D ZACHODNI PRZEGLA 2012, nr 1

PAWE ANTKOWIAK Pawe Antkowiak Poznan

EWOLUCJA SAMORZA DOWEJ ORDYNACJI WYBORCZEJ W POLSCE W OKRESIE TRANSFORMACJI SYSTEMOWEJ

dowej ordynacji wyborczej w Polsce w okresie transformacji systemowej Ewolucja samorza

tkowana w 1989 r. doprowadzia do Transformacja systemowa w Polsce zapocza cego swo powstania pan stwa prawa opieraja j ustro j na zasadach demokratycznych, przy poszanowaniu podstawowych praw i wolnos ci czowieka. By to okres cze s stao sie wprowadynamicznych przemian systemowych, kto rych integralna cia du terytorialnego w obecnym ksztacie. Po 20 latach dos dzenie samorza wiadczen du terytorialnego nalez rozwo j samorza y uznac za jeden z fundamento w ustroju III Rzeczypospolitej. d terytorialny stanowi wyZdaniem Eugeniusza Ochendowskiego: samorza bniony w strukturze pan zek lokalnego odre stwa, powstay z mocy prawa zwia spoeczen stwa, powoywany do samodzielnego wykonywania administracji pubce realizacje naoz licznej, wyposaz ony w materialne s rodki umoz liwiaja onych nan samorza du terytorialnego jest zarza d sprawami publicznymi zadan 1. Zatem istota du przez samych zainteresowanych. Ro wniez w Europejskiej Karcie Samorza 2 Lokalnego , a dokadniej w art. 3 ust. 1 tego aktu zatytuowanym Koncepcja du terytorialnego ustanowiono, z d terytorialny oznacza prawo samorza e samorza i zdolnos c spoecznos ci lokalnych w granicach okres lonych prawem, do kierowania dzania zasadnicza cze s spraw publicznych na ich wasna odpowiedziali zarza cia nos c i w interesie ich mieszkan co w 3. zkiem samorza du terytorialnego jest zaspokajanie potrzeb Prawem i obowia spoecznos ci lokalnej przez s wiadczenie usug w zakresie uz ytecznos ci publicznej. adekwatne do Usugi dostarczane ze szczebla centralnego nie zawsze sa oczekiwan spoecznos ci, a ich ujednolicony charakter nie pozwala na zachowanie toz samos ci lokalnej czy regionalnej. Celem podziau zadan i kompetencji

J. P. Tarno, M. Sieniuc , J. Sul imi erski, J. Wyporska, Samorzad terytorialny w Polsce, Warszawa 2002, s. 20. 2 Dz. U. 2006 Nr 154, poz. 1107. 3 K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorzadu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 24.

70

Pawe Antkowiak

dzy administracje rza dowa i samorza dowa jest ich realizacja przez te pomie was struktury, kto re potrafia ciwie i skutecznie je wykonywac 4. role System wyborczy peni w pan stwie demokratycznym bardzo istotna w ksztatowaniu z ycia politycznego, w tym ro wniez na poziomie lokalnym i regionalnym. Jednoczes nie jest jednak tym elementem ustroju, kto ry w bardzo wykorzystac atwy sposo b daje sie do doraz nych celo w politycznych, kto re sie z celami demokratycznego pan niekoniecznie pokrywaja stwa prawa. Wybory formalnym procesem selekcji oso w Polsce sa b na publiczne stanowiska, zaro wno na poziomie centralnym, jak i lokalnym i regionalnym. Poprzez wybory spoeczen s w praktyce, a nie jedynie w teorii, rzeczywistym suwerenem. two polskie staje sie dowych Jednoczes nie dos wiadczenia szes ciu dotychczasowych elekcji samorza , z dowa ordynacja wyborcza jest przedmiotem gry politycznej, pokazuja e samorza dza cych elit politycznych, a takz e efektem swoistego rodzaju koniunkturalizmu rza kto re w minionych latach dokonyway nie do kon ca zrozumiaych i uzasadnionych , z merytorycznie zmian w prawie wyborczym. Wydaje sie e zmiany te wynikay bardziej z doraz nych potrzeb poszczego lnych elit politycznych aniz eli uzasad5 nionych merytorycznie powodo w . Przedmiotem tego opracowania jest pro ba oceny dotychczasowych wyboro w dowych z punktu widzenia prawa wyborczego i zmian w nim dokonywasamorza danych kierunko dowej nych, a takz e pro ba wskazania poz a w przemian w samorza ordynacji wyborczej.

WOLNE WYBORY

dowa z 1990 r. polegaa przede wszystkim na odcie ciu sie od Reforma samorza pieniu go sztywnego aparatu administracji systemu nakazowo-rozdzielczego i zasta dowa gmina z samodzielnym budz prawna , mieniem samorza etem, osobowos cia bnionymi kompetencjami i samodzielnie kreuja ca komunalnym, wyraz nie wyodre w drodze wolnych wyboro w swoje wadze. W efekcie reforma ta zlikwidowaa system organo w jednolitej wadzy pan stwowej 6. Uwien czeniem wysiku reformatoro w tamtego okresu byo przeprowadzenie dowych w peni wolne wyboro w samorza 27 maja 1990 r. Wtedy was nie odbyy sie tkowany i demokratyczne wybory do rad gmin i jednoczes nie realnie zosta zapocza proces budowy nowego modelu pan stwa, w kto rym jednostki podstawowe samodu, czyli gminy, zacze y odgrywac ca role w systemie ustrojowym. rza znacza cym Wybierano wo wczas 51 987 radnych do 2383 rad gmin. Zjawiskiem niepokoja
B. Sobodzian, Wspo czesny system samorzadu terytorialnego w Polsce, Torun 2006, s. 207-209. K. Tybuchowska, Wybory bezpos rednie jako element systemu wyborczego, Szkice Humanistyczne nr 12, 2006, s. 21-25. 6 E. J. Nowacka, Polski samorzad terytorialny, Warszawa 2005, s. 58.
5 4

dowej ordynacji wyborczej w Polsce w okresie transformacji systemowej Ewolucja samorza

71

dowej z 1990 r. bya zaskakuja co niska frekwencja, dla two rco w reformy samorza kto ra wyniosa 42,27% uprawnionych do gosowania. Byo to rozczarowanie du na olbrzymie oczekiwania, jakie wia zane byy z pierwszymi go wnie ze wzgle mianowicie w peni demokratycznymi wyborami w Polsce. Spodziewano sie kszej mobilnos wie ci polskiego spoeczen stwa, po wielu latach bowiem marazmu i zniewolenia przez system komunistyczny, spoeczen stwo otrzymao wreszcie samodzielnego podje cia dziaan , z szanse . Niestety okazao sie e jedynie czes c 7. spoeczen stwa bya zainteresowana tego rodzaju aktywnos cia cym zjawiskiem by wysoki procent goso Innym niepokoja w niewaz nych, kto rych oddano 3%, ale takz e goso w bez skres len , co stanowio 5% wszystkich oddanych goso w. W opinii wielu komentatoro w pierwszych wolnych wyboro w dowych samorza w Polsce tak duz a liczba goso w bez skres len stanowi pokosie nie wymagano od poprzedniego systemu politycznego, w kto rym tak naprawde tpliwos obywateli dokonywania wyboru. Nie ulega wa ci, iz wpyw na przebieg oraz dowych mia klimat polityczny i rozpowynik o wczesnych wyboro w samorza ca sie w owym czasie tzw. wojna na go czynaja rze, a takz e, a moz e przede zane cywszystkim, pierwsze oznaki spoecznego niezadowolenia zwia z pogarszaja warunkami materialnymi. Wydaje sie ro mi sie wniez , z e w tych pierwszych dowych dyskutowano na temat zagadnien wyborach samorza wielkiej polityki, c zupenie o tematyce lokalnej, kto zapominaja ra powinna byc przeciez go wnym przedmiotem dyskusji 8. Aktem prawnym, kto ry caos ciowo okres la zasady rywalizacji wyborczej, bya wczesna ustawa z dnia 8 marca 1990 r. ordynacja wyborcza do rad gmin 9. O ordynacja wyborcza dopuszczaa kandydato w zgaszanych na radnych przez wyborc sytuacji, czy dziaaja oni w sposo co w, nie ro z nicuja b zorganizowany czy tez nie. go Tworzya ona dwa rodzaje okre w wyborczych (jedno oraz wielomandatowe), gach jednomandatowych przez grupe co dopuszczaa zgaszanie kandydato w w okre
co najmniej kilka moz Dzisiejsze badania tamtego okresu podaja liwych przyczyn takiego dowych mogo zachowania Polako w. Po pierwsze, tak niskie zainteresowanie wyborem wadz samorza sytuacja ekonomiczna , zwia zana z wprowadzeniem tzw. planu Balcerowicza. Po byc spowodowane za drugie, wyborcy mogli tez uznac , z e jeden gos i tak nic nie zmieni, a obo z solidarnos ciowy tak czy okazao sie prawda , dlatego z zane inaczej wygra te wybory (co zreszta e Komitety Obywatelskie zwia uzyskay 41% poparcia). Niezalez z Solidarnos cia nie od tego, jakie byy przyczyny tej niskiej tac dowe generalnie w stosunku do oczekiwan frekwencji, pamie ro wniez nalez y, iz wybory samorza sie w Polsce mniejszym zainteresowaniem wyborco charakteryzuja w. I tak na przykad, kiedy w 2002 r. po raz pierwszy wybierano wo jto w, burmistrzo w i prezydento w miast, frekwencja wyniosa zaledwie 35,02%. Zatem po z niejsze dos wiadczenia wyborcze pokazay dos c jednoznacznie, z e stosunkowo niska charakterystyczna wyboro dowych w Polsce. Zob. frekwencja wyborcza jest cecha w samorza http:wiadomosci.polska.plkalendarzkalendariumarticle.htm?id:59742 (data wejs cia na strone 20.12.2011). 8 G. Radom ski, Wybory samorzadowe 1990 r. w s wietle prasy polskiej, Athenaeum t. 12, 2004, s. 60-64. 9 Dz. U. 1990 Nr 16, poz. 96.
7

