I

i
ES8 j - Ensino Superior 8imi
DIREITO AMBIENTAL
Lumen hJuri$\Qditora
Ensino Supe ior Bureau Jurdico
Ex. 19 NF 3027
10/00/201G 55063
R$ 170,00COMPRA
HSBJ Ensmo Su^enof SSBSU JL
vw.lumenjuris.com.br
EDITORES
Joo de Almeida io Lmz da Silva Almeida
CONSELHO EDITORIAL
Adriano Pilatti Alexandre Freiras Cmara Alexandre Morais da
Rosa Aury Lopes Jr.
Cezar Roberto Bitencourt Cristano Chaves de Farias Carlos
Eduardo Adriano Japiass Cludio Carneiro Cristano Rodrigues
Elpdio Donizetti Emerson Garcia Fauzi Hassan Choukr Felippe
Borring Rocha
Firly Nascimento Filho Frederico Price Grechi Geraldo L. M.
Prado Gustavo Snchal de Goffredo Helena Elias Pinto Jean
Carlos Fernandes Joo Carlos Souto Joo Marcelo de Lima
Assafim Jos dos Santos Carvalho Filho Lcio Antnio Chamon
Junior Luis Carlos Alcoforado Manoel Messias Peixinho
Maxcellus Polastri Lima
Marco Aurlio Bezerra de Melo Marcos Chut
Marcos Jumena Villela Souto Mnica Gusmo Nelson Rosenvald
Nilo Batista
Paulo de Bessa Antunes Paulo Rangel Rodrigo Klippel Saio de
Carvalho Srgio Andr Rocha Sidney Guerra
CONSELHO CONSULTIVO
lvaro Mayrink da Costa Atnilton Bueno de Carvalho Andreya
Mendes de Almeida Scherer Navarro Antonio Carlos Martins
Soares Artur de Brito Gueiros Souza Caio de Oliveira Lima
Cesar Flores Firly Nascimento Filho Flvia Lages de Castro
Francisco de Assis M. Tavares Gisele Cittadino Humberto Dalla
Bemardina de Pinho
Joo Theotonio Mendes de Almeida
Jr-
Ricardo Mximo Gomes Ferraz Srgio Demoro Hamilton Trsis
Nametala Sarlo Jorge Victor Gameiro Drummond
Ria de Janeiro
Centro - Rua da Assemblia, 10 Loja G/H
CEP 20011-000-Centro
Rio de Janeiro - RJ
TeL (21) 2531-2199 Fax 2242-1148
Barra - Avenida das Amricas, 4200 Loja E Universidade Estdo
de S Campus Tom Jobm - CEP 22630-011 Barra da Tijuca - Rio
de Janeiro - RJ Tel. (21) 2432-2548 / 3150-1980 So Paulo
Rua Correia Vasques, 48 - CEP: 04038-010 Vila Gementiso - So
Paulo - SP Telefax (11) 5908-0240 / 5081-7772 Braslia
SCLS quadra, 402 bloco D - Loja 09 CEP 70236-540 - Asa Sul -
Braslia - DF TeL (61)3225-8569
Minas Gerais
Rua Araguari, 359 - sala 53 CEP 30190-110 - Barro Preto Belo
Horizonte - MG TeL (31) 3292-6371 Bahia
Rua Dr. Jos Peroba, 349 - Sls 505/506 CEP 41770-235 - Costa
Azul Salvador - BA - Tel. (71) 3341-3646 Rio Grande do Sul Rua
Riachuelo, 1335 - Centro CEP 90010-271 - Porto Alegre - RS
Tel. (51)3211-0700 Esprito Samo
Rua Constante Sodr, 322 - Trreo CEP: 29055-420 - Santa
Ltcia Vitria - ES.
TeL: (27) 3235-8628 / 3225-1659
tSB J - nsmo Superior Bumai MI
PAULO DE BESSA ANTUNES
Advogado
Mestre (PUC/RJ) e Doutor (UERJ) em Direito Professor Adjunto
de Direito Ambiental da Universidade Federal do Estado do Rio
de Janeiro - UNIRIO
DIREITO AMBIENTAL
12a edio Amplamente reformulada
2

tiragem
EDITORA LUMEN JURIS Rio de Janeiro 2010
Copyright 2010 by Paulo de Bessa Antunes
Categoria: Direito Ambiental
PRODUO EDITORIAL Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.
A LIVRARIA E EDITORA LUMEN JURIS LTDA. no se responsabiliza
pela originalidade desta obra.
proibida a reproduo total ou parcial, por qualquer meio ou
processo, inclusive quanto s caractersticas grficas e/ou
editoriais. A violao de direitos autorais constitui crime
(Cdigo Penal, art. 184 e , e Lei 10.695, de ls/07/2003),
sujeitando-se busca e apreenso e indenizaes diversas (Lei
9.610/98).
Todos os direitos reservados Livraria e Editora Lumen Juris
Ltda.
Impresso no Brasil Printed in Brazil
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS
EDITORES DE LIVROS, RJ
A642d
12.ed.
Antunes, Paulo de Bessa
Direito ambiental / Paulo de Bessa Antunes. - 12.ed. - Rio
de Janeiro : Lumen Juris, 2010.
"Amplamente reformulada"
ISBN 978-85-375-0616-5
1. Direito ambiental - Brasil. I. Ttulo.
10-0161.
13.01.10 14.01.10
CDU: 349.6:347.9(81) 017109
ISBJ - Ensino Superior Bure&j
Este livro dedicado aos meus filhos An Carolina, Rafael,
Paula, Carna e Gabriel.

IS8J - Ensino Superior Sugsai Mfte
Glossrio
Glossrio
Cetesb
- Companhia Estadual de Tecnologia e
Saneamento Bsico
FEEMA
- Fundao Estadual de Engenharia do Meio
Ambiente
STJ - Superior Tribunal de Justia
STF - Supremo Tribunal Federal
TJRJ
- Tribunal de Justia do Estado do Rio de
Janeiro
TJSP
- Tribunal de Justia do Estado de So
Paulo
TJMG
~ Tribunal de Justia do Estado de Minas
Gerais
TJRS
- Tribunal de Justia do Estado do Rio
Grande do Sul
TJPR - Tribunal de Justia do Estado do Paran
CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiental
ANA - Agncia Nacional de guas
ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica
IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renovveis
CNUMAD
Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvi

mento
ONU - Organizao das Naes Unidas
DA Direito Ambiental
CFIo - Cdigo Florestal
CBD - Conveno da Diversidade Biolgica
SNUC Sistema Nacional de Unidades de
Conservao
cc Cdigo Civil
CPC - Cdigo de Processo Civil
CRFB
- Constituio da Repblica Federatva do
Brasil
CF - Constituio Federal
DAdm ~ Direito Administrativo
TRF - Tribunal Regional Federal
PNMA - Poltica Nacional do Meio Ambiente
SISNAM
A - Sistema Nacional de Meio Ambiente

OBJ * Ensino Superior guraai Ms&s
Sumrio MHBHB
WMH
nHg|
Sumrio
Nota 12
a
edio ......................... xxxi
PRIMEIRA PARTE TEORIA GERAL DO DIREITO AMBIENTAL
Captulo I - O Direito Ambiental........... 3
1. Apresentao .............................. 3
2. Direito Ambiental: conceito ,............. 4
2.1. A vertente econmica do Direito Ambiental 12
2.2. A vertente humana do Direito Ambiental. 15
3. A metodologia do Direito Ambiental ....... 19
3.1. Autonomia do Direito Ambiental......... 19
3.2. Princpios do Direito Ambiental........ 21
3.2.1. Natureza dos princpios do DA........ 22
3.2.2. Princpio da dignidade da pessoa humana 22
3.2.3. Princpio do desenvolvimento......... 24
3.2.4. Princpio democrtico................ 26
3.2.5. Princpio da precauo............... 28
3.2.5.1. Gnese do Princpio da Precauo... 28
3.25.2. Breve definio ............... 29
3.2.5.3. Rio 92 e Princpio da Precauo.... 33
3.2.5.4. Constituio e Princpio da Precauo 36
3.2.5.5. Princpio da Precauo e litgios judiciais 38
3.2.5.6. Princpio da Precauo: a busca de um conceito opera-
cional ................................... 44
3.2.6. Princpio da Preveno............... 45
3.2.7. Princpio do equilbrio.............. 46
3.2.8. Princpio da capacidade de suporte... 47
3.2.9. Princpio da responsabilidade........ 49
3.2.10. Princpio do Poluidor Pagador......... . 49
3.2.11. Concluso........................... 50
3.3. Fontes do Direito Ambiental........... 51
3.3.1. Fontes materiais..................... 51
3.3.1.1. Movimentos populares............... 51
3.3.1.2. Descobertas cientficas............ 54
3.3.1.3. Doutrina jurdica ................ 54
3.3.2. Fontes formais....................... 54
3.4. Relaes do Direito Ambiental com outros ramos do Direito
............................................ 55
3.5. Metodologia do Direito Ambiental....... 56
Captulo II - A Ordem Constitucional do Meio Ambiente 59
1. Introduo 59
60
62
62
64
65
69
72
74
79
79
82
84
88
89
89
92
94
97
97
98
100
101
106
107
110
112
115
117
123
123
125
127
128
129
129
132
135
136
137
144
146
Direito Ambiental
2. O Perodo Republicano...................
3. A Constituio de 1988..................
3.1. Aspectos Gerais da Constituio de 1988
3.2. O Artigo 225 da Lei Fundamental de 1988
3.2.1. Conceito normativo de meio ambiente.
3.2.1.1. Direito Ambiental e Direitos Humanos
4. Aplicabilidade das Normas...............
5. A Integrao de Conceitos Exteriores ao Direito na
Constituio...............................
Captulo m - Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
...........................................
1. Introduo..................... .....
2. Competncia Federal.............. .....
2.1. Omisses inconstitucionais... .......
2.2. Competncia Estadual............. ...
2.3. Competncia Municipal ........ .....
2.3.1. Exerccio da competncia comum mediante a edio de
leis prprias..
3. A questo da aplicao da norma mais restritiva
.........................................
4. Concluso...............................
Captulo IV - Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
1. O Papel de Cada um dos Poderes da Repblica
1.1. Atribuies do Congresso Nacional.....
1.2. Atribuies do Poder Judicirio ......
1.2.1. Atribuies do Judicirio e separao de poderes
1.3. Atribuies do Ministrio Pblico.....
2. O SISNAMA...............................
3. rgos Integrantes do SISNAMA...........
3.1. O CONAMA........... . ..... ..........
3.1.1. O Conama e a delegao de competncias
3.1.2. Composio do CONAMA: separao de poderes e autonomia
do Ministrio Pblico ...................
3.1.2. Ministrio do Meio Ambiente.........
3.1.2.1. Antecedentes..... .. . ..... . ..
3.2. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA .............
3.2.1. Atribuies do IBAMA................
3.3. Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade -
Instituto Chico Mendes ..................
Captulo V - Poder de Polcia Ambiental....
1. O Poder de Polcia ......................
1.1. Conceito Normativo de Poder de Polcia
2.2. Ordem Pblica do Meio Ambiente........
3. A Fiscalizao Ambiental................
3.1. Limites da Fiscalizao ......... .....
3.1.1. Fiscalizao e Exerccio de Profisses Regulamentadas
...........................................
4. O Licenciamento Ambiental...............
s&j - fcnsno Supenor %mm Mj
Sumrio
4.1. Introduo.......................... 146
4.2. O Licenciamento Ambiental como Processo Administrativo
149
4.2.1. Dificuldades do Licenciamento Ambiental 154
4.2.1.1. Conflitos entre rgos Administrativos Ambientais..,
155
4.2.1.1.1. Mar Territorial, Linha de Base e Licenciamento
Federal ................................. 156
4.2.1.2. Localizao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental
158
4.3. O Licenciamento Federal............... 160
4.3.1. Responsabilidade pela emisso das licenas ambientais
........................................... 164
4.3.2. O Sistema Estabelecido pela Resoluo n^ 237, de 19 de
Dezembro de 1997 ...................... 165
4.3.2.1. Itinerrio para o Licenciamento... 167
4.3.3. Licenciamento de Petrleo........... 167
4.3.4. Licenciamento Ambiental para Empreendimentos Eltricos
de Pequeno Porte ...................... 170
4.3.4.1. Introduo........................ 170
4.3.4.2. Campo de Incidncia da Resoluo CONAMA n
fi
279, de
27 de Junho de 2001........................ 171
4.3.4.3. Glossrio da Resoluo............ 172
4.3.4.4. Procedimentos..................... 173
4.3A5. Prazos.............................. 174
4.3A6. Reunio Tcnica Informativa......... 175
4.3.4.7. Publicidade .................. 175
4.3.5. Agentes Ambientais Voluntrios...... 176
4.3.6. Licena Especial para Fins Cientficos 177
4.3.7. Licenciamento Ambiental de Postos de Gasolina 179
4.3.7.1. Minas Gerais .................... 185
4.3.7.2. Rio de Janeiro.................... 186
4.3.73. So Paulo.......................... 187
4.3.8. Licenciamento Ambiental das Atividades de Dragagem
188
Captulo VI - Zoneamento................... 191
1. Introduo.............................. 191
2. Zoneamento.............................. 194
3. Zoneamento Ambiental.,.................. 195
3.1. Zoneamento federal .................. 195
3.2. Zoneamento Estadual................... 196
3.3. Zoneamento Municipal.................. 197
3.4. Zoneamento Ambiental Urbano........... 197
3.4.1. Zonas de Uso Industrial (ZUI)....... 198
3.4.1.1. Direito de Pr-Ocupao e Relocalizao 199
3.4.1.1.1. Posio dos Tribunais........... 201
3.4.2. Zona de Uso Estritamente Industrial (ZEI) 203
3.4.3. Zona de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI) 204
3.4.4. Zona de Uso Diversificado (ZUD)..... 204
B Direito Ambiental
4. Zoneamento Agrcola ...................... 204
5. Zoneamento Costeiro ...................... 205
Captulo VH - Responsabilidade Ambiental......... 211
1. Introduo ............................... 211
2. A responsabilidade na CF ................. 211
3. A Responsabilidade Ambiental ........... 212
3.1. Fundamento da Responsabilidade.............. 212
3.1.1. A Responsabilidade por Risco.............. 216
3.1.1.1. Responsabilidade por Risco em Matria Ambiental
217
3.1.1.1.1. Poluidor Indireto e Responsabilidade Objetiva...
218
3.1.1.1.2. A Inverso do nus da Prova........... 222
3.1.2. Responsabilidade de Instituies Financeiras 223
3.1.3. Responsabilidade Ambiental das Instituies de Crdito
Imobilirio .................................. 225
3.1.4. Crdito Rural e Meio Ambiente: Responsabilidade 228
3.2. A Tarifao da Responsabilidade Ambiental... 231
3.2.1. Poluio Martima Decorrente de Atividades Petrolferas
232
3.2.1.1. Campo de Aplicao, Conceitos e Definies 232
3.2.1.2. Preveno, Controle e Combate da Poluio 236
3.2.1.3. Transporte de leo e Substncias Nocivas ou
Perigosas... 237
3.2.1.4. Descarga de leo, Substncias Nocivas ou Perigosas e
lixo. 238
3.2.1.5. Infraes e Sanes................. 241
3.2.1.6. Responsabilidades pelo Cumprimento da Lei 242
3.2.1.7. Prazo para Adaptao s Normas Legais. 244
3.2.1.8. O Conselho Monetrio Nacional e o Meio Ambiente
244
4. O Conceito de Dano ....................... 247
4.1. O Dano Ambiental........................ 247
5. Reparao do Dano Ambiental ............ 250
5.1. Concepo Educativa......................... 252
5.2. A Apurao do Dano Ambiental.............. 253
Captulo Vm - Educao Ambiental................. 255
1. Introduo ......................... 255
2. A Lei ne 9.795, de 27 de abril de 1999 . 255
2.1. Da Educao Ambiental................... 256
2.2. Da Poltica Nacional de Educao Ambiental.. 259
2.2.1. Disposies Gerais........................ 259
2.2.2. Educao Ambiental no Ensino Formal....... 260
2.2.3. Educao Ambiental No-Formal............. 261
3. Execuo da Poltica Nacional de Educao Ambiental
261
4. Concluso ................................ 262
SEGUNDA PARTE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL
Introduo....................................... 265
* Eftssno Sserior Bureas Juiiks
g Sumrio
| Captulo IX-O Conceito de Impacto Ambiental . 267
| 1. Definies de Meio Ambiente e de Impacto Ambiental
267
I 1.1. .................... Definies Semnticas 267
I 1.2. ........... Definies Cientficas .. 269
| 1.3. Definies Jurdicas de Meio Ambiente e de
Impacto Ambiental 270
i 1.3.1. Meio Ambiente ... .. ........... 270
% 1.3.2. Impacto Ambiental ............... 271
1.3.3. Conceito jurdico de Impacto Ambiental 273
I Captulo X - O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro
275
H 1. Introduo ............................... 275
H 2. Importncia Internacional dos Estudos de Impacto
Ambiental....................................... 276
li 2.1.O Banco Mundial e os Estudos de Impacto Ambiental
276
j| 2.2. ........................... Estados Unidos 278
H 2.2.1. Antecedentes .............. , .. 278
tf 2.2.2. National Environment Folicy Act - NEPA 278
2.3. Frana 282
2.3.1. A Base Legal do Sistema de Avaliao de Impactos
Ambientais.... 282
| 2.3.2. O Sistema Francs de ...... Anlise de
Impactos Ambientais 282
H 2.3.2.1, Mininotcia de Impacto ..... 283
i 2.3.2,2. Notcia de Impacto ......... 283
|{ 2.3.2.3. Estudo de Impacto .......... 283
|| 2.4. Japo ............................... 284
| 2.5. Canad ..... .' ...................... 286
1 2.6. Holanda ............................. 286
| 2.7. Uruguai ........................... 287
t
H Captulo XI - Estudos de Impacto Ambiental: Bases
Constitucionais................................. 289
ff 1. A Exigncia Constitucional dos Estudos de Impacto
Ambiental....................................... 289
2. A Legislao Ordinria ................... 290
|; 2.1. reas Crticas de Poluio e Avaliao de Impactos
Ambientais 290
H 2.2, A Avaliao dos Impactos Ambientais Prevista na Lei
n
fi
6.803, de 2 de
Junho de 1980 .......................... 293
p 2.3. O Estudo de Impacto Ambiental na Lei n
s
6.938/81
294
I 3. Ato administrativo praticado peloPoder Executivo 295
Captulo XII - Natureza Jurdica do Estudo de Impacto
Ambiental....................................... 297
H 1. Natureza Jurdica dos EIAs .. ........... 297
l 1.2. Natureza Formal do Estudo de Impacto Ambiental
299
jg 2. O EIA e a Administrao Publica .......... 301
H 2.1. Publicidade e Obrigatoriedade ....... 302
St 2.2. Vineulao da Administrao ao EIA .. 303
I
I Captulo XIII - Requisitos do EIA .......... 305
k 1. Apresentao ........................... 305
H 2. Requisitos de Contedo .................. 305
2.1. Alternativas Tecnolgicas e de Implantao 306

B Direito Ambiental
2.2. Impactos Ambientais Gerados na Fase de Implantao e na
Fase de Operao ............... 307
2.3. rea Geogrfica a Ser Diretamente Atingida 308
2.4. Considerao de Planos e Programas Governamentais 308
2.5. Impactos Sociais e Humanos................ 308
3. Requisitos Tcnicos ..................... 309
4. Requisitos Formais ..................... 311
4.1. Equipe Tcnica Habilitada ................. 312
4.1.1. Independncia da Equipe Tcnica...... . .. 312
4.1.1.1. Revogao do Artigo 7
e
da Resoluo n
a
1/86 do CONAMA.
313
4.1.2. Responsabilidade dos Elaboradores do EA 314
4.2. Despesas e Independncia Tcnica......... 314
4.2.1. Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos
de Defesa Ambiental ........................ 315
4.3. O Relatrio de Impacto Ambiental RIMA.. 316
5. Audincia Pblica.... , ...................... 317
5.1. Convocao................................. 317
5.2. Realizao da Audincia....................... : 318
5.3. Funo da Audincia.................... 318
TERCEIRA PARTE MEIO AMBIENTE URBANO
Captulo XIV A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano 321
1. Introduo ........................... 321
2. Preceitos Constitucionais.............. - .... 322
3. Instrumentos da Poltica Urbana ......... 324
3.1. Instrumentos com Imediata Repercusso Ambiental 324
3.1.1. Direito de Preempo.......... . ......... 324
3.1.2. Transferncia do Direito de Construir ... 326
3.1.3. Concesso de Uso Especial................ 326
3.1.4. Estudo de Impacto de Vizinhana...... 327
3.1.4.1. Estudo de Impacto de Vizinhana no Municpio de So
Paulo ................ . .................... 328
3.1.4.1.1. Mecanismo de Anlise do RIVI 330
3.2. Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade 330
3.2.1. Elaborao Democrtica das Normas do Plano Diretor
330
3.2.2. Obrigatoriedade do Plano Diretor......... 331
3.2.3. Gesto Democrtica da Cidade,............ 331
3.2.3.1. Loteamento fechado..................... 332
4. Concluso ............................... 333
QUARTA PARTE PROTEO JURDICA DA DIVERSIDADE BIOLGICA
Captulo XV A Perda da Diversidade Biolgica como um
Problema Contemporneo ...................... 337
tSBi - Ensno Susedor
Sumrio
1. Introduo ........................... i . 337
2..A Dimenso da Atual Perda de Diversidade Biolgica
340
2.1. O Banco Mundial e a Perda de Diversidade Biolgica
342
2.2. O Brasil e a Perda da Diversidade Biolgica 343
2.2.1. O Difcil Relacionamento com os Povos Autctones
343
2.2.2. Novos Povos ..................... 344
3. Perda de Diversidade Biolgica nos Biomas Brasileiros
345
3.1. Perda de Diversidade Biolgica na Amaznia . 345
3.2. Perda de Diversidade Biolgica no Bioma Mata Atlntica
........................................... 346
4. Diversidade Biolgica e Atividade Econmica 348
4.1. Diversidade Biolgica e Propriedade Intelectual 350
4.1.1. Base Constitucional para o Patenteamento de Organismos
Geneticamente Modificados (OGM) ........ 351
5. Concluso... ............... ; . i .... 352
Captulo XVI - Proteo Internacional da Diversidade Biolgica
(Principais
Documentos) .............................. .'353
1. Introduo
;
........................... 353
2. Principais Documentos Internacionais Assinados pelo Brasil
353
2.1. Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) 354
2.1.1. Prembulo................... - ...... 355
2.1.2. Objetivos da CDB..................... 357
2.1.3. Glossrio da Conveno sobre Diversidade Biolgica
(CDB) 358
2.1.4. Soberania e Diversidade-Biolgica ..... . 359
2.1.5. Medidas de Proteo da Diversidade Biolgica 360
2.1.6. Utilizao Sustentvel de Componentes da Diversidade
Biolgica 362
2.1.7. Avaliao de Impacto e Minimizao de Impactos
Negativos 363
2.1.8. Acesso a Recursos Genticos... ; ..... 364
2.1.9. Acesso Tecnologia........... esua Transferncia .
364
2.1.9.1, Gesto da Biotecnologia e Distribuio de seus
Benefcios. 366
2.1.9.2. Relaes entre Diversidade Biolgica e Produo de
Medicamentos ..................... \ ..... 367
2.2. Agenda 21............................ 369
2.3. Conveno de RAMSAR............. : ..... 370
2.3.1. Prembulo.......................... 370
2.3.2. Glossrio da Conveno............. 371
2.3.3. Indicao pelas Partes de reas a Serem Includas na
Lista de Zonas midas de Importncia Internacional 371
2.3.3.1. Obrigaes com relao s reas Includas na Lista
372
2.3.3.2. Acompanhamento da Implementao da Conveno 373
2.3.3.3. Conferncia das Partes Contratantes 373
2.3.3.4. Competncia da Conferncia das Partes 374
2.3.3.5. Atribuies do Bureau.............. 374
2.4. Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da
Flora e Fauna
Selvagem em Perigo de Extino - CITES...... 375
2.4.1. Abrangncia da CITES: Contedo dos Anexos 375
Direito Ambiental
2.4.2. Glossrio da Conveno............... 376
2.4.3. Relao entre a CITES e outras Convenes
Internacionais e a Legislao Nacional ... 377
2.4.4. Implementao da CITES pelo Brasil... 378
2.4.4.1. Papel do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis - IBAMA no mbito da CITES.
378
2.4.5. Procedimentos Necessrios ao Comrcio Internacional de
Espcies (Espcies Integrantes dos Anexos I, II e III da
CITES) ................................... 379
2.4.6. Licenas e Certificados CITES........ 380
2.4.7. No-Incidncia das Normas da CITES... 381
Captulo XVn - Biossegurana................ 383
1. Objetivos, conceitos e proibies da Lei de Biossegurana
383
2. Estrutura administrativa de Biosegurana . 385
2.1. Conselho Nacional de Biossegurana..... 385
2.1.1. Atribuies e competncias......... 385
2. L2. Composio .................. - ... 386
2.2. A Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio...
............................................ 387
2.2.1. Composio da CTNbio................. 387
2.2.2. Funcionamento da CTNbio.............. 388
2.2.2.1. Audincia Pblica.................. 390
2.2.2.2. Normas de conduta tica dos conselheiros 390
2.2.3. Competncia da CTNbio........... - . 390
2.2.3.1. A CTNbio e o licenciamento ambiental 395
2.2.3.2. Forma das decises da CTNbio....... 395
2.3. Comisso Interna de Biossegurana...... 396
2.4. Registro de OGM....................... 396
3. Responsabilidade Civil, Administrativa e Penal 398
Captulo XVHI - Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
401
1. Introduo ............................... 401
2. O Quadro Jurdico do Acesso Biodiversidade 401
2.1. Patrimnio Gentico ...... . ........... 403
2.2.1. Inaplicabilidade das Normas e Vedao de Acesso 404
2.2.2. Gesto do Patrimnio Gentico.... 405
2.2.3. Conselho de Gesto: Regulamentao... 408
2.2.3.1. Composio e Funcionamento ....... 408
2.2.3.2. Forma de Deliberao............... 409
2.2.3.3. Competncia........................ 410
2.2.3.4. Secretaria Executiva............... 411
2.2.4. Acesso aos Recursos Genticos........ 412
2.2.4.1. A Experincia da Costa Rica........ 412
2.2.4.2. Bioamaznia........................ 413
2.2.5. Requisitos para Acesso............... 414
2.2.5.1. Condies Legais................... 414
2.2.5.2. Regulamentao..................... 417
2.2.6. Acesso e Remessa..................... 421
s
&JB833L&
Sumrio
2.2.6.1. Acesso Tecnologia, Transferncia de Tecnologia e
Registro de Patentes ..................... 421
2.2.7. Repartio de Benefcios............. 422
2.2.7.1. Benefcios...................... 422
2.2.8. Clusulas Contratuais Cogentes..... 424
2.2.9. Sanes Administrativas.............. 425
2.2.9.1. As sanes em espcie.............. 426
2.2.9.2. Infraes Administrativas.......... 428
2.2.9.3. Processo Administrativo ........... 431
Captulo XIX - Poltica Nacional de Biodiversidade 433
1. Introduo............................... 433
2. Poltica Nacional da Biodiversidade...... 434
2.1. Objetivos, Princpios e Diretrizes Gerais da Poltica
Nacional da Biodiversidade .............. 434
2.1.1. Objetivos........................... 434
2.1.2. Caractersticas Bsicas da Principiologia: Pouca
Clareza e Inexatido ..................... 434
2.1.2.1. Princpios Referentes ao Acesso aos Conhecimentos
Tradicionais Associados .................. 437
2.2. Diretrizes da Poltica Nacional da Biodiversidade 437
2.3. Dos Componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade
438
3. Concluso .... ... ...................... 440
Captulo XX - Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
............................................ 441
1. Introduo............................... 441
2. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre
443
2.1. mbito de Aplicao da Norma........... 443
2.2. Princpios........................... 444
2.3. Poder de Polcia e Aplicabilidade da Norma 445
2.4. Obrigaes Institucionais do Poder Pblico 447
2.5. Acesso aos Recursos Genticos.......... 448
2.5.1. Acesso em Condies In Situ.......... 448
2.5.1.1. Condies para a Obteno da Autorizao 448
2.5.2. Contrato de Acesso................... 449
2.5.2.1. Execuo e Acompanhamento dos Contratos de Acesso...
452
2.5.2.2. Retribuio........................ 452
2.5.2.3. Disposies Gerais sobre os Contratos de Acesso
453
25.2.4. Contratos Conexos de Acesso ... 453
2.6. Acesso aos Recursos em Condies Ex Sita 454
2.7. Proteo do Conhecimento Tradicional Associado aos
Recursos Genticos ...................... 454
2.8. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia 455
2.9. Sanes Administrativas.............. 456
3. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Amap
456
3.1. Disposies Gerais..................... 456
3.2. Atribuies do Poder Pblico Estadual.. 458

Direito Ambiental
3.3. Acesso aos Recursos Genticos.............. 458
3.3.1. Introduo de Recursos Genticos no Amap.... 460
3.4. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia. . 460
3.5. Sanes Administrativas.................... 460
3.6. Concluso.................................. 461
Captulo XXI - Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional
Associado 463
1. Introduo ............................ 463
2. Direitos das Comunidades Indgenas e da Comunidade
Local 467
2.1. Comunidades Indgenas...................... 467
2.1.1. Usufruto Indgena........................ 468
2.2. Comunidades Locais .................. .. .. 468
2.2.1. Remanescentes de Quilombos............... 468
2.2.2. Populaes Tradicionais ................ 469
2.3. Disposies Comuns....................... 470
2.4. Concluso................................ 471
3. Experincia Brasileira de Utilizao do Conhecimento
Tradicional Associado. 471
3.1. Carta de So Lus do Maranho............ 471
4. Registro do Conhecimento Tradicional Associado 473
4.1. Origens do Reconhecimento dos Conhecimentos Tradicionais
Associados. 473
4.1.1. Abrangncia do Termo..................... 473
4.1.2. Evoluo da Matria....,................ 475
4.2. Experincias de Reconhecimento de Conhecimentos
Tradicionais 476
4.2.1. Amrica Latina........................... 476
4.2.1.1. Costa Rica............................. 477
4.2.1.1.1. Forma de Reconhecimento do Conhecimento Tradicional
Associado .................................... 477
4.2.1.1.2. Acordo Instituto Nacional de Biodiversidade (INBio)
e Merck ..................................... 479
4.2.1.1.2.1. Anlise do desenvolvimento do
acordo. 480
4.2.1.2. Panam............................... 480
4.2.2. Comunidade de Pases Andinos ........... 481
4.2.2.1. Bolvia................................ 483
4.2.2.2. Colmbia............................... 484
4.2.2.3. Equador .......................... 485
4.2.2.4. Peru................................... 486
4.2.2.5. Venezuela ........................ 486
4.2.3. Austrlia e Nova Zelndia................ 487
4.2.3.1. Austrlia.............................. 487
4.2.3.2. Nova Zelndia.......................... 490
4.2.4. Registro do Patrimnio Imaterial no Brasil 491
4.2.4.1. limitaes do Registro do Patrimnio Imaterial
493
4.2.4.2. Banco de Dados Nacional................ 494
Captulo XX - As Florestas e sua Proteo Legal 495
1. Introduo................................... 495
2. Os Diversos Tipos de Florestas............... 498
ESSJ - cnsrvo Superior Sureau Jurolc
Sumrio
2.1. Floresta Boreal................. .... 498
2.2. Floresta Temperada.............. . ... 499
2.3. Floresta Tropical............... . ... 500
2.3.1. Florestas Brasileiras......... . ... 502
3. A Legislao Brasileira de Proteo Florestal
504
3.1. Evoluo da Legislao Nacional. . ... 504
3.1.1. Perodo Colonial.................... 504
3.1.2. Perodo Imperial............ i .. 505
3.1.3. Perodo Republicano........... ; .... 506
3.2. O Cdigo Florestal (Lei n
2
4.771, de 15 de setembro de
1965)...................................... 507
3.2.1. Competncia Legislativa em Matria Florestal
..................................... 507
3.2.1.1. Da Carta de 1934 at a de 1969 ... 507
3.2.1.2. Constituio de 1988........ . ... 508
3.3. Poltica Florestal dos Estados.... ... 509
3.4. O Regime Jurdico das Florestas i.... 510
3.4.1. O Conceito Jurdico de Floresta. ... 511
3.4.1.1. As Diferentes Florestas Tratadas pelo Cdigo
Florestal 514
3.4.1.1.1. Florestas de Preservao Permanente pelo Efeito
do Cdigo Florestal.................. . ... 514
3.4.1.1.1.1. Proteo da gua........ . ... 516
3.4.1.1.1.2. Lei Geral sobre Florestas - Cdigo Florestal
517
3.4.1.1.1.3. Reconhecimento Judicial da Legislao Estadual
sobre Florestas ....................... 518
3.4.1.1.1.4. Poder Regulamentar do Presidente da Repblica
.................................. . 520
3.4.1.1.1.5. Poder Regulamentar do CONAMA 521
3.4.1.1.1.5.1. Natureza Jurdica das Resolues
do CONAMA ................................. 522
3.4.1.1.15.2. Jurisprudncia Relativa aos Limites
das Resolues 525
3.4.1.1.1.5.3. Flagrante Ilegalidade das Resolues n
Q
s 302 e
303, de 20 de ' maro de 2002, do CNAMA.. 528
3.4.1.1.1.5.4. Violao do Princpio do Desenvolvimento
Sustentvel e da Proteo das Comunidades Humanas
.................................. 528
3.4.1.1.1.6. Proteo das Encostas e das Elevaes... 529
3.4.1.1.1.7. Proteo das Restingas.. .... 531
3.4.1.1.1.8. reas de Preservao Permanente em Regies
Urbanas ........................... . ... 532
3.4.1.1.2. Florestas de Preservao Permanente por Ato do
Poder Pblico ........................... 532
3.4.1.1.3. Terras Indgenas como Florestas de Preservao
Permanente ........................ . ... 534

B Direito Ambiental
4. O Exerccio do Direito de Propriedade em reas Florestais
............................................ 535
4.1. Contorno Jurdico da Propriedade Florestal 535
4.2. As Limitaes Decorrentes da Condio de Bem deInteresse
Comum.. 537
4.3. Reserva Florestal Legal ................. 538
4.3.1. Conceito Normativo de Reserva Florestal Legal - RFL
538
4.3.2. A Reserva Legal como Interesse dos Habitantes do Pas
................................................ 539
4.3.3. A Reserva Legal como Obrigao......... 542
4.3.3.1. Prazos para Recomposio da Reserva Legal 543
4.3.3.2. A Delimitao, pela Autoridade Pblica, da rea a Ser
Preservada ................................. 544
4.3.3.3. Percentuais que Devem Ser Mantidos como Reserva
Legal. 546
4.3.3.3.1. Reserva Legal e Pequena Propriedade Rural 546
4.3.3.3.2. Posse e Reserva Legal................ 546
4.3.3.3.3. Reserva Florestal Legal e os reservatrios de hi-
dreltricas ............................... 547
4.4. Proteo Florestal e Desapropriao....... 551
5. A Floresta, os Desmatamentos e a Utilizao de Fogo
553
5.1. Desflorestamento e Queimadas............. 554
5.2. Regime Legal da Utilizao do Fogo....... 555
5.2.1. Proibio do Uso de Fogo................. 555
5.2.2. Permisso do Emprego de Fogo............. 556
5.2.2.1. Requisitos para a Queima Controlada.... 556
5.2.3. Ordenamento e Suspenso Temporria do Emprego de
Fogo 557
5.2.4. Reduo Gradativa do Emprego de Fogo..... 558
5.3. Concluso.................................. 558
Captulo XXIII - reas de Preservao Permanente e Unidades de
Conservao.. 561
1. Fundamentos Constitucionais das reas Protegidas e das
Unidades de Conservao ...................... 561
1.1. reas Protegidas Diretamente pela CF....... 563
1.2. Patrimnio Nacional...................... 564
2. As Diferentes reas Protegidas ........... 565
2.1. Breve Histrico da Legislao.............. 565
3. As Unidades de Conservao ....... ..... 566
3.1. Sistema Nacional de Unidades de Conservao como Sistema
Federal de Unidades de Conservao ........... 566
3.1.1. Conceitos Normativos Aplicveis s Unidades de
Conservao 568
3.1.2. Criao das Unidades de Conservao...... 570
3.2. Definio e Objetivos do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao -SNUC * .......................... 572
3.3. rgos Integrantes do SNUC................. 573
3.4. As Unidades de Conservao: Seus Diferentes Tipos e
Funes......................................... 574
3.4.1. Unidades de Proteo Integral ...... 574
3.4.1.1. Estao Ecolgica...................... 574
3.4.1.1.1. Novo Regime Jurdico das Estaes Ecolgicas....
576
3.4.1.1.2. Intervenes Admitidas............... 576
Sumrio
3.4.1.2. Reservas Ecolgicas........... 577
3.4.1.3. Reserva Biolgica............. 578
3.4.1.4. Parque Nacional............... 578
3.4.1.4.1. Aspectos Histricos......... 578
3.4.1.4.2. Regime Jurdico............. 579
3.4.1.4.2.1. Reassentamento de Populaes Tradicionais 579
3.4.1.5. Monumento Natural............. 581
3.4.1.6. Refgio de Vida Silvestre..... 582
3.4.2. Unidades de Uso Sustentvel..... 582
3.4.2.1. reas de Proteo Ambiental... 583
3.4.2.1.1. Histrico Legislativo....... 583
3.4.2.2. rea de Relevante Interesse Ecolgico 587
3.4.2.2.1. Histrico da Legislao..... 587
3.4.2.2.2. Novo Regime Jurdico........ 588
3.4.2.3. Floresta Nacional............. 588
3.4.2.3.1. Titularidade das Terras Brasileiras 588
3.4.2.3.2. Servio Florestal Brasileiro 590
3.4.2.3.3. Cdigo Florestal de 1934.... 592
3.4.2.3.3.1. Florestas de Domnio Pblico: Nacionais,
Estaduais e Municipais .............. 593
3.4.2.3.4. Cdigo Florestal de 1965 ... 594
3.4.2.3.4.1. Florestas Pblicas: Nacionais, Estaduais e
Municipais .......................... 595
3.4.2.3.4.1.1. A inadequada colocao das Florestas
Nacionais no SNUC: Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000.
596
3.4.2.4. Reserva Extrativista.......... 597
3.4.2.4.1. Histrico da Legislao..... 597
3.4.2.4.2. Novo Regime Jurdico........ 598
3.4.2.5. Reserva de Fauna............ 599
3.4.2.6. Reserva de Desenvolvimento Sustentvel 599
3.4.2.7. Reserva Particular do Patrimnio Natural 600
3.4.3. Criao, Implantao e Gesto das Unidades de
Conservao 600
3.4.3.1. Normas Gerais................. 600
3.4.3.1.1. Gesto...................... 602
3.4.3.1.1.1. Gesto Compartilhada com OSCIP 603
3.4.3.1.1.2. Natureza Jurdica das OSdPS 604
3.4.3.2. Normas Aplicveis s Unidades de Uso Sustentvel
605
3.4.3.2.1. Zonas de Amortecimento...... 606
3.4.3.2.2. Normas Aplicveis a Diferentes Unidades de
Conservao de um Mesmo Ecossistema . 606
3.4.3.2.2.1. Mosaico de Unidades de Conservao ...
606
3.4.3.2.3. Plano de Manejo............. 608
3.4.3.2.4. Atividades Proibidas nas Unidades de Conservao.
609
3.4.3.2.5. rgo Gestor................ 610

3.4.3.2.6. Recursos Econmicos ...... 610
3.4.3.2.6.I. Explorao de Bens e Servios
611
3.4.3.2.6.I.I. Utilizao de imagens de
unidades de conservao 611
3.4.3.2.7. Unidades de Conservao e Compensao por
Impactos
Ambientais Negativos............................ 612
3.4.3.2.7.I. Regulamentao .......... 613
4. A Exigibilidade Legal da Compensao Ambiental: Delimitao
dos Danos. 614
4.1. As intervenes aptas a gerar a compensao ambiental
614
4.1.1. A natureza dos danos capazes de gerar compensao
ambiental... 618
4.1.2. O impacto significativo e no mitigvei.. 621
4.1.2.1. Comentrios sobre a ADI n
s
3.378-6 .....
.................................... 625
4.1.3. Compensao ambiental e risco............ 630
5. A Exigibilidade da Compensao Ambiental: Aspectos Formais
................................................ 631
5.1. Termo inicial (dies a quo) para a exigncia da
compensao ambiental. 631
5.2. Implantao do empreendimento: conceito.... 633
5.2.1. Compensao ambiental e empreendimentos j implantados
635
5.2.2. Extenso da compensao ambiental em relao ao volume
de recursos investidos pelo empreendedor ..... 636
6. Ampla Defesa e Compensao Ambiental......... 639
6.1. Reserva da Biosfera........................ 642
6.1.1. Regulamentao................... ...... 643
6.1.2. Outras Unidades de Conservao........ . 644
6.1.2.1. Jardins Botnicos...................... 644
6.1.2.2. Jardins Zoolgicos..................... 644
6.1.2.3. Hortos Florestais............. . ..... 644
Captulo XXIV Agrotxicos......... .......... 645
1. Introduo................................... 645
2. Os Agrotxicos na CF e nas Constituies Estaduais
645
3. Antecedentes Legislativos da Lei n
s
7.802, de 11 de
Julho de 1989 .................................. 651
4. A Lei n
B
7.802/89 ............................ 651
4.1. Reparties de Competncias Administrativas no Interior
da Administrao Federal ............. ....... 652
4.1.2. Competncias do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento. 653
4.1.3. Competncia do Ministrio da Sade....... 653
4.1.4. Competncia do Ministrio do Meio Ambiente 654
4.1.5. Competncias do Ministrio do Trabalho e Emprego
654
4.2. Definio Legal de Agrotxico, Seus Componentes e Afins
................................................ 655
4.3. Controle de Qualidade, Inspeo e Fiscalizao dos
Agrotxicos 655
4.3.1. Controle de Qualidade................. . 655
4.3.2. Inspeo e Fiscalizao de Agrotxicos, seus
Componentes e Afins. 656
4.3.2.1. Competncia federal.................... 656
4.3.2.2. Competncia dos Estados e Distrito Federal 656
4.3.3. Atribuies da Fiscalizao ............. 657
4.3.3.1. Produo de Prova ............. 658
4.4. Registro de Pessoas Fsica e Jurdica 659
4.5. Alerta de Organizaes Internacionais e seus Reflexos no
Brasil 660
4.6. Registro do Produto................... 662
4.6.1. Produtos para Exportao...... 1 .... 664
5, Responsabilidade ................. i, .... 664
5.1. Responsabilidade Criminal....... L .... 665
5.2. Responsabilidade Administrativa..... 665
5.2.1. Infraes......................... 666
5.2.1.1. Sanes Administrativas..... . .... 667
5.2.1.1.1. Aplicao das Sanes Administrativas 668
6. Comercializao dos Agrotxicos ........ 669
6.1. Receiturio Agronmico ............. 669
6.2. Embalagem, Fracionamento e Rotulagem.. 670
6.3. Destinao Final dos Agrotxicos... 671
Captulo XXV - Controle de Produtos Txicos 675
1. Introduo ............................ 675
2. Controle de Produtos Perigosos .... , .... 677
2.1. Convenes Internacionais........... 677
2.1.L Conveno de Basilia............... 677
2.1.2. Conveno de Roterd............. 678
2.1.3. Conveno de Estocolmo.............. 679
2.2. Normas internas............. . .... 679
2.2.1. Asbestos (Amianto)............... 680
2.2.1.1. Utilizao do Amianto........... 680
2.2.1.2. Amianto e a Sade Humana.......... 681
2.2.2. Quadro Legal sobre a Matria...... 682
2.2.2.1. Regulamentao do CONAMA........ 682
2.2.2.2. Portaria n
a
1, de 28 de maio de 1991 (Secretaria
Nacional
do Trabalho)......................... i .... 683
2.2.2.2.1. Providncias Ambientais........ 683
2.2.2.3. Lei n 9.055, de 19 de junho de 1995 684
2.2.2.3.1. Decreto n 2.350, de 15 de outubro de 1997 685
2.2.3. Competncia Concorrente e Amianto. 687
2.2.4. Concluso......................... 690
2.3. Ascarel............................... 691
2.3.1. Portaria Interministerial n
3
19, de 29 de janeiro de
1981....................................... 691
2.3.2. Resoluo Conama n
Q
6, de 15 de junho de 1988 693
2.4. Mercrio...................... i .... 694
2.4.1. O Controle dos Metais Pesados no Brasil 696
2.4.2. Limite Legal de Concentrao de Mercrio na gua
697
2.5. Benzeno............................. 698
2.6. Cloro................................. 698
2.6.1. Importncia do Cloro.............. 698
2.6.2. A Regulamentao Legal da Produo de Cloro no Brasil
........................................... 699
2.6.2.1. Controle da Presena de Mercrio no Processo
Produtivo. 699

