bases militares de este pas en Colombia, considerada como una amenaza a la seguridad de esos pases y de la regin en su conjunto, frente a lo cual se convoc a una Cumbre Extraordinaria de Presidentes de la Unasur, en Bariloche, Argentina, el 24 de agosto. En ella fue consensuado un documento que, en esencia, seala que la presencia de fuerzas militares extranjeras no puede amenazar la soberana de cualquier pas sudamericano, y habilita al Consejo de Defensa del organismo a inspeccionar la actividad de las troRevista de ciencia poltica, No. 2, vol. 28, 2008, en <http://www. uc.cl/icp/revista/pdf/rev282/05_vol_28_2.pdf>, p. 99.
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pas estadounidenses y sus radares, aviones y armamentos en las bases militares colombianas. Finalmente, la rpida actuacin en el intento de golpe de Estado contra el presidente del Ecuador Rafael Correa, en septiembre de 2010, que motiv la convocatoria a una Cumbre Extraordinaria de la Unasur, en Buenos Aires, el 1 de octubre. En ella, los mandatarios emitieron una Declaracin condenando el intento de golpe de Estado y el posterior secuestro del Presidente ecuatoriano, as como adoptar en la Cuarta Reunin Cumbre Ordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Unin de Naciones Suramericanas, a celebrarse el 26 de noviembre en Guyana, un Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de la Unasur que establezca la clusula democrtica. El 26 de noviembre de 2010, en Georgetown, Repblica Cooperativa de Guyana, fue aprobado el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de la Unasur compromiso con la Democracia. 17. Amenazas al liderazgo brasileo No obstante el papel desempeado por Brasil en Sudamrica, su liderazgo, explicitado a travs de los proyectos de integracin analizados y de su contribucin a la estabilidad del subcontinente, no ha sido consolidado plenamente debido al surgimiento de otros liderazgos y esquemas alternativos de integracin, propuestos tanto por los gobiernos de izquierda como por aquellos que han suscrito acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos y otros pases desarrollados.
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1. La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica La Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), formulada por primera vez por el presidente de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Hugo Chvez Fras, en el marco de la Tercera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociacin de Estados del Caribe, celebrada en la isla de Margarita, Venezuela, en diciembre de 2001; creada en La Habana en el ao 2004, y transformada, en el ao 2009, en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA). Est integrada por los siguientes pases: Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua, Mancomunidad de Dominica, San Vicente y las Granadinas, Ecuador y Antigua y Barbuda. Honduras se retir tras el golpe que depuso al presidente Zelaya. Propone una integracin alternativa basada en la complementacin, la cooperacin, la solidaridad y una fuerte presencia del Estado, en reemplazo de los modelos de integracin centrados en el regionalismo abierto, el comercio y la competencia, as como del ALCA, promovido por los Estados Unidos de Norteamrica, y de los acuerdos bilaterales que mantenan como referencia el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Sus mecanismos de integracin son los Tratados de Comercio de los Pueblos (TCP), definidos como tratados de intercambio de bienes y servicios para satisfacer las necesidades de los pueblos, creados para enfrentar los Tratados de Libre Comercio impuestos por Estados Unidos; y los proyectos y empresas grannacionales, que materializan y dan vida concreta a los procesos sociales y econmicos de la integracin
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y la unidad, y concebidos en oposicin a las empresas transnacionales.112 Adems de ser un proyecto opuesto a la hegemona de los Estados Unidos en la regin, tiene entre sus propsitos consolidar sus proyectos polticos a nivel interno y promover el liderazgo de Venezuela en Latinoamrica para lo que cuenta, como instrumento estratgico, con los recursos petroleros. Sus propuestas estratgicas son: la cooperacin energtica a travs del Gran Gasoducto del Sur, Petroamrica (Petrosur, Petrocaribe y Petroandina) y cooperacin financiera, a travs de la creacin del Banco del Sur y del Banco del ALBA, cuyo propsito es prestar apoyo a las transacciones intra y extra ALBA, respaldar a las empresas grannacionales y apoyar proyectos de desarrollo a tasas que aseguren la sostenibilidad de la institucin.113 Otra de las propuestas es la Diplomacia de los pueblos, encaminada a consolidar un apoyo social a este proyecto, a travs de la convocatoria de movimientos sociales y polticos de diversos pases de la regin.114 Las divergencias y enfrentamientos con Brasil han sido frecuentes y han debilitado los planteamientos venezolanos, o han sido asimilados en fun112 Qu es el ALBA-TPC? Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica/Tratado de Comercio de los Pueblos, en Portal ALBA, en <http://www.alianzabolivariana.org>. 113 Jos Antonio Sanahuja, Del regionalismo abierto al regionalismo posliberal. Crisis y cambio en la integracin regional en Amrica Latina, en Anuario de Integracin Regional de Amrica Latina y el Gran Caribe, No. 7, ao 2007-2008, en <http:// www.cries.org>, p. 30. 114 Andrs Serbin, Regionalismo y soberana nacional en Amrica Latina: los nuevos desafo, en Nueva Sociedad, documentos, Buenos Aires, 2010, p. 11.
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cin de los intereses brasileos, como los ha sealado Serbin:

Ilustraciones cabales de esta situacin se dan tanto por la progresiva dilucin del proyecto del Gasoducto del Sur propuesto por Chvez, sustituido por una red de distribucin naviera que beneficia a esta industria brasilea y a su estructura portuaria; por las reticencias de Brasil frente a la propuesta de la creacin del Banco del Sur y su gradual desplazamiento por las actividades del BNDES; o por la rpida reformulacin, por parte de Brasilia, de la propuesta de Chvez de crear una Organizacin del Atlntico Sur (OTAS) y una fuerza militar sudamericana, con la creacin del Consejo Sudamericano de Defensa.115
Fue precisamente en ocasin de la creacin del CDS que el Presidente Chvez, que ejerce el liderazgo entre los pases que integran el ALBA, explicit su posicin con respecto al liderazgo del Brasil al sealar que:
Sin duda Brasil ejerce un liderazgo importante. Pero no se trata de que haya un lder en la regin. Se trata de un conjunto de liderazgos, agregando: Lo mejor para Amrica Latina es que, en lugar de un liderazgo, podamos tener un conjunto de liderazgos: de pases lderes, de hombres lderes, de mujeres lderes, de pueblos lderes.116
2. La Alianza del Pacfico Por su lado, el gobierno del Per, que haba promovido, desde el ao 2007, una iniciativa de integracin entre los pases ribereos al Pacfico Latinoamericano, para contrarrestar la influencia del gobierno Venezolano, empeado en cuestionar los modelos tradicionales de integracin y las negociaciones que
115 Ibd., p. 13. 116 El Universal, Caracas, 17 de diciembre de 2008.
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en la CAN se haban emprendido con los Estados Unidos y la Unin Europea, defender el modelo econmico aplicado por el Per, as como un medio para profundizar la vinculacin de los pases ribereos al Pacfico Latinoamericano con los pases del Asia-Pacfico, logra concretar sus objetivos el da 28 de abril del ao 2011, en la ciudad de Lima, al acordar con los gobiernos de Colombia, Chile y Mxico, la Declaracin Presidencial sobre la Alianza del Pacfico. En ella convinieron en:
Establecer la Alianza del Pacfico para la conformacin de un rea de integracin profunda en el marco del Arco del Pacfico Latinoamericano, que aliente la integracin regional, as como un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de nuestras economas.
A tal efecto, expresaron su firme compromiso de avanzar progresivamente hacia el objetivo de alcanzar la libre circulacin de bienes, servicios, capitales y personas.117 Los pases comprometidos en este nuevo emprendimiento integracionista, y como lo han exteriorizado sus gobiernos, son pases que comparten
un mismo modo de ver la economa y la poltica, marcada por la creencia en el libre mercado, que tienen muchas cosas en comn: tratados de libre comercio, modelos econmicos y polticos muy parecidos, y afirman compartir una historia comn y los valores democrticos.118
Lo de la integracin profunda a que hace referencia la Declaracin, debe ser entendido en el entorno de la contienda ideolgica anteriormente se117 Declaracin de Lima sobre la Alianza del Pacfico, agencia Efe de Noticias, 28 de abril de 2011. 118 Diario Crtico del Ecuador, agencia Lima, 29 de abril de 2011.
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alada, y como una forma de ensalzar el proyecto. Como dice el acadmico argentino Marcelo Halpern, los signatarios recurrieron a la frase como una forma de comunicar que en esa organizacin y no en otra radicara la verdadera profundidad de la integracin econmica.119 La adhesin de Mxico, pas que haba suscrito varios acuerdos con pases capitalistas desarrollados, como Estados Unidos, Canad y Japn, o con bloques econmicos de estos pases (Unin Europea, EFTA), debe ser entendida tambin como una reaccin a su marginamiento del bloque latinoamericano con la creacin de la Unasur, as como por la posicin asumida por los pases miembros de la ALADI, a propsito de la firma del Tratado de Libre Comercio con Canad y Estados Unidos de Norteamrica. Pero Mxico, por otro lado, a travs del presidente Vicente Fox, ha promovido el Plan Puebla Panam, creado en 2001, en el marco del Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Tuxtla, y transformado el ao 2008, luego de un proceso de reestructuracin institucional, en el Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica, o Proyecto Mesoamrica. Es un espacio poltico de alto nivel que articula esfuerzos de cooperacin, desarrollo e integracin de diez pases (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana; y, tambin, los Estados del Sur-Sureste de Mxico: Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana
119 Marcelo Halpern, Organizaciones de integracin econmica en Amrica Latina y el Caribe: textos vs. Contextos, en Revista Aportes para la integracin latinoamericana, No. 24, ao XVII, junio 2011, pp. 64-97.
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Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn). Colombia ingres el ao 2006 y Repblica Dominicana en 2009. Contempla la instrumentacin de proyectos de impacto regional en los campos de la infraestructura, interconectividad y desarrollo social.120 Por los impactos ambientales y la afectacin a tierras de comunidades indgenas y campesinas, as como la concentracin de los potenciales beneficios en sectores privados y empresas transnacionales, organizaciones y movimientos sociales, han expresado su inconformidad con el Proyecto, y han logrado detener, postergar, reorientar numerosas obras que se ejecutaban en su marco. Si bien el Proyecto permiti a Mxico consolidar y ampliar sus relaciones comerciales con los pases centroamericanos, no ha logrado consolidar su influencia poltica y convertirse en lder de la subregin pues, en ella, es inocultable la presencia dominante de los Estados Unidos, pas que adems suscribi, el ao 2005, un Tratado de Libre Comercio con Centroamrica y Repblica Dominicana. 3. Las dificultades con los socios del Mercosur Las desavenencias y recelos entre los pases del Mercosur fueron muy notorias. Por un lado, las inquietudes de Kirchner sobre el activismo internacional desplegado por Brasil y sobre el uso que haca del Mercosur para aumentar su capacidad de negociacin internacional, as como por sus necesidades de naturaleza comercial, lo llevaron a suscribir en julio de 2007, en la ciudad de Mxico, con
120 <http://www.proyectomesoamerica.org>.
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el presidente Felipe Caldern el Acuerdo de Asociacin Estratgica entre los Estados Unidos Mexicanos y la Repblica Argentina, con:
el objetivo de fortalecer y profundizar la relacin bilateral mediante el establecimiento de una asociacin estratgica entre las partes en materia poltica, econmica y comercial, as como en los mbitos de la cooperacin educativa, cultural, cientfica y tecnolgica, basada en la reciprocidad, el inters comn y la complementariedad.121
