TEXTOS

LEGALES

ASTREA

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

1 i-

REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

L e y 1 9 . 5 4 9

Decreto reglamentario 1759/72, texto ordenado 1991 segn reformas introducidas por decreto 1883/91 Con remisin al texto constitucional de 1994
Revisado y comentado por:
TOMS H U T C H I N S O N
Profesor titular ordinario de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho (UBA) y de Derecho Administrativo II en la Facultad de Ciencias J u r d i c a s (UNLa Plata). Profesor titular ordinario de Derecho Administrativo en las facultades de Derecho de la Universidad Argentina de la Empresa y de la Universidad Nacional de Mar del Plata. Profesor interino de Derecho Administrativo I. Facultad de Derecho (UNLZ). Director a c a d m i c o del CIJUSO.

edicin

actualizada

ampliada

En caso de modificarse la legislacin aqu comentada, este libro ser actualizado gratuitamente en nuestro sitio de Internet hasta seis meses despus de su impresin.
www.astrea.com.ar

I" I 2 3 4 I 5 6 7 8

e d i c i n , marzo 1992. reimpresin, diciembre 1992. e d i c i n , 1994. e d i c i n , 1995. e d i c i n , 1997. r e i m p r e s i n , 1998. e d i c i n , 2000. e d i c i n , 2002. e d i c i n , 2003. e d i c i n , 2006.

Dedico este libro al recuerdo de mi amigo Carlos Alfredo Voukelatos, compaero de las ilusiones en la adolescencia y de las alegras y frustraciones en la adultez

EDITORIAL A S T R E A

DE A L F R E D O Y R I C A R D O D E P A L M A SKI Lavalle 1208 - ( C 1 0 4 8 A A F ) Ciudad de Buenos Aires www.astrea.com.ar info@astrea.com.;u

I S B N : 950-508-564-8

Queda hecho el d e p s i t o que previene la ley I 1.72.1 I M P R E S O E N L A A R ( li N T I N A

PREFACIO A L A OCTAVA EDICIN

No hay mejor satisfaccin para un autor que sus obras sean ledas y que de alguna manera sirvan para resolver los problemas que en la prctica pueden presentarse, sobre todo para aquellos que no tienen la experiencia necesaria para hacer frente a las cuestiones que surgen con la A d m i nistracin. Para los editores no hay mayor alegra que sus libros se vendan. Ambas cosas han ocurrido con este producto, lo cual nos lleva a presentar, con esperanzas, una nueva edicin. En 1992 se edit la primera edicin de esta obra que. como reconoc entonces, se debi a la idea de Alfredo y Ricardo Depalma. Catorce aos despus hemos llegado a la octava edicin (ms algunas reimpresiones). Debo reconocer que la visin de los editores ha sido acertada y la benevolencia de los lectores desusada. L a razn de tal acogida escapa a mi raciocinio, aunque creo que mucho tuvo que ver el tamao de la obra. Es que, como deca en el prefacio de la primitiva edicin, al derecho administrativo no conviene darlo en dosis excesivas, porque es capaz de agotar a cualquier adulto, por robusto que sea. Desde luego no hay grandes cambios con relacin a la edicin anterior; slo la correspondiente y necesaria actualizacin jurisprudencial. Se ha agregado al tema de la "vista" de las actuaciones, un comentario a la nueva normativa nacional del acceso a la informacin (decr. 1172/03. denominado "de mejora de la calidad de la democracia y de sus instituciones"), que, por cierto, tambin es aplicable al procedimiento administrativo, que no se trat en la edicin anterior por existir un proyecto de ley de Diputados (n 16/03), con la modificacin del Senado (1/12/04). A l haber perdido estado parlamentario, el comentario del decreto se impona. Por cierto, usted lector est frente a un libro que comenta el "deber ser" de las normas de procedimiento nacional. O sea. hablamos de los principios jurdicos, no de los "principios burocrticos". As, mientras la

PREFACIO A L A OCTAVA EDICIN

norma dice que el procedimiento debe impulsarse de oficio, la realidad suele demostrar que los burcratas suelen detener el expediente en algn punto de su recorrido (hoja de ruta), mediante el conocido recurso del "cajoneo" -paralizacin de hecho- y si el interesado tiene el coraje de pedir informacin, las escuetas respuestas son: "est a estudio" o "a consideracin del superior" u otra semejante.

PREFACIO A L A P R I M E R A EDICIN
No s si por optimista o por opositor, lo cierto es que decid no hacer caso a aquella regla que dice: "nunca repita un experimento que ha tenido xito", y heme aqu escribiendo, una vez ms, un texto comentado sobre la ley nacional de procedimientos administrativos, y como si la transgresin no fuera suficiente nuevamente con Editorial Astrea! Este libro forma parte de la coleccin Textos Legales Astrea y la idea de hacerlo no naci de m, sino de los editores, y si bien en un comienzo no estuve convencido de hacerlo, lo cierto es que, luego de que stos supieron seducirme con algo muy grato a todo "escocs", encontr un gran nmero de justificativos (bendito el que invent el porqu); por ejemplo: llegar, por su costo ms accesible, a los alumnos y abogados del Estado (o lo que quede de ste y de stos); cautivar a los abogados que no se dedican a administrativo para que incorporen un libro pequeo a su biblioteca que pueda "ubicarlos en el tema"; hacerme la competencia a m mismo (como hacan los viejos ingleses del Ferrocarril Sud con los mnibus que iban a Mar del Plata), como manda la ley del "mercado". Con tantos alicientes afront la labor, que finalic primitivamente a fines de 1990. Su edicin se demor, pero como no hay mal que por bien no venga, cuando se decidi su publicacin, lleg la "reforma" al reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos. Por lo tanto, hubo tiempo de tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, adecuando el tratamiento de lo ya escrito a los cambios producidos. Tambin se actualiz la jurisprudencia. Como consecuencia de estas alteraciones, el plan de la obra abarca la ley (LNPA), el decreto de reforma del procedimiento administrativo (RPA) y el reglamento de aqulla ( R L N P A ) .

E l legislador se preocup de que el procedimiento fuera eficiente y que prime la economa de trmites, pero ello no siempre es respetado y el lector puede encontrarse (como en el ftbol) con el pase lateral, que hace que el expediente no prosiga por la lnea ms directa hacia su destino final: el acto administrativo. O tambin puede suceder "el pase atrs" (p.ej., "Previo a ... vuelvan las actuaciones a los efectos de ..."). E l expediente aparentemente avanza (as queda demostrado en su hoja de ruta) pero en realidad no lo hace, pues se lo deriva a otro rgano sin indicar con precisin cul es el sentido, para el logro de la verdad material, de ese pase o vista, por lo que la oficina que lo recibe suele cajonearlo hasta que algn funcionario -de esos que no abundan- relea las fojas para saber de qu se trata o hasta que, lo ms comn, sea devuelto sin ninguna consideracin positiva para el desarrollo del trmite. Es que en la actualidad al funcionario que hace algo, ese "hacer" le puede traer consecuencias; en cambio, si no hace nada, nada le pasa. A fin de mes el que hace algo y el que nada hace cobran lo mismo, si estn en el mismo grado del escalafn. Ambos, a fin de ao, cobrarn algo ms por antigedad. Y el trabajar no significa que va a ser tenido en cuenta en el prximo ascenso. Entonces suele ocurrir que la mayora opte por no asumir compromisos, y para ello qu mejor que los principios burocrticos! Usted lector (tanto sea administrado o buen funcionario, que los hay y muchos!) puede sufrir en carne propia algunas de las conductas dadas como ejemplo. En todos esos casos, u otros semejantes, no va a encontrar la solucin en estas pginas; si usted pierde la paciencia frente a un funcionario, cosa que no aconsejo, este libro tampoco le va a servir de mucho, porque es pequeo y liviano. Para eso, si usted no quiere cambiar de autor, los dos tomos de la ley pueden ser ms contundentes! Muchos vienen bregando por una nueva ley de procedimiento administrativo nacional. Si son escuchados, habr que hacer nuevos comentarios. Existir, entonces, la posibilidad, si Dios as lo quiere, de hacer una nueva edicin. Como podr apreciar estimado lector, no vivo de milagros, dependo de ellos! Buenos Aires, 7 de agosto de 2006.
TOMS HUTCHINSON

E l libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropez conmigo, es reducido, a diferencia del primitivo, pues, al revs de lo que parecen opinar otros, pienso que al derecho administrativo no conviene darlo

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PREFACIO A LA PRIMERA EDICIN

en dosis excesivas, que agoten a cualquier adulto por robusto que sea. Un poco para adaptarme a Gracin: "lo bueno si breve dos veces bueno", y su corolario lgico: "lo malo si breve, menos malo". Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedimientos administrativos, de su reglamento y reforma". De all que, en cierta medida, resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin llegar a ser una "gua prctica". Su funcin justifica que se lo haya despojado del recargo de citas y notas, contando con una bibliografa general y especial de la que he recogido ideas.

NDICE G E N E R A L

Prefacio a la octava edicin Prefacio a la primera

Ha sido escrito en la bsqueda de la claridad expositiva y cuidando la coherencia del pensamiento. Si no lo he logrado, sepa el lector que sa fue, al menos, la intencin. Tal como ha sido concebido no pretende exhibir ideas novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo dicho en el primitivo trabajo. Seguramente ocurrir aquel principio que ensea que "cuando un error ha sido descubierto y corregido se comprobar que estaba bien desde el principio", lo que llevar a la editorial a proponerme una nueva edicin.

edicin

ste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesin. Lamento decepcionar a aquellos que esperaban un cambio radical en mi manera de pensar los temas que trato por el hecho de estar del "otro lado del mostrador". Intento practicar la honradez intelectual porque ello ayuda a mi tranquilidad espiritual. Tampoco viene mal recordar que "si la honradez no fuera un deber, debera ser un clculo" (('. Arenal). Ello no quiere decir que nunca deba cambiarse una opinin; sera necio no hacerlo cuando se est convencido del error. He escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino basado en las normas y principios de nuestra Constitucin (arts. 14, 17, 18, 31 y cones.), no slo porque aqul me recuerda al "nuevo orden" pregonado otrora en otras latitudes, sino porque la Constitucin que nos legaron "nuestros padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurdico en el que se sustenta la sociedad. Por otra parte, como ocurre con la naturaleza, sta con el tiempo se "cobra" las agresiones que sufre. No creo que el Estado deba desaparecer; al contrario, "el mercado sin Estado es mercado negro" (Jacques Attali -presidente del Banco de Reconstruccin Europeo-). Pero debe obrar conforme al derecho y no fuera de l, y por lo tanto no puede cambiar las "bases" cuando le convenga. Buenos Aires, diciembre de 1991.
TOMS 1 ln TCMINSON

INTRODUCCIN

1. Proceso y procedimiento. 2. Finalidad del procedimiento. 3. Conceptos generales. 4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. 5. Relacin entre el procedimiento y su objeto. 6. Nacimiento del procedimiento administrativo. 7. Orgenes del procedimiento administrativo en el orden nacional. 8. Ley nacional de procedimientos. 9. Tipos de procedimientos, a) Procedimiento tcnico, b) Procedimiento de gestin, c) Procedimiento recursivo o de impugnacin, d) Procedimiento sancionador. e) Procedimiento de ejecucin. 10. Diferencias en el procedimiento que justifican la precedente clasificacin, a) Iniciacin, b) Curso del procedimiento. 11. Principios del procedimiento administrativo, a) Garantas sustantivas. 1) Principio de igualdad. 2) Principio de legalidad. 3) Principio de defensa. 4) Principio de razonabilidad o justicia, b) Garantas adjetivas. 1) Informalismo a favor del administrado. 2) Impulsin de oficio. 3) Principio de instruccin. 4) Principio de verdad material. 5) Debido proceso adjetivo. 6) Otros principios. 12. E l procedimiento administrativo como garanta

12

NDICE GENERAL

NDICE GENERAL

13

LEY

19.549

TTULO II COMPETENCIA DEL RGANO

P R O C E D I M I E N T O S A D M I N I S T K ATI V O S
O

TTULO I PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Art. 3 -l. Concepto. 2. Naturaleza jurdica. 3. Distribucin de competencia, a) L a especializacin. b) E l orden jerrquico. 4. Criterios para determinar la competencia. 5. Clasificacin de la competencia, a) Criterio material, b) Por el territorio, c) Criterio funcional, d) Por el tiempo. 6. Caracteres de la competencia, a) Obligatoriedad, b) Improrrogabilidad. c) N o exigencia de ley expresa, d) Es de orden pblico. 7. Momento para determinar la competencia. 8. Transferencia. 9. Delegacin. 10. Sustitucin. 11. Avocacin. 12. Caractersticas de estas tcnicas
Art. 4
O

69

Artculo 1" [MBITO DE APLICACIN. REQUISITOS GENERALES: IMPULSIN E INSTRUCCIN DE OFICIO. CELERIDAD, ECONOMIA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRMITES. INFORMALISMO. DAS Y HORAS IIAIUI.ES. LOS PLAZOS. INTERPOSICIN DE RECURSOS FUERA DE PI.A/.OS. INTERRUPCIN DE PLAZOS POR ARTICULACIN DE RECURSOS. PERDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO. CADUCIDAD DE IOS PROCEDIMIENTOS. DEBIDO PROCESO ADJETIVO. DERECHO A SER tiloo. DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS. DERECHO A UNA DECISIN FUN-

[CUESTIONES DE COMPETENCIA] - 1.

Consideraciones gene-

rales. 2. Relaciones interorgnicas. 3. Relaciones interadministrativas, a) Concepto, b) Rgimen jurdico, c) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno, d) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno
Art. 5 [CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] 1. Generalidades.

74

2. Declinatoria e inhibitoria. cuestin de competencia

Art. 6
O

3.

Oportunidad para plantear la 77

[RECUSACIN Y EXCUSACIN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS] -

DADA] - 1. L a ley nacional de procedimientos administrativos. 2. mbito de aplicacin. Exclusiones. 3. Principios del procedimiento receptados expresamente en la norma. 4. El tiempo en los actos procedimentales. Importancia, a) Das y horas hbiles, b) Plazos, c) N o perentoriedad, d) Obligatoriedad, e) Cmputo del plazo, f) Plazo general, g) Prrroga, h) Interrupcin, i) Suspensin, j) Denuncia de ilegitimidad, k) Prdida del derecho dejado de usar en plazo. 5. Caducidad del procedimiento administrativo, a) Concepto, b) Fundamentos y presupuestos. 1) Paralizacin del procedimiento imputable al interesado. 2) Requerimiento previo al particular. 3) Silencio del interesado. 4) Declaracin de caducidad, c) Efectos. 1) En relacin con el procedimiento. 2) E n relacin con los terceros interesados, 3) En relacin con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento, d) Excepciones. 6. Debido proceso adjetivo, a) Derecho a ser odo, b) Derecho a ofrecer y producir prueba, c) Derecho a una decisin fundada 47
Art. 2 [PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS. I'AIIIMINA ADAPTACIN DE LOS REGMENES ESPECIALES Al. NUEVO PHtUKIIIMIENTO.
o

1. Concepto, fundamentos y diferencias. 2. E x c u s a c i n . 3. Recusacin. 4. Distintas clases de recusacin, a) Recusacin sin causa. Improcedencia en el procedimiento administrativo, b) Recusacin con causa. 5. Deber del agente recusado de informar sobre las causas alegadas. 6. Decisin

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TTULO III REQUISITOS DEL ACTO

Art. 7 [COMPETENCIA.

ESENCIALES

ACTUACIONES

RESERVADAS O SECRETAS] - I.

Tramitaciones espe-

ADMINISTRATIVO
OBJETO. PROCEDIMIENTOS. MO-

CAUSA.

ciales. 2. A d a p t a c i n de regmenes especiales v r e n l e s . 3. Procedimiento administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad. 4. Supletoriedad. 5. Analoga, o. Actuaciones reservadas y secretas. 7. E l decreto 9101/72. H. Los decretos 722/96 y 1 155/97

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TIVACIN. FINALIDAD] - 1. Preliminar. 2. Elementos del acto. 3. Enumeracin de los elementos esenciales del acto administrativo, a) Competencia, b) Causa, c) Objeto, d) Procedimientos.

14 e) Motivacin, siones
O

NDICE GENERAL

NDICE GENERAL

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f) Finalidad.

4.

Contratos, permisos y conce83 2. Requisitos.

2.

Art. 8 [FORMA]- 1. Concepto. dencia. 4. Clasificacin

Art. 9 [VAS DE HECHO] - 1.

3.

Trascen91

da ejecutoriedad impropia. 6. Tipicidad y nominatividad. 7. Suspensin de los efectos del acto, a) Significado de "parte", b) Excepciones al principio general. 1) Obligatoriedad de la Administracin. 2) Facultades de la Administracin, a) Inters pblico, b) Perjuicio grave, c) Nulidad absoluta
Art. 13. [RETROACTIVIDAD DEL ACTO] - 1. Consideraciones gene-

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Preliminar.

Va de hecho y

va de derecho. 3. Vas de hecho administrativas. 4. Presupuestos de las vas de hecho, a) Comportamiento material, b) Irregularidad en dicho comportamiento, c) Irregularidad en el acto administrativo, d) Atentado o lesin de una libertad pblica o del derecho de propiedad. 5. Consecuencias de la va de hecho
Art. 10. [SILENCIO O AMBIGEDAD DE LA ADMINISTRACIN] 1.

94

Concepto. 2. Clases. 3. Silencio y ambigedad. 4. Regulacin. 5. E l silencio como acto presunto, 6. El silencio como hecho. 7. Inactividad formal e inactividad material de la Administracin. 8. Silencio negativo. 9. Silencio positivo. 10. Requisitos para que se configure el silencio, a) (cnerales. b) Particulares. 11. Demora de la Administracin. 12. Iniciacin y consumacin del silencio administrativo. 13. Resoluciones tardas, a) Consideraciones generales, b) Efectos de la resolucin tarda, c) Caracteres de la decisin tarda frente al silencio positivo, d) L a resolucin tarda y el silencio negativo. 14. Silencio y otras vas ante la demora administrativa
Art. 11. [EFICACIA DEL ACTO: NOTIFICACIN Y iniiiiu ACIN] I.

rales. 2. Fundamento de la irretroactividad del acto. 3. En qu consiste la retroactividad? 4. Distincin entre hechos y estados de derecho. 5. Los derechos adquiridos. 6. Supuestos en que se admite la retroactividad. a) Cuando se dictare en sustitucin de otro revocado. 1) Revocacin por razones de grave ilegitimidad originaria. 2) Revocacin por razones de ilegitimidad sobreviniente. b) Saneamiento del acto administrativo, c) Aprobacin del acto administrativo, d) Extincin del acto administrativo que dispuso la revocacin del acto estable, e) Cuando favoreciere al particular, f) Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a terceros, no produce dao alguno, g) Retroactividad por ley de orden pblico, h) Retroactividad pactada, i) Actos declarativos, j) Actos interpretativos, k) Acto aclaratorio. 7. Efectos

122

98

Publicacin y notificacin de los actos administrativos. 2. Notificacin. 3. Requisitos, a) Subjetivos, b) Objetivos, c) De la actividad. 4. Publicacin. Consideraciones generales. 5. Momento en que entran en vigor las disposiciones publicadas. 6. Fundamento y efectos de la publicacin de actos generales sin contenido normativo. 7. Existencia y eficacia del acto administrativo. 8. Nacimiento, legalidad o legitimidad, validez, vigencia, perfeccin y eficacia de los actos administrativos. 9. Efectos del acto administrativo
Art. 12. [PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD Y FUERZA EJECUTORIA] 1.

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Art. 14. [NULIDAD] - 1. E l acto administrativo defectuoso. 2. La infraccin al ordenamiento. 3. Grados de invalidez. 4. D i ferencias con el derecho privado. 5. Diferencias entre nulidad y anulabilidad. 6. Actos nulos, a) Incompetencia del rgano, b) Violacin de la ley aplicable (vicios en el objeto). 1) Prohibicin por la ley. 2) Actos de objeto imposible. 3) Violacin de facultades regladas. 4) Falta de certeza, imprecisin, oscuridad. 5) Violacin de facultades discrecionales. 6) Error en la aplicacin de la ley. c) Vicios en la causa. 1) Falsedad en los hechos. 2) Falsedad jurdica, d) Violacin de la finalidad, e) Violacin de las formas esenciales, f) Voluntad. 1) "Voluntad excluida" por "error esencial". 2) Dolo. 3) Simulacin. 4) Violencia fsica o moral ejercida sobre el agente, g) Motivacin, h) Procedimiento. 1) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido. 2) Defensa en juicio. 3) Omisin de un trmite esencial. 4) Requisitos para la actuacin de organismos colegiados. 5) Recaudos formales Art. 15. [ANULABILIDAD] 1. Concepto. 2. Caracteres. 3. Las infracciones determinantes de la anulabilidad. a) Incompetencia, b) Causa, c) Forma, d) Procedimiento, e) Objeto. 4. Infracciones irrelevantes

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Caracteres del acto administrativo. 2. Presuncin de legitimidad, a) Fundamentos. 1) De orden sustancial. 2) De orden formal, b) Alcance de la presuncin, c) Consecuencia y efectos, d) Es necesaria tal presuncin? 3. La obligatoriedad del acto. Ejecutividad. 4. Ejecutoriedad (aulotutela ejecutoria), a) Fundamentos, b) Alcance, c) Manifestaciones de la ejecucin de oficio. 1) Coercin directa. 2) Coercin indirecta. 3) Ejecucin directa. 4) Ejecucin subsidiaria. 5. La denomina-

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16
Art. 16.

NDICE GENERAL [INVALIDEZ DE CLUSULAS ACCIDENTALES o ACCESORIAS] \.

NDICE GENERAL

17

Elementos esenciales y accidentales o accesorios. 2. Condicin. 3. Modo. 4. Plazo. 5. Otras clusulas particulares: reservas de revocacin y rescate. 6. Invalidez de clusulas accesorias ..
Art. 17. [REVOCACIN DEL ACTO NULO] - 1. Consideraciones ge-

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to de la va administrativa. 2) Agotamiento de la va administrativa y principio de congruencia. 3) Innecesariedad del agotamiento de la va administrativa, c) Acto asimilable a definitivo. 3. Silerre^o ambigedad. 4. Vas de hecho. 5. Consentimiento

162

nerales. 2. Revocacin del acto irregular. 3. Requisitos para la procedencia de la revocacin, a) Acto unilateral, b) Acto individual, c) Acto irregular, d) Sujeto, e) Acto firme y consentido. 4. Improcedencia de la revocacin. 5. Suspensin del acto que no puede ser revocado. 6. Interpretacin
Art. 18. [REVOCACIN DEL ACTO RECULAR] - 1. R e v o c a c i n del

143

Art^24f-\. Impugnacin de actos de alcance general. 2. Imp u g n a c i n directa. 3. Requisitos para l a procedencia de la impugnacin directa, a) Afectacin al interesado en sus derechos subjetivos, b) Afectacin actual o potencial, c) Reclamo administrativo, d) Resolucin del reclamo. 4. Efectos de la impugnacin directa. 5. Impugnacin indirecta. 6. Requisitos. 7. Efectos de la impugnacin indirecta. 8. Conclusin ..
Art. 25. [PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE LA IMPUGNACIN (POR VA DE ACCIN O RECURSO)] - 1. Consideraciones

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acto regular. 2. Revocacin por ilegitimidad. 3. Excepciones. 4. E l acto con defectos menores o intrascendentes. 5. Revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. 6. E l sistema de la ley de procedimientos administrativos. 7. Organo competente
Art. 19. [SANEAMIENTO. RATIFICACIN. CONFIRMACIN] - 1.

147

Saneamiento. Concepto y terminologas existentes. 2. L a ratificacin: carcter y efectos. 3. Forma del acto ratificatorio. 4. L a confirmacin. Concepto. 5. Diferencias con la ratificacin. 6. Naturaleza y efectos de la confirmacin 152 Art. 20. [CONVERSIN] - 1. L a conversin como medio de saneamiento. 2. Diferencias con la ratificacin, confirmacin, reforma y renovacin Art. 21. [CADUCIDAD] - 1. Concepto. 2. Distincin con la revocacin. 3. Condiciones para su procedencia. 4. Declaracin de caducidad Art. 22. [REVISIN] - 1. Concepto y objeto del recurso extraordinario de revisin. 2. Motivos de la revisin. 3. Plazo de interposicin. 4. Sustanciacin y resolucin. 5. Interpretacin restrictiva. 6. Procedencia contra actos definitivos

generales. 2. Plazos diferentes. 3. Impugnacin 4. Los "recursos judiciales". 5. Actos a los que no el plazo del artculo. 6. Naturaleza del plazo. 7. del plazo, a) Comienzo del plazo, b) Das hbiles, cio de la Administracin

de actos. se aplica Cmputo c) Silen170

Art. 26. - 1. Transcurso del plazo para resolver sin que la Administracin lo haga. 2. Precisiones, a) Acto que adquiere carcter definitivo por vencimiento de plazos, b) Transcurso de los plazos previstos en el artculo 10. c) E l plazo de prescripcin. 3. Excepcin
Art. 27. [IMPUGNACIN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTR-

177

154

156

QUICOS; PLAZOS] - 1. E l Estado o sus "entes menores" como actores. 2. Plazos de prescripcin, a) Actos nulos, de nulidad absoluta, b) Actos anulables 179
Art. 28. [AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIN] - 1. Consi-

158

TTULO IV
IMPUGNACIN DE ACTOS JUDICIAL

deraciones generales. 2. Alcance del amparo por mora. 3. Condiciones de admisibilidad, a) Legitimacin activa, b) Mora administrativa. 4. Trmite, a) Pedido de informe, b) Legitimacin pasiva, c) Decisin final del juez, d) Recurribilidad de la decisin. 5. Contra qu omisiones procede, a) Acto omitido, b) rgano autor de la mora. 6. Normas aplicables. 7. Costas Art. 29. - 1. Consideraciones generales. 2. Ambito sancionatorio. 3. Apelacin. 4. Procedimiento municipal
Art. 30. [RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL]

180 186

ADMINISTRATIVOS

^rt. 23.'-I. Consideraciones generales. 2. Impugnacin de los -aet<5s de alcance particular, a) Acto definitivo, b) A c t o que agota la va administrativa. 1) Manera de producir el agotamienv

1. Modificacin. 2. Vas administrativas existentes. 3. Contra q u comportamientos de la A d m i n i s t r a c i n procede? a)

18

NDICE GENERAL

NDICE GENERAL

19

Actos, b) Hechos, c) Omisiones. 4. Legitimacin. 5. M o tivos de i m p u g n a c i n . 6. E x i g e n c i a del reclamante ante los entes descentralizados 186 Art. 7 - 1.
o

SECRETARA

GENERAL

Importancia de su creacin Dotacin transitoria.

212

Art. 8 - 1.
o o

Art. 31.-1. Trmino para interponerlo. 2. rgano ante el cual se interpone y rgano decisor. 3. Requerimiento de pronto despacho. 4. Interrupcin del plazo para resolver. 5. Tratamiento del reclamo, suspensin, interrupcin o remisin de plazos. 6. Formas, alcances y consecuencias de la decisin. 7. Plazo para iniciar el juicio. 8. Alcances de la reforma de la ley 25.344. a) Qu tipo de reclamo ha sido modificado, b) Solucin desvaliosa pero no inconstitucional 190

2. Objetivos de la disposicin 212

Art. 9 - 1. Secretaria General: atribuciones. 2. Intervencin de los jefes del rea despacho 213 Art. 10. - 1. Direcciones de la Secretara General. 2. Direccin de Informacin 214 Art. 11. - 1. Inestabilidad del funcionario 216

CUMPLIMIENTO D E PLAZOS

Art. 12.-1. Art. 13. - 1.

Automatizacin e informatizacin. Plazo de remisin 2.

2. Objetivos... 216 217 217 218

Art. 32. - 1. Excepciones al reclamo previo, a) Repeticin de lo pagado al Estado, en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente. 1) Repeticin de ejecucin. Reconvencin. Juicio previo. 2) Repeticin de g r a v m e n e s , b) Reclamacin de daos y perjuicios por responsabilidad extracontractual. 2. Interpretacin de las excepciones. 3. Innecesariedad. 4. Presentacin de reclamos innecesarios 198

Art. 14. - 1. Plazos para informes, notas y diligenciamientos Art. 1 5 . - 1 . Clases de actuaciones. Actuaciones reservadas Diligenciamiento. 3.

DECRETO

1883/91

Art. 16.-1.

Responsabilidad.

2. Atribuciones y obligaciones.. 219

REFORMA D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. ORDENAMIENTO D E L DECRETO 1759/72

Art. 17.-]. Art. 18.-\. unidades
SIMPLIFICACIN D E TRMITES

Tramitacin.

2. Sanciones

219

Inexistencia de "pases".

REFORMA D EPROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

2. Tramitacin por dos 220

DELEGACIN D E FACULTADES

Artculo

I -\.
o

Anlisis de la reforma 2. Exclusin inexplicable Remisin

204 205 207 Art. 19.-]. culares Art. 20. - 1. Principio general. Responsabilidad 2. Dictado de normativas parti221 223

Art. 2 - 1. Error conceptual. Art. 3 - ! .

a

Art. 3 - 1. Reemplazo. Error metodolgico. 2. Alcance de la norma. 3. Actos inherentes a la actividad privada. 4. Conclusin 207 Art. 5 - 1. Procedimientos especiales. cin al rgimen comn Su futuro. 2. Adapta210 2. 211

RGIMEN

TRANSITORIO

Art. 6 - 1. Derogacin del artculo 2" del decreto 9101/72. Fundamentos

Art 21 - 1 Trmites iniciados con anterioridad, a) Trmite al que slo le restaba dictar el acto definitivo, b) Trmites paralizados por causa imputable al interesado, c) Trmite paralizado

20

NDICE GENERAL

NDICE GENERAL

21

por causa imputable a la Administracin, d) Trmites internos. e) Exclusin. 2. Firma de las resoluciones Art. 22. - 1. Art. 23.-1. Responsabilidad. Sanciones. 2. 2. Envo a la Secretara General

Art.

[DEBERES Y FACULTADES DEL RGANO COMPETENTE] 1.

Di-

223 226 227

reccin del procedimiento. 2. Tramitacin de los expedientes por orden. 3. Concentracin. 4. Saneamiento. 5. Comparecencia. 6. Procedimiento sumario de gestin
Art. 6
O

Informe

[FACULTADES DISCIPLINARIAS] - 1.

Mantenimiento del

or-

DISPOSICIONES Art. 24.-1. Aplicacin

GENERALES 228

den y decoro, a) Testado de trminos, b) Exclusin de las audiencias, c) Llamado de atencin o apercibimiento, d) Aplicacin de multas, e) S e p a r a c i n de apoderados. 2. Otras cuestiones. 3. Agentes pblicos

Art. 25

228
TTULO DE II

LOS EXPEDIENTES

D E C R E T O 1759/72 ( T E X T O O R D E N A D O 1991) REGLAMENTO DE DE L A L E Y NACIONAL

Art.

[IDENTIFICACIN] - 1.

E l expediente administrativo. 3. Identificacin

2. 246 248 249 250 250

250
2 5 1

Formalidades del expediente. Art. Art. Art. 8

o

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

[COMPAGINACIN]-]. [FOLIATURA]-]. [ANEXOS]-1.

Cuerpos de los expedientes Actuaciones que deben foliarse

9 10.

Antecedentes voluminosos

TTULO TRAMITACIN

Art.
DE LOS EXPEDIENTES. Art. Art. Artculo 1 [RGANOS COMPETENTES] - 1. Contenido y alcances Art. INTERESADOS

11.-].
12. 13.-1. 14.

Incorporacin de expedientes
[DESGLOSES] - 1. Requisitos [OFICIOS Y COLABORACIN ENTRE DEPENDENCIAS ADMISolucin

del precepto. 2. Competencia. ms de un rgano

Art. 2
O

Remisin.

3.

Intervencin de 229

[FACULTADES DEL SUPERIOR] - 1.

Caracteres de la funcin

NISTRATIVAS]- 1. Introduccin. 2. Datos o informes de terceros. 3. M e d i o s de requerimiento. 4. E l a u x i l i o de las restantes dependencias administrativas: 5. No remisin del expediente

administrativa. glamentario
Art. 3
O

2.

Manifestaciones del poder jerrquico y re231

PARTE INTERESADA] - 1. Inicio TTULO ESCRITOS. DOCUMENTOS. III

[INICIACIN DEL TRMITE.

DOMICILIO. REQUISITOS

del procedimiento. 2. Partes. 3. Quines pueden ser parte en el procedimiento? 4. Sustitucin de partes. 5. Terceros. a) Clases. 1) Intervencin voluntaria. 2) Intervencin obligada. b) Efectos. 6. Legitimacin, a) Derecho subjetivo, b) Inters legtimo. 7. Partes y legitimacin
Art. 4
A

233

Art.

15.

[FORMALIDADES DE LOS ESCRITOS] - 1.

Introduccin.

2.

[IMPULSIN DE OFICIO YA PEDIDO DE PARTE INTERESADA] - 1.

5.

Omisin
J J

Principio general

240

Firma. 3. Redaccin. de estos requisitos. 6.

4. Medios telegrficos. Anotaciones

22

NDICE GENERAL

NDICE GENERAL

23

Art. 16. [RECAUDOS] - 1. Identificacin del interesado. 2. Enunciacin de los hechos. 3. Peticin. 4. Prueba. 5. F i r m a . .
Art. Art. 17. 18. [FIRMA; FIRMA A RUEGO] - 1. Firma a ruego

254
256

TTULO

IV VISTA

REPRESENTACIN.
[RATIFICACIN DE LA FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO]

1.
Art.

Efectos.
19.

2.

Fallecimiento del interesado

Generalidades

257
Art. 31. [ACTUACIN POR PODER Y REPRESENTACIN LEGAL] - 1. Ge-

[CONSTITUCIN DE DOMICILIO ESPECIAL] - 1.

neralidades. 2. lisis del artculo 258 260 260 261

261 Art. 32.

Quines pueden ser representantes.

3.

An273

en torno del domicilio. Clases. 2. Domicilio general y domicilio especial. Distincin. Domicilio constituido. 3. L a obligacin legal Art. Art. 20.-1. 21. - 1. Falta de constitucin Efectos de la constitucin del domicilio

[FORMA DE ACREDITAR LA PERSONERA] - 1.

Copia certifi-

Art. 22. [DOMICILIO REAL] - 1. Concepto de domicilio real o voluntario. 2. Efectos de la falta de denuncia
Art. 23. [FALTA DE CONSTITUCIN DEL DOMICILIO ESPECIAL Y DE DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL] - 1. Subsanacin de defectos

cada de poder. 2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o letrado. 3. Otros supuestos de copia simple de poder. 4. Carta-poder autenticada. 5. Carta-poder simple. 6. Sociedades no constituidas regularmente Arr. 3 3 . - 1 . Poder "apud-acta". de urgencia. 3. Certificacin
Art. 34.

275 277

2.

Gestor de negocios.

Casos
2.

[CESACIN DE LA REPRESENTACIN] - 1.

Revocacin.

Art. 24. [PETICIONES MLTIPLES]- 1. Acumulacin objetiva. Fundamento y propsito. 2. Oportunidad de la acumulacin. 3. Peticiones contradictorias. 4. Requisitos. Denegacin de la acumulacin. 5. Recursos
Art. 25. [PRESENTACIN DE ESCRITOS. FECHA Y CARGO] - 1. Ca-

Renuncia. 3. Muerte o inhabilidad del mandatario. 4. Muerte o incapacidad del poderdante. 5. Separacin del apoderado. 6. Conclusin del trmite 262
Art. 35. [ALCANCES DE REPRESENTACIN] - 1. Responsabilidad del

278 280

apoderado
Art. 36. [UNIFICACIN DE LA PERSONERA] 1. Diferencia con

rcter escrito del procedimiento. 2. Presentacin de los escritos. 3. Cargo. 4. Horas de gracia. 5. Dudas sobre si un acto se ha cumplido o no dentro del trmino. 6. Oficina Art. 26. [PROVEDO DE LOS ESCRITOS] - 1. Actos de mero trmite. 2. Actos de mero trmite y actos interlocutorios. 3. Actos preparatorios y actos de mero trmite
Art.
Art.

unificacin de representacin. 264

Art. 37.

2.

Ventajas.

3.

Procedencia..
I. Revoca-

281

[REVOCACIN DE LA PERSONERA UNIFICADA[ -

cin de la personera unificada. Fundamentos. 2. La exigencia de unanimidad. Cuestiones al respecto. 3. Conclusin 269 270

282

27.
28.

[DOCUMENTOS ACOMPAADOS] - 1.

Alcance.

2.

Formas
TRA-

de presentacin. DUCCIN]-]. vinciales

Art. 29.

3.

Reserva 2. Documentos pro-

[DOCUMENTOS DE EXTRAA JURISDICCIN LEGALIZADOS.

Documentos extranjeros.

271
1. Do-

[FIRMADELOSDOCUMENTOSPORPROEESIONAI.ES]-

cumentos que deben ser firmados por profesionales. de los profesionales

2.

Firma 271

Art. 30. [ENTREGA DE CONSTANCIAS SOIIRE INICIACIN DE ACTUACIONES Y PRESENTACIN DE ESCRITOS O DOCUMENTOS] - I. Constan-

cias y certificacin de copias. 2. Solicitud por los particulares. 3. Verificacin. 4. Ubicacin de la norma

272

Art. 38. [VISTAS; ACTUACIONES] - 1. E l sentido del vocablo "vista". 2. Alcance de la vista. 3. Formas de tomar vista de las actuaciones. 4. poca y plazo para solicitar la vista. 5. Trmino para tomar vista. 6. Denegacin de la vista. 7. L i m i taciones a la vista, a) Principio general, b) Requisitos para la reserva de las actuaciones. 1) Decisin fundada. 2) Asesoramiento previo del servicio jurdico correspondiente. 3) Organo competente para declarar la reserva. 4) Pedido de reserva. 5) Reserva parcial. 6) Alcance de la reserva de las actuaciones. 7) Piezas reservadas o secretas. 8) Efectos de la declaracin de reserva. 8. Acceso a la informacin pblica, a) E l derecho de acceso a la informacin, b) E l decreto 1172/03. c) mbito de aplicacin, d) Legitimacin, e) Alcance de la informacin. 1) Lmites. 2) Excepciones. 3) Informacin parcialmente reserva-

24

NDICE GENERAL

NDICE GENERAL

25

da. O Principios, g) Solicitud de informacin, h) Respuesta, i) Silencio, j) Responsabilidades, k) Autoridad de aplicacin. 1) Denuncias

284

Art. 46. [DE LA PRUEBA] - 1. Trmino de ofrecimiento y produccin de la prueba. 2. Quines pueden ofrecer pruebas. 3. Carga de la prueba. 4. Medios de prueba admisibles e inadmisibles. Remisin
Art. 47. [NOTIFICACIN DE LA PROVIDENCIA DE PRUEBA] - 1. Aper-

308

TTULO V LAS NOTIFICACIONES E N E L PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Art.

39.

[DE LAS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEBEN SER NOTIFICA-

tura a prueba. Admisibilidad y pertinencia. 2. Notificacin. 3. poca de la apertura a prueba. 4. rgano que dispone la apertura a prueba. 5. Apertura a prueba. Facultad discrecional. Lmites. 6. Denegacin de la apertura a prueba. Consecuencias. 7. Fijacin de los hechos que hay que probar. 8. Ordenacin de la prueba 294 Art. 48. [INFORMES Y DICTMENES] - 1. Medios de prueba en particular. Conceptos. 2. Medios probatorios en el reglamento. 3. Anlisis del artculo, a) Informes. 1) Objeto y contenido. 2) Plazos, b) Dictmenes. 1) Carcter. 2) E l dictamen tiene que ser fundado. Consecuencias

311

DOS]-!. Preliminar. 2. Actosquedebennotificar.se. 3. Cuestiones interpretativas. 4. Carcter de la disposicin legal

Art. 40. [DLICNCIAMIENTO] - l . Generalidades. 2. Sujeto activo. 3. Sujeto pasivo. 4. Indicacin de los recursos procedentes. 5. Error de la Administracin. 6. Plazo para accionar. 7. Notificaciones invlidas
Art. 41. [FORMA DE LAS NOTIFICACIONES] - 1. Medios de notifica-

315

296 299
301 301

cin.
Art. Art. 42. 43.

2.

Notificacin personal.

3.

Medios electrnicos
Admisibilidad Formalidades..

Art. 49. [TESTIGOS] - 1. Preliminar. 2. Requisitos subjetivos y objetivos. 3. Carga procesal de testimoniar. 4. Requisitos de lugar Art. 50. - 1. Art. 5 2 . - 1 . Caracteres. Fijacin de la audiencia. L a comparecencia 2.

318 320 321

[PUBLICACIN DE EDICTOS] - 1 .

[CONTENIDO DE LAS NOTIFICACIONES] - 1.

E x c e p c i n de comparecer ante el organismo. 3. Mecnica del interrogatorio

Art. 44.

[NOTIFICACIONES INVLIDAS] - 1.

Supuestos contempla-

dos. Efectos del incumplimiento. 2. Convalidacin de las notificaciones defectuosas en la anterior legislacin. 3. Convalidacin actual. 4. Plazos. 5. Regmenes especiales 302
Art. 45. [NOTIFICACIN VERBAL] - 1. Fundamento 304

Art. 5 2 . - 1 . Requisitos de forma, a) Frmulas sacramentales, b) Formas del interrogatorio. 2. Negativa a responder. 3. Forma de las respuestas. 4. Idoneidad de los testigos. 5. Apreciacin de la prueba testimonial. 6. Nmero de los testigos. 7. Repreguntas Art. 5 3 . - 1 . Aplicacin supletoria

321 323

TTULO V I DE L A PRUEBA

Art. 54. [PERITOS]-]. Prueba pericial. 2. Admisibilidad. 3. Proposicin de parte. 4. Recusacin. Oportunidad. 5. Dictamen extraprocedimental (procedimiento informal) Art. 55. - 1. Puntos de pericia Art. 56.- 1. Aceptacin del cargo. Caducidad de la prueba. 2. Perito designado por la Administracin. 3. Finalidad del precepto. 4. Peritacin dispuesta de oficio Art. 57. - 1. Carga de instar la diligencia. 2. Anticipo de gastos. 3. Realizacin y presentacin de la pericia. 4. Fuerza probatoria. 5. Pericias especiales 305 Art. 58. [DOCUMENTAL]-]. Concepto. 2. Documentacin administrativa. 3. Importancia, ventajas y defectos de la prueba

324 326

326

1. Consideraciones generales. 2. L a prueba como actividad procedimental destinataria de certeza. 3. Importancia de la prueba en el derecho. 4. Existencia de una teora general de la prueba. 5. Nocin de prueba en el procedimiento administrativo. 6. Prueba y medios de prueba. 7. E l derecho subjetivo de probar. 8. Sistema inquisitivo. 9. Principio de verdad material. 10. Prueba legal y prueba formal. 11. Valoracin o apreciacin de la prueba

327

26

NDICE GENERAL

NDICE GENERAL

27

documental. 4. Requisitos para la eficacia probatoria del documento presentado por el interesado. 5. Distintas clases de documentos. 6. Documentos e instrumentos. Diferencias. 7. Documentos admisibles Art. 59. [CONFESIN]-]. cedencia de la confesin Conceptos y elementos. 2. Impro-

TTULO

VIII

329 332

PROCEDIMIENTOS D E IMPUGNACIN

Art. 71. [QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIN E INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS AJENOS AL TRMITE DE RECURSOS] - 1. Nocin. 2.

Objeto, a) Defectos d tramitacin, b) Incumplimiento de plazos, c) Excepcin. 3. L a queja es un reclamo. 4. Sujetos. 5. Plazos, a) Plazo de i n t e r p o s i c i n , b) Plazo de resolucin. 6. Decisin de la queja 333
336

343 345

Art. 60. [ALEGATOS] - 1. Concepto. 2. Contenido. 3. Carcter del alegato. Importancia. 4. Introduccin de cuestiones innovadoras. Excepcin. 5. Trmino para alegar. 6. Produccin de nueva prueba, a) De oficio, para mejor proveer, b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. 7. Decaimiento del derecho
Art. Art. 61. 62. [RESOLUCIN] - 1. Decisin Valoracin o aprecia-

Art.
Art.

72.-1.
73.

Responsabilidad del agente

[RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA

ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - l. [APRECIACIN DE LA PRUEBA] - 1.

Recurso administrativo.

Con-

cin de la prueba. 2. conjunto de la prueba

L a sana crtica.

3.

Apreciacin del 337

cepto. 2. Principios generales de los recursos, a) Que sea impugnable en sede administrativa, b) Que sea comunicado a la persona a quien afecta. 3. Razones en que deben fundarse los recursos. 4. Precedentes administrativos

346

TTULO V I I FORMAS D E CONCLUIR E L PROCEDIMIENTO

Art. 74. [SUJETOS] - 1. Principio general. 2. Distintos sujetos. 3. Agentes de la Administracin pblica. 4. Relaciones interorgnicas. 5. Relaciones interadministrativas. 6. Conflictos entre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno 338 Arr. 75. solver
Art. 76.

348 351

Art.

63.

[DE LA CONCLUSIN DE LOS PROCEDIMIENTOS] - 1.

Formas

de conclusin del procedimiento

Art. 64. [RESOLUCIN Y CADUCIDAD] - 1. Resolucin expresa. 2.

[RGANO COMPETENTE] - 1.

rgano competente para reSuspensin

Alcance Art. 6 5 . - 1 . Resolucin tcita, a) Silencio. Interpretacin, b) Error de la norma, c) E l silencio y la continuacin del procedimiento. 2. Caducidad del procedimiento administrativo Concepto. Formulacin. 2. Art. 66. [DESISTIMIENTO] - 1. Operatividad. 3. Retractacin Art. 6 7 . - 1 . Art. 68.-1. Art. 69. - 1.

338

[SUSPENSIN DE PLAZO PARA RECURRIR] - 1.

automtica. 2. Alcance. 3. Plazo de la vista. 4. Prrroga de plazo y suspensin. 5. Suspensin, no interrupcin. 6. Vista. Remisin. 7. Suspensin de plazos para accionar Art. 77. [FORMALIDADES] - 1. Aplicacin de las normas generales del procedimiento. 2. Ampliacin de la fundamentacin. 3. Deficiencias formales
Art. 78. [APERTURA A PRUEBA] - 1. Procedencia. 2. Prueba. Re -

352

339 340 341 342

355 357

Desistimiento del procedimiento Desistimiento del derecho E l caso de varios interesados 2. Otras formas anormales de

misin Ampliacin de fundamentos. Remi342 342 Art. 79. - 1 . Alegaciones. sin. 2. Plazo
Art. 80.

358 Concepto. 2. Criterios

Art. 70.-1. E l inters general. concluir el procedimiento

[MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTMENES IRRE-

CURRIBLES] - 1.

Actos preparatorios.

28

NDICE GENERAL

NDICE GENERAL

29

clasificatorios. respecto
Art. 81,

Distinciones.

3.

Solucin legal.

Cuestiones al 359
Resolveres

[DESPACHO Y DECISIN DE LOS RECURSOS] - 1.

Art. 9 2 . - 1 . rgano ante el cual se lo tramita. 2. Dictamen jurdico, a) rganos permanentes, b) Procurador del Tesoro de la Nacin. 3. Prueba y alegato Art. 93. - 1. Recursos en los entes descentralizados. so jerrquico en los entes descentralizados 2. Recur-

377 379

VUJ erobli gacin de la Administracin. 2. Alcance amplio de la norma. 3. Error del particular en la calificacin. 4. Trmite y resolucin

361
/Art. 94. [RECURSO DE ALZADA] - 1. Actos recurribles. 2. r-

Art. 82.-1. Efectos de la interposicin de recursos. 2. L a "reformatio i n peius". 3. Formas de resolver el recurso. 4. Impugnacin ulterior de la decisin del recurso
Art. 83. [DEROGACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL] 1. Preli-

C__--gaf del que debe emanar el acto. dades 363

3.

Opcin.

4.

Universi380

Art. 95. - 1. Eleccin de una u otra va. Consecuencias. 2. Eleccin de l a va judicial. 3. Eleccin de la va administrativa Art. 96. - 1. Competencia para la decisin del recurso. luacin crtica Art. 97. - 1. Motivos por que procede el recurso. de la decisin. 3. Invalidez del artculo
Art. 98.-1.
Art. 99.

381 383

minar. 2. E x t i n c i n de los actos de alcance general. 3. Alcance del artculo. 4. Derogacin. 5. Sustitucin o reemplazo. 6. Derogacin de los actos de alcance general mediante impugnacin. 7. Distintas clases de impugnacin
Ar[ 84)
7

2.

Eva-

365

[RECURSO DE RECONSIDERACIN] - 1.

Concepto.

2.

Pla-

2.

Alcance 383
386

Supletoriedad
[ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; LIMITADO CONTRA-

ztLy legitimacin. 3. Contra qu actos procede. 4. Motivos de impugnacin. 5. rgano ante el cual se presenta y rgano que resuelve. 6. Carcter optativo del recurso. Excepcin. 7. Improcedencia. 8. Resolucin del recurso. 9. Resolucin de un recurso de reconsideracin extemporneo
Art. 85.-1. Delegacin

368
371

LOR POR EL SUPERIOR] - 1. Actividad jurisdiccional de la A d m i nistracin. 2. E l "acto jurisdiccional". 3. L a revisin judicial. 4. Inutilidad de la calificacin de jurisdiccional para cierta actividad de la Administracin. 5. E l artculo que comentamos 386
/Art.lOQs [RECURSOS CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS] - 1. Recur-

Art. 86.-1. tificacin Art. 87.-1.

Plazo para resolver.

Distintos supuestos.

2.

Jus371

Denegacin tcita

372

so de reconsideracin contra actos que ya causan estado. 2. L a decisin que agota la instancia y el recurso de revisin. 3. Suspensin de los plazos del artculo 25
Art. 101. [RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES] - 1. Concepto.

391

Art. 88.-1. Recurso jerrquico en subsidio. Remisin. 2. Formas de interponerlo. 3. Elevacin del recurso. 4. Denegacin tcita. 5. Mejora de los fundamentos. 6. Trmite. Plazo para resolver
Art. 89. [RECURSO JERRQUICO] - 1. Concepto. 2. Modos de

373

(plantear el recurso jerrquico. pone

3.

Actos contra los que se inter374

2. rgano que dispone la rectificacin. 3. Errores no sustanciales en la decisin. 4. Efectos. 5. Plazo para solicitarla. 6. Plazo del rgano para realizar la rectificacin. 7. Ante quin se presenta la peticin del particular. 8. Actos contra los que procede. 9. N o interrupcin de trminos para recurrir

394

Art. 90.-1. Sujeto ante quien se presenta el recurso. 2. Sujeto que resuelve el recurso. 3. Sujeto ante quien se tramita el recurso. Remisin. 4. Plazo de interposicin Art. 91.-1. Plazo para resolver. 2. Denegacin tcita

376 377

/rt. 102. [ACLARATORIA] - 1. Concepto. 2. Casos en que proeeG". 3. rgano ante el cual se presenta y que dispone la aclaracin. 4. Contra qu actos procede. 5. Plazo para solicitarla y para resolverla. 6. N o i n t er r u p ci n de t r mi n o s para recurrir. Suspensin. 7. Efectos de la aclaratoria. 8. rganos contra los cuales procede

396

30

NDICE GENERAL

TTULO IX
DE LOS ACTOS DE ADMINISTRATIVOS GENERAL

ALCANCE

Art. 103.-1.

Eficacia.

2.

Publicacin.

Remisin

398

INTRODUCCIN

Art. 104.-1. Preliminar. 2. Reglamentos internos (instrucciones, circulares y rdenes de servicio). Alcance. Cuestiones que plantean. 3. Reglamento interno. Concepto. 4. Doctrina que les niega la calidad de ser fuentes de derecho. 5. Doctrinas que les acuerdan la calidad de fuente. 6. Reglamentos y reglamentos "internos". Nota comn. Diferencias. 7. Clases de circulares. Instruccin. Orden interna. 8. Elaboracin de normas reglamentarias, a) Reaparicin del tema de elaboracin de reglamentos, b) Es un procedimiento administrativo, c) F i nalidad, d) mbito de aplicacin, e) Principios, f) Procedimiento. 1) Acto de apertura. 2) Participacin pblica. 3) E l expediente. 4) Las propuestas. 5) Carcter de las opiniones y propuestas presentadas. 6) Constancia de las propuestas recibidas y de las consideradas pertinentes. 7) Respuesta, f) rganos competente, g) Legitimacin, h) Registro, i) Estudios y consultas, j) Norma resultante. 1) Fundamentos de la norma. 2) Omisin importante. 3) Publicacin de la norma 399

1. Proceso y procedimiento. - E l proceso es una pluralidad de actos Caractersticamente coordinados, a travs de su recproca interdependencia. Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un rgano absolutamente neutral y carente de todo inters en el pleito, preside una contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a travs de un iter formal. Por su parte, el procedimiento administrativo, mediante el cual se ncauza la actuacin de la Administracin, tambin es un iter, pero no pretende slo garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la decisin, sino asegurar la realizacin de un fin pblico por la misma A d ministracin con arreglo a normas de e c o n o m a , celeridad y eficacia, y dentro del respeto debido a los derechos de los particulares.

TTULO X RECONSTRUCCIN D E EXPEDIENTES

2. ^tinallad~del procedimiento. - E l procedimiento administrativo kjpne una doble finalidad)! constituir una garanta de los derechos de los particulares y asegurarTa pronta y eficaz satisfaccin del inters general, mediante la adopcin de medidas y decisiones necesarias, por los rganos de la AdministracinJ Por ello dicho procedimiento sirve como proteccin jurdica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aqullas,

Art. 105.-1.

Mala tcnica legislativa.

2.

Procedimiento

408

TTULO XI
NORMAS PROCESALES SUPLETORIAS

Art. 106. - 1. Art. 107 Bibliografa

Aplicacin de otras normas

410 410 411

Y es que el fenmeno del procedimiento administrativo no aparece iresentado por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a a anterior. N o significa ello incurrir en contradiccin insalvable alguna, ya que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio tiempo Xactos, aun referidos a un mismo fenmeno, si ste, por su complejidad, susceptible de generar ms de una verdad. Por eso, as como se puede analizar el procedimiento administrativo uomo instrumento de "poder", estudiando l a Administracin y el principio de autotutela, tambin cabe analizar al procedimiento como proteccin jurdica del particular. ^ La finalidad del procedimiento, en cuanto etapa necesaria para el agotamiento de la va administrativa, esrlranproducir una fase conciliato-

?2^..RGIMEN

DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIN

ra anterior al juicio;)fc) llar a UuAdministracin la posibilidad de revisar el acto y corregir algn error; uy promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos de los rganos inferiores; d) facilitar la tarea tribunalicia, al llevar ante los jueces una situacin contenciosa ya planteada, y e) permitir una mejor defensa del inters pblico (CSJN, 30/7/91, "Gasparri y Ca. S A " , LL, 1991-E-640). Los objetivos a alcanzar por el procedimiento como iter formal son: a) disciplinar el funcionamiento de la Administracin, procurando racionalizar su actividad; b) regular su accionar para que las decisiones sean legales, justas, tiles y oportunas; c) asegurar la informacin de los interesados y su participacin en las decisiones administrativas, y d) salvaguardar la transparencia de la accin de la Administracin, el respeto por los derechos e intereses de los particulares y evitar la burocratizacin. 3. Conceptos generales. - E l procedimiento administrativo consiste en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo la Administracin pblica, en el conjunto de formalidades y trmites que sta tiene que observar para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. E l procedimiento es la va, el camino que ha de seguir la Administracin para llegar a un fin: el acto administrativo^ En verdad, todas las funciones, todos los actos del Estado (legislativos, judiciales o administrativos - y dentro de stos, contratos, reglamentos, actos administrativos o actos de la Administracin-) son objetivos que slo pueden obtenerse por medio de determinados trmites establecidos por el derecho. As, la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo, las sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos administrativos se logran por medio del procedimiento administrativo. L a doctrina tradicional consideraba al "proceso" como privativo de la funcin judicial, lo cual para Merkl era explicable porque dentro de esta funcin se hallan los orgenes del proceso y porque dentro de ella se lo ha elaborado sistemticamente; pero no cabe duda de que tambin en la funcin administrativa encontramos un fenmeno similar al "proceso judicial", al que podramos llamar "proceso administrativo", pero que, sin embargo, se denomina "procedimiento administrativo". Si definimos el "proceso judicial" como "una serie o sucesin de actos que tienden a una actuacin solicitada de la ley", acaso no encontramos en los expedientes administrativos una serie o sucesin de actos que tienden a una actuacin de la ley que tambin ha sido pedida? Es que en un recurso administrativo no hay una peticin o una pretensin de un particular? No existe una aplicacin de la ley por parte de la autoridad encargada de decidir sobre el recurso? No hay tambin una serie o sucesin de actos? No existe una pretensin, una prctica de pruebas, informes o consultas a otros organismos y una decisin final?

No tienden esos actos a la aplicacin de la ley, sea para que se dicte ICto o se reforme el impugnado? El procedimiento administrativo se puede definir como la sucesin Ordenada de actos y tareas materiales y tcnicas cumplidas por o ante OS rganos administrativos, tendientes al ejercicio de la funcin administrativa y, de una manera ms restringida, como la secuencia de actos y formalidades tendientes al dictado o a la ejecucin de un acto adminis-

trativo.
4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. - Entre I proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas Indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencian a consecuencia de la diversa naturaleza de las partes y de la distinta polucin y carcter de los rganos. Podemos sealar las siguientes desigualdades: a) L a Administracin, a diferencia del Poder Judicial, no acta "diftCtamente" para la aplicacin de la ley. A aqulla lo que le preocupa, n primer lugar y de modo directo, es la consecucin de fines prcticos de Inters general; satisfacer el bien comn. L a actividad administrativa es Concreta, satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas. Cuando la Administracin crea un impuesto, no lo hace para aplicar el artculo correspondiente de la legislacin, sino con el fin de allegar fondn que le permitan atender el bienestar de la comunidad. Pero en todos los casos la Administracin ha de obrar conforme a derecho. ste es para ella un medio, no un fin. Mientras que el juez pilca la ley para el restablecimiento del orden jurdico perturbado, la Administracin lo hace para el mejor cumplimiento del inters general. L l actividad judicial contina y completa la obra legislativa en casos concretos. b) Tambin se distinguen en que la funcin judicial requiere una COntlenda jurdica y la decisin tiene fuerza de verdad legal. L a Adminlltrncin, aun cuando resuelva un recurso, no acta sino por inters propio y la decisin carece de aquel carcter. c) Otra diferencia, tambin importante, es que el juez est por encima de las partes -es un tercero imparcial e independiente-; en cambio, la Administracin viene a ser al mismo tiempo juez y parte. Pero esta diferencia de fines entre la Administracin y la funcin judila!, el carcter instrumental que tiene el derecho para la primera, la independencia e imparcialidad de los rganos judiciales, no es obstculo para que reconozcamos la analoga "procesal" entre una y otra. Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podra predicarse la UNeneia del "debido proceso adjetivo" en aqul.

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Como veremos, en las impugnaciones administrativas la analoga es an mayor, pues en esos casos la Administracin ejerce una funcin administrativa parecida a la jurisdiccional de los jueces y tribunales. Las diferencias parecen puramente formales: la Administracin no es un juez imparcial, sino que es juez y parte; la resolucin que resuelve el recurso es un acto administrativo y carece de la fuerza de cosa juzgada que tienen las resoluciones judiciales, pero la analoga procesal es grande. Hay una pretensin de un particular referente a la aplicacin de la ley, y se realiza una serie o sucesin de actos encaminados a tal fin. Hay, en suma, un procedimiento. 5. Relacin entre el procedimiento y su objeto. - A s como los jueces aplican el derecho civil, el penal, etc., utilizando un procedimiento jurdico, constituyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho procesal judicial, la Administracin aplica el derecho administrativo empleando un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el rgimen del procedimiento administrativo, que nos suministra los instrumentos que permiten elaborar una teora general del procedimiento administrativo. Corresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento de los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada mbito respectivo -p.ej., procedimiento para extinguir la relacin de empleo pblico por causas disciplinarias, procedimiento de seleccin del contratista de la Administracin, procedimiento impugnatorio, etctera-. Conviene observar que tiene que haber una ntima relacin entre el procedimiento y la materia que es su objeto. E l procedimiento es la forma con arreglo a la cual un rgano pblico ha de ejercer sus funciones; luego, el procedimiento, para ser til, ha de acomodarse a los fines, a la funcin.

en el procedimiento de las personas, cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarn afectados por l (CNContAdmFed, Sala III, 13/ 11/84, "Siemens"). Por eso, la institucin fundamental del procedimiento consiste en la regulacin de la intervencin, la audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso" administrativo. 7. Orgenes del procedimiento administrativo en el orden nacional. - Desde este punto de vista el procedimiento administrativo obra como una autodefensa procesalizada, estableciendo normas formales al ejercicio de las prerrogativas estatales. As, se ha juridizado el accionar estatal, establecindose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la Administracin. E l procedimiento administrativo naci, en el orden nacional, como una garanta cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Nacin" (ley 3952). Esta ley estableca que los tribunales federales no podan dar curso a la demanda contra el Estado nacional sin que previamente se acreditara la reclamacin del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y su denegacin por parte de ste. Dicha reclamacin previa naci como una respuesta a los inconvenientes surgidos en torno a la interpretacin del art. 100 de l a Const. nacional de 1853/60. Se origina, entonces, por un problema de recepcin del derecho, y constituye un ejemplo de cmo en pases que han adoptado normas similares o idnticas operan factores polticos y culturales que terminan por diferenciar el derecho vivo (Muoz). As, si bien se tena en claro que "los autores de la Constitucin al referirse a la justicia federal [no] hayan tenido presente l a legislacin espaola, sino que es evidente que slo pensaron en imitar a la Constitucin de los Estados Unidos" (Sarmiento), tambin se entendi que "tena un alcance sin precedentes legtimos entre nosotros" (CSJN, Fallos, 2:36).

6. Nacimiento del procedimiento administrativo. - ste surgi por influencia del proceso judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de derecho a juridizar el procedimiento administrativo, a asemejar la A d ministracin a la justicia. E l primer paso consisti en crear un derecho administrativo material, un derecho sustantivo de l a Administracin, de igual manera que exista un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecucin estaba confiada a los tribunales. E l segundo fue crear un derecho procesal administrativo (judicial) y el tercero fue hacer un derecho adjetivo de la Administracin con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a las autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas garantas, la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recurren a los tribunales con igual intencin, surgiendo as las diversas normas de procedimiento. L a necesidad de observar ciertas formas se considera, con razn, una garanta de que el contenido se ajustar al derecho. L a ms eficaz de todas esas garantas es la colaboracin

Por ello, si bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los Estados Unidos de Amrica, la reaccin, conforme nuestra tradicin, fue rmonizar el sistema colonial y patrio con nuestra norma fundamental extraa a nuestra idiosincrasia (en l o que al tema se refiere). En efecto, ya nos hemos referido sintticamente a nuestros antecedentes en materia de demandabilidad del Estado (ver Hutchinson - Barraguirre - Grecco, Reforma del Estado. Ley 23.696). Aadimos ahora que el Estatuto Provisional de 1816, en su cap. II, art. 13, dispona que los tribunales de justicia conocieran por ahora en grado de apelacin, primera suplicacin de los pleitos sobre contrabando y dems ramas y negocios de hacienda (la bastardilla es nuestra). L a Constitucin de las Provincias Unidas de Sud Amrica (1819), en la secc. 4 , art. X C V I I , determinaba que la Corte Suprema de Justicia conocer exclusivamente de todas las causas que tengan su origen en contratos entre el gobierno superior y un
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a) Como instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la intervencin que se da a los particulares en defensa de sus derechos e intentes legtimos. b) Como instrumento para que los habitantes del pas obtengan, en Mde administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la satisfaccin di sus pretensiones. c) Como procedimiento que es obligatorio - e n cuanto carga procediJWntal- y a veces facultativo para los particulares, a fin de recurrir a la Justicia en defensa de sus derechos e intereses. d) Como control del inters pblico o colectivo, al permitir la revilln por los rganos superiores del accionar de los inferiores. 9. Tipos de procedimientos. - Dentro de la Administracin existen distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los agentes estatales, para resolver un reclamo, para establecer las recaudaciones fiscales, tctera. Esta variedad se manifiesta como variaciones ordenadas en la forma de actuar dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia le esencia del "debido proceso". Se pueden hacer mltiples clasificaciones respecto de los diferentes tipos de procedimientos: ello depende del punto de vista que se adopte. Hebra tantas clasificaciones posibles como caractersticas comunes o combinaciones se tomen como base. He optado, por lo que se ver luego, por la siguiente clasificacin:

particular; la Constitucin de 1826 (secc. 6 , art. 119) prescriba que la Alta Corte intervendra en las cuestiones que resultaran con motivo de contratos o negociaciones del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y tena jurisdiccin apelada en los negocios contenciosos de hacienda (art. 123). Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para facilitar el ejercicio de las acciones contra el Estado. Por cierto que a tanto lleg la confusin trada por las normas respectivas de la Constitucin que, a diferencia de lo que ocurra antes de acudir a normas tan extraas a nosotros, recin con la ley 11.634 se extendi a aquellas acciones que no fueran "civiles" (Grau). L o que queda claro, sin embargo, es que a pesar de la norma fundamental que parta del principio anglosajn de la indemandabilidad del Estado conforme a la interpretacin que haca de ella la sociedad estadounidense, nuestra comunidad, de acuerdo con los principios que le eran tradicionales, adapt al sistema constitucional el sistema contencioso de nuestra madre patria, y cre el reclamo administrativo previo como una posibilidad de defensa de los derechos del particular que, a partir de l, poda demandar al Estado nacional. Fue una solucin de transicin y de transaccin. En el caso "Fernndez Arias" (CSJN, Fallos, 237:636) se precis el concepto del vocablo "jurisdiccional" estableciendo que era compatible "la creacin de rganos, procedimientos y jurisdicciones especiales -administrativas-" (Fallos, 240:235; 244:548; 245:381, entre otros), diciendo que no se contradice con el principio de separacin de poderes.

8. Ley nacional de procedimientos. Una ley de procedimientos es un cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos formales que, sin embargo, son sumamente importantes porque condicionan los aspectos sustanciales de la materia. As, pone a disposicin tcnicas concretas que hacen viable la defensa de los derechos individuales, establece normas de legitimacin, organiza sistemas de recursos, etctera. Por ello es importante que las leyes de procedimiento hagan posible la realizacin de los intereses colectivos generales. De hecho, la accin administrativa no se ajusta siempre al ordenamiento jurdico. No por ello debe ponerse en marcha inmediatamente el mecanismo judicial que -en nuestro caso- no est montado en defensa del derecho objetivo -en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de los derechos e intereses legtimos individuales, que son, de ordinario, patrimoniales. Por el contrario, debe ser la propia Administracin la que primero controle su propio desvo, ya que defendiendo el inters pblico y la legalidad objetiva de su accionar, habr de proteger, adems, los intereses particulares. Como toda ley orgnica de procedimientos administrativos interesa fundamentalmente a una buena organizacin, al inters colectivo y al inters directo del particular, desde varios puntos de vista.

a) Procedimiento tcnico. Entiendo por tal aquel que se propone exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la Administracin flf los datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar IRie decisin que no hace referencia a" un derecho o inters legtimo concreta, sino que, por el contrario, afecta exclusivamente al inters general, tt*fomento del bienestar pblico. Ciertamente que la Administracin pWdc adoptar una decisin de esa naturaleza, y efectivamente as lo hace PJUchas veces, sin necesidad de incoar un procedimiento administrativo J, por consiguiente, realizar una serie de actos procedimentales sucesivos. N o se puede hablar en l de la existencia de particulares interesados eurique pueda inicirselo a instancia de un particular o de una corporacin-, pues si bien dicho procedimiento puede repercutir en derechos o Intereses jurdicamente protegibles de los particulares, stos nunca tienen |1 rango de "interesados" en el procedimiento tcnico: a lo sumo podr decirse que son "afectados" por este procedimiento, o ms bien, por la deClsin que la Administracin tome a consecuencia de l.
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Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administracin cuando M propone la construccin de obras pblicas (canales, carreteras, etc.) pira la modificacin de servicios o creacin de otros nuevos y, en gene-

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ral, para actos de trascendente importancia para e! cuidado de los intereses comunes. b) Procedimiento de gestin. En ste tiene lugar una caracterstica y definida relacin jurdica entre la Administracin y el particular interesado, en el que, por lo tanto, se discuten derechos o intereses jurdicamente protegibles de carcter administrativo de dicho particular. Este procedimiento se propone obtener una decisin concreta de la Administracin, que individualice una norma jurdica, declare, reconozca o proteja un derecho o, al menos, un inters jurdicamente protegible, cuya afirmacin la pide, por lo comn, la misma persona interesada en la declaracin, reconocimiento o proteccin del derecho. Hay que distinguir entre los procedimientos en que el particular slo se propone deducir una peticin, de aquellos otros en que interpone una impugnacin. En los primeros el particular pretende obtener un beneficio, basndose a su vez en un derecho de ndole administrativa, o al menos en un inters jurdicamente protegible que ostenta, juntamente con la existencia de una facultad de la Administracin para reconocer o negar dicho beneficio, en atencin a motivos de conveniencia u oportunidad. c) Procedimiento recursivo o de impugnacin. Es el iniciado por un particular ante el mismo rgano u otro superior contra una decisin tomada por un rgano administrativo en un procedimiento precedente; lo que el particular se propone es obtener una decisin que revoque.la anterior. Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo. E l procedimiento recursivo se estudiar en su momento, al tratar los recursos en general y en particular. d) Procedimiento sancionador. Tambin se trata de un procedimiento cuya finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero se trata de un derecho que pertenece a la Administracin, cual es el de sancionar las extralimitaciones que cometan sus funcionarios y los particulares. Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y extensin de la extralimitacin cometida, ponderar las* circunstancias que en ella concurren y aplicar las sanciones pertinentes. Se trata, por tanto, de un procedimiento de ndole reparadora y sancionadora. Hay que distinguir los procedimientos correctivos -que se incoan contra los particulares- de los disciplinarios -que se inician contra los propios funcionarios pblicos cuando violan sus deberes-. e) hechos cucin al art. Procedimiento de ejecucin. Se caracteriza por la serie de actos y materiales necesarios para cumplir con la autotutela ejecutoria (ejede oficio), cuando dicha potestad existe en el caso (ver comentario 12, ap. 4, L N P A ) .

10. Diferencias en el procedimiento que justifican la precedente clasificacin. - En el procedimiento administrativo existe una feliz combinacin entre el principio de la impulsin de oficio y el de la disposicin del trmite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le toca a la iniciacin del procedimiento en s mismo, como por lo que atae al curso de aqul. a) Iniciacin. E l procedimiento administrativo puede, por lo comn, iniciarse tanto de oficio como a instancia del particular interesado. En los procedimientos de carcter tcnico o en el sancionador, predomina el principio de la incoacin de oficio. Se necesita, ciertamente, una decisin administrativa para que pueda iniciarse un procedimiento tcnico. Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carcter sancionador; en este caso tambin se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad de una denuncia de un particular. L a diferencia estriba en que en este caso la denuncia motiva necesariamente la incoacin del procedimiento sancionador, lo que no obsta a que finalmente se pueda desestimar la denuncia. La iniciacin de los procedimientos de gestin puede acaecer tanto de oficio como a instancia de un particular; pero lo normal es que estos procedimientos se inicien en virtud de la peticin de este ltimo. E l procedimiento recursivo se inicia siempre a instancia del particular, que reclama contra una decisin de la Administracin. b) Curso del procedimiento. E l principio de la impulsin de oficio domina en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el principio de la rogacin se admite en ciertas circunstancias. De ah la disposicin de que la inaccin del particular interesado produce la caducidad de la pelicin o instancia y provoca el archivo de las actuaciones, estimando que el interesado ha desistido tcitamente de sus pretensiones. En los procedimientos sancionadores y de impugnacin, la Administracin realiza todos los actos que sean necesarios para llegar a la resolucin que ponga fin a dichos procedimientos o a alguna de sus instancias, sin que haya necesidad de ningn acto de impulsin por parte de los particulares interesados en el curso del expediente (peticionarios-denunciantes, inculpados). En realidad, en el procedimiento sancionador no cabe pensar siquiera, salvo corruptela administrativa, que no quede concluso. En el procedimiento tcnico o en el de gestin, est admitida la prctica administrativa de que el expediente pueda ser archivado durante el curso de las actuaciones, cuando la Administracin estime que no debe proseguir el camino comenzado o el particular abandone su pretensin o desista de ella. 11. Principios del procedimiento administrativo. - L a normacin y garantas del procedimiento administrativo son sinnimos de eficacia ad-

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ministrativa. L a existencia y regulacin del procedimiento ya de por s es una garanta, pero adems l debe reunir una serie de garantas. E l equilibrio al que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la Administracin pblica requiere un justo y eficaz sistema de garantas que compensen las situaciones de sujecin en que aqul se encuentra. E l fundamento de este sistema de garantas es la realizacin de la justicia distributiva, en cuanto asegura y permite la distribucin del bien comn -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares. Los principios informadores del procedimiento administrativo son rectores de todos los instruidos por la Administracin. Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas garantas dividindolas en sustantivas y adjetivas. a) Garantas sustantivas. Son principios que emanan del derecho natural y han sido receptados por nuestra Constitucin. De ah se han proyectado al derecho administrativo como principios generales que no son exclusivos del derecho constitucional; por eso son aplicables al procedimiento administrativo, aunque no surja explcitamente de la norma que comento, debido a la relacin de dependencia del derecho administrativo respecto del ordenamiento constitucional. Estos principios son: igualdad, legalidad, defensa y razonabilidad o justicia. 1) Principio de igualdad. L a igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema de justicia supone una igualdad bsica exigida por la naturaleza humana: igualdad esencial (Rodrguez de Yurre), y sobre ella las desigualdades reclamadas por los mritos de los hombres: diversidad accidental (CNContAdmFed, Sala IV, 12/8/86, "Peluso"). Por ello, la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino relativa, y tampoco en una igualdad de carcter aritmtico, sino proporcional a la condicin en que cada sujeto se halle frente al bien comn susceptible de reparto. Este principio tiene arraigo constitucional (art. 16, Const. nacional). 2) Principio de legalidad. Este principio se basa en la exigencia de que la actuacin de la Administracin se realice de conformidad con el ordenamiento positivo.^ L a legalidad es posterior a la juridicidad y nace de sta como su consecuencia necesaria (Mata). L a juridicidad no es idntica a la legalidad y sta slo puede existir como consecuencia de aqulla. ' E l principio de legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administracin se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema jurdico, es decir, una forma de garanta de las funciones estatales que asegura plenamente su realizacin (Fiorini). L a sujecin de la Administracin a la ley constituye uno de los principios capitales del Estado de derecho (CSJN, 19/11/92, "Naveiro de la

Serna de Lpez", JA, 1993-11-536). E l nacimiento de este postulado se debe al pensamiento revolucionario de 1789 que, al modificar la concepcin del antiguo rgimen, estableci, en sus ltimas consecuencias, que la Administracin pblica no deriva de la emanacin personal del soberano, sino que se origina en una creacin abierta del derecho y que, a su vez, se encuentra sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de recursos y acciones que se iransforma en un haz de derechos subjetivos pblicos. Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parlamento-, actualmente se ha operado su extensin a todo el ordenamiento jurdico formal o "bloque de legalidad" (en realidad "bloque de constitucionalidad") -constitucin, leyes, reglamentos, principios generales, etctera-. Coincidentemente con ello, se ha abandonado tambin el concepto de que la ley era un lmite del obrar administrativo, para concluir que constituye el presupuesto mismo de esa actividad (Diez; CNContAdmFed, Sala I, 5/3/98, "Autopistas del Sol S A " , JA, 2000-IV-49, secc. ndice, sum. 1); se logra as el moderno principio de la positive Bindung o vinculacin de la Administracin a la ley, defendido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la certeza de la validez de cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda referrsela a un precepto jurdico, o que, partiendo de un principio jurdico, se derive de l -como cobertura legal- la actuacin administrativa (CNContAdmFed, Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED, 114-236). * Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarqua normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en la edificacin del derecho. Ello determina - s e g n el grado de potencia asignado a cada una de las normas j u r d i c a s - la prevalencia de unas sobre otras. De este principio se sigue la prohibicin de que la AdminisIracin pblica derogue singularmente las regulaciones normativas producidas por ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre conserva* (CNContAdmFed, Sala III, 22/5/86, "Galizia", RRAP, 96-881; id., Sala IV, 31/5/88, "Macdona", ED, 130-108). As surge, a diferencia de lo que es propio en general de los sujetos privados, que la Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice expresamente. Frente al principio "debe entenderse permitido lodo lo que no est prohibido", que domina, en general, la vida civil, es propio del rgimen de la Administracin el apotegma "puede entenderse prohibido lo no permitido". L o caracterstico de la norma administrativa es que da poderes, que habilita a la Administracin para un obrar determinado, y aqullos han debido atribuirse de un modo positivo por el ordenamiento. L a exigencia

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primaria del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribucin de potestades por el ordenamiento, para que la Administracin pueda actuar. No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Administracin puede ser a la vez fuente del ordenamiento a travs del dictado de reglamentos -naturalmente, si la potestad reglamentaria puede entrar vlidamente en el campo de que se trate-, pero, en el aspecto que nos ocupa, no slo en el caso concreto la Administracin no tiene potestad para apartarse del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad de actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fundamental consagra la garanta de legalidad en los arts. 16 a 19, 28 y concs. de la Const. nacional, principio que estriba en un fundamento de seguridad y justicia (Bidart Campos). E l principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. Significa negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma jurdica vigente. 3) Principio de defensa. L a garanta de la defensa en juicio es aplicable al procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente axiolgica y fundamental de este principio constitucional, cuya plena v i gencia es la base esencial del goce de los restantes derechos individuales. Este principio tiene su fundamento en el derecho natural (Wade). La clusula del art. 3 , inc. a, de la res. 16/99 del Comit Federal de Radiodifusin, "al disponer que quienes solicitaran la adjudicacin de una estacin de radiodifusin sonora por modulacin de frecuencia deberan desistir de modo total e incondicional de todos los recursos administrativos y judiciales que se hubieren interpuesto contra las normas legales y reglamentarias para el servicio en cuestin y contra cualquier otro acto administrativo del organismo y de-la Comisin Nacional de Comunicaciones, viola el arl. 18 de la Const. nacional y las convenciones internacionales de derechos humanos que tienen jerarqua constitucional, que resguardan el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva" (CSJN, 14/10/04, "Astorga Bracht, Sergio y otro c/Comit Federal de Radiodifusin", LL, 2005-B-674).
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b) Garantas adjetivas. En el procedimiento administrativo existen determinados principios que son garantas a favor del particular, reglados por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los sujetos privados, donde slo rigen las garantas judiciales" (Cassagne). 1) Informalismo a favor del administrado. Con anterioridad a la sancin de la ley que comento, nuestras doctrina y jurisprudencia administrativas de la Procuracin del Tesoro de la Nacin haban sustentado el principio en virtud del cual el trmite o las actuaciones administrativas deban juzgarse con amplitud de criterio a favor del administrado {Dictmenes, 39-115; 64-208). Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del "informalismo a favor del administrado", excusando a los interesados de la inobservancia de "exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente" (ver CNContAdmFed, Sala IV, 11/2/86, "Murchison", c. 10.352). Se constituye as en principio general de todo el procedimiento administrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tiende a lograr el dictado de una decisin sobre el fondo del asunto (CNContAdmFed, Sala II, 15/11/94, "Daz", LL, 1995- E-525). E l procedimiento es informal slo para el particular, quien es el nico que puede invocar para s la elasticidad de las normas del procedimiento, en tanto y en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Administracin para eludir facultades regladas (Dromi). Como aplicacin prctica de este principio, cabe mencionar, por ejemplo, que no es menester calificar jurdicamente las peticiones; es excusable la calificacin errnea de los recursos (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 124-300; 131-334; 132-115; dictamen 59/91, B O , 6/11/91, 2* seccin, p. 18); la equivocacin del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia; los recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los escritos, sino de conformidad con la intencin del recurrente; si no consta la fecha de notificacin del acto impugnado o la de presentacin del recurso, debe entenderse que ha sido interpuesto en trmino, etctera. Se entiende que tal principio no puede llegar al extremo de que las peticiones sean tan vagas que la Administracin no tenga elementos para resolver (CNContAdmFed, Sala IV, 23/5/89, "Construcciones Lumen", LL, 1990-A-678). Este principio se justifica en la innecesariedad de acudir a un abogado para que acte en el procedimiento asesorando al particular (CSJN, 17/11/92, "Lewkowicz", LL, 1993-B-186). Si la intervencin de abogados se hace obligatoria el principio carece de sustento. 2) Impulsin de oficio. En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolucin de la cuestin plan-

4) Principio de razonabilidad o justicia. Este principio se funda en los arts. 28 y 99, inc. 2 , de la Const. nacional (Cassagne), al disponer que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espritu o la esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias (Linares). En el orden de la realidad administrativa se reconoce que las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a su finalidad -art. 7 , inc. / - . Donde no hay proporcionalidad, tampoco hay razonabilidad (CNContAdmFed, Sala III, 20/9/84, "Salerno de Valio", El), 115-674).
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teada. A diferencia del proceso civil -donde predomina el principio dispositivo-, en el procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo. Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a peticin de parte, la impulsin de ste corresponde a la Administracin. E l l o se debe a que con l no tiende a satisfacerse simplemente un inters individual, sino un inters pblico: el administrativo. Slo en algunos casos puede corresponder la impulsin del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trmites en que medie slo el inters privado del particular (art. 4 , reglamento aprobado por decr. 1759/72, t.o. 1991). En estos casos la inaccin del particular puede determinar - s i no se afecta el inters general- la paralizacin del procedimiento y aun su caducidad (art. I , inc. e, ap. 9). 3) Principio de instruccin. Este principio, ntimamente unido al anterior, significa que la obtencin de las pruebas, certificacin o averiguacin de los hechos corresponde no slo a la parte, sino que tambin debe ser efectuada de oficio.
o o

celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites (CNContAdmFed, Sala III, 20/9/84, "Salerno de Valifio", ED, 115-674). Ello significa que deben evitarse complicados, costosos o lentos trmites administrativos, (|iie dificulten el desenvolvimiento del expediente. Estos principios tienen aplicacin en el procedimiento siempre y cuando con ellos no se perjudique alguno de los otros principios enumerados precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen mayor importancia. Es una caracterstica del procedimiento administrativo la de ser escrito y gratuito (CNCivComFed, Sala II, 16/4/91, "Zifar S R L " , ED, 142-719). No hace falta el patrocinio letrado, salvo excepciones que ya se vern. 12. El procedimiento administrativo como garanta. - Del anlisis de lo expuesto parece que el procedimiento administrativo es suficiente garanta para el particular. Ms an si reparamos en que l es gratuito y no requiere participacin de letrado. Ello posibilita la discusin de cuestiones de poca o ninguna cuanta econmica que no se llevan a juicio por el costo de ste. Numerosos autores han tratado de demostrar la conveniencia de que el proceso civil y comercial adopte algunos de los principios del procedimiento administrativo (Morello), lo que demuestra el adelanto de alguna de sus instituciones. Sin embargo, debemos reconocer que muchas veces esa garanta es nada ms que una disposicin normativa que no se efectiviza en la prctica por el incumplimiento de los funcionarios. Pero tambin debe aceptarse que, aunque lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la doctrina y la jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas. E l procedimiento administrativo no puede constituir una carrera de obstculos, pues la Administracin no defiende su inters particular ni el de los funcionarios, sino el comunitario (SCMendoza, Sala I, 12/3/ 91, "Sejanovich", LL, 1991-D-37). Esta caraterizacin del procedimiento administrativo con rasgos propios debe concluir con ciertas precisiones. Hay que advertir, por lo pronto, que si bien como proteccin jurdica del particular carece de la intensidad propia de la gar anta j u d i c i a l , completa a sta desde el momento en que es ms extensa porque: a) carece de algunas excepciones al control judicial que an subsisten en ste con relacin a ciertas decisiones; b) permite actuar antes de que la decisin sea adoptada, mientras que la proteccin judicial lo hace a posteriori, y c) opera an en el mbito de la simple oportunidad que escapa al control judicial (ver art. 73). Quisiera haber agregado un ltimo aspecto dando ltimamente en algunos ordenamientos, fundamentalmente por nuestro comportamiento fiero a la participacin del particular, garanta diferenciador que se viene pero que en el nuestro - y social- no existe. M e reque, en el caso, se refleja

4) Principio de verdad material. E n ntima relacin con el principio de instruccin, est el principio de verdad material. Mientras que en el proceso civil el juez tiene que ceirse a juzgar segn las pruebas aportadas por las partes (verdad formal), en el procedimiento administrativo el rgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y probados por el particular. Ello por cuanto la decisin administrativa no puede depender de la voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. As, la Administracin deber ajustarse a hechos o pruebas que sean de pblico conocimiento; que estn en su poder por otras razones; que obren en expedientes distintos, etctera. Este principio no estaba incorporado normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma de la ley 21.686. 5) Debido proceso adjetivo. Como principio derivado de la garanta constitucional de la defensa en juicio, la ley establece el derecho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina (Escola), haba tenido recepcin jurisprudencial (CSJN, Fallos, 189:34; 193:405; 215:357), pudiendo decirse que tiende no slo a la defensa del inters privado del particular, sino que tambin obra como garanta del inters pblico, al paso que con el procedimiento tambin se persigue indirectamente la satisfaccin de este ltimo. Este principio, segn lo indica la ley, abarca diversos aspectos, los que sern analizados al estudiar el art. I .
o

6) Otros principios. Es menester indicar otros principios secundarios, que tambin caracterizan al procedimiento administrativo: son los de

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en la c o l a b o r a c i n en el procedimiento administrativo de aquellos cuyos derechos y obligaciones van a quedar afectados (Fiorini). Esta participacin, en vez de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma del decr. 1883/91, que suprimi del procedimiento de elaboracin de los actos de alcance general la informacin pblica (art. 107, R L N P A ) .

LEY PROCEDIMIENTOS

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TTULO I PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

MBITO DE APLICACIN

Artculo I - Las normas del procedimiento que se aplicarn ante la A d m i n i s t r a c i n pblica nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con e x c e p c i n de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarn a las propias de la presente ley/y a los siguientes requisitos:
o

REQUISITOS GENERALES: IMPULSIN E INSTRUCCIN DE OFICIO

a) I m p u l s i n e instruccin de oficio, sin perjui- j ci de la participacin de los interesados en las actuaciones, y

CELERIDAD, ECONOMA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRMITES

b) Celeridad, e c o n o m a , sencillez y eficacia en los trmites, quedando facultado el Poder Ejecutivo

* Sancionada el 3/4/72 (BO, 27/4/72); modificada por ley 21.686 el 21/11/77 (BO, 25/11/77).

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para regular el rgimen disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este rgimen comprende la potestad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrn fuerza ejecutiva. Este monto m ximo ser reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos del Ministerio de E c o n o m a de la N a c i n .
INFORMALSIMO

nes y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y c o n t e s t a c i n de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez das. 5) Antes del vencimiento de un plazo podr la J Administracin de oficio o a pedido del interesado, I disponer su a m p l i a c i n , por el tiempo razonable que fijare, mediante resolucin fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. L a denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos das de antelacin al vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado.
INTERPOSICIN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS

\ E x c u s a c i n de la inobservancia por los inte| resados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.
^~DAS Y HORAS HBILES

d) Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte podrn habilitarse aqueI los que no lo fueren, por las autoridades que deban Indiciarlos o producirlas.
LOS PLAZOS

6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no obstar a que se con\lidere la peticin como denuncia de ilegitimidad por d rgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que ste dispusiere lo contrario por motivos de eguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que m e d i aban-

dono voluntario del derecho.

i INTERRUPCIN DE PLAZOS POR ARTICULACIN DE RECURSOS

) E n cuanto a los plazos:

7) Sin perjuicio de lo establecido en el art. 12, la : Interposicin de recursos administrativos interrumpi r el curso de los plazos, aunque aqullos hubieren

1) Sern obligatorios para los interesados y para la Administracin. 2) Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte.

} lido mal calificados, adolezcan de defectos formales ' Insustanciales o fueren deducidos ante rgano incometente por error excusable.
PRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO

i ' !

3) Se c o m p u t a r n a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se tratare de plazos relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el art. 2 del C d . Civil. 4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites, notificacioo

8) La Administracin podr dar por d e c a d o el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecucin de los procedi mlentos segn su estado y sin retrotraer etapas siem-

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/ pre que no se tratare del supuesto a que se refiere el / apartado siguiente.

/

DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS

CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS

9) Transcurridos sesenta das desde que un trmite se paralice por causa imputable al administrado, el rgano competente le notificar que, si transcurrieren otros treinta das de inactividad, se declarar de oficio la caducidad de los procedimientos, archiv n d o s e el expediente. Se exceptan de la caducidad los trmites relativos a previsin social y los que la A d m i n i s t r a c i n considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el inters pblico. Operada la caducidad, el interesado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad.
DEBIDO PROCESO ADJETIVO

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la ndole de la que deba producirse, debiendo la Administracin requerir y producir los informes y d i c t m e n e s necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurdica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes p o d r n presentar alegatos y descargos una vez concluido el perodo probatorio.
DERECHO A UNA DECISIN FUNDADA

3) Que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso.
1. La ley nacional de procedimientos administrativos. - No es nicamente una ley local ya que no slo se limita a "regir en la Capital Federal* y los lugares sujetos a jurisdiccin federal", sino que regula, en principio, todos los procedimientos concernientes al Gobierno nacional. Es, por tanto, una ley federal y local simultneamente (Gonzlez Arzac). L a L N P A y su reglamento ( R L N P A ) constituyen un cuerpo legal que establece normas acerca de la actuacin de los funcionarios -formas procedimentales que han de observarse, compaginacin de expedientes, trmites internos, etc.-, organiza y sistematiza los medios de proteccin al alcance del particular para defender sus derechos, etctera. Pero, adems de normas de carcter procedimental (ttulos I y II), la L N P A contiene otras de fondo en materia de derecho administrativo -son aquellas que regulan lo concerniente al acto administrativo: competencia, formas y otros requisitos; validez y nulidad; extincin, etc.-, reglamentadas en el ttulo III y normas procesales (fundamentalmente en lo que hace a la habilitacin de la instancia) contenidas en el ttulo IV -impugnacin judicial de los actos administrativos-.

/ ) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:

DERECHO A SER ODO

1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legtimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas.

* No hay que confundirse con las normas de procedimientos administrativos que rigen en la Ciudad de Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia 1510/97 y 1572/97).

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2. mbito de aplicacin. Exclusiones. - Ya hemos dicho que es una ley federal y local (ver ap. 1); se aplica a todos los trmites administrativos que se cumplan ante la Administracin pblica centralizada y descentralizada. Debemos excluir de estas ltimas a las sociedades del Espado cuya ley especfica (20.705) excluye su aplicacin. Cuando la ley habla de Administracin pblica centralizada comprende los rganos que dependen jerrquicamente del Poder Ejecutivo -ministerios, secretaras de Estado, subsecretaras, direcciones generales, etc.-; al referirse a los entes descentralizados incluye los entes pblicos estatales: entes autrquicos, empresas del Estado, sociedades de economa mixta, sociedades con participacin estatal mayoritaria. Situacin compleja se presenta en el caso de que nos encontremos ante la aplicacin del art. 128 de la Const. nacional - e l gobernador de la provincia acta como agente del Gobierno federal-. Si la norma federal que aplica la Administracin pblica provincial no contiene reglas especiales de procedimiento administrativo, qu ley de procedimientos administrativos se aplica, la que comentamos o la provincial? Cualquier respuesta puede encontrar andamiento; pero reiteramos lo que ya hemos dicho: consideramos aplicable la ley de procedimientos administrativos local, desde que no puede considerarse a la Administracin provincial -que acta como "delegada"- como formando parte de la Administracin pblica nacional, requisito ineludible para aplicar la ley federal (Grau - Hutchinson). Quedan excluidos de la aplicacin de la L N P A los organismos de defensa y seguridad. Los procedimientos administrativos propios de esas fuerzas exigen modalidades muy especiales (v.gr., todo aquello que puede V^afectar la verticalidad en el mando). Sin embargo, en los procedimientos tpicamente administrativos que tambin se desarrollan en dichos organismos -p.ej., contrataciones- no existira dificultad en aplicar las normas que comentamos (Comadira). L a Corte Suprema ha sido contradictoria en esta cuestin, pues si bien en algn caso declar la ley inaplicable (CSJN, 10/5/88, "Bagnat", LL, 1988-D-788), en otro dijo lo contrario (CSJN, 19/ 9/89, "Altamirano", LL, 1990-A-301). ltimamente, en el caso "Tajes", se consider inaplicable la ley (CSJN, 31/3/99, Fallos, 322:255, lo que tambin se ha reiterado, por mayora, en la causa "Resch", 26/10/04, LL, 2006-A-63). -~" E l propsito del legislador, al excluir expresamente (art. I ) de la aplicacin de la L N P A a las fuerzas armadas, est vinculado a la misin y funciones propias de dichas instituciones, estructuradas sobre la base del ejercicio del mando y de la disciplina, que impone la necesidad de contar con procedimientos administrativos especiales que tengan en cuenta dichos requisitos, y que, por ello, se aplican exclusivamente con relacin al personal militar y en el mbito interno. L a aplicacin supletoria de
o

la ley "slo se refiere al personal civil que presta servicios... en los orga-i nismos militares de defensa, seguridad e inteligencia, pero no al personal militar y de seguridad" (CSJN, 31/3/99, "Tajes", Fallos, 322:255). A su vez, existen otras relaciones entabladas con terceros, ajenos a las instituciones militares, que se regulan por distintos procedimientos administrativos, por ejemplo, el sistema de contratacin propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124 aplicable a travs de las respectivas reglamentaciones jurisdiccionales, el decr. 436/00 que reglamenta la contratacin de bienes y servicios del Estado, el procedimiento de contratacin de obras pblicas previsto en la ley 13.064, etctera. En supuestos como los sealados al final del prrafo anterior, en los que existen procedimientos normados - y que se refieren a relaciones con terceros-, podra aplicarse en forma subsidiaria o analgica la ley 19.549 y su reglamentacin (decr. 1759/72, t.o. por decr. 1883/91), en aquellas situaciones que dichos regmenes no contemplan y que la L N P A y su reglamento s prevn en atencin a la supletoriedad dispuesta por el art. 2 , inc. a, de dicha norma legal. Este criterio fue receptado por la Procuracin del Tesoro -expte. 5085/84, 1004 con anexos, Ministerio de Defensa, RRAP, 95-80/83- (res. M D 1068/52).
o

Por su parte, la Procuracin del Tesoro ha dicho en distintos casos que cabe la remisin a las normas de la L N P A , aunque ms no sea supletoriamente (Dictmenes, 174-28; 179-14; dictamen 171/90, B O . 23/1/91, 2 seccin, p. 8); lo propio ha dicho respecto a la Prefectura Naval Argentina (dictamen 348/91, B O , 24/6/92, 2 seccin, p. 29).
a a

3. Principios del procedimiento receptados expresamente en la norma. - E l art. I de la L N P A se refiere a algunos principios que rigen el procedimiento administrativo (ver lo que decimos en la Introduccin, ap. 11). Ellos son: impulsin e instruccin de oficio; celeridad, econo- i ma, sencillez y eficacia en los trmites e informalismo a favor del admi- nistrado (incs. a, b y c). A lo que dije oportunamente me remito. ^
o

E l hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresamente no significa que no- sean aplicables. Justamente por ser principios son conceptos de validez general. As, por ejemplo, el principio de legalidad est nsito en todo el proceder de la Administracin y fluye implcitamente en varias normas de la L N P A y su reglamento. N o haca falta, pues, la mencin expresa. En cuanto al rgimen disciplinario que surge de las facultades expresadas en el inc. b, me remito a lo que dir al comentar el art. 6 del R L N P A . ^
o

4. El tiempo en los actos procedimentales. Importancia. - E l 1 dato "tiempo" ha sido fundamental en el escenario de lo justo; constituye j un factor de gran importancia en los actos del procedimiento, pues su efi-j

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cacia depende de que se los ejecute en el momento oportuno. importancia del tiempo y de los problemas que l plantea.

De ah la

a) Das y horas hbiles. En derecho procesal la regla general es que los actos deben efectuarse en das y horas hbiles, salvo cuando existan razones de urgencia que exijan la habilitacin de los inhbiles. E n derecho administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable para aqul, pues existe una continuidad que muchas veces no puede interrumpirse. Existen as una serie de actos que no reconocen el lmite de das u horas inhbiles. Sin embargo, con relacin a los actos normales del procedimiento, ellos slo pueden adoptarse o ejecutarse en los das hbiles. E n cuanto a las horas hbiles tampoco opera aqu el rigor del derecho procesal. L a circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos actos del particular que deben realizarse en las horas de atencin de la oficina pero no para la Administracin. Por eso no cabe confundir las horas de despacho al pblico con las horas para poder realizar vlidamente un acto. Los actos, actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practicarn en das y horas hbiles administrativos". De tal forma, es inaplicable el art. 28 del Cd. C i v i l . Se trata de das y horas en que trabaja la Admij nistracin. Para el procedimiento carece de asidero la distincin entre da inhbil y asueto, pues la Administracin no trabaja ni en uno ni en ! otro, y por eso los plazos no pueden correr (SC Mendoza, Sala I, 12/3/91, ; "Sejanovich", LL, 1991-D-37). De oficio o a peticin de parte podrn habilitarse das y horas inhbiles. Esta habilitacin tiene por objeto permitir que se realicen diligencias tendientes a evitar que se frustre un derecho o se ocasione un perjuicio. Constituye una facultad de la Administracin. i b) Plazos. Los actos han de adoptarse y las actuaciones deben prac^ ticarse dentro de los plazos fijados. Tanto los actos de trmite del procedimiento como los definitivos y las resoluciones, deben adoptarse dentro del plazo establecido para cada caso. Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. A l ser la Administracin no slo custodio de los derechos de los particulares sino tambin de las potestades del Estado, debe evitar que por proteger derechos de los particulares se otorguen a algunos precedencias o privilegios que impidan el pleno ejercicio de los derechos de la comunidad. Por ello, "debe desestimarse la idea de que sea ms justa aquella interpretacin de las leyes que postule una mayor proteccin de los derechos de los administrados frente al Estado" (Gonzlez Arzac). Plazo es el lapso que media entre la celebracin del acto y la produccin de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminacin de un derecho. Es, as, el perodo que transcurre desde la con-

clusin del acto hasta la llegada del trmino. Y ste es el da cierto o incierto, pero necesario, en el cual los efectos de la relacin jurdica comienzan o concluyen. En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto a su naturaleza, al modo de computarlos y a los efectos que producen. Los plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asocian -como la comparecencia o la incomparecencia, la actividad o la inactividad- dan lugar a instituciones como la preclusin y la caducidad. c) No perentoriedad. No hay que confundir obligatoriedad con perentoriedad de los plazos. Que un plazo sea perentorio significa que: /) sin requerirse pedido de parte ni declaracin de la Administracin, "por el solo transcurso del tiempo se produce la prdida del derecho o la facultad procesal que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse. Son perentorios los plazos en el procedimiento administrativo nacional? E l principio general es que no lo son. As, el ap. 8 del inc. e establece que "la Administracin podr dar por decado el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaracin de la Administracin. A su vez, el ap. 5 dispone que la Administracin podr, a pedido del interesado o de oficio, disponer la ampliacin de un plazo. No se dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen a la perentoriedad. ^
o o

Decimos que el carcter no perentorio de los plazos en el procedimiento es un principio general pues, como todo en derecho, tiene excepciones. As, la L N P A y su reglamento establecen la perentoriedad en ciertos casos (v.gr., art. I , inc. e, ap. 6 , L N P A ; arts. 50, 56, 60 y 79, R L N P A ) .
o o

d) Obligatoriedad. E l ap. I del inc. e se refiere a la obligatoriedad de los plazos, tanto para el particular como para la Administracin. Para que los principios de celeridad, economa y eficacia en los trmites no se queden en el marco de una mera declaracin programtica, la L N P A impone la obligatoriedad en los plazos, en un plano de igualdad para el particular y la Administracin. ^
o

e) Cmputo del plazo. Se cuentan por das hbiles administrativos y a partir del da siguiente al de notificacin. Todo lo relativo a los pro blemas que sta presenta, incluida la notificacin ocurrida en da "inhbil", ser considerado al estudiar las notificaciones (ver ttulo V, RLNPA)^ Si se trata de actos que deban ser publicados se aplicar lo dispuesto por el art. 2 del Cd. C i v i l , y no sern obligatorios sino despus de su publicacin, y desde el da que determinen. Si no designan tiempo, sern obligatorios despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial.
o

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f) Plazo general. L a norma establece un plazo general de diez das, cuando no haya otro, para la realizacin de trmites, notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestacin de traslados, vistas e informes. Si para la diligencia se ha establecido un plazo especfico debe estarse a ste. g) Prrroga. E l inc. e, ap. 5 , establece el principio de la prorrogabilidad de los plazos. L a norma habla de ampliacin y no de prrroga, pero creemos que es un error terminolgico. En efecto, sta se concede despus de fijado un plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la ampliacin se establece desde el primer momento, aunque despus resulte excesiva. L a norma no contempla este supuesto sino el primero, pues expresa: "antes del vencimiento de un plazo". Estamos tcnicamente ante una prrroga y no ante una ampliacin. L a Administracin es la que decide cundo debe hacerse lugar a la prrroga y cundo no. Ello surge de su facultad de dirigir el procedimiento. Debe ser fundada tanto la concesin de la prrroga como su denegacin. Cabe tener en cuenta los derechos de terceros antes de disponer aqulla. En principio la prrroga slo debera concederse cuando causas graves o justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la dil i g e n c i a pendiente. L o contrario atenta contra la celeridad.
o

la mayora, ya que si bien el art. 16 del R L N P A establece una serie de recaudos que debe contener todo escrito, los arts. 18 y 20 disponen que la Administracin debe intimar al particular a subsanar el defecto. El error es excusable cuando ha habido razn para errar. Esto significa que se exige que el particular obre con la prudencia adecuada. Cmo se compatibiliza esta norma con los principios del procedimiento administrativo? E l R L N P A especifica, en cada caso, ante qu rgano deben interponerse los diferentes recursos. Si aplicramos el concepto de que el derecho se reputa conocido por todos, cuando el particular se equivocare en la interposicin del recurso habra obrado con negligencia, ignorando lo que deba saber: error iuris nocet. Es se el alcance de la norma que estudiamos? Opinamos que no, ya que si bien la ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre as cuando no hay alguna excepcin autorizada por la ley (Fallos, 103:155; 1 15:395). L a presentacin de un recurso ante un rgano administrativo incompetente nunca puede perjudicar al particular, toda vez que el art. 5 , inc. c. del R L N P A , impone a la Administracin ordenar que se subsanen los defectos, de oficio o por el interesado (principio de informalismo).
o

h) Interrupcin. L a interposicin de recursos administrativos interrumpe el curso de los plazos (CNContAdmFed, Sala IV, 12/6/86, "Cuarto Creciente"). Ello ocurre aunque los recursos hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos ante rgano incompetente por error excusable (como consecuencia del principio del informalismo a favor del administrado). Como nos encontramos ante una excepcin al principio general, opinamos que la interpretacin debe ser restrictiva. Por ello cuando se refiere a "recursos" debe tomarse esta acepcin en sentido estricto o restringido, alcanzando slo a los recursos y no a los otros medios de impugnacin (yet-el comentario al ttulo VIII, R L N P A ) . ( A l hablar de interrupcin de plazos se refiere a cualquier tipo de stos, incluso los de prescripcin (ver lo que decimos en el ap. 5 y en el inc. e, ap. 9, de este artculo). Interrupcin significa, conforme a principios generales del derecho, que se inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. As, acaecido un hecho interruptivo de la prescripcin, se requerir el transcurso de otro nuevo perodo completo, sin poder acumularse al anterior. Comienza el plazo de prescripcin nuevamente. Cules son los defectos formales insustanciales? Interpretando armnicamente las normas de la L N P A y de su reglamento, pensamos que

i) Suspensin. L a parte final del ap. 9 establece que "las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha..." (sobre qu actuaciones pueden no producir suspensin, ver CNContAdmFed, Sala IV, 23/3/86, "Katic y Hendic c / Y P F " , LL, 1989-E-586 y 588). / Conforme a los principios generales del derecho, la suspensin (v.gr., de la prescripcin) significa la detencin del tiempo til para prescribir, que persiste mientras dura la causa suspensiva -en el caso, la tramitacin del expediente-. Cuando sta cesa, el curso de la prescripcin se reanuda, se reinicia a partir del momento en que se haba paralizado. Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando la L N P A habla de " i n t e r r u p c i n " y " s u s p e n s i n " , emplea estos trminos como sinnimos. Fundamentan tal aseveracin en el vocablo "reinicia", entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el comienzo, prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad - l o que equivale a la solucin de la interrupcin-, Reiniciar es volver a iniciar, volver a computar los plazos -en el caso-, pero ello no autoriza a considerar que se vuelve al punto de partida, sin acumularse el tiempo anterior (como si fuera interrupcin). Reiniciar es, en el supuesto, volver a computar las plazos aadiendo el tiempo anterior, as como quien reinicia los estudios no significa que comience desde el principio, sino que retoma desde donde dej. Por eso no pueden asimilarse (CNContAdmFed Sala I, 12/10/95, "Sosa", ED. supl. jurisp., 1995. n 3, p. 102).

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j) Denuncia de ilegitimidad. E l recurso administrativo interpuesto extemporneamente puede tramitar como denuncia de ilegitimidad. L a justificacin de este instituto se ha buscado en la "defensa de la legalidad de la actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de peticionar", en el "derecho constitucional de peticionar" y en el logro de la "verdad objetiva" (CNContAdmFed, Sala III, 14/5/85, " R E - C A S SCACFAI"). No es un recurso administrativo autnomo (Docobo), ya que la norma caracteriza a la denuncia de ilegitimidad como un recurso administrativo extemporneo. Se trata de un "saneamiento jurdico que salva a los recursos presentados fuera de trmino". Una vez presentado el recurso extemporneo, el servicio jurdico permanente debe verificar el cumplimiento de los recaudos esenciales y formales establecidos en el rgimen procedimental administrativo ( C N ContAdmFed, Sala III, 21/6/84, " V i a l Hidrulica"). Advertido que el escrito fue presentado fuera de trmino, siempre que el interesado no lo manifieste por s, se da curso a la denuncia de ilegitimidad. L a presentacin de la denuncia de ilegitimidad carece del efecto interruptivo (art. 1, inc. < ? , ap. 7); slo puede producir un efecto suspensivo (art. I , inc. e, ap. 9) ( C N C o n t A d m F e d , Sala III, 25/8/88, "Ca. de Representaciones Hoteleras").
o

Procede considerar como denuncia de ilegitimidad, entonces, a todo recurso tardamente interpuesto. No son, en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni la queja, ya que ambas no son recursos. Por otra parte, al no haber plazo para ocurrir en queja, el presupuesto del instituto en estudio - e l vencimiento del plazo- est ausente. Es posible la denuncia de ilegitimidad contra la impugnacin tarda de los actos de alcance general? Si stos pueden impugnarse, a travs de sus actos de aplicacin, por medio de los recursos administrativos correspondientes (art. 73, R L N P A ) , la respuesta es afirmativa. Con relacin a la impugnacin directa del acto de alcance general (ver comentario al art. 24, inc. b), como el reclamo o recurso -segn la opinin doctrinal- contra dichos actos carece de plazo de interposicin, falta el presupuesto que posibilita la denuncia de ilegitimidad. L a decisin de la denuncia de ilegitimidad, en cuanto al fondo, es irrecurrible en sede administrativa y judicial ( S C B A , 3/5/80, c. 47.963, "Boldt"; CNContAdmFed, Sala I, 30/3/95, "Diez", LL, 1996-C-43; C S J N , 4/2/99, "Gorordo", LL, 1999-E-186). Ella se agota en s misma en cuanto valoracin por el rgano que resuelve. Por qu no es recurrible? Nos parece til el smil empleado por Docobo -aunque referido a otro caso- de que quien blanquea en una moratoria carga con perjuicios que el contribuyente puntual no sufre. No puede tener el mismo efecto la denuncia de ilegitimidad -recurso tardamente interpuesto- que un recurso interpuesto en trmino. E l particular negligente no puede tener la misma solucin que el diligente (CNContAdmFed, Sala III, 14/5/85, " R E - C A S S C A C F A I " ) . E l trmite y la decisin de la denuncia de ilegitimidad no interrumpe el plazo para iniciar la accin prevista en el art. 25 de la L N P A (CNCont AdmFed, Sala IV, 23/12/93, ED, 157-394). Por otra parte, si la decisin de la denuncia de ilegitimidad tuviera los mismos efectos que la decisin de un recurso interpuesto en trmino, para qu el legislador habra legislado un sistema recursivo, con plazos cortos para que el particular demuestre su disconformidad con la decisin administrativa? Si la denuncia de ilegitimidad -presentacin tarda- tuviera los mismos efectos, en punto a su decisin, bastaba que el legislador la estableciera como la nica va impugnatoria, desde que los recursos careceran de objeto. Se convertiran en una suerte de "trabajos prcticos" para mantener ocupada a la Administracin sin consecuencia alguna. E l sistema recursivo sera entonces un trasto intil, desde que no habra diferencias con la denuncia de ilegitimidad. No cabe olvidar que este instituto es un remedio excepcional que trata de restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el inters del particular.

L a frase final del art. I , inc. e, ap. 6, es clara: la Administracin debe discernir la admisibilidad del recurso bajo la forma de denuncia de ilegitimidad sobre la base de los lmites all mencionados (posible alteracin de la seguridad jurdica y el abandono voluntario del derecho). No se puede alegar otras causales. L a Administracin debe emitir el pronunciamiento sobre la admisibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad como cuestin previa a su tramitacin. Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimidad, habilita su consideracin como si se tratara del recurso administrativo especfico debidamente planteado, claro que con alguna mengua que luego analizaremos. Como la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio autnomo -susceptible de ser agregado a la lista de los recursos- sino un medio que permite tramitar recursos extemporneos, acogida la peticin como denuncia de ilegitimidad, su diligenciamiento y trmite habr de considerarse absolutamente normado en funcin del respectivo recurso administrativo extemporneo habilitado.
o

Qu recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos? Segn la norma, la competencia para resolver la denuncia de ilegitimidad corresponde a todo rgano que pueda resolver un recurso administrativo. As, el rgano ya no es el superior como la doctrina vena sosteniendo.

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k) Prdida del derecho dejado de usar en plazo. Es sta una facultad de la Administracin; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dar por decado hasta que lo declare expresamente la Administracin. No se opera ope legis sino por virtud de la declaracin de sta, dando por decado el derecho del particular que ste no us a su debido tiempo, prosiguiendo con las actuaciones -excepto en el caso de la caducidad del procedimiento, que veremos luego- y teniendo en cuenta el principio de preclusin. De acuerdo con l, los actos procedimentales cumplidos quedan firmes y no se puede volver sobre ellos - s i n retrotraer etapas, dice la norma-, por el efecto que tiene cada estadio procedimental de clausurar el anterior. E l concepto de preclusin se explica por el de impulso, ya que ste carecera de objeto sin la preclusin. En caso contrario, los actos procedimentales podran repetirse y el procedimiento no progresara. Tampoco la preclusin sera suficiente por s sola, pues no se pasa de un estadio a otro sin el impulso. 5. Caducidad del procedimiento administrativo. - E l procedimiento administrativo -utilizando un smil b i o l g i c o - nace, se desarrolla y muere. De ah que puedan separarse las distintas etapas: iniciacin, desarrollo y terminacin, las que sern analizadas al estudiar el R L N P A . A l considerar los modos de terminacin, la doctrina suele clasificarlos en normales y anormales. Entre estos ltimos nos encontramos con la caducidad del procedimiento. a) Concepto. L a caducidad es un modo de extincin del procedimiento administrativo, mediante el cual queda ste sin efecto alguno; tiene lugar despus de pasar un cierto tiempo en estado de inactividad. Podramos definirla, conforme lo legislado en la norma que comentamos, como "la forma de terminacin anormal del procedimiento administrativo, que tiene lugar por virtud de la declaracin de la Administracin, en razn de la paralizacin de aqul por causas imputables al interesado y al no remover ste el obstculo que no permite la continuacin en el plazo que la ley le seala, a pesar de haber sido intimado para ello". L o caracterstico de la caducidad del procedimiento y lo que la diferencia de las dems hiptesis de extincin del procedimiento, es la causa a que sta se debe. A diferencia de la renuncia y el desistimiento, que son verdaderos actos jurdicos, la causa de aqulla es un hecho: el transcurso del tiempo sin la realizacin de actos procedimentales dentro de un procedimiento paralizado (Gonzlez Prez). En la caducidad del procedimiento, la situacin fctica de inactividad se transforma en jurdica por una declaracin de la Administracin; pero el derecho material no decae, puesto que, si no ha prescripto, puede ha-

crselo valer en un nuevo procedimiento. De ah la sustancial diferencia entre la caducidad o decadencia de derechos con el instituto que analizamos, ya que en ste slo hay extincin del procedimiento y nada ms. b) Fundamentos y presupuestos. L a caducidad del procedimiento es un medio de evitar la pendencia indefinida de trmites paralizados por inercia del particular, y desde este punto de vista no puede ignorarse su importancia. E l fundamento no es otro que la presunta voluntad de los interesados de abandonar el procedimiento y la necesidad de evitar que se prolongue indefinidamente la tramitacin, por razones de seguridad jurdica. Los presupuestos del instituto analizado son los que siguen: 1) Paralizacin del procedimiento imputable al interesado. L a paralizacin del procedimiento debe ser imputable al particular que lo inici. Precisar en qu casos se da la paralizacin imputable al interesado ofrece ciertas dificultades, ya que instaurado el principio general de la impulsin de oficio, los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la caducidad del procedimiento quedan muy reducidos. Debe tratarse de casos en que haya total imposibilidad de continuar el procedimiento, por ejemplo, cuando dependa del particular el cumplimiento de un trmite legalmente indispensable para la continuacin de aqul y, por supuesto, que no est afectado el inters pblico. 2) Requerimiento previo al particular. No basta con la paralizacin del procedimiento para declarar la caducidad, sino que es necesario el requerimiento previo al interesado. Este requerimiento para que active el procedimiento es un verdadero acto de intimacin de la Administracin, basado en su facultad de direccin del procedimiento. 3) Silencio del interesado. E l tercer presupuesto es el silencio del particular, durante el lapso que fija la norma: treinta das a partir del primer da hbil subsiguiente al de la notificacin. 4) Declaracin de caducidad. Es necesario que la caducidad del procedimiento sea declarada y notificada al particular. Esto ltimo porque la terminacin anormal del procedimiento afecta los intereses del particular (art. 39, incs. a y b, R L N P A ) . De lo expuesto surge que la caducidad del procedimiento no se opera ope legis, sino por virtud de aquella declaracin, que tiene valor constitutivo; esto es, que la realizacin por el particular de un acto interruptor despus del transcurso de los plazos establecidos, pero antes de que se haya dictado el acto que dispone la caducidad, impide sta. No obsta a lo que decimos la expresin "auto declarativo de caducidad", pues se refiere al acto que declara, no a los efectos (declarativos o constitutivos) de la "declaracin".

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c) Efectos. L a declaracin de caducidad produce diversos efectos, que pueden dividirse de la siguiente manera: 1) En relacin con el procedimiento. Produce su terminacin. Sin embargo, la ley permite que se hagan valer, en un procedimiento posterior, los actos realizados en el procedimiento caducado, incluso los de prueba. Decretada la caducidad se archiva el expediente. 2) En relacin con los terceros interesados. L a paralizacin del procedimiento ser imputable al interesado que lo inici. Pero bien puede ocurrir que haya varios interesados en el procedimiento. Parece lgico que si se produce la paralizacin del procedimiento por causa de uno o varios, pero no de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad, y as debe ser pues entendemos que la caducidad opera independientemente para cada uno de ellos, ya que no todos los actos procedimentales se cumplen colectivamente y nada obsta para que se decrete la caducidad parcial del procedimiento. Puede haber casos en que la caducidad ser indivisible -v.gr., cuando los interesados se presentaron o fueron trados al procedimiento en virtud de un mismo ttulo j u r d i c o - ; los trmites cumplidos por uno de ellos interrumpen el curso de los plazos respecto de los dems. 3) En relacin con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento. L a norma dice en la parte final del ap. 9: "Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad". De ello se infiere que la caducidad del procedimiento y la prescripcin si bien son institutos esencialmente diferentes, tienen ntima relacin entre s, al punto que la caducidad del procedimiento influye en el cmputo de los plazos de prescripcin. d) Excepciones. L a norma contiene dos excepciones a la caducidad. Son ellas: /) los trmites relativos a previsin social, y 2) los trmites que la Administracin considere que deben continuar por sus particulares circunstancias o porque est comprometido el inters pblico. L a primera excepcin es atendible, dada la materia que tratan los trmites referentes a la previsin social; en cambio, consideramos superflua la segunda, pues si a la Administracin le interesa continuar un procedimiento le basta con su impulsin. 6. Debido proceso adjetivo. - Como principio derivado de la garanta constitucional de la defensa en juicio, la norma establece el derecho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina (Grau) haba tenido recepcin jurisprudencial, pudiendo decirse que tiende no slo a la defensa del inters privado del particular, sino que

obra tambin como garanta del inters pblico, ya que con el procedimiento se persigue la satisfaccin de este ltimo. Alcanza tambin a los procedimientos especiales (CNContAdmFed, Sala II, 8/2/96, " B C R A c/B. I. Regional"). Este principio, segn lo indica la ley, abarca diversos aspectos: a) Derecho a ser odo. Comprende un leal conocimiento de las actuaciones administrativas, razn por la cual el derecho a obtener "vista de las actuaciones" constituye un presupuesto necesario de este derecho, la posibilidad de exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin del acto, y desde luego tambin despus, interponiendo los recursos y reclamos correspondientes, y el derecho a hacerse patrocinar y representar profesionalmente, etctera. L a ley no exige obligatoriamente el patrocinio de profesionales del derecho ( C N C o n t A d m F e d , Sala III, 5/11/86, "Prats", RRAP, 107-129); slo lo hace cuando el particular se ha hecho representar por alguien que no es abogado y se debatan o planteen cuestiones jurdicas. Pero cuando el particular acta por s, puede hacerlo solo o con asistencia de un profesional en las ciencias jurdicas. Es una buena solucin no exigir la asistencia de un profesional, permitiendo la participacin del particular sin "intermediacin" alguna. Se conjuga esta situacin con el "informalismo a favor del administrado", quien puede invocar para s la elasticidad de las normas procedimentales para facilitar su defensa. Este principio se basa, fundamentalmente, en la necesidad de no perjudicar al particular que no conoce el derecho -particularmente las reglas formales-; ha tenido en cuenta el legislador al receptar el informalismo la intervencin del particular sin "ayuda del profesional". L a intervencin obligada de un profesional del derecho no justificara en modo alguno el principio del informalismo; nacera as un procedimiento formal. E l procedimiento es gratuito: es una consecuencia de la colaboracin, de la participacin igualitaria de todo ciudadano. No hay condena en costas (CNContAdmFed, Sala III, 25/8/89, "Establecimientos Metalrgicos Leo"), no hay que abonar estipendios a los profesionales. E l l o tiende a posibilitar la participacin de cualquier interesado: es una invitacin para que todos los afectados reclamen, se quejen, participen y de esa forma permitir el adecuado control de la Administracin y el afianzamiento de la legalidad. Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo lesionara el derecho constitucional de peticionar a las autoridades, limitando la posibilidad de peticionar a los particulares con escasos recursos econmicos.

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b) Derecho a ofrecer y producir prueba. Abarca el derecho a ofrecer la prueba de descargo de que quiera valerse el particular, a que si ella es pertinente se produzca, a que esta produccin sea efectuada previamente a que se adopte alguna resolucin sobre el fondo del asunto: " L a defensa en juicio requiere que se oiga al acusado, que se le d alguna oportunidad para producir la prueba de descargo de la que quiera valerse" (CNCont AdmFed, Sala IV, 30/12/99, "Uromar S A " , JA, 2000-IV-668). A su vez, tambin existe el derecho de que la Administracin requiera y produzca las diligencias necesarias para el esclarecimiento de los hechos, y de que exista un control de los interesados respecto de la produccin de la prueba hecha por la Administracin. c) Derecho a una decisin fundada. L a Administracin tiene el deber de expedirse fundadamente (CNContAdmFed, Sala I, 23/11/89, "Confederacin Odontolgica Argentina"; id., Sala I, 17/10/95, "Bongianino", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 20). Comprende la consideracin expresa de todas y cada una de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos. L a Administracin no est obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que considere conducentes a la solucin de la cuestin (CNContAdmFed, Sala II, 20/6/96, "Maciel", JA, 2000-IV-215, secc. ndice, sum. 2). Pero la decisin, adems de ser fundada, debe resolver todas las pretensiones de la parte, por aplicacin del principio de congruencia. Se ajustar a derecho la decisin que resuelve de conformidad con las pretensiones del particular, pero por otros fundamentos. Es una aplicacin del principio iura novit curia, que rige en el proceso civil y comercial. E l fundamento de esto lo encontramos en el principio de legalidad objetiva, por el cual la Administracin no est obligada a ceirse a los puntos reclamados por el particular, y si considera que el acto impugnado tiene otros vicios que los sealados por el recurrente, puede revocar el acto por esas irregularidades. E l derecho a una decisin fundada se conecta en su faz pasiva con el deber genrico de motivar los actos administrativos (art. 7 , inc. e), lo que no impide que la motivacin sea in aliunde (CNContAdmFed, Sala I, 11/4/ 97, "Edelmeann", JA, 2000-IV-215, secc. ndice, sum. 1). Se exige esta fundamentacin como una garanta para los habitantes, que as pueden controlar los actos de los funcionarios y hasta obligarlos a que sus decisiones confirmen en los hechos, la presuncin de legitimidad que se les atribuye.
o

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS

Art. 2 - Dentro del plazo de ciento veinte d a s ,

o

computado a partir de la vigencia de las normas procesales a que se refiere el art. I , el Poder Ejecutivo
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d e t e r m i n a r c u l e s sern los procedimientos especiales actualmente aplicables que c o n t i n u a r n vigentes. Queda asimismo facultado para:
PAULATINA ADAPTACIN DE LOS REGMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO

a) Sustituir las normas legales y reglamentarias y de n d o l e estrictamente procesal de los r e g m e n e s especiales que subsistan, con miras a la paulatina a d a p t a c i n de s t o s al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por l implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados reg m e n e s especiales. La presente ley ser de a p l i c a c i n supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos r e g m e n e s especiales subsistan. i t) Dictar el procedimiento administrativo que

regir respecto de los organismos militares y de defensa y seguridad, a propuesta de s t o s , adoptando '. los principios b s i c o s de la presente ley y su reglaI mentacin.
\ RESERVADAS O SECRETAS

i i j

c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secretas las actuaciones, diligencias, informes o d i c t m e nes que deban tener ese carcter, aunque e s t n incluidos en actuaciones p b l i c a s .

L a fundamentacin de los actos es de la esencia de un rgimen republicano, en el que el funcionario ejerce su tarea por delegacin de la soberana que reside originariamente en el pueblo, el que tiene derecho a controlar sus actos.