72

Pawe Antkowiak

gach wielomandatowych odpowiednie listy najmniej 15 wyborco w, a w okre gi jednomandatowe stworzone przez grupy co najmniej 150 wyborco w. Okre cych do 40 tys. mieszkan zostay w gminach licza co w. Ponadto w tej wielkos ci kszos jednostkach zastosowano najprostszy system wyborczy, a mianowicie wie ci gach wielomandatowych w jednym okre gu do dyspozycji byo zwykej. W okre gach znalaz zastosowanie system prood 5 do 10 mandato w. W tych okre porcjonalny, w postaci zmodyfikowanej metody Saint-Leaguea. Zdaniem niekto rych jest to jedna z najbardziej sprawiedliwych metod dzielenia goso w spos ro d systemo w proporcjonalnych, w znakomity bowiem sposo b odzwierciedla ona rzeczywisty ukad si politycznych 10. zatem, z du Wydaje sie e na tym etapie restytucji polskiego modelu samorza terytorialnego ordynacja wyborcza wychodzia naprzeciw o wczesnym realiom sie ro politycznym oraz zapotrzebowaniu spoecznemu. Jednoczes nie pojawiaja wce o tym, iz tku funkcjonowania samoniez gosy krytyczne mo wia od pocza dowego prawa wyborczego istniaa wyraz rza na tendencja ku temu, aby sprzyjac duz ym i zorganizowanym organizacjom partyjnym w rywalizacji wyborczej, co trudna do obronienia. jednak jest teza

WYBORY Z 1994 ROKU

dowych bya okresem, w kto Pierwsza kadencja wadz samorza rym nie tylko samorza dnos rajcowie wiejscy czy miejscy, ale ro wniez sami Polacy uczyli sie ci. dowych, w tym w szczego Z biegiem czasu wzrastaa pozycja wadz samorza lnos ci du z wo organu wykonawczego, czyli zarza jtem, burmistrzem czy prezydentem miasta na czele. W s wiadomos ci spoecznej redefinicji ulega ro wniez ocena pozycji li byc wo jta, burmistrza czy prezydenta miasta, kto rzy zacze postrzegani jako lokalni cej pozycji politycznej i spoecznej. Wzrastaa takz liderzy o znacza e pozycja cym na czele, jako oso spoeczna radnego i rady gminy z jej przewodnicza b cych wspo dowe. Ro reprezentuja lnoty samorza z norakie badania opinii spoecznej ce poziomu zaufania wzgle dem instytucji samorza du lokalnego wskazyway dotycza tendencje wzrostowa . Jednoczes wyraz na nie jednak zainteresowanie spoeczen stwa samorza dowa byo niewielkie i wynikao ponieka d z trudnej sytuacji dziaalnos cia znakomita cze s cych materialnej, w jakiej znalaza sie c Polako w dos wiadczaja 11 negatywnych skutko w przemian ustrojowych . Rejestracja kandydato w na podstawie nieznacznie zmodyfikowanej ordynacji wyborczej z 1990 r. wykazaa, z e zainteresowanie udziaem we wadzach samo-

P. Sarnecki, Ordynacja wyborcza w wyborach samorzadowych, w: M. Magoska (red.), Wybory samorzadowe w konteks cie medio w i polityki, Krako w 2008, s. 14-16. 11 J. Pokadecki, Wybory jako forma partycypacji mieszkan co w w samorzadzie terytorialnym, d Politologiczny nr 1, 2005, s. 91. Przegla

10

dowej ordynacji wyborczej w Polsce w okresie transformacji systemowej Ewolucja samorza

73

dowych jest wie ksze aniz rza eli podczas pierwszych wyboro w. W duz ych i s rednich s tnych, natomiast miastach o jedno miejsce ubiegao sie rednio siedmiu che przecie tnie trzech kandydato w gminach mniejszych o jeden mandat ubiegao sie w. Zdaniem obserwatoro w tych proceso w wzrost liczby kandydato w moz na tumaczyc struktur partyjnych w terenie, a takz umocnieniem sie e przywilejami, jakie dzy innymi statusem funkcjonariusza wypyway z posiadania mandatu radnego, mie publicznego, bezpieczen stwem pracy, wpywem na tok wydarzen w gminie 12. oraz dieta Wybierano wo wczas 51 919 radnych do 2468 rad gmin. Niestety zainteresowacymi sie wyborami samorza dowymi byo zgoa niewielnie spoeczen stwa zbliz aja co niska frekwencja wyborcza wynosza ca kie, czego dowodem moz e byc zatrwaz aja 13 33,8% . Oczywis cie atwo jest dzis z perspektywy czasu wskazac przyczyny tak niskiej frekwencji wyborczej, kto ra w go wnej mierze wynikaa z problemo w podzia na ekonomicznych omawianego okresu. Coraz widoczniejszy stawa sie s ce bogate miasta i ubogie, najcze ciej o charakterze rolniczym, gminy. Wzrastaja , powodoway, z bezrobocie i wiele negatywnych zjawisk, jakie niesie ono ze soba e dowogromna czes c odpowiedzialnos ci za taki stan rzeczy spada na barki samorza na ilos co w, co ro wniez odbio sie ciowym udziale spoeczen stwa w wyborach. pi zatem Procent goso w niewaz nych w tych wyborach wynio s 3,3% ogo u. Nasta 2,5-krotny spadek w stosunku do pierwszej elekcji 14. Jednoczes nie jednak moz na zauwaz yc wzrost znaczenia sformalizowanych lokalnego struktur partyjnych, co nieuchronnie prowadzio do utrwalenia sie systemu politycznego. W maych gminach (w szczego lnos ci wiejskich oraz maomiasteczkowych) nadal dominowa system spontanicznie organizowanych i nie tworzyy komiteto w wyborczych, kto re po zakon czeniu wyboro w rozpaday sie jakis trwalszych platform politycznych. W duz ych i s rednich miastach rosa rola dowych upatryway szansy na ugrupowan politycznych, kto re w wyborach samorza kszenie swoich wpywo zwie w i traktoway te wybory jako swego rodzaju plebiscyt przed wyborami ogo lnokrajowymi. JSZCZEBLOWE WYBORY SAMORZA DOWE TRO sie drugi etap Pod auspicjami nowej ustawy zasadniczej z 1997 r. rozpocza dowej, kto reformy samorza ry mia na celu wprowadzenie dwo ch wyz szych szczebli du terytorialnego, a mianowicie powiatu oraz wojewo jednostek samorza dztwa. to ustawy o samorza dzie powiatowym 15, W dniu 5 czerwca 1998 r. przyje
Ibidem, s. 91-92. K. Si dorkiewicz, Wybory samorzadowe w 2006 roku w aspekcie statystycznym, Acta Elbingensia t. 5, 2007, s. 230. 14 K. Tybuchowska, op. cit., s. 27. 15 Dz. U. 1998 Nr 91, poz. 578.
13 12

