W Poszukiwaniu Nowych Wzorów Integracji Cudzoziemców

W POSZUKIWANIU
NOWYCH WZORW
INTEGRACJI CUDZOZIEMCW
Pod redakcj
KAROLINY GROT
WYBR TEKSTW POLSKIEGO FORUM INTEGRACYJNEGO
Stworzenie efektywnej polityki integracyjnej uwzgldniajcej
potrzeby rnych grup imigrantw i umoliwiajcej zapewnienie
im rwnego i penego czonkostwa w yciu publicznym to wci
due wyzwanie dla wielu pastw czonkowskich Unii Europejskiej,
w tym dla Polski.
Wanie dlatego Instytut Spraw Publicznych rozpocz w 2009 roku
realizacj projektu Polskie Forum Integracyjne. Jego druga
edycja przypadajca na lata 20102012 podobnie jak pierwsza,
suya wzmocnieniu dialogu w dziedzinie integracji cudzo-
ziemcw w Polsce przez organizacj cyklu spotka z udziaem
polskich i zagranicznych ekspertw i praktykw, a take opracowa-
nie rnych analiz w tym obszarze. Oba dziaania miay umoliwi
zarwno wymian dowiadcze, informacji i dobrych praktyk, jak
i wypracowanie rekomendacji dotyczcych integracji obywateli
pastw trzecich w Polsce.
Analizy powstae w ramach drugiej edycji projektu Polskie Forum
Integracyjne stanowi trzon niniejszej publikacji. Wybrane teksty
dotycz trzech wanych kwestii wyznaczajcych jednoczenie
poszczeglne czci ksiki ktre mog determinowa przebieg
procesu integracji.
W

P
O
S
Z
U
K
I
W
A
N
I
U

N
O
W
Y
C
H

W
Z
O
R
W

I
N
T
E
G
R
A
C
J
I

C
U
D
Z
O
Z
I
E
M
C
W
Okladka_sprzedawac_gotowac_budow1 1 2012-05-30 11:26:58
Process CyanProcess MagentaProcess YellowProcess Black
JUSTYNY SEGE FRELAK
Fundacja Instytut Spraw Publicznych (ISP) jest jednym
z wiodcych polskich think tankw, niezalenym orodkiem
badawczo-analitycznym. ISP powsta w 1995 roku. Poprzez
prowadzenie bada, ekspertyz i rekomendacji dotyczcych
podstawowych kwestii ycia publicznego Instytut suy obywate-
lowi, spoeczestwu i pastwu. ISP wsppracuje
z ekspertami i badaczami z polskich i zagranicznych orodkw
naukowych. Wyniki projektw badawczych prezentowane s na
konferencjach i seminariach oraz publikowane w formie ksiek,
raportw, komunikatw i rozpowszechniane wrd posw
i senatorw, czonkw rzdu i administracji, w rodowiskach
akademickich, a take wrd dziennikarzy i dziaaczy organizacji
pozarzdowych.
W POSZUKIWANIU NOWYCH
WZORW INTEGRACJI
CUDZOZIEMCW
01_W poszukiwaniu nowych wzorow.indd 1 2013-10-08 14:04:51
2 W poszukiwaniu nowych wzorw integracji cudzoziemcw
Warszawa 2013
W POSZUKIWANIU NOWYCH
WZORW INTEGRACJI
CUDZOZIEMCW
WYBR TEKSTW POLSKIEGO FORUM
INTEGRACYJNEGO
INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH
Program Polityki Migracyjnej
Publikacja powstaa w ramach projektu Polskie Forum Integracyjne II,
ktry jest wspfinansowany ze rodkw Europejskiego Funduszu na rzecz
Integracji Obywateli Pastw Trzecich oraz z budetu pastwa.
Za tre publikacji odpowiada Instytut Spraw Publicznych pogldy w niej
wyraone nie odzwierciedlaj oficjalnego stanowiska Unii Europejskiej.
Redakcja jzykowa tekstw polskich: Marcin Grabski (www.mesem.pl)
Redakcja jzykowa tekstw angielskich: Jerzy Lisowski
Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013
Przedruk materiaw Instytutu Spraw Publicznych w caoci lub czci jest
moliwy wycznie za zgod Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie
danych empirycznych jest dozwolone z podaniem rda.
ISBN: 978-83-7689-102-6
Wydawca:
Fundacja Instytut Spraw Publicznych
00031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22
tel. (22) 55 64 260, faks (22) 55 64 262
e-mail: isp@isp.org.pl
www.isp.org.pl
Skad, druk i oprawa:
Orodek Wydawniczo-Poligraficzny SIM
00669 Warszawa, ul. Emilii Plater 9/11
tel. (22) 629 80 38
www.owpsim.pl
SPIS TRECI
Justyna Sege Frelak, Karolina Grot
Wstp 7
Cz I
Rne wymiary partycypacji cudzoziemcw 11
Piotr Kamierkiewicz, Justyna Sege Frelak
Partycypacja publiczna i prawa polityczne obywateli pastw trzecich
na szczeblu krajowym i lokalnym 13
Fidele Mutwarasibo
Diversity in Europe: The challenge of dealing with third country
nationals political participation 39
Joanna Fomina
Czy migracja ma pe? Analiza dziaalnoci organizacji pozarzdowych
wspierajcych migrantw w Polsce 57
Anna Horolets
Migrants leisure and integration 77
Thomas Huddleston
Monitoring active citizenship 107
Cz II
Nadawanie obywatelstwa a integracja 141
Jasper Tjaden
Citizenship: A status unfit for purpose? 143
Scott Blinder
Citizenship and naturalisation in the UK. Trends in data,
policy, and theory 159
Cz III
Dyskryminacja cudzoziemcw wymiar teoretyczny
i praktyczny 183
Kinga Wysieska
Testy dyskryminacyjne metoda i zastosowania 185
Witold Klaus, Katarzyna Wencel
Noc testw w Polsce o dyskryminacji w dostpie do usug
i praktycznym wykorzystaniu testw dyskryminacyjnych 217
Katarzyna Kubin
Czy warszawskie lokale s otwarte dla wszystkich? Analiza przekazu
medialnego dotyczcego Nocy Testw testu dyskryminacyjnego
w warszawskich klubach nocnych 237
Justyna Sege Frelak, Karolina Grot
WSTP
W ostatnich latach problematyka integracji cudzoziemcw staa si
przedmiotem wielu gorcych debat na szczeblu unijnym. Systematycznie
wzrasta rwnie grupa pastw, ktre nie tylko wypracoway wasn po-
lityk imigracyjn, ale take dostrzegy potrzeb wprowadzania nowych
regulacji prawnych oraz inicjowania dziaa, ktre maj na celu zniesienie
przeszkd utrudniajcych dotychczas integracj cudzoziemcw.
Stworzenie efektywnej polityki integracyjnej uwzgldniajcej po-
trzeby rnych grup imigrantw i umoliwiajcej zapewnienie im rwne-
go i penego udziau w yciu publicznym to jednak wci due wyzwanie
dla wielu pastw czonkowskich Unii Europejskiej, w tym dla Polski.
Wanie dlatego Instytut Spraw Publicznych rozpocz w 2009 roku re-
alizacj projektu Polskie Forum Integracyjne. Jego druga edycja przy-
padajca na lata 20102012 podobnie jak pierwsza, suya wzmocnieniu
dialogu w dziedzinie integracji cudzoziemcw w Polsce przez organizacj
cyklu spotka z udziaem polskich i zagranicznych ekspertw i praktykw,
a take opracowanie rnych analiz w tym obszarze. Oba dziaania miay
umoliwi zarwno wymian dowiadcze, informacji i dobrych prak-
tyk, jak i wypracowanie rekomendacji dotyczcych integracji obywateli
pastw trzecich w Polsce.
Analizy powstae w ramach drugiej edycji projektu Polskie Forum In-
tegracyjne stanowi trzon niniejszej publikacji. Wybrane teksty dotycz
trzech wanych kwestii wyznaczajcych jednoczenie poszczeglne cz-
ci ksiki ktre mog determinowa przebieg procesu integracji.
Pierwsza cz dotyczy rnych przejaww obywatelskiej partycy-
pacji imigrantw. Otwiera j tekst autorstwa Justyny Sege Frelak i Pio-
tra Kamierkiewicza, analizujcy uczestnictwo cudzoziemcw w yciu
politycznym i spoecznym na szczeblu zarwno krajowym, jak i lokalnym
w Polsce. Partycypacja polityczna jest take przedmiotem opracowania Fi-
dele Mutwarasibo, ktry na przykadzie Irlandii i Woch prezentuje warun-
ki i moliwe skutki przyznawania migrantom czynnego i biernego prawa
wyborczego. W kolejnym tekcie Joanna Fomina koncentruje si na tym,
w jakim stopniu organizacje pozarzdowe dziaajce na rzecz migrantw
uwzgldniaj w swojej aktywnoci wymiar rnic genderowych, co jak
podkrela autorka moe mie istotny wpyw na powodzenie integracji
kobiet migrantek. Opracowanie autorstwa Anny Horolets przedstawia
domen czasu wolnego jako istotny wymiar dowiadczenia migracyjne-
go i decyzji podejmowanych przez migrantw. Zamykajcy t cz tekst
Thomasa Huddlestona jest powicony potrzebie stworzenia i znacze-
niu mechanizmw monitorujcych i ewaluujcych procesy integracyjne
zachodzce w pastwach czonkowskich Unii Europejskiej, w tym take
w Polsce.
Druga cz publikacji ma na celu prezentacj zagranicznych do-
wiadcze w obszarze nadawania obywatelstwa cudzoziemcom, co moe
okaza si interesujce w wymiarze wejcia w ycie w sierpniu 2012 roku
nowej ustawy o nadawaniu obywatelstwa polskiego. Jasper Tjaden, au-
tor pierwszej analizy, przedstawia podobiestwa i rnice w podejciu
pastw europejskich do kwestii nadawania obywatelstwa. Druga z analiz
w tej czci, przygotowana przez Scotta Blindera, przyblia polityk natu-
ralizacyjn w Wielkiej Brytanii.
Trzecia cz publikacji koncentruje si na problematyce dyskrymi-
nacji cudzoziemcw, ktra jak wynika z prezentowanych analiz wci
utrudnia integracj obywateli pastw trzecich w Polsce. Przedmiotem
pierwszej analizy, autorstwa Kingi Wysieskiej, s testy dyskryminacyj-
ne jako metoda uzyskania obiektywnych danych dotyczcych skali i sfer
wystpowania nierwnego traktowania. Drugi tekst, ktrego autorami s
Witold Klaus i Katarzyna Wencel, prezentuje praktyczne aspekty wykorzy-
stania testw dyskryminacyjnych i przejawy dyskryminacji cudzoziemcw
w dostpie do usug w Polsce na przykadzie akcji kilku organizacji poza-
rzdowych Noc Testw, zorganizowanej w 2011 roku. Z kolei Katarzyna
Kubin przedstawia nie tylko kulisy tego przedsiwzicia, ale take poddaje
analizie dotyczcy jej przekaz medialny. Tekst ten zaj pierwsze miejsce
w konkursie zorganizowanym w 2012 roku przez Biuro Penomocnika
Rzdu do spraw Rwnego Traktowania w ramach projektu Media Rw-
nych Szans dla ekspertw i organizacji pozarzdowych na najlepsze
opracowania dotyczce treci przekazw medialnych w wymiarze upo-
wszechniania zasady niedyskryminacji i rnorodnoci.
9 Wstp
Zapraszamy do lektury, ywic nadziej, e niniejsza publikacja okae
si inspirujca i pomocna w dziaaniach podejmowanych w obszarze in-
tegracji cudzoziemcw w Polsce.
Cz I
Rne wymiary partycypacji
cudzoziemcw
Piotr Kamierkiewicz, Justyna Sege Frelak
PARTYCYPACJA PUBLICZNA I PRAWA POLITYCZNE OBYWATELI PASTW
TRZECICH NA SZCZEBLU KRAJOWYM I LOKALNYM
G wne wni oski
Polska nie ratyfikowaa i nie planuje obecnie podpisa europejskiej
konwencji o uczestnictwie cudzoziemcw w yciu publicznym na
szczeblu lokalnym.
Czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach krajowych jest ograni-
czone do obywateli polskich. Zmiany w ordynacji samorzdowej, ktra
wesza w ycie z dniem 1 maja 2004 roku, rozszerzyy zarwno czynne,
jak i bierne prawa wyborcze w wyborach samorzdowych, obejmujc
nimi obywateli pastw czonkowskich Unii Europejskiej, ktrzy prze-
bywaj na stae w danym obwodzie.
Wszyscy obcokrajowcy mog wstpowa do istniejcych stowa-
rzysze (o ile ich statut na to pozwala), ale tylko osoby mieszkajce
w Polsce na stae mog tworzy takie stowarzyszenia. Przedstawiony
w listopadzie 2010 roku projekt ustawy znosi warunek, aby wrd za-
oycieli byli obywatele polscy, zosta on jednak wycofany w marcu
2011 roku.
Ustawa o zwizkach zawodowych daje prawo do tworzenia zwizkw
zawodowych i przystpowania do nich wszystkim pracownikom, bez
wzgldu na podstaw stosunku pracy, zgodnie jednak z Konstytucj
Rzeczypospolitej Polskiej, czonkostwo w partiach politycznych przy-
suguje tylko obywatelom polskim.
Strategia Migracyjna Polski nie propaguje, jak si wydaje, wielokultu-
rowego modelu zachowa migrantw. Zamiast tego zdaje si fawory-
zowa pewien rodzaj asymilacji. Jednoczenie okrela te formy udziau
migrantw w yciu publicznym, ktre maj by upowszechniane, na
przykad zwikszenie roli diaspor w integracji obcokrajowcw.
Politycy koalicji rzdowej za niezbdny warunek penej partycypacji
uznali obywatelstwo. Zauwayli oni skonno do postrzegania imi-
grantw jako goci, zwaszcza ze strony politykw i urzdnikw
szczebla lokalnego, ktrzy wedug ich wasnych sw wol roz-
wizywa lokalne sprawy samodzielnie.
Mimo niewielkiego budetu, Europejski Fundusz na rzecz Integracji
Obywateli Pastw Trzecich jest widoczny, cieszc si zainteresowa-
niem zarwno organizacji pozarzdowych, ktre pomagaj migran-
tom, jak i stowarzysze imigrantw. Chocia kwestie dotyczce mi-
grantw nadal nie stanowi priorytetw oglnych dziaa, fundusz
odgrywa wan rol jako swoiste laboratorium rnych metod inte-
gracji.
Wikszo organizacji imigrantw zostaa zarejestrowana stosunko-
wo niedawno, wczeniej funkcjonoway one bez osobowoci prawnej.
Wrd tych podmiotw mona zauway wiksz specjalizacj ich
dziaania s skierowane do wasnej grupy etnicznej, na przykad wiet-
namskiej czy ukraiskiej.
Przedstawiciele organizacji imigrantw nie dostrzegaj woli polskich
wadz w propagowaniu aktywnoci migrantw. Ich zdaniem, wadze
nie s zainteresowane sprawami zwizanymi z integracj, a jedynie
kontrol migracji i ograniczaniem dostpu do krajowego rynku pracy
oraz do terytorium kraju.
Wedug respondentw, kwestie zwizane z partycypacj polityczn
i obywatelsk nie s obecne w mediach. Obcokrajowcw najczciej
wymienia si w doniesieniach sportowych. Ponadto duo jest wia-
domoci na temat postaw pastwa i spoeczestwa przyjmujcego
wobec nowych przybyszw. W informacjach w mediach imigrantw
przedstawia si albo jako ofiary niejasnych, zbyt skomplikowanych,
czasem nawet absurdalnych procedur biurokratycznych, albo jako
ofiary dziaa przestpczych, gwnie o podou rasistowskim.
Wst p
Od lat siedemdziesitych XX wieku uczestnictwo w yciu politycznym
stanowi wany element strategii integracji i coraz czciej staje si przed-
miotem dyskusji. Wyniki Indeksu Polityki Integracji Migrantw (Migrant
Integration Policy Index, MIPEX) wskazuj, e wikszo imigrantw w Unii
Europejskiej ma ograniczone moliwoci wywierania wpywu i decydowa-
nia o kierunkach polityki w kwestiach, ktre ich dotycz
1
.
1 http://www.mipex.eu
15 Partycypacja publiczna i prawa polityczne obywateli pastw trzecich...
Jednoczenie traktat lizboski ustanowi ramy prawne dziaa Unii
Europejskiej na rzecz integracji imigrantw, z kolei Rada Europejska
przyja Program sztokholmski (grudzie 2009 roku), w ktrym pastwa
czonkowskie uzgodniy, e pomylna integracja legalnie przebywajcych
obywateli pastw trzecich pozostaje kluczem do maksymalizacji korzyci
pyncych z imigracji [...]. Cel zakadajcy przyznanie wszystkim porwny-
walnych praw, obowizkw i moliwoci znajduje si w samym centrum
europejskiej wsppracy w dziedzinie integracji
2
.
Jak wskazuj rne raporty, Polska obok innych krajw Europy rod-
kowej nadal ma regulacje prawne odmawiajce imigrantom podstawo-
wych swobd politycznych. Niniejszy raport sporzdzono, aby odpowie-
dzie na nastpujce pytania badawcze:
Jakie formy partycypacji (prawo do czonkostwa i tworzenia organi-
zacji pozarzdowych, zwizkw zawodowych lub partii politycznych,
prawo do udziau w wyborach gosowanie, kandydowanie, mecha-
nizmy konsultacyjne lub organy doradcze, polityka pastwa na rzecz
wsparcia partycypacji politycznej imigrantw) s otwarte dla obywa-
teli pastw trzecich?
Jakie formy partycypacji s niedostpne dla obywateli pastw trzecich
i w jakim stopniu jest to zgodne z prawem?
Jakie ukryte przeszkody ograniczaj udzia obywateli pastw trzecich
w yciu spoecznym i politycznym?
Czy problemy partycypacji rozwizuje si za porednictwem progra-
mw realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inte-
gracji Obywateli Pastw Trzecich?
Pierwsza cz niniejszego opracowania jest oparta na danych wtr-
nych i na badaniach podstawowych. W kwietniu 2011 roku przeprowadzo-
no wywiady z trzema przedstawicielami koalicji rzdowej w komisjach
parlamentarnych: dwoma posami (Platformy Obywatelskiej oraz Polskie-
go Stronnictwa Ludowego) i senatorem Platformy Obywatelskiej. Ponadto
zrealizowano dwa wywiady z urzdnikami: specjalist zarzdzajcym Eu-
ropejskim Funduszem na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich w Mi-
nisterstwie Pracy i Polityki Spoecznej oraz dyrektorem Wydziau Spraw
Cudzoziemcw w Mazowieckim Urzdzie Wojewdzkim
3
.
2 Rada Europejska, Program sztokholmski otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony
obywateli, 2010/C 115/01, s. 33.
3 Por. http://www.mazowieckie.pl/portal/en/25/22/Contact.html [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
Druga cz opracowania opiera si na czterech wywiadach. Jedne-
go z nich udzieli przedstawiciel polskiej organizacji pozarzdowej, kt-
ra dziaa na rzecz i w imieniu obywateli pastw trzecich, pozostae trzy
wywiady przeprowadzono z przedstawicielami organizacji imigrantw,
z ktrych dwie pomagaj obywatelom Ukrainy, a jedna wspiera imigran-
tw z Afryki. Ze wzgldu na niepene informacje zebrane podczas tych
rozmw, badania poszerzono o opinie ekspertw na temat udziau imi-
grantw w yciu politycznym i obywatelskim.
Pr zedst awi ci el e past wa, pol i t yka kr aj owa i eur opej ska
Prawodawstwo
Ramy normatywne
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje wszystkim osobom:
wolno wyraania swoich pogldw (art. 54),
wolno organizowania pokojowych zgromadze (art. 57),
wolno zrzeszania si (art. 58)
4
.
Polska nie ratyfikowaa i jak mwi najnowszy raport Europejskiej
Komisji Przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (European Commission
against Racism and Intolerance, ECRI) nie planuje obecnie podpisywa
europejskiej konwencji o udziale cudzoziemcw w yciu publicznym na
szczeblu lokalnym, przyjtej 5 lutego 1992 roku. Artyku 6 konwencji przy-
znaje kademu cudzoziemcowi, ktry od co najmniej piciu lat mieszka
w danym kraju, prawo do udziau w gosowaniu oraz prawo do kandy-
dowania w wyborach do wadz lokalnych. Ponadto konwencja (w art. 5)
zobowizuje wadze krajowe do usunicia przeszkd prawnych i innych,
ktre utrudniaj zakadanie cia doradczych, umoliwiajcych dyskusj
i formuowanie opinii, ycze i trosk cudzoziemcw zamieszkaych na jej
terytorium w sprawach, ktre szczeglnie ich dotycz, w odniesieniu do
lokalnego ycia publicznego
5
. Opublikowane w 2010 roku sprawozdanie
Europejskiej Komisji Przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji na temat Polski
4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku http://www.senat.gov.pl/o-
-senacie/senat-wspolczesny/wybrane-akty-prawne/konstytucja [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
5 Konwencja w sprawie udziau cudzoziemcw w yciu publicznym na szczeblu lokalnym z dnia
5 lutego 1992 roku http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/144.htm [dostp:
10 stycznia 2012 roku].
ponawia wczeniejsze zalecenia Rady Europy, eby kraj ten ratyfikowa
konwencj. Warto zauway, e wszystkie kraje skandynawskie i dwa
pastwa ssiadujce z Polsk (Czechy i Litwa) podpisay lub ratyfikoway
konwencj
6
. W przywoywanym sprawozdaniu podkrelono rwnie, e
wadze Rzeczypospolitej Polskiej stwierdziy, e day ju wszystkim oby-
watelom Unii Europejskiej prawo do gosowania i kandydowania w wybo-
rach lokalnych i nie s przygotowane na pjcie dalej
7
.
Prawa wyborcze
Czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach krajowych jest ograni-
czone do obywateli polskich
8
. Poprawki do ustawy o wyborach lokalnych
(ordynacji samorzdowej), ktre weszy w ycie z dniem 1 maja 2004 roku,
rozszerzyy zarwno czynne, jak i bierne prawa w wyborach lokalnych,
obejmujc nimi obywateli pastw czonkowskich Unii Europejskiej miesz-
kajcych na stae w danym okrgu wyborczym
9
. Poprawka ta stanowia
minimalny warunek przystpienia do Wsplnoty. Polska mogaby jednak
rozway to, e obywatele krajw spoza Unii Europejskiej maj prawo
gosu w wyborach samorzdowych w dziewitnastu pastwach europej-
skich
10
.
Nawet ograniczone rozszerzenie praw wyborczych i objcie nimi nie-
ktrych cudzoziemcw spotkao si ze sprzeciwem politycznym w Polsce.
Grupa nacjonalistycznych parlamentarzystw zoya zapytanie do Try-
bunau Konstytucyjnego w sprawie konstytucyjnoci rozszerzenia prawa
udziau w wyborach do Parlamentu Europejskiego na obywateli pastw
czonkowskich Unii Europejskiej zamieszkaych w Polsce. Trybuna Kon-
stytucyjny w orzeczeniu z dnia 31 maja 2004 roku uzna to rozszerzenie
za zgodne z konstytucj, uznajc prawo obywateli pastw czonkowskich
6 Wedug stanu na 5 czerwca 2009 roku, nastpujce pastwa nalece do Rady Europy pod-
pisay lub ratykoway konwencj: Albania, Cypr, Czechy, Dania, Finlandia, Holandia, Islandia, Li-
twa, Norwegia, Sowenia, Szwecja, Wielka Brytania, Wochy. Por. http://www.conventions.coe.int/
Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=144&CM=2&DF=6/14/2009&CL=ENG [dostp: 10 stycznia
2012 roku].
7 Sprawozdanie ECRI na temat Polski (czwarty cykl monitorowania), przyjte 28 kwietnia
2010 roku, s. 13.
8 Art. 6, 8 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 roku Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2007 r., Nr 190, poz. 1360).
9 Art. 6a, 7 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatw
i sejmikw wojewdztw (Dz.U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190).
10 T. Huddleston, J. Niessen, E.N. Chaoimh, E. White, Migrant Integration Policy Index III, British
Council and Migration Policy Group, Brussels 2011, s. 18 http://www.mipex.eu/download.
Unii Europejskiej do uczestnictwa w wyborach do Parlamentu Europej-
skiego za jedno z ich podstawowych praw, i odrzuci interpretacj, m-
wic, e skoro posowie do Parlamentu Europejskiego s przedstawi-
cielami Narodw pastw Unii Europejskiej, to wynika z tego, e czynne
i bierne prawa wyborcze w wyborach do Parlamentu Europejskiego mog
by realizowane przez obywatela EU wycznie w ramach tej wsplnoty
narodowej, z ktr wie go wi obywatelstwa narodowego
11
.
Prawo do zrzeszania si
Konstytucyjna gwarancja wolnoci zrzeszania si jest okrelona
w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach, ktra
okrela stowarzyszenie jako dobrowolne, samorzdne, trwae zrzeszenie
o celach niezarobkowych (art. 2 ust. 1). Na mocy tego prawa wszyscy cu-
dzoziemcy mog wstpowa do istniejcych stowarzysze (jeli ich sta-
tut na to pozwala), ale jedynie osoby majce pobyt stay w Polsce mog
tworzy takie stowarzyszenia
12
. Artyku 4 wymaga, aby osoby niebdce
obywatelami polskimi przed utworzeniem stowarzyszenia wykazay si
staym zameldowaniem na terytorium Polski. Ograniczenie to nie ma za-
stosowania w wypadku fundacji, ktre na mocy odrbnej ustawy mog
tworzy wszystkie osoby, bez wzgldu na ich status pobytu. Jedynym
wymaganiem jest to, aby fundacja miecia si w Polsce
13
. Termin zrze-
sza si w stowarzyszeniach, uyty w omawianej ustawie w stosunku do
obcokrajowcw, jest jednak nieprecyzyjny i mgby by rozumiany w-
sko w znaczeniu uczestniczy, nie za tworzy. Ograniczenie to byo
krytykowane za nadmiernie zawanie stosowania normy konstytucyjnej
(profesor Hubert Izdebski z Uniwersytetu Warszawskiego) i za przejaw na-
ruszenia Europejskiej Konwencji Praw Czowieka (Maciej Bernatt z Helsi-
skiej Fundacji Praw Czowieka)
14
.
W opinii opublikowanej w styczniu 2009 roku profesor Hubert Izdebski
zauway, e ograniczenie to jest nie do utrzymania, poniewa narusza po-
11 Trybuna Konstytucyjny, wyrok z dnia 31 maja 2004 roku, K 15/04: Udzia cudzoziemcw w wybo-
rach do Parlamentu Europejskiego http://www.trybunal.gov.pl/omowienia/documents/K_15_04_
PL.pdf [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
12 Art. 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 1989 r., Nr 20,
poz. 104; Dz.U. z 1990 r., Nr 14, poz. 86).
13 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach (Dz.U. z 1991 r., Nr 46, poz. 203).
14 E. Grczewska-Ivanova, Rejestracja stowarzysze sprzeczna z prawem Unii, Gazeta Prawna,
27 kwietnia 2009 roku http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/313767,rejestracja_stowarzy-
szen_sprzeczna_z_prawem_unii.html [dostp: 3 kwietnia 2011 roku].
wszechne prawo czowieka i zakca lokalny rynek organizacji pozarzdo-
wych, spychajc Polsk jedynie do roli miejsca powoywania oddziaw
stowarzysze midzynarodowych i stanowic przeszkod w tworzeniu sto-
warzysze prawdziwie midzynarodowych. Ekspert wezwa do uchylenia
art. 4 ustawy i zastpienia w czci okrelajcej zaoycieli stowarzyszenia
terminu obywatele polscy okreleniem kady, a take do przyznania
midzynarodowym stowarzyszeniom prawa do prowadzenia dziaalnoci
w Polsce bez koniecznoci otwierania tutaj osobnej placwki
15
.
Ograniczenie to usun projekt zmiany prawa o stowarzyszeniach,
przedstawiony 4 listopada 2010 roku przez grup senatorw pod kie-
runkiem ukasza Abgarowicza z Platformy Obywatelskiej. W projekcie
nie wprowadzono rozrnienia midzy obcokrajowcami a obywatelami
polskimi, rozszerzajc to prawo na wszystkie osoby fizyczne i prawne
w zakresie przewidzianym przez kodeks cywilny
16
. Po ostrym sprzeciwie
organizacji spoeczestwa obywatelskiego (niezwizanym z kwesti praw
cudzoziemcw) inicjatorzy 3 marca 2011 roku wycofali jednak projekt
17
.
Czonkostwo w zwizkach zawodowych i partiach politycznych
Artyku 59 konstytucji zapewnia wolno zrzeszania si w zwizkach
zawodowych i w organizacjach pracodawcw, zastrzegajc, e zakres tej
wolnoci nie moe podlega ograniczeniom ustawowym, z wyjtkiem
sytuacji wynikajcych z umw midzynarodowych. Ustawa o zwizkach
zawodowych przyznaje prawo do tworzenia i przystpowania do zwiz-
kw zawodowych wszystkim pracownikom bez wzgldu na podstaw
stosunku pracy
18
.
Na mocy polskiej konstytucji, czonkostwo w partiach politycznych
jest ograniczone do obywateli polskich (art. 11). Ograniczenie to jest po-
wtrzone w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 roku o partiach politycznych,
ktrej art. 2 stanowi, e czonkami partii politycznych mog by obywa-
tele Rzeczypospolitej Polskiej
19
. Szersz interpretacj tej normy konsty-
15 H. Izdebski, Prawne warunki funkcjonowania stowarzysze w Polsce. Propozycje zmian legisla-
cyjnych, Opinie i Ekspertyzy (OE-101), Biuro Informacji i Dokumentacji, Kancelaria Senatu Rzeczy-
pospolitej Polskiej, stycze 2009 roku http://www.isp.org.pl/kompas/les/izdebski.doc [dostp:
16 Art. 2 projektu ustawy o stowarzyszeniach, druk senacki nr 1028 http://www.senat.gov.pl/
k7/dok/dr/1000/1028w.pdf [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
17 Ibidem.
18 Art. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o zwizkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854).
19 Dz.U. z 1997 r., Nr 98, poz. 604.
tucyjnej zaproponowa Adam Bodnar, sekretarz Helsiskiej Fundacji Praw
Czowieka. Postulowa on tak zmian w przywoywanej ustawie, ktra ze-
zwalaaby na czonkostwo w polskich partiach politycznych obywatelom
pastw Unii Europejskiej
20
. Jednoczenie pytani o to politycy nie widzieli
potrzeby umoliwienia uzyskiwania czonkostwa w partiach politycznych
przez cudzoziemcw niemajcych obywatelstwa polskiego. Respondenci
podkrelali jednak sukcesy urodzonych za granic polskich obywateli,
penicych obowizki parlamentarzysty czy burmistrza albo bdcych
czonkami ich partii
21
.
Prawo do zgromadze
Konstytucyjna wolno zgromadze jest potwierdzona ustawowo.
Artyku 1 ustawy z 5 lipca 1990 roku Prawo o zgromadzeniach przyzna-
je kademu prawo do pokojowych zgromadze, zdefiniowanych jako
zgrupowanie co najmniej 15 osb, zwoane w celu wsplnych obrad lub
w celu wsplnego wyraenia stanowiska. Rwnie cudzoziemcy mog
organizowa takie zgromadzenia, gdy art. 3 tej ustawy przyznaje prawo
organizowania zgromadze wszystkim osobom posiadajcym pen zdol-
no do czynnoci prawnych
22
.
Strategie krajowe
Dokumenty strategiczne
Eksperci od dawna wskazuj, e krajowa polityka wobec cudzoziem-
cw nie jest prowadzona zgodnie z podejciem strategicznym. Przejawem
tego jest opnienie w opracowaniu Strategii Migracyjnej Polski. Mimo
e prace nad strategi rozpoczy si w 2003 roku, dokument ten zosta
przedstawiony dopiero 6 kwietnia 2011 roku
23
. Zgodnie z wstpnymi de-
klaracjami Departamentu Polityki Migracyjnej w Ministerstwie Spraw
20 A. Bodnar, Pity raport Komisji Europejskiej o obywatelstwie UE konieczno zmiany ustawy
o partiach politycznych, 23 czerwca 2008 roku http://www.prawaczlowieka.edu.pl/index.php?dok
=e794a80eb109162d579df51db6d52e223bb0e9be-d3 [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
21 Na przykad radny Platformy Obywatelskiej John Godson, urodzony w Nigerii, zosta w grudniu
2010 roku pierwszym polskim posem pochodzcym z Afryki.
22 Dz.U. z 1990 r., Nr 51, poz. 297.
23 Nowa polityka migracyjna Polski, Ministerstwo Spraw Wewntrznych i Administracji, Warszawa,
6 kwietnia 2011 roku http://www.mswia.gov.pl/portal/pl72/9071/Nowa_polityka migracyjna Pol-
ski.html [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
Wewntrznych i Administracji
24
, w strategii wiele uwagi powicono kwe-
stiom integracji cudzoziemcw, w tym midzy innymi:
definicji celu integracji umoliwieniu migrantowi niezalenego funk-
cjonowania w Polsce,
uatwionej moliwoci zamieszkania po wykazaniu okrelonego po-
ziomu integracji (na przykad stopnia znajomoci jzyka polskiego),
komplementarnoci finansowania z budetu pastwa i Europejskiego
Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich,
wsparciu dziaa zapoznajcych polskie spoeczestwo z problemami
i troskami imigrantw oraz imigrantw z sytuacj ycia w Polsce.
Strategia, jak si wydaje, nie upowszechnia wielokulturowego modelu
dziaalnoci migrantw, wspiera bowiem pewn form asymilacji, co mo-
na wywnioskowa z nastpujcych celw projektu strategii:
Biega znajomo jzyka polskiego jest uznawana za niezbdn dla
skutecznej integracji,
Preferencje dla cudzoziemcw polskiego pochodzenia w uzyskaniu
zezwolenia na pobyt i prac,
Wprowadzenie preferencyjnych cieek naturalizacji maonkw oby-
wateli Polski i cudzoziemcw wadajcych jzykiem polskim.
Strategia postrzega imigracj dychotomicznie, upatrujc w niej, z jed-
nej strony, moliwo wykorzystania potencjau demograficznego, gospo-
darczego i kulturowego migrantw, z drugiej jednak strony przewiduje
potencjalne napicia spoeczne i brak tolerancji ze strony obywateli kraju
przyjmujcego, spowodowane odlegoci kulturow, jak rwnie pored-
ni i bezporedni konkurencj na rynku pracy
25
.
Strategia zawiera wskazwki dotyczce form udziau migrantw w y-
ciu publicznym, ktre maj by propagowane. Wrd zalece w tym zakre-
sie wymienia si nastpujce:
zwikszenie roli diaspor w integracji cudzoziemcw,
wsparcie organizacji migrantw w aktywnym wspistnieniu w spo-
eczestwie obywatelskim, okrelonym midzy innymi jako reprezen-
tacja interesw i propagowanie wasnej spoecznoci,
budowanie paszczyzn wsppracy, umoliwiajcych stowarzysze-
niom migrantw i indywidualnym migrantom wspprac z polskimi
24 M. Prus, Strategia migracyjna dla Polski: stan prac, wyzwania, Ministerstwo Spraw Wewntrz-
nych i Administracji, Warszawa, 23 listopada 2009 roku.
25 Nowa polityka migracyjna Polski, op. cit., s. 12.
stowarzyszeniami i fundacjami oraz ze spoecznociami w kwestiach
kulturowych i spoecznych,
wzmocnienie roli pastwa w dostarczaniu migrantom informacji na
temat legalnego zatrudnienia i pobytu w Polsce
26
.
Zalecenia te wynikaj z diagnozy postawionej w strategii, w ktrej
zwraca si uwag na brak silnych diaspor migrantw (z wyjtkiem dia-
spory wietnamskiej i ormiaskiej) i uznaje za problem rozproszenie mi-
grantw, niemajcych wsparcia lub poczucia wsplnoty, jakie zapew-
nia diaspora. W dokumencie przyznaje si jednak, e niewielka, jak dotd,
skala staej imigracji, nieobecno tej kwestii w debacie politycznej i brak
jej spoecznej wiadomoci sprawiy, e nie uruchomiono programw in-
tegracyjnych dla innych migrantw ni uchodcy
27
.
Strategia migracji w ogoszonym brzmieniu nie odbiega od strate-
gicznych kierunkw nakrelonych w innych dokumentach dotyczcych
rednioterminowych i dugoterminowych planw pastwa. Rzd przyj
30 grudnia 2008 roku zmiany w Strategii Rozwoju Kraju na lata 20072015
28
,
w ktrych wezwa do racjonalnej polityki migracyjnej jako czci pakietu
na rzecz wzrostu zatrudnienia. Jest symptomatyczne, e wszystkie dekla-
rowane przedsiwzicia koncentruj si na utrzymaniu wizi z polskimi
migrantami mieszkajcymi za granic i na ich powrocie. Skupienie uwagi
na kwestii powrotu Polakw pokrywa si z diagnoz zawart w pierwot-
nej wersji strategii, przyjtej w 2006 roku, w ktrej emigracj, zwaszcza
modych Polakw, uznano za drena kapitau ludzkiego. Strategia pro-
gnozowaa rosnc migracj do Polski, ale postrzegaa j negatywnie,
przewidujc, e doprowadziaby ona do pojawienia si nowych proble-
mw prawnych, spoecznych i zwizanych z rynkiem pracy
29
. W strategii
z 2006 roku, zmienionej dwa lata pniej, podkrelono komplementarny
charakter imigracji zarobkowej, ktra byaby dopuszczalna jedynie po
analizie bilansu migracji w celu rozwizania problemu niedoboru pra-
cownikw o okrelonych kwalifikacjach
30
.
26 Ibidem, s. 72.
27 Ibidem, s. 68.
28 Zaoenia aktualizacji Strategii Rozwoju Kraju 20072015 http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_
regionalny/poziom_krajowy/strategia_rozwoju_kraju_2007_2015/Documents/Zalozenia_aktuali-
zacji_SRK_przyjete_przez_RM_30_grudnia_2008r.pdf [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
29 Strategia Rozwoju Kraju 20072015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, listopad
2006 roku, s. 20 http://bip.mrr.gov.pl/Strategia%20Rozwoiu%20Kraiu/Documents/41cc229de0
f54a0fb792714f5a362120SRkwangielska0607.zip [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
30 Ibidem, s. 57.
Ograniczone miejsce przyznane sprawom imigracji w rzdowych
dokumentach strategicznych, opnienie w wypracowaniu caociowej
strategii migracji i zamknity charakter prac wywoay krytyczne opi-
nie ekspertw. W wywiadzie ze stycznia 2011 roku Magdalena Lesiska,
zastpca dyrektora w Orodku Bada nad Migracjami Uniwersytetu
Warszawskiego, zauwaya, e oficjalna strategia migracji dla Polski to
dokument, ktry by przygotowywany przez osiem lat i nie zosta oficjal-
nie ukoczony. Jej zdaniem, zbyt duo uwagi powicono problemom
emigracji kosztem kwestii zwizanych z imigracj, caa debata ucierpiaa
za dlatego, e polityka migracyjna jest przedmiotem dyskusji w wskim
gronie zainteresowanych
31
. Z kolei Mikoaj Pawlak z Caritas Polska zaape-
lowa w lutym 2011 roku o rozpowszechnienie projektu dokumentu wrd
najwaniejszych organizacji pozarzdowych wspierajcych imigrantw,
eby mogy one przekaza uwagi przed rozpoczciem formalnych konsul-
tacji spoecznych
32
.
Integracja migrantw
Inne podejcie bardziej otwarte na uczestnictwo zostao przyjte
przez Ministerstwo Pracy i Polityki Spoecznej, ktre jest gwnym orga-
nem odpowiedzialnym za spoeczn integracj imigrantw. W Strategii
Polityki Spoecznej na lata 20072013, przyjtej przez rzd 13 wrzenia
2005 roku, priorytet sidmy (spoeczna i zawodowa integracja imigran-
tw) skupia si na niektrych problemach zwizanych z partycypacj
obywatelsk i polityczn migrantw. Innym priorytetem bya staa
wsppraca z platform organizacji reprezentujcych imigrantw lub
dziaajcych na ich rzecz. Szczegln uwag zwrcono na konieczno
wspierania spoecznoci uchodcw. Warto zauway, e w dokumen-
cie argumentowano potrzeb aktywnego wsparcia organizacji diaspor
w zwizku z niekorzystnymi tendencjami demograficznymi w Polsce, su-
31 Konferencja o kryteriach polityki migracyjnej UE, depesza Polskiej Agencji Prasowej z 17 stycz-
nia 2011 roku. Por. European Fortress? The Future of European Union migration policy http://www.
demoseuropa.eu/index.php?option=com_content&view=article&id=614&Itemid=130 [dostp:
32 M. Pawlak, Stanowisko w sprawie opublikowanego w dniu 24 lutego 2011 roku projektu zao-
e do projektu ustawy o cudzoziemcach w ramach konsultacji spoecznych, 14 marca 2011 roku
http://gratstudio.pl/praktyki-integracii/images/stories/aktualnosci/110314%20-%20pismo%20
do%20mswia.pdf [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
gerujc dziaania w celu zachcenia modszego pokolenia migrantw do
zasilenia istniejcych diaspor
33
.
W lutym 2007 roku premier powoa Midzyresortowy Zesp do spraw
Migracji. Jedna z grup roboczych w ramach zespou zajmuje si integracj
obcokrajowcw. Zadania grupy roboczej, ktrej przewodniczy minister
pracy i polityki spoecznej, obejmuj wspprac z organizacjami poza-
rzdowymi oraz opracowanie rocznych i wieloletnich programw dla
Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich
(European Fund for the Integration of Third-country Nationals)
34
. W skad
grupy wchodz przedstawiciele ministerstw, samorzdw oraz organiza-
cji midzynarodowych i pozarzdowych. W 2011 roku, po dwuletniej przer-
wie, grupa robocza zebraa si ju dwukrotnie, a podczas jej ostatniego
posiedzenia, ktre odbyo si 3 marca 2011 roku, stwierdzono, e gwnym
celem tego gremium bdzie wypracowanie kierunkw dla polskiej poli-
tyki integracji przez cise konsultacje z caym rodowiskiem organizacji
pozarzdowych, ktre s zaangaowane w kwestie integracji w Polsce
35
.
Kolejnym przejawem otwartoci administracji pastwowej na opinie
organizacji pozarzdowych w ramach planowania polityki integracyjnej
Polski byo badanie, jakie Ministerstwo Spraw Wewntrznych i Administra-
cji przeprowadzio w latach 20092011 wrd 97 instytucji i organizacji,
w tym 16 organizacji imigrantw i mniejszoci. Niestety, na ankiet odpo-
wiedziao tylko siedem organizacji pozarzdowych i jedno stowarzyszenie
imigrantw. Sprawia to, e rezultaty badania obejmuj przede wszystkim
stanowisko rzdu w kwestii kierunkw polityki integracji prowadzo-
nej przez pastwo. Analiza wynikw ankiety, opublikowana w styczniu
2011 roku
36
, pokazuje jednak charakter dyskusji o znaczeniu uczestnictwa
migrantw w yciu publicznym dla integracji tych osb.
Na pytanie o to, czy cudzoziemcy powinni si adaptowa, asymilowa
czy integrowa z polskim spoeczestwem, wikszo respondentw
wskazaa pewn form integracji, niektrzy badani podkrelili za zna-
33 Strategia polityki spoecznej na lata 20072013, Ministerstwo Pracy i Polityki Spoecznej, War-
szawa 2005, s. 40.
34 P. Babis, Integracja imigrantw w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Spoecznej, Warszawa
http://www.slovo21.cz/prilohy/PaulinBabis_Integration_of_immigrants_in_Poland-ost.pdf
[dostp: 10 stycznia 2012 roku].
35 Stwierdzenie Pauliny Babis, przewodniczcej grupy roboczej z Ministerstwa Pracy i Polityki Spo-
ecznej http://gratstudio.pl/praktyki-integracji/images/stories/aktualnosci/relacja%20ze%20
spotkania%20grupy%20roboczei%20ds.pdf [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
36 Analiza ankiety na temat polityki integracyjnej, Ministerstwo Spraw Wewntrznych i Administra-
cji, Warszawa, stycze 2011 roku http://www.forummigracyjne.org/les/171/Analiza_ankiety in-
tegracyjnej.pdf [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
czenie aktywnego uczestnictwa w tym procesie. Na przykad wojewoda
lubelski okreli pene uczestnictwo w yciu spoecznym i politycznym
jako jeden ze wskanikw integracji, podczas gdy wojewodowie z War-
szawy i odzi zwrcili uwag na znaczenie udziau imigrantw w pro-
gramach integracyjnych. Ministerstwo Spraw Zagranicznych odrzucio
moliwo asymilacji, podczas gdy jeden z wojewodw zasugerowa, e
migranci powinni zdecydowa, ktr form relacji ze spoeczestwem
przyjmujcym byliby zainteresowani. Asymilacja bya zazwyczaj uznawa-
na za nieodpowiedni dla tych imigrantw, ktrzy pochodz z innych
tradycji kulturowych lub religijnych, szczeglnie dla Czeczenw. Niekt-
rzy respondenci zauwayli, e integracja moe nastpowa po adaptacji
i moe by interesujca tylko dla czci migrantw, gdy wiele osb, ktre
niedawno przybyy do Polski, wci nie jest zainteresowanych staym po-
bytem w kraju, traktujc go jako etap poredni w drodze do bardziej rozwi-
nitych pastw. Stowarzyszenie Ormian (jedyna organizacja imigrantw
i mniejszoci, ktra odesaa ankiet) odpowiedziao, e proponowane
warianty przedstawiaj etapy dugiego procesu.
Konsultacje na szczeblu lokalnym
Podczas wywiadu szef Wydziau Spraw Cudzoziemcw w Mazowiec-
kim Urzdzie Wojewdzkim, ktry przyjmuje wikszo wnioskw o le-
galizacj pobytu, przedstawi inicjatywy majce na celu informowanie
migrantw o ich prawach oraz metody konsultacji z imigranckimi organi-
zacjami pozarzdowymi. W ramach projektu centrum informacyjnego,
finansowanego przez Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli
Pastw Trzecich, urzd zaj si niektrymi problemami rozpoznanymi
w trakcie niezalenej oceny, jak w 2009 roku przeprowadzi Instytut
Spraw Publicznych. Utworzono biuro pomocy, w ktrym umieszczono
tablice z informacjami na temat procedur w najpopularniejszych jzy-
kach (poczynajc od ukraiskiego i wietnamskiego), i przeprowadzono
seri szkole, podczas ktrych pracownicy urzdu doskonalili swoje
umiejtnoci w zakresie obsugi klienta i zwikszali wiadomoci kwestii
wielokulturowoci.
We wsppracy z organizacjami pozarzdowymi specjalizujcymi si
w dziedzinie pomocy dla imigrantw urzd zrealizowa dwie inne inicja-
tywy: telefon interwencyjny i witryn internetow (wsplnie z Polskim
Forum Migracji) oraz Centrum Informacyjne dla Cudzoziemcw (wsplnie
ze Stowarzyszeniem Interwencji Prawnej)
37
.
Dnia 12 marca 2008 roku powoano Wydzia Spraw Cudzoziemcw,
majcy na celu dotarcie do migrantw i okrelenie ich problemw, oraz
Forum cudzoziemcw jako jedn z paszczyzn wsppracy regionalnej
administracji pastwowej z organizacjami spoeczestwa obywatelskie-
go. Zdaniem dyrektora wydziau, Forum cudzoziemcw wyszo naprze-
ciw krytyce ze strony organizacji pozarzdowych, prowadzc do poprawy
systemu obsugi obcokrajowcw ubiegajcych si o legalizacj pobytu,
a take inicjujc wymian opinii i podejmowanie wsplnych dziaa su-
cych rozwizywaniu ich problemw. Wsppraca w ramach forum po-
zwolia przeama lody midzy stronami, co zaowocowao decyzj, aby
procedury i praktyki przyznawania prawa pobytu podda ocenie zespou
pozarzdowego
38
.
Partie polityczne
Tematyka imigracji nie pojawia si w programach wyborczych naj-
waniejszych partii politycznych. Program Platformy Obywatelskiej przed
wyborami parlamentarnymi w 2007 roku proponowa zamiast tego two-
rzenie zacht skaniajcych do powrotu polskich emigrantw, ktrzy po
2004 roku masowo wyjedali z kraju do innych pastw czonkowskich
Unii Europejskiej
39
. W czasie wywiadu z przedstawicielem partnera w ko-
alicji rzdowej ustalono, e Polskie Stronnictwo Ludowe podziela to prze-
konanie, koncentrujc si na moliwoci powrotu polskich emigrantw,
nie za na postrzeganiu imigrantw jako sposobu na rozwizanie potrzeb
gospodarczych kraju.
W pracy badawczej powiconej dyskusji o imigracji wrd polskich
ugrupowa parlamentarnych w latach 20012005 zauwaono, e obec-
no i aktywno cudzoziemcw nie miaa wikszego znaczenia w pro-
gramach partii politycznych. Warto podkreli, e w tym czasie adna
z dwch partii obecnie tworzcych rzd (Platforma Obywatelska i Pol-
37 Kierunki zmian w obsudze migrantw na przykadzie dziaania Wydziau Spraw Cudzoziem-
cw Mazowieckiego Urzdu Wojewdzkiego, Mazowiecki Urzd Wojewdzki, Warszawa, 29 marca
2010 roku [prezentacja].
38 I. Szewczyk, Wsppraca Wojewody Mazowieckiego z organizacjami pozarzdowymi na przy-
kadzie Forum Cudzoziemcw, Mazowiecki Urzd Wojewdzki, Warszawa, 28 stycznia 2010 roku
[prezentacja].
39 Program PO. Polska zasuguje na cud gospodarczy, Platforma Obywatelska, Warszawa 2007
http://www.platforma.org/pl/program.
skie Stronnictwo Ludowe) ani najwiksza dzi partia opozycyjna (Prawo
i Sprawiedliwo) nie przejawiay jakiegokolwiek zainteresowania tymi
kwestiami. Jedynymi partiami, ktre umieciy to zagadnienie w swoich
programach, byy ugrupowania lewicy (Sojusz Lewicy Demokratycznej)
i radykalnej prawicy (Liga Polskich Rodzin)
40
. Kwestie zwizane z party-
cypacj obywatelsk i polityczn znajduj si w gestii dwch resortw:
Ministerstwa Spraw Wewntrznych i Administracji
41
, kierowanego przez
ministra wyznaczonego przez Platform Obywatelsk (odpowiadajcego
za legalizacj pobytu i stosunki z organizacjami pozarzdowymi), oraz
Ministerstwa Pracy i Polityki Spoecznej, kierowanego przez ministra
wyznaczonego przez Polskie Stronnictwo Ludowe, mniejszego partnera
w koalicji rzdowej (odpowiedzialnego za integracj spoeczn migran-
tw). Partie polityczne s rwnie reprezentowane w komisjach parlamen-
tarnych, ktre inicjuj i opiniuj istotne przepisy Sejmowej Komisji Ad-
ministracji i Spraw Wewntrznych oraz Senackiej Komisji Praw Czowieka,
Praworzdnoci i Petycji.
Pytani politycy przyznali, e kwestia obecnoci migrantw w polskim
spoeczestwie wci ma marginalne znaczenie w debacie politycznej
w Polsce. Niemniej jednak nie zgadzali si oni na otwarto polskiej eli-
ty politycznej na udzia imigrantw w yciu politycznym oglnie rzecz
biorc, traktowali obywatelstwo jako warunek wstpny penej partycy-
pacji (byo to szczeglnie wyrane w wypadku przedstawiciela Polskiego
Stronnictwa Ludowego). Zauwaali ponadto skonno do postrzegania
imigrantw jako goci, zwaszcza wrd politykw i urzdnikw sa-
morzdowych, ktrzy jak sami twierdz wol rozwizywa lokalne
spraw samodzielnie. Politycy Platformy Obywatelskiej uznawali poziom
centralny za bardziej obiecujcy, gdy chodzi o wczenie naturalizowa-
nych migrantw do ycia politycznego, wskazujc czonkostwo w ich par-
tii naturalizowanego posa pochodzenia afrykaskiego jako dowd ich
otwartoci na partycypacj polityczn imigrantw.
W powszechnej opinii politykw, media nie zapewniaj odpowiednie-
go wizerunku imigrantw ani moliwoci zwikszenia ich udziau w yciu
politycznym, s oni rwnie zgodni, e przekaz medialny koncentruje si
na sensacyjnych wiadomociach lub indywidualnych sytuacjach, czsto
40 M. Trojanowska-Strzboszewska, Ksztatowanie si stanowisk politycznych na temat imigracji
i imigrantw w Polsce w latach 20012005, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.
41 W nowym rzdzie, sformowanym pod koniec 2011 roku, resort ten funkcjonuje jako Minister-
stwo Spraw Wewntrznych.
uwypuklajc wypadki konfliktu. Ich zdaniem, media przewanie zauwaa-
j problemy poszczeglnych migrantw (zwaszcza w zakresie procedur
legalizacji pobytu lub nakazw deportacji dotyczcych migrantw pol-
skiego pochodzenia albo majcych stae zwizki z Polsk) i wspczuj
ich losowi, nie rozpatruj jednak tej kwestii bardziej oglnie (systemowo).
Jeden z posw stwierdzi podczas wywiadu, e relacje medialne s oder-
wane od oglnych nastrojw spoecznych, media maj bowiem zagranicz-
nych wacicieli i s bardziej liberalne w tej sprawie, ni wynikaoby to
z opinii spoecznej.
Politycy dostrzegaj, e urzdy wojewdzkie, odpowiedzialne za le-
galizacj pobytu imigrantw, nie wykazuj dostatecznej aktywnoci
w udzielaniu porad cudzoziemcom zainteresowanym udziaem w dziaal-
noci spoecznej i politycznej. Jeden z respondentw stwierdzi, e urzdy
wykonuj swoje obowizki, ale nie wykraczaj poza nie. Niewielk wi-
doczno struktur pastwowych potwierdzio to, e aden z uczestnikw
sondau nie potrafi poda szczegw funkcjonowania Europejskiego
Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich jeden z nich
w ogle o nim nie sysza, a dwch innych wiedziao tylko, e taki fundusz
istnieje.
Politycy uwaali, e ich spotkania z obcokrajowcami maj znaczenie
i s podstawow form angaowania imigrantw w egzekwowanie swo-
ich praw. Wskazali nawet podnoszenie wiadomoci jako priorytetow
dziaalno Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Pastw
Trzecich i innych funduszy, uwaajc to za zacht do podejmowania
przez imigrantw indywidualnych inicjatyw w celu umocnienia swojej
pozycji na rynku pracy i w spoeczestwie, a take za niezbdny warunek
partycypacji politycznej i obywatelskiej imigrantw. Tylko jeden przed-
stawiciel Platformy Obywatelskiej uzna swoj parti za skonn do przy-
znania imigrantom praw wyborczych, podczas gdy dwaj inni politycy tego
ugrupowania potraktowali taki pogld jako zbyt pochopny.
Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich
Ostatnie badanie dotyczce skutecznoci dziaa uatwiajcych
integracj spoeczn migrantw i wczenie ich w rynek pracy, ktre s
podejmowane w Polsce w ramach europejskich programw pomocy
podkrela gwn rol, jak Europejski Fundusz na rzecz Integracji Oby-
wateli Pastw Trzecich odgrywa w zachcaniu imigrantw do udziau
w yciu publicznym i budowaniu paszczyzny komunikacji midzy pa-
stwem a migrantami
42
. Fundusz ten jest stosunkowo niewielki (dotacja
dla Polski w 2007 roku wyniosa 1209 tysicy euro, w 2009 roku wzrosa do
2159 tysicy euro, w 2011 roku miaa osign 2460 tysicy euro,
a w 2013 roku powinna wynie 3311 tysicy euro). Mimo skromnych
rodkw ramy funduszu wykraczaj poza kwestie aktywizacji rynku pracy
i podnoszenia indywidualnych umiejtnoci, ktre s typowymi dziaa-
niami wspieranymi przez znacznie wikszy Europejski Fundusz Spoecz-
ny. W badaniu zauwaono: Przed uruchomieniem EFI [Europejskiego
Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich] oraz PO Kapita
Ludzki, w Ministerstwie Pracy i Polityki Spoecznej oraz w Ministerstwie
Rozwoju Regionalnego odbyy si spotkania majce zapewni, e te dwa
programy bd komplementarne, ale nie bd si pokrywa co do obsza-
rw wsparcia. EFI wykracza poza kwestie spoecznego i gospodarczego
dobrobytu migrantw, odnoszc si do potrzeb polityki pastwa w bar-
dziej wszechstronny sposb. [...] Wiele z tych projektw, zatwierdzonych
w pierwszym konkursie z 2007 r., koncentrowao si na tworzeniu funda-
mentw krajowej polityki przyjmowania i integracji oraz na likwidowaniu
barier kulturowych midzy przybyszami a spoeczestwem kraju przyjmu-
jcego. Niektre projekty zostay opracowane tak, aby suy jako modele
dla przyszej polityki pastwa lub do budowy kompetencji stowarzysze
migrantw w zakresie angaowania si w dialog
43
.
W programach rocznych mona zauway znaczne wahania dotycz-
ce alokacji zasobw dla rnych dziaa finansowanych z Europejskiego
Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich. Ponad 90% fun-
duszy przyznanych w 2007 roku przeznaczono na dziaania skierowane
do obywateli pastw trzecich (60%) i do spoeczestwa kraju przyjmuj-
cego (18%) oraz na podtrzymywanie dialogu midzykulturowego (13%).
Do 2009roku udzia tych funduszy spad do 69%, z kolei w 2010 roku
zaplanowano przeznaczy na ten cel 54% rodkw. Coraz wiksze dofi-
nansowanie kierowano za to na budow systemu instytucjonalnego (11%
w 2009 roku i planowane 14% w 2010 roku) oraz na badania sytuacji mi-
grantw i ich potrzeb integracyjnych (14% w 2009 roku i 18% w 2010 roku).
Nowoci byo przydzielenie w 2010 roku okoo 10% rodkw na wzmoc-
42 P. Kamierkiewicz, Raport krajowy w sprawie dziaa EFS wspierajcych rynek pracy oraz inte-
gracj spoeczn migrantw i mniejszoci, Komisja Europejska, 2011 rok [materia niepublikowany].
43 Ibidem, s. 50.
nienie wsppracy midzynarodowej
44
. Bardziej szczegowe informacje
na temat rodzajw dziaalnoci finansowanych z Europejskiego Funduszu
na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich Instytucja Zarzdzajca do-
starczya za 2007 i 2008 rok. Projekty z tego wczesnego okresu rzadko doty-
czyy publicznej partycypacji. W 2007 roku wrd dziaa sucych budo-
waniu dialogu midzykulturowego dwa projekty miay na celu stworzenie
paszczyzny wsppracy przez spotkania polskich wadz z organizacjami
pozarzdowymi i stowarzyszeniami migrantw. Uznano, e gwnym ce-
lem byo przekonanie imigrantw do uczestniczenia w organizowanych
dziaaniach. W 2008 roku przyjto projekt utworzenia Krajowej Platformy
na rzecz Integracji, ktrej celem byoby uatwienie interakcji midzy mi-
grantami a instytucjami publicznymi odpowiadajcymi za wiadczenie
usug dla imigrantw
45
.
Zmian w kierunku wsparcia instytucjonalizacji stosunkw midzy mi-
grantami a organami pastwa potwierdzia w rozmowie przedstawicielka
Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich.
Jej zdaniem, fundusz mimo niewielkiej skali jest widoczny, wzbudzi
bowiem zainteresowanie zarwno ze strony organizacji pozarzdowych
pomagajcych migrantom, jak i ze strony stowarzysze imigrantw. Co
prawda wci niewielka liczba migrantw w Polsce sprawia, e kwestie
z nimi zwizane nie s jeszcze kluczowymi priorytetami w caoksztacie
dziaalnoci Ministerstwa Pracy i Polityki Spoecznej, ale fundusz odegra
wan rol, suc jako swoiste laboratorium rnych metod integracji,
z kolei, wedug oficjalnego stanowiska, jest otwarty na nowatorskie po-
mysy wnioskodawcw. Na pytanie, czy szersza dyskusja o kwestiach imi-
grantw przyczyniaby si do integracji, urzdnik pastwowy stwierdzi,
e nierealne jest oczekiwanie takiej debaty na tym etapie, ktry w po-
wszechnej opinii ekspertw i urzdnikw jest jeszcze bardzo wczesny.
44 E. Przetak, Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich na lata 2007
2013 w ramach programu oglnego Solidarno i zarzdzanie przepywami migracyjnymi, Mini-
sterstwo Pracy i Polityki Spoecznej, Warszawa 2008 http://dialog2008.p1/UserFiles/File/E_Prze-
tak.pps [dostp: 10 stycznia 2012 roku].
45 Sprawozdania kocowe z realizacji programu rocznego (EFI) za lata 2007, 2008, Instytucja
Wdraajca Programy Europejskie, Warszawa [b.r.].
Par t ycypacj a pol i t yczna i mi gr ant w i ch punkt wi dzeni a
Dziaalno organizacji pozarzdowych na rzecz migrantw i w ich imieniu
Niniejszy podrozdzia przygotowano na podstawie wywiadu z pro-
wadzon przez Polakw organizacj pozarzdow dziaajc na rzecz
obywateli pastw trzecich oraz trzech wywiadw z organizacjami imi-
granckimi, z ktrych dwie kieruj swoje dziaania do obywateli Ukrainy,
a jedna wspiera osoby pochodzce z krajw afrykaskich. Ze wzgldu na
ograniczony materia, jaki udao si zgromadzi, badanie uzupeniono
o konsultacje z ekspertami zajmujcymi si problematyk partycypacji
politycznej i obywatelskiej imigrantw.
W Polsce mamy do czynienia ze specyficzn sytuacj dotyczc sek-
tora pozarzdowego. Organizacje polskie zajmujce si problematyk
migracyjn duo aktywniej ni organizacje imigranckie angauj si
w reprezentowanie interesw imigrantw przy okazji tworzenia polityki
migracyjnej oraz w dziaania na rzecz ich aktywizacji. Jednoczenie wiele
z nich zajmuje si badaniami w obszarze migracji i podnoszeniem wia-
domoci spoeczestwa. Z kolei organizacje imigranckie koncentruj si
na bezporedniej pomocy prawnej i rzeczowej, organizuj ponadto rne
wydarzenia kulturalne skierowane do mniejszoci i spoeczestwa przyj-
mujcego.
Organizacje polskie nie maj konkretnie okrelonej grupy docelo-
wej wrd obywateli pastw trzecich, wiele z nich skupia si jednak na
uchodcach, midzy innymi ze wzgldu na specyfik i potrzeby tej grupy.
Wsppracuj one z migrantami na zasadzie wolontariatu, ich pracownicy
s jednak gwnie obywatelami polskimi.
Wikszo organizacji imigranckich zostao w Polsce zarejestrowa-
nych wzgldnie niedawno, wczeniej funkcjonoway one na zasadach nie-
formalnych. W wypadku tych podmiotw mona zaobserwowa wiksz
specjalizacj, czyli dziaanie na rzecz swojej grupy narodowociowej, na
przykad wietnamskiej czy ukraiskiej.
Oglna ocena efektywnoci wasnych dziaa jest pozytywna badani
przywouj wiele przedsiwzi sucych uwraliwieniu spoeczestwa
przyjmujcego na zjawisko migracji, a take petycje i happeningi (na przy-
kad dotyczce legalizacji pobytu) oraz udzia w debatach publicznych.
Dziaania te, jak podkrelaj liderzy badanych organizacji, maj najcz-
ciej charakter spoeczny, bez angaowania rodkw finansowych.
Dowiadczenia z Europejskim Funduszem na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich
i ocena jego skutecznoci
Jedna z badanych organizacji imigranckich samodzielnie prowadzia
grant wspfinansowany ze rodkw Europejskiego Funduszu na rzecz
Integracji Obywateli Pastw Trzecich, druga uczestniczya w projekcie na
zasadzie inicjatywy spoecznej. Co prawda dziaania te dotyczyy bezpo-
rednio partycypacji politycznej i obywatelskiej, ale w wypadku organi-
zacji wspierajcej imigrantw z Afryki sam projekt znacznie zwikszy jej
potencja w zakresie reprezentowania interesw grupy docelowej.
Najczciej przywoywanym pozytywnym przykadem dziaania ak-
tywizujcego imigrantw by projekt Midzynarodowej Organizacji do
spraw Migracji Aktywni i kompetentni. Migranci w spoeczestwie oby-
watelskim, finansowany w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz In-
tegracji Obywateli Pastw Trzecich, ktry mia ma celu budowanie kom-
petencji organizacji zrzeszajcych imigrantw w zakresie funkcjonowania
spoeczestwa obywatelskiego, gwnie przez cykl seminariw i warszta-
tw. Dziki wsparciu Midzynarodowej Organizacji do spraw Migracji uda-
o si zaoy kilka organizacji imigranckich.
W opinii ekspertw zajmujcych si ewaluacj Europejskiego Fun-
duszu na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trzecich, wikszo projek-
tw realizowanych przez organizacje imigranckie (ormiaskie, chiskie
i wietnamskie) ma w swoich zaoeniach zwikszenie partycypacji obywa-
telskiej. Nie chodzi tutaj o tworzenie koalicji czy grup lobbingowych, co
byoby, zdaniem ekspertw, przedwczesne, ale raczej o wsparcie w wycho-
dzeniu z wasnej grupy mniejszociowej i uczestnictwo w yciu lokalnym.
Organizacje imigranckie nie wypracoway usystematyzowanej formy
konsultowania swojej grupy docelowej. Jak powiedziaa jedna z badanych,
to si dzieje na bieco, przez kontakt bezporedni. Pracownicy jednej
organizacji sami aktywnie wychodz do swojej grupy docelowej, stara-
j si nawizywa kontakty z migrantami, na przykad na targowiskach.
Prbowano rwnie wprowadzi bardziej sformalizowane formy konsul-
tacji problemw z imigrantami z Afryki. Podczas spotka opracowywano
analiz potrzeb i moliwe rozwizania najczstszych problemw. Oglna
ocena tego typu przedsiwzi nie wypada jednak, w opinii przedstawi-
cieli organizacji imigranckich, pozytywnie. Jak stwierdzia prezes jednej
organizacji: Nie maj zaufania i dla nich nie jest to priorytet dla nich
najwaniejsza jest praca. To si sprowadza do rozmw z pojedynczymi
osobami, ktre s bardziej zaangaowane i wicej z siebie daj.
Na niewielk liczb organizacji imigranckich wpywaj, wedug ba-
danych, rne czynniki, zwizane zarwno ze specyfik pracy w trzecim
sektorze, jak i z pozycj imigrantw w Polsce. Praca w organizacji zostaa
okrelona jako bardzo cika, przede wszystkim ze wzgldu na niedobr
rodkw finansowych, wymagajca zainwestowania wiele energii i wy-
trwaoci [...], ludzi na to nie sta. W wypadku imigrantw skomplikowa-
na sytuacja prawna zwizana z legalizacj pobytu dodatkowo utrudnia
prowadzenie organizacji pozarzdowej. Dochodzi do tego rwnie nie-
pewna sytuacja na rynku pracy. W rezultacie liderzy pozostaj nieformal-
nymi liderami, a dziaania wielu organizacji maj charakter wolontariacki,
realizowany w czasie wolnym od pracy. Trudno zatem przerwa bdne
koo nie majc staego finansowania, imigranci nie mog powici cae-
go czasu na dziaalno organizacji, co przekada si na niewielk skutecz-
no w zdobywaniu funduszy, nisk efektywno i sab profesjonalizacj
prowadzonych dziaa. W konsekwencji rodowisko migracyjne nie jest
skonsolidowane, kady dziaa we wasnym zakresie i trudno zbudowa
jakkolwiek platform wsppracy.
Zainteresowanie partycypacj polityczn i przeszkody w jej osiganiu
W opinii badanych organizacji, polskie wadze nie widz potrzeby ak-
tywizowania spoecznoci imigranckiej nie s zainteresowane kwestia-
mi zwizanymi z integracj, a jedynie polityk migracyjn w wymiarze
dostpu do rynku pracy czy kontroli granic. Podkrelaj jednak, e coraz
czciej prowadzi si konsultacje z trzecim sektorem, w tym z organiza-
cjami imigranckimi. Podczas wywiadw przywoywano przykady spotka
w Ministerstwie Pracy i Polityki Spoecznej, na Forum cudzoziemcw czy
w ramach pracy nad projektem Warszawa wielokulturowa. W opinii re-
spondentw, potrzeba jednak jeszcze wiele pracy, aby taka forma dialogu
przynosia wymierne rezultaty. Jak stwierdzi jeden z badanych: Oni ocze-
kuj od nas, ebymy my poszli do nich, bo nas nie szukaj politycy, i jeli
szukasz, jeli spotkasz... to moje dowiadczenie jest z nimi pozytywne.
Relacje z partiami politycznymi
Ze wzgldu na cakowite wykluczenie imigrantw (obywateli pastw
trzecich) z udziau w wyborach, ocena otwartoci partii politycznych na
partycypacj polityczn jest bardzo ograniczona. Oglnie najbardziej
otwarty na kwestie migracyjne jest, w opinii imigrantw, Sojusz Lewicy
Demokratycznej, w dalszej kolejnoci wymienia si Platform Obywatel-
sk: Na pewno SLD jest bardziej otwarte [ni Prawo i Sprawiedliwo], to
jest elita, ktra jest bardziej tolerancyjna ni inne. Ale PO te jest parti
liberaln, ktra te jest otwarta, My mwimy, e PiS jest troch bardziej
zamknity, ale ja myl, e albo nie byo czasu z nimi porozmawia, albo
przedstawi im jakiego programu, ktry chcemy realizowa. Politycy
z korzeniami ukraiskimi spotykaj si z imigrantami z Ukrainy. Rwnie
kancelaria prezydenta coraz bardziej jest zainteresowana tematyk mi-
gracyjn.
Podczas wywiadw przywoano jedno spotkanie z imigrantami zorga-
nizowane przez parti polityczn. Jego celem (wedug treci zaproszenia)
miao by nawizanie kontaktu z mniejszoci imigranck i zaprezentowa-
nie kandydatowi Sojuszu Lewicy Demokratycznej na prezydenta najwa-
niejszych problemw, z jakimi obcokrajowcy spotykaj si w Polsce. Samo
zorganizowanie spotkania zostao przez badanych ocenione pozytywnie,
cho jak zauwayli uczestnicy politycy nie byli wystarczajco obeznani
z tematyk migracyjn. Jak stwierdzia jedna z respondentek: Nie wiado-
mo, dlaczego odbyo si to spotkanie. Chyba e chcieli wyglda jak partia
nowoczesna, europejska. Powierzchowny stosunek do problematyki mi-
gracyjnej dostrzegaj rwnie eksperci, wedug ktrych tego typu zachowa-
nia s bezrefleksyjnym powielaniem dziaa europejskich. Inny pozytywny
przykad podany przez imigrantw to dialog z wadzami lokalnymi w jednej
z podwarszawskich miejscowoci, w ktrej mieszka wielu Ukraicw.
W opinii badanych, wikszy udzia imigrantw w yciu publicznym
jest konieczny. Dialog i spotkania to bardzo efektywne formy partycypa-
cji, umoliwiaj bowiem poznanie nie tylko opinii innych osb, ale take
siebie nawzajem. Co wicej, cz imigrantw powinna dysponowa pra-
wem wyborczym (czynnym lub biernym), przynajmniej na poziomie lokal-
nym. Udzia imigrantw w wyborach lokalnych zmusiby bowiem partie
do zwrcenia uwagi na sprawy tej grupy. Prawo do gosowania powin-
ny otrzyma, w opinii badanych, osoby z odpowiednio dugim pobytem
w Polsce, ktre rozumiej polsk rzeczywisto.
Alternatywne rozwizanie to wsparcie sektora pozarzdowego, tak
aby mona byo efektywnie dziaa na rzecz swojej grupy mniejszocio-
wej. Organizacje imigranckie powinny, zdaniem badanych, mie uatwio-
ny sposb dostp do rodkw finansowych, porwnywalny z tym, jaki
maj organizacje mniejszoci etnicznych i narodowych w Polsce. Wtedy
bowiem gos imigrantw byby syszalny: Celem jest to, eby wnie gos,
ktry mgby mwi za siebie w takich debatach, jak o tym, czy sowo
murzyn jest w porzdku. [...] Tych gosw nie sycha. [...] Dopki nie
zabierze gosu osoba, ktrej rzeczywicie to dotyczy, dopty dyskusja jest
bezsensowna, tzn. ona jest abstrakcyjna, teoretyczna.
Polskie urzdy, w opinii imigrantw, nie wywizuj si w wystarcza-
jcym stopniu z informowania na temat warunkw pobytu i pracy Pol-
sce. Dotyczy to rwnie udzielania informacji na temat obywatelstwa, co
pozwalaoby imigrantom odpowiednio zaplanowa swj pobyt w Polsce.
Dlatego, zdaniem jednej z badanych, czasem im umyka moliwo statu-
su z lepszymi prawami. Nie ma adnych form doradztwa dugookresowe-
go na temat planw danej osoby w Polsce.
Migranci w debacie w mediach
Przekaz medialny na temat migracji koncentruje si na skrajnych,
kryzysowych wtkach, takich jak problemy z legalizacj pobytu. Wszyscy
uczestnicy badania podkrelali jednak, e obraz imigranta staje si coraz
bardziej obiektywny, co potwierdzaj rwnie wyniki badania na temat
wizerunku obcokrajowcw na amach polskiej prasy (66% analizowanych
tekstw z 2009 roku miao charakter neutralny).
Wedug badanych, wtki zwizane z partycypacj polityczn i spoecz-
n nie pojawiaj si w przekazie medialnym. Jak podsumowa to jeden
z imigrantw: Czy kiedykolwiek politycy, partia albo kandydaci na prezy-
denta przedstawili, co chc robi z migrantami? Nie ma [tego problemu],
[...] imigranci nie istniej. Najliczniejsze przekazy medialne, w ktrych po-
jawiali si obcokrajowcy, dotyczyy sportu. Inn wan grup tematw
byo nastawienie pastwa i spoeczestwa do przybyszw. Tutaj cudzo-
ziemcy czsto byli ofiarami niezrozumiaych, skomplikowanych, a czasem
bezsensownych procedur biurokratycznych albo przestpstw, najczciej
na tle rasistowskim
46
.
Bi bl i ogr af i a
Publikacje
Analiza ankiety na temat polityki integracyjnej, Ministerstwo Spraw We-
wntrznych i Administracji, Warszawa, stycze 2011 roku http://
www.forummigracyjne.org/files/171/Analiza_ankiety integracyjnej.
pdf.
Babis P., Integracja imigrantw w Polsce, Ministerstwo Pracy i Polityki Spo-
ecznej, Warszawa http://www.slovo21.cz/prilohy/PaulinBabis_Inte-
gration_of_immigrants_in_Poland-ost.pdf.
Bodnar A., Pity raport Komisji Europejskiej o obywatelstwie UE koniecz-
no zmiany ustawy o partiach politycznych, 23 czerwca 2008 roku
http://www.prawaczlowieka.edu.pl/index.php?dok=e794a80eb1091
62d579df51db6d52e223bb0e9be-d3.
European Fortress? The Future of European Union migration policy
http://www.demoseuropa.eu/index.php?option=com_content&view
=article&id=614&Itemid=130.
Grczewska-Ivanova E., Rejestracja stowarzysze sprzeczna z prawem
Unii, Gazeta Prawna, 27 kwietnia 2009 roku.
Huddleston T., Niessen J., Chaoimh E.N., White E., Migrant Integration Poli-
cy Index III, British Council and Migration Policy Group, Brussels 2011.
Izdebski H., Prawne warunki funkcjonowania stowarzysze w Polsce. Pro-
pozycje zmian legislacyjnych, Opinie i Ekspertyzy (OE-101), Biuro In-
formacji i Dokumentacji, Kancelaria Senatu Rzeczypospolitej Polskiej,
