Piotr Szreniawski Notatki z filozofii administracji

Think Tank Nauk Administracyjnych

Wyd. Piotr Szreniawski ISBN 978-83-60948-41-5 Lublin 2013

Spis treci Wstp..................................................................................................................................... 3 Filozofia a administracja ....................................................................................................... 4 Przypadkowo w administracji .......................................................................................... 10 Czas w administracji ........................................................................................................... 15 Konkurencja w administracji publicznej ............................................................................. 21 czenie administracji......................................................................................................... 26 Skale mikro, mezo i makro funkcjonowania administracji ................................................. 30 Emocje w administracji ....................................................................................................... 35 Oglna charakterystyka nieporozumienia administracyjnego ............................................ 41 Choroby a administracja...................................................................................................... 47 Charyzma a polityka administracji ...................................................................................... 51 Rodzina - aspekty filozoficznoadministracyjne .................................................................. 56 Nasycenie informacyjne w administracji ............................................................................ 62 Inno a inicjowanie zmian w administracji ....................................................................... 67 Administracja jako zniewolenie .......................................................................................... 72 Pojcie administracji przewidujcej .................................................................................... 77 Przewidywanie odpowiedzialnoci w administracji ........................................................... 82 Zen w administracji ............................................................................................................. 87 Zakoczenie ........................................................................................................................ 92

Wstp Zebrane tu artykuy nale do ksztatujcej si subdyscypliny nauk administracyjnych, czyli do filozofii administracji. Dziedzina ta zajmowa si ma zagadnieniami o znaczeniu podstawowym dla zrozumienia administracji. Zawarte w niniejszym zbiorze teksty byy rozproszone i trudno dostpne. Pierwotnie ten zbir zosta dokonany na wasny uytek, jednak uznaem, e nie zaszkodzi go udostpni publicznie, w ramach dziaalnoci Think Tanku Nauk Administracyjnych, propagujcego badania nad administracj. Piotr Szreniawski

Filozofia a administracja Definiowanie zarwno filozofii, jak i administracji napotyka pewne trudnoci, zwizane choby z rnymi sposobami ich postrzegania czy z istniejcymi rozbienociami dostrzegania istnienia lub nie zagadnie filozoficznych albo administracyjnych w poszczeglnych zjawiskach. Jeli za podstaw rozumienia pojcia filozofii przyjmiemy jej ujmowanie jako mio mdroci, za za istot administracji suenie ogowi, to z jednej strony zauwaymy pewne podobiestwa, wynikajce choby z oglnikowoci przywoanych pogldw, z drugiej za dostrzeemy wiele nasuwajcych si pyta, dotyczcych czy to precyzji tak sformuowanych uoglnie, czy to trafnoci tych opisw w konkretnych przypadkach. Definiowanie poj suy zarwno dziaalnoci praktycznej, jak i budowaniu teorii. Filozofia zwykle kojarzona jest z jak najbardziej teoretycznymi rozwaaniami, za administracja z zaatwianiem konkretnych spraw. Jeli jednake spojrzymy na praktyczn stron filozofii, ktry moemy nazywa filozofowaniem, zauwaymy analogi do administrowania, czyli wykonywania czynnoci z zakresu administracji. Teoretyczne podejcie do administracji moe da rezultaty w postaci dzie z zakresu nauk administracyjnych, co przywouje tradycyjny sposb ujmowania filozofii jako nauki w ogle. Poza tym jedna z nauk administracyjnych, dotyczca najoglniejszych spraw administracyjnych, moe by nazywana filozofi administracji, co jak najbardziej czy te dwie dziedziny dziaalnoci. Filozofia administracji moe by uznawana za odrbn nauk, zajmujc si oglnymi problemami sensu istnienia administracji czy te znajdowaniem innych gbszych treci zwizanych z administracj i administrowaniem. Z drugiej strony filozofia administracji moe by take jedn z gazi filozofii, obok np. filozofii sportu czy filozofii prawa. Poczenie zagadnie filozofii i administracji w postaci filozofii administracji wydaje si najprostszym sposobem poczenia ich dowiadcze czy wyodrbnienia problemw je czcych. Odwrotnym sposobem spojrzenia na elementy czce administracj i filozofi jest spojrzenie na filozofi z perspektywy procesu administrowania. Instytucje naukowe, zwizane z uprawianiem filozofii, mog by opisywane czy to jako zakady publiczne, czy jako przykady funkcjonowania ukadw kierownik podwadni, czy w kontekcie zarzdzania resortem nauki i szkolnictwa wyszego lub jego odpowiednikami. Dla odpowiedniego funkcjonowania instytucji naukowych jednym z kluczowych zagadnie wydaje si by prawidowe funkcjonowanie ich administracji, w postaci sekretariatw czy dziekanatw, a take np. administracji zwizanej z funkcjonowaniem redakcji czasopism naukowych czy z caym otoczeniem ksztatujcym warunki ycia filozofw. Administrowanie wiedz z dziedziny filozofii, klasyfikowanie doktryn czy choby uwzgldnianie w programach studiw czy badaniach poszczeglnych zagadnie, nazwisk czy metod uprawiania filozofii moe by rozumiane jako proces administrowania w filozofii w znaczeniu przenonym, jednake kiedy spojrzymy na wymiar praktyczny organizacji ycia naukowego zwizanego z uprawianiem filozofii, choby w zakresie dbania o budynki, ukadania planw zaj, nadawania stopni naukowych czy organizacji konferencji, to z pewnoci moemy mwi take o administracji filozofii w znaczeniu dosownym. Zwizane jest to jednake z rnymi sposobami posugiwania si pojciem filozofia, czy to rozumianej jako nauka czy to jako dostrzeganie zagadnie gbokich w poszczeglnych zjawiskach. Rozrnienie podmiotowego i przedmiotowego sposobu rozumienia pojcia administracji, czyli dostrzeganie w niej zespou ludzi i urzdze, albo procesu zarzdzania sprawami publicznymi, moe by uznany za pewn analogi do przywoanych sposobw rozumienia pojcia filozofii.
4

Refleksja filozoficzna zwizana z ocen spoeczestwa czy wiata czsto przybiera posta refleksji nad zagadnieniami zwizanymi z administracj. Nie zawsze refleksja taka wykorzystuje nazewnictwo zwizane z poszczeglnymi urzdami czy pod miotami administrujcymi, jednake nie tylko tam, gdzie z punktu widzenia filozoficznego opisywane s podmioty penice pewne funkcje we wadzy wykonawczej np. krlowie czy dowdcy armii pojawiaj si zagadnienia czce administracj i filozofi. Jeli krytyk filozoficzn biurokracji, bezdusznoci wadzy czy jej bdnych zachowa uznamy za przykady spojrzenia zdystansowanego i dostrzegajcego gbszy wymiar poszczeglnych zachowa ludzi, to dziaalno administracji moe by uznana za przykad nie tylko praktycznoci, ale take umoliwiania funkcjonowania filozofw w ramach spoeczestwa. Zastosowanie administracyjnego kryterium skutecznoci do oceny filozofii skania do wnioskw, e filozofia powinna by przydatna, i suy ludziom np. do rozwijania intelektu czy do rozwizywania trudnych problemw, w innym przypadku bdzie to wiadczyo o jej zbdnoci. Ocena zarwno administracji z punktu widzenia filozofii, jak i filozofii z punktu widzenia administracji opiera si moe na rnych kryteriach. Dorobek nauk administracyjnych na temat kontroli, jak i rozwijane przez filozofi metody mylenia krytycznego ukazuj podobiestwo procesw mylowych wyznaczania i stosowania tyche kryteriw. Lecz nie tylko wzajemna ocena czy opis jednej dziedziny za pomoc jzyka dziedziny drugiej mog by elementem je czcym. Rwnie stosunek filozofii i administracji do innych zagadnie w wielu przypadkach ukazywa moe midzy nimi analogie1. Moemy mwi o filozofii zwizanej z danym krgiem kulturowym, filozofii danego narodu czy okresu, jak i wskazywa na poszczeglne miejsca czy instytucje zwizane z jej rozwojem. Podobnie w przypadku administracji, rne kraje czy orodki wadzy odznacza si mog wasnymi cechami charakterystycznymi, ale te wpywa na siebie wzajemnie. Zarwno dla filozofii, jak i dla administracji wielkie znaczenie maj takie zjawiska, jak jzyk czy wynalazki techniczne, np. papier lub internet. Filozofia i administracja wspksztatuj obraz rzeczywistoci, ale take s przez t rzeczywisto formowane. Stan filozofii i administracji danego pastwa, jak i zrnicowanie ich rl w danej kulturze mog by ilustracj wskazujc zarwno poziom rozwoju tego pastwa, jak i niektre jego cechy charakterystyczne. Harmonijne wspistnienie ycia administracyjnego i filozoficznego w konkretnym spoeczestwie zwykle zwizane jest zarwno z prawidowym ustrojem i dziaalnoci administracji i szlachetnej, a jednoczenie nie oderwanej od rzeczywistoci filozofii, jak i z oglnym dobrobytem pastwa. Filozofia polska korzysta z dorobku myli niemieckojzycznej czy francuskiej, podobnie jak polska administracja, rwnie w duej mierze w tamtych kulturach znajdujca wzorce. Filozofia swoje podstawy znajduje w staroytnej myli greckiej, gdy wiele kategorii tworzcych wspczesne sposoby postrzegania administracji rodzio si w staroytnym Rzymie jednake nie naley ogranicza si do takich uproszcze, lecz naley dostrzega duo bardziej zoone wpywy. Staroytna myl ustrojowa uksztatowaa wspczesne spojrzenie na relacje midzy pastwem a spoeczestwem, std w duym stopniu wpywa take na wyobraenia na temat spoecznych funkcji administracji. Zwykle naley dostrzega jednoczesny rozwj filozofii i administracji tam, gdzie kwity poszczeglne kultury lub cywilizacje. Warunki ycia czowieka w duym stopniu wpywaj zarwno na obraz filozofii, jak i administracji danego kraju i danych czasw.
1

A. Ba, W sprawie jakoci dziaa organw administracji publicznej w demokratycznym pastwie prawa, [w:] Jako administracji publicznej, red. J. ukasiewicz, Wydawnictwo Towarzystwa Naukowego Organizacji i Kierownictwa - Oddzia w Rzeszowie, Rzeszw 2004, str. 57.

Nawet rozrnienie na bardziej nakierowan na praktyk administracj i bardziej oderwan od rzeczywistoci filozofi przestaje by tu aktualne, jako e najczciej dominuje tu podobiestwo rozwoju filozofii i administracji w czasach dobrobytu i ich wypacze w okresie dekadencji. Czynniki ekonomiczne, kulturowe, polityczne czy nawet klimatyczne w duej mierze wpywaj na losy tak filozofii, jak i administracji, ukazujc w ten sposb kolejny czcy je wymiar. Postrzeganie administracji w caoci, jak i badanie wybranych jej elementw moe by zwizane z refleksj filozoficzn. Pord dziedzin nauki, badajcych problemy zwizane zarwno z filozofi, jak i administracj, wymieni moemy choby takie, jak filozofia prawa, nauki historyczne, nauki administracyjne. Doktryna nauki prawa administracyjnego, jak i innych nauk badajcych administracj przynosi wiele przykadw filozoficznego spojrzenia na administracj i na proces administrowania, ponadto zauway naley, e poszczeglne pojcia obecne w literaturze nauk administracyjnych wywodz si nie tylko z przepisw prawa administracyjnego, ale te ze wspczesnej i dawniejszej myli filozoficznej. Poszczeglne szkoy czy teorie z dziedziny administracji publicznej lub zarzdzania publicznego, takie jak Total Quality Management czy New Public Management take niejednokrotnie tworz swoiste filozofie, ktrymi kierowa si maj kadry administracji poszczeglnych pastw. Rozumiane w ten sposb filozofie zapoyczane mog by z sektora publicznego czy z doktryn rozwijajcych si w innych krajach, ale take mog nie odwoywa si do dowiadcze i rozwaa zwizanych z dziedzinami bliskimi praktyce administrowania, ale np. siga poprzez analogie do zupenie innych dziedzin i do innych rde wiedzy, w tym rwnie do prac filozofw staroytnych. Pomijajc wzgldno i wieloznaczno zagadnie takich, jak dawno czy wspczesno, zauway naley, e na faktyczne dziaania administracji publicznej prdy filozoficzne oddziauj zwykle z pewnym opnieniem. Zwizane jest to nie tylko z immanentnym konserwatyzmem administracji, ale take wynika z faktu, i zwykle siga ona do wielu rde w sposb wtrny dopiero po ich zatwierdzeniu przez wadze polityczne w formie aktw normatywnych. Procesy socjalizacyjne dotycz oczywicie tak administracji jak i poszczeglnych urzdnikw, lecz gwna cz wiedzy teoretycznej, zdobywanej przez osoby pracujce w administracji, nabywana jest w procesie ksztacenia, w duej mierze bazujcego na rozwizaniach dawnych2. Zdobywanie praktycznych umiejtnoci przez pracownikw administracji ju w trakcie ich pracy zawodowej w ramach samego aparatu administracyjnego take zwykle bazuje na gromadzeniu dowiadcze lub korzystaniu z dowiadcze starszych kolegw co rwnie jest czynnikiem wpywajcym na pewne spowalnianie zachodzcych w administracji przemian, w tym rwnie w zakresie przemian filozofii, ktr administracja si kieruje. Z drugiej strony, administracja niejednokrotnie jest inicjatork przemian, czy te choby realizatork przemian wprowadzanych przez ustawodawc w formie nowelizacji przepisw prawa administracyjnego. Nowoczesno administracji publicznej ponadto czona by moe z podkrelanym przez klasykw jej racjonalizmem i sprawnoci, niejednokrotnie przejawiajc si w bezosobowoci, pomijaniu praw jednostki czy bezdusznoci. Zauway naley, e owieceniowa racjonalno i kierowanie si wycz nie przepisami prawa w realizowaniu funkcji administracyjnych zawieraj w sobie znane ju od staroytnoci choby w formie paremii summum ius summa iniuria zacztki krytyki zbytniego zaufania do samych przepisw prawa. Niejednokrotnie wanie granice filozofii prawa okazuj si pocztkami filozofii administracji choby tam, gdzie naley kierowa
2

Co nie musi by oceniane negatywnie. Pojcie dawnoci z jednej strony oznaczajce nieaktualno, z drugiej odnosi si take do pewnoci, czy do sigania do rozwiza sprawdzonych.

si normami innymi, ni normy prawne. Ekspansywno zarwno przepisw prawa, jak i wielu rnych dziedzin nauki, a take zdolno choby oglnego opisywania p rzez nie bardzo rozlegych nawet obszarw tematycznych sugeruje, i trudno jest czasem znale przykady cakowitego braku powizania konkretnych problemw z poszczeglnymi narzdziami opisu, jednake w niektrych sytuacjach jednostka znajc poszczeglne normy moe, a czasem powinna, postpowa wbrew nim3. Filozoficzne aspekty poszczeglnych zagadnie, zwizanych z ustrojem czy praktyk administrowania, takich jak decentralizacja, kryteria oceny administracji, przewidywanie, zakres wolnoci gospodarczej czy te zakres regulacji administracyjnoprawnej oraz filozoficzne czy te metanaukowe aspekty ich opisu take zdaj si by argumentem za nierozdzielnoci dziedzin administracji i filozofii4. Stan taki jednake nie wiadczy o braku samodzielnoci ktrej z obu dziedzin ani nie musi by oceniany negatywnie, a wrcz przeciwnie, to brak okrelonej czy wiadomej filozofii w dziaaniach administracji, lub brak zdolnoci administrowania wiedz z dziedziny filozofii zwykle zwizane s z zachodzeniem zjawisk patologicznych. Skoro wic administracja korzysta z niektrych dziaw filozofii, lub te czerpie z wybranych fragmentw jej dorobku, to mona zastanowi si, jaka filozofia jest odpowiednia dla administracji, ale te w jaki sposb administracja powinna korzysta z dorobku filozofii. Dziaem filozofii, ktry w wielkim stopniu czy si z opisywaniem pojcia dobra czy te z okrelaniem tego, co jest dobre, jak i z ocenianiem poszczeglnych zachowa jako dobre lub nie, jest etyka. Jednake pojcie dobra rozumiane jest w administracji take w znaczeniu prakseologicznym, czc si z takimi zagadnieniami, jak skuteczno, posuszestwo wobec wadzy czy te przyjazno wobec obywatela5. Wpywajc na sposb rozumienia pojcia dobrej administracji, filozofia sama najchtniej zwykle korzysta z administracji okrelanej jako dobra z potocznego punktu widzenia, czyli sprawnej i ekonomicznej, nie za przeronitej i aroganckiej. Zauway jednake naley, e szczytowy rozwj filozofii, zwizany w duej mierze z tworzeniem odpowiednich warunkw dla ycia filozofw, wynika w jakim stopniu z prawidowego funkcjonowania aparatu pastwowego. Ani zbyt saba administracja, ani zbyt silnie ingerujca w ycie jednostki nie wpywaj pozytywnie na rozwj nauk. Wpywy administracji na organizacyjne formy uprawiania filozofii zatem powinny by jednoczenie odpowiednio due aby mc zapewni filozofom bezpieczestwo i dostp do materiaw potrzebnych dla prowadzenia bada, snucia rozwaa lub ksztacenia przyszych pokole filozofw i odpowiednio mae, aby nie prowadzi do rozleniwienia poszczeglnych badaczy czy bd caego rodowiska, czy te do uniemoliwienia prowadzenia bada lub ogaszania godnych popularyzacji wynikw bada6. Pamitajmy take, e poza etyk rwnie wiele innych dziaw filozofii, czy te nauk, ktre pierwotnie byy uznawane za czci filozofii, takich jak fizyka lub psychologia, s wykorzystywane w dziaaniach administracji, choby poprzez siganie do dorobku tych dziedzin w celu zwikszenia skutecznoci dziaa administracji. Take zagadnienia ontologiczne, zwizane z fundamentalnymi pytaniami, stawianymi choby w czasie przeprowadzania gruntownych reform administracji, ale te w trakcie ksztacenia

3 4

G. L. Seidler, Doktryny prawne imperializmu, Lublin 1979, str. 131. M. Janik, Polityka administracyjna a teoria organizacji i zarzdzania, [w:] Polityka administracyjna Administrative Policy, red. J. ukasiewicz, Wydawnictwo Towarzystwa Naukowego Organizacji i Kierownictwa - Oddzia w Rzeszowie, Rzeszw 2008, str. 279. 5 P. Dutkiewicz, Problem aksjologicznych podstaw prawa we wspczesnej polskiej filozofii i teorii prawa, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagielloskiego, Krakw 1996, str. 57. 6 R. Rosa: Filozofia bezpieczestwa, Wydawnictwo Bellona, Warszawa 1995, str. 139.

kadr urzdniczych takie jak po co istnieje administracja?, s ilustracj zwizkw innych ni etyka dziaw filozofii z aparatem wadzy wykonawczej. Nie tylko poszczeglne dziay filozofii mog czy si z administracj w sposb szczeglny. Take poszczeglne szkoy, pogldy i nurty filozoficzne w sposb zauwaalny zdaj si ksztatowa administracj, lub te mona zauway midzy nimi, a metodami dziaania administracji wybranych pastw i czasw znaczne podobiestwa. Wskamy choby na stoicyzm, utylitaryzm, marksizm czy postmodernizm, jednoczenie pamitajc, e rwnie inne elementy wsptworzce kultur danej epoki, takie jak poziom dostpnych technologii czy inne zagadnienia nie tylko byy ksztatowane przez filozofi i administracj, ale take same na nie wpyway. Nawet najlepsza filozofia zdaje si nie wystarcza jako gwarancja dla tworzenia dobrej administracji w starciu z brutaln si i z wol politykw7, z drugiej za strony szlachetne i solidne podstawy filozoficzne, wpywajce na umysy i dziaania politykw, mog ksztatowa dobr administracj, a przy jej pomocy pozytywnie wpywa na losy pastwa i spoeczestwa8. Edukacja studentw kierunku Administracja w zakresie dziedzin takich, jak filozofia, filozofia prawa, teoria pastwa i prawa, historia doktryn politycznych i prawnych, nauka administracji czy etyka wydaje si by nie tylko elementem tworzcym kultur jednostki, ale take ma na celu wpywa na samokontrol urzdnikw w trakcie ich pracy zawodowej. Zauwamy jednake, e edukacja uniwersytecka jest tylko jednym ze skadnikw wsptworzcych pogldy filozoficzne poszczeglnych osb pracujcych w administracji. Wielkie znaczenie maj tu take takie zagadnienia, jak kultura organizacyjna administracji, media, poszczeglne osobowoci czy te przynaleno urzdnikw do organizacji zwizanych z yciem publicznym lub ze spdzaniem wolnego czasu. Zagadnienia odpowiedzialnoci administracji, postaw obywateli wobec administracji czy te np. relacji pomidzy administracj rnych pastw, take choby porednio i niewiadomie opieraj si na wybranych doktrynach filozoficznych. Ksztatujca kultur chisk doktryna konfucjaska opisywaa nie tylko relacje wewntrz pastwa, ale take jego nastawienie wobec innych pastw. Religie, wpywajce na ycie codzienne i na ustroje poszczeglnych pastw, nie tylko oddziayway na poszczeglne filozofie, ale take w pewnym stopniu je wykorzystyway i przyswajay. Zasig oddziaywania filozofii na administracj jest bowiem nie tylko bezporedni, cho czasem trudno wskaza na podstawowy czy najdawniejszy czynnik filozoficzny lub religijny, majcy wpyw na tre przepisw dotyczcych konkretnych kwestii. Ponadto w duej mierze take dowiadczenie wpywa na pogldy filozoficzne poszczeglnych jednostek 9. Dowiadczenie czy te dziaanie, niejednokrotnie uznawane za element odrniajcy sztuk od nauki a praktyk od teorii, wystpuje jednake zarwno w filozofii jako dowiadczenie filozoficzne czy jako zastosowanie konkretnej doktryny w yciu, jak i w administracji w trakcie procesu administrowania. Dowiadczenie zdaje si czasem pokonywa ograniczenia doktrynalne, poszerza horyzonty ale take pozbawia jednostk zudze. Szczeglnymi przypadkami, wanymi w zakresie powiza filozofii i administracji, s dowiadczenia kontaktw urzdnikw z filozofami lub te spotkania filozofw z administracj, jak i naukowcw zajmujcych si administracj z doktrynami
7

M. Zdyb: Zasady oglne Kodeksu postpowania administracyjnego jako fundament ksztatowania wspczesnego adu konstytucyjnego, Kodyfikacja postpowania administracyjnego - na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Wydawnictwo Wyszej Szkoy Przedsibiorczoci i Administracji w Lublinie, Lublin 2010, str. 945. 8 L. Morawski, Gwne problemy wspczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 1999, str. 167. 9 A. ukasik, Filozofia atomizmu - atomistyczny model wiata w filozofii przyrody, fizyce klasycznej i wspczesnej a problem elementarnoci, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie -Skodowskiej w Lublinie, Lublin 2006, str. 33.

filozoficznymi. Z jednej strony takie dowiadczenia ksztatowa mog wyobraenia o administracji, z drugiej pobudza do gbszej nad ni refleksji. Powizania polityki, filozofii i administracji s wielorakie. Nie chodzi tu o wyszukiwanie wszelkich czynnikw, czcych filozofi i administracj, jednake pojcie polityki niejednokrotnie czy te dwa zagadnienia w sposb szczeglny mianowicie niejednokrotnie jest ono uywane zamiennie zarwno z pojciem filozofii, jak i z pojciem administracji, szczeglnie w kontekcie sztuki osigania celw przez wadz wykonawcz. Filozofia prawodawcy administracyjnego, reformatora, ustrojodawcy niejednokrotnie nazywana jest prowadzon przez niego polityk administracyjn. Z drugiej strony osoby bdce piastunami takich organw administracji publicznej, jak Prezes Rady Ministrw, Prezydent czy poszczeglni ministrowie, s uznawani jednoczenie za czonkw aparatu administracyjnego pastwa i za politykw. Wymiar filozoficzny danych zachowa polityka moe czyni z niego zarwno ma stanu, jak i oderwanego od rzeczywistoci fantast, z drugiej strony filozoficzne podejcie do zaatwianych przez urzdnika spraw moe nauczy go obojtnoci wobec cierpienia jednostek, ale moe te uwraliwia go i pozwala unika mu dziaa bezdusznych i rutynowych. Rola filozofii w administracji jest bowiem wieloznaczna, co zreszt moe by uznane za kolejne jej podobiestwo do polityki10. Dostrzegajc wielo powiza midzy rnymi dziedzinami twrczoci czowieka, jak i midzy dziaalnoci czowieka a jego otoczeniem, niejednokrotnie moemy prbowa znale elementy umoliwiajce porozumienie midzy poszczeglnymi skadnikami wsptworzcymi wiat, jak i pomidzy poszczeglnymi jego opisami. Zdajc sobie spraw z pewnego subiektywizmu wszelkich takich ocen, omielam si stwierdzi, e istniej dwa poziomy, gdzie dziedziny filozofii i administracji cz si ze sob. Pierwszym poziomem jest potoczno, wiedza dostpna przecitnej jednostce, rednio zainteresowanej danymi zagadnieniami, drugim za poziom najwyszy, zwizany z osigniciami szczytowymi. Zauwamy, e odpowiednikiem tyche poziomw w dziedzinie ustrojowej s ustroje przekazujce wadz ludowi, czyli demokracja lub politeja oraz ustroje dopuszczajce do wadzy jednostki czy te niewielkie grupy jednostek, takie jak monarchia i arystokracja oraz ich negatywne odpowiedniki, czyli tyrania i oligarchia. Powizanie tyche ustrojw, ksztatujcych w wysokim stopniu administracj, z dominujcymi czy preferowanymi w czasie ich funkcjonowania pogldami filozoficznymi, take jest zauwaalne. Jednake uwagi te nie stanowi podsumowania, s tylko punktem wyjcia do zalecenia11, by w poszczeglnych ustrojach administracja i filozofia byy jak najlepsze oraz jak najmdrzejsze.

10

K. Opaek, Zagadnienia teorii prawa i teorii polityki, Pastwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1986, str. 52. 11 By moe zgodnego zarwno z opiniami potocznymi, jak i z wnioskami najbardziej wiatych umysw.

Przypadkowo w administracji W dziaalnoci administracji, podobnie jak i w innych dziedzinach czsto mamy do czynienia z przypadkowoci, nie zawsze tak nazywan. Przypadkowo definiuj jako brak moliwoci poznania wyniku dziaania przed jego zaistnieniem1. Dziaaniem jest tu kada czynno czy te proces. Pod pojciem poznanie rozumiem zdobywanie wystarczajcych informacji, natomiast za brak moliwoci zaistnienia jakiego stanu przyjmuj sytuacj, gdzie ten stan z ca pewnoci nie nastpi. Pokrewnymi przypadkowoci bd pojcia takie jak nieprzewidywalno, niedookrelenie, a nawet przypadek - jako kazus2. W mowie potocznej nieprzewidywalno czsto rozumiana jest jako przypadkowo czyjego zachowania, nieprzewidywalno moe te dotyczy zmiennoci, na przykad pogody. Niedookrelenie3 w administracji cile czy si z pojciem swobodnego uznania. Swobodne uznanie istnieje wtedy, gdy administracja dla urzeczywistnienia prawa moe decydowa, czy naley zastosowa dany rodek albo wybiera midzy rnymi rozwizaniami. Gdy norma prawna nie determinuje jednoznacznie konsekwencji prawnej, ale pozostawia wyranie organowi moliwo wyboru midzy rnymi moliwociami, mamy do czynienia ze swobodnym uznaniem4. Okrelone granice swobodnego uznania zwizane s z polityk administracyjn, przypadkowo ograniczona jest oglnymi zasadami kodeksu postpowania administracyjnego, mwicymi na przykad, e administracja stoi na stray praworzdnoci. Przypadek - kazus5 to konkretne orzeczenie sdowe. Metoda kazusw po raz pierwszy zastosowana zostaa jako metoda nauczania studentw prawa przez Christophera C. Langdella w latach siedemdziesitych XIX wieku. Przypadek - kazus wystpuje jako zdarzenie, ktrego analiza pomc ma w ocenie podobnych zdarze. Przypadkowo (w znaczeniu braku moliwoci poznania wyniku dziaania przed jego zaistnieniem) w metodzie kazusw polega na tym, e wyrok sdu poznajemy dopiero po jego wydaniu (wynik dziaania moe by poznany dopiero po dziaaniu). W przeciwiestwie do przewidywania opartego na stosowaniu zasad do opisu konkretnych stanw faktycznych6 w metodzie kazusw pojedynczy przypadek staje si rdem reguy. Tez filozofii rnicy Deleuzea7 jest haso wszelki porzdek, jakichkolwiek ukadw (...) jest odmian przypadkowoci i chaosu tj. porzdek nie jest zniesieniem (negacj) chaosu, lecz jego inn form. Szczeglne znaczenie ma przypadkowo przy planowaniu reform w administracji. Aby unikn przypadkowoci, reformy naley poprzedzi wnikliw prac przygotowawcz, opart m.in. na wiedzy ekonomicznej, politycznej, uwzgldnia zaoenia ustrojowe pastwa, moliwoci kadrowe i materialne8. Trudne, czy wrcz niemoliwe jest jednak cakowite wyeliminowanie przypadkowoci wynikw reform. Mutacje zawsze wystpuj przypadkowo bez wzgldu na to, czy pojawiaj si samorzutnie, czy te pobudzane sztucznie9.

J. Didier: Sownik filozofii, Katowice 1996, s. 322; Encyklopedyja Powszechna, Warszawa 1865, T om XXI, str. 704: Przypadkowo, w filozofii, tak nazywa si wszystko, co nie jest wypywem wewntrznej wolnoci duchowej, wolnej i rozumnej woli, samowiedzy. Ztd utwory przyrody i oznaki jej zewntrzne nazywa zwyklimy przypadkowemi, w sprzecznoci z samowiedniemi utworami twrcy sztukmistrza. 2 Nie za jako przypadek w sensie gramatycznym. 3 J. Szreniawski: Wstp do nauki administracji, Lublin 2000, s. 101 -106. 4 Tame, str. 104. 5 A. Ludwikowska: System prawa Stanw Zjednoczonych, Toru 1999, s. 21. 6 S. Wronkowska, Z. Ziembiski: Zarys teorii prawa, Pozna 2001, s. 213 -216. 7 K. Kociuszko: Chaos i wiedza, Olsztyn 2000, str. 5. 8 J. Szreniawski: Wstp do nauki administracji, Lublin 2000, str. 135. 9 K. Kociuszko: Chaos i wiedza, Olsztyn 2000, str. 24.

10

Stopie przypadkowoci moe by okrelany metodami statystycznymi czy probabilistycznymi - tam, gdzie stosowane s prawa duych liczb. Stopie przypadkowoci jest rny w takich pojciach niedookrelonych, jak na przykad: moe - wtedy, kiedy wskazana jest ograniczona ilo wariantw i interes spoeczny - ktrego rozumienie bdzie si zmienia w rnych okolicznociach, w rnych sytuacjach historycznych. Wedug Freuda, nic w psychice ludzkiej nie jest przypadkowe10. Jednak z punktu widzenia badania rezultatw bardziej ni zamiarw, wiele zachowa mona cile okreli jako nieprzewidywalne, czyli przypadkowe. Freud wyprowadza wnioski o przyszych zachowaniach czowieka m.in. na podstawie czynnoci pomykowych 11. Pomyki wedug Freuda wynikaj gwnie z podwiadomych chci czynienia czego innego ni naley czyni zgodnie ze wiadomymi, logicznymi wnioskami: zapominanie zamiarw daje si oglnie sprowadzi do intencji, ktra nie chce wypeni zamiaru12. W administracji bardziej ni w psychoanalizie naley zwraca uwag na pomyki i bdy wynikajce ze zmczenia, braku koncentracji oraz z braku wiedzy, umiejtnoci czy te moliwoci wykonania konkretnych czynnoci np. przez popiech. Przy przewadze elementw nieprzewidywalnych mona mwi wrcz o systemie przypadkowym13. Kiedy przypadkowo wynika z braku wiedzy, z chwil poznania prawidowoci rzdzcych danym procesem, przypadkowo zostaje bardzo ograniczona. Element przypadkowoci wystpuje w kontroli dziaania aparatu administracyjnego przy kontroli wycinkowej. Tam, gdzie kontrola kompleksowo opisuje istniejcy stan rzeczy, mona mwi o zmniejszeniu stopnia przypadkowoci, ale nie jego braku. Zbyt niskie umiejtnoci czy skpa wiedza utrudniaj kontrolowanie prawidowoci wykonywanych czynnoci, podobnie jak obarczone wiksz przypadkowoci jest poprawianie bdw w nieznanym ni w znanym jzyku. Stopie przypadkowoci pojawiania si konkretnej litery w danym miejscu maleje wraz z poznawaniem zasad ortografii czy te z powtarzalnoci danej czynnoci (uywanie utartych zwrotw, korzystanie z wzorcw). Przypadkowo istnieje wszdzie, gdzie wystpuje prawdopodobiestwo powstania bdw, co moe mie miejsce rwnie po stronie kontrolujcej. Waciwy dobr pracownikw na stanowiska pracy jest bardzo wanym elementem, od ktrego zaley prawidowe funkcjonowanie instytucji14. Przypadkowo wystpuje rwnie tam, gdzie mamy do czynienia z losowaniem15. Losowanie - polegajce na przykad na wyciganiu jednego spord wielu zestawu pyta, co moe mie miejsce na egzaminach przy ksztaceniu, doborze oraz sprawdzaniu kwalifikacji kadr administracji. Przypadkowo powinna wystpowa tylko tam, gdzie wybr pomidzy kandydatami bdzie mia niewielkie znaczenie. Testy rwnie nie obejmuj wszystkich zagadnie z danego przedmiotu, co cile wie si z powstaniem przypadkowoci. Element psychologiczny, moe ogranicza lub powikszy przypadkowo. Przewidywalno oceny wzrasta, kiedy osoba egzaminowana zna sposoby zachowania egzaminatora, a przypadkowo oceny wzrasta przy ingerencji czynnikw zewntrznych, niewaciwej organizacji miejsca egzaminu, przy wystpowaniu zmczenia.

10 11

S. Freud: Wstp do psychoanalizy, Warszawa 1995, str. 418. Tame, str. 57-67. 12 Tame, str. 79. 13 System przypadkowy (random system) to wg Lorenza system w ktrym przejcie z wczeniejszych do pniejszych stadiw nie jest dokadnie zdeterminowane przez adne prawo. E. Lorenz: The Essence of Chaos, Seattle 1993, str. 211. 14 E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko: Zarys nauki administracji, Katowice 1996, str. 92. 15 Np. ukadanie zestaww druyn w zawodach sportowych, kolejno wystpowania kandydatw w bezpatnym czasie antenowym w czasie kampanii wyborczych.

11

Wraz z poznaniem prawide procesw fermentacji zmniejszy si stopie przypadkowoci wyprodukowania dobrego wina. Podobnie wraz z doskonaleniem i formalizowaniem procedur administracyjnych zmniejszya si przypadkowo sposobw zaatwiania spraw poszczeglnych typw. Przypadkowo celowo dopuszczona przez prawodawc zostaje poprzez stosowanie poj niedookrelonych, w kontekcie swobodnego uznania. Przypadkowo ta nie oznacza braku przewidywalnoci decyzji ze strony obywateli16. Przypadkowy z punktu widzenia prawodawcy jest sposb zaatwienia konkretnej sprawy tam, gdzie przepisy dopuszczaj wicej ni jedno moliwe rozwizanie, w przeciwnym wypadku mamy do czynienia z tzw. zwizanym dziaaniem administracji. Adhokracja, dziaania oparte na tymczasowoci, braku dalekosinych przewidywa nie mieszcz si w aparacie pojciowym administracji. Przypadkowo nie jest dopuszczalna w systemie biurokratycznym, jest jego zaprzeczeniem. Wedug Maxa Webera, idealny kierownik zarzdza swoim aparatem w sposb formalistycznie bezosobowy, bez gniewu i uprzedze, konsekwentnie, nie przejawiajc adnych uczu i adnego entuzjazmu17. Kodeks postpowania administracyjnego w Art. 113. 1. wymienia bdy pisarskie, bdy rachunkowe oraz inne oczywiste pomyki. Czstotliwo wystpowania takich bdw jest proporcjonalna do stopnia przypadkowoci decyzji. Zgodnie z prawem Murphyego18, jeeli istnieje moliwo popenienia bdw, to te bdy powstan, dlatego konieczna jest waciwa organizacja pracy biurowej, odpowiednie rozplanowanie zaj, urzdzenie miejsca pracy i przestrzeganie higienicznego trybu ycia, w tym unikanie zmczenia wpywajcego na obnienie jakoci pracy. Przy planowaniu uwzgldniajcym istnienie przypadkowoci bra pod uwag naley m.in.: wiedz o konfiguracji procesu, wiedz o wczeniej planowanych dziaaniach takich jak przestoje, naprawy itd., wiedz eksperymentaln o dziaaniu procesu w podobnych planowanych sytuacjach, wiedz statystyczn o niepewnoci parametrw procesu i pomiarw, moliwo przeprowadzania symulacji w celu przewidywania procesu19. Podczas planowania potrzebne jest uwzgldnienie elementw psychologicznych, takich jak prawdopodobiestwo subiektywne, czyli przekonanie, e pewne zdarzenie moe zaj20. W warunkach demokracji ateskiej wyksztaciy si takie pojcia jak: rwno wobec prawa (isonomia), rwny dostp do funkcji publicznych (isotimia), rwna wolno sowa (isegoria), rwna swoboda dyskusji politycznych (isegogia) i inne21. Dobr osb na stanowiska odbywa si przede wszystkim w drodze gosowa, ale te poprzez losowanie. Losowanie funkcji pastwowych moliwe jest wtedy tylko, kiedy wszyscy kandydaci speniaj wymagania podane na konkretnym stanowisku, charakteryzuj si kwalifikacjami zawodowymi, odpowiednim charakterem, zdrowiem itd. Ksiga Przemian22, czyli I-cing (I-ching) jest jedn z najbardziej wpywowych ksiek w dziejach literatury wiatowej. Nieomal wszystkie idee ponad dwu tysicy lat chiskiej nauki miay zwizek z treci tej ksigi, same rwnie wywierajc wpyw na interpretacj jej tekstu. Dwa nurty chiskiej filozofii, konfucjanizm i taoizm czerpi z Ksigi Przemian swoje podstawowe zaoenia. Polityka chiska traktowaa to dzieo jako wielkie rdo mdroci, z powodu powszechnego szacunku i zaufania, ktrym darzono I-cing, za panowania Szy Huang-ti23 bya ona jedynym pismem konfucjaskim, ktre unikno spalenia. Uczony Wang
16 17

Tutaj w wikszym stopniu przypadkowo bdzie wynika z nieznajomoci prawa. Z. Martyniak: Prekursorzy nauki organizacji i zarzdzania, Warszawa 1989, str. 111. 18 A. Bloch: Prawa Murphyego, Warszawa 2001, str. 8. 19 D. Driankov, H. Hellendoorn, M. Reinfrank: Wprowadzenie do sterowania rozmytego, Warszawa 1996, str. 32. 20 Tame, str. 54. 21 K. Sjka-Zieliska: Historia prawa, Warszawa 1995, str. 18. 22 I-cing, Warszawa 1994, komentarz Richard Wilhelm. Za twrcw Ksigi Przemian uwaa si Fu-si, krla Wen, ksicia Czou oraz Konfucjusza. 23 213 p.n.e.

12

Pi24, ktry dostrzeg znaczenie Ksigi Przemian nie jako ksigi wrb, ale ksigi mdroci, jak rwnie jego uczniowie stworzyli z Ksigi Przemian podstawy filozofii kierowania pastwem25. Z wyroczni Ksigi Przemian miliony osb korzystaj w rozwizywaniu najtrudniejszych jak i najdrobniejszych problemw. Politycy japoscy w trudnych sytuacjach nie unikaj korzystania z rady tej ksigi26. W czasach staroytnych zastosowanie wyroczni byo powszechne, wystpowao w kulturze rdziemnomorskiej, w Afryce, Amerykach, prawdopodobnie wszdzie tam, gdzie y czowiek. Epokom pniejszym korzystanie z przepowiedni take nie byo obce, Robinson Crusoe szukajc podpowiedzi siga do Biblii, otwierajc j w przypadkowym miejscu. Wrby spotkamy rwnie we wspczesnoci, chociaby w zabawie lania wosku. Literatura (sortilegium27), kompozycja (aleatoryzm28) rwnie dopuszcza elementy przypadkowe. Ksiga Przemian wywodzi si ze zbioru znakw stosowanych przy odpowiadaniu na zadane pytanie29. Najstarsze wyrocznie ograniczay si do odpowiedzi tak lub nie. Ten rodzaj wyrokowania by rwnie podstaw Ksigi Przemian. Tak oznaczane byo lini cig, a nie lini przerywan. Poprzez czenie - najpierw w pary, potem w trygramy30 i heksagramy, po rozrnieniu dwu rodzajw linii cigych i przerywanych (rodzaj mocny i saby) uzyskano system opisujcy wszelkie stany energetyczne i wszystkie moliwe sytuacje istniejce na wiecie. Fundamentem Ksigi Przemian jest myl, e zjawiska na wiecie przeksztacaj si w inne, podobnie przeksztacaj si heksagramy (linie cige staj si przerywanymi a przerywane cigymi). W przeciwiestwie do - wystpujcego w filozofii rdziemnomorskiej - skupiania si na istocie, idei, Ksiga Przemian koncentruje si na zmianie, pynnoci31. Heksagramy reprezentuj tendencje zmian raczej ni rzeczy. Wyrocznia podpowiada co czyni, bardziej ni statycznie przepowiada przyszo. Podejmowanie decyzji w oparciu o Ksig Przemian odbywa si na zasadzie losowania, czyli jest oparte na przypadku. Mona mwi o korzystaniu tutaj z zasobw podwiadomoci, jednake zgodnie z przyjt definicj, losowanie spenia wymagania przypadkowoci. Przy losowaniu wykorzystywane s odygi krwawnika lub monety. Przypadkowo w administracji potrzebna jest jedynie wyjtkowo, tylko tam gdzie mamy do czynienia z sytuacjami niestandardowymi, nowymi. Posugiwanie si przypadkowoci powinno by czynione z ostronoci. Mimo to, pewien stopie przypadkowoci jest powszechny - mona powiza ten stan z niedoskonaoci procedur czy zachowa czowieka, ale te z unikalnoci, przypadkowo jest prawie doskonaym sposobem unikania monotonii. Zoone zagadnienia i problemy przypadkowoci musz by umiejtnie stosowane w dziaalnoci administracji. Nie naley unika zagadnienia przypadkowoci. Przypadkowo nie przekrela jakoci, istnieje obiektywnie i naturalnie. wiadomo wystpowania
24 25

226-249 n.e. I-cing, Warszawa 1994, s. 25. 26 Tame, s. 17. 27 Sortilegium (< ac. sortilegius = proroczy) - gatunek pimiennictwa ludowego; tekst skada si z pyta i odpowiedzi: na jedno pytanie przypadao kilka wersji odpowiedzi. Losowano je i na podstawie wylosowanego tekstu dokonywano wrb. Sownik terminw literackich, Wrocaw 1988, str. 476. 28 Aleatoryzm, w muzyce metoda komponowania polegajca na celowo niedokadnym okreleniu obrazu dwikowego kompozycji w partyturze, zakadajca wspdziaanie przy odtwarzaniu utworu muz. czynnikw przypadkowych wprowadzonych przez wykonawc, bd te polegajca na stosowaniu przez kompozytora dziaa losowych (rzut koci, losowanie kart z talii, korzystanie z generatora dwikw przypadkowych i in.) w trakcie pracy nad utworem. Encyklopedia muzyki, Warszawa 1995, str. 27. 29 I-cing, Warszawa 1994, s. 18. 30 Termin oznaczajcy znak zoony z trzech linii, wpro wadzony przez Jamesa Legge w 1899 r. Trygramy widniej np. na fladze Korei Poudniowej. 31 I-cing, Warszawa 1994, s. 19.