1. Tramitaciones especiales. - L a norma habilit al Poder Ejecutivo nacional (PEN) a determinar, dentro del plazo de ciento veinte das, cu-

Uutchinson, TLA

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KtilMEN

DI; PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS

LEY

19.549

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les s e r a n los p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s especiales a p l i c a b l e s a l m o mento de la s a n c i n de la L N P A que c o n t i n u a r a n vigentes. C u m p l i e n d o c o n lo a s dispuesto e l P E N d i c t e l decr. 9 1 0 1 / 7 2 , derogado en su art. 2" p o r e l d e c r . 1 8 8 3 / 9 1 ( R P A ) , y, e n l o q u e r e s t a b a de su v i g e n c i u , p o r el decr. 7 2 2 / 9 6 . Adaptacin de regmenes especiales vigentes. - E l a r t c u l o fa..1 P E N a sustituir las normas procesales de l o s r e g m e n e s especiales, u los electos de l a p a u l a t i n a a d a p t a c i n de e l l o s al sistema de l a LNPA. La i n t e r v e n c i n de r g a n o s y p r o c e d i m i e n t o s especiales no debe entenderse c o m o m e n o s c a b o de l a g a r a n t a d e l d e b i d o p r o c e s o ( C S J N , 4 / 2 / 88, " H u n c o Regional d e l Norte A r g e n t i n o " ; C N C o n t A d m F e d , Sala II, 8/2/96, \A c / B . I. R e g i o n a l " ) . H a c e treinta a o s que se s a n c i o n l a l e y 19.549 y a n no se ha dado c u m p l i m i e n t o a l e s p r i t u de su art. 2 , a l dejarse subsistente y sancionarse p o s t e r i o r m e n t e g r a n c a n t i d a d de r e g m e n e s e s p e c i a l e s . A s , p o r ejemp l o , el decr. 2772/61 que r e g u l a b a p r o c e d i m i e n t o s ante E n t e l era a p l i c a b l e c o n f o r m e a l art. 2 d e l decr. 9 1 0 1 / 7 2 ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 2 1 / 3 / 8 5 , "Kaufman"). A h o r a , h a b i e n d o dejado de prestarse e l s e r v i c i o t e l e f n i c o por e l E s t a d o , h a dejado de tener a p l i c a c i n .
o o

resuelve a l a l u z de u n o r d e n a m i e n t o que c o n t e m p l a l a r e l a c i n j u r d i c a objeto de debate. 5. Analoga. - E l l a supone u n a c o m p a r a c i n de h e c h o s y e v a l u a c i n de identidades entre s t o s y l a c r e a c i n extensiva concreta e i n d i v i d u a l de l o s alcances de u n a n o r m a pensada para una s i t u a c i n d e t e r m i n a d a a otra semejante. H a y e v a l u a c i n de casos distintos y luego c r e a c i n o r - ' mativa. _J
1

L a n o r m a n o se refiere a este p r i n c i p i o interpretativo, pero cabe pred i c a r l o para s o l u c i o n a r a q u e l l o s casos q u e se plantean ante l a falta de normas que r e g u l e n e l p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o . E l C o n g r e s o n a c i o n a l e s t e x c l u i d o d e l m b i t o de la l e y y su r e g l a m e n t o , pero cabe a p l i c a r a n a l g i c a m e n t e sus d i s p o s i c i o n e s ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 2 / 1 1 / 8 2 , " L l a n o s " ) . 6. Actuaciones reservadas y secretas. - E l p r i n c i p i o general es el de l a p u b l i c i d a d de los actos estatales, a l ser s t e un requisito d e l sistema r e p u b l i c a n o que nos r i g e . P e r o no puede dudarse de la facultad de l a A d m i n i s t r a c i n para d e c l a r a r algunas actuaciones de c a r c t e r reservado. E s t a facultad que fue acordada a l P E N , se e j e r c i al dictarse el R L N P A c u y o art. 38 - a l que r e m i t o - c o n t e m p l a l a c u e s t i n . 7. El decreto 9101/72. - A p a r t i r d e l d i c t a d o de este decreto e l p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o n a c i o n a l se d i v i d i en dos esferas: e l r g i men general, c o m n u ordinario y los r e g m e n e s especiales reconocidos por e l decr. 9 1 0 1 / 7 2 o q u e p u e d a n s u r g i r de n o r m a s p o s t e r i o r e s . L o s p r o c e d i m i e n t o s e s p e c i a l e s v i g e n t e s hasta l a f e c h a d e l d i c t a d o d e l c i t a d o decreto q u e n o f u e r o n r e c o n o c i d o s p o r l , q u e d a r o n a u t o m t i c a m e n t e derogados. E s t e d e c r e t o no s e g u a u n a t c n i c a u n i f o r m e , pues a l g u n o s i n c i s o s se r e f e r a n a l a s n o r m a s i d e n t i f i c n d o l a s c o n p r e c i s i n mediante e l n mero de l e y o de decreto y en otros casos se h a c a una referencia g e n r i c a al tema. E l art. 2 d e l decreto q u e c o n t e n a u n r i c o m a t e r i a l d o c t r i n a l p r o p i - \ c i para e l debate h a sido derogado in totum (ver c o m e n t a r i o a l art. 6 , \ RPA). I n c l u a a las entidades financieras o f i c i a l e s y a las empresas d e l I Estado, sociedades del Estado, sociedades a n n i m a s c o n p a r t i c i p a c i n \ estatal m a y o r i t a r i a , sociedades e n las que e l E s t a d o fuera titular de todo o parte d e l p a t r i m o n i o s o c i a l y e l T r i b u n a l A d m i n i s t r a t i v o de l a N a v e g a c i n , las que se r e g a n por los r e g m e n e s vigentes y en los que e ra pertinente por e l t t u l o V I I I d e l R L N P A ( p r o c e d i m i e n t o de i m p u g n a c i n ) ; las d e m s n o r m a s de d i c h o r e g l a m e n t o se l e s a p l i c a b a n s u p l e t o r i a m e n t e . Tamb i n se r e f e r a a los "entes p b l i c o s no estatales", los que se r e g a n p o r
o o

i !
1

3. Procedimiento administrativo en organismos militares, de defensa v seguridad. - T a m b i n se faculta a l P E N a d i c t a r los p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s en l o s o r g a n i s m o s m i l i t a r e s , de defensa y seguridad, adoptando l o s p r i n c i p i o s b s i c o s de l a L N P A . T a m p o c o e l l o ha o c u r r i d o hasta a h o r a a pesar de diversos intentos en t a l sentido. Esta facultad se corresponde c o n e l p l e x o j u r d i c o que c o n f o r m a n para las fuerzas armadas la ley 19.101 (para e l p e r s o n a l m i l i t a r ) , e l C d i g o de J u s t i c i a M i l i t a r (ley 14.029) y leyes y decretos r e g l a m e n t a r i o s r e l a c i o n a d o s con el quehacer del m b i t o m i l i t a r (res. M D 1068/92). 4. Supletoriedad. - L a L N P A se a p l i c a r supletoriamente en las tram i t a c i o n e s administrativas c u y o s r e g m e n e s especiales c o n t i n e n vigentes. C a b e destacar l a i m p o r t a n c i a d e l p r i n c i p i o c o n s i g n a d o en lu n o r m a pues el p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o p l a n t e a e n s u a p l i c a c i n u n u c a n t i d a d de situaciones de d u d o s a s o l u c i n , donde es fundamental lu turen de interpretacin. M u c h a s veces se d a e l hecho de que l a l e g i s l a c i n e s p e c f i c a no c o n templa el caso o l o hace de manera i n c o m p l e t a . L a supletoriedad consiste e n l a s u b s u n c i n de unu s i t u a c i n no prev i s t a p o r l a n o r m a e s p e c f i c a en otra e n l a c u a l se encuadra perfectamente, usando las reglas de s t a para r e s o l v e r l a c u e s t i n . stu se a n a l i z a y

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"

RGIMEN

D i ; P R O C E D I M I E N T O S A D M I N I S T R A ! IVIIS

LEY

19.549

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sus p r o p i o s r e g m e n e s y supletoriamente por la I.NI'A y su reglamenta1989 -B-690),

l i c i n ( C S J N , 27/1 1/88, " D e L e n " , LL,

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TTULO II COMPETENCIA DEL RGANO

E l art. I ha sido d e r o g a d o por el decr. 722 /96. 8. Los decretos 722/96 y 1155/97. - E l 3/7 /96 se d i c t el decr. 722/96 y el 5/11/97 el 1155/97 que m o d i f i c a l anterior. En el p r i m e r o se dispone que: a) en el m b i t o de l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c o miciniial c e n t r a l i z a da y d e s c e n t r a l i z a d a s e r n n i c a m e n t e a p l i c a b l e s los p r o c e d i m i e n t o s estab l e c i d o s por la L N P A y por su r e g l a m e n t o , y h) no obsliiule, c o n t i n u a r en v i g e n c i a la n o r m a e s p e c i a l que d i s p o n g a y s l o en r e l a c i n con e l l o : 1) e l c u m p l i m i e n t o de r e q u i s i t o s p r e v i o s a l a i n t e r p o s i c i n del recurso a d m i nistrativo de que se trate; 2) l a s u s p e n s i n de los efectos del neto recurrido, y 3) l a e x i s t e n c i a de u n r e c u r s o j u d i c i a l d i r e c t o (url. I"). A pesar de l o que establece e l d e c r e t o , q u e d a n v i n c u l e s los p r o c e d i m i e n t o s e s p e c i a l e s r e g u l a d o s por u n a l e y (al que un decreto no p o d r a derogar - a r t . 3 1 , C o n s t . n a c i o n a l - ) c o n los alcances en clin e s t a b l e c i d o s , aun c u a n d o no c o n t e n g a n p r e v i s i n r e s p e c t o de los r e q u i s i t o s previos o de la s u s p e n s i n d e l acto, en c u y o c a s o la L N P A ser de a p l i c a c i n sup l e t o r i a (ver p u n t o 4 ) . E s o s p r o c e d i m i e n t o s c o n t i n a n vigentes aun c u a n d o no se refieran a las materias c o n t e m p l a d a s en el u r l . 2" del decr. 722/96. D i s p o n a que c o n t i n u a b a n vigentes los procedimientos administrativos especiales que r e g u l e n las siguientes materias: <i) impositiva; /;) aduanera; c) m i n e r a ; d) r g i m e n de c o n t r a t a c i o n e s del sector publico n a c i o n a l ; e) fuerzas armadas, de s e g u r i d a d , p o l i c i a l e s e inteligencia: /') r e g m e n e s de derecho de r e u n i n y e l e c t o r a l ; g) p r o c e d i m i e n t o s sumariales y lo inherente al e j e r c i c i o de l a potestad c o r r e c t i v a interna de la A d m i n i s t r a c i n p b l i c a n a c i o n a l ; h) r e g m e n e s de a u d i e n c i a s p b l i c a s , e /) p r o c e d i m i e n t o s ante tribunales a d m i n i s t r a t i v o s (art. 2 ) .
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Art. 3 -La competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos, de la Constitucin nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligacin de la autoridad o del rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegacin o sustitucin estuvieren expresamente autorizadas; la avocacin ser procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.
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1. Concepto. - L a e x i s t e n c i a de u n a p l u r a l i d a d de r g a n o s en el seno de l a A d m i n i s t r a c i n , d e t e r m i n a la necesidad de que se d i s t r i b u y a entre todos e l l o s la a c t i v i d a d n e c e s a r i a para la c o n s e c u c i n d e l i n t e r s pblico. Surge a s e l c o n c e p t o de c o m p e t e n c i a , puesto que no es posible que las f u n c i o n e s las r e a l i c e un s o l o r g a n o . A l ser necesarios varios, hay que d i s t r i b u i r entre todos las distintas funciones. E n u n a p r i m e r a a p r o x i m a c i n , p o d e m o s d e f i n i r a la c o m p e t e n c i a c o m o e l conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un rgano. C a d a r g a n o t e n d r l a t i t u l a r i d a d d e l e j e r c i c i o de una parte de las funciones que c o r r e s p o n d e n al ente, al que se h a l l a n integrados. L a competenc i a , en ese sentido, c o n s i s t i r en e l conjunto de funciones de un ente, l a t i t u l a r i d a d de c u y o e j e r c i c i o se atribuye a uno de sus r g a n o s , c o n prefer e n c i a a los d e m s . L a c o m p e t e n c i a s i g n i f i c a e l grado de aptitud que la norma confiere a un rgano administrativo para el ejercicio de sus funciones ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 2 3 / 1 0 / 9 5 , " H e r p a z a n a " , ED, 168-413). P a r a a q u e l l o s que a d m i t e n l a a c t i v i d a d j u r i s d i c c i o n a l de l a A d m i n i s t r a c i n (ver c o m e n t a r i o al art. 99, R L N P A ) , l a c o m p e t e n c i a atribuida en esos casos debe ser interpretada c o n c a r c t e r estricto ( C N C o n t A d m F e d , Sala I, 2 0 / 2 / 9 6 , " Y P F c / E n a r g a s " , LL, 1 9 9 6 - C - 3 6 ) . 2. Naturaleza jurdica. - L a c o m p e t e n c i a d e l r g a n o es un r e q u i s i to de v a l i d e z d e l acto a d m i n i s t r a t i v o (ver arts. 7 y 14). P a r a que un rgano a d m i n i s t r a t i v o pueda r e a l i z a r v l i d a m e n t e una a c t i v i d a d es necesario que e s t dentro de l a esfera de sus atribuciones.
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E l decr. 1155/97 m o d i f i c el art. 2 d e l decr. 722/%, leniendo en cuenta la c r e a c i n de l a A F I P y r e e m p l a z l o s dos primeros incisos por e l siguiente: "a) L a s correspondientes a l a A d m i n i s t r a c i n Federal de Ingresos P b l i c o s - D i r e c c i n G e n e r a l de A d u a n a s y D i r e c c i n (leneial Imposit i v a - " , y corre e l o r d e n de los restantes i n c i s o s .
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' ' " P o r e l art. 3 se d i s p o n e que. a partir de su entrada en vigencia, cualquier d i s p o s i c i n que i n s t i t u y a p r o c e d i m i e n t o s administrativos especiales d e b e r contener expresa f u n d a m e n t a c i n de la necesidad J u r d i c a impresc i n d i b l e para apartarse d e l p r o c e d i m i e n t o c o m n (LNPA y M I leglainento). Ver el c o m e n t a r i o al art. 5 d e l decr. 1 8 8 3 / 9 1 .
o o

Se deroga e l art. I d e l decr. 9 1 0 1 / 7 2 y toda olnt norma (debe leerse decreto) que e s t a b l e z c a p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o * especiales para l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a n a c i o n a l c e n t r a l i z a d a o deseenll'all/adii tari. 4).
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Debe ser ejercitada por el rgano que la tenga atribuida y a travs del procedimiento adecuado para ejercerla. L a caracterstica de la norma administrativa es que confiere poderes que habilitan a la Administracin para un obrar determinado, y dichos poderes han de ser atribuidos de un modo positivo por el ordenamiento. As surge, en contraposicin a aquello que es propio, en general, de los sujetos privados, que la Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento lo autorice en forma expresa o razonablemente implcita (CSJN, Fallos, 254:56; 307:198; CNContAdmFed, Sala III, 16/4/85, "Cambios Teletour"). Frente al principio "debe entenderse permitido lo que no est prohibido" (postulado de la permisin) que domina la vida civil, es propio del rgimen administrativo el apotegma "debe entenderse prohibido lo no permitido". L a competencia es as un presupuesto para la actuacin del rgano (CNContAdmFed, Sala I, 20/2/96, " Y P F c/Enargas", LL, 1996-C-36; id., Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED, 114-231). Rige, as, el principio de especialidad que se afirma en la doctrina como propio de las personas morales en general, las cuales nacen con una finalidad determinada (CNContAdmFed. Sala III, 10/4/86, "Donna"). 3. Distribucin de competencia. - Los criterios sobre los que se asienta la distribucin de competencia son: a) La especializacin. Este criterio nace en el momento en que se crea un rgano para conocer determinado gnero de cuestiones, atendiendo a la ndole especial de ellas. b) El orden jerrquico. Los ordenamientos legales establecen, como garanta procedimental, una serie de grados de conocimiento, en los cuales la decisin de un rgano est sometida a un control de legalidad o de oportunidad que se ejerce por otros rganos originando un criterio especial para determinar la competencia de uno u otro, fundado en un orden jerrquico. L a aprobacin del ministro o del funcionario con competencia delegada constituye una de las manifestaciones tpicas de la tutela que el rgano superior de un ente ejerce sobre los inferiores en virtud de las distintas competencias que la ley o el reglamento le han atribuido, control que no puede estimarse limitado al mero anlisis de legalidad de un acto, sino que se extiende a su oportunidad, mrito o conveniencia, toda vez que el rgano aprobante es el nico competente para otorgar eficacia a aqul (CSJN, 16/3/04, "Degremont S A c/Tierra del Fuego, prov. de y otro ( M i n . de Economa y Obras y Servicios Pblicos", www.csjn.gov.ar/documentos/cfalz/cons_fallos.jsp). 4. Criterios para determinar la competencia. - U n problema fundamental es determinar el rgano que debe conocer c o n preferencia a todos los dems en una determinada cuestin. Si se trata de grandes uni-

dades administrativas, como el Estado, en las que se divide la Administracin en grandes ramas, hay que acudir, en primer lugar, a un criterio material, a fin de determinar a cul de aqullas se asigna el conocimiento del asunto. Este criterio nos dir, dentro del Estado, a qu ministerio o secretara de Estado se confa la atencin de la cuestin. Dentro de cada ministerio, ser necesario precisar qu rgano tiene preferencia respecto de los dems para conocer en un procedimiento. Esta preferencia se manifiesta en dos direcciones: frente a los rganos superiores e inferiores al tenido por competente, y frente a los que son iguales en grado. Por ello puede hablarse de dos criterios: jerrquico o vertical y horizontal (Gonzlez Prez - Gonzlez Salinas). 5. Clasificacin de la competencia. - Puede hacerse en razn de la materia, territorio, tiempo y grado. a) Criterio material. Llamado tambin criterio objetivo. Atiende a una distribucin de la competencia entre rganos de distinto tipo, considerando aspectos cualitativos, o sea, la naturaleza de la cuestin (competencia ratione materia;). Segn el carcter de la actividad puede ser: deliberativa, ejecutiva, consultiva y de control. b) Por el territorio. Comprende el mbito espacial en el cual se ejerce legtimamente la competencia. Se vincula al mbito geogrfico en el que desempean sus funciones los rganos. L a divisin en circunscripciones o divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de mltiples rganos que ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional. c) Criterio funcional. Establece la distribucin de competencias entre distintos rganos atendiendo a la distinta actividad que desarrollan rganos de distinto grado. Tiene en cuenta que la organizacin administrativa se integra verticalmente. Siendo, por principio, improrrogable la competencia, no puede el rgano inferior ejercer l a competencia del superior y viceversa. d) Por el tiempo. Comprende el mbito temporal en el cual debe ejercerse la competencia. En general la competencia es permanente, desde que el rgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son propias. Sin embargo, en ciertos casos, slo puede ejercerlas por un lapso determinado. Estamos ante un caso de competencia temporaria. 6. Caracteres de la competencia. - Son los siguientes: a) Obligatoriedad. L a competencia es irrenunciable y se ejercer por los rganos administrativos que la tengan atribuida. Pertenece al ormino no a la persona fsica que lo encarna. Consecuentemente la competencia es obligatoria (CNContAdmFed, Sala IV, 30/11/93, "Montes de Oca", LL, 1994-D-238). L a norma dice:

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73 D e b e ser e x p r e s a y contener,

" S u e j e r c i c i o c o n s t i t u y e una o b l i g a c i n de l a a u t o r i d a d o d e l r g a n o c o rrespondiente". b) Improrrogabilidad. D e b i d o a e l l o l a c o m p e t e n c i a es improrrogable. Este p r i n c i p i o opera siempre ( c u a l q u i e r a sea e l c r i t e r i o t e r r i t o r i a l , objetivo o f u n c i o n a l de la c o m p e t e n c i a ) , a menos que e s t p e r m i t i d a l a delegacin o sustitucin. E s t o s dos institutos s o n de naturaleza u n i l a t e r a l ( d e c i d i d o s p o r la p r o p i a A d m i n i s t r a c i n ) ; l a c o m p e t e n c i a a d m i n i s t r a t i v a no puede ser prorrogada p o r acuerdo c o n l o s p a r t i c u l a r e s . c) No exigencia de ley expresa. E l l e g i s l a d o r a b a n d o n e l c r i t e r i o t r a d i c i o n a l de la c o m p e t e n c i a legal expresa. O p i n G o n z l e z A r z a c que d i c h o p r i n c i p i o se c o n t r a d e c a c o n l a a p l i c a c i n de p r i n c i p i o s no legales de derecho a d m i n i s t r a t i v o , que a m p l i a b a n l a c o m p e t e n c i a de l o s r g a n o s m s a l l de lo fijado por las leyes. d) Es de orden pblico. C o m o atributo d e l r g a n o que es, resulta i n d i s p o n i b l e , s a l v o supuestos e x c e p c i o n a l e s . C o n s e c u e n t e m e n t e , l a i n c o m petencia debe declararse de o f i c i o . 7. Momento para determinar la competencia. - E l p r i n c i p i o general es que la c o m p e t e n c i a d e l r g a n o debe e x i s t i r en el m o m e n t o de i n i ciarse e l correspondiente p r o c e d i m i e n t o ( f o r m u l a c i n de l a p e t i c i n ; interp o s i c i n d e l recurso, e t c t e r a ) . L a c o m p e t e n c i a se p e r p e t a prima facie en el m o m e n t o en que e l r g a n o provee su s u s t a n c i a c i n , y u n a v e z fijada, los c a m b i o s que puedan sufrir las reglas de c o m p e t e n c i a no l a afectan. Para p r o n u n c i a r s e sobre su c o m p e t e n c i a , e l r g a n o tiene las s i g u i e n tes oportunidades: a) A l interponerse e l escrito, e l r g a n o , antes de proveer l a p r i m e r a p e t i c i n , debe e x a m i n a r los hechos expuestos y e l derecho i n v o c a d o para determinar su c o m p e t e n c i a . b) C o m o c o n s e c u e n c i a d e l d i c t a m e n j u r d i c o , e n c u y o c a s o , y s i guiendo l a o p i n i n j u r d i c a , puede e l r g a n o declararse incompetente c o n p o s t e r i o r i d a d a haber t o m a d o i n t e r v e n c i n . 8. Transferencia. - L a c o m p e t e n c i a se ejerce p o r los r g a n o s que l a tienen a t r i b u i d a c o m o p r o p i a . S i n e m b a r g o , en c i e r t a s o p o r t u n i d a d e s , e s t p e r m i t i d a l a transferencia de l a c o m p e t e n c i a o de su e j e r c i c i o . L a n o r m a que c o m e n t a m o s , c o m o v i m o s , e s t a b l e c a algunas e x c e p c i o n e s a l p r i n c i p i o de l a i m p r o r r o g a b i l i d a d , a l referirse a l a d e l e g a c i n , l a sustitucin y la avocacin. E l precepto p r e v , entonces, l a p o s i b i l i d a d de que l a c o m p e t e n c i a pueda ejercerse p o r r g a n o distinto de aquel que l a tiene atribuida o r i g i n a r i a m e n t e . V a m o s a a n a l i z a r cada uno de a q u e l l o s institutos. 9. Delegacin. - C o n s i s t e en u n acto jurdico por el cual un r g a n o transfiere a otro el ejercicio de la competencia que le fuera constitucio-

nal, legal o reglamentariamente

atribuida.

en e l acto de d e l e g a c i n , una c l a r a y c o n c r e t a e n u n c i a c i n d e las a t r i b u ciones que c o m p r e n d e l a transferencia. N o r m a l m e n t e se transfiere e l e j e r c i c i o de l a c o m p e t e n c i a a u n r g a n o de i n f e r i o r j e r a r q u a , m a s nada i m p i d e que e l l a , s i e s t l e g a l m e n t e p r e v i s la. sea t r a n s m i t i d a a u n r g a n o de i g u a l rango. E l R L N P A es u n ejemPara que sea p r o c e d e n t e l a d e l e g a c i n , se r e q u i e r e u n a n o r m a autorizativa expresa, p e r o n o que esa n o r m a sea l e g a l . plo de e l l o , pues h a b i e n d o s i d o s a n c i o n a d o p o r d e c r e t o , a u t o r i z a a los ministros y a los r g a n o s d i r e c t i v o s de los entes d e s c e n t r a l i z a d o s a delegar facultades en sus i n f e r i o r e s (art. 2 ; C N C o n t A d m F e d , S a l a I I I , 12/10/80,
o

" M e r c k Sharp y D o h m e A r g e n t i n a " ) . E l acto de d e l e g a c i n t e n d r e f i c a c i a desde s u p u b l i c a c i n e n e l B o letn O f i c i a l c u a n d o se trate de u n a d e l e g a c i n g e n e r a l y d e s d e su n o t i f i c a c i n si fuera p a r t i c u l a r . C o m o el r g a n o delegante no transfiere su c o m p e t e n c i a , s i n o tan s l o su e j e r c i c i o , debe r e c o n o c r s e l e u n d e r e c h o de v i g i l a n c i a sobre e l uso de las a t r i b u c i o n e s d e l e g a d a s , un p o d e r de s u p e r i n t e n d e n c i a mente de l a j e r a r q u a - . E n m a t e r i a de i n t e r p r e t a c i n de d e l e g a c i n d e facultades debe p r i v a r un c r i t e r i o r e s t r i c t i v o , atento a q u e es u n i n s t i t u t o de n a t u r a l e z a e x c e p c i o nal ( P r o c u r a c i n d e l T e s o r o , d i c t a m e n d e l 2 9 / 9 / 8 9 , B O , 1 5 / 5 / 9 0 , p. 2 1 ) . 10. Sustitucin. - E s t e r r n e a m e n t e i n c l u i d a c o m o e x c e p c i n a la i m p r o r r o g a b i l i d a d , y a que m e d i a n t e e l l a n o se m o d i f i c a l a c o m p e t e n c i a del r g a n o s i n o l a p e r s o n a d e l f u n c i o n a r i o . N o h a y r e e m p l a z o de un r gano p o r otro, s i n o q u e se s u s t i t u y e n p e r s o n a s f s i c a s dentro de l . A s , se presenta un s u p u e s t o de s u s t i t u c i n c u a n d o se p r o d u c e l a e x c u s a c i n o r e c u s a c i n de un f u n c i o n a r i o ( v e r art. 6 ) y se a c e p t a u n a u o t r a p o r e l superior que d e s i g n a a l m o m e n t n e o r e e m p l a z a n t e ; e n este c a s o suele hablarse de s u b r o g a c i n , que es u n a e s p e c i e d e l g n e r o s u s t i t u c i n .
o

-independiente-

11. Avocacin. - S e p r o d u c e c u a n d o e l rgano superior asume el ejercicio de competencia q u e p e r t e n e c e a l i n f e r i o r . C u a n d o e l delegante reasume - a u n e n u n c a s o c o n c r e t o - e l c o n o c i m i e n t o y d e c i s i n de un asunto que c o r r e s p o n d e al d e l e g a d o - e n v i r t u d de u n a d e l e g a c i n g e n e r a l no estamos t c n i c a m e n t e ante u n a a v o c a c i n , s i n o ante u n a r e v o c a c i n de la d e l e g a c i n . S e g n l a n o r m a , l a a v o c a c i n s e r p r o c e d e n t e a m e n o s q u e u n a regla expresa d i s p o n g a l o c o n t r a r i o . A p e s a r de e l l o , s e r i m p r o c e d e n t e : a) C u a n d o l a c o m p e t e n c i a d e l i n f e r i o r h u b i e r a s i d o a s i g n a d a e n m r i lo a u n a i d o n e i d a d e s p e c f i c a .

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D E PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS

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b) C u a n d o hubiese u n recurso planteado ante e l i n f e r i o r . c) C u a n d o h a h a b i d o d e s c o n c e n t r a c i n . 12. Caractersticas de estas tcnicas. - L a d e l e g a c i n y l a avocac i n s o n tcnicas que a t a e n a l a dinmica de la organizacin y, p o r ende, generalmente asumen c a r c t e r t r a n s i t o r i o , a d i f e r e n c i a d e l a desconcentracin y l a descentralizacin, que s o n tcnicas o formas de organizacin para e l l o g r o d e l e j e r c i c i o efectivo de l o s poderes d e l E s t a d o . Hacen a la estructura administrativa.

competente, s e g n los casos, r e a f i r m a su i n c o m p e t e n c i a o c o m p e t e n c i a , respectivamente. L a c u e s t i n de c o m p e t e n c i a no se p r o m u e v e , sino q u e se p r o v o c a p o r va de d e c l i n a t o r i a o de i n h i b i t o r i a . 2. Relaciones interorgnicas. - S i l a c u e s t i n de c o m p e t e n c i a se suscita entre r g a n o s q u e dependen de u n m i s m o m i n i s t e r i o , resuelve e l titular de s t e . S i se trata de p r o b l e m a s de c o m p e t e n c i a entre r g a n o s que despliegan su a c t i v i d a d en distintos m i n i s t e r i o s , resuelve e l P o d e r E j e cutivo. L o s actos i n t e r o r g n i c o s tienen generalmente e f i c a c i a ad intra q u e n o consagra derecho subjetivo a l g u n o del interesado ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 6/6/95, " W e l l c o m e " , LL, 1 9 9 6 - A - 6 0 0 ) . 3. Relaciones interadministrativas. plantean a c o n s e c u e n c i a de e l l a s . - V e a m o s l o s p r o b l e m a s q u e se

CUESTIONES DE COMPETENCIA

Art. 4 - El Poder Ejecutivo resolver las cuestiones de competencia que se susciten entre los ministros y las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autrquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes ministerios. Los titulares de stos resolvern las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autrquicos que acten en la esfera de sus respectivos departamentos de Estado.
o

a) Concepto. L a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a c o n s t i t u y e u n c o m p l e j o de personas j u r d i c a s p b l i c a s estatales; p o r e l l o interesa sobremanera determ i n a r e l r g i m e n q u e g o b i e r n a a las distintas clases de r e l a c i o n e s j u r d i cas que v i n c u l a n a d i c h a s entidades. D e n t r o d e l r g i m e n j u r d i c o de las entidades estatales existe u n sector de r e l a c i o n e s d e n o m i n a d a s i n t e r a d m i n i s t r a t i v a s o intersubjetivas, q u e desde hace p o c o t i e m p o h a n sido objeto de estudio p a r t i c u l a r p o r parte de la d o c t r i n a . L a r e l a c i n j u r d i c a i n t e r a d m i n i s t r a t i v a de q u e trata e l a r t c u l o es a q u e l l a que v i n c u l a a dos o m s personas j u r d i c a s p b l i c a s estatales, y a se trate d e l E s t a d o e n s e n t i d o a m p l i o ( N a c i n y p r o v i n c i a s ) o de c u a l quiera de las personas j u r d i c a s p b l i c a s de c a r c t e r estatal ( C N C o n t A d m Fed, Sala I V , 21/9/95, " C o o r d i n a c i n E c o l g i c a r e a Metropolitana", ED. s u p l . j u r i s p . , 1 9 9 5 , n " 3, p . 101). A d i f e r e n c i a de l o q u e acontece c o n las r e l a c i o n e s i n t e r o r g n i c a s , q u e v i n c u l a n a r g a n o s carentes de p e r s o n a l i d a d j u r d i c a y que l a m a y o r parte de l a d o c t r i n a a d s c r i b e a l a a c t i v i d a d i n t e r n a d e l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a , las partes en este t i p o de r e l a c i o n e s s o n siempre personas j u r d i c a s . L a s r e l a c i o n e s q u e a q u interesan se d a n entre entes p b l i c o s estatales. D e acuerdo c o n e l texto d e l a r t c u l o , c o m p r e n d e r a solamente a l o s entes a u t r q u i c o s . S i n e m b a r g o , pensamos que no es p o s i b l e esa interp r e t a c i n r e s t r i c t i v a , toda v e z que t a m b i n se p r o d u c e ese t i p o de r e l a c i o nes c o n las empresas d e l E s t a d o . P o r e l l o entendemos que c o m p r e n d e a los entes a u t r q u i c o s , e m p r e s a s d e l E s t a d o , s o c i e d a d e s d e l E s t a d o , sociedades a n n i m a s c o n p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a , sociedades m i x tas o de e c o n o m a m i x t a ( d o c t r i n a art. 3 2 , i n c . / , l e y 19.549, derogado p o r ley 2 5 . 3 4 4 ) .

1.

Consideraciones

generales. - U n p r o b l e m a de c o m p e t e n c i a surge

c u a n d o entre r g a n o s a d m i n i s t r a t i v o s se d i s c u t e l a a t r i b u c i n de uno d e e l l o s para c o n o c e r y entender en u n asunto. Estas cuestiones f o r m a n parte, c o m o especie, de u n g n e r o de m a y o r t r a s c e n d e n c i a : e l c o n f l i c t o de a t r i b u c i o n e s . E n l o que hace a l a s cuestiones de c o m p e t e n c i a a q u e se refiere e l art c u l o , s u p r o b l e m t i c a g i r a e n torno a d o s puntos a) L a r e g u l a c i n (arts. 4
o

fundamentales:

d e l p r o c e d i m i e n t o de l a c u e s t i n d e c o m p e t e n c i a

y 5 , LNPA).
o

b) L a d e t e r m i n a c i n d e l r g a n o competente para r e s o l v e r l a c u e s t i n de c o m p e t e n c i a , que e n p u r i d a d no c o r r e s p o n d e r a a u n a l e y p r o c e d i m e n tal, s i n o a u n a l e y o r g n i c a . L a s cuestiones de c o m p e t e n c i a deben ser c u i d a d o s a m e n t e d i f e r e n c i a das d e las declaraciones de certeza sobre l a c o m p e t e n c i a , sea l a d e c l a r a c i n ex ojficio de i n c o m p e t e n c i a , sea l a p e t i c i n a d m i t i d a de i n c o m p e t e n c i a , en las cuales no existe c u e s t i n , sino a f i r m a c i n . L a c u e s t i n de c o m p e t e n c i a n o es c u e s t i n entre partes, s i n o entre r g a n o s ; l a a f i r m a c i n de u n r g a n o de que es competente o incompetente es u n p r e s u p u e s t o de l a c u e s t i n de c o m p e t e n c i a , no l a c u e s t i n de c o m p e t e n c i a e n s , l a c u a l solamente se p r o d u c i r s i e l r g a n o a q u i e n se c o n s i d e r a c o m p e t e n t e o i n -

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ADMINISTRATIVOS

LEY

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comentamos

b) Rgimen jurdico. Se ha sostenido c o n r a z n que esta c a t e g o r a de r e l a c i o n e s se d i s t i n g u e p o r la c i r c u n s t a n c i a de no ser a p l i c a b l e s a e l l a las facultades que d e r i v a n de l a s u p r e m a c a de l a A d m i n i s t r a c i n , p r e c i samente porque los sujetos de l a r e l a c i n son personas j u r d i c a s p b l i c a s estatales, l o c u a l e s t a b l e c e u n a c o n s i d e r a b l e d i f e r e n c i a de r g i m e n j u r d i c o respecto de las r e l a c i o n e s que e m e r g e n de u n a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a tiva c o m n . L a s r e l a c i o n e s i n t e r a d m i n i s t r a t i v a s pueden dar o r i g e n a controversias de d i v e r s a n d o l e : e c o n m i c a s , p o l t i c a s , j u r d i c a s , etc., cuestiones que i n teresa r e s o l v e r a f i n de l o g r a r el m a n t e n i m i e n t o del p r i n c i p i o de u n i d a d de a c c i n estatal y para p e r m i t i r el e j e r c i c i o de las funciones y actividades de los entes p b l i c o s sin trabas que las p a r a l i c e n . A q u estudiaremos el p r o b l e m a desde e l punto de v i s t a estrictamente jurdico. P o d e m o s r e a l i z a r u n a c l a s i f i c a c i n d i s t i n g u i e n d o dos g n e r o s de rel a c i o n e s i n t e r a d m i n i s t r a t i v a s , en a t e n c i n precisamente a que, s e g n se trate de uno u otro supuesto, el r g a n o c o m p e t e n t e para d i r i m i r el c o n flicto interadministrativo ser el Poder Ejecutivo o el tribunal j u d i c i a l correspondiente. c) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno. E n las relaciones entre entidades estatales pertenecientes a una m i s m a esfera de g o b i e r n o (v.gr., l a n a c i o n a l ) , debe respetarse l a p o s i c i n que ejerce el r g a n o que se h a l l a en l a c s p i d e j e r r q u i c a de la A d m i n i s t r a c i n p b l i c a : el P o d e r E j e c u t i v o (art. 99, i n c . 1, C o n s t . n a c i o n a l ) , siendo i n a d m i s i b l e que una entidad a u t r q u i c a o empresa del E s t a d o pretenda ejercer sus p r e r r o g a t i v a s de p o d e r p b l i c o contra el E s t a d o , y v i c e v e r s a , que s t e pretenda ejercerlas c o n t r a a q u l l a ( C S J N , 2 0 / 1 0 / 9 4 , " O S N " , ED, 1 6 1 - 5 6 5 ; C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 15/4/88, " Y P F c / A N A " ; i d . , S a l a de f e r i a , 13/1/95, " E n c o t e s a " , ED, 163-605). Entendemos que en esos casos se i m p o n e l a s u p e r a c i n de las formas j u r d i c a s , sobre todo s i se tiene en cuenta que el E s t a d o c o n s e r v a e l c o n t r o l a d m i nistrativo sobre los actos de tales entidades. E n este sentido, en el o r d e n n a c i o n a l l a ley 19.983 i n s t i t u y e , en su art. I , en m a t e r i a de d a o s y p e r j u i c i o s , el arbitraje d e l p r o c u r a d o r del T e s o r o , o d e l P o d e r E j e c u t i v o , s e g n e l m o n t o de l a r e c l a m a c i n , en caso de c o n t r o v e r s i a s entre " o r g a n i s m o s a d m i n i s t r a t i v o s d e l E s t a d o nac i o n a l , c e n t r a l i z a d o s o d e s c e n t r a l i z a d o s , i n c l u i d a s las e n t i d a d e s a u t r q u i c a s , empresas d e l E s t a d o y l a M u n i c i p a l i d a d de l a C i u d a d de B u e n o s A i r e s " ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 7/3/96. " I S S para el P e r s o n a l F e r r o v i a r i o c/EN"). P a r a que h a y a c o n f l i c t o i n t e r a d m i n i s t r a t i v o debe h a b e r o p o s i c i n a l p a g o de l o e x i g i d o o c i r c u n s t a n c i a que i m p l i q u e l a n e g a t i v a a h a c e r l o efectivo ( P r o c u r a c i n d e l T e s o r o , Dictmenes, 160-184; 165-12; d i c t a m e n 2 8 0 / 9 1 , B O , 6 / 5 / 9 1 , 2 s e c c i n , p. 23). .
o a

D e c o n f o r m i d a d c o n el c r i t e r i o expuesto, el a r t c u l o que distingue:

/ ) C o n f l i c t o s c o n entes que d e s a r r o l l e n su a c t i v i d a d en sede de d i f e rentes m i n i s t e r i o s ; en este caso resuelve l a c u e s t i n el P o d e r E j e c u t i v o . 2) C o n f l i c t o s c o n entes que r e a l i z a n su a c t i v i d a d en la esfera m i s m o m i n i s t e r i o , en c u y o caso resuelve el respectivo m i n i s t r o . del

d) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno. E n tal caso entiendo que corresponde a d m i t i r l a instancia o r i g i n a r i a y e x c l u s i v a de la C o r t e S u p r e m a de J u s t i c i a de la N a cin, por a p l i c a c i n de l o dispuesto en el art. 101 de l a C o n s t . nacional de 1853/60 - a c t u a l m e n t e 1 1 7 - , tal c o m o se l o ha r e c o n o c i d o en reiterados casos sometidos a su d e c i s i n (Fallos, 2 4 9 : 1 6 5 ; 2 5 0 : 2 0 5 ; 2 5 7 : 1 7 3 ; 2 5 9 ' 1 5 7 ' 265:297).

CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS

Art. 5 -Cuando un rgano, de oficio o a peticin de parte, se declare incompetente, remitir las actuaciones al que reputare competente; si ste, a su vez, las rehusare, deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos rganos se considerasen competentes, el ltimo que hubiere conocido en el caso someter la cuestin, de oficio o a peticin de parte, a la autoridad que debe resolverla. La decisin final de las cuestiones de competencia se tomar, en ambos casos, sin otra sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen tcnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este artculo para la remisin de actuaciones sern de dos das y para producir dictmenes y dictar resoluciones sern de cinco das.
o

1. Generalidades. - E l p r o c e d i m i e n t o en la ley n a c i o n a l tiene las s i guientes c a r a c t e r s t i c a s : existe c u e s t i n de c o m p e t e n c i a c u a n d o se deseonuce a un r g a n o a d m i n i s t r a t i v o , sea p o r un p a r t i c u l a r o por otros r g a n o s mlininistrativos, la facultad de i n t e r v e n i r en d e t e r m i n a d o p r o c e d i m i e n t o , o i liando dos o m s r g a n o s declaran carecer de d i c h a facultad. Las cuestiones de c o m p e t e n c i a pueden suscitarse a i n i c i a t i v a de los particulares o por d e c i s i o n e s de uno o m s r g a n o s a d m i n i s t r a t i v o s .

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R e c i b i d a s p o r e i r g a n o d i r i m e n t e las actuaciones r e m i t i d a s , resuelve la c u e s t i n s i n m s s u s t a n c i a c i n que e l d i c t a m e n d e l s e r v i c i o j u r d i c o , y si fuera n e c e s a r i o e l d i c t a m e n t c n i c o que se requiera, dentro de los c i n c o d a s ( p r r . 2 in fine), m e d i a n t e u n a d e c i s i n que resuelve q u r g a n o es e l competente. A n t e e l r g a n o d i r i m e n t e no e s t n l e g i t i m a d a s las partes para presentar escritos o i n t e r v e n i r e n c u a l q u i e r f o r m a en la t r a m i t a c i n , pues l a c o n t i e n d a o l i t i g i o ha d e j a d o d e ser nter partes para transformarse en una c u e s t i n entre r g a n o s . E n este s e n t i d o debe interpretarse l a frase " s i n otra s u s t a n c i a c i n " . E s t e p r o c e d i m i e n t o es a p l i c a b l e a c u a l q u i e r clase de c u e s t i n de c o m p e t e n c i a , pues ellas p u e d e n ser positivas o negativas. A q u l l a se da c u a n do m s de un r g a n o p r e t e n d e ser competente. L a segunda tiene l u g a r c u a n d o los r g a n o s l l a m a d o s a i n t e r v e n i r niegan su c o m p e t e n c i a . E l art. 4 de l a ley, c o m o y a v i m o s , d e t e r m i n a c u l es e l r g a n o c o m petente p a r a d i r i m i r las c u e s t i o n e s de c o m p e t e n c i a .
o

p r o c e d i m i e n t o , l o c u a l , s i n e m b a r g o , en la p r c t i c a es r e l a t i v o , y a que p o r e x c e p c i n se suspende e l t r m i t e e n l o c o n c e r n i e n t e a c u a l q u i e r d i l i g e n c i a de c u y a c o m i s i n p u d i e r a resultar p e r j u i c i o irreparable.

RECUSACIN Y EXCUSACIN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS

o

'

2. Declinatoria e inhibitoria. - L a p r i m e r a ocurre c u a n d o e l interesado se presenta ante e l r g a n o que i n t e r v i e n e y le pide que declare su i n competencia. P o d r a o c u r r i r esto, p o r e j e m p l o , en e l p r o c e d i m i e n t o sancionatorio. S e da t a m b i n en e l a d m i n i s t r a t i v o l a i n h i b i t o r i a - a u n q u e no tal c o m o se c o n c i b e en e l p r o c e s o j u d i c i a l - . O c u r r e cuando el p a r t i c u l a r se d i r i g e al r g a n o q u e c o n s i d e r a competente, p i d i e n d o que la declare y r e m i t a o f i c i o i n h i b i t o r i o a l r g a n o que e s t c o n o c i e n d o en la c u e s t i n para que se abstenga de c o n t i n u a r i n t e r v i n i e n d o . L a d e c l i n a t o r i a de c o m p e t e n c i a es l a r e s o l u c i n a d m i n i s t r a t i v a p o r l a c u a l un r g a n o se d e c l a r a i n c o m p e t e n t e , debiendo contener u n a afirmac i n de l a c o m p e t e n c i a de otro r g a n o . Puede declararse a p e d i d o d e l p a r t i c u l a r o a u n de o f i c i o s i se persuade de su i n c o m p e t e n c i a l u e g o de i n i c i a r las a c t u a c i o n e s . D e a c u e r d o c o n l o dispuesto p o r los arts. 4 y 5 de la L N P A , l a dec l a r a c i n de i n c o m p e t e n c i a es u n a r e s o l u c i n a d m i n i s t r a t i v a c o m p l e j a , que se d e s c o m p o n e e n dos e l e m e n t o s : a) una d e c l a r a c i n n e g a t i v a de certeza sobre l a p r o p i a i n c o m p e t e n c i a , y b) una d e c l a r a c i n c o n s t i t u t i v a sobre l a c o m p e t e n c i a ajena, c o n l a p e c u l i a r i d a d de que l a c u e s t i n de c o m p e t e n c i a no surge de l a d e c l a r a c i n negativa, sino de l a d e c l a r a c i n constitutiva.
o o

Art. 6 - Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades previstas en los arts. 17 y 18 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin, debiendo dar intervencin al superior inmediato dentro de los dos das. La intervencin anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerar causal de recusacin. Si el recusado admitiere la causal y sta fuere procedente, aqul le designar reemplazante. Caso contrario resolver dentro de los cinco das; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo podr extenderse otro tanto. La excusacin de los funcionarios y empleados se regir por el art. 30 del Cdigo arriba citado y ser remitida de inmediato al superior jerrquico, quien resolver sin sustanciacin dentro de los cinco das. Si aceptare la excusacin se nombrar reemplazante; si la desestimare devolver las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo en el trmite. Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusacin o excusacin y las que los resuelvan, sern irrecurribles.
1. Concepto, fundamentos y diferencias. - M e d i a n t e l a e x c u s a c i n y l a r e c u s a c i n se l o g r a d e s p l a z a r l a c o m p e t e n c i a d e l r g a n o que e s t entendiendo o d e b a entender h a c i a e l c o r r e s p o n d i e n t e que fije l a autoridad. L a s causas que h a c e n procedente l a r e c u s a c i n y l a o p o r t u n i d a d y p r o c e d i m i e n t o p a r a que los agentes se e x c u s e n o sean recusados c o n causa, m o d i f i c a n l o s p r i n c i p i o s generales sobre l a c o m p e t e n c i a . A f i n de a s e g u r a r l a i d o n e i d a d s u b j e t i v a d e l r g a n o a d m i n i s t r a t i v o y la consiguiente c o n f i a n z a d e l particular e n s u i m p a r c i a l i d a d , ha dispuesto la ley que los f u n c i o n a r i o s puedan ser apartados de un p r o c e d i m i e n t o , a

3. clama.

Oportunidad

para plantear

la cuestin

de competencia. - S l o

p o d r p r o m o v r s e l a antes de haberse c o n s e n t i d o l a competencia que se reE l m e r o p l a n t e a m i e n t o de la c u e s t i n de c o m p e t e n c i a p o r d e c l i n a t o r i a debe p r o d u c i r , c o m o c o n s e c u e n c i a o efecto inmediato, l a s u s p e n s i n d e l

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p e t i c i n de los interesados ( r e c u s a c i n ) o p o r p r o p i a d e t e r m i n a c i n ( e x c u sacin). Para evitar que puedan emplearse abusivamente esos p r o c e d i m i e n t o s c o n el f i n de d e m o r a r e l t r m i t e o para desentenderse de procesos c o m p l i c a d o s , l a l e y h a d i s c i p l i n a d o l a f o r m a , o p o r t u n i d a d e s y m o t i v o s por los cuales los litigantes pueden recusar y los f u n c i o n a r i o s pueden excusarse. R e c u s a c i n y e x c u s a c i n son figuras procesales n t i m a m e n t e r e l a c i o nadas p o r l a f i n a l i d a d perseguida: e l apartamiento d e l agente suspectus c o m o m e d i o de garantizar al p a r t i c u l a r u n a c o n d u c t a i m p a r c i a l . Peri. excepto este resultado c o m n , sutiles d i f e r e n c i a s las i n d i v i d u a l i z a n , aunque el tratamiento l e g a l y l a i n t e r p r e t a c i n j u r i s p r u d e n c i a l tiendan h a c i a u n a e q u i p a r a c i n destinada a borrar sus l m i t e s . L a d i f e r e n c i a reside en l a n a t u r a l e z a j u r d i c a de uno y otro instituto. L a causa de e x c u s a c i n , tan pronto c o m o el agente siente afectada su i m p a r c i a l i d a d , se transforma desde ese m o m e n t o en u n a c o n d i c i n i m p e d i t i va, mientras que l a r e c u s a c i n se transforma en un h e c h o c o n s t i t u t i v o d e l deber d e l agente de no ejercer su "poder"', y de a h una c o n s e c u e n c i a legal i n m e d i a t a : e l agente que no se e x c u s a c o n o c i e n d o l a e x i s t e n c i a de un i m p e d i m e n t o i n c u r r e en " m a l d e s e m p e o " de l a f u n c i n , mientras que a l agente a q u i e n se r e c u s a , s i m p l e m e n t e se l o separa del c o n o c i m i e n t o d e l asunto. 2. Excusacin. - L a e x c u s a c i n es l a e s p o n t n e a d e c l a r a c i n d e l agente de que se encuentra i m p e d i d o para c o n t i n u a r entendiendo o para entender en un asunto, p o r estar c o m p r e n d i d o en alguna causa de-recusac i n o, s i n que e l l o o c u r r a , por cuestiones de d e c o r o o d e l i c a d e z a . M e d i a n t e l a e x c u s a c i n , el f u n c i o n a r i o que se considera subjetivamente i n h b i l para entender en u n a causa, tiene l a facultad-deber de excusarse. A l h a c e r l o , el agente debe disponer, en el m i s m o acto, que pase e l expediente al superior j e r r q u i c o y s t e d e c i d i r . E l superior debe resolver sin s u s t a n c i a c i n , pues es u n a c u e s t i n ajena a las partes. E x c e p c i o n a l m e n t e , p o r l a naturaleza de l a c u e s t i n suscitada, p o d r d i s p o n e r medidas que estime conducentes a "proveer mejor" su p r o n u n c i a m i e n t o u o r a l s e r v i c i o j u r d i c o si e s t i m a q u e pueda afectarse la c o m p e t e n c i a . L a parte carece de l e g i t i m a c i n para intervenir en l a e x c u s a c i n d e l agente. N o puede oponerse a l a e x c u s a c i n (art. 3 1 , C d . P r o c . C i v i l y C o m . de l a N a c i n ) . Igualmente, l a causa o m o t i v o de e x c u s a c i n no puede ser d i s p e n s a d a p o r los interesados, porque no se trata de un bien d e l cual ellos tengan l a d i s p o n i b i l i d a d . 3. Recusacin. - L a r e c u s a c i n d e l agente es e l m e d i o p o r e l cual se e x t e r i o r i z a l a v o l u n t a d de q u i e n es parte del p r o c e d i m i e n t o , para que

un d e t e r m i n a d o agente se separe de su c o n o c i m i e n t o p o r sospecharse, p o r a l g n m o t i v o , de su i m p a r c i a l i d a d . L a i m p a r c i a l i d a d de a q u l es u n presupuesto b s i c o d e l derecho de defensa, y l a l e y p r o c e d i m e n t a l h a e s t a b l e c i d o u n p r o c e d i m i e n t o para e l ejercicio de esta g a r a n t a d e l p a r t i c u l a r q u e a l a v e z p o s i b i l i t e l a defensa del agente sospechado. a) S i n perjuicio de l o que se d i r m s adelante, en t r m i n o s generales la r e c u s a c i n es un m e d i o que se confiere e x c l u s i v a m e n t e a l o s interesados. Sujeto activo es, pues, l a parte, mientras q u e sujeto pasivo es e l agente. b) L a r e c u s a c i n debe fundarse e n a l g n m o t i v o , es decir, tiene que ser causada. P r o c e d e c o n t r a todo f u n c i o n a r i o , i n c l u s o e l presidente o los m i n i s t r o s ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 3 0 / 1 1 / 9 5 , " R a v a " , LL, 1 9 9 6 - C - 4 5 9 ) . 4. Distintas clases de recusacin. - S o n las siguientes:

a) Recusacin sin causa. Improcedencia en el procedimiento administrativo. L a n o r m a que c o m e n t a m o s e x c l u y e l a p o s i b i l i d a d de recusar sin e x p r e s i n de causa a l no r e m i t i r a l a n o r m a c o r r e s p o n d i e n t e de la ley procesal. b) Recusacin con causa. E n e l l a , l a parte p r o m u e v e un incidente rontra e l agente, i n v o c a n d o hechos y s i t u a c i o n e s j u r d i c a s tipificadas p o r lu n o r m a p r o c e s a l , a f i n de obtener su s e p a r a c i n d e l p r o c e d i m i e n t o ; a s , no se trata de un t r m i t e d e l p r o c e d i m i e n t o , sino de u n a d e r i v a c i n de cauicier a d m i n i s t r a t i v o , tendiente a r e g u l a r i z a r l a c o m p o s i c i n d e l r g a n o ndministrativo. E n p r i m e r lugar, n o existe l m i t e a l a f a c u l t a d de recusar; u n a m i s m a parte puede recusar i l i m i t a d a m e n t e a los agentes s i e m p r e que tenga causa l e g t i m a para e l l o ; en segundo t r m i n o , se puede recusar a m s de un g e n t e de u n r g a n o p l u r i p e r s o n a l ; e n t e r c e r t r m i n o , se p u e d e r e c u s a r minque e l agente h a y a c o m e n z a d o a c o n o c e r e n l a causa (v.gr., p o r causa mihreviniente); en cuarto lugar, las causas de r e c u s a c i n s o n extensivas a lus partes, sus apoderados y letrados; f i n a l m e n t e , p r o c e d e en toda clase de piocedimientos. L a r e c u s a c i n c o n causa requiere l a e x i s t e n c i a de u n m o t i v o serio que haga l u g a r a l a i n h a b i l i d a d subjetiva d e l agente. D e a h que l a l e y l ^ i i el sistema de l a e n u m e r a c i n taxativa de los m o t i v o s q u e l a hacen (iiocedente (arts. 17 y 2 1 , C d . P r o c . C i v i l y C o m . de l a N a c i n ) . A d e m s , l a r e c u s a c i n se interpone p o r e s c r i t o , que c o m o t a l tiene t|iie observar las normas d e l t t u l o III d e l R L N P A , ante el r g a n o recusado. / ) D i c h o escrito debe contener: a) las causas de r e c u s a c i n concretamente especificadas; b) l a p r u e b a d o c u m e n t a l , c o n s i s t a e n d o c u m e n t o s p I lu' hinson, TLA

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b l i c o s o p r i v a d o s , c o n s t a n c i a s instrumentales de otros expedientes, p a r t i das o c e r t i f i c a d o s de estado c i v i l , etc.; s i e l recusante n o l o s t u v i e r e a su d i s p o s i c i n , d e b e r i n d i v i d u a l i z a r l o s , i n d i c a n d o su c o n t e n i d o , l u g a r , a r c h i v o , o f i c i n a p b l i c a o p e r s o n a en c u y o p o d e r se encontraren, y c) l a propuesta de todas las pruebas de que piense v a l e r s e . 2) L o s efectos de l a p r e s e n t a c i n d e l e s c r i t o son los de suspender a l agente en e l c o n o c i m i e n t o d e l asunto hasta- que r e c a i g a d e c i s i n d e l r gano competente; l a n i c a a c t i v i d a d que se l e p e r m i t e es l a de r e m i t i r el expediente a l r g a n o que d e c i d i r - s u p e r i o r i n m e d i a t o - , d e b i e n d o elevar dentro d e l p l a z o de dos d a s e l escrito de r e c u s a c i n " c o n u n i n f o r m e sobre las causales alegadas". 5. Deber del agente recusado de informar sobre las causas alegadas. - D i c h o i n f o r m e debe someterse a las siguientes reglas: 1) E l i n f o r m e es l a c o m u n i c a c i n escrita d e l agente d i r i g i d a a l r g a n o i n m e d i a t o superior, e x p i d i n d o s e sobre las causas de r e c u s a c i n que se le hayan i m p u t a d o , para negarlas o para reconocerlas. E l i n f o r m e c u m p l e una f u n c i n elemental: l a i n v i o l a b i l i d a d de l a defensa, aunque a q u l no sea parte. E l buen tino, p r u d e n c i a y sensatez d e l agente i m p e d i r n que e l i n forme se transforme en una r e f u t a c i n ; a l le debe bastar c o n l a referencia concreta, precisa, sobre l a e x a c t i t u d o i n e x a c t i t u d de l a c a u s a l i n v o c a d a . E l p l a z o p a r a l a p r e s e n t a c i n d e l i n f o r m e es de dos d a s (arg. art. 6 ) .
o

del expediente ante el r g a n o subrogante. E n este caso, l a r a d i c a c i n d e l expediente es d e f i n i t i v a : aunque p o s t e r i o r m e n t e desaparezcan las causas que m o t i v a r o n l a r e c u s a c i n , e l agente r e c u s a d o no recupera e l e j e r c i c i o de l a c o m p e t e n c i a a su respecto.

TTULO

III

REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO Art. 7 - Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
o

COMPETENCIA

a) Ser dictado por autoridad competente.

CAUSA

2) L a s alternativas de l a p r e s e n t a c i n d e l i n f o r m e p u e d e n ser: e l rec o n o c i m i e n t o de los hechos o su n e g a c i n . E l r e c o n o c i m i e n t o de los hechos i m p o r t a su a d m i s i n , c o n e l efecto de r e l e v a r l a p r u e b a a l recusante; s i b i e n n o es a d m i s i b l e l a p r u e b a de c o n f e s i n , l a a d m i s i n i m p o r t a e l r e c o n o c i m i e n t o de l a e x a c t i t u d d e l hecho alegado c o m o f u n d a m e n t o f c t i c o de l a causa de r e c u s a c i n . E n este caso c o r r e s p o n d e que se tenga a l agente p o r separado d e l c o n o c i m i e n t o u l t e r i o r de l a " c a u s a " . S i e l agente n i e g a l o s h e c h o s , e l s u p e r i o r o r d e n a l a f o r m a c i n de i n c i d e n t e p o r separado, y, s i l o e s t i m a n e c e s a r i o , r e c i b i r l a " c a u s a " a prueb a p o r el p l a z o de c i n c o d a s . 6. Decisin. - E l r g a n o c o m p e t e n t e t i e n e u n p l a z o de tres d a s para d e c i d i r , e s t i m a n d o o d e s e s t i m a n d o los fundamentos de l a r e c u s a c i n , p l a z o que se puede a m p l i a r a l d o b l e s i se produjo prueba. Sus efectos p r i n c i p a l e s son: 1) E l r e c h a z o de l a r e c u s a c i n p r o d u c e e l m a n t e n i m i e n t o d e l agente r e c u s a d o en l a i n s t r u c c i n y c o n o c i m i e n t o d e l p r o c e d i m i e n t o . 2) L a d e c i s i n que a d m i t e l a r e c u s a c i n , a l m i s m o t i e m p o que separa al agente recusado, a q u i e n se c o m u n i c a esta r e s o l u c i n , fija l a r a d i c a c i n

b) Deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
OBJETO

c) El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible; debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
PR OCEDIMIENTOS

d) Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considrase tambin esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legtimos.

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MOTIVACIN

) Deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el inc. b del presente artculo.
FINALIDAD

e l l a , o p o r u n a p e r s o n a s i n l a c o n d i c i n subjetiva de A d m i n i s t r a c i n p b l i c a pero que a c t a c o n "poderes delegados" p o r l a A d m i n i s t r a c i n (v.gr., colegios profesionales). L a c o n d i c i n de que el acto administrativo sea una e x p r e s i n de l a potestad es l a que l o c o n e c t a a l a l e g a l i d a d , pues a s c o m o no hay potestad sin norma previa, c o m o a q u l ha de expresar una potestad, puede c o l e g i r s e que no hay acto s i n n o r m a que l o autorice y l o p r e v e a . 2. Elementos del acto. - L a c o n s t r u c c i n de una t e o r a sobre los elementos del acto administrativo presenta u n a s i n g u l a r i m p o r t a n c i a , pues se r e l a c i o n a c o n todas las c u e s t i o n e s referentes a la validez, y a que l o s v i c i o s d g L acto a d m i n i s t r a t h o se a n a l i z a n en r e l a c i n "c'n" los e l e m e n t o s P o r e l l o , l a l i t e r a t u r a j u r d i c a a d m i n i s t r a t i v a se h a b a planteado antes de l a s a n c i n de l a l e y l a c u e s t i n de d e t e r m i n a r los elementos d e l acto a d m i nistrativo. N o h a b a u n i f o r m i d a c T e n este c a m p o d o c t r i n a l - t a m p o c o l a hay d e s p u s de l a l e y - y s i b i e n en algunos casos todo se reduce a una c u e s t i n t e r m i n o l g i c a , en otros las d i s c r e p a n c i a s - v . g r . , respecto al c o n cepto o u b i c a c i n de l a " v o l u n t a d " en el a c t o - se h a l l a n relacionadas c o n p r o b l e m a s capitales de l a t e o r a general del d e r e c h o . A l g u n a s veces los autores, c o n el f i n de unificar didcticamente las distintas c o n d i c i o n e s que deben c o n c u r r i r para la e x i s t e n c i a del acto, hab l a b a n de " e l e m e n t o s d e l acto", aunque a q u e l l a u n i f i c a c i n agrupaba gen r i c a m e n t e presupuestos que no eran elementos. L a m e n t a b l e m e n t e l a ley, o l v i d a n d o que esa u n i f i c a c i n era s l o d i d c t i c a , a g r u p bajo e l t r m i n o requisitos supuestos que en r e a l i d a d no lo son. E l acto e s t integrado p o r e l objeto, l a motivacin y l a forma - y el contenido s i se l o d i f e r e n c i a d e l o b j e t o - . E s o s son sus elementos; los dem s son en r e a l i d a d presupuestos de existencia o requisitos de eficacia pero l a l e y los a g r u p a dentro de los elementos. 3. Enumeracin de los elementos esenciales del acto administrativo. - D e acuerdo c o n e l a r t c u l o que c o m e n t a m o s , los elementos esenciales d e l acto a d m i n i s t r a t i v o s o n : c o m p e t e n c i a , causa, objeto, p r o c e d i m i e n tos, m o t i v a c i n y f i n a l i d a d . A e l l o s debe a a d i r s e l a f o r m a (regulada en el art. 8 ). A l g u n o s c o m e n t a r i s t a s agregan a estos elementos l a voluntad del rgano (que l a L N P A e n u m e r a c o m o v i c i o d e l acto; ver art. 14, i n c . a).
A o

/) Habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el sector pblico nacional se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin directa de las normas del presente ttulo, en cuanto fuere pertinente. [Prrafo modificado por decr. 1023/01, art. 36]
1. Preliminar. - L a L N P A , s i b i e n h a r e g u l a d o d i v e r s o s aspectos d e l r g i m e n d e l acto a d m i n i s t r a t i v o a t r a v s de normas que c o n s t i t u y e n un verdadero derecho sustantivo o de f o n d o , no l o define. D e este r g i m e n puede c o n c l u i r s e que l a ley y su r e g l a m e n t a c i n han d i s t i n g u i d o , r e c o n o c i e n d o u n r g i m e n j u r d i c o d i v e r s o , el acto de a l c a n c e i n d i v i d u a l (al que d e n o m i n a acto a d m i n i s t r a t i v o ) de los actos de alcance general y los contratos. L o s actos pueden c l a s i f i c a r s e en r e l a c i n c o n las personas en; actos de alcance general y particular. E n estos l t i m o s l a d e c l a r a c i n que los c o n s t i t u y e m i r a a casos i n d i v i d u a l e s determinados o d e t e r m i n a b l e s ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 7/4/96, " S A de E x p o r t a c i o n e s S u d a m e r i c a n a s " , JA, 2 0 0 0 - I V - 4 9 , secc. n d i c e , sum. 2). E l acto de alcance particular -acto administrativo- no pierde tal a l c a n c e p o r q u e se refiera a varias personas d e t e r m i n a d a s -acto plrimo o colectivo- ( P r o c u r a c i n d e l T e s o r o , d i c t a men 2 7 7 / 9 0 , B O , 3 / 4 / 9 1 , 2 s e c c i n , p. 23).
a

L a d e c l a r a c i n a d m i n i s t r a t i v a en que e l acto c o n s i s t e , se presenta c o m o l a e j e r c i t a c i n de una potestad administrativa que deriva del ejercicio, p o r e l r g a n o , de l a funcin administrativa. H a b r actos a d m i n i s t r a t i v o s que d i c t e l a p r o p i a A d m i n i s t r a c i n , otro r g a n o estatal no e n c u a d r a d o en

a) Competencia. E s e l e l e m e n t o subjetivo del acto, pues s e a l a e l conjunto de reglas que rigen l a a c t u a c i n y facultades d e l r g a n o a d m i n i s trativo. L a d o c t r i n a c l s i c a , al d e f i n i r l a c o m p e t e n c i a c o m o l a m e d i d a de la potestad de u n r g a n o , ha s e g u i d o u n c r i t e r i o e q u i v a l e n t e a l a d o c t r i na p r o c e s a l i s t a que c a r a c t e r i z a l a c o m p e t e n c i a c o m o m e d i d a de l a j u r i s d i c c i n , m i e n t r a s que e l l a c o n s i s t e e n l a a p t i t u d p a r a ejercer dichas potestades y ser t i t u l a r de e l l a s . . C o n e l p r i m e r a l c a n c e l a h a c o n s i d e r a d o l a L N P A en l o s arts. 3 a 6 - p o r q u e se r e f e r a a l e j e r c i c i o de e l l a - ; ahora la p r e c i s a en su v e r d a d e r o s i g n i f i c a d o - c o m o e l e m e n t o d e l a c t o - .
o o

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P o r e l l o cabe i n c l u i r en l a d e f i n i c i n n o s l o l a a p t i t u d o e l conjunto de a t r i b u c i o n e s y facultades que c o r r e s p o n d e a u n r g a n o , s i n o saber s i e l ente es t i t u l a r de ellas, esto es, s i c o r r e s p o n d e a l a p e r s o n a j u r d i c a p b l i c a - a l ente al q u e pertenece e l r g a n o - ese c o n j u n t o de a t r i b u c i o n e s . E s t a d i s t i n c i n es i m p o r t a n t e , pues c o m o b i e n d i c e C a s s a g n e , e l l o sirve para d e t e r m i n a r si l a i n c o m p e t e n c i a es p o r r a z n d e l g r a d o - y e n p r i n c i p i o s u b s a n a b l e - o si a q u l l a versa sobre e l conjunto de a t r i b u c i o n e s d e l ente, en c u y o caso s e r i m p o s i b l e e l s a n e a m i e n t o . L a c o m p e t e n c i a debe a n a l i z a r s e a l a f e c h a de s a n c i n d e l acto a d m i nistrativo y no a l a de n o t i f i c a c i n , pues esta c u e s t i n se v i n c u l a a l a efic a c i a y a q u l l a a l a v a l i d e z ( C N C o n t A d m F e d , S a l a II, 15/4/93, " W a g S A " , LL, 1 9 9 3 - D - 3 9 1 ) . E l acto ad referendum es aquel e n que e l r g a n o q u e d i c t e l acto o r i g i n a r i o n o es competente para h a c e r l o , p u d i e n d o a s i m i l a r se c o n e l acto sujeto a a p r o b a c i n ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 2 3 / 1 1 / 9 5 , " H e r p a f a n a S R L " , ED, 1 6 8 - 4 1 3 ) . b) Causa. E l derecho a d m i n i s t r a t i v o n o h a estado alejado de l a p o l m i c a p r i v a t i s t a - h e r e d a d a de l a d o c t r i n a e s c o l s t i c a - a c e r c a d e l c o n c e p to y l a f u n c i n de l a causa c o m o r e q u i s i t o d e l acto. L o c i e r t o es que l o s distintos alcances a t r i b u i d o s en e l d e r e c h o p r i v a d o a l v o c a b l o causa no tienen a p l i c a c i n e n este caso. E n l a n o r m a se e m p l e a e l t r m i n o p a r a d e s i g n a r u n c o n c e p t o m s a m p l i o y d i s t i n t o , pero s i e m p r e c o n respecto a l a c a u s a o b j e t i v a d e l acto adm i n i s t r a t i v o y no a l a r e l a c i n q u e p u e d a n a c e r de l . D e a h q u e se refiera a l a serie de antecedentes o r a z o n e s de h e c h o y de derecho que j u s t i f i c a n l a e m i s i n d e l acto a d m i n i s t r a t i v o . T a m p o c o l a causa se r e l a c i o n a c o n l a i n t e n c i n o p r o p s i t o perseguido p o r q u i e n e m i t i e l acto. E s t e aspecto se refiere a otro e l e m e n t o d e l acto l e g i s l a d o p o r l a l e y ( l a f i n a l i d a d ) . L a t e o r a de l a causa e n derecho a d m i n i s t r a t i v o n o puede desconocer, desde su p l a n t e a m i e n t o i n i c i a l , las p a r t i c u l a r i d a d e s q u e e l acto a d m i n i s t r a tivo ofrece, u n a de las cuales es que l a t e o r a de l a c a u s a se h a c o n s t r u i d o en derecho p r i v a d o teniendo en cuenta f u n d a m e n t a l m e n t e l o s n e g o c i o s j u r d i c o s bilaterales, mientras q u e e l acto a d m i n i s t r a t i v o es u n i l a t e r a l . /'"' L a n o r m a establece q u e e l acto d e b e r sustentarse en los hechos y ! antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 2 2 / 1 0 / 8 5 , " S o m e r f i n " ) . L a c a u s a d e l acto a d m i n i s t r a t i ! v o es l a c i r c u n s t a n c i a de h e c h o i m p u e s t a p o r l a l e y para j u s t i f i c a r l a e m i [ s i n d e l acto ( C N C i v , S a l a J , 2 3 / 2 / 9 9 , " G i a n e r a " , LL, 1 9 9 9 - E - 5 2 0 ) . D e b e n aislarse l o s presupuestos de h e c h o propuestos p o r l a n o r m a para que e l acto p u e d a y deba ser d i c t a d o p o r l a A d m i n i s t r a c i n . E l l o es l g i c o si l a A d m i n i s t r a c i n ejecuta l a l e y , pues s t a - c o m o i m p e r a t i v o a b s t r a c t o - c o n e c t a u n a c i e r t a c o n s e c u e n c i a j u r d i c a a u n tipo de h e c h o especfico. S i el acto a d m i n i s t r a t i v o es e l e j e r c i c i o de u n a potestad, l s l o

puede d i c t a r s e e n f u n c i n d e l p r e s u p u e s t o de h e c h o t i p i f i c a d o p o r l a norma (v.gr., e x i s t e n c i a de vacante p a r a j u s t i f i c a r e l n o m b r a m i e n t o ; c u m p l i miento de l a e d a d p a r a j u b i l a r a l f u n c i o n a r i o ) . P u e d e o c u r r i r q u e e x i s t a una s i t u a c i n m s c o m p l e j a o m s a m b i g u a , c u y a a p r e c i a c i n e x i j a u t i l i zar otros c o n c e p t o s (de v a l o r o de e x p e r i e n c i a , etc.), p o r e j e m p l o , u r g e n cia, r u i n a , i d o n e i d a d . , L a c o m p r o b a c i n de l a c a u s a c o n s i s t e e n l a c o n s t a t a c i n o a p r e c i a I c i n de u n h e c h o o de u n estado de h e c h o . E l supuesto de h e c h o , e n \euanto p r o v i e n e d i r e c t a m e n t e de l a n o r m a a t r i b u t i v a de l a p o t e s t a d , es ^ i e m p r e u n e l e m e n t o r e g l a d o d e l acto. A l g u n o s consideran que l a causa y e l m o t i v o significan una sola y misma cosa. P u e d e ser q u e a s sea a l g u n a s veces, pero no s i e m p r e . E l motivo se a p r o x i m a m s a l p r o p s i t o y a l f i n . C o n s i s t e en l a r a z n p o r la c u a l l a a u t o r i d a d se d e c i d e a d i c t a r e l acto. C u a n d o la a t r i b u c i n es reglada, p u e d e c o i n c i d i r e l motivo c o n l a causa.,. / c) Objeto. E l acto a d m i n i s t r a t i v o c o n s i s t e en u n a d e c l a r a c i n , y s t a tanto puede ser u n a d e c i s i n , u n j u i c i o , u n c o n o c i m i e n t o o un d e s e o . . . E l objeto d e l acto c o n s i s t e e n l o q u e e l a c t o d e c i d e , v a l o r a , c e r t i f i c a , r e g i s t r a II o p i n a a t r a v s de l a d e c l a r a c i n p e r t i n e n t e (B a rid Tr de M e l l o ) . S i se trata de u n a a c t i v i d a d r e g l a d a , e l objeto d e l acto a p a r e c e r predeterminado p o r l a n o r m a , m i e n t r a s q u e e n e l caso de que el acto sea c o n secuencia d e l e j e r c i c i o de facultades d i s c r e c i o n a l e s , a u n q u e a A d m i n i s t r a c i n d i s p o n g a de u n a m p l i o m a r g e n d e l i b e r t a d p a r a e m i t i r e l acto, e l objeto de l d e b e adaptarse a l m a r c o g e n e r a l n o r m a t i v o y a l p r i n c i p i o de la j u r i d i c i d a d . E l objeto c o m p r e n d e : e l contenido natural (que necesariamente f o r m a parte d e l acto y s i r v e p a r a i n d i v i d u a l i z a r l o ) y e l contenido implcito, que normalmente n o se establece de m a n e r a e x p r e s a , pues e s t d e t e r m i n a d o e n la norma. P u e d e existir u n contenido accidental, que l a voluntad d e l agente piicde i n t r o d u c i r e n e l acto, s i e n d o c l u s u l a s a d i c i o n a l e s a las n a t u r a l e s . D e b e ser lcito. No debe ser prohibido p o r e l o r d e n n o r m a t i v o . L a i l e g i t i m i d a d p u e d e resultar de l a v i o l a c i n de l a C o n s t i t u c i n , de l a l e y , reglamento, acto g e n e r a l , contrato, acto a d m i n i s t r a t i v o anterior i r r e v o c a b l e . D e acuerdo c o n l a l e y debe reunir, a d e m s , los caracteres de c e r t e z a y posibilidad fsica y jurdica. A s , e l o b j e t o d e l acto debe ser determinado o determinable, es d e c i r , n o debe ser e n u n c i a d o e n f o r m a vaga o i l u s o r i a L o c o n t r a r i o i m p o r t a r a i n t r o d u c i r t o d a c l a s e de i n s e g u r i d a d e s e n l o s actos administrativos. D e b e p o d e r precisarse l a d e c i s i n adoptada p o r l a autoridad a d m i n i s t r a t i v a . D e b e saberse de q u acto se trata, a q u p e r s o n a s o cosas a f e c t a , e n q u t i e m p o y l u g a r h a b r n de p r o d u c i r s e l o s efectos. L a posibilidad jurdica l l e v a n s i t a l a n o c i n de licitud. Habr as i m p o s i b i l i d a d j u r d i c a c u a n d o se trata de cosas o de hechos q u e s i b i e n p o d r a n m a t e r i a l m e n t e e x i s t i r o r e a l i z a r s e , l e g a l m e n t e e l l o no es p o s i b l e .

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E n cuanto a l a imposibilidad material (cosas o hechos q u e n o p u e d e n materialmente e x i s t i r o realizarse), cabe d e c i r que l a i m p o s i b i l i d a d de hec h o puede darse p o r l a falta o i n e x i s t e n c i a de: ] ) : sustrato p e r s o n a l L - n o m b r a m i e n t o c o m o agente p b l i c o de u n a persona f a l l e c i d a - ; - 7 ) sustrato j u r d i c o - a p l i c a c i n de u n a s a n c i n d i s c i p l i n a r i a a q u i e n n o es u n f u n c i o n a r i o r J b l i c o - , y (?)\sustrato m a t e r i a l - l a c o s a a q u e se r e f i e r e . e l acto h a desa"~ p a r e c i d o ; v.gr., c o n c e s i n de u n a p l a y a sepultada p o r u n m a r e m o t o - . d) Procedimientos. E l acto a d m i n i s t r a t i v o , antes de su e m i s i n , requiere de ciertos procedimientos. S o n l o s actos de t r m i t e y preparatorios que preceden a l acto. S o n actos p r o d u c i d o s p o r l a p r o p i a A d m i n i s t r a c i n y en a l g n c a s o p o r e l p a r t i c u l a r . A s , e l n o m b r a m i e n t o de un profesor universitario s l o p o d r ser d i c t a d o d e s p u s de una serie de actos que c o m p o n e n un p r o c e d i m i e n t o : l l a m a d o a c o n c u r s o , i n s c r i p c i n , o p o s i c i n , etctera. Igualmente, u n a a d j u d i c a c i n t e n d r lugar luego de u n a serie de actos que forman parte d e l p r o c e d i m i e n t o de s e l e c c i n d e l contratista. L o s p r o c e d i m i e n t o s s e r n d i s t i n t o s s e g n e l objeto d e l acto, p o r a q u e l l o q u e y a d i j i m o s acerca de l a n t i m a r e l a c i n entre e l p r o c e d i m i e n t o y l a materia objeto de l , puesto q u e e l p r o c e d i m i e n t o , para ser t i l , ha de a c o m o d a r s e a l o s fines. A s , n o puede haber u n p r o c e d i m i e n t o n i c o para l o s distintos tipos de a c t i v i d a d . E l p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o c o m n , general, se h a l l a regulado en l a l e y q u e c o m e n t a m o s y fundamentalmente en su reglamento. L a n o r m a c o n s i d e r a un p r o c e d i m i e n t o esencial el d i c t a m e n de un r g a n o de a s e s o r a m i e n t o j u r d i c o c u a n d o e l acto pueda afectar derechos subjetivos o intereses l e g t i m o s . E s un l o a b l e p r o p s i t o tendiente a e n c a u z a r j u r d i c a m e n t e t o d a l a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a ( " e l apartamiento de las c o n c l u s i o n e s d e l o s o r g a n i s m o s t c n i c o s , s l o p u e d e p e r m i t i r s e c o n l a d e m o s t r a c i n de que h a m e d i a d o error u o m i s i n de entidad sufic i e n t e p a r a d e s c a l i f i c a r tales d i c t m e n e s " : C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 1 1 / 9 / 86, " D e f i l i p p e " ) . N o obstante e l c a r c t e r de e s e n c i a l que se atribuye a l d i c t a m e n j u r d i c o , su a u s e n c i a no d e t e r m i n a necesariamente y en todos los casos l a n u l i d a d d e l acto ( v e r art. 14). L a d e c l a r a c i n en que consiste e l acto a d m i n i s t r a t i v o se f o r m a a trav s de u n p r o c e d i m i e n t o . E s t o se debe a u n a d o b l e causa: 1) que siendo el E s t a d o u n a persona m o r a l , que persigue e l i n t e r s p b l i c o , su " v o l u n tad" se f o r m a mediante l a a c t u a c i n de u n a serie de r g a n o s , y 2) l a " j u r i d i z a c i n " c a d a v e z m a y o r d e l actuar a d m i n i s t r a t i v o . L a e x i s t e n c i a de l a causa para e l d i c t a d o de un acto a d m i n i s t r a t i v o v l i d o debe constar en su m o t i v a c i n y aunque pueda a d m i t i r s e l a m o t i v a c i n in aliunde, l o fundamental es q u e existe l a causa q u e d a r a z n de ser al acto ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 2 1 / 3 / 9 7 , " F u n d . P a t r n " , JA, 2 0 0 0 - I V - 4 9 , secc. n d i c e , s u m . 3 ) .

' ef Motivacin. L a m o t i v a c i n es l a e x p l i c i t a c i n d e l a c a u s a ; esto es, Ta d e c l a r a c i n de c u l e s s o n las razones y las c i r c u n s t a n c i a s de hecho y d derecho que h a n l l e v a d o a dictar e l acto ( C N C o n t A d m F e d , S a l a II, 2 3 / 9 / 9 3 , " B e a m u r g u i a " , ED, 156-113), y se h a l l a c o n t e n i d a dentro de l o s "considerandos". S i n e m b a r g o , no a u t o r i z a a asignarle v a l o r n o r m a t i v o a l o s ~ c s i d e r a n d o s " s i sus conceptos no h a n sido r e p r o d u c i d o s e n l a parte d i s p o s i t i v a , m x i m e s i d e e l l a se desprende un sentido d i v e r s o . P a r a discernir e l sentido de l a n o r m a debe estimarse c o m o elemento central e l texto m i s m o de l a parte d i s p o s i t i v a , toda v e z que es en e l l a donde l a A d m i n i s t r a c i n c o n s a g r e l a l c a n c e q u e e n t e n d i d e b a darse ( P r o c u r a c i n del Tesoro, d i c t a m e n 2 7 2 / 9 1 , B O , 2 9 / 4 / 9 1 , 2 s e c c i n , p. 2 1 ) .
I a

L a m o t i v a c i n d e l acto a d m i n i s t r a t i v o tiene p o r objeto e x t e r i o r z a r e l iter p s i c o l g i c o q u e h a i n d u c i d o a l t i t u l a r d e l r g a n o a dictar e l acto, de tal f o r m a que haga p o s i b l e c o n o c e r l o s m o m e n t o s fundamentales d e l razonamiento ( J a c c a r i n o , Studio sulla motivazione, R o m a , 1 9 9 3 , p . 87 y 8 8 ) . C o n s i s t e en l a e x t e r i o r i z a c i n d e las razones que j u s t i f i c a n y fundamentan la e m i s i n de d i c h o acto y q u e v e r s a n tanto e n las c i r c u n s t a n c i a s de hecho y d e derecho v c a u s a d e l acto a d m i n i s t r a t i v o - c o m o e n e l i n t e r s p b l i c o que se persigue c o n s u d i c t a d o ( C N C i v , S a l a 1. 2 3 / 2 / 9 9 , " G i a n e r a " , LL, 1999- E - 5 2 0 ) . L a m o t i v a c i n es i n d i s p e n s a b l e para poder a p r e c i a r si se h a satisfec h o l a f i n a l i d a d prevista e n l a n o r m a que otorga facultades al r g a n o para e m i t i r el acto ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 17/4/00, " R o d r g u e z F u c h s " , JA, 2000- IV-20). " C o m p r e n d e a l a c a u s a d e l acto y l a e x c e d e , pues le d a una m a y o r rel e v a n c i a a l o b l i g a r a d e s c r i b i r l a y c o n s i g n a r l a en e l texto de la d e c i s i n . E l d i s t i n g o e s t r i b a e n q u e l a c a u s a c o m p r e n d e l o s antecedentes d e hecho y l a m o t i v a c i n , es l a o b l i g a c i n de expresar, de c o n s i g n a r tales antecedentes, m s l o s f u n d a m e n t o s q u e a t e n d i e n d o a a q u e l l o s h e c h o s , j u s t i f i c a n e l dictado d e l acto" ( S T J T d e l F u e g o , 7/5/96, "Tavarone", S D O , expte. 188/95, I I V , f 151/61, v e r m i v o t o ) .
o

A p a r e c e c o m o u n a n e c e s i d a d tendiente a l a o b s e r v a n c i a d e l p r i n c i p i o de l e g a l i d a d en l a a c t u a c i n d e l o s r g a n o s estatales ( C N C i v , S a l a B , 2 6 / 1 2 / 9 4 . " V e r z e l l o " . LL, 1 9 9 6 - A - 8 0 6 , 3 8 . 4 3 3 - S ) . D e s d e e l p u n t o de vista d e l p a r t i c u l a r r e s p o n d e a u n a e x i g e n c i a fundada en l a i d e a de u n a mayor p r o t e c c i n de los derechos individuales. Constituye u n requisito referido a l a r a z o n a b i l i d a d . A partir de l a n o r m a existe l a o b l i g a c i n gen r i c a de m o t i v a r todos l o s actos administrativos. E l p r i n c i p i o general es l a m o t i v a c i n , s a l v o q u e n o e x i s t a n e c e s i d a d j u r d i c a de e l l a . E l r e q u i s i t o de l a m o t i v a c i n tiene_una m a y o r i m p o r t a n c i a en l o s actos r e a l i z a d o s e n e j e r c i c i o de f a c u l t a d e s d i s c r e c i o n a l e s , p u e s solamente la m o t i v a c i n d e estos actos p e r m i t e a l j u e z d e t e r m i n a r s i s o n o n o razo-

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nables. L a d i s c r e c i o n a l i d a d n o es a r b i t r a r i e d a d ( C N C o n t A d m F e d , S a l a TII7T7/9/84, " H u g h e s T o o l C o . " , LL, 1 9 8 4 - D - 3 6 3 ; P r o c u r a c i n d e l T e s o r o , d i c t a m e n d e l 10/10/89, B O , 3 0 / 5 / 9 0 , 2 s e c c i n , p . 2 2 ) . L o p r o p i o ocurre en e l caso de l o s c o n c e p t o s j u r d i c o s i n d e t e r m i n a d o s , pues c o m p e t e a l a A d m i n i s t r a c i n d e t e r m i n a r l o s extremos q u e l o s c o m p o n e n ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 2/8/99, " C a a m a o " , LL, 1 9 9 6 - C - 1 5 ) .
a

L a m o t i v a c i n debe ser concomitante a l acto, aunque e n algunos c a sos puede a d m i t i r s e l a m o t i v a c i n previa, s i e l l a surge de i n f o r m e s y d i c t m e n e s q u e sean expresamente i n v o c a d o s ( C N C o n t A d m F e d , S a l a II, 2 3 / 9/93, " B e a m u r g u i a " , ED, 156-113; i d . , S a l a III, 22/5/86, " D e l R o " ; i d . , i d . , 2 8 / 3 / 9 6 , " D a y s i Ing."). L a s i m p l e c i t a de u n a d i s p o s i c i n l e g a l puede surtir l o s efectos de l a m o t i v a c i n , s i l a n o r m a l e g a l a p l i c a b l e es suficientemente c o m p r e n s i v a ( C N C i v , S a l a J , 2 3 / 2 / 9 9 , " G i a n e r a " , LL, 1 9 9 9 - E - 5 2 0 ) . E x c e p c i o n a l m e n t e e l v i c i o de l a falta de m o t i v a c i n p o d r ser s u p l i d o p o r u n a m o t i v a c i n ulterior, s i e m p r e q u e e l l a sea suficientemente desarrol l a d a ( D r o m i ; C S J N , Fallos, 3 0 5 : 2 0 3 , " R o b l e d o " ; C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 6/8/87, " V i d a l C a s t r o " ) . N o es n e c e s a r i a u n a r e l a c i n a n a l t i c a o c i r c u n s t a n c i a d a de l a causa; basta u n a r e l a c i n s u c i n t a , s i e m p r e q u e sea i l u s trativa ( T S J C r d o b a , S a l a C o n t A d m , 5/9/96, " A l t a m i r a n o " ) . L a m o t i v a c i n i n s u f i c i e n t e p e r m i t e acudir, para interpretar e l acto, a las actuaciones anteriores, y a que" d e b e n considerarse en s u t o t a l i d a d y n o aisladamente p o r q u e s o n partes integrantes de u n procedimiento, y, c o m o etapas d e l m i s m o , s o n iaterdependientes y conexas e n t r e j s ( P r o c u r a c i n d e l T e s o r o , d i c t a m e n 2 5 6 / 9 , ' B O , 2 2 / 4 / 9 2 , 2 s e c c i n , " p ? 2 1 ) . f) Finalidades E l l t i m o e l e m e n t o q u e trata l a n o r m a e n c o m e n t a r i o es l a f i n a l i d a d . A s c o m o l a d e t e r m i n a c i n d e l elemento c a u s a se r e a l i z a c o n l a pregunta " p o r q u ? " , e l elemento f i n d e l acto se d e t e r m i n a c o n l a pregunta " p a r a . q u e ? " . L a f i n a l i d a d es e l b i e n j u r d i c o p e r s e g u i d o c o n e l d i c t a d o d e l a c t o r e s e l resultado p r e v i s t o l e g a l m e n t e c o m o e l c o r r e s p o n d i e n t e a l t i p o de acto dictado. A s , l a f i n a l i d a d d e l acto que d i s u e l v e u n a m a n i f e s t a c i n t u m u l tuosa es proteger e l o r d e n p b l i c o , l a p a z p b l i c a . E s harto sabido que l a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a debe p r o c u r a r l a satisfaccin concreta d e l i n t e r s p b l i c o , d e l bien c o m n . Esto constitjiv_el f d e l p r o c e d i m i e n t o . C u a l q u i e r d e s v i a c i n de esa f i n a l i d a d l o v i c i a . N o p u e d e n p e r s e g u i r s e otros f i n e s , n i p b l i c o s n i p r i v a d o s . E n e l p r i m e r o se d e s v i r t a l a c o m p e t e n c i a ; e n e l s e g u n d o , h a b r a a d e m s u n a i l i c i t u d natural - d o l o - p o r parte d e l agente q u e representa a l r g a n o . L a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a debe tender s i e m p r e a satisfacer, d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e , n e c e s i d a d e s de i n t e r s p b l i c o . L a organizacin admin i s t r a t i v a y l a d i s t r i b u c i n de c o m p e t e n c i a entre sus r g a n o s d e t e r m i n a n q u intereses p b l i c o s tiene q u e atender c a d a r g a n o y p e r s o n a p b l i c a .

P o r e l l o , c o m o a f i r m a M a r i e n h o f f ; todo acto a d m i n i s t r a t i v o p a r t i c u l a r liene u n a f i n a l i d a d p r o p i a , c o r r e l a t i v a a s u objeto o c o n t e n i d o . E s t a relacin ,fibjetg-|4..iesponde e s p e c f i c a m e n t e a , l a finalidad perseguida por la norma_y p o r l a que se l e c o n f i r i l a c o m p e t e n c i a a l r g a n o q u e d i c t l a r e s o l u c i n p a r t i c u l a r , y a q u l l a , l e y e n sentido f o r m a l o m a t e r i a l , tiene s u punto de p a r t i d a y e s t c o n d i c i o n a d a , a s u v e z , p o r l a n o r m a c o n s t i t u c i o nal que a u t o r i z a su d i c t a d o y l a r e l a c i n existente entre e l l a y e l fin perseguido p o r l a C o n s t i t u c i n . E s d e c i r q u e e n todos l o s actos a d m i n i s t r a t i vos existe u n a p r i m e r a y c o m n finalidad, q u ' s e va" especificando a t r a v s de l a d i s t r i b u c i n de competencias dentro de~T^Adrnriistracin y que determina j S _ c t j t o c o n t e n i d o q u e p u e d e n tener esos actos. L a n o r m a c o n t e m p l a tales r e c a u d o s e s t a b l e c i e n d o q u e : 1) e l acto debe c u m p l i r c o n l a f i n a l i d a d q u e i n s p i r l a n o r m a j p o r la q u e se o t o r g c o m p e t e n c i a a l r g a n o e m i s o r ; 2) n o puede p e r s e g u i r otra f i n a l i d a d q u e la que c o r r e s p o n d a a l a c a u s a y objeto d e l a c t o y 3) e[ c o n t e n i d o u objeto d e l acto tiene q u e ser a d e c u a d a m e n t e p r o p o r c i o n a l a e s a f i n a l i d a d . 4. Contratos. - E l decr. 1023/01, dictado e n virtud de la ley 25.414, r e f o r m e l l t i m o p r r a f o de este a r t c u l o . E n l u g a r de l o s contratos "que celebre e l E s t a d o " , ahora se refiere a l o s " q u e c e l e b r e n las j u r i s d i c ciones y entidades c o m p r e n d i d a s e n e l sector p b l i c o n a c i o n a l " , s i g u i e n do, e n parte, l a t e r m i n o l o g a que e m p l e a l a l e y 2 4 . 1 5 6 . En cuanto a l m bito de a p l i c a c i n , nada h a v a r i a d o . **
v

E n punto a l c o n t e n i d o , l a n o r m a e x c l u y e l o s permisos y concesiones que i n c l u a l a L N P A . P o r c i e r t o , c u a n d o se trata de una c o n c e s i n de servicios p b l i c o s o de o b r a p b l i c a , estamos ante una figura c o n t r a c t u a l , por l o c u a l se l e a p l i c a l a n o r m a p o r q u e e s t n i n c l u i d o s en e l c o n c e p t o de "contratos". E n esto t a m p o c o n a d a h a v a r i a d o . S l o e x c l u y e l o s c o n t r a t o s a d m i n i s t r a t i v o s de l a a p l i c a c i n de l a s normas de este t t u l o , l o s q u e se r e g i r n p o r sus leyes especiales, s i n perjuicio de l a a p l i c a c i n a n a l g i c a de a q u l l a s . N o excluye la aplicacin directa de l a s normas de esta l e y y de su r e g l a m e n t o en l o q u e hace a las cuestiones r e l a c i o n a d a s c o n l o s tres t t u l o s restantes (I, II y I V ) . T o d a e x c l u s i n es de i n t e r p r e t a c i n r e s t r i c t i v a . P o r eso, b i e n h a d i c h o l a C o r t e que "es a p l i c a b l e l a l e y de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s 19.549 a l examen de l a v a l i d e z de l o s actos r e l a c i o n a d o s c o n contratos a d m i n i s t r a t i v o s unte l a i n e x i s t e n c i a de r e g u l a c i o n e s especiales sobre l a m a t e r i a " ( C S J N , 10/9/03, " E l R i n c n de l o s A r t i s t a s S R L c / H o s p i t a l N a c i o n a l P r o f e s o r A . Posadas y o t r o " , LL, 2 0 0 4 - C - 6 4 6 ) . FORMA

Art. 8 - El acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito; indicar el lugar y fecha
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ADMINISTRATIVOS

L E Y

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Poparece

en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite; slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una forma distinta.
1. Concepto. - L a d e c l a r a c i n de l a A d m i n i s t r a c i n , y a s i g n i f i q u e v o l i c i n , c o g n i c i n o j u i c i o , se c o n c r e t a en e l acto a d m i n i s t r a t i v o . P a r a que adquiera e n t i d a d en e l m u n d o j u r d i c o debe e x t e r i o r i z a r s e a l e m i t i r e l acto ( T S J C r d o b a , S a l a C o n t A d m , 15/12/98, " C a e d o " , L L C , 1999-839). Se l l a m a " f o r m a " d e l acto a d m i n i s t r a t i v o al m o d o o manera de pro-_ d u c i r s e esa e x t e r i o r i z a c i n . L a f o r m a c o n s t i t u y e u n elemento de certeza d e l acto y al m i s m o t i e m p o u n a g a r a n t a para l o s particulares. N o es p o s i b l e c o n c e b i r l a e x i s t e n c i a de u n acto a d m i n i s t r a t i v o carente de f o r m a , c u a l q u i e r a que e l l a sea - e s c r i t a , v e r b a l o por s i g n o s - , por lo~ c u a l cabe sostener que l a f o r m a es t a m b i n e s e n c i a l para l a v a l i d e z d e l acto a d m i n i s t r a t i v o . A l g u n o s autores e n g l o b a n en este elemento los t r m i t e s p r e l i m i n a r e s para e l d i c t a d o d e l a c t o - v . g r . , H e r e d i a - , l l a m a d o s p o r otros " f o r m a l i dades". T a m b i n c i e r t a d o c t r i n a e n g l o b a en e l elemento " f o r r n a " las actuaciones posteriores a l acto, c o m o p o r e j e m p l o , su p u b l i c i d a d ( G o r d i l l o l T ^ S i n e m b a r g o , p e n s a m o s c o n Z e l a y a que l a l e y se p r o n u n c i a por e l c r i t e r i o r e s t r i n g i d o , y se refiere a l a i n s t r u m e n t a l i z a c i n de l a v o l u n t a d y t a m b i n a c o n s t a t a r l a o d o c u m e n t a r l a , ,EJ p r o c e d i m i e n t o p r e v i o a l a e m i s i n d e l acto se expone e n e l a r t _ 7 , rfic. , ) y l a n o t i f i c a c i n y p u b l i c a c i n en e l art. 11 ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, T279795, " F r v e g a " , L L , 1 9 9 6 - C - 3 1 ) . L a ley en e l a r t c u l o que c o m e n t a m o s c i r c u n s c r i b e e l c o n c e p t o de f o r m a a una a c e p c i n estricta, entendiendo p o r tal l a d e c l a r a c i n de v o l u n t a d u n a v e z f o r m a d a , o sea, l a que debe observarse o se observa a l e m i tir e l acto. A c t a c o m o m e d i o de transporte de d i c h a v o l u n t a d a l c a m p o j u r d i c o , a los fines de asegurar su p r u e b a y de p e r m i t i r e l c o n o c i m i e n t o de su c o n t e n i d o . 2. Requisitos. - E l derecho p o s i t i v o e n e l o r d e n n a c i o n a l s e a l a los s i g u i e n t e s : l u g a r y f e c h a de e m i s i n d e l acto. Q u e sea e s c r i t o , expreso j^firmado. A e l l o debe agregarse l a d e t e r m i n a c i n d e l r g a n o e m i s o r y l a f u n c i p n que ejerce, e l s e l l o a c l a r a t o r i o de f i r m a y a e m i s i n p o r cor_ ducto d e l instrumento i d n e o . T r a t n d o s e de un r g a n o c o l e g i a d o , e l acta de l a s e s i n . C o n r e l a c i n a l o s r e q u i s i t o s legales, c o i n c i d i m o s c o n Z e l a y a en que es u n error haber i n c l u i d o l a firma, y que s t a no es r e q u i s i t o de forma^ s i n o s e n c i l l a m e n t e l o e s e t c i i " g k r a " l a e x i s t e n c i a d e l acj& a d m i n i s t r a t i v a mientras TT" e x i s t a l firma, e l acto m a t e r i a l m e n t e no existe. S i u n decreto o una r e s o l u c i n n o e s t n f i r m a d o s , s i g n i f i c a que no h a y decreto n i

resolucin. H a y un p a p e l e s c r i t o , s i n t r a s c e n d e n c i a j u r d i c a a l g u n a . dra verse en e l l o u n p r o y e c t o , a l o s u m o . C u a n d o f a l t a u n a f o r m a e s e n c i a l , e l acto es n u l o , p e r o no n o s j u r d i c o p r o c l a m a r Ta n u l i d a d de un acto no f i r m a d o .

P o r o p o s i c i n a l a e s c r i t a tenemos l a f o r m a v e r b a l . E s c o m n en l a a d m i n i s t r a c i n i n t e r n a , p o r e j e m p l o ) en las r d e n e s de s e r v i c i o de un ' s u p n o F ' a j J n i n f e r i o r j e r r q u i c o o a a l g u i e n que se e n c u e n t r a e n u n a suj e c i o j f e s p e c i a l ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 16/4/85, " C a m b i o s T e l e t o u r " ) , bien enteruficT q u e r e f e r i d a s a a c t i v i d a d e s de p o c a s i g n i f i c a c i n , p u e s cuando e l l o no se da," l o s p r o b l e m a s de r e s p o n s a b i i 3 a d , d e l deber de obed i e n c i a , d e l d e r e c h o de desobedecer, etc., e x i g e n l a o r d e n e s c r i t a . Tairi**, bien es c o m n en l a a c t i v i d a d p o l i c i a l (orden de d e t e n c i n , d i s o l u c i n de manifestaciones, e t c t e r a ) . E n general son actos que se e x t i n g u e n i n m e diatamente p o r e l i n s t a n t n e o c u m p l i m i e n t o d e l objeto. E x i s t e l a p o s i b i l i d a d de que actos de gran s i g n i f i c a c i n j u r d i c a sean p r o d u c i d o s v e r b a l m e n t e , por e x i g i r l o a s las c i r c u n s t a n c i a s , pero necesariamente d e b e n ser seguidos d e l acto escrito que los r a t i f i q u e o reitere, seg n sea l o que c o r r e s p o n d a . O t r a f o r m a l a c o n s t i t u y e n los signos o s e a l e s . P u e d e n e m a n a r de un agente d e . L a A d m i n i s t r a c i n (p.ej., g c 4 i c a _ d g l t r n s i t o ) o de un elemento f s i c o (v.gr., semforo)".'; L a g a m a es n u m e r o s a , pero es i n d u d a b l e que en todos los s u p u e s t o s nos e n c o n t r a m o s ante u n a e x t e r i o r i z a c i n de v o l u n t a d e x p r e s a . H a y que d i s t i n g u i r entre los signos que e x t e r i o r i z a n el acto a d m i n i s trativo y a q u e l l o s que c o n s t i t u y e n su n o t i f i c a c i n . E n e l p r i m e r grupo p u e d e n i n c l u i r s e los m o v i m i e n t o s de b r a z o s d e l agente de t r n s i t o , las luces d e l s e m f o r o , etc., y en l se p e r c i b e l a c o n t e m p o r a n e i d a d entre e l acto y su n o t i f i c a c i n . E n e l segundo, e l letrero i n d i c a d o r de v e l o c i d a d m x i m a en d e t e r m i n a d a z o n a d e l c a m i n o o a l i n greso a z o n a u r b a n i z a d a . N o hay d u d a de que e l acto fue y a d i c t a d o por autoridad c o m p e t e n t e y l a s e a l l o n o t i f i c a , a f i n de que e l c o n d u c t o r no pueda alegar i g n o r a n c i a en caso de c o n t r a v e n i r l a n o r m a . E l r g a n o y su f u n c i n deben estar e x p l i c i t a d o s en el acto a d m i n i s t r a tivo. D e u n a u otra m a n e r a tienen que surgir d e l i n s t r u m e n t o . S i ello no se c u m p l e , e l acto e s t a r v i c i a d o . E l uso d e l i d i o m a n a c i o n a l no h a s i d o e n u m e r a d o entre l o s r e q u i s i t o s por c o n s i d e r r s e l o o b v i o . P e r o hay que r e c a l c a r que todos l o s a c t o s deben estar escritos en el i d i o m a n a c i o n a l . E l acto debe dictarse en i n s t r u m e n t o i d n e o . 3. Trascendencia. - L a s i g n i f i c a c i n y t r a s c e n d e n c i a que t i e n e n las formas en nuestra materia es m u y s u p e r i o r a l a que a s u m e n e n e l d e r e c h o

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ADMINISTRATIVOS

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privado. C o i n c i d i m o s c o n Cassagne en que e l formalismo administrativo " c u m p l e c o n u n a f u n c i n diferente q u e e l f o r m a l i s m o d e l derecho c i v i l o c o m e r c i a l , donde l o q u e se trata de tutelar es l a s e g u r i d a d j u r d i c a o l a aceleracin del trfico mercantil". E n derecho a d m i n i s t r a t i v o c u m p l e n l a s " f o r m a s " u n a f u n c i n de gar a n t a , tanto de l o s derechos de l o s p a r t i c u l a r e s c o m o d e l o r d e n , acierto, j u s t i c i a y l e g a l i d a d que d e b e n e x i s t i r e n l a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a . E l f o r m a l i s m o n o solamente aparece e x i g i d o e n l a c s p i d e d e l p o d e r del E s t a d o p o r e l s i s t e m a de c o n t r o l e s r e c p r o c o s entre l o s r g a n o s que ejercen e l poder estatal ( l e g i s l a t i v o , e j e c u t i v o y j u d i c i a l ) , s i n o en toda l a o r g a n i z a c i n interna d e l E j e c u t i v o , y a q u e de su o b s e r v a n c i a dependen l o s s i s t e m a s de c o n t r o l j e r r q u i c o q u e se e s t a b l e z c a n e n l a r b i t a de este P o d e r , c u y o s actos, desde e l punto de v i s t a c u a n t i t a t i v o y c u a l i t a t i v o , s o n los que en m a y o r m e d i d a interesan a nuestra d i s c i p l i n a . N o nos c o n v e n c e l a o p i n i n de q u e e n a u s e n c i a de nota de l a A d m i n i s t r a c i n que hace saber a l destinatario n a las c o n d i c i o n e s de "acto d e c i s o r i o " y l a de "acto ( P r o c u r a c i n d e l T e s o r o , Dictmenes, 137-134, 151-659, 5 9 / 9 1 , B O , 6 / 1 1 / 9 1 , 2 s e c c i n , p . 18).
a

b) De poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin de los efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose resuelto, no hubiere sido notificado.
1. Preliminar. - E l a r t c u l o q u e c o m e n t a m o s ha receptado n o r m a t i vamente u n a s i t u a c i n p e c u l i a r en e l obrar d e l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a , d e n o m i n a d a " v a de h e c h o a d m i n i s t r a t i v a " . L a s c o n s e c u e n c i a s de l a v a de h e c h o i n c i d e n d e c i s i v a m e n t e en l a esfera p e r s o n a l de los c i u d a d a n o s , ya que restringen i n d e b i d a m e n t e - p u e s falta en estos casos l a h a b i l i t a c i n necesaria para l e g i t i m a r l a a c c i n a d m i n i s t r a t i v a - los derechos y g a r a n t a s individuales. '^2. Va de hecho y va de derecho. - E n g e n e r a l , la v a de h e c h o se opone a l a v a de d e r e c h o . E s t a es. e l m e d i o l ^ g a l u t i l i z a d o p o r u n a persona p a r a hacer valer sus pretensiones; a q u l l a es e l m e d i o i l e g a l e m p l e a do p o r u n a p e r s o n a para c o n c r e t a r l a s . E n e l c a m p o d e l d e r e c h o c i v i l no h a y d i f i c u l t a d para d e l i m i t a r las " v a s de h e c h o " , que se v e r i f i c a n s i e m p r e q u e u n p a r t i c u l a r s i n t t u l o ejec u t o r i o pretende p o r l a fuerza m a t e r i a l c o n s t r e i r a otro p a r t i c u l a r a c u m p l i r las o b l i g a c i o n e s a s u m i d a s . l , a v a de h e c h o e n d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o es m s difcil d e c o m p r e n der: p o d e m o s , e n p r i n c i p i o , establecer q u e es u n a i r r e g u l a r i d a d grosera cometida por l a A d m i n i s t r a c i n contra e l derecho de propiedad o contra una l i b e r t a d p b l i c a . 3. Vas de hecho administrativas. - E l p r i n c i p i o de l e g a l i d a d pauta g l o b a l m e n t e l a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a y , c o n s e c u e n f c m e n t e , todos l o s actos de l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a e s t n s u b o r d i n a d o s a una n o r m a h a b i l i t a dora, aunque n o necesariamente de r a n g o l e g a l . C u a n d o l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a q u e b r a n t a este p r i n c i p i o y p r o mueve o p e r a c i o n e s m a t e r i a l e s r e s t r i c t i v a s o b e r c e n a d o r a s de l o s derechos y g a r a n t a s i n d i v i d u a l e s carentes de a q u e l l a base sustentadora, se e s t en presencia de una " v a de hecho" ( C N C o n t A d m F e d , S a l a II, 12/12/95, " F e r n n d e z " , ED, s u p l . j u r i s p . , 1 9 9 5 , n 3, p . 2 3 ) . E s t a s i t u a c i n genera , - c o m o principales e f e c t o s - l a i l i c i t u d d e l obrar administrativo y, c o n s i g u i e n temente, l a r e s p o n s a b i l i d a d p a t r i m o n i a l d e l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a . 4. parado: Presupuestos de las vas de hecho. - V a m o s a estudiarlos p o r "se
7

acto e x p r e s o , l a su d e c i s i n , rede n o t i f i c a c i n " 156-1; dictamen

4. Clasificacin. - E n derecho a d m i n i s t r a t i v o n o rige l a c l s i c a d i s t i n c i n que recoge nuestro C d i g o C i v i l entre formas ad solemnitatem y ad probationem, dada l a d i s t i n t a f u n c i n q u e l a f o r m a c u m p l e en d i c h a disciplina. E n cuanto a l a d i s t i n c i n entre f o r m a s " e s e n c i a l e s y no e s e n c i a l e s " , o b s e r v a m o s que, a pesar de las o b j e c i o n e s q u e nos m e r e c e u n a c a l i f i c a c i n de c u o c i v i l i s t a , l o u t i l i z a l a l e y e n su art. 14, i n c . b. L o s conceptos de formas e s e n c i a l e s y n o esenciales d e b e n c o r r e l a c i o narse c o n e l c r i t e r i o referente a l a r i g i d e z o flexibilidad de las formas y a los d i s t i n t o s tipos de i n v a l i d a c i n q u e p u e d a n afectar e l acto a c o n s e c u e n c i a de u n defecto f o r m a l . L a circunstancia de que l a f o r m a sea o no esencial i n c i d i r en l a gravedad d e l v i c i o y, por ende, en las c o n s e c u e n c i a s de l a i n v a l i d a c i n , mientras que l a r i g i d e z o flexibilidad repercute e n e l m a r g e n de a p r e c i a c i n o v a l o r a c i n que sobre e l defecto p u e d a tener o n o e l r g a n o que r e v i s e e l acto. VAS DE HECHO

Art. 9 -La
o

Administracin se abstendr:

a) De comportamientos materiales q^jmparten vas de hecho administrativas lesivas de un derecho o garanta constitucionales.

a) Comportamiento material. L a v a de h e c h o consiste e n u n c o m portamiento m a t e r i a l o b s e r v a d o p o r l a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a , y c o n s e -

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euentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos administrativos considerados independientemente de su e j e c u c i n no pueden constituir v a de hecho (Bielsa). Este comportamiento material debe ser observado por la propia A d m i n i s t r a c i n p b l i c a , aunque no cabe descartar totalmente la v a de hecho cometida por quien, pese a no integrar la estructura o r g n i c a de la Administracin, obra, sin embargo, en virtud de a u t o r i z a c i n de ella (p.ej., contratista de obras p b l i c a s o concesionario de servicios p b l i c o s ) . Ahora bien, no toda a c t u a c i n material de la A d m i n i s t r a c i n constituye una v a de hecho, pues en virtud de su autotutela ejecutiva, el uso de la c o a c c i n -de concurrir los pertinentes requisitos- es perfectamente legtimo (art. 12, L N P A ) . b) Irregularidad en dicho comportamiento. L a c o n f i g u r a c i n de la v a de hecho exige la irregularidad del comportamiento material, s i t u a c i n susceptible de producirse tanto en los casos de irregularidad del comportamiento material en s considerado, como en los de irregularidad del acto administrativo que le dio origen. L a mayor parte de las operaciones administrativas requieren un acto administrativo previo. Si s t e no ha llegado a dictarse falta la cobertura que autoriza y delimita los alcances de la e j e c u c i n , y, por ende, el particular afectado queda privado de las garantas del debido proceso adjetivo (art. I , inc. / , L N P A ) e impedido de ejercer los remedios que el ordenamiento j u r d i c o establece para impugnar a d e c i s i n administrativa. Dentro de esta s i t u a c i n -que configura la v a de hecho " t p i c a " - encuadran t a m b i n , por especial p r e v i s i n de la L N P A , las h i p t e s i s contempladas en el inc. b referidas a la e j e c u c i n de un acto administrativo, estando pendiente a l g n recurso de los que, en virtud de norma expresa, implican la s u s p e n s i n de los efectos ejecutorios y la e j e c u c i n de un acto administrativo pendiente de n o t i f i c a c i n .
o

r e q u i s i c i n el' acto individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar otros, y 2) de las modalidades de la e j e c u c i n : cuando, aun existiendo un acto administrativo legitimador, la A d m i n i s t r a c i n no est habilitada para ejecutar por sus propios medios el mandato en l contenido, sea por su especial naturaleza o por determinada p r o h i b i c i n de la ley (art. 12, L N P A ) . c) Irregularidad en el acto administrativo. Inversamente a lo que acontece en las situaciones anteriormente analizadas -en las cuales es el comportamiento material de la A d m i n i s t r a c i n p b l i c a el conceptuado irregular-, en el supuesto que ahora examinamos la irregularidad proviene, no ya de la o p e r a c i n administrativa considerada en s misma, sino de la d e c i s i n o acto administrativo que se ejecuta. Claro es que no cualquier clase de irregularidad del acto administrativo puede generar eventualmente una v a de hecho, ya que no basta una simple ilegalidad, que en este caso puede resolverse mediante la i m p u g n a c i n del acto administrativo. L a h i p t e s i s tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas como inexistencia virtual por carecer el autor del acto administrativo de toda competencia en el rea, como ocurre, por ejemplo, en la u s u r p a c i n de funciones, s i t u a c i n en la cual de n i n g n modo puede conectarse la d e c i s i n con las potestades atribuidas a la A d m i n i s t r a c i n p blica. Y comprende, a d e m s , aquellas otras situaciones verificadas cuando, aun emanando el acto de una autoridad administrativa, la d e c i s i n es ajena a la a p l i c a c i n de un texto normativo (v.gr.. i m p o s i c i n de tributos sin ley formal que lo permita, de g r a v m e n e s reales a propiedades privadas dispuesta por autoridades administrativas sin habilitacin legal, etctera). En estas h i p t e s i s -tradicionalmente encuadradas dentro de la categora de la incompetencia absoluta-, la irregularidad surge de circunstancias objetivas f c i l m e n t e comprobables o de la calidad del autor del acto y es razonable, por lo tanto, que la o p e r a c i n material administrativa no e s t legitimada. Opina Linares que una "teora de las v a s de hecho" no puede formularse como plena sin incluir la del "acto j u r d i c a m e n t e inexistente" (ver comentario al art. 14) porque no es correcto pensar que la v a de hecho no deba tener otro contenido que el de "hecho material" consumado por un r g a n o administrativo sin acto administrativo previo. d) Atentado o lesin de una libertad pblica o del derecho de propiedad. E l comportamiento material irregular de la A d m i n i s t r a c i n debe vincularse inexorablemente a los bienes que resulten afectados por aquel obrar. L a v a de hecho se refiere - e n su c o n s t r u c c i n tradicional- a los derechos emergentes de la propiedad (inmobiliaria o mobiliaria). o bien a alguna de las libertades p b l i c a s garantizadas por el ordenamiento jurdico, incluso a la l e s i n de una libertad innominada.

La s o l u c i n es, para algunos, t e r i c a m e n t e desacertada, "pues este supuesto se refiere a un caso de muy dudosa calidad de v a de hecho", segn la o p i n i n de Grecco, para quien la idea fundamental subyacente en el esquema d i s e a d o por la ley ha sido, probablemente, que en las mencionadas h i p t e s i s la legalidad es quebrantada -independientemente del valor jurdico de la d e c i s i n o acto administrativo-, por la circunstancia de que o cesa la autotutela ejecutiva ( e j e c u c i n suspendida; art. 12, prr. 1 " in fine, L N P A ) o el acto administrativo no es eficaz (art. 11, L N P A , y art. 39, R L N P A ) . A l margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los supuestos que lu ley asimila a tal s i t u a c i n ) la irregularidad del comportamiento material administrativo puede provenir: 7) de la discordia indudable entre el acto administrativo y la e j e c u c i n material; a s , por ejemplo, si en una

7.

Hutchinson. TLA

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5. Consecuencias de la va de hecho. - L a p r o d u c c i n de una v a de h e c h o genera c o m o efecto p r i n c i p a l l a p a r a l i z a c i n de l a j u r i s d i c c i n c o n t e n c i o s o a d m i n i s t r a t i v a para entender en el j u z g a m i e n t o de las cuestiones que de a q u l l a se d e r i v e n . Se ha d i c h o j u r i s p r u d e n c i a l m e n t e que " l a a c c i n j u d i c i a l de i n s t a n c i a n i c a que traduce e l recurso directo previsto en e l art. 32 de l a ley 24.521 es l a v a i d n e a y eficiente para cuestionar v a s de hecho a d m i n i s t r a t i v a s " ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 16/4/99, " F e r n n d e z c / U B A " , JA, 1999-111-25). C o r r e s p o n d e en tales casos l a interv e n c i n de j u r i s d i c c i n o r d i n a r i a , pues e l j u z g a m i e n t o de las v a s de hec h o c o r r e s p o n d e r al t r i b u n a l que deba a p l i c a r l a d i s c i p l i n a general d e l derecho c o m n de l a r e s p o n s a b i l i d a d (art. 116, C o n s t . n a c i o n a l ; art. 2 , i n c . 6 , ley 4 8 , y arts. 41 y 4 5 , ley 13.998) c o n f o r m e al m b i t o t e r r i t o r i a l pertinente, el c u a l es competente para la d e t e r m i n a c i n de l a r e s p o n s a b i l i dad p a t r i m o n i a l - p r e c i s a n d o l a naturaleza y e x t e n s i n de los d a o s - y l a f i j a c i n de las i n d e m n i z a c i o n e s correspondientes p o r los p e r j u i c i o s i r r o g a dos a l p a r t i c u l a r c o n m o t i v o de l a v a de h e c h o . L a L N P A contempla la i m p u g n a c i n de las v a s de hecho (art. 2 3 , i n c . d), y hace referencia a los supuestos d e l i n c . b d e l a r t c u l o que c o m e n t a m o s .
o o

cumpla. D e b i d o a e l l o l a L N P A y su r e g l a m e n t a c i n han estatuido d i versas t c n i c a s destinadas a evitar, o p o r l o m e n o s atemperar, los efectos de la m o r o s i d a d a d m i n i s t r a t i v a . E l a r t c u l o que c o m e n t a m o s se o c u p a de uno de esos m e d i o s : el silencio administrativo. E s t e se p r o d u c e c u a n d o el r g a n o a d m i n i s t r a t i v o no resuelve expresamente l a p e t i c i n o p r e t e n s i n d e d u c i d a por e l p a r t i c u lar. E s u n a f i c c i n que l a n o r m a establece e n b e n e f i c i o d e l que i n i c i el procedimiento. 2. Clases. - E l s i l e n c i o a d m i n i s t r a t i v o reviste dos m o d a l i d a d e s plenamente c o n c e b i d a s y reguladas por e l d e r e c h o p o s i t i v o : a) el efecto y a l cance de p e r m i s i n total de l o concretamente pretendido: silencio positivo, y b) el de d e n e g a c i n t a m b i n total de l o que se h u b i e r a p e d i d o : silencio negativo. P a r a que e l s i l e n c i o tenga e l p r i m e r a l c a n c e debe estar a s determinado expresamente p o r l a ley, en caso contrario el alcance s e r el segundo. 3. Silencio y ambigedad. - E l texto de l a n o r m a que c o m e n t a m o s sugiere algunas r e f l e x i o n e s r e l a c i o n a d a s c o n l a e q u i p a r a c i n entre s i l e n c i o y a m b i g e d a d en cuanto a las c o n s e c u e n c i a s j u r d i c a s . E s t a s o l u c i n no puede estar e x e n t a de r e p r o c h e s , p u e s m i e n t r a s e l s i l e n c i o es f c t i c a y j u r d i c a m e n t e d e f i n i b l e , l a a m b i g e d a d , por e l c o n t r a r i o , d i s c u r r e por un carril eminentemente subjetivista, que s u s c i t a r en l a p r c t i c a a d m i n i s t r a tiva eternas d i s c u s i o n e s . U n a d e c i s i n c l a r a p a r a l a A d m i n i s t r a c i n puede ser a m b i g u a para e l p a r t i c u l a r , c o n toda l a g a m a de d e r i v a c i o n e s que ello p r o v o c a . L a c u e s t i n de si hay a m b i g e d a d remite, por lo d e m s , a un p r o b l e m a de i n t e r p r e t a c i n del acto a d m i n i s t r a t i v o que puede ser s o l u cionado p o r v a de los p r i n c i p i o s generales. 4. Regulacin. - L a L N P A y su r e g l a m e n t a c i n regularon el s i l e n c i o administrativo c o n c a r c t e r general en e l a r t c u l o que c o m e n t a m o s y respecto de los distintos recursos en p a r t i c u l a r en los arts. 87, 9 1 , 98 y c o n cordantes. 5. El silencio como acto presunto. - A n t i g u a m e n t e se d a b a a l s i lencio e l c o n t e n i d o de un acto presunto. E l l o basado en que el objeto de i m p u g n a c i n de los recursos a d m i n i s t r a t i v o s y del e o n t e n c i o s o a d m i n i s t r a livo es s i e m p r e u n acto administrativo. S i el s i l e n c i o en l a A d m i n i s t r a c i n se e s t i m a c o m o u n v e r d a d e r o acto de e l l a , de sentido desestimalorio, parece necesario u n i r a l los adjetivos que c a l i f i c a n en general los actos a d m i n i s t r a t i v o s expresos: f i r m e , c o n s e n t i d o , c o n f i r m a t o r i o , e t c t e r a . Del m i s m o m o d o y por las m i s m a s razones a p l i c a b l e s a l o s actos expresos, parece necesario fijar un p l a z o para la v l i d a i m p u g n a c i n de esas decisiones presuntas, a f i n de evitar u n a s i t u a c i n de i n d e f i n i d a p e n d e n c i a .

SILENCIO

O AMBIGEDAD

DE

LA

ADMINISTRACIN

Art. 10. - E l silencio o la a m b i g e d a d de la Administracin frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa. Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previenen un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no podr exceder de sesenta das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros treinta das sin producirse dicha resolucin se considerar que hay silencio de la Administracin.
1. Concepto. - L a carga que grava a la A d m i n i s t r a c i n p b l i c a de e m i t i r e l pertinente acto a d m i n i s t r a t i v o y e l derecho d e l p a r t i c u l a r a ese respecto, v e n d r a n ciertamente a ser ineficaces si e l p r o p i o o r d e n a m i e n t o j u r d i c o no arbitrara r e m e d i o s i d n e o s para el caso de que a q u l l a no

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L a l e y no establece p l a z o , c o m o v e r e m o s , para i m p u g n a r e l s i l e n c i o ficto (porque e l s i l e n c i o es u n a f i c c i n ) . N o nos encontramos, entonces, ante u n acto presunto. 6 ? El silencio como hecho. - E l s i l e n c i o no puede ser u n a declarac i n de v o l u n t a d (acto), s i n o , precisamente, l a ausencia de toda a c t i v i d a d v o l i t i v a , ante l a c u a l n o s o n a d m i s i b l e s procesos interpretativos tendientes a averiguar e l sentido de u n a v o l u n t a d que no existe. A s , cabe d e c i r que e l s i l e n c i o es u n p u r o hecho al que l a l e y reconoce ciertos efectos j u r d i c o s . Estos se l i m i t a n a l a f i n a l i d a d perseguida p o r e l l e g i s l a d o r , es decir, a evitar que l a a u s e n c i a de una d e c i s i n determ i n e l a p r d i d a de eventuales derechos de l o s particulares. 7. Inactividad formal e inactividad material de la Administracin. E s p r e c i s o d i s t i n g u i r entre a c t i v i d a d m a t e r i a l y a c t i v i d a d f o r m a l de l a Administracin. E s t a d i s t i n c i n resulta til a l caracterizar r e l a c i o n e s adm i n i s t r a t i v a s que , aunque distintas, se e n g l o b a n de o r d i n a r i o bajo e l t t u l o general de l a i n a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a . P o r i n a c t i v i d a d m a t e r i a l se entiende u n a p a s i v i d a d , u n no hacer de l a A d m i n i s t r a c i n d e n t r o d e l m a r c o de sus c o m p e t e n c i a s o r d i n a r i a s . L a i n a c t i v i d a d f o r m a l se refiere, p o r su parte, a l a p a s i v i d a d de l a A d m i n i s t r a c i n dentro de u n p r o c e d i m i e n t o : es l a s i m p l e no c o n t e s t a c i n a u n a p e t i c i n de l o s particulares. Mediante una p e t i c i n provocatoria y l a ayuda d e l silencio administrativo, se c o n c r e t a l a i n a c t i v i d a d m a t e r i a l de l a A d m i n i s t r a c i n en una inactividad formal provocada. I 8. Silencio negativo. - E l s i l e n c i o a d m i n i s t r a t i v o negativo no tiene otra f i n a l i d a d que f a c i l i t a r al interesado que i n i c i e l p r o c e d i m i e n t o a d m i nistrativo e l acceso a u n a i m p u g n a c i n u l t e r i o r ( a d m i n i s t r a t i v a o j u d i c i a l ) .

ma j u r d i c a que concretamente le otorgue t a l c a r c t e r ( C N C o n t A d m F e d , Sala I V , 2 0 / 5 / 8 6 , " M a t a d e r o F r i g o r f i c o A n t a r t i c o " , LL, 1 9 8 8 - A - 8 4 ) . N o puede caracterizarse s i n m s c o m o l a otra faz d e l s i l e n c i o desestimatorio. C o n e l l o se e s t i m u l a i n s e n s i b l e m e n t e u n tratamiento c e n t r a l mente c o m n de ambas versiones y l a i n t e r c a m b i a b i l i d a d de sus t c n i c a s y problemticas. E n los supuestos e s p e c f i c a m e n t e c o n t e m p l a d o s p o r las normas a las que remite l a L N P A , se entiende que l a A d m i n i s t r a c i n accede, dando s i g n i f i c a d o p o s i t i v o a su p a s i v i d a d . T a l d i v e r s i d a d de consecuencias, c o m p a r n d o l a c o n e l s i l e n c i o negativo, tiene su fundamento en la e s p e c f i c a naturaleza de las d e c i s i o n e s que en tales casos corresponde adoptar a l a A d m i n i s t r a c i n . L o que se espera de e l l a es l a r e m o c i n de unos l m i t e s que han sido i m p u e s t o s a los derechos de l o s particulares, c u y o e j e r c i c i o q u e d a r a c o n d i c i o n a d o a l a c o n s t a t a c i n de su c o m p a t i b i l i dad c o n e l b i e n c o m n . E n efecto, puede entenderse que l a A d m i n i s t r a c i n se reserva l a p o s i b i l i d a d de p r o h i b i r , durante u n p e r o d o d e t e r m i n a d o , e l e j e r c i c i o de unas actividades c u y o d e s a r r o l l o se pretende s e g n se le h a c o m u n i c a d o . D e no p r o n u n c i a r s e , se e s t i m a que r e n u n c i a a tales facultades, y las p o s i b i l i dades propias de los derechos previamente p o s e d o s , puede ejercitarlas su titular. P e r o entender al s i l e n c i o p o s i t i v o c o m o ausencia de p r o h i b i c i n por el transcurso de un cierto l a p s o es l o que i n d u c e a poner en d u d a l a l e g i t i m i d a d de su u t i l i z a c i n para l a r e m o c i n de supuestos l m i t e s a derechos subjetivos. S i tales derechos no son siempre perfilables s i n e l c o n curso expreso de l a A d m i n i s t r a c i n , s t a no puede r e n u n c i a r a sus potestades p r o h i b i t o r i a s de conductas i l c i t a s , puesto que e l p o s i b l e c o n f l i c t o entre intereses p b l i c o s y p r i v a d o s e x i g e en o c a s i o n e s un p r o n u n c i a m i e n t o concreto i n d e c l i n a b l e . U n a v e z c a l i f i c a d a p o s i t i v a m e n t e l a p a s i v i d a d de l a A d m i n i s t r a c i n , el p e t i c i o n a r i o queda p r o t e g i d o p o r e l m i s m o sistema de g a r a n t a s que obra para los actos expresos y l a A d m i n i s t r a c i n v i n c u l a d a indefectiblemente p o r las c o n s e c u e n c i a s de su i n a c t i v i d a d , l o c u a l e x p l i c a que, no s i n alarma, h a y a n c o n t e m p l a d o a l g u n o s autores las graves trascendencias que para e l b i e n p b l i c o , en d e f i n i t i v a , puedan seguirse c o n e l j u e g o de t a l automatismo, p o r l a d e s i d i a de u n f u n c i o n a r i o o e l puro azar de e x t r a v o de una d o c u m e n t a c i n . C a b e d e c i r que a t a l i n t e r p r e t a c i n d e l s i l e n c i o p o s i t i v o h a b r a que agregarle que s l o a c a m b i o d e l c u m p l i m i e n t o exacto y p r e c i s o de las formalidades legales puede r e c o n o c r s e l e s derechos a los particulares y p o r ello no puede a d m i t i r s e q u e t a l s i l e n c i o a d m i n i s t r a t i v o prospere c u a n d o l o c o n c e d i d o p o r e l s i l e n c i o no puede autorizarse c o n arreglo a l a ley. C o n s t i t u y e n supuestos de s i l e n c i o a d m i n i s t r a t i v o p o s i t i v o e n nuestro o r d e n a m i e n t o , entre otros, las previsiones d e l art. 102 d e l decr. 5720/72 (re-

E s u n a g a r a n t a frente a l a p a s i v i d a d de l a A d m i n i s t r a c i n ; permite a a q u e l q u e f o r m u l u n a p e t i c i n o r e c u r s o ante e l l a a c u d i r a las v a s de , i m p u g n a c i n e n c a d a c a s o a d m i s i b l e s frente a l o q u e se p r e s u m e u n a \. L a p r e s u n c i n de que , t r a n s c u r r i d o s ciertos p l a z o s , se h a " d e n e g a d o " l a p e t i c i n deja abierta a l p a r t i c u l a r l a v a r e c u r s i v a o procei sal para satisfacer su p r e t e n s i n . E l s i l e n c i o n e g a t i v o es u n a presuncin legal a f a v o r d e l particular, p u d i e n d o s t e u t i l i z a r l a o esperar l a d e c i s i n expresa de l a A d m i n i s t r a c i n , que necesariamente d e b e r a sobrevenir. N o es e l s i l e n c i o u n a s a n c i n a l a p a s i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a sino que tiende a l a p r o t e c c i n d e l particular. 9. Silencio positivo. - L a i n a c t i v i d a d de l a A d m i n i s t r a c i n en este caso tiene p o r efecto estimar l a p r e t e n s i n d e d u c i d a p o r e l interesado. Su o p e r a t i v i d a d es e x c e p c i o n a l y s u b o r d i n a d a a l a e x i s t e n c i a de u n a nor-

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g l a m e n t o de contrataciones d e l E s t a d o ) y d e l art. 16 del decr. 12.180/65 ( r e g l a m e n t o d e l R e g i s t r o N a c i o n a l de C o n s t r u c c i o n e s de O b r a s P b l i c a s ) . T a m b i n l o era el art. 4 del decr. 1842/87 referido a l a d e s m o n o p o l i z a c i n de los s e r v i c i o s p b l i c o s prestados p o r empresas estatales, que est a b l e c a que " l o s p a r t i c u l a r e s que deseen p r o d u c i r y p r o v e e r b i e n e s o prestar s e r v i c i o s en las r e a s de c o m p e t e n c i a d e l M i n i s t e r i o de O b r a s y S e r v i c i o s P b l i c o s , n o t i f i c a r n su i n t e n c i n , en cada caso... S i , dentro de los treinta d a s h b i l e s siguientes a l a n o t i f i c a c i n . . . l a s e c r e t a r a corresp o n d i e n t e no se o p u s i e r e , c o n e x p r e s i n de fundamentos, e l interesado q u e d a r a u t o r i z a d o de p l e n o d e r e c h o , s i n n e c e s i d a d de acto a l g u n o de aut o r i d a d c o m p e t e n t e , a p r o d u c i r o p r o v e e r l o s bienes o prestar los s e r v i c i o s sobre los cuales h a y a versado l a n o t i f i c a c i n " . L a i n c o n v e n i e n c i a de esta s o l u c i n l e g a l es e v i d e n t e , y ha d a d o l u g a r a c u e s t i o n a m i e n t o s j u d i c i a l e s de c i e r t a i m p o r t a n c i a .
o f

lar, s t e c o n m i n e p r e v i a m e n t e a l a A d m i n i s t r a c i n a fin de que, expresamente y en u n sentido u otro, se p r o n u n c i e dentro de d e t e r m i n a d o p l a z o , bien e n t e n d i d o que, c o m o c u a l q u i e r otra p e r s o n a d e u d o r a u o b l i g a d a a algo, de no c u m p l i r l a o b l i g a c i n l e g a l m e n t e i m p u e s t a , i n c u r r i r en m o r a . E l a r t c u l o e x i g e , para que opere el s i l e n c i o , la d e n u n c i a de l a m o r a , por l o c u a l , al no e x i s t i r esa d e n u n c i a , falta u n presupuesto p r o c e d i m e n t a l indispensable p a r a que exista e l "presunto acto a d m i n i s t r a t i v o " susceptible de r e v i s i n j u r i s d i c c i o n a l . L a " s o l i c i t u d de p r o s e c u c i n del t r m i t e " no es el p e d i d o de p r o n t o despacho c o n t e m p l a d o en el art. 10 de la ley 19.549 ( C N C o n t A d m F e d , Sala I V , 15/4/98, "Santa L u c a C r i s t a l " , El), 182-47). P a r a p r e c i s a r adecuadamente los efectos de l a m o r a , c o n v i e n e observar que, aunque e l e s t a b l e c i m i e n t o de p l a z o s p r e c i s o s sea e s e n c i a l para que e l l a se d c o m o t a l , no se puede d e c i r que e x i s t a p o r el s i m p l e hecho de que, durante u n p e r o d o t e m p o r a l m s o m e n o s d i l a t a d o , la A d m i n i s t r a c i n mantenga u n a a c t i t u d p a s i v a respecto de una c o n c r e t a p r e t e n s i n , sino d e s p u s de que t r a n s c u r r a u n d e t e r m i n a d o p l a z o en que esa i n a c t i v i dad r e s o l u t i v a p e r s i s t a , d e s p u s que, o p o r t u n a y fehacientemente, el interesado h a y a h e c h o v e r a l a A d m i n i s t r a c i n su c o n d u c t a i m p r o c e d e n t e ; es decir, que se le inste - p r o n t o d e s p a c h o - s o l i c i t a n d o que p r o d u z c a su d e b i da r e s o l u c i n . E l transcurso de los p l a z o s es i m p r e s c i n d i b l e : la f i c c i n legal que la n o r m a i m p l e m e n t a s l o p r o d u c e sus efectos a partir del c u m p l i m i e n t o de los t r m i n o s fijados. D e a h l a i m p r o c e d e n c i a - p o r p r e m a t u r i d a d - de la p e t i c i n de p r o n t o d e s p a c h o s o l i c i t a d a antes de t r a n s c u r r i d o s los sesenta d a s o l a a c c i n j u d i c i a l antes de v e n c e r los treinta d a s subsiguientes. 12. Iniciacin y consumacin del silencio administrativo. - D e l o d i c h o precedentemente se i n f i e r e que es r e q u i s i t o i n d i s p e n s a b l e para l a p r o d u c c i n de l o s efectos d e l s i l e n c i o que se i d e n t i f i q u e y concrete c o n i n d i s c u t i b l e p r e c i s i n , ante todo, c u l es e l d a i n i c i a l del c m p u t o de los plazos expresados. s t e es u n p r o b l e m a de s i m p l e s o l u c i n , puesto que s-er l a fecha o f i c i a l de p l a n t e a m i e n t o de la s o l i c i t u d la que o r i g i n l a i n i c i a c i n de d i c h o c m p u t o . O , en otras palabras, el t r m i n o se i n i c i a en el m o m e n t o en que tiene l u g a r l a r e c e p c i n p o r el r g a n o a d m i n i s t r a t i v o competente de l a p e t i c i n d e l p a r t i c u l a r que d e t e r m i n su o b l i g a c i n de resolver, s a l v o supuestos en que l a A d m i n i s t r a c i n tenga que s u p l i r defic i e n c i a s en l a p e t i c i n , o d e b a , necesariamente, c u m p l i r e n g o r r o s o s t r m i tes t c n i c o s . C o m o t r m i n o f i n a l , d e l que se o r i g i n a l a p r o d u c c i n d e l efecto - p o sitivo o n e g a t i v o - d e l s i l e n c i o p a r a el interesado, hay que estar al d a a partir d e l c u a l e x p i r a e l p l a z o , g e n e r a l o e s p e c i a l m e n t e s e a l a d o p o r l a ley, a l o l a r g o de c u y o transcurso se abstuvo el r g a n o a d m i n i s t r a t i v o de dictar su r e s o l u c i n , c o n d e n u n c i a de l a m o r a .