stycze 2009 roku http://www.isp.org.pl/kompas/files/izdebski.doc.
Jwiak I., Konieczna-Saamantin J., Tudorowski M., Bez cudzoziemcw by-
libymy ubosi. Wizerunek obcokrajowcw na amach polskiej prasy,
Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.
Kamierkiewicz P., Raport krajowy w sprawie dziaa EFS wspierajcych
rynek pracy oraz integracj spoeczn migrantw i mniejszoci, Komi-
sja Europejska, 2011 rok [materia niepublikowany].
46 I. Jwiak, J. Konieczna-Saamantin, M. Tudorowski, Bez cudzoziemcw bylibymy ubosi. Wi-
zerunek obcokrajowcw na amach polskiej prasy, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.
Nowa polityka migracyjna Polski, Ministerstwo Spraw Wewntrznych i Ad-
ministracji, Warszawa, 6 kwietnia 2011 roku http://www.mswia.gov.
pl/portal/pl72/9071/Nowa_polityka migracyjna Polski.html.
Pawlak M., Stanowisko w sprawie opublikowanego w dniu 24 lutego
2011 roku projektu zaoe do projektu ustawy o cudzoziemcach w ra-
mach konsultacji spoecznych, 14 marca 2011 roku http://grafitstu-
dio.pl/praktyki-integracii/images/stories/aktualnosci/110314%20-%20
pismo%20do%20mswia.pdf.
Prus M., Strategia migracyjna dla Polski: stan prac, wyzwania, Minister-
stwo Spraw Wewntrznych i Administracji, Warszawa, 23 listopada
2009 roku.
Przetak E., Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Pastw Trze-
cich na lata 20072013 w ramach programu oglnego Solidarno
i zarzdzanie przepywami migracyjnymi, Ministerstwo Pracy i Po-
lityki Spoecznej, Warszawa 2008 http://dialog2008.p1/UserFiles/
File/E_Przetak.pps.
Rada Europejska, Program sztokholmski otwarta i bezpieczna Europa dla
dobra i ochrony obywateli, 2010/C 115/01.
Strategia polityki spoecznej na lata 20072013, Ministerstwo Pracy i Poli-
tyki Spoecznej, Warszawa 2005.
Strategia Rozwoju Kraju 20072015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego,
Warszawa, listopad 2006 roku http://bip.mrr.gov.pl/Strategia%20Roz-
woiu%20Kraiu/Documents/41cc229de0f54a0fb792714f5a362120SRkw
angielska0607.zip.
Trojanowska-Strzboszewska M., Ksztatowanie si stanowisk politycz-
nych na temat imigracji i imigrantw w Polsce w latach 20012005,
Zaoenia aktualizacji Strategii Rozwoju Kraju 20072015 http://www.
mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/poziom_krajowy/strategia_rozwo-
ju_kraju_2007_2015/Documents/Zalozenia_aktualizacji_SRK_przyje-
te_przez_RM_30_grudnia_2008r.pdf.
Akty prawne
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku http://
www.senat.gov.pl/o-senacie/senat-wspolczesny/wybrane-akty-praw-
ne/konstytucja.
Konwencja w sprawie udziau cudzoziemcw w yciu publicznym na
szczeblu lokalnym z dnia 5 lutego 1992 roku http://conventions.coe.
int/Treaty/en/Treaties/Html/144.htm.
Projekt ustawy o stowarzyszeniach, druk senacki nr 1028 http://www.
senat.gov.pl/k7/dok/dr/1000/1028w.pdf.
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach (Dz.U. z 1991 r., Nr 46,
poz. 203).
Ustawa z dnia 23 maja 1991 roku o zwizkach zawodowych (Dz.U. z 2001r.,
Nr 79, poz. 854).
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U.
z 1989 r., Nr 20, poz. 104; Dz.U. z 1990 r., Nr 14, poz. 86).
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad
powiatw i sejmikw wojewdztw (Dz.U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190).
Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 roku Ordynacja wyborcza do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.
z 2007 r., Nr 190, poz. 1360).
Internet
http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=14
4&CM=2&DF=6/14/2009&CL=ENG
http://www.mazowieckie.pl/portal/en/25/22/Contact.html
Fidele Mutwarasibo
DIVERSITY IN EUROPE: THE CHALLENGE OF DEALING WITH THIRD COUNTRY
NATIONALS POLITICAL PARTICIPATION
I nt r oduct i on
Diversity is the norm in many European Cities and towns. However,
this diversity has not been reflected in political institutions so far. This
is at the heart of the debate on the political rights of migrants who live
among us. This paper explores the policy framework of migrants political
integration. International policy and legal instruments promoting
political integration are also discussed. The paper, furthermore, explores
the arguments for and against migrants voting rights. Discussions on this
issue are lively and, unsurprisingly, the courts have also become involved
in them when asked to clarify the legality or otherwise of migrants voting
rights.
The continuum of political participation is also explored in detail
by focusing on both the participation through electoral processes in
countries where it is possible to do so and the non-electoral political
participation in various European countries. Case studies on the Republic
of Ireland and the Bologna Foreign Citizens Council are discussed in the
paper. The Irish case study has been included in order to demonstrate, in
practical terms, the implications of affording migrants the right to vote
in local elections. The Bologna case study, on the other hand, highlights
a practical way to deal with issues pertaining to migrants political
inclusion in countries where they dont have voting rights.
Pol i cy Fr amewor k f or Mi gr ant s Pol i t i cal I nt egr at i on
There are a number of international instruments that highlight
the need for migrants political inclusion and representation. These
include the 1948 Universal Declaration on Human Rights. Article 21(1)
of the Declaration states that every one has the right to take part in
the government of his/her country, directly or through freely chosen
representatives. The civil and political rights of migrant workers are
also covered in Articles 11; 12; 13; 14; 15; 16.1, .2, .4 and .8; 17; 18; 22; 25;
27; and 31 of the International Convention on the Protection of All the
Rights of Migrant Workers and Members of Their Families. Closer to
home, in 1992, the Council of Europe adopted the Convention on the
Participation of Foreigners in Public Life at the Local Level, with the aim
of encouraging active participation of foreign residents in the life of the
local community. Article 6 recommends granting foreign residents the
right to vote and stand for election in local authority elections after five
years of residence. However, Member States can restrict voting rights
and can stipulate shorter periods of residence. As at 19 May 2006, only 11
Member States had signed the Convention, with a mere eight ratifying it
(NGO Network of Integration Focal Points, 2007). Furthermore, the ninth
European Union Common Basic Principle on Integration states that the
participation of immigrants in democratic process and in the formulation
of the integration policies and measures, especially at the local level,
supports their integration (Council of the European Union, 2004).
Within the European context, it is important to differentiate between
the voting rights of EU nationals living in other EU Member States and
non-EU nationals (commonly known as Third Country Nationals) living in
EU Member States. The Maastricht Treaty granted voting rights to Non-
National EU Citizens. Article 8(b) of the TEU [Treaty on European Union]
in its sub-section 1 provides citizens and representative associations
with, among other things, the opportunity to make known and publicly
exchange their views in all areas of Union action. Embedded in these civic
and political rights is the provision for European citizens residing in other
Member States to vote and stand in European and local elections, under
the same conditions as the nationals of those countries (Vintila, 2012 p.5).
Baubck argues that [t]he case for external voting rights is particularly
strong in the EU for three reasons. First, because it can be linked to the
core of EU citizenship, which is right of free movement; second, because
it respects the principle that EU citizenship is derived from Member State
nationality rather than from residence; and third because [it ensures that]
free movers will not lose their indirect representation in EU legislation
through the vote of their national government in the Council (Baubck,
2012, p. 59).
41 Diversity in Europe: The challenge of dealing with third country nationals...
The debate on the voting rights of foreign residents has even gone
before the courts for clarification and legal interpretation. In 1990, the
German Constitutional Court declared the local voting rights legislation
of certain federal states (Lnder) to be unconstitutional. The Court argued
that the constitutional clause granting voting rights to the German people
had to be interpreted as covering only persons with German nationality
(judgement of 13 October 1990. BVerfGE 8 3: 37). The Constitutional Court of
Austria handed down a similar judgement in 2004 (Verfassungsgerichtshof
30 June 2004. C118/03) [these cases were not limited to Germany and
Austria]. In 1992, the French Constitutional Council held that it would be
contrary to the Constitution to extend voting rights to non-nationals
(Groenendijk, 2008 p. 5).
Debat es on Mi gr ant s Pol i t i cal I ncl usi on i n Recei vi ng count r i es
Debates on the merits of political participation of foreigners have not
been limited to international conventions, civil society, policy makers and
courts. In 2006, the newspaper Le Monde reported that residents of Saint-
Denis (France) were in favour of extending voting rights to foreigners. In
a non-legally binding local referendum on migrants right to vote in the
local elections held on March 26
th
, 2006, 64.11% of Saint-Denis residents
approved the motion. In the same year, in South Korea, for the first time,
foreigners who had lived in the country for three years or more after
acquiring permanent residence participated in the local elections (Rahn,
2006). In Italy, ANSA (2006) reported that the government was studying
a proposal to extend voting rights in the local elections to migrants.
The city of Rome took the leap and organised elections for its migrant
population to vote for migrant representatives to act as their city and
district representatives. Four non-voting seats on the Rome City Council
were earmarked for representatives of Africa, Asia, Latin America and
Eastern Europe (Associated Press, 2004).
Opponents of extending voting rights to migrants argue that allowing
migrants to vote would remove the incentive to become a citizen and
hence obtain voting rights. Proponents of migrants voting rights suggest
that voting rights promote civic education and participation among the
migrant communities. The main arguments for extending voting rights
to resident foreigners include: no taxation without participation; equal
treatment over time; more political participation of the whole society;
immigrants are permanent members of society; and pathways to
citizenship (Groenendijk, 2008 p. 5). Opponents of extending the right to
vote to foreign residents have raised the following points: voting rights
should be an earned privilege and foreign influence and ethnic parties
should be prevented; immigrants should not disturb power relations;
the possibility of the domino effect should be taken into account and
naturalisation should be encouraged instead (Groenendijk, 2008 p. 5).
Other arguments put forward by those who oppose migrants voting
rights include: the loyalty question; lack of preparation for voting and the
possibility of electoral fraud (Hayduk and Wucker, 2004).
In some European countries, the political elites have welcomed
migrants into the political system because political integration
ensures better information about the policy preferences of ethnic
groups (Fennema & Tillie, 1999, p. 704). It is argued that early and
active participation of migrants in decisions concerning their lives is
critical; a well-established dialogue with authorities and civil society
at all levels will ensure mutual respect and understanding and help all
concerned to live up to their responsibilities (Society for International
Development-Netherlands Chapter, 2002, p. 7). There is no doubt that
migrants participation in local elections helps to strengthen their trust
and confidence in the political system of their country of residence.
The extension of voting rights in local elections to migrants offers an
incentive for involvement in local communities, and also promotes
inclusiveness among the wider society. It is argued that participation
in the political processes is one of the most important elements of active
citizenship. Political participation of immigrants provides opportunities
for integration and should be supported in its different forms, including
acquisition of nationality, local electoral rights and consultative
structures (Niessen & Huddleston, 2004, p. 40). Integration is about
learning how to deal with competing interests; it requires a framework
that allows all voices to be heard, not only the loudest ones.
Mi gr ant s Pol i t i cal Par t i ci pat i on Thr ough El ect or al Pol i t i cs
Within the European context, 17 [Member States] allow some
categories of resident non-nationals to participate in local elections
These states are Belgium, Denmark, Estonia, Finland, Hungary, Ireland,
Lithuania, Luxembourg, the Netherlands, Norway, Portugal, Slovakia,
Slovenia, Spain, Sweden, six cantons in Switzerland and the United
Kingdom. Eight of these states (Denmark, Hungary, Norway, Portugal,
Slovakia, Sweden, six cantons in Switzerland, and the United Kingdom)
allow non-nationals (EU nationals and third country nationals) to vote
in elections for regional or national representative bodies. Five of these
17 states (Belgium, Estonia, Hungary, Luxembourg, and Slovenia), do
not allow third-country nationals to stand as candidates in municipal
elections (Groenendijk, 2008 p. 3-4). Details on political rights of foreigners
can be found in Table 1 below.
Fifteen European Union Member States allow foreign nationals to
vote in local elections. These are: Belgium, Estonia, Denmark, Finland,
Hungary, Ireland, Lithuania, Luxemburg, the Netherlands, Portugal,
Slovakia, Slovenia, Spain, Sweden and the United Kingdom. Seven of
these (Denmark, Hungary, Portugal, Slovakia, Sweden and the United
Kingdom) allow non-nationals (EU and third-country nationals) to vote in
regional elections. Some of the countries allowing participation in local
elections impose a residency condition. In Denmark, Estonia, Portugal and
Sweden, migrants are required to fulfil a three-year residency condition.
In Belgium, Luxemburg and the Netherlands, the residency condition is
five years. The United Kingdom does not impose a residency condition.
Moreover, EU and Commonwealth Citizens living in the United Kingdom
are specifically named as eligible voters. Similarly, the Czech Republic,
Malta, Portugal and Spain apply a reciprocity condition. In terms of the
right to stand as candidates in elections, Belgium, Estonia, Hungary,
Luxembourg and Slovenia do not allow third country nationals to stand
in municipal elections. Austria, Bulgaria, Cyprus, Czech Republic, France,
Germany, Greece, Italy, Latvia, Malta, Poland and Romania do not allow
migrants to participate in local elections. The constitutional law of the
Czech Republic, Italy and Malta permits non-nationals to vote, but the
necessary national legislation or international agreements have yet to
be adopted, preventing migrants from participating in local elections
(Groenendijk, 2008, pp. 3-5).
According to Groenendijk (2008 p. 5-6), in terms of registration on
the electoral register and eligibility, there are variations. In Ireland and
the UK, a simple registration process similar to that used by citizens is
sufficient. In Belgium, non-citizens have to make an application and sign a
declaration pledging respect for the Belgian Constitution and legislation.
Estonia, Hungary, Slovakia and Slovenia require more than just simple
residence: only third country nationals with permanent residence have
voting rights. The Czech Republic, Malta, Portugal and Spain apply the
reciprocity condition. The Czech Republic and Malta have no agreement
with third countries and in the case of Spain, Norway is the only non-EU
member state with the relevant arrangement. Portugal, on the other
hand, has concluded agreements with many countries outside the
European Union.
Polity/Year Eligibility
Belgium (2004) Local elections
Austria (2002) Local elections in Vienna
European Union (1992) Reciprocal local and European parliament elections
for all member nations
Barbados (1990) Citizens of British Commonwealth can vote in national
elections
Hungary (1990) Local elections for permanent residents
Chile (1989) Local and national elections
Iceland (1986) Nordic Union citizens can vote in local elections
Spain (1985) Local elections
Venezuela (1983) 10-year residents can vote in local and state elections
Finland (1979) Nordic Union can vote in local elections (expanded
in 1991 to all four-year residents)
Netherlands (1979) Local elections in Rotterdam (expanded nationwide
in 1985)
Norway (1978) Local elections for Nordic Union (expanded in 1995
to three-year residents)
Denmark (1977) Local elections for Nordic Union (expanded in 1981
to all foreign residents)
Portugal (1976) National and some local elections (expanded in 1997
to all foreign residents)
Sweden (1975) Local and regional elections, plus some national
referenda
New Zealand (1975) Local and national elections
Ireland (1963) Local elections (expanded in 1985 to remove six-month
residency requirement and to allow British citizens
a national vote)
Uruguay (1952) National elections for 15-year residents
Israel (1950) Local elections for Jewish residents only
United Kingdom (1948) National elections for Commonwealth and Irish citizens
Switzerland (1849) Five-year residents in Neuchatel canton (expanded in
1979 to include 10-year residents in Jura canton)
Table 1:
Non-Citizens voting rights
Source: the Immigrant
Voting Project see
Hayduk and Wucker, 2004
Case Study: Republic of Ireland
In Ireland, the provision of voting rights to non-nationals reflects a
belief in the importance of local integration. According to the Electoral Act
of 1992 (Part II, section 10), a person shall be entitled to be registered as a
local government elector in a local electoral area if he/she has reached the
age of eighteen years and he/she was, on the qualifying date, ordinarily
resident in that area (see Table 1). It should be noted that provisions for
the participation of foreign nationals in local elections have existed in
Ireland since 1963. Voting rights in Ireland are covered in detail in Table
2 below.
Election Eligibility
General Elections Irish and UK Citizens
Seanad Elections Graduates of Trinity College Dublin and the
National University of Ireland (NUI), Outgoing
Seanad, Incoming Dil, Members of County
Councils
Local Elections All those who are ordinarily resident in the Irish
State of any Nationality
Referenda and Presidential
Elections
Irish Citizens only
European Elections EU Nationals
As highlighted in Table 1 above, the extension of voting rights to
migrants in Ireland dates as far back as 1963; the issue gained prominence
following the Irish inward immigration experience that became a
prominent feature of the economic boom that started in the mid-1990s.
Initially, it was the migrants themselves and a few NGOs that mobilised
the migrants and encouraged them to participate in local elections.
Moreover, between the 2004 and 2009 local elections, other actors joined
the campaign to encourage the political participation of migrants. The
Migrant Voters Campaign initiated by the Integration Office of Dublin
City Council, launched in 2008, was aimed at raising awareness among
migrants of their voting rights, the need to register to vote and how to
vote on the day of elections (Dublin City Council, 2008). In the run-up to
the 2009 local elections, the Ceann Comhairle (Speaker of the Parliament),
John ODonoghue, and the Minister for Integration, John Curran, hosted
fourteen candidates from nine countries, including Nigeria, Russia,
Table 2:
Voting Rights in the
Republic of Ireland
Source: Mutwarasibo
& McCarthy (2002);
Kenny (2003)
Colombia, South Africa and Zimbabwe for a seminar on the importance
of immigrant participation in politics (MacCormaic, 2009). In his address,
John ODonoghue argued, it is also important that [ethnic minorities]
views and opinions are aired and their needs addressed and commended
the fact that migrants were taking an active role in politics in Ireland. He
went on to say, the decision to stand for election should serve as an
example and encouragement to those from other countries who come to
live in Ireland (MacCormaic, 2009).
Over 40 candidates with migrant backgrounds stood in the 2009 local
elections. The majority stood as political party candidates: Fianna Fil (9);
Fine Gael (8); Labour (4) and the Green Party (8). Eight candidates stood
independent of political parties. Migrant candidates came from a wide
range of countries of origin including: Nigeria (14), India (1), Poland (8),
Russia (2), Colombia (1), Pakistan (1), Lithuania (2), Latvia (2), Zimbabwe
(1), USA (1), Moldova (1), Netherlands (1), Congo DRC (1) and South Africa
(1). Only one in ten migrant candidates was successful compared to
one in three for the established population candidates (Mutwarasibo,
2009). In one constituency in West Dublin, three Nigerian candidates ran,
preventing any of the migrant candidates from receiving enough votes for
victory. Idowu Sulyman Olafimihan stood for Fianna Fil, Adeola Ogunsina
for Fine Gael, and Ingatius Okafor stood as an independent candidate. It is
reasonable to assume that Nigerians who voted for candidates of Nigerian
backgrounds as their first preference gave secondary priority to other
candidates with the same political affiliation as their preferred candidate.
Proportional representation means that in a multiple seat constituency,
a voter can indicate her/his first and subsequent choices. Those who
reach the quota are elected automatically and the votes of those who
score lowest are distributed to the remaining candidates until the quota is
reached. The cross-transfer of votes helps those with reasonable scores in
the first preference count. In the case of the three candidates of Nigerian
extraction, their first preference vote did not give them the opportunity to
benefit from the tally of second, third and subsequent preferences.
The work of immigrant organisations between the 2004 and 2009 local
elections effectively encouraged political parties to engage with migrants
in preparation for the 2009 local elections (for details see Mutwarasibo
2012). As a result, most of the migrant candidates ran as members of
political parties in the 2009 local elections. Fine Gael and Fianna Fil went
as far as recruiting Polish migrants to help them reach out to migrant
communities.
Migrants have been involved in a continuum of civic and political
participation that involves electoral and non-electoral political
practices (Mutwarasibo, 2010). Conventional (electoral) politics includes
involvement in political parties activities, voting, canvassing, distributing
campaign material, standing for elections and so forth. Infra-politics
(non-electoral), on the other hand, includes protests, demonstrations,
sit-ins, hunger strikes, boycotts, trade union politics, pressure groups, the
direct mobilisation of ethnic communities, humanitarian movements,
environmentalist movements, neighbourhood committees and
customers associations, among others. Infra-politics is particularly
relevant in Ireland because politics is dominated by local politics and
clientelism. Local politics underpin politics both at the local level and at
the national level. The use of proportional representation ensures that
even within the political parties there is competition at the local level. The
uniqueness of the Irish political scene may explain why Taiwo Matthew
and Rotimi Adebari were elected to the local town council in Ennis and
Portlaoise respectively in 2004, having lived in Ireland for four years.
In June 2007, his fellow town councillors elected Rotimi Adebari to the
position of mayor long before he acquired Irish citizenship. His election
did not follow the model of migrant political participation observed
by Zappala (1999) in Australia. His research revealed that political
representation of migrants in mainstream institutions can take up to
twenty years due to the challenges of initial survival and settlement, and
the amount of time it takes to fulfil the requirements to apply and acquire
citizenship through naturalisation.
Mi gr ant s Pol i t i cal par t i ci pat i on Thr ough Non-El ect or al Pol i t i cs
The European Inclusion Index suggests that institutions across
Europe have failed to keep up with the growing diversity of their societies
(Leonard & Griffith, 2003). According to Rudiger and Spencer (2003), special
consultation mechanisms for minorities ranging from engaging the
minority ethnic voluntary sector to electing or appointing individuals as
community representatives to advisory or decision-making roles have
been put in place across the EU. Many of these consultative bodies have
held only advisory roles and this has proved to be somewhat frustrating
to the participants. In order to move forward, consultations must
address the needs of minorities and not merely those of decision-makers.
In some countries, advisory councils have been established, in which
representatives of various ethnic minorities participate and an attempt is
made to register the preferences of ethnic groups (Finnema & Tillie, 1999,
p. 704). In multi-ethnic societies, it is appropriate to give all members of
society a say in how the country is run. Migrant networks and mainstream
NGOs providing services to migrants are important for the individuals
within the groups and for integration activities, bridging the gap between
immigrants and wider society (Penninx, 2006, p. 129). Ethnic minorities
can work directly with politicians; they can do so through intermediaries
or so-called alternative facilitators (Zappala 1998). Alternative
facilitators are people who emerge from the natural processes of ethnic
communities, and generally play a type of leadership role within their
communities because of business or professional success (Zappala,
1998, p. 693 as cited in Jupp et al., 1989, p. 5). Historically, trade unions
have also been active in advocating the rights of migrants. According to
Martiniello, immigrant presence in unions is an older and better-known
phenomenon (2005, p. 12). Migrant interests have been represented
in civil society in Ireland since the late 1990s. Non-electoral political
participation and representation is important, but political participation
through the electoral process brings migrants into mainstream political
institutions and decision-making circles.
Participation of migrants in policy making and public debate is not
limited to the ability to participate in elections. The 1992 Council of
Europe Convention gives a list of options open to governments to consult
foreign nations. Chapter A outlines the obligations of all signatory states
in relation to: freedom of speech, assembly, association and the right to be
involved in local public inquiries, planning procedures, and consultation
procedures. Chapter B, although it included an opt out option at the time
of signature, stipulates the obligation to encourage and facilitate local
consultation bodies of foreign residents. Finally, Chapter C, which also had
an opt-out option at the time of signature, suggests granting the right to
vote at local level after a maximum of five years. The granting of the right
to stand as candidates to migrants was left to the discretion of signatory
states in Chapter C of the Convention. According to Huddleston (2010, p.
5), European countries started working on immigrant consultative bodies
when Ministers agreed the Common Basic Principles for Integration in
2004. Two principles are worth mentioning at this stage:
Common Basic Principle 7: Frequent interaction between immigrants
and Member State citizens is a fundamental mechanism for integration.
Shared forums, inter-cultural dialogue, education about immigrants
and immigrant cultures, and stimulating living conditions in urban
environments enhance the interactions between immigrants and Member
State citizens.
Common basic Principle 9: The participation of immigrants in the
democratic process and in the formulation of integration policies and
measures, especially at the local level, supports their integration.
Furthermore, [t]he European Commissions 2005 Agenda on Integration
suggested the creation of advisory platforms of Third Country Nationals
as one way to implement this principle with national and EU policies and
funding The European Integration Forum, launched in April 2009, could
become a key mechanism to promote greater opportunities for immigrant
consultation at national and EU level (Huddleston, 2010, p. 5). National
governments consult their foreign residents in 10 EU member States, as well
as Norway and Switzerland consultation frameworks exist in Germany
and Italy Austria, France and Greece have legal framework and bodies
at local but not (yet) national level the oldest national bodies (in Benelux
countries and the Nordics) date back to the 1970s and 1980s. Several of
these earlier official bodies have disappeared [for example in] Estonia
and Sweden (Huddleston, 2010, p. 6).
Huddleston (2010, p. 10) suggests that [a]ll structural bodies react to
government requests for consultation on laws, policies, and proposals as
part of their legal obligations most national bodies have the formal
right to initiate their own reports and recommendations, even when not
consulted. Bodies in Norway and Spain have a right to a response from
government.
In terms of composition and membership of the consultative bodies,
Huddleston (2010, p.10) embraces those composed entirely or partly
of foreign residents [such bodies] tend to be independent NGOs or
umbrella organizations that are entirely organized and led by residents
themselves [they] may - and sometimes must - include immigrants
who have naturalized or been born in the country. On the other side
of the spectrum, Huddleston (2010, p. 10) claims that bodies only
partly composed of foreign residents mix democratic and technocratic
approaches to consultation. They bring together representatives of
different ministries in order to better mainstream integration into
different policies. Setting the agenda and convening the meeting is
critical when it comes to having effective and meaningful consultation.
Weak consultative bodies may divert immigrant associations out of
mainstream policies and debate and into marginalized and government-
dominated structures. Three national bodies are led by foreign residents
(Denmark, Netherlands, Norway) while chairing is shared in Finland
and Switzerland. In all countries immigrants tend to be given the
lead at local level bodies, while national ministers want to keep the key
leadership role. In his conclusion, Huddleston (2010, p. 14) claims claims
that countries with robust bodies: do more to promote civic participation;
support the emergence of immigrant civil society; grant basic political
liberties to all; and open voting rights and citizenship. Details on
consultative bodies across the European Union can be found in Table 3
below.
Country Structures
Belgium Consultative Committee for Foreigners Minorities Forum
(Flanders)
Denmark Council for Ethnic Minorities in Denmark*
Finland Advisory Board for Ethnic Relations (ETNO)*
Germany Framework for Consultation (e.g. Integration Summit, Islamic
Conference)
Regional and Local Foreigners Advisory Council (e.g. AGAH Hesse)*
Ireland Council on Integration - Ministerial Council [added by the author]
(begun summer 2010)
New Communities partnership Forums (e.g. Dublin, Cork, Limerick)
Italy Legal Framework for Consultation (Legislative Decree 286/98)
Adjunct Councillors to city Council (Rome)
Luxembourg National Council on Integration*
Netherlands National Dialogue Structure with Minorities
Norway Contact Committee for Immigrants and Authorities (KIM)*
Portugal Consultative Council for Immigrant Affairs*
Spain Forum for the Social Integration of Immigrants*
Switzerland Federal Commission for Migration Questions*
Table 3:
National Consultative
Bodies (and where also
present, local and regional
ones) Note: *= similar
structures at national and
local/regional level - see
Huddleston (2010, p. 7)
Case Study: Bologna (Italy)
Bologna is one of the forerunners in giving migrants a voice through the
Foreign Citizens Council. The Council has 30 seats subdivided among three
electoral districts, i.e. Bologna itself, the 10 municipalities that form the
arrondissement of Imola and the rest of the province. The electorate is made
up of residents of the province who are neither Italian citizens nor citizens
of other EU member States. In 2007, 32 lists competed in the elections. The
turnout was 21%, in line with similar experiences in Italy (Sredanovic, 2012
p. 2). Most of those elected were from the top 20 nationalities. The exception
was a Croatian candidate who is likely to have benefited from inter-ethnic
votes because of her activism. Since the election, a number of councillors
have resigned, mainly after gaining Italian citizenship (Sredanovic, 2012
p. 9). Although there was a gender quota on the list, only 4 out of the 30
elected councillors were women. Furthermore, women had a turnout of
16.8%, compared to 25.2% of their male counterparts (Sredanovic, 2012 p. 10).
Table 4 below highlights variations in participation levels of Third Country
Nationals from the top 20 countries of origin in the 2007 elections of the
Bologna Foreign Citizens Council.
Country of origin Electors Turnout Councillors
N % 2 N %
Morocco 8,773 20.0 28.8 11 37
Albania 4,622 10.6 10.9 2 7
Russia 3,342 7.6 7.2 0 0
Philippines 3,172 7.2 32.7 3 10
Tunisia 2,511 5.7 14.6 0 0
Pakistan 2,433 5.6 40.7 7 23
Bangladesh 2,430 5.5 55.1 3 10
China 2,292 5.2 15.1 1 3
Yugoslavia 1,263 2.9 6.9 0 0
Sri Lanka 1,168 2.7 32.7 1 3
Ukraine 1,109 2.5 7.4 0 0
Moldova 901 2.0 6.8 0 0
Peru 751 1.7 8.1 0 0
Ethiopia 623 1.4 19.3 0 0
Brazil 610 1.4 4.1 0 0
Nigeria 497 1.1 22.9 0 0
Senegal 495 1.1 26.7 0 0
Egypt 478 1.1 8.8 1 3
India 460 1.0 12.6 0 0
Cuba 329 0.7 3.3 0 0
Table 4:
Electors, turnout and
councillors for the top
20 countries of origin of
migrants Bologna Foreign
Citizens Council 2007
(adapted from Sredanovic,
2012 p. 9).
The fact that the Province of Bologna is obliged to consult the Foreign
Citizens Council, albeit without obligation to follow its recommendations,
means that in theory migrants are consulted in the development of
policies that affect them. There would also be concerns about the
representation of migrant communities without representation on the
council. Nevertheless, in the absence of migrants voting rights in the
local elections, the council offers an important vehicle for the migrants
to engage with policy makers at local level.
Looki ng beyond t he cur r ent mi gr ant gener at i on
Huddleston (2011) claims that migrants are encouraged to participate
politically as foreigners in countries that encourage them to become
citizens, such as Nordic countries, Benelux countries, Anglophone
countries and Portugal. He further agues that where the governments are
only accountable to citizens, it is most of the time harder for migrants
to become citizens. He gives the examples of Central Europe, Baltic and
Eastern Mediterranean countries. As Table 5 below shows, in the countries
highlighted the share of voters of migrant extraction has increased over
time. This is not only true in local elections, but also in general elections.
1980
Nat. Loc
1990
Nat. Loc.
2002
Nat. Loc.
2008
Nat. Loc
Austria .9 .9 2.0 2.0 4.9 8.3 7.4 11.3
Belgium .7 .7 2.2 2.2 6.1 11.7 8.1 14.3
Denmark .7 2.6 1.4 4.3 2.0 6.9 3.2 9.0
France 2.5 2.5 4.8 4.8 7.3 9.2 9.9 11.9
Germany .2 .2 .5 .5 1.8 4.9 2.8 5.7
Netherlands 2.5 2.5 4.8 9.1 9.5 13.8 10.3 14.7
Norway .4 2.3 1.1 4.4 3.4 7.8 5.1 11.5
Sweden 2.2 7.3 4.5 10.1 9.1 14.4 11.4 17.5
Switzerland 3.0 3.0 5.2 5.2 8.6 8.6 11.9 11.9
UK 2.1 2.1 4.3 4.3 6.7 8.3 10.2 12.6
Qualitative and quantitative research suggests that migrants
registration and participation rates in elections in countries where they
are eligible to vote are lower than those of established communities, but
Table 5:
Estimates of the Share of
Voters of First or Second-
Generation Immigrant
Origin among the National
and Local Electorates
in 10 Countries, 1980-
2008 % (Koopmans,
Michalowski and Waibel,
2012 appendix TABLE A1)
the situation tends to improve with time and naturalization. Furthermore,
according to the European Social Survey, the difference disappears
once researchers take on board less conventional and visible forms of
participation (Huddleston, 2011).
Concl usi on
Fabbrini reminds us of the words of wisdom of Thomas Jefferson in the
1776 Declaration of Independence, where he argued that governments
are instituted among men deriving their just powers from the consent
of the governed. Who ought to be considered as the governed has
nonetheless remained a largely unsettled question in legal practice
(Fabbrini, 2010 p.1). This quotation is reminiscent of the debate on the
political rights of migrants in our midst. Some countries have made
moves to include foreigners in the political sphere, whereas others have
maintained the importance of the privilege of citizenship and its attached
voting rights.
Some countries, as discussed in the case study on Bologna, have
come up with mechanisms to ensure that the voice of migrants is heard.
International instruments clearly indicate the pivotal importance of
political participation of all residents, including migrants. It is time to
have an open debate on the issue and, more importantly, it has to be
stressed, new countries of immigration should look at what is happening
in countries that have explored the idea of opening the political space
to migrants. Furthermore, more efforts need to be made across the
European Union to encourage EU nationals living outside their countries
of origin to use their voting rights in their countries of residence.
Bi bl i ogr aphy
Associated Press 2004. In First for Rome, Immigrants Cast Votes. March
28
th
, 2004.
ANSA 2006. Cabinet to discuss immigrant vote. August 3, 2006
Baubck, Rainer 2012. EU Citizens Should Have Voting Rights in
national Elections, But Which Country? In Kristen Jeffers (ed.) 2012.
Inclusive Democracy in Europe: Contributions from the 2011 EUDO
Dissemination Conference on Inclusive Democracy and the EUDO
online forum debate on national voting rights for EU citizens residing
in other Member States pp: 56-59. European Union Democracy
Observatory (EUDO) 2012
Council of the European Union 2004. Press release 14615/04 (Presse 321).
2618
th
Council Meeting, Justice and Home Affairs. Retrieved from
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/
en/jha/82745.pdf.
Dublin City Council 2008. Migrants voter campaign. Retrieved from http://
www.dublincity.ie/PRESS/PRESSRELEASES/PRESSRELEASES2008/
OCTOBER2008/Pages/MigrantVotersCampaign.aspx
Fabbrini, Federico 2010. The Rights to Vote for Non-Citizens in the
European Multilevel System of Fundamental Rights Protection: A case
Study in Inconsistency? Eric Stein Working Paper No. 4/2010.
Fennema, M. & Tillie, J. 1999. Political participation and political trust in
Amsterdam: Civic communities and ethnic networks. Journal of Ethnic
and Migration Studies, 25 (4), 703-726.
Groenendijk, Kees 2008. Local Voting Rights for Non-Nationals in Europe:
What We Know and What We Need to Learn. Transatlantic Council for
Migration, a project of the Migration Policy Institute. April 2008.
Hayduk, Ron and Wucker, Michele 2004. Immigrant Voting Rights
Receive More Attention. Migration Policy Institute, Migration
Information Source, November 2004. Retrieved from http://www.
migrationinformation.org/USfocus/display.cfm?ID=265 (date of access:
December 3
rd
, 2012)
Huddleston, Thomas - Migration Policy Group 2010. Consulting Immigrants
to Improve National Policies. European Economic and Social
Committee, Issued on 29/11/2010. Retrieved from http://ec.europa.eu/
ewsi/UDRW/images/items/static_38_88303889.pdf (date of access:
January 21
st
, 2013)
Huddleston, Thomas 2011. Voting Rights for Immigrants: Next Stop,
Berlin? Migration Integration Policy: Index MIPEX Blog. September
6, 2011. Retrieved from http://www.mipex.eu/blog/voting-rights-for-
immigrants-next-stop-berlin (date of access: November 1
st
, 2012).
Jupp, J., York, B. & McRobbie, A. 1989. The political participation of ethnic
minorities in Australia AGPS, Canberra. The Ethnic Voice, 2(1), 3.
Kenny, C. 2003. Handbook on immigrants rights and entitlements in
Ireland. Immigrant Council of Ireland. Retrieved from http://www.
immigrantcouncil.ie/research-publications/archive/236--handbook-
on-immigrants-rights-and-entitlements-in-ireland-2003 (date of access,
January 21
st
, 2013)
Koopmans, Ruud; Michalowski, Ines; and Waibel, Stine 2012. Citizenship
Rights for Immigrants: National Political Processes and Cross-National
Convergence in Western Europe, 19802008, in: American Journal of
Sociology, Vol. 117, No. 4, pp. 1202-1245 Retrieved from http://www.
wzb.eu/sites/default/files/mit/immigrantvoters.pdf (date of access,
January 21
st
, 2013)
Le Monde 2006. Les habitants de Saint-Denis favorables au droit de vote
des trangers aux lections locales. March 27, 2006.
Leonard, M. & Griffith, P. 2003. European inclusion index: Is Europe ready
for the globalisation of people? British Council and Sciences Po.
MacCormaic, R. 2009, April 30. Ceann Comhairle encourages more
immigrants to stand for election. Irish Times. Retrieved from http://
www.irishtimes.com/newspaper/ireland/2009/0430/1224245682770.
html
Martiniello, M. 2005. Political participation, mobilisation and
representation of immigrants and their offspring in Europe. Willy
Brandt Series of Working Papers in International Migration and Ethnic
Relations. Malm University.
Mutwarasibo, F. & McCarthy, M. 2002. Making connections: A
community directory for the Canal Communities Partnership
area. Canal Communities Partnership. Retrieved from http://www.
canalpartnership.com/Resources/MakingConnections.pdf
Mutwarasibo, F. 2009. Briefing to migrant candidates in the 2009 local
elections. Debriefing session organised by Integrating Ireland, AkiDWA,
Africa Centre, Refugee Information Centre, Forum Polonia and Hope
Alive
Mutwarasibo, F. 2010. (New) migrant political entrepreneurs: Overcoming
isolation and exclusion through creative resistance in Ireland.
Unpublished doctoral dissertation). University College Dublin, Ireland.
Mutwarasibo, F. 2012. Migrants Political integration in Ireland: Looking
Beyond the Right to Vote in Local Elections. In Kristen Jeffers (ed.)
2012. Inclusive Democracy in Europe: Contributions from the 2011
EUDO Dissemination Conference on Inclusive Democracy and the
EUDO online forum debate on national voting rights for EU citizens
residing in other Member States pp: 39-52. European Union Democracy
Observatory (EUDO) 2012
NGO Network of Integration Focal Points 2007. Policy briefing on civic
and political participation. Retrieved from http://www.ecre.org/
component/downloads/downloads/171.html
Niessen, J. & Huddleston, T. 2004. Handbook on integration for policy
makers and practitioners. European Commission (Directorate General
Justice, Freedom and Security). Retrieved from ec.europa.eu/ewsi/
UDRW/images/items/docl_12892_168517401.pdf
Penninx, R. 2006. After the Fortuyn and van Gogh murders is the Dutch
integration model in disarray? In S. Delorenzi, (ed.), Going Places:
Neighbourhood, Ethnicity and Social Mobility (127-138. Institute for
Public Policy Research.
Rahn, Kim 2006. Foreigners Cast Ballots for 1st Time. The Korean Times,
May 31, 2006
Rudiger, A. & Spencer, S. 2003. Social integration of migrants and ethnic
minorities: policies to combat discrimination. Paper presented at
the Economic and Social Aspects of Migration Conference, Brussels,
Belgium
Sredanovic, Djordje 2012. Models of Representation, Mobilisation and
Turnout: the Election of the Foreign Citizens Council of the Province
of Bologna. Paper presented at the ESA RN32 Mid-Term Conference,
Milan, November 30
th
December 1
st
, 2012.
Society for International Development - Netherlands Chapter. 2002.
Declaration of The Hague on the Future of Refugee and Migration
Policy (A/57/693). Retrieved from http://www.unhcr.org/refworld/
docid/3f13c9af4.html
Vintila, Cristina Daniela 2012. Citizenship and Political participation in the
EU: Empirical Perspectives on the Electoral Rights of Non-National EU
Citizens in the Member States. Paper presented at the ESA RN32 Mid-
Term Conference, Milan, November 30
th
December 1
st
, 2012.
Zappal a, G. 1998. The mi cro- pol i ti cs of i mmi grati on: Servi ce
responsiveness in an Australian ethnic electorate. Ethnic and Racial
Studies, 21(4), 683-702.
Zappala, G. 1999. Challenges to the concept and practice of political
representation in Australia. (Parliament of Australia Research Paper 28
1998-99). Retrieved from http://www.aph.gov.au/library/Pubs/RP/1998-
99/99rp28.htm
Joanna Fomina
CZY MIGRACJA MA PE?
ANALIZA DZIAALNOCI ORGANIZACJI POZARZDOWYCH WSPIERAJCYCH
MIGRANTW W POLSCE
Niniejsze opracowanie ma na celu przyjrzenie si temu, w jakim stop-
niu organizacje pozarzdowe dziaajce na rzecz migrantw uwzgldniaj
w swojej aktywnoci wymiar rnic genderowych. Przez lata w badaniach
nad migracjami rnice genderowe nie byy brane pod uwag przed-
miotem takich bada bya osoba bez pci, cho tak naprawd chodzio
o dowiadczenia mczyzn migrantw. Dopiero od poowy lat siedemdzie-
sitych XX wieku badacze procesw migracyjnych zaczli zwraca uwag
na dodatkowy czynnik rnice pci i pci kulturowej (gender). Rwnie
w Polsce od kilku lat upowszechnia si analiza migracji pod wzgldem
genderowym
1
. Organizacje pozarzdowe peni bardzo wan funkcj
w procesie integracji migrantw, czsto porednicz w ich relacjach
z pastwem, mediami i reszt spoeczestwa oraz wiadcz usugi, ktre
inaczej nie byyby dostpne dla migrantw. Dlatego warto przyjrze si
uwaniej dziaalnoci organizacji pozarzdowych, a take temu, w jakim
zakresie w swoich dziaaniach bior pod uwag rnice genderowe, i wy-
zwaniom, jakie przed nimi stoj.
Ponisze rozwaania s oparte na wywiadach z przedstawicielkami
organizacji pozarzdowych, przeprowadzonych na pocztku 2011 roku,
i na informacjach pozyskanych na stronach internetowych rnych pod-
miotw trzeciego sektora. Zaczynam od scharakteryzowania kwestii gen-
der oraz rnic potrzeb i dowiadcze migrantw i migrantek. Nastpnie
przedstawiam klasyfikacj dziaa organizacji pozarzdowych skierowa-
nych do rnych grup migrantw, w ktrych s uwzgldniane rnice
genderowe. Na koniec omawiam wyzwania stojce przed organizacjami
pozarzdowymi i innymi podmiotami, ktre w swojej dziaalnoci stara-
j si uwzgldnia rnice genderowe. W opracowaniu uywam sowa
1 Warto tutaj wspomnie dwie publikacje: Migracje kobiet, przypadek Polski, red. M. Kindler,
J. Napieraa, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2010; Women in New Migrations. Current
Debates in European Societies, red. K. Slany, M. Kontos, M. Liapi, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiel-
loskiego, Krakw 2010.
migrant lub migrantka jako najbardziej szerokiego okrelenia obej-
mujcego zarwno migrantw przymusowych, uchodcw, migrantw
zarobkowych, ktrzy maj zamiar wrci do kraju pochodzenia, jak i imi-
grantw, ktrzy chc si osiedli w Polsce.
Gender a mi gr acj e wymi ar pol ski
Czym jest gender? Gender pojcie, ktre nie ma dobrego odpowied-
nika w jzyku polskim i na og jest tumaczone opisowo jako pe kul-
turowa jest bezporednio zwizany z konkretnym wymiarem kulturo-
wym. Nie chodzi tutaj stricte o rnice biologiczne, ale o przypisywanie
konkretnych rl spoecznych, naoenie obowizkw i zakazw, spoeczne
oczekiwania wobec przedstawicieli danej pci biologicznej. Gender jest
wic konstruktem utworzonym na potrzeby porzdkowania rzeczywisto-
ci, definiowania relacji wadzy midzy rnymi przedstawicielami danej
grupy na poziomie rodziny, spoecznoci, wsplnoty politycznej. Gender
nie dotyczy jedynie kobiet, okrelone wzorce zachowa s bowiem przypi-
sywane przedstawicielom obu pci biologicznych. Role genderowe s tym
bardziej sztywne, im bardziej tradycyjna jest dana spoeczno, w adnym
wypadku nie s jednak absolutnie stae i niezmienne. Gender jest wielo-
wymiarowym pojciem okrela relacje zarwno spoeczne, jak i ekono-
miczne oraz polityczne. Jednoczenie zmiany w sferze politycznej, ekono-
micznej i spoecznej maj wpyw na definicj rl genderowych w danej
spoecznoci. Na przykad w sytuacji wojny kobiety czsto z powodzeniem
podejmuj si zaj, ktre wczeniej byy zarezerwowane wycznie dla
mczyzn, zmieniajc w ten sposb postrzeganie tego, co mskie, i tego,
co kobiece. Dzieje si tak rwnie czsto w wypadku migracji. Z jednej
strony, w zalenoci od pci migrantw mog si rni czynniki wypy-
chajce migrantw z kraju pochodzenia, strategie migracyjne, potrzeby
w kraju docelowym, nisze zajmowane przez migrantw na rynku pracy.
Z drugiej strony, role genderowe migrantw rwnie ulegaj zmianie
dziki dowiadczeniu migracji, w wyniku stycznoci z innym wymiarem
kulturowym, wskutek podjcia innych cieek aktywnoci ekonomicz-
nej. Kiedy na przykad kobiety podejmuj prac zarobkow, cho w kraju
macierzystym wykonyway jedynie prace domowe, zmiana ich sytuacji
materialnej moe mie wpyw na pozycj tych kobiet wzgldem innych
czonkw rodziny lub wsplnoty. Poniej omawiam obszary, w ktrych
59 Czy migracja ma pe?
rnice genderowe s szczeglnie dostrzegalne, jeli chodzi o sytuacj
migrantw w Polsce.
Mi gr acj e a gender
Zdrowie psychiczne. Migracje wi si z dodatkowym stresem wy-
nikajcym ze zmiany otoczenia, z rozki z bliskimi, niepewnoci co do
sytuacji finansowej, obnienia statusu spoecznego, zachwiania rl gende-
rowych, barier jzykowych i kulturowych. Migracje przymusowe i nielegal-
ne s ponadto obarczone traumatycznymi przeyciami poprzedzajcymi
i towarzyszcymi wyjazdowi oraz szczeglnym poczuciem zagroenia
i niepewnoci co do przyszej sytuacji yciowej. W wypadku osb ubiega-
jcych si o status uchodcy pobyt w zamknitym orodku zdecydowanie
nie sprzyja normalizacji ycia.
Chocia wszyscy migranci s naraeni na problemy natury psycho-
logicznej, wystpuj w tym zakresie wane rnice pod wzgldem pci.
Przede wszystkim zwaszcza w wypadku uchodcw kobiety i m-
czyni mog mie bardzo rne dowiadczenia przed wyjazdem. Kobiety
w sytuacji konfliktu s bardziej naraone na przemoc, szczeglnie gwaty,
z kolei mczyni najczciej maj za sob dowiadczenia walki zbrojnej,
przemocy, ktrej s zarwno ofiarami, jak i sprawcami. Ponadto i w sy-
tuacji konfliktu zbrojnego, i w sytuacji migracji ulegaj zmianom role
genderowe, kiedy na przykad pod nieobecno mczyzny (ma, ojca)
kobiety musz przej rwnie jego obowizki. Migrantki zarobkowe, kt-
re zostawiy rodziny w kraju pochodzenia i zarabiaj na ich utrzymanie,
wiadczc usugi opieki nad dziemi i prowadzenia domu, rwnie spe-
cyficznie przeywaj proces migracji. Jeli nawet mog regularnie odwie-
dza rodzin (maj uregulowany pobyt), mog odczuwa problemy psy-
chologiczne wynikajce z poczucia straty lub wyrzutw sumienia czciej
ni mczyni migranci zarobkowi. Z kolei, o ile w wypadku tradycyjnego
podziau rl genderowych sytuacja kobiet
2
przebywajcych w orodku dla
uchodcw znacznie si nie zmienia, o tyle rola mczyzn zmienia si ra-
dykalnie bez moliwoci pracy zarobkowej przestaj peni dominujc
funkcj ywiciela rodziny, z czym, szczeglnie w mocno patriarchalnych
kulturach, radz sobie bardzo le. Co wicej, problemy psychologiczne
rodzicw przekadaj si na problematyczne relacje z dziemi, wzrost
2 W wypadku Polski mam na myli gwnie sytuacj Czeczenek.
przemocy wobec nich, co potguje wasne kopoty emocjonalne mod-
szych pokole. Chocia niech do przyznania si do problemw natury
psychicznej jest bardzo powszechna wrd migrantw, szczeglnie po-
chodzcych ze spoecznoci kulturowych, w ktrych wyraanie emocji
u mczyzn jest kulturowym tabu (w Polsce przede wszystkim dotyczy to
Czeczenw), mczyni migranci na og mniej chtnie korzystaj z pomo-
cy psychologa ni kobiety migrantki. Kobiety i mczyni, a take dzieci,
potrzebuj wic pomocy psychologicznej, uwzgldniajcej ich specyficz-
ne dowiadczenia i rda problemw.
Zdrowie reprodukcyjne. Jest to obszar bardzo problematyczny wrd
migrantek, najbardziej za wrd uchodczy pochodzcych ze spoecz-
noci kulturowych, w ktrych linia podziau midzy sfer prywatn a pub-
liczn jest bardzo wyrazista (ponownie mowa przede wszystkim o Cze-
czenkach). Sytuacj oglnie niskiego poziomu wiedzy na temat zdrowia
i ograniczony dostp do lekarzy pogarszaj tabu kulturowe cechujce
sfer seksualnoci kobiet. Cia, problemy z podnoci i moliwoci an-
tykoncepcji nie s tematami, na jakie atwo rozmawiaj migrantki, ktrym
wpojono, e s to tematy moliwe do poruszania co najwyej wycznie
midzy blisko spokrewnionymi ze sob kobietami w zaciszu wasnego
domu. Poziom wiedzy w tym obszarze zarwno wrd kobiet, jak i m-
czyzn jest bardzo niski, a dostp do rde rzetelnej wiedzy mocno
ograniczony. Duym problemem jest kontrola urodze. Z jednej strony,
niepewna sytuacja migrantek, szczeglnie uchodczy, nie sprzyja chci
zakadania rodzin i posiadania dzieci, z drugiej jednak strony tradycja ro-
dzin wielodzietnych i spoeczna stygmatyzacja niepodnoci (brak dziecka
po kilku latach lubu moe by powodem do rozwodu) sprawia, e kobie-
ty, nawet jeli maj dostp do antykoncepcji, niechtnie z niej korzystaj
z powodw spoecznych. Sytuacja ta dotyczy rwnie migrantek o nie-
uregulowanym pobycie, poniewa nie maj one moliwoci korzystania
z pastwowej opieki zdrowotnej w Polsce, jednoczenie jednak nie mog
wyjecha do kraju pochodzenia, kiedy potrzebuj opieki, gdy wie si
to z deportacj.
Przemoc na tle pciowym. Kolejny problem, kiedy sytuacja kobiet mi-
grantek i przedstawicieli mniejszoci seksualnych zdecydowanie si rni
od sytuacji heteroseksualnych mczyzn, to przemoc fizyczna i psychicz-
na. Chocia mczyni rwnie mog pa ofiar przemocy, to jednak naj-
czciej dowiadczaj jej kobiety. Z jednej strony, moemy mwi o prze-
mocy ze strony czonkw rodziny, wewntrzgrupowej, z drugiej strony
o przemocy zewntrzgrupowej, na przykad ze strony pracodawcw.
Dowiadczenia zwizane z migracj przymusow mog potgowa prob-
lemy migrantw, czsto za sposobem na rozadowanie negatywnych
emocji jest przemoc wobec sabszych: mczyzn wobec kobiet, kobiet
wobec dzieci.
Ponadto osoby dowiadczajce przemocy czsto nie s w stanie sko-
rzysta z istniejcych instrumentw ochrony. Po pierwsze, nie zawsze s
wiadome swoich praw i moliwoci. Po drugie, nie maj pewnoci, e
uzyskaj odpowiednio skuteczn pomoc. Po trzecie, ze wzgldw kultu-
rowych o tych rzeczach si nie mwi, a kiedy si jednak powie, wwczas
dla kobiety moe to oznacza wykluczenie ze wsplnoty win obarcza
si ofiar, nie za sprawc. Ofiary przemocy mog si rwnie nie przy-
znawa do dowiadcze przemocy w obawie przed oskareniem o szka-
lowanie wasnej spoecznoci. Co wicej, migrantki, szczeglnie te bez
uregulowanego statusu prawnego, mog nie zgasza aktw przemocy ze
strony pracodawcw w obawie przed utrat pracy i deportacj. Wykony-
wanie pracy w domu klienta dodatkowo naraa migrantki na specyficzny
rodzaj przemocy ze wzgldu na zatarcie si podziau na sfer prywatn
i publiczn (zawodow). Pracodawca moe to wykorzystywa, wymagajc
znacznie wicej pracy za te same pienidze, nie oferujc odpowiednich
przerw lub dni wypoczynku. Dotyczy to szczeglnie kobiet mieszkajcych
u pracodawcy
3
Podjcie pracy i podzia rl w rodzinie. Istnieje znaczna segregacja
pracy wedug pci wrd migrantw na wtrnym rynku pracy. O ile mi-
granci i migrantki, ktrym udao si wej na pierwotny rynek pracy, naj-
czciej przez ukoczenie studiw w Polsce, maj podobne szanse rozwo-
ju zawodowego, o tyle cieki zawodowe migrantw i migrantek na wtr-
nym rynku pracy mocno si rni. Kobiety wykonuj przede wszystkim
prace zwizane z opiek i prowadzeniem domu, z kolei mczyni prace
wymagajce siy fizycznej, na przykad prace na budowie.
3 Ponadto, nawet jeli migrantki pracujce w sektorze usug domowych przebywaj w kraju legal-
nie, bardzo czsto s zatrudnione na czarno, co rwnie prowadzi do naduy ze strony pracodaw-
cw. Szerzej na ten temat por. midzy innymi: M. Kindler, Risk and Risk Strategies in Migration:
Ukrainian Domestic Workers in Poland, [w:] Migration and Domestic Work: a European Perspective
on a Global Theme, red. Lutz, H. Ashgate, Aldershot 2008, s. 145160; A. Kordasiewicz, Etniczny
wymiar funkcjonowania rynku usug domowych w Warszawie, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa
2010.
Wystpuje rwnie znaczna rnica w postawach wobec podejmowa-
nia pracy, szczeglnie wrd migrantw pochodzcych ze spoecznoci,
w ktrych role pciowe s sztywno okrelone. Dobrym przykadem jest
tutaj sytuacja uchodcw z Czeczenii. Z jednej strony, ze wzgldu na wy-
rany podzia rl midzy pciami, na przykad w spoecznoci czeczeskiej
kobiety w zwizkach maeskich czsto nie podejmuj pracy poza do-
mem lub nie wykonuj okrelonych zawodw. Brak dostpu do opieki nad
dziemi znacznie ogranicza kobietom moliwoci pracy zarobkowej poza
domem. Kobiety nie wnikaj rwnie w sprawy formalne, nie maj do czy-
nienia z realiami codziennego ycia, poniewa rola ich ogranicza si do
opieki nad domem i dziemi
4
. Ponadto, jak wynika z bada, uchodczynie,
szczeglnie samotne matki, s wysoce zagroone bezdomnoci
5
.
Z drugiej strony, migracja czsto oznacza moliwo wikszej eman-
cypacji dla kobiet dziki pracy zarobkowej oraz zmianie wymiaru kulturo-
wego i spoecznego. Kobiety, zwaszcza samotne matki (przede wszystkim
chodzi tutaj o uchodczynie czeczeskie), jeli decyduj si podj prac,
s gotowe do wykonywania kadej pracy, nie przejmujc si jej statusem
czy adekwatnoci wynagrodzenia. Mczyni za nie s chtni do wy-
konywania prac o niskim statusie i wynagrodzeniu, czsto wol nie pra-
cowa, ni pracowa w zawodzie poniej swoich aspiracji
6
. Jednoczenie
mczyni rwnie niechtnie podejmuj si prac domowych czy opieki
nad dziemi mocno kojarzonych z rol kobiety. Prowadzi to czsto do sy-
tuacji, kiedy kobiety pracuj na dwa etaty zarwno zarabiaj na utrzy-
manie rodziny, jak i wykonuj wszystkie obowizki domowe, podczas gdy
mczyni, take ci niepodejmujcy pracy zarobkowej, nie angauj si
w obowizki domowe (co rwnie negatywnie przekada si na ich zdro-
wie psychiczne).
Nie s to wszystkie moliwe obszary wystpowania rnic w sytuacji
migrantw ze wzgldu na rnice pci. Powyszy opis wyjania jednak,
dlaczego warto uwzgldnia wymiar genderowy w dziaalnoci na rzecz
migrantw. Ponadto nakadaj si na ten podzia rnice kulturowe zwi-
zane z wiekiem, klas spoeczn i poziomem edukacji.
4 N. Ryabinska, K. Wysieska, Bezdomno uchodcw w Polsce wyniki badania pilotaowego,
5 Ibidem.
6 Szerzej na ten temat por. A. Chrzanowska, K. Gracz, Sytuacja przymusowych migrantek na
polskim rynku pracy, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2008.
Uwzgl dni eni e r ni c gender owych w dzi a al noci pol ski ch
or gani zacj i pozar zdowych
W Polsce od pewnego czasu wymiar genderowy jest uwzgldniany
zarwno w analizach naukowych migracji, jak i w dziaalnoci organi-
zacji pozarzdowych wiadczcych pomoc migrantom. Sytuacja w tej
dziedzinie w Polsce jest jednak do specyficzna i rni si od sytuacji
w wielu krajach Europy Zachodniej, gdzie w dziaania na rzecz migran-
tw s rwnie zaangaowane rne organizacje zrzeszajce migrantw.
W Polsce organizacji takich jest wyjtkowo mao, dziaania istniejcych
podmiotw s za do ograniczone. Mona tutaj wymieni Fundacj Ter-
nopilsk i Fundacj Nasz Wybr, ktre zostay powoane przez migrantki
i migrantw, ale ze wzgldu na ograniczone finansowanie dotychczas
nie prowadziy szeroko zakrojonej dziaalnoci. Co wicej, nie ma rwnie
organizacji skupiajcych swoje dziaania na wspieraniu kobiet migrantek,
ktre to organizacje czsto mona spotka w krajach o duszym dowiad-
czeniu imigracji. Dziaaniami na rzecz migrantw zajmuj si podmioty
majce przede wszystkim za cel niesienie szeroko rozumianej pomocy
imigrantom (na przykad Polskie Forum Migracyjne, Fundacja Ocalenie),
organizacje szerzej zajmujce si prawami czowieka i pomoc prawn (na
przykad Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Towarzystwo Interwencji
Prawnej, Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nie, Helsiska Fundacja
Praw Czowieka, Fundacja Instytut na Rzecz Pastwa Prawa) oraz organi-
zacje dziaajce na rzecz praw kobiet (na przykad Demokratyczna Unia
Kobiet, Fundacja MaMa). O ile w wypadku organizacji feministycznych wy-
miar genderowy w dziaaniach na rzecz imigrantw jest wpisany w profil
organizacji, o tyle w wypadku pozostaych podmiotw zwrcenie uwagi
w swojej dziaalnoci na rne potrzeby imigrantw w zalenoci od pci
czsto wynikao z praktyki, nie za z przekona i pierwotnych zaoe.
Denie do skutecznej realizacji okrelonych dziaa prowadzio do re-
fleksji, e na przykad warsztaty na dany tematy bd bardziej skuteczne
w grupach z podziaem na pe, poniewa w grupach mieszanych kobiety
nie zabieraj gosu, a ju na pewno nie maj odwagi mwi o pewnych
rzeczach.
Opieka zdrowotna, prawa reprodukcyjne, opieka nad dziemi. Jed-
nym z przykadw jest tutaj projekt przeprowadzony przez Polskie Fo-
rum Migracyjne we wsppracy z Fundacj Rodzi po Ludzku
7
, ktrego
celem byo podniesienie wiadomoci na temat ciy i porodu wrd
uchodczy. Kobiety, ktre wziy udzia w projekcie, miay okazj uzy-
ska wiedz na temat przebiegu ciy, standardw w dziedzinie porodu
i opieki nad maymi dziemi w Polsce, o badaniach zalecanych kobietom
w ciy i o chorobach, ktre mona leczy w ciy. W warsztatach bray
udzia wykwalifikowane poone. W ramach projektu powsta informator
w jzyku rosyjskim na temat opieki nad ciarnymi i porodu w Polsce. Po-
dobnie Fundacja MaMa prowadzia warsztaty dla matek na temat opieki
nad dziemi. Podejcie w tym wypadku byo mniej eksperckie, bardziej
nastawione na wymian wiedzy i dowiadcze midzy matkami Polkami
oraz matkami cudzoziemkami. Rwnie w ramach projektu prowadzone-
go przez Midzynarodow Organizacj do spraw Migracji oraz Urzd do
spraw Cudzoziemcw zrealizowano warsztaty dotyczce zdrowia kobiet
i opieki nad dziemi. Oprcz warsztatw dla kobiet objtych postpowa-
niem o nadanie statusu uchodcy odbyy si take szkolenia z zakresu
komunikacji midzykulturowej dla personelu medycznego i pracownikw
socjalnych zatrudnionych w orodkach dla osb ubiegajcych si o status
uchodcy. W ramach innego projektu Midzynarodowej Organizacji do
spraw Migracji Dobrowolne powroty wzito pod uwag szczeglne
potrzeby zdrowotne kobiet ciarnych. Ponadto pomoc w korzystaniu
z opieki zdrowotnej, konsultacje i pomoc w tumaczeniu w kontakcie z le-
karzami s prowadzone przez Stowarzyszenie Interwencji Prawnej oraz
Fundacj Ocalenie. Jest ona bardzo zindywidualizowana, wiadczona
konkretnej osobie, przez co jest mocno dostosowana do konkretnych po-
trzeb, rwnie tych wynikajcych z rnic pci.
Wsparcie psychologiczne. Pomoc psychologiczna czsto ma charak-
ter indywidualny poziom jej dostosowania do konkretnych potrzeb
migrantw zaley od umiejtnoci i wiedzy psychologw, psychiatrw
i psychoterapeutw wiadczcych pomoc. S rwnie przykady, kiedy
organizacja pozarzdowa wiadczca wsparcie psychologiczne od razu
zakada rne grupy odbiorcw. Na przykad ju w opisie projektu Q-In-
tegracji, prowadzonego w orodku dla uchodcw w omy przez Funda-
cj Ocalenie, zaznaczono, e wsparcie psychologiczne jest skierowane
do dorosych, rodzin, kobiet, dzieci
8
. Z kolei Fundacja Forum na Rzecz
7 Przy wsparciu Biura Wysokiego Komisarza Narodw Zjednoczonych do spraw Uchodcw i woje-
wody mazowieckiego.
8 Por. http://www.ocalenie.org.pl/?page_id=3441 [dostp: 11 stycznia 2013 roku].
Rnorodnoci Spoecznej w ramach Centrum Powitania w Warszawie
9