Por otro lado, el Uruguay, el 25 de enero de 2007, firm con los Estaos Unidos un Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones (TIFA), en Montevideo, por el cual los dos pases reafirmaron su compromiso para incrementar las oportunidades econmicas entre Uruguay y EE.UU., al tiempo de coordinar simultneamente sus esfuerzos para promover una mayor liberalizacin a travs de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Mediante este acuerdo, que de algn modo distanciaba al Uruguay del Mercosur, las partes establecieron un Consejo sobre Comercio e Inversin Uruguay-EE.UU. Cabe sealar, asimismo, que si bien Argentina contina siendo el socio estratgico fundamental del Brasil a nivel del Mercosur, la presidenta Cristina Fernndez ha adoptado algunas medidas y acciones que marcan algunas diferencias con lo actuado por Brasil en relacin a Sudamrica: a) su inters de que Mxico formara parte del Mercosur, el que no era precisamente del agrado de Brasil; es ms, visit Mxico en el mes de mayo del ao 2011, conjuntamente con un grupo de empresarios inte121 En <http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/CDs2011/ CDTratados/pdf/B658.pdf>.
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resados en realizar negocios e inversiones con sus pares; b) en relacin al tema energtico, busc una aproximacin a Bolivia y Venezuela, pases que cuentan con reservas probadas de petrleo y gas, dadas las dificultades para obtener una mayor cooperacin en materia gasfera del Brasil; y, c) promovi la incorporacin de Venezuela al Mercosur, como socio pleno, con varios propsitos, entre ellos el de equilibrar la correlacin de fuerzas al interior del bloque, as como para poder obtener financiamiento para proyectos estratgicos para la economa Argentina. 4. La expansin de empresas brasileas en los pases sudamericanos a. La estrategia de internacionalizacin de las empresas brasileas y el apoyo del Estado La presencia de las empresas transnacionales tanto en los pases desarrollados como en los subdesarrollados, no es un fenmeno nuevo; pero s lo es la presencia de empresas transnacionales procedentes de los denominados pases emergentes (China, India, frica del Sur, Argentina, Brasil, Chile y Mxico). Este fenmeno ha sido explicado por varios factores, entre ellos la intensificacin en el uso de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC), que ha facilitado la radicacin y administracin de empresas de estos pases en el exterior; el veloz crecimiento de sus economas, que ha impulsado la localizacin de algunas de sus firmas en el exterior, a fin de asegurar mercados y la provisin de insumos y materias primas (petrleo, gas, minerales metli130
cos, alimentos vegetales y animales); la abundancia de liquidez a nivel internacional y el costo barato del dinero; el ingreso de nuevos competidores a sus pases, que ha tornado acuciante la bsqueda de nuevos mercados; la diversificacin de riesgos; las facilidades otorgadas por los pases subdesarrollados para la radicacin de empresas extranjeras; el desarrollo de modelos de negocios propios, que les ha permitido posicionarse en el mercado exterior, etc. En al caso de Amrica Latina, estas empresas son conocidas como translatinas o multilatinas, cuyo accionar se ha tornado visible a partir de la primera dcada del siglo 21, por su nmero y niveles de inversin alcanzados. De las 60 mayores multilatinas listadas por Amrica Economa en el ao 2009, 25 corresponden a Brasil, 13 a Mxico, 12 a Chile, 3 a Argentina y 2 a Per; otros pases solo registran una empresa.122 Las multilatinas brasileas, que adquirieron tamao y entidad cuando el pas vivi una etapa de un vigoroso crecimiento econmico (1968-1974), conocido entonces como el milagro brasileo, gracias a que los regmenes militares les asignaran la construccin de grandes obras de infraestructura, como carreteras y centrales hidroelctricas. Consolidadas en el mercado interno y conformadas como conglomerados, con una fuerte presencia de capitales extranjeros, se proyectaron primero entre los pases vecinos y luego en pases de los cinco continentes. En Sudamrica lograron posicionarse en
122 lvaro Cuervo-Carruza, Multilatinas, en Universia Business Review, primer cuatrimestre 2010, Columbia, University of South Carolina.
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sectores importantes de la minera, gas y petrleo, manufactura, ingeniera y construccin. En los casos de proyectos de infraestructura que han sido los ms dinmicos su participacin encuentra explicacin en la proximidad geogrfica y en los nexos que establecen con el poder poltico de los vecinos sudamericanos; en el fuerte apoyo del Estado a la estrategia de internacionalizacin de las empresas brasileas que utilizaron como campo de prueba el mercado subregional; en los proyectos acordados por los gobiernos en el marco de la IIRSA, que demandan de cuantiosos recursos financieros y tecnolgicos para su implementacin; y, en el papel del Convenio de Pagos y Crditos Recprocos de la ALADI, que ha sido utilizado para garantizar el retorno de los capitales invertidos. Como lo ha reconocido la Confederacin de Industria de Brasil, la expansin de las inversiones y el aumento de las exportaciones a la subregin se han visto estimuladas por la actuacin del Estado: los proyectos de Amrica del Sur cuentan con apoyo financiero del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) y del Banco del Brasil (mecanismo Proex), que tienen como parte de sus clusulas contractuales la realizacin de exportaciones de bienes industriales asociadas al proyecto de construccin.123 Desde su fundacin en el ao 1952, como Banco de Desarrollo Econmico, para apoyar el desarrollo econmico del Brasil y su transformacin en 1982, en el Banco de Desarrollo Econmico y Social (BNDES),
123 Los intereses empresariales brasileos en Amrica del Sur. Principales conclusiones de un informe de la Confederacin Nacional de Industria. Resumen preparado por el INTAL.
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ha venido otorgando un fuerte apoyo a la instalacin y desarrollo de empresas en el pas, a su proyeccin en el mercado internacional y, ms recientemente, al financiamiento de obras de infraestructura en la regin y a la compra de activos, a fin de que las empresas brasileas pudieran competir en condiciones favorables en las licitaciones convocadas por sus gobiernos o en las tratativas con empresarios privados. Entre los aos 2001 y 2010, de acuerdo a un informe de la BBC Mundo (9 de noviembre de 2011), los prstamos otorgados por el BNDES se incrementaron en 1081%. Al ao 2011 posea una cartera de 17.200 millones de dlares para financiar obras de infraestructura en Latinoamrica. Adems del financiamiento pblico para la internacionalizacin de las empresas brasileas, han jugado un papel importante la diplomacia del gigante sudamericano, que engloba las acciones de esta naturaleza bajo el nombre de promocin comercial, as como el lobby realizado por el propio Lula da Silva. Documentos revelados por la Folha Transparencia, muestran cmo Itamaraty haba intercedido a favor de las firmas Odebrecht y Andrade Gutirrez para que se les asignaran la construccin de hidroelctricas en Venezuela y Colombia. El propio presidente Lula habra intervenido, personalmente, en la negociacin de contratos de grandes obras pblicas a ser ejecutadas por empresas brasileas, con el financiamiento del BNDES, como el metro de Caracas, en Venezuela; y, de puertos, autopistas y centrales hidroelctricas en Bolivia, Cuba, Nicaragua y Per. Las estrategias de regionalizacin de las firmas brasileas se han orientado, hasta el momento, a