13

przypadkowoci umoliwia ustosunkowanie si do niej i jej zastosowanie. Nauka administracji, uoglniajca dowiadczenia praktyczne i wyznaczajca drogi prawidowego dziaania, budujca teoretyczne podstawy administrowania powinna dostrzega i analizowa problematyk przypadkowoci.

14

Czas w administracji Opisujc administracj przy pomocy przenoni taca, czyli w przypadku porwnywania procesu administrowania do taczenia1, moemy doj do dosy dalekosinych wnioskw. Aby istnia taniec, powinna brzmie muzyka. Muzyk tworz muzycy. Kompozytor tworzcy ksztaty melodyczne, harmoniczne czy instrumentalne dziea moe by przyrwnany do ustrojodawcy wyznaczajcego zarys najwaniejszych zasad majcych istnie w pastwie. Instrumentalista nie ogranicza si do prostego odczytywania zapisu stworzonego przez kompozytora, ale twrczo wpywa na ksztat dziea, wirtuozeri lub te marnoci wykonania wpywajc na tancerza, jak i na odczucia suchaczy i widzw. Instrumentalista wic podobnie jak ustawodawca porusza si w pewnych uprzednio nakrelonych ramach, sam jednoczenie wpywajc na rezultat wykonania. Tancerz jest tutaj urzdnikiem, organem, podmiotem administrujcym, czyli tym, kto ma kontakt z rzeczywistym ruchem, z prawdziwym yciem, z rzeczywistoci. I o ile w muzyce trudno jest wznosi si na wyyny artyzmu wykonujc liche dzieka, tak administracji nie uatwiaj zada sprzeczne czy niejasne przepisy ustaw. Muzyk, dbajcy o poziom wykonania, musi po mistrzowsku posugiwa si instrumentem, zupenie jak organ uywajcy odpowiednich form dziaania. Taniec, czyli proces administrowania, zaleny jest od wielu czynnikw, takich jak zrczno tancerza (wyksztacenie urzdnika)2, jako instrumentw (przewidziane ustawowo formy dziaania administracji), obecno choreografa (kierowanie) czy te dyrygenta (kontrola). Celem zarwno administrowania jak i taca jest zadowolenie klienta, widza poprzez pikno, kontakt z Ideaem3. O ile pojcia takie jak muzyka czy tancerz znajduj swoje analogiczne znaczenia w pojciach takich jak przepisy czy organ, czyli w pojciach innych od siebie samych, to pojcie czasu jest tutaj jednakowe zarwno dla taca, jak i dla administracji4. Czas bowiem przenika praktycznie wszystko. Czas to pojcie suce do ustalania kolejnoci zdarze i trwaoci procesw. Pytania Kiedy?, O ktrej godzinie?, Jak dugo? oraz wiele innych odnosz si wanie do czasu. W rozwoju myli europejskiej dominuj dwa sposoby pojmowania czasu. Heraklit z Efezu uwaa, e wszystko jest zmienne5, Parmenides za twierdzi, e nie zmienia si nic6. Jedn z naczelnych tez buddyzmu jest przemijanie7. Recentywizm, czyli filozofia uznajca wycznie teraniejszo, wskazuje, e przeszo i przyszo mog by widziane tylko z perspektywy teraniejszoci8. Newton twierdzi, e czas jest absolutny i jednostajnie pynie naprzd. Einstein stworzy teori wskazujc na dynamik czasu i przestrzeni, w ktrej,
1

Nie opisujemy tutaj gestw ani krokw urzdnika, tylko ukazujemy podobiestwa zjawisk zachodzcych w dziedzinie taca i administrowania. 2 Tancerz ani urzdnik przecie nie s zwyczajnymi zawodami. 3 Nasuwaj si tutaj pewne uwagi. O ile nie mamy zastrzee, kiedy tancerz lub tancerze nie potrzebuj widza i poruszaj si dla wasnej przyjemnoci, to zachowanie urzdnika nie prowadzce do innych ni zabawa rezultatw nie jest godne pochway. Jednak jeli taniec ma zbawcz moc uspokajania i pozytywnego nastrajania, a dobro ogu i interes publiczny s dla urzdnika najwysz przyjemnoci, wtedy nawet ta analogia moe si wybroni. 4 Istniej te inne pojcia jednakowo brzmice w obu dziedzinach, takie jak np. organy. Organy w muzyce dziel si na wodne, powietrzne i elektroniczne, ktrym w dziedzinie publicznoprawnej odpowiadaj organy ustawodawcze, wykonawcze i sdownicze. Oczywicie starajmy si unikn tutaj skojarze organw wodnych z wodolejstwem prawodawcw, pustki organw powietrznych z prnoci administracji czy te skomplikowania organw elektronicznych z zawiociami procedur sdowych. 5 Heraklit przyrwnywa rzeczywisto do rzeki. Wszystko pynie, nic nie trwa. 6 Wedug Parmenidesa nic nie ma pocztku ani koca, wiat jest wieczny i niezmienny. 7 Nauka Buddy, Tokio 1986, str. 47. 8 Podobnie miernikiem ani wyznacznikiem czasu nie jest zegar ani poudnik Greenwich, tylko my sa mi. J. Baka: Time and method in recentivism, Frankfurt am Main 1998, str. 10.

15

dziki zakrzywieniu czasoprzestrzeni, czas - lokalnie rwno pync do przodu - globalnie moe rozwija si w rnym tempie9. Twrczo pisarzy science-fiction niejednokrotnie poruszaa si wok problematyki podry w czasie. Pewnym rodzajem takiej podry jest kontakt ze zjawiskami cile zwizanymi z innymi epokami, jak np. wizyta urzdnika z zacofanego kraju w urzdzie wyposaonym w najnowoczeniejsz aparatur, czy te siganie do zamierzchych przepisw czy orzecze. Na sposb dziaania administracji wpywa wiele cykli, takich jak cykl dobowy, tygodniowy, miesiczny, roczny, czy te wiele innych, mniej regularnych, jak cykl od przerwy do przerwy czy te cykl zaatwiania spraw kolejnych klientw10. Znajomo przebiegu poszczeglnych cykli jest oczywist umiejtnoci wymagan od urzdnikw. Cykl dobowy nie jest spraw dowoln, dlatego zegarki i budziki peni tu tak wan rol 11. Spnianie si, niestety czsto traktowane jako przewinienie niezauwaalne, bardzo utrudnia zsynchronizowanie dziaa, przeszkadza w planowaniu, a poprzez stresowanie czekajcych klientw i przyspieszanie ostatnich krokw urzdnika ukazujcego swoje zaangaowanie, zmniejsza przyjemno kontaktu z aparatem pastwa a przede wszystkim negatywnie wpywa na efektywno dziaa administracji. Zauwamy, e cykl dobowy rni si na rnych dugociach geograficznych12, dodatkowo dugo dnia nie jest wszdzie jednakowa, zalenie od szerokoci geograficznej13. Kadego ranka dnia pracy urzdnik budzi si, wykonuje podobne czynnoci, pije kaw, wita si z kolegami, czyta gazet. Podobny jest czas powrotu do domu, spoywania posikw, ogldania programw informacyjnych. Praca urzdnika wrcz utosamiania jest ze spokojnym, przewidywalnym sposobem ycia. Cykl tygodniowy prawdopodobnie znajduje swoje uzasadnienie w biologii. Wiele hormonw oddziaujcych na zachowanie, odporno i nastrj czowieka uwalnianych jest co siedem dni. Prby zmiany dugoci lub likwidacji tygodni nie day w kulturze zachodniej rezultatu, jednak obserwuje si zmiany w podejciu do tygodnia. W przypadku mylenia projektowego administracja nie musi by ograniczona godzinami pracy tylko jej efektami. Z drugiej strony tydzie pojmowany jest jako element wprowadzajcy harmoni, spokj i higien psychiczn, regulujc odpoczynek i prac. Plany zaj czsto maj charakter tygodniowy. Statystycznie najwicej spraw zaatwianych jest w pitki i poniedziaki, czyli przed i po weekendzie14. Cykl miesiczny pocztkowo cile zwizany by (wedug niektrych kalendarzy nadal jest) z wdrwk Ksiyca, obecnie miesic stanowi okrelon cz roku sonecznego.
9

S. Hawking: Ochrona chronologii: gwarancja bezpieczestwa dla historykw, [w:] Przyszo czasoprzestrzeni, Pozna 2002, str. 73. 10 Np. decyzje mona podzieli na decyzje powtarzalne o staym lub zmiennym cyklu ich podejmowania oraz decyzje doranie dotyczce nie powtarzajcych si sytuacji decyzyjnych. M. Jeowicki: Podstawy organizacji administracji publicznej, Warszawa 1998, str. 128. 11 Doskonaa armia rzymska ustalaa czas zmiany wart wedug piania koguta mimo e istniay ju wtedy precyzyjniejsze czasomierze. Dokadno pomiarw najczciej wynika z potrzeb. 12 Co wynika z istoty samego procesu przemian dnia i nocy. Ziemia obraca si, czyli porusza ruchem wirowym, przez co cz planety owietlona jest promieniami sonecznymi, kiedy druga cz schowana jest w ciemnociach, std kiedy urzdnicy Napoleona pi, mandaryni w Chinach krztaj si przy dokumentach. Odpowiednie wykorzystanie tej zalenoci pozwalaoby na zorganizowanie pracy 24 godziny na dob, czyli moliwo zaatwienia sprawy w dowolnej chwili, jednak w dziedzinie administracji publicznej wymagaoby to zmiany podejcia do idei suwerennoci pastwa, waciwoci organw i innej organizacji pracy. 13 Poza koami podbiegunowymi dni i noce s o wiele dusze, na biegunie trwajc po p roku. Wynika to z nachylenia Ziemi wobec paszczyzny okrgu, po ktrym poruszamy si wok Soca. 14 Tydzie (jednostka nie wystpujca w niektrych kulturach) moe rwnie mie wycznie podoe spoeczne. Nie jest powizany z obserwacj gwiazd czy rolin. Przyroda nie podpowiada jaki dzie tygodnia obecnie mamy, a zmiany (targi, odpoczynek, zabawy) wywoywane s tylko przez czowieka. Tydzie w niektrych kulturach ma 3, w innych 5, 7 czy 10 dni, lud Tanala na Madagaskarze uznaje tydzie dwudniowy. Nazwy dni tygodnia wywodz si od planet, targw, lub s sztucznie wprowadzonymi numerami. E. Tarkowska: Czas w spoeczestwie - problemy, tradycje, kierunki bada, Wrocaw 1987, str. 34.

16

Konkretne miesice wi si z przewidywan pogod, ale rwnie z otrzymywaniem pensji czy zmian karty kalendarza. Podobiestwo tych samych miesicy kolejnych lat rwnie pozwala przewidywa kierunek zdarze. Co prawda wydarzenia takie jak wita, wakacje, urodziny, odbywaj si zgodnie z cyklem rocznym, to jednak zwizane s z konkretnymi miesicami15. Cykl pr roku nie jest tak wyeksponowany, jak niektre inne cykle, jednak i on ma due znaczenie dla pracy administracji. Ogrzewanie obiektw jest co prawda zalene od temperatury otoczenia, jednak zwykle ma miejsce w zimie. Pory roku maj due z naczenie rwnie dla nastawienia psychicznego urzdnika. Spowodowany zmianami pr roku sposb ubierania si, ilo wiata czy te wygld przyrody zmieniaj ilo i jako zapau do pracy. Pytanie Ile masz lat? w swoim brzmieniu dotyczy co prawda pr roku, ale zrozumiemy je jako wskazujce na ilo cykli rocznych przebytych przez dan osob. Cykl roczny mierzony najczciej iloci okre Ziemi wok Soca16 odzwierciedlany jest obecnie w sposobie budetowania pastwa. Co roku nowe rzesze absolwentw wydziaw prawa i administracji trafiaj na rynek pracy, zmienia si data roczna, ukazywana m.in. na oznaczeniu wieku wydania ksiki czy produkcji samochodu17. Jednostki takie jak godzina, minuta, sekunda, zostay ustalone poprzez matematyczne dzielenie dnia i nocy18. Czas jest w pewien sposb umowny19. Cykl jest pojciem pokrewnym do okresu, jednak okres liczony jest od-do, pomidzy rozpoczciem i zakoczeniem, za cykle s jednostkami. Okresy mog mie rny czas trwania20. Ery, epoki mog mie te mniej lub bardziej precyzyjne i mniej lub bardziej umowne pocztki i koce. Okresy mog budzi skojarzenia z okrelonym stylem, nastrojem, poziomem cywilizacyjnym. Okresem bdzie zarwno wielowiekowa staroytno, jak i panowanie kolejnego wadcy.
15

Badania antropologiczne wskazuj na zmienno dugoci pr roku, tygodni i czci dnia w poszczeglnych kulturach. W spoeczestwach, gdzie nie ma praktycznie pr roku (Oceania), nie ma te pojcia roku. Indianie z poudniowej Arizony licz lata wok cyklu siewu do zbioru rolin. Taki cykl zachodzi dwukrotnie w cigu roku sonecznego, przez co Indianie ci uznaj rok dwukrotnie krtszy od sonecznego. Rnie te wyznaczany jest pocztek roku. 15 marca nadal w wielu miejscach pamita si o Idach Marcowych, a rzymski Janus (od ktrego nazwa pierwszego miesica w wielu jzykach) nie od zawsze wita nowy a egna stary rok. Pocztek roku moe by zwizany z kwitnieniem palmy, pojawieniem si lici na krzewach baweny czy te pojawieniem si awic ryb. W wielu kulturach pojcie roku nie jest zwizane z trwaniem, jest tylko powtarzajcym si cyklem zmian w przyrodzie. Nilotyccy Nuerzy czy Indianie Nawaho maj po 2 pory roku, Indianie Saulteaux 6, niektre plemiona uznaj 3, 4 czy te 8 pr roku. Nazwy miesicy zaczerpnite bywaj od zjawisk przyrody lub s numerowane. Liczebno miesicy w roku moe by rna, jednak samo cykliczne pojawianie si i znikanie ksiyca miao prawdopodobnie wielki wpyw na powstanie abstrakcyjnego pojcia czasu. Pojcia abstrakcyjne, takie jak rok czy pienidz pojawiy si prawdopodobnie w tym samym czasie. E. Tarkowska: Czas w spoeczestwie - problemy, tradycje, kierunki bada, Wrocaw 1987, str. 31. 16 mierzony najczciej iloci okre Ziemi wok Soca 17 Podzia na pory dnia jest bardziej szczegowy i bogatszy ni na pory nocy. W Ghanie tradycyjny podzia dnia uwzgldnia pory takie jak gdy rosa opada czy gdy soce jest najpeniejsze. Dzielenie czasu na przeszo, teraniejszo, przyszo nie wystpuje we wszystkich kulturach. Indianie Hopi posuguj si jzykiem nie wskazujcym na teraniejszo, dawno lub przyszo wydarze. Niektre jzyki bardzo precyzyjnie ukazuj moment zajcia jakiego zdarzenia, lecz jest to precyzja zupenie inna od precyzji sekundnika czy kalendarza, np. wskazujca, czy dane zdarzenie miao miejsce w czasie obecnej doby, czy te przed dwiema dobami. Charakterystyk jzykw europejskich jest przestrzenne wyobraenie czasu. Przeszo moe by odlega, czas si duy. E. Tarkowska: Czas w spoeczestwie - problemy, tradycje, kierunki bada, Wrocaw 1987, str. 35 -40. 18 H. Ciszewski: Trium - filozofia bezczasowa, d 2003, str. 18. 19 Wspomnijmy choby o dwukrotnym w cigu roku przesuwaniu wskazwek zegara, czy te o zatrzymywaniu czasu pod koniec wielu rozmw w Unii Europejskiej.
20

Ze wzgldu na przedzia czasu oddzielajcy moment podjcia decyzji od jej realizacji, moemy wyodrbni: decyzje operacyjne dotyczce krtkich okresw; decyzje taktyczne, ktrych realizacja i skutki zachodz w okresie od kwartau do roku; decyzje strategiczne dotyczce wieloletnich przedziaw czasu. M. Jeowicki: Podstawy organizacji administracji publicznej, Warszawa 1998, str. 128.

17

Administracja najczciej odzwierciedla charakterystyczne cechy epoki, dostosowujc si zwykle do przemian dziejowych. Wiele nauk zajmuje si problematyk czasu 21, jednak historia i jej nauki pomocnicze wi si z czasem najcilej. Umiejtno korzystania z pojcia czasu nie naleaa do czowieka od zawsze. Pierwotne kultury uznaway tylko tzw. zdarzeniowy charakter czasu, czyli okrelanie czasu jakiego zdarzenia wobec zdarze wanych, takich jak wita, powodzie, niwa. Pniej rozumienie czasu zostao zdominowane przez sposb cigy, kalendarzowy22. Kady organizm uksztatowany zosta w dugim procesie historii rodowej 23. Oglnie uznawana teoria ewolucji wskazuje, jak wiele przeszkd pokona i jak wiele wymogw spenia musi osobnik, aby przetrwa, a czas trwania poszczeglnych gatunkw jest jednym z miernikw sukcesu24. Podobnie w instytucjach prawa publicznego, dugowieczno pokazuje uyteczno czy te powag konkretnego zjawiska25. Stabilno kadr administracji jest wanym elementem budowania nowoytnego aparatu pastwowego. Zgodnie z francuskim powiedzeniem rzdy si zmieniaj, administracja pozostaje, trwao administracji pozwala na unikanie pochopnych, powizanych z biec polityk dziaa. Stabilno kadr z jednej strony wpywa na wykorzystywanie dowiadczenia, z drugiej wprowadza rutyn i znudzenie. Odpowiednia polityka awansw, urlopw i rotacji umoliwia zapobieganie negatywnym nastpstwom upywu czasu26. Mdre przepisy, odpowiednie wychowanie kandydatw na urzdnikw i wysoka kultura organizacyjna maj decydujcy wpyw na waciwe wykorzystanie czasu27. Administracja posuguje si pojciem planu. Plan jest pragnieniem i prb osignicia okrelonego ksztatu przyszoci28. Plan moe mie charakter krtkookresowy (np. obejmujce jeden rok budetowy, redniookresowy (co najmniej pi lat) lub dugookresowy (wiele lat, plan nastawiony na potne reformy i przygotowanie si na zmiany cywilizacyjne)29. Planowanie wymaga umiejtnoci prognozowania30, administracja powinna przewidzie skutki podejmowanych decyzji. Wdraanie przez konkretne akty normatywne i administracyjne zmian powinno, zgodnie z zasadami polityki administracyjnej, umie wyciga wnioski z moliwoci rozwoju sytuacji. Nieobce administracji powinny by rodki
21

Od fizyki, poprzez prakseologi a do medycyny i biologii, tu wszdzie wystpuje pojcie czasu. Tylko nauki najbardziej abstrakcyjne jak matematyka (lub najbardziej zajmujce) staraj si nie zwaa na upywajcy czas. 22 Wbrew stanowisku wielu autorw, wielo czasw nie zostaa wyeliminowana, a wszechwadza kalendarza sonecznego nie jest absolutna. Poczynajc od wieloci er i kalendarzy obowizujcych czowieka, poprzez tworzenie grupowych i jednostkowych sposobw okrelania czasu, moment zajcia konkretnego zdarzenia wskazywany jest na rne sposoby. E. Tarkowska: Czas w spoeczestwie - problemy, tradycje, kierunki bada, Wrocaw 1987, str. 30. 23 I. Eibl-Eibesfeldt: Mio i nienawi, Warszawa 1987, str. 51 -52.
24

Zjawisko mutacji, za pomoc ktrego teoria ewolucji wyjania zmiany obejmujce gatunki, czy te innowacje wprowadzane za pomoc metod inynierii genetycznej nastpuj skokowo, s to zdarzenia raczej ni procesy. Jednak nawet osobniki zmienione w ten sposb, czyli przedstawiciele nowych odmian i gatunkw, take dziedzicz wiele cech swoich twrcw. 25 Naley jednak zaznaczy, e kady organizm niesie za sob historyczny balast, ujawniajcy si midzy innymi w istnieniu narzdw nieuywanych, zbdnych z technicznego punktu widzenia. Istnienie archaicznych instytucji prawnych czsto zachca do wprowadzania zmian. 26 H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia oglne, Warszawa 1998, str. 217. 27 Pewien obcokrajowiec przyjechawszy do Hiszpanii, mia nadziej wyrni si pozytywnie dziki swojej punktualnoci. Udao mu si nie spnia przez jeden dzie. Dnia drugiego umwi si na kilka spotka, a kiedy jego kontrahent przyszed na spotkanie o dwie godziny zbyt pno, wymusi na naszym bohaterze spnianie na wszystkie nastpne spotkania tego dnia. Potem obcokrajowiec dostosowa si, machn rk na punktualno i mwi maana. 28 E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko: Zarys nauki administracji, Katowice 1996, str. 47. 29 E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko: Zarys nauki administracji, Katowice 1996, str. 49. 30 Niestety nawet ocena statystycznego czasu potrzebnego na obsuenie jednej osoby, co - dziki umawianiu si na konkretn godzin - umoliwioby uniknicie kolejek, przerasta wyobrani wielu osb.

18

takie jak symulacja, zapoznawanie si z opiniami wszystkich stron czy te korzystanie z dowiadcze historycznych wasnego i innych krajw. Administracja przewidujca powinna po mistrzowsku ledzi tendencje rozwoju wiata w czasie. Zapobieganie niejednokrotnie jest tasze i bardziej efektywne ni leczenie, jednak w potoku codziennych spraw zbyt czsto brakuje spojrzenia strategicznego. Odnajdowanie przyczyn niekorzystnych moliwych zjawisk (jak zanieczyszczenie rodowiska, poary, bezrobocie czy epidemie) pomaga efektywniej i taniej walczy z nieszczciami31. Sigajc do dorobku Taylora i Adamieckiego spostrzec moemy, jak wielkie znaczenie we wprowadzaniu naukowych metod do zarzdzania mia czynnik czasu. Taylor uwaa, e aby osign wzorcow wydajno naley przede wszystkim okreli czas pracy. Optymalizacja czasu pracy nastpuje przez eliminacj zbdnych czynnoci, ergonomi i ustalenie norm efektw pracy dla danego odcinka czasu. Adamiecki zwraca uwag na optymalno szybkoci pracy, zbyt wolne (przez opnienia i wysokie koszty) oraz zbyt szybkie (przez wiksz awaryjno) wykonywanie czynnoci mona wyeliminowa przez szkolenie pracownikw i zastosowanie harmonogramw32. W eliminacji zbdnych elementw procedur mog by pomocne mapy procesw. Rozrysowanie wszystkich elementw procesu i wskazanie wkadu poszczeglnych elementw na caociowy efekt pozwala eliminowa fragmenty procedury nie majce wartoci. Metoda Just-in-Time, wypraktykowana w zakadach Toyoty przyniosa rewolucj w dziedzinie produkcji przemysowej. U podstaw tej metody ley eliminacja marnotrawstwa w dziedzinie czasu i jakoci. Metoda ta nakazuje unika sytuacji, kiedy produkt oczekuje na dalsz obrbk33. Metoda ta wymaga jednak odpowiedniej infrastruktury technicznej i spoecznej34. Czas wolny peni moe rne funkcje, m.in. ekonomiczne, zdrowotne, spoeczne35. Woln chwil mona zaj doksztacaniem zawodowym, regeneracj si witalnych czy te twrczoci artystyczn, dozujc przyjemno lub inne spodziewane efekty36. Funkcjonuje opinia, e czowiek najbardziej marnuje ycie przez ze wykorzystanie czasu wolnego37. Urlop, czyli duszy wypoczynek, jest w kulturze europejskiej uwaany za konieczny element efektywnego wykorzystania czasu38.
31

D. Osborne, T. Gaebler: Rzdzi inaczej - jak duch przedsibiorczoci przenika i przeksztaca administracj publiczn, Pozna 1996, str. 302. 32 A. Laskowska: Konkurowanie czasem - strategiczna bro przedsibiorstwa, Warszawa 2001, str. 21. 33 Spowodowane to by moe niskimi moliwociami produkcyjnymi, z organizacj czy te awariami. Dziki temu oszczdza si na magazynowaniu (nie ma magazynw, wic nie trzeba opaca ochrony czy konserwacji zapasw). 34 A. Laskowska: Konkurowanie czasem - strategiczna bro przedsibiorstwa, Warszawa 2001, str. 56, 89. 35 S. Czajka: Z problemw czasu wolnego, Warszawa 1974, str. 76. 36 W. Miszczak: Wykorzystanie czasu wolnego, [w:] Metodologia pomiaru jakoci ycia, Wrocaw 2002, str. 114. 37 Wikszo czasu wolnego przeznaczana jest na ogldanie telewizji, potem na kontakty towarzyskie, potem czytelnictwo, sport, suchanie muzyki. Sam sposb spdzania czasu nie dyktuje czy bdzie to czas zmarnowany (czy mgby by lepiej wykorzystany), choby dlatego, e istniej rne motywacje wypoczynku i rne cele ycia. Istnieje silna zaleno sposobu spdzania czasu od wyksztacenia i wieku jedno stki oraz typu spoeczestwa, w ktrym dana jednostka yje. 38 S. Toczek-Werner: Wzory rekreacyjnego zachowania si ludzi w obszarach wypoczynku urlopowego i ich gwne determinanty, [w:] Studia nad czasem wolnym mieszkacw duych miast Polski i jego wykor zystaniem na rekreacj ruchow i turystyk, Wrocaw 2000, str. 211. Tzw. Sabbatical year, czyli stosowany na uniwersytetach USA roczny odpoczynek raz na siedem lat ma na celu gwnie odwieenie spojrzenia na wiat, podre, lub napisanie ksiki. Wiele firm przymusowo wysya pracownikw na urlopy (czsto w miejsca zupenie rne od typowego otoczenia urlopowego, np. dungle, klasztory, dzielnice ndzy egzotycznych miast), co powoduje odnowienie si umysowych i nowe nastawienie do pracy. Zupenie inaczej w przypadku tzw. sararimen (od salary man), czyli pracownikw japoskich koncernw, gdzie cae ycie koncentruje si wok pracy, a nawet krtkie przysugujce urlopy s niewykorzystywane.

19

Pojcie czasu, obecne w planowaniu, zaatwianiu spraw czy te przeciwdziaaniu zmczeniu moe by pomocne tak dla teoretykw, jak i praktykw administrowania. Zmiany zachodzce we wspczesnym wiecie zmuszaj do szybkiego dostosowywania si do prawidowych i przeciwstawiania si bdnym tendencjom. Wiek XXI bdzie czasem administracji. Odpowiednie przygotowanie urzdnikw, ale przede wszystkim edukacja wszystkich obywateli mog sprawi, e czas dany naszemu krajowi nie bdzie zmarnowany.

20

Konkurencja w administracji publicznej Problematyka dobrej administracji moe by badana z dwch podstawowych punktw widzenia, z punktu widzenia pastwa oraz jednostki. Dla pastwa, czy te dla ogu, administracja dobra to administracja sprawna, efektywna, wydajna i oszczdna zarazem. Dla jednostki wanym czynnikiem oceny administracji jest jej przyjazno. Rozrnienie midzy tymi dwoma punktami widzenia nie zakada, e interesy pastwa i jednostki s sprzeczne, a tylko podkrela subiektywno oceny administracji. Wedug Ulpiana prawo publiczne dotyczy pastwa rzymskiego, a prywatne poszczeglnych jednostek1. Nie wszystkie pojcia wykorzystywane przy opisywaniu zagadnie regulowanych prawem prywatnym s poyteczne czy moliwe do wykorzystania w kontekcie spraw publicznych. Wiele poj moe by przenoszonych wprost, jednake znaczna cz posuy tylko jako przenonia. Pojcia rynku, klienta, rywalizacji maj zblione ale nie tosame znaczenia w sferze prywatnej i publicznej, dlatego powinny by porwnywane ostronie, przy czynieniu odpowiednich zastrzee. Konkurencja2 (z ac.), wspzawodnictwo, wspubieganie si. W yciu gospodarczym stanowi wedug ekonomicznej szkoy liberalnej wolna k. jedyny naturalny i racjonalny sposb regulowania poday i popytu3. Konkurencja to rywalizacja o klienta. Pojcie klienta oznacza tutaj osob korzystajc z usug administracji publicznej. Sprawna administracja jest jednym z czynnikw wpywajcych na jako ycia w danym pastwie, jak rwnie oddziauje na ocen rynku danego pastwa przez inwestorw. Konkurencja odgrywa wan rol w rozwoju gospodarki, sprzyja interesom klientw pod warunkiem, e jest uczciwa4. Aby przenie skutki mechanizmw konkurencyjnych ze sfery prywatnej do publicznej, potrzebne jest stworzenie odpowiedniej (cho ryzykownej) zachty najprawdopodobniej finansowej za zaatwienie kadej sprawy5 - do konkurowania o klienta. Prywatyzacja zada publicznych nie zawsze prowadzi jednak do wzmacniania zjawiska konkurencji. Kiedy normy prawne gwarantuj monopol na danym rynku, prywatne podmioty realizujce zadania publiczne6 nie podlegaj cisym mechanizmom rynkowym, a raczej s testowane ze znajomoci wiata polityki. Dziki mechanizmom konkurencji mona, zgodnie z zasad divide et impere, wpywa na losy przedsibiorstw (skcajc zwizki zawodowe) czy te krajw (przez dziaania polityczne, wojskowe, szpiegowskie). Pomidzy sfer mikroekonomiczn i makroekonomiczn, jak i pomidzy gospodark a administracj publiczn7 wystpuj zawsze liczne zalenoci i zwizki8. W literaturze ekonomicznej pojawia si szereg definicji pojcia konkurencji, niejednokrotnie wyraenie konkurencja traktowane jest rwnie jako pojcie pierwotne, nie wymagajce definiowania9. Teoria ekonomii wyrnia wiele rodzajw konkurencji. Klasyfikacje oparte s w oparciu o rne kryteria podziau. Konkurencja moe dotyczy m.in.: ceny, jakoci, wygldu, trwaoci
1 2

M. onierczuk: Zarys prawa rzymskiego, Lublin 1995, str. 19. Konkurencja sportowa siga czasw najdawniejszych, pojcie czystej rywalizacji znane byo i ucieleniane w igrzyskach staroytnej Grecji; J. Filek: Midzy doskona a niedoskona konkurencj, czyli konkurencja w perspektywie etycznej, [w:] Prakseologia nr 140/2000, str. 21. 3 Wielka Ilustrowana Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga, Krakw 1928, Tom VII, str. 51. 4 M. Pika: Nieuczciwa konkurencja - co to znaczy?, Rzeczpospolita z 28 sierpnia 2002. 5 Rozwizanie takie przyjto np. przy tworzeniu Kas Chorych. Ocena ich dziaalnoci nie jest jednoznaczna. 6 W II Rzeczypospolitej toczya si dyskusja, czy Polski Monopol Zapaczany moe by wykupiony przez pana Kreugera ze Szwecji. 7 Choby traktujc administracj publiczn jako istotny element otoczenia, w ktrym dziaaj przedsibiorcy. 8 K. Sobczak: Gospodarka rynkowa a wadza publiczna, Warszawa 1997, str. 7. 9 H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjnoci przedsibiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999, str. 9.

21

oraz warunkw usug10. Podstawowym kryterium konkurencji w sferze prywatnej jest cena. Cena wpywa na ksztatowanie si popytu i poday. Rynki, na ktrych cena jest jedynym kryterium konkurencji, s jednak rzadkoci11. Pojcie rynku powstao wraz z pojawieniem si wymiany towarowej. Pocztkowo rozumiany jako miejsce, w ktrym dochodzio do spotkania sprzedajcych i kupujcych, przej znaczenie okrelonego zbioru klientw i usugodawcw12. Pojcie rynku w sferze publicznej nie jest rwnoznaczne z pojciem rynku w sferze prywatnej. W wiecie handlu konkurencja wpywa na uatwienie dostpu do usug. W sferze administracji publicznej dwuwadza prowadzi do chaosu i sporw kompetencyjnych. Moliwo wyboru pomidzy rnymi organami administracji publicznej, waciwymi do zaatwienia konkretnej sprawy jest zagadnieniem kontrowersyjnym, ale - w kontekcie powstawania wiatowej wioski - coraz bardziej realnym. Sprawy obywatela zmieniajcego miejsce zamieszkania do innego wojewdztwa, powiatu czy gminy bd podlegay innym organom administracji publicznej. Zmieniajc obywatelstwo emigrant wybiera zaleno od innych wadz pastwowych i podlego prawu nowego kraju13. Monopol w administracji publicznej jest zjawiskiem normalnym, jednake take czsto zjawiskiem tylko pozornym. Mechanizmem, ktry zmusza do konkurowania, jest zysk. Wadze dbajce o rozwj kusz inwestorw (poczynajc od zakadw publicznych14 skoczywszy na grupach pastw). Inwestor decydujc si na ulokowanie kapitau na danym terenie bierze pod uwag wiele czynnikw, takich jak: stabilno prawa, rozwj infrastruktury czy stan rodowiska. Niedostosowanie do wymogw rynku wiatowego powoduje przegranie konkurencji. Organizacje publiczne, inaczej ni przedsibiorstwa, maj na celu dobra spoeczne. O konkurencyjnoci organizacji publicznych stanowi umiejtno sprostania wymaganiom rynku, wykorzystywanie szans otoczenia. Dla organizacji takich jak szkoy, szpitale, biblioteki, muzea, zachowania konkurencyjne s nowoci15. W wielu zjawiskach i pojciach (takich jak np. waciwo organu, zlecanie zada) dotyczcych administracji publicznej mona zaobserwowa pewne elementy ujawniajce istnienie konkurencji. Waciwo pozwala na okrelenie jaki podmiot administracji jest powoany do zaatwiania spraw danego rodzaju. Najczciej wyrniane s: waciwo rzeczowa, miejscowa, instancyjna i funkcjonalna16. Spory o waciwo s typowym przejawem konkurencji w administracji publicznej. Porozumienie dotyczce wykonywania zada z zakresu administracji rzdowej przez organy samorzdu terytorialnego moe by przykadem konkurencji17 - organ przejmujcy zadania zlecone otrzymuje rodki finansowe, za co podejmuje si wykonywaniu zada administracji rzdowej18.
10 11

H. Adamkiewicz: Uwarunkowania ... , str. 18-19. W kreskwce Disneya konkurencja zostaa obrazowo wyjaniona: firma chcc sprzeda towar musiaa przycign klienta nisz cen, co widzc konkurent z drugiej strony ulicy rwnie obnia cen. Zysk ze sprzedanego towaru stawa si coraz mniejszy, przez co zmusza do oszczdniejszej, bardziej efektywnej pracy. 12 D. Simpson: Modele strategii marketingowych i moliwo ich zastosowania w przedsibiorstwach spedycyjnych, Gdask 1999, str. 53. 13 Zmiany terytorialne - czy to w wyniku wojen, czy pokojowego jednoczenia lub podziau pastw nale do interesujcych zjawisk. Ujednolicanie, bd te przejmowanie wzorcw zaley od siy konkurujcych modeli; Deutschland - von der Teilung zur Einheit, Berlin 1998, str. 130. 14 W pewnej szkole rolniczej gwnym celem dyrekcji byo przetrwanie do emerytury - nic nie robic. Podczas konkursu na stanowisko dyrektora na nastpn kadencj dawny dyrektor owiadczy, e: W obecnych trudnych czasach nie mam wizji na rozwj szkoy. Zwyciy drugi kandydat, ktry z odwag patrzy w przyszo. Szkoa rozwija si dynamicznie, ilo uczniw wzrosa czterokrotnie, przez co przypyno wicej pienidzy, szkoa planuje obecnie budow krytego basenu i rozwija wspprac zagraniczn. 15 M. Bednarczyk: Organizacje publiczne - Zarzdzanie konkurencyjnoci, Warszawa - Krakw 2001, str. 31. 16 E. Ochendowski: Prawo Administracyjne - cz oglna, Toru 1999, str. 226-227. 17 Konkurencja pomidzy administracj rzdow a samorzdow jest zagadnieniem bardziej zoonym. Moe by porwnana do zlecania przez firm zada podwykonawcom, pod uwag brane s koszty i zyski, konkurencja

22

Modele administracji publicznej w rnych krajach i rnych czasach maj pod wieloma wzgldami odmienne cechy19. Modele administracji upodabniaj si do siebie, cho nie zawsze trac swoje cechy charakterystyczne. Czsto przejmowanie wzorcw obcych ma rda w podporzdkowaniu politycznym, czasami niezwyke sukcesy danego instrumentu prawnego dotyczcego administracji publicznej skaniaj prawodawc do sigania do sprawdzonych wzorcw. Podobnie system szkolenia kadr czsto czerpie pomysy z modelowych rozwiza z innych pastw. Przenoszenie wzorcw wprost w wielu przypadkach nie sprawdza si, jeli nie jest czynione umiejtnie. Warunki w poszczeglnych krajach rni si od siebie, dlatego nawet najlepsze rozwizania powinny by odpowiednio dostosowywane do kultury lokalnej. Francuska szkoa ENA staa si inspiracj m.in. dla brytyjskiej suby cywilnej, dla niemieckiej Wyszej Szkoy Nauk Administracyjnych i dla wielu innych szk. Unia Europejska powoduje zblienie administracji w wielu sferach. Nie jest prawdopodobnie waciwym stosowanie wobec modeli administracji twierdze darwinizmu, ale z pewnoci silne, sprawne typy administracji maj zwykle szanse na popularyzacj bardziej ni administracje nie potrafice dostosowa si do zmian otoczenia. Modele takie jak centralizm i decentralizacja, czy prywatyzacja i upastwowienie konkuruj pomidzy sob, znajdujc w okrelonych warunkach sabsze lub silniejsze argumenty20. Ocena konkurencyjnoci poszczeglnych czci aparatu pastwowego powinna by cenion informacj o stanie administracji publicznej. Jednym z zada pastwa jest zapewnianie podobnych standardw dziaania administracji na caym jego terytorium21. Konkurencja midzy organami administracji publicznej powinna prowadzi do oglnego podnoszenia standardu usug, a nie do osignicia pozycji monopolist ycznej przez najsprawniejszego uczestnika gry rynkowej. Prawidowe stosowanie awansw i zwolnie czy rotacja kadr winny by czci polityki administracyjnej pastwa. Kontrola administracji publicznej, badajc dziaalno organu od strony gospodarnoci, rzetelnoci jak i celowoci rwnie moe stawa si - poprzez porwnywanie wynikw kontroli - rdem informacji o konkurencyjnoci organw administracji22. O ile polityka z natury swojej siga czsto do mechanizmw konkurencji, a zdobycie rynku politycznego moe by utosamiane z przejciem wadzy, to administracja publiczna, korzystajc z poparcia przez siy rzdzce, musi ogranicza si do jednakowego traktowania kadego klienta. Przepisy prawa ustanawiajce ramy dziaalnoci organw administracji publicznej nie pozwalaj na zbytnie zrnicowanie jakoci usug administracji 23. Tym wiksz rol w jakoci administracji publicznej odgrywa kultura osobista urzdnika. Konkurencyjno pastwa na rynku midzynarodowym mierzona moe by w jego sile politycznej, twrczoci artystycznej, sportowej czy przemysowej. Na konkurencyjno pastwa ma wpyw wiele czynnikw, takich jak: systemy zarzdzania stosowane w gospodarce, stabilno prawa, stan infrastruktury, zasoby ludzkie, stopie ingerowania rzdu w gospodark, stopie umidzynarodowienia gospodarki czy te stan finansw pastwa24. Administracja publiczna, jej sprawno, nowoczesno i elastyczno, mog sprzyja bd
odbywa si pomidzy usugami, ich jakoci i cen, a nie wprost pomidzy organami administracji publicznej. Oczywicie konkurencja nie jest jedynym pojciem, jakim mona opisywa porozumienia midzy organami. 18 E. Ochendowski: Prawo Administracyjne - cz oglna, Toru 1999, str. 228. 19 H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia oglne, str. 25, 166, 305. 20 H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia oglne, str. 285. 21 P. Przybysz: Jednolito orzecznictwa sdw administracyjnych, [w:] Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec dziaa administracji publicznej, Rzeszw 2002, str. 425. 22 E. Ura, Ed. Ura: Prawo administracyjne, Warszawa 1999, str. 201. 23 J. Jeewski: Z problemw rozgraniczania polityki i administracji, [w:] Administracja publiczna w pastwie prawa, Wrocaw 1999, str. 124. 24 H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjnoci przedsibiorstw w gospodarce r ynkowej, Gdynia 1999, str. 62.

23

przeszkadza w rozwoju poszczeglnych dziedzin dziaalnoci ludzkiej w danym pastwie, wpywajc na jego ogln konkurencyjno. Wspczesny wiat charakteryzuje si intensyfikacj procesw umidzynarodawiania25. Nie tylko prawo, ale te praktyka administracyjna pastw wstpujcych do Unii Europejskiej, musi przyswoi standardy Unii. Konkurowanie poszczeglnych regionw o fundusze unijne opiera si na umiejtnociach urzdnikw oraz sprawnoci wadz lokalnych. Konkurencyjno regionw na poziomie krajowym i midzynarodowym zalena jest midzy innymi od instytucyjnego i organizacyjnego kontekstu, w jakim dziaaj regionalni przedsibiorcy26. Sprawna i stabilna administracja powoduje zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego. Rozwj regionw Europy rodkowoWschodniej stwarza due zapotrzebowanie na inwestycje zagraniczne, pastwa musz zabiega o inwestycje, konkurujc pomidzy sob27. Inkubatory przedsibiorczoci, oceniajc realno powodzenia projektowanych przedsiwzi, bior pod uwag midzy innymi stan administracji i sprawno, z jak sprawy przedsibiorstwa bd zaatwiane. To samo przedsiwzicie, upadajce w jednym regionie, moe w drugim mie powodzenie. Oczywicie administracja publiczna jest tylko jednym z elementw pastwa, ale elementem bardzo istotnym, cho - jak powietrze - administracja nie musi by zauwaana. Konkurencja ograniczana bya od dawna, korzyci z posiadania monopolu skaniay kupcw i rzemielnikw skupionych w gildiach i cechach do ustalania cen, jakoci i iloci sprzedawanych towarw. Jednak pomidzy cechami a kupcami istniaa konkurencja spowodowana sprzecznoci interesw. Konkurencja spowodowaa powstanie tzw. systemu nakadczego, dziki ktremu kupcy otrzymywali wicej towaru za nisz cen. System nakadczy28 polega na produkowaniu poza miastem, gdzie nie obowizyway przepisy cechowe29. Monopol administracji publicznej na dziaania takie jak wydawanie koncesji czy zezwole bywa przeamywany przez dziaania nielegalne grup przestpczych. Najczstsz motywacj do przedsibrania dziaalnoci przestpczej jest zysk materialny. Zapotrzebowanie na usugi lub towary nielegalne lub te moliwo taszego ich pozyskania skania do dziaania drogami pozaprawnymi, w ukryciu przed administracj publiczn. Sojusznikami w walce z tak konkurencj administracji publicznej s aparat pastwa i przepisy prawa, a wrogami - niesprawny, skorumpowany aparat pastwa i nieyciowe przepisy prawa. Osoba dobrze przygotowana do penienia funkcji urzdniczych powinna stawa si przedmiotem walki konkurencyjnej urzdw rnych regionw czy resortw. Dziki temu, e kandydat na urzdnika nie kieruje si wycznie przesankami materialnymi (funkcja urzdnika to przecie powoanie), konkurujce urzdy sigaj do argumentw takich jak odpowiedzialno zada, moliwo spenienia si w pracy czy te mie otoczenie. Konkurencja pracownikw, zarwno wewntrz administracji publicznej, jak i pomidzy administracj publiczn a sfer biznesu, odbywa si zarwno poprzez poszukiwanie najlepszych absolwentw sawnych uczelni, jak i poprzez poszukiwanie osb zaufanych i posusznych. Gospodarka rynkowa wpywa na administracj, a osoba poszukujca pracy najprawdopodobniej rozpatrzy zarwno oferty ze sfery prywatnej, jak i publicznej. Konkurencja nie zawsze prowadzi do innowacyjnoci30 i polepszania standardu usug administracji. Zdrowa konkurencja moe istnie gwnie pomidzy stabiln ymi regionami czy
25

B. Kouch: The main factors determining the increase of regional competitiveness, [w:] Competition and coexistence in the process of the European integration, Warszawa 2000, str. 7. 26 D. Miller: Administrative, Institutional and Financial of Regional Influences On Regional Economic Growth and Development, [w:] Increasing regional competitiveness - Polish and British experience, Toru 1999, str. 67. 27 E. Bojar, Competition for Foreign Capital. Poland, Ukraine, Russia And Belarus. (Legal Regulations), [w:] Increasing regional competitiveness - Polish and British experience, Toru 1999, str. 149. 28 Konkurencj midzy cechami a kupcami mona w dzisiejszej terminologii nazywa konkurencj cenow. 29 T. Tkaczyk: Wybrane problemy konkurencji, Warszawa 2000, str. 18, 19. 30 Zbytnia konkurencja, polegajca na kopiowaniu wzorcw, moe dziaa zniechcajco do innowacji.