organizowaa wiele dziaa skierowanych specjalnie do kobiet migrantek,
w tym warsztaty psychologiczne, wydarzenia integracyjne oraz zorgani-
zowane grupy wsparcia, ktrych podstaw byo przekonanie, e kobie-
ty przeywaj proces migracji specyficznie i w wielu aspektach inaczej
ni mczyni. Mog mie potrzeb omawiania dowiadcze i trudnych
sytuacji, dzielenia si dowiadczeniami, wspierania si nawzajem, a jeli
takie wymiany s moderowane przez wykwalifikowanych psychologw
nabieraj wymiaru terapeutycznego. Celem dziaa byo wic stworze-
nie przestrzeni, w ktrej beneficjentki czuyby si komfortowo, mogy si
pozna nawzajem, aby lepiej radzi sobie z trudnociami wynikajcymi
z dowiadczenia migracji. Spotkania organizowano w formie warsztatw
psychologicznych i spotka dyskusyjnych, prowadzono ponadto grup
wsparcia. Miay si one take przyczyni do budowania asertywnoci,
radzenia sobie ze stresem, wzmacniania pewnoci siebie, co miao po-
zytywnie wpyn na sposb funkcjonowania beneficjentek w rnych
sferach ycia w Polsce od zawodowego po osobiste. Tego rodzaju dzia-
ania edukacyjno-integracyjne byy realizowane cznie ze spotkaniami
edukacyjnymi, midzy innymi na temat prawa pracy i legalizacji pobytu,
przeznaczonymi specjalnie dla kobiet.
Integracja przez dziaania kulturalne. Jak to jest w wypadku wszelkich
prb klasyfikacji i segregowania rzeczywistoci, analitycznie odrbne ka-
tegorie nakadaj si na siebie, kiedy stosujemy je do poszczeglnych pro-
jektw i dziaa. Projekty warsztatw tworzenia biuterii dla czeczeskich
dziewczynek (Polskie Forum Migracyjne), mecz matek uchodczy (Fun-
dacja MaMa) oraz warsztaty tworzenia biuterii dla kobiet (Fundacja Fo-
rum na rzecz Rnorodnoci Spoecznej w ramach Centrum Powitania)
zostay wymienione rwnie w innych kategoriach dziaa. S one jednak
take przykadami dziaa kulturalnych, ktrych celem jest wsparcie inte-
gracji migrantw, a ktre s czsto rnicowane genderowo. Innym przy-
kadem takich dziaa jest inicjatywa Stowarzyszenia Praktycy Kultury,
ktre wystawio spektakl przygotowany na kanwie opowieci uchodczy
z Czeczenii
10
. Wywiady z uchodczyniami rwnie zostan opublikowane.
9 Centrum Powitania byo prowadzone przez trzy organizacje: Forum na Recz Rnorodnoci
Spoecznej, Fundacj Rozwoju Oprcz Granic i Fundacj Nasz Wybr. Forum na Rzecz Rno-
rodnoci Spoecznej zajmowao si potrzebami psychospoecznymi klientw Centrum Powitania,
a Fundacja Rozwoju Oprcz Granic skupia si na konsultacjach prawnych i dotyczcych rynku
pracy.
10 Por. http://www.praktycy.org/historie/zina.swf [dostp: 11 stycznia 2013 roku].
Celem tej publikacji jest umoliwienie uchodczyniom mwienia wasnym
gosem i bycia syszanymi. Autorzy projektu celowo koncentrowali si na
dowiadczeniach kobiet, podkrelajc ich odmienno od dowiadcze
mczyzn uchodcw. Z kolei Think Tank Feministyczny zorganizowa
konkurs na pamitnik emigrantki. W konkursie wziy udzia zarwno
Polski emigrantki, jak i imigrantki do Polski.
Przeciwdziaanie przemocy. Przykadem caociowych dziaa w zwal-
czaniu przemocy wobec migrantw jest podpisanie Porozumienia w spra-
wie standardowych procedur postpowania w zakresie rozpoznawania,
przeciwdziaania oraz reagowania na przypadki przemocy seksualnej
lub przemocy zwizanej z pci wobec cudzoziemcw przebywajcych
w orodkach dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy. Do-
kument ten podpisali: szef Urzdu do spraw Cudzoziemcw, Komendant
Gwny Policji, Biuro Wysokiego Komisarza Narodw Zjednoczonych do
spraw Uchodcw (UNHCR), Fundacja La Strada oraz Centrum Pomocy
Prawnej im. Haliny Nie. W ramach porozumienia powsta wsplny system
przeciwdziaania przemocy seksualnej. Obecnie przy kadym orodku
dla cudzoziemcw funkcjonuj zespoy wspdziaania, w skad ktrych
wchodz: przedstawiciel organizacji pozarzdowej, pracownik Urzdu do
spraw Cudzoziemcw odpowiedzialny za okrelony orodek, kierownik
lokalnej jednostki policji (lub wyznaczony funkcjonariusz)
11
. Kady zesp
wsppracuje z personelem medycznym w danym orodku, z przedstawi-
cielami innych instytucji i reprezentantami rodowisk uchodczych. Po-
nadto inne organizacje prowadziy lub planoway projekty skierowane na
przeciwdziaanie przemocy, w tym przemocy seksualnej, ale nie uzyskay
finansowania (w tym Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Instytut Spraw
Publicznych oraz Centrum Praw Kobiet).
Pomoc dzieciom cudzoziemskim. Pomoc dzieciom migrantom, szcze-
glnie dzieciom pozostawionym bez opieki dorosych, w duym zakresie
wiadczy kilka instytucji, w tym Fundacja Dzieci Niczyje oraz Fundacja
La Strada. Stowarzyszenie Interwencji Prawnej finansowao prac asy-
stentw kulturowych w szkoach, do ktrych uczszcza dua liczba dzie-
ci cudzoziemskich. Z kolei Polskie Forum Migracyjne w latach 20092010
prowadzio zajcia dla dzieci rodzicw przebywajcych w orodkach dla
cudzoziemcw. Cz zaj bya wsplna dla wszystkich dzieci, cz
11 Warto tutaj wspomnie, e w 2010 roku Urzd do spraw Cudzoziemcw otworzy w Warszawie,
na Targwku, orodek wycznie dla kobiet.
za sprofilowana osobno dla chopcw i dla dziewczt. Taki podzia by
rezultatem wiedzy czerpanej z wczeniejszych dowiadcze organizato-
rw, e chopcy i dziewczta maj inne potrzeby i wymagaj innych form
aktywnoci. Dla chopcw prowadzono warsztaty z taca capoeira, wy-
magajcego duego wysiku fizycznego, ktrych celem byo zapewnienie
wentyla dla negatywnych emocji i zachcenie do wsppracy w grupie.
Z kolei dla dziewczt zorganizowano warsztaty rcznego tworzenia biu-
terii, na ktrych miay okazj zrobi co same, co pniej byo podziwiane
i chwalone przez innych dziaania te midzy innymi miay si przyczyni
do podniesienia samooceny, wiary w siebie i poczucia sprawczoci. We-
dug organizatorw, w zajciach sportowych dziewczta czeczeskie nie
chciay bra udziau, ale rwnie czeczescy chopcy protestowali prze-
ciwko uczestnictwu w nich polskich i czeczeskich dziewczt. Zajcia dla
matek i dzieci prowadzia rwnie Fundacja MaMa. W 2006 roku fundacja
ta, w ramach Tygodnia Futbolu Przeciwko Rasizmowi w Europie, zorga-
nizowaa mecz dla dzieci uchodcw z Czeczenii, a dla ich matek w tym
czasie porady prawne. Rok pniej odby si mecz, w ktrym bray ju
udzia matki cudzoziemki.
Swoim gosem aktywizacja i budowanie kompetencji i umiejt-
noci. Wiele dziaa majcych na celu budowanie umiejtnoci i kom-
petencji migrantw jest skierowanych do kobiet. Wynika to z dwch
gwnych przyczyn. Z jednej strony, przedstawiciele organizacji poza-
rzdowych czsto zdaj sobie spraw z tego, e kobiety pod wieloma
wzgldami znajduj si w trudniejszej sytuacji ni mczyni, s to wic
dziaania rekompensacyjne. Z drugiej za strony, istnieje przekonanie
12
,
e w kobiety warto inwestowa, poniewa lepiej si integruj, chtniej
ucz si jzyka, maj wiksze predyspozycje i moliwoci by aktorami
zmiany i s w stanie pocign za sob innych. Na przykad Towarzy-
stwo Interwencji Kryzysowej prowadzio szkolenia i warsztaty dla kobiet
migrantek z autoprezentacji, umiejtnoci prowadzenia wywiadu, ze
wsppracy z mediami oraz z samoorganizacji i ze wspomagania innych
kobiet. Projekt majcy na celu aktywizacj rodowiska migrantw rea-
lizuje rwnie Midzynarodowa Organizacja do spraw Migracji. W tym
wypadku nie jest on skierowany konkretnie do kobiet, ale w praktyce to
wanie kobiety skorzystay na nim najbardziej. Midzy innymi dziki
12 Por. A. Chrzanowska, K. Gracz, Sytuacja przymusowych migrantek na polskim rynku pracy,
op. cit.
wsparciu Midzynarodowej Organizacji do spraw Migracji (i Towarzy-
stwa Interwencji Kryzysowej) zostay formalnie powoane Fundacja Ter-
nopilska oraz Perechrestia Zatoka Gdaska organizacje, ktre dziaay
przez pewien czas jako nieformalna grupa osb, przewanie migrantek
i migrantw. Na czele obu instytucji stany kobiety migrantki z Ukrai-
ny. Ponadto Polskie Lobby Kobiet we wsppracy ze Stowarzyszeniem
Wsppracy Kobiet (NEWW) zorganizowao spotkanie kobiet zaintereso-
wanych wspieraniem i dziaaniem na rzecz wzmacniania roli kobiet cu-
dzoziemek Rwne Prawa. Rwne Gosy. Imigrantki w Unii Europejskiej
(z braku finansowania projekt nie by jednak kontynuowany).
Aktywizacja zawodowa. Centrum Praw Kobiet prowadzio w 2010 roku
projekt, ktry mia na celu przeciwdziaanie wykluczeniu spoecznemu
kobiet z dowiadczeniem przemocy i dyskryminacji przez ich aktywiza-
cj spoeczn i zawodow. Dziaaniami projektu objto zarwno Polki
mieszkanki wojewdztwa dzkiego, jak i migrantki, prowadzc warszta-
ty psychologiczne, informacyjne i ruchowe (w tym nauk samoobrony
wendo), udzielajc indywidualnego wsparcia prawnego i psychologicz-
nego oraz pomocy w poszukiwaniu pracy
13
. Z kolei Fundacja MaMa oraz
Stowarzyszenie Interwencji Prawnej planoway projekt aktywizacji zawo-
dowej, w tym zaoenia spdzielni pracy dla najbardziej aktywnych i za-
angaowanych uchodczy, ktre nastpnie miayby pocign za sob
innych czonkw wsplnoty, projekt nie otrzyma jednak odpowiedniego
finansowania. Inny projekt, prowadzony do 2008 roku i administrowany
przez Uniwersytet Warszawski Midzykulturowe Centrum Adaptacji
Zawodowej w zaoeniach by skierowany zarwno do kobiet, jak i do
mczyzn. W ramach tego projektu w grudniu 2007 odbyo si seminarium
i powstaa publikacja na temat sytuacji uchodczy na rynku pracy.
Caociowa pomoc indywidualna system mentorw (asystentw,
doradcw). Caociowej pomocy indywidualnej migrantom, przede
wszystkim uchodcom (w tym porady prawne, poradnictwo zawodowe,
pomoc w kontaktach z instytucjami pastwowymi, pomoc w dostpie do
opieki zdrowotnej) udziela Fundacja Ocalenie oraz Stowarzyszenie In-
terwencji Prawnej. W tym wypadku rnice genderowe rwnie s brane
pod uwag, podobnie jak inne specyficzne potrzeby wynikajce z kon-
kretnej sytuacji danej osoby, w tym jej wieku, znajomoci jzykw czy
wyksztacenia. Czsto przy doborze mentora (asystenta) dla konkretnej
13 Por. http://www.cpk.lodz.pl/projekty/dane_o_projekcie [dostp: 11 stycznia 2013 roku].
osoby uwzgldnia si take pe, wychodzc z zaoenia, e o niektrych
sprawach atwiej bdzie kobiecie porozmawia z kobiet a mczynie
z mczyzn.
Porady prawne dla migrantw prowadzi wiele organizacji. Najczciej
s to porady dotyczce konkretnych sytuacji, wymiar genderowy jest wic
brany pod uwag dlatego, e cae podejcie jest zindywidualizowane. Nie-
ktre organizacje prowadziy rwnie warsztaty prawne skierowane do
kobiet (w tym migrantek), na przykad Demokratyczna Unia Kobiet.
Seminaria, konferencje. Ponadto niektre organizacje prowadziy se-
minaria i konferencje powicone migracjom, wyranie uwzgldniajce
wymiar genderowy. Jako przykad mona tutaj przywoa seminarium
Instytutu Spraw Publicznych By imigrantk... Gender a migracje czy
konferencj Migrantki, ekonomia, integracja oraz (omwione wczeniej)
seminarium Stowarzyszenia Interwencji Prawnej powicone sytuacji mi-
grantek na polskim rynku pracy.
Wyzwani a dl a or gani zacj i pozar zdowych pr owadzcych dzi a ani a
na r zecz mi gr ant w
Z powyszego zestawienia wynika, e w cigu ostatnich kilku lat
polskie organizacje dziaajce na rzecz migrantw w znacznym stopniu
staray si uwzgldnia rnice genderowe. Dziaalno taka jest jednak
obarczona pewnymi wyzwaniami, ktre zostan omwione poniej.
Czy gender powinien oznacza kobiety? Wikszo dziaa, ktre
bior pod uwag rnice genderowe, jest skierowana do kobiet. Jest to
zrozumiae, poniewa tradycyjnie pomijano sytuacj i potrzeby kobiet. S
jednak okrelone wymiary, w ktrych to wanie mczyni maj wicej
problemw, potrzebuj wicej uwagi i dziaa skierowanych bezpored-
nio do nich jako grupy. Za przykad mog posuy problemy mczyzn
z wejciem na rynek pracy, szczeglnie w bardziej tradycyjnych kulturach,
w ktrych mczynie nie wypada podejmowa si prac o niskim sta-
tusie i zarobkach. To wanie mczyni potrzebuj pomocy w zmianie
postaw, dodatkowych szkole, wsparcia psychologicznego, pomocy w ra-
dzeniu sobie z sytuacj utraty statusu, pomocy w uczeniu si swojej roli
mczyzny w nowych warunkach. Praca z mczyznami jest rwnie ko-
nieczna, eby kobiety w peni mogy skorzysta z dziaa nakierowanych
na zmian ich postaw (empowerment), budowanie asertywnoci, rozwija-
nie umiejtnoci, pomoc w wejciu na rynek pracy. Mczyni potrzebuj
wsparcia, eby poradzi sobie z sytuacj odwrcenia rl genderowych,
kiedy to kobieta dostaje prac zarobkow poza domem, na mczynie
za spoczywa odpowiedzialno za prowadzenie domu i opiek nad dzie-
mi. Podobnie jest w zakresie dziaa sucych przeciwdziaaniu przemocy
na tle seksualnym. Potrzebna jest tutaj zarwno pomoc psychologiczna,
jak i porady prawne czy informowanie, jakie zachowania s akceptowalne
w Polsce, jakie za nie s, jakie mog by role kobiety i mczyzny. Oczy-
wicie musz to by odrbne oferty skierowane do kobiet i do mczyzn.
W wielu obszarach dziaania skierowane jedynie do kobiet nie przynios
oczekiwanych skutkw.
Kultura a gender obawy przed emancypacj na si. Kolejnym
ogromnym wyzwaniem jest poradzenie sobie z dylematem: poszanowanie
dla praw kobiet (kosztem respektu wobec nakazw kultury) czy poszano-
wanie tradycji kulturowych (kosztem ograniczenia wolnoci i moliwoci
kobiet, amania praw kobiet i przedstawicieli mniejszoci seksualnych).
Chocia, jak zauwaa na przykad Sylvia Walby, wszystkie kultury s pa-
triarchalne
14
, co oznacza, e to mczyni odgrywaj dominujc rol
w stosunkach rodzinnych i spoecznych, to jednak kultury rni si
stopniem nasilenia tego zjawiska. Dlatego wspieranie tradycyjnych kultur
moe mie negatywny wpyw na sytuacj kobiet. Dyskusja jest jednak zo-
ona, czego przykadem mog by choby reakcje, jakie wywoa artyku
Susan Moller Okin, w ktrym autorka zadaa prowokacyjne pytanie: Czy
wielokulturowo jest za dla kobiet? i waciwie odpowiedziaa na nie
twierdzco
15
. Susan Moller Okin pokazaa, e hodowanie rozmaitym trady-
cjom w imi poszanowania rnorodnoci kulturowej w ramach polityki
wielokulturowoci stoi w sprzecznoci z respektowaniem zasady rwno-
ci pci oraz ogranicza szanse i moliwoci kobiet migrantek. Krytycy ta-
kiego podejcia zarzucili Susan Moller Okin ideologiczny neokolonializm,
etnocentryzm i narzucanie emancypacji kobietom migrantkom.
Dylemat ten dostrzegaj rwnie przedstawicielki polskich organiza-
cji pozarzdowych. Mona si spotka z opini, e naley bardzo uwaa,
aby w swoich dziaaniach nie narzuca naszego modelu relacji gende-
rowych, nie emancypowa na si migrantek. Dopki kobiety te same
nie odczuj potrzeby uwolnienia si od sztywnego gorsetu tradycyjnej
14 S. Walby, Theorising Patriarchy, Blackwell, Oxford 1990.
15 S. Moller Okim, Is Multiculturalism Bad for Women?, red. J. Cohen, M. Howard, M. Nussbaum,
Princeton University Press, Princeton, 1999.
kultury, ktra precyzyjnie okrela ich miejsce w strukturze spoecznej, i nie
poprosz o konkretn pomoc, nie powinno si im narzuca zachodnich
norm zachowania.
Takie podejcie jest zrozumiae, czsto wynika z najlepszych pobudek.
Po czci z pragnienia, eby podchodzi z szacunkiem do przedstawicieli
innych kultur, szczeglnie dotknitych dramatycznymi dowiadczeniami
wojny, ucieczki, dyskryminacji. Wydaje si jednak, e szacunek powinien
by caociowy, obejmujcy wszystkie sfery ycia, krytyka okrelonych
zachowa lub postaw oznacza bowiem podejcie paternalistyczne. Po
czci z obawy, e otwarte krytykowanie kultury moe si przyczyni do
wzrostu dyskryminacji wobec danej grupy, w pewnym sensie dostarczajc
argumentw dla rasistowskiej retoryki. Niestety, ofiarami takiej postawy
bd osoby (kobiety), ktrym ochrona naley si najbardziej, poniewa
wewntrz grupy maj najsabsz pozycj.
Alternatywne podejcie zakada bardziej aktywne zaangaowanie na
rzecz zmiany sztywnego podziau rl przypisywanych obu pciom czyli
nie wystarczy mwi, e my robimy to inaczej, naley rwnie przekony-
wa, e wy take potraficie robi to inaczej. Stanowisko takie podkrela
potrzeb unikania esencjonalistycznego podejcia do kultur, zakadaj-
cego istnienie nieprzekraczalnych granic i spjno grupy kulturowej. Po
pierwsze, reguy kulturowe nigdy nie s przestrzegane przez wszystkich
czonkw wsplnoty bez wyjtku, na og posugujemy si jedynie uogl-
nieniami. Po drugie, kultury si zmieniaj, czasami znacznie szybciej, ni
to si pocztkowo wydaje. Za tym bardziej aktywnym propagowaniem
rwnouprawnienia zdecydowanie si opowiadam. W przeciwnym wypad-
ku osoby, ktre odwa si na przeamanie kulturowych nakazw i zaka-
zw, bd skazane na ostracyzm grupy i zmuszone do jej opuszczenia.
Dla wielu moe to by zbyt wysoka cena do zapacenia. Z kolei na bardziej
partnerskich relacjach midzy kobietami i mczyznami, na odrzuceniu
praktyk kulturowych godzcych w prawa kobiet, skorzystaj wszyscy
zarwno kobiety, jak i mczyni.
Przyjmujc takie stanowisko w ramach dziaa skierowanych do r-
nych instytucji, w tym placwek ochrony zdrowia, policji, opieki spoecz-
nej, powinno si uwraliwia ich przedstawicieli na dodatkowe proble-
my, ktre stoj przed migrantami pochodzcymi z bardziej tradycyjnych
kultur, nie za relatywizowa te rnice w imi poprawnoci politycznej.
Trzeba zwraca ich uwag, e kobiety migrantki z tradycyjnych kultur,
ktre cechuje sztywny podzia rl genderowych, s bardziej naraone
na przemoc, jednoczenie mog by mniej chtne, aby si do tego przy-
znawa naley im si szczeglna troska i pomoc oraz uwiadomienie,
e tak by nie musi, nie za przymykanie oka na takie problemy w myl
zasady ingerowanie oznacza brak szacunku wobec obcej kultury. Takie
wnioski pyn z dowiadcze krajw o duszej historii polityki wobec mi-
grantw i migracji, na przykad Wielkiej Brytanii, gdzie w ramach polityki
wielokulturowoci i poszanowania odrbnoci kulturowej dochodzio
i wci dochodzi do amania praw najsabszych przedstawicieli tych kul-
tur, w tym kobiet, na wielu poziomach zarwno ustawodawstwa i sto-
sowania istniejcych przepisw, jak i debaty publicznej
16
.
Dziaania w trybie projektowym. wiadczenie pomocy migrantom
w trybie konkursw jest problematyczne dlatego, e to instytucje dotu-
jce okrelaj, jaki typ dziaalnoci mona prowadzi, z jak grup pra-
cowa, jak dugo dane dziaania mog trwa, nie za organizacje, ktre
dziaania te wykonuj. W zwizku z tym wiele wanych dziaa nie jest
kontynuowanych, a ich skuteczno w zwizku z tym jest mocno ogra-
niczona. Ponadto, zdaniem wielu rozmwczy, sponsorzy czsto maj
problem z uwiadomieniem sobie tego, w jakim stopniu docelowe gru-
py beneficjentw s rnorodne, dlatego istnieje potrzeba prowadzenia
dziaa skierowanych do wskich grup w ramach szerzej okrelonej grupy
na przykad do modych matek uchodczy. Konkursy grantowe czsto
obejmuj dziaania albo skierowane oglnie do kobiet, albo oglnie do
cudzoziemcw. W tym wypadku projekt przeznaczony na przykad dla sa-
motnych matek nie ma szans na finansowanie.
Poniewa grantodawcy w tak duym stopniu maj wpyw na kieru-
nek i tre dziaa organizacji pozarzdowych, organizacje te czsto nie
s w stanie odpowiada na problemy i wyzwania, jakie zostay przez nie
zdiagnozowane. Na przykad kilka organizacji, ktrych przedstawicielki
bray udzia w badaniu, planowao przeprowadzi dziaania zapobiega-
jce przemocy wrd uchodcw, ale nie uzyskay na nie finansowania.
Oczywicie nie moemy przesdza o powodach odrzucenia ich projek-
tw, ale zdaniem badanych przyczyn bya niewystarczajca zgodno
projektw z priorytetami grantodawcw.
16 J. Fomina, Immigration and Diversity in Europe: Lessons from British Multiculturalism, VDM
Verlag Dr Mueller, Saarbrucken 2010.
Kolejnym problemem zgaszanym przez rozmwczynie jest brak ko-
ordynacji dziaa zarwno midzy poszczeglnymi organizacjami, jak
i midzy instytucjami grantodawczymi. W wyniku tej sytuacji okrelone
typy dziaa s powielane, a rne organizacje docieraj do tych samych
grup beneficjentw, na przykad uchodcw przybywajcych w obozie dla
cudzoziemcw w okrelonej miejscowoci pomoc jest nierwnomiernie
kierowana do wszystkich, ktrzy jej potrzebuj. Konieczna jest szersza
wsppraca i wymiana informacji midzy grantodawcami, instytucjami
pastwa zajmujcymi si wiadczeniem usug migrantom i organizacja-
mi pozarzdowymi. Jednym z rozwiza moe by powstanie regularnie
uzupenianej mapy wszystkich projektw na rzecz migrantw. Ponadto
wane jest zaangaowanie potencjalnych organizacji grantobiorczych
w proces opracowania priorytetw kolejnych edycji konkursw granto-
wych przez grantodawcw. Innym pomysem jest propagowanie part-
nerstw midzy organizacjami migranckimi a organizacjami pozarzdo-
wymi specjalizujcymi si w dziaalnoci na rzecz migrantw.
Indywidualizacja wiadczenia usug migrantom. Niektre organizacje
skupiaj si na indywidualnej pomocy migrantom. Z jednej strony, jest to
bardzo dobre rozwizanie, poniewa pozwala maksymalnie dostosowa
niesion pomoc do potrzeb danej osoby. Z drugiej jednak strony, trudno
nie zauway, jak dalece taka forma pomocy jest zalena od czynnika
ludzkiego i obarczona ryzykiem uznaniowoci. Inaczej mwic, to jako
pomocy jest potencjalnie mocno uzaleniona od umiejtnoci, pogldw,
nastawiania konkretnej osoby bezporednio pracujcej z okrelonym
beneficjentem. Aby zilustrowa problem, posu si przykadem kobie-
ty dowiadczajcej przemocy ze strony czonkw rodziny. Mona sobie
wyobrazi, e w zalenoci od wasnych pogldw jeden przedstawi-
ciel organizacji pozarzdowej bdzie j namawia do usamodzielnienia
si i wyjcia z sytuacji przemocowej, inny za postpi wprost przeciwnie,
gdy bdzie j namawia do pozostania w cisym krgu kulturowym. Jest
to hipotetyczna sytuacja, majca na celu jedynie ilustracj pewnego nie-
bezpieczestwa, a take wyzwa i potrzeb standaryzacji usug i zachowa
wobec beneficjentw pomocy, szczeglnie w wypadku zindywidualizowa-
nej pracy z uchodcami.
Taka hipotetyczna sytuacja waciwie nie powinna si zdarzy orga-
nizacje poradnicze pracuj na og zgodnie z wypracowanymi standarda-
mi udzielania porad, w ktrych norm nie jest radzenie klientowi, jak ma
postpi, ale dokadne pokazanie rnych moliwoci postpienia w danej
sytuacji, wraz z nawietleniem ich potencjalnych konsekwencji. I to klient
na podstawie wyczerpujcych informacji powinien zadecydowa, jakie
rozwizanie jest dla niego najlepsze. Wprowadzenie systemu ewaluacji
peer-to-peer oraz regularnych spotka doradcw i mentorw, sucych
wymianie dowiadcze i dyskutowaniu standardw, mogoby si przy-
czyni do wikszej standaryzacji usug poradniczych.
Wasnym gosem? Brak organizacji migranckich. Moliwoci party-
cypacji w yciu spoecznym i politycznym migrantw, w tym warunki za-
oenia wasnych organizacji, zostay opisane przez Justyn Frelak i Piotra
Kamierkiewicza
17
. Prawo powoania stowarzyszenia lub organizacji po-
zarzdowej maj jedynie obywatele Polski lub osoby majce zezwolenie
na stay pobyt, ktrego uzyskanie nie jest atwe. Z tej przyczyny wyjtko-
wo mao jest organizacji zrzeszajcych migrantw. Oczywicie dochodz
tutaj rwnie problemy finansowe i oglna trudno zakadania nowych
organizacji pozarzdowych. Brak finansowania uniemoliwia zaintereso-
wanym cakowite powicenie si dziaalnoci na rzecz organizacji, z kolei
niewystarczajce zaangaowanie ogranicza moliwoci zdobycia finanso-
wania na dziaalno organizacji. W tej sytuacji dziaania skierowane do
migrantw s w duej mierze projektowane bez ich udziau. Organizacje
pozarzdowe staraj si w miar moliwoci konsultowa przyszych be-
neficjentw. W niektrych organizacjach dziaaj rwnie sami migranci
(na przykad Fundacja Ocalenie, Centrum Powitania, Stowarzyszenie
Interwencji Prawnej), ale oddziaywanie takich osb zarwno kobiet,
jak i mczyzn na ksztat dziaa skierowanych do migrantw jest ogra-
niczony. Obecnie podejmuje si coraz wicej dziaa majcych na celu
zaktywizowanie migrantw i wczenie ich w proces ksztatowania poli-
tyki integracyjnej. Wane, eby gos organizacji migranckich by plurali-
styczny, gdy pojedyncze podmioty nie powinny uzurpowa sobie prawa
do mwienia w imieniu wszystkich migrantw. Szczeglnie jest istotne,
aby gos modych kobiet, tradycyjnie majcych najmniejsz si sprawcz,
by syszany
18
. Dobr praktyk jest zaangaowanie migrantw odbiorcw
17 J. Frelak, P. Kamierkiewicz, Political participation of third country nationals on national and
local level. Poland: country report, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.
18 Warto wspomnie o dowiadczeniach innych krajw, w ktrych stowarzyszenia migrantw (grup
etnicznych) byy bardziej liczne i wpywowe, na przykad Wielkiej Brytanii, gdzie w ramach polity-
ki wielokulturowoci przedstawiciele grup etnicznych byli regularnie konsultowani w rnych spra-
wach dotyczcych sytuacji migrantw. Niestety, w wikszoci wypadkw rzecznikami spoecznoci
byli konserwatywni mczyni realizujcy wasn agend polityczn, w wyniku czego prawa kobiet,
szczeglnie modych kobiet, byy notorycznie ignorowane. Szerzej na ten temat por. midzy innymi:
planowanych dziaa ju na etapie przygotowania wniosku grantowego,
prowadzenie konsultacji wrd grupy docelowych beneficjentw na te-
mat priorytetw projektu oraz planowanych form pomocy i usug.
Saba oferta dla wszystkich. Polska wci jest krajem na dorobku
i trudno jest jej konkurowa z pastwami zachodnimi, cieszcymi si
znacznie wikszym poziomem dobrobytu i szerszymi moliwociami
w zakresie polityki spoecznej. Przekada si to nie tylko na wielko rod-
kw przeznaczanych na wspieranie migrantw, ale take na szeroko ro-
zumian pomoc spoeczn, z ktrej na rnych etapach mog korzysta
migranci. Dziaania poszczeglnych organizacji mog by rwnie ograni-
czone ze wzgldu na oglny brak lub znaczne ograniczenie oferty pomocy
spoecznej, take dla obywateli Polski. Na przykad w sytuacji przemocy
w rodzinie opuszczenie przez kobiet sprawcy przemocy moe by bardzo
trudne orodki dla samotnych matek s przepenione, policja nie jest
w stanie zagwarantowa bezpieczestwa takim osobom
19
, wiadczenia
dla samotnych matek s za zupenie niewystarczajce. Przedstawianie
uchodczyniom moliwoci opuszczenia przemocowych zwizkw jako
najsensowniejszego rozwizania oznaczaoby wzicie na siebie ogromnej
odpowiedzialnoci za los kobiety, na ktry w praktyce nie ma si duego
wpywu z powodu ogranicze instytucjonalnych. Podobnie ograniczony
dostp do opieki nad dziemi w Polsce jest jeszcze bardziej odczuwalny
w wypadku migrantek, ktre na og s pozbawione wsparcia, ktrym
mog cieszy si Polki dziki wiziom rodzinnym i sieciom spoecznym.
Dlatego organizacje pozarzdowe, przygotowujc na przykad warsztaty
dla matek migrantek, musz rwnie znale sposb na zaangaowanie
w tym czasie ich dzieci, na co nie zawsze maj rodki. Poprawa sytuacji
migrantw jest bezporednio zwizana z popraw szeroko zakrojonej
polityki spoecznej. Warto jednak pamita, e migranci s w trudniejszej
sytuacji ni obywatele pastwa pobytu. Kobieta dowiadczajca przemo-
cy nie jest w stanie uciec do domu rodzinnego przed sprawc przemocy.
Potrzebne jest uwraliwienie przedstawicieli instytucji wiadczcych
F. Anthias, N. Yuval-Davis, Racialized Boundaries: Race, Nation, Gender, Colour and Class and the
Anti-racist Struggle, Routledge, London 1993; M. Macey, Multiculturalism, Religion and Women.
Doing Harm by Doing Good?, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2009.
19 Aleksandra Chrzanowska i Katarzyna Gracz tak opisuj t sytuacj: Rzadko te zdaj sobie
spraw, e w Polsce mog by instytucjonalnie chronione przed agresj mczyzn zarwno was-
nych mw, jak i obcych. Nawet jeli o tym wiedz, raczej z tej moliwoci nie korzystaj, w obawie
przed konsekwencjami grocymi ze strony rodakw (Sytuacja przymusowych migrantek na pol-
skim rynku pracy, Analizy, Raporty, Ekspertyzy, nr 3, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warsza-
wa 2008).
pomoc spoeczn i zapewniajcych bezpieczestwo publiczne na szcze-
gln sytuacj migrantw, konieczne s take dodatkowe rodki pomocy
skierowane do migrantw i migrantek.
Lista organizacji, z ktrych przedstawicielkam przeprowadzono wy-
wiady:
Centrum Praw Kobiet
Fundacja Forum Rnorodnoci
Fundacja MaMa
Fundacja Nasz Wybr
Fundacja Rozwoju Oprcz Granic (Centrum Powitania)
Instytut Spraw Publicznych
Midzynarodowa Organizacja na rzecz Migracji
Stowarzyszenie Interwencji Prawnej
Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie
Anna Horolets
MIGRANTS LEISURE AND INTEGRATION
Understanding the subjective experience of migration is the key to
understanding migration (Portes & Rumbaut 1996: 156). Migration can
cause negative effects for individuals (illness, isolation, professional
degradation etc.). It can also be seen as problematic for sending and
receiving societies. However, another angle from which migration
processes can be viewed is related to the positive potentials that
migration engenders: personal betterment and empowerment for
individuals as well as benefits from migrants presence for receiving
societies. Therefore, what makes migrants satisfied and confident in host
societies deserves to be taken seriously. Following other researchers, it is
suggested here that stakeholders who participate in migration-related
policy-making and public advocacy need to understand the salutogenic
responses of migrants to their new conditions, i.e. responses that result in
keeping people physically and mentally healthy and give them strength to
cope with the makeshift reality of transnational life (Portes & Rumbaut
1996; cf. Liu Farrer 2004: 672). This article aims at demonstrating that one of
the dimensions that has the potential to trigger salutogenic responses
is migrants leisure.
The article is divided into seven sub-sections. (1) The concept of leisure
is defined in relation to individual aspirations and the needs of society.
(2) The functions of migrants leisure are discussed. (3) The differences
between the mainstream populations leisure and migrants leisure are
outlined. (4) The causes of leisure constraints for migrants and minorities
are discussed from the point of view of economic-centred and culture-
centred approaches. (5) The leisure constraints that are concomitant with
migration are presented on the basis of existing research findings. (6) The
differentiation of leisure choices within migrant groups is discussed to
provide a more nuanced account of the phenomenon and raise awareness
of its complexity. (7) Finally, on the basis of academic research and best
practices in this sphere, tentative recommendations are put forward on
how to alleviate leisure constraints and facilitate migrants integration
through leisure.
The meani ngs of l ei sur e
Leisure is commonly defined in contrast to work: while work is
disciplined time, leisure is free time. Labour and leisure are two sides
of one coin: modern society. Being an effect of industrialization,
leisure is a historical notion. While in traditional societies, productive
and non-productive activities were intermingled and did not have
clear institutional or practical boundaries, in modern societies paid
employment has institutionally delineated time off work (Thompson
1967; cf. Rojek 2010). This time is used to recover from work: to sleep,
cater for basic bodily functions and socialize. Not surprisingly, many of
the demands of the workers movement revolved around the issue of
leisure: the limitation of working hours, free Saturdays and paid leave.
Commentators note that the right to leisure was explained in terms of
health and family needs (cf. Veal 2002), but it was also becoming a goal
in itself, as in Paul Lafargues famous pamphlet entitled The Right to Be
Lazy (Lafarge [1880] 2011).
The leisure of people engaged in paid employment was a matter of
concern not only for themselves but also for their employers and the
state (Rojek 1985). In the case of employers, the healthy non-destructive
leisure of workers was often seen as a guarantee of higher productivity.
In the case of the state, the organization and institutionalization of its
citizens leisure were means of control as well as of mass mobilization and
socialization of the population (cf. Urry 2002).
A brief outline of the historically shaped facets of leisure points to
some of its characteristics. Other features of the concept are derived from
classical philosophical discourse. Freedom of choice and volunteerism
are components that used to be seen as inseparable features of leisure.
Leisure is philosophically a domain of free will. However, sociological
research demonstrates that free will is usually socially guided: the
opinions and reactions of meaningful others, socio-economic limitations,
considerations of good taste or moral value all these factors influence
individuals choices of leisurely pursuits.
79 Migrants leisure and integration
What is more, classical definitions of leisure (e.g. by Aristotle), which
identified it with activities or rather contemplation without any
pragmatic goal, have long been discarded (cf. Dewey [1916] 2011). The
idea of investing in oneself during free time has gained more currency.
These investments are aimed at building ones image (cf. Veblen [1899]
2008), maintaining social networks and developing emotional intelligence
(Rojek 2010; cf. Hochschild 2003). In post-industrial societies, in which
service economies have superseded the traditional industrial sectors as
the main spheres of employment, leisure gets involved in the processes
of building an individuals social and cultural capital and can therefore
participate in reinforcing the mechanisms of intersectional exclusion. The
intersectionality of exclusion is to be understood as the amplification
and deepening of exclusion of individuals who belong to more than one
marginalized category, e.g. non-white migrant women in Europe.
In the case of groups that are prone to intersectional exclusion, which
is the case for migrants, it is important to study leisure as a venue for
making and expressing identity and explore how leisure contributes
to community cohesion and conflict (Williams 2002: 353). Leaving this
sphere understudied may lead to important dimensions of exclusion
being ignored and prevent sensible solutions for cohesive communities
from being designed.
Moreover, since migration has become an indiscernible feature of
contemporary societies, a constant effort to study migrants leisure is
vital. It should concentrate on how leisure functions as a mechanism of
adaptation and identity building, on what the leisure constraints are that
are reinforced or emerge as a result of migration, and on what the role
of leisure is in developing a sense of belonging to a new place. The task
is even more urgent in the case of new immigration countries, such as
Poland. Learning from the experience of countries with a longer history
of immigration and carrying out detailed studies of country-specific and
migrant group-specific leisure patterns is a pending task.
The f unct i ons of mi gr ant s l ei sur e f or i ndi vi dual s and r ecei vi ng
soci et i es
The significance of migrants leisure stems from the role leisure plays
in individuals lives. At the same time, leisure pursuits of migrants bear
consequences for the receiving society both at the level of the nation
state and the local community.
The multifaceted character of leisure outlined in the table
above illustrates the complexity of leisure. On the one hand, leisure
is subjectively perceived as a domain of freedom and is therefore
salutogenic, for it allows people to recuperate from work, experience
positive emotions and thereby build a sense of self-esteem and self-
realization. Meaningful leisure contributes to an individuals identity
reconstruction in the aftermath of migration (Stack & Iwasaki 2009);
limited access to leisure can augment physical and psychological
ailments of migrants. Research among elderly Korean women in the USA
has demonstrated, for instance, that non-participation in leisure was
correlated with low life-satisfaction (Kim 2000). In a similar vein, a study
on Chinese social dance parties in Tokyo has provided ethnographic
For individuals, migrants leisure means: For the receiving society
migrants leisure means:
Physical health
prevention of obesity
prevention of cardio-vascular diseases
Psychological well-being
self-esteem
life satisfaction
harmony with self/environment & comfort
preventing depression
Recuperation from work
Emotions
Identity
maintenance
expression
self-realization
Prestige
Contacts/networks building
among mainstream society
among other minorities
among own group
Inclusion
adjustment, adaptation, integration
developing sense of belonging/place
Cognitive/experiential function
acquiring knowledge, information
acquiring skills
Threats stemming from illicit leisure
addictions
entanglement with organized crime
Physically and mentally fit
labour force
Less strain on public services
(healthcare etc.)
Richer cultural life
Social problems (prevention)
Crime (prevention)
Conflict (prevention)
Cohesion
Table 1:
Functions of migrants
leisure from the
perspectives of migrants
and receiving societya
data on how dance was obviously used as a shelter and social haven by
the participants (Liu Farrer 2004: 668). Migrants used dance parties and
social occasions that ensued in order to have some time away from
mainstream society, use Chinese language and listen to familiar music.
Additionally, engaging in salutogenic leisure has beneficial spill-over
effects for other spheres of individuals lives: e.g., good health stemming
from physical exercise is important for family life and work prospects.
On the other hand, leisure is also important in building and
maintaining a social group. The processes of fostering ethnic solidarity
and maintaining ethnic identity can run parallel to individual identity
building, as in the case of Chinese social dance parties in Tokyo. Chinese
identity was played out by participants in the parties. They performed
and celebrated a kind of Chinese identity that was a new construct
imbued with many anachronistic meanings and symbols (Liu Farrer 2004:
659). Nevertheless, the sense of fellowship and belonging to an ethnic
group shared by the participants of social dance parties was authentic
(despite internal differentiation of the Chinese community). Similar
effects have been registered for the practice of cultivating gastronomic
traditions among Italian immigrants in Chicago (Poe 2001). Immigrants
who came from various parts of Italy were creating a new Italian American
identity through the practices of cooking and eating together.
Apart from maintaining individual and group identities, leisure plays
a role in migrants adaptation to the receiving society through opening
up opportunities of contacts with the mainstream population and ethnic
group members (Stodolska & Yi-Kook 2003; Stodolska & Alexandris 2004;
Kim 2012) and facilitates positive inter-ethnic and inter-racial interactions.
In particular, participating in sports (and for parents: supporting children
in their sport activities) entails cross-group contacts (Lee & Funk 2011;
Stodolska & Alexandris 2004). Importantly, these contacts have a slightly
different character than contacts at work. Arguably, leisure time contacts
are less stressful and entangled in power relations, and more relaxed.
Another feature of leisure activities diversity (from walking in a
park to going to the cinema, from aerobics to going to car-boot sales etc.)
is important in offering varied modes of coming into contact with the
receiving society and thus gaining knowledge about its daily routines,
cultural behaviours of its members and the like. In this respect, leisure
is conducive to adaptation to the receiving society (Kloeze 2001; Stack
& Iwasaki 2009). For instance, food preparation and consumption in
Bosnian refugee families in Sweden was not only a venue for maintaining
normalcy and retaining ethnic identity (e.g. through discussions of the
different taste of food in Sweden and memories of home foods) but also a
venue for experimenting with new recipes and products (Brembeck 2008).
Women were negotiating the meanings of new dishes and eating habits,
combining the new with the familiar and thus including them in their
daily routines. One woman spoke of discovering a shrimp, a specialty of
the Swedish west coast where Gteborg is situated; this was not used in
Bosnia but was now an excellent ingredient in Bosnian pie. So she has
created her own Bosnian/Swedish pie (ibid: 31).
The societal perspective on migrants leisure is similar to that of
individuals in some respects, yet rather divergent in others. The state
should take an interest in migrants leisure because of the salutogenic
potential of leisure, i.e. the promise of keeping people healthy and
fit to participate in the labour market. This also reduces the demand
for a variety of public sector services (e.g. the health care system). The
other important societal benefit of migrants leisure is the promise of
integration and community cohesion. However, in this respect, a two-
way adjustment and adaptation is considerably more realistic than
the expectation that migrants will undertake efforts to adjust while
the receiving society (and particular local communities) will be passive.
Leisure as a venue of ethnic identity maintenance may be viewed as
contrary to the above mentioned goal of cohesion; however, this depends
on the broader definitions of societal goals and integration projects (cf.
Favell 2001). Maintaining ethnic identity can also be seen as a contribution
to individuals and the groups strength and interest in public affairs ,
and thereby beneficial for the prospects of individuals participation in
the civic life of a broader community, including political participation.
In parallel, the civic participation of migrants, which is pivotal for the
political integration of new minorities, can clearly be facilitated by
membership in recreation associations and pursuing other organized
leisure activities (Stodolska & Alexandris 2004).
One more aspect of societal interest in migrants leisure has to be kept
in mind. Social researchers point out that sport and leisure programmes
in Europe have quite often been associated with programmes aimed
at crime prevention and surveillance and have thus resulted in
stigmatizing minority groups (e.g. British Muslims). Therefore, scholars
and practitioners warn that there is a need to be cautious about the
promotion of using peoples free time to address deep-seated inequalities
and issues of inclusion or integration (Long et al. 2011: 8-9). Reflexivity
and in-depth multi-faceted knowledge about particular migrant groups,
their internal diversity and histories of mobility as well as local, regional
and national leisure contexts are needed in order to draw up sensible
proposals aimed at improving leisure access for migrants and minorities.
Di f f er ences bet ween t he mai nst r eam popul at i on s and mi gr ant s
l ei sur e
Understanding the differences between mainstream and minority
leisure is a pre-condition for understanding migrants leisure. A study
of racial and ethnic minorities leisure in the US has shown that a larger
proportion of the African American (52%) and Latino population (54%)
does not participate in leisure-time physical activity (LTPA) compared to
the white American population (40%) (Floyd et al. 2008). Similarly, race has
been responsible for the differences in preferences for individual-centred
pursuits in wild-life settings (White Americans) over group-centred urban
pursuits preferred by Black Americans (Washburne 1978; Juniu 2000).
Regional national parks and reserves were found to be more often visited
by white patrons, while urban parks by people of colour (ibid.).
In a similar way, migrants leisure pursuits diverge from those of
mainstream community members. Statistical data from Australia can
illustrate this difference:
Activity
Australian born
population
Non-Australian born
population
walk 24.9% 20%
aerobics 12.9% 10.1%
swimming pool 9% 7.5%
tennis 5.3% 2.8%
While the three most frequently practiced leisure-time physical
activities among Australians were only slightly less popular among
Table 2:
Physical activity among
the Australian-born and
immigrant population in
Australia, 2009-2010
Source: Australian Bureau
of Statistics (2010)
migrants than among the mainstream population, tennis a sport which
requires more economic, cultural and social capital was significantly less
popular among the migrant population. The limited access of migrants to
leisure pursuits is even more visible in statistics on childrens leisure:
Activity
Australian-born
children
Non-Australian-born children from
non-English countries
physical activities
bicycle 61.3% 42%
other sports 39.8% 22%
cultural activities
Going to cinema 68.3% 51%
Going to museum 41.5% 33.4%
Going to public
library
53% 60.7%
Read for pleasure 71.8% 75.2%
The discrepancy in the active practice of physical activity is most
visible; among cultural activities, all children irrespective of origins devote
most time to TV and screen-related activities (computer, video-games).
Yet, similarly to adult immigrants, immigrant children have a preference
for low-cost cultural activities (like reading books, which is more popular
with immigrant children) rather than going to the cinema (this activity is
significantly more frequently practiced by Australian-born children).
The difference in migrants leisure patterns as compared to the
mainstream population can be caused by a number of factors that will be
examined in the following section.
Lei sur e const r ai nt s appr oaches
Research on leisure constraints that migrants and minorities face,
though not extremely prominent in migration studies compared to
studies on legal, economic and political aspects of the processes, has
produced several conceptual models accounting for the disadvantaged
access to leisure facilities and leisure venues among migrants (cf.
Aizlewood, Bevelander & Pendakur 2006: 5-6). They are enumerated below
with short explanations:
1) The Marginality approach suggests that migrants are a marginal
group (similarly to racial minorities or physically disabled people);
Table 3:
Physical and cultural
activity among Australian-
born and immigrant
children in Australia,
2009-2010
Source: Australian Bureau
of Statistics (2010)
the mechanisms of discrimination and inequality in society are held
responsible for migrants exclusion from leisure (Washburne 1978; Juniu
2000; Floyd 1998).
2) The Opportunity approach holds that migrants lack opportunity
due to limited economic resources and a disadvantageous position
with regard to spatial resources (housing in impoverished areas, limited
access to parks etc.); within this approach, it is believed that if provided
with opportunities, migrants would have more or less the same leisure
participation as the mainstream society (cf. Aizlewood, Bevelander &
Pendakur 2006: 5).
3) The Ethnicity approach: in contrast to the previous suggestions,
here migrants ethnicity is held responsible for the different patterns of
leisure participation. Within this approach, ethnicity is treated as a set of
relatively stable cultural norms, values and patterns of behaviour that pre-
determine individuals choices in the sphere of leisure as well (Washburne
1978; Yu & Berryman 1996; cf. Stodolska & Yi-Kook 2003).
4) The Identity approach suggests that the avoidance of mainstream
leisure venues is a conscious choice of migrants who thereby maintain
their ethnic identity, which is perceived by them as being threatened by
migration (Noel 1991; Poe 2001).
5) The Compensatory approach: migrants are faced with exclusion from
mainstream society. Noting the effects of the glass ceiling, they create
alternative leisure venues where they can achieve the leisure goals they
cannot achieve using leisure facilities/spaces of mainstream society; this
relates, for instance, to discerning a sense of dignity and social prestige
from leisure (cf. Stodolska 1998; Stodolska & Alexandris 2004; see also
Stodolska 2000, on fishing as an element of Polish immigrant sub-culture in
Canada). The compensatory approach that accounts for the need for social
dignity and prestige is also useful in analysing the involvement in serious
leisure (Stebbins 1992), such as membership of recreational or hobbyist
clubs and associations, but also public engagement that stretches over the
boundary between leisure and civic activity.
In empirical studies adopting these theoretical approaches, particular
leisure patterns are treated as indicators of the degree of adaptation,
while limitations to leisure participation are treated as a potential source
of marginalization. However, the accents are placed differently with
regard to the cause of deprivation. The five outlined approaches differ
in accentuating economic and political causes of leisure constraints
(marginality and opportunity approaches) versus cultural causes of
limited access to mainstream leisure (ethnicity and identity approach).
The compensatory approach is pragmatic in that it interprets culturally
distinct forms of leisure pursued by migrants as a rational and active
reaction on the part of migrants to exclusion.
When designing measures aimed at alleviating leisure constraints
among migrant populations, it is important to combine approaches
that account for economic as well as cultural causes of limited leisure
participation. Policies based on an exclusively economic or cultural
approach risk running astray from migrants and communities interests
and life-goals.
Mappi ng l ei sur e const r ai nt s
It is important to enumerate and discuss the most important leisure
constraints affecting migrants, because despite the great differentiation
both within migrant groups and among various receiving societies
some constraints appear to be recurrent across migrant populations.
The existing literature on migrants leisure has accounted for the
following leisure constraints:
1) Time: migrants experience time scarcity (time crunch) due to two
interconnected factors often related to the predominantly economic
reasons for migration. One is work-orientation, especially in the first
post-arrival period, which means working long hours or working in two
or more jobs. This leaves little time for leisure pursuits. The second is
unusual working hours (night shifts, work at weekends etc.) that limit the
possibilities of making use of leisure and recreation facilities, in which
opening hours are usually adjusted to regular work shifts. Additionally,
having free time at unsociable hours (e.g. mornings) diminishes the
probability of having company for leisure pursuits (Stodolska 1998, 2000;
Long et al. 2011).
2) Economic resources: economic constraints are not just specific for
migrant groups but for all marginalized social groups, yet in the case of
migrants the lack of money for leisure could be specifically acute in the
initial post-arrival period (due to the necessity to invest additionally to
make homes in a new place). Alternatively, the strategy of saving money
for home can limit the spending capacity of migrants. Especially in the
case of transnational migrants whose family stays in the home country,
saving money for remittances or visiting home would divert migrants
from spending money on leisure in the receiving country (e.g. Stodolska
& Santos 2006, on Mexican transnational migrants in the USA). The
possession of means of transportation is also a factor that influences
leisure participation, especially leisure mobility.
3) Language: a lack of language competence is usual among economic
migrants with lower socio-economic status and of rural origins, but
educated migrants can also experience inadequacy of language skills with
respect to local dialects (e.g. educated Eastern Europeans in Glasgow, the
UK). Insufficient knowledge of language limits access to leisure in two
ways: at the stage when the leisure and recreation offer is marketed by
the service providers, it limits migrants access to information (Long et al.
2009); at the stage when migrants actually participate in leisure pursuits
at recreation venues, it limits migrants capacity to make contact with
other patrons. As my research on Polish post-accession migrants in West
Midlands, the UK
1
shows, the lack of language competence is perceived
subjectively as highly debilitating by migrants, as a kind of blockade
which is psychologically difficult to overcome. This has been corroborated
by the results of other studies on post-accession migration to the UK,
which indicate that the lack of language competence is remedied by
limiting ones contacts to ones own ethnic group. Those not confident
in English had limited non-work contact with British residents. As Piotr
explained: <<On the beginning, like I said, I couldnt speak, I couldnt met
other people My only choice was Polish people to have, like, social life>>.
(Long et al. 2011: 19)
2
.
4) Knowledge about ways of life in a new culture: this constraint is
best explained through the lens of human face-to-face interaction. If it is
a cultural habit to kiss a friend on the cheek three times as a greeting in
my country, then in a country where only two kisses are habitual, the third
kiss would be a surprise for the person I greet, and both participants of
1 I refer here to two interrelated projects which I carried out in 2010-12: 1) An ethnographic re-
search project Leisure mobility of Polish post-2004 migrants to West Midlands, the UK was a part
of the Leverhulme Visiting Fellowship to the University of Wolverhampton in 2010-11; 2) A survey on
leisure patterns of Polish post-2004 migrants to West Midlands, the UK is currently being completed
and has been carried out under a statutory research grant from the SWPS. I am thankful to the Lever-
hulme Trust, University of Wolverhampton and SWPS for the possibility of undertaking this research.
2 The original linguistic features of the participants answer have been preserved in the transcrip-
tion.
such an interaction would feel slightly embarrassed. There are a myriad
of ways in which everyday behaviours, manners, gestures differ in a new
culture. They are not natural ways in which this culture operates, but a
result of a long enculturation process which members of this culture have
been undergoing by way of interacting with other members. (And one has
to keep in mind that within one national culture there are also internal
variations reflecting socio-economic or regional divides). In the case of
migrants, economic migrants in particular, lack of this knowledge may
strongly discourage them from establishing contacts with individuals
from the mainstream population in their free time. This unwillingness
can additionally be augmented by the change in social status economic
migrants sometimes experience (social degradation, diminished
recognition among peers at work etc.). Potential embarrassment in leisure
situations can therefore be treated rather seriously and considered
threatening to the self-esteem of migrants who experience the social
degradation.
5) Insufficient access to recreation venues and services may result
from the lack of knowledge about existing public and commercial offers of
recreation service providers or lack of skills needed to look out for these.
However, insufficient access may also be an outcome of the specific place
of residence (e.g. impoverished central city districts with few green areas,
parks, trails and sport facilities), which are non-accidentally connected
to migrants marginal status (e.g. the housing in such areas is usually
cheaper and is therefore affordable by migrants). Insufficient access can
be a matter of a lack of access to state subsidised recreation opportunities
or other services (e.g. affordable and culturally sensitive childcare) that
would allow more time to be spared for leisure (Rublee & Shaw 1991).
Insufficient access may also be a result of the change: the known and
desired forms of recreation are unavailable, while the available forms are
unknown and appear unattractive (cf. Yu & Berriman 1996).
6) Discrimination: apart from economic constraints, discrimination
and xenophobic attitudes can directly affect migrants leisure
participation (Stodolska 2005). Discrimination need not take the shape of
violent acts against a minority; usually, it takes the shape of legal rules
and procedures of conduct that favour citizens and local residents over
migrants and newcomers. Moreover, quite often discrimination takes the
form of a prejudice or even silent agreement to exclude minorities from
culturally significant processes. If the general public or neighbourhood
residents are not used to the presence of ethnically and racially different
others, migrants can perceive the disapproving looks and whispered
comments (which can be due to the colour of their skin, native language
use or even accent) as highly discouraging from spending their free time
in public places. Alongside actual discrimination, perceived discrimination
is a confirmed leisure constraint (Stodolska 1998). Discrimination can also
exist between different migrant groups (Noussia & Lyons 2009).
7) Networks/contacts: the use of some recreation opportunities is
clearly social-network dependant (e.g. access to team games such as
soccer). A lack of appropriate social networks or companions will prevent
participation. Also, in the case of non-physical activities such as going to
a pub, the lack of a network or company is a constraint (Stodolska 1998;
Aizlewood, Bevelander & Pendakur 2006).
8) Cultural differences: this constraint is not mentioned in the
literature as often as time, economic resources or language (cf. Rublee
and Shaw 1991). Yet, if present, it can fully block migrants participation
in some leisure activities on the basis of, e.g. a religious view that a
given activity is an unacceptable form of spending free time for a given
category of people. This can be illustrated by findings concerning the
weak participation of Muslim girls in physical activities. Summarising the
findings of several studies, Monika Stodolska and Jennifer S. Livengood
concluded: South Asian girls were constrained in their leisure pursuits by
the lack of parental approval, strict dress codes, inadequate availability
of single-sex facilities, and their religious beliefs (Stodolska & Livengood
2006: 295). Other than religion, a different concept of leisure and different
recreation forms can be seen as leisure constraints in a new society. This
can be illustrated by the suggestion of two researchers who studied
leisure pursuits of Chinese migrants in New York and compared these to
leisure practices in China (Yu & Berryman 1996). They found that in China,
leisure was perceived primarily as (involving) a lack of strenuous effort,
while in the US, leisure often involved strenuous effort, e.g. biking, jogging
etc. Thus the authors concluded the cultural difference was limiting
leisure participation.
3
3 Some of the underlying premises of the explanation offered by Yu and Berryman (1996) have
been discussed and questioned in the existing literature. For instance, the model does not take
into account the internal differentiation of both cultures, their changeability over time as well as so-
cio-economic class membership that has proven to be a signicant factor inuencing leisure choices
9) Family centeredness: this limitation has been registered among
migrant women, who, due to traditional and situational obligations to
take care of their families, are excluded from leisure activities (Rublee
& Shaw 1991; cf. Juniu 2002). A case study of Indian migrant workers
demonstrated that while men had little free time (twice a week after
receiving wages), which they spent on sitting and doing nothing and
drinking or chewing tobacco, women had no free time at all due to the
necessity to prepare food, clean the house, wash clothes etc. (Madhu
2011). The findings regarding family centeredness in other geographic and
cultural contexts (see e.g. Taylor 2001, on women in Australia) corroborate
the thesis of the gendered nature of leisure constraints.
10) Knowledge of landscape (city orientation): this constraint is more
typical of the initial post-arrival period and presently can be remedied
by various IT facilities such as GPS. However, research has demonstrated
that lack of orientation subjectively magnifies distances and discourages
migrants from leisure pursuits they would have otherwise undertaken
(Long et al. 2011). The fear of being lost in a new place the anxiety
because of not knowing the way is a rather common constraint for
migrants leisure, as research I have carried out in the West Midlands
has demonstrated. Additionally, access is constrained by the seasonality
of some services and facilities, which might not have been the case in
the sending society (in the case of migrants coming from southern to
northern countries). Singling out this space-related constraint is also
crucial due to the way in which the characteristics of space and public
places affect the development of the sense of belonging to the new
culture among migrants. The spatial dimension of the leisure experience
will be discussed in the following section.
11) Fatigue: this constraint is correlated with the first two (time and
lack of money) and is usually an outcome of work-oriented life-styles as
well as working in manual jobs and working long hours. However, fatigue
can also be a psychosomatic factor resulting from stress and depression
caused by migration.
(ref. Floyd et al. 1994). The issue of the variation within migrant groups will be addressed in the
following parts of the article.
The var i at i on i n l ei sur e pat t er ns wi t hi n mi gr ant gr oups
and acr oss l ocal cont ext s
The previous section was devoted to migrants leisure constraints.
For the purposes of clarity in introducing particular constraints, migrants
were treated as a homogenous group although it was clear that some
migrants are affected by a given constraint more than others (see, e.g.
family centeredness or cultural differences). In this section, the
variation in leisure pursuits and differentiated susceptibility to leisure
constraints will be discussed. This will relate to variation within migrant
groups as well as variation between receiving societies (and communities).
1) Change over time: empirical research on leisure constraints among
migrants has repeatedly confirmed that the most noticeable shift in
leisure patterns is characteristic of the immediate post-arrival period
(Juniu 2000; Stodolska 2000). For instance, among Korean and Polish
migrants to the USA, less sport participation was observed in the first
post-settlement period (Stodolska & Alexandris 2004). In this study, the
researchers suggested that the first 4-5 years after immigration are the
most demanding and thus there is least participation in active leisure
pursuits. In this period, constraints connected with the lack of language
skills, insufficient cultural and spatial knowledge (not knowing what to
say, not knowing the way) are particularly likely to limit migrants leisure
experiences and satisfaction from leisure. As a rule, leisure participation
gradually increases over time.
2) Positive change: alongside intensification of some leisure
constraints in the immediate post-arrival period, there also other possible
directions of change in leisure patterns in the aftermath of re-settlement.
The change in leisure pursuits can occur as a result of the lifting of
behavioural constraints that were present in the sending society and
through an offer of new leisure opportunities that were unavailable in
the sending society (Stodolska 2000).
Therefore, when talking about leisure constraints, one has to take into
account the moment in the migratory cycle as well as positive changes
alongside negative ones.
3) Social class: when comparing leisure behaviour across various
migrant and minority groups, researchers have noticed that the
discrepancy in leisure pursuits between working class minorities and
their working class mainstream counterparts is considerable, whereas
middle class minorities and mainstream populations share largely
similar leisure patterns (Floyd et al. 1994; cf. Stodolska & Alexandris 2004).
Comparative research on migrants leisure in the Netherlands and Canada
has demonstrated that years of schooling are positively associated with
leisure participation the more educated migrants were, the higher was
their leisure participation (Aizlewood, Bevelander & Pendakur 2006). These
observations and research results point to the importance of social class
as a predictor of leisure choices (Juniu 2000). In other words, migrants who
might be perceived as a single group on the basis of shared origins most
probably will have rather different leisure choices and hence paths to
adaptation depending on education and socio-economic status.
4) Race, ethnicity religion: studies devoted to the effects of race
and ethnicity on leisure participation within the ethnicity approach
(Washburne 1978; cf. Juniu 2000) have maintained that leisure patterns can
be determined by race. For instance, a comparative study of wild-land use
by black and white Americans from California demonstrated that black
Americans preferred not to go to under-developed sites (the economic
status was controlled for both populations) (Washburne 1978). Similarly,
religious background might differentiate migrants with the same national
origins (from multi-religious countries). There is some empirical evidence
that Muslims exhibit lower rates of participation (Stodolska & Livengood
2006; cf. Alesina & La Ferrara 1999). Other authors suggest that generally
religious affiliation was negatively correlated with leisure participation
across several different migrant groups in Canada and the Netherlands,
and exerted a negative influence on rates of participation [in leisure]
(Aizlewood, Bevelander & Pendakur 2006).
However, the differentiation that can be attributed to race, ethnicity
or religion is further complicated by the internal differentiation within
ethnic groups and the existence of education or regional origins-based
sub-cultures that can explain the choice of leisure pursuits, as well as
the differentiated meanings ascribed to the same leisure pursuits (Juniu
2000: 361). Policy-makers have to be careful not to over-generalize and
over-value the effects of each single factor when designing solutions for
particular groups and situations. For instance, in the case of immigration
to Poland, the racial difference of a minority could be a significant
leisure constraint to this minority due to the racial homogeneity of
the mainstream population, which makes a racially different minority
particularly visible and thus vulnerable. In countries (or communities) with
racially heterogeneous populations, leisure constraints would probably
be less dependent on race, unless some cultural narratives fed prejudice
linked to a given race despite its wide presence in the population (cf. Long
et al 2011).
5) Transnationalism: one of the factors that can contribute to
differentiation of leisure constraints is related to the character of
migration to migrants relations with their sending societies, to be
more specific. Globalization and the development of technology have
intensified cross-country mobility and communication (cheap airlines,
free phone calls and emails etc.). Regimes involving maintaining
livelihoods across national borders have been coined transnationalism,
i.e. (...) the process by which immigrants forge and sustain multi-stranded
social relations that link together their societies of origin and settlement
(Basch, Glick Shiller & Szanton Blanc 1994: 7). The characteristic features of
transnational migration are the lack of fixity of affiliations that migrants
experience and the need to balance between sending and receiving
countries. In their study on irregular Mexican male migrants in the USA,
Monika Stodolska and Carla Almeida Santos (2006) analyse transnational
migrants leisure. The researchers come to the conclusion that relations
with their home country and community, and motivation to return are
decisive in determining (limited) leisure participation in the receiving
society characteristic for this group and have to be included in the
analytical framework of research on migrants leisure and policy-making
in this domain. They introduce the concept of transnational leisure:
leisure that is maintained by transnational migrants to foster ties with
their countries and communities of origin (Stodolska & Santos 2006).
This concept is perfectly applicable to the leisure pursuits of Polish
post-accession migrants to the UK, which I observed in my studies on
migrants leisure mobility in the West Midlands (2010-11). Visiting friends
and relatives (which is recognized in leisure studies as a type of tourist
behaviour VFR) is a very common way of spending vacations for both
migrants in the UK (who usually visit family in Poland at Christmas and
Easter, and for celebrations such as weddings and christenings) and their
families and friends from Poland coming to the UK (for christenings as
well, but also simply to visit and do some sightseeing). The research of
Agnieszka Ignatowicz (2010) corroborates these findings. It indicates the
importance of homecomings and at the same time suggests that visiting
home can become a means of advertising ones improved social or
economic status. Thus as a leisure activity it gains complexity of function:
it improves ethnic networks and contributes to psychological health, but
also boosts ones prestige and status in the sending society. Ignatowiczs
interpretation fits well into the compensatory approach to migrants
leisure. Another feature of transnational leisure related to visiting family
in the home country is perceptions of such visits as an obligation and
not as a voluntary activity, articulated by post-accession migrants with
whom I conducted interviews. If this interpretation dominates, the
leisure qualities of migrants VFR vacations are compromised. One of
the participants in the research I have undertaken in the West Midlands
openly stated that for her there is no grandma on vacations (i.e. that
when she has to fulfil family obligations and maintain networks she is not
relaxing fully). This tendency can be seen as a change in leisure priorities
under the influence of the receiving societys values and imageries
of leisure (in this particular case, individualistic rather than family-
orientated in the UK).
The previous several facets of differentiation were related to migrant
groups as such; the following several facets of differentiation will describe
the contextual conditions of migration both globally and in receiving
societies.
6) Global homogenization and local diversity: the premise that
migrants have one set of leisure patterns prior to departure and people
in the receiving environment have another set of leisure patterns,
different from those of migrants (e.g. Yu & Berryman 1996), overlooks
not only the differentiation within the sending and receiving societies
but also the processes of globalization that are bringing about much
homogenization (or rather, cross-cutting of similarities), especially in the
sphere of consumer culture, which constitutes a significant part of leisure.
This refers to such leisure venues as shopping malls and amusement parks
as well as to serious leisure supported by professionalised recreation
associations and clubs. Diversity is rather a characteristic of the local
community and should be understood not only (or not primarily) as ethnic,
racial or linguistic diversity, but also as the diversity of locally present and
influential lifestyles and interest groups. Diversity as a feature of spatial
organization deserves a separate discussion (below).
7) Space: space and place form the context for migrants leisure
choices and adaptation to the receiving society. At the same time, spatial
organization forms the basis for either appreciation or lack thereof of
diversity by both the receiving community and migrants. Social space is
usually organized in a way reflecting the characteristics of the existing
social order and power structures. For instance, some spaces are reserved
for use by particular groups or at particular times and therefore create
potentialities of exclusion. The design of public space, including natural
environments designated for public use such as parks and nature
reserves, is a matter of public policy. Some of the most recent research
in Europe demonstrates that the differences in leisure participation and
social cohesion are higher across neighbourhoods than between migrant
and mainstream populations in one neighbourhood (Kohlbacher, Reeger
& Schnell 2012, on Vienna).
Research on migrants use of public places in southern cities has
demonstrated that migrants may colonise public spaces (such as
squares or parks) and thus get involved in contestation of the dominant
meanings of these places (Noussia & Trova 2005). Not accidentally,
these processes unfold within leisure practices, since leisure is a form
of resistance to marginalising structures (Long et al. 2011: 10). They
continue: it might be imagined that the very newness and transience
of new migrants mean they create less fixed or less strongly delineated
appropriation of space (ibid: 11). However, contestation by minority
groups can lead to racialization and stigmatization of places and their
exclusion from the map of safe public spaces in a city.
At the same time it has been noted that more often contested public
spaces are shared in time by minorities and the mainstream population
(Noussia & Lyons 2009: 602-603). This was the case for migrant and
mainstream groups alternate use of central-urban public spaces in Hong
Kong (Law 2000) and Singapore (Yeoh & Huang 1998). Yet another model
of spending time together without conflict although without contact is
being together in parks, described by Karin Peters, who studied Dutch
urban park usage and found that various groups considered the presence
of other groups beneficial and saw it as a value in itself, yet rarely came
in direct contact with each other (2010; Peters et al. 2010; cf. Stodolska et
al. 2010; Jay & Schraml 2009).
Public spaces acquire a particular meaning in the case of migrants
engaged in live-in jobs, i.e. work involving residing at the employers home,
such as cleaners, caretakers for the elderly or the disabled and au pairs.
The conflation of work-space and private space as a result of living with
ones employer creates a tension, which migrants (women, usually) try to
ease by spending their free time in public spaces such as urban squares
or parks (e.g. Maek 2011 on Polish migrant women in Rome; Kindler 2011
on Ukrainian migrant women in Warsaw; cf. Noussia 2004, on the use of
domestic space).
Yet another aspect of space as a factor of variation in migrants leisure
experiences is the stipulated influence of geographic position and climate
on the use of public spaces for leisure by migrants. More usage of public
spaces has been reported in Southern Europe (e.g. Noussia & Lyons 2009,
on various migrant groups in Athens city squares; Nalewajko 2012, on
how Polish migrants learnt new codes of vibrant social life on streets in
Spanish cities).
Spatial segregation of migrants and the mainstream population,
creation of ethnic enclaves and ethnic enclosures is yet another important
aspect of spatial and social context influencing migrants leisure and
causing differentiated choices in this domain. Spatial concentration
allows a more tightly woven social network to be built within a migrant
group, yet it limits the chances of fuller and more equal participation in
mainstream leisure pursuits (Aizlewood, Bevelander & Pendakur 2006).
At the same time, the ability to exit the ethnic enclave may depend on
the availability of resources, especially economic and cultural capital
migrants possess.
Last but not least, the features of public culture and general attitude
to ethnic and cultural diversity in a receiving society are inscribed in social
space writ large. Research demonstrates that, depending on public culture
as well as the history of migration in the receiving society, migrants can
participate in leisure more (as in Canada) or less (as in the Netherlands)
(based on the research of Aizlewood, Bevelander & Pendakur 2006).
8) Activity type: the differentiation within migrant groups may depend
on the choice of particular activities. While walking (in a park or on a trail)
may be an activity type open to anyone, activities such as going to the
cinema or to a pub may be less often chosen by migrants with lower
language competencies and/or weaker knowledge of the ways of life in
the new community and/or with a narrower network of social contacts.
Activity types also delineate particular lifestyles and social positions
(e.g. Stodolska & Alexandris 2004, on prestige-related meanings of golf
and tennis for Korean migrants in the USA); they can also have symbolic
meaning for maintaining ethnic solidarity (e.g. Liu Farrer 2004, on social
dance parties among Chinese migrants in Japan; data from my research
on Polish migrants in West Midlands who went to a social club affiliated
with an ethnic church (usually on occasions such as New Year) in order to
socialize and spend free time away from the host society).
9) Legal status: various migrant groups as well as members of the
same migrant group may differ significantly in their choices of leisure
pursuits depending on their legal status and path of immigration. In
this article, most attention has been paid to migrants legally staying in
a receiving country. Beside the fact that research on irregular migrants
is far more difficult and the data scarcer, it is clear that legal status
significantly changes migrants leisure opportunities as well as choices.
For instance, refugees staying in special centres or camps may be faced
with obligatory free time: empty time they cannot meaningfully use for
objective and subjective reasons.
Good pr act i ces and pol i cy r ecommendat i ons
Migrants leisure is rarely treated as a separate domain of action
within the field of integration by national policy-makers, local
administration and NGOs catering for migrants needs (cf. Pawlak
& Bieniecki 2009). However, a number of anti-discrimination policy
instruments and programmes aimed at social cohesion and against social
exclusion contain leisure-related components. For instance, sports and
educational initiatives have been designed specifically to tackle the issue
of refugees and asylum seekers integration in England, Scotland and
Wales (Amara et al. 2005). Another example is presented below, in which
the multi-vector inclusion of migrants in sports activities through sports
clubs has been facilitated by the work of Swedish volunteers and by
linking sports performance to educational performance among migrant
children:
Since 2003, the local football club GIF Sundsvall has carried out the
project fotboll plus that is financially and organisationally supported by
the city of Sundsvall. The basic aim of the project is to strengthen the
immigrant childrens self-confidence, extend their social networks and
counteract and oppose the feeling of being left out of the community.
These goals should be achieved through the children meaningful and
active participation in one of the various athletics clubs in the city.
Members of the football club visit migrants, e.g. at Swedish courses for
newcomers, inform them about different clubs and help them to find
appropriate leisure time activities. They lead various activities, such
as swimming for women, aerobics etc. that allow migrants to try out
different sports, and facilitate contact between immigrants and athletics
clubs in the Sundsvall area. In addition to being responsible for sports
practice, the club also organises a weekly hour of homework help for
young football players, in order to support the childrens study habits and
school performance. (Lken-Klaen 2009: 28)
The experience of the USA demonstrates that local communities and
neighbourhoods where migrants reside can work out efficient policies
and measures aimed at overcoming leisure constraints that migrants face
(cf. Stodolska & Shinew 2009) or fail to do so. The situation of European
cities is largely similar. The GETOINEN Project that was implemented in
several European cities has produced a set of recommendations that
appear to be useful if one accepts that leisure plays an important role
in migrants adaptation to the receiving society. The concrete actions
proposed primarily for the municipal level were aimed at creating
occasions for such participation in cultural activities that would bring
together migrants and mainstream populations. The proposals included
such measures as (1) informal cookery sessions, (2) library projects, (3)
joint sporting activities, (4) other art and cultural projects, (5) development
of recreational urban spaces and neighbourhood events in a way allowing
for joint participation by migrant and mainstream groups, (6) encouraging
migrants to join local mainstream organizations (Fonseca & McGarrigle
2012). Some of these ideas have been drawn from practices observed in
a number of European cities. For instance, Festival Todos in Mouraria
in Lisbons city centre (Portugal) or the Caribbean festival in Leicester
(United Kingdom) are examples of events that allow people of different
backgrounds to gather together and get to know each other. They also
create a specific sense of place and a sense of belonging among the
participants without the requirement of rigid loyalty. One Leicester
resident described his feelings about the festival in the following way:
I mean the Caribbean carnival Its a great way to meet new people,
different races, different backgrounds, try different stuff. I mean the
parade, the parade for the carnival, that was a great sense of community
then. It made you proud to be from Leicester, sort of thing. (Long-term
settled, young minority ethnic, Leicester) (quoted in Hickman, Crowley &
Mai 2008: 159).
In Poland, policy makers and experts have called for the inclusion
of practical information on everyday life in so-called welcome offers
addressed to migrants (Bieniecki & Pawlak 2010). The analysis of Polish
conditions of migrant integration has also led researchers to suggest that
more centralization and coordination in designing and implementing
integration policies is needed (Bieniecki & Pawlak 2012; cf. Penninx 2009,
the suggestion that decentralization is more beneficial on the basis of a
different institutional and cultural context).
On the basis of the analysis of the meanings of leisure for migrants
integration and leisure constraints as well as the experience of integration
projects in Europe, several tentative recommendations are put forward
below.
At the level of society, policy-makers at national level as well as local
authorities should seek to:
1) create occasions for majority and minority groups to meet and
interact in public places, e.g. through landscape design, special events
such as festivals, fairs etc.;
2) make sure of the availability and accessibility of the public
transportation system connecting recreation venues with city districts
or city outskirts where underprivileged groups live (including migrants);
3) organize majority language courses that are adjusted to unsocial
hours of work (e.g. through e-learning and in co-operation with ethnic
community centres/leaders);
4) support co-operation between mainstream society volunteers (from
NGOs or local administration), migrant ethnic organizations/churches and
researchers in order to establish migrants actual preferences and needs
in the sphere of recreation;
5) advertise publicly funded as well as commercial leisure and
recreation opportunities within migrants community centres, migrants
press and web-portals.
At the level of the individual, NGOs and public advocacy groups as well
as migrant organizations should seek to:
1) promote and help promote a positive image of migrant groups
and up-to date accessible knowledge about these groups in order to
encourage and facilitate prejudice-free contacts between the mainstream
population and migrant groups (e.g. through public awareness campaigns
and community events with all stakeholders participating);
2) promote knowledge of mainstream culture among migrants,
including knowledge of everyday life habits, with the aim of facilitating
contacts;
3) promote membership of migrants in mainstream recreation
organizations and clubs.
This list of recommendations is tentative and non-exhaustive. In order
to design efficient measures of integration through leisure, the concrete
ethnic minority and local context has to be thoroughly examined in order
to establish the particular needs, peculiarities and internal differentiation
of migrants leisure preferences and limitations in accordance with the
conceptual scheme suggested in this article. This means combining
economic and cultural approaches in determining migrants needs and
designing adequate leisure opportunities.
Bi bl i ogr aphy
Aizlewood, A. , P. Bevelander & R. Pendakur (2006). Recreational
Participation among Ethnic Minorities and Immigrants In Canada and
the Netherlands, Journal of Immigrant and Refugee Studies, 4(3): 1-32.
Alesina, A. & E. La Ferrara. (1999). Participation in Heterogeneous
Communities, The Quarterly Journal of Economics 115(3): 847-904.
Amara, M., Aquilina, D., Argent, E., et al. (2005). The Roles of Sport and
Education in the Social Inclusion of Asylum Seekers and Refugees:
An Evaluation of Policy and Practice in the U.K., European Year of
Education through Sport, Report to D.G. Education and Culture,
European Commission. Loughborough: Institute of Sport and Leisure
Policy, Loughborough University and Stirling University.
Australian Bureau of Statistics (2010). Year Book Australia, 200910, http://
www.abs.gov.au/AUSSTATS/abs@.nsf/Lookup/1301.0Chapter14042009
%E2%80%9310, [accessed 5Dec 2012].
Basch, L., N. Glick Shiller & C. Szanton Blanc (1994). Nations Unbound:
Transnati onal Proj ects, Postcol oni al Predi caments, and
Deterritorialized Nation-States, New York: Gordon and Breach.
Bieniecki, M. & M. Pawlak (2010). Laboratoria integracji. Obserwacje i
notatki praktyczne. Gliwice: Caritas Polska.
Bieniecki, M. & M. Pawlak (2012). Praktyki Integracji. Raport z analizy
materiaw zastanych oraz wywiadw z realizatorami projektw
Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Pastw
Trzecich, in: idem. ( eds) Praktyki integracji. Dowiadczenia
i perspektywy, Warszawa: Caritas Polska.
Brembeck, H. (2008). Mediating Lifestyles: Food in the Life of Bosnian
Refugee Families in Sweden, in: K.Romaniszyn (ed.) Culture and
Migration. The Cultural Implications of International Migrations in the
Light of Fieldwork Evidence, Krakw: Nomos.
Dewey J. [1916] (2012). Labour and Leisure, in: Gutfraski, Krzysztof
(ed.) Labour and Leisure, Gdask: Wyspa Institute of Art, pp.42-58. (a
fragment from Democracy and Education: An Introduction to the
Philosophy of Education)
Favell, A. (2001). Philosophies of Integration: Immigration and the Idea of
Citizenship in France and Britain, London: Palgrave.
Floyd, M.F. (1998). Getting beyond marginality and ethnicity: The challenge
for race and ethnic studies in leisure research, Journal of Leisure
Research 30(1): 3-22.
Floyd, M.F., McGuire, F.A., Noe, F.P., & Shinew K.J. (1994). Race, class and
leisure activity preferences: Marginality and ethnicity revisited,
Journal of Leisure Research 26(2): 158-173.
Floyd, M.F., Bocarro J.F. & T.D. Thompson (2008). Research on Race and
Ethnicity in Leisure Studies: A Review of Five Major Journals, Journal
of Leisure Research 40(1): 1-22.
Fonseca, M. L. & J. McGarrigle (2012). Policy recommendations. Promoting
interethnic coexistence, social cohesion and reducing anti-
immigrant attitudes, GEITONIES - Generating Interethnic Tolerance
and Neighbourhood Integration in European Urban Spaces, http://
geitonies.fl.ul.pt, [accessed 7Dec2012].
Hickman, M., Crowley H. & N. Mai (2008). Immigration and social cohesion
in the UK. The rhythms and realities of everyday life, York: Joseph
Rowntree Foundation and London Metropolitan University.
Hochschild, A.R. (2003). The Managed Heart. Commercialization of Human
Feelings, University of California Press.
Ignatowicz, A. (2010). Travelling home: personal mobility and new Polish
migrants in England, Studia Migracyjne - Przegld Polonijny 38(1),
Special Issue Migration Between Poland and the United Kingdom:
33-46.
Jay, M. & U. Schraml (2009). Understanding the role of urban forests for
migrants uses, perception, and integrative potential. Urban Forestry
& Urban Greening 8: 283-294.
Juniu, S. (2000). The impact of immigration: leisure experience in the lives of
South American immigrants, Journal of Leisure Research 32(3): 358-381.
Juniu, S. (2002). Perception of leisure in Latino women immigrants. World
Leisure Journal, 44(1), 48-55.
Kindler, M. (2011). A Risky Business? Ukrainian Migrant Women in Warsaws
Domestic Work Sector, IMISCOE Dissertations, Amsterdam University
Press.
Kim, M. (2000). Life satisfaction, acculturation, and leisure participation
among older urban Korean immigrants. World Leisure Journal 42(2):
28-40.
Kim, J. (2012). Exploring the experience of intergroup contact and the value
of recreation activities in facilitating positive intergroup interactions
of immigrants. Leisure Sciences 34(1): 72-87.
Kloeze, J.W. (2001). Integration through leisure? Leisure time activities and
the integration of Turkish families in Arnhem and Enschede in the
Netherlands, World Leisure Journal 43(1): 5261.
Kohlbacher, J. , Reeger, U. & Ph. Schnell (2012). Neighbourhood,
Embeddedness and Social Coexistence. Immigrants and Natives in
three Urban Settings in Vienna, ISR-Forschungsberichte; GEITONIES
Generating Interethnic Tolerance and Neighbourhood Integration in
European Urban Spaces, http://geitonies.fl.ul.pt, [accessed 7Dec2012].
Lafarge, P. [1880] (2012). The Right To Be Lazy in: Gutfraski, Krzysztof (ed.)
Labour and Leisure, Gdask: Wyspa Institute of Art, pp. 276-316.
Law, S. (2000). On the Plaza: The Politics of Public Space and Culture. Austin:
University of Texas Press.
Lee, Y., & Funk, D. C. (2011). Recreational sport participation and migrants
acculturation. Managing Leisure 16: 1-16.
Liu Farrer, G. (2004). The Chinese Social Dance Party in Tokyo: Identity and
Status in an Immigrant Leisure Subculture, Journal of Contemporary
Ethnography 33: 651-673.
Long, J., Hylton, K., Spracklen, K. & Ratna, A. (2009). Systematic Review of
the Literature on Black and Minority Ethnic Communities in Sport and
Physical Recreation. Birmingham: Sporting Equals.
Long, J., Hylton, K., Lewis, H. et al. (2011). Space for Inclusion? The
Construction of Sport and Leisure Spaces as Places for Migrant
Communities. In: Community and Inclusion in Leisure Research and
Sport Development. Leisure Studies Association. http://repository-
intralibrary.leedsmet.ac.uk/open_virtual_file_path/i5166n320106t/
Space%20for%20Inclusion.pdf [accessed 3Dec 2012]
Lken-Klaen D. (2009). Intergroup Relations and Intercultural Policies
in Sundsvall, Sweden, CLIP Network, European Foundation for the
Improvement of Living and Working Conditions.
Madhu, N. (2011). Migrant Leisure and Labour: An Analysis, South Asia
Journal of Tourism and Heritage 4(1).
Maek, A. (2011). Migrantki-opiekunki. Dowiadczenie migracyjne
Polek pracujcych w Rzymie. Krakw: Wydawnictwo Uniwersytetu
Jagielloskiego.
Nalewajko, M. (2012). Nieznani a bliscy. Historyczne i spoeczne
uwarunkowania recepcji polskiej imigracji przeomu XX i XXI wieku
w Hiszpanii, Warszawa: Instytut Historii PAN.
Noel, T. J. (1991). The immigrant saloon in Denver, in: G. E. Pozzetta (ed.)
Immigrant institutions: The organization of immigrant Life, New York:
Garland, pp.126-143.
Noussia, A. & M. Lyons (2009). Inhabiting Spaces of Liminality: Migrants in
Omonia, Athens, Journal of Ethnic and Migration Studies 35(4): 601-624.
Noussia, A. (2004). The use of domestic space by migrants on a Greek island:
transformation or translocation of cultures?, Built Environment 30(1):
60-75.
Noussia, A. & V. Trova (2005). Negotiating boundaries through landscape
design: migration, identity and public open space, Edinburgh: paper
given to the 42nd IFLA World Congress, 26-29 June.
Pawlak, M. & M. Bieniecki (2009). Laboratoria integracji. Lekcje z dowiad-
cze brytyjskich, belgijskich, kataloskich i portugalskich. Gliwice:
Caritas Polska.
Peters, K. (2010). Being Together in Urban Parks: Connecting Public Space,
Leisure, and Diversity, Leisure Sciences 32: 418433.
Peters, K., Elands, B. & A.Buijs (2010)Social interactions in urban parks:
Stimulating social cohesion? Urban Forestry & Urban Greening 9(2):
93-100.
Penninx, R. (2009). Decentralising integration policies, November 2009,
www.policy-network.net, [accessed on 5Dec 2012].
Poe, T. N. (2001). The labour and leisure of food production as a mode
of ethnic identity building among Italians in Chicago, 1890-1940.
Rethinking History 5:131-48.
Portes, A. & R.G. Rumbaut (1996). Immigrant America: A Portrait, University
of California Press.
Rojek, C. (1985). Capitalism and Leisure Theory, London and New York:
Tavistock.
Rojek, C. (2010). The Labour of Leisure: The Culture of Free Time. London
Thousand OaksNew Delhi: Sage.
Rublee, C., & Shaw, S. M. (1991). Constraints on the leisure and community
participation of immigrant women: Implications for social integration.
Loisir et Societe 14: 133-150.
Stack, J.A.C. & Y. Iwasaki (2009). The role of leisure pursuits in adaptation
processes among Afghan refugees who have immigrated to Winnipeg,
Canada, Leisure Studies 28(3): 239259.
Stebbins R. (1992). Amateurs, Professionals and Serious Leisure. Montreal:
Queens University.
Stodolska, M. (1998). Assimilation and leisure constraints: Dynamics of
constraints on leisure in immigrant populations. Journal of Leisure
Research, 30(4): 521551.
Stodolska, M. (2000). Changes in leisure participation patterns after
immigration. Leisure Sciences 22(1): 3963.
Stodolska, M. (2005). Implications of the Conditioned Attitude Model of
Individual Discriminatory Behavior for Discrimination in Leisure
Settings, Leisure Sciences, 27: 5974.
Stodolska, M. & J. Yi-Kook (2003). Impact of Immigration on Ethnic Identity
and Leisure Behavior of Adolescent Immigrants from Korea, Mexico
and Poland, Journal of Leisure Research 35(1): 49-79.
Stodolska, M. & K. Alexandris (2004). The role of recreational sport in the
adaptation of first generation immigrants in the United States, Journal
of Leisure Research, 36, 379-413.
Stodolska, M. & J. S. Livengood (2006). Influence of religion on the leisure
behavior of immigrant Muslims in the United States. Journal of Leisure
Research, 38(3), 293320.
Stodolska M. & C.A. Santos (2006). Transnationalism and leisure: Mexican
temporary migrants in the US, Journal of Leisure Research 38(2), pp.
143-167.
Stodolska, M. & K.J. Shinew (2009). La Calidad de Vida dentro de La Villita:
An Investigation of Factors Affecting Quality of Life of Latino Residents
of an Urban Immigrant Residential Enclave, Journal of Immigrant
& Refugee Studies, 7(3): 267-289.
Stodolska, M. et al. (2010). Parks as havens and contested terrains: benefits
and pitfalls of parks in Latino communities, Leisure Sciences 33:
103-126.
Taylor, T. (2001). Cultural diversity and leisure: experiences of women in
Australia. Loisir et Socit / Society and Leisure, 24(2), 535-555.
Thompson, E.P. (1967) Time, Work Discipline and Industrial Capitalism, Past
and Present 38: 56-97.
Urry J. (2002). The Tourist Gaze, 2
nd
edition, LondonThousand OaksNew
Delhi: Sage.
Veal A.J. (2002). Leisure and tourism policy and planning, Cambridge, MA:
CABI Publishing
Veblen, Th. (2008). Teoria klasy prniaczej, prze. Janina Frentzel-Zagrska
Wydawnictwo Literackie Muza, Warszawa.
Washburne, R.E. (1978). Black Under-Participation in Wildland Recreation:
Alternative Explanations. Leisure Sciences 1: 175-189.
Williams, D.R. (2002). Leisure Identitites, Globalization, and the Politics of
Place, Journal of Leisure Research 34(4): 351-367.
Yeoh, B.S.A. & S. Huang (1998). Negotiating public space: strategies and
styles of migrant female domestic workers in Singapore, Urban
Studies, 35(3): 583-602.
Yu, P., & D. L. Berryman (1996). The relationship among self-esteem,
acculturation, and recreation participation of recently arrived Chinese
immigrant adolescents, Journal of Leisure Research 28 (4): 251-273.
Thomas Huddleston
MONITORING ACTIVE CITIZENSHIP
I nt r oduct i on
The first of the European Unions 11 Common Basic Principles on
Integration (CBPs) defines the term as a two-way process of mutual
accommodation that requires efforts by immigrants and by the general
public in many areas, which are stated in nine following CBPs. The last
CBP recommends that the integration process and everyones efforts
be monitored through indicators and evaluation mechanisms, which
government and stakeholders use to evaluate progress, exchange
information, and improve policy. Poland, like most of Europes new
countries of immigration, lacks this evaluation mechanism. Indeed,
monitoring the integration process and policies is a novel and evolving
practice across the European Union. The EU Member States have shown
interest in the longitudinal surveys that help make integration more
successful in traditional settler countries like Australia, Canada, Israel,
New Zealand, and the United States.
1
So far, few European countries have
basic monitoring systems, let alone these expensive longitudinal surveys.
Given how new and costly these systems can be for national
governments, the European Union has instead piloted common
European indicators for migrant integration. Eurostat assessed the
quality and reliability of the data and published the results for all EU
Member States, including Poland, in 2011.
2
These core indicators are
supposed to correspond to the 11 CBPs and the broader objectives for
society that Member States have agreed for the future. The indicators
compare immigrants and the publics participation in four areas of public
life. Three areas employment, education, and social inclusion used
the same indicators as the EUs 2020 and Education and Training 2020
Strategies. While the latter apply to the whole population using EU data,
1 For more on longitudinal surveys, see Long-term follow-up of migrants trajectories across the
European Union: Draft summary and conclusions, Produced after European Migration Network Con-
ference under Belgian EU Presidency (2010).
2 Eurostat (2011), Indicators of immigrant integration: pilot study Luxembourg.
the former disaggregate this data to specifically compare third-country
nationals or the foreign-born to the rest of the population. For example,
Polands results in the three areas indicate that immigrants and Poles face
similar problems of unemployment, educational underperformance, and
risk of poverty.
The indicators approach in these three areas can mainstream
newcomers into governments and the EUs overall objectives for
integrating society by raising levels of employment, educational
attainment, and social inclusion. Mainstreaming requires that ministries
like employment, education, and social inclusion play a greater role.
A countrys general policies and context may have the greatest impact
on immigrants socio-economic participation. It is unclear what targeted
integration policies in these three areas can realistically achieve to raise
these rates.
Employment
employment rate
unemployment rate
activity rate
Education
highest educational attainment
share of low-achieving 15-year-olds in reading, mathematics and science
share of 3034-year-olds with tertiary educational attainment
share of early leavers from education and training
Social inclusion
median net income median net income of the immigrant population
as a proportion of the median net income of the total population
at risk of poverty rate population with net disposable income of <60%
of national median
share of population perceiving their health status as good or poor
ratio of property owners to non-property owners among immigrants and
the total population
Compared to these three areas, the fourth area Active Citizenship is
new and unique to Ministries of Home Affairs, Justice, and Immigration,
whose policies have a greater systematic and observable impact on
integration. They facilitate political participation, access to legal status,
and access to nationality, which have an effect on broader societal,
economic, and cultural participation. EU Member States agreed on the
following three core indicators:
Table 1:
EU Common indicators
of migrant integration:
Employment, Education,
Social Inclusion
109 Monitoring active citizenship
Core indicators
share of immigrants that have acquired citizenship
share of immigrants holding permanent or long-term residence permits
share of immigrants among elected representatives (no data collected)
Additional agreed indicators
trust in public institutions (no data collected)
voter turnout among the population entitled to vote (no data collected)
sense of belonging (no data collected)
Despite this technical-level agreement, EU Member States could find
no unified view on the goals and frameworks of their active citizenship
policies. This lack of agreement reflects one of the major findings of
the Migrant Integration Policy Index (MIPEX) that political participation
and access to nationality policies are both weak across Europe.
Policies diverge significantly between established and new countries
of immigration. The few countries that open political opportunities
for immigrants as foreigners also tend to encourage them to become
citizens. The other countries, where governments are not democratically
accountable to foreigners, often make it harder for foreigners to become
citizens. Among these new and often restrictionist countries is Poland,
where naturalisation and political participation have been missing from
its national commitments on immigrant integration.
3
Indeed, Poles overall
are some of the least civically active people in Europe today.
As Poland begins to recognise itself as a country of immigration,
policymakers and stakeholders need not only to monitor the integration
process, but also to improve Polands policies on long-term residence,
access to nationality, and political participation, and to monitor the
results of these active citizenship policies on immigrant and public
participation in public life. This paper for the Institute of Public Affairs
explains how to monitor integration efforts. Policy actors must go beyond
the EUs core indicators for migrant integration to link these outcomes
with specific policies and their broader impact on immigrant and societal
integration. The proposed evaluation framework is then applied to the
EUs two core indicators on active citizenship for which data is collected
and the two related MIPEX policy areas of long-term residence and access
to nationality. The paper draws on MPGs publications in these two areas
as well as the design of integration indicators.
3 See Golubeva, Maria, (2011) Political Participation of Third Country Nationals in Estonia, Latvia
and Poland, Centre for Public Policy PROVIDUS, Riga http://www.migpolgroup.com/publications_
detail.php?id=317.
Table 2:
EU Common indicators
of migrant integration:
Active Citizenship
Sect i on one: how t o moni t or i nt egr at i on pol i cy and pr ocess
Background
Monitoring integration sounds like a straight-forward process of
measuring immigrants participation, behaviours, or attitudes. These
measurements are meant to answer one deceptively simple question:
is an immigrant integrated? The scientific literature on integration
suggests that it is impossible to know whether or not any single person
is integrated. When searching for a definition of integration, academics
tend to treat the concept as a catch-all buzz-word for the two-way, multi-
dimensional, long-term and non-linear processes of immigrant settlement
(usually called immigrant integration) and social inclusion in increasingly
diverse societies (often called societal integration). Inequalities increase
and decrease over time between different individuals and groups and
between different societies. These processes lie at the intersection of
many policies, personal and societal factors and of divergent policy
realms, uncoordinated bureaucratic structures, and contradictory public
attitudes. There is no homogenous immigrant or native population, no
uniform integration process, and no prevailing understanding of the
impact of policies on these processes.
Indicators sound like the perfect policymaking tool scientifically
valid, politically relevant, and easy to design and use. As part of
performance-based policy and service delivery, they are meant to answer
another deceptively simple question: have policies failed or succeeded?
The literature on good governance, which emerged from the World Bank
and other international institutions, suggests that it is impossible to
qualify any policy as a success or a failure based on a few core statistics.
When searching for a definition of indicators, the literature on good
governance tends to treat them as rather blunt, imperfect proxies for
what are complex concepts that policy actors intend to objectively
capture. There are many data gaps and non-measurable components,
no one type of indicator, and no given hierarchy or causal relationship
between them. A few statistics cannot replace robust evaluations, high-
quality data-sets and the scientific literature.
So when indicators are applied to integration, integration indicators
need to counter the risk of becoming blunt tools for a catch-all concept.
They must capture the different steps in policy development and in
societal processes that are meant to answer a lot of highly specific
questions about the success or failure of integration policies: What are
the inequalities and trends over time within the immigrant population
and within broader society? Are policies justified and proportionate to
the aims of equal treatment? Are policies properly implemented? Are
policies effective? Are these policy results impacting these inequalities
and trends in immigrant and societal integration? It is not surprising that
policy actors face great conceptual challenges in designing and using a
complete evaluation framework to monitor the integration process and
the impact of their policies and programmes.
Baby steps towards integration monitoring in Europe
Integration monitoring and policy evaluation is in its infant stages
in Europe. A few Member States with extensive integration governance
structures have invested in monitoring systems of national integration
indicators. The European Commissions 2007 annual report on migration
and integration observed that governments were increasingly aware of
the need for tools and indicators but further progress was necessary.
Since then, more information has been collected in 2009 responses from
a majority of EUs National Contact Points on Integration (NCPIs), the EU-
funded PROMINSTAT project, and the European Website on Integration
(EWSI). Most official national monitoring systems were created within just
the past five years:
Austria (since 2010 in 9 areas and at Lnder level)
Belgium (new Diversity Monitor)
Estonia (integration monitoring since 2007 with 100 questions)
Germany (first report in 2009 with 100 indicators in 14 areas)
Netherlands (bi-annually since 1988 in 7 areas)
Norway (36 indicators)
Portugal
Sweden (regularly under former Integration Board, restarted in 2009)
Additional systems were under development in 2009, according to
NCPIs from Finland, France, Greece, and Spain. National actions of the
European Integration Fund have prioritised the development of national
Table 3:
EU Member States with
national integration
monitoring systems
in 2011
indicators in countries like Czech Republic, Italy, Lithuania, and Slovakia.
NGOs also undertake national integration monitoring like Caritas in Italy or
the Integration Centre in Ireland (using the new EU common indicators for
migrant integration).Ambitious local and regional integration plans have
also designed their own indicators (i.e. Athens, Berlin, Catalonia, Flanders,
Frankfurt, North Rhine-Westphalia, Stuttgart, Wiesbaden, and Vienna).
The EU agenda on integration indicators rose to the level of the EU
ministers responsible for integration in 2007 and resulted in a common
set of core indicators in 2010. Commissioner Frattini suggested during the
May 2007 Potsdam informal inter-ministerial meeting that the EU develop
yardsticks for various integration areas as part of a common rigorous
EU evaluation system in parallel to developing national monitoring
mechanisms. He noted that DG Justice and Home Affairs had started this
work through support for the MIPEX and its extensive and focused list
of indicators that could be used throughout Europe. The 2009 Swedish
Presidency Malm Conference Conclusions defined a list of core areas and
outcome indicators that were approved at the 3-4 June 2010 JHA Council.
The Commission recently launched a tender for a study to analyse the
relevance and results of these indicators. To date, immigrants have
rarely been included in European indicators within EU open methods
of coordination. The Commission hopes that these new indicators will
encourage better monitoring and evaluation at EU, national, local, and
regional level. The Commissions July 2011 Second Agenda for Integration
sees these common indicators as the basis for systematic follow-up in
relation to European targets on employment, education, and social
inclusion, enhanced policy coordination, Commission-led monitoring and
recommendations in dialogue with Member States.
Eurostats 2011 pilot study presented the initial results of the EU
and its Member States for the indicators, where harmonised EU data
was available and high-quality. In 2010, third-country national men and
women appeared to suffer higher rates of unemployment, poverty, over-
qualification for their jobs, and a lower educational level. Young people
with a migrant background were at greater risk of school drop-out
without obtaining upper secondary qualifications. According to these
indicators, the societal challenges for immigrants in Poland are similar
to those for Poles themselves. Foreign-born men and women are just as
economically active, employed, and unemployed. On some indicators,
the data suggests that both foreign and foreign-born men and women
face fewer challenges and offer more opportunities to Poland than the
average Pole. Adult foreign and foreign-born men and women are more
likely to have a tertiary education than their Polish counterparts. As a
group, they are less at risk of poverty after accounting for social transfers.
Some key data is missing. For example, too few immigrant children are
sampled to analyse educational achievement and dropout. Other data is
difficult to explain. It is hard to say why third-country nationals have one
of the highest overall rates of citizenship acquisition in the EU because
of Polands various and sometimes discretionary nationality procedures
for different categories of foreigners. While these statistics do not
answer whether immigrants are integrated or policies have succeeded,
they do facilitate further debate on the integration situation in Poland in
comparison to other countries.
Shortcomings of an outcomes-only approach
Major gaps appear in monitoring systems based only on outcome
indicators. The Eurostat pilot report outlines several gaps in data
comparability and quality despite recent improvements in EU and
national data-sources on migration and mainstreaming integration.
For example, EU data-sources currently have small sample sizes of
immigrants, high non-response rates among these groups, and an under-
representation of very recent arrivals or migrants with limited-or-no
knowledge of their new countrys national language(s).
Beyond these technical challenges lie four theoretical shortcomings
in the construction of outcome-based monitoring systems. Firstly, these
systems usually focus on the total foreign-born, foreign, and/or third-
country national population, even though these groups are constantly
changing. New immigrants arrive, while some emigrate. Foreigners that
naturalise may disappear into the statistics on national citizens. The
current focus only captures the overall situation for certain statistical
groups. It does not capture individuals changes over time. These
indicators may suggest that the integration situation is much more static
than in reality. Instead, integration is a non-linear, long-term, and multi-
generational process with both progress and setbacks.
Secondly, outcome indicators often compare these immigrant groups
to the overall population, even though the differences between the two
may not be attributable to factors related to immigration. On average,
immigrants may be younger (or older) than the overall population,
have a higher proportion of men (or women), or have a higher (or lower)
socio-economic status or education level. For example, age may explain
a higher overall unemployment rate for the foreign-born if they are
generally younger than the native-born and both foreign- and native-
born youth have high unemployment rates. Once the different age-
structure of the immigrant population is taken into account, the observed
differences in the indicator results may disappear. Data must therefore
be disaggregated to capture the differences in relevant factors like age,
gender, socio-economic status, and education. Since few national systems
do so, some of their results may be less accurate and meaningful for
policymakers and practitioners.
Thirdly, these indicators do not capture integration in all areas of life
or the links between these areas. Many researchers challenge the primacy
of economic indicators which cannot tell the full story of integration.
Immigrants can be well integrated in one sphere like intermarriage but
not in another sphere like education. Moreover, immigrants can have
strong transnational links to their country of origin while maintaining
high levels of participation in their country of residence. As integration is a
multidimensional process, monitoring systems try to capture the situation
in each area and facilitate comparisons between them. Currently, the
EU indicators address the broad areas of employment, education, social
inclusion, and active citizenship. Established national monitoring systems,
according to the NCPIs, better capture areas like employment, education,
vocational training, language, and housing than they do areas like family,
income, racism and discrimination, health, and access to justice. Though
few of the current monitoring systems reduce integration to one key
domain, none of them can claim to capture them all.
Lastly, these systems capture peoples outcomes in life, but not
necessarily the outcomes of integration policies that their designers or
users claim. The indicator results provide a general picture of the position
of certain immigrant groups in society. Dronkers (2008) and Czaika and
de Haas (2011) give four explanations for efficiency and effectiveness
gaps. Policies may not be well implemented by authorities. The policies
designed may simply be out-of-touch with immigrants different realities.
In practice, the policy may be counter-productive to its stated objectives.
Moreover, general factors and policies in the country of residence (and
country of origin) may be too strong for any integration policy, no matter
what type, to influence integration outcomes. Some of the additional
factors that may influence societal integration are:
Peoples personal backgrounds (age, gender, education, socio-economic status, etc.)
General structures in society (type of labour market, political system, education
structures)
General government policies (i.e. policies on employment protection legislation,
labour market activation, politically under-represented groups, disadvantaged
pupils)
General conditions in society (i.e. public attitudes, business cycle, political
discourse, local and regional differences)
Similar structures, policies, and conditions in immigrants country of origin
In the face of all these factors, the EU indicators much like several
national monitoring systems are labeled as the outcomes of integration
policies. Although researchers sometimes investigate correlations
between these outcomes and a specific integration policy, their analysis
often jumps over different time-periods, generations, groups, steps in
policy delivery, and types of indicators. Behind such outcome-driven
analyses lay the assumption that targeted policies are the major factors
that influence migrants social realities. The truth of the matter is that
significant analysis is necessary to evaluate whether these statistics
are the outcomes of integration policies. For this reason, the European
Commission is preparing a forthcoming mutual learning process about
the effects of not only different integration policies, but also different
migration policies, migrant populations, and general policies and
contexts.
Indicators for integration policy evaluation
4
Drawing on the work of the World Bank, policy evaluation frameworks
should include both intermediate indicators and results indicators.
4 For more, see Niessen and Huddleston eds. (2009), Legal frameworks for the integration of
third-country nationals, Nijhoff, Nijmegen, Netherlands. Niessen et al. (2009) Developing and us-
ing European integration indicators, Swedish Presidency expert conference on integration, Malmo,
Sweden.
Table 4:
Factors inuencing
societal integration other
than targeted integration
policies
A policy that has a clearly stated objective articulates a certain vision of how
society should change and improve. Intermediate indicators examine what
policy actors are doing to make that desired change happen for people
in society. These indicators will then monitor the quantity and quality of
their policies, resources and activities. Results indicators examine what is
the situation of the people whose lives the policy actors aim to improve.
The focus is the specific areas of social life that correspond to the changes
desired by policy actors. The indicators will then monitor the possible
societal effects of these policies, resources and activities. The practitioners
who commission policy evaluations often neglect intermediate indicators,
which the World Bank dubs the missing middle.
Intermediate and results indicators are broken down into five main
types of indicators and four types of efficacy indicators:
The main indicators are the links in the evaluation chain from
policy and input, to output, outcome, and impact. The output of one is
the input for another. In other words, policies determine the scope for
implementation, which in turn determines the types of outputs, then the
changes in societal outcomes, and then the broader impact on society.
Skipping one link in the chain would neglect one potentially significant
explanatory factor and give a misleading interpretation of integration
policy performance. Each of these indicators is linked together by
performance (also known as efficacy) indicators. Efficacy indicators
measure how the first link relates to the second: How efficient are policies
and inputs for producing outputs? How effective are outputs for changing
outcomes? How sustainable are these outcomes to have a real impact on
society? What additional external factors in society make the policy more
or less successful? Together, these main and efficacy indicators allow for
a full evaluation of policy success or failure.
Figure 1:
Indicators for an evaluation
framework of social change