2..2.2. Controle da Presena de Amianto 700
2.6.2.3. Aspectos de Segurana e Sade do Trabalhador 700
2.6.2.4, Monitoramento ....................... 701
2.6.3. Ampliao e Modificao de Indstrias j Instaladas
701
2.6.4. Penalidades............................. 702
2.7. Pilhas e Baterias ................... 703
2.7.1. Aspectos Gerais......................... 703
2.7.2. Definio de Pilhas e Baterias.......... 704
2.7.3. Obrigaes.............................. 706
2.7.4. Concluso........................... 708
3. Transporte de Produtos Txicos........... - . 709
3.1. Condies de Transporte................... 709
4. Transporte de Produtos Perigosos entre Brasil, Argentina,
Paraguai e Uruguai. 710
4.1. Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do
Transporte de Produtos Perigosos .......... 710
4.1.1. Embalagens............................ 710
4.1.2. Veculos.............................. 711
4.2. Normas Tcnicas ........................ 711
5. Transporte Ferrovirio..................... 711
5.1. Aplicabilidade do Regulamento............. 712
Captulo XXVI - A Importncia das guas........ 715
Captulo XXVII - Regime Jurdico dos Recursos Hdricos 719
1. A gua nas Constituies Brasileiras........ 719
1.1. As guas nas Constituies Anteriores a 1988 719
1.1.1. Constituio Imperial................... 719
1.1.2. Perodo Republicano..................... 719
1.1.2.1. Constituio de 1891.................. 719
1.1.2.2. Constituio de 1934................ 720
1.1.2.3. Constituio de 1937.................. 721
1.1.2.4. Constituio de 1946.................. 721
1.1.2.5. Constituies de 1967 e 1969 ......... 721
1.2. As guas na Constituio de 1988........ 722
1.2.1. Domnio da Unio...................... 722
1.2.2. Domnio dos Estados e dos Municpios .. 723
1.2.3. Competncia Legislativa................. 723
1.2.4. Mudana de Concepo ................... 724
2. O Regime Jurdico dos Recursos Hdricos..... 724
2.1. gua: Sua Definio ..................... 726
2.2. Conceitos Bsicos do Cdigo de guas...... 727
2.2.1. Outros Conceitos Importantes ...... 730
2.2.1.1. Rio................................... 730
2.2.1.2. Lago e Lagoa.......................... 731
2.2.1.3. Corrente.............................. 731
2.3. Legislao Extravagante de Proteo aos Recursos Hdricos
............................................... 731
3. O Valor Econmico dos Recursos Hdricos..... 732
I
Sumrio
3.1. Desapropriao de Recursos Hdricos.... 733
3.2. Obrigao de Conservao da Qualidade das guas 733
3.2.1. A Regulamentao Administrativa das guas 734
3.2.1.1. Estabelecimento das Classes de guas 734
4. As guas Submetidas ao Regime Jurdico de Direito Privado
............................................ 736
4.1. Normas Gerais Estabelecidas pelo Cdigo Civil Brasileiro
............................................ 736
4.1.1. Regime de Prescrio............... 737
4.2. Normas do Cdigo de guas Referentes ao Aproveitamento de
guas Comuns e Particulares .............. 738
5. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos. 738
5.1. Princpios Gerais da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos - PNRH... 738
5.1.1. Objetivos........ , .................. 739
5.2. Instrumentos........................... 739
5.2.1. Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos 740
5.2.2. Cobrana pela Utilizao dos Recursos Hdricos 742
5.2.3. Administrao dos Recursos Hdricos.. 742
5.2.3.1. Constituio e Competncias do Conselho Nacional dos
Recursos Hdricos ........................ 743
5.2.3.2. Comits de Bacia Hidrogrfica...... 744
5.3. Infraes e Penalidades................ 745
5.4. Agncia de gua........................ 746
5.4.1. Organizaes Civis de Recursos Hdricos 747
5*4.2. Agncia Nacional de giias - ANA..... 747
5*4.2,1. Apresentao....................... 747
5.4.2.2. Competncias da Agncia Nacional de guas 748
5.4.2.2.1. Excees s Atribuies da ANA 749
5A2.2.2. A Outorga Administrativa como Instrumento de
Gesto de Recursos Hdricos................. 750
5.4.2.2.2.L Limites e Condies da Outorga.. 750
5.4.2.2.2.2. Outorga Preventiva e Declarao de Reserva de
Disponibilidade Hdrica 751
5.4.3. Estrutura Administrativa da Agncia Nacional de guas -
ANA.. 752
5.4.3.1. Diretoria: Composio.............. 752
5.4.3.2. Atividades Vedadas aos Dirigentes.. 753
5.4.3.3. Atribuies da Diretoria......... 754
Captulo XXVm Minerao................. 757
1. A Minerao nas Constituies Brasileiras 757
1.1. Constituies Anteriores............... 757
1.2. A Minerao na Constituio de 1988.... 759
1.2.1. Disposies Constitucionais.......... 759
1.2.2. Breve Anlise das Disposies Constitucionais Luz do
Artigo 225,
2
3
........................................ 762
2. O Cdigo de Minerao.................... 763
2.1. Classificao das Jazidas Minerais..... 765
2.2. O Cdigo de Minas e a Proteo do Meio Ambiente 767
Direito Ambiental
3. Minerao em Terras Indgenas ............ 768
4. Minerao e Meio Ambiente ................ 768
4.1. Licenciamento das Atividades de Minerao 769
4.2. Estudos de Impacto Ambiental e Atividades de Minerao
770
4.2.1. Ilegalidades Existentes na Resoluo n
s
9/90 do CONAMA
772
4.2.2. A Extino das Classes Minerais e os Estudos de Impacto
Ambiental. 773
4.2.3. Atividades com Repercusses Ambientais em reas
Indgenas 773
4.3. Obrigao de Recuperao Ambiental da rea Degradada
774
Captulo XXDt - A Proteo Judicial e Administrativa do Meio
Ambiente 777
1. Introduo ............................... 777
2. O Poder Judicirio ................... 777
2.1. O STF e o Superior Tribunal de Justia na Proteo
Ambiental................................... 778
2.2. A Justia Federal, a Justia do Trabalho e a Proteo
Ambiental 779
2.3. A Justia dos Estados e a Proteo Ambiental 779
3. O Ministrio Pblico................. - .. 780
3.1. A Base Constitucional da Atuao do Ministrio Pblico
780
4. Principais Meios Judiciais de Proteo Ambiental 781
4.1. Ao Civil Pblica........... . ...... 781
4.1.1. Competncia para o Processamento e Julgamento das Aes
Civis Pblicas ......................... 784
4.1.1.1. Prescrio......................... 786
4.1.1.1.1. A Prescrio e seus Principais Elementos 791
4.1.2. Legitimidade Ativa............... 794
4.1.3. Ministrio Pblico.................. 795
5. Mandado de Segurana Coletivo .......... 799
6. Ao Popular ............................. 799
7. Desapropriao ......................... 800
8. Tombamento................... - .......... 801
9. Arbitragem e Meio Ambiente .............. 802
QUINTA PARTE POLTICA ENERGTICA E MEIO AMBIENTE
Captulo XXX - Poltica Energtica Nacional e Proteo
Ambiental................................... 807
1. Introduo ............................. 807
2. Poltica Energtica Nacional ........... 808
2.1. Princpios e Objetivos da Poltica Energtica Nacional
808
2.2. Conselho Nacional de Poltica Energtica 808
2.2.1. Finalidade e Composio ............ 809
2.2.1.1. Atribuies do Presidente do Conselho Nacional de
Poltica Energtica - CNPE ............... 811
2.2.1.2. Plenrio........................... 811
2.2.1.2.1. Funcionamento do CNPE............ 811
2.2.1.3. Secretaria-Executiva.............. 812
2.2.1.4. Assessoria Tcnica................. 812
Sumrio
2.2.1.4.1. Comits Tcnicos............... 813
3. O Petrleo na Poltica Energtica Nacional 813
3.1. A Explorao e Produo (E&P) de Petrleo no Brasil
813
3.2. Regime Legai do Petrleo no Brasil........ .
........................... J . 814
3.2.1. Dispositivos Constitucionais........ 814
3.2.1.1. Exerccio do Monoplio............ 815
3.2.2. Glossrio da Lei n
2
9.478, de 6 de agosto de 1997
815
3.2.3. Agncia Nacional do Petrleo....... 817
3.2.3.1. Caso Concreto de Conflito entre Autoridades
Ambientais
em Matria de Petrleo .................. 818
3.2.4. Explorao e Produo (Aspectos Ambientais) 819
3.2.4.1. Informaes Tcnicas............. 820
3.2.4.2. Contratos de Concesso........... 820
3.2.4.2.1. Clusulas Cogentes dos Contratos de Concesso.
820
3.2.4.2.2. Direitos e Obrigaes do Concessionrio 822
3.2.4.2.3. Extino das Concesses........ 822
3.2.4.2.3.I. Descomissionamento . 822
3.2.4.2.3.1.1. Abandono de Poo .... 823
3.2.4.3. Aspectos Ambientais da Licitao.. 824
4. PoHtica Nacional de Conservao de Energia 826
4.1. Penalidades..................... ; ... 827
4.2. Regulamentao da Poltica Nacional de Conservao de
Energia 827
4.2.1. Composio e Atribuies do Comit Gestor de
Indicadores e Nveis de Eficincia Energtica - CGIEE
.................................... 827
4.2.1.1. Audincias Pblicas........... .. 828
4.3. Energia Renovvel: Iniciativa Energtica . 828
Captulo XXXI - A Energia Nuclear na Constituio Federal
833
1. Competncias em Matria Nuclear ..... .. 834
1.1. Competncias da Unio em Matria Nuclear
834
1.1.1. Administrativas...................... 834
1.1.2. Legislativa.......................... 835
1.1.2.1. Papel do Congresso Nacional.. L ... 835
1.2. s Competncias dos Estados e dos Municpios em Matria
Nuclear 835
1.3. Anlise da Estrutura de Competncias.. i 836
1.3.1. A Experincia Norte-Americana em Matria de
Competncia 840
1.4. Insero da Atividade Nuclear na Ordem Econmica ;
841
2. O Nuclear nas Anteriores Constituies Federais
841
3. O Nuclear nas Constituies dos Estados-Membros
842
4. Tratamento Democrtico do Problema Nuclear na Constituio
de 1988 844
5. O Brasil na Comunidade Nuclear Internacional 846
Captulo XXXII - Princpios Constitucionais de Utilizao da
Energia Nuclear.. 847
1. Os Princpios Estabelecidos pela Constituio da
Repblica Federativa do
Brasil...................................... 847
1.1. Atividade Nuclear para Fins Pacficos. 848
1.2. Controle Democrtico da Atividade Nuclear 849
B Direito Ambiental
2. A Localizao das Usinas Nucleares....... 849
2.1. O Entorno da Usina Nuclear como Reserva Ecolgica 850
3. Os Princpios.......................... 852
3.1. Princpio da Atividade Controlada...... 852
3.2. Princpio da Responsabilidade Objetiva . 853
3.3. O Regime de Monoplio.................... 854
Captulo XXXm - Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear
.............................................. 857
1. A Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear . .
857
1.1. Os Crimes Previstos na Lei n
e
6.453/77 ... 857
1.1.1. O Tipos Legais Previstos na Lei n
5
6.453/77 858
1.2. A Utilizao do Cdigo Penal ........... 861
Captulo XXXIV - Os Rejeitos Nucleares...... 863
1. Os Rejeitos Nucleares: Breve Definio .. 863
2. Alguns Aspectos Internacionais do Problema 863
3. O Problema no Brasil..... - ................ 864
3.1. O Csio 137.............................. 865
3.2. Destinao Final de Rejeitos Radioativos. 866
3.2.1. Responsabilidade pelos Rejeitos Radioativos 867
3.2.2. Tipos de Depsitos de Rejeitos Radioativos... 867
3.2.2.1. Seleo de Locais para Depsitos de Rejeitos
Radioativos.. 867
3.2.2.2. Licenciamento e Fiscalizao dos Depsitos 868
3.2.2.3. Administrao e Operao dos Depsitos 868
3.2.2.3.I. Depsitos Provisrios .... 868
3.2.2.4. Remoo dos Rejeitos................. 868
3.2.3. Responsabilidade Civil............... 869
Captulo XXXV - Energia Nuclear............... 871
1. Os Primeiros Protestos contra o Nuclear....... . 871
2. Os Segredos Nucleares: Uma Histria de Tragdias 872
2.1. Atividades Civis......................... 872
2.1.1. Estados Unidos - Los Alamos National Laboratory 872
2.1.2. Ex-Unio Sovitica TcheMabmsk. ... 873
2.2. Atividades Militares............... 874
2.2.1. Contaminao Radioativa em Centros de Produo de
Armamentos-EUA ........................... 874
3. A Utilizao Pacfica da Energia Nuclear . 874
3.1. Three Mile Island........................ 874
3.2. Chernobil............................ 875
3.3. Goinia................................ 875
4. O Mundo Desativa a Energia Nuclear ....... 876
4.1. Uma Tecnologia Cara...................... 878
5. A Energia Nuclear no Brasil .............. 879
5.1. O Subsdio Energia Nuclear no Brasil... 879
5.1.1. Os Custos da Central Nuclear Almirante lvaro Alberto
.............................................. 881
Sumrio
SEXTA PARTE TERRAS INDGENAS
Introduo.................................. 887
Captulo XXXVI - Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
............................................ 889
1. Os Primeiros Contatos com o Colonizador.. 889
1.1. O Regimento de Tom de Souza........... 890
1.2. A Escravizao dos Indgenas........... 891
2. O ndio nas Constituies Brasileiras.... 895
2.1. Dispositivos da Constituio de 1988... 898
2.1.1. Dispositivos Especficos........... 899
2.2. Concluso ............................ 899
Captulo XXXVII ~ As Terras Indgenas...... 901
1. Histrico da Legislao..................... . 902
1.1. Do Perodo Colonial at o Sculo XLX... 902
1.2. O Perodo Republicano.................. 904
2. As Terras Indgenas na Constituio de 1988 904
2.1. Direitos Adquiridos sobre as Terras Indgenas .
905
2.2. Classificao das Terras Indgenas pelo Estatuto do
ndio ...... 906
2.3. A Extrao de Madeira nas Terras Indgenas 907
2.4. Terras Indgenas e Soberania Nacional.. 910
3. A Demarcao das Terras Indgenas........ 911
3.1. O Decreto n
s
1.775, de 8 de janeiro de 1996 916
Captulo XXXVUI - A Legislao Penal e os Indgenas 919
1. Aspectos Gerais.......................... 919
2. Legislao Penal Especfica (Lei n
Q
6.001/73) 919
2.1. Principiologia em Relao ao Agente Indgena 919
2.2. Crimes Praticados contra os Indgenas e suas Comunidades
............................................ 924
2.2.1. Crimes Previstos no Estatuto do ndio (Lei n
e
6.001/73)
............................................ 924
2.2.2. Genocdio (Lei n
e
2.889/56) .......... 926
2.2.3. Crimes Resultantes de Preconceitos de Raa ou de Cor
(Lei n
2
7.716/89) ........................ 927
2.2.4. Lavra Garimpeira (Lei n
9
7.805/89) ... 927
2.2.5. Crimes Praticados pelos ndios....... 928
Referncias Bibliogrficas.................. 929
ndice Remissivo............................ 947
ndice Onomstico......................... 957



IIBJ * nsino Superior BSSSS JurfiSS
Nota 12
3
edio
Nota 12
3
edio
Direito Ambiental chega sua 11
8
edio, o que para mim
motivo de grande orgulho e responsabilidade, pois os milhares
de leitoras e leitores que me deram a honra de utilizar o
livro para as suas necessidades acadmicas e profissionais j
estavam a merecer uma ampla reviso do trabalho, haja vista
que as sucessivas atualizaes, por mais minuciosas que possam
ser, no esto isentas do risco de se transformarem em um
amontoado desconexo de novos pontos de vista, anlises e
definies. Isso acarreta uma perda de coerncia no texto do
livro como um todo e, no raras vezes, contradies entre
captulos e posicionamentos doutrinrios. Ciente dessas
questes, desde longa data j havia me decidido a promover uma
reviso total de Direito Ambiental e, de certa forma,
reescrev-lo. Contudo, vrias questes contriburam para que o
projeto viesse sendo adiado. A primeira e mais relevante
questo, certamente, foi a dimenso da tarefa, pois rever obra
com cerca de mil pginas trabalho que exige muito flego.
No menos importante a constante mudana legislativa na rea
ambiental, o que faz com que os trabalhos se desatualizem
muito rapidamente e que, na prtica, o lanamento de obras
totalmente atualizadas seja virtualmente impossvel.
Com o lanamento do Manual de Direito Ambiental, obra
especialmente dedicada aos cursos universitrios e queles que
necessitam de uma viso geral do direito ambiental como
conhecimento jurdico, optei por dar uma nova formatao a
este Direito Ambiental, destinando-o a pblico mais
especializado e que necessita de trabalho pormenorizado e
detalhado. Embora a presente edio guarde uma evidente linha
de continuidade com as dez que a precederam, ela totalmente
diferente das demais, sobretudo em razo de importantes
modificaes no meu pensar sobre o DA e, principalmente, pelo
grau de mincia e profundidade que pretende ostentar.
Assim, a presente edio de Direito Ambiental tem por
objetivo desempenhar o papel muito mais de uma obra de
consulta e referncia do que o de livro didtico.
Evidentemente que a obra poder continuar a ser utilizada como
livro didtico, sendo recomendada para aqueles estudantes que
tenham interesse maior sobre a disciplina ou para cursos ps-
graduados.
Julgo importante informar ao leitor que as significativas
alteraes que foram promovidas nesta presente edio espelham
o respeito e a gratido que tenho para com aqueles que dedicam
boa parte de seu tempo leitura de meus livros e que jus-
tificam, cada vez mais, um esforo redobrado para continuar
merecedor de tanta confiana e gentileza.
PAULO DE BESSA ANTUNES



s
PRIMEIRA PARTE
TEORIA GERAL DO DIREITO AMBIENTAL
I
!

i
!

O Direito Ambiental
Captulo I O Direito Ambiental

1. Apresentao
O Direito Ambiental (DA) um dos mais recentes ramos do
Direito e, com toda certeza, um dos que tm sofrido as mais
relevantes modificaes, crescendo de importncia na ordem
jurdica internacional e nacional. Como em toda novidade,
existem incompreensoes e incongruncias sobre o papel que ele
deve desempenhar na sociedade, na economia e na vida em geral.
A sua implementao no se fez sem dificuldades das mais
variadas origens, indo desde as conceituais at as
operacionais. Contudo, uma verdade pode ser proclamada: a
preocupao do Direito com o meio ambiente irreversvel.
Este livro objetiva organizar o conhecimento hoje existente
sobre o DA no Brasil e exp-lo sistematicamente aos
interessados no rduo tema.
A preocupao fundamental do DA organizar a forma pela
qual a sociedade se utiliza dos recursos ambientais,
estabelecendo mtodos, critrios, proibies e permisses,
definindo o que pode e o que no pode ser apropriado
economicamente (ambientalmente). No satisfeito, o DA vai
alm. Ele estabelece como a apropriao econmica (ambiental)
pode ser feita. Assim, no difcil perceber que o DA se
encontra no corao de toda atividade econmica, haja vista
que qualquer atividade econmica se faz sobre a base de uma
infraestrutura que consome recursos naturais, notadamente sob
a forma de energia.
O surgimento do DA como disciplina jurdica denota que as
relaes entre o Homem (antropo) e o mundo que o envolve vm
se modificando de forma muito acelerada e profunda. O DA um
dos mais marcantes instrumentos de interveno em tal
realidade. Thornton e Beckwith
1
nos chamam a ateno para o
fato de que uma definio de Direito Ambiental vai depender
muito da definio de meio ambiente, pois uma subordinada
outra. Os citados autores sublinham que as definies de
ambiente muitas vezes so extremamente amplas e, portanto,
pouco operacionais. Einstein - o genial fsico como apontam,
havia definido o ambiente como everything that isn't me
(tudo que no seja eu). Ora, se adotarmos um conceito to
amplo como o de Einstein, tudo estar compreendido no direito
ambiental e, portanto, ele seria uma espcie de Pandireito
capaz de abarcar toda e qualquer atividade humana, o que,
evidentemente, um despropsito.
1 Justine Thornton e Silas Beckwith, Environmental Law,
London: Sweet & Maxwell, 1997, p. 2.
Direito Ambiental
claro que, ao tratarmos de Direito Ambiental, no estamos
falando de toda e qualquer atividade humana. Falamos
fundamentalmente daquelas atividades que afetam as guas, a
fauna, as florestas, o solo e o ar em especial. Normalmente,
as leis que tratam desses temas definem padres de lanamento
de substncias qumicas, de partculas, padres de qualidade,
proteo de espcies animais e vegetais. Certamente, muitas
zonas de interseo com diversos outros campos do direito
existem. Contudo, a definio de limites essencial para que
o DA possa cumprir a sua principal misso, que servir como
marco regulatrio e normativo das atividades humanas em
relao ao meio ambiente.
A combinao dos diferentes elementos acima mencionados
servir de substrato para a elaborao de uma Teoria do
Direito Ambiental que se constitui em provncia da Teoria
Geral do Direito, eis que o DA parte do mundo jurdico.
O objetivo deste captulo, portanto, o exame da Teoria do
Direito Ambiental como parte da Teoria Geral do Direito, de
forma a destacar o que ela tem de comum e de singular,
indicando de forma clara qual o significado e papel do DA na
ordem jurdica contempornea. A importncia de investigar as
peculiaridades do DA e das normas jurdicas destinadas
proteo do meio ambiente (MA) pode ser avaliada pelo fato de
que sempre houve normas voltadas para a tutela da natureza.
Tal proteo, quase sempre, fazia~se atravs de normas de
direito privado que protegiam as relaes de vizinhana, ou
mesmo por normas de Direito Penal ou Administrativo, que
sancionavam o mau uso dos elementos naturais ou a utilizao
de forma prejudicial a terceiros. Entretanto, a problemtica
suscitada pelos novos tempos demanda uma outra forma de
conceber a legislao de proteo da natureza. As antigas
formas de tutela propiciadas pelo Direito Pblico ou pelo
Direito Privado so insuficientes para.responder a uma
realidade qualitativamente diversa. por isso que o DA no se
confunde com as formas de proteo jurdica dos bens naturais
que o antecederam, sendo de fato um setor especfico da ordem
jurdica.
As diferenas fundamentais entre a proteo jurdica dos
bens ambientais feitas no passado e a tutela conferida pelo DA
so:
a) modificao ontolgica da tutela conferida aos bens
naturais;
b) abrandamento dos conceitos de direito pblico e direito
privado;
c) abrandamento dos conceitos de direito interno e direito
internacional;
d) integrao entre diversas reas do conhecimento humano na
aplicao da ordem jurdica;
e) considerao do desenvolvimento econmico com respeito ao
meio ambiente e com a integrao das popidaes nos
benefcios gerados pelo desenvolvimento.
2. Direito Ambiental: conceito
Metodologicamente, s se pode saber o que o DA aps se
saber o que Direito e o que MA ou ambiente.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Miguel Reale,
2
em conhecida formulao, aduzia que o Direito
interao tridimensional de norma, fato e valor. "A
integrao de trs elementos na experincia jurdica (o
axiolgico, o ftico e tcnico-fonnal) revela-nos a
precariedade de qualquer compreenso do Direito isoladamente
como fato, como valor ou como norma, e, de maneira especial, o
equvoco de uma compreenso do Direito como pura forma, sus-
cetvel de albergar, com total indiferena, as infinitas e
conflitantes possibilidades dos interesse humanos,
3

Particularmente no que se refere ao DA, a concepo realiana
extremamente feliz, pois o aspecto tico-valorativo nele
ressalta de forma candente.
O fato que se encontra base do DA a prpria vida humana,
que necessita de recursos ambientais para a sua reproduo, a
excessiva utilizao dos recursos naturais, o agravamento da
poluio de origem industrial e tantas outras mazelas causadas
pelo crescimento econmico desordenado, que fizeram com que
tal realidade ganhasse uma repercusso extraordinria no mundo
normativo do dever ser, refle- tindo-se na norma elaborada com
a necessidade de estabelecer novos comandos e regras aptos a
dar, de forma sistemtica e orgnica, um novo e adequado
tratamento ao fenmeno da deteriorao do meio ambiente. O
valor que sustenta a norma ambiental o reflexo no mundo
tico das preocupaes com a prpria necessidade de
sobrevivncia do Ser Humano e da manuteno das qualidades de
salubridade do meio ambiente, com a conservao das espcies,
a proteo das guas, do solo, das florestas, do ar e, enfim,
d tudo aquilo que essencial para a vida, isto para no se
falar da crescente valorizao da vida de animais selvagens e
domsticos.
tambm no campo do valor que se manifestam com intensidade
os chamados conflitos de uso dos recursos ambientais, pois as
diferentes perspectivas axiolgicas tendem a identificar, em
um mesmo bem, utilidades diversas e que nem sempre so
coincidentes. Ao contrrio, a evoluo normativa do DA
demonstra que , precisamente, em funo de marcantes
divergncias axiolgicas que se faz necessria a interveno
normativa com vistas racionalizao do conflito e a sua
soluo em bases socialmente legtimas.
O Direito Ambiental , portanto, a norma que, baseada no
fato ambiental e no valor tico ambiental, estabelece os
mecanismos normativos capazes de disciplinar as atividades
humanas em relao ao MA. H uma questo relevante e altamente
complexa, que a medida de equilbrio que cada uma das trs
diferentes dimenses do direito deve guardar em relao s
demais. Com efeito, a gravidade da chamada crise ecolgica -
ou uma determinada percepo dela - pode induzir a uma supe-
rafetao do aspecto tico - com riscos da abstrao nele
encerrada - sobre o normativo e o ftico, gerando situaes
juridicamente espinhosas e de insegurana. como afirma
Dworkin,
4
ho se pode definir os direitos dos cidados de modo
que possam ser anulados por supostas razes de bem-estar
geral.
2Miguel Reale, Filosoa do Direito, So Paulo: Editora
Saraiva. 15* edio, 1993, pp. 701 e segs.
3Miguel Reale, Filosoa do Direito, So Paulo: Editora
Saraiva. 15
3
edio, 1993, pp. 701-2.
4Ronald Dworkin, Levando os Direitos a Srio (traduo Nlson
Bodera), So Paulo: Martins Fontes, 2002,
Direito Ambiental
O DA tem. sido entendido de forma extremamente ampla e, de
certa maneira, imperialista, pois se pretende que, ante os
seus aspectos peculiares, outros valores constitucionalmente
tutelados cedam passagem, haja vista que, muitas vezes, parte-
se de vima ideia de que o ambiente tudo que no seja eu,
conforme o conceito de Einstein. O corte claramente
autoritrio, pois em sociedade democrtica somente a atuao
sada dos processos regulares de direito deve ser tida como
legtima. Infelizmente, o discurso da hecatombe ambiental tem
servido de base de sustentao para muitos procedimentos que
no se sustentam do ponto de vista democrtico, como j tem
decidido o STF.
5

Elementar que o DA deve ser visto antes como direito com
todas as limitaes que tal instrumento tem para atuar como
elemento de equilbrio entre as diferentes tenses que existem
no fato ambiental - do que como estrutura cabalstica capaz de
dar soluo a problemas para alm do jurdico.
O tratamento jurdico do MA se faz em diferentes reas do
Direito e por diferentes instrumentos que, nem sempre, so de
DA. Talvez este fato seja um dos mais relevantes no contexto
do DA, pois nem toda norma que, direta ou indiretamente,
relaciona-se a uma questo ambiental pode ser compreendida no
universo do DA. Ao mesmo tempo, a amplitude - cada vez
crescente - do chamado ambiente faz com que muitas provncias
jurdicas se especializem e se tome cada vez mais difcil
trat- las dentro de um enorme guarda-chuva designado
Direito Ambiental. Existem um direito da proteo da
Diversidade Biolgica, um direito da proteo dos mares, um
direito referente aos produtos txicos, outro sobre espcies
ameaadas de extino e da por diante, e isso ocorre tanto no
Direito Internacional como no Direito interno. Cada um destes
diferentes segmentos vem solidificando uma principiologia
prpria, normas prprias e padres aplicativos e operacionais
especficos. O tratamento s se justifica na medida em que
possamos identificar alguns pontos de contato, coordenao e
coerncia entre todos esses segmentos da ordem jurdica.
Veja~se que no pouco comum que se pretenda atribuir ao
domnio do DA questes que dificilmente podero ser
consideradas ambientais, tais como a participao feminina
nas questes pblicas e outras correlatas.
6

A doutrina jurdica se baseia em classificao e subdiviso
do Direito em ramos, o que sem dvida reflexo do
pensamento classificatrio positivista. Como entender o
componente ambiental do DA? O DA um direito da natureza?
Esta
5 STF. RE - RECURSO EXTRAORDINRIO. 157905 - SP - SO PAULO.
DJU 25.09.1998. P. 20. Relator: . Ministro MARCO AURLIO.
Ementa "DEVIDO PROCESSO LEGAL - INFRAO - AUTUAO - MULTA
- MEIO AMBIENTE - CINCIA FICTA - PUBLICAO NO JORNAL
OFICIAL - INSUBSISTNCIA. A cincia ficta de processo
administrativo, via Dirio Oficial, apenas cabe quando o
interessado est em lugar incerto e no sabido.
Inconstitucionalidade do 4
a
do artigo 32 do Regulamento da
Lei n* 997/76 aprovado via Decreto n 8.468/76 com a redao
imprimida pelo Decreto n 28.313/88, do Estado de So Paulo,
no que prevista a cincia do autuado por infrao iigada ao
meio ambiente por simples publicao no Dirio."
6 Declarao do Rio: PRINCPIO 20 - As mulheres desempenham
papel fundamental na gesto do meio ambiente e no
desenvolvimento. Sua participao plena , portanto,
essencial para a promoo do desenvolvimento sustentvel.
tSS*' mim Superior fesy Juries
O Direito Ambientai
uma questo importante e que merece alguma reflexo
preliminar.
7
Certamente, a natureza parte importante do meio
ambiente, talvez a mais .importante delas. Mas o meio ambiente
no s a natureza. Meio ambiente natureza mais atividade
antrpca, mais modificao produzida pel Ser Humano sobre o
meio fsico de. onde retira o seu sustento. No se deve,
contudo, imaginar que o Homem no parte do mundo natural, ao
contrrio, ele parte essencial, pois dotado de uma
capacidade de interveno e modificao da realidade externa
que lhe outorga uma posio extremamente diferente da
ostentada pelos demais animais. Um dos fundamentos da atual
"crise ecolgica , sem dvida, a concepo de que o humano
externo e alheio ao natural. Averbe-se que, no entanto, o
conceito de natureza vago, como bem registrado por Michel
Prieur ao afirmar que:
8
Sil est un concept vague cest bien
celui de nature.(Se existe um conceito vago, bem aquele de
natureza).
A palavra natureza originada do latim Natura, de nato,
nascido. Os seus principais significados so: (a) conjunto de,
todos os seres que formam o universo; e (b) essncia e
condio prpria de um ser. Whitehead, em conhecida obra
dedicada o estudo da natureza,
9
afirma que a natureza
aquilo que observamos pela percepo obtida atravs dos
sentidos. Nessa percepo sensvel estamos cnscios de que
algo que no pensamento e que contido em si mesmo com
relao ao pensamento. Essa propriedade de ser autocontido em
si mesmo em relao ao pensamento est na base da cincia
natural. Significa que a natureza pode ser concebida como um
sistema fechado cujas relaes mtuas prescindem da expresso
do fato de que se pensa acerca das mesmas. Ao tomarmos
conscincia da natureza como realidade que nos extema, damos
incio ao mundo da cultura. apenas por intermdio do mundo
da cultura que sobrevivemos s dificuldades do mundo exterior,
tal a nossa fragilidade perante o mundo natural. bvio que
esse mundo no nenhuma exceo s regras biolgicas que
regem a vida de todos os demais organismos. No entanto, no
mimdo humano encontramos uma caracterstica nova que parece
ser a^marca distintiva da* vida huhiana. O crculo funcional
do homem no s quantitativamente maior;pas- . sou tambm
por uma mudana qualitativa. O homem descobriu, por assim
dizer, um novo mtodo para adaptar-se ao ambiente, segundo
Cassirer.
10

No devemos esquecer tambm que Natureza um conceito
poltico que tem servido de inspirao para filsofos e
reformadores polticos. O Estado da Natureza um marco
terico que tem sustentado diferentes Teorias de Filosofia
Poltica e Social. Para Rousseau, o estado de natureza no
caracteriza um perodo da histria humana marcado por
inconvenincias a serem superadas pela constituio da socie-
dade civil. Aqueles para os quais o estado de natureza
constitua tuna etapa que precisava ser necessariamente
ultrapassada para que a humanidade pudesse estabelecer
7 Paulo de Bessa Antunes. Dano Ambiental: Uma abordagem
conceituai. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. Passim.
8 Michel Prieur, Droit de LEnvironnement. Paris: Dalloz, 2
4

ed., 1984, p. 5. '
9 Alfred North Whitehead, O conceito de Natureza, So Paulo:
Martins Fontes, 1994, p. 7.
10 Ernst Gassier, Ensaio sobre o Homem Introduo a uma
Filosoa da Cultura Humana (traduo de Toms Rosa Bueno).
So Paulo: Martins Fontes. 4* tiragem, 1 ed., 2001, p. 47.
Direito Ambiental
formas de convivncia mais adequadas ao conjunto dos
indivduos, como , por exemplo, o caso de Locke e Hobbes,
essa passagem implicava perdas em termos da limitao da
liberdade e do julgamento e execuo pelos prprios indivduos
da lei da natureza. Mas o estabelecimento da sociedade civil
atravs de um pacto acordado por toda a comunidade trazia
ganho suficiente - em termos de preservao da vida, da
liberdade, da propriedade, da igualdade, dos bens e da
segurana e do respeito s leis que deveriam submeter
igualmente a todos - para ser amplamente adotado. O caminho
aberto pela sociedade civil para eles, portanto, o que leva
s conquistas mais caras civilizao e a formas mais
adequadas de convivncia entre os homens. Para estes
pensadores e filsofos polticos, o estado de natureza era um
perodo de selvageria fundamentalmente insatisfatrio, onde os
aspectos negativos dificultavam demasiadamente - quando no
inviabilizavam - a vida em coletividade.
11
O Homem sobrevive s
intempries e s diferentes condies climticas que lhes so
desfavorveis culturalizando a natureza, transformando-a em
menos hostil, mediante uma evoluo que o leva s cidades que
refletem a expresso mxima da cultura como atividade humana,
como observado pelo Estgirta.
12
Essas consideraes tomam
evidente que a cidade uma realidade natural e que o homem ,
por natureza, um animal poltico (politikn zon). E aquele
que, por natureza e no por mero acidente, no faz parte de
uma cidade ou um ser degradado ou um ser superior ao homem;
ele como aquele a quem Homero censura por ser sem cl, sem
lei e sem lar;
13
um tal homem , por natureza, vido de
combates, e como uma pea isolada no jogo de damas.
evidente, assim, a razo pela qual o homem um animal
poltico em grau maior que as abelhas ou todos os outros
animais que vivem reunidos. Dizemos, de fato, que a natureza
nada faz em vo, e o homem o nico entre todos os animais a
possuir o dom da fala. Sem dvida, os sons da voz (phon)
exprimem a dor e o prazer e so encontrados nos animais em
geral, pois sua natureza lhes permite experimentar esses
sentimentos e comunic-los uns aos outros. Mas quanto ao
discurso (lgos), ele serve para exprimir o til e o nocivo e,
em conseqncia, o justo e o injusto. De fato, essa a
caracterstica que distingue o homem de todos os outros
animais: s ele sabe discernir o bem e o mal, o justo e o
injusto, e os outros sentimentos da mesma ordem; ora,
precisamente a posse comum desses sentimentos que engendra a
famlia e a cidade. A cidade, portanto, por natureza
anterior famlia e a cada homem tomado individualmente, pois
o todo necessariamente anterior parte; assim, se o corpo
destrudo, no haver mais nem p nem mo, a no ser por
simples analogia, como quando se fala de uma mo de pedra,
pois uma mo separada do corpo no ser melhor que esta. Todas
as coisas se definem sempre pelas suas funes e
potencialidades; por conseguinte, quando elas no tm mais
suas caractersticas prprias, no se deve dizer mais que se
trata das mesmas coisas, mas
11 Jos Svio Leopoldi, Rousseau estado de natureza, o bom
selvageme as sociedades indgenas, in, http://
publque.rdc.puc
rio.br/revistaalceu/media/aiceu_n4_Leopoldi.pdf, capturado
aos 22 de junho de 2007.
12 http://www.umcamp.br/~jmarqueVcursos/1998-hg-
022/politica.doc, capturado aos 19.05.2007.
13 Usada, ix, 63.
O Direito Ambiental
apenas que elas tm o mesmo nome (homnima). evidente,
nessas condies, que a cidade existe naturalmente e que
anterior aos indivduos, pois cada um destes, isoladamente,
no capaz de bastar-se a si mesmo e est [em relao
cidade] na mesma situao que uma parte em relao ao todo; o
homem que incapaz de viver em comunidade, ou que disso no
tem necessidade porque basta-se a si prprio, no faz parte de
uma cidade e deve ser, portanto, um bruto ou um deus.
Tem sido recorrente na Cincia Poltica o recurso natureza
sempre que se busca um modelo alternativo de organizao
social. Filsofos como Rousseau, Locke, Hobbes sustentavam a
existncia de um estado da natureza como base terica para
as crticas sociais que produziam. A natureza como conceito
poltico e filosfico encontra as suas origens na Grcia
Antiga, pois foi atravs da observao da natureza que os
primeiros filsofos buscaram estabelecer leis universais
capazes de explicar os diferentes fenmenos fsicos e,
sobretudo, a sociedade. Modernamente, o conceito poltico de
natureza foi resgatado por Henry David Thoreau, filsofo e
humanista norte-americano que pode ser considerado o pai do
ecologismo moderno, diante da importante crtica que traou
sociedade moderna e o seu apego exagerado acumulao de
riquezas sem uma base tica slida, privilegiando o imediato e
material em detrimento do mais distante e despretensioso, cuja
seguinte passagem bem representativa:
e
'If a man walk in the
woods for love of them half ofeach day, he is in danger
ofbeing regarded as a loafer; but if he spends his whole day
as a specula- tor, shearing off those woods and making earth
bald before her time, he is esteemed an industrous and
enterprising citizen. As if a town had no interest in its
forests but to cut them down/*
4

Meio ambiente compreende o humano como parte de um conjunto
de relaes econmicas, sociais e polticas que se constroem a
partir da apropriao dos bens naturais que, por serem
submetidos influncia humana, transformam-se em recursos
essenciais para a vida humana em quaisquer de seus aspectos. A
construo terica da natureza como recurso o seu
reconhecimento como base material da vida em sociedade. Como
demonstrado por Thoreau, todo o conflito sobre os bens natu-
rais um conflito sobre o papel que a eles atribumos para a
nossa vida. Conflito entre o mero utilitarismo e o desfrute
das belezas cnicas que muitas vazes servem como descanso para
a alma.
Assim, o Direito que se estrutura com vistas a regular as
atividades humanas sobre o meio ambiente somente pode ser
designado como Direito Ambiental. Nos primrdios do DA como
disciplina universitria, outras designaes foram ensaiadas,
contudo no lograram se firmar em funo das fragilidades
tericas sobre as quais se apoiavam.
A Declarao do Rio, que foi proclamada na CNUMAD), Rio 92,
embora no tenha utilizado a expresso Direito Ambiental,
demonstrou uma preferncia inequ-
14 Henry David Thoreau, Life wichout principie, in,
http://thoreau.eserver.org/lifel.htmle, capturado aos 15 de
agosto de 2007.
Direito Ambiental
voca pelo termo ambiental, em relao ecologia ou natureza,
por exemplo, como demonstra o Princpio 11 do importante
documento,
15

Nos primrdios de nossa disciplina no Brasil, ela era
conhecida como Direito Ecolgico, como consta dos trabalhos de
Srgio Ferraz
16
e Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
17
O
desenvolvimento dos estudos sobre a disciplina conduziu a
maioria dos autores utilizao da expresso Direito
Ambiental,
18
por ser mais abrangente e mais capaz de assimilar
as nuances da matria em questo. A experincia prtica tem
demonstrado que muitos e diferentes problemas acabam sendo
absorvidos pelo DA, ainda que no se refiram direta e
unicamente s questes estritamente ecolgicas. Alis, uma das
grandes dificuldades em nossa disciplina , efetivamente,
estabe- lecer-lhe limites de abrangncia que evitem os desvios
da tentativa de ela se transformar em Pandireito. Sabemos que
a proteo jurdica compreendida pela legislao ambiental
estende-se a horizontes mais vastos do que a natureza
considerada em si prpria. A este respeito, conveniente
lembrar a lio de Rodgers:
19
Environmental law is not
concerned solely with the natural environment - the physical
condition of the land, air, water. It embraces also the human
environment ~~ the health, social and other man-made
conditions affecting a human beings place on earth.
A produo nacional, bem representada por Toshio Mukai,
assim compreende o DA: O Direito Ambiental (no estgio atual
de sua evoluo no Brasil) um conjunto de normas e
institutos jurdicos pertencentes a vrios ramos do direito
reunidos por sua funo instrumental para a disciplina do
comportamento humano em relao ao seu meio ambiente.
20
O
Professor Paulo Affonso Leme Machado, nas primeiras edies de
seu Direito Ambiental Brasileiro, no chegou a apresentar uma
definio de Direito Ambiental, preferindo, em sua obra,
fornecer ao leitor uma metodologia para que este compreenda o
contedo e o significado do Direito Ambiental. Para o
consagrado autor, o Direito Ambiental um direito de proteo
natureza e vida, dotado de instrumentos peculiares que se
projetam em diversas reas do Direito, sobretudo no Direito
Administrativo. Posteriormente, o consagrado mestre evoluiu em
sua concepo e nos fornece a seguinte definio: "O Direito
Ambiental um Direito sistematizador, que faz a articulao
da legislao, da doutrina e da jurisprudncia concernentes
aos elementos que integram o meio ambiente. Procura evitar o
isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagnica.
No se trata mais de construir um Direito das guas, um
Direito da atmosfera, um Direito do solo, um Direito
florestal, um Direito da fauna ou um Direito da
biodiversidade. O Direito Ambiental no ignora o que cada
matria tem de especfico, mas busca interHgar estes
15 Principio 11 - "Os Estados devem adotar uma legislao
ambiental eficaz ...
16 Direito Ecolgico, perspectivas e sugestes, Porto Alegre:
Revista da Consultoria-Geral do Estado, vol. 2, no 4, 1972,
pp. 43-52.
17 Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico,
Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 23.
18 O Dicionrio Aurlio Eletrnico d a seguinte definio para
o termo ambiental: Verbete: ambiental Adj. 2 g. 1. Relativo
a, ou prprio de ambiente; ambiente.
19 Willian H. Rodgers Jr. - Environmental Law, St. Paul: West,
1977, p. 1.
20 Toshio Mukai, ob. cit., p. 10.
O Direito Ambiental |
temas com a argamassa da identidade de instrumentos jurdicos
de preveno e de reparao, de informao, de monitoramento e
de participao. '
21

Entendo que o Direito Ambiental pode ser definido como um
direito que tem por finalidade regular a apropriao econmica
dos bens ambientais, de forma que ela se faa levando em
considerao a sustentabilidade dos recursos, o desenvolvi-
mento econmico e social, assegurando aos interessados a
participao nas diretrizes a serem adotadas, bem como padres
adequados de sade e renda. Ele se desdobra em trs vertentes
fundamentais, que so constitudas pelo: (i) direito ao meio
ambiente, (ii) direito sobre o meio ambiente e (iu) direito do
meio ambiente. Tais vertentes existem, na medida em que o
direito ao meio ambiente um direito humano fundamental que
cumpre a funo de integrar os direitos saudvel qualidade
de vida, ao desenvolvimento econmico e proteo dos
recursos naturais. Mais do que um ramo autnomo do Direito, o
DA uma concepo de aplicao da ordem jurdica que penetra,
transversalmente, em todos os ramos do Direito. O DA tem uma
dimenso humana, uma dimenso ecolgica e uma dimenso
econmica que devem ser compreendidas harmonicamente.
Evidentemente que, a cada nova interveno humana sobre o
ambiente, o apHcador do DA deve ter a capacidade de captar os
diferentes pontos de tenso entre as trs dimenses e
verificar, no caso concretos qual delas a que se destaca e
que est mais precisada de tutela em um dado momento.
A doutrina nacional se divide em duas correntes bsicas: (i)
uma que privilegia o chamado ambientalismo social ou
socioambientalismo
22
e (ii) outra mais voltada para o
preservacionismo. A doutrina socioambiental pode ser assim
resumida: O socioambientalismo passou a representar uma
alternativa ao conservadorismo/pre- servacionista ou movimento
ambientalista tradicional, mais distante dos movimentos
sociais e das lutas polticas por justia social e ctico
quanto possibilidade de envolvimento das populaes
tradicionais na conservao da biodiversidade. Para uma parte
do movimento ambientalista tradicionai/preservaciohista, as
populaes tradicionais - e os pobres de uma maneira geral -
so uma ameaa conservao ambiental, e as unidades de
conservao devem ser protegidas permanentemente dessa ameaa.
O movimento ambientalista tradicional tende a se inspirar e a
seguir os modelos de preservao ambiental importados de
pases do primeiro mundo, onde as populaes urbanas procuram,
especialmente em parques, desenvolver atividades de recreao
em contato com a natureza, mantendo intactas s reas
protegidas. Longe das presses sociais tpicas de pases em
desenvolvimento, com populaes pobres e excludas, o modelo
preservacionista tradicional funciona bem nos pases
desenvolvidos, do norte, mas no se sustenta politicamente
aquif
23
A vertente pre-
21 Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro,
So Paulo: Malheiros. 13* edio. 2005, pp. 148-9.
22 Juliana Santilli, Socioambientalismo e novos direitos -
proteo jurdica da diversidade biolgica e cultural. So
Paulo: Editora Petrpolis, 2005.
23 Juliana Santilli, Socioambientalismo e novos direitos
proteo jurdica da diversidde biolgica e cultural. So
Paulo: Editora Petrpoiis, 2005, pp. 40-1.
Direito Ambiental
servacionista se encontra reunida em tomo do grupo Planeta
Verde e encontra forte base de sustentao no Ministrio
Pblico.
Certamente, no se pode pensar o Direito Ambiental de forma
rgida e dogmtica, pois isto uma contradio em seus
prprios termos. da prpria natureza do Direito Ambiental
que ele seja examinado de forma flexvel e malevel. A
relevncia do chamado socioambientalismo e a sua compreenso
jurdica que, efetivamente, ele busca localizar o Ser Humano
no centro do Direito Ambiental, o que, em minha opinio,
corresponde ao comando de nosso legislador constitucional ao
definir o princpio da dignidade da pessoa humana como um dos
princpios basilares de nosso ordenamento jurdico. Equivoca-
se o socioambientalismo ao pretender que, necessariamente, as
populaes tradicionais protejam o meio ambiente, pois a
prtica tem demonstrado que populaes tradicionais tambm
podem ser promotoras de degradao ambiental quando as
presses econmicas se tomam irresistveis.
2.1. A vertente econmica do Direito Ambiental
Economia e ecologia tm muita coisa em comum, pois tm
origem na palavra oikos, casa. No entanto, tal relao bvia
no tem tido aceitao entre as partes envolvidas, existindo
sempre a irreal dicotomia entre desenvolvimento e meio
ambiente. Fato que as relaes entre economia e ecologia
tm sido muito tensas e, especialmente no Direito Ambiental,
elas no tm tido a ateno que merecem. No particular,
relevante a seguinte observao de Christopher D. Stone:
24

Indeed, it is a shame that economic analysis is so commonly
disparaged by environmentalists, who have somehow gotten the
idea that economic thinking and environmental thinking are
inherentely opposed. A doutrina relevante de Direito
Ambiental no Brasil ainda voltou a sua ateno para a vertente
econmica do Direito Ambiental, fazendo com que muita
incompreenso reine em to importante rea. Mais uma vez no
posso deixar de recorrer constatao de Stone no sentido de
que: Here, the point is simply this. The mutual distrust
between economists and environmentahsts is unfortunate.
,25
A
ideia que me dirige nesta seo a de demonstrar cabalmente
que o Direito Ambiental no pode, sequer, ser imaginado sem
uma considerao profunda de seus aspectos econmicos, pois
dentre os seus fins ltimos se encontra a regulao da
apropriao econmica dos bens naturais.
A Constituio de 1934 introduziu em nosso meio jurdico os
primeiros mecanismos constitucionais de atuao positiva do
Estado na ordem econmica. 1934 marca o incio do modelo de
interveno econmica e do federalismo cooperativo que passa a
dotar a Unio de novos poderes para, mediante a execuo de
programas especficos, alavancar a atividade econmica. A
Constituio de 1934 foi concebida
24 Christopher D. Stone. The Gnat is Older than Man - Global
Environment and Human Agenda. Princeton: Princeton
University Press. 1995, p. 150.
25 Christopher D. Stone. The Gnat is Older than Man - Global
Environment and Human Agenda. Princeton: Princeton
University Press. 1995, p. 151.
O Direito Ambiental |
sobre o conceito de interveno econmica. Foi naquela Carta
que teve incio o nosso Direito Econmico, que est contido no
direito pblico* a sua caracterstica mais marcante: a
interdisciplinaridade.
26
O Direito Econmico um polo, ao
redor do qual circulam o Direito Tributrio, o Direito
Administrativo, o Direito Financeiro, o Direito Ambiental e
inmeros outros.
Direito Econmico o direito considerado em suas
conseqncias econmicas
27
que para Savatier tem por finalidade
dirigir a vida econmica e em especial a produo e a
circulao das riquezas.
28
Para o Direito Econmico, o
relevante a eficcia, isto , a capacidade de produzir
alteraes na ordem econmica como consequncia das medidas
implementadas. Ele , assim como o Direito Ambiental, um
direito de organizao que no se submete apenas s foras do
mercado, muito embora no possa desconsider-las.
O Direito Econmico est intimamente ligado interveno do
estado sobre a ordem econmica que em seus aspectos ambientais
se faz mediante a utilizao de mecanismos jurdicos prprios
e que pertencem ao campo do Direito Ambiental. O Direito
Ambiental como parte do Direito Econmico vai alm do mero
poder de polcia, haja vista que orienta as foras produtivas
em uma determinada direo, no caso concreto, a utilizao
racional dos recursos ambientais. A interveno econmica se
diferencia do poder de polcia, na medida em que este ltimo
se limita proibio de atividades, condutas ou
comportamentos de particulares.
A interveno econmica, segando Eros Roberto Grau,
29
possui
trs modalidades principais:
a) participao, absoro;
b) direo;
c) induo.
A participao e a absoro indicam que o Estado ou est
atuando como agente econmico atravs de suas entidades
criadas especificamente para tal fim, ou est atuando mediante
a atividade de empresas que, por um motivo ou por outro, foram
incorporadas ao patrimnio pblico. Direo o processo pelo
qual o Estado dirige um determinado empreendimento econmico,
assumindo as responsabilidades essenciais do mesmo. Induo
um mecanismo pelo qual o Estado cria incentivos ou punies
para a adoo de determinados comportamentos econmicos ou
cria condies favorveis para que se desenvolvam
empreendimentos privados em determi-
26 Tal caracterstica informa todos os novos ramos do
Direito.
27 Jacquemin e Scbrams, apiid Lufe Cabral Moncada. Direito
Econmico, Coimbra: Coimbra Editora, 2
ed.,
1988, p. 12.
28 Jacquemin e Schrams, apud Lus Cabral Moncada. Ob. cit., p.
8.
29 A ordem econmica na Constituio de 1988 (interpretao e
crtica), So Paulo:RT, 2
1
ed 1991,
pp. 49
e seguintes.
| Direito Ambiental
nadas regies, ou mesmo que determinadas atividades econmicas
possam ser realizadas mediante medidas especiais de poltica
econmica.
Para o DA, a induo o instrumento mais importante, haja
vista que somente atravs dele que se podem tomar medidas
com vistas a impedir que danos ambientais significativos se
concretizem, A induo se faz, essencialmente, com a adoo
dos chamados mecanismos de incentivo econmico.
A proteo do meio ambiente , em nossa Constituio, um dos
princpios basilares de nossa Ordem Econmica constitucional,
estando prevista no artigo 170, inciso VI. Ao mesmo nvel do
princpio da proteo ao meio ambiente, a Constituio
reconhece outros princpios, tais como (i) soberania nacional;
(ii) propriedade privada, (iii) funo social da propriedade,
(iv) livre-concorrncia, (v) defesa do consumidor, (vi)
reduo das desigualdades regionais e sociais, (vii) busca do
pleno emprego e (viii) tratamento favorecido para as empresas
de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que
tenham sua sede e administrao no Pas.
A incluso do respeito ao meio ambiente como um dos
princpios da atividade econmica e financeira medida de
enorme importncia, pois ao nvel mais elevado de nosso
ordenamento jurdico est assentado que a licitude
constitucional de qualquer atividade fundada na livre
iniciativa est, necessariamente, vinculada observncia do
respeito ao meio ambiente ou, em outras palavras,
observncia das normas de proteo ambiental vigentes.
Relevante anotar que as dificuldades ocasionadas por uma
legislao ambiental extremamente fragmentria, com
competncias legais e administrativas mal definidas, fizeram
com que o Poder Constituinte derivado determinasse um
princpio que se expressa em tratamento diferenciado (rec-
tius: diferente) em funo do impacto ambiental produzido pela
atividade. O Constituinte, no particular, reconheceu uma grave
extemalidade negativa da norma constitucional, que a
proliferao de um conjunto de normas que, antes de proteger o
meio ambiente, dificultam a pequena atividade econmica com
onerosidade excessiva e, muitas vezes, desproporcional. Tal
princpio, contudo, no tem sido observado, visto que os
rgos ambientais tratam igualmente as empresas,
independentemente do padro de tecnologia que adotem com
vistas reduo dos impactos. O artigo 174 e seu 3
referem-se diretamente ao meio ambiente quando tratam da
organizao de cooperativas de garimpeiros, que devero levar
em conta a proteo ao meio ambiente. Tambm no artigo 176
podem ser contempladas normas de natureza ambiental. Os
captulos da poltica urbana (arts. 182/183) e da poltica
agrcola e fundiria (arts. 184/191) guardam enorme
proximidade com a matria ambiental, sendo certo que a prpria
funo social da propriedade ficou submetida necessidade de
preservao ambiental, havendo quem fale em uma funo
socioambiental da propriedade.
O desenvolvimento brasileiro, como regra, sempre se fez com
pouco respeito ao ambiente, pois calcado na explorao
intensiva de produtos primrios com vistas ao mercado externo,
sem qualquer preocupao mais profunda quanto sua conserva-
o. A partir da dcada de 80 do sculo XX, sobretudo aps a
edio da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, comeou a
se formar uma nova maneira de pensar as relaes entre a
atividade econmica e o meio ambiente. Isto se d,
principalmente, com a introduo do conceito de
sustentabilidade e a constatao de que recursos
O Direito Ambiental
naturais no so infinitos. Esta mudana de concepo,
contudo, no linear e, sem dvida, podemos encontrar
diversas contradies e dificuldades na implementao de
polticas industriais que levem em conta o fator ambiental e
que, mais do que isso, estejam preocupadas em assegurar a
sustentabilidade da utilizao de recursos ambientais.
A concepo do desenvolvimento sustentado tem em vista a
tentativa de: conciliar a conservao dos recursos ambientais
e o desenvolvimento econmico. A Lei n
2
6.938, de 31 de agosto
de 1981, que "dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins, mecanismos de formulao e aplicao, e
d outras providncias, foi a primeira norma legal construda
sobre a base da proteo ambiental como elemento essencial
para o desempenho da atividade econmica, e mais: compreende a
prpria proteo ao meio ambiente como atividade de natureza
econmica, como deixa ver o seu artigo 2
S
: A Poltica Nacional
do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e
recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando
assegurar, no Pas, condies de desenvolvimento
socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e
proteo da dignidade da vida humana.
O Direito Econmico essencialmente instrumento de
interveno na ordem econmica. O Direito Ambiental um de
seus principais instrumentos. Como Direito Econmico, o DA
dotado de instrumentos especficos que no se confundem com os
demais postos. Estes instrumentos esto previstos tanto na CF
quanto na legislao ordinria, merecendo destaque aqueles que
esto previstos na Lei n
2
6.938/81, como instrumentos da
poltica nacional do meio ambiente. Entre os diversos
instrumentos, aqueles que merecem mais ateno so, por
exemplo, os seguintes:
(i) a Avaliao Ambiental Estratgica e (ii) o Zoneamento
Econmico Ecolgico, cujas finalidades, em linhas gerais,
esto relacionadas com a realizao de diagnsticos
antecipados das consequncias ambientais decorrentes da
possvel implantao de atividades potencialmente degradadoras
do meio ambiente em determinados meios fsicos.
O estabelecimento de preos pela utilizao dos recursos
ambientais e a criao de incentivos para a utilizao menos
intensiva de recursos ambientais tambm so instrumentos
importantes de interveno econmica, pois condicionam a ao
do agente econmico em busca de uma atividade menos agressiva
em relao ao ambiente na qual ele est inserido.
2.2. A vertente humana do Direito Ambiental
O contedo econmico do DA j foi exaustivamente
demonstrado. Nesta etapa, cumpre demonstrar o seu contedo
humanstico. O primeiro ponto que chama a ateno o feto de
que a sua construo prtica demonstra que ele, em grande
medida, originado de movimentos reivindicatrios e de
protestos contra ms condies de vida, poluio, falta de
saneamento e tantas outras. No contexto brasileiro que de
certa forma reproduz o internacional, h um amlgama que funde
aes polticas com medidas judiciais e legislativas, criando
uma base bastante rica e frtil para a produo de regras
ambientais.
Direito Ambiental
Em inmeras ocasies, os Tribunais tm sido provocados a dar
seu veredito sobre situaes que, do ponto de vista das aes
judiciais, so lesivas ao meio ambiente.
30
certo, ademais,
que muitas vezes os litgios judiciais so a nica forma de
impedir medidas ilegais at mesmo do Poder Pblico, como muito
bem observado por Farber e Findley: Apart rom the political
process, the only check on agency acdon is foimd in the
courts.
31