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la minera, petrleo y gas, construccin de obras de infraestructura, como carreteras, que han causado conflictos sociales y destruccin ambiental por donde pasan; centrales hidroelctricas, y, en menor escala, a la compra de activos industriales. Por la prioridad que han dado a la maximizacin de ganancias, descuidando otros aspectos que se deben considerar en la evaluacin social de un proyecto, como los aspectos ambientales, varios proyectos han encontrado resistencia de las poblaciones del subcontinente y han obligado a los gobiernos a la paralizacin de los mismos. Entre otros, es el caso del proyecto hidroelctrico Inambari suspendido por el presidente Alan Garca; la carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos, en Bolivia, cuya ejecucin ha sido detenida por el gobierno de Evo Morales, luego de las protestas de los indgenas de Los Llanos bolivianos que consideran que su construccin afectara el equilibrio ecolgico de la zona y dividira en dos el Territorio Indgena y Parque Nacional Isiboro-Scure (TIPNIS), inmensamente rico en flora, fauna y otros recursos naturales; as como la suspensin del megaproyecto para la produccin de potasio en la provincia de Mendoza, Argentina, a cargo de la empresa Vale, por el incumplimiento de normas locales. Para asegurar la recuperacin de los prstamos e inversiones otorgadas a travs del BNDES, en emprendimientos que deben ser realizadas por empresas del Brasil y utilizando equipamiento tambin procedente de este pas, Brasil ha recurrido, en algunos casos, al Convenio de Pagos y Crditos Recprocos de la ALADI, apartndolo de los objetivos bsicos para los que fue creado este mecanis134
mo, el apoyo a las operaciones de comercio exterior. La canalizacin de operaciones financieras que hace el Brasil, a travs del Convenio de Pagos, deriva de la inexistencia de un sistema de proteccin recproca de las inversiones entre los pases de la ALADI, a cuya adopcin siempre se opuso, debido a que no era un pas exportador de capitales, como lo es a partir del ao 2004. Ms an, de los dieciseis tratados bilaterales de inversiones que ha suscrito entre 1994 y 1999, ninguno de ellos ha entrado en vigencia por falta de ratificacin del parlamento brasileo, y de estos, solo tres han sido suscritos con pases latinoamericanos: Cuba, Chile y Venezuela. Sin embargo, dada la creciente transnacionalizacin de empresas de capitales brasileos presentes en los cinco continentes que coincide con las dos administraciones del presidente Lula da Silva, se ha comenzado a plantear, al interior del Brasil y en especial a nivel de organizaciones empresariales, la necesidad de superar esta limitacin, a fin de favorecer la expansin de las exportaciones de capitales y dotarlas de seguridad y proteccin. Por ejemplo, el exembajador de Brasil en Estados Unidos de Norteamrica y consultor de Negocios, y presidente del Consejo de Comercio Exterior de la Federacin de Industrias del Estado de San Pablo (FIESPI), Rubens Barbosa, planteaba, en el ao 2009, la necesidad de llegar a entendimientos con respecto a la proteccin y garanta de las inversiones, especialmente con los pases de Amrica del Sur, con los que no tiene ninguno de estos acuerdos, y donde los riesgos para las empresas multinacio124 Rubens Barbosa, Proteo de investimentos no exterior, O Estado de S. Paulo, 24 de febrero de 2009.
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nales brasileas estn aumentando rpidamente.124 Citaba como ejemplo de los riesgos, la nacionalizacin del gas por parte del gobierno de Evo Morales en 2006, que afectaron las inversiones de Petrobrs, y la controversia entre el Ejecutivo ecuatoriano y la empresa brasilea Odebrecht en 2008. b. Empresas brasileas en Sudamrica Sin constituir un registro exhaustivo, a manera de ejemplo, se listan a continuacin algunas de las empresas que actan en el subcontinente, tanto de naturaleza pblica como privada: Petrobrs, a travs de alianzas con empresas locales, inversiones directas, adquisiciones de empresas locales, negociaciones con los Estados, o substitucin de distribuidoras transnacionales, est presente en: Argentina, Bolivia, Ecuador, Colombia, Venezuela, Uruguay, Paraguay, Per y Chile, en actividades relacionadas con exploracin, produccin y procesamiento de petrleo y gas natural, operacin de tramos de gasoductos, distribucin de combustibles y lubricantes. En Argentina: AmBev adquiri Quilmes (cerveza); Camargo Correa adquiri, en ms de mil millones de dlares, Loma Negra (cemento y subproductos) y Alpargatas (calzado y textiles); Vulcabras (calzado y artculos deportivos) adquiri la empresa textil Gatic, y Conteminas parte de la empresa textil Grafa S.A.; el Grupo Votorantim adquiri el 50% de las acciones de Cementos Avellaneda; JBS Friboi, la ms grande multinacional brasilea de alimentos, adquiri Swift Armour con apoyo del BNDES (2005); Belgo Mineira adquiri Acindar; Votorantim adquiri AcerBrag; el Grupo Marfrig,
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una de las empresas globales ms grandes de alimentos (carne vacuna, cerdo, pollos y peces), adquiri Quickfood (2007) y Mirab (2008); el Banco do Brasil adquiri el 50% de las acciones del Banco Patagonia. El BNDES otorg un crdito de 200 millones para que Brasil construya un gasoducto en Argentina; Odebrecht inici, en 2005, un proyecto de ampliacin de los gasoductos San Martn y Neuba II, con una inversin de 300 millones de dlares125 y tiene la concesin de los peajes de la empresa Autopista del Oeste. Amrica Latina Logstica controla los ramales de carga de los ferrocarriles San Martn y General Urquiza. En Bolivia, el BNDES aprob, en el ao 2011, un crdito de 332 millones de dlares para la construccin, por la empresa brasilea OAS, de la carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos, que
125 Vase al respecto: Daniela Perrota, Gastn Fulquete y Eugenia Inchauspe, Luces y sombras de la internacionalizacin de las empresas brasileas en Sudamrica: integracin o interaccin?, en Nueva Sociedad, Buenos Aires, enero 2011; Miguel Acosta, Brasil y la integracin sudamericana: algunas claves de interpretacin, en Comercio Internacional, revista del Centro Andino de Estudios Internacionales, No. 10, Universidad Andina Simn Bolvar; Julin Kan, La regin verde amarelo? Algunas consideraciones sobre el liderazgo regional de Brasil en el contexto actual de la integracin latinoamericana; PAPEP y UNDP La poltica sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetras y la incidencia de nuevas coyunturas, Los desafos de la poltica sudamericana de Brasil, Mnica Hirst, en revista Nueva Sociedad, No. 138; Ernesto Herrera y Juan Luis Berterretche Uruguay. El modelo progresista. Un pas a la venta, en <redlatinasinfronteras@yahoo.es>; Observatorio Brasil, en <http:// www.observatoriobrasil.com>; y, Mathias Luce, La expansin del subimperialismo brasileo: la poltica de integracin del gobierno de Lula en Amrica Latina, 2009; pginas web de Odebrecht, Marfrig, Camargo Correa, Constructora OAS, Grupo Votorantim, Vulcabras, Andrade Gutirrez.