Results indicators Intermediate indicators
Policy & Input Output Outcome Impact
Efficiency Effectiveness
& Risk/enabling factors
Sustainability Efficacy indicators
Main indicators
V
i
s
i
o
n

o
f

c
h
a
n
g
e

Outcome indicators, around which most monitoring systems are
constructed, monitor the areas of life that a policy aims to change. An
integration monitoring system is composed of indicators in the several
areas that are critical for the equal opportunities and participation of
immigrants in society. Each indicator focuses on a specific target group
(e.g. entire population, foreign-born, third country national women). Data
is collected through administrative sources, general surveys including
immigrants, or targeted surveys of immigrants. This data captures the
target groups situation at one point in time (e.g. monthly, quarterly,
yearly). The level of the data is often a national aggregation. The indicator
results could be disaggregated to capture variation within the country
between regions and cities, depending on the size and structure of the
datasets. The results could also be compared internationally to results for
other countries and for a European or international average, depending
on the comparability of data between countries.
The resulting monitoring system (also known as relevance or
contextual indicators) can monitor the situation over time of the target
group and the entire population. Some outcome indicators can monitor
individual progress over time, but most cannot. Target group indicators
are designed at macro level to measure the general situation of the
target group, often in comparison to the entire population. Participant
indicators are designed at micro level to follow an individual member of
the target group. The situation of individual participants or all participants
can then be compared with the entire population. Preferably, participants
situation is also compared to that of a control group that has the same
profile. Participant indicators require either longitudinal surveys or inter-
linked administrative datasets, both of which pose challenges of costs,
retention, and data protection.
Policy indicators, such as MIPEX, measure whether a governments
commitment to a certain issue has been translated into specific laws
and policies. These commitments set out a specific vision of change
that legislators want to see in society. They are often articulated as
objectives, principles, plans, strategies or political philosophies. These
commitments may be made at European or international level as well
as at national level. For example, EU integration ministers agreed with
the 1999 Tampere Presidency Council Conclusions and the 2009-2014
Stockholm Programme that third-country nationals should enjoy a legal
status and set of rights and obligations that are comparable to those of
EU citizens. The agreed policy areas that are critical to equal opportunities
for immigrants include residence rights like family reunion, long-term
residence, and naturalisation as well as anti-discrimination, education,
and employment. Where these equality legal standards and integration
policies are missing, countries run the risk of obstructing rather than
facilitating equal opportunities. The onus is upon their government to
scrutinize the objectives, proportionality, and effectiveness of these gaps.
To change these policies, opinion- and policymakers must create political
will and use their political capital. As the major tool in any policymakers
toolbox, laws and policies set the conditions for this societal change.
Policymakers can be deemed successful when all relevant policies are
present and coherent with their commitment.
Implementation indicators measure whether these laws and policies
are properly interpreted and delivered as practices. The governmental and
non-governmental actors who are charged with implementation provide
the necessary inputs. Laws set the conditions for government action and
the later allocation of its administrative and financial resources. These
resources set the conditions for the target group to know and use the
law. They can be measured both qualitatively and quantitatively in terms
of administrative support (i.e. implementing guidelines, specialised units
and client services, information campaigns) and material support (e.g.
funds, human resources, training, equipment, materials). Some systems
have greater general problems with the implementation of legislation.
The rule of law, control of corruption, independence of the judiciary, and
democratic structures may not measure up to international standards and
monitoring by bodies like the World Bank. Implementing actors should
not only take heed of these good governance standards. They can also
use implementation indicators (also known as performance or process
indicators) as benchmarks to continuously improve performance. These
benchmarks maintain focus on the commitments behind the law and the
impact that the law intended to have on society.
Output indicators measure whether people are using the law and
other inputs as intended. They measure how the target group accesses,
uses, and is satisfied with opportunities created by policy. For integration
practitioners, these outputs can be the number of eligible immigrants
applying and receiving a legal status, attending and completing a
course, accessing mainstream services, joining or founding voluntary
organisations, or reporting cases of discrimination. These outputs are
needed for the policy to have any impact on the target groups situation
in society, which is being monitored through outcome indicators.
Impact indicators measure whether these outputs and changing
outcomes lead to positive medium- and long-term changes for immigrants
and the entire population. Impact indicators are perhaps the most
important and challenging of all the measurements within a policy
evaluation framework.
Success in one area affects other areas. Labour market participation
improves knowledge of the national language. The acquisition of
nationality improves labour market and civic participation. Overall
participation in society improves immigrants sense of belonging to a city,
region, and eventually country. Success for immigrants can bring benefits
for the entire population.
Sect i on t wo: how t o moni t or act i ve ci t i zenshi p
Active citizenship, as defined by the European Commissions
Handbook on Integration, is the exercise of the rights and responsibilities
that come with being a member of a liberal democratic community.
5

Civic and political participation of immigrants may have a positive effect
on their socio-economic participation. Even though some countries
integration policies are limited to latter areas like labour market
participation, education, and language learning, civic and political
participation may be just as important for societal integration. Active
citizenship links the multiple identities of its members together and
enables them to contribute more to economic, social, cultural, civic and
political life in their country of residence.
The concept of active citizenship is relevant for many of the EU
Commons Basic Principles on Integration, especially #9: The participation
of immigrants in the democratic process and in the formulation of
integration policies and measures, especially at the local level, supports
their integration. Active citizenship is not far from the concept of civic
citizenship, which was promoted by the European Commissions then
5 Niessen and Huddleston (2009), Handbook on Integration for policy-makers and practitioners:
third edition, European Commission, Brussels, Belgium, http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/
items/docl_12892_168517401.pdf
Directorate General of Justice and Home Affairs under EU Commissioner
Antonio Vitorino. States would enhance solidarity and a shared sense
of belonging in society by granting non-EU nationals greater rights and
responsibilities, based on the length of their residence.
6
According to this
blueprint, integration policies would expand to areas of legal, civic, and
political integration. Immigrants would exercise their new rights and
responsibilities to participate in these areas and interact more with EU
citizens.
Monitoring the outcomes and improving policies on active citizenship
poses several problems for the EU integration indicators, as in the other
three core areas. All four sets of indicators bridge areas that are inside
and outside EU competence. They also tackle policies whose impact on
integration is under-researched and often-politicised. Active citizenship
is operationalised through three core indicators covering immigrants
uptake of long-term residence and citizenship as well as their election
to public office. Data gaps emerge where Eurostat cannot capture all
or even any relevant data for each indicator from its administrative
migration statistics. On the one hand, measuring active citizenship
policies for immigrants has been undertaken by the Migrant Integration
Policy Index (MIPEX) in three areas related to the EU core indicators: long-
term residence, access to nationality, and political participation. On the
other hand, measuring levels of active citizenship among immigrants and
non-immigrants is a very new exercise at national level or at European
level, whether through the European Commission
7
or the European
Social Survey
8
. These types of studies often examine both individuals
participation in political life, civil society and community life and their
values concerning human rights, democracy, and intercultural education.
The area of active citizenship also poses particular problems for
both Poles and immigrants in Poland. Analysis of the European Social
Survey suggests that Poles and other Central Europeans are some of
the least likely to participate politically when living abroad in another
European country. Similarly, immigrants and non-immigrants in Poland
or other Central European countries report the lowest levels of political
6 European Commission, Communication from the Commission on a Community Immigration
Policy, COM/2000/0757 nal, Brussels, Belgium. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=CELEX:52000DC0757:EN:HTML
7 De Weerd et al. (2005) Indicators for monitoring active citizenship and citizenship education,
Regioplan, Amsterdam, Netherlands, http://ec.europa.eu/education/pdf/doc280_en.pdf
8 See the European Social Survey, http://www.europeansocialsurvey.org/
participation in Europe.
9
According to one European Commission
Index, Poles have consistently low levels of active citizenship,
alongside Hungarians and Southern Europeans like Greeks, Italians,
and Portuguese.
10
On the positive side, Poles are among the most likely
in Europe to hold many values associated with active citizenship and
to participate in religious organisations. Overall, Poles are reportedly
the least active in Europe in civil society, human rights organisations,
community organisations, and political life. Corruption in public and
political life is also perceived as a more important problem in Poland and
other Central European countries than in the EU on average.
11