74

Pawe Antkowiak

dzie wojewo dowej w wojewo o samorza dztwa 16 oraz o administracji rza dztwie 17. to ustawe o zmianie niekto Z kolei 24 lipca tego samego roku przyje rych ustaw cych kompetencje organo zku z reforokres laja w administracji publicznej w zwia ustrojowa pan ce ustawy ma stwa 18, a 13 paz dziernika przepisy wprowadzaja ce administracje publiczna 19. Na mocy tych wszystkich przepiso reformuja w z dniem 1 stycznia 1999 r. powsta tro jstopniowy podzia terytorialny oraz nowy system terenowych organo w administracji publicznej o kompetencji ogo lnej. dowe, kto giem obje y wszystkie trzy Pierwsze wybory samorza re swoim zasie dowe odbyy sie 11 paz szczeble samorza dziernika 1998 r. 20 du na dwo du terytoriaPro cz restytucji samorza ch wyz szych szczeblach samorza cie nowego aktu prawnego, lnego bardzo istotne znaczenie miao ro wniez przyje cych sie kto ry caos ciowo regulowa zasady rywalizacji politycznej w zbliz aja dowych. Mowa mianowicie o ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. wyborach samorza Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiato w i sejmiko w wojewo dztw 21. dzy innymi z art. 169 ust. 2 KonZmiana przepiso w wyborczych wynikaa mie cych stytucji z 1997 roku, w kto rym stwierdzono, iz wybory do organo w stanowia sa powszechne, ro wne, bezpos rednie i odbywaja sie w gosowaniu tajnym. Ta sie rozwaz konkluzja powoduje, iz bezprzedmiotowe w tym opracowaniu staja ania na temat tego, czy nie byoby korzystniej, gdyby wybory np. do sejmiko w wojewo dzkich miay charakter pos redni. Wybo r radnych sejmiku mo gby byc dokonywany np. przez radnych powiatowych lub tez radnych gminnych i powiatocznie. Wydaje sie , z wych a e tak sformuowany przepis w obecnym stanie prawnym na rzecz wyboro w sposo b jednoznaczny rozstrzyga sprawe w bezpos rednich cych na wszystkich trzech szczeblach samorza du 22. organo w stanowia dowym Nowa ordynacja wprowadzia kilka bardzo istotnych zmian w samorza kszos systemie wyborczym w Polsce. Ordynacja ta zakadaa wie ciowy system wyborczy w gminach do 20 tys. mieszkan co w i jednoczes nie wielomandatowe gi wyborcze maksymalnie do 5 radnych. Do zgoszenia kandydato okre w nie wystarczay juz same podpisy wyborco w, ale nalez ao ro wniez stworzyc komitet c wyborczy, w skad kto rego wchodzic musiao co najmniej pie oso b. W wyborach do rad w gminach powyz ej 20 tys. mieszkan co w, rad powiato w i sejmiko w wojewo dzkich zastosowano proporcjonalny system liczenia goso w z 5% progiem dHondta, kto wyborczym i z metoda ra faworyzuje duz e ugrupowania polityczne. gi wyborcze, zas W miastach i powiatach tworzono 5-10 mandatowe okre w wojecy sposo kszyy wo dztwach 8-15 mandatowe. Wszystkie te zmiany w znacza b zwie
16 17 18 19 20 21 22

Dz. U. 1998 Nr 91, poz. 576. Dz. U. 1998 Nr 91, poz. 577. Dz. U. 1998 Nr 106, poz. 668. Dz. U. 1998 Nr 133, poz. 872. J. P. Tarno, M. Sieniuc , J. Sul imierski, J. Wyporska, op. cit., s. 25-26. Dz. U. 1998 Nr 95, poz. 602. P. Sarnecki, op. cit., s. 12-13.

dowej ordynacji wyborczej w Polsce w okresie transformacji systemowej Ewolucja samorza

75

partii politycznych, ale takz role e duz ych i dobrze zorganizowanych komiteto w wyborczych. Wybierano zatem 52 377 radnych do 2489 rad gmin, 10 290 radnych do rad powiato w oraz 855 radnych do 16 sejmiko w wojewo dzkich 23. zmiana nowo wprowadzonej ordynacji wyborczej byo obniz Najwaz niejsza enie progu proporcjonalnego podziau mandato w z 40 tys. do 20 tys. mieszkan co w, co ksza role spowodowao, iz w gminach powyz ej 20 tys. mieszkan co w coraz wie y odgrywac c frekwencje wyborcza zacze duz e ugrupowania polityczne. Analizuja z tego, jakie moz na zauwaz yc , z e wyborcy nie do kon ca zdawali sobie sprawe da wybierac organy i na jakich zasadach be . W wyborach do rad gmin frekwencja wyniosa 45,45%, do rad powiatowych 47,76% a do sejmiko w wojewo dzkich bardzo wysoki procent goso 45,51%. Jednoczes nie zwraca uwage w niewaz nych, kto ry stawia pod znakiem zapytania techniki gosowania stosowane w wyborach dowych na poszczego samorza lnych szczeblach. Innym zagadnieniem jest ro wniez znajomos c technik gosowania przez spoeczen stwo i sposobo w informowania obywateli o zasadach prawa wyborczego przez wadze, zaro wno te na szczeblu centralnym, jak i lokalnym czy regionalnym. W gminach do 20 tys. mieszkan co w, gdzie juz po raz trzeci gosowano w bardzo podobny sposo b, odsetek goso w niewaz nych wynio s 2,91%. Jeszcze mniej goso w niewaz nych oddano w miastach na prawach powiatu (2,58%). W gminach powyz ej 20 tys. mieszkan co w odsetek tac goso w niewaz nych by wyraz nie wyz szy i wynio s 4,87%. Warto pamie , z e w tej gminy, w kto grupie znalazy sie rych mieszkan cy dotychczas gosowali w systemie kszos wie ciowym i byc moz e nie poradzili sobie z nowymi technikami gosowania. daja wyniki wyboro Jeszcze gorzej wygla w w powiatach oraz wojewo dztwach, gdzie odsetek goso w niewaz nych wynio s odpowiedni 7,43% oraz 9,45%, co oznacza, z e 24 wyborcza . co trzynasty i co jedenasty wyborca nie poradzi sobie z procedura cych powyz Warto zauwaz yc , z e jedynie mieszkan cy gmin licza ej 20 tys. mieszkan co w wybierali zaro wno wadze gminne, powiatowe, jak i wojewo dzkie wedug tych samych zasad. W mniejszych miejscowos ciach radnych gminnych kszos wybierano w wyborach wie ciowych, zas radnych na szczeblu powiatu i wojewo dztwa w wyborach proporcjonalnych. Dodatkowo mieszkan cy miast na c do rady miasta oraz prawach powiatu gosowali jedynie na dwie listy, a wie sejmiku wojewo dzkiego. Mieszkan cy pozostaych zas gmin gosowali na wszystdowych. Wszystko to powoduje, iz kich trzech szczeblach samorza ordynacja byc tnego wyborcza z 1998 r. okazaa sie systemem skomplikowanym dla przecie c przy urnie do gosowania cze sto by zdezorientowany, czego wyborcy, kto ry staja dzy innymi gosy niewaz efektem byy mie ne. W wyborach z 1998 r. partie

A. os -Tomiak, J. Wyrwa, Wybory bezpos rednie 2002 roku wybory do sejmiko w wojewo dztw, Problemy Humanistyki nr 89, 20032004, s. 110-111. 24 S. Wro bel, Wybory samorzadowe 98. Niekto re aspekty, w: B. Nawrot, J. Pokadecki (red.), Samorzad ponadgminny w Polsce. Tradycja odrodzenie dos wiadczenia, Poznan 2004, s. 120-123.