24

gminami, ktre nie tylko walcz o chwilowe cele, ale maj te dalekosine wizje 31. Konkurencja antagonizuje ludzi, powiksza rnice midzy regionami i krajami majcymi rne moliwoci32. Zwycizc procesu konkurencji nie zawsze jest najlepszy usugodawca, czciej jest to konkurent majcy najwiksz si przebicia. Bdem jest, gdy teorie sprawnego dziaania s adresowane tylko do dziaalnoci czysto gospodarczej, a caa sfera administracji publicznej jest jedynie domen socjologiczno-polityczn33. Nie konkurencja, a wysoki poziom usug powinien by celem projektowania dobrej administracji. Konkurencja jest podana wtedy, gdy sprzyja wiadczeniu spoecznie przydatnych usug. Konkurencja w administracji publicznej moe prowadzi do powstawania coraz lepszej administracji, a niektre pojcia istniejce w prawie prywatnym mog by uyteczne w opisywaniu konkurencji w administracji publicznej.

31

A. Nowak-Far: Globalna konkurencja - Strategiczne zarzdzanie innowacjami w przedsibiorstwach wielonarodowych, Warszawa - Pozna 2000, str. 83. 32 H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjnoci przedsibiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999, str. 44. 33 W. Kieun (powoujc si na Platona): Tadeusza Pszczoowskiego teorie przekonywania, dyskusji i sprawnego dziaania, [w:] Prakseologia nr 140/2000, str. 152.

25

czenie administracji Problematyka czenia administracji naley do zagadnie poruszanych przez nau ki administracyjne w kontekcie reform administracji. Reformy administracji wynika mog ze zmian otaczajcego aparat administracyjny wiata, mog rwnie mie pocztek w odkryciach i trendach w samej administracji. Administracja jest cile zwizana z rzeczywistoci polityczn, i mimo prawidowoci rzdy si zmieniaj, administracja pozostaje, administracja jest zmienna i musi dostosowywa si do procesw politycznych, spoecznych, gospodarczych, przyrodniczych i wielu innych wpywajcych na ycie czowieka. Przez czenie administracji rozumiemy tutaj bardzo szeroko wszelkie procesy i zjawiska wice organy, gazie czy komrki administracji jak rwnie cae aparaty pastw pomidzy sob. Powizania takie mog by zarwno bardzo powierzchowne, jak i cilejsze, w kracowym przypadku prowadzce do cakowitego zjednoczenia. czenie dziaa administracji przez kooperacj, koordynacj, wspdecydowanie, zespolenie czy wiele innych sposobw i procedur rwnie mona uzna za przykady czenia administracji. Jednak nie jest to czenie organw w jeden organ lecz powizanie pracujcych komrek administracyjnych przez wsplne osiganie celw. Istniej oczywicie duo bardziej lune sposoby czce poszczeglne czci aparatu administracji, jak choby praca w tym samym budynku czy te poddanie takim samym oddziaywaniom atmosferycznym, jednak za czenie administracji w cisym znaczeniu przyjmijmy procesy dotyczce najbardziej istotnych elementw administracji. Administracj czy mog te suba wsplnej sprawie czy te ksztacenie kadr w jednej szkole, i te zjawiska uznamy za czenie administracji w znaczeniu szerokim. czenie administracji moe przebiega pomidzy wieloma orodkami i aparatami administracji, dodatkowo moe dotyczy zarwno aparatw rnej wielkoci jak i sobie podobnych. Istnieje kilka podstawowych modeli czenia administracji. Przyjmijmy, e w naszym przykadzie istniej dwa odrbne aparaty administracji, a po zjednoczeniu zostaje jeden. Proces taki odbywa si moe na kilka sposobw, z czego najczstsze to: integracja (dwa rwnorzdne w nowym); dominacja (z dwu zostaje jeden, przejmuje funkcje drugiego); oraz przenikanie (w kadym zachodz zmiany powodujce zanikanie rnic). Integracja posugiwa si moe wieloma schematami, takimi jak konfederacja, federacja, czy unia. Integracja powinna przebiega rwnolegle na wszystkich poziomach takich jak poziom prawny, poziom kadr czy poziom obywatelski. Dominacja moe wystpowa wtedy kiedy jeden z czonych elementw wyranie przewaa nad drugim po d wzgldem sprawnoci, wydajnoci. Naley uwaa, aby cele stojce przed dominacj unikay skrajnoci. Przenikanie moe by obserwowane dziki atwoci przemieszczania si kadr, pomysw i rozwiza. Przenikanie istnie moe zarwno w przypadku idei szlachetnych, jak i niszczcych. Poza modelami czenia administracji takimi jak integracja, dominacja czy przenikanie wyrni moemy rwnie rne sposoby rozwiza strukturalnych czenia administracji. Budowa dodatkowego aparatu ponad oboma czonymi elementami, koordynacja, pozostawienie aparatu niezmienionym ale wprowadzenie zmian przepywu informacji i polece czy te harmonizacja przepisw jak i podobne zachowanie si obu czonych aparatw administracyjnych w podobnych sytuacjach mog by rnymi sposobami rozwiza strukturalnych. Rozwizania te mog rwnie wystpowa cznie. czenie administracji wystpuje na rnych paszczyznach. Przede wszystkim wyrni mona czenie administracji rnych dziedzin i rnych terytoriw. Czsto obserwujemy przemieszczanie dziaw administracji pomidzy resortami. czenie bardzo rnych, oddalonych tematycznie dziaw jest ryzykowne, ale moe w szczeglnych
26

przypadkach zmusi administracj do zauwaania wielu aspektw danego zagadnienia. czenie podobnych dziaw jest atwiejsze jeli chodzi o przekazywanie i zrozumienie informacji, jednak trudniejsze ze wzgldu na konieczne zmiany stopni i tytuw pracujcych urzdnikw. Zagadnienia podziau wadzy s cile zwizane z problematyk czenia administracji. W przypadku trjpodziau i wzajemnego kontrolowania si wadzy administracja sdownictwa, administracja aparatu wykonawczego i ustawodawczego musz by odpowiednio oddzielone, z drugiej strony musz wsppracowa ze sob w ramach aparatu pastwowego. Dziki unikaniu ich poczenia ustrojodawca prbuje unika absolutyzmu jak i niesprawnoci wadzy. Ju od czasw rzymskich wiadomo, e w czasie kryzysu potrzebne jest jednoczenie wadzy, jednak nie naley tego naduywa. Istnienie odpowiedzialnoci rozproszonej sprawdza si w przypadku wysokiej kultury poszczeglnych osb. czenie administracji w znaczeniu ich wspdziaania i wsppracy podane jest szczeglnie w czasach klsk ywioowych, zagroe i niebezpieczestw, natomiast wiksza autonomia i swoboda nadaj si dla czasw spokojnych i bogatych. Administracja zjednoczona ze spoeczestwem to marzenie wielu socjalistw i twrcw idei pastwa prawnego. Patriotyzm przejawiajcy si w codziennej subie pastwu, wspdziaaniu obywateli i wykonywaniu swoich szlachetnych obowizkw sumiennie i wytrwale sprzyjaj budowaniu administracji bliskiej spoeczestwu. Jednym ze sposobw czenia administracji jest czenie stanowisk przez jedn osob. Zasada incompatibilitas jest w ostatnich czasach staym elementem porzdku prawnego. Unie personalne wystpoway najczciej i najsilniej w czasach czenia administracji i wasnoci publicznej i prywatnej. czenie administracji publicznej z prywatn jest zagadnieniem dosy kontrowersyjnym. Prywatyzacja zada i nacjonalizacja mog by przeprowadzane w sposb uczciwy i kompetentny, wyniki tych procesw rwnie mog sprawdza si w praktyce. Jednak zarwno szeroko rozumiane bezpieczestwo pastwa jak i obywateli musz w tych przypadkach pozostawa niezagroone. czenie administracji prywatnej i publicznej ma dug tradycj, chlubn i mniej chlubn. Zasada jednego okienka polega na czeniu wszystkich waciwoci organw administracyjnych. Obywatel moe dziki wykorzystaniu zasady jednego okienka zaatwi dowoln spraw majc kontakt wycznie z jednym urzdem, ktry nie odsya petenta dlatego e potrzebne jest zawiadczenie czy te wypis, lecz sam zdobywa odpowiednie dokumenty od innych urzdw. Urzdnicy zwykle maj wiksze od innych obywateli pojcie o procedurach i przepisach dotyczcych administracji, oni wic powinni korzysta z tej wiedzy pomagajc wszystkim zainteresowanym. Zasada jednego okienka jest przykadem czenia waciwoci poszczeglnych skadnikw aparatu administracyjnego. czenie brzmie i instrumentw podlega zasadom tworzonym przez nauki harmonii, instrumentacji i orkiestracji. Dwa gwne sposoby czenia linii melodycznych: polifonia i homofonia przypominaj kooperacj i kierowanie w administracji. czenie technik plastycznych, takich jak collage czy multimedia cilej s zwizane z kontaktami administracji z obywatelem. Obywatel moe dziki wielu sposobom i mediom korzysta z informacji, komunikowa si z urzdnikami i bra udzia w yciu pastwa. Synestezja, czenie wrae odbieranych przez jeden ze zmysw z doznaniami zwizanymi z innym zmysem moe by porwnana do niektrych wad dziaalnoci administracji, jak nadmierna biurokratyzacja, kiedy zamiast zaatwienia sprawy moemy spodziewa si wycznie stosw niezrozumiaych papierkw i wielu godzin spdzonych w kolejkach. Ludzko od wielu wiekw zna sposoby czenia materiaw. Wynalazek igy i nici pozwoli czowiekowi na zasiedlenie zimnych terytoriw, poznanie sposobw czenia materiaw budowlanych zwikszyo bezpieczestwo i wygod. Administracja dziki prawidowemu wykorzystaniu mechanizmw czenia moe wykonywa bardziej skomplikowane i trudniejsze zadania.
27

Budowanie zda moliwe jest dziki poznaniu prawidowoci czenia wyrazw. Wyrazy natomiast zbudowane s z gosek. Sztuka budowania zda polega na opanowaniu sposobw porozumiewania si (wysawiania i rozumienia) dziki odpowiedniemu czeniu brzmie poddanych intonacji i ekspresji. Poezja wielokrotnie udowadnia, jak wiele moliwoci kryje si w sowach odpowiednio poczonych. Jzyk prawniczy w sposb duo bardziej dokadny i praktyczny powinien zmierza do opisywania sytuacji i wyznaczania regu. Kolejno zda w artykuach, numeracja paragrafw, czy te sposb oznaczania terminu wejcia w ycie czy te utraty wanoci aktu, a nawet budowa caego systemu aktw prawnych siga do niezmierzonego potencjau sztuki czenia i budowania. Jeli budow dziea literackiego przyrwnamy do budowy aktu prawnego a budow zdania do budowy przepisu, wtedy moemy rwnie przywoa zjawiska takie jak sandhi1 czy te czenie wyrazw w inny wyraz. Dodatkowo problematyka jzykw urzdowych pojawia si przy czeniu pastw czy przy zagadnieniach czenia administracji zrnicowanych regionw. czenie cyfr zmienia ich znaczenie zarwno w systemie rzymskim, jak i arab skim. Administracja rnych szczebli moe dziaa dziki odpowiedniemu ich podporzdkowaniu. Dodawanie prdkoci w fizyce oznacza ruch. Administracja, dziki odpowiedniej motywacji i atmosferze moe wyzwoli w sobie wielki potencja dziaania. Reakcje chemiczne, czsto polegajce na dodawaniu substratw mog tworzy nowe jakoci, mog te przebiega bardzo burzliwie. Wiele gatunkw preferuje rozmnaanie przez czenie. Administracja, dziki powstawaniu nowych dziedzin przemysu, nauki czy techniki moe tworzy nowe gazie i nowe urzdy. Dodawanie (symbolizowane czsto znakiem + czyli plus 2) podlega prawom przemiennoci oraz cznoci. Prawo przemiennoci polega na tym, e suma nie jest zalena od porzdku skadnikw. Prawo cznoci ma tre tak, e suma nie zmieni si jeli najpierw wykonamy dodawanie kilku skadnikw a potem do ich sumy dodamy sum pozostaych 3. Dziaa matematycznych nie mona przenosi wprost do oceniania praw rzdzcych administracj, chocia poszczeglne prawa matematyczne mog by rozumiane przenonie. Dodatkowo oczywicie dziaania matematyczne czsto s wykorzystywane w procesie administrowania, czy to przy wykonywaniu budetu, czy te dla obliczania terminw. Matematyczne prawo cznoci ma ograniczone zastosowanie w procesie czenia administracji, gdy czenie administracji nie musi by klasycznym dodawaniem. Przykadowo im wczeniej dana prowincja zostaa wczona do Imperium Rzymskiego, tym zwykle atwiej jej mieszkacy mogli zosta obywatelami rzymskimi. Poszczeglne stany amerykaskie chlubi si dat wstpienia do U.S.A. podkrelajc dawno i historyczno tamtych wydarze. Z drugiej strony oczywicie modo wnosi now energi i zwykle wie si z now jakoci, co podkrelaj mieszkacy modszych stanw U.S.A. Potocznie rozumiane prawo synergii4 polega na tym, e moliwoci poszczeglnych osb s mniejsze ni moliwoci tych osb dziaajcych wsplnie. Z drugiej strony zaobserwowano, e suma mas skadnikw atomu jest wiksza ni masa caego atomu. Rnica ta wynika z oddziaywa energetycznych. W procesie czenia administracji mona zaobserwowa obie zalenoci. Zdarza si, e potencja danego regionu nie jest wykorzystywany ze wzgldu na bardziej konkurencyjnych ssiadw, ale te moe wystpi sytuacja, kiedy gminy wsplnie realizuj cele niedostpne dla kadej z nich osobno. Podczas planowania dziaa zmierzajcych do czenia administracji naley mie na uwadze przypuszczalny rozwj wydarze, wykonywa symulacje i porwnywa podobne przypadki.
1

Sandhi (sanskr. czenie) - og zjawisk fonetycznych zachodzcych na styku wyrazw i na styku morfemw w wyrazach. 2 Plus (ac.) znaczy wicej. 3 Wielka ilustrowana encyklopedja powszechna wydawnictwa Gutenberga, Krakw 1928, T. IV. str. 48. 4 Doda mona, e przeciwiestwem synergii jest antagonizm a synergisty - antagonista.

28

czenie administracji moe przebiega gwatownie jak i powoli. Gwatowne zmiany wywoywane s najczciej przez rewolucyjne wydarzenia historyczno-polityczne, reformy powolne czsto pozostaj praktycznie niezauwaalne nawet dla uczestnikw wydarze i tylko kiedy spojrzymy z odpowiedniej perspektywy mona dokadnie oceni znaczenie wprowadzonych zmian. Dugotrwae procesy integracyjne, sigajce do wielu dziedzin ycia obywateli i dotykajce bardzo wielu wymiarw funkcjonowania administracji s przykadem istnienia wielowymiarowego czenia administracji. Procesy globalizacyjne czy w szczeglnoci integracja europejska dotycz zarwno zmian w funkcjonowaniu jednostek podziau i samorzdu terytorialnego jak i ustroju oraz dziaa administracji poszczeglnych dziaw administracji. Obserwujemy upodabnianie si funkcjonowania europejskich uniwersytetw, coraz lepszy przepyw informacji pomidzy subami policyjnymi i celnymi. czno telewizyjna, telefoniczna czy internetowa jak i udoskonalanie sposobw przemieszczania si osb wpywaj na coraz sprawniejszy przepyw informacji, przez co obywatele maj moliwo zapoznawania si z funkcjonowaniem rnych zaktkw wiata. Najlepsze wzorce powinny by kopiowane i odpowiednio dostosowywane, i mimo e gorszy pienidz wypiera lepszy, gorsze rozwizania naley eliminowa, zastpujc je bardziej doskonaymi. Konkurencja idei i technik ma szans wpywa na usprawnienie administracji, co moe mie wielki pozytywny efekt tak dla poszczeglnych obywateli jak i dla caych pastw.

29

Skale mikro, mezo i makro funkcjonowania administracji Zaatwienie konkretnej sprawy przez administracj wymaga nie tylko odpowiednich dziaa danego urzdnika czy waciwego jej funkcjonowania na poziomie danej komrki, ale take zwizane jest z organizacj danego urzdu czy nawet z jakoci aparatu administracyjnego caego pastwa, czy te z kultur administracyjn danych czasw. Opisywanie funkcjonowania administracji opiera si moe o wiele metod badawczych, zaczerpnitych z nauk prawnych, z socjologii i psychologii, czy te z innych dziedzin, takich choby jak historia, matematyka czy ekonomia. Dobr odpowiedniej skali dla dokonywanego opisu powinien uwzgldnia zagadnienia penice najwaniejsz rol dla danych zagadnie, przy czym niezbdne jest w wielu przypadkach take umiejscowienie tyche zagadnie w szerszym kontekcie, jak i dostrzeganie istotnych dla danego opisu szczegw. Skala badania i opisywania administracji moe obejmowa jej najmniejsze elementy strukturalne, a nawet poszczeglne dziaania, ale moe take uwzgldnia kwestie zwizane z funkcjonowaniem administracji caego wiata. Pojcie skal mikro, mezo i makro nie odnosi si jednak do tak szeroko zarysowanych perspektyw, ale dotyczy problemw funkcjonowania komrek organizacyjnych administracji, struktur takich jak urzdy czy zakady, jak i administracji poszczeglnych pastw, zatem nie uwzgldnia problematyki nie mieszczcej si w zakresie wyznaczonym przez struktur administracji danego pastwa i jej wydzielonych organizacyjnie czci skadowych1. Pojcie skali2 wykorzystywane jest w wielu naukach, jak i odnosi si moe do wielu zagadnie, zwykle jednak zwizanych z opisem konkretnych zjawisk lub z wykorzystywaniem danych kategorii do klasyfikowania grup zagadnie, zdarze, przedmiotw czy problemw. Skala odnosi si moe do zasigu danego zjawiska, ale te moe oznacza stopie oglnoci lub szczegowoci jego opisu3. Funkcjonowanie to caoksztat dziaa. Pojcie funkcjonowania dotyczy penienia okrelonych funkcji, zatem dostrzegane jest w okrelonym kontekcie. Funkcja - pojcie zaczerpnite z matematyki, ale znane take m.in. w naukach spoecznych - w odniesieniu do podmiotw administrujcych uwzgldnia ich umiejscowienie w ramach aparatu administracyjnego, ale take moe odnosi si do roli penionej przez dany podmiot w spoeczestwie. Dostrzeganie znaczenia poszczeglnych struktur dla ich otoczenia peni du rol w opisie ich funkcjonowania, cho wielkie znaczenie ma tu take opis dziaa wewntrz tyche struktur. W badaniach nad administracj moliwe jest wyodrbnienie tylko skali mikro i makro, z pominiciem skali mezo, i np. zaliczanie problematyki funkcjonowania zakadw i urzdw do skali mikro4. Tu jednak proponujemy skupienie si na modelowym rozwizaniu, czcym
1

Cho w szerokim rozumieniu mona przyj take rozwizanie, obejmujce pojciem skali mikro kwestie dotyczce podmiotw i przedmiotw mniejszych ni komrka organizacyjna, za w przypadku skali makro rwnie zagadnienia zwizane np. z funkcjonowaniem administracji wielu pastw. Cho - zwaywszy, e Oznaczenia wielkoci w jzykach europejskich w duej mierze wywodz si z jzyka greckiego, i e do poj uywanych np. fizyce mona budowa pewne analogie - dopuszczalne byoby tu uycie poj takich, jak skale nano czy giga. 2 Pojcie skali wywodzi si z jzyka woskiego, w ktrym to oznacza schody czy stopnie. 3 W muzyce i muzykologii pojcie skali odnosi si do dwu grup zjawisk. Z jednej strony moemy mwi o skali poszczeglnych instrumentw, czyli o zasigu midzy najwyszym a najniszym dwikiem moliwym do uycia przez dany instrument, z drugiej za strony pojcie skal muzycznych obejmuje sposb uporzdkowania dwikw wykorzystywanych w danej kulturze czy danym utworze - np. skala gralska czy skala C-dur. Pojcie skal znane jest take np. w fizyce, np. do okrelania temperatury, w geografii i geologii, jak i w wielu innych naukach, gdzie dokonywane s pomiary. 4 Podobnie jak to ma miejsce w ekonomii, dzielonej klasycznie na mikro i makroekonomi. Zauway naley, e w badaniach nad administracj w duej mierze przewaa dostrzeganie skali makro, co wie si przede wszystkim z przewaaniem podejcia prawniczego w tyche badaniach.

30

zagadnienia organizacji i wadzy z aparatem administracyjnym, zatem najwyszym poziomem (czyli skal makro) jest tu poziom pastwa i skala funkcjonowania caego aparatu administracyjnego wadzy wykonawczej tego pastwa, za poziomem najniszym jest komrka organizacyjna, bdca czci aparatu administracji. Zauway naley, e komrki organizacyjne dziaajce na poziomie centralnym maj niejednokrotnie wikszy wpyw na funkcjonowanie administracji w skali makro ni nawet wiele komrek organizacyjnych dziaajcych w terenie. Wiele decyzji politycznych wypracowywanych jest w ramach poszczeglnych komrek organizacyjnych wchodzcych w skad szeroko rozumianej administracji publicznej, wpywajc na polityk administracyjn dotyczc rwnie struktur aparatu administracyjnego poszczeglnych typw podmiotw dziaajcych w skali mezo, ich iloci czy sposobu finansowania. Znaczenie poszczeglnych struktur organizacyjnych tej samej skali zatem moe by rne, np. w zalenoci od typu danego podmiotu czy od dostpu tego podmiotu do rodkw finansowych, a nawet od moliwoci wpywania na decyzje polityczne5. Skala makro odnosi si nie tylko do caej administracji w danym pastwie, ale take do funkcjonujcych w tyme pastwie administracji poszczeglnych typw czy nalecej do poszczeglnych jej dziaw. Zauway zatem naley, e suma wszystkich podmiotw administrujcych, ktrych dotyczy problematyka skali mezo, np. bibliotek czy wizie, skada si na postrzeganie tyche podmiotw w skali makro. Polityka administracyjna odnoszca si do wszystkich podmiotw okrelonego typu w danym pastwie zwizana jest zatem przede wszystkim ze skal makro funkcjonowania administracji, cho moe mie take wane konsekwencje dla skali mikro i mezo. Badajc dany urzd czy zakad, mona dostrzega caoksztat jego dziaa czy caoksztat zjawisk zachodzcych w ramach tego podmiotu, mona jednake rwnie zauwaa przede wszystkim zjawiska zwizane z funkcjonowaniem poszczeglnych komrek organizacyjnych istniejcych w ramach tego podmiotu. Skala mikro funkcjonowania administracji moe by niejednokrotnie podstaw do wieloaspektowego poznania podmiotw administrujcych ze skal mezo, podobnie jak dla lepszego poznania zjawisk zachodzcych w poszczeglnych komrkach organizacyjnych niezbdne jest dostrzeganie ich istnienia w kontekcie poszczeglnych urzdw czy nawet w kontekcie oglnopastwowym. Wykorzystanie poszczeglnych skal funkcjonowania administracji nie powinno zatem by oderwane od poznawania administracji w pozostaych skalach, cho naley dostrzega wiele zalet koncentrowania bada tylko na wybranej skali funkcjonowania administracji. Wyodrbnianie poszczeglnych skal funkcjonowania administracji nie musi by uznane tylko za zabieg teoretyczny i sucy wycznie do jej badania, ale uznane moe by za wynik obserwacji administracji i za sposb pomagajcy w opisywaniu realnych zjawisk zachodzcych w ramach administracji. Zjawiska socjologiczne dotyczce administracji w wielu aspektach cz si z wybran skal funkcjonowania administracji, co powiz ane jest z istnieniem w administracji mikro, mezo i makrostruktur spoecznych 6. Zagadnienia spoeczne w duej mierze determinowane s jednak kwestiami organizacyjnymi, a zatem nastpuje tu wytwarzanie si grup w oparciu o istniejce struktury organizacyjne, ktre to jednake mog by opisywane jako wynik denia do moliwoci sprawowania wadzy nad okrelonym spoeczestwem7. Kwestie spoeczne i organizacyjne w wielu wymiarach s ze sob powizane, za w interesujcym nas tu aspekcie funkcjonowania administracji na poziomie mikro, mezo i makro powizania te przybiera mog rne postacie.

T. Obrbski: Podzia dochodu narodowego, [w:] S. Marciniak (red.): Makro - i mikroekonomia - podstawowe problemy, Warszawa 2005, str. 356. 6 M. Frankowski: Socjologia - makrostruktury spoeczne - wybrane zagadnienia, Warszawa 2008, str. 25. 7 A. Flis: Antropologiczna koncepcja grupy, Studia Socjologiczne, nr 3/1979, str. 47.

31

Funkcjonowanie komrki organizacyjnej administracji wie si zarwno z tworzeniem si wizi spoecznych midzy wsppracownikami, jak i z wytwarzaniem si relacji midzy kierownikiem a podwadnymi w teje komrce. Przynaleno do danej komrki organizacyjnej istniejcej w ramach danego urzdu czy zakadu zwizane by moe z lepszym poznawaniem osb dziaajcych w ramach tej komrki, jak i z procesami alienacji czonkw teje komrki od jej otoczenia. Zagadnieniem wpywajcym na zakres zjawisk ksztatujcych relacje wewntrz danej komrki organizacyjnej jak i na jej relacje z otoczeniem jest problematyka przepywu kadr czy ich stabilno, jak i przepyw informacji midzy poszczeglnymi komrkami organizacyjnymi. Przenoszenie przyzwyczaje zwizanych z funkcjonowaniem danych struktur administracji, czy to w skali mikro, mezo czy nawet makro, zwizane by moe z upodabnianiem si poszczeglnych podmiotw, czy ze zjawiskiem uczenia si administracji. O ile problematyka ta w skali mikro dotyczy moe np. rotacji kadr midzy poszczeglnymi referatami w urzdzie, za w skali mezo - zmiany miejsca pracy np. z jednego urzdu do drugiego, o tyle w skali makro moemy zauway opisywane zjawisko np. w przypadku odbywania praktyki zagranicznej przez urzdnika8. Porwnywanie podmiotw danej skali wie si tak z zagadnieniami komparatystyki administracji, z zagadnieniami politologicznymi czy z problematyk materialnego prawa administracyjnego, ale dotyczy take zagadnie socjologicznych, takich np. jak presti czy przynaleno do okrelonych grup9. Zagadnienia porwnywania administracji dotyczy moe oczywicie bardzo rnych zagadnie, takich jak porwnywanie administracji caych pastw czy administracji istniejcej w rnych czasach, ale dotyczy moe take ocenianiu rnic midzy poszczeglnymi podmiotami administrujcymi, resortami czy np. jednostkami samorzdu terytorialnego. Aparat administracyjny jednostki samorzdu terytorialnego take moe by postrzegany jako przykad skali mezo funkcjonowania administracji, cho w zalenoci od zakresu posiadanej autonomii czy braku realnego nadzoru ze strony administracji centralnej rwnie mniej lub bardziej sposb jego postrzegania moe zblia si do cech typowych dla skali makro. Podobnie w przypadku uzalenienia niewielkiego pastwa od konkretnego mocarstwa, funkcjonowanie jego administracji postrzegane by moe bardziej jako przykad skali mezo, ni skali makro. Zagadnienie skal funkcjonowania administracji jest istotne nie tylko w kontekcie bada nad administracj, ale take ma wpyw na sposb jej dziaania10. Z drugiej strony funkcjonowanie danego urzdnika w konkretnym otoczeniu administracyjnym czy zajmowane stanowisko take predestynuj dan skal - mikro, mezo bd makro - do posiadania podstawowego dla danej jednostki znaczenia. Uznanie konkretnej skali funkcjonowania administracji za najwaniejsz wynika moe z wielu czynnikw, takich jak posiadane dowiadczenia, zasb wiedzy czy dostpna aparatura badawcza11. Rozwj administracji, zmiany w dziaaniach poszczeglnych komrek organizacyjnych, wyksztacanie si podmiotw administrujcych zwizanych ze skal mezo jak i rozbudowa aparatu administracyjnego rozpatrywane by mog jako procesy dotyczce skali makro, jak te jako przy czym opisywane by mog z punktu widzenia historycznego, ale take np. jako zjawiska organizacyjne czy socjologiczne. Wpyw zagadnienia skal funkcjonowania administracji na ni sam dotyczy m.in. porwnywania czy nawet konkurowania poszczeglnych podmiotw, zwizanych ze skal mikro, mezo lub makro, jak
8

Cho naley tu dostrzega take znaczc rol zagadnie zwizanych ze szkoleniami czy z korzystaniem z dowiadcze innych osb, nie za tylko z dowiadczeniami osobistymi danego urzdnika. 9 K. Somczyski, G. Kasprowicz: Skale zawodw, Warszawa 1979, str. 27. 10 J. Stanik: Skala ustosunkowa interpersonalnych (SUI), Kielce 1994, str. 15. 11 T. Bczek, R. Kaliszan: Nowoczesne techniki analityczne w proteomice, [w:] Z. Brzzka (red.): Miniaturyzacja w analityce, Warszawa 2005, str. 245.

32

te np. problematyki stosowania zasady subsydiarnoci czy zagadnienia synergii w administracji. Pogld klienta administracji na dany urzd czy nawet na osoby pracujc e w konkretnej komrce organizacyjnej urzdu niejednokrotnie determinowany jest nie tylko przez osobiste dowiadczenia z tyme urzdem czy z konkretnymi urzdnikami, ale take przez obiegowe opinie i obraz administracji tworzony w mediach. Z drugiej strony istniejcy obraz urzdnikw i sposb ich postrzegania z tego powodu przez klientw w jaki sposb wpywa na odgrywanie roli urzdnika przez poszczeglne osoby. Przeamywanie uprzedze czy amanie stereotypw jest niejednokrotnie konieczne dla wyrobienia sobie odpowiedniego obrazu funkcjonowania administracji, jednake moe take by elementem wprowadzania opinii publicznej w bd. Przykadowo pokazywanie gociom zagranicznym lub wizytatorom wycznie najlepszych i wzorowo funkcjonujcych podmiotw administrujcych czy komrek organizacyjnych ma niejednokrotnie na celu zawyanie ocen administracji czy jej poszczeglnych czci. Dostrzega naley, e znaczenie poszczeglnych skal funkcjonowania administracji moe by zmienne w czasie czy w zalenoci od okolicznoci, poza tym poszczeglne skale maj okrelone - wiksze lub mniejsze - znaczenie, praktycznie dla kadego sposobu postrzegania administracji. Zatem nawet przy nawet najwikszych kontaktach z konkretn komrk organizacyjn administracji i dostrzeganiu przede wszystkim skali mikro funkcjonowania administracji, skale mezo (funkcjonowania urzdu czy innego podmiotu, ktrego ta komrka jest czci) oraz makro (administracji caego kraju lub te przynajmniej danego dziau administracji i caoksztatu podmiotw skadajcych si na tene dzia administracji czy na cao podmiotw administrujcych danego rodzaju, np. wszystkich urzdw marszakowskich czy wszystkich bibliotek w kraju) maj okrelone znaczenie dla sposobu postrzegania rzeczywistoci administracyjnej. Doda naley, e pojcie skali w badaniach nad administracj nie musi odnosi si wycznie do skal funkcjonowania administracji, ale dotyczy moe np. metod czy perspektyw badawczych - przy czym rwnie tutaj moliwe jest dostrzeganie skal mikro, mezo i makro. Wykorzystywanie tylko jednej metody badawczej czy przyjcie jednej perspektywy badawczej moe by rozumiane jako skala mikro bada danego zjawiska, np. badanie administracji tylko z perspektywy dogmatyki prawniczej, bez uwzgldniania reali w spoecznych. Skala mezo w tym przypadku dotyczy wykorzystania kilku metod badawczych jednoczenie lub dostrzeganie danego zjawiska z perspektywy kilku nauk, za skala makro zwizana by bya z podejciem kompleksowym, caociowo opisujcym dane zjawisko z perspektywy wszystkich subiektywnie istotnych dla danego zagadnienia czy moliwych do zaangaowania nauk12. Poznawanie funkcjonowania administracji w skali wikszej w jakim stopniu moe posuy si wiedz posiadan z bada nad jej funkcjonowaniem skali mniejszej. Informacje takie suy mog jako przykad czy jako ilustracja funkcjonowania systemu, kiedy np. badana jest jedna gmina czy jeden urzd, i na tej podstawie wyrabiana jest opinia o wszystkich gminach czy urzdach, a nawet o stanie administracji danego pastwa w ogle. Badanie wikszej iloci poszczeglnych przypadkw pozwala na wysnuwanie wnioskw o podobiestwach i o zrnicowaniu, ale take na dystansowanie si od formuowania opinii wycznie na podstawie przypadkw skrajnych13. Uwiadamianie sobie przynalenoci

12

W. Ostasiewicz, Z. Pisz: Istota pomiaru w naukach spoecznych, [w:] L. Frckiewicz, A. Frczkiewicz Wronka (red.): Metody pomiaru zjawisk spoecznych w skali makro- i mikroregionalnej, Katowice 2001, str. 11. 13 J. Rosnay: Makroskop - prba wizji globalnej, Warszawa 1982, str. 239.

33

danych struktur do konkretnej skali funkcjonowania administracji pozwala na dostrzeganie konkretnych zjawisk w kontekcie uatwiajcym dostrzeganie sensu oglnego14. Kultura administracyjna wsptworzona jest w ramach kadej ze skal. Kultura administracyjna obejmujca wszystkich urzdnikw danego kraju zwizana jest z opisywaniem skali makro funkcjonowania administracji, za opis taki zwizany jest z dostrzeganiem cech oglnych, zjawisk typowych, jak te z wytwarzaniem si stereotypw na temat administracji. Rwnie zatem przeciwdziaanie tyme stereotypom czy wpywanie na popraw funkcjonowania caoci administracji wymaga dziaa z zakresu polityki administracyjnej dotyczcej skali makro. Zrnicowanie kultury administracyjnej na poziomie mezo funkcjonowania administracji wskazywa moe na istnienie pewnej autonomii poszczeglnych podmiotw, jak i na zwizek specyfiki danych podmiotw administrujcych z dziedzin, ktr te podmioty si zajmuj. Kultura administracyjna na poziomie mikro za w najwikszym stopniu zalena jest od cech osobistych poszczeglnych urzdnikw. Zauway naley, e zarwno zjawiska sprawnoci, jak i postaw klientw wobec administracji zwizane s m.in. z problematyk kultury administracyjnej. Odpowiednie przygotowanie przyszego pracownika administracji do wykonywania swoich obowizkw zwizane jest z posiadaniem wiedzy na temat kadej z opisywanych tu trzech skal funkcjonowania administracji. Poznanie ustroju caej administracji kraju umoliwia dostrzeganie poszczeglnych zagadnie w kontekcie istotnym dla zrozumienia wspzalenoci midzy wieloma podmiotami administrujcymi, jak i dostrzeganie celw oglnych funkcjonowania administracji, takich jak suenie dobru ogu czy umoliwianie waciwego dziaania spoeczestwu. Zrozumienie specyfiki poszczeglnych zakadw czy urzdw zwizane jest z postrzeganiem zjawiska funkcjonowania administracji w skali mezo, i wydaje si mie podstawow rol tak dla praktycznego umoliwiania zaspokajania potrzeb klientw, jak i dla planowania kariery przez danego urzdnika i przygotowywania si do dziaania w wybranej dziedzinie. Uwzgldnianie w procesie nauczania skali mikro, zwizanej tak z umiejtnoci pracowania w grupie, jak i z organizowaniem poszczeglnych przedsiwzi czy z zaatwianiem konkretnych spraw, w najwikszym stopniu czy si z praktyk administrowania i z indywidualnymi umiejtnociami urzdnika. Dostrzeganie administracji w kontekcie kadej z trzech skal jej funkcjonowania przeciwdziaa moe procesowi alienacji administracji, jak i sprzyja zachodzeniu zjawiska synergii jednoczenie w skali caego kraju (skala makro), skali poszczeglnych podmiotw administrujcych (skala mezo) i skali komrek organizacyjnych (skala mikro). Zauway naley, e uywanie pojcia skali funkcjonowania administracji nie powinno prowadzi do formalizacji jzyka, czy te nie powinno uniemoliwia posugiwania si podobnymi znaczeniowo pojciami, cho niejednokrotnie posiadajcymi odmienne cechy charakterystyczne. Jak najbardziej dopuszczalne jest np. mwienie o poziomach mikro, mezo czy makro, jak i wykorzystywanie pojcia skali do opisywania zupenie innych zjawisk, ni dotyczcych aparatu administracyjnego - przykadowo opisywanie skali dziaa administracji moe odnosi si do wyznaczanych jej zada czy celw, jak te do iloci dziaa, zasigu terytorialnego poszczeglnych projektw czy te szczegowoci w wykonywaniu poszczeglnych przedsiwzi. Nauki humanistyczne, mimo koniecznoci przestrzegania wymogw warsztatowych oraz dotyczcych precyzji wypowiedzi, dopuszczaj pewn swobod w uywaniu rnych poj, niejednokrotnie pozostawiajc moliwo rozstrzygania o dopuszczalnoci czy waciwoci danych poj wyczuciu badacza.

14

A. Kunce: O motylu i dyskretnym uroku mikrologii, [w:] A. Nawarecki, M. Bogdanowska (red.): Skala mikro w badaniach literackich, Katowice 2005, str. 38.

34

Emocje w administracji Zgodnie z Weberowskimi ideaami, administracja powinna dziaa bezbdnie, nie kierujc si jakimikolwiek uprzedzeniami, preferencjami czy te emocjami. Jednake doskonale wiemy, e w praktyce czowiek jest istot emocjonaln, a jego dziaania s niejednokrotnie wynikiem wzruszenia, gniewu czy mioci. Trudno jest wymieni peny katalog emocji, jednak moemy z pewnoci wskazywa na liczne przykady, czy te odrni zachowanie osoby bdcej pod wpywem emocji od zachowania czowieka spokojnego i zdystansowanego. Emocje to uczucia wpywajce na zachowanie1. Rne mog by oznaki emocji. Krzyk, mimika czy te popiech lub powolno dziaania, te wszystkie podpowiedzi mwi nam, jakie emocje dana jednostka przeywa2. Emocje, czasem niezdefiniowalne nawet dla osoby je odczuwajcej, postrzegamy dziki oznakom zewntrznym zachowania. Bdne zrozumienie czyich emocji (np. zwizane z rnicami kulturowymi) jest rdem sytuacji zabawnych, ale te i powanych konfliktw. Czy emocje s zagadnieniem zwizanym w ogle z naukami administracyjnymi? Z pewnoci nie wystarczy odpowied, e administracja pojawia si w wielu dziedzinach ycia czowieka, wic zapewne reguluje bd wpywa rwnie i na zagadnienie emocji. Mimo, e nawet taka odpowied ma pewien sens, przecie rne sposoby okazywania emocji s uregulowane w rnych aktach normatywnych, rwnie z dziedziny prawa administracyjnego3, to zauwamy raczej, e to emocje wkraczaj do administracji bardziej, ni administracja dotyczy emocji4. Podejcie do problematyki emocji wie si cile z okrelonym krgiem kulturowym, sytuacj, czy te czasem, w jakich jednostka dziaa. Niektre kultury preferuj zachowanie zdystansowane, wrcz cyniczne, pozbawione wszelkich uczu lub przynajmniej pozbawione ich okazywania. W sytuacjach zagroenia jedne szkoy preferuj zachowanie spokojne, powtarzajce tylko wzorce wyuczone na wiczeniach, drugie zalecaj dziaanie w sposb spontaniczny, przyspieszony i bardziej emocjonalny. Na czowieka ma wpyw wiele czynnikw, zmieniajcych jego emocjonalno w danej sytuacji. Narkotyki, uywki czy te dziea sztuki i kultury bezsprzecznie maj znaczenie dla nastroju, stanu psychiki czy te chci i skutecznoci dziaania. Na stan emocjonalny maj wpyw oczywicie rwnie warunki zewntrzne, takie jak pogoda, sytuacja polityczna czy te pora dnia i roku5. Za specyficzn sytuacj, w jakiej znajduj si ludzie, moemy uzna spotkanie w urzdzie klienta administracji z urzdnikiem. Osoby te, czsto oddalone od siebie o dystans oficjalnoci, musz wczu si w role spoeczne powizane czsto z okrelonym typem emocji. Klient administracji czekajcy przez duszy czas w kolejce na przyjcie przez urzdnika zwykle tworzy w sobie jaki rodzaj zniecierpliwienia i poddenerwowania. Co wicej, sama kolejka, zbudowana w sposb nieprawidowy, staje si czsto powodem negatywnych emocji, przykadowo kiedy nie ma jasnoci, kto za kim stoi6.
1

Emocja, silne przejcie si czym, podniecenie, wzruszenie; silne przeycie uczuciowe, np. gniewu, obawy, radoci, tremy itp., Leksykon PWN, Warszawa 1971, str. 280. 2 K. Oatley, J. M. Jenkins: Zrozumie emocje, Warszawa 2003, str. 9. 3 Zauwamy choby moliwo ukarania przez sd osb niewaciwie zachowujcych si podczas rozprawy - co czsto dotyczy sposobu ukazywania emocji. Podobnie odpowiednie zachowanie wymagane jest od urzdnika, co przede wszystkim oglnie reguluj rne kodeksy etyczne i zalecane wzorce zachowania. 4 L. Petraycki: Wstp do nauki prawa i moralnoci, Warszawa 1959, str. 323. 5 Inny jest nastrj wikszoci ludzi podczas letniego pobytu na wakacjach, ni wtedy, kiedy s w czasie wykonywania wanych zada w pracy. 6 Tak jak np. w przypadku tworzenia si alternatywnych kolejek, czy te w zwizku z instytucj zajmowania kolejki. Przypadki wchodzenia bez kolejki s zwykle rwnie stresujce, chocia oczywicie czasem zwizane s z okrelonymi uzasadnionymi przywilejami ustawowymi.