It is not surprising that active citizenship has been missing from
Polands integration strategy.
12
Poland has less favourable policies for
promoting integration through political participation (scoring only 13/100
on MIPEX and ranking 29
th
) or through access to nationality (scoring 35,
ranking 18
th
). Secondary analysis of MIPEX confirms that the situation in
Poland is similar to several new and emerging countries of immigration
in Europe, especially in Central Europe. Their slightly inclusive policies for
migrants becoming long-term residents have little to do with their policies
for migrants becoming citizens or politically active.
13
Immigrants who are
able to become long-term residents are granted many of the rights and
obligations associated with active citizenship, with the major exception
of political rights and national citizenship. These two areas are treated
as separate from the other areas of foreigners law that are often
linked to the states integration objectives.
14
Since these two areas are
outside EU competence, Central European stakeholders will have to find
their own ways to raise these issues at national level. Indeed, a few new
countries of immigration like Greece have caught up with Europes more
9 See POLITIS: Building Europe with New Citizens? An inquiry into the civic participation of natu-
ralised citizens and foreign residents in 25 countries, www.politis-europe.uni-oldenburg.de
10 Hoskins et al. (2006) Measuring active citizenship in Europe, European Commission DG Joint
Research Centre and Centre for Research on Lifelong learning, http://composite-indicators.jrc.
ec.europa.eu/Document/EUR%2022530%20EN_Active_Citizenship.pdf
11 See Transparency Internationals Corruption Perceptions Index, www.transparency.org/policy_
research/surveys_indices/cpi/2010
12 Cite Huddleston et al. (2011) Migrant Integration Policy Index, British Council and Migration
Policy Group, Brussels, Belgium. See also Golubeva (2011). Akule et al. (2008) Learning to welcome:
integration of immigrants in Latvia and Poland, PROVIDUS, Riga, Latvia. http://www.migpolgroup.
com/publications_detail.php?id=181
13 See Niessen and Huddleston (2009).
14 EUI Working Papers (2011): Which indicators are most useful for comparing citizenship policies,
RSCAS 2011/54, http://eudo-citizenship.eu/docs/RSCAS_2011_54.pdf
established countries of immigration in areas like access to nationality,
where Poland is now falling behind.
This section outlines the indicators needed to monitor active
citizenship as part of the integration process, from policies to
implementation, outcomes, and impact. Each type of indicator is
explained and any available results are presented for the European
Union and for Poland. This section covers areas related to the two EU
core indicators where data is collected on active citizenship: long-term
residence and access to nationality.
Long-t er m r esi dence
Policies
The relevant European standard on long-term residence is the EU
Directive 2003/109/EC on EU long-term residence.
15
This EU law aims to
secure a common EU residence status for long-term residents, including
uniform rights which are as close as possible to those enjoyed by EU
citizens and, under certain conditions, the right to reside in other
Member States. Third-country nationals who have resided legally in an
EU country for a maximum of 5 years can become EU long-term residents
if they meet the legal conditions under national and EU law. EU long-term
residents should enjoy judicial oversight of the procedure, basic residence
security, and the same rights as EU citizens to access employment, social
benefits, education, and procedures for the recognition of qualifications.
In terms of its impact on integration, long-term residence enables these
permanently settled third-country nationals to participate more in many
areas of life on an equal legal footing with nationals and EU citizens.
Policy indicators that measure and compare long-term residence
policies are provided by MIPEX. The other current comparative policy
indexes do not directly address access to long-term residence. The
MIPEX strand applies both to EU Member States (procedures for non-EU
residents) and other countries of immigration (procedures for foreign
residents). It analyses whether countries facilitate access to long-term
15 Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-
country nationals who are long-term residents, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=CELEX:32003L0109:en:NOT
residence as a means to facilitate integration. The long-term residence
indicators are averaged together into four dimensions of the policy:
Eligibility: Can all legal non-EU citizens apply for long-term residence?
Conditions for acquisition: Are applicants only required to fulfill basic
conditions that are necessary to live in the country and apply to all
people in society?
Security of status: Are rights guaranteed and discretion limited
throughout the procedure?
Rights associated: Do long-term residents have the same residence
and socio-economic rights as EU citizens?
The four dimensions are then averaged together to obtain a score
for each countrys long-term residence policy. The MIPEX scale classifies
long-term residence policies as favourable for the integration of reuniting
families (80-100% on this strand), slightly favourable (60-79%), halfway
favourable (41-59%), slightly unfavourable (21-40%), unfavourable (1-20%),
or critically unfavourable (0%). EU Member States scoring 100% on this
MIPEX strand grant their non-EU residents a right to long-term residence
that is comparable to the residence rights of EU citizens who have moved
from another EU Member State. EU and Non-EU families would be treated
equally under the law.
According to MIPEX, long-term residence policies are a slight area
of strength for most European countries integration policies, including
Polands. Residents in these countries can work, study, retire and live in the
country just like nationals. Migrants must pass many different eligibility
requirements and conditions some more restrictive than others. Some
permit-holders cannot apply, even if they have been living in the country
for 5 years or more. The conditions once reserved for citizenship are
increasingly applied to long-term residence. But the conditions for long-
term residence better encourage applicants to succeed. With a focus on
basic language knowledge, they take slightly better account of individuals
abilities and disabilities, and can be more easily supported with courses.
Countries retain discretion to refuse or withdraw a long-term residents
permit, although personal circumstances must be taken into account
and there are grounds for an appeal. Most new immigration countries,
including Poland, do not impose burdensome conditions, even though
procedures remain highly discretionary. Most countries are focusing their
policy changes on new and demanding conditions circulating in European
debates. In 1999, Germany was the only EU Member State to impose
a language requirement. Now, the trend on language and integration
conditions extends from Europes established countries of immigration to
new countries of labour migration in Southern and Central Europe.
EU standards are largely behind Polands strong score on long-term
residence policy. Because Central European countries could not participate
in negotiations on pre-accession Directives like the EU Long-Term Residence
Directive, many felt little ownership of these new national laws. They often
took the national translation of the Directive and quickly passed it without
changes or links to the broader legislative framework. Because of Polands
transposition strategies, little national thinking has gone into the countrys
areas of strength, just like the four MIPEX areas outside EU competence
where Poland averages only a score of 31 out of 100.
Out comes
The share of immigrants who acquired permanent or long-term
residence was agreed in the EU Integration Indicators as the relevant
outcome measure for long-term residence. Currently, the numerator used
is the number of third-country nationals with an EU long-term residence
permit. The denominator is the total number of third-country nationals
with any legal residence permit. This numerator does not capture all long-
term residents. Alternative national categories of long-term residence
(permits of 5 years duration) are currently only reported for countries
where the Directive does not apply Denmark, Ireland, and the UK. This
denominator does not measure how many residents are interested or
eligible to become long-term residents. It is not possible to estimate how
many non-EU citizens have been legally resident for 5 years, which is the
main criterion for long-term residence. Eurostats available statistics
cannot be broken down by years of residence or eligible vs. ineligible
residence permits. Instead, the resulting long-term residence indicator
describes how common or uncommon EC long-term residence is in a given
country. This part of the population is guaranteed the equal rights and
responsibilities associated with civic and active citizenship. A stronger
outcome indicator would be the number of EU or national long-term
residents as a fraction of the total number of non-EU citizens resident in
the country for at least 5 (or 6) years.
Data for this outcome indicator is based on the administrative records
of the national authorities, mainly interior ministries or immigration
agencies. EU Regulation 862/2007 requires that authorities report certain
residence permit data, including long-term residence as defined by the
EU Directive. Moreover, age and sex disaggregations are not possible
for Eurostat long-term residence data. Beginning in 2011, Eurostat will
include these national categories and disaggregations.
Rel at i onshi p bet ween pol i ci es and out comes?
Despite these relatively high-scoring policies, long-term residence
outcomes have been weak. The European Commissions 28 September
2011 application report on the Directive
16
deplored the weak impact of
the Directive in most EU Member States. Five years after most Member
States had to transpose the Directive, an insignificant number of third-
country nationals have become EU long-term residents. Only .04% of the
(approximately) 600,000 third-country nationals in the EU have an EC long-
term resident permit. Four fifths of the EU long-term residents live in just
4 Member States: Estonia (187 400), Austria (166,600), Czech Republic
(49,200), and Italy (45,200). In comparison, France and Germany only have
around 2,000. High rates in Estonia and Latvia are explained by recognised
non-citizens who were former Soviet citizens permanently resident
in these countries. The share of LTRs is insignificant in Europes major
countries of immigration. The share of long-term residents in Poland is
also relatively low:
Estonia 187,411 (88.4%)
Austria 166,607 (36.1%)
Czech Republic 49,207 (15.7%)
Italy 45,247 (0.3%)
Slovenia 25,860 (24%)
Spain 19,986 (0.3%)
Lithuania 19,648 (62.5%)
Netherlands 19,351 (3.2%)
Romania 9,679 (14.6%)
Poland 4,524 (4%)
16 European Commission (2011), Report on the application of Directive 2003/109/EC concern-
ing the status of third-country nationals who are long-term residents, Brussels, Belgium. http://
ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/20110928/1_EN_ACT_part1_v62.pdf
Hungary 3,537 (3.3%)
Slovakia 2,946 (5.3%)
Portugal 2,331 (0.4%)
Germany 2,103 (0.0%)
France 1,905 (0.0%)
Belgium 1,774 (0.2%)
Sweden 381 (0.1%)
Latvia 207 (0.0%)
Malta 165 (2.2%)
Greece 134 (0.0%)
Bulgaria 124 (1.6%)
Cyprus 100
Finland 16 (0.0%)
No systematic correlation emerges between the MIPEX long-term
residence indicator and the number of EC long-term residents,
17
perhaps
due to the incomplete nature of the EUs long-term residence outcome
indicator. Instead, policies restricting access to long-term residence are
one part of the problem, according to both the European Commissions
Application Report and the MIPEX framework. MIPEX concluded that the
overall eligibility restrictions were most unfavourable in several other
countries that exclude many temporary permit-holders who have legally
lived in the country for the required five years. The Commission states that
Austria, Cyprus, Greece, Italy, and Poland apply too broad a reading of the
exception of certain temporary categories, since many of these permits
can be renewed indefinitely. The Commission is awaiting the outcome
of a preliminary referral on this issue from the European Court of Justice
(C-502/10 M. Singh). The Commission also finds it problematic to restrict
the 5-year-residence time on certain residence permits, as occurs
in France, Italy, Luxembourg, Sweden, and Slovakia. The European
Commission states that language and integration conditions for
long-term residence may go against EU law if they are proven not to
be proportionate and effective. To perform such an assessment, the
Commission lists the following as valuable indicators:
Nature and level of the knowledge expected from applicant
Cost of exam
Accessibility of integration training and tests
17 See Reichel and Healy (forthcoming)
Table 5:
Long-term residents:
dened in Art. 2(b),
Directive 2003/109/EC (as
% of total legally-resident
third-country national
population)
Sources: Eurostat
31 December 2009,
No data available for
Luxembourg.
Comparison between requirements for long-term residence and
naturalisation
These indicators are similar to the MIPEX Policy Indicators on
integration conditions for long-term residence and access to nationality.
Based on these indicators, the MIPEX III concluded that the conditions
were slightly unfavourable for integration and language-learning in
Cyprus, Denmark, Estonia, Germany, Greece, Lithuania, Netherlands,
Romania, and Slovakia. The conditions are just or nearly as demanding for
long-term residence as for naturalisation in at least 12 EU Member States.
Ot her f act or s
There are many other factors that help explain the low acquisition
rates and these are perhaps more important than immigrants interest in
becoming long-term residents. A full evaluation of the Directives impact
must weigh all these factors. Depending on how present these factors are
in the various countries, immigrants will be more (or less) able to acquire
long-term residence and national policies will be more (or less) effective
at meeting the Directives integration goals:
Fewer long-term residents in countries where it is easier to naturalise
Different numbers of long-term residents in countries where long-
term residence is an alternative vs. a requirement to naturalise
Fewer long-term residents where conditions are hard to pass for
vulnerable groups (e.g. less educated, economically disadvantaged,
very young, very old)
Fewer long-term residents in countries where most immigrants are
newcomers (<5 years)
Measur i ng i mpl ement at i on and i mpact ?
No comparative research has measured the implementation of long-
term residence policies or their impact on the integration process. Besides
the statistic on the number of long-term residents, no comparable data is
available on the procedure itself: the number of applications, rejections,
withdrawals and disaggregation by reasons for rejection or withdrawal.
All of these statistics need to be measured as part of a policy evaluation.
Qualitative feedback should also be gathered from immigrants,
applicants, and implementing authorities. In the absence of this evidence
base, the European Commissions 2011 Application Report assumes that
poor implementation measures play a role in the low number of long-
term residents. For example, third-country nationals may generally lack
information about the EU LTR status and the many rights attached to
it. Some authorities, including at local and regional level, also may not
know. These authorities then may not inform people about applying
or exercising their rights as long-term residents in practice, as the
Commission suggests, based on the number of complaints it receives from
concerned immigrants. Based on these assumptions, the Commission
encourages Member States to use the European Integration Fund
and other forms of EU technical cooperation on integration to launch
awareness-raising campaigns, guides for applicants, and informational
websites. The European Integration Fund could also support longitudinal
studies that measure the short, medium, and long-term impacts of long-
term residence. This before and after snapshot would reveal how non-EU
citizens participation in different areas of life changes after acquisition
of a national or EU long-term residence permit.
Access t o nat i onal i t y
Policies
Nationality is defined in the European Convention on Nationality
as the legal bond between a person and a State and does not indicate
the persons ethnic origin. This bond sets out the rights (political,
economic, social, cultural, etc) and responsibilities that are reserved for
only nationals of a state. European standards on access to nationality
for immigrants remain weak for integration. The only existing European
standard, the Council of Europe 1997 Convention on Nationality n.166, is
unfavourable from an integration perspective, according to an unofficial
MIPEX assessment. Its provisions limiting administrative discretion,
statelessness, and grounds for withdrawal would slightly improve the
security of citizenship in several countries, mostly in Central Europe.
But its provisions on acquisition and facilitation have little effect on
citizenship eligibility, conditions, and dual nationality for immigrants.
The Conventions impact is also limited to the small but increasing
number of Member States ratifying the Council of Europe, of which
Poland is not one.
The EU has modestly begun technical cooperation on nationality and
integration. In 1999, EU integration ministries agreed at Tampere that
naturalisation should be part of their strategies on comparable rights and
responsibilities. According to the 2005 Common Agenda for Integration,
the implementation of Common Basic Principle 9 (participation of
immigrants in the democratic process) is strengthened at national level
through the elaboration of national preparatory citizenship and naturali-
sation programmes. The 2007 Potsdam informal meeting of EU Integration
ministers invited European cooperation to explore and clarify the
various conceptions of and approaches to ideas of participation and the
various conceptions of citizenship under discussion, taking into account
the relevant EC acquis that relate to the integration of immigrants and
Member States Constitutional and legal systems as well as exchange
views and experiences on naturalisation systems applied by Member
States. This exchange led to a chapter on acquisition of nationality in the
third edition of the European Commissions Handbook on Integration. The
Commission has also supported this research agenda through a handful
of Community Actions under the European Integration Fund.
18
MIPEX offers the most comprehensive set of policy indicators on
access to nationality for immigrants. Other recent comparative policy
indexes on this topic each contain the same half-a-dozen-or-so indicators
(Howard et al. 2009, Banting and Kymlicka 2011, Koopmans et al.
forthcoming). 20+ policy indicators in MIPEX analyse whether countries
facilitate access to nationality as a means to facilitate integration. The
indicators are averaged together into four dimensions that are largely
similar to those for long-term residence:
Eligibility: Which foreign residents and their children born in the
country can apply?
Conditions for acquisition: Are applicants only required to fulfill basic
conditions that are necessary to live in the country and apply to all
people in society?
18 See http://eudo-citizenship.eu, Be naturalised or become a citizen? (2009) http://ec.europa.
eu/ewsi/en/resources/detail.cfm?ID_ITEMS=11488, INTEC: integration and naturalisation tests,
the new way to European citizenship, http://menneskeret.dk/les/pdf/INTEC/Synthesis%20
Intec%20nal%20.pdf
Security of status: Are rights guaranteed and discretion limited
throughout the procedure?
Dual nationality: Does the country accept dual nationality for all
legally resident foreigners and their children born in the country?
These MIPEX indicators will be further developed and used as
Citizenship Law Indicators within the new EU-project on Access to
Citizenship and its Impact on Immigrant Integration.
19
Without EU standards, access to citizenship remains a weakness
in most countries integration strategies. Most parts of the procedure
still discourage or exclude many from trying. Immigrants in Europe
wait on average 7 years in total because of some long-term residence
requirements. Half of the countries make citizenship conditional
upon income and high fees. Applicants are normally required to know
the language, often at high or unclear levels. Tests rarely come with
the support to pass them. Even if an applicant meets all the legal
requirements, they can still be rejected on vague grounds in rather
discretionary procedures. Nationality policies are more unfavourable
for societal integration in many new immigration countries, i.e. Austria,
Denmark, and the EU12 (Baltics, Central Europe, Cyprus, and Malta).
Nevertheless, reform trends are spreading across many EU Member
States as they recognise themselves as countries of immigration and open
clearer paths to citizenship. 15 MIPEX countries have created some form
of birthright citizenship for immigrants children or grandchildren born
in the country. 18 in MIPEX now allow all citizens to hold dual nationality.
Although these trends are little supported by European cooperation,
MIPEX is increasingly used to identify national weaknesses, spread
knowledge of these European reform trends, and support proposals for
change, from Greece to Belgium, Ireland, Italy, Poland, and the United
Kingdom. Over the past decade, these reforms have significantly improved
the legal conditions for integration in Germany, Belgium, Sweden, Finland,
Portugal, and most recently Luxembourg and Greece. According to MIPEX,
these recently reformed countries in the EU15 are now giving their foreign
residents a slightly favourable path to citizenship, just like the traditional
birthright citizenship countries like Australia, Canada, France, Ireland, the
United Kingdom and the United States.
19 For more on ACIT project, see http://www.migpolgroup.com/projects_detail.php?id=60
Naturalisation procedures in Central European countries like Poland
are more likely to discourage or exclude immigrants from becoming full
citizens. Polands current naturalisation policies miss out on international
reform trends, as newer countries of immigration often shorten the
required residence period, introduce some form of ius soli, and accept
dual nationality for all citizens. The 2009 Citizenship Bill would have
addressed at least the first issue. Most of all, it would have restricted the
unlimited discretion of the Polish President in the acquisition procedure.
Perhaps not surprisingly, MIPEX observes how the Polish President
vetoed this reform in April 2009, largely to keep Polands voivodeships
from diminishing his role. If the Constitutional Court review allows the
Bill to become law, my unofficial MIPEX impact assessment
20
shows
that Polands slightly unfavourable procedures would now become
halfway favourable for promoting societal integration. Rising by 12
points, Polands nationality policies would now be average no more
favourable than most EU Member States.
Outcomes
The share of immigrants who acquired citizenship was agreed in
the EU Integration Indicators as the relevant outcome measure for
naturalisation. The numerator used is the number of foreigners who
acquired citizenship in the given year. These foreigners were either
citizens of foreign countries or stateless. Eurostat excludes acquisitions of
citizenship at birth (for the second or third generation) or from abroad (for
non-residents). Some countries have problems reporting this data because
they cannot collect data on citizenship granted by regional or local
authorities, acquisitions by residents vs. non-residents, or all procedures
of acquisition. Nevertheless, Eurostats data can be disaggregated by age
and gender.
The denominator is the total number of resident foreigners during the
given year, similar to the long-term residence. The resulting naturalisation
rate is the number of foreign residents who acquired citizenship in that
year as a fraction of the total number of foreign residents. Unlike the long-
term residence rate which measures how common it is for foreigners to
20 See Huddleston (2011), Polish Citizenship Bill halfway favourable for integration, average in
EU MIPEX blog (British Council and Migration Policy Group) 17 May 2011.
be long-term residents, the naturalisation rate measures how common it
is for foreigners to become citizens every year. The numerator would be
stronger if countries could determine how many citizens acquired their
citizenship through the naturalisation of foreign residents. At present,
most countries can only calculate how many citizens were born abroad.
The denominator would be stronger if countries could determine how
many foreign residents were eligible to naturalise based on their status
and years of residence, as is done in Canada and the United States. For
that, Eurostat would have to agree on one residence duration for all
countries. For example, 10 years is the maximum residence period set in
the European Convention on Nationality.
An alternative measure to the naturalisation rate is the share of
immigrants with citizenship of the country. This rate measures what
percent of foreign residents have become citizens after 10 years
residence. The rates are over 90% in traditional countries of immigration
like Australia and Canada. The OECD
21
used the EU Labour Force Survey
to calculate these rates for its EU Member States, including Austria,
Belgium, Denmark, Luxembourg, Netherlands, Norway, Sweden, and the
United Kingdom. In 2007/8, the average rate was only 59%, while the range
stretched from 12% in Luxembourg to 82% in Sweden. Among non-EU
immigrants, the rates jumped significantly from 1999/2000 to 2007/2008
in Belgium (48 to 78%) and Sweden (79 to 93%).
Relationship between policies and outcomes?
The fact that Europes settled immigrant population has been growin g
in recent decades implies that more candidates are eligible for the
acquisition of EUs nationalities. Acquisition rates have tended to rise in
most countries, but diverge and fluctuate across the EU:
Belgium 8.5
Czech Republic 0.3
Denmark 3.0
Germany 1.8
Estonia 0.8
Ireland 4.9
Greece 2.2
21 OECD (2010), International Migration Outlook SOPEMI, Paris, France.
Spain 2.3
France 5.1
Italy 1.9
Cyprus 5.8
Latvia 0.8
Lithuania 0.5
Luxembourg 4.6
Hungary 2.3
Malta 6.3
Netherlands 6.9
Austria 1.3
Poland 7.0
Portugal 7.0
Slovenia 2.4
Slovakia 0.9
Finland 3.3
Sweden 7.7
United Kingdom 8.2
Eurostats rates are high in Belgium, United Kingdom, Sweden,
Portugal, and, surprisingly, Poland. Non-EU nationals are more likely to
become nationals than EU citizens. Children, young adults, and women are
often more likely to acquire citizenship under the various naturalisation
procedures. Despite these positive examples, the rates remain surprisingly
low across the EU. In the EU-27 in 2006, only 25 citizenships were granted
per 1,000 foreign residents. Only a small percentage of the non-nationals
eligible to acquire nationality actually apply. The rest remain civic
citizens for the rest of their lives in the country, whether by choice,
circumstance, or complications in the naturalisation process.
Eurostat (2011)
22
and researchers like Vink and Dronkers (2011)
23
and
Reichel (2011)
24
have investigated whether citizenship liberalisations are
behind the increasing naturalisation rates in the EU that are reported by
Member States. Both found a positive correlation between MIPEX scores
on access to nationality and naturalisation rates, although slightly weaker
22 Eurostat (2011), Acquisition of citizenship on the rise in 2009, Statistics in focus 24/2011,
Luxembourg, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-11-024/EN/KS-SF-11-
024-EN.PDF
23 Dronkers and Vink (2012), Explaining Access to Citizenship in Europe: How Policies Affect
Naturalisation Rates. European Union Politics 13(3), forthcoming. http://www.eui.eu/Personal/
Dronkers/English/Vink.pdf
24 Reichel (2011), Do legal regulations hinder naturalisation? Citizenship policies and naturali-
sation rates in Europe, EUI Working Papers RSCAS 2011/51, http://eudo-citizenship.eu/docs/RS-
CAS_2011_51.pdf
Table 6:
Share of third-country
nationals acquiring
citizenship
(as percent of total
third-country national
population)
Sources: Eurostat
31 December 2009
than one might expect. In other words, citizenship policies explained
50% of the variation in naturalisation, according to Eurostats bi-variate
comparison:
In particular, Reichel 2011 finds that the requirement to renounce
previous citizenship appears to be one of the most important reasons
why persons cannot or do not want to get naturalised. Above and
below Eurostats trend-lines are clear groupings of countries. Austria,
the Czech Republic, Slovakia, and the Baltics have low naturalisation
rates and restrictive policies. Countries like Portugal, Sweden, and the
United Kingdom have high-scoring rates and policies. Middle-scoring
countries include Cyprus, Denmark, and Spain. In contrast, Malta and
Poland naturalise higher than expected numbers of their foreign
resident population within their restrictive but also highly discretionary
naturalisation policies. Countries like Greece, Ireland, and Italy naturalise
fewer than expected.
This research will need to be expanded, since the current samples
involve a small number of countries, sources with an oversampling of
national language speakers, and imperfect measures of citizenship
acquisition like the naturalisation rate. The early indications from this
type of analysis are that the legal restrictions vs. liberalisations have a
significant impact on increasing vs. decreasing naturalisation rates.
Figure 2:
Correlation between
naturalisation rate and
MIPEX access to nationality
Sources: Eurostat
(online data codes: migr
acq, migr pop1ctz), British
Council and Migration
Policy Group (Mipex)
Other factors
The other 50% of variation in naturalisation rates in Eurostats
calculations may be explained by the ways policies work out differently
for different people. Vink and Dronkers 2011 identified some of the
other factors behind naturalisation rates. They found no significant
effects of gender, education level, employment, or religion. Instead, the
immigrants who are more likely to naturalise are from outside the EU,
poorer and politically unstable countries, former colonies, long-settled
residents or retired persons, and speakers of the countrys language.
Rates are also higher among the second generation, especially of mixed
parentage. Another factor that may or may not play a significant role is
the citizenship policy in the country of origin, specifically on acceptance
of dual nationality. Countries with more of these types of people within
their foreign resident population are likely to have higher naturalisation
rates, which make their policy liberalisations more effective and their
policy restrictions less effective.
Measuring implementation?
So far, no major comparative research exists on the implementation
of naturalisation policies across Europe. The new research project on
Access to citizenship and its impact on immigrant integration intends
to design implementation indicators that make the link between
citizenship law and acquisition. These indicators describe how people
actually apply for nationality and how authorities decide who to
accept and who to reject. Eligible foreign residents must be informed
and able to apply. Applicants must prove that they meet the legal
conditions. Authorities determine whether or not their application is
successful. Various authorities must be willing and able to check the
application and come to a final decision. This process may and, in
some cases, must be based on the legal conditions. The ways that
laws are implemented can lead to significant variation in naturalisation
rates within a country, between groups of applicants, and over time.
Citizenship implementation indicators can cover several dimensions of
administrative practices and procedures on naturalisation:
Promotion: how much do authorities encourage eligible applicants to
apply?
Documentation: how easy is it for applicants to prove that they meet
the legal conditions?
Discretion: how much room do authorities have to interpret the legal
conditions?
Bureaucracy: how easy is it for authorities to come to a decision?
Review: how strong is judicial oversight of the procedure?
Implementation indicators should be analysed alongside the law
and acquisition indicators, compared to available national statistics on
procedures, and used to create citizenship flowcharts that describe the
application process.
Measuring impact
Citizenship impact data has been used by the OECD
25
and other
researchers.
26
Using longitudinal sources, their research finds that
citizenship works as a tool that helps many immigrants become better
integrated in several areas of life. These researchers prove that citizenship
works as a tool; naturalisation tends to improve labour market outcomes.
They obtain better-paid and higher-skilled jobs, especially in the public
sector. The most vulnerable immigrant groups are most likely to see their
economic integration improve through naturalisation: first generation
from low-income countries, the second generation, groups with low
employment rates, and women in a few cases. Three hypotheses bolster
these findings about citizenship effects on jobs, income, and sector:
1) Employers may more easily hire nationals because they think that
foreigners involve higher administrative costs and legal barriers (e.g. legal
access to public sector jobs).
2) Employers may prefer naturalised immigrants because the passport
is a signal that they are or intend to be settled in the country and better
integrated. This preference is evidenced by situation testing
27
where
25 OECD (2011), Naturalisation: a passport for the better integration of immigrants? Paris, France.
http://www.oecd.org/document/0/0,3746,en_2649_37415_48125719_1_1_1_37415,00.html
26 Bevelander and DeVoretz (2008) The Economics of Citizenship, Malmo University, Malmo, Swe-
den. http://dspace.mah.se/dspace/bitstream/handle/2043/7487/The%20economics%20MUEP.
pdf;jsessionid=98CEE1B7E968BDF63AA33E5F61B036D7?sequence=1
27 For more on situation testing, see www.migpolgroup.com/projects_detail.php?id=25
employers more frequently give an interview to naturalised applicants
among CVs with the exact same qualifications.
3) Immigrants during or after naturalisation may invest more in their
host-country human capital (especially language). Employers may also
invest more in training naturalised immigrants who have a secure status.
Naturalised immigrants may indirectly be better able to invest because
nationals have better access to housing, scholarships.
Other non-longitudinal data suggests that naturalisation may also
improve political participation, housing, and social inclusion, although
research is limited. Based on the findings, the OECD recommends that
policies be facilitated for naturalisation, especially dual nationality.
Immigrants and policymakers should also be informed about these
positive benefits of citizenship. These policy actions could create a more
encouraging discourse on citizenship, which could impact immigrants
naturalisation rates and employers perceptions. Citizenship impact
indicators could be further analysed by using other data sources on
labour market participation and by extending them to other important
areas of integration.
Conclusions
The EUs current indicators are not yet the integration monitoring
system that the EU needs at national and European level. Immigrants
position in society has not yet proven to be the outcomes of integration
policies as public authorities assume. Active and civic citizenship,
two areas supported by the European Commission but understood
differently by different Member States, are two policies ready for a
more comprehensive evaluation. Extensive comparative research has
already been conducted on naturalisation policies, rates, and impacts.
The European Commission has taken greater interest in the policies
and outcomes of EC long-term residence. Political participation and
representation remains one of many integration priorities at EU level that
is poorly implemented in many Member States and poorly documented in
national statistics and surveys.
The MIPEX policy indicators are a necessary and reliable start for any
evaluation of integration policy outcomes. The fact that EU standards
regulate access to EC long-term residence but not to national long-
term residence may undermine this relative area of strength in Member
States integration policies. In contrast, access to nationality and political
participation policies are often areas of weakness in national integration
strategies without strong European standards, but with some domestic
reform trends.
Measuring policies is not enough for a full evaluation. Practitioners
are needed for data and dialogue on implementation indicators, which
countries can develop through further European research and technical
cooperation. Despite this limited knowledge on implementation, analysis
of policy, outcome, and impact indicators suggest that active citizenship
policies matter. Policies like access to nationality, especially dual
nationality, may have a significant effect on naturalisation rates. The size
of these effects will depend on the makeup of the countrys immigrant
population. Policies in countries of origin may also matter. Policy
liberalisations that lead to higher naturalisation rates may also lead to
improvements in economic and broader integration. Legal obstacles
may limit naturalisation and simply delay desired integration effects.
Active citizenship may work as a tool for integration by changing minds
among the general public and by opening opportunities for immigrants,
especially vulnerable groups.
Bi bl i ogr aphy
Baubck, R. and Helbling, M. (ed.). (2011), Which indicators are most useful
for comparing citizenship policies? RSCAS 2011/54. EUI Working
Papers. Florence. Retrieved from: http://eudo-citizenship.eu/docs/
RSCAS_2011_54.pdf
Bevelander, P. and DeVoretz, D.J. (2008) The Economics of Citizenship,
Malmo University, Sweden. Retrieved from: http://dspace.mah.se/
dspace/bitstream/handle/2043/7487/The%20economics%20MUEP.pd
f;jsessionid=98CEE1B7E968BDF63AA33E5F61B036D7?sequence=1
CJD, Eutin. (2009), Be Naturalised Or Become a Citizen? Retrieved from:
http://ec.europa.eu/ewsi/en/resources/detail.cfm?ID_ITEMS=11488
Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the
status of third-country nationals who are long-term residents. (2003),
Retrieved from: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=CELEX:32003L0109:en:NOT
De Weerd, M., Gemmeke, M., Rigter, J. and van Rij, C. (2005), Indicators for
monitoring active citizenship and citizenship education. Amsterdam:
Regioplan. Retrieved from: http://ec.europa.eu/education/pdf/doc280_
en.pdf
Dronkers, J. and Vink, M.P. (2012), Explaining Access to Citizenship in
Europe: How Policies Affect Naturalisation Rates. European Union
Politics 13(3).
European Commission. (2000), Communication from the Commission
on a Community Immigration Policy COM/2000/0757 final. Brussels.
Retrieved from: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?u
ri=CELEX:52000DC0757:EN:HTML
European Commission (2011), Report on the application of Directive
2003/109/EC concerning the status of third-country nationals who
are long-term residents, Brussels. Retrieved from: http://ec.europa.
eu/home-affairs/news/intro/docs/20110928/1_EN_ACT_part1_v62.pdf
Eurostat (2011), Acquisition of citizenship on the rise in 2009, Statistics
in focus 24/2011, Luxembourg. Retrieved from: http://epp.eurostat.
ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-11-024/EN/KS-SF-11-024-EN.PDF
Eurostat. (2011), Indicators of immigrant integration: pilot study
Luxembourg. Luxembourg.
Eur ope a n S oc i a l S ur v e y . Re t r i e v e d f r om: ht t p: / / www.
europeansocialsurvey.org/
Golubeva, M. (2011), Political Participation of Third Country Nationals in
Estonia, Latvia and Poland. Centre for Public Policy PROVIDUS, Riga.
Retrieved from: http://www.migpolgroup.com/publications_detail.
php?id=317
Hoskins B. et all. (2006), Measuring active citizenship in Europe. European
Commission DG Joint Research Centre and Centre for Research on
Lifelong learning. Luxemburg. Retrieved from: http://composite-
indicators.jrc.ec.europa.eu/Document/EUR%2022530%20EN_Active_
Citizenship.pdf
Huddleston, T. (2009), Handbook on Integration for policy-makers
and practitioners: third edition. Brussels: European Commission.
Retrieved from: http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/
docl_12892_168517401.pdf
Huddleston, T. et al. (2011), Migrant Integration Policy Index, British
Council and Migration Policy Group, Brussels, Belgium. See also
Golubeva (2011). Akule et al. (2008) Learning to welcome: integration
of immigrants in Latvia and Poland, PROVIDUS, Riga, Latvia. Retrieved
from: http://www.migpolgroup.com/publications_detail.php?id=181
Huddleston, T. (2011), Polish Citizenship Bill halfway favourable for
integration, average in EU, MIPEX blog (British Council and Migration
Policy Group) 17 May 2011.
Long-term follow-up of migrants trajectories across the European Union.
Draft summary and conclusions. (2010), Brussels: European Migration
Network.
OECD (2010), International Migration Outlook SOPEMI, Paris.
OECD (2011), Naturalisation: a passport for the better integration of
immigrants? Paris. Retrieved from: http://www.oecd.org/document/
0/0,3746,en_2649_37415_48125719_1_1_1_37415,00.html
POLITIS. Building Europe with New Citizens? An inquiry into the civic
participation of naturalised citizens and foreign residents in 25
countries. Oldenburg. Retrieved from: www.politis-europe.uni-
oldenburg.de
Reichel, D. (2011), Do legal regulations hinder naturalisation? Citizenship
policies and naturalisation rates in Europe, EUI Working Papers
RSCAS 2011/51, Retrieved from: http://eudo-citizenship.eu/docs/
RSCAS_2011_51.pdf
Strik, T., Bcker, A., Luiten, M. i van Oers, R. (2010), INTEC: integration
and naturalisation tests, the new way to European citizenship. The
Netherlands. Retrieved from: http://menneskeret.dk/files/pdf/INTEC/
Synthesis%20Intec%20final%20.pdf
Cz II
Nadawanie obywatelstwa
a integracja
Jasper Tjaden
CITIZENSHIP: A STATUS UNFIT FOR PURPOSE?
If citizenship were a shareholder company, would we feel confident
investing in its product today? To many observers in the European Union
(EU), citizenship may have burst its bounds (Kostakopoulou 2003). To
some it appears out-of-date, unpopular and ineffective.
Out-of date, because large-scale immigration has resulted in a
situation in Europe where roughly every second foreign-born immigrant
residing in an EU-15 country for at least 10 years is not a citizen, and thus
cannot vote in national elections (ACIT 2013). International migration
produces citizens living outside the country whose government is
supposed to be accountable to them and inside a country whose
government is not accountable to them (Bauboeck 2008). Citizenship is
supposed to determine full membership of a democratic community. Does
this still apply when almost 12% of the population in Austria is excluded
from the democratic process?
Unpopular, because large shares of eligible immigrants actually do
not apply for naturalisation. To some immigrants, citizenship may have
become unpopular because it is difficult to acquire due to legal obstacles
such as residence, income or economic requirements; furthermore, formal
refusal of dual citizenship can also be a deterrent for immigrants. Others
may just not see the added value that citizenship would provide to their
current status (Huddleston et al. 2012). Voting rights, diplomatic protection
and visa-free travel seem a limited incentive for naturalisation. Less
obvious benefits of citizenship such as less discrimination on the labour
market and access to public sector jobs are debated among experts and
often unknown to applicants. Upcoming elections, announced changes
to a policy or PR campaigns can momentarily boost naturalisation rates
before they decrease to low levels again.
Ineffective, because the impact of citizenship is not straightforward.
It remains unclear to what extent citizenship fuels a sense of belonging
and political participation. Many studies have highlighted the positive
effects of citizenship on employment, but the results vary significantly
across different countries, different groups and different degrees of
restrictiveness of citizenship laws (OECD 2011, ACIT 2013). According
to recent EU funded research, many immigrants did not experience
a significant change after acquiring citizenship. A passport does not
necessarily change self-perception or perception by others.
In light of these points, what does citizenship as a concept and as
policy actually bring to the table? Would Europe be better off without it?
Ci t i zenshi p t oday causes mor e conf usi on t han st abi l i t y
The debate about new conceptions of citizenship is not new. Since the
1990s, political theorists and legal scholars have pointed out the theoretical,
normative and procedural shortcomings of current citizenship regimes in
the EU. In the context of globalisation, high levels of international migration
and increasing Europeanization through several legislative provisions
(Single-Permit Directive, EU-Nationality and EU Long-Term Residence
Directive), it can be argued that the traditional nation-state centred model
of citizenship has been called into question (Kostakopoulou 2003). At the
forefront of the conceptual criticism of citizenship was often an opposition
to nation-based citizenship derived from ethnically centred ideas of
nationhood (Bauboeck 2006, de Groot 2003).
These discussions remained largely within the academic sphere.
Since then the question has only become more pressing. There is a
perception that citizenship policies that used to be fairly stable and
supported by cross-party consensus in many countries have become
thoroughly politicised and volatile (Bauboeck 2008). The variability of
current citizenship policies may be a sign that a common understanding
of citizenship is questioned.
This tacit uncertainty, and at times ambiguity, about the concept
and forms of citizenship is felt among key stakeholders in the EU. The
urgency of the debate about citizenship was reflected in the statements
of civil servants, politicians, civil society representatives, academics,
and citizenship lawyers in 10 national dialogues in the context of
the ACIT research project (ACIT 2013). Experts discussed the laws and
implementation of citizenship laws, the factors influencing naturalisation,
the potential impact of citizenship on integration and the political
environment for policy reform in each country. Despite great variation
145 Citizenship: A status unfit for purpose?
across different EU countries, there were a number of common questions
that undermine citizenship as a concept:
1) Definition: What do we mean by citizenship? Is citizenship a legal
status, a concept of participation in democracies or a vehicle of
identity and belonging? Much of the confusion around citizenship in
public discourse is caused by the interchangeable use of citizenships
various dimensions (legal, political, identity).
2) Purpose: Should citizenship be one step on the path to becoming a full
member of society? Should it be the final reward for fully integrated
immigrants? Can we require more of them than of the majority of the
general population? In times of plural identities, can citizenship be an
expression of belonging?
3) Legal complexity: Is citizenship simply too complex to be reformed? As
citizenship legislation has evolved over decades, sometimes centuries,
at times through a series of half-hearted cross party compromises, few
experts and practitioners in a country are capable of grasping the full
complexity of citizenship laws. According to a number of ACIT dialogue
participants, it is not unusual for implementing offices, often facing
staff shortages, to apply rules incorrectly or misinterpret current
legislation altogether. It may come as no surprise that immigrants
are lost in a patch-work legal jungle when public authorities are
challenged to implement citizenship.
4) Obsoleteness: Since reforms of citizenship law require a large
majority, they dont come around often. This is why in some countries,
current laws include many particularities that do not reflect todays
reality. Does it still make sense to have a fast-track procedure for
Hispanic immigrants to Spain, when nowadays Spanish citizens are
emigrating to Latin American in search of better opportunities? Does it
make sense that Italian citizenship legislation has not fundamentally
changed since 1912 when Italy was still predominantly a country of
emigration? There are many more examples of a mismatch of current
challenges and obsolete legal baggage. Due to the administrative
and political cost of comprehensive citizenship reform, mainstream
political parties often shy away.
5) Demand: According to the ACIT research, on average half of the first
generation immigrants in EU-15 countries that have resided at least
10 years in the country have naturalised. There are still diverging
views among stakeholders on why immigrants naturalise or why they
dont. Are requirements too demanding? Are personal incentives for
potential applicants overrated? Do immigrants naturalise because
they value certain practical benefits, such as visa free travel, voting
rights and less discrimination from administrative offices and
employers?
6) Meaning: Immigration and citizenship are controversial topics.
Many EU societies have not come to terms with their new-found
diversity. Political parties often avoid making it a big issue as they
are frightened of upsetting or confusing voters. Can citizenship still
capture an expression of identity? Does being a German citizen still
mean feeling German? Political parties, civil society and public
opinion are very hesitant to engage in meaningful debate about how
to re-define European communities in light of large-scale immigration.
This hesitation may stand in the way of any attempt to reform legal
membership of political communities.
This subtle and nervous uncertainty in debating citizenship not only
surfaces in discourse. It has become practice in many EU countries. Many
governments have introduced new requirements for citizenship (or have
at least considered them). Then the next government abolishes them.
Some requirements, such as raised language requirements and civic and
cultural knowledge tests may be interpreted as a way of protecting what
it means to be a citizen a kind of symbolic self-assurance of society that
we still know who we are. At the same time, we see a transition towards
(formal or informal) tolerance of dual nationality by many states. Dual
nationality recognises the allegiance to and identification with more than
just one country. Requirements for citizenship and long-term residence
change more rapidly and cause more contentious debate. These policy
changes may also feed into often uneasy public debates on what it means
to be British or French or Dutch.
I argue that it is worth considering whether citizenship as a concept
has become an empty container and, as a consequence, citizenship
policies still make sense in todays Europe. Citizenship as an often
metaphorical and over-stretched (Bauboeck 2008) concept may not
provide helpful answers anymore. In the following pages, I will put
forward some arguments as to why citizenship may not be fit for purpose
anymore.
Why do we have ci t i zenshi p i n t he f i r st pl ace?
In theory, citizenship states who is a full member of a society and who
is not. Citizenship defines the rights and duties of membership of a certain
community. Liberal democracies require active citizens that participate
in society to transfer legitimacy and accountability to the system itself. In
other words, only a system that allows and encourages all its members to
participate is a system whose decisions everybody can accept. Citizenship
has three different dimensions often referred to in research: legal (rights),
political (participation) and identity (belonging) (Leydet 2011). All three
dimensions are interconnected. In theory, the rights a citizen enjoys will
partly define the range of available political activities, while explaining
how citizenship can be a source of identity by strengthening the sense
of belonging.
The legal dimension describes the rights and duties that are associated
with citizenship as well as conditions that are necessary to fulfil in order
to acquire those rights. We see great variation across the EU. However, the
main citizenship rights relate to voting and an unrestricted right to enter
and leave the country.
The political dimension of citizenship concerns participation of
members in the community. Citizens should exercise the rights that were
given to them. This regards voting in particular, but can include other
forms of participation such as party membership or holding a political
office.
Furthermore, citizenship often conveys a strong notion of identity.
In theory, a citizen feels a strong sense of belonging to the community.
This is an incentive to participate in the community. The emotional
attachment to the community acts as a safeguard for the state that
members have a common interest and thus are more likely to abide by
the law. As theorists argue, a certain social and symbolic bond is needed
for any type of political community to exist (Miller 1995). The assumption
that a belief in the rule of law and the constitution (see constitutional
patriotism in Habermas 1992) is insufficient to underpin any social order
has been questioned.
The legal status that immigrants commonly acquire before becoming
citizens is long-term residence. In many EU countries, citizenship
and long-term residence have slowly converged over time. Owing to
migration and settlement, social and political memberships have become
disentangled, and non-citizen residents enjoy socio-economic rights on
the basis of legal residence rather than formal citizenship (Soysal 1994).
The status of almost citizenship has been coined in the academic debate
as denizenship. In most cases, long-term residence provides full socio-
economic rights and a secure residence. Long-term residents have access
to social welfare, health insurance, schools, most parts of the labour
market and almost all other services that nationals enjoy. They lack the
rights commonly associated with citizenship, such as voting in national
elections, unrestricted access to the territory, visa-free travel in the EU,
diplomatic protection abroad, access to political offices and certain public
sector jobs, protection against expulsion and easier access to family
reunification.
Why ci t i zenshi p does not make sense
In an increasingly globalised world, it does not make sense to have one
concept to accommodate legal, political and identity issues of community
membership in one. Citizenship has become less able to cater to all three.
In terms of the legal dimension, the following applies:
As mentioned before, on average 50% of the settled foreign-born
population in the EU is excluded from full membership and most
importantly from national elections. This is a major problem of legitimacy
for democratic systems.
Through the EU long-term residence directive, the EU grants European
resident status to non-EU nationals who have legally and continuously
resided for a period of five years within the territory of an EU country.
This status includes a set of uniform rights that are as near as possible to
those enjoyed by EU citizens (EU Commission). The directive also includes
the right of non-EU nationals to legally reside in the other EU countries,
given that specific conditions apply. This would allow visa-free travel
for non-EU immigrants that have a long-term resident status. At least in
theory (the European Commission has deplored weak implementation by
Member States and low uptake of EC residence), this directive provides
equal residence and travel rights in the EU to EU citizens and long term
residents.
Citizenship does provide stronger protection from expulsion. However,
in some cases, such as capital crimes or military service in a foreign
country, citizenship can be revoked. The EU long-term residence directive
provides enhanced protection against expulsion for third-country
residents. Citizenship usually facilitates reunification with family abroad.
However, family reunification rights of long-term residents are already
secured through the EC Directive on the right to family reunification.
Settled immigrants have access to rights comparable to citizens.
Additional rights associated with citizenship are often of little incentive,
difficult to obtain or just not well known by immigrants.
In terms of the political dimension of citizenship, the following applies:
It is true that only citizenship grants the right to vote or run for office
in national elections. However, there is a broad range of other forms of
political participation available to long term residents. In roughly half of
EU countries, long-term residents can vote in local elections; in most, they
can join parties, protest, sign petitions and join campaigns. Relying on
voting as the only major incentive might overestimate the significance of
voting for most people, including immigrants. Participation of naturalised
immigrants in the EU is lower than the national averages in most
countries, although it is increasing over time (Morales et al. 2012). While
citizenship may provide the opportunity to vote, it does not necessarily
mean that it makes people vote. Citizenship cannot replace a strong
government policy that encourages everybody to actively participate.
In terms of the identity dimension of citizenship, the following applies:
Citizenship is often equated with belonging. Having a Portuguese
passport means being Portuguese. In the public mind, being Portuguese
is then associated with a set of norms, values, opinions and sometimes
cultural features and appearances. It is assumed that citizens feel at
home and buy into collective (often national) identities and shared
histories. This symbolic notion of citizenship may be best reflected
in policy terms in oaths of allegiances to the state and citizenship
ceremonies which are now part of naturalisation procedures in many EU
countries.
While citizenship may be one sign that somebody identifies with
the country, it is not a guarantee. Many Catalans or Flemish people
may have serious issues about being labelled Spanish or Belgian.
Descendants of victims of the Second World War might be reluctant
to be labelled German. Many Europeans emigrate and take on other
shared cultures. Long-term residents in EU countries may already strongly
identify with their country of residence without necessarily pursuing
citizenship. The spread of international communication technology and
internationalisation of business and travel have enabled this generation
to move around like no generation before. This exposure has also led to a
normality of multiple identities
The argument that acquiring citizenship enhances an immigrants
identification with the state is predicated on the assumption that they
cannot identify with the community beforehand. It is often believed
that citizenship reduces discrimination. A foreign passport makes you a
foreigner. However, discrimination does not stop with carrying a different
passport. The fight against discrimination cannot be won by awarding
a legal status. The passport does not change the colour of the skin, as
one ACIT dialogue participant puts it. While citizenship can improve
integration and reduce discrimination in some cases (OECD 2011, EU
MIDIS), it is neither an automatic change of sense of belonging, nor does
it necessarily cause a change of perception by others. A shared identity
and a sense of belonging is a collective process including all members of
a community. Citizenship may be an unnecessary barrier to being part of
that process.
What woul d a count r y wi t hout ci t i zenshi p l ook l i ke?
The outlined issues with current forms of citizenship lead to the
question of why we should keep the concept at all. Maybe it is time to
abolish citizenship as a concept and as a term. What would be lost if the
rights associated with citizenship were simply transferred to long-term
residence status and citizenship scrapped?
Long-term residents would be able to vote in the country where they
had settled and where they had paid taxes for years. If countries choose
to make voting conditional upon passing knowledge tests, why should
they not apply to everybody? Many nationals today have little idea
about national history or how the political system works. If we require
this knowledge to make informed decisions in elections, we should also
require it of everybody. However, (the application of) tests in general
should be approached cautiously. Where the state forces its people to
[adopt] certain habits, values and good citizenship, it becomes illiberal
(Bauboeck 2008).
Could the system be reduced to residence by birth or socialisation,
residence by choice and residence by refuge? This would make
everybody a resident and a potential immigrant. Some just stay longer
than others: some all their lives, some 10 years and some only a couple
of months...
Residence by birth would be the equivalent of birthright citizenship.
It cannot be lost. However, it can be replaced by residence by socialisation
in the event that a person resides in a country other than their birthplace
during the majority of their childhood.
Residence by choice can be either short term (temporary work
permit) or long-term (long term residence after 5 years). Once residents
have fulfilled requirements for obtaining long-term residence they enjoy
the same rights as all other permanent residents, including voting, visa-
free travel and so forth.
In principle, every person can only have three residence permits. One is
birthright (or socialisation) residence. The second is long-term residence in
another country. The third one is a permit they acquire when leaving the
country of permanent residence for a country other than the country of
birth or socialisation residence. For example, a person is born in country
X and receives birth residence. They move to country Y for work. After
5 years and meeting all conditions they receive residence by choice,
which includes all rights formerly attached to citizenship and long-term
residence. If the person were to migrate again to work in another country
Z, they would receive a work permit there. The residence of choice
in country Y expires when the person acquires residence of choice in
country Z. The country where the previous residence by choice was taken
up provides preferential return conditions.
This system could be fairer, easier, and cheaper: everybody that has
gainfully resided in a country for 5 years and fulfilled the requirements
for long-term residence is eligible to vote and encouraged to participate
in the electoral process.
Identity is completely left to the individual person and public
discourse. Feeling Dutch does not need legislation. Either you feel it
or you dont. What it could mean to be Dutch is subject to a collective
process of deriving meaning from a community.
Political parties would have to be more flexible and appealing to all
residents in the given country. This would make society more dynamic
and the political system more open. Scrapping citizenship would
allow outsiders to participate more politically, but also participate
in the societal process of defining a shared identity. The pressure to
describe who we are and where we belong would be less threatening
as citizenship as a category would not exist. Citizenship is a prescribed
identity. Abolishing citizenship would allow individuals to choose their
identification and cultural ties. Identities are a matter of choice and
experience rather than a prescription.
Abolishing citizenship would also render discrimination based
on nationality less prevalent. If there was no category of citizenship,
contributions to society would be valued more than a piece of paper
when assessing belonging. The random event of birth as such is not a
contribution.
The absence of citizenship could increase socio-economic integration.
Especially in countries that formally do not accept dual citizenship,
many immigrants do not naturalise because they could face practical
disadvantages and discrimination upon return to their country of origin.
They identify with their country of origin and maybe they have plans to
go back in the future. If these immigrants did not face the pressure to
choose allegiance, they could be more motivated to invest in ties with
the country of residence.
Clear and easy residence laws could work as a magnet for highly-
skilled labour migrants. Traditional countries of immigration (Canada,
US, Australia) attract a high share of highly-skilled immigrants. These
countries also put immigrants on a clear and easy path to citizenship.
Some Western European countries already have labour shortages in some
occupational sectors. Providing secure and comprehensible residence
while at the same time allowing multiple identities could attract many
highly-skilled immigrants.
Lastly, once legislation has been made easier to understand
and execute, administration would save immense resources on
implementation and fighting appeal court cases.
Why woul d peopl e t hi nk t hi s i dea i s cr azy?
This is crazy because citizenship, for many, is a symbol of nationhood,
belonging, and a medium for the integration of the political community.
Any attempt to question its principles is bound to generate reactions.
They may include the following:
(1) The public will not support it. In legal terms, it is impossible.
True. That is an easy objection. But if societal developments in
history were always dependent on what the majority supports, where
would we be? Secondly, of course, a proposal like this would have
immense implications for legal reform. It would also require numerous
international treaties. An army of lawyers would be needed. However,
similar efforts have been undertaken at the EU level before.
(2) Abolishing citizenship will erode cultural ties that are needed to
sustain a society.
Society works due to certain social bonds. A shared identity, a belief
in the community makes people tolerate a government that imposes
policies, collects taxes, builds highways next to your house etc. Trust in
the imagined community (Anderson 1990) and trust in institutions is a
marker of good democratic governance in liberal societies. In other words,
this objection highlights the difficulty in disassociating modern political
communities from their pre-existing cultural heritage and the myth of
more or less cohesive units with a shared historical destiny (see Miller
1995, Tamir 1993). Cultures are often seen as endangered species that must
be defended - and not as changeable, renegotiated and reconstructed
creations susceptible to and enriched by external influences, internal
reflections, struggles and collisions. Since cultural survival is taken to
be both a norm and an expectation, then lawfully admitted newcomers
of any nationality can only become true nationals when they give their
allegiance to the values animating communal life (Kostakopoulou 2003).
But is this bond tied to a specific legal permit? As mentioned before,
flexible and multiple identities beyond the nation state have become the
norm. They do not necessarily impose a lack of participation or trust in
society at large. More open civic conceptions of community would replace
national or ethnic social bonds.
(3) Abolishing citizenship will open up ways for more discrimination
Abolishing citizenship could lead to its reverse intention. If citizenship
did not exist, particularist, national and cultural identities would flourish
and become more important. These community bonds tend to be even
more exclusive in practice than citizenship is today. The absence of a legal
status could lead to more discrimination and exclusion in everyday life.
Citizenship was a means for people that did not share certain cultural
characteristics to become part of the community.
If everybody is a resident, this will lead to thinking about a new form
of collective identity. Legal provisions often lead to social change in the
long run. As mentioned before, exclusive cultural groups exist despite
citizenship regimes. Naturalised immigrants already face similar barriers
to being accepted by the community despite their formalised status.
(4) Democratic legitimacy
If we let permanent residents take part in elections, relative
newcomers to the country would have the power to impact long-term
decisions. People that have lived in the country for 5 years could decide
on a new retirement age that affects generations to come when they will
have left the country.
First of all, it is not really clear that native-born nationals always think
long term. Communities tend to postpone major decisions, leaving them
to future generations. This is the case for issues such as climate change,
energy efficiency, retirement ages, financial systems and public debt. Why
do we assume that newcomers would necessarily take biased decisions?
Who honestly believes that whatever their grandparents thought was a
good idea actually is a good idea today? In this sense, newcomers might
even be more suitable decision-makers. They also bring experience from
a different country where similar issues might have been relevant. The
random event of birth is not an achievement. Why do we think that this
criterion is a better indicator of good decision-making than immigrant
status?
Native-born nationals today can also leave the country, reside abroad
and make decisions for a country in which they do not live. Does it
not make sense to give voting rights to people who actually live in the
country?
(5) Citizenship cannot be used as an incentive to integrate
Many today argue that citizenship as an additional premium status
incentivises applicants to fully integrate into society. Often this incentive
has become a requirement. Some EU countries require a B2 level of
language ability, knowledge about the host country, above minimum
wage income levels and uninterrupted residence in the country. Some
countries require community volunteering.
Many countries already have strict residence, economic and language
requirements for obtaining long-term residence. As a result, a minimum
level of socio-economic and cultural capital can be expected and required
of people that gainfully reside in the country for 5 years. Immigrants
might invest more in a country where they feel welcome and where they
are encouraged to participate.
(6) Sounds like open borders and the end of nation states?
This proposal sounds similar to an open borders ideology where
everybody can move and reside freely without any conditions. It assumes
that the nation state is not the primary principle by which to structure
our world.
This is not the case. This idea can only work with functioning border
control. The state maintains complete control over its territory. It can
also apply conditions to visas and long-term residence. However, such
conditions should be proportionate and within the norms of liberal
democracies. The state still holds the monopoly on who to grant access
to and who to grant different statuses to.
(7) Who pays the bill?
According to many, immigrants, especially from less developed
countries, would abuse the system. Clear and easy residence is an
incentive for more vulnerable, less educated immigrants to come to
Europe to reap the benefits of easy access to full membership. In addition,
what about illegal immigrants? It would become easier for them to stay
forever.
If this assumption is true, why is it not true already? Immigrants from
less developed countries certainly do not come to Europe for their love of
a certain nationality. They might come to look for opportunities to work,
learn, and improve the lives of their families. Irregular immigrants already
transition into legality through various forms. Long-term residence is
already a secure status for them. We also find that naturalised immigrants
from less developed countries with less of a strong political culture vote
less than native-born nationals. Why would citizenship itself make a
difference in attracting immigrants from less-developed countries?
Additionally, the fear of mass immigration from poor countries is often
exaggerated in public and political discourse. According to the United
Nations, only 4-5% of the world population are currently migrants. Not
counting irregular immigrants, asylum seekers and family migrants,
relatively few migrants are left who can actually enter the EU.
Ci t i zenshi p at t he EU l evel ?
Abolishing citizenship as a legal status would create territorial
tensions between EU countries and as such would have implications for
EU cooperation. Currently, every person holding the nationality of a EU
Member State is a citizen of the Union. This makes access to citizenship of
the Union wholly dependent on the rules for acquisition, transmission and
loss of its various national citizenships. Thus, immigrants can currently
acquire residence in EU country X and enjoy more rights when they travel
to EU country Y than immigrants that settled in EU country Y from the
beginning (see Bauboeck 2006 for practical examples). This discrepancy
of rights would increase if one EU country adopted a residence of choice
model. This model also requires international cooperation to guarantee
the right to return to the country of previous residence by choice. In
this context, it makes sense that countries in the EU agree on common
standards and requirements. Many political theorists and legal scholars
have called for harmonizing national citizenship legislation in the EU
(Bauboeck 1997, de Groot 2003). EU harmonisation in this area would not
have to be done through a new treaty (most EU citizens are tired of them
anyway) but through directives or even an open-method of coordination.
More harmonisation of membership requirements is unlikely in the short
run. As many countries feel their sovereignty threatened in many areas,
citizenship is one of the inherently national issues that members will be
unwilling to give up.
Concl usi on
It was the purpose of this publication to translate some elements
of political theory on citizenship into accessible policy language
and to reconnect some established ideas with current citizenship
debates. However, this paper can merely be a snapshot reminder of
the inconsistencies and shortcomings of current concepts and policies
of citizenship in Europe today. Elements of the outlined ideas and their
critiques are not new. Although alternatives to citizenship are often
dismissed as weak, unstable, utopian or dystopian (Kostakopoulou 2003),
current debates and policy changes in the area of citizenship call for a
revision of citizenship in the EU. As one theoretical solution, I outlined
why abolishing citizenship and attributing all its rights and duties to long
term residence may be less crazy than it sounds.
Some citizenship reforms such as increasing acceptance of dual
nationality, stronger jus soli provisions and an extension of (local)
voting rights for third-country nationals in many EU countries point
to a direction where abolishing citizenship sounds like more than a
mere thought experiment. While cross-country variation continues to
be a reality in the EU, there has been some convergence of citizenship
laws over the last 30 years. The EU as a unique supranational polity
has already introduced EU citizenship and EU long-term residence.
Any reconsideration of citizenship as a concept and as policy must
incorporate the EU perspective. As outlined above, a first step towards
abolishing citizenship would be to harmonise common rules for access
to full membership across the EU.
There is no lack of concepts and ideas. However, there is a lack of
policymakers, practitioners and civil society organisations that consider
new approaches. The presented proposal is unrealistic in the mid-term.
It is at times radical, at times nave or polemic. However, it does address
the fact that citizenship in Europe is increasingly unfit for its purpose:
providing an answer to questions of membership and belonging in light
of Europes new-found diversity.
Fur t her r eadi ng
Anderson, B. (1990) Imagined Communities, London: Verso.
Baubock, R. (1994) Transnational Citizenship, Aldershot: Edward Elgar.
Bauboeck, R. (1997) Citizenship and National Identities in the European
Union, in: Eugen Antalosvky, Josef Melchoir and Sonja Puntscher-
-Riekmann (eds.) Integration durch Demokratie. Neue Impulse fr die
Europische Union, Metropolis, Marburg, 1997, 297331.
Bauboeck, R. (2006) Who are the citizens of Europe? Eurozine.
De Groot, R. (2003) Towards a European Nationality Law. Inaugural lecture
delivered on the occasion of the acceptance of the Pierre Harmel chair
of professor at the Universit de Lige.
European Minorities and Discrimination Survey (2009) Main results report.
European Union Agency for fundamental rights.
European Union Democracy Observatory on Citizenship (2013) Access
to citizenship and its impact on integration, ACIT 2013, http://eudo-
citizenship.eu/about/acitACIT project
Habermas, J. (1992) Staatsbrgerschaft und nationale Identitt. In: (ders.):
Faktizitt und Geltung. Suhrkamp, Frankfurt a.M. 1992.
Huddleston, T./ Tjaden, J.D. (2012) Immigrant Citizens Survey, King
Baudouin Foundation
and Migration Policy Group, Brussels.
Joppke, C. (2007) Transformation of Citizenship: Status, Rights, Identity.
Citizenship Studies (11) 1:37-48.
Kostakopoulou, D. (2003) Why Naturalisation? Perspectives on European
Politics and Society, 4:1, Leiden.
Leydet, Dominique (2011) Citizenship, The Stanford Encyclopedia of
Philosophy (Fall 2011 Edition), Edward N. Zalta (ed.).
Miller, D. (1995) On Nationality, Oxford: Oxford University Press.
Morales, L. / Giugni, M. (ed.) (2011) Social Capital, Political Participation
and Migration in Europe. Migration, Minorities and Citizenship.
Basingstoke: Palgrave, 2011.
Rubio-Marin, R. (2000) Immigration as a Democratic Challenge, Cambridge:
Cambridge University Press.
Soysal, Y. (1994) Limits of Citizenship: Migrants and Post-national
Citizenship in Europe, Chicago: Chicago University Press.
Tamir, Y. (1993) Liberal Nationalism, Princeton: Princeton University Press.
Scott Blinder
CITIZENSHIP AND NATURALISATION IN THE UK. TRENDS IN DATA, POLICY,
AND THEORY
Immigration has become one of the most salient issues for policy-
makers and members of the public in Britain over the course of the
past ten to fifteen years. Amidst historically high levels of immigration
and growing ethnic diversity, all three major political parties Labour,
during the previous government from 1997-2010, and the Conservatives
and Liberal Democrats, during the current coalition government have
participated in making policies that have restricted immigration to
Britain, and added requirements for immigrants within the country who
seek British citizenship or the right to settle permanently in the UK.
This article will show how citizenship and immigration have become
increasingly intertwined in Britain, both in data and in policy-making.
Of course, in the current context, it may seem natural or even inevitable
that citizenship policy should be essentially a facet of immigration policy.
Yet, as argued below, this has not always been the case; on the contrary,
the current set of connections between citizenship and immigration are
more recent developments, stemming largely from the political salience
of immigration as an issue.
Ci t i zenshi p and I mmi gr at i on Pol i cy
For at least the past decade, immigration has been a heated political
topic in Britain, widely discussed in highly polarized and often emotive
terms. Immigration along with the related policy areas such as
citizenship and asylum has been the subject of an active legislative
agenda (Somerville 2007). In the thirteen years of the previous Labour
government, there were six major acts of Parliament dealing with
immigration, asylum and citizenship (Mulvey 2010). The current Coalition
government has undertaken significant policy changes to family, work,
and student immigration as well as changes to policy on settlement (or
permanent residency) and citizenship.
This policy activity has taken place against a background of
heightened public concern, and is quite likely a response to this concern.
Since 2001, immigration (technically, immigration and race relations) has
appeared consistently among the top five and usually the top three issues
on the publics list of the most important issues facing Britain, according
to the polling firm Ipsos MORIs monthly data (Jennings and Wlezien 2011).
This growing salience overlaps with a significant rise in the numerical
level of immigration to Britain as well as net migration the difference
between immigration and emigration in any given period. Public attitudes
continue to favour reducing the number of immigrants coming to Britain
rather than increasing or keeping it the same. This preference has been
consistent over a number of decades (Blinder 2011a); what is new is the
consistently high ranking on the public agenda.
In this context, politicians have sought ways of creating barriers to
migration to Britain, and have also created new barriers to attaining
citizenship or its prerequisite for most new citizens: permanent
settlement. The government has added requirements such as a minimum
income for high-skilled labour migrants wishing to become permanent
residents, a test of cultural integration (the Life in the UK test), and
stronger and more broadly applied English language requirements. It has
also restricted the number of categories on a pathway to citizenship,
confining this path mainly to immediate family members of citizens or
settled migrants and certain high-skilled labour migrants with jobs at high
salaries (Tier 2 visa holders).
In this context, it is easy to presume that citizenship policy and
indeed the concept of citizenship is essentially another form of
immigration control policy. Citizenship may appear to be exclusively
about determining which individuals have the legal status that entitles
them to reside in a country without risk of removal by the state. After
all, citizenship is that special status that belongs to full members of the
political community. Most migrants do not partake of this status when
they first arrive in Britain. The few who arrive as citizens such as people
born abroad to British parents may technically qualify as migrants as
well, but they are neither subject to immigration controls (Anderson and
Blinder 2011) nor widely thought of as migrants among the general public
(Blinder, forthcoming).
161 Citizenship and naturalisation in the UK. Trends in data, policy, and theory
On the other hand, migrants are in other ways marginal to the
discussion of citizenship. Although millions of people migrate
internationally every year, the vast majority of the worlds population
acquires citizenship or nationality at birth, and retains that status.
Inheritance of citizenship or nationality as a birthright, then, is far more
common than acquiring a new citizenship through migration.
In fact, migration and national borders were not prominent in earlier
political and scholarly discussions of citizenship in Britain. T.H. Marshalls
tripartite conception of citizenship (Marshall 1963) dominated British
academic discussion in the post-war twentieth century (Turner 2001, 2009;
Evers and Guillemard 2013). Marshalls historical-theoretical account of
citizenship traced the development of the concept from its origins in
civil rights through expansions to the inclusion of political and finally
social rights as well. These stages show first the gradual transition from
the feudal subject to the free and, ideally, equal citizen (although see,
e.g. Pateman [1989: 184-5] on the inequality stemming from exclusion
of women from the full package of rights and benefits available to male
citizens as the British post-war welfare state was constructed).
Marshall divided citizenship into civil, political, and social components.
The civil sphere marks out basic individual liberties, the political sphere
involves participation in democratic or republican self-governance,
and the social sphere involves rights to some basic level of economic
security and well-being. (Marshall 1963). Viewed through this lens, what
is most important about citizenship is not how it is acquired, but what it
confers upon its holders. In fact, Marshall has been criticized for failing
to emphasise the responsibilities that come with citizenship (see Turner
2001), although some argue this criticism is misplaced (Johansson and
Hvinden 2013).
Equality was also critical to Marshallian citizenship, although in
a particular, circumscribed way (Evers and Guillemard 2013). While
citizens may receive different rewards from markets, civil society, and
other individuals, the state must treat them all equally qua citizens.
Marshallian citizenship was thus concerned with the rights and privileges
of citizenship, and to some degree the duties as well. Citizenship was
framed as a way to overcome class divisions in the name of a more
integrated political community, although not as a way to eliminate
market-based economic distinctions (Evers and Guillemard 2013). The
notion of citizenship as a means of regulating the boundaries of the
political community was at most an afterthought.
In the academy, Rogers Brubaker s work led a sea change in
conceptions of citizenship, foregrounding its boundary-regulating
function rather than the rights-granting function. Brubaker (1992)
showed that citizenship fundamentally excludes as well as includes;
while granting rights to citizens, it also prevents access to those same
rights for those outside its boundaries even if they reside within the
states territory (Joppke 2010a). His work highlighted the two different
ideal-typical regimes for granting citizenship jus soli and jus sanguinis
exemplified by France and Germany, respectively.
Reading Brubakers alongside Marshalls and others views of
citizenship as conferring rights and responsibilities on its holders, we
might view citizenship as regulating access to a particular package of
rights and privileges. All citizens are entitled, equally, to this package, but
non-citizens are presumptively not entitled to make the same claims. This
is not to say that non-citizens have no claims on the state, particularly if
they are residing within its borders (see Soysal 1994, Miller 2008). But it is
normally seen as legitimate for the modern democratic state to grant a
superior set of rights and privileges to citizens in essence, discriminating
on the basis of citizenship in a way that would be clearly illegitimate if
done along the lines of, say, race, gender, or other identity categories
(Miller 2000). States can regulate access to this package of right and
privileges in two ways: by regulating access to its territory (immigration
control) or by regulating access to citizenship for those already residing
within its physical borders (citizenship policy). Thus, it is easy to see how,
in todays context of immigration as a political issue in Britain and across
Europe, immigration control and citizenship policy can become two sides
of the same coin.
Some political developments in Britain were ahead of the academic
literature in reconsidering the relationship of citizenship to access to the
political community, rather than just a package of rights and privileges.
It is worth noting that the concept of British citizenship emerged during
the breakup of the British Empire (and, again, from the vestigial notion
of the subject); as a result, early developments took a remarkably
laissez-faire approach to citizenship as territorial boundary (Hansen
2000). As Hansen (2003) notes, in the 1940s, hundreds of millions of British
Commonwealth subjects across the world had, in theory, full access to UK
territory. This was a nationality policy with immigration consequences
(Anderson 2013). The policy theoretically kept British territory open to
many millions, but large-scale immigration was not envisioned as a
likely result. The priority for policy-makers was in maintaining a system
of nationality and subjecthood (Hansen 2000, 2003; Anderson 2013). Only
later, as immigration flows increased (although still small compared to
todays levels), did policy-makers begin to reshape citizenship policy in
response to actual and potential migration to Britain. It was not until
1962, for example, that immigration controls began to apply to British
Commonwealth (and Irish) citizens (Ryan 2010), and immigration and
citizenship policy began to become more tightly linked.
Br i t i sh Ci t i zenshi p: Dat a
The increasing attention to migration in citizenship policy is tied to
an increasing prominence of immigrants defined as the foreign-born
or as former foreign nationals in the British population. This is shown
quite clearly in official data sources on citizenship, which track the rise of
naturalisations or grants of citizenship over time.
First, as befits an increasing concern with tracking new citizenship
grants, the Home Office official administrative data dates from
1962, the same time that immigration controls began to apply to the
Commonwealth. Second, consistent with higher levels of immigration,
citizenship grants to foreign nationals have increased dramatically in
recent years. As Figure 1 shows, British citizenship grants to foreign
nationals reached 195, 130 in 2010, the highest level in statistics
recorded since the 1960s (Blinder 2011b). Allowing for some year-to-
year fluctuations, the trend has been sharply upward since the mid-
1990s. As late as 1997, there were only 37,010 new grants of citizenship
to foreign nationals the lowest annual number in the period since the
implementation of the 1981 British Nationality Act (which took effect in
1983). Numbers were higher in the 1980s, but did not approach the levels
of the past five to ten years.
These high rates of naturalisations have continued even though
aspirants to British citizenship now face a growing set of obstacles,
including knowledge of the English language and of Life in the UK (a
measure of cultural integration), six years of continued residency (for the
residency path to citizenship), and a complex and expensive application
(Sawyer 2009). But despite these increasing legal barriers to citizenship,
Britain has granted citizenship to a growing number of foreign nationals
in recent years, with only a relatively small decline in recent years after a
much larger pattern of growth since the late 1990s.
In light of policy changes creating or strengthening barriers to
naturalisation (discussed below), it is notable that the pace of actual
naturalisations has not slowed, at least so far. In fact, the take-up rate
for citizens has increased from the 1990s to the 2000s, from 2.0% of the
previous years foreign-born population in 1995 to 5.7% in 2005 (Castles
and Miller 2009), although falling to 4.5% by 2010 (OECD 2012). Further, as
Figure 1 also shows, citizenship applications have become more likely to
succeed, with less than 4% of applications refused or withdrawn in 2011
compared to over 10% for most of the 1990s, although this seems to be
mostly due to improved administrative procedures rather than policy
change (Home Office 2010: 10). Still, it is worth noting the increase not only
in the number of naturalisations but also in the take-up rate and success
rate, especially in light of the new barriers to citizenship discussed
later in this paper, such as the Life in the UK test and English language
requirements.
Figure 1:
British citizenship grants
and refusals, 1962-2010
Source: Citizenship
data tables Immigration
Statistic, Oct-Dec 2011,
Table cz.03
Ci t i zenshi p Dat a: Pat hways t o Ci t i zenshi p
This section discusses the main routes to citizenship, and trends in
naturalisations in each of these main pathways. Residency in the UK, plus
an additional year as a settled migrant (with ILR), is the most common
path to naturalisation, as shown in Figure 2 below. The residency pathway
to citizenship includes relatively extensive requirements. In most cases,
UK citizenship is available to foreign nationals only after the attainment
of settlement, or, officially, indefinite leave to remain (ILR). For eligible
migrants essentially, high-skilled labour migrants from outside the EU
ILR can be attained in five years of continuous UK residence. This means
that citizenship by this route requires six years of residence: five to attain
ILR, plus an additional year with ILR status. The requirement had been five
years total, with ILR attainable in four years, but the additional required
year was added in 2006.
Furthermore, it is important to note that mere residency does not
suffice as a path to citizenship. Only individuals with particular sorts of
immigration status accumulate time toward settlement and citizenship.
Foreign nationals in Britain on student visas, temporary (Tier 5) work
visas, or, since 2010, Intra-Company Transfer (Tier 2 ICT) visas, for example,
are not on a path to citizenship; their presence on British territory does
not amount to residency that will fulfil the requirements for citizenship.
Figure 2:
Grants by citizenship
category, 1962-2010
Source: Citizenship
data tables Immigration
Statistic, Oct-Dec 2011,
Table cz.03
To attain ILR and then citizenship, such individuals would need to attain
a new immigration status and then live in the UK under this new status
for five years in order to be eligible for citizenship. This normally involves
getting a high-earning job that qualifies for an employment-based Tier 2
visa, or marrying a British citizen or settled migrant (or becoming engaged
or entering a civil partnership).
In April 2011, new income requirements were added for those seeking
citizenship as high-skilled labour migrants from outside the EU or EEA
(European Economic Area). To attain ILR, Tier 2 visa holders and similar
visa holders must be earning 35,000 when they apply for settlement.
This requirement does not apply to family visa holders, but there is a new
minimum salary for those wishing to enter the UK under a family visa.
The sponsor (the spouse or partner in the UK) will now need to earn at
least 18,600 per year under new family migration policy implemented
in 2012. Language requirements for family-based migration have also
been heightened, and moved to affect entry rather than just settlement
or citizenship.
As one might infer from the above discussion, family membership
accounts for the other main routes to settlement and citizenship in the
UK (see Figure 2). There are two distinct categories to note. Family-based
citizenship grants go mainly to spouses (and fianc[e]s or civil partners)
who naturalise, and children who were either born in Britain to migrant
parents or who come to Britain as migrants with their parents, and who
can therefore be registered as citizens. For example, children of migrant
parents can register for citizenship when their parents naturalise, without
having to fulfill the same requirements themselves.
Taken together, grants based on residency, on family-based
naturalisation, and on registration of minor (below age 18) children
comprise the vast majority of citizenship grants in Britain. The few
remaining grants, in the other category, are mainly related to people with
various post-colonial forms of British nationality who wish to change to
standard British citizenship. Official data from the UK governments Home
Office note that there are still six types of British nationality (Home Office
2013b: 51). The majority are simply British citizens, but there are several
categories linked to British overseas territories and former colonies (British
overseas territories citizens, British overseas citizens, British nationals
(overseas) a special category for people from Hong Kong), and even British
subjects
1
and British protected persons. The other category in Figure 1
above, representing a small percentage of total grants of citizenship (3%
of the total for 2011), includes individuals in such categories exercising
their entitlement to register as British citizens. These cases, like grants of
citizenship to children when their parents become citizens, are considered
registration rather than naturalization.
In short, access to citizenship through employment and residency has
become more difficult to attain, even though it is the most common type
of new citizenship grant. Citizenship policies are relatively open toward
marital partners, children, and British non-citizen nationals, but access
to British territory as a migrant has become more difficult for spouses,
who now face English language requirements for themselves and income
requirements for their marital partner in Britain.
Ci t i zenshi p Dat a: Who Nat ur al i ses and Why?
Citizenship data on the national origins of new citizens also show a
continuing role for post-colonial immigration to Britain, extending well
beyond the small fraction that become citizens due to status as a British
national in another form. As shown in Table 1, the largest two prior nationality
groups to gain British citizenship in 2011 were Indian and Pakistani nationals,
together accounting for just a quarter of all new citizens.
Country Number of British
citizenship grants
Percen tage of total citizenship
grants
India 26,290 15%
Pakistan 17,641 10%
Nigeria 7,932 4%
Philippines 7,133 4%
China 6,966 4%
South Africa 6,351 4%
Sri Lanka 5,886 3%
Iraq 5,742 3%
Iran 5,540 3%
Bangladesh 5,149 3%
1 British subjects normally hold that status either: (a) by virtue of their birth in Eire (now the Irish
Republic) before 1 January 1949; (b) because they were BSs before 1 January 1949 through a con-
nection with a place which became a Commonwealth country on that date and, although they were
potentially citizens of that country, did not acquire citizenship of that or any other country before
1 January 1983 (Home Ofce 2013b: 51).
Table 1:
Top ten prior nationalities
of new British citizens,
2011
Source: UK Home Ofce,
Immigration Statistics.
By contrast, European nationals are much less likely to become British
citizens, even if they come from countries of relatively high migration
to Britain. European nationals, including non-EU/EEA residents without
freedom of movement to and from the UK, consistently represent only a
small fraction of new British citizens. European nationals (including non-
EU/EEA Europeans) accounted for 10% of grants of citizenship in 2011.
EU nationals (excluding British citizens) comprise a much larger share of
immigration in-flows to Britain 31% of immigration in-flows to Britain in
2011, and 27% six years earlier in 2005 (Vargas-Silva 2011).
Lower rates of take-up among EEA nationals are suggestive evidence
for the primacy of instrumental motives for seeking citizenship, and
thus for the view that citizenship has become relatively less valuable, at
least for those who already have territorial access and residence rights
(Anderson 2011, Joppke 2010b, Rutter et al. 2008). Since nationals of EU/EEA
countries have freedom of movement in and out of Britain, they have no
need to acquire citizenship in order to secure residence rights. Similarly,
as EU nationals they cannot be legally discriminated against in labour
markets or in provision of social benefits. Ryan (2010) notes some practical
advantages of citizenship with respect to security of residence and free
movement: citizens are much more secure against deportation than non-
citizens; Indefinite Leave to Remain can be lost by long-term absence
from Britain; travel within the EEA becomes freely available. But again,
these apply to non-EEA nationals (unless EEA nationals are worried about
changes in Britains relationship with the EU/EEA that would alter their
freedom of movement across borders).
In this context, citizenship secures very few concrete benefits,
especially for EU/EEA nationals. Voting rights in national elections are
one benefit of citizenship; however, given the lack of instrumental value
of a single vote in a large-scale election, voting is more a social act than an
instrumentally valuable right in itself (Downs 1957, Rolfe 2012). Even then,
EU citizens who are resident in the UK can vote in local and European
elections.
Further examining grants of British citizenship to European nationals
provides equivocal support for Andersons and Rutter and colleagues
accounts. Grants of citizenship to European nationals were made
disproportionately to Europeans in non-EU countries. As Table 2 shows,
among the top ten European nationalities gaining British citizenship
in 2011, only Poland (2
nd
) and France (10
th
) were EU members with full
access to residence and work in Britain. The rest of the top ten European
countries were either non-EU members (Turkey, Russia, Kosovo, Albania,
Ukraine, and Serbia) or recent accession countries with only restricted
access to labour markets (Bulgaria, Romania).
On the other hand, if the account from Anderson and Rutter and
colleagues is correct, the increase in British citizenship among Polish
nationals may come as a surprise. Polish migration to Britain increased
sharply, of course, after Poland and the rest of the A8 countries joined
the EU in 2004 and Britain (along with Ireland and Sweden) did not
implement transitional restrictions on these nationals access to its
labour markets.
Migrants arriving in 2004 began to become eligible for citizenship
through residency in 2010, or 2009 at the earliest not coincidentally,
grants of British citizens to Polish nationals rose sharply in 2010, and
rose again in 2011 to 1,250. This may seem small relative to the half-
million Polish-born residents of England and Wales as of the 2011 Census,
but only the leading edge of the post-accession migration inflow will
have eligibility for citizenship at this point, given the six year required
residency (plus attainment of ILR) for labour migrants to become citizens.
Country British citizenship grants
Turkey 3,627
Poland (EU) 1,863
Russia 1,442
Kosovo 1,248
Albania 1,045
Ukraine 1,041
Bulgaria
(EU with transitional labour market restrictions)
969
Romania 566
Serbia 533
France 491
The naturalization rate has not kept pace thus far with the dramatic
growth in the Polish-born population of Britain, which increased
approximately tenfold between 2001 and 2011. Nonetheless, it has
increased more than one might expect if citizenship had become purely
instrumental. Between 2004 and 2009, Polish nationals received an
Table 2:
Top ten prior European
nationalities of new British
citizens, 2011
Table Notes: Data from
UK Home Ofce. * = EU
member; ** = EU member
but with transitional
restrictions on nationals
UK labour market access
until 2014.
average of 594 British citizenship grants per year; in 2011, the figure of
1,863 was more than three times the 2004-2009 annual average.
Ci t i zenshi p and I mmi gr at i on Pol i cy
The above sections have shown sharply increasing citizenship grants
to migrants, even though EU/EEA free movement has tempered this
trend by reducing incentives for migrants to naturalise. The remainder
of this paper will shift from data back to policy, arguing that policy-
making in Britain illustrates the growing intermingling of immigration
and citizenship policy, as scholars such as Joppke, Anderson, and Hansen
have argued. In particular, I further demonstrate two distinct ways
that migration and citizenship are increasingly intertwined. First, the
policy and politics of citizenship have become increasingly concerned
with regulating access to citizenship for migrants, rather than with the
rights and obligations of all citizens. Second, the policy and politics of
immigration control have begun to reconfigure citizenship, in ways that
may be marginal to the conception of citizenship overall but at the same
time have significant consequences for particular citizens including
British-born as well as foreign-born citizens who may find that their
relationship with the state has changed markedly because of the politics
of immigration control (Anderson 2013).
The tenor of UK citizenship legislation has changed markedly since
the onset of larger-scale immigration in the late 1990s. When New Labour
took power in 1997, immigration was estimated at 327,000 for the year, a
figure that would rise to 589,000 by 2004. Net migration, the difference
between arrivals and departures, would rise from 48,000 to 245,000 in
the same period (Vargas-Silva 2011). Meanwhile, public preferences for
reduced levels of immigration always the position of a large majority of
the British public became much more politically salient over the same
time period (Jennings and Wlezien 2009).
The political salience of immigration coincided with a shift in the Blair
governments approach to citizenship that broadly maps onto a shift
from Marshallian concerns with the content of citizenship to concerns
with citizenship as a filter for would-be members of the national political
community. As Anderson (2011) notes, the Blair governments initial
agenda for citizenship policy contrasted its preferred vision of active
citizenship with citizenship as involving passive use of public services
with little sense of reciprocal obligation (Mayo and Rooke 2006).
It is worth noting that the Labour governments rationale for active
citizenship was born at least in part out of pragmatic, instrumental
concerns. Andrews and colleagues (2008) argue that New Labours active
citizenship was intended simply to make provision of public services more
effective, although Mayo and Rooke suggest multiple motives, including
goals of deepening democracy and changing the balance between
rights and responsibilities that reflect more abstract, political-theoretical
concerns.
Nonetheless, even if this instrumental rationale was prominent in the
governments own justifications for its citizenship agenda, its actions
extended into less immediately instrumental realms. The government
initiated the 1998 policy review of citizenship education that ultimately
led to a new requirement for citizenship education in secondary schools
(Crick 1998). Led by the political philosopher Sir Bernard Crick, in this
vision citizenship education was to be primarily about political literacy
(Osler and Starkey 2006), equipping all citizens with the necessary
knowledge to exercise their civic rights and responsibilities. The Crick
Report cited Marshall approvingly, noting the importance of including all
three elements of Marshalls triptych. It did, however, claim that Marshall
overlooked the role of society as opposed to the state in ensuring a robust
form of social citizenship (Crick 1998: 10-11).
Crucially in this context, the Crick report treated citizenship as
fundamentally about the rights and privileges (and duties) of citizens,
broadly similar to Marshall in this sense. The boundary-maintaining
function of citizenship did not play a role, nor did any other sort of
relationship to migration. In fact, Osler and Starkey (2006) criticize
Cricks vision for its neglect of the cultural and personal elements of
citizenship, or, in other words, the ways in which individuals of different
cultural backgrounds or personal characteristics such as gender and
sexual orientation might experience citizenship differently. Again, this
mirrors Marshallian equality rather than later visions of citizenship that
were more concerned with migration and multiculturalism.
However, the tenor of the political discussion was changing, even
in the interim period between the Crick report and the resulting 2002
implementation of the citizenship curriculum. These changes would
give new prominence to a boundary-drawing version of citizenship, at
the expense of Marshallian citizenship as rights and privileges. Several
events in 2001 increased the salience of migration and social cohesion
the September 11 terrorist attacks in the US, controversy over the
French refugee camp at Sangatte, and perhaps most important in this
context, a series of riots in the Northern England towns of Bradford,
Burnley, and Oldham (Saggar et al. 2012, Anderson 2011). Government
interpreted the disturbances in these Northern towns as indicating
problems with community cohesion, or integration of and relationships
among diverse groups in society. The Home Office-commissioned Cantle
Report featured a concern that residential segregation of migrants and
ethnic minorities from majority-group white Britons was compounded
by separation in all aspects of life, with harmful and even explosive
consequences (Cantle 2001).
Soon thereafter, Crick again led another government-initiated review,
but this time to aid in developing proposals specifically in the context of
immigration and naturalization, under the auspices of the newly created
Advisory Board on Naturalisation and Integration (Kiwan 2007). In this new
climate, Cricks group focused more on the relationship between migrants
and British citizenship. In contrast with the outcome of the earlier Crick
report a universal recommendation for citizenship education the
outcome this time was a test of knowledge to be required exclusively of
foreign nationals wishing to attain British citizenship. The Knowledge of
Life in the UK test, first implemented in 2005, and then in 2007 shifted to
the stage of settlement (ILR), became a necessary precursor on the road
to citizenship for most types of migrants, although in some cases the
Knowledge of Life in the UK requirement could be fulfilled by completing
an officially-authorised course on the English language that included a
citizenship education component (Kiwan 2007). As Joppke (2013) shows,
this policy shift was part of a broader European trend that saw citizenship
as something to be earned (for foreign nationals, of course, as it makes
little sense to talk of earned citizenship for those who are born with that
status).
By the time that Gordon Brown initiated a new review of citizenship
in 2007, the concern for active citizenship, applied to all citizens in the
1998 Crick report and the new secondary school curriculum, had likewise
become tied more explicitly to naturalising, foreign-born citizens. Late in
the Brown government, Labour was developing plans to make earned
citizenship a component of naturalisation, perhaps by adding a new
requirement of community service.
Other changes to naturalisation policy in this period introduced
additional barriers, some apparently linked to concerns with social
cohesion and others less so. For example, English language requirements
were strengthened and extended to spouses of citizens in 2004, and
extended to apply to applicants for settlement in 2007. A citizenship
ceremony and oath of loyalty were added as new symbolic requirements.
The logic of social cohesion seems less relevant to increased fees, which
might exert a deterrent effect on naturalisation, particularly among those
such as EU nationals with little concrete benefit to gain by becoming
British citizens. Fees were increased in 2013 to 851 for an adult, 1317
for a couple, and 2144 for a family of four; these charges come on top of
fees to obtain an initial entry visa and further fees (750 per person) for
indefinite leave to remain. On the other hand, given implicit associations
among poverty, culture, and identity (Anderson 2013), it is possible to read
increased fees as enacting an identity- or cohesion-based concern even
while explicitly differentiating only on the basis of income. As citizenship
becomes less exclusive to a set of people defined by common ethnic or
ancestral ties, governments may feel pressure to take action to restore
the traditional basis of citizenship in these forms of identity, yet given
modern anti-discrimination norms, they can do so legitimately only in
policies framed without explicit reference to these identities (Joppke
2010b).
The Conservative-led coalition government did not pursue Labours
plans to implement earned citizenship requirements. It did maintain
the Life in the UK test, and in fact developed and implemented a revised
version that includes a new emphasis on British history and culture. At
the same time, the new version deliberately removed items from the test
that assessed would-be citizens knowledge of their rights as citizens,
particularly those rights involving access to the benefits of the welfare
state (Home Office 2013a). Thus, Britain followed the Netherlands in the
small group of liberal democratic countries that tested would-be citizens
knowledge of national culture rather than the more common, and more
confined, set of topics on the legal rights and responsibilities of citizens
(Joppke 2013).
Ci t i zenshi p of Ri ght s, Ci t i zenshi p of Boundar i es
How should we assess these changes? First, recent trends in Britain
seem to show a new emphasis on citizenship as boundary, rather
than Marshallian equal privileges and duties for citizens. Successive
governments have acted to make citizenship more difficult to attain,
and in the process have tied discussions of citizenship more closely to
discussions of immigration (and integration of migrants). Moreover, these
changes have occurred in tandem with restrictions on immigration, and
in the context of a formal government-led review of citizenship that
have linked citizenship ever more tightly with immigration and related
concerns about social cohesion across cultural lines. Citizenship policy
seems increasingly concerned with citizenship as a way of maintaining
boundaries.
But what is the true relationship between citizenship-as-boundary
and citizenship-as-rights? Are recent developments in citizenship and
immigration policy evidence of tension between citizenship of civil,
political, and social rights and citizenship of boundaries and regulation
of access (Joppke 2010a)? This question raises at least two difficult
empirical questions, which this paper will have space to answer only in a
preliminary way.
First, we might ask how the trend toward boundary-enforcing
citizenship policy affects the package of rights and privileges that citizens
receive. Does it leave this basic package relatively undisturbed, or does it
weaken citizenship for all? Or perhaps the reverse is true, and boundary-
enforcing citizenship policy is necessary to preserve or strengthen the
citizenship of the welfare state.
Second, we might ask how the new citizenship requirements fit into
a picture of instrumentalised, devalued citizenship. Policies such as
knowledge tests and language requirements have been portrayed as
evidence of states fighting a minor, rear-guard skirmish in a battle that
has already been lost citizenship is no longer the exclusive province
of an ethnically homogeneous group tied to the state by ancestry and
primordial (or primordial-seeming) identities (Joppke 2007). The citizenship
policies and debates of the last decade may have strong symbolic
resonance but less practical impact on the course of citizenship in Britain
and elsewhere in Western Europe.
On the first question, certainly foreign nationals rather than citizens
are most directly affected by (most) policy changes in this area. The
citizens package of rights and privileges may well be untouched by
restrictions on access to that package. Perhaps citizenship can confer
substantial social rights only if access to the state is carefully limited and
protected by robust policing of its boundaries, where boundaries may
include territorial borders but also barriers to citizenship. Many have
argued that an open immigration policy cannot co-exist with a strong
welfare state, whether because poor immigrants will place financial
demands on the state or because cultural diversity undermines the social
solidarity needed to maintain public support for state-provided public
goods (Goodhardt 2004, Alesina and Glaeser 2004, Putnam 2007, Joppke
2007). These claims have been contested, however, by research that has
not found that ethnic diversity weakens social capital or solidarity, or
does so only in a qualified way (Kesler and Bloemraad 2010, Letki 2008,
Mouritsen 2012, Sturgis et al. 2011).
On the other hand, the changing migration/citizenship policy nexus
may be changing the rights and privileges of at least some citizens
in surprising ways. Most prominently, as noted earlier, the British
government has recently implemented earnings requirements for British
citizens who wish to sponsor the migration to Britain of their spouse
(or fianc[e] or civil partner), as well as strengthened English language
requirements for the foreign-born spouse. While these are barriers to
entry rather than to citizenship, it is worth considering in this context
because of its effect on the rights of citizens to have the family life of their
choosing within the territorial confines of the UK.
Two points have theoretical significance here. First is the way
immigration policy can change the rights and privileges associated with
British citizenship at the most intimate level. As part of a package of policy
changes aimed at reducing net migration, the government has created
policy that creates limiting conditions on its own citizens rights to marry
and live with the person of their choosing. In other words, barriers to
entry and eventual citizenship for foreign nationals have, at least on
the margins, affected a right associated with British citizenship (and
entrenched by the European Convention on Human Rights, incorporated
into British law by the 1998 Human Rights Act).
The second point of theoretical interest is that the policy diminishes
citizens rights in a way that explicitly differentiates according to income,
and de facto along other lines such as gender and age. The policy sets
an income requirement of 18,600 per year (more for families with
children); only individuals earning below this annual level are affected.
Particularly because only the income of the citizen and not the projected
earning power of the migrant spouse is taken into account, the policy
differentiates de facto along gender and other lines as well. Based on data
available as of June 2012, under the new policy, 47% of British citizens in
employment would not qualify to sponsor a spouse as a family migrant,
but this percentage increases to 58% for people aged between 20 and 30
and 61% for women, compared to just 32% of men (Migration Observatory
2012). Thus, beyond the restrictions to individual rights, the new family
migration policy exists in tension with the notion of equality in the
Marshallian (and other) conceptions of citizenship (Miller 2008).
On the other hand, one could argue that this is nothing new or
unique to the migration sphere. Citizens with low incomes often face
de facto limitations on the exercise of their civil and political rights, as
enforcement is often expensive in time and money. Thus, while many have
argued that a citizenship of social rights and privileges requires strict
limits on immigrants access to residence and citizenship, we can see one
instance where the restrictive immigration/citizenship policy nexus limits
the rights of pre-existing citizens, and does so in a way that differentiates
access to rights according to income.
The second broader question involved the scale of recent restrictive
changes to citizenship policy in the context of a larger trend toward
liberalisation. New citizenship tests and language requirements may be
simply a rear-guard action in the face of a much broader trend toward
wider access to citizenship, including the broad triumph of jus soli across
Europe (Joppke 2007). In this context, change to the Life in the UK may
have symbolic significance but relatively little concrete impact. Only
9% of failed applications for citizenship are rejected for failure to meet
the required level of knowledge of English and of Life in the UK (Blinder
2011b). This is not dispositive evidence, since it does not measure the
impact of the test as a deterrent to applications. As this issue has yet to be
fully studied, it is not yet clear whether the Life in the UK test has affected
the number of new citizenship grants.
In addition, migrants may experience language requirements
and knowledge tests in ways that defy researchers and observers
expectations. Such requirements would seem to make the naturalisation
process more demanding, especially for those with a weaker command
of the English language. (The Life in the UK test is administered only in
English.) On the other hand, some recent evidence suggests that most
applicants for British citizenship view the experience positively, including
those whose applications do not succeed (Gidley 2011, although see
MacGregor and Bailey 2012 for an opposing view). Majorities of a sample
of applicants reported a generally positive experience, and, importantly, a
greater sense of belonging in Britain as a result of the application process
(Gidley 2011). In addition, 2001 UK Census data revealed that the vast
majority of foreign-born residents in Britain speak at least some English,
and most speak it well (Centre on Dynamics of Ethnicity 2013); it appears
that most immigrants to Britain do learn at least some English (if they
do not arrive with sufficient language knowledge already). Migrants may
even experience English language and knowledge requirements as helpful
spurs to integration, as long as access to language education is plentiful.
New citizenship policies may have positive effects on new citizens as well
as posing obstacles.
This is relevant in light of citizenship theorists debates over whether
citizenship is becoming devalued or lightened in modern, transnational
society (e.g. Soysal 1994, Joppke 2010b). In evaluating this question, the
perspective of naturalising citizens themselves is crucial and may provide
surprising answers. As seen above, data show that thousands of Polish
and other EU nationals choose British citizenship despite the lack of
instrumental value, while Gidley and colleagues find that applying for
citizenship has psychic benefits as well. Thus, some migrants continue to
place considerable value on citizenship, enough to endure the monetary
costs and complex application procedure, even when it confers few
obvious instrumental benefits.
Ref er ences
Alesina, Alberto, and Edward L. Glaeser. 2004. Fighting Poverty in the US
and Europe: A World of Difference. Oxford: Oxford University Press.
Anderson, Bridget. 2013. Us and Them? The Dangerous Politics of
Immigration Control. Oxford: Oxford University Press.
Anderson, Bridget. 2011. Citizenship: What is it, and Why Does it
Matter? Migration Observatory, University of Oxford. http://www.
migrationobservatory.ox.ac.uk/policy-primers/citizenship-what-it-
and-why-does-it-matter
Anderson, Bridget, and Scott Blinder. 2011. Who Counts as a Migrant?
Definitions and Their Consequences. Migration Observatory,
University of Oxford. http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk/
briefings/who-counts-migrant-definitions-and-their-consequences
Blinder, Scott. Forthcoming. Imagined Immigration: The Impact of
Different Meanings of Immigrants in Public Opinion and Policy
Debates in Britain. Political Studies.
Blinder, Scott. 2011a. UK Public Opinion toward Immigration: Overall
Attitudes and Level of Concern. Migration Observatory, University
of Oxford. http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk/briefings/
uk-public-opinion-toward-immigration-overall-attitudes-and-level-
concern
Blinder, Scott. 2011b. Naturalisation as a British Citizen: Concepts and
Trends. Migration Observatory, University of Oxford. http://www.
migrationobservatory.ox.ac.uk/briefings/naturalisation-british-citizen-
concepts-and-trends
Brubaker, Rogers. 1992, Citizenship and Nationhood in France and
Germany. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Cantle, Ted. 2001. Community Cohesion. A Report of the Independent
Review Team chaired by Ted Cantle. London: Home Office.
Castles, Stephen, and Mark J. Miller. 2009. The Age of Migration:
International Population Movements in the Modern World.
Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Centre on Dynamics of Ethnicity, University of Manchester. 2013. How
Can we Count Immigration and Integration? http://www.ethnicity.
ac. uk/census/869_CCSR_Bulletin_Counting_the_immigrant_
population_v5.pdf
Crick, Bernard. 1998. Education for Citizenship and the Teaching of
Democracy in Schools. Final Report, 22 September 1998.
Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy. New York:
Harper.
Evers, Adalbert, and Anne-Marie Guillemard, eds. 2013. Social Policy and
Citizenship: The Changing Landscape. Oxford: Oxford University Press.
Gidley, Ben. Who Are Britains New Citizens? presented at the COMPAS
Breakfast Briefing, London, July 8, 2011. http://www.compas.ox.ac.uk/
fileadmin/files/People/staff_publications/Gidley/5671%20Compas%20
Briefing%20Doc%207_5%20final.pdf.
Goodhardt, David. 2004. Too Diverse? Prospect, February: 3037.
Hansen, Randall. 2003. Migration to Europe Since 1945: Its History and Its
Lessons. The Political Quarterly 74: 2538.
Hansen, Randall. 2000. Citizenship and Immigration in Postwar Britain.
Oxford: Oxford University Press.
Home Office. 2013a. Life in the United Kingdom: A Guide for New Residents.
London: The Stationery Office.
Home Office. 2013b. User Guide to Home Office Immigration Statistics.
London: Home Office.
Jennings, Will, and Christopher Wlezien. Distinguishing Between Most
Important Problems and Issues? Public Opinion Quarterly 75, no. 3
(September 1, 2011): 545555.
Johansson, Hkan, and Bjrn Hvinden. 2013. Towards A Post-Marshallian
Framework for the Analysis of Social Citizenship. In Evers, Adalbert,
and Anne-Marie Guillemard, eds. 2013. Social Policy and Citizenship:
The Changing Landscape. Oxford: Oxford University Press.
Joppke, Christian. 2013. Through the European Looking Glass: Citizenship
Tests in the USA, Australia, and Canada. Citizenship Studies 17 (1): 115.
Joppke, Christian. 2010a. Citizenship and Immigration. Cambridge, UK:
Polity.
Joppke, Christian. 2010b. The Inevitable Lightening of Citizenship.
European Journal of Sociology / Archives Europennes De Sociologie
51 (1): 932.
Joppke, Christian. 2007. Transformation of Citizenship: Status, Rights,
Identity. Citizenship Studies 11 (1): 3748.
Kesler, Christel, and Irene Bloemraad. 2010. Does Immigration Erode
Social Capital? The Conditional Effects of Immigration-Generated
Diversity on Trust, Membership, and Participation Across 19 Countries,
1981-2000. Canadian Journal of Political Science 43 (2): 319347.
Kiwan, Dina. 2007. Becoming a British Citizen: A Learning Journey.
Briefing Paper for Lord Goldsmiths Review of Citizenship), London:
Ministry of Justice.
Letki, Natalia. 2008. Does Diversity Erode Social Cohesion? Social Capital
and Race in British Neighbourhoods. Political Studies 56 (1): 99126.
MacGregor, Sherilyn, and Gavin Bailey. 2012. British Citizen or Other?:
Reflections on New Labours Reforms to the UK Citizenship Process.
British Politics 7: 365388.
Marshall, T. H. 1963. Class, Citizenship and Social Development. Chicago:
University of Chicago Press.
Mayo, Marjorie C., and Alison Rooke. Active Learning for Active Citizenship
Evaluation Report Report, 2006. http://www.communities.gov.uk/
documents/communities/pdf/152717.pdf.
Migration Observatory. 2012. Women, Young People, and Non-Londoners
Are Most Affected by Changes to Family Migration Policy. Migration
Observatory, June 12, 2012. http://www.migrationobservatory.ox.ac.
uk/press-releases/women-young-people-and-non-londoners-are-most-
affected-changes-family-migration-polic.
Miller, David. 2008. Immigrants, Nations, and Citizenship. Journal of
Political Philosophy 16 (4): 371390.
Miller, David. 2000. Citizenship and National Identity. Cambridge, UK: Polity
Press.
Mouritsen, Per. 2012. Christian Joppke, Citizenship and Immigration.
Ethnicities 12, no. 6: 844863.
Mulvey, Gareth. 2010. When Policy Creates Politics: the Problematizing of
Immigration and the Consequences for Refugee Integration in the UK.
Journal of Refugee Studies 23(4): 437-462.
OECD. 2012. International Migration Outlook: Annual Report 2012. Paris:
Organisation for Economic Co-operation and Development.
Osler, Audrey, and Hugh Starkey. 2006. Education for Democratic
Citizenship: a Review of Research, Policy and Practice 19952005 1.
Research Papers in Education 21 (4): 433466.
Pateman, Carole. 1989. The Disorder of Women: Democracy, Feminism, and
Political Theory. Palo Alto: Stanford University Press.
Putnam, Robert D. 2007. E Pluribus Unum: Diversity and Community
in the Twenty-first Century the 2006 Johan Skytte Prize Lecture.
Scandinavian Political Studies 30 (2): 137174.
Rolfe, Meredith. 2012. Voter Turnout: A Social Theory of Political
Participation. New York: Cambridge University Press.
Rutter, Jill, M. Latorre, and D. Sriskandarajah, Beyond Naturalisation:
Citizenship Policy in an Age of Super Mobility. Institute for Public
Policy Research, London, 2008.
Saggar, Shamit, Will Somerville, Robert Ford, and Maria Sobolewska. 2012.
The impacts of migration on social cohesion and integration: Final
report to the Migration Advisory Committee. London: Home Office.
Sawyer, Caroline. 2009. EUDO Citizenship Observatory Country Report:
United Kingdom. Florence: European University Institute.
Somerville, Will. 2007. Immigration Under New Labour. Bristol: The Policy
Press.
Soysal, Yasemin Nuhoglu. 1994. Limits of Citizenship: Migrants and
Postnational Membership in Europe. Chicago: University of Chicago
Press.
Sturgis, Patrick, Ian Brunton-Smith, Sanna Read, and Nick Allum. 2011.
Does Ethnic Diversity Erode Trust? Putnams Hunkering Down Thesis
Reconsidered. British Journal of Political Science 41 (1): 5782.
Turner, Bryan S. 2009. T.H. Marshall, Social Rights and English National
Identity. Citizenship Studies 13 (1): 6573.
Turner, Bryan S. 2001. The Erosion of Citizenship. The British Journal of
Sociology 52 (2): 189209.
Vargas-Silva, Carlos. 2011. Long-Term International Migration Flows
to and from the UK. Migration Observatory, University of Oxford.
http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk/briefings/long-term-
international-migration-flows-and-uk
Cz III
Dyskryminacja cudzoziemcw
wymiar teoretyczny i praktyczny
Kinga Wysieska
TESTY DYSKRYMINACYJNE METODA I ZASTOSOWANIA
Testy dyskryminacyjne, ktre stanowi przedmiot analizy w niniej-
szym opracowaniu, odpowiadaj na zapotrzebowanie badaczy, decyden-
tw politycznych, ekspertw z dziedziny polityk spoecznych i prawnikw
na obiektywne dane dotyczce skali i sfer wystpowania nierwnego
traktowania. Testy jako procedura badawcza zostay bowiem opracowane
specjalnie po to, eby mc za ich pomoc okreli, czy i do jakiego stopnia
nierwnoci w sferze objtej testem s wynikiem dyskryminacji, a take
w celu monitorowania efektywnoci prawa antydyskryminacyjnego i po-
lityk rwnociowych. Testy prowadzone zarwno w celach badawczych,
jak i na potrzeby postpowa sdowych su jedynie sprawdzeniu, czy
w obszarze poddanym testowi doszo do przejaww dyskryminacji, nie
mog jednak by wykorzystywane do formuowania uoglnie statystycz-
nych na poziomie caych populacji ani hipotez przyczynowych na temat
rde nierwnego traktowania. Zrozumienie istoty procedury testowej
jest fundamentalne dla waciwego skonstruowania testu oraz poprawnej
interpretacji i odpowiedniego zastosowania jego wynikw.
W niniejszym opracowaniu koncentrujemy si na opisaniu procedury
testu dyskryminacyjnego jako rodzaju eksperymentu. Sama procedura
bywa take nazywana testem par, eksperymentem terenowym, testem
audytowym (termin ten jest uywany gwnie w Stanach Zjednoczonych)
lub testem sytuacyjnym. Okrelenie test sytuacyjny jest najczciej sto-
sowane w literaturze anglojzycznej, poniewa jednak w polskiej litera-
turze pojcie to zostao wczeniej zdefiniowane w wymiarze zarzdzania
zasobami ludzkimi jako rodzaj testw kompetencyjnych, w celu zacho-
wania przejrzystoci terminologicznej bdziemy uywa terminu test
dyskryminacyjny. Poniej analizujemy charakterystyki testw prowadzo-
nych w celach naukowych i do postpowa sdowych. Rozwaania meto-
dologiczne s jednak osadzone w wymiarze rnych teorii dyskryminacji
i nierwnego traktowania w naukach spoecznych. Ich przedstawienie
jest niezbdne, aby waciwie zrealizowa test i poprawnie zinterpreto-
wa jego wyniki. Na kocu niniejszego opracowania przedstawiamy dwa
przykady testw przeprowadzonych ostatnio w Polsce.
B dne ko o dyskr ymi nacj i
Dyskryminacja ze wzgldu na pe, narodowo, pochodzenie etnicz-
ne, kolor skry
1
, wiek, orientacj seksualn, niepenosprawno, religi,
wyznanie lub wiatopogld mimo e jest zakazana prawnie (w rnym
zakresie w zalenoci od poszczeglnych przesanek
2
) nadal determinuje
szanse yciowe i pozycj spoeczno-ekonomiczn czonkw grup mniej-
szociowych wyrnionych na podstawie wymienionych cech. Badacze
z zakresu nauk spoecznych i prawnych, dziennikarze, a take sami przed-
stawiciele grup majcych tak zwane cechy prawnie chronione (wymienio-
ne w przywoywanej ustawie o rwnym traktowaniu), dostarczaj kade-
go dnia wielu dowodw na to, e uprzedzenia, jakie utrzymuj si wrd
czonkw rnych grup spoecznych, i nierwne traktowanie przez osoby
bdce w danej sytuacji lub w danej sferze relacji spoecznych na pozycji
wadzy (a wic podejmujce decyzje), istotnie wpywaj na moliwoci
osigania korzystnych wynikw przez czonkw grup mniejszociowych.
Czonkowie tych grup, ze wzgldu na posiadane cechy, dowiadczaj r-
nych form wykluczenia, w tym na rynku pracy i rynku mieszkaniowym,
w edukacji, w dostpie do pomocy spoecznej czy do dbr i usug
3
.
Procesy zwizane z dyskryminacj i wykluczeniem tworz swoist re-
akcj acuchow, prowadzc do pogbiania nierwnoci oraz umacnia-
nia systemu i kultury akceptacji uprzedze i dyskryminacji. Na przykad
czonkowie mniejszoci romskiej w Polsce, ktrym odmawia si zatrud-
nienia lub paci nisze stawki, nie maj innego wyboru, ni wynajmowa
lub przebywa w tanich mieszkaniach i lokalizacjach. Lokalizacje te s
1 W dokumentach prawnych uywa si zazwyczaj pojcia rasa, ktre naley jednak uzna za
kontrowersyjne. Wikszo badaczy jest zgodna, e rasa stanowi raczej konstrukt spoeczny ni
biologiczny, a rozrnianie ras jest oparte zazwyczaj na pewnych zewntrznych charakterystykach
(kolor skry, ksztat oczu) i nie ma nic wsplnego z genetycznym zrnicowaniem populacji. Dlatego
w niniejszym opracowaniu uywamy terminu kolor skry, odnosimy si bowiem do spoecznego
procesu postrzegania rnic midzy jednostkami.
2 Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 roku o wdroeniu niektrych przepisw Unii Europejskiej w zakre-
sie rwnego traktowania (Dz.U. z 2010 r., Nr 254, poz. 1700).
3 Por. midzy innymi: Rwne traktowanie w zatrudnieniu. Przepisy a rzeczywisto, red. K. K-
dziora, K. miszek, M. Zima, Polskie Towarzystwo Prawa Antydyskryminacyjnego, Warszawa 2009;
Ssiedzi czy intruzi. O dyskryminacji cudzoziemcw w Polsce, red. W. Klaus, Stowarzyszenie Inter-
wencji Prawnej, Warszawa 2010; A. Mikulska, Rasizm w Polsce. Raport z bada wrd osb, ktre
dowiadczyy przemocy ze wzgldu na swoje pochodzenie etniczne, rasowe lub narodowe, Helsiska
Fundacja Praw Czowieka, Warszawa 2010.
187 Testy dyskryminacyjne metoda i zastosowania
zazwyczaj postrzegane jako niebezpieczne i patologiczne, co umacnia
dystans spoeczny i uprzedzenia wobec zamieszkujcych je osb. Dzieci
z rodzin romskich nieuczszczajce do przedszkoli i dorastajce w wa-
runkach gorszych ni ich nieromscy rwienicy s zatem ju na starcie
w gorszej pozycji, rozpoczynajc szkoln edukacj. W szkole otrzymuj
nisze oceny, z kolei saby poziom wyksztacenia przekrela ich szanse
na rynku pracy. Wykluczeni czsto nie wierz w moliwo zmiany swojej
sytuacji, czego wynikiem moe by ograniczenie wysikw na rzecz inte-
gracji lub cakowite odrzucenie systemu. W konsekwencji rne rodza-
je nierwnoci wzajemnie si umacniaj. Dyskryminacja nieuchronnie
prowadzi zatem do rozwarstwienia spoeczno-ekonomicznego i spadku
wskanikw integracji spoecznej, niekiedy wie si take z problema-
mi spoecznymi przestpczoci czy uzalenieniami
4
. Opinia publiczna
rzadko zdaje sobie spraw z rzeczywistych przyczyn tego stanu rzeczy
i upatruje ich w niedostosowaniu okrelonych grup do obowizujcego
porzdku spoecznego albo w braku podanych charakterystyk, motywa-
cji czy umiejtnoci. Przytoczony przykad ilustruje tak zwane bdne koo
dyskryminacji: pojawienie si uprzedze i dyskryminacji determinuje po-
wstanie obserwowalnych nierwnoci, ktre nastpnie s interpretowane
jako dowd na to, e okrelona cecha oznacza mniejsze zdolnoci cenio-
ne w danym systemie spoecznym, co w rezultacie umacnia pocztkowe
stereotypy i napdza zachowania dyskryminacyjne (rysunek 1). Proces
legitymizacji nierwnego traktowania i uprzedze, a take wzajemnego
umacniania si skutkw dyskryminacji w rnych sferach, jest trudny do
przerwania z kilku powodw.
Po pierwsze, poszczeglni aktorzy spoeczni (jednostki, grupy, insty-
tucje) mog by niewiadomi, e aktywnie uczestnicz w tym procesie,
poniewa nie maj wiedzy o daleko idcych konsekwencjach swoich de-
cyzji, a take o tym, e ich przekonania czsto s oparte na stereotypach,
a nie na rzeczywistych, istotnych w danej sferze ycia rnicach midzy
4 F. Bovenkerk, Testing Discrimination in Natural Experiments. A manual for International Com-
parative Research on Discrimination on the Grounds of Race and Ethnic Origin, International
Labour Organization, Geneva 1992; J. Young, The Exclusive Society, Sage, London 1999; idem,
Crime and Social Exclusion, [w:] The Oxford Handbook of Criminology, red. M. Maguire, R. Morgan,
R. Reiner, Oxford University Press, Oxford 2002, s. 457490; A.D. Witte, R. Witt, Crime Causation:
Economic Theories, [w:] Encyclopedia of Crime and Justice, red. J. Dressler http://www.surrey.
ac.uk/economics/les/apaperspdf/ECON%2003-00.pdf [dostp: 25 stycznia 2012 roku]; F. Boven-
kerk, Y. Yesilgoz, Crime, Ethnicity and the Multicultural Administration of Justice, [w:] Cultural Crimi-
nology Unleashed, red. J. Ferrell, K. Hayward, W. Morrison, M. Presdee, Glasshouse Press, London
2004.
jednostkami. Na przykad pracodawcy czsto odrzucaj formuowane
wobec nich zarzuty o bezporedni lub poredni dyskryminacj
5
kobiet,
przedstawiajc swoje decyzje jako wynik racjonalnych kalkulacji doty-
czcych produktywnoci kobiet i mczyzn oraz tumaczc, e zasady s
jednakowe dla wszystkich.
Po drugie, osoby dowiadczajce nierwnego traktowania, a w konse-
kwencji wykluczone, rzadko s wiadome, e maj do czynienia z dyskrymi-
nacj, lub wypieraj ten fakt. Ofiary dyskryminacji czsto tumacz nierw-
ne traktowanie w kategoriach innych ni dyskryminacja, udowadniajc, e
okrelone zachowanie byo uzasadnione, byo skutkiem istniejcych proce-
dur czy regulacji, i (lub) obwiniaj siebie
6
.