23

76

Pawe Antkowiak

obecnos polityczne wyraz nie zaznaczyy swoja c na lokalnej scenie politycznej, szczego lnie zas w wojewo dztwach, powiatach i duz ych miastach. W mniejszych sto w wyniku rozstrzyggminach dominoway komitety lokalne, kto re bardzo cze cia wyborczego przejmoway wadze 25. nie Ponadto widac wyraz nie upartyjnienie wyniko w, w szczego lnos ci na poziomie wojewo dztw, gdzie 97,8% mandato w zdobyy cztery go wne ugrupowania polityczda wie c na to, z ne o wczesnej sceny politycznej. Wygla e ogo lnopolskie podziay obowia zuja cej ordynacji wyborczej zostay bezpos polityczne za sprawa rednio du. Podobnie na szczeblu przeniesione na najwyz szy szczebel polskiego samorza kszos powiatowym znakomita wie c mandato w przypada duz ym ugrupowaniom politycznym. W gminach sytuacja bya bardziej zro wnowaz ona, ale w duz ych miastach tendencja bya bardzo zbliz ona do sytuacji w sejmikach wojewo dzkich. Warto ro wniez dodac w tym konteks cie, z e 5% pro g wyborczy w zasadzie eliminowa kandydato w niezrzeszonych, kto rzy nie byli w stanie rywalizowac ze partie polityczne 26. zorganizowanymi tworami, jakimi sa zasady Osobnym tematem, kto ry nie zosta poruszony w tym opracowaniu, sa partiom politycznym prowadzenia kampanii wyborczej, kto re ro wniez sprzyjaja cym rozbudowane struktury. Wybory 1998 r. byy tym momentem, kto posiadaja ry swoistego rodzaju tendencje sprzyjania wielkim ugrupowaniom partyjrozpocza dowych. Wyrazem tego by mie dzy innymi przepis daja cy nym w wyborach samorza komitetom wyborczym, kto re zarejestroway listy kandydato w w ponad poowie go okre w w wyborach do wszystkich sejmiko w wojewo dztw, prawo do nieodpatnego rozpowszechniania audycji wyborczych w programach ogo lnopolskich Telewizji Polskiej i Polskiego Radia w czasie odpowiednio 15 i 20 godzin. Zatem ce swoich kandydato lokalne komitety wystawiaja w w zaledwie jednym wojewo dzt rywalizacje ze swoimi politycznymi wie pozbawione zostay szansy na ro wna pu do medio oponentami. Lokalny komitet wyborczy pozbawiony zosta doste w dem duz ogo lnopolskich, co stawiao go z go ry na straconej pozycji wzgle ych przepisy dotycza ce finansowania kampanii wyborczej komiteto w. Podobnie zreszta 27. nie uatwiay nowym podmiotom wypromowania sie REDNIE WYBORY WO JTO W, BURMISTRZO W I PREZYDENTO W BEZPOS debata na temat perspektywiczWybory z 2002 r. poprzedzone byy burzliwa dowej ordynacji wyborczej. Nowelizacje przepiso nych zmian w samorza w uchwac zaledwie lono 26 lipca 2002 r., a zmiany weszy w z ycie 10 sierpnia 2002 r., a wie
Ibidem, s. 124-127. J. Pokadecki, op. cit., s. 92-95. 27 L. Nikolski, Polskie wybory do regiono w, w: J. Marszaek-Kawa (red.), Samorzad terytorialny. Studium politologiczne, Torun 2007, s. 228.
26 25

dowej ordynacji wyborczej w Polsce w okresie transformacji systemowej Ewolucja samorza

77

ciem kampanii wyborczej, co w przekonaniu na siedemnas cie dni przed rozpocze ga standardom, kto wielu obserwatoro w ura re winny charakteryzowac pan stwo demokratyczne. Zanim jednak zmieniono przepisy ordynacji wyborczej dokonano jeszcze innej, dowym, kto bardzo istotnej zmiany w prawie samorza ra miaa bezpos redni wpyw na ca sie kampanie wyborcza oraz wynik wyboro zbliz aja w. Oto z w kwietniu 2001 r. samorza dowa i zredukowa liczbe radnych. Redukparlament znowelizowa ustawe biona w roku 2002. Najwie kszej, nawet 50%, cja ta zostaa jeszcze bardziej poge redukcji dokonano w duz ych miastach. Wszystko to spowodowao agresywniejsza o miejsca na listach a takz niz w poprzednich latach walke e o mandaty. W efekcie, co warto zaznaczyc , trudniej byo zdobyc mandat do sejmiku wojewo dzkiego pnych mandato aniz eli do polskiego parlamentu. Zmniejszenie liczby doste w do obsadzenia w gminach powyz ej 20 tys. mieszkan co w spowodowao de facto kszenie okre go powie w wyborczych 28. Warto tez powiedziec , z e nowelizacja prawa z tego okresu wprowadzia czenia mandato dowych i parlamentarnych, ale takz dowych. zakaz a w samorza e rza przy okazji zmniejszania liczby radnych na Argumentacja, jaka pojawiaa sie dowych, oscylowaa woko wszystkich trzech szczeblach samorza zagadnien ograz niczania koszto w, a takz e zaktywizowania radnych do wyte onej pracy, bowiem du na duz liczbe radnych cze s zdaniem niekto rych obserwatoro w ze wzgle a c dowym. z nich bya po prostu bierna w swoim dziaaniu na polu samorza Jednakz e rzeczywistym i wymiernym efektem wprowadzonych zmian byo przede wszystkim zmniejszenie reprezentatywnos ci rady w stosunku do liczby miesz kan co w danej gminy. W szczego lnos ci brak reprezentatywnos ci uwidoczni sie kluczowe w maych miejscowos ciach, gdzie relacje radny mieszkan cy sa dnos kszych miejscowos dla poziomu samorza ci w danej gminie. W wie ciach tam zorganizowane struktury problem ten nie jest tak widoczny, bowiem dziaaja role pos dzy radnym i spoeczen partyjne, kto re penia rednika mie stwem 29. bardzo waz zmiana byo przyje cie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. Kolejna na o bezpos rednim wyborze wo jta, burmistrza i prezydenta miasta 30. Wprowadzono bezpos mianowicie na szczeblu podstawowym zasade redniego wyboru jednoosobowego organu wykonawczego. Dotychczas bowiem w gminach mielis my do czynienia z kolegialnym organem wykonawczym wybieranym pos rednio przez cy. Tego rodzaju zmiana w bardzo wyraz organ stanowia ny sposo b wzmocnia organu wykonawczego w gminie. Stanowiska prezydento pozycje w duz ych miast bardzo atrakcyjne dla pierwszoplanowych polityko stay sie w ogo lnopolskiej sceny

M. Mirska, Obraz kampanii samorzadowej 2002 roku w Gazecie Wyborczej i Rzeczd Politologiczny nr 1, 2003, s. 90-92. pospolitej, Przegla 29 J. Pokadecki, op. cit., s. 96. 30 Dz. U. 2002 Nr 113, poz. 984 z po z n. zm.