35

Niedobrze jest, kiedy w grupie urzdniczej wytwarza si niedemokratyczny klimat wyszoci i zarozumiaoci. Emocje pogardy, traktowania kogo jako obcego, gorszego, innego s w nowoczesnym spoeczestwie godne potpienia - swoj drog zjawiska rwnie zwizanego z emocj pogardy. Urzdnik powinien kierowa si yczliwoci, ale jego stan emocjonalny powinien by okazem spokoju, dystansu i fachowoci. Nieokazywanie emocji w kulturze urzdniczej powinno by jak najbardziej propagowane. Klient, spotykajc spokojnego urzdnika sam moe nawet zacz odczuwa spokj, co wicej, promieniujcy od urzdnika spokj nie moe by zwizany z apati lecz z opart na rzecz ywistych podstawach pewnoci wasnych umiejtnoci i zdecydowaniem. Solidna praca przy tworzeniu przepisw musi by pozbawiona emocji w sposb jak najwyraniejszy. Wszelkie wyrazy gwatownoci i nieumiarkowania, zwizane bd ze stanem ducha politykw tworzcych przepisy, lub te z ich pogldw, wymuszajcych konkretne nacechowane emocjonalnie wartoci, s sprzeczne z wymogami skutecznoci stawianymi przed prawodawstwem. Bdy powoduj, lub powodowa powinny wstyd. Emocja wstydu moe by pocztkiem poprawy, gorzej gdy tak nie jest i kiedy wstyd pozostaje wycznie rdem poczucia winy. Wstyd zwizany jest z wychowaniem i kultur. Czasem nieuzasadniony wstyd wynika z bdw z okresu dziecistwa, czasem brak wstydu wiadczy o braku zahamowa okrelonego decydenta. Stres jest emocj codziennie towarzyszc wikszoci ludzi wspczesnego wiata. Problemy ycia codziennego, kopoty miosne czy niepewno jutra negatywnie wpywaj na prac urzdnikw. Co wicej, sama praca staje si rdem niekoczcych si stresw, napdzajcych nieprzyjemne odczucia u kolejnych osb. Stres pobudza do dziaania, ale zbyt dugi albo zbyt silny staje si przyczyn chorb i niepowodze. Czy istniej metody unikania nieprzyjemnych emocji? Medytacja, stosowana w odpowiedni sposb, jest w kulturze Wschodu, ale i coraz czciej w wiecie zachodnim, metod wyciszenia i relaksu. Polubi to, co si robi, oto kolejna rada, nie zawsze moliwa do zastosowania. Pamitajmy rwnie, e przyjemno jest kolejn emocj, nie zawsze wpywajcych pozytywnie na prac, a z drugiej strony zapa - czyli kolejna emocja, tym razem dodatnio wpywajca na szybko pracy - nie musi by wycznie przyjemny. Emocje powstay prawdopodobnie jako pomoc w przetrwaniu niektrych gatunkw7. Wynalazek ten z pewnoci niejednokrotnie ma moc ratowania ycia jednostek i wielkich grup, czasem jednak emocje prowadz do zachowa nieracjonalnych. Emocjonalno uwaana jest za przeciwiestwo opanowania, rwnie moemy wskaza na antagonizm emocji i rozumu. Cae epoki, po Nietcheasku nazywane dionizyjskimi i apolliskimi, przeciwstawnie ustosunkowuj si do racjonalnoci albo intuicyjnoci. Moemy zauway, e w sprawach skomplikowanych emocje nie s wystarczajcym drogowskazem, a czowiek musi siga po rad swojego umysu, gdy tylko zadania przed nim stawiane okazuj si mie wysoki stopie trudnoci. Kultura organizacyjna jest jednym z waniejszych zagadnie czcych emocje z administracj. Organizacja le funkcjonujca, odwrcona od wiata, skonfliktowana to gniazdo emocji negatywnych. Z drugiej strony wysoka kultura organizacyjna, chocia nie zawsze zwizana wycznie z pozytywnymi emocjami, to pozwala na unikanie emocji skrajnych, le wpywajcych na sprawno i skuteczno dziaania administracji. Kierownik powinien rwnie by ekspertem w dziedzinie emocji. Odpowiednie rozpoznawanie stanu emocjonalnego podwadnych moe by kluczem do odpowiedniego motywowania, jest te konieczne przy wszelkich prbach agodzenia konfliktw i rozwizywania sporw. Kierownik od czasu do czasu posuguje si rwnie metod
7

I. Eibl-Eibesfeldt: Mio i nienawi, Warszawa 1987, str. 37.

36

wzbudzania okrelonych emocji, choby takich jak metoda dziel i rzd albo metoda motywowania pracownikw okrelonymi dobrami, wywoujca emocje zwizane z potrzebami8. Zachowanie urzdnika poza miejscem pracy ksztatuje okrelone emocje, jest rwnie drog do odpowiedniej ekspresji swoich emocji. Spdzanie czasu wolnego w sposb bierny i niezdrowy znieksztaca psychik, wywoujc emocje zaamania i apatii. Uprawianie sportw, delektowanie si dzieami kultury i sztuki pozwala odczuwa i okazywa emocje pozytywne, takie jak zachwyt czy rado. Symbole take wywouj emocje. Nie mwimy tu o wieszaniu kontrowersyjnych znakw na cianach urzdu, chocia ten problem z pewnoci istnieje. Symbolika biurka, okienka czy kolejki - to wszystko podpowiada urzdnikom i klientom jak naley si zachowywa w urzdzie. Oczywicie naley pamita, e symbole maj moc oznaczania gwnie przez skojarzenia, jakie tworz dla nich ludzie, std ten sam znak graficzny moe mie rne znaczenia i wywoywa odmienne emocje w rnych kulturach. Kultury narodowe to kolejny aspekt czcy administracj i emocje. Bezczeszczona flaga to gwarancja powstania gniewu i oburzenia, natomiast flaga opocca podczas ceremonii wrczania medalu potrafi wywoa silne doznania odczuwane w sercach milionw. Emocje zwizane z narodem to nie tylko wojny czy sport, ale rwnie codzienny patriotyzm jak i odrbne sposoby okazywania emocji. Zupenie inaczej zachowuje si cyniczny Anglik od impulsywnego Wocha, chocia naley zdawa sobie spraw, e narody dawniej synce z wojowniczoci potrafi czasem przeksztaci si we wzr spokoju, i odwrotnie, niekiedy najazdy ssiadw wywouj u spokojnych mieszkacw niektrych krain narastanie agresywnoci. Nie tylko kultury narodowe, ale nawet uprawiane sporty czy spoywane alkohole potrafi sugerowa nam, jak bdzie wyglda zachowanie danej jednostki. Czego innego moemy si spodziewa od logicznego, trzewego szachisty, a czego innego od rozentuzjazmowanego pijanego kibica piki nonej. Naley pamita, e emocje mog trwa krtko, ale cigle wywoywane, staj si elementem osobowoci. Emocje ogniskuj si w sztuce. Odpowiednio wykorzystane ozdoby urzdu tonizuj atmosfer. Z drugiej strony dranice kolory wywouj szereg negatywnyc h emocji, podsycajc ktnie i spory. Szczeglnie wane znaczenie odgrywa tu muzyka. Haas to pocztek wielu stanw gniewu i zdenerwowania, spokojna muzyka zmienia nastrj na wyciszony, kulturalny i yczliwy. Szczeglnie wane jest odpowiednie ukrywanie zbdnych emocji w subach siowych, wywiadzie czy te innych podmiotach zwizanych z sytuacjami konfliktowymi i zagroeniami. Charyzmatyczny przywdca umie regulowa emocje tumu, podniecajc lub gaszc ogie emocji i odwrotnie, zaamany dowdca fatalnie wpywa na morale onierzy9. Rwnie religia ma due znaczenie dla ksztatowania si w psychice jednostki predyspozycji do odczuwania okrelonych emocji. Religie tworzce poczucie zagroenia, wmawiajce winy i te lekcewace instytucje pastwa tworz urzdnikw nieodpowiedzialnych, popeniajcych bdy i niedokadnych. Co wicej, niektre szkodliwe religie wprost gosz nietolerancj i zachcaj do nienawici, czsto zreszt w sposb zakamany gono mwic o mioci, czyli emocji pozytywnej. Religie wymagajce od wyznawcw odpowiedzialnoci i mylenia s podstaw administracji sprawnej, nastawionej pozytywnie do czowieka i wiata. Administracja zbudowana jest hierarchicznie, a stosunki podporzdkowania i nadrzdnoci, powizane czsto z ambicjami i prestiem, wywouj uczucie zazdroci lub poczucie dowartociowania, zwizane z emocjami takimi jak gniew, rado, zo lub
8 9

J. Szreniawski: Wstp do nauki administracji, Lublin 2005 str. 103. G. Le Bon: Psychologia tumu, Warszawa 1996, str. 27.

37

wzruszenie. Chocia struktura organizacyjna administracji nie zawiera sama w sobie emocji, to jednak na administracj skadaj si ludzie, w ktrych i pomidzy ktrymi powstaj emocje. Pastwo, czy administracja powinny wzbudza w obywatelu emocje pozytywne. Bardzo szkodliwe jest, kiedy obywatele nienawidz swojego pastwa, a nawet kiedy nie odczuwaj wobec niego adnych pozytywnych emocji tylko obojtno. Poczucie obowizkw zwizanych z pastwem powinno by w sposb demokratyczny propagowane poprzez szko, media i inne czynniki. Skuteczno komunikacji pomidzy wadz a obywatelami polega rwnie na okazywaniu i wzbudzaniu pozytywnych emocji. Dobry obywatel zwizany jest emocjonalnie ze swoim pastwem. Nie polega to na jednak na dziaaniach nieracjonalnych i tylko symbolicznych. Przywizanie do pastwa przejawia si powinno w caoksztacie ycia jednostki jak i w poszczeglnych czynnociach. Naley zaznaczy, e nawet w systemie arystotelesowskim trudno jednoznacznie i bez uproszcze wskaza granic midzy tyrani a monarchi. Podobnie trudno jest wyznaczy granice midzy podanym a zbyt silnym oddziaywaniem pastwa na emocje jednostki. O ile wikszo wczesnych bada nad administracj10 nie koncentrowao si na stronie psychicznej osobowoci pracownika, to w polu zainteresowa badawczych szkoy stosunkw midzyludzkich mona zauway szerokie zainteresowanie emocjonalnoci czowieka. E. Mayo, D. McGregor czy A. Maslow ukazuj jak wielkie znaczenie dla pracy maj uczucia, potrzeby i emocje. Szkoa psychologiczna podkrela znaczenie warunkw pracy, uprzejmoci czy grupy dla powstawania poszczeglnych emocji w psychice pracownika. Administracja w wikszoci przypadkw nie jest kojarzona z prac fizyczn w ekstremalnych warunkach i zwykle polega na dziaalnoci biurowej. Naley jednak pamita, e dziaalno administracji to nie tylko prace polegajce na wypisywaniu odpowiednich dokumentw, lecz s to take rozmowy, negocjacje i oceny faktycznych warunkw panujcych na danym terenie. Dla prawidowego dziaania pracownikw administracji we wszystkich tych warunkach konieczne jest odpowiednie wyszkolenie kadr, rwnie pod wzgldem panowania nad emocjami11. Struktura organizacyjna administracji moe rwnie wywoywa emocje, np. zwizane ze sporami kompetencyjnymi jak i podporzdkowaniem czy kontrol. Nie naley zapomina rwnie o istnieniu struktur nieformalnych, czsto nawet bardziej zwizanych z emocjami ni oficjalne hierarchie. Inaczej wyglda sytuacja zwizanych z emocjami takimi jak strach czy niepokj organw monokratycznych - gdzie odpowiedzialno jest skoncentrowana, a inaczej kolegialnych, gdzie wystpuje zjawisko rozmywania odpowiedzialnoci. Poza tym w organach kolegialnych emocje rodz si podczas dyskusji i przekonywania do swoich racji, gdy osoba, na ktrej ciy caa odpowiedzialno w danej sprawie zwykle zmaga si ze swoimi emocjami w samotnoci12. Emocjonalnie mona by zwizanym nie tylko z pastwem czy z osob, ale rwnie z konkretnym miastem, ulic, domem czy przedmiotem. Patriotyzm lokalny kae walczy o odrbne jednostki podziau terytorialnego czy walczy w obronie domu, w miejscu ktrego ma by wybudowana droga. Interes ogu nie zawsze jest tutaj zgodny ze wiadomym interesem jednostki, jednake moemy rwnie wskaza na emocje grupy, tumu czy narodu, ktrego jednostka jest czci. Narody broni i odbudowuj swoje stolice, walcz o dostp do morza czy te kibicuj swoim sportowcom. Emocje zbiorowe zauwaalne s przede

10 11

Z kilkoma wyjtkami, w tym Konfucjusza i K. Adamieckiego. Zwraca si uwag na istnienie inteligencji emocjonalnej, ktrej iloraz (EQ) moe by rwnie ocen predyspozycji twrczych; A. Krzywka: Inteligencja emocjonalna a zdolnoci twrcze, Edukacja i Dialog, nr 10, grudzie 2004, str. 67. 12 Oczywicie nie jest to regu, np. organ monokratyczny moe korzysta z doradcw, a w kolegialnym moe panowa cakowita zgoda lub brak zaangaowania emocjonalnego poszczeglnych czonkw.

38

wszystkim w chwilach przeomu, i wtedy wanie stabilno administracji czsto jest zagroona. Administracja, nie dbajc o emocje klientw, zniechca ich do instytucji publicznych. Konsultacje prowadzone przed i podczas przeprowadzania reform powinny, poza skutkami ekonomicznymi czy prakseologicznymi bra pod uwag rwnie nastroje spoeczestwa. Na emocje mona w tym przypadku wpywa stosujc metody informowania czy przekonywania, jednake w demokracji administracja musi si liczy z cigym cieraniem opinii i interesw, i zdawa sobie spraw, e grupy przeciwne konkretnym dziaaniom administracji rwnie prbuj oddziaywa na opini i emocje ludzi. Kandydat na urzdnika, poza inteligencj, wiedz i umiejtnociami, musi wykazywa si m.in. komunikatywnoci, wysok kultur osobist, odpornoci psychiczn. Wiele miejsc pracy w administracji rni si specyfik warunkw oraz metod dziaania i wymaga rnych predyspozycji. Wiele istnieje w czowieku cech i zachowa wrodzonych, jednak wielu mona si nauczy. Niektre emocje silnie zwizane s z biologiczn charakterystyk czowieka, inne wynikaj z kultury. Std ksztacenie kadr administracji publicznej powinno wzmacnia cechy pozytywne w takim stopniu, jak to tylko moliwe. Cechy zwizane z emocjami urzdnika to nie tylko bezkonfliktowo czy yczliwo wobec ludzi, ale te odporno na sytuacje nieprzyjemne i trudne. Urzdnik powinien by przygotowany do wzorowego penienia swoich funkcji tak podczas nudnych i niezmiennych lat, jak i w czasie napicia, niepewnoci i kryzysu. Aktywno administracji publicznej nie powinna w miar moliwoci stawa si rdem konfliktw i negatywnych emocji. Nie tylko same czynnoci, ale rwnie sposb ich przeprowadzania maj wpyw na ich spoeczny i emocjonalny odbir. Z pewnoci arogancka i mylca si administracja wywouje swoimi dziaaniami gniew i oburzenie, wiemy te, e administracja fachowa i komunikatywna jest w stanie by rdem poczucia bezpieczestwa. Mimo e sprawna administracja jest czsto niezauwaalna, to metody i skutki jej dziaania s odczuwalne, rwnie w sferze pozytywnych emocji13. Korupcja wywouje obrzydzenie. Administracja bezwzgldna jest zwizana ze strachem. Niesprawiedliwe decyzje powoduj odczuwanie gniewu nie tylko przez ich adresatw, ale i otoczenia. Kolejki i nadmierny biurokratyzm doprowadzaj do szau lub przynajmniej zniecierpliwienia, a krzywdzce rozstrzygnicia lub pogardliwe traktowanie przez urzdnikw staj si powodem smutku. Te przykady wskazuj, e administracja jest rwnie rdem emocji negatywnych. Moemy oczywicie broni administracji, e to nie ona sama jest powodem nieszcz, ale jej patologie. Dlatego patologie administracji naley zwalcza, zarwno w sferze prawnej, organizacyjnej, jak i kadrowej - zwizanej z emocjami w sposb najpeniejszy. Czasem powstawaniu negatywnych emocji mona unikn dziki zwalczaniu ich przyczyn, takich jak powolno i bdno dziaa administracji czy te poprzez zmian bdnych przepisw. Jednake administracja musi dziaa rwnie w niesprzyjajcych warunkach, przez co wynajdowane powinny by sposoby radzenia sobie sposobami takimi jak dystans psychiczny, etykieta i kultura czy humor. Naley unika takich rodkw zwalczania nieprzyjemnych emocji jak uywki czy wyywanie si na otoczeniu. Zachowania urzdnika powodowane emocjami nie mog by wzorcem, jednak naley sobie zdawa spraw z ich istnienia. Osoba nieuprzejma i brzydka powinna by rwnie fachowo obsuona, co inteligentna i urocza, a jednak w wielu krajach funkcjonuj kursy i poradnie odpowiedniej autoprezentacji. Administracja rwnie musi dba o wygld, sposb wysawiania si czy nawet sposoby sporzdzania i dorczania dokumentw, jako e to
13

Mwimy tutaj nie tylko o radoci wywoanej decyzj zgodn z oczekiwaniami i pragnieniami adresata, ale nawet o dumie, wynikajcej z przynalenoci do silnego, cywilizowanego pastwa.

39

wszystko ma rwnie wpyw na powstawanie okrelonych (przychylnych lub nieprzyjaznych) odczu u obywateli. Stosunki emocjonalne pomidzy urzdnikami pracujcymi wsplnie, takie jak przyja, niech, mio, pogarda czy zazdro z pewnoci wpywaj, nie zawsze pozytywnie, na jako wykonywanych obowizkw. Bezosobowo, praworzdno czy obowizkowo powinny by podstaw zachowa urzdnika, jednake rado i oglny zapa do pracy mog pozytywnie stymulowa dziaalno pracownikw administracji. Zagadnienie emocji nie naley do najwaniejszych problemw wspczesnej administracji publicznej. Jednak powinno by zauwaane zarwno w trakcie ksztacenia kadr administracji publicznej, przeprowadzania reform administracji czy te podczas codziennych kontaktw pomidzy urzdnikami i klientami.

40

Oglna charakterystyka nieporozumienia administracyjnego Nieporozumienie administracyjne to bd w komunikacji pomidzy uczestnikami procesu administrowania. Jako bd rozumie moemy czynnoci zachodzce w sposb niewaciwy. W znaczeniu uytym tutaj, komunikacja to przepyw informacji, za uczestnikami procesu administrowania s podmioty biorce udzia w dziaaniach administracji. Moemy wyrni nieporozumienia administracyjne wewntrzne i zewntrzne. Nieporozumienie administracyjne zachodzce wewntrz administracji wiadczy o bdach strukturalnych lub te o niskim poziomie kadr administracji. Wewntrzne nieporozumienie administracyjne moe zachodzi na rnych szczeblach aparatu administracyjnego, zarwno w paszczynie poziomej, jak i pionowej. W paszczynie poziomej zwykle dotyczy bdnego podziau zada, a w paszczynie pionowej brakw komunikacyjnych midzy przeoonym a podwadnym. Skutkiem nieporozumienia administracyjnego zwykle jest bdne zaatwienie danej sprawy, lub brak zakoczenia danej sprawy. Zakoczenie bdne polega na rozminiciu si oczekiwa i wyobrae o zaatwianej sprawie pomidzy uczestnikami procesu administrowania. Przykadowo, organ administracji wydajcy akt administracyjny speniajcy cz da klienta administracji, przy czym speniona zostaje cz dla klienta mniej wana1. Brak zaatwienia sprawy zwizany jest z wystpowaniem nieporozumienia administracyjnego dotyczcego treci istotnych, zwykle dotyczcych elementw postpowania administracyjnego2. Nieporozumienie administracyjne zachodzi moe rwnie w stosunku administracyjnoprawnym3. Polega ono moe przykadowo na tym, e stosunek administracyjnoprawny zostaje nawizany w sposb niewaciwy, pomidzy niewaciwymi podmiotami lub wyznacza niewaciwe obowizki i uprawnienia. Istoty nieporozumienia administracyjnego w stosunku administacyjnoprawnym naley dopatrywa si w bdach komunikacyjnych, w niezrozumieniu treci przekazu ktrej z potencjalnych stron stosunku4. Specyficznym problemem zwizanym z nieporozumieniem administracyjnym jest aspekt midzynarodowy dziaalnoci administracji. Nieznajomo jzyka, zwyczajw czy przepisw danego kraju w znacznym stopniu sprzyjaj powstawaniu sytuacji nieporozumienia administracyjnego. Szczeglnie wanym elementem sucym zapobieganiu nieporozumieniom administracyjnym jest przygotowywanie odpowiednich, profesjonalnych
1

Moemy wyobrazi sobie sytuacj, gdzie przyznane mog by nagrody pienine lub odznaczenia, cz klientw wyej bdzie ceni odznaczenie i jego znaczenie symboliczne, a cz - materialn warto nagrody pieninej. W przypadku przyznania rzeczy mniej podanej, mimo najlepszych chci organu administracji klient pozostanie niezadowolony. Jest to przykad nieporozumienia administracyjnego majcego rda w rnicy systemw wartoci podmiotw biorcych udzia w procesie administrowania. 2 Jako przykad wskamy na niezrozumienie koniecznoci zoenia wymaganych dokumentw czy zoenie ich w nieodpowiednim terminie, bdn form wymaganego pisma czy te bdne wyobraenie co do istniejcych uprawnie. Rwnie w przypadku postpowania administracyjnego i sdowoadministracyjnego nieporozumienie administracyjne moe prowadzi do zaatwienia sprawy w oczach reprezentantw wadzy publicznej, ale brak takiego zaatwienia w oczach klienta administracji. 3 E. Ochendowski: Prawo administracyjne, Toru 2004, str. 37. 4 Mona tu wskaza na organ administracji jako na stron w stosunku administracyjnoprawnym zwykle realnie silniejsz, czyli majc decydujcy wpyw na okrelenie faktycznego ksztatu stosunku administracynoprawnego, lub na organ nadrzdny w przypadku stosunkw w sferze wewntrznej administracji. Naley jednak wspomnie, e np. w przypadku porozumienia administracyjnego moemy mie do czynienia z rwnorzdnoci podmiotw (ewentualnego nieporozumienia administracyjnego zachodzcego w tym przypadku nie naley myli z pojciem nieporozumienia administracyjnego jako element negatywnej oceny formy prawnej porozumienia administracyjnego).

41

tumacze dokumentw, a take rozwijanie komparatystyki administracji. Organizacje midzynarodowe wytwarzaj wasne metody dziaania, czste jest rwnie wykorzystywanie jzykw midzynarodowych. Podobne zjawiska zachodz w przypadku zagranicznej dziaalnoci administracji danego pastwa. Globalizacja i standaryzacja pozwalaj na unikanie pewnych nieporozumie administracyjnych zwizanych z nieznajomoci kultur, jednake znaczne rnice midzy kulturami rnych krajw istniej nadal, co niejednokrotnie wymaga korzystania z poradnikw czy usug doradcw w przypadku kontaktu z administracj obcych pastw. Naley tu wskaza rwnie na znaczenie wymian modziey i nau czania jzykw obcych wrd kadry urzdniczej, jako na element pomagajcy zmniejszy ryzyko powstawania nieporozumie administracyjnych w aspekcie midzynarodowym. Rwnie braki w koordynacji czsto zwizane s z istnieniem nieporozumie administracyjnych. Czynnoci administracji podejmowane w sposb utrudniajcy dziaania poszczeglnym podmiotom mog wynika nie tylko z bdw ustawodawcy czy zej woli, ale take z bdw komunikacyjnych midzy uczestnikami procesu administrowania, czyli nieporozumienia administracyjnego. Zaniedbania w informowaniu spoeczestwa, czy to w przypadku wprowadzania reform, czy w przekonywaniu do susznoci konkretnych dziaa administracji rwnie powoduj powstawanie wyobrae odbiegajcych od rzeczywistego ksztatu i sposobw dziaania administracji. Istnienie w spoeczestwie bdu w komunikacji zwizanego z procesem administrowania wywouje opr ludnoci wobec wadzy i zjawisko obniania zaufania do organw pastwa5. Ten przypadek zewntrznego nieporozumienia administracyjnego rwnie naley do zagadnie polityki administracji. Powstawaniu nieporozumienia administracyjnego sprzyja stereotypowe mylenie, brak szerokich horyzontw umysowych czy skupienie si na wskim wycinku rzeczywistoci, w oderwaniu od caoksztatu stosunkw spoecznych. Urzdnik, pragncy utrzyma wysokie zdolnoci komunikacyjne, powinien nie tylko utrzymywa kontakt z biecymi wydarzeniami majcymi miejsce w yciu publicznym, ale rwnie dba o cige doskonalenie swojego warsztatu, zarwno pod wzgldem znajomoci aktualnych przepisw, jak i pod wzgldem komunikacji spoecznej6. Wytwarzanie si specyficznego jzyka administracji, niezrozumiaego dla przecitnego obywatela, jest zjawiskiem patologicznym, jednak zaobserwowa je mona w administracji wielu pastw. Poprzez uywanie hermetycznego jzyka, administracja wywouje liczne sytuacje braku komunikacji z klientami administracji, czyli zewntrzne nieporozumienia administracyjne. Tworzenie warunkw sprzyjajcych powstawaniu nieporozumie administracyjnych jest zjawiskiem antydemokratycznym, prowadzcym do powstawania wrogoci obywateli wobec pastwa. Podczas ksztacenia przyszych kadr urzdniczych wane jest wyksztacenie zdolnoci sprawnej i klarownej komunikacji. W celu zapobiegania powstawaniu nieporozumie administracyjnych potrzebne jest praktyczne zaznajamianie studentw z urzdzeniami technicznymi sucymi komunikacji, nauczanie sposobw zrozumiaego przemawiania, sporzdzania dokumentw jak i wyksztacanie umiejtnoci suchania klientw administracji i rozumienia pism, kierowanych do administracji przez obywateli. Urzdnik powinien nie tylko umie unika nieporozumienia administracyjnego pomidzy czonkami aparatu administracyjnego pastwa, jak i o odpowiednie komunikowanie z klientami administracji. Wane jest rwnie dbanie o zapewnienie dobrej komunikacji midzy organami pastwa a spoeczestwem. Opinia publiczna jest wanym elementem demokratycznego pastwa, administracja - dbajc o dobro ogu i suc spoeczestwu - musi jednoczenie pamita o koniecznoci odpowiedniego ksztatowania
5 6

J. Starociak: Zarys nauki administracji, Warszawa 1966, str. 386. J. Wittlin: Vademecum porozumienia w nieporozumieniu, d 1989, str. 64.

42

swojego wizerunku. Nie do przecenienia w zapobieganiu powstawania nieporozumienia administracyjnego w stosunkach midzy administracj publiczn a obywatelami s media. Media ukazuj obywatelom elementy administracji publicznej, ksztatujc obraz aparatu pastwa, podnoszc znaczenie niektrych zjawisk a marginalizujc rol innych. Media mog tumaczy obywatelom prawidowoci zachodzce w administracji, jednak zdarza si ukazywanie aparatu pastwa w sposb niezgodny z rzeczywistoci. Media s zatem wadne zapobiega nieporozumieniom administracyjnym lub je tworzy. Przy zachowaniu standardw demokratycznych i unikaniu stronniczoci, media powinny mie na uwadze dobro ogu i w sposb odpowiedzialny pozwala wszystkim obywatelom na zrozumienie procesw i wydarze zachodzcych na wiecie. Administracja, w celu zapobiegania powstawaniu nieporozumie administracyjnych musi zna sposoby komunikacji wykorzystywane przez obywateli. Administracja oddziauje na rzeczywisto, rwnie tutaj powinna umie pozytywnie wpywa zarwno na pikno jzyka, jak i na jego zrozumiao. Wadze publiczne nie tylko poprzez uczestniczenie w procesie komunikacji spoecznej wpywaj na ksztat jzyka, maj bowiem rwnie moliwo wpywania na programy nauczania, na zasady pisowni czy nazewnictwo. Problem zrozumiaoci i unikania nieporozumie administracyjnych pojawia si w wielu normach nalecych do prawa administracyjnego. Pamitajc, e nieporozumienie administracyjne dotyczy nie kadego rodzaju nieporozumienia, ale tylko takiego, ktre dotyczy procesu administrowania, zauwamy obecno wymogw dotyczcych zrozumiaoci jzyka np. odnonie imion i nazwisk, nazewnictwa miejscowoci, ulic czy nazw geograficznych, jak i nazw urzdw, stanowisk czy dokumentw. Niedoskonaoci regulacji jak i rnorodna praktyka czsto prowadz do powstawania bdw w zrozumieniu danego zjawiska. Bdy takie, wystpujce w praktyce zarzdzania i postpowaniu administracyjnym, negatywnie wpywaj na proces administrowania wanie jako nieporozumienia administracyjne. Zauwamy jak wana jest odpowiednia polityka dotyczca dokumentw stwierdzajcych dane osobowe, czy waciwa regulacja nazw organizacji. Pomyki co do osoby (qui pro quo) czy adresu znacznie utrudniaj zaatwianie spraw przez administracj. Jeszcze innym zagadnieniem, wpywajcym na powstawanie nieporozumienia administracyjnego jest nieznajomo prawa. Ograniczone stosowanie zasady ignorantia iuris nocet w prawie administracyjnym nie dotyczy przedstawicieli aparatu administracyjnego7. Bdne interpretowanie przez urzdnikw przepisw, nieznajomo struktur czy waciwoci organw administracji publicznej prowadzi do nieporozumie administracyjnych wyduajcych postpowanie, obniajcych jako administracji i wiadczcych o niskim poziomie kadr lub niejasnoci przepisw. Jednake nieznajomo zawioci regulacji czy struktur administracji przez obywatela nie powinno automatycznie prowadzi do nieporozumie administracyjnych. Organ administracji publicznej powinien w takiej sytuacji wyjani klientowi administracji odpowiedni procedur zmierzajc do zaatwienia sprawy, a nawet pomc w zaatwieniu tej sprawy nie zmuszajc klienta do wdrwki pomidzy okienkami i urzdami. Uproszczenie procedur, jednake przy zachowaniu standardw jakoci administracji, znacznie obnia ryzyko powstawania nieporozumienia administracyjnego. Fachowa kadra urzdnicza ma lepszy dostp do dokumentw i informacji ni obywatel, zajmujcy si zawodowo zupenie innymi sprawami. Godnym przemylenia jest zmniejszenie iloci kontaktw midzy obywatelem a administracj, i przekazanie administracji obowizku dbania

Z. Duniewska: Ignorantia iuris w prawie administracyjnym, d 1998, str. 17.

43

o niektre sprawy obywateli8. Celem nie jest tworzenie spoeczestwa niezaradnego, jednake wspczesny wiat wymaga podziau pracy, a obywatele powinni unika nadmiernych obowizkw, niezwizanych z ich prac i zainteresowaniami. Bardzo interesujcym z punktu widzenia problematyki nieporozumienia administracyjnego jest polecenie subowe. Zgodnie z pogldami Ch. Barnarda, wana jest znajomo drg komunikacji midzy czonkami organizacji, a komunikaty powinny by przekazywane na tyle bezporednio, na ile to moliwe. Zrozumienie polece jest warunkiem ich waciwego spenienia. Nieporozumienie administracyjne zwizane z pniejszym niewykonaniem polecenia administracyjnego czsto polega wanie na bdnej interpretacji przekazu zawartego w pisemnym lub ustnym poleceniu. Dodatkowo naley zwrci uwag na rosnc rol cznoci przy pomocy rodkw technicznych, za pomoc ktrych mog by wydawane polecenia. W celu sprawdzenia, czy polecenie subowe zostao naleycie zrozumiane, stosowana moe by metoda dania powtrzenia polecenia przez podwadnego, lub te bieca kontrola wykonywanych czynnoci. Przede wszystkim wane jest jedn ak istnienie zrozumiaego jzyka, znanego czonkom organizacji9. Jako na kolejny przykad nieporozumienia administracyjnego moemy wskaza na wystpujcy faktycznie rwnie w strukturach administracji publicznej tzw. paradoks Abilene10. W zwizku z brakiem przepywu informacji midzy czonkami cia kolegialnych, lub te z powodu niewaciwego wyraania opinii przez poszczeglnych czonkw, podejmowana zostaje decyzja, ktr kady z czonkw z osobna uwaa za niesuszn. Sposobem na uniknicie nieporozumienia administracyjnego w tym przypadku jest ograniczanie formalizmu, i przede wszystkim budowanie zaufania pomidzy czonkami organizacji oraz dbanie o nieskrpowan i niekonfliktow wymian pogldw. Zakoczenie stanu nieporozumienia administracyjnego moe odby si na kilka sposobw. Albo nieporozumienie zostanie wyjanione, nieznane sformuowania przekazane innymi sowami, a wtpliwoci rozwiane midzy podmiotami uczestniczcymi w procesie zaatwiania danej sprawy administracyjnej, albo nieporozumienie administracyjne znajdzie fina przed osobami trzecimi, za ktre uzna moemy tutaj mediatorw, sdy czy organy wyszej instancji. Zdarza si rwnie, e nieporozumienie nie zostanie wyjanione, czasem wrcz nie zostanie zauwaone. Godnym podkrelenia jest wielkie znaczenie rozwiewania nieporozumie administracyjnych w jak najwczeniejszym stadium. Zarwno w sprawie sdowej, jak i w mediacji wana jest umiejtno suchania ze zrozumieniem, poznawanie opinii i rnych punktw widzenia. Nieporozumienie administracyjne prowadzi do konfliktw, czasem prosta wymiana opinii na temat zaistniaej sytuacji wystarczy do naprawienia bdu w komunikacji midzy uczestnikami procesu administrowania. Naley rwnie wspomnie o celowym wykorzystywaniu nieporozumienia administracyjnego. Zdarza si, e poszczeglne organy pastwa sigaj do pozorowania dziaa. Wskaza tu moemy przykadowo na tworzenie sprawozda nie majcych pokrycia w rzeczywistych dziaaniach, skupianie si wycznie na formalnej dziaalnoci wewntrz administracji czy na podwjn rachunkowo. Takie nieporozumienia administracyjne zwykle zwizane s z niewaciwym zrozumieniem roli administracji w spoeczestwie. Obywatele, przekazujc administracji zadania i rodki na ich wykonanie maj oczekiwania co do sposo bu i skutkw dziaania administracji. Obecno nieporozumienia administracyjnego pomidzy

Problematyka naley do zagadnie polityki administracji, i moe by rozwizywana na wiele sposobw. Zaobserwowa moemy zwikszanie si iloci zada przekazywanych administracji, przy jednoczesnym jej rozrocie. 9 Ch. Barnard: Funkcje kierownicze, Krakw 1997, str. 187. 10 J. Supernat: Zarzdzanie, Wrocaw 2005, str. 23.

44

spoeczestwem a aparatem biurokratycznym jest zjawiskiem czstym, majcym rda w mentalnoci i kulturze. Administracja przenikana jest przez polityk. Korzystajc ze znajomoci mechanizmw konstytucyjnych i ustawowych, organy pastwa celowo posuguj si nieporozumieniem administracyjnym. Osoby zajmujce stanowiska publiczne wskazuj na bdne wykonanie ich prawidowych projektw, wskazuj rwnie na dziaania konkurentw politycznych jako na rdo niepowodze caoci dziaa pastwa11. Istnieje rwnie kilka innych sposobw rozumienia pojcia nieporozumienia administracyjnego, rwnie wartych opisania i poddania analizie. Przede wszystkim naley zwrci uwag na takie znaczenia nieporozumienia administracyjnego, jak: sformuowanie dotyczce negatywnej oceny zastosowania formy prawnej porozumienia administracyjnego, bd polityki administracyjnej jak rwnie pomyka dotyczca waciwoci podmiotw administrujcych12. W przypadku nieporozumienia administracyjnego, rozumianego jako bd polityki administracyjnej, zjawisko to polega na realizowaniu przez administracj zada niezgodnych z celami pastwa. Nie jest to zjawisko rwnoznaczne z bdami komunikacyjnymi midzy organami pastwowymi, lecz dotyczy niewaciwego wyznaczania celw dziaalnoci pastwa lub niewaciwych metod majcych suy okreleniu tych celw13. Wystpujc w trakcie stosowania poszczeglnych form prawnych dziaania administracji, nieporozumienie administracyjne przybiera rn posta. Praktycznie kada z przywoywanych przez doktryn prawa administracyjnego form dziaania administracji moe zosta dotknita nieporozumieniem administracyjnym. Spord katalogu form dziaania administracji w ujciu M. Zimmermanna14 przykadowo wskaza moemy na nieporozumienie administracyjne wystpujce w zwizku ze stosowaniem aktw planowania. Bd w zrozumieniu treci aktu planowania tworzy typowe nieporozumienie administracyjne, skutkujce zwykle innym przebiegiem dziaa administracji, ni byo to przewidziane. Spord form prawnych dziaania administracji wymienianych przez J. Starociaka 15 jako na typow sytuacj powstawania nieporozumienia administracyjnego moemy wskaza dziaalno spoeczno-organizatorsk. Brak odpowiedniego przepywu informacji midzy administracj a obywatelami moe prowadzi do powstawania nieporozumienia administracyjnego polegajcego zwykle na niewaciwym interpretowaniu dziaa administracji. Na szczeglne omwienie w kontekcie omawianego tematu zasuguje forma prawna porozumienia administracyjnego. Pojcie nieporozumienia administracyjnego moe by interpretowane jako element negatywnej oceny porozumienia administracyjnego16. Jest to sposb interpretacji pojcia

11

W wielu krajach (np. w USA) znane s targi dotyczce budetu, politycy obiecuj nierealne sumy liczc e ich projekty zostan skorygowane. Dziki temu odpowiedzialno przeniesiona zostaje na inne podmioty, a dany polityk moe mwi, e wywizuje si z obietnic danych wyborcom. 12 Jeszcze innym zjawiskiem zwizanym z nieporozumieniem administracyjnym jest istnienie rnic w pogldach doktryny. Rnice takie mog mie znaczn warto dla wszechstronnoci pogldw badawczych, jednoczenie mog stawa si one rdem wielu nieporozumie administracyjnych polegajcych na rnym pojmowaniu okrelonych instytucji dotyczcych administracji; G. Woroniecka: porozumienie i nieporozumienie w socjologii: zrnicowanie audytoriw i kolizja dyskursw, [w:] J. Gokowski, M. Sikora (red.): Porozumiewanie si i wsppraca uczonych, Krakw 1997, str. 249. 13 W przypadku takiego rozumienia nieporozumienia administracyjnego naley pamita o szczeglnie duej subiektywnoci ocen dotyczcych celowoci danych przedsiwzi. 14 M. Jaroszyski, M. Zimmermann, W. Brzeziski: Polskie prawo administracyjne, Cz oglna, Warszawa 1956, str. 323. 15 J. Starociak: Prawne formy dziaania administracji, Warszawa 1957, str. 17. 16 Naley przy tym zauway, e pojcie porozumienia wystpuje w doktrynie prawa administracyjnego nie tylko w znaczeniu porozumienia administracyjnego, ale rwnie w znaczeniu potocznym. Np. ugoda

45

nieporozumienia administracyjnego odrbny od rozumienia tego terminu jako bdu komunikacyjnego pomidzy uczestnikami procesu administrowania, bdu polityki administracyjnej czy bdu co do waciwoci organw administracji. Negatywna ocena porozumienia administracyjnego, nazywanego wtedy nieporozumieniem administracyjnym, moe dotyczy np. niecelowoci takiego porozumienia administracyjnego bd jego niesprawiedliwoci. W tym znaczeniu nieporozumienie administracyjne nie jest odrbn form prawn dziaania administracji, nie moe te by uznane za odmian porozumienia administracyjnego. Taka negatywna ocena porozumienia administracyjnego wskazuje na sprzeczno konkretnego zastosowania tej formy prawnej dziaania administracji z jej istot. Jak ju wspomnielimy, ten sposb rozumienia pojcia nieporozumienia administracyjnego jest czym innym ni omwione wczeniej bdy w komunikacji, ktre tutaj mogyby dotyczy np. niezgodnoci owiadcze woli podmiotw dokonujcych porozumienia administracyjnego17. Nieporozumienie administracyjne rozumiane jako pomyka dotyczca waciwoci podmiotw administrujcych zwizane jest z bdnym wyobraeniem o strukturach administracji i podziale kompetencji pomidzy poszczeglnymi podmiotami administrujcymi. Rwnie w tym przypadku nieporozumienie administracyjne nie polega na braku przepywu informacji midzy podmiotami uczestniczcymi w procesie administrowania, lecz jest wynikiem nieodpowiedniego interpretowania przepisw prawa18. Pojcie nieporozumienia administracyjnego naley do wanych zagadnie zwizanych z problemami wystpujcymi w procesie administrowania. Dla zapewnienia lepszej jakoci administracji, unikania nadmiernych kosztw i w celu propagowania standardw demokratycznego pastwa prawnego naley pozna jego przyczyny i skutki a take wskaza sposoby przeciwdziaania powstawaniu nieporozumie administracyjnych tak prawodawcom, jak i obecnym oraz przyszym czonkom aparatu administracyjnego.

administracyjna definiowana jest jako porozumienie pisemne; M. Wierzbowski (red.): Prawo administracyjne, Warszawa 2000, str. 311. 17 Z. Cielak: Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, str. 156. 18 Mimo, i w pewnym sensie moemy tu wskaza na prawodawc jako na uczestnika procesu administrowania (w tym znaczeniu wykadnia przepisw sprzeczna z celem ustawodawcy rwnie moe by uznana za nieporozumienie administracyjne), waciwsze wydaje si uznanie tego sposobu rozumienia pojcia nieporozumienia administracyjnego za zjawisko odrbne od rozumienia nieporozumienia administracyjnego jako bdu w komunikacji.

46

Choroby a administracja Zagadnienie chorb znajduje wiele punktw wsplnych z problematyk interesujc badacza administracji. Moemy zauway zarwno wystpowanie chorb - rozumianych dosownie i w przenoni - w administracji, jak i organizowanie spraw zwizanych ze stanem zdrowia ludnoci przez aparat administracyjny. Informacje na temat chorb w admi nistracji znale moemy gwnie w publikacjach z dziedzin nauk medycznych, za kwestie ustrojowe suby zdrowia opisywane s gwnie przez przepisy i doktryn nauk prawnych. Metaforyczny sposb opisywania chorb w administracji czy si z pewnoci przed e wszystkim z naukami zajmujcymi si problematyk organizacji, czy te z naukami kompleksowo opisujcymi administracj. Problematyka stanu zdrowia pracownikw administracji w duym stopniu ukazuje stan pastwa w ogle. Administracja czasem czy si z podrowaniem i aktywnymi dziaaniami terenowymi, jednake zwykle kojarzona jest z prac biurow, zwizan z ma aktywnoci ruchow. Wieloletnia praca w administracji czasem owocuje spadkiem sprawnoci fizycznej, otyoci, poza tym spotka si moemy z pojawianiem si u pracownikw administracji wad wzroku jak i nerwowoci. Dodajmy, e choroby te zwizane s zwykle z nieprawidowociami w funkcjonowaniu administracji i nie zawsze musz by zwizane z prac urzdnicz1. Liczne przywileje socjalne, dotyczce aktywnego spdzania czasu, nie zawsze s prawidowo wykorzystywane, a kultura spoeczestwa czasem wrcz wymusza na urzdniku spoywanie niezdrowych pokarmw czy innych produktw2. Choroby zawodowe okrelane s zwykle jako zaburzenia stanu zdrowia zwizane z warunkami pracy3. Warunki pracy - okrelane czasem jako rodowisko pracy - to przede wszystkim elementy immanentnie i dugotrwale zwizane z danym zawodem czy z danym miejscem pracy. Naley jednake zauway wpyw na zdrowie jednostki wielu innych zjawisk czcych stan zdrowia i prac, np. wypadki przy pracy czy te moliwo regeneracji si poza prac. Za choroby zawodowe urzdnikw czasem uznawane s takie skutki pracy w administracji, jak choroby krgosupa, bl gowy, choroby oczu czy te nadcinienie. Naley przy tym zauway, e niektre z dolegliwoci mog by tu uznane za objawy, a inne za choroby. Bl zwykle jest sygnaem o istnieniu zagroenia zdrowia, za nadcinienie czsto zwizane jest z wystpowaniem w pracy stresu. Przenone i dosowne sposoby rozumienia chorb zawodowych wskazuj na moliwo rnego interpretowania danych zjawisk jako objaww bd chorb. Stres, uznawany za zjawisko nalece do warunkw pracy, moe dawa rezultaty w chorobach krenia, ktre to jednoczenie mog by objawami chorb rozumianych w sposb przenony - systemu biurokratycznego. Urzdnik czasem ma do czynienia z ludmi chorymi, zarwno pord klientw jak i wsppracownikw. Wystpowanie zachorowa wrd urzdnikw na choroby zakane wie si zarwno z okrelonymi porami roku i zagroeniami dotyczcymi caego spoeczestwa, jak i z brakiem kultury czy wyobrani poszczeglnych osb, np. w przypadku przychodzenia do urzdw osb chorych. Przewidywanie przez administracj wystpowania zagroe zdrowia moe wiza si z prbami unikania kontaktu urzdnikw z danymi zagroeniami, lecz take moe dotyczy np. przygotowywania odpowiedniego systemu opieki zdrowotnej czy podejmowania dziaa
1

B. Moskalewicz, E. Eyman: Dolegliwoci reumatyczne: ocena zagroenia populacji dorosych mieszkacw kraju, [w:] B. Wojtyniak, M. Chaska, P. Goryski (red.): Sytuacja zdrowotna ludnoci Polski w 1996 roku, Warszawa 1998, str. 217. 2 M. Chaska: Choroby zawodowe, [w:] B. Wojtyniak, M. Chaska, P. Goryski (red.): Sytuacja zdrowotna ludnoci Polski w 1996 roku, Warszawa 1998, str. 163. 3 K. Marek: Okrelenie choroby zawodowej i podstawy rozpoznawania, [w:] K. Marek (red.): Choroby zawodowe, Warszawa 2001, str. 18.