Badania wskazuj, e w ten sposb
5 Najprociej rzecz ujmujc, z dyskryminacj bezporedni mamy do czynienia wtedy, gdy w danej
sytuacji osoby podobne pod wzgldem istotnych cech traktujemy odmiennie, z kolei z dyskryminacj
poredni mamy do czynienia wtedy, gdy w danej sytuacji, ktra wymaga odmiennego traktowania
osb nalecych do rnych grup, traktujemy je podobnie.
6 K.M. Ruggiero, D.M. Taylor, Why minority group members perceive or do not perceive the dis-
crimination that confronts them: the role of self-esteem and perceived control, Journal of Persona-
lity and Social Psychology 1997, t. 72, nr 2, s. 373389.

Dyskryminacja i nierwne
traktowanie skutkuj
obserwowalnymi
roznicami, m.in. w
zarobkach, poziomie i
wynikach w edukacji,
jakosci zycia
Nierownosci s
postrzegane jako
wynik posiadania
danej cechy
Dyskryminacja ze
wzgldu na dan cech
zostaje
uprawomocniona
(legitymizacja
dyskryminacji)
Pojawiaj si
uprzedzenia i
dyskryminacja.
Rysunek 1.
Bdne koo dyskryminacji
rdo: Opracowanie
wasne.
pojawiaj si
uprzedzenia i zachowania
dyskryminacyjne
nierwnoci s
postrzegane jako wynik
posiadania okrelonej cechy
dyskryminacja ze
wzgldu na okrelon cech
zostaje uprawomocniona
(legitymizacja dyskryminacji)
dyskryminacja
i nierwne traktowanie
skutkuj obserwowalnymi
rnicami, midzy innymi
w zarobkach, poziomie
i wynikach edukacji, jakoci
ycia
staraj si one podtrzyma poczucie wasnej wartoci jako czonkw grupy
mniejszociowej i mie poczucie posiadania przynajmniej minimalnej kon-
troli nad sytuacj spoeczn. Na przykad cudzoziemiec w Polsce moe nie
wiedzie, e odmowa wpuszczenia do klubu nocnego jest form dyskrymi-
nacji, lub tumaczy to swoim nieodpowiednim ubiorem.
Negatywne skutki dyskryminacji s coraz wyraniej dostrzegane przez
decydentw politycznych i grupy wikszociowe, a idee rwnoci i niedys-
kryminacji staj si powoli czci porzdkw prawnych oraz podstaw
funkcjonowania pastwa i spoecznoci lokalnych. Nie ma jednak uni-
wersalnej koncepcji rwnoci. Dziaania antydyskryminacyjne zmierzaj
zazwyczaj do osigania celw sformuowanych na podstawie jednej z na-
stpujcych koncepcji:
rwnoci formalnej, ktra ma charakter czysto proceduralny i wyma-
ga takiego samego traktowania osb bez wzgldu na cechy prawnie
chronione,
rwnoci szans, ktra zakada wyrwnywanie pozycji wyjciowych
(w zaoeniu nastpnie powinna obowizywa rwno formalna),
rwnoci rezultatw, ktra ma charakter substancjalny i wymaga kon-
struowania polityk spoecznych skoncentrowanych na wskanikach
integracji spoecznej (dopuszcza ona na przykad system kwot i pary-
tetw).
Z najwiksz akceptacj spoeczn spotykaj si dziaania i polityki
zmierzajce do zapewnienia rwnoci formalnej. Pojcie rwnoci szans,
ktra w opinii spoecznej polega na prostej eliminacji arbitralnych
przeszkd w integracji spoecznej i mobilnoci pionowej, rwnie co do
zasady nie wywouje polemik. Najwicej kontrowersji wzbudzaj zwykle
dziaania okrelone jako wyrwnywanie rezultatw (dyskryminacja po-
zytywna, dziaania afirmacyjne). Jak jednak wskazuj badacze, rwno
szans i rwno rezultatw wi si z bardzo podobnymi nakadami
finansowymi, a opr wobec dziaa afirmacyjnych wynika najczciej
z niewiedzy lub niezrozumienia procesw dyskryminacyjnych prowadz-
cych do nierwnoci spoecznych
7
. Jak dotd, to jednak prawne (formalne)
sposoby przeciwdziaania dyskryminacji s najbardziej rozpowszechnio-
ne, a midzy innymi w celu pomiaru ich efektywnoci w przeciwdziaaniu
7 Por. D.A. Strauss, The Illusory Distinction Between Equality of Opportunity and Equality of Re-
sult, William and Mary Law Review 1992, t. 34, nr 171.
dyskryminacji wypracowano specjaln procedur badawcz, nazywan
testem dyskryminacyjnym.
Test y dyskr ymi nacyj ne j ako met oda eksper yment al na
Testy dyskryminacyjne jako skuteczne narzdzie wykrywania i okre-
lania skali dyskryminacji byy rozwijane rwnolegle w orodkach na-
ukowych i instytucjach dziaajcych na rzecz przestrzegania zasad rw-
nego traktowania. Pierwsze testy przeprowadzono niemal rwnoczenie
w latach szedziesitych XX wieku zgodnie z metodologi opracowan
przez brytyjskich socjologw
8
i dziaaczy organizacji na rzecz przestrze-
gania zasad rwnego traktowania na rynku mieszkaniowym w Stanach
Zjednoczonych
9
. Naley jednak podkreli, e opracowane procedury
planowania i prowadzenia testw nie s zrnicowane w zalenoci od
tego, gdzie powstay, ale w zalenoci od tego, czy su celom naukowo-
-badawczym, czy te maj by wykorzystane w dziaaniach litygacyjnych.
Najoglniej rzecz biorc, niezalenie od badawczego czy litygacyj-
nego charakteru przeprowadzonych obserwacji, test dyskryminacyjny
jest eksperymentem przeprowadzanym w warunkach naturalnych. Te-
sty dyskryminacyjne s ustrukturalizowan procedur badawcz, ktra
suy skonstruowaniu kontrolowanego ukadu, pozwalajcego zbiera
dane o zachowaniach osb majcych moliwo wykluczania (przez po-
dejmowanie okrelonych dziaa) innych aktorw spoecznych
10
. Innymi
sowy, jak w wypadku kadego ukadu eksperymentalnego, organizator
testu w sposb kontrolowany wprowadza i reguluje poziomy zmiennej
niezalenej (lub zmiennych niezalenych), a nastpnie dokonuje rejestra-
cji (pomiaru) poziomu zmiennej zalenej.
Kolejno dziaa, kontrola i bezporedni pomiar zmiennej zalenej
s tymi waciwociami, ktre stanowi, e dana sytuacja staje si eks-
perymentalna. W eksperymencie poziomy zmiennej niezalenej s z gry
okrelone i wprowadzane do sytuacji, zanim zostanie rozpoczty proces
gromadzenia informacji o poziomie zmiennej zalenej, badacz za ma
moliwo takiej ingerencji w sytuacj, aby dokonywa zmian w pozio-
8 W. Daniel, Racial Discrimination in England, Penguin Books, Middlesex 1968; R. Jowell,
P. Prescott-Clarke, Racial Discrimination and white-collar workers in Britain, Race 1970, t. 11,
s. 397417.
9 J. Yinger, Testing for Discrimination in Housing and Related Markets, [w:] A National Report
Card on Discrimination in America, red. M. Fix, M.A. Turner, Urban Institute, Washington 1998.
10 M. Bendick Jr., A.P. Nunes, Bias in Hiring, Journal of Social Issues 2011 [w druku].
mie zmiennych niezalenych. Badacz tworzy wic tak sytuacj, w ktrej
wystpuj interesujce go rnice na danym poziomie (o danej wielkoci).
Moliwo kreowania sytuacji dla testu sprawia, e dane zebrane t me-
tod s wysoce trafne i rzetelne. Nie opiera si bowiem testu na szuka-
niu i porwnywaniu dwch sytuacji, ktre wydaj si podobne, tylko na
konstruowaniu przez badacza (organizatora testu) dwch sytuacji, ktre
s takie same we wszystkich aspektach z wyjtkiem poziomu zmiennej
niezalenej
11
.
W badaniach dyskryminacji zmienn niezalen stanowi rne po-
ziomy cechy nominalnej, jaka jest przesank dyskryminacji, lub cechy,
ktr podejrzewamy, e jest przyczyn nierwnego traktowania. Jeli na
przykad sformuowalimy hipotez mwic o tym, e osoby rnej pci
maj odmienny dostp do spoecznie cenionych zasobw (pracy, miesz-
kania), to w wypadku pci moemy wyrni dwa poziomy: poziom kobie-
ta i poziom mczyzna. Przy rozpatrywaniu takiej przesanki, jak jest
pochodzenie etniczne, przynaleno do danej grupy etnicznej staje si
poziomem zmiennej niezalenej. Z kolei zmienn zalen s zachowania
wobec osb posiadajcych dany poziom cechy nominalnej, hipotetycznie
uznanej za przesank dyskryminacji. Test dyskryminacyjny polega zatem
na skonstruowaniu sytuacji, w ktrej osoba badana (dziaajca w warun-
kach naturalnych typowych dla testowanego rynku) podejmuje decyzje
dotyczce osb rnicych si midzy sob tylko pod wzgldem danej
cechy, nie bdc wiadoma, e jej zachowanie podlega systematycznej
obserwacji. Dziki temu testy pozwalaj wykry dyskryminacj, umoli-
wiaj bowiem powizanie odmiennego zachowania z dan przesank
dyskryminacji.
O trafnoci testu dyskryminacyjnego decyduje to, w jakim zakresie
udao si wyizolowa i wprowadzi zmienn niezalen tak, aby byo
moliwe stwierdzenie, e zaobserwowane rnice w zachowaniach wsp-
zmieniaj si z jej poziomem. Procedura badawcza wymaga dobrania
ocenianych przypadkw w taki sposb, eby byy one moliwie jak naj-
bardziej podobne do siebie pod wzgldem cech istotnych w danej sferze
ycia istotnych z punktu widzenia racjonalnych aktorw dokonujcych
oceny. Przy czym przypadkami ocenianymi mog by albo rzeczywiste
osoby (jak w badaniu klubw nocnych), albo specjalnie przygotowane in-
formacje na temat fikcyjnych kandydatw (jak w badaniu zachowa pra-
11 J. Sell, M. Webster, Metody eksperymentalne w strukturalnej psychologii spoecznej [mps].
codawcw). Co wicej, oceniane przypadki powinny by take identyczne
lub niemal identyczne ze wzgldu na inne cechy uwidocznione w badaniu,
ktre mog wpywa na decyzje oceniajcych.
Na przykad racjonalni i zorientowani na minimalizacj kosztw pra-
codawcy podejmuj decyzj o zatrudnieniu i wynagrodzeniu pracowni-
kw ze wzgldu na ich produktywno. Innymi sowy, bior pod uwag
wszystkie informacje, ktre wskazuj na kompetencje, dowiadczenie
i wyksztacenie kandydatw do pracy. Dlatego w wypadku planowania te-
stu w zatrudnieniu naley zapewni, aby prawdziwi lub fikcyjni kandydaci
na dane stanowisko, w imieniu ktrych s wysyane pisemne aplikacje lub
ktrzy osobicie stawiaj si u pracodawcy w ramach eksperymentu, byli
rwnowani pod wzgldem prezentowanego wyksztacenia, dowiadcze-
nia, umiejtnoci i osigni. Ponadto biorc pod uwag, e przekazywa-
ne pracodawcy nie tylko informacje bezporednie (choby o posiadaniu
dyplomu), ale take porednie (jak sposb wyraania si) s postrzegane
jako niosce tre zwizan z ewentualn ocen produktywnoci kan-
dydata testerzy nie mog rni si pod ich wzgldem (czyli musz si
podobnie wyraa, a ich yciorysy musz by napisane w sposb wskazu-
jcy te same kompetencje werbalne, motywacje, zainteresowania). Z ko-
lei w wypadku testw przeprowadzanych w dostpie do dbr i usug czy
na rynku mieszkaniowym naley podczas konstruowania eksperymentu
wyeliminowa wszystkie rnice, ktre s widoczne i mogyby dawa
uzasadnione podstawy odmiennego traktowania. Jeli na przykad test
dotyczy dostpu do restauracji czy klubw nocnych, to testerzy powinni
by ubrani niemal identycznie (kolory, jako ubra, styl) i zachowywa
si niemal identycznie zarwno werbalnie, jak i niewerbalnie. W testach
dotyczcych rynku mieszkaniowego powinni ponadto prezentowa ten
sam poziom dochodw i moliwoci zarobkowych lub zblione referencje.
Aby zapewni wysok trafno testu, procedura eksperymentalna wy-
maga spenienia kryteriw konkurencyjnoci i wiarygodnoci testerw
(osb lub sylwetek kandydatw do pracy, klientw, osb chtnych do
wynajmu albo kupna mieszkania). Kryterium konkurencyjnoci oznacza,
e testerzy (dobrane osoby lub skonstruowane sylwetki) powinni by co
najmniej nie gorsi ni typowy aplikujcy na dane stanowisko (szukajcy
mieszkania w danej dzielnicy, odwiedzajcy kluby nocne). Zapewnienie
konkurencyjnoci (atrakcyjnoci) testerw wymaga zatem zebrania przed
przystpieniem do testu informacji o tym, jakie s cechy przecitnego ak-
tora spoecznego dziaajcego na danym rynku czy w danej sferze ycia.
Zazwyczaj w testach dyskryminacyjnych, chcc zagwarantowa odpo-
wiedni stop realizacji badania (response rate), ale nie zaburzy trafnoci
testu, dobiera si testerw (konstruuje sylwetki) tak, eby byli oni nieco
lepsi ni przecitny kandydat (klient, najmujcy). Z kolei kryterium wiary-
godnoci oznacza, e testerzy powinni by spjni i prawdopodobni kady
z osobna i jako para. Innymi sowy, testerzy w parze (w parach) powinni
posiada cechy swoiste (rnicujce), ktre zminimalizuj ryzyko powzi-
cia przez badanych podejrze co do testowego charakteru sytuacji. Opisa-
ne wyej wymagania zwizane z osiganiem wysokiej trafnoci testu mo-
na rwnie przedstawi w skrcie jako kryterium 3 x P: testerzy powinni
by podobni (pod wzgldem wszystkich cech istotnych z punktu widzenia
przedmiotu transakcji na danym rynku), podobajcy si (w takim zakre-
sie, eby by konkurencyjni, atrakcyjni na danym rynku) i prawdopodobni
(spjni w zachowaniach indywidualnych i wystarczajco rni w parze).
W wypadku eksperymentw laboratoryjnych przyjmuje si, e sy-
tuacja powinna zawiera wycznie te elementy, ktre s potrzebne do
oszacowania poprawnoci przewidywa teoretycznych. Dlatego w labo-
ratorium eliminuje si czynniki, ktre mogyby rozprasza uczestnikw
eksperymentu lub ewentualnie dodatkowo modyfikowa ich zachowania.
Nawet jednak w laboratorium mog si pojawi elementy, ktrych badacz
nie przewidzia. Dlatego losowo przypisuje si uczestnikw eksperymentu
do warunkw eksperymentalnych (definiowanych przez poziomy zmien-
nej niezalenej). Losowe przypisanie uczestnikw do rnych warunkw
(grup) eksperymentalnych gwarantuje, e niezalenie od wystpienia
nieprzewidzianych zakce, jakie mog wpywa na wyniki (zwizanych
z indywidualnymi cechami uczestnikw), rozo si one rwno midzy
wszystkimi warunkami. Wpyw tych cech bdzie stay i zostanie potrak-
towany jako szum (bd losowy) w danych, podczas gdy systematyczny
efekt wywoany przez czynniki kontrolowane bdzie obserwowalny na
podstawie rnic w wynikach midzy warunkami (grupami) eksperymen-
talnymi. Ponadto randomizacja oznaczajca, e kady uczestnik ekspe-
rymentu ma takie samo (z gry znane) prawdopodobiestwo trafienia do
kadej z grup eksperymentalnych gwarantuje rwnie rwnowano
tych grup. Innymi sowy, zapewnia, e przed rozpoczciem badania oso-
by znajdujce si w danej grupie nie rniy si systematycznie od osb
w innej grupie.
Takie rozwizanie jest jednak moliwe tylko wtedy, gdy mamy do czy-
nienia z pomiarem jednokrotnym (jedna osoba badana ma do czynienia
tylko z jednym warunkiem eksperymentalnym). Testy dyskryminacyjne s
jednak skonstruowane na planie z pomiarem powtarzanym. Plan z pomia-
rem powtarzanym charakteryzuje si tym, e poszczeglne rodzaje warun-
kw eksperymentalnych stosuje si w tej samej grupie badanych, a wic
wszystkich pomiarw dokonuje si na tych samych osobach. W ukadzie
eksperymentalnym skonstruowanym na takim planie nie mona losowo
przypisa badanych do danego warunku (na przykad losowo przypisa
pracodawcw do jednej dwch grup: tej, do ktrej bd aplikowa tylko
kobiety, i tej, do ktrej bd aplikowa tylko mczyni, lub te podzieli
wynajmujcych mieszkania na tych, do ktrych zwrc si testerzy czar-
ni, i tych, do ktrych udadz si testerzy biali). Taka konstrukcja ekspery-
mentu nie pozwoliaby na pomiar dyskryminacji rozumianej jako wynik
preferencji dla danej cechy, ktra zostaje wzita pod uwag przy podej-
mowaniu decyzji. Aby wic mc okreli, e zaobserwowane zachowanie
(nie)rwne traktowanie ma charakter systematyczny (czyli dyskrymi-
nacyjny), nie jest za skutkiem przypadkowym (na przykad zego humo-
ru selekcjonera w klubie nocnym), testy dyskryminacyjne do celw lity-
gacyjnych wymagaj powtrzenia testu jako takiego
12
, z kolei w testach
do celw naukowych stosuje si miar tak zwanej dyskryminacji netto.
Dyskryminacja netto to iloraz rnicy w traktowaniu przedstawicieli gru-
py wikszociowej i mniejszociowej (od liczby przypadkw, w ktrych
czonkowie grupy wikszociowej zostali potraktowani lepiej, odejmuje
si liczb przypadkw, w ktrych czonkowie grupy mniejszociowej zo-
stali potraktowani lepiej
13
) do liczby wszystkich uwzgldnionych obser-
wacji. Miara ta opiera si na zaoeniu, e przypadkowe zakcenia znosz
si przy wyciganiu rnicy, a ta liczba, ktra jest wynikiem odejmowania,
12 Powtrzenie obserwacji w wypadku testw przeprowadzanych do celw litygacyjnych jest po-
nadto niezbdne, aby wykaza, e pomiar (test) by rzetelny. W naukach empirycznych kryterium
rzetelnoci dotyczy stabilnoci zbioru obserwacji uzyskanych za pomoc danego narzdzia pomiaro-
wego w okrelonych, staych warunkach, niezalenie od tego, kto zbiera te obserwacje, gdzie i kiedy.
W wypadku testw do celw sdowych jedynym sposobem udowodnienia, e test by rzetelny, jest
przedstawienie wynikw tak zwanego pomiaru powtrzonego, co w tym ujciu oznacza przedstawie-
nie wyniku testu przeprowadzonego w odpowiednim czasie i miejscu na tym samym badanym, ale
przy uyciu innej pary testerw speniajcych kryterium 3 x P.
13 Wskaniki nierwnego traktowania s ustalane kadorazowo w zalenoci od obszaru objtego
testem. Lepsze traktowanie moe stanowi zaproszenie na rozmow kwalikacyjn jednego testera
przy niezaproszeniu drugiego (jeli test dotyczy pracodawcw), zaoferowanie jednej z osb testu-
jcych niszej ceny za dan usug przy utrzymaniu ceny dla drugiej (jeli test dotyczy rynku dbr
i usug).
pokazuje efekt systematyczny, jeli efekty losowe s symetryczne dla gru-
py wikszociowej i mniejszociowej (czyli jeli tyle samo przypadkw wy-
kluczenia osb z grupy wikszociowej i mniejszociowej jest wynikiem
czynnikw losowych)
14
.
Kocowym etapem badania eksperymentalnego jest analiza wynikw
i wyciganie na ich podstawie wnioskw. W wypadku eksperymentw la-
boratoryjnych kwestia wnioskowania jest stosunkowo prosta. Celem ta-
kich eksperymentw jest sprawdzenie hipotez wyprowadzonych z danej
teorii. Poniewa randomizacja gwarantuje wysok trafno wewntrzn
(eliminuje systematyczny wpyw czynnikw innych ni zmienne nieza-
lene), badacz musi jedynie oszacowa, czy rnice midzy przewidywa-
niem teoretycznym a wynikiem obserwacji mog by dzieem przypadku.
Badacz nie okrela, jak bardzo prawdopodobne jest wystpienie danych
wynikw eksperymentalnych w konkretnej populacji innymi sowy, nie
uoglnia wprost wynikw pomiaru na zbiorowo, z ktrej pochodz ba-
dani (spoeczestwo) okrela jedynie, jak dalece zaobserwowane rni-
ce mog by wyjanione wprowadzeniem rnych poziomw zmiennych
niezalenych. Problem generalizacji na populacj (trafnoci zewntrz-
nej) jest zatem w wypadku testw laboratoryjnych problemem zwiza-
nym z zakresem stosowalnoci teorii sprawdzanej w eksperymencie
(czyli z tym, w jakim zakresie teoria ta znajduje zastosowanie w rnych
sytuacjach wystpujcych w konkretnej populacji), nie ma za zwizku
z uoglnianiem statystycznym.
W wypadku testw dyskryminacyjnych kwestia interpretacji wyni-
kw wyglda podobnie. Poniewa celem testu jest jedynie odrzucenie
hipotezy zerowej
15
o tym, e dana przesanka nie ma zwizku z decyzjami
podejmowanymi przez osoby badane, naley zmierzy poziom trafnoci
wewntrznej testu, a nastpnie obliczy, czy zmierzona dyskryminacja
netto pozwala uzna, e wystpi efekt systematyczny. Jak wczeniej
wspomniano, trafno wewntrzna testu zaley od tego, w jakim stopniu
udao si skonstruowa tak sytuacj, w ktrej testerzy s rwnowani
pod wzgldem wszystkich charakterystyk statusu i innych cech mogcych
wpywa na decyzje badanych z wyjtkiem przesanki dyskryminacji,
ktrej dotyczy pomiar. Istnieje bardzo prosty sposb sprawdzenia, czy
14 F. Bovenkerk, Testing Discrimination in Natural Experiments. A manual for International Com-
parative Research on Discrimination on the Grounds of Race and Ethnic Origin, op. cit.
15 Hipoteza zerowa to poddawana testowi statystycznemu hipoteza o braku rnic midzy parame-
trami dwch lub wicej populacji.
dobr par testerw zakoczy si sukcesem. Poprawna konstrukcja testu
zakada, e aden z testerw (adna z sylwetek) nie jest systematycznie
preferowany w danej parze z powodw innych ni przesanka. Jeli na
przykad wykorzystano dwie pary testerw: dwch przedstawicieli grupy
mniejszociowej i dwch przedstawicieli grupy wikszociowej, to istniej
cztery moliwe kombinacje par i kada para uczestniczy w 25% sytuacji
testowych. Jeli nie ma efektu konkretnej pary, to kada z nich powinna
wygenerowa jedn czwart obserwacji interpretowanych jako dyskrymi-
nacja. Jeli pojawia si istotna rozbieno od tego przewidywania, to zna-
czy, e test nie by trafny
16
. W sytuacji, kiedy test prowadzono z uyciem
yciorysw (tak zwany test korespondencyjny, o ktrym bdzie jeszcze
mowa), ewentualn rozbieno (jeli uyto dwch aplikacji) szacuje si
za pomoc odchylenia standardowego dla krzywej dwumianowej. Z kolei
aby przyj, e analizowane dane nie pozwalaj odrzuci hipotezy o braku
nierwnego traktowania ze wzgldu na dan przesank (czyli odrzucenie
hipotezy zerowej), trzeba okreli, z jakim prawdopodobiestwem dyskry-
minacja netto jest istotnie rna od zera
17
.
Wrd badaczy dyskryminacji stosujcych testy toczy si jednak dys-
kusja o tym, w jaki sposb naley oblicza efekt dyskryminacji netto. Prob-
lem tkwi w definicji rwnego traktowania i wyglda nastpujco istniej
cztery moliwe wyniki dla danej pary testerw zoonej z przedstawiciela
grupy wikszociowej i mniejszociowej:
obaj testerzy zostaj zaproszeni na rozmow kwalifikacyjn (dostaj
prac, maj moliwo wynajcia mieszkania w tej samej cenie, zosta-
j wpuszczeni do klubu nocnego),
obaj testerzy nie dostaj pracy (oferty wynajmu, zgody na wejcie do
klubu),
tester z grupy wikszociowej zostaje potraktowany lepiej,
tester z grupy mniejszociowej zostaje potraktowany lepiej.
Rnica zda badaczy dotyczy tego, w jaki sposb interpretowa sy-
tuacj, kiedy aden z testerw nie odniesie sukcesu transakcyjnego na
danym rynku. Cz badaczy twierdzi, e powinny by one wczane do
oglnej analizy jako obserwacje wskazujce na rwne traktowanie, pod-
16 Ewentualn rozbieno wykryje test Chi
2
.
17 Por. F. Bovenkerk, Testing Discrimination in Natural Experiments. A manual for Internation-
al Comparative Research on Discrimination on the Grounds of Race and Ethnic Origin, op. cit.;
M. Wood, J. Hales, S. Purdon, T. Sejersen, O. Hayllar, A test for racial discrimination in recruitment
practice in British cities, Department for Work and Pensions, London 2009.
czas gdy wikszo naukowcw nie wcza ich do oblicze, wykluczajc
jako nietrafne lub brakujce obserwacje. Dyskusja ta nie jest trywialna,
poniewa w zalenoci od tego, czy wczymy te obserwacje do analizy,
czy te je pominiemy, warto dyskryminacji netto bdzie wysza lub ni-
sza, a co za tym idzie jej efekt moe si okaza statystycznie istotny lub
nieistotny. Z punktu widzenia istoty testu i kryteriw jego trafnoci za-
sadne jest jednak nieuwzgldnianie tych obserwacji w analizie statystycz-
nej. Istnieje bowiem wiele powodw, dla ktrych obaj testerzy mogli by
odrzuceni jako partnerzy danej transakcji (interakcji), niemajce zwizku
z przesank dyskryminacji, na przykad poziom bezrobocia w wypadku
rynku pracy lub liczba klubw nocnych w wypadku rynku usug. Jeli ist-
nieje wysoki poziom bezrobocia, to trudno traktowa nisk poda pracy
jako czynnik redukujcy dyskryminacj (zwikszajcy proporcj sytuacji
symetrycznego traktowania). Ponadto na symetryczne negatywne trak-
towanie moe mie rwnie wpyw jako testerw lub yciorysw. le
przygotowani testerzy (le przygotowane aplikacje) wygeneruj zatem
wicej rwnego traktowania ni dobrze przygotowani testerzy (dobrze
przygotowane aplikacje). le przygotowani testerzy (le przygotowane
aplikacje) nie speniaj jednak kryteriw przyjtych do uznania testu za
trafny, cokolwiek wic zostao zmierzone przy ich pomocy, nie byo to
(nie)rwne traktowanie
18
.
Na j aki e pyt ani a t est y dyskr ymi nacyj ne ni e mog da odpowi edzi ?
rda dyskryminacji koncepcje przyczynowe
Pierwsze pytanie, jakie czsto si pojawia w wypadku zaobserwowa-
nia przejaww dyskryminacji, dotyczy przyczyn tego zjawiska. W naukach
spoecznych istnieje wiele konkurencyjnych teorii wyjaniajcych pod-
oe dyskryminacji i nietolerancji. Wikszo z nich koncentruje si na
opisywaniu i wyjanianiu mechanizmw prowadzcych do wiadomej
(celowej) dyskryminacji bezporedniej, cz jednak wyjania zjawisko
ukrytych lub porednich form dyskryminacji. Dla wielu z nich konstruk-
18 Por.: F. Bovenkerk, Testing Discrimination in Natural Experiments. A manual for Internation-
al Comparative Research on Discrimination on the Grounds of Race and Ethnic Origin, op. cit.;
P. Riach, J. Rich, Field experiments of discrimination in the market place, The Economic Journal
2002, nr 112, s. 480518; M. Bursell, Whats in a name? A eld experiment test for the existence
of ethnic discrimination in the hiring process, SULCIS Working Papers Series, Stockholm 2007.
tem centralnym jest pojcie uprzedzenia jako postawy (skadajcej si
z negatywnych emocji wobec okrelonej grupy spoecznej, stereotypu,
czyli pewnej uproszczonej wiedzy na temat przedmiotu postawy, oraz
tendencji do okrelonego zachowania). Przyczyny formowania si takich
negatywnych postaw wobec grup mniejszociowych mog by rne, za
najistotniejsze badacze uznaj jednak procesy kategoryzacji i tosamoci
spoecznej, dystans oraz konflikt spoeczny.
Wedug teorii kategoryzacji i tosamoci spoecznej, jednostki aby
zredukowa liczb przetwarzanych informacji i (lub) podtrzyma pozytyw-
n samoocen kategoryzuj siebie i innych na podstawie widocznych
lub istotnych z indywidualnego punktu widzenia podobiestw i rnic.
Wynikiem kategoryzacji jest postrzeganie siebie jako jednostki nalecej
do danej kategorii lub grupy spoecznej. Porwnujc nastpnie siebie z in-
nymi, jednostki klasyfikuj osoby podobne jako nalece do grupy wasnej
(in-group), a odmienne jako nalece do grupy obcej (out-group), i za-
czynaj wyolbrzymia podobiestwa osb zaklasyfikowanych jako grupa
wasna oraz odmienno zaklasyfikowanych jako grupa obca. Uaktywnie-
nie si okrelonych kategorii klasyfikacji zaley od okolicznoci i motywa-
cji jednostek
19
.
Teorie dystansu spoecznego wskazuj z kolei nieznajomo przed-
stawicieli grup mniejszociowych, brak relacji z nimi na okrelonych
paszczyznach i spoeczn segregacj osb nalecych do odmiennych
kategorii jako czynniki determinujce formowanie postaw negatywnych.
Przykadem takiej segregacji moe by opisywana niej segregacja zawo-
dowa ze wzgldu na pe. Istnienie takich kategorii spoecznych, jak ko-
bieta i mczyzna, dla ktrych sformuowano okrelone oczekiwania co
do odpowiednich aktywnoci, powoduje, e zadania nie s definiowane
jako neutralne pciowo, funkcjonuje take podzia na stanowiska kobie-
ce i mskie. Utrzymywanie tego podziau powoduje z kolei wzmacnia-
nie oczekiwa co do rl pciowych i postawy niechtne lub wrogie wobec
osb, ktre w pewien sposb staraj si go naruszy lub dziaa niezgod-
nie z oczekiwaniami
20
. Podobnie ma si rzecz z kategoriami etnicznymi.
Czonkowie odmiennych grup etnicznych maj tendencj do dobrowolnej
19 H. Tajfel, Differentiation between social groups: Studies in the social psychology of intergroup
relations, Academic Press, London 1978; H. Tajfel, J.C. Turner, The social identity theory of in-
ter-group behavior, [w:] Psychology of Intergroup Relations, red. S. Worchel, W.G. Austin, Burnham,
Chicago 1986, s. 724.
20 G.A. Akerlof, R.E. Kranton, Economics and Identity, The Quarterly Journal of Economics 2000,
nr 65, s. 715753.
segregacji, na przykad pod wzgldem miejsca zamieszkania, aby wcho-
dzi w interakcje z osobami bliskimi kulturowo. Segregacja ta nasila si
nastpnie pod wpywem narastajcych stereotypw i uprzedze wynika-
jcych z braku wzajemnego kontaktu.
Teorie konfliktu jako przyczyn ksztatowania uprzedze traktuj
konkurencj o ograniczone zasoby (na przykad prac czy mieszkania).
Istniej liczne wyniki bada (zarwno korelacyjnych, jak i eksperymen-
talnych), ktre ilustruj trafno tego wyjanienia. Ponadto w literaturze
przedmiotu mona znale opisy wielu rezultatw bada empirycznych,
pokazujcych spoeczne mechanizmy uczenia si i nabywania stereoty-
pw czy uprzedze uczestnictwo w danej kulturze oznacza socjalizacj
do przekona tej kultury na temat grupy wasnej (in-group) i innych grup
(out-groups).
Bez wzgldu na czynniki generujce uprzedzenia, istnieje zwizek mi-
dzy tak postaw a zachowaniem dyskryminacyjnym. Zwizek ten nie ma
jednak charakteru zalenoci liniowej. Innymi sowy, uprzedzenia wpy-
waj na tendencj do zachowania dyskryminujcego, nie przekadaj si
na nie jednak bezporednio i nie mona na ich podstawie przewidywa
pojedynczych aktw dyskryminacji. S osoby uprzedzone, ktre mimo to
nie dyskryminuj, i s osoby nieuprzedzone, ktre dyskryminuj. Relacja
midzy negatywn postaw a zachowaniem jest bowiem modyfikowana
przez czynniki sytuacyjne i kulturowe, ktre wpywaj na koszt zacho-
wania dyskryminacyjnego. Takimi czynnikami s na przykad poziom spo-
ecznej akceptacji dla zachowa dyskryminacyjnych i przejaww nietole-
rancji lub ewentualne sankcje prawne.
Rne przejawy zachowa dyskryminacyjnych nie musz mie zatem
charakteru celowego, wynikajcego z uprzedze. S one czsto wynikiem
obojtnoci lub nieuwiadamiania sobie tego, jaki skutek wywouje dana
decyzja, okrelone zachowanie, konkretna procedura lub brak dziaania
(zaniechanie). Zwyczajowe praktyki lub bezrefleksyjnie powielane proce-
dury instytucjonalne przyczyniaj si do nierwnego traktowania w rw-
nie duym stopniu jak dziaania intencjonalne
21
. Pokazuj to choby wy-
niki bada na temat wiedzy pracodawcw o procedurach zatrudniania
obcokrajowcw lub osb niepenosprawnych.
21 T. Makkonen, Multiple, Compound and Intersectional Discrimination, Institute for Human
Rights, Abo Akademi University, Turku 2002.
Dyskryminacja oparta na stereotypach (nie za na uprzedzeniach,
takich jak rasizm, seksizm, ageizm czy homofobia) jest czsto nazywana
dyskryminacj statystyczn. Teorie dyskryminacji statystycznej przyjmu-
j, e osoby podejmujce rne decyzje dziaaj racjonalnie i kieruj si
informacjami na temat pewnych typowych charakterystyk danej grupy,
dziaaj bowiem w sytuacji braku informacji lub niepenych informacji
i ograniczonego czasu na podjcie decyzji. Na przykad pracodawcy przed-
kadaj pracownikw pochodzcych z okrelonej grupy (mczyzn) nad
innych (kobiety), gdy grupy te s zrnicowane pod wzgldem rednie-
go poziomu produktywnoci (mean model of statistical discrimination)
lub wariancji w poziomie produktywnoci (variance model of statistical
discrimination). Poniewa pracodawcy podejmuj decyzje w warunkach
ryzyka (braku danych o indywidualnym poziomie produktywnoci kan-
dydata do pracy), zatrudniaj osoby nalece do grupy o wyszej redniej
produktywnoci lub niszej wariancji produktywnoci (przy zaoeniu, e
okrelenie indywidualnej produktywnoci jest kosztowne, a pracodawcy
unikaj ryzyka)
22
. Podobnie wyjaniaj dyskryminacj teorie statusowe,
z tym, e upatruj one rda nierwnego traktowania w uproszczonych
heurystykach (bdach) o charakterze poznawczym (cognitive bias), nie
za informacyjnym (informational bias). Wedug tych teorii, pracodawcy,
formuujc oczekiwania zadaniowe wobec kandydatw, odwouj si do
powszechnie podzielanych przekona kulturowych na temat relatywnych
kompetencji osb nalecych do okrelonych grup i preferuj te osoby, co
do ktrych oczekiwania s wysze
23
.
Innym rodzajem dyskryminacji, rwnie wynikajcym z braku wiedzy,
nie za z uprzedze, jest tak zwana dyskryminacja spoeczna (societal
discrimination), ktra polega na opieraniu swojej decyzji na przekonaniu,
e inne osoby w otoczeniu jednostki maj okrelone preferencje i oczeki-
wania. Przekonanie to (mimo braku osobistych postaw negatywnych wo-
bec danej grupy) powoduje podejmowanie decyzji krzywdzcych przed-
stawicieli okrelonych grup (na przykad nie wynajm mieszkania parze
homoseksualnej, bo ssiedzi bd niezadowoleni).
22 E. Phelps, The statistical theory of racism and sexism, American Economic Review 1972,
t. 62, s. 659661.
23 S.J. Correll, S. Benard, Biased Estimators? Comparing Status and Statistical Theories of Gen-
der Discrimination, [w:] Social Psychology of the Workplace, red. S. Thye, E. Lawler, Elsevier, Oxford
2006, s. 89116.
W opozycji do przedstawionych wyej wyjanie, nieupatrujcych
rde zrnicowanych wynikw w uprzedzeniach, znajduje si teoria
dyskryminacji opartej na preferencjach, sformuowana przez Garyego S.
Beckera
24
. Wedug tej koncepcji, na przykad pracodawcy dyskryminuj,
poniewa oni sami, zatrudnieni pracownicy albo konsumenci wyranie
preferuj pracownikw pochodzcych z okrelonych grup. Teoria dyskry-
minacji opartej na preferencjach opisuje mechanizm wystpowania zjawi-
ska nierwnego traktowania w krtkiej perspektywie, ale nie jest w stanie
wyjani utrzymywania si oraz stabilnoci preferencji i dyskryminacji
w duszym przedziale czasu (na rynku idealnym podejmowanie decyzji
na podstawie cechy niezwizanej z produktywnoci powinno prowadzi
do nieefektywnoci, w konsekwencji za do wyeliminowania danego
pracodawcy z rynku przez niedyskryminujcych, czyli efektywniejszych
pracodawcw).
Koncepcje przyczynowe a testy
Testy dyskryminacyjne nie s metod pozwalajc odpowiedzie na
pytanie o przyczyny (natur) dyskryminacji, przede wszystkim dlatego,
e w odrnieniu od eksperymentw laboratoryjnych nie zapewniaj
moliwoci penej kontroli caego procesu, ktrego rezultatem jest okre-
lone zachowanie. Nie wiemy na przykad, ile osb (i jakie byy to osoby)
ubiegao si o to samo stanowisko lub starao si wynaj to samo miesz-
kanie co testerzy. Nie wiadomo zatem, jakie dokadnie informacje zosta-
y wzite pod uwag przez podejmujcych decyzj. Nie sposb rwnie
okreli, jaki by poziom istotnych zmiennych wyjaniajcych, na przykad
jakie standardy zostay uwzgldnione przy ocenie aplikantw lub jaka jest
tre stereotypw wrd badanych osb. Mwic inaczej, testy dyskrymi-
nacyjne pozwalaj stwierdzi, czy badani dyskryminuj, nie umoliwiaj
jednak ustalenia, dlaczego tak si dzieje. Sprawdzenie, ktry z omwio-
nych modeli przyczynowych najlepiej wyjania i opisuje mechanizmy
dyskryminacji w okrelonych warunkach, wymagaoby skonstruowania
wielu eksperymentw laboratoryjnych testujcych trafno konkurencyj-
nych hipotez wyprowadzonych z poszczeglnych teorii lub zgromadzenia
24 G.S. Becker, The Economics of Discrimination, University of Chicago, Chicago 1957; M. Foschi,
Double Standards of Competence: Theory and Research, Annual Review of Sociology 2000, t. 26,
s. 2142; K.J. Arrow, What has economics to say about racial discrimination, Journal of Economic
Perspectives 1998, t. 12, s. 91100.
szczegowych danych empirycznych, midzy innymi na temat kracowej
produktywnoci poszczeglnych osb starajcych si o prac lub prefe-
rencji decyzyjnych osb wynajmujcych mieszkania.
Nie oznacza to jednak, e testy nie daj podstaw formuowaniu hi-
potez na temat przyczyn zaobserwowanego odmiennego traktowania.
Biorc pod uwag, e testy systematycznie wykazuj dyskryminacj
w zatrudnieniu osb o niebiaym kolorze skry i kobiet niezalenie od ich
dowiadcze, wyksztacenia czy kompetencji kulturowych, twierdzenie
o wyszej redniej produktywnoci osb biaych czy mczyzn, stanowi-
ce fundament decyzji pracodawcw, wydaje si nieuzasadnione (a zatem
teoria dyskryminacji statystycznej raczej nie wyjania zaobserwowanych
wynikw). Spjno wynikw testw prowadzonych w rnych obszarach
rynku pracy potwierdza raczej trafno koncepcji Garyego S. Beckera
(uprzedzenia s podstaw decyzji pracodawcw) lub teorii dystansu spo-
ecznego Georgea A. Akerlofa
25
(pracodawcy preferuj osoby podobne do
nich pod wzgldem spoeczno-kulturowym, a podstaw tej preferencji nie
jest kalkulacja ekonomiczna, ale komfort spoeczny). Hipotezy te wyma-
gaj jednak dalszej weryfikacji empirycznej, gdy co warto jeszcze raz
podkreli test dyskryminacyjny nie jest metod weryfikowania hipotez
na temat mechanizmw dyskryminacji. Dlatego, mimo e testy s uzna-
nym sposobem na sprawdzenie efektywnoci podejmowanych dziaa
(w tym regulacji prawnych) zmierzajcych do redukcji dyskryminacji, to
ich wyniki jeli wska, e dziaania te s nieefektywne nie mwi nic
o tym, jakie rozwizanie alternatywne (w sensie wskazania przyczyn) by-
oby lepsze.
Uoglnianie wynikw testw
Wyniki testw dyskryminacyjnych powinny by traktowane tak, jak
wyniki wszystkich eksperymentw jako podstawa przyjcia lub odrzu-
cenia sprawdzanej hipotezy. W wypadku testw hipoteza dotyczy wyst-
powania albo niewystpowania dyskryminacji ze wzgldu na okrelon
przesank na konkretnym rynku lub w danej sferze. Znajc wyniki testw,
mona wic sformuowa wniosek o istnieniu dyskryminacji, ustali, jaka
jest jej skala i czy konkretny pracodawca (wynajmujcy, klub) dyskrymi-
25 G.A. Akerlof, Social Distance and Social Decisions, Econometrica 1997, t. 65, nr 5, s. 1005
1027.
nuje, nie mona jednak sformuowa wnioskw na temat tego, ilu praco-
dawcw (wacicieli) w danym kraju dyskryminuje, czy w jednym kraju
jest wicej dyskryminacji ni w innym i czy dyskryminacja w danej sferze
albo ze wzgldu na okrelon przesank jest wysza czy nisza ni w innej
sferze lub ze wzgldu na inn przesank. Podobnie ograniczone s mo-
liwoci porwnywania zmian w poziomie dyskryminacji w czasie. Tak jak
absurdem byoby na podstawie synnego eksperymentu Salomona Ascha
26