28

78

Pawe Antkowiak

na pia tym miejscu co do politycznej. Przykadowo prezydenta Warszawy stawia sie waz nos ci w kraju po prezydencie RP, premierze oraz marszakach Sejmu i Senatu 31. Przed wyborami prawo zgaszania kandydato w na wo jta, burmistrza czy prezydenta miasta miay partie polityczne i ich koalicje, stowarzyszenia i organizacje spoeczne oraz wyborcy. Na wymienione wyz ej stanowiska moz na byo kandydowac tylko w jednej gminie, jednakz e kandydat nie musia w niej zamieszkiwac . Zdaniem projektodawco w tego pomysu, bezpos redni wybo r organu wykodowe 32. nawczego w gminie powinien by uatrakcyjnic wybory samorza o bezpos W toku dyskusji nad ustawa rednim wyborze organu wykonawczego s w gminie cze c dyskutanto w wskazywaa na konsekwencje o charakterze spoecznym. Uwaz ano, iz tego rodzaju sposo b wyboru wodarza gminy wykreuje nowe dowe dowej administkadry samorza i bedzie elementem profesjonalizacji samorza d, iz racji publicznej. Panowa pogla pozwoli to odpartyjnic czy tez odpolitycznic dzanie w administracji i zarazem stworzy nowy, lepszy kana awansu zarza dzono ro politycznego dla ludzi zaangaz owanych spoecznie i politycznie. Sa wniez , da sprzyjac z e bezpos rednie wybory wadzy wykonawczej be utoz samianiu sie dowa obywateli z wadza samorza oraz podniosa prestiz spoeczny funkcjonariuszy d rzeczywis publicznych, co ponieka cie miao miejsce 33. tac Nalez aoby jednakz e pamie o finansowych aspektach prowadzenia kampanii zku z przeprowadzeniem wyborczej oraz o kosztach, jakie pan stwo ponosi w zwia dowe nalez do najdroz wyboro w, bowiem wybory samorza a szych w Polsce. Wybory z 1998 r. kosztoway budz et pan stwa 70 mln zotych, podczas gdy wybory prezydenckie z roku 2000 czy parlamentarne z 2001 r. kosztoway odpowiednio 55 mln oraz 72,8 mln zotych. Wprowadzenie w 2002 r. bezpos rednich wyboro w wo jto w, burmistrzo w i prezydento w miast, a co za tym idzie moz liwos ci gosowania w dwo ch turach wyborczych, podnioso koszty przygotowania i organizacji dowych do poziomu 154,3 mln zotych. Obszernos wyboro w samorza c zagadnien zanych z zasadami finansowania samorza dowej kampanii wyborczej, a takz zwia e dowej elekcji powoduje, z kosztami przygotowania i organizacji samorza e jest to dzie przedmiotem dalszych rozwaz materia na osobne opracowanie i nie be an 34. Wo jt, burmistrz czy prezydent miasta wybierany by w wyborach powszechnych, ro wnych, bezpos rednich, w gosowaniu tajnym. Prawo wybieralnos ci mia cy prawo wybierania do rady gminy, kto kaz dy obywatel polski posiadaja ry w jednej lub najpo z niej w dniu gosowania ukon czy 25 lat. Wybory odbyway sie
31 A. Piasecki, Bezpos rednie wybory 2002 r. Pro ba syntezy, Problemy Humanistyki nr 89, 20032004, s. 83-86. 32 A. Grzesik-Robak, Bezpos rednie samorzadowe wybory prezydento w miast 2002 pro ba d Terytorialny nr 6, 2004, s. 38. analizy, Samorza 33 K. Janik, Bezpos rednie wybory wo jto w, burmistrzo w i prezydento w miast geneza i dos wiadczenia dwo ch elekcji, w: J. Marszaek-Kawa (red.), Samorzad terytorialny..., s. 194-195. 34 kiewicz, Finansowe aspekty wyboro M. Ba w samorzadowych, w: J. Marszaek-Kawa (red.), Samorzad terytorialny..., s. 81.

dowej ordynacji wyborczej w Polsce w okresie transformacji systemowej Ewolucja samorza

79

dwo ch turach, w zalez nos ci od wyniku pierwszego gosowania. Za wybranego na cej aniz wo jta uwaz ano tego kandydata, kto ry w gosowaniu otrzyma wie eli poowe waz nie oddanych goso w. Jez eli z aden z kandydato w nie otrzyma takiej liczby goso w, po czternastu dniach od pierwszej tury wyboro w przeprowadzano ponowne dowej ordynacji wyborczej w zmian samorza gosowanie 35. W ocenie obserwatoro uznac nalez y, z e pozycja organu wykonawczego zostaa znacznie wzmocniona 36. dowe, w kto Pierwsze wybory samorza rych Polacy pro cz radnych trzech szczebli dowych wybierali w wyborach bezpos samorza rednich wodarzy wsi oraz miast, w dniach 27 paz odbyy sie dziernika oraz 10 listopada 2002 r. 37 Frekwencja co niska, wyniosa bowiem zaledwie 44,33%, jednakz wyborcza bya zaskakuja e cznie w drugiej turze wyboro w organu wykonawczego bya ona jeszcze niz sza i a frekwencje spada do poziomu 35%. Warto jednoczes nie powiedziec , z e najniz sza zanotowano w wyborach prezydento w miast 29%, nieco wyz sza burmistrzo w wo 38% oraz najwyz sza jto w 44,33%. Co jednak najbardziej niepokoi, to odsetek gna bardzo wysoki stan, a mianowicie goso w niewaz nych, kto ry ponownie osia w wyborach wo jto w, burmistrzo w i prezydento w byo to okoo 5%, w wyborach do rad powiatowych 8,5%, a w wyborach do sejmiko w az 14,4%. Wielu badaczy , z du na obowia zuja cy 5% zwraca ro wniez uwage e duz o goso w przepado ze wzgle nawet o okoo 20%). Istnieje przypuszpro g wyborczy (niekto re szacunki mo wia dzie sie liczy w ostatecznym czenie, z e s wiadomos c tego, iz gos wyborczy nie be
35 tak, z sama liczbe goso Jez eli zdarzyoby sie e obaj kandydaci otrzymaliby dokadnie taka w, pod bierze sie liczbe obwodo kszos , z uwage w, w kto rych kandydaci zdobyli wie c . Jez eli i tu okazaoby sie e wygrali w identycznej liczbie obwodo w, wtedy o wyniku rozstrzyga losowanie. Jez eli zgoszono jedynie za lub przeciw temu kandydatowi, kto jednego kandydata, wtedy wyborcy gosuja ry musi uzyskac dna liczbe waz kszos bezwzgle nie oddanych goso w. Jes li nie uzyska takiej wie ci, to o wyborze rozstrzyga dna wie kszos goso rada gminy bezwzgle cia w w gosowaniu tajnym. Podobnie rada gminy dokonuje wyboru, jes li nie zgoszono z adnego kandydata na stanowisko wo jta. 36 cy z bezpos Mamy zatem organ wykonawczy, pochodza redniego wyboru, kto ry posiada bardzo szeroki wachlarz kompetencji. Nowa pozycja ustrojowa wo jta jest bardzo silna, w szczego lnos ci ze du na fakt, z sto dochodzi to wzgle e bardzo trudno jest odwoac ten organ. W praktyce bowiem bardzo cze sytuacje , kto starc politycznych na linii rada gminy wo jt. Wygenerowano mianowicie konfliktogenna ra d pan przypomina stan, w kto rym rza stwowy nie posiadaby odpowiedniego zaplecza parlamentarnego dzic zanie ustawowe, kto i pro bowa skutecznie rza . W literaturze przedmiotu rozwia re funkcjonuje mu mie dzy innymi to, z aktualnie w Polsce, poddawane jest krytyce. Zarzuca sie e w maych gminach tak dobrzy w tym co robia , ale dlatego mamy do czynienia z wo jtami dynastycznymi nie dlatego, z e sa ki swoim uprawnieniom sa w stanie piastowac w zasadzie bez ograniczen c z e dzie wadze , przygotowuja reelekcje . Wydaje sie tez c sobie grunt pod kolejna , z e che pozbawienia szans na uczestnictwo we dowych oso zanych z ogo wadzach samorza b niezwia lnokrajowymi frakcjami i koteriami politycznymi istnienia stabilnie i konstruktywnie funkcjonuja cego samorza du. Por. przewaz ya nad potrzeba P. Chmielnicki, Okres lenie relacji pomie dzy organami gminy wybrane zagadnienia, w: S. Michaowski, A. Pawowska (red.), Samorzad lokalny w Polsce, Lublin 2004, s. 12-23; P. Chmielnicki, S. Paz ek, Powszechne wybory wo jta (burmistrza, prezydenta miasta): uwagi krytyczne wobec d Prawa Publicznego nr 4, 2007, s. 55. niekto rych aspekto w obecnej regulacji, Przegla 37 Por. J. Regulski, Samorzadna Polska, Warszawa 2005, s. 113-152.