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forma parte del proyecto que unira el Puerto de Santos en Brasil con Iquique, en Chile. Adems, segn el profesor de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul, Mathias Luce, en tierras bolivianas estn afincados alrededor de 200.000 brasileos (brasivianos) de los cuales apenas 100 familias de grandes terratenientes brasileos controlan el 32% de la produccin boliviana de soja y el 35% de las exportaciones del mismo producto. En Chile: el Holding Camargo Correa adquiri la cementera Bio Bio S.A; el Grupo Gerdau tiene dos plantas laminadoras: en Renca y en Colina. En Colombia: Gerdau adquiri, en 2005, las siderrgicas Diaco y Sidelpa; y, Votorantim adquiri el 52% de Aceras Paz del Ro; el Holding Camargo Correa adquiri Cemento Argos S.A y construy la Hidroelctrica Porce III; construir la segunda fase de la autopista Ruta del Sol, que unir Bogot a la costa del Caribe, con 528 kilmetros de extensin, que Odebrecht operar durante 15 aos. En Ecuador: el ao 1997, Odebrecht haba construido150 kilmetros de la va interocenica, que conecta el puerto de San Lorenzo, en la costa del pas; a Manaos y Beln, en Brasil, por medio de vas fluviales colombianas, peruanas y brasileas; el ao 1999, la Corporacin de Manejo Hdrico de Manab (CRM) asign a la compaa Odebrecht la primera etapa del proyecto de riego Carrizal-Chone, por un valor de 108 millones de dlares, y en el ao 2006 asign al consorcio ecuatoriano-brasileo Hidalgo e Hidalgo y Odebrecht la segunda etapa del mismo por un valor de 84,9 millones de dlares; Odebrecht construy la represa hidroelctrica San Francisco, financiada por el BNDES, y el trasvase del ro Dau138
le a la pennsula de Santa Elena; la empresa brasilea OAS Ltda., concluir la construccin de la hidroelctrica Baba, con un costo de 130 millones de dlares, que haba sido construida en un 60% por la empresa Odebrecht, cuyo contrato fue cancelado por el Presidente del Ecuador el ao 2008, debido a incumplimientos de diverso orden. Andrade Gutierrez Concesses (AGC) es inversionista de la Corporacin Quiport S.A., que construye el aeropuerto de Quito; el ao 2008, el gobierno del Ecuador asign al Consorcio Tena, integrado por Odebrecht y Ekron, la construccin del Aeropuerto de Tena (Jumandi) por un valor de 34,770 millones de dlares; la empresa Hidrotapi, del Consejo Provincial de Pichincha asign a Odebrecht la construccin de la Central Hidroelctrica Toachi Pilaton por un monto de 366 millones de dlares, que no fue concluido por la expulsin del pas de la empresa brasilea, dispuesta el ao 2008 por el presidente Correa, por irregularidades en ste y otros proyectos hidroelctricos. El ao 2012, la Asociacin Ruta Viva, conformada por las empresas Hidrobo-Estrada y Norberto Odebrecht, fue asignada por la EMMOP-Q, para la construccin del primer tramo de la Ruta Viva (va de acceso al nuevo aeropuerto de Quito), a un costo de 48 millones de dlares; tambin, el ao 2012, se le asign a Odebrecht la preparacin del rea, en donde se construir la Refinera del Pacfico, a un costo de 229 millones de dlares; construir, asimismo, el proyecto Manduriacu, en la Cuenca del ro Guayllabamba (provincia de Pichincha), a un costo de 124 millones de dlares. En Paraguay: empresas o personas originarias del Brasil, localizadas en la frontera (brasiguayos),
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tienen a su cargo la produccin de un alto porcentaje de la soja: Solo en los departamentos de Canindey y Alto Paran, fronterizos con Paran y Mato Groso, los brasiguayos poseen 1,2 millones de hectreas, el 40% de la superficie de ambos departamentos, y el 80% de los cultivos de soja,126 y Camargo Correa construye la fbrica de cementos Yguaz. En Per: en 2006, Gerdau adquiri la empresa estatal Siderper; en 2004, la empresa Votorantim Metais compr, a un consorcio nipo-canadiense, la Sociedad Minera Refinera de Zinc Cajamarquilla; y, en 2005, adquiri el 24,9% de la Compaa Minera Milpo, la cuarta empresa minera de zinc del pas; y posee acciones en la Empresa Siderrgica del Per; Monthiers S.A. es accionista de la compaa cervecera Ambev Per; en 2004, la empresa Vale obtuvo la concesin para explotar el yacimiento de fosfatos Bayv; la Constructora Norberto Odebrecht S.A. es concesionaria de los tramos 2 y 3 de la Interocenica Sur, de la Interocenica Norte y del Travase Olmos; es accionista de la empresa minera especial Iscaycruz, productora de plata, cobre, plomo y zinc; invertir un billn de dlares estadounidenses en la construccin de la central hidroelctrica de Chaglla; y, adquiri el 51% de las acciones de la empresa Kuntur Transportadora de Gas, que desarrolla el proyecto del Gasoducto Andino del Sur. Adems de Chaglla, tiene concesiones de las plantas hidroelctricas Cumba, Chadim y Tambo 40, la conclusin de los puertos de Melchorita, Callao y Bayovar y de la autopista Sisa-Cuunbuque. Ca126 Ral Zibechi, Est construyendo Brasil su propio patio trasero?, en <http://www.lafogata.org/zibechi/r.23.2.htm>.
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margo Correa tiene a su cargo las obras de saneamiento en Huachipa; la construccin de 300 kilmetros de la va interocenica Brasil-Per; desarrolla un sistema de riego y generacin elctrica en Piura. La constructora OAS y Electrobras de Brasil llevarn a cabo el proyecto hidroelctrico Inambari, con una inversin de 4.000 millones de dlares estadounidenses, y que forma parte del convenio suscrito con Brasil en el ao 2008, para la construccin de seis hidroelctricas en la Amazona peruana. El Consorcio Brasilero Camargo, Andrade y Queiroz Galvao, es concesionario de Intersur Concesiones. En Uruguay: Ernesto Correa adquiri el 75% de la acciones del Frigorfico PUL S.A. (2003), y 100.000 hectreas en el Departamento de Tacuaremb, para abastecer la faena de ese frigorfico; Bertin adquiri el Frigorfico Canelones (2006); y, Marfrig, entre los aos 2006 y 2007, adquiri los frigorficos Tacuaremb, la planta industrial San Jos, la planta industrial Colonia y la planta industrial Fray Bentos; y, en 2009, el 51% de las acciones de la curtiembre Zenda. De siete frigorficos extranjeros que concentran el 54% de las exportaciones de carne en este pas, seis son brasileos, los cuales participan con el 45,3% de dichas exportaciones; Camil Alimentos adquiri la empresa arrocera Samn, la que exporta el 45% del arroz uruguayo; Inveb, donde la brasilea Ambev juega un papel determinante, tiene el monopolio de la cadena de la cerveza a travs de Fbricas Nacionales de Cerveza y de las principales empresas productoras de maltas. En Venezuela: Odebrecht, la mayor empresa constructora de Amrica Latina y una de las 25 ms importantes del mundo, ha ejecutado los siguientes