Atualmente, vivemos uma era dos direitos
32
com recursos
escassos, na qual as diferentes parcelas da populao postulam
direitos de forma cada vez maior e que resultam em normas cada
vez mais atributivas de garantias processuais e direitos subs-
tantivos, ainda que muitas vezes os oramentos pblicos
previstos para a concretizao das novas realidades normativas
nem sempre sejam capazes de tom-las efetivas.
O caput do artigo 225 da CF define o direito ao meio
ambiente equilibrado como um direito de todos, logo,
subjetivamente exigvel por toda e qualquer pessoa. No
particular, averbe-se que h forte tendncia terica de
incluir os animais irracionais como sujeitos
,33
de direito e,
portanto, devendo ser compreendidos no conceito de todos
formulado pela Constituio.
Os direitos humanos vm se ampliando, a cada dia que passa.
Este feto uma resposta que a sociedade vem dando ao fenmeno
da massificao social e s dificuldades crescentes para que
todos possam vivenciar uma sadia qualidade de vida, ainda que
a violao dos direitos humanos seja mais evidente que o seu
respeito. O fato que, se h violao, porque existe uma
norma a ser violada ou respeitada. Esta realidade desempenha
um papel fundamental na conscientizao de todos aqueles que,
subjetivamente, consideram que os seus direitos fundamentais
foram violados. Hoje j se fala em uma nova gerao de
direitos humanos, direitos estes que no se limitam queles
fruveis individualmente ou por grupos determinados, como foi
o caso dos direitos individuais e dos direitos sociais.
Norberto Bobbio, ao se referir ao problema dos direitos
humanos de terceira gerao, disse que: O mais importante
deles o reivindicado pelos movimentos ecolgicos: o direito
de viver num ambiente no poludo.
imperioso perceber que, mesmo com forte contedo
econmico, no se pode entender claramente o DA como um tipo
de relao jurdica que privilegie a atividade produtiva em
detrimento dos valores propriamente humanos. A conservao e
sustentabilidade dos recursos ambientais (recursos econmicos)
um instrumento para garantir um bom padro de qualidade de
vida para os indivduos. O fator eco
30 O stio Internet do Conselho da Justia Federal, visitado
aos 21 de agosto de 2007, registrou para a expresso meio
ambiente 2.879 entradas, nmero muito expressivo,
http://www.jf.gov.br/juris/?
31 Roger Findley, e Daniel Farber. Environmental law, St.
Paul: West publishing, 1988, p. 2.
32 Norberto Bobbio, A era dos direitos, Rio de Janeiro:
Campus, 1992.
33 Para uma ampla discusso sobre o tema do Direito dos
Animais, ver: Peter Singer, Libertao Animal (traduo de
Marly Winckler). Porto Alegre/SoPaulo: Lugano Editora.
Edio revista. 2004. passim. Contra: Richard A. Posner,
Animal Rights: Legal, Philosophical, and Pragmatic
Perspectives, in, Cass R. Suns te in and Martha C. Nussbaum
(edited by), Animal Rights Current Debates and new
Directions, New York: Oxford University Press, 2004, pp. 51-
77.
O Direito Ambientai
nmico deve ser compreendido como desenvolvimento, evoluo,
melhora contnua e no como simples crescimento ou acmulo. O
desenvolvimento se distingue do crescimento na medida em que
pressupe uma harmonia entre os diferentes elementos
constitutivos.
No regime constitucional brasileiro, o artigo 225 da CF
impe a concluso de que o direito ao ambiente prstino um
dos direitos humanos fundamentais. , o meio ambiente, bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
portanto, res comune omnium,34 interesse comum, tutelvel
judicialmente por meio de ao popular, como se pode ver do
artigo 5
S
da Lei Fundamental em seu inciso LXXIII: Qualquer
cidado parte legtima para propor ao popular que vise a
anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que
o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, fcando o
autor, salvo comprovada m-f, isento das custas judiciais e
do nus da sucumbncia.
Uma consequncia lgica da identificao do direito ao
ambiente como um direito humano fundamental, conjugada com o
princpio constitucional da dignidade da pessoa humana, que
no centro de gravitao do DA se encontra o Ser Humano.
Entretanto, a concepo ora esposada encontra acirrada
oposio em parte significativa do pensamento contemporneo
que tem buscado identificar uma igualdade essencial entre
todos os seres viventes. Tais correntes encontram muita
repercusso no DA, sobretudo nos pases mais desenvolvidos nos
quais problemas bsicos j tenham sido superados. H,
inclusive, a construo de um chamado Direito dos Animais,
35

merecedor de uma Declarao Universal dos Direitos dos
Animais,
36
que,
34 Coisa comum a todos.
35 Http://law.lclark.edu/org/animalaw/
36 Prembulo: Considerando que todo o animal possui direitos;
Considerando que o desconhecimento e o desprezo desses
direitos tm levado e continuam a levar o homem a cometer
crimes contra os animais e contia a natureza; Considerando
que o reconhecimento pela espcie humana do direito
existncia das outras espcies animais constitui o
fundamento da coexistncia das outras espcies no mundo;
Considerando que os genocdios so perpetrados pelo homem e
h o perigo de continuar perpetrar outros; Considerando
que o respeito dos homens pelos animais est ligado ao
respeito dos homens pelo seu semelhante; Considerando que a
educao deve ensinar desde a infncia a observar, a
compreender, a respeitar e a amar os animais, Proclama-se o
seguinte: Artigo 1 Todos os animais nascem iguais perante a
vida e tm os mesmos direitos existncia. Artigo 2 1.
Todo o animal tem o direito a ser respeitado. 2. O homem,
como espcie animal, no pode exterminar os outros animais
ou explor-los violando esse direito; tem o dever de pr os
seus conhecimentos a servio dos animais 3.Todo o animal tem
o direito ateno, aos cuidados e proteo do homem.
Artigo 3
o
l.Nenhum animal ser submetido nem a maus tratos
nem a atos cruis. 2. Se for necessrio matar um animal, ele
deve de ser morto instantaneamente, sem dor e de modo a no
provocar-lhe angstia. Artigo 4 1. Todo o animal
pertencente a tuna espcie selvagem tem o direito de viver
livre no seu prprio ambiente natural, terrestre, areo ou
aqutico e tem o direito de se reproduzir. 2. Toda a
privao de liberdade, mesmo que tenha fim educativos,
contrria a este direito. Artigo 5* 1. Todo o animal
pertencente a uma espcie que viva tradicionalmente no meio
ambiente do homem tem o direito de viver e de crescer ao
ritmo e nas condies de vida e de liberdade que so pr-
prias da sua espcie. 2. Toda a modificao deste ritmo ou
destas condies que forem impostas pelo homem com fins
mercantis contrria a este direito. Artigo 6fi 1. Todo o
animal que o homem escolheu para seu companheiro tem direito
a uma durao de vida conforme a sua longevidade natural. 2.
O abandono de um animal um ato cruel e degradante. Artigo
7
a
Todo o animal de trabalho tem direito a uma limitao
razovel de durao e de intensidade de trabalho, a uma
alimentao reparadora e ao repouso. Artigo 8 1. A
experimentao animal que implique sofrimento fsico ou
psicolgico incompatvel com os
Direito Ambiental
contudo, penso no fazer parte da disciplina Direito
Ambiental, no se confundindo com esse ltimo. Uma boa mostra
do pensamento que serve de base para os direitos animais
pode ser encontrada na seguinte passagem de Singer:
37

Normalmente, isso significa que, se tivermos de escolher
entre a vida de um ser humano e a vida de outro animal,
deveramos escolher salvar a vida do ser humano; mas pode
haver casos especiais em que o inverso verdadeiro, porque o
ser humano em questo no possui as capacidades de um ser
humano normal,
Pretende-se que o DA represente a ruptura do
antropocentrismo na ordem jurdica. Sustenta-se que, ao
proteger a vida, em especial a vida animal e vegetal, o DA
teria reconhecido novos sujeitos de direito que, conjuntamente
com o ser humano, passariam a ocupar o ncleo central do mundo
jurdico. Em meu ponto de vista, tal raciocnio primrio,
pois deixa de considerar uma questo essencial e inafastvel,
que o fato de que o Direito positivado uma construo
humana para servir propsitos humanos. O fato de que o direito
esteja evoluindo para uma posio na qual o respeito s formas
de vida no humanas seja uma obrigao jurdica cada vez mais
relevante no suficiente para deslocar o eixo ao redor do
qual a ordem jurdica circula. A obrigao jurdica de
respeito aos animais e s demais formas de vida prin-
cipalmente a expresso de um movimento de humanizao dos
animais cujas dimenses crescentes tm implicado o aumento do
arco protetivo.
A ONU, pela da Resoluo n

37/7, de 28 de outubro de 1982,

proclamada pela Assembleia Geral, afirmou que: Toda forma de
vida nica e merece ser respeitada, qualquer que seja a sua
utilidade para o homem, e, com a finalidade de reconhecer aos
outros organismos vivos este direito, o homem deve se guiar
por um cdigo moral de ao.
O DA, quando confere proteo aos bens naturais, o faz na
funo de mediador entre os diferentes agentes econmicos e
das respectivas vises axolgicas sobre o destino a ser dado
aos elementos naturais quando parte do trfico econmico e
jurdico. Na medida em que se reconhece uma carga axiolgica
mais densa, menor a utilizao econmica legalmente
consentida para o bem considerado em si mesmo.
direitos do animal, quer se trate de uma experincia mdica,
cientfica, comercial ou qualquer que seja a forma de
experimentao. 2. As tcnicas de substituio devem de ser
utilizadas e desenvolvidas. Artigo 9
a
Quando o animal criado
para alimentao, ele deve de ser alimentado, alojado,
transportado e morto sem que disso resulte para ele nem
ansiedade nem dor. Artigo 10 1. Nenhum animal deve de ser
explorado para divertimento do homem. 2. As exibies de
animais e os espetculos que utilizem animais so incom-
patveis com a dignidade do animai. Artigo 11 Todo o ato que
implique a morte de um animal sem necessidade um biocdio,
isto , um crime contra a vida. Artigo 12
a
1. Todo o ato que
implique a morte de grande um nmero de animais selvagens um
genocdio, isto , um crime contra a espcie. 2. A poluio e
a destruio do ambiente natural conduzem ao genocdio. Artigo
13
a
1.0 animal morto deve de ser tratado com respeito. 2. As
cenas de violncia de que os animais so vtimas devem de ser
interditas no cinema e na televiso, salvo se elas tiverem por
fim demonstrar um atentado aos direitos do animal. Artigo 14
a

1. Os organismos de proteo e de salvaguarda dos animais
devem estar representados a nvel governamental. 2. Os
direitos do animal devem ser defendidos pela lei como os
direitos do homem. Proclamada pela Unesco aos 27 de janeiro
de 1978,
37 Peter Singer, Libertao Animal (traduo de Marly
Winckler), Porto Alegre/So Paulo: Lugano, edio
tsw - ensino Superior tas Mc*
O Direito Ambiental
Ao afastar determinados bens da apropriao direta pela
atividade econmica e com o estabelecimento de medidas que
sejam capazes de garantir tal afastamento legitimidade
extraordinria para a proteo dos bens ambientais est
propiciando um equilbrio na competio no mercado entre os
agentes econmicos, alm de assinalar de forma bastante clara
o nvel de valor cultural e espiritual que determinado bem
possui na sociedade. Processualmente, os interesses difusos e
o sistema de legitimidade que lhes asseguram tutela a forma
encontrada pela sociedade para permitir que um conflito de uso
relevante possa ser racionalmente mediado.
O Direito brasileiro reconhece natureza um elevado nvel
de tutela positivamente fixado. Isto ocorre tanto em relao
norma constitucional, quanto em relao legislao
ordinria. Relembre-se que os incisos I, II e VII d artigo
225 da Lei Fundamental falam em: Proteger e restaurar os
processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico
dos ecossistemas, preservar a diversidade e a integridade do
patrimnio gentico do Pais proteger a fauna e a Hora,
vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco
sua funo ecolgica"
Observe-se que h uma obrigao social, legal e
constitucional para com a tutela dos processos ecolgicos
essenciais que, a toda evidncia, s reflexamente pode ser
vinculada ao sujeito de direito, entendido como tal o ser
humano. H obrigao do Estado de empenho para com a
preservao das espcies da flora e da fauna, no se cogitando
imediatamente da suas necessidades ou utilidades imediatas. O
direito, igualmente, age com um poder geral de cautela, pois
prefere determinar que alguns bens sejam protegidos e
congelados, ainda que no tenham utilidade imediata. Cria-
se, portanto, uma reserva de valor que poder vir a ser
utilizada - ou no - em um futuro no especificado.
O reconhecimento de tutela a bens jurdicos que no estejam
diretamente vinculados pessoa humana um aspecto de grande
importncia para que se possa medir o real grau de
co~dependncia entre o homem e o mundo qe o cerca, do qual
ele parte integrante e, sem o qual, no lograr sobreviver.
A atitude de respeito e proteo s demais formas de vida ou
aos stios que as abrigam uma prova de compromisso do ser
humano com a prpria raa e, portanto, consigo mesmo.
3. A metodologia do Direito Ambiental
tempo de examinar as peculiaridades metodolgicas que
fazem com que o DA possa se destacar como provncia peculiar e
inconfundvel do conhecimento jurdico. Isso se faz,
principalmente, pela identificao de sua metodologia peculiar
e de outros aspectos que sero adequadamente desenvolvidos
daqui para frente.
3.1. Autonomia do Direito Ambiental
A autonomia dos chamados ramos do Direito sempre
problemtica concei- tualmente e deve ser considerada antes
uma questo de natureza acadmica e perifrica e no deve
impressionar aqueles que pretendam estudar as diferentes
manifes-
Direito Ambiental
taes setoriais do fenmeno jurdico. O mesmo se passa com a
autonomia do DA e, provavelmente, de forma mais dramtica do
que em outras searas do Direito, haja vista que o DA ,
seguramente, um dos setores do Direito nos quais as variegadas
tenses polticas, econmicas, sociais e cientficas se
manifestam de forma mais vibrante. Se verdade que as
diferentes manifestaes do Direito, como fenmeno normativo,
possuem peculiaridades e particularidades, tambm no menos
verdade que ele busca um certo grau de harmonia e coerncia
entre os seus diferentes setores, ainda que nem sempre consiga
atingi-lo. No caso especfico do DA, relevante considerar
que ele, em funo do elevado nvel de influncia exercido por
saberes no jurdicos e por situaes extralegais, possui
especificidades que o distinguem dos ramos tradicionais do
Direito. Em primeiro lugar, h que se observar que a relao
do DA com os demais ramos do Direito transversal, isto , as
normas ambientais tendem a se incrustar em cada uma das demais
normas jurdicas, obrigando que se leve em conta a proteo
ambiental em cada um dos demais ramos do Direito. Uma norma
de direito pblico que determine a administrao, a realizao
de estudos de impacto ambiental para a implementao de
determinadas atividades est situada no Direito Administrativo
ou no DA? Uma norma que tipifica crimes contra o meio ambiente
uma norma criminal ou ambiental? Essas so questes que, se
no forem bem articuladas, acarretaro confuso terica. No
caso, o importante ter em vista que a proteo ambiental
pode ocorrer mediante a tutela conferida por normas dos mais
diferentes campos do Direito.
Os chamados novos direitos, dentre os quais o DA um dos
mais eminentes, que vm surgindo a partir da dcada de 60 do
sculo XX, so essencialmente direitos de participao, ou
seja, direitos que se formam em decorrncia de uma crise de
legitimidade da ordem tradicional que no incorpora a
manifestao direta dos cidados na resoluo de seus
problemas imediatos. O movimento de cidados conquista espaos
polticos que se materializam em leis de contedo, funo e
perspectivas bastante diversos dos conhecidos pela ordem
jurdica tradicional.
desnecessrio reconhecer o DA como um ramo "autnomo do
Direito para que possa compreender a sua relevncia no atual
contexto da proteo do direito. Esta questo no se coloca em
relao a ele. Em primeiro lugar: o conceito de autonomia dos
ramos do Direito bastante discutido e discutvel. Sabemos
que tal conceito implica a existncia de setores estanques no
interior da ordem jurdica que, apenas e to-somente, mantm
algumas relaes formais entre si. Ora, na realidade, tal con-
cepo falha, pois os conceitos fundamentais do Direito
tradicional so vlidos em qualquer um dos diferentes ramos
do Direito. O conceito de Sujeito de Direito vlido tanto
para o Direito Penal quanto para o Direito Tributrio ou o
Direito Civil. Acresce, ademais, que a ideia de ramos
autnomos do Direito est vinculada concepo da existncia
de um certo paralelismo entre os diversos ramos da Cincia
do Direito. Assim, existe um Direito Civil que paralelo ao
Direito Administrativo, que, por sua vez, paralelo ao
Direito Penal, e assim sucessivamente.
O DA no se situa em paralelo a outros ramos do Direito.
O DA um direito de coordenao e, nesta condio, um
Direito que impe aos demais setores do universo jurdico o
respeito s normas que o formam, pois o seu fundamento de
validade
O Direito Ambiental
emanado diretamente da Norma Constitucional. Trazer para o
DA a discusso sobre ser este autnomo ou no reproduzir uma
discusso ontologicamente superada.
3.2. Princpios do Direito Ambiental
O Direito cincia complexa que se estrutura sobre bases
mltiplas. Diferentemente do que pensa o leigo, ele no se
confunde com as normas positivadas na legislao. Estas
formam, apenas e to-somente, uma parte da ordem jurdica. Em
sistemas como o adotado no Brasil, cuja tradio se filia ao
modelo romano-germnico, a norma escrita importantssima e
no seria exagerado afirmar que ela se constitui no eixo
central ao redor do qual os demais elementos da ordem jurdica
gravitam. Evidentemente que no se pode pensar a ordem
jurdica brasileira fora do elemento basilar da norma
escrita.
Ocorre que, no DA, a produo legislativa tende a perder
algumas de suas principais caractersticas, tais como a (i)
abstrao e a (ii) generalidade. No DA, h um crescimento de
normas especficas que se multiplicam em verdadeira metstase
legislativa. Peguemos o exemplo da proteo florestal.
Inicialmente, havia o CFlo que, bem ou mal, tratava das
questes referentes proteo das florestas. Hoje, o CFlo ,
apenas, mais um elemento a ser considerado quando falamos em
defesa das florestas. J no se pode mais falar em proteo de
florestas, mas em proteo da Diversidade Biolgica, de biomas
especficos etc. Da no ser excessivo considerar que o CFlo
parte de um subsistema de proteo da diversidade biolgica
que se constitui principalmente pelas seguintes normas: (i)
CFlo; (ii) CBD; (iii) SNUC; (v) normas estaduais e municipais
de proteo aos bens anteriormente mencionados; e, ainda, (vi)
normas destinadas proteo desta ou daquela espcie da flora
brasileira. Bem se v que, diante da enorme quantidade de
normas legais destinadas proteo das florestas, a
incoerncia, a contradio e o conflito entre elas no so
algo que possa surpreender ao observador atento.
A jurisprudncia tem um papel relevantssimo na proteo do
meio ambiente, pois a aplicao concreta das normas
jurdicas. O papel da jurisprudncia avulta no Direito
Ambiental, na medida em que as matrias so decididas muito na
base do caso a caso, pois muito raramente se pode tratar de
uma repetio de aes ambientais, visto que as
circunstncias particulares de cada hiptese tendem a no se
reproduzir. Por outro lado, ainda que a produo legislativa
cresa em velocidade exponencial, ela no tem capacidade de
dar conta das diferentes situaes que surgem no dia-a-dia.
Resulta da que os princpios do Direito Ambiental se tomam
mais relevantes e importantes, pois a partir deles que as
matrias que ainda no foram objeto de legislao especfica
podem ser tratadas pelo Poder Judicirio e pelos diferentes
aplicadores do Direito, pois, na inexistncia de norma legal,
h que se recorrer aos diferentes elementos formadores do
Direito, conforme expressa determinao da Lei de Introduo
ao CC e do prprio CPC.
Entretanto, o recurso aos princpios jurdicos uma tarefa
que est longe de ser simples e tranquila, pois no h,
sequer, um consenso doutrinrio acerca dos princ-
Direito Ambiental
pios reconhecidos do Direito Ambiental e, ao mesmo tempo,
existem divergncias profundas sobre o significado concreto de
cada um dos princpios.
3.2.1. Natureza dos princpios do DA
Os princpios jurdicos podem ser implcitos ou explcitos.
Explcitos so aqueles que esto claramente escritos nos
textos legais e, fundamentalmente, na CRFB; implcitos so os
princpios que decorrem do sistema constitucional, ainda que
no se encontrem escritos.
importante frisar que tanto os princpios explcitos como
os princpios implcitos so dotados de positividade e,
portanto, devem ser levados em conta pelo apli- cador da ordem
jurdica, tanto no mbito do Poder Judicirio, como no mbito
do Executivo ou do Legislativo. Os princpios jurdicos
ambientais devem ser buscados, no caso do ordenamento jurdico
brasileiro, em nossa Constituio e nos fundamentos ticos que
iluminam as relaes entre os seres humanos. Dentro da
perspectiva acima apontada, considero que possvel destacar
os seguintes princpios fundamentais que podem ser encontrados
nas diferentes reas das atividades humanas, que podem ser
catalogadas sob a rubrica DA.
3.2.2. Princpio da dignidade da pessoa humana
Para aqueles que, como o autor, entendem que a dignidade da
pessoa humana o centro da ordem jurdica democrtica, no h
como se afastar a centralidade do princpio em nosso Direito
Ambiental. Em anteriores edies de Direito Ambiental, o
princpio ora examinado foi denominado "princpio do direito
humano fundamental. Examinando a questo com mais vagar e
profundidade, cheguei concluso de que havia um equvoco
bsico. Princpio jurdico no se conimde com direito. O
princpio jurdico servir de base para o reconhecimento ou
declarao de um direito, jamais como o prprio direito.
Os princpios jurdicos (constitucionais ou no) sustentam
os direitos reconhecidos. E mais: em determinadas situaes,
mesmo a inexistncia de uma lei no servir de obstculo para
que um direito possa ser exercido. O direito estabelecido pelo
artigo 225 da Constituio fundado no princpio da dignidade
da pessoa humana e somente nele encontra a sua justificativa
final.
38
"
39
Sendo o princpio basilar, dele
38 CF: Art. I
a
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos: (...) III a dignidade da pessoa humana;
(...)
39 STF: HC 82424 QO/RS - QUESTO DE ORDEM NO HABEAS CORPUS.
Relator: Min. MOREIRA ALVES; Re. Acrdo Min. MAURCIO
CORRA. Tribunal Pleno DJU19-03-2004 p. 17 HABEAS CORPUS.
PUBLICAO DE LIVROS: ANTI-SEMITISMO. RACISMO. CRIME
IMPRESCRITVEL. CON- CEITUAO. ABRANGNCIA CONSTITUCIONAL.
LIBERDADE DE EXPRESSO. LIMITES. ORDEM DENEGADA. 1.
Escrever, editar, divulgar e comerciar livros fazendo
apologia de idias preconceituosas e
discriminatriascontra a comunidade judaica (Lei 7.716/89,
artigo 20, na redao dada pela Lei 8.081/90) constitui
crime de racismo sujeito s clusulas de inaSanabilidade e
imprescridbilidade (CF,
O Direito Ambiental
decorrem todos os demais subprincpios constitucionais, ou
princpios setoriais, tais como os princpios comumente
identificados como princpios de Direito Ambiental.
artigo 5
a
, XLII). 2. Aplicao do princpio da prescrdbiUdade
geral dos crimes: se os judeus no so uma raa, segue-se que
contra eles no pode haver discriminao capaz de ensejar a
exceo constitucional de imprescritibilidade. Inconsistncia
da premissa. 3. Raa humana. Subdiviso. Inexistncia. Com a
definio e o mapeamento do genoma humano, dentiScamente no
existem distines entre os homens, seja pela segmentao da
pele, formato dos olhos, altura, plos ou por quaisquer outras
caractersticas fsicas, visto que todos se qualificam como
espcie humana. No h diferenas biolgicas entre os seres
humanos. Na essncia, so todos iguais. 4. Raa e racismo. A
diviso dos seres humanos em raas resulta de um processo de
contedo meramente poltico -social. Desse pressuposto
origina-se o racismo que, por sua vez, gera a discriminao e
o preconceito segregacionista.. 5. Fundamento do ncleo,do
pensamento do nacio- nal-socialismo de que os judeus e os
aranos formam raas distintas. Os primeiros seriam raa
inferior, nefasta e infecta> caractersticas su&cientes para
justificar a segregao e o extermnio: inconciabihdade com os
padres ticos e morais deSmdos na Carta Poltica do Brasil e
do mundo contemporneo, sob os quais se ergue e se harmoniza o
estado democrtico. Estigmas que por si s evidenciam crime de
racismo. Concepo atentatria dos princpios nos quais se
erige e se organiza a sociedade humana, baseada na res-
peitabilidade e dignidade do ser humano e de sua pacfica
convivncia no meio social. Condutas e evocaes aacs e
imorais que impEcam repulsiva ao estatal por se revestirem
de densa intolerabilidade, de sorte a afrontar o ordenamento
mfraconstitucional e constitucional do Pas. 6. Adeso do
Brasil a tratados e acordos mullaterais, que energicamente
repudiam quaisquer discriminaes raciais, a compreendidas as
distines entre os homens por restries ou preferncias
oriundas de raa, cr, credo, descendncia ou origem nacional
ou tnica, inspiradas na pretensa superioridade de um povo
sobre outro, de que s exemplos a xenofobia, negrofobia",
ishmafobia e o anti-semitismo. 7. A CF de 1988 imps aos
agentes de delitosdessa natureza, pela gravidade e
repulsividade da ofensa, a clusula de imprescritibilidade,
para que fique, ad perpetuam rei memoriam, verberado o repdio
e a abjeo da sociedade nacional sua prtica. 8. Racismo.
Abrangncia. Compatibilizao dos conceitos etimolgicos,
etnolgicos, sociolgicos, antropolgicos ou biolgicos, de
modo a construir a deSnio jmdico-constitucional do termo.
Interpretao teleolgica e sistmica da CF, conjugando
fatores e circunstncias histricas, polticas e sociais que
regeram sua formao e aplicao, a Sm de obter-se o real
sentido e alcance da norma. 9. Direito comparado. A exemplo do
Brasil, as legislaes de pases organizados sob a gide do
estado moderno de direito democrtico igualmente adotam em seu
ordenamento legal punies para delitos que estimulem e
propaguem segregao raciaL Manifestaes da Suprema Corte
Norte-Americana, da Cmara dos Lordes da Inglaterra e da Corte
de Apelao da Califrnia nos Estados Unidos, que consagraram
entendimento que aplicam sanes queles que transgridem as
regras de boa convivncia social com grupos humanos que
simbolizem a prtica.de racismo. 10. A edio e publicao de
obras escritas veiculando idias anti-semitas, que buscam
resgatar e dar credibilidade concepo racial definida pelo
regime nazista, negadoras e subver- soras de fatos histricos
incontroversos como o holocausto, consubstanciadas na pretensa
inferioridade e desqualiScao do povo judeu, equivalem
incitao ao discrmen com acentuado contedo racista, refor-
adas pelas conseqncias histricas dos atos em que se
baseiam. 11. Explcita conduta do agente responsvel pelo
agravo revelador de manifesto dolo, baseada na equivocada
premissa de que os judeus no s so uma raa, mas, mais do
que isso, um segmento racial atvica e geneticamente menor e
pernicioso. 12. Discriminao que, no caso, se evidencia como
deliberada e dirigida especificamente aos judeus, que con-
figura ato ilcito de prtica de racismo, com as conseqncias
gravosas que o acompanham. 13. Liberdade de expresso.
Garantia constitucional que imo se tem como absoluta. Limites
morais e jurdicos. O direito livre expresso no pode
abrigar, em sua abrangncia, manifestaes de contedo imoral
que implicam idtude penal. 14. As liberdades pblicas no so
incondicionais, por iss devem ser exercidas de maneira
harmnica, observados os limites definidos na prpria CF (CF,
artigo 5
a
, 2
a
, primeira parte). O preceito fundamental de
liberdade de expresso no consagra o direito incitao ao
racismo", dado que um direito individual no pode constituir-
se em salvaguarda de condutas ilcitas, como sucede com os
delitos contra a honra. Prevalncia dos princpios da
dignidade da pessoa humana e da igualdade jurdica. 15.
Existe um nexo estreito entre a imprescritibilidade, este
tempo jurdico que se escoa sem encontrar termo, e a memria,
apelo do passado disposio dos vivos, triunfo da lembrana
sobre o esquecimento." No estado de direito democrtico devem
ser intransigentemente respeitados, os princpios que garantem
a prevalncia dos direitos humanos. Jamais podem se apagar da
memria dos povos que se pretendam justos os atos repulsivos
do passado que permitiram e incentivaram o dio entre iguais
por motivos raciais

Direito Ambiental
O reconhecimento internacional do princpio da dignidade da
pessoa humana encontra guarida, por exemplo, nos princpios 1
e 2 da Declarao de Estocolmo, proclamada em 1972,
40
sendo
posteriormente reafirmado pela Declarao do Rio, proferida na
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Rio 92: Princpio 1 - Os seres humanos
constituem o centro das preocupaes relacionadas com o
desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e
produtiva em harmonia com o meio ambiente
O Ser Humano, conforme estabelecido em nossa Constituio e
na Declarao do Rio - embora essa no tenha fora obrigatria
o centro das preocupaes do Direito Ambiental que existe em
funo do Ser Humano e para que ele possa viver melhor na
Terra. Este princpio precisa ser reafirmado com veemncia,
pois cada vez mais frequente a tentativa de estabelecimento
de uma igualdade linear entre as diferentes formas de vida
existentes sobre o planeta Terra, gerando situaes extre-
mamente cruis em desfavor das pessoas pobres e desprotegidos
da sociedade. A relao com os demais animais deve ser vista
de uma forma caridosa e tolerante, sem que se admitam a
crueldade, o sofrimento desnecessrio e a explorao
interesseira de animais e plantas. Mas, evidentemente, no se
pode perder de vista o fato de que o Homem se encontra em
posio superior aos demais animais, haja vista a sua capa-
cidade de raciocnio, transformao consciente da natureza e
dado ao fato de que foi criado semelhana de Deus e,
portanto, no pode se conundir com os dentais animais. A
compaixo pelos animais uma imposio para todos aqueles que
se acreditam frutos da criao divina, que a todos deu origem.
3.2.3. Princpio do desenvolvimento
O maior nvel de instrumentos institucionais de proteo
ambiental uma razo direta do maior nvel de bem-estar
social e renda da populao, ainda que sociedades mais ricas
consumam mais recursos ambientais e, portanto, em tese, gerem
mais degradao ambiental. Apesar desta constatao, as
principais declaraes internacionais sobre meio ambiente
sempre levam em considerao a necessidade de desenvolvimento
econmico, que dever ser realizado de forma sustentvel.
Neste particular, bem significativo o chamado Relatrio
Brundtland, do qual destaco a seguinte passagem: Mas isto no
basta. A administrao do meio ambiente e a manuteno do
desenvolvimento impem srios problemas a todos os pases.
Meio
de torpeza inominvel. 16. A ausncia, de prescrio nos
crimes de racismo justifica-se como alerta grave para as
geraes de hoje e de amanh, para que se impea a
reinstaurao de velhos e ultrapassados conceitos gue a
conscincia jurdica e histrica no mais admitem. Ordem
denegada.
40 Principio 1 - O homem tem o direito fundamental
liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida
adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe
permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar; e
portador solene de obrigao de melhorar o meio ambiente,
para as geraes presentes e futuras... Princpio 2 - Os
recursos naturais da Terra, includos o ar, a gua, o solo,
a flora e a fauna e, especialmente, parcelas representativas
dos ecossistemas naturais, devem ser preservados em
benefcio das geraes atuais e futuras...
I
O Direito Ambiental
ambiente e desenvolvimento no constituem desafios separados;
esto inevitavelmente interligados. O desenvolvimento no se
mantm se a base de recursos ambientais se deteriora; o meio
ambiente no pode ser protegido se o crescimento no leva em
conta as consequncias da destruio ambiental. Esses
problemas no podem ser tratados separadamente por
instituies e polticas fragmentadas. Eles fazem parte de um
sistema complexo de causa e efeito.
41

Qualquer anlise que se faa do estado do meio ambiente no
Brasil - e, nisto, nada temos de diferente dos demais pases
do mundo demonstrar que os principais problemas ambientais
se encontram nas reas mais pobres e que as grandes vitimas do
descontrole ambiental so os mais desafortunados. De fato, h
uma relao perversa entre condies ambientais e pobreza.
Assim, parece bvio que a qualidade ambiental somente poder
ser melhorada com mais adequada distribuio de renda entre
membros de nossa sociedade, A propsito, o Brasil signatrio
da Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento que, no l
s

do artigo I
a
, dispe: "O direito ao desenvolvimento um
direito humano inalienvel, em virtude do qual toda pessoa e
todos os povos esto habilitados a participar do
desenvolvimento econmico, social, cultural e poltico, a ele
contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos
e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados.
"Tal disposio deve ser interpretada conjuntamente com o 1-
do artigo 2
a
, que define: A pessoa humana o sujeito central
do desenvolvimento e deveria ser participante ativo e
beneficirio do direito ao desenvolvimento."
H ainda que considerar que o conceito de desenvolvimento
tem alguns ele- mentos-chave como aquele que determina: Os
Estados devem tomar, em nvel nacional, todas as medidas
necessrias para a realizao do direito ao desenvolvimento e
devem assegurar, inter alia, igualdade de oportunidade para
todos, no acesso aos recursos bsicos, educao, servios de
sade, alimentao, habitao, emprego e distribuio
equitativa da renda. Medidas efetivas devem ser tomadas para
assegurar que as mulheres tenham um papel ativo no processo de
desenvolvimento. Reformas econmicas e sociais apropriadas.
A Declarao prossegue afirmando em seu artigo 9
S
que:
Todos os aspectos do direito ao desenvolvimento estabelecidos
na presente Declarao so indivisveis e interdependentes, e
cada um deles deve ser considerado no contexto do todo.
O princpio do desenvolvimento, como acima demonstrado,
materializa-se no direito ao desenvolvimento sustentvel, que
se encontra presente em diferentes textos normativos nacionais
e internacionais. H, evidentemente, tuna zona de frico
entre o princpio do desenvolvimento e o chamado princpio da
precauo, como ser adiante demonstrado. Compreender e
harmonizar ambos os princpios essencial para que se possa
alcanar um nvel timo de proteo ambiental.
41 Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
Noiso Futuro Comum, Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas,
1988, p. 40.
Direito Ambiental
3.2.4. Princpio democrtico
O DA tem uma das suas principais origens nos movimentos
reivindicatrios dos cidados. Logo, a democracia uma de
suas bases mais caras e consistentes. O princpio democrtico
encontra a sua expresso normativa especialmente nos direitos
informao e participao. Tais direitos encontram-se,
expressamente, previstos no texto da Lei Fundamental e em
diversas leis esparsas.
O DA, em seus aspectos regulatrios, depende da
Administrao Pblica, que tem no princpio da publicidade
administrativa um dos seus alicerces. Obviamente, o princpio
se faz presente tambm no conjunto de normas constitucionais
voltadas para a organizao da proteo ao meio ambiente.
O princpio democrtico assegura aos cidados o direito de,
na forma da lei ou regulamento, participar das discusses para
a elaborao das polticas pblicas ambientais e de obter
informaes dos rgos pblicos sobre matria referente
defesa do meio ambiente e de empreendimentos utilizadores de
recursos ambientais e que tenham significativas repercusses
sobre o ambiente, resguardado o sigilo industrial. No sistema
constitucional brasileiro, tal participao faz-se por vrias
maneiras diferentes, das quais merecem destaque:
(i) o dever jurdico de proteger e preservar o meio ambiente;
(ii) o direito de opinar sobre as polticas pblicas, atravs
de:
a) participao em audincias pblicas, integrando rgos
colegiados etc.;
b) participao mediante a utilizao de mecanismos judiciais
e administrativos de controle dos diferentes atos praticados
pelo Executivo, tais como as aes populares, as
representaes e outros;
c) as iniciativas legislativas que podem ser patrocinadas
pelos cidados. A materializao do princpio democrtico
faz-se atravs de diversos instrumentos processuais e
procedimentais.
As iniciativas legislativas so:
a) Iniciativa Popular, prevista no artigo 14, inciso II, da
CF;
b) Plebiscito, previsto no artigo 14, inciso I, da Lei
Fundamental; e
c) Referendo, previsto no artigo 14, inciso II, da CF.
Medidas administrativas fundadas no princpio democrtico:
a) Direito de informao. O artigo 5
a
, XXIII, da CF estabelece
que: Todos tm direito a receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja indispensvel segurana da sociedade e do estado.
O Direito Ambiental
A Lei n
2
10.650, de 16 de abril de 2003, especificamente
voltada para assegurar o direito informao em questes de
meio ambiente.
b) Direito de petio. Previsto na alnea a do inciso XXIV
do artigo 5

da CF.
a possibilidade que o cidado tem de acionar o Poder
Pblico para que este, no exerccio de sua autotutela, ponha
fim a uma situao de ilegalidade ou de abuso de poder.
Exemplo: exigir que o Estado puna o possuidor de um depsito
clandestino de produtos txicos.
c) Estudo prvio de impacto ambiental
exigncia constitucional prevista no I
a
, inciso IV, do
artigo 225 da CF, para toda instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente. O Estudo de Impacto Ambiental deve ser tomado
pblico. O EIA deve ser submetido audincia pblica.
importante frisar que a exigncia de Estudo de Impacto
Ambiental s legal nas hipteses em que o rgo ambiental
demonstre a potencialidade de um impacto negativo a ser
causado ao meio ambiente. A exigncia da avaliao ambiental
prvia no se confunde com a exigncia de prvio Estudo de
Impacto Ambiental.
Medidas judiciais fundadas no princpio democrtico:
a) Ao popular
ao constitucional, cuja finalidade anular ato lesivo
ao patrimnio pblico ou de entidade da qual o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia. Ela tem sido muito utilizada e tem obtido
resultados bastante satisfatrios.
42

42 TRF - PRIMEIRA REGIO. AGSS - AGRAVO REGIMENTAL NA
SUSPENSO DE SEGURANA - 01000386700. Processo:
200201000386700/MG. CORTE ESPECIAL: 09/12/2002. DJU:
18/06/2003, p. 45. DESEMBARGADOR FEDERAL PRESIDENTE. AGRAVO
REGIMENTAL - SUSPENSO DE SEGURANA - LIMINAR DEFERIDA EM
AO POPULAR - SUSPENSO DOS EFEITOS DE LICENAS AMBIENTAIS
EXPEDIDAS PELO CONSELHO ESTADUAL DE POLTICA AMBIENTAL PARA
EDIFICAO DO COMPLEXO HIDRELTRICO DE CAPIM BRANCO I E II,
NO MUNICPIO DE UBERLNDIA, ESTADO DE MINAS GERAIS -
DISCUSSO SOBRE O DOMNIO DO RIO ARAGUARI - COMPETNCIA DO
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS
NATURAIS RENOVVEIS - IBAMA PARA A EXPEDIO DA LICENA -
INTERESSE PBLICO E GRAVE LESO ORDEM, SADE E
ECONOMIA PBLICAS COM ESPEQU, TO-SOMENTE, NA
ESSENCIALTOADE DO SERVIO DE ENERGIA ELTRICA E NOS
BENEFCIOS DECORRENTES DA CONSTRUO. 1 Embora em
Suspenso de Segurana no se analise, em princpio, questo
de mrito, cabe ao Presidente do Tribunal verificar, se
necessrio, matria de fundo, para convencer-se da existn-
cia ou no de ofensa aos bens jurdicos tutelados no art. 4
a

da Lei n 8.437/92. 3 - No demonstrada, no caso, a
flagrante ilegitimidade, a Suspenso de Segurana no
meio hbil soluo de pendenga atinente ao domnio do Rio
Araguari, se federal ou estadual, para aferir-se a
competncia para licenciamento
Direito Ambiental
b) Ao Civil Pblica
ao constitucional (artigo 129, III) que somente pode ser
proposta por determinadas pessoas jurdicas ou pelo Ministrio
Pblico, que so dotados de legitimao extraordinria para a
tutela dos interesses protegidos pela norma processual
constitucional.
3.2.5. Princpio da precauo
dentre os princpios do Direito Ambiental aquele objeto
das mais acirradas polmicas e debates, com grande repercusso
nos foros judiciais,
43
na imprensa e em toda a sociedade. O
Direito Ambiental, diferentemente das reas tradicionais do
mundo jurdico, dotado de uma fortssima caracterstica
transdisciplinar, pois no reconhece fronteiras entre
diferentes campos do saber humano. Muitas reas do
conhecimento humano esto diretamente envolvidas nas questes
ambientais e, por consequncia, repercutem no contexto
normativo do meio ambiente. Em vrios casos, a norma deve
incidir sobre realidades factuais e se localizam na fronteira
da investigao cientfica e, por isso, nem sempre a cincia
pode oferecer ao Direito a tranquilidade da certeza. Aquilo
que hoje visto como incuo amanh poder ser considerado
extremamente perigoso e vice-versa.
3.2.5.1. Gnese do Princpio da Precauo
O Princpio da Precauo tem origem no Direito Alemo e,
certamente, uma de suas principais contribuies ao DA. Foi
na dcada de 70 do sculo XX que o Direito alemo comeou a se
preocupar com a necessidade de avaliao prvia das
consequncias sobre o meio ambiente dos diferentes projetos e
empreendimentos que se encontravam em curso ou em vias de
implantao. Da surgiu a ideia de precauo. A concepo foi
incorporada no projeto de lei de proteo da qualidade do ar
que, finalmente, foi aprovado em 1974 e que estabelecia
controles para uma srie de atividades potencialmente danosas,
tais como rudos, vibraes e muitas outras relacionadas
limpeza atmosfrica. Na sua formulao original, o princpio
estabelecia que a precauo era desenvolver em todos os
setores da economia processos que reduzissem
significativamente as cargas ambientais, principalmente
aquelas originadas por substncias perigosas.
44
Outras
formulaes do Princpio foram sendo cons-
ambiental, nem para avaliar o cabimento de Ao Popular na
espcie. 3 0 interesse pblico e a grave leso ordem,
sade e economia pblicas, alegados pela Agravada basearam-
se, to-somente, na essen- cialidade do servio de energia
eltrica e nos benefcios decorrentes da construo das Usinas
Capim Branco I e II, fatores que, mesmo somados questo
relativa ao aspecto econmico, isoladamente, principalmente no
caso, em que no foram comprovados ou quantificados eventuais
prejuzos queles bens, no autorizam a Suspenso da
Segurana. 4 - Agravo Regimental rejeitado. 5 - Deciso
confirmada.
43 O stio do Conselho da Justia Federal
(http://www.jf.gov.br/juris/?) registra 62 entradas para
"principio da precauo, conforme visita realizada aos
28.08.2007.
44 Http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001395/139578e.pdf,
capturado aos 13 de junho de 2007.
O Direito Ambiental
tradas e, em pouco tempo, o Vorsorgeprinzip se expandiu para
o Direito Internacional e para diversos direitos internos,
inclusive o brasileiro. Apesar disso, importante ressaltar
que no existe ton consenso internacional quanto ao seu
significado. Contudo, possvel identificar nas diferentes
vises alguns pontos comuns, como por exemplo: "A total ban
may not be a proportional response to a potential risk in all
cases como ressaltado no documento da Unesco elaborado sobre
a matria.
3.2.5.2. Breve definio
Ante a inexistncia de um consenso, entre estudiosos e
partes envolvidas, a respeito do contedo concreto do
princpio da precauo, h tendncia adoo de uma definio
negativa do princpio, ou definio do que ele no : To
avoid misunderstandings and confusions, it is useful to
elaborate on what the PP is not. The PP is not based on zero
risks but aims to achieve lower or more acceptable risks or
hazards. It is not based on anxiety or emotion, but is a
rational decision rule, based in ethics, that aims to use the
best of the systems sciences' ofcomplex processes to make
wiser decisions. Finally, like any other principle, the PP in
itself is not a decision algorithm and thus cannot guarantee
consistency between cases. Just as in legal court cases, each
case will be somewhat different, having its own facts,
uncertainties, circumstances, and decision-makers, and the
element of judgment cannot be eliminated
Desnecessrio dizer que, ao se estabelecer a precauo como
principio, esta no pode ser interpretada como uma clusula
geral, aberta e indeterminada. necessrio que se defina o
que se pretende prevenir e qual o risco a ser evitado. Isto,
contudo, s pode ser feito diante da anlise das diferentes
alternativas que se apresentam para a implementao ou no de
determinado empreendimento ou atividade, A precauo,
inclusive, deve levar em conta os riscos da no-implementao
do projeto proposto.
Rodrigues expressa muito bem a concepo de boa parte da
doutrina: Tem se utilizado o postulado da precauo quando
pretende-se evitar o risco mnimo ao meio ambiente, nos casos
de incerteza cientfica acerca da sua degradao. Assim,
quando houver dvida cientfica da potencialidade do dano ao
meio ambiente acerca de qualquer conduta que pretenda ser
tomada (ex. liberao e descarte de organismo geneticamente
modificado no meio ambiente, utilizao de fertilizantes ou
defensivos agrcolas, instalao de atividades ou obra, etc.),
incide o princpio da precauo para prevenir o meio ambiente
de um risco futuroZ
45

Na verdade, na concepo acima, h uma viso unilateral do
risco e este confundido com o prprio dano. Se tomarmos como
exemplo o DDT, que vem sendo fortemente combatido desde a
publicao de Silent Spring de Rachel Carson,
40
em funo de
alegados danos sade humana e ao meio ambiente, poderemos
ver que a
45 Marcelo Abelha Rodrigues, Instuies de Direito Ambiental,
Vol. J (parte geral), So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 150.
46 Http://www.rachelcarsorLorg/.
Direito Ambiental
sua virtual eliminao causou danos muito maiores do que a
continuidade de seu uso de forma adequada, conforme tem sido
reconhecido por pesquisadores da rea mdica quando
relacionados com os problemas de malria: O controle
sistemtico de combate aos vetores da doena iniciou-se na
Amaznia, em 1945, nas localidades de Breves e Santa Mnica,
Par. Em setembro de 1947, j havia sido utilizado em outras
locahdades do estado, no estado do Amazonas e em Guapor
(atual Rondnia) e Amap, territrios federais na poca.
Segundo Roberts, o reaparecimento da malria na Amrica do Sul
deve-se ao fato de os pases terem deixado de utilizar DDT nos
programas de controle. Os dois nicos pases onde a malria
no reapareceu foram Venezuela e Equador, devido ao fato de o
DDT no ter sido proibido. Alguns mala- riologistas argumentam
que a aplicao dentro de residncias, que seria prejudicial
sade humana, no convincente. E que em vrios pases o uso
de inseticidas orga- noclorados o nico meio economicamente
vivel de controle, assim como para a leishmaniose. Seus
escassos oramentos para as campanhas de sade no
possibilitariam substituir satisfatoriamente os inseticidas
organoclorados, tendo em vista os preos mais elevados de
possveis alternativas.
47

Um dos pontos centrais da argumentao em favor de uma
aplicao maximalista do Princpio da Precauo a chamada
equidade intergeracional, de forma que as nossas aes
presentes devem ser pautadas por um comportamento tico em
relao s geraes do porvir.
Kiss,
48
justamente considerado um dos maiores autores
mundiais do Direito Ambiental, com o pragmatismo cartesiano
que caracteriza a cultura francesa, assim trata do assunto: O
enfoque inicial do direito das geraes futuras levou
concluso de que o direito buscou proteger as opes que temos
atualmente e procurou transmiti-las s geraes futuras.
Entretanto, essa abordagem no necessariamente satisfatria
porque coloca excessiva nfase nos deveres da gerao
presente. No considera o fato de que a prpria natureza do
conceito exige que seja aplicado ao longo dos sculos. Como
pode a mesma quantidade de espao, de regies naturais, de
gua limpa, de animais selvagens ser garantia para infinitas
geraes com nmero cada vez maior de indivduos? Deve o mundo
ser transformado em um museu ocupado sempre com maior nmero
de monumentos, de artefatos e locais histricos? Mesmo se a
humanidade atual pudesse aceitar essa abordagem, no poderia
ser aceitvel para as geraes futuras. Como podemos saber as
preferncias das geraes futuras daqui a, por exemplo,
cinquenta ou cem anos?
Como ainda no temos a capacidade de prever o futuro,
extremamente difcil imaginarmos qual o pensamento das
geraes de amanh com as nossas atitudes de hoje. Alis, do
ponto de vista tico, a preveno do que ainda no ocorreu
muito
47 Claudio D'AMATO; Joo P. M TORSES; Olaf MALM,. DDT
(dicMorodiphenyitrichloroethane): toxicity and environmental
contamnation - a review. Quito. Nova., So Paulo, v. 25, n.
6a, 2002. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scieIo.php?script=sd_amext&pid=SO 100
40422002000600017&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 13 June 2007.
Pr~publicao.
48 Alexandre Kiss. Os direitos e interesses das geraes
faturas e o princpio da precauo, in Marcelo Dias Va- rea e
Ana Flavia Barros Plautau. Princpio da precauo. ESMPU/Del
Rey: Belo Horizonte. 2004, p. 7 {2).
I
complexa, pois o futuro pode no ser exatamente como
imaginamos que ele ser. Um excelente ensaio sobre a questo
da previso do faturo e da antecipao do que poder ocorrer
nos dado pelo notvel conto Minority Report.
4

Na verso cinematogrfica, a histria mais ou menos assim:
"Washington D.C., 2054. H seis anos que se encontra em
funcionamento o departamento pocial de Pr-Crime, que recorre
a trs indivduos com poderes psquicos que, Hgados a um
sistema informtico, conseguem prever com exatido a
ocorrncia de homicdios. Tal leva a uma virtual erradicao
destes crimes em Washington e h planos para ampliar o
programa para todos os Estados Unidos. John Anderton (Cruise),
o chefe do departamento, dedica-se de corpo e alma ao projeto,
no qual acredita piamente, depois de uma tragdia que levou
desintegrao da sua famlia. Danny Witwer (Farrell) um
agente do FBI determinado a encontrar falhas no sistema, antes
do mesmo passar a ter mbito nacional. Certo dia, Anderton v-
se forado a pr em causa o sistema em que depositou a sua f
e a fugir para conseguir provar ser inocente de um crime que
ainda no cometeu
50

