COMISIA EUROPEAN

Bruxelles, 22.1.2014 COM(2014) 37 final

RAPORT AL COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN I CONSILIU privind progresele nregistrate de Romnia n cadrul mecanismului de cooperare i de verificare {SWD(2014) 37 final}

RO

RO

1.

INTRODUCERE

n iulie 2012, la cinci ani dup crearea mecanismului de cooperare i de verificare (MCV), Comisia European a publicat un raport bazat pe o evaluare general a progreselor nregistrate de Romnia 1. n raport se constata c existau multe dintre elementele fundamentale necesare i c MCV a contribuit n mod semnificativ la reforma din Romnia. Atenia se deplasa spre punerea n aplicare a reformelor. Raportul, metodologia i concluziile acestuia au fost aprobate n cadrul concluziilor adoptate de ctre Consiliul de Minitri 2. Raportul a fost marcat i de evenimentele petrecute n iulie 2012 n Romnia, ridicnd ntrebri specifice cu privire la statul de drept i independena justiiei din Romnia. Aceste aspecte au fost abordate de Comisie n cadrul unui raport intermediar publicat n ianuarie 2013 3. n raportul respectiv s-a concluzionat c Romnia pusese n aplicare doar unele dintre recomandrile Comisiei care vizau aspectele menionate. S-a constatat, de asemenea, necesitatea accelerrii progreselor n ceea ce privete recomandrile Comisiei referitoare la reforma sistemului judiciar, la integritate i la lupta mpotriva corupiei. n prezentul raport sunt evaluate progresele pe care Romnia le-a nregistrat n cele dou domenii principale ale MCV reforma sistemului judiciar i lupta mpotriva corupiei de la publicarea rapoartelor amintite. Pe baza rapoartelor MCV publicate pn n prezent se poate observa c progresele nu au fost uor de obinut, iar cele obinute ntr-un domeniu pot fi ngrdite sau negate de regrese n alt domeniu. n decembrie 2013, aciunile Parlamentului au demonstrat c principiile i obiectivele centrale ale reformei continu s fie puse la ncercare pentru reiterarea acestor principii a fost necesar intervenia Curii Constituionale. Din aceast cauz este deosebit de dificil s se evalueze caracterul durabil al reformei i s se aprecieze dinamismul care exist la nivel intern pentru asigurarea unei tendine general pozitive. Trebuie remarcat faptul c mprejurrile dificile din 2012 nu au atenuat hotrrea unui numr mare de instituii i de persoane din Romnia de a continua consolidarea progreselor. Comisia consider c procesul de monitorizare din cadrul MCV, oportunitile oferite de fondurile UE i angajamentul constructiv manifestat de Comisie i de numeroase state membre continu s reprezinte un sprijin valoros pentru reforma din Romnia. Urmtorul raport va fi ntocmit n aproximativ un an. 2. 2.1 STAREA PROCESULUI DE REFORM DIN ROMNIA Sistemul judiciar

Independena sistemului judiciar i statul de drept au constituit o tem special a raportului din iulie 2012 i a raportului ulterior din ianuarie 2013 4. De asemenea, aceast tem s-a aflat n mod constant n centrul dezbaterilor din Romnia, instituiile judiciare punnd un accent

COM(2012) 410 final. 24 septembrie 2012. 3 COM(2013) 47 final. Analizele i recomandrile raportului au fost aprobate n cadrul concluziilor adoptate de Consiliul Afaceri Generale la 11 martie 2013. 4 COM(2012) 410 final , COM(2013) 47 final.
2

mai mare pe aceast parte a activitii lor. Este posibil ca acest lucru s fi influenat nivelul de ncredere n instituiile judiciare din Romnia 5. Independena sistemului judiciar i statul de drept Ordinea constituional Dei nu fac strict parte din sistemul judiciar, Constituia i Curtea Constituional se afl n centrul statului de drept. Aciunea de contestare a autoritii Curii Constituionale din vara anului 2012 nu a fost repetat i, n plus, i-a consolidat rolul de arbitru important. Curtea Constituional va continua s joace un rol esenial n aprarea unor principii-cheie, cum ar fi separarea puterilor, precum i n cadrul unor eventuale discuii viitoare asupra modificrii Constituiei. Odat cu reluarea, probabil n cursul acestui an, a dezbaterilor constituionale, este de asemenea important s se ofere Consiliului Superior al Magistraturii posibilitatea de a face observaii cu privire la toate domeniile care in de sistemul judiciar. Mai precis, va trebui s se acorde atenie excluderii acelor modificri care mresc posibilitatea politicienilor de a influena factorii de decizie din sistemul judiciar sau de a contesta independena i autoritatea sistemului judiciar. Din acest motiv, angajamentul guvernului de a consulta Comisia de la Veneia, n special, este un semn important al angajamentului Romniei de a-i baza toate modificrile constituionale viitoare pe norme europene. Autoritile romne i-au exprimat, de asemenea, intenia clar de a ine Comisia European la curent. Presiunea exercitat asupra independenei sistemului judiciar n vara i n toamna anului 2012, Comisia a primit din partea instituiilor judiciare un numr mare de mesaje n care erau redate critici directe lansate de politicieni i atacuri mediatice motivate politic la adresa unor judectori, procurori i membri ai familiilor acestora, precum i la adresa unor instane i a unor parchete 6. Se pare c, din iulie 2012, atacurile de acest gen au sczut n numr i n for, ns ele continu s existe. Exist, de exemplu, cazuri de critic direct adresat unor instituii judiciare i unor magistrai cu puin timp nainte de pronunarea unor hotrri judectoreti care vizau persoane politice importante. Acest lucru contrasteaz cu practicile din numeroase alte state membre, unde msura n care politicienii emit comentarii asupra unor hotrri judectoreti este limitat de respectul pentru principiul separrii puterilor i al independenei justiiei, asigurat fie prin norme, fie prin convenii. CSM i-a ndeplinit rolul de principal garant al independenei justiiei ntr-un mod sistematic i profesionist, ceea ce a ajutat ca acest aspect s fie luat n considerare cu mai mult seriozitate de ctre ceteni i politicieni. Acest rol s-a dovedit a fi o parte tot mai important a sarcinilor CSM, iar el ar putea fi consolidat prin intermediul unei proceduri clare i transparente privitoare la modul de reacie al CSM n astfel de cazuri. CSM ar putea, de asemenea, s exploreze alte modaliti de a manifesta susinere instituional pentru aplicarea