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proyectos: Centro Lago Mall; RAS, Proyecto de Reutilizacin de Aguas Servidas; Sistema Vial II Puente Mixto sobre el ro Orinoco; Terminal de Embarques Crudos; Lnea I Metro Los Teques; planta de tratamiento El Chorrito; Lnea III Metro de Caracas; Lnea IV Metro de Caracas; Sistema Metrocable San Agustn del Sur. Tiene en ejecucin los siguientes proyectos: Proyecto Agrario Socialista Planice de Maracaibo; Lnea II Metro Los Teques; Sistema Vial III Puente sobre el ro Orinoco, Central Hidroelctrica Tocoma; Proyecto Agrario Integral Socialista Jos Incio de Abreu e Lima; Lnea V Metro de Caracas; Sistema Caracas -GuarenasGuatire; Cabletren Bolivariano; Sistema Metrocable Filas de Mariches; con PDVSA conform una empresa mixta para la explotacin cuatro campos petroleros en Zulia (Mara Oeste, Mara Este, La Paz y Sibucara). La empresa Camargo Correa construir el proyecto hdrico Tuy IV, financiado parcialmente por el BNDES, y tiene a su cargo la reconstruccin de la presa El Guapo y el saneamiento y abastecimiento de agua en la Cuenca del ro Tuy. Segn la diplomacia brasilea que ha desempeado un rol importante en la asignacin de varios de los proyectos mencionados a las empresas de su pas, su actuacin ha tenido como finalidad ayudar a los pases en los que se localizan para salir de su estado de atraso econmico, a generar empleo y a contribuir a los propsitos de la integracin subregional. Pero lo que no dicen, y ocultan, es que en su accionar estn reproduciendo el comportamiento tpico de las empresas transnacionales; esto es adquirir los activos de empresas ya existentes con fines del control de mercados, localizarse en sectores con
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poco dinamismo o basados en la produccin de comodities exportables al mercado internacional, con exiguos efectos multiplicadores en materia de generacin de valor agregado, eslabonamientos productivos y difusin de tecnologa, alteraciones ambientales irreversibles producidas por la construccin de carrereas y centrales hidroelctricas, e incremento de la deuda externa y la dependencia comercial. 5. El enfrentamiento por captar posiciones en organismos internacionales Otro de los aspectos que ha debilitado el liderazgo de Brasil en la regin es su enfrentamiento por la presentacin de candidatos a los cargos de Director General de la Organizacin Mundial del Comercio y de la Presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a los cuales aspiraban tambin el Uruguay y Colombia, respectivamente; as como por la aspiracin brasilea de ingresar como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, que ha chocado con intereses de pases como Argentina: Sin duda que esa forma de actuar levant dudas entre sus vecinos sudamericanos sobre el papel y la prioridad que Brasil concede a la coordinacin de acciones colectivas.127 6. Los resultados de la balanza comercial con sus socios Pero estn tambin los temas de carcter comercial, que, de continuar con la tendencia actual,
127 Rafael Duarte y Trindade Manuela, Poltica exterior brasilea: nuevos y viejos caminos en los aspectos institucionales, en la prctica del multilateralismo y en la poltica para el Sur, en revista de Ciencia Poltica, vol. 28, No. 2, 2008 / 77 106
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Totales de comercio de Brasil
Cuba 2.681.683.108 245.500.855 343.256.431 323.339.369 526.848.434 277.230.116 415.338.550 550.169.353 383.097.587 467.278.444 40.434.718 32.568.469 91.994.225 51.603.840 63.515.230 82.852.785 104.309.177 66.754.063 3.148.961.552 6.021.709.058 58.641.981 100.523.446 60.668.443 44.013.213 2.896.516.897 4.040.988.879 740.739.753 2.839.684.896 47.552.520.354 45.019.771 3.278.975.042 32.139.863 2.063.432.988 32.418.209 1.365.680.611 307.734.476 449.007.718 677.852.213 609.944.643 634.191.196 740.739.753 535.502.488 17.278.316.297 95.710.924 889.993.199 329.047.419 410.493.869 19.877.794.271 3.748.517.418 801.602.170 3.953.532.298 1.932.828.411 1.737.015.369 6.147.416.522 474.264.370 804.752.666 1.014.272.457 982.154.440 503.851.129 944.135.930 1.423.985.530 878.202.360 18.306.524.107 933.178.029 4.000.323.652 2.968.573.383 2.262.920.359 986.350.591 3.825.879.149 2.553.752.491 2.036.554.786 638.206.928 2.730.257.050 1.683.902.379 1.489.062.914 877.964.780 4.347.437.227 2.487.561.397 2.298.653.849 1.644.125.714 1.360.077.892 1.540.520.284 2.174.589.491 1.407.935.248 7.783.595.450 510.401.426 640.030.570 815.816.310 1.056.261.837 1.294.945.301 1.647.971.458 1.818.168.548 1.111.942.207 17.639.142.185 656.065.694 4.264.758.311 1.644.409.007 1.638.234.554 1.280.556.107 873.326.438 4.442.500.084 1.230.507.661 1.500.791.433 1.006.099.582 646.122.729 4.063.570.610 961.092.561 932.889.690 849.577.665 2.216.187.657 3.555.035.121 4.713.970.443 5.150.187.992 3.610.339.282 3.874.321.455 4.591.847.947 3.958.841.414 4.857.220.232 290.078.578 614.802.168 391.240.779 630.957.909 647.280.769 913.264.741 1.369.595.288 693.888.605 32.569.110.129 5.611.215.189 27.674.726.083 13.529.798.879 12.159.107.585 9.855.546.735 27.711.889.897 Ecuador Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela Total general 257.511.424.295 25.428.284.313 31.384.127.518 36.313.985.580 43.160.748.316 29.951.122.123 41.575.226.910 49.697.929.535 36.787.346.328 171.606.082.570 12.298.850.476 17.175.032.377 21.607.930.282 28.882.244.667 22.923.151.407 31.075.298.628 37.643.574.733 24.515.154.653 429.117.506.865
Comercio /Ao
Argentina
Bolivia
Chile
Colombia
Leonardo Meja
Exp
107.710.230.556
6.917.625.721
28.905.861.131
14.753.739.411
2005
9.915.423.497
580.080.330
3.612.213.924
1.405.624.795
2006
11.713.819.074
693.949.050
3.895.979.048
2.128.863.596
2007
14.384.822.136
842.003.124
4.239.635.196
2.326.191.639
2008
17.605.620.920
1.135.567.522
4.791.703.200
2.295.077.281
2009
12.784.966.502
919.231.938
2.656.793.690
1.801.053.432
2010
18.596.233.996
1.235.294.491
4.291.468.981
2.219.512.136
2011
22.709.344.431
1.511.499.266
5.418.067.092
2.577.416.532
Promedio
15.387.175.794
988.232.246
4.129.408.733
2.107.677.059
Imp
83.985.012.618
14.865.251.119
24.406.830.160
5.056.672.467
2005
6.591.043.049
1.171.642.976
1.754.927.935
151.305.882
2006
8.479.594.448
1.639.438.648
2.991.285.756
266.726.356
2007
10.915.465.723
1.795.893.160
3.581.039.449
457.627.610
2008
13.857.837.412
3.069.760.614
4.324.062.930
907.758.659
2009
11.718.282.381
1.786.010.377
2.742.833.603
615.957.864
2010
14.933.068.976
2.382.065.597
4.264.760.307
1.171.330.316
2011
17.489.720.629
3.020.439.747
4.747.920.180
1.485.965.780
Promedio
11.997.858.945
2.123.607.303
3.486.690.023
722.381.781
Total General
191.695.243.174
21.782.876.840
53.312.691.291
19.810.411.878
podran debilitar el liderazgo del Brasil en la regin. Los resultados de la balanza comercial con los pases de la ALADI, a excepcin de Bolivia, han sido favorables al Brasil. Las exportaciones brasileas al conjunto de los pases de la ALADI pasaron de 25.428 millones dlares en 2005 a 49.698 millones de dlares en 2011, mientras que las importaciones pasaron de 12.299 millones de dlares en el ao 2005 a 37.644 millones de dlares en el ao 2011. Es tambin un exportador neto de manufacturas a la regin; en el ao 2010, el porcentaje de manufacturas brasileas exportadas a la regin representaron el 78,25% de su total exportado, mientras que en las compras totales a la regin, las manufacturas representaban solo el 51%. 7. El dficit en la cobertura de los costos del liderazgo Finalmente est el hecho relacionado con el costo del liderazgo. Si bien Brasil no ha reconocido su papel de lder o de potencia en la regin, en los hechos ha asumido tal papel y ha sido reconocido como tal en el concierto internacional: socio estratgico de la Unin Europea, lder del G-20 comercial en la Ronda de Doha de la OMC, anualmente invitado a las cumbres del G-8.128 Sin embargo, no ha sabido co128 La aceptacin del liderazgo brasilero en la regin es igualmente un tema sensible. Brasil tiene aparentemente ms reconocimiento como lder sudamericano por parte de actores extra-regionales (como los EE.UU., la UE y los otros pases BRIC) que de sus vecinos subcontinentales. Incluso, las abiertas pretensiones de liderazgo regional expresadas por el gobierno del presidente Lula han generado molestias con los socios sudamericanos. No obstante, es posible observar un cierto reconocimiento implcito del liderazgo brasilero en la regin: en el momento que hay una crisis regional se ha vuelto comn viajar a Brasilia (o comunicarse con