Ainda que voltado para o Direito Penal, as circunstncias do
conto podem ser pensadas em termos de precauo ambiental e da
sua relao com os princpios constitucionais da presuno de
inocncia, do devido processo legal e muitos outros. Ser que
o Princpio da Precauo pode ser alargado at o ponto de
criar uma presuno de culpa antes do evento danoso ter
ocorrido? Ser que a simples possibilidade de determinadas
atividades virem a ser exercidas e a inexistncia de uma
certeza absoluta quanto aos seus efeitos podein determinar uma
presuno de nocividade? Estas so questes que ainda no
foram respondidas.
* * *
Um aspecto do Princpio da Precauo que tem sido muito
pouco ressaltado que prevenir riscos ou danos implica
escolher quais os riscos ou danos pretendemos prevenir e quais
aceitamos correr. Se feita racionalmente a escolha,
escolheremos o risco menor em preferncia ao maior. Contudo,
nem sempre as escolhas so feitas racionalmente, pois a
percepo do risco nem sempre guarda alguma relao com o
risco real e, muitas vezes, a escolha feita com base na
percepo no no risco real. Pensemos no seguinte exemplo: O
risco de se morrer afogado ao se tomar banho em lima banheira
, por exemplo, inmeras vezes maior do que o risco de
acidente nuclear, que de 10-14. Segundo o Harvard Center for
Risk Analisys,
51
um tenor de banheiro corre o risco de 1 em
840.000 chances de morrer afogado. Muito maior do que o risco
nuclear. Por outro lado, ser atingido por um raio implica um
risco de 1 para 3 milhes, segundo a mesma fonte.
49 Phillip K. Dick Minority Report: a nova lei (traduo de
Ana Luiza Borges). Rio d Janeiro: Record. 2002,
pp. 11-62.
50 Http://www.cinede.com/mmority_report-hcm
)
capturado aos 15
de junho de 2007.
51 Http://www.hcra.harvard,edu/quiz.html, capturado aos 14 de
junho de 2007.
Direito Ambiental
Se com base no Princpio da Precauo tomamos uma atitude
contrria energia nuclear, no podemos utiliz-lo contra os
combustveis fsseis, visto que consideramos como risco maior
a energia nuclear. Por outro lado, se o utilizamos contra os
combustveis fsseis, pois temos fundados receios quanto ao
aquecimento global, no podemos nos insurgir contra as
hidreltricas. Contudo, julgamos necessrio que o princpio da
precauo seja utilizado para a defesa da diversidade
biolgica, logo no podemos argumentar contra o nuclear ou os
combustveis fsseis. Na verdade, tais dilemas s existem
quando no estamos preparados, como sociedade, para enfrentar
os custos de nossas decises e fazer as escolhas necessrias,
arcando com as consequncias que da advm. A incapacidade de
escolher nos leva paralisia, como no poema da grande Ceclia
Meireles.
Ou se tem chuva e no se tem sol ou se tem sol e no se tem
chuva!
Ou se cala a luva e no se pe o anel, ou se pe o anel e no
se cala a luva!
Quem sobe nos ares no fica no cho, quem ca no cho no sobe
nos ares.
uma grande pena que no se possa estar ao mesmo tempo em
dois lugares!
Ou guardo o dinheiro e no compro o doce, ou compro o doce e
gasto o dinheiro.
Ou isto ou aquilo: ou isto ou aquilo . . . e vivo escolhendo o
dia inteiro!
No sei se brinco, no sei se estudo, se saio correndo ou fico
tranqilo.
Mas no consegui entender ainda qual melhor: se isto ou
aquilo.
Hoje uma prtica recorrente que, em matria de preveno
de risco, se opere com o chamado cenrio do pior caso. At que
ponto isto racional? O pior cenrio uma probabilidade, no
uma fatalidade. Entretanto, a considerao da probabilidade
nem sempre levada em conta e a mera possibilidade de danos
se transforma em dano atual e no meramente potencial.
Probability neglect is especially large when
I
ts&J - tnsno 5ers5r8asaa Juns&s
O Direito Ambiental I
people focus on the worst possible case or otherwise are
subject to strong emotion, conforme o lcido comentrio de
Sunstein. 52
Um exemplo interessante que Sunstein oferece o caso da
proibio e substituio dos asbestos nas escolas de Nova
Iorque. Segundo o autor, a medida era muito popular e, na
verdade foi solicitada pelos pais do alunos. Como ele nos
informa, o risco de uma criana contrair cncer devido aos
asbestos era 1/3 do risco de que ela fosse atingida por um
raio. But when it emerged that the removal would cause
schools to be closed for a period of weeks, and when the
closing caused parents to become greatly inconvenienced,
parental attitudes turned right around, and asbestos removal
seemed like a really bad idea. As the costs of the removal
came onscreen, parents thought much more like experts, and the
risks of asbestos seemed tolerable. Statistically small, and
on balance worth incurring.
53
No se tome a afirmativa como
verdade absoluta, mas pensemos um pouco sobre ela.
Em nossa vida diria buscamos evitar os riscos conhecidos,
muito embora no vivamos tentando evitar os riscos
desconhecidos - ou as surpresas. Evitamos andar em locais cujo
ndice de criminalidade seja elevado, muito embora no
demonstremos preocupao ao caminharmos no Jardim Botnico. A
segunda hiptese indica uma preocupao desnecessria.
Admitimos que algo possa ocorrer, todavia a probabilidade de
tal maneira remota que no chega a justificar uma preocupao
real. As balas perdidas so motivos suficientes para que no
saiamos de casa?
A mesma lgica deve presidir a aplicao do chamado
princpio da precauo, se que estejamos falando do
princpio como medida racional para evitar danos possveis e
provveis. No se pode esquecer, tambm, o papel que o
princpio exerce como um elemento relevante na guerra
comercial entre empresas e pases.
3.2.53. Rio 92 e Princpio da Precauo
O grande lanamento internacional do Princpio da Precauo
ocorreu com a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento - CNU- MAD, que ficou conhecida
como Rio 92. Na oportunidade, foi proclamada a Declarao do
Rio que, muito embora no seja juridicamente vinculante para
os seus signatrios, tem gozado de enorme prestgio e servido
de inspirao para grande parte das normas que foram
produzidas posteriormente.
O Princpio da Precauo foi redigido como o princpio
nmero 15 da Declarao do Rio da seguinte maneira: De modo a
proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas
capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou
irreversveis. a ausncia de absoluta certeza cientfica
[grifo PBA] no deve ser utilizada como razo para pos
52 Cass R. Sunstein, laws of Fear Beyond the Precautionary
Principle, Cambridge: Cambridge University Press. 2005.
53 Cass R. Sunstein, Laws of Fear - Beyond the Precautionary
Principle, Cambridge: Cambridge University Press. 2005, p.
48.
Direito Ambiental
tergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir
a degradao ambiental.
Vrios documentos internacionais dotados de fora
obrigatria tm expressamente assumido o Princpio da
Precauo como um de seus fundamentos. Permito- me citar
alguns:
Protocolo de Cartagena: um documento internacional que
encontra suas origens na Conveno sobre Diversidade
Biolgica, cujo objetivo fundamental estabelecer normas de
biossegurana no que se refere transferncia, manipulao
e ao uso dos organismos vivos modificados (OVMs) resultantes
da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos na
conservao e no uso sustentvel da diversidade biolgica,
levando em conta os riscos para a sade humana, decorrentes do
movimento transfronteira. Tal documento foi promulgado pelo
Decreto 5.705, de 16 de fevereiro de 2006.
Conveno de Estocolmo Sobre Poluentes Orgnicos
Persistentes. Tal Conveno, promulgada pelo Decreto 5.472, de
20 de junho de 2005, estabelece em seu artigo l

que: Tendo
presente o Principio da Precauo consagrado no Princpio 15
da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o
objetivo da presente Conveno proteger a sade humana e o
meio ambiente dos poluentes orgnicos persistentesEsta mesma
Conveno, na sua Parte IV, reconhece que a utilizao das
melhores tcnicas disponveis para prevenir a liberao de
poluentes orgnicos persistentes deve levar em conta uma
anlise custo-benefcio quando da aplicao de medidas de
precauo e preveno. "O conceito de melhores tcnicas
disponveis no est dirigido a uma tcnica ou tecnologia
especfica, mas deve levar em conta as caractersticas
tcnicas da instalao em questo, sua localizao geogrfica
e as condies ambientais locais. As tcnicas apropriadas de
controle para reduzir hberaes das substncias qumicas
relacionadas na Parte I so em geral as mesmas. Na
determinao das melhores tcnicas disponveis, considerao
especial deve ser dada, em geral ou em casos especficos, aos
seguintes fatores, tendo em mente os provveis custos e
benefcios de uma medida e as consideraes de precauo e
preveno fgrifo PBA1.
54

O artigo l
e
refere-se abordagem da precauo, o que
claramente indica uma forma de compreender o problema, no uma
norma jurdica cogente. De acordo com a abordagem de
precauo [grifo PBA] contida no Princpio 15 da Declarao do
Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o objetivo do
presente Protocolo de contribuir para assegurar um nvel
adequado de proteo no campo da transferncia, da manipulao
e do uso seguro dos organismos vivos modificados resultantes
da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos na
conservao e no uso sustentvel da diversidade biolgica,
levando em conta os riscos para a sade humana e enfocando
especificamente os movimentos transfronteirios. Observa-se
54 Http://ww\v2.mre.gcv.br/daj/in__5472_2005.htm, capturado
aos 13 de junho de 207.
O Direito Ambiental j
que o Protocolo encoraja as Partes a levarem em considerao
os avanos cientficos com vistas proteo do meio ambiente
e da sade humana: As Partes so encorajadas a levar em
considerao, conforme o caso, os conhecimentos
especializados, os instrumentos disponveis e os trabalhos
realizados nos fruns internacionais competentes na rea dos
riscos para a sade humana.
Verifica-se, sem grande dificuldade, que a comunidade
internacional tem oscilado na adoo do nomen jurs princpio
da precauo, abordagem de precauo e consideraes de
precauo, sendo certo que a denominao princpio tem sidp
adotada preferentemente em documentos em fora obrigatria.
Uma primeira exegese do texto do princpio n? 15 da
Declarao do Rio nos indica que:
(i) O critrio da precauo no um critrio (princpio)
definido pela ordem internacional, mas, ao contrrio, um
princpio que se materializa na ordem interna de cada
Estado, na exata medida das capacidades dos diferentes
Estados. Ou seja, a aplicao de tal princpio deve levar em
conta o conjunto de recursos disponveis, em cada um dos
Estados, pa^a a proteo ambiental, considerando as
peculiaridades locais. Em outras palavras, as medidas
adotadas para prevenir a poluio atmosfrica em Hamburgo
no so as mesmas necessrias para uma pequena cidade no
interior da Costa Rica.
(ii) A dvida sobre a natureza nociva de uma substncia no
deve ser interpretada como se no houvesse risco. A dvida,
entretanto, no se confunde com a mera opinio de leigos ou
"impressionistas. A dvida, para fins de que se impea uma
determinada ao, fundada em anlises tcnicas e
cientficas, realizadas com base em protocolos aceitos pela
comunidade internacional. O que tem ocorrido que; muitas
vezes, uma opinio isolada e sem a necessria base
cientfica tem servido de pretexto para que se interrompam
projetos e experincias importantes. Dvida um elemento
fundamental no avano da cincia, pois sem ela ainda
acreditaramos na quadratura da Terra. Todo conhecimento
cientfico sujeito dvida. O que no admite a dvida o
dogma religioso que pertence a um domnio diferente da vjda
humana, que o campo da f. evidente que, se do ponto de
vista cientfico existir uma dvida - que no se confunde,
repita-se, com um palpite -, as medidas de precauo devero
ser tomadas.
O princpio no determina a paralisao da atividade, mas
que ela seja realizada com os cuidados necessrios, at mesmo
para que o conhecimento cientfico possa avanar e a dvida
ser esclarecida.
O grupo ambientalista Greenpeace define o princpio da
seguinte forma: No emita uma substncia se no tiver provas
de que ela no ir prejudicar o meio ambiente.*55 A
compreenso, em meu ponto de vista, equivocada, pois a
quanti
55 Jeremy Legget (org.), Aquecimento global o relatrio do
Greenpeace, Rio de Janeiro: FGV, 1992, p. 425.
Direito Ambiental
dade de substncias incuas para o meio ambiente muito
pequena, talvez inexistente, Por outro lado, no existe
nenhuma certeza de que uma determinada substncia no ir
prejudicar o ambiente, pois a verdade cientfica
historicamente determinada, mediante a adoo de certos
critrios aceitos pela comunidade cientfica internacional.
No h atividade humana que possa ser considerada isenta de
riscos; o que a humanidade faz, em todas as suas atividades,
uma anlise de custo e benefcio entre o grau de risco
aceitvel e o benefcio que advir da atividade. Se vou
almoar em um restaurante, no tenho nenhuma garantia de que a
minha refeio no ser envenenada. Entretanto, considero a
qualidade do restaurante, o fato de que no possuo ou julgo
no possuir inimigos que fossem capazes de me envenenar - e
considero desprezvel a possibilidade de que o cozinheiro seja
louco para colocar veneno no prato de refeio. Portanto,
almoo em um restaurante. Caso estivesse ocorrendo uma onda de
envenenamentos em restaurantes, a situao seria totalmente
diversa. Se estudos preliminares demonstram ser muito pequena
a possibilidade de um dano, nada justifica que a medida no
seja tomada, at para que possa servir como medida de estudo.
3.2.5.4. Constituio e Princpio da Precauo
O surgimento das questes ambientais no mundo do Direito
um fato extremamente importante e que tem gerado as mais
relevantes consequncias na vida prtica das pessoas e
empresas. indiscutvel que as justas necessidades da
proteo do meio ambiente precisam se compatibilizar com os
princpios constitucionais que regem a ordem jurdica
democrtica, muito embora nem sempre isto ocorra. De fato, a
proteo ao meio ambiente deve ser entendida dentro do
conjunto de normas e princpios constantes da Constituio e
da ordem jurdica em geral, harmonizando- se com o texto
constitucional. Como se sabe, no h, em princpio, hierarquia
entre os diversos direitos e garantias assegurados pela Norma
Fundamental aos cidados, gozando todos a mesma dignidade
constitucional.
A CF, por fora do artigo l
2
, III, erigiu a dignidade da
pessoa humana como um dos princpios fundamentais da nossa
Repblica. Isto significa que, do ponto de vista jurdico-
ambiental, o constituinte originrio fez uma escolha
indiscutvel pelo chamado antropocentrismo, ou seja, entendeu
que o Ser Humano o centro das preocupaes constitucionais e
que a proteo do meio ambiente se faz como uma das formas de
promoo da dignidade humana. Alis, isso resulta claro da
simples leitura do caput do artigo 225, quando estabelecido
o dever de defesa e preservao do meio ambiente para as
presentes e futuras geraes Os princpios do direito
ambiental, quando analisados sob o ponto de vista
constitucional, so princpios setoriais (pois pertencentes a
um nico ramo do direito) e que devem se submeter aos
princpios constitucionais mais amplos. O chamado princpio da
precauo , assim, um princpio setorial que no pode se
sobrepor aos princpios constitucionais mais abrangentes como
aqueles previstos no artigo I
a
da CF, devendo ser harmonizados
com os demais princpios, tais como a ampla defesa, a isonomia
e tantos outros.
O Direito Ambiental
Em termos prticos, como se deve proceder diante de uma
fundada incerteza quanto aos efeitos que uma determinada
interveno sobre o meio ambiente pode acarretar? Como deve
ser aplicado o princpio da precauo? Em primeiro lugar, h
que se consignar que o princpio da precauo encontra uma
expresso concreta nos sete incisos do l
2
do artigo 225 da
CF, ou seja, naqueles incisos existem determinaes para que o
Poder Pblico e o legislador ordinrio definam meios e modos
para que a avaliao dos impactos ambientais seja realizada e
que sejam evitados - tanto quanto possvel - danos ao meio
ambiente. Fora dessas circunstncias, a aplicao do princpio
da precauo no pode ocorrer de forma imediata e sem uma base
legal que a sustente.
A expresso normativa do princpio da precauo se
materializa nas diversas normas que determinam a avaliao dos
impactos ambientais dos diferentes empreendimentos capazes de
causar leso ao meio ambiente, ainda que potencialmente. No
h qualquer previso legal para uma aphcao genrica do
princpio da precauo, sob o argumento de que os superiores
interesses da proteo ambiental assim o exigem. De feto,
muito comum que, na ausncia de norma especfica para o
exerccio de uma determinada atividade, a administrao
pblica se socorra de uma equivocada interpretao do
princpios da precauo para criar obstculos a tal atividade,
violando os princpios constitucionais da dignidade da pessoa
humana, da prevalncia dos valores do trabalho e da hvre-
iniciativa e frustrando os objetivos mdamentais da Repblica,
quais sejam, garantir o desenvolvimento nacional (CF, art. 3
5
,
II) e erradicar a pobreza e marginalizao (CF, art. 3
Q
, III).
Juridicamente, o princpio da precauo, como mero princpio
setorial, no pode se sobrepor, por exemplo, aos princpio da
dignidade da pessoa humana (CF, art. I
2
, III), dos valores
sociais do trabalho e da Iivre-ini- ciatva (CF, art. I
3
, IV).
Isso para no se falar na impossibilidade de sobreposio de
outros princpios setoriais, tais como o da legalidade (CF,
art. 37), com os quais deve se harmonizar, visto que
hierarquicamente nivelados.
A nica aplicao juridicamente legtima que se pode fazer
do princpio da precauo aquela que leve em considerao as
leis existentes no Pas e que determine a avaliao dos
impactos ambientais de uma certa atividade, conforme a
legalidade infraconstitucional existente. Infelizmente, tem
havido uma forte tendncia a se considerar que o princpio da
precauo um superprincpio que se sobrepe aos princpios
fundamentais da Repblica, tal como estabelecidos pela prpria
CF, o que, evidentemente, uma grave ruptura da legalidade
constitucional e prova de precrio conhecimento jurdico. Ante
a possvel existncia de conflito entre uma norma legal
expressa e um princpio setorial, h que prevalecer a norma
positivada, salvo se ela se apresentar maculada pela
inconstituconalidade. Observe-se que, no caso, no se trata
propriamente da prevalncia de um princpio setorial, mas de
uma afronta Constituio, o que uma preliminar
inafastvel.
O princpio da precauo tem sido prestigiado pelo
legislador brasileiro que, em muitas normas positivadas,
determina uma srie de medidas com vistas avaliao dos
impactos ambientais reais e potenciais gerados pelos
diferentes empreendimentos. Ainda que extremamente relevante -
o que reconhecido por toda a doutrina brasileira e pelo
nosso ordenamento jurdico o princpio da precauo no
dota-
Direito Ambiental
do de normatividade capaz de fazer com que ele se sobreponha
aos princpios da legalidade (um dos princpios setoriais
reitores da administrao pblica) e, especialmente, aos
princpios fundamentais da Repblica, repita-se. A aplicao
do princpio da precauo somente se justifica
constitucionalmente quando observados os princpios
fundamentais da Repblica e ante a inexistncia de norma capaz
de determinar a adequada avaliao dos impactos ambientais.
Fora de tais limites, a aphcao do princpio da precauo se
degenera em simples arbtrio.
3.2.5.5. Princpio da Precauo e litgios judiciais
Como foi visto acima, o princpio da precauo tem sido
bastante invocado judicialmente. Em linhas gerais, podemos
identificar trs tendncias judicirias, a saber: (i) posio
maximalista, (ii) posio minimalista e (iii) posio
intermediria. A posio maximalista aquela que entende que
o Princpio da Precauo aplicvel como medida cautelar
independentemente da natureza dos danos que teoricamente devem
ser evitados. O maximalismo trata o Princpio da Precauo
como um princpio que ultrapassa os demais e no limitado
por nenhum tipo de norma legal ou administrativa que o
anteceda. J a concepo minimalista aquela que afasta quase
que completamente a aphcao do Princpio da Precauo, pois
considera que as necessidades econmicas so mais relevantes
e, portanto, devem ser consideradas como prioritrias.
A posio intermediria busca estabelecer um mecanismo de
equilbrio entre todos os diferentes aspectos envolvidos no
caso concreto, privilegiando a racionalidade e a soluo de
compromisso entre os diferentes atores. Para tal concepo, o
Princpio da Precauo no pode ser considerado como um
instrumento de paralisao das atividades e das pesquisas. Ela
determina adoo de medidas de controle e monitoramento para
a realizao de uma determinada atividade, jamais a sua
paralisao pura e simples, salvo com a possibilidade real de
existncia concreta de danos.
O Tribunal de Justia da Unio Europeia, por diversas vezes,
tem enfrentado a questo da aphcao do Princpio da
Precauo. No h, contudo, uma interpretao uniforme na
Corte sobre o seu signifcado e, sem dvida alguma, as
decises tm sido muito influenciadas pelas circunstncias
econmicas concretas e pelas condies de competitividade da
economia europeia dentro da realidade de mercado de cada um
dos diferentes produtos.
56
Merece ser sublinhado que a Unio
Europeia
57
reconhece expressamente o Princpio da Precauo
como um dos instrumentos de anlise de suas polticas
ambientais, conforme disposio constante do artigo 174 do
Tratado de
56 Http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-
bin/form.pl?lang=pt&Subniit=Pesquisar&alldocs=all-
docs&docj=docj&docop=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff=&d
atefs=&datefe=&n.omu-
suel=&domame=&mots=%22principio+da+precau%C3%A7%C3%A3o%22&re
smax=100, capturado aos
13 de junho de 2007.
57 http ://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pt/oj/2Q06/ce32
l/ce32120061229pt00010331.pdf, capturado aos
14 de junho de 2007.
O Direito Ambiental
Maastricht,58 muito embora a interpretao do princpio seja
ponto de relevantes controvrsias: Embora as instituies
comunitrias possam, no mbito da Diretiva 70/524, adotar uma
medida fundada no princpio da precauo, as partes no esto
aqui, todavia, de acordo sobre a interpretao deste princpio
e sobre a questo de saber se as instituies comunitrias o
aplicaram corretamente no caso vertente. Isto significa que
mesmo onde o Princpio da Precauo expressamente admitido
como uma fonte de direito a questo problemtica. Alis,
mesmo na Europa no h uma definio consensual quanto ao seu
significado: "Nem o Tratado nem o direito derivado aplicvel
ao caso sub judice contm qualquer definio do princpio da
precauo,
Os riscos, como definido pelo Tribunal, no podem ser meras
alegaes sem uma base ftica ou cientfica slida: Do mesmo
modo, no contexto da aplicao do princpio da precauo, que
corresponda por hiptese a uma situao de incerteza espec-
fica, no se pode exigir que uma avaliao dos riscos fornea
obrigatoriamente s instituies comunitrias provas
cientficas concludentes da realidade do risco e da gravidade
dos efeitos adversos potenciais em caso de efetivao deste
risco [grifo PBA]...
Todavia, resulta igualmente da jurisprudncia j referida no
n
8
152 supra que uma medida preventiva no pode ser validamente
fundamentada por uma abordagem puramente hipottica do risco.
assente em meras suposies ainda no cientificamente
verificadas [grifo PBA] ...
Resulta, pelo contrrio, do princpio da precauo, como
interpretado pelo juiz comunitrio, que uma medida preventiva
s pode ser tomada se o risco, sem que a sua existncia e o
seu alcance tenham sido demonstrados plenamente por dados
cientficos concludentes, estiver, no entanto, suficientemente
documentado com base nos dados cientficos existentes no
momento da tomada desta medida.
A tomada de medidas, mesmo preventivas, com base numa
abordagem puramente hipottica do risco, seria tanto mais
inadequada num domnio como o caso em apreo. Com efeito,
neste domnio, e as partes esto de acordo, no pode existir
um nvel de risco zero", na medida em que no pode ser
cientificamente provada a ausncia total do menor risco atual
ou fhturo relacionado com a adio de antibiti-
58 1. A poltica da Comunidade no domnio do ambiente
contribui para a prossecuo dos seguintesi objetivos: - a
preservao, a proteo e a melhoria da qualidade do ambiente,
- a proteo da sade das pessoas,
- a utilizao prudente e racional dos recursos naturais, - a
promoo, no plano internacional, de medidas destinadas a
enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente. 2. A
poltica da Comunidade no domnio do ambiente tem por objetivo
atingir um nvel de proteo elevado, tendo em conta a diver-
sidade das situaes existentes nas diferentes regies da
Comunidade. Baseia-se nos princpios da precauo e da aco
preventiva, no prindpio da correo, prioritariamente na
fonte, dos danos causados ao ambiente e no princpio do
poluidor-pagador. Neste contexto, as medidas de harmonizao
destinadas a satis- fazer exigncias em matria de proteo do
ambiente incluem, nos casos adequados, uma clusula de
salvaguarda autorizando os Estados-Membros a tomar, por razes
ambientais no econmicas, medidas provisrias sujeitas a um
processo de controlo por parte da Comunidade. 3. Na elaborao
da sua poltica no domnio do ambiente, a Comunidade tem em
conta: - os dados cientficos e tcnicos disponveis,
- as condies do ambiente nas diversas regies da Comunidade,
- as vantagens, e os encargos que podem resultar da atuao ou
da ausncia de actuao, - o desenvolvimento econmico e
social da Comunidade no seu conjunto e o desenvolvimento
equilibrado das suas regies.
Direito Ambiental
cos nos alimentos para animais. Alis, tal abordagem seria
aqui ainda menos adequada porque a legislao j prev, como
uma das expresses possveis do princpio da precauo, um
procedimento de autorizao prvia dos produtos em causa...
Assim, o princpio da precauo s pode ser aplicado em
situaes de risco, nomeadamente para a sade humana, que, sem
se fundar em meras hipteses cientificamente no verificadas,
no pde ser ainda plenamente demonstrado.
Nesse contexto, o conceito de "risco corresponde, portanto,
a uma funo da probabilidade dos efeitos adversos para o bem
protegido pela ordem jurdica em razo da utilizao de um
produto ou de um mtodo. O conceito de 'perigo , aqui,
utilizado comumente num sentido mais amplo e descreve qualquer
produto ou mtodo que possa ter um efeito adverso para a sade
humana...
Penso que no caso concreto o Tribunal adotou uma posio
intermediria, haja vista que desconsiderou alegaes sem
fundamento e, na medida do possvel, busca decidir com base em
elementos de convico lastreados em base cientfica.
No Brasil, um dos tribunais que tem decidido mais matrias
nas quais o Princpio da Precauo invocado o Tribunal
Regional Federal da 1 Regio* A seguir, passo a examinar
alguns casos.
* * *
Decidiu a Sexta Turma caso no qual empresa minradora,
atuando sem a devida autorizao administrativa, foi autuada.
A autuao foi mantida pela Corte com base no Princpio da
Precauo,
59
conforme se depreende do seguinte aresto: CONS-
TITUCIONAL., ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. MANDADO DE SEGURANA.
EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS. AUSNCIA DE A UTORIZAO.
CDIGO DE MINERAO (DL 227/67). LEGITIMIDADE DA AUTUAO.
PODER DE POLCIA ADMINISTRATIVA DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PRODUO MINERAL - DNPM. TUTELA PROCESSUAL-CA UTELAR DO MEIO
AMBIENTE (CF, ART. 225, CAPUT). LEGALIDADEE
CONSTITUCIONALIDADE. I - Nos termos do Cdigo de Minerao (DL
227/67), o aproveitamento das jazidas depende de alvar de
autorizao de pesquisa, do Diretor-Geral do DNPM, e de con-
cesso de lavra, outorgada pelo Ministro de Estado de Minas e
Energia. II-A autuao, pelo Departamento Nacional de Produo
Mineral, de empresa que explora jazidas de minrio, sem a
necessria autorizao, encontra-se em sintonia com a tutela
constitucional, que impe ao Poder Pblico e a toda
coletividade o dever de defender e preservar, para as
presentes e futuras geraes, o meio ambiente ecologicamente
equiUbrado, essencial sadia qualidade de vida, como direito
difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo (CF, art.
225, caput). III - Ademais, a medida administrativa, em
comento, harmoniza-se com o princpio da precauo, j consa-
grado em nosso ordenamento jurdico, inclusive com status de
regra de direito inter
59 AMS 2003.38.00.053528-2/MG; APELAO EM MANDADO DE
SEGURANA. DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE. SEXTA
TURMA. DJU: 14/05/2007, p. 161.
O Direito Ambiental
nacional, ao ser includo na Declarao do Rio, como resultado
da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento - Rio/92, como determina o seu Princpio 15,
nestas letras: Com a finalidade de proteger o meio ambiente,
os Estados devem aplicar amplamente o critrio da precauo,
conforme suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave
ou irreversvel, a falta de uma certeza absoluta no dever
ser utilizada para postergar-se a adoo de medidas eficazes
para prevenir a degradao ambiental.
3
IV - Apelao desprovida.

A hiptese acima cuida de mero desrespeito aos regulamentos
administrativos e no de incerteza cientfica. As normas de
Direito Administrativo, seguramente, eram suficientes para dar
adequado tratamento jurdico ao problema sem o recurso ao
Princpio da Precauo e o seu desgaste em caso no qual foi
confundido um dever geral de cuidado em relao ao meio
ambiente que se impe Administrao Pblica, sobretudo ante
a inexistncia de autorizaes administrativas legalmente
existentes, o que demonstra que a atividade que vinha sendo
exercida era clandestina.
* * *
Deciso do TRF1 entendeu que a participao do IBAMA em
determinado procedimento de licenciamento ambiental que
originariamente tramitava perante rgo estadual de meio
ambiente justificava-se em funo da aplicao do PP, pois no
entendimento do acrdo a existncia de potencial hidrotermal
seria suficiente para impor a atuao do rgo ambiental
federal. Antes de tecer comentrios deciso, permito-me
transcrever-lhe a ementa: AMBIENTAL. CONSTITUCIONAL 60 PRO-
CESSUAL CIVIL. PRINCPIO DA PRECAUO. ATUAO CONJUNTA DO
IBAMA E DA FEMAGO NO PROCEDIMENTO DE CONCESSO DE LICENA DE
OPERAO DA USINA HIDRELTRICA DE CORUMB I ~FURNAS. ATIVIDADE
POTENCIALMENTE CAUSADORA DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL.
ART. 10, 4% DA LEIN* 6.938/89. PERMANNCIA DO DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PRODUO MINERAL - DNPMNA DEMANDA. PRECEDENTES. 1.
A construo de usina hidreltrica nas proximidades do
complexo hidrotermal de Caldas Novas/GO potencialmente
causadora de significativo impacto ambiental, situao esta
que legitima a participao do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA,
juntamente com a Fundao Estadual do Meio Ambiente de Gois -
FEMAGO, no procedimento de concesso de licena de operao da
Usina Hidroeltrica de Corumb I. 2. A aplicao do princpio
da precauo evidencia a participao do IBAMA no processo de
licenciamento de Usinas Hidroeltricas, visando efetiva
fiscalizao de eventual ocorrncia de danos ambientais
irreparveis ao potencial de energia eltrica e regio do
aqufero termal de Caldas Novas art. 10. 4?. da Lei n
s

6.938/81). [grifo PBA] 3. O
60 AC 2000.01.00.082775-2/GO; APELAO CVEL. Relator:
DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES DE DEUS. Relator designado:
JUIZ FEDERAL VALLISNEY DE SOUZA OLIVEIRA. QUINTA TURMA. DJU:
20/03/2006, DJ, p. 88.
Direito Ambiental
DNPM - Departamento Nacional de Produo Mineral deve ser
mantido na demanda, por ser responsvel pela fiscalizao da
atividade mineradora no Brasil e por ser igualmente
responsvel pelo planejamento e fomento da explorao e do
aproveitamento dos recursos minerais (art. 3
8
da Lei n
s

8.876/94 e Decreto-lei n
2
227/67). 4. Apelaes do IBAMA e do
DNPM a que se nega provimento.
No caso transcrito, verifica-se que o Tribunal entendeu
aplicvel o PP em hiptese na qual o cerne da discusso era a
competncia administrativa para o licenciamento de usina
hidreltrica situada nas proximidades de fonte hidrotermal, A
participao do IBAMA, em tal licenciamento, no encontra
suporte legal. De fato, nem o 4
9
do artigo 10 da Lei n
2

6.938, de 31 de agosto de 1981, nem a Resoluo Conama n
e
237,
de 19 de dezembro de 1997, no contemplam a interveno do
Ibama em licenciamento ambiental pelo simples fato de o
empreendimento estar situado nas proximidades de bem federal.
Mesmo o simples fato de que poderiam ser causados danos
fonte hidrotermal no acarreta, na minha opinio, a aplicao
do PP, haja vista que a natureza da interveno pretendida no
era capaz de gerar uma incerteza cientfica de tal monta que a
justificasse.
Na verdade, o licenciamento ambiental, como regra, a
materializao do princpio da preveno e no do Princpio da
Precauo. O Princpio, assim como qualquer princpio de
direito ambiental, aplicado independentemente da natureza
jurdica do rgo encarregado de agir no caso concreto. No
h, em minha opinio, qualquer nexo de causalidade entre a
aplicao de um princpio jurdico e a exclusividade de um
determinado rgo ambiental para faz-lo.
O que houve, no caso em exame, parece-me, foi uma mera
justificao da adoo de um critrio de competncia, sem uma
clara base legal e um recurso ao PP como forma de contemplar o
que no tinha uma expressa previso legal. Na hiptese, foi
adotada a posio maximalista.
* * *
O Princpio da Precauo e todas as discusses que tm
ocorrido sobre o seu contedo esto claramente vinculados
incerteza cientfica quanto adoo ou no de determinada
conduta ou procedimento, no registrando a doutrina a
aplicao do princpio em casos de dvidas quanto legalidade
da atividade. Como regra, as atividades que tm dado ensejo
aplicao do princpio so atividades lcitas. At porque as
ilcitas so simplesmente proibidas. As paralisaes que podem
ser provocadas pela aplicao do PP so paralisaes de
atividades lcitas. Contudo, o TRF 1 decidiu caso referente
legalidade de documentao necessria ao transporte de
madeira
61
com base no PP, conforme nos deixa ver o seguinte
aresto: CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APREENSO
DE MADEIRA. PO-
61 AC 2003.41.G0.005342-5/RO; APELAO CVEL. Relator:
DESEMBARGADOR FEDERAL DANIEL PAES RIBEIRO. Relator
designado: DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE. SEXTA
TURMA. DJU: 20/11/2006, p. 109.
O Direito Ambiental
DER DE POLCIA ADMINISTRATIVA DO IBAMA. TUTELA PROCESSUAL-
CAUTELAR DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225, CAPUT). LEGALIDADE E
CONSTITUCIONALIDADE. I ~ A pretenso formulada pela autora
recorrente, no sentido de obter do Poder Judicirio a
liberao de madeira apreendida na posse de terceiro, pelo
IBAMA, no exerccio do seu legtimo poder-dever de polcia,
como rgo executor da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
mngua de comprovao da propriedade da madeira, bem como da
sua regularidade, esbarra na tutela norma- tivo-cautelar e
constitucional do Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, a
que todos temos direito, como bem difuso, essencial sadia
qualidade de vida, impondo- se, cautelarmente, ao poder
pblico e coletividade, o dever de defend-lo e preserv-lo
para as presentes e futuras geraes (CF, art. 225, caput). II
- Ademais. havendo dvidas quanto regularidade do produto,
pairando sobre ele graves suspeitas de ilegalidade, a sua
apreenso harmoniza-se com o princpio da precauo (grifo PB
Al, j consagrado em nosso ordenamento jurdico, inclusive com
status de regra de direito internacional, ao ser includo na
Declarao do Rio, como resultado da Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - Rio/92, como
determina o seu Princpio 15, nestas letras: - Com a
finalidade de proteger o meio ambiente, os Estados devem
aplicar amplamente o critrio da precauo, conforme suas
capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou
irreversvel, a falta de uma certeza absoluta no dever ser
utilizada para postergar-se a adoo de medidas eficazes para
prevenir a degradao ambiental. III - Apelao desprovida.

Na hiptese concreta, apreenso de madeira por dvida quanto
documentao, parece-me que, salvo melhor juzo, no se
cuida da aplicao do PP, mas, isto sim, de mero exerccio do
poder de polcia administrativa que, ante a no-compro- vao
cabal da legalidade do transporte e de sua documentao, se
exerce no sentido de promover uma medida cautelar
administrativa com vistas a evitar o perecimento do produto
originrio de situao aparentemente irregular. Ainda que
tenha havido uma expressa invocao do PP, este no
aplicvel, tendo em vista que no se cuidava de incerteza
cientfica, mas de dvida quanto legalidade do transporte da
madeira apreendida.
* * *
Uma correta aplicao do Princpio da Precauo pode ser
observada em julgado cuja Relatora foi a Desembargadora
Federal Maria Isabel Galotti Rodrigues. A hiptese cuidava de
concesso de licena para a produo de medicamento
veterinrio e a elaborao de laudo desfavorvel por parte da
vigilncia sanitria.
62
A ementa da deciso a seguinte:
APELAO CVEL. ADMINISTRAO. ATO ADMINISTRATIVO. LICENA
PARA FABRICAO DE MEDICAMENTO VETERINRIO; PORTARIA.
MINISTRIO DA AGRICULTURA N
a
301/96.1. Embora a Portaria
301/96do
62 AC 2003.34.00.013411-4/DF; APELAO CVEL. DESEMBARGADORA
FEDERAL MARIA ISABEL GALLOTTI RODRIGUES. SEXTA TURMA. DJU:
22/05/2006, Df, p. 164.
Direito Ambiental
Ministrio da Agricultura assegure o direito contraprova em
caso de laudo desfavorvel empresa detentora de licena para
fabricao de medicamento veterinrio, a violao de tal
direito no tem como consequncia o cancelamento do ato
administrativo, e a consequente autorizao de venda de
produto considerado nocivo sade dos rebanhos nacionais,
tendo em vista o princpio da precauo e da primazia do
interesse pblico< que deve imperarem matrias relativas
sade e ao meio ambiente [grifo PBA]. 2. A consequncia da
ilegalidade seria a determinao de que fosse corretamente
conduzido o procedimento, com a realizao da necessria
contraprova, administrativamente ou mediante percia judicial,
providncia esta que foi frustrada pela prpria Autora, que
desistiu da ao ordinria ajuizada contemporaneamente poca
dos fatos, dias aps a determinao pelo juzo de que fosse
feita a referida prova, e somente ajuizou a presente ao aps
o fim do prazo de validade das amostras colhidas para a rea-
lizao da contraprova. 3. Apelao a que se nega provimento
No caso em tela, houve a produo de um laudo desfavorvel
produo de determinado medicamento veterinrio e a no-
liberao do produto para comercializao. Argumentava a parte
interessada que, ante a necessidade de realizao de
contraprova para a proibio definitiva do produto, este
deveria ser liberado. No caso vertente, o laudo oficial gerou
uma presuno de nocividade do produto que, muito embora no
seja uma presuno absoluta, somente pode ser desconstituida
por um novo laudo que confirme a salubridade do produto e o
recomende para a liberao. uma hiptese clara de incerteza
cientfica e de paralisao temporria da atividade enquanto
perdurarem as concluses oficiais. O PP foi adequadamente
aplicado. Na hiptese examinada, ocorreu a aplicao do PP de
forma intermediria e equilibrada e, sobretudo, foram
considerados aspectos no apenas ambientais, mas, inclusive,
de sade pblica.
3.2.5.6. Princpio da Precauo: a busca de um conceito
operacional
Parece evidente que a inexistncia de um consenso sobre o
Princpio da Precauo uma questo grave que precisa ser
enfrentada de forma concreta, com vistas ao estabelecimento de
um conceito que seja operacional, de forma que o princpio no
se reduza a uma subalterna condio de mero instrumento
voltado para a inao administrativa e poltica, como vem
sendo o resultado de sua interpretao maximalista. Fato que
o grau de abstrao e, at mesmo, de devaneio com que o
Princpio tem sido tratado tem colocado na ordem do dia a
candente necessidade de dar-lhe vim perfil adequado e de que
sejam definidas diretrizes mnimas capazes de atribuir alguma
certeza com relao ao seu contedo e que ele deixe de ter um
contedo marcadamente lotrico.
A Unio Europeia,
63
em apoio a diversas instituies, tem
buscado estabelecer diretrizes para a aplicao do Princpio
da Precauo, dentre as quais posso citar: (i) ava-
63 Http://www.pprmciple.net/the_Jssues.html, capturado aos 14
de junho de 2007.
gSSJ - Er Superior Suim?
O Direito Ambiental
liao de riscos ambientais em relao a riscos
socioeconmicos, (ii) avaliao dos riscos da ao em relao
aos da inao, (iii) avaliao dos riscos de curto prazo em
relao aos riscos de longo prazo, (iv) avaliao de como os
rgos ambientais e outros compreendem o princpio, (v)
avaliao do conhecimento tcnico sobre a gesto de riscos,
(vi) avaliao das implicaes da precauo para a
governabilidade, considerando as partes que sero mais
afetadas pela atividade pretendida, (vii) considerao das
exigncias de monitoramento e pesquisas, quando da
inexistncia de capacidade tcnica e financeira para
implement-las, (viii) operacionalizao da precauo atravs
das instituies locais e do gerenciamento, (ix) considerao
das relaes entre o princpio da precauo e a gesto
flexvel e adaptvel aos riscos, (x) considerao da
necessidade de estabelecer normas legais baseadas no
princpio. Quanto ao ltimo ponto, isto , o estabelecimento
de normas legais baseadas no princpio, penso que este um
mecanismo bastante adequado, pois h uma materializao con-
creta do que se pretende, e os diferentes stakeholders no so
pegos de surpresa, por esta ou aquela medida adotada por um
rgo administrativo que, no raras vezes, corresponde a uma
incapacidade tcnica de enfrentar o problema suscitado e no
propriamente a uma medida racional de avaliao de riscos.
Contudo, se faz necessrio que as normas legais a serem
produzidas, sem menosprezar a participao da sociedade e a
expresso de seus anseios e preocupaes, sejam capazes de
estabelecer mecanismos que determinem ao administrador a
realizao de uma avaliao de custo e benefcio que leve em
conta a comparao entre realizar e no realizar uma atividade
tanto nos aspectos ambientais, como nos econmicos e sociais.
3.2.6. Princpio da Preveno
E princpio prximo ao princpio da precauo, embora no se
confunda com aquele. O princpio da preveno aplica-se a
impactos ambientais j conhecidos e dos quais se possa, com
segurana, estabelecer um conjunto de nexos de causalidade que
seja suficiente para a identificao dos impactos futuros mais
provveis. Com base no princpio da preveno, o licenciamento
ambiental e, at mesmo, os estudos de impacto ambiental podem
ser realizados e so solicitados pelas autoridades pblicas.
Pois tanto o licenciamento quanto os estudos prvios de
impacto ambiental so realizados com base em conhecimentos
acumulados sobre o meio ambiente. O licenciamento ambiental,
na qualidade de principal instrumento apto a prevenir danos
ambientais, age de forma a evitar e, especialmente, minimizar
e mitigar os danos que uma determinada atividade causaria ao
meio ambiente, caso no fosse submetida ao licenciamento
ambiental.
importante deixar consignado que a preveno de danos, tal
como presente no princpio ora examinado, no significa - em
absoluto - a eliminao de danos. A existncia de danos
ambientais originados por um empreendimento especfico
avaliada em conjunto com os benefcios que so gerados pelo
mencionado empreendimento e, a partir de uma anlise
balanceada de uns e outros, surge a opo poltica con-
substanciada no deferimento ou indeferimento do licenciamento
ambiental. As condicionantes estabelecidas para a implantao
do projeto, de certa maneira, indicam
Direito Ambientai
as condies tcnicas e polticas mediante as quais o
administrador estabelece a ponderao entre os diferentes
interesses em jogo. Este mecanismo de valorao mais
claramente definido na aplicao do chamado princpio do
equilbrio, que ser examinado adiante.
O Poder Judicirio tem decidido matrias que so claramente
a aplicao do princpio da preveno,64 muito embora tenha
dele tratado sob o nomen iurs de princpio da precauo.
uma confuso justificvel, tendo em vista a novidade da
matria; contudo, importante que se alerte para os efeitos
negativos que tal troca de denominao possa vir a causar para
uma adequada aplicao do Direito. Diversas so as decises
que incorrem no mesmo equvoco. Diga-se, entretanto, em sua
defesa, que a prpria doutrina nacional ainda no se
estabilizou no sentido de reconhecer a diferena entre ambos
os princpios.
3.2.7. Princpio do equilbrio
Pelo princpio que ora se examina os aplicadores da
poltica ambiental e do Direito Ambiental devem pesar as
consequncias previsveis da adoo de uma determinada medida,
de forma que esta possa ser til comunidade e no importar
gravames excessivos aos ecossistemas e vida humana. Atravs
do mencionado princpio, deve ser realizado um balano entre
as diferentes repercusses do projeto a ser implantado, isto
, devem ser analisadas as consequncias ambientais, as
consequncias econmicas, as sociais etc. A legislao
ambiental dever ser aplicada de acordo com o resultado da
aplicao de todas essas variantes.
As medidas capazes de assegurar maior proteo do meio
ambiente, como se percebe facilmente, dependem do grau de
conscincia social em relao necessidade de que se d ao
meio ambiente ateno prioritria. No se pode, licitamente,
esquecer que rotineiramente so apresentadas dicotomias
absolutamente falsas entre progresso e proteo ambiental.
Princpio do equilbrio o princpio pelo qual devem ser
pesadas todas as implicaes de uma interveno no meio
ambiente, bus- cando-se adotar a soluo que melhor concilie
um resultado globalmente positivo.
uma verso ambiental do conhecido exame de custo/benefcio
que, em ltima anlise, informa toda e qualquer atividade
humana realizada conscientemente.
64 TRIBUNAL - QUARTA REGIO. AGA - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO
DE INSTRUMENTO - 77201. Processo: 200104010122933/PR.
TERCEIRA TURMA. 08/05/2001. DJU: 30/05/2001, p. 290.
Relatora: JUZA LUIZA DIAS CASSALES. AGRAVO DE INSTRUMENTO.
AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. ANTECIPAO DE TUTELA.
1. A ocupao e construo em terras pblicas por parte de
particulares e a visvel ocorrncia de dano ambiental, por
si s, justificam o reconhecimento da verossimilhana do
direito autorizadora da antecipao de tutela concedida na
ao civil pblica e afastam, em conseqncia, a pretenso
do agravante de que seja concedido efeito suspensivo ao
agravo de instrumento. 2. A irreversibilidade da medida
relativa, porque no caso de os atingidos resultarem vencedo-
res na ao, certamente, em procedimento prprio, sero
indenizados. Em se tratando de meio ambiente, pondo-se em
confronto uma relativa irreversibilidade com o princpio da
precauo, esse princpio deve prevalecer. De mais a mais,
no so irreversveis medidas que possam ser financeiramente
reparadas...
O Direito Ambiental
3.2.8. Princpio da capacidade de suporte
Em edies anteriores desta obra denominei o presente
princpio como princpio do limite, contudo reflexo mais
aprofundada levou-me a alterar-lhe o nome para princpio da
capacidade de suporte. Justifico a opo. Efetivamente a
obrigao que o Poder Pblico tem de fixar limites para o
lanamento de matria ou energia no ambiente no se explica
por si s. Ao contrrio, encontra-se condicionada por
diferentes e complexos fatores, o que suficiente para
retirar
i
Ihe a ideia de que explicitavam princpios jurdicos de
DA. Ao contrrio, a existncia do princpio que implica a
fixao de limites que, no entanto, no existem em si mesmos
e, isto sim, esto condicionados s condies ambientais e
outras de diferentes naturezas, seja tecnolgica, seja
econmica.
O princpio da capacidade de suporte tem assento
constitucional no inciso V do I
s
do artigo 225 da Lei
Fundamental. A primeira manifestao objetiva de tal principio
se d quando a Administrao Pblica estabelece padres de
qualidade ambiental que se concretizam em limites de emisses
de partculas, de limites aceitveis de presena de
determinados produtos na gua etc.
Tais padres devem, necessariamente, levar em considerao a
capacidade de suporte do ambiente, isto , o limite de matria
ou energia estranha que o ambiente pode suportar sem alterar
suas caractersticas bsicas e essenciais. A Administrao
Pblica tem a obrigao de fixar padres de emisses de
matrias poluentes, de rudo, enfim, de tudo aquilo que pssa
implicar prejuzos aos recursos ambientais e sade humana. A
violao dos limites fixados, sem uma justificativa tcnica
plausvel, deve ser sancionada. A fixao dos limites de
extrema importncia, pois ser a partir deles que se
estabelecer uma presuno que permite Administrao iinpor
coercitivamente as medidas necessrias para que se evite, ou
pelo menos se minimize, a poluio e a degradao. H que se
observar, entretanto, qe o limite ltimo a chamada
capacidade de suporte do coxpo receptor. Os padres so
fixados de forma a, em tese, resguardar a qualidade ambiental.
Dependendo do grau de saturao de um corpo receptor, pode
ocorrer que o limite esteja acima ou abaixo daquilo que,
efetivamente, pode ser suportado pelo ambiente.
Assim, o princpio da capacidade de suporte estabelece uma
presuno iuris tantum cuja consequncia a transferncia do
nus da prova para que o empreendedor demonstre o cumprimento
do padro legal, ou que a sua ultrapassagem no esteja
causando danos ao meio ambiente, s pessoas ou aos seus bens,
H uma importante questo a ser examinada, que a de saber
qual o parmetro a ser adotado quando da ocasio da fixao
dos padres. O tema importante e controverso, pois muitas
vezes os limites so determinados de acordo com a capacidade
industrial e tecnolgica de reduzir a poluio. Fixam-se
limites cuja base de clculo leva em considerao o nvel
tecnolgico atual e no o potencial de agresso da atividade
que est sendo limitada. A fixao de parmetros de forma que
estes possam estimular o desenvolvimento tecnolgico, com
vistas ao alcance de ndices mais baixos de emisso de
partculas, mais elevados de pureza da gua e do ar, um
Direito Ambiental
importante elemento para que se alcance a modernizao
tecnolgica e a ampliao dos investimentos em pesquisas de
proteo ambiental. Os limites devem ser estabelecidos em
funo das necessidades de proteo ambiental e da melhor
tecnologia disponvel, sem custos excessivos. destituda de
sentido a fixao de padres de emisso e de lanamentos de
efluentes em nveis absolutamente idnticos para reas
densamente industrializadas e para outras que no possuem
qualquer grau de industrializao. Parmetros rgidos e
idnticos estimulam a concentrao industrial e tendem a
agravar os nveis de poluio.
Melhor tecnologia disponvel, em pases cujo nvel de
desemprego elevado e nos quais a preparao tcnica dos
trabalhadores ainda deficiente, um critrio que dever
levar em considerao fatores de ordem poltica e econmica
extremamente importantes. Uma tecnologia que proteja o meio
ambiente de forma adequada, mas que traga como consequncia a
reduo de um grande nmero de empregos, no pode ser tida
como a melhor tecnologia disponvel, haja vista que no
considera todos os fatores que, necessariamente, esto
envolvidos no problema. Melhor tecnologia disponvel, em minha
opinio, deve ser aquela que, no conjunto, atenda s dife-
rentes necessidades identificadas no projeto.
O princpio da capacidade de suporte tem reconhecimento
normativo no direito positivo brasileiro. A Resoluo Conama
n 382, de 26 de dezembro de 2006, que Estabelece os limites
mximos de emisso de poluentes atmosfricos, em seu conjunto
estabelece que os limites mximos de emisses de poluentes
atmosfricos est ligado capacidade de suporte do ambiente
no qual eles so lanados. De fato, os incisos I e IV do
artigo 2
9
da Resoluo dispem que: para o estabelecimento dos
limites de emisso de poluentes atmosfricos so considerados
os seguintes critrios mnimos: I - o uso do limite de
emisses um dos instrumentos de controle ambiental, cuja
aplicao deve ser associada a critrios de capacidade de
suporte do meio ambiente. ou seja. ao grau de saturao da
regio onde $e encontra o empreendimento: ...IV -
possibilidade de diferenciao dos limites de emisso. em
funo do porte, localizao e especificidades das fontes de
emisso. bem como das caractersticas. carga e efeitos dos
poluentes liberados.
A capacidade de suporte definida normativamente como "a
capacidade da atmosfera de uma regio receber os remanescentes
das fontes emissoras de forma a serem atendidos os padres
ambientais e os diversos usos dos recursos naturais.
E importante observar que a Resoluo desmente a afirmao
muito comum em DA que somente podero ser fixados padres mais
restritivos. Ao contrrio, o princpio da capacidade de
suporte expressamente admite que padres menos restritivos de
emsses sejam autorizados, desde que, tecnicamente, fique
comprovado que a sua adoo no implicar prejuzos ao meio
ambiente ou sade humana. O 2
S
do artigo 6
a
da Resoluo
estabelece que: o rgo ambiental licenciadorpoder, mediante
deciso fundamentada, a seu critrio. estabelecer limites de
emisso menos restritivos que os estabelecidos nesta Resoluo
para as fontes fixas de emisses atmosfricas, nas
modificaes passveis de licenciamento em fontes j
instaladas e regulariza-
O Direito Ambiental
das. que apresentem comprovados ganhos ambientais, tais como
os resultantes da converso de caldeiras para o uso de gs,
que minimizam os impactos ambientais de fontes projetadas
originalmente com outros) insumos). notadamente leo combus-
tvel e carvo. Tal circunstncia confirmada pelo artigo
7
e
, pargrafo l
9
, ao tratar de instalaes j em operao: As
fontes fixas existentes, por i estarem em funcionamento ou
com a licenca de instalao requerida antes da publicao
desta Resoluo, devero ter seus limites de emisso fixados
pelo rgo ambiental hcencia- dor. a qualquer momento ou no
processo de renovao de licena, mediante deciso
fundamentada. l
s
O rgo ambiental hcenciadorpoder
estabelecer valores menos restritivos que os limites mximos
de emisso estabelecidos nesta Resoluo, considerando as
limitaes tecnolgicas e o impacto nas condies locais, de
acordo com o disposto na Resoluo CONAMA no 05. de 15 de
iunho de 1989.
3.2.9. Princpio da responsabilidade
Qualquer violao do Direito implica a sano do responsvel
pela quebra da ordem jurdica. A Lei Fundamental Brasileira
estabelece, no 3
2
do artigo 225, a responsabilidade por danos
ao meio ambiente, embora no defina o carter subjetivo ou
objetivo dela. Esta questo restou delegada para a legislao
ordinria que a definiu como objetiva. Um ponto que julgo
merea ser ressaltado o fato de que a responsabilidade, no
sistema jurdico brasileiro, decorre de lei, contrato ou ato
ilcito. A responsabilidade ambiental se divide em: (i) civil,
(ii) administrativa e (iii) penal.
3.2.10. Princpio do Poluidor Pagador
O reconhecimento de que o mercado nem sempre age to
livremente como supe a teoria econmica, principalmente pela
ampla utilizao de subsdios ambientais, a saber, por
prticas econmicas que so utilizadas em detrimento da
qualidade ambiental e que diminuem artificialmente preos de
produtos e servios, fez com que se estabelecesse o chamado
Princpio do Poluidor Pagador, que foi introduzido pela
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico -
OCDE, mediante a adoo, aos 26 de maio de 1972, da
Recomendao C(72) 128, do Conselho Diretor, que trata de
princpios dos aspectos econmicos das polticas ambientais.
65

O PPP parte da constatao de que os recursos ambientais so
escassos e que o seu uso na produo e no consumo acarretam a
sua reduo e degradao. Ora, se o custo da reduo dos
recursos naturais no for considerado no sistema de preos, o
mercado no ser capaz de refletir a escassez. Assim sendo,
so necessrias polticas pbli
65 Ver: Organization for Economic co-operation and Development
- OECD. Guiding Principles Concerning International Economic
Aspects of Environmental Policies. Recommendation C (72)
126. Documento disponvel em: http://www.oecd.org.
Direito Ambiental
cas capazes de eliminar a falha de mercado, de forma a
assegurar que os preos dos produtos reflitam os custos
ambientais.
66