Conform Eurobarometrului special nr. 385 realizat pe tema justiiei, 44 % din romni au ncredere n sistemul judiciar, ceea ce nu este foarte departe de media UE (53 %), Romnia situndu-se pe locul 17 n UE-28 n ceea ce privete ncrederea. 6 COM(2013) 47 final, p. 4.
5

n practic a independenei sistemului judiciar prin sprijinirea diferiilor magistrai n astfel de situaii 7. Ministrul Justiiei a condus, de asemenea, o iniiativ util de stabilire a unui dialog ntre media i magistrai. Relaiile dintre acetia ar putea fi mbuntite printr-o mai bun nelegere reciproc, precum i printr-o abordare profesionist a instituiilor judiciare fa de mijloacele de comunicare n mas. Cu toate acestea, va fi dificil s se nregistreze progrese dac magistraii i hotrrile judectoreti vor continua s fie inta unor critici lansate de persoane publice. Respectarea hotrrilor judectoreti Cele de mai sus se leag de un aspect important al separrii puterilor i al statului de drept, respectarea hotrrilor judectoreti, i se manifest pe mai multe planuri. Nerespectarea unor hotrri judectoreti sau cazurile n care hotrrile judectoreti sunt contestate n mod nejustificat de ctre administraia public constituie o atingere adus naturii obligatorii a hotrrilor judectoreti. Acest lucru este o problem atunci cnd sunt vizate cele mai nalte organisme ale statului. Din iulie 2012, magistraii au fost nevoii de mai multe ori s se adreseze Curii Constituionale ca urmare a lipsei de voin a Parlamentului de a proceda la ncetarea anumitor mandate pe baza unor hotrri judectoreti definitive n care se stabilea incompatibilitatea unui parlamentar. Cea mai recent hotrre a Curii Constituionale n aceast privin dateaz din noiembrie 2013, dar Senatul nu a luat nc nicio msur. Numirile la nivel nalt Numirile din sistemul judiciar constituie unul dintre cele mai clare moduri de demonstrare a independenei judectorilor i a procurorilor. Procesul MCV a subliniat importana unor proceduri de numire clare i obiective, care s fie respectate 8: numirile nepolitice ale unor persoane cu un nalt nivel de profesionalism i de integritate sunt eseniale pentru ncrederea public n sistemul judiciar. Evoluiile de anul trecut sunt mixte 9. n cazul conducerii naltei Curi nu au existat semne de imixtiune n procesul de numire. Situaia este mai dificil n cazul parchetului, unde procesul de numire demarat n septembrie 2012 a avut o culoare politic accentuat care nu a putut fi atenuat de modificrile aduse ulterior procedurii. Este posibil ca acest lucru s i fi descurajat pe unii poteniali candidai s i manifeste interesul pentru aceast poziie. Pe lista final a candidailor propui figurau cteva persoane cu rezultate bune n domeniul anticorupiei. Cu toate acestea, la rezultatul global nu s-a ajuns n urma unui proces transparent, conceput s permit verificarea calitilor candidailor i derularea unei competiii reale. Comisia a regretat decizia de a nu se urma o procedur solid i a subliniat c persoanelor numite le revine astfel sarcina s i arate angajamentul de a continua activitatea de combatere a corupie desfurat de aceste instituii.
Raportul tehnic, seciunea 1.1.1. De exemplu, n COM(2012) 410 final se face ape la un proces transparent i obiectiv de numire n funcie [pentru instituiile implicate n combaterea corupiei], prin organizarea unui concurs deschis cu criterii clare, care s vizeze cei mai buni candidai posibili pentru aceste funcii de conducere, n scopul asigurrii continuitii n funcionarea instituiilor respective. A se vedea i concluziile Consiliului de Minitri, cele mai recente din 13 martie 2013. 9 Raportul tehnic, seciunea 1.5.
7 8