47

zwizanych z profilaktyk takich jak informowanie spoeczestwa o zagroeniach i waciwych zachowaniach jak i organizowanie szczepie ludnoci. Przewidywania takie mog opiera si zarwno na konkretnych informacjach, pochodzcych np. z innych krajw i dotyczcych rozprzestrzeniania si okrelonych chorb czy moliwoci ich zwalczania, jak i zwizane by mog z cig gotowoci systemu opieki zdrowotnej do przeciwdziaania rnym zagroeniom zdrowia ludnoci. Akcje profilaktyczne dotyczce ochrony zdrowia mog by zwizane np. z produkcj i dystrybucj odpowiednich lekarstw czy te z ksztaceniem lekarzy i organizacj szpitali, ale take mog obejmowa takie zagadnienia, jak dbanie o stan higieny czy propagowanie zdrowego trybu ycia. Administracja w swojej dziaalnoci zwizanej z ochron zdrowia ludnoci posuguje si wieloma formami prawnymi, zarwno takimi jak wydawanie aktw normatywnych i administracyjnych, jak i takimi jak dziaalno spoeczno-organizatorska czy czynnoci materialno-techniczne. Stosowanie poszczeglnych form moe wiza si z rnym stopniem dolegliwoci dla ludnoci, z rnymi kosztami jak i z rn ich skutecznoci. Dbao o zdrowie publiczne jest jedn z dziedzin wicych si z podstawowymi celami administracji publicznej, i niejednokrotnie moe by przykadem istnienia rnic i podobiestw w zagadnieniach dotyczcych dobra jednostki i dobra ogu. Konieczno izolacji osoby chorej zakanie moe by uciliwe dla tej wanie jednostki, jednake moe zapobiec tragedii caych grup osb. Z drugiej strony dbao o zdrowie caego spoeczestwa moe wpywa pozytywnie na jako ycia poszczeglnych osb i na ilo zagraajcych jej zdrowiu czynnikw4. Funkcjonowanie opieki zdrowotnej w danym pastwie wie si z szeregiem zagadnie, zwizanych z edukacj ludnoci, w tym rwnie z edukacj personelu medycznego, z organizacj ustroju suby zdrowia i poszczeglnych szpitali jak i z zagadnieniami takimi, jak odpowiednia dziaalno naukowa w dziedzinie medycyny czy takimi jak polityka celna czy kontrola. System suby zdrowia moe opiera si na rnych rdach finansowania, w rnych krajach istniej take rozmaite sposoby organizowania kontaktw klientw administracji ze sub zdrowia. Kontrola dotyczca zdrowia obejmuje zarwno kontrol dotyczc jakoci ywnoci czy wystpowania danych zagroe na okrelonym terytorium, jak i kontrol stanu zdrowia poszczeglnych jednostek. Niektre badania mog by obowizkowe czy te finansowane z budetu pastwa, przeprowadzanie innych moe zalee od zaangaowania jednostek i ich dbaoci o wasne zdrowie. Naley zauway, e rwnie stan suby zdrowia czy te jej organizacja i stan poszczeglnych placwek suby zdrowia w duej mierze zale od energii jak i osobowoci jednostek nimi kierujcych i w nich pracujcych - co take jest zwizane zarwno z zagadnieniem chorb jak i z pojciem administracji. Co wicej, stan zdrowia poszczeglnych pracownikw administracji take wpywa na jej sprawno czy ekonomiczno, i take wymaga odpowiedniej kontroli i samokontroli. Administracja przeprowadza kontrol stanu higienicznego czy te kontrol innych zagadnie zwizanych z zagroeniem wystpowania chorb wobec poszczeglnych grup czy w zwizku z powikszonym ryzykiem np. w przypadku podrowania z obszarw dotknitych epidemi5. Specyficznym zagadnieniem, czcym choroby i administracj, jest funkcjonowanie administracji kolonialnej. Pastwa okupujce dany teren czsto naraaj na nieznane choroby nie tylko wasnych urzdnikw, penicych poszczeglne funkcje w administracji kolonialnej, ale przede wszystkim ludno lokaln, stykajc si z przywiezionymi z daleka chorobami. Przenikanie si kultur czy te wymiana towarw i podre osb powoduj zarwno wymian informacji na temat chorb i metod ich zwalczania, jak i wymian samych chorb. Jednake
4

M. Kys-Rachwalska, B. Sacharczuk: Zakaenia szpitalne, [w:] A. Boro-Kaczmarska (red.): Choroby zakane w zarysie, Szczecin 2004, str. 228. 5 S. Ball: Sars i inne nowe epidemie, Warszawa 2003, str. 76.

48

izolowanie si pastw czy danych obszarw nie zawsze jest odpowiednim sposobem dla zapewnienia wysokiego poziomu zdrowia ludnoci, a czasem wrcz przeciwnie - powoduje zanikanie przygotowania danego spoeczestwa na kontakt z konkretnymi zagroeniami. Wykorzystanie strefy specjalnej czy si w kwestii ochrony przed chorobami przede wszystkim ze zjawiskiem epidemii. Zamknicie danego obszaru i zakaz opuszczania go czy zakaz przybywania na dany teren bez odpowiednich szczepie odbywa si zwykle w drodze wydawania aktw normatywnych, za poszczeglne przypadki s rozpatrywane przede wszystkim w drodze aktw administracyjnych. Co wicej, pojawienie si na danym obszarze epidemii moe wiza si z ograniczaniem pewnych praw i wolnoci, czy te z pojawianiem si okrelonych obowizkw, zwizanych np. z pomaganiem w usuwaniu skutkw epidemii czy z jej zwalczaniem6. Ocena stanu zdrowia czy te ocena efektywnoci suby zdrowia moe opiera si zarwno na odczuciach pacjentw czy na informacjach przekazywanych przez poszczeglne podmioty administrujce, jak i np. na statystykach. Statystyki takie mog dotyczy np. kosztw funkcjonowania danej placwki ochrony zdrowia, iloci dostpnych ek czy te iloci lekarzy na tysic mieszkacw czy te iloci w danej jednostce podziau terytorialnego osb chorych na dan dolegliwo. Statystyki mog dotyczy oceny jakoci ycia na danym terenie jak i jakoci administracji zwizanej z funkcjonowaniem systemu ochrony zdrowia. Statystyki takie mog by rwnie rdem informacji np. na temat wykorzystywania zwolnie lekarskich przez urzdnikw, jak i pomaga w ocenie jakoci ycia w danym pastwie. Take same statystyki dotyczce chorb prowadzone s przez administracj, co ukazuje jeszcze jeden aspekt czcy administracj z problematyk chorb. W znaczeniu przenonym, za choroby istniejce w administracji uznawane s wszelkie patologie, zwizane np. z funkcjonowaniem urzdw, jakoci obsugiwania klientw administracji czy z ustrojem pastwa. Procesy biurokratyzacji, rutyna jak i za atmosfera pracy w urzdach s zjawiskiem susznie uznawanym za choroby, i maj podobnie negatywny wpyw na stan spraw publicznych, jak istnienie w administracji naogw czy chorb zakanych. Naley dodatkowo zauway, e niejednokrotnie caa administracja uwaana jest za chorob, przynoszc wycznie skutki negatywne. Istnienie chorb stawia przed administracj wiele wyzwa, zwizanych z przeciwdziaaniem tyme chorobom czy te z pomoc dla osb tymi chorobami dotknitym. Naley pamita, e zbyt dua ilo chorb - zarwno w ramach administracji, jak i w jej otoczeniu - uniemoliwia aparatowi administracyjnemu funkcjonowanie, lub te w znacznym stopniu ogranicza jego sprawno. Stan zdrowia administracji i jej poszczeglnych pracownikw wpywa na stan pastwa. Poziom cywilizacyjny zwizany jest z umiejtnoci radzenia sobie z chorobami, czy si jednak take z szeregiem nowych zagroe. Administracja powinna dy do zapewnienia zdrowia ludnoci i caemu pastwu, nie zapominajc jednak o potrzebie budowania gotowoci na moliwe zagroenia zdrowia7. Koncentrowanie si wycznie na zagadnieniach zdrowia moe prowadzi do znacznej jego poprawy, ale take czasem czy si z problematyk dyskryminacji czy te z militaryzacj kraju. Odpowiednie wykorzystanie wysokiego stanu zdrowia moe jednake czy si z zadowoleniem ludnoci z ycia, uprawianiem sportu czy z efektywn prac. Ocena stanu zdrowia powinna odbywa si w sposb mdry, a historia pokazuje, e niejednokrotnie zbyt wskie ocenianie problematyki zdrowia prowadzi do niepotrzebnego potpiania poszczeglnych zachowa czy np. ze zwalczaniem sztuki zdegenerowanej.

M. Leszczyszyn-Pynka: Epidemiologia chorb zakanych, [w:] A. Boro-Kaczmarska (red.): Choroby zakane w zarysie, Szczecin 2004, str. 9. 7 J. Kopczyski: Teraniejszo i przyszo chorb cywilizacyjnych, [w:] W. Kuryowicz, J. Kopczyski (red.): Choroby cywilizacyjne - Wybrane problemy, Wrocaw - Warszawa - Krakw - Gdask - d 1986, str. 13.

49

Naley pamita, e stan zdrowia publicznego jak najbardziej czy si take z odpowiednim poziomem edukacji czy kultury. Naley zauway cisy zwizek stanu zdrowia ze stanem rodowiska. Administracja, zajmujc si sprawami stanu rodowiska zwykle ma na celu nie tylko ochron poszczeglnych gatunkw czy ekosystemw, ale take pamita o wpywie klimatu na stan zdrowia czowieka i powizanie problemw ze stanem przyrody z wystpowaniem okrelonych chorb wrd ludnoci. Ponadto, administracja publiczna take zajmuje si problematyk chorb wrd rolin i zwierzt, nie tylko poprzez badania czy wykorzystanie takich form, jak parki narodowe, ale take przez stawianie producentom czy uytkownikom urzdze zwizanych z korzystaniem z przyrody okrelonych wymogw. Zagadnienie chorb to nie tylko problematyka ich zwalczania. Niejednokrotnie choroby byy wykorzystywane jako rodki w walce z przeciwnikami. Badania nad broni biologiczn zwykle take odbywaj si w ramach dziaa organizowanych przez administracj publiczn. Podobnie badania nad nowymi chorobami, majc suy przede wszystkim moliwoci ich zwalczania, czasami s wykorzystywane dla celw militarnych. Przenony sposb rozumienia chorb w administracji zwizany jest np. z bdnymi przyzwyczajeniami poszczeglnych osb, z wystpowaniem zwyczajw obniajcych sprawno administracji czy te z oglnymi wadami systemu. System administracji moe zawiera w sobie nieprawidowoci, ktre bardzo przypominaj choroby, osabiajce organizm pastwowy. Za takie wanie dolegliwoci moemy uzna np. nadmierny biurokratyzm, korupcj, lenistwo czy te niskie kwalifikacje urzdnikw jak i szkodliwe wpywy sfery polityki na funkcjonowanie administracji. Problematyka chorb od dawna interesowaa ludzko i znacznie wpywaa na jej losy. Osoby zajmujce si leczeniem chorych czsto uznawane byy przez poszczeglne spoeczestwa za szczeglnie wane i posiadajce moce magiczne. Jednostki organizujce system suby zdrowia i jego administracj mog mie wielkie zasugi dla jakoci ycia spoeczestw, jednake zwykle ich praca nie jest zbyt zauwaana czy chwalona. Choroba moe by traktowana wycznie jako problem, moe by take przeyciem skrajnym i okazj do uoglnie i postrzegania rzeczywistoci z innej perspektywy. Zagadnienie istnienia chorb, jak i ich zwalczania moe by uznane nie tylko za wane, ale take za interesujce zjawisko, rwnie z punktu widzenia nauk administracyjnych. Jednake najlepszy w chorobie jest powrt do zdrowia.

50

Charyzma a polityka administracji Charis, bogini aski, czona bya z okresem wiosny jak i ze witem. Czowiek obdarowany ask cieszy si powodzeniem w polityce, mioci czy w handlu, mg zosta wielkim filozofem czy dowdc wojskowym. Sama charyzma jednake nie wystarcza na zawsze, a kiedy nadchodzi dojrzao, musi znale uzupenienie w solidnym rzemiole, pracy i sile - std mem Charis by Hefajstos. Pord trzech rde wadzy wymienionych przez Maxa Webera, charyzma wydaje si zajmowa miejsce najbardziej pierwotne. Charyzma ukazywana jest jako najdawniejsze rdo wadzy, kiedy legalizm i tradycja przewaaj w okresach pniejszych. Charyzma siga swoimi korzeniami zagadnie dotyczcych wielu gatunkw, takich jak przywdztwo najsilniejszego samca w stadzie. Czynniki osobowe graj du rol w kadej z wymienianych przez Arystotelesa form pastwa, cho ich znaczenie jest bardziej zauwaalne, gdy wadza skupia si w rku jednostki, za bardziej rozproszone, gdy wadza przypada w udziale zbiorowoci. Naley przy tym zauway, e czasem poszczeglne systemy upodabniaj si do siebie, np. kiedy wadca korzysta z wpywajcych na jego decyzje doradcw czy kiedy w organie wieloosobowym okrelone jednostki s bardziej aktywne i umiej narzuci swoje zdanie wszystkim zebranym. System autorytarny dziaa sprawnie kiedy sprzyjaj temu warunki geograficzne czy ekonomiczne, ale take kiedy jednoczenie wadca obdarzony jest odpowiednimi cechami osobowymi, wpywajcymi nie tylko na legitymizacj jego wadzy, ale take na sprawno funkcjonowania aparatu pastwowego. Charyzmatyczny wadca umie nakoni swoich podwadnych do posuszestwa, a co wicej - jest on take naladowany, przez co wpywa on take na przyzwyczajenia urzdnikw czy nawet na atmosfer panujc przy zaatwianiu spraw czy na klimat pracy i nastawienie wobec sumiennoci, zapau czy uczciwoci poszczeglnych osb. Znaczenie charyzmy zmienia si w zalenoci od panujcego systemu, cho zauway naley take zdolnoci charyzmatycznego przywdcy do zmiany systemu, zarwno wtedy, gdy s to zmiany dyktowane przez tego przywdc, czy zmiany tworzone w opozycji wobec jego dominacji. Zjawisko charyzmy moe by bowiem w tym zakresie obserwowane i opisywane z dwu stron, jako odpowied na zapotrzebowanie spoeczne, jak i na wyczy wpyw jednostki obdarzonej specjalnymi cechami. Spoeczestwo zbudowane z jednostek wyksztaconych i zaradnych, funkcjonujce w stabilnych warunkach, nie potrzebuje przywdcw krzyczcych czy postpujcych nieracjonalnie, za spoeczestwo, w ktrym wyksztacenie czy kultura s wyjtkami nie jest zadowolone z przywdcy agodnego i przewidywalnego1. Na ksztatowanie si spoeczestw ma wpyw wiele czynnikw, zarwno kulturowych jak i pozakulturowych, za ich faktyczny obraz moe by bardzo zmienny jak i stabilny. Charyzma nabiera znaczenie w sytuacjach ekstremalnych, w stanach zagroenia czy wielkich wyzwa. W czasach spokojnego rozwoju brak charyzmatycznych przywdcw jest niejednokrotnie lepszy ni ich obecno na scenie politycznej, cho odpowiednio wykorzystana charyzma moe by rwnie w czasie pokoju przydatna. Jednostki obdarzone cechami przywdczymi mog w czasie pokoju tworzy wspaniae przedsiwzicia gospodarcze czy artystyczne, co wicej - niejednokrotnie zauwaa si, e stawianie czoa wyzwaniom w dziedzinach np. budowania wielkich obiektw czy zarzdzania przedsibiorstwem polega w rwnie duym stopniu na charyzmie przywdcw jak na fachowoci uczestnikw danego projektu. Zauway naley take, i w czasach wojny zagadnienie charyzmy znowu czy si przede wszystkim z dziedzinami polityki i
1

N. Enkelmann: Charyzma, Warszawa 2000, str. 40.

51

wojskowoci, przy czym nie zawsze jednostki charyzmatyczne w jednych okolicznociach oka si skutecznymi przywdcami w innych. Wrd cech charakterystycznych przywdcy charyzmatycznego wyrnia si np. umiejtno przycigania uwagi, umiejtno oniemielania rozmwcw, przekonywania ich i narzucania swojej woli, wyprostowan sylwetk, zdecydowanie, czy donony gos. Jednostka moe czerpa swoj charyzm z zapotrzebowania spoecznego i podobiestwa do dawnych wodzw, jak i z podobiestwa do kadego z obywateli. O ile jednak osoba podobna do wszystkich w swej przecitnoci czy jednostka tylko naladujca wielkich ludzi z przeszoci zdaj si by zwizani z istnieniem charyzmy w sposb nietrway czy powierzchowny, o tyle jednostki wyrniajce si z tumu i tworzce wasne wzorce maj szanse promieniowa charyzm przez cae ycie2. Przyzwyczajenie wadcy do grania wanych rl w spoeczestwie nie zawsze pozwala mu zrozumie codzienne problemy ludzi, jednake brak umiejtnoci w zakresie odpowiednich zachowa w sytuacjach wagi pastwowej tworzy wadc miernego. Charyzma powinna towarzyszy wadcy w sytuacjach najwaniejszych - i wanie takie sytuacje decyduj czasem o caociowym wyobraeniu o danym wadcy, ale jej nadmiar odbiera podwadnym tego wadcy samodzielno i prowadzi do klsk w okresach braku przywdcy czy te w chwilach jego bdw. Jednostka charyzmatyczna, wiadoma swojej pozycji, nie zawsze jest w stanie sucha rad, a czasem tkwi w bdnych przekonaniach nawet kiedy dowody przeciw nim s mocne i klarowne. Z drugiej strony pojawienie si w umyle przywdcy waha, jego niepewno czy nawet zwoka w dziaaniu niszczy jego charyzm i ukazuje go w roli jeszcze jednego drugorzdnego polityka. Pojcie charyzmy czy si z zagadnieniami dotyczcymi polityki administracji nie tylko kiedy charyzma zauwaalna jest w dziaaniach wielkich reformatorw czy w czasie najwikszych wysikw administracji w caej historii danego kraju. Pojcie charyzmy moe by uyteczne do ukazania istoty wielu zjawisk zachodzcych w administracji zarwno na co dzie jak i w okresach przeomowych, tak na szczeblu lokalnym i w ramach niewielkich grup osb, jak i w skali caego spoeczestwa i wrd najwyszych wadz - cho przyzna naley, e wanie od osb piastujcych najwysze stanowiska najczciej oczekuje si wizerunku ktry moe by oceniony jako charyzmatyczny. Pojcie polityki administracji charakteryzuje si wieloznacznoci i czsto jest rnie rozumiane. Samo sowo polityka, rozumiane w sposb potoczny, czy si z takimi zagadnieniami, jak sprawy pastwa i sprawy midzynarodowe, dyskusje w parlamencie, kampanie wyborcze czy upartyjnienie okrelonych czci ycia spoecznego. Jednake inne sposoby rozumienia sowo polityka, zbliajce znaczenie tego sowa np. do pojcia prakseologii, wskazuje na moliwo ujmowania charyzmy w polityce administracji nie jako czego wielkiego i rzadkiego, ale jako rzecz obecn w wielu dziaaniach i wielu organizacjach. Sposb okrelania przywdcy moe zawiera w sobie rne sygnay o obecnoci elementu charyzmy, co nie zawsze zreszt stawia danego przywdc w dobrym wietle. Inaczej brzmi angielskie sowo leader od niemieckiego Fhrer, inny jest wydwik sw kierownik, szef czy dyrektor - co wicej, stawianie tych sw w cudzysowie wrcz sugeruje, e faktycznie dana osoba pozbawiona jest kwalifikacji do zajmowania okrelonego stanowiska. Zwracanie si do przywdcy per ty moe wiadczy o demokratycznoci stosunkw, czasem za o braku do danej osoby szacunku. Znane od tysicleci dylematy dotyczce poszczeglnych ustrojw pastwowych wskazuj na te problemy, zauwaajc zarwno nieadekwatno budowania systemu demokratycznego w niemdrym
2

J. Tulard: Napoleon - mit zbawcy, Warszawa 2003, str. 497.

52

spoeczestwie, jak i wspaniao demokracji opartej na spoeczestwie odpowiedzialnym i przyzwyczajonym do mylenia. Ksztatowanie wizerunku przywdcy rwnie przyczynia si do istnienia zjawiska charyzmy, do ksztatowania opinii publicznej czy do stopnia posuchu, jakim cieszy si bdzie dany wadca. Propaganda jest czci systemu wadzy, za zaniedbywanie propagandy niejednokrotnie prowadzi do utraty wadzy. Z drugiej strony wzgldno przedstawianych i komentowanych wiadomoci nie oznacza wycznoci kamstw w przekazywanych przez dziennikarzy czy historykw informacjach. Autentyczne i szczere sowa uwielbienia wobec kochanego przywdcy bd wymiewane przez jego przeciwnikw, ale rozumiane przez dowiadczonego obserwatora. Umiejtno budowania charyzmy ley jednak nie tylko w rkach specjalistw od propagandy i wykonawcw ich zamwie. Aby danego czowieka sta byo na sztab takich specjalistw niejednokrotnie musi on najpierw wykaza si szeregiem umiejtnoci i cech takich jak wytrwao czy szczcie. Czasem, aby przekona dan parti do swojej osoby, wykaza si on musi charyzm, ujawniajc si zarwno w trakcie codziennej pracy w terenie, rozmw kuluarowych, jak i wystpie publicznych. Granica midzy charyzm stworzon a autentyczn jest pynna, a historia wielokrotnie pokazywaa przywdcw umiejcych radzi sobie wrd protestujcych tumw, ale nie nadajcych si do spotka wymagajcych umiejtnoci dyplomatycznych, i odwrotnie - starannie wyksztacony specjalista okazuje si czasem bezradny w otoczeniu podekscytowanego tumu. Ksztatowanie jednostek charyzmatycznych, okrelanie roli charyzmy w spoeczestwie i w poszczeglnych organizacjach wie si zarwno z tworzeniem odpowiednich ram prawnych, jak i z prowadzon polityk spoeczn. System edukacyjny moe zarwno tumi ambicje i zdolnoci jednostek o predyspozycjach przywdczych, jak i zachca do wyrniania si i stawiania siebie na czele. Zauwamy przy tym, e odpowiedzialno za losy wsplnoty moe zarwno opiera si na zjawisku charyzmy, ujawniajcej si w przypadku przewodzenia grupie i przekazywania odpowiedzialnoci w rce przywdcy, jak i moe nie by zwizane z istnieniem charyzmy u konkretnej jednostki choby w przypadku dziaania w interesie ogu przez kadego czonka spoecznoci i ksztatowania wysokiej kultury wszystkich obywateli3. Samo pojcie obywatelstwa zmniejsza stopie polegania na charyzmie wadcy, inaczej ni w przypadku uywania pojcia poddastwa. Poddastwo przekazuje losy jednostki wadcy, kiedy obywatel jest odpowiedzialny za losy pastwa. I mimo, e najwiksze budowle staroytnoci powstay w pastwach autorytarnych, gdzie charyzma wadcy odgrywaa wielk rol, za republiki zwykle skupiay si na drobniejszych przedsiwziciach budowlanych, to nie zawsze charyzma wadcy decyduje o losach gospodarki czy o potdze kraju. Precyzyjnie zbudowane aparaty pastwowe mog sprawnie funkcjonowa przez wiele lat, czasem nawet tumic oddziaywania jednostek charyzmatycznych, jednake czasem rwnie one - choby w celu uniknicia stagnacji - potrzebuj energicznych inicjatyw charyzmatycznych jednostek. Zauway naley, e charyzmatyczny przywdca kraju moe zarwno by rdem inspiracji dla wielu naladujcych go charyzmatycznych jednostek, jak i moe ogranicza wpywy wszystkich potencjalnych przywdcw. Umiejtno inspirowania, przekazywanie odpowiedzialnoci, jak i odpowiednia polityka kadrowa oraz polityka nagradzania i karania mog stworzy sprawny zesp oparty na przywdztwie poszczeglnych charyz matycznych jednostek np. w obrbie armii, aparatu administracji publicznej czy w ramach danego przedsibiorstwa. Charyzma moe by pomocna w mobilizowaniu ludzi do pracy, za szczeglnie ujawnia si w trakcie wprowadzania nowych rozwiza czy w sytuacji stawiania czoa
3

D. Benton: Menader z charyzm, Gdask 2004, str. 19.

53

wielkim wyzwaniom. W ramach polityki administracji, rozumianej jako osiganie przez administracj celw, wyrni moemy polityk administracyjn, czyli ksztatowanie aparatu administracyjnego. W ramach teje polityki szczeglnie zauwaalne jest znaczenie charyzmy w sytuacjach przeprowadzania reform. Z jednej strony zauway moemy wypracowywanie zmian w ramach prac wielkich zespow, szeregw gosowa czy te tworzenia projektw nie majcych wyranie sprecyzowanego autorstwa, a z drugiej strony wiele ambitnych reform zwizanych jest z dziaalnoci okrelonego krla czy ministra. Warto zauway, e czsto autorytet naukowy doradcy moe wpywa na danego polityka, wprowadzajcego w ycie konkretne projekty. Charyzma bowiem moe promieniowa na otoczenie, ale take moe by przez to otoczenie wykorzystywana. Zwykle charyzma dotyczy konkretnej jednostki, jednake zjawiska takie, jak autorytet formalny czy przynaleno do okrelonej organizacji - takiej jak partia czy formacja mundurowa - moe skania do stwierdzenia istnienia charyzmy zbiorowej. Przynaleno do danego narodu take niejednokrotnie jest odbierana jako predestynujca do okrelonych stanowisk, cho takie podejcie czasem prowadzio do uprzedze i zbrodni. Zwykle charyzma danej jednostki moe by weryfikowana w praktyce, za poszczeglne cechy teje jednostki, takie jak zachowanie, wyksztacenie czy przynaleno do okrelonych grup, s tylko jednymi z wielu elementw tworzcych lub niszczcych jej charyzm. Charyzmatyczny przywdca zwykle w jakim stopniu pochodzi z zewntrz zespou, ktrym kieruje. Czasem dla wytworzenia si u danej jednostki przyzwyczaje odbieranych jako obce wystarczy wyjazd za granic czy zdobycie specjalnego wyksztacenia, czasem za charyzmatyczna jednostka wyrnia si pod bardzo wieloma wzgldami, takimi jak sposb zachowania w drobnych sprawach, metody pracy czy wspaniaa pami i pomysowo. Zwykle decydujce znaczenie dla skutecznoci jednostki charyzmatycznej ma umiejtno przekonania otoczenia do swoich wielkich wizji4. Charyzma w administracji potrzebna jest zarwno do wykonywania niecodziennych projektw, jak i do organizowania normalnej dziaalnoci poszczeglnych komrek organizacyjnych i caego aparatu biurokratycznego. Mimo, i biurokracja zdaje si by zaprzeczeniem charyzmy, to osobiste oddziaywanie poszczeglnych jednostek, ich zapa, kultura osobista i poczucie obowizku czsto maj wielkie znaczenie dla sprawnoci dziaania administracji. Podobnie jak rne dziay administracji wymagaj niejednokrotnie zrnicowanych sposobw dziaania, rnego natenia kontroli czy rnego stopnia zaufania wobec podwadnych i wsppracownikw, tak rne szczegowe polityki administracji mog wykazywa zrnicowanie w kwestii zapotrzebowania na jednostki char yzmatyczne. Podobnie szczegowe polityki administracji wyrnione ze wzgldu na podmiot mog by zwizane z rnymi oczekiwaniami wobec jednostek ksztatujcych t polityk, cho poszczeglne role spoeczne mog rnie wyglda w rnych spoeczestwach, w rnych grupach spoecznych czy w rnych okolicznociach. Polityka spoeczna np. w dziedzinie zatrudnienia moe opiera si na rozdawnictwie zasikw czy na szkoleniach zawodowych, jednake niejednokrotnie zauwaa si, e kluczowe znaczenie moe mie tu ksztatowanie osobowoci danych jednostek. Ksztatowanie postawy aktywnej czy nawet umiejtno rozpalenia w jednostce charyzmy skania do poszukiwania szans, ryzykowania czy do znajdowania rozwiza innowacyjnych. Charyzma odczuwana jest nie tylko przez podwadnych, ale take przez kontrahentw czy znajomych, podobnie charyzmatyczne jednostki s potrzebne nie tylko na stanowiskach kierowniczych, ale take w sytuacjach wymagajcych skutecznego samodzielnego wykonywania projektw w otoczeniu innych osb. Ksztatowanie systemu gospodarczego, w
4

S. Fischer-Fabian: Aleksander Wielki, Warszawa 2000, str. 150.

54

tym rwnie prowadzenie polityki gospodarczej, wpywa w duym stopniu na pniejsze zapotrzebowanie na jednostki charyzmatyczne i na wykorzystywanie potencjau poszczeglnych jednostek. Podobnie inne polityki szczegowe wpywaj na siebie wzajemnie, rwnie w dziedzinie promowania lub tumienia jednostek charyzmatycznych. Tworzenie zapotrzebowania na zachowania cechujce jednostki charyzmatyczne wynika moe z wielu czynnikw, jednake najbardziej zwizane jest z polityk spoeczn. wiadome ksztatowanie polityki spoecznej w zakresie zachcania jednostek do odpowiedzialnoci przy jednoczesnym utrzymaniu sprawnego aparatu pastwowego zwykle wpywa pozytywnie na stan innych polityk szczegowych, takich jak polityka zagraniczna, polityka gospodarcza czy polityka ekologiczna. Pojcie charyzmy zaczerpnite zostao ze sownika religijnego. Uwicenie dziaa administracji, osoby wadcy czy caego pastwa moe czy si ze zwikszeniem skutecznoci, najczciej take czy si z pewn nieracjonalnoci. Nieracjonalno ta jednake czasem jest niezbdna do przetrwania zbiorowoci, cho z drugiej strony czasem jest rdem nieszcz. Polityka spoeczna, obejmujca take polityk wyznaniow, powinna tworzy stan prymatu pastwa nad organizacjami religijnymi, doceniajc jednoczenie religie ksztatujce jednostki patriotyczne i odpowiedzialne, a ograniczajc wpywy religii ogupiajcych i promujcych nienawi do pastwa. Obecno charyzmy jest wana dla sprawnego funkcjonowania poszczeglnych jednostek organizacyjnych w administracji. Ksztatowanie polityki administracji, w tym szczeglnie przeprowadzanie reform i wykonywanie szczeglnie ambitnych projektw, zwizane jest zwykle z aktywnoci jednostek charyzmatycznych, zdolnych do wyznaczania dalekosinych celw i do motywowania zespow ludzkich. Jednake charyzma w polityce administracji zwykle czy si z pewnym ryzykiem, std jej wpywy czasem powinny by ograniczone przez wiedz naukow i zdrowy rozsdek.

55

Rodzina - aspekty filozoficznoadministracyjne Rodzina to grupa rl spoecznych dotyczcych wizw krwi. Odniesienie do wizw krwi znajdujemy take w przypadku zagadnie podobnych do zjawisk zwizanych z pokrewiestwem genetycznym i odgrywaniem rl z takim pokrewiestwem powizanych. Ponadto pamita naley o moliwoci rozumienia pojcia rodziny w znaczeniu przenonym, kiedy to biologiczne pojcie moemy przenosi na sfer organizacji czy polityki oraz o moliwoci spogldania na zjawisko rodziny z rnej skali, np. od skali pojedynczych genw czy organizmw, a po gatunki czy grupy gatunkw. Pomidzy nicoci a wszystkim, kontekst kulturowy skania nas do skoncentrowania si na pojciu rodziny znanym z potocznego jego rozumienia oraz do odnajdowania zjawisk dotyczcych rodziny w tyme znaczeniu, ale te i w znaczeniu przenonym w zjawiskach zwizanych z ustrojem i funkcjonowaniem administracji1. Zagadnienia powiza i podobiestw pomidzy sfer administracji i sfer funkcjonowania rodzin wi si zarwno ze zjawiskami pozytywnymi, jak i negatywnymi. Wrd pozytywnych dostrzec moemy m.in. naturalno relacji w administracji, upodabniajcych si do relacji znanych ze sfery rodzinnej, czy te moliwo korzystania z dowiadczenia jednostki ze stosunkw rodzinnych w zakresie komunikacji czy wspdziaania ze wsppracownikami. Ponadto wiele poj zaczerpnitych z bada nad funkcjonowaniem rodzin moe by wykorzystanych do badania administracji, jak te dostrzec mona inspirujc rol obserwacji poszczeglnych rodzin dla rozumienia i opisywania administracji. Wrd negatywnych zjawisk czcych rodzin i administracj moemy wskaza m.in. na nepotyzm, czy nadmierne absorbowanie jednostki obowizkami z zakresu zarwno rodziny, jak i pracy w administracji, ale take na tworzeniu pewnych kopotw w rozrnianiu sfery publicznej i prywatnej, np. w zakresie wykorzystywania sprztu biurowego czy w zakresie naduywania wadzy publicznej i nieuzasadnionego ingerowania w sprawy rodzinne. Nepotyzm jest jednym z przejaww korupcji. Korupcja za wpywa negatywnie na wiele aspektw funkcjonowania organizacji i jednostek. Osobie, ktra - mimo posiadania odpowiednich kompetencji - dostaa si na okrelone stanowisko w wyniku korupcji, w krytycznym momencie rka zadry, jako e osoba ta nie ma ju zaufania do wasnych umiejtnoci. Kultura polityczna zakaona korupcj owocuje przepisami niskiej jakoci i brakiem przestrzegania oficjalnie obowizujcych norm. Wytwarza si szara strefa zachowa publicznych, oparta na zakamaniu, nieprzewidywalnoci i strachu2. Przeciwdziaanie korupcji moe opiera si na aktywnoci rnych podmiotw, moe take siga rnych gbokoci w zakresie przyczyn patologicznego stanu rzeczy3. Dostrzeganie w instytucji powiza rodzinnych rda korupcji jest tylko w czci trafne, raczej naley patrze na rol rodziny w kontekcie szerszym, zwizanym z kultur polityczn, z dostpnymi rozwizaniami technicznymi, medycznymi czy prawnymi, jak i z dominujcymi ideologiami, w tym przede wszystkim z dominujcymi religiami. Podoe religijne w sposb zdecydowany przekada si na zasig korupcji w danym spoeczestwie, i tylko porednio zwizane jest z wystpujcymi w nim formami rodzin. W skali europejskiej, gdzie nadal dominuje Chrzecijastwo - cho pamita naley, e nie jest ono immanentnie zwizane z europejskoci oraz e zostao ono Europie narzucone si zauwaalne s znaczne rnice przykadowo pomidzy prawosawiem, nie potpiajcym korupcji, katolicyzmem, udajcym przeciwdziaanie korupcji oraz protestantyzmem,
1 2

Arystoteles, O Gorgiaszu, [w:] Dziea Wszystkie, tom 4, Warszawa 1993, str. 785. A. Kubiak, Nepotyzm i protekcja w firmach i instytucjch regionu dzkiego, [w:] Z. Janowska (red.), Dysfunkcje i patologie w sferze zarzdzania zasobami ludzkimi, d 2007, str. 104. 3 D. Gambetta, Mafia sycylijska - Prywatna ochrona jako biznes, Warszawa 2009, str. 49.

56

faktycznie zwalczajcym korupcj. Podejmowanie realnych dziaa zwizanych z podnoszeniem kultury politycznej i przeciwdziaaniem korupcji wiza si musi niejednokrotnie z reformacj religijn, ktra to jednak nie jest zadaniem atwym. Wadza dostrzega istnienie rodziny, cho w wielu przypadkach moemy mwi zarwno o braku zrozumienia mechanizmw funkcjonowania rodzin, braku dostrzegania zrnicowania sytuacji rnych typw rodzin czy niemonoci dostrzegania cech indywidualnych danej rodziny. Poszczeglne dziaania administracji z zakresu pomocy spoecznej mog dy np. do pomocy danej rodzinie w uzyskaniu samodzielnoci materialnej i zdolnoci do odpowiedniego wychowywania dzieci czy samorozwoju, ale mog take prowadzi do uzalenienia danej rodziny od zasikw i do cakowitego odrzucenia odpowiedzialnoci wasnej. Dodatkowo niejednokrotnie bdnie prowadzona polityka spoeczna wytwarza nienawi wiadczeniobiorcw do administracji i pastwa w ogle 4. Jednostki s tym bardziej zalene od pomocy ze strony rodziny, im mniej pastwo zajmuje si poszczeglnymi obywatelami. Wolno gospodarcza i brak pomocy ze strony pastwa zwikszaj zrnicowanie, a jednoczenie premiuj jednostki zaradne - wtedy wsplnot, na ktrej opiera si pomoc jednostkom mniej samodzielnym, jest przede wszystkim rodzina, cho dostrzec tu naley m.in. rol organizacji pozarzdowych. Zarwno ksztat przepisw prawa, jak te dziaalno aparatu administracyjnego pastwa w duym stopniu wynikaj z dziaa prowadzcych przez partie polityczne. Mechanizmy demokracji przedstawicielskiej opieraj si na zaoeniu, e partie polityczne odzwierciedlaj denia i pogldy spoeczestwa, lub te e ludzie wybieraj na poszczeglne stanowiska osoby najlepsze i najbardziej nadajce si do ich zajmowania. Z drugiej strony demokracja od dawna zna wiele patologii i niedoskonaoci - w systemie kapitalistycznym to pienidz i jego posiadacze wpywaj zarwno na ksztat polityki, jak i na poszczeglne rozwizania prawne czy dziaania faktyczne rnych podmiotw, w tym rzdw i parlamentw. Reklama i propaganda s w stanie przekonywa ludzi do rzeczy dla nich niekorzystnych, a komercja sprzyja obnianiu poziomu edukacji, tworzeniu sztuki schlebiajcej niskim gustom czy odrzucaniu obaw o stan rodowiska. W wielu wypadkach to wanie rodzina jest miejscem, gdzie ksztatowane by powinny odpowiednie postawy, gdzie jednostka powinna by uczona dobroci. Podobiestwo partii politycznych do rodziny owocuje zarwno w sferze wewntrz nej dziaania partii, jak i w ich relacjach z otoczeniem. Kumoterstwo w wielu przypadkach oparte jest na tych samych mechanizmach co nepotyzm, czyli moemy mwi o protegowaniu kolegw partyjnych jakby to byli krewni. Ukady mafijne czy istnienie dynastii to przykady przenikania sfery rodzinnej do sfery polityki i biznesu, cho oczywicie dostrzega moemy zjawisko dziedziczenia stanowisk czy istnienia wielopokoleniowych firm, jak i dynastii artystycznych czy naukowych. Wraz z rozrostem liczebnoci ludzi czy zwikszaniem si skomplikowania stosunkw midzyludzkich typowe staje si podnoszenie znaczenia pastwa i ograniczanie roli plemienia5. Monarchia patrymonialna wydaje si by form pastwa, gdzie najbardziej podkrelone s zalenoci midzy pastwem i rodzin wadcy. Troska o wychowanie nastpcy waciwa jest nie tylko systemom, gdzie istnieje monarchia dziedziczna. Zwykle zjawisko to ma miejsce w systemach oddalonych w pewnym stopniu od demokracji, cho zauway moemy psychologiczne zjawisko dostrzegania pozytywnych
4

Pamita naley, e szeroko rozumian polityk spoeczn prowadzi szereg instytucji, od wszystkich gazi wadzy, poprzez organizacje pozarzdowe jak te np. media i indywidualne osoby. Polityka taka powinna bra pod uwag zarwno dobro ogu, jak i cechy specyficzne konkretnego przypadku - czy to tworzc przepisy prawa, wydajc wyrok, zaatwiajc konkretn spraw administracyjn, czy te organizujc konkretny projekt, zbirk czy nawet wykonujc drobne gesty pomocy ssiedzkiej. 5 M. Tymowski, Pastwo i plemi w dziejach Czarnej Afryki, [w:] R. Vorbrich (red.), Plemi, pastwo, demokracja - Uwarunkowania kultury politycznej w krajach pozaeuropejskich, Pozna 2007, str. 154.

57

cech rodzica w jego dzieciach. Dostrzega jednake naley take przykady odrzucania opcji przekazywania wadzy nastpcy z wasnego obozu politycznego, co wynika moe take z ambicji jednostki, i z pragnienia zostania zapamitanym jako najw ybitniejszy przedstawiciel np. danej partii6. Kwestie oceny znaczenia wsplnoty i znaczenia jednostki w pewnym stopniu zwizane s z okrelonymi modelami rodziny, w ktrych wychowywani s czonkowie spoeczestwa. Podkrelanie dobra rodziny, podporzdkowanie si wadzy rodzicielskiej i podejmowanie decyzji o przyszoci jednostki przez jej rodzin moe sprzyja spajaniem i konserwowaniem spoeczestwa i ksztatowaniem nawykw pomagania czonkowi rodziny w razie potrzeby. Z drugiej strony silna rola rodziny moe wpywa na uznawanie instytucji pastwa za mao potrzebn, i na stawianie interesw partykularnych ponad oglne. Przenoszenie takich zjawisk np. do sfery partii politycznych powodowa moe lekcewaenie przez parti rzdzc potrzeb spoeczestwa czy ograniczanie roli opozycji7. Sytuacja ekonomiczna jednostek ma kolosalny wpyw na modele rodzin i na relacje midzy jednostkami a ich rodzinami. Ustrj polityczny moe dostosowywa si do panujcego modelu rodziny, ale take moe zmienia istniejcy model czy te tworzy zupenie now rzeczywisto, do ktrej rodziny musz si dostosowywa. Sytuacja kobiet i mczyzn, dzieci i starcw, czy si zarwno ze stanem gospodarki pastwa i danej rodziny, ale take z rol spoeczn poszczeglnych jednostek w ich rodzinach. Instytucje gowy rodziny, kury domowej, celibatu, kawalerw i panien, nia, kochankw i kochanek, prostytucji czy handlu ywym towarem mog by postrzegane przez pryzmat rl penionych w danych rodzinach przez konkretne jednostki, ale take z punktu widzenia ekonomii i organizacji czasu danych jednostek. Bycie dzieckiem zwizane jest z rozwojem i nauk. W znaczeniu przenonym dzieckiem jest nowy pracownik, poznajcy dopiero swj zawd czy swoje stanowisko pracy, czy te imigrant, uczcy si jzyka i norm panujcych w danym pastwie. Odpowiednio za rodzica moe by uznany nauczyciel, ale te szef czy urzdnik zajmujcy si sprawami imigranta. Rodzicami narodu s take w pewnym sensie jego wadcy, a nawet cae pastwo moe by uznawane za rodzica. Pojcie ojczyzny wie si m.in. z powizaniem rodzica z danym pastwem, a pojcia takie jak rodzinne strony czy rodzinne miasto bezporednio odwouj si do pojcia rodziny. Nauk w duym stopniu opisujc zjawiska zwizane z dziedziczeniem i rodzin jest genetyka8, cho zagadnienia te badane s take przez wiele innych nauk, takich jak socjologia, psychologia spoeczna, nauki prawne (w tym prawo rodzinne) czy np. ekonomia. Ekonomia wanie, nazw swoj jak wiadomo wywodzca zreszt od ogniska domowego, ogrzewajcego miejsce zamieszkania danej rodziny, moe by uznana za jedn z waniejszych paszczyzn, czcych pastwo i rodzin w zakresie polityki spoecznej. Zarwno zasiki, ulgi podatkowe i dodatki, jak te budowa obkw i przedszkoli, fundowanie stypendiw czy tworzenie okrelonych norm prawnych, takich jak urlopy wychowawcze czy zakazy zatrudniania krewnych w instytucjach publicznych, cz si z prowadzeniem polityki spoecznej, zwizanej z dziaaniami i efektami w sferze ekonomicznej.