80

Pawe Antkowiak

c cia udziau w gorozrachunku moz e powodowac nieche wyborco w do wzie 38 sowaniu . dowego prawa wyborczego wprowadzia ro Nowelizacja samorza wniez przepisy ce moz dowych. zdecydowanie ograniczaja liwos ci finansowania wyboro w samorza wyraz zaniach obowia zuja cych w wyborach do Wzorowano sie nie na rozwia polskiego parlamentu. Komitety wyborcze nie mogy byc wspierane anonimowo przez darczyn co w, a wszystkie wpaty musiay byc rejestrowane na kontach zano bezpos odbiorco w. Kwoty dotowania poszczego lnych kandydato w powia red gminy oraz miejscem w strukturze samorza dowej. Regulacje tego nio z wielkos cia do samorza dowego mandatu lokalnym rodzaju po raz kolejny utrudniy droge komitetom wyborczym, kto rym brakowao dos wiadczenia oraz odpowiedniego zaplecza ludzkiego dla spenienia wszystkich wymaganych prawem warunko w i procedur 39.

WYBORCZA WALKA O ORDYNACJE

dowa Rok 2006 by czasem burzliwej debaty, czy tez nawet sporu o samorza wyborcza i po raz kolejny sta sie jednym z go ordynacje wnych przedmioto w gry c, z ksze ugrupowania polityczne z coraz wie ksza politycznej pokazuja e najwie i starannos pro sobie zapewnic dowej scenie uwaga cia buja miejsce na samorza politycznej. Nalez aoby wspomniec o najwaz niejszej zmianie, jakiej dokonano tuz przed c standardy demokratycznego pan samymi wyborami, po raz kolejny amia stwa chwile ko prawa. Dokonywanie zmian w ordynacji wyborczej na ostatnia ci sie dzy innymi z Kodeksem Dobrych Praktyk Wyborczych, kto ty mie ry zosta przyje Komisje dla Demokracji poprzez Prawo dziaaja ca przy w 2002 r. przez Europejska Radzie Europy. Zgodnie z zapisami kodeksu zmiana prawa wyborczego nie powinna miec miejsca po z niej aniz eli na rok przed terminem wyboro w, co w Polsce nie jest niestety przestrzegane. Przed wyborami 2006 r. dokonano wbrew pozorom bardzo istotnej zmiany w ordynacji wyborczej, a mianowicie umoz liwiono tzw. blokowanie list wyborczych oraz zawieranie przez komitety wyborcze umo w o wspo lnym podziale mandato w. Ten pozornie kosmetyczny zabieg powoduje cakowite przeredagowanie ostatecznego wyniku wyborczego 40. Wymowa wskazanej reformy w postaci blokowania list wyborczych ma skaniac nawet najmniejsze komitety wyborco w do zawierania takich czy innych porozumien , co jest atwiejsze dla komiteto w wyborczych partii politycznych,
J. Pokadecki, op. cit., s. 97. M. Mirska, op. cit., s. 91-92; por. A. K. Piasecki, Wybory samorzadowe z 1998 roku na d Terytorialny nr 4, 2002, s. 14-25. przykadzie woj. lubuskiego, Samorza 40 J. Marszaek-Kawa, Wybory samorzadowe 2006 a kwestia nowelizacji samorzadowej ordynacji wyborczej, w: J. Marszaek-Kawa (red.), Samorzad terytorialny..., s. 202.
39 38

dowej ordynacji wyborczej w Polsce w okresie transformacji systemowej Ewolucja samorza

81

a zdecydowanie trudniejsze dla komiteto w wyborco w. Warto powiedziec , z e zblokowana lista wyborcza podlega ro wniez wyz szym progom zaporowym. Oto z w gminach i powiatach musi ona uzyskac co najmniej 10% goso w, a w wojewo dztwach az 15% goso w, aby uczestniczyc w podziale mandato w. przekroczyc Samodzielne listy wyborcze musza 5% pro g wyborczy. Nie ulega tpliwos da w stanie wa ci, z e mae komitety, kto re utworzyyby bloki wyborcze nie be gna c osia tak wysokich progo w, w szczego lnos ci na poziomie wojewo dztwa. W sytuacji, gdy dany blok nie zdobyby minimalnego poparcia, wynik ustala sie cych w jego skad. oddzielnie dla kaz dego z komiteto w wyborczych wchodza gu wyborczym mie dzy samodzielne listy i bloki Ponadto podzia mandato w w okre dokonywany by przy zastosowaniu wspominanej juz wczes niej metody dHondta. trz Jednak wewna samego bloku, kto ry przekroczy wymagany pro g wyborczy, mandaty dzielone byy przy uz yciu metody Saint Leaguea w wersji niezmodyfikotrz wanej. Istotnym elementem jest ro wniez to, z e w podziale mandato w wewna bloku wyborczego udzia bray jedynie te komitety, kto re przekroczyy 5% pro g cy sposo o na ogo lnie oddanych goso w, co jednoznacznie w znacza b wpyne rzeczywisty podzia wpywo w po zakon czeniu wyboro w, kto ry niekoniecznie odwzorowywa preferencje wyborcze spoecznos ci lokalnych 41. na ten temat senator PiS Bardzo dosadnie i jednoznacznie wypowiedzia sie Zbigniew Romaszewski, kto ry stwierdzi: Byem zwolennikiem tego projektu. Ale dziem, z kiedy wprowadzono pro g 5% dla grup, mo j zapa opad. Sa e inicjatywy czyc lokalne beda mogy sie pogrupowac albo doa do partii i w ten sposo b znalez c w samorza dzie. Ale taki pro sie g likwiduje szanse inicjatyw lokalnych. Taki projekt suz y tylko rozbudowywaniu struktur partyjnych 42. W tych ostrych sowach ksza wade takiego rozwia zania, kto senator Romaszewski stres ci niemalz e najwie re ostatecznie przeforsowano w polskim parlamencie. dzie posuz Aby zobrazowac dziaanie takiego mechanizmu najlepiej be yc sie gu wyborczym dokonuje sie wyboru szes takim oto przykadem. W okre ciu radnych. Zarejestrowano szes c list kandydato w: PO, SLD, PSL, PiS, Samoobrona i LPR. dzie wygla da podzia mandato Warto podkres lic , jak be w przy okres lonej liczbie zdobytych goso w. Na poniz szym przykadzie zblokowane listy PiS, Samoobrony oraz LPR uzyskay wynik 57 900 goso w, co daje temu blokowi az cztery mandaty. cznie na listy Samoobrony i LPR, ale z Jedna trzecia tych goso w przypada a adna ki temu wszystkie cztery z tych partii nie przekroczya 5% progu wyborczego. Dzie te przez najwie ksze ugrupowanie w tym bloku. W znacza cy mandaty zostay przeje sposo b wypacza to wynik wyborczy i prowadzi do znieksztacenia lokalnej sceny politycznej, poprzez tego rodzaju machinacje w samym juz podziale mandato w 43. Szczego owe wyliczenia prezentuje tabela 1.
41 42 43

P. Sarnecki, op. cit., s. 20-21. J. Marsza ek-Kawa, Wybory samorzadowe..., s. 204-205. Ibidem, s. 203.

82

Pawe Antkowiak Tabela 1 Blokowanie list wyborczych Podzia mandato w przy zastosowaniu starych przepiso w ordynacji wyborczej PO 2 SLD 1 PSL 1 PiS 2 Samoobrona 0 LPR 0 Podzia mandato w przy zastosowaniu nowego systemu blokowania list wyborczych PO 1 SLD 1 PSL 0 PiS 4 Samoobrona 0 LPR 0

Liczba zdobytych goso w PO 28 500 SLD 14 300 PSL 14 100 PiS 42 000 Samoobrona 8 000 LPR 7 9000

ro Z do: J. Marszaek-Kawa, Wybory samorzadowe..., s. 203.