n toamna anului 2013, numirile n funciile de procuror ef i de procurori efi adjunci ai DNA au creat o alt problem dificil. nc o dat s-a pus capt brusc numirilor temporare n posturi ad-interim, iar numirile au fost efectuate de ctre Ministrul Justiiei fr respectarea deplin a procedurii de consultare a conducerii DNA. n urma criticilor exprimate de public i de CSM a avut loc un al doilea proces de numire, caracterizat ntr-o mai mare msur de consens, n cazul cruia normele au fost respectate i care s-a soldat cu un set diferit de numiri permanente. Momentul ales a provocat, de asemenea, ngrijorri n rndul publicului n sensul c se fcea o legtur cu deciziile DNA privitoare la persoane politice, precum i critici politice la adresa procurorilor 10. Cadrul juridic Noile coduri juridice Procesul de elaborare a noilor coduri juridice ale Romniei a fost urmrit n fiecare raport MCV. n raportul MCV din iulie 2012 s-a subliniat c elaborarea acestor noi coduri reprezint o modernizare semnificativ a cadrului juridic al Romniei. Dei procesul de punere n aplicare nu a fost uor, ndeosebi n perioada n care trebuiau meninute dou sisteme paralele, a existat tot mai mult percepia c factorii de decizie din sistemul judiciar au colaborat cu Ministerul Justiiei n vederea facilitrii tranziiei. n cadrul pregtirilor pentru intrarea n vigoare a noului Cod penal s-a ncercat valorificarea experienelor din trecut 11. De asemenea, Ministerul Justiiei a obinut un buget i posturi suplimentare pentru sprijinirea procesului de punere n aplicare a noilor coduri. A fost util s se stabileasc termene mai lungi, dar realiste, pentru derularea procesului. Noul Cod de procedur penal, care urmeaz s fie pus n aplicare ncepnd din februarie, constituie o aciune major: toate dispoziiile sunt direct aplicabile, iar codul introduce dou noi instituii, judectorul de drepturi i liberti i judectorul de camer preliminar. Prin urmare, este deosebit de important ca, atunci cnd este posibil, problemele s fie anticipate i rezolvate. Va fi important ca, dup intrarea n vigoare a noilor coduri, s se asigure o monitorizare periodic a efectelor reale i a punerii n aplicare a noilor dispoziii. O alt dificultate este instabilitatea noilor coduri la cteva luni nainte de intrarea lor n vigoare. S-au constatat mai multe probleme juridice care ar putea presupune aducerea unor modificri la coduri sau la normele de aplicare a Codului de procedur penal care urmeaz s fie adoptate nainte de intrarea n vigoare 12. n plus, Parlamentul Romniei a votat, n decembrie, o serie de modificri ale Codului penal, care au fost declarate neconstituionale de ctre Curtea Constituional (a se vedea mai jos). Uniformitatea jurisprudenei Introducerea codurilor constituie, de asemenea, o ocazie important de a aborda aspectul uniformitii jurisprudenei. Lipsa de uniformitate i o anumit lips de previzibilitate a jurisprudenei instanelor sau a modului n care sunt interpretate dispoziiile legislative reprezint n continuare o preocupare semnificativ pentru comunitatea oamenilor de afaceri i pentru societate n general.
Raportul tehnic, seciunea 1.5. Raportul tehnic, seciunea 1.2.2. 12 Raportul tehnic, seciunea 1.2.2.
10 11

nalta Curte de Casaie i Justiie (ICCJ) a ntreprins o serie de msuri utile pentru abordarea acestei teme. Prin noile coduri de procedur, recursurile sunt reorientate spre scopul lor principal de casaie, iar rolul naltei Curi n sporirea uniformitii este consolidat. Procedura hotrrilor preliminare va aduce o nou procedur care va permite adresarea de ntrebri naltei Curi n vederea unei hotrri interpretative care este obligatorie att pentru instana n chestiune, ct i pentru cazurile ulterioare. n ceea ce privete att formarea, ct i publicarea hotrrilor judectoreti motivate, nalta Curte i CSM au ntreprins msuri importante, printre care se numr acordarea accesului judectorilor i grefierilor la hotrrile pronunate de toate celelalte instane de pe teritoriul rii. Urmtoarea etap ar trebui sa fie asigurarea accesului profesiilor juridice i al publicului larg la toate hotrrile judectoreti 13. Cu toate acestea, n unele cazuri se manifest rezisten atunci cnd trebuie s se respecte jurisprudena sau ndrumrile unor instane superioare, ceea ce afecteaz funcionarea normal a sistemului judiciar. Incertitudinea care rezult din aceast atitudine submineaz ncrederea n sistemul judiciar, crend ineficien i frustrare att n rndul operatorilor comerciali, ct i al cetenilor. Conducerea instanelor ar putea ntreprinde mai multe aciuni pentru a atrage atenia colegilor asupra importanei uniformitii i, n special, pentru a contesta cazurile n care hotrrile par s se abat de la practica naltei Curi. n ceea ce o privete, nalta Curte trebuie s remedieze situaiile n care propriile hotrri par neuniforme. O surs suplimentar de dificulti n aplicarea uniform a legii este legat de calitatea i de stabilitatea cadrului juridic. Se ntmpl deseori ca numrul mare de ordonane de urgen sau de proceduri parlamentare adoptate fr un grad minim de transparen s nu permit derularea unui proces adecvat de evaluare, consultare i pregtire, chiar i n cazurile n care urgena nu este clar. Drept urmare, judectorii, procurorii, avocaii, agenii economici, administraiile i cetenii care trebuie s aplice legea sunt confuzi, se comit greeli i exist un risc ridicat de ambiguiti care ar putea fi folosite pentru o interpretare divergent a legii. Reforma structural a sistemului judiciar Strategia de dezvoltare a sistemului judiciar (2014-2018) Ministerul Justiiei s-a ocupat de elaborarea unei strategii de dezvoltare a sistemului judiciar (2014-2018). Strategia vizeaz consolidarea reformelor actuale i a instituiilor judiciare, precum i sporirea ncrederii n justiie. Obiectivele generale o mai mare eficien, consolidarea instituiilor, integritatea, calitatea, transparena i accesul la justiie corespund activitilor desfurate n alte state membre i la nivel european. Scopul este ca strategia i planul de aciune care o nsoete s fie adoptate n februarie 2014. O cooperare strns ntre guvern i instituiile judiciare este esenial pentru o astfel de iniiativ, iar ministrul a reuit s apropie instituiile. Consensul va contribui, de asemenea, la autoritatea strategiei. Ar fi important, de asemenea, ca n proces s fie implicate i alte profesii juridice, cum ar fi avocaii, notarii i executorii judectoreti. Un element important al unei eventuale reforme viitoare a sistemului judiciar ar fi sporirea capacitii organelor de conducere din justiie de a adopta decizii n cunotin de cauz, bazate pe sistem fiabil de colectare a datelor referitoare la funcionarea sistemului judiciar, pe cercetare i pe o planificare pe termen lung. Alte state membre au utilizat, de asemenea, practici precum sondajele realizate n rndul persoanelor care recurg la justiie sau al angajailor instanelor, pentru a aduna informaii cu privire la carenele sistemului.
13

n seciunea 1.3.2 a Raportului tehnic sunt prezentate diferite iniiative adoptate pn n prezent.