145
Leonardo Meja
rresponder a este rol en Sudamrica, abonando los costos que acarrea el proceso de integracin; no ofreciendo concesiones a reivindicaciones especficas que encontrarn siempre el lmite en las dotaciones financieras del Brasil, y en sus disparidades sociales, sino de una capacidad para convertirse en el eje de una integracin productiva moderna.129 18. A manera de conclusin Desde el ao 2000, como consecuencia de los cambios producidos en el entorno internacional, del cambio en el paradigma econmico surgido tras la crisis de los aos ochenta y de la adopcin de un modelo de desarrollo orientado hacia el mercado y al exterior, as como para consolidar su liderazgo en la regin que le permitiera mejorar su insercin internacional y la ampliacin de sus mercados, Brasil ha venido impulsando un proceso de integracin que aglutine a los pases sudamericanos, a diferencia de su posicin en el pasado que concentr su atencin en los pases del Mercosur. Propuso primero la conformacin del ALCSA; luego la conformacin de un espacio econmico-comercial ampliado en Amrica del Sur; posteriormente, la Comunidad Suramericana de Naciones, esquemas esBrasilia) y buscar la intermediacin brasilera. Adems, el hecho que algunos pases estn dispuestos a hacer balancing al poder brasileo en la regin muestra que Brasil en los ojos de sus vecinos tiene de facto una posicin de liderazgo en el subcontinente. Juan Albarracn, Buscando el liderazgo en la regin. La poltica exterior brasilera hacia Sudamrica, en <http://www.redintercol.org/Albarracin-Juan-Buscando-liderazgo-region.pdf>. 129 Tullo Vigevani y Haroldo Ramanzini, Brasil en el centro de la integracin,en Nueva Sociedad, p. 94.
146
tos en los que se ha privilegiado la liberacin del comercio; pero, a partir de la Cumbre de Jefes de Gobierno de Amrica de Sur, celebrada en Brasilia en el ao 2000, su prioridad fue el desarrollo de la infraestructura, la energa y las comunicaciones involucrados en la IIRSA, as como la estabilidad poltica de la subregin . Sin embargo, la transformada Comunidad Sudamericana de Naciones en Unasur, ha privilegiado el desarrollo de los temas polticos, sociales y de seguridad, debido fundamentalmente a la presencia de gobiernos progresistas y al accionar de los movimientos sociales. Los temas econmicos y comerciales aparecen, pero diluidos entre una gran cantidad de temas, que han sido encomendados a la Unasur, y que requieren de un dimensionamiento adecuado, a fin de que el proceso pueda consolidarse, pues no hay integracin sin flujos de comercio significativos, como lo atestiguan las experiencias del Mercosur, la CAN y la ALADI, esquemas en los que, por falta de cumplimiento en materia de desgravacin y eliminacin de restricciones no arancelarias, los avances en materia de integracin comercial han sido poco relevantes. Las propuestas impulsadas por el Brasil han sido adems de naturaleza intergubernamental; esto es sin llegar a la creacin de organismos y normas supranacionales, a fin de no afectar la capacidad universalista del pas y su relacionamiento con otros pases del mundo, lo cual se ha reflejado una vez ms en la formacin de la Unasur, nacida sin rganos comunitarios de decisin y accin multinacionales, como lo haba recomendado el Dr. Rodrigo Borja, secretario renunciante de la organizacin.
147
Leonardo Meja
Aun cuando, en los hechos, Brasil ha asumido la posicin de potencia lder en el subcontinente, hay una serie de factores que amenazan la consolidacin de su posicin, entre ellos: a) Las visiones no necesariamente complementarias de los Estados Parte de la Unasur en torno al proyecto integracionista: por un lado, la de los gobiernos aglutinados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), que cuestionan los esquemas sustentados en el regionalismo abierto y proponen una agenda alternativa, ms vinculada a lo poltico y lo social, as como a una mayor presencia del Estado en la conduccin de la economa; y, por otro, la de aquellos pases que rubricaron la Declaracin Presidencial sobre la Alianza del Pacfico, alineados con la economa de mercado, una creciente integracin a la economa internacional a travs de tratados de libre comercio con Estados Unidos y otros pases desarrollados de Europa y Asia, caracterizados por una amplia apertura de mercados, cobertura temtica y normas regulatorias. b) Los supervit crecientes que Brasil obtiene en el comercio con los pases de la regin, en los que el supervit generado por el comercio de productos manufacturados es preponderante, lo que, adems de generar inconformidad en los pases, refleja sustanciales diferencias y asimetras en el plano productivo. c) Por la ostensible presencia de empresas industriales, de minera, de ingeniera y de construccin brasileas en varios pases de la subregin,
148
algunas de las cuales han ocasionado conflictos a varios de sus gobiernos. d) Por el enfrentamiento con varios de sus socios regionales por la captacin de cargos directivos o representaciones en varios organismos internacionales como la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), debido a su aspiracin de ingresar como miembro permanente del Consejo de Seguridad, con resultados que le han sido desfavorables al no haber logrado el respaldo de los mismos pases. e) Por la escasa voluntad para aceptar los costes, econmicos y de soberana, que acarrea el liderazgo de un proyecto integracionista, como lo han hecho Francia y Alemania en la Unin Europea. A lo anteriormente sealado, cabe agregar que la IIRSA se ha convertido en una fuente importante de conflictos para la poltica exterior brasilea. No obstante la prioridad dada por los mandatarios sudamericanos, la Iniciativa ha despertado preocupaciones de diferente naturaleza, tanto en el Brasil como en los dems pases del subcontinente, en cuanto ha priorizado un programa de corredores interocenicos en desmedro del desarrollo productivo y la comunicacin de los pueblos; los criterios utilizados para la seleccin de los proyectos; las insuficientes evaluaciones sobre el impacto ambiental y social de los mismos, e, incluso, sobre su real contribucin a la articulacin del mercado regional. Varias organizaciones sociales consideran que los pro149
Leonardo Meja
yectos incluidos en la Iniciativa estn orientados a facilitar las exportaciones de commodities agrcolas y minerales a los mercados asiticos, para lo que Brasil requiere de acceso al Pacfico.
150