nad konformizmem wysuwa wniosek, e ludzie podaj bdne odpowie-
dzi pod wpywem innych osb w jednej trzeciej wszystkich sytuacji ycio-
wych, tak samo niedorzecznoci byoby twierdzi na podstawie wynikw
testw, e jedna trzecia pracodawcw w danym kraju dyskryminuje albo
e co czwarty waciciel klubu nocnego nierwno traktuje swoich klien-
tw. Kilka czynnikw wpywa na niemono bezporedniego uoglnienia
na ca populacj.
Po pierwsze, w wypadku eksperymentw uoglnienie dotyczy teorii,
nie za obserwacji. Innymi sowy, mona stosowa teoretyczne twierdze-
nia do wyjaniania rnych zjawisk speniajcych warunki zakresowe
teorii, ale nie sam wynik pomiaru. O ile zatem mona przyj, e skoro
test wykaza istnienie nierwnego traktowania ze wzgldu na okrelon
przesank, to ta cecha stanowi podstaw nierwnego traktowania w da-
nej sferze, o tyle jednak nie mona twierdzi, e stanowi ona podstaw
dziaania okrelonego procenta pracodawcw albo e jest w okrelonym
procencie prawdopodobne, e dana osoba zostanie nierwno potrakto-
wana ze wzgldu na przynaleno do grupy mniejszociowej.
Po drugie, dobr badanych (pracodawcw w okrelonych zawodach,
wynajmujcych mieszkania, klubw) nie ma charakteru losowego. Teste-
rw lub aplikacje wysya si w odpowiedzi na pojawiajce si oferty, nie
za do losowo wybranej reprezentatywnej grupy aktorw rynkowych.
Sytuacja na danym rynku (stosunek popytu do poday), typ zawodu, stan-
dard mieszkania moe wic zaway na wynikach i ich porwnywalnoci
w czasie. Aby mc uoglni wyniki przynajmniej na konkretny typ praco-
dawcw (zawodw, wynajmujcych, klubw) w danym okresie, trzeba by
przeprowadzi test na wszystkich czonkach danej populacji (zawodw,
26 W eksperymencie Salomona Ascha uczestnicy badania mieli wskaza, ktry z przedstawionych
trzech odcinkw jest dugoci najbardziej zbliony do odcinka wzorcowego. Uczestnik podawa swo-
j odpowied po tym, jak poday j inne osoby obecne podczas badania (w rzeczywistoci pomocnicy
eksperymentatora), ktre wskazyway wyranie bdne odpowiedzi. Szerzej por. S.E. Asch, Opinions
and social pressure, Scientic American 1955, t. 193, s. 3135.
pracodawcw, wacicieli) lub ich losowej prbie, przy czym braki w ob-
serwacjach musiayby mie charakter bdu losowego. Z kolei niemono
porwnywania w przestrzeni, czasie i midzy rynkami albo przesankami
dyskryminacji wynika z tego, e procedura testu dyskryminacyjnego nie
umoliwia kontrolowania zmiennych, o ktrych wiemy, e koreluj si
z poziomem dyskryminacji. W rnych krajach (albo nawet w tym samym
regionie) rozmaite mniejszoci maj odmienne historie. Zmieniaj si po-
ziomy poday i popytu. Inne zawody (inni pracodawcy lub waciciele) s
podmiotami badanymi w rnych testach.
Na j aki e pyt ani a t est y dyskr ymi nacyj ne daj odpowi ed?
Ograniczenia procedury eksperymentalnej nie zmieniaj tego, e jest
wiele zalet stosowania testw dyskryminacyjnych. Pozwalaj one wyja-
ni przynajmniej cz obserwowanych nierwnoci w okrelonej sferze
ycia. Najczciej bowiem oprcz pyta o to, co generuje zachowania
dyskryminacyjne, pojawiaj si pytania o to, z jak form dyskryminacji
mamy do czynienia, na podstawie jakiej cechy dana osoba dowiadczya
dyskryminacji i w jakiej sferze. Wbrew pozorom, odpowied na te pytania
nie jest oczywista. Na przykad dysproporcje na rynku pracy (w zarobkach
czy w strukturze zatrudnienia) mog, ale nie musz by wynikiem zacho-
wa dyskryminacyjnych ze strony zatrudniajcych. Tak samo nierwny
dostp do mieszka moe, ale nie musi by wynikiem bezporedniej dys-
kryminacji ze strony wynajmujcych. Cz badaczy zwraca uwag, e
rnice w obserwowalnych wskanikach sytuacji rnych grup demogra-
ficznych mog by wynikiem rzeczywistych rnic midzy jednostkami,
ktre z kolei s determinowane poziomem i rodzajem wyksztacenia, do-
wiadczenia, kultury czy naturalnych zdolnoci poznawczych. Te za mog
by rezultatem nierwnego traktowania czonkw konkretnej grupy nie
w sferze, w jakiej zaobserwowalimy nierwno, ale w zupenie innym
obszarze ycia. Na przykad nierwna sytuacja na rynku pracy moe by
wynikiem nie tyle dyskryminacji przez pracodawcw osb nalecych do
okrelonych kategorii spoecznych (przedstawicieli grup mniejszocio-
wych), ile dyskryminacji w systemie edukacji, nierwnego traktowania
w okresie dorastania czy wychowania.
Aby wykry i okreli zakres zjawiska nierwnego traktowania w za-
trudnieniu, zazwyczaj dokonuje si obserwacji, pomiaru i porwnania
rnic w zarobkach midzy grupami (wage differential) i (lub) rnic
w uczestnictwie w rynku pracy (compositional differences). Te ostatnie
mog by mierzone na rnych poziomach: po pierwsze, osoby pocho-
dzce z rnych grup mog by w rnym stopniu obecne na rynku pracy,
a zatem inny bdzie poziom bezrobocia lub (nie)aktywnoci zawodowej
midzy grupami, po drugie, odmienne mog by proporcje przedstawicieli
grup w okrelonych zawodach (inter-occupational segregation) albo na
okrelonych pozycjach w hierarchii subowej (intra-occupational segre-
gation/authority gap)
27
.
Rne sposoby pomiaru nierwnoci w zatrudnieniu musz uwzgld-
nia to, e obserwowalne rnice na rynku pracy niekoniecznie wynikaj
z nierwnego traktowania. Najczciej stosowany sposb pomiaru dyskry-
minacji technika dekompozycji Alana Blindera i Ronalda Oaxaca
28
nie
spenia jednak w peni tego warunku. W technice tej traktuje si rnice
w zarobkach midzy okrelonymi grupami jako zmienn zalen, a na-
stpnie wybiera zestaw zmiennych niezalenych, ktre mog wpywa na
produktywno (na przykad wyksztacenie i dowiadczenie zawodowe).
Jeli rnic w zarobkach midzy grupami nie mona w peni wyjani za
pomoc wybranych zmiennych niezalenych, t niewyjanion cz
rnic w zarobkach przypisuje si dyskryminacji. Gwne ograniczenie tej
techniki, jak zreszt wikszoci tak zwanych rwna zarobkw, polega
na tym, e przyjte zmienne wyjaniajce (niezalene) mog nie zawiera
wszystkich czynnikw wpywajcych na produktywno. Innymi sowy,
pewna cz niewyjanionej rnicy moe wynika nie tyle z dyskrymi-
nacji, ile z rnic w wydajnoci nieuwzgldnionych przez badacza. Podob-
ny problem wystpuje w wypadku wyjaniania segregacji zawodowej.
W mniejszym bowiem stopniu chodzi o stwierdzenie jej wystpowania
(jest wiele miar, ktrych mona uy, na przykad zmodyfikowany wsp-
czynnik Giniego lub indeks rozbienoci), w wikszym za o powizanie
jej z dyskryminacj. Oddzielenie wpywu dyskryminacji od indywidual-
nych preferencji, wyksztacenia, presji spoecznej i innych czynnikw, ja-
27 Por. B. Reskin, The Realities of Afrmative Action in Employment, American Sociological Asso-
ciation, Washington 1998; A. Aguirre, D.V. Baker, Structured Inequality in the United States: Discus-
sions on the Continuing Signicance of the Race, Ethnicity and Gender, Prentice Hall, Upper Saddle
River 2000.
28 Por. R. Oaxaca, Male-Female Wage Differentials in Urban Labor Markets, International Eco-
nomic Review 1973, t. 14, nr 3, s. 693709; A.S. Blinder, Wage Discrimination: Reduced Form and
Structural Estimates, Journal of Human Resources 1973, t. 8, s. 436455.
kie mog wpywa na koncentracj mniejszoci w okrelonych zawodach,
jest jednak trudne
29
.
Testy dyskryminacyjne pozwalaj odizolowa wpyw dyskryminacji od
oddziaywania rnic w produktywnoci w wypadku rynku pracy (a w wy-
padku innych rynkw od istotnych w nim rnic, na przykad docho-
du na rynku mieszkaniowym czy rynku dbr i usug). Nie umoliwiaj co
prawda odrzucenia hipotezy, e rnice w produktywnoci (lub innych
cechach zwizanych z okrelon sfer) wyjaniaj przynajmniej cz r-
nic w zarobkach lub innych wskanikach sytuacji grupy mniejszociowej
i wikszociowej, pozwalaj jednak wykry zachowania dyskryminacyjne
ze wzgldu na dan cech lub kombinacj cech w testowanym obszarze.
Testy umoliwiaj take obserwacj rnych typw i form zachowa
dyskryminacyjnych wrd tych samych lub rnych aktorw, ktrzy maj
wpyw na sytuacj mniejszoci w konkretnym obszarze. Podczas gdy ba-
dania caych populacji dotycz zazwyczaj jednego wskanika nierwnoci
na przykad (w wypadku rynku mieszkaniowego) segregacji mieszkanio-
wej, decyzji o przyznaniu kredytu hipotecznego czy przecitnej wysoko-
ci czynszu to testy pozwalaj sprawdzi, w jakim stopniu poszczegl-
ni aktorzy rynkowi nierwno traktuj osoby nalece do grup prawnie
chronionych (waciciele mieszka, porednicy handlu nieruchomociami
czy agencje najmu) i jak form przyjmuje nierwne traktowanie. Dyskry-
minacja moe bowiem mie charakter odebrania jakiejkolwiek szansy na
transakcj (opportunity denying na przykad odmowa pokazania miesz-
kania) lub zmniejszenia szansy na transakcj (opportunity diminishing
na przykad zaoferowanie mniej korzystnych warunkw najmu)
30
.
Procedura testowa do pewnego stopnia umoliwia take okrelenie,
w jakim obszarze i wrd jakich aktorw rynkowych powinny by podjte
dziaania na rzecz przestrzegania prawa dotyczcego rwnego traktowa-
nia. Jeli bowiem test wykae wysoki poziom dyskryminacji w danych za-
wodach, na konkretnych stanowiskach czy w okrelonych ssiedztwach
lub dyskryminacj przez konkretnego pracodawc czy waciciela klubu,
to moe to stanowi podstaw skoncentrowania uwagi i dziaa zarwno
29 R.M. Blackburn, Measuring Occupational Segregation and Its Dimensions of Inequality and
Difference, Social Science Research Group Politics, Psychology, Sociology and International Studies,
Cambridge University, Cambridge 2009.
30 P. Riach, J. Rich, Field experiments of discrimination in the market place, op. cit.; J. Yinger,
Testing for Discrimination in Housing and Related Markets, op. cit.
badawczych, jak i interwencyjnych wrd okrelonych typw pracodaw-
cw, wobec danego waciciela czy w konkretnej dzielnicy.
Test y dyskr ymi nacyj ne do cel w badawczych i l i t ygacyj nych
31
Jak ju wspomniano, procedury testowe rni si pod kilkoma
wzgldami w zalenoci od tego, czy test jest przeprowadzany w celach
poznawczych, czy te na potrzeby dowodzenia w postpowaniach sdo-
wych. Rnice te dotycz gwnie trzech elementw:
testerw,
rejestracji przebiegu testu,
wyboru badanych
32
.
Testerzy
Istniej trzy sposoby przeprowadzania testw dyskryminacyjnych
przy udziale osb (aktorw lub ochotnikw), przez telefon i za pomo-
c pisemnych aplikacji. W wypadku bada prowadzonych do celw na-
ukowych ze wzgldu na stopie kontroli sytuacji eksperymentalnej,
jaki wie si z kadym ze sposobw na tych rynkach, na ktrych jest
to moliwe, preferuje si testy pisemne (nazywane testami koresponden-
cyjnymi). Najmniej preferowane s testy z udziaem prawdziwych osb.
Z kolei w testach prowadzonych do celw prawnych jedyna dopuszczalna
ich forma wymaga udziau fizycznie istniejcych testerw. Warunek ten
wynika z kwestii regulacji prawnych musi istnie realny poszkodowany
(ofiara dyskryminacji) i (lub) fizyczny wiadek nierwnego traktowania.
W wypadku testw do celw sdowych testerzy wystpuj bowiem albo
jako powodowie, albo wiadkowie dyskryminacji. Z tego powodu oprcz
takich cech, jak obiektywno, spostrzegawczo i dokadno, ocze-
kiwanych take w badaniach naukowych, testerzy musz si ponadto
charakteryzowa nieposzlakowan opini, umiejtnoci formuowania
precyzyjnych relacji dotyczcych objtych testem zdarze, a take mie
ch i moliwo uczestniczenia w postpowaniu sdowym. Co wicej,
31 O moliwociach wykorzystywania testw dyskryminacyjnych w postpowaniach sdowych
por. K. Wencel, Owoc zatrutego drzewa? Wyniki eksperymentw naturalnych jako dowd w spra-
wach o dyskryminacj, [w:] Ssiedzi czy Intruzi? O dyskryminacji cudzoziemcw w Polsce, op. cit.
32 R.V.O. Boggs, J.M. Sellers, M. Bendick, Use of Testing in Civil Rights Enforcement, [w:] Clear and
Convincing Evidence. Measurement of Discrimination in America, Urban Institute Press, Washington
1993.
oczekuje si rwnie, e testerzy nie bd w aden sposb powizani
z ofiar dyskryminacji ani uprzedzeni wobec podmiotu badanego (jeli
test jest prowadzony, aby uprawdopodobni powdztwo osoby, ktra
twierdzi, e dowiadczya nierwnego traktowania), ani e nie odnios
adnej bezporedniej korzyci w zwizku z okrelonym wynikiem (jeli
test jest prowadzony po to, eby okreli, czy dany podmiot przestrzega
przepisw antydyskryminacyjnych)
33
.
We wszystkich rodzajach testw musi by spenione kryterium 3 x P,
przy czym w testach do celw litygacyjnych osoba naleca do grupy
prawnie chronionej zazwyczaj jest nieco bardziej konkurencyjna (atrak-
cyjna) ni osoba naleca do grupy wikszociowej. Taka praktyka zo-
staa przyjta, aby wzmocni dowd wiadczcy o wystpieniu zjawiska
nierwnego traktowania. Z tego samego powodu osoba naleca do gru-
py mniejszociowej uczestniczy w sytuacji testowej przed osob z grupy
kontrolnej (wikszociowej).
W testach do celw zarwno naukowych, jak i sdowych testerzy
przechodz intensywny trening przygotowujcy ich do sytuacji, w kt-
rych bd uczestniczy (na przykad rozmw kwalifikacyjnych czy doty-
czcych wynajmu mieszkania). Trening taki obejmuje wiczenie zachowa
charakterystycznych dla danej interakcji, postrzeganie i rejestrowanie jej
przebiegu oraz radzenie sobie z rnego typu reakcjami osb badanych.
Ponadto testerzy w danej parze wicz razem, aby upodobni swoje za-
chowania i reakcje. W wypadku testw do celw litygacyjnych testerzy s
rwnie informowani o moliwym przebiegu postpowania sdowego.
Rejestracja przebiegu testu
W testach do celw sdowych najwaniejsza jest kompletno i ci-
so opisu przebiegu testu, a take identyczno zachowa w obrbie
pary. Podczas gdy w testach do celw naukowych pewne dziaania s
zestandaryzowane midzy wszystkimi parami testerw (na przykad to,
ile razy testerzy dzwoni do pracodawcy z pytaniem o wynik rozmowy
kwalifikacyjnej), to w testach litygacyjnych testerzy powinni zachowa si
adekwatnie do konkretnej sytuacji testowej i przede wszystkim spjnie
w obrbie pary (na przykad w jednej parze testerzy mog zadzwoni do
33 Ibidem. Por. take: I. Rorive, Proving Discrimination Cases the Role of Situation Testing, Migra-
tion Policy Group, Centre for Equal Rights, Brussels 2009.
pracodawcy tylko raz, a w innej trzy razy). Oznacza to potrzeb cilejszej
wsppracy z administratorem testu, ktry jest jedyn osob posiadajc
informacje na temat przebiegu sytuacji testowej i dziaa osb w parze.
Testerzy nie powinni mie bowiem kontaktu ze sob w trakcie trwania
testu, aby nie wpywa na ewentualny jego przebieg na przykad przez
referowanie sobie emocji zwizanych z dowiadczeniem interakcyjnym
z osob badan.
Opis emocji, a take inne osobiste relacje dotyczce przebiegu sytuacji
znajd si z kolei w protokole przebiegu testu, ktry w wypadku testw
litygacyjnych ma charakter czciowo ustrukturyzowany, a w wypadku
bada naukowych zazwyczaj w peni ustrukturyzowany. Wymagania
dotyczce dowodw prezentowanych w sdzie determinuj take ilo
i dokadno informacji zawartych w protokole przebiegu eksperymentu.
Naukowcw interesuj przede wszystkim kwestie dotyczce przyjtych
w badaniu wskanikw nierwnego traktowania (wpuszczono do klubu
nie wpuszczono do klubu, pokazano mieszkanie nie pokazano miesz-
kania). Z kolei w trakcie postpowa sdowych istotny jest cay przebieg
zdarzenia, uyte sowa czy gesty, zadane pytania, dugo trwania inter-
akcji, dlatego organizator testu powinien zadba, eby wszystkie te szcze-
gy zostay precyzyjnie opisane.
Wybr badanych
W testach do celw naukowych badani s dobierani spord wszyst-
kich aktorw sygnalizujcych ch zawarcia transakcji na danym rynku
(pracodawcw ogaszajcych rekrutacj, wacicieli mieszka umieszcza-
jcych ogoszenia o chci wynajmu lokali, osb oferujcych swoje usugi
publicznie). Nie ma znaczenia, czy dany aktor by lub jest podejrzewany
o nierwne traktowanie. W wypadku testw prowadzonych do celw po-
stpowa sdowych badani nie s wybierani przypadkowo powinno si
nawet unika testw proaktywnych (czyli eksploracyjnych, wrd dowol-
nie dobranych badanych) ze wzgldu na moliwe oskarenie o prowoka-
cj. Test, ktry ma suy jako dowd w postpowaniu sdowym, powinien
by przeprowadzony tam, gdzie istnieje domniemanie dyskryminacji. Do-
mniemanie to moe by wynikiem zgoszenia si do organizatora testw
osoby twierdzcej, e zostaa nierwno potraktowana, uprzednio odno-
towanych zdarze dyskryminacyjnych w okrelonym miejscu (przez dan
osob) lub innych faktw wskazujcych na nierwne traktowanie
34
.
Pr zyk ady t est w
Dwa przedstawione poniej testy zostay dobrane tak, aby stanowi
ilustracj odmiennych procedur konstruowania sytuacji eksperymental-
nych do celw naukowych i do celw litygacyjnych. Pierwszy z nich to pi-
lotaowy test korespondencyjny mierzcy dyskryminacj w zatrudnieniu,
przeprowadzony przez badaczy Instytutu Spraw Publicznych. Drugi to test
majcy na celu dokonanie pomiaru dyskryminacji w dostpie do klubw
nocnych, przeprowadzony w ramach tak zwanej nocy testw przez ba-
daczy Instytutu Spraw Publicznych, Stowarzyszenia Interwencji Prawnej
oraz Forum na rzecz Rnorodnoci Spoecznej.
Test korespondencyjny do celw naukowych
Test korespondencyjny polega na wysaniu uprzednio przygotowa-
nych aplikacji fikcyjnych kandydatw w odpowiedzi na oferty pracy
umieszczone przez autentycznych pracodawcw, a nastpnie na moni-
torowaniu liczby i rodzaju reakcji ze strony rekrutujcych. Opisywana pro-
cedura zostaa zastosowana do pomiaru dyskryminacji w rekrutacji osb
o statusie cudzoziemca. Zmienna niezalena miaa zatem dwa poziomy:
Polak i cudzoziemiec. Poziom zmiennej niezalenej zosta wprowadzony
do sytuacji przez podanie na pocztku CV imienia, nazwiska, miejsca i kra-
ju urodzenia oraz na kocu CV (pod formuk o zgodzie na przetwarza-
nie danych osobowych w zwizku z rekrutacj) informacji o posiadaniu
prawa do podejmowania legalnej pracy bez dodatkowych zezwole. Po-
danie tej ostatniej informacji byo niezbdne nie tylko po to, aby wprowa-
dzi zmienn niezalen, ale take po to, eby zapewni pracodawc, e
zatrudnienie cudzoziemca nie wie si w tym wypadku z dodatkowym
kosztem uzyskania zezwolenia na prac, co stanowioby czynnik zwizany
z ewentualn ocen produktywnoci kandydatw.
Aby zapewni wysok trafno wewntrzn testu, w nastpujcy spo-
sb zapewniono spenienie kryterium 3 x P.
34 I. Rorive, Proving Discrimination Cases the Role of Situation Testing, op. cit.
Podobiestwo. Kandydaci w kadej parze wysyanych yciorysw byli
w tym samym lub niemal tym samym wieku (rnica wieku wynosia mniej
ni rok), mieli ukoczone kierunki studiw uznane za rwnowane albo
szkoy uznane za rwnowane w wypadku stanowisk, na ktrych wysze
wyksztacenie nie byo wymagane. Obaj kandydaci mieli take tyle samo
miesicy dowiadczenia zawodowego u dwch rnych pracodawcw
(aplikacje byy wysyane tylko w odpowiedzi na ogoszenia o prac na
stanowiskach niszego szczebla). Wszyscy kandydaci posiadali prawo
jazdy kategorii B, mwili pynnie w jzyku angielsku i byli podobni pod
wzgldem dodatkowych umiejtnoci i odbytych szkole
35
. We wszyst-
kich wysanych yciorysach identyczna bya kolejno i liczba podanych
informacji, rniy je tylko czcionki i nagwki. W kadym z CV przy nazwie
aktualnego lub ostatniego pracodawcy pojawiaa si notatka, e referen-
cje mog by dostarczone na yczenie. Zostaa ona doczona po to, aby
zminimalizowa ryzyko kontaktu midzy potencjalnym pracodawc a fir-
m wymienion w yciorysie.
Prawdopodobiestwo. Cech rnicujc kandydatw byy ich zain-
teresowania, przy czym zostay one przypisane kandydatom losowo, aby
zminimalizowa ewentualny systematyczny efekt okrelonego zestawu
zainteresowa. Ponadto dowiadczenie zawodowe byo zdobywane u r-
nych pracodawcw.
Identyczna struktura zostaa zastosowana w listach motywacyjnych
przygotowanych dla aplikantw w kadym licie nawizano do cech lub
umiejtnoci wymaganych przez pracodawc w ogoszeniu oraz przedsta-
wiono wizj rozwoju. Jeli pracodawca prosi o podanie oczekiwa finan-
sowych, we wszystkich aplikacjach podawano ten sam poziom oczekiwa-
nych zarobkw (poziom ten okrelano na podstawie informacji o rednich
zarobkach na danym stanowisku w tej brany i opinii ekspertw).
Podobanie si (konkurencyjno). Wszyscy kandydaci aplikowali na
stanowiska niewymagajce specjalistycznego dowiadczenia (byo ono
jedynie mile widziane), do pewnego stopnia jednak je posiadali. Zawsze
przynajmniej u jednego pracodawcy zakres obowizkw lub wykonywa-
ne czynnoci pokryway si z opisem stanowiska, na ktre byy wysyane
35 Wszystkie uyte aplikacje zostay skonstruowane przy udziale specjalistw lub osb rekrutuj-
cych w danych zawodach i poddane pretestowi. Por. K. Wysieska, Nguyen, Serhij czy Piotr? Pilotao-
we badanie audytowe dyskryminacji cudzoziemcw w rekrutacji, [w:] Ssiedzi czy Intruzi? O dyskry-
minacji cudzoziemcw w Polsce, op. cit.
aplikacje. Wszyscy kandydaci ukoczyli take szkoy lub uniwersytety pla-
sujce si w pierwszej pitce rankingu dla danego kierunku.
Ostatnim etapem przygotowania dokumentw aplikacyjnych byo
stworzenie fikcyjnych tosamoci nadanie kandydatom konkretnych
imion i nazwisk, przypisanie adresw, numerw telefonw i adresw
e-mail oraz opracowanie gotowego zestawu dokumentw dla kandyda-
tw z danej pary. Preferowan form kontaktu, co byo sygnalizowane
w licie motywacyjnym, by kontakt telefoniczny lub za pomoc poczty
elektronicznej. Jako adresw uyto miejsc zamieszkania trzech spord
badaczy zaangaowanych w projekt, ktre byy tak samo oddalone od
centrum Warszawy kryterium odlegoci wprowadzono dlatego, e
niektrzy pracodawcy uwzgldniaj czas dojazdu do pracy przy ocenie
kandydatw (podobiestwo). W rnych zawodach aplikantom przypi-
sano odmienne imiona, nazwiska i miejsca urodzenia z przygotowanej
puli nazwisk. Rotacja imion i nazwisk midzy zawodami zostaa wpro-
wadzona, aby wyeliminowa ryzyko wykrycia, e osoba o identycznym
nazwisku szuka pracy na rnych stanowiskach lub w rnych zawodach
(prawdopodobiestwo). Na koniec, wedug schematu pozwalajcego unik-
n efektu przypisania danej narodowoci do konkretnej aplikacji i aby
wyeliminowa efekt par, losowano yciorys dla aplikanta.
Do ostatecznej selekcji ogosze zastosowano specjaln procedur.
Najpierw badacze wyszukiwali adekwatne do danego zawodu i stanowi-
ska oferty na trzech wybranych portalach (Pracuj.pl, Gazetapraca.pl, Gol-
denline.pl). Nastpnie sprawdzali, czy ogoszenie spenia przyjte wcze-
niej warunki, to jest: (1) czy pochodzi bezporednio od pracodawcy, (2) czy
dotyczy zatrudnienia na umow o prac, (3) czy wystarczajca jest elektro-
niczna forma aplikacji, (4) czy s wymagane jedynie dokumenty w jzyku
polskim. Ogoszenia, w ktrych proszono o aplikacje w jzyku angielskim,
byy odrzucane. Po pierwsze, pretestowane i poddane ocenie ekspertw
byy wycznie aplikacje w jzyku polskim. Tumaczenie dokumentw po-
cigaoby za sob konieczno sprawdzenia rzetelnoci takiego tuma-
czenia. Po drugie, przy aplikowaniu w jzyku angielskim pojawiaby si
kwestia precyzyjnego okrelenia poziomu znajomoci jzyka polskiego
u cudzoziemca. Bez sprawdzenia efektu rnicy midzy przymiotnikami
native a fluent nie mona by zaoy rwnowanoci kandydatur, a co
za tym idzie orzeka o trafnoci testu.
Midzy 15 lipca a 13 wrzenia 2010 roku, mimo trwajcych wakacji,
zesp badaczy zaangaowanych w realizacj projektu wybra 194 ogo-
szenia w piciu branach i wysa 361 aplikacji (na 27 ofert, z rnych po-
wodw, udao si wysa tylko jedn aplikacj).
W tecie korespondencyjnym za wskanik nierwnego traktowania
(zmienn zalen) przyjmuje si rnic w liczbie zaprosze na rozmo-
w kwalifikacyjn. Inne zachowania i przejawy nierwnego traktowania
ze strony pracodawcw rwnie mog by zaobserwowane w trakcie
trwania testu. Dlatego wszystkie reakcje ze strony potencjalnego praco-
dawcy wobec kandydatw byy rejestrowane i analizowane. Reakcje te
obejmoway midzy innymi potwierdzenia otrzymania aplikacji, telefony
z zapytaniem o oczekiwania finansowe, prby przeprowadzenia rozmowy
kwalifikacyjnej przez telefon oraz listy z zadaniami do rozwizania przez
aplikanta. Po odrzuceniu automatycznie generowanych potwierdze
otrzymania aplikacji pozostae typy reakcji zostay zakwalifikowane jako
reakcja pozytywna i wczone do ostatecznej analizy danych. Z wyjtkiem
automatycznie generowanych informacji o przyjciu zgoszenia, na kady
inny kontakt ze strony pracodawcy odpowiadano telefonicznie lub przez
e-mail, e aplikacja jest ju nieaktualna. Na 167 ogosze, na ktre udao
si wysa zestaw dwch aplikacji, zarejestrowano cznie 26 pozytyw-
nych reakcji (16%). Liczba wanych obserwacji nie pozwolia na przepro-
wadzenie analiz statystycznych, ale sam sposb przeprowadzenia testu
ilustruje, jakie dziaania musz by podjte, aby osign wysok trafno.
Test z udziaem ochotnikw na potrzeby pomiaru efektywnoci przepisw
antydyskryminacyjnych
W nocy z 5 na 6 marca 2011 roku w kilkunastu miastach europejskich
pary ochotnikw testoway przestrzeganie zakazu dyskryminacji ze wzgl-
du na kolor skry lub pochodzenie etniczne w dostpie do klubw noc-
nych i restauracji (rynek usug). Testy sprawdzajce zakres nierwnego
traktowania w sferze codziennych transakcji maj dug tradycj w gro-
nie badaczy dyskryminacji. Do wspomnie testy prowadzone wrd
sprzedawcw samochodw (mierzono poziom dyskryminacji ze wzgldu
na pe i pochodzenie etniczne), kierowcw takswek (mierzono poziom
dyskryminacji ze wzgldu na pochodzenie etniczne) czy selekcjonerw
w klubach nocnych (mierzono przede wszystkim poziom dyskryminacji
ze wzgldu na pochodzenie etniczne, ale take inne uwidocznione cechy
prawnie chronione). Rezultaty testw w wielu wypadkach stay si pod-
staw postpowa sdowych, ktre doprowadziy do zmian w przepisach
oglnych lub praktykach poszczeglnych korporacji. Mimo e test prze-
prowadzony w ramach oglnoeuropejskiej akcji w 2011 roku mia przede
wszystkim na celu podniesienie wiadomoci na temat form dyskrymi-
nacji i testw jako takich, nie za wszczynanie postpowa sdowych,
dooono wszelkich stara, aby by on trafny i przygotowany zgodnie
z procedur testw prowadzonych do celw litygacyjnych.
Testerami w przeprowadzonym badaniu byli modzi wyksztaceni
mczyni o nieposzlakowanej opinii studenci lub wolontariusze w or-
ganizacjach pozarzdowych. Wszyscy ochotnicy uczestniczyli w dwch
spotkaniach szkoleniowych. W ich trakcie zostali poinformowani, na czym
bdzie polegao ich zadanie i jak bdzie wyglda cay test. Powiedziano
im, e jego celem nie jest udowodnienie jakiejkolwiek z gry przyjtej tezy,
i e niezalenie od wyniku samo jego przeprowadzenie bdzie sukcesem.
Podczas spotka szkoleniowych przewiczono zachowanie przy wejciu
do klubu co i jak mwi, co zrobi, gdy selekcjoner odmwi wpuszczenia
do klubu, jak si wycofa, jeli osoba zostanie wpuszczona wszystko po
to, aby ujednolici werbalne i niewerbalne zachowania testerw. Testerzy
otrzymali rwnie informacj o koniecznoci sporzdzenia protokou po
kadym zdarzeniu testowym (kadej prbie wejcia do klubu). Dodatko-
wo zostali wyposaeni w dyktafony do rejestrowania przebiegu interakcji.
W trakcie spotka ustalono, w co maj by ubrani ochotnicy w noc testu,
aby zapewni jak najwiksze podobiestwo midzy wszystkimi testera-
mi. W celu maksymalizacji podobiestwa midzy testerami do danej pary
testowej
36
dobrano osoby zblione pod wzgldem wzrostu, budowy ciaa
i atrakcyjnoci fizycznej. Zapewnienie prawdopodobiestwa testerw
zostao osignite przez rekrutacj osb w klubowym wieku i przez
naturalne, ale nieistotne dla rynku usug rnice midzy ochotnikami.
Konkurencyjno testerw zostaa osignita za pomoc odpowiednie-
go ubioru.
36 Para testowa skadaa si z czterech osb: dwch osb biaych i dwch osb czarnych. Poniewa
przedmiotem testu w Warszawie bya dyskryminacja w dostpie do klubw ze wzgldu na kolor skry,
istotne dla trafnoci testu byo spenienie kryterium 3 x P midzy par bia i czarn. Wszystkie
uwagi dotyczce sposobu konstrukcji testu dotycz wic pary testowej, nie za pary osb o tym sa-
mym kolorze skry.
Kluby nie zostay wybrane do badania losowo. Testerzy odwiedzili te
lokale, na ktre najczciej wedug informacji pochodzcych od organi-
zacji pozarzdowych skaryli si cudzoziemcy i osoby o niebiaym kolo-
rze skry. Test nie mia wic charakteru proaktywnego. Ponadto, eby za-
pewni pen obiektywno testu, ochotnicy byli pytani, czy kiedykolwiek
mieli problem ze wstpem do konkretnego klubu lub maj jak histori
zwizan z danym miejscem. Jeli odpowied bya twierdzca, osoba ta
bya wysyana do innego klubu.
Sam przebieg sytuacji testowej rwnie by zaplanowany w taki spo-
sb, aby osign wysok trafno. Pierwsi do lokalu prbowali wej te-
sterzy czarni, a dopiero w odlegoci od trzech do piciu osb w kolejce
do bramki testerzy biali. W trakcie oczekiwania w kolejce para testowa
nie komunikowaa si w aden sposb ze sob. Kolejno testerw i odle-
go midzy nimi ma znaczenie dla trafnoci testu, gdy w wypadku zbyt
duego odstpu lub odwrotnej kolejnoci mogaby zaj istotna zmiana
w sytuacji wewntrz klubu (na przykad przepenienie), co mogoby da
podstawy formuowania hipotezy alternatywnej wobec hipotezy dyskry-
minacji. Z kolei zbyt maa odlego midzy parami mogaby sprowokowa
prby formuowania hipotezy o braku niezalenoci midzy obserwacja-
mi (a wic braku czystego efektu koloru skry). Mwic inaczej, moliwe
byoby wtedy twierdzenie, e biali testerzy zredukowali szanse wejcia
testerw czarnych, a co za tym idzie e nie zmierzono wpywu koloru
skry, tylko to, w jaki sposb obecno podobnej pary biaej wpyna na
szans wejcia pary czarnej. Przebieg sytuacji testowych w wypadku ka-
dej pary by obserwowany przez niezalenych obserwatorw (przedstawi-
cieli mediw, penomocnika prezydenta miasta stoecznego Warszawy do
spraw rwnego traktowania, przedstawicieli organizacji pozarzdowych).
Po zakoczeniu eksperymentu zosta sporzdzony szczegowy protok
o dowiadczeniach kadej pary testowej.
W trakcie nocy testw w Warszawie odwiedzono osiem klubw,
a w caej Europie prawie sto. We wszystkich miastach stwierdzono wy-
padki dyskryminacji. Zebrane w ten sposb dane nie pozwalaj jednak
orzeka o tym, czy dyskryminacja w danym miecie jest wysza czy nisza
ni w innym miejscu w Europie, z powodw, o ktrych bya mowa wcze-
niej miasta europejskie s rne, historie mniejszoci i migrantw s
rne, sytuacje testowe byy do pewnego stopnia rne (na przykad te-
sterami byli przedstawiciele rnych grup etnicznych). Nie mona take
na podstawie wynikw nocy testw wysuwa wnioskw na temat nieto-
lerancji lub dyskryminacji wrd Polakw czy Europejczykw badanie
nie byo prowadzone na reprezentatywnej prbie losowej. Moliwoci
uoglnienia i porwnywania wynikw nie s jednak niezbdne, aby do-
ceni funkcj testw jeli s trafne i rzetelne, pozwalaj jednoznacznie
stwierdzi przejawy dyskryminacji.
Witold Klaus, Katarzyna Wencel
NOC TESTW W POLSCE O DYSKRYMINACJI W DOSTPIE DO USUG
I PRAKTYCZNYM WYKORZYSTANIU TESTW DYSKRYMINACYJNYCH
Wst p
W nocy z 5 na 6 marca 2011 roku w Warszawie po raz pierwszy w Polsce
przeprowadzono test dyskryminacyjny
1
, ktry mia na celu zbadanie, czy
osoby o innym pochodzeniu etnicznym (innym kolorze skry) s dyskrymi-
nowane przy wejciu do klubw nocnych. Podobne testy odbyy si w tym
samym czasie midzy innymi w Paryu, Oslo, Kopenhadze i Sztokholmie
(cznie w pitnastu pastwach europejskich), gdzie pary testerw (osoba
rasy biaej i osoba rasy niebiaej) sprawdzay, czy w klubach wystpuje
zjawisko negatywnej selekcji osb o innym kolorze skry lub pochodzeniu
etnicznym
2
.
Dotychczas w Polsce nie byy przeprowadzane testy dyskryminacyj-
ne z udziaem aktorw
3
. Tymczasem, jak pokazuj dowiadczenia innych
pastw, jest to metoda, ktra bardzo skutecznie pozwala udowodni dys-
kryminacj
4
. Warto j upowszechnia, gdy w wielu sprawach, w ktrych
doszo do nieuzasadnionego rnicujcego traktowania, najwikszym
1 Szerzej na temat metody testw eksperymentalnych por. M. Koss-Goryszewska, Testy dyskry-
minacyjne. Charakterystyka techniki i zastosowanie w wybranych krajach, [w:] Ssiedzi czy intruzi.
O dyskryminacji cudzoziemcw w Polsce, red. W. Klaus, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warsza-
wa 2010, s. 301.
2 O metodologii i wynikach przeprowadzonego testu por.: K. Kubin, Noc testw w Polsce wy-
niki analizy przekazw medialnych, Warszawa 2011 [materia niepublikowany]; eadem, Czy warszaw-
skie lokale s otwarte dla wszystkich? [w niniejszym tomie].
3 W 2010 roku Instytut Spraw Publicznych przeprowadzi pilotaowe badanie metod ekspery-
mentaln, ktre miao na celu okrelenie sytuacji cudzoziemcw na polskim rynku pracy. W ramach
badania, w odpowiedzi na ogoszenia o naborze pracownikw, do pracodawcw byy wysyane dwa
zestawy yciorysw i listw motywacyjnych Polaka i cudzoziemca. Obaj kandydaci mieli takie samo
wyksztacenie i dowiadczenie. Celem badania byo sprawdzenie, jakiego wyboru z dwch iden-
tycznych kandydatw dokona pracodawca. Szerzej por. K. Wysieska, Nguyen, Serhij czy Piotr?
Pilotaowe badanie audytowe dyskryminacji cudzoziemcw w rekrutacji, [w:] Ssiedzi czy intruzi.
O dyskryminacji cudzoziemcw w Polsce, op. cit., s. 337. W 2010 roku take Instytut Bada Struktu-
ralnych bada kwestie zatrudnienia za pomoc testw dyskryminacyjnych w ramach projektu Anali-
za procesw zachodzcych na polskim rynku pracy i w obszarze integracji spoecznej w kontekcie
prowadzonej polityki gospodarczej (badanie zlecio Ministerstwo Pracy i Polityki Spoecznej). Wyniki
i opis badania por. Zatrudnienie w Polsce. Praca w cyklu ycia, red. M. Bukowski, Instytut Bada
Strukturalnych, Warszawa 2010, s. 98.
4 M. Koss-Goryszewska, Testy dyskryminacyjne. Charakterystyka techniki i zastosowanie w wy-
branych krajach, op. cit., s. 301310.
problemem jest wanie wykazanie dyskryminacji. Do niedawna w Polsce
nie byo prawa antydyskryminacyjnego regulujcego kwestie nierwne-
go traktowania w obszarach innych ni zatrudnienie. Trudno zatem byo
mwi o dochodzeniu swoich praw w wypadku dyskryminacji, na przykad
w dostpie do dbr i usug, w tym take do opieki zdrowotnej, pomocy
spoecznej czy edukacji, a co dopiero o metodach udowodnienia nie-
uprawnionego zachowania. Od stycznia 2011 roku obowizuje w Polsce
nowe prawo ustawa o wdroeniu niektrych przepisw Unii Europej-
skiej w zakresie rwnego traktowania
5
. Zgodnie z jej brzmieniem, zakaza-
ne jest nierwne traktowanie osb midzy innymi ze wzgldu na ras,
pochodzenie etniczne lub narodowo w dostpie do usug, a ofiara
dyskryminacji moe domaga si przed sdem odszkodowania za nierw-
ne traktowanie, jakiego dowiadczya. Wyniki przeprowadzonego testu
dyskryminacyjnego mogyby potwierdza jej zeznania, czy jednak polskie
prawo na to zezwala? Jakie moliwoci oferuje metoda testw dyskrymi-
nacyjnych? Zanim odpowiemy na te pytania, omwimy w kilku sowach
zagadnienie dyskryminacji w dostpie do usug, a nastpnie przyjrzymy
si, jak w innych krajach wyglda kwestia stosowania testw dyskrymina-
cyjnych i praktycznego wykorzystywania uzyskanych rezultatw.
Zakaz dyskr ymi nacj i w dost pi e do us ug
Europejska Komisja Przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (European
Commission against Racism and Intolerance, ECRI) w ostatnim raporcie
dotyczcym Polski wskazuje problem nierwnego traktowania w dost-
pie do usug i dbr jednej z grup dyskryminowanych Romw. Nastpnie
wprost formuuje nastpujc rekomendacj: ECRI zaleca, eby skorzy-
sta z bada sytuacji w celu okrelenia rozmiaru dyskryminacji rasowej
w sferze dostpu do dbr i usug w sektorach publicznym i prywatnym
6
.
Jest to jasny komunikat, e testy dyskryminacyjne mog, a nawet powin-
ny by stosowane, dziki czemu atwiej bdzie oszacowa skal zjawiska
dyskryminacji w badanym obszarze z punktu widzenia rnych grup
mniejszociowych. Zalecenie to jest tym istotniejsze, e wci brakuje
sie rwnego traktowania

(Dz.U. z 2010 r., Nr 254, poz. 1700) [dalej: ustawa rwnociowa lub ustawa
o rwnym traktowaniu].
6 ECRI Report on Poland (fourth monitoring cycle), Strasbourg, s. 23 [raport przyjty 28 kwietnia
2010 roku] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/country-by-country/poland/POL-CbC-IV-
2010-018-ENG.pdf [dostp: 3 stycznia 2012 roku] (tumaczenie wasne).
219 Noc testw w Polsce o dyskryminacji w dostpie do usug...
pogbionych, systematycznych bada dotyczcych nierwnego trakto-
wania w sektorach innych ni rynek pracy, na przykad dostpu do opieki
zdrowotnej, pomocy spoecznej, mieszkalnictwa czy wanie usug. W ra-
porcie Helsiskiej Fundacji Praw Czowieka, na marginesie omwienia ba-
da rasizmu przeprowadzonych w Polsce w 2010 roku, pojawia si uwaga,
e w trakcie wywiadw niemal wszyscy respondenci wspominali o innych
sytuacjach, w ktrych czuli si dyskryminowani, a skargi dotyczyy mi-
dzy innymi sektora usug: Rozmwcy skaryli si na to, e selekcjone-
rzy nie chc ich wpuszcza do klubw, e s ignorowani przez obsug
w kawiarniach i maych sklepach
7
. Takie informacje pojawiaj si rw-
nie w opracowaniach i raportach rnych organizacji pozarzdowych,
sporzdzonych na podstawie ich dowiadcze i prowadzonych przez nie
spraw
8
. Nie ukazuj one caoci problemu i penego zakresu zagadnienia
dyskryminacji w Polsce, ale sygnalizuj, w jakich sferach ycia i jakie trud-
noci napotyka dana grupa mniejszociowa.
Polskie prawo zakazuje dyskryminacji w yciu politycznym, spoecz-
nym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, o czym stanowi art. 32
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto zgodnie ze wspomnia-
n, obowizujc od pocztku 2011 roku tak zwan ustaw rwnociow
jest zakazane nierwne traktowanie osb fizycznych ze wzgldu na
ras, pochodzenie etniczne lub narodowo w zakresie dostpu do usug
(art. 6). Przepisy te stosuje si do osb fizycznych oraz do osb prawnych
i jednostek organizacyjnych niebdcych osobami prawnymi, ktrym
ustawa przyznaje zdolno prawn (art. 2 ust. 2).
Polska ustawa o rwnym traktowaniu wdraa postanowienia midzy
innymi dyrektywy rasowej
9
, ktrej celem jest wyznaczenie ram walki z dys-
kryminacj ze wzgldu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz wpro-
wadzenie w ycie w pastwach Unii Europejskiej zasady rwnego trak-
towania (art. 1). Dyrektywa ma zastosowanie w zakresie dostpu do dbr
i usug publicznie dostpnych, cznie z zakwaterowaniem (art. 3 ust. 1h).
Dyrektywa podobnie jak polska ustawa zakazuje dyskryminacji zarw-
7 A. Mikulska, Rasizm w Polsce. Raport z bada wrd osb, ktre dowiadczyy przemocy ze
wzgldu na swoje pochodzenie etniczne, rasowe lub narodowe, Helsiska Fundacja Praw Czowieka,
Warszawa 2010, s. 55.
8 Por. na przykad: W. Klaus, K. Wencel, Dyskryminacja cudzoziemcw w Polsce 20082010,
[w:] Ssiedzi czy intruzi. O dyskryminacji cudzoziemcw w Polsce, op. cit., s. 61 i n.; M. Pryczyska,
Dyskryminacja cudzoziemcw w Polsce, Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nie, Krakw 2011.
9 Dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 roku wprowadzajca w ycie zasad
rwnego traktowania osb bez wzgldu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz. Urz. WE L 180
z 19 lipca 2000 roku).
no bezporedniej, jak i poredniej
10
. Jedn z form nierwnego traktowania
jest odmowa wpuszczenia do klubu osb o innym pochodzeniu etnicznym
czy odmiennym kolorze skry, podczas gdy inni przedstawiciele spoe-
czestwa nie spotykaj si z tak odmow.
Zgodnie z definicj przyjt w ustawie, przez dyskryminacj pored-
ni rozumie si sytuacj, w ktrej dla osoby fizycznej ze wzgldu na ce-
ch prawnie chronion, na przykad ras czy pochodzenie etniczne na
skutek pozornie neutralnego postanowienia, zastosowanego kryterium
lub podjtego dziaania wystpuj lub mogyby wystpi niekorzystne
dysproporcje albo szczeglnie niekorzystna dla niej sytuacja, chyba e
postanowienie, kryterium lub dziaanie jest obiektywnie uzasadnione ze
wzgldu na zgodny z prawem cel, ktry ma by osignity, a rodki suce
osigniciu tego celu s waciwe i konieczne. W sytuacji, gdy na przykad
selekcjoner bez ogrdek mwi, e nie wpuszcza czarnych, mamy do czy-
nienia z dyskryminacj bezporedni. Ta forma dyskryminacji wystpuje
stosunkowo rzadko, cho nieodlege wydarzenia w Poznaniu pokazuj, e
takie zachowania, niestety, si pojawiaj
11
. Zdecydowanie czciej mona
si spotka z dyskryminacj poredni, znacznie trudniejsz do wykaza-
nia. O takiej sytuacji mwimy wtedy, kiedy na przykad prawo wejcia do
klubu jest uwarunkowane posiadaniem specjalnej karty lojalnociowej,
ktr z pozoru moe otrzyma kady, w rzeczywistoci jednak jest ona
niedostpna dla cudzoziemcw, gdy uzyskuj j jedynie polscy klubowi-
cze znajcy odpowiednie osoby.
W tym miejscu warto wyjani, czym s usugi w rozumieniu omawia-
nej ustawy i prawa Unii Europejskiej. W zwizku z przeprowadzonymi te-
stami mogy si bowiem pojawia wtpliwoci, czy odmowa wstpu do
klubu nocnego przez prywatnego waciciela lokalu w ogle moe by
rozpatrywana w wymiarze dyskryminacji w dostpie do usug. Artyku 3
ustawy rwnociowej stwierdza, e w tym akcie prawnym pojcie usugi
wystpuje w rozumieniu art. 57 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europej-
skiej, ktry definiuje je jako wiadczenia wykonywane zwykle za wyna-
grodzeniem w zakresie, w jakim nie s objte postanowieniami o swo-
10 Szerzej na ten temat por. Limits and potential of the cocept of indirect discrimination, cz. 3:
The denition of indirect discrimination under the racial equality and employment equality directi-
ves, European network of legal experts in the non-discrimination eld, European Commission, wrze-
sie 2008 roku, s. 27.
11 Chodzi o wydarzenia, jakie nastpiy na przeomie 2010 i 2011 roku w Poznaniu, kiedy do kilku
lokali gastronomicznych nie wpuszczono Romw, tumaczc, e takich klientw klub czy restauracja
sobie nie yczy.
bodnym przepywie towarw, kapitau i osb. Usugi obejmuj zwaszcza
dziaalno o charakterze przemysowym, handlowym, dziaalno rze-
mielnicz czy wykonywanie wolnych zawodw. Z powyszego wynika,
e pod pojciem tym kryje si stosunkowo szeroki zakres dziaalnoci, na
przykad fryzjerstwo, bankowo, ubezpieczenia, transport, usugi gastro-
nomiczne. Jednym z kryteriw, ktre pozwalaj uzna dan aktywno
za usug, jest warunek jej odpatnego wiadczenia, czego nie naley
jednak rozumie zbyt wsko. Nawet jeli nie dochodzi do bezporedniej
wymiany pieninej midzy wiadczeniodawc a wiadczeniobiorc (lub
wiadczeniodawca dziaa non profit), to taka dziaalno moe by uznana
za wiadczenie usug. Za usugi w rozumieniu traktatu jest zatem take
uznane wykonywanie przez instytucje publiczne zada w ramach syste-
mu pomocy spoecznej czy opieki zdrowotnej
12
. Nie ulega wtpliwoci,
e usug jest take wynajmowanie mieszka, w tym przede wszystkim
mieszka komunalnych.
Drugim warunkiem, jaki musi by speniony, eby mona byo dan
dziaalno uzna za usug, jest jej publiczny charakter. Ustawa rwno-
ciowa w art. 4 pkt 4e wyranie stanowi, e przepisy stosuje si w zakresie
dostpu i warunkw korzystania z usug (w tym usug mieszkaniowych,
rzeczy oraz nabywania praw i energii), jeli s one oferowane publicznie.
Pytanie, jakie si nasuwa, brzmi: Co w wypadku usug oferowanych pub-
licznie, ktre nie s wiadczone za opat (na przykad bezpatne wejcia
do muzew, bibliotek, klubw sportowych czy na wydarzenia kultural-
ne) czy mieszcz si one w zakresie ochrony prawa antydyskrymina-
cyjnego? Odpowied na to pytanie nie jest jednoznaczna. Jeli usugi te
s oferowane przez suby publiczne (urzdy czy instytucje), to zapewne
bd chronione antydyskryminacyjnym ustawodawstwem europejskim,
w innym wypadku nie jest to jednak takie oczywiste
13
. Wydaje si take,
e konstrukcja przywoanego art. 4 pkt 4e polskiej ustawy rwnociowej
zapewnia szerok ochron przed dyskryminacj w dostpie do wszystkich
usug, niezalenie od tego, czy s oferowane odpatnie, czy te nieodpat-
nie. Warunkiem jest tylko publiczny charakter oferty, a wic potencjalnie
otwartej dla wszystkich zainteresowanych
14
.
12 J. Ringelheim, The Prohibition of Racial and Ethnic Discrimination in Access to services under
EU Law, European Anti-Discrimination Law Review 2010, nr 10, s. 12.
13 Por. ibidem, s. 1315.
14 Warto zwrci uwag, e przepis ten mwi o dostpie i korzystaniu z usug (w tym usug mieszka-
niowych) oraz rzeczy i oddziela je od nabywania praw i energii. Literalne jego brzmienie oznaczaoby
zatem, e korzystanie z usug oraz rzeczy jest chronione niezalenie od tego, czy s one oferowane
Poza tym, jak naley rozumie pojcie publicznego charakteru wiad-
czonych usug? Trybuna Sprawiedliwoci Unii Europejskiej w jednej z roz-
patrywanych spraw podkreli, e zasada niedyskryminacji nie obejmuje
relacji czysto prywatnych i powinna by stosowana z poszanowaniem
prawa do ycia prywatnego
15
. Trzeba jednak pamita, e nie zawsze mo-
liwe jest wyznaczenie wyranej granicy midzy sfer prywatn a publicz-
n na przykad okazjonalne wynajcie pokoju w prywatnym domu nie
jest tosame z wynajmem pokoi w hotelu wiadczcym tego typu usugi
w ramach prowadzonej dziaalnoci gospodarczej. Czy to oznacza, e taka
aktywno jest wyczona spod zakresu obowizywania zasady rwnego
traktowania? Niestety, nie mona na to pytanie odpowiedzie jednoznacz-
nie, kada sprawa bdzie bowiem indywidualnie rozpatrywana przez sd,
przy uwzgldnieniu wszystkich okolicznoci.
Mimo e pojcie usug wiadczonych publicznie nie zostao doprecy-
zowane w prawodawstwie i zapewnia szerokie moliwoci interpretacyj-
ne, nie ma wtpliwoci, e prywatne lokale, jakimi s niektre kluby nocne,
podlegaj przepisom prawa antydyskryminacyjnego, a ich wykonywana
publicznie dziaalno jest wiadczeniem usug w rozumieniu prawa pol-
skiego i unijnego. Co to oznacza w praktyce? W tej sytuacji za naruszenie
zasady rwnego traktowania, skutkujce wystpieniem szkody lub zaist-
nieniem krzywdy, ofiara moe wystpi do sdu z roszczeniem o odszko-
dowanie, a podmiot dopuszczajcy si nierwnego i nieuzasadnionego
traktowania w wypadku przegrania sprawy bdzie ponosi odpowiedzial-
no odszkodowawcz. Zachowanie kilku selekcjonerw podczas testw
w marcu 2011 roku, polegajce na odmowie wstpu do klubw osobom
nalecym do mniejszoci rasowych, naley zatem uzna za niezgodne
z prawem i dajce podstaw dochodzenia roszcze w sdzie.
odpatnie, czy te nieodpatnie, jeli tylko s oferowane publicznie. Inaczej jest z dostpem i korzysta-
niem z praw i energii, ktrego ochron ograniczono jedynie do ich nabywania, jest zatem wyczona
moliwo ochrony praw i energii oferowanych nieodpatnie (analogicznie sformuowany jest art. 6
ustawy rwnociowej).
15 J. Ringelheim, The Prohibition of Racial and Ethnic Discrimination in Access to services under
EU Law, op. cit., s. 15.
Test y j ako dowd w spr awach o dyskr ymi nacj
Dowiadczenia zagraniczne
Testy dyskryminacyjne (situation testing
16
), bdce technik ekspery-
mentaln, zaczto stosowa w latach szedziesitych i siedemdziesi-
tych XX wieku w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii, pocztkowo
gwnie w obszarze wynajmu mieszka i zatrudnienia
17
. Z czasem metoda
ta stawaa si coraz popularniejsza na kontynencie europejskim i zaczto
j wykorzystywa w pracy organizacji pozarzdowych, instytucji publicz-
nych i sdw
18
.
Spord pastw czonkowskich Unii Europejskiej najwiksze dowiad-
czenie w stosowaniu testw ma Wielka Brytania, ale przeprowadzano je
take w Belgii, Bugarii, Czechach, Danii, Finlandii, we Francji, w Holandii,
na Sowacji, w Szwecji, a take na Wgrzech i otwie
19
. W pozostaych pa-
stwach czonkowskich metoda ta jest zupenie nieznana albo stosuje si
j w marginalnym zakresie. Wykorzystywanie testw dyskryminacyjnych
jako jednego ze rodkw dowodowych wprost przewiduj przepisy tylko
kilku pastw, na przykad Francji, Wgier czy Belgii. W ustawodawstwach
innych krajw prawo nie reguluje bezporednio tej kwestii, dowody z te-
stw dopuszcza si jednak na podstawie oglnych zasad dowodzenia.
Taka sytuacja wystpuje na przykad w Szwecji.
W niektrych krajach europejskich idea stosowania testw jako rod-
kw dowodowych w sprawach o dyskryminacj spotkaa si z ogrom-
n niechci i krytyk. Na przykad w Belgii zostaa ona upolityczniona
ugrupowania prawicowe mocno krytykoway wykorzystywanie tej
techniki, a wczesny premier nazywa testujcych wtyczkami i informa-
torami, mwic, e nie wysya si do mczyzny nagiej kobiety, chcc
sprawdzi, czy jest cudzoonikiem
20
. Wanie na skutek burzliwej deba-
16 Terminu situation testing nie mona tumaczy na jzyk polski jako testy sytuacyjne, ma on
bowiem przypisane inne znaczenie. Testami sytuacyjnymi nazywa si w nauce polskiej testy zada-
niowe czy symulacje uproszczone sytuacje, w ktrych s trenowane lub sprawdzane w pewnym
sensie na sucho rne umiejtnoci, przede wszystkim zawodowe, w tym na przykad zachowania
si w okrelonych sytuacjach.
branych krajach, op. cit., s. 301310.
18 I. Rorive, Situation tests in Europe: Myths and realities, European Anti-Discrimination Law Re-
view 2006, nr 3, s. 33.
19 Eadem, Proving Discrimination Cases The Role of Situation Testing, Migration Policy Group,
Swedish Centre For Equal Rights, Brussels 2009, s. 56.
20 Ibidem, s. 57 (tumaczenie wasne).
ty politycznej i ostrych sw ze strony rzdzcych, ktrzy jawnie wyra-
ali swj sprzeciw wobec organizowania zespou szpiegw, wysyania
wtyczek majcych infiltrowa firmy, tworzenia gorcych linii informa-
cyjnych i przyzwalania na dziaania typu Big Brother
21
, konsultacje nad
aktem prawnym regulujcym t kwesti zakoczyy si niepowodzeniem.
Po wprowadzeniu pewnych zmian w terminologii prawo obowizujce
obecnie w Belgii legitymizuje jednak stosowanie testw, o ile s one prze-
prowadzane zgodnie z odpowiedni metodologi i nie sprowadzaj si
wycznie do prowokacji. Co wane niezalenie od tego, jak sama tech-
nika zostaa nazwana przez ustawodawc belgijskiego, w praktyce sdy
akceptuj wyniki testw jako dowody w sprawach o dyskryminacj. Pierw-
sz tak spraw, rozpatrywan jeszcze przed wejciem w ycie ustaw
rwnociowych, wniesiono przed Sd Apelacyjny w Lige w 1998 roku.
Dotyczya ona osoby niepochodzcej z Europy, ktrej odmwiono obsugi
w jednym z barw. Osoba ta wrcia tam nastpnego dnia ze znajomym,
take o nieeuropejskim pochodzeniu i wygldzie, ktry pniej w sdzie
potwierdzi, e meneder odmwi przyjcia od nich zamwienia, podczas
gdy obsugiwa innych klientw pochodzcych z Europy. Na tej podstawie
meneder baru zosta uznany za winnego dyskryminacji
22
.
Odmienne od belgijskiego rozwizanie przyjto we Francji, gdzie w la-
tach dziewidziesitych XX wieku jedna z organizacji pozarzdowych
przeprowadzia seri testw w klubach nocnych. Od tego czasu coraz
czciej zaczto stosowa t metod. Francuski Sd Kasacyjny uzasadni
moliwo wykorzystania takiego dowodu w postpowaniu ze wzgldu
na wolno dowodow w sprawach karnych. Nastpnie uzna dopusz-
czalno wynikw testw dyskryminacji jako dowodw w trzech spra-
wach z 2000, 2002 i 2005 roku. Dwie z nich dotyczyy klubw nocnych, do
ktrych nie wpuszczano osb o obcym pochodzeniu etnicznym, jedna za
bya zwizana z odmow przez agenta nieruchomoci wynajcia mieszka-
nia osobom niebdcym Francuzami. Po zamieszkach, jakie wybuchy we
Francji jesieni 2005 roku, stosowanie testw jako dowodw w sprawach
o dyskryminacj zostao oficjalnie uznane i wprowadzono odpowiednie
zmiany w prawie karnym
23
. W tym samym roku wyposaono rwnie
21 Ibidem.
22 Sd Apelacyjny w Lige, wyrok z 11 marca 1998 roku http://www.diversite.be.
23 We Francji dyskryminacja jest uznana za przestpstwo i zagroona kar grzywny, a nawet kar
pozbawienia wolnoci do dwch lat por. K. Wencel, Owoc zatrutego drzewa? Situation testing jako
dowd w sprawach o dyskryminacj, [w:] Ssiedzi czy intruzi. O dyskryminacji cudzoziemcw w Pol-
sce, op. cit., s. 315315.
w kompetencje do przeprowadzania testw francuski organ rwnocio-
wy Haute Autorit de Lutte contre les Discriminations et pour lEgalit
(HALDE), jak jednak pokazuje praktyka, korzysta on z tej moliwoci gw-
nie do przeprowadzania testw w celach badawczych i naukowych, nie
traktujc jej jako rda pozyskania dowodw w prowadzonych przez
siebie sprawach
24
.
W zwizku z omawian noc testw warto wspomnie o sprawie
z 2002 roku, ktra trafia przed francuski Sd Apelacyjny. Dotyczya ona
selekcji odbywajcej si przy wejciu do wielu francuskich klubw nie
wpuszczano tam osb o innym pochodzeniu etnicznym. Przeprowadzono
seri testw, ktre wykazay nierwne traktowanie tych osb. Zdaniem
sdu, metodologia testw z zasady bya jednak nieobiektywna i nietrans-
parentna, gdy zostaa zastosowana przez stronnicz organizacj poza-
rzdow [SOS Racisme] i przemawia wycznie do jej czonkw, dobrze
poinformowanych, e celem operacji jest wykazanie segregacji przy wej-
ciach do klubw nocnych. Ponadto sd mia zastrzeenia, e w badaniu
nie uczestniczy urzdnik sdowy, nie zapewniono przejrzystoci, naruszo-
no prawa pozwanych, zabrako take uczciwoci, bezstronnoci, co jest
niezwykle istotne w procesie dowodzenia w postpowaniu karnym. Sd
Kasacyjny nie podzieli tego rozumowania i odwoa si do zasady wol-
noci dowodowej, przypominajc, e udowodnienie przestpstwa moe
odbywa si wszystkimi sposobami dostpnymi w postpowaniu karnym
i nie istnieje przepis pozwalajcy sdziom odrzuci dowd przedstawiony
przez stron tylko dlatego, e zosta zdobyty nielegalnie lub nieuczciwie
25
.
Kwestia wykorzystania testw do celw dowodowych bya przez du-
gi czas dyskutowana take na Wgrzech. Zaakceptowanie tego narzdzia
nastpio dziki prnie dziaajcej organizacji pozarzdowej NEKI Nem-
zeti s Etnikai Kisebbsgi Jogvd Iroda (Legal Defence Bureau for Natio-
nal and Ethnic Minorities). Jeden z jej czonkw, przebywajc w Stanach
Zjednoczonych, obserwowa, jak w praktyce wyglda testowanie w sek-
torze wynajmu i sprzeday nieruchomoci. Na podstawie jego dowiad-
cze organizacja zacza przeprowadza testy. Pocztkowo w sprawach,
w ktrych otrzymaa od jednego ze swoich klientw skarg na nierwne
traktowanie, wysyaa odpowiednio przeszkolonego testera w miejsce
domniemanej dyskryminacji, ktry podawa si za klienta i z ukrycia reje-
24 I. Rorive, Proving Discrimination Cases The Role of Situation Testing, op. cit., s. 6266.
25 Ibidem, s. 6364.
strowa zajcie. Na podstawie uzyskanych wynikw i oceny caej sytuacji
prawnicy organizacji podejmowali decyzj, czy i jakie kroki prawne podj
w danej sprawie. Jeli rezultaty testu potwierdzay zeznania osoby, ktra
dowiadczya dyskryminacji, byy doczane jako dowd w postpowa-
niu w sprawie. Niestety, pocztkowo wgierskie sdy nie uznaway ich
jako dowodw, gdy nie dotyczyy one bezporednio powoda. Nemzeti
s Etnikai Kisebbsgi Jogvd Iroda zmienio zatem strategi i zamiast
wysya samego testujcego, wysyao wraz z nim osob, ktra skarya si
na dyskryminacj w miejscu, w jakim jej dowiadczya. Jeli osoba ta bya
gorzej traktowana ni testujcy, taka okoliczno moga ju by uznana
za dowd bezporednio dotyczcy skarcego.
Testy wci jednak budziy kontrowersje. Cz sdziw otwarcie m-
wia o testujcych jako opacanych przez powoda agentach, ktrzy nie s
obiektywni i w zwizku z tym s niewiarygodni. Mimo to w coraz wikszej
liczbie spraw testy byy akceptowane jako dowody
26
. Brakuje wyrokw,
ktre szczegowo nawizywayby do prawnej moliwoci dopuszczania
tego typu dowodw w postpowaniu. Porednio w tej kwestii wypowie-
dzia si wgierski Sd Najwyszy, uznajc zeznania wiadkw osb
testujcych za dowody w sprawie z 2002 roku o dyskryminacj dwch
Romw, ktrym odmwiono wpuszczenia do dyskoteki z powodu ich po-
chodzenia etnicznego
27
.
Obecnie na Wgrzech testy dyskryminacyjne mog by stosowane
w wypadku podejrzenia dyskryminacji z powodu wszystkich cech chro-
nionych prawem i we wszystkich wskazanych w przepisach obszarach.
Co niezwykle wane, wgierskie sdy nie s ju niechtne w dopuszczaniu
takich dowodw w postpowaniach w sprawach o dyskryminacj, ale pod
warunkiem, e w danej sytuacji uczestniczyli sami testujcy. Innymi sowy,
wynik testu nie zostanie przyjty jako dowd w sprawie, jeli testujcy nie
byli bezporednimi ofiarami skaronego zachowania i nie brali udziau
w realizacji testu
28
. Warto doda, e testy dyskryminacyjne s przeprowa-
dzane na Wgrzech przez organizacje pozarzdowe, organ rwnociowy,
26 Ibidem, s. 6667.
27 A. Kdr, Report on measures to combat discrimination. Directives 2000/43/EC and 2000/78/
EC. Country report 2008 Hungary, European Network of Legal Experts in the Non-discrimination
Field, s. 31 http://www.non-discrimination.net/content/media/2008-HU-Country%20Report%20
nal.pdf [dostp: 3 stycznia 2012 roku].
28 Ibidem, s. 3031.
a take przez wyspecjalizowan instytucj powoan do ochrony praw
konsumentw
29
.
Perspektywa polska
Polska jest przykadem pastwa, w ktrym techniki eksperymentalne
nie s w zasadzie stosowane do badania dyskryminacji (poza noc testw
z marca 2011 roku i wspomnianymi wczeniej badaniami dotyczcymi
dyskryminacji na rynku pracy). Naley aowa, e idea testw wydaje
si nieznana zarwno instytucjom pastwowym powoanym do przeciw-
dziaania dyskryminacji, jak i dziaajcym w tym obszarze organizacjom
pozarzdowym. Sprawy nie uatwia take to, e przepisy prawne milcz
na ten temat. Poza tym brakuje oglnej wiedzy i wiadomoci spoecze-
stwa w zakresie dyskryminacji osb o innym pochodzeniu etnicznym, od-
miennej rasie czy narodowoci, co pokazaa choby dyskusja dotyczca
selekcji w klubach, wywoana przeprowadzonymi testami
30
. Ponadto nie
ma orzecznictwa, ktre podsuwaoby jakiekolwiek wskazwki, jak naley
traktowa dowody pochodzce z zastosowania testw. Pojawia si zatem
wtpliwo, czy wyniki testw mogyby by wykorzystane jako dowd na
uprawdopodobnienie lub potwierdzenie faktu zaistnienia dyskryminacji
w postpowaniu sdowym lub administracyjnym.
W Polsce ewentualne problemy w wykorzystaniu wynikw testw
dyskryminacyjnych jako dowodu w sprawie, na przykad o dyskrymina-
cj w dostpie do usug, moe powodowa przyjty na gruncie prawa
cywilnego, a take prawa pracy, zakaz naduycia prawa podmiotowego.
Zgodnie z przepisami, nie mona czyni ze swojego prawa uytku, ktry
byby sprzeczny ze spoeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa
lub zasadami wspycia spoecznego (art. 5 kodeksu cywilnego i art. 8
kodeksu pracy). Takie dziaanie lub zaniechanie nie jest uwaane za wy-
konywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Przepis ten zawiera w sobie
klauzul wspycia spoecznego, dotyczc naruszenia norm moralnych,
obyczajowych i zwyczajowych, wyznacza rwnie granice, w ramach
29 Ibidem, s. 32.
30 K. Kubin, Noc testw w Polsce wyniki analizy przekazw medialnych, op. cit., wskazuje,
e w przekazach medialnych dziennikarze rzadko zwracali uwag na problem dyskryminacji raso-
wej w szerszym wymiarze, ograniczajc si w zasadzie jedynie do opisania wydarze z nocy testw.
wiadczy to, jej zdaniem, o nieprzygotowaniu dziennikarzy do pisania o dyskryminacji. Podobnie
wypowiedzi suchaczy czy internautw w zwizku z materiaami medialnymi potwierdzay ich brak
wiedzy o tym zjawisku i nieprzygotowanie (a moe brak gotowoci) do powanej debaty na ten temat.
ktrych dopuszczalne jest korzystanie z praw podmiotowych. Co jednak
w zakresie stosowania testu dyskryminacyjnego oznacza pojcie zasady
wspycia spoecznego? Zdaniem niektrych autorw, s to szczegl-
ne reguy postpowania w yciu spoecznym, w opinii innych oglnie
uznane normy moralne, zawierajce reguy postpowania w stosunkach
midzy ludmi
31
. Czy w takim rozumieniu testy dyskryminacyjne, noszce
cechy prowokacji, ktra ma na celu wykazanie dyskryminacji, mona by-
oby uzna za dziaanie niemoralne, naruszajce oglnie przyjte zasady
i wartoci?
Co do przesanki bezprawnoci zachowania naruszajcego t zasad
nasuwa si wtpliwo, czy przeprowadzenie testw dyskryminacyjnych
mona w ogle uzna za bezprawne. Bezprawno naduycia polega na
tym, e dochodzi do wkroczenia w cudz sfer praw podmiotowych, i do-
tyczy wycznie osoby, ktrej prawa zostay naruszone. W tym znaczeniu
raczej trudno byoby si zgodzi ze stanowiskiem, e na przykad spraw-
dzenie przez test dyskryminujcej praktyki pracodawcy, tym bardziej za
osoby oferujcej dostp do publicznych usug, jest praktyk bezprawn,
naruszajc ich sfer praw podmiotowych. Wniosek taki jest szczegl-
nie uprawniony, biorc pod uwag nowe przepisy antydyskryminacyjne
wprowadzone przez ustaw rwnociow, ktra zakazujc nierwnego
traktowania, uznaje tym samym dziaania dyskryminujce za bezprawne.
Dodatkowo, jeli sprawdzanie przestrzegania zasady rwnoci nastpuje
w sferze publicznej, a zachowania testerw nie odbiegaj od normalnie
przyjtych w danej sytuacji (nie s prowokacyjne, suce celowemu wy-
woaniu okrelonej reakcji), trudno w tym wypadku mwi o bezprawno-
ci takich dziaa.
Sd rozstrzyga konkretn spraw na podstawie zgromadzonego w niej
materiau dowodowego, kierujc si zasad swobodnej oceny dowodw,
interpretowan w wietle zasady rwnoci stron uczestnikw postpo-
wania, a take zasad kontradyktoryjnoci, umoliwiajcej sdowi wyklu-
czenie dowodw niewiarygodnych i uzyskanych niezgodnie z prawem
32
.
Cho oglna zasada postpowania zakada, e strona ma obowizek
udowodni fakt, z ktrego wywodzi skutki prawne, to wypadku spraw
o dyskryminacj ma zastosowanie regua odwrconego ciaru dowo-
31 Kodeks cywilny, cz oglna. Komentarz, red. M. Pyziak-Szafnicka, Wolters Kluwer Polska,
Warszawa 2009, s. 84.
32 A. Laskowska, Dowody w postpowaniu cywilnym uzyskane w sposb sprzeczny z prawem,
Pastwo i Prawo 2003, nr 12, s. 93.
du. Powd ma zatem za zadanie przedstawi dowody, ktre maj na celu
jedynie uprawdopodobni wystpienie dyskryminacji. W tym wypadku
zasada rwnoci stron doznaje pewnego ograniczenia i zgodnie z regu
odwrconego ciaru dowodu to strona pozwana jest zobowizana oba-
li powstae domniemanie dyskryminacji. Zasada swobodnej oceny do-
wodw oznacza, e wszystkie zdarzenia i stany faktyczne, ktre s wane
dla danej sprawy, mog podlega dowodzeniu. Sd ocenia wiarygodno
i moc dowodw wedug wasnego przekonania, na podstawie wszech-
stronnego rozwaenia zebranego materiau. Ponadto sdzia analizuje
materia dowodowy z uwzgldnieniem wszystkich dowodw przeprowa-
dzonych w postpowaniu oraz wszelkich okolicznoci towarzyszcych
przeprowadzaniu poszczeglnych dowodw i majcych znaczenie dla
oceny ich mocy i wiarygodnoci
33
. Przepis ten przyznaje sdziemu znacz-
n swobod decyzyjn w ocenie materiau dowodowego, ktry, co warto
podkreli, moe z jednej strony nie pewne ograniczenia, z drugiej
jednak strony zapewnia przestrze do ewentualnego przyjcia dowodu
z testu dyskryminacyjnego.
Poza tym, zgodnie z obowizujcymi przepisami, sd w toku post-
powania moe dopuci dowd o charakterze wizualnym i audialnym
(na przykad dowd z filmu, telewizji, fotokopii, fotografii, pyt lub tam
dwikowych, a take innych urzdze utrwalajcych lub przenoszcych
obrazy albo dwiki). Ze wzgldu na coraz wiksze techniczne moliwoci
manipulowania takimi dowodami, dowd powinien by przeprowadzony
w sposb wykluczajcy moliwo znieksztacenia zawartych w nim in-
formacji. Take w tym wypadku ma zastosowanie wczeniej wspomniana
zasada swobodnej oceny dowodw. Sd zatem teoretycznie mgby do-
puci dowd z nagra utrwalajcych rozmow telefoniczn w sprawie
wynajmu mieszkania, podczas ktrej waciciel odmawia zawarcia umowy
z osob o innym pochodzeniu etnicznym, ale ju chwil pniej umawia
si na spotkanie z Polakiem, albo rejestrujcych rozmow z selekcjonerem
na bramce przy wejciu do klubu.
W wypadku przeprowadzanych testw dyskryminacyjnych moe
si pojawi zarzut, e badanie takie narusza prawo do prywatnoci (na
przykad prywatnego najemcy czy nawet pracodawcy). Taki argument by
podnoszony w trakcie debaty, jaka odbya si w Belgii (o czym bya mowa
33 Kodeks postpowania cywilnego. Komentarz, t. 1, red. T. Ereciski, Wydawnictwo Prawnicze
LexisNexis, Warszawa 2007, s. 349.
wczeniej)
34
. Pojawia si take kontrowersja, e stosowanie przepisw
o rwnym traktowaniu narusza wolno zawierania umw (zatrudnienia
pracownika, wpuszczenia do klubu czy wynajcia mieszkania lokatorowi
wedug swojego wyboru). Takie rozumowanie jest jednak niewaciwe
z punktu widzenia oglnego prawnego zakazu dyskryminacji, wskutek
ktrego zostaje ograniczona wolno kontraktowania. Sens zakazu dys-
kryminacji bierze si midzy innymi std, e osoba fizyczna albo osoba
prawna zatrudniajca, wiadczca okrelone usugi lub produkujca do-
bra, w sferze zarwno publicznej, jak i prywatnej, nie jest w peni wolna,
jeli dokonuje wyborw zawodowych na podstawie swoich preferencji
czy uprzedze (na przykad niechci do osb homoseksualnych czy o in-
nym kolorze skry).
Noc t est w i co dal ej ?
Pierwotnie technika testw rozwina si jako narzdzie suce
sprawdzeniu zgodnoci okrelonych zachowa z prawem, moe by jed-
nak take uywana jako metoda ewaluacji skutecznoci funkcjonowania
polityki rwnociowej pastwa. Jak wynika z dowiadcze innych krajw,
testy dyskryminacyjne w indywidualnych sprawach s doskonaym sposo-
bem wykrywania dyskryminacji, szczeglnie jej subtelnych, bardziej zawo-
alowanych form, w tym dyskryminacji poredniej. Metoda testw niesie
pewne ograniczenia, gdy nie moe by stosowana w wypadku nierwne-
go traktowania w zatrudnieniu od momentu zawarcia umowy o prac, na
przykad w dostpie do awansw, szkole, ustalania warunkw zatrudnie-
nia. wietnie si jednak sprawdza przy badaniu dyskryminacji w dostpie
do dbr czy usug, co udowodnia noc testw.
Wyniki testw jako dowd w sdzie
Warto podkreli, e w Polsce cho brakuje przepisw prawnych
przyznajcych wprost moliwo przeprowadzania testw dyskrymina-
cyjnych, nie ma orzecznictwa w tej materii i panuje niska wiadomo
istnienia prawa antydyskryminacyjnego nawet wrd prawnikw, s-
dziw, urzdnikw publicznych czy politykw dopuszczanie dowodw
34 V. van der Plancke, Les tribulations du testing en Belgique; quels enseignements?, Horizons
stratgiques 2007, nr 5, s. 45.
z testw dyskryminacyjnych nie wydaje si niemoliwe
35
. Dowiadczenia
i rezultaty przeprowadzenia testw w polskich klubach nocnych poka-
zay, e istnieje potrzeba upowszechniania stosowania tej metody, aby
nastpnie mc wykorzysta uzyskane w ten sposb wyniki jako dowody
przed sdem. By moe w tej chwili wydaje si to jeszcze mao realne, gdy
takich spraw, jak dotd, nie byo na sdowej wokandzie, warto jednak za-
uway, e z punktu widzenia dostpnych narzdzi, jakie oferuje polskie
prawo (zasady wolnoci dowodowej, reguy swobodnej oceny dowodw
oraz otwartego katalogu rodkw dowodowych), ich uycie wydaje si
tylko kwesti czasu.
W rozwoju prawa antydyskryminacyjnego niezwykle istotna jest rola
sdu. To od jego wiedzy, kultury prawnej, dowiadczenia i intuicji bdzie
zalee, czy w danej sprawie zostanie dopuszczony dowd z testu. Cho
w polskim systemie nie obowizuje prawo precedensowe, to sdziowie
orzekaj jednak na podstawie przyjtej przez inne sdy linii orzeczniczej
i nie s skonni do stosowania na sali sdowej nowatorskich rozwiza.
Wydaje si, e w sprawach o dyskryminacj moe si sprawdzi na przy-
kad dowd z przesuchania wiadka osoby, ktra potwierdzi, e bdc
w podobnej jak powd sytuacji, zostaa lepiej od niego potraktowana.
Cho w tej chwili s to rozwaania teoretyczne, nic nie stoi na przeszko-
dzie, eby ofiara dyskryminacji, ktrej na przykad odmwiono wstpu do
klubu nocnego tyko dlatego, e bya osob o innym kolorze skry i nie
pasowaa do danego miejsca, zoya w sdzie pozew o odszkodowanie
i wspara swoje powdztwo wynikami przeprowadzonego testu.
Inne sposoby wykorzystania testw
Wyniki testw mog by jednak uywane take w innych celach. Jak
pokazuje praktyka innych pastw, stanowi one wany element monito-
rowania zmiany w sytuacji osb dyskryminowanych w poszczeglnych
sferach ycia (na przykad w dostpie do mieszka, rynku pracy, innych
dbr czy usug). Walor ten dostrzegy take wadze Warszawy i w przygo-
towywanym programie Rnorodna Warszawa zaproponoway wpro-
35 Por. K. Gonera, Rozkad ciaru dowodu w sprawach o dyskryminacj w zatrudnieniu w wiet-
le orzecznictwa Sdu Najwyszego, Polskie Towarzystwo Prawa Antydyskryminacyjnego, Warsza-
wa 2011 http://www.ptpa.org.pl/public/files/Ci%C4%99%C5%BCar%20dowodu%20w%20
sprawach%20o%20dyskryminacj%C4%99%2021%20wrzesnia%202011.pdf [dostp: 3 stycznia
2012 roku].
wadzenie testw jako jednego z miernikw osigania zaoonych w nim
celw
36
.
Innym sposobem wykorzystania testw dyskryminacyjnych jest
sprawdzanie, czy okrelone podmioty wykonuj waciwie powierzone
im zadania i czy nie naruszaj przepisw w zakresie prowadzonej przez
siebie dziaalnoci. Wadze Warszawy w wyniku nocy testw rozwaaj
moliwo wprowadzenia do umw najmu zawieranych z wacicielami
klubw klauzul zakazujcych im dyskryminowania klientw z jakiejkol-
wiek przyczyny. Na ich podstawie byoby moliwe wypowiedzenie umo-
wy najmu lokalu miejskiego firmie naruszajcej ten zakaz. Powstaje tutaj
oczywicie problem zarwno dokumentowania narusze, jak i ich zakresu,
ktry mgby sta si podstaw wypowiedzenia umowy. Zapewne takiego
skutku nie wywrze jednostkowy przykad dyskryminacji, podstaw roz-
wizania umowy powinna za by uporczywo narusze lub ich racy
charakter albo niedbao po stronie najemcy. Oczywicie naleaoby
take rozway wprowadzenie sankcji nawet w wypadku jednorazowe-
go potwierdzenia zamania zasady rwnego traktowania. Potencjalnie na
wacicieli klubw mona byoby naoy wwczas kilka obowizkw, na
przykad ponownego przeszkolenia na wasny koszt pracownikw z zasa-
dy rwnego traktowania, zapaty kary umownej w okrelonej wysokoci
(lub zapaty okrelonej kwoty na wskazany cel spoeczny
37
) czy zgoszenia
sprawy na policj jako wykroczenia
38
. Naley rwnie pamita, e zgod-
nie z art. 13 ustawy rwnociowej ofierze dyskryminacji przysuguje sa-
modzielne prawo do domagania si odszkodowania od sprawcy narusze
w odrbnym postpowaniu sdowym.
Jednym ze sposobw na rozwizanie problemu udowodnienia naru-
sze moe by prowadzenie testw dyskryminacyjnych. Oczywicie wa-
ne jest to, kto i w jaki sposb bdzie przeprowadza takie testy. Ze wzgldu
na konflikt interesw nie powinni zapewne tego robi urzdnicy miejscy.
Zadanie to lepiej powierzy neutralnemu i szanowanemu podmiotowi
36 Por. Rnorodna Warszawa. Program pilotaowy na rzecz promowania rnorodnoci i prze-
ciwdziaania dyskryminacji dla Miasta Stoecznego Warszawy, Warszawa, czerwiec 2011 roku,
s. 200201, 206207, 210 [projekt programu w brzmieniu poddanym konsultacjom spoecznym].
37 Wane, eby instytucje prowadzce testy dyskryminacyjne nie mogy by w aden sposb odbior-
cami takich wiadcze. wiadczenia mog by przeznaczone na organizacje wspierajce oary dys-
kryminacji lub na organizacje edukacyjne, ktre szerz w spoeczestwie wiedz na temat rwnoci
i tolerancji.
38 Zgodnie z przepisami kodeksu wykrocze, zabronione i zagroone grzywn s: odmowa bez
uzasadnionej przyczyny sprzeday towaru (art. 135) oraz odmowa wiadczenia usugi lub pobranie
za ni zawyonej opaty (art. 138).
zewntrznemu, w jego pracach jednak podobnie jak to byo w czasie
nocy testw powinni jako wiadkowie bra udzia urzdnicy, a take
inne powszechnie szanowane osoby. Uwiarygodniayby one dodatkowo
swoj obecnoci cay proces (to, e zosta waciwie przeprowadzony),
a ponadto mogyby wiadczy w sdzie w sytuacji, gdyby doszo do skie-
rowania sprawy do sdu.
Problemem moe by jednak takie dokumentowanie wynikw te-
stu dyskryminacyjnego, eby jego wynik by uznawany przez wacicieli
klubw, a nastpnie take przez sdy. Najlepszym rozwizaniem byoby
nagrywanie przebiegu testu, w tym zakresie pojawiaj si jednak wtpli-
woci z obszaru ochrony danych osobowych (w jakim zakresie pracownik
klubu moe by nagrany). Wydaje si, e problem ten trzeba zbada do-
gbniej. Moliwe, e zgod na to mgby wyrazi, przystpujc do pracy.
Wymagaoby to odbierania jej przez wacicieli klubw, cho taki obowi-
zek zapewne mona byoby na nich naoy w podpisywanej przez nich
umowie najmu (szczeglnie e pracownicy i tak czsto s objci rnymi
formami monitoringu wizyjnego, rejestrujcymi sposb ich pracy). Wydaje
si ponadto, e jeli w umowach midzy urzdem miasta a najemcami
byaby zawarta informacja o takiej moliwoci kontroli ich dziaalnoci,
to mona rozumie, e zgadzaj si oni na ni (skoro podpisali umow z ta-
kim postanowieniami), take co do metod uywanych w trakcie kontroli.
Byoby istotne, eby takie dziaania byy prowadzone nie jako jedno-
razowa akcja, ale jako regularne kontrole. Waciciele klubw powinni
by uprzedzeni, e dziaania takie mog by podjte (na przykad przez
odpowiedni zapis w umowie) i w jaki sposb bd prowadzone. Nie cho-
dzi oczywicie o informowanie o dokadnym (czy nawet przyblionym)
ich terminie, lecz o wiadomo, e bd si odbyway. Informacja taka,
z jednej strony, sama w sobie peni funkcj edukacyjn (ciga czujno
wacicieli i ich pracownikw), z drugiej za strony zapewnia, e sama
metoda nie bdzie pniej kwestionowana w razie stwierdzenia naru-
sze. Regularno dziaa w tym zakresie pozwoliaby na bieco ledzi
zmiany w zachowaniach pracownikw klubw, przede wszystkim jednak
miaaby na celu wykrywanie nieprawidowoci w ich pracach.
Warto zauway, e kluby nocne to jedynie niewielka cz usug
wiadczonych publicznie mieszkacom, ktre s prowadzone w lokalach
nalecych do miasta. Tego typu standardy prowadzenia dziaalnoci,
zapewniajce rwny dostp dla wszystkich, powinny by podejmowane
take wobec innych bran. W tym celu warto wykorzysta zarwno zawie-
ranie klauzul antydyskryminacyjnych w umowach najmu, jak i stosowanie
testw dyskryminacyjnych
39
.
Bi bl i ogr af i a
Publikacje
ECRI Report on Poland (fourth monitoring cycle), Strasbourg http://www.
coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/country-by-country/poland/POL-CbC-
IV-2010-018-ENG.pdf.
Gonera K., Rozkad ciaru dowodu w sprawach o dyskryminacj w za-
trudnieniu w wietle orzecznictwa Sdu Najwyszego, Polskie Towa-
rzystwo Prawa Antydyskryminacyjnego, Warszawa 2011.
Kdr A., Report on measures to combat discrimination. Directives
2000/43/EC and 2000/78/EC. Country report 2008 Hungary, European
Network of Legal Experts in the Non-discrimination Field http://
www.non-discrimination.net/content/media/2008-HU-Country%20
Report%20final.pdf.
Klaus W., Wencel K., Dyskryminacja cudzoziemcw w Polsce 20082010,
[w:] Ssiedzi czy intruzi? O dyskryminacji cudzoziemcw w Polsce, red.
W. Klaus, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2010.
Kodeks cywilny, cz oglna. Komentarz, red. M. Pyziak-Szafnicka, Wol-
ters Kluwer Polska, Warszawa 2009.
Kodeks postpowania cywilnego. Komentarz, t. 1, red. T. Ereciski, Wydaw-
nictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007.
Koss-Goryszewska M., Testy dyskryminacyjne. Charakterystyka techniki
i zastosowanie w wybranych krajach, [w:] Ssiedzi czy intruzi? O dys-
kryminacji cudzoziemcw w Polsce, red. W. Klaus, Stowarzyszenie In-
terwencji Prawnej, Warszawa 2010.
Kubin K., Noc testw w Polsce wyniki analizy przekazw medialnych,
Warszawa 2011 [materia niepublikowany].
Laskowska A., Dowody w postpowaniu cywilnym uzyskane w sposb
sprzeczny z prawem, Pastwo i Prawo 2003, nr 12.
39 Warto przypomnie, e podobne akcje byy ju prowadzone w zakresie dostpnoci pomiesz-
cze publicznych dla osb z niepenosprawnociami (projekt Niepenosprawnik prowadzony przez
Fundacj TUS) czy rodzicw z wzkami dziecicymi (projekt Mamma mia tu wzkiem nie wjad
prowadzony przez Fundacj MaMa).
Limits and potential of the concept of indirect discrimination, cz. 3:
The definition of indirect discrimination under the racial equality
and employment equality directives, European Network of Legal
Experts in the Non-discrimination Field, European Commission, wrze-
sie 2008 roku.
Mikulska A., Rasizm w Polsce. Raport z bada wrd osb, ktre dowiad-
czyy przemocy ze wzgldu na swoje pochodzenie etniczne, rasowe
lub narodowe, Helsiska Fundacja Praw Czowieka, Warszawa 2010.
Plancke van der V., Les tribulations du testing en Belgique; quels enseig-
nements?, Horizons stratgiques 2007, nr 5.
Pryczyska M., Dyskryminacja cudzoziemcw w Polsce, Centrum Pomocy
Prawnej im. H. Nie, Krakw 2011.
Ringelheim J., The Prohibition of Racial and Ethnic Discrimination in Ac-
cess to services under EU Law, European Anti-Discrimination Law
Review 2010, nr 10.
Rorive I., Proving Discrimination Cases The Role of Situation Testing, Mi-
gration Policy Group, Swedish Centre For Equal Rights, Brussels 2009.
Rorive I., Situation tests in Europe: Myths and realities, European Anti-
-Discrimination Law Review 2006, nr 3.
Wencel K., Owoc zatrutego drzewa? Situation testing jako dowd w spra-
wach o dyskryminacj, [w:] Ssiedzi czy intruzi? O dyskryminacji cu-
dzoziemcw w Polsce, red. W. Klaus, Stowarzyszenie Interwencji Praw-
nej, Warszawa 2010.
Wysieska K., Nguyen, Serhij czy Piotr? Pilotaowe badanie audytowe
dyskryminacji cudzoziemcw w rekrutacji, [w:] Ssiedzi czy intruzi?
O dyskryminacji cudzoziemcw w Polsce, red. W. Klaus, Stowarzysze-
nie Interwencji Prawnej, Warszawa 2010.
Zatrudnienie w Polsce. Praca w cyklu ycia, red. M. Bukowski, Instytut Ba-
da Strukturalnych, Warszawa 2010.
Akty prawne
Dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 roku wprowadzajca
w ycie zasad rwnego traktowania osb bez wzgldu na pochodze-
nie rasowe lub etniczne (Dz. Urz. WE L 180 z 19 lipca 2000 roku).
Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 roku o wdroeniu niektrych przepisw Unii
Europejskiej w zakresie rwnego traktowania (Dz.U. z 2010 r., Nr 254,
poz. 1700).
Katarzyna Kubin
CZY WARSZAWSKIE LOKALE S OTWARTE DLA WSZYSTKICH?
ANALIZA PRZEKAZU MEDIALNEGO DOTYCZCEGO NOCY TESTW
TESTU DYSKRYMINACYJNEGO W WARSZAWSKICH KLUBACH NOCNYCH
W nocy z 5 na 6 marca 2011 roku zorganizowana grupa studentw
(Polakw i cudzoziemcw) zostaa wysana przez kilka organizacji poza-
rzdowych do warszawskich klubw w ramach testu dyskryminacyjnego
zorganizowanego pod hasem Noc Testw
1
. Dziaanie to miao pozwoli
na udokumentowanie zjawiska dyskryminacji na tle pochodzenia raso-
wego i etnicznego w dostpie do usug rozrywkowych i gastronomicz-
nych w stolicy. Przeprowadzenie testw dyskryminacyjnych
2
wpisuje
si w ogln tendencj ostatnich lat, przejawiajc si wzrostem zain-
teresowania wadz pastwowych i organizacji pozarzdowych w Polsce
zjawiskiem dyskryminacji. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy s przede
wszystkim opracowania dotyczce problematyki dyskryminacji
3
, bada-
nia na temat rnych form dyskryminacji
4
w Polsce, kampanie spoecz-
1 Test przeprowadziy cztery organizacje pozarzdowe: Fundacja na rzecz Rnorodnoci Spoecz-
nej (FRS), Instytut Spraw Publicznych (ISP), Stowarzyszenie Interwencji Prawnej (SIP), Stowarzyszenie
Otwarta Rzeczpospolita. Testy sytuacyjne zostay zorganizowane w ramach szerszej akcji spoecznej
Noc Testw, ktra odbya si rwnolegle w czternastu krajach europejskich w ramach inicjatywy
Europejskiej Sieci Organizacji Pozarzdowych Przeciwko Rasizmowi (European Grassroots Antiracist
Movement, EGAM), na ktrej czele stoi francuska organizacja SOS Racisme. Szerzej o European
Grassroots Antiracist Movement i SOS Racisme por. http://www.egam.eu/ [dostp: 18 lutego
2011 roku].
2 W niniejszym opracowaniu uywam zamiennie terminw testy sytuacyjne i testy dyskrymina-
cyjne. Szerzej o genezie idei i metodologii testw sytuacyjnych por. M. Koss-Goryszewska, Testy
dyskryminacyjne. Charakterystyka techniki i zastosowanie w wybranych krajach, Badania, Eksper-
tyzy, Rekomendacje, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.
3 Por. na przykad: W. Klaus, J. Frelak, Metodologia przygotowania baz danych do identykacji
zdarze o charakterze dyskryminacyjnym, ksenofobicznym czy rasistowskim, Stowarzyszenie Inter-
wencji Prawnej, Warszawa 2010; K. Wencel, Owoc zatrutego drzewa. Wyniki eksperymentw natu-
ralnych (situation testing) jako dowd w sprawach o dyskryminacj, Badania, Ekspertyzy, Reko-
mendacje, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010; eadem, Przeciwdziaanie dyskryminacji ze
wzgldu na ras, narodowo i pochodzenie etniczne w wybranych pastwach Unii Europejskiej,
Analizy, Raporty, Ekspertyzy, nr 8, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2009.
4 Por. na przykad: W. Klaus, K. Wencel, Dyskryminacja cudzoziemcw w Polsce 2009, Anali-
zy, Raporty, Ekspertyzy, nr 7, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2009; A. Mikulska,
Rasizm w Polsce. Raport z bada wrd osb, ktre dowiadczyy przemocy ze wzgldu na swoje
pochodzenie etniczne, rasowe lub narodowe, Helsiska Fundacja Praw Czowieka, Warszawa 2010;
Ssiedzi czy intruzi. O dyskryminacji cudzoziemcw w Polsce, red. W. Klaus, Stowarzyszenie Inter-
wencji Prawnej, Warszawa 2010; K. Wysieska, Nguyen, Serhij, czy Piotr? Pilotaowe badanie au-
dytowe dyskryminacji cudzoziemcw w rekrutacji, Badania, Ekspertyzy, Rekomendacje, Instytut
ne
5
, przedsiwzicia edukacyjne oraz zainicjowane w minionych latach
programy i inne dziaania rzdowe, ktre maj si przyczyni do usta-
nowienia systemowych mechanizmw przeciwdziaania dyskryminacji
w Polsce
6
.
Wzrost zainteresowania tematyk dyskryminacji mona czciowo
wytumaczy zobowizaniami wynikajcymi z czonkostwa Polski w struk-
turach midzynarodowych, zwaszcza w Unii Europejskiej. Pod tym wzgl-
dem wane byo przyjcie w grudniu 2010 roku ustawy o wdroeniu nie-
ktrych przepisw Unii Europejskiej w zakresie rwnego traktowania (tak
zwanej ustawy o rwnym traktowaniu)
7
, ktra mimo krytycznego przy-
jcia przez rodowiska pozarzdowe i instytucje reprezentujce grupy
spoeczne naraone na dyskryminacj ze wzgldu jej oglny ksztat po-
szerzya ochron prawn przed dyskryminacj dla przedstawicieli wybra-
nych grup spoecznych zagroonych dyskryminacj w takich obszarach
ycia spoecznego, jak edukacja, rynek nieruchomoci czy usugi zdrowot-
ne. Nowa ustawa zakazuje nierwnego traktowania osb fizycznych ze
wzgldu na pe, ras, pochodzenie etniczne lub narodowo w zakresie
dostpu i warunkw korzystania z zabezpieczenia spoecznego, usug,
w tym usug mieszkaniowych, rzeczy oraz nabywania praw lub energii, je-
eli s one oferowane publicznie
8
. W sownictwie ustawy termin usugi
mona rozumie jako dostp do usug gastronomicznych i rozrywkowych
oferowanych przez kluby nocne. Przyjcie ustawy o rwnym traktowaniu
sprawio, e marcowy test sytuacyjny w warszawskich klubach nocnych
mia konkretny wymiar prawny.
Spraw Publicznych, Warszawa 2010; Badanie opinii publicznej na rzecz integracji obywateli pastw
afrykaskich w Polsce, red. P. redziski, Fundacja Afryka Inaczej, Warszawa 2010.
5 Jako przykad szczeglnie udanej kampanii spoecznej dotyczcej przeciwdziaania dyskrymina-
cji i wzmacniania wiadomoci spoecznej o zjawisku dyskryminacji mona poda akcj Niech nas
zobacz, zorganizowan przez Kampani Przeciw Homofobii. Szerzej por. http://www.kph.org.pl/
index.php?option=com_content&view=article&id=30 [dostp: 18 lutego 2011 roku].
6 Na przykad program Warszawa Rnorodna, realizowany w latach 20102011 z inicjatywy
Penomocnik Prezydenta m.st. Warszawy do spraw rwnego traktowania czy projekt Postp, prze-
ciwdziaanie dyskryminacji, promocja rnorodnoci, realizowany w 2010 roku przez Ministerstwo
Pracy i Polityki Spoecznej (wspnansowany ze rodkw Komisji Europejskiej w ramach Programu
na rzecz Zatrudnienia i Solidarnoci Spoecznej PROGRESS). Naley take wspomnie o pracach
Penomocnika do spraw Rwnego Statusu Kobiet i Mczyzn, Ministerstwa Spraw Wewntrznych
i Administracji, Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz Ministerstwa Spraw Zagranicznych nad Krajo-
wym programem przeciwdziaania dyskryminacji rasowej, ksenofobii i zwizanej z nimi nietolerancji
20042009. Omwienie programu por. A. Mikulska, Rasizm w Polsce. Raport z bada wrd osb,
ktre dowiadczyy przemocy ze wzgldu na swoje pochodzenie etniczne, rasowe lub narodowe, op.
cit., s. 1622.
sie rwnego traktowania