Gestionarea volumului de lucru i eficiena justiiei Se constat n continuare problema unui volum de lucru excesiv n anumite instane i parchete, problem exacerbat de incertitudini n ceea ce privete impactul codurilor. Exist mai multe tendine utile n sistemul judiciar, cum ar fi specializarea, utilizarea mai eficient a grefierilor i msurile de practic judiciar pentru prevenirea ntrzierilor suprtoare, msuri care ar putea avea toate un anumit impact.. Cu toate acestea, este de asemenea important s se analizeze problema cu care sistemul se confrunt de mai mut timp 14 a reechilibrrii resurselor disponibile prin refacerea hrii judiciare. O astfel de schimbare ar presupune, totui, o modificare legislativ i, n ciuda susinerii din partea Ministerului Justiiei, se pare c sprijinul Parlamentului este n continuare nesigur. Integritatea sistemului judiciar CSM i-a subliniat politica de toleran zero n ceea ce privete rezolvarea problemelor de integritate n cadrul sistemului judiciar i a elaborat, cu ajutorul Inspeciei Judiciare, o abordare mai coerent i mai ampl. Va fi important ca acest lucru s se reflecte i ntr-o abordare coerent din partea seciei administrative a naltei Curi. Se pare c s-a ajuns astfel la un numr mai mare de cazuri 15, ns va fi necesar ca aspectul s fie monitorizat n continuare pentru a se stabili dac efectul de descurajare funcioneaz. 2.2 Cadrul de integritate Cadrul de integritate este una dintre caracteristicile centrale ale MCV. Acesta se bazeaz pe instituii i norme care s asigure faptul c ateptrile sunt clare i c ele sunt realizate n mod corespunztor. De asemenea, un astfel de cadru depinde n mare msur de acceptarea la nivel politic i cultural a faptului c integritatea este un principiu important pentru funcionarii publici i c orice nclcare ar trebui s aib consecine. Agenia Naional de Integritate (ANI) i Consiliul Naional de Integritate (CNI) n cursul anului trecut, Agenia Naional de Integritate (ANI) a continuat s i consolideze bilanul de rezultate 16. Exist ns n continuare obstacole, precum i diferene ntre progresele nregistrate n ceea ce privete cazurile de incompatibilitate, conflictele de interese i averile nejustificate. Mai concret, ANI i conducerea acesteia s-au confruntat cu o serie de atacuri care au prut s coincid, deseori, cu cazurile ANI mpotriva unor nali reprezentani politici. Consiliul Naional de Integritate i-a dovedit valoarea de organism de supraveghere capabil s explice mandatul ANI i s intervin public atunci cnd este necesar. ANI a cptat mai mult autoritate n calitate de instituie, guvernul sprijinind sporirea resurselor pentru asigurarea funcionrii sale eficace. ntruct relaiile cu alte agenii guvernamentale sunt eseniale, ANI a ncheiat o serie de acorduri de lucru menite s reglementeze aceste relaii chiar dac unele sunt mai fructuoase dect altele. Deciziile ANI sunt deseori atacate n instan, ns statistic rezult c instanele au confirmat concluziile ANI n peste 80 % din aciunile introduse mpotriva unor decizii ale ANI avnd ca obiect un conflict de interese.
14 15

A se vedea, de exemplu, COM(2012) 410 final, p. 8. Raportul tehnic, seciunea 1.4.4. n aceast seciune se constat i proporia ridicat de cazuri care au fost atacate cu succes la nalta Curte, afectnd astfel eficacitatea msurilor. 16 Raportul tehnic, seciunea 2.1.3.

Se pare c instanele s-au familiarizat cu cadrul de integritate. Jurisprudena este ns n continuare neuniform, att la nivelul curilor de apel, ct i la nivelul ICCJ existnd hotrri contradictorii, iar procedurile n instan n cazurile de incompatibilitate sunt n continuare ndelungate. ANI se afl nc n ateptarea unei hotrri a ICCJ pentru a ti dac poate contesta o decizie a Comisiei de cercetare a averilor de a nu nainta un caz ANI n instan. Intervalul de timp necesar pentru anularea contractelor afectate de existena unui conflict de interese, alturi de rezultatele slabe ale administraiei publice n ceea ce privete urmrirea unor astfel de cazuri, reduce, de asemenea, fora disuasiv a activitilor ANI i ocazioneaz pierderi pentru finanele publice. Decizia de a elabora un sistem de verificare ex-ante a existenei unui conflict de interese n cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice reprezint o completare valoroas a activitilor ANI 17. Este de dorit, n mod evident, ca eventualele conflicte de interese s poat fi identificate i evitate n prealabil, nainte de semnarea contractelor. Pentru ca sistemul s funcioneze, va fi important s existe o obligaie legal a autoritilor contractante de a rspunde la problemele identificate de ANI. O alt prevedere important ar fi aceea ca funcionarii publici aflai ntr-o situaie de conflict de interese semnalat de ANI i confirmat de instan s rspund pentru o proporie minim din costurile contractului n cazul derulrii acestuia. Dac se va dovedi a fi eficace, aceast abordare ar trebui s fie extins rapid de la procedurile n care sunt implicate fonduri UE la toate procedurile de achiziii publice. Ar fi logic s se desprind nvmintele necesare din activitatea depus n prezent de ANI, n vederea mbuntirii cadrului juridic al acestei agenii. n prezent se discut cu guvernul un pachet care ar urma s cuprind msuri importante, precum anularea imediat a unui contract n momentul rmnerii definitive a unei hotrri ntr-un caz de conflict de interese, efectuarea mai multor controale n etapa de numire i facilitarea accesului la declaraiile de interese. Acest pachet ar reprezenta pentru ANI o bun ocazie de a ndruma o codificare a cadrului de integritate, ceea ce ar asigura eliminarea oricror presupuse ambiguiti din actualul cadru. Msurile sensibile de aceast natur se confrunt ns cu incertitudinea creat de ncercrile succesive din Parlament de a submina eficacitatea cadrului de integritate 18. Printre acestea se numr, de exemplu, tentativele de modificare a normelor privind incompatibilitatea n cazul reprezentanilor alei la nivel local n vara anului 2013 sau recentele tentative de modificare a Codului penal, care au vizat scoaterea unor categorii ntregi de persoane fizice de sub incidena normelor n materie de integritate, inclusiv a normelor n materie de conflict de interese (a se vedea mai jos). n pachet sunt abordate i cazurile n care Parlamentul refuz s pun n aplicare o decizie pronunat de ANI, chiar i atunci cnd o astfel de decizie este confirmat de o hotrre judectoreasc. O eventual propunere a Guvernului de modificare a legii ANI ar trebui, prin urmare, s consolideze rolul important pe care ANI l joac n ceea ce privete testarea voinei politice de a menine un cadru de integritate eficace. Cadrul de integritate: Parlamentul n rapoartele MCV anterioare s-a subliniat, de asemenea, riscul ca parlamentarii s fie percepui ca folosind normele pe care le adopt pentru a se proteja de efectele legilor 19. n
n seciunea 2.1.4 a Raportului tehnic este prezentat n detaliu procesul avut n vedere. n COM(2012) 410 final, p. 14, sunt prezentate exemple din ultimii ani. 19 De exemplu, COM(2012) 410 final, p. 14.
17 18