10.

Requisitos para que se configure el silencio. - Se p u e d e n c l a s i -

ficar de l a siguiente f o r m a : \) Generales. I i ' i I ' ( L E l a r t c u l o que c o m e n t a m o s regula c o n c a r c t e r gene-

r a l el s i l e n c i o de la A d m i n i s t r a c i n , p r e s c r i b i e n d o que s i las normas espec a l e s no p r e v n un p l a z o d e t e r m i n a d o p a r a el p r o n u n c i a m i e n t o , s t e no p o d r e x c e d e r de sesenta d a s . V e n c i d o e l p l a z o que c o r r e s p o n d a , e l i n teresado r e q u e r i r p r o n t o d e s p a c h o y si t r a n s c u r r i e r e n otros treinta d a s s i n que se p r o d u z c a d i c h a r e s o l u c i n , se c o n s i d e r a r que hay s i l e n c i o de la Administracin. d e l s i l e n c i o requiere: T r a n s c u r s o d e l p l a z o e s t a b l e c i d o o, en su caso, e l de sesenta d a s , c o m p u t a d o s e g n el art. I , i n c . e, ap. 2, de l a ley, y desde l a r e c e p c i n
o

P o r l o tanto, c o n c a r c t e r general, l a c o n f i g u r a c i n

d e l e s c r i t o d e l interesado e n l a o f i c i n a r e s p e c t i v a . r-""~~2) ' D e n u n c i a de l a m o r a a d m i n i s t r a t i v a , e x t e r i o r i z a d a p o r l a i n t e r p o s i c i n d e l e s c r i t o de " p r o n t o d e s p a c h o " . 3) C u m p l i m i e n t o de u n p l a z o c o m p l e m e n t a r i o de treinta d a s .

b) Particulares. Pese a esta r e g u l a c i n g e n e r a l , otras normas d e l ord e n a m i e n t o estatuyen p l a z o s e s p e c f i c o s en m a t e r i a de silencio, a d m i n i s trativo, c o m o ocurre en e l r g i m e n r e c u r s i v o estructurado en el R L N P A . All, el " s i l e n c i o d e s e s t i m a t o r i o " e s t legislado para los recursos de r e c o n s i d e r a c i n (arts. 8 6 y 8 7 ) , e l j e r r q u i c o (art. 91) y e l de a l z a d a (art. 9 8 ) . 11. Demora de la Administracin. - E s esencial para la operativique,

d a d tanto d e l s i l e n c i o n e g a t i v o c o m o d e l p o s i t i v o . E n l o que a t a e al s i l e n c i o , es p r o c e d i m e n t a l m e n t e n e c e s a r i o t r a n s c u r r i d o e l p l a z o l e g a l que t e n a p a r a r e s o l v e r l a p e t i c i n d e l p a r t i c u -

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13. Resoluciones senta esta c u e s t i n .

tardas.

- V e r e m o s las diferentes aristas que pre-

a) Consideraciones generales. H e m o s de referirnos a l concepto, naturaleza y efectos de las llamadas resoluciones t a r d a s o e x t e m p o r n e a s . E l expreso designio de l a l e y es l a f i j acin d e l momento a partir d e l c u a l se p o s i b i l i t a a l particular ejercer su facultad i m p u g n a t i c i a , cuando h a transcur r i d o e l plazo que establece s i n que l a A d m i n i s t r a c i n haya d e c i d i d o , pero no se preocupa de advertir s i , no obstante esta p o s i b i l i d a d de impugnar, en todo caso queda en p i e l a o b l i g a c i n de a q u l l a de resolver expresamente. E s t a b l e c i d a l a o b l i g a t o r i e d a d de que l a A d m i n i s t r a c i n r e s u e l v a ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 7 / 3 / 8 9 , " B a r a g i o l a " , LL, 1 9 9 0 - A - 6 3 1 ) , c u a l q u i e r a que sea e l m o m e n t o en que l o haga, puede o c u r r i r que no siempre e l pron u n c i a m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o se p r o d u z c a dentro d e l p l a z o fijado. Estarem o s , a s , ante las d e n o m i n a d a s resoluciones tardas. D e t e r m i n a d o e l e l e m e n t o t e m p o r a l mediante e l c u a l puede decirse que u n acto a d m i n i s t r a t i v o no fue p r o d u c i d o oportunamente, o sea, que n o tuvo lugar dentro d e l p l a z o s e a l a d o p o r e l o r d e n a m i e n t o j u r d i c o para que se r e c o n o c i e r a o r e c h a z a r a expresamente e l derecho pretendido p o r e l interesado, c o r r e s p o n d e estudiar los p r o b l e m a s que p u e d e n plantear las resoluciones tardas o e x t e m p o r n e a s . b) Efectos de la resolucin tarda. L a r e s o l u c i n e x t e m p o r n e a tiene c o n s e c u e n c i a s diversas, s e g n sea e l efecto acordado a l s i l e n c i o de l a Administracin. N o es l o m i s m o , para l a c u e s t i n que e n c a r a m o s , que e l s i l e n c i o sea p o s i t i v o o negativo. V e r e m o s estas dos s i t u a c i o n e s . c) Caracteres de la decisin tarda frente al silencio positivo. Expresa G a r c a de E n t e r r a que es inaceptable que l a A d m i n i s t r a c i n r e s u e l v a e x p r e s a m e n t e de m o d o d i v e r s o a l o t o r g a m i e n t o p o s i t i v o q u e se h a prod u c i d o e n favor d e l p a r t i c u l a r p o r e l transcurso d e l p l a z o d e l s i l e n c i o . E n el m i s m o sentido, G r e c c o manifiesta que ello constituye "un lmite al e j e r c i c i o de l a a c t u a c i n a d m i n i s t r a t i v a posterior. Y consiguientemente, las p o t e s t a d e s r e v o c a t o r i a s de l a A d m i n i s t r a c i n e n c u n t r a n s e subordinadas en su e j e r c i c i o a l a c o n c u r r e n c i a de las c o n d i c i o n e s bajo las cuales la m i s m a es a u t o r i z a d a p o r l a l e y " (arts. 17 y 18, L N P A ) . Por eso, de acuerdo c o n esta c o r r i e n t e d o c t r i n a l , a l a i n v e r s a de l o que ocurre en e l caso d e l s i l e n c i o c o n s i g n o negativo, l a A d m i n i s t r a c i n no puede desconocer, c o n t r a d e c i r ni alterar mediante l a e m i s i n de u n acto p o s t e r i o r expreso - m e n o s en los casos que puedan caer e n l o c o n t e m p l a d o p o r l o s arts. 17 y 18, L N P A - l a s i t u a c i n j u r d i c a c o n s o l i d a d a a l amparo d e l tcito. Se p i e n s a que l a A d m i n i s t r a c i n no puede desconocer, c o n t r a d e c i r n i alterar, mediante u n acto expreso, l a s i t u a c i n j u r d i c a c r e a d a a l amparo

del acto o r i g i n a r i o , y a que e l conjunto de facultades que ex lege se s i g u i e ron de e l l o para e l p a r t i c u l a r , g o z a n de i d n t i c a g a r a n t a de e s t a b i l i d a d y p e r m a n e n c i a que s i h u b i e r a n s i d o otorgadas e x p l c i t a m e n t e . D e c o n f o r m i d a d c o n esta tesis, c u a n d o p o r l a i n a c t i v i d a d de l a A d m i n i s t r a c i n opera e l s i l e n c i o a d m i n i s t r a t i v o y a su amparo se produce l a adq u i s i c i n de a l g n derecho para e l p a r t i c u l a r , l a r e s o l u c i n expresa, pero t a r d a , n o p o d r g o z a r de v a l i d e z , m s que c u a n d o su contenido sea en u n todo c o n f o r m e o c o n f i r m a t o r i o de l a p r i m i t i v a r e s o l u c i n presunta. S i esto fuera a s , v e n d r a a ser absurdo y carente de sentido que, d e d u c i d a l a voluntad de l a A d m i n i s t r a c i n de su p r o p i o s i l e n c i o , hubiera que mantener o b l i g a d o a l r g a n o administrativo a resolver, en todo caso, de un m o d o expreso. P o r q u e en nada p o d r c a m b i a r a q u e l l a s i t u a c i n , y a engendrada, s i en tanto l a d e c i s i n e x t e m p o r n e a sea c o n t r a r i a a la presunta y l a deje s i n efecto, a q u l l a v i e n e a ser n u l a . D i c h o e n otros t r m i n o s , que la r e s o l u c i n t a r d a , para que sea v l i d a , no p o d r tener otro sentido y significado que e l de s i m p l e r a t i f i c a c i n e x p r e s a de l o t c i t a m e n t e resuelto. D e b e m o s r e c o r d a r que l a i n s t i t u c i n d e l s i l e n c i o a d m i n i s t r a t i v o , m s que u n a a u t n t i c a s a n c i n que l a l e y i m p o n e a l a p a s i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a , constituye u n a s i m p l e p r e s u n c i n l e g a l , iuris tantum, lo m i s m o en l a m o d a l i d a d p o s i t i v a que en l a negativa, e x i g i d a p o r e l p r i n c i p i o de seguridad j u r d i c a y de respeto a l o s derechos de los particulares en v i r t u d de c u y a ficcin, e n e l p r i m e r caso, se entiende c o n f o r m e al concreto ordenamiento j u r d i c o l a s o l i c i t u d de a q u l , y, e n e l segundo, que lo que l p r e t e n d i , no se h a p o d i d o conceder. C o n e l efecto, en e l p r i m e r caso, de que e l derecho pueda y a ostentarse y ser e j e r c i d o c o m o si expresamente se l o h u b i e r a declarado o r e c o n o c i d o p o r l a A d m i n i s t r a c i n , y, e n e l segundo, que e l propio interesado pueda i m p u g n a r l o negado t c i t a m e n t e , p o r e l m i s m o p r o c e d i m i e n t o y c o n i d n t i c o efecto c o n que p o d r a hacerlo en caso de una e x p r e s a d e n e g a c i n de a q u l ( R e y e s M o n t e r r e a l ) . P o r otra parte, c o n v i e n e reiterar que e n n i n g n m o m e n t o desaparece para l a A d m i n i s t r a c i n l a f a c u l t a d y o b l i g a c i n de r e s o l v e r que l a l e y m i s ma c o n v i e r t e e n i n e x c u s a b l e deber. Y a l resolver, en n i n g n caso puede sentirse v i n c u l a d a p o r e l efecto preexistentemente p r o d u c i d o p o r su p r o p i a conducta o m i s i v a . S i l a r e s o l u c i n t a r d a n o p u d i e r a alterar, a l menos e n p r i n c i p i o , l a s i t u a c i n precedentemente r e c o n o c i d a o denegada, c a r e c e r a de toda r a z n y sentido p r c t i c o y j u r d i c o l a o b l i g a c i n legal de resolver en f o r m a expresa. D i j i m o s que e l s i l e n c i o a d m i n i s t r a t i v o , p o r s s o l o , n o crea n i e x t i n gue derechos, puesto que su e f i c a c i a e s t c o n d i c i o n a d a a que l o pretendido p o r e l p a r t i c u l a r sea c o n f o r m e a derecho. D e otro m o d o se l l e g a r a a l absurdo de que p o r e l transcurso de u n plazo de i n a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a h a b r a que c o n s i d e r a r p e r m i t i d o l o que

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e s t p r o h i b i d o , estimar cancelados s i n p r e s c r i p c i n arbitrios no c h o s , etc., lo c u a l es i n a d m i s i b l e .

satisfe-

d) La resolucin tarda y el silencio negativo. P l a n t e a menos prob l e m a s que l a s i t u a c i n precedentemente estudiada. L a r e s o l u c i n expresa c o n el m i s m o alcance que l a presunta - e s t o es, d e n e g a t o r i a - en nada perjudica al particular. A l o s u m o , s t e d e b e r a m p l i a r los fundamentos de su i m p u g n a c i n , si y a l a ha efectuado. C a s o c o n t r a r i o , los p l a z o s c o m i e n z a n a correr desde l a r e s o l u c i n expresa. S i el particular tena plazo para a c c i o n a r por s i l e n c i o y l o d e j vencer, l a r e s o l u c i n t a r d a le b r i n d a u n nuevo p l a z o de i m p u g n a c i n (el que l a n o r m a ofrece respecto de l a res o l u c i n expresa). C o m o c o n c l u s i n , e l s i l e n c i o negativo, m s que u n acto de c o n t e n i d o d e c i s o r i o , es u n a p r e s u n c i n de acto de s i g n i f i c a c i n desestimatoria, a f i n de facilitar l a i m p u g n a c i n que acoge l a ley c o m o g a r a n t a d e l particular. P o r todo e l l o , es p o s i b l e i m p u g n a r e l acto a d m i n i s t r a t i v o expreso, aunque no se h u b i e r a i m p u g n a d o e l presunto, c o m o t a m b i n es procedente que, d e s p u s de d e c l a r a d a i n a d m i s i b l e p o r e x t e m p o r n e a - e n las l e g i s l a c i o n e s que p r e v n p l a z o para atacar el acto p r e s u n t o - l a i m p u g n a c i n c o n tra l a r e s o l u c i n presunta, se interponga una nueva contra l a d e n e g a c i n e x p r e s a posterior, c o n base en las m i s m a s pretensiones. S i l a r e s o l u c i n expresa es favorable a las pretensiones del p a r t i c u l a r (de s i g n o c o n t r a r i o a l a presunta), e l interesado h a b r v i s t o satisfechas sus pretensiones. S i esto o c u r r e c u a n d o y a e l afectado por e l acto presunto ha planteado su a c c i n j u d i c i a l , t e n d r a m o s un caso s i m i l a r a l allanamiento. 14. Silencio y otras vas ante la demora administrativa. - A n t e l a m o r a a d m i n i s t r a t i v a en expedirse acerca de las pretensiones de un p a r t i c u lar, s t e puede optar entre dos r e s o l u c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s : l a queja (art. 7 1 , R L N P A ) o " e l s i l e n c i o " , y u n a j u d i c i a l : el amparo por m o r a . A q u e l l a o p c i n no l o o b l i g a ; si i n t e n t e l " s i l e n c i o " , antes de que s t e sea c o n s i d e r a d o a s por e l p a r t i c u l a r (intentando los p r o c e d i m i e n t o s administrativos o j u d i c i a l e s que sean procedentes en e l caso), puede intentar el amparo por m o r a (a pesar de haber p e d i d o pronto despacho y de haber transcurrido el p l a z o posterior) (en contra, C N C i v , S a l a E , 30/10/95, " M o y a n o " , ED, 167-404; i d . , S a l a G , 7/2/94, " K o f i n e r " , ED, 160-50; i d . , S a l a K , 6/2/96, " A i n b i n d e r " , LL, 1 9 9 6 - C - 7 6 7 ; ver comentario a l art. 28, ap. 3).

de publicacin. Los administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros. J
1. Publicacin y notificacin de los actos administrativos^ - E l acto a d m i n i s t r a t i v o , de acuerdo c o n su c a r c t e r general o c o n c r e t o , puede ser fuente de derecho objetivo o creador de situaciones j u r d i c a s i n d i v i duales. E n c u a l q u i e r caso, se c o m p r e n d e l a necesidad de que se l o c o m u n i q u e y d a c o n o c e r a l a c o l e c t i v i d a d o a las personas particularmente interesadas en sus efectos. C r e a r e l derecho secretamente c a r e c e r a de sentido. D e e l l o se infiere que la e f i c a c i a de los actos, c o m o m s adelante veremos, depende, en los de c a r c t e r general, d e l r e q u i s i t o de la p u b l i c a c i n , y en los de c a r c t e r c o n c r e t o , de l a n o t i f i c a c i n . 2. Notificacin. - P o r su n a t u r a l e z a j u r d i c a , es un elemento que no f o r m a parte d e l acto, s i n o que le sigue, es posterior a la p e r f e c c i n de l . E l acto a d m i n i s t r a t i v o , pues, tiene v i d a j u r d i c a independiente de su notificacin. s t a puede afectar a l a v i n c u l a c i n o s u j e c i n del p a r t i c u l a r al acto, mas no a l a e x i s t e n c i a de s t e . Se r e l a c i o n a c o n la e f i c a c i a ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 11/5/89, " T u l a G m e z " ) . L a n o t i f i c a c i n es, p o r lo tanto, un acto nuevo, y su f u n c i n es d o b l e : a) c o n s t i t u y e u n a c o n d i c i n j u r d i c a para l a eficacia de los actos a d m i n i s trativos, y b) a c t a c o m o presupuesto para que transcurran l o s p l a z o s de , i m p u g n a c i n d e l acto n o t i f i c a d o . J D a d a l a i m p o r t a n c i a de ambas funciones, c o n v i e n e dejar sentados c o n c l a r i d a d los casos en que l a n o t i f i c a c i n es o b l i g a t o r i a y los r e q u i s i t o s con que se l a ha de hacer. 3. Requisitos. - P u e d e n ser c l a s i f i c a d o s de l a siguiente m a n e r a :

a) Subjetivos. Sujeto a c t i v o de l a n o t i f i c a c i n es e l r g a n o que d i c t el acto; sujeto p a s i v o o destinatario es el interesado en d i c h o acto. ' b) Objetivos. L a n o t i f i c a c i n d e b e r contener los siguientes extremos: l a e x p r e s i n de los recursos que p r o c e d a n ; e l r g a n o ante e l que h u bieran de presentarse recursos, y los p l a z o s para recurrir. L o s interesados, no obstante, pueden interponer c u a l q u i e r otro recurso que e s t i m e n pertinente. c) De la actividad. E n cuanto a l lugar, las n o t i f i c a c i o n e s se d i r i g i rn en todo caso al d o m i c i l i o d e l interesado. D e no estar presente s t e en e l m o m e n t o de entregarse l a n o t i f i c a c i n , p o d r hacerse cargo de e l l a c u a l q u i e r persona que se encuentre en e l d o m i c i l i o . E n l o concerniente

DEL

ACTO:

NOTIFICACIN

PUBLICACIN

Art. 11. - Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de \n al interesado y el de alcance general,

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al t i e m p o , t o d a n o t i f i c a c i n se p r a c t i c a r en e l p l a z o m x i m o de d i e z d a s , a partir de l a r e s o l u c i n o acto q u e se n o t i f i q u e (art. 4 0 , R L N P A ) . Y en l o referente a l a f o r m a , las n o t i f i c a c i o n e s se r e a l i z a r n mediante o f i c i o , c d u l a , telegrama, etc., o sea, todos l o s m e d i o s que p e r m i t a n tener c o n s t a n c i a de l a r e c e p c i n , l a f e c h a o l a i d e n t i d a d d e l acto n o t i f i c a d o (art. 41, R L N P A ) . Q u efectos p r o d u c e u n a n o t i f i c a c i n defectuosa? C o m o r e g l a general, las n o t i f i c a c i o n e s defectuosas n o p r o d u c e n efectos legales (art. 4 4 , R L N P A ) . E s t a regla, s i n e m b a r g o , debe ser m a t i z a d a en r e l a c i n c o n e l v i c i o e n que h a y a i n c u r r i d o l a n o t i f i c a c i n y c o n l a p o s i b i l i d a d de s u b s a n a c i n de d i c h a s n o t i f i c a c i o n e s (art. 4 4 , R L N P A ) . V e r e d e c i m o s en e l c o m e n t a r i o r e s p e c t i v o . 4. Publicacin. Consideraciones generales. - D e a c u e r d o c o n e l a r t c u l o , para que p r o d u z c a n efectos j u r d i c o s l o s actos de c a r c t e r gener a l - d e c r e t o s y d e m s d i s p o s i c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s - h a b r n de p u b l i c a r s e en e l B o l e t n O f i c i a l , y e n t r a r n e n v i g o r , de c o n f o r m i d a d c o n l o d i s puesto en e l art. 103 d e l R L N P A , t.o. 1991, a l o s o c h o d a s de su c o m p l e ta p u b l i c a c i n e n e l B o l e t n O f i c i a l si en e l l o s n o se d i s p o n e otra c o s a . L a p u b l i c a c i n es, p o r c o n s i g u i e n t e , u n r e q u i s i t o que c o n d i c i o n a su v i g e n c i a (Fallos, 2 5 1 : 4 0 4 ; 2 5 2 : 1 9 ) . C o n s t i t u y e n d o a l g u n o s de los actos de c a r c t e r g e n e r a l n o r m a s j u r d i cas o b l i g a t o r i a s (v.gr., reglamentos), l a p u b l i c a c i n es para e l l o s r e q u i s i t o sine qua non de e f i c a c i a . E n los actos de alcance general n o n o r m a t i v o s , la n o t i f i c a c i n c o m o c o n d i c i n p o s t e r i o r de su e f i c a c i a p o d r a en algunos supuestos s u p l i r a l a p u b l i c a c i n . L a p u b l i c a c i n se c o r r e s p o n d e , p o r su naturaleza, c o n l o s actos de c a r c t e r general y c o n l o s que tengan p o r destinatario u n a p l u r a l i d a d inde\a de sujetos; pero no h a y n i n g n i m p e d i m e n t o para que t a m b i n j l o s actos especiales o concretos se p u b l i q u e n . L o n i c o q u e n o es l c i t o a l a A d m i n i s t r a c i n , r e p e t i m o s , es intentar s u p l i r l a n o t i f i c a c i n , en l o s casos en q u e sea o b l i g a t o r i a , c o n l a p u b l i cacin. L a p u b l i c a c i n , e n sentido estricto, es u n a f o r m a s o l e m n e , e s p e c i a l , de dar a c o n o c e r l a v o l u n t a d de l a A d m i n i s t r a c i n a l o s particulares interesados. D i c e e l a r t c u l o que c o m e n t a m o s que l o s actos de alcance part i c u l a r se n o t i f i c a n y l o s de alcance general se p u b l i c a n . L a n o t i f i c a c i n es u n a c o m u n i c a c i n i n d i v i d u a l ; l a p u b l i c a c i n , u n a c o m u n i c a c i n gener a l e i m p e r s o n a l . L a s distintas formas de m a n i f e s t a c i n se fundan en l a p r o p i a f i n a l i d a d y naturaleza d e l acto. E s f s i c a m e n t e i m p o s i b l e hacer l l e g a r p a r t i c u l a r m e n t e l a d i s p o s i c i n i m p e r s o n a l a cada u n o de l o s destinatarios de e l l a . P o r eso h a y que pre-

sumir q u e d e s p u s de c u m p l i r s e determinadas f o r m a l i d a d e s l a c o n o c e n todos l o s o b l i g a d o s a c u m p l i r l a . C u a n d o l o s actos generales h a n sido debidamente p u b l i c a d o s , l a i g norancia de e l l o s no e x i m e de su c u m p l i m i e n t o (nemo ius ignorare cesselur). S i l o s p a r t i c u l a r e s p u d i e r a n e l u d i r e l c u m p l i m i e n t o de l o s actos de c a r c t e r general c o n e l pretexto de que l o s i g n o r a b a n , e l o r d e n s o c i a l estara seriamente a m e n a z a d o , y f c i l m e n t e s o b r e v e n d r a l a a n a r q u a . U n a vez p u b l i c a d o s , los actos de a l c a n c e general se reputan c o n o c i d o s . C i e r tamente esto es u n a f i c c i n : e n l a r e a l i d a d , e l c o n o c i m i e n t o de e l l o s no se adquiere e n nuestra p o c a en e l B o l e t n O f i c i a l , que nadie lee. L a p u b l i c a c i n tiene p o r objeto, n o tanto dar a c o n o c e r l a l e y , o l o s actos, cuanto fijar e l m o m e n t o desde e l c u a l se l o s c o n s i d e r a r c o n o c i d o s . 5. Momento en que entran en vigor las disposiciones publicadas. E l art. 103 d e l R L N P A establece a partir de q u m o m e n t o se reputan c o n o c i d o s l o s actos de alcance general. V e r e m o s e n detalle l o s p r o b l e m a s que e s a n o r m a plantea a l tratarla. E n l o que a q u interesa d i r e m o s que e l l a e s p e c i f i c a que l o s actos p u b l i c a d o s p r o d u c i r n efectos, desde e l d a que e n e l l o se determine, y si n o d e s i g n a n t i e m p o , d e s p u s de o c h o d a s , c o m p u t a d o s desde e l d a siguiente al de l a p u b l i c a c i n . / S i g u e , pues, l a n o r m a , e l sistema s i m u l t n e o para l a entrada en v i g o r de l o s actos de alcance general, pues las d i s p o s i c i o n e s c o m i e n z a n a regir en todo e l t e r r i t o r i o o c h o d a s d e s p u s de su p u b l i c a c i n en e l B o l e t n O f i c i a l , a n o ser que e l l o s m i s m o s s e a l e n otro p l a z o . 6. Fundamento y efectos de la publicacin de actos generales sin contenido normativo. - L a p u b l i c a c i n de i n s t r u c c i o n e s y c i r c u l a r e s no es m s q u e u n a n o r m a de c o m u n i c a c i n de ellas a l o s r g a n o s a d m i n i s t r a t i vos interesados. S u falta de p u b l i c a c i n n o afecta n i a su v a l i d e z ni a sus efectos. P u e d e p r e s c i n d i r s e de e l l a y c o m u n i c a r l a s directamente a l o s distintos agentes; pueden, a su vez, emplearse las formalidades de p u b l i c i d a d que se e s t i m e n oportunas. N i n g u n a t r a s c e n d e n c i a tiene l a f o r m a en que se l o haga. Y es que l o que le interesa c o n o c e r a l particular, y le i m p o r t a a l a A d m i n i s t r a c i n que e l particular c o n o z c a , es l a ley, e l reglamento. L a c i r c u l a r respecto de a q u l no tiene n i n g u n a trascendencia ( S i l v a C e n c o ) . E n c u a n t o a l a p u b l i c a c i n de los a n u n c i o s de c o n v o c a t o r i a de c o n cursos, subastas, etc., l a e x i g e n c i a de su p u b l i c i d a d se a p o y a e n e l p r i n c i pio de i g u a l d a d de l o s particulares. C o n e l l o se pretende dar i g u a l d a d de o p o r t u n i d a d e s y evitar e l r i e s g o de p a r c i a l i d a d que i m p l i c a r a l a p u b l i c i dad s o m e t i d a a estrictas e x i g e n c i a s f o r m a l e s . E x i s t e n m e d i d a s i n t e r n a s q u e t i e n e n t r a s c e n d e n c i a r e s p e c t o de l o s particulares y q u e , aun siendo m e d i d a s p a r t i c u l a r e s , p o r sus repercusiones generales se e x i g e p u b l i c i d a d , p o r e j e m p l o , acto de d e l e g a c i n .

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7. Existencia y eficacia del acto administrativo. - T o d o acto a d m i nistrativo tiene u n a v i g e n c i a en e l t i e m p o ; d e s p l i e g a sus efectos desde u n m o m e n t o d e t e r m i n a d o y c o n t i n a p r o d u c i n d o l o s hasta que cesa su efic a c i a . E x i s t e desde e l instante m i s m o en que se r e n e n todos sus r e q u i sitos esenciales. L a e x i s t e n c i a y e f i c a c i a de l p u e d e n c o i n c i d i r en e l t i e m p o o tener lugar en m o m e n t o s diferentes, pues los efectos pueden c o m e n z a r c u a n d o nace e l acto, antes o d e s p u s de s t e ( l a f e c h a en que e l acto h a sido e m i t i d o es en l a que hay que c o l o c a r s e para apreciar su v a l i dez - p . e j . , para a n a l i z a r l a c o m p e t e n c i a de su a u t o r - ) . E n r e a l i d a d , el acto nace para p r o d u c i r efectos y l a i d e a es que los p r o d u z c a desde su d i c t a d o ; e l acto tiene en m i r a s su e f i c a c i a i n m e d i a t a (p.ej., u n acto que c o n c e d e un b e n e f i c i o j u b i l a t o r i o d i c t a d o u n 20 de o c t u bre p r o d u c e efectos desde entonces - e n cuanto a l a l e y a p l i c a b l e - , no obstante que se notifique un mes d e s p u s a su destinatario). Pero la cuestin no es tan s e n c i l l a y l a m a y o r a de l a veces e l l o no o c u r r e a s . E s p o s i b l e que los p r o p i o s actos d i s p o n g a n l a d e m o r a de su e f i c a c i a y l a m a y o r a de e l l o s (los de g r a v a m e n , en general) para que realmente sean eficaces, seg n l o establece l a n o r m a , deben ser c o m u n i c a d o s a sus destinatarios. P o r otra parte, desde l a n o t i f i c a c i n de todo acto l a A d m i n i s t r a c i n queda a u t o v i n c u l a d a (art. 18, parte p r i m e r a ) . U n acto a d m i n i s t r a t i v o y uno de a l c a n c e general e s t n c o n s t i t u i d o s por e l conjunto de elementos que f u n c i o n a n c o m o r e q u i s i t o s de su v a l i dez. A h o r a b i e n , e l acto a d m i n i s t r a t i v o no s i e m p r e es, p o r l a s i m p l e c i r c u n s t a n c i a de que r e n a tales r e q u i s i t o s , j u r d i c a m e n t e e f i c a z , pues, c o m o surge de l a L N P A , s t a q u e d a r supeditada a su n o t i f i c a c i n ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 12/9/95, " F r v e g a " , LL, 1 9 9 6 - C - 3 1 ) , y si se trata de u n r e g l a m e n t o , a su p u b l i c a c i n . E n este c a s o , l a l l a m a r e m o s l a eficacia normal d e l acto a d m i n i s t r a t i v o p o r q u e es l a c o m n , tal c o m o l o d i s p o n e l a n o r m a que c o m e n t o . P u e d e n s u r g i r d e l acto o de a l g u n a s n o r m a s otras c o n d i c i o n e s que h a g a n que e l acto n a c i d o e s t p e n d i e n t e de su e f i c a c i a ; o sea que s t a - l a e f e c t i v a p r o d u c c i n de efectos j u r d i c o s - , que d e b a tener l u g a r desde su d i c t a d o o, l o m s c o m n , d e s d e su n o t i f i c a c i n , q u e d a d e m o r a d a a l c u m p l i m i e n t o de l o s r e c a u d o s ( r e q u i s i t o s de e f i c a c i a ) c o r r e s p o n d i e n t e s (p.ej., c u m p l i m i e n t o d e l t r m i n o o de l a c o n d i c i n ) . R e s u m i e n d o , l o s actos a d m i n i s t r a t i v o s a d q u i e r e n e f i c a c i a d e s d e su notificacin. A s , u n acto favorable no n o t i f i c a d o no c r e a derecho ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 1/12/92, " V i l a " ) . L a presunta e x c e p c i n de l a parte l t i m a d e l a r t c u l o que c o m e n t a m o s no es t a l , y a que si e l p a r t i c u l a r p i d e e l c u m p l i m i e n t o d e l acto estamos en p r e s e n c i a de u n a p r e s e n t a c i n e s p o n t n e a de l a que se infiere un c o n o c i m i e n t o fehaciente de a q u l , que es u n a de las formas v l i d a s de n o t i f i c a c i n (art. 4 1 , R L N P A ) . D e donde

resulta que e l c u m p l i m i e n t o se e f e c t u a r d e s p u s de su n o t i f i c a c i n , o sea, cuando y a e l acto ha a d q u i r i d o e f i c a c i a . S , en c a m b i o , c o n s t i t u y e u n a e x c e p c i n al p r i n c i p i o de p u b l i c a c i n de los actos de a l c a n c e g e n e r a l . A q u , a d i f e r e n c i a de lo que c o m e n t b a m o s , e l p a r t i c u l a r puede e x i g i r su c u m p l i m i e n t o sin que se h a y a p r o d u c i do l a p u b l i c i d a d d e l acto - c o n d i c i n de su e f i c a c i a - . Se e x i g e , c o m o req u i s i t o , que no perjudique derechos de terceros. 8. Nacimiento, legalidad o legitimidad, validez, vigencia, perfeccin y eficacia de los actos administrativos. - A l respecto cabe d i s t i n g u i r una serie de c o n c e p t o s . E l nacimiento, emisin, dictado o edicin del acto consiste en l a r e d a c c i n d e l texto y l a firma d e l r g a n o competente. N o c o n s t i t u y e u n a fase de e l l o l a i n s c r i p c i n en el registro pertinente o en las m e m o r i a s m e c n i c a s o e l e c t r n i c a s d e l s e r v i c i o . E s t a l t i m a fase no tiene c o n s e c u e n c i a s para e l particular. L a legalidad o legitimidad se d i c e de u n acto de alcance p a r t i c u l a r o general, en tanto y en cuanto emane de los r g a n o s competentes, c o n arreglo a l p r o c e d i m i e n t o , formas y d e m s requisitos establecidos. L a eficacia se refiere al m o m e n t o en que el acto o l a n o r m a d e s p l i e g a n externamente t o d a su p o t e n c i a interna. L a validez se da en e l acto que no h a s i d o d e c l a r a d o v i c i a d o o defectuoso. P u e d e ser vlido e l acto l e g t i m o , p e r o t a m b i n e l i l e g t i m o , m i e n t r a s no h a y a s i d o d e c l a r a d o tal por a u t o r i d a d competente. E n l a l e y h a y r e q u i s i t o s de e f i c a c i a d e l acto a d m i n i s t r a t i v o (que luego veremos) que no deben c o n f u n d i r s e c o n los requisitos de l e g i t i m i d a d d e l acto, aunque son t e o r a s que d e b e r a n ir unidas. E n verdad, tal c o m o e s t l e g i s l a d o - y en b e n e f i c i o d e l l e g i s l a d o r cabe aclarar que lo ha sido c o n f o r m e a l a d o c t r i n a y l a j u r i s p r u d e n c i a c a s i u n i f o r m e - puede afirmarse que tanto u n acto puede ser l e g t i m o y no eficaz, c o m o eficaz no obstante ser i l e g t i m o , y pueden sobrar l o s e j e m p l o s a c a d m i c o s (entre otros, e l acto s o m e t i d o a c o n d i c i n suspensiva para e l p r i m e r caso; e l acto n u l o hasta que sea i n v a l i d a d o - o d e c l a r a d o n u l o - , para e l segundo). P e r o si ello es a s , ambas c o n s e c u e n c i a s p a r e c a n absurdas, pues cabe preguntarse para q u s e r v i r a u n acto l e g t i m o si no v a a p r o d u c i r efectos y si los actos i l e g t i m o s pueden p r o d u c i r efectos. A m b a s preguntas l l e v a n al s i guiente c o r o l a r i o : p a r a q u s i r v e n , entonces, l a l e g i t i m i d a d y l a i l e g i t i m i dad, l a v a l i d e z y l a i n v a l i d e z ? E n r e a l i d a d , e f i c a c i a y v a l i d e z d e b e r a n i r unidas porque cuando se declara l a i n v a l i d e z de u n acto es para que no p r o d u z c a o no s i g a p r o d u c i e n d o efectos y no para c u m p l i r c o n e l o r d e n j u r d i c o . L a eficacia sera un c o r o l a r i o de l a v a l i d e z d e l acto. N o debe c o n f u n d i r s e acto v l i d o c o n acto perfecto, si t o m a m o s este v o c a b l o c o m o s i n n i m o de " v a l i d e z " - p u e s ya v i m o s que es v l i d o e l acto i l e g t i m o no d e c l a r a d o t a l - . S i e l acto perfecto es e l que nace s i n i r r e g u l a r i d a d e s , por cierto que s e r v l i d o , pero no cabe equiparar validez c o n perfeccin. E l acto v a a ser eficaz

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c u a n d o , a d e m s de v l i d o , se h a y a p e r f e c c i o n a d o l a e f i c a c i a , o si se quiere, para evitar confusiones, se h a y a n c u m p l i d o los r e q u i s i t o s de l a e f i c a c i a que s e r c o m n m e n t e l a n o t i f i c a c i n y en otros casos, e l d i c t a d o d e l acto, e l c u m p l i m i e n t o de l a c o n d i c i n , e t c t e r a . D e c o n f o r m i d a d c o n lo expuesto, l a C o r t e ha d i c h o que " e l acto adm i n i s t r a t i v o s l o puede p r o d u c i r sus efectos p r o p i o s a partir de l a n o t i f i c a c i n al interesado y la falta de n o t i f i c a c i n dentro d e l t r m i n o de v i g e n c i a de l a ley no causa l a a n u l a c i n d e l acto - e n e l caso, m u l t a i m p u e s t a a una empresa de transportes- en tanto no hace a su v a l i d e z s i n o a su eficac i a " ( C S J N , I 1/12/01, " L a I n t e r n a c i o n a l E m p r e s a de Transportes de Pasajeros c / C N R T " , LLonline). S o n varias las causas que d e t e r m i n a n l a p e n d e n c i a de l a e f i c a c i a de los actos a d m i n i s t r a t i v o s o los de a l c a n c e general: a) por no haberse notificado o p u b l i c a d o , a c u y o s requisitos nos referiremos c o n p o s t e r i o r i d a d ; b) c u a n d o a s se infiera del c o n t e n i d o d e l acto. E s t o ocurre en los actos sometidos a c o n d i c i n o t r m i n o , pues mientras s t e no transcurra o a q u l l a no se c u m p l a , el acto a d m i n i s t r a t i v o , aunque n o t i f i c a d o , no p r o d u c e efectos. P o r ello, en el caso de que la eficacia quede demorada, por ejemp l o , p o r u n a c o n d i c i n , no c o i n c i d e n e f i c a c i a y c o m u n i c a c i n del acto. P o r eso se suele hablar de vigencia ( p r o d u c i d a por l a c o m u n i c a c i n ) y eficacia, que se p r o d u c i r c u a n d o se c u m p l a l a c o n d i c i n , y c) en tercer l u gar, los actos sujetos a a p r o b a c i n no p r o d u c e n efectos mientras no sean aprobados, pues la a p r o b a c i n integra y c o m p l e t a el p r o c e s o de f o r m a c i n de l a v o l u n t a d a d m i n i s t r a t i v a . D e m o d o que hasta que no se haya p r o d u c i d o e l acto no se p e r f e c c i o n a ni p r o d u c e efectos ( C N C o n t A d m F e d , S a l a II, 2 6 / 5 / 9 8 , " C a p S A C F e l " , ED, 184-543). 9. Efectos del acto administrativo. - L a o b l i g a t o r i e d a d d e l acto es general, pues d e s p l i e g a su e f i c a c i a frente a todos. E l acto p r o d u c e efectos directos a a q u l o a q u l l o s a quienes v a d i r i g i d o (efectos i n d i v i d u a les). L o s efectos jurdicos indirectos se p r o d u c e n c o n r e l a c i n a terceros (personas f s i c a s o j u r d i c a s ) ; s t o s , a d e m s de l a o b l i g a t o r i e d a d d e l acto respecto a todos, son terceros particularmente afectados, sea favorable o desfavorablemente. E l acto p r o d u c e efectos hasta su e x t i n c i n . S i es de cumplimiento instantneo l a c e s a c i n de la eficacia se produce por su cumplimiento -pago de u n a i n d e m n i z a c i n - ; si es de cumplimiento sucesivo e l f i n de l a eficac i a puede deberse a c i r c u n s t a n c i a s diversas ( v e n c i m i e n t o d e l p l a z o , c u m p l i m i e n t o de la c o n d i c i n , r e n u n c i a , r e c h a z o , e t c t e r a ) .

Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios - a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervencin judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecucin y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la A d m i n i s t r a c i n podr, de oficio o a pedido de parte y mediante resolucin fundada, suspender la ejecucin por razones de inters pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
1. Caracteres del acto administrativo. - A t a e n a su o p e r a t i v i d a d , al r e l a c i o n a r s e c o n su v a l i d e z , e j e c u c i n y efectos. L a doctrina clsica a r g e n t i n a c o n s i d e r a c a r a c t e r s t i c a s p r o p i a s d e l acto a d m i n i s t r a t i v o a la presuncin de legitimidad y a l a ejecutoriedad ( U l l a , F i o r i n i , etc.); la corriente m s m o d e r n a sostiene que t a m b i n c o n s t i t u y e n caracteres del acto la estabilidad y l a impugnabilidad (Gordillo). E n las n o r m a s que c o m e n t a m o s l a presuncin de legitimidad y la impugnabilidad asumen c a t e g o r a de regla general; en c a m b i o , la ejecutoriedad y l a estabilidad t i e n e n c a r c t e r contingente. Pueden o no a c o m p a a r al acto. C o i n c i d i m o s c o n C a s s a g n e en que " l a ejecutoriedad y la e j e c u t i v i d a d a c t a n en dos p l a n o s d i s t i n t o s : l a p r i m e r a hace a las facultades que tiene la A d m i n i s t r a c i n para e l c u m p l i m i e n t o d e l acto a d m i n i s t r a t i v o , sin interv e n c i n j u d i c i a l , u t i l i z a n d o e x c e p c i o n a l m e n t e l a c o a c c i n ; la e j e c u t i v i dad, en c a m b i o , se refiere a l t t u l o d e l acto en el plano p r o c e s a l , siendo ejecutivo - c o n f o r m e a nuestro o r d e n a m i e n t o l e g a l - aquel acto que dictado c o n todos los recaudos que p r e s c r i b e n las normas legales, tiene fuerza obligatoria". R e s u l t a de lo anterior que l a e j e c u t i v i d a d constituye un rasgo c o m n y o r d i n a r i o de los actos a d m i n i s t r a t i v o s , c o n s e c u e n c i a de su p r o p i a fuerza de o b l i g a r , no a s l a e j e c u t o r i e d a d que a c o m p a a a ciertos actos. D e s d e un punto de v i s t a m e t o d o l g i c o l a p r e s u n c i n de l e g i t i m i d a d y la ejecutoriedad d e b e r a n estudiarse en l a fase de l a e f i c a c i a del acto adm i n i s t r a t i v o ; en c a m b i o , l o s aspectos referidos a l a e s t a b i l i d a d deben tratarse c o n l a e x t i n c i n d e l acto y l a i m p u g n a b i l i d a d en l a sede d e l p r o c e d i miento a d m i n i s t r a t i v o . 2. Presuncin de legitimidad. - E l a r t c u l o que c o m e n t a m o s , en una forma no d e m a s i a d o c o r r e c t a , pero sumamente e x p r e s i v a , a f i r m a que e l acto administrativo goza de presuncin de legitimidad. N o es que sea

PRESUNCIN

DE

LEGITIMIDAD

Y FUERZA

EJECUTORIA

Art. 12. - E l acto administrativo goza de presuncin de legitimidad: su fuerza ejecutoria faculta a la

K.

Hutchinson,

TLA.

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v l i d o , sino que s i m p l e m e n t e se presume que ha sido e m i t i d o c o n f o r m e al o r d e n a m i e n t o j u r d i c o , p r e s u n c i n que subsiste en tanto no se declare l o c o n t r a r i o p o r e l r g a n o competente. C o n s e c u e n t e c o n e l l o , l a A d m i n i s t r a c i n no debe probar c o n a n t i c i p a c i n que sus actos s o n l e g t i m o s , es decir, que han sido dictados de c o n formidad con el ordenamiento. E s al p a r t i c u l a r a q u i e n c o r r e s p o n d e l a carga de probar l a eventual i n v a l i d e z . E s u n a p r e s u n c i n legal i m p u e s t a por e l l e g i s l a d o r p o r razones de c o n v e n i e n c i a y se funda en e l hecho de que " s i no e x i s t i e r a tal p r i n c i p i o , toda l a a c t i v i d a d estatal p o d r a ser c u e s t i o n a d a ante l a p o s i b i l i d a d de j u s tificar l a d e s o b e d i e n c i a c o m o regla n o r m a l en e l c u m p l i m i e n t o de los actos a d m i n i s t r a t i v o s , o b s t a c u l i z a n d o el c u m p l i m i e n t o de los fines p b l i c o s a l anteponer el i n t e r s i n d i v i d u a l y p r i v a d o a l b i e n c o m n " (Cassagne). a) Fundamentos. P o d e m o s d i v i d i r l o s distintos fundamentos que se han dado en dos grupos: 1) De orden sustancial. P a r a algunos l a p r e s u n c i n de l e g i t i m i d a d de los actos a d m i n i s t r a t i v o s r a d i c a en l a p r e s u n c i n de v a l i d e z que a c o m p a a a todos los actos estatales. A s , d i c e F i o r i n i , todos los actos de derecho p b l i c o , de c u a l q u i e r clase que fueren, tienen p r e s u n c i n de v a l i d e z j u r d i c a i n m e d i a t a . T o d a l e y se c o n s i d e r a c o n s t i t u c i o n a l , toda sentencia se c o n s i d e r a v l i d a y todo acto a d m i n i s t r a t i v o se p r e s u m e l e g t i m o . Ello porque todos e l l o s (ley, sentencia, acto) c o n s t i t u y e n u n a e x p r e s i n d e l poder soberano d e l E s t a d o . 2) De orden formal. L a s m o t i v a c i o n e s de orden f o r m a l para j u s t i f i car tal p r e s u n c i n e s t n dadas por las g a r a n t a s subjetivas y objetivas que p r e c e d e n a l a e m a n a c i n de los actos a d m i n i s t r a t i v o s . E l l o e s t establec i d o en l a L N P A que r e g u l a l a c o m p e t e n c i a , en cuanto se refiere al o r i g e n de l a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a , que a l a postre v a a resultar manifestada en un acto a d m i n i s t r a t i v o , l a p r e p a r a c i n de l a a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a , e i n c l u y e en e l l a , entre otras medidas p r e l i m i n a r e s a l a e m i s i n d e l acto, e l d i c t a m e n j u r d i c o , y a su v e z l a parte d e c i s o r i a d e l acto (debe r e s o l v e r todas las cuestiones planteadas, e t c t e r a ) . E s t e c a r c t e r aparece c o m o nec e s a r i o , pues si no e x i s t i e r a , toda l a a c t i v i d a d de l a A d m i n i s t r a c i n s e r a c u e s t i o n a b l e ab initio o b s t a c u l i z a n d o e l c u m p l i m i e n t o d e l i n t e r s general. b) Alcance de la presuncin. I n d i s c u t i b l e m e n t e es u n a p r e s u n c i n l e g a l relativa, provisional, transitoria, c a l i f i c a d a c o m o p r e s u n c i n iuris tantum, que puede desvirtuar e l interesado demostrando que e l acto c o n trovierte e l o r d e n j u r d i c o . T a l p r e s u n c i n no es un v a l o r consagrado, absoluto, iuris et de iure, s i n o u n " j u i c i o h i p o t t i c o " , que puede invertirse acreditando que e l acto tiene i l e g i t i m i d a d . c) Consecuencia y efectos. E l E s t a d o no necesita declarar que su a c t i v i d a d es l e g t i m a ; la p r e s u n c i n de l e g i t i m i d a d de que g o z a n sus actos a d m i n i s t r a t i v o s s i g n i f i c a que e l l o s deben considerarse l e g t i m o s hasta l a

prueba y d e c l a r a c i n en c o n t r a r i o . A c o n s e c u e n c i a de esa p r e s u n c i n hay u n a i g u a l a c i n p r o v i s i o n a l de los actos l e g t i m o s c o n los que luego de presumirse l e g t i m o s se d e c l a r a n i n v l i d o s . E l p a r t i c u l a r , en c a m b i o , necesita alegar - y en m u c h o s casos p r o b a r la i l e g i t i m i d a d ( C S J N , Fallos, 2 9 1 : 4 9 9 y 2 9 4 : 6 9 ; C N C o n t A d m F e d , Sala III, 5/4/88, "Guarrochena Crespo". JA, 1989-111-61; C N C i v , S a l a H , 27/5/97, " F u n d a c i n para l a F e r t i l i d a d H u m a n a c/Insp. G r a l . de Justicia", L L , 1 9 9 7 - E 656) y lograr que u n r g a n o administrativo o j u d i c i a l la declare tal. Mientras e l l o no o c u r r a e l acto es v l i d o . C o r r e s p o n d e lograr la i n v a l i d e z a quienes tengan i n t e r s en e l l o . A s , el E s t a d o puede pretender e l c u m p l i miento de l a o b l i g a c i n d e l p a r t i c u l a r que surge de un acto a d m i n i s t r a t i v o , d e b i e n d o este l t i m o , si se siente lesionado, i n v o c a r y probar la i l e g i t i m i dad d e l acto. L o e x p u e s t o no s i g n i f i c a que e l p r i n c i p i o de l a c a r g a de l a p r u e b a sufra un v u e l c o i m p o r t a n t e . C i e r t o es que a q u i e n ataca un acto le i n c u m b e d i c h a c a r g a , p e r o t a m b i n l o es que antes de s a n c i o n a r un acto a d m i n i s t r a t i v o deben reunirse antecedentes que j u s t i f i q u e n el d i c t a d o de ese acto. A s , se atribuye l a carga de l a p r u e b a de los hechos constitutivos a l interesado y de los impeditivos, extintivos y excluyentes a la A d m i nistracin. C a b e , pues, a l a A d m i n i s t r a c i n , antes de dictar el acto, la carga de l a p r u e b a de que l o s hechos en que se basa son ciertos (ver mis votos en S T J T i e r r a d e l F u e g o , " F u n d a c i n V i a j e de V u e l t a c / G o b . de la P r o v i n c i a s / D c a " , 9/1/97, S D O , expte. 3 3 1 / 9 6 , I V I , P 1/3, y 29/3/99, " R o m a n o c / T r i b u n a l de C u e n t a s / D c a " , I X I V , P 123/136, entre otros).
o o

E l acto a d m i n i s t r a t i v o aparece c o m o un acto o b l i g a t o r i o , c u y o s efectos v i n c u l a n i g u a l m e n t e a l o s particulares y a l a p r o p i a A d m i n i s t r a c i n - v e r c o m e n t a r i o a los arts. 17 y 1 8 - . E s t o puede afirmarse de todo acto, c o m o e x p r e s a l a n o r m a , i n c l u s o d e l defectuoso, mientras no se declare su ilegitimidad. d) Es necesaria tal presuncin? L a A d m i n i s t r a c i n tiene siempre una potestad f u n d a m e n t a l : l a de crear, m o d i f i c a r y e x t i n g u i r u n i l a t e r a l mente situaciones j u r d i c a s (autotutela declarativa), a c o m p a a d a , a veces, s e g n l o d i s p o n e l a ley o surge de l a naturaleza d e l acto, de l a autotutela ejecutoria (potestad de ejecutar de o f i c i o sus p r o p i o s actos). D e resultas de l a p r i m e r a , en l a r e a l i d a d c o t i d i a n a , los actos a d m i n i s trativos no s l o se p r e s u m e n l e g t i m o s , sino que s o n v l i d o s (aunque no sean l e g t i m o s ) mientras a l g n r g a n o competente ( a d m i n i s t r a t i v o o j u d i cial) no h a y a d e c l a r a d o su i n v a l i d e z . Q u i z sea h o r a de no a c u d i r a l a r g u m e n t o de p r e s u n c i n de l e g i t i m i d a d , pues c o n l a autotutela d e c l a r a t i v a e l l a no le hace falta a l a A d m i n i s t r a c i n para que e l acto sea o b l i g a t o r i o y e x i g i b l e . D e esa f o r m a puede desecharse e s a f a l s a d e i d a d , que c o n f u n d e (pues h a b l a de l e g i t i m i d a d y no de v a l i d e z ) por i n n e c e s a r i a .

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3. La obligatoriedad del acto. Ejecutividad. - S u p u e s t a l a l e g i t i m i d a d d e l acto a d m i n i s t r a t i v o l a e f i c a c i a j u r d i c a de s t e se d e s p l i e g a p l e n a m e n t e , m a n i f e s t n d o s e en u n a serie de c o n s e c u e n c i a s , algunas de las c u a l e s h a n v e n i d o a afirmarse c o m o n o t a e s e n c i a l e i n s o s l a y a b l e d e l acto a d m i n i s t r a t i v o o b j e t i v a m e n t e c o n s i d e r a d o , c u a l e s s o n : l a o b l i g a t o r i e d a d y e x i g i b i l i d a d d e l acto a d m i n i s t r a t i v o y, e n c i e r t o s casos, l a ejecuc i n de o f i c i o o p o s i b i l i d a d de e j e c u c i n f o r z o s a e n m a n o s de l a A d m i nistracin. E l acto administrativo que se beneficia de l a p r e s u n c i n de l e g i t i m i d a d l o hace de c u m p l i m i e n t o necesario, s i n n e c e s i d a d de tener que obtener n i n g u n a sentencia d e c l a r a t i v a p r e v i a . C o n a n t e r i o r i d a d a c u a l q u i e r v e r i f i c a c i n p o r u n j u e z , e l acto a d m i n i s t r a t i v o vincula a la obediencia. E s a d e c l a r a c i n a d m i n i s t r a t i v a (acto) que define u n a s i t u a c i n j u r d i ca nueva, crea inmediatamente esta s i t u a c i n . E l p a r t i c u l a r a q u i e n afecte ta l d e c l a r a c i n q u e d a o b l i g a d o p o r l a fuerza m i s m a de a q u l l a . Esto se c o n o c e c o n l a d e n o m i n a c i n de autotutela declarativa. S i g n i f i c a que l a A d m i n i s t r a c i n posee l o que se d e n o m i n a accin de oficio para, p o r s , crear u n a s i t u a c i n j u r d i c a determinada. D e a h surge que e l acto tiene p l e n a fuerza o b l i g a t o r i a y ejecutiva. E j e c u t i v i d a d d e l acto es o b l i g a t o r i e d a d , e x i g i b i l i d a d y e l deber de c u m p l i m i e n t o que e l acto i m p l i c a . E s t o en m o d o a l g u n o puede considerarse u n a e s p e c i a l i d a d de l o s actos a d m i n i s t r a t i v o s , pues todos l o s actos j u r d i cos s o n , en p r i n c i p i o , o b l i g a t o r i o s . L o que s es u n a p r e r r o g a t i v a de l a A d m i n i s t r a c i n es l a de d i r i m i r las controversias c o n l o s particulares que c o n e l l a se r e l a c i o n a n y d e c i d i r las cuestiones u n i l a t e r a l m e n t e p o r actos o b l i g a t o r i o s y ejecutivos ( G o n z l e z P r e z ) . C o n f o r m e a l o expuesto, debe entenderse p o r e j e c u t i v i d a d l a c u a l i d a d j u r d i c a que se le r e c o n o c e a l a A d m i n i s t r a c i n para proceder a r e a l i z a r los actos y o p e r a c i o n e s que l a e j e c u c i n d e l acto c o m p o r t a . A s , d e c i r que u n acto a d m i n i s t r a t i v o es ejecutivo, e q u i v a l e a afirmar que tiene fuerz a o b l i g a t o r i a y que puede llevarse a l a p r c t i c a - p u e s t a e n m o v i m i e n t o de l o s r g a n o s inferiores de l a A d m i n i s t r a c i n tendiente a lograr l a ejecuc i n de l o m a n d a d o - . 4. Ejecutoriedad (autotutela ejecutoria). - C o m o hemos v i s t o , l a ejecutividad significa que e l acto es o b l i g a t o r i o y que abstractamente puede" ser e x i g i d o ; e n c a m b i o , l a ejecutoriedad designa l a particular aptitud de determinados actos a d m i n i s t r a t i v o s , c o n r e l a c i n a l e j e r c i c i o d e l poder a d m i n i s t r a t i v o de c o a c c i n frente a l o s particulares. S i g n i f i c a que l a A d m i n i s t r a c i n p o r s s o l a puede ejecutar e l acto (ejecucin de oficio). L a e j e c u c i n de o f i c i o de los actos a d m i n i s t r a t i v o s s l o puede ser p r e d i c a d a respecto de aquellos que i m p o n e n deberes p o s i t i v o s o negativos, c u y o c u m p l i m i e n t o p u e d a no ser v o l u n t a r i a m e n t e aceptado p o r e l particu-

lar o b l i g a d o . N o cabe hablar de ejecutoriedad o p o s i b i l i d a d de e j e c u c i n forzosa e n actos que no i m p o n e n o b l i g a c i o n e s a particulares. A s c o m o e l o r d e n a m i e n t o e x i m e a l a A d m i n i s t r a c i n de l a carga de obtener u n a sentencia ejecutiva (autotutela d e c l a r a t i v a ; a c c i n de o f i c i o ) , en ciertos casos l a faculta para e l uso directo de su p r o p i a c o a c c i n s i n necesidad de recabar e l a p o y o j u d i c i a l (autotutela ejecutoria; e j e c u c i n de oficio). E s t a e j e c u c i n f o r z o s a s l o cabe r e f e r i r l a respecto de aquellos actos c u y o s destinatarios resistan e l c u m p l i m i e n t o . a) Fundamentos. E n cuanto a l o s fundamentos h a y d i v e r s i d a d de opiniones, pero puede afirmarse que l a e j e c u c i n f o r z o s a se basa en l a necesidad de que las atribuciones d e l Estado, que l a l e g i s l a c i n ordena que se realicen administrativamente, no e s t n sujetas a las trabas y d i l a c i o n e s propias de l a i n t e r v e n c i n de los tribunales. Reposa, a d e m s , en l a p r e s u n c i n de l e g i t i m i d a d d e l acto administrativo, l a que a su v e z se basa e n l a idea de que l o s r g a n o s estatales s o n en r e a l i d a d instrumentos desinteresados que normalmente s l o p e r s i g u e n l a s a t i s f a c c i n de necesidades c o l e c t i v a s dentro d e l m b i t o d e l o r d e n a m i e n t o j u r d i c o . Estas c o n s i d e r a c i o n e s , s e g n algunos autores, o b l i g a n a c o n c l u i r que l a s i t u a c i n d e l p o d e r p b l i c o es muy diferente a l a de los particulares, pues s t o s n o tienen n i d e s i n t e r s en sus actos n i e l c o n t r o l que puede e x i s t i r dentro de l a o r g a n i z a c i n administrativa. b) Alcance. E l a r t c u l o que c o m e n t a m o s f o r m u l a e n f t i c a m e n t e que "su fuerza ejecutoria [del acto] faculta a l a A d m i n i s t r a c i n a p o n e r l o en p r c t i c a p o r sus p r o p i o s m e d i o s - a menos q u e l a l e y o naturaleza d e l acto exigieren l a i n t e r v e n c i n j u d i c i a l - " . A p r i m e r a v i s t a pareciera que l a ejei'iitoriedad es c o n s u s t a n c i a l al acto, algo e s e n c i a l a l , c o n dos n i c a s excepciones: c u a n d o l a l e y o l a naturaleza d e l acto e x i j a n l a i n t e r v e n c i n j u dicial. C o n r e l a c i n a l l t i m o supuesto encontramos m l t i p l e s e j e m p l o s : l a e j e c u c i n de multas p o r r e g l a general no puede h a c e r l a l a A d m i n i s t r a c i n , procediendo e l l a m i s m a a v e n d e r l o s b i e n e s d e l p a r t i c u l a r e n subasta pblica. P o r e l c o n t r a r i o , debe i n i c i a r l a correspondiente e j e c u c i n j u d i cial. L o p r o p i o o c u r r e c o n e l c o b r o de l o s s e r v i c i o s p b l i c o s . Realmente c u a n d o l a A d m i n i s t r a c i n puede ejecutar l o s bienes d e l p a r t i c u l a r es porque existe u n a l e y q u e e s p e c f i c a m e n t e l a a u t o r i z a . E l p r i n c i p i o es, pues, e l i n v e r s o a l e s t a b l e c i d o e n e l a r t c u l o : h a b r e j e c u t o r i e d a d c u a n d o la naturaleza d e l acto e x i m a de l a i n t e r v e n c i n j u d i c i a l . C u a n d o l a n o r m a determine que t e n d r fuerza e j e c u t o r i a o que de l a naturaleza d e l acto no surja l o contrario, nos d a l a m e d i d a de l o c o n t i n gente de l a facultad a d m i n i s t r a t i v a de ejecutar de o f i c i o sus p r o p i o s actos, poique de l a naturaleza de i n f i n i d a d de actos a d m i n i s t r a t i v o s surge su c a lidad de no ejecutorios.

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c) Manifestaciones de la ejecucin de oficio. Se dice que las manifestaciones de la ejecutoriedad son: 1) la imperatividad (posibilidad genrica de que el acto administrativo produzca sus efectos inmediatos), y 2) la coercibilidad (aptitud del acto de ser exigido coactivamente por la A d m i n i s t r a c i n ) . Esta l t i m a es la que caracteriza exclusivamente a la ejecucin forzosa, que se puede ejercer de diversas formas: 1) Coercin directa. L a Administracin puede forzar al particular a cumplir el acto. 2) Coercin indirecta. L a Administracin para lograr el cumplimiento trata de forzar al particular mediante multas, clausuras, inhabilitaciones, etctera. 3) Ejecucin directa. Por parte de la Administracin con cargo al obligado a cumplir el acto. 4) Ejecucin subsidiara. L a subrogacin es un medio especfico de la ejecucin administrativa. Tiene lugar cuando se trata de actos no personalsimos, que impliquen una actividad material y fungible realizada por un sujeto distinto del obligado (tercero). 5. La denominada ejecutoriedad impropia. - Parte de la doctrina habla de dos tipos de ejecutoriedad: la propia y la impropia, entendiendo por la primera aquella en que la ejecucin del acto corresponde a la Administracin misma, mientras que la impropia implica que si bien el acto emana de la Administracin, su cumplimiento o ejecucin compete al rgano judicial. ' Hemos dicho que el aspecto fundamental de la ejecutoriedad radica, precisamente, en la potestad de hacer ejecutar el acto por la propia Administracin sin intervencin del rgano judicial. Siendo as, hay que concluir que, en la hiptesis de la llamada "ejecutoriedad impropia", en realidad no hay ejecutoriedad, ya que debe recurrirse al rgano judicial. Parece, pues, una categora intil. 6. Tipicidad y nominatividad. - Si bien no son en realidad caracteres del acto administrativo, conviene detenerse en ellos. Tipicidad significa que todo acto administrativo es rigurosamente idneo para disciplinar un caso concreto y satisfacer un inters determinado por la norma jurdica. Para conseguir los fines pblicos la Administracin debe utilizar nicamente aquel acto que las normas prescriben que use, no pudiendo elegir cualquier acto. Los tipos de actos que debe dictar la Administracin son los previstos por las normas. L a tipicidad tiene por contenido la predeterminacin normativa de las figuras de cada acto y tambin la de los elementos que lo componen.

Adems la Administracin no tiene la posibilidad de crear actos que no estn previstos en una norma jurdica (nominatividad), a diferencia de lo que sucede en derecho privado donde las partes pueden crear nuevas f i guras de actos y pueden dar vida a negocios innominados. L a tipicidad y la nominatividad impiden que puedan imponerse, por ejemplo, unilateralmente sujeciones que no hubieran sido previstas, ni aun mediante actos dictados en ejercicio de facultades de mxima discrecionalkiad. 7. Suspensin de los efectos del acto. - Tratndose de actos nulos, la vigencia de los caracteres de presuncin de legitimidad y ejecutoriedad -en su caso- plantea graves dificultades, que es conveniente aquilatar a fin de ver en qu medida siguen subsistentes aqullos. Por lo dicho hasta ahora, parecera que producido un acto afectado de un vicio determinante de nulidad, la A dminis tr acin puede igualmente exigir su cumplimiento. As, el principal efecto de la nulidad, esto es, la falta de consecuencias del acto viciado, no se produce automticamente. Dicho acto produce efectos, de manera que el particular debe reaccionar contra l a favor de la posibilidad de impugnarlo. La interposicin de un recurso contra el acto nulo suspende sin m s su ejecucin? Es necesario un pronunciamiento expreso de la Administracin en este sentido, de oficio o a peticin de parte (CNContAdmFed, Sala III, 12/5/95, 'Pulichino", LL. 1996-A-648), tal como lo dice la ley, a menos que una norma expresa establezca que la impugnacin del acto suspende sus efectos. La Administracin es libre para hacer o no hacer dicho pronunciamiento? L a norma dice "podr suspender"; pareciera, de acuerdo con el lexto, que fuera facultativo de la Administracin suspender o no. Sin embargo, no podemos realizar una interpretacin tan simplista sin hacer antes unas cuantas reflexiones. Dijimos que en los actos nulos es al particular a quien corresponde la carga de la impugnacin para evitar sus efectos. Esa necesidad se relaciona con el problema de la ejecutividad, pero nada tiene que ver con el de la validez del acto nulo. E l acto sigue siendo nulo, dada la imposibilidad de convalidacin por consentimiento o por cualquier otro medio. La invalidez del acto y los medios para pedirla no estn sujetos a ningn plazo de prescripcin. Respecto del acto nulo, el paso del tiempo y el consentimiento del interesado nada significan, ya que la invalidez es de lal carcter que afecta el inters pblico, el buen orden general, el orden pblico. Tan es as, que la nulidad debe ser declarada de oficio por la Administracin (art. 17), que en este aspecto no tiene restringida su facultad revo-

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c a t o r i a , y t a m b i n por e l j u e z (art. 17 in fine). S i en e l derecho a d m i n i s t r a t i v o se puede e x i g i r y l l e v a r a cabo el c u m p l i m i e n t o d e l acto en v i r t u d de las prerrogativas de l a A d m i n i s t r a c i n que y a v i m o s , e l l o no agrega m s que un p l u s : l a o b l i g a c i n de d e c l a r a r l o n u l o desde e l m o m e n t o en que se advierta, por s o por interesado, l a e x i s t e n c i a de u n a carga de n u l i d a d , tal c o m o lo p r e s c r i b e la l e y . P o r lo tanto, c o m o a nadie le e s t p e r m i t i d o por e x i g e n c i a s e l e m e n t a les de j u s t i c i a obtener un b e n e f i c i o de su p r o p i a torpeza, l a A d m i n i s t r a c i n debe revocar e l acto nulo inmediatamente y desde e l momento en que advierte la e x i s t e n c i a de l a n u l i d a d . Y si e l l o requiere c i e r t o t i e m p o , e s t o b l i g a d a a suspender sus efectos, y a que si l a A d m i n i s t r a c i n p e n s que no estaba v i c i a d o y por eso c o m e n z a ejecutarlo e n s e g u i d a , ahora y a e s t a d v e r t i d a de la i r r e g u l a r i d a d . H a y que precisar que el p a r t i c u l a r ejerce el derecho a obtener un p r o n u n c i a m i e n t o expreso sobre la n u l i d a d d e l acto c o n t r a e l c u a l l a i m p u g n a c i n se d i r i g e , y el e j e r c i c i o de ese derecho o b l i g a al r g a n o a adoptar u n pronunciamiento. S i e n d o a s , la A d m i n i s t r a c i n t e n d r que declarar e l acto n u l o a l dictar su p r o n u n c i a m i e n t o , y si al a d v e r t r s e l e sobre l a infracc i n e l estudio d e l acto l l e v a al c o n v e n c i m i e n t o de que es p r o b a b l e que deba declararse l a n u l i d a d porque s t a no es m a n i f i e s t a , si no puede i n m e diatamente revocar e l acto por l a n e c e s i d a d de c u m p l i r ciertos t r m i t e s , tienen que suspenderse sus efectos, y a que s e r a i n c o n g r u e n t e a p l i c a r u n acto que m s adelante h a b r a de desaparecer, c o n efectos ex tune, de l a esfera j u r d i c a . L a e x p r e s i n " l a A d m i n i s t r a c i n p o d r " s i g n i f i c a en buenos t r m i n o s que l o que a q u l l a p u e d e h a c e r es n o s u s p e n d e r l o s e f e c t o s d e l a c t o c u a n d o , a l no a p r e c i a r l a e x i s t e n c i a r e a l de l a n u l i d a d , n o a p a r e z c a i n d u dablemente que deba hacerse lugar a l a d e c l a r a c i n de n u l i d a d s o l i c i t a d a . P o r q u e si b i e n es v e r d a d que e l art. 17 d i c e que d e b e r r e v o c a r e l acto n u l o , e l l o s l o s i g n i f i c a que h a b r de h a c e r l o c u a n d o aprecie l a e x i s t e n c i a r e a l de l a i n f r a c c i n , p o r q u e esta i m p u g n a c i n de n u l i d a d , c o m o todas las d e m s , no i m p l i c a el derecho a obtener un p r o n u n c i a m i e n t o en determ i n a d o sentido, s i n o solamente e l derecho a obtener u n a d e c i s i n expresa del r g a n o . a) Significado de "parte". E l a r t c u l o d i c e que l a s u s p e n s i n puede ser decretada de o f i c i o o a p e t i c i n de parte. Q u h a y que entender p o r parte? E s c l a r o que a l afectuarse u n p e d i d o para que e l acto sea declarado n u l o , es e l l o objeto de un p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o , y en s t e se c o n s i d e r a interesados a quienes l o p r o m u e v a n c o m o titulares de derechos subjetivos o intereses l e g t i m o s (art. 3 , R L N P A ) . Coincidimos con G a r r i d o F a l l a en que no se requiere haber s i d o parte de l a r e l a c i n en l a c u a l se produjo el acto n u l o , s i n o que debe considerarse suficiente l a c o n d i c i n
o

de " p e r j u d i c a d o " , "tercero interesado", " t i t u l a r de un i n t e r s protegido". b) Excepciones al principio general. S o n las siguientes:

1) Obligatoriedad de la Administracin. E l a r t c u l o r e c o n o c e que la p r i n c i p a l c o n s e c u e n c i a de l a ejecutoriedad, c o m o p r i n c i p i o general, es l a no s u s p e n s i n d e l acto ante l a i n t e r p o s i c i n de recursos ( C N C o n t A d m F e d , Sala I V , 2 5 / 2 / 8 6 , " J N G c / Y u s i n " ) . A s , establece que " s u fuerza ejecutoria [del acto|... i m p i d e que los recursos que interponen los a d m i n i s t r a d o s suspendan su e j e c u c i n y efectos". H e a q u e l p r i n c i p i o que, p o r supuesto, no es absoluto, y a que, a c o n t i n u a c i n , e l m i s m o a r t c u l o e s t a b l e c e que e l r e c u r s o t e n d r efecto suspensivo c u a n d o una n o r m a expresa e s t a b l e z c a lo c o n t r a r i o (p.ej., art. 17, l e y 2 1 . 6 9 5 ; conf. C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 2/8/90, " I F O N A " , JA, 1990-III-126). E n este caso l a s u s p e n s i n es o b l i g a t o r i a para la A d m i n i s t r a c i n , y si no obstante ejecuta el acto r e c u r r i d o , incurre en v a de hecho (art. 9 , i n c . b, L N P A ) .
o

2) Facultades de la Administracin. L a norma reconoce a d e m s a la A d m i n i s t r a c i n l a f a c u l t a d de suspender l a e j e c u c i n del acto, de o f i cio o a p e t i c i n de parte y mediante r e s o l u c i n fundada en Ires h i p t e s i s ( C N C o n t A d m F e d , S a l a II, 2 8 / 1 2 / 9 5 , " G a s N a t u r a l B a n " , ED, s u p l . j u r i s p . , 1995, n" 3, p. 2 2 ) ; veremos cada supuesto. a) Inters pblico. E s u n a c a u s a l de gran a m p l i t u d . L a A d m i n i s t r a c i n e s t en mejores c o n d i c i o n e s para r e s o l v e r si la e j e c u c i n del acto perjudica e l i n t e r s p b l i c o . Q u i e n e v a l e l a existencia del inters pb l i c o s e r e l r g a n o que d e b a t r a m i t a r e l r e c u r s o que m u c h a s veces no es e l e m i s o r d e l acto. D e b e r v e r si decretar l a s u s p e n s i n resulta menos d a o s o para l a c o m u n i d a d que no h a c e r l o ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 10/5/84, " S A D A I C " ) . b) Perjuicio grave. L a r e d a c c i n d e l a r t c u l o es v a l i o s a en cuanto se aparta d e l c r i t e r i o d e l d a o i r r e p a r a b l e , que era de i n t e r p r e t a c i n sumamente r e s t r i c t i v a , toda v e z que se p o s t u l a b a la i m p o s i b i l i d a d de l a e x i s tencia de d a o s i r r e p a r a b l e s , e n a t e n c i n a que e l E s t a d o s i e m p r e era solvente. S l o se e x i g e ahora l a p o s i b i l i d a d de o r i g i n a r un d a o grave. Por cierto que s l o e l d a o no a u t o r i z a a suspender los efectos d e l acto; debe i r u n i d o a l a n u l i d a d absoluta o a l i n t e r s p b l i c o (p.ej., si e l d a o es p r o d u c i d o p o r u n acto v l i d o , no por e l l o se suspende el acto; a l o s u m o p o d r ser i n d e m n i z a d o , si c o r r e s p o n d e ) . c) Nulidad absoluta. Y a nos hemos referido a algunos aspectos de este p r o b l e m a . A l hablar de " a l e g a c i n " y no de "alegar y p r o b a r " , se refiere a u n v i c i o m a n i f i e s t o , e l c u a l , por l o tanto, no necesita probarse. D e b e r a bastar l a a l e g a c i n fundada d e l p a r t i c u l a r para que l a A d m i n i s t r a c i n r e c o n o c i e r a el v i c i o .

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RETROACTIVIDAD

DEL

ACTO

Art. 13. - E l acto administrativo p o d r tener efectos retroactivos -siempre que no se lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitucin de otro revocado o cuando favoreciere al administrado.
1. Consideraciones generales. - Este a r t c u l o se r e l a c i o n a c o n l a efic a c i a d e l acto en cuanto a l t i e m p o - p o r eso a l g o adelantamos al exponer e l art. 1 1 - ; trata el p r o b l e m a de l a r e t r o a c t i v i d a d o i r r e t r o a c t i v i d a d d e l acto. U n a de las cuestiones m s c o m p l e j a s y m s c o n f l i c t i v a s del derec h o es l a r e l a t i v a a los efectos de las n o r m a s c o n respecto al t i e m p o . E s p r i n c i p i o de derecho que las normas d i s p o n e n para el futuro. Principio c o m n m e n t e l l a m a d o de i r r e t r o a c t i v i d a d de l a n o r m a , que presenta caract e r s t i c a s diversas. A s : a) E n el derecho a d m i n i s t r a t i v o , l a no r e t r o a c t i v i d a d t a m b i n h a tenido c a b i d a c o n c a r c t e r general, y a que l a d o c t r i n a n a c i o n a l a d m i t a e l p r i n c i p i o de l a i r r e t r o a c t i v i d a d d e l acto a d m i n i s t r a t i v o . E l a r t c u l o que c o m e n t a m o s parece sentar e l p r i n c i p i o opuesto, pero no es a s ; c o i n c i d i mos c o n C a s s a g n e en que permite l a a p l i c a c i n retroactiva d e l acto en determinadas situaciones j u r d i c a s , a s u m i e n d o un c a r c t e r e x c e p c i o n a l . L a r e g l a sigue siendo, pues, l a i r r e t r o a c t i v i d a d del acto a d m i n i s t r a t i v o ( C N C i v , S a l a G , 27/4/92, " R o z a n s k i " , LL, 1 9 9 2 - E - 3 2 4 ; C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 14/9/95, " N i d e r a A r g . " , ED, s u p l . j u r i s p . , 1995, n 3, p. 23). b) E n e l c a m p o d e l derecho p r i v a d o , e l p r i n c i p i o de l a i r r e t r o a c t i v i dad de l a l e y tiene su i n c i d e n c i a en el h e c h o de que si l a r e l a c i n j u r d i c a creada es i n s t a n t n e a o de c o n s u m o i n i n t e r r u m p i d o , por ser s t a de c u m p l i m i e n t o n i c o , a l c a n z a su p e r f e c c i o n a m i e n t o j u r d i c o tan pronto se desar r o l l a , l o c u a l obsta, si se c u m p l i bajo l a v i g e n c i a de l a derogada, a que l a nueva n o r m a se le a p l i q u e . N a d i e c o n c i b e r a c i o n a l m e n t e que r e l a c i o nes j u r d i c a s c u m p l i d a s a tenor de una n o r m a t i v a determinada sean poster i o r m e n t e revisadas por otra n o r m a , y a que v i v i e r o n , n a c i e r o n , se c u m p l i e ron y se e x t i n g u i e r o n c o n a q u l l a . L a nueva n o r m a no e x i s t a entonces, de m a n e r a que su a p l i c a c i n era i m p o s i b l e . S i n e m b a r g o , el d i n a m i s m o de toda r e l a c i n j u r d i c a l l e v a a que m u chos de los efectos de ellas se extiendan en e l t i e m p o , m s a l l d e l p r o p i o agotamiento de l a r e l a c i n . E n este caso, las c o n s e c u e n c i a s y efectos se r i g e n por l a n o r m a v i gente en su respectivo m o m e n t o , de m o d o que cada c u a l posee su p r o p i a n o r m a t i v i d a d . E s l o que se d e n o m i n a a p l i c a c i n i n m e d i a t a de l a ley.

c) E n el m b i t o d e l d e r e c h o p e n a l , l a i r r e t r o a c t i v i d a d tiene r a i g a m bre en la C o n s t i t u c i n , a t r a v s de l o dispuesto por e l art. 18, y sustento legislativo s e g n l o e s t a b l e c i d o en e l art. I d e l C d . P e n a l . L a n i c a salvedad a l a a p l i c a c i n i r r e t r o a c t i v a de l a l e y p u n i t i v a l a tenemos en e l caso de l a l e y penal m s b e n i g n a .
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2. Fundamento de la irretroactividad del acto. - L a C o n s t i t u c i n nacional da sustento a l a i r r e t r o a c t i v i d a d d e l acto a d m i n i s t r a t i v o , p o r medio de sus p r o p o r c i o n e s i n t r n s e c a s y d e l sentido t e l e o l g i c o de su ser. E s fundamento de r a z n j u r d i c a que t o d a r e g l a de c o n d u c t a d i s p o n e para e l futuro, s a l v o que l a e x c e p c i n h a y a s i d o expresamente c o n t e m p l a da. L a ley, e l contrato, l a sentencia, los actos a d m i n i s t r a t i v o s , l o s actos j u r d i c o s en general, r i g e n para e l futuro y r e m i t e n las situaciones pasadas y sus m a n i f e s t a c i o n e s al r g i m e n v i g e n t e en su m o m e n t o . E l fundamento no r a d i c a directamente en e l art. 3 del C d . C i v i l , sino que es un p r i n c i p i o de sana l g i c a j u r d i c a que t o m a en cuenta la c o n v e n i e n c i a de respetar l a e s t a b i l i d a d y s e g u r i d a d de los derechos. Atae, por l o tanto, a l e q u i l i b r i o de las r e l a c i o n e s entre el p a r t i c u l a r y la A d ministracin.
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E s a s razones j u r d i c a s c o n l l e v a n a l a f i a n z a m i e n t o de la seguridad j u rdica, m e d i a n t e u n c i e r t o g r a d o de p r e v i s i b i l i d a d en las r e l a c i o n e s sociales y transacciones j u r d i c a s basado en el c o n o c i m i e n t o de que ellas se rigen por sus propias normas en f u n c i n de su c o n t e m p o r a n e i d a d . Sin embargo, t a m b i n se p o d r a sostener que el fundamento de l a i r r e t r o a c t i v i d a d en r e l a c i n c o n e l acto a d m i n i s t r a t i v o se e n c u e n t r a en la a p l i c a c i n a n a l g i c a d e l art. 3 d e l C d . C i v i l .
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L o s t t u l o s p r e l i m i n a r e s d e l C d i g o C i v i l , c o m o desde hace m u c h o se ha interpretado, c o r r e s p o n d e n a u n a t e o r a general del derecho, y por l o lanto s o n a p l i c a b l e s a todas las m a n i f e s t a c i o n e s j u r d i c a s en sus diversas acepciones. E l hecho de estar l a n o r m a en l a parte general y T t u l o P r e l i m i n a r d e l C d i g o , l a s e a l a c o m o p r i n c i p i o general, no e s p e c f i c o , d e l derecho c i v i l o p r i v a d o . los za, ra en E l acto a d m i n i s t r a t i v o es un acto j u r d i c o y c o m o tal le s o n a p l i c a b l e s p r i n c i p i o s generales d e l d e r e c h o , c o m o a todo acto de i g u a l naturaley le caben, en c o n s e c u e n c i a , s i m i l a r e s p r i n c i p i o s que i n f o r m a n l a teod e l derecho. E l derecho a d m i n i s t r a t i v o no es un o r d e n a m i e n t o aparte el m u n d o j u r d i c o .

3. En qu consiste la retroactividad? - L a a p l i c a c i n r e t r o a c t i v a del acto a d m i n i s t r a t i v o consiste en su a p l i c a c i n a r e l a c i o n e s j u r d i c a s y a consumadas antes de su e f i c a c i a . E n otras palabras, hay r e t r o a c t i v i d a d c u a n d o los efectos j u r d i c o s de un acto a d m i n i s t r a t i v o que se han p r o d u c i d o antes de l a e f i c a c i a d e l n u e v o

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acto, se r e g u l a n p o r s t e .

Puede o c u r r i r , a s , tanto respecto d e l n a c i m i e n -

to o c o n s t i t u c i n , v i g e n c i a o e x t i n c i n de las r e l a c i o n e s j u r d i c a s y a c o n sumadas, c o m o t a m b i n puede establecer efectos diferentes de los anter i o r m e n t e establecidos: a) C u a n d o e l nuevo acto v u e l v e sobre l a c o n s t i t u c i n de u n a r e l a c i n j u r d i c a a d m i n i s t r a t i v a anteriormente c o n s t i t u i d a . b) C u a n d o e l acto v u e l v e sobre l a e x t i n c i n de u n a r e l a c i n j u r d i c a anteriormente e x t i n g u i d a . c) C u a n d o e l acto se refiere a l o s efectos de u n a r e l a c i n j u r d i c a p r o d u c i d o s antes de l a e f i c a c i a d e l nuevo acto. d) C u a n d o e l acto a t r i b u y e efectos q u e antes n o t e n a e l acto o r i g i nario. e) C u a n d o e l nuevo acto r e c o n o c e efectos anteriores a u n acto sujeto a aprobacin. C o m o puede observarse en estos casos - c o n e x c e p c i n d e l punto d, en que se e s t a b l e c e n efectos d i f e r e n t e s d e l acto a n t e r i o r y e n otras s i tuaciones s i m i l a r e s , y a q u e l a e j e m p l i f i c a c i n anterior n o agota las p o s i b i l i d a d e s - , e l nuevo acto a f e c t a r a a l o s efectos y a c o n s u m a d o s . E s p a r t i c u l a r m e n t e importante no c o n f u n d i r l o s efectos retroactivos c o n l o s efectos i n m e d i a t o s d e l acto, teniendo e n cuenta, p r i n c i p a l m e n t e , que las situaciones j u r d i c a s a d m i n i s t r a t i v a s s o n de tracto s u c e s i v o . 4. Distincin entre hechos y estados de derecho. - P o r l o que l l e v a m o s d i c h o , se hace n e c e s a r i o d i s t i n g u i r entre e l h e c h o e n s , o sea aquel que se c o n s u m a e n u n a a c t u a c i n i n s t a n t n e a , y respecto d e l c u a l las normas s o n irretroactivas (p.ej., d e t e r m i n a d o a l u m n o h a aprobado u n a mater i a , h e c h o que supone u n a c o n d i c i n a d q u i r i d a i n s t a n t n e a m e n t e ; l o h a sido c o n arreglo a u n a n o r m a v l i d a y e f i c a z en u n m o m e n t o d e t e r m i n a d o , y de a h que u n a n o r m a p o s t e r i o r n o p u e d a negarle esa c o n d i c i n ) , y l o s estados o s i t u a c i o n e s de h e c h o o s i t u a c i o n e s s u c e s i v a s , q u e p r o d u c e n efectos para e l futuro. U n estado de hecho n o es y a l a c o n d i c i n d e l a l u m n o de haber aprobado u n a m a t e r i a , s i n o e l status de a l u m n o , su v i d a c o t i d i a n a , q u e v a p r o d u c i e n d o efectos s u c e s i v o s y d e l q u e s se puede h a b l a r de normas que puedan afectarle. A s , u n a l u m n o n o puede pretender que n o se l e m o d i f i q u e l a s i t u a c i n , puesto que n o se trata de u n h e c h o i n s t a n t n e o , s i n o de h e c h o s s u c e s i v o s ( p . e j . , e s t a b l e c e r u n a r a n c e l p a r a cursar, fijar un p l a z o d i s t i n t o durante e l c u a l no p u e d a r e n d i r u n a m a t e r i a desaprobada, d i s p o n e r de turnos de e x m e n e s , e t c t e r a ) . 5. Los derechos adquiridos. - L a l e y a d m i t e , e n ciertos casos, l a ret r o a c t i v i d a d , p o n i e n d o c o m o c o n d i c i n q u e n o se l e s i o n e n derechos a d q u i r i d o s . C o m o d i c e B o r d a , p o c o s conceptos j u r d i c o s h a n t e n i d o m a y o r

auge q u e e l de l o s derechos a d q u i r i d o s , y es q u e resulta s u p e r f i c i a l m e n t e subyugante este p r i n c i p i o de q u e tales derechos no p u e d e n ser afectados por los actos n u e v o s . S i n e m b a r g o , a p o c o que se a b o n a e n l a i d e a , se revela actualmente h u e c a de c o n t e n i d o . U n derecho a d q u i r i d o es u n derecho que las n o r m a s r e c o n o c e n actualmente, que e s t i n c o r p o r a d o a l p a t r i m o n i o s i es de n d o l e e c o n m i c a . Pero e l p r o b l e m a se plantea c u a n d o se quiere usar de ese c o n c e p t o c o m o pivote sobre e l c u a l h a y que j u z g a r l a r e t r o a c t i v i d a d de las n o r m a s . E l momento e n q u e u n derecho se transforma e n a d q u i r i d o no depende de l o que e l j u z g a d o r o e l i n t r p r e t e e s t i m e j u s t o , s i n o de l a n a t u r a l e z a j u r d i c a del derecho e n c u e s t i n ( C S J N , Fallos, 2 4 2 : 4 0 ) . A s , se h a d i c h o c o n razn que s i se c o n s i d e r a n retroactivas las n o r m a s q u e afectan, a partir de su s a n c i n , derechos n a c i d o s o a d q u i r i d o s bajo l a n o r m a anterior, todas las normas, de c u a l q u i e r clase, s e r a n retroactivas (p.ej., a q u e l l a q u e estab l e c i l a c o l e g i a c i n o b l i g a t o r i a e n l a C a p i t a l , c o m o r e q u i s i t o para ejercer la p r o f e s i n . S i n embargo, esto no s i g n i f i c a afectar retroactivamente derechos a d q u i r i d o s ) . E s t o tiene m x i m a i m p o r t a n c i a , e s p e c i a l m e n t e en nuestra materia, e n la c u a l , p o r l o c o m n , las r e l a c i o n e s j u r d i c o - a d m i n i s t r a t i v a s s o n de tracto sucesivo. N o cabe d u d a de q u e este p r o b l e m a tiene m s i m p o r t a n c i a respecto de l o s reglamentos q u e de l o s actos a d m i n i s t r a t i v o s , pero i g u a l m e n le c o n v i e n e a d v e r t i r a l respecto. D e s d e D u g u i t se h a n s u g e r i d o conceptos q u e s o l u c i o n a r a n l a cuestin; q u i z s e l m s certero sea e l q u e se refiere a l o s efectos totalmente consolidados. 6. Supuestos en que se admite la retroactividad. - N o obstante, e l aparente a b s o l u t i s m o d e l p r i n c i p i o e n u n c i a d o n o es t a l , e n l a m e d i d a en que l a l e y y l a d o c t r i n a h a n a d m i t i d o casos de a p l i c a c i n retroactiva d e l acto, que encuentran su fundamento e n l a l e g a l i d a d a d m i n i s t r a t i v a . E l a r t c u l o c o n t e m p l a , p o r tanto, ciertos supuestos e n que, e x c e p c i o ualmente, se admite l a r e t r o a c t i v i d a d . T a m b i n e x i s t e n otros. E l l o s son: a) Cuando se dictare en sustitucin comprende dos p o s i b i l i d a d e s : de otro revocado. A su v e z ,

1) Revocacin por razones de grave ilegitimidad originaria. sta liene efectos retroactivos. E n este caso e l acto no e x i s t i v l i d a m e n t e e n n i n g n m o m e n t o , y si resulta o b l i g a t o r i o y e x i g i b l e p o r l a p r e s u n c i n de legitimidad, a l declararse l a n u l i d a d de l se l a r e t r o t r a e r hasta su n a c i miento, d e s v i r t u a n d o a q u e l l a p r e s u n c i n (ver c o m e n t a r i o a l art. 12). E l l o no ocurre c o n e l acto anulable. 2) Revocacin por razones de ilegitimidad sobreviniente. E n este i aso e l acto a d m i n i s t r a t i v o r e s u l t a r i n v l i d o p o r u n c a m b i o e n e l orde-

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namiento j u r d i c o . L o s efectos de l a e x t i n c i n - r e t r o a c t i v o s o i r r e t r o a c t i v o s - d e p e n d e r n d e l g r a d o de i n v a l i d e z . S i se trata de u n a g r a v e i l e g i t i m i d a d , e l acto o r i g i n a r i o debe estimarse n u l o y e l acto que r e v o c a t e n d r efectos retroactivos - d e s d e el m o m e n t o en que c a m b i e l o r d e n a m i e n t o jurdico-. S i el acto fuera a n u l a b l e , los efectos s e r n ex nunc. b) Saneamiento del acto administrativo. E l saneamiento d e l acto adm i n i s t r a t i v o n o p r o c e d e r e s p e c t o de l o s actos n u l o s , s i n o s o l a m e n t e de los anulables (art. 19, L N P A ) . L o s efectos d e l saneamiento se retrotraen a la fecha de e m i s i n d e l acto objeto de r a t i f i c a c i n o c o n f i r m a c i n (art. 19 infine, LNPA). L a r e t r o a c t i v i d a d a q u es l g i c a , pues tiende a conferir v a l i d e z a un acto que no l a p o s e a en p r i n c i p i o y no a crear un acto nuevo. Se trata de sanear el orden j u r d i c o afectado p o r el acto i n v l i d o . c) Aprobacin del acto administrativo. E l acto s o m e t i d o a aprobac i n es j u r d i c a m e n t e v l i d o y su e j e c u c i n e s t s o m e t i d a a l a c o n d i c i n suspensiva de l a a p r o b a c i n . E l acto de a p r o b a c i n es distinto d e l acto a p r o b a d o y sus efectos s o n r e t r o a c t i v o s a l a f e c h a de este l t i m o . Con la a p r o b a c i n se otorga e f i c a c i a al e j e r c i c i o de ciertos derechos de los particulares. s t o s quedan sujetos en su v a l i d e z a l acto posterior, que aprueba l a g e s t i n r e a l i z a d a . d) Extincin del acto administrativo que dispuso la revocacin del acto estable. E l l a posee efectos retroactivos, y a que l a p r o p i a n a t u r a l e z a d e l acto l o e x i g e para su v i g e n c i a , que no se c o n c i b e s i n e l r e c o n o c i m i e n to r e t r o a c t i v o de los efectos d e l acto i l e g t i m a m e n t e r e v o c a d o . e) Cuando favoreciere al particular. E l a r t c u l o que c o m e n t a m o s d i c e que e l acto t e n d r efectos retroactivos " c u a n d o favoreciere al a d m i nistrado". E n este caso l a r e l a c i n j u r d i c a es a l c a n z a d a p o r l a retroact i v i d a d de un n u e v o acto, p e r o c o n b e n e f i c i o s c o m p e n s a t o r i o s o c o n s i tuaciones b e n f i c a s no anteriormente previstas. A q u pierde sentido l a g a r a n t a que t u t e l a l a i r r e t r o a c t i v i d a d d e l a c t o , y a que q u e d a a m p l i a d a l a e s f e r a de l o s d e r e c h o s d e l p a r t i c u l a r . P o r s u p u e s t o que esta p o s i b i l i d a d se d a r s i no se l e s i o n a a terceros que p u e d e n tener efectos c o n s o lidados. O sea, en ese caso, l a r e t r o a c t i v i d a d s e r p o s i b l e si b e n e f i c i a al i n t e r e s a d o y no p e r j u d i c a a terceros, c u y a s e g u r i d a d es p r e c i s o garantizar. f) Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a terceros, no produce dao alguno. L a falta de i n t e r s j u r d i c o hace que e l p a r t i c u l a r no p u e d a intentar i m p u g n a c i n a l g u n a c o n t r a el acto. E s la designada c o n e l n o m b r e de " r e t r o a c t i v i d a d t o l e r a d a " . g) Retroactividad por ley de orden pblico. T a m b i n hay retroactiv i d a d c u a n d o u n a l e y de o r d e n p b l i c o p r e s c r i b e l a r e t r o a c t i v i d a d de los efectos de determinados actos a d m i n i s t r a t i v o s .

h) Retroactividad pactada. H a y t a m b i n r e t r o a c t i v i d a d en los casos en que e l l a h a y a s i d o pactada c o n t r a c t u a l m e n t e , siempre que no c o n f i g u r e una c l u s u l a abusiva e irrazonable. i) Actos- declarativos. L o s actos a d m i n i s t r a t i v o s de g n e r o d e c l a r a t i vo tienen g e n e r a l m e n t e efecto retroactivo, y a que sin crear u n a s i t u a c i n nueva d e c l a r a n l a p r e e x i s t e n c i a de una s i t u a c i n d e t e r m i n a d a . j ) Actos interpretativos. E s u n c a s o s i m i l a r al anterior. E l acto i n terpretativo no es a u t n o m o y a i s l a d o , s i n o que f o r m a una u n i d a d c o n e l acto interpretado, a l c u a l accede c o m o r a z n de su e x i s t e n c i a . k) Acto aclaratorio. T i e n e p o r objeto e x p l i c a r un acto anterior oscuro o a m b i g u o , o t o r g n d o l e p r e c i s i n o d e t e r m i n a n d o su sentido, l i b e r n d o l o de a m b i g e d a d e s . U n acto es a c l a r a t o r i o c u a n d o no c o n t i e n e u n a a l t e r a c i n de l a v o l u n t a d d e c l a r a d a en e l p r e c e p t o q u e se pretende a c l a rar ( P r o c u r a c i n d e l T e s o r o , d i c t a m e n 7 1 / 9 0 , B O , 3 / 1 0 / 9 0 , 2" s e c c i n , p. 19). T a m b i n f o r m a u n a u n i d a d c o n e l acto a c l a r a d o , s i e n d o , p o r l o tanto, r e t r o a c t i v o . C o i n c i d i m o s c o n K r a u s e e n que e n e l acto interpretado - y t a m b i n en el a c l a r a d o - no se plantea p r o p i a m e n t e l a c u e s t i n de r e t r o a c t i v i d a d - e n sentido e s t r i c t o - , y a que las r e l a c i o n e s j u r d i c a s anteriores al acto interpretativo o a c l a r a t o r i o s i g u e n s i e n d o regidas p o r e l acto interpretado o a c l a r a d o , s i b i e n c o n e l sentido, d e t e r m i n a c i n o interpretac i n dados p o r e l acto n u e v o . 7. Efectos. - S i el acto a d m i n i s t r a t i v o l l e v a l a r e t r o a c t i v i d a d m s a l l de los l m i t e s concretos que a u t o r i z a l a l e y o que i m p o n e su p r o p i a naturaleza, s e r n u l o en c u a n t o a l e x c e s o , n u l i d a d que e l p a r t i c u l a r d e b e r hacer valer.

NULIDAD

Art. 14. - E l acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos: a) Cuando la voluntad de la A d m i n i s t r a c i n resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia fsica o moral ejercida sobre el agente; o por simulacin absoluta. b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este l t i m o supuesto, que la

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d e l e g a c i n o s u s t i t u c i n estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspir su dictado.
1. El acto administrativo defectuoso. - L a A d m i n i s t r a c i n puede dictar actos a d m i n i s t r a t i v o s defectuosos. D e s g n a s e c o m o tales a aquellos que a d v i e n e n c o n d e f i c i e n c i a s j u r d i c a s , o sea, que no h a n sido d i c t a dos de c o n f o r m i d a d c o n l o s preceptos j u r d i c o s a c u y o tenor d e b i e r o n haberse p r o d u c i d o . S o n actos que, por lo tanto, presentan d e f i c i e n c i a s , v i c i o s , irregularidades. I n m e d i a t a m e n t e surgen algunas preguntas: C u l s e r l a s a n c i n a estas i r r e g u l a r i d a d e s ? Q u r e l a c i n tiene l a i r r e g u l a r i d a d c o n l a eficac i a j u r d i c a d e l acto r e a l i z a d o ? Q u i n p u e d e prevalerse de l a irregularidad? D u r a n t e q u p l a z o p o d r o p o n r s e l a ? P u e d e e l l a ser c o n v a l i d a da? s a s y otras m s nos demuestran los m l t i p l e s p r o b l e m a s que debe r e s o l v e r u n a t e o r a general de l a i n v a l i d e z de los actos a d m i n i s t r a t i v o s . 2. La infraccin al ordenamiento. - P o s t u l a d o elemental de l a A d m i n i s t r a c i n es su s u m i s i n al derecho, f o r m u l a c i n m u y general d e l p r i n c i p i o de l e g a l i d a d . Inherente a este deber es l a s a n c i n a su i n c u m p l i m i e n t o , y a que no puede c o n c e b i r s e u n mandato legal sin una s a n c i n para su i n f r a c c i n . L a i n f r a c c i n d e l o r d e n a m i e n t o por un acto a d m i n i s t r a t i v o d e t e r m i n a la p r o d u c c i n de determinados efectos anormales que afectan l a v a l i d e z del acto. L a s i n f r a c c i o n e s que t i e n e n ese a l c a n c e se d e n o m i n a n g e n r i camente " i n v a l i d e z " (y. a veces, c o n e l t r m i n o m u y a m p l i o de n u l i d a d ) . T a m b i n existen i n f r a c c i o n e s que no i m p i d e n que el acto p r o d u z c a sus efectos n o r m a l e s . S o n los v i c i o s "irrelevantes", "no i n v a l i d a n t e s " o " i n trascendentes". 3. Grados de invalidez. - S e g n la gravedad de l a i n f r a c c i n d e l ordenamiento se dan distintos grados de i n v a l i d e z . L a L N P A admite dos grados: e l acto n u l o de n u l i d a d absoluta y e l acto anulable. O sea, l a nulidad y la anulabilidad ( C N C o n t A d m F e d , Sala IV, 22/5/86, "Robles"). L a t e o r a de l a i n v a l i d e z de los actos j u r d i c o s es p a t r i m o n i o c o m n de l a c i e n c i a j u r d i c a , en cuanto esquema de conceptos de t e o r a general del derecho, aunque esta t e o r a se haya c o n s t r u i d o sobre las t c n i c a s y conceptos del derecho p r i v a d o , y a que s t e fue el p r i m e r o en u t i l i z a r l a . S i n e m b a r g o , en esta m a t e r i a , c o m o en otras, a l t o m a r esos p r i n c i p i o s elaborados por el d e r e c h o p r i v a d o , n o f u e r o n m a n t e n i d o s por nuestra

d i s c i p l i n a c o n sus caracteres i n i c i a l e s , sino que han sido adaptados a los intereses en j u e g o (el i n t e r s g e n e r a l , e l de los particulares y e l de los terceros). P o r e l l o la t e o r a de l a i n v a l i d e z se ha integrado c o n los p r i n c i pios y n o r m a s del d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o , c o n f o r m n d o s e a s t e , a d q u i riendo m o d a l i d a d e s p r o p i a s ( C N C i v , S a l a A , 30/3/78, L L , 1978-C-64). D e esa f o r m a h a sido receptado p o r l a L N P A . 4. Diferencias con el derecho privado. - Teniendo en cuenta l o expresado anteriormente, c a b e e x a m i n a r las diferencias que presenta l a teora de l a i n v a l i d e z de los actos a d m i n i s t r a t i v o s . a) E n p r i m e r lugar, l a r e g l a es l a a n u l a b i l i d a d del acto; la e x c e p c i n es la n u l i d a d ( C N C o m , S a l a B , 11/6/79, L L , 1 9 8 0 - A - 3 8 8 ; C N C o n t A d m Fed, S a l a III, 25/7/80, L L , 1 9 8 2 - A - 5 7 7 , 3 6 . 0 5 9 - S ) . A l r e v s de l o que ocurre en e l derecho c i v i l , d o n d e l a s a n c i n general aplicable al acto c o n trario a l a ley es la de n u l i d a d absoluta* y a partir de esta base el legislador depura, c a s o p o r caso, l o s supuestos de i n v a l i d e z , e s t a b l e c i e n d o expresamente sanciones m s d b i l e s en supuestos concretos, en derecho a d m i n i s trativo se i m p o n e l a r e g l a c o n t r a r i a : l a presuncin de validez d e l acto a d m i n i s t r a t i v o , a partir de l a c u a l e l legislador, mediante un proceso d e p u rador semejante "t d e l d e r e c h o c i v i l , pero de s i g n o contrario, acota una serie de supuestos de g r a v e d a d m x i m a a los que no alcanza la cobertura de a q u e l l a p r e s u n c i n y a l o s que, en c o n s e c u e n c i a , a p l i c a la s a n c i n m x i m a de n u l i d a d absoluta. b) U n a segunda fuente de diferencias resulta de otro p r i n c i p i o b s i c o del o r d e n a m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o : la e j e c u t i v i d a d y eficacia i n m e d i a t a de los actos a d m i n i s t r a t i v o s . E l acto es e f i c a z y ejecutivo c o n p r e s c i n d e n ca" d i que sea v l i d o o no y, esa e f i c a c i a v i r t u a l puede hacerse actual por la p r o p i a A d m i n i s t r a c i n , p o r m e d i o de l a e j e c u c i n de o f i c i o . Eri^el caso de Jos actos a n u l a b l e s , l o expuesto, u n i d o a los plazos f u g a c s i m o s p T r a T m p g n a r l o s , hace que se entiendan c o n v a l i d a d o s y resulten, no y a slo ejecutivos y eficaces, sino perfectamente " v l i d o s " e inatacables. E l acto a n u l a b l e c o n v a l i d a d o p o r falta de i m p u g n a c i n adecuada pasa a ser consentido y c o m o tal r e s u l t a definitivamente protegido . ( C N C o n t A d m Fed, "Sala II, 27/6/74, L L , 1 9 7 8 - A - 7 6 2 , 3 2 . 0 4 6 - S ) .

* Hay que tener presente que un sistema de invalidez construido en un derecho que tiene su centro en el problema de la autonoma de los sujetos privados, no puede ser totalmente aplicado a un derecho que tiene su centro en el problema de la dialctica autoridad-libertad, ya que "no es dable traspolar las nociones propias del derecho privado en torno de las nulidades absolutas a estos supuestos" (CNCont AdmFed, Sala IV. 8/4/99, "Villalonga Furlong SA", ED, Bol. Jurisp. CNContAdm Fed, 1999, n 1, 22/9/99, p. 29).

Hutchinson,

TLA.

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E n e l caso del acto n u l o de n u l i d a d absoluta, la s u p e r p o s i c i n d e l car c t e r de l a e j e c u t i v i d a d plantea graves d i f i c u l t a d e s que c o n v i e n e a n a l i z a r someramente. P r o d u c i d o un acto afectado de u n v i c i o determinante de l a n u l i d a d absoluta, l a A d m i n i s t r a c i n , no obstante, puede e x i g i r y en ciertos casos i m p o n e r - e j e c u c i n de o f i c i o - su c u m p l i m i e n t o . E l p r i n c i p i o de l a ejec u t i v i d a d de los actos a d m i n i s t r a t i v o s supone que aun el acto n u l o puede m o d i f i c a r la r e a l i d a d j u r d i c a c o m o si fuere v l i d o . D e este m o d o , l a p r i n c i p a l c o n s e c u e n c i a de l a n u l i d a d : l a falta de c o n s e c u e n c i a s del acto n u l o , su c a r e n c i a de efectos y l a c o n s i g u i e n t e p o s i b i l i d a d de ser desconoc i d o por e l afectado, no puede predicarse en e l derecho a d m i n i s t r a t i v o ( C N C i v , S a l a C , 3/11/75, LL, 1 9 7 6 - B - 1 7 2 ) . E l acto n u l o p r o d u c e i n m e d i a t a m e n t e u n a m o d i f i c a c i n de l a r e a l i d a d de manera que e l p a r t i c u l a r afectado por e l acto no puede l i m i t a r s e a desc o n o c e r l o , sino que debe r e a c c i o n a r c o n t r a l mediante los recursos y acciones correspondientes. A d i f e r e n c i a de l o que ocurre en e l m b i t o d e l derecho c i v i l , en el que basta c o n i g n o r a r e l acto n u l o (art. 1038, C d . C i v i l ) , que solamente se ataca cuando h a creado una a p a r i e n c i a que es conveniente destruir (art. 1047), l a r e g l a general de c o m p o r t a m i e n t o ante u n acto a d m i n i s t r a t i v o n u l o es l a c o n t r a r i a : es necesario impugnar el acto, porque s t e no s l o tiene u n a a p a r i e n c i a de l e g i t i m i d a d , sino que p r o d u c e efectos c o m o u n acto v l i d o . E n el acto n u l o , l a carga de l a i m p u g n a c i n en los p l a z o s f u g a c s i m o s de los recursos y acciones j u d i c i a l e s , se refiere n i c a m e n t e a l p r o b l e m a de su e j e c u t i v i d a d (y eventualmente ejecutoriedad), en cuanto c o m p o r t a m i e n to que debe adoptar e l p a r t i c u l a r si quiere evitar los efectos i n m e d i a t o s d e l acto, pero nada tiene que ver c o n e l p r o b l e m a de la v a l i d e z d e l acto n u l o , pues s t e no puede c o n v a l i d a r s e , s e g u i r siendo n u l o y a s d e b e r ser d e c l a r a d o , aun v e n c i d o s los p l a z o s de i m p u g n a c i n . M i e n t r a s no sobrevenga l a r e v o c a c i n o no se declare l a n u l i d a d , e l acto administrativo se presume l e g t i m o y, por lo tanto, es plenamente eficaz. c) E n el derecho a d m i n i s t r a t i v o es tal l a trascendencia de l a n u l i d a d absoluta, que debe d e c l a r a r l a de o f i c i o l a p r o p i a A d m i n i s t r a c i n (art. 17, L N P A ; C S J N , 2 3 / 4 / 9 1 , " F u r l o t t i S e t i e n S A " , LL, 1 9 9 1 - E - 2 3 8 ) . E l acto afectado de un v i c i o que d e t e r m i n a l a n u l i d a d absoluta tiene u n a i n e f i c a c i a i n t r n s e c a , pero que debe ser declarada. d) L a s r g i d a s c o n s e c u e n c i a s de l a n u l i d a d absoluta s l o ceden en casos e x c e p c i o n a l e s que siempre se t o m a n en cuenta en e l m u n d o d e l derecho. L a p o s i b i l i d a d de c o n v e r s i n del acto n u l o en u n o v l i d o es u n e j e m p l o de l o que d e c i m o s (ver art. 20). 5. Diferencias entre nulidad y anulabilidad. - C o m o p r i n c i p i o gen e r a l l a gravedad d e l v i c i o e s t en r e l a c i n d i r e c t a c o n l a gravedad de l a

s a n c i n , pues " l a d i s t i n c i n en derecho a d m i n i s t r a t i v o , entre n u l i d a d absoluta y n u l i d a d r e l a t i v a r a d i c a en l a entidad del v i c i o que se a l o j a en el acto de que se trate - g r a v e , en un caso, leve en el o t r o - y no en l a n e c e s i dad de r e a l i z a r u n a i n v e s t i g a c i n de h e c h o para c o m p r o b a r l a i r r e g u l a r i d a d " ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 8/4/99, " V i l l a l o n g a F u r l o n g S A " , ED, B o l . J u r i s p . C N C o n t A d m F e d , 1999, n 1, 2 2 / 9 / 9 9 , p. 29). E n nuestro derecho las d i f e r e n c i a s entre n u l i d a d y a n u l a b i l i d a d r a d i c a n en las siguientes notas: a) C o m o v i m o s en e l apartado anterior, la a n u l a b i l i d a d debe hacerse valer dentro de l o s p l a z o s fugaces de los recursos o a c c i o n e s . E n caso contrario se c o n v a l i d a e l acto. L a d e c l a r a c i n de n u l i d a d puede hacerse en c u a l q u i e r m o m e n t o - d e o f i c i o o a p e d i d o de parte: art. 1 7 - . Ahora bien, la i m p r e s c r i p t i b i l i d a d de l a a c c i n de n u l i d a d no puede interpretarse en t r m i n o s absolutos. b) L o s actos anulables p u e d e n c o n v a l i d a r s e , sanearse; los nulos no. c) L o s efectos de l a a n u l a c i n son ex nunc; los de la d e c l a r a c i n de nulidad s o n , en p r i n c i p i o , ex tune, pues es p r i n c i p i o general de derecho que el acto n u l o desde su n a c i m i e n t o ha de considerarse c o m o si nunca hubiera e x i s t i d o ( C N C o n t A d m F e d , S a l a IV, 13/1 1/86, " W a l d " ) . d) L a i n v a l i d e z d e l acto a d m i n i s t r a t i v o sujeto a n u l i d a d a b s o l u t a , debe j u z g a r s e en f u n c i n de las falencias que lo v i c i a b a n al m o m e n t o de su o t o r g a m i e n t o . L a s c i r c u n s t a n c i a s sobrevinientes no s o n aptas para i n fluir en su u l t e r i o r p e r f e c c i o n a m i e n t o , p o r q u e es i n a c e p t a b l e que un acto al c u a l l a s a n c i n d e l o r d e n a m i e n t o le restaba t o d a v a l i d e z desde su nac i m i e n t o pase a ser v l i d o en u n m o m e n t o u l t e r i o r ( C N C i v , S a l a A , 18/9/ 95, " N a v i a Z a p a t a " , LL, 1 9 9 6 - E - 1 3 0 ) . 6. Actos nulos. - L a n u l i d a d c o n s t i t u y e e l grado m x i m o de i n v a l i dez en la L N P A , siendo l o s supuestos de n u l i d a d m s r e s t r i n g i d o s que en derecho p r i v a d o . L a n o r m a los enumera: a) Incompetencia del rgano. S e g n l a n o r m a son n u l o s los actos dictados c o n i n c o m p e t e n c i a , tanto en r a z n de l a m a t e r i a , d e l t e r r i t o r i o , del t i e m p o y d e l grado. E n este l t i m o supuesto, si l a d e l e g a c i n o sustil u c i n e s t n p e r m i t i d a s , e l acto no padece de n u l i d a d . E n los supuestos anteriores l a n u l i d a d e s t a r r e l a c i o n a d a c o n el h e c h o de que l a i n c o m p e lencia sea patente o no ( F o r s t h o f f ) . Y es que e x i s t e n d i v e r s o s grados de incompetencia. A s , no es l o m i s m o que e l l a se h a y a p r o d u c i d o por invasin de las a t r i b u c i o n e s p r o p i a s de r g a n o s de otro P o d e r o de otro r g a n o administrativo de d i s t i n t a j e r a r q u a . E l v i c i o d e r i v a d o de l a i n c o m p e t e n c i a en r a z n d e l grado encuentra, prima facie, respuesta en e l i n c . b d e l art. 14 de l a l e y de p r o c e d i m i e n t o s administrativos, que l o reputa n u l o , de n u l i d a d absoluta e i n s a n a b l e , s a l v o que l a d e l e g a c i n o s u s t i t u c i n estuviesen p e r m i t i d a s . E m p e r o , e l p r i n c i pio debe ser r e l a t i v i z a d o , desde que e l art. 19 de l a l e y 19.549 p r e v , ex-

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RGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

L E Y 19.549

K*3 ,

presamente, l a p o s i b i l i d a d de que e l acto a d m i n i s t r a t i v o a n u l a b l e , o afectado de n u l i d a d r e l a t i v a , pueda ser saneado (retroactivamente a su fecha de e m i s i n ) , mediante su r a t i f i c a c i n por e l r g a n o superior, siempre que l a a v o c a c i n , d e l e g a c i n o s u s t i t u c i n fueran procedentes ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 2 / 1 1 / 9 2 , " M i o , E l e n a N . c / E s t a d o n a c i o n a l - G e n d a r m e r a nacional-"). L a v i o l a c i n de l a c o m p e t e n c i a t e m p o r a l no siempre acarrea l a n u l i dad del acto dictado; as, por ejemplo, si se ha ejercido una facultad l i m i t a d a t e m p o r a l m e n t e l u e g o de agotado e l p l a z o durante e l c u a l p u d o ejercerse, si tal p l a z o j u e g a a favor d e l p a r t i c u l a r ( C F e d S M a r t n , S a l a II, 1 0 / 1 1 / 9 8 , ' " F r i g o r f i c o I g u a z S R L y otros", L L , 1 9 9 9 - B - 5 2 ) , e l acto no es n u l o , sin p e r j u i c i o de l a r e s p o n s a b i l i d a d d e l f u n c i o n a r i o ( G o n z l e z P r e z , El procedimiento administrativo, p. 335). b) Violacin de la ley aplicable (vicios en el objeto). a q u e l l o que e l acto d e c i d e , c e r t i f i c a u o p i n a . H a b r v i c i o s y, por ende, v i o l a c i n de la ley (p.ej., r e s o l u c i o n e s dictadas t e m p o r n e o - P r o c u r a c i n del T e s o r o , d i c t a m e n 4 5 / 9 1 , B O , s e c c i n , p. 2 6 - ) , en los siguientes casos: E l objeto es en e l objeto de m o d o ex2 3 / 1 0 / 9 1 , 2*

\> acto p o d r ser n u l o . S e r a n los casos de arbitrariedad e irrazonabilidad ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 15/8/86, " P a p p a l a r d o " ; i d . , S a l a II, 8/12/95, " B C R A c / B a n c o de I n t e r c a m b i o R e g i o n a l " ; C S J N , Fallos, 2 9 8 : 2 2 3 ) . C o rresponde r e v i s a r los aspectos reglados d e l acto d i s c r e c i o n a l (competenc i a , c a u s a , f o r m a y f i n a l i d a d ) que se t r a n s f o r m a en u n t p i c o c o n t r o l de l e g i t i m i d a d , ajena a los m o t i v o s de o p o r t u n i d a d , m r i t o o c o n v e n i e n c i a ( C S J N , 2 3 / 6 / 9 2 , " C o n s e j o de P r e s i d e n c i a de l a D e l e g a c i n de B a h a B l a n ca de l a A s a m b l e a Permanente por los D e r e c h o s H u m a n o s " , L L , 1 9 9 2 - E 101). S i n p e r j u i c i o de no c o i n c i d i r c o n los elementos que se dan c o m o reglados, e s t a r a m o s , a l v i o l a r s e , ante u n acto i l e g t i m o . L o s tribunales pueden penetrar en e l j u z g a m i e n t o de la d i s c r e c i o n a l i dad de l a A d m i n i s t r a c i n c u a n d o sus r g a n o s se apartan d e l b l o q u e de d i s c r e c i o n a l i d a d o i n c u r r e n en el v i c i o de i r r a z o n a b i l i d a d o arbitrariedad ( C N C o n t A d m F e d , S a l a II, 2 3 / 1 2 / 9 8 , " P a l a c i o de L o i s " , L L , 1 9 9 9 - E - 9 5 ) . L a s facultades d i s c r e c i o n a l e s de los poderes p b l i c o s deben ser ejercidas dentro de los l m i t e s de l a r a z o n a b i l i d a d , c u i d a n d o de no m e n o s c a bar los derechos c o n s t i t u c i o n a l e s pues, si b i e n s t o s no son absolutos, su ejercicio e s t s o m e t i d o a las leyes que los reglamentan siempre que sean razonables, se a d e c e n a l f i n p o r e l c u a l fueron establecidos y no i n c u r r a n en arbitrariedad ( C N C o n t A d m F e d , S a l a II, 2 3 / 1 2 / 9 8 , " P a l a c i o de L o i s " , L L , 1999-E-95). E n cuanto a l a i r r a z o n a b i l i d a d , c o i n c i d i m o s c o n G o r d i l l o (Tratado, t. III, p. V I I I - 1 1 ) en que e l l a es u n v i c i o del objeto d e l acto. E j e m p l o s de i r r a z o n a b i l i d a d son: a) l a c o n t r a d i c c i n : cuando r e s u e l v a cosas a n t i t t i c a s , o d e c i d a en f o r m a c o n t r a r i a a l o expresado en los c o n s i d e r a n d o s ; b) l a d e s p r o p o r c i o n a l i d a d : l a falta de p r o p o r c i o n a l i d a d entre los m e d i o s que e l acto adopta y los fines que l a l e y persigue al otorgar l a c o m p e t e n c i a para el caso, o l a d e s p r o p o r c i n entre los hechos acreditados y l a d e c i s i n adoptada tornan arbitrario e l acto; c) l a absurdidad: t a m b i n l a a b s u r d i d a d del objeto v i c i a e l acto; a b s u r d i d a d e i m p o s i b i l i d a d de hecho no siempre se superponen, y d) el acto que no resuelve todas las cuestiones planteadas. E l c o n t r o l j u r i s d i c c i o n a l de los actos d i s c r e c i o n a l e s se l i m i t a a corregir u n a a c t u a c i n a d m i n i s t r a t i v a , i l g i c a , abusiva o arbitraria pero no i m p l i c a que e l j u e z sustituya a l a A d m i n i s t r a c i n en su facultad de d e c i d i r en aspectos f c t i c o s que no presenten aquellos v i c i o s , y a que l a c o m p e tencia j u r i s d i c c i o n a l es r e v i s o r a , no sustitutiva ( C S J N , 3 0 / 9 / 0 3 , " E l R i n c n de los A r t i s t a s S R L c / H o s p i t a l N a c i o n a l P r o f e s o r A . Posadas y otro", LL, 2004-C-646). 6) Error en la aplicacin de la ley. S i se ha i n c u r r i d o en error en l a a p l i c a c i n de l a ley, c u y o texto es confuso o susceptible de p o s i b l e s interpretaciones encontradas, e l error es j u s t i f i c a b l e ( P r o c u r a c i n d e l Tesoro, d i c t a m e n 1 7 2 / 9 1 , B O , 5/2/92, 2 s e c c i n , p. 13).
a

1) Prohibicin por la ley. L a p r o h i b i c i n d e l objeto se t o m a en sent i d o de objeto i l c i t o , es decir, j u r d i c a m e n t e i m p o s i b l e (Fallos, 3 0 4 : 8 9 8 ) . Se i n c l u y e n en este c o n c e p t o los actos constitutivos de delitos o aquellos que tengan su origen en un hecho delictivo o que en su elaboracin se h a y a producido un delito ( p r o d u c i d o por d o c u m e n t o s falsos o basado en t e s t i m o n i o s falsos, si h u b i e r a e x i s t i d o c o h e c h o , e t c t e r a ) . 2) Actos de objeto imposible. E l art. 1 d i c e que e l acto debe ser fs i c a y j u r d i c a m e n t e p o s i b l e . P o r tanto, e l c o n t e n i d o i m p o s i b l e d e l acto c o n s t i t u y e causal de n u l i d a d ( v i o l a c i n de l a l e y ) . L a i m p o s i b i l i d a d se da tanto por falta de sustrato p e r s o n a l ( n o m b r a m i e n t o de una persona fal l e c i d a ) , c o m o por a u s e n c i a de sustrato m a t e r i a l ( l a c o s a a que se refiere e l acto ha desaparecido) o falta de sustrato j u r d i c o ( a p l i c a c i n de s a n c i n d i s c i p l i n a r i a a q u i e n y a no es f u n c i o n a r i o - C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 9/ 12/80, L L , 1 9 8 1 - D - 5 9 8 , 3 6 . 0 1 6 - S - ) . 3) Violacin de facultades regladas. E l acto e s t a r v i c i a d o y d a r l u g a r a l a n u l i d a d absoluta c u a n d o sea d i s t i n t o d e l requerido o autorizado por l a ley o c u a n d o e s t a u t o r i z a d o pero para c i r c u n s t a n c i a s de hecho d i ferentes. 4) Falta de certeza, imprecisin, oscuridad. S e g n e l art. 7 , e l objeto debe ser cierto; p o r e l l o l a a b s o l u t a falta de certeza, la indeterminacin o imprecisin importantes t o r n a n al acto n u l o . E n caso contrario ser anulable.
o

5) Violacin de facultades discrecionales. C u a n d o e l acto se d i c t a en e j e r c i c i o de facultades d i s c r e c i o n a l e s , si se v i o l a n ciertos l m i t e s el

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c) Vicios en la causa. E l acto a d m i n i s t r a t i v o carece de causa cuando, a n a l i z a n d o l a r a z n que j u s t i f i c su e m i s i n , los antecedentes de hec h o y de derecho i n v o c a d o s no se c o r r e s p o n d e n c o n l a r e a l i d a d objetiva ( C N C o n t A d m F e d . S a l a V , 2/5/96, " E n c o t e l " , JA, 2 0 0 0 - 1 V - 4 9 . secc. n d i c e , s u m . 5). H a y dos clases de errores que pueden v i c i a r l a causa del acto administrativo, y son: 1) l a f a l s e d a d e n l o s h e c h o s , y 2) l a f a l s e d a d j u rdica. 1) Falsedad en los hechos. L a falsedad en los hechos no plantea m s p r o b l e m a s que su p r o b a n z a , p e r o p r o b a d o e l e r r o r (que debe ser e s e n c i a l ) , e l acto a d m i n i s t r a t i v o s e r n u l o ( C N C o n t A d m F e d , S a l a II, 2/10/ 80, ED, 9 2 - 2 4 1 ) . L a n o r m a e q u i p a r a l a falsa causa a l a ausencia total de s t a a los efectos de l a s a n c i n . S i se a n u l el i n f o r m e que s i r v i de c a u s a a l acto d e n e g a t o r i o , s t e q u e d d e s p r o v i s t o de e l l a , s i e n d o n u l o , de n u l i d a d absoluta e insanable ( P r o c u r a c i n d e l T e s o r o , d i c t a m e n 108/92, B O , 1 4 / 1 0 / 9 2 , 2 s e c c i n , p. 2 9 ) . L a a u s e n c i a de l o s antecedentes de h e c h o que p r e c e d e n y j u s t i f i c a n e l d i c t a d o d e l acto, d e t e r m i n a su n u l i d a d absoluta p o r falta de causa, l a que no puede ser ulteriormente saneada ( C N C i v , S a l a A , 18/9/95, " N a v i a Z a p a t a " , LL, 1 9 9 6 - E - 1 3 0 ) .
a

T a m b i n debe i n c l u i r s e entre l o s v i c i o s en la f i n a l i d a d " c u a n d o l a v o luntad de l a A d m i n i s t r a c i n resultare e x c l u i d a . . . por simulacin absoluta". L a s i m u l a c i n consiste s i e m p r e en o c u l t a r l a verdad, en d i s i m u l a r l a i n t e n c i n r e a l de las partes o l o s p r o p s i t o s que ellas p e r s i g u e n . Supone el c o n c u r s o de otra parte y l a c o n n i v e n c i a de s t a c o n e l f u n c i o n a r i o que dicta e l acto. L a s i m u l a c i n es absoluta cuando se celebra un acto j u r d i co que nada tiene de r e a l (art. 9 5 6 , C d . C i v i l ) . E n esos casos existe u n a v i o l a c i n en l a f i n a l i d a d , pues se han perseguido encubiertamente otros fines. e) Violacin de las formas esenciales. L a L N P A ha seguido, en cuanto a l a f o r m a , e l c r i t e r i o r e s t r i c t i v o , y s l o se refiere a la n s t r u m e n t a l i z a c i n de l a " v o l u n t a d a d m i n i s t r a t i v a " y t a m b i n a su c o n s t a t a c i n o d o c u mentacin. D e acuerdo c o n d i c h o c r i t e r i o se reduce la i m p o r t a n c i a de los v i c i o s en l a f o r m a . H a b r a nulidad cuando: 1) S e dicte p r e s c i n d i e n d o de las reglas esenciales para la f o r m a c i n de l a " v o l u n t a d " de los r g a n o s c o l e g i a d o s . P o r e j e m p l o , se encuentra v i c i a d o el quorum (de a s i s t e n c i a o de v o t a c i n ) . 2) E x i s t a n formas i m p r o c e d e n t e s . P o r e j e m p l o , c u a n d o el acto exista en f o r m a escrita si e l l a es requerida. 3) N o puede i n d i v i d u a l i z a r s e de q u autoridad p r o v i e n e el acto. 4) F a l t a l a fecha, en a q u e l l o s casos en que s t a tenga c a r c t e r esencial (v.gr., caso de r g a n o s colegiados para apreciar si existe o no quorum, o c u a n d o e s t l i g a d o a l e j e r c i c i o temporalmente l i m i t a d o de una c o m p e tencia). N o r m a l m e n t e no da l u g a r a n u l i d a d , pues l a falta de fecha queda subsanada c o n l a f o r m a de p u b l i c i d a d . f) Voluntad. L a L N P A no c o n t e m p l a l a voluntad c o m o e l e m e n t o d e l acto. A l g u n o s (Marienhoff) l a consideran un prerrequisito. L a norma, en su i n c . a, se refiere a presuntos v i c i o s en l a v o l u n t a d . C a l i f i c a d a d o c trina (Forsthoff, F i o r i n i , etc.) sostiene que l a v o l u n t a d ha de j u z g a r s e c o n arreglo a l sentido objetivo d e l obrar a d m i n i s t r a t i v o , pues no i m p o r t a l a voluntad p s q u i c a d e l i n d i v i d u o , de m o d o que hablar de " v o l u n t a d " en e l acto a d m i n i s t r a t i v o es una i n c o r r e c c i n ( G o r d i l l o ) . E l E s t a d o , para e l c u m p l i m i e n t o de sus funciones, a c t a por m e d i o de rganos. L a e x i s t e n c i a de u n a " v o l u n t a d estatal" se e x t e r i o r i z a mediante una d e c l a r a c i n expresada en las formas legales. E l acto a d m i n i s t r a t i v o se a p r e c i a a t r a v s de esa d e c l a r a c i n . Se usa, pues, la d e n o m i n a c i n " v o l u n t a d " a d m i n i s t r a t i v a c o m o u n a m e t f o r a , pues l a v o l u n t a d s l o puede concebirse c o m o un f e n m e n o p s i c o l g i c o . E n los actos administrativos, a diferencia de l o que ocurre en los actos |in d i c o s p r i v a d o s , el p r o c e s o p s q u i c o d e l agente no tiene r e l e v a n c i a ex se (por lo m e n o s en l a a c t i v i d a d reglada); l o que cuenta es el acto en s, ionio e n t i d a d r e a l y objetiva y no e l p r o c e s o p s q u i c o que c o n d u c e a su no

2) Falsedad jurdica. T a m b i n e x i s t e n u l i d a d c u a n d o es f a l s o el derecho i n v o c a d o . L o s hechos son correctos, pero se los j u z g a de acuerdo c o n u n a n o r m a e r r n e a ( C N C o n t A d m F e d . S a l a III. 2 0 / 2 / 8 6 , " I n g a r SACIC"). V e r e m o s que debe i n c l u i r s e en este apartado el v i c i o en l a v o l u n t a d por error esencial de que h a b l a e l i n c . a de l a n o r m a , pero no e l i n c u m p l i m i e n t o de requisitos para e l dictado d e l acto que f o r m a parte d e l proced i m i e n t o y no de l a causa (en contra, C N C o m , S a l a C , 7/2/06, " S u p e r i n t e n d e n c i a de S e g u r o s de l a N a c i n c / A g r o s a l t a C o o p . de S e g . L t d a . " , LLonline). d) Violacin de la finalidad. L a n o r m a que c o m e n t a m o s expresa en su i n c . b que el acto e s t a r v i c i a d o de n u l i d a d por " v i o l a c i n . . . de l a final i d a d que i n s p i r su d i c t a d o " , es decir, c u a n d o exista falta de a d e c u a c i n entre los m v i l e s que i n s p i r a r o n l a a c t u a c i n a d m i n i s t r a t i v a c o n los q u e r i dos por l a ley ("sin p o d e r perseguir encubiertamente otros fines... d i s t i n tos de los que j u s t i f i c a n e l acto" -art. 7 , i n c . / - ) .
o

E l l o o b l i g a a f i s c a l i z a r los m v i l e s que p r e s i d i e r o n l a a c t u a c i n de los f u n c i o n a r i o s , a f i n de c o m p r o b a r s i a c t u a r o n c o n u n a f i n a l i d a d distinta de l a q u e r i d a por l a ley ( C S J N , 2 3 / 1 1 / 9 5 , " L a b o r a t o r i o s R i c a r " , ED, 168-675). P o d e m o s citar entre los casos en que se v i o l a l a f i n a l i d a d , l a i r r a z o n a b i l i d a d , l a i n e q u i d a d , l a v i o l a c i n de los p r i n c i p i o s generales d e l derec h o y a aquellos en que se persigue: / ) un b e n e f i c i o p e r s o n a l del f u n c i o n a r i o ; 2) de l a A d m i n i s t r a c i n , y 3) de un tercero ( C N F e d C r d o b a , S a l a B , 3 0 / 1 1 / 8 9 , " M e n v i e l l e S n c h e z " , LLC, 1991-48).