O elemento que diferencia o PPP da responsabilidade que
ele busca afastar o nus do custo econmico das costas da
coletividade e dirigi-lo diretamente ao utilizador dos
recursos ambientais. Ele no pretende recuperar um bem
ambiental que tenha sido lesado, mas estabelecer um mecanismo
econmico que impea o desperdcio de recursos ambientais,
impondo-lhes preos compatveis com a realidade.
Os recursos ambientais como gua, ar, em funo de sua
natureza pblica, sempre que forem prejudicados ou poludos,
implicam um custo pblico para a sua recuperao e limpeza.
Este custo pblico, como se sabe, suportado por toda a
sociedade. Economicamente, este custo representa um subsdio
ao poluidor. O PPP busca, exatamente, eliminar ou reduzir tal
subsdio a valores insignificantes.
67
O PPP, de origem
econmica, transformou-se em um dos princpios jurdicos
ambientais mais importantes para a proteo ambiental.
3.2.11. Concluso
Os diferentes princpios aplicveis ao DA giram em tomo de
um princpio constitucional bsico, que o princpio da
dignidade da pessoa humana, e devem ser
66 A- GUIDING PRINCIPLES. A) Cost Allocation: The Polluter
Pays Principie. 2, Environmental resources are in general
limited and their use in production and consumption
activities may lead to their deterioration. When the cost of
this deterioration is not adequately taken into account in
the price system, the market fails to reflect the scarcity
of such resources both at the national and international
levels. Public measures are thus necessary to reduce
pollution and to reach a better allocation of resources by
ensuring that the prices of goods depending on the quality
and/or quantity of environmental resources reflect more
closely their relative scarcity and that economic agents
concerned react accordingly... 4. The principle to be used
for allocating costs of pollution prevention and control
measures to encourage rational use of scarce environmental
resources and to avoid distortions in international trade
and investment is the so-called Polluter-Pays Principle.
This principle means that the polluter should bear the
expenses of carrying out the above mentioned measures
decided by public authorities to ensure that the environment
is in an acceptable state. In other words, the cost of these
measures should be reflected m the cost of goods and
services which cause pollution in production and/or
consumption. Such measures should not be accopained by sub-
sidies that would create significant distortions in
international trade and investment. [A - Prindpios diri-
gentes. A) Alocao de custos: 0 Princpio Poluidor Pagador
2. Os recursos ambientais so em geral limitados e o seu uso
em atividades de produo e consumo pode lev-los
deteriorao. Quando o custo desta deteriorao no
adequadamente levado em conta no sistema de preos, o
mercado falha em refletir a escassez de tais recursos no
nvel nacional e no internacional. Medidas pblicas so,
ento, necessrias para reduzir a poluio e para alcanar
uma melhor alocao de recursos, assegurando que os preos
dos bens dependentes da qualidade e da quantidade de
recursos ambientais reflitam mais proximamente a sua escas-
sez relativa e que os agentes econmicos envolvidos ajam de
acordo... 4. O princpio a ser usado para a alocao dos
custos da preveno e das medidas de controle da poluio
que sirvam para encorajar o uso racional dos escassos
recursos ambientais e para evitar distores no comrcio e
no investimento o assim chamado Princpio Poluidor
Pagador. Este princpio significa que o poluidor deve
suportar os custos de realizao das medidas acima
mencionadas deddidas pelas autoridades pblicas para
assegurar que o ambiente esteja em um estado aceitveL Em
outras palavras, os custos destas medidas devem estar
refletidos no custo dos bens e servios que causam poluio
na produo e/ou consumo. Estas medidas no devem ser
acompanhadas por subsdios que criem significativas
distores no comrdo e investimento intemadonais].
67 Maria Alexandra de Sousa Arago. O Princpio do Poluidor
Pagador - Pedra Angular da Poltica Comunitria do Ambiente.
Coimbra: Coimbra Editora/Universidade de Coimbra, 1997, p.
34.
O Direito Ambiental
compreendidos e, sobretudo, aplicados luz daquele que um
dos prprios fundamentos da CF e da prpria Repblica
Federativa do Brasil.
Os princpios do DA so extremamente importantes, visto que
a proteo do meio ambiente se faz de forma dinmica e no
meramente esttica. No raro, surgem situaes que no
encontram tratamento legislativo ou regulamentar, mas que, no
entanto, demandam uma ao administrativa ou judicial capaz de
prover solues, ainda que parciais, para as questes
concretamente formuladas. estreme de dvidas que, em tais
oportunidades, a principiologia particular do DA avulta em
importncia. Contudo, h que ser repelida a hipertrofia dos
princpios de DA que, por ser caracterizada por uma aplicao
aleatria e assistemtica de princpios ainda mal definidos e
sobre os quais no existe um consenso doutrinrio e judicial,
acaba se transformando em arbitrariedade, visto que significa
o abandono de conceitos legais.
Os princpios de DA no existem em si mesmos, de forma
autnoma e desvinculada da ordem jurdico-constitucional; ao
contrrio, eles s encontram existncia no interior da Ordem
Constitucional, na qual devem ser interpretados em harmonia
com os demais princpios da prpria Lei Fundamental e, o que
muito importante, subordinados aos princpios fundamentais que
regem a Repblica Brasileira.
3.3. Fontes do Direito Ambiental
As fontes do Direito so sempre um tema extremamente
problemtico em todas as reas do Direito. Embora seja dotado
das peculiaridades que tm sido vistas ao longo deste
captulo, no se pode deixar de considerar que, tambm para o
Direito Ambiental, a matria extremamente importante.
3.3.1. Fontes materiais
3.3.1.1. Movimentos populares
As fontes materiais do DA so mltiplas e, na realidade,
guardam relaes bastante complexas entre si. Dentre as fontes
materiais do DA, podemos encontrar o movimento dos cidados
por uma melhor qualidade de vida; contra os riscos efetivos
decorrentes da utilizao de determinados produtos e prticas
etc. Enfim, extremamente variada a relao das fontes
materiais de nossa disciplina. Doravante, faremos uma pequena
exposio das principais fontes materiais do DA.
O movimento dos cidados em defesa da qualidade de vida e do
MA ganhou maior expresso social e poltica a partir de 1960,
sobretudo na Europa, nos Estados Unidos e no Japo. No Brasil,
esse movimento teve seu incio na dcada de 70 do sculo XX,
no Estado do Rio Grande do Sul, que, desde ento, vem se
mantendo em posio vanguardeira na proteo ambiental. No se
pode esquecer, contudo, que, na mesma dcada, no Estado do
Acre, tiveram incio as atividades que ficaram conhecidas como
empate. Por tais movimentos, os seringueiros impediam a
derrubada de florestas, visando assegurar a preservao dos
seringais e, consequentemente, de seu
Direito Ambiental
modo tradicional de produo e vida. importante observar que
a prtica adotada pelos seringueiros deu margem ao nascimento
de um modelo especifico de unidade de conservao, as reservas
extrativistas.
Este movimento teve a sua maior liderana em Chico Mendes
que, com coragem e alto esprito de abnegao, soube defender
a causa de seus iguais. Lamentavelmente, o grande lder foi
assassinado covardemente. Sua saga, entretanto, serve de luz
para todos aqueles que esto empenhados em defender o MA e a
melhoria das condies de vida de nossa populao.
Em 1971, foi fundada a Associao Gacha de Proteo ao
Ambiente Natural (Agapan). Anteriormente, no Rio Grande do
Sul, j existia a Unio Protetora da Natureza, cuja fundao
remonta ao ano de 1955. O primeiro ato de impacto nacional
promovido pela Agapan ocorreu quando o estudante de
arquitetura Carlos Alberto Daniell
68
subiu em um p de Tipuana,
no centro de Porto Alegre, para evitar fosse este
68 Ainda Estamos em Cima da rvore, homenagem a Carlos
Alberto Dayrell. O texto a seguir de autoria grupai. Foi
lido pela Agapan quando do recebimento do ttulo de cidado
honorrio de Porto Alegre pelo Eng. Agrnomo Carlos Alberto
Dayrell, em 28 de abril de 1998: H quase trs dcadas, o
estudante e associado da Agapan - Associao Gacha de
Proteo ao Ambiente Natural subiu em uma rvore em frente
Faculdade de Direito da UFRGS, impedindo que ela e outras
fossem desnecessariamente derrubadas para a construo de
uma via elevada. A multido solidria que presenciou aquele
ato e milhes de pes- soas que dele tiveram conhecimento no
mundo inteiro compreenderam a novidade radical e o imenso
significado daquele gesto exemplar. O acontecimento,
manchete na imprensa local, nacional e mundial, foi um dos
smbolos que consagraram o surgimento do ambientalismo como
uma nova tomada de conscincia da realidade e como a
bandeira de uma nova tica universal, a impor limites ao
industrialismo selvagem e ao consumismo predatrio da
civilizao industrial contempornea. Na poca de Dayrell a
agresso natureza comeou a ser percebida como parte da
opresso poltica e da represso ideolgica promovida pelas
ditaduras militares na Amrica Latina e pela guerra fria. A
descoberta das possibilidades e da necessidade do
desenvolvimento de relaes de solidariedade com o mundo
natural e humano faziam parte de uma mesma busca de
liberdade. Alm disso, a problemtica ecolgica introduzia
questionamentos que no se enquadravam na viso de mundo das
concepes polticas vigentes naquele perodo de
radicalizao do conflito entre as ideologias de esquerda e
direita. A novidade ecolgica era recebida como uma entrada
de ar fresco, uma ampliao dos horizontes da condio
humana e do seu sentido. Os problemas colocados por uma obra
como Os Limites do Crescimento (1968) derrubavam o dogma
fundamental do capitalismo e tambm dos pases ditos
comunistas: a necessidade e a possibilidade do crescimento
econmico e do aumento contnuo da produo e do consumo
como condio do desenvolvimento econmico e social. A l
Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente (Estocolmo, junho
de 1972), com a participao lamentvel da representao
brasileira - que convidou os poluidores do mundo a virem
desenvolver o Brasil representava o reconhecimento oficial
da problemtica ecolgica. A atuao pioneira da Agapan,
fundada em 27 de abril de 1971, em Porto Alegre, atravs da
figura de Jos Lutzenberger, encontrava uma ressonncia na
midia local e nacional e junto aos meios universitrios.
Pensadores e lderes ambientalistas perceberam que
harmonizar civilizao industrial e natureza era um desafio
que exigiria uma revoluo cultural, econmica e social sem
precedentes. O Fim do Futuro - Manifesto Ecolgico
Brasileiro (1976), escrito por Jos Lutzenberger, ento
presidente da Agapan, foi a primeira e nica obra a traduzir
em termos de contexto cultural brasileiro, uma resposta
global e abrangente ao desafio ecolgico. A imprensa
brasileira dava uma cobertura intensa e permanente s
questes ambientais. Paralelamente, desde o incio dos anos
70, a administrao pblica, pressionada pelos
ambientalistas, comeou a se ocupar da questo ambiental,
criando secretarias, ministrios, conselhos, comisses,
gerando legislao ambiental e rgos de controle de
poluio, nos mbitos federal, estadual e municipal, A
Agapan lanou campanhas contra a poda de rvores, o uso de
agrotxicos, a energia nuclear, a devastao da Amaznia e
numerosos outros temas, obtendo vitrias sucessivas em
termos de legislao e apoio da opinio pblica. O gesto de
Dayrell ao subir naquela rvore simbolizou a nova tomada de
conscincia de uma poca. Hoje os tempos so outros. Vimos o
fim dos governos militares no Brasil e Amrica Latina, ao
que seguiu a disteno do conflito entre
O Direito Ambiental |
derrubado por uma obra que a Prefeitura planejava desenvolver
(construo de um viaduto); isto se deu no ano de 1977. A
manifestao foi vitoriosa, pois a Prefeitura precisou mudar
os planos para a construo do viaduto e no derrubou a
rvore.
Outras lutas importantes desenvolvidas pela Agapan foram
contra a Riocell (na poca, denominada Boregaard), contra o
polo petroqumico de Triunfo, contra as usinas termeltricas
de Candiota e de Jacu. O movimento dos cidados em defesa do
meio ambiente e da qualidade de vida, no Rio Grande do Sul,
diretamente respon-
capitalismo e comunismo. A asceno do neo-liberalismo e a
normalizao demo- crtica da poltica brasileira diluram a
dimenso poltica da questo ambiental. Atualmente, a
ideologia consumista e predatria da civilizao industrial
com seus shopping centers, seus produtos descartveis, seu
lixo e seus estragos irreversveis na sade pblica e na
natureza - triunfe como uma nova religio. Os meios de comuni-
cao de massa promovem uma verdadeira lavagem cerebral
confundindo o consumismo com a prpria felicidade. O
vocabulrio ambientalista foi apropriado pelos governos, pela
mdia, pela indstria; o ver- dismo" virou moda e at grife.
As estratgias de marketing e publicidade lanam uma cortina
de fumaa verde sobre a realidade, impedindo uma compreenso
pblica mais efetiva da problemtica ambiental e das mudanas
necessrias para solucion-la. A realidade anti-ecolgica,
opressora e devastadora, justamente denunciada pelo protesto
de Dayrell ao subir na rvore, continua a existir com mais
fora at do que em tempos passados. A realizao da Rio 92
foi a culminncia de um processo de confraternizao
ambientalista mundial e de ecologizao da opinio pblica,
que teve lugar apesar dos poderes da civilizao industrial
ali presentes. As dificuldades encontradas para a assinatura
de convenes e as posies intransigentes da maioria dos
pases industrializados na defesa dos interesses econmicos em
detrimento da biodiversidade foram nuvens negras no cu azul
dos ecologistas ali reunidos. Vivemos atualmente o paradoxo da
aparente consagrao definitiva das teses do movimento
ecolgico sem as esperadas e necessrias transformaes na
ideologia do consumismo ilimitado e suas contrapartidas nos
planos poltico, econmico, tecnolgico e comunicacional-
infonnacionaL Decorridas quase trs dcadas de ambientalismo,
as lideranas culturais, polticas, cientficas e tecnolgicas
brasileiras, presas a paradigmas pr-ecolgicos ultrapassados
(ironicamente explicveis pela Teoria da Dependncia,
elaborada por Fernando Henrique Cardoso) ainda no deram
respostas ao desafio de propor modelos alternativos de
desenvolvimento que incorporem criativamente a dimenso
ecolgica no que ela tem de mais radical. O chamado
"desenvolvimento sustentvel o discurso ofidal de governos
e empresariado que corresponde ao conceito sociolgico de
modernizao conservadora (expresso utilizada por Hlio
Jaguaribe) ou seja, uma reao paliativa ao desafio
ecolgico que no atende efetivamente s demandas
tecnolgicas, econmicas, polticas e culturas que se
apresentam. Entretanto, apesar de desafiarem poderosos
interesses econmicos e polticos, as idias do movimento
ecolgico continuam a provocar uma irresistvel trajetria de
transformaes pontuais em praticamente todos os campos da
cultura. Estas vo desde reformulaes tericas em diversos
campos do conhecimento, da tica filosofia, das artes s
cincias humanas e naturais, inclusive apresentando inovaes
tecnolgicas - como na agricultura, onde a perspectiva
agroecolgica vem ganhando terreno da-a-dia em todos os
lugares do mundo. Mesmo assim, o gesto exemplar de Dayrell
deve ser reinterpretado. Quando aconteceu, a compreenso da
problemtica ambiental era mais simples e estava muito mais ao
alcance do grande pblico. Pode-se dizer que respondia
problemtica instaurada pela Revoluo Industrial. Hoje temos
uma nova complexidade que vem no bojo da revoluo biolgica
em curso. A biotecnologia, os organismos transgnicos, o
patenteamento de seres vivos e todas as implicaes econmicas
da derivadas apresentam uma complexidade cuja compreenso
ainda est muito longe do domnio pblico. O atual sistema
econmico, por ser intrnsicamente incapaz de refutar os
questionamentos trazidos pelo paradigma ecolgico, realiza
apenas modificaes de fachada nos processos industriais
poluentes - e ainda cria novos problemas nos campo biolgico -
sem qualquer alterao na ideologia do consumo ilimitado. Ns,
ecologistas, no temos solues prontas, imediatas e
tranquilizadoras que assegurem a preservao da biodiversidade
essencial manuteno da vida no Planeta. Da mesma forma, no
podemos isoladamente garantir a adoo de um novo imperativo
tico de solidariedade com as geraes futuras. Assim, aps
quase trs dcadas de movimento ecolgico, o gesto de Dayrell
continua a ser um smbolo de valor permanente tanto para a
Agapan como para os ambientalistas do Brasil e do Mundo.
Obrigado, Dayrel. Fonte:
http://www.agirazal.com.br/agapa13/agpday.html.
Direito Ambiental
svel pela elaborao de diversas leis protetoras do meio
ambiente. Dentre essas, pode ser destacada a Lei n
9
7.747/82,
que probe a produo e comercializao de agrotxicos no Rio
Grande do Sul.
69

3.3.1.2. Descobertas cientficas
As descobertas cientficas desempenham um importante papel
na construo do Direito Ambiental. Questes como o
aquecimento global, que gerou o Protocolo de Quioto; o
Protocolo de Montreal sobre a proteo da camada de oznio, as
convenes sobre produtos perigosos e tantas outras so
diretamente fundadas em descobertas cientficas
significativas. Tais descobertas exercem o papel de chamar a
ateno para questes cruciais que demandam uma regulamentao
jurdica. Muitas vezes, princpios cientficos so
incorporados ao mundo jurdico, tambm.
3.3.1.3. Doutrina jurdica
A doutrina uma importante fonte material do DA, pois,
atravs dela, muitas mudanas legislativas e interpretativas
tm sido adotadas nos mais diversos pases. Merece destaque,
no particular, a elaborao doutrinria dos princpios do DA
que, cada vez mais, tomam-se fundamentais na elaborao de
leis e na aplicao judicial das normas de proteo ao meio
ambiente. No Brasil, bastante comum que decises judiciais
citem expressamente a doutrina elaborada por juristas
nacionais e estrangeiros.
3.3.2. Fontes formais
As fontes formais do DA no se distinguem ontologicamente
daquelas que so aceitas e reconhecidas como vlidas para os
mais diversos ramos do Direito. Consideram-se fontes formais
do DA: a Constituio, as leis, os atos internacionais
firmados pelo Brasil, as normas administrativas originadas dos
rgos competentes e a jurisprudncia.
O papel desempenhado pela Lei Fundamental como fonte de DA
bvio, dispensando maiores comentrios. Observe-se, contudo,
que, devido ao sistema federal adotado pelo Brasil, existem
vrias Constituies estaduais que devem ser obedecidas e
seguidas em seus mbitos especficos de competncia. Tais
Constituies, evidentemente, devem se adequar ao modelo
definido pela Lei Fundamental da Repblica, sob pena de
inconstitucionalidade.
70

69 Ecologia - JormI do Brasil, Rio de Janeiro, 22 de julho
de 1991, p. 4.
70 STF - ADI 1505 / ES. Relator; Min. EROS GRAU. Julgamento:
24/11/2004. Tribunal Pleno. DJU: 04-03-2005 p. 10. EMENTA;
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 187 DA
CONSTITUIO DO ESTADO DO ESPRITO SANTO. RELATRIO DE
IMPACTO AMBIENTAL APROVAO PELA ASSEMBLIA LEGISLATIVA.
VCIO MATERIAL. AFRONTA AOS ARTIGOS 58, 2, E 225, 1,
DA CONSTITUIO DO BRASIL. 1. inconstitucional preceito da
Constituio do Estado do Esprito Santo que submete o
Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA - ao crivo de comisso
permanente e especfica da Assemblia Legislativa. 2. A
concesso de autorizao para desenvolvimento de atividade
poten-
O Direito Ambiental
As leis brasileiras sobre proteo ambiental podem ser
federais, estaduais ou municipais, cada uma dentro de uma
determinada esfera de atribuio e competncia. A CF define um
modelo para que cada lei de um ente federativo seja vlida em
determinada esfera. Os atos internacionais ratificados pelo
Brasil integram o Direito brasileiro com a hierarquia de lei.
As normas administrativas so muito importantes em DA.
Argumenta-se que no possvel que o Congresso legisle com a
velocidade necessria para acompanhar determinadas reas
cientficas nas quais a evoluo extremamente rpida, motivo
pelo qual as normas administrativas devem ter o seu poder
ampliado. Se, por um lado, este um aspecto da realidade
objetiva, por outro, ele muito perigoso, pois o Executivo
tende a exorbitar de suas atribuies, seja para ampliar a
proteo ambiental custa de direitos e garantias
individuais, mediante a imposio de restries s atividades
de particulares que no encontram referncia na lei; seja pela
inobservncia de normas e parmetros legais, em prejuzo da
boa qualidade ambiental. Aqui, no h como se afastar a
incidncia do princpio da legalidade estabelecido na CF, ou
seja, as normas administrativas no podem ultrapassar os
limites fixados pela lei, sob pena de invalidade formal.
* * *
A jurisprudncia um fator fundamental na construo do DA,
mesmo em um sistema como o nosso, que privilegia o direito
legislado. Este fato tem sido ressaltado por quase todos os
autores que se dedicam ao estudo da proteo legal do Meio
Ambiente. Com efeito, muitos dos contornos bsicos do DA foram
construdos em litgios judiciais, transportando-se para o
mundo legislativo.
3.4. Relaes do Direito Ambiental com outros ramos do Direito
O DA um dos "ramos da ordem jurdica que mais fortemente
se relaciona com os demais. Este fato, indiscutvel por si s,
uma consequncia lgica da tran- versahdade, que , como
sabemos, a caracterstica mais marcante do DA. Transver-
salidade significa que o DA penetra os diferentes ramos do
direito positivo, fazendo com que todos, indiferentemente de
suas bases teleolgicas, assumam a preocupao com a proteo
do meio ambiente. muito difcil que se consiga conceber o DA
independentemente das normas prprias do Direito
Administrativo, visto que a Administrao Pblica, pelo
exerccio do poder de polcia ambiental, desempenha um papel
essencial na imensa maioria das questes ambientais. A
imposio de multas, a interdio de atividades, a oposio de
embargos administrativos no podem fugir dos cnones bsicos
do Direito Administrativo, tais como a observncia do
dalmente danosa ao meio ambiente consubstancia ato do Poder de
Polcia ato da Administrao Pblica - entenda-se ato do
Poder Executiva. 3. Ao julgada procedente para declarar
inconstitucional o trecho final do artigo 3
o
do artigo 187 da
Constituio do Estado do Esprito Santo.
Direito Ambiental
princpio da legalidade, da proporcionalidade, da
impessoalidade e de outros que lhes so relacionados.
71
O mesmo
se diga em relao ao Direito Constitucional.
Quanto defesa de direitos privados sobre o meio
ambiente, o direito de vizinhana tem exercido um importante
papel, sobretudo no que se refere garantia de tranquilidade
e sossego das pessoas. No Direito Penal, encontram-se diversas
normas de defesa da sade e da ambincia humana. Tambm as
normas de Direito Tributrio podem ser utilizadas em defesa do
meio ambiente.
O DA mantm intensas relaes com os principais ramos do
Direito Publico e do Direito Privado, influenciando os seus
rumos na medida em que carreia para o interior dos ncleos
tradicionais do Direito a preocupao com a tutela jurdica do
meio ambiente. Esta a chave da compreenso das relaes do
DA com os demais ramos do Direito: o DA penetra nos demais
ramos" do Direito, fazendo com que eles assumam uma
preocupao com os bens jurdicos tutelados pelo DA.

3.5. Metodologia do Direito Ambiental
Tem sido reconhecida, unanimemente, pela doutrina, como uma
das caractersticas fundamentais do DA a sua marcante
interdisciplmariedade. No se pode pensar a proteo jurdica
do MA sem se considerar as informaes e os dados que so
71 STF - DI-MC 1823 / DF.Relator: Min. ILMAR GALVO.
Julgamento: 30/04/1998. Pleno. DJU: 16-10- 1998. P. 6
EMENTA: AAO DERETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 5,
8, 9
o
, 10, 13, 1, E 14 DA PORTARIA N 113, DE 25.09.97,
DO IBAMA. Normas por meio das quais a autarquia, sem lei que
o autorizasse, instituiu taxa para registro de pessoas
fsicas e jurdicas no Cadastro Tcnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de
Recursos Ambientais, e estabeleceu sanes para a hiptese
de inobservncia de requisitos impostos aos contribuintes,
com ofensa ao princpio da legalidade estrita que
disciplina, no apenas o direito de exigir tributo, mas
tambm o direito de punir. Plausibilidade dos fundamentos do
pedido, aliada convenincia de pronta suspenso da
eficcia dos dispositivos impugnados. Cautelar deferida.
- tnsmo aupenor ass&s
O Direito Ambiental j
fornecidos ao aplicador do Direito por outras reas do
conhecimento humano. No se pode conceber a proteo de
florestas sem que saibamos das condies de suporte de
determinado ecossistema, das condies econmicas das
populaes que vivem naquele ecossistema. Enfim, o DA somente
poder oferecer uma soluo jurdica se esta estiver
coordenada e integrada com as questes que permeiam o problema
de fundo a ser enfrentado pelo Direito. Dentre esses vrios
conhecimentos que influenciam a construo do Direito
Ambiental, podem ser destacados a Biologia, a Qumica, a
Meteorologia, as Cincias Sociais etc. Muitas vezes, o jurista
recorre a conceitos de outras cincias para que possa dar
soluo a um problema que, aparentemente, estava alicerado em
uma questo puramente jurdica. A metodologia do DA, portanto,
no pode se restringir anlise dogmtica da norma jurdica,
muito embora esta seja essencial.
Em matria de Direito Ambiental, as fronteiras entre os
diversos segmentos do conhecimento humano tomam-se cada vez
menores. Na anlise de uma medida a ser tomada pelo aplicador
da lei em matria ambiental, necessariamente, esto presentes
consideraes que no so apenas jurdicas, pois, como tem
sido visto ao longo de todo este captulo, necessrio que se
observem critrios que no so apenas jurdicos.
Observe-se que as normas de Direito Ambiental, muitas vezes,
necessitam de um preenchimento que feito por portarias e
outros atos administrativos, cujo contedo fornecido por
disciplinas no jurdicas. Decorre da a imperiosa necessidade
de que o jurista, ao tratar de questes ambientais, tenha
conhecimento de disciplinas que no so a sua, ou que busque
tal conhecimento onde ele se encontra disponvel.
A metodologia jurdico-ambiental, desnecessrio dizer,
ecltica e construda na base do caso a caso, pois somente em
uma anlise casustica que, no entanto, iluminada pela lei,
pela principiologia e pela jurisprudncia, que se poder
chegar a uma soluo de DA que seja considerada justa.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Captulo II A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
1. Introduo
A principal fonte formal do DA a Constituio da
Repblica. Alis, a existncia do artigo 225, no pice, e
todas as demais menes constitucionais ao meio ambiente e
sua proteo demonstram que o DA essencialmente um direito
constitucional, visto que emanado diretamente da Lei
Fundamental. Essa uma realidade nova e inovadora em nossa
ordem jurdica, haja vista que, estabelecida aps a Carta de
1988, tem sido capaz de ampliar a esfera de direitos
individuais e dos mecanismos judiciais aptos a proteg-los.
A CF de 1988, como tem sido amplamente sublinhado pelos
constitucionalistas, trouxe imensas novidades em relao s
Cartas que a antecederam, notadamente na defesa dos direitos e
garantias individuais e no reconhecimento de uma nova gama de
direitos, dentre os quais se destaca o meio ambiente. As Leis
Fundamentais anteriores no se dedicaram ao tema de forma
abrangente e completa: as referncias aos recursos ambientais
eram feitas de maneira no sistemtica, com pequenas menes
aqui e ah, sem que se pudesse falar na existncia de um
contexto constitucional de proteo ao meio ambiente. Os
constituintes anteriores a 1988 no se preocuparam com a
conservao dos recursos naturais e com a sua utilizao
racional. Na verdade, meio ambiente no existia como um
conceito jurdico merecedor de tutela autnoma, coisa que s
veio a ocorrer aps a lei de Poltica Nacional do Meio
Ambiente.
A Constituio Imperial de 1824 no fez qualquer referncia
aos recursos naturais, sendo, portanto, irrelevante para o
nosso estudo. curioso observar, no entanto, que, na ocasio
de sua promulgao, o Pas era essencialmente exportador de
produtos primrios no manufaturados e, portanto, inteiramente
dependente dos bens de sua natureza. A concepo predominante,
no entanto, era a de que o Estado no deveria se imiscuir nas
atividades econmicas, ou melhor, fazia-o por absteno, e
logicamente no cabia Constituio traar qualquer perfil de
uma ordem econmica constitucional. Muito embora os produtos
primrios fossem essenciais economia da poca, a
Constituio no estabeleceu nenhum mecanismo que fosse capaz
de garantir a sustentabidade dos recursos. Contudo, de ser
observado que a Constituio Imperial, ao dispor sobre as
Cmaras Municipais, em seu artigo 169, determinava: O
exerccio de suas funes municipais, formao das posturas
policiais, aplicao de suas rendas e todas as suas
particulares e teis atribuies sero decretadas por uma Lei
regulamentar. ^ As particulares e teis atribuies das
Cmaras Municipais
1 A ortografia foi modernizada.
Direito Ambiental
foram definidas pela Lei de I
a
de outubro de 1828, que: D
nova forma s Cmaras Municipais, marca suas atribuies e o
processo para sua eleio e dos Juizes de Paz. Quanto ao
meio ambiente, a identificao das competncias legislativas
sero, basicamente, atribudas aos municpios que as exerciam
mediante a expedio das chamadas posturas. Naquele regime
jurdico constitucional, as municipalidades eram dotadas de
competncias extremamente amplas, conforme se pode ver do
artigo 66 e seus pargrafos: Art. 66. Tero a seu cargo tudo
quanto diz respeito polcia, a economia das povoaes e seus
termos, pelo que tomaro deliberaes e provero por suas
posturas sobre os objetos seguintes: I
e
Alinhamento, limpeza,
iluminao e despachamento das ruas, cais e praas,
conservao e reparos das muralhas feitas para segurana dos
edifcios, prises pblicas, caladas, pontes, fontes,
aquedutos, chafarizes, poos, tanques e quaisquer outras
construes em benefcio comum dos habitantes, ou para decoro
e ornamento das povoaes. As competncias municipais no se
limitavam quelas que foram acima mencionadas, pois os 2
S
,
3
2
, 4
e
, 5

e 6
e
do artigo 66 ainda determinavam que: 2
a
Sobre
o estabelecimento de cemitrios fora do recinto dos templos,
conferindo a esse tm com a principal autoridade eclesistica
do lugar; sobre o esgotamento de pntanos e qualquer
estagnao de guas infectas; sobre a economia e asseio dos
currais e matadouros pblicos; sobre a colocao de curtumes;
sobre os depsitos de imundcies e tudo quanto possa aIterar e
corromper a salubridade da atmosfera. Pelo 3
e
, integravam a
competncia das Cmaras Municipais legislar sobre: "...
edifcios ruinosos, escavaes e precipcios nas vizinhanas
das povoaes, mandando-lhes por divisas para advertir os que
transitam; suspenso e lanamento de corpos que possam
prejudicar ou enxovalhar aos viandantes... providncias para
acautelar e atalhar os incndios. Determinava o 4
9
: ...sobre
as vozeiras nas ruas em horas de silncio... Nos termos do
5
fi
, era da competncia das Cmaras dispor sobre os daninhos e
os que trazem gado solto sem pastos em lugares onde possam
causar qualquer prejuzo aos habitantes ou lavouras;
extirpao de rpteis venenosos ou de quaisquer animais e
insetos devoradores de plantas
3
. Por sua vez, determinava o
6
e
: ... sobre construo, reparo e conservao das estradas,
caminhos, plantaes de rvores para preservao de seus
limites comodidade dos viajantes, e das que forem teis para
a sustentao dos homens e dos animais
33
.
Havia, tambm, todo um conjunto de outras atribuies, que,
modernamente, poderiam ser consideradas como voltadas para a
proteo do meio ambiente e da sade pblica e que diziam
respeito s feiras, sobre abatedouros de gado etc.
2. O Perodo Republicano
Conforme foi muito bem observado por Machado Horta,
2
no
perodo republicano o tema ambiental se confundia com a
autorizao conferida Unio para legislar sober defesa e
proteo da sade ou com a proteo aos monumentos histricos,
artsticos e naturais, s paisagens e aos locais
particularmente dotados pela natureza
2 Raul Machado Horta, Direito Constitucional, Belo Horizonte:
Del Rey, 3
a
edio, 2002, p. 271.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
mudana do regime poltico ocasionada pela proclamao da
Repblica correspondeu uma nova Constituio, cuja
caracterstica essencial foi o estabelecimento de um regime
republicano e federativo. Os municpios, no novo regime,
perderam o alto ndice de autonomia legislativa que detinham
no regime constitucional anterior. As antigas provncias foram
transformadas em estados e, de alguma forma, buscou-se
atribuir-lhes um determinado grau de autonomia. Isto,
entretanto, no se concretizou de forma plena, pois a
federao que foi estabelecida era altamente centralizadora e
os principais poderes e competncias legais para legislar
permaneceram nas mos da Unio. Esta caracterstica, como se
sabe, persistiu ~ em maior ou menor grau - nas diferentes
Cartas republicanas. A CF de 1891, em seu artigo 34, n
5
29,
atribua competncia legislativa Unio para legislar sobre
as suas minas e terras. Em tese, aos Estados estava reservada
a competncia para legislar sobre as minas e terras que no
pertencessem Unio. Era um dispositivo extremamente genrico
e insuficiente para definir atribuies. Aparentemente,
questes que no dissessem respeito s minas e terras da Unio
estavam sob a competncia legislativa dos Estados-Membros.
Em 1934, como fruto da Revoluo de 30 e da Revoluo
ConstitucionaHsta de 1932 ~ ocorrida em So Paulo - foi,
elaborada uma nova CF, que, dentro do esprito da poca, tinha
caractersticas intervencionistas na ordem econmica e social.
A CF de 1934, em seu artigo 5
e
, inciso XIX, j atribua Unio
competncia legislativa sobre bens de domnio federal,
riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, gua, energia
hidreltrica, florestas, caa e pesca e sua explorao
As competncias legislativas federais foram muito ampliadas
e, principalmente, deve ser anotado que elas cresceram nas
reas que modernamente so classificadas como infraestrutura,
isto , atividades necessrias para o desenvolvimento eco-
nmico. De alguma forma, a CF de 1934 estimulou o
desenvolvimento de uma legislao infraconstitucional que se
preocupou com a proteo do meio ambiente, dentro de uma
abordagem de conservao de recursos econmicos. Um bom
exemplo do que estou falando o Cdigo de guas de 1934,
cujos objetivos primordiais estavam relacionados produo de
energia eltrica. O mesmo se pode dizer em relao ao antigo
CFlo, que buscou estabelecer mecanismos para a utilizao
industrial das florestas. Ambos os diplomas legais continham
normas visando proteo dos recursos.
A Constituio de 1937 dispunha, em seu artigo 16, inciso
XIV, que competia privativamente Unio o poder de legislar
sobre os bens de domnio federal, minas, metalurgia, energia
hidrulica, guas, florestas, caa e pesca e sua explorao.
Ela, no que se refere s questes de defesa dos recursos
ambientais, manteve-se no mesmo padro da Constituio de
1934, no merecendo maiores comentrios.
O prprio regime democrtico de 1946 no alterou
substancialmente as competncias legislativas da Unio em
temas referentes infra-estrutura e, consequentemente,
ambientais. Os textos anteriores foram, praticamente,
repetidos. Na CF de 1946, seu artigo 5
S
, inciso XV, alnea i,
constava a competncia da Unio para legislar sobre riquezas
do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia eltrica,
florestas, caa epesca.
Com a implantao do regime poltico de 1964, com a
exacerbao dos poderes do Executivo federal, que passou a
exerc-los de forma discricionria e autoritria,
Direito Ambiental
mediante a imposio de uma ditadura cvico-militar, houve uma
hipertrofia dos Poderes da Unio que, como se viu, no eram
pequenos. A CF de 1967, em seu artigo 8
e
, XII, atribui as
seguintes competncias para a Unio: organizar a defesa
permanente contra as calamidades pblicas, especialmente a
seca e as inundaes. Outras competncias estavam previstas
entre aquelas titularizadas pela Unio. Nos termos da Carta de
1967, competia Unio explorar, diretamente ou mediante
autorizao ou concesso, os servios e as instalaes de
energia eltrica de qualquer origem ou natureza,
3
mantendo a
caracterstica de que a infraestrutura era uma matria fede-
ral. Aqui, como fcil perceber, tratava-se de uma
competncia administrativa que, necessariamente, trazia
consigo a necessria competncia legislativa. Quanto com-
petncia legislativa, propriamente dita, a Carta de 1967
estabelecia que a Unio era dotada das seguintes potestades
legislativas:
(i
)
direito agrrio;
(i
i)
normas gerais de segurana e proteo
da sade;
(i
ii
)
guas e energia eltrica;
(i
v)
jazidas, minas e outros recursos
minerais;
(V
) metalurgia;
(v
i) florestas, caa e pesca;
(v
ii
)
regime dos portos e da navegao de
cabotagem, fluvial e lacustre.
A Emenda Constitucional n
s
1, de 17 de outubro de 1969,
manteve os termos daquilo que foi acima apontado. Houve,
entretanto, uma pequena mudana no que diz respeito s
competncias legislativas em relao energia, que foi
subdividida em eltrica, trmica, nuclear ou de qualquer
natureza. Um balano geral das competncias constitucionais em
matria ambiental demonstra que o tema, at a Constituio de
1988, mereceu tratamento apenas tangencial e que a principal
preocupao do constituinte sempre foi com a infra-estrutura
para o desenvolvimento econmico. O aspecto que foi
privilegiado, desde que o tema passou a integrar a ordem
jurdica constitucional, foi o de meio de produo.
3. A Constituio de 1988
3.1. Aspectos Gerais da Constituio de 1988
Alm de ser dotada de um captulo prprio para as questes
ambientais, a CF de 1988, ao longo de diversos outros artigos,
trata das obrigaes da sociedade e do Estado brasileiro com o
meio ambiente. Tais normas, do ponto de vista do Direito
Constitucional, podem ser agrupadas como normas de (i)
garantia, (ii) competncia,
(iii) gerais e (iv) especficas.
4
Conforme j foi examinado
nos itens precedentes, as
3 Artigo 8
5
, XV, b.
4 Raul Machado Horta, Direito Constitucional, Belo Homonte:
Del Rey, 3* edio, 2002, p. 271.
cs-j - tnsmo aupenor mum
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Constituies que antecederam atual Carta deram ao tema Meio
Ambiente um tratamento pouco sistemtico, esparso e com um
enfoque predominantemente voltado para a infraestrutura da
atividade econmica, e a sua regulamentao legislativa teve
por escopo priorizar a atividade produtiva, independentemente
da conservao dos recursos naturais. A Constituio de 1988
no desconsiderou o Meio Ambiente como elemento indispensvel
e que servira de base para o desenvolvimento da atividade de
infraestrutura econmica. Ao contrrio, houve um
aprofundamento das relaes entre o Meio Ambiente e a
infraestrutura econmica, pois, nos. termos da Constituio de
1988, reconhecido pelo constituinte originrio que se faz
necessria a proteo ambiental de forma que se possa
assegurar uma adequada fruio dos recursos ambientais e um
nvel elevado de qualidade de vida s populaes. A
Constituio no desconsiderou, nem poderia faz-lo, que toda
a atividade econmica se faz mediante a utilizao de recursos
ambientais. O legislador constituinte buscou, estabelecer um
mecanismo mediante o qual as naturais tenses entre os
diferentes usurios dos recursos ambientais possam ser
amenizadas dentro de uma perspectiva de utilizao racional.
A fruio de um meio ambiente saudvel e ecologicamente
equilibrado foi erigida em direito fundamental pela ordem
jurdica constitucional vigente. Este fato, sem dvida, pode
se revelar um notvel campo para a construo de um sistema de
garantias da qualidade de vida dos cidados e de
desenvolvimento econmico que se faa com respeito ao Meio
Ambiente.
A adequada compreenso do captulo e dos dispositivos
constitucionais voltados para o Meio Ambiente essencial e
exige uma ateno toda especial para disciplinas que no so
jurdicas. Conceitos pertencentes Geografia, Ecologia,
Mineralogia etc. passam a desempenhar um papel na
interpretao da norma constitucional que era completamente
impensvel antes da promulgao da Constituio de 1988. Este
, provavelmente, o maior desafio que o artigo 225 lana ao
jurista. Como estabelecer a adequada mediao entre o fato
cientfico e o fato jurdico, a norma aplicvel uma questo
que vem estimulando a criatividade do jurista.
A Lei Fundamental reconhece que os problemas ambientais so
de vital importncia para a nossa sociedade, seja porque so
necessrios para a atividade econmica, seja porque considera
a preservao de valores cuja mensurao extremamente
complexa. V-se, com clareza, que h, no contexto
constitucional, um sistema de proteo ao Meio Ambiente que
ultrapassa as meras disposies esparsas. Aqui reside a
diferena fundamental entre a Constituio de 1988 e as demais
que a precederam. Em 1988, buscou-se estabelecer uma harmonia
entre os diferentes dispositivos voltados para a defesa do
Meio Ambiente. A norma constitucional ambiental parte
integrante de um complexo mais amplo e podemos dizer, sem
risco de errar, que ela faz a interseo entre as normas de
natureza econmica e aquelas destinadas proteo dos
direitos individuais.
A correta interpretao das normas ambientais existentes na
Constituio da Repblica deve ser feita, como j foi dito,
com a anlise das diferentes conexes materiais e de sentido
que elas guardam entre si e, principalmente, com outras reas
do Direito. A tarefa no trivial, pois elevado o nmero de
normas ambientais
Direito Ambiental
existentes na Lei Fundamental. A Constituio possui vinte e
dois artigos que, de uma forma ou de outra, relacionam-se com
o MA, alm de pargrafos e incisos diversos. Sistematiz-los e
harmoniz-los uma tarefa que ainda est por ser feita.
Em sede Constitucional, so encontrveis os seguintes pontos
dedicados ao meio ambiente ou a este vinculados direta ou
indiretamente:
- Crt *r-1LTVT T WTTT.
art. incisos .A_AJ.I1> -LA-A* JL/UCillj
art. 20,incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI
e 1* e 2*;
art. 21,incisos XIX, XX, XXIII, alneas a, be c,
XXV;
art. 22, incisos IV, XII, XXVI;
art. 23, incisos I, III, IV, VI, VII, IX, XI;
art. 24, incisos VI, VII, VIII;
art. 43, 2*, IV, e 3;
art. 49, incisos XIV, XVI;
art. 91, l
e
, inciso III;
art. 129, inciso III;
art. 170, inciso VI;
art. 174, 3^ e 4*;
art. 176 e ;
art. 182 e ;
art. 186;
art. 200, incisos VII, VIII;
art. 216, inciso V e l
e
, 3
9
e 4
a
;
art. 225;
art. 231;
art. 232; e,
no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, os
artigos 43, 44 e .
Os muitos artigos constitucionais contemplam normas de
natureza processual, penal, econmica, sanitria, tutelar
administrativa e, ainda, normas de repartio de competncia
legislativa e administrativa. uma gama to ampla e que no
foi desenvolvida em todas as suas potencialidades.
3.2. O Artigo 225 da Lei Fundamental de 1988
O captulo do Meio Ambiente (artigo 225) da CF o centro
nevrlgico do sistema constitucional de proteo ao MA e
nele que est muito bem caracterizada e concretizada a
proteo do meio ambiente como um elemento de interseo entre
a ordem econmica e os direitos individuais.
O artigo 225 da CF determina que:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impon-
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
do-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo
e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
O primeiro destaque que merece abordagem o vocbulo
todos, que d incio ao captulo. Todos, tal como presente
no artigo 225, tem o sentido de qualquer indivduo que se
encontre em territrio nacional, independentemente de sua
condio jurdica perante o nosso ordenamento jurdico.
Todos quer dizer todos os seres humanos. Aqui h uma
evidente ampliao do rol dos direitos constitucionalmente
garantidos, pois, diferentemente dos direitos eleitorais e os
de controle da probidade administrativa, no se exige a
condio de cidado. Veja-se que, quando se trata da definio
de direitos e obrigaes, a CF estabelece claramente o
destinatrio da garantia ou do comando. Assim que os
direitos e as garantias individuais definidos no artigo 5
2
no
se destinam a toda e qualquer pessoa; os seus destinatrios
so os brasileiros e os estrangeiros residentes no Pais. Um
estrangeiro que esteja simplesmente de passagem pelo Pas, em
tese, no destinatrio do artigo 5
fl
da Lei Fundamental.
Mesmo no interior das disposies contidas no artigo 5
e

possvel identificar limitaes ao exerccio de alguns
direitos e garantias. A ao popular constitucional, por
exemplo, s pode ser proposta por cidado que, no caso, o
eleitor em dia com as suas obrigaes eleitorais. O artigo
225, ao se utilizar da expresso todos, buscou estabelecer
que mesmo os estrangeiros no residentes no Pas e outros que,
por motivos diversos, tenham tido suspensos os seus direitos
de cidadania, ainda que parcialmente, so destinatrios da
norma atributiva de direito ao MA ecologicamente equilibrado.
A Leitura irracional e apressada do vocbulo tem levado
interpretao de que todos teria como destinatrio todo e
qualquer ser vivo. A hiptese no se justifica. A Constituio
tem como um de seus princpios reitores a dignidade da pessoa
humana e, portanto, a ordem jurdica nacional tem como seu
centro o indivduo humano. A proteo aos animais e ao meio
ambiente estabelecida como uma consequncia de tal princpio
e se justifica na medida em que necessria para que o
indivduo humano possa ter uma existncia digna em toda
plenitude.
O Direito estabelecido pelo artigo 225 bastante complexo e
possui uma enorme gama de implicaes em sua concepo mais
profunda. Para a conceituao do contedo desse direito, so
necessrios diversos recursos a conhecimentos que no so
jurdicos. Configura-se, assim, a interdisciplinariedade da
matria ambiental.
3.2.1. Conceito normativo de meio ambiente
Antes de avanar no estudo do conceito normativo de meio
ambiente, necessria a apresentao do que seria um conceito
genrico de meio ambiente, Para Robert Reichardt:
5

5 Apud Gerhard Kade et alii. O homem e sen ambiente, Rio de
Janeiro: FGV, 1975, p. 184.
Direito Ambiental
Definimos o ambiente de uma dada populao de seres humanos
como o sistema de constantes espaciais e temporais de
estruturas no-humanas, que influencia os processos biolgicos
e o comportamento dessa populao. No ambiente compreendemos
os processos sociais diretamente hgados a essas estruturas,
como sejam o trajeto regular dos suburbanos, ou o desvio
comporta- mental em correlao direta com a densidade da
populao ou com as condies habitacionais. Exclumos, no
entanto, os processos que se desenvolvem principalmente no
exterior do sistema social. evidente que tal distino, em
certa medida, arbitrria, pois num sistema social cada
elemento se acha vinculado a todos os outros.
J Jos Lutzemberger^ afirma que:
A evoluo orgnica um processo sinfnico. As espcies,
todas as espcies, e o Homem no uma exceo, evoluram e
esto destinadas a continuar evoluindo conjuntamente e de
maneira orquestrada. Nenhuma espcie tem sentido por si s,
isoladamente. Todas as espcies dominantes ou humildes,
espetaculares ou apenas visveis, quer nos sejam simpticas ou
as consideremos desprezveis, quer se nos afigurem como teis
ou mesmo nocivas, todas so peas de uma grande unidade
funcional. A natureza no um aglomerado arbitrrio de fatos
isolados, arbitrariamente alterveis ou dispensveis, Tudo
est relacionado com tudo. Assim como numa sinfonia os
instrumentos individuais s tm sentido como partes do todo,
funo do perfeito e disciplinado comportamento de cada uma
das partes integrantes da maravilhosa sinfonia da evoluo
orgnica, onde cada instrumento, por pequeno, fraco ou
insignificante que possa parecer, essencial e indispensvel.
O conceito normativo de meio ambiente encontra-se
estabelecido no artigo 3
9
da Lei n
e
6.938, de 31 de agosto de
1981, que dispe sobre a poltica nacional do meio ambiente,
seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras
providncias. A referida Lei, estabelecida no regime
constitucional anterior, foi firmada com base no artigo 8
e
,
inciso XVI, alneas c, hei, da Carta de 1967. A Lei foi
recebida pela atual Lei Fundamental, fato que foi confirmado
pelas suas sucessivas reformas.
Muitas so as definies encontradas para o termo. Iara
Verocai
7
apresenta uma enorme quantidade de definies; dentre
essas, merecem destaque as seguintes:
a) A soma das condies externas e influncias que afetam a
vida, o desenvolvimento e, em ltima anlise, a
sobrevivncia de um organismo (The World Bank).
6 Fim do futuro? Porto Alegre: Movimento, 1976, p. 9.
7 Vocabulrio bsico de meio ambiente, Rio de Janeiro:
Petrobrs/ FEEMA, 1992,4
a
ed., pp. 133-135.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
b) O conjunto do sistema externo fsico e biolgico, no qual
vivem o homem e os outros organismos (PNUMA).
8

A Lei ordinria define meio ambiente:
Meio ambiente: o conjunto de condies, leis, influncias e
interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite,
abriga e rege a vida em todas as suas formas.
O conceito estabelecido na PNMA merece crtica, pois, como
se pode perceber, o seu contedo no est voltado para um
aspecto fundamental do problema ambiental, que , exatamente,
o aspecto humano. A definio legal considera o meio ambiente
do ponto vista puramente biolgico e no do ponto de vista
social que, no caso, fundamental. Entretanto, no deve
passar sem registro o fato de que no contexto da elaborao da
Lei n
9
6.938/81 a proteo do meio ambiente era considerada
como uma forma de proteo da sade humana, e no como um bem
merecedor de tutela autnoma.
A CF de 1988 elevou o meio ambiente condio de direito de
todos e bem de uso comum do povo, modificando o conceito
jurdico de meio ambiente, tal como ele estava definido pela
Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Em razo da alta
relevncia do bem jurdico tutelado, a Lei Fundamental
estabeleceu a obrigao do Poder Pblico e da Comunidade de
preserv-lo para as presentes e faturas geraes. Foram
criadas duas situaes distintas; a primeira, de (i) no
promover degradao; a segunda, de (i) promover a recuperao
de reas j degradadas. A Constituio fez uma escolha clara
pela conservao que, necessariamente, tem que ser
interpretada de maneira dinmica. A observar que o bem
jurdico meio ambiente pode ser includo dentre aqueles
pertencentes a uma ou outra pessoa jurdica de direito pblico
ou mesmo privado, pelo contrrio, o meio ambiente integrado
por diferentes bens submetidos a diversas pessoas jurdicas,
naturais ou no, pblicas ou privadas. O que a Constituio
fez foi criar uma categoria jurdica capaz de impor, a todos
quantos se utilizem de recursos naturais, uma obrigao de
zelo para com o meio ambiente. No se olvide, contudo, que o
conceito de uso comum de todos rompe com o tradicional enfoque
de que os bens de uso comum s podem ser bens pblicos. No, a
CF estabeleceu que, mesmo sob a gide do domnio privado,
podem ser fixadas obrigaes para que os proprietrios
assegurem a fruio, por todos, dos aspectos ambientais de
bens de sua propriedade. A fruio, contudo, mediata, e no
imediata. O proprietrio de uma floresta permanece
proprietrio da mesma, pode estabelecer interdies quanto
penetrao e permanncia de estranhos no interior de sua
propriedade. Entretanto, est obrigado a no degradar as
caractersticas ecolgicas que, estas sim, so de uso comum,
tais como a beleza cnica, a produo de oxignio, o
equilbrio trmico gerado pela floresta, o refugio de animais
silvestres etc. Aqui h uma impor-
8 PNUMA.
Direito Ambiental
tante contribuio do legislador ordinrio brasileiro que,
desde 1934, considera as florestas de interesse comum de
todos.
9