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Geopoltica de la integracin Subregional

GEOPOLTICA DE LAINTEGRACIN SUBREGIONAL.

GEOPOLTICA DE LA INTEGRACIN SUBREGIONAL.

Geopoltica de la Integracin Subregional El rol de Brasil Leonardo Meja , 2012

6. El rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) 43 47

81 86 92 114 122 146

Prlogo Marcelo Halperin*

GEOPOLTICA DE LA INTEGRACIN SUDAMERICANA

Geopoltica de la integracin subregional

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2. El relacionamiento con Estados Unidos y Amrica Latina, instalada la Repblica

En palabras de Turcotte, la alianza no escrita estaba orientada a:

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3. Latinoamrica, Brasil y la reinvencin de Amrica del Sur

Geopoltica de la integracin subregional

Ms an, en su trabajo Amrica Latina o Sudamrica, seala que

4. Hacia la superacin de la rivalidad y el distanciamiento entre los pases sudamericanos

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5. El Mercado Comn del Sur (Mercosur)

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6. El rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA)

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7. Algunos cambios en el relacionamiento entre los Estados Unidos y Brasil

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ta dirigida el 21 de enero del ao 2000 al presidente Cardoso:

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9. La iniciativa brasilea para la construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN)

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IIRSA: Ejes de Integracin y Desarrollo

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13. La Comunidad Sudamericana de Naciones, el ALCA, la cooperacin Sur-Sur y la integracin energtica

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14. El financiamiento de la integracin y el sistema bancario y monetario regional

Geopoltica de la integracin subregional

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78 Texto completo de las cartas en <http://www.jubileosuramericas.org/indicetemas.shtml>. 79 En <http://www.rls.org.br/informes/banco-del-sur>.

Posteriormente, el 16 de abril de 2009, en la Sptima Cumbre del ALBA, realizada en la ciudad de

Geopoltica de la integracin subregional

Datos bsicos de los miembros de la UNASUR. Ao 2010