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emisin. L o necesario es que haya c o i n c i d e n c i a entre l a f u n c i n atribuida por la n o r m a al r g a n o y la f i n a l i d a d que e l acto concretamente persigue. T o m e m o s e l e j e m p l o de un f u n c i o n a r i o alienado m e n t a l . S i l a potestad ejercida es reglada, lo importante es v e r i f i c a r no su v o l u n t a d p s q u i c a sino si la ley fue observada o no. S i no l o fue, el acto es i l e g a l porque se d i c t contra l a l e y ; esa i l e g a l i d a d puede ser i n t e n c i o n a l o n o . Bajo estas premisas a n a l i c e m o s los "supuestos v i c i o s de l a v o l u n t a d " que c o n t e m p l a l a n o r m a : 1) "Voluntad excluida" por "error esencial". E l error que trata la n o r m a no es el v i c i o t p i c o de l a v o l u n t a d , s i n o un v i c i o en l a d e c l a r a c i n y que consiste en i n d i c a r un b i e n en lugar de otro, o en d e s i g n a r u n a persona en lugar de otra, e t c t e r a . E n tales casos l o que e s t v i c i a d o es la d e c l a r a c i n e x t e r n a d e l acto. H a b r a u n a d i f e r e n c i a entre l a v o l u n t a d real y l a declarada, pero c o m o hay que j u z g a r l a c o n arreglo al c r i t e r i o obj e t i v o d e l o b r a r a d m i n i s t r a t i v o , a q u l l a debe s u r g i r de o t r o s e s c r i t o s anteriores que e v i d e n c i e n l a d i s c o r d a n c i a ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 2 8 / 4/88, " A h m e d " ) . A s , p o r e j e m p l o , si d e l expediente d e l c o n c u r s o para c u b r i r un cargo, surgiere c o m o triunfadora una persona y e l acto f i n a l designase a otra, est a b l e c i e n d o que se l a n o m b r a por haber ganado. L a " v o l u n t a d r e a l " era n o m b r a r a a q u l l a ; por error se n o m b r a s t a . E s un error en l a formul a c i n de l a d e c l a r a c i n . L o que el acto d e c i d e no c o n c u e r d a c o n los antecedentes. E l acto d i c t a d o c o n error e s e n c i a l s i g n i f i c a que carece de causa o que s t a es falsa. L a n u l i d a d se debe a una r a z n objetiva: l a c a r e n c i a de causa. 2) Dolo. L a n o r m a c a r a c t e r i z a a este supuesto c o m o aquel acto que tiene " c o m o existentes hechos o antecedentes inexistentes o f a l s o s " . E l alcance que le acuerda l a n o r m a nos i n d i c a que el v i c i o e s t en la causa ("hechos o antecedentes que le s i r v a n de c a u s a " , art. 7 ) , por faltar s t a o ser falsa. E l fundamento d e l v i c i o del d o l o es l a r a z n objetiva de l a el?" r e n c i a de presupuestos de hecho. ~~
o

S i e l acto es reglado y la v i o l e n c i a hace que el agente dicte un acto distinto d e l r e q u e r i d o por l a ley, h a b r v i o l a c i n en el objeto. E l n i c o supuesto p o s i b l e donde l a c o a c c i n p o d r a tener a l g u n a rep e r c u s i n s e r a en e l acto d i c t a d o en e j e r c i c i o de facultades d i s c r e c i o n a les. C u a n d o , s e g n los antecedentes, el agente p o d a d e c i d i r u n a c o s a u otra y se l o c o a c c i o n a para d e c i d i r de determinada manera, e s t a r a m o s ante u n c a s o en e l que e l acto tiene su o r i g e n en un h e c h o d e l i c t i v o (objeto v i c i a d o porque en su e l a b o r a c i n se ha p r o d u c i d o un d e l i t o ; ver punto b, 1 de este apartado). H e m o s c o n c l u i d o c o n los supuestos enumerados por la norma, pero no son los n i c o s casos de, n u l i d a d absoluta. A s , p o d e m o s citar: g) Motivacin. T o d o acto a d m i n i s t r a t i v o debe estar m o t i v a d o . S u o m i s i n d e t e r m i n a , c o m o r e g l a , l a n u l i d a d d e l acto (en contra, C N C o n t A d n l F d , S a l a I V , 2 8 / 2 / 9 5 , " M e e r e r f e l d " , ED, 1 6 4 - 4 9 1 , donde se dice que " l a falta de una expresa m o t i v a c i n , por s s o l a , no basta para i n v a l i d a r los actos cuestionados, s i e m p r e que de los antecedentes e informes que se hubieran evaluado para d i c t a r l o s surgiera l a e x i s t e n c i a d e l m o t i v o o causa que l o j u s t i f i c " ) . E l l o surge d e l art. 7, i n c . e, que i m p o n e una c o n d u c t a obligatoria a la Administracin. C u a n d o e n e l acto se i n v o c a n n o r m a s legales que le s i r v a n de causa, l a c i t a de s t a s c o n s t i t u y e m o t i v a c i n suficiente ( C S J N , 19/12/86, " R i s s o P a t r n " ; C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 25/8/ 87, " B i o n d i " , ED, 1 2 3 - 6 4 1 ) ; en c a m b i o , si l o s " c o n s i d e r a n d o s " no hacen m s que d e s c r i b i r l a i n f r a c c i n constatada en el acto sin e x p l i c a r la c o n f i g u r a c i n de l a i n f r a c c i n , c o r r e s p o n d e declarar la n u l i d a d del acto a d m i nistrativo ( J u z g P e n E c o n n 2, 2 1 / 1 0 / 9 1 , " W e i C h i e n F u " , DJ, 1991-2-1044). h) Procedimiento. C u a n d o la n o r m a p r e v una serie de t r m i t e s y f o r m a l i d a d e s que deben c u m p l i r s e antes de e m i t i r s e e l acto, su i n c u m p l i miento l o v i c i a . M a s no siempre h a b r n u l i d a d absoluta. Veamos: ) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido. Para que haya m o t i v o de n u l i d a d es necesario que se h a y a p r e s c i n d i d o total y absolutamente del p r o c e d i m i e n t o establecido ( G o n z l e z P r e z ) . E l l o c o m prende: ausencia total del t r m i t e , seguir un procedimiento distinto, e t c t e r a . 2) Defensa en juicio. S i se ha v i o l a d o el derecho de defensa, el acto e s t a r afectado de n u l i d a d a b s o l u t a . S i n e m b a r g o , es j u r i s p r u d e n c i a uniforme que si el defecto es subsanable en un recurso o en u n proceso j u d i c i a l p o s t e r i o r debe considerarse que no se ha v i o l a d o e l derecho de defensa ( C S J N , Fallos, 3 0 0 : 1 0 4 7 ; 3 0 5 : 8 3 1 ; C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 2 5 / 8 / 8 7 , " B i o n d i " , ED, 123-641). N o obstante, hay casos en que l a s o l u c i n puede ser diferente, por e j e m p l o , a l negarse l a p r o d u c c i n de u n a p r u e b a que p o d a resultar d e c i s o r i a en l a a d o p c i n de tal m e d i d a se h a c o n s i d e r a d o que se v i o l el d e r e c h o de d e f e n s a , l o c u a l t o r n a a r b i t r a r i a l a m e d i d a ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 9/2/99, LL, 1 9 9 9 - C - 5 2 6 ) .

3) Simulacin. C o m o v i m o s , l a s i t u a c i n r e v e l a un f i n distinto del aparente; si e s t en desacuerdo c o n el p r i n c i p i o que debe i n s p i r a r el actuar de l a A d m i n i s t r a c i n es f c i l m e n t e r e c o n d u c i b l e a l a a m p l i a y c o m prensiva f i g u r a de l a d e s v i a c i n de poder. 4) Violencia fsica o moral ejercida sobre el agente. L o s actos adm i n i s t r a t i v o s se m a n i f i e s t a n c o m o e l resultado de u n p r o c e d i m i e n t o en e l que han i n t e r v e n i d o v a r i o s r g a n o s ; m u y d i f c i l m e n t e es l a e x p r e s i n i n m e d i a t a de l a v o l u n t a d d e l sujeto que l a suscribe y aparece c o m o autor de la d e c i s i n . P o r e l l o , l a v i o l e n c i a sobre e l agente que o b l i g u e a s t e a apartarse de los antecedentes r e p e r c u t i r sobre l a causa. S e r un acto sin causa.

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3) Omisin de un trmite esencial. E l d i c t a m e n j u r d i c o es un trmite e s e n c i a l (art. 7 , i n c . d). . S u falta es, en p r i n c i p i o , p a s i b l e de ac-" rrear l a n u l i d a d del acto. S i n embargo, l a j u r i s p r u d e n c i a ha a d m i t i d o que, a veces, e l l o puede no ser a s ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 17/4/84, " M o s k z o w i c z de R u b e l " ; C S J N , 2 3 / 1 1 / 9 5 , " L a b o r a t o r i o s R i c a r " , ED, 168-675) si se e m i t i a l interponerse e l recurso ( C S J N , Fallos, 3 0 1 . 9 5 3 ) . 4 ) Requisitos para la actuacin de organismos colegiados. Existe u n p r o c e d i m i e n t o e s p e c i a l para l a e l a b o r a c i n de su " v o l u n t a d " , d e l c u a l es c a r a c t e r s t i c o e l r g i m e n de sesiones deliberantes, que se ajustan, p o r lo c o m n , a las siguientes f o r m a l i d a d e s : c o n v o c a t o r i a o c i t a c i n p r e v i a para l a s e s i n , orden d e l d a p r e v i o , e t c t e r a . L o s defectos en e l p r o c e d i m i e n t o en l a c o n v o c a t o r i a o c i t a c i n aparejan l a n u l i d a d . 5) Recaudos formales. E l i n c u m p l i m i e n t o de recaudos formales no afecta l a v a l i d e z d e l acto s i n o s l o su p e r f e c c i o n a m i e n t o , de acuerdo c o n el p r i n c i p i o de que no hay n u l i d a d por l a n u l i d a d m i s m a , que es d i r e c t a c o n s e c u e n c i a d e l p r i n c i p i o de c o n s e r v a c i n de l o s actos j u r d i c o s ( P r o c u r a c i n del T e s o r o , Dictmenes, 3 0 - 2 6 5 ; 7 1 - 1 2 8 ; 7 6 - 3 3 9 ; 9 6 - 2 3 ; 127-15; 146-364; 1 5 0 - 3 4 5 , y 192-11). E n r e a l i d a d , en materia de v i c i o s de p r o c e d i m i e n t o l a j u r i s p r u d e n c i a p a r t i c i p a del c r i t e r i o de l a " s u b s a n a c i n " ( C S J N , Fallos, 301:410; 302: 1564; 3 0 3 : 1 5 9 6 , y 3 0 6 : 4 6 7 ; C N C o n t A d m F e d , Sala I V , 7/8/86, " O n c e t o u r " , ED, 122-254; i d . , i d . , 2 5 / 1 0 / 9 4 , " G o n z l e z " , LL, 1 9 9 5 - A - 3 2 0 ) .

2. ap. 5.

Caracteres.

- H a n s i d o a n a l i z a d o s e n e l c o m e n t a r i o a l art.

3. Las infracciones determinantes de la anulabilidad. - D i j i m o s que l a a n u l a b i l i d a d c o n s t i t u y e l a c o n s e c u e n c i a general de las i n f r a c c i o n e s d e l o r d e n a m i e n t o j u r d i c o a d m i n i s t r a t i v o , s a l v o n o r m a e s p e c i a l en contrario. D a m o s algunos ejemplos de actos anulables. a) Incompetencia. E n r a z n d e l grado, e l acto es a n u l a b l e s i : 1) l a d e l e g a c i n o s u s t i t u c i n e s t u v i e r a n p e r m i t i d a s , y 2) cuando l a c o m p e t e n c i a h a s i d o l e g t i m a m e n t e c o n f e r i d a y e l r g a n o se excede de e l l a . b) Cau-sa. S e r a n u l a b l e e l acto c u a n d o h a y a una a p r e c i a c i n e r r nea de l o s h e c h o s o l a s u b s i g u i e n t e c a l i f i c a c i n de e l l o s . A s , es anulable e l a c t o a d m i n i s t r a t i v o en e l c u a l se h a i n c u r r i d o en e r r o r en l a a p l i c a c i n de l a n o r m a c u y o t e x t o es c o n f u s o o s u s c e p t i b l e de p o s i b l e s interpretaciones encontradas, c o n l o c u a l e l error es j u s t i f i c a b l e ( P r o c u r a c i n d e l Tesoro, Dictmenes, 76-359, y d i c t a m e n 172/91, B O , 5/2/92, p. 13). c) Forma. L o s defectos de f o r m a normalmente determinan la anulabilidad d e l acto, porque su naturaleza es estrictamente instrumental. Casos hay aun, en que los vicios de f o r m a parecen una irregularidad intrascendente. d) Procedimiento. L o s d e f e c t o s de p r o c e d i m i e n t o d e t e r m i n a n , en p r i n c i p i , l a a n u l a b i l i d a d d e l a c t o . ? L a n u l i d a d s l o puede r e c o g e r s e en los supuestos de o m i s i n o i n f r a c c i n de un t r m i t e esencial o sustancial para que e l acto a l c a n c e su fin o si se hubiese causado i n d e f e n s i n . Sern, a s , anulables la ausencia de un parecer "no t c n i c o " (especialidad), y aun en algunos casos l a i r r e g u l a r i d a d puede ser irrelevante, por e j e m p l o , la falta de o p i n i n de l a j u n t a de d i s c i p l i n a , los actos que p r e s c i n d e n de t r m i t e s no esenciales, e t c t e r a . e) Objeto. C a s o s h a b r en que e l v i c i o en e l objeto haga al acto slo a n u l a b l e . A s , el acto i m p r e c i s o u o s c u r o pero c u y a falta de certeza no es i m p o r t a n t e ; el que resuelve s l o algunas de las cuestiones planteadas - s i e m p r e que las o m i t i d a s no tengan r e l e v a n c i a - , y otros. 4. Infracciones irrelevantes. - A l g u n a s i n f r a c c i o n e s son i r r e l e v a n les, no d e t e r m i n a n n i n g n grado de v a l i d e z ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, V.V84, " B u n g e G u e r r i c o " ) . P u e d e n m e n c i o n a r s e a l g u n o s v i c i o s de f o r m a (v.gr., falta de fecha, falta de d e s i g n a c i n d e l lugar) que, n o r m a l m e n t e , no llenen n i n g u n a i m p o r t a n c i a (ver c o m e n t a r i o a l art. 14, ap. 6, e).

ANULABILIDAD

Art. 15. - Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisin o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto ser anulable en sede judicial.
1. Concepto. - L a s i n f r a c c i o n e s en que hubiese p o d i d o i n c u r r i r l a anulabilidad h a y a sido s a n c i o n a d o c o n l a n u l i d a d ! A d m i n i s t r a c i n a l d i c t a r u n acto n o r m a l m e n t e p r o d u c i r n l a de s t e , excepto que expresamente

absoluta. L a n o r m a dice que el acto s e r anulable si se hubiere i n c u r r i d o en alguna irregularidad, o m i s i n o v i c i o que no llegase a i m p e d i r l a existencia de alguno de sus elementos esenciales. S i e l l o fuera necesariamente as, la nulidad absoluta t e n d r a lugar exclusivamente cuando la infraccin i m p i d i e r a l a existencia de un elemento esencial d e l acto (art. 7 ) . S i n embargo, anal i z a n d o los v i c i o s que acarrean la nulidad absoluta v i m o s que no siempre es as. H a y v i c i o s que aparejan la n u l i d a d porque v i c i a n m u y gravemente a l g n elemento, pero l existe. E r g o , el concepto que trae l a n o r m a que comentamos es u n indicador, un orientador para el i n t r p r e t e , pero nada m s .
o

INVALIDEZ

DE

CLUSULAS

ACCIDENTALES

ACCESORIAS

Art. 16. - La invalidez de una clusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importar la nulidad de ste, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.

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1. Elementos esenciales y accidentales o accesorios. - L a l e y tamb i n se h a p r e o c u p a d o p o r d i s t i n g u i r l o s elementos accesorios o a c c i d e n tales d e l acto a d m i n i s t r a t i v o de aquellos q u e revisten u n c a r c t e r e s e n c i a l . s t o s l o s h e m o s expuesto a l comentar l o s arts. 7 y 8 , y su i n e x i s t e n c i a p r o v o c a , e n p r i n c i p i o , l a i n v a l i d a c i n d e l acto a d m i n i s t r a t i v o ; e n c a m b i o , c o n r e l a c i n a a q u l l o s , que tienden a c o m p l e t a r o c o n d i c i o n a r u n acto, advierte l a l e y que, e n p r i n c i p i o , su defecto s l o genera l a i n v a l i d a c i n de l a r e s p e c t i v a c l u s u l a , siempre que s t a pueda ser separada s i n afectar l a esencia d e l acto.
o o

en una u n i d a d determinada, y sostiene que ciertos actos no a d m i t e n c o n d i c i n , tales c o m o los r e g l a m e n t a r i o s y l o s concernientes a u n estatuto r e l a tivo a l o s a d m i n i s t r a d o s ( n o m b r a m i e n t o , p r o m o c i n o l i c e n c i a de u n agenle p b l i c o , e t c t e r a ) . L a c o n d i c i n n o debe ser n i i m p o s i b l e n i i l c i t a . V a u n i d a a l contenido p r i n c i p a l d e l acto c u y o destino j u r d i c o depende de l a c o n d i c i n . 3. Modo. - C o n s i s t e e n u n a carga u o b l i g a c i n que se i m p o n e a l particular a favor de q u i e n se c o n c e d e e l acto que l a A d m i n i s t r a c i n puede d i s c r e c i o n a l m e n t e i n c l u i r o n o en su b e n e f i c i o . S u e l e ser h a b i t u a l l a i n c l u s i n de c l u s u l a s modales e n determinadas contrataciones a d m i n i s t r a tivas (p.ej., c o n s t r u c c i n de u n a escuela p o r parte d e l contratista de u n a obra p b l i c a que se r e a l i z a en sitios alejados de los centros urbanos). H a y q u e s e a l a r que a u n e n e l supuesto de q u e l a c a r g a n o se h u b i e ra c u m p l i d o , e l acto p r i n c i p a l n o cesa p o r e l l o de e x i s t i r de p l e n o derecho. L a A d m i n i s t r a c i n puede e x i g i r d e l beneficiario que c u m p l a l a carga. Es necesario d i s t i n g u i r entre u n a carga y u n a reserva de r e v o c a c i n . E n caso de d u d a debe estarse a l a e x i s t e n c i a de u n a reserva de r e v o c a c i n . 4. Plazo. - s t e - q u e c o n s t i t u y e un c o n c e p t o p r o p i o de l a t e o r a general d e l d e r e c h o - i n d i c a e l m o m e n t o en que c o m i e n z a el acto a p r o d u c i r electos j u r d i c o s , o b i e n , e n que h a de h a c e r l o . C o n referencia a estos ilos tipos de p l a z o s , l o s autores h a b l a n de un t r m i n o i n i c i a l en e l p r i m e r caso y f i n a l e n e l segundo; t r m i n o es, e n r e a l i d a d , e l d a cierto o i n c i e r to, pero necesario, e n que c o m i e n z a n o c o n c l u y e n los efectos de la relacin j u r d i c a . E n algunas c i r c u n s t a n c i a s , e l p l a z o o t r m i n o opera c o m o un r e q u i s i lo e s e n c i a l d e l objeto o c o n t e n i d o d e l acto; y un caso t p i c o de este aserto se da en las c o n c e s i o n e s de p r i v i l e g i o s , q u e p o r i m p e r i o de u n a n o r m a constitucional (art. 7 5 , i n c . 18, Const. nacional) deben ser temporales (v.gr., cuando l a c o n c e s i n i m p l i q u e e l c o n f e r i m i e n t o de u n m o n o p o l i o o e l otorHamiento de u n a e x e n c i n ) . 5. Otras clusulas particulares: reservas de revocacin y rescate. Entre las c l u s u l a s accidentales, l o s autores i n c l u y e n t a m b i n las d e n o m i nadas reservas de r e v o c a c i n d e l acto a d m i n i s t r a t i v o y de rescate. Para S t a s s i n o p o u l o s , l a reserva de r e v o c a c i n se d a en a q u e l l o s casos en que, s o m e t i d o a c o n d i c i n r e s o l u t o r i a u n acto a d m i n i s t r a t i v o y u n a v e z c u m p l i d o e l h e c h o c o n d i c i o n a n t e , l o s efectos r e s o l u t o r i o s n o se p r o d u cen, s i n e m b a r g o , hasta q u e l a A d m i n i s t r a c i n i n t e r v i e n e p a r a d e c l a r a r los. A s , pues, l a d i f e r e n c i a entre u n acto c o n d i c i o n a l y u n " a c t o bajo reserva de r e v o c a c i n " e s t en que e l p r i m e r o deja de e x i s t i r a u t o m t i c a mente desde que l a c o n d i c i n r e s o l u t o r i a se c u m p l e , m i e n t r a s q u e e l se-

E n ciertos casos l a A d m i n i s t r a c i n puede i n t r o d u c i r c l u s u l a s que a m p l e n o r e s t r i n j a n e l c o n t e n i d o n o r m a l d e l acto. A esas c l u s u l a s , que integran e l d e n o m i n a d o c o n t e n i d o eventual o a c c i d e n t a l de a q u l , les a s i g n a l a l e y l a n o m i n a c i n de elementos accidentales o c l u s u l a s accesorias. S i n embargo, c o i n c i d i m o s c o n C a s s a g n e en q u e , e n ciertos casos, tal c o m o surge d e l c r i t e r i o seguido p o r e l a r t c u l o que c o m e n t a m o s , las figuras j u r d i c a s que se i n c l u y e n p o r l o c o m n bajo t a l d e n o m i n a c i n (plaz o , c o n d i c i n y m o d o ) p u e d e n c o n f i g u r a r r e q u i s i t o s de c a r c t e r e s e n c i a l para l a v a l i d e z d e l acto, l o c u a l o c u r r i r siempre que l a respectiva c l u s u l a afecte l a e s e n c i a d e l acto d i c t a d o . D a d a l a v a r i a d a g a m a de situaciones que se pueden presentar en l a r e a l i d a d j u r d i c a , es i m p o s i b l e u n a f o r m u l a c i n c o m p l e t a de todas las clusulas accidentales o accesorias. P o r e l l o e x p o n d r e m o s las m s c o munes. 2. Condicin. - L a t e o r a g e n e r a l nos s u m i n i s t r a e l c o n c e p t o de condicin. E s u n a c l u s u l a d i r i g i d a a l a c o n t e c i m i e n t o futuro e i n c i e r t o , por l a c u a l se s u b o r d i n a e l n a c i m i e n t o o e x t i n c i n de l o s efectos d e l acto a d m i n i s t r a t i v o a l a v e r i f i c a c i n de u n hecho futuro e i n c i e r t o , l o que d a o r i g e n , respectivamente, a l a c o n d i c i n suspensiva o r e s o l u t o r i a . E n d o c t r i n a h a y quienes niegan l a p o s i b i l i d a d de q u e u n acto a d m i nistrativo se dicte sujeto a u n a c o n d i c i n suspensiva, sosteniendo que en el derecho a d m i n i s t r a t i v o e l respectivo acto debe e m i t i r s e de c o n f o r m i d a d c o n u n a s i t u a c i n de h e c h o actual, n o futura, puesto que de l o c o n t r a r i o e x i s t i r u n v i c i o e n l a causa, al faltar l o s antecedentes de h e c h o que j u s t i fiquen su e m i s i n ( M a r i e n h o f f ) . O t r o s d i s i e n t e n de e s a a p r e c i a c i n d o c t r i n a l ( A l e s s i ) . Entienden que l a c o n d i c i n suspensiva es procedente e n e l derecho a d m i n i s t r a t i v o , donde c o m n m e n t e e n c i e r t a s r e l a c i o n e s se s u b o r d i n a l a i n i c i a c i n de los efectos d e l acto a l d i c t a d o de otro acto futuro e i n c i e r t o , c o m o acontece e n m a t e r i a de a p r o b a c i n . D i e z , citando a Stassinopoulos, da como e j e m p l o de acto sujeto a c o n d i c i n suspensiva l a orden escrita e n l a libreta de u n reservista, i n t i m n d o l e a q u e se presente en caso de m o v i l i z a c i n

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g u n d o no s u c e d e r sin p r e v i a r e v o c a c i n f o r m a l r e a l i z a d a p o r l a A d m i n i s tracin. D i c e n D i e z y C a s s a g n e que l a i n s e r c i n de tales c l u s u l a s no es sup e r f l u a siempre que l a A d m i n i s t r a c i n c a r e z c a de a t r i b u c i o n e s para proceder de c o n f o r m i d a d c o n l a reserva de r e v o c a c i n o rescate, y a que en caso c o n t r a r i o c a r e c e r a de todo efecto y sentido l a i n c l u s i n de u n a c l u s u l a que fuera reiterativa de una potestad de la c u a l g o z a . E n cuanto a l rescate, que es u n a figura t p i c a de l a c o n c e s i n de serv i c i o s p b l i c o s , d i s t i n t a de l a r e v o c a c i n por razones de o p o r t u n i d a d , entendemos c o n C a s s a g n e que l a i n c l u s i n de l a c l u s u l a no debe c o n s i d e rarse i m p l c i t a , sino que debe ser expresamente p a c t a d a y dispuesta en sede j u d i c i a l . 6. Invalidez de clusulas accesorias. - E l r g i m e n de l a l e y referente a l sistema de l a i n v a l i d e z de los elementos d e l acto se c o m p l e t a c o n e l e s t u d i o de este a r t c u l o , que trata de l o s v i c i o s o defectos que a t a e n a l c o n t e n i d o eventual o a c c e s o r i o d e l acto a d m i n i s t r a t i v o , es decir, las c l u sulas d e l acto que se d e s i g n a n c o n e l c a l i f i c a t i v o de " a c c e s o r i a s " y que, en p r i n c i p i o , s o n l a c o n d i c i n , e l m o d o y e l t r m i n o . C o m o una d e r i v a c i n d e l p r i n c i p i o de l a a c c e s o r i e d a d , e l defecto o v i c i o que afecte a u n a c l u s u l a de este t i p o , para l a n o r m a que tratamos, no i n v a l i d a en p r i n c i p i o l a t o t a l i d a d d e l acto, p r o d u c i e n d o tan s l o su n u lidad parcial. O sea que l a i n v a l i d e z de l a c l u s u l a a c c i d e n t a l no tiene i n f l u e n c i a sobre e l acto a d m i n i s t r a t i v o p r i n c i p a l , que c o n t i n a v l i d o . P a r a que opere l a i n v a l i d e z p a r c i a l de l a c l u s u l a a c c e s o r i a y p r o c e d a s i m u l t n e a m e n t e l a r e d u c i b i l i d a d d e l acto a sus e l e m e n t o s esenciales v l i dos, l a L N P A h a e s t a b l e c i d o dos requisitos fundamentales: a) L a i n d e p e n d e n c i a o s e p a r a b i l i d a d de l a c l u s u l a a c c e s o r i a de los d e m s elementos del acto. b) Q u e no c o n s t i t u y a l a e s e n c i a d e l acto o r a z n p r i n c i p a l que hubiera i n d u c i d o a l a A d m i n i s t r a c i n a d i c t a r l o . E s t a acertada s o l u c i n l e g a l se basa en los p r i n c i p i o s de l a accesoriedad que h e m o s s e a l a d o precedentemente y en el de l a c o n s e r v a c i n de los valores j u r d i c o s . A s , puede separarse "e i m p u g n a r por l a v a pertinente... que c o n s t i t u a u n a c u e s t i n separable e i n d e p e n d i e n t e " ( C N C i v C o m F e d , S a l a I, " L u n m a r N a v i e r a c / Y P F " , 2 3 / 4 / 9 8 , c. 2 8 6 8 / 9 7 , ED, B o l . Jur. C m , n 2 , p. 4 4 ) . P o r l t i m o : c u l es el tipo de i n v a l i d e z d e l v i c i o que afecta a l a c l u s u l a a c c i d e n t a l ? A l f o r m a r tales c l u s u l a s parte d e l c o n t e n i d o d e l acto a d m i n i s t r a t i v o , se a p l i c a n , p o r l g i c a c o n s e c u e n c i a , l o s c r i t e r i o s que h e m o s e s t a b l e c i d o a l h a b l a r de l o s defectos que p u e d e n i n v a l i d a r e l objeto d e l acto.

REVOCACIN

DEL

ACTO

NULO

Art. 17. - E l acto administrativo afectado de nu, lidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, slo se podr impedir su subsistencia y la de los efectos a n pendientes^' mediante declaracin judicial de nulidad, r " << o f>
1. Consideraciones generales. - " R e v i s a r " u n acto s i g n i f i c a la a c c i n de " v o l v e r a v e r " , puede seguirse c o m o efecto p r o p i o su cin o modificacin. L a r e v i s i n puede ser de o f i c i o o a p e d i d o de Ea revisin - e n sentido a m p l i o - es e l g n e r o ; l a revocacin y la cin son las especies. que a extinparte. anula-

L a u t i l i z a c i n de los c o n c e p t o s de r e v o c a c i n y a n u l a c i n suele estar a c o m p a a d a de u n a gran d i f i c u l t a d de c o m p r e n s i n , a partir d e l uso indisc r i m i n a d o de a m b o s v o c a b l o s para s e a l a r c o n c e p t o s diferentes. L a L N P A u t i l i z a e l v o c a b l o " r e v o c a c i n " p a r a referirse a l a m o d i f i c a cin o e x t i n c i n d e l acto en sede administrativa, tanto p o r razones de ilegitimidad, c o m o d e inoportunidad, demrito o inconveniencia. E n el a r t c u l o se e m p l e a , a d e m s , c o m o s i n n i m o de revocacin de oficio. Ello no obsta a que u n o de los recaudos p a r a que p r o c e d a l a r e v o c a c i n de o f i cio de u n acto a d m i n i s t r a t i v o sea l a p r e v i a v i s t a a l a d m i n i s t r a d o para que pueda e j e r c e r su d e r e c h o de d e f e n s a ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I, 6 / 4 / 9 9 , " C o r t s " , JA, 1999-111-21). E s t o demuestra que l a r e g l a venire contra factum proprium nulli conceditur, no j u e g a i g u a l respecto de l a c o n d u c t a d e l Estado ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 1 3 / 3 / 9 0 , " G i d e k e l de G a r b a r " , LL, I 9 9 0 - C - 1 4 9 ) , y que e l p r i n c i p i o de que nadie puede alegar su p r o p i a torpeza no r i g e en derecho p b l i c o ( C S S F e , 1 9 / 9 / 9 0 , " P a r e r a " , DJ, 1 9 9 1 2-124). 2. Revocacin del acto irregular. - L a parte I d e l a r t c u l o n o presenta m a y o r e s d i f i c u l t a d e s , y a que es e l l a c o i n c i d e n t e c o n l a o p i n i n m a yoritaria de l a d o c t r i n a , c o n e l c r i t e r i o de l a P r o c u r a c i n d e l T e s o r o y l a jurisprudencia de l a C o r t e S u p r e m a de J u s t i c i a de l a N a c i n . D e acuerdo con e l precepto, e l acto a d m i n i s t r a t i v o afectado de n u l i d a d a b s o l u t a debe ser r e v o c a d o p o r l a A d m i n i s t r a c i n , de o f i c i o o a p e t i c i n de parte. El particular no tiene p l a z o para e l l o ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 13/5/88, " P a d i l l a T a r i s " , ED, 136-425), n i t a m p o c o l a A d m i n i s t r a c i n ( P r o c u r a c i n
a

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del Tesoro, dictamen 172/91, B O , 5/2/92, 2 seccin, p. 13). Ello as porque, dada su gravedad y el orden pblico comprometido, impone el rpido restablecimiento de la legalidad. E l problema se plantea con la parte 2 del artculo. Su primitiva redaccin que hablaba de "prestaciones", fue motivo de encontradas opiniones acerca del alcance del vocablo. Para algunos se refera, fundamentalmente, a los contratos; para otros, indudablemente, a los actos administrativos.
a a

L a ley 21.686 modific el artculo, cambiando la locucin "prestaciones que estuvieren en vas de cumplimiento" por "derechos subjetivos que se estn cumpliendo". L a reforma, pues, recept las consideraciones que, oportunamente, haban aportado Linares y Garca. 3. Requisitos para la procedencia de la revocacin. - Para que proceda la revocacin del acto irregular es necesario que se cumpla una serie de requisitos: a) Acto unilateral. A pesar de la argumentacin de Escola, pensamos que los contratos no estn contemplados en la norma, lo cual no significa que stos no tengan estabilidad. Pero no nos ocuparemos aqu de esta cuestin. Nuestra posicin se basa en que la L N P A es categrica en excluir -en aspectos justamente regulados en este ttulo- a los contratos administrativos que se rigen por sus normas y principios especiales y slo analgicamente por aqulla, o sea, en los casos en que las normas y principios especiales de los contratos no prevean la cuestin y slo cuando el supuesto no previsto sea sustancialmente similar a las cuestiones tenidas en cuenta en la ley para el acto unilateral. Debe tenerse presente que, casualmente, la L N P A excluye a los contratos en el art. 7 (tt. III, "Requisitos esenciales del acto administrativo"), no en lo que hace a los aspectos procedimentales o procesales. Y ello no puede ser de otra manera, atento a la naturaleza distinta del acto administrativo (unilateral) y del contrato administrativo (bilateral) al que no pueden aplicarse los principios generales de aqul. Cabra pensar en la notificacin o publicacin del contrato? (art. 11); en su retroactividad o irretroactividad tal como lo legisla el art. 13?; en su revocacin de acuerdo con las pautas de los arts. 17 y 18?; en la desviacin de poder? (arts. 7 , i n c . / , y 14, inc. b); en la motivacin, conforme a las pautas del art. 7 , inc. al
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Como la conclusin lgica es negativa, la ley excluye a los contratos de la aplicacin de las "normas del presente ttulo". L a ley no pudo sino receptar lo que surge de la propia naturaleza de las cosas. dad. b) Acto individual. Los reglamentos estn privados de estabiliEsto no significa que aquel que en virtud de un reglamento posea

un derecho subjetivo quede en desamparo; tal lo que establece el art. 83 del R L N P A . Cuando comentemos este artculo nos explayaremos sobre el tema. c) Acto irregular. Debe ser un acto afectado de nulidad absoluta. Por otra parte, el artculo en su parte 2 establece que no podr ser revocado si ha generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo. Por lo tanto, el acto nulo para que deba ser revocado tiene que cumplir una serie de requisitos. As",' la revocacin procede en los siguientes casos. r5~Cado el acto ha hecho nacer derechos subjetivos, pero stos an no se estn cumpliendo (CSJN, 22/9/87, "Olivera", ED. 130-406). 2) Cuando afecta intereses legtimos o intereses simples. Ello as porque la L N P A habla exclusivamente de derechos subjetivos, debiendo interpretarse la imposibilidad de que la Administracin revoque el acto nulo con criterio restrictivo. 3) Cuando no obstante afectar derechos subjetivos el particular conoca el vicio; esto como una sancin a su mala fe (CNContAdmFed, Sala IV, 8/4/98, "Villalonga Furlong", ED, 186-134). 4) Cuando el derecho hubiera sido otorgado expresamente a ttulo precario; aclaremos que la calidad de precario autoriza, en este caso, la revocacin, cuando concurran objetivamente causas idneas para viciar el acto; pero este acto viciado, aunque haya hecho nacer derechos subjetivos, puede revocarse porque es precario (CNContAdmFed, Sala III, 23/9/ 86, "Ca. A r g . de Estiba y Almacenaje"). 5) Cuando habiendo hecho nacer derechos subjetivos que se estn cumpliendo, favorezca al particular siempre y cuando no se causen perjuicios a terceros; no cualquier perjuicio es suficiente para enervar la facultad de revocacin del acto nulo: debe ser un perjuicio especial, y esta prerrogativa de los terceros tiene que derivar del derecho subjetivo que est en cumplimiento. Los tres ltimos supuestos derivan de la aplicacin extensiva al acto nulo de la potestad revocatoria de la Administracin respecto del acto regular, pues si no, como dice Garca, "absurdamente habra ms rigor para revocar un acto nulo que uno regular" (CNContAdmFed, Sala IV, 8/4/98, "Villalonga Furlong", ED, 186-134). Conforme a lo dicho, la Corte adujo que "las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previstas en el art. 18 de la ley 19.549 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado- son igualmente aplicables al supuesto contemplado en el art. 17 -primera parte- del mismo cuerpo pues, de lo contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozara de mayor estabilidad que el regular, en la medida de que una inteligencia meramente literal y aislada de las regulaciones involucradas llevara a la conclusin de que habra ms rigor para revocar un acto nulo que uno regular cuya situacin es considerada por la ley
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10.

Hutchinson, TLA

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L E Y 19.549

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c o m o menos g r a v e " ( C S J N , 17/2/98, " A l m a g r o , G a b r i e l a c / U n i v . N a c i o n a l de C r d o b a " , Fallos, 321:169). 6) C u a n d o crea o declara deberes de los particulares. Estos actos, que deben ser revocados, al hacerlo e x t i n g u e n las o b l i g a c i o n e s d e l p a r t i c u l a r para el futuro (ex nunc). Y t a m b i n , en p r i n c i p i o , para e l pasado (ex tune). 7) C u a n d o , p u d i e n d o afectar d e r e c h o s s u b j e t i v o s , no e s t f i r m e y consentido. 8) C u a n d o i m p o n e deberes o sanciones o niega derechos t c i t a o expresamente ( C N C o n t A d m F e d , S a l a II, 15/4/93). d) Sujeto. E l r g a n o competente para efectuar l a r e v o c a c i n de o f i c i o es el m i s m o que d i c t e l auto, q u i e n puede r e v o c a r l o a n pendiente un recurso ante e l superior ( P r o c u r a c i n d e l T e s o r o , d i c t a m e n 2 3 4 / 9 1 , B O , 2 5 / 3 / 9 2 , 2 s e c c i n , p. 24). S i e l acto es de naturaleza c o m p l e j a (que requiere a p r o b a c i n u h o m o l o g a c i n por e l superior) no puede ser r e v o c a d o por e l i n f e r i o r ; en v i r t u d d e l p a r a l e l i s m o de las formas y c o m p e t e n c i a s e l auto r e v o c a t o r i o debe ser aprobado por el superior ( P r o c u r a c i n d e l T e s o ro, d i c t a m e n 9/92, B O , 1/7/92, 2 s e c c i n , p. 4 1 ) .
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ciertos actos establezcan derechos y o b l i g a c i o n e s r e c p r o c o s entre e l p a r t i cular y la A d m i n i s t r a c i n . E n este caso l a p o s i b i l i d a d de r e v o c a c i n o no y los efectos ex tune y ex nunc se r i g e n por lo expresado para cada caso p a r t i c u l a r ( d e b e r e s d e l p a r t i c u l a r - d e r e c h o s de l a A d m i n i s t r a c i n ; derechos d e l p a r t i c u l a r - deberes de l a A d m i n i s t r a c i n ) . D e a h que pueda haber r e v o c a c i n p a r c i a l d e l acto. L a n o r m a d i s t i n g u e en l a r e v o c a c i n por i l e g i t i m i d a d las c o n s e c u e n cias, s e g n sean ellas i n s t a n t n e a s o continuadas. S i el acto es de ejecuc i n c o n t i n u a d a , no p r o c e d e l a r e v o c a c i n s i n o para las c o n s e c u e n c i a s a n pendientes (derechos subjetivos que se e s t n c u m p l i e n d o ) . S i , en c a m b i o , e l acto no h u b i e r a h e c h o nacer derechos subjetivos o h a b i n d o l o s g e n e r a d o no se c o m c u z a r o n . a . ' - c u m p l i r . la A d m i n i s t r a c i n , siendo el acto n u l o , debe r e v o c a r l o ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 2 6 / 7 / 8 8 , " A l i c e " , RRAP, 128-156) (para un c o n c e p t o de derecho subjetivo, ver c o mentarios al art. 24, L N P A , y a l art. 3 , R L N P A ) .
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e) Acto firme y consentido. E l acto es f i r m e c u a n d o , n o t i f i c a d o , se v e n c i e l p l a z o l e g a l para i m p u g n a r l o en sede a d m i n i s t r a t i v a o j u d i c i a l . E s c o n s e n t i d o c u a n d o antes de vencer ese t r m i n o se l o c u m p l e o e l interesado presenta un escrito en el que d e c l a r a su a c e p t a c i n . N o hace falta que el acto cause estado, pues l a l e y no l o e x i g e . E n r e a l i d a d , parece una r e d u n d a n c i a pues el acto que fue c o n s e n t i d o e s t f i r m e . Y e l f i r m e , n o r m a l m e n t e , e s t c o n s e n t i d o , expresa o t c i t a m e n t e . 4. Improcedencia de la revocacin. - L a parte 2 d e l a r t c u l o estab l e c e c u n d o , a pesar de ser n u l o , no puede ser r e v o c a d o . M u c h o s autores c r i t i c a n la s o l u c i n l e g a l . O t r o s son a n m s restrictivos y sostienen que el acto n u l o g o z a de e s t a b i l i d a d . E n el f o n d o , q u i z , todo se deba a la l a m e n t a b l e c o n f u s i n que siempre ha p a d e c i d o nuestra m a t e r i a respecto de los conceptos de r e v o c a c i n y a n u l a c i n , a p l i c a n d o i n d e b i d a m e n t e a l a p r i m e r a un tratamiento s l o p o s i b l e para la segunda.
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5. Suspensin del acto que no puede ser revocado. - S i en esas c o n d i c i o n e s l a A d m i n i s t r a c i n no puede r e v o c a r el acto irregular, p u e d e suspender los efectos d e l acto mientras s o l i c i t a la a n u l a c i n j u d i c i a l ? L a d o c t r i n a no es p a c f i c a . E s t r a d a y C o m a d i r a , ambos a m p a r n d o se en e l art. 12 de l a L N P A , se p r o n u n c i a n por la p o s i b i l i d a d de que la A d m i n i s t r a c i n suspenda e l acto. C o i n c i d i m o s c o n G o r d i l l o e n que e l l o no es p o s i b l e , pues " i m p l i c a r a l o g r a r en l a p r c t i c a l o que l a n o r m a precisamente q u i s o evitar: que los derechos emergentes quedaran a m e r c e d de u n a d e c i s i n a d m i n i s t r a t i v a u l t e r i o r " . N o puede l a A d m i n i s t r a c i n revocar e l acto, n i m o d i f i c a r l o o s u s t i t u i r l o en cuanto a sus efectos futuros y tampoco suspenderlo. E l l o no obsta que al pretender j u d i c i a l m e n t e l a d e c l a r a c i n de n u l i dad d e l acto, la A d m i n i s t r a c i n p i d a , c o m o m e d i d a cautelar, l a s u s p e n s i n de sus efectos. 6. Interpretacin. - E l art. 17 debe interpretarse en f a v o r de l a p o testad r e v o c a t o r i a de l a A d m i n i s t r a c i n ( C N C o n t A d m F e d , S a l a III, 2 5 / 8/87, " B i o n d i " , ED, 123-641) y la l i m i t a c i n de l a parte 2 d e l a r t c u l o debe ser interpretada c o n c a r c t e r estricto ( C S J N , 2 3 / 4 / 9 1 , " F u r l o t t i S e lien S A " , LL, 1 9 9 1 - E - 2 3 8 ) .
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L a L N P A adopta un c r i t e r i o i n t e r m e d i o . P o r p r i n c i p i o , el acto n u l o debe ser revocado; c o m o e x c e p c i n , e l acto n u l o que g e n e r derechos subjetivos que se e s t n c u m p l i e n d o , no puede ser revocado. L a Administ r a c i n debe p e d i r su a n u l a c i n en sede j u d i c i a l . L a A d m i n i s t r a c i n r e a l i z a en algunos casos d e c l a r a c i o n e s j u r d i c a s que adquieren el v a l o r de un derecho subjetivo, al que c o r r e s p o n d e u n c o n t e n i d o p r o t e g i d o por e l acto a d m i n i s t r a t i v o . S i s t e p u d i e r a ser revoc a d o , s i n m s , e l acto r e v o c a t o r i o h a b r a d e s c o n o c i d o l a s i t u a c i n j u r d i c a creada por el acto revocado. E l l o p r o d u c i r a una p e l i g r o s a i n e s t a b i l i d a d en las situaciones j u r d i c a s que se e s t n c u m p l i e n d o . E s o s derechos deb e n ser e s t a b l e c i d o s en f a v o r d e l p a r t i c u l a r . Y a v i m o s que si c r e a b a n deberes, l a A d m i n i s t r a c i n d e b a r e v o c a r e l acto. Pero puede o c u r r i r que

REVOCACIN

DEL

ACTO

REGULAR

Art. 18. - E l acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados^ no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. '

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Sin embargo, podr ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocacin, modificacin o sustitucin del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y v l i d a m e n t e a t t u l o precario. Tambin podr ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los ^ administrados.'," v. ' x r , . - A f ^ V . *f '^:' '
(

1. Revocacin del acto regular. - E l art. 18 se refiere al fccto/'regular". L a norma no define el acto regular, pero recoge una expresin caracterizada y utilizada por la doctrina y jurisprudencia. N o es sinnimo de "acto perfecto", sino que es un concepto m s amplio. E l trmino "acto regular" se reserva para el acto legalmente perfecto o para el que slo adolece de un vicio que determina su anulacin, o que por la i n trascendencia del vicio ni siquiera requiere la anulacin, sino, simplemente, su correccin. Como dice el artculo, la revocacin del acto regular puede hacerse por razones de ilegitimidad o de oportunidad, mrito o conveniencia. Trataremos estas cuestiones por separado. 2. Revocacin por ilegitimidad. - E l art. 15 de la L N P A dice: " S i se hubiere incurrido en una irregularidad, omisin o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto ser anulable en sede judicial". Consecuente con ello, el art. 18 establece el principio de que el acto regular del que han nacido derechos subjetivos a favor de los administrados no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. E l principio es la irrevocabilidad, aunque ms adelante veremos que hay varias excepciones. Para que esa estabilidad exista, se requiere: a) Acto administrativo (y, por tanto, unilateral e individual) regular (CNContAdmFed, Sala IV, 7/3/89, "Baragiola", L L , 1990-A-63). Ya v i mos qu significa el concepto "regular" para la ley. b) Que hayan nacido derechos subjetivos. Sobre el concepto de derecho subjetivo no hay opinin uniforme en la doctrina. No creemos necesario insistir en la imprecisin que rodea el concepto en general, y concretamente, cuando se refiere al derecho pblico. Podramos decir que es un poder concreto confiado a un miembro de l a comunidad. Su esencia se manifiesta en el doble valor de la titularidad: 7) como poder sobre una situacin jurdica -facultad de disposicin-, y 2) por ser lcitos sus actos dentro de la esfera concedida - m b i t o de lo lci-

lo-. Por ello, no existir derecho subjetivo cuando el ordenamiento jurdico no confiera esa situacin de poder concreto, sino que se limite a una reglamentacin de la realidad capaz de producir un efecto reflejo, en beneficio de determinados particulares, que adquieren as la condicin de "interesados". Quizs en cuanto a los derechos subjetivos conectados a un acto administrativo podra hacerse la siguiente clasificacin: /) derechos subjetivos en sentido amplio (ya sean perfectos, condicionados o "debilitados") que surgen directamente del acto administrativo; 2) derechos subjetivos crga omnes, si el acto administrativo constituye una condicin para el ejercicio de unos derechos cuya atribucin ya estaba reconocida con anterioridad (v.gr., los derechos cuyo ejercicio est condicionado a una autorizacin), y 3) derechos subjetivos respecto de los cuales el acto administrativo no es ms que un mero presupuesto. Es menester hacer referencia, en este momento, a aquellos supuestos en que el acto administrativo se limita a reconocer en un caso particular el derecho abstractamente establecido por una norma para quienes se encuentren en las circunstancias en ella previstas. Esos derechos constituyen un verdadero lmite a la facultad de revocacin, y quizs aqu pueda encontrarse el fundamento de la antigua doctrina - n o del todo inservible entonces- que haca depender la posibilidad de revocacin del acto administrativo del carcter discrecional o reglado de las facultades que la A d ministracin ejerci al dictarlo. c) Que ese acto haya sido notificado. L a ley slo exige la notificacin. Aunque el acto no estuviera firme o consentido - y , por ende, mientras corre el trmino para impugnarlo-, por el solo hecho de habrselo notificado al particular ya es inalterable para la Administracin, si se dan las dems condiciones. No habr estabilidad si no se dan conjuntamente los tres requisitos. No habr, por tanto, estabilidad si del acto nacen slo intereses legtimos o simples; si no es regular. E n el caso de que no est notificado el acto carece de eficacia. \> (r > 3. Excepciones. - Son las siguientes, y surgen del texto del artculo: a) " S i el interesado hubiere conocido el vicio". Precisamente con esa expresin se delimita el alcance del concepto. Evidentemente, el neto regular puede ser un acto viciado, aunque sin adolecer de un vicio de la magnitud de los determinados en el art. 14 y que autorizan la revocacin por parte de la Administracin, o el pedido de anulacin judicial. Esto debe considerarse que es una sancin del legislador a la mala fe del particular (CNContAdmFed, Sala III, 17/9/84, "Hughes Tool Co."; id., id., 5/4/88, "Guarrochena Crespo", L L , 1984-D-363). Es irrelevante, para la ley, que el particular haya contribuido a la produccin del acto; basta

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c o n que h a y a a d v e r t i d o l a e x i s t e n c i a d e l v i c i o y no l o h a y a c o m u n i c a d o a la A d m i n i s t r a c i n . P o r c i e r t o , no basta e l mero c o n o c i m i e n t o que e l p a r t i c u l a r tenga d e l v i c i o , sino que se debe demostrar u n a c o n d u c t a carente de buena fe (Proc u r a c i n d e l Tesoro, d i c t a m e n 3 6 1 / 9 0 , B O , 7 / 8 / 9 1 , 2 s e c c i n , p . 18). b) " S i la r e v o c a c i n , m o d i f i c a c i n o s u s t i t u c i n d e l acto l o favorece [al interesado] s i n causar p e r j u i c i o a terceros". Este p e r j u i c i o no debe ser c u a l q u i e r a , s i n o u n o que e x c e d a e l margen de l o t o l e r a b l e . c) " S i e l d e r e c h o se h u b i e r e o t o r g a d o . . . a t t u l o p r e c a r i o " . Aqu c o n t e m p l a m o s e l supuesto de q u e e l acto se revoque c o n m o t i v o de su i l e g i t i m i d a d , s l o que, c o m o es p r e c a r i o , no hace falta a c u d i r a l a v a j u d i c i a l para s o l i c i t a r su a n u l a c i n . d) P o r razones de o p o r t u n i d a d , m r i t o o c o n v e n i e n c i a . S i no se i n v o c a alguno de l o s supuestos e x c e p c i o n a l e s d e l a r t c u l o , l a r e v o c a c i n es i l e g t i m a ( C N C o n t A d m F e d , S a l a I V , 2 / 1 0 / 9 0 , " b a l o s " , LL, 1 9 9 1 - B - 3 8 6 ) .
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P o c o s temas presentan tanto i n t e r s p r c t i c o y d o c t r i n a l c o m o s t e , atendiendo a l a c o n c e p c i n d i n m i c a d e l derecho que i m p l i c a l a aceptac i n y l a a p l i c a c i n de esta t e o r a de l a r e v o c a c i n p o r razones de oportun i d a d , m r i t o o c o n v e n i e n c i a . E l l a e s t en r e l a c i n n t i m a c o n e l p r i n c i pio de l a a d a p t a c i n constante, que debe r e g i r incesantemente en t o d a A d m i n i s t r a c i n p b l i c a m o d e r n a , siempre en l a b s q u e d a d e l bienestar de los i n d i v i d u o s , m i e m b r o s de l a c o m u n i d a d s o c i a l , cuyas necesidades debe satisfacer. E l d i n a m i s m o que l a a d a p t a c i n constante a las necesidades actuales i m p o n e a l a A d m i n i s t r a c i n se encuentra en l a base de esta t e o r a de alter a c i n o m o d i f i c a c i n de c i r c u n s t a n c i a s , l a c u a l i m p l i c a la necesaria adec u a c i n de l a n o r m a j u r d i c a a los hechos d e l m o m e n t o y, por lo tanto, su m o d i f i c a c i n , o hasta su d e s a p a r i c i n , desde e l instante en que esta adec u a c i n deja de existir. P a r a que l a A d m i n i s t r a c i n p u e d a r e v o c a r un acto c o n fundamento en razones de o p o r t u n i d a d , m r i t o o c o n v e n i e n c i a e x i g e que el i n t e r s p b l i co sea de i g u a l n a t u r a l e z a que e l d e l acto objeto de r e v o c a c i n ( P r o c u r a c i n del T e s o r o , d i c t a m e n 3 4 3 / 9 2 , B O , 2 4 / 6 / 9 2 , 2" s e c c i n , p. 2 7 ) . P o r l o tanto, l a r e v o c a c i n se j u s t i f i c a r a , en p r i n c i p i o y en general, porque c o m o las c i r c u n s t a n c i a s que se t u v i e r o n en c u e n l a en el acto o r i g i nario fueron situaciones fluidas, vagas y cambiantes, el c o n t e n i d o normativo d e l acto tiene sobre s l a p r e s u n c i n de lo mutable de la c i r c u n s t a n c i a referida y de l a p o s i b l e c o n v e n i e n c i a de reajustarlo al c a m b i o . E l l o n o quiere d e c i r q u e para esa r e v o c a c i n no sean necesarios c i e r tos requisitos legales o que cuando el acto declare derechos subjetivos s t o s queden en e l desamparo y n o deban i n d e m n i z a r s e . E n ese sentido, l a C o r t e ha d i c h o que "se encuentra j u s t i f i c a d o e l ejercicio p o r parte de l a A d m i n i s t r a c i n de sus facultades de r e v o c a c i n de un acto supuestamente regular c o m o es la a d j u d i c a c i n de una l i c e n c i a para l a e x p l o t a c i n de u n a e s t a c i n de r a d i o d i f u s i n sonora, y a que las c i r c u n s t a n c i a s enunciadas p o r l a A d m i n i s t r a c i n - e n e l caso, l a adjudicac i n o c u r r i durante l o s l t i m o s meses d e l p e r o d o m i l i t a r - generaron u n a o p o s i c i n c i e r t a e n las fuerzas v i v a s de l a c o m u n i d a d , y ese malestar p b l i c o c o n s t i t u y e l presupuesto f c t i c o que s u s t e n t l a d e c i s i n de revocac i n " ( C S J N , 2 8 / 7 / 0 5 , " E l J a c a r a n d a S A c / E s t a d o n a c i o n a l " , LL, 2 0 0 6 A - 8 2 8 ) p o r razones de o p o r t u n i d a d y mediante u n a i n d e m n i z a c i n . T e n e m o s que d i s t i n g u i r dos supuestos: i n o p o r t u n i d a d i n i c i a l e i n o p o r tunidad s o b r e v i n i e n t e d e l acto. U n acto i n i c i a l m e n t e carente de m r i t o , o p o r t u n i d a d o c o n v e n i e n c i a es i n v l i d o ( M a r i e n h o f f ) . 6. El sistema de la ley de procedimientos administrativos. - El prr. 2 d e l a r t c u l o e n c o m e n t a r i o establece, s i n d i s t i n c i o n e s , que l a revoc a c i n p o r i n o p o r t u n i d a d de actos que c o n f i e r e n derechos subjetivos puede hacerse s l o c o n i n d e m n i z a c i n .
o

4. El acto con defectos menores o intrascendentes. - E l art. 15 de l a L N P A , bajo e l t t u l o de " a n u l a b i l i d a d " , d e c a : " s i se hubiere i n c u r r i d o en u n a i r r e g u l a r i d a d u o m i s i n intrascendente... que no llegare a i m p e d i r l a existencia de alguno de sus elementos esenciales", d i c h o acto s e r "anulable en sede j u d i c i a l " . L a ley 2 1 . 6 8 6 e l i m i n l o de "intrascendente". E l acto en c u e s t i n tiene todos l o s r e q u i s i t o s esenciales de l o s arts. 7 y 8 pero presenta a l g u n a i r r e g u l a r i d a d , o m i s i n o v i c i o de m e n o r c u a n t a . C i e r t a m e n t e , este acto entra e n l a c a t e g o r a de acto regular, pero no todos los actos "regulares" caben dentro de l a c a r a c t e r i z a c i n d e l art. 15.
o o

E s t e acto es " a n u l a b l e e n sede j u d i c i a l " si existe p e r j u i c i o , pero l a ley nada d i c e sobre l a r e v o c a c i n . N o l a e x c l u y e expresamente, pero tampoco l a regula especialmente. S i n embargo, pensamos que d e l e s p r i tu de l a n o r m a surge, c o m o p r i n c i p i o , la i r r e v o c a b i l i d a d de los actos no muy gravemente v i c i a d o s o c o n " v i c i o s menores o intrascendentes". 5. Revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. - C o m o y a l o s e a l r a m o s , u n acto a d m i n i s t r a t i v o puede ser e x t i n g u i do por i l e g t i m o , o sea, p o r falta de c o n f o r m i d a d c o n las normas que determ i n a n su c r e a c i n ; ahora veremos que t a m b i n puede serlo p o r falta de m r i t o , es decir, porque se l o d i c t s i n v a l o r a r correctamente e l i n t e r s que l o i n s p i r a . E l m r i t o no puede reputarse ajeno a l a j u r i d i c i d a d c o n d i cionante d e l acto ( F i o r i n i ) . A u n q u e los t e r i c o s d e l derecho d e s e a r a n ver l a r e a l i z a c i n concreta de un sistema j u r d i c o que s i g n i f i c a r a u n a c i e r t a e s t a b i l i d a d de las relaciones j u r d i c a s , es menester r e c o n o c e r que s i las normas j u r d i c a s regulan nada menos que l a v i d a m i s m a de l o s i n d i v i d u o s , es f o r z o s o aceptar que e l d i n a m i s m o que integra todo l o o r g n i c o escapa, c a s i naturalmente, a l a r e a l i z a c i n de aquel s u e o de c o h e r e n c i a .

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L a regla, pues, en materia de revocacin por inoportunidad es vlida, pero con indemnizacin. sta es restringida, comprende slo el dao emergente, no as el lucro cesante (Procuracin del Tesoro, dictamen 110/ 92. B O , 14/10/92, 2 seccin, p. 29). Puesto que el artculo establece la revocabilidad de los actos regulares que se expiden a ttulo precario, el sentido de incluir esta clusula expresa, cuando hay otra como la final del art. 18, no puede ser otro que el de establecer que esta revocabilidad es sin indemnizacin, salvo cuando al derecho (licencia, permiso) se le hubiera fijado un plazo, como ocurre, por ejemplo, con las licencias de radiodifusin y televisin. S i tiene plazo, es claro que no es precario. Que al hablar de precariedad pretendi la ley referirse al acto vlido y no al anulable, lo denotan las expresiones "expresa y vlidamente", Ello no obsta para que anteriormente, al mencionar el acto irregular y al explicar las excepciones al principio general de este artculo, hiciramos mencin a otro supuesto: el del acto viciado que poda revocarse por razones de ilegitimidad sin acudir al juez por ser "precario"; y es que los actos precarios son esencialmente revocables.
a

1. Saneamiento. Concepto y terminologas existentes. - Cuando el defecto del acto administrativo da lugar a la sancin, en principio, de anulacin, la Administracin tiene la facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento activo como de una omisin formal o de fondo respecto de uno o ms elementos del acto administrativo. L a subsanacin del defecto que portaba el acto y su correlativa validez es lo que se designa generalmente en doctrina con el nombre de saneamiento -terminologa empleada por la L N P A - , convalidacin, perfeccionamiento. Para algunos "convalidacin" es el gnero y "ratificacin" y "saneamiento" las especies. Sin embargo, el artculo que comentamos adopta la tesis de que el gnero es el "saneamiento". E l hecho de que sea ilegtimo el acto, puede hacer que la Administracin lo considere anulable y no nulo. Pero si ella revoca el acto -esto es, lo extingue- y no lo sanea, autoriza a pensar que lo consider nulo (CNContAdmFed, Sala IV, 13/11/86, "Wald"). 2. La ratificacin: carcter y efectos. - L a ratificacin, en sentido similar al del derecho privado, es el acto por el cual la autoridad competente reconoce como propios los actos realizados por otra autoridad que era incompetente para dictarlos. El acto administrativo viciado de incompetencia en razn del grado puede ser ratificado por el rgano superior siempre que sean admisibles, en tal caso, la avocacin y la delegacin. E l acto de saneamiento no es constitutivo, sino declarativo de derechos, o sea que sus consecuencias se proyectan hacia el pasado, hasta la fecha en que fue emitido el acto que se ratifica ( S C B A , DJBA, 119-537; CNContAdmFed, Sala III, 12/12/89, "Gribaudo de Castex"). 3. Forma del acto ratificatorio. - L a ratificacin, que siempre es un acto unilateral, tiene efectos retroactivos, segn la parte ltima del artculo que comentamos, y aunque se haya sostenido que el acto que la disponga no tiene prescripta una forma especial, es evidente que la forma debe ser compatible con la del acto ratificado.

7. rgano competente. - En ausencia de disposicin contraria, quien tiene facultades para dictar un acto tambin las tiene para modificarlo o extinguirlo (CNContAdmFed, Sala III, 24/5/90, "Ragg": id., Sala IV, 30/4/ 86, "Del Cerro", LL, 1986-D-365).
SANEAMIENTO

Art. 19. - E l acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

'

RATIFICAClsl

a) Ratificacin por el rgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razn de grado y siempre que la a v o c a c i n , d e l e g a c i n o sustitucin fueren procedentes.
CONFIRMACINj* i

',

b) C o n f i r m a c i n por el r g a n o que dicte-el acto '; subsanan4^el vicio que Je afecte. ' Los efectos del saneamiento se retrotraern a la J fecha de emisin del acto objeto de ratificacin o con: firmacin. 'H

Ello no obsta para que no pueda aceptarse la posibilidad de que exista una ratificacin tcita del acto, que surja de una conducta inequvoca del superior, manifestada por actos o hechos materiales que denoten la exteriorizacin de la voluntad de ratificar el acto administrativo defectuoso, siempre que sean compatibles con la forma del acto objeto de la ratificacin. L a ratificacin se asemeja a la aprobacin en que ambas son posteriores al acto. E l acto sujeto a aprobacin es un acto perfecto, pero ineficaz; el acto necesitado de ratificacin es un acto que produce efectos jurdicos, slo que est viciado.

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Por otro lado, la ratificacin difiere de la autorizacin en que sta es anterior al acto. Los dictados sin autorizacin, cuando sta es necesaria, no pueden ser ratificados. 4. La confirmacin. Concepto. - Por confirmacin del acto se entiende aquella especie de saneamiento por la cual la Administracin - " e l rgano que dicta el acto"- subsana el vicio que lo afectaba. La ley considera la confirmacin como una especie de saneamiento del mismo rango que la ratificacin, y as slo cabe explicar su concepto y alcance sobre la base de una nocin residual, es decir, sera el medio de subsanar el acto que comprende las situaciones que no pueden subsanarse por los medios ms especficos (ratificacin y conversin). Por ello, la doctrina que acuerda gran amplitud al concepto de confirmacin, al afirmar que se trata de la especie ms importante de saneamiento o convalidacin del acto administrativo, comprensivo de las otras especies de saneamiento, no ha sido receptada por nuestra legislacin. 5. Diferencias con la ratificacin. - L a principal diferencia entre la confirmacin y la ratificacin consiste en que la primera puede efectuarla el rgano que dict el acto, mientras que la segunda debe ser realizada slo por el rgano superior con competencia para dictar el acto. 6. Naturaleza y efectos de la confirmacin. - En cuanto a la naturaleza del acto de confirmacin (acto unilateral), su forma y efectos (que siempre son retroactivos) obedecen a las mismas reglas aplicables a la ratificacin por virtud de las similitudes existentes entre ambas especies de saneamiento que conducen a sealar que, salvo la distincin indicada (en cuanto a la autoridad que decreta la ratificacin y la confirmacin) siguen el mismo rgimen jurdico.
CONVERSIN

dez. O sea, se extingue la parte invlida y se agrega otra nueva vlida. En realidad el acto no queda saneado, slo se aprovechan los elementos vlidos del acto invlido. L a transformacin del acto se hace slo aprovechando sus elementos vlidos -es una reutilizacin del acto invlido-, importando siempre un carcter excepcional desde el punto de vista de la realidad, ya que no son muchas las situaciones en que se puede apelar a la conversin en la prctica administrativa. Requiere siempre la conformidad del particular ( C N ContAdmFed, Sala IV, 18/6/85, "Gas del Estado c/Rizzo"). 2. Diferencias con la ratificacin, confirmacin, reforma y renovacin. - Para la ley la conversin constituye un medio autnomo y especfico de saneamiento o convalidacin, a tal punto que la trata en un artculo distinto del que analiza las otras formas de saneamiento; la mayora de los autores la consideran implcitamente, encarando su estudio al lado de la ratificacin y confirmacin. No poda ser regulada de otra manera, desde el momento en que la conversin responde a un tipo especfico netamente diferenciado de la ratificacin y confirmacin, pues mientras en estas ltimas los elementos del acto continan subsistentes despus del saneamiento -que tiene efectos retroactivos-, en la conversin se opera la transformacin del acto con efectos para el futuro - a partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto-, dejando slo subsistentes los elementos vlidos. Acota Gordillo que as como la reforma es la modificacin por razones de oportunidad - y puede ser en parte extincin parcial y en parte creacin parcial del acto-, la conversin es una modificacin del acto por razones de legitimidad. Los efectos de la conversin son ex nunc en la parte que implica creacin parcial de un acto nuevo y en la parte que implica extincin parcial del acto sern ex tune, pues se refiere a un acto nulo. No se opone a ello la ley cuando dice que la conversin tendr efectos a partir del momento en que se perfeccione el acto, pues lo que la norma quiere significar es que esa reutilizacin del acto invlido tiene efectos para el futuro. L a conversin es, en sntesis, una sustitucin del acto: se toman los aspectos o elementos vlidos del primer acto viciado y se los incorpora a un acto distinto, en cuyo contexto adquieren validez. Esta sustitucin es la que, segn la L N P A , tiene efectos para el futuro, pero la extincin parcial del acto anterior por invalidez tiene efectos ex tune, como toda extincin de actos nulos. L a conversin no sanea un acto invlido. Suple una situacin con otra. Se dicta un nuevo acto, aprovechando los elementos vlidos del acto invlido. Pero este acto invlido (nulo) -los elementos invlidos del acto- sigue sindolo. E l acto nuevo (conversin) es el que para la L N P A tiene efectos para el futuro.

Art. 20. - Si los elementos vlidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere vlido, podr efectuarse su conversin en ste consintindolo el administrado. La conversin tendr efectos a partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto.
1. La conversin como medio de saneamiento. - Otro de los institutos que hacen posible la modificacin de un acto administrativo invlido es la conversin. Esta consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo por medio del cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos vlidos que contena el acto viciado - n u l o - , integrndolos en otro acto distinto y extinguiendo los elementos y clusulas afectados de invali-

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Tampoco puede confundirse con la renovacin. Un acto invlido en un procedimiento resulta ineficaz y es incapaz de producir los efectos perseguidos. L a manera de salvar la situacin es renovarlo, es decir, cumplirlo nuevamente en la forma debida (Procuracin del Tesoro, dictamen 65/90, B O , 26/9/90, 2 seccin, p. 25).
a

L a revocacin reconoce como causas determinantes: a) la ilegitimidad, y b) la inoportunidad, demrito o inconveniencia (ver comentarios a los arts. 17 y 18); en cambio, la caducidad est determinada por el incumplimiento del particular. Esta circunstancia hace que sea una sancin, por lo cual su procedencia debe ser limitada, ya que es una suerte de ultima ratio. 3. Condiciones para su procedencia. - L a L N P A impone expresa- j mente dos condiciones para la procedencia de la caducidad como medio i extintivo del acto administrativo. Ellas son: a) la constitucin en mora J del particular incumplidor, y b) la concesin de un plazo razonable para que ste cumpla con la obligacin. y* Expondremos algunos aspectos importantes que ataen a esas condiciones. Por ello corresponde analizarlas separadamente. E l primer problema que se plantea es el de saber si es o no de aplicacin al caso la mora automtica. Para Cassagne, aun tratndose de obligaciones a plazo, la Administracin debe cumplir con el deber que imperativamente le impone el artculo que comentamos, poniendo en mora al particular (conf. CNCont AdmFed, Sala IV, 19/6/84, "Borga"). L a cuestin que tratamos gira en torno del tema doctrinal de si es necesaria o no la interpellatio debitoris como requisito determinante para la apreciacin de la mora, con arreglo a lo que establece el artculo que comentamos. Pensamos que, en el caso, siempre existe la necesidad de que \ tenga lugar el requerimiento administrativo, para fijar el dies a quo en | que se define la mora. J En este artculo no cabe duda de la necesidad de que el Estado siempre debe poner en mora al particular y ello surge de la exigencia de conceder un nuevo plazo a ste, excepto que, en una actuacin concreta, una norma establezca expresamente lo contrario. A l otorgar ese plazo la^_ Administracin tiene, por fuerza, que poner en mora al interesado. Esta consecuencia prctica de lo dispuesto por el artculo impide, por lo tanto, la distincin establecida en el Cdigo C i v i l entre las obligaciones cuya naturaleza designan su poca y las que no renen tal circunstancia. Pensamos que, tal como surge de las dos exigencias del artculo que comentamos -constitucin en mora y concesin de un nuevo plazo-, debe hacerse una intimacin al interesado -ponindolo en mora y acordndole el nuevo plazo-. Ello as, porque la Administracin tiene que dejar constancia del retardo del particular oficialmente comprobado - l a mora no es un retardo cualquiera; es uno comprobado oficialmente e imputable al incumplidor-, del reclamo del cumplimiento y del plazo fijado para hacerlo. Dicha intimacin puede hacerla saber la Administracin al particular por cualquiera de las formas de notificacin previstas por el R L N P A (art. 41).

CADUCIDAD

Art. 21. - La Administracin podr declarar uni\e la caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deber mediar previa constitucin en mora y c o n c e s i n de un plazo suplementa^__rio razonable al efecto.
1. {Conceptos- L a caducidad es la extincin del acto administrativo dispuestapp4a-7?dministracin en razn de que el particular no ha cumplido con las obligaciones que el acto le impona. Es una sancin, una "pena" administrativa. Algunos piensan que es una especie de revocacin; otros un medio especfico de extincin de los contratos administrativos y no es propia de los actos administrativos. Pero, con la sancin de la L N P A se ha receptado la tesis de que la caducidad es un medio particular de extincin del acto administrativo, distinto de la revocacin, en virtud del cual se sanciona el incumplimiento del particular. Esta figura extintiva supone que el acto que se extingue conceda fundamentalmente un derecho, creando al mismo tiempo algunos deberes; es el incumplimiento de alguno de stos lo que lleva a la extincin del acto. A ttulo ejemplificativo podemos sealar: a) la autorizacin administrativa para el funcionamiento de un local de comercio o de industria, que impone la obligacin de cumplir con las condiciones de higiene. E l incumplimiento de stas puede provocar la caducidad de la autorizacin o habilitacin; b) en materia de promocin industrial, cuyos regmenes suelen establecer distintas obligaciones, bajo sancin de decretarse la caducidad de los beneficios otorgados a quienes se acogieron al rgimen, y c) con respecto al servicio de taxis, donde tambin se imponen obligaciones bajo sancin de la caducidad de la habilitacin, etctera. 2. Distincin con la revocacin. - Algunos confunden caducidad y revocacin. Ambas constituyen medios extintivos de los actos administrativos, pero son figuras distintas que proceden en casos diferentes. Como bien dice Marienhoff, "la revocacin y caducidad no son gnero y especie, sino especies de un mismo gnero"; ambas son medios extintivos que actan en casos distintos.

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Por otra parte, el requerimiento de la Administracin debe ser oportuno, es decir, concretado una vez que el cumplimiento de la obligacin del particular se hizo exigible. L a exigibilidad constituye un presupuesto de la situacin de mora, y por ello condiciona la eficacia de la constitucin. De ah que, para nosotros, no sea vlido el requerimiento anticipado. Tenemos que plantearnos la cuestin sobre qu debe entenderse por "plazo razonable". Pensamos que el sentido de la norma es conceder al interesado un plazo razonable de cumplimiento, esto es, requerir un hecho de posible realizacin para el particular. Este plazo significa una ayuda al interesado para que pueda cumplir con su obligacin; debe atender, por tanto, a la realizacin del fin pblico del acto administrativo. Por ello el cumplimiento efectivo no puede quedar librado a la concesin de un plazo mnimo, que coloque al particular en una situacin angustiosa, ya que no es eso lo que quiere la ley. Despus de intimada la mora del particular y vencido el plazo suplementario, la Administracin puede declarar la caducidad del acto administrativo ante el incumplimiento del particular. Es una facultad de ella. ^ ~4. Declaracin de caducidad. - Es necesario que se declare la caducidad, ya que sta no opera ope legis. sino en virtud de una declaracin que tiene valor constitutivo; esto es, que la realizacin por el particular de su obligacin despus del transcurso del plazo suplementario acordado por la Administracin y antes de que se haya dictado la resolucin, impide a sta extinguir el acto por dicha causal.
i ! REVISIN

d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohe- ? / cho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta o grave irregularidad comprobada. E l pedido deber interponerse dentro de los diez das de notificado el acto en el caso del inc. a. E n los d e m s supuestos p o d r promoverse la r e v i s i n dentro de los treinta das de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incs. c y d. \ !

1. Concepto y objeto del recurso extraordinario de revisin. - Sabido es que cuando los recursos procedentes no se utilizan dentro del plazo pertinente, el acto administrativo se hace firme y, consiguientemente, inimpugnable. Pues bien, como excepcin, la L N P A admite la posibilidad de un recurso extraordinario de revisin, utilizable precisamente contra actos firmes. Es evidente que la "cosa juzgada administrativa", de tan inapreciables ventajas para la seguridad jurdica, puede, en ciertas hiptesis, resultar inicua. De ah la necesidad de crear un recurso que, en casos excepcionales, permita revisar los procedimientos con actos firmes. Es decir que el recurso de revisin es el remedio procedimental extraordinario encaminado a examinar de nuevo un acto firme, o sea, pasado en autoridad de cosa juzgada, cuando se ha llegado a l por medios ilcitos o irregulares, sin culpa o negligencia del particular, prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba en el nuevo expediente. E l recurso de revisin es un remedio extraordinario para reparar los errores que hayan cometido los rganos administrativos al dictar resolucin, por hechos o circunstancias imputables a terceros o a la parte que resulta beneficiada y en los cuales se acrediten, al menos prima facie, al interponer el recurso, los motivos que lo justifiquen. Entre nosotros, el recurso de revisin comprende no slo los motivos propios, de conformidad con el concepto dado anteriormente, sino otro por pronunciamientos contradictorios. 2. Motivos de la revisin. - Las contradicciones en la parte disposi-j tiva son un motivo de aclaratoria (el inc. a dice "hayase pedido o no sul aclaracin"). Expresamente autoriza este remedio el art. 102 del R L N P A , para los casos de oscuridad, ambigedad u omisin, y el art. 101 respecto del error material de los nombres, calidades y pretensiones de las partes, o por simple error de clculo.

J '

Art.

22. - Podr disponerse en sede administrati-

va la revisin de un acto firme: a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, hayase pedido o no su aclaracin. b) Cuando d e s p u s de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero. c) Cuando hubiere sido dictado basndose en documentos cuya declaracin de falsedad se desconoca o se hubiere declarado d e s p u s de emanado el acto.

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Una prueba concluyeme de que en esta hiptesis no se trata de un motivo estricto de revisin, que se da contra actos firmes, es que el artculo precepta que, en este caso, el recurso deber interponerse dentro de diez das contados desde el siguiente a la ltima notificacin. O sea que aqu no nos encontramos ante actos firmes. E l inc. b establece un verdadero motivo de revisin. Se refiere a documentos decisivos, es decir, documentos que por su importancia puedan hacer variar fundamentalmente la resolucin definitiva. N o siendo decisivos, no proceder el recurso. Esos documentos pueden haber estado en poder del interesado y habrseles extraviado o haber sido retenidos sin su culpa, o bien haberlos conseguido recin en el momento de deducir el recurso, es decir, haber sido ignorados por l con anterioridad y en las oportunidades en que, segn el procedimiento normal, pudo ofrecerlos. L a ignorancia, el extravo o la detencin que impidi al recurrente presentar aquellos documentos a tiempo, debe ser sin su culpa, de acuerdo con las prescripciones que sobre la ignorancia, el error, el dolo, la fuerza y el temor, contiene el Cdigo C i v i l . Debe tratarse, pues, de documentos no agregados oportunamente, sin que medie negligencia, error u omisin del propio interesado. En los casos comprendidos en este inciso, la firmeza del acto cede ante la evidencia que surgira del nuevo medio de prueba invocado. E l inc. c se refiere al caso de que los documentos en los cuales se funda la decisin fuesen declarados falsos por sentencia definitiva posterior a la resolucin que se intenta hacer revisar, o que, siendo anterior, se desconociese. Esa falsedad debe ser declarada por el juez competente. Ante la inexistencia de la prueba que sirve de fundamento a la decisin, no podra prevalecer la ficcin legal de la "cosa juzgada administrativa". E l inc. d concierne a los elementos delictuosos que hayan obrado sobre los funcionarios, desviando su actuacin en perjuicio del recurrente. Comprende el prevaricato (arts. 269 a 272, Cd. Penal), el cohecho (arts. 256 a 259, Cd. Penal), la violencia y toda otra maquinacin fraudulenta, o grave irregularidad comprobada. Se tratara, en los casos previstos por este inciso, de una resolucin nula, por estar viciada de dolo o fraude. 3. Plazo de interposicin. - Ya vimos el caso anmalo del inc. a (diez das desde la notificacin del acto). En los dems incisos puede promoverse la revisin dentro de los treinta das de recuperarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero, o de comprobarse en legal forma los hechos indicados ii los incs. c y d.
-

L o comn ser que la falsedad se declare por accin o querella del propio interesado, en cuyo caso el plazo empezar a correr desde la fecha en la cual pase en autoridad de cosa juzgada la sentencia que declare la falsedad del documento. L a determinacin del dies a quo en el caso de los tres ltimos incisos es una cuestin de hecho, que puede discutirse y ser materia de prueba. Es una rehabilitacin de plazos por circunstancias de hecho extraordinarias. Transcurridos los nuevos plazos que se rehabilitan, el acto adquiere nuevamente firmeza. A*. Sustanciacin y resolucin. - E l recurso debe interponerse ante el propt jgano\que emiti el acto cuya revisin se procura, precisando cul es V causal invocada y presentando, en su caso, los documentos recuperados o el testimonio de la sentencia que declar la falsedad, con la certificacin de que ha pasado en autoridad de cosa juzgada. ^. Aunque la ley nada dispone al respecto, nos paj C _qri_elrgano de- f ber resolver, salvo circurrstandas excepcionalesfsin sustanciaj)el recur- ! so. Debe examinar la<admisibilidad7 plazo, motivo"existencia prima fa- i ce del recurso y eficacia presuntiva de la prueba omitida o declarada falsa. Y si encontrara que se tiene que aportar nueva prueba, le imprimir el trmite que corresponda. S i se da intervencin a aquellos a quienes '. el recurso pueda afectar (art. 3 , R L N P A ) , despus de examinar su admisibilidad se abrir la causa a prueba si los interesados lo solicitan. E n este caso la apertura a prueba puede servir a la contraria para demostrar que el plazo haba vencido o para oponer otros documentos a los recuperados y ofrecidos por el recurrente.
o

La decisin que en este grado pronunciare el rgano administrativo sera confirmatoria o revocatoria de la que se dict anteriormente. L a revocatoria del acto firme producir todos sus efectos, salvo los derechos adquiridos por terceros de buena fe. 5. Interpretacin restrictiva. - Dado el carcter excepcional y extraordinario del recurso de revisin, su procedencia no puede extenderse a otros casos que los previstos y determinados en la ley; por ello hay que atenerse a los taxativamente establecidos en el artculo. De ah que deba considerarse dentro de un concepto limitativo y del marco de desenvolvimiento especialmente restrictivo, propio de la finalidad a que responde y teniendo en cuenta que siempre y en todos los casos se dirige contra la estabilidad de los procedimientos y la autoridad de la "cosa juzgada administrativa". Por ello, no procede contra omisiones de pronunciamiento del rgano que ha resuelto. Tampoco contra una equivocada interpretacin de los documentos existentes en el procedimiento, ni se otorga el recurso para
I I Hucchinson, TLA.

Hasta que se produzcan estas circunstancias, el trmino para deducirlo es ilimitado, salvo lo establecido para la prescripcin.

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subsanar vicios o deficiencias de pruebas imputables a la recurrente o por errnea aplicacin del derecho. 6. Procedencia contra actos definitivos. - E l recurso extraordinario de revisin procede contra actos definitivos, es decir, aquellos que finiquitan la cuestin o que hacen imposible su continuacin, por concluir el procedimiento, como si hubiera terminado por decisin sobre el fondo. Si bien el artculo no establece nada expresamente, no puede ser otra la conclusin, dado el carcter del recurso y los supuestos que lo hacen procedente. Por lo dems, el inc. a -por si hubiera alguna duda- se encarga de aclarar la cuestin, ya que establece que el recurso proceder "hayase pedido o no su aclaracin"; y sta slo procede contra actos definitivos (art. 102, R L N P A ) .

La ley, al introducir normas relativas al rgimen de impugnacin judicial de los actos administrativos, trasciende los lmites que a priori parecera demarcarle su propia naturaleza. A pesar de que no regula el proceso a seguir ante los rganos judiciales, lo cierto es que incursiona en uno de los aspectos ms importantes del "contenciosoadministrativo": el de las condiciones de admisibilidad de la accin. Este artculo trata la impugnacin del acto basado en causales de ilegitimidad. L a sancin a esa ilegitimidad - s i es que existe- ser la nulidad o la anulacin. 2. Impugnacin de los actos de alcance particular. - E l primer inciso del artculo que comentamos requiere para la impugnacin en va judicial de un acto de alcance particular que sea definitivo y que se hayan agotado a su respecto las instancias administrativas (CNContAdmFed, Sala IV, 29/5/86, "Maderas Industrializadas Delta"; CNCiv, Sala E , 6/4/00, "Sistemas Integrados de Seguridad S A " , ED, 188-691). Analizaremos estos dos requisitos: a) Acto definitivo. Para su impugnacin, los actos administrativos (actos de alcance particular) se clasifican en: 1) preparatorios; 2) de mero trmite o interlocutorios; 3) definitivos; 4) asimilables a definitivos (aquellos que impiden la continuacin del trmite o la pretensin del interesado), y 5) de cumplimiento. Acto definitivo es el que decide sobre el fondo del asunto. b) Acto que agota la va administrativa. E l acto que agota las instancias administrativas se denomina, generalmente, acto que causa estado. Asiste razn a Linares cuando dice que no son lo mismo el acto que causa estado y el que hace "cosa juzgada administrativa"; aqul implica que agot la va administrativa, ste que tiene la particularidad de gozar de un estado de permanencia que lo pone a cubierto de modificacin. As habr actos que causan estado que puedan hacer cosa juzgada administrativa, pero tambin puede haber actos que la produzcan sin causar estado. Son los actos de rganos inferiores clausurados por estar firmes o consentidos mediante cumplimiento o por presentacin de un escrito a ese efecto ( C N C o n t A d m F e d , Sala IV, 8/7/86, "Entel c/Plus Ultra Ca. Arg. de Seguros"). . 1) Manera de producir el agotamiento de la va administrativa. El agotamiento de la va administrativa se produce mediante la interposicin de los recursos administrativos (o de los reclamos correspondientes) y debe conceptuarse que ello ha ocurrido cuando se ha llegado al funcionario superior con competencia para decidir respecto del acto impugnado, aunque su decisin sea todava pasible del recurso de reconsideracin (CNContAdmFed, Sala IV, 12/6/86, "Cuarto Creciente").

^ ^ " ^

TTULO IV

IMPUGNACIN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Art. 23. - Podr ser impugnado por va judicial un acto de alcance particular: a) Cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas. b) Cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestin, impida totalmente la tramitacin del reclamo interpuesto. i c) Cuando se diere el caso de silencio o de ambig e d a d a que se alude en el art. 10. d) Cuando la Administracin violare lo dispuesto en el art. 9 .
o

1. Consideraciones generales. - L a L N P A consider oportuno, a fin de cubrir el vaco legislativo existente, incorporar algunas disposiciones propias del proceso administrativo ante la "ausencia de un Cdigo nacional que contemple aquella materia especfica".

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2) Agotamiento de la va administrativa y principio de congruencia. Rige el principio de congruencia entre los hechos y el derecho invocados en los recursos administrativos y los que funden la posterior impugnacin judicial. L a ley slo lo impone expresamente respecto de la reclamacin administrativa previa; pero, existiendo las mismas razones que llevaron a la jurisprudencia a crear este requisito antes de que se lo incorporase a la ley, todo induce a extender su aplicacin. Se trata de un principio general, aplicable tanto a los recursos como a los reclamos. Naturalmente que a la impugnacin del acto administrativo podrn acumularse otras pretensiones accesorias en tanto ellas estuvieren exentas del requisito de la instancia administrativa previa. 3) Innecesariedad del agotamiento de la va administrativa. L a norma que comentamos no siempre exige el agotamiento de las instancias administrativas; ello puede observarse a travs de lo dispuesto en los incs. b, c y d. A ellos nos referiremos seguidamente. "~ c) Acto asimilable a definitivo. E l acto asimilable a definitivo es aquel que, sin resolver sobre el fondo del asunto, impide la tramitacin o pretensin del particular (v.gr., la declaracin de caducidad del procedimiento). L a norma, en este caso, no requiere el agotamiento de la va administrativa. Fiorini entiende que tambin en este caso "deben agotarse las instancias administrativas", pero no creemos que pueda extenderse, sin norma expresa, tal exigencia. En el supuesto del inc. b es necesario abrir una va judicial rpida para quitar el obstculo y permitir que, reanudndose luego de la decisin judicial - s i es favorable- el trmite administrativo, pueda el particular agotar esta instancia respecto del fondo de la cuestin. Cabe decir que el inc. b permite impugnar directamente la validez del acto de trmite o interlocutorio (que por las circunstancias se "asimila a definitivo") que indebidamente ha cerrado la va administrativa, pero no habilita para entrar a la discusin judicial de la pretensin sustancial. / 3. Silencio o ambigedad. - Tampoco exige la ley el agotamiento ' de la instancia "cuando se diere el caso de silencio o de ambigedad a que se alude en el art. 10" (inc. c). L a aplicacin de esta norma requiere algunas precisiones: a) Slo se refiere a la "denegacin tcita" prevista en el art. 10 (silencio administrativo). N o incluye las "denegaciones tcitas" de loi recursos, pues en estos casos tales denegatorias no clausuran el procedimiento administrativo sino que dan lugar a la tramitacin del recurso jerrquico subsidiario. Slo una vez vencido el plazo para resolver este

recurso se puede equiparar la "denegacin tcita" al "silencio" previsto en la norma que comentamos. b) Cuando se tratara de un recurso de revisin o de una pretensin no recursiva -excepto la reclamacin administrativa previa del art. 30-, el agotamiento de la va tambin es innecesario. Se aplica directamente el art. 10. 4. Vas de hecho. - En el caso de violar la Administracin lo dispuesto por el art. 9 de la ley, tampoco se exige el agotamiento de la instancia administrativa (inc. d). Se trata de "actos expresos o tcitos diferenciados de los dems actos por lesionar derechos o garantas constitucionales en forma flagrante, manifiesta o grosera, situacin a la que se equipara la ejecucin de actos suspendidos o an no notificados". Las razones por las que se exime del agotamiento de la va administrativa son las mismas que llevaron a la admisin del juicio de amparo.
o

: | ! !

5. Consentimiento. - E l consentimiento expreso o tcito (v.gr., por no impugnarse administrativamente el acto en trmino) impide impugnarlo judicialmente (CNContAdmFed, Sala III, 12/11/85, "Contreras"; id., id., 14/10/86, "Zaratiegui", JA, 1988-1-672; id., id., 1/2/96, "Henrich").

Art. 24. - E l acto de alcance general ser impugnable por va judicial: a) Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo d i c t y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el art. 10. b) Cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance general le haya dado a p l i c a c i n mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin xito las instancias administrativas.
1. Impugnacin de actos de alcance general. - Toda la doctrina nacional, o por lo menos la ms destacada, entenda, antes de la sancin de la L N P A , que los actos de alcance general (o con contenido general) no eran otra cosa que los vulgarmente denominados reglamentos. Si bien pueden diferenciarse ambas categoras, la norma no lo hace, pues comprende ambos tipos en cuanto a la posibilidad de su impugnacin. Opor-

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tunamente veremos la diferenciacin entre actos de alcance general y reglamentos (ver comentario al art. 73, R L N P A ) . L a norma se refiere a cualquiera de las distintas clases de actos que tienen contenido general, aunque posean distintas denominaciones. L a denominacin adquiere as carcter de expresin jurdico-tcnica por oposicin a acto administrativo (de alcance particular). En sus dos incisos el artculo que comentamos contempla la impugnacin directa (SC Mendoza, en pleno, 10/5/91, "Recurso de revocatoria c/acord. 11.833", LL, 1991-C-280) y la impugnacin indirecta de los actos de alcance general. -~ ~1. Impugnacin directa. - E l inc. a contempla la impugnacin directa del acto de alcance general, esto es, sin necesidad de que exista un acto particular de aplicacin de aqul. Es una va facultativa pues el particular puede optar por no utilizarla y atacar el acto de aplicacin ( C N ContAdmFed, Sala III, 17/3/88, "Dos Arroyos S C A " ) . El control de la legalidad de un reglamento a travs de su impugnacin directa, con la posibilidad de su anulacin con un indirecto alcance general (erga omne.i) tiene la mxima importancia: posibilita la eliminacin de normas secundarias que infringen las leyes y que impiden su aplicacin. L a prctica de las ltimas pocas demuestra que la Administracin ha utilizado en forma acelerada su facultad reglamentaria; la introduccin de la impugnacin directa posibilita la exclusin inmediata del ordenamiento jurdico de un reglamento contrario a la ley. Solucin eficaz si se considera que los reglamentos ilegales son nulos y con su vigencia se introducira una nueva causal de derogacin de las leyes: la producida por un rejjlamento que se les opusiera. 3. Requisitos para la procedencia de la impugnacin directa. Son necesarios diversos requisitos para la procedencia de la impugnacin directa del acto de alcance general. Ellos son: afectacin cierta e inminente de derechos subjetivos y que se haya formulado reclamo ante la autoridad que dict el acto y el resultado fuera adverso o no hubiera pronunciamiento. Debe ponderarse que se sostiene que los reglamentos de necesidad y urgencia (una especie de actos generales) no gozan de la presuncin de legitimidad (CNContAdmFed, Sala III, 16/8/92, "Video Cable Comunicaciones", LL, 1992-E-383). a) Afectacin al interesado en sus derechos subjetivos. E l acto de alcance general debe afectar al interesado en sus derechos subjetivos. E l derecho subjetivo lesionado debe estar preestablecido y debe ser afectado por el acto de alcance general. Es decir, aqul debe ser preexistente respecto del acto de alcance general cuestionado.

Debe establecerse, por tanto, cundo hay un derecho subjetivo para poder determinar en q u momento se lo lesiona; en suma, considerar cundo un interesado tiene un derecho subjetivo para que pueda ser jurdicamente protegido. Este tema es uno de los ms necesitados de una reflexin crtica. Slo daremos aqu algunos lincamientos; entraremos ms en detalle al explicar el art. 3 del R L N P A (ver su comentario).
o

Sucintamente diremos que se considera el derecho subjetivo como una proteccin que el ordenamiento jurdico otorga en situacin de exclusividad a un individuo determinado. Es el poder jurdico atribuido a un sujeto por el ordenamiento para la tutela de un derecho sustantivo. Dentro del concepto que la moderna doctrina da al alcance de la nocin del derecho subjetivo, podemos decir que deben concurrir dos elementos: 1) que exista una norma jurdica que predetermine exactamente cul es la conducta administrativa debida, es decir, que diga especfica y claramente lo que debe hacerse o no hacerse, y que lo diga antes que la situacin se produzca, y 2) que esta conducta est en relacin con un individuo determinado, contemplado en situacin de exclusividad. Es decir, que dicha conducta sea debida a cada uno individualmente, que a eso se refiere la situacin de exclusividad, no importando que se deba a muchos, pues sigue habiendo exclusividad en el sentido de que pueda ser reclamada por cada individuo. As, un acto de alcance general afectar a un derecho subjetivo del interesado cuando se d a un individuo la posibilidad exclusiva de invocar una consecuencia jurdica determinada ante la violacin, por parte de l a Administracin, de un lmite legal establecido a su actividad. b) Afectacin actual o potencial. E l inciso que comentamos considera que el derecho subjetivo puede afectarse en dos formas: la afectacin j actual, directa ("afecte") y la potencial ("pueda afectar"). E s t a ltima , debe reunir dos condiciones: certeza e inminencia. ' L o que debe entenderse por cierto e inminente habr de determinarse en cada caso; no obstante, puede decirse que la afectacin debe ser: 1) Cierta, en cuanto tiene que poder determinarse con exactitud l a relacin causal entre el acto de alcance gfeneral y e l derecho subjetivo lesionado. Aqul debe ser la causa determinante de la lesin, s i n ninguna clase de duda al respecto, pues la nocin de certeza excluye esa posibilidad. 2) Inminente, en cuanto a que la incidencia del acto respecto del derecho subjetivo puede no ser actual, sino que puede serlo en u n futuro previsiblemente cercano: sera una incidencia potencial. E l hecho de que la incidencia pueda no ser actual no c h o c a con l a nocin de preexistencia del derecho subjetivo lesionado. E l derecho sub-

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jetivo debe existir, ya que debe alegarse su inminente violacin; adems de un inters directo se invoca una titularidad especfica y nominativa frente a una determinada conducta del poder administrador, debido a que el agravio tiene que fundarse en una regla j u r d i c a preexistente de la que emane el derecho subjetivo a favor del particular y una obligacin a cargo de la Administracin que sta en forma inminente habr de violar. Si el agravio se basa en la violacin de esa regla jurdica, aunque esa violacin no sea actual, pero s cierta e inminente, ser posible su impugnacin. Es un acierto la posibilidad de impugnar individualmente un reglamento sin el requisito del cumplimiento inmediato del acto;^f frmula para medir el inters que tiene el particular es el temor de que ese acto incida en un futuro cercano, afectando una situacin jurdica de la que es titular, y as la i m p u g n a c i n no necesita la individualizacin del cumplimiento. c) Reclamo administrativo. L a norma exige que se haya formulado reclamo ante la autoridad administrativa. Qu tipo de reclamo habr de ser? N o lo determinan ni la ley ni el reglamento, pero creemos que de la interpretacin armnica de algunas disposiciones surgir la solucin. E l art. 73 del R L N P A expresa que los actos de alcance general, a los que la autoridad haya comenzado a dar aplicacin (por medio de actos administrativos) pueden impugnarse mediante recursos. E n sntesjs_djcj]j3a-se. plantea contra el acto administrativo de aplicacin indirectamente contra '; el acto de alcance general. y " ' " " " E l artculo que comentamos habla de "reclamo" y tratndose de una / impugnacin directa del reglamento o acto de alcance general, parece claIXMjue la norma quiso distinguir^tl recurso^ procede cuando se impugna v inffirecTmelvte^el acto de alcance general; el reclamo, cuando se lo hace directamente (CNContAdmFed, Sala III, 15/11/88, "Lores"; i d . , Sala IV, 17/2/87, "Gruval", ED, 127-373). Abona esta distincin el hecho de que no exista plazo para interponer la impugnacin, caracterstica de los reclamos; en cambio, los recursos siempre tienen plazo de interposicin. As, se ha dicho que es un reclamo especfico: el reclamo contra reglamentos (Linares; conf. CNCont A d m F e d , Sala I, 12/6/84, "Raia", ED, 112-351; i d . , Sala II, 3/4/79, "D'Abraccio", ED, 85-506; id., Sala IV, 25/10/95, "Distribuidora de Gas del Centro", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 22; CFed Resistencia, 23/ 10/84, "Asoc. Trab. Universidad", LL, 1985-B-90). r " \) Resolucin del reclamo. E l reclamo debe ser adverso a las pre\s del interesado, o configurarse el supuesto del "silencio" de la j Administracin al no resolverse aqul. Configuradas cualquiera de estas

dos situaciones, el interesado se encuentra habilitado para iniciar la accin judicial. L a norma no contiene ningn plazo. Cul se aplica? E l art. I , inc. e, ap. 4, expresa que cuando no se hubiera establecido un plazo rige el general de diez das "para la realizacin de trmites". L a decisin de un reclamo es un "trmite". Vencido dicho plazo puede pedirse el "pronto despacho" y transcurridos treinta das opera el "silencio".
o

4. Efectos de la impugnacin directa. - L a decisin por el juez de la impugnacin directa tiene efectos inter partes, como ocurre en toda contienda judicial. Sin embargo, la decisin del tribunal debe tener efectos indirectamente para todos los afectados. Por ello puede decirse que, aunque no sea estrictamente as, produce efectos erga omnes de un modo indirecto. Ello porque, una vez que haya decisin judicial firme, la Administracin no puede limitarse a no aplicarla slo en el caso concreto, porque sera rrito que, a pesar de conocer que el reglamento est viciado de ilegitimidad, intentara aplicarlo a aquellos que no lo han impugnado. E n realidad, una vez declarado ilegtimo el reglamento para un caso, la A d ministracin debe derogarlo (ver comentario al art. 83). 5. \jjnpiinan^ndi]Xa^~ E l inc.fc~>serefiere a la impugnacin indirectadel acto de alcance generalr -a-tcavs del acto administrativo de aplicacin. En estos casos los actos administrativos se exhiben como actos de aplicacin de los de alcance general. Se impugnan aqullos e indirectamente el reglamento del cual_son aplicacin. E n estos supuestos~tas"-Ttcios que invalidaq-gJr^ete-administrativo no provienen de ste sino del acto d alcance general queje da origen. E l acto general en sujotalidad, o una parte d^sL-^cJitiene-los vicios que justifican su impugnacin indirecta t r a v s de la impuj[nacin_directa del acto de aplicacin. 6. Requisitos. - Son necesarios ciertos requisitos para que sea viable la impugnacin judicial indirecta contra los reglamentos. Ellos son: ^que la autoridad de ejecucin le haya dado aplicacin mediante actos administrativos definitivos y que se hubieran agotado sin xito las instancias administrativas. Ya nos hemos referido, al comentar el artculo anterior, al concepto de acto definitivo. E l agotamiento de la va administrativa - a l cual tambin nos referimos al comentar el art. 2 3 - se logra en estos casos mediante los recursos correspondientes (ver comentario al art. 73).

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7. Efectos de la impugnacin indirecta. - Gordillo estima que "en el nuevo rgimen de la ley sera quiz posible admitir la extincin general del acto de alcance general, y no solamente su no aplicacin al caso particular resuelto por el tribunal". En el mismo sentido, Dromi dice "que puede llegar a ser un pronunS ciamiento general sobre la validez del reglamento, amparndose en la tesis de los vicios de orden pblico". Pensamos, como en el caso de la impugnacin directa, que si bien el fallo del tribunal slo tiene alcance nter partes la declaracin de ilegitimidad del reglamento tiene "indirectamente" alcance erga omnes, pues al tener que obrar la Administracin de conformidad al principio de legalidad objetiva, una vez que conoce que el reglamento es ilegtimo -por decisin j u d i c i a l - debe derogarlo. 8. Conclusin. - Cumplidos los recaudos legales, pueden impugnarse judicialmente los actos de alcance general, ya sea directa o indirectamente (CNContAdmFed, Sala IV, 12/6/86, "Ciunfrini"). L a eliminacin general de un reglamento ilegal, como resultado de una decisin judicial lograda mediante la impugnacin de aqul, es una posibilidad digna de estmulo que cumple una funcin purificadora del ordenamiento jurdico, despejndolo de imperfecciones e interferencias aplicativas.

d) Si se tratare de vas de hecho o de hechos ad- ! ministrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado.
J

Cuando en virtud de norma expresa la impugna- / c i n del acto administrativo deba hacerse por v a de / recurso, el plazo para deducirlo ser de treinta d a s desde la notificacin de la resolucin definitiva que agote las instancias administrativas. 1. Consideraciones generales. - ^ L a norma establece plazos "perentorios" que condicionan el acceso a la instancia judicial. N o hizo sino seguir a la totalidad de las normas provinciales vigentes en esa poca, que establecan plazos an mucho ms breves para iniciar la accin. Del mismo modo, sigui l a tendencia de la legislacin nacional a fijar plazos perentorios; basta analizar las numerosas leyes que acuerdan "recursos judiciales directos" contra actos administrativos (Hutchinson Danielian). Se justifican por la necesidad de dar seguridad jurdica y estabilidad a los actos administrativos (CSJN, 5/4/95, "Gypobras", LL, 1995E-478). Esta exigencia para el particular de iniciar la accin o el recurso en los breves plazos que la norma establece, no atenta contra el derecho a la tutela jurisdiccional -que es el derecho que tiene toda persona cuando pretenda algo de otra, a que esa pretensin sea atendida por un rgano jurisdiccional-, pues aqul no supone en modo alguno un derecho a obtener una sentencia favorable, ni siquiera una sentencia en cuanto al fondo, sino el derecho a invocar la asistencia jurisdiccional siempre que se cumplan aquellas formalidades que el inters general juzg necesarias para que exista un proceso. E l hecho de que la opcin de acudir oportunamente al proceso contenciosoadministrativo provoque la frustracin de la va para impugnar el acto administrativo, no coloca al particular en indefensin, ya que la garanta de la defensa en juicio no ampara conductas negligentes ( S C B A , 21/4/98, "Fisco de la Provincia de Buenos Aires". ED, 183-1045). Este plazo slo es un recaudo procesal, como lo es tambin la exigencia de acudir con un abogado al pleito, pagar tasa de justicia, etctera. Si la existencia de un plazo para accionar contrariara la Constitucin, lo propio ocurrira con la prescripcin y no parece que sta sea tachada de inconstitucional. Por otra parte, la supuesta inconstitucionalidad del plazo por impedir el acceso a la justicia no devendra de la incorporacin por el art. 75, inc. 22, de convenios y tratados internacionales que establecen la tutela judicial efectiva, sino que tal tutela ya estaba prevista en el dere-

PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE LA IMPUGNACIN (POR VA DE ACCIN O RECURSO)

Art. 25. - L a accin contra el Estado o sus entes autrquicos deber deducirse dentro del plazo perentorio de noventa das hbiles judiciales, computados de la siguiente manera: a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificacin al interesado. b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por resolucin expresa, desde que se I notifique al interesado la denegatoria. 1 c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a travs de actos individuales de aplicac i n , desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa.

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cho de defensa en juicio (art. 18, Const. nacional) y su consecuencia: la necesidad de que exista una instancia judicial, al menos, suficiente y adecuada. E l l o fue reconocido por la Corte (entre muchos otros, Fallos, 247:646). Con ese prisma, la Corte Suprema ha convalidado el agotamiento de la va administrativa previa y la vigencia de plazos para accionar, siempre que sean razonables (CSJN, "Galin", Fallos, 300:1292). Tampoco, cualquiera sea la opinin que nos pueda merecer un plazo tal, vulnera en modo alguno lo dispuesto por el art. 25 de la ley 23.0545 pues no se niega el acceso a la justicia sino que se establece slo un recaudo temporal. Se aplica a cualquier accin administrativa contra el Estado -salvo norma expresa en contrario- que tenga por fin cuestionar una conducta de ste. Queda exceptuada la demanda por indemnizacin por actividad lcita del Estado (pues no hay cuestionamiento alguno de conducta) o por actividad ilcita cuando previamente (y dentro del plazo) se cuestion el hecho o acto ilegtimo. Pues si no hubo declaracin anterior de ilegitimidad no puede haber resarcimiento alguno, al faltar la "causa"' de tal obligacin (CNContAdmFed, en pleno, 24/6/86, "Petracca", ED, 118-391). Si la ilegitimidad del acto es la causa de la obligacin de reparar los daos reclamados, el carcter firme e irrevisable de dicho acto constituye un obstculo insalvable para la procedencia de la accin (CSJN, 22/8/96, "Nava", ED, 183-716). Puede pedirse concomitantemente la ilegitimidad del acto (dentro del plazo) y el resarcimiento. E l plazo se aplica a aquellos actos que tienen aptitud para modificar el status jurdico del particular (ver ap. 5). 2. Plazos diferentes. - L a norma establece plazos distintos:

riormente, la norma estaba considerando la impugnacin del acto por va de accin. A l tratar la impugnacin de actos -desde luego que por razones de ilegitimidad- alcanza no slo al acto en s, sino a todas sus consecuencias. N o podra, una vez vencido el plazo para impugnarlo, pretenderse obtener una reparacin por los efectos que produce un acto inatacable; si el acto ha devenido firme y por tanto no puede cuestionarse su legitimidad, a ttulo de qu va a reparar el Estado? (CNContAdmFed, en pleno, 24/6/86, "Petracca", ED, 118-391). Nuestra solucin la hemos dado en Ley nacional de procedimientos administrativos, y en la posicin mayoritaria en la causa "Petracca" (conf. C S J N , 20/10/96, "Alcntara Daz Colodrero", LL, 1997-A-71). Es que los efectos emergentes del vencimiento del plazo de caducidad, concedido por el ordenamiento legal para demandar por va contenciosoadministrativa, c q n s i s t e n ^ n J a ^ r d i d a ^ e - J a - 4 i o s i b i l i dad de d i s c u t i r l a legitimidad o validez del acto, y toda controversia que se suscite al r e s p e T T o - y - t r a r r r ^ ^ [_ verse sobre la"tiase-de l~vlidez de ste (C2 CivComContAdm, 16/4/98, "Municipalidad de Ro Cuarto", LLC, 1999-1328).
r e s o a

Cualquiera sea el vicio del acto que se alegue, el acto expreso debe ser impugnado dentro del plazo del art. 25 (CNContAdmFed, Sala III, 1/9/ 81, "Gimnez Veja"; id., id., 1/2/96, "Henrich"). L o propio ocurre con los actos relativos a contratos administrativos (CSJN, 5/4/95, "Gypobras" LL 1995-E-478). 4. Los "recursos judiciales".\ un proceso administrativo ordinario se formulan las pretensiones mediante una accin administrativa. El particular inicia el juicio con una demanda. Como dice Ibaez Frocham, en el derecho procesal comn estn bien diferenciados los recursos de la accin. E l recurso, como la accin, es un derecho pblico, y al igual que la demanda, es un acto. Pero en nuestra materia, por imperio de la legislacin, es importante diferenciarlos, puesto que se han previsto "recursos judiciales" contra actos administrativos, sobre distintas materias y ante diversos fueros e instancias. Estos recursos (excepcionales) son actos procesales en los cuales se formula una pretensin contra actos administrativos. Por medio del recurso se inicia un juicio administrativo especial. Es una forma del ejercicio de una accin, al igual que la demanda. Debe constituir la "instancia judicial suficiente y adecuada" que, segn interpretacin de la Corte, requiere el art. 18 de la Const. nacional ("Fernndez Arias c/Poggio", Fallos, 247:646). Este medio especial de impugnacin judicial de actos administrativos es un cauce procesal a travs del cual se hace efectivo el control de la actividad administrativa; sirve para articular la autotutela administrativa con la heterotutela judicial.

a) L a accin contra el Estado y sus entes autrquicos debe deducirse dentro del plazo de noventa das. S i bien la ley distingue entre actos nulos y anulables, al determinar los plazos dentro de los cuales aqullos deben impugnarse judicialmente, no efecta distincin alguna (CNContAdm Fed. Sala IV, 16/4/96, "Gallegos c/Ministerio de Justicia", LL, 2000-A551, 42.266-S). b) Dentro de los treinta das en los "recursos judiciales", excepto que una norma contemple un plazo diferente. Aqulla es la va "general" (Gonzlez Arzac), la "recursiva" es excepcional. 3. Impugnacin de actos. - Tanto en el caso de una va como de la otra, estamos ante el supuesto de impugnacin de actos ante la va judicial. Ello surge: a) en el caso de la "accin", porque ello deviene de lo dispuesto en los arts. 23 y 24 que se conjugan armnicamente con el art. 25; b) adems del propio artculo comentado, pues en su prrafo ltimo expresa: "Cuando en virtud de norma expresa la impugnacin del acto administrativo debe hacerse por va de recurso", lo cual significa que, ante-

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Comnmente las normas hablan de "recurso de apelacin", pero repetimos que se trata de una accin procesal especial que no se inicia por "demanda", sino por "recurso" interpuesto contra un acto administrativo. Cuando se introduce el cuestionamiento del acto en sede judicial, no se lo hace como acto apelado, sino como una decisin impugnada. Muchos de estos regmenes especiales prevn plazos distintos para acudir a la justicia (Danielian); habra que propiciar su unificacin al plazo de este artculo. 5. Actos a los que no se aplica el plazo del artculo. - L a norma no se aplica ms que a los actos de gravamen para el particular, pero no siempre a aquellos declarativos (que acrediten un hecho o situacin jurdica, sin incidir sobre su contenido -Hutchinson-), es decir que son independientes de la existencia de un acto administrativo (ver C N C o n t A d m Fed, Sala V, 2/7/01, "Abraham", ED, 194-481). ^ Normalmente no se aplica al acto que resuelve el reclamo administrativo previo (art. 30, L N P A ) , porque generalmente por l no se impugna un acto administrativo. Slo en caso de que no sea susceptible de impugnacin ordinaria por recurso, cabra un reclamo contra l, en cuyo caso el plazo del artculo que comento se aplicara. En lo que hace a aquellos casos en que el reclamo administrativo previo no es resuelto por la Administracin, el plazo del artculo se computa a partir del vencimiento del trmino para resolver el pronto despacho (ver comentario al art. 31, ap. 7). Es que cabe distinguir la va impugnatoria que presupone el agotamiento de las instancias administrativas reglamentadas en el art. 23 y ss. de la ley 19.549, cuyo resultado sera necesariamente la declaracin de ilegitimidad del acto administrativo de la reclamacin del reconocimiento de un derecho, basado en lo establecido en el art. 30 y concs., la cual no est sujeta -incluso en los casos en que media reclamacin administrativa previa- al plazo para deducir la impugnacin de dicho acto previsto en el art. 25 de la citada ley (CNCivComFed, Sala I, 17/3/98, "Ducuing c/Estado nacional; Fuerza Area; Armada Argentina", c. 7679/91, ED, B o l . Jurisp., 1998, n 1, p. 39; CNContAdmFed, Sala V, 7/4/99, "Sacoar S A " , LL, 1999-E243; DJ, 1999-3-475). Si reclamada en sede administrativa la Administracin deniega la peticin, ante la justicia no interesa la impugnacin de este acto denegatorio - y por ende no se aplica el art. 2 5 - pues aquella pretensin es independiente de esta denegacin (v.gr., reclamacin por sueldos mal liquidados como consecuencia de una errnea aplicacin de una norma; CNContAdmFed, Sala V, 10/4/96, "Carcagno"); la denegatoria administrativa a abonarlos no significa que el particular deba cuestionar este acto. L o que cuestionar es la aplicacin que se ha hecho de la norma en la liquidacin correspondiente, que no es un acto sino una operacin material de ejecucin.

No estamos en este caso ante un acto de gravamen, pues no lo es ni la errnea liquidacin ni el acto denegatorio de la peticin (conf. C S J N , 6/10/92, "Adn", ED, 130-804). No se aplica a los actos cuyo objeto se rija por el derecho privado ni a aquellos referidos a aspectos previsionales que se rigen por el derecho de la seguridad social. Sin referirse al plazo, la Corte ha admitido que, en ciertos casos, en materia previsional se impugnan actos administrativos (CSJN, 21/3/00, "Orgenes A F J P " , ED, 190-301). Si el acto se refiere al otorgamiento, denegacin, etc., de la jubilacin o pensin, la cuestin no es netamente de carcter administrativo y, por ende, ajena al plazo del artculo. Tampoco se aplica al personal militar o de seguridad (CSJN, "Villalba", Fallos, 322:621; id., "Tajes", Fallos, 322:255). 6. Naturaleza del plazo. - Se discute en doctrina acerca de la naturaleza del plazo para el inicio de la accin o del recurso. Para alguno? es un plazo de caducidad; para otros uno de prescripcin. L a jurisprudencia dijo que es distinto de cualquier otro de prescripcin de las acciones, incluso el fijado por el Cdigo C i v i l (CNContAdmFed, Sala IV, 14/8/90, "Menzani", LL, 1991-C-374). No pocos ni siquiera consideran til la distincin. L a jurisprudencia de la Corte ha variado ltimamente, al sostener el tribunal que el juez debe declarar de oficio la inahabilitacin de la instancia judicial, si ha vencido el plazo del art. 25, de donde surgira que es irrenunciable por el Estado, lo que coincidira con una de las caractersticas que se predican de la caducidad (4/2/99, "Gorordo Aliara de Kralj"); lo propio ha hecho la CNContAdmFed, en pleno (5/4/99, "Romero"; ver Rejtman Farah, Un importante giro jurisprudencial en la revisin de oficio de la llamada "habilitacin de la instancia", LL, 1999-E-185). En la misma lnea, admitir el tratamiento de la impugnacin deducida contra un acto administrativo cuando ya ha caducado ese derecho impugnaticio, importa desconocer la perentoriedad de los plazos en cuestin y la autoridad de las resoluciones de la Administracin que se encuentran firmes (C2 CivComContAdm Ro Cuarto, 16/6/98, "Municipalidad de Ro Cuarto c/Distribuidora Gas del Centro", LLC, 1999-1328). Sin embargo, el R L N P A (t.o. 1991) establece que el plazo puede ser suspendido (ver arts. 76 y 100). Sin analizar si el R L N P A pudo establecer tal cosa - l o haremos en su oportunidad-, lo cierto es que para el legislador el plazo puede suspenderse. Ira contra otras de las caractersticas de la caducidad, lo cual nos lleva a la conclusin de que no participa de las caractersticas propias ni de la prescripcin, ni de la caducidad del derecho. Estaramos ante una caducidad procesal. Constituye una prerrogativa propia de la Administracin para que ella pueda estar en juicio ( C S J N , 26/10/ 93, "Serra").
a

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7.

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Cmputo

del plazo. - Veamos sus principales aspectos, E l plazo comienza a computarse:

a) Comienzo del plazo.

1) Si se trata de actos de alcance particular, desde que stos se notifican al interesado. L a norma se refiere a los siguientes supuestos: s/ a) Actos que resuelven en forma definitiva el recurso que agota la instancia administrativa.
,

b) Das hbiles. L a reforma de la L N P A (ley 21.686) se refiere a presupuestos procesales para el proceso administrativo (contenciosoadministrativo). Es decir, se est refiriendo necesariamente al plazo para iniciar una causa contenciosoadministrativ. Para"qu" xrsta--eausa_de esta naturaleza cabe atenerse al pnncipicTque alguna vez expuso Linares haciendo mencin al "doble grado de normatividad administrativa". As, en cualquier expediente administrativo que tramita ante la Administracin, habr un acto administrativo que -supongamos- deniega la pretensin del particular. Dicho acto va a regirse por las normas de esta ley (esto es, por el derecho administrativo). Si, adems, la pretensin del particular -derecho de fondo- se basa en una norma de derecho administrativo, estamos ante un doble grado de normatividad administrativa; si, en cambio, la pretensin se basa en normas de derecho civil, estamos ante un grado simple de normatividad administrativa. Habr "causa contenciosoadministrativ" en el primer caso, no en el segundo. A aquellos casos se aplica el artculo que comentamos. Cuando no exista "causa contenciosoadministrativ" el plazo del artculo no rige; se aplicar la prescripcin correspondiente al derecho de fondo. c) Silencio de la Administracin. N o se aplica el plazo en caso de silencio -art. 10- (ver comentario al art. 26).

V7 b) Actos que resuelven definitivamente un reclamo -cuando ste es el medio de impugnacin utilizable-. ^ c) Actos que. siendo definitivos, han sido dictados por el rgano superior y no es menester recurrir contra ellos por no exigirse un acto denegatorio. 2) Si se trata de actos de alcance general, se distinguen los siguientes casos. a) Tratndose de la impugnacin directa contra actos de alcance general, desde que se notifique el acto denegatorio del reclamo (art. 24, inc. a).

b) S i se trata de la impugnacin indirecta del acto de alcance general, a travs del acto particular de aplicacin, desde que se notifica al interesado la decisin definitiva del recurso que agot la va administrativa. I En todos estos casos la norma se refiere al cmputo del plazo a partir de la notificacin del acto administrativo que ha agotado la instancia ad! ministrativa, sea a travs de recursos o reclamos, o sin necesidad de impugnacin administrativa si hubiera sido dictado por la autoridad mxima (en el caso) y no se exigiera su impugnacin administrativa (por no necesitarse acto denegatorio). ~ ~ ~ ~ Consecuentemente, el acto impugnado puede referirse a un acto que aplique -incorrectamente, segn el interesado- una ley, un contrato (ley entre las partes) o un reglamento. N o importa que se refiera a un contrato (CNContAdmFed, Sala IV, 28/12/93, "Gypobras", ED, 157-294), lo que se requiere es que sea definitivo (CSJN, "Mevopal", Fallos, 307:2216; C N ContAdmFed, en pleno, 24/6/86, "Petracca", ED, 118-391). L a circunstancia de que la nulidad absoluta sea imprescriptible, no significa que sea inmune a los plazos del art. 25 (CNContAdmFed. Sala I, 5/3/85, "Beltrami"; id., Sala IV, 13/4/89, "Padilla Taris", ED, 136-425). 3) Cuando se trate de hechos o vas de hecho, el cmputo del plazo se inicia desde que ellos fueran conocidos por el interesado. E l plazo para el artculo comentado corre desde que los hechos de la Administracin fueron conocidos por el afectado (CNContAdmFed, Sala V, 10/4/96, "Carcagno").

Art. 26. - La demanda p o d r iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carcter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el art. 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin.
1. Transcurso del plazo para resolver sin que la Administracin lo haga. - Cuando la Administracin omite dictar resolucin en plazo, la demanda puede iniciarse en cualquier momento "cuando el acto adquiera carcter definitivo por haber transcurrido los plazos". No existe, en casos semejantes, un plazo perentorio para iniciar la accin, sino que sta podr hacerse en cualquier momento, "sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin". 2. Precisiones. - E l texto legal requiere algunas precisiones:

a) Acto que adquiere carcter definitivo por vencimiento de plazos. I.a norma emplea una terminologa equvoca; considera al "silencio" de la Administracin como un acto presunto, cuando en realidad vimos al analizar el art. 10 que la "mora administrativa" es un hecho al que la norma le otorga una consecuencia jurdica: el carcter denegatorio.

12.