(Dz.U. z 2010 r., Nr 254, poz. 1700) [dalej: ustawa o rwnym traktowaniu].
8 Rozdz. 2, art. 6 ustawy o rwnym traktowaniu.
239 Czy warszawskie lokale s otwarte dla wszystkich?
Organizatorzy marcowego testu sytuacyjnego wyznaczyli dwa jego
podstawowe cele. Pierwszy z nich to pobudzenie zainteresowania i pod-
niesienie wiadomoci opinii publicznej na temat problemu dyskryminacji
oraz istniejcych przepisw prawnych w tym zakresie w Polsce. Dotych-
czasowe badania wskazuj, e wrd ogu spoeczestwa (w tym tak-
e w grupie osb zagroonych dyskryminacj) wystpuje niski poziom
wiedzy i wiadomoci o prawie dotyczcym dyskryminacji oraz oglnie
o problemie dyskryminacji
9
. Zaangaowanie mediw w szerzenie informa-
cji w tym zakresie zostao wwczas okrelone jako gwna metoda osig-
nicia pierwszego celu przeprowadzenia testu. Drugim celem byo zaini-
cjowanie debaty publicznej na temat testw sytuacyjnych jako narzdzia
monitorowania zjawiska dyskryminacji w Polsce. Jest to metoda badania
zjawiska dyskryminacji stosowana midzy innymi w krajach Europy Za-
chodniej i w Stanach Zjednoczonych
10
. Jak tumaczy amerykaski specja-
lista w zakresie testw sytuacyjnych, Marc Bendick, dyskryminacja wynika
coraz bardziej z procesw psychologicznych i organizacyjnych, takich jak
stereotypizacja, przejawy tzw. mikronierwnoci, ch podtrzymania
przywilejw spoecznych [social comfort], zrnicowany dostp do infor-
macji i sieci spoecznych, obniona ambicja zawodowa
11
. W porwnaniu
z innymi metodami badawczymi, ktre tradycyjnie stosuje si w celu do-
konania pomiaru lub opisania problemu dyskryminacji (na przykad ba-
dania ankietowe, wywiady), testy sytuacyjne s bardziej wraliwe na te
wspczesne procesy dyskryminacji, ktre czsto wynikaj z subtelnych,
podwiadomych decyzji i zachowa, cznie skadajcych si na syste-
matyczne wykluczanie pewnych osb z rnych sfer ycia spoecznego,
ekonomicznego i publicznego, nie za na otwartych zakazach i zachowa-
niach dyskryminujcych. Ponadto testy sytuacyjne umoliwiaj zebranie
dowodw, ktre mog by przedstawiane w sprawach sdowych
12
. Ich
specyficzna metodologia powoduje, e mog take funkcjonowa jako
audyty spoeczne, na przykad w celu zbadania, czy podmioty publiczne
speniaj w swojej polityce zatrudnieniowej wymagania dotyczce rw-
9 Por. na przykad: A. Mikulska, Rasizm w Polsce. Raport z bada wrd osb, ktre dowiadczyy
przemocy ze wzgldu na swoje pochodzenie etniczne, rasowe lub narodowe, op. cit.; Badanie opinii
publicznej na rzecz integracji obywateli pastw afrykaskich w Polsce, op. cit.
branych krajach, op. cit.
11 M. Bendick, Situation Testing for Employment Discrimination in the United States of America,
Horizons Strategiques 2008, nr 5 (lipiec), s. 3.
12 K. Wencel, Owoc zatrutego drzewa. Wyniki eksperymentw naturalnych (situation testing) jako
dowd w sprawach o dyskryminacj, op. cit.
nego traktowania. W Polsce pierwsze testy sytuacyjne zostay przeprowa-
dzone przez Instytut Spraw Publicznych w 2010 roku z zamiarem zbadania
dyskryminacji cudzoziemcw na rynku pracy
13
.
Biorc pod uwag cele marcowej Nocy Testw w stolicy, a take opi-
sane wyej wydarzenia i zmiany w zakresie przeciwdziaania dyskrymina-
cji w Polsce, zasadne jest, jak si wydaje, przyjrzenie si debacie publicz-
nej, ktra pojawia si w przekazach mediw po przeprowadzeniu testu
sytuacyjnego. Jego wyniki spotkay si z szerokim oddwikiem w me-
diach. Analiza tej debaty moe pomc lepiej uchwyci wymiar spoeczny,
w jakim zachodzi zjawisko dyskryminacji w Warszawie i w Polsce, wycig-
nite wnioski i refleksje mog by za take pomocne przy organizowaniu
kampanii antydyskryminacyjnych w przyszoci.
W niniejszym opracowaniu przedstawiono najpierw krtki opis te-
stu dyskryminacyjnego w warszawskich klubach nocnych. Nastpnie
omwiono informacje, jakie pojawiy si w mediach na jego temat,
i szczegowo przeanalizowano wybrane zagadnienia, ktre wydaj si
najbardziej istotne w zwizku z przeprowadzonym badaniem (w tym:
kwesti pojcia dyskryminacji w odrnieniu od selekcji, kwesti me-
todologii testw jako narzdzia monitorowania i badania zjawiska dys-
kryminacji, zjawisko dyskryminacji jako problem spoeczny, sownictwo
zastosowane w stosunku do biorcych udzia w tecie osb naraonych
na dyskryminacj ze wzgldu na pochodzenie rasowe). Na zakoczenie
przedstawiono wnioski i refleksje dotyczce przyszych kampanii w me-
diach w zakresie przeciwdziaania dyskryminacji w dostpie do usug
oferowanych publicznie.
Podsumowani e met odol ogi i t est u dyskr ymi nacyj nego w kl ubach
nocnych
Przeprowadzony w nocy z 5 na 6 marca 2011 roku test sytuacyjny mia
zbada, czy zapisana w przepisach prawa zasada rwnego dostpu do
usug rozrywkowych i gastronomicznych funkcjonuje w praktyce w wy-
padku przedstawicieli mniejszoci spoecznych szczeglnie naraonych
na dyskryminacj ze wzgldu na pochodzenie etniczne i kolor skry.
W tym celu zbadano osiem lokali w Warszawie, w ktrych s prowadzone
13 Podsumowanie wynikw testw por. K. Wysieska, Nguyen, Serhij, czy Piotr? Pilotaowe bada-
nie audytowe dyskryminacji cudzoziemcw w rekrutacji, op. cit.
kluby nocne i ktre wczeniej byy zgoszone przez osoby naraone na
dyskryminacj jako miejsca dyskryminujce. Do testw zaangaowano
dwunastu mczyzn testerw: szeciu z nich naleao do grupy wik-
szociowej (osoby kojarzce si z przecitnym obywatelem Polski midzy
innymi ze wzgldu na kolor skry), szeciu za pochodzio z krajw Afry-
ki (osoby stanowice mniejszo spoeczn naraon na dyskryminacj
w Polsce ze wzgldu na pochodzenie etniczne i kolor skry
14
). Testerzy
zostali przeszkoleni na czterogodzinnym spotkaniu szkoleniowym przez
przedstawicieli organizacji pozarzdowych przeprowadzajcych test.
Na szkoleniu testerzy otrzymali informacje o idei i metodologii testw
(w zakresie niezbdnym do jego przeprowadzenia), o ich obowizkach
i roli w zapewnianiu przejrzystoci wynikw testu oraz o szczegach
logistycznych dotyczcych samego przebiegu testu. Drugie spotkanie
szkoleniowe odbyo si po akcji i byo powicone przekazaniu testerom
informacji o wynikach testw i ich interpretacji.
W ramach badania do kadego z omiu badanych lokali wybray si
dwie pary testerw jedna para zoona z osb reprezentujcych grup
wikszociow i druga para zoona z osb naraonych na dyskryminacj.
Dwch testerw tworzcych par oraz dwie pary testujce dobrano tak,
aby osoby te wykazyway daleko idce podobiestwo (pod wzgldem fry-
zury, postury, wzrostu, ubioru). Oznaczao to, e jedyn rnic midzy pa-
rami by kolor skry testerw. Dziki temu w ramach testu mona byo
wykaza, e to kolor skry wpyn na odmown decyzj o pozwoleniu na
wstp do lokalu. W kadym wypadku para testerw pochodzcych z kra-
ju Afryki wchodzia do klubu pierwsza, a chwil po przyjciu lub po odmo-
wie wstpu do lokalu podchodzia para testerw reprezentujca grup
wikszociow. May odstp czasowy midzy prb wejcia par oznacza,
e decyzja o udzieleniu wstpu nie moga by podyktowana czynnikami
innymi ni wygld osb w parze (na przykad liczb osb w klubie). W razie
odmowy wstpu testerzy pytali jedynie o powd odmowy i opuszczali
lokal bez dalszej dyskusji.
Wyniki testu wraz z ich interpretacj zaprezentowano w tabeli 1.
14 Szerzej o dyskryminacji wobec osb pochodzcych z krajw Afryki w Polsce por. na przykad:
A. Mikulska, Rasizm w Polsce. Raport z bada wrd osb, ktre dowiadczyy przemocy ze wzgldu
na swoje pochodzenie etniczne, rasowe lub narodowe, op. cit.; Badanie opinii publicznej na rzecz
integracji obywateli pastw afrykaskich w Polsce, op. cit.
Wpuszczona para testerw
z grupy naraonej na dyskry-
minacj
Odmowa wstpu parze teste-
rw naraonych na dyskrymi-
nacj
Wpuszczona
para repre-
zentujca
wikszo spo-
eczn
trzy kluby: nie wystpia dys-
kryminacja, gdy wszyscy, nie-
zalenie od koloru skry, mogli
bawi si w klubie
trzy kluby: odmowa wstpu do
klubu jest przejawem dyskrymi-
nacji testerw pochodzcych
z krajw Afryki, poniewa jedy-
nym czynnikiem wyrniaj-
cym te osoby by kolor skry
Odmowa parze
reprezentuj-
cej wikszo
spoeczn
aden klub: nie zaistniaa sytu-
acja, w ktrej parze reprezen-
tujcej wikszo spoeczn
odmwiono wstpu do klubu,
a para pochodzca z krajw
Afryki zostaa przyjta
dwa kluby: nie mona mwi
o dyskryminacji, gdy nikt nie
zosta wpuszczony do klubu
Na koniec warto wspomnie, e w trakcie testu przedstawiciele orga-
nizacji pozarzdowych obserwowali wydarzenia, aby szczegowo udoku-
mentowa jego przebieg. Penomocnika Urzdu m.st. Warszawy do spraw
rwnego traktowania bya take obecna jako niezalena obserwatorka,
aby monitorowa rzetelno i obiektywno metodologii testu. Jej zaanga-
owanie w pniejszym naganianiu wynikw, midzy innymi w mediach,
byo kluczowe. Dalsza cz niniejszego opracowania skupia si na tym,
jak wyniki testw zostay przedstawione i omwione w mediach.
Pr zegl d pr zekazu medi al nego dot yczcego t est u
Wiadomoci w mediach, ktre zostay przeanalizowane w niniejszym
opracowaniu, pojawiy si w okresie od 6 do 21 marca 2011 roku w dzien-
nikach drukowanych (na przykad Gazeta Wyborcza, Dziennik, Metro,
Rzeczpospolita), w internetowych wydaniach gazet i czasopism, w tym
w jednym z tygodnikw opiniotwrczych (Wprost), w portalach interne-
towych stacji telewizyjnych (na przykad TVN24.pl), a take na portalach
internetowych o charakterze publicystyczno-informacyjnym (na przykad
Onet.pl, Interia.pl). Wypowiedzi organizatorw i innych osb opowiadaj-
cych o tecie mona byo rwnie usysze w audycjach radiowych (mi-
dzy innymi w rozgoni TOK FM oraz w pierwszym, trzecim i czwartym
programie Polskiego Radia) i telewizyjnych (na przykad w TVN). Tematem
zainteresowao si ponadto Polskie Radio dla Zagranicy sekcja angiel-
skojzyczna.
Tabela 1.
Wyniki marcowego testu
dyskryminacji
Wrd powstaych materiaw dziennikarskich najwiksz liczb sta-
nowiy artykuy, ktrych tre bya oparta na depeszy Polskiej Agencji
Prasowej z dnia 6 marca 2011 roku. W tekstach tych publikowanych
zarwno w prasie, jak i na portalach internetowych zawarto podstawo-
we informacje o wydarzeniu: wymieniono organizatorw akcji w Polsce,
podano miejsce, czas i cel akcji oraz sposb wyboru testowanych klu-
bw, wymieniono liczb badanych klubw i ich nazwy, zaprezentowano
wyniki testu. Czsto podawano rwnie oglne informacje o wynikach
testw w innych miastach Europy, prowadzonych w ramach szerszej ak-
cji Europejskiej Sieci Organizacji Pozarzdowych Przeciwko Rasizmowi.
W tekstach powstaych na podstawie depeszy Polskiej Agencji Prasowej
cytowano fragmenty wypowiedzi organizatorw, zaczerpnite przewa-
nie z oficjalnej informacji prasowej przygotowanej przez inicjatorw
akcji.
Biorc pod uwag rne media, w ktrych znalaza si informacja o ak-
cji, mona powiedzie, e wiadomoci dotary do szerokiej publicznoci.
Obejmoway one jednak tylko podstawowe dane o tecie i nie angao-
way si krytycznie w kwestie dotyczce problemu dyskryminacji czy idei
stosowania testw sytuacyjnych jako narzdzia monitorowania i badania
dyskryminacji. Media nie zagbiay si na przykad w prb odpowiedzi
na nastpujce pytania:
Jaka jest oglna charakterystyka zjawiska dyskryminacji w Polsce?
Kto jest ni dotknity i jakie s obecnie prawa chronice przed dyskry-
minacj?
Czy testy sytuacyjne s skutecznym narzdziem monitorowania dys-
kryminacji?
Jak naley waciwie interpretowa wyniki testw?
W jaki sposb mona wykorzysta wyniki testw, aby doprowadzay
sprawcw dyskryminacji do wymiaru sprawiedliwoci?
Jakie s ograniczenia w stosowaniu testw sytuacyjnych?
Konsekwencj do powierzchownego potraktowania problemu
i oglnego poziomu informacji o testach w mediach byo to, e przekaz
medialny nie mg pomc odbiorcom wyrobi sobie wasnej opinii na te-
mat problemu dyskryminacji czy metod monitorowania i przeciwdziaa-
nia dyskryminacji w Polsce. O bezrefleksyjnym traktowaniu wiadomoci
o akcji wiadcz rwnie liczne bdne informacje, ktre pojawiay si
w przekazach medialnych. Najczciej bdy dotyczyy szczegw prze-
biegu testu, w tym liczby par testerw
15
, czy niekompletnej informacji
o organizatorach akcji (na przykad wymieniano Instytut Spraw Publicz-
nych jako jedynego organizatora) oraz o Europejskiej Sieci Organizacji
Pozarzdowych Przeciwko Rasizmowi i akcji testw w skali europejskiej
(na przykad podano, e testy sytuacyjne przeprowadzono w dwudziestu
miastach Europy
16
, cho w rzeczywistoci akcja obja pitnacie miast
w czternastu krajach europejskich).
Znacznie rzadziej przygotowywano informacje oparte na materiale
autorskim, opracowanym na podstawie wywiadw z uczestnikami i or-
ganizatorami testu w Warszawie
17
. Teksty te przedstawiay szerszy zakres
informacji i zagadnie wynikajcych z przeprowadzonego testu sytuacyj-
nego, a zatem nie tylko informoway odbiorcw o tym, e akcja si odbya,
ale mogy take zainteresowa czytelnikw tematem dyskryminacji, obec-
noci cudzoziemcw w Polsce, metodami monitorowania i przeciwdzia-
ania dyskryminacji. Poniej omwiono przekaz medialny z punktu widze-
nia czterech najwaniejszych zagadnie wynikajcych z przeprowadzenia
testu sytuacyjnego w klubach nocnych
18
.
Rnica midzy selekcj w klubach a dyskryminacj
Ju na drugi dzie po przeprowadzeniu testw (a wic 7 mar-
ca 2011 roku) media informoway, e wyniki akcji wzbudziy niepokj
wadz Urzdu m.st. Warszawy
19
. W kolejnych dniach media podaway in-
formacje, e Penomocnika Prezydenta m.st. Warszawy do spraw rwnego
traktowania, Karolina Malczyk-Rokiciska, proponuje wprowadzenie za-
kazu selekcji w klubach. Przykadem czsto pojawiajcej si informacji na
ten temat w mediach jest nastpujca wypowied Karoliny Malczyk-Roki-
ciskiej: Chcemy wprowadzi do umw na najem lokali zakaz prowadze-
nia tam selekcji. Jego przestrzeganie sprawdzaliby klienci. Gdyby okazao
si, e w klubie jest selekcja, jego waciciel tumaczyby si w ratuszu.
15 Tak wyglda rasizm po polsku, Sfora.pl, 6 marca 2011 roku.
16 Nocne kluby w Warszawie tylko dla biaych, GazetaPrawna.pl, 7 marca 2011 roku; Selekcja
w klubach dyskryminacja, IAR.
17 Por. na przykad: W. Karpieszuk, Zabawa tylko dla biaych, Gazeta Wyborcza, 6 mar-
ca 2011 roku; M. Miosz, W warszawskich klubach nie lubi czarnoskrych?, ycie Warszawy
dodatek Rzeczpospolitej, 6 marca 2011 roku; Selekcja, czyli dyskryminacja, 7 marca 2011 roku
streszczenie przebiegu rozmowy w porannym programie Sygnay Dnia w Polskim Radiu.
18 Podstaw analizy s informacje medialne opisane w Aneksie.
19 Informacje te po raz pierwszy pojawiy si w: W. Karpieszuk, Bdzie zakaz selekcji w stolicy,
Gazeta Wyborcza, 8 marca 2011 roku.
Z klubem drugi raz przyapanym na selekcji zrywalibymy umow lub nie
przedualibymy jej
20
. Naley podkreli, e w wikszoci wypadkw
media nie podaway penej informacji dotyczcej kwestii zakazu selekcji
wydanego przez wadze miasta. W rzeczywistoci idea ta zostaa zapro-
ponowana jeszcze we wrzeniu 2010 roku, kiedy Zarzd Dzielnicy rd-
miecie przyj nastpujce stanowisko: Zobowizuje si Zakad Gospo-
darowania Nieruchomociami w Dzielnicy rdmiecie m.st. Warszawy
w przygotowywanych przetargach i konkursach ofert oraz przy wyborze
najemcw w trybie pozakonkursowym, do wprowadzenia zastrzeenia,
e w przypadku dziaalnoci kulturalnej, gastronomicznej i rozrywkowej,
dostp do usug oferowanych w lokalu nie moe by ograniczony na pod-
stawie nieokrelonych, uznaniowych kryteriw wprowadzanych przez
najemc tzw. selekcja
21
.
Stanowisko to byo prb podjcia konkretnych dziaa zmierzajcych
do przeciwdziaania dyskryminacji w dostpie do usug oferowanych mi-
dzy innymi przez kluby nocne w stolicy. W treci stanowiska wystpuje
jednak pewne uproszczenie terminw nie pojawia si w nim pojcie dys-
kryminacji, z kolei termin selekcja ma opisywa praktyki, ktre bardziej
trafnie mona okreli sowem dyskryminacja. Zapewne std wynika
dobr sownictwa przyjty przez Karolin Malczyk-Rokicisk (zakaz
prowadzenia selekcji) w jej wypowiedziach w mediach. Poniewa media
przekazyway wypowied penomocnik i tylko w niewielu wypadkach in-
formoway o wczeniejszym stanowisku Zarzdu Dzielnicy rdmiecie
22
,
dyskusja o wynikach testw dyskryminacyjnych skupia si wic na za-
gadnieniach dotyczcych selekcji, zamiast na problemie dyskryminacji.
Tymczasem temat stanowiska Zarzdu Dzielnicy rdmiecie stanowi
dobry punkt wyjcia do pogbionej debaty publicznej o problemie dys-
kryminacji w stolicy. Mona byo skupi uwag publicznoci na nastpu-
jcych zagadnieniach:
Co sprowokowao Zarzd Dzielnicy rdmiecie do opracowania sta-
nowiska?
Czy stanowisko to byo susznie wyartykuowane?
20 Ibidem.
21 Stanowisko nr 185/10 Zarzdu Dzielnicy rdmiecie m.st. Warszawy z dnia 8 wrze-
nia 2010 roku.
22 Przykad informowania o stanowisku por. R. Babraj, Biali wchodz, czarni nie. Ratusz chce
skoczy z dyskryminacj w klubach http://www.mmwarszawa.pl, 8 marca 2011 roku.
Czy jest ono wykonalne, a jeli nie, jak mona je zmieni lub w jaki
sposb wdroy, aby realnie przeciwdziaao dyskryminacji?
Niepene informacje, ktre byy podawane w mediach, przyczyniy si
do tego, e publiczno zaangaowaa si w dyskusj o selekcji w klubach,
pomijajc tym samym problem dyskryminacji
23
.
W zwizku z przesuniciem w informacjach medialnych punktu ci-
koci na kwesti selekcji, wystpienia organizatorw testu skupiy si na
prbach rozrnienia midzy selekcj a dyskryminacj i zwrcenia uwagi
na temat dyskryminacji i testw sytuacyjnych. Przykadowe wypowiedzi
organizatorw:
Selekcja musi dotyczy cech, na ktre mamy wpyw. Czyli na przykad
taki bramkarz w klubie moe wpuszcza osoby tylko o okrelonym
stroju lub w kurtce danej marki. To mona pj do domu i zmieni...
Pci, koloru skry, niepenosprawnoci nie zmienimy. S to cechy, ze
wzgldu na ktre nie moemy selekcjonowa, gdy one s prawnie
chronione, wanie dlatego, e s przypisane i niezmienne (Katarzyna
Kubin, Fundacja na rzecz Rnorodnoci Spoecznej)
24
.
Klub moe decydowa, e nie wpuszcza w dugich spodniach. To zao-
krtkie. Ale nie zmieni koloru skry. W sobot mielimy do czynie-
nia z dyskryminacj (Kinga Wysieska, Instytut Spraw Publicznych)
25
.
Chodzi o to, aby kryteria wstpu do klubu byy dostpne i jasno okre-
lone, a przede wszystkim nie stay w sprzecznoci z prawem (Karo-
lina Malczyk-Rokiciska, Penomocnik Prezydenta m.st. Warszawy do
spraw rwnego traktowania)
26
.
Metodologia testu sytuacyjnego
Jedn z najwaniejszych kwestii sucych zrozumieniu idei testw
sytuacyjnych oraz ich funkcji jako narzdzia badania i monitorowania
zjawiska dyskryminacji jest ich metodologia. Temat metodologii pojawi
si w informacjach medialnych przede wszystkim w celu szczegowego
opisu przebiegu wydarze podczas Nocy Testw. Podkrelano, e testy
23 Dobrym przykadem przesunicia uwagi odbiorcw przekazu medialnego z problemu dyskrymi-
nacji na kwesti selekcji jest dyskusja Nie podobasz si ochroniarzowi? Nie wejdziesz w audycji Za
a nawet przeciw w trzecim programie Polskiego Radia z 9 marca 2011 roku.
24 Selekcja, czyli dyskryminacja, op. cit.
25 W. Karpieszuk, Bdzie zakaz selekcji w stolicy, op. cit.
26 R. Babraj, Biali wchodz, czarni nie. Ratusz chce skoczy z dyskryminacj w klubach,
op. cit.
mog dowodzi dyskryminacji ze wzgldu na pochodzenie rasowe czy
etniczne tylko wwczas, gdy jedyn istotn rnic midzy testerami
jest kolor skry. Podawano na przykad informacj, e wygld testerw
(ich ubir, postura, pe) byy kontrolowane, mwiono rwnie o tym, e
testerzy odbyli szkolenie przygotowawcze. Wypowiedzi organizatorw
dotyczce metodologii testu obejmoway najczciej nastpujce infor-
macje:
Chcielimy, eby [testerzy] byli do siebie jak najbardziej podobni.
wiczylimy wczeniej, jak maj si zachowywa, w jaki sposb i co
mwi. Dziki temu test dyskryminacyjny moe jednoznacznie stwier-
dzi, e przyczyn niewpuszczenia do danego lokalu bya jedna, kon-
kretna cecha [tzn. kolor skry testerw] (Kinga Wysieska, Instytut
Spraw Publicznych)
27
.
Tu nie chodzi jednak o to, aby wskazywa kogo palcem... Chodzi o to,
aby wskaza szerszy problem i wzbudzi dyskusj o dyskryminacji i jej
obszarach (Kinga Wysieska, Instytut Spraw Publicznych)
28
.
Zabrako jednak krytycznej refleksji o tym, jakie s korzyci i moliwe
ograniczenia testu sytuacyjnego jako narzdzia badania i monitorowania
dyskryminacji, w jaki sposb metodologia testu rni si w zalenoci od
obszaru ycia spoecznego, ktry ma zbada, jak dalece mona uoglnia
wyniki testw (kwestia etyki w testach sytuacyjnych, zwaszcza jeli ich
wyniki maj by wykorzystane do prowadzenia spraw sdowych). Brak
krytycznego podejcia do tematu metodologii testw sytuacyjnych, a co
za tym idzie ich rezultatw, wida zarwno w samych tytuach artyku-
w, jak i w treci przekazw medialnych, ktre nios oglny wniosek, e
w Warszawie kluby dyskryminuj. Co istotne, wypowiedzi przedstawicieli
klubw, ktrzy nieufnie oceniali zarwno idee testw sytuacyjnych, jak
i wnioski organizatorw, nie zostay rozwinite, zawieray jednak wtpli-
woci, ktre warto byoby rozway (na przykad czym jest dyskryminacja
czy jak zabezpieczy swobod dziaania klubu pod wzgldem jego charak-
terystyki, jednoczenie wymagajc jego podporzdkowania si zasadom
dotyczcym rwnego traktowania). Informacja o metodologii posuya
zatem de facto temu, aby zilustrowa przebieg testw, sama za nie sta-
nowia przedmiotu dyskusji.
27 Ibidem.
28 Ibidem.
Inne bdne interpretacje wynikw testw, jakie pojawiy si w prze-
kazach medialnych, byy nastpujce:
wyniki testu przekadano na procentowe szacunki co do ogu klubw
dyskryminujcych (jeli wic trzy z omiu testowanych klubw dyskry-
minoway, szacowano, e 35% takich lokali w Warszawie dyskryminu-
je),
przedstawiano podobnie uoglnione wnioski dotyczce wynikw te-
stw w innych krajach Europy (zauwaano na przykad, e w jednym
kraju jest mniej dyskryminacji ni w innym poniewa w Hiszpanii
osiem klubw dyskryminowao testerw mniejszociowych, w Pol-
sce za uczyniy tak tylko trzy kluby, stwierdzono, e w Polsce jest
mniej dyskryminacji ni w Hiszpanii),
jeli w ramach badania w danym klubie doszo do dyskryminacji, okre-
lano klub jako dyskryminujcy, waciwa interpretacja takiego wyni-
ku nie moe by jednak uoglniona test dowodzi jedynie, e wystpi
konkretny akt dyskryminacji (mona wycznie mwi o dyskryminacji
konkretnego testera konkretnego wieczoru przez konkretn osob
podejmujc decyzj o wstpie do klubu).
W wypowiedziach organizatorw konsekwentnie pojawiay si spro-
stowania i wyjanienia na temat tego, jak naley interpretowa wyniki
testw. Przykadowe wypowiedzi:
W trzech klubach z omiu testowanych doszo w sobot do dys-
kryminacji ze wzgldu na kolor skry. Jednak trudno okreli skal
tego zjawiska. Z sobotnich bada nie mona wycign wnioskw
statystycznych (Katarzyna Kubin, Fundacja na rzecz Rnorodnoci
Spoecznej)
29
.
Ten test nie jest po to, by generalizowa, e taki czy inny kraj to kraj
rasistowski. Tak naprawd nic nie moemy powiedzie o skali tego
zjawiska ani o jego przyczynach (Kinga Wysieska, Instytut Spraw
Publicznych)
30
.
Jeden artyku wyrnia si na tle pozostaych, podjto w nim bowiem
analiz metodologii i wnioskw, jakie mona wycign na podstawie
wynikw testu. Bya to informacja, e testy sytuacyjne mog by stoso-
wane w celu pomiaru zjawiska dyskryminacji w rnych obszarach ycia
spoecznego (nie tylko w klubach nocnych), a take suy jako dowd
29 M. Miosz, W warszawskich klubach nie lubi czarnoskrych?, op. cit.; Selekcja, czyli dyskrymi-
nacja, op. cit.
30 W. Karpieszuk, Zabawa tylko dla biaych, op. cit.
w sprawach sdowych
31
. Jest to wic przykad bardziej oglnego omwie-
nia testu dyskryminacyjnego (a nie skupionego na jednym konkretnym
wydarzeniu w marcu 2011 roku) jako narzdzia do monitorowania dyskry-
minacji w ujciu przekrojowego zjawiska spoecznego.
Dyskryminacja jako problem spoeczny
W informacjach medialnych szersze omwienie problemu dyskrymi-
nacji pojawiao si najczciej z inicjatywy organizatorw. Na przykad Ka-
tarzyna Wencel (Stowarzyszenie Interwencji Prawnej) i Kinga Wysieska
(Instytut Spraw Publicznych) wspominay o moliwoci przeprowadzenia
testw sytuacyjnych w innych obszarach ycia spoecznego (na przykad
w zakresie dostpu do rynku pracy i rynku nieruchomoci), podkrelajc,
e wykorzystanie wynikw testw jako dowodw w sprawach sdowych
jak to si dzieje w nielicznych innych krajach na wiecie w Polsce nie
zostao jeszcze sprawdzone
32
. Z kolei Katarzyna Kubin (Fundacja na rzecz
Rnorodnoci Spoecznej) wskazywaa rne formy dyskryminacji i miej-
sca, w ktrych dochodzi do dyskryminacji w Polsce, i odwoywaa si do
wynikw badania dotyczcego mowy nienawici i przemocy na tle pocho-
dzenia rasowego i etnicznego, opisanych w raporcie Helsiskiej Fundacji
Praw Czowieka
33
. Kinga Wysieska zauwaya ponadto, e dyskryminacja
ze wzgldu na kolor skry jest czym innym ni selekcja (na podstawie na
przykad ubioru)
34
. Penomocnik Urzdu m.st. Warszawy do spraw rwne-
go traktowania podkrelaa za konieczno wprowadzania programw
rwnociowych i antydyskryminacyjnych w stolicy. Nie zostay jednak
przygotowane materiay medialne powicone wycznie dyskryminacji
jako problemowi spoecznemu ujmowanemu w szerszym ujciu ni wy-
miar testu sytuacyjnego w klubach nocnych.
Jak ju wczeniej wspomniano, same tytuy artykuw wskazuj do
powierzchowne potraktowanie tematu dyskryminacji. Tak powane zarzu-
ty, jak Dyskryminacja w Polsce: do warszawskich klubw nie wpuszczaj
czarnoskrych, Rasizm w warszawskich klubach czy Stolica: do klubw
nie wpuszczaj czarnoskrych, ktre pojawiay si w tytuach wymaga-
j pogbionego i bardziej krytycznego omwienia ni to, jakie mona
31 Ibidem.
32 Ibidem.
33 M. Jensen, Whites only nightclubs in Warsaw?, Polskie Radio dla Zagranicy, 7 marca 2011 roku.
34 Selekcja, czyli dyskryminacja?, op. cit.
znale w treci materiaw dziennikarskich opatrzonych tymi tytuami.
Ponadto mimo e problem dyskryminacji w dostpie do usug rozryw-
kowych i gastronomicznych kryje moliwo poruszenia szerokiego za-
kresu zagadnie zwizanych ze zjawiskiem dyskryminacji nie podjto
dyskusji na przykad o tym, kogo dotyka dyskryminacja w Polsce, w jakich
obszarach ycia ludzie dowiadczaj dyskryminacji, jakie prawa chroni
przed dyskryminacj, jakie rodzaje dziaa s podejmowane w celu prze-
ciwdziaania dyskryminacji i czy s one skuteczne. Z podobnym przyka-
dem dyskryminacji, ktry wzbudzi kontrowersje i wywoa yw debat
publiczn, mielimy do czynienia w styczniu 2011 roku, kiedy do jednej
restauracji w Poznaniu nie wpuszczono Romw. Pojawiy si wwczas
gosy w obronie zarwno Romw, jak i wacicieli restauracji i klubw
poznaskich. W wypadku Nocy Testw nie wywizaa si merytorycz-
na debata publiczna, media za nie nawizay do takich wydarze, jak te
w Poznaniu, ktre umiejscowiyby informacje o akcji w szerszym wymia-
rze problemu dyskryminacji w Polsce. Tylko w jednym artykule podjto
prb zdefiniowania pojcia dyskryminacja, podajc informacj o dys-
kryminacji jako problemie spoecznym. Ze wzgldu na wysok jako tej
informacji, warto j zacytowa: Ludzie kierujcy si uprzedzeniami raso-
wymi le oceniaj ca grup spoeczn i zazwyczaj niechtnie odnosz
si do jej przedstawicieli tylko dlatego, e nale wanie do tej grupy.
Z kolei podoem dyskryminacji i uprzedze s najczciej stereotypy, czy
uproszczone pogldy na temat poszczeglnych grup lub spoecznoci. Za
twrc doktryny rasizmu, z ktr czy si dyskryminacja rasowa, uwaa
si dziewitnastowiecznego francuskiego dyplomat i pisarza Arthura
de Gobineau. W eseju O nierwnoci ras ludzkich dowodzi, e z przyczyn
biologicznych ludzie rnych ras nie s sobie rwni
35
. Jest to jedyny ma-
teria, ktry przedstawia bezporedni zwizek testu z szerokim i zoonym
zjawiskiem dyskryminacji.
Sownictwo dotyczce osb naraonych na dyskryminacj
W informacjach medialnych po testach mona znale obszern prb-
k sownictwa uywanego w jzyku polskim do okrelania osb narao-
nych na dyskryminacj ze wzgldu na pochodzenie rasowe i etniczne.
Z samej liczby rnych okrele, jakie wykorzystano w badanych tekstach,
35 Midzynarodowy Dzie Walki z Dyskryminacj Rasow, IAR, 19 marca 2011 roku.
mona wnioskowa, e istnieje oglna niejasno co do tego, jakie sowa
mog suy do neutralnego opisu osb naraonych na dyskryminacj.
Sowo rasa w jzyku polskim silnie si kojarzy z histori i wydarzenia-
mi drugiej wojny wiatowej, mona wic przyj, e trudnoci w wyborze
odpowiednich okrele wynikay w pewnym stopniu z prby unikania
sowa rasa. Wykorzystywanie rnych sw przez media moe wiad-
czy o wiadomej ostronoci i poszukiwaniu merytorycznie najbardziej
odpowiednich terminw do opisania zarwno osb, ktre bezporednio
bray udzia w testach, jak i osb naraonych na dyskryminacj oglnie.
Pewien wzorzec sownictwa dla mediw moga stanowi notatka pra-
sowa przygotowana przez organizatorw, a take wypowiedzi przedstawi-
cieli organizacji, ktre przeprowadziy test sytuacyjny (tabela 2).
Testerzy naraeni na dyskryminacj ze
wzgldu na kolor skry
Testerzy reprezentujcy grup
wikszociow
W notatce prasowej W wypowiedziach W notatce
prasowej
W wypowie-
dziach
osoby o odmiennym
kolorze skry
osoby o odmiennym po-
chodzeniu etnicznym
Afrykanie
mniejszoci etniczne
migranci o odmiennym
kolorze skry
grupy mniejszociowe
osoby ciemnoskre
czarnoskrzy
mniejszoci rasowe
i etniczne
testerzy afryka-
scy
osoby pochodzce
z Afryki
testerzy
o biaym kolorze
skry
Polacy
biali
Okrelenia stosowane przez media do opisu testerw biorcych
udzia w badaniu zawarto w tabeli 3.
36

37

38
Testerzy naraeni na dyskryminacj ze
wzgldu na kolor skry
Testerzy reprezentujcy gru-
p wikszociow
osoby o odmiennym kolorze skry
czarnoskrzy
ciemnoskrzy
osoby kolorowe
36
Afrykanie
Afrykaczycy
okrelenia odwoujce do obywatelstwa teste-
rw (na przykad Gambijczyk, Nigeryjczyk)
obywatele arabscy oraz obywatele afrykascy
37
grupy mniejszociowe
biali
osoby biaej rasy
38
Polacy
grupa dominujca
36 Nocne kluby w Warszawie tylko dla biaych, op. cit.
37 W depeszy Polskiej Agencji Prasowej.
38 Nocne kluby w Warszawie tylko dla biaych, op. cit.
Tabela 2.
Sownictwo uywane przez
organizatorw
Tabela 3.
Sownictwo uywane przez
media
Due zrnicowanie terminw dotyczce zwaszcza testerw nara-
onych na dyskryminacj ze wzgldu na pochodzenie etniczne i kolor sk-
ry wskazuje na trudnoci w znalezieniu odpowiedniego sformuowania,
ktre byoby, z jednej strony, wyranym opisem tych osb, z drugiej za
strony nie byoby obraliwe. Poniej przedstawiono analiz terminw
wykorzystanych w badanych przekazach medialnych.
Terminy osoby o odmiennym kolorze skry i osoby o odmiennym
pochodzeniu etnicznym kryj nieuzasadnione i bdne zaoenie, e kolor
biay jest norm czy standardem, wedug ktrego mona opisa odmien-
no (wwczas biay kolor skry jest norm, a wszystkie inne odcienie s
inne). Cho okrelenie to de facto podkrela, e osoby o biaym kolorze
skry s wikszoci, to nie zwraca uwagi na nierwnowag si midzy
grup wikszociow a mniejszociow. Wskazuje jedynie, e bdce
wikszoci osoby biae s pewnym wyznacznikiem normy spoecznej.
Logika wbudowana w to okrelenie moe wzmacnia stereotypy negatyw-
ne wobec mniejszoci spoecznych jako innych, wyrniajcych si,
nienormalnych.
Terminy grupa mniejszociowa i grupa wikszociowa, ktrych
uywali i organizatorzy, i dziennikarze, podkrelaj istnienie relacji mi-
dzy dwiema grupami spoecznymi, sugerujc nierwnowag si midzy
nimi. Z tego wzgldu s to do trafne okrelenia do zastosowania w in-
formacjach o testach dyskryminacyjnych. Uywanie tych terminw, za-
miast podkrela kwesti koloru skry, zwraca uwag na problemy lece
u podstaw wszystkich przejaww dyskryminacji, czyli to, e osoby bdce
mniejszoci spoeczn (niezalenie od tego, czy chodzi o mniejszoci
rasowe, etniczne, narodowe, kulturowe lub pciowe) s bardziej naraone
na dyskryminacj ni osoby w grupie wikszoci spoecznej. Uyte przez
media sformuowanie grupa dominujca mona przyj jako wariant
terminu grupa wikszociowa, ale wprost podkrelajce, e grupa wik-
szociowa ma znaczn przewag.
Terminy czarnoskrzy, ciemnoskrzy, biali, osoby o biaym kolo-
rze skry, osoby biaej rasy uywane zarwno przez organizatorw,
jak i przez media mog brzmie w jzyku polskim niezrcznie. Umoli-
wiaj one jednak do dokadny opis z punktu widzenia celw testu, ktry
mia pokaza, e osoby bdce mniejszoci spoeczn ze wzgldu na po-
chodzenie etniczne czy kolor skry s czciej naraone na dyskryminacj
ni osoby nalece do grupy wikszociowej. Wwczas wybr sw pod-
krelajcych cech fizyczn, jaka jest zewntrznie postrzegalna, w testach
za stanowia podstaw dyskryminacji kolor skry wydaje si uzasad-
niony. Co istotne, podczas testu przedstawiciele klubu nie mogli odmwi
wejcia do lokalu na podstawie obywatelstwa lub pochodzenia narodo-
wego testera, gdy informacja ta musiaaby by im przedstawiona, co
nie wystpowao w trakcie testu (nie sprawdzano dowodw tosamoci
przed podjciem decyzji o wpuszczeniu lub niewpuszczeniu danej pary).
Przedstawiciel klubu mg zatem odmwi wejcia jedynie na podstawie
widocznej cechy fizycznej testera, jak jest kolor skry. Sowa te wprost
podkrelaj czynnik dyskryminacji, ktry by przedmiotem testu, a wic
nawizuj zarwno do logiki zjawiska dyskryminacji, jak i do logiki testu.
Termin osoby kolorowe moe by wariantem okrele dotyczcych
bezporednio koloru skry testerw. Jego zastosowanie moe take wy-
nika z przeoenia angielskiego sowa colored na jzyk polski. Z termi-
nem tym wi si jednak kontrowersje o podou historycznym, a jego
znaczenie rni si w zalenoci od kraju, w ktrym jest wykorzystywany.
Na przykad w Stanach Zjednoczonych pojcie to funkcjonowao w okre-
sie kolonializmu, pniej za suyo poniajcej segregacji Afroameryka-
nw
39
. W czasach wspczesnych termin ten jest uznawany za niezwykle
obraliwy i nie jest stosowany.
Sformuowanie obywatele arabscy oraz obywatele afrykascy zawie-
ra bdy logiczne, czowiek nie moe by bowiem obywatelem arabskim,
a jedynie ewentualnie obywatelem kraju, w ktrym wikszo spoeczn
stanowi Arabowie. Tak samo wyglda sytuacja w wypadku obywateli
afrykaskich mona by obywatelem kraju, ktry znajduje si na konty-
nencie afrykaskim, ale nie mona by obywatelem Afryki w rozumieniu
prawnym. Jeli zastosowanie takiej konstrukcji pojciowej miao podkre-
li pochodzenie narodowe lub obywatelstwo testerw, naleao poda
konkretne obywatelstwo jednego z pastw, z ktrych pochodzili teste-
rzy (na przykad Republika Mali czy Senegal) lub oglnie napisa, e w ba-
daniu wzili udzia Arabowie albo Afrykanie. Trzeba jednak podkreli, e
sownictwo nawizujce do obywatelstwa testerw (na przykad Polak
lub Gambijczyk) lub ich pochodzenia geograficznego (na przykad Afryka-
nie Afrykaczycy lub Europejczycy) jest w pewnym sensie bdne, gdy
zarwno w Europie (i w Polsce) mieszkaj ludzie z obywatelstwem krajw
39 Szerzej o dyskusji na temat wspczesnego uywania terminu, ktry wywodzi si z okresu kolo-
nializmu por. http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/magazine/6132672.stm [dostp: 29 sierpnia
2012 roku].
europejskich, ktrzy nie s biali, jak i w Afryce mieszkaj ludzie biali,
Arabowie i czarni z obywatelstwem rnych krajw Afryki. Uywanie ter-
minw dotyczcych stref geograficznych czy obywatelstwa zakada wic,
e wszyscy w danym kraju lub na danym obszarze wygldaj jednakowo
cilej za tak, jak grupa wikszociowa (na przykad wszyscy Polacy s
biali, a wszyscy Afrykanie s czarni).
Zapewne jedn z przyczyn niejasnoci terminologicznych jest to,
e sami zainteresowani tylko w ograniczonym stopniu zabieraj gos
w sprawie preferowanych przez siebie okrele
40
. Naley zauway, e
przed przeprowadzeniem testu sytuacyjnego organizatorzy i testerzy
wsplnie uzgodnili zasady wsppracy z mediami, co zapewnio wszyst-
kim uczestnikom testw komfort i poczucie bezpieczestwa. Dwunastu
testerw zgodzio si na udzielanie wywiadw prasie, a omiu (w tym
dwch reprezentantw grupy mniejszociowej naraonej na dyskrymi-
nacj) stacjom radiowym. aden tester nie wyrazi zgody na udzia
w wywiadzie telewizyjnym.
Przedstawiciele mediw wykazywali due zainteresowanie wcze-
niem wypowiedzi testerw naraonych na dyskryminacj ze wzgldu
na pochodzenie rasowe do opracowywanych informacji, ale udao si to
zrealizowa nielicznym mediom. Przyczyny niepowodzenia byy zoone
i leay po stronie zarwno mediw, jak i testerw.
Testerzy zdecydowali si na ograniczenie kontaktw z mediami z kilku
istotnych powodw. Najwaniejszym bya nieufno wielu testerw, czy
media przedstawi uzyskane wypowiedzi zgodnie z ich intencj. W wielu
wypadkach testerzy odrzucili propozycj zabrania gosu w mediach, po-
niewa czuli, e s traktowani przedmiotowo, nie za jak osoby, ktre mog
podzieli si cenn wiedz i spojrzeniem na sytuacj osb naraonych na
dyskryminacj w Polsce. Na przykad przedstawiciele mediw czsto pytali
testerw o to, jak si czuj, gdy s dyskryminowani. Tego rodzaju pytania
nie pozwalay uczestnikom testu merytorycznie wczy si do dyskusji
o problemie dyskryminacji. Nastpujce pytania byyby bardziej uzasad-
nione i umoliwiyby testerom rzeczowy udzia w dyskusji:
Kogo, twoim zdaniem, dotyka problem dyskryminacji w Polsce?
Jakiego rodzaju dyskryminacji dowiadczasz (gdzie, w jakich okolicz-
nociach)?
40 Do tej pory stanowisko w tej kwestii zajmowa przede wszystkim Mamadou Diouf por.
Mentalno Murzynka Bambo, Gazeta Wyborcza, 25 stycznia 2011 roku http://wyborcza.
pl/1,75515,9000748,Mentalnosc_Murzynka_Bambo.html [dostp: 29 sierpnia 2012 roku].
Jak czsto dowiadczasz dyskryminacji (gdzie, w jakich okoliczno-
ciach)?
Do kogo albo do jakiej instytucji si zwracasz o wsparcie, kiedy do-
wiadczasz dyskryminacji?
Czy uzyskae pomoc od tych osb (instytucji)? Jeli tak, to od kogo (od
jakiej)?
Jakiego rodzaju wsparcia oczekujesz lub uwaasz, e brakuje go w sy-
tuacjach, kiedy ludzie dowiadczaj dyskryminacji w Polsce?
Odpowiedzi na takie pytania uatwiyby odbiorcom wiadomoci me-
dialnych zrozumienie, na czym polega problem dyskryminacji w Polsce,
wniosyby rwnie wicej treci merytorycznej w debat publiczn i na-
dayby jej wiksz dynamik.
W wypadku mediw telewizyjnych pojawi si dodatkowy problem
zwizany z udzielaniem wywiadw zagwarantowanie testerom ano-
nimowoci. Media byy gotowe zastosowa rne techniki, aby uszanowa
yczenie testerw dotyczce ochrony tosamoci (pokazanie sylwetki
testera w nieowietlonym pomieszczeniu, filmowanie testera od tyu,
pokazanie takiej czci ciaa testera, ktra nie ujawnia tosamoci, ale
wyranie uwidocznia kolor skry), metody te s jednak czsto wykorzysty-
wane w wypadku osb oskaronych o popenienie przestpstwa, wi si
wic z ryzykiem, e widzowie mog negatywnie kojarzy osob czarnego
testera z przestpczoci. Poza tym w takiej sytuacji tester czsto
nie mia moliwoci wyjanienia podczas wywiadu, dlaczego zaley mu
na nieujawnieniu swojej tosamoci (co zreszt samo w sobie wie si
z problemem dyskryminacji, jakiej testerzy dowiadczaj w Polsce). In-
formacja taka, gdyby bya podana wprost, mogaby rzuci wicej wiata
na zjawisko dyskryminacji w Polsce (dlaczego osoby naraone na dyskry-
minacj ze wzgldu na kolor skry czuj si w Polsce niepewnie).
Innym problemem dla czci mediw okazaa si konieczno tuma-
czenia wypowiedzi testerw nieznajcych jzyka polskiego. Niektrzy
dziennikarze radiowi lub telewizyjni z tego wanie powodu zrezygno-
wali z moliwoci wczenia wypowiedzi testerw do opracowywa-
nych materiaw. Bya to istotna przeszkoda, obiektywnie ograniczajca
wprowadzenie punktu widzenia testerw do gwnego nurtu przekazu
medialnego.
Wni oski
Podsumowujc, naley stwierdzi, e kwestia selekcji w klubach noc-
nych zdominowaa informacje w mediach kosztem najwaniejszych za-
gadnie, jakie wynikay z przeprowadzonego testu sytuacyjnego zjawi-
ska dyskryminacji jako problemu spoecznego oraz testw jako narzdzia
monitorowania dyskryminacji. Zagadnienie dyskryminacji potraktowano
oglnie, ograniczajc si do konkretnego wydarzenia, jakim by test, i do
wycinka obszaru ycia spoecznego, jakim jest dostp do usug rozrywko-
wych i gastronomicznych. Informacje zamieszczone w przekazach medial-
nych nie wykorzystay penego potencjau wydarzenia, jakim bya Noc
Testw w klubach, do podniesienia wiadomoci i wiedzy opinii publicz-
nej o problemie dyskryminacji, potrzebie monitorowania tego zjawiska
i metodach przeciwdziaania temu problemowi. Przyczyn jest gwnie to,
e media nie omwiy szerzej tematu dyskryminacji, mimo sprzyjajcych
takiej debacie zmianom w polskim prawie i wydaniu w 2010 roku raportu
dotyczcego problemu dyskryminacji (o czym bya mowa we wstpie do
niniejszego opracowania).
Wanym zjawiskiem, jakie ujawnio si w przekazach medialnych, jest
niepewno co do sownictwa na okrelanie testerw naraonych na dys-
kryminacj ze wzgldu na kolor skry. Analiza zastosowanych terminw
wskazuje na oglne zagubienie w tym zakresie zarwno organizatorw,
jak i mediw. Uywane pojcia s czsto nielogiczne (na przykad koloro-
wi, obywatele arabscy) lub niestosowne, poniewa zawieraj nieuzasad-
nione zaoenia (na przykad osoby o odmiennym kolorze skry).
W zwizku z tym naley uzna, e dwa podstawowe cele Nocy Te-
stw pobudzenie zainteresowania polskiego spoeczestwa proble-
mem dyskryminacji i podniesienie jego wiadomoci w tym zakresie oraz
rozwinicie debaty publicznej na temat testw sytuacyjnych jako narz-
dzia monitorowania zjawiska dyskryminacji zostay osignite jedynie
czciowo.
Powysza analiza umoliwia sformuowanie nastpujcych wnioskw,
ktre warto wzi pod uwag przed organizowaniem kolejnych testw sy-
tuacyjnych, a take przy wsppracy z mediami w sprawach dotyczcych
dyskryminacji ze wzgldu na pochodzenie rasowe czy etniczne:
Przedstawiciele mediw nie s przygotowani do opisywania kwestii
zwizanych z problemem dyskryminacji. wiadczy o tym midzy inny-
mi zbagatelizowanie zjawiska dyskryminacji w informacjach medial-
nych, bezrefleksyjne wyciganie wnioskw z testw, brak pogbionej
analizy i dyskusji na temat zjawiska dyskryminacji w ujciu szerszym
ni dostp do klubw nocnych, zrwnanie selekcji w klubach z zagad-
nieniem dyskryminacji. Zwikszenie wiedzy przedstawicieli mediw
o ramach prawnych definiujcych dyskryminacj oraz o zjawisku dys-
kryminacji w wymiarze praktycznym mogoby si istotnie przyczyni
do podniesienia jakoci informacji przekazywanych w mediach na ten
temat.
Jest wane, aby zadba o waciwy dobr sownictwa i terminw do-
tyczcych tak delikatnych kwestii, jak dyskryminacja i mniejszoci
spoeczne. Nieprzemylane i nieprecyzyjne okrelenia mog sprawi,
e w odbiorze spoecznym nastpi powielanie stereotypw lub uy-
wanie terminw, ktre nie maj logicznego i obiektywnego umoco-
wania w faktach. Stosowanie odpowiedniego sownictwa jest kwesti
nie tylko obiektywizmu, ale take etyki, poniewa nie wolno uywa
terminw, ktre deprecjonuj lub obraaj okrelone grupy spoeczne.
Propagowanie odpowiednich okrele z tego zakresu w przestrzeni
publicznej moe take poprawi poziom debaty publicznej i wspiera
proces ksztatowania pozytywnych relacji midzy rnymi grupami
spoecznymi w Polsce.
Ewidentn luk w debacie publicznej na tematy zwizane z mniejszo-
ciami rasowymi i etnicznymi, ktrych sytuacja w Polsce bya przed-
miotem testu sytuacyjnego, jest perspektywa i gos samych zaintere-
sowanych. Wynika to zapewne z maej liczby osb, ktre z atwoci
i przy powszechnie uznawanym autorytecie mog wypowiada si
w mediach w jzyku polskim. Warto podkreli, e tylko w jednym
rdle prasowym pojawiy si wywiady z testerami z grupy mniej-
szociowej. Mona si wic zastanowi, dlaczego inne gazety i czaso-
pisma nie zacytoway wypowiedzi testerw w swoich przekazach.
Jest to tym bardziej zastanawiajce, e w przeciwiestwie do me-
diw radiowych i telewizyjnych, ktre chtniej wyraay zaintereso-
wanie zaprezentowaniem opinii testerw w mediach prasowych
tumaczenie wypowiedzi obcojzycznych i chronienie tosamoci
rozmwcw jest znacznie prostsze. Media powinny zadba o to, aby
wcza do przekazu gos osb, ktrych bezporednio dotyczy temat
publikowanej wiadomoci. Naley jednoczenie pamita, e osoby
z tej samej grupy spoecznej mog mie rne zdanie na okrelony
temat, powoywanie si wic na opini jednego przedstawiciela danej
grupy spoecznej jako jej reprezentanta moe by szkodliwe, umacnia
stereotypy i upraszcza czsto zoone i dyskusyjne zagadnienia.
Rola mediw w rozpowszechnianiu informacji o zjawisku dyskrymi-
nacji oraz o osobach naraonych na dyskryminacj jest o tyle wana,
e dla wikszoci osb w Polsce temat dyskryminacji jest nowy, odlegy
i niejasny. Prawa krajowe zwizane z dyskryminacj wskazujce, jakie
zachowania lub wypowiedzi mona zaklasyfikowa jako przejawy dyskry-
minacji nie s powszechnie znane. Wydaje si zatem, e media powinny
szczeglnie powanie potraktowa swoj rol w ksztatowaniu wikszej
wraliwoci spoecznej na przejawy dyskryminacji i podnoszenia wiedzy
opinii publicznej na ten temat.
Bi bl i ogr af i a
Badanie opinii publicznej na rzecz integracji obywateli pastw afryka-
skich w Polsce, red. P. redziski, Fundacja Afryka Inaczej, Warszawa
2010.
Bendick M., Situation Testing for Employment Discrimination in the United
States of America, Horizons Strategiques 2007, nr 5 (lipiec).
Mikulska A., Rasizm w Polsce. Raport z bada wrd osb, ktre dowiad-
czyy przemocy ze wzgldu na swoje pochodzenie etniczne, rasowe
lub narodowe, Helsiska Fundacja Praw Czowieka, Warszawa 2010.
Klaus W., Wencel K., Dyskryminacja cudzoziemcw w Polsce 2009, Ana-
lizy, Raporty, Ekspertyzy, nr 7, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej,
Warszawa 2009.
Klaus W., Frelak J., Metodologia przygotowania baz danych do identyfi-
kacji zdarze o charakterze dyskryminacyjnym, ksenofobicznym czy
rasistowskim, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2010.
Koss-Goryszewska M., Testy dyskryminacyjne. Charakterystyka techniki
i zastosowanie w wybranych krajach, Badania, Ekspertyzy, Rekomen-
dacje, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.
Ssiedzi czy intruzi. O dyskryminacji cudzoziemcw w Polsce, red.
W. Klaus, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2010.
Wencel K., Owoc zatrutego drzewa. Wyniki eksperymentw naturalnych
(situation testing) jako dowd w sprawach o dyskryminacj, Badania,
Ekspertyzy, Rekomendacje, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa
2010.
Wencel K., Przeciwdziaanie dyskryminacji ze wzgldu na ras, narodo-
wo i pochodzenie etniczne w wybranych pastwach Unii Europej-
skiej, Analizy, Raporty, Ekspertyzy, nr 8, Stowarzyszenie Interwencji
Prawnej, Warszawa 2009.
Wysieska K., Nguyen, Serhij, czy Piotr? Pilotaowe badanie audytowe
dyskryminacji cudzoziemcw w rekrutacji, Badania, Ekspertyzy, Re-
komendacje, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.
Aneks
41
Lp.
Tytu artykuu lub
audycji
Data publikacji
lub emisji Autor rdo Dostpny na stronie
1 Do kilku warszaw-
skich klubw
nocnych nie wpusz-
czono czarnoskrych
goci
6 marca
2011 roku
PAP
41
Dziennik Pol-
ska The Times
http://www.polskatimes.
pl/artykul/376830,do-kilku-
-warszawskich-nocnych-klu-
bow-nie-wpuszczono,id,t.
html?cookie=1
2 Stolica: do klubw
nie wpuszczaj
czarnoskrych
6 marca
2011 roku
PAP Onet.pl http://wiadomosci.onet.pl/
regionalne/warszawa/stolica-
-do-klubow-nie-wpuszczaja-cz
arnoskorych,1,4202782,wiado
mosc.html
3 Rasizm w warszaw-
skich klubach
6 marca
2011 roku
PAP Rzeczpospolita http://www.rp.pl/arty-
kul/622423.html
4 Trzy warszawskie
kluby oblay wany
test
6 marca
2011 roku
PAP Newsweek http://spoleczenstwo.
newsweek.pl/trzy-warszaw-
skie-kluby-oblaly-wazny-
-test,73361,1,1.html
5 Czarnoskrzy go-
cie mieli problem
z wejciem do lokali
w Warszawie
6 marca
2011 roku
PAP Dziennik Gaze-
ta Prawna
http://platforma10.instytut.
com.pl/przegladarka_inter-
netu.php?kw=1af2b8e148e70
840a412&ku=db2c9adb481c4
8c8e084
6 Warszawskie kluby
nie wpuszczaj
czarnoskrych
6 marca
2011 roku
PAP TVN24.pl http://platforma10.instytut.
netu.php?kw=cc14c91e3e08d
f920610&ku=db2c9adb481c4
8c8e084
7 Dyskryminacja
w Polsce: do war-
szawskich klubw
nie wpuszczaj
czarnoskrych
6 marca
2011 roku
PAP Gazeta Praw-
na
com.pl/przegladarka_interne-
tu.php?kw=5ec3beed798e20
3f6659&ku=db2c9adb481c48
c8e084
8 Nie wpucili czarno-
skrych do klubw
6 marca
2011 roku
TVN Warszawa http://www.tvnwarszawa.pl
41 Artyku opracowany na podstawie informacji podanej przez Polsk Agencj Prasow.
9 Czarnoskrych nie
obsugujemy
6 marca
2011 roku
PAP Wiara.pl http://info.wiara.pl/
doc/744915.Czarnoskorych-nie-
-obslugujemy
10 Warszawskie kluby
nie wpuszczaj
czarnoskrych
6 marca
2011 roku
PAP TVN24 http://www.tvn24.pl/-
-1,1695005,0,1,warszawskie-
-kluby-nie-wpuszczaja-czarno-
skorych,wiadomosc.html
11 Warszawa: do kilku
nocnych klubw nie
wpuszczono czarno-
skrych osb
6 marca
2011 roku
PAP RMF.FM http://www.rmf24.pl/fakty/
polska/news-warszawa-do-
-kilku-nocnych-klubow-nie-
-wpuszczono,nId,327745
12 Noc testw w war-
szawskich klubach.
Kogo nie wpucili?
6 marca
2011 roku
PAP Dziennik.pl http://wiadomosci.
dziennik.pl/wydarzenia/
artykuly/324917,czarnoskorzy-
-goscie-mieli-problem-z-wej-
sciem-do-lokali-w-warszawie.
html
13 Czarnoskrzy teste-
rzy mieli problemy
w warszawskich
klubach
6 marca
2011 roku
PAP Interia.pl http://fakty.interia.pl/fak-
ty_dnia/news/czarnoskorzy-
-testerzy-mieli-problemy-w-
-warszawskich,1606180
14 Czarnoskrzy gocie
poza klubem?
6 marca
2011 roku
PAP Radio Dla Ciebie http://www.rdc.pl/?/aktual-
nosci/aktualnosci/czarnosko-
rzy_goscie_poza_klubem
15 Dyskryminacja
w warszawskich
klubach
6 marca
2011 roku
PAP portal interne-
towy telewizji
TVP Warszawa
http://www.tvp.pl/warszawa/
aktualnosci-z-regionu/spolecz-
ne/dyskryminacja-w-warszaw-
skich-klubach/4099575
16 Bawi si tylko biali 6 marca
2011 roku
W. Karpie-
szuk
Gazeta Wybor-
cza
http://wyborcza.
pl/1,75478,9207430,Bawia_sie_
tylko_biali.html
17 Nocne kluby w War-
szawie tylko dla
biaych
7 marca
2011 roku
PAP GazetaPraw-
na.pl
tu.php?kw=1b3c8520a9d687
d8313d&ku=db2c9adb481c48
c8e084
18 Whites only
nightclubs in War-
saw?
7 marca
2011 roku
M. Jensen Polskie Radio
dla Zagranicy
edycja angiel-
skojzyczna
http://www.thenews.pl/inter-
national/artykul150702_whi-
tes-only-nightclubs-in-warsaw.
html
19 Selekcja, czyli dyskry-
minacja?
7 marca
2011 roku
Sygnay dnia Polskie Radio
Program Pierw-
szy
tu.php?kw=d08b0cd0e6bcec
3ae077&ku=db2c9adb481c48
c8e084
20 Zabawa tylko dla
biaych
7 marca
2011 roku
W. Karpie-
szuk
Gazeta Wybor-
cza
http://wyborcza.
pl/1,75478,9209762,Zabawa_tyl-
ko_dla_bialych.html
21 Bdzie zakaz selekcji
w stolicy
8 marca
2011 roku
W. Karpie-
szuk
Gazeta Wybor-
cza
tu.php?kw=23a537da37ceb0
aa7313&ku=db2c9adb481c48
c8e084
22 Biali wchodz,
czarni nie. Ratusz
chce skoczy
z dyskryminacj
w klubach
8 marca
2011 roku
R. Babraj MMWarsza-
wa.pl
tu.php?kw=ddb9ba1b3d67ce
c53c04&ku=db2c9adb481c48
c8e084
23 Przy okrgym
stole podyskutuj
o selekcji
8 marca
2011 roku
PAP TVN Warszawa http://platforma10.instytut.
netu.php?kw=f7809dab80989
52c9006&ku=db2c9adb481c4
8c8e084
24 Nie podobasz si
ochroniarzowi? Nie
wejdziesz
9 marca
2011 roku
Za a nawet
przeciw
Polskie Radio
Program Trzeci
netu.php?kw=6314a8843f0fd
7b77b2e&ku=db2c9adb481c4
8c8e084
25 Jestemy rasistami? 11 marca
2011 roku
Gorce
tematy
TVN http://dziendobry.tvn.
pl/video/jestesmy-
-rasistami,1,newest,10655.html
26 Selekcja, bo kluby
chc elit. Szlaban nie
tylko dla wojska
21 marca
2011 roku
M. Pilarczyk Polska Gos
Wielkopolski
com.pl/przegladarka_prasy.ph
p?kw=4ccafd860d0a522d0a17
&ku=db2c9adb481c48c8e084;
http://www.poznan.naszemia-
sto.pl

W Poszukiwaniu Nowych Wzorów Integracji Cudzoziemców

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

W Poszukiwaniu Nowych Wzorów Integracji Cudzoziemców

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

W POSZUKIWANIU

You might also like