raportul MCV din ianuarie s-a observat c, n ianuarie 2013, Parlamentul a adoptat amendamente la statutul deputailor i senatorilor, modificnd procedura de ridicare a imunitii n cazurile de percheziie, arestare sau reinere a acestora i de urmrire penal a unor foti minitri. Statutul pare s fie o msur util, aducnd mai mult claritate n ceea ce privete faptul c starea de incompatibilitate are ca efect ncetarea mandatului de deputat sau senator i introducnd termene pentru analiza parlamentar a cererilor de reinere, arestare sau percheziie a unor parlamentari, naintate de parchete. Cu toate acestea, nu se prevede obligaia ca refuzarea nceperii urmririi penale s fie motivat 20. Ca urmare a unei contestaii depuse la Curtea Constituional, aceste dispoziii au intrat n vigoare abia n luna iulie, iar regulamentele de aplicare i un nou Cod de conduit 21 nu au fost nc adoptate. Eficacitatea statutului va trebuie evaluat n timp. Din pcate, practica din cursul toamnei anului 2013 nu a reflectat ntotdeauna faptul c parlamentarii recurgeau la norme noi pentru a asigura o nou rigoare n cadrul procedurilor 22. De exemplu, n ciuda ngrijorrilor exprimate n raportul din ianuarie, Parlamentul nu a executat o hotrre a naltei Curi prin care se confirma o decizie a ANI 23. 2.3 Combaterea corupiei la nivel nalt n rapoartele MCV i n concluziile Consiliului din anii trecui s-a subliniat c rezultatele instituiilor competente n domeniul combaterii corupiei la nivel nalt constituie unul dintre cele mai importante moduri prin care Romnia progreseaz pe calea ndeplinirii obiectivelor fixate n cadrul MCV. De la ultimele rapoarte MCV, att DNA, la nivel de urmrire penal 24, ct i ICCJ, pentru faza de judecat 25, s-au meninut la rezultate semnificative n circumstane dificile. Lund n considerare att trimiterile n judecat, ct i condamnrile, aplicarea sistemului de justiie la persoane politice importante a fost o dovad semnificativ a razei de aciune a justiiei romne. Practica instanelor a cunoscut mbuntiri considerabile, n special n ceea ce privete durata investigaiilor desfurate de DNA i a proceselor 26. O important porti de scpare a fost nchis, pentru a se mpiedica utilizarea demisiei dintr-un post, de parlamentar, de exemplu, ca motiv de ntrziere a unui caz, iar la nalta Curte au fost prevzui avocai de serviciu, pentru a se mpiedica utilizarea absenei unui avocat al aprrii ca motiv de amnare a judecii.

n COM(2013) 47 final, p. 7, s-a recomandat: Ar trebui s se furnizeze o justificare complet dac Parlamentul nu permite ca activitatea de asigurare a respectrii legii s se desfoare normal. 21 Preedintele Camerei Deputailor a exprimat o anumit deschidere n ceea ce privete inspirarea Codului de conduit din practica internaional, un proiect al acestui cod fiind transmis Parlamentului European n decembrie 2013. 22 Raportul tehnic, seciunea 2.2. 23 Chiar i dup exprimarea unui sprijin clar din partea ICCJ i a Curii Constituionale ntr-un caz n care era implicat un senator. 24 n 2013, numrul de trimiteri n judecat a crescut n mod semnificativ (1 073 n total). A se vedea Raportul tehnic, seciunea 3.2.3. 25 Cifrele comunicate de nalta Curte sunt comparabile cu cele comunicate pentru 2012. A se vedea Raportul tehnic, seciunea 3.1. 26 Din 205 cazuri naintate de DNA n care s-au pronunat hotrri definitive n perioada de referin, majoritatea (aproximativ 73 %) au primit o soluie n mai puin de 4 ani (cea mai mare parte n termen de 2 ani). A se vedea Raportul tehnic, seciunea 3.1.
20