H u t c h i n s o n , TLA

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Debemos interpretar la norma que estudiamos entendiendo que el silencio a que se refiere tiene relacin con el dictado de la decisin de fondo de la cuestin. En otras palabras: el trmite est en estado de dictarse la decisin de fondo y la Administracin deja transcurrir los plazos para hacerlo. L a "denegacin ficta" se refiere a esa decisin de fondo no dictada. En cambio, el artculo no comprende el vencimiento de plazos para decidir una cuestin de trmite o interlocutoria por parte de la Administracin (es sta una diferencia importante con lo prescripto por el art. 7 del Cd. Contenciosoadm. de la prov. de Buenos Aires).
o

que no se trate de un recurso-, pero en ese caso no puede configurarse el "silencio" en el sentido de habilitar la va judicial, pues no es rgano competente para dictar la decisin de fondo. 3. Excepcin. - L a ley 24.447 ( B O , 30/12/94) ha establecido una excepcin al principio, en el orden nacional, del silencio negativo como facultad del particular. Su art. 27 dice que "en los casos de denegatoria por silencio de la Administracin ocurrido en los procedimientos administrativos sustanciados con motivo de la solicitud de reconocimiento de deudas de causa o ttulo anterior al I de abril de 1991, se producir la caducidad del derecho para interponer la demanda contenciosoadministrativ contra la denegatoria a los noventa das hbiles judiciales contados desde que se hubiere producido la denegatoria tcita o desde la entrada en vigencia de esta ley, lo que fuere posterior. Vencido dicho plazo sin que se haya deducido la accin correspondiente, prescribirn tambin las pretensiones patrimoniales consecuentes. En estos casos no ser de aplicacin el art. 26 de la ley 19.549".
o

b) Transcurso de los plazos previstos en el artculo 10. L a norma se refiere al transcurso de "los plazos previstos en el art. 10", esto es, a lo que la propia ley denomina "silencio de la Administracin". Cumplidos los requisitos del art. 10 y vencidos los plazos previstos, el particular puede iniciar la accin en cualquier momento. Pero el R L N P A prev otros supuestos de "denegacin tcita": los referidos al vencimiento de los plazos para resolver recursos administrativos. Cuando con esa denegacin tcita se "agota la va administrativa" (denegacin tcita del recurso jerrquico), se aplica la solucin del artculo? Aunque la norma slo haga referencia a los "plazos previstos en el art. 10" no puede negarse la misma solucin para estos ltimos. L a ratio iuris es la misma. En ambos casos es facultad del interesado considerar "tcitamente denegada" la decisin. Siendo as, y considerado tcitamente denegado un recurso que habilite la va judicial, el plazo comenzar a contarse cuando el particular motu proprio lo decida; puede iniciarlo "en cualquier momento", sin que exista un plazo determinado para hacerlo. c) El plazo de prescripcin. L a demanda puede iniciarse en cualquier momento, "sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin". Solucin lgica pero que no tiene gran aplicacin. En efecto, como establece el art. I , inc. e, ap. 9, "las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin". Como el "silencio" no es un modo anormal de extincin del procedimiento, sino que es una decisin del particular mientras el trmite sigue pendiente, la suspensin sigue corriendo hasta el momento en que se inicia la accin judicial. Ergo, la prescripcin no podra operar. Lo propio ocurre en el caso del recurso considerado tcitamente denegado, pues como establece el art. I , inc. e, ap. 7, la interposicin del recurso interrumpe los plazos. Consecuentemente la solucin es idntica a la analizada en el apartado anterior.
o o

Ya se ha hecho la crtica a la existencia de plazos para demandar por silencio como si se tratara de un acto tcito (Muoz). Nos parece una solucin irrazonable, pues permite a la Administracin no resolver, violando el principio constitucional de peticin, involucrando ste necesariamente una respuesta expresa. Una vez ms nos encontramos ante el "derecho del Estado" y no ante el "Estado de derecho".

IMPUGNACIN DE ACTOS POR EL ESTADO o sus ENTES AUTRQUICOS; PLAZOS

Art. 27. - No habr plazos para accionar en los casos en que el Estado o sus entes autrquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin.
1. El Estado o sus "entes menores" como actores. - L a norma contempla el caso en que el Estado o sus "entes menores" fueren actores en juicio. En ese caso, dice, no habr plazos para jjue aqullos inicien la accin, "sin perj0icts~de"to'que"crtespoirde"SS materia de prescripcin-". La norma dice entes autrquicos, comprende slo a stos o debe extenderse a todos los entes descentralizados del Estado? Pensamos que la interpretacin amplia es la que corresponde realizar, pues: a) L a L N P A , cuando se refiere a su mbito de aplicacin, menciona a los entes descentralizados, ^incIusii-entes_autrquicos", por ello no sera congruente excluir a los dems entes descentralizados de la aplicacin de
v

Slo corren los plazos, pendiente un procedimiento administrativo, cuando l hubiere sido iniciado ante un rgano incompetente -siempre

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este artculo. Con este alcance amplio, adems, se utiliza en diversas normas de este conjunto normativo (v.gr., art. 32, i n c . / , L N P A ; art. 4 , R P A ) .
o

b) Creemos que en todo este ordenamiento la intencin del legislador fue extender la tutela normativa a toda clase de entes descentralizados, entre los que debe incluirse a los entes autrquicos. c) Los entes autrquicos carecen de un rgimen exclusivo, diferenciado y comn, cada uno de ellos presenta caractersticas propias. Por lo tanto, no puede hablarse de una categora especfica. 2. Plazos de prescripcin. - L a norma establece que el Estado y sus entes menores pueden iniciar la accin en cuaqIT~rrromento, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de" prescripcin. ' Corresponde que estudiemos esta cuestin. V v^y Actos nulos, de nulidad absoluta. S i el Estado debe demandar la declaracin judicial de nulidad del acto nulo (art. 17 in fine, L N P A ) , por ser el acto irregular, el plazo para hacerlp es imprescriptible. Esta solucin no es idntica a la del particular, para quien no hay distincin entre que se impugne judicialmente un acto nulo o uno anulable -ver art. 2 5 (CNContAdmFed, Sala IV, 13/4/89, ."Padilla Taris", ED, 136-425), sin perjuicio de que el particular pida administrativamente la revocacin del acto (art. 17, L N P A ) , (~ b) Actos anulables. Si el acto es irregular pero anulable, la AdministtaeiirTlfJ pe3e, en principio, revocarlo; debe pedir la anulacin en sede judicial. Cul es el plazo para hacerlo? E l de prescripcin, segn la norma. Y cul es este plazo?
_

jado vencer los plazos fijados y en caso de no existir stos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se e x p e d i r sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerir a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida. L a decisin del juez ser inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca s e g n la naturaleza y complejidad del dictamen o trmites pendientes. 1. Consideraciones generales. - E l deber de la Administracin de decidir en cada caso concreto proviene de un principio que trasciende el marco del derecho pblico escrito; su cumplimiento constituye una obligacin del derecho natural (CNContAdmFed, Sala IV, 26/6/91, "Bevacqua"). No decidir o decidir fuera de plazo constituyen conductas irregulares de la Administracin, que perjudican al particular y atentan contra el accionar eficaz de aqulla. Cuando la Administracin no resuelve, la legislacin que comentamos ha contemplado diversas soluciones. Una de ellas es el amparo por mora que viene a ser una orden judicial de "pronto despacho" de las actuaciones administrativas (CNContAdmFed, Sala IV, 17/3/89, "Pellisero", ED, 136-184). No siempre le conviene al particular aplicar la solucin del "silencio administrativo" (ver art. 10), y por ello la norma ha contemplado esta forma de "obligar" a la Administracin a resolver dentro del plazo que a ese efecto le fije el juez. Vale acotar, tal como se dijo al comentar el art. 10, que el silencio no vale como consentimiento de los rganos estatales ( C N ContAdmFed, Sala III, 13/5/88, "Empresa Tehuelche", LL, 1988-E-210). 2. Alcance del amparo por mora. - E l instituto que comentamos no es otra cosa que una orden judicial de "pronto despacho" de las actuaciones administrativas (CNContAdmFed, Sala I, 12/3/91, " D e l Rieu"). Por

No habiendo un plazo expreso debe aplicarse analgicamente el que trae el Cdigo C i v i l en su art. 4023 ("interponer la accin de nulidad... de actos... anulables") que es de diez aos. Expresa Gordillo que los actos anulables prescriben a los dos aos, aplicando el plazo que establece el art. 4030 del Cd. C i v i l ; pensamos, sin embargo, que la citada norma se refiere a vicios que la L N P A considera como susceptibles de ser sancionados con la nulidad absoluta. Su aplicacin analgica no es convincente, pues se refiere a supuestos distintos que, adems, en nuestra materia seran imprescriptibles.

AMPARO POR MORA DE LA

ADMINISTRACIN

Art. 28. - E l que fuere parte en un expediente administrativo, podr solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden ser procedente cuando la autoridad administrativa hubiere de-

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medio de l se posibilita que quien sea parte en el procedimiento administrativo acuda a la va judicial, a fin de que emplace a la Administracin a que cumpla con su cometido: decidir las cuestiones sometidas a su resolucin, en un plazo que le fije el juez. L a decisin final de ste no puede ser otra que "despache la Administracin las actuaciones en forma expresa" (Linares), no pudiendo esta ltima ampararse en el "silencio", pretendiendo que decidi el asunto en esa forma. 3. Condiciones de admisibilidad. - L a norma establece ciertas condiciones de admisibilidad. Ellas son: a) Legitimacin activa. Puede ocurrir ante la justicia por amparo por mora aquel que "fuere parte en un expediente administrativo"; la nota presentada al presidente de una empresa privada prestadora de servicios telefnicos no da origen a ningn expediente administrativo (CNContAdm Fed, Sala de feria, 24/8/92, "Braile c/Telefnica de Argentina"). E l art. 3 del R L N P A establece que debe entenderse por parte interesada a "cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, que invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo" (ver lo que decimos al comentar este artculo) (CNContAdmFed, Sala II, 18/7/95, "Luis Gmez S R L " , R A P , n 205, p. 152). A l remitir la norma que comentamos al concepto de parte en un procedimiento administrativo, se protegen en va judicial, no slo los derechos subjetivos. E l haber acudido el actor al procedimiento del reclamo administrativo no veda la va del amparo por mora (CNContAdmFed, Sala III, 25/11/86, "Nez"; d doctrina Sala II, 3/4/79, "D'Abraccio Vrela", ED, 85-506).
o

resolucin de mero trmite o de fondo que requiere el interesado ( C N C i v , Sala A , 20/8/91, "Pereyra de Pjaro"; CNContAdmFed, Sala IV, 18/2/88, "Vieytes"). Cmo debe acreditar el particular esta circunstancia? Pensamos que no debera ser el juez demasiado estricto: basta que se acredite prima facie la existencia de la mora administrativa. Si de esa acreditacin surge una situacin de duda que haya que examinar en su oportunidad, corresponder que el juez d curso a la peticin, ya que tender ella a dilucidarse con el informe, que a manera de una diligencia preliminar debe requerirse a la Administracin. 4. Trmite. - Este procedimiento tan especial - e l juez no resuelve el fondo de la c u e s t i n - tiene un trmite sencillo que pasamos a detallar. a) Pedido de informe. Admitida la procedencia formal de la peticin del amparo por mora, e l juez debe requerir "a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre la causa de la demora aducida". Este pedido de informes es obligatorio para el juez. E l informe que se requiere a la autoridad administrativa -de un rgano de la Administracin centralizada o descentralizada- no constituye un acto procesal previsto slo en resguardo de la Administracin, sino tambin, y especialmente, como medio informativo para el juez; de ah que la agregacin a los autos fuera del trmino que se hubiera acordado al efecto, no produce la nulidad de lo actuado. L a decisin del juez declarando formalmente improcedente el amparo por mora es irrecurrible (CNContAdmFed, en pleno, 5/4/85, "Transportadores de Caudales Zubdesa S A C I " , ED, 115-408). b) Legitimacin pasiva. Es parte la Administracin en el procedimiento del amparo por mora? L a norma slo dice que el juez debe pedir a la autoridad administrativa el precitado informe. Una vez que ste es contestado, o vencido el trmino para evacuarlo sin que la Administracin lo haga, aqul "resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere". De ello cabe inferir que la Administracin no es parte en este procedimiento y slo le corresponder informar lo pertinente a requerimiento del juez. En su informe deber aducir las causas del atraso en la resolucin o dictamen, pudiendo alegar cualquier otra circunstancia. Consecuentemente con esto termina su actuacin, por lo menos en esta etapa. L a opinin que exponemos se ve corroborada por el hecho de que los autores se apartaron del proyecto del ao 1968 en lo que hace a la imposicin de costas. En efecto, la norma no se refiere ni a las costas ni a la prueba. Pensamos que porque consideraron que ni una ni otra poda tener lugar dado el hecho de que la Administracin no es parte.

Contra lo que opina Creo Bay, pensamos que la va de la queja no impide el posterior amparo por mora (si la queja es denegada o no resuelta); tampoco la "va del silencio" impide el amparo por mora, como dice tal autor (ver comentario al art. 10, 14, p. 104). En realidad el "silencio" no se configura hasta que el particular tenga por denegada la peticin y contine con la instancia correspondiente. U n pedido administrativo de "pronto despacho" no significa que despus necesariamente se opte por el silencio. Por ello, un pedido de pronto despacho no excluye el amparo por mora (CNCiv. Sala C , 27/4/00, "Casante", ED, 191-52). Adems, el amparo por mora podra plantearse por no resolverse el "pronto despacho" administrativo; se pide, en ese caso, el pronto despacho al juez (CNContAdmFed, Sala III, 5/4/85, "Buccianti de Garca Fernndez"). b) Mora administrativa. E l peticionante tuacin objetiva de la mora administrativa; que do vencer los plazos fijados - y en caso de no currido un plazo que excede de lo razonable-

debe acreditar la mera sila Administracin ha dejaexistir stos, que ha transsin emitir el dictamen o la

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c) Decisin final del juez. Una vez contestado el informe o vencido el plazo para hacerlo, el juez resolver lo pertinente acerca de la mora. Podr rechazar el pedido o aceptarlo "librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y complejidad del dictamen o trmites pendientes". Aunque hubiera habido mora de la Administracin no podr ordenarse el "pronto despacho" por el juez si el rgano administrativo carece de competencia (CNContAdmFed, Sala II, 28/3/85, " D i Biasi", JA, 1985-IV-123, secc. ndice, sum. 5). En este caso el juez dicta una verdadera sentencia de condena. E l juez no puede resolver favorable o desfavorablemente sobre el fondo (CNContAdmFed, Sala V, 6/12/95, "Romero"; id., id., 4/10/95, " E l Comercio Ca. de Seguros", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 38): slo decide que la autoridad responsable se expida o que no venci el plazo para hacerlo (CNContAdmFed, Sala I, 16/10/87, "Ca. de Negocios Agropecuarios", JA, 1988-III-218). Tampoco sirve el amparo por mora para remediar imprecisiones o ambigedades (CNContAdmFed, Sala III, 13/8/87, "Alvarez"). d) Recurribilidad de la decisin. L a decisin del juez es recurrible. Si bien la norma, a partir de la reforma de 1977, haba trado algn problema de interpretacin, la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en la causa "Transportadora de Caudales Zubdesa S A O " (JA, 1985-11-341), estableci la doctrina plenaria de que las sentencias en primera instancia en el amparo por mora eran apelables. E l plazo para apelar, al no estar fijado, ha dado lugar a dudas. Para unos se aplica el de la ley 16.986 (CNContAdmFed, Sala I, 4/7/91, "Cabral Hunter"; id., id., 7/12/95, "Morandi", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 39); para otros el del Cdigo Procesal (id., Sala IV, 29/12/88, "De Esteban"). 5. Contra qu omisiones procede. - Luego de haber analizado las condiciones de admisibilidad, corresponde estudiar las distintas omisiones previstas en el art. 28 -que dan lugar a esa situacin objetiva de mora-, encarando el problema desde dos puntos de vista: el acto omitido y el rgano que comete la mora. a) Acto omitido. L a mencin de la norma ("sin emitir el dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo") es simplemente enunciativa; deben incluirse los informes y cualquier otra medida preparatoria (no habra diferencias entre stas y el dictamen) (CNContAdmFed, Sala I, 23/ 11/89, "Confederacin Odontolgica de la Repblica Argentina", LL, 1990-C-199). Tambin procede el amparo por mora ante la omisin de la Administracin de dictar un reglamento obligatoriamente impuesto por una ley. L a norma no hace distincin alguna, cuando es evidente que, en los casos

en que la solucin es diversa para los actos particulares y generales, la L N P A ha hecho el distingo. No es bice para la procedencia del amparo por mora que la cuestin de fondo aparezca referida a una relacin contractual (CSJN, Fallos, 291: 453; 307:562; CNContAdmFed, Sala III, 28/4/88, "Astilleros Corrientes", LL, 1988-E-227). E l principio general es que el amparo por mora se aplica a cualquier peticin formulada en sede administrativa cuya resolucin sufra dilacin excesiva, sin que a ello obste la naturaleza del pedido (CNCiv, Sala E , 8/3/99, "Penthause S A " , LL, 1999-E-903, 41.880-S). b) rgano autor de la mora. L a orden de pronto despacho es procedente contra toda autoridad administrativa que deba realizar el trmite omitido (CNCiv, Sala A , 31/3/82, "Los Dos Chinos"). Incluso procede contra omisiones del presidente de la Repblica. Procede el amparo por mora contra la empresa Ferrocarriles Argentinos, en cuanto sta tambin se expresa mediante actos que son administrativos, pues es de esa ndole el derecho que rige la competencia, la voluntad y la forma (CSJN, Fallos, 295:360, especialmente 362, consid. 4 ; C N ContAdmFed, Sala III, 6/6/86, "Alas"; id., id., 2/9/86, "Chaves"). L o mismo cabe decir de las sociedades del Estado (CNContAdmFed, Sala III, 10/11/81, " A m i l " , ED, 97-161). No procede, en cambio, contra la D G I , que tiene un recurso anlogo previsto en la ley 11.683 (CNContAdmFed, Sala IV, 29/7/88, "Chavas S A " , LL, 1988-E-87).
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6. Normas aplicables. - E l orden de prioridad de las normas aplicables para la tramitacin del amparo por mora se integra con las normas especficas (arts. 28 y 29, L N P A ) ; luego con las normas supletorias del Cdigo Procesal, siempre que no estn en pugna, y por ltimo, es viable, por analoga, la aplicacin de ciertas normas de la ley 16.986 (CNCont AdmFed, Sala I, "De Abreu de Beronio", LL, 1989-E-287). 7. Costas. - L a jurisprudencia sostiene que cabe la aplicacin de costas a la Administracin cuando el juez ordena el despacho de las actuaciones, o sea, cuando hace lugar al amparo por mora ( C N C o n t A d m Fed, Sala I, "De Abreu de Beronio", LL, 1989-E-287; id., Sala IV, "Gatto", LL, 1989-B-407). Hemos expresado nuestra posicin contraria en el ltimo fallo citado; con nosotros coincide Maiorano. Si la Administracin no es parte del procedimiento, si slo se limita a informar sobre su mora, no es vencida, y si no hay vencido no tiene sentido la imposicin de costas. Si se opone al procedimiento del amparo por mora debe cargar con las costas (CNCiv, Sala K , 30/11/95, "Universal Mdica", ED, 168-208);

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lo propio ocurre cuando la decisin fue adoptada luego de promovido el amparo por mora ( C N C i v , Sala C , 27/4/00, "Casante S A " , ED. 191-52).

rior de la entidad autrquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los arts. 23 y 24. E l reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que se i n v o c a r n en la eventual demanda judicial y ser resuelto por las autoridades citadas. [Texto segn ley 25.344, art. 12]
1. Modificacin. - E l art. 11 de la ley de "emergencia" 25.344 produjo sustanciales modificaciones en esta figura, en desmedro del particular. 2. Vas administrativas existentes. - Con la sancin de la L N P A el panorama que ofrece la legislacin nacional, en cuanto al agotamiento de la va previa administrativa, es el siguiente: a) Existe la ley 3952, que rige para las "acciones civiles" contra el Estado (hechos, actos o contratos "civiles"), por ejemplo, la accin reivindicatora, la de usucapin, la meramente declarativa (art. 322, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin). b) L a L N P A para las acciones y "recursos" judiciales y administrativos, como norma general, sin perjuicio de las leyes especiales. A su vez, esta ley regula dos vas administrativas: 1) la recursiva (tt. VIII, R L N P A y regmenes especiales, y arts. 23 y 24, L N P A ) , y 2) la del reclamo administrativo previo (arts. 30 y 31, L N P A ) . Estas dos vas no son alternativas ni sucesivas. Sirven para impugnar conductas distintas. Si se pierde la va recursiva, no puede emplearse la del reclamo. Aqu slo trataremos este ltimo supuesto. 3. Contra qu comportamientos de la Administracin procede? De lo dicho hasta aqu se infiere que este reclamo administrativo previo es un remedio que se acuerda al particular, distinto, pero semejante al de los recursos, pues como stos: a) se orienta a lograr el restablecimiento de la juridicidad en la Administracin; b) es un presupuesto procesal para iniciar la demanda; c) es un privilegio "hacia fuera" de la Administracin -aunque debe aclararse que en realidad coincidimos con Grau-, que permite al Estado repensar, reconsiderar una conducta, y esto "lejos puede D catalogarse A J U D I como C I A L un privilegio; al contrario, es lo lgico, lo deseable, que se reconsidere, que las conductas sean revisadas". Dice Gordillo que por va de este reclamo previo se puede impugnar cualquier conducta administrativa, sea acto, hecho u omisin. Pearson opina que no procede contra actos administrativos, pero s contra los efectos del acto mismo. Gonzlez Arzac estima que queda limitada a escasas

Art. 29. - L a desobediencia a la orden de pronto despacho tornar aplicable lo dispuesto por el art. 17 del decr. ley 1285/58.
1. Consideraciones generales. - E l objeto del amparo por mora es lograr una orden de "pronto despacho" judicial fijando un plazo para que la Administracin cumpla con su deber ineludible: decidir las cuestiones que se le plantean; si no cumple con dicha orden dentro del plazo fijado, el particular no puede obtener su ejecucin forzada ni el pago de daos y perjuicios. E l procedimiento del amparo por mora tiende a que el juez fije un plazo para que la Administracin decida y nada ms (CNContAdm Fed, Sala IV, 28/12/89, "Santana", ED. 137-182). 2. mbito sancionatorio. - L a nica sancin prevista, para el caso de incumplimiento, la establece la norma que comentamos. E l juez debe enviar las actuaciones pertinentes a la justicia penal, ante la posibilidad de que se haya configurado el delito previsto en el art. 249 del Cd. Penal. En el caso del presidente de la Repblica no es posible la aplicacin del art. 17 del decr. ley 1285/58, que determina que toda falta en que incurran los funcionarios o empleados dependientes de organismos del Estado nacional ser puesta en conocimiento de la autoridad superior correspondiente, a los efectos de la sancin disciplinaria. 3. Apelacin. - Para la apelacin contra el apercibimiento del art. 29 se aplica, en lo que hace al plazo, el Cdigo Procesal (CNContAdm Fed, Sala IV, 11/4/88, "Ravignani"). 4. Procedimiento municipal. - En virtud de lo dispuesto por el art. I de la ley 20.261, este artculo resulta inaplicable en el mbito del procedimiento administrativo municipal (CNCiv, Sala E , 30/10/95, "Bonando de Moyano", ED, 167-464).
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/ ~ \ R E C L A M O A D M I N I S T R A T I V O P R E V I O A L A D E M A N

Art. 3 0 . - E l Estado nacional o sus entidades autrquicas no podrn ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretara de la Presidencia o autoridad supe-

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materias: "la accin reivindicatora; la de usucapin; las acciones meramente declarativas del art. 322 del Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin, en tanto ellas se promuevan en juicio ordinario; la accin de retrocesin cuando al bien expropiado se le diera un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria". Fiorini opina que el reclamo "establece un rgimen procesal distinto, aplicable a una materia diferente (de la de los arts. 23 y 24, L N P A ) , entre las que se encuentran las demandas originadas en hechos administrativos y otras que, no habiendo sido especificadas claramente por la ley, deben ser esclarecidas por la labor jurisprudencial (CNContAdmFed, Sala I V , 15/4/86, "Vern"). En realidad nos parece exacto que la va del reclamo est limitada a escasos supuestos y que trata casos distintos de los contemplados en los arts. 23 y 24 de la L N P A . a) Actos. E n cuanto al estudio de ellos digamos que si bien, en general, no procede contra actos, ello puede ocurrir en casos en que el acto no sea susceptible de recurrirse. Tambin es posible el reclamo en ciertos procedimientos especiales (p.ej., contra el acto que le da al bien expropiado un destino distinto al previsto en la ley expropiatoria). b) Hechos. En cuanto a los hechos, es cierto, como afirma Pearson, que se los puede impugnar desde que ocurrieran -aunque la ley dice desde que el particular tiene conocimiento-, de lo cual se infiere que contra ellos no hace falta ningn procedimiento. Sin embargo, el reclamo contra "hechos" procede: 7) En el caso de la retrocesin, cuando al bien se le hubiera dado un destino distinto por medio de hechos, "deber formularse el reclamo administrativo previo" (art. 39 in fine, ley 21.499). 2) En el caso de la ocupacin tempornea anormal cuando no se efecte la devolucin del bien (arg. art. 60, ley 21.499), si el particular la pretende y no requiere la expropiacin irregular (art. 51, inc. c, ley 21.499). Puede utilizarse el reclamo como medio de "intimacin fehaciente" para la devolucin del bien en la ocupacin tempornea anormal (art. 64, ley 21.499). c) Omisiones. Tambin procede cuando se peticionen conductas positivas del Estado que ste omite realizar: /) S i se requiere el pago de un premio otorgado y no efectivizado. 2) Producido el avenimiento expropiatorio, la falta de pago del capital, o el pedido de actualizacin del capital que fue abonado fuera del plazo establecido. 3) Cuando se pretenda que el Estado preste un servicio, etctera.

Son ejemplos que no agotan el tema. Claro est que en todos los casos se requiere que no haya acto administrativo con pronunciamiento adverso, pues entonces entramos en el rgimen recursivo, salvo excepcin expresa. Dijimos que el reclamo no es procedente en el caso de que exista un acto administrativo -salvo los supuestos contemplados-; tambin se ver que no es necesario en algunos supuestos. Pero el hecho de que no sea necesario no significa que el particular no pueda interponerlo, ya que la no exigencia del reclamo es, para el particular, un derecho de orden procesal renunciable. En cambio, no cabe en los supuestos en que no es procedente. Puede oponerse al reclamo la Administracin cuando no es l necesario? L a respuesta es negativa. E l hecho de la innecesariedad es en beneficio del particular, pero la Administracin no puede ampararse en ello para no tratarlo cuando el particular lo formula. Por lo dems, siendo conveniente para la Administracin, no hay motivo ni fundamento para negarse al tratamiento. 4. Legitimacin. - L a l e g i t i m a c i n est dada por el art. 3 del R L N P A , en el que se establece que puede ser parte en todo procedimiento administrativo aquel que invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo. Principio general que no sufre excepcin en el caso.
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5. Motivos de impugnacin. - Sostiene Grau que el reclamo administrativo pre^x^enile_la alegacin de motivos de oportunidad_o_ mritos por parte de un sujeto, pETic^ Es una solucin lgica. "Si la Administracin puede resolver el reclamo~admimstrativo previo invocando no slo motivos de legitimidad, sino tambin motivos de oportunidad, mrito o conveniencia, por qu no habr de poder alegarlos el particular? Me parece una solucin correcta pues si los recursos pueden fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mrito o conveniencia, o al inters pblico (art. 73, R L N P A ) , por qu ha de ser distinto en el caso del reclamo? L a argumentacin de que luego la fundamentacin referida a la oportunidad, mrito o conveniencia no va a ser sostenible en sede judicial no tiene asidero, pues: a) L o mismo ocurre con los recursos. Tampoco aqu las razones de oportunidad podrn hacerse valer judicialmente. b) Que la instancia judicial sea "revisora" no significa que deban, en justicia, sustentarse las mismas pretensiones. N o se pueden sustentar otras, pero s menos. E l particular puede abandonar sus razones de conveniencia. c) L a Administracin no puede considerar si el particular incluir o no esas cuestiones en sede judicial. S i ste lo hace lo rechazar oportunamente el tribunal.

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6. Exigencia del reclamante ante los entes descentralizados. - A partir de la modificacin introducida por el art. 11 de la ley 25.344, el reclamo es tambin exigido respecto de los entes descentralizados; lo que hasta ahora era opcional se ha tornado necesario. Grau sostena que en los casos de estos entes, con mayor motivo que respecto a la Administracin central, era necesaria la reclamacin - l a consideraba imprescindiblealudiendo a l a ya fenecida participacin de esos entes estatales en la economa nacional.

/ Art. 31. - E l pronunciamiento acerca del recla/ m o deber efectuarse dentro de los noventa das de / formulado. Vencido ese plazo, el interesado requeri/ r pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco das, podr aqul iniciar la demanda, la que deber ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo j los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripcin. E l Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo inj terviniente, por razones de complejidad o emergencia pblica, podr ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un m x i mo de ciento veinte y sesenta das respectivamente. La denegatoria expresa del reclamo no podr ser recurrida en sede administrativa. Los jueces no podrn dar curso a las demandas mencionadas en los arts. 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artculos y los plazos previstos en el art. 25 y en el presente. [Texto segn ley 25.344, art. 12] 1. Trmino para interponerlo. - L a ley 25.344 ha alterado, en esto, la tradicin de la ley 3952 y su interpretacin pacfica, pues ha modificado el principio de que no existe plazo para su interposicin, salvo el de la prescripcin de la accin. L a solucin conveniente era la anterior (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 169:217; dictamen 129/92, B O , 11/11/ 92, 2 seccin, p. 25).
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2. rgano ante el cual se interpone y rgano decisor. - L a reclamacin se dirige al ministro, secretario de la Presidencia o autoridad superior del ente competente, y se presenta indistintamente en el ministerio o secretara de la Presidencia o entidad descentralizada respectiva. E l trmite del reclamo se debe hacer en el rgano correspondiente. Sobre esto nada dicen las disposiciones legales, y aunque las normas reglamentarias en los recursos jerrquico y de alzada parecen indicar que el trmite se hace en el ministerio respectivo (arts. 92 y 98, R L N P A ) , de todos modos entendemos que la necesidad y la organizacin administrativa obligan a tramitarlo en las dependencias respectivas, para su posterior elevacin al ministro del ramo, secretario de la Presidencia o autoridad del ente descentralizado, a fin de que emitan la resolucin. L a tradicin legislativa era requerir una decisin por decreto del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la legislacin ha evolucionado, admitiendo una progresiva admisin de competencia a niveles inferiores (p.ej., en los casos de los recursos de alzada o j e r r q u i c o ) . L o mismo ocurre en este caso. 3. Requerimiento de pronto despacho. - A l igual que en el rgimen anterior, el transcurso del plazo fijado -actualmente, noventa d a s - a partir del cual se puede pedir pronto despacho, habilita a hacerlo en cualquier momento, pues no hay plazo para ejercer ese derecho. Esta solucin tiene sustento constitucional, como lo resolvi la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el caso "Galin", al declarar inconstitucional el art. 44 del Cd. Contenciosoadm. de Corrientes, que obliga a urgir el procedimiento administrativo dentro de un plazo determinado a partir del silencio administrativo. La ley de emergencia 25.344 no ha alterado, en este aspecto, la normativa anterior, donde se haba interpretado que era facultad del interesado pedir o no el pronto despacho (y, en este ltimo caso, seguir esperando la decisin). De ello surge la decisin que propugnamos, de acuerdo con calificada doctrina (Gordillo). E l particular tiene, pues, la posibilidad de plantear el pronto despacho inmediatamente o dejar transcurrir el plazo que crea conveniente. 4. Interrupcin del plazo para resolver. - Interesa examinar respecto del tema la cuestin atinente a la susceptibilidad de que el perodo de resolucin pueda ser prorrogado o interrumpido. L a ampliacin del plazo es, en principio al menos, aplicable con carcter general (art. I , inc. e, ap. 5, L N P A ) . Tambin es cierto que esta norma rige respecto del procedimiento administrativo y no en lo referente al proceso de impugnacin judicial (tt. I V ) . Sin embargo, a pesar de estar situada en este ttuo

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lo, el reclamo previo es un tpico procedimiento administrativo, y como tal, alcanzado por aquel principio. Tambin aqu, al igual que en el caso del silencio (ver comentario al art. 10), se debe partir del hecho de que los efectos que por ley se atribuyen al no pronunciamiento de la Administracin, no suponen una efectiva sancin a la morosidad, pasividad o incumplimiento por parte de ella de la obligacin que tambin se le impone de decidir oportunamente las cuestiones planteadas, sino que tiende a la proteccin de la seguridad jurdica. El plazo de resolucin debe necesariamente interrumpirse durante el tiempo en que el expediente est fuera del mbito de intervencin del rgano resolutivo, volviendo a correr aqul por el tiempo que reste. La solucin del problema planteado depender de que se tenga en cuenta que la obligacin para la Administracin dentro de un plazo ha de presuponer y requerir que el interesado en la decisin administrativa acomode sus solicitudes o peticiones al ritualismo procedimental exigido para cada caso. Puesto que si la respuesta administrativa ha de ser correlativa a una concreta pretensin, una Administracin que no pudiera reclamar la aportacin de documentos, de nuevos datos, la ampliacin de informes o produccin de los omitidos, necesariamente tendra que rechazar de plano y con efectivo e irreversible perjuicio para el interesado - y para la comunidad en general- la pretensin que ste dedujera, por ms que le cupiera obtener lo solicitado segn el ordenamiento jurdico, a travs de la subsanacin de defectos u omisiones (arts. 5 y 23, R L N P A ) .
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una vez por un ao emergente del art. 3986 del Cd. C i v i l , o la demanda al solo efecto interruptivo de la prescripcin. 6. Formas, alcances y consecuencias de la decisin. - L a norma nada dice al respecto. Debe aplicarse el mismo principio del art. 10. Coincidimos con Gordillo en que "no existe limitacin alguna expresa o implcita en las normas vigentes respecto a la competencia de la Administracin para resolver". Tanto puede revocarse, como reformarse o sustituirse el acto, reconocerse indemnizaciones, etctera. En cuanto a la decisin, se pueden dar dos formas: a) un acto administrativo, y b) como forma de agotar el reclamo, de extinguirlo: el silencio. Silencio que, como dijimos, es un hecho administrativo, un hecho jurdico que tiene por efecto habilitar la instancia judicial. No es un acto administrativo tcito, denegatorio. E l "silencio del reclamo" tena el mismo alcance del "silencio comn" (art. 10), pero en la actualidad ha sido modificado. Ya no puede sostenerse que, al igual que el "silencio comn", estamos ante un hecho al que la ley le da un contenido denegatorio si el interesado lo quiere. Con el cambio legislativo, el "silencio del reclamo" se ha transformado en un "acto presunto". Las consecuencias de la decisin presunta son varias. En primer lugar habilita la instancia judicial; en segundo trmino, el curso transcurre desde que vence el plazo para accionar prescripcin. 7. Plazo para iniciar el juicio. - Despus del reclamo previo, el particular queda habilitado para iniciar la accin judicial. Tiene plazo para ello? Antes distinguamos: a) Si hay resolucin expresa del reclamo impugnando un acto, el particular tiene noventa das para iniciar la accin (art. 25, L N P A ) , pues nos encontramos ante el caso del inc. a de dicho artculo (ver comentario al art. 25, ap. 5). Si bien alguna doctrina y jurisprudencia pregonan la no aplicacin del plazo del art. 25 a la decisin expresa del reclamo, ella no tiene asidero. Menos ahora que hay plazo para accionar ante el "silencio frente al reclamo". E l reclamo se resuelve por un acto administrativo y el plazo del art. 25 se aplica, justamente, a los actos administrativos que se impugnan judicialmente. Por ello, la excepcin que busca cierta doctrina no tiene fundamento, a menos que se cuestione la inconstitucionalidad del art. 25. Claro est que, como se seala, no siempre es necesario - a l objeto de la pretensin de fondo- remover el acto que decide el reclamo, pues hay casos en los que dicho acto ni quita ni pone nada a la relacin que exista entre las partes (ver comentario al art. 32, ap. 3).

En cada caso, hay que averiguar si lo reclamado o mandado completar por la Administracin es esencialmente necesario de conformidad con el procedimiento aplicable. De acuerdo con lo que sostuvimos al exponer el "silencio administrativo" (ver comentario al art. 10), opinamos que, tambin aqu, debido a la similitud de circunstancias, esa posibilidad de interrupcin por parte de la Administracin slo se da antes de producida la mora de ella; producida sta -por medio del "pronto despacho"-, no puede aqulla interrumpir el plazo complementario de cuarenta y cinco das. 5. Tratamiento del reclamo, suspensin, interrupcin o remisin de plazos. - Mientras tramita el reclamo administrativo, los dems trminos no continan corriendo, en particular los de la prescripcin de la accin: "Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripcin". L a ley viene as a corregir, respondiendo a la opinin de la doctrina, la criticable situacin anterior en que el reclamo administrativo no interrumpa ni suspenda la prescripcin de la accin, salvo la suspensin de

13.

Hulchinson,

TLA.

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b) Si no hay resolucin expresa, si hay silencio, no haba plazo para iniciar la accin, como no sea el de prescripcin. L a "denegatoria tcita" se tena por producida en el momento en que se interpusiera la demanda. Solucin correcta, puesto que segua los principios generales que la ley estatuye, tanto para la impugnacin judicial en caso de los recursos, cuanto para el "silencio" del art. 10. Pero ahora c a m b i : si hay "silencio", el plazo para accionar se computa desde el da siguiente al que venca el plazo para resolver el pedido de "pronto despacho". 8. Alcances de la reforma de la ley 25.344. - Analicemos, entonces, la magnitud de la reforma. a) Qu tipo de reclamo ha sido modificado. A l comentar la L N P A tuvimos la ocasin de ver que, a partir de su sancin, existan dos especies de reclamos administrativos previos: a) el que surga de la ley 3952 -que segua vigente- relativo a los "actos de gestin" (actos privados) de la Administracin, y b) el de la L N P A , que haba modificado -en materia de plazos- el reclamo contra los "actos de imperio" que haba surgido con el "agregado" que la ley 11.634 le haba hecho a la primitiva 3952. L a ley 25.344 reform la legislacin del reclamo administrativo previo. A cul de ellas? A la que surga de la ley 3952 (referida a las acciones civiles), a la que complet la ley 11.634 (que incluy los actos de derecho pblico -los antiguamente llamados "actos de imperio"-) o a ambas? No queremos entrar en demasiados detalles al analizar esta cuestin, sino slo respecto de aquellos necesarios para responder a la pregunta, pues - a nuestro entender- la existencia de las dos vas del reclamo administrativo previo (la privada y la pblica, por llamarlas as) justifican la distincin en el tema que tratamos. Por ello, sucintamente, aclaramos que la existencia de esa doble va a la que nos hemos referido en su oportunidad tiene la siguiente fundamentacin: a) Si bien es cierto que el Estado no tiene una doble personalidad no lo es menos que, segn los casos, pueden surgir de su actuacin en ejercicio de la funcin administrativa relaciones regidas tanto por el derecho privado como por el derecho pblico (Bielsa; Marienhoff; Cassagne), sin que ello signifique contradiccin alguna. Nos parece equivocada la idea de estimar que depende de la personalidad jurdica la interpretacin del rgimen jurdico aplicable a la actividad, tanto de las personas estatales como de las privadas. Entendemos que hay que analizar la concreta relacin jurdica que rige el caso para determinar el derecho aplicable.

Aun la doctrina ms reacia en aceptar la existencia de dos categoras de actos distintos, reconoce que existe la "posibilidad de que el derecho privado sea en ciertos casos aplicable a la actuacin de los rganos administrativos" (Gordillo). Y tampoco discute que ello ocurra con relacin al objeto del acto (Diez; Gordillo). b) Esa circunstancia -que el objeto del acto sea regido por el derecho privado- es importante para la cuestin que analizamos, pues es lo que va a decidir la competencia judicial (ya que ser el derecho aplicable el que va a determinar) y si el objeto del acto se rige por el derecho privado, el fuero en el que residir la causa no ser el contenciosoadministrativo. L a materia administrativa, al decir de Fiorini, es la razn de esta jurisdiccin. Determina aqulla el principio de que la competencia sigue ( fondo o que el fondo impone la competencia. Por ello, si se siguen las pautas generales, se debera tener en cuenta para determinar la jurisdiccin aquel principio de la existencia del doble grado de normatividad administrativa (Linares). L o ideal sera que no exista una disociacin entre proceso y fuero contenciosoadministrativo. L a lnea bsica en el orden nacional (carente de cdigo), en este sentido, es la siguiente: para determinar si una causa es o no procesal-administrativa hay que atenerse a la norma objetiva, que de manera principal debe ser aplicada para la solucin del conflicto litigioso (CNEspecial, 12/ 3/57, LL, 88-210). En ese orden de ideas, el reclamo previsto en la L N P A est legislado en su ttulo IV que se refiere a la impugnacin judicial de actos administrativos y regula las situaciones que van a dar origen a una causa contenciosoadministrativa, pues ese ttulo trata de los presupuestos procesales de las causas contenciosoadministrativas. Con ello no se quiere significar que no puedan considerarse actos administrativos los que dicta la Administracin regidos en su objeto por otro rgimen jurdico distinto al del derecho administrativo (Gordillo). En realidad, tanto pueden considerarse tales como no, segn se apunte a sus semejanzas -las m s - o a sus diferencias -una de las cuales bien puede ser el rgimen de los presupuestos procesales-. Que la idea del legislador fue que el ttulo IV sirviera de base para la habilitacin de la instancia en materia contenciosoadministrativa - y , por lanto, en causas de esa naturaleza- parece obvio, de acuerdo con la Exposicin de motivos de la L N P A . Es que, prcticamente, es de la esencia de la accin contenciosoadministrativa el previo agotamiento de las inslancias administrativas (CSJN, Fallos, 288:398). L a presentacin del reclamo en el orden del derecho privado es excepcional - a poco que se tengan en cuenta las excepciones jurisprudenciales

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al respecto-; su presentacin, cuando no es exigible, importa una renuncia implcita (arts. 16, 24, 872 y 873, Cd. Civil) y su decisin expresa o tcita implica tambin la aceptacin de tal renuncia, momento a partir del cual sta no puede ya ser retractada (arts. 16 y 875, Cd. C i v i l , y art. 306, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin), por lo cual deber reputarse que en el caso el reclamo previo pasa a ser exigible. Por lo tanto parece carente de lgica querer extender la regulacin prevista en el ttulo IV de la L N P A a las causas que, por la naturaleza del objeto, no dan origen a una causa contenciosoadministrativa y tramitan ante otros fueros. Si ello es as, resulta lgico concluir -como ya se ha hecho- que el reclamo administrativo previo de la ley 3952 rige (cuando es exigible) para todas aquellas cuestiones en que el objeto de la pretensin no se regula por el derecho administrativo (sino por el civil, comercial, laboral, previsional. etctera). Hemos credo importante efectuar este anlisis sucinto para entender que el alcance que ha de darse a la modificacin que trae la ley de emergencia, slo ser aplicable al reclamo administrativo previo, regido por el rgimen del derecho administrativo. Cabe sealar que el reclamo que ha sufrido la modificacin es slo el que est regulado en los arts. 30 a 32 de la L N P A y no otro tipo de reclamo, aunque se refiera al rgimen administrativo. As, no se ha modificado el reclamo contra reglamentos (art. 24, inc. a, L N P A ) , ni los reclamos regulados en otras normas (v.gr., en la ley 21.499). b) Solucin desvaliosa pero no inconstitucional. S i , como hemos analizado, el reclamo que se ha modificado slo alcanza al regulado por la L N P A , su alcance no tiene demasiada significacin, pues comprende un medio de muy limitada utilizacin, por ms que las excepciones que traa el art. 32 de la L N P A hayan sido -en su m a y o r a - dejadas sin efecto. No obstante, no se puede dejar de reconocer que en aquellos casos en que el particular deba interponer el reclamo administrativo previo regulado por la L N P A (con la modificacin de la ley 25.344), se ha producido una alteracin sustancial en desmedro de sus derechos. Mientras la L N P A no traa -en el caso del silencio denegatorio del reclamo administrativo previo- plazo alguno para iniciar la accin, consecuente con el derecho del particular de optar por esperar la obligatoria decisin del rgano competente, la reforma actual exige que la demanda se instaure dentro del plazo de noventa das contados a partir del vencimiento del plazo de treinta das (hbiles administrativos) desde la presentacin del pronto despacho. De todos modos, el derecho del particular a seguir esperando la decisin obligatoria que debera ocurrir no se altera, siempre y cuando aqul no pida el pronto despacho (Hutchinson), pues - a l igual que el rgimen

reformado- el transcurso del plazo fijado para resolver el reclamo (noventa das) a partir del cual se puede pedir pronto despacho, habilita a hacerlo en cualquier momento despus de ese trmino, pues no hay plazo para ejercer ese derecho. La solucin legal ha buscado poner una nueva traba a la posibilidad de accionar de aquellos particulares que no han obtenido, pese a su derecho (art. 14, Const. nacional), una solucin expresa. Es una ms de las argucias utilizadas por el Estado para no ser llevado a juicio (y, si es llevado, para no honrar sus deudas) y evitar mayores zozobras a un erario en penuria, perjudicando -sin duda alguna- a aquellos que no pueden proveerse de abogados especializados en el laberinto en que se ha transformado el conflicto jurdico contra el Estado. Tal solucin merece crticas por desvaliosa. mas no creemos que pueda entenderse que es inconstitucional. Previamente a esta solucin de la ley 25.344, algunas legislaciones provinciales haban establecido plazos para accionar en el caso del silencio administrativo. As, por ejemplo, los cdigos de Catamarca (art. 7 ); Crdoba (art. 7 ); Chaco (art. 11); Entre Ros (art. 19); Jujuy (arts. 6 y 8 ); L a Pampa (art. 23); L a Rioja (art. 8 ); Mendoza (art. 20), y Santiago de! Estero (arts. 4 y 6 ). Tambin lo estableca el derogado Cdigo de Santa Fe (art. 6 ). Ninguno de ellos fue declarado inconstitucional.
o o o o o o o o

En ese orden de ideas, con relacin a los plazos para accionar en los procesos administrativos (que son normal e innecesariamente cortos), la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha declarado que "las normas provinciales que establecen trminos para la iniciacin de demandas contenciosoadministrativas son constitucionalmente vlidas, en cuanto se limitan a la reglamentacin del ejercicio de las acciones acordadas en el orden local, si de esa manera no se restringen derechos acordados por las leyes de la Nacin" (CSJN, Fallos, 209:526; 209:451; 200:444 y 451, entre otros). De esa manera, la Corte Suprema ha convalidado el agotamiento de la va administrativa previa y la vigencia de plazos para accionar, siempre que sean razonables. Como ha dicho el mismo tribunal ( C S J N , Fallos, 300:1292. "Galin"), "la regulacin legislativa y reglamentaria referida al silencio administrativo debe evitar que por tal actitud los particulares queden fuera de la proteccin jurisdiccional, en situacin de indefensin". Ocurre tal indefensin en el supuesto que analizamos? Consideramos que no, porque la solucin dada al silencio: a) No aniquila el derecho subjetivo o inters legtimo del peticionante, pues el plazo para accionar es uno de aquellos que la jurisprudencia ha estimado razonable. Tampoco afecta la igualdad en tanto es el mismo que se exige para impugnar judicialmente el acto expreso, no produciendo indefensin desde el momento en que es el particular el que pone en

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movimiento el mecanismo establecido en la reforma al pedir el pronto despacho. Si no solicita el pronto despacho, el sistema de los plazos encadenados no se configura. b) No perjudica el derecho de peticin, porque si bien toda peticin exige una respuesta concreta, ya que de lo contrario no habra ejercicio pleno de ese derecho -que no puede limitarse al mero pedido-, la opcin dada al particular de optar por la ficcin legal del silencio desestimatorio le permite a l decidir esperar respuesta o tener por configurada netamente la respuesta denegatoria a la peticicin. Si la omisin de resolver se transformara automticamente -aun en contra de la voluntad del particular- en una denegatoria, se vulnerara el derecho de peticin (cuyo ejercicio pleno consiste en el pedido y su obligatoria respuesta). Por eso, la Corte descalific la exigencia de urgir el trmite para configurar el silencio en el mencionado caso "Galin". En el caso, el particular puede optar por esperar la respuesta o elegir el rgimen del silencio denegatorio presentando el pronto despacho, con lo cual se preserva su derecho a obtener una respuesta concreta y expresa como exige el derecho de peticin. A l no exigirse obligatoriamente la solucin del silencio denegatorio, no se exige al particular instar el procedimiento administrativo, sancionando su incuria con un injustificado rigor, como sera la extincin de su derecho por no hacerlo. c) No premia totalmente la negligencia de la Administracin, pues el particular puede esperar la respuesta concreta. Sin embargo, alguna desventaja existe para el interesado, por cuanto no puede pedir pronto despacho, bajo la pena de iniciar el rgimen del silencio desestimatorio con plazos para accionar, siendo que el pronto despacho es una advertencia y una prueba concreta del dolo, culpa o negligencia del agente remiso en resolver, d) No importa un trato desigual no razonable de los sujetos, en tanto no existe diferencia en el plazo para impugnar al que obtiene el acto expreso denegatorio y al que quiere conformarse con el presunto. e) No perjudica la defensa en juicio, atento que el plazo no aparece como irrazonable en el decir del tribunal supremo del pas.

b) Se reclamare daos y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual. [Texto

s e g n ley 25.344, art. 12]

1. Excepciones al reclamo previo. - E l art. 12 de la ley 25.344 modific el art. 32 de la L N P A , eliminando la mayor parte de las excepciones al reclamo previo, pero han permanecido algunas excepciones que resultan aplicables si una norma lo establece expresamente. a) Repeticin de lo pagado al Estado, en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente. Analizar por separado cada una de las dos posibilidades. 1) Repeticin de ejecucin. Reconvencin. Juicio previo. E l primer caso tratado es la repeticin de lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin. No hay que entender necesariamente ejecucin fiscal en juicio de apremio. Sea la ejecucin judicial o administrativa -en los casos que la ley la autoriza-, la repeticin de lo pagado no requiere el reclamo previo. Tampoco interesa cul es el contenido de lo pagado al Estado ni el ttulo jurdico por el cual ella lo ejecut. Esta excepcin surge ya del Cdigo Procesal C i v i l y Comercial de la Nacin, que establece un procedimiento posterior a la ejecucin en el que no se prev reclamo previo alguno (arts. 6 , inc. 6 , 553, 596 y 604), requisito que tampoco exige la ley 11.683 de procedimiento impositivo. E l fundamento de esta excepcin es obvio, pues las cuestiones de hecho y de derecho que pueden discutirse en el juicio de repeticin posterior son, en principio, distintas de las ya resueltas en la ejecucin (art. 553, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin). La excepcin no rige si la ejecucin fiscal ha sido precedida de un acto administrativo que haya quedado firme.
o o

Art. 32. - El reclamo administrativo previo a que se refieren los artculos anteriores no ser necesario si mediare una norma expresa que as lo establezca y cuando: a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente.

2) Repeticin de gravmenes. Puesto que la norma no formula distincin alguna, entiendo que cualquiera que sea el tipo de gravamen: impuesto stricto sensu, tasas, derechos, patentes, contribuciones de mejora, aportes previsionales o sociales, y sus accesorios (indexaciones, intereses, multas, etc.). cuya repeticin se pide, no procede el reclamo. No requirindose el reclamo, es necesaria la protesta previa o simultnea al pago, salvo cuando ste es efectuado por error excusable de hecho o de derecho. b) Reclamacin de daos y perjuicios por responsabilidad extracontractual. Con el agregado de la reforma -"extracontractual"- se ha precisado el alcance que debe darse al tema.

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L a excepcin alcanza a todo tipo de reclamo por responsabilidad extracontractual del Estado, sea derivado de daos por falta de servicio (actividad ilegtima) o por sacrificio especial (actividad especial). No alcanza a los casos de responsabilidad contractual. 2. Interpretacin de las excepciones. - Fuera de casos excepcionales, hay que atenerse al texto del art. 32, que requiere para la creacin de nuevas excepciones la existencia de "una norma expresa", por lo que debe prevalecer la interpretacin restrictiva. 3. Innecesariedad. - E l reclamo tampoco es necesario en otras circunstancias. As, no lo es cuando la peticin versa sobre el intento de actualizar una pretensin creditoria y no impugnatoria (CNContAdmFed, Sala I I , "ola", 18/6/98; id., id., "Conar Constructora", 23/10/97; id., Sala I V , " L a Universal", 10/11/95). Si la demanda se inici despus de sancionada la ley 25.344 pero antes de su vigencia, y el caso encuadra en el anterior inc. / del art. 32, es innecesario el reclamo (CNContAdmFed, Sala V, "Abraham", 2/6/01, ED, 194-482). 4. Presentacin de reclamos innecesarios. - Salvo norma expresa en contrario, nada impide al particular, en los casos en que se lo excepciona del reclamo, que lo presente (Procuracin del Tesoro, dictamen 129/92, B O , 11/11/92, 2 seccin, p. 25). L a presentacin producir la suspensin del plazo de prescripcin (art. I , inc. e, ap. 9).
a O

D E C R E T O 1883/91* REFORMA D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. O R D E N A M I E N T O D E L D E C R E T O 1759/72

VISTO las leyes 19.549 y 23.696 y los decrs. 1759 del 3 de abril de 1972, 9101 del 22 de diciembre de 1972, 333 del 19 de febrero de 1985 y 2476 del 26 de noviembre de 1990, y
CONSIDERANDO:

Que la ley 19.549 prev en su art. I inc. b que los trmites administrativos deben efectuarse con celeridad, economa, sencillez y eficacia.
o

Que el retardo, o la falta de resolucin de los asuntos pendientes dentro de la Administracin, violenta los derechos de los ciudadanos y constituye una degradacin del sistema de garantas de nuestro ordenamiento liirdico. Que las garantas de los particulares con relacin al procedimiento administrativo no se compadecen con demoras, retrasos, molestias perturhadoras e innecesarias, que ocasionan por otra parte mayores costos de funcionamiento de la propia Administracin. Que en este sentido y a fin de consolidar el respeto de los derechos y garantas de los interesados es menester facilitar el acceso de los mismos a los expedientes a travs de procedimientos directos y simples. Que qued demostrado en legislaciones similares a la de nuestro pas que es necesario que una unidad dentro de la organizacin administrativa

* Dictado el 17/9/91 ( B O , 24/9/91).

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tenga la responsabilidad del contralor de los plazos, as como la eficacia del trmite, complementndose con el control de ello por parte del pblico y de los interesados en particular (ley de procedimiento administrativo de Espaa). Que esta misma unidad debe determinar qu unidades administrativas son responsables del trmite de las distintas actuaciones ante la Administracin, en funcin de sus reas de competencia especfica, asegurando un rpido y eficiente despacho de la documentacin pertinente. Que a fin de aliviar los despachos de los funcionarios polticos, permitindoles concentrar su atencin en las cuestiones fundamentales que hacen a la poltica de gobierno, es imprescindible establecer mecanismos de delegacin de funciones, de acuerdo a lo previsto por la legislacin vigente en la materia. Que en el mismo sentido, la reorganizacin de la atencin del despacho de los seores ministros del Poder Ejecutivo nacional permitir agilizar la gestin de gobierno. Que se torna indispensable la adaptacin del procedimiento administrativo a los cambios estructurales que se vienen operando dentro de la Administracin a partir de la sancin de la ley 23.696 y la aplicacin del decr. 2476 del 26 de noviembre de 1990, introduciendo adems, las reformas propiciadas por la jurisprudencia de nuestros tribunales, la administrativa en particular y por calificada doctrina tanto nacional como extranjera. Que la supresin de los pases constituye una transformacin indispensable de la tramitacin de los expedientes administrativos, tendiente a garantizar la celeridad de las actuaciones, el afianzamiento del principio de responsabilidad primaria de cada funcionario en la resolucin de las cuestiones que le son propias. Que el mencionado principio de responsabilidad primaria de cada unidad constituye uno de los fundamentos de la reforma de las estructuras de la Administracin dispuesta por el decr. 2476 del 26 de noviembre de 1990. Que por imperio de este principio, cada unidad orgnica tiene asignada una responsabilidad propia no compartida que, sin excluir la posibilidad de consultar otras unidades de la Administracin, hace caer en el funcionario a cargo de la referida unidad la entera responsabilidad de la resolucin, en su instancia, de las cuestiones que le competen. Que ello motiva la reforma del reglamento aprobado por decr. 1759 del 3 de abril de 1972 y decr. 9101 del 22 de diciembre de 1972, efectundose un texto ordenado del primero, a fin de evitar dudas en su interpretacin.

Que con el objeto de lograr eficacia en los trmites es necesaria la eliminacin de recursos administrativos superfluos dado que no son utilizados por los particulares, tomando para ello como base las propuestas de reforma que elabor la Procuracin del Tesoro de la Nacin en el ao 1988 y la vigencia de reglamentos anlogos en los cuales se advierte la simplificacin del procedimiento recursivo. Que siguiendo la jurisprudencia de la Procuracin del Tesoro de la Nacin se advierte la necesidad de suprimir el recurso de alzada contra actos inherentes a la actividad privada de empresas y sociedades de propiedad total o mayoritariamente estatal, coincidiendo tambin la ms calificada doctrina nacional, siendo indispensable para ello la derogacin del art. 2 del decr. 9101 de fecha del 22 de diciembre de 1972.
o

Que se debe adaptar el procedimiento a los cambios introducidos por la tecnologa, debiendo actualizar en consecuencia los medios para efectuar las notificaciones, situacin ya advertida por autores que desarrollaron este tema. Que de acuerdo al tratamiento jurisprudencial que a travs del tiempo se efectu del reglamento de procedimientos administrativos surge la conveniencia de prever un plazo de gracia para presentacin de escritos (CSJN, "Fundacin Universidad de Belgrano", 5/10/78), como as tambin la posibilidad de que el particular obtenga fotocopias al momento de que se tome vista de las actuaciones. Que se torna imperiosa la reduccin de plazos dentro del procedimiento con el objeto de evitar dilaciones innecesarias en la toma de decisiones por parte de la autoridad administrativa, siendo consecuencia de ello la previsin de sanciones a los responsables del no cumplimiento de aqullos, adems de la activa participacin de los interesados a fin de que contribuyan al control. Por ello es acorde con lo expuesto la apertura de oficinas de atencin al pblico y la reforma de la queja del art. 71 y 72 del reglamento de procedimientos administrativos. Que es necesaria la adaptacin de los procedimientos especiales a lo dispuesto en la ley 19.549 y el reglamento de procedimientos administrativos, conforme lo dispone el art. 2 de la norma legal mencionada, la cual nunca fue cumplida a pesar de su vigencia.
o

Que el Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa ha tomado la intervencin que le compete. Que el art. 86, inc. I de la Const. nacional, inviste al presidente de la Nacin de la condicin de jefe supremo de la Nacin y pone a su cargo la administracin general del pas.
o

Por ello,

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E L PRESIDENTE DE LA NACIN ARGENTINA DECRETA:

L a reforma comenz por las hojas, sin reparar en que la enfermedad de todo el rbol se debe a la afeccin de la savia, que lo alimenta desde la raz. L a unidad Secretaria General que se estableci en cada ministerio no cumpli los fines para la que fue creada. En realidad, los cambios estructurales que se pergearon no fueron adecuados a la realidad administrativa. Adems, no fueron pensados por juristas sino por "administradores" y no -por cierto- pblicos. Fue una reforma hecha por el "Superministerio" de Economa -en lugar de ser efectuada por el rgano tcnico legislativo del Ministerio de Justic i a - y, mayoritariamente, por tcnicos en otras reas, no en la jurdica. Ello no significa que, en algunos aspectos -muy pocos-, no haya sido una reforma positiva. Ya lo ver el lector en los comentarios. S me parece lamentable que se haya eliminado el recurso de apelacin -que era una garanta ms para el particular-, y si era poco usado o no. no justificaba su exclusin. E l recurso de apelacin era optativo, por lo tanto su eliminacin no haca a la simplificacin de trmites. Los reformadores continuaron con una costumbre que la sociedad ya ha abandonado: que el Estado decida qu es lo que le conviene o no al particular. Por otra parte, si el objetivo de la reforma era "aliviar los despachos de los funcionarios polticos, permitindoles concentrar su atencin en las cuestiones fundamentales", la eliminacin atenta contra ello, pues concentra las decisiones en el ministro a travs del recurso jerrquico.

R E F O R M A D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Artculo I - Sustityense los arts. I , 2 , 5 , 7 , 9 , 11, 14, 15, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 32, 33, 34, 36, 38, 40, 41, 42, 43, 44, 48, 52, 56, 60, 71, 72, 73, 75, 76, 79, 87, 88, 90, 91, 92, 93, 94, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 106 del reglamento que fuera aprobado por decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972, y sus modificaciones, conforme Anexo I.
o o o o o o

1. Anlisis de la reforma. - Por esta norma se sustituyeron los artculos mencionados del R L N P A aprobado por decr. 17'59/72. Cuando analicemos el texto ordenado del R L N P A vigente actualmente comentaremos el alcance y el acierto o error de la sustitucin. L a reforma a un rgimen de procedimientos administrativos es algo de suma importancia, y como tal debi tratarse, mxime cuando estaba por cumplir veinte aos en 1992 y haba sufrido muy pocas modificaciones (ley 21.686 y decr. 3700/77). Era hora de hacer un balance y modificar aquellas cosas que haban trado dudas, complejidades, contradicciones. Era tiempo de intercambiar ideas, utilizar la labor de la jurisprudencia y la doctrina y darle nueva forma al rgimen, comenzando por la ley. Sin embargo, se prefiri actuar en la esfera prctica y modificar el reglamento, intentndose poner orden en la gestin diaria. Se ha atacado el exceso de demora en el trmite administrativo tendindose a la eficacia de la Administracin. Se efectu una reduccin (ilusoria?) de los trminos y se implemento un sistema de control y responsabilidad (eficaz?). E l l o , a diez aos, no revirti la situacin anterior. Mxime en una Administracin que se continu desbastando de todas las maneras posibles. L a ley 19.549 (modificada por la ley 21.686) y su reglamento cumplieron una funcin muy importante en la juridizacin de la actividad administrativa. Ello no fue acompaado por una formacin adecuada de los funcionarios pblicos -se intent un paliativo por medio del S I N A P A - y cuando stos se capacitaban, se trataba de todas formas de que el personal "abandonara" la funcin (retiros "voluntarios", pocos alicientes para permanecer, rebajas de la remuneracin, etctera). Y es que a muchos les conviene una Administracin poco capacitada y con escasos medios.

Art. 2 - Derganse los arts. 98 bis, 107, 108, 109, 110, 111 del reglamento que fuera aprobado por decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972.
o

1. Error conceptual. - En realidad existe un error terminolgico; si por derogar una norma entendemos abolira, entonces el artculo no es correcto en su totalidad. Se derogaron los arts. 103 a 107 del R L N P A aprobado por el decr. 1759/72. Los arts. 108 a 111 de ste, pasan a ser, en el texto ordenado, 103 a 106, pero subsisten como tales - s i n modificacin alguna-. E l art. 98 bis fue excluido del R L N P A , pero aparece reformado como art. 4 de la R P A , decr. 1883/91. No sabemos el porqu de esta extraa metodologa de excluirlo del R L N P A , cuando la cuestin era materia perteneciente a este ltimo.
o

Tcnicamente el nico artculo derogado de los mencionados por la ley es el 107; una buena metodologa requerira un decreto aclaratorio in-

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dicando que los restantes artculos derogados son los arts. 103 a 106. Ello ms el texto ordenado que se indica en el art. 3 subsanara cualquier problema que podra plantearse.
o

intereses legtimos que se ha dado intervencin al servicio permanente de asesoramiento jurdico del organismo de origen o ministerio respectivo (art. 4.2.3). Cuando se introduzcan muchas modificaciones en un decreto y no se prevea su reordenamiento ntegro, se proyectar la delegacin de la facultad de emitir un texto ordenado, en el ministerio o secretara correspondiente de la Presidencia de la Nacin (art. 4.2.24). Se aplicarn, en lo pertinente, los requisitos contemplados en los arts. T y 8 de la L N P A -en cambio, ello ser ineludible en los actos unilaterales individuales: v.gr., actos administrativos, art. 4.2.25-.
o

2. Exclusin inexplicable. - En realidad lo que se ha derogado es el procedimiento de elaboracin de los actos de alcance general (arts. 103 a 107 del R L N P A primitivo). En los fundamentos del decreto no hay ninguna explicacin que justifique esta abolicin. Prcticamente el rgimen no haba recibido crticas de la doctrina, aunque lo cierto era que no se haba seguido con demasiada frecuencia por la Administracin. Pero este desuso no autorizaba su eliminacin. E l fundamento de un rgimen de elaboracin de los actos de alcance general -sobre todo de los reglamentos- es asegurar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposicin. Frente a la dispersa, compleja e irreflexiva normativa administrativa, un rgimen tal trataba de frenar en lo posible el inconsiderado ejercicio de la potestad reglamentaria, imponiendo una serie de trmites que obliguen a los rganos administrativos a considerar hasta qu punto es vlida y oportuna la disposicin que tratan de emitir. L a tramitacin que exiga el art. 105 del R L N P A aprobado por decr. 1759/72 era fundamental para el control previo de legalidad; la iniciativa sometida a informacin pblica que diseaba el art. 107 derogado era una forma de propender a la participacin. No es que ahora sin norma no pueda hacerse, pero no cabe duda de que legislado el tema tena mayor relevancia como para solicitar tal conducta al funcionario. Cabe mencionar que los marcos regulatorios de los servicios pblicos privatizados (v.gr., ley 24.067, transporte y distribucin del gas; decr. 2792/92, correos; ley 24.065, energa) contemplan la participacin de interesados en audiencias pblicas. Se deroga con alcance general y se acepta con alcance particular. E l decr. 333/85, sobre elaboracin, redaccin y diligenciamiento de documentacin administrativa, dispone en el Anexo I que en el proyecto de decreto ("propuesta de una decisin a adoptar por el Poder Ejecutivo nacional, que constituye un acto unilateral, de alcance individual o general, y que puede tener vigor y curso dentro de la Administracin pblica nacional, fuera de ella, o en ambas esferas al mismo tiempo" -art. 1.1.3-) deben consignarse en el visto las normas o documentacin que sirvan de base al proyecto o estn relacionados con l (art. 4.1.4.1) y en el considerando las circunstancias de cualquier orden y naturaleza que, por tener vinculacin directa con el asunto de que se trata, se hayan tenido en cuenta para dictar la medida (art. 4.1.4.2). Debe indicarse la norma jurdica por la cual el Poder Ejecutivo est facultado para adoptar la medida que se proponga (art. 4.4.4) y deber hacerse constar en los proyectos que pudiesen afectar derechos subjetivos o

Art. 3 - Aprubase el texto ordenado del reglamento de procedimientos administrativos con las modificaciones introducidas por el presente, conforme Anexo I, el que se titular: "Reglamento de procedimientos administrativos. Decreto 1759/72 t.o. 1991", que forma parte del presente decreto.
o

1. Remisin. - Ver nota al decr. 1759/72 (t.o. 1991), reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos.

Art. 4 - Los actos administrativos definitivos o asimilables que emanaren del rgano superior de empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado nacional sern recurribles mediante el recurso de alzada previsto en el art. 94 del reglamento aprobado por decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972. Este recurso no proceder contra los actos inherentes a la actividad privada de la empresa o sociedad en cuestin.
o

1. Reemplazo. Error metodolgico. - Este artculo reemplaza al art. 98 bis del R L N P A -reforma introducida por el decr. 3700/77-, norma que haba trado algunos problemas de interpretacin, fundamentalmente en lo que haca a las sociedades del Estado. Se ha buscado modificar la terminologa empleada para referirse a las empresas en que el Estado forma parte con carcter, por lo menos, mayoritario. Creemos que no se ha logrado un total acierto en la cuestin.

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L o que no entendemos es por qu no se sustituy el art. 98 bis por ste - e n todo caso alterando la numeracin del texto ordenado si no "gustaba" lo de bis- en vez de legislar sobre este problema "fuera" del R L N P A . Metodolgicamente aquello era lo ms correcto. 2. Alcance de la norma. - E l recurso de alzada que concede el art. 94 ( R L N P A , t.o. 1991) -que procede contra actos administrativos o asimilables a ellos emanados del rgano superior de un ente autrquico- haba sido extendido expresamente -art. 98 bis derogado- a otras formas de descentralizacin administrativa -concretamente a aquellos entes con que el Estado desarrollaba una actividad industrial o comercial o prestaba un servicio p b l i c o - en aquellas relaciones en que se regan por el derecho administrativo (el artculo se aplicaba a los actos administrativos). Lo que hizo el artculo hoy derogado -mejor, reemplazado- fue incluir a las formas societarias del Estado en este rgimen, aunque en realidad ello ya lo haba hecho el art. 2 del decr. 9101/72 (Hutchinson).
o

propiedad total o mayoritariamente estatal, coincidiendo tambin con la ms calificada doctrina nacional, siendo indispensable para ello la derogacin del art. 2 del decr. 9101 de fecha 22 de diciembre de 1972".
o

Sin perjuicio de acotar que el art. 2 del decr. 9101/72 no se refera para nada a los actos inherentes a la actividad privada, sino a los actos relacionados con la actividad administrativa de estos entes - a tal punto que se le aplicaba el rgimen de recursos administrativos, slo previstos para actos administrativos-, no haba dudas de que el recurso de alzada slo era procedente contra actos administrativos y no contra los actos "privados" de la Administracin, o con mejor expresin, regidos por el derecho privado (Diez). Ser preciso indagar en cada negocio jurdico concreto para determinar si estos entes se rigen en el caso por el derecho pblico o el privado. Siempre habr ciertas actividades que se rijan por el derecho administrativo (v.gr., relaciones con el Poder central, si prestan un servicio pblico). U n ejemplo de ello lo da la primera parte del artculo que se refiere a los actos administrativos que pueden dictar estos entes. Aunque la actividad sustancial del ente se rija por el derecho privado, todava puede haber ciertos aspectos de su cometido que se rijan por el derecho administrativo. As, en un expediente que tramita ante estas entidades - y no hay duda de que ser un expediente administrativo- donde, por ejemplo, se trate de un procedimiento de seleccin del contratista -regidos por las normas administrativas correspondientes-, habr actos administrativos -apertura de ofertas, resolucin de impugnaciones, adjudicacin- que se rigen por el derecho administrativo, aunque el contrato -para el que se realiza la seleccin- se rija por el derecho privado -p.ej., locacin de un local regido por el Cdigo C i v i l - . Dichos actos sern impugnables por el recurso de alzada -en tanto administrativos- siempre y cuando sean definitivos o asimilables a ellos, porque el objeto del acto se rige por el derecho administrativo (Gordillo). Por ello, cuando la norma dice "actos inherentes a la actividad privada" hace referencia a aquellos actos cuyo objeto se rige por el derecho civil, comercial, laboral, etctera. En el supuesto de que el acto se refiera a una cuestin suscitada por el contrato -p.ej., incumplimiento-, por ms que se dicte en el trmite de un expediente, como el objeto (locacin del Cdigo C i v i l ) es privado, el recurso de alzada es improcedente. E l derecho aplicable al objeto del acto que se discute es el que determina la cuestin. 4. Conclusin. - No hay cambio sustancial alguno entre el rgimen de la R P A y el que estableca el art. 98 bis (como no sea el terminolgico

Ahora no se excluye este tipo de formas societarias del rgimen del R L N P A - e n lo que hace al recurso de alzada-, sino que se emplea una distinta terminologa. Cuando habla de empresas o sociedades de propiedad total del Estado, hace referencia a las empresas y sociedades del Estado; cuando se refiere a las de propiedad mayoritaria estatal, hace referencia a las sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria. Todas ellas contempladas en el art. 98 bis. Queda la duda de qu ha ocurrido con las sociedades de economa mixta en las que es posible que el Estado no tenga una propiedad mayoritaria. Si tomamos la expresin literal deberamos concluir que estaran excluidas, pero entendemos que debe hacerse una interpretacin armnica del texto. Cuando se refiere a la propiedad total o mayoritaria, lo que tiene en miras es el control estatal, esto es, si las sociedades son o no controladas preferentemente por el Estado. En el caso de estas sociedades regidas por el decr. ley 15.349 (ratificado por ley 12.962) existe un control especial por parte del Estado que podra autorizar el uso del recurso de alzada (Gordillo). Nosotros pensbamos anteriormente que no se justificaba en este tipo de sociedades tal recurso. Ahora, con el artculo que comentamos, reiteramos -con fundamento normativo- nuestra posicin. 3. Actos inherentes a la actividad privada. - L a norma excluye del recurso de alzada a los "actos inherentes a la actividad privada", en consonancia con los argumentos dados en la motivacin del decreto, donde se dice "que siguiendo la jurisprudencia de la Procuracin del Tesoro de la Nacin se advierte la necesidad de suprimir el recurso de alzada contra los actos inherentes a la actividad privada de empresas y sociedades de

14.

Hutchinson,

TU.

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-ver ap. 2-). En ambos el recurso de alzada no procede cuando el objeto del acto se rige por el derecho privado (CNContAdmFed, Sala III, 3/10/95, "Clot", ED, supl. jurisp. adm., 1995, n 3, p. 102); procede ante actos administrativos. De todas formas, aun cuando exista un remedio recursivo especfico contra los actos regidos por el derecho privado, por el control que el Ejecutivo ejerce sobre estos entes (art. 99. inc. I , Const. nacional), podra intentarse su impugnacin por los interesados (v.gr., recurso de alzada impropio o recurso innominado o como quiera llamrselo) si fuera ilegtimo (ver comentarios a los arts. 94 a 98, R L N P A ) .
o

gentes y que sean de efectiva aplicacin; b) fundamentar la necesidad jurdica imprescindible de mantenerlos, y c) en este ltimo caso, debern acompaar un proyecto adaptado a la L N P A y al R L N P A (t.o. 1991). L a existencia de regmenes especiales se justifica slo en contados casos, por ello fue buena la idea de la norma de que se fundamentara la necesidad jurdica de mantenerlos, distinguiendo cuidadosamente los procedimientos especficos cuya subsistencia resultara indispensable por escapar al rgimen general y respecto a los cuales era notoriamente inconveniente su absorcin, de aquellos otros cuya especialidad surgi de otras circunstancias -inexistencia del rgimen comn, etc.- que ya no justificaban su subsistencia. Debi pensarse en uniformar aquellos regmenes especiales que, sin perder este carcter, admitan un tratamiento similar (v.gr., procedimientos correctivos). No ha habido ningn resultado positivo al respecto, y de all el dictado del decr. 722/96 (ver comentario al art. 2 , 8).
o

Art. 5 - Los ministerios o secretaras de Presidencia de la Nacin encargados de la aplicacin directa o a travs de un ente que se encuentre en su jurisdiccin, de los procedimientos especiales previstos en el art. I del decr. 9101 del 22 de diciembre de 1972 debern remitir, dentro del plazo improrrogable de sesenta das hbiles, al Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa, un informe sobre los procedimientos que se encuentren vigentes y que sean de efectiva aplicacin. En dicho informe asimismo, debern fundamentar la necesidad jurdica imprescindible de mantenerlos, acompaando en ese caso un proyecto adaptado a la ley de procedimientos administrativos 19.549 y reglamento aprobado por decr. 1759 del 3 de abril de 1972, t.o. 1991.
o o

Tendr que ser cuidadosa la autoridad cuando proceda a actuar en este campo, de no provocar alguna laguna legislativa -p.ej., vaco por cada de normas sin ninguna sustitucin-, lo que amenguara la seguridad jurdica. 2. Adaptacin al rgimen comn. - Pensamos que la adaptacin al R L N P A a que se hace mencin, se refiere a ciertos aspectos que podramos llamar comunes -v.gr., notificacin, prueba-, pero no a aquellos que hacen a la subsistencia de regmenes especiales -v.gr., recursos, reclamos-. En lo que hace a la L N P A , el rgimen especial nunca pudo dejar de aplicar -aunque ms no sea analgicamente- los aspectos sustanciales de aqulla -v.gr., tt. III; la adaptacin a que se hace mencin entendemos que debe referirse a los aspectos puramente procedimentales de la ley -v.gr., tts. I y II-. L a adaptacin a los aspectos procesales de sta - t t . I V - estar supeditada a su armonizacin con el rgimen especial que se intenta preservar.

1. Procedimientos especiales. Su futuro. - A partir del dictado de la L N P A y su reglamentacin (aprobada por decr. 1759/72) el procedimiento administrativo se dividi en dos campos: el comn y los especiales reconocidos por el decr. 9101/72 y los que surgieron con posterioridad. Los procedimientos administrativos especiales vigentes no reconocidos por aquel decreto quedaron automticamente derogados. Con el objeto de clarificar la situacin y lograr un rgimen uniforme, la norma, con buen tino, exigi a los ministros o secretarios de la Presidencia encargados de la aplicacin - o por medio de un ente que pertenezca a su esfera- de alguno de esos regmenes especiales, la elevacin al Comit Ejecutivo de la reforma administrativa de un informe donde se deber: a) especificar los procedimientos especiales que se encuentren v i -

Art. 6 -Dergase el art. 2 del decr. 9101 del 22 de diciembre de 1972.

o o

1. Derogacin del artculo 2 del decreto 9101172. - Este artculo estableca que "los procedimientos en entidades financieras oficiales, empresas del Estado, sociedades de economa mixta, sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, sociedades en que el Estado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y en el Tribunal Administrativo de la Navegacin, se regirn por sus respectivos regmenes y lo que fuera pertinente del ttulo VIII del reglamento aprobado por decr. 1759/72. Las
o

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dems normas de dicho reglamento y las de la ley 19.549 se aplicarn supletoriamente. Los procedimientos en entes con personalidad jurdica pblica no estatal se regirn asimismo por sus respectivos regmenes, y supletoriamente por la ley 19.549 y el reglamento aprobado por decr. 1759/72". 2. Fundamentos. - Este artculo tuvo fuertes crticas de la doctrina (Docobo) y creaba bastantes confusiones. Fue un acierto su derogacin. Cabe decir que las entidades financieras oficiales, luego de la sancin del decr. 9101/72 adquirieron la forma jurdica de entidades autrquicas y que el Tribunal Administrativo de la Navegacin posee un rgimen jurdico especial.

1. Dotacin transitoria. - En aquel momento la dotacin de la Secretara General de cada jurisdiccin se compona del personal que se desempeaba en las reas de despacho y mesa de entradas de cada jurisdiccin ministerial. Impuso la norma la obligacin a cada jurisdiccin ministerial de remitir, dentro de los treinta das, al Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa -previa intervencin de la Secretara de la Funcin Pblica de la Presidencia de la N a c i n - los proyectos de estructura de cada Secretaria General. 2. Objetivos de la disposicin. - L a solucin fue atinada, pues si bien cada jurisdiccin es la que mejor conoce las necesidades propias, el hecho de que el Comit de Contralor de la Reforma Administrativa intervenga, pretende evitar la "inflacin" de la estructura administrativa a que tiende normalmente cada organismo.

SECRETARA G E N E R A L Art. 7" - Crase en el mbito de cada jurisdiccin ministerial la unidad Secretara General, bajo la dependencia directa y exclusiva del ministro del rea.
1. Importancia de su creacin. - L a Secretara General que se dispuso crear en cada ministerio fue la base de la reforma, pues en adelante todo el trmite administrativo ser centralizado en esta dependencia. Se la hizo depender -con buen criterio- directamente del ministro del rea.

Art. 8 - Transitoriamente la dotacin de las unidades de Secretara General creadas en virtud del presente decreto se integrar con el personal que revista en las reas de despacho y mesa de entradas de cada jurisdiccin ministerial y el que asigne la autoridad competente. Dentro de los treinta das hbiles de sancionado el presente decreto, las respectivas jurisdicciones ministeriales debern remitir al Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa, previa intervencin de la Secretara de la Funcin Pblica de la Presidencia de la Nacin, los proyectos de estructuras definitivas de cada unidad Secretara General.
o

Art. 9 - La responsabilidad primaria de la unidad Secretara General ser la de asegurar la recepcin y salida de la documentacin administrativa proveniente de otras jurisdicciones ministeriales o entes descentralizados o dirigida a los mismos; recibir y despachar la documentacin de particulares; efectuar el despacho y archivo de la documentacin administrativa, con excepcin de las notas y otra documentacin de carcter interno de cada jurisdiccin; llevar el despacho del ministro; y efectuar el seguimiento de los trmites administrativos de la jurisdiccin, cumpliendo y haciendo cumplir las normas relativas a procedimientos administrativos. Ser asimismo responsabilidad de la unidad Secretara General determinar, para cada trmite administrativo, la unidad o las unidades de la jurisdiccin con responsabilidad primaria para entender en el mismo. En los restantes entes de la Administracin nacional, la responsabilidad indicada en el presente artculo ser asumida por el jefe del rea de despacho.
o

1. Secretara General: atribuciones. - Es comn en la R P A hablar de "responsabilidad primaria". Alude, en este caso, al rgano competen-

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te que tendr "intervencin directa" (art. I y concs., R L N P A ) en la actuacin correspondiente. La competencia de la unidad Secretara General ser la de: a) Asegurar la recepcin de la documentacin administrativa proveniente de otras jurisdicciones ministeriales o entes descentralizados y la salida de la dirigida a ellos.
o

b) Recibir y despachar la documentacin dirigida o que aporten 1 particulares. Esto de ningn modo quiere significar que, necesariamente, el particular deba presentar el escrito al que acompaa los documentos a la Secretara General. Como bien dice el art. 25 del R L N P A , los escrito! - y por ende los documentos- pueden presentarse en la oficina donde tramite el expediente. c) Efectuar el archivo y despacho de la documentacin administrativa, con excepcin de las notas y toda otra documentacin de carcter interno de cada jurisdiccin. d) Llevar el despacho del ministro. i H) fi e) Efectuar el seguimiento de los trmites administrativos de la jurisdiccin. / ) Determinar, para cada trmite administrativo, la unidad o las unidades de la respectiva jurisdiccin con responsabilidad primaria para entender en el mismo. 2. Intervencin de los jefes del rea despacho. - En los restante! entes de la Administracin, la responsabilidad indicada ser asumida por el jefe del rea despacho.

c) De Informacin al Pblico, la que evacuar consultas acerca de fines, competencia y funcionamiento del ministerio respectivo. Ser funcin de la Direccin de Informacin al Pblico brindar informacin acerca de la tramitacin de las actuaciones administrativas a quien acredite la condicin de parte, su apoderado o letrado patrocinante, siendo la encargada asimismo, de otorgar el acta poder a que se refiere el art. 33 del reglamento aprobado por el decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972. Tambin recibir las quejas o denuncias que puedan surgir con motivo de tardanzas, desatenciones y otras anomalas que se observen en el funcionamiento de los respectivos ministerios.
1. Direcciones de la Secretara General. - L a Secretara General debe contar, obligatoriamente, con tres direcciones para poder cumplir adecuadamente con su cometido: a) L a Direccin de Despacho, que es la encargada de asegurar la distribucin de la documentacin administrativa (ver art. 9 ) a las distintas unidades de su jurisdiccin. Tambin controla la circulacin y el cumplimiento de los plazos de tramitacin de los expedientes administrativos.
o

Art. 10. - La unidad Secretara General deber contar con las siguientes direcciones: a) De Despacho, la que se encargar de asegurar la distribucin de documentacin administrativa a las unidades de su jurisdiccin, el control de circulacin y el cumplimiento de los plazos de tramitacin de los expedientes administrativos. b) De Mesa de Entradas y Notificaciones, la que se encargar de la recepcin, salida y archivo de documentacin, como as tambin de notificaciones, guardando los recaudos prescriptos en las normas pertinentes.

b) L a Direccin de Mesa de Entrada y Notificaciones, que se encarga de la recepcin, salida y archivo de la documentacin. Tambin se ocupa de un tema tan importante como es el de las notificaciones administrativas (ver arts. 39 a 45, R L N P A ) . c) L a Direccin de Informacin al Pblico, la que tiene por cometido evacuar las consultas de los particulares sobre fines, competencia y funcionamiento del respectivo ministerio. Debe a d e m s , como servicio, brindar informacin sobre la tramitacin de las actuaciones administrativas a quien acredite su condicin de parte (art. 3 , R L N P A ) , su apoderado o letrado.
o

2. Direccin de Informacin. - Es esta direccin la encargada de otorgar el acta-poder para el representante (ver art. 33, R L N P A ) . Es la encargada de recibir las quejas -no tienen nada que ver con el reclamo del art. 71, R L N P A - o denuncias que puedan surgir con motivo de tardanzas, desatenciones y otras anomalas.

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Nos parece una buena creacin del legislador, para posibilitar, dentro del principio del informalismo que rige en el procedimiento administrativo, la participacin del particular -que finalmente es un colaborador de la Administracin- en el quehacer administrativo.

1. Automatizacin e informatizacin. - L a norma exige que la A d ministracin automatice e informatice el registro, despacho y control de los expedientes administrativos. Se establece que el sistema contemple todo el desarrollo del expediente, con indicacin, al menos, del organismo actuante y fecha de su intervencin. Esto es muy importante pues permite detectar la situacin de los expedientes, y cumplir con lo dispuesto por los arts. 10, inc. c, y 16 del R P A . 2. Objetivos. - Todo ello tiende a asegurar la eficiencia de la gestin, el respeto de los plazos previstos para cada trmite y la adecuada informacin al pblico.

Art. 11. - El jefe de la unidad Secretara General ser designado por el ministro del rea, formar parte del gabinete de asesores del ministro y revistar en la mxima categora del escalafn general vigente en la Administracin pblica nacional. El jefe de la Secretara General cesar en sus funciones junto con el ministro que lo haya designado.
1. Inestabilidad del funcionario. - No era un funcionario de los que tenan estabilidad, por pertenecer al gabinete de asesores (art. 12, ley 22.140 y su reglamentacin), lo cual era incongruente con sus funciones, y adems violaba principios inveterados de la Administracin. En efecto, al personal no permanente deba asignrsele funciones que no fueran las propias del permanente o que no pudieran ser cumplidas por ste (arts. 11 a 14 y 15 in fine, ley 22.140). Precisamente, el tipo de funciones que se le asigna a la Secretara General, requera de un funcionario permanente con estabilidad en sus funciones que no quitara eficiencia al ejercicio de la funcin. Con la sancin de la ley 25.164, pueden tener estabilidad si han ingresado en la funcin pblica de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4* y 5 de la citada ley.
o

Art. 13. - Recibida una documentacin para el inicio o la continuacin de un trmite, sta deber ser remitida a la unidad competente en el trmino improrrogable de tres das hbiles.
I. Plazo de remisin. - E l plazo para remitir a la unidad competente toda documentacin recibida, ya sea para el inicio o continuacin de un trmite, es de tres das. Coincide con el plazo que el R L N P A establece para los provedos de los escritos (art. 26).

Art. 14. - Modifcase el punto 6.3.3 del reglamento aprobado por decr. 333 de fecha 19 de febrero de 1985 el que quedar redactado de la siguiente manera: "Plazos: La confeccin de informes, la contestacin de notas y todo otro diligenciamiento de documentacin, relativos a la sustanciacin de expedientes, cuando no estuviere establecido expresamente otro trmino, sern realizados por orden de llegada, en el tiempo que requiera su estudio dentro de un plazo mximo de cinco das hbiles. Este plazo mximo podr ser ampliado por el jefe de la Secretara General o por el superior jerrquico del responsable primario cuando la complejidad de los asuntos a tratarse lo exija, debindose comunicar dicha ampliacin a la Secretara General".

CUMPLIMIENTO D E PLAZOS Art. 12. - Con el objeto de asegurar la eficiencia de la gestin administrativa, el respeto de los plazos previstos por las normas vigentes y la adecuada informacin al pblico, las unidades de Secretara General debern automatizar e informatizar el registro, despacho y control de los expedientes administrativos. El sistema deber contemplar todo el desarrollo del expediente, con indicacin, al menos, del organismo actuante y fecha de la intervencin.

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1. Plazos para informes, notas y diligenciamientos. - L a confeccin de informes (ver art. 48, R L N P A ) , contestacin de notas y todo otro diligenciamiento de documentacin, relativos a la sustanciacin de expedientes, sern realizados por orden de llegada, y cuando no estuviere establecido expresamente otro trmino, el mismo ser, como mximo, de cinco das. Puede ser ampliado por el jefe de la Secretara General o por el superior jerrquico del agente encargado del trmite si la complejidad del asunto lo exige. Si la ampliacin la autoriza este ltimo, debe darse aviso a la Secretara General.

Art. 15. - Modifcase el punto 6.3.4.3 del reglamento aprobado por decr. 333 del 19 de febrero de 1985, que quedar redactado de la siguiente manera: "Urgente: Se dar carcter de 'urgente' a la actuacin que deba ser diligenciada dentro del plazo de tres das hbiles y con prioridad sobre cualquier otra que no tenga esa calificacin o la de 'muy urgente'".
1. Clases de actuaciones. - Conforme a la norma hay tres clases de actuaciones: las "muy urgentes", las "urgentes" y las, digamos, "comunes". 2. Diligenciamiento. - E l artculo prev que las "urgentes" deben ser diligenciadas en tres das y con prioridad sobre cualquier otra que no tenga esa calificacin (o sea, comunes). Quedan fuera de esa situacin las "muy urgentes" que, sin decirlo la norma, deben ser diligenciadas con mayor rapidez. 3. Actuaciones reservadas. - E l decr. 382/95 establece, modificando el punto 4.6 de las normas para la elaboracin, redaccin y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentacin administrativa (decr. 333/85), que, una vez protocolizados los actos emanados del P E N , se devolvern los antecedentes respectivos al organismo de origen con el agregado de una fotocopia autenticada del decreto dictado, la cual tiene carcter de nico instrumento vlido sustitutivo del original. Si el decreto tiene carcter de secreto o reservado slo se expedir la fotocopia autenticada que se agregar a las actuaciones correspondientes (art. I ); en caso de que se requieran otras fotocopias, stas deben ser pedidas al secretario legal y tcnico de la Presidencia. Dichas fotocopias deben ser entregadas por un funcionario de la Direccin General de Despacho en sobre cerrado.
o

Art. 16. - El jefe de la unidad Secretara General ser el responsable directo del cumplimiento de los plazos establecidos en el punto 6.3.3 y 6.3.4 del reglamento aprobado por decr. 333 del 19 de febrero de 1985, para lo cual deber efectuar un relevamiento cada cinco das hbiles del trmite interno de los expedientes administrativos. En caso de comprobarse el incumplimiento de los plazos respectivos deber intimar al funcionario responsable, bajo apercibimiento de ser sancionado de acuerdo a lo previsto en la ley 22.140. En caso de comprobarse la demora en la tramitacin, el superior jerrquico deber avocarse a la prosecucin del trmite sin perjuicio de la sancin que corresponda al responsable de la dilacin.
1. Responsabilidad. - E l jefe de la Secretara General es el directo responsable del cumplimiento de los plazos establecidos en los puntos 6.3.3 y 6.3.4 del reglamento aprobado por decr. 333/85. Para ello la norma lo obliga a efectuar un relevamiento cada cinco das hbiles acerca del trmite interno de los expedientes. 2. Atribuciones y obligaciones. - Si comprueba el incumplimiento de plazos deber intimar al funcionario directamente responsable, bajo apercibimiento de las sanciones que prev la ley 25.164. E n caso de comprobarse la demora, sin perjuicio de la sancin correspondiente, el superior jerrquico deber avocarse a la prosecucin del trmite.

SIMPLIFICACIN DE TRMITES Art. 17. - L o s expedientes tendrn un trmite nico, quedando prohibida la formacin de "correspondes". Ser de aplicacin rigurosa lo normado en el ttulo II del reglamento aprobado por decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972. En caso de inobservancia del presente artculo el responsable deber ser sancionado de acuerdo a lo previsto por la ley 22.140.

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1. Tramitacin. - Tiende a lograr la simplificacin del trmite, conforme al principio de sencillez, eficacia y economa que rige en el procedimiento (ver art. I , L N P A ) . Reitera que es de aplicacin lo normado en el ttulo II del R L N P A respecto de la compaginacin, identificacin, etc., del expediente.
o

ste es el protagonista de la actividad administrativa ya que el sistema escriturario del procedimiento hace que el trmite se desenvuelva merced a la incorporacin permanente de escritos y resoluciones documentaras (Docobo). Se eliminan los "correspondes" que eran de prctica en la Administracin, cuando se agregaba una cartula a escritos que circulaban independientemente del principal -p.ej., escritos presentados en Mesa de Entradas mientras el expediente tramitaba en otra dependencia- para luego unirse al principal. Los "correspondes" estaban reglados por el decr. 9/66 y en la prctica resultaba que al momento de resolver la Administracin no conoca la totalidad de las cuestiones planteadas. L a solucin propugnada es consecuencia de lo establecido en los arts. I in fine, 14 y concs. del R L N P A , y art. 10 y concs. de la R P A .
o

tado simultneamente en dichas unidades, las que recibirn copias de las actuaciones pertinentes. Las unidades involucradas debern expedirse en el mismo plazo procurando compatibilizar sus respectivos criterios decisorios.
1. Inexistencia de "pases". - A partir de la sancin de la R P A el expediente tramita en una oficina y no existen los "pases" a otra para requerir informes u opiniones. Cuando esto se requiera, el funcionario que dirige el procedimiento los solicitar por nota u oficio -en forma similar a lo que ocurre en la justicia-, debiendo dejar constancia de ello en el expediente (ver art. 14, R L N P A ) . E l "pase" lleg a convertirse en un " v i c i o " en las prcticas administrativas. Habr que ver cmo funciona en la prctica la sustitucin del "pase" por el "informe". En cada uno de estos informes debern elaborarse los fundamentos del requerimiento y un resumen de los hechos, teniendo en cuenta que el organismo al que se dirige no conoce las actuaciones. Ello requiere, adems, mayor cantidad de copias, registraciones y controles. Adems est siempre presente el extravo de los informes, los que debern ser reiterados. Se excepta de la solucin cuando deba dictaminar el servicio jurdico permanente del ministerio o la Procuracin del Tesoro. E n estos casos el expediente se remite a dichos rganos. 2. Tramitacin por dos unidades. - Cuando excepcionalmente un expediente involucre la responsabilidad primaria de ms de una unidad de la misma jurisdiccin, debe tramitarse simultneamente en ambas. Cada una recibir las correspondientes copias de las actuaciones pertinentes de la otra. Debern expedirse en el mismo plazo y han de procurar compatibilizar sus criterios decisorios. Esta solucin, buena en teora, requerir de una correcta labor (para que no se traspapelen copias, etctera).

2. Sanciones. - E l incumplimiento de lo dispuesto en este artculo origina responsabilidad al funcionario que dirige el procedimiento y puede acarrearle sanciones (ley 25.164).

Art. 18. - En la tramitacin de expedientes, dada la responsabilidad primaria del funcionario interviniente, se prohibe el "pase" de las actuaciones. Cuando se requiere opinin de otras unidades de la misma o de otras jurisdicciones, el funcionario interviniente con responsabilidad primaria deber solicitarla directamente por nota u oficio, dejando constancia en el expediente, conforme lo establece el art. 14 del reglamento aprobado por decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972. Se excepta del presente el caso de remisin del expediente a fin de elaborarse el dictamen obligatorio del servicio jurdico permanente del ministerio, o cuando sea necesaria la intervencin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin. Cuando un expediente involucre excepcionalmente la responsabilidad primaria de ms de una unidad de la misma jurisdiccin, el mismo deber ser trami-

DELEGACIN DE FACULTADES Art. 19. - Los ministros, secretarios y subsecretarios debern dictar, salvo resolucin fundada en contrario del titular del rea, en el trmino de treinta das hbiles las normas conducentes para delegar en

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los funcionarios inferiores la decisin sobre cuestiones de administracin interna de las respectivas unidades, de conformidad con lo dispuesto en la ley de contabilidad, art. 3 de la ley de procedimientos administrativos y el art. 2 del reglamento aprobado por decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972. En especial:
o o

2. Dictado de normativas particulares. - Sin embargo, la norma otorga treinta das a los ministros, secretarios y subsecretarios para dictar las normas correspondientes a los efectos de delegar el ejercicio de competencias, en especial respecto de las: a) Autorizaciones y aprobaciones de contrataciones hasta la suma de $ 170.892,40. b) Sanciones disciplinarias no expulsivas de empleados. c) Otorgamiento de licencias, justificaciones y franquicias al personal. d) Liquidacin de viticos. e) Toda otra cuestin que haga a la gestin corriente del rea respectiva.

a) Autorizacin y aprobacin de contrataciones, segn lo establezca el titular de cada jurisdiccin por resolucin, hasta la suma de pesos ciento setenta mil ochocientos noventa y dos con cuarenta centavos ($ 170.892,40) con los recaudos previstos en los captulos II y VI de la ley de contabilidad. b) Sanciones disciplinarias no expulsivas de empleados. c) Otorgamiento de licencias, justificaciones y franquicias al personal. d) Liquidacin de viticos. e) Toda otra cuestin que haga a la gestin corriente de la jurisdiccin.
1. Principio general. - L a ley 19.549 establece que la competencia puede ser tanto de origen legal como reglamentario, por lo tanto las normas generales emanadas del Poder Ejecutivo, como primer rgano de reglamentacin de la ley, pueden servir de base para competencia delegada. As, por ejemplo, el art. 2 del R L N P A aprobado por decr. 1759/72 autoriza a los ministros y a las autoridades superiores de los entes descentralizados a "delegar" sus facultades en rganos inferiores. Tal norma no ha sufrido modificacin alguna al respecto. S, en cambio, se ha modificado el sistema de autorizacin de delegaciones. E l anterior (decr. 101/85) autorizaba genricamente las delegaciones; la R P A propicia que cada jurisdiccin dicte su rgimen propio.
o

Art. 20. - Una vez implementado el rgimen del artculo que antecede, el director general de Administracin, ser el responsable del cumplimiento de dicho sistema.
1. Responsabilidad. - Siguiendo con la idea de indicar el responsable en cada caso, la norma dispone que en oportunidad de establecerse el rgimen que se indica en el artculo anterior, ser el director general de Administracin el responsable del cumplimiento del sistema.

RGIMEN TRANSITORIO Art. 21. - Para los expedientes en trmite iniciados con anterioridad a la vigencia del presente rgimen se aplicar el siguiente procedimiento transitorio. En caso de que en un expediente estuviere slo pendiente el dictado del acto administrativo definitivo o la resolucin de un recurso, se deber proceder en el trmino de treinta das hbiles a dictar el acto o resolver el recurso, incluyendo en el mencionado plazo el dictamen del servicio jurdico permanente de la jurisdiccin. En los restantes casos se proceder de la siguiente manera:

Dicho reglamento opera, as, como norma general facultativa para que los ministros deleguen en rganos inferiores. Por ello no hace falta que se dicten "normas conducentes para delegar en los rganos inferiores la decisin sobre cuestiones de administracin interna". Hace falta, en cada caso, el acto particular de delegacin de las facultades en cada rgano inferior.

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Si en el o la reel plazo jurdico

a) Los rganos competentes que tramiten expedientes administrativos que estuvieren paralizados por causa imputable al administrado, debern dentro de un plazo no mayor de sesenta das hbiles notificar a los interesados, hacindoles saber que si en el trmino de treinta das hbiles no manifestaren la voluntad de continuar con su tramitacin se declarar la caducidad del procedimiento en los trminos del art. I , inc. e, ap. 9 de la ley de procedimientos administrativos.
o

a) Trmite al que slo le restaba dictar el acto definitivo. expediente en cuestin slo restaba el dictado del acto definitivo solucin de un recurso, deba dictarse el acto correspondiente en de treinta das -incluyendo en el plazo la emisin del dictamen correspondiente-.

b) Trmites paralizados por causa imputable al interesado. En los expedientes cuyo trmite estaba paralizado por causa imputable al interesado (ver art. I , inc. e, ap. 9, L N P A ) , el rgano ante el cual tramitaban debi en un plazo mximo de sesenta das notificar a los interesados hacindoles saber que si en el lapso de treinta das no manifestaban su voluntad de continuar con el trmite, se declarara la caducidad del procedimiento (ver art. I , inc. < ? , ap. 9, L N P A ) .
o o

b) Si el trmite hubiera estado paralizado por un plazo mayor de seis meses por causa imputable a la Administracin, se deber en todos los casos dentro del plazo de sesenta das hbiles, notificar al interesado a fin de hacerle saber de que si en un plazo de treinta das hbiles no manifiesta fehacientemente su voluntad de continuar con el trmite, se aplicar lo prescripto en el inciso anterior. c) Los expedientes referidos a trmites internos de la Administracin, que no hayan tenido movimiento durante los ltimos seis meses anteriores a la publicacin del presente, debern ser archivados, con comunicacin al organismo iniciador. Las resoluciones que se dicten en aplicacin de los incs. a, b y c debern ser suscriptas por los respectivos directores nacionales o generales. Quedan excluidos del presente rgimen transitorio los expedientes relativos a sumarios administrativos, debindose cumplir estrictamente con los plazos establecidos en el reglamento aprobado por decr. 1798 del 8 de septiembre de 1980.
1. Trmites iniciados con anterioridad. - En el caso de las tramitaciones iniciadas con anterioridad a la vigencia de la R P A la norma contempla diversas situaciones:

L a manifestacin del particular no poda reducirse a declarar en un escrito que pensaba continuar con el trmite, sino que deba impulsar el procedimiento en forma adecuada. c) Trmite paralizado por causa imputable a la Administracin. Si el trmite hubiera estado paralizado por un plazo de ms de seis meses por causa imputable a la Administracin, se deba, dentro del plazo de sesenta das, notificar al interesado a fin de hacerle saber que si en un plazo de treinta das hbiles no manifestaba fehacientemente su voluntad de continuar el trmite, se declarara la caducidad del procedimiento. sta fue una solucin incongruente con los principios del procedimiento. E l trmite administrativo, salvo excepciones, se instruye e impulsa de oficio. Iniciado un trmite la Administracin debe concluirlo; est exceptuada de ello cuando le resulte imposible hacerlo por causa imputable al particular -supuesto tratado en el punto b - , pues la competencia es obligatoria y esto significa que siempre debe decidir la Administracin. La caducidad del procedimiento es un remedio excepcional que slo tiene aplicacin cuando las actuaciones interesan nicamente al particular y no pueden seguir por su causa. En este supuesto el trmite no continuaba por causa imputable a la propia Administracin. Por qu se le impuso al particular la carga de manifestar fehacientemente que prefera continuar con el procedimiento? Su derecho era esperar que la Administracin cumpliera con su obligacin: tramitar el expediente y resolverlo. Cmo manifestaba fehacientemente su deseo de que el trmite continuara? Impulsar el procedimiento no poda, pues la causa de la paralizacin le era imputable a la Administracin. Pensamos que en el caso bastaba un escrito indicando slo que deseaba que el trmite continuara (esto es, que la Administracin cumpliera con su deber).

15.

Hulchinson,

TLA

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d) Trmites internos. Los expedientes referidos a trmites internos de la Administracin, que no hubieran tenido movimiento durante los ltimos seis meses anteriores a la publicacin del decreto de R P A , deban ser archivados. e) Exclusin. Los expedientes relativos a sumarios quedaron excluidos del rgimen transitorio del decreto. que, en esos casos, se deba cumplir estrictamente con los cidos en el reglamento de investigaciones administrativas decr. 1798/80). administrativos L a norma dice plazos estable(aprobado por

En realidad la norma peca por defecto, desde que no todos los sumarios administrativos que se incoan por los distintos organismos de la A d ministracin se refieren al rgimen jurdico bsico de la funcin pblica. E l deber de cumplir con los plazos surge del decr. 1798/80; por lo tanto, la reiteracin que se hace es redundante. 2. Firma de las resoluciones. - Las resoluciones que se dictaron como consecuencia de la aplicacin de lo analizado en los puntos b, c y d debieron ser suscriptas por los respectivos directores nacionales o generales.

Art. 23. - Si en ocasin de la aplicacin de los incs. a, b y c del art. 21, se resolviera de manera negligente o inadecuada, dando origen a acciones judiciales cuyas resoluciones provoquen un perjuicio a la Administracin, el director nacional o general responsable responder con su patrimonio por el perjuicio ocasionado conforme lo establece el art. 90 de la ley de contabilidad. Si el responsable de aplicar en tiempo y forma lo previsto en este artculo no lo hiciera, deber ser sancionado por el rgano superior conforme lo establece el art. 17 del presente decreto. Dentro de los noventa das hbiles del inicio de la aplicacin del presente rgimen transitorio, los rganos encargados de la aplicacin del mismo debern informar a la Secretara General de su jurisdiccin o en su defecto al rea de despacho, acerca de lo actuado y de los resultados de la aplicacin del presente.
1. Sanciones. - Si como consecuencia de la aplicacin de lo dispuesto en el art. 21 (puntos b, c y d, ap. 1, en nuestro comentario) se resolviere en forma negligente o inadecuada, y como consecuencia de ello se originen acciones judiciales cuyas resoluciones provoquen perjuicio a la Administracin, el director general o nacional responsable responder con su patrimonio por el perjuicio ocasionado, conforme lo establece el art. 90 de la ley de contabilidad. Por supuesto que procede asignar responsabilidad slo si existe un nexo causal entre las irregularidades -en el cumplimiento del art. 2 1 - probadas y el dao ocasionado al Estado. Cabe recordar tambin que no basta exclusivamente la existencia de una obligacin inherente al empleo para que de ello se derive una responsabilidad administrativa. Debe verificarse la posibilidad del ejercicio de esas obligaciones y las dems impuestas al funcionario, de suerte de poder precisarse si existe culpa o negligencia en concreto. Si el responsable de aplicar el art. 21 no lo hizo en tiempo y forma, debi ser sancionado por el superior conforme lo establece el art. 17 de la

Art. 22. - Cuando se trate de los supuestos contemplados en los incs. a, b y c del artculo anterior, la unidad donde se encuentre fsicamente el expediente ser la responsable de aplicar en lo que corresponda el presente rgimen transitorio. En ningn caso se podr remitir a la unidad Secretara General, expedientes iniciados con anterioridad a la vigencia del presente, excepto para su archivo o para su remisin nicamente a fin de elaborar el dictamen jurdico correspondiente.
1. Responsabilidad. - Cuando se trate de los supuestos analizados en el artculo anterior en los puntos b, c y d del ap. 1, la unidad donde se encuentre "fsicamente" el expediente era la responsable de aplicar el rgimen transitorio de que se trataba. 2. Envo a la Secretara General. - A la Secretara General no corresponde el envo de expedientes iniciados con anterioridad a la vigencia de la R P A , con excepcin de los que fueran para archivo o para la remisin de la elaboracin del dictamen jurdico correspondiente.

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R P A (que remite al rgimen jurdico bsico de la funcin pblica, derogado por ley 25.164). 2. Informe. - Dentro de los noventa das hbiles del inicio de la aplicacin del rgimen transitorio, los rganos encargados de su aplicacin debieron informar a la Secretara General de su jurisdiccin o, donde sta no exista, al rea de despacho, acerca de lo actuado y de sus resultados.

DISPOSICIONES

GENERALES

D E C R E T O 1759/72 (TEXTO ORDENADO 1991)* R E G L A M E N T O D E L A L E Y NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS**

Art. 24. - El rgimen sancionado por el presente decreto ser de aplicacin a los trmites que se inicien a partir de la fecha de su publicacin.
1. Aplicacin. - Se aplica el rgimen del decreto a todos los trmites que se inicien a partir de la fecha de su publicacin. Lamentablemente esta norma, como tantas otras, ha olvidado el perodo de vacatio legis (establecido por el art. 2 , Cd. C i v i l , y por el art. 108, R L N P A , hoy derogado por el art. 2 , RPA) que tiene una importante finalidad: la de que conozcan las normas quienes tienen que aplicarlas y los interesados en su aplicacin. Sin embargo, sin el adecuado conocimiento de este rgimen, la norma oblig a cumplirlo desde la fecha de su publicacin.
o o

TTULO I

TRAMITACIN DE LOS EXPEDIENTES. INTERESADOS

RGANOS COMPETENTES

Establece, adems, un principio novedoso e inconveniente. En efecto, lo normal es que las nuevas normas de procedimiento se apliquen a los procedimientos en trmite; ac, en cambio, se aplica slo a los que se inicien con posterioridad. En el caso de un proceso judicial se sabe cundo comienza un expediente, pero en un procedimiento administrativo no siempre es posible. Un recurso contra un acto anterior existente en el expediente, es un nuevo trmite o es la continuacin de uno anterior? Si est tramitando un recurso de reconsideracin, podr el interesado optar por la apelacin? Estos y otros ejemplos que podramos sealar demuestran la inconveniencia de la solucin. Adems, al continuar los trmites anteriores con el procedimiento antiguo coexistirn por mucho tiempo -dada la normal lentitud del trmite administrativo- dos regmenes, con todo el inconveniente que ello supone.

Artculo I - Los expedientes administrativos tramitarn y sern resueltos con intervencin del rgano al que una ley o un decreto hubieren atribuido
o

* Dictado el 3/4/72 (BO, 27/4/72).

Texto ordenado por decr. 1883/91, dicta-

do el 17/9/91 (BO, 24/9/91). ** Cabe advertir que, si bien por razones que son desconocidas por los especialistas de la materia, el decr. 1883/91 especifica que el reglamento se denominar "Reglamento de procedimientos administrativos", lo seguiremos llamando "Reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos" (RLNPA), como lo hemos hecho hasta ahora; primero, porque es el reglamento de la LNPA, y segundo, para evitar confundirlo con la "Reforma de procedimientos administrativos" (RPA). Si bien en el texto ordenado se han suprimido inexplicablemente los ttulos que traa el reglamento, por razones metodolgicas y para facilitar su ubicacin seguiremos utilizndolos.

Art. 25.

[De forma]

f
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competencia; en su defecto actuar el organismo que determine el reglamento interno del ministerio o cuerpo directivo del ente descentralizado, segn corresponda. Cuando se trate de expedientes administrativos que no obstante referirse a un solo asunto u objeto hayan de intervenir con facultades decisorias dos o ms rganos se instruir un solo expediente, el que tramitar por ante el organismo por el ual hubiera ingresado, salvo que fuera incompetente, debindose dictar una resolucin nica.
1. Contenido y alcances del precepto. - En este artculo se habla de la competencia para tramitar y resolver las cuestiones planteadas en los expedientes administrativos. Trata, pues, de la aptitud del rgano para ejercer su funcin en un caso determinado. La distinta competencia de los rganos, al efecto, tiene su origen y fundamento en la necesidad de distribuir el trabajo entre ellos. 2. Competencia. Remisin. - L a competencia puede establecerse por la Constitucin, por ley o por reglamento. E l legislador, como v i mos, ha abandonado el principio tradicional de la competencia legal expresa (ver art. 3 , L N P A ) ; puede establecerse por norma posterior a la cuestin que origina el litigio, ya que es, por naturaleza, un problema exclusivamente procedimental, pues funciona slo como un requisito del procedimiento, en el sentido de que si un determinado rgano administrativo carece de competencia, no podr examinar, en cuanto al fondo, la pretensin deducida, y viceversa en caso contrario.
o

anrquica de la intervencin administrativa, en un mismo asunto se exige la actuacin de varios rganos administrativos, carece de sentido obligar al interesado a seguir una serie de procedimientos distintos ante cada uno de los rganos competentes para decidir. De aqu que la norma trata de superar esa situacin, estableciendo un solo procedimiento, en el que pueden obtenerse todas las decisiones propuestas. Para que pueda darse este procedimiento y resolucin nicas, es imprescindible que materialmente nos encontremos en presencia de un solo objeto, aunque formalmente para ello se den diversas intervenciones administrativas. En ausencia de ese objeto material nico no cabe pretender la obtencin de las distintas decisiones en un solo procedimiento. En cuanto a la actividad del particular no se establece ningn requisito especial. Bastar para que se aplique el artculo que al iniciarse el procedimiento se indique claramente en el escrito de iniciacin el objeto del mismo. A fin de facilitar la actividad administrativa, conviene presentar tantas copias como rganos hubiesen de intervenir. La decisin en el procedimiento nico no supone privar de competencia a los distintos rganos administrativos. E l precepto se limita a simplificar la tramitacin. A u n cuando exista una nica solucin, si alguno de los rganos deniega lo pedido, la decisin ser denegatoria.

FACULTADES DEL SUPERIOR

Si de la Constitucin, de la ley o de un reglamento no surge la competencia, el ministro o el cuerpo directivo del ente descentralizado determinar qu organismo debe actuar. No obstante las reglas y principios aplicados para establecerla, su determinacin no siempre es sencilla. 3. Intervencin de ms de un rgano. - Cuando en un expediente administrativo deba intervenir ms de un rgano con facultades decisorias, aunque la pretensin o el objeto sean nicos, tramitar ante el organismo por el cual hubiera ingresado -salvo caso de incompetencia-, debiendo dictarse una resolucin nica. Se trata de un procedimiento administrativo cuyo objeto lo constituyen distintas decisiones -p.ej., autorizaciones, concesiones, etc.- referentes a un solo objeto. L a idea es simplificar los procedimientos (ver art. 18, R P A ) . Buena solucin, pues si como consecuencia de la necesaria y heterognea regulacin de la actividad administrativa y de la forma a veces

Art. 2 - Los ministros, secretarios de Presidencia de la Nacin y rganos directivos de entes descentralizados podrn dirigir o impulsar la accin de sus inferiores jerrquicos mediante rdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos, a fin de asegurar la celeridad, economa, sencillez y eficacia de los trmites, delegarles facultades; intervenirlos; y avocarse al conocimiento y decisin de un asunto a menos que una norma hubiere atribuido competencia exclusiva al inferior. Todo ello sin perjuicio de entender eventualmente en la causa si se interpusieren los recursos que fueren pertinentes.
o

1. Caracteres de la funcin administrativa. - sta se caracteriza por la subordinacin, lo cual implica relacin jurdica respecto de otros rganos que cumplen la misma funcin. Los rganos administrativos

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estn jerarquizados como poseedores de competencias determinadas; la jerarqua aparece en el ejercicio de esas competencias. Qu significan dentro del orden jurdico la coordinacin y la subordinacin? Generalmente suelen referirse a las relaciones jurdicas entre rganos. Existe subordinacin, segn la idea corriente, cuando un rgano tiene el derecho de mandar a otro, que tiene el deber de obedecer. A l hablar de subordinacin de un rgano a otro empleamos una expresin abreviada: queremos decir que la funcin para la cual es competente el rgano en cuestin est condicionada por la funcin para la cual es competente el otro. E l superior puede reglar la conducta de los inferiores vinculada al procedimiento administrativo, dirigiendo o impulsando la accin de stos, tendiente a asegurar la celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites, por medio de actos de naturaleza jurdica que concurren a ordenar el mbito interno del quehacer administrativo. N o podra el superior emitir una orden indicando al inferior cmo debe resolver un recurso, pues en ese caso estara resolviendo l mismo. Tiende a aplicar un principio que la ciencia de la administracin ha elaborado desde sus inicios; el de unidad de direccin (CNContAdmFed, Sala III, 11/9/87, "Barboza de Velo Barci"). 2. Manifestaciones del poder jerrquico y reglamentario. - Las rdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos constituyen formas jurdicas por medio de las cuales se traban las relaciones interorgnicas. Son, las tres primeras, manifestaciones del poder jerrquico, y los reglamentos internos, manifestaciones del poder reglamentario y sirven para dar directivas a los inferiores y, de ese modo, obtener unidad de direccin y de accin a pesar de la pluralidad de rganos. Contienen preceptos tcnicos, formalidades para despachar los asuntos, etctera. Las rdenes, instrucciones y circulares no constituyen tcnicamente manifestacin del poder reglamentario, pues no innovan el ordenamiento jurdico (ver comentario al art. 104), slo contienen rdenes o instrucciones impartidas a aquel o aquellos rganos inferiores, sealando el sentido de su actuacin. Son obligatorias para el inferior y su incumplimiento puede acarrearle responsabilidades administrativas. Ellas no son obligatorias para los particulares, pues traducen una actividad interna de la Administracin, pero como seala Gordillo, la distincin entre actos internos y externos de aqulla es ms ilustrativa que real, ya que si bien los primeros se dirigen exclusivamente al funcionario, no originando obligaciones de ste frente al particular, no deja de ser verdad que ellos pueden repercutir en la vida del ciudadano. Y es que el particular tiene derecho a que el funcionario pblico cumpla con sus obligaciones; por ello puede exigir el cumplimiento estricto de la orden o circular.

Tambin puede ocurrir que el rgano cumpla estrictamente la orden o circular, pero que sea sta - o el acto dictado en ejecucin de e l l a - la que cause agravio al particular. En este caso, aqul puede efectuar las i m pugnaciones correspondientes. Los reglamentos internos derivan, en principio, de la potestad reglamentaria de la Administracin. De ellos pueden provenir derechos -por excepcin o indirectamente-, pero no obligaciones para los particulares. Las instrucciones, rdenes y circulares no son fuente generadora de competencia (ya que el art. 3 , ley 19.549, seala que la competencia de los rganos administrativos ser la que resulte de la Constitucin, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia), pero el reglamento interno puede ser fuente subsidiaria, ya que el art. 1 del R L N P A dice: "en su defecto actuar el organismo que determine el reglamento interno".
o

Los rganos competentes para dictar instrucciones, circulares, rdenes y reglamentos internos segn esta norma, son los ministerios, secretaras de la Presidencia y rganos directivos de entes descentralizados. Dichos actos se dictan para asegurar la eficiencia administrativa. sta, en la tramitacin del procedimiento, no consiste slo en que el expediente est poco tiempo en cada oficina por la que pase, sino que haya pasado nicamente por las oficinas indispensables. Ello significa que no debe haber actuaciones injustificadas o superpuestas. Sobre este principio de eficiencia tiene incidencia fundamental la etapa en que se abra a prueba un procedimiento administrativo, cuando hay hechos controvertidos. Por ello es conveniente la apertura a prueba en la instancia inicial - y no, p.ej., cuando se llega al final de la etapa recursiva-; de esa manera se evita que la Administracin acte, emitiendo dictmenes y tomando decisiones, y slo hacia el final averige cules son los hechos sobre los que versa el expediente.

INICIACIN DE TRMITE.
o

PARTE INTERESADA

Art. 3 - El trmite administrativo podr iniciarse de oficio o a peticin de cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, que invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo; stas sern consideradas parte interesada en el procedimiento administrativo. Tambin tendrn ese carcter aquellos a quienes el acto a dictarse pudiere afectar en sus derechos subjetivos o intereses legtimos y que se hubieren pre-

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sentado en las actuaciones a pedido del interesado originario, espontneamente, o por citacin del organismo interviniente cuando ste advierta su existencia durante la sustanciacin del expediente. Los menores adultos tendrn plena capacidad para intervenir directamente en procedimientos administrativos como parte interesada en la defensa de sus propios derechos subjetivos o intereses legtimos.
1. Inicio del procedimiento. - Este artculo precisa que el procedimiento podr iniciarse de oficio o a peticin de persona interesada. L a norma no dice, naturalmente, en q u casos puede iniciarse de oficio un procedimiento administrativo y c u n d o a instancia de parte interesada, cuestiones que dependen, lgicamente, de la clase de procedimiento de que se trate y de la concreta situacin jurdica en que se encuentre el particular. Cabe advertir que no todos los procedimientos pueden iniciarse de oficio, ya que hay sectores de actividad articulados tcnicamente en torno al principio de rogacin (ver Introduccin). Desde la fecha de presentacin o desde que se incoa de oficio, se entiende iniciado a todos los efectos el procedimiento. Esto tiene importancia porque: a) el trmite de los expedientes se har segn su orden de inicio (art. 5 . inc. a, R L N P A ) ; b) los plazos de prescripcin se suspenden desde ese momento (art. 1, inc. e, ap. 9, L N P A ) ; c) a partir de l comienza a correr el plazo de sesenta das del art. 10 de la L N P A , y d) esa fecha puede determinar la prioridad en el propio derecho sustantivo objeto de la solicitud (permisos o autorizaciones en materia de minas, propiedad industrial, marcas, etctera). Iniciado el procedimiento, nace para el interesado el derecho a participar activamente en su tramitacin y, para el rgano competente, el deber de impulsarlo hasta llegar a la decisin, as como la facultad de adoptar medidas provisionales (p.ej., suspensin preventiva del agente pblico).
o

para la investigacin de la verdad real y se le confiere la direccin del procedimiento a fin de evitar que la negligencia de la parte retarde la decisin o motive una solucin injusta. Cuando el sustituto procesal o el tercero ingresa al procedimiento, se convierte en parte. 3. Quines pueden ser parte en el procedimiento? - En principio, todos los sujetos de derechq_(sean personas individuales o asociaciones, corporaciones, etc.) con capacidad civil pueden ser partes en el procedimiento administrativo. No interesa su sexo ni su nacionalidad. La norma reconoce el carcter de parte interesada a "cualquier, persona fsica o jurdica, pblica o privada", lo cual incluye explcitamente a todos los entes estatales dotados dej)ersonalidad j u r d i c a ^ con mayor~razn a los entes pblicos no estatales. o_gntes_ privados_ que ejerzan una funcin administrativa "delegada" por el Estadojv.gr., colegios profesionales). La legitimacin no puede ser ejercida personalmente cuando el sujeto jurdico carece de capacidad jurdica o procesal (capacidad para ser parte), en cuyo caso actuar en su nombre un representante. Hay que aclarar que la capacidad para actuar administrativamente es mayor que la capacidad civil. 4. (&ystitucin de partes. --'uede^jer a ttulo universal (sucesin de parte) oj^_tjtuJ^smgulL(p.ej., enajenacin del derecho en litigio). Durante la tramitacin del procedimiento puede producirse el fallecimiento o la incapacidad de la parte^ (Enceste caso hay que suspender la relacin procedimentaL_ Ello jio_importa interrupcin, porque por el hed i de la muerte los herederos ocupan el lugar del causante (art. 3417, Cd. Civil), y en el caso de incapacidad lo sustituye su representante legal. Hasta que la relacin procedimental se reintegre, j i o pueden ejecutarse actos procedimentales vlidos, salvo los que tuvieren por objeto una medida precaujarja. ~~ 5. ! Terceros. - En el procedimiento administrativo la nocin de "tercero" es3SffifflriEiil.airiplia, pues su intervencin en este trmite no tiene el carcter restrictivo que posee en el proceso civil. Y esto porque el "tercero" deja de. serlo una vez que se presenta en las actuaciones administrativas, adquiriendo el carcter de parte a todos sus efectos. Por eso no le cabe el concepto de "persona ajena a la relacin jurdica", tal como se la define en el proceso, pues en el procedimiento administrativo puede t r a t r s e l e l a misma relacin jurdica objetiva que afecta de diversa manera a otras personas que las originariamente implicadas en el trmite (p.ej., que afecte derechos subjetivos para unos e intereses legtimos para otros).