Os artigos 219 e 225, 4
S
, da CF estabeleceram o conceito
jurdico de patrimnio nacional, cujo contedo no foi
definido. Contudo, h que se observar que, no contexto
especfico da proteo ambiental, tal conceito no se confunde
com o de propriedade pblica, como tem sido reiteradaraente
decidido pelo STF.
10
Na hiptese, trata-se de mais um conceito
jurdico indeterminado, que dever ser preenchido caso a caso,
levando-se em considerao o conjunto de princpios que
informam a prpria Lei Fundamental. Eventualmente, em matria
ambiental, o sentido de patrimnio nacional implica haver
restries livre utilizao dos recursos naturais, na
9 Conforme o artigo 1 do CFIo aprovado pelo DECRETO N. 23.793
- DE 23 DE JANEIRO DE 1934 - Art. 1 As florestas existentes
no territrio nacional, consideradas em conjunto, constituem
bem de interesse comum a todos os habitantes, do pais,
exercendo-se os direitos de propriedade com as limitaes
que as leis em geral, e especialmente este cdigo,
estabelecem.
10 STF: RE 134297 / SP. Relator: Min. CELSO DE MELLO.
Julgamento: 13/06/1995. Primeira Turma. DJU: 22-09-1995 PG.
30597 EMENTA: RECURSO EXTRAORDINRIO - ESTAO ECOLGICA -
RESERVA FLORESTAL NA SERRA DO MAR - PATRIMNIO NACIONAL (CF,
ART. 225, PAR. 4) - LIMITAO ADMINISTRATIVA QUE AFETA O
CONTEDO ECONMICO DO DIREITO DE PROPRIEDADE - DIREITO DO
PROPRIETRIO INDENIZAO - DEVER ESTATAL DE RESSARCIR OS
PREJUZOS DE ORDEM PATRIMONIAL SOFRIDOS PELO PARTICULAR - R
NAO CONHECIDO. - Incumbe ao Poder Pblico o dever
constitucional de proteger a flora e de adotar as
necessrias medidas que visem a coibir prticas lesivas ao
equilbrio ambiental. Esse encargo, contudo, no exonera o
Estado da obrigao de indenizar os proprietrios cujos
imveis venham a ser afetados, em sua potencialidade
econmica, pelas limitaes impostas pela Administrao
Pblica. - A proteo jurdica dispensada s coberturas
vegetais que revestem as propriedades imobilirias no
impede que o dominus venha a promover, dentro dos limites
autorizados pelo CFIo, o adequado e racional aproveitamento
econmico das rvores nelas existentes. A jurisprudncia do
STF e dos Tribunais em geral, tendo presente a garantia
constitucional que protege o direito de propriedade, firmou-
se no sentido de proclamar a plena indenizabili- dade das
matas e revestimentos florestais que recobrem reas
dominiais privadas objeto de apossamento estatal ou sujeitas
a restries administrativas impostas pelo Poder Pblico.
Precedentes. A circunstncia de o Estado dispor de
competncia para criar reservas florestais no lhe confere,
s por si conside- rando-se os princpios que tutelam, em
nosso sistema normativo, o direito de propriedade , a
prerrogativa de subtrair*se ao pagamento de indenizao
compensatria ao particular, quando a atividade pblica,
decorrente do exerccio de atribuies em tema de direito
florestal, impedir ou afetar a vlida explorao econmica
do imvel por seu proprietrio. - A norma inscrfa no ART.
225, 4, d Constituio deve ser interpretada de modo
harmonioso com o sistema jurdico consagrado pelo
ordenamento fundamental, notadamente com a clusula que,
proclamada pelo an. 5
a
, XXII, da Cana Poltica, garante e
assegura o direito de propriedade em todas as suas
projees, inclusive aquela concernente a compensao
financeira devida pelo Poder Pblico ao proprietrio
atingido por atos imputveis a atividade estatal. O preceito
consubstanciado no ART. 225, 4
9
, da Carta da Repblica,
alm de no haver convertido em bens pblicos os imveis
particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele
referidas (Mata Atlntica, Serra do Mar, Floresta Amaznica
brasileira), tambm no impede a utilizao, pelos prprios
particulares, dos recursos naturais existentes naquelas
reas que estejam sujeitas ao domnio privado, desde que
observadas as prescries legais e respeitadas as condies
necessrias preservao ambientaL A ordem constitucional
dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade (CF/88,
art. 5
a
, XXII). Essa proteo outorgada pela Lei Fundamental
da Repblica estende-se, na abrangncia normativa de sua
incidncia tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus,
da garantia de compensao financeira, sempre que o Estado,
mediante atividade que lhe seja juridicamente imputvel,
atingir o direito de propriedade em seu contedo econmico,
ainda que o imvel particular afetado pela ao do Poder
Pblico esteja localizado em qualquer das reas referidas no
art. 225, 4, da Constituio. Direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado: a consagrao constitucional de
um tpico direito de terceira gerao (CF, art. 225, caput).
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
medida em que esta utilizao possa vir a ser gravosa para a
natureza e a sociedade, independentemente da titularidade dos
bens considerados isoladamente.
3.2.1.1. Direito Ambiental e Direitos Humanos
A proteo ao meio ambiente reconhecida como uma evoluo
dos direitos humanos, consdtuindo-se em um aprofundamento da
concepo tradicional. A profunda e estreita relao entre
direitos humanos e proteo ao meio ambiente tem sido
reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, assim como tem sido
reconhecida pela Corte Constitucional que a proteo ao meio
ambiente, ou a alegao de que a ao administrativa se faz em
defesa do meio ambiente, no pode ser feita sem a observncia
dos direitos e das garantias individuais.
11

11 STF - MS 22164 / SP - Relator(a): Min. CELSO DE MELLO.
Julgamento: 30/10/1995. TRIBUNAL PLENO. DJU; 17-11-1995 Pg.
39206. EMENTA: REFORMA AGRRIA - IMVEL RURAL SITUADO NO
PANTANAL MATO-GROSSENSE - DESAPROPR1AO-SANO (CF, ART.
184) - POSSIBILIDADE - FALTA DE NOTIFICAO PESSOAL E PRVIA
DO PROPRIETRIO RURAL QUANTO A REALIZAO DA VISTORIA (LEI
N. 8.629/93, ART. 2., PAU. 2.) - OFENSA AO POSTULADO DO DUE
PRO- CESS OF LAW (CR ART. 5, LTV) - NULIDADE RADICAL DA
DECLARAO EXPROPRIATRIA - MANDADO DE SEGURANA DEFERIDO.
REFORMA AGRRIA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. - O POSTULADO
CONSTITUCIONAL DO DUE PROCESS OF LAW, EM SUA DESUNAO
JURDICA, TAMBM EST VOCACIONADO A PROTEO DA PROPRIEDADE.
NINGUM SER PRIVADO DE SEUS BENS SEM O DEVIDO PROCESSO
LEGAL (CF, ART. 5, UV). A UNIO FEDERAL - MESMO TRATANDO-SE
DE EXECUO E IMPLEMENTAO DO PROGRAMA DE REFORMA AGRRIA -
NO EST DISPENSADA DA OBRIGAO DE RESPEITAR, NO DESEMPENHO
DE SUA A TTVIDA- DE DE EXPROPRIAO, POR INTERESSE SOCIAL,
OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS QUE, EM TEMA DE PROPRIEDADE,
PROTEGEM AS PESSOAS CONTRA A EVENTUAL EXPANSO ARBITRRIA DO
PODER ESTATAL. A CLUSULA DE GARANTIA DOMINIAL QUE EMERGE DO
SISTEMA CONSAGRADO PELA CONSTITUIO DA REPBLICA TEM POR
OBJETIVO IMPEDIR O INJUSTO SACRIFCIO DO DIREITO DE
PROPRIEDADE. FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE E VISTORIA
EFETUADA PELO INCRA. A VISTORIA EFETIVADA COM FUNDAMENTO NO
ART. 2., PAR. 2., DA LEIN. 8.629/93 TEM POR FINALIDADE
ESPECFICA VIABILIZAR O LEVANTAMENTO TCNICO DE DADOS E
INFORMAES SOBRE O IMVEL RURAL, PERMITINDO A UNIO FEDERAL
- QUE ATUA POR INTERMDIO DO INCRA - CONSTATAR SE A
PROPRIEDADE REALIZA, OU NO, A FUNAO SOCIAL QUE LHE
INERENTE. O ORDENAMENTO POSITIVO DETERMINA QUE ESSA VISTORIA
SEJA PRECEDIDA DE NOTIFICAO REGULAR AO PROPRIETRIO, EM
FACE DA POSSIBILIDADE DE O IMVEL RURAL QUE LHE PERTENCE -
QUANDO ESTE NO ESTIVER CUMPRINDO A SUA FUNO SOCIAL - VIR
A CONSTITUIR OBJETO DE DECLARAO EXPROPRIATRIA, PARA FINS
DE REFORMA AGRRIA. NOTIFICAO PRVIA E PESSOAL DA
VISTORIA. A NOTIFICAO A QUE SE REFERE O ART. 2., PAR. 2.,
DA LEIN. 8.629/93, PARA QUE SE REPUTE VLIDA E POSSA
CONSEQENTEMENTE LEGTIMA EVENTUAL DECLARAO EXPROPRIATRIA
PARA FINS DE REFORMA AGRRIA, H DE SER EFETIVADA EM MOMENTO
ANTERIOR AO DA REALIZAO DA VISTORIA. ESSA NOTIFICAO
PRVIA SOMENTE CONSI- DERAR-SE-A REGULAR, QUANDO
COMPROVADAMENTE REALIZADA NA PESSOA DO PROPRIETRIO DO
IMVEL RURAL, OU QUANDO EFETIVADA MEDIANTE CARTA COM A VISO
DE RECEPO FIRMADO POR SEU DESTINATRIO OU POR AQUELE QUE
DISPONHA DE PODERES PARA RECEBER A COMUNICAO POSTAL EM
NOME DO PROPRIETRIO RURAL, OU, AINDA, QUANDO PROCEDIDA NA
PESSOA DE REPRESENTANTE LEGAI OU DE PROCURADOR REGULARMENTE
CONSTITUDO PELO DOMINUS. O DESCUMPRIMENTO DESSA FORMALIDADE
ESSENCIAL, DITADA PELA NECESSIDADE DE GARANTIR AO
PROPRIETRIO A OBSERVNCIA DA CLUSULA CONSTITUCIONAL DO
DEVIDO PROCESSO LEGAL, IMPORTA VCIO RADICAL. QUE CONFIGURA
DEFEITO INSUPERVEL, APTO A PROJETAR-SE SOBRE TODAS AS FASES
SUBSE-
Direito Ambiental
A Emenda Constitucional n
e
45, de 2004, acrescentou alguns
artigos nossa Lei Fundamental que, em princpio, podero
influenciar na deciso das questes jurdi- co-ambientais.
Refiro-me, especificamente, incluso do 3
e
do artigo 5
2
,
cujo teor o seguinte:
3
Q
Os tratados e convenes internacionais sobre direitos
humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos
respectivos membros, sero equivalentes s emendas
constitucionais.
Chamo a ateno para o fato de que a doutrina, por ampla
maioria, bem como algumas decises do STF tm considerado que
o artigo 225 da nossa Constituio , em um dos seus mltiplos
aspectos, uma extenso do artigo 5
9
. Por outro lado, a
QENTES DO PROCEDIMENTO DE EXPROPRIAO, CONTAMINANDO-AS, POR
EFEITO DE REPERCUSSO CAUSAL, DE MANEIRA IRREMISSVEL,
GERANDO, EM CONSEQNCIA, POR AUSNCIA DE BASE JURDICA
IDONEA, A PRPRIA INVALIDAO DO DECRETO PRESIDENCIAL
CONSUBSTANCIADOR DE DECLARAO EXPROPRIATRIA PANTANAL MATO-
GROS- SENSE (CF, ART. 225, 4)-POSSIBILIDADE JURDICA DE
EXPROPPIAO DE IMVEIS RURAIS NELE SITUADOS, PARA FINS DE
REFORMA AGRRIA. - A NORMA INSCRITA NO ART. 225, 4= DA
CONSTITUIO NO ATUA, EM TESE, COMO IMPEDIMENTO JURDICO A
EFETIVAO, PELA UNIO FEDERAL, DE ATIVIDADE EXPROPRIATRIA
DESTINADA A PROMOVER E A EXECUTAR PROJETOS DE REFORMA AGRRIA
NAS REAS REFERIDAS NESSE PRECEITO CONSTITUCIONAL, NOTADAMENTE
NOS IMVEIS RURAIS SITUADOS NO PANTANAL MATO-GROS- SENSE. A
PRPRIA CONSTITUIO DA REPBLICA, AO IMPOR AO PODER PBLICO
DEVER DE FAZER RESPEITAR A INTEGRIDADE DO PATRIMNIO
AMBIENTAL, NO O INIBE, QUANDO NECESSRIA A INTERVENO
ESTATAL NA ESFERA DOMINIAL PRIVADA, DE PROMOVER A
DESAPROPRIAO DE IMVEIS RURAIS PARA FINS DE REFORMA AGRRIA,
ESPECIALMENTE PORQUE UM DOS INSTRUMENTOS DE REALIZAO DA
FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE CONSISTE, PRECISAMENTE, NA
SUBMISSO DO DOMNIO A NECESSIDADE DE O SEU TITULAR UTILIZAR
ADEQUADAMENTE OS RECURSOS NATURAIS DISPONVEIS E DE FAZER
PRESERVAR O EQ.UILBRIO DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 186, II),
SOB PENA DE, EM DESCUMPRNDO ESSES ENCARGOS, EXPOR-SE A
DESAPROPRIAO-SANO A QUE SE REFERE O ART. 184 DA LEI
FUNDAMENTAL. A QUESTO DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE
ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO - DIREITO DE TERCEIRA GERAO -
PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE. - O DIREITO A INTEGRIDADE DO MEIO
AMBIENTE - TPICO DIREITO DE TERCEIRA GERAO - CONSTITUI
PRERROGATIVA JURDICA DE TITULARIDADE COLETIVA, REFLETINDO,
DENTRO DO PROCESSO DE AFIRMAO DOS DIREITOS HUMANOS, A
EXPRESSO SIGNIFICATIVA DE UM PODER ATRIBUDO, NO AO
INDIVDUO IDENTIFICADO EM SUA SINGULARIDADE, MAS, NUM SENTIDO
VERDADEIRAMENTE MAIS ABRANGENTE, A PRPRIA COLETIVIDADE
SOCIAL. ENQUANTO OS DIREITOS DE PRIMEIRA GERAO (DIREITOS
CIVIS E POLTICOS} - QUE COMPREENDEM AS LIBERDADES CLSSICAS,
NEGAUVAS OU FORMAIS - REALAM O PRINCPIO DA LIBERDADE E OS
DIREITOS DE SEGUNDA GERAO (DIREITOS ECONMICOS, SOCIAIS E
CULTURAIS) - QUE SE IDENTIFICA COM AS LIBERDADES POSITIVAS,
REAIS OU CONCRETAS - ACENTUAM O PRINCPIO DA IGUALDADE, OS
DIREITOS DE TERCEIRA GERAO, QUE MATERIALIZAM PODERES DE
TITULARIDADE COLETIVA ATRIBUDOS GENERICAMENTE A TODAS AS
FORMAES SOCIAIS, CONSAGRAM O PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE E
CONSTITUEM UM MOMENTO IMPORTANTE NO PROCESSO DE
DESENVOLVIMENTO, EXPANSO E RECONHECIMENTO DOS DIREITOS
HUMANOS, CARACTERIZADOS, ENQUANTO VALORES FUNDAMENTAIS
INDISPONVEIS, PELA NOTA DE UMA ESSENCIAL INEXAURIBILIDADE.
CONSIDERAES DOUTRINRIAS.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
norma constitucional no fornece, nem poderia faz-lo, uma
definio do que deve ser entendido como tratados e
convenes internacionais sobre direitos humanos. Uma
interpretao restritiva seria aquela que considerasse como
direitos humanos, apenas e to-somente, as normas que se
destinassem a dispor sobre as matrias contidas na Declarao
Universal de Direitos Humanos. No parece ser esta a melhor
orientao. De fato, ao analisarmos as principais convenes
internacionais :Sobre temas ambientais, sem dvida alguma,
poderemos constatar que elas se referem a interesse comum da
humanidade, preocupao comum da humanidade e outros conceitos
correlatos. A ttulo de exemplo, permito-me trazer colao
alguns itens do prembulo da Conveno sobre Diversidade
Biolgica da qual o ,Brasil signatrio:
As Partes Contratantes,
Conscientes do valor intrnseco da diversidade biolgica e
dos valores ecolgico, gentico, social, econmico,
cientfico, educacional, cultural, recreativo e esttico da
diversidade biolgica e de seus componentes:
Conscientes, tambm, da importncia da diversidade biolgica
para a evoluo e para a manuteno dos sistemas necessrios
vida da biosfera,
Afirmando que a conservao da diversidade biolgica uma
preocupao comum humanidade,
Reconhecendo a estreita e tradicional dependncia de
recursos biolgicos de muitas comunidades locais e populaes
indgenas com estilos de vida tradicionais, e que desejvel
repartir equitativamente os benefcios derivados da utilizao
do conhecimento tradicional, de inovaes e de prticas
relevantes conservao da diversidade biolgica e
utilizao sustentvel de seus componentes, Reconhecendo,
igualmente, o papel fundamental da mulher na conservao e na
utilizao sustentvel da diversidade biolgica e afirmando a
necessidade da plena participao da mulher em todos os nveis
de formulao e execuo de polticas para a conservao da
diversidade biolgica,
Reconhecendo que o desenvolvimento econmico e scial e a
erradicao da pobreza so as prioridades primordiais e
absolutas dos pases em desenvolvimento,
Conscientes de que a conservao e a utilizao sustentvel
da diversidade biolgica so de importncia absoluta para
atender s necessidades de alimentao, de sade e de outra
natureza da crescente populao mundial, para o que so
essenciais o acesso e a repartio de recursos genticos e
tecnologia, Observando, enfim, que a conservao e a
utilizao sustentvel da diversidade biolgica fortalecero
as relaes de amizade entre os Estados e contribuiro para a
paz da humanidade.
Muitos outros exemplos podem ser encontrados em tratados e
convenes sobre o tema proteo ambiental. Ante a evidente
novidade do tema, no se pode oferecer uma resposta conclusiva
sobre a elevao ao nvel constitucional de tratados e
convenes ambientais. Certamente, tal questo ser suscitada
perante o STF. O tema, entretanto, relevante e merece ser
examinado com cuidado. Pessoalmente,
Direito Ambiental
entendo que a melhor soluo aquela que incorpora os
tratados e convenes ambientais prpria Constituio. As
consequncias prticas da adoo do posicionamento acima
referido so imensas. Uma primeira consequncia , mediante
provocao do Procurador-Geral da Repblica,
12
a federalizao
de todas as questes ambientais graves, visto que a nova
redao do artigo 109 da Lei Fundamental da Repblica ampliou
a competncia da Justia Federal para acrescentar s suas
tradicionais competncias aquela de julgar causas referentes a
direitos humanos.^ Uma outra questo que, seguramente, poder
ser suscitada aquela que diz respeito delonga dos
processos ambientais, pois, de acordo com a nova redao do
artigo 5
e
de nossa Constituio,
14
todos temos direito a uma
durao razovel dos processos.
15

No se deve esquecer, igualmente, que no campo
internacional, a poltica externa brasileira, em funo do
disposto no artigo 7
e
do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias,
16
o Brasil se obrigou a se empenhar pela criao
de um Tribunal internacional para o julgamento de crimes
contra os Direitos Humanos. Tal Tribunal, felizmente, j se
encontra criado. o Tribunal Penal Internacional (TPI), com
sede em Haia. A questo que se coloca a seguinte: estamos
obrigados a postular internacionalmente a criao de uma Corte
Ambiental ou pela ampliao da competncia do TPI?
4. Aplicabilidade das Normas
Uma das questes centrais da vida do Direito, provavelmente
a mais importante, aquela que diz respeito aplicao e
eficcia das normas jurdicas. Em matria ambiental, o
problema no diferente. Provavelmente seja mais grave.
A CF, com o objetivo de tomar efetdvo o exerccio do direito
ao meio ambiente sadio, estabeleceu uma gama de incumbncias
para o Poder Pblico, arroladas nos incisos I/VII do l
s
do
artigo referido, que se constituem em direitos pblicos sub-
jetivos, exigveis pelo cidado a qualquer momento.
12 Art. 109, 5 Nas hipteses de grave violao de direitos
humanos, o Procurador-Geral da Repblica, com a finalidade
de assegurar o cumprimento de obrigaes decorrentes de
tratados internacionais de direitos humanos dos quais o
Brasil seja parte, poder suscitar, perante o Superior
Tribunal de Justia, em qualquer fase do inqurito ou
processo, incidente de deslocamento de competncia para a
Justia Federal.
13 Art. 109-V-A As causas relativas a direitos humanos a que
se refere o 5
o
deste artigo.
14 Art. 5, LXXVTIIA todos, no mbito judicial e
administrativo, so assegurados a razovel durao do pro-
cesso e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitao.
15 STF HC 86915/SP. Relator; Min. GILMAR MENDES. Segunda
Turma. DJU: 16-06-2006, p. 28. EMENTA: HAJBEAS CORPUS.
HOMICDIO QUALIFICADO E TENTATIVAS DE HOMICDIO. PRISO PRE-
VENTIVA. EXCESSO DE PRAZO. 1. A durao prolongada da priso
cautelar afronta princpios constitucionais, especialmente,
o da dignidade da pessoa humana, devido processo legal,
presuno de inocncia e razovel durao do processo. 2. A
demora na instruo e julgamento de ao penal, desde que
gritante, abusiva e inazovel, caracteriza o excesso de
prazo. 3. Manter uma pessoa presa cautelarmente por mais de
dois anos desproporcional e inaceitvel, constituindo
inadmissvel antecipao executria da sano penal. 4.
Precedentes. 5. Ordem de habeas cozpus deferida de ofcio.
16 Art. 7 O Brasil propugnar pela formao de um tribunal
internacional dos direitos humanos.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
Ante o jurista, coloca-se a questo de saber qual a natureza
das normas constitucionais pertinentes ao meio ambiente. Um
correto equacionamento da questo fundamental para que a Lei
seja adequadamente aplicada e para que o cidado e a
coletividade, como titulares do direito ao meio ambiente
sadio, possam exigir do Estado e dos particulares em geral a
proteo devida ao meio ambiente.
Inicialmente, cumpre observar que o caput do artigo 225
instituiu um Direito de ampla abrangncia econmica e social.
Todo o conjunto de normas do artigo 225 estabelece um rol de
aes e abstenes que devem, desde logo, ser observadas pela
Administrao, ou pelos particulares. Verifica-se, de plano,
que muitos incisos e pargrafos do artigo 225 no demandam
posterior regramento em nvel infraconsti- tucional, enquanto
outros necessitam de adensamento em Lei especfica, sendo de
eficcia contida. Tal situao toma problemtica a aplicao
imediata e in totum do captulo ambiental de nossa Carta
Poltica, ainda que se possa entender que o artigo 225 uma
extenso do artigo 5
e
,
17
pois, sem dvida, o meio ambiente pode
ser entendido como um direito individual; logo, nos termos
do I
a
do artigo 5
e
, cuja eficcia plena, a matria,
contudo, no to simples.
Saber quais das normas so de eficcia plena e quais so de
eficcia contida uma tarefe jurdica complexa e de
relevncia fundamental para que o Direito Ambiental possa,
efetivamente, ter uma existncia concreta. Maria Helena Diniz
sustenta que:
So plenamente eficazes as normas constitucionais que forem
idneas, desde sua entrada em vigor, para disciplinarem as
relaes jurdicas ou o processo de sua efetivao, por
conterem todos os elementos imprescindveis para que haja a
possibilidade da produo imediata dos efeitos previstos, j
que, apesar de suscetveis de emenda, no requerem normao
subconstitucional subseqente
O artigo 225 complexo em sua estrutura e, portanto,
compe-se de normas de variado grau de eficcia. De fato, no
interior do citado artigo existem normas que explicitam um
direito da cidadania ao meio ambiente sadio (art. 225 caput),
normas que dizem respeito ao direito do meio ambiente (art.
225, l
9
,1) e normas que explicitam um direito regulador da
atividade econmica em relao ao meio ambiente (art. 225,
l
9
, V).
Estas dificuldades ainda no foram devidamente enfrentadas
pela doutrina. No temos dvidas em afirmar que as normas que
consagram o direito ao meio ambiente sadio so de eficcia
plena e no necessitam de qualquer norma subconstitucional
para que operem efeitos no mundo jurdico e que, em razo
disso, possam ser utilizadas perante o Poder Judicirio,
mediante todo o rol de aes de natureza constitucional, tais
como a ao civil pblica e a ao popular.
17 Na medida em que explicita um direito humano fundamental.
18 Norma constitucional e seus efeitos, So Paulo: Saraiva,
1989, p. 99.
Direito Ambiental
Veja-se que, aps definir o direito ao meio ambiente, a Lei
Fundamental, no I
a
do artigo 225, estatui que:
Para assegurara efetividade desse direito, incumbe ao Poder
Pblico:...
A partir do pargrafo, segue uma srie de incisos. Em tais
incisos esto contidos os comandos para o legislador ordinrio
e para o administrador. Tais comandos so de natureza
obrigatria e no podem ser desonrados pelos destinatrios.
exatamente atravs da obedincia aos comandos constitucionais
que o direito ao meio ambiente pode se tomar um elemento da
vida real. Os instrumentos so constitucionais, so as
ferramentas com as quais o direito se materializar.
Na qualidade de instrumentos, no se pode admitir que os
incisos do l
s
do artigo 225 sirvam para impedir a fruio do
direito estabelecido no caput. Ocorre, entretanto, que alguns
dos incisos so problemticos quanto sua materializao. O
exemplo mais significativo aquele que nos fornecido pelo
inciso IV, que se apresenta como o mais problemtico, na
medida em que se refere expressamente necessidade de lei.
Lei, nesta altura, deve ser compreendida como ato normativo,
regulamento. desnecessria a normao por meio de lei
formal, pois a prpria Constituio fixou os limites da
exigibilidade dos Estudos de Impacto Ambiental. E evidente que
os Estudos de Impacto Ambiental significam uma interferncia
na esfera privada dos agentes econmicos e, portanto, somente
poderiam ser criados por lei formal. Ocorre que a prpria
Constituio reconheceu e recepcionou o instituto que lhe
antecedente e, mais do que isso, definiu as condies em que
este dever ser exigido. Assim sendo, a norma est plenamente
apta a gerar resultados jurdicos, a ser exercitada
plenamente, a ser eficaz.
As demais normas jurdicas contidas nos pargrafos restantes
do artigo 225 possuem natureza diversa daquela do pargrafo
inaugural do captulo constitucional do meio ambiente. Em
verdade, no h uma unidade conceituai ou material entre os
cinco pargrafos finais do captulo. Devido grande
disparidade entre os temas contidos no pargrafo, no ser
possvel examin-los todos neste captulo. O exame dos dife-
rentes contedos est espalhado ao longo dos diversos
captulos do presente trabalho.
5. A Integrao de Conceitos Exteriores ao Direito na
Constituio
O l
s
do art. 225 da Lei Fundamental integrou toda uma
srie de conceitos no jurdicos ao Direito Ambiental
Constitucional. Como exemplo posso citar:
I - preservar e restaxnrar os processos ecolgicos essenciais
e prover o
manejo ecolgico das espcies e ecossistemas.
O inciso I estabelece obrigaes para o Poder Pblico e, em
contrapartida, estabelece um direito subjetivo pblico
oponvel ao Estado, de forma que o cidado possa exigir que o
Estado atue ativamente na rea da proteo ao meio ambiente. A
preservao uma obrigao cujos sujeitos passivos so os
diversos rgos pblicos espe-
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
cialmente voltados para a referida tarefa ou para aqueles que
tenham promovido ou estejam promovendo atividades
ambientalmente impactantes. Contudo, h que se observar que
somente os processos ecolgicos essenciais devem ser
preservados; os demais esto submetidos s regras de
conservao. Existe uma obrigao de, na medida do possvel,
repristinar BS realidades ambientais anteriores. O Estado deve
se empenhar em estabelecer processos que permitam a
recuperao de ecossistemas degradados, quaisquer que sejam as
origens da degradao.
Observe-se, contudo, que processos ecolgicos essenciais
uma expresso que soa incoerente e contraditria, pois, como
se sabe, a interao e o equilbrio so as caractersticas
fundamentais da vida em natureza. O que me parece que o
constituinte pretendeu resguardar uma estrutura natural mnima
capaz de assegurar a reproduo e o desenvolvimento de
determinados padres de ecossistemas. O Estado, desta forma,
deve colocar-se em oposio a procedimentos que possam pr em
risco as espcies vivas. Por outro lado, os processos
ecolgicos que, cientificamente, fique comprovado no serem
fundamentais esto, a princpio, excludos da proteo
constitucional. Jos Lutzemberger,
19
ao analisar o significado
do termo equilbrio ecolgico, disse:
A volta ao equilbrio requer um novo paradigma para nosso
pensamento econmico e desenvolvimentista. No podemos querer
imitar o comportamento predatrio dos pases ditos
"desenvolvidosmuito ao contrrio, devemos procurar rei-los,
porque eles esto nos prejudicando. De fato, o desenvolvi-
mento dos Estados Unidos e de outros pases altamente
industrializados s possvel enquanto outras regies, as
subdesenvolvidas, mandarem para l, a preos irreais, suas
matrias-primas, custa de seus prprios descendentes. As
cidades vivem do campo, e sem ele morreriam, pois so
incapazes de se alimentarem com seus meios. Assim os
desenvolvidos vivem dos subdesenvolvidos. Toda retrica de
ajuda aos subdesenvolvidos no pode esconder o fato de que o
verdadeiro fluxo de capital, a verdadeira direo da
subveno, dos subdesenvolvidos aos desenvolvidos" Um
mundo totalmente desenvolvido to impensvel quanto seria
um mundo em que o ltimo quilmetro quadrado estivesse coberto
de concreto.
O texto acima uma demonstrao, parcial, da estreita
interdependncia entre as diversas realidades existentes no
mundo socialmente construdo e no chamado mundo natural.
Efetivamente, o consumo dos recursos naturais est
absolutamente vinculado ao padro de desenvolvimento adotado
por cada nao considerada isoladamente e, fundamentalmente,
pelo papel desempenhado por esta na ordem econmica
internacional. A preservao de processos ecolgicos e de
espcies vivas , portanto, uma funo deste conjunto de
fatores. A baba remunerao auferida pelos
19 Fim do futuio?, Porto Alegre: Movimento, 1976, p. 76.
Direito Ambientai
pases do Sul com a exportao de suas matrias-primas um
dos mais importantes fatores estimulantes da degradao
internacional do meio ambiente. E necessrio estar consciente,
entretanto, de que os fatores internos, igualmente, so de
grande importncia e no podem ser menosprezados, sob pena de
uma banalizao das questes e, sobretudo, pela criao de um
clima de autoindulgncia que no ser capaz de produzir
qualquer melhoria concreta nas terrveis condies de vida e
ambientais do terceiro mundo. As custicas observaes de Hans
Magnus Enzensberger
20
merecem ser transcritas:
Teorias de que a pobreza se explica apenas por fatores
externos so alimento barato no apenas para a indignao
moral. Elas possuem uma vantagem a mais: servem para o
desencargo de conscincia dos poderosos do mundo pobre que
pem a responsabilidade da misria exclusivamente sobre os
ombros do Ocidente, que, alis, foi h pouco rebatizado com o
nome de Norte.
No se pode, concretamente, falar em desenvolvimento
sustentado sem que o fator humano deste desenvolvimentismo
tenha logrado atingir um nvel capaz de assegurar o seu
florescimento pleno em condies de ampla dignidade. O
equilbrio ecolgico no se consegue com uma participao
igualitria entre todos os seres vivos na imensa roda que o
desenrolar da vida em todas as formas pelas quais esta se
manifesta. Ao contrrio, os papis so diversificados e,
praticamente, impossveis de serem quantificados.
Nas palavras de Negret,
21
temos que:
... cada ser vivo desempenha funo especfica qualitativa e
quantitativamente nessa dinmica energtica, e justamente
nessa participao desigual, nesse desequilbrio complementar,
que se baseia a estabilidade do sistema. A desigualdade a
alma que impulsiona a evoluo e a revoluo. De cada um,
segundo suas possibilidades; a cada um, segundo suas
necessidades. Esta Lei universal cumpre-se inexoravelmente e
conduz o processo histrico na evoluo da matria.
Ecossistema, em definio acadmica, um conceito complexo
que, para Roger Dajoz,
22
composto pelo bitopo mais a
biocenese:
A noo de biocenese inseparvel da noo de bitopo. D-
se esse nome ao espao ocupado pela biocenese. O bitopo uma
rea geogrfica de superfcie e volumes variveis submetida a
condies cujas dominantes so homogneas (Pres, 1961). Para
Davis (1960), o bitopo uma extenso mais ou menos
20 Gueixa civil, So Paulo: Cia. das Letras, 1995, p. 30.
21 Rafael Negret. Ecossistema unidade bsica para o
planejamento da ocupao territorial, Rio de Janeiro: FGV,
1982, p. 1.
22 Roger Dajoz. Ecologia geral, Petrpolis: Vozes, 1983, 4*
ed., p. 279.
A Ordem Constitucional do Meio Ambiente
bem delimitada contendo recursos suficientes para poder
assegurar a conservao da vida.
Prossegue o autor francs:
... um ecossistema apresenta certa homogeneidade do ponto de
vista topogrfico., climtico, botnico e zoolgico,
pedolgico, hidrolgico e geoqumico. As trocas de matria e
de energia entre seus constituintes fazem-se com intensidade
caracterstica. Do ponto de vista termodinmico, o ecossistema
um sistema relativamente estvel no tempo e aberto...
Como se sabe, o termo ecossistema foi originalmente
proposto por Tansley, visando dar uma definio para a
interao entre os seres vivos e os elementos fsicos que
dotam de peculiaridades os locais onde estes habitam. O
ecossistema a unidade funcional bsica da natureza. Para
Tansley, os termos anteriormente propostos pelos cientistas
para designar a unidade bsica da natureza no eram
suficientemente adequados
porque o conceito fundamental de iun sistema natural
completo inclui no unicamente o complexo orgnico, mas tambm
o complexo dos fatores fsicos que conformam o que denominamos
o meio ambiente, os fatores do habitat. Ns no podemos
separar as comunidades vivas do seu meio ambiente especial,
23

Ante a importncia fundamental do conceito, julgamos
extremamente importante agregar mais alguns conceitos e
definies sobre o ecossistema. Eugene Odum
24
afirma que:
Os organismos vivos e o seu ambiente no-vivo (abitico)
esto inseparavelmente inter-relacionados e interagem entre
si. Chamamos de sistema ecolgico ou ecossistema qualquer
unidade (bossistema) que abranja todos os organismos que
funcionam em conjimto (a comunidade bitica) numa dada rea,
interagindo com o ambiente fsico de tal forma que um fluxo de
energia produza estruturas biticas claramente definidas e uma
ciclagem de materiais entre partes vivas e no-vivas.
O ecossistema a unidade funcional bsica na ecologia, pois
inclui tanto os organismos quanto o ambiente abitico; cada um
desses fatores influencia as propriedades do outro e cada um
necessrio para a manuteno da vida, como a conhecemos na
Terra. Este nvel de organizao deve ser nossa primeira
preocupao se qui-
23 Apud Rafael Negret. Ob. dt., p. 7.
24 Ecologia, Rio de Janeiro: Ed. Guanabara, 1988, p. 9.
Direito Ambiental
sermos que a nossa sociedade inicie a implementao de
solues holsticas para os problemas que esto aparecendo
agora em relao ao bioma e biosfera.
A complexidade dos ecossistemas e das mltiplas interaes
existentes em seu interior demonstram ao jurista a total
impossibilidade da adoo dos mtodos tradicionais do direito
para a compreenso desta nova realidade que, originariamente
exterior, penetra avassaladoramente no universo do direito,
assentando-se na prpria Constituio. V-se, claramente, que
o jurista dever buscar na moderna ecologia os conceitos
bsicos para a proteo ambiental desejada pela sociedade.
A incorporao da tutela dos ecossistemas no texto
constitucional implica, efetivamente, uma profunda alterao
do prprio conceito de sujeito de direito. Se, por um lado,
bastante dificultosa a aceitao de um sujeito de direito no
antropolgico, muito mais incrvel a incluso do
biocentrismo como novo conceito central do direito.
Obviamente, no se trata de uma superao dos conceitos
antropocntri- cos ou biocntricos, mas, pelo contrrio, um
reconhecimento de ambos como sujeitos de direito, e mesmo o
reconhecimento de que, no interior de um determinado
ecossistema, possvel a titularizao de direitos por
sujeitos abiticos.
Sem dvida, trata-se de assumir a necessidade de um grande
esforo intelectual para que se possa compreender a verdadeira
dimenso das transformaes, internas ao Direito, realizadas
pelo Direito Ambiental.
25
Uma orientao segura pode ser
encontrada no fecundo pensamento de Felix Guatari:
2
^
Mais do que nunca a natureza no pode ser separada da
cultura e precisamos aprender a pensar transversalmente as
interaes entre ecossistemas, mecanosfera e Universo de
referncias sociais e individuais.
Manejo ecolgico - O manejo ecolgico a interveno humana
sobre o meio ambiente e as espcies animais e vegetais, capaz
de assegurar-lhes a sobrevivncia e uma utilizao capaz de
assegurar bem-estar sociedade.
Trata-se, do nosso ponto de vista, de uma obviedade que, no
entanto, precisou ser elevada ao nvel da Constituio. Como
se sabe, no Brasil, as obviedades precisam ser repetidas
exausto para que tenham alguma chance de serem observadas.
No se pode impedir totalmente a utilizao de todo e qualquer
recurso natural. Alis, este no o propsito do artigo 225
da CRFB, Partindo-se desse princpio, faz- se imperioso que a
utilizao dos recursos naturais seja feita em consonncia com
as realidades de cada ecossistema, com as suas vocaes.
Parece-nos que a Lei Fundamental pretende que no se
utilizem recursos em prejuzo das caractersticas bsicas de
cada ecossistema especialmente determinado. A destruio
ambiental um caminho sem retomo.
25 Tais transformaes, de resto, so verificveis em todos os
aspectos da vida em sociedade que se alterou profundamente
aps a revoluo ecolgica.
26 As trs ecologias. Campinas: Papirus, 1990, p. 25.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
Captulo III Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
1. Introduo
O problema jurdico-constitucional mais complexo em matria
de proteo ambiental a repartio de competncias entre os
integrantes da Federao. Isso tem sido reconhecido pelos
estudiosos do tema, no sem uma certa perplexidade como nos d
mostra Freitas,
1
em que pesem as dificuldades para discernir o
que interesse nacional, regional ou local, assunto ainda
pouco enfrentado pela doutrina e pelos Tribunais, o certo
que a repartio de poderes atende mais aos interesses da
coletividade. Evidentemente, s com o tempo as dvidas sero
aclaradasEm obra posterior, o mesmo Freitas
2
insiste na questo
das evidentes dificuldades decorrentes dos aspectos
relacionados com competncias, seno vejamos: A prtica vem
revelando extrema dificuldade em separar a competncia dos
entes polticos nos casos concretos. H - inegvel - disputa
de poder entre rgos ambientais, fazendo com que,
normalmente, mais de um atribua a si a mesma competncia
legislativa e material. Essas observaes, adequadas, por
certo, ainda no tm encontrado eco nos ambientes judiciais
que, em diversas vezes, no demonstram capacidade de esclare-
cer os comandos constitucionais referentes s competncias. E
verdade, como se ver, que o STF tem dado questo um
tratamento bastante coerente, muito embora extremamente
centralizadora.
Machado,
3
com a inegvel autoridade e experincia na matria
que lhe reconhecida, aponta uma questo que, com frequncia,
tem sido esquecida por legisladores e administradores: leis
inraconstitucionais no podem repartir ou atribuir com-
petncias, a no ser que a prpria CF tenha previsto essa
situao, como o fez expressamente no art. 22, pargrafo
nico, quando previu que a competncia comum estabelecendo
normas de cooperao ser objeto de lei complementar . O
decano do DA brasileiro tocou em uma das questes mais
delicadas e crticas: a indisfarvel tendncia legislativa e
mesmo regulamentar em atribuir competncia e definir repar-
ties de forma flagrantemente antagnica ao texto
constitucional. Enfim, um quadro extremamente confuso e no
qual abundam as vaidades e egos de polticos e admi
1Vladimir Passos de Freitas. Direito Administrativo e Meio
Ambiente. Curitiba: Juru, 1993, pp. 31-32.
2Vladimir Passos de Freitas. A CF e a Efetivida.de das Normas
Ambientais, So Paulo: RT. 2000, p. 80.
3 Paulo Affonso Leme MachadoO. Direito Ambiental Brasileiro.
So Paulo: Malheiros. 13* ed. 2005, p. 108.
Direito Ambiental
nistradores na qual o jurista tem que se movimentar para
alcanar o verdadeiro significado das reparties de
competncias constitucionais ambientais.
Um adequado equacionamento das dificuldades geradas pela
repartio de competncias em matria ambiental fundamental
para que a proteo do meio ambiente possa, verdadeiramente,
acontecer de forma efetiva e dentro dos limites da ordem
jurdica democrtica. relevante consignar que a proteo ao
meio ambiente, considerada em si mesma, no necessariamente
democrtica, ainda que o Direito Ambiental, tal como concebido
modernamente, tenha uma origem democrtica. perfeitamente
possvel que se proteje o meio ambiente com mtodos ditato-
riais,
4
como foi o caso de Juan Balaguer na Repblica
Dominicana; o grande desafio para a nossa sociedade proteger
o meio ambiente em um regime democrtico, fede- ralista e
constitucional.
Um dos pontos mais relevantes do tema o exerccio do poder
de polcia ambiental que, em termos prticos, se desdobra na
fiscalizao e no licenciamento ambiental. Nestes dois pontos
se materializam as maiores dificuldades para as atividades
econmicas e, principalmente, os conflitos entre os diferentes
entes administrativos, tanto no nvel das diferentes esferas
administrativas como, no raras vezes, dentro de um mesmo
nvel poltico administrativo, visto que no so raras as
divergncias e, at mesmo, atitudes contraditrias entre
agncias de controle ambiental, institutos de florestas e
agncias de guas de um mesmo Estado, Municpio ou da Unio.
Rotineiramente, o poder de polcia sobre determinada
atividade integra as atribuies da pessoa de direito pblico
interno dotada de competncia legislativa no assunto, visto
que o poder de polcia uma decorrncia da competncia.
competncia legislativa, corresponder uma competncia
administrativa especfica. A definio das competncias
importante para que se saiba quais so as entidades respon-
sveis pela fiscalizao da atividade desenvolvida. O sistema
federativo adotado por nosso Pas, contudo, cria situaes que
no so juridicamente muito claras e que precisam de estudo
cuidadoso para a sua correta compreenso. Alis, este um
tema recorrente em todos os pases que adotam o chamado modelo
do federalismo cooperativo. A primeira dificuldade concreta
para que se compreenda a complexa questo que a Constituio
se utiliza, indistintamente, da expresso meio ambiente e de
vocbulos, de elementos que, em tese, constituem o meio
ambiente. Assim, a Constituio fala em meio ambiente e em
recursos hdricos, florestas, ecossistemas etc. Ora, a
Constituio reconhece uma competncia para legislar sobre
minas e outra para legislar sobre meio ambiente; reconhece uma
competncia para energia nuclear e outras para meio ambiente.
Por certo, so temas intimamente correlacionados e cujo
tratamento deve ser feito em conjunto, sob pena de
esvaziamento das competncias constitucionais e insegurana
jurdica, com a consequente fragilizao ambiental. Parece-me,
e este tem sido o entendimento do STF, que as competncias
privativas se sobrepem s competncias concorrentes - quando
os temas se tangen-
4 Jared Diamond. Colapso: como as sociedades escolhem o
fracasso ou o sucesso (traduo de Alexandre Raposo). Rio de
Janeiro: Record. 2005, pp. 413-5.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
ciarem o que significa, na prtica, o estabelecimento de um
regime federal muito centralizado e centralizador. Ora, ao
legislar sobre minas, por exemplo, a Unio exerce toda a
competncia sobre a matria, inclusive a ambiental, adotando-
se o critrio de que o acessrio segue o principal, ou seja, a
competncia concorrente somente ser exercida na medida em que
se conforme ao padro federal definido em sede de competncia
exclusiva. Nenhuma norma estadual ou municipal poder, a
ttulo de proteo ambiental, chegar ao ponto de inviabilizar
a atividade tal qual definida pela Unio no uso exclusivo de
suas atribuies. Este um parmetro que deve ser seguido em
toda e qualquer matria que, tratada na competncia privativa
da Unio, tenha repercusso ambiental (competncia
concorrente). possvel se afirmar que a competncia
privativa exerce um direito de preempo sobre a competncia
concorrente e mesmo a comum, sempre que entre elas se
identifique um ponto de contato. O que aqui se explicita, por
certo, no um desejo pessoal do autor, mas a forma pela qual
a prtica judicial e administrativa tem solucionado as
questes: com maior centralizao.