cych tego Warto tez dodac , z e pomimo wielu uwag krytycznych dotycza zania, Trybuna Konstytucyjny nie uzna tych zapiso rozwia w za niezgodne z Kon RP, jednakz dziowie nie byli jednomys stytucja e co warto podkres lic se lni. Orzeczenie Trybunau wywoao zaskoczenie i zdziwienie eksperto w, kto rzy c szczego krytykowali powyz ej opisane zasady prawa wyborczego zwracaja lna 44 na termin oraz tryb ich wprowadzenia tuz uwage przed wyborami . Nalez aoby takz e wspomniec o innym pomys le, kto ry ostatecznie nie uzyska cej poparcia i nie zosta wprowadzony w z ycie, ale ro wniez stanowi przedmiot gora debaty, zaro wno parlamentarnej, jak i publicznej. Chodzi mianowicie o pomys wprowadzenia kadencyjnos ci w wyborach wo jta, burmistrza i prezydenta miasta, kto ry zdaniem propagatoro w tego pomysu mia doprowadzic do wymiany dach. Jednakowoz daja c na kontekst polityczny, w jakim pokolen w samorza spogla narodzi, nasuwa sie wiele wa tpliwos ten pomys sie ci, co do rzeczywistych intencji jego pomysodawco w. Czy przypadkiem pod hasem dopywu s wiez ej krwi nie kszyc pro bowali oni zwie swoich szans i obsadzic stanowiska wodarzy wsi i miast? Pose PiS Przemysaw Gosiewski twierdzi, z e brak kadencji w obsadzaniu stanowiska wo jta, burmistrza czy prezydenta prowadzi do powstawania tzw. na szkode spoecznos wasny ukado w, kto re dziaaja ci lokalnych i przedkadaja interes ponad interes spoeczny. Premier Jarosaw Kaczyn ski, stwierdzi, z e wprowadzenie ograniczen w zakresie kadencyjnos ci wo jto w nie stanowi zamachu dnos dnos stanu na samorza c , samorza c bowiem moz e ro wnie dobrze funkcjonowac wtedy, kiedy takie ograniczenie istnieje, jak i wtedy, kiedy go nie ma 45. Pomimo
P. Sarnecki, op. cit., s. 20-21. J. Marsza ek-Kawa, Woko propozycji Prawa i Sprawiedliwos ci dokonania zmian w ustawie o bezpos rednim wyborze wo jta, burmistrza i prezydenta miasta (Opinie na temat skutko w i konsekwencji
45 44

dowej ordynacji wyborczej w Polsce w okresie transformacji systemowej Ewolucja samorza

83

wyraz nego sprzeciwu Platformy Obywatelskiej wobec tego pomysu, jej przewodcy Donald Tusk powiedzia, z dowych nalez nicza e w wyborach samorza aoby ograniczenia kadencji, poniewaz wprowadzic zasade po os miu latach z reguy sitwami 46. wodarze gmin obrastaja w samym s dowym, kto Zdecydowany sprzeciw pojawi sie rodowisku samorza re tkami twierdzio, z z drobnymi wyja e jest to kolejna pro ba zawaszczenia przez partie polityczne lokalnej sceny politycznej. Skoro nie moz na tego zrobic zgodnie zuja cymi zasadami, to nalez z obecnie obowia y dostosowac te zasady do preferencji kszych partii politycznych. Gos w dyskusji zabra mie dzy innymi Jerzy najwie kadencyjnos Regulski, kto ry uzna, z e wprowadzenie przez ustawodawce ci jest bezzasadne, poniewaz jest nieuzasadnione merytorycznie, stanowioby naruszenie dnos praw obywatelskich i naruszenie podstaw samorza ci, a takz e mogoby obniz yc jakos c administracji lokalnej. Ostatecznie pomysu nie wprowadzono w z ycie, ale dowa ordynacje wyborcza by jednym z pierwszopo raz kolejny spo r o samorza planowych zagadnien w ogo lnopolskiej rywalizacji politycznej 47.

KONIEC PEWNEJ EPOKI

Rok 2010 by ostatnim, w kto rym zastosowanie znalazy znowelizowane ustawy: ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiato w i sejmiko w wojewo dztw oraz ustawa o bezpos rednim wyborze wo jta, burmistrza i prezydenta miasta. Wprowadzone zostao m.in. postulowane dos c powszechnie gosowanie przez trudnos penomocnika dla wyborco w, kto rzy maja ci z osobistym oddaniem gosu. Us cis leniu i rozszerzeniu ulegy ro wniez przepisy wyborcze, w tym przepisy karne ce pewne dobra zwia zane z procesem wyborczym 48. chronia , z dowe pod wzgle dem ich przygoKolejny raz okazao sie e wybory samorza do najtrudniejszych wyboro towania, organizacji i przeprowadzenia nalez a w z sie z tym, z w Polsce. Trudnos ci wia a e w jednym dniu przeprowadzane sa w rzeczywistos ci poczwo rne wybory: do rad gmin, rad powiato w (miast na prawach powiatu), sejmiku wojewo dztwa i bezpos rednie wybory wo jta, burmistrza i prezysto odbywaja sie w dwo denta miasta. Te ostatnie cze ch turach gosowania. Ponadto sie z trudnos zanymi z ro wyborcy nadal borykaja ciami zwia z nymi systemami cych do 20 tys. mieszkan gosowania: w wyborach radnych gmin licza co w oraz zuje w bezpos rednich wyborach wo jto w, burmistrzo w i prezydento w miast obowia
ograniczenia czasu sprawowania funkcji przez wo jta, burmistrza i prezydenta miasta), w: J. Marszaek-Kawa, A. Lutrzykowski (red.), Samorzad terytorialny w Polsce i w Europie (dos wiadczenia i nowe wyzwania), Torun 2008, s. 90-98. 46 Ibidem, s. 95. 47 Ibidem, s. 96. 48 tus, Wybory samorzadowe 2010 (Poradnik wyborczy J. Szczepan czyk, K. Miazga, M. Mie cz. I), Warszawa 2010, s. 22-24.

84

Pawe Antkowiak

kszos cych powyz metoda wie ciowa, natomiast w wyborach radnych gmin licza ej 20 tys. mieszkan co w, rad powiato w i sejmiko w wojewo dztw metoda proporcjonalna 49. Ostatnie wybory, w kto rych gosowano na podstawie wspomnianych regu, w dniach 21 listopada oraz 5 grudnia 2010 r. 50 Frekwencja w wyborach odbyy sie wyniosa 47,32%. Ponownie w II turze gosowania w wyborach wo jto w, burmistrzo w i prezydento w miast frekwencja bya duz o niz sza i wyniosa 35,31% 51. zca w wyborach okazaa sie Platforma Obywatelska, gdyz Zwycie wygraa wybory du, w trzynastu sejmikach wojewo na wszystkich trzech szczeblach samorza dztw, w wielu duz ych miastach, relatywnie dobre wyniki odnotowaa takz e w wojewo dzce z PiS 52. twach dotychczas uwaz anych za sympatyzuja rewolucja w ordynacji wyborczej okazao sie jednak przyje cie Prawdziwa 53 pi on ordynacje do Sejmu w dniu 5 stycznia 2011 r. kodeksu wyborczego . Zasta , samorza dowa i do Parlamentu Europejskiego. Oczywis i Senatu, prezydencka cie zan zuja cych wczes wiele rozwia zostao powto rzonych z obowia niej akto w prawnych. Wprowadzono jednak np. moz liwos c korespondencyjnego gosowania dla cych , dzenia dwudniowego gosowania. Polako w przebywaja za granica a takz e zarza Co istotne, dwudniowe gosowanie zostao uznane przez Trybuna Konstytucyjny za RP 54. Najwaz niezgodne z Konstytucja niejsze zmiany wprowadzone w kodeksie to: rezygnacja z ordynacji proporcjonalnej w gminach, parytet pci i zmiany w biernym dowych. Najistotniejsza zmiana w stosunku prawie wyborczym do organo w samorza zuja cych do obowia przepiso w jest wprowadzenie jednomandatowej ordynacji kszos tkiem miast na wie ciowej w wyborach radnych wszystkich gmin, z wyja gu wyborczym utworzonym dla prawach powiatu. Oznacza to, z e w kaz dym okre da cej miastem na prawach powiatu wybrany zostanie wyboru rady w gminie nie be jeden radny (do tej pory nawet os miu). Ustawa zakada ro wniez , z e lista wyborcza do rady miasta na prawach powiatu, rady powiatu i sejmiku wojewo dztwa nie moz e z liczyc mniej niz 35% kobiet i nie mniej niz 35% me czyzn. Jest to warunek dem konieczny do rejestracji listy. Wprowadzono takz e pewne obostrzenia wzgle kandydato w na radnych, wo jto w, burmistrzo w i prezydento w. O mandat radnego m.in. osoba skazana prawomocnym wyrokiem na lub wo jta nie moz e ubiegac sie pozbawienia wolnos pstwo skarbowe. Wybory samokare ci za umys lne przeste dowe be da sie odbyway w ostatnia niedziele poprzedzaja ca koniec kadencji. Za rza
K. W. Czapli cki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorzadowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2010, s. 17-18. 50 II tura gosowania w wyborach wo W dniu 5 grudnia odbya sie jta, burmistrza i prezydenta II tura wyboro miasta. Ponadto w dniu 19 grudnia 2010 r. odbya sie w w gminie Piechowice. 51 http:wybory2010.pkw.gov.platt2pl000000.html#tabs-1 (data wejs cia na strone 20.12.2011). 52 http:www.przeglad-tygodnik.plplartykulzwyciezcy-przegrani-wyborow-samorzad owych 20.12.2011). (data wejs cia na strone 53 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. 2011 Nr 21 poz. 112). 54 Wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. akt K 911).
49