2. Partes. - L a actividad del rgano administrativo en el procedimiento est reglada por un conjunto de principios que establecen sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto desempeo de su "competencia". Los rganos tienen facultades a las que deben someterse las partes (ver, p.ej., arts. 5 y 6 , R L N P A ) , pero tambin stas tienen derechos que determinan deberes correlativos en los r g a n o s (v.gr., plazos para resolver).
o o

El procedimiento es un instrumento para la actuacin del derecho objetivo, y por ello se amplan las facultades del rgano administrativo

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A l conferirse en el procedimiento administrativo carcter de parte tanto al titular de un derecho subjetivo como a los de intereses legtimos, cualquier relacin entre un particular y la Administracin puede tener algn alcance sobre, por lo menos, intereses legtimos de otros sujetos aparentemente ajenos a la cuestin original debatida. Esta afectacin a "terceros" los transforma en "partes" del procedimiento. Se pueden presentar algunas cuestiones relativas al tercero: a) Clases. obligada^-, L a intervencin de esos "terceros" puede ser voluntaria u N -

concreta, ya sea un derecho subjetivo o un inters legtimo. Conviene distinguirlos. -E l concepto de legitimacin en derecho procesal - y lgicamente tambin en el procedimiento administrativo- est lejos de ser pacfico, y mucho tiene que ver en ello que bajo esa denominacin se contina abarcando situaciones diferentes. Entendemos, con la doctrina moderna, que debe drsele el significado concreto de circunscribirlo a la relacin en que un sujeto se encuentra con la pretensin deducida. Siendo as, constituye una relacin de fondo y no simplemente procesal. Ser la legitimacin un requisito de la admisin de la pretensin en cuanto al fondo y no de la existencia del proceso (o del procedimiento). a) Derecho subjetivo. Los juristas romanos definan el derecho subjetivo como la facultad de obrar (facultas agendi) en contraposicin a la norma agendi, que era la esencia del derecho objetivo. Por ello se ha sostenido que la palabra "derecho" se emplea en dos sentidos diferentes: uno, el objetivo, para significar el conjunto de reglas establecidas para regir las relaciones de los hombres en sociedad, y otro, el subjetivo, que implica la facultad o poder del individuo que le permite realizar determinados actos (de ah la definicin del derecho subjetivo como una facultad de actuar y de crear, como un seoro de la voluntad protegida por el orden jurdico). L a caracterstica del derecho subjetivo la encontramos en la relacin personal, inmediata. L a norma tiene el propsito de proteger esta situacin jurdica por s misma, de modo inmediato y directo. Esto slo ocurre cuando la norma reconoce que la situacin jurdica de que se trata es propia, exclusivamente de un sujeto determinado, que con la tutela viene a ser el sujeto activo de la relacin jurdica. Esta situacin se da, tpicamente, en la mayor parte de los intereses jurdicamente protegidos por las normas del derecho privado: de stas derivan casi siempre derechos y deberes de un sujeto respecto de otro. Algo similar puede verificarse en el campo del derecho pblico, en aquellas circunstancias en que los intereses individuales se presentan distintos y autnomos con relacin al inters general, y eventualmente contrapuestos (CNContAdmFed, Sala II, 19/6/84, ED, 112-265). L a distincin del derecho subjetivo pblico respecto del privado se basa en el distinto tipo de relacin: derechos subjetivos pblicos son los garantizados en una relacin del derecho pblico, una relacin en la que participa como sujeto activo o pasivo el Estado u otra persona jurdica pblica. En derecho pblico, al lado de los derechos absolutos y perfectos, existen algunas categoras de menor consistencia. E l l o se debe a la conexin constante que en este derecho existe entre el inters individual y el general. Esta conexin se resuelve, en algunas circunstancias, en

\) Intervencin voluntaria^) Se jiroduce por la libre y espontnea de.dsc)ii del ' tereerc/'. S e p e d e dar la p ^ s e T a c i j i ^ u a T g ^ sea la mstancia en que se encontrara la tramitacin. Asume el carcter de parte interesada.^una vez que sea admitido; su intervecoh~rioTirrgtrae ni suspende el procedimiento",'j menos qu la "autoridad as lo" disponga. Esta" decisin no es discrecional de' l a AlTmiTstracirifjjir principio, el "tercercTliene que aceptarla t r a m i t c T o ^ e j j ^ ^ a H o en que se encuentre^ pero cuando aqulla debi citar a ste -para mantener la igualdad del procedimiento- y no lo hizo, o cuando el interesado originario sabe._de la existencia de terceros contrainteresados y rwToTndica, la Administracin, si el tercero 16 pldej-debe rTrotraeiT" tramitacin a la situacin que posibTite lT^^rgaHetensa de aqul. ~ Tj^lntervencin obligagJ Puede darse porque el "titular" lo solicite ("a pedido del interesado originario") o porque la Administracin decida de oficio citarlo. Tanto en uno como en otro caso es la autoridad administrativa, como directora del procedimiento, la que cita al "tercero". \ En este caso no es el "tercero" el que toma la decisin de intervenir en el irmite^sino que se lo trae al procedimiento promovido por otro interesado. Aqu ya no nge~~srJlo el inteisTjrarticular del que_voluntariamente interviene, j i n o tambin el inters general., L a citacin o llamarr^rM^esen a pesar de ello; feued nocomparecerT L a citacin da lugar a la suspensin del trmite hasta la comparecencia o hasta el vencimiento del plazo paraTacerlo ' b) Efectos. E l pedido de intervencin voluntaria tendr el trmite incidental (arg. art. 39, inc. b, R L N P A ) . Deber darse traslado, y la resolucin ser recurrible. L a oposicin del interesado originario a la citacin de oficio del tercero por la autoridad administrativa tambin se tramitar por incidente. E l desistimiento de aqul no afecta a ste (art. 69, RLNPA). /~" 6. Legitimacin. - Establece la norma que estar legitimado para / ser parte (originario o tercero), aquel que invoque un derecho subjetivo o / un inters legtimo. Se requiere, pues, la lesin de una situacin jurdica

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una parcial subordinacin, que significa que algunos intereses individuales, reconocidos y tutelados como derechos subjetivos, pueden perder esa forma de proteccin cuando contrasten con el inters general. Trtase de derechos subjetivos individuales cuya subsistencia est condicionada a su compatibilidad con el inters pblico, con el bien comn. Carece de importancia, para lo que tratamos, el hecho de que el sacrificio deba ser compensado. Todos estos derechos, mientras no se verifique la condicin que impone el sacrificio, se comportan como situaciones jurdicas directa y plenamente tuteladas: son derechos subjetivos en sentido pleno. Pero dada la circunstancia de su sacrificio, se los denomina "derechos condicionados". \) Inters legtimo. Sera un inters individual estrictamente conec/ tado con un inters pblico y protegido por el ordenamiento jurdico sola mente por medio de la tutela jurdica de este ltimo. Entre las normas del derecho administrativo, pocas se dictan para regular las relaciones entre el Estado y los particulares y establecer derechos subjetivos a favor de uno u otro. L a mayor parte de ellas tienen por finalidad la organizacin de la propia Administracin, la distribucin de sus diferentes funciones entre los diversos rganos, la regulacin del procedimiento a seguir, el contenido y la forma de sus actos, etctera. Estas normas, sin embargo, crean limitaciones y deberes a los cuales no corresponden siempre derechos subjetivos de otros sujetos. Por tanto, si la norma ha sido establecida en inters general, en su observancia estn interesados todos los habitantes, como componentes de la sociedad, del Estado; todos tienen inters en el regular desenvolvimiento de la actividad administrativa. Es un inters genrico o colectivo, a cuya tutela provee solamente el Estado, o aquellos entes a los cuales les est encomendada la custodia de los intereses colectivos de que se trata. Pero puede ocurrir que haya algunos habitantes que tengan algn inters particular en la observancia de aquellas normas, que se complementa con el inters genrico de todos. Son aquellos a quienes el acto de la Administracin se refiere: los participantes en un concurso o licitacin respecto de la decisin; el vecino de un barrio en el que se instala una industria peligrosa o insalubre, etctera. Estas personas unen al inters genrico que todos tienen en el regular desempeo de la funcin administrativa, un inters particular (p.ej., el que tienen como concurrentes respecto del puesto que hay que cubrir). Es ste un inters distinto del genrico, si bien conexo; pero, sin embargo, no tienen una tutela directa que constituya un derecho subjetivo. Tienen la posibilidad de ser parte en el procedimiento administrativo, de presentar un recurso para obtener la modificacin, revocacin o anulacin -en la justicia- del acto emanado con violacin de las normas esta-

blecidas como tutela del inters general, y que de ese modo se elimine la lesin que el acto ha producido en sus intereses individuales. L a susodicha compenetracin del inters individual con el inters general es bastante comn en el derecho administrativo, y el legislador muchas veces provee a asegurar el inters general mediante la accin indirecta de un particular. De esta forma la tutela del inters individual deriva slo indirectamente. De ah el concepto de inters indirectamente protegido que se predica del inters individual que obtiene esta forma de tutela jurdica. 7. Partes y legitimacin. - L a nocin de parte est circunscripta al rea del procedimiento. Son partes quienes de hecho intervienen o figuran en l como sujetos activos de una determinada pretensin, con prescindencia de que posean o no el carcter de sujetos legitimados. ^ Las partes, como sujetos de la relacin procedimental, no deben confundirse con los sujetos de la relacin sustancial controvertida. Si bien frecuentemente estas cualidades pueden coincidir, toda vez que el procedimiento normalmente se instituye precisamente entre los sujetos de la relacin sustancial controvertida, legitimados para discutir sobre ella, puede ocurrir que el procedimiento sea iniciado por quien en realidad no est legitimado para contradecir o pretender. En la realidad, para iniciar un procedimiento no es necesario que el proponente tenga realmente el derecho que alega o la legitimacin que afirma. E n el momento en que se inicia el procedimiento, el derecho y la legitimacin suelen ser simples afirmaciones y suposiciones, no todava hechos comprobados, y el procesamiento se instituye, precisamente, para llegar a comprobar si existe el derecho afirmado y si el sujeto activo del procedimiento est o no legitimado para hacerlo valer. L a relacin procedimental se constituye y la calidad de parte se adquiere independientemente de la efectiva existencia del derecho afirmado y si est o no legitimado para hacerlo valer (CNContAdmFed, Sala I V , 4/2/86, "Monner Sans"). Las partes existen por la sola afirmacin de la existencia de un ttulo excluyente, personal y autnomo, para intervenir en un procedimiento, con entera prescindencia de la comprobacin de la realidad y eficacia jurdica de ese ttulo, cuya verificacin debe ser materia del correspondiente procedimiento. L a ausencia de legitimacin podr determinar el rechazo de la pretensin por no ser sta admisible, pero no afecta la calidad de parte de quien ha deducido el procedimiento. Y esto que decimos podemos apreciarlo en la prctica administrativa. Acaso no puede ser parte en un expediente aquel que solicita un permiso

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precario? Tiene inters legtimo o derecho subjetivo el que pide ante el Ministerio de Trabajo una "parada" para vender diarios? L a respuesta es afirmativa en el primer caso, negativa en el segundo, y sin embargo, ambos pueden incoar un procedimiento. Del mismo modo, existen "partes" en aquellas peticiones que se dirigen a la Administracin para lograr un acto discrecional de ella. As, en una peticin de indulto, de plazo de gracia, etc., cabe decir que son "interesados" los particulares que han dirigido esa peticin, puesto que la resolucin que vaya a adoptarse los afecta, y no es bice para ello que no esgriman ningn derecho de ndole administrativa frente a la Administracin. En el campo de las facultades discrecionales pueden tambin existir situaciones legtimamente protegidas. Es que aun la potestad discrecional conlleva la posibilidad de alteracin o variacin de la situacin as regulada; el particular, si bien no podra oponer a ella el inters en que se mantenga determinada regulacin que lo favorezca, puede intentar un control de la violacin de los "lmites jurdicos elsticos" de esa actividad y de la repercusin de ella en derechos subjetivos que pueden llegar a violarse. E l concepto de "interesado" es el equivalente en el derecho procedimental administrativo al concepto de "parte" empleado por el derecho procesal judicial. Son "interesados" en el procedimiento, en primer lugar, quienes lo promueven; en segundo lugar, quienes pueden resultar afectados por la decisin que vaya a adoptarse -pudiendo intervenir aunque no se haya an adoptado-, y tercero, los titulares de derechos subjetivos o intereses legtimos afectados por la decisin.
IMPULSIN DE OFICIO Y A PEDIDO DE PARTE INTERESADA

vado, corresponde al particular instarlo. Si no lo hace, puede producirse",'previa lMmacio~SS~Ta~mmidad admThistratTv","Tcaduc i d ad del procedimiento. '" " ~~
DEPERES Y FACULTADES DEL RGANO COMPETENTE

Art. 5 - El rgano competente dirigir el procedimiento procurando:

o

a) Tramitar los expedientes segn su orden y decidirlos a medida que vayan quedando en estado de resolver. La alteracin del orden de tramitacin y decisin slo podr disponerse mediante resolucin fundada. b) Proveer en una sola resolucin todos los trmites que, por su naturaleza, admitan su impulsacin simultnea y concentrar en un mismo acto o audiencia todas las diligencias y medidas de prueba pertinentes. c) Establecer un procedimiento sumario de gestin mediante formularios impresos u otros mtodos que permitan el rpido despacho de los asuntos, en caso que deban resolver una serie numerosa de expedientes homogneos. Incluso podrn utilizar, cuando sean idnticos los motivos y fundamentos de las resoluciones, cualquier medio mecnico de produccin en serie de los mismos, siempre que no se lesionen las garantas jurdicas de los interesados. d) Sealar, antes de dar trmite a cualquier peticin, los defectos de que adolezca, ordenando que se subsanen de oficio o por el interesado dentro del plazo razonable que fije, disponiendo de la misma manera las diligencias que fueren necesarias para evitar nulidades. e) Disponer en cualquier momento la comparecencia personal de las partes interesadas, sus representantes legales o apoderados para requerir las expli16 Hutchinson, TLA

Art. 4 - Todas las actuaciones administrativas sern impulsadas de oficio por el rgano competente, lo cual no obstar a que tambin el interesado inste el procedimiento. Se exceptan de este principio aquellos trmites en los que medie slo el inters privado del administrado, a menos que, pese a ese carcter, la resolucin a dictarse pudiere llegar a afectar de algn modo el inters general.
o

1. Principio genera};- Est de acuerdo la norma que comentamos con el principio ds, oficialidad del procedimiento que rige en esta materia, tal como lo explicramos antes'. Ello j i o obsta ~que el particular pueda impulsar el trmite del expediente7"~Cuando slo medie el inters pri-

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caciones que se estimen necesarias y aun para reducir las discrepancias que pudieren existir sobre cuestiones de hecho o de derecho, labrndose acta. En la citacin se har constar concretamente el objeto de la comparecencia.
1. Direccin del procedimiento. - L a actividad del rgano competente en el procedimiento administrativo est reglada por un conjunto de principios que establecen sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto desempeo del funcionario y ofrecer al particular la garanta de una decisin justa. Los rganos tienen facultades a las que deben someterse las partes en su actuacin, pero stas tambin tienen derechos que determinan en aqullos deberes correlativos. L a actuacin de un particular en el procedimiento se considera como un fenmeno social, cuya justa solucin interesa a la colectividad para cumplir con el orden jurdico o restablecerlo si se ha alterado. E l procedimiento es. pues, un instrumento para la actuacin del derecho objetivo y por ello hay que otorgar al rgano facultades amplias para la investigacin de la verdad real frente a la verdad formal y conferirle la direccin del procedimiento, a fin de evitar que la mala fe o la negligencia del particular provoquen una decisin injusta. E l artculo comprende varios incisos, a cuyo contenido aludiremos en los apartados siguientes. 2. Tramitacin de los expedientes por orden. - Se establece la exigencia de que los expedientes se tramiten y decidan, en lo posible, en el orden en que se han puesto en estado. Se exige la fundamentacin para la alteracin del orden. 3. Concentracin. - Dirigir el procedimiento no importa slo procurar que se observen los trmites legales, sino que se lo haga ordenada y eficientemente, para que se cumpla el fin de aqul. E l principio de concentracin expresa el hecho de que todo trmite procedimental, y fundamentalmente la recepcin de la prueba, se realicen en una o pocas resoluciones o audiencias -respectivamente-, a fin de que el funcionario pueda adquirir una visin de conjunto y se halle en condiciones de dictar enseguida su decisin. L a concentracin es un complemento de la inmediacin. Se opone al concepto de dispersin. 4. Saneamiento. - E l inc. d comprende el denominado principio de saneamiento, por el cual se conceden al rgano facultades para resolver in limine cuestiones que sean susceptibles de entorpecer la tramitacin.

5. Comparecencia. - Se refiere al pedido de explicaciones que el rgano estime necesarias al objeto de las peticiones. Tambin comprende la facultad conciliadora -reducir las discrepancias-. Usadas con discernimiento estas facultades, segn las cuestiones debatidas y las condiciones de las partes, pueden dar ptimos frutos. 6. Procedimiento sumario de gestin. - L a norma permite al rgano que dirige el trmite establecer un procedimiento rpido de gestin que facilite el despacho de las actuaciones en forma sumaria, si las resoluciones a tomar lo son en procedimientos y cuestiones homogneas. Autoriza el empleo de cualquier medio mecnico, electromecnico o electrnico de produccin o reproduccin en serie de aquellos actos que tengan idnticos motivos y fundamentos. Tiende ello a agilizar el despacho, siendo una buena medida - o mejor, un reconocimiento normativo, desde que en la prctica sola emplearse sin norma autorizativa-, siempre y cuando no se afecte el debido proceso.
FACULTADES DISCIPLINARIAS

Art. 6 - Para mantener el orden y decoro en las actuaciones, dicho rgano podr:
o

a) Testar toda frase injuriosa o redactada en trminos ofensivos o indecorosos. b) Excluir de las audiencias a quienes las perturben. c) Llamar la atencin o apercibir a los responsables. d) Aplicar las multas autorizadas por el art. I , inc. b in fine, de la ley. de procedimientos administrativos, as como tambin las dems sanciones, incluso pecuniarias, previstas en otras normas vigentes. Las multas firmes sern ejecutadas por los respectivos representantes judiciales del Estado, siguiendo el procedimiento de los arts. 604 y 605 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin.
o

e) Separar a los apoderados por inconducta o por entorpecer manifiestamente el trmite, intimando al mandante para que intervenga directamente o por

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nuevo apoderado, bajo apercibimiento de suspender los procedimientos o continuarlos sin su intervencin, segn correspondiere. Las faltas cometidas por los agentes de la Administracin se regirn por sus leyes especiales.
1. Mantenimiento del orden y decoro. - E l mantenimiento del orden y decoro en el procedimiento es un deber que los funcionarios habrn de ejercer reprimiendo las faltas producidas en la actuacin cuando se afecte la dignidad y autoridad de la Administracin o se entorpezca el normal desarrollo del trmite. L a potestad sancionadora de la Administracin es una consecuencia lgica de sus atribuciones para dirigir el procedimiento, ya que la concesin de un poder lleva implcita la facultad de utilizar los medios para lograr su efectividad. Las facultades para mantener el orden y el decoro son diversas. A pesar del ttulo que acompaa el artculo, no todas son disciplinarias. Deben distinguirse las siguientes: a) Testado de trminos. L a resolucin que ordena testar las palabras o expresiones no importa en realidad una sancin disciplinaria (Fallos, 253:346; 256:198). Testadas las palabras o frases injuriosas, quedan material y jurdicamente inexistentes. Para Docobo, es una manera de sancin, siendo indiferente para tal calificacin su carcter de anexa a otra. Las causales que determinan su aplicacin son las frases injuriosas o redactadas en trminos ofensivos o indecorosos. Hay que juzgarlas con referencia al lenguaje de uso en la vida diaria. Por eso, el empleo de palabras que en el significado corriente son ofensivas no es excusable por la circunstancia de que en el diccionario tengan acepciones que puedan no serlo. Se debe proceder al testado de tal forma que no puedan leerse los trminos objeto de la medida. b) Exclusin de las audiencias. Tampoco configura sta una sancin disciplinaria. Puede alcanzar a todos los presentes en la audiencia. Si se trata de los interesados, representantes o letrados patrocinantes, aqulla tiene que seguir su curso sin la presencia del excluido. c) Llamado de atencin o apercibimiento. N o constituye medida disciplinaria propiamente dicha, ni causa gravamen. Los trminos "llamado de atencin" y "apercibimiento" no estn empleados como sinnimos. E l primero constituye una advertencia destinada a prevenir una incorreccin futura. Tiene carcter ms preventivo que punitivo. E l segundo es una amonestacin directa, que demuestra mayo-

res notas de punicin. Se deja constancia de ambas medidas en las actuaciones. Todas estas medidas, que no son disciplinarias, no son recurribles ante el superior; s, en cambio, ante el mismo rgano que las aplica. Por lo dems, sera la nica manera de hacerlo en la "exclusin de las audiencias", que es de ejecucin instantnea. L a aplicacin de las medidas la har el rgano competente para intervenir en el trmite -recordemos una vez ms que la exclusin de la audiencia debe ser adoptada inmediatamente, sin demora alguna, para tutelar el buen orden y decoro de la audiencia que est en pleno desarrollo-, d) Aplicacin de multas. sta es una correccin disciplinaria y requiere otro tratamiento. Por lo pronto, se contempla que las multas sean autorizadas por el art. I , inc. b, de la ley o previstas en otras normas v i gentes. L a apreciacin de los hechos, escritos o expresiones susceptibles de originar sanciones queda librada al prudente criterio del funcionario. Son facultades que deben usarse prudentemente, a fin de no coartar el derecho de defensa. Coincidimos con Docobo en que se trata de una sancin retributiva, no reparatoria, ya que tiende a prevenir y reprimir la violacin de disposiciones legales, no a indemnizar el dao causado por la infraccin.
o

e) Separacin de apoderados. Es la sancin de mayor gravedad. No puede alcanzar a los interesados ni a los letrados patrocinantes; los apoderados pueden ser separados por inconducta o por obstruir el curso normal del procedimiento. L a norma habla de "inconducta"; estamos de acuerdo con Docobo en que comprende tanto la vinculada al procedimiento en que se produce como a la comisin de actos ajenos a l. E l "entorpecimiento manifiesto del trmite" es un concepto genrico que puede configurarse tanto por omisin como por comisin. Las multas y la "separacin" son recurribles ante el superior. 2. Otras cuestiones. - L a finalidad de estas correcciones tiene su sustento en la necesidad de mantener la autoridad jerrquica y decoro del rgano; es una funcin inherente al "poder de administrar". Todas ellas, excepto la multa, tienen ejecutoriedad. Hay ausencia de tipicidad integral respecto de todas las correcciones del artculo. Sin embargo, la gradacin no es idntica para todas. 3. Agentes pblicos. - Cuando los agentes pblicos tengan intervencin en el procedimiento "en su calidad de tales", las faltas en que incurran no se considerarn infracciones procedimentales, sino que se suje-

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taran al rgimen disciplinario que los gobierna -p.ej., ley 25.164-. En cambio, si intervienen en defensa de sus intereses personales -ajenos a la funcin-, quedan sujetos a la posibilidad de sufrir algunas de las correcciones precedentes.

Hay que diferenciar el expediente del procedimiento administrativo, porque aqul es el elemento material que acumula la actividad de ese procedimiento, mientras que ste es la forma ordenada y regular de actuar de la Administracin pblica. L a regulacin positiva de las formalidades que deben reunir los expedientes administrativos es la porcin ms antigua del procedimiento administrativo, que proviene de la poca en que ste se reduca al trmite. En la Administracin se desenvuelve una actividad que produce una documentacin propia: el expediente administrativo, ya que aqulla es casi siempre formal, escrita o actuada. Los expedientes que dan cuenta de la actividad administrativa constituyen la documentacin administrativa, que con el nombre de documentacin oficial o instrumentos oficiales se conocan con anterioridad a la actual clasificacin de instrumentos pblicos y privados que trae el Cdigo Civil (CNContAdmFed, Sala IV, 5/10/85, "Valado"). Estos documentos administrativos no pueden identificarse con los instrumentos pblicos del Cdigo C i v i l , pero poseen una validez superior y especial sobre los instrumentos privados. La autenticidad que se reconoce al instrumento pblico nace a consecuencia de una fe legitimada por una norma legislativa; es una garanta legal sobre ciertos documentos por medio de una fe que el Estado impone con la autenticidad del documento. E l instrumento pblico comprende de esta forma dos elementos probatorios: el material, la documentacin escrita, y su eficacia probatoria, la autenticidad. Los expedientes administrativos pueden ser desvirtuados por cualquier clase de prueba convincente en contrario, y de ah que sea equvoca la tesis que pretende que es instrumento pblico todo documento que suscriba un agente pblico (Fallos, 256:202; 259:37; 263:245, entre otros). Es que la creacin del instrumento pblico y del sujeto fedatario tienen que provenir de normas especiales. Los documentos que dan cuenta de la actividad administrativa, que son expedidos por agentes en el ejercicio de sus funciones, no son instrumentos pblicos, pero tampoco son instrumentos privados, por no ser privadas sus actuaciones. Si la forma de esa clase de "voluntad" se expresa mediante un procedimiento administrativo, no puede concebirse que su desarrollo objetivo -que refleja la tramitacin de un expediente- se transforme en un cmulo multiplicado de instrumentos pblicos de la Administracin; dicho carcter formal tambin erradica totalmente las disposiciones de la libertad de las formas que establece el art. 974 del Cd. C i v i l , y ms an la libre regla sobre los instrumentos privados que regula el art. 1020 de dicho cuerpo legal. Si la Administracin pblica es pblica, no puede

TTULO II

DE LOS EXPEDIENTES
IDENTIFICACIN

Art. 7 -La identificacin con que se inicie un expediente ser conservada a travs de las actuaciones sucesivas cualesquiera fueren los organismos que intervengan en su trmite. Todas las unidades tienen la obligacin de suministrar informacin de un expediente en base a su identificacin inicial. En la cartula deber consignarse el rgano con responsabilidad primaria encargado del trmite, y el plazo para su resolucin.
o

1. El expediente administrativo. - Los actos de procedimiento quedan documentados por la agregacin sucesiva de los escritos de las partes y dems actuaciones de los organismos administrativos, formando un solo cuerpo de foliatura seguida que constituye el expediente administrativo. Su custodia y responsabilidad corresponden al organismo administrativo ante el cual se tramita. E l expediente es el protagonista de la actividad administrativa, dado que sta se desarrolla en forma casi exclusiva por escrito. Como concepto de expediente puede citarse el adoptado en el punto 1.1.14 de las normas para la elaboracin, redaccin y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentacin administrativa, aprobadas por decr. 333/85, que define el expediente como el "conjunto de documentos o actuaciones administrativas, originadas a solicitud de parte interesada o de oficio, ordenados cronolgicamente, en el que se acumulan informaciones, dictmenes y todo otro dato o antecedente relacionado con la cuestin tratada, a efectos de lograr los elementos de juicio necesarios para arribar a conclusiones que darn sustento a la resolucin definitiva".

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concebirse la existencia y la creacin por parte de ella de instrumentos privados. L a existencia del procedimiento administrativo que no puede exhibirse en la actividad jurdica privada, marca la diferencia para conceptuar la presencia de documentos administrativos sin necesidad de que sean instrumentos pblicos o privados. As, el expediente es una prueba escrita; se lo presume documento autntico mientras no se pruebe lo contrario. Las actuaciones administrativas hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el funcionario que las suscribe. Pero no hace falta la tacha de falsedad para desvirtuarlas, como en el instrumento pblico. 2. Formalidades del expediente. - Este ttulo, que incluye los arts. 7 a 14 del R L N P A aprobado por el decr. 1759/72, trata el problema de las formalidades de los expedientes.
o

dir escritos o documentos que constituyan un solo texto.

1. Cuerpos de los expedientes. - Los expedientes sern compaginados en cuerpos que no excedan de doscientas fojas, salvo los casos en que tal lmite obligara a dividir escritos o documentos que constituyan una sola pieza. Deben estar foliados y unidos con broches metlicos (en el expediente administrativo no hay costura como en el judicial). E l R L N P A no ha hecho sino seguir en lo referente a la compaginacin de expedientes el clsico nmero de doscientas fojas por cuerpo, siempre que no quedaran divididos escritos o documentos que constituyan un solo texto, que ya se encontraba en el art. 10 del reglamento de mesa de entradas y en el art. 54 del reglamento para la justicia nacional (decr. ley 1285/58). Como bien sealaba Docobo, en el trmite administrativo, a diferencia del judicial, rega la prohibicin de escribir al dorso de las fojas en la documentacin emanada de la Administracin (punto 6.1.5.1, normas aprobadas por el decr. 1666/78, idntico al decr. 4444/69). Ahora con buen criterio el legislador ha permitido escribir sobre el anverso y el reverso (punto 6.1.5.1, decr. 333/85).

3. Identificacin. - Los expedientes estarn provistos de una cartula que contenga una identificacin mediante un nmero asignado por el organismo en que se inici el trmite. Hay que conservarlo a travs de todo el curso del expediente, y no puede ser alterado. A la crtica de que habra posibilidad de que se encontraran en trmite varios expedientes con el mismo nmero, hay que responder que ello no es obstculo alguno, pues el expediente se cita por el nmero, ao de iniciacin y, adems, la denominacin o sigla que identifica el organismo de origen. Con la reforma se establece que en la cartula, adems, debe consignarse el rgano con responsabilidad primaria encargado del trmite (ver art. 9 , R P A ) , y el plazo para su resolucin. Todo esto tiene por fin identificar al responsable del trmite y permitir la eficiencia en el procedimiento, dejando en evidencia al agente remiso.
o

FOLIATURA

En cuanto al plazo para la resolucin, no siempre podr determinarse por anticipado. Ello puede ocurrir con facilidad en el procedimiento recursivo -aunque aun en ste a veces ello no es posible, v.gr., produccin de prueba, hechos nuevos, etctera-. Es as una norma "voluntarista" ms propia de "administradores" que de legistas.

Art. 9 - Todas las actuaciones debern foliarse por orden correlativo de incorporacin, incluso cuando se integren, con ms de un cuerpo de expediente. Las copias de notas, informes o disposiciones que se agreguen junto con su original, no se foliarn debindose dejar constancia de su agregacin.
o

COMPAGINACIN

Art. 8 - Los expedientes sern compaginados en cuerpos numerados que no excedan de doscientas fojas, salvo los casos en que tal lmite obligara a divio

1. Actuaciones que deben foliarse. - L a foliatura es correlativa al orden de incorporacin, y este principio general rige tambin cuando las actuaciones exceden de un cuerpo pero no cuando se agreguen copias a continuacin de los originales. E l artculo en comentario sigue a los arts. 11 y 11.1 del reglamento de mesa de entradas, incluso en lo marcado en ltimo trmino, ya que en ste las copias que siguen al documento original repiten la foliatura de l, porque por lo c o m n al circular por las distintas dependencias, cada una desglosa un juego de copias. As, no se altera la foliatura primitiva. Es, pues, feliz el cambio que introduce el artculo respecto de lo que dispona el R L N P A aprobado por decr. 1759/72.

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ANEXOS

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Art. 10. - Cuando los expedientes vayan acompaados de antecedentes que por su volumen no puedan ser incorporados se confeccionarn anexos, los que sern numerados y foliados en forma independiente.
1. Antecedentes voluminosos. - E n el supuesto de que corresponda formar anexos, por el volumen de los antecedentes, deben numerarse y foliarse en forma independiente. Sigue el artculo los lincamientos del art. 14 del reglamento de mesa de entradas.

E l artculo permite que los desgloses puedan solicitarse verbalmente, lo cual, como es obvio, no impide que se los pida por escrito. En ambos casos hay que hacerlo bajo constancia. Como afirma Docobo, la norma que comentamos se ha apartado de su similar, el art. 46 de la ley bonaerense, ya que no menciona expresamente los desgloses que puede determinar la propia Administracin. Coincidimos con el citado autor, en que de ello no es lcito inferir que sta no pueda disponerlos.

Art. 11. - Los expedientes que se incorporen a otros no continuarn la foliatura de stos, debindose dejar nicamente constancia del expediente agregado con la cantidad de fojas del mismo.
1. Incorporacin de expedientes. - E l artculo introdujo un cambio al rgimen imperante hasta ahora, al disponer que la incorporacin de un expediente a otro no se har siguiendo la foliatura de ste. Ello pone fin a la agregacin del expediente continuando la foliatura de aquel al que se incorporaba. Tampoco ocurre lo que era prctica antes de la sancin del R L N P A , esto es, la agregacin del expediente como una sola foja. Ahora slo se deja constancia del expediente agregado, con la cantidad de fojas de l, conservando ste su foliatura original. Esta solucin tiene ventajas y desventajas. Entre aqullas, permite, sin duda, una mayor fluidez en la compaginacin del expediente, as como evita la prdida de tiempo que provocan las correcciones de foliatura.

Art. 13. - Cuando se inicie un expediente o trmite con fojas desglosadas, stas sern precedidas de una nota con la mencin de las actuaciones de las que proceden, de la cantidad de fojas con que se inicia el nuevo y las razones que hayan habido para hacerlo.
1. Requisitos. - Est prevista expresamente en este artculo la posibilidad de iniciar expedientes con fojas desglosadas de otros. Hay que observar en esos casos ciertos requisitos: a) nota con mencin de la procedencia de las actuaciones; b) nmero de fojas con que se inicia el nuevo expediente, y c) razones que fundamentan el procedimiento seguido. En lo esencial se ha mantenido lo dispuesto por el art. 19 del reglamento de mesa de entradas.

OFICIOS Y COLABORACIN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

DESGLOSES

Art. 12. - Los desgloses podrn solicitarse verbalmente y se harn bajo constancia.
1. Solucin. - Cuando es necesario desglosar escritos o documentos en razn de su innecesaria o inadmisible agregacin o permanencia en el expediente, corresponde dejar constancia de las piezas desglosadas, pero sin alterar la foliatura.

Art. 14. - Si para sustanciar las actuaciones se necesitaren datos o informes de terceros o de otros rganos administrativos, se los deber solicitar directamente o mediante oficio, de lo que se dejar constancia en el expediente. A tales efectos, las dependencias de la Administracin, cualquiera sea su situacin jerrquica, quedan obligadas a prestar su colaboracin permanente y recproca.
1. Introduccin. - Como bien afirma Docobo, este artculo no est debidamente adecuado a su ttulo. Pudo haber tenido una denominacin ms correcta, por ejemplo, "Comunicacin interorgnica directa". Podemos distinguir diversas situaciones dentro de lo que contempla el artculo, tal como seguidamente veremos.

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2. Datos o informes de terceros. - Si se necesitaran datos o informes de terceros, se los podr solicitar tanto a terceros como a otros rganos administrativos. Coincidimos con Docobo en que el vocablo "terceros" hay que entenderlo referido a personas fsicas o j u r d i c a s no pertenecientes a la Administracin pblica nacional y ajenas al trmite. Se precisa quines han de informar: oficinas pblicas o entidades privadas. Hay que comprender tambin las administraciones pblicas provinciales o municipales y los llamados "entes pblicos no estatales". E l objeto de estos informes ha de ser sobre hechos concretos, claramente individualizados, que obren en poder de dichas oficinas o entidades. Por lo tanto, tienen que resultar de la documentacin, archivo o registros del informante, aunque podra admitirse en ciertos casos el pedido de informe que evacen ciertas entidades especializadas, acerca de cul es la costumbre o procederes en determinados supuestos. 3. Medios de requerimiento. - Puede ser directamente o por oficio. Docobo afirma que ambas denominaciones son incorrectas. Dice que no se entiende con facilidad qu es la solicitacin directa. Es posible que por carcter residual pueda entenderse todas las formas distintas de la de oficio (p.ej., por telegrama o por telfono, medio este ltimo posible si se piensa en la organizacin administrativa inspirada en el principio de jerarqua). Hay que entender por oficio la comunicacin escrita que dirige la autoridad administrativa encomendando el cumplimiento de alguna diligencia -en este caso el informe-. E l lenguaje que impera en la Administracin denomina a este medio "por nota". 4. El auxilio de las restantes dependencias administrativas. - Las dependencias administrativas, de cualquier jerarqua que sean, tienen que colaborar permanente y recprocamente, con carcter obligatorio. A su vez, tratndose de la Administracin centralizada no puede ni siquiera suponerse la negativa a colaborar, porque la obligacin y la sancin a su incumplimiento nacen del principio de jerarqua, derivado del art. 100, inc. I , de la Const. nacional, que establece que el jefe de gabinete es superior jerrquico comn de todos los rganos que la integran.
o

TTULO

III

ESCRITOS. DOMICILIO. DOCUMENTOS. REQUISITOS

FORMALIDADES DE LOS ESCRITOS

Art. 15. - Los escritos sern redactados a mquina o manuscritos en tinta en forma legible, en idioma nacional, salvndose toda testadura, enmienda o palabras interlineadas. Llevarn en la parte superior una suma o resumen del petitorio. Sern suscriptos por los interesados, sus representantes legales o apoderados. En el encabezamiento de todo escrito, sin ms excepcin que el que iniciare una gestin, debe indicarse la identificacin del expediente a que corresponda y en su caso, contendr la indicacin precisa de la representacin que se ejerza. Podr emplearse el medio telegrfico para contestar traslados o vistas e interponer recursos. Sin embargo los interesados, o sus apoderados, podrn efectuar peticiones mediante simple anotacin en el expediente, con su firma, sin necesidad de cumplir con los recaudos establecidos en los prrafos anteriores.
1. Introduccin. - L a primera parte de este ttulo comprende los requisitos que deben reunir los escritos. Hay que distinguir las formalidades (art. 15) de los recaudos (art. 16): aqullas son requisitos externos, mientras que stos ataen al contenido. Es innecesario destacar la importancia que en un riguroso procedimiento asume lo referente a este medio de instruccin. Casi toda la participacin de las partes en el procedimiento tiene lugar mediante la presentacin de escritos en que formulan sus peticiones tendientes a impulsarlo. 2. Firma. - Los escritos deben llevar la firma de quien los presenta. Slo puede ser estampada por el signatario salvo la firma a ruego, care-

5. No remisin del expediente. E l R L N P A consagr el principio de que la remisin de expedientes de un organismo a otro ad effectum videndi era excepcional. Naturalmente, ello se justificaba porque dicho envo o remisin poda encontrar resistencia o imposibilidad y requerir las debidas garantas para hacerlo.

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ciendo de todo valor la puesta por un tercero, pues la firma es un acto propio, esencialmente personal. 3. Redaccin. - Deben estar redactados a mquina, o manuscritos en tinta, con indicacin de la representacin que se ejerza. Hay que redactarlos en idioma nacional. Cualquier transcripcin en idioma extranjero o documento adjunto al escrito, formando parte de l, debe ser traducido al idioma nacional. No se legisla sobre el color de la tinta, ni acerca del tamao y calidad del papel en que deben presentarse. L a documentacin administrativa ser escrita a mquina, no debindose dejar espacios libres (art. 6.1.5.1, decr. 333/85) y a una interlnea (art. 6.1.5.2, decr. 333/85). Tienen que ser salvadas las testaduras, enmiendas o interlineaciones. Todo escrito debe contener un sumario -resumen muy sinttico- en la parte superior. 4. Medios telegrficos. - Respecto de este medio, se ha recogido la doctrina de la Procuracin del Tesoro y normas provinciales. 5. Omisin de estos requisitos. - E n caso de omisiones en el cumplimiento de las obligaciones precedentes, es aplicable la previsin del art. I , inc. c, de la L N P A , siendo el plazo de subsanacin de diez das (art. I , inc. e, ap. 4, L N P A ) .
o o

c) La peticin concretada en trminos claros y precisos. d) Ofrecimiento de toda la prueba de que el interesado ha de valerse, acompaando la documentacin que obre en su poder y, en su defecto, su mencin con la individualizacin posible, expresando lo que de ella resulte y designando el archivo, oficina pblica o lugar donde se encuentren los originales. e) Firma del interesado o de su representante legal o apoderado.
1. Identificacin del interesado. - Deben enunciarse el nombre y apellido del interesado, cuando se trata de una persona individual, y el nombre completo de la sociedad o persona jurdica en los dems casos, de manera que no quede ninguna duda sobre quin es la persona que peticiona y que quedar vinculada con la decisin. Indicar su domicilio en la forma ms completa posible, con mencin en su caso del lugar, la calle, el nmero del edificio, el piso, departamento, local o escritorio. 2. Enunciacin de los hechos. - E l objeto se peticiona en razn de la concurrencia de hechos que dan derecho a l. Se exige una enunciacin clara y suficiente de aqullos. De la enunciacin de stos y de la peticin, todo ello reforzado por el derecho invocado, debe resultar la causa pe tend. L a naturaleza de la pretensin se determina por los hechos en que se funda y no por las citas legales que el interesado invoca en apoyo de su pretensin, de las cuales puede apartarse el administrador en virtud del principio de legalidad objetiva. Por lo tanto, cuando haya contradiccin entre los hechos y el derecho, la causa petendi quedar determinada por los hechos. 3. Peticin. - Es el fin de la pretensin. Es fundamental fijarla con precisin, pues sobre ella se pronunciar la Administracin (CNContAdm Fed, Sala I, 23/11/95, "Herpazana S R L " , ED, 168-413). Las peticiones formuladas pueden ser de dos clases: principales y accesorias. Las primeras son indispensables para indicar el objeto de la pretensin. Las segundas pueden agregarse a las principales, siempre que haya conexidad (p.ej., reincorporacin y daos y perjuicios, al pretenderse la nulidad del acto de cesanta).

6. Anotaciones. - L a norma permite que los interesados o sus apoderados puedan efectuar peticiones mediante simples anotaciones firmadas en el expediente. Deben efectuarse a continuacin de la ltima actuacin. Ser de difcil aplicacin por los funcionarios. Si cuesta tanto convencer a los empleados judiciales para que permitan expresar las pretensiones de esa forma, no vemos por qu el burcrata va a acceder de buena voluntad a tal medida.

RECAUDOS

Art. 16. - Todo escrito por el cual se promueva la iniciacin de una gestin ante la Administracin pblica nacional deber contener los siguientes recaudos: a) Nombres, apellido, indicacin de identidad y domicilio real y constituido del interesado. b) Relacin de los hechos, y si lo considera pertinente, la norma en que el interesado funde su derecho.

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La peticin no funciona sino coordinada y completada por las dems constancias, particularmente la exposicin de los hechos explicados claramente y el derecho expuesto sucintamente. 4. Prueba. - Hay que acompaar la prueba documental. Comprende no slo la prueba instrumental, sino toda la documental, inclusive fotografas y planos. De lo contrario, salvo cuando no la tuviera a su disposicin y la dejara individualizada en forma, perder el derecho a producir esa prueba (sin perjuicio de la agregacin de la Administracin por el principio de verdad material). L a parte tiene la carga de presentar documentos, si en ellos basa su derecho. Como regla, no basta la mencin del lugar donde se encuentran, sino que es necesario individualizarlos en forma, expresando lo que de ellos resulta. Los documentos redactados en idioma extranjero, segn dijimos -ver comentario al artculo anterior-, deben acompaarse con su traduccin al idioma nacional. Despus de iniciado el trmite, el interesado podr acompaar documentos de fecha posterior o anteriores bajo afirmacin de no haber tenido antes conocimiento de ellos. 5. Firma. - Adems de lo dicho al comentar el artculo anterior, cabe sealar que en la materia es necesario remitirse a los principios generales contenidos en los arts. 1012, 3633, 3639 y concs. del Cd. C i v i l . L a firma es una condicin esencial para la existencia de todo acto bajo forma privada (art. 1012). L a palabra "acto" est tomada aqu en sentido de instrumento. L a expresin "forma privada" quiere decir sin la intervencin del oficial pblico. L a firma es la que comunica al acto toda su fuerza y valor. No es necesaria la rbrica y puede contener errores ortogrficos, destacndose como rasgo esencial la habitualidad. Todos los escritos, tanto el inicial como los posteriores, deben ser firmados por el interesado o su representante.

Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del interesado, el funcionario proceder a darle lectura y certificar que ste conoce el texto del escrito y ha estampado la impresin digital en su presencia.
1. Firma a ruego. - L a autoridad administrativa que autoriza la firma a ruego o certifica que, no habiendo quien pueda firmar, el interesado conoce el texto, es la competente para tramitar el expediente administrativo. Si bien hay que preferir la impresin dgito pulgar derecha -como es costumbre-, ello no est especificado en el artculo; por tanto, sera vlida la impresin de otros dedos.

RATIFICACIN DE LA FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO

Art. 18. - En caso de duda sobre la autenticidad de una firma, podr la autoridad administrativa llamar al interesado para que en su presencia y previa justificacin de su identidad, ratifique la firma o el contenido del escrito. Si el citado negare la firma o el escrito, se rehusare a contestar o no compareciere, se tendr al escrito por no presentado.
1. Efectos. - L a ratificacin tiene como efecto convalidar retroactivamente el acto realizado. S i el interesado niega la firma o el escrito, se rehusa a contestar o no comparece, la Administracin debe tener el escrito por no presentado. Se considera que el interesado no ha actuado y si lo hace en el futuro, quedar un vaco en su intervencin en el trmite administrativo. E l primitivo R L N P A estableca que recin cuando, citado personalmente por segunda vez, no compareca el particular, entonces se tena al escrito por no presentado. Ahora, si citado no comparece -no se exige que sea personalmente- ya la Administracin puede tener por no presentado el escrito. Solucin desvaliosa, sin duda. 2. Fallecimiento del interesado. - No corresponde aplicar la sancin anterior si el interesado fallece antes del vencimiento del plazo. L a norma no establece plazo para la comparecencia del particular; es de aplicacin el plazo general de diez das establecido por el art. I , inc. e, ap. 4, de la L N P A ("cumplimiento de intimaciones y emplazamientos").
o

FIRMA; FIRMA A RUEGO

Art. 17. -Cuando un escrito fuera suscripto a ruego por no poder o no saber hacerlo el interesado, la autoridad administrativa lo har constar, as como el nombre del firmante y tambin que fue autorizado en su presencia o se ratific ante l la autorizacin, exigindole la acreditacin de la identidad personal de los que intervinieren.

17.

Hutchinson. TLA.

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CONSTITUCIN DE DOMICILIO ESPECIAL

Art. 19. - Toda persona que comparezca ante la autoridad administrativa, por derecho propio o en representacin de terceros, deber constituir un domicilio especial dentro del radio urbano de asiento del organismo en el cual tramite el expediente. Si por cualquier circunstancia cambiare la tramitacin del expediente en jurisdiccin distinta a la del inicio, el interesado deber constituir un nuevo domicilio especial. Se lo har en forma clara y precisa indicando calle y nmero, o piso, nmero o letra del escritorio o departamento; no podr constituirse domicilio en las oficinas pblicas, pero s en el real de la parte interesada, siempre que este ltimo est situado en el radio urbano del asiento de la autoridad administrativa.
1. Generalidades en torno del domicilio. Clases. - E l domicilio, en trminos generales, es el asiento jurdico de la persona, el lugar donde la ley supone que se la encontrar siempre para todos los efectos legales; por ejemplo, para requerirle el pago de una obligacin, para notificarle una demanda o para citarla a prestar declaracin como testigo. L a ley supone que al ausentarse de su domicilio, la persona dejar siempre algn representante suyo, autorizado para recibir todas las comunicaciones que se le dirijan y encargado de transmitrselas; en otros trminos, la ley presume que en el domicilio se encontrar siempre la persona o un representante suyo. Si de hecho no ocurre as, si una persona se ausenta de su domicilio sin dejar a nadie que la represente, su negligencia no puede perjudicar a los terceros sino exclusivamente a ella misma. Esta presuncin era indispensable para dar estabilidad al asiento de la persona en sus relaciones con la autoridad pblica y con los terceros; de otro modo, cambiando sucesivamente de lugar, cualquier persona podra llegar a hacer imposible, o al menos sumamente difcil, toda notificacin o citacin. Hay distintas clases de domicilios. Desde luego, existe el domicilio general y el especial. E l primero es el domicilio ordinario de la persona, el que ella tiene para la generalidad de sus asuntos. E l segundo es un domicilio que slo tiene valor para alguno de ellos. Cada uno de estos domicilios, a su vez, puede ser establecido, ya sea por disposicin de la ley, o bien por voluntad de las partes.

2. Domicilio general y domicilio especial. Distincin. Domicilio constituido. - E l domicilio general u ordinario es, segn la definicin de Aubry y Rau,ffieTTjulTse^pticaj Q a j ^ n e r a l i d a d de los derechos y de las obligaciones qu~"entran en~la~esfera del derecho civUT F ^ r t r r i i c i lio p u e d e r d e tres clases: a) domicilio de origen (art. 89, parte 2 , Cd. Civil); b) domicilio legal (arts. 90 y 91), y c) domicilio real o voluntario (arts. 89, parte I , y 92 a 99, Cd. Civil). E l primero y el segundo tienen el mismo carcter; son atribuidos por la ley a las personas independientemente de su voluntad; el art. 100 del Cd. C i v i l , al reglamentar los efectos del domicilio, los incluye bajo la denominacin de domicilio de derecho. V E I tercero depende exclusivamente d ^ J ^ p i u n j a d de las personas y
a A

po_ejcL]Sr[o~caTr55^^ ms adHante, all se e"cne"tra

reaLjoj^er5rrio- ver-emos
j

e\o rtmjciprhTre-la residencia o de los negocios_de u pfrgr>n; voluntario, porque eita~ptrede cambiarlo libremente de un lugar a otro.
pfprtivampnte.
n a

E l domicilio especial, en cambio, es el que una persona tiene para ciert6sjQjctc^er) otros trminos, es el domicilio especialmente establecido para uno o ms asuntos determinados]} U n ejemplo de domicilio especiT es el domicilio constituido, denominndose as al que est obligada a constituii tuda peisuna que tunra-jnteryencin en un procedimiento administrativo o en un juicio. Esta disposicin tiene por objeto facilitar las notificaciones que hayan de hacerse personalmente a las partes. Por ltimo, conviene destacar en razn de futuras consideraciones (ver ap. 3), que el domicilio legal -variante, como vimos, del domicilio general u ordinario- es el lugar donde la ley presume, sin admitir prueba en contra, que una persona reside permanentemente para el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones aunque de hecho no est all presente (art. 90, parte I , Cd. Civil). Tiene la caracterstica de ser forzoso. En el caso de los agentes pblicos existe la obligacin de mantener actualizado su domicilio y por ello el ltimo denunciado es eficaz para cualquier anoticiamiento (CNContAdmFed, Sala IV, 9/9/86, "Moule", JA, 1988-1-593).
a

3. La obligacin legal. - Es deber de todo interesado constituir domicilio especial a los efectos del procedimiento y de hacerlo en el primer escrito o acto en que intervenga: por ejemplo, una audiencia a la que concurra. Es un domicilio constituido ad litem para diferenciarlo del domicilio legal regido por el art. 90 del Cd. C i v i l . Debe constituirse dentro del radio urbano del asiento del rgano ante el que se acude. Cul es el asiento de la autoridad administrativa? Hay que considerar varios aspectos; entre ellos cabe distinguir la jurisdiccin territorial de la autoridad donde se va a tramitar el expediente en su etapa inicial y

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la del que posee competencia para resolverlo, puesto que ambas pueden no coincidir. ste es uno de los supuestos en que la ley habla de "cambiar la tramitacin del expediente". Tambin hay que estudiar el caso de organismos con sede en la Capital Federal que poseen dependencias en el interior. En esos casos deben constituirse tantos domicilios como jurisdicciones territoriales transite el expediente. Es un acierto de lenguaje el haber denominado al domicilio "especial" en vez de "legal".

Rige hasta la terminacin del procedimiento o su archivo, o hasta su cambio por el interesado (en contra, CNContAdmFed, Sala IV, 4/4/91, "Archipilago S A " ) .

DOMICILIO REAL

Art. 20. - Si no se constituyere domicilio, no se lo hiciere de acuerdo a lo dispuesto por el artculo anterior, o si el que se constituyere no existiera o desapareciera el local o edificio elegido o la numeracin indicada, se intimar a la parte interesada en su domicilio real para que se constituya domicilio en debida forma, bajo apercibimiento de continuar el trmite sin intervencin suya o de un apoderado o representante legal, o disponer la caducidad del procedimiento con arreglo a lo establecido en el art. I , inc. e, ap. 9, de la ley de procedimientos administrativos, segn corresponda.
o

Art. 22. - El domicilio real de la parte interesada debe ser denunciado en la primera presentacin que haga aqulla personalmente o por apoderado o representante legal. En caso contrario -como as tambin en el supuesto de no denunciarse su cambio- y habindose constituido domicilio especial se intimar que se subsane el defecto, bajo apercibimiento de notificar en este ltimo todas las resoluciones, aun las que deban efectuarse en el real.
1. Concepto de domicilio real o voluntario. - E l art. 89, parte I , del Cd. C i v i l establece: " E l domicilio real de las personas, es el lugar donde tienen establecido el asiento principal de su residencia y de sus negocios". Este domicilio, como lo hemos observado precedentemente, depende exclusivamente de la voluntad de las personas que, salvo el caso de tener designado por la ley un domicilio legal, tienen el derecho de cambiarlo libremente. Se integra con los elementos objetivo (residencia habitual) y subjetivo (intencin de permanencia), presentando los caracteres de voluntario, mutable e inviolable.
a

1. Falta de constitucin. - S i el interesado no constituye domicilio especial, o no lo hace como corresponde, como lo prev el art. 19, la A d ministracin tiene que intimar a la parte interesada a que lo haga, bajo apercibimiento de continuar el trmite sin su intervencin o la de su apoderado o disponer la caducidad de las actuaciones. Para esto debe cumplir los recaudos que exige la ley.

Art. 21. - El domicilio constituido producir todos sus efectos sin necesidad de resolucin y se reputar subsistente mientras no se designe otro.
1. Efectos de la constitucin del domicilio. - A pesar de lo expuesto por la parte I del artculo, hace falta la decisin del rgano para tener por constituido el domicilio. L a razn es que la Administracin tiene que comprobar si est dentro del radio urbano y si se ha cumplido con los recaudos del art. 19. Por otra parte, ello surge de la diferenciacin que hacen los arts. 19 y 23: el domicilio legal se constituye, el real se denuncia. E n este caso no hace falta resolucin alguna por parte de la Administracin.
a

2. Efectos de la falta de denuncia. - Si no se denuncia el domicilio real, se intima al interesado en su domicilio legal para que lo haga. E l incumplimiento se sanciona con la notificacin en este ltimo de las resoluciones que deben hacerse en aqul. Es un rgimen de sustitucin automtica.

FALTA DE CONSTITUCIN DEL DOMICILIO ESPECIAL Y DE DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL

Art. 23. - Si en las oportunidades debidas no se constituyere domicilio especial ni se denunciare el real, se intimar que se subsane el defecto en los trminos

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y bajo el apercibimiento previsto en el art. I , inc. e, ap. 9, de la ley de procedimientos administrativos.

o

1. Subsanacin de defectos. - Si no se constituye el domicilio legal ni se denuncia el real, el artculo dice que se intimar al interesado para que subsane el defecto, bajo apercibimiento de decretar la caducidad del procedimiento.

en el escrito inicial, "mostrndolas y razonndolas todas en una [las pretensiones mltiples]", siendo excepcional la peticin de acumulacin posterior. Ello as tanto porque del escrito inicial se deriva la relacin "procesal" y depende fundamentalmente el progreso del trmite, no debiendo ser presentado sin el estudio y la reflexin debida, como porque la pretensin de acumulacin es potestativa del peticionante, que toma en cuenta su inters propio, y precisamente lo que busca es la tramitacin ms cmoda, ms rpida y menos gravosa. As como pretende que un solo acto decida todas las pretensiones (art. 7 , inc. c, L N P A ) .
o

PETICIONES MLTIPLES

Art. 24. - Podr acumularse en un solo escrito ms de una peticin siempre que se tratare de asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Si a juicio de la autoridad administrativa no existiere la conexin implcita o explcitamente alegada por el interesado o la acumulacin trajere entorpecimiento a la tramitacin de los asuntos, se lo emplazar para que presente peticiones por separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio a sustanciarlas individualmente si fueren separables, o en su defecto disponer la caducidad del procedimiento con arreglo a lo establecido en el art. I , inc. e, ap. 9, de la ley de procedimientos administrativos.
o

Pero el hecho de que lo normal sea la peticin en el escrito inicial no obsta para que pueda hacrsela con posterioridad, siempre, claro est, antes de la decisin final. 3. Peticiones contradictorias. - Si las pretensiones fueran contradictorias, no se podrn acumular como principales, pero ello no impide que sean deducidas en forma condicionada o las unas en subsidio de las otras. Por eso puede distinguirse entre acumulacin sucesiva, cuando una de las pretensiones es propuesta con la condicin de que antes sea acogida la otra, de la cual tomar vida; eventual, es decir, que slo sea considerada por la Administracin cuando la otra fuera desestimada, y alternativa, cuando varias pretensiones son propuestas para que una u otra sean estimadas. Si las pretensiones se excluyen, aunque no sean contrarias, la acumulacin es imposible. 4. Requisitos. Denegacin de la acumulacin. - Los requisitos para la procedencia de la acumulacin son: a) que correspondan a la competencia de un mismo rgano; b) que no se excluyan entre s, como ya vimos, y c) que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Dados estos requisitos, la Administracin debe ordenar la acumulacin. Ella es la que aprecia si aqullos se cumplen o no ("si a juicio de la autoridad administrativa no existiera la conexin"); como ellos son requisitos objetivos, la facultad de la Administracin para denegarla es reducida. Tambin puede denegar la acumulacin si "trajere entorpecimiento a la tramitacin de los asuntos"; en este caso la facultad de la Administracin es discrecional, pero no puede denegar arbitrariamente la peticin sino que debe fundar adecuadamente su negativa. Si la denegatoria a ordenar la acumulacin se debe a la inexistencia de alguno de los requisitos que enumeramos, hay que producirla inmediatamente a la peticin. Consentida la acumulacin, no podra la Administracin dejarla despus sin efecto. En cambio, si la negativa se debe al entorpecimiento en la tramitacin, puede hacrsela en cualquier momento; aun despus de haber concedido la acumulacin, puesto que el entorpecimiento puede surgir con

1. Acumulacin objetiva. Fundamento y propsito. - L a acumulacin de peticiones tiene el propsito de que se las tramite en un mismo expediente y se terminen en un mismo acto administrativo. Es la solucin correcta y slo procede el trmite separado si, a juicio de la Administracin, no se da una acumulacin absoluta o ello produjera un entorpecimiento en la tramitacin del expediente. Entra en juego cuando se trata de "asuntos conexos", cuyo trmite y resolucin conjunta sea procedente. Se trata de una acumulacin objetiva de pretensiones, dentro de los lmites que establece la norma, y se funda en el principio de economa (art. 1, inc. b, L N P A ) . Esta institucin de la acumulacin objetiva, tan lgica y natural, tiene alcurnia de buen origen, viene de antigua data y es regulada de modo similar, por no decir uniforme, en las legislaciones provinciales (p.ej., art. 30, ley 7647, prov. de Buenos Aires). 2. Oportunidad de la acumulacin. - L a norma no seala la oportunidad de peticionar la acumulacin; lo normal es que se haga tal peticin

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posterioridad. En realidad, como dicho entorpecimiento no se puede comprobar ms que en los hechos, parecera que, en principio, no podra negar la autoridad administrativa la acumulacin hasta que la tramitacin demuestre el inconveniente. Denegada la acumulacin, la Administracin debe emplazar al particular para que presente las pretensiones por separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio a sustanciarlas individualmente si fueran separables. Slo en el caso de que no lo fueran y no respondiera a la intimacin el interesado, podr la autoridad disponer, con los requisitos correspondientes, la caducidad de las actuaciones. E l primitivo reglamento estableca que en esos casos la Administracin poda disponer el archivo del expediente. Consecuentemente, el particular poda peticionar el desarchivo y cumpliendo la intimacin continuar el procedimiento. Solucin ms valiosa que la actual. 5. Recursos. - Contra la denegatoria a la acumulacin, por ser un acto de mero trmite, slo cabe el recurso de reconsideracin. En los casos en que la Administracin de oficio sustancie individualmente las cuestiones planteadas por el particular, y por alguna razn impida totalmente la tramitacin de alguna pretensin, el acto que as lo decida se "asimila a definitivo" y entonces proceden los recursos correspondientes -reconsideracin, jerrquico y, en su caso, alzada-. L o mismo ocurre cuando se ordena la caducidad del procedimiento. L a caducidad es un acto asimilable a definitivo, dado que impide la tramitacin del reclamo o pretensin del particular.

de correos, a cuyo efecto se agregar el sobre sin destruir su sello fechador; o bien en la que conste en el mismo escrito y que surja del sello fechador impreso por el agente postal habilitado a quien se hubiere exhibido el escrito en sobre abierto en el momento de ser despachado por expreso o certificado. A pedido de interesado el referido agente postal deber sellarle una copia para su constancia. En caso de duda deber estarse a la fecha enunciada en el escrito y en su defecto, se considerar que la presentacin se hizo en trmino. Cuando se empleare el medio telegrfico para contestar traslados o vistas o interponer recursos, se entender presentado en la fecha de su imposicin en la oficina postal. El escrito no presentado dentro del horario administrativo del da en que venciere el plazo, slo podr ser entregado vlidamente, en la oficina que corresponda, el da hbil inmediato y dentro de las dos primeras horas del horario de atencin de dicha oficina.
1. Carcter escrito del procedimiento. - E l procedimiento administrativo es escrito; la conveniencia de ello es evidente porque: a) impide ejercer presiones sobre el particular; b) obliga a fundar las decisiones (art. 7 , inc. e, L N P A ) ; c) exige decidir todas las peticiones (art. 7 , inc. c, L N P A ) , y d) permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los rganos superiores, con el consiguiente control de los inferiores.
o o

PRESENTACIN DE ESCRITOS.

FECHA Y CARGO

Art. 25. - Todo escrito inicial o en el que se deduzca un recurso deber presentarse en mesa de entradas o receptora del organismo competente o podr remitirse por correo. Los escritos posteriores podrn presentarse o remitirse igualmente a la oficina donde se encuentra el expediente. La autoridad administrativa deber dejar constancia en cada escrito de la fecha en que fuere presentado, poniendo al efecto el cargo pertinente o sello fechador. Los escritos recibidos por correo se considerarn presentados en la fecha de su imposicin en la oficina

Como contrapartida, favorece la lentitud del trmite. De todos modos son mayores las ventajas que las desventajas. E l hecho de que el procedimiento sea escrito, de ningn modo significa que no pueda efectuarse verbalmente un trmite. En el art. 38 del R L N P A aprobado por el decr. 1759/72 establece que "el pedido de vista podr hacerse verbalmente". Siendo el procedimiento escrito, pierde importancia el principio de la inmediacin, y en los hechos la autoridad que decide, sobre todo tratndose de rganos superiores, resuelve sobre la base de hechos cuya produccin ha sido fiscalizada por las autoridades inferiores, y no tiene, por consiguiente, un conocimiento directo de los testigos. Ello es una consecuen-

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cia de la naturaleza jerrquica y con tendencia a la delegacin de la organizacin administrativa. Desde luego que el principio de la inmediacin nada tiene que ver con las facultades del rgano decisor para considerar la prueba (la inmediacin slo puede permitirle constatar mejor los hechos), ya que no significa que en virtud de aquel principio est ligado por la apreciacin realizada por el inferior. Aqul siempre puede apreciar los hechos ex novo, y otorgarles una interpretacin distinta de la efectuada por los organismos inferiores. En algunos procedimientos administrativos encontramos que el trmite es preferentemente oral; as, por ejemplo, el procedimiento ante el Tribunal de Faltas. Naturalmente que en este caso existe la inmediacin. 2. Presentacin de los escritos. - Todo escrito inicial o en el que se deduzca un recurso - a q u la ley toma el concepto en sentido amplio, comprensivo tanto de los recursos como de las reclamaciones y hasta de la denuncia de ilegitimidad- debe presentarse ante la mesa de entradas o receptora del organismo competente, o puede remitirse por correo. Como es necesario colocar los avances tecnolgicos al servicio de la celeridad del trmite, debera admitirse la posibilidad de que el particular pueda contestar vistas o traslados por correo electrnico. E l horario sera el de atencin al pblico, tal como lo dispone la res. 251/94 de la Comisin Nacional de Valores. Presentada la peticin en mesa de entradas o receptora, no puede ser rechazada por stas, aunque contenga expresiones lesivas a la dignidad de los funcionarios. E n cuanto a los defectos formales que contenga el escrito, tampoco habilitan a los rganos mencionados para el rechazo. En primer lugar, porque es obligacin de las mesas de entradas o receptoras recibir el escrito - s l o tiene que dejar constancia en cada escrito de la fecha en que fue presentado, poniendo el correspondiente cargo o sello fechador-; en segundo lugar, porque a toda peticin debe corresponder una decisin por escrito y fundada (arts. T, inc. e, y 8 ), y en tercer lugar, porque la Administracin debe tratar de subsanar los defectos, formales, dado el principio del informalismo. Pero suponiendo que fuera uno de los requisitos esenciales, cuya inobservancia no pueda suplirse (arg. a contrario, art. I , inc. c, LNPA), corresponde que el rgano competente (art. 5 , R L N P A ) disponga lo pertinente.
o o o

midad (art. I , inc. e, ap. 6, L N P A ) y que las razones para no tramitar sta -seguridad jurdica o el exceso de razonables pautas temporales-, debe valorarlas razonablemente el rgano competente para resolver el recurso.
o

L a imposibilidad de que la mesa de entradas rechace un escrito surge del hecho de que ella debe limitarse al papel asignado: es til recordar la distincin entre "entrada" y "admisin". De ah nuestra crtica a lo dispuesto por el art. 20 de la ordenanza municipal 33.264/76. 3. Cargo. - Dice la norma que comentamos que "deber dejar constancia... poniendo al efecto el cargo pertinente o sello fechador" (prr. 2 ). Tiene como fin dejar constancia de la fecha de presentacin del escrito. Aunque el cargo est firmado por el jefe de la mesa de entradas, receptora o funcionario similar, las constancias de l no gozan de la autenticidad que les confiere la firma del funcionario autorizante (art. 979, inc. 2 , Cd. Civil) y la posibilidad de que en ellas se hubiere incurrido en un error ser cuestin susceptible de ser discutida en el expediente, no siendo necesaria ni procedente la va establecida en los arts. 992 y 993 del Cd. C i v i l (sobre la calidad de los documentos administrativos, ver comentario al art. 7, R L N P A ) .
o o

E l sello fechador debe ajustarse a lo dispuesto en los puntos 8.4 y 8.7 del decr. 333/85. 4. Horas de gracia. - Tambin se aplica al procedimiento administrativo el plazo de gracia contemplado en el art. 124 in fine del Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin. Ello fue expresamente admitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin con el objeto de "no privar al recurrente del lapso que queda a su favor entre la finalizacin del horario de oficina y la medianoche del vencimiento del plazo", y teniendo en cuenta que "frente al formalismo moderado que caracteriza al procedimiento administrativo (arg. art. I , ley 19.549), resultara incongruente negar en l lo que est permitido en el mbito de la justicia" (Fallos, 300:1070). Ahora ha sido admitido expresamente por la reforma.
o

Tal el caso, por ejemplo, del vencimiento de algn plazo de inexcusable cumplimiento. N i aun en ese supuesto puede la mesa de entradas o receptora rechazar el escrito. Si el plazo vencido fuera de los que se exigen para presentar el escrito, la solucin anterior no encuentra excepcin, teniendo en cuenta que debe tratrselo como una denuncia de ilegiti-

Sin duda alguna, ello no entra en colisin con el rgimen de la ley 19.549, en cuanto establece que los plazos se computan por das hbiles administrativos y que comienzan a correr a partir del da siguiente al de la notificacin (art. I , inc. e, aps. 1 a 3), ya que lo que se prev es un modo de regular las situaciones en que los interesados se encuentran ante la imposibilidad de utilizar todo el tiempo apto de que legalmente disponen (art. 24, Cd. Civil), debido a la hora de cierre de las oficinas administrativas. L a solucin es correcta, pues como ya dijimos, los plazos son obligatorios pero no perentorios, y adems es justa, porque si ya a veces resulta complicado el cmputo de los plazos, que debe hacerse por das hbiles
o

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administrativos -distintos de los judiciales-, a ello se suma que no siempre es fcil saber dnde est la sede del rgano administrativo, la ubicacin fsica de la mesa de entradas, etctera. 5. Dudas sobre si un acto se ha cumplido o no dentro del trmino. - Los escritos posteriores, segn la norma, pueden presentarse o remitirse a la oficina donde se encuentra el expediente. N o hace falta, pues, presentar los escritos posteriores en mesa de entradas, aunque puede hacrselo. Cualquier reglamentacin contraria a esta norma -salvo que se trate de procedimientos especiales en los que el reglamento no se aplique- tiene que ceder ante esta disposicin de carcter general. Si por razones de orden debe quedar registrado el movimiento en mesa de entradas, ello ser un trmite interno que corresponder a la oficina donde se encuentra el expediente. Se da as por terminada la centralizacin absoluta en la presentacin de escritos por la va de las mesas de entradas. Finaliz tambin la pesada y engorrosa mecnica del "corresponde" o del "alcance". En el caso del envo por correo de la peticin o recurso, la fecha vlida para el cmputo de los plazos es la de imposicin por el correo. E l escrito puede enviarse por carta simple, certificada, expresa, etc., por telegrama -simple o colacionado-, carta documento, cablegrama y formas similares que el progreso tcnico pueda inventar, siempre que haya certeza en cuanto a la identidad del recurrente. L a va telegrfica est admitida por el art. 15, prr. 2 in fine, del R L N P A , para contestar traslados, vistas o interponer recursos.
o

oficina donde se encuentre el expediente" (CNContAdmFed, Sala I V , 6/9/88, "Martnez", LL, 1989-B-98).

PROVEDO DE LOS ESCRITOS

Art. 26. - El provedo de mero trmite deber efectuarse dentro de los tres das de la recepcin de todo eserit-rr^iespacho telegrfico.
] Y Actos de mero trmite. - Las providencias de mero trmite o providenciZty-sfmplp.s sondas que no sfjJiien a una sustanrincin ni -.abrevie n accesoriamente durante la tramitacin. Pueden o no causar gravamen irregargHgTNo coincidimos-^orr-Bocobo en que se reducen a las quB"oSidestino al escrito. Por su simplicidad no requieren fundamentaron; de ah l a exigidad del plazo. Este comienza a contarse desde el da siguiente hbil al de recepcin. 2. Actos de mero trmite y actos interlocutorios. - E l art. 84 del R L N P A habla de "actos interlocutorios" y de "actos de mero trmite", los cuales son atacables por medio de los mismos recursos. Cabe preguntarse si son trminos sinnimos o distintos, aunque con consecuencias semejantes. Si partimos de la base de que son distintos, no solo por ser diversa la denominacin, sino porque si bien se los trata en varios artculos conjuntamente, justamente en el que comentamos slo se alude al de mero trmite, hay que concluir que tienen un rgimen que no siempre es idntico. En el proceso judicial la distincin entre providencias simples (actos de mero trmite) y sentencias interlocutorias es notoria. Aqullas no requieren sustanciacin (art. 160, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin); stas s (art. 181), desde el momento en que no se las dicta a peticin de una sola de las partes, sino que hay que dar traslado a la contraria. O sea que en las ltimas tiene que haber controversia o consentimiento de todas las partes. Esta circunstancia nos demuestra que el criterio de distincin no puede ser el mismo en el trmite administrativo. E n ste no hay ms "partes" que el particular y la Administracin, por lo cual tanto en los actos de mero trmite como en los interlocutorios la decisin de la Administracin se pronuncia sin sustanciacin con la contraparte, excepto que intervengan terceros, caso en que puede haber sustanciacin. L a intervencin de terceros es excepcional. Pensamos que los actos interlocutorios son los que deciden cuestiones incidentales, o sea, las que sobrevienen accesoriamente durante la tramitacin (p.ej., el pedido de nulidad de una diligencia procedimental).

Pensamos que la norma no plantea problemas al respecto, contemplando las diversas posibilidades que pueden suscitarse y dndoles las soluciones adecuadas. Tratndose de escritos recibidos por correo, la fecha que hay que tomar como de presentacin es la de imposicin por la oficina de correos, para cuya comprobacin hay que agregar el sobre que lo contena, o la que surja del mismo escrito a travs del sello fechador impuesto por el agente postal. Si no existe constancia alguna que permita determinar de manera fehaciente el da y la hora de presentacin, corresponde tenerlo por presentado en t r m i n o ( C N C o n t A d m F e d , 17/9/97, " Y P F Gas S A " , ED, 184-656). 6. Oficina. - Por oficina el artculo se refiere al sitio o dependencia menor donde concretamente se halla el expediente y no a la mesa de entradas o de recepcin. Cabe recordar que la jurisprudencia ha dicho que "es manifiestamente ilegtima la disposicin emitida por rgano incompetente para modificar reglas establecidas por el P E N que crea una receptora nica e impide presentar los escritos no recursivos posteriores... en la

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Los actos interlocutorios exigen fundamentacin; de ah que su provedo pueda hacerse en un plazo mayor que el que contempla el artculo para los de mero trmite. 3. Actos preparatorios y actos de mero trmite. - Tambin los actos preparatorios son de trmite; sin embargo, en el procedimiento administrativo nacional no son asimilables a los actos de "mero trmite". Ello as porque stos son impugnables (art. 84, R L N P A ) , lo cual significa que producen efectos jurdicos directos, a diferencia de aqullos, que no los producen y por lo tanto son inimpugnables. Ciertos actos preparatorios, como la confeccin de informes, se realizarn en el plazo de cinco das (art. 14, R P A ) . Si se produce el vencimiento del plazo sin emitirse la resolucin, es procedente la "queja" (art. 71, R L N P A ) o el "amparo por mora" (art. 28, LNPA).
DOCUMENTOS ACOMPAADOS

tincada por autoridad administrativa. ste es un trmite asimilable al contemplado en el ap. 1, porque supone la exhibicin del original. 3. Reserva. - Est prevista la reserva de la documentacin, la cual se hace bajo constancia. Hay que justificar el inters de la reserva, como la singularidad del documento y el perjuicio irreparable en caso de extravo o destruccin.

DOCUMENTOS DE EXTRAA JURISDICCIN LEGALIZADOS.

TRADUCCIN

Art. 28. - Los documentos expedidos por autoridad extranjera debern presentarse debidamente legalizados si as lo exigiere la autoridad administrativa. Los redactados en idioma extranjero debern acompaarse con su correspondiente traduccin hecha por traductor matriculado.
1. Documentos extranjeros. - Los documentos expedidos por autoridades extranjeras deben ser legalizados por los agentes consulares o diplomticos de la Repblica. Las firmas de stos deben serlo, a su vez, por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de nuestro pas. L a necesidad de que la traduccin de los documentos redactados en idioma extranjero la haga un traductor matriculado, surge de la ley. 2. Documentos provinciales. - Los documentos pblicos (o sea, no slo los instrumentos pblicos sino tambin, para lo que nos interesa, las constancias administrativas -art. 7 , Const. nacional-) de una provincia conservan ese carcter en todo el territorio de la Nacin. E l nico requisito que deben llenar -para poder invocarlo fuera del territorio donde han sido otorgados- es el de la legalizacin en el modo que lo determina la ley vigente al respecto.
o

Art. 27. - Los documentos que se acompaen a los escritos y aquellos cuya agregacin se solicite a ttulo de prueba podrn presentarse en su original, en testimonios expedidos por autoridad competente o en copia que certificar la autoridad administrativa previo cotejo con el original, el que se devolver al interesado. Podr solicitarse la reserva de cualquier documento, libro o comprobante que se presente, en cuyo caso se proceder a su guarda bajo constancia.
1. Alcance. - Comprende no slo la prueba instrumental, sino toda la documental, incluso planos. A pedido, la autoridad administrativa certificar sobre el estado material del documento, indicando las enmiendas, interlineados u otras particularidades que en l se adviertan. L a copia no tiene que estar legalizada y puede ser fotogrfica. Una vez que fue pedida fundadamente la reserva de la documentacin por el particular, la autoridad administrativa no puede negarse a ella, puesto que la forma estatuye que sta "proceder"; o lo que es similar: no le otorga una facultad, sino que le fija la conducta que tiene que seguir necesariamente. 2. Formas de presentacin. - Ellas pueden ser varias: a) ejemplar original; b) testimonio expedido por autoridad competente, y c) copia cer-

FIRMA DE LOS DOCUMENTOS POR PROFESIONALES

Art. 29. - Los documentos y planos que se presenten, excepto los croquis, debern estar firmados por profesionales inscriptos en matrcula nacional, provincial o municipal, indistintamente.
1. Documentos que deben ser firmados por profesionales. - Por documento se entiende "toda representacin objetiva de un pensamiento,

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la cual puede ser material o literal". Son documentos materiales, entre otros, los quinos, tarjas, las marcas, los signos, las contraseas. Documentos literales son las escrituras destinadas a constatar una relacin jurdica y para las cuales se reserva el nombre de instrumentos. Situacin intermedia ocupan los documentos literales no firmados, que no tuvieran por destino constatar una relacin jurdica, y que puedan tambin ser ofrecidos como pruebas (CNCiv, Sala B , 17/10/58, LL, 95-438). Entendemos que los documentos a los que se refiere el artculo que comentamos y que deben ser firmados por profesional matriculado, son los literales. L a firma de los profesionales debe ser autenticada por los colegios profesionales correspondientes. Igualmente, los documentos procedentes de profesionales provinciales tienen que cumplir los recaudos que sobre autenticacin de los actos pblicos y procedimientos judiciales se exijan en cada provincia (ver comentario al art. 28, ap. 2). 2. Firma de los profesionales. - E n lo referente a la firma de planos, es evidente que deben estar firmados por ingenieros, arquitectos, constructores y maestros mayores de obra, cuando se trate de construcciones o demoliciones, y para el supuesto de demoliciones, es pertinente la actuacin de agrimensores (habr que estar en cada caso a las incumbencias de las respectivas profesiones). Los balances y estados contables requieren la firma de los profesionales en ciencias econmicas, los certificados atinentes a la salud de las personas, la firma de mdicos y odontlogos, segn los casos. A su vez, los informes o anlisis qumicos o bioqumicos deben llevar la firma de un profesional de la especialidad. E l incumplimiento de los recaudos previsto por los arts. 28 y 29 i m pone la intimacin de la Administracin para su cumplimiento por medio del profesional pertinente; ante el nuevo incumplimiento, procede su desglose y devolucin.

autoridad administrativa lo har as, estableciendo que el interesado ha hecho entrega en la oficina de un documento o escrito bajo manifestacin de ser el original de la copia suscripta.
1. Constancias y certificacin de copias. - Es obligacin de la A d ministracin entregar una constancia con la identificacin del expediente en que se origina. E n el caso del escrito enviado por correo, se puede pedir al agente postal que selle la copia para constancia (art. 25), y despus de recibida, la Administracin debe enviar la constancia de su recepcin con la identificacin del expediente a que aquel escrito dio lugar. 2. Solicitud por los particulares. - Tambin pueden pedir los particulares que se les certifique una copia de los documentos o escritos que se acompaen durante el trmite. Deben ser controlados el original y la copia por la autoridad, toda vez que en la certificacin queda constancia de ser el original de la copia suscripta. E l pedido puede hacerse verbalmente; ello as por aplicacin del principio de informalismo a favor del particular. 3. Verificacin. - Los documentos que se presenten han de ser objeto del correspondiente anlisis para determinar si en los casos pertinentes se ha pagado el impuesto de sellos (v.gr., escrituras traslativas de dominio). Cuando se advierta la infraccin, se intimar la regularizacin con informe al rgano encargado de la recaudacin. 4. Ubicacin de la norma. - Valga como crtica a la norma que comentamos, su ubicacin, puesto que debi estar a continuacin del art. 25.

TTULO

IV

ENTREGA DE CONSTANCIAS SOBRE INICIACIN DE ACTUACIONES Y PRESENTACIN DE ESCRITOS O DOCUMENTOS

REPRESENTACIN.
ACTUACIN

VISTA

Art. 30. - De toda actuacin que se inicie en mesa de entradas o receptora se dar una constancia con la identificacin del expediente que se origine. Los interesados que hagan entrega de un documento o escrito podrn, adems, pedir verbalmente que se les certifique una copia de los mismos. La
18.

POR PODER Y REPRESENTACIN LEGAL

Art. 31. - La persona que se presente en las actuaciones administrativas por un derecho o inters que no sea propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de representacin legal, deber acompaar los documentos que acrediten la calidad invocada. Sin
Hutchinson. TLA

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embargo, los padres que comparezcan en representacin de sus hijos y el cnyuge que lo haga en nombre del otro, no tendrn obligacin de presentar las partidas correspondientes, salvo que fundadamente le fueran requeridas.
1. Generalidades. - Si toda persona puede ser titular de un derecho sustancial -legitimatio ad causam-, no siempre tiene la aptitud necesaria para defenderlo personalmente en caso de litigio -legitimatio ad processum. Por ello, si bien todo interesado tiene el derecho de comparecer personalmente ante cualquier autoridad administrativa para la defensa de sus derechos (y vimos en el procedimiento que la posibilidad de ser parte es muy amplia -art. 3 -), en algunos casos es la parte misma quien delega esa intervencin en un tercero, que acta en su nombre, mientras que en otros, por tratarse de incapaces de hecho, la ley impone la intervencin de la persona que integra esa capacidad. E n el primer caso se trata de la representacin convencional; en el segundo, de la representacin legal.
o

3. Anlisis del artculo. - L a parte I del precepto establece que los representantes -aunque sean legales- justificarn su personera acompaando los documentos que la acrediten -testimonio del auto de designacin, o de la escritura, etctera-. Por el texto del artculo puede distinguirse entre representantes legales y apoderados. Aqullos actan por razones legales, siendo su rgimen exclusivamente aplicable a las personas fsicas.
a

E l rgimen de la representacin legal puede subclasificarse en: a) representantes de los incapaces cuya personera nace de un acto judicial, y b) los admitidos en razn del parentesco. Los padres o el cnyuge -marido o mujer- que lo haga en nombre del otro, no estn obligados a acreditar su personera acompaando o exhibiendo copia de las partidas de nacimiento o casamiento, a menos "que fundadamente le fueran requeridas"; ello as porque el estado civil de las personas que comparecen en el procedimiento no requiere comprobacin mientras no les sea terminantemente negado, pero no lo exime de presentar el poder ni de que ste exista (CNContAdmFed, Sala III, 24/6/86, "Crdoba"). Los representantes de los incapaces deben presentar la documentacin que acredite el carcter invocado. E l sentido de la norma sugiere una necesaria fe pblica de la sola invocacin del carcter de cnyuge o padre, implicando el requerimiento de prueba documental de la relacin invocada una suerte de menoscabo de ello, motivo por el cual dicho requerimiento debe ser expresa y razonablemente fundado.

Una y otra estn sujetas a las mismas disposiciones en cuanto a los modos y oportunidad de la justificacin de la personera, cuestin sobre la cual el R L N P A contiene algunas disposiciones de inters. 2. Quines pueden ser representantes. - En el proceso civil slo pueden ser representantes quienes tienen ttulo profesional -procurador o abogado- y estn inscriptos en la matrcula respectiva; en cambio, en el procedimiento administrativo se sostiene que puede ser representante cualquier sujeto de derecho con capacidad para ser parte. Podra serlo, pues, cualquier persona fsica o jurdica, profesional o no. En las normas que comentamos la solucin no es clara. E l art. I , inc. / , ap. 1, de la L N P A , que dice "cuando una norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas", puede interpretarse a contrario sensu como que permite la representacin por quienes no sean abogados o procuradores slo cuando una norma expresa, legal o reglamentaria, lo autorice.
o

FORMA DE ACREDITAR LA PERSONERA

No es sa, sin embargo, la solucin de la norma que permite la representacin amplia, pues slo se exige patrocinio letrado cuando concurren dos circunstancias: a) que la parte sea representada por quien no sea profesional del derecho, y b) que se plantee o se debata, en ese caso, una cuestin jurdica.

Art. 32. - Los representantes o apoderados acreditarn su personera desde la primera gestin que hagan a nombre de sus mandantes con el instrumento pblico correspondiente, o con copia del mismo suscripta por el letrado, o con carta-poder con firma autenticada por autoridad policial o judicial, o por escribano pblico. En el caso de encontrarse agregado a otro expediente que tramite ante la misma reparticin bastar la pertinente certificacin. Cuando se invoque un poder general o especial para varios actos o un contrato de sociedad civil o co-

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mercial otorgado en instrumento pblico o inscripto en el Registro Pblico de Comercio, se lo acreditar con la agregacin de una copia ntegra firmada por el letrado patrocinante o por el apoderado. De oficio o a peticin de parte interesada podr intimarse la presentacin del testimonio original. Cuando se tratare de sociedades irregulares o de hecho, la presentacin debern firmarla todos los socios a nombre individual, indicando cul de ellos continuar vinculado a su trmite.

esta ltima forma es admisible cada vez que la autenticidad de la carta-poder sea plausible y no haya razones especiales que hagan dudar de ella. Ello se suele controlar en la prctica con la comparacin de firmas por los propios empleados de la reparticin, con la firma que figura en sus registros y la exhibicin de un documento de identidad del mandante por el mandatario. 6. Sociedades no constituidas regularmente. - Si se trata de "sociedades irregulares o de hecho" (debi decir "sociedades no constituidas regularmente" -art. 21, ley 19.550-), corresponde exigir la firma a nombre individual de todos los socios, debindose sealar el o los socios que continuarn el trmite.

1. Copia certificada de poder. - Es la forma ms usual, poder espO cial formalmente otorgado por escritura pblica, acompaando el apoden* do copia autntica de ella. 2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o letrado. - SI se trata de un poder general o de un poder especial otorgado para varioi actos, el artculo que comentamos del R L N P A y similares normas provinciales, establecen que "se lo acreditar con la agregacin de una copia ntegra firmada por el letrado patrocinante o por el apoderado" (prr. 3 ), Esta norma, tomada del procedimiento judicial, simplifica la cuestin.
o

3. Otros supuestos de copia simple de poder. - Cuando se trata de copia simple de un poder general vigente, y quien da fe de su vigencia y fidelidad no es apoderado ni figura como letrado patrocinante -p .ej., por no haber patrocinante-, la cuestin es un poco ms dudosa, pero se ha admitido no obstante su procedencia, si la personera del recurrente "se halla indirectamente acreditada en actuaciones similares", es decir, cuando hay prueba indiciara que corrobore dicha personera, o que expresa o implcitamente se lo haya tenido por parte en otro expediente agregado o paralelo a las actuaciones de que se trata. 4. Carta-poder autenticada. - Es posible acreditar la representacin por carta-poder cuya firma est autenticada por escribano pblico, juez de paz, comisario de polica u otra autoridad policial. L a autenticacin puede hacerla una comisara, destacamento, delegacin policial, y en los ltimos aos ha aparecido tambin una forma sumamente prctica de acreditar la autenticidad de una firma mediante la certificacin de entidad bancaria, lo que los bancos oficiales y privados hacen a sus clientes de cuenta corriente y tambin de cajas de ahorro y otras operaciones bancarias. 5. Carta-poder simple. - Se admite con frecuencia en la prctica la carta-poder simple, sin ninguna clase de autenticacin externa de firmas;

Art. 33. - El mandato tambin podr otorgarse por acta ante la autoridad administrativa, la que contendr una simple relacin de la identidad y domicilio del compareciente, designacin de la persona del mandatario, mencin de la facultad de percibir sumas de dinero u otra especial que se le confiriere. Cuando se faculte a percibir sumas mayores al equivalente de diez salarios mnimos se requerir poder otorgado ante escribano pblico.
1. Poder "apud-acta". - N o existiendo poder formalmente otorgado ante escribano pblico, se admite el mandato otorgado en acta levantada ante la Direccin de Informacin al Pblico del rgano, previa acreditacin de la identidad. No es muy frecuente, por la resistencia de los empleados a asumir esta clase de labor, y por ello se ha dado en la prctica mayor admisibilidad a la carta-poder, en las variantes que comentamos en los apartados anteriores (ver comentario al art. 32). 2. Gestor de negocios. Casos de urgencia. - E l reglamento no ha admitido expresamente la actuacin del "gestor" que prev el art. 48 del Cd. Proc. C i v i l y C o m . de la Nacin. A nuestro juicio, coincidiendo con Docobo y Gordillo, al carecer de esta previsin expresa, cabe admitir la aplicacin supletoria (art. 111, R L N P A ) de la similar norma usual en los cdigos procesales civiles. Slo en casos urgentes puede admitirse la intervencin del "gestor". En general, la urgencia tiene que nacer de hechos o circunstancias que

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impidan la actuacin directa de la parte o presentacin del documento que acredite la representacin. Deben configurarse verdaderas dificultades o imposibilidades de obrar similares a las previstas por el art. 3990 del Cd. C i v i l . E l plazo es perentorio y no corresponde intimacin ni providencia previa alguna. Corre desde la primera presentacin del gestor y se cuentan slo los das hbiles. E l efecto del vencimiento del plazo sin que s" presenten los documentos o se ratifique lo actuado es la nulidad de todo lo realizado por el gestor. L a declaracin de nulidad es el efecto propio de los plazos perentorios. 3. Certificacin. - Cuando el instrumento corre agregado a otro expediente en trmite ante el mismo organismo, la personera se acredita mediante certificacin.

sante se apersonen al expediente, salvo que se tratare de trmites que deban impulsarse de oficio. El apoderado entretanto, slo podr formular las peticiones de mero trmite que fueren indispensables y que no admitieren demoras para evitar perjuicios a los derechos del causante.
1. Revocacin. - Debe ser expresa, o sea que no puede inferrsela de hechos o escritos del mandante que no tengan por objeto revocar el mandato. E l mero hecho de la actuacin personal del interesado no produce el efecto de la revocacin si no lo declara expresamente. En cuanto al otorgamiento de un nuevo poder a otra persona, entendemos que tampoco configura el supuesto de revocacin expresa; pudo habrselo hecho, por ejemplo, para facilitar la tarea de ambos apoderados. Si la intencin es revocar el mandato anterior, bastar agregar esta manifestacin de voluntad en la escritura que despus se presentar al expediente o mediante un escrito directamente presentado en aqul. 2. Renuncia. - sta no puede ser intempestiva, bajo apercibimiento de responder por los perjuicios que se causen. Slo puede abandonar el apoderado su gestin cuando ha vencido el trmino conferido al interesado o cuando ste se ha presentado a tomar intervencin, por s o por medio de otro apoderado. E l trmino corre desde la notificacin a la parte representada por el renunciante. E l l o , sin embargo, no impide que la renuncia produzca sus efectos propios desde su presentacin, pues no requiere aceptacin previa. 3. Muerte o inhabilidad del mandatario. - Cuando muere el representante, cesa la representacin de pleno derecho. Los herederos del representante estn obligados a denunciar su muerte y ante esa denuncia corresponde que el rgano emplace al representado para que, en el plazo que al efecto se fijar, comparezca por s o por nuevo apoderado y si no comparece, continuar el trmite sin su intervencin o archivar el expediente. 4. Muerte o incapacidad del poderdante. - L a muerte o incapacidad del mandante hace cesar la representacin, segn las normas del derecho sustancial. Pero esta solucin extrema recibe una atemperacin procedimental, que contempla la defensa del interesado muerto o incapacitado, hasta que sus herederos tomen intervencin. En este caso opera la suspensin del procedimiento hasta la presentacin de personas debidamente acreditadas, subsistiendo la obligacin del

CESACIN DE LA REPRESENTACIN

Art. 34. - Cesar la representacin en las actuaciones: a) Por revocacin del poder. La intervencin del interesado en el procedimiento no importar revocacin si al tomarla no lo declara expresamente. b) Por renuncia, despus de vencido el trmino del emplazamiento al poderdante o de la comparecencia* del mismo en el expediente. c) Por muerte o inhabilidad del mandatario. En los casos previstos por los tres incisos precedentes, se emplazar al mandante para que comparezca por s o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de continuar el trmite sin su intervencin o disponer la caducidad del expediente, segn corresponda. d) Por muerte o incapacidad del poderdante. Estos hechos suspenden el procedimiento hasta que los herederos o representantes legales del cau* E l B O dice "comparencia".

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apoderado de efectuar los trmites indispensables para evitar perjuicios a los intereses que se le confiaron. 5. Separacin del apoderado. - Con carcter de sancin, est contemplada en el R L N P A . Respecto a ella, nos remitimos a lo dicho oportunamente (art. 6 ).
o

terioridad (arts. 23, 25 y concs., L N P A ) , por lo cual, en el caso, la diligencia del apoderado es imprescindible y, consecuentemente, su responsabilidad es mayor. A partir de la admisin de la personera existe la obligacin del apoderado de continuar hasta su cese, y la del representado por los actos del mandatario (art. 1946, Cd. Civil).

6. Conclusin del trmite. - E n el caso del poder especial (art. 53, inc. 4 , Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin, y art. 111, R L N P A ) , la conclusin del asunto hace cesar la representacin.
o

UNIFICACIN DE LA PERSONERA

Este supuesto, como el anterior, no est contemplado expresamente por el artculo que comentamos, pero ambos surgen de las otras disposiciones citadas.

ALCANCES DE REPRESENTACIN

Art. 35. - Desde el momento en que el poder se presente a la autoridad administrativa y sta admita la personera, el representante asume todas las responsabilidades que las leyes le imponen y sus actos obligan al mandante como si personalmente los hubiere practicado. Est obligado a continuar la gestin mientras no haya cesado legalmente en su mandato -con la limitacin prevista en el inc. d del artculo anterior- y con l se entendern los emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso las de los actos de carcter definitivo, salvo decisin o norma expresa que disponga se notifique al mismo poderdante o que tengan por objeto su comparecencia personal.
1. Responsabilidad del apoderado. - L a autoridad administrativa, presentado el poder por el representante, admite la personera mediante un acto expreso. Desde el momento en que ello ocurre, el apoderado asume las responsabilidades correspondientes. E l apoderado es responsable de las resultas de su dolo, culpa o negligencia en el cumplimiento del mandato. As, por ejemplo, debe responder de los daos y perjuicios si dej perimir el procedimiento y el derecho prescribe o si ha dejado de recurrir. En el procedimiento administrativo la no recurribilidad en trmino tiene como consecuencia, en principio, la firmeza del acto y su imposibilidad de impugnarlo judicialmente con pos-

Art. 36. - Cuando varias personas se presentaren formulando un petitorio del que no surjan intereses encontrados, la autoridad administrativa podr exigir la unificacin de la representacin, dando para ello un plazo de cinco das, bajo apercibimiento de designar un apoderado comn de entre los peticionantes. La unificacin de representacin tambin podr pedirse por las partes en cualquier estado del trmite. Con el representante comn se entendern los emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso las de la resolucin definitiva, salvo decisin o norma expresa que disponga se notifiquen directamente a las partes interesadas o las que tengan por objeto su comparecencia personal.
1. Diferencia con unificacin de representacin. - N o hay que confundir la unificacin de personera y la unificacin de representacin. L a primera -caso del artculo que comentamos- supone varias personas que actan en el mismo procedimiento en calidad de litisconsortes, y la segunda comprende el caso de que un particular hubiera constituido al mismo tiempo varios mandatarios, lo cual no est prohibido por ninguna norma procedimental; por el contrario, est expresamente admitido por el art. 1899 del Cd. C i v i l . 2. Ventajas. - L a unificacin de personera consiste en que varios litisconsortes acten mediante un representante comn. Con ello se reduce el n m e r o de traslados, se evitan notificaciones, se simplifica la prueba y se limitan los recursos. Un anlisis superficial podra hacer creer que se trata de una grave l i mitacin al derecho de defensa, pero hay que admitir que estamos ante un dilema: por un lado, celeridad, claridad y unidad de conduccin; por otro,

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la posibilidad de que la unificacin impuesta sea fuente de desavenencias y perjudique la eficacia de la defensa. No es fcil una solucin que concille debidamente esos dos extremos. 3. Procedencia. - E l criterio decisivo para su procedencia es que la unificacin de personera no lesione el inters de ninguno de los representantes. Teniendo stos intereses comunes, no importa, en principio, violacin de garantas constitucionales; las reglas del procedimiento facultan al rgano administrativo para exigir la representacin comn a varios peticionantes (Fallos, 91:101; 99:20; 192:167, entre otros). L a unificacin pueden hacerla los particulares per se en su primera presentacin o posteriormente, durante el trmite. Tambin pueden pedirla a la Administracin. Igualmente, puede el rgano administrativo exigir la unificacin de la representacin bajo el apercibimiento de que, transcurrido un plazo de cinco das, designar l un apoderado comn entre los peticionantes. Sin nada que lo justifique, la reforma redujo el plazo - a exiguos cinco d a s - para unificar, de comn acuerdo, la personera. Hay que resolver la unificacin de personera con audiencia de todos aquellos a quienes comprender la unificacin, a fin de llegar a un acuerdo. Si no se lo logra en el plazo sealado, deber designarlo la autoridad. Sera conveniente que para el nombramiento se sometiera al criterio de la mayora, a menos que hubiera razn fundada para apartarse de l. Operada la unificacin el representante comn pasa a actuar de manera idntica que en el caso del art. 35 del R L N P A , sin que sea necesario un nuevo poder.

quien lo solicita, o por acuerdo unnime de los interesados. Hay que advertir que el mencionado art. 1977 ha sido sustituido por la reforma de la ley 17.711, estableciendo que "el mandato puede ser irrevocable siempre que sea para negocios especiales, limitado en el tiempo y en razn de un inters legtimo de los contratantes o un tercero. Mediando justa causa podr revocarse". Aunque no lo diga el artculo, es natural que la unificacin debe dejarse sin efecto cuando desaparezca el presupuesto mencionado en el comienzo del artculo anterior. 2. La exigencia de unanimidad. Cuestiones al respecto. - Algunos autores critican la solucin de la norma que exige la unanimidad de los interesados o la decisin de la autoridad administrativa reconociendo que existe motivo fundado para revocar la personera unificada, con perjuicio de la libre voluntad de los interesados y un ms efectivo respeto a la garanta de defensa de cada individuo. Creemos, sin embargo, que es una crtica infundada. L a unificacin procede cuando no se lesiona el inters de ninguno de los peticionantes y siempre que stos tengan intereses comunes. Dicha unificacin, como dijimos, presenta ventajas; por ello puede exigirla la Administracin. E n este caso, si despus cualquier particular per se pudiera dejarla sin efecto, los propsitos perseguidos con ella se perderan por el solo inters de uno de los peticionantes - a veces, hasta por mero capricho- con perjuicio de los restantes y de todos los ciudadanos, a quienes les interesa un trmite rpido y eficaz - y , por tanto, menos costoso-. De ah que, en el caso de que haya sido la Administracin la que en su momento haya decidido per se la unificacin, se exija la unanimidad o el pedido fundado de uno y la decisin de la autoridad administrativa. Si el pedido es unnime, la Administracin no puede negarse a l. En este caso, como en el supuesto de la peticin fundada de uno o algunos interesados al que accede la autoridad, lo que hace la Administracin es designar otro apoderado comn -siguiendo las reglas que ya v i m o s - y no dejar sin efecto la unificacin. En cambio, si la unificacin fuera decidida por los interesados, no sera necesaria la unanimidad, porque ha sido en mero inters de ellos. 3. Conclusin. - E n sntesis, la revocacin puede producirse por: a) "acuerdo unnime de los interesados"; b) pedido de uno o varios interesados, siempre que hubiere motivo justificado (el "motivo justificado" debe ser apreciado y decidido por la Administracin), y c) desaparicin de los

REVOCACIN

DE LA PERSONERA UNIFICADA

Art. 37. - Una vez hecho el nombramiento del mandatario comn, podr revocarse por acuerdo unnime de los interesados o por la Administracin, a peticin de uno de ellos, si existiere motivo que lo justifique.
1. Revocacin de la personera unificada. Fundamentos. - E l artculo que comentamos resolvi con acierto y de acuerdo con la doctrina, la situacin que resultaba de contemplar la facultad de revocacin del art. 1970 del Cd. C i v i l con la prohibicin que estableca el art. 1977 del mismo Cdigo, pues tratndose, en el caso, de un mandato as conferido, no poda ser revocado sino cuando fuese perjudicial a los intereses de

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presupuestos que dieron origen a la unificacin (art. 55, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin, y art. 106, R L N P A ) .

cia que se denomina "traslado", haciendo as efectivo el principio de contradiccin. Otro medio empleado con el mismo efecto es la mencionada vista. L a vista en el procedimiento administrativo nacional tiene el sentido i de "acceso" al expediente por parte del particular. Este concepto carecera de sentido en el proceso judicial, ya que en ste el conocimiento de las / actuaciones y el acceso irrestricto constituyen un principio elemental y / bsico. En el procedimiento en anlisis, "vista" es una expresin para designar la leal informacin del interesado de las actuaciones que puedan afectarlo (CNContAdmFed, Sala III, 14/11/89, "Carbone"). Va ms all de la \ mera posibilidad de formular alegaciones, en la medida en que pretende facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente y per-J mitirle realizar una defensa eficaz (CSJN, Fallos, 215:357). /
1

VISTAS; ACTUACIONES

Art. 38. - La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante, podrn tomar vista del expediente durante todo su trmite, con excepcin de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictmenes que, a pedido del rgano competente y previo asesoramiento del servicio jurdico correspondiente, fueren declarados reservados o secretos mediante decisin fundada del respectivo subsecretario del ministerio o del titular del ente descentralizado de que se trate. El pedido de vista podr hacerse verbalmente y se conceder, sin necesidad de resolucin expresa al efecto, en la oficina en que se encuentre el expediente, aunque no sea la mesa de entradas o receptora. Si el peticionante solicitare la fijacin de un plazo para tomar la vista, aqul se dispondr por escrito rigiendo a su respecto lo establecido por el art. I , inc. e, aps. 4 y 5, de la ley de procedimientos administrativos. El da de vista se considera que abarca, sin lmites, el horario de funcionamiento de la oficina en la cual se encuentra el expediente. A pedido del interesado, y a su cargo, se facilitarn fotocopias de las piezas que solicitare.
o

L a circunstancia de que el pedido de vista haya sido presentado en una dependencia en la que no se encontraba, en ese momento, el expediente en cuestin de acuerdo con el principio establecido en el art. I , inc. c, de la L N P A -informalismo a favor del administrado-, no es irrazonable interpretar que la Administracin deba encauzar el pedido y resolverlo dentro del plazo previsto al efecto. Ello as, pues en el citado artculo no se establece que el pedido de vista deba hacerse en la oficina en que se encuentre el expediente, sino que la vista solicitada se conceder en esa oficina (CNContAdmFed, Sala IV, 24/9/92, "Meza, Oscar R. c/Estado nacional -Ministerio de Cultura y Educacin-").
o

2. Alcance de la vista. - E l derecho a tomar vista de las actuaciones ; comprende el derecho a consultar el expediente y copiar - o fotocopiar- j todas las partes de l. Si al expediente se agregaran determinados objetos j como prueba, pueden obtenerse facsmiles o copias de ellos siempre que 1 no se altere su estado, con cargo al interesado. ) En el caso del letrado patrocinante, coincidimos con Gordillo en que es suficiente con que conste su firma en algn escrito para que ello lo habilite en tal calidad para acceder a las actuaciones, sin que se pueda exigir autorizacin expresa de la parte. \ j / \

1. El sentido del vocablo "vista". - En derecho procesal se utiliza el vocablo "vista" con el significado de "traslado" o de un tipo de traslado; es una forma especfica de llevar determinado acto procesal a conocimiento de la contraparte. Como en el proceso no existe comunicacin directa entre las partes, es el juez quien pone en conocimiento de una de ellas la peticin formulada por escrito por la otra, mediante una providen-

3. Formas de tomar vista de las actuaciones. - L a vista puede pe?'' dirse y otorgarse de modo absolutamente informal, ya que no hay margen^ alguno de discrecionalidad en el funcionario interviniente; es automtica,; no hace falta resolucin expresa y puede pedirse: a) verbalmente en la i oficina en que se encuentra el expediente, o sea que se la pide en cual- \ quier dependencia, o b) por escrito. E n el caso de que el interesado soli- cite un plazo para pedir vista, el pedido por escrito ser necesario. E n ]

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este supuesto, obviamente, tiene que haber decisin expresa otorgando la vista. De todos modos no es una facultad sino un deber de la Administracin concederla. 4. poca y plazo para solicitar la vista. - L a vista es procedente en toda etapa de las actuaciones -"durante todo su trmite", dice la norma-. Esto significa que puede pedrsela tanto en su etapa inicial como en la final, aunque exista un dictamen definitivo -p.ej., de la Procuracin del Tesoro-; ya no podr negarse el acceso al expediente con la contestacin de que se encuentra "a dictamen" o "a decisin". Consecuentemente, no hay plazo para solicitar la vista de las actuaciones; puede hacrselo en cualquier momento. 5. Trmino para tomar vista. - Si existe un pedido verbal de vista ' se concede un acceso "informal" a las actuaciones. Ello puede ocurrir en todo momento y en cualquier oficina. Carecera de sentido otorgar "trminos" para la vista de las actuaciones en esos casos. En cambio, si existe un pedido de fijacin de plazo para tomar vista, la Administracin tiene que fijarlo. E l trmino que dura la vista suspende el curso de los plazos (art. 76 in fine, R L N P A ) . -"' E l plazo y su ampliacin, si fuere procedente, los fijar la Administracin segn la complejidad del asunto y las circunstancias del caso. Puede aplicarse el "plazo general" de diez das del art. 1 inc. e, ap. 4, de la L N P A , porque este plazo se aplica para la realizacin de "trmites", y aqu entrara la vista en el sentido de "acceso a las actuaciones". 6. Denegacin de la vista. - Si el pedido de vista es denegado porj que el particular tiene acceso irrestricto al expediente desde el inicio de las actuaciones, de todos modos el pedido de vista ha suspendido el curso de los plazos hasta el da siguiente de notificada la denegacin. Si la denegatoria es respecto de ciertas actuaciones -limitaciones a la vista- y, por lo tanto, es una denegatoria parcial, la concesin de aqulla suspende el curso de los plazos por el trmino fijado, aun en las actuaciones que se consideren reservadas. 7. Limitaciones a la vista. - L a norma que comentamos dispone que la parte interesada podr "tomar vista del expediente... con excepcin de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictmenes que,... fueren declarados reservados o secretos". a) Principio general. E l principio general es el de la publicidad de los actos estatales, ya que es un requisito esencial del sistema republicano que nos rige. I

L a calificacin como secreta es una cuestin jurdica -de ah el asesoramiento del servicio j u r d i c o - basada en cuestiones de hecho y, como tal, susceptible de ser recurrida. Siendo el principio general de un Estado de derecho como el nuestro el carcter pblico de los actos estatales, toda reserva de actuaciones debe serjde interpretacin restrictiva. b) Requisitos para la reserva de las actuaciones. Toda decisin que declare la reserva de las actuaciones tiene que reunir una serie de requisitos. 1) Decisin fundada. Vuelve a reiterarse un requisito inherente a f todo acto administrativo (art. 7, inc. e, L N P A ) . 2) Asesoramiento previo del servicio jurdico correspondiente. Es ste un procedimiento indispensable -repite lo establecido en el art. 7, inc. d, L N P A - y su falta determinar la nulidad del acto en este caso. 3) rgano competente para declarar la reserva. L a norma ha establecido que los subsecretarios de los ministerios o los titulares de los entes descentralizados de que se trate, son los competentes para declarar la reserva de las actuaciones. No parece cuestionable tal decisin de la norma, dada la jerarqua de los rganos decisores, que normalmente escapan al "celo de reserva administrativa" de los funcionarios que participan con mayor asiduidad en el trmite. L a mayor diversidad de asuntos en su esfera de actuacin y la exposicin a la opinin pblica asegura una mayor mesura en la declaracin de reserva. L a expresa atribucin de competencia establecida por la norma excluye, en principio, la facultad de delegarla en rganos inferiores. 4) Pedido de reserva. E l artculo dispone que la reserva se declarar "a pedido del rgano competente", que es aquel que dirige el trmite de que se trate. Ello no obsta a que pueda dictarse de oficio por la autoridad competente para decidir la reserva. 5) Reserva parcial. Una cuestin jams puede ser tan secreta que requiera la reserva de todo el expediente. Slo pueden reservarse piezas, fojas o documentos determinados. De ah que sea necesario individualizar qu partes de las actuaciones son reservadas. 6) Alcance de la reserva de las actuaciones. L a reserva de las actuaciones slo alcanza a las expresamente declaradas. 7) Piezas reservadas o secretas. L a norma que comentamos establece que pueden reservarse "actuaciones, diligencias, informes o dictmenes". Por lo cual el principio es que, fundamentalmente, se puede

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declarar reservada cualquier actuacin, incluyendo informes, dictmenes, etctera. Es comn calificar de "secretos" o "reservados" determinados proyectos de decretos -operativos militares o de fuerzas de seguridad, adquisicin, fabricacin o venta de material blico, estructuras orgnicas de ciertos servicios, designacin de personal militar o de seguridad, etctera-. Estas atribuciones estn referidas generalmente a asuntos militares o de seguridad (decr. 333/85). Cabe repetir que slo pueden reservarse ciertas piezas, pero no la totalidad de las actuaciones. Esto ltimo sera inconcebible, ya que algn conocimiento habrn de recibir los particulares, pues, de otro modo, para ejecutar o impugnar el acto habra que "iniciarlos en el misterio". 8) Efectos de la declaracin de reserva. Declarada la reserva de determinadas actuaciones, el interesado no tendr acceso a ellas. 8. Acceso a la informacin pblica. - E l decr. 1172/03, "de mejora de la calidad de la democracia y de sus instituciones", tiene como objetivo "fortalecer la relacin entre el Estado y la sociedad civil... para concretar las reformas institucionales necesarias para desarrollar una democracia legtima, transparente y eficiente", establece reglamentos generales de audiencias pblicas, para la publicidad de la gestin de intereses, para la elaboracin participativa de normas, de reuniones abiertas de los entes reguladores de los servicios pblicos y de acceso a la informacin pblica. a) El derecho de acceso a la informacin. Es un derecho fundamental ligado al derecho de libertad de expresin garantizado por el art. 19 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de Naciones Unidas. Implcito en el art. I de la Const. nacional, que establece un gobierno republicano cuyo principio impone la publicidad de los actos de gobierno, tambin se encuentra garantizado, entre otros, por el art. 75, inc. 22, que tras la reforma constitucional de 1994 incorpor pactos y tratados internacionales, como el Pacto de San Jos de Costa Rica, que en su art. 13 sostiene "la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones".
o

Sin embargo, al contrario de los bienes materiales, el debate y la jurisprudencia sobre el alcance de los derechos inmateriales es an reciente (Abramovich - Courtis; Loretti - Klass). Por una parte, como correlato de la libertad de expresin, el derecho de acceso a la informacin se enmarca en los llamados derechos de libertad o autonoma personal, que permiten a las personas realizar su vida en base a decisiones libres. Por otra parte, como un derecho colectivo, cobra especial importancia en el marco de la participacin democrtica. En este sentido, la informacin, como bien directo o como instrumento de otros derechos, constituye una herramienta clave para ejercer el derecho a la verdad -investigacin de las violaciones a los derechos humanos-, el derecho de acceder a los datos personales - hbeas data-, el derecho a la libertad de investigacin, o bien como medio de control y transparencia del Estado, como base para la participacin ciudadana en la formulacin de polticas pblicas, o como presupuesto del ejercicio de un derecho -derecho laboral, derechos del consumidor-. E l decreto es una herramienta importante, pero insuficiente. b) El decreto 1172/03. Este ha constituido un avance relevante. Desde noviembre de 1998, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires cuenta con la ley 104, de acceso a la informacin pblica, que abarca a los tres poderes del Estado -en el caso del Poder Judicial slo atae a la actividad administrativaVarias provincias cuentan con leyes o decretos de acceso a la informacin pblica; Chubut fue pionera en la materia. c) Ambito de aplicacin. E l reglamento establece en el art. 2 del Anexo VII que es de aplicacin en el mbito de los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que funcione bajo la jurisdiccin del Poder Ejecutivo nacional. Se tratara en el caso de un reglamento autnomo que rige la actividad de la propia Administracin (ver nuestra Ley nacional de procedimientos administrativos, t. 2, p. 577) por el cual se obliga a otorgar prestaciones positivas a los particulares que inciden favorablemente en su esfera de intereses (Wolff). En cambio, es de ms dudosa legitimidad la disposicin que establece que tambin es aplicable a las organizaciones privadas a las que se hayan otorgado subsidios o aportes provenientes del sector pblico nacional, as como a las instituciones o fondos cuya administracin, guarda o conservacin est a cargo del Estado nacional a travs de sus jurisdicciones o entidades y a las empresas privadas a quienes se les hayan otorgado mediante permiso, licencia, concesin o cualquier otra forma contractual, la prestacin de un servicio pblico o la explotacin de un bien del dominio pblico.

En octubre de 2000, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos afirm en su Declaracin de Principios sobre la Libertad de Expresin: " E l acceso a la informacin en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados estn obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio slo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso de que exista un peligro real que amenace la seguridad nacional en sociedades democrticas".

19.

Hutchinson. TLA.

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En ese caso sera un reglamento independiente (Hutchinson, Ley nacional de procedimientos administrativos, t. 2, p. 570) o autnomo (Diez) destinado a regir una materia en la que no hay norma aplicable, lo que parte de la doctrina no lo acepta (Gordillo); aunque otros s (Marienhoff). d) Legitimacin. Dispone el art. 3 que toda persona puede ejercitar su derecho a requerir, consultar y recibir informacin de cualquiera de los sujetos mencionados en el art. 2 . E l art. 6 , agrega que toda persona fsica o jurdica, pblica o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir informacin, no siendo necesario acreditar derecho subjetivo, inters legtimo ni contar con patrocinio letrado.
o o o

d) Informacin que comprometa los derechos o intereses legtimos de un tercero obtenida en carcter confidencial. ) Informacin preparada por los sujetos mencionados en el art. 2 dedicados a regular o supervisar instituciones financieras o preparada por terceros para ser utilizada por aqullos y que se refiera a exmenes de situacin, evaluacin de sus sistemas de operacin o condicin de funcionamiento o a prevencin o investigacin de la legitimacin de activos provenientes de ilcitos. / ) Informacin preparada por asesores jurdicos o abogados de la nistracin cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse defensa o tramitacin de una causa judicial o divulgare las tcnicas cedimientos de investigacin o cuando la informacin privare a una na el pleno ejercicio de la garanta del debido proceso.
o

Es correcta la solucin del decreto, porque es indispensable una legitimacin activa que reconozca el derecho de acceso a la informacin a todo ciudadano sin importar los motivos del requerimiento, ya que la finalidad del acceso a la informacin pblica es permitir y promover una efectiva participacin ciudadana, a travs de la provisin de informacin completa, adecuada, oportuna y veraz (art. 4 ).
o

Admien la o properso-

g) Cualquier tipo de informacin protegida por el secreto profesional. h) Notas internas con recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso previo al dictado de un acto administrativo o a la toma de una decisin, que no formen parte de un expediente. i) Informacin referida a datos personales de carcter sensible -en los trminos de la ley 25.326- cuya publicidad constituya una vulneracin del derecho a la intimidad y al honor, salvo que se cuente con el consentimiento expreso de la persona a que refiere la informacin solicitada. j) Informacin que pueda ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una persona. 3) Informacin parcialmente reservada. En el caso que existiere un documento que contenga informacin parcialmente reservada, los sujetos enumerados en el art. 2 deben permitir el acceso a la parte de aqulla que no se encuentre contenida entre las excepciones detalladas en el art. 16 -art. 17-.
o

e) Alcance de la informacin. E l art. 5 del Anexo VII considera informacin a toda constancia en documentos escritos, fotogrficos, grabaciones, soporte magntico, digital o en cualquier otro formato y que haya sido creada u obtenida por los sujetos mencionados en el art. 2 o que obre en su poder o bajo su control, o cuya produccin haya sido financiada total o parcialmente por el erario pblico, o que sirva de base para una decisin de naturaleza administrativa, incluyendo las actas de las reuniones oficiales.
o o

1) Lmites. E l sujeto requerido debe proveer la informacin mencionada siempre que ello no implique la obligacin de crear o producir informacin con la que no cuente al momento de efectuarse el pedido, salvo que el Estado se encuentre legalmente obligado a producirla, en cuyo caso debe proveerla. 2) Excepciones. Los sujetos comprendidos en el art. 2 slo pueden exceptuarse de proveer la informacin requerida cuando una ley o decreto as lo establezca o cuando se configure alguno de los siguientes supuestos:
o

a) Informacin expresamente clasificada como reservada, especialmente la referida a seguridad, defensa o poltica exterior. b) Informacin que pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema financiero o bancario. c) Secretos industriales, comerciales, financieros, cientficos o tcnicos.

f) Principios. E l rgimen de acceso a la informacin pblica debe garantizar el respeto de los principios de igualdad, publicidad (se presume pblica toda informacin producida u obtenida por o para los sujetos mencionados en el art. 2 ), celeridad, informalidad, gratuidad (el acceso pblico a la informacin es gratuito en tanto no se requiera su reproduccin; las copias son a costa del solicitante) y accesibilidad (los sujetos en cuyo poder obre la informacin deben prever su adecuada organizacin, sistematizacin y disponibilidad, asegurando un amplio y fcil acceso. L a informacin debe ser provista sin otras condiciones ms que las expresamente establecidas en el presente. Asimismo, deben generar, actualizar y dar a conocer informacin bsica, con el
o

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s u f i c i e n t e d e t a l l e para su i n d i v i d u a l i z a c i n , a f i n de o r i e n t a r a l p b l i c o en e l e j e r c i c i o de su d e r e c h o . g) Solicitud de informacin. N o tiene otra f o r m a l i d a d que presentarse p o r e s c r i t o y c o n i d e n t i f i c a c i n d e l r e q u i r e n t e (art. 11). No p u e d e e x i g i r s e l a m a n i f e s t a c i n d e l p r o p s i t o de l a r e q u i s i t o r i a . Debe e n t r e g a r s e al s o l i c i t a n t e de l a i n f o r m a c i n u n a c o n s t a n c i a d e l r e q u e r i miento. h) Respuesta. C o m o c o n s e c u e n c i a del derecho de p e t i c i n , siempre la A d m i n i s t r a c i n debe dar u n a respuesta (art. 14, C o n s t . n a c i o n a l ) . E n el caso, el r g a n o requerido debe dar una n i c a respuesta posible: permitir el acceso a l a i n f o r m a c i n en e l m o m e n t o que le sea s o l i c i t a d o o p r o v e e r l a en u n p l a z o no m a y o r de d i e z d a s . E l p l a z o puede ser p r o r r o g a d o en f o r m a e x c e p c i o n a l por otros d i e z d a s , de m e d i a r c i r c u n s t a n c i a s que hagan d i f c i l r e u n i r l a i n f o r m a c i n s o l i c i t a d a (art. 12). E n su caso, el sujeto r e q u e r i d o debe c o m u n i c a r fehacientemente por acto fundado y antes d e l v e n c i m i e n t o las razones por las que hace uso de tal p r r r o g a . L a i n f o r m a c i n debe ser b r i n d a d a en el estado en que se encuentre a l momento de efectuarse l a p e t i c i n , no estando o b l i g a d o el sujeto requerido a procesarla o clasificarla. C u a n d o l a i n f o r m a c i n contenga datos personales o perfiles de c o n s u m o , estos datos deben ser protegidos ( p r o t e c c i n de datos). E l r g a n o requerido s l o puede negarse a brindar la i n f o r m a c i n objeto de la s o l i c i t u d , por acto fundado, si se v e r i f i c a que e l l a no existe o que e s t i n c l u i d a dentro de a l g u n a de las e x c e p c i o n e s previstas en el presente. L a denegatoria debe ser dispuesta p o r un f u n c i o n a r i o de j e r a r q u a equivalente o superior a d i r e c t o r general (art. 13). i) Silencio. el r e q u e r i m i e n t o si la respuesta a se c o n s i d e r a que c i n " p r e v i s t a en mora-. U n a v e z c u m p l i d o e l p l a z o establecido en el art. 12, si d e l acceso a l a i n f o r m a c i n no se h u b i e r a satisfecho o l a r e q u i s i t o r i a hubiere sido a m b i g u a , p a r c i a l o i n e x a c t a , existe negativa en b r i n d a r l a , quedando e x p e d i t a l a "acel art. 28 de l a l e y 19.549 y m o d i f i c a t o r i a s - a m p a r o por

presente u o b s t a c u l i c e de c u a l q u i e r m o d o el c u m p l i m i e n t o de este reglamento general, s e r c o n s i d e r a d o i n c u r s o en falta grave, sin p e r j u i c i o de las r e s p o n s a b i l i d a d e s que p u d i e r a n caberle conforme l o p r e v i s t o en los c d i g o s C i v i l y P e n a l de l a N a c i n " . L a n o r m a comete e l error de considerar a la r e s p o n s a b i l i d a d d e l func i o n a r i o o agente frente al particular, c o m o c o n s e c u e n c i a d e l m a l desemp e o de sus funciones c o m o " c i v i l " cuando a todas luces es " a d m i n i s t r a t i va" (Hutchinson). k) Autoridad de aplicacin. L a S u b s e c r e t a r a para l a R e f o r m a Instit u c i o n a l y F o r t a l e c i m i e n t o de l a D e m o c r a c i a de l a Jefatura de G a b i n e t e de M i n i s t r o s t e n d r a su cargo v e r i f i c a r y e x i g i r el c u m p l i m i e n t o de las o b l i gaciones establecidas en e l m i s m o (art. 18). 1) Denuncias. L a O f i c i n a A n t i c o r r u p c i n d e l M i n i s t e r i o de J u s t i c i a , S e g u r i d a d y D e r e c h o s H u m a n o s es e l o r g a n i s m o e n c a r g a d o de r e c i bir, f o r m u l a r e i n f o r m a r a las a u t o r i d a d e s r e s p o n s a b l e s , las d e n u n c i a s que se f o r m u l e n en r e l a c i n c o n e l i n c u m p l i m i e n t o d e l p r e s e n t e r g i men. C o m o puede verse de l a sucinta e x p l i c a c i n efectuada, el decreto c u m ple c o n algunos requisitos i m p r e s c i n d i b l e s , a saber: 1) define c o n c l a r i d a d que l a n o r m a a l c a n z a a toda l a i n f o r m a c i n en p o d e r d e l E s t a d o , enunc i a n d o taxativamente las e x c e p c i o n e s , y e x i m i e n d o al E s t a d o de p r o d u c i r i n f o r m a c i n s a l v o en los casos en que se o b l i g a h a c e r l o por tratados i n ternacionales o l e y ; 2) establece claramente que e l p r i n c i p i o es l a p u b l i c i dad y el secreto l a e x c e p c i n ; 3) establece una l e g i t i m a c i n a m p l i a ; 4) contiene p l a z o s breves, y 5) e v i t a restricciones y d i s c r i m i n a c i n en e l acceso a l a i n f o r m a c i n y establece un acceso gratuito en tanto no h a y a costos de r e p r o d u c c i n . P e r o tiene algunas c a r e n c i a s , p o r e j e m p l o : 1) e l sujeto p a s i v o no es el E s t a d o en su conjunto, pues, c o m o no p o d a ser de otra manera, e l decreto no p u d o o b l i g a r al P o d e r L e g i s l a t i v o n i a l J u d i c i a l ; 2) no establece taxativamente los m o t i v o s de denegatoria y no invierte expresamente l a carga p r o b a t o r i a , o b l i g a n d o al E s t a d o j u s t i f i c a r las razones por las que no puede b r i n d a r l a i n f o r m a c i n ; 3) no garantiza u n p r o c e d i m i e n t o s u m a r s i m o ante l a j u s t i c i a en caso de denegatoria, y 4) no define r e s p o n s a b i l i d a des claras en los f u n c i o n a r i o s , estableciendo sanciones a d m i n i s t r a t i v a s y penales. L a i n f o r m a c i n es poder: p o d e r de d e c i d i r ; de e l e g i r : de p a r t i c i p a r ; de ejercer sus derechos; de c o n t r o l ; de j u s t i c i a ; de v e r d a d , e t c t e r a . Una d e m o c r a c i a se construye, y se construye a s m i s m a ; para e l l o , l o s c i u d a danos deben contar con las herramientas necesarias para ejercer su sober a n a sobre los asuntos p b l i c o s .

Por m s que no l o d i g a l a n o r m a , t a m b i n es susceptible de l a queja (urt. 7 1 , R L N P A ) y del s i l e n c i o (art. 10) a o p c i n del interesado. j) Responsabilidades. S e g n el art. 15: " E l f u n c i o n a r i o p b l i c o o agente responsable que en f o r m a a r b i t r a r i a e injustificada o b s t r u y a e l acceso del solicitante a l a i n f o r m a c i n requerida, l a suministre en f o r m a i n c o m p l e t a , permita el acceso a i n f o r m a c i n e x i m i d a de los alcances d e l

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E l acceso al expediente que establece la L N P A , como expresin de la garanta del derecho de defensa, se ve ahora potenciado con el decreto, que permite el acceso a la informacin pblica.

TTULO V

L a notificacin es la forma de publicidad aplicable a los actos administrativos, admitindose diversos medios para efectuarla. Es de destacar que el acto no notificado puede llegar a ser eficaz mediante la invocacin de sus efectos por el interesado. Pero el principio general es que el acto administrativo slo puede producir sus efectos propios a partir de la notificacin al interesado (CNContAdmFed, Sala III, 11/5/89, "Tula Gmez": id., Sala IV, 8/3/88, " M i r i " ) . 2. Actos que deben notificarse. - Los primeros cuatro incisos del art. 39 del R L N P A establecen qu actos deben ser notificados. Sin embargo, el ltimo inciso otorga a la Administracin la facultad de disponer la notificacin de aquellos actos que, por su importancia o naturaleza, reputa que necesitan de ella. Por lo tanto, no basta leer el texto legal para saber cundo se produce la notificacin, llammosla, de oficio. Se ha introducido as la posibilidad de que la autoridad, por medio de una interpretacin excesivamente elstica, desvirte la vigencia del principio de celeridad. L a enumeracin es, pues, enunciativa, dejando al criterio de la autoridad -que debe ser prudente- el disponer la notificacin de otros actos, segn su naturaleza e importancia. 3. Cuestiones interpretativas. - Segn el inc. a del artculo que comentamos, deben ser notificados los actos administrativos de alcance individual que tengan carcter definitivo y los que, sin serlo, obsten a la prosecucin de los trmites. E l texto alude a "actos... que tengan carcter definitivo". Esta expresin, en la normativa que nos ocupa, se refiere a los actos que resuelven el fondo de la cuestin planteada (conf. arts. 84. 87 a 89 y concs., R L N P A ) y a los que "sin serlo, obsten a la prosecucin de los trmites". En otros artculos, el R L N P A se refiere a esta ltima clase de actos como a "aquellos que impidan totalmente la tramitacin... o pretensin del administrado" (arts. 84 y 89, R L N P A ) o tambin como "asimilables a definitivos" (art. 93, prr. 2 ). Como ejemplos de ellos podemos referirnos al acto que ordena el archivo del expediente, o al que declara la caducidad del procedimiento. Opinamos que los incs. b, c y d no plantean problema alguno que merezca un comentario detallado.
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LAS NOTIFICACIONES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

! DE LAS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEBEN SER NOTIFICADOS

Art. 39. - Debern ser notificados a la parte interesada: . a) Los actos administrativos de alcance individual que tengan carcter definitivo y los que, sin serlo, obsten a la prosecucin de los trmites. b) Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos subjetivos o intereses legtimos. c) Los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados. d) Los que se dicten con motivo o en ocasin de la prueba y los que dispongan de oficio la agregacin de actuaciones. e) Todos los dems que la autoridad as dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e importancia. ,

1. Preliminar. - Con arreglo a su signifi'cacin etimolgica, la notificacin -notum facer: dar a conocer algo- no significa otra cosa sino poner en conocimiento de alguien aquello que interesa que conozca. Y siguiendo esta misma lnea de significacin, en el procedimiento administrativo adquiere una especial configuracin y unos particulares matices que la estructuran como una figura tpicamente administrativa de enorme importancia.

4. Carcter de la disposicin legal. - L a comunicacin de las providencias mencionadas tiene carcter obligatorio para la Administracin; la falta de notificacin constituye un vicio esencial, y el acto no puede producir sus efectos ( C S J N , Fallos, 306:1670). Por ello, la falta de conocimiento impide la firmeza del acto, porque no puede el interesado utilizar los recursos procedentes para reparar el agravio.

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DlLIGENCIAMIENTO

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Art. 40. - Sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 47 in fine, las notificaciones se diligenciarn dentro de los cinco das computados a partir del da siguiente al del acto objeto de notificacin e indicarn los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota las instancias administrativas. La omisin o el error en que se pudiere incurrir al efectuar tal indicacin, no perjudicar al interesado ni permitir darle por decado su derecho. No obstante la falta de indicacin de los recursos, a partir del da siguiente de la notificacin se iniciar el plazo perentorio de sesenta das para deducir el recurso administrativo que resulte admisible. Si se omitiera la indicacin de que el acto administrativo agot las instancias administrativas, el plazo para deducir la demanda indicada en el art. 25 de la ley de procedimientos administrativos comenzar a correr transcurrido el plazo precedentemente indicado. En los procedimientos especiales en que se prevean recursos judiciales directos, si en el instrumento de notificacin respectiva se omite indicarlos, a partir del da siguiente al de la notificacin, se iniciar el plazo de sesenta das hbiles judiciales para deducir el recurso previsto en la norma especial. Si las notificaciones fueran invlidas regir lo dispuesto en el art. 44, segundo prrafo.

las "actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte podrn habilitarse aquellos que no lo fueren". As, si no hay habilitacin de das, la notificacin debe hacerse en un da hbil y computarse a partir del da hbil subsiguiente. Pero puede ocurrir que la notificacin se produzca en un da inhbil, posibilidad bastante ms frecuente de lo imaginado, a poco que se repare que hay formas de notificacin en las que interviene el correo (telegramas y oficios impuestos como certificados expresos -art. 41, incs. d y e-) y ste funciona los das sbados; o simplemente porque la Administracin directamente (art. 41, inc. c) notifica en un da inhbil. Si se notific en un da inhbil para la Administracin sin la habilitacin correspondiente, corresponde que se tenga por operada la notificacin el primer da hbil posterior y que, por lo tanto, el cmputo del plazo comience el subsiguiente da hbil. Respecto a la determinacin de si el da es hbil o inhbil, debe efectuarse teniendo en cuenta cul es el rgano encargado del procedimiento. As, el da sbado es inhbil para la mayor parte de la Administracin, mas no para el corrqo. Si ste es el encargado de la notificacin, dicho da debe ser considerado hbil. Es, adems, una solucin equitativa desde que, tambin el mismo da sbado, el particular puede por correo pedir vista del expediente (con el alcance del art. 76, R L N P A ) e interponer recursos. L a notificacin de las audiencias se har "con una anticipacin de cinco das, por lo menos, a la fecha de la audiencia" (art. 47, R L N P A ) . 2. Sujeto activo. - Ninguna disposicin contiene la norma sobre el particular. Lgicamente, la notificacin ha de ordenarla el rgano competente de la Administracin, como condicin inexcusable para no incurrir en el vicio de incompetencia, con su repercusin en la eficacia de acto notificado. L a efectuar el rgano encargado al efecto o podrn utilizarse los servicios de correo. 3. Sujeto pasivo. - Hay que distinguir el sujeto destinatario y el sujeto receptor. E l primero es realmente el interesado en la notificacin, bien por haber sido parte en el expediente administrativo, bien porque tenga inters en las consecuencias del acto; el segundo puede ostentar diversa situacin jurdica, segn la naturaleza de sus relaciones con el interesado. E l R L N P A habla de "interesado"; en principio, pues, no se limita a los que hayan sido partes en el expediente. Por ello, una prudente medida de la Administracin aconseja que la notificacin se formule a todos aquellos que puedan resultar afectados por la resolucin.