Kolejnym podobiestwem midzy parti a rodzin jest zagadnienie sporw wewntrznych. Ktnie rodzinne mog by uznawane za co normalnego, z drugiej strony za odpowiednie zachowanie wobec otoczenia uznawane jest ukazywanie jednolitego stanowiska i braku problemw, za publiczne pranie brudw czy te krytykowanie wadz partii za porednictwem mediw odbierane jest jako brak kultury czy lojalnoci. 7 Przy czym podobiestwo w tej materii rodzin i partii politycznych nie musi wynika z przenoszenia okrelonych rozwiza z rodzin do partii politycznych, ale moe by zwizane z innymi zjawiskami, takimi jak kultura polityczna czy okrelone ideologie - jednake w wielu przypadkach wanie model rodziny zdaje si mie duy wpyw na dziaania decydentw skierowane wobec swojego otoczenia. 8 R. Dawkins, Samolubny gen, Warszawa 2006, str. 163.

58

Rola pastwa w zakresie zapewnienia istnienia potrzebnej iloci obywateli, podnoszenia stanu ich zdrowia czy jakoci ycia jest wielka, lecz nie zawsze odpowiednio rozumiana. Niejednokrotnie zadania z zakresu polityki spoecznej przerastaj moliwoci politykw i urzdnikw, za wykorzystywane w jej zakresie pogldy czy doktryny niejednokrotnie s po prostu bdne. Tzw. polityka prorodzinna9, prowadzona w sposb nieprzemylany, powierzchowny, lub bdca tylko elementem kampanii wyborczej, w rezultacie przynosi efekty odwrotne od deklarowanych10. Przykady polityki spoecznej z rnych krajw mog by rdem inspiracji i dziaa - oczywicie przy dostrzeganiu zarwno zalet, jak i wad okrelonych rozwiza, jak te przy dostosowywaniu danych dziaa do specyfiki lokalnej. Zakady administracyjne zwizane z przejmowaniem pewnych obowizkw zwizanych z opiek i wychowaniem to np. domy dziecka, domy starcw, ale te instytucje edukacyjne takie jak szkoy czy domy kultury. To wanie zakady administracyjne przejmuj w okrelonym stopniu zadania czsto czone z zadaniami matki czy babki. Wojsko take podkrela swoj rol wychowawcz, wcielajc si w rol ojca. Rol ojca czy dziadka, ale te matki czy babki, odnajdziemy take w postaci autorytetw, przywdcw czy twrcw okrelonych teorii czy dziedzin. Rola pastwa np. w przeciwdziaaniu bezrobociu czy edukacji zapewniajcej radzenie sobie w yciu, postrzegana powinna by obecnie w kontekcie globalnym. Po wprowadzeniu kapitalizmu, polskie wadze nie umiay sobie samodzielnie poradzi z podstawowymi problemami takimi jak bezrobocie czy brak pienidzy, i dopiero emigracja i kapita z Unii Europejskiej znaczco zmieni obraz rynku pracy i infrastruktury. Dostrzega naley przy tym zarwno korzystne, jak i niekorzystne zjawiska zwizane np. z emigracj zarobkow, takie jak poszerzanie horyzontw milionom osb - zarwno samych imigrantw jak i ich rodzin, ale take odpyw osb zaradnych czy rozpad wielu rodzin. Zmiany modelu rodziny tumaczy mona zagadnieniami ekonomicznymi jak i kulturowymi. Wojny, prowadzce do emancypacji kobiet (cho wpyw ten mia miejsce przy okazji), rozwj technologii, zmieniajcy szereg zjawisk dotyczcych pracy i komunikacji, jak i wiele innych dowiadcze cywilizacji zachodniej wpyny zarwno na modele rodziny, jak i na rol i funkcjonowanie pastwa. Wielk rol dla wizerunku rodzin i pastwa peni poza tym nie tylko media, ale i doktryny polityczne oraz religijne. Przykadowo nacjonalizm podkrela rol powiza genetycznych midzy czonkami okrelonej grupy ludzi, zachcajc do rozmnaania si, i jednoczenie - poprzez wojn - prowadzc do mierci przedstawicieli rnych grup, w tym wasnej. Przenone rozumienie pojcia rodziny odnosi si moe do ideologii tak w sferze podobiestw treciowych, jak i z - powizanej z t pierwsz - sferze organizacyjnej. Rodzina partii socjaldemokratycznych, czy te innych, w Europie, przypomina niejednokrotnie powizania dynastyczne dawnych wadcw, cho oczywicie moemy zauway znaczne umasowienie prowadzonej polityki - co take zreszt ma zwizek ze zjawiskami demograficznymi, wpywajcymi take na liczb rodzin w danych pastwach 11. Wzorce rodziny kreowane przez media niejednokrotnie s odnonikiem do konserwatywnych, nie istniejcych w rzeczywistoci, modeli. Z drugiej strony ycie rodzinne gwiazd popkultury moe by odniesieniem traktowanym jako ciekawostka, lecz nie zawsze
9

T. Szlendak, Socjologia rodziny - Ewolucja, historia, zrnicowanie, Warszawa 2010, str. 456. Jednym z bardziej znanych tego przykadw jest becikowe, ktre w wielu rodzinach, ktre najbardziej pomocy potrzebuj, niestety przeznaczane jest na zakup alkoholu. Zauway przy tym naley, e star i sprawdzon recept jest pomaganie finansowe rodzinom biednym, ale odpowie dzialnym, i kierowanie innej pomocy, np. psychologicznej, prawnej czy wrcz w formie ograniczania swobody np. w zakresie krzywdzenia wasnych dzieci, do tzw. rodzin patologicznych. 11 E. Wnuk-Lipiski, Socjologia ycia publicznego, Warszawa 2008, str. 192.
10

59

naladowanym. Pastwo, poprzez polityk kulturaln, take w pewnym stopniu kreuje wizje i wyobraenia na temat rl spoecznych czy modeli rodziny, cho w wielu przypadkach zjawiska rzdzce spoeczestwem traktowa naley szerzej, czy wrcz jako podstaw do prowadzenia na podstawie ich obserwacji polityki kulturalnej czy polityki spoecznej. Administracja, nie dostrzegajc okrelonych zjawisk z zakresu przemian modelu rodziny, czy te wspierajc okrelone modele, wywouje wiele zjawisk, tak zwizanych z faktycznymi zmianami w danych rodzinach, jak i z dziaaniami formalnymi. Fikcyjne maestwa czy rozwody w wielu przypadkach zwizane s z relacjami obywatela z administracj pastwa, czy to w sferze moliwoci w tym pastwie pobytu, czy w sferze np. moliwoci pobierania okrelonych korzyci finansowych. Z drugiej strony pastwo, bdnie prowadzc polityk spoeczn w zakresie wspierania rodzin, czsto prowadzi do niesprawiedliwoci i nierwnych szans edukacyjnych czy w zakresie kariery osb przynalecych do rodzin o okrelonym ksztacie. Zarzdzanie finansami rodziny czy dbanie o podzia obowizkw w rodzinie take mog by postrzegane jako administrowanie. Codzienne zachowania zwizane ze zdobywaniem pienidzy, przygotowywaniem posikw czy dbaniem o gospodarstwo domowe wskazuj na wiele podobiestw midzy zadaniami stojcymi midzy penieniem funkcji w pastwie i w rodzinie12. Zauway przy tym naley zagadnienia takie jak kapita osobowy czy substrat osobowy, jak i wymiar organizacyjny i ekonomiczny danych zjawisk - czyli o ile pojcia stada, obywateli, narodu czy rodziny zaliczy mona do kwestii zwizanych ze zbiorem osb, to pojcia pastwa i gospodarstwa domowego przynalene s sferze organizacyjnej i ekonomicznej. Dowiadczenie zdobyte w zarzdzaniu finansami domowymi moe by przydatne do zarzdzaniu finansami przedsibiorstwa, za zrozumienie sposobw funkcjonowania pastwa moe wpywa na umiejtno kontaktowania si z nim i podejmowania odpowiednich dziaa dotyczcych np. pacenia podatkw, edukacji czy kariery zawodowej. Dwa wiaty, jakimi s rodzina i pastwo, w wielu wypadkach stykaj si za porednictwem administracji, czy to wystpujcej jako urzd skarbowy, policjant, wjt, kurator czy pracownik zakadu administracyjnego. Pastwo podejmujc okrelone dziaania powinno uwzgldnia ich skutki tak dla jednostek, jak i dla ich grup, dla spoeczestwa w caoci jak i dla innych pastw czy dl a rodowiska naturalnego. Pord grup jednostek, dla ktrych polityka pastwa moe mie istotne znaczenie, rodzina uznana moe by za szczeglnie wan. Oddziaywanie pastwa na rodziny moe przybiera posta tak tworzenia przepisw, wpywajcych na stan finansw rodziny, ale take moe przejawia si przez regulowanie czy kontrolowanie dziaalnoci prywatnych podmiotw gospodarczych, niejednokrotnie bdcych wanymi elementami otoczenia rodzin. Wanie kontrola podmiotw takich jak firmy farmaceutyczne i apteki, ale take producenci i sprzedawcy ywnoci, takich jak banki, zwizki wyznaniowe czy przedsibiorcy dziaajcy w sferze transportu, moe by jednym z waniejszych czynnikw wpywajcych na jako towarw i usug, z ktrych korzystaj poszczeglne rodziny i ich czonkowie. Ponadto, dziaalno pastwa w sferze inwestycji infrastrukturalnych, budownictwa, w dziedzinie bezpieczestwa, suby zdrowia, edukacji czy w innych jeszcze sferach zwizanych z zaspokajaniem potrzeb ludnoci moe mie duy wpyw n a przezwycianie rnic nie tylko pomidzy poszczeglnymi regionami, ale take pomidzy rodzinami zrnicowanymi pod wzgldem majtkowym. Powizania midzy rodzin a administracj s wieloaspektowe, podobnie wiele moemy znale poj - wykorzystywanych dosownie i w przenoni - do opisywania zarwno rodzin, jak administracji. Dla pracownika administracji rodzina jest jednoczenie rdem obowizkw, jak te czynnikiem potrzebnym dla odpoczynku i higieny psychicznej.
12

Podobiestwa takie znane s od czasw staroytnych, jak wiadomo Arystoteles nawet mwi o pastwie jako o zbiorze gospodarstw domowych.

60

Praca w administracji moe by stabilnym rdem utrzymania rodziny, z drugiej strony rodzina niejednokrotnie rozprasza pracownika administracji czy te odciga go od obowizkw pracowniczych13. Do zjawisk kulturowych i jednoczenie psychologicznych, nale takie problemy, jak umiejtno odmwienia krewnemu przy zaatwianiu spraw zawodowych, czy zdolno czenia pracy zawodowej z obowizkami rodzinnymi - rwnie w zakresie umiejtnoci odpoczywania i organizacji czasu. Administracja, reprezentujca pastwo wobec obywateli, powinna wspiera dobro rodzin, a jednoczenie rodziny powinny tworzy obywateli sprzyjajcych dobru pastwa.

13

G. Poraj, Struktura rodziny a adaptacja zawodowa nauczycieli, [w:] T. Rostowska, A. Pepliska (red.), Psychospoeczne aspekty ycia rodzinnego, Warszawa 2010, str. 229.

61

Nasycenie informacyjne w administracji Zagadnienia dostpu do informacji dotycz zarwno moliwoci korzystania z okrelonej wiedzy przez administracj publiczn, jak i uprawnienia klientw administracji do posiadania wiadomoci na temat stanu spraw publicznych. Wielk rol w ksztatowaniu wyobraenia na temat rzeczywistoci, w tym poprzez przekazywanie okrelonych informacji, peni media, z drugiej strony naley zauway znaczenie ksztatowania wizerunku administracji publicznej przez ni sam np. poprzez rzecznikw czy te w zwizku z samodzieln obserwacj administracji przez obywateli1. Pojcie nasycenia informacyjnego, analogiczne do pojcia nasycenia pochodzce go z fizyki - gdzie wystpuje ono np. w odniesieniu do rozpuszczania danej substancji w cieczy czy te iloci jednego czynnika w okrelonej przestrzeni - odnosi si do iloci informacji dostpnych jednostce czy te organizacji przy uwzgldnieniu jej potrzeb. Zauway moemy zatem przypadki istnienia niedosycenia informacyjnego, przesycenia informacyjnego, jak i optymalnego nasycenia informacyjnego w administracji, przy czym uznanie danej iloci informacji za nadmierny, odpowiedni czy niewystarczajcy powinno uwzgldnia kontekst konkretnego przypadku. Subiektywnie optymalny poziom nasycenia informacyjnego w administracji moe okaza si stanem niedosycenia informacyjnego w zwizku np. z nieodpowiednim rozeznaniem potrzeb czy te z bdnymi wyobraeniami wasnej roli. Zauway zatem naley powizanie braku informacji z podejmowaniem nieodpowiednich decyzji czy te z dziaaniem nieostronym. Pewien zasb informacji jednake - nawet w przypadku niedosycenia informacyjnego - moe okaza si wystarczajcy dla zmobilizowania administracji do uzupeniania brakw w zdobywaniu informacji czy te w ich przetwarzaniu. Brak iluzji w dziedzinie samooceny swojej pozycji w wiecie czy te w dziedzinie oglnej sytuacji w pastwie i poza nim jest zwykle podstaw ksztatowania realistycznych wyobrae na temat potrzeby zdobywania informacji na poszczeglne tematy. Zarwno przecenianie wasnej roli i wasnych moliwoci, jak i ich niedocenianie i marnowanie okazji zwizane s ze zbyt niskim poziomem nasycenia informacyjnego, co jednake zwizane by moe zarwno z brakiem dostpu do okrelonych informacji, jak i z ich bdnym wykorzystaniem. Posiadanie wanych informacji nie prowadzi do poprawy poziomu nasycenia informacyjnego, jeli nie jest powizane z odpowiedni ich analiz. Brak zrozumienia informacji i ich wykorzystania przez administracj publiczn moe by zwizany np. z nadmiern biurokratyzacj i bdami w przekazywaniu informacji w ramach aparatu administracyjnego, jak i z obsadzaniem stanowisk osobami pozbawionymi odpowiednich kwalifikacji. Natomiast umiejtno podejmowania trafnych decyzji na podstawie minimalnej iloci informacji charakteryzuje administracj sprawn, zwizan z istnieniem zarwno klarownych procedur, jak i z piastowaniem organw przez osoby inteligentne. Zagadnienia zdobywania informacji przez administracj publiczn dotycz nie tylko obszarw takich, jak wywiad czy planowanie, cho te dwa obszary tradycyjnie wi si z umiejtnoci zdobywania i analizy informacji. Praktycznie kady skadnik procesu administrowania powizany jest z korzystaniem z informacji, dotyczcej czy to stanu faktycznego i prawnego, czy sposobw optymalnego dziaania administracji2. Pomidzy nasyceniem informacyjnym w administracji a innymi formami nasycenia, takimi jak nasycenie dotyczce infrastruktury czy nasycenie organizacyjne, wystpuje wiele powiza. Ilo i jako infrastruktury, powizana z moliwoci komunikacji np. w ramach
1 2

R. Zimny, Kreowanie obrazw wiata w tekstach reklamowych, Wydawnictwo Trio, Warszawa 2008, str. 64. Z. migrodzki, Dziennikarstwo - zarys problematyki, Wydawnictwo Grnolskiej Wyszej Szkoy Handl owej im. Wojciecha Korfantego, Katowice 2007, str. 51.

62

pastwa czy na wybranym jego obszarze, uatwia lub utrudnia przekazywanie informacji czy te ich optymalne wykorzystanie. Podobnie nasycenie organizacyjne - zwizane zarwno z przyzwyczajeniami, bogactwem czy wyksztaceniem ludnoci, jak i np. z dostpnymi rozwizaniami prawnymi czy stanem bezpieczestwa publicznego - wpywa na umiejtno korzystania z informacji czy te na ilo informacji, ktr moemy uzna za odpowiedni w danej sytuacji3. Umiejtno selekcji informacji, wydobywania informacji istotnych ze wszystkich informacji dostpnych, unikanie zagubienia w szumie informacyjnym oraz zdolno do zapamitywania i przekazywania informacji odpowiednim podmiotom administrujcym s warunkiem koniecznym dla osignicia optymalnego poziomu nasycenia informacyjnego w administracji. Mamy tu do czynienia przede wszystkim z zapobieganiem stanowi przesycenia informacyjnego zarwno przy pomocy wykorzystywania odpowiedniej infrastruktury technicznej, jak i dziki wysokiemu poziomowi wyszkolenia kadr zdobywajcych i selekcjonujcych informacje, a take np. dziki unikaniu zmczenia czy dziki dobrym stosunkom w pracy. Przesycenie informacyjne jest stanem wystpujcym zarwno w przypadku natoku wydarze, jak i w przypadku nadmiernego zajmowania si wydarzeniami mao istotnymi. Naley tutaj zauway cay szereg czynnikw obniajcych sprawno administracj i, zwizanych z tworzeniem si stanu przesycenia informacyjnego, objawiajcego si brakiem zdolnoci do przyswajania czy penego rozumienia nawet istotnych informacji, takich jak plotkowanie, za akustyka pomieszcze i haas, czy te np. psucie si sprztu teleinformatycznego. Znaczenie istnienia odpowiedniego poziomu nasycenia informacyjnego w administracji jest due take w kwestiach takich, jak szybko czy efektywno pracy administracji, i dotyczy moe zarwno poszczeglnych osb, komrek organizacyjn ych, jak caych resortw czy caej administracji publicznej. Przyczyny istnienia danego poziomu nasycenia informacyjnego, ocena jego wpywu na rzeczywisto jak i inne zjawiska zwizane z omawianym pojciem mog by badane przez szereg nauk administracyjnych i opisywane z rnych punktw widzenia. Dla nauki prawa administracyjnego, zarwno na poziomie ustrojowym, materialnoprawnym jak i proceduralnym, zagadnienie nasycenia informacyjnego moe mie due znaczenie, choby w zwizku z problematyk tak, jak zrozumiao przepisw, sprawno struktur administracji publicznej czy te komunikatywno procesu zaatwiania spraw przez administracj. Konkretne sprawy administracyjne mog by zaatwiane w sposb bardziej lub mniej demokratyczny, co ma pewien zwizek z zagadnieniami takimi, jak sposb traktowania klienta administracji przez urzdnika, moliwo samodzielnego zrozumienia tekstu prawnego czy tekstu aktu administracyjnego przez laika, jak i np. znajomo zakresu dziaania poszczeglnych organw administracji publicznej przez obywateli. Istnienie w dokumentach rozmaitych poucze czy wyjanianie klientowi administracji jego sytuacji oraz ograniczenie stosowania w prawie administracyjnym zasady ignorantia iuris nocet take ma zwizek z chci przekazywania okrelonych informacji w sposb klarowny i zrozumiay. Z drugiej strony wystpowanie zjawisk patologicznych, takich jak arogancja administracji czy posugiwanie si jzykiem nieprecyzyjnym i niezrozumiaym, zwizane jest czsto z nieodpowiednim poziomem nasycenia informacyjnego. Mimo, i nasycenie informacyjne w administracji rozumiane w sposb cisy dotyczy przepywu informacji w ramach aparatu administracyjnego, to naley zauway wielkie znaczenie wzajemnych oddziaywa administracji i jej otoczenia rwnie w sferze informacji. Odkrycia techniczne zdecydowanie wpywaj na sposb komunikowania si z obywatelami,
3

M. Maecka-yszczek, P. Szreniawski, Nasycenie organizacyjne a jako administracji publicznej, Zeszyty Naukowe Wyszej Szkoy Informatyki, Zarzdzania i Administracji w Warszawie, 1/2007, str. 60.

63

pomidzy urzdami i w ramach urzdw, za wpyw na ustrj administracji i jej faktyczn dziaalno maj zarwno politycy tworzcy przepisy, jak i np. uczelnie ksztacce kadry administracji publicznej. Wiele czynnikw socjologicznych ma wpyw na sposb korzystania z informacji przez administracj, co wie si z ksztatowaniem si poziomu nasycenia informacyjnego nie tylko przez istniejce w sposb teoretyczny bezosobowe struktury administracji, ale take przez faktyczny obraz stosunkw midzyludzkich czy przyziemnych problemw zwizanych z funkcjonowaniem administracji4. Zdobywanie przez administracj informacji szczegowych moe da rezultaty w podejmowanych dziaaniach majcych na celu wyprzedzanie przewidywanych zjawisk (choby ze wzgldu na znajomo statystyki czy innych narzdzi stosowanych w przewidywaniu) jak i reagowanie na szersze problemy spoeczne czy gospodarcze. Z drugiej strony, przesycenie informacyjne dotyczce zjawisk globalnych moe prowadzi do braku zauwaania konkretnych sytuacji i dehumanizacji stosunkw midzy administracj a obywatelem. Zainteresowanie administracji publicznej wybran tematyk moe przedstawia si rnie w zalenoci od czasw, osobistych zainteresowa wadcy czy te od przynalenoci do okrelonego krgu kulturowego, std wskazywanie na optymalny poziom nasycenia informacyjnego w konkretnej sytuacji moemy uzna za zjawisko wzgldne, za subiektywno jego oceny mona ograniczy tylko czciowo, np. poszerzajc ilo przywoywanych punktw widzenia czy te uwzgldniajc interesy jak najwikszej iloci podmiotw. Naley ponadto zauway powizanie nasycenia informacyjnego z kwestiami takimi jak ciekawo czy moda, i zdawa sobie spraw ze zrnicowania zainteresowa rnych osb np. w zwizku z przynalenoci do rnych grup wiekowych czy zawodowych. Ilo powiza w sferze komunikacji midzy jednostkami ma wielkie znaczenie dla ksztatowania si poziomu nasycenia informacyjnego. Stosunki demokratyczne pomidzy kierownikiem a podwadnymi zwikszaj swobod w przepywie informacji, z jednej strony dopuszczajc przekazywanie informacji nieistotnych, z drugiej za zmniejszajc stopie ukrywania informacji niechcianych. Autokratyzm kierownika moe wpywa na koncentrowanie si na zagadnieniach zwizanych z wykonywaniem konkretnych zada, ale take obnia zaufanie midzy jednostkami, czego rezultatem jest m.in. alienacja kadry kierowniczej od realnych problemw. Z punktu widzenia psychologicznego, problematyka nasycenia informacyjnego ma przede wszystkim znaczenie dla przyswajania i wykorzystywania informacji przez konkretne jednostki pracujce w administracji. Dotyczy to zarwno urzdnika liniowego, majcego bezporedni kontakt z klientem administracji, i majcego za zadanie zrozumie konkretn spraw przy wykorzystaniu zarwno informacji dostpnych w formie pisemnej jak i ustnej, jak rwnie osoby sprawujce w administracji funkcje kierownicze. Zauway tu naley wielk specjalizacj w zalenoci od resortu czy komrki organizacyjnej, przy tym czsto za najistotniejsze informacje uznawane s informacje dotyczce danej jednostki bezporednio zarwno w zwizku z wykonywanymi przez ni zadaniami, jak i z jej pozycj zawodow i towarzysk. Unikanie przyjmowanie do wiadomoci informacji nieprzyjemnych czy posugiwanie si uprzedzeniami i lekcewaenie opinii innych osb czsto zwizane s z powstawaniem stanu niedosycenia informacyjnego. Natomiast zbyt szeroki zakres obowizkw, jak i konieczno cigego wysuchiwania informacji nieistotnych prowadzi do stanu przesycenia informacyjnego, zwizanego z psychologicznymi zjawiskami zapominania czy braku koncentracji. Zauway tutaj naley, e stan nasycenia informacyjnego z pun ktu
4

S. Pilipiec, P. Szreniawski, Socjologia administracji - zarys wykadu, wydawnictwo Verba, Lublin 2008, str. 86.

64

widzenia psychologicznego w duej mierze zaley od samej jednostki, zdobywajcej czy przetwarzajcej dane informacje. Zarwno socjologia, jak i nauka organizacji zainteresowane s zagadnieniami przepywu informacji pomidzy poszczeglnymi grupami osb czy te pomidzy osobami w ramach grupy. Moemy tutaj mwi o zjawiskach takich, jak pami organizacji czy kultura organizacyjna, majcymi znaczenie dla sposobu selekcjonowania przekazywanych informacji, jak i dla sposobw ich wykorzystania. Nie naley tu zapomina take o normach zwizanych z przepisami prawa administracyjnego w zakresie procedury, zarwno na poziomie ustawowym, jak i w ramach postpowania wewntrzadministracyjnego. Czynniki terytorialne mog by analizowane z punktu widzenia geografii jak i np. z punktu widzenia nauki o samorzdzie terytorialnym. W obu przypadkach czynniki geograficzne maj nadal wielkie znaczenie dla komunikacji, zarwno zwizanej z przemieszczeniem si osb, jak i z przepywem informacji przy pomocy urzdze teleinformatycznych. Zwikszanie moliwoci komunikowania z osobami i instytucjami na caym wiecie z pewnoci zwiksza dostpno informacji, co zwizane jest take ze zjawiskiem podnoszenia si poziomu optymalnego nasycenia informacyjnego. Naley tu zauway, e konkurencja midzynarodowa wymusza nadanie w zdobywaniu przez administracj publiczn informacji z bardzo wielu dziedzin, takich jak gospodarka, bezpieczestwo czy edukacja. Przesycenie informacyjne wystpuje w tym zakresie nadal np. w przypadku istnienia zbyt wolnych cz czy niewydolnoci systemu pocztowego, za niedosycenie informacyjne moemy zaobserwowa w sytuacji braku dostpu do informacji z powodu np. niedostpnoci urzdze technicznych czy braku ich wykorzystania. Naley tu zauway podobiestwo w wielu kwestiach przypadkw niedosycenia i przesycenia informacyjnego, choby w kwestii obnienia w obu przypadkach sprawnoci dziaania administracji. Tworzenie odpowiednich podziaw terytorialnych, jak i nawet rozmieszczenie urzdw w danym miecie rwnie ma wpyw na procesy komunikowania si w ramach administracji i na funkcjonowanie gospodarki pastwa. Przy tworzeniu jednostek podziau terytorialnego uwzgldniane s jednak nie tylko kwestie prakseologiczne, ale take polityczne czy historyczne. Poznawanie historii administracji pozwala na wskazanie wielkiego znaczenia informacji dla prawidowego funkcjonowania pastw i ich administracji. Zauway take moemy wystpujce wielokrotnie zjawisko biurokratyzacji, zwizanej z tamowaniem sprawnego przepywu informacji i zaatwiania spraw. Skuteczne reformy podejmowane przez poszczeglnych wadcw w duej mierze zmieniay take stopie nasycenia informacyjnego w administracji, za zmiany dotyczce np. tylko nazewnictwa czy zmiany nieudane albo nie miay wikszego wpywu na zwikszenie klarownoci przepywu czy przetwarzania informacji w administracji danego pastwa, bd jeszcze pogarszay sytuacj w tym zakresie. Zagadnienia historyczne mog by rozpatrywane w sposb bardziej szczegowy, np. przy uwzgldnieniu stanu gospodarki i jego wpywu na zdobywanie informacji czy te rozwijanie wiedzy w konkretnym pastwie, co wicej, analiza ekonomiczna powinna towarzyszy rozwaaniom na temat zjawiska nasycenia informacyjnego przy uwzgldnieniu wielu elementw procesu administrowania, zarwno w skali globalnej, jak i w poszczeglnych komrkach organizacyjnych. Rozwj mediw, dostpno urzdze technicznych jak i poziom ksztacenia kadr z pewnoci s powizane z czynnikami ekonomicznymi, cho nie zawsze jest to powizanie atwe do opisania. Komunikacja administracji z jej otoczeniem nie ogranicza si do relacji z mediami czy kontaktw z obywatelami. Naley zauway tutaj take due znaczenie dyplomacji, rozumianej jako administracja zagraniczna, zarwno w kwestii zdobywania informacji, czy ich przekazywania. Funkcjonowanie administracji za granic wie si zwykle z
65

korzystaniem z obcego jzyka, co przyblia take zagadnienia tumaczenia dokumentw czy wypowiedzi. Problematyka nasycenia informacyjnego czy si z szybkoci przekazywania not dyplomatycznych czy informowania wadz swojego kraju o sytuacji w danym pastwie, jak i z wieloma innymi zagadnieniami, takimi jak ksztatowanie wizerunku wasnego pastwa czy udzielanie pomocy obywatelom znajdujcym si za granic. Wykorzystanie dostpnych informacji jest cile zwizane z zagadnieniami kontroli, za istnienie odpowiedniego poziomu nasycenia informacyjnego dotyczcego podmiotw kontrolowanych w znacznym stopniu wpywa na efektywno danej kontroli. Rwnie naley tu zauwaa znaczenie informacji o przeprowadzaniu kontroli czy nawet moliwoci jej przeprowadzania dla jakoci dziaa podmiotu kontrolowanego. Badania nad nasyceniem informacyjnym w administracji powinny uwzgldnia take kwestie etyczne, jak i np. zagadnienia dotyczce porwnywania przepywu informacji w administracji rnych pastw. Co wicej, zagadnienia planowania, kierownictwa czy koordynacji, uznawane za immanentne czci procesu administrowania, s cile powizane z kwestiami dotyczcymi informacji, w tym rwnie z zagadnieniem nasycenia informacyjnego. Zauway przy tym naley, e zagadnienia te mog przybiera rn posta np. odnonie funkcjonowania administracji rzdowej i samorzdowej, a jeszcze inaczej mog by odbierane przez administracj prywatn. wiadome ksztatowanie administracji, rozumiane jako polityka administracyjna, uwzgldnia powinno w duej mierze kwestie regulowane przepisami prawa administracyjnego, choby w zakresie podziau kompetencji midzy poszczeglnymi organami czy te w zakresie procedur, na ktrych opiera si administracja publiczna w swoich dziaaniach. Wiele rozwiza, majcych na celu usprawnienie dziaa administracji publicznej, zostao wypracowanych przez administracj prywatn, dc czsto do maksymalizacji zysku czy te do efektywnoci i oszczdnoci. Ograniczenia budetowe niestety czasami nie daj rezultatw w podejmowaniu dziaa najbardziej korzystnych z punktu widzenia ekonomii dziaa administracji, lecz daj rezultaty w postaci posuni jeszcze bardziej ograniczajcych sprawno administracji. Co wicej, samo podnoszenie nakadw na administracj nie zwiksza automatycznie jej efektywnoci, za oba omwione patologiczne zjawiska dotycz rwnie zagadnienia nasycenia informacyjnego. Nauki administracyjne, wykorzystujc informacje zdobywane zarwno z przepisw prawa, jak i za pomoc metod socjologicznych czy wielu innych s zarwno czci procesu przekazywania informacji - a co za tym idzie, rwnie moemy zaobserwowa tu rne poziomy nasycenia informacyjnego - jak i wystpuj jako obserwatorzy tego procesu. Pojcie nasycenia informacyjnego moe by uytecznym elementem poznawania i opisywania administracji. Jednake suebna rola nauk administracyjnych wskazuje na potrzeb nie tylko mierzenia istniejcego nasycenia informacyjnego w administracji, ale take na ich rol we wpywaniu na osiganie optymalnego poziomu nasycenia informacyjnego zarwno w odniesieniu do informacji dostpnych dla klienta administracji, do iloci informacji potrzebnych organowi administracji dla podjcia najwaciwszych decyzji, jak rwnie w odniesieniu do przedstawicieli nauk administracyjnych i studentw.

66

Inno a inicjowanie zmian w administracji Pojcie innoci z punktu widzenia nauk administracyjnych moe by rozpatrywane na bardzo wiele sposobw. Nauka prawa administracyjnego moe dostrzega tu zagadnienia dotyczce np. zakazw dyskryminacji mniejszoci czy te problematyk kontaktw administracji z podmiotami z innych krajw, czy nawet z innych jednostek samorzdu terytorialnego. Rwnie socjologia administracji i psychologia administracji mog by zainteresowane takimi zagadnieniami, jak sposoby kontaktowania si poszczeglnych urzdnikw i ich grup z przedstawicielami odmiennych kultur czy te innymi zagadnieniami zwizanymi np. z rotacj kadr. Nauka o polityce administracji moe dostrzega tutaj za takie zagadnienia, jak wpyw kontaktw z przedstawicielami innych kultur - czy z innymi rozwizaniami organizacyjnymi lub prawnymi - na funkcjonowanie administracji. Przez inno rozumie moemy odrnianie si danego zjawiska od zjawisk przewaajcych w wybranym zakresie. Rozrni naley jednake wystpowanie rnic midzy np. dwoma zjawiskami o podobnej skali od zrnicowania midzy zjawiskiem mniejszociowym i wikszociowym. Mimo, e pomidzy tymi dwiema perspektywami istnieje wiele podobiestw, to jednake pojcie innoci zwykle czy si wanie rwnie z wystpowaniem dysproporcji ilociowych. Zauway przy tym naley, e dane zjawisko, w pewnym miejscu i czasie wystpujce jako mniejszociowe, w innych okolicznociach moe by zjawiskiem wikszociowym, przez co przestaje by traktowane jako inno, a staje si norm czy te przecitnoci. Moemy spotka si take ze specjalnym traktowaniem zjawisk uznawanych za inne, np. w zwizku z zagadnieniami nietolerancji czy imperializmu. Denia do narzucenia otoczeniu postaw wobec okrelonych osb przez uywanie pojcia inny, czy te poj pokrewnych, takich jak czarna owca, heretyk, odmieniec, a wobec grup sekta, terroryci czy buntownicy przez jednostki czy grupy zwykle zwizane jest z utrzymywaniem przez te jednostki czy grupy przynalenoci do wikszoci. Zauway naley, e wysoki poziom moralny, majcy zwykle rda w religii czy edukacji humanistycznej moe by zwizany z samoograniczaniem si i dopuszczaniem pluralizmu i tolerancji jako rozwiza optymalnych, kiedy totalitarne, prymitywne i nietolerancyjne wiatopogldy i organizacje zwykle wi si z prbami dyskryminowania mniejszoci i zdobycia pozycji wikszociowej, a nawet z prbami zajcia pozycji jedynej dozwolonej organizacji czy doktryny. Przywoane tu sposoby posugiwania si pojciem inny brzmi inaczej, ni to samo pojcie uyte w znaczeniu wyrniajcy si in plus z tumu, uywane w kontekcie denia do wzbogacenia dyskusji czy urozmaicenia rozwiza ustrojowych i faktycznych. Inno tutaj moe by traktowana jako innowacja w znaczeniu pozytywnym, czyli jako moliwo uatwienia ycia, usprawnienia dziaa czy rozwizania istniejcych problemw. Wanie z tym zagadnieniem szczeglnie wie si innowacyjno rozwiza stosowanych w administracji, czy te zagadnienie reformowania administracji - w zakresie ustroju, organizacji czy te odnonie konkretnych jednostek w administracji pracujcych 1. Ekscentryczno innoci moe by oparta tylko na dziwnoci, jednake jednostka moe by take postrzegana jako inna w przypadku jej wyrniania si, bycia najlepszym czy sumiennego pracowania w otoczeniu leni i partaczy. Jednostka jako jedyna znajca prz episy czy majca kwalifikacje moe by postrzegana jako inna, jednake ta inno rwna si jej wysokiej wartoci czy niezbdnoci. Naley jednake pamita, e takie wyrnianie si czasem czy si ze zjawiskami takimi jak zazdro czy prby zniszczenia osoby zawyajcej poziom. Rwnie taka jednostka jest potencjalnym kreatorem przemian w administracji,
1

M. Kohn, C. Schooler: Praca a osobowo - studium wspzalenoci, Warszawa 1986, str. 85.

67

zarwno w sferze moliwoci dostrzeenia i zaprojektowania potrzebnych reform, jak i w zakresie moliwoci ich wdroenia2. Inno opiera si na kontekcie, a te same jednostki, w zestawieniu obok siebie wygldajce na zupenie inne w wikszym zbiorze znacznie bardziej zrnicowanych jednostek mog okaza si bardzo podobne. Odpowiednia perspektywa pozwala dostrzega zarwno podobiestwa, jak i rnice, a w dodatku umoliwia zauwaanie zarwno rnic skrajnych, jak i niuansw czy odmian. Wymagania dotyczce jednakowej pracy w poszczeglnych urzdach, tworzone np. poprzez instrukcje kancelaryjne czy przepisy dotyczce oglnego postpowania administracyjnego a take szczeglnych postpowa administracyjnych umoliwiaj ocen, czy dane zachowanie moe by uznane za dopuszczalne, czy te nie. Dla administracji bowiem podstawowe znaczenie zwykle powinno mie kryterium legalnoci. Inno moe wiza si z poszerzaniem horyzontw czy te z chci zaimponowania osobie z zewntrz. Kierownik przychodzcy z innego urzdu moe by postrzegany jako jednostka obca i nieznana, co z jednej strony moe dziaa mobilizujco, a z drugiej zwizane by z pewn nieufnoci. Naley jednake zauway, e rwnie awansowanie kierownika spomidzy pracownikw czy si ze zmian sytuacji, z graniem nowych rl czy te z koniecznoci dostosowania wasnych zachowa. Nowy pracownik, poznajcy lokalne zwyczaje i przyswajajcy umiejtnoci potrzebne w danym miejscu pracy zwykle pragnie przesta by odbierany jako inny, std zwykle dostosowuje si do zastanych rozwiza. Mimo to, zmiany kadrowe zwykle wi si z inicjowaniem - bardziej lub mniej rozlegych zmian w administracji. Klient administracji jest odbierany jako inny np. w przypadku jego przynalenoci do mniejszoci kulturowych, w zwizku z nietypowym zachowaniem czy wygldem. Podstaw uznania za innego moe by np. wiek, pe, zamono, pogldy, wyznanie, ubir, rasa, stan zdrowia czy np. wiedza lub jej brak. Za innego zwykle uwaani s obcokrajowcy, nie znajcy lokalnego jzyka czy te wystpujcy z nietypowymi sprawami. Naley jednake zauway, e inno wystpuje tutaj tylko w przypadku nieczstego pojawiania si takich klientw, a nie w przypadku cigych kontaktw z obcokrajowcami, np. w konsulatach czy przy duym ruchu osb pomidzy poszczeglnymi pastwami. Inno po jakim czasie, czy te w przypadku cigego jej wystpowania, staje si normalnoci i codziennoci, czy te zostaje oswojona i przestaje by postrzegana jako co niezwykego, przez co traci cechy innoci, a staje si jednym z wielu mniej zauwaalnych zjawisk. Moliwe jest wtedy celowe poszukiwanie sposobw na odnalezienie czy wprowadzenie nowych innoci, mogcych inicjowa kolejne zmiany czy te by kolejnym przypomnieniem o istnieniu szerszego wymiaru danych zagadnie. Odgrywanie roli innego przez pracownika administracji take moe by ksztaccym dowiadczeniem. Z jednej strony, konieczno ubiegania si o wiz czy wystpowanie w roli petenta w urzdzie obcego kraju moe uwiadamia odczucia obcokrajowcw obsugiwanych we wasnym urzdzie, z drugiej strony czasami staje si zacht do mszczenia si czy wyywania na przedstawicielach kraju, z ktrym wi si niemie wspomnienia danego urzdnika. Rozwizaniem tutaj wydaje si profesjonalizm i oddalenie nadmiernego angaowania si osobistego w sprawy urzdowe. Przy istnieniu odpowiednich przepisw, unikajcych dyskryminacji, stosowanych przez fachowych i moralnie nienagannych urzdnikw, bardziej prawdopodobne jest istnienie waciwych relacji zarwno w przypadku obsugiwania klientw nalecych do mniejszoci czy bdcych obcokrajowcami, jak i odpowiednie zaatwianie spraw nietypowych.