dowej ordynacji wyborczej w Polsce w okresie transformacji systemowej Ewolucja samorza

85

poprawki zaproponowanej przez Senat wprowadzono ro sprawa wniez nowe zasady skadania s lubowania przez radnych oraz wo jto w, burmistrzo w i prezydento w miast. z punktem dotycza cym skadania przysie gi be dzie zwoywa komisarz Sesje ocene przyje tych rozwia zan wyborczy 55. Na efekty i jednoznaczna nalez y poczekac dowych w 2014 r., kiedy to znajda one swoje do kolejnych wyboro w samorza zastosowanie.

C SAMORZA DOWEGO PRAWA WYBORCZEGO PRZYSZOS c rozwaz dowej ordynacji wyPodsumowuja ania na temat ewolucji samorza do borczej, moz na dojs c do kilku kluczowych wniosko w, kto re uprawniaja cia co najmniej kilku propozycji zmian w obecnie obowia zuja cych wysunie zasadach rywalizacji wyborczej. Po pierwsze widac wyraz nie, z e wraz z biegiem dowych dos dowa ordynacja wyborcza czasu i przyrostem samorza wiadczen samorza coraz bardziej sformalizowana i skomplikowana dla politycznych destaje sie che c cia udziau w wyborach. Po drugie nie cydento w, kto rzy wyraz aja wzie tpliwos puje proces upartyjnienia wyboro ulega wa ci, z e naste w oraz organo w uchwaodawczych i wykonawczych na poziomie gminy, czemu zdecydowanie sprzyja sukcesywne modyfikowanie ordynacji wyborczej w kierunku uatwienia dziaalnos ci partiom politycznym. Po trzecie tego rodzaju proces wpywa nece sie oddolnie inicjatywy lokalne, kto gatywnie na tworza re w sposo b nieunikniony tworzeniu sie spoeczen sprzyjaja stwa obywatelskiego w Polsce. Po czwarte sie w wybory lokalne nie ma nic zego w tym, z e partie polityczne angaz uja i regionalne, jednakz e jest naganne, gdy w swojej dziaalnos ci politycznej, temato w szczego lnos ci w kampanii politycznej, nie podejmuja w istotnych z punktu widzenia wspo lnoty lokalnej czy regionalnej. Warto takz e zauwaz yc , co nie byo szczego owo analizowane w tym opracowaniu, z e obraz kampanii wyborczej w szes ciu dotychczasowych wyborach samodowych odbiega od zamyso du rza w pomysodawco w restytucji polskiego samorza bowiem, z terytorialnego. Okazuje sie e gros temato w poruszanych w kampanii nie sto z prostego dotyczy zagadnien lokalnych czy regionalnych i wynika bardzo cze przenoszenia sporo w politycznych ze szczebla ogo lnopolskiego na szczebel samodowy. Dodatkowo nalez rza y takz e powiedziec , z e kluczowe zagadnienia dla Europejska oraz korzys rozwoju regionu, jak chociaz by integracja Polski z Unia ci ce ro w trakcie trwania i zagroz enia z niej pyna wniez bardzo rzadko pojawiay sie batalii politycznej, chociaz by w 2002 r., kiedy Polska staa o krok od wejs cia do unijnych struktur 56.
http: www.samorzad.pap.pl palio html.run? Instance : cms samorzad.pap.pl& Page 20.12.2011). ID:2&s:depesza&dep:83822 (data wejs cia na strone 56 A. Kamyczek, G. Nowak, J. Micin ski, Wybory samorzadowe w Polsce w konteks cie integracji europejskiej, Studia Europejskie nr 4, 2002, s. 225-235.
55

86

Pawe Antkowiak

dowe prawo wyborcze w tro Jakie zatem powinno byc samorza jstopniowym du terytorialnego w Polsce? W moim przekonaniu powinno byc modelu samorza ono przede wszystkim maksymalnie uproszczone, zwaszcza na poziomie gminy, kto ra jednostka samorza du terytorialnego. Nie ulega ro tpliwojest podstawowa wniez wa s ci, z e reguy prawa wyborczego powinny byc znane potencjalnym wyborcom na wiele dni przed terminem wyboro w tak, az eby gos oddany przy urnie wyborczej by gosem oddanym s wiadomie. Znajomos c regu procesu wyborczego oraz s wiadogle mimo dos mos c tego, kogo wybieramy i do jakiego organu, jest cia wiadczenia szes ciu elekcji w polskim spoeczen stwie zbyt niska. Nalez y takz e pooz yc szczego lny nacisk na wsparcie dla lokalnych inicjatyw spoecznych i politycznych, alternatywne wobec partii politycznych programy wyborcze, to kto re przedstawiaja znacznie bliz one bowiem znaja rzeczywiste problemy danego regionu i sa sze puja cego procesu lokalnej spoecznos ci. Istotne jest ro wniez powstrzymanie poste dowych i wprowadzenie w ordynacji takich zmian, upartyjnienia wyboro w samorza lokalnym komitetom wyborczym ro rywalizacje ze zorganizokto re zapewnia wna wanymi ugrupowaniami politycznymi. cych sie prawem wyborczym istotne jest to, Zdaniem wielu specjalisto w zajmuja aby byo ono stabilne. W ten sposo b wyborca chroniony jest przed wszelakimi dziaaniami o charakterze manipulacyjnym czy prowokacyjnym, kto re bardzo sto podejmowane sa partykularnie i koniunkturalnie przez znacza ce siy policze tyczne w kraju. Stabilnos c prawa decyduje ponadto o wiarygodnos ci przeprowadzonych wyboro w oraz ich wyniko w. Jes li natomiast zasady udziau obywateli cze sto zmieniane, z reguy bardziej komplikowane, to w procesie wyborczym sa poczuc zastana przy urnie wyborca moz e sie zagubiony i zdezorientowany sytuacja cy ukad si na scenie wyborczej i uznac , iz jego gos nie ma wpywu na istnieja dzie on zmanipulowany w toku procedury wyborczej. politycznej, bowiem be gowane jest szczego Wraz enie to pote lnie poprzez dokonywanie zmian w prawie c wyborczym na przysowiowe za pie dwunasta 57.

ABSTRACT The political transformation which was introduced in Poland in 1989 brought about the creation of a state founded on democratic rules and respecting basic human rights. It was a period of dynamic political changes. As a result, self-government appeared and continues to exist in its present shape. The electoral system is an essential part of political life on a local and regional level. However, this system can also easily be abused to achieve some immediate political goals which do not always converge with the aims of a democratic state. Six previous self-government elections have proven that electoral regulations often become the subject of a political game.

57

J. Marsza ek-Kawa, Wybory samorzadowe..., s. 201-202.