Combaterea corupiei n rndul magistrailor 27 este un element-cheie al credibilitii sistemului. n acest domeniu au fost depuse eforturi att pentru sporirea coerenei sanciunilor, ct i pentru intensificarea efectului disuasiv al acestora prin supunerea unui proiect de lege privind pierderea pensiilor de serviciu speciale ale magistrailor condamnai definitiv pentru infraciuni svrite cu intenie, inclusiv corupie 28. Cu toate acestea, n domeniul combaterii corupiei la nivel nalt exist nc obstacole semnificative. n ciuda cercetrilor, a trimiterilor n judecat i a condamnrilor care au loc, exist elemente care dovedesc faptul c actele de corupie nu sunt ntotdeauna tratate ca infraciuni grave. n cadrul sistemului judiciar, procentul ridicat de pedepse cu suspendare pare s indice o anumit reticen a judectorilor de a-i asuma consecinele unei constatri a vinoviei 29, ceea ce se afl n contradicie cu ghidul de stabilire a pedepselor al nsei naltei Curi. Un alt aspect important n acest domeniu va fi mbuntirea bilanului de rezultate n ceea ce privete confiscarea activelor i recuperarea activelor. Confiscarea extins, care cuprinde i activele rudelor, rmne o procedur recent la care se recurge relativ rar 30. Aceast reticen este subliniat de declaraiile unor politicieni romni care i exprim simpatia fa de persoanele condamnate pentru acte de corupie. Aplicarea neuniform a normelor privind minitrii care demisioneaz din posturi creeaz o impresie de subiectivitate. Acest lucru ar putea avea legtur i cu modificrile aduse Codului penal i adoptate de Parlament n decembrie 2013 fr organizarea unei dezbateri sau a unei consultri publice prealabile. Organismele judiciare din Romnia, inclusiv nalta Curte i Consiliul Superior al Magistraturii, i-au exprimat ngrijorri grave cu privire la modificri, ntruct acestea ar avea ca efect scoaterea parlamentarilor 31 din sfera de aplicare a legislaiei aplicabile infraciunilor de corupie, precum luarea de mit, traficul de influen i abuzul n serviciu. Din datele DNA reiese c un numr de 28 de parlamentari au fost condamnai sau sunt judecai pentru fapte de corupie 32. O alt modificare a constat ntr-un regim de prescripie modificat, prin care perioada de prescripie ar fi redus n mod substanial. Rapoartele MCV au cuprins n mod frecvent observaii cu privire la regimul de prescripie din Romnia 33, care conine o dispoziie relativ neobinuit conform creia prescripia nceteaz numai n momentul pronunrii unei hotrri judectoreti definitive. Printre alte dispoziii importante se numr i redefinirea conflictului de interese n vederea scoaterii unei serii largi de categorii de persoane de sub incidena

Att ICCJ, ct i DNA au raportat cteva cazuri recente. Acest proiect de lege a fost aprobat de Camera Deputailor i se afl n Senat. 29 n cazurile instrumentate de DNA n perioada cuprins ntre 1 ianuarie 2013 i 15 octombrie 2013 au primit condamnri cu nchisoarea 853 de persoane inculpate. n cele din urm, 22,2 % (189 de pedepse) au fost pronunate cu executare i 77,8 % (664 de pedepse) au fost pronunate cu suspendare a executrii (fie cu suspendare condiionat a executrii, fie cu suspendare a executrii sub supraveghere). A se vedea Raportul tehnic, seciunea 3.6.1. 30 Conform datelor comunicate de Ministerul Justiiei, Legea din 2012 privind confiscarea extins a fost aplicat de organele de urmrire penal n 34 de cazuri n perioada cuprins ntre 1 ianuarie i 1 septembrie 2013. O singur hotrre care presupunea confiscarea extins a fost pronunat n instan, iar cazul face n prezent obiectul unui recurs la nalta Curte de Casaie i Justiie. 31 La fel ca i preedintele sau persoane care desfoare profesiile de avocat, notar sau executor judectoresc. 32 Raportul tehnic, seciunea 3.2.1. 33 n COM(2012) 410 final s-a recomandat suspendarea termenelor de prescripie din momentul nceperii unei cercetri judiciare.
27 28