As competncias legislativas ambientais esto aparentemente
muito repartidas pela CF, sendo certo que tanto a Unio como
os Estados-Membros e os Municpios possuem-na, em tese, ainda
que de forma e grau diferentes. H uma verdadeira bal-
canizao de competncias. A repartio de competncias
legislativas, feita com esprito que, primeira vista, se
passa por descentralizador, muito embora no o seja,
Direito Ambiental
implica a existncia de um sistema legislativo complexo e que,
nem sempre, funciona de modo integrado, como seria de se
esperar e que tende a operar como uma fora centrpeta. Tal
fato devido a toda uma gama de circunstncias que variam
desde interesses locais e particularizados at conflitos
interburocrticos e, sem dvida, chegam at as dificuldades
inerentes ao prprio sistema federativo tripartite. Com
efeito, ainda no se logrou uma clara demarcao do campo de
atividade dos diversos rgos ambientais, visto que as
competncias no esto claramente definidas, visto que a
repartio de competncias muito vaga. Este feto, como
bvio, resulta altamente prejudicial ao meio ambiente e para
aqueles que utilizam bens ambientais para atividades
econmicas, estabelecendo um eficiente regime de incerteza
jurdica.
2. Competncia Federal
A CF, em seu artigo 22,5 determina competir privativamente
Unio legislar sobre: guas, energia, jazidas, minas e outros
recursos minerais e atividades nucleares de qualquer natureza.
Os itens acima citados esto amplamente relacionados com o
meio ambiente. Formam, portanto, parte significativa da
legislao ambiental e, na prtica, desmentem aqueles que
acreditam que a Constituio de 1988 descentra- lizadora.
Tal quantidade de competncias privativas, quando mesclada com
as concorrentes, gera uma teia que muito pouco, ou quase nada,
resta para os demais entes federativos.
A Unio, na forma do artigo 23
6
da CF, tem competncia comum
com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios para:
proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de
suas formas; preservar as florestas, a flora e a fauna;
registrar, acompanhar e fiscalizar a concesso de direitos de
pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus
territrios. A competncia comum uma verdadeira armadilha,
visto que, na prtica, a atribuio de todos acaba se
transformando na atribuio de ningum. Ademais, a competncia
comum no complementada pela indispensvel fonte de recursos
para a sua implementao, gerando uma dependncia de Estados e
municpios em relao ao poder federal. Veja-se, ademais, que
a competncia comum despreza o princpio da subsidiaredade,
7

sendo articulada sem nenhum critrio claro ou, minimamente,
compreensvel. No h, na Constituio, um critrio fundado na
possibilidade de uma prestao de servio mais adequada ou de
maior proteo ao meio ambiente.
O artigo 24
8
da CF determina competir Unio, aos Estados e
ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre;
florestas, caa, pesca, fauna, conservao, defesa do
5 CF, art. 22, IV, XII, XIV, XXVI.
6 CF, art. 23, III, IV, VI, VII e XI.
7 Pontifcio Conselho de Justia e Paz, Compendio de
Doutrina Social da Igreja. So Paulo: Paulinas, 2005,
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
meio e dos recursos naturais, proteo ao meio ambiente e
controle da poluio; proteo ao patrimnio histrico,
cultural, artstico, turstico e paisagstico.
Por incrvel que possa parecer, verifica-se, mais uma vez e
sem muita dificuldade, que diversas das matrias que integram
a competncia privativa da Unio esto, concomitantemente,
arroladas nas competncias comum e concorrente dos diversos
formadores da Federao. gua, energia, jazidas, minas e
outros recursos minerais e atividades nucleares de qualquer
natureza integram a competncia legislativa privativa da
Unio. Ocorre que a proteo do meio ambiente, o combate
poluio, a preservao de florestas, da flora e da fauna, a
explorao de recursos hdricos, esto includos na
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre: florestas, caa,
pesca, fauna, conservao, defesa do meio e dos recursos
naturais, proteo ao meio ambiente e controle ida poluio;
proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico,
turstico e paisagstico.
Esta notria superposio legislativa e de competncias
ainda no foi esclarecida, pois no existe tuna lei que
delimite claramente o contedo da competncia de cada uma das
entidades polticas que constituem a Federao brasileira. A
Resoluo n
2
237 do CONAMA, ainda que sem a necessria base
legal, tentou enfrentar o problema. Diante do quadro normativo
acima descrito, o papel desempenhado pela Unio se avulta,
pois, dado que Unio compete estabelecer os princpios
gerais da legislao ambiental, as suas normas servem de
referencial para Estados e Municpios, que, no raras vezes,
no produzem legislao prpria e acabam aplicando diretamente
a legislao federal, o que no me parece juridicamente
vlido, embora acontea na prtica cotidiana. De fato, a
experincia tem demonstrado que, no poucas vezes, os
municpios e os Estados chegam a aplicar, por intermdio de
suas fiscalizaes, normas criminais previstas na Lei n
2

9.6051!!
A competncia definida no artigo 22 da CRFB, ou seja, a
competncia privativa, somente pode ser exercida pela prpria
Unio, a menos que ela, mediante lei complementar, autorize os
Estados-Membros a legislar sobre questes especficas
includas nas matrias contempladas no pargrafo nico.
9
A
competncia privativa competncia legislativa que s pode
ser exercida pelos Estados mediante autorizao dada por lei
complementar federal para casos especficos. O STjF
10
j tem
entendimento pacfico no sentido de inadmitir a legislao
local enquanto no for editada a Lei Complementar determinada
pela prpria Constituio: EMENTA: AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N
2
7.723/99 DO ESTADO DO RIO GRANDE
DO NORTE. PARCELAMENTO DE MULTAS DE TRNSITO. INCONS-
TITUCIONALIDADE FORMAL. 1. Esta Corte, em pronunciamentos
reiterados, assentou ter, a Constituio do Brasil, conferido
exclusivamente Unio a competn-
9 Art. 22, pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar
os Estados a legislar sobre questes especficas das
matrias relacionadas neste artigo.
10 ADI 2432 / RN Relator: Min. EROS GRAU Tribunal Pleno. DJU
26-08-2005, p. 5. Republicao: DJU 23- 09-2005, p. 7.
Direito Ambiental
cia paxa legislar sobre trnsito, sendo certo que os Estados-
Membros no podem, at o advento da lei complementar prevista
no pargrafo nico do artigo 22 da CB/88, legislar a propsito
das matrias relacionadas no preceito. 2. Pedido de declarao
de inconstitucionalidade jvdgado procedente bvio que, sem
que haja um claro pacto poltico a favor da descentralizao,
a mencionada Lei Complementar assim como tantas outras no
sair do terreno das declaraes constitucionais abstratas.
2.1. Omisses inconstitucionais
11

Todo o problema ou pelo menos a parte mais importante dele
- jurdico-cons- titucional relativo repartio de
competncias tem uma origem bem demarcada nas omisses do
Congresso Nacional que no disciplina, por leis prprias, as
matrias relativas repartio de competncias e, com isso,
refora o seu prprio papel poltico em detrimento da
autonomia dos Estados e dos municpios.
Tem circulado nos meios polticos e jurdicos a expresso
Pacto Federativo. Vejamos do que se trata. Por pacto
federativo tem sido entendido um amplo acordo entre os entes
federados quanto ao exerccio das competncias de cada um.
Apenas, en passant, deve ser relembrado que pacto federativo,
de fato, o que consta da prpria Constituio, que deveria,
simplesmente, ser cumprido. Para a implementao de tal pacto,
chegou-se a criar "comisses tripartites, nas quais esto
representados o Ibama, os rgos estaduais de meio ambiente e
os rgos municipais. Tanto as comisses tripartites quanto o
chamado pacto federativo so mecanismos que, como concebidos,
fortalecem a centralizao.
O pacto federativo est contido na GF e s nela. O que
urgente, sob meu ponto de vista, o dplice reconhecimento do
Estado de Direito e do Federalismo, de forma que possamos sair
do verdadeiro atoleiro no qual patina, sem esperana de sair,
a implementao do federalismo ambiental no Brasil.
Em primeiro lugar, h que se observar, como j foi
explicitado, que o artigo 24 da CF, em seus quatro pargrafos,
estabelece caber Unio produzir a legislao geral e que a
competncia geral da Unio no suprime a competncia
suplementar dos Estados. Acrescenta a Constituio que, na
inexistncia de norma federal sobre normas gerais, os Estados
exercero a competncia plena e que, na supervenincia de lei
federal sobre normas gerais, cessa a eficcia da norma
estadual naquilo que contrariar a lei federal sobre normas
gerais. Nestes quatro pargrafos est a essncia do chamado
federalismo cooperativo. Entretanto, no estgio em que a
matria se encontra, de fato, no podemos falar em um
federalismo cooperativo, pelo simples fato de que no existe
uma lei federal sobre normas gerais. O que se tem verificado
uma forte tendncia da Unio a criar polticas nacionais,
nem sempre com amparo constitucional e que, no raras vezes,
tm sido recebidas pelo ordenamento jurdico como se normas
gerais fossem. Na verdade, as polticas nacionais implicam,
do ponto de vista prtico e, sobretudo, poltico, a submisso
dos Estados poltica
11 Texto base publicado em www.oeco.com.br aos 11.09.2005.
fcSSJ - Errio &pgforBy^
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
federal vigente. A poltica nacional, em matria contemplada
na competncia concorrente, o centralismo avanado sobre o
espao poltico reservado aos Estados e aos municpios, com a
tolerncia, aceitao e, s vezes, sob requerimento dos pr-
prios Estados que, destitudos de recursos, se submetem
constante e firme invaso do poder federal sobre reas
constitucionalmente reservadas a Estados e municpios.
Como j foi visto, h a necessidade constitucional de que se
elabore uma lei sobre normas gerais para que as competncias
concorrentes possam ser exercidas de forma harmnica e
conforme o desejo do legislador constituinte. O artigo 61 da
CF determina a titularidade ativa para a iniciativa de lei
que, no caso concreto, est deferida a qualquer membro do
Congresso Nacional e ao Presidente da Repblica. Entretanto,
passados 20 anos da elaborao da Constituio Cidad, nem o
Poder Legislativo nem o Poder Executivo usaram o seu poder-
dever de dar iniciativa a projeto de lei versando sobre tema
to crucial para a nossa combalida federao. Na verdade, tal
iniciativa no exercida, pois implicaria uma real diminuio
dos poderes federais, o que no atende aos interesses seja
do Executivo, seja do Legislativo federais, que permanecem
com um alto poder de presso e barganha sobre estados e
municpios.
Em regime federativo, como se sabe, cabe ao Poder Judicirio
decidir as questes relativas s inconstitucionalidades de
leis e atos normativos federais e estaduais em face da CF e
daquelas dos Estados. Ao STF deferida a elevada atribuio
de, ao declarar as inconstitucionalidades em face da CF,
estabelecer o perfil jurdico constitucional da relao entre
os diversos integrantes da Federao, fazendo com que ele seja
o ponto de equilbrio da prpria Unio. Isto pode ser feito
por diversos meios, dentre os quais se destaca a Ao Direta
de Inconstitucionalidade, seja por ao ou omisso.
12

Quem se dedicar ao exame das muitas matrias compreendidas
na competncia concorrente entre Estados, Unio e Distrito
Federal verificar que existe uma tendncia centralizao
que, sem dvida alguma, tem sido sustentada pelo STF em funo
do fato de que no h em nosso ordenamento jurdicouma. lei
federal sobre normas gerais, o que acaba acarretando que, na
prtica, toda e qualquer lei federal seja considerada uma lei
geral. De feto, no tem havido um questionamento efetivo
quanto aos limites impostos ao poder de legislar da Unio e,
principalmente, de invadir a competncia dos Estados, So
praticamente inexistentes as declaraes de
inconstitucionalidade de leis federais por "invaso da
competncia dos estados, muito embora a possibilidade terica
exista.
12 Ait. 102. Compete ao STF, precipuamente, a guarda da
Constituio, cabendo-lhe: I processar e julgar,
originariamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao
declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo
federal; (...) p) o pedido de medida cau- telar das aes
diretas de inconstitucionalidade; q) o mandado de injuno,
quando a elaborao da norma regulamentadora for atribuio
do Presidente da Repblica, do Congresso Nacional, da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas
Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da Unio, de um
dos Tribunais Superiores, ou do prprio STF (...) Art. 103.
Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade: (...)
2 Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida
para tomar efetiva norma constitucional, ser dada cincia
ao Poder competente para a adoo das providncias neces-
srias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-
lo em trinta dias.
Direito Ambiental
Se formos compulsar o artigo 24, VI, da CF, veremos que
legislar sobre florestas matria que integra a competncia
concorrente dos Estados, do Distrito Federal e da Unio. Neste
sentido, o CFlo tem sido considerado, de feto, como lei geral
e aos Estados tm sido deferida a competncia para dispor
suplementarmente sobre matria florestal. Entretanto, a
compreenso que o STF tem dado capacidade dos Estados de
suplementar a legislao federal muito restritiva,
limitando-se a admitir o preenchimento de lacunas relativas s
realidades locais, o que me parece um conceito muito abstrato
e centralizador. *3 O STF, evidentemente, s pode julgar com
base no quadro normativo vigente e, efetivamente, inexistindo
a norma sobre normas gerais - alis, a ser produzida pela
Unio - devem ser consideradas gerais aquelas que a Unio
entender que gerais so. H alguns poucos exemplos nos quais
as leis estaduais foram mantidas, liminarmente, com base no
exerccio da competncia concorrente.
14

Uma das possveis solues para o grave problema apontado
o ajuizamento, perante o STF, de uma ao direta de
inconstitucionalidade por omisso. Tal mecanismo jurdico,
ainda que relativamente recente em nosso Direito
Constitucional, tem se revelado extremamente importante para a
soluo de vrias querelas constitucionais. Entretanto, at
onde de nosso conhecimento, ainda no foi acionado para as
questes ambientais ou de competncia concorrente de forma
mais ampla. Permito-me relembrar alguns trechos de deciso do
STF sobre a relevante questo da inconstitucionalidade por
omisso. Com efeito, na ADI 1442 QO/DF, Relator o Sr. Ministro
Celso de Mello, julgada em 03/11/2004, o Tribunal entendeu
que: A insuficincia do valor correspondente ao salrio
mnimo - definido em importncia que se revele incapaz de
atender s necessidades vitais bsicas do trabalhador e dos
membros de sua famlia - configura um claro descumprimento,
ainda que parcial, da Constituio da Repblica, pois o
legislador, em tal hiptese, longe de atuar como sujeito
concretizante do postulado constitucional que garante classe
trabalhadora
13 ADI 1086 MC / SC - SANTA CATARINA. MEDIDA CAUTELAR NA AO
DIRETA DE INCONSTITU- CIONALIDADE, Relator. Min. ILMAR
GALVO Julgamento: 01/08/1994. rgo Julgador: TRIBUNAL
PLENO Publicao: DJU16-09-1994, p 42.279. Ementa:
CONSTITUCIONAL. AO DIRETA. LIMINAR. OBRA OU ATIVIDADE
POTENCIALMENTE LESIVA AO MEIO AMBIENTE. ESTUDO PRVIO DE
IMPACTO AMBIENTAL. Diante dos amplos termos do inc. IV do
par. l
fi
do art. 225 da Carta Federal, reve- la-se
juridicamente relevante a tese de inconstitucionalidade da
norma estadual que dispensa o estudo prvio de impacto
ambiental no caso de reas de florestamento ou
reflorestamento para fins empresariais. Mesmo que se
admitisse a possibilidade de tal restrio, a lei que
poderia viabiliz-la estaria inserida na competncia do
legislador federal, j que a este cabe disciplinar, atravs
de normas geiais, a conservao da natureza e a proteo do
meio ambiente (art. 24, inc. VI, da CF), no sendo possvel,
ademais, cogitar-se da competncia legislativa a que se
refere o par. 3 do art. 24 da Carta Federal, j que esta
busca suprir lacunas normativas para atender a
peculiaridades locais, ausentes na espcie. Medida liminar
deferida.
14 ADI 1278 MC / SC - SANTA CATARINA MEDIDA CAUTELAR NA AO
DIRETA DE INCONSTTTU- CIONAUDADE. Relaton Min. MARCO
AURLIO. Tribunal Pleno. DJU 14-06-2002, p. 126. Ementa:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LIMINAR. O
deferimento da liminar na ao direta de
inconstitucionalidade pressupe o sinal do bom direito e o
risco de manter-se com plena eficcia o ato normativo
impugnado, requisitos reveladores da relevncia da matria
versada na inicial. Isto no ocorre relativamente Lei do
Estado de Santa Catarina n 1.179/94, no que disciplinou a
pasteurizao do leite de cabra. A competncia para legislar
sobre proteo e defesa da sade concorrente inciso XII
do artigo 24 da CF.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
87
um piso geral de remunerao digna (CF, art. 7
S
, IV), estar
realizando, de modo imperfeito, porque incompleto, o programa
social assumido pelo Estado na ordem jurdica. - A omisso do
Estado - que deixa de cumprir, em maior ou menor extenso, a
imposio ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como
comportamento revestido da maior gravidade jurdico-poltica,
eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita
a Constituio, tambm compromete a efccia da declarao
constitucional de direitos e tambm impede, por ausncia de
medidas con~ cretizadoras, a prpria aplicabilidade dos
postulados e princpios da Lei Fundamental. - As situaes
configuradoras de omisso inconstitucional, ainda que se cuide
de omisso parcial, refletem comportamento estatal que deve
ser repelido, pois a inrcia do Estado - alm de gerar a
eroso da prpria conscincia constitucional - qualica-se,
perigosamente, como um dos processos informais de mudana
ilegtima da Constituio, expondo-se, por isso mesmo,
censura do Poder Judicirio, De fato, o que se vem
observando em matria de proteo ao meio ambiente, com a
crescente centralizao e a inrcia do Executivo e do
Legislativo, um verdadeiro escndalo constitucional neste
pas no qual no existem escndalos* Efetivamente, os
Governadores dos Estados possuem legitimidade para o ajui-
zamento da ao direta de inconstitucionalidade e, no
particular, at onde do conhecimento deste autor, no o
fizeram e, portanto, acabam agindo de forma a contribuir para
a crescente diminuio das competncias estaduais e
subalternizando o prprio papel dos Estados para os quais
foram eleitos como dirigentes mximos. Assim, e cada vez mais,
o legislador estadual se transforma em um legislador de
ninharias sem relevncia nenhuma, como o caso dos pitbulls no
Rio de Janeiro,
15
matria que poderia ser disciplinada por uma
portaria do Chefe de Polcia, sem qualquer problema.
neste quadro de amplo e constante avano da centralizao
e da sucupiri- zao das leis estaduais que floresce o Direito
Ambiental brasileiro que, cada vez mais, se transforma no
direito ambiental federal. Grande parcela de culpa deve ser
atribuda aos prprios Estados que, em funo de recursos
econmicos escassos, acabam aceitando o jogo proposto pelos
poderes federais, que o de afunilar tudo para Braslia, com
a decretao da supremacia dos rgos federais sobre os dos
Estados.
Seria muito importante que um dos legitimados propositura
da Ao Direta de Inconstitucionalidade fosse ao STF
questionar a inconstitucionalidade por omisso no que se
refere lei sobre normas gerais. Sabemos que o STF no ter
condies de compelir, seja o Legislativo, seja o Executivo, a
agir. Entretanto, a simples declarao de mora poder surtir
um efeito extraordinrio, assim como se poder, em tese,
permitir que os Estados legislem sem que fiquem submetidos a
que se tenha por norma geral algumas metragens estabelecidas
por leis federais, como tem sido feito.
15 Lei n 3.205, de 09 de abril de 1999.
Direito Ambiental
2.2. Competncia Estadual
A competncia dos Estados-Membros da Federao para atuar em
matria ambiental est prevista nos artigos 23 e 24 da Lei
Fundamental da Repblica. No artigo 23, como j vimos, existe
uma atribuio de cooperao administrativa entre os diversos
componentes da Federao. J o artigo 24 afirma uma
competncia legislativa prpria para os Estados. Ele no trata
do meio ambiente como um bem unitrio, mas, ao contrrio,
subdivide-o em diversos setores que, integrando-o, esto
tutelados por normas legais estaduais. Assim, os Estados podem
legislar concorren- temente sobre: florestas, caa, pesca,
fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteo do meio ambiente, controle da poluio;
proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico,
turstico e paisagstico; responsabilidade por dano ao meio
ambiente, a bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico.
Observadas as normas gerais federais, cada Estado pode
estabelecer as suas prprias normas de tutela ambiental,
criando sistemas estaduais de proteo ao meio ambiente. Este
um caminho interessante para a proteo do meio ambiente,
pois a maior proximidade entre o bem a ser tutelado e a
agncia de controle ambiental bastante positiva e
possibilita mais efetividade na tutela almejada. Evidentemente
que o estabelecimento de sistemas estaduais de proteo ao
meio ambiente encontra fortes obstculos em questes de
natureza econmico-financeira. Como se v, ampla a
possibilidade que os Estados tm para legislar sobre meio
ambiente. A prtica do federalismo cooperativo, no entanto,
vem bloqueando os poderes locais no que tange possibilidade
de exercerem as suas competncias: "Ementa: Ao Direta de
Inconstitucionalidade. Artigos 2% 4
g
e 5
a
da Lei n
s
10.164/94,
do Estado do Rio Grande do Sul. Pesca Artesanal.
Inconstitucionalidade formal. 1. A Constituio do Brasil
contemplou a tcnica da competncia legislativa concorrente
entre a Unio, os Estados-Membros e o Distrito Federal,
cabendo Unio estabelecer normas gerais e aos Estados-
Membros especific-las. 2. inconstitucional lei estadual que
amplia definio estabelecida por texto federal, em matria de
competncia concorrente. 3. Pedido de declarao de
inconstitucionalidade julgado procedente.
16

No se pode deixar de observar que a Lei n
e
10.165/2000
levou ao paroxismo o extremamente confuso quadro de repartio
de competncias entre os diferentes entes federativos, ao
admitir a repartio de receitas oriundas da Taxa de
Fiscalizao e Controle Ambiental devida ao IBAMA.
17

16 ADI 1245 / RS. Relator: Min. EROS GRAU. Tribunal Pleno. DJU
26-08-2005, p. 5.
17 Art. 17-P. Constitui crdito para compensao com o valor
devido a ttulo de TCFA, at o limite de sessenta por cento
e relativamente ao mesmo ano, o montante efetivamente pago
pelo estabelecimento ao Estado, ao Municpio e ao Distrito
Federal em razo de taxa de fiscalizao ambiental. 1
Valores recolhidos ao Estado, ao Municpio e ao Distrital
Federal a qualquer outro ttulo, tais como taxas ou preos
pblicos de licenciamento e venda de produtos, no
constituem crdito para compensao com a TCFA. 2
4
A
restituio, administrativa ou judicial, qualquer que seja a
causa que a determine, da taxa de fiscalizao ambiental
estadual ou distrital compensada com a TCFA restaura o
direito de crdito do Ibama contra o estabelecimento,
relativamente ao valor compensado.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
2.3. Competncia Municipal
Os Municpios, pela Constituio de 1988, foram elevados
condio de integrantes da Federao. Esta uma novidade em
relao s Cartas anteriores e uma tendncia das moderas
constituies que adotam o federalismo. Na forma do artigo 23
da Lei Fundamental, os Municpios tm competncia
administrativa para defender o meio ambiente e combater a
poluio. Contudo, os Municpios no esto arrolados entre as
pessoas jurdicas de direito pblico interno encarregadas de
legislar sobre meio ambiente. No entanto, seria incorreto e
insensato dizer-se que os Municpios no tm competncia
legislativa em matria ambiental.
O artigo 30
19
da CF atribui aos Municpios competncia para
legislar sobre: assuntos de interesse local; suplementar a
legislao federal e estadual no que couber; promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante planeja-
mento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano; promover a proteo do patrimnio histrico-cultural
local, observadas a legislao e a ao fis- calizadora
federal e estadual.
Est claro, na minha anlise, que o meio ambiente est
includo no conjunto de atribuies legislativas e
administrativas municipais e, em realidade, os Municpios
formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteo
ambiental. A importncia dos Municpios evidente por si
mesma, pois as populaes e as autoridades locais renem
amplas condies de bem conhecer os problemas e mazelas
ambientais de cada localidade, sendo certo que so as
primeiras a localizar e identificar o problema. atravs dos
Municpios que se pode implementar o princpio ecolgico de
agir localmente, pensar globalmente. Na verdade, entender que
os Mimicpios no tm competncia ambiental especfica fazer
uma interpretao puramente literal da CF.
2.3.1. Exerccio da competncia comum mediante a edio de
leis prprias
O problema mais grave no que se refere ao exerccio da
competncia comum, em meu modo de ver, a necessidade de que
os Municpios se equipem com uma legislao adequada, com
previso dos tipos administrativos e das sanes a serem
aplicadas em caso de descumprimento das normas de tutela
ambiental, ou que, na inexistncia dessas, exista, no mnimo,
convnio especfico. Muitas so as razes jurdicas que
determinam que assim seja. Seno, vejamos:
A imposio e arrecadao de multas por parte dos entes
pblicos est plenamente submetida ao princpio da legalidade
e, evidentemente, no pode dele se afastar. importante
observar, com Maral Justen Filho,
2
0 que um dos principais
aspec-
18 CF, art I
a
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal...
19 CF, Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre
assunto de interesse local... II - suplementar a legislao
federal e a estadual no que couber; VIII promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano.
20 JUSTEN Filho, Maral. Curso de Direito Administrativo. SP:
Saraiva. 2005, p. 398.
Direito Ambiental
tos que norteiam a necessidade da legalidade das sanes
administrativas o de dar ao cidado a possibilidade de
escolha quanto conduta a adotar, tendo em vista o
conhecimento das penalidades que, em tese, poder estar
sujeito. Vale a pena a transcrio das lies do renomado
mestre, in verbis: Mas o princpio da legalidade propicia a
certeza e previsibilidade da ilicitude, proporcionando a todos
a possibilidade de ordenar suas condutas faturas. Tipificar
legislativamente a ilicitude e sua sano equivale a atribuir
ao particular a possibilidade de escolha entre o lcito e o
ilcito. A supresso da legalidade das infraes elimina
garantias do particular em face do Estado e atenta contra
princpios fundamentais..."
Com efeito, o fato de existir uma competncia comum entre
Unio, Estado e Municpios para proteger o meio ambiente no
desonera o Municpio da obrigao de ter uma legislao
prpria para que possa fielmente desincumbir-se de suas obri-
gaes constitucionais.
Diferente no > por exemplo, a opinio de Jos Afonso da
Silva.
21
Seno, vejamos: "Quer isso dizer que no se recusa aos
Municpios competncia para ordenar a proteo do meio
ambiente, natural e cultural. Logo, plausvel reconhecer,
igualmente, que na forma do art. 30, II, entra tambm a
competncia para suplementar a legislao federal e a estadual
na matria. Isso reconhecido em leis federais, bastando
lembrar, alm do j transcrito P do art. 5* da Lei 7.661, de
1988, que reconhece aos Municpios costeiros a possibilidade
de instituir, mediante lei, os respectivos Planos de
Gerenciamento Costeiro, o art. 2
9
da Lei 6.938, de 1981, que
diz que os Municpios, observadas as normas e os padres
federais e estaduais, podero elaborar normas supletivas e
complementares e padres relacionados com o meio ambiente.
Assim, parece-me indiscutvel o fato de que os municpios,
mediante a elaborao de normas prprias, podem e devem
exercer as suas funes de, conjuntamente com outros entes
polticos, combater a poluio e proteger o meio ambiente.
Analisando-se a doutrina especificamente municipalista, da
qual nos d um excelente exemplo o Professor Jos Nilo de
Castro,
22
veremos que, majoritariamente, ela assim tem
entendido o tema: indispensvel, no mbito municipal, a
competncia por cooperao com a Unio, Estado e outros
Municpios, mediante convnio ou consrcio administrativo. A
figura da cooperao associativa prescreveu-a tambm o
Decreto-lei n
s
200/67, art. 10, P, b. "E no exercitamento da
competncia comum, que competncia administra ti va, a
cooperao associativa tem imiverso maior e mais propcio para
aes integradas (...). Inegavelmente, cabe ao Municpio, como
Poder Pblico, dispor sobre regras de direito, legislando em
comum com a Unio e o Estado, com fundamento no art. 23, VI,
CF. Portanto, quando um Municpio, atravs de lei, mesmo que
se lhe reconhea contedo administrativo, em se tratando da
competncia comum, disciplinar esta matria, f-lo- no
exerccio da competncia comum, peculiarzando-lhe a ordenao
pela compatibilidade local, em considerao a esta ou quela
vocao sua...
21 Jos Afonso da Silva. Direito Ambiental Constitucional. So
Paulo: Malheiros, 2004,5
5
edio, p. 80.
22 Jos Niio de Castro. Direito Municipal Positivo. Belo
Horizonte: Del Rey, 4 edio, 1999, pp. 183-184.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
Portanto, a compatbilizao entre a competncia
constitucional dos Municpios para darem combate poluio e
proteger o meio ambiente com o princpio da legalidade somente
ocorre com a existncia de uma legislao municipal prpria
sobre o assunto e, principalmente, com a sua aplicao aos
casos concretos. Quanto ao particular, o egrgio STF
23
j se
pronunciou da seguinte forma: EMENTA: Federao: competncia
comum: proteo do patrimnio comum, includo o dos stios de
valor arqueolgico (CF, arts. 23, III, e 216, V): encargo que
no comporta demisso unilateral. 1. Lei estadual que confere
aos municpios em que se localizam a proteo, a guarda e a
responsabilidade pelos stios arqueolgicos e seus acervos, no
Estado, o que vale por excluir, a propsito de tais bens do
patrimnio cultural brasileiro (CF, art. 216, V), o dever de
proteo e guarda e a consequente responsabilidade no apenas
do Estado, mas tambm da prpria Unio, includas na
competncia comum dos entes da Federao, a qual substantiva
incumbncia d natureza qualificadamente irrenuncivel. 2. A
incluso de determinada funo administrativa no mbito da
competncia comum no impe que cada tarefa compreendida no
seu domnio, por menos expressiva que seia. haja de ser objeto
de as simultneas das trs entidades federativas: donde a
previso, no pargrafo nico do art. 23 CF. de lei
complementar que fixe normas de cooperaco (v., sobre
monumentos arqueolgicos e pr-histricos, a L. 3.924/61),
cuja edio, porm, da competncia da Unio e, de qualquer
modo, no abrange o poder de demitirem-se a Unio ou os
Estados dos encargos constitucionais de proteo dos bens de
valor arqueolgico para descarreg-los ilimitadamente sobre os
Municpios. 3. Plausibihdade da arguio de incons-
titucionalidade da lei estadual questionada: suspenso
cautelar deferida.
Por oportuno, vale trazer colao outra deciso do egrgio
STF:
24
EMENTA: Recurso extraordinrio. - A competncia para
legislar sobre trnsito exclusiva da Unio, conforme
jurisprudncia reiterada desta Corte (ADI 1.032, ADIMC 1.704,
ADI 532, ADI 2.101 e ADI2.064), assim como a competncia
para dispor sobre a obrigatoriedade do uso de cinto de
segurana (ADIMC 874). - Ora, em se tratando de competncia
privativa da Unio, e competncia essa que no pode ser
exercida pelos Estados se no houver lei complementar - que
no existe que o autorize a legislar sobre questes
especficas dessa matria (artigo 22 da Constituio), n h
como pretender-se que a competncia suplementar dos Municpios
prevista no inciso II do artigo 30, com base na expresso vaga
a constante no que couber, se possa exercitar para a
suplementao dessa legislao da competncia privativa da
Unio. -Ademais, legislao municipal, como ocorre, no caso,
que obriga uso de cint de segurana e probe transporte de
menores de 10 anos no banco dianteiro dos veculos com o
estabelecimento de multa em favor do municpio, no s no diz
respeito, obviamente, a assunto de interesse local para
pretender-se que se enquadre na com
23 ADI 2544 MC/RS. Relator; Min. SEPLVEDA PERTENCE
Julgamento. 12/06/2002. rgo Julgador: Tribunal Pleno. DJU:
08-11-2002, pp. 00021.
24 RE 227384 ! SP. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator(a): Min.
MOREIRA ALVES. Rei. Acrdo. Julgamento: 17/06/2002.
Tribunal Pleno. DJU: 09-08-2002, p. 00068.
Direito Ambiental
petncia legislativa municipal prevista no inciso I do artigo
30 da Carta Magna, nem se pode apoiar, como decidido na ADIMEC
874, na competncia comum contemplada no inciso XII do artigo
23 da Constituio, no estando ainda prevista na competncia
concorrente dos Estados (artigo 24 da Carta Magna), para se
sustentar que, nesse caso, caberia a competncia suplementar
dos Municpios. Recurso extraordinrio no conhecido,
declarando-se a inconstitucionalidade da Lei 11.659, de 4 de
novembro de 1994, do Municpio de So Paulo/
3. A questo da aplicao da norma mais restritiva^
Um dos temas mais presentes e debatidos quando se trata de
repartio de competncias em matria ambiental a chamada
prevalncia da norma mais restritiva
1
. A primeira indagao
para compreender o problema a seguinte: Qual o conceito de
mais restritivo? Aparentemente, mais restritivo significa a
menor interveno ambiental quando comparadas as normas que
estejam em um suposto conflito positivo. Normalmente, afirma-
se que a norma a ser aplicada aquela considerada mais
restritiva, pois, em tese, se estaria privilegiando a maior
proteo ao meio ambiente. Ocorre que o critrio do mais
restritivo, ainda que pudesse ser justificado ambiental-
mente, o que nem sempre verdade, precisa encontrar uma
legitimidade jurdica, visto que de aplicao de lei que se
trata.
Do ponto de vista puramente ambiental, nem sempre a
interveno mais suave sobre o meio ambiente a melhor ou a
mais necessria. Muitas vezes, em funo de intervenes muito
pequenas sobre o meio ambiente, surgem situaes de profundo
desequilbrio ambiental. No h qualquer base legal ou
constitucional para que se aplique a norma mais restritiva. A
ordem jurdica, como se sabe, organiza-se em uma escala
hierrquica, encimada pela CF, que, dentre outras coisas,
dispe sobre a competncia dos diversos organismos polticos e
administrativos que formam o Estado. Pouco importa que uma lei
seja mais restritiva e, apenas para argumentar, seja mais
benfica para o meio ambiente, se o ente poltico que a
produziu no dotado de competncia para produzi-la. A
questo central que deve ser enfrentada a que se refere
competncia legal do rgo que elaborou a norma. Naturalmente,
espera-se que os diferentes entes polticos produzam boas
leis, na esfera de suas competncias.
O Brasil organizado politicamente sob a forma de um Estado
Federal com trs nveis de govemo. Cada um desses nveis tem
uma esfera de atribuio prpria que deve ser respeitada pelos
demais nveis de govemo e, evidentemente, por cada um deles em
relao s suas prprias atribuies. Assim, um govemo no
deve dispor alm, muito menos aqum, de suas prerrogativas
constitucionais. Hipoteticamente raciocinando, o Estado do Rio
de Janeiro poderia proibir instalaes nucleares em seu
territrio. Ora, como a Unio permite instalaes nucleares no
Brasil, evidente que a lei estadual seria mais restritiva e,
portanto, admitindo-se a tese que vem
25 Texto base publicado em wrww.oeco.com.br aos 28.10.2005.
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
sendo debatida, a lei local deveria prevalecer sobre a lei
federal. O raciocnio peca, todavia, devido ao fato de que os
Estados no tm competncia em matria nuclear. Os contrrios
tese que estou defendendo podero argumentar que o nuclear
uma competncia exclusiva da Unio e, portanto, o exemplo no
caberia. Diriam que, em se tratando de competncia
concorrente, a sim a aplicao da norma mais restritiva
encontra o seu locus privilegiado de existncia.
Embora o canto de Girce seja sedutor, no devemos nos deixar
levar por ele, pois as consequncias podem ser trgicas.
Reconheo que a nossa Constituio Cidad no nenhum exemplo
de coerncia e de clareza. Ao contrrio, ela bastante
complexa e pouco clara. No tema obscuridade, a repartio de
competncias nada de braada, pois de longe a principal
dificuldade para o nosso federalismo dito cooperativo. A
fora avassaladora que a Unio detm, seja do ponto de vista
dos recursos econmicos, seja do ponto de vista do arsenal de
competncias legislativas e administrativas que lhes foram
outorgadas pela prpria Constituio, faz com que a prpria
Unio defina quais so os limites de sua legislao geral.
Assim, os Estados devem como rotina conformar-se com a
produo de normas cosmticas e de pouca relevncia prtica.
No havendo uma definio clara sobre o conceito de norma
geral, esta ser aquilo que a Unio quiser que seja.
A restrio que o Estado est autorizado legitimamente a
opor a uma atividade submetida competncia concorrente no
pode ir ao ponto de descaracterizar as normas federais.
26

Trocando em midos, um Estado no pode, por exemplo, proibir
em seu territrio um produto que esteja autorizado pela Unio,
ainda que sob o pretexto de estar exercendo a sua competncia
concorrente em matria de proteo ao meio ambiente.
Vale observar que, em sede normativa, o conceito de mais
restritivo tem sido utilizado de forma a autorizar-lhe a
aplicao, de maneira a vedar-lhe a utilizao. Na verdade, o
que se verifica uma imensa inconstncia de normas e uma
oscilao bastante negativa. Muito embora de
constitucionalidade duvidosa, ele foi incorporado ao texto da
Lei de Gerenciamento Costeiro, conforme nos deixa
26 Ementa RECURSO EXTRAORDINRIO. COMPETNCIA ESTADUAL E DA
UNIO. PROTEO SADE E AO MEIO AMBIENTE. LEI ESTADUAL DE
CADASTRO DE AGROTXICOS, BIOCIDAS E PRODUTOS SANEANTES
DOMISSANITRIOS. LEI N 7.747/2-RS. RP 1135. 1. A matria do
presente recurso j foi objeto de anlise por esta Corte no
julgamento da RP 1.135, quando, sob a gide da Carta
pretrita, se examinou se a Lei 7.747/82-RS invadiu
competncia da Unio, Neste julgamento, o Plenrio definiu o
conceito de normas gerais a cargo da Unio e amparou as
normas desta lei que superavam os limites da alada
estadual. 2. As concluses ali assentadas permanecem vlidas
em face da Carta atual, porque as regras remanescentes no
usurparam a competncia federal. A Constituio em vigor,
longe de revogar a lei ora impugnada, reforou a
participao dos estados na fiscalizao do uso de produtos
lesivos sade. 3. A lei em comento foi editada no
exerccio da competncia supletiva conferida no pargrafo
nico do artigo 8 da CF/69 para os Estados legislarem sobre
a proteo sade. Atribuio que permanece dividida entre
Estados, Distrito Federal e a Unio (axt. 24, XII, da
CF/88). 4. Os produtos em tela, alm de potencialmente
prejudiciais sade humana, podem causar leso ao meio
ambiente. O Estado do Rio Grande do Sul, portanto, ao
fiscalizar a sua comercializao, tambm desempenha
competncia outorgada nos artigos 23, VI, e 24, VI, da
Constituio atual. 5- Recurso extraordinrio conhecido e
improvido. RE 286789 / RS. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator:
Min. ELLEN GRACIE. Segunda Turma. DJU 08-04-2005, p. 38.
Direito Ambiental
ver o 2
g
do artigo 5
g
da Lei n
e
7.661, de 16 de maio de 1988.
que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro,
Artigo 5
a
O PNGC ser elaborado e executado observando
normascritrios e padres relativos ao controle e manuteno
da qualidade do meio ambiente, estabelecidos pelo CONAMA, que
contemplem, entre outros, os seguintes aspectos: urbanizao;
ocupao e uso do solo, do subsolo e das guas; parcelamento e
remembramento do solo; sistema virio e de transporte; sistema
de produo, transmisso e distribuio de energia; habitao
e saneamento bsico; turismo, recreao e lazer; patrimnio
natural, histrico, tnico, cultural e paisagstico... 2
a
-
Normas e diretrizes sobre o uso do solo, do subsolo e das
guas, bem como hmitaes e utilizao de imveis podendo ser
estabelecidas nos Planos de Gerenciamento Costeiro, Nacional,
Estadual e Municipal, prevalecendo sempre as disposies de
natureza mais restritiva.Enquanto no declarada a
inconstituciona- lidade de tal norma, evidentemente, ela h
que ser observada.
Como j foi visto acima, a Resoluo Conama n
2
382, de 26 de
dezembro de 2006, Estabelece os limites mximos de emisso de
poluentes atmosfricos para fontes fixas. Estabelece
expressamente a possibilidade de, em certas circunstncias,
haver a ultrapassagem dos padres, conforme se pode ver do
Artigo 6
a
: "Esta Resoluo se aplica s fontes fixas de
poluentes atmosfricos cuja licena de Instalao venha a ser
solicitada aos rgos licenciadores aps a publicao desta
Resoluo. ... 2
e
O rgo ambiental licenciador poder,
mediante deciso fundamentada, a seu critrio, estabelecer
limites de emisso menos restritivos que os estabelecidos
nesta Resoluo para as fontes fixas de emisses atmosfricas,
nas modificaes passveis de licenciamento em fontes j
instaladas e regularizadas, que apresentem comprovados ganhos
ambientais, tais como os resultantes da converso de caldeiras
para o uso de gs, que minimizam os impactos ambientais de
fontes projetadas originalmente com outro(s) insumo(s),
notadamente leo combustvel e carvo.
4. Concluso
Diante de tudo aquilo que foi exposto, entendo ser
inequvoco que tanto a Unio como os Estados e os Municpios
so dotados de amplas competncias ambientais, muito embora a
prtica judicial tenha reduzido muito a capacidade legislativa
dos Estados e dos Muncpios. Este fato , em si prprio,
bastante complexo, pois a prtica tem demonstrado que os trs
nveis da administrao pblica no agem coor- denadamente.
Muito pelo contrrio, rotineira a tomada de medidas
contraditrias e at mesmo antagnicas entre eles. Isto faz
com que reine, entre empreendedores e a populao em geral, a
mais completa perplexidade. Tambm no se pode deixar de
consignar que, em diversas oportunidades, as competncias
ambientais tm servido de escudo para aes polticas de
retaliao entre autoridades pblicas de partidos diferentes.
27

bastante comum que prefeitos de um partido determinem
embargos ambientais de obras licenciadas pelos rgos
estaduais ou federais, bem como o
27 Quanto ao tema, merece ser observado que o Parecer n
312/CONJUR/MMA/2004, elaborado pelo ilustre Consultor Gustavo
Trindade, aparentemente, surge como uma luz capaz de ajudar a
solucionar os graves
gSBJ * tmno Sypeno rBaras Jurt
Competncias Constitucionais em Matria Ambiental
contrrio em todas as trs esferas da Administrao Pblica,
com evidente prejuzo para a credibilidade do sistema. Assim,
vivemos muito mais em um federalismo competitivo do que em um
federalismo cooperativo. urgente que seja elaborada a lei
complementar federal sobre normas gerais e que os entes
federativos descubram suas vocaes especficas para que a
proteo ao meio ambiente possa se fazer de forma harmnica e
integrada, como o esprito da PNMA que, lamentavelmente,
ainda no vingou.

11
il

Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Captulo IV Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambientei
O SISNAMA o conjunto de rgos e instituies vinculadas
ao Poder Executivo que, nos nveis federal, estadual e
municipal, so encarregados da proteo ao meio ambiente,
conforme definido em lei. Alm do SISNAMA, cuja estruturao
feita com base na lei da PNMA, muitas outras instituies
nacionais tm importantes atribuies no que se refere
proteo do meio ambiente. Vejamos, em apertada sntese, a
atividade desempenhada pelas diferentes instituies.
1. O Papel de Cada um dos Poderes da Repblica
Cada um dos diferentes Poderes da Repblica tem uma tarefa
especfica a desempenhar na proteo ao meio ambiente.
Contudo, o papel mais relavante o do Executivo. Em uma
sociedade democraticamente organizada, a diviso dos Poderes
polticos um importante elemento para a proteo dos
cidados contra o abuso de poder.
2
Este o sistema adotado por
nossa Constituio. A CRFB, em seu artigo 2
a
, estabelece que:
1 Os leitores que desejarem uma informao mais pormenorizada
sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente podero encontr-
la em Paulo de Bessa Antunes. Poltica Nacional do Meio
Ambiente - Comentrios Lei n
s
6.938, de 31 de agosto de
1981. Rio de Janeiro: Luraen Juris, 2005.
2 STF - MS 23452 / RJ. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Tribunal
Pleno. DJU: 12-05-2000, p. 20. EMENTA: COMISSO PARLAMENTAR
DE INQURITO - PODERES DE INVESTIGAO (CF, ART. 58, 3) -
LIMITAES CONSTITUCIONAIS - LEGITIMIDADE DO CONTROLE
JURISDICIONAL - POSSIBILIDADE DE A CPI ORDENAR, POR
AUTORIDADE PRPRIA, A QUEBRA DOS SIGILOS BANCRIO, FISCAL E
TELEFNICO - NECESSIDADE DE FUNDAMENTAO DO ATO
DELIBERATIVO - DELIBERAO DA CPI QUE, SEM FUNDAMENTAO,
ORDENOU MEDIDAS DE RESTRIO A DIREITOS - MANDADO DE
SEGURANA DEFERIDO. COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO -
COMPETNCIA ORIGINRIA DO STF. - Compete ao STF processar e
julgar, em sede originria, mandados de segurana e habeas
corpus impetrados contra Comisses Parlamentares de
Inqurito constitudas no mbito do Congresso Nacional ou no
de qualquer de suas Casas. que a Comisso Parlamentar de
Inqurito, enquanto projeo orgnica do Poder Legislativo
da Unio, nada mais seno a longa manos do prprio
Congresso Nacional ou das Casas que o compem, sujeitando-
se, em consequncia, em tema de mandado de segurana ou de
habeas corpus, ao controle juiisdiconal originrio do STF
(CF, art. 102, I, d e i). Precedentes. O CONTROLE
JURISDICIONAL DE ABUSOS PRATICADOS POR COMISSO PARLAMENTAR
DE INQURITO NO OFENDE O PRINCPIO DA SEPARAO DE PODERES.
- A essncia do postulado da diviso funcional do poder,
alm de derivar da necessidade de conter os excessos dos
rgos que compem o aparelho de Estado, representa o
princpio conservador das liberdades do cidado e constitui
o meio mais adequado para tomar efetivos e reais os direitos
e garantias proclamados pela Constituio. Esse princpio,
que tem assento no art. 2 da Carta Poltica, no pode
constituir e nem qualificar-se como um inaceitvel manto
protetor de comportamentos abusivos e arbitrrios, por parte
de qualquer agente do Poder Pblico ou de qualquer
instituio estatal. - O Poder Judicirio, quando intervm
para assegurar as Aanquias constitucionais e para garantira
integridade e a supremacia da Constituio,
Direito Ambientai
So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
Evidentemente que, na proteo ambiental, cada um dos
Poderes ter um papel a desempenhar. Ao Executivo, esto
afetadas as tarefas de licenciamento e controle das atividades
utilizadoras de recursos ambientais. Ao Legislativo, compete a
elaborao de leis, a fixao dos oramentos das agncias
ambientais e controle das atividades desempenhadas pelo
Executivo. Ao Judicirio, compete a reviso de todos os atos
administrativos praticados pelo Executivo que tenham
repercusso sobre o meio ambiente e o controle da
constitucionaUdade das normas elaboradas pelos demais Poderes.
Ao Judicirio, est reservada, ainda, a importante misso de
ser o instrumento pelo qual o povo poder contestar medidas
adotadas pelo Executivo e pelo Legislativo que, eventualmente,
prejudiquem a qualidade ambiental. atravs do Judicirio que
os cidados interessados podero contra-arrestar decises
administrativas que no se enquadrem nas normas
constitucionais e legais. O Ministrio Pblico, cuja funo
eminentemente ativa, tem por tarefa a integral fiscalizao
dos atos e procedimentos dos Poderes Pblicos para, em caso de
violao da legalidade, acion-los judicialmente.
1.1. Atribuies do Congresso Nacional
O sistema constitucional brasileiro atribui ao Congresso
Nacional toda tuna srie de atribuies fundamentais para a
proteo do meio ambiente. O artigo 48 da CF determina que:
Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da
Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49,
51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da
Unio...
desempenha, de maneira plenamente legtima, as atribuies que
lhe conferiu a prpria Carta da Repblica. O regular exerccio
da funo jurisdicional, por isso mesmo, desde que pautado
pelo respeito Constituio, no transgride o princpio da
separao de poderes. Desse modo, no se revela lcito afir-
mar, na hiptese de desvios jurdico-constimcionais nas quais
incida uma Comisso Parlamentar de Inqurito, que o exerccio
da atividade de controle jurisdicional possa traduzir situao
de ilegtima interferncia na esfera de outro Poder da
Repblica. O CONTROLE DO PODER CONSTITUI UMA EXIGNCIA DE
ORDEM POLTJCO-JURDICA ESSENCIAL AO REGIME DEMOCRTICO. - O
sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o princpio da
limitao de poderes, teve por objetivo instituir modelo
destinado a impedir a formao de instncias hegemnicas de
poder no mbito do Estado, em ordem a neutralizar, no plano
polco-jurdico, a possibilidade de dominao institucional
de qualquer dos Poderes da Repblica sobre os demais rgos da
soberania nacional. Com a finalidade de obstar que o exerccio
abusivo das prerrogativas estatais possa conduzir a prticas
que transgridam o regime das liberdades pblicas e que
sufoquem, pela opresso do poder, os direitos e garantias
individuais, atribuiu-se, ao Poder Judicirio, a imo
eminente de controlar os excessos cometidos por qualquer das
esferas governamentais, inclusive aqueles praticados por
Comisso Parlamentar de Inqurito, quando incidir em abuso de
poder o em desvios inconstitucionais, no desempenho de sua
competncia inves- tigatra.(...)
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente I
A competncia legislativa da Unio em matria ambiental
extremamente vasta.
3
O Congresso Nacional, especialmente em
matria de energia nuclear, dotado de competncia,
independentemente de sano do Presidente da Repblica.
Pertence, ainda, competncia exclusiva do Congresso Nacional
sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do
poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativaA
Integram, tambm, as competncias privativas do Congresso
Nacional:
Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas
Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da
administrao indireta>
Os incisos que demonstram mais claramente as atribuies
congressuais em matria de proteo ao meio ambiente so os de
nmeros XIV, XVI e XVII. Pelas normas contidas em tais
incisos, o Congresso possui atribuio para
aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades
nucleares,
6
autorizar, em terras indgenas, a explorao e o
aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de
riquezas minerais?
e mais,
aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras
pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares.
8

A importncia de tais tarefas muito clara, por exemplo, em
relao regio Amaznica, visto que nela se encontram
presentes praticamente todos os bens tutelados pela norma
constitucional.
fcil constatar que o Congresso possui atribuies de, no
mnimo, trs ordens distintas. A primeira delas a de: (i)
poder sustar a execuo ou a vigncia de atos normativos que
no estejam em sintonia com a Constituio e com as leis
votadas pelo prprio Congresso Nacional. O Congresso no tem
usado desta sua prerrogativa fundamental. Outra categoria de
atribuio do Congresso Nacional : (ii) a de permitir a
superviso de rgos e agncias do Executivo. Aqui, tambm, o
Congresso, como instituio, no tem exercido um controle
eficiente dos rgos executivos voltados para o meio ambiente.
Alguns poucos congressistas, com enorme esforo, tm buscado
exercer um controle de rgos como o IBAMA, por exemplo, mas
tm encontrado enormes dificuldades para faz-lo. A Comisso
da Cmara dos Deputados
3 Ver item 2.1.
4CF,art. 49, V.
5CF,art. 49, X.
6CF,art. 49, XIV.
7CF,axt. 49, XVI.
8CF,axt. 49, XVII.
Direito Ambiental
que trata dos assuntos ambientais voltada, tambm, para as
minorias e o consumidor. Tais temas, embora importantssimos,
diluem o carter ambiental da Comisso.
A maior omisso do Congresso Nacional, contudo, est na
total inoperncia com que tem enfrentado a chamada questo
nuclear. A vigente Constituio outorga ao Congresso os
maiores poderes em matria nuclear. Relembre-se o contedo da
norma constitucional: aprovar iniciativas do Poder Executivo
referentes a atividades nucleares.
9
Tambm no artigo 225,
6
S
,
10
estabelece uma importante atribuio do Legislativo em
matria nuclear, cabendo-lhe o poder-dever de, mediante lei,
estabelecer a localizao das usinas nucleares brasileiras. O
Congresso Nacional jamais votou qualquer lei especicamente
voltada para a localizao das usinas nucleares Angra II e
III.
Dentre outras atividades relacionadas com a atividade
nuclear, cuja regulamentao depende de lei, est aquela
contemplada no 2
9
do artigo 177 da CF, que diz respeito ao
transporte e utilizao de materiais radioativos no
territrio brasileiro. Merece ser observado que, apenas em
2001, o Congresso Nacional aprovou a Lei n
9
10.308, de 20 de
novembro, que dispe sobre a seleo de locais, a construo,
o licenciamento, a operao, a fiscalizao, os custos, a
indenizao, a responsabilidade civil e as garantias
referentes aos depsitos de rejeitos radioativos, e d outras
providncias.
1.2. Atribuies do Poder Judicirio
O regime constitucional brasileiro estabelece que nenhuma
ameaa ou leso a direito poder ser subtrada da apreciao
do Poder Judicirio. H Esta norma constitucional, integrante
do rol dos direitos e garantias individuais, estabelece um
amplo sistema de reviso judicial de todo e qualquer ato
administrativo exarado por qualquer um dos diversos nveis em
que se encontre organizado o Estado brasileiro. Este um
fator fundamental para que o Poder Judicirio, de feto, passe
a desempenhar um papel importante no SISNAMA. Ser atravs do
Judicirio que, basicamente, os direitos individuais sero
exercidos. O controle popular da Administrao Pblica
exercido atravs do Poder Judicirio um dos mais eficientes.
Os diplomas legais mais importantes para que o cidado possa
exercer o controle da correta aplicao das leis de proteo
ambiental so, sem dvida, a ao popular, a ao civil
pblica e a prpria lei de improbidade administrativa. Essas
aes judiciais, especialmente a ao civil pblica, tm
possibilitado que o povo questione as autoridades perante uma
Corte de Justia. A CF de 1988 deu um grande impulso ao papel
desempenhado pelo Poder Judicirio na defesa do meio ambiente
e da qua lidade de vida. Atualmente, vrias centenas de aes
civis pblicas versando sobre o meio ambiente encontram-se
aguardando a deciso dos tribunais brasileiros.
9CF, art. 49, XIV.
10 CF, art. 225, 6 As usinas que operem com reacor nuclear
devero ter sua localizao definida em lei federal, sem o
que no podero ser instaladas.
11 CF, art. 5, XXXV.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
O desempenho do Poder Judicirio em nosso tema est
intimamente ligado ao tipo de demandas que lhe so propostas,
seja pelo Ministrio Pblico,
12
seja pelos demais legitimados
propositura das aes civis pblicas.
J. William Futrell
13
afirma, com razo, que os tribunais
desempenham o vital papel de assegurar o poder de participao
popular efetiva em uma democracia gerida por burocracias
complexas.
1.2.1. Atribuies do Judicirio e separao de poderes
A questo da separao de poderes e a participao do Poder
Judicirio na formulao de polticas pblicas tema
controverso. A separao de poderes um dos mais importantes
dogmas do regime democrtico, tal como ele tem sido
compreendido nos pases ocidentais. O Supremo Tribunal
Federal, seguidamente, tem se pronunciado no sentido de que
no compete ao Poder Judicirio impedir possa o Executivo dar
seguimento e implementar as polticas pblicas definidas pela
Administrao.
14
No entanto, a inrcia com a qual o Executivo
tem implementado determinadas questes tem feito com que
muitas Cortes ultrapassem os limites da separao de poderes
e, efetivamente, passem a avanar em reas tipicamente
executivas, sobretudo no campo da distribuio de
medicamentos.
15
H deciso isolada do TRF 1 que determina
proceda o Executivo coleta seletiva de resduos slidos, o
que se constitui, em meu ponto de vista, em ingerncia no
mrito da ao administrativa, pois, se a coleta de resduos
uma obrigao do Poder Pblico, a forma pela qual ela ser
realizada implica juzo de convenincia e oportunidade,
sobretudo em razo das limitaes oramentrias.
16

12 MP.
13 The history of environmental law, in Campbell-Mohn,
Celia; Breen, Baixey e FutrelI, J. William. Environmental
Law from Resources to Recovery, St Paul: West Publishing,
1993, p. 45.
14 STF. STA-ED - EMB. DECL. NA SUSPENSO DE TUTELA ANTECIPADA
85/ PE. Relator Ministra EUen Gracie. DJU: 11-10-2007 pg. 38
PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAO OPOSTOS DECISO
DO RELATOR. CONVERSO EM AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSO DE
TUTELA ANTECIPADA. DECISO QUE IMPEDE A ADMINISTRAO DE
IMPLEMENTAR A REFORMA AGRRIA. EXISTNCIA DE GRAVE LESO
ORDEM PBLICA. ARTIGOS 184 A 191 DA CONSTITUIO DA
REPBLICA. 1. Embargos de declarao opostos deciso
singular do relator. Converso dos embargos em agravo
regimental. 2. Art. 1 da Lei 9.494/97, c/c art. 4
a
, 4
o
,
da Lei 8.437/92: configurao de grave leso ordem
pblica. Pedido de suspenso de tutela antecipada deferido
em parte. 3. A deciso impugnada no presente pedido de
suspenso concedeu antecipao de tutela para sobrestar o
processo administrativo de desapropriao, at que se
providenciasse a excluso das reas destacadas do imvel
expropriando e transferidas para outras matrculas. 4.
Existncia de grave leso ordem pblica, considerada em
termos de ordem administrativa. dado que a deciso impugnada
no presente pedido de suspenso impede a Administrao de
executar uma poltica pblica, qual seia. a implementao da
reforma agrria.fgrifo: PBAj 5. Inexistncia de contradio
entre os fundamentos da deciso ora agravada e a sua
concluso. 6. Descabimento, em suspenso, da fixao das
reas destacadas do imvel desapropriado, que no se
sujeitariam imisso na posse. 7. Embargos de declarao
recebidos como agravo regimental, ao qual se nega
provimento.
15 TRF 4 - AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO. 200704000038903/RS. 3*
Turma. Relatora: VNIA HACK DE ALMEIDA. D.E.13/02/2007.
16 TRF 1. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 200601000192919. 6*
Turma. DJU: 13/8/2007 pg. 78. Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL
SOUZA PRUDENTE. PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E
AMBIENTAL. ILHA DE ALGODOAL/MA1ANDEUA. REA DE PRESERVAO
AMBIENTAL. TU-
Direito Ambiental
O exemplo mais completo de separao de poderes em matria
ambiental, na minha opinio, o caso TVA vs. Hill, que
cuidava da construo de barragens, ou outras obras de grande
porte, e seus impactos sobre espcies listadas como ameaadas
de extino. Nos Estados Unidos, a proteo de espcies, ao
contrrio do Brasil, feita por lei e, portanto, expressa uma
inequvoca manifestao de vontade do Congresso em preservar a
diversidade biolgica. No contexto do Direito Administrativo
americano, o Congresso delega ao Executivo, no caso
representado pelo Secretrio do Interior e pelo Secretrio de
Comrcio, a autoridade para incluir espcies na lista de
animais ameaados, cabendo ao Fish and Wildlife Service
administrar o Endangered Species Act (ESA) e zelar pelas
espcies tuteladas pela lista. A Environment Protection Agency
(EPA) responsvel pela administrao de outras leis, tais
como a National Environment Policiy Act, o Clear Water Act ou
o Comprehensive Environmental Response, Compensation and
Liability Act (CERCLA), por exemplo.
O ESA, poca da deciso do caso TVA vs. Hill, em sua seo
7, ostentava a seguinte redao: Federal departments and
agencies shall...with the assistance of the Secretary, utilize
their authorities in furtherance of the purposes of [the] Act
by carrying out programs for the conservation of endangered
species ....and by taking such action necessary to insure that
actions authorized, funded or carried out by them do not
jeopardize the continued existence of such endangered
species.A seo 7, como se v do texto legal, proibia qualquer
ao que pudesse pr em risco a existncia de espcies
ameaadas de extino. Se deixarmos de lado a questo
ambiental e olharmos a deciso sob o prisma do Direito
Constitucional - que a forma atual como tem sido olhado o
caso TVA vs. Hill pelos juristas norte-americanos veremos que
ela encerra uma lio de separao de Poderes e de iseno do
TELA PROCESSUAL-CAUTELAR DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225,
CAPUT). IMPLEMENTAO DE MEDIDAS DE PRESERVAO. PRINCPIO DA
PRECAUO. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO. I - No caso, em
se tratando de ao civil pblica, cujo objeto seja o
cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer, consistente na
coleta seletiva e destino adequado de resduos slidos
lanados na rea de preservao ambiental, bem como na
implementao de medidas necessrias preservao ambiental,
o juiz poder determinar a adoo dessas medidas de
preservao, em sede de antecipao de tutela, inclusive, com
a fixao de prazo e a imposio de multa diria, no caso de
descumprimento. II - A cutela constitucional, que impe ao
Poder Pblico e a toda coletividade o dever de defender e
preservar, para as presentes e futuras geraes, o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia
qualidade de vida, como direito difiiso e fundamental, feito
bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput), j
instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princpio da
precauo (quando houver dvida sobre o potencial deletrio de
uma determinada ao sobre o ambiente, toma-se a deciso mais
conservadora, evitando-se a ao) e a consequente preveno
(pois uma vez que se possa prever que uma certa atividade
possa ser danosa, ela deve ser evitada), exigindo-se,
inclusive, na forma da lei, a implementao de polticas
pblicas voltadas para a preveno de potencial desequilbrio
ambiental, como na hiptese dos autos. Hl - Se a Lei de
Poltica Nacional do Meio Ambiente, no Brasil (Lei n 6.938,
de 31.08.81) inseriu como objetivos essenciais dessa poltica
pblica a compatibilizao do desenvolvimento econmico e
social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do
equilbrio ecolgico e a preservao e restaurao dos
recursos ambientais com vistas sua utilizao racional e
disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do
equilbrio ecolgico propcio vida (art. 4, incisos I e
VI), h de se entender que o princpio do poluidor-pagador
busca, sobretudo, evitar a ocorrncia de danos ambientais e,
s no ltimo caso, a sua reparao. IV Agravo de instrumento
desprovido.
tm - Ensno Suppler %umi &ridk3
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente I
Judicirio perante as presses do Executivo. Vale notar que
importantes obras de Direito Ambientai no trazem mais o caso
TVA vs. Hill como matria de estudo, por consider-lo
superado.
17