B. Waldenfels: Topografia obcego - studia z fenomenologii obcego, Warszawa 2002, str. 141.

68

Przez zmian w administracji rozumiemy zwykle powstawanie rnic pomidzy administracj w wybranych punktach czasu. Zmiany mog zachodzi ewolucyjnie czy te odbywa si w sposb gwatowny, np. w zwizku ze zmian wadzy i nastpowaniem czystek kadrowych. Pojcie zmiany immanentnie zwizane jest z zagadnieniem innoci, czy to w zwizku z rnicami pomidzy dawnymi a nowymi przepisami, w powizaniu z poszczeglnymi jednostkami, czy te odnonie sfery socjologicznej np. w zakresie obyczajw, jzyka czy pojawiajcych si innych zagadnie. Inicjowanie zmian moe zachodzi w przypadku reform administracji. Reformy struktur wi si z istnieniem stanu nowego i starego, przy czym przez pewien czas rozwizania nowe mog by postrzegane jako inne, za po pewnym czasie zwykle zostaj przyswojone i w roli innego obsadzone zostaj stare rozwizania strukturalne. Podobnie odnonie procedur i materialnego prawa administracyjnego, poczucie innoci czy si moe z nienaturalnoci czy te z brakiem automatyzmu przy okrelonych zachowaniach. Administracja publiczna, dostrzegajc problem niesprawiedliwego traktowania przedstawicieli mniejszoci moe np. wprowadza system grantw czy dopuszcza stosowanie punktw dodatkowych w przypadku starania si o okrelone stanowiska pracy czy o miejsce na studiach. Rwnie system edukacji - zarwno poprzez selekcj kandydatw jak i poprzez treci nauczania - w duej mierze wpywa na to, czy pracownicy administracji s przygotowani na spotkanie z przedstawicielami rnych grup spoecznych, i jakie bd ich reakcje na takie spotkania. Uprzedzenia indywidualne urzdnikw s z pewnoci sprzeczne z ideaami Maxa Webera, mwicego o doskonaym pracowniku administracji, jednake administracja wielu pastw, w wielu rnych okresach, okazuje si nie tylko nonikiem uprzedze indywidualnych poszczeglnych urzdnikw czy ich grup, ale take staje si instrumentem wiadomie organizowanej dyskryminacji. Ideologie takie jak rasizm czy seksizm, jak i dyskryminacja mniejszoci wyznaniowych, seksualnych, polityczn ych czy np. dyskryminacja osb wyksztaconych niejednokrotnie byy wcielane w ycie przez instytucje nalece do administracji publicznej. Z drugiej strony administracja publiczna czsto staje si inicjatorem przemian zmierzajcych do zaprzestania dyskryminacji okrelonych grup osb. Zagadnienie politycznej poprawnoci moe by odbierane jako prba unikania stygmatyzacji przedstawicieli grup uznawanych za inne, i umoliwienie kontaktowania si z nimi oraz na ich temat bez powielania nieprawdziwych, krzywdzcych informacji. Przy zachowaniu rnorodnoci i docenianiu bogactwa wielu kultur bardzo wane jest powizanie dziaalnoci zwizanej z dawaniem poszczeglnym osobom szans, z dziaalnoci egzekwujc obowizki. Administracja publiczna, nie pozwalajc na wyobcowanie si ze spoeczestwa, jednake musi umie przeprowadza potrzebne dziaania - czasem nawet niepopularne, do czego potrzebne s jej nie tylko zdolnoci organizacyjne, ale take umiejtno komunikowania si ze swoim otoczeniem. Denie do suenia dobru ogu nie powinno przeradza si w suenie tylko wikszoci, czy do dyskryminacji i niesprawiedliwoci. Przekonanie o susznoci rozwiza stosowanych przez administracj czyni j odporn na innowacje i guch na gosy przedstawicieli grup mniejszociowych. Doda naley, e grupa mniejszociowa nie musi tutaj oznacza grupy mniej licznej, lecz czasem tylko grup nie majc udziau we wadzy. Utrata popularnoci przez wadze czsto wie si z nieumiejtnym komunikowaniem si ze spoeczestwem a take z brakiem odpowiedzialnoci za sprawy publiczne w poszczeglnych grupach. Administracja, stajc si dla spoeczestwa innym, napotyka opr przy zaatwianiu nawet najpotrzebniejszych spraw. Zaangaowanie jednostek w dziaalno w organizacjach spoecznych, samorzdach a nawet umoliwienie samorealizacji w dziedzinach takich jak sport czy kultura moe podnosi ich zadowolenie z ycia i akceptacj dla stanu rzeczy. Zadowolenie z obecnych rozwiza dziaa w pewnej mierze konserwatywnie, ale
69

moe by take zwizane z zaangaowaniem w procesy przemian, z konkurowaniem czy z tworzeniem lepszej rzeczywistoci. Wyjcie z roli innego przez pastwo i administracj publiczn czasem okazuje si warunkiem niezbdnym do optymalnego funkcjonowania spoeczestwa. Zmiany przepisw z jednej strony odzwierciedlaj w pewnym sensie zmiany zachodzce w wiecie i staj naprzeciw nowym potrzebom, a z drugiej strony staj si nowoci - wymagajc uczenia si - dla pracownikw i klientw administracji. Rzadkie zachodzenie zmian czyni poszczeglne innowacje szczeglnie zauwaalnymi, za tradycyjne rozwizania, wystpujce w otoczeniu wielu nowoci po jakim czasie nabieraj cech innoci. Inno nie musi zawsze wiza si z brakiem informacji, za posiadanie informacji na temat okrelonych jednostek czy grup moe wiza si zarwno z tolerancj czy szacunkiem, jak i z nienawici i prbami zwalczania. Inno moe by czynnikiem inicjujcym zmiany, czynnikiem hamujcym zmiany jak i czynnikiem obojtnym wobec przemian w administracji. Administracja publiczna czasem wykazuje szereg zapnie w stosunku do rozwiza stosowanych w biznesie czy w stosunku do istniejcych rozwiza teoretycznych. Z jednej strony wiele zmian pojawia si dopiero w przypadku powstania takiej koniecznoci, z drugiej strony administracja moe dostrzega pojawiajce si dopiero tendencje i przygotowywa si do spotkania z nowymi sytuacjami. W tym przypadku moliwe jest unikanie wraenia kontaktu z innoci poprzez odpowiednie szkolenia i oswajanie si z poszczeglnymi rozwizaniami. Przypominanie przez zjawiska inne ze wzgldu na swoj archaiczno o rozwizaniach dawnych moe wiza si z poznawaniem tradycji jak i z moliwoci oceny obecnego stanu administracji i wiata w porwnaniu ze stanem dawnym3. Jednostki nalece do grup traktowanych jako inne, czy te bdce innymi ze wzgldu na cechy indywidualne mog dy do dostosowania si do administracji, jak i prbowa wpywa na administracj i j zmienia. Inna jest tutaj pozycja osoby zajmuj cej wysokie stanowisko w administracji publicznej, inna za klienta administracji, dziennikarza czy naukowca. Kada z tych osb moe posugiwa si pewnymi dostpnymi jej rodkami, moe take prbowa zachca inne podmioty do wspdziaania w zmienianiu administracji. Zjawiska innoci cz si z szeregiem zjawisk nalecych do sfery kultury, takich jak jzyk, zachowania czy przepisy. Zauwaalno pojcia innoci odnosi si moe np. stosowania poszczeglnych wyrae czy zaliczania danej jednostki do nas lub do nich. Poczucie obcoci wasnej osoby, uznanie przez jednostk dyskryminowan susznoci takiego postpowania administracji publicznej zwykle wie si z caym systemem instytucji i zachowa, i dotyczy zarwno systemu edukacji, mediw jak i przepisw. Odczuwanie koniecznoci przerwania zachowa dyskryminacyjnych rwnie moe wiza si ze zmianami w mentalnoci czy przepisach, jednake czsto opiera si na dziaaniach pojedynczych osb czy niewielkich grup. Administracja publiczna powinna dostrzega zarwno potrzeb budowania swojego wizerunku, zwizanego np. z podejmowaniem dziaa akceptowalnych spoecznie, jak i pamita o koniecznoci suenia dobru ogu poprzez stosowanie rozwiza najlepszych, czasem nawet proponowanych przez jednostki czy grupy niepopularne lub niedoceniane. Odczuwanie obcoci wszystkich klientw administracji niestety jest zjawiskiem obecnym w wielu urzdach i wiadczy o wystpowaniu powanych patologii, wynikajcych zarwno z pracy urzdu i jego kultury organizacyjnej, jak i z systemu edukacji i wychowania czy ze stanu mediw i kultury. Wrogo wobec innych urzdnikw, np. z obcego urzdu czy departamentu wiadczy o zym stanie spraw publicznych i o bdnym podziale kompetencji, moe by take zwizana ze wiadomym tworzeniem zjawiska konkurowania w administracji
3

M. Foucault: Nadzorowa i kara - narodziny wizienia, Warszawa 1998, str. 189.

70

czy te z ograniczon dostpnoci podanych rodkw. Zjawiska te mog by sygnaem dotyczcym koniecznoci podjcia reform. Moemy zaobserwowa kilka rnych typw zachowa administracji majcej kontakt z obcymi rozwizaniami, dotyczcymi czy to przepisw, przyzwyczaje czy rozwiza organizacyjnych. Moliwe jest tutaj akceptowanie, naladowanie jak i obojtno czy odrzucanie poszczeglnych rozwiza, przy czym kada z tych postaw moe przyjmowa bardziej lub mniej skrajn posta, jak rwnie pewne koncepcje mog by w pewnych wymiarach akceptowane przy jednoczesnym odrzucaniu innych elementw danych rozwiza. Akceptowanie nowych rozwiza, wystpujcych np. w jednym kraju, z ktrymi administracja drugiego kraju ma kontakt - czy to poprzez bezporedni obserwacj w przypadku wspdziaania, czy to dziki relacjom z mediw i opracowa naukowych - moe wynika np. z wysokiej efektywnoci danych rozwiza czy te z mody na zjawiska pochodzce z danego kraju. Pojcie akceptowania danych zjawisk moe wiza si z wysok ich ocen czy te z dopuszczaniem moliwoci zastosowania ich we wasnym kraju czy we wasnej jednostce organizacyjnej. O ile jednake akceptowanie wyraa bardziej nastawienie czy te ocen okrelonych zjawisk, to pojcie naladowania wskazuje na bardziej aktywne korzystanie z wypracowanych w wybranych krajach rozwiza. Naladowanie oczywicie moe by traktowane jako zjawisko szersze, bardzo np. obecne w sferze mody czy w stosunkach szef podwadny. Naladowanie zachodzi take w sferze uczenia si zawodu urzdnika, czy te przyswajania danej kultury organizacyjnej, jest zatem take zjawiskiem socjologicznym, a nie tylko politycznoadministracyjnym. Przyjmowanie rozwiza obcych powinno nie tylko uwzgldnia specyfik wasnego kraju i konieczno dostosowywania pewnych elementw nowych regulacji czy sposobw organizowania danych procesw i struktur, jak rwnie konieczno rzeczywistego poznania przyjmowanych rozwiza, a nie opieranie si na myleniu yczeniowym czy informacjach niepenych. Moliwe jest tutaj wytwarzanie si mylnych wyobrae na temat istniejcych w konkretnym pastwie rozwiza, jak i kopiowanie zjawisk bdcych w danym kraju ju nieaktualnymi czy oglnie krytykowanymi4. Wprowadzanie zmian zwykle wie si z kontaktem z innoci. Administracja moe reagowa na inno na rne sposoby, od niezrozumienia i prb dyskryminacji, a po prby dostosowania si czy te dostrzeganie moliwoci wzbogacenia kultury. Odpowiednie reagowanie administracji na inno zwizane jest z wymogami dotyczcymi m.in. edukacji, stanu mediw i kultury organizacyjnej, ale take dobrej woli i mdroci administracji.

W. ukowski: Spoeczne tworzenie ojczyzn, Warszawa 2002, str. 37.

71

Administracja jako zniewolenie Administracj definiowa mona na wiele sposobw, jako sztuk, jako ga wadzy czy np. jako cz danej szkoy czy przedsibiorstwa. Mona take mwi o pewnym intuicyjnym wyczuwaniem tego, czym jest administracja - a by moe wanie takie intuicyjne pojmowanie wiata administracji czy si z mistrzostwem w dziedz inie bycia urzdnikiem, teoretykiem administracji czy znawc prawa administracyjnego. Prawo administracyjne bowiem jak wiadomo take zwizane jest ze sfer wyczucia, nie tylko za ze sfer wiedzy. Intuicja i dowiadczenie buduj znajomo administracji pod obnie jak wiedza i sposoby zdobywania tej wiedzy. Wymiar wolnoci i zniewolenia obecny jest w wielu przypadkach tworzenia i funkcjonowania administracji - tak w sferze wewntrznej, jak i w relacjach z otoczeniem. Sztuka administrowania polega na sueniu dobru ogu. Mona mwi take o suebnej, wykonawczej roli administracji wobec czynnikw politycznych czy wobec prawodawcy. Bez wzgldu na to, czy przez pojcie suwerena rozumiemy konkretnego wadc, czy np. og wszystkich obywateli danego kraju, administracja publiczna wanie temu suwerenowi zwykle zobowizana jest suy. Ponadto w wypadku hierarchicznego podporzdkowania, podwadny wykonuje polecenia przeoonego, czy te minister suy pierwszemu ministrowi - kierujcemu rzdem. Pierwszy za minister suy pastwu, ale take przysuguje si partii, ktra umoliwia mu objcie stanowiska. W zakresie koncepcji wzajemnego kontrolowania si trzech gazi wadzy, administracja, jako wadza wykonawcza, suy sdownictwu i prawodawstwu, pojmowanym podmiotowo. Ponadto zarwno organy wadzy prawodawczej, jak i poszczeglne sdy i cay ich system, korzystaj z pracy odpowiedniej administracji, przygotowujcej dane podmioty do wykonywania swojej pracy. W konkretnych przedsibiorstwach czynnoci administracyjne dotycz zarwno organizowaniu spraw wewntrznych, jak i kontaktom danego podmiotu z jego otoczeniem - w kadym wypadku moemy zauwaa pewien wymiar suenia przedsibiorstwu, aby to przedsibiorstwo mogo funkcjonowa. Administracja, suc, z natury rzeczy posiada ograniczon wolno, co nie oznacza, i stanem podanym jest administracja nie suca, lecz czynica co jej si podoba. Prawo administracyjne powstao, aby kontrolowa i ogranicza. Absolutna wadza, oddziaujca na jednostk w sposb nieprzewidywalny i uciliwy, zostaa ograniczona w pewnym zakresie normami prawa administracyjnego. Podobnie obywatel, przejmujc na siebie cz odpowiedzialnoci za pastwo, ograniczony zosta normami postpowania, wyznaczonymi przez t ga prawa. Naley przy tym pamita, e przed czasami istnienia prawa administracyjnego zarwno wadcy, jak i poddane im jednostki take byy ograniczane okrelonymi czynnikami, czy to wynikajcymi z warunkw politycznych i ekonomicznych, jak te z okrelonych idei i wyobrae na temat porzdku wiata. Prawo administracyjne jednak, czc si z zagadnieniami takimi jak sdowa obrona praw jednostki i znaczenie prawa stanowionego, ograniczajc - jednoczenie dawao pewno o tym, co jest dozwolone, jak i poszerzao zakres bezpieczestwa jednostki w pastwie prawa. wiadome ograniczenie swojej wolnoci, przyjmowane w ramach koncepcji umowy spoecznej, jak i na zasadzie ograniczenia Hobbesowskiej wojny wszystkich ze wszystkimi, uczynio zniewolenie ucieleniane przez administracj, czym pozytywnym i pozbawionym konkurencji1. Porwnujc porzdek utworzony przy pomocy administracji i prawa administracyjnego ze stanem chaosu czy z prawem pici, mona doj do wniosku, i poczenie prawa i administracji tworzy pastwo, w ktrym da si y. Wszelkie patologie w takim pastwie
1

M. ardecka-Nowak: Wadza ksztatujca jednostk, [w:] W. Zuziak, J. Mysona Byrska (red.): Wolno i wadza w yciu publicznym, Wydawnictwo Naukowe Papieskiej Akademii Teologicznej, Krakw 2008, str. 109.

72

zwizane s nie z istnieniem biurokracji i przepisw, ale z ich niedoskonaociami i z oddalaniem si od ideaw racjonalnej administracji i dobrego prawa. Zagroenia pynce z istnienia zbyt dobrej administracji, wyrczajcej obywatela we wszystkim i pozbawiajcej go obowizkw, zwizane s z osabianiem motywacji do starania si w pracy czy do przykadania si do wnoszenia pozytywnego wkadu do spraw publicznych. Z drugiej strony, pojcie dobrej administracji mieci w sobie moe dostrzeganie take tego zagroenia, i pozwalanie obywatelowi, rozumianemu jako uczestnik ycia publicznego, konsument, klient, ale take dostarczyciel dbr, na zachowanie mdrze zakrelonego zakresu swobody2. Przyzwyczajenia obywatelskie generuj okrelone rozwizania prawne, i odwrotnie przepisy oddziauj na spoeczestwo. Wysoki poziom techniki legislacyjnej pozwala na dostrzeganie potrzeb okrelonych regulacji i unikanie mylenia yczeniowego. Czynnik polityczny, wyznaczajcy cele i wskazujcy jednostki odpowiedzialne za okrelone sprawy, ma podstawowe znaczenie w okrelaniu zakresu wolnoci i odpowiedzialnoci piastunw danych organw i szeregowych obywateli. Intuicyjne odczuwanie wolnoci zwizane jest m.in. z psychologicznym wymiarem administrowania. Jednostka majca powoanie do pracy w administracji nie musi odczuwa zniewalajcego wymiaru swojej pracy, a nawet moe dziki wykonywaniu tej pracy czu zjednoczenie z organizmem pastwowym i ze sprawami publicznymi. Takie odczuwanie wolnoci czy si zwykle z robieniem tego, co chce si robi. W przypadku istnienia dobrej administracji i dobrego prawa administracyjnego, ta ch tosama jest z czynieniem tego, co powinno by robione. Kady z piciu elementw, wyrnianych za Fayolem jako cz procesu administrowania, zawiera w sobie pewien wymiar ograniczania wolnoci. Czy nastawione na przyszo planowanie, czy zwizane przede wszystkim ze wspprac poszczeglnych elementw aparatu administracyjnego organizowanie i koordynowanie, czy skierowane w d i zwizane z prac innych podmiotw kierowanie i kontrola - kady z tych elementw zjawiska administrowania wie si z przeciwstawianiem si tendencjom anarchistycznym i swobodzie. W zakresie planowania, ograniczanie wolnoci odnosi si do zawenia stopnia swobody wyboru sposobu zachowania w przyszoci. Tak rozumiany wymiar planowania zwizany jest z tworzeniem norm prawie wszelkich rodzajw. Tworzenie prawa administracyjnego czy si zwykle z przewidywaniem zaistnienia sytuacji dane go typu, i ograniczaniem wolnoci jednostek w zakresie podejmowania okrelonych dziaa. Podkreli przy tym naley, e dobra wola prawodawcy zwykle przejawia si w przewidywaniu moliwoci zaistnienia zjawisk patologicznych, i z pragnieniem przeciwdziaania tyme zjawiskom, przy czym poprzez pojcie zjawisk patologicznych tutaj rozumie mona zarwno np. niewaciwe wykorzystanie nadarzajcych si moliwoci, jak te dziaanie niezgodnie ze stworzon norm. Przewidywanie korzystania z czyjej wolnoci nie musi wiza si tu z przeciwdziaaniem temu korzystaniu ze strony administracji. Mamy tu natomiast do czynienia z ocen sposobu korzystania z teje wolnoci. W przypadku istnienia racjonalnego systemu prawa, dziaania podane s zgodne z obowizujcymi normami, natomiast dziaania patologiczne cz si z amaniem norm. Naley przy tym zauway, e pojcie racjonalnego systemu prawa nie musi by jednoznaczne z pojciem racjonalnego systemu prawa pisanego, z pojciem rzdw prawa, ani z pojciem racjonalnej wadzy. Zasada faktycznoci, czyli oceniania zjawisk na podstawie tego, jakimi s, przywoywa moe wiele skojarze z dziejami ludzkoci i ze sposobami ograniczania wolnoci jednostki przez administracj. Planowanie moliwoci zaistnienia zjawisk
2

J. Sroka: Rzdzenie wielopasmowe (Network Governance) - wstp do konceptualizacji pojcia, [w:] E. Nowak, D. Litwin-Lewandowska (red.): Wadza i przywdztwo polityczne w demokracji, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skodowskiej, Lublin 2010, str. 100.

73

niepodanych w zakresie korzystania przez jednostki z ich wolnoci, np. w zakresie wolnoci sowa, wolnoci naukowej czy wolnoci politycznych, zwizana by moe z okrelon przebudow aparatu pastwowego czy te z podejmowaniem konkretnych dziaa wobec jednostek zbuntowanych czy niewygodnych dla wadz. Kara wykonywana wobec takich jednostek, czy to w postaci ich zabicia, osadzenia w obozie koncentracyjnym lub wizieniu, czy w postaci pozbawienia ich moliwoci publikowania ich pogldw albo na jeszcze inne sposoby, moe by wyrazem realizacji zasady faktycznoci, poprzez stawanie si materiaem badawczym albo przede wszystkim przestrog dla wspobywateli i rdem informacji o konsekwencjach okrelonych zachowa. Bdc elementem szeroko rozumianej administracji pastwowej, jednostki mog odpowiednio zaplanowa swoje zachowania, aby byy one zgodne z wizj wolnoci krelon przez wadz. Przynaleno do organizacji wie si z jakim wymiarem dyscypliny. Proces organizowania stwarza struktury, wyznacza funkcje cz y okrela role, ale take pozwala na zachodzenie efektu synergii i osigania celw niedostpnych dla jednostki dziaajcej osobno. Ograniczanie wolnoci w procesie organizowania wie si w pewnym zakresie z mobilizacj i nakanianiem do dostrzegania dobra oglnego, do przyczyniania si do osigania celw przez cao danej organizacji. Koordynacja pozwala poszczeglnym czciom organizacji na dziaanie zgodne. Organizacja pozbawiona koordynacji dziaa na zasadzie cigej walki wewntrznej. Zharmonizowana praca organizacji pena jest szacunku wobec wspuczestnikw wikszych procesw jak i zwizana jest ze znajomoci nie tylko zada wasnych, ale take zada swojego otoczenia. Przestrzeganie za zada wie si z odpowiedzialnoci, jednake nie odpowiadajcej proporcjonalnie stopniowi posiadanej wolnoci, ale wrcz przeciwnie, zwizan z ograniczeniem teje wolnoci i z dziaaniem w ramach struktur. Jednostka, przed ktr stawiane s okrelone zadania, moe mie pewien zakres swobody jeli chodzi o sposb tych zada wypeniania, jednake zwykle - czy to ze wzgldu na ograniczenie zasobw, czy ze wzgldu na istniejc kultur organizacyjn pozbawiana jest teje swobody. Dostosowanie jednostki do sposobw funkcjonowania organizacji jest nie tylko podstawowym sposobem socjalizacji, ale take podstawowym sposobem koordynacji w ramach organizacji. Zauway naley znaczenie autonomii jednostki dla procesu twrczego, dla osigania nowych celw czy dla wykonywania niestandardowych zada. Ograniczanie wolnoci w ramach koordynacji w tym wypadku czsto wie si z przeksztacaniem si koordynacji w kierownictwo i kontrol. Kierownictwo opiera si na nierwnoci. Zwykle nierwno oznacza ograniczenia wolnoci jednostki pooonej niej w hierarchii czy gorzej usytuowanej w ramach systemu. Kierownictwo to take moliwo narzucania jednostkom podporzdkowanym celw czy nawet sposobw realizacji tyche celw. Praca przekazywana jest jednostkom kierowanym, lecz jej owoce zbierane s przede wszystkim przez jednostk kierujc. Niesprawiedliwo w zakresie obsadzania stanowisk kierowniczych jest podstawowym czynnikiem budzcym sprzeciw i poczucie ograniczenia wolnoci w ramach danej struktury. Wolno jednostek podporzdkowanych wiza si moe z nieingerujcym i z demokratycznym stylem kierowania, z drugiej za strony moe prowadzi do braku efektywnoci czy braku porzdku w danej organizacji. Odpowiednie dozowanie wolnoci pracownikom przez kierownika zwizane jest nie tylko z prowadzon przez t jednostk polityk, ale tak e z poziomem metapolityki administracyjnej, dotyczcym projektowania struktur, jak i obsadzania stanowisk i szkole. Kontrolowanie zwizane jest z przywoywaniem jednostki do porzdku. Granice wolnoci zauwaalne s czsto wanie w przypadku kontrolowania danej jednostki. Ju samo bycie poddanym kontroli jest sygnaem o braku cakowitej wolnoci w danej sytuacji. Kontrola, w wyniku ktrej formuowane s okrelone sugestie, uwiadamia kierunki mylenia wadzy i jest sygnaem dla jednostki kontrolowanej, aby bardziej przykadaa si do swoich
74

zada, lub te aby lepiej uwiadomia sobie wasn sabo i nieprzewidywalno wyrokw wadzy. Uwiadomienie sobie braku wolnoci jest czstym towarzyszem kontaktu z administracj. Konieczno odnajdowania si w nieprzyjaznym wiecie formularzy i okienek pokazuje jednostce odrbno wiata demokracji i administracji. Pozbawienie jednostki administrowanej poczucia udziau we wadzy przemienia obywatela w poddanego, za pastwo czyni bytem obcym. Zniewolenie, czynione przez administracj, wraca do teje w postaci braku wobec niej zaufania czy w postaci prb jej oszukiwania. Czynienie z klientw administracji wspgospodarzy pastwa natomiast poszerza poczucie wolnoci i czyni administracj podmiotem wyzwalajcym i godnym zaufania. Wolno naley do podstawowych pragnie czowieka. Nie zawsze zaliczy j jednak mona do podstawowych potrzeb. Wolno elity i zniewolenie plebsu, wolno posiadaczy i zniewolenie pracownikw, wolno rzdzcych i zniewolenie rzdzonych, to zalenoci nie tyle zachcajce do zdobywania wolnoci, ile do stawania si czonkami uprzywilejowanych warstw spoecznych. Wolno, rozumiana jako przywilej, nie moe nalee do wszystkich. Traktowana natomiast jako wsplna zasuga spoeczestwa, tworzcego okrelony ustrj, naley do zjawisk trudno osigalnych i wymagajcych wysokiego poziomu cywilizacyjnego. Jeli praca jest rodzajem walki, to administracja jak najbardziej bierze udzia w walce o wolno. Konieczne zniewolenie, zwizane z potrzeb porzdkowania zdarze w pastwie, z potrzeb odpowiedniego podziau dbr czy z potrzeb takiego organizowania ycia spoecznego, aby ycie jednostek w tym spoeczestwie byo znone a nawet chwilami przyjemne, moe by akceptowane spoecznie i zwizane ze wiadomym podporzdkowaniem si mdrej administracji. Administracja, podporzdkowujc si yczliwemu wobec jednostek rzdzonych wadcy, bierze udzia w procesie umoliwiania swoim klientom zaspokajania swoich potrzeb, przy jednoczesnym ograniczeniu ingerencji poszczeglnych jednostek w swoje wzajemne sprawy. Podporzdkowanie administracji zemu wadcy, pragncemu niszczy szczcie ludu i psu stan pastwa, czyni aparat administracyjny przekanikiem zych nowin i narzdziem do wymuszania posuchu. W kadym z przypadkw - podporzdkowania si wadzy dbajcej o dobro ogu i wadzy dbajcej wycznie o siebie - administracja ogranicza wolno jednostek, ktrym suy. Moliwoci administracji okrelaj zakres wolnoci wadcy w zakresie szczegowego kontrolowania biegu spraw w pastwie. Przeladowania opozycji, szpiegowanie wasnych obywateli czy te wpywanie na tre przekazu kreowanego przez media, jak i oddziaywanie wadzy na wielu innych polach - to wszystko odbywa si przede wszystkim przy pomocy administracji. Bdc narzdziem, przy pomocy ktrego dokonuje si zniewolenie, administracja staje si tego zniewolenia ucielenieniem, przez co niejednokrotnie gniew jednostki skierowuje si wobec administracji, nie za wobec prawodawcy czy ministra. Zauway przy tym naley, e okrelone stanowiska w administracji zajmowane s przez politykw, za e zajmowanie niektrych stanowisk urzdniczych wie si z akceptowalnoci ich piastunw przez decydentw politycznych - zatem administracja musi by dla sfery politycznej przynajmniej akceptowalna, jeli nie nastpuje utosamienie danego zakresu administrowania i uprawiania polityki. Rola administracji w zapewnieniu wolnoci wie si zarwno z przynalenoci do administracji sub mundurowych, majcych zadanie dba o bezpieczestwo i porzdek, ale take ze znaczeniem wielu zada publicznych, takich jak ochrona zdrowia, edukacja, transport czy porzdek gospodarczy, dla moliwoci funkcjonowania spoeczestwa w ogle. Podobnie samo istnienie pastwa, w wielu przypadkach uznawanego za dobro samo w sobie, tworzcego histori i kultur, utosamianego z zamieszkujcymi je ludmi, moliwe jest obecnie midzy innymi dziki okrelonemu poziomowi administracji tego pastwa. Zniewolenie ekonomiczne dotyczy moe istnienia administracji nadmiernie rozbudowanej i dziaajcej w sposb rozrzutny, zniewolenie polityczne z funkcjonowaniem administracji
75

nadmiernie ingerujcej w sprawy jednostki, zniewolenie mylowe z marnoci systemu edukacji, wsptworzcego struktury pastwa istniejcego obecnie i ksztatujcego jego przyszy wizerunek. Oddzielenie zjawiska zniewolenia od administracji tylko w pewnym stopniu osigane by moe przez sam administracj, jednake bardzo wane w tym zakresie s take zagadnienia dotyczce otoczenia administracji, w tym rwnie dotyczce poziomu moralnego spoeczestwa - czy to ksztatowanego przez instytucje ogupiajce, czy zachcajce do mylenia. Kluczem do wolnoci bowiem jest mylenie, cho ono samo nie wystarcza do jej wcielenia w ycie. Zniewolenie jednostki przez machin biurokratyczn jest jednym z obrazw wspczesnej cywilizacji. Sztywne przepisy, wymagajce wypeniania wielu formularzy, zniechcajce do aktywnoci albo uniemoliwiajce skupienie si na aktywnoci w danej brany, a tylko zmuszajce do cigego kontaktowania si z urzdami, to poziom normatywny aktywnoci zarwno administracji, jak i jej klienta, czcy si z cigymi trudnociami w osigniciu choby minimalnego poziomu wolnoci jednostki w ramach relacji pastwo obywatel. Lecz nie tylko doskonalenie, polegajce na upraszczaniu i mdrym wykorzystywaniu poszczeglnych przepisw prawa administracyjnego, polega moe na przeciwdziaaniu ograniczania wolnoci jednostki przez administracj, ale te na ograniczaniu wolnoci administracji przez ustawodawcw. Take yczliwo i pewien luz nie oznaczajcy braku profesjonalizmu w kontaktach midzyludzkich moe by traktowany jako kluczowy element zwizany z budowaniem systemu opartego na wolnoci, czy zwizany z takimi pojciami, jak demokracja, liberalizm czy socjalizm. Moliwo tworzenia administracji niebdcej synonimem zniewolenia jest w wielu przypadkach rwnoznaczna z osiganiem przez spoeczestwo wysokiego poziomu kulturowego, opartego na odpowiedzialnoci jednostki, jej moliwoci zabierania gosu i brania udziau w sprawach publicznych, na przyzwyczajeniu do dyskusji i do samodzielnego okrelania wartoci.

76

Pojcie administracji przewidujcej W doktrynie nauk administracyjnych spotka moemy si z wieloma przymiotnikami, okrelajcymi administracj, takimi jak dobra administracja1 czy administracja wiadczca2. Jednym z elementw niezbdnych dla prawidowego funkcjonowania administracji jest jej umiejtno dostosowywania si do zmieniajcej si rzeczywistoci, a nawet przygotowywania si do reagowania na zdarzenia, ktre jeszcze nie miay miejsca. Pojcie administracji przewidujcej nie wystpuje jeszcze szeroko w doktrynie, jednake elementy przewidywania w prawidowym administrowaniu podkrelane s w doktrynie filozoficznej3, ekonomicznej4 i administracyjnej5 szeroko. W znaczeniu potocznym, przewidywanie6 czy si z przyjmowaniem duego prawdopodobiestwa okrelonych zdarze. Przewidujc zmian pogody, obywatel zabiera do pracy parasol, natomiast przewidujc konieczno spoywania alkoholu nie jedzie na spotkanie towarzyskie wasnym autem. Przewidywanie moe dotyczy zarwno wielkich i dugotrwaych spraw ekonomicznych, politycznych czy spoecznych, jak i codziennych czynnoci domowych. W kontekcie funkcjonowania administracji, zauwaymy tak przewidywanie zwizane z procesami dugofalowymi, jak i majcymi bardzo ograniczony zasig czasowy. Podobnie konieczne dla administracji jest przewidywanie spraw zwizanymi z funkcjonowaniem caego resortu, kraju czy nawet wiata, jak i zagadnie majcych charakter lokalny, wpywajcych na reakcje funkcjonowanie wybranej jednostki organizacyjnej czy nawet jednego przedmiotu7. Administracja dostosowuje si do swoich czasw, ale dostosowanie to moe nastpowa w rnym stopniu i w rny sposb. Zgodnie z zasad Rzdy si zmieniaj, administracja pozostaje, stabilno kadr administracji ma przeciwdziaa nadmiernej zmiennoci i dostosowywaniu si do zmian ulotnych lub zanadto rewolucyjnych. Jednake rwnie administracja jest w stanie wpywa na swoje otoczenie, inicjowa zachowania spoeczne a nawet podtrzymywa - mimo kryzysw politycznych - funkcjonowanie pastwa. Przewidywanie zmian nie powinno automatycznie oznacza bezkrytycznego ich przyjmowania i bezrefleksyjnego zmieniania rozwiza starych na nowe. Z drugiej strony nadmierny konserwatyzm administracji i niezauwaanie zachodzcych zmian przeszkadza w tworzeniu rozwiza nowoczesnych i w skutecznym konkurowaniu pastwa na arenie midzynarodowej. Przewidywanie odbywa si moe np. w oparciu o powtarzalno zdarze, o cykle i prawidowoci. Cykl dobowy, tygodniowy, miesiczny, roczny czy cykl pr roku maj wielki wpyw na dziaania administracji i caego spoeczestwa8. Pracownicy administracji s w stanie przewidzie z wikszym lub mniejszym prawdopodobiestwem rozkad dni wolnych od pracy czy okresy, kiedy sprawy z danej dziedziny wystpuj w wikszym nateniu. Cykle wpywajce na powikszanie si stopnia przewidywalnoci zdarze wynikaj nie tylko z
1

Z. Niewiadomski: Czy prawo do dobrej administracji jest pojciem normatywnym?, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cielak (red.): Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, str. 15. 2 J. Posuszny: Ewolucja administracji wiadczcej - studium administracyjnoprawne (na przykadzie szkolnictwa wyszego), Rzeszw-Przemyl 2004, str. 17. 3 Arystoteles: Polityka, Warszawa 2002, str. 263. 4 K. Marx: Proces tworzenia kapitau, Warszawa 1970, str. 735. 5 H. Fayol: Administracja przemysowa i oglna, Pozna 1947, str. 37. 6 Przewidywanie (ac. pre - przed, video - widzie; niem. Voraussicht; ang. expectation; fr. prevision) oz nacza wyobraanie sobie zdarze zanim nastpi. Pojcie to posiada wiele wyrazw bliskoznacznych, jak np.: prognozowanie, oczekiwanie, antycypowanie, przeczuwanie czy planowanie. 7 W. Gasparski: Projektowanie - koncepcyjne przygotowanie dziaa, Warszawa 1978, str. 125. 8 P. Szreniawski: Czas w administracji, [w:] J. ukasiewicz (red.): Jako administracji publicznej, Rzeszw 2004, str. 451.

77

geografii czy biologii, ale take z celowych dziaa czowieka, takich jak planowanie czy prawodawstwo9. Powtarzalno zdarze, uoglniana i opisywana przy pomocy teorii naukowych, rwnie wpywa na poszerzenie zakresu przewidywanych przez administracj zagadnie. Od znajomoci zasad fizyki, przez wiedz psychologiczn i socjologiczn, a po informacje z wybranych szczegowe dyscyplin naukowych, nauka moe by pomocna w tworzeniu administracji skutecznie i bezbdnie przewidujcej procesy i zdarzenia. Zagadnienie planowania jest jednym z poj bardzo cile zwizanych z pojciem administracji przewidujcej. Planowanie z jednej strony musi uwzgldnia przewidywane procesy i moliwoci, a z drugiej strony ma wpyw na przyszociowe ksztatowanie administrowanej rzeczywistoci10. Ksztatujc swoj polityk, administracja korzysta z instrumentw takich jak planowanie przestrzenne czy finansowe. Kady z tych planw moe wpywa na przysze wydarzenia. Tworzenie optymalnych i realnych planw zagospodarowania przestrzennego jak i budetw jest wielk sztuk i wymaga zarwno mylenia praktycznego, jak i wielkiej wiedzy specjalistycznej11. Statystyka czsto podpowiada, jakie optymalne iloci rodkw, dziaa czy informacji musz by przygotowane przez administracj do stawienia czoa konkretnemu zagadnieniu. Dane statystyczne zwykle nie pokazuj rozwizania konkretnego przypadku, jednake s w stanie pokaza braki lub wzorce zachowa dotyczce okrelonej grupy spraw. Dziki prawidowemu przepywowi informacji przewidywanie prowadzone przez administracj jest w stanie osiga niezwyk precyzj. Dokadne dane dotyczce osb, towarw czy czasu mog pozwoli cile przewidzie np. odpowiednie iloci usug czy optymalne sposoby zachowania administracji w przyszych sytuacjach. Przewidywalno zdarze ograniczona jest rnymi czynnikami, takimi jak ograniczona inteligencja czowieka czy moc obliczeniowa maszyn, niedostpno informacji czy korzystanie z bdnych teorii naukowych. Zarwno koncepcja deterministyczna, jak i doktryna wolnej woli dopuszczaj istnienie trudnoci przewidzenia wszystkich zdarze. Doktryna deterministyczna uzasadnia je brakami wiedzy czowieka, natomiast koncepcja wolnej woli wskazuje na przyczyny zawarte w samych przewidywanych zdarzeniach. Niejednokrotnie przewidywanie zjawisk losowych oraz funkcjonowanie w warunkach niepewnych wie si np. ze stosowaniem technik wrbiarskich czy korzystaniem z przeczu i stereotypw. Mimo pewnych zalet niektrych z takich metod, dla administracji publicznej odpowiedni postaw jest racjonalizm, korzystanie z metod cisych i klarownych. Czsto wanie nieumiejtnoci czonkw systemu, korupcyjno i uznaniowo powoduj zmniejszanie si przewidywalnoci zachowa podmiotw administrowanych. Zjawiska patologiczne tylko wyjtkowo zwikszaj przewidywalno12, a zwykle powoduj spadek zaufania pomidzy obywatelem i administracj oraz w ramach samego aparatu administracyjnego. Bardzo ciekawym zagadnieniem, zwizanym z pojciem administracji przewidujcej, jest przewidywanie zjawisk uwaanych za nieprzewidywalne, takich jak trzsienia ziemi, pogoda 13 czy nastroje ludnoci. Zwykle nieprzewidywalno takich zjawisk tumaczy si nie ich specyfik, a tylko brakiem umiejtnoci analizy dostpnych informacji14. Poza tym
9

J. Mazur: Planowanie tworzenia prawa w pastwie socjalistycznym, Warszawa 1986, str. 32. M. Jeowicki: Nauka administracji - zagadnienia wybrane Warszawa 1987, str. 193. 11 J. Filas, M. Piszczek, I. Stopnicka: Budet zadaniowy - narzdzia i procedury, Krakw 1999, str. 23. 12 Np. osoba uzaleniona od narkotykw prawdopodobnie bdzie stara si sign po kolejn dawk . 13 W. Burroughs: Pogoda czy fatum - wpyw zmian klimatycznych na ycie spoeczestw, Warszawa, 1999, str. 133. 14 P. Szreniawski: Przypadkowo w administracji, [w:] J. ukasiewicz (red.): Nauka administracji wobec wyzwa wspczesnego pastwa prawa, Rzeszw 2002, str. 101.
10

78

procesy zwizane z ludmi od dawna cynicznie opisywane s jako cile przewidywalne, a nawet moliwe do wywoania15. Ksztacenie kadr zwizane jest z pojciem administracji przewidujcej na dwa sposoby. Po pierwsze, potrzeba wyksztacenia odpowiednich kadr administracji wynika z przewidywania przyszego ksztatu aparatu administracyjnego czy uznawanych za podane umiejtnoci przyszych urzdnikw. Po drugie, w trakcie ksztacenia kadr administracji wskazane jest uwzgldnianie zagadnie zwizanych z przewidywaniem, czy te np. dziaaniem w warunkach niepewnoci planistycznej. Niepewno w przewidywaniu moe skutkowa w ryzykowaniu, lub w planowaniu wariantw rozwoju sytuacji. Wiele dziaa obcionych jest pewnym ryzykiem, jednake przez zdobywanie istotnych informacji i rozumienie sytuacji osoba przewidujca jest w stanie to ryzyko minimalizowa. Planowanie wielu wariantowych scenariuszy rozwoju sytuacji znane jest zarwno w wojskowoci16, jak i np. w biznesie. Podczas przeprowadzania duych projektw czy reform administracja rwnie powinna bra pod uwag moliwo korekt planw lub moliwoci wyboru rnych zachowa, w zalenoci od okolicznoci17. Podczas reformowania administracji z pewnoci czsto mamy do czynienia z podstawowymi zagadnieniami zwizanymi z funkcjonowaniem administracji przewidujcej, takimi jak planowanie sposobu wprowadzenia reformy czy te przewidywanie reakcji spoecznych na reform. Rwnie brane pod uwag powinny by oceny korzyci i wad, wynikajce ze zmian. Wielokrotnie wanie podczas przeprowadzania reform okazuje si, jak wiele wanych czynnikw nie jest przez administracj przewidywanych i branych pod uwag. Jeszcze innym zagadnieniem s niezgodnoci stanu przewidywanego z przysz rzeczywistoci, wynikajce z awarii, wypadkw czy wydarze losowych. Czsto takie informacje, przykuwajce uwag mediw, powoduj koniecznoci zmian w planowaniu lub zmiany przewidywa. Administracja powinna bra pod uwag nie tylko prawidowe sposoby funkcjonowania ludzi czy urzdze technicznych, ale take przewidywa moliwoci wystpienia rnych utrudnie i nietypowych sytuacji18. Poza tym elementem przewidywania jest dbanie o utrzymywanie poszczeglnych urzdze w dobrym stanie oraz istnienie sprawnego sposobu naprawiania awarii. Analogicznie, czynnikami wpywajcymi na sprawne i wydajne pracowanie osb jest nie tylko ich edukacja, ale take przeciwdziaanie zmczeniu, ich kondycja, czy organizacja pracy. Przewidywanie jest elementem polityki prawa19, w tym polityki prawa administracyjnego. Prawodawstwo powinno kierowa si midzy innymi znajomoci zdarze, ktre trzeba uregulowa, jak i przewidywanym przyszym ksztatem rzeczywistoci spoecznej czy materialnej. Poza tym mdry prawodawca bierze pod uwag przysze zdarzenia, wywoywane przez rne posunicia legislacyjne. Niejednokrotnie prawodawca celowo wprowadza okrelone rozwizania, w celu wywoania okrelonych skutkw, jednake zdarza si wiele przypadkw braku przewidywania rezultatw przyjmowanych przepisw. Wskazane jest m.in. odpowiednie korzystanie z udanych dowiadcze pastw wprowadzajcych podobne rozwizania, konieczna jest rwnie baczna obserwacja powstajcych rezultatw przyjtych rozwiza. Wiedza z zakresu polityki prawa jest w tym przypadku bardzo przydatna, a rwnie wane jest dowiadczenie jak i znajomo regu ekonomii, socjologii czy psychologii.
15

Przenonia sportu ukazuje, e wpyw na wynik zawodw mog mie zarwno takie czynniki, jak umiejtnoci i kondycja, jak szczcie i oszustwa. 16 J. Solarz: Prognozowanie skae promieniotwrczych, Warszawa 2006, str. 118. 17 A. Drobniak: Ocena projektw publicznych, Katowice 2005, str. 11. 18 D. Osborne: Rzdzi inaczej - jak duch przedsibiorczoci przenika i przeksztaca administracj publiczn, Pozna 1995, str. 25. 19 P. Zakrzewski: Zagadnienie prognozy kryminologicznej, Warszawa 1964, str. 54.

79

Jedn z nauk, cile zwizanych z przewidywaniem przyszoci, jest futurologia 20. Jej ustalenia mog by brane pod uwag podczas opisywania zjawisk ze wzgldu na szeroko horyzontw i miao hipotez, stawianych przez t nauk, a elementy futurologiczne obecne s w rozwaaniach wielu nauk, dotyczcych zagadnie demograficznych, gospodarczych czy politycznych. Specyficzn nauk, rwnie zwizan w pewnym stopniu z przewidywaniem zdarze przyszych, jest historia. Opisujc zjawiska przesze, badacz wpywa na wyobraenie o procesach kierujcych zdarzeniami teraniejszymi i podobnymi przyszymi procesami. Elementy przewidywania obecne s rwnie w wielu innych naukach, a dowiadczenia wielu z nich mog by wykorzystywane przez nauki administracyjne i przez sam administracj. Czasem administracja ogranicza si wycznie do reagowania na zaistniae sytuacje, jednake zdarza si wyprzedzanie przewidywanych zjawisk i odpowiednie przygotowanie zarwno administracji jak i ludnoci. Przewidywanie czy si z myleniem przyszociowym, z dalekowzrocznoci, z dziaaniem przezornym i ambitnym. Z drugiej strony naley pamita o zastanej rzeczywistoci, o szacunku do tradycji jak i potrzebie zapewnienia funkcjonowania pastwa w czasie poprzedzajcym zakoczenie wprowadzanych zmian. Przewidywanie powinno dotyczy zarwno zagadnie dugofalowych, jak i krtkoterminowych, poza tym konieczne jest branie pod uwag przewidywa dotyczcych samego aparatu administracji, takich jak prawidowo upodabniania si urzdnikw administracji do ich poprzednikw czy do zjawiska nasilania si arogancji osb sprawujcych wadz i odrzucania przez nie sw krytyki. Podczas penienia obowizkw, administracja powinna nie tylko korzysta ze zwyczajowo przyjtych sposobw postpowania czy z rozwiza standardowych. Aby radzi sobie pord konkurujcych pastw wiata, administracja publiczna musi umie stosowa odpowiednie techniki negocjacyjne, umie konstruowa plany i strategie czy te korzysta z rnych form wsppracy. Przewidywanie zachowa partnerw administracji wymaga znajomoci nauk psychologicznych21, intuicji, dowiadczenia, odpowiedniej osobowoci czy te rozumienia takich zagadnie, jak teoria gier, teoria walki czy planowanie strategiczne. Przewidywanie nie gwarantuje przygotowania do przyszych zdarze, jednake zwykle takie przygotowanie uatwia. Gotowo administracji do dziaa w przyszoci zwizana jest w duym stopniu z realistyczn ocen moliwych scenariuszy rozwoju zdarze, ale i z wieloma innymi czynnikami. Nawet najbardziej trafne przewidywania nie zawsze s w stanie przygotowa administracj do wypeniania swoich zada. Jednake zwykle wiksze jest prawdopodobiestwo przygotowania administracji do stawiania czoa wyzwaniom przyszoci, kiedy potrzebne prognozy s przygotowywane i rzetelnie analizowane odpowiednio wczenie. Naley zauway, e administracja wie si z posiadaniem duej siy sprawczej, z wadz i oddziaywaniem na rzeczywisto. Administracja - przewidujc okrelone tendencje - powinna rwnie bra pod uwag dalsze konsekwencje swoich zachowa. Zmiany w systemie edukacji, powodowane przewidywaniem okrelonych zjawisk na rynku pracy powoduj nie tylko pniejsz sytuacj absolwentw, ale take wpyw tyche absolwentw na rynek pracy. Istniej rne doktryny, podpowiadajce optymalne modele oddziaywania administracji na rzeczywisto, od liberalnej, gdzie administracja gwarantuje wycznie minimalne wiadczenia i przyjmuje do wiadomoci zachodzce procesy, a po doktryny totalitarne, wskazujce na korzystno ogarnicia przez administracj caej rzeczywistoci spoecznej. Wybr waciwego modelu zaley od wielu czynnikw, takich jak zamono,

20 21

A. Toffler: The Strategy of Social Futurism, [w:] A. Toffler (red.): The Futurists, str. 96. J. Sokoowska: Przewidywania i wybory a przekonanie o wasnej kontroli, Warszawa 1993, str. 47.