10

rspunderii n cazul svririi unei infraciuni 34. S-ar prea c o alt modificare propus are ca efect eliminarea oricror urmri legate de corupie n cazul persoanelor care au primit deja o condamnare sau o pedeaps 35. Aceste modificri au strnit reacii din partea magistrailor romni 36 i a comunitii internaionale 37. Una dintre problemele ridicate a fost faptul c n Convenia Organizaiei Naiunilor Unite mpotriva corupiei se prevede c toi funcionarii publici care dein funcii legislative, executive, administrative sau judiciare ar trebuie s intre sub incidena unor norme de incriminare a corupiei i a conflictului de interese 38. Curtea Constituional a Romniei a hotrt, n ianuarie 2014, c modificrile sunt neconstituionale i a invocat, n special, necesitatea de a respecta obligaiile care decurg din legislaia internaional, precum i principiul egalitii n faa legii, consfinit n Constituia Romniei. Hotrrea Curii Constituionale a reprezentat o important demonstraie a existenei unui echilibru de puteri, ns continu s fie surprinztor faptul c au fost aprobate modificri care preau s conteste direct principii att de importante. 2.4 Combaterea corupiei la toate nivelurile MCV recomand, de asemenea, depunerea unor eforturi intense pentru eliminarea corupiei la toate nivelurile societii romneti. Sondajele indic n mod constant c existena pe scar larg a corupiei constituie o surs important de ngrijorare public 39. Dei aducerea n faa justiiei a unor persoane notabile acuzate de corupie poate influena n mod pozitiv percepia general, combaterea corupiei la toate nivelurile presupune, de asemenea, depunerea unor eforturi susinute n scopul de a reduce posibilitile de a comite fapte de corupie i, ulterior, de a arta c faptele descoperite nu rmn fr consecine. Continu s treneze adoptarea unor astfel de msuri manageriale i preventive 40. Strategia Naional Anticorupie (SNA) este o iniiativ important prin care s-a reuit extinderea cadrului comun la o gam larg de instituii romne. 41 Activitatea depus n cadrul strategiei n vederea rspndirii bunelor practici i a ncurajrii organismelor publice de a
Peste 100 de primari i viceprimari sunt n prezent judecai pentru nclcri care intr n sfera de competen a DNA. 35 Analizarea acestei modificri a fost amnat. 36 A se vedea, de exemplu, comunicatul de pres al DNA: http://www.pna.ro/comunicat.xhtml?id=4510&jftfdi=&jffi=comunicat; i ICCJ: http://www.scj.ro/sesizari%20CC/Hot%20SU%201%202013.pdf 37 A se vedea, de exemplu, i reacia ambasadei Statelor Unite n Romnia: http://romania.usembassy.gov/policy/media/pr-12112013.html 38 A se vedea, de exemplu, i articolul 4 alineatul (5) din propunerea de directiv privind combaterea fraudelor ndreptate mpotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal, COM(2012) 363 final, din 11.7.2012. Reacia autoritilor judiciare din Romnia concord, de asemenea, cu dispoziiile Conveniei Organizaiei Naiunilor Unite mpotriva corupiei, conform crora funcionarii publici intr n sfera de aplicare a normelor aplicabile corupiei la fel ca orice persoan care deine o funcie legislativ, executiv, administrativ sau judiciar n unul din statele participante, indiferent dac a fost numit sau aleas n funcia respectiv. 39 A se vedea Eurobarometrul nr. 374 din februarie 2012, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf, i indicele de percepie a corupiei din anul 2013 furnizat de Transparency International, http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/ 40 Este de remarcat, de exemplu, faptul c n numeroasele cazuri de primari aflai ntr-o situaie de incompatibilitate, nu s-a luat nicio msur nainte ca ANI s nceap s pun n eviden acest aspect. Controalele administrative existente nu s-au dovedit, aadar, a fi eficace. 41 De exemplu, aproape 80 % din autoritile locale particip n prezent la strategie; acestea au desemnat persoane de contact pentru activitile care au legtur cu implementarea SNA.
34

11

dedica resurse i atenie luptei mpotriva corupiei este n mod cert o activitate valoroas. 42 Urmtoarea etap ar fi aceea de a aplica norme mai uniforme n domenii precum evaluarea riscurilor i standarde pentru controalele interne. Cu toate acestea, n lipsa unor competene de asigurare a respectrii legii 43, strategia depinde ntr-o foarte mare msur de prioritile stabilite la nivelul conducerii diferitelor instituii. Exist modaliti de demonstrare a angajamentului de a combate corupia, precum voina de a aduce la cunotina instituiilor cazurile de nclcare: faptul c diferitele instituii au rezultate foarte variate n domeniul unor astfel de msuri indic o lips de uniformitate n abordare. O alt abordare important ar fi s se in seama de dimensiunea de prevenire a corupiei nc din faza de proiect a noilor politici i acte legislative. Un exemplu n acest sens ar fi iniiativele de promovare a descentralizrii i a regionalizrii, n cadrul crora delegarea competenelor de adoptare a deciziilor financiare ar trebui s fie nsoit de o evaluare a riscurilor i de o serie de msuri pentru compensarea noilor vulnerabiliti create 44. n mai multe instituii, cum ar fi Ministerul Educaiei, Ministerul Sntii, Ministerul Justiiei, Ministerul Dezvoltrii Regionale i Agenia Naional de Administrare Fiscal, au continuat s fie derulate, cu finanare din partea UE, proiecte specifice n domeniul anticorupiei care au dat rezultate interesante i care constituie un posibil exemplu de bune practici. Comisia ateapt cu interes s utilizeze aceste iniiative la elaborarea unor proiecte specifice pentru urmtoarea perioad de programare. Magistraii i agenii economici care i desfoar activitatea n domeniul achiziiilor publice n Romnia amintesc, pe lng necesitatea de a consolida mijloacele de prevenire a corupiei i a conflictelor de interese n materie de achiziii publice, alte dou aspecte-cheie: raionalizarea legislaiei i asigurarea unei mai mari stabiliti 45. O serie de ONG-uri, ntreprinderi i experi independeni au semnalat faptul c procedurile de achiziii publice sunt n permanen vulnerabile la corupie. Dei aceasta nu este o problem specific numai Romniei, este vorba i de capacitatea administrativ de a gestiona procedurile, n special la nivel local, ceea ce presupune o atenie deosebit, mai ales n ceea ce privete prevenia. O tem important va fi consolidarea cooperrii dintre ANRMAP i ANI, n vederea instituirii unui sistem ex-ante de verificare a conflictului de interese n cadrul procedurii de atribuire a contractelor de achiziii publice, inclusiv extinderea rapid a abordrii de la procedurile de ofertare n care sunt implicate fonduri ale UE la toate procedurile de achiziii publice din Romnia. 3. CONCLUZIE I RECOMANDRI

n prezenta evaluare se arat c, de la rapoartele MCV precedente, Romnia a nregistrat progrese n numeroase domenii. Rezultatele principalelor instituii judiciare i de integritate se menin pozitive. A continuat adoptarea unor modificri legislative necesare i ndelung ateptate, iar un anumit spirit de cooperare ntre instituiile judiciare i Ministerul Justiiei
SNA dispune, de asemenea, de un portal de internet care ofer posibilitatea de a comunica date referitoare la indicatorii msurilor preventive, precum i autoevaluri ale instituiilor publice. 43 n afar de lista neagr a celor care nu i-au publicat rapoartele. 44 Legea descentralizrii a fost de curnd contestat cu succes n faa Curii Constituionale. 45 De exemplu, s-a creat mult confuzie prin faptul c n cursul unui singur an cadrul legislativ general n domeniul achiziiilor publice a cunoscut mai multe modificri. n plus, vulnerabilitile devin mai numeroase n urma ridicrii plafoanelor n cadrul procedurilor de achiziii publice care pot avea loc fr procedur deschis.
42