1. Generalidades. - Esta norma fija cundo han de hacerse las notificaciones. As, dice que, salvo el caso de la providencia que ordena la produccin de la prueba, las notificaciones se diligenciarn dentro de los cinco das, computados a partir del da siguiente al del acto objeto de la notificacin. De acuerdo con el principio del art. I , inc. d, de la L N P A ,
o

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4. Indicacin de los recursos procedentes. - E l artculo que comentamos establece que las notificaciones indicarn los recursos de que puede ser objeto el acto y el plazo dentro del cual se los debe articular, y, en su caso, si agot las instancias administrativas. No establece la norma que, en este caso, deban indicarse las acciones judiciales y el plazo para interponerlas. Podra discutirse si la exigencia de la norma alcanza a los "recursos judiciales directos", desde que se asemejan ms a una accin que a un recurso judicial. Cierta doctrina y jurisprudencia lo exigen (CNCont AdmFed, Sala II, 14/3/96, "Frigolomas"). Aqu se advierte el inters del legislador en otorgar al particular las mximas garantas para que se halle debidamente informado de las posibilidades de defensa de sus derechos e intereses. Parece claro que cuando por error, ignorancia o malicia, incumple la Administracin este requisito, o se consignan en la notificacin recursos improcedentes, o se omiten otros que proceden o se le sealan plazos distintos de los que en realidad establece la disposicin correspondiente, es contrario al propsito y espritu de la norma que el particular sufra por ello perjuicios y se le cause indefensin. 5. Error de la Administracin. - L a norma establece que la falta de indicacin de los recursos o el error en que incurra la Administracin no perjudican al interesado. Sin embargo, el agregado que ha efectuado la RPA altera aquel principio que vena desde el inicio del R L N P A . En efecto, dice la nueva norma que la falta de indicacin de los recursos no perjudica la notificacin desde que, a partir del da siguiente, se inicia el plazo para deducir el recurso administrativo procedente (que el particular puede ignorar y que la Administracin adrede puede no indicar). D i cho plazo perentorio ser de sesenta das. E l resultado es que todo ello perjudica al particular que, no conociendo los recursos (que obligatoriamente debe indicar la Administracin -prr. I del artculo en comentario-), debe indagar cul es el recurso procedente. Si la notificacin es defectuosa, cmo pueden correr los plazos para recurrir?
o

6. Plazo para accionar. - Este artculo tambin establece una modificacin en el plazo para accionar por "recurso judicial" en los procedimientos especiales, por ejemplo, Tribunal Fiscal (Hutchinson - Danielian). Puede un reglamento modificar un plazo procesal? No, no puede. En primer lugar porque un reglamento no puede modificar una ley; en segundo lugar porque no es atribucin del Ejecutivo regular sobre aspectos procesales (como es el plazo para accionar). L a disposicin que alonga el plazo si no se indica que se ha agotado la instancia administrativa es invlida. 7. Notificaciones invlidas. - Sorprendentemente expresa el artculo en su parte final: " S i las notificaciones fueran invlidas", y remite al art. 44. Esta remisin no es incorrecta; lo incorrecto es que se considere posible que una notificacin sin cumplir con la obligacin legal pudiera no ser invlida. L a norma es imperativa: "las notificaciones... indicarn..!' (la bastardilla es nuestra), y cuando se incumple un deber hay irregularidad en el accionar administrativo y, por ende, invalidez.

FORMA DE LAS NOTIFICACIONES

Art. 41. - Las notificaciones podrn realizarse por cualquier medio que d certeza de la fecha de recepcin del instrumento en que se recibi la notificacin y, en su caso, el contenido del sobre cerrado si ste se empleare. Podr realizarse:

j 1 j '

a) Por acceso directo de la parte interesada, su \ apoderado o representante legal al expediente, dejan- \ dose constancia expresa y previa justificacin de iden- 1 tidad del notificado; se certificar copia ntegra del I acto, si fuere reclamada. / b) Por presentacin espontnea de la parte inte- \ resada, su apoderado o representante legal, de la que resulten estar en conocimiento fehaciente del acto respectivo. / c) Por cdula, que se diligenciar en forma similar a la dispuesta por los arts. 140 y 141 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin.

L a solucin anterior era ms lgica (la notificacin defectuosa no serva, excepto el conocimiento fehaciente del particular -art. 44-), y por lo tanto el plazo para recurrir no se iniciaba y adems estaba de acuerdo con el informalismo a favor del administrado. Ahora se ha iniciado un "informalismo a favor de la Administracin". Por otra parte, la propia torpeza de la Administracin la favorece. El incumplimiento de una obligacin no acarrea para ella ninguna sancin: lo nico que se altera es el plazo. En todo caso sanciona al particular, que deber preocuparse de conocer el recurso correspondiente.

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fd)

Por telegrama con aviso de entrega.

/~^) Por oficio impuesto como certificado expreso / c o n aviso de recepcin; en este caso el oficio y los / documentos anexos debern exhibirse en sobre abierto al agente postal habilitado, antes del despacho, quien los sellar juntamente con las copias que se agregarn al expediente. <//) Por carta documento. g) Por los medios que indique la autoridad pos/ tal, a travs de sus permisionarios, conforme a las reglamentaciones que ella emite.
1. Medios de notificacin. - L o s arts. 41 a 43 del R L N P A establecen los medios por los cuales hay que hacer las notificaciones y el contenido de las cdulas, telegramas, oficios y edictos. Parecen los ms eficaces y es una buena solucin haber agregado la carta-documento. E l R L N P A incorpor el oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepcin, lo cual nos parece un acierto. L a notificacin por simple carta certificada con aviso de retorno no sirve como notificacin fehaciente, pues slo prueba que aqulla se ha recibido, pero no su contenido (CNContAdmFed, Sala I, 28/6/85, "Frigorfico Rioplatense", Jurisprudencia Aduanera, n 2528, p. 370; id., Sala IV, 20/5/88, "Amersur", ED, 134-117; id., 17/4/84, " D i Stfano"). Se permite la notificacin por agentes privados, previa reglamentacin de la autoridad postal. Debera analizarse la cuestin, porque requerir que aqullos den fe de la fecha, de la recepcin, etctera. 2. Notificacin personal. - Consiste en poner directamente en conocimiento del interesado o de su representante legal el acto de que se trata. Por tanto, la notificacin al apoderado de un interesado en la resolucin produce todos sus efectos legales. 3. Medios electrnicos. - Desde el punto de vista jurdico, nada impedira que se instrumenten los medios electrnicos por la Administracin, pues el artculo lo permite ("cualquier medio... el contenido"). Para ello, la constancia de recepcin emitida por el servidor de la Administracin debera satisfacer la exigencia normativa. Con relacin a la certeza del contenido, el procedimiento de criptografa aritmtica podra resolverlo, al permitir verificar la integridad del documento una vez encriptado.

Ello podra implementarse si el interesado acepta ser notificado por este medio.

PUBLICACIN DE EDICTOS

Art. 42. - El emplazamiento, la citacin y las notificaciones a personas inciertas o cuyo domicilio se ignore se har por edictos publicados en el Boletn Oficial durante tres das seguidos y se tendrn por efectuadas a los cinco das, computados desde el siguiente al de la ltima publicacin. Tambin podr realizarse por radiodifusin a travs de los canales y radios estatales en das hbiles. En cada emisin se indicar cul es el ltimo da del pertinente aviso a los efectos indicados en la ltima parte del prrafo anterior.
1. Admisibilidad. - Cuando deban hacerse notificaciones a personas inciertas o cuyo domicilio se ignore, se las har por medio de edictos. En cuanto a la ignorancia del domicilio, no basta la mera afirmacin de la Administracin, sino que sta tiene que acreditar que ha llevado a cabo, sin xito, las diligencias necesarias tendientes a localizar el domicilio del particular, pues debe tratarse de la ignorancia general o comn, susceptible de ser demostrada por todos los medios legales de prueba. La RPA introdujo como medio alternativo la comunicacin por radiodifusin a travs de canales y radios estatales. Solucin acertada pues tiene mayor posibilidad de xito que el Boletn Oficial que pocos leen. Esta forma de notificacin resulta admisible slo como ultima ratio, en caso de mediar efectiva imposibilidad de hacer llegar de otro modo las comunicaciones respectivas.

CONTENIDO DE LAS NOTIFICACIONES

Art. 43. - En las notificaciones se transcribirn ntegramente los fundamentos y la parte dispositiva del acto objeto de notificacin, salvo cuando se utilicen los edictos o la radiodifusin en que slo se transcribir la parte dispositiva del acto.

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En las cdulas y oficios se podr reemplazar la transcripcin agregando una copia ntegra y autenticada de la resolucin, dejndose constancia en el cuerpo de la cdula u oficio.
1. Formalidades. - L a notificacin deber contener la transcripcin ntegra de los fundamentos y la parte dispositiva del acto objeto de notificacin, incluidos los telegramas y cartas documento. Exigir ello en el telegrama carece de sentido comn. En los edictos o en la radiodifusin harn lo mismo con la parte dispositiva; claro que va a ser muy difcil que por radiodifusin pueda "transcribirse" algo. Adems, hay que indicar los recursos procedentes y el plazo para interponerlos. Si son esenciales las normas que regulan las formas de notificacin, gozan de la misma cualidad las que ataen al contenido y los requisitos. No trata el artculo de consagrar un formalismo sacramental, sino que se busca lograr que el particular tenga conocimiento cierto del acto.

legales, a menos que surja que la parte interesada ha tenido conocimiento del acto. De ello se deduce la idea fundamental de que cuando se incumple cualquiera de los requisitos exigidos por la ley en materia de notificaciones, se producir la nulidad de las actuaciones posteriores, si con ello se ha causado indefensin al particular. Y es que el propsito que ha impulsado al legislador a exigir determinadas formalidades en el contenido y forma de practicar las notificaciones es el de evitar que, por dirigirse a personas o direccin inadecuadas, no contener clara y total expresin de la materia de que trata -motivacin y decisin- y de los recursos que puedan originarse, o por otra causa, se produzca una situacin de inferioridad o de dificultad para el ejercicio de sus derechos. Sin embargo, no siempre el incumplimiento de los requisitos establecidos determinar la nulidad de la notificacin, pues debe partirse del principio de que no hay nulidad por la nulidad misma, sino que esa sancin queda supeditada a la existencia de un perjuicio (CNContAdmFed, Sala IV, 28/12/93, "Gypobras", ED, 157-294). 2. Convalidacin de las notificaciones defectuosas en la anterior legislacin. - E l primitivo legislador, como antes lo sealramos, quiso dar las mximas garantas jurdicas al interesado, exigiendo que la notificacin se haga con indicacin de los requisitos necesarios - l o cual automticamente viciaba aquellas notificaciones que se hubieran practicado defectuosamente-. Consignaba que, en ciertos casos los defectos quedaban subsanados y, por lo tanto, convalidadas las notificaciones defectuosas. Esta solucin era de interpretacin restrictiva, y slo aplicable cuando resultaba fehacientemente que el interesado haba tenido conocimiento de la resolucin de que se trataba. As, las notificaciones mal realizadas podan quedar convalidadas, entre otros casos, en los siguientes: a) si el interesado manifestaba expresamente a la Administracin que se daba por notificado en forma; en tal caso la fecha de la notificacin se computara desde que tal manifestacin haba sido hecha, y b) si el interesado deficientemente notificado, sin hacer manifestacin expresa a la Administracin, se daba por enterado y utilizaba el recurso pertinente contra la resolucin en cuestin. En stos y otros casos que en la prctica podan darse, las notificaciones defectuosas no causaban indefensin, y por ello era acertada la solucin legal, ya que declarar con carcter absoluto la nulidad de todas las notificaciones deficientes sera demorar la eficacia de la actividad administrativa y contrariar el principio de economa procesal. L a razn de la convalidacin no es otra que la "economa de los medios jurdicos", de especial aplicacin al derecho pblico.

NOTIFICACIONES INVLIDAS

Art. 44. - Toda notificacin que se hiciere en contravencin de las normas precedentes carecer de validez. Sin embargo, si del expediente resultare que la parte interesada recibi el instrumento de notificacin, a partir del da siguiente se iniciar el plazo perentorio de sesenta das, para deducir el recurso administrativo que resulte admisible o para el cmputo del plazo previsto en el art. 25 de la ley de procedimientos administrativos para deducir la pertinente demanda, segn el caso. Este plazo no se adicionar al indicado en el art. 40, tercer prrafo. Esta norma se aplicar a los procedimientos especiales.
1. Supuestos contemplados. Efectos del incumplimiento. - L a norma sanciona el incumplimiento de los requisitos antes expuestos, estableciendo que "toda notificacin que se hiciere en contravencin de las normas precedentes carecer de validez", o sea, no producir efectos

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Por ello la notificacin del auto hecho directamente al agente, pese a tener ste apoderado en el expediente, no es ineficaz aunque puede justificar la prrroga para recurrir (CNContAdmFed, Sala III, 11/5/89, "Tula Gmez"). 3. Convalidacin actual. - Sin embargo, el correcto sistema legal ha sido tergiversado por la R P A . Ya vimos cmo la omisin en indicar los recursos -conducta irregular- no produce invalidez en la notificacin (es un deber sin sancin para su incumplimiento). Ahora se completa esta regulacin "purificadora" del obrar administrativo con esta norma. La notificacin invlida no ser tal si el particular recibe "el instrumento de notificacin", aunque de l no surja un fehaciente conocimiento del acto. En efecto, basta con que se reciba el "instrumento" (cdula, oficio, telegrama, etc.) no obstante que en l no se notifique el decisorio, por ejemplo, para que, segn la norma, se "purgue el vicio". Pensamos que habr que efectuar una interpretacin restrictiva de la norma, y que se convalidar el vicio cuando se reciba el instrumento y de l surja un conocimiento adecuado de lo que se quiere notificar. Ello no es lo que expresa la norma, pero es su sentido. Tambin aunque el particular no reciba el instrumento pero surja que tiene conocimiento del acto que se anoticia, se convalidar la notificacin (ver ejemplos del ap. 2). 4. Plazos. - La notificacin defectuosa convalidada, segn la norma, ampla el plazo a sesenta das para recurrir o accionar. Nos remitimos a lo que decimos al comentar el art. 40. Poco feliz ha sido el legislador en estas cuestiones. 5. Regmenes especiales. - Si existe un rgimen especial de notificaciones previsto, prevalece ste, aplicndose supletoriamente las disposiciones pertinentes de este reglamento.

TTULO V I

DE LA PRUEBA
1. Consideraciones generales. - Remitiendo el R L N P A al Cdigo Procesal C i v i l y Comercial de la Nacin respecto de la prueba, salvo los pocos artculos que tratan de algunos "medios de prueba", nos pareci til hacer una pequea introduccin, previa al comentario de los artculos, reseando algunos principios generales de la prueba en el procedimiento administrativo. 2. La prueba como actividad procedimental destinatario de certeza. - E n sentido jurdico puede definirse a la prueba como "una actividad procedimental destinada a dar certeza al funcionario administrativo sobre los hechos discutidos, indispensables para fundar el acto administrativo". Es, por ello, una actividad procesal o procedimental, que se encuadra dentro de los actos de obtencin, en cuanto son actos creadores de situaciones jurdicas. L a prueba tiende a establecer la certeza. No es dudoso que el concepto de prueba sera ms sencillo si lo refiriramos al valor verdad. Sin embargo, ste es un valor jurdico relativo, inservible para definir la prueba. Ello se demuestra a poco que pensemos que si bien es cierto que entre lo probado y lo verdadero existe ntima correlacin, no lo es menos que no todo lo probado es verdadero, ni toda verdad es susceptible de probanza. 3. Importancia de la prueba en el derecho. - No hace falta mayor imaginacin para comprender la enorme importancia que la prueba tiene en la vida jurdica. Sin ella los derechos subjetivos o el inters legtimo de una persona seran simples apariencias, sin solidez y sin eficacia alguna diferente de la que pudiera obtenerse por propia mano o por espontnea condescendencia de los dems. Debe recordarse que toda norma jurdica es, por esencia, violable, ya que regula conductas humanas. Por lo tanto, sin la prueba del derecho estaramos expuestos a su irreparable violacin por los dems y el Estado no podra ejercer su actividad jurisdiccional para amparar la armona social y restablecer el derecho conculcado. Grficamente expresa el concepto anterior el viejo adagio: "tanto vale no tener derecho como no poder probarlo". Administrar justicia sera imposible sin la prueba. 4. Existencia de una teora general de la prueba. - Las importantes diferencias que existen entre los diversos procesos - c i v i l , penal, conten-

NOTIFICACIN VERBAL

Art. 45. - Cuando vlidamente el acto no est documentado por escrito, se admitir la notificacin verbal.
1. Fundamento. - Si el acto es verbal, la notificacin tambin lo es. As, las rdenes verbales (p.ej., de circular) quedan notificadas con la misma orden.

20.

Hutchinson.

TLA.

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ciosoadministrativo, etc.- y entre stos y el procedimiento administrativo, no se oponen a una teora general de la prueba, siempre que en ella se distingan aquellos puntos que por poltica legislativa o por razones de naturaleza o funcin - e n el caso del procedimiento administrativo- deban estar regulados de diferente manera. Existe, entendemos, una unidad general de la institucin de la prueba. 5. Nocin de prueba en el procedimiento administrativo. - Entendemos por prueba en el procedimiento administrativo el conjunto de reglas que regulan la admisin, produccin, asuncin y valoracin de los diversos medios que pueden emplearse para llevar al rgano administrativo la conviccin sobre los hechos que interesan al caso. Esta materia contempla dos aspectos de la prueba para los fines del procedimiento administrativo: a) el de la forma o procedimiento, que incluye su admisibilidad, su oportunidad, sus requisitos y su prctica, y b) el de fondo, que proporciona los principios para la valoracin de los distintos medios aportados al procedimiento administrativo y que constituye una verdadera ciencia de la prueba. 6. Prueba y medios de prueba. - Ahondando en el concepto, puede separarse con absoluta propiedad el primer aspecto del otro, para distinguir la nocin de prueba, en un sentido estricto, de la nocin de medios de prueba. De esta forma, en sentido riguroso, por pruebas procesales o procedimentales se entienden las razones o motivos que sirven para llevarle al juez o funcionario administrativo la certeza sobre los hechos, y por medios de prueba, los elementos o instrumentos utilizados por el particular o por el rgano administrativo, que suministran esas razones o esos motivos. Puede existir un medio de prueba que no contenga prueba de nada, porque de l no se obtiene ningn motivo de certeza. En un sentido general, se entiende por prueba en el procedimiento tanto los medios como las razones o motivos contenidos en ellos y el resultante de stos. 7. El derecho subjetivo de probar. - Existe un derecho subjetivo de probar en el procedimiento los hechos de los cuales se intenta deducir la pretensin. Es un indispensable complemento de los derechos materiales consagrados en la ley y del derecho de defensa (art. 18, Const. nacional, y art. I , inc. / , ap. 2, L N P A ) . Sin el derecho de probar no se cumplira la exigencia constitucional de audiencia del interesado.
o

practicar oficiosamente las pruebas que sean necesarias, puesto que siempre existe el derecho a que se practiquen las que el particular solicite. Podra pensarse que el derecho de probar es un aspecto del derecho material que se pretende hacer valer, o un simple ejercicio de tal derecho. Mas para desechar tal nocin basta recordar que el peticionante temerario, cuya pretensin carece de respaldo en derecho o en los hechos, tiene igualmente el derecho a probar los hechos relacionados con el caso. Se trata de un derecho subjetivo procesal o procedimental. Sujeto pasivo de ese derecho es el rgano administrativo, quien est obligado a decretar y practicar las pruebas pedidas con las formalidades legales, siempre que no exista razn para considerarlas inadmisibles (art. 46, R L N P A ) . 8. Sistema inquisitivo. - A l rgano administrativo corresponde la instruccin e impulsin del procedimiento. Este sistema es fundamental para la regulacin legal de la cuestin probatoria en el proceso. Como consecuencia de la impulsin de oficio, existe el principio de instruccin, en el sentido de que la obtencin de pruebas o la certificacin o averiguacin de los hechos no corresponde exclusivamente al particular, sino que tambin debe ser efectuada de oficio. Es decir, la Administracin es responsable en la reunin de los elementos de juicio necesarios para decidir. 9. Principio de verdad material. - Mientras que en el proceso civil el juez debe constreirse a juzgar segn pruebas aportadas por las partes -verdad formal-, en el procedimiento administrativo el rgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que hayan sido alegados y probados por el particular o no -verdad material-. Si la decisin administrativa no se ajustara a los hechos materialmente verdaderos, su acto estara viciado. 10. Prueba legal y prueba formal. - Cabe decir que existe "prueba legal" siempre que la ley seale los medios probatorios admisibles, sea en forma taxativa o permitiendo la inclusin de otros a juicio del rgano, en oposicin a la "prueba libre", que implicara dejar al particular la l i bertad absoluta para escoger los medios con que pretende obtener la conviccin del rgano respecto de los hechos. Por ello resulta inapropiado denominar "pruebas legales" al sistema de regulacin legal del valor de conviccin o de mrito de los medios de prueba, pues se trata de dos aspectos diferentes de la cuestin probatoria, y si bien la regulacin legal del valor de conviccin implica la fijacin taxativa de stos, puede existir "libre apreciacin" a pesar de que se sealen los medios admisibles en el procedimiento. 11. Valoracin o apreciacin de la prueba. - Es la operacin mental que tiene por fin conocer el mrito o valor de conviccin que pueda

Su naturaleza de derecho subjetivo es clara, porque la obligacin que genera en la Administracin depende de un acto de voluntad: la peticin del interesado, que existe aun en el caso en que la Administracin debe

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deducirse de su contenido. Cada medio de prueba es susceptible de valoracin individual y en ocasiones puede bastar uno para formar la conviccin del funcionario. Es el momento culminante y decisivo de la actividad probatoria. Hay dos sistemas de apreciacin de la prueba: el de la "tarifa legal" y el de "libre apreciacin". Este ltimo sistema es el adoptado por las normas procedimentales administrativas, sea determinndolo expresamente o por remisin a los cdigos procesales civiles y comerciales. E l sistema de libre apreciacin exige funcionarios mejor preparados, pero la obligacin de motivar la decisin y explicar los motivos que llevan a la formacin del convencimiento sobre la base de ciertas pruebas, son garanta suficiente del derecho de defensa.

complementos ("ofrecer prueba y que se produzca") que se unen a su vez al sustantivo, el sentido de la frase es que la Administracin est facultada para fijar tanto el plazo de ofrecimiento como el de produccin de la prueba. De manera, pues, que en cada caso, y segn la ndole de cada asunto, la Administracin fijar los plazos para ambas cosas y lo har en cada oportunidad. Sin embargo, tal "facultad" de la Administracin debe ser analizada y entendida dentro del contexto del artculo, pues el particular tiene tres derechos: que se le admita la prueba, que se la produzca y que se fije un plazo para lo uno y para lo otro. Ese plazo deber ser, como todo el obrar administrativo, "razonable" y su razonabilidad fijada en relacin con el asunto a resolver. Antes de seguir adelante debemos hacer un necesario parntesis para analizar el R L N P A , que en el inc. d del art. 16 establece que "todo escrito por el cual se promueva la iniciacin de una gestin ante la Administracin pblica deber contener... [el] ofrecimiento de toda la prueba de que el interesado ha de valerse, acompaando la documentacin que obre en su poder y, en su defecto, su mencin con la individualizacin posible". Una interpretacin exegtica impondra como solucin que slo en el primer escrito existe la oportunidad para el interesado de ofrecer sus pruebas. Ello explicara, adems, literalmente, el texto de la modificacin del reglamento, que, a diferencia de lo que ocurre con la ley, no habla de fijacin de trminos para ofrecer, sino para producir. Esta interpretacin, sin embargo, no se compadece con las realidades del procedimiento administrativo y es absolutamente inaplicable en la mayora de los casos. Por ejemplo, el ofrecimiento de toda la prueba en el primer escrito es prcticamente imposible cuando se trata de facultades discrecionales por parte de la Administracin. As, es posible que un interesado inicie un procedimiento con todos los recaudos, que a su criterio son suficientes para acreditar la conveniencia y oportunidad de lo que pide, pero -durante el t r m i t e - alguno de los asesores dictamine que, adems de lo ya aportado, el interesado deber aportar la existencia de otras circunstancias; o que al conocerse el petitorio se presente un contrainteresado y alegue circunstancias que haran inaceptables las pretensiones del primitivo interesado. En uno y otro caso, es indudable que hay que admitir el mejoramiento de la prueba. Por lo tanto, es claro que aquella interpretacin restrictiva no es la que corresponde. En realidad, esa interpretacin indica que al iniciarse la gestin hay que ofrecer toda la prueba que sea a ese momento razonablemente necesaria, pero nada ms, pues al interesado no se lo puede obligar a una suposicin imposible, como sera prever qu requisitos se exigirn en uso de una facultad discrecional cuando de ello se trate, o quines y por qu objetarn o impugnarn sus pedidos.

DE LA PRUEBA

Art. 46. - La Administracin de oficio o a pedido de parte, podr disponer la produccin de prueba respecto de los hechos invocados y que fueren con! ducentes para la decisin, fijando el plazo para su produccin y su ampliacin, si correspondiere. Se admitirn todos los medios de prueba, salvo los que fueren* manifiestamente improcedentes, superfluos o .^eramente dilatorios.
1. Trmino de ofrecimiento y produccin de la prueba. - En primer lugar, presenta algunos problemas lo concerniente al trmino de ofrecimiento y produccin de la prueba. Va de suyo que ella debe ser producida antes de que se adopte una decisin. Pero hay que determinar cul es el momento de su ofrecimiento y produccin. L a ley 21.686 agreg (como modificacin a la 19.549, despus de consagrar sta el derecho del interesado a "ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente"), que ello debe hacerse "dentro del plazo que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la ndole de la que deba producirse". E l decr. 3700/77, entretanto, slo agreg al art. 46, "fijando el plazo para su produccin y su ampliacin, si correspondiere". Esto crea un primer problema: cuando la ley dice que la Administracin fijar el plazo, se refiere al plazo de produccin o tambin al de ofrecimiento? Entendemos que, como la conjuncin copulativa "y" une dos

* El BO dice "fueron"

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E l momento en que debe tomarse la decisin de abrir la prueba y la amplitud del trmino depender, como bien dice la norma, de las particularidades de cada caso. Con todo, no se debern admitir excesos. Cabe decir que es natural que cuando se habla de "pertinencia" se aluda a dos cosas: a la vinculacin de la medida que se pide con las pruebas oportunamente mencionadas y a la que tienen stas con el asunto en debate; ambas cosas deben concurrir, pues la ley no hace distinciones. Otra interpretacin no sera acorde con los principios de lealtad y buena fe. 2. Quines pueden ofrecer pruebas. - Dentro de ese plazo, corresponde preguntarnos quines son los que pueden ofrecer pruebas. L a respuesta es: solamente los interesados. As, estn excluidos, en primer lugar, quienes concurren como simples denunciantes (sin invocar derechos o intereses suficientes). Esto no plantea dificultad alguna, pues no es problema que se presente sino muy excepcionalmente en la prctica. S, en cambio, es asunto muy importante determinar si la Administracin puede o no introducir ms pruebas en esta etapa. Segn planteen la cuestin los interesados -antes de la formal apertura a prueba-, la Administracin agregar informes, datos, etc., y avanzar en la tramitacin del expediente tanto cuanto le sea posible; con ello, al mismo tiempo, se ir definiendo ms clara y ntidamente la cuestin. En esa etapa, que puede calificarse de "introductoria", la Administracin deber agregar cuantas pruebas estime necesarias. Las har conocer al o a los interesados y despus dispondr el plazo para que ofrezcan stos la prueba que falta y que no pudieron ofrecer antes por desconocer o ignorar su pertinencia con la cuestin planteada. 3. Carga de la prueba. - Es otro de los aspectos importantes que es necesario analizar. Tambin aqu se suelen presentar algunas dificultades. Derivan, en este caso, de la presuncin de legitimidad de que gozan los actos administrativos. Tampoco aqu pueden enunciarse soluciones concretas, sino principios generales, pues las posibilidades son mltiples y cada una requiere solucin especfica. Fundamentalmente, las situaciones a considerar son cuatro: cuando el interesado requiere algo de la Administracin; cuando es la Administracin quien requiere algo de un particular o pretende ejercer respecto de l algunas de sus potestades, o cuando los interesados son dos o ms. En todos los casos rige el mismo principio: que la prueba est a cargo del pretensor. No del pretensor de la obligacin final, sino de quien pretenda el reconocimiento del hecho determinado que invoca para que sea despus fundamento del acto que se dicte. Por lo tanto, el particular que reclama de la Administracin una decisin, o el contrainteresado que alega en contra de esas pretensiones la

existencia de ciertos hechos impidientes, o la Administracin que estima que es el momento de aplicar una sancin u otorgar un derecho, tienen a su cargo la prueba del hecho que invocan como accin o excepcin. R i gen los principios generales del procedimiento y las presunciones que, tambin en este caso, surgen de la propia Constitucin nacional. 4. Medios de prueba admisibles e inadmisibles. Remisin. - L a norma establece que se admitirn todos los medios de prueba. A ello nos referiremos al tratar los diversos medios aprobados en el R L N P A (arts. 48 a 59). E n cuanto a la inadmisibilidad de los que fueran improcedentes, superfluos o dilatorios, ver lo que decimos en el comentario al art. 47.

NOTIFICACIN DE LA PROVIDENCIA DE PRUEBA

Art. 47. - La providencia que ordene la produccin de prueba se notificar a las partes interesadas indicando qu pruebas son admitidas y la fecha de la o las audiencias que se hubieren fijado. La notificacin se diligenciar con una anticipacin de cinco das, por lo menos, a la fecha de la audiencia.

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1. Apertura a prueba. Admisibilidad y pertinencia. - Para que proceda la prueba es necesario que se hayan afirmado hechos que no sean notorios, y la Administracin - o terceros si intervinieran- no los hubiera admitido. E n efecto, aun expuestos los hechos, no habr apertura a prueba si los dems los reconocen. Estamos, as, frente a hechos controvertidos que deben ser, adems, conducentes, esto es, que sirvan para decidir el conflicto, pues puede acaecer que haya sido afirmado un hecho, pero que carezca de relevancia para resolver las cuestiones sobre las cuales versa la litis. E n tal caso nos encontramos ante un hecho inconducente. L a prueba en el procedimiento administrativo no tiene como finalidad disipar la ignorancia de los particulares o de la Administracin, sino verificar los extremos que se discuten. Por ello, el artculo que comentamos se refiere a la pertinencia y admisibilidad de la prueba, decidiendo qu prueba es admisible o pertinente y cul no lo es. Cabe distinguir entre inadmisibilidad e impertinencia. L a prueba es inadmisible cuando est expresamente prohibida por la ley o es imposible (no debe confundirse con la inadmisibilidad de algn medio de prueba); impertinente es la prueba que no se refiere a hechos articulados y controvertidos.

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E l artculo permite al rgano administrativo decidir qu pruebas son admitidas (admisibles y pertinentes) y cules no. Es decir que corresponde a la autoridad decidir sobre su improcedencia. Los casos de inadmisibilidad deben estar expresamente legislados o surgir de la naturaleza de las cosas. Puede no hacerse lugar a la prueba ofrecida cuando sea impertinente (superflua, meramente dilatoria, etctera). E n este caso el rgano juzga sobre el propsito; por ello hay que exigir que la razn para desechar la prueba sea manifiesta y debidamente fundada. E n caso de duda sobre la improcedencia debe hacerse lugar a la prueba. Todo lo que atae a la proposicin, admisibilidad y pertinencia de la prueba, est ntimamente ligado al principio sustancial de la defensa en juicio (derecho a ser odo), toda vez que la produccin y valoracin de la prueba le conciernen. 2. Notificacin. - Siendo una de las etapas ms importantes del procedimiento, la apertura a prueba se notifica en algunas de las formas previstas en el art. 41 del R L N P A . Dicha notificacin debe contener la indicacin de las pruebas admitidas y la fecha de la audiencia o audiencias que se hubieran fijado. L a notificacin debe hacerse, por lo menos, con cinco das de anticipacin a la audiencia. 3. poca de la apertura a prueba. - Es conveniente abrir el procedimiento administrativo a prueba en oportunidad de que se produzcan las diferencias. De esa forma, adems de permitirse, desde el inicio, el derecho de defensa del particular - c o n ms razn an en aquellos casos en que el expediente se inicie de oficio-, se logra una mayor racionalizacin y eficacia en los trmites, adems de una mayor economa procesal. L a norma que comentamos no indica en qu momento ha de decidirse la apertura a prueba, pero no cabe duda de que debe hacrselo antes de la emisin del acto (art. I , inc. / , L N P A ) .
o

cin fundada ( C N C o n t A d m F e d , Sala I V , 30/12/99, "Uromar S A " , JA. 2000-IV-668). Esto nos demuestra que no es una facultad plenamente reglada. Pero si no se dan esos supuestos, la Administracin tiene la obligacin de admitir y ordenar la prueba sealada. Quien decide acerca de la pertinencia de la prueba es el rgano administrativo que dirige el trmite. S i , no obstante esta facultad, la Administracin procede en forma irrazonable, arbitraria o de mala fe, el acto dictado sin or adecuadamente al interesado est viciado y habr responsabilidad del funcionario. Es obligacin de la Administracin respetar el derecho de defensa, incluido el derecho del particular de ofrecer prueba, que sta sea admitida y producida. Por ello, antes de resolver el caso planteado hay que dar al peticionante la oportunidad de producir la prueba que considere pertinente. 6. Denegacin de la apertura a prueba. Consecuencias. - E l hecho de que la Administracin no abra a prueba el trmite, aun con arbitrariedad, no puede tener como consecuencia, segn proponen algunos, que aqulla tenga que atenerse a lo manifestado por el interesado, toda vez que esta solucin no cabe presumirse. Una presuncin tal tendra que surgir expresamente de una norma. Por otra parte, cabe decir que si ello se produce en un recurso y los hechos ya han sido tomados en cuenta y valorados por el acto que se ataca, al suponerse legtimo ste, no cabra la presuncin pretendida. L a solucin en un caso semejante es la ilegitimidad del acto que deniega la prueba y la responsabilidad del funcionario. L a denegacin de la apertura a prueba es un acto de los que el reglamento llama de mero trmite y, por tanto, susceptible del recurso de reconsideracin. N o coincidimos con la doctrina que pretende asimilarlo a los que impiden la tramitacin o pretensin del administrado. Hay varios argumentos para no aceptar esa teora: en primer lugar, la denegacin de la prueba no impide la tramitacin ni la pretensin del particular. Cuando se deniega la prueba, no se sabe cmo va a ser la solucin de la cuestin; bien podra ocurrir que se hiciera lugar a la pretensin del peticionante. Aunque el acto deniegue la pretensin al particular, ste puede proseguir el trmite y ofrecer prueba -ante el superior o en la va judic i a l - . E n segundo lugar, la solucin que propugnamos atae a la celeridad procesal y al buen orden en la direccin del trmite, no creando un entorpecimiento en la sustanciacin; en tercer lugar, es la solucin que ms se asemeja a lo que ocurre en el proceso judicial, donde las resoluciones del juez sobre produccin, denegacin y sustanciacin de la prueba son irrecurribles -art. 379, Cd. Proc. C i v i l y C o m . de la N a c i n - excepto el recurso de reposicin, pudiendo apelarse de la sentencia a la instancia superior (como en el procedimiento administrativo).

4. rgano que dispone la apertura a prueba. - E l artculo que estudiamos no establece quin dispone la apertura a prueba mediante el acto concreto. Corresponde a la autoridad que est facultada para dirigir el trmite del expediente (arts. 5 , 6 y 71, R L N P A ) .
o o

5. Apertura a prueba. Facultad discrecional. Lmites. - L a autoridad administrativa puede decretar o no la apertura a prueba. Esto ltimo ocurre necesariamente si no hay hechos que deban probarse. Tambin puede darse que aunque el particular hubiera propuesto pruebas, la Administracin las desestime por inconducentes, impertinentes, imposibles o formalmente improcedentes. La facultad otorgada a la Administracin de rechazar la produccin de la prueba inconducente, implica la necesidad del dictado de una resolu-

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7. Fijacin de los hechos que hay que probar. - As como existe un derecho subjetivo para iniciar el procedimiento, lo mismo que para recurrir o peticionar, puede decirse que existe un derecho subjetivo de probar los hechos de los cuales se intenta deducir la pretensin formulada. Es que se trata de un complemento indispensable de los derechos materiales consagrados en las leyes -en sentido amplio- y del derecho de defensa. Por ello, el rgano administrativo no es libre de rechazar la peticin de prueba, sino que, en principio, tiene obligacin de dar curso a la prueba pedida, siempre que la forma procesal admita la posibilidad de su prctica. N o se permite en el procedimiento administrativo la prueba de confesin (ver art. 59). Por eso, y a fin de lograr la conviccin de la Administracin sobre la existencia o inexistencia de los hechos que interesan a la cuestin debatida -teniendo en cuenta el principio de legalidad objetiva-, es indispensable otorgar cierta libertad para que el particular y el rgano administrativo puedan obtener todas las pruebas pertinentes, siempre que sean formalmente procedentes. Por lo tanto, se tiene que poder probar todo hecho que de alguna manera influya en la decisin del problema. De ah que el acto que dispone la apertura a prueba no pueda limitar a priori cules sern los hechos sobre los que haya de producirse aqulla. Los hechos a probar son tanto los principales (que constituyen el presupuesto de las normas jurdicas aplicables a las pretensiones) como los accesorios, relacionados con aqullos. Dos son los requisitos para que un hecho forme parte del thema probandum: que sea admisible y pertinente a los fines del procedimiento - l o cual indica que no est prohibida su prueba ni es imposible- y que la ley exija su prueba, o mejor dicho, que no estn exentos de prueba. Existen hechos que, a pesar de ser partes del presupuesto de hecho de las pretensiones, no necesitan prueba. As ocurre en los casos siguientes: a) hechos admitidos por las partes o la Administracin; b) los presumidos legalmente; c) aquellos cuya prueba prohibe la ley; d) los que son materia de cosa juzgada o de decisin prejudicial; e) notorios; / ) negativos o indefinidos; g) irrelevantes, y h) imposibles. 8. Ordenacin de la prueba. - L a admisin de la prueba comprende tanto la aceptacin del medio que se presenta como la que debe hacerse en el curso del trmite administrativo. Por lo tanto, admitir o decretar pruebas resultan conceptos idnticos, pero utilizando una terminologa precisa cabe distinguir esas dos actividades: admisin en los primeros casos y ordenacin en los segundos, a la vez que cabe incluir ambos en el concepto de "recibir a prueba". Una vez que el rgano administrativo accede a que un determinado medio de prueba sea considerado como elemento de conviccin en ese

procedimiento, ordena que se lo agregue o practique, segn los casos. Esa orden debe notificarse a los interesados segn el artculo que comentamos - y a lo estableca tambin el art. 39, inc. d-, indicando las pruebas admitidas - y , desde luego, las no admitidas, con el fundamento de la negativa- y la fecha de las audiencias fijadas.

INFORMES Y DICTMENES

Art. 48. - Sin perjuicio de los informes y dictmenes cuyo requerimiento fuere obligatorio, segn normas expresas que as lo establecen podrn recabarse, mediante resolucin fundada, cuantos otros se estimen necesarios al establecimiento de la verdad jurdica objetiva. En la tramitacin de los informes y dictmenes se estar a lo prescripto en el art. 14. El plazo mximo para evacuar los informes tcnicos y dictmenes ser de veinte das, pudiendo ampliarse, si existieren motivos atendibles y a pedido de quien deba producirlos, por el tiempo razonable que fuere necesario. Los informes administrativos no tcnicos debern evacuarse en el plazo mximo de diez das. Si los terceros no contestaren los informes que les hubieren sido requeridos dentro del plazo fijado o de la ampliacin acordada o se negaren a responder, se prescindir de esta prueba. Los plazos establecidos en los prrafos anteriores slo se tendrn en cuenta si el expediente administrativo fue abierto a prueba.
1. Medios de prueba en particular. Conceptos. - Los medios de prueba pueden considerarse desde dos puntos de vista. De acuerdo con el primero, se entiende por ellos la actividad del rgano administrativo o del interesado, que suministra a aqul el conocimiento de los hechos que interesan al procedimiento y, por lo tanto, las fuentes de donde se extraen los motivos o argumentos para lograr la conviccin sobre ellos. Es decir, la confesin del particular, la declaracin del testigo, el dictamen del perito, etctera.

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Desde un segundo punto de vista se entiende por medio de prueba los instrumentos y rganos que suministran a la autoridad administrativa ese conocimiento y esas fuentes de prueba (v.gr., el testigo, el perito, el documento, y otros). En realidad e l medio suministra los hechos fuente de la prueba y, por lo tanto, el hecho que debe probarse no se deduce de aqul, sino de stos; por ejemplo, si se trata de probar un contrato y se aducen medios de prueba, aqul no se deduce propiamente de estos medios, sino de los hechos narrados en ellos. 2. Medios probatorios en el reglamento. - En el R L N P A , el legislador ha limitado los medios de prueba utilizables en el procedimiento, remitiendo a las pruebas aceptadas por la legislacin procesal vigente en materia civil y comercial (con excepcin de la confesin de las autoridades administrativas). Nos encontramos, pues, ante el supuesto de las pruebas legales, ya que se sealan legislativamente cules son los medios de prueba admisibles; no deben confundirse con los que han de admitirse en un caso concreto, pues puede ser que, excepcionalmente, no se admita en el supuesto un medio de prueba (v.gr., testigos). Aunque, en principio, la enumeracin de los medios de prueba tiene carcter taxativo, no hay que perder de vista que existe una facultad del rgano administrativo para admitir otros (art. 378, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin), siempre que sean conducentes al esclarecimiento de la verdad de los hechos discutidos. 3. Anlisis del artculo. - Cabe distinguir los informes de los dictmenes, a pesar de que el R L N P A los trate, escuetamente, en este solo artculo. a) Informes. Este medio probatorio no debe confundirse con la prueba documental n i la pericial. E n virtud de l vienen al expediente noticias que de otra manera sera imposible que llegaran a conocimiento del rgano administrativo. Se trasladan al expediente constancias que obran en documentos o archivos o en registros contables, que son instrumentos escritos. Pueden ser preceptivos o facultativos y vinculantes o no. En principio, y salvo norma expresa segn el artculo, son facultativos y no vinculantes. 1) Objeto y contenido. Es un caso tpico de prueba de informes el requerimiento de datos registrados en una entidad pblica o privada, destinado a probar afirmaciones concernientes a hechos controvertidos. E l objeto de los informes ha de versar sobre hechos concretos, claramente individualizados y controvertidos en el procedimiento, y en cuanto al contenido, ste ser sobre actos o hechos que resulten de la documentacin, archivo o registros contables del informante. De ello se sigue que al res-

ponder el requerimiento, el informante tiene que indicar con la mayor precisin posible todos los recaudos -fecha, lugar, etc.- relativos a los antecedentes documentales que tuvo a la vista. 2) Plazos. E l artculo que comentamos fija un plazo de diez das para evacuar los informes no tcnicos y de veinte para los de ndole tcnica. Estos ltimos pueden ser ampliados -aqullos, en principio, n o - a solicitud del organismo que debe producirlo, siempre que existan motivos atendibles. De ah que, en principio, no corresponde el pedido de informes a una oficina administrativa cuando ello no constituye ms que el requerimiento de un documento que no se acompa o mencion oportunamente (art. 16, inc. d, R L N P A ) . Los plazos fijados, pues, no revisten carcter inflexible, ya que el rgano administrativo puede reducirlos y, en el caso de los tcnicos, ampliarlos. En cuanto a los informes no tcnicos, que tambin pueden solicitarse a entidades privadas, si no son contestados por los terceros en plazo se prescindir de la prueba. S i llegan con posterioridad, la Administracin puede incorporarlos, si no hay oposicin de tercero. Por aplicacin de la ley procesal supletoria, no es admisible el pedido de informes que manifiestamente tienda a sustituir o ampliar otro medio de prueba que especficamente por la ley corresponde (v.gr., incorporacin de prueba documental que debi realizarse en su momento -art. 16, inc. d, R L N P A - ) o no -caso de la confesin de la autoridad-, o por la naturaleza de los hechos controvertidos. Los plazos mencionados, segn la norma (agregado de la R P A ) , slo se tendrn en cuenta si el expediente se abri a prueba. De lo contrario no existe plazo para que se evacen los informes que por el principio instructorio puede pedir la Administracin (v.gr., art. 60, inc. a). N o nos convence esta solucin. b) Dictmenes. Mediante ellos el experto responde al requerimiento emitiendo su opinin fundada. Es, pues, un rgano consultivo que emite un dictamen con una opinin tcnica en el amplio sentido. N o es una prueba, en realidad es una opinin o un parecer. Es un defecto del legislador su inclusin en la norma. E l artculo slo contempla el dictamen tcnico; dictamen no tcnico es, por ejemplo, el que produce la junta de disciplina. 1) Carcter. Los dictmenes que contempla la norma que comentamos no son los obligatorios -como lo es el dictamen jurdico en ciertos casos, v.gr., art. 7 , inc. d in fine-, por ms que si los pide el particular, para desestimarlo tiene que fundarse en la inconducencia de este medio, con las limitaciones que hemos visto que tiene la Administracin al respecto.
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Est de ms decir que el dictamen previsto en la norma no vincula a la Administracin; aporta solamente un juicio de valoracin tcnica para una mejor decisin. 2) El dictamen tiene que ser fundado. Consecuencias. Pueden pedirse aclaraciones o explicaciones del dictamen. L a claridad en el parecer es imprescindible y tiene que haber un fundamento que respalde sus conclusiones.

En lo que atae a los requisitos de lugar, tiempo y forma, los estudiaremos posteriormente (ap. 4) y al comentar los arts. 50 y 52 del R L N P A , respectivamente. 3. Carga procesal de testimoniar. - Existe un deber para con el Estado de rendir testimonio sobre el conocimiento que se tenga de los hechos que interesen al procedimiento administrativo? O hay razones valederas para limitar tal deber slo al proceso judicial? En el caso del procedimiento administrativo no se trata de un verdadero deber jurdico, sino de una carga procesal, porque, si bien no es un acto en inters propio, no existe una conducta ilcita en el caso de incumplimiento, ni ello da origen a sancin alguna, condiciones stas que distinguen la carga procesal del deber jurdico. Esta carga tiene extensiones. As, abarca la carga de comparecer ante la autoridad encargada de tomar la declaracin y el deber de responder al interrogatorio y decir la verdad (comunicar al rgano administrativo todo lo que se sabe). L a carga de comparecer ante la autoridad tiene excepciones que veremos seguidamente. En cambio, hay un deber de los funcionarios pblicos de declarar como testigos en un procedimiento administrativo (arg. art. 23, inc. i, ley 25.164). 4. Requisitos de lugar. - Hemos visto que el declarante tena la carga de comparecer ante la sede del organismo en que se tramita el expediente. Esto tiene un carcter general que, sin embargo, admite excepciones. En primer lugar, si el reconocimiento de algn sitio contribuye a la eficacia del testimonio, podr hacerse en l el examen de los testigos. En ese supuesto la citacin que se curse al testigo deber indicar el lugar donde se practicar la diligencia -salvo que ello surja de la audiencia que se lleva a cabo, en cuyo caso se lo debe notificar all-. En segundo lugar, se excepciona del principio general a los testigos que no puedan concurrir a la oficina por imposibilidad fsica (art. 436, prr. I ). Una tercera excepcin la da el art. 51 del R L N P A . E n cuarto trmino, tenemos el caso de los funcionarios que pueden declarar por informes (art. 457, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin).
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TESTIGOS

Art. 49. - Los testigos sern examinados en la sede del organismo competente por el agente a quien se designe al efecto.
1. Preliminar. - Se denomina prueba de testigos a la suministrada mediante declaraciones emitidas por personas fsicas, distintas de los interesados, acerca de lo que saben respecto de un hecho de cualquier naturaleza. La prueba testifical consiste, pues, en la exposicin narrativa, preferentemente oral, ante la autoridad que la interroga. Las personas jurdicas, puesto que carecen de aptitud para percibir hechos, no pueden ser llamadas a declarar como testigos; tampoco las partes. En lo que atae a su objeto, la prueba testimonial puede versar sobre cualquier clase de hechos. N o est circunscripta a los que el testigo haya conocido por medio de su percepcin sensible, sino que comprende tambin los hechos que ha deducido de sus percepciones, siempre que esto no se traduzca en meras suposiciones, en cuyo caso el valor es nulo. 2. Requisitos subjetivos y objetivos. - Los requisitos de la prueba que analizamos pueden dividirse en: subjetivos, objetivos y de lugar, tiempo y forma. Son sujetos del medio de prueba estudiado, por un lado, el rgano administrativo y la parte o partes y, por el otro, las personas deponentes. L a aptitud genrica de stas est regulada en el art. 426 del Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin. As, se establece quines pueden declarar y quines estn inhabilitados para hacerlo (art. 427). En cuanto a los requisitos objetivos, la idoneidad objetiva de los testigos se halla referida a su adecuacin a los hechos controvertidos y conducentes implicados en el proceso de que se trate.

Pero el principio general es que sobre toda persona propuesta como testigo en un proceso administrativo pesa la carga de acudir a la sede del organismo encargado de su trmite. Esto es importante para excluir un sucedneo de la prueba testimonial, consistente en acompaar por el particular una deposicin escrita del testigo realizada sin la presencia de la autoridad pblica. De suceder esto, se requiere, bajo responsabilidad del funcionario si no lo hace, que el testigo concurra a declarar - y no slo a ratificar el contenido- ante el organismo correspondiente.

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De ninguna forma puede pretender equipararse esta "produccin privada de la prueba" con l a testimonial ante la autoridad. E l hecho de estar ante una autoridad, la solemnidad del juramento, el conocer la sancin a la falsedad en las declaraciones, el apreciar los "gestos" y "las inflexiones de la voz" del testigo al contestar, son elementos importantes para el esclarecimiento de la verdad objetiva que interesa a la comunidad.

Art. 51. - Si el testigo no residiere en el lugar del asiento del organismo competente y la parte interesada no tomare a su cargo la comparecencia*, se lo podr interrogar en alguna oficina pblica ubicada en el lugar de residencia propuesto por el agente a quien se delegue la tarea.
1. Excepcin de comparecer ante el organismo. - Cuando el testigo resida fuera del asiento del organismo encargado de la tramitacin y la parte interesada no haya tomado a su cargo su comparecencia, aqul puede declarar en alguna oficina pblica -que puede o no pertenecer a la A d ministracin pblica nacional-, sita en el lugar de su residencia. Es sta una excepcin al principio general consagrado en el art. 49. Tambin el artculo consagra implcitamente otra excepcin: se refiere a la carga de la comparecencia de los testigos que, como principio general, ha consagrado el art. 50. En el caso de testigos domiciliados fuera del asiento del organismo encargado de la tramitacin, la carga de la comparecencia de ellos es una facultad, mas no un deber de los proponentes. 2. Caracteres. - Respecto a lo que debe entenderse por domicilio fuera del asiento de la autoridad administrativa, por aplicacin de normas anlogas, es el situado a ms de sesenta kilmetros. 3. Mecnica del interrogatorio. - En el caso, el interrogatorio puede ser presentado hasta el momento de la audiencia en el lugar designado; no hay razn para presentarlo en el escrito en que se ofrece la prueba (no se aplica el art. 453, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin) y si no hay interrogatorio, el funcionario designado tiene que preguntar libremente al testigo.

Art. 50. - Se fijar da y hora para la audiencia de los testigos y una supletoria para el caso de que no concurran a la primera; ambas audiencias sern notificadas conjuntamente por la autoridad, pero el proponente tendr a su cargo asegurar la asistencia de los testigos. La incomparecencia de stos a ambas audiencias har perder al proponente el testimonio de que se trate, pero la ausencia de la parte interesada no obstar al interrogatorio de los testigos presentes.
1. Fijacin de la audiencia. La comparecencia. - La autoridad administrativa deber fijar la primera audiencia y la supletoria, las que debern ser notificadas conjuntamente. L a solucin de la norma se aparta -favoreciendo al particular- de la norma del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, que dispone que si la parte asume la obligacin de presentar los testigos -carga que aqu es inexorable-, no corresponde la fijacin de una audiencia supletoria. Aqu, en cambio, se da una nueva oportunidad, solucin que es conveniente, dada la falta de medios del particular para hacer comparecer al testigo. Fracasada la primera audiencia, de ninguna manera corresponde recurrir a la compulsin policial para que el testigo comparezca, ya que, como vimos, no se trata de un deber pblico, sino de una carga procesal que el tercero puede dejar de cumplir. Como corresponde al particular ocuparse de la asistencia de los testigos, la incomparecencia de stos -haya o no causa justificada, puesto que la norma no distingue- hace perder al proponente el testimonio de que se trate. En cambio, la ausencia de la parte interesada no obsta al interrogatorio de los testigos presentes en la audiencia, tanto si se ha dejado previamente el interrogatorio como si no se lo ha hecho; en este ltimo caso la autoridad administrativa interroga libremente a los testigos (arg. art. 52, RLNPA).

Art. 52. - Los testigos sern libremente interrogados sobre los hechos por la autoridad, sin perjuicio de los interrogatorios de las partes interesadas, los que pueden ser presentados hasta el momento mismo de la audiencia. Se labrar acta en que consten las preguntas y sus respuestas.
* El BO dice "comparencia".

21.

Huti.-hin.sun.

TLA

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1. Requisitos de forma. - En primer lugar, corresponde diferenciar las formas propias del interrogatorio y las frmulas sacramentales. a) Frmulas sacramentales. E l testigo declarar bajo juramento o promesa de decir verdad. L a omisin de tal formalidad provoca la nulidad de la declaracin. Se har al declarante un interrogatorio preliminar (art. 441, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin), en el que se le preguntar "por las generales de la ley". S i se omite tal interrogatorio, o no se lo contesta en el curso de la exposicin, la declaracin carecer de valor y su nulidad puede ser alegada en cualquier momento. b) Formas del interrogatorio. E l testigo ser libremente interrogado por la autoridad, debiendo respetar la sustancia del interrogatorio propuesto por el interesado. Puede aqulla no formular las preguntas que repute ociosas por no ser materia de la cuestin debatida, pero tiene que ser prudente en esta apreciacin. Tambin puede dar por terminado el interrogatorio cuando lo estime conveniente. E l ejercicio irrazonable de estas facultades dar motivo para una recusacin con causa. Si hay ms de una parte en el procedimiento (ver art. 3 , RLNPA), aquella que no propuso el testigo podr interrogarla libremente sobre todo hecho relativo a la cuestin debatida. Cada una de las partes puede oponerse a las preguntas propuestas por la otra si las considera sugestivas o insinuativas, o que no tienen vinculacin con el asunto. Las preguntas no contendrn m s de un hecho; sern claras y concretas; no pueden formularse las que estn concebidas en trminos afirmativos, sugieran las respuestas o sean indicativas, ofensivas o vejatorias. Se trata, pues, de evitar que en la pregunta est contenida la respuesta.
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se lo autorizara a hacerlo. S i es as, habr de dejarse en el acta constancia de las respuestas dadas mediante lectura (art. 445, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin). S i se interroga sobre un contrato, puede ser procedente que se le exhiba ese contrato. E n todos los casos se requiere la conformidad de las partes o la autorizacin de la autoridad administrativa. E l declarante tiene que dar razn de sus dichos. Si las preguntas versan sobre hechos personales del testigo, bastar que mencione que lo sabe por la intervencin que tuvo en ellos. 4. Idoneidad de los testigos. - Dentro del plazo de prueba y aun en los alegatos, los interesados podrn exponer y probar acerca de la idoneidad de los testigos. Es que hasta el testigo verdadero y de buena fe puede no ser absolutamente veraz, pues muchas veces se siente impulsado a aplicar su fantasa sobre datos de su percepcin originaria, a interpretar y reconstruir segn su punto de vista subjetivo el hecho al cual ha asistido. Desde luego, la alegacin no es de la idoneidad, que se presume, sino de la falta de idoneidad. 5. Apreciacin de la prueba testimonial. - L a apreciacin de la prueba testimonial necesita de una serena interpretacin y valoracin del rgano administrativo para desentraar la verdad. E l agente debe razonar crticamente sobre la fuerza de conviccin de este medio probatorio. L a declaracin de un testigo menor de 14 aos no tiene valor probatorio y slo es til para simples indicaciones y al nico objeto de la indagacin (arg. art. 276, inc. I , Cd. Proc. Penal, aplicable analgicamente; conf. CNContAdmFed, Sala III, 7/4/87, "Rodrguez Vlez").
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2. Negativa a responder. - E l testigo puede rehusarse a contestar ciertas preguntas (art. 444, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin). En primer lugar esa negativa tiene como base el inters del propio testigo, puesto que lo autoriza a negarse a contestar si la respuesta lo expone a enjuiciamiento penal o compromete su honor. En segundo lugar, apunta a los intereses de las personas a quienes se refieren los hechos amparados por el secreto profesional, militar, cientfico, artstico o industrial. La negativa a declarar fundada en el secreto profesional tiene soporte jurdico en el art. 156 del Cd. Penal. Esta posibilidad de rehusarse a declarar no autoriza al testigo a dejar de asistir a la audiencia, pues slo podr apreciar si el hecho sobre el que se lo interroga est comprendido entre aquellos cuyo secreto debe conservar cuando se le formule la pregunta. 3. Forma de las respuestas. - E l testigo tiene que contestar sin poder leer notas o apuntes, a menos que la ndole de la pregunta hiciera que

6. Nmero de los testigos. - Los testigos no podrn pasar de cinco. Si se hubiera propuesto un nmero mayor, el proponente tiene derecho a que se cite a los primeros cinco de la lista; en cuanto al resto, es facultad discrecional del instructor. 7. Repreguntas. - Es un derecho de los interesados formular las repreguntas una vez que se han contestado las preguntas. No puede negarse a ello la Administracin, so pena de afectar el derecho de defensa. Coincidimos con Gordillo en que,.si el testigo contesta por escrito, las repreguntas deben hacerse una vez recepcionado el oficio contestando las preguntas.

Art. 53. - Sern de aplicacin supletoria las normas contenidas en los arts. 419, primera parte, 426, 427, 428, 429, 436, primera parte, 440, 441, 443, 444, 445, 448, 450, 451, 452, 457, 458 y 491 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin.

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1. Aplicacin supletoria. - A l dictarse el R L N P A estaba vigente el Cdigo Procesal sancionado por la ley 17.454, que posteriormente fue modificado por ley 22.434, ordenndose el texto por decr. 1042/81. Se mantiene la numeracin de los artculos a los cuales remite, salvo el art. 458, que ahora es el art. 456. Es un acierto del legislador remitir, en general, y respecto de los asuntos no previstos, al Cdigo Procesal C i v i l y Comercial de la Nacin, que en este aspecto de la prueba testimonial tiene estrecha relacin con el procedimiento administrativo comn. E n los procedimientos administrativos especiales, de todos modos, se aplica supletoriamente el mencionado Cdigo, a menos que expresamente se disponga la aplicacin de otros ordenamientos especiales.
PERITOS

rio proceda a aplicarlas a los hechos verificados en el proceso y obtener las conclusiones. Es raro que en la prctica se presente esta clase de peritacin, pues por lo general sta contiene la verificacin total o parcial de hechos. Se requiere del perito deduciente una actividad tendiente a valorar o apreciar cientfica o tcnicamente determinados hechos del procedimiento. No practica una simple operacin (por tcnica que sea), sino que se dedica a deducir, mediante un procedimiento lgico -conforme a las reglas de la disciplina de que se trate-, las consecuencias que se derivan de tales hechos. 2. Admisibilidad. - Es admisible la prueba pericial cuando la apreciacin de hechos controvertidos requiere conocimientos especiales en alguna ciencia, arte, industria o actividad tcnica especializada (art. 459, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin). En el caso, el interesado se propone ilustrar a la autoridad administrativa sobre esos hechos y para ello pide la intervencin de un especialista en la materia. Si la profesin est reglamentada, el perito deber tener ttulo habilitante en la ciencia, arte, industria o actividad tcnica especializada a que pertenezcan las cuestiones sobre las cuales tiene que expedirse (art. 464, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin). L a Administracin tiene que abstenerse de la designacin de peritos por su parte -se limitar a recabar informes de sus agentes y oficinas-, a menos que sea ello necesario para la debida sustanciacin del procedimiento. Esta circunstancia es apreciada por la Administracin y no cabe oposicin de la contraparte. 3. Proposicin de parte. - Cabe preguntarse si los interesados slo pueden pedir que se designe un perito, o pueden proponer el nombre del experto. L a norma nada dice, pensamos que pueden hacer ambas cosas y en este caso la designacin, salvo impedimento (art. 464, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin), debe caer en la persona propuesta. 4. Recusacin. Oportunidad. - L a recusacin debe hacerse ex ante y hasta cinco das despus de tomarse conocimiento del nombramiento. 5. Dictamen extraprocedimental (procedimiento informal). - Vamos a referirnos ahora a los "dictmenes extraprocedimentales de expertos" o "procedimiento informal". Se trata, por ejemplo, de recurrir a expertos para que emitan su opinin cientfica o tcnica sobre cuestiones que exijan conocimientos especializados. Son dictmenes rendidos sin intervencin de autoridad administrativa alguna, fuera del procedimiento y de diligencia administrativa previa. De conformidad con el principio del informalismo, no puede ser negada por la Administracin esta posibilidad. Ahora bien: qu valor probatorio tienen estos dictmenes?

Art. 54. - Los administrados podrn proponer la designacin de peritos a su costa. La Administracin se abstendr de designar peritos por su parte, debiendo limitarse a recabar informes de sus agentes y oficinas tcnicas y de terceros, salvo que resultare necesario designarlos para la debida sustanciacin del procedimiento.
1. Prueba pericial. - Siguiendo un criterio corriente, en el R L N P A se ha considerado a la pericial como una prueba, a pesar de estar ello controvertido cientficamente. Hay peritaciones para verificar la existencia o las caractersticas de los hechos tcnicos, cientficos o artsticos. Este dictamen es un medio para la comprobacin de hechos. Se trata del perito percibiente, a quien se le encarga la percepcin de hechos. Otras experticias tienen por fin aplicar las reglas tcnicas, artsticas o cientficas que conocen los expertos, a los hechos verificados en el procedimiento, para deducir de ellos las consecuencias, las causas o las calidades de lo que investigan. En un caso as, los peritos hacen dos operaciones: a) enunciar las reglas de la experiencia tcnica pertinente, y b) aplicarlas a los hechos verificados en el procedimiento para formular las deducciones pertinentes. Es al perito deduciente a quien se le encarga la apreciacin o valoracin de los hechos; por ello formula pareceres o dictmenes. Otras veces el perito slo recibe el encargo de enunciar simplemente las reglas de la experiencia tcnica que lo califican para que el funciona-

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No cabe duda de que la autoridad administrativa puede utilizar los argumentos o las razones tcnicas, es decir, las reglas de la experiencia especializada, que en ese dictamen se encuentren, para ilustrar su criterio. Pensamos que ese dictamen extraprocedimental no es un medio de prueba, ni contiene argumentos de prueba, sino razones lgicas, tcnicas o cientficas, o dicho de otra manera, reglas generales de la experiencia especializada, que el funcionario puede utilizar en la valoracin de las pruebas y para mejor entendimiento de los hechos a que ellas se refieren. Recapitulando: en principio es conveniente incorporar esta "pericia informal" al expediente; no tiene el carcter de medio de prueba, sino de un simple estudio tcnico o cientfico que el funcionario estima libremente como fuente de ilustracin sobre las mximas generales de la experiencia que puedan existir en esa materia; si a consecuencia del principio de contradiccin, el experto da razn en el procedimiento de su dictamen (testimonio dentro del expediente -testimonio tcnico-, aclaraciones, ratificaciones, etc.), puede tener el mismo valor probatorio que la pericia practicada formalmente.

perder si ofrecido y designado un reemplazante, ste no aceptare la designacin o el proponente tampoco agregare la constancia aludida dentro del plazo establecido.
1. Aceptacin del cargo. Caducidad de la prueba. - E l perito tiene que ser notificado de su nombramiento. E n cuanto a su aceptacin, la norma determina que deber hacerlo dentro del plazo de cinco das, ya sea en el expediente o por medio de constancia autenticada de aqulla, presentada por su proponente. Vencido dicho plazo, no slo se produce la caducidad del nombramiento, sino que tambin se pierde el derecho a hacer efectiva esta prueba, a no ser que se hubiera ofrecido reemplazante. Este ofrecimiento -que se puede efectuar una sola vez- puede hacerse hasta que venza el plazo de la aceptacin. Si el reemplazante no acepta dentro del plazo fijado, se produce -como en el caso anterior- la caducidad automtica de la prueba. debe do. cin sado 2. Perito designado por la Administracin. - L a parte proponente extremar su diligencia para que el perito acepte dentro del plazo fijaL a circunstancia de que el perito sea designado por la Administra- s i la parte propone la pericia, pero no el perito- no exime al interede urgir la aceptacin.

Art. 55. - En el acto de solicitarse la designacin de un perito, el proponente precisar el cuestionario sobre el que deber expedirse.
1. Puntos de pericia. - No basta proponer la prueba e indicar la especializacin de los peritos; hay que proponer, adems, los puntos de pericia. Si intervienen terceros en el procedimiento, hay que darles vista para que puedan observar la procedencia de las propuestas y tengan ocasin de proponer otros. Siendo la pericia un medio de ilustracin del rgano que va a decidir, es facultad de la Administracin agregar otros puntos de pericia y eliminar los que considere improcedentes o superfluos. Facultad sta que requiere un previo conocimiento de la cuestin debatida.

3. Finalidad del precepto. - L a norma tiene por fin evitar medidas dilatorias mediante la connivencia del interesado y el perito. Sin embargo, tambin aqu cabe una interpretacin amplia que la haga aplicable slo en los casos en que la naturaleza del procedimiento lo haga necesario; por lo tanto, cuando por circunstancias particulares sea imprescindible que la prueba se cumpla, o cuando est comprometido el inters pblico en su produccin, la Administracin deber necesariamente apartarse de esa regla y disponer la produccin de la prueba. 4. Peritacin dispuesta de oficio. - Si la prueba pericial ha sido decretada por la Administracin de oficio (art. 54 in fine) o sta es comn, no procede la caducidad de este medio de prueba por vencimiento del plazo para aceptar el nombramiento.

Art. 56. - Dentro del plazo de cinco das del de notificado el nombramiento, el perito aceptar el cargo en el expediente o su proponente agregar una constancia autenticada por el oficial pblico o autoridad competente de la aceptacin del mismo. Vencido dicho plazo y no habindose ofrecido reemplazante, se perder el derecho a esta prueba; igualmente se

Art. 57. - Corresponder al proponente instar la diligencia y adelantar los gastos razonables que requiriere el perito segn la naturaleza de la pericia; la falta de presentacin del informe en tiempo importar el desistimiento de esta prueba.

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Sern de aplicacin supletoria las normas contenidas en los arts. 459, 464, 466, 471, 472, 474, 476 y 477 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin.
1. Carga de instar la diligencia. - E l plazo para que el o los peritos se expidan lo fijar la autoridad administrativa atendiendo a las dificultades de la pericia. E l R L N P A no establece un plazo legal, a falta de aquella fijacin. No cabe duda de que el rgano administrativo puede acceder a un pedido de prrroga formulado por el perito si hay razones que la justifiquen. Cabe sealar que la remisin a los arts. 459, 472, 474 y 476, luego de la ley 22.434 de reforma al Cdigo, corresponde a los actuales arts. 457, 474, 472 y 477, respectivamente. Corresponde al proponente instar la produccin de esta prueba. Si el perito no presenta oportunamente su dictamen, ese hecho perjudicar al interesado, ya que ello importa el desistimiento de esta prueba. Esta prdida no es automtica por el mero vencimiento del plazo; hace falta una declaracin de la Administracin. Por ello, mientras eso no ocurra, el perito puede expedirse y hay que aceptar la pericia, lo cual se justifica por elementales principios. 2. Anticipo de gastos. - Se funda en que el perito, adems de realizar su trabajo, gastos. Este adelanto de gastos supone una ja gastos de cierta importancia; por ejemplo, tante, requerir de terceros trabajos onerosos, el hecho de que sera injusto se viera obligado a anticipar pericia cuya realizacin exitrasladarse a algn lugar disetctera.

pericia se haya realizado conforme al procedimiento aqu regulado o por el procedimiento informal a que ya nos hemos referido. 5. Pericias especiales. - Ciertas pericias pueden versar sobre materias que exijan el examen de personas y que no se pueden realizar sin su asentimiento. Salvo violencia fsica, no se la debe rechazar por improcedente. Corresponde, pues, ordenarlas aunque medie negativa de los interesados, y apreciar, en la oportunidad de decidir, la conducta de quien se neg al examen, lo cual puede considerarse presuncin de verdad de lo que la pericia trataba de probar. Presuncin que, desde luego, hay que manejar con suma discrecin.

DOCUMENTAL

Art. 58. - En materia de prueba documental se estar a lo dispuesto por los arts. 16 y 27 a 30 de la presente reglamentacin.
1. Concepto. - L a prueba instrumental es la ms importante de las pruebas, y no slo porque es la forma normal en que se expresa la Administracin. Las constancias de los libros y registros oficiales y de los expedientes administrativos, incluso de las empresas estatales, tienen valor de prueba, y para apartarse de sus constancias no es suficiente un desconocimiento genrico de su contenido, sino que es necesario que se especifiquen sus fallas, suministrando prueba al respecto. En la Administracin se despliega una actividad que produce, como dice Bielsa, una documentacin propia, ya que ella es casi siempre formal, escrita o actuada. Dicha documentacin est nsita en la actividad administrativa; de ah que no se refiera siempre a los actos administrativos ni a los distintos pasos previos que habrn de cumplirse para su expedicin, sino tambin a todas las gestiones que cumple la Administracin en el ejercicio de su actividad. Documento es toda cosa susceptible de percepcin sensorial y aprehensin mental que sirve de mostracin histrica indirecta y representativa de un hecho cualquiera, pudiendo ser declarativo-representativo o nicamente representativo. 2. Documentacin administrativa. - Los documentos que dan cuenta de la actividad administrativa, expedidos o elaborados por agentes en ejercicio de sus funciones, no son instrumentos pblicos, pero tampoco son instrumentos privados, por no ser privadas sus actuaciones. Toda la actividad administrativa se realiza por medio de formas que en el derecho privado se presentan como esencia de la prueba para la existencia de un

3. Realizacin y presentacin de la pericia. - Para realizar la pericia el experto puede valerse de todos los elementos de juicio acumulados en el procedimiento; normalmente el cumplimiento de la pericia exige la apreciacin de elementos materiales, la realizacin de experiencias cientficas y, si se ha designado ms de un perito, la deliberacin, el acuerdo entre ellos, y practicar unidos la diligencia. E l dictamen se presentar por escrito, debiendo contener una explicacin detallada de las operaciones tcnicas realizadas y de los principios cientficos en que el perito funda su opinin. Si hubieran sido designados varios peritos, todos presentarn la pericia en un solo escrito: los que concordaren, en un nico texto, y los disidentes, por separado. 4. Fuerza probatoria. - Ser estimada por el rgano administrativo, en consideracin de sus opiniones, los principios cientficos en que se funden, la concordancia de su aplicacin con la sana crtica y dems elementos de conviccin, y aqu puede tener importancia el hecho de que la

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acto jurdico, mientras que en el derecho administrativo se convierte en forma de realizar la voluntad jurdica de la Administracin; es la teora de la documentacin administrativa. Coincidimos con Cassagne en que no debe confundirse este concepto con la expresin "documentos oficiales de los poderes del Estado" que emplea el art. 2340, inc. 8 , del Cd. C i v i l , pues ste se refiere al instrumento o documento como cosa del "dominio pblico", con abstraccin de su autenticidad y valor probatorio.
o

Para que su eficacia sea reconocida tiene que haberse verificado su legitimidad o autenticidad y que no existan otras pruebas que lo contradigan y merezcan mayor o la misma credibilidad. Cuando el documento proviene de un funcionario pblico, es decir, cuando se trata de un documento pblico, se justifica que la ley le reconozca un especial valor probatorio en cuanto a los hechos de que da fe el funcionario respectivo. 4. Requisitos para la eficacia probatoria del documento presentado por el interesado. - Para que el documento surta efectos sobre la conviccin del funcionario, es necesario que: a) est presumida o establecida su autenticidad; b) cuando se trate de documentos otorgados en el extranjero, se cumplan sus especiales requisitos para su elaboracin y autenticidad; c) no haya prueba legalmente vlida en contra; d) no se haya llevado al procedimiento con violacin de la reserva o el secreto que la ley hubiera consagrado; e) est completo y sin alteraciones, mutilaciones o tachaduras que alteren su contenido, y / ) se cumplan los requisitos especiales de ciertos documentos privados: tantos ejemplares como partes haya, redaccin de puo y letra, etctera. 5. Distintas clases de documentos. - Hay diversas clases de documentos. Quiz valga la pena distinguir entre los documentos simplemente representativos (planos, dibujos, fotografas) y los declarativos (escritos, grabaciones en cinta o discos, etctera). Estos ltimos se subdividen, en consideracin al acto documentado, en puramente declarativos (contienen declaraciones de ciencia) y dispositivos o constitutivos (presentan actos capaces de producir determinados efectos jurdicos sustanciales: contratos, donaciones, etc.), y de acuerdo con su forma, en instrumentales (si consisten en escritos) y no instrumentales (p.ej., una grabacin). 6. Documentos e instrumentos. Diferencias. - No se debe identificar el documento con el instrumento. Aqul es todo objeto, producto de un acto humano, que represente otro hecho, objeto o persona; el instrumento es una de las varias especies de documentos: es la que consiste en escritos, pblicos o privados, autnticos o sin autenticidad. 7. Documentos admisibles. - E n materia de documentos admisibles, la regla debe formularse con la mxima amplitud. Pueden presentarse instrumentos pblicos o privados. Estos ltimos pueden ser firmados o no firmados (art. 1190, prr. 3 , Cd. Civil); originales, copias, fotocopias, duplicados, traducciones, etc. (ver arts. 27, 28 y concs., R L N P A ) ; documentos escritos, fotografas o planos (para los ltimos, ver art. 29, R L N P A ) ; las fotografas pueden ser presentadas como prueba en las oportunidades en que haya que ofrecer la documentacin; las grabaciones fonoelctricas debern ser sometidas al reconocimiento de la persoo

Si la forma de esa clase de "voluntad" se expresa mediante un procedimiento administrativo, no se puede suponer que su desarrollo objetivo -que refleja la tramitacin del expediente- se transforme en un cmulo multiplicado de instrumentos pblicos de la Administracin. Dicho carcter formal erradica totalmente las disposiciones sobre la libertad de las formas que establece el art. 974 del Cd. C i v i l , y ms an la libre regla sobre los instrumentos privados que regula el art. 1020 del mismo cuerpo legal. Si la Administracin pblica es pblica, no puede concebirse la existencia y la creacin, por parte de ella, de instrumentos privados. La existencia del procedimiento, que no puede exhibirse en la actividad jurdica privada, marca la diferencia para conceptuar la presencia de documentos administrativos sin necesidad de que sean instrumentos pblicos ni privados (CNContAdmFed, Sala IV, 18/2/86, "Valado"). Son pruebas escritas, se presumen documentos autnticos mientras no se pruebe lo contrario. Hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el funcionario que los suscribe. Pero no hace falta la tacha de falsedad para desvirtuarlos -como en el instrumento pblico-; pueden ser contrarrestados por cualquier clase de prueba (en contra, C S J N , Fallos, 224:488). De la admisin del valor probatorio de las constancias de los libros, registros y archivos oficiales, no resulta violacin de las garantas de igualdad, del debido proceso y de la defensa en juicio, mientras a los particulares no se los restrinja en la prueba til de las circunstancias concernientes a su derecho. 3. Importancia, ventajas y defectos de la prueba documental. Los documentos suministran una representacin permanente y relativamente segura de los hechos que pueden interesar ms adelante. Es ms fiel que la memoria del hombre y ms seguro que un conjunto de indicios o testimonios, cuando es completo, claro, exacto y autntico o hay certeza de su legitimidad. Pero a veces el documento, principalmente el privado sin autenticidad, puede ser insincero, es decir, creado de mala fe para formular declaraciones o representaciones falsas, o por haber sido adulterado posteriormente, para desfigurar la verdad de su contenido inicial. Carnelutti adverta que el documento merece la fe de que goza su autor.

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na a quien se las atribuye o al reconocimiento de testigos; libros de comercio, libros de la Administracin -que se rigen por disposiciones propias y no por las reglas del Cdigo de Comercio-, u otro tipo de l i bros, por ejemplo, libros de sociedades civiles y de particulares, para los que, faltando una regulacin sobre la manera de llevarlos, exige la cuidadosa apreciacin de sus constancias para atribuirles eficacia probatoria. En cuanto a los registros o papeles particulares, ellos no pueden hacer fe a favor de su titular; no son un principio de prueba ni presuncin simple, pero pueden constituir principio de prueba o una presuncin contra su autor, que admite prueba en contrario.

De lo expuesto surge la improcedencia y la ineficacia de la confesin de los funcionarios pblicos para obligar a la Administracin de la cual dependen. S i existiera la facultad de imponer un interrogatorio a los agentes de la Administracin para comprometer el inters pblico y el patrimonio del Estado con su sola declaracin, se destruira la base institucional de la competencia de los rganos administrativos y el valor y la eficacia de las formas esenciales de los actos administrativos. Ello no quiere decir que no pueda ofrecerse la declaracin de los agentes pblicos. Dice la norma que se los puede ofrecer como testigos, informantes o peritos. Tampoco acepta la norma la confesin del particular. Quiz se haya adoptado esta solucin para preservar la igualdad en el procedimiento. Sin embargo, si se produce la confesin voluntaria del particular, tendr los alcances de los arts. 423 a 425 del Cd. Proc. C i v i l y C o m . de la Nacin. Solucin que nos parece correcta, toda vez que la decisin de confesar es un acto voluntario del particular. No cabe duda, a la luz de lo dicho anteriormente, que esta confesin voluntaria que contempla la norma slo se refiere al particular, no al agente pblico. Las razones que se oponen a la confesin de ste subsisten en el caso. No se trata meramente de la voluntad del agente. Que en tal caso se contemple en forma diferente a los particulares y a la A d ministracin es consecuencia de la esencia misma de las cosas. E l particular -parte en el procedimiento- podr confesar siempre, el agente no. Esta aparente desigualdad no implica que la norma sea inconstitucional, ya que la igualdad que contempla la Constitucin es la jurdica, o sea, igualdad de soluciones ante igualdad de circunstancias. Y en el caso del procedimiento administrativo no puede predicarse la igualdad entre el particular y la Administracin.

CONFESIN

Art. 59. - Sin perjuicio de lo que establecieren las normas relativas a la potestad correctiva o disciplinaria de la Administracin, no sern citados a prestar confesin la parte interesada ni los agentes pblicos, pero estos ltimos podrn ser ofrecidos por el administrado como testigos, informantes o peritos. La confesin voluntaria tendr, sin embargo, los alcances que resultan de los arts. 423, 424 y 425 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin.
1. Conceptos y elementos. - L a confesin, considerada como prueba, es el testimonio que una de las partes hace contra s misma, es decir, el reconocimiento que hace de la verdad de un hecho capaz de producir consecuencias jurdicas a su cargo. Hay ciertos elementos que deben concurrir para la eficacia de la confesin, a los que se clasifica en subjetivos y objetivos; algunos se refieren a un tercer elemento: el intencional. E n cuanto al elemento subjetivo, cabe sumarlo a la capacidad "procesal". Respecto de los objetivos, cabe decir que la confesin debe versar sobre hechos que tienen que ser personales del absolvente. 2. Improcedencia de la confesin. - L o precedentemente considerado nos demuestra el sentido de la norma de excluir a los agentes pblicos de la posibilidad de prestar confesin. stos no son parte - l a Administracin no es parte- en el procedimiento y, por tanto, mal podran confesar. Adems, realizando la Administracin una actividad que tiene carcter formal, los actos que en su consecuencia dicten sus rganos pueden probarse perfectamente sin necesidad de declaraciones verbales (Bielsa).

ALEGATOS

Art. 60. - Sustanciadas las actuaciones, se dar vista de oficio y por diez das a la parte interesada para que, si lo creyere conveniente, presente un escrito acerca de lo actuado, y en su caso, para que alegue tambin sobre la prueba que se hubiere producido. La parte interesada, su apoderado o su letrado patrocinante podrn retirar las actuaciones bajo su responsabilidad dejndose constancia en la oficina correspondiente.

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El rgano competente podr disponer la produccin de nueva prueba: a) De oficio, para mejor proveer. b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. Dicha medida se notificar a la parte interesada y con el resultado de la prueba que se produzca, se dar otra vista por cinco das a los mismos efectos precedentemente indicados. Si no se presentaren los escritos -en uno y otro caso- o no se devolviere el expediente en trmino, si hubiere sido retirado se dar por decado el derecho.
1. Concepto. - Nos dedicamos ahora al examen de una de las alegaciones que se pueden producir en un "proceso": las llamadas alegaciones conclusivas. Fundamentalmente, el procedimiento necesita suministrar al juzgador los datos de hecho y de derecho en que se funda la pretensin que habr de acoger o rechazar en la resolucin. E n caso de faltar acuerdo sobre los hechos, necesitar tambin que se suministre la prueba que demuestre su realidad. 2. Contenido. - E l anlisis y ponderacin de la prueba es uno de los contenidos de este particular acto procedimental, pero no es el nico. Represe en que la norma dice que el particular puede presentar un escrito acerca de lo actuado y "en su caso, para que alegue tambin sobre la prueba". L a funcin del alegato, pues, no se limita al examen crtico de la prueba en s, sino que se extiende naturalmente al de su aptitud para iluminar los hechos objeto del debate y formar la conviccin del rgano administrativo acerca de su existencia y modalidades reales. Podemos agregar que es en el alegato donde, por primera vez, se est en condiciones de sealar la constitucin de presunciones probatorias para la obtencin y demostracin de los indicios que llevan a admitirla en razn de inferencias seguras avaladas por la lgica y la experiencia. Cabe sealar que se pueden presentar en el alegato mayores desarrollos doctrinales, legales o jurisprudenciales respecto de las cuestiones y pretensiones invocadas en los escritos de constitucin del procedimiento. 3. Carcter del alegato. Importancia. - L a presentacin del alegato no es una carga para la parte, sino una mera facultad. Es, sin em-

bargo, un trmite importante para la efectiva defensa del derecho de la parte. Por lo expuesto se puede vislumbrar la importancia del alegato, ya que, atendiendo a que contiene una recapitulacin ordenada de todo lo que resulta favorable a la parte que lo presenta, y descartando, desvirtuando o destruyendo cuanto aparezca perjudicial a su derecho, pone de manifiesto "su verdad" a una simple lectura, y auxilia a la autoridad para el estudio y apreciacin del expediente. 4. Introduccin de cuestiones innovadoras. Excepcin. - A pesar del carcter restrictivo que se atribuye al alegato en relacin con la consideracin de cuestiones que no fueron introducidas en la etapa correspondiente, cierto es que ello en algunos casos es posible. E l informalismo del procedimiento y la aplicacin supletoria de la ley procesal civil y comercial (art. 106, R L N P A ) determinan que el decisorio "podr hacer mrito de los hechos constitutivos, modificativos o extintivos, producidos durante la sustanciacin del procedimiento y debidamente probados, aunque no hubiesen sido invocados oportunamente como hechos nuevos" (art. 163, inc. 6 in fine, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin).
o

De presentarse tales hechos y de resultar probados -salvo que fueren notorios, pues no requieren prueba-, se los podr destacar en el alegato para deducir de ellos sus consecuencias constitutivas, modificativas o extintivas del derecho o de la obligacin de que se trate y pretender en su mrito que se altere la "relacin procesal" en sus trminos originales, para dar cabida a la nueva situacin innovadora que queda as introducida. Si se introducen nuevas cuestiones, hay que darles traslado, si intervienen, a los terceros en el expediente. 5. Trmino para alegar. - E l trmino para alegar es de diez das. Por lo comn existe una sola parte - e l particular interesado-, pero puede ocurrir que participen terceros. Si interviene ms de una parte, el trmino para alegar ser comn (art. 106, R L N P A , y art. 482, Cd. Proc. C i v i l y Com. de la Nacin) y vencer el mismo da para todas ellas. 6. Produccin de nueva prueba. - E l que puede disponer la produccin de nueva prueba es el rgano competente. a) De oficio, para mejor proveer. Por aplicacin del principio de legalidad objetiva, la autoridad tiene potestad para ordenar las diligencias necesarias para esclarecer la verdad de los hechos. Ella puede proceder tanto espontneamente como a sugerencia del particular. Este no puede agraviarse porque la autoridad no haya hecho uso de tal potestad. Las medidas para mejor proveer son, en principio, irrecurribles, ya que no puede haber agravio del particular en que se intente - e n aras del

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inters general- la averiguacin de la verdad. S podr agraviarse si se afecta el derecho de defensa en juicio. Para evitar esto habr que notificar al particular - y a los dems interesados- la medida para mejor proveer. b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. "Hecho nuevo" es el que ocurre o llega a conocimiento del particular - o tercero- despus de trabada la "relacin procesal", y que es importante para resolver la cuestin. No debe ser ajeno a aquella relacin. E l hecho nuevo no puede importar una nueva pretensin ni una defensa; su invocacin puede referirse a un nuevo elemento de juicio relativo a la pretensin - o defensa, si hay tercero- esgrimida al trabarse la relacin susodicha. No deben confundirse los hechos nuevos con la agregacin de documentos nuevos o desconocidos. Aqullos son aconteceres; los documentos son la prueba de lo acontecido. E l hecho nuevo tiene que ocurrir con posterioridad a la traba de la relacin por el particular -habr que ver en cada caso cmo ocurre ello, dado el informalismo y la intervencin o no de terceros- o, siendo anterior, debe haber llegado a conocimiento de aqul con posterioridad. Para ello bastar la simple manifestacin del interesado, que podr ser contradicha. Debe tener relacin con la cuestin que se ventila y poder influir en la decisin; habr de versar sobre hechos: de ah la posibilidad de la prueba. L a norma habla de pedido de parte, pero el hecho nuevo tambin puede ser materia de prueba ordenada de oficio por la autoridad. 7. Decaimiento del derecho. - L a R P A agreg a la norma primitiva que si "no se presentaren los escritos -en uno y otro caso- [alegato comn y alegato por hecho nuevo] o no se devolviere el expediente en trmino, si hubiere sido retirado se dar por decado el derecho". Hace falta una declaracin expresa de la Administracin en tal sentido.

pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legtimos, hay que requerir el correspondiente dictamen jurdico (ver CNContAdmFed, Sala III, 17/4/84, "Moskzowicz de Rubel"). L a norma dice "sin ms trmite", oponindose as, estricta y expresamente, a los autores que sostienen que, aun habiendo prueba, puede "mejorarse" el recurso en cualquier momento antes de dictarse la resolucin. Ntese que el plazo para resolver los recursos se computa, si hay prueba, desde que se present el alegato o venci el trmino para hacerlo. Solucin coherente con la norma que comentamos, pues de lo contrario el plazo debera computarse desde que se efectuaran "las mejoras de fundamento", dado que el dictamen jurdico y el rgano que resuelve deben estudiarlas, y tenerlas en cuenta.

APRECIACIN DE LA PRUEBA

Art. 62. - En la apreciacin de la prueba se aplicar lo dispuesto por el art. 386 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin.
1. Valoracin o apreciacin de la prueba. - Por valoracin o apreciacin de la prueba se entiende la operacin mental que conoce el mrito o valor de conviccin que pueda deducirse de su contenido. Cada medio de prueba es susceptible de valoracin individual y en ocasiones puede bastar uno para formar la conviccin del funcionario. Es el momento culminante y decisivo de la actividad probatoria. Hay dos sistemas de apreciacin de la prueba: el de la tarifa legal y el de libre apreciacin. E l segundo sistema es el adoptado por la norma. 2. La sana crtica. - Se denomina tambin "sana lgica" (Colombo) y mediante ella el rgano tiene la libertad de apreciacin de la eficacia probatoria en el sentido de que, en cada caso y segn el contenido real, conceder o no valor. L a "sana crtica" alude a "prudente criterio" o "criterio racional", en el sentido de normas lgicas tendientes a que el decisor aprecie las pruebas con prudente arbitrio. 3. Apreciacin del conjunto de la prueba. - Los diversos medios aportados tienen que apreciarse como un todo, en conjunto, puesto que para una correcta evaluacin no basta tener en cuenta cada medio aisladamente, pues la prueba es el resultado de los mltiples elementos probatorios, reunidos en el procedimiento, tomados en conjunto, como una "masa de pruebas". En principio, las pruebas son indivisibles, no pudiendo invocarse lo favorable y desechar lo desfavorable.
22. Hulchinson. TLA.

RESOLUCIN

Art. 61. - De inmediato y sin ms trmite que el asesoramiento jurdico, si ste correspondiere conforme a lo dispuesto por el art. 7 , inc. d in fine, de la ley de procedimientos administrativos, dictar el acto administrativo que resuelva las actuaciones.
o

I. Decisin. - Sustanciada la prueba y producido el alegato, o vencido el trmino para hacerlo, el procedimiento se halla concluso para resolver de conformidad con el art. 7 , inc. d. E n el caso de que el acto
o

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TTULO V I I

FORMAS DE CONCLUIR EL PROCEDIMIENTO

/ DE LA CONCLUSIN DE LOS PROCEDIMIENTOS

cierto que en los casos de desistimiento, caducidad o archivo se produce una resolucin; por ello no cabe duda de que los requisitos enumerados en los arts. 7 y 8 de la L N P A son tambin aplicables a estos actos expresos que, en definitiva, no resuelven el fondo del asunto.
o o

L a resolucin debe estar motivada, pudiendo apartarse de los precedentes administrativos. 2. Alcance. - L a resolucin, en el sentido estricto que acabamos de ver, es el modo normal de concluir el procedimiento. Interesa precisar en este momento el alcance en el procedimiento administrativo del principio de congruencia y sus consecuencias: imposibilidad de resolver ultra petita y extra petita. E l procedimiento administrativo se aparta de este estricto esquema, pues la autoridad puede "decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado" (art. 7 , inc. c, L N P A ) . E l l o as porque la funcin de sta no se agota en el aseguramiento de la legalidad, sino que tiende a la satisfaccin del inters general, que no puede quedar al arbitrio de los interesados ni subordinado a la actividad que ellos desarrollen. Por ello siempre se predica que el particular es un "colaborador" y no un "antagonista" de la Administracin, que a la par que persigue su propio inters coadyuva a la satisfaccin del inters general. Por supuesto, debe ser congruente con las peticiones de los interesados, en el sentido de que sus alegaciones deben ser tenidas en cuenta, sin perjuicio de que se las acoja o se las rechace, segn corresponda legalmente. Pero deben ser objeto del pronunciamiento pertinente. Una vez cubiertos estos requisitos primarios, la resolucin puede decidir -previa audiencia- cualesquiera otras cuestiones que resulten del expediente y que hagan a la "legalidad objetiva".
o

Art. 63. - Los trmites administrativos concluyen por resolucin expresa o tcita, por caducidad o por desistimiento del procedimiento o del derecho.

1. Formas de conclusin del procedimiento. - E l modo normal de conclusin del procedimiento es por medio de un acto (estimatorio o desestimatorio) que resuelve el fondo del asunto -definitivo segn la ley-. Pero existen modos anormales efectos son distintos. de terminar el procedimiento, cuyos

a) Cuando concluye con un acto expreso que no contiene la decisin sobre el fondo de la cuestin planteada. Debe incluirse aqu la caducidad del procedimiento, el desistimiento y el archivo. b) Cuando no concluye con un acto expreso de la Administracin. Tal, para la norma, el caso del silencio.

RESOLUCIN Y CADUCIDAD

Art. 64. - La resolucin expresa se ajustar a lo dispuesto segn los casos, por los arts. I , inc. / , ap. 3, 7 y 8 de la ley de procedimientos administrativos; y art. 82 de la presente reglamentacin.
o o o

1. Resolucin expresa. - L a norma se refiere al acto expreso que concluye normalmente el procedimiento, esto es, que resuelve el fondo del asunto. N o contempla el caso del acto expreso que constituye una conclusin anormal del trmite -p.ej., caducidad del procedimiento-. As surge del art. I , i n c . / , ap. 3, de la ley, ya que ste establece "que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas". Este requisito es imposible en los actos que no son definitivos. N i en la caducidad ni en el desistimiento se consideran los principales argumentos ni las cuestiones propuestas. El trmino "resolucin" est, pues, empleado en sentido restrictivo, equivaliendo a decisin de las cuestiones planteadas, aunque tambin es
o

Art. 65. - La resolucin tcita y la caducidad de los procedimientos resultarn de las circunstancias a que se alude en los arts. 10 y I (inc. e, ap. 9) de la j ley de procedimientos administrativos respectiva- i mente. J
o

1. Resolucin tcita. - Cuando la norma se refiere a la resolucin tcita, alude al caso del silencio. Ello surge de la remisin al art. 10 de la ley 19.549. No se refiere a lo que cierta doctrina llama "declaracin tcita" de voluntad, la que bien puede resultar de una declaracin expresa o de un comportamiento unvoco y concluyente de hechos y acciones de la A d m i nistracin que, sin tener por objeto manifestar la voluntad, la presuponga.

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a) Silencio. Interpretacin. Ya nos hemos ocupado del silencio al comentar el art. 10 de la L N P A . Vimos all que la posibilidad de interpretar el silencio de la Administracin en un sentido o en otro depende de la correcta prescripcin normativa que considere a dicho silencio como dato indicativo de la voluntad administrativa. Si bien, como vimos, se distingue entre la inactividad formal y la material de la Administracin, la ley ha referido el concepto de "silencio administrativo" a los casos de inactividad formal. b) Error de la norma. Creemos que es un error de la norma considerar el silencio como un modo de conclusin anormal del procedimiento. ste de ningn modo concluye por silencio, sino que el particular puede considerarlo como denegatoria tcita -como principio general-, pero ello no quiere decir que el procedimiento concluya (el supuesto de las llamadas "resoluciones tardas" es un claro ejemplo de lo que decimos). E l otorgamiento de un sentido -negativo o positivo- al silencio se limita a la finalidad perseguida por el legislador, que es evitar que la ausencia de una decisin previa capaz de habilitar la va jurisdiccional, determine la prdida de eventuales derechos de los particulares. L a solucin de la norma proviene del error conceptual de considerar el "silencio administrativo" como un acto, cuando la solucin de la L N P A es distinta. c) El silencio y la continuacin del procedimiento. E l sentido negativo otorgado por la ley al silencio -como principio general- tiene como nico designio fijar el momento a partir del cual se faculta al particular a utilizar su potestad impugnatoria, pero sigue quedando en pie la obligacin de la Administracin de resolver expresamente. No podra, de ninguna manera, admitirse la posibilidad de que la A d ministracin concluyera un procedimiento no resolviendo nada, o decidiendo hacerlo "por silencio administrativo". 2. Caducidad del procedimiento administrativo. - Es sta un modo de extincin del procedimiento que se produce cuando no se lo impulsa durante el tiempo establecido en la ley. En realidad, el procedimiento concluye con la declaracin de caducidad, acto ste que impide la tramitacin o pretensin del particular (ver comentario al art. 1, L N P A ) .

1. Concepto. Formulacin. - E l procedimiento administrativo puede terminar por desistimiento expreso del interesado, ya sea del procedimiento instaurado o del derecho sustancial que le sirve de base. Las diferencias entre uno y otro se diluyen en la prctica, en lo que atae al procedimiento administrativo, dados los fugaces plazos para impugnar los actos. E l desistimiento es el acto procedimental por el cual el interesado manifiesta su propsito de no continuar con el trmite. Todo desistimiento debe ser formulado fehacientemente por la parte interesada, su representante legal o apoderado, y para determinar la conclusin del procedimiento tiene que comprender todas las pretensiones deducidas. No se requiere la utilizacin de frmulas sacramentales, el nico recaudo es que sea fehaciente, verdadero y no deje dudas (CNContAdmFed, Sala III, 17/10/82, "Direccin de Fabricaciones Militares"). S i el desistimiento es slo parcial, mientras subsista en parte la pretensin del interesado, proseguir el procedimiento. 2. Operatividad. - Procede el desistimiento desde que se ha iniciado el procedimiento hasta que quede firme la decisin de fondo. Excepto lo dispuesto en el art. 70, efectuado el desistimiento, la Administracin se limitar a declararlo. E l desistimiento requiere, para poner fin al procedimiento, que el rgano administrativo as lo declare. / 3. Retractacin. - Antes del acto expreso de la Administracin declarando el desistimiento y disponiendo el archivo de las actuaciones, puede la parte retractarse. Si intervienen terceros y stos han aceptado el desistimiento, se necesitar la conformidad de ellos para la prosecucin de las actuaciones.

Art. 67. - El desistimiento del procedimiento importar la clausura de las actuaciones en el estado en que se hallaren, pero no impedir que ulteriormente vuelva a plantearse igual pretensin, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de caducidad o prescripcin. Si el desistimiento se refiriera a los trmites de un recurso, el acto impugnado se tendr por firme.
1. Desistimiento del procedimiento. - E l desistimiento del procedimiento da trmino al trmite, pero no afecta el derecho material o sustancial que fundaba la pretensin, ni obsta a su reiteracin en otro proced-

\ 66. - Todo desistimiento deber ser formui lado fehacientemente por la parte interesada, su rei presentante legal o apoderado.

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miento. S i el desistimiento se refiere a los trmites de un recurso, se tendr por firme el acto que ste impugnaba.

do las actuaciones hasta que recaiga la decisin pertinente. sta podr beneficiar incluso a quienes hubieren desistido.
1. El inters general. - Este artculo pone una vez ms en evidencia el inters general en el mbito del derecho administrativo. L a solucin de la norma guarda coherencia con la pauta consagrada en materia de caducidad del procedimiento. N i sta ni el desistimiento vinculan a la Administracin, la cual retiene la conduccin del procedimiento como instrumento al servicio de su gestin del inters pblico, pero el interesado estar apartado del procedimiento. L a decisin de la Administracin de continuar el procedimiento debe ser fundada (arts. I , inc. / , ap. 3, y 7 , inc. a, L N P A ) .
o o

Art. 68. - El desistimiento del derecho en que se fund una pretensin impedir promover otra por el mismo objeto y causa.
1. Desistimiento del derecho. - Desistir del derecho significa renunciar al derecho material deducido en el procedimiento, importando el reconocimiento del particular de que su pretensin careca de fundamento. Implica, adems, el desistimiento del procedimiento. Coincidimos con Comadira en que la* terminologa correcta hubiera sido hablar de "renuncia", pues de eso precisamente se trata cuando se desiste del derecho, con la particularidad de que se la hace efectiva en un procedimiento. L a doctrina opina que el desistimiento no produce efectos por s, requirindose el dictado de un acto administrativo que tenga por desistido el procedimiento (Escola), pero aun cuando tal acto no se hubiera dictado, la orden de archivo del expediente permite suponer que hubo un pronunciamiento tcito aceptando tal desistimiento (Procuracin del Tesoro, dictamen 384/90, B O , 28/8/91, 2 seccin, p. 30).
a

2. Otras formas anormales de concluir el procedimiento. - E l archivo no siempre tiene como causa la caducidad o el desistimiento, sino que puede deberse a un acto conclusivo en virtud de un incumplimiento a una intimacin de la Administracin. E l archivo del expediente impedira la tramitacin posterior de los actuados, asimilndose, en consecuencia, al acto definitivo por los efectos que produce (Procuracin del Tesoro, dictamen 59/91, B O , 6/11/91, 2 seccin, p. 18).
a

Art. 69. - Si fueren varias las partes interesadas, el desistimiento de slo alguna o algunas de ellas al procedimiento o al derecho no incidir sobre las restantes, respecto de quienes seguir sustancindose el trmite respectivo en forma regular.
1. El caso de varios interesados. - Si hubiera varias partes interesadas, el desistimiento slo de alguna o algunas de ellas, tanto al procedimiento como al derecho, no incidir sobre las restantes, respecto de las cuales continuar la sustanciacin del respectivo trmite. L a decisin que se dicte puede favorecer incluso a quienes desistieron o "renunciaron".

A su vez, el art. 77 del R L N P A determina: " L a presentacin de los recursos administrativos deber ajustarse a las formalidades y recaudos... Advertida alguna deficiencia formal, el recurrente ser intimado a subsanarla... bajo apercibimiento de desestimarse el recurso". Aqu el incumplimiento determina la desestimacin del recurso. Todas stas son formas anormales de conclusin del procedimiento, distintas de las que hemos visto anteriormente y no estn tratadas en este ttulo.

TTULO

VIII

PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIN
QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIN E INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS AJENOS AL TRMITE DE RECURSOS \ \

Art. 70. - Si la cuestin planteada pudiere llegar a afectar de algn modo el inters administrativo o general, el desistimiento del procedimiento o del derecho no implicar la clausura de los trmites, lo que as se declarar por resolucin fundada, prosiguien-

Art. 71. - Podr ocurrirse en queja ante el inmedia- \ to superior jerrquico contra los defectos de tramitacin ] e incumplimiento de los plazos legales o reglamenta- j

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r
I ros en que se incurriere durante el procedimiento y / siempre que tales plazos no se refieran a los fijados | para la resolucin de recursos. i La queja se resolver dentro de los cinco das, sin otra sustanciacin que el informe circunstanciado / que se requerir si fuere necesario. En ningn caso | se suspender la tramitacin del procedimiento en \e se haya producido y la resolucin ser irrecurrible.
1. Nocin. - L a queja es un reclamo administrativo que las partes interesadas en un procedimiento administrativo pueden interponer durante su curso o sustanciacin, con el objeto de lograr que se cumplan trmites omitidos o demorados o se realicen bien los cumplidos defectuosamente. / 2. Objeto. - E l objeto de la queja es doble: por un lado, tiende a subsanar los defectos de tramitacin y, por otro, el cumplimiento de plazos (siempre que no se refieran a plazos para resolver recursos). a) Defectos de tramitacin. E l vocablo "defectos" debe entenderse en sentido amplio, comprensivo de actos, hechos u omisiones que constituyan imperfecciones, irregularidades, vicios, anormalidades, etc., que afecten el trmite que ha de seguirse durante el desarrollo del procedimiento. Constituyen defectos de tramitacin la omisin de requerir la produccin de dictmenes jurdicos, informes tcnicos, rechazo de escritos, etctera. b) Incumplimiento de plazos. L a queja puede dirigirse contra la falta de cumplimiento de plazos legales o reglamentarios en los trmites administrativos. Se trata, por tanto, de omisiones o demoras en la realizacin de determinados actos o cargas procedimentales que en rigor constituyen la llamada inactividad de la Administracin. c) Excepcin. Se excepta de la reclamacin en queja el incumplimiento de los plazos para resolver recursos. Ello segn se expresa en la Exposicin de motivos, ya que la violacin de los plazos en el caso "de estos ltimos tiene un remedio especfico en cada caso". 3. La queja es un reclamo. - L a queja debe considerarse un reclamo y no un recurso, pues: a) Los recursos en este conjunto normativo (ley y reglamento) sirven slo para impugnar actos administrativos, en tanto la queja abarca, como vimos, tambin hechos y omisiones.

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b) No tiene plazo de interposicin, caracterstica comn en los reclamos, a diferencia de los recursos, que tienen plazos cortos para interponerlos. c) E l R L N P A trata la "queja" antes que los recursos en general y en particular. Sera incongruente, si la queja fuera un recurso, que el R L N P A la tratara totalmente aparte de los dems. 4. Sujetos. - Sujeto reclamante es toda persona que rena los requisitos que exige el art. 3 del R L N P A , o sea, que se encuentre en condiciones de ser parte interesada. E l reclamante ser, as, quien ya haya tomado intervencin en el procedimiento, toda vez que el objeto de la queja surge durante el desarrollo del trmite.
o

E l sujeto reclamado es el rgano a cargo del cual se encuentra el trmite del procedimiento donde se haya producido el defecto o el incumplimiento de plazos. E l sujeto decisor es el rgano competente para resolver la queja; segn la norma, es el superior jerrquico inmediato al rgano que dirige el trmite donde se incumpli el plazo o se incurri en el defecto de trmite. O sea, es el inmediato superior jerrquico al sujeto reclamado. 5. Plazos. - Corresponde distinguir entre:

a) Plazo de interposicin. No hay plazo de interposicin del reclamo en queja; por cierto, habr que tener en cuenta la posible preclusin del trmite defectuoso o del vencimiento del plazo, si el trmite contina, a pesar de esos defectos. b) Plazo de resolucin. E l rgano decisor debe resolver en el plazo de cinco das. E l cmputo comienza a partir del momento en que el rgano que va a resolver recibe las actuaciones. 6. Decisin de la queja. - E l acto que resuelve la queja tiene carcter de irrecurrible. No obstante, siempre proceder el recurso de reconsideracin. Mientras se sustancia la queja no se suspende la tramitacin del procedimiento principal, solucin atinada introducida por la R P A .

Art. 72. - El incumplimiento injustificado de los trmites y plazos previstos por la ley de procedimientos administrativos y por este reglamento, genera responsabilidad imputable a los agentes a cargo directo del procedimiento o diligencia y a los superiores jerrquicos obligados a su direccin, fiscalizacin o cumplimiento; en cuyo caso y cuando se esti-

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me la queja del artculo anterior o cuando sta no sea resuelta en trmino el superior jerrquico respectivo deber iniciar las actuaciones tendientes a aplicar la sancin al responsable.
1. Responsabilidad del agente. - E l irregular cumplimiento de sus obligaciones es el elemento determinante de la aplicacin de la responsabilidad al agente pblico, segn lo dispone la norma. E n lo que atae a la caracterizacin de las obligaciones, stas son el incumplimiento de trmites y plazos que le impone la ley o esta reglamentacin. Sin embargo, no puede caber discusin sobre que ese irregular cumplimiento podr surgir de otra ley o reglamento que contenga disposiciones pertinentes y aun de las ordenanzas, prescripciones administrativas y hasta instrucciones del superior segn la ley. No interesa, en el caso, que se produzca un perjuicio para el particular, ni que exista dolo o culpa del agente. E n el supuesto basta slo el irregular cumplimiento.

Se ha caracterizado al recurso como un acto, como una declaracin de voluntad del particular, pero tambin es un derecho de ste, en tanto resulta susceptible de interponerse frente a una decisin que lo agravia. Resulta, as, el recurso un medio de proteccin que constituye un derecho del particular y que ste ejerce mediante un acto. E l procedimiento recursivo necesita de un acto previo cuya se pretende lograr mediante el recurso. revisin

2. Principios generales de los recursos. - Como acaba de indicarse, el recurso parte de un acto administrativo. Es necesario que ste rena dos caracteres: a) Que sea impugnable en sede administrativa. No son impugnables (ms que por reconsideracin) los actos o decisiones que ponen fin a la va administrativa (causan estado: agotan la va). b) Que sea comunicado a la persona a quien afecta. Esta es la legitimacin para interponer el recurso. Puede el particular sustituir la comunicacin que obligadamente debe efectuar la Administracin, por el conocimiento que aqul fehacientemente demuestre. E l recurso debe interponerse dentro del trmino que se establezca en cada caso, que generalmente es breve y tiene carcter perentorio, aunque en ciertos casos puede suspenderse (ver art. 76). Los actos susceptibles de recursos son los actos administrativos que sean ejecucin de una ley, de un acto de alcance general, de un contrato o de otro acto administrativo. E n realidad se impugna el acto por oponerse al reglamento, a la ley, al contrato o al acto que le da origen, por oponerse a la norma o al acto que aplican. Tambin puede impugnarse indirectamente el acto de alcance general o reglamento mediante el administrativo de aplicacin. E n el caso, el acto no se opone al de alcance general (normativo -reglamento- o no normativo) que le da origen; por el contrario, lo aplica sin apartarse de l. Pero ocurre que el vicio se encuentra en el acto general que le sirve de causa. Por eso se impugna el acto pero basada la impugnacin en el defecto del de alcance general -que a su vez vicia el de aplicacin-. De ah que se impugne el acto administrativo e indirectamente el acto de alcance general, ambos basados en el defecto de ste. 3. Razones en que deben fundarse los recursos. - Pueden fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, oportunidad, mrito o conveniencia del acto impugnado, o al inters pblico. Cuando el particular cuestiona un acto basado en razones de legitimidad, significa que peticiona el restablecimiento del ordenamiento jurdico

RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA ACTOS DE ALCANCE GENERAL

Art. 73. - Los actos administrativos de alcance individual, as como tambin los de alcance general, a los que la autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicacin, podrn ser impugnados ,pr medie de recursos administrativos en los casos y con el alcance que se prev rf el presente ttulo, ello sin perjuicio de lo normado en el art. 24, inc. a, de la ley de procedimientos administrativos, siendo el acto que resuelve tal reclamo irrecurrible. Los recursos podrn fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mrito o conveniencia del acto impugnado o al inters pblico.

I. Recurso administrativo. Concepto. - Es un modo de impugnacin autnomo de los actos administrativos, con el objeto de obtener en sede administrativa su reforma, modificacin, sustitucin o extincin.

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violado, en cuanto ha infringido sus derechos. De todas maneras, la autoridad debe considerar la legitimidad en forma objetiva. E l mrito es la debida adecuacin entre causa, objeto y fin (Revidatti) y tiene cabida cuando hay discrecionalidad. Si ello es as, parece poco probable que el particular pueda impugnar el acto nicamente por razones de mrito. Mientras la Administracin resuelva dentro de los lmites de la discrecionalidad, su actividad estar exenta de reparo; cuando exceda esos lmites, caer en arbitrariedad. En estos casos la oportunidad se ejerce con abuso. Estamos no ante supuestos de inoportunidad o inconveniencia, sino de ilegitimidad. Tal como surge de lo expuesto, cuando se impugna un acto por inoportunidad o falta de mrito, esa inoportunidad debe necesariamente referirse al inters pblico y no basarse en lo inoportuno segn el criterio del recurrente. 4. Precedentes administrativos. - Los precedentes administrativos no tienen fuerza vinculatoria en materia reglada, pues el valor atribuido a ellos depende de su conformidad con la norma (CNContAdmFed, Sala III, 5/2/86, "Lafuente"); y es que la regla venire contra factum proprium nulli conceditur no juega igual respecto del Estado, de manera que aquel principio pueda impedir que, al advertir las graves deficiencias de su obrar en algunos casos, las corrija responsablemente en otros semejantes (CNCont AdmFed, Sala III, 13/3/90, "Gidekel de Garbar", LL, 1990-C-149). Si bien las prcticas administrativas constituyen un mecanismo no formalizado que exterioriza una interpretacin objetiva que autovincula al rgano administrativo respectivo (CNContAdmFed, Sala I, 30/9/89, "Rava", LL, 1990-C-995), no cabe privar al rgano de la facultad de apreciar las razones de servicio que en distintas circunstancias aconsejen otra decisin (CNContAdmFed, Sala III, 1/3/88, "Deicn", LL, 1988-D-443). E l precedente no es fuente de derecho ni impone resolver cuestiones idnticas de igual manera, sino cuando el derecho objetivo as lo autoriza (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 168-94, y dictamen 123/92, B O , 4/11/92, 2 seccin, p. 23).
a

drn hacerlo en defensa de un derecho propio. Los entes autrquicos no podrn recurrir actos administrativos de otros de igual carcter ni de la Administracin central, sin perjuicio de procurar al respecto un pronunciamiento del ministerio en cuya esfera comn acten o del Poder Ejecutivo nacional, segn el caso.
1. Principio general. - E l procedimiento recursivo exige como condicin sine qua non, para interponer el recurso, que el acto administrativo vulnere un derecho subjetivo o un inters legtimo del recurrente. E l inters actual de la impugnacin del particular constituye un requisito previo de cada recurso. 2. Distintos sujetos. - Si bien la norma se ocupa nicamente del sujeto recurrente, ya hemos visto que en todo recurso aparecen varios sujetos: a) E l sujeto activo o. sujeto recurrente, que es quien pone en movimiento el procedimiento recursivo, del que nos ocuparemos en cada uno de los recursos en particular. En este artculo se tratan las cuestiones fundamentales acerca de los sujetos activos de los recursos. b) E l que hemos llamado sujeto pasivo del procedimiento recursivo, que es el rgano emisor del acto que se impugna. Es el sujeto recurrido y decimos que es pasivo pues slo se limita a recibir el escrito de impugnacin y elevarlo al rgano decisor -excepto en aquellos recursos en que le toca resolverlos-; a lo sumo podr informar, a requerimiento del rgano decisor, durante el trmite recursivo. Excepcionalmente puede ocurrir que sea el rgano que tramite el recurso, aunque no lo resuelva, y en alguna ocasin se le da vista del recurso -art. 79, R L N P A - . c) E l denominado rgano decisor -que se regula, en general, en el artculo siguiente- es el que decide el recurso y el que normalmente lo tramita previamente a la resolucin. De ste nos ocuparemos preferentemente en cada recurso, pues ser distinto en cada uno en particular y tambin lo ser el alcance que vaya a tener su decisin -v.gr., en el recurso de alzada el control del superior est limitado-. d) No puede descartarse durante la sustanciacin de un procedimiento recursivo la presencia de los "terceros interesados" o "contrainteresados" - y a nos hemos referido a ellos al comentar el art. 3, R L N P A - . 3. Agentes de la Administracin pblica. - Segn el artculo que comentamos, los agentes pblicos pueden ser sujetos activos, al igual que los particulares, en el caso del procedimiento recursivo. Los actos que

SUJETOS

Art. 74. - Los recursos administrativos podrn ser deducidos por quienes aleguen un derecho subjetivo o un inters legtimo. Los organismos administrativos subordinados por relacin jerrquica no podrn recurrir los actos del superior; los agentes de la Administracin po-

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pueden ser objeto del recurso por parte de los agentes pblicos son los vinculados con la relacin de empleo pblico. Tenemos que distinguir entre rgano fsico y rgano jurdico. E l rgano fsico llamado a ejercer la funcin que constituye el rgano jurdico, tiene dos situaciones distintas segn sea el modo de su actuacin: a) sus derechos y deberes en cuanto funcionario frente al Estado, y b) su "voluntad" orgnica, en cuanto desempea la conducta estatal. En el primer caso, el funcionario puede tener intereses contrapuestos con el Estado, y como tal, se considera un sujeto de derecho diferenciado de aqul, pudiendo recurrir los actos del superior en defensa de sus derechos. 4. Relaciones interorgnicas. - L a actividad interorgnica es aquella que vincula a dos o ms rganos pertenecientes a la misma persona jurdica estatal. No cabe duda de que los rganos administrativos poseen una aptitud genrica para intervenir en el procedimiento administrativo (por medio de notas, presentaciones, etc.) ante el superior jerrquico, pero carecen de potestad para interponer recursos administrativos. Solucin lgica, porque la aceptacin de la posibilidad de recurrir conspirara contra el principio de unidad de accin que debe regir en el conjunto de la actividad administrativa. L a circunstancia de que puedan intervenir en un trmite administrativo, pero nunca en el recursivo, hace que no se deban regir por las reglas de los recursos ni por los principios generales del procedimiento administrativo, que han sido establecidos en garanta del particular y no de los rganos de la Administracin. As lo estatuye, acertadamente, la norma que comentamos. Sin embargo, ello no significa que no haya supuestos en que deba admitirse el cuestionamiento de un rgano contra los actos de otro. Esto ocurre en los casos siguientes: a) Cuando se plantean los conflictos de competencia, al defender un rgano sus atribuciones que considera afectadas por la actuacin de otro que invade su competencia. b) En los actos de control, cuando son llevados a cabo por rganos ajenos a la relacin jerrquica, pero en la esfera del Ejecutivo (p.ej., Tribunal de Cuentas). 5. Relaciones interadministrativas. - Actividad interadministrativa es aquella que relaciona a dos o ms personas jurdicas estatales. Los conflictos entre estos entes no son frecuentemente regulados en las leyes de procedimientos. 6. Conflictos entre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno. - Tampoco los entes descentralizados

(personas pblicas estatales) pueden utilizar el procedimiento recursivo para impugnar los actos del Poder Ejecutivo u rganos inferiores, ni de otras entidades de igual carcter ( C N C o n t A d m F e d , Sala III, 11/5/89, "Wainstein"). A l igual que en los casos de las relaciones interorgnicas, ello no quiere decir que carezcan de aptitud para realizar peticiones o requerimientos ante la Administracin central u otros entes descentralizados. E l modo como se plantean los cuestionamientos entre esos rganos es por medio de la llamada controversia interadministrativa. Solucin lgica, porque como bien dice Pearson, "el obrar de todos los entes pblicos est signado por el bien comn que les es inherente, por lo que no es por medio de los recursos como habr de buscarse la solucin de los posibles desentendimientos que se originen. L a prevista es la adecuada: si los organismos actan dentro de un mismo ministerio, la resolucin por ste del diferendo aparece impuesta por s sola... si se encuentran en mbitos de distintos ministerios, es evidente que en este caso toca mantener la decisin en el nivel mximo del poder administrador. Si se quiere, algo de eso se encuentra ya disciplinado por la ley 19.983, referida a cuestiones patrimoniales". Se ha dicho que "el ente autrquico no puede buscar el 'pronunciamiento' respecto de los actos emanados del rgano de la Administracin central de que le ha sido atribuido el control de legitimidad". Aunque la norma se refiere a los "entes autrquicos", ello no significa que slo comprende a los "entes autrquicos propiamente dichos", sino a todos los entes descentralizados.

RGANO COMPETENTE

Art. 75. - Sern competentes para resolver los recursos administrativos contra actos de alcance individual, los organismos que se indican al regularse en particular cada uno de aqullos. Si se tratare de actos dictados en cumplimiento de otros de alcance general, ser competente el organismo que dict la norma general sin perjuicio de la presentacin del recurso ante la autoridad de aplicacin, quien se lo deber remitir en el trmino de cinco das.
1. rgano competente para resolver. - Los recursos administrativos se plantean ante y se resuelven por la propia Administracin. Como norma general, la resolucin de ellos corresponde, bien al mismo rgano

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que dict el acto recurrido (recurso de reconsideracin o de revisin) o a un superior jerrquico (apelacin, jerrquico, alzada, etc.), bien a organismos administrativos especializados en esta nica tarea (recursos ante el Tribunal Fiscal). E l precepto alude tambin al recurso indirecto contra reglamentos, tcnica que, como ya se ha visto, consiste en atacar el reglamento ilegal con ocasin de su aplicacin singular. En este caso el recurso debe interponerse ante la autoridad de aplicacin del acto, pero el rgano competente para resolverlo es el autor del acto de alcance general. Ello es consecuente con el objeto del recurso mismo, esto es, atacar el reglamento y pretender impedir su virtualidad especfica, que se perdera si el recurso lo resolviera un rgano inferior, ya que ste no se decidira fcilmente a cuestionar la legalidad de la disposicin general emitida por un superior jerrquico, no podra tampoco decretar la ilegitimidad de ella -inderogabilidad singular de un reglamento-, ni considerarlo inoponible al caso. Debe ser competente para resolver la autoridad que dict el acto de alcance general, pues al entender en el caso que ste es ilegtimo, debe dejarlo sin efecto, o sea, derogarlo. N o puede la Administracin dejar de aplicarlo slo al caso particular, porque no puede dejar vigente un acto de alcance general y menos si es un reglamento que se opone al ordenamiento jurdico. Esta solucin surge, adems, implcita de la L N P A , pues si la Administracin debe revocar un acto nulo de nulidad absoluta, con cunta mayor razn habr de hacerlo en el caso de un acto general. En el supuesto de que el acto de alcance general haya sido aplicado, por medio de un acto particular, y ste se haya hecho firme por no impugnrselo en trmino, el particular podr presentarse a la Administracin para que derogue el acto (arg. art. 17, L N P A , y art. 83, R L N P A ) . Si bien en el acto de alcance general ilegtimo los efectos, en principio, deben retrotraerse a la fecha de su emisin y repararse los ya cumplidos, en cada caso la Administracin ha de tener en cuenta para la solucin de la cuestin la desidia del particular por no impugnar el acto de aplicacin en tiempo apropiado. L o mismo hay que decir si los efectos del acto ya se agotaron.

inc. e, aps. 4 y 5 de la ley de procedimientos administrativos. La mera presentacin de un pedido de vista, suspende el curso de los plazos, sin perjuicio de la suspensin que cause el otorgamiento de la vista. En igual forma a lo estipulado en el prrafo anterior se supendern los plazos previstos en el art. 25 de la ley de procedimientos administrativos.
1. Suspensin automtica. - L a suspensin del plazo es obligatoria para la Administracin ("quedar suspendido el plazo") durante el tiempo que dure el otorgamiento de la vista. Con la modificacin que el decr. 3700/77 introdujo al artculo que comentamos, la mera presentacin de un \ pedido de vista suspende el curso de los plazos hasta el momento en que se conceda o deniegue aqulla, pues aunque no sea otorgada, igual el pedido de vista suspende el plazo, aun en el caso de que l no sea ms que un intento por lograr encubiertamente una prrroga de aqul, mediante un innecesario pedido de vista si el particular tuvo y tiene un acceso irrestricto a las actuaciones, o aunque se repitieran dichos pedidos con el fin de obstaculizar el trmite. Estas conductas merecern la condigna sancin (art. 6 , R L N P A ) , pero no impiden, al menos como principio, la suspensin de los plazos. Si bien el pedido de vista es informal y puede hacerse verbalmente (ver comentario al art. 38, R L N P A ) , para que suspenda el curso de los plazos hay que hacerlo por escrito ("presentacin"). En cuanto al trmite para el pedido de vista, nos remitimos a lo dicho al comentar, en este tema, el art. 38 del R L N P A .
o

2. Alcance. - L a norma dice que si la vista es necesaria a los efectos de articular un recurso, se suspender el plazo para recurrir. Existen en el orden nacional dos vas impugnatorias, la de los recursos y la de los reclamos. La norma se refiere slo a los primeros o comprende tambin a stos? E n otros trminos, se refiere a los recursos en sentido amplio o en sentido restringido? Pensamos que hay que adoptar la solucin amplia: comprende tanto recursos como reclamos. Ello en virtud de las siguientes razones: a) No encontramos argumento alguno que se oponga a esta interpretacin amplia. E l sentido de la norma, posibilitar el acceso a las actuaciones, no impedir una adecuada defensa del particular y facilitar la impugnabilidad de la conducta administrativa, se extiende a cualquier medio de impugnacin y no slo a los recursos.
23. Hutchinson, TLA.

SUSPENSIN DE PLAZO PARA RECURRIR

Art. 76. - Si a los efectos de articular un recurso administrativo, la parte interesada necesitare tomar vista de las actuaciones, quedar suspendido el plazo para recurrir durante el tiempo que se le conceda al efecto, en base a lo dispuesto por el art. I ,
o

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b) En este ttulo, en sus primeros artculos, el R L N P A se refiere a los medios de impugnacin en general y no slo a los recursos en sentido estricto. E l tratamiento de la "reclamacin en queja" es un ejemplo de ello; cuando se refiere a los "sujetos" o a las "formalidades", comprende tambin todos los medios de impugnacin. c) L a vista es un derecho del particular; la suspensin por el lapso que ella dura tiene por efecto que el leal conocimiento de las actuaciones no lo perjudique en su derecho a impugnar el comportamiento de la A d ministracin. Si la tcnica legislativa ha impuesto dos regmenes diversos para impugnar distintas conductas administrativas, y slo acordara la suspensin para uno de esos regmenes, habra un perjuicio para ciertos particulares: aquellos que tienen que impugnar la conducta administrativa por la va de los reclamos. d) L a tesis amplia en nada perjudica a la Administracin, ya que sta concede la vista y por el plazo que indica. Cierto es que, generalmente, la va de las reclamaciones tiene plazos largos o no los tiene para su planteamiento, con lo cual el problema que comentamos carece prcticamente de consecuencias. 3. Plazo de la vista. - A l hablar de la suspensin de los plazos para recurrir por el otorgamiento de la vista, la norma hace mencin del art. I , inc. e, aps. 4 y 5, de la L N P A , que se refiere a los plazos: al "plazo general" cuando no haya "plazo especial" y a la "ampliacin de plazos".
o

Administracin tiene que resolver con dos das de antelacin al vencimiento del plazo cuya prrroga se ha solicitado; as que de ninguna manera podra el particular verse sorprendido con una negativa que le impida ejercer su derecho en tiempo oportuno. Si la Administracin no decide sobre el pedido de prrroga o el de vista dentro de los tres das (art. 26, R L N P A ) , ello no significa en manera alguna que deba considerarse uno automticamente prorrogado y otro automticamente concedido. E l silencio de la Administracin no tiene contenido positivo (art. 10, L N P A ) , sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario remiso. 5. Suspensin, no interrupcin. - Siguiendo una constante, el R L N P A habla aqu tambin de suspensin de los plazos, no de interrupcin. Slo utiliza este ltimo instituto en el art. 1 , inc. e, ap. 7, de la L N P A . O sea que sigue una solucin acorde a lo largo de todo el trmite administrativo. Ello es una demostracin ms que evidente de la imposibilidad lgica de equiparar ambos trminos.
D

A l suspenderse los plazos, se cuentan los das anteriores a la solicitud de la vista y hay que sumarlos a los posteriores al vencimiento del plazo de vista acordado. 6. Vista. Remisin. - Respecto de lo relacionado con la vista en s, nos remitimos a lo que dijimos al comentar el art. 38 del R L N P A . 7. Suspensin de plazos para accionar. - L a norma reformada por la R P A establece que el pedido de vista suspende los plazos para accionar judicialmente. E l R L N P A puede legislar todo lo atinente al procedimiento administrativo, y hasta decidir cundo comienza a computarse el plazo judicial (es decir, cundo finaliza aqul), pero de ah en ms es una cuestin procesal (habilitacin de la instancia) que escapa a la regulacin del Ejecutivo. Por lo dems, un reglamento no podra alterar (modificndola) una disposicin legal, y el art. 25 dice expresamente que el plazo procesal all establecido es perentorio, y perentoriedad, entre otras cosas, significa que ni puede interrumpirse ni suspenderse (Fiorini). Nos parece buena la idea, pero mala su implementacin pues es antijurdica.
FORMALIDADES

En cuanto a la primera cuestin, si nada se establece la vista se considerar concedida por diez das (plazo general de la L N P A ) , lapso durante el cual se suspende el trmino para recurrir. 4. Prrroga de plazo y suspensin. - E l problema relativo a la ampliacin de plazos y suspensin es ms complicado. Como principio, digamos que no es lo mismo un pedido de vista del expediente que una ampliacin (prrroga) del plazo, por ms que en la prctica aqul, al concederse y suspenderse los trminos, se transforma en una prrroga de plazo. Pero puede haber un pedido de prrroga totalmente ajeno a una solicitud de vista de las actuaciones. La ley tambin las distingue: el pedido de vista suspende los trminos para recurrir; el pedido de prrroga de plazos, no. Solucin que creemos correcta, en razn de los argumentos que siguen: a) Si bien es verdad que en ambos casos hay que esperar que la A d ministracin se pronuncie concediendo o no la solicitud, en el pedido de visla slo en casos excepcionales podr negarlo. Entonces, previendo esa circunstancia, ya el solo pedido suspende los plazos. b) Cuando se pide la prrroga de plazos, ello ocurre si todava falta un lapso para que venza el primitivamente concedido. Tan es as, que la

Art. 77. - La presentacin de los recursos administrativos deber ajustarse a las formalidades y recaudos previstos en los arts. 15 y ss., en lo que fuere

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pertinente, indicndose adems, de manera concreta, la conducta o acto que el recurrente estimare como legtima para sus derechos o intereses. Podr ampliarse la fundamentacin de los recursos deducidos en trmino, en cualquier momento antes de la resolucin. Advertida alguna deficiencia formal, el recurrente ser intimado a subsanarla dentro del trmino perentorio que se le fije, bajo apercibimiento de desestimarse el recurso.
1. Aplicacin de las normas generales del procedimiento. - L a norma que comentamos establece que los recaudos formales a que deben ajustarse los recursos - y aqu nuevamente se emplea el trmino en su sentido amplio- son, en general, los propios de toda presentacin en un procedimiento administrativo. De ah la expresa remisin a lo que se establece en el ttulo III del R L N P A (art. 15 y ss. -ver comentarios a los arts. 15 y 16, R L N P A - ) . As, los recursos sern suscriptos por el interesado, sus representantes legales o apoderados. E n el encabezamiento de ellos deber indicarse la identificacin del expediente; se los redactar en idioma nacional; contendrn el nombre, apellido, indicacin de identidad y domicilio, etctera. Deber indicar el recurrente de manera concreta, la conducta o acto que estime ilegtima (legtima, dice la norma, pero es un error; carecera de sentido indicarle a la Administracin la conducta legtima que ella debe seguir) para sus derechos o intereses. E n otras palabras, tiene que expresar concretamente contra qu acto, hecho, omisin, etc., se recurre (en sentido amplio), indicando la disconformidad de esta conducta con el orden jurdico. No se requiere que el recurso est fundado en derecho; debe tener slo una descripcin o relacin de los hechos. Es fundamental la claridad y concrecin de la peticin formulada. 2. Ampliacin de la fundamentacin. - Puede ampliarse la fundamentacin de los recursos en cualquier momento antes de la resolucin, pero este principio no es absoluto, sino que tiene aplicacin cuando no se ha producido prueba. Si ha habido prueba, la ltima oportunidad para ampliar la fundamentacin se tiene en el alegato (ver comentario al art. 78, R L N P A ) . Por otra parte, aun en el supuesto de que no hubiera prueba, aquel principio tambin sufre excepcin en el recurso jerrquico en subsidio, en cuyo caso slo se puede mejorar o ampliar la fundamentacin del recurso dentro de los cinco das de recibidas las actuaciones por el superior (art. 88, R L N P A ) .