80

poziom moralny i edukacyjny ludnoci, sytuacja polityczna, dostpne technologie 22 i zasoby naturalne czy warunki demograficzne i klimatyczne. Pojcie administracji przewidujcej moe by uyteczne m.in. dla podkrelenia wagi zagadnienia umiejtnoci dostosowywania si administracji do potrzeb przyszoci. Administracja przewidujca to nie tylko przezorno poszczeglnych urzdnikw, ale take caa filozofia, zwizana z dalekosin ocen sytuacji, sposobem przeprowadzania reform, reagowania na zmiany, odpowiedni interpretacj zdarze, a take umiejtnoci waciwego ksztatowania rzeczywistoci.

22

W. Leszek, A. Mazurkiewicz, M. Trzos: Projektowanie eksperymentalnych systemw badawczych w budowie i eksploatacji maszyn, Radom 1999, str. 86.

81

Przewidywanie odpowiedzialnoci w administracji Pojcie przewidywania odpowiedzialnoci w administracji jest sum treci trzech sw, mianowicie przewidywania, odpowiedzialnoci oraz administracji. Pozorne ograniczenie zasigu wymienionego przewidywania poprzez przyimek w zdaje si nie zmienia zanadto przesania caego pojcia przewidywania odpowiedzialnoci w administracji, skierowujc to przewidywanie zarwno wobec administracji jak i na zewntrz administracji - kiedy to administracja przewiduje odpowiedzialno, zarwno swoj, jak i swojego otoczenia1. Przewidywanie to sowo pokrewne znaczeniowo sowom takim jak prognoza, wrba, spekulacja czy plan, przy czym kade z tych sw otrzymuje inny odcie znaczeniowy, zwizany np. z precyzj podejmowanych dziaa czy z powag traktowania. Naley zauway, e pojcie przewidywania oznacza moe zarwno skutek, jak i proces, analogicznie moemy zatem mwi tu o prognozowaniu, wreniu, spekulowaniu czy planowaniu. Wszystkie te sposoby obliczania przyszoci mog by i s w jakim stopniu stosowane przez administracj, przy czym niektre s uywane w sposb sformalizowany, innymi dany urzdnik posuguje si intuicyjnie czy te dotycz one w szczeglnoci tylko wybranych kultur i spoeczestw, gdy w innych nie s praktycznie zauwaane. Nauk zajmujc si przewidywaniem jest futurologia, z tym e elementy spekulatywne spotka moemy rwnie w bardzo wielu innych naukach. Element moliwoci przewidzenia skutkw danych dziaa traktowany jest czasem jako dowd fachowoci. Naley przy tym zauway, e przewidywanie oparte na wywoywaniu okrelonych zdarze moe by wizane z pojciem wadzy. Umiejtno rzdzenia i prowadzenia polityki jest zwizana z caym szeregiem przewidywa, planw i strategii. Dziaania podejmowane bez zastanowienia nad ich przyszymi skutkami s albo prowadzone nieudolnie, albo wi si z du wpraw i automatyzmem dziaa, niemniej jednak rwnie te dziaania mog by oceniane pod wzgldem obecnoci czy jakoci przewidywania2. Odpowiedzialno, czona z dawaniem odpowiedzi czy z przyjmowaniem skutkw, jest obca wadcy absolutnemu, za bliska jego poddanym. O przeprowadzona pomidzy nie ponoszcym odpowiedzialnoci wadc a cakowicie odpowiedzialnym poddanym obejmuje wiele przypadkw porednich, gdzie odpowiedzialno obecna jest w pewnym tylko stopniu. Faktyczna obecno odpowiedzialnoci moe by zwizana ze znajomoci przebiegu historii i ocen zdarze ex post, ale take czasem wie si z patrzeniem w przyszo i przewidywaniem. Przez administracj w omawianym kontekcie moemy rozumie zarwno proces jak i instytucj. Wiele istniejcych definicji administracji podkrela znaczenie jej powizania z procesem organizowania, inne za zwracaj uwag na jej trwao i powizanie z pas twem. W kwestii przewidywania odpowiedzialnoci w administracji zauway moemy, e wiele definicji administracji nadaje si do wykorzystania przy opisie zjawiska przewidywania odpowiedzialnoci. Moemy np. mwi o przewidywaniu odpowiedzialnoci zwizanym z pozycj poszczeglnych urzdnikw jak i o przewidywaniu odpowiedzialnoci w ramach procesu osigania celw3. Czym innym jeszcze jest przewidywanie odpowiedzialnoci rozumianej jako liczenie na waciwe zachowanie danego polityka. Odpowiedzialny czowiek, na ktrego fachowo i trzewo umysu moemy liczy, moe by kandydatem w wyborach - a same wybory
1 2

S. Galata: Sztuka zarzdzania organizacjami - zasoby, sposoby, perspektywy, Warszawa 2006, str. 22. J. Korpus: Spoeczna odpowiedzialno przedsibiorstw w obszarze ksztatowania rodowiska pracy, Warszawa 2006, str. 9. 3 P. Szreniawski: Pojcie administracji przewidujcej, [w:] S. Wrzosek, J. ukasiewicz (red.): Dobra administracja - teoria i praktyka, Radom 2007, str. 263.

82

rwnie w pewnym sensie mona uzna za proces przewidywania odpowiedzialnoci. Wyborca odrzucajcy swoj odpowiedzialno - czy to poprzez brak udziau w gosowaniu czy poprzez obwinianie wszystkich, tylko nie siebie, za skutki danych wyborw - czasem po prostu nie nadaje si do penienia wanych funkcji w administracji lecz wrcz przeciwnie, jako klient bdzie przysparza jej problemw. Kade z przywoanych osobno zagadnie: przewidywania, odpowiedzialnoci i administracji, badane jest przez rne dziedziny. Rwnie ich suma, czyli pojcie przewidywania odpowiedzialnoci w administracji moe znale si w krgu zainteresowa wielu dziedzin, takich jak logika, psychologia, socjologia, historia czy nauki prawne. Przepisy prawa s zwykle jedn z gwnych podpowiedzi na temat tego, jakie zachowanie moe wiza si z odpowiedzialnoci dyscyplinarn czy te karn. Klarowne przepisy uatwiaj ich zrozumienie, dziki czemu moliwe jest osignicie wyszego stopnia przewidywania potencjalnej odpowiedzialnoci za ich zamanie. Brak jednoznacznych norm, trudno w interpretacji czy te trudno dostpu do danych przepisw zmniejszaj wiadomo prawn, std utrudniaj przewidywanie odpowiedzialnoci za dane dziaanie. Jeszcze czym innym jest obserwowana z punktu widzenia socjologicznego praktyka stosowania przepisw prawa. Nawet najsurowsze zakazy, kiedy masowo nie s przestrzegane, pozwalaj na przewidywanie braku odpowiedzialnoci za ich amanie. Natomiast wysoka kultura prawna i restrykcyjne pilnowanie stanu przestrzegania przepisw tworz stan przewidywania wysokiego prawdopodobiestwa pocignicia do odpowiedzialnoci za zamanie danego zakazu. Specyficznie pod tym wzgldem moe wyglda zawd prawnika osoby niejednokrotnie ocenianej pod wzgldem umoliwienia uniknicia danej odpowiedzialnoci. Klient korzystajcy z porad prawnych nie zawsze musi dy do przechytrzenia prawodawcy i oszukania spoeczestwa, czasem tylko stara si unikn problemw zwizanych z tworzeniem przez prawodawc norm trudnych do spenienia. Proces funkcjonowania administracji jak najbardziej zwizany jest z jego kontrol pod wzgldem legalnoci, std unikanie odpowiedzialnoci przez administracj moe by zwykle czone z prbami waciwego sporzdzania danych dokumentw, przestrzegania terminw czy przestrzegania zasady kompetencyjnoci. Naley take tutaj zauway, e brak przestrzegania terminw i bdy formalne i materialne w dziaaniach administracji zwizane mog by zarwno ze z wol i nisk kultur prawn administracji, jak i z brakiem odpowiedzialnoci wynikajcym z masowoci danych patologicznych zachowa. Dla stanu administracji w danym kraju wielkie znaczenie maj czynniki rel igijne. Religioznawstwo i socjologia zauwaaj powizanie poszczeglnych doktryn i kultw z szerzeniem si postaw prospoecznych i sprzyjajcych wysokiej jakoci pracy, jak i z lenistwem, kradzie czy brakiem odpowiedzialnoci. Odpowiedzialno, interesujca nas tutaj w kontekcie jej przewidywania w administracji moe by zwizana np. z zachowywaniem si w przypadku braku kontroli czy z poziomem intelektualnym danej jednostki, wychowanej w danej religii - czy to zniechcajcej do mylenia i nakaniajcej do posuszestwa, czasem nawet jednostkom wrogim wobec pastwa i podmiotom pochodzcym spoza danego pastwa, czy to zachcajcej do nauki, uczciwoci, pracowitoci i patriotyzmu. Z punktu widzenia logiki wyrni moemy cztery przypadki, jeli chodzi o sto sunek przewidywania odpowiedzialnoci do odpowiedzialnoci, przy czym mamy tu na myli przede wszystkim odpowiedzialno zwizan z ponoszeniem przez dany organ konsekwencji - w znaczeniu naukowoadministracyjnym - za dane nieprawidowe zachowanie. W innych przypadkach rwnie moemy mwi o takich samych przypadkach logicznych, jednake ich ocena byaby wtedy inna. Po pierwsze, wskaza moemy zatem na przypadek braku przewidywania odpowiedzialnoci i braku odpowiedzialnoci. Mwimy tu np. o wierze w brak zaskarenia danej decyzji mimo istnienia w niej uchybie formalnych i faktycznym braku takiego zaskarenia. Po drugie, wskaza moemy przypadek braku przewidywania
83

odpowiedzialnoci i istnienia odpowiedzialnoci. Tutaj osoba wydajca decyzj zawierajc uchybienia formalne i przewidujca brak jej zaskarenia przeliczya si, gdy decyzja zostaa zaskarona (i by moe uchylona). Po trzecie, moemy poczy przewidywanie odpowiedzialnoci z brakiem istnienia teje odpowiedzialnoci, przykadowo w przypadku wiadomoci urzdnika o braku czasu i wydawaniu decyzji zawierajcej uchybienia formalne, przy czym decyzja ta jednak nie zostaje zaskarona. Czwarty przypadek to przewidywanie odpowiedzialnoci i jej istnienie. Zatem przywoa tu moemy wiadome wydanie decyzji zawierajcej uchybienia formalne, zaskaronej (i prawdopodobnie - uchylonej). W pierwszym i czwartym przypadku moemy mwi o ziszczeniu si przewidywa, z tym e o ile czwarty przypadek zachca do spekulacji, czy dany urzdnik celowo chcia wywoa dane skutki, i mamy np. do czynienia z korupcj, to pierwszy przypadek przywouje przypuszczenia, e dany urzdnik w ogle nie zauway swojego bdu, przy czym dopuszcza tu naley take inne okolicznoci, czyli np. liczenie na brak wiadomoci prawnej adresata w pierwszym przypadku, a dziaanie w popiechu w czwartym. Zauwamy, e z punktu widzenia nauk administracyjnych mamy tutaj do czynienia z istnieniem zarwno odpowiedzialnoci rozumianej w sposb psychologiczny, jak i z odpowiedzialnoci zwizan z zagadnieniami ustrojowymi, czyli z konsekwencjami wobec danego organu. Zagadnienia czenia czy te rozdzielania odpowiedzialnoci piastuna danego organu i odpowiedzialnoci samego organu czasem mog by wskazwk, czy mamy do czynienia z ocen z punktu widzenia nauki prawa cywilnego czy administracyjnego, przy czym naley zauway posugiwanie si tutaj pojciem odpowiedzialnoci w znaczeniu potocznym - umoliwiajcym czsto zarwno porwnywanie, jak i porozumiewanie si przedstawicieli wielu rnych dziedzin. Brak precyzji, czasem czcy si z wykorzystaniem niespecjalistycznego sownictwa pozwala na pokonanie bariery hermetycznoci danej nauki, z drugiej strony naley pamita o powstajcych w ten sposb wieloznacznociach i niejasnociach. Dla oceny odpowiedzialnoci zarwno piastuna organu jak i odpowiedzialnoci organu potrzebne jest signicie do rnych nauk administracyjnych, takich jak psychologia administracji, socjologia administracji, jak i nauka prawa administracyjnego. Zagadnienie przewidywania odpowiedzialnoci cz si z caym spektrum czasu, czyli z przeszoci, teraniejszoci i przyszoci. O ile poczucie obowizku odnosi si przede wszystkim do teraniejszoci, to poczucie odpowiedzialnoci czy si zwykle z przyszoci. Kwestie przewidywania nakierowane s na zdarzenia przysze, za funkcjonowanie administracji wymaga od niej brania pod uwag zarwno zdarze przeszych, teraniejszych, jak i przyszych. Czynnik czasu pojawia si take np. w przypadku przedawnienia czy usuwania ze wiadomoci zjawisk z bardzo dalekiej przyszoci. Szybkie tempo ycia i konieczno podejmowania okrelonych dziaa natychmiast utrudniaj refleksj nad rodzcymi si przez nie przyszymi konsekwencjami. Historia jest dziedzin, mogc przywoywa fakty czce dane zachowania ze zdarzeniami zachodzcymi pniej. W pewnym sensie dokonywana jest zatem ocena odpowiedzialnoci. Jednake nie wszystkie zdarzenia mog by po prostu odpowiedzialnoci (rozumian w sensie potocznym) za zachowania danej jednostki. Czasem moemy mwi np. o konsekwencjach szerszych zjawisk politycznych czy dziaaniu przeznaczenia. Pojcia takie jak przeznaczenie czy los zwizane s z istnieniem pewnoci na temat przyszego zajcia okrelonych zjawisk. Znajomo tyche przyszych zjawisk moe by zwizana z korzystaniem z przepowiedni czy wyroczni, jednake moe take wynika z chodnej naukowej czy politycznej kalkulacji. Znawca danej gry moe przewidywa przysze ruchy przeciwnika, moe take ocenia swoje szanse zwycistwa lub przegranej w przypadku podjcia okrelonych dziaa. Mamy tutaj jednake do czynienia z zagadnieniem ryzyka, z

84

istnieniem niepewnoci, ktra take jest obecna w rnym stopniu w przypadku wielu rnych sposobw przewidywania przyszoci. Niewaciwe przekazywanie informacji z dziedziny historii powoduje problemy pastwa w stosunkach z ssiadami, moe take nadmiernie albo zbyt mao zachca uczniw szk do szacunku wobec dorobku dawnych pokole. Obserwowanie atakw historykw na wielkie postacie przeszoci czy cae okresy zniechca do podejmowania ambitnych dziaa, skaniajc do przewidywania podobnego losu pamici o wasnym pokoleniu. Z drugiej strony znajomo yciorysw bohaterw, naukowcw czy artystw skania do rozwijania wasnych pasji, nawet mimo nieszcz, jakie dane postacie dotkny. Przewidywanie pamici o swoich osigniciach skania moe do podejmowania wielkiego ryzyka czy tworzenia wielkich dzie, czasem nawet zachcajc do przyznawania si do zasug innych osb. Brak odpowiedzialnoci historykw zachca do faszowania opisw przeszych wydarze, co skania do wniosku, e rwnie rzetelno naukowa wpywa na stan odpowiedzialnoci poszczeglnych osb czy grup. Istnienie rzetelnej kontroli historycznej nad politykami czy odpowiedniej kontroli administracji przez media jest trudne do osignicia, ale zwykle lepsze, ni nieodpowiedzialne kontrolowanie podrcznikw historii i mediw przez administracj i czynniki polityczne. Znajomo historii moe pomaga w unikaniu bdw znanych z przeszoci, moe take zachca do dziaa, ktre dawniej przynosiy sukcesy. Zwykle jednake korzystanie ze znajomoci historii opiera si powinno na wyczuwaniu oglnych tendencji i odczuwaniu klimatu danych wydarze, przy czym nawet najlepsza znajomo przeszoci zwykle nie jest wystarczajca do sprawnego administrowania czy uprawiania polityki. Zoono ycia ludzkiego i zoono zagadnie zachodzcych w spoeczestwie i w wiecie wskazuje na wycinkowo wiedzy przekazywanej nam przez histori. Czasem duo pewniejsze i mniej skomplikowane s przewidywania zwizane z funkcjonowaniem urzdze technicznych czy oblicze matematycznych. Nauki cise czasem pozwalaj na precyzyjne obliczanie konsekwencji danych zachowa, cho rwnie ich praktyczne wyniki nie zawsze s zgodne z przewidywaniami4. Psychologia jest dziedzin najbardziej zwizan z odczuwaniem indywidualnej odpowiedzialnoci, tak jak pedagogika najblisza jest przygotowywaniu jednostki do praktycznego stosowania rnych metod przewidywania. Wielkie znaczenie maj tutaj praktyka i dowiadczenie - zarwno w kwestii psychologicznego uodparniania si na kwestie zwizane z podejmowaniem odpowiedzialnoci, jak i z coraz wiksz sprawdzalnoci snutych przewidywa. Teoretyczne aspekty psychologii i pedagogiki musz by weryfikowane w trakcie rzeczywistego stosowania osigni tych nauk, za praktyka moe korzysta zarwno z psychologii, jak i pedagogiki w trakcie ksztacenia kadr administracji i funkcjonowania aparatu administracyjnego. Pord czynnikw wpywajcych na wyobraenia o przyszej odpowiedzialnoci wielkie znaczenie maj media. Zarwno w kwestii przewidywania odpowiedzialnoci przez urzdnikw, jak i w zakresie ksztatowania wizerunku administracji publicznej w spoeczestwie, to media s gwnym dostarczycielem informacji na temat sukcesw czy poraek administracji publicznej, i to media wskazuj osoby, ktre przyczyniy si do obecnego stanu rzeczy. Nierzetelno dziennikarzy znieksztaca obraz rzeczywistoci, a zarwno selekcjonowanie, jak i komentowanie informacji moe wpywa na stosunek spoeczestwa do pastwa, jak i nawet tworzy lub rozwizywa konflikty w ramach aparatu pastwowego. Pomidzy stanem poczucia bezkarnoci - zwizanym z przewidywaniem braku odpowiedzialnoci - a stanem paraliowania wszelkich dziaa przez strach przed
4

L. Mises: Ludzkie dziaanie - traktat o ekonomii, Warszawa 2007, str. 101.

85

odpowiedzialnoci istnieje szereg stanw porednich. Zarwno nadmierne prawdopodobiestwo bycia pocignitym do odpowiedzialnoci, jak i praktycznie cakowity brak takiego prawdopodobiestwa zwykle zwizane s z istnieniem patologii w systemie administracji publicznej i w caym spoeczestwie. Zauway naley, e czasami lepsze efekty przynosi przekazywanie poszczeglnym jednostkom wikszej swobody, czasami za potrzebne s bardziej szczegowe wskazwki. Podobnie jak w modelach X i Y McGregora, poszczeglne sytuacje wymagaj stosowania rnych rozwiza. Dodajmy, e wiksza swoboda moe oznacza w administracji publicznej zarwno zmniejszenie, jak i zwikszenie odpowiedzialnoci, podobnie jak jej brak. Prby unikania odpowiedzialnoci przez osoby powizane z odchodzc w danym czasie ekip rzdow czy te liczenie na uniknicie odpowiedzialnoci dziki yczliwym osobom u wadzy mog by uznane za przeciwiestwo szukania na kogo hakw czy przerzucania odpowiedzialnoci np. karnej na osob niewinn. Przerzucanie na kogo odpowiedzialnoci wie si zarwno z kwestiami psychologicznymi 5, jak i prawnymi, a celowe zastawianie puapek na nastpcw czy na inne osoby wie si rwnie z pojciem przewidywania. Zwykle zjawiska takie ocenia naley jako patologiczne, co nie oznacza, e kada prba uniknicia przyszej odpowiedzialnoci traktowana by powinna jako naganna. Zarwno wiadomo moliwej kontroli obecnych dziaa czy dyscyplina i rzetelne suenie pastwu mog zapewni prawidowe funkcjonowanie administracji i zmienia znaczenie pojcia odpowiedzialno z okrelajcego stan ponoszenia wycznie negatywnych konsekwencji za nieszczcia, na opisujce stan rozsdnego gospodarowania. Odpowiedzialno czsto czona jest z okresem dorosoci. Z drugiej strony za doroso daje zwykle wicej praw publicznych i wicej moliwoci oddziaywania na pastwo. Przewidywanie wkroczenia w wiat dorosoci take zwizane jest z przyszym wcielaniem w ycie wyobrae na temat wasnych moliwoci, praw i obowizkw. Uzyskanie przez pastwo niepodlegoci wie si z przyjmowaniem szerokiego zakresu odpowiedzialnoci, rwnie w dziedzinie administracji publicznej. Powstania i wojny podejmowane w celu wywalczenia niepodlegoci ukazuj stopie realizmu patrzenia walczcych osb na sytuacj polityczn czy wasne moliwoci. Czym innym jest sytuacja posiadania wanie zdobytej niepodlegoci. Wyobraenia zderzaj si czasem z tward rzeczywistoci, a niejednokrotnie zamiast spokoju i bogactwa nowe pastwo okazuje si mie wiele kopotw. Branie pod uwag przyszej odpowiedzialnoci i odpowiednie przygotowanie si do niej - np. w zakresie kadr czy gospodarki - zwiksza szanse na zapewnienie ludnoci takiego pastwa lepszych losw. Rwnie dla dalszego, wielowiekowego funkcjonowania pastwa znaczenie ma zarwno umiejtno przewidywania, jak i istnienie odpowiedzialnej administracji.

Np. jak w synnej kwestii zwrcenia odpowiedzialnoci dowdcy w sztuce W. Borcherta Pod drzwiami.

86

Zen w administracji Trudno powiedzie, czym jest zen. Czsto informacje o zen dostpne s w formie aforystycznej, czy w postaci anegdot i zagadek. Mona stwierdzi, e zen po prostu jest jedn ze szk buddyjskich, powsta w Chinach, a kontynuowan w Japonii, i powizan ze sztukami walki, ikeban czy innymi jeszcze specyficznymi dla Japonii formami dziaania. Wanie pojcia formy i dziaania mog mie tu kluczowe znaczenie, jako e w formie przejawia si wiele charakterystycznych cech filozofii zen, i jako e w dziaaniu najlepiej jest zen odczu1. Zen moe by obecny w administracji np. poprzez fakt trenowania danej sztuki walki przez urzdnika, czy czytania przez niego tekstw powstaych w nurcie zen. Zarwno sprawno fizyczna, zdolno koncentracji i spokj umysu, jak i rozwj intelektualny oparty na odgadywaniu odpowiedzi poszczeglnych koanw mog mie wielki wpyw na zachowanie poszczeglnych osb pracujcych w aparacie biurokratycznym, jednake nie jest to jedyny sposb powizania zenu i administracji. Przenony sposb rozumienia pojcia zen nie musi dotyczy faktycznego uprawiania praktyk medytacyjnych i oddawania si sztukom powstaym w Japonii, czy wiza si z jej kultem perfekcji i dokadnoci. Metaforyczne ujmowanie zenu rozszerza moliwoci interpretacyjne poza krg sztuk walki czy innych podobnych form dziaania na dziaanie czowieka w ogle, w tym rwnie na dziaanie administracji2. Moliwo postrzegania sztuki administrowania z perspektywy zenu, jak i moliwo administrowania zgodnego z zasadami wypracowanymi w ramach tej filozofii, nie odrzuca jednake faktu wszechstronnej obecnoci tradycyjnej myli japoskiej, powizanej ze szko zen, w obecnym wiecie. Dostrzeemy tu zatem zarwno oddziaywanie myli zen poza Japoni, jak i specyfik japoskiej administracji, zwizanej w duej mierze rwnie z oddziaywaniem na ni filozofii zen. Buddyzm zosta wyparty z Indii przez tradycje hinduistyczne, rozwijajc si jednake pniej w krajach takich, jak Chiny, Wietnam, Korea czy Japonia. Wanie w tych czterech krajach powstay pochodzce z mahajany nurty buddyzmu takie jak chan w Chinach, sn w Korei, thin w Wietnamie i zen w Japonii, w kadym z tych krajw charakteryzujc si posiadaniem swojej odrbnoci i specyfiki. Japoski zen jest w wiecie stosunkowo najlepiej znany, i najbardziej oddziaa on na spoeczestwa Zachodu, cho np. naley take zauwaa pewien wpyw filozofii sn - choby przez tae-kwon-do - na tysice ludzi yjcych na wiecie czy na ksztatowanie si wyobrae o sztukach walki pod wpywem filmw o klasztorze Shaolin, w ktrym to wanie Bodhidarma medytowa3. Nawet uznawane za pytkie sposoby rozumienia japoskich sztuk walki, zwracajce uwag gwnie na sportowy ich wymiar, zdaj si niejednokrotnie ksztatowa postawy jednostek je uprawiajcych w jaki sposb powizane z zenem. Zarwno pozytywne, jak i negatywne aspekty moliwoci wykorzystania umiejtnoci zdobytych poprzez trenowanie sztuk walki - zarwno w zakresie walki i jej unikania, jak i w zakresie osigania spokoju umysu i specyficznego dystansu do rzeczywistoci - mog czy si z funkcjonowaniem administracji. Take moliwo opisania doskonaej praktyki administracyjnej jzykiem zenu,
1 2

R. M. Pirsig: Zen i sztuka obsugi motocykla, Pozna 2005, str. 126. E. Herrigel: Zen w sztuce ucznictwa, Warszawa 1987, str. 54. 3 Rozwaania historyczne, dotyczce propagowania wpyww poszczeglnych religii czy filozofii na siebie nawzajem, mog by bardzo interesujce, ukazujc choby wielonurtowo oddziaywania poszczeglnych myli czy praktyk - jak choby wpyw filozofii hinduskiej na stoicyzm, co stanowi pewn analogi do wpywu zenu na spoeczestwa Zachodu - jednake chcemy tu ukaza bardziej zwizki istoty filozofii zen z problematyk praktycznie rozumianej dobrej administracji czy te moliwoci jego z astosowania w codziennej praktyce administracyjnej.

87

stosunku formy do treci czy te podkrelanie znaczenia celw i zasad administrowania moe posuy do zblienia wiata administracji i buddyzmu zen. Sztuka administrowania, praktykowana i doskonalona przez pokolenia oraz poznawana przez poszczeglne jednostki, czy si moe zarwno z chaosem i nerwowoci, jak i z opanowaniem i porzdkiem. Racjonalno administracji, rozumiana jako oparcie jej dziaa czy struktur na intelekcie, stoi w sprzecznoci z istot zenu, zauwaajcego zalety niemylenia czy te dziaania bez zastanowienia, jednake sprzeczno ta wydaje si by tylko czciowa. Prowadzenie przez praktykw zenu rozwaa na trudne tematy, twrczo poetycka i malarska - co zreszt jest wykorzystywane do krytyki zenu - zdaj si przeczy tezie o odrzucaniu przez zen intelektu. Zauway naley, e krytyka rozwaa intelektualnych prowadzonych w ramach nurtu zen dotyczy koncentracji na formie zamiast na treci, co jak najbardziej moe by podstaw take krytyki administracji. Rozpadajce si i czce szkoy zenu czasem wanie spieray si o formy i ich stosunek do treci, za podstaw kompromisu byo tu zwykle uznanie wartoci zarwno formy, jak i treci, czy te zauwaeni e ich wspzalenoci. Dostrzec moemy wiele typowych czynnoci urzdnika, przypominajcych swoj powtarzalnoci czy wrcz rytualizmem praktyki obecne w kulturze zwizanej z zen. Ceremonia parzenia herbaty, podniesiona w Japonii do rangi sztuki, w opisie administracji nabiera wydwiku humorystycznego, cho trudno sobie wyobrazi administracj dobrze dziaajc, gdyby pozbawiono j moliwoci wykorzystania pobudzajcych waciwoci kawy czy herbaty. Praktyka medytacji w pozycji zazen znajduje swj odpowied nik w siedzeniu za biurkiem - doda moemy, e z drugiej strony wykorzystanie pozycji zazen ma mie zbawienny wpyw na krgosup osb zbyt dugo pracujcych w pozycji siedzcej, co w dodatkowy sposb czy te dwa zjawiska. Wymiar religijny wielu rnych zagadnie zdaje si pojawia lub by nieobecny, w zalenoci od przyjtej perspektywy czy wykorzystywanych kryteriw opisu. Religia, rozumiana jako system wierze i praktyk, czcych grupy ludzi, moe przejawia si czy to w uwielbieniu dla wsplnego idola popkultury, w podporzdkowaniu temu samemu zespoowi norm czy przynalenoci organizacyjnej do konkretnego zwizku wyznaniowego. Intuicyjny sposb pojmowania religii czy to zagadnienie z konkretnymi symbolami czy grupami ludzi, wyznajcymi doktryn zapocztkowan przez okrelonego przywdc czy wyksztacon w trakcie praktyki zbiorowej. Zarwno intuicyjne, jak i szersze spojrzenie na zagadnienie religii czy moe zjawiska zenu i administracji. Osoby wyznajce buddyzm zen, pracujce w urzdach, s przykadami oddziaywania religii na jako administracji. Praktyka administracji japoskiej, gdzie zen obecnie odgrywa wielk rol w ksztatowaniu postaw i przyzwyczaje wielkich grup ludnoci, wskazuje na pielgnowanie przez t administracj cech takich jak dokadno, powicenie czy zdolno koncentracji i odporno na stres. Zauway naley, e zen nie jest jedynym czynnikiem wpywajcym na obraz administracji japoskiej, jednake jest czynnikiem dosy istotnym i z pewnoci ksztatujcym w duym stopniu nie tylko administracj, ale take jej klientw i otoczenie. Szeroki sposb rozumienia pojcia religii pozwala opisa zarwno administracj, jak i zen, jako zjawiska podobne do kultu religijnego, ktrego praktycy powicaj si subie dobru ogu czy doskonal si w wykonywaniu poszczeglnych czynnoci i stosowaniu poszczeglnych form dziaania. Jednake zarwno uznanie administracji, jak i zenu, za religie, spotyka si ze sprzeciwem, opartym wanie na intuicyjnym pojmowaniu pojcia religii. Zaznaczmy, e rozumiana w sposb podmiotowy administracja zwizkw wyznaniowych czy pastw dziaajcych w oparciu o doktryny religijne jest zjawiskiem odrbnym od tutaj omawianego. Odejcie praktyki zenu od buddyjskich korzeni take przez samych praktykw zenu oceniane jako jego oddzielenie od sfery religijnej w ogle. Oczywicie to pozorne podobiestwo administracji i zenu nie powinno nas oddali od
88

zagadnienia zasadniczego - cho nie jedynego, pord wielu czcych zen i administracj - to jest od pokrewiestwa zenu do idei dobrej administracji4. Zen w administracji to poczenie dobrych struktur ze sprawnym dziaaniem. Ustrj, dostosowany do okrelonych warunkw, ale take te warunki ksztatujcy, nie musi by przeciwstawiany aktywnoci administracji. Aktywno administracji i jej ustrj mog by postrzegane cznie, czy to poprzez rozumienie dziaania5 jako elementu ustroju, poprzez uznanie ustroju za przejawu dziaania wadcy, czy te poprzez traktowanie ustroju i dziaania jako czynnikw cile powizanych. Podstawy dziaania podmiotu administrujcego wynikaj w duej mierze z wyznacznikw ustrojowych, determinujcych kompetencje i procedury. Urzdnik, uczcy si dziaania, powinien czy wiedz z umiejtnociami, i w kadym ze swoich dziaa dostrzega ich sens systemowy. Spokj umysu, a take dokadno i odporno na czynniki utrudniajce prac mog tutaj wynika zarwno z wicze zen, jak i duch zen moe by dostrzeony w doskonaym dziaaniu urzdnika. Dobra administracja zatem moe by opisywana w kategorii zgodnoci z duchem zen, jednake dowiadczenia historyczne ka nam dostrzega granice utosamiania sprawnoci z jakoci, czy te zgodnoci z przepisami - z przydatnoci. Rzymskie paremie jak i przemylenia teoretykw funkcjonowania pastwa wielokrotnie zwracaj uwag na konieczno uwzgldniania we wszelkich przewidywaniach niedoskonaoci czowieka i traktowania idei czy planw jako wzorcw, ktre nie zawsze s osigalne. Podobnie osignicie ducha zgodnego z ideaami zenu czy te doskonao urzdnika s z jawiskami nietrwaymi, czy nawet wyjtkowymi, i w duej mierze zale od kryteriw oceny czy opisu. Statystyki, normy postrzegane realistycznie, dziaanie poprawne czy te popenianie niewielkiej iloci bdw bardziej powinny by podstawami postrzegania administracji. Spr doktrynalny o sposoby osigania owiecenia pomidzy rnymi szkoami zen, uznajcy czy to stopniow, czy to natychmiastow jego natur, ujawnia si moe w administracji w kontekcie takich zagadnie, jak poznawanie sztuki administrowania, posiadanie umiejtnoci dotyczcych zaatwiania konkretnych spraw czy posiadanie kwalifikacji przez danego urzdnika do penienia okrelonego stanowiska. Ksztatowanie umysu jednostki przez zen jest spraw niewtpliw. Wiele osb wanie ze wzgldu na ich zdolno uspokajania umysu, ale i ksztatowanie pewnoci siebie, higieny umysowej czy rozwijania zdolnoci estetycznych praktykuje sztuki walki czy inne sztuki oparte o filozofi zen. Rwnie praca w administracji zdaje si rozwija w urzdnikach specyficzne sposoby mylenia i dziaania, zwizane zarwno z uporzdkowaniem czy z prawidowym z formalnego punktu widzenia zaatwianiem spraw, ale te niejednokrotnie z powstawaniem postawy aroganckiej czy oddalaniem si od rzeczywistych problemw spoecznych. Zauwamy, e podobne cechy negatywne rwnie spotka moemy w zwizku z praktyk zen. Arogancja administracji, jej bezduszno i okruciestwo ujawniy si w sposb zintensyfikowany w organizacji obozw koncentracyjnych. Skupienie si na bezbdnym funkcjonowaniu machiny administracyjnej odsuno z punktu widzenia administracji tragedi ludzi, niszczonych przez jej dziaania. Podobnie filozofia zen, pozwalajca na dziaanie pozbawione wahania, wykorzystana zostaa przez militaryzm japoski do treningu onierzy, przygotowujc ich do dokonywania zbrodni bez poczucia winy, fanatycznie i sprawnie6. Koo zen, enso, w sposb symboliczny podkrelajcy wiat wewntrzny jednostki i zniechcajcy do poszukiwania szczcia wycznie w wiecie zewntrznym moe posuy za symbol take w opisie administracji. Potrzeba doskonalenia administracji w sferze wewntrznej w celu jej lepszego oddziaywania na zewntrz, jak i konieczno dbania o
4 5

P. Kapleau: Zen - wit na zachodzie, Warszawa 1992, str. 26. M. Stefaniuk: Dziaanie administracji publicznej w ujciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, str. 61. 6 B. Victoria: Zen na wojnie, Krak w 2005, str. 114.

89

zaspokajanie potrzeb poszczeglnych urzdnikw dla bezkonfliktowego dziaania administracji mog by sposobami interpretacji symbolu koa zen, podobnie jak choby idea urzdnika nie mylcego o wasnym ego, lecz w caoci oddajcego si sprawie suby publicznej. Symbol enso oznacza take pustk, rozumian nie jako odczuwanie braku, lecz jako wyciszenie i pozbawienie przeszkd. Sprawnie dziaajca administracja jest niezauwaalna, za dla niej samej doskonae procedury, wykwalifikowani pracownicy czy odpowiednie struktury i sprzt pozwalaj na dziaanie nie prowadzce do zmczenia czy bdw. Zauway tutaj naley wiele niebezpieczestw, czcych si w myli zachodniej z pojciem pustki, choby takich jak skupienie si wycznie na formie, czy lenistwo. Zagroenia te pojawiaj si rwnie w filozofii zen, cho nie zawsze musi tu chodzi o lenistwo fizyczne, lecz raczej o pytkie pojmowanie wykonywanych czynnoci. Dodajmy, e zarwno te zagroenia, jak i pokusa wykorzystania zenu do osigania celw szkodliwych i okrutnych tylko w pewnym sensie zdaj si by hamowane przez zasady oglne czy wartoci podstawowe, obecne w nauce Buddy czy w doktrynie praw czowieka. Zasady te nie zawsze s stosowane, a dza wadzy czy gupota niejednokrotnie zdaj si nad nimi triumfowa. Podkrelanie znaczenia teraniejszoci i skoncentrowania na wykonywanej czynnoci czy na miejscu, w ktrym si przebywa, moe suy dokadnemu wykonywaniu zada administracji, a z drugiej strony czasem pozbawia j szerszej perspektywy. Sdy administracyjne, sigajce po wykadni systemow czy celowociow, albo korzystajce z norm konstytucji a nie tylko z konkretnej ustawy, zdaj si susznie wykracza poza perspektyw tu i teraz proponowan przez zen, cho oczywicie nie powinno to wyklucza susznego rozstrzygania konkretnych sporw. Organizacja praktyki zen ukazuje pewne podobiestwo do hierarchii obecnej w administracji, ponadto w pewnym zakresie przypominaj system ksztacenia administratywistw na uniwersytetach. Metoda zadawania przez mistrza uczniowi zen trudnych pyta w pewnym sensie podobna jest do rozwizywania kazusw. Uprawnienia mistrzowskie w szkoach zen czsto potwierdzane s egzaminami. Naley take zauway pewne znaczenie zasad starszestwa zarwno w administracji, jak i w szkoach zen. Odrzucenie przez zen nadmiernych ceremonii, minimalizm i prostota mog w wielu przypadkach suy administracji za wzr. Rozrzutno administracji stoi w sprzecznoci z zasadami buddyzmu zen, ukazujc jednake podobiestwo do niektrych innych religii. Zauwamy, e nadmierny rozrost liczebny klasztorw zen, zwolnienie ich z podatkw czy oderwanie od potrzeb spoecznych czsto budziy opr i prowadziy nie tylko do zubaania pastwa, ale take do obnienia prestiu zenu. Artystyczne aspekty zenu ukazuj medytacyjny wymiar twrczoci, jak i prowadzi mog niejednokrotnie do powstania prostych, ale piknych dzie. Sztuka administrowania, uprawiana w sposb bezbdny, moe take zwizana by z pozytywnymi odczuciami estetycznymi. Naley oczywicie zauway, e zarwno samo skupienie si na estetycznym aspekcie dziaania administracji - np. w postaci tworzenia pozbawionych sensu dokumentw jest zjawiskiem ocenianym negatywnie, podobnie jak brak skutecznoci teatralnie rozumianych form w sztukach walki. Zarwno administracja, jak i zen, tworz wasny jzyk. Wielokrotnie krytykowany ze wzgldu na niezrozumiao jzyk przepisw prawa administracyjnego czy jzyk aktw administracyjnych wykazuje pewne podobiestwa do penego paradoksw jzyka stosowanego w wierszach haiku czy w koanach wykorzystywanych w medytacji. Podobiestwo takie jednake nie wiadczy dobrze o jzyku administracji. Czym innym jest za podobiestwo prostego i precyzyjnego jzyka administracji do treci filozofii zen w ogle, w tym przypadku minimalizm i precyzj moemy uzna zwykle za cechy pozytywne 7.
7

E. Fromm, D. T. Suzuki, R. de Martino: Buddyzm zen i psychoanaliza, Pozna 1995, str. 9.

90

Zen suy jednostce, za administracja spoeczestwu, jednake taka perspektywa dotyczy raczej ich bezporednich adresatw. Porednio bowiem rwnie zen wpywa na spoeczestwo, wsptworzc jego kultur i wpywajc na takie zagadnienia, jak zdyscyplinowanie obywateli, ich motywacja czy inteligencja. Administracja, suc dobru ogu, zaatwia sprawy poszczeglnych osb, zatem i w tym przypadku wykazuje podobiestwa z buddyzmem zen. Propagowane przez zen niedziaanie, czy te obojtno wobec spraw wiata ley w jaskrawej opozycji do ideaw nastawienia administracji - wobec jej otoczenia, i wzgldem jej wewntrznego funkcjonowania. Zauway jednake naley, e mistrzowie zen syn z dziaania bezbdnego, za niezauwaalne dziaanie administracji waciwe jest nie tylko w przypadku braku jej aktywnoci, ale take w kontekcie jej dziaania bezproblemowego. Podobiestwa postrzegania zagadnienia administracji i buddyzmu zen mog dotyczy zagadnie takich jak organizacja, otoczenie administracji a otoczenie klasztoru zen, czy te postrzeganie mnicha a postrzeganie urzdnika. Bezbdno dziaania, rozwj czy denie do stanu przezwycienia cierpienia wywoanego zjawiskami zwizanymi z potrzebami, to kwestie czce administracj i zen. Pomimo wielu pozornych rnic, istota zen i dobrej administracji wydaje si by wsplna, cho ujawnia si ona dopiero na poziomie mistrzostwa. Mimo, i w praktycznym stosowaniu, zarwno zen jak i administracja wielu osobom i spoeczestwom wyrzdziy wielkie krzywdy, za ich reprezentanci dalecy byli od doskonaoci, to istot zarwno administracji, jak i zenu, jest dobro.

91

Zakoczenie Zebrane w niniejszym opracowaniu artykuy ukazyway si w nastpujcych ksigach konferencyjnych oraz czasopismach naukowych: Filozofia a administracja, [w:] A. Orowska, P. Polaczuk, L. wito (red.): Filozofia prawa a praktyka prawnicza, Wydzia Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmisko-Mazurskiego, Olsztyn 2010, str. 109-115; Przypadkowo w administracji, [w:] J. ukasiewicz (red.): Nauka administracji wobec wyzwa wspczesnego pastwa prawa, Rzeszw 2002, str. 101-108; Czas w administracji, [w:] J. ukasiewicz (red.): Jako administracji publicznej, Rzeszw 2004, str. 449-456; Konkurencja w administracji publicznej, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cielak (red.): Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, str. 645-651; czenie administracji, [w:] Z. Janku, Z. Leoski, M. Szewczyk, M. Waligrski, K. Wojtczak (red.): Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, Pozna 2005, str. 688-691; Emocje w administracji, [w:] J. ukasiewicz (red.): Biurokracja - Bureaucracy, Rzeszw 2006, str. 652-659; Oglna charakterystyka nieporozumienia administracyjnego, [w:] Ius et Administratio, zeszyt 4(12), Rzeszw 2006, str. 89-97; Choroby a administracja, [w:] E. Ura, K. Rajchel, M. Pomykaa, S. Pieprzny (red.): Bezpieczestwo wewntrzne we wspczesnym pastwie, Rzeszw 2008, str. 529-533; Charyzma a polityka administracji, [w:] J. ukasiewicz (red.): Polityka administracyjna Administrative Policy, Rzeszw 2008, 737-743; Rodzina - aspekty filozoficznoadministracyjne, [w:] Z. Frczek, B. Lulek (red.): Dylematy wspczesnej rodziny praktyczne rozwizania, Kronieska Oficyna Wydawnicza, Rzeszw 2013, s. 238-245; Nasycenie informacyjne w administracji, [w:] Nowe kierunki dziaa administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, red. P. Chmielnicki, A. Dybaa, LexisNex is, Warszawa 2009, str. 429-437; Inno a inicjowanie zmian w administracji, [w:] Zeszyty Naukowe Dolnolskiej Wyszej Szkoy Sub Publicznych Asesor we Wrocawiu, 4/2008, str. 135141; Administracja jako zniewolenie, [w:] E. Jasik, G.P. Maj (red.): Wyzwania i dylematy zwizane z funkcjonowaniem administracji publicznej, Radom 2012, str. 49-56; Pojcie administracji przewidujcej, [w:] S. Wrzosek, J. ukasiewicz (red.): Dobra administracja teoria i praktyka, Radom 2007, str. 263-268. Trzy za teksty (Skale funkcjonowania administracji, Przewidywanie odpowiedzialnoci w administracji oraz Zen w administracji) zostay kilka lat temu oddane do druku, ale jeszcze wedug wiedzy autora si nie ukazay, zatem niniejszy zbir jest ich pierwotnym miejscem publikacji.

92