12

contribuie la soluionarea problemelor de ordin managerial. n acest sens, situaia a profitat de pe urma unei atmosfere politice mai calme ncepnd din primvara anului 2013. Cu toate acestea, continu s existe ngrijorri cu privire la independena sistemului judiciar i sunt numeroase exemplele de rezisten la msurile de integritate i anticorupie, att la nivel politic, ct i la nivel administrativ. Modificarea precipitat i netransparent a Codului penal n decembrie 2013 a declanat o ngrijorare la scar larg, fiind perceput ca o atingere fundamental adus regimului juridic de combatere a corupiei i de promovare a integritii, n ciuda faptului c, prin constatarea caracterului neconstituional al acestei modificri, Curtea Constituional a demonstrat existena unui echilibru de puteri. n ceea ce privete msura important a numirilor n posturi-cheie se observ rezultate mixte: unele proceduri se desfoar ntr-un mod deschis, transparent i bazat pe merite, n timp ce altele sunt criticabile, din motive de intervenie politic. Aceast imagine are urmri asupra msurii n care procesul de reform din Romnia poate fi considerat durabil. Rezistena principalelor instituii competente n materie de anticorupie la o presiune susinut a artat c reforma a prins rdcini n pri importante ale societii romneti. La polul opus, uurina cu care temelia reformei a putut fi atacat n Parlament a reamintit c nu exist niciun consens n ceea ce privete urmrirea obiectivelor MCV. Comisia invit Romnia s ntreprind msuri n urmtorul domeniu: 1. independena sistemului judiciar. Factorii de decizie din sistemul judiciar trebuie s continue s apere independena justiiei. Integritatea i profesionalismul trebuie s fie factorii-cheie ai unor proceduri clare n materie de numiri. n acest domeniu, Romnia ar trebui: s se asigure c n Codul de conduit al parlamentarilor sunt incluse dispoziii clare n ceea ce privete respectarea independenei sistemului judiciar, i n special a hotrrilor judectoreti de ctre parlamentari i n cadrul procesului parlamentar; s asigure Consiliului Superior al Magistraturii condiiile necesare pentru consolidarea activitii sale de protejare a independenei sistemului judiciar i de sprijinire a magistrailor confruntai cu provocri care aduc atingere independenei sistemului judiciar; s profite de ocazia creat de posibila revizuire a Constituiei pentru monitorizarea dispoziiilor existente n ceea ce privete separarea puterilor, cu precizarea clar a obligaiei executivului i legislativului de a respecta independena sistemului judiciar; s intensifice eforturile de informare/sensibilizare judicioas a presei i a publicului cu privire la rolul i la statutul sistemului judiciar i la cazurile n desfurare.

2. Reforma sistemului judiciar Ar trebui intensificate progresele n ceea ce privete sporirea uniformitii jurisprudenei i a practicii judiciare, prin includerea unor msuri de accelerare a procedurilor judiciare i de utilizare a noilor posibiliti, cum ar fi confiscarea extins. n acest domeniu, Romnia ar trebui:
13

s accelereze gsirea unei soluii la problemele generate de volumul de lucru i s adopte msurile legislative necesare pentru restructurarea sistemului de instane; s pun la dispoziia factorilor de conducere din sistemul judiciar instrumentele necesare de informare cu privire la funcionarea sistemului judiciar (instrumente de statistic, gestionarea cazurilor, sondaje n rndul utilizatorilor i sondaje n rndul angajailor), n vederea sporirii capacitii de a adopta decizii n cunotin de cauz i n vederea asigurrii unor progrese demonstrabile; s asigure publicarea complet i n timp util pe internet i actualizarea continu a tuturor hotrrilor i motivaiilor judectoreti; s asigure un proces n care s fie implicate toate profesiile juridice i administraia public; s finalizeze procedurile privind legea pensiilor magistrailor condamnai pentru infraciuni; s mbunteasc respectarea hotrrilor judectoreti la toate nivelurile, pentru a se asigura executarea adecvat a hotrrilor judectoreti i a sanciunilor financiare.

3. Integritatea Progresele obinute n ceea ce privete cadrul de integritate trebuie s fie consolidate prin clarificarea cadrului juridic, astfel nct s nu existe ndoieli legate de aplicarea acestuia. n acest domeniu, Romnia ar trebui: s se asigure c nu exist excepii de la aplicabilitatea actelor legislative privind incompatibilitatea, conflictele de interese i averile nejustificate; s colaboreze, prin guvernul su, cu ANI pentru elaborarea i propunerea unor acte legislative de mbuntire a cadrului de integritate; s introduc verificarea ex-ante a achiziiilor publice n cadrul ANI, n vederea extinderii acestei verificri de la procedurile n care sunt implicate fonduri ale UE la toate procedurile de achiziii publice; s se asigure c prin introducerea noului statut al parlamentarilor se mrete la maximum numrul de hotrri judectoreti definitive care sunt executate automat.

4. Lupta mpotriva corupiei Hotrrea cu care legislaia a fost aplicat n cazul corupiei la nivel nalt trebuie s fie meninut i extins la cazurile de corupie la scar mic. n acest domeniu, Romnia ar trebui: s se asigure c legislaia n domeniul corupiei se aplic n mod egal tuturor i n condiii egale; s sporeasc uniformitatea i efectul disuasiv al pedepselor aplicate n cazurile de corupie n toate instanele de pe teritoriul Romniei; s intensifice eforturile de urmrire penal a cazurilor de corupie la scar mic;
14

s dezvolte Strategia Naional Anticorupie prin introducerea unor criterii de referin i a unor obligaii mai coerente pentru administraia public i prin punerea rezultatelor la dispoziia publicului.

15