3. Deficiencias formales. - L a omisin de cumplir con alguno de los requisitos formales o sustanciales indicados no implica que deba rechazarse el recurso. Siempre que surja claramente la voluntad de recurrir el acto, hay que considerar interpuesto el recurso e intimarse a subsanar los defectos, bajo el apercibimiento de darle por decado el recurso. Por otra parte, cuando el particular no hubiera calificado el recurso deducido, corresponde que dicha calificacin sea efectuada por la Administracin, atribuyndole "la naturaleza que mejor garantice el derecho de defensa del recurrente". sta es una disposicin que no concuerda, por ejemplo, con lo dispuesto por el art. 20 del mismo R L N P A , que establece que, en caso de no constituirse domicilio ni responder a la intimacin para hacerlo, se decretar la caducidad de las actuaciones o se continuarn sin su intervencin. L a disposicin que comentamos es slo aplicable a los recursos, pues es especial y hace excepcin a la disposicin que tiene carcter general. Creemos que, dada la naturaleza de la impugnacin, es una buena solucin y su incumplimiento demuestra la intencin del particular de no continuar con el trmite.

APERTURA A PRUEBA

Art. 78. - El organismo interviniente, de oficio o a peticin de parte interesada, podr disponer la produccin de prueba cuando estimare que los elementos reunidos en las actuaciones no son suficientes para resolver el recurso.
1. Procedencia. - S i en la impugnacin la cuestin debatida se presenta en trminos de doctrina, de interpretacin de las normas, la tramitacin del recurso se desarrolla sin problemas. Pero si la cuestin no aparece clara, se acude a las medidas de prueba. L a autoridad dispondr la apertura a prueba del recurso cuando estime que de las constancias reunidas no surgen elementos suficientes para resolverlo, aunque el particular no la hubiera pedido. E l fundamento de ello se basa en los principios de legalidad objetiva y de verdad material, consecuencia del primero (ver lo que dijimos en el comentario al art. 46, RLNPA). 2. Prueba. Remisin. - Nos remitimos a lo que dijramos en el ttulo V I , en lo que atae a la obligacin de la Administracin de producirla y de valorarla, respecto a los medios de prueba, etctera.

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Agregaremos que, en la norma, la utilizacin del vocablo "podr" -en concordancia con el trmino "cuando estimare"- explicita claramente que queda a juicio de la Administracin la apreciacin de si se abre o no a prueba. Desde luego que esta decisin tiene que responder a pautas de razonabilidad.

sa es suficiente defensa del particular para sustentar su derecho, posibilitando que la autoridad emita la decisin definitiva, diciendo cul es el derecho en el caso concreto. 2. Plazo. - E l artculo en comentario remite al art. 60 del R L N P A . Cmo se cuenta este plazo? De acuerdo con lo dispuesto por el art. 106, es de aplicacin supletoria el art. 482 del Cd. Proc. C i v i l y C o m . de la Nacin. ste dispone que "el plazo para presentar el alegato es comn". Es as en el procedimiento administrativo? S, si hay ms de una parte interesada (art. 3 , R L N P A ) .
o

Art. 79. - Producida la prueba se dar vista por cinco das a la parte interesada, a los mismos fines y bajo las formas del art. 60. Si no se presentare alegato, se dar por decado este derecho. Por lo dems, sern de aplicacin, en cuanto fueren compatibles, las disposiciones de los arts. 46 a 62.
1. Alegaciones. Ampliacin de fundamentos. Remisin. - Si se ha producido prueba, se dar vista por cinco das a la parte interesada para que alegue (ver comentario al art. 60, R L N P A ) ; despus de producido el alegato o de vencido el trmino para presentarlo, se le dar por decado el derecho de hacerlo. Luego -dice el art. 61, R L N P A - , "sin ms trmite que el asesoramiento jurdico... se dictar el acto administrativo que resuelve las actuaciones" (en este caso, el recurso). Por ello no cabe, si se ha producido prueba, la posibilidad de ampliar los fundamentos "en cualquier momento antes de la resolucin" (art. 77). En este caso las normas prevn que todo lo que el particular quiera agregar, debe hacerlo, por ltima vez, en el alegato. Solucin correcta, ya que son muy distintas las situaciones. Tambin en el procedimiento comn la ley distingue segn haya o no prueba, conforme a la opinin de ciertos autores. Es bastante lgico que en el caso de que no haya prueba sea posible la ampliacin de fundamentos en cualquier momento antes de resolverse; se asegura as el principio de defensa del particular, sin interferir de ningn modo en el procedimiento. E n el caso de que se haya producido prueba, tambin tiene oportunidad el particular para ampliar los fundamentos hasta el momento de alegar sobre aqulla. All, en ese momento, cuando tiene a la vista la totalidad de la prueba, adems de alegar sobre el valor de ella, podr ampliar los fundamentos en su consecuencia. Despus de ello, corresponde que la autoridad tenga el plazo adecuado para valorar la prueba, apreciar los fundamentos del particular y resolver.

MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTMENES IRRECURRIBLES

Art. 80. - Las medidas preparatorias de decisiones administrativas, inclusive informes y dictmenes, aunque sean de requerimiento obligatorio y efecto vinculante para la Administracin, no son recurribles.
1. Actos preparatorios. Concepto.-La decisin de la Administracin se expresa, despus de todo el procedimiento, en un acto administrativo, pero se va formando paulatinamente a travs de todos los trmites. En stos intervienen diversos rganos, que producen medidas preparatorias como los informes y dictmenes. Los actos preparatorios son actos del "trmite administrativo"; sin embargo, no son considerados actos de "mero t r m i t e " por el R L N P A (art. 26). L a diferencia consiste en que mientras stos pueden ser recurridos, aqullos no. Los dictmenes son actos preparatorios de la "voluntad" administrativa sin efecto decisorio y sin la amplitud de obligar por s mismos al rgano con competencia para resolver (CNContAdmFed, Sala III, 8/6/95, "Aga Argentina"; id., id., 26/3/96, "Saguier"). Excluye aquellos actos que no producen efectos jurdicos directos (que deben surgir del propio acto) y que, en consecuencia, son actos preparatorios que se dictan para hacer posible el acto ulterior (CNCiv, Sala I, 5/10/95, "Serra"). Estos actos preparatorios pueden producir efectos jurdicos, pero son indirectos o mediatos para los particulares, pues slo los pueden afectar a travs de los actos dictados en su consecuencia. Las conformidades expresadas en las actuaciones administrativas por rganos inferiores al competente para resolver configuran meros actos preparatorios (CNContAdmFed. Sala III, 17/6/86, "Pastor", JA, 1987-II-5;

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id., id., 30/4/87, "Pilkauskas"). Tambin la liquidacin que origina el pago, ya que no puede tenerse a sta como acto administrativo (CSJN, "Podest", Fallos, 312:1188) sino como simples operaciones aritmticas, reviste el carcter de un acto preparatorio interno de la Administracin pblica (Procuracin del Tesoro, dictamen 286/91, B O , 13/5/92, 2 seccin, p. 23).
a

DESPACHO Y DECISIN DE LOS RECURSOS

No constituyen un acto administrativo en sentido estricto, ya que no producen efectos jurdicos directos; por ello la norma dice que no son impugnables, aunque adolezcan de vicios. Son pareceres de la Administracin. Tambin es acto preparatorio la propuesta. sta es una declaracin de juicio expresada por un rgano de la Administracin a otro rgano administrativo, que tenga por objeto la oportunidad o la necesidad de emitir una medida o disposicin y el contenido que haya de drsele. E l acto administrativo se integra con los informes y dictmenes que lo preceden, por lo que debe considerrselo adecuadamente causado y motivado si aqul se remite a stos. 2. Criterios clasiflcatorios. Distinciones. - L a propuesta, como los pareceres o los dictmenes, puede clasificarse en facultativa, obligatoria y vinculante. Las propuestas y los dictmenes obligatorios y vinculantes tienen relevancia jurdica en cuanto se insertan en un procedimiento administrativo. Los facultativos son una forma de colaboracin para la formacin del acto. En las propuestas, pareceres o dictmenes, el rgano proponente se limita a manifestar su propio juicio u opinin al rgano que deber decidir. L a propuesta se distingue del dictamen, ya que ste se emite siempre a requerimiento del rgano decisor; en cambio, aqulla surge, en general, por iniciativa del proponente. Una especie de propuesta vinculante es la que tiene lugar para cierto tipo de nombramientos: la designacin de un profesor de la facultad a propuesta del Consejo Directivo. Todos estos actos preparatorios son medidas previas a la emisin del acto administrativo y se integran como una etapa del procedimiento de la formacin de la "voluntad" estatal. Se ha dicho, con acierto, que "el primer autocontrol de legalidad de los actos de la Administracin se fundamenta... en la opinin de los abogados del Estado". 3. Solucin legal. Cuestiones al respecto. - A l no constituir un acto administrativo, ya que no producen un efecto jurdico directo, no son impugnables por recursos administrativos, como lo dispone el artculo. Empero, no cabe duda de que se puede impugnar el acto administrativo emitido con omisin de un dictamen obligatorio.

Art. 81. - Los recursos debern proveerse y resolverse cualquiera sea la denominacin que el interesado les d, cuando resulte indudable la impugnacin del acto administrativo.
1. Resolver es una obligacin de la Administracin. - E l artculo es suficientemente expresivo en el sentido de establecer la obligacin de la Administracin de resolver un recurso planteado por el particular cuando sea indudable la impugnacin del acto administrativo. sta debe interpretarse con alcance amplio, aunque el particular no lo diga expresamente. Basta la mera notificacin en disconformidad para entender que existe intencin de impugnar el acto - a menos que la norma exija expresamente la fundamentacin del recurso-. Esta norma que comentamos reitera el principio, ya sustentado en el art. 10 de la L N P A , de que la Administracin no puede resolver por "silencio"; la denegatoria tcita es una facultad otorgada al particular, pero de ningn modo puede ser una forma de resolver un recurso, pues existe la obligacin del rgano administrativo de ejercer su competencia (no olvidemos que sta es obligatoria) y resolver (ver art. 1 y comentario al art. 10, L N P A ) . 2. Alcance amplio de la norma. - N o slo los recursos deben tramitarse, proveerse y resolverse, sino cualquier peticin ante la Administracin - a menos que una norma permita no hacerlo, como en el caso de las denuncias-; de ah que tambin los reclamos deben ser tramitados y resueltos. Por ello, todo lo que digamos de aqu en adelante, con referencia al comentario de esta norma, es aplicable tanto a los recursos como a los reclamos, excepto cuando digamos lo contrario. 3. Error del particular en la calificacin. - E l hecho de que los recursos deban tramitarse y resolverse cualquiera que sea la denominacin que les d el particular, guarda relacin con lo establecido por el art. I , inc. e, ap. 7, de la L N P A . Ya hemos explicado que ms que un informalismo, despus de la L N P A y su reglamento, este principio que comentamos es uno ms dentro del carcter de "formalismo atenuado" que establecen aqullos. Antes de la ley, pretorianamente, se fueron configurando principios informales en beneficio del particular; despus de la sancin de aqulla y su reglamento, ya cabe hablar de un "formalismo atenuado", pues las normas establecen que el particular puede excusarse de cumplir ciertas formas no esenciales que puedan suplirse posteriormente (art. I ,
o o

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inc. e, L N P A ) . Dispone, pues, cules son las formas que puede no cumplir, en qu casos tiene que subsanar el incumplimiento (p.ej., arts. 18, 20, 22, 56 in fine, R L N P A , etc.), cundo entiende que el particular ha obrado diligentemente (art. 25, prr. 5 , R L N P A ) , o si el error obsta o no a la pretensin (art. I , inc. e, ap. 7, R L N P A y la norma que comentamos). O sea que ya la ley y el reglamento establecen qu formas insustanciales pueden no cumplirse o subsanarse; da. pues, la solucin a cada caso. No es que haya un informalismo, sino que hay un cierto formalismo, pero atenuado por las normas de aqullos.
o o

Art. 82. - Al resolver un recurso el rgano competente podr limitarse a desestimarlo, o ratificar o confirmar el acto de alcance particular impugnado, si ello correspondiere conforme al art. 19 de la ley de procedimientos administrativos; o bien a aceptarlo, revocando, modificando o sustituyendo el acto, sin perjuicio de los derechos de terceros.
1. Efectos de la interposicin de recursos. - L a interposicin de un recurso administrativo produce importantes efectos jurdicos. Aqu nos referiremos, por haberlo hecho parcialmente en otros artculos, a: a) la l i tispendencia; b) la potestad del rgano ad quem, y c) la impugnacin ulterior. sta la trataremos luego de estudiar la resolucin del recurso. a) E n el proceso judicial se aplica el principio de litispendencia. Por ello, trabada la contienda, no se pueden modificar los trminos. No ocurre as en el procedimiento administrativo; ya vimos que se pueden ampliar los fundamentos hasta el alegato, si hay prueba (art. 60, R L N P A ) , o en cualquier momento antes de la resolucin, si no la hay (art. 77, RLNPA). L a no aplicacin del principio de litispendencia se basa en el carcter objetivo del procedimiento recursivo administrativo que persigue la defensa de la legalidad objetiva y del principio de instruccin de oficio y de verdad material, de acuerdo con los cuales l a Administracin no est ligada a los hechos aducidos por las partes, sino que debe investigar la verdad en la situacin que tiene que decidir. b) Es un principio reconocido que el rgano administrativo puede controlar de oficio los actos producidos por el inferior jerrquico y revocarlos o modificarlos (arts. 17 y 18). Interpuesto un recurso, la Administracin tiene que decidirlo, resolviendo si e l acto debe ser mantenido, revocado o reformado. Diez, con acierto, ha dicho que la interposicin de un recurso produce una ampliacin de las potestades de revisin del rgano competente; potestades que le estaran vedadas de no haberse interpuesto el recurso. Dentro de las facultades del rgano ad quem adquiere relevante importancia la cuestin de la reformado in peius. A ello nos referiremos a continuacin. 2. La "reformatio in peius". - No vamos a estudiar aqu en todos sus detalles la compleja problemtica de la reformatio in peius, tarea que excede los modestos lmites de este estudio. L a ley y el reglamento no admiten ni niegan expresamente el instituto que tratamos (CNContAdmFed, Sala I, 1/6/89, "Astilleros Costaguta"),

4. Trmite y resolucin. - Los recursos deben tramitarse y proveerse; los plazos son, para los actos de trmite, los normales del procedimiento (art. 26, R L N P A , y art. I , inc. e, ap. 4, L N P A ) , excepto que haya plazos propios para cada recurso (p.ej., arts. 86 y 91, R L N P A ) . Cuando la ley dice que deben resolverse, ello no quiere decir que siempre deba resolverse el fondo de la cuestin. Puede ser que el recurso se rechace in limine por ser tardo, por ser improcedente, etc., o que concluya anormalmente (p.ej., art. 66 y ss., R L N P A ) . L o que la norma establece es que debe resolverse adecuadamente la situacin planteada.
o

Si lo hace sobre el fondo - y la Administracin debe tender a ello y no a evitarlo- tiene que resolver todas las cuestiones planteadas (art. 1, inc. c, L N P A ) que conciernan, por supuesto, al objeto de la pretensin, o sea, que sean conducentes a la solucin de la cuestin. Puede resolver ms all de la pretensin planteada? Esto lo veremos al comentar el artculo siguiente, pero, en principio, cabe remitir al citado art. 7 , inc. c, que dice: "puede involucrar otras [cuestiones] no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos".
o

L a norma que comentamos se refiere, en la parte final, a la indudabilidad de la impugnacin del acto administrativo. Peca por defecto, pues si bien es verdad que los actos administrativos son la conducta ms impugnable -desde el punto de vista cuantitativo-, no es la nica que se ataca - s , desde luego, por la va del recurso-. Quiere ello decir que la norma slo se refiere a los recursos? Antes dijimos que no. L o repetimos, pues tambin los reclamos -por algunos de los cuales tambin se impugnan actos- deben tramitarse y resolverse (arts. 24, inc. a, 30 y 31, L N P A , y arts. 71 y 72, R L N P A ) . Qu sentido tendra restringir el artculo a los recursos o a las reclamaciones que impugnan actos administrativos? L a ratio iuris es la misma, cualquiera que sea la conducta impugnada; interpretando el artculo deben proveerse, tramitarse y resolverse los reclamos cuando resulte indudable la impugnacin de actos de alcance general, hechos, omisiones, etc., y cualquiera sea la denominacin que se le d al reclamo.

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por lo cual tanto su aceptacin como su repulsa parecen, en principio, posibles. Para nosotros, el ordenamiento que tratamos admite implcitamente la institucin. Nos basamos en: a) E l art. 7 , inc. c, de la L N P A expresa que el acto (y por cierto tambin el que decide el recurso) "debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos" (la bastardilla es nuestra). b) E l art. 17 de la L N P A establece que el acto nulo debe ser revocado por razones de ilegitimidad. Por lo tanto, si un acto nulo debe ser revocado de oficio, por qu no podr revocarlo la Administracin si es nulo, aun cuando el particular recurra otro aspecto del acto? L a reformatio in peius consiste en que el rgano resuelve ms all de las pretensiones del recurrente, por qu no podra hacerlo en un recurso y s cuando el particular ni siquiera interviene, como en el caso de la revocacin de oficio?
o

4. Impugnacin ulterior de la decisin del recurso. - Excepto en el caso de la queja (ver comentario al art. 71), que es irrecurrible, toda decisin de un recurso es impugnable, sea administrativa o judicialmente.

DEROGACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL

Art. 83. - Los actos administrativos de alcance general podrn ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a peticin de parte y aun mediante recurso en los casos en que ste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnizacin de los daos efectivamente sufridos por los administrados.
1. Preliminar. - E l ordenamiento procedimental nacional (ley y reglamento) contiene normas sobre impugnacin y derogacin de los actos de alcance general. 2. Extincin de los actos de alcance general. - Todo acto general con contenido normativo -v.gr., los reglamentos- entra a la vida jurdica con pretensin de permanencia. E n efecto, las normas generales se mantienen vigentes hasta que su eficacia normativa se extinga segn derecho. L a ley y el reglamento prevn expresamente algunos supuestos de extincin de los actos de contenido general. Otras circunstancias de terminacin de sus efectos deben inferirse, tomando en cuenta la naturaleza propia de dichos actos y los principios jurdicos que los rigen. Entre las primeras encontramos la derogacin y sustitucin -reemplazo, segn la norma que comento-; ello en sede administrativa. E n instancia judicial encontramos la nulidad. Entre las segundas pueden indicarse: el transcurso del tiempo de vigencia de la norma, su reforma o modificacin. Tambin la derogacin por va legislativa, cuando el Congreso derogue expresa o tcitamente un reglamento mediante la sancin de una ley. Con relacin a los actos de alcance general, de contenido no normativo, podemos hablar del cumplimiento de sus efectos (p.ej., haber cesado de nevar, o finalizado la limpieza de las aceras; haber concluido el desfile). L a no aplicacin de las normas reglamentarias o de un acto de contenido general no normativo a un caso particular, constituira la suspensin de su eficacia jurdica limitada a un caso concreto. N o es vlida la inderogabilidad singular de un reglamento (Procuracin del Tesoro, dictamen 227/90, B O , 3/4/91, 2 seccin, p. 23).
a

Si el acto fuera nulo y no pudiera aplicar la reformatio in peius, la Administracin debera resolver el recurso conforme a las pretensiones sustentadas por el particular y luego revocar de oficio el acto (sin tener en cuenta la pretensin del particular), solucin que nos parece absurda. No debe olvidarse, por otra parte, que el particular no es un contrario de la Administracin, sino un colaborador de ella, un partcipe de la defensa del inters pblico y ste est por la desaparicin inmediata de un acto que contradice el ordenamiento jurdico. As como el particular puede ampliar los fundamentos hasta el momento en que la Administracin resuelva, sta debe resolver todas las cuestiones que plantee el procedimiento -incluso las no involucradas en la pretensin recursiva-, previa audiencia del interesado. 3. Formas de resolver el recurso. - E l rgano competente para resolver el recurso puede limitarse a desestimarlo - y a sea en cuanto al fondo de la cuestin o en cuanto a su procedencia formal-. Tambin hay desestimacin del recurso cuando el rgano decisor ratifica o confirma el acto, cuando ello es posible. E n estos casos la impugnacin tena razn de ser, pero al resolverla el rgano sanea el acto y, por lo tanto, no estima el recurso. Tambin puede aceptarse -estimarse- el recurso. E n ese caso el rgano administrativo podr revocar el acto, modificarlo o sustituirlo. Para ello deber tener en cuenta los derechos de terceros, siendo importante, en este aspecto, la intervencin o no de stos en el trmite del recurso (ver art. 3"). Cuando el rgano desestima el recurso, puede darse, como vimos, la reformatio in peius.

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3. Alcance del artculo. - E l artculo que comentamos contempla la posibilidad de derogacin -total o parcial- de los actos de alcance general: no se limita a la derogacin de oficio por la Administracin pblica, sino que se refiere tambin a la que se produce por intervencin de parte. Esto puede ocurrir: a) Cuando se impugna directamente un acto de alcance general, sin acto particular de aplicacin. L a debe realizar el particular mediante reclamo -reclamo contra reglamentos, art. 24-. b) Cuando se impugna indirectamente un acto de alcance general -omisso medio- a travs de un acto particular de aplicacin (ver art. 24), mediante un recurso administrativo (art. 73, R L N P A ) . c) Mediante simple peticin para que la Administracin derogue el acto de alcance general ("peticin de parte", segn el artculo). A los dos primeros casos tambin se refiere expresamente el artculo en comentario, ya que al decir "aun mediante recurso", implcitamente hace men ci n del "reclamo contra reglamentos", pues entendemos que emplea la palabra "recurso" en sentido amplio. Ello debe ser as porque no tendra sentido distinguir un caso de otro, cuando en ambos se deroga el reglamento. 4. Derogacin. - Derogar significa abolir, suprimir, dejar sin vigor el acto de alcance general. L a derogacin es al acto de alcance general lo que la revocacin al acto administrativo. L a ley y el reglamento, dispersa y fragmentariamente, disponen insuficientemente sobre aspectos de la derogacin de los actos de alcance general. Se refieren as a la derogacin: a) total o parcial; b) expresa o tcita; c) de oficio o a pedido de parte (por reclamo, por recurso o mediante simple peticin); d) por razones vinculadas a la legitimidad del acto de alcance general, o e) por razones que se vinculan a la oportunidad, mrito, conveniencia o al inters pblico. En principio, de acuerdo con el carcter constitucional o legal de las competencias, el rgano competente para hacer la derogacin es el que lo dict, quien debe observar las mismas formas con las cuales el reglamento fue expedido, salvo, respecto de la competencia, los casos de derogacin por parte del Ejecutivo, en los casos, por ejemplo, de reglamentos normativos o externos y de reglamentos internos, rdenes, circulares e instrucciones emitidos por entes descentralizados, as como los de esta ltima especie expedidos por los ministros, en ejercicio de la potestad reglamentaria conferida por el art. 2 del decreto reglamentario. Tambin cabe la derogacin de un reglamento por una ley del Congreso o por el rechazo expreso de un reglamento de necesidad o urgencia. a) L a derogacin total del reglamento se produce cuando se dejan sin efecto las disposiciones de su texto.
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La derogacin parcial, como su nombre lo indica, es la que resulta de dejar sin efecto algunas de las disposiciones contenidas en el reglamento, u otro acto de alcance general. No procede la inderogabilidad singular de los reglamentos (CNContAdmFed, Sala III, 8/5/90, "Sosa"), siendo por tanto ilegtimos los actos administrativos que quebrantan disposiciones reglamentarias (CNContAdmFed, Sala III, 22/5/86. "Galizia", RRAP, 96-88; id., Sala IV, 31/5/88, "Macdona", ED, 130-108). b) L a derogacin expresa tiene lugar cuando por razones de legalidad u oportunidad, mrito o conveniencia, el rgano con potestad reglamentaria extingue, total o parcialmente, sus efectos, indicando clara y precisamente la derogacin, que puede estar contenida en el mismo reglamento sustituto del que se deroga o en los casos de sustitucin reglamentaria. c) L a derogacin tcita se produce cuando la nueva norma reglamentaria es incompatible con la anterior. Esta derogacin tcita, desde luego, es total en los casos en que la autoridad expida un nuevo reglamento sobre la misma materia que el precedente, cuyas normas se innovan. d) Uno de los casos ms frecuentes que se producen en la realidad es el de la extincin de la eficacia normativa de un reglamento a consecuencia de la promulgacin de una ley, con la cual las disposiciones de aqul resultan en colisin o incompatibilidad. Esto se dara especialmente en los reglamentos de ejecucin que se hallan, como se sabe, subordinados totalmente a la ley que les sirve de fundamento o soporte, la que una vez derogada hace inaplicables los reglamentos emitidos para asegurar su ejecucin. Puede afirmarse lo mismo si la ley fuera simplemente modificatoria, salvo las disposiciones reglamentarias que no se opusieren a la nueva ley. Aun respecto de los reglamentos autnomos o independientes, cuando stos versan sobre materias comunes a la potestad legislativa y a la reglamentaria, la emisin de una ley incompatible con un reglamento anterior les hace perder eficacia en todo cuanto est en oposicin al nuevo texto legal, por el principio de la supremaca de la ley propio del tipo de gobierno republicano, democrtico y representativo (art. 31, Const. nacional). 5. Sustitucin o reemplazo. - En la regulacin muy precaria que sobre el particular contiene el texto normativo administrativo, se habla algunas veces de "sustitucin" (arts. 17 y 18, L N P A , referidos al acto administrativo), otras veces de "reemplazo" del acto de alcance general. En cualquiera de las acepciones entendemos que se alude, tratndose de los reglamentos, a su derogacin total y sustitucin por otro. Aspecto importante que ha motivado discusin en la doctrina es si la autoridad puede derogar un reglamento sin sustituirlo con nuevas disposiciones. L a opinin dominante sostiene que dicha sustitucin es obligato-

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ria solamente en los casos en que el reglamento haya sido expedido por una obligacin impuesta en virtud de ley a la Administracin. 6. Derogacin de los actos de alcance general mediante impugnacin. - Ya hemos dicho que el rgimen legal de procedimiento administrativo para el orden nacional est inspirado en la idea, lograda a medias, de exhibir un cuadro lo ms completo posible del instituto de los actos de alcance general, considerados como un gnero distinto de los actos administrativos, y as aparecen perfilndose, aunque incompletamente, con sus notas particulares que los caracterizan en la regulacin. 7. Distintas clases de impugnacin. - Entendemos que puede reclamarse directa e indirectamente contra los reglamentos en la va administrativa. a) Directamente, cuando se impugnen todas o algunas de las disposiciones del acto sin esperar a que se haya aplicado o ejecutado, es decir, sin esperar a que se produzca el acto concreto de aplicacin. Tal solucin se infiere de los arts. 24, inc. a, y 25, inc. b, de la L N P A , as como de los arts. 73 y 83 del R L N P A . Claro es que entre una y otra va existen diferencias acerca de la legitimacin activa del particular, porque mientras en la administrativa puede impugnar quien exhibe un derecho subjetivo y un inters legtimo lesionado, en la judicial solamente podr hacerlo quien haya resultado afectado o pueda serlo, cierta e inminentemente, en sus derechos subjetivos. b) Indirectamente se podrn atacar los reglamentos por medio de la impugnacin que se haga de los actos individuales de aplicacin. En estos casos, es obvio que se espera la aparicin de los actos particulares de aplicacin para impugnar por medio de stos el de contenido general que le sirve de soporte o fundamento jurdico. Consecuencia de la estimacin de la impugnacin es reconocer en el caso particular la ilegitimidad del acto de alcance general.

rgano que lo dict, el cual ser competente para resolver lo que corresponda conforme a lo dispuesto por el art. 82.
1. Concepto. - E l recurso de reconsideracin constituye el medio impugnatorio tendiente a que el mismo rgano que dict el acto lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. Estando ya el rgano informado sobre la cuestin, el recurso tiende a evitar las dilaciones de instancias o grados superiores; su mbito de aplicacin es amplsimo, el plazo breve y rpida la tramitacin. Si la autoridad se ha equivocado y el particular se lo demuestra al recurrir, no cabe duda de que aqul revocar el acto para evitar el control del superior. Se ha considerado este recurso prcticamente intil, pues se duda de su eficacia, afirmando que es un "recurso de ratificacin". En realidad, tanto puede ocurrir lo uno como lo otro; habr casos en que el funcionario har lugar a la reconsideracin - y no creemos que un agente se arriesgue, si el acto es manifiestamente nulo y est fundado el recurso, a una revocacin posterior por el superior-; habr otros en que no, pero como las situaciones en cada recurso no son idnticas, habra que estudiar, bajo ciertas pautas comparables, el comportamiento general de la autoridad ante el recurso. 2. Plazo y legitimacin. - E l plazo para interponer el recurso es de diez das hbiles administrativos, contados a partir del da siguiente a la notificacin. Sobre el plazo de gracia nos remitimos a lo que dijimos anteriormente. La norma repite innecesariamente el criterio general ya establecido por el art. 74 del R L N P A : puede ser deducido por quien alegue un derecho subjetivo o un inters legtimo. 3. Contra qu actos procede. - De conformidad con el artculo que comentamos, procede contra cualquier rgano de la Administracin en los siguientes casos: a) Cuando el acto administrativo es definitivo. Para la ley el concepto de definitividad equivale a resolver el fondo de la cuestin planteada. b) Cuando el acto es asimilable a definitivo. Estos actos no resuelven el fondo del asunto, y no permiten llegar a l. Son aquellos que impiden totalmente la tramitacin o pretensin del particular. c) Cuando el acto sea interlocutorio o de mero trmite. Para el recurso, sern aquellos que causan gravamen y no pueden ser rectificados al dictarse el acto definitivo.

^~~RECVRSO DE RECONSIDERACIN

Art. 84. - Podr interponerse recurso de reconsideracin contra todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin del administrado y contra los interlocutorios o de mero trmite que lesionen un derecho subjetivo o un inters legtimo. Deber interponerse dentro de los diez das de notificado el acto ante el mismo

24.

Hutchinson. TLA

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O sea, procede contra toda clase de actos administrativos -los que producen efectos jurdicos directos de alcance particular-, razn por la cual no cabe contra los actos preparatorios (ver art. 80) que no son actos administrativos. 4. Motivos de impugnacin. - Se aplica el principio general que establece el art. 73 del R L N P A ; o sea, que los fundamentos para la impugnacin sern aquellos vinculados a la legitimidad, oportunidad, mrito, conveniencia o inters pblico (ver comentario al art. 73). 5. rgano ante el cual se presenta y rgano que resuelve. - Se presenta ante el mismo rgano que emiti el acto, aun en el caso de que haya actuado por delegacin (ver art. 85). Resuelve el mismo rgano, a menos que la delegacin hubiere cesado -cuestin que veremos al comentar el art. 86-. No cabe la avocacin por el superior, ya que el rgano tiene competencia exclusivamente otorgada. En caso contrario, el particular perdera una instancia a la que puede optar. 6. Carcter optativo del recurso. Excepcin. - E l recurso de reconsideracin es, en principio, optativo, pues no es requisito previo al jerrquico, de modo que el particular puede o no utilizarlo, a su eleccin, antes de intentar la va jerrquica necesaria para agotar la instancia administrativa y obtener el acto que causa estado. De ah el "podr" de la norma. 7. Improcedencia. - N o procede contra el silencio administrativo (art. 10, L N P A ) , pues no existen normas autorizantes que lo hagan procedente contra la "denegacin tcita" de la pretensin; lo que las normas establecen es un mecanismo que permite continuar por otras vas de impugnacin. Tampoco procede contra un acto que ya ha sido reconsiderado -no hay reconsideracin de la denegatoria de una reconsideracin-; este principio, a su vez, admite excepciones: a) en el caso de expedientes contradictorios, y b) cuando no haya identidad en el sujeto impugnante, aunque lo haya en el acto impugnado. 8. Resolucin del recurso. - E l recurso puede ser estimado -total o parcialmente- o desestimado. Si ocurre lo primero, se modificar, revocar o sustituir el acto impugnado. La desestimacin puede ser expresa o tcita. Esta segunda la trataremos al estudiar el art. 87. L a denegacin expresa puede ocurrir dentro del plazo para resolver, o despus de vencido ste, y en su caso, luego que el particular lo haya tenido o no por denegado tcitamente. E n este

ltimo caso se reabre el plazo para recurrir a instancias superiores, y si se hubiera interpuesto el recurso se pueden ampliar los fundamentos. 9. Resolucin de un recurso de reconsideracin extemporneo. Si un recurso de reconsideracin es extemporneo en su interposicin y la Administracin lo tramita y resuelve por el fondo del planteo, esta decisin reabre la va jerrquica o judicial. E n cambio, si lo tramita slo en lo necesario -p.ej., d i c t m e n e s - para desestimarlo formalmente, no reabre va alguna, pues lo nico que hace la Administracin es cumplir con su obligacin de no rechazar ningn escrito (art. 25, R L N P A ) y proveer adecuadamente (art. 26, R L N P A ) , cumpliendo adems con los procedimientos esenciales para dictar el acto desestimatorio (art. 7 , inc. c, L N P A ) , y el rechazo, por razones formales, no reabre va alguna.
o

Art. 85. - Si el acto hubiere sido dictado por delegacin, el recurso de reconsideracin ser resuelto por el rgano delegado sin perjuicio del derecho de avocacin del delegante. Si la delegacin hubiere cesado al tiempo de deducirse el recurso, ste ser resuelto por el delegante.
1. Delegacin. - Se aplican aqu los principios generales de la delegacin. En cambio, hace excepcin al principio general de que no cabe la avocacin en los recursos. Pero esto ocurre porque, al haber delegacin y ser responsable el delegante, es lgico que ste tenga inters en intervenir en la cuestin. Si la delegacin hubiere cesado, resuelve el rgano que, al momento de decidir, tiene competencia para hacerlo, aunque no la hubiera tenido al emitir el acto impugnado.

Art. 86. - El rgano competente resolver el re- } curso de reconsideracin dentro de los treinta das, | computados desde su interposicin, o, en su caso, de / la presentacin del alegato -o del vencimiento del plazo para hacerlo- si se hubiere recibido prueba.
1. Plazo para resolver. Distintos supuestos. - E l plazo en cuestin es de treinta das hbiles administrativos, que se cuentan: a) Si no se produjo prueba, desde el da siguiente al de interposicin del recurso.

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b) Si se produjo prueba, habr que distinguir diversas situaciones: 7) desde el da siguiente a la presentacin del alegato por el particular (tanto sea el alegato presentado al finalizar el perodo normal de prueba -art. 60, R L N P A - , o el presentado despus de la prueba producida en virtud de un hecho nuevo -art. 60, inc. b, R L N P A - ) , y 2) desde el da siguiente al vencimiento del trmino para alegar, cuando el particular no lo hace. 2. Justificacin. - Como dice Pearson, la fijacin de un plazo para que el rgano se expida "constituye una de las medidas ms eficaces en la marcha hacia el ordenamiento de la Administracin y tambin una de las mejores garantas para el particular, a quien se le posibilita la celeridad en el procedimiento".

/ / /

\.

Art. 88. - El recurso de reconsideracin contra actos definitivos o asimilables a ellos, lleva implcito el recurso jerrquico en subsidio. Cuando expresa o tcitamente hubiere sido rechazada la reconsideracin, las actuaciones debern ser elevadas en el trmino de cinco das de oficio o a peticin de parte segn que hubiere recado o no resolucin denegatoria Dentro de los cinco das de recibidas por el superior podr el interesado mejorar o ampliar los fundamentos del recurso.

{ Art. 87. - Si el recurso de reconsideracin no fue/ re resuelto dentre-4eL^lazo fijado, el interesado po/ dr reputarlc(denegado tcitamente in necesidad de | requerir pronto despacho.
1

1. Denegacin tcita. - E l artculo establece que "si el recurso de reconsideracin no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podr reputarlo denegado tcitamente". De este modo, si la autoridad no resuelve en trmino el recurso, el particular puede considerarlo "tcitamente denegado". Es una facultad del particular, quien puede esperar que la Administracin cumpla con su deber de resolverlo expresamente. No se exige que el recurrente requiera un "pronto despacho". Esta frase fue incorporada por la reforma impuesta por el decr. 3700/77. L a doctrina se ha preguntado si el reglamento puede modificar el requisito establecido por el art. 10 de la L N P A del pronto despacho para que quede configurado el silencio. Zelaya ha expresado, con acierto, que dado que el requisito de "pronto despacho" es en beneficio de la Administracin, sta ha podido autolimitarse, reduciendo la prerrogativa que le otorga la ley para los casos normales del silencio. Que el particular pueda considerar tcitamente denegado el recurso no exime a la Administracin de su obligacin de resolver; ergo, aqul puede iniciar un amparo por mora para que el juez ordene a sta resolver (CNContAdmFed, Sala III, 16/9/86, "Cacik e hijos S A " , RRAP, 107-128). Vencido el plazo para resolver el recurso de reconsideracin, el particular puede continuar por las dems vas recursivas. Como es una facultad del particular, ste tiene que pedir la elevacin del expediente al superior.

1. Recurso jerrquico en subsidio. Remisin. - Con la denominacin de "recurso jerrquico" adquiere individualidad un recurso que es producto del poder jerrquico. No es todo medio jurdico para impugnar un acto administrativo ante un superior jerrquico del rgano que emiti el acto, sino que est circunscripto, en el orden nacional, a una especie de stos. En cuanto al concepto, nos remitimos a lo que diremos al exponer el recurso jerrquico directo. 2. Formas de interponerlo. - Cuando se trate de un acto administrativo definitivo o asimilable a l, el particular puede optar entre: a) plantear el recurso de reconsideracin y, ante su desestimacin -expresa o tcita-, interponer el recurso jerrquico, o b) plantear el recurso jerrquico directamente. Planteado el recurso de reconsideracin, ste lleva implcitamente el jerrquico en subsidio. 3. Elevacin del recurso. - Denegado expresamente el recurso de reconsideracin, el rgano inferior debe elevar de inmediato y de oficio el expediente al rgano encargado de tramitar y resolver el recurso jerrquico. Cul es el plazo de elevacin? L a R P A establece uno de cinco das; claro que hay que tener en cuenta que no puede ser tomado en sentido estricto, puesto que la existencia de naturales limitaciones se opone a ello -v.gr., la notificacin, o el eventual pedido de rectificacin de errores o de aclaratoria-. Pensamos que, producida la ltima notificacin, hay que elevar el expediente al superior - a menos que el particular se presente pidiendo la elevacin, lo que, desde luego, puede hacer-, excepto que se plantee aclaratoria, etctera. 4. Denegacin tcita. - Transcurridos los plazos de resolucin del recurso de reconsideracin, no surge inmediatamente la obligacin del particular de peticionar ("pedido de parte", segn la norma) la elevacin del

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expediente. Considerar "tcitamente" denegado un recurso es una facultad del particular y, por lo tanto, ste es quien decide cundo peticionar que se eleven las actuaciones. L a Administracin tiene la obligacin de resolver el recurso y no puede omitir dicha resolucin por el vencimiento del plazo. E l acto administrativo jerrquicamente recurrido puede ser revocado por el rgano que lo dict (Procuracin del Tesoro, dictamen 234/91, B O , 25/3/92, 2 seccin, p. 24).
a

biere hecho, no ser indispensable fundar nuevamente el jerrquico, sin perjuicio de lo expresado en la ltima parte del artculo anterior.
1. Concepto. - Una de las formas en que se manifiesta la jerarqua administrativa es mediante el poder jerrquico que ejercen los rganos superiores sobre el comportamiento de los inferiores o sobre sus actos. Ese poder se puede manifestar preventivamente -instrucciones, circulares, rdenes, etc.- o en forma represiva -mediante el poder disciplinario si recae sobre el comportamiento personal-, o de revisin si acta sobre los actos. Se ha reservado el nombre de "recurso jerrquico" al dirigido a los niveles superiores de la Administracin -ministros, secretarios de la Presidencia y, eventualmente, el presidente-. ste es, pues, el que recibe el nombre de "recurso jerrquico" en nuestra legislacin. Puede decirse que este que tratamos es el recurso administrativo por antonomasia. / E s el medio por el cual todo interesado puede recurrir al rgano superior jerrquico ms elevado, tanto de la Administracin central como de la descentralizada (ver art. 93), a los efectos de que se revise la decisin del inferior jerrquico que haya lesionado el derecho subjetivo o el inters legtimo del recurrente. Es un recurso generalmente necesario para poder ocurrir a la va judicial, pues ordinariamente con l se agota la va administrativa. 2. Modos de plantear el recurso jerrquico. - N o es necesario plantear previamente otro recurso; o sea que el recurso que tratamos puede interponerse directamente. Como hemos visto (ver art. 88), tambin puede impugnarse el acto mediante el recurso de reconsideracin, que lleva implcito el jerrquico en subsidio. L a procedencia del jerrquico en subsidio ya la hemos expuesto al comentar el artculo anterior. Nos dedicaremos, ahora, al jerrquico directo, que es, por otra parte, el caso que contempla el R L N P A a partir de este artculo. Por ello dice la norma: " N o ser necesario haber deducido previamente recurso de reconsideracin". E l agregado que despus hace: "si se lo hubiere hecho, no ser indispensable fundar nuevamente el jerrquico", es una reiteracin de lo dispuesto en el art. 88 - l a remisin a este artculo es elocuente-. Se trata, aqu, del recurso jerrquico interpuesto directamente; la remisin es superua y no atae a la cuestin. 3. Actos contra los que se interpone. - Procede contra actos administrativos definitivos o que impidan la tramitacin del reclamo o pretensin del particular emanado de cualquier rgano dependiente, cualquiera que sea su grado jerrquico.

Peticionada la elevacin de las actuaciones por el particular, la Administracin tiene que elevarlas dentro de los cinco das, porque ste es el plazo obligatorio expreso aplicable al caso, siempre y cuando no haya algn impedimento (ver ap. 3). 5. Mejora de los fundamentos. - Sostiene Pearson que "mejorar el recurso" es distinto del trmino "ampliar" y que incluso significa modificar el planteo. Evidentemente, la norma emplea ambos vocablos: "mejorar o ampliar", con lo cual ha querido referirse a dos situaciones distintas. Sin embargo, dada la extensin que se puede dar al trmino "ampliar" y que es receptado por el ordenamiento administrativo, al que ya nos hemos referido anteriormente (ver arts. 60 y 77), no existe, en puridad, ninguna diferencia sustancial al respecto, que otorgue al jerrquico algo que no pueda darse en otro recurso. Por el contrario, este recurso tiene algo en menos. E n efecto, de acuerdo con el art. 77 el particular puede ampliar los fundamentos de su recurso, en cualquier momento antes de la resolucin; en cambio, en este recurso que comentamos, slo puede hacerlo dentro de los cinco das de recibidas por el superior las actuaciones. Claro est que ambas soluciones, la general y la de este recurso, ceden en el caso de que haya prueba, pues siendo as, el particular tiene oportunidad de expresarse en el alegato, pues despus de ste, de inmediato y sin ms trmite que el dictamen jurdico, se dictar decisin (arg. art. 61, R L N P A ) . 6. Trmite. Plazo para resolver. - Todo lo que atae al trmite, al plazo para resolver, etc., se tratar al estudiar el recurso jerrquico directo. All nos remitimos.
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RECURSO JERRQUICO

Art. 89. - El recurso jerrquico proceder contra todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin del administrado. No ser necesario haber deducido I previamente recurso de reconsideracin; si se lo hu-

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/ Art. 90. - El recurso jerrquico deber interpo/ nerse ante la autoridad que dict el acto impugnado / dentro de los quince das de notificado y ser eleva do dentro del trmino de cinco das y de oficio al ministerio o secretara de la Presidencia en cuya jurisi diccin acte el rgano emisor del acto. Los ministros y secretarios de la Presidencia de la Nacin resolvern definitivamente el recurso; cuando el acto impugnado emanare de un ministro o secretario de la Presidencia de la Nacin, el recurso ser resuelto por el Poder Ejecutivo nacional, agotndose en ambos casos la instancia administrativa.

para ampliar o mejorar el recurso: art. 8 8 - y si la denegacin es tcita, la elevacin del expediente se har en cualquier momento - e l que indique el particular- despus de vencido el plazo para resolver el recurso de que se trate.

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Art. 91. - El plazo para resolver el recurso jerrj quico ser de treinta das, a contar desde la recepi cin de las actuaciones por la autoridad competente, i o en su caso, de la presentacin del alegato -o vencimiento del plazo para hacerlo- si se hubiere recibido prueba. No ser necesario pedir pronto despacho para que se produzca la denegatoria por silencio.
1. Plazo para resolver. - E l plazo con que cuenta la autoridad para resolver el recurso -sea directo o interpuesto en subsidio- es de treinta das. E l cmputo de este trmino admite tres formas distintas: a) Contados desde la recepcin de las actuaciones por la autoridad competente, siempre que no se haya producido prueba. Dentro de este trmino se computa el diligenciamiento de trmites necesarios (v.gr., dictmenes). b) Si se produjo prueba, desde la presentacin del alegato. c) Si se produjo prueba y no se aleg, desde el vencimiento del plazo para hacerlo. 2. Denegacin tcita. - L a ltima parte del artculo fue agregada por la reforma sancionada por el decr. 3700/77, quedando claro, desde entonces, que la ficcin de la denegatoria por omisin en resolver por parte de la Administracin se produce por el simple transcurso del trmino para hacerlo. Como ya dijimos, es facultad del particular considerar denegado tcitamente el recurso y puede hacerlo, a partir del vencimiento del trmino, en cualquier plazo, o no hacerlo y esperar el cumplimiento de la A d ministracin del deber de resolver.

1. Sujeto ante quien se presenta el recurso. - E l recurso jerrquico directo se interpone ante el mismo rgano que emiti el acto impugnado y que, como dijimos anteriormente, puede ser cualquier rgano de la Administracin central. Como explica Gordillo, en la prctica no hay una mayor diferencia entre plantear el recurso ante el rgano emisor del acto o ante el rgano que decide, ya que, habiendo una nica mesa de entradas en los ministerios, ser en ella donde se presente el recurso. Pero si el rgano inferior tiene su propia mesa de entradas, se lo debe presentar ante ella. De todas formas, si el particular equivoca el lugar de presentacin, por el principio del formalismo atenuado - o informalismo-, la Administracin tiene que darle el trmite correspondiente. 2. Sujeto que resuelve el recurso. - E l recurso ser resuelto por el ministro, o por el secretario de la Presidencia de la Nacin en cuya respectiva jurisdiccin acte el rgano emisor del acto que se recurre. Excepcionalmente, y si el acto emitido emana de un ministro o de un secretario de la Presidencia, el recurso lo resolver el presidente de la Nacin. 3. Sujeto ante quien se tramita el recurso. Remisin. - Todo el trmite del recurso est legislado en el art. 92 del R L N P A . Por una razn de mtodo nos remitimos a su comentario. 4. Plazo de interposicin. - E l recurso debe interponerse dentro de los quince das hbiles administrativos desde que se notific el acto que se impugna. Desde luego que este plazo acta nicamente en el caso de impugnacin directa, pues si el jerrquico se interpone en subsidio, a los cinco das de denegado el recurso precedente, el rgano tiene que elevar de oficio el expediente, sin intervencin alguna del particular -excepto

Art. 92. - Cualquiera fuera la autoridad competente para resolver el recurso jerrquico, el mismo tramitar y se sustanciar ntegramente en sede del ministerio o secretara de la Presidencia de la Nacin en cuya jurisdiccin acte el rgano emisor del acto; en aqullos se recibir la prueba estimada per-

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tinente y se recabar obligatoriamente el dictamen del servicio jurdico permanente. Si el recurso se hubiere interpuesto contra resolucin del ministro o secretario de la Presidencia de la Nacin; cuando corresponda establecer jurisprudencia administrativa uniforme, cuando la ndole del inters econmico comprometido requiera su atencin, o cuando el Poder Ejecutivo nacional lo estime conveniente para resolver el recurso, se requerir la intervencin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin.
1. rgano ante el cual se lo tramita. - E l prr. I , parte I , de la norma tiene su razn de ser en que el recurso jerrquico, segn los casos, puede ser resuelto por un ministro o secretario de la Presidencia de la Nacin, o por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, la disposicin que comentamos slo contempla el trmite ante aqullos, no ante ste; es elocuente al respecto la expresin "cualquiera fuera la autoridad competente para resolver el recurso". De ah, pues, que aunque se interponga el recurso jerrquico contra un acto de un ministro o de un secretario de la Presidencia, y deba resolver el presidente, el recurso se tramita ante el rgano emisor del acto que se impugna. L o nico que cambia, en este ltimo supuesto, es que el dictamen jurdico debe ser emitido por el procurador del Tesoro de la Nacin.
o a

1) E l recurso sea contra el acto de un ministro o de un secretario de la Presidencia de la Nacin. Como vimos, este dictamen otorga mayor imparcialidad al pronunciamiento. 2) Sea necesario establecer jurisprudencia administrativa uniforme. Este supuesto es independiente del que analizamos posteriormente, puesto que en el caso lo conveniente es uniformar la jurisprudencia administrativa. 3) L a ndole del inters econmico lo requiera. L a frmula es demasiado amplia. Es optativo, cuando el Poder Ejecutivo lo estime conveniente para resolver el recurso. Ello ocurrir en diversos casos: uno es el contemplado por la norma modificada, cuando mediaren cuestiones jurdicas complejas. Es la consecuencia natural de que ste sea el ms alto rgano consultivo de la Administracin. A l le corresponde, pues, dirimir controversias de contenido jurdico complejo.
/

3. Prueba y alegato. - Segn la norma, el recurso se tramitar en la sede del ministerio o secretara de la Presidencia de la Nacin, y all se recibir la prueba estimada pertinente. Las reglas y plazos para la realizacin de la prueba y para alegar, son las propias de todo el procedimiento administrativo en general, establecidas en el art. 46 y ss. del R L N P A (ver su comentario).

2. Dictamen jurdico. - A este respecto se impone un orden expositivo acorde con los supuestos previstos en la norma. a) rganos permanentes. Previo a la decisin del recurso es obligatorio el dictamen jurdico (art. 7 , inc. d, L N P A , reiterndose en el prr. I de la norma que comentamos) de los organismos permanentes. E l sentido de la norma es que no se puede sustituir o suplir vlidamente el indispensable requisito del dictamen letrado, con cualquier opinin emitida por abogado (v.gr., asesor del gabinete del ministro). Ello no significa que no se puedan pedir dictmenes a quienes no sean organismos permanentes; lo que la norma exige es que no se prescinda del dictamen de stos.
o o

I Art. 93. - Salvo norma expresa en contrario los / recursos deducidos en el mbito de los entes autr( quicos se regirn por las normas generales que para i los mismos se establecen en esta reglamentacin.
1. Recursos en los entes descentralizados. - E l artculo se refiere a los entes autrquicos. Ya vimos, sin embargo, que debe entendrselo comprensivo de los entes descentralizados, y declara aplicables todas las normas del R L N P A en materia de recursos administrativos. E n lo que hace al recurso jerrquico, su aplicacin se rige por las normas que analizamos para la Administracin central. L a jurisprudencia ha dicho que la decisin denegatoria de un gerente de la Casa de la Moneda no est sujeta a los plazos recursivos de este ttulo, pues no est comprendida en el art. 93 por ser una sociedad del Estado (CNContAdmFed, Sala III, 27/4/89, "Eccarson Tratamientos Acsticos"). 2. Recurso jerrquico en los entes descentralizados. - Algunos proponen que a este recurso se lo califique de "jerrquico menor" o "jerrquico interno" para distinguirlo del jerrquico que resuelven los ministros (ver comentario al art. 89, R L N P A ) . Procede contra actos definid-

b) Procurador del Tesoro de la Nacin. E l artculo que comentamos establece como obligatoria, en diversos casos, la intervencin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin. Este rgano -que es la Direccin General del Cuerpo de Abogados del Estado- no interviene automticamente en las actuaciones, sino que su dictamen debe ser necesariamente requerido, de conformidad con el artculo, cuando:

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vos o asimilables. E n realidad, excepto el trmite y la resolucin que corresponden a la autoridad superior del ente, en todo lo dems es idntico -plazos, legitimacin, etc.- al jerrquico propio o mayor.

no superior que habilita el recurso. Aunque diga "ente autrquico" se est refiriendo a los entes descentralizados (arg. art. 32, L N P A ) . L a norma ha agregado expresamente "incluidas las universidades nacionales", debido a la discusin que hubo al respecto, finalmente decidida por la Corte Suprema. 3. Opcin. - E l recurso que nos ocupa es optativo; frente al acto del rgano superior del ente puede interponerse el recurso u optarse por la accin judicial pertinente. Si prefiere acudir a la va judicial puede hacerlo, pues el acto del rgano superior del ente causa estado; pero si prefiere acudir a la Administracin central, en virtud del recurso de alzada, tambin puede hacerlo, ya que el artculo permite que, mediante la opcin del particular, el acto del ente no cause estado, sino que el acto definitivo y que agota la va sea el que resuelva el recurso de alzada. Y esto, por la interposicin del recurso por el particular -solucin, por otra parte, similar a la que da el art. 100, y que oportunamente veremos-. y. Aunque pensamos que hubiera sido mejor que la norma fuera legislativa, no consideramos que el R L N P A sea en esto invlido por oponerse al art. 25 de la L N P A . Esta declara procedente la va judicial contra los actos de los entes autrquicos cuando "se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas", y parece razonable que el propio Poder Ejecutivo sea quien pueda, en ausencia de norma legal expresa, establecer por reglamento de ejecucin en qu casos se pueden considerar en el mbito administrativo "agotadas las instancias" para dejar abierta la va judicial, como lo expresa la ley. 4. Universidades. - Todo pronunciamiento de las universidades en el orden interno, disciplinario, administrativo y docente queda fuera del control por el recurso de alzada, salvo que concurra una hiptesis de algn proceder manifiestamente arbitrario.

RECURSO DE ALZADA

I Art. 94. - Contra los actos administrativos defij nitivos o que impiden totalmente la tramitacin del I reclamo o pretensin del recurrente -emanados* / del rgano superior de un ente autrquico, incluidas las universidades nacionales- proceder, a opcin del interesado, el recurso administrativo de alzada o i la accin judicial pertinente.
r1. Actos recurribles. - Cabe el recurso contra los actos definitivos I o asimilables a ellos. L a norma habla de "actos administrativos" definiti1 vos - o asimilables-; se trata, pues, de actos dictados en ejercicio de la ^ f u n c i n administrativa. Sabido es que aun en el supuesto de aceptarse que cuando el Estado o sus entes actan preferentemente regidos por el derecho pblico pueden emitir actos de derecho privado, stos seran tales slo en su objeto, pero no en su competencia, forma y fines. E l problema se plantea en los entes pblicos estatales que actan preferentemente regidos por el derecho privado. Sus actos, en cuanto a objeto y fines, son "privados" salvo en materia de competencia y forma -es decir, en los aspectos de derecho pblico-. Sin embargo, habr actos controlables, en cuanto administrativos, de estos entes -v.gr., actos del procedimiento de contratacin cuando existen procedimientos de contratacin pblica, o de ejecucin de un contrato administrativo-. Como conclusin cabe decir que, de conformidad con la expresin terminante del artculo, slo procede el recurso de alzada contra actos administrativos. Por ello el agregado del art. 4 de la R P A es totalmente intil, desde que el recurso de alzada nunca poda - y a antes de la reforma- ser aplicado a los actos que no eran administrativos (p.ej., actos que se rigen por el derecho privado en cuanto a su objeto o fondo de la cuestin).
o

2. rgano del que debe emanar el acto. - E l acto, para ser suscepI tibie del recurso de alzada, debe emanar del rgano superior de un ente I descentralizado. Corresponder determinar en cada ente cul es el rga-

( Art. 95. - La eleccin de la va judicial har perder la administrativa; pero la interposicin del recurJso de alzada no impedir desistirlo en cualquier estando a fin de promover la accin judicial, ni obstar a /que se articule sta una vez resuelto el recurso administrativo.
1. Eleccin de una u otra va. Consecuencias. - Este artculo y el anterior han creado una opcin entre la va judicial y el recurso de alzada. L a solucin que estas normas dan a la cuestin es que el recurso de alzada no es requisito necesario previo a la interposicin de la demanda, y

* El BO dice "emanadas"

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que el particular puede, a su eleccin, iniciar directamente la accin judicial o intentar primero el recurso de alzada. Segn este artculo, si el particular inicia la va judicial, pierde el derecho de intentar el recurso de alzada; no ocurre lo mismo a la inversa, pues si elige interponer el recurso de alzada podr iniciar la accin judicial tanto una vez resuelto el recurso administrativo, como desistiendo de l en cualquier estado posterior de su tramitacin. Ese es el principio general. A la luz de lo anteriormente expuesto, pensamos que el art. 95 tiene sentido al decir que la va administrativa se agota y deja abierta la judicial tanto por la decisin definitiva del propio ente autrquico, como por la decisin del recurso de alzada que el particular hubiera interpuesto, como, por ltimo, por el abandono voluntario del particular de la va de la alzada y la iniciacin de la va judicial. 2. Eleccin de la va judicial. - L a eleccin de la va judicial hace perder la administrativa. A pesar de lo categrico de la expresin, Gordillo afirma que tiene prelacin sobre esa disposicin la contenida en la L N P A (art. I , inc. e, ap. 6), respecto de la denuncia de ilegitimidad; por ello piensa que esta denuncia es procedente aun despus de iniciada la accin judicial.
o

mor, abandonar el recurso en medio del trmite. Habra aqu malicia en la conducta, pero lo cierto es que la norma, sin justificacin alguna, permite este dislate. Es obligatorio desistir formalmente el recurso antes de iniciar la accin? Pienso que s, porque si se inicia la accin sin que haya desistiliento formal (aparte de que el juez pueda considerar no habilitada la instancia -art. 23, inc. a, L N P A - ) , el procedimiento administrativo tiene que seguir, pues existe la potestad-deber de la Administracin de resolver el recurso, a lo que el inicio de la accin no le pone fin. Si la Administracin resuelve el recurso en trmino, en forma favorable al particular, y para entonces el Estado contest la demanda, deber el particular cargar con las costas, ya que es culpable de todo el dispendio de esa actividad judicial intil.

f Art. 96. - El ministro o secretario de la Presiden/ cia de la Nacin en cuya jurisdiccin acte el ente / autrquico, ser competente para resolver en defini' _tiva el recurso de alzada.
1. Competencia para la decisin del recurso. - En el rgimen anterior a 1972, la decisin del recurso deba hacerla el Poder Ejecutivo, habindose negado a los ministros, no slo facultades para resolver el recurso, sino tambin para revocar de oficio el acto impugnado. En la actualidad, la competencia para la decisin del recurso est desconcentrada a nivel ministerial y de los secretarios de la Presidencia, agregndose esta atribucin a las dems facultades de control que corresponden a estos ltimos. 2. Evaluacin crtica. - Esta ampliacin de competencia para resolver el recurso, incluyendo estos ltimos rganos, fue dispuesta por el decr. 1893/85. Como ha dicho Gordillo, "en todo esto hay un juego de poder: los secretarios de la Presidencia a veces tienen ms poder que los mismos ministros". Creo que es un error de la norma, pues podra plantearse el problema constitucional de hasta qu punto cabe admitir que el rgano delegado sea un simple funcionario de la Presidencia, sin responsabilidad poltica y constitucional alguna.

En principio, la opinin es acertada, siempre y cuando no haya decisin sobre el fondo en va judicial, ya que en este caso habra "cosa juzgada". Adems, cabe decir que esta denuncia de ilegitimidad intentada no reabrir la va judicial, con lo cual, si bien se la puede intentar, no es conveniente abandonar la va judicial primitiva. Y por ltimo, si el particular inicia la va judicial y la abandona, podr vlidamente sostener la Administracin que "medi un abandono voluntario del derecho", lo cual es fundamento suficiente para que no exista obligacin de tramitar la citada denuncia. Claro est que habr que atenerse a lo que resulte en cada caso en relacin con las causas del abandono de la va judicial. 3. Eleccin de la va administrativa. - L a eleccin de la va administrativa no hace perder la judicial, por expresa solucin de la norma reglamentaria; el artculo permite que el particular pueda tanto esperar a la decisin del recurso de alzada y entonces iniciar la accin judicial, como iniciar la accin judicial antes de la resolucin del recurso de alzada. No nos parece esta ltima una solucin atinada, pues si el particular tiene la opcin de interponer o no el recurso, y lo plantea, parece lgico - y hasta t i c o - que espere hasta la decisin expresa o tcita de la Administracin. La solucin de la norma es desvaliosa, pues el particular pone en movimiento el aparato administrativo para despus, conforme a su hu-

C' Art. 97. - El recurso de alzada podr deducirse / en base a los fundamentos previstos por el art. 73 in i fine. Si el ente descentralizado autrquicamente fue/ re de los creados por el Congreso en ejercicio de sus

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facultades constitucionales, el recurso de alzada slo ser procedente por razones vinculadas a la legitimidad del acto, salvo que la ley autorice el control amplio. En caso de aceptarse el recurso, la resolucin se limitar a revocar el acto impugnado, pudiendo sin embargo modificarlo o sustituirlo con carcter excepcional si fundadas razones de inters pblico lo justificaren.

son revisibles por recurso de alzada. Demostrado el error tcnico de un acto, es l ilegtimo y debe ser revocado por el Poder Ejecutivo. En cuanto al control de inoportunidad que tratamos aqu, tiene l ntima relacin con los motivos de impugnacin del acto, con lo cual excluimos aquella forma de control que surge de los mecanismos de autorizacin y aprobacin que, a veces, estas entidades tienen que requerir a la Administracin central. Expuesto el control que aqu tratamos, cabe reiterar lo dicho al comentar el art. 73. Tampoco pensamos que sea posible un control por medio de un recurso planteado por un particular, fundado en la inoportunidad, sustentada sta en las crticas reiteradas formuladas por la opinin pblica, aun con consenso, si no se demuestra una grave inoportunidad lindante con la ilegalidad. No nos parece ni posible ni conveniente instaurar el "control de gestin" por medio del recurso promovido por el particular, como parece proclamarlo alguna doctrina, pues este importante control debe realizarse por los medios tcnicos adecuados y por funcionarios idneos y no dejarse al arbitrio de un particular querellante. 2. Alcance de la decisin. - En cuanto a los alcances de la decisin, la norma es clara: si se estima el recurso, el rgano decisor se limitar a revocar el acto impugnado. ste es el principio general; ha seguido la norma a una importante doctrina que antes de la sancin del reglamento sostena esa tesis. E l principio se aplica al ente creado tanto por el Congreso como por el mismo Poder Ejecutivo: la norma no distingue. Podr discutirse el acierto de la solucin. L a doctrina ha sostenido que en la prctica administrativa se ha entendido que el Poder Ejecutivo poda no slo revocar, sino tambin modificar o sustituir, pero claro est que ello era posible antes de la norma; despus de ella constituira una irregularidad. Cierto es que puede ocurrir que dicha extralimitacin no perjudique a terceros, en cuyo caso nadie i m p u g n a r la decisin, pero no por ello deja de ser una irregularidad. Como excepcin a dicho principio general, el rgano decisor puede modificar o sustituir el acto, "si fundadas razones de inters pblico lo justificaren". 3. Invalidez del artculo. - Conforme vimos, slo al Congreso corresponde regular acerca del establecimiento de los rganos o entes encargados de cumplir las actividades que la Constitucin reserva al Congreso (aduanas, correos, etc.), y por lo tanto slo a ste corresponde regular si el Ejecutivo tiene algn poder de control sobre ellos, y si es as, su alcance. Resulta claro que la facultad del Congreso respecto de dichas materias es expresa; por lo tanto, slo l puede regular la organizacin y con25. Hutchinson, TLA.

1. Motivos por que procede el recurso. - Hemos visto que. por lo menos conforme al texto del art. 73 del R L N P A , los recursos proceden tanto por razones de legitimidad, como de oportunidad, mrito o conveniencia, o motivos vinculados al inters pblico. Sin embargo, la doctrina tradicional sostena que, de conformidad con el "control administrativo" -en oposicin al "control jerrquico"-, en un recurso de esta ndole slo proceda el control de legitimidad. Segn la nueva solucin receptada en el artculo, la procedencia del recurso de alzada slo por motivos de legitimidad se da nicamente en los entes descentralizados creados por ley del Congreso, en ejercicio de sus facultades constitucionales. Con un criterio restrictivo de control, que es el que sigue la norma, el Congreso, en ejercicio de sus facultades constitucionales, crea los entes contemplados expresamente en la Constitucin como atribucin propia, esto es, bancos oficiales, universidades nacionales, aduana, correos, transportes, colonizacin y comunicaciones; salvo que la ley de creacin autorizara tambin el anlisis de las razones de oportunidad, mrito o conveniencia, el control, en esos casos, ser slo de legitimidad. A contrario sensu, si el ente fue creado por decreto del Poder Ejecutivo, la solucin del artculo, sin entrar a cuestionar si esta creacin fue bien o mal realizada, lleva a la conclusin de que el recurso de alzada proceder tambin por motivos de oportunidad. Lo propio se ha sostenido en el caso de "entes autrquicos cuya creacin no est constitucionalmente reservada al Congreso de la Nacin, pero que debe serlo por ley a los fines de constituir su patrimonio". Dentro de este concepto, cabe dejar claramente sentado que el recurso procede, no slo en lo que se refiere al ejercicio de facultades regladas, sino tambin a los lmites de las facultades discrecionales, y que la llamada "discrecionalidad tcnica" no constituye en verdad una discrecionalidad irrevisable, sino el respeto a las reglas de la tcnica, las que a su vez dependen de un criterio objetivo, tcnico, no de oportunidad o mrito: por ello tales cuestiones tcnicas integran el concepto de legitimidad y

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trol de dichas actividades. Si la ley guarda silencio respecto del control del Ejecutivo, significa que este poder no puede controlarlas. Si ello es as, y no nos parece dudosa la cuestin, cmo el artculo que comentamos, luego de reconocer la existencia de ciertos entes creados en ejercicio de sus atribuciones constitucionales por el Congreso, establece el alcance del control que el Ejecutivo puede realizar? E l propio poder administrador ha suplido la voluntad organizativa del Congreso, excediendo claramente sus facultades. No pudo disponerse por medio de este reglamento que estos entes estaban alcanzados por el control del Ejecutivo, mediante el recurso de alzada, aun limitando el alcance de ste. Slo cabra admitir que obr por delegacin cuando el recurso estaba anteriormente previsto en una ley, y siempre y cuando no hubiera excedido el alcance del control ya regulado.

de controlar la juridicidad de tales actos se limitar a los supuestos de mediar manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violacin de derecho. No obstante, deber abstenerse de intervenir y en su caso, de resolver, cuando el administrado hubiere consentido el acto o promovido -por deduccin de aquellos recursos o acciones- la intervencin de la justicia o de los rganos administrativos especiales, salvo que razones de notorio inters pblico justificaren el rpido restablecimiento de la juridicidad. En caso de interponerse recursos administrativos contra actos de este tipo, se entender que su presentacin suspende el curso de los plazos establecidos en el art. 25 de la ley de procedimientos administrativos.
1. Actividad jurisdiccional de la Administracin. - E l problema relativo a si la Administracin ejerce o no funciones jurisdiccionales ha sido extensamente debatido y aun hoy existen apreciaciones contrapuestas. L a mayor parte de la doctrina no admite la existencia de funciones jurisdiccionales de la Administracin, apoyndose para ello en la disposicin del art. 109 de la Constitucin, que veda al Ejecutivo "ejercer funciones judiciales". Abonan este argumento interpretando estrictamente la teora de la "separacin de poderes" y as han sostenido que habiendo llegado a abolir la Revolucin Francesa toda especie de jurisdiccin administrativa, las funciones materialmente jurisdiccionales que ejerce son administrativas. Otros ni siquiera admiten la posibilidad de que pueda ejercer la A d ministracin funciones "materialmente jurisdiccionales", pues lo esencial para caracterizar una actividad de esta naturaleza es la circunstancia de que el Estado obre como un tercero imparcial para dirimir un conflicto de intereses entre dos partes, aadiendo que lo realmente decisivo para definir dicha funcin es el carcter independiente del rgano que la ejerce y su ubicacin dentro del Poder Judicial. Como hay autores -especialmente Linares- que sostienen la posibilidad de que la Administracin ejerza una actividad jurisdiccional en ciertos casos, y como la norma menciona los actos de naturaleza jurisdiccional, cabe indagar si en el seno de aqulla existen funciones distintas -administrativa y jurisdiccional- y con un rgimen jurdico diferente.

Art. 98. - Sern de aplicacin supletoria las normas contenidas en los arts. 90, primera parte; 91 y 92.
1. Supletoriedad. - E l artculo hace referencia a las normas que regulan el recurso jerrquico. Remitimos a lo que dijimos en el comentario a estos artculos. Cabe, sin embargo, que hagamos algunas precisiones que pueden ser necesarias, dado el rgano ante el cual haya de presentarse el recurso, etctera. Este debe ser presentado ante el mismo ente descentralizado, dentro de los quince das de la notificacin del acto que se recurre y se lo elevar inmediatamente y de oficio al ministerio o secretara de la Presidencia de la Nacin, donde se lo tramitar. Esta elevacin, como ya dijimos, debe hacerse dentro de los cinco das (arg. art. 88, R L N P A ) . Si el escrito se presenta, por error, ante el ministerio o secretara de la Presidencia, corresponde que este organismo pida al ente descentralizado las actuaciones pertinentes.

ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; LIMITADO CONTRALOR POR EL SUPERIOR

Art. 99. - Tratndose de actos producidos en ejercicio de una actividad jurisdiccional, contra los cuales estn previstos recursos o acciones ante la justicia o ante rganos administrativos especiales con facultades tambin jurisdiccionales, el deber del superior

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Para ello corresponde estudiar dos cuestiones que nos parecen fundamentales: a) si existe un acto jurisdiccional distinto del acto administrativo, y b) si existe un campo de la actividad de la Administracin cuya revisin judicial resulte excluida por alguna razn intrnseca a ella. 2. El "acto jurisdiccional". - Si existiera una actividad jurisdiccional distinta de la administrativa, como producto de ella aparecera el "acto jurisdiccional" distinto del "acto administrativo", debiendo poseer aqul una serie de aspectos peculiares que justifiquen de por s dicha categora conceptual. Existe un rgimen jurdico que regula los actos jurisdiccionales notoriamente distinto del que regula los actos administrativos? Ha intentado Cassagne diferenciarlos y as ha dicho que caracterizan los actos jurisdiccionales: a) la improcedencia de la avocacin; b) la inoportunidad de la reforma o modificacin del acto, ni aun en aquellos supuestos en que sea posible el control de los actos jurisdiccionales de la Administracin; c) la imposibilidad de la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia; d) el control de legitimidad limitado a supuestos de excepcin, y e) el goce, en principio, de la denominada autoridad formal de la cosa juzgada. Pensamos que ninguna de esas caractersticas es exclusiva de los supuestos "actos jurisdiccionales". Veamos: a) Que la avocacin no es procedente, es un dato que hay que dilucidar en cada caso (atento lo dispuesto por el art. 3, L N P A ) . Por otra parte, si el artculo que comentamos se refiere a la actividad jurisdiccional, entonces la posibilidad de que exista avocacin en los "actos jurisdiccionales" es factible, toda vez que la ltima parte de la norma habla de que el superior debe "abstenerse de intervenir" (de oficio, esto es, cuando el administrado hubiese consentido el acto), "salvo que razones...". E n esos excepcionales casos puede haber avocacin por el superior. Por otra parte, en el caso de los actos administrativos, algunas veces no es posible la avocacin por el superior: 7) cuando la competencia del inferior hubiere sido asignada en mrito a una idoneidad especfica; 2) cuando hubiere una instancia recursiva, y 3) en el caso de rganos desconcentrados. Siendo que la avocacin no procede en algunos casos tpicos de actos administrativos y que si la norma que comentamos se refiere a "actos jurisdiccionales" la avocacin procede en algunos casos, la distincin que pretende efectuarse entre ambos tipos de actos basada en la posibilidad de que en unos haya avocacin y en otros no, es insuficiente e insustancial. b) L a caracterstica de que el "acto jurisdiccional" no puede ser reformado ni modificado tampoco lo diferencia del acto administrativo. En

efecto, en el caso del recurso de alzada, que procede contra actos administrativos y cuya decisin tambin es un acto administrativo, no puede modificarse ni reformarse el acto sujeto a revisin. c) L a improcedencia de la revocacin por oportunidad, mrito o conveniencia ocurre en numerosos casos respecto de los actos administrativos -p.ej., el recurso de alzada-; tampoco sirve, pues, para caracterizar los "actos jurisdiccionales". d) E l limitado control de los actos jurisdiccionales -limitado el control de legitimidad a supuestos de excepcin- se basa en lo que dispone el artculo que comentamos, o sea que si no fuera por lo que en l se dice, dicha caracterstica no existira normativamente. Por tanto, se parte de una caracterstica que se predica de los actos jurisdiccionales, cuando hay que demostrar que el punto de partida (este artculo) se refiere expresamente a dichos actos. e) En cuanto a que los "actos jurisdiccionales" gozan de la autoridad de la cosa juzgada administrativa, en el sentido de que no pueden ser revocados de oficio, ello tambin ocurre, en ciertos casos, respecto de los actos administrativos (ver art. 18, L N P A ) . Hasta ahora no hemos podido encontrar ninguna caracterstica exclusiva de cierto tipo de actos que permita distinguirlos de los administrativos. Aadamos que los elementos del acto administrativo (art. 7 , L N P A ) son aplicables a los supuestos "actos jurisdiccionales" (o acaso no corresponde que sean dictados por rgano competente, que tengan causa, que deban ser motivados?). Tambin puede afirmarse que la eficacia del acto jurisdiccional, como la del administrativo, surge con la notificacin. Ocurrir algo distinto respecto a los vicios y a la sancin correspondiente? Evidentemente no.
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De lo expuesto cabe concluir, sin ninguna duda, que no existe un rgimen jurdico diferenciado para el "acto jurisdiccional" que sea distinto al del acto administrativo. Por lo tanto no puede predicarse la existencia, con carcter autnomo, del acto jurisdiccional, basada exclusivamente en dichas inexistentes diferencias. 3. La revisin judicial. - Ahora corresponde tratar el segundo tema: aquel relacionado con la posible existencia de una actividad "jurisdiccional" cuya revisin judicial quede excluida o por lo menos restringida por alguna razn estrictamente vinculada a esa clase de actividad. Ha hecho Gordillo un anlisis exhaustivo de la cuestin y ha concluido, en solucin que compartimos, que la jurisprudencia no admite, por ser inconstitucional, que la Administracin pueda decidir con atribucin jurisdiccional -irrevisible judicialmente o limitada su revisin- una determinada cuestin (CSJN, "Fernndez Arias c/Poggio", Fallos, 247:646).

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Aunque haya una "actividad jurisdiccional" de la Administracin, sta no sustituye total ni parcialmente la actividad "jurisdiccional" de los jueces, ya que stos pueden revisar con amplitud -instancia judicial suficiente y adecuada- toda decisin emanada de aqulla. Nos encontramos as ante una solucin idntica a lo que ocurre con la actividad administrativa de la Administracin. 4. Inutilidad de la calificacin de jurisdiccional para cierta actividad de la Administracin. - Verdad es que, en algunos casos, la Administracin resuelve un conflicto y que a veces lo hace por intermedio de un rgano imparcial y especializado -v.gr., Tribunal Fiscal-, Tambin podra admitirse que cuando lo hace, desde el punto de vista material, realiza una actividad en cierto modo distinta de aquella que despliega cuando contrata o cuando resuelve un concurso docente. Sin embargo, esa actividad tambin es distinta de la que realiza el Poder Judicial cuando juzga. Es distinta, pues ste decide con fuerza de verdad legal, situacin sta que es ajena a la funcin, de cualquier naturaleza, que cumpla la Administracin. Es que toda actividad de sta es revisible judicialmente, ya se la realice para contratar, para resolver un concurso, para decidir un recurso, para solucionar un conflicto, etctera. Cualquiera que sea la "materia", la solucin es idntica. Ninguna de estas actividades tiene fuerza de verdad legal; ninguna hace cosa juzgada en sentido propio. Hemos visto que desde el anlisis de las consecuencias jurdicas que interesan para resolver la cuestin, no hay diferencias entre la actividad administrativa y la "jurisdiccional" de la Administracin: el producto de una y otra actividad ser un acto que no se diferencia jurdicamente; tanto uno como otro sern revisibles judicialmente. Cul es la utilidad de la distincin? Cul es la diferencia de rgimen jurdico que la hace necesaria? Todo ello nos lleva a afirmar la inutilidad de acudir a la expresin "actividad jurisdiccional" de la Administracin. Slo sirve para confundir, implicando, adems, una contradictio in terminis. 5. El artculo que comentamos. - A pesar de lo expuesto, se podra decir que, de todas formas, la norma en comentario expresamente admite la actividad jurisdiccional. Pero a poco que analicemos el artculo la conclusin ha de ser que lejos de intentar una justificacin de la "actividad jurisdiccional", lo que el artculo hace es diluir toda distincin entre uno y otro tipo de actividad de la Administracin. En primer lugar, la norma reduce la cuestin a los "actos jurisdiccionales" contra los cuales estn previstos recursos ante rganos administrativos especiales con facultades tambin jurisdiccionales (v.gr., Tribunal Fiscal) o acciones o "recursos judiciales directos" ante el Poder Judicial.

Y qu dice? Que aun en esos casos corresponde el control del superior jerrquico, el cual puede efectuarse de oficio o a peticin de parte, y en este caso incluso mediante recurso - e l agregado actual del ltimo prrafo y la ubicacin del artculo en el ttulo que comentamos aventa toda duda-. Desde luego que, elegida la va recursiva de este R L N P A , se pierde la va recursiva prevista en los distintos regmenes especiales. En principio el control aparece limitado. As, dice la norma que el control de juridicidad de tales actos se limita a los casos de mediar manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violacin de derecho. Aunque la norma slo se refiera a esos supuestos, no parece posible que el control quede reducido a esos casos. O acaso si hubo incompetencia del rgano no corresponder la revisin administrativa? Y si el acto carece de motivacin? L a respuesta es obvia. En conclusin: no son supuestos tasados los contemplados por la norma. L o ms importante que surge del artculo es que demuestra, aun en los supuestos actos jurisdiccionales, que existe un control por el superior -control jerrquico-, a pesar del control especial de rganos especializados -v.gr., Tribunal Fiscal-. Antes de esta norma era difcil sostener que, habiendo un recurso ante rganos "jurisdiccionales especializados", podra intentarse un control jerrquico ante el superior. Esta norma lo trae, y quita toda diferencia entre los "actos jurisdiccionales" y los administrativos. L a R P A confirma esto al disponer que la interposicin del recurso suspende los plazos del art. 25 de la L N P A . sin perjuicio de la crtica que hicimos a esta solucin anteriormente. L a competencia de estos rganos que ejerceran la actividad jurisdiccional, debe interpretarse restrictivamente (CNContAdmFed, Sala I, 20/2/ 96, " Y P F c/Enargas", LL, 1996-C-36).

RECURSOS CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS*

Art. 100. - Las decisiones definitivas o con fuerza de tales que el Poder Ejecutivo nacional, los ministros o los secretarios de la Presidencia de la Nacin dictaren en recursos administrativos y que agoten las instancias de esos recursos slo sern susceptibles de la reconsideracin prevista en el art. 84 de esta reglamentacin y de la revisin prevista en el art. 22 de la ley de procedimientos administrativos. La
* E l ttulo fue omitido en el texto ordenado por decr. 1883/91.

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presentacin de estos recursos suspende el curso de los plazos establecidos en el art. 25 de la ley de procedimientos administrativos.
1. Recurso de reconsideracin contra actos que ya causan estado. Esta especie es un recurso de reconsideracin contra los actos administrativos del presidente o los ministros, que ya causan estado -es decir, que resuelven el fondo del asunto- y que agotan las instancias administrativas. No se trata del recurso de reconsideracin planteado contra actos emitidos de oficio por el presidente. ste se encuentra comprendido en el recurso de reconsideracin del art. 84. Es un recurso opcional pues el acto del presidente que resuelve un recurso ya ha agotado la va administrativa; lo mismo cabe decir del acto del ministro que resuelve como autoridad suprema el recurso (v.gr., recurso jerrquico contra actos de rganos inferiores). No se contempla en este caso el acto emitido de oficio por el ministro, contra el que se puede plantear la reconsideracin - n o siendo sta obligatoria, pues est la alternativa del jerrquico-, ya que ella se regir por la norma del art. 84 y siguientes. H a sido buena la solucin de la norma, pues bien poda ocurrir que el particular no supiera si tena o no la va judicial habilitada y planteara el recurso de reconsideracin. Por ello, la norma ahuyenta cualquier posible interpretacin restrictiva de la justicia, acerca de la no habilitacin de la instancia por la presentacin del recurso de reconsideracin que, segn las pocas, puede ser necesaria o no. 2. La decisin que agota la instancia y el recurso de revisin. En su oportunidad hemos visto que el recurso de revisin procede contra los actos firmes (ver art. 22, L N P A ) , esto es, contra aquellos que ya no son susceptibles de impugnacin alguna en la va administrativa. E l acto definitivo o con fuerza de tal -eufemismo por "asimilable a definitivo"que causa estado -que agote la instancia-, siendo firme, es susceptible de revisin en los casos previstos por el art. 22, por lo cual era desde todo punto de vista redundante declararlo en el artculo. En otras palabras, el acto en cuestin ser susceptible del recurso extraordinario de revisin, si se da uno de los casos previstos en el art. 22 de la L N P A , sea dictado por el presidente o por el ministro, resolviendo un recurso y cause o no estado. Es, pues, una disposicin intil, en tanto se refiere al agotamiento de la va; no lo es, en cambio, en lo que hace a la "suspensin" de los plazos. 3. Suspensin de los plazos del artculo 25. - Hemos visto que para la L N P A , como para todo el derecho en general, la suspensin es distinta de la interrupcin.

E l artculo habla de suspensin, as que ha querido referirse a sta y no a la interrupcin. Cuando el art. I , inc. e, ap. 7, se refiere a la interposicin de los recursos administrativos, dice que aqulla "interrumpir el curso de los plazos" y siendo la reconsideracin y la revisin recursos, surgen inmediatamente algunas preguntas. Cul es el sentido de que en este caso se suspenda y no se interrumpa, como en los otros recursos? Pudo el R L N P A alterar la solucin de la L N P A ? S i esta solucin es dicotmica, se aplica tanto a la reconsideracin como a la revisin? Hemos estudiado precedentemente que en el caso de la reconsideracin que se trata en esta norma - n o as de la revisin, que no presenta diferencia alguna con el regulado en la L N P A , art. 2 2 - , se contempla una especie distinta de l a establecida en el art. 84 del R L N P A . Repetimos, a riesgo de ser reiterativos: lo que la norma en comentario hace es contemplar un supuesto que puede ser conflictivo, la procedencia del recurso de reconsideracin cuando el acto emitido por el Poder Ejecutivo o los ministros no fue dictado de oficio, sino que fue pasible de discusin adecuada, desde el momento en que ese acto resolvi un recurso y caus estado. L a norma resuelve la cuestin, dndole la oportunidad al particular de plantear la reconsideracin -que, por cierto, corresponda con la simple aplicacin de lo dispuesto por el art. 84, R L N P A - y de que sta no se considere obligatoria, sino como una opcin -habida cuenta de lo que ha solido ocurrir-.
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Pienso que por esta interpretacin que favorece al particular, quiso el legislador, por otro lado, no sugerir esta va impugnatoria, ya que tiene habilitada la instancia judicial. Corolario de esto es la solucin de que si a pesar de ello el particular presenta el recurso, esto no podra perjudicarlo para su posterior presentacin a la justicia. Pero en este caso, al revs de aquellos recursos que se utilizan para obtener la habilitacin de la instancia, no interrumpe sino que suspende el curso de los plazos. En cuanto a la segunda pregunta, la respuesta se adentra en la debatida cuestin acerca de la existencia y alcance de los reglamentos autnomos o independientes. Sin embargo, adelantamos que la ley pudo legislar como lo hizo -estableciendo la i n t e r r u p c i n - y si ello es a s por aplicacin del principio de la jerarqua normativa (art. 31, Const. nacional) el reglamento no poda contradecirla. As, tan simplemente, pensamos que es inconstitucional, pero, desde luego, habr que alegarlo en cada caso. Esta regulacin dicotmica tambin se aplica al caso de la revisin de los actos de los rganos que contempla el artculo. Si en el caso de la reconsideracin el legislador se crey en la necesidad de legislar, por los motivos que explicamos, en el caso de la revisin, como vimos, ello era innecesario y, en este aspecto, inconveniente. N o es un caso distinto, es

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uno que ya estaba incluido sin discusin posible en el art. 22 del R L N P A . L o que hace la norma es apartar la "revisin" de los efectos normales de los dems recursos, pues no se aplica lo dispuesto por el art. I , inc. e, ap. 7, respecto del recurso del art. 22. L a mencin del recurso de revisin no es -en el artculo que comentamos- una redundancia en este aspecto, aunque carezca de trascendencia lo dispuesto por el art. 100 in fine. E n efecto, excepto en el caso del inc. a, el recurso de revisin normalmente se va a plantear una vez vencidos los plazos del art. 25; de all que la L N P A hable en aquel artculo de "actos firmes". Por lo dems, en estos casos, el plazo del art. 25 corre a partir de la decisin del recurso de revisin, por lo que, en la prctica, la disposicin que comentamos no tendr, generalmente, incidencia alguna.
o

Esto es as en general; pero por supuesto que, en ciertas circunstancias, cualquiera, aun el superior, puede darse cuenta de que existe un error material. Por ejemplo, si el error material es un error en la persona, surgiendo de todo el trmite (informes, dictmenes, etc.) cabalmente de quin se trataba, o un error en una suma o en una transcripcin, etctera. E n estos casos podr rectificar el error el superior y ser simplemente eso: una rectificacin de errores materiales. 3. Errores no sustanciales en la decisin. - Como se trata de una modificacin de un acto vlido, el error material, de hecho o aritmtico que se puede enmendar no debe alterar lo sustancial del acto. Si el error es sustancial, no autoriza al rgano a corregirlo de oficio. Cuando la Administracin se limita a corregir los errores y equivocaciones materiales o de hecho, puede volver sobre sus actos. S i bien es verdad que, como vimos, la Administracin a veces no puede volver sobre sus actos y revocar resoluciones que haya emitido y que sean declaratorias de derechos, tambin lo es que la propia Administracin puede corregir los errores materiales o de hecho de que adolezcan sus actos. L a correccin o rectificacin material del acto administrativo se da cuando contiene nicamente errores de escritura, de expresin numrica, etctera. Si el error, siendo numrico, est en los clculos o informes que preceden el acto y ste se dicta en su consecuencia, no procede la correccin material, sino que estaremos ante un defecto del procedimiento (ver art. 15, L N P A ) . Esta rectificacin de errores debe aplicarse con carcter restrictivo, por razones de seguridad jurdica. 4. Efectos. - L a rectificacin supone que la sustancia del acto es la misma y que slo se subsana un error material deslizado en su emisin o instrumentacin. Sus efectos son retroactivos y se considera el acto corregido como si desde su nacimiento se lo hubiera emitido correctamente (ver art. 13). 5. Plazo para solicitarla. - E n el caso de que el particular peticione la rectificacin, dada su peculiar naturaleza, no tiene plazo para hacerlo. 6. Plazo del rgano para realizar la rectificacin. - L a norma no contempla plazo alguno para que el rgano rectifique los errores materiales. Sin embargo, podemos distinguir dos supuestos: a) Si el particular es quien pidi la rectificacin, podr haber una denegacin tcita - o , mejor, un silencio negativo- en aplicacin de lo dispuesto por el art. 10 de la L N P A . Para este caso, cabe dar al rgano un plazo de tres das para que produzca el acto rectificatorio (art. 26, R L N P A ) .

RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES

Art. 101. - En cualquier momento podrn rectificarse los errores materiales o de hecho y los aritmticos, siempre que la enmienda no altere lo sustancial del acto o decisin.
1. Concepto. - Entendemos que no puede considerarse un recurso, porque: a) lo puede hacer el propio rgano sin intervencin del particular; b) si es a pedido de parte, no sirve para enmendar un defecto de "volicin" -como ocurre con los recursos-, sino para corregir defectos de expresin. Desde luego que el instituto se refiere al acto eficaz (art. 11, L N P A ) , o sea, a aquel que fue debidamente notificado (arts. 39 a 45, R L N P A ) , pues no haca falta referirse al acto que no es eficaz, el cual, por no ser exigible, puede ser revocado, modificado o sustituido (art. 18, L N P A ) y, con mayor razn, corregido. 2. rgano que dispone la rectificacin. - Puede disponerla el mismo rgano que dict el acto de oficio o a peticin de parte o una autoridad superior, aunque autorizada doctrina sostiene que, en este caso, estaramos en la hiptesis de extincin, reforma o sustitucin del acto. Se sostiene, segn ella, que el nico que puede dar fe de lo que se modifica es el mismo rgano, y ello si se trata tan slo de un error material o de transcripcin y no de un error de concepto o una decisin equivocada; en cambio, cuando es declarado el error por "una autoridad superior... ya no ser una rectificacin sino que podr tratarse de una extincin, sustitucin, etc., segn cul sea la actitud que tome el rgano y cmo valore el error material: si es obvio o mnimo probablemente 'interpretar' que el acto 'quiso decir' lo que literalmente no dice".

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Por ello no es un me-

b) Si no hay peticin del particular, la Administracin puede rectificar, en principio, en cualquier momento. Pero tenemos que acotar que debe hacerlo en un lapso razonable desde la notificacin del acto; en cambio, si se trata de actos meramente certificantes, la rectificacin es admisible sin limitacin de tiempo. 7. Ante quin se presenta la peticin del particular. - L a peticin del particular se presenta, en principio, ante el mismo rgano que emiti el acto. Vimos, sin embargo, que en algn caso no obstara hacerlo ante el superior. 8. Actos contra los que procede. - Procede contra un error material de toda clase de actos administrativos emanados de cualquier rgano de la Administracin, centralizada o descentralizada. 9. No interrupcin de trminos para recurrir. - L a peticin de rectificacin de errores no tiene la virtud de interrumpir los plazos, pues no es un recurso. S los suspende (art. I , inc. c, ap. 9, L N P A ) .
o

cin de cuestionar el acto (arg. art. 81, R L N P A ) . dio de impugnacin.

2. Casos en que procede. - L a aclaratoria procede cuando: a) exista contradiccin en la parte dispositiva; b) haya contradiccin entre la motivacin (considerandos del acto) y la parte dispositiva, y c) sea necesario suplir una omisin sobre alguna o algunas de las peticiones o cuestiones planteadas. Desde luego que la aclaratoria no procede cuando la imprecisin, oscuridad, omisin, contradiccin o error sean de tal magnitud que se sancione el vicio con la nulidad absoluta; en esos casos corresponder impugnar el acto por medio del recurso que corresponda, solicitando no que se aclare, sino que se extinga el acto. En el segundo supuesto de la aclaratoria, si el rgano no aclara, habr que tener por cierto lo expresado en la parte dispositiva e intentar la impugnacin del acto por la va correspondiente. En cuanto al tercer supuesto, el particular deber elegir entre la aclaratoria o el recurso correspondiente. En efecto, no slo opera aqu el antiguo aforismo: quod iudex non adiudicat, diiudicat (lo que el juez no concede, deniega), sino que tambin tiene aplicacin el art. 7 , inc. c, de la L N P A , en aquello de que el acto "debe decidir todas las peticiones formuladas". Por ello puede impugnar directamente por viciado el acto o, por supuesto, elegir la va de la aclaratoria. Pero, por aquello de que la aclaratoria no interrumpe los plazos, debe prestar mucha atencin a la va que elija.
o

ACLARATORIA

Art. 102. - Dentro de los cinco das computados desde la notificacin del acto definitivo podr pedirse aclaratoria cuando exista contradiccin en su parte dispositiva, o entre su motivacin y la parte dispositiva o para suplir cualquier omisin sobre alguna o algunas de las peticiones o cuestiones planteadas. La aclaratoria deber resolverse dentro del plazo de cinco das.
1. Concepto. - Coincidimos con Pearson en que na es un recurso, ya que no es una va de impugnacin, pues, reiteramos, no sirve para enmendar un defecto de volicin, sino un defecto de expresin. A l no ser una va de impugnacin, el R L N P A legisla la aclaratoria independientemente de los recursos, lo cual, a nuestro entender, es correcto. No se ataca una decisin de la Administracin, sino que se peticiona solamente que la autoridad ponga en claro, explique, despeje las ambigedades del acto. En la aclaratoria ni existe impugnacin ni el rgano administrativo revoca, modifica o sustituye el acto, que son las consecuencias de la aceptacin de un recurso (art. 82, R L N P A ) ; tampoco existe la indudable inten-

3. rgano ante el cual se presenta y que dispone la aclaracin. Se presenta la peticin ante el mismo rgano que emiti el acto cuya aclaracin se solicita. Desde luego que es el mismo rgano quien deber hacer la aclaracin, pues es el nico que puede "aclarar", "explicar", el sentido de su propio acto. 4. Contra qu actos procede. - Procede contra actos definitivos, segn la norma. Pensamos que tambin contra los actos asimilables a definitivos. Con relacin a los actos de trmite o interlocutorios no corresponde esta manera de peticin, pero ello no significa que no haya forma alguna de que la Administracin deje en claro qu ha querido decir, pues esto no slo es un derecho del particular, sino que es conveniente para la Administracin. 5. Plazo para solicitarla y para resolverla. - Segn la norma, el particular debe plantear la aclaratoria dentro de los cinco das de notificado el acto. A su vez, el rgano tiene cinco das para resolverla. 6. No interrupcin de trminos para recurrir. Suspensin. - A l no ser un recurso, no se aplica a la aclaratoria lo dispuesto en el art. I , inc. e, ap. 7. L a peticin de aclaratoria no interrumpe los trminos para
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recurrir, pues para ello se requiere una norma expresa que lo establezca; s, en cambio, los suspende (art. I , inc. e, ap. 9).
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7. Efectos de la aclaratoria. - L a aclaracin que hace el rgano supone que la sustancia del acto es la misma y que slo se subsana una omisin, una ambigedad o una contradiccin. Sus efectos son retroactivos y se considera el acto aclarado como si lo estuviera desde su nacimiento (ver art. 13). Entendemos que no hay denegatoria tcita en la aclaratoria, ni que tampoco opera el "silencio negatorio". Para nosotros carece de sentido una negacin en la aclaratoria. O se aclara el acto o no se aclara, o sea, queda tal como estaba. De qu sirve una negativa? Tendra que impugnarse el acto y no la negatoria ficta, como si sta no existiera, pues carece de sentido impugnar la "negativa de la aclaratoria". No es esta negativa la que perjudica, sino el acto no aclarado. 8. rganos contra los cuales procede. - L a aclaratoria procede contra cualquier autoridad administrativa -centralizada o descentralizada-, incluso el presidente.

2. Publicacin. Remisin. - Las disposiciones, para que produzcan efectos jurdicos, deben publicarse en el Boletn Oficial. As lo exige el artculo. Por otra parte, ya nos hemos referido a este requisito de eficacia (art. 11, L N P A ) . A lo expuesto nos remitimos. Aunque ni la ley ni el reglamento se remiten al Cdigo C i v i l en orden al comienzo de la vigencia de las disposiciones de carcter general (art. 2 , Cd. Civil), la norma en comentario adopta el mismo trmino en caso de que el acto de alcance general nada diga acerca de su fecha de entrada en vigencia.
o

E l perodo de vacatio legis establecido en el artculo tiene una importante finalidad: la de que conozcan las normas quienes tienen que aplicarlas y los interesados en su aplicacin; la posibilidad de suprimir la vacatio legis amenaza seriamente una garanta tan conveniente como es la de que los particulares interesados dispongan de un plazo adecuado para conocer lo que deben cumplir. Por ello, toda interpretacin que se aparte del principio general establecido por la norma debe ser restrictiva ( C N ContAdmFed, Sala III, 23/10/86, "Berakha"). En principio rige la regla de la irretroactividad (ver art. 11, L N P A ) , ya que la irretroactividad de las normas jurdicas es uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamiento. Tal principio se consagra en el art. 3 del Cd. C i v i l , pero no se aplica slo en ese mbito, sino a las normas de cualquier otra naturaleza, puesto que las disposiciones del Ttulo Preliminar del Cdigo C i v i l son de aplicacin general. Es importante, en cuanto a la retroactividad e irretroactividad, distinguir entre "hechos" y "estados de hecho", y tambin tener en cuenta el problema de los "derechos adquiridos" (ver art. 13, L N P A ) .
o

TTULO

IX

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ALCANCE GENERAL Art. 103. - Los actos administrativos de alcance general producirn efectos a partir de su publicacin oficial y desde el da que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirn efectos despus de los ocho das, computados desde el siguiente al de su publicacin oficial.
1. Eficacia. - L a norma reitera la expresin "actos administrativos de alcance general". Y a hemos visto que esta expresin no significa excluir los reglamentos, lo cual, en el caso, se corrobora con lo expresado por el art. 11 de la L N P A . E l procedimiento de elaboracin de un acto de alcance general terminar normalmente con la firma de la disposicin por el rgano competente. E l decr. 333/85 exige formas determinadas para las distintas disposiciones. Una vez firmada, la disposicin debe darse a publicidad.

Que las normas legales o reglamentarias no pueden extenderse a hechos y circunstancias que tuvieron una total consumacin con anterioridad a su vigencia, es una verdad de "Perogrullo", pero tambin lo es que un status -p.ej., el de alumno- que va produciendo efectos sucesivos, puede ser afectado y alterado por otras normas que pueden modificar su situacin - a los efectos no consolidados-. Aqu no hay retroactividad. L a norma puede ser retroactiva. Para ello, en principio, es necesario que lo establezca expresamente; sin embargo, en algunas circunstancias no es as. Por ejemplo, las normas interpretativas o aclaratorias (ver art. 13, L N P A ) o aquellas normas reglamentarias, que son desarrollo de otras de mayor jerarqua.

Art. 104. - Exceptanse de lo dispuesto en el artculo anterior los reglamentos que se refieren a la estructura orgnica de la Administracin y las rde-

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nes, instrucciones o circulares internas, que entrarn en vigencia sin necesidad de aquella publicacin.
1. Preliminar. - Se ha planteado el problema de si las instrucciones, rdenes y circulares pueden o no considerarse normas reglamentarias. Como principio, cabe decir que no son una manifestacin de la potestad reglamentaria, sino de las atribuciones propias de la jerarqua, aunque cabe reconocer que, como veremos, con dichas denominaciones se promulgan a veces autnticas normas reglamentarias. Cuando as ocurra, cualquiera sea la denominacin que se le d, estamos en presencia de un reglamento a todos los efectos, incluso de publicidad. Ello se debe a la imprecisin terminolgica; sta es la primera dificultad que enfrentamos. Por ello hay que diferenciar las circulares o instrucciones reglamentarias de las que son una simple manifestacin de la jerarqua. Este artculo hace referencia a lo que estrictamente deben considerarse rdenes, instrucciones o circulares internas; de todas formas, tambin nos referimos, en su momento, a las circulares o instrucciones de "naturaleza reglamentaria". E n cuanto a los denominados reglamentos administrativos que se refieren a la estructura orgnica -en realidad "reglamentos singulares", pues no tienen la caracterstica de generalidad-, no tienen ellos incidencia directa sobre la esfera de los particulares (salvo, eventualmente, los que estn en situaciones de supremaca especial) ya que se limitan a moverse en el mbito domstico de la propia organizacin. Estos denominados "reglamentos administrativos" son normas jurdicas, puesto que la organizacin no es algo extrao al derecho, sino, precisamente, el origen mismo de lo jurdico. En materia organizativa son posibles los reglamentos singulares, siempre que la singularidad no implique atentar contra una regulacin general previa contenida en una ley. As, suelen ser frecuentes las normas organizativas que se refieren a un ministerio concreto, o a una direccin o secretara de Estado especficamente designadas, o que fijan plantillas, etctera. Los reglamentos singulares organizativos son verdaderos reglamentos, no actos, pese a la singularidad de su contenido, pues, como explicamos antes, la organizacin forma parte siempre del ordenamiento como tal. 2. Reglamentos internos (instrucciones, circulares y rdenes de servicio). Alcance. Cuestiones que plantean. - E l estudio de los reglamentos internos (o circulares o instrucciones de servicio) reviste importancia, en primer trmino, para determinar si se comprenden o no dentro del concepto de acto de contenido general normativo; y, en segundo lugar, para determinar si constituyen o no fuentes del derecho administra-

tivo. Sin duda alguna, esas formas de expresin de la "voluntad administrativa" son de ordinaria ocurrencia en la actividad de la Administracin y de utilidad prctica en el desenvolvimiento de las tareas de sus rganos. Con respecto a estos instrumentos, que regulan la actividad interna de la Administracin, se plantean cuestiones como stas: Trascienden la esfera jurdica de los particulares? Pueden originar derechos y recursos a favor de stos? Pueden ser impugnados por personas ajenas a la Administracin? Estas y otras cuestiones suscita el examen de estas disposiciones generales que emplean los rganos administrativos superiores para lograr la mayor eficacia en la actuacin administrativa. Damos por descontado que el carcter jurdico de esos instrumentos est asegurado si se piensa que el Estado y la actividad de sus rganos debe estar enmarcada en el derecho. Particularmente con relacin al tema de si los reglamentos internos son o no fuente de derecho administrativo, pueden sealarse dos posiciones doctrinales: a) la que niega rotundamente a los reglamentos internos el carcter de fuente de derecho, y b) la que sostiene que, en general, son fuente de derecho administrativo que podran dar lugar a derechos y recursos, al menos en favor de los funcionarios y empleados de la Administracin; y en algunos casos hasta en favor de los particulares, cuando dichas circulares e instrucciones incidan en el status de stos o los afecte el acto administrativo por medio del cual se cumplen. 3. Reglamento interno. Concepto. - Se ha definido a los reglamentos internos diciendo que son las prescripciones que los superiores dan a los funcionarios colocados bajo su autoridad, en lo que concierne a la interpretacin de las leyes y reglamentos. L a doctrina es uniforme al considerar que los rganos inferiores destinatarios de una circular, instruccin u orden general de servicio, tienen el deber de acatarla si es legtima, esto es, si emana de rgano competente y se refiere al servicio de que se trate, si tiene forma legal, su contenido no es manifiestamente ilegal y siempre que el rgano inferior tenga competencia en orden a su aplicacin. 4. Doctrina que les niega la calidad de ser fuentes de derecho. Los que niegan el carcter de fuentes a estos actos consideran que las circulares e instrucciones son simples directivas de actuacin, meras indicaciones, que los rganos jerrquicamente superiores dirigen a los inferiores en virtud de atribuciones propias de la j e r a r q u a . De a h que no representan una expresin de la potestad reglamentaria sino de la relacin jerrquica; por ende, sus consecuencias no trascienden los lmites de la actividad administrativa interna. Consecuentemente, se afirma que las circulares e instrucciones "no modifican situaciones jurdicas individuales, ni vinculan al ciudadano, ni a funcionarios que no sean estrictamente los
26. Hutchinson. TLA.

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inferiores jerrquicos de la autoridad que los dicta". Errneamente se ha dado este alcance a ciertas "normas aclaratorias", entendiendo que tienen efecto vinculante slo en el mbito de la Administracin. Si el Ejecutivo deleg la posibilidad de que se dicten normas aclaratorias de sus reglamentos, ellas exceden el mbito interno. Refirindose especficamente al rgimen jurdico de las circulares e instrucciones, esta doctrina afirma que son simples medidas internas, actos de administracin y no actos administrativos, obligatorios para los funcionarios y empleados a quienes se dirigen, pero no para los particulares, siendo vlido el acto administrativo emitido al margen de ellas. De ah que slo pueden dar lugar a recursos por parte de los agentes de la Administracin obligados a acatar circulares e instrucciones cuando ha mediado, por ejemplo, sancin disciplinaria, a consecuencia, precisamente, de su incumplimiento. Se dice que mientras no afecten a los particulares, stos no tienen recurso contra esas medidas internas, pero si les causaran agravio, ya sea directamente o por medio de los actos de aplicacin, entonces quedara abierta la posibilidad de interponer recursos. Tienen, en principio, un efecto de orden interior, que se impone a los agentes en virtud del deber de obediencia jerrquica, pero no estn ligados a los particulares ni se les impone. 5. Doctrinas que les acuerdan la calidad de fuente. - Otra doctrina sostiene que, aunque las instrucciones y circulares normalmente agotan su eficacia en el mbito interno de la Administracin, se las considera como una importante fuente de una parte del derecho administrativo: la que regula esa actividad interna, que tambin se desenvuelve, como dejamos dicho, segn principios de derecho. "Las instrucciones y circulares constituyen, en lo pertinente, una fuente 'directa' e 'indirecta' del derecho administrativo" (Diez). Tambin pueden adscribirse a la segunda posicin doctrinal a que aludimos, los autores que consideran a los reglamentos internos fuente indirecta de derecho administrativo, que tienen validez nicamente para la actividad interna de la Administracin, pero que a consecuencia de su aplicacin pueden modificar la esfera jurdica de los particulares, supuesto ste en que se admite que pueden ser fuente directa de derecho administrativo. 6. Reglamentos y reglamentos "internos". Nota comn. Diferencias. - L a doctrina dominante coincide en que los reglamentos stricto sensu y los reglamentos internos tienen la nota comn de ser actos de contenido general que expide la Administracin, pero se diferencian en que, mientras los primeros son la expresin del ejercicio de la potestad reglamentaria, los segundos se fundamentan en la potestad jerrquica que tienen los rganos superiores respecto de los inferiores. De ah la impor-

tante consecuencia de que por medio de los reglamentos internos no se pueden modificar los reglamentos que se expiden en ejercicio de la potestad reglamentaria que tiene para el caso el titular del Poder Ejecutivo en el orden nacional. Tambin hay que advertir las exigencias formales y lu publicidad que requiere el reglamento dictado para regular relaciones con los particulares, que no necesitan las circulares e instrucciones, y que es el tema del artculo que comentamos (CNContAdmFed, Sala III, 21/5/85, "Rbolo"). 7. Clases de circulares. Instruccin. Orden interna. - Cierta doctrina distingue entre las circulares cuyos destinatarios son todos o un grupo indeterminado de funcionarios o empleados de la Administracin y las instrucciones que estn dirigidas a uno o ms funcionarios determinados. Entiendo que ambas apreciaciones tienen su parte de razn. L o que ocurre es que no siempre se denominan con el mismo nombre cosas que son idnticas. A veces las circulares entran dentro del concepto de la primera corriente doctrinal; a veces, de la segunda. Veamos por qu. Es as porque la propia Administracin utiliza a veces diversas denominaciones para las mismas cosas: instruccin, circular, orden interno, orden de servicio, reglamento interno, etctera. Es necesario, entonces, precisar el alcance con que las denominaciones se utilizan, para evitar confusiones. Siguiendo las opiniones que creemos ms claras, utilizaremos slo estas dos denominaciones: circulares e instrucciones. Circular es el medio por el que el superior comunica al inferior, en primer lugar, las rdenes de servicio. Se la utiliza, adems, para comunicar otras cosas, por ejemplo, que un funcionario ha sido puesto en posesin de su cargo, o que otro se ha jubilado, o que se ha sancionado una ley o reglamento cuyo texto se transcribe; incluso para transmitir saludos, felicitaciones y similares. No se puede considerar, desde este punto de vista, que la circular sea fuente, pues slo transmite noticias o conocimientos. Cumplira, as, en el orden interno de la Administracin, la misma funcin que los boletines oficiales cumplen hacia afuera. As como stos no son fuente, sino medios de comunicacin, las circulares tampoco lo son y slo constituyen modos de difusin internos. A veces, entre nosotros, el mismo nombre de circular se utiliza para transmitir comunicaciones al mbito externo de la Administracin. Se trata, en esos casos, de situaciones que, si bien no son internas, de todos modos constituyen relaciones particulares de la Administracin (as, las que mantienen el Banco Central con cualquier otro banco o la Direccin General Impositiva con los contribuyentes).

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Estas circulares son, sin embargo, algo totalmente distinto de aquellas a que nos venimos refiriendo: verdaderamente, son reglamentos. Por eso se las comunica a todos los interesados si son individualizables, o se decide su publicacin en el Boletn Oficial. Hay, pues, en nuestra prctica, circulares internas y externas; son de naturaleza esencialmente distinta, pues las primeras son slo un medio de comunicacin del superior respecto de los inferiores y no constituyen fuentes; las segundas, en realidad, son reglamentos que por emanar de rganos o funcionarios de entes descentralizados se suelen denominar de esta forma para diferenciarlos de los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo, a los que generalmente se los llama decretos; stas s son fuente. Por otro lado, estn las instrucciones (llamadas tambin rdenes o reglamentos internos). Es la orden que, en ejercicio del poder jerrquico, imparte el superior al inferior. Puede ser transmitida verbalmente o por escrito, y estar dirigida a un solo sujeto (p.ej., un profesor: en este caso se la llama instruccin, instruccin individual, orden u orden individual), o a ms de un sujeto determinado (v.gr., a todos los profesores titulares de una facultad, en cuyo caso se la llama instruccin u orden mltiple y se la transmite mediante notas mltiples o circulares restringidas), o a todo el personal, indeterminadamente (en cuyo caso se la llama instruccin u orden general o reglamento interno, y se la transmite mediante circulares). Son fuentes del derecho administrativo las instrucciones? L a doctrina administrativa no se ha puesto de acuerdo al respecto: algunos sostienen que s, otros que no y otros que son fuente, pero de eficacia relativa. 8. Elaboracin de normas reglamentarias. - Enumeraremos a continuacin los puntos ms relevantes de esta cuestin. a) Reaparicin del tema de elaboracin de reglamentos. E n el Anexo V del decr. 1172/03, se regula el Reglamento General para la Elaboracin Participativa de Normas. Vuelve a legislarse sobre tal tema, como lo haba hecho primitivamente el reglamento de la L N P A (arts. 103 a 107) y que, inexplicablemente, desde el punto de vista jurdico, pero explicable polticamente, fuera derogado por el decr. 1883/91, proyectado por una Comisin legislativa formada al efecto en el Ministerio de Economa! Ver las crticas que, desde la primera edicin de esta obra, efectuamos en el punto 2 del comentario del art. 2 del citado decreto.
o

y propuestas respecto de proyectos de normas administrativas y proyectos de ley para ser elevados por el Poder Ejecutivo nacional al Congreso de la Nacin (art. 3 ).
o

b) Es un procedimiento administrativo. E l decreto regula el procedimiento para la elaboracin de disposiciones de carcter general -actos de alcance general y reglamentos- y proyectos de leyes. Es un procedimiento administrativo en sentido propio, ya que por medio de l se realiza una funcin tpicamente administrativa, aunque sea materialmente legislativa. c) Finalidad. E l procedimiento establecido para elaborar las diversas clases de actos generales tiende a que, por medio de l, se asegure la legalidad, acierto y oportunidad de la disposicin a dictarse, mediante los correspondientes estudios, informes y consultas previas. E l objeto del reglamento es regular el mecanismo de elaboracin participativa de normas, estableciendo el marco general para su desenvolvimiento (art. I ). Tiene por finalidad permitir y promover una efectiva participacin ciudadana en el proceso de elaboracin de reglas administrativas y proyectos de ley para ser presentados por el Poder Ejecutivo nacional al Congreso de la Nacin (art. 4 ).
o o

d) mbito de aplicacin. Las normas del Anexo V del reglamento se aplican en el mbito de los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que funcione bajo la jurisdiccin del Poder Ejecutivo nacional (art. 2 ).
o

e) Principios. E l procedimiento de elaboracin participativa de normas debe garantizar el respeto de los principios de igualdad, publicidad, informalidad y gratuidad (art. 5 ), caractersticos de todo procedimiento administrativo.
o

f) Procedimiento. participacin.

En el Anexo V se regula este procedimiento de

Por cierto, la regulacin actual tiene diferencias con la anterior que haba tenido como antecedente lo dispuesto en los arts. 120 a 126 del decr. 7647/70 de la provincia de Buenos Aires. La elaboracin participativa de normas constituye un mecanismo por el cual se habilita un espacio institucional para la expresin de opiniones

1) Acto de apertura. E l procedimiento de elaboracin participativa de normas se inicia mediante acto administrativo expreso de la autoridad responsable (art. 10). Debe ordenar el inicio del correspondiente expediente y establecer: a) autoridad responsable; b) texto y fundamentos de la norma propuesta; c) datos del solicitante - s i lo hubiere-; d) lugar donde se puede tomar vista del expediente, presentar opiniones y propuestas, y e) plazos para realizar dichas presentaciones (art. 12). L a autoridad responsable debe publicar durante dos das en el Boletn Oficial, y al menos quince das en su pgina de Internet, el contenido del acto de apertura del procedimiento de elaboracin participativa de normas, invitando a la ciudadana a expresar sus opiniones y propuestas. E n algu-

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nos casos - a juicio de dicha autoridad resulte procedente- deben ampliarse las publicaciones a diarios de circulacin nacional, medios locales y/o especializados en la temtica de la norma a dictarse (art. 13). 2) Participacin pblica. Es diferente de la informacin pblica que traa el R L N P A y que consista en que si, a juicio de la Administracin, la naturaleza de la disposicin as lo justificaba, era sometido a informacin pblica durante el plazo que en cada caso se sealaba. No se admita en el procedimiento especial de elaboracin de disposiciones generales que regulaba aqul la comparecencia en l de las personas que, segn el art. 3 del R L N P A , podran tener la condicin de interesados, pero la norma admita que podan ser odas las personas cuyos intereses resulten afectados por la disposicin, ya sea particularmente o por medio de rganos representativos de intereses de clases o grupos. Ahora es ms amplia la legitimacin (ver g).
o

tidad de opiniones y propuestas recibidas y de cules considera pertinentes incorporar a la norma a dictarse. nicamente debe expedirse sobre aquellas presentaciones incorporadas al expediente (art. 19). 7) Respuesta. L a autoridad responsable debe expedirse sobre tal requerimiento en un plazo no mayor a treinta das, mediante acto administrativo fundado, el que debe ser notificado al solicitante por medio fehaciente (art. 11). f) rgano competente. E l rea a cargo de la elaboracin de la norma a dictarse es la autoridad responsable. L a mxima autoridad de dicha rea dirige el procedimiento de elaboracin participativa de normas, pudiendo delegar tal responsabilidad en un funcionario competente en razn de su objeto (art. 7 ).
o

L a expresin "participacin pblica" utilizada en el texto normativo designa, en el caso, a ciertas formalidades de participacin de los interesados en el proceso de ejercicio de la potestad reglamentaria. En este caso cabra considerarla estrictamente como una tcnica participativa. Es un trmite preparatorio de la decisin, que tiene por finalidad facilitar e iluminar su contenido. Su naturaleza es esencialmente tcnica. No debe confundirse con el procedimiento de audiencias pblicas (Hutchinson) que tiene lugar en algunos servicios pblicos privatizados en el orden nacional, aunque ambos son procedimientos participativos (Hutchinson). 3) El expediente. Se inicia con el acto administrativo de apertura del procedimiento y se forma con las copias de su publicacin, las opiniones y propuestas recibidas y las constancias de cada una de las etapas del procedimiento de elaboracin participativa de normas. E l expediente debe estar a disposicin de los interesados para su consulta, en el lugar que, mediante resolucin, defina la autoridad responsable. Las copias de l son a costa del solicitante (art. 14). 4) Las propuestas. E l plazo para la presentacin de opiniones y propuestas no puede ser inferior a quince das desde la publicacin del acto de apertura del procedimiento de elaboracin participativa de normas (art. 16). 5) Carcter de las opiniones y propuestas presentadas. Las opiniones y propuestas que se presenten durante el proceso de elaboracin participativa de normas no tienen carcter vinculante (art. 6 ).
o

En los casos en que la autoridad responsable lo considere oportuno, puede solicitarse la participacin, como organismo coordinador, de la Subsecretara para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros y, en casos relacionados con temas de su competencia, de la Direccin de Planificacin de Polticas de Transparencia de la Oficina Anticorrupcin. E l organismo coordinador tiene como funcin asistir tcnicamente a la autoridad responsable en el procedimiento de elaboracin participativa de normas (art. 8 ).
o

L a autoridad responsable debe habilitar una casilla de correo electrnico y una direccin postal a efectos de recibir comentarios informales, los que deben ser publicados en su pgina de Internet. Los comentarios as vertidos no se incorporan al expediente (art. 17). g) Legitimacin. Puede ser participante en el procedimiento de elaboracin participativa de normas toda persona fsica o jurdica, pblica o privada, que invoque un derecho o inters simple, difuso o de incidencia colectiva, relacionado con la norma a dictarse (art. 9 ). Toda persona fsica o jurdica, pblica o privada, puede solicitar mediante presentacin fundada ante la autoridad responsable, la realizacin de un procedimiento de elaboracin participativa de normas (art. 11).
o

6) Constancia de las propuestas recibidas y de las consideradas pertinentes. Concluido el plazo para recibir opiniones y propuestas, la autoridad responsable debe dejar constancia en el expediente acerca de la can-

h) Registro. L a autoridad responsable debe habilitar un registro para la incorporacin de opiniones y propuestas desde la apertura del procedimiento de elaboracin participativa de normas. Estas deben realizarse por escrito -pudiendo acompaar la documentacin que se estime pertinente- y presentarse a travs de un formulario preestablecido, numerado correlativamente y que consigne, como mnimo, los datos previstos en el modelo que integra el decreto como Anexo V I . L a presentacin ante el Registro es libre y gratuita y debe realizarse en el lugar determinado en el acto de apertura. Los responsables del re-

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gistro deben entregar certificados de recepcin de las opiniones o propuestas y de la documentacin acompaada. i) Estudios y consultas. L a autoridad responsable puede encargar la realizacin de estudios especiales o rondas de consultas, relacionados con la norma motivo del procedimiento de elaboracin participativa de normas, tendientes a generar informacin til para la toma de decisin (art. 17). j) Norma resultante. Concluido el procedimiento analizado se proceder a la redaccin de la norma. 1) Fundamentos de la norma. E n los fundamentos de la norma debe dejarse constancia de la realizacin del procedimiento de elaboracin participativa de normas, de los aportes recibidos y de las modificaciones incorporadas al texto como consecuencia de l (art. 20). 2) Omisin importante. Lamentablemente, no se ha legislado acerca de la necesidad de que toda norma reglamentaria que modifique o sustituya otras normas reglamentarias debera ser acompaada de una relacin de disposiciones vigentes sobre la misma materia, y establecer expresamente las que han de quedar total o parcialmente derogadas, ni tampoco que cuando la reforma afecte la sistemtica o estructura del texto se proyectar asimismo su reordenamiento ntegro. Obvias razones de seguridad justifican el precepto ante la proliferacin de disposiciones muchas veces contradictorias. Nada ms prudente que exigir en cada caso una clusula derogatoria clara y concreta y no la remanida frmula general "quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a la presente". Tampoco en el caso la norma se refiere a los actos de alcance general no normativos, solucin lgica pues estos actos tienen carcter consultivo. 3) Publicacin de la norma. L a norma debe publicarse en el Boletn Oficial por el plazo de un da, as como incorporarse a la pgina de Internet de la autoridad responsable. Para que produzcan efectos jurdicos, los actos de alcance general, deben publicarse en el Boletn Oficial.

reconstruccin incorporndose las copias de los escritos y documentacin que aporte el interesado, de los informes y dictmenes producidos, hacindose constar los trmites registrados. Si se hubiere dictado resolucin, se agregar copia autenticada de la misma, prosiguiendo las actuaciones segn su estado.
1. Mala tcnica legislativa. - E l plan seguido por un ordenamiento jurdico de la naturaleza de este reglamento no carece de inters jurdico. No es una simple recopilacin de preceptos imperativos y por ello no es indiferente el lugar de ubicacin de las reglas jurdicas ni la clasificacin u orden de materias seguida por el legislador. L a ubicacin de una materia determinada sirve para revelar sus caracteres y su funcin en el cuadro general de las instituciones jurdicas. En una clasificacin metdicamente hecha, ocupando cada institucin el lugar apropiado, es fcil darse cuenta de las relaciones de semejanza y diferencia que existen entre ellas. En cuanto a la cuestin que aqu estudiamos, tenemos que decir que no se justifica su tratamiento en un ttulo separado. Analizando la importancia que poseen los de este reglamento y las cuestiones que en ellos se tratan -v.gr., pruebas, recursos-, de ningn modo se justifica haberle dado tanta entidad a este tema. Adems, el ttulo II trata de todo lo relacionado con el expediente -identificacin, compaginacin, foliatura, etc.- y no se comprende el porqu de una separacin de materias que debieran encontrarse juntas, tal como sucede, por ejemplo, en las legislaciones provinciales. 2. Procedimiento. - Sucede, lamentablemente, que el expediente a veces se extrava. Debe reconstrurselo acudiendo a las constancias de las partes intervinientes - s i hay ms de una-. Normalmente los rganos tienen numerados y registrados los dictmenes y los informes, con lo cual es fcil su localizacin y aporte. L a reconstruccin puede ser provocada por el particular u ordenada de oficio por el rgano, previa constatacin de que el expediente se extravi, agotada su bsqueda. Se intimar al particular para que acompae las copias que se encontraren en su poder. E l rgano es el que tiene que determinar cules son los instrumentos idneos para que el expediente se tenga por reconstruido. No es necesario reunir las constancias de todos los trmites y diligencias cumplidas en lus actuaciones perdidas o extraviadas, bastando las que la autoridad estime suficientes.

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RECONSTRUCCIN DE EXPEDIENTES Art. 105. - Comprobada la prdida o extravo de un expediente, se ordenar dentro de los dos das su

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XI

NORMAS PROCESALES SUPLETORIAS Art. 106. - El Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin ser aplicable supletoriamente para resolver cuestiones no previstas expresamente y en tanto no fuere incompatible con el rgimen establecido por la ley de procedimientos administrativos y por este reglamento.
1. Aplicacin de otras normas. - Este artculo se explica por s mismo. Se trata, no ya de una remisin especfica (v.gr., art. 62, R L N P A ) , sino de una genrica. E l caso no previsto significa que ciertos actos jurdicos no estn contemplados, en todo o en parte, por el R L N P A (CNContAdmFed, Sala IV, 13/3/88, "Katic y Hendic S R L " ) . N o es el caso de oscuridad normativa, pues en sta, mediante simple interpretacin, se permite subsumir la conducta en cuestin en la propia ley interpretada. Esta solucin de la norma es la expresin de un principio de fondo relevante: el derecho procesal es el derecho comn, orgnicamente completo, que abarca el procedimiento (proceso administrativo) que es un derecho fragmentario, incompleto, precisando, para su funcionamiento sistemtico, de la suplencia de aqul. E l R L N P A ha querido subrayar este hecho, sealando la supletoriedad del sistema procesal sobre el procedimental, porque aqul es capaz de ofrecer una referencia global y sistemtica. Con este alcance, la clusula de supletoriedad asegura la composicin unitaria de un verdadero sistema jurdico procesal, no obstante su fraccionamiento en procedimiento administrativo y proceso judicial. L a remisin al proceso civil y comercial se debe a la inexistencia de un cdigo procesal propio de la materia, por lo cual viene bregando desde hace mucho la doctrina, con contadas excepciones. Desde luego que en un proceso destinado a reglar las controversias judiciales provenientes de relaciones regidas por el derecho privado, no siempre se halla la solucin buscada, por no ser compatible con la cuestin suscitada.

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La fotocomposicin y armado de esta edicin

se realiz en EDITORIAL ASTREA, Lavalle 1208,

y fue impresa en sus talleres, Bern de Astrada 2433, Ciudad de Buenos Aires, en la segunda quincena de agosto de 2006.