A chave constitucional da deciso TVA vs. Hill se encontra
na seguinte passagem do voto do Justice Burger: It may seem
curious to some that the survival of a relatively small number
of three-inch fish among all the countless millions of species
extant would require the permanent halting of a virtually
completed dam for which Congress has expended more than $ 100
million. The paradox is not minimized by the fact that
Congress continued to appropriate large sums of pubhc money
for the project, even after congressional Appropriations
Committees were apprised of its apparent impact upon the
survival of the sail darter. We conclude however that the
explicit provisions of the Endangered Species Act require
precisely that result
Se formos um pouco mais adiante na deciso, veremos que em
uma outra passagem do voto o Juiz Burger afirma claramente que
o desejo do Congresso era: to halt and reverse the trend
toward species extinction whatever the cost. Ante to clara
concepo da Corte, de fato, no havia outra deciso possvel
que no fosse a de determinar a paralisao das obras.
Entendeu a Suprema Corte que, diante do expresso mandamento
legal do not jeopardize (no arriscar, no pr em perigo),
no havia qualquer margem de discricionariedade para o
Executivo que deveria se limitar a cumprir o comando que o
Legislativo havia acionado. No particular, h que se verificar
que a discricionariedade administrativa j havia sido exercida
com a incluso do snail darter na relao de animais a serem
protegidos. Vale observar que, no caso brasileiro, algumas
decises judiciais de Cortes Regionais Federais tm sido
tomadas em aparente conflito com os expressos termos da norma
constitucional - haja vista que deram ao Texto Fundamental uma
interpretao bastante alargada e, em geral, privilegiando a
ao Executiva em detrimento da letra constitucional. Refiro-
me ao caso do 6 do artigo 225 da Constituio, que
determina ao Executivo que se muna de autorizao do Congresso
Nacional para localizar usinas nucleares, sem o que no
podero operar. No caso TVA vs. Hill, a Suprema Corte entendeu
que a mera apropriao de recursos para uma atividade no
indicava que o Congresso estivesse revogando uma norma que
claramente determinava o no molestamento de espcies
definidas em uma relao elaborada pelo Executivo.
A interpretao que o TRF218 tem dado ao 6
9
do artigo 225,
conforme mostra o aresto a seguir transcrito:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISO, EM AO CIVIL PBLICA, QUE
DEFERIU LIMINAR, DETERMINANDO A SUSPENSO DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL DA USINA NUCLEAR DE ANGRA III. I - Trata-se de
Agravo de Instrumento, interposto por ELETRONUCLEAR em face de
Deci-
17 Craig Johnston, William Puak e Victor Flatt - Legal
protection of the: environment, St Paul, Thomson/West,
18 TKF2. AG - AGRAVO DEINSTRUMENTO -151046. DJU DATA:
24/04/2007.
Direito Ambiental
so, proferida em Ao Civil Pblica, que indeferiu seu
ingresso no feito como Htisconsorte passiva necessria,
deferindo, ainda, a liminar requerida pelo MPF, determinando a
suspenso do procedimento de licenciamento ambiental da Usina
Nuclear de Angra III. II - Pretendeu o MPF, na referida Ao
Civil Pblica, a declarao de nulidade dos atos
administrativos tendentes ao licenciamento de empreendimento
nuclear conhecido como Angra III, tendo em vista suposto
descumprimento dos mandamentos constitucionais prevists nos
arts. 21, XXIII, a; 49, XIV, e 225, 6
e
. III - Quanto
legitimidade passiva da ELETRONUCLEAR, sabe-se que a mesma
recebeu autorizao do Poder Pblico para atuar como
construtora e operadora de usinas nucleares. Destarte, tendo
sido iniciado o procedimento para licenciamento ambiental
prvio da Usina de Angra III e, posteriormente, por deciso
judicial, tendo ocorrido a suspenso de tal procedimento,
conclui-se pela necessidade de ingresso da Agravante no polo
passivo do feito, mormente ao se verificar que o resultado da
demando originria do presente Agravo de Instrumento ir
afetar diretamente as atividades da mesma. IV De fato, a
CRFB/88 exige a autorizao do Congresso Nacional para a
instalao de usinas nucleares. Estabelece, tambm, que lei
federal dever determinar o local em que as mesmas devero ser
instaladas. V Cumpre registrar, todavia, que o planejamento
para a efetivao do empreendimento Angra III iniciou-se muito
antes da ordem constitucional atual. Registre-se, tambm, que,
consoante a CRFB/67, emendada em 1969, a autorizao para
instalaes nucleares se dava sob a forma de decreto presiden-
cial. Desta maneira, no ano de 1975, nos exatos termos
constitucionais, o ento Presidente da Repblica, atravs do
Decreto n
s
75.870, autorizou a estruturao de uma terceira
unidade de usina nuclear (fl. 85). VI Verifica-se, assim,
que o empreendimento em testilha foi iniciado ao tempo da
Constituio anterior, que dispensava as exigncias de
autorizao do Congresso Nacional para a construo de usinas
nucleares, bem como a disposio sobre a localizao das mes-
mas. VII - Deve-se afirmar, desta maneira, que no h que se
falar em caducidade do Decreto n
9
75.870/75 em confronto aos
preceitos da nova ordem constitucional. E isso porque,
analisando a jurisprudncia do Pretrio Excelso, quando o
texto constitucional pretender assumir efeito retrospectivo,
deve assim se manifestar expressamente. VIII - Outrossim,
ainda que se admita a imprescin- dibilidade de cumprimento de
tais requisitos, entende-se que os mesmos no devem vincular o
incio do procedimento de licenciamento ambiental. E isso
porque neste procedimento onde sero realizados todos os
estudos necessrios para a efetivao de empreendimento
considerado poluidor, estudos estes imprescindveis ao
Congresso Nacional no momento em que for avaliar se deve ou
no autorizar o funcionamento do referido empreendimento. IX
Caso contrrio, o Congresso Nacional estaria sem qualquer
referencial para emitir sua deciso, seja sobre a aprovao da
construo da usina, seja sobre o local em que a mesma dever
ser construda. X - Agravo Interno prejudicado. XI Agravo de
Instrumento provido.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Sem pretender polemizar com a deciso, alis proferida em
sede de Agravo, parece-me evidente que se avanou em uma
interpretao da norma constitucional muito alm daquela que
seria razovel, sobretudo em caso da magnitude do decidido. Ao
revogar a Ordem Constitucional anterior, o Constituinte de
1988 disps de forma inteiramente diversa sobre energia
nuclear. Caso ele entendesse existente algum direito adquirido
a ser mantido na nova ordem constitucional, no que se refere
instalao das usinas nucleares, certamente teria feito a
ressalva, como fez para diversas outras questes nas
disposies constitucionais transitrias. TVA vs. Hill, no
particular, uma lio de independncia judiciria e no
interveno sobre a vontade do Congresso at o ponto de
descaracteriz-la, como ocorreu na deciso brasileira
apresentada. No h que se confundir planejamento com
instalao e muito menos autorizao para planejamento com
autorizao para instalao. Alm disso, no caso concreto,
ante a no-implementao da autorizao, haja vista que nada
foi construdo, no me parece razovel que tal interpretao
possa persistir contra expressa disposio constitucional. H,
indiscutivelmente, um custo envolvido; contudo, em primeira
anlise, parece que o Congresso, assim como o norte-americano,
no se importou com os custos, pois achou que outros valores
superavam o mero custo financeiro.
O poder do Executivo Americano para elaborar as listas de
espcies ameaadas, sob a doutrina Chevron (Chevron USA v.
Natural Resources Defense Council, 467 U.S. 837 (1984)) tem
sido amplamente reconhecido, e o Poder Judicirio deve aceit-
lo com base em deferncia ao poder discricionrio do
Executivo, desde que a ao executiva tenha sido razovel.
Assim, a Suprema Corte reconhece que o Congresso delegou a
atribuio de formar a lista para o Executivo (Chevron Step 1)
e que a escolha foi razovel e no exorbitante (Chevron Step
2). Cabe, segundo a doutrina Chevron, ao Executivo definir as
questes de polticas pblicas a serem aplicadas, segundo a
determinao do Congresso, tal como expressas em lei.
TVA vs. Hill teve como uma de suas consequncias uma
modificao no texto da seo 7 do ESA com a substituio da
expresso do not jeopardize por is not llkely to
jeopardize, ou seja, provavelmente no prejudique, no
arrisque. A norma, portanto, tomou-se muito mais abstrata e
ampliou o poder discricionrio do Executivo para avaliar as
medidas a serem tomadas em cada caso que, conforme a doutrina
Chevron, devem ser respeitadas pelos tribunais desde que sejam
razoveis.
TVA vs. Hill um marco judicirio extraordinrio e
demonstra claramente o que uma Corte independente e, ao
mesmo tempo, uma aula sobre separao de poderes. No h
dvida de que a deciso, se analisada sob o prisma de danos
ambientais concretos, custo e benefcio, investimentos
realizados e a serem realizados, extremamente exagerada e
absurda. Por outro lado, se o Tribunal tivesse resolvido
"legislar e dar uma interpretao norma que, evidentemente,
no era possvel, teria dado ao Executivo a possibilidade de,
simplesmente, no cumprir a determinao do Legislador que,
exagerada, por certo, era aquela mesmo. Seguramente, todo o
sistema de proteo de espcies estaria colocado sob uma
discricionariedade absoluta do Executivo, o que no era o
desejo do Congresso.

Direito Ambiental
Em um pas como o nosso, que necessita de
institucionalizao, TVA vs. Hill deveria ser ensinado em
todos os cursos de Direito Constitucional como um exemplo a
ser seguido por todos os poderes, pelo Congresso, para que
faa leis razoveis, pelo Executivo, para que no tente
exercer poderes que no tem, e pelo Judicirio, para que no
crie normas por meio de interpretao ad hoc.
1.3. Atribuies do Ministrio Pblico
As atribuies do Ministrio Pblico em matria de proteo
ao meio ambiente datam de longo tempo, j a lei de proteo
aos animais outorgava a nobre misso ao MP.
19
A Lei n
e

6.938/81, desde a sua primeira verso, j determina competir
ao Ministrio Pblico promover a responsabilizao daqueles
que fossem responsveis por danos ao meio ambiente.
20

Posteriormente, a Lei n
e
7.347, de 24 de julho de 1985, veio a
atribuir funes a serem desempenhadas pelo Ministrio Pblico
na proteo de todo e qualquer interesse difuso. Tanto a Lei n
s

7.347/85 como diversos outros diplomas legais tm atribudo ao
MP funes extrajudiciais. Tais funes implicam que o parquet
dotado de legitimidade para celebrar transaes e termos de
compromisso e ajustamento de conduta com agentes degradadores
do meio ambiente, de molde que os mesmos se enquadrem em
condutas, ambientalmente sadias. As atribuies do Ministrio
Pblico se dividiro em conformidade com as competncias
constitucionais.
21
Observe-se, contudo, que a ao do
Ministrio Pblico no pode ser substituta da ao a ser
desenvolvida pelo Executivo.
19 Decreto 4.645, de 10 de Junho de 1934. Estabelece medidas
de proteo aos animais. Alt. 2 - Aquele que, em lugar
pblico ou privado, aplicar ou fizer aplicar maus-txatos aos
animais, incorrer em multa de Cr$ 20,00 a Cr$ 500,00 e na
pena de priso celular de 2 a 15 dias, quer o delinquente
seja ou no o respectivo proprietrio, sem prejuzo da ao
civil que possa caber... 3
a
- Os animais sero assistidos
em hifcn pefm representantes do Ministrio Pblico. seus
substitutos legais e pelos membros das sociedades protetoras
de animais.
20 Lei n 6.938/81, art. 14, 1.
21 Superior Tribunal de Justia - REsp 440002 / SE; Relator;
Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI. PRIMEIRA TURMA. DJU:
06.12.2004 p. 195. Ementa PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL
PBLICA. TUTELA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS. MEIO AMBIENTE.
COMPETNCIA. REPARTIAO DE ATRIBUIES ENTRE O MINISTRIO
PBLICO FEDERAL E ESTADUAL. DISTINO ENTRE COMPETNCIA E
LEGITIMAO ATIVA. CRITRIOS. 1. A ao civil pblica, como
as demais, submete-se, quanto competncia, regra
estabelecida no art. 109,1, da Constituio, segundo a qual
cabe aos juizes federais processar e julgar as causas em
que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal
forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes
ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidente de
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e a Justia do
Trabalho". Assim, figurando como autor da ao o Ministrio
Pblico Federal, que rgo da Unio, a competncia para a
causa da Justia Federal. 3. No se confunde competncia
com legitimidade das partes. A questo competencial
logicamente antecedente e, eventualmente, prejudicial da
legitimidade. Fixada a competncia, cumpre ao juiz apreciara
legitimao ativa do Ministrio Pblico Federa/ para
promover a demanda, consideradas as suas caractersticas, as
suas finalidades e os bens jurdicos envolvidos. 4. luz do
sistema e dos princpios constitucionais, nomeadamente o
princpio federativo, atribuio do Ministrio Pblico da
Unio promover as aes civis pblicas de interesse federal
e ao Ministrio Pblico Estadual as demais. Considera-se que
h interesse federal nas aes civis pblicas que (a)
envolvam matria de competncia da Justia Especializada da
Unio (Justia do Trabalho e Eleitoral); (b) devam ser
legitimamente promovidas perante os rgos Judicirios da
Unio (Tribunais Superiores) e da Justia Federal (Tribunais
Regionais Federais e
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
2. O SISNAMA
As origens do SISNAMA remontam constituio da Secretaria
Especial do Meio Ambiente (SEMA) pelo Decreto n
2
73.030, de 30
de outubro de 1973, logo aps a Conferncia de Estocolmo sobre
o Meio Ambiente Humano de 1972. Outro momento que marca os
antecedentes do SISNAMA foi o IIPND Plano Nacional de
Desenvolvimento Econmico, no qual as questes ambientais
mereceram ateno.
(...) compreendia trs linhas de ao: poltica ambiental na
rea urbana e definio das reas crticas de poluio,
poltica de preservao de recursos naturais e poltica de
proteo sade humana.
22

A SEMA foi criada no mbito do Ministrio do Interior; como
rgo autnomo, diretamente subordinada ao Ministro de
Estado. A SEMA deveria ter a sua orientao voltada para a
conservao do meio ambiente e o uso racional dos recursos
naturais. Ela foi extinta pela Lei n
2
7.735, de 22 de fevereiro
de 1989, que resultou da aprovao da Medida Provisria n
2
34,
de 23 de janeiro de 1989.
A Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a
poltica nacional do meio ambiente, seus fins e mecanismos de
formulao e apUcaoi instituiu, atravs de seu artigo 6
9
, o
SISNAMA.
23
Este sistema claramente influenciado pelo modelo
estabelecido pelo NationalEnvironmental PolicyAct norte-
americano.
24
A finalidade do SISNAMA estabelecer uma rede de
agncias governamentais, nos diversos nveis da Federao,
visando assegurar mecanismos capazes de, eficientemente,
implementar a PNMA.
A PNMA tem os seus objetivos estabelecidos pelo artigo 2 da
Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981. A norma legal determina
que a
poltica nacional do meio ambiente tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental
propcia vida, visando assegurar ao Pas
Juzes Federais); (c) sejam da competncia federal em razo da
matria ~ as fundadas em tratado ou contrato da Unio com
Estado estrangeiro ou organismo internacional (CF, art.
109,[III) e as que envolvam disputa sobre direitos indgenas
(CF, art. 109, XI); (d) sejam da competncia federal em razo
da pessoa as que devam ser propostas contra a Unio, suas
entidades autrquicas e empresas pblicas federais, ou em que
uma dessas entidades figure entre os substitudos processuais
no plo acivo (CF, art. 109,1); e (e) as demais causas que
envolvam interesses federais em razo da natureza dos bens e
dos valores jurdicos que se visa tutelar. 6. No caso dos
autos, a causa da competncia da Justia Federal, porque
nela figura como autor o Ministrio Pblico Federal, rgo da
Unio, que est legitimado a promov-la, porque visa a tutelar
bens e interesses nitidamente federais, e no estaduais, a
saber; o meio ambiente em rea de mangue- zal, situada em
terrenos de marinha e seus acrescidos, que so bens da Unio
(CF, art. 20, VTI), sujeitos ao poder de polcia de autarquia
federal, o IBAMA (Leis 6.938/81, art. 18, e 7.735/89, art. 4
a

). 7. Recurso especial provido.
22 Dalia Mainon. Ob. cit., p. 268.
23 A Lei n 6.938/81 sofreu vrias alteraes desde a sua
promulgao. O texto ao qual irei me referir o resultante
das alteraes introduzidas peias Leis ns 7.804, de
18/7/1989, e 8.028, de 12/4/1990.
24 42 U.S.C.A 4321/4370 c, in Selected Environmental Law
Scacuces (1991-92), Educational Edition, St. Paul, West
publishing, 1991, pp. 541 e seguintes.
Direico Ambiental
condies de desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da
segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana...
A PNMA, como no difcil perceber, tem abrangncia
bastante grande. Em primeiro lugar, ela visa preservao do
meio ambiente. Preservao tem o sentido de perenizar, de
perpetuar, de salvaguardar, os recursos naturais. Alm dos
objetivos traados pelo artigo 2
a
da Lei n
2
6.938/81, o seu
artigo 4
e
estabelece uma lista mais ampla de objetivos, a
saber:
a) a compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com
a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio
ecolgico;
b) a definio de reas prioritrias de ao governamental
relativa qualidade e ao equilbrio ecolgico, atendendo
aos interesses da Unio, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Territrios e dos Municpios;
c) o estabelecimento de critrios e padres de qualidade
ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos
ambientais;
d) o estabelecimento de pesquisas e de tecnologias nacionais
orientadas para o uso racional dos recursos ambientais;
e) a difuso de tecnologias de manejo do meio ambiente, a
divulgao de dados e informaes ambientais e a formao de
uma conscincia pblica sobre a necessidade de preservao
da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico;
f) a preservao e restaurao dos recursos ambientais com
vistas sua utilizao racional e disponibilidade
permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio
ecolgico propcio vida;
g) a imposio ao poluidor e ao predador da obrigao de
recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da
contribuio pela utilizao dos recursos ambientais com
fins econmicos.
As boas condies ambientais, nos termos da lei, constituem-
se em um importante elemento indutor do desenvolvimento
socioeconmico. Servem, tambm, como meio indispensvel para a
segurana nacional e proteo da dignidade humana. Estes trs
ltimos elementos somente podem ser compreendidos sob a tica
do desenvolvimento sustentado. A PNMA, portanto, deve ser
compreendida como o conjunto dos instrumentos legais,
tcnicos, cientficos, polticos e econmicos destinados
promoo do desenvolvimento sustentado da sociedade e economia
brasileiras. A implementao da PNMA fez-se a partir de
princpios que so estabelecidos pela prpria CF e pela
legislao ordinria.
O artigo 2
e
da Lei n
e
6.938/81, em seus incisos I e X,
estabelece os princpios legais que devem reger a PNMA. Tais
princpios, obviamente, esto submetidos aos princpios gerais
do DA. A concluso bvia, pois a PNMA uma importante par-
cela do DA positivo brasileiro. Na eventual contradio entre
um princpio estabelecido para uma atividade ambiental
setorizada e um princpio geral do direito ambiental, dever
prevalecer o princpio que seja dotado de um contedo mais
favorvel proteo do meio ambiente.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Os princpios estabelecidos na lei so os seguintes:
I) ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico,
considerando o meio ambiente como patrimnio pblico
25
a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo;
II) racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do
ar;
III) planejamento e fiscalizao do uso dos recursos
ambientais;
TV) proteo dos ecossistemas, com a preservao das reas
representativas;
V) controle e zoneamento das atividades potencial ou
efetivamente polui- doras;
VI) incentivos ao estudo e pesquisa de tecnologias
orientadas para o uso racional e a proteo dos recursos
ambientais;
VII) acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII) recuperao de reas degradadas;
IX) proteo de reas ameaadas de degradao; e
X) educao ambiental a todos os nveis de ensino, inclusive
a educao da comunidade, objetivando capacit-la para a
participao ativa na defesa do meio ambiente.
Nem todos os tpicos arrolados no artigo 2
e
so verdadeiros
princpios jurdicos ambientais. De fato, a maioria dos
incisos acima transcritos representa uma orientao prtica
ao governamental que decorre dos princpios do DA. E
importante considerar, ademais que nem todos os princpios do
Direito Ambiental encontram- se presentes na principiologia
estabelecida pela PNMA.
O princpio do meio ambiente como Direito Humano Fundamental
deve ser considerado como um princpio implcito na PNMA,
pois, embora no seja expressamente mencionado na lei, um
princpio constitucional
26
e, portanto, presente nas normas de
natureza inraconstitucional.
O princpio democrtico encontra-se presente na
principiologia estabelecida pela Lei n
s
6.938/81 atravs da
norma contida no inciso X do artigo 2
a
:
Educao ambiental a todos os nveis de ensino, inclusive a
educao da comunidade objetivando capacit-la para a
participao ativa na defesa do meio ambiente.
Esta uma das normas mais importantes da PNMA.
Lamentavelmente, o preceito legal tem sido muito pouco
observado, pois a educao ambiental e a capacitao dos
cidados para a defesa ativa do meio ambiente restam como
objetivos a serem alcanados.
25 A Lei n
4
4.717, de 29/6/1965, em seu art. I
a
, I
a
, define o
patrimnio pblico como: (...) os bens e direitos de valor
econmico, artstico, esttico ou histrico.
26 Conforme o artigo da CF.
Direito Ambiental
O princpio do limite, igualmente, est presente na PNMA.
Assim que os incisos II, III e V do artigo 2
a
determinam:
II) racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do
ar;
III) planejamento e fiscalizao do uso dos recursos
ambientais;
V) controle e zoneamento das atividades potencial ou
efetivamente polui-
doras.
A Lei n
e
6.938/81, em seu artigo 9
e
, estabeleceu uma srie
de instrumentos cuja finalidade a de viabilizar a consecuo
dos objetivos da PNMA institudos no artigo 4
2
. Tais
instrumentos so:
a) o estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
b) o zoneamento ambiental;
c) a avaliao de impactos ambientais;
d) o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou
potencialmente polui- doras;
e) os incentivos produo e instalao de equipamentos e
criao ou absoro de tecnologia voltados para a melhoria
da qualidade ambiental;
f) criao de espaos territoriais especialmente protegidos
pelo Poder Pblico Federal, Estadual e Municipal, tais como
reas de proteo ambiental, de relevantes interesses
ecolgicos e extrativistas;
g) o Sistema Nacional de Informaes sobre o meio ambiente;
h) o Cadastro Tcnico Federal de atividades e instrumentos
de defesa ambiental;
i) as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no-
cumprimento das medidas necessrias preservao ou
correo da degradao ambiental;
j) a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a
ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA;
1) a garantia de prestao de informaes relativas ao meio
ambiente, obrigando-se o Poder Pblico a produzi-las, quando
inexistentes;
m) o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente
poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais.
Os instrumentos acima mencionados encontram a sua base
constitucional no conjunto de normas jurdicas que se
encontram presentes no artigo 225 da CF, especialmente no l
e

e seus incisos. Neste ponto, desnecessrio examinar cada um
individualmente, pois isso ser feito ao longo de todo o
presente trabalho.
3. rgos Integrantes do SISNAMA
O SISNAMA integrado por vim rgo superior; por um rgo
consultivo e deliberativo; por um rgo central; um rgo
executor; diversos rgos setoriais; rgos
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
seccionais e rgos locais. Cada um destes rgos possui
atribuies prprias. Compete-lhes precipuamente o exerccio
do poder de polcia em matria ambiental.
27

A fiscalizao das atividades degradadoras do meio ambiente
por parte dos rgos integrantes do SISNAMA tem se revelado
hipertrofiada e pouco eficiente.
A Lei da PNMA estruturou o SISNAMA em sete nveis poKtico-
acLministrati- vos, o que por si s j demonstra a inequvoca
vocao cartorial e burocrtica. O SISNAMA, na forma da lei,
constitudo pelos
(...) rgos e entidades da Unio, cios Estados, do Distrito
Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem como as
Fundaes institudas pelo Poder Pblico,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade
ambiental.
28

Os rgos formadores do SISNAMA so:
a) rgo Superior: o Conselho de Govemo;
b) rgo Consultivo e Deliberativo: o CONAMA;
c) rgo Central: o Ministrio do Meio Ambiente;
d) rgo Executor: o IBAMA;
e) rgos Setoriais: rgos da Administrao Federal, direta,
indireta ou fun- dacional voltados para a proteo ambiental
ou disciplinamento de atividades utilizadoras de recursos
ambientais;
f) rgos Seccionais: rgos ou entidades estaduais
responsveis por programas ambientais ou pela fiscalizao
de atividades utilizadoras de recursos ambientais;
g) rgos Locais: as entidades municipais responsveis por
programas ambientais ou responsveis pela fiscalizao de
atividades utilizadoras de recursos ambientais.
O Conselho de Governo rgo integrante da Presidncia da
Repblica e encarregado do assessoramento imediato ao
Presidente da Repblica, conforme determinao que se continha
na Lei n
2
8.028, de 12 de abril de 1990. A reorganizao da
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica ocorrida
em razo das disposies contidas na Lei n
2
8.490, de 19 de
novembro de 1992, manteve o Conselho de Govemo como rgo de
assessoramento imediato do Presidente da Repblica. O Conselho
de Govemo constitudo por todos os Ministros de Estado,
pelos titulares dos rgos essenciais da Presidncia da
Repblica e pelo Advogado Geral da Unio, com a finalidade de
assessorar o Presidente da Repblica na formulao de
diretrizes de ao governamental.
29

27 Eventualmente, outros rgos, ainda que indiretamente,
podero exercer o poder de polcia ambiental em matria de
sade pblica etc.
28 Lei n 6.938/81, art. 6.
29 Lei n* 9.649, de 27/5/1998.
Direito Ambiental
3.1. O CONAMA
O CONAMA foi criado pelo artigo 6
B
, inciso II, da Lei n
9

6.938/81 com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao
Conselho de Governo diretrizes e polticas governamentais para
o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito
de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o
meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia
qualidade de vida. O CONAMA, portanto, uma entidade dotada
de poder regulamentar em razo de expressa determinao legal.
A competncia legal do CONAMA est estabelecida no artigo 8
B

d Lei n
2
6.938/81. Nos termos da lei, compete ao CONAMA:
a) estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios
para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado
pelo IBAMA;
b) determinar, quando julgar necessrio, a realizao de
estudos das alternativas e das possveis conseqncias
ambientais de projetos pblicos ou privados, requisitando
aos rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a
entidades privadas, as informaes indispensveis para
apreciao dos estudos de impacto ambiental, e respectivos
relatrios, no caso de obras ou atividades de significativa
degradao ambiental, especialmente em reas consideradas
patrimnio nacional;
c) decidir como ltima instncia administrativa em grau de
recurso, mediante depsito prvio, sobre multas e outras
penalidades impostas pelo IBAMA;
30

d) homologar acordos, visando transformao de penalidades
pecunirias na obrigao de executar medidas de interesse
para a proteo ambiental;
e) determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou
restrio de benefcios fiscais concedidos pelo Poder
Pblico, em carter geral ou condicional, e a perda ou
suspenso de participao em linhas de financiamentos em
estabelecimentos oficiais de crdito;
31

f) estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de
controle de poluio por veculos automotores, aeronaves e
embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes;
g) estabelecer normas, critrios e padres relativos ao
controle e manuteno da qualidade do meio ambiente com
vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
principalmente os hdricos. A Presidncia do CONAMA exer-
cida pelo Ministro do Meio Ambiente e da Amaznia Legal.
30 O Poder Judicirio tem decidido, a meu ver de forma
equivocada, que a exigncia de depsito prvio para o
recurso administrativo inconstitucional.
31 A Resoluo CONAMA n 4, de 28/6/1990, determinou a perda
de todos os incentivos fiscais concedidos ou a serem
concedidos ao cidado Jos vila Bassul, em razo de
sentena proferida pelo MM. Juzo da Comarca de Iconha,
Estado do Esprito Santo.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Outras atribuies legais do CONAMA:
a) rgo Consultivo e deliberativo do SNUC;
32

b) Definir atividades de interesse social e utilidade pblica
para fins de supresso de vegetao.
33

0 Decreto n
9
99.274, de 6 de junho de 1990, com nova redao
dada pelo Decreto n
9
3.942, de 27 de setembro de 2001, em seu
artigo 7
S
, regulamentou tal competncia da seguinte maneira:
1 - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e
critrios para o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pela Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios e supervisionada pelo referido Instituto;
II - determinar, quando julgar necessrio, a realizao de
estudos das alter
nativas e das possveis conseqncias ambientais de projetos
pblicos ou privados, requisitando aos rgos federais,
estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as
informaes indispensveis para apreciao dos estudos de
impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras
ou atividades de significativa degradao ambiental,
especialmente nas reas consideradas patrimnio nacional;
III- decidir, aps o parecer do Comit de Integrao de
Polticas Ambien
tais, em ltima instncia administrativa em grau de recurso,
mediante depsito prvio, sobre as multas e outras penalidades
impostas pelo IBAMA;
IV - determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou
restrio de
benefcios fiscais concedidos pelo Poder Pblico, em carter
geral ou condicional, e a perda ou suspenso de participao
em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de
crdito;
V - estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais
de controle da
poluio causada por veculos automotores, aeronaves e
embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes;
VI- estabelecer normas, critrios e padres relativos ao
controle e manu
teno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso
racional dos recursos ambientais, principalmente os hdricos;
32 Art. 6
a
, I, da Lei n
9
9.985, de 18 de julho de 2000.
33 Medida Provisria no 2.166-67, de 24 de Agosto de 2001. Art.
1 Os arts. I
2
,4=, 14,16 e 44, da Lei n
B
4.771, de 15 de
setembro de 1965, passam a vigorar com as seguintes
redaes: Art. I
9
(...) - 2
o
Para os efeitos deste
Cdigo, entende-se por: (...) IV utilidade pblica: c)
demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em
resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA; V
- interesse social: a) as atividades imprescindveis
proteo da integridade da vegetao nativa, tais como:
preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso,
erradicao de invasores e proteo de plantios com espcies
nativas, conforme resoluo do CONAMA; (...) c) demais
obras, planos, atividades ou projetos definidos em resoluo
do CONAMA.
Direito Ambiental
VII ~ assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo
diretrizes de pol
ticas governamentais para o meio ambiente e os recursos
naturais;
VIII ~ deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas
e padres com
patveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
essencial sadia qualidade de vida;
IX - estabelecer os critrios tcnicos para declarao de
reas crticas, satu
radas ou em vias de saturao;
X - acompanhar a implementao do SNUC, conforme disposto no
inciso I
do art. 6
5
da Lei n
2
9.985, de 18 de julho de 2000;
XI - propor sistemtica de monitoramento, avaliao e
cumprimento das
normas ambientais;
XII - incentivar a instituio e o fortalecimento
institucional dos Conselhos
Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, de gesto de recursos
ambientais e dos Comits de Bacia Hidrogrfica;
XIII - avaliar a implementao e a execuo da poltica
ambiental do Pas;
XIV - recomendar ao rgo ambiental competente a elaborao
do Relatrio
de Qualidade Ambiental, previsto no art. 9
a
, inciso X, da Lei
n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981;
XV - estabelecer sistema de divulgao de seus trabalhos;
XVI - promover a integrao dos rgos colegados de meio
ambiente;
XVII - elaborar, aprovar e acompanhar a implementao da
Agenda Nacional
de Meio Ambiente, a ser proposta aos rgos e s entidades do
SISNA- MA, sob a forma de recomendao;
XVIII - deliberar, sob a forma de resolues, proposies,
recomendaes e
moes, visando ao cumprimento dos objetivos da PNMA; e
XIX - elaborar o seu regimento interno.
Determina o I
a
do artigo 7
9
que: As normas e os critrios
para o licenciamento de atividades potencial ou efetivamente
poluidoras devero estabelecer os requisitos necessrios
proteo ambiental. Disposio, em minha opinio, totalmente
redundante, pois o objetivo do licenciamento o de
estabelecer os requisitos neces- srios para a proteo
ambiental.
As penalidades previstas no inciso TV do artigo 7
9
somente
sero aplicadas nos casos previamente definidos em ato
especfico do CONAMA, assegurando-se ao interessado a ampla
defesa.
Uma importante inovao a constante do 3 do artigo 7

,
que estabelece que: na fixao de normas, critrios e padres
relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio
ambiente, o CONAMA levar em considerao a capacidade de
auto-regenerao dos corpos receptores e a necessidade de
estabelecer parmetros genricos mensurveis. Isto implica
que o elemento mais importante a ser considerado seja a
capacidade de suporte ambiental e no o parmetro em si
prprio. Prevalece, em minha opinio, a capacidade de suporte
sobre o parmetro, abrindo- se espao para o controle
ambiental pela qualidade e no meramente por limites
estabelecidos sem qualquer base cientfica.
catw - cnsin iUDsnor
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
3.1.1. O Conama e a delegao de competncias
A separao de poderes entre o Executivo e o Legislativo,
bem como o consequente controle judicial de legalidade,
acrescidos da grande complexidade da vida atual, sobretudo em
matrias para as quais seja requerido um elevado grau de
informao tcnico-cientfica, tem acarretado um deslocamento,
cada vez maior, para o Poder Executivo de atribuies
regulatrias especficas. Este fenmeno se consubstancia na
criao das chamadas agncias regulatrias, tais como a
ANEEL e tantas outras. O Conama no ostenta explicitamente a
condio de agncia regulatria, muito embora a sua funo
normativa seja evidente. A Lei 6.938/81, como visto,
expressamente delegou algumas atribuies ao Conselho, assim
como o fez a Lei do SNUC e a nova redao do CFlo. Assim,
inicialmente est colocada a questo de saber quais os limites
da delegao feita pelo Legislativo para o Executivo e, em um
segundo momento, se o rgo de execuo das decises do
Conama, no caso os integrantes do Sisnama, est agindo dentro
dos limites fixados pelo Conselho. Tem sido entendido pelos
Tribunais Superiores que as competncias das agncias
reguladoras prevalecem em relao a normas editadas por entes
federados, mesmo sob a forma de lei quando invadem competncia
federal delegada s agncias,
34
sobretudo quando se tratar de
matria tcnica. Est claro, contudo, que as agncias
reguladoras, no exerccio de suas regulares atribuies
legais, no esto autorizadas ultrapassagem dos limites
fixados pela lei, como tem sido decidido pelos Tribunais
Superiores.
35

34 Superior Tribunal de Justia - AgRg na MC 11870 / RS;
Relator; Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA. DJU: 16.11.2006
p. 216, Ementa AO CAUTELAR. TUTELA ANTECIPADA RECURSAL.
RECURSO ESPECIAL ADMITIDO. CORTE DE ANTENAS DE TELEFONIA
MVEL. LEI MUNICIPAL EM CONTRAVENO AO ATO DA AGNCIA
REGULADORA. DECISO DA JUSTIA ESTADUAL MERC DO PEDIDO DE
INTERVENO DA AUTARQUIA FEDERAL. CORTE ABRUPTO.
INTELIGNCIA DA JURISPRUDNCIA MERITRIA DO STJ E DA SMULA
150. TUTELA DEFERIDA. PER1CULUM IN MORA INVERSO. 1. A
descontinuidade da prestao de servio pblico de atividade
regulada consoante as regras da agncia reguladora feto
inequvoco de exsurgimento de periculum in mora. 2. Deveras,
o surgimento superveniente de determinao municipal em
confronto com ato da agncia reguladora impe anlise
pormenorizada da proposio tcnica, revelando-se temerrio
o cumprimento de determinao local em detrimento de
atividades essenciais e do interesse da coletividade.
Precedente do E. STJ: MC 3982/AC Relator Ministro LUIZ FUX
DJ 15.03.2004. 3. Uma vez questionado o ato da agncia
reguladora, cuja natureza autrquica resta inequvoca,
seguido de seu pleito de interveno para manter hgida a
sua determinao, o deslocamento da competncia para a
Justia Federal se impunha na forma da jurisprudncia
cristalizada pelo verbete sumular 150, da Corte, verbis.
"Compete Justia Federal decidir o interesse jurdico que
justifique a presena no processo da Unio, autarquias ou
empresas pblicas. 4. cedio no Tribunal no s a
excepcionalidade da interrupo abrupta dos servios
concedidos como tambm a intromisso de outros rgos nas
atividades reguladas, o que se equipara invaso do
Judicirio acerca da convenincia e oportunidade dos atos
administrativos. Precedentes: MC 2675/RS, Relatora Ministra
Eliana Calmon, DJ de 04.08.2003; REsp 572070/PR, Relator
Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, DJ 14.06.2004) 5. Destarte,
sob o ngulo da razoabilidade no se revela crvel que a
atividade empreendida h uma dcada pela requerente, como o
beneplcito da agncia, tenha a sua continuidade
abruptamente rompida por fora de novel legislao municipal
exarada de rgo administrativamente incompetente, o que
nulifica o ato administrativo, merc do disposto no art. 19
da lei federal 9.472/97, que atribui competncia exclusiva
ANATEL para os fins desvirtuados pela deciso atacada. 6.
Recurso Especial admitido,' adjun- tando-se notrio
periculum in mora e manifesto fumus boni iuris. 7. Agravo
Regimental desprovido.
35 STJ - REsp 676172 / RJ. Relaton Ministro JOS DELGADO.
PRIMEIRA TURMA. DJU: 27.06.2005 p. 253 Ementa ADMINISTRATIVO.
RECURSO ESPECIAL. AQUISIO DE COMBUSTVEIS POR DISTRIBUI-

Direito Ambiental
Portanto, cada ato emando do Conama dever ser examinado em
duas etapas distintas: (i) saber se houve delegao
legislativa para o ato especificamente considerado e (ii)
examinar se a delegao foi exercida dentro de limites
razoveis.
DORAS. OPO PELO REGIME DE PEDIDOS MENSAIS. SUBMISSO
PORTARIA DA AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO N 72/2000.
LEGALIDADE. AUSNCIA DE VIOLAO LEI N* 9.478/97, ARTS. 1 e
8
a
, 1. Mandado de segurana com pedido de liminar impetrado por
BUFFALO PETRLEO DO BRASIL LTDA. e TM DISTRIBUIDORA DE
PETRLEO contra o DIRETOR DA AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO -
ANP, em que se discute a legalidade e inconstitucionalidade da
Portaria n 72/2000, que limita o volume de combustvel a ser
adquirido pelas distribuidoras, pugnando pela prevalncia das
Portarias ns 25/94 e 60/97, vigentes data de sua
constituio. Liminar deferida e depois cassada pelo TRF/2*
Regio. Sentena julgando parcialmente procedente o pedido a
fim de que a ANP homologue as cotas de combustveis das
impetrantes e a PETROBRS fornea os produtos sem as
restries da Portaria n 72/2000, observando, caso o estoque
seja insuficiente, o princpio da igualdade entre as
adquirentes. Execuo da sentena suspensa e, posteriormente,
restabelecida, por reconsiderao. Interpostas apelaes pela
ANP e pela PETROBRS, o TRF deu-lhes provimento por entender
que a CF/88 autoriza a fixao de limites a que a livre
concorrncia deve se sujeitar, sendo um dos motivos que
inspiraram a criao das chamadas Agncias Reguladoras.
Discorre que s uma das impetrantes pretende retirar 50% do
que foi fornecido a todas as demais distribuidoras, num s
ms, o que seria comercialmente invivel e inaceitvel.
Afirma, ainda, que as impetrantes desejam adquirir combustvel
margem de qualquer regulamentao de sua atividade, no
celebrando contrato de for- necimento com o produtor (a
Petrobrs), nem se submetendo ao regime de cotas da ANP.
Recurso especial da TM Distribuidora de Petrleo Ltda.
alegando violao dos arts. 1 e 8
a
da Lei n 9.478/97 em razo
de ter direito adquirido aplicao das Portarias ns 25/94 e
60/97, que no restringiram a aquisio de combustveis. Aduz,
ainda, que a Portaria n
a
72/2000 usurpa os limites que a
referida lei imps ANP porque impede a livre concorrncia
entre as distribuidoras ao fixar as cotas das empresas que,
caso esgotem seus estoques, no mais podero adquirir o
combustvel da refinaria. Contra-razes da ANP sustentando que
as distribuidoras, de acordo com o art. 3 da Portaria n
72/00, podem optar pelo regime de contrato de fornecimento
direto com os produtores ou pelo regime de pedido mensal,
este ltimo criado para assegurar que novos distribuidores
tenham garantido o acesso ao fornecedor de combustveis e ao
recebimento dos mesmos, e que a impetrante valeu-se de
provimento jurisdicional para aproveitar-se dos dois regimes
sem suportar os nus de qualquer deles, no se podendo falar
em direito adquirido a regime jurdico. Interposio
concomitante de recurso extraordinrio, que foi provido. 2. O
art. 3 da Portaria n 72/2000 claro ao proporcionar dois
sistemas de aquisio de combustveis pelas distribuidoras: A
aquisio de gasolina automotiva e leo diesel pelo
distribuidor de combustveis derivados de petrleo, lcool
combustvel e outros combustveis dever ser feita sob regime
de contrato de fornecimento com o produtor ou sob o regime de
pedido mensal. Ao fazer a opo pelo sistema de pedido
mensal, deve a distribuidora obedecer, consequentemente, aos
critrios estabelecidos para esse tipo de procedimento,
prescritos no art. 7 da Portaria n 72/2000. 3. No se
encontra infringido o teor do art. 1, incisos V e IX, da Lei
9.478/97. Ao estabelecer a opo para as distribuidoras fir-
marem contrato direto com seus fornecedores ou se valerem do
direito de realizao de pedidos mensais, a Portaria 72/2000
prestigia a liberdade de escolha de suprimento alm de
garantir o produto para aquelas que optam por no serem
regidas pelo sistema de contrato direto com o fornecedor. 4.
No h violao do art. 8 da Lei n 9.478/97. A proteo das
distribuidoras no pode ocorrer com o comprometimento do
mercado nacional de combustveis e da satisfao do
consumidor, devendo haver a conciliao de interesses. O ato
hostilizado a Portaria n 72/2000 medida tcnica que
materializa a atribuio para regular o setor petrolfero
(art. 8, caput e XV, da Lei n 9.478/97) conferida ANP,
levando em conta o suprimento de derivados de petrleo em todo
o territrio nacional (art. 8
a
, I, da Lei n 9.478/97), a
garantia de oferta de produtos aos consumidores (art. 8, I,
da Lei n 9.478/97) e o volume comercializado por cada
distribuidora nos meses anteriores, permitindo ainda o gradual
crescimento dessas ltimas, sem realizar impacto excessivo e
desequilbrio no mercado. 5. A Portaria n 72/2000 no
extrapolou os limites fixados pela Lei n 9.478/97,
preservando, com a sua sistemtica, a garantia do fornecimento
de derivados de petrleo em harmonia e com respeito ao
princpio da livre-concorrncia. 6. Recurso especial
desprovido.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
3.1.2. Composio do GONAMA: separao de poderes e
autonomia do Ministrio Pblico
O CONAMA, curiosamente, no tem a sua composio definida em
lei, visto que, na primeira verso da Lei n
e
6.938, de 31 de
agosto de 1981, em seu artigo 7
Q
, havia a previso da
composio do Conselho, com a indicao de seus membros.
36

Infelizmente, as Leis n
2
s 7.804 e 8.028 expungiram do universo
jurdico a composio legal do Conama. Agora, a composio do
Conselho fixada por um mero decreto,
37
baixado segundo a
competncia constitucional do Presidente da Repbli
36 Art. 7* - criado o Conselho Nacional do Meio Ambiente ~
CONAMA, cuja composio, organizao, competncia e
funcionamento sero estabelecidos, em regulamento, pelo
Poder Executivo. Pargrafo nico. Integraro, tambm, o
CONAMA: a) representantes dos Governos dos Estados,
indicados de acordo com o estabelecido em regulamento,
podendo ser adotado um critrio de delegao por regies,
com indicao alternativa do representante comum, garantida
sempre a participao de um representante dos Estados em
cujo territrio haja rea crtica de poluio, assim
considerada por decreto federal; b) Presidentes das
Confederaes Nacionais da Indstria, da Agricultura e do
Comrcio, bem como das Confederaes Nacionais dos
Trabalhadores na Indstria, na Agricultura e no Comrcio; c)
Presidentes da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria
e da Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza d)
dois representantes de Associaes legalmente constitudas
para a defesa dos recursos naturais e de combate poluio,
a serem nomeados pelo Presidente da Repblica.
37 Decreto n
a
3.942, de 27 de setembro de 2001. Art. I
a
Os
arts. 4
a
, 5
a
, 6
a
, 7
a
, 10 e 11 do Decreto n
a
99.274, de 6 de
junho de 1990, passam a vigorar com a seguinte redao:
"(...) Art. 5
a
Integram o Plenrio do CONAMA: I o Ministro
de Estado do Meio Ambiente, que o presidir; II - o
Secretrio-Executivo do Ministrio do Meio Ambiente, que
ser o seu Secretrio-Executivo; UI ~ um representante do
IBAMA; IV ~ um representante da Agncia Nacional de guas
ANA; V um representante de cada um dos Ministrios, das
Secretarias da Presidncia da Repblica e dos Comandos
Militares do Ministrio da Defesa, indicados pelos
respectivos titulares; VI um representante de cada um dos
Governos Estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos
respectivos governadores; VII oito representantes dos
Governos Municipais que possuam rgo ambiental estruturado
e Conselho de Meio Ambiente com carter deliberativo, sendo;
a) um representante de cada regio geogrfica do Pas; b) um
representante da Associao Nacional de Municpios e Meio
Ambiente-ANAMMA; c) dois representantes de entidades
municipalistas de mbito nacional; VIII - vinte e um
representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade
civil, sendo: a) dois representantes de entidades
ambientalistas de cada uma das Regies Geogrficas do Pas;
b) um representante de entidade ambientalista de mbito
nacional; c) trs representantes de associaes legalmente
constitudas para a defesa dos recursos naturais e do
combate poluio, de livre escolha do Presidente da
Repblica; d) um representante de entidades profissionais,
de mbito nacional, com atuao na rea ambiental e de
saneamento, indicado pela Associao Brasileira de
Engenharia Sanitria e Ambiental-ABES; e) um representante
de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e
confederaes de trabalhadores da rea urbana (Central nica
dos Trabalhadores-CUT, Fora Sindical, Confederao Geral
dos Trabalhadores-CGT, Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Indstria-CNTI e Confederao Nacional dos
Trabalhadores no Comrcio-CNTC), escolhido em processo
coordenado pela CNTI e CNTC; f) um representante de
trabalhadores da rea rural, indicado pela Confederao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura-CONTAG; g) um
representante de populaes tradicionais, escolhido em
processo coordenado pelo Centro Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel das Populaes Tradicionais-CNPT/IBAMA; h) um
representante da comunidade indgena indicado pelo Conselho
de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil
- CAPOIB; i) um representante da comunidade cientfica,
indicado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da
Gnda-SBPC; j) um representante do Conselho Nacional de
Comandantes Gerais das Polcias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares- CNCG; 1) um representante da Fundao
Brasi-leira para a Conservao da Natureza-FBCN; IX oito
representantes de entidades empresariais; e X um membro
honorrio indicado pelo Plenrio. I
a
Integram tambm o
Plenrio do CONAMA, na condio de Conselheiros Convidados,
sem direito a voto: I - um representante do Ministrio
Pblico Federal; II - um representante dos Ministrios
Pblicos Esta-
Direito Ambiental
ca.
3
8 H, contudo, uma figura esdrxula, que o conselheiro
convidado, visto que ela viola inteiramente a separao dos
Poderes prevista no artigo 2
9
da Constituio e a autonomia
funcional do Ministrio Pblico.
O Ministrio Pblico dotado de atribuies essenciais para
as funes jurisdi- cionais do Estado, exercendo-as em todos
os juzos brasileiros perante os quais desempenha as suas
funes institucionais, dentre as quais se destacam aquelas
indispensveis ao controle da legalidade dos atos praticados
pelos prprios juizes, alm de promover a defesa judicial de
diversos interesses e direitos socialmente relevantes. Veja-se
a determinao contida no artigo 127 da CF: O Ministrio
Pblico instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis. A CF foi mais alm ao estabelecer
um rol das chamadas funes institucionais do Ministrio
Publico que se constituem em um conjunto de atividades tpicas
do MP e que desenham o perfil da instituio. o artigo 129
da Lei Fundamental da Repblica que explicita a referida
relao, dela constando: (i) promover, privativamente, a ao
penal pblica, na forma da lei; (ii) zelar pelo efetivo
respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia
pblica aos direitos assegurados nesta Constituio,
promovendo as medidas necessrias sua garantia; (iii) promo-
ver o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo
do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos; (iv) promover a ao de
inconstitucionalidade ou representao para fins de
interveno da Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta
Constituio; (v) defender judicialmente os direitos e
interesses das populaes indgenas; (vi) expedir notificaes
nos procedimentos administrativos de sua competncia,
requisitando informaes e documentos para instru-los, na
forma da lei complementar respectiva; (vii) exercer o controle
externo da atividade policial, na forma da lei complementar
mencionada no artigo anterior; (viii) requisitar diligncias
investigatrias e a instaurao de inqurito policial,
indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes
processuais; (ix) exercer outras funes que lhe forem
conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-
lhe vedadas a representao judicial e a consultoria jurdica
de entidades pblicas.
Conforme se pode perceber do 5
e
do artigo 128 da CF, leis
complementares da Unio e dos Estados estabelecero a
organizao, as atribuiesde cada um dos Ministrios
Pblicos. Veja-se que a questo da estrita reserva
constitucional e da observncia da vocao natural de cada um
dos diferentes ramos do MP tem sido to restritivamente
tratada pelo STF que a Corte sequer admite que o MP comum exer
duais, indicado pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais
de Justia; e III um representante da Comisso de Defesa do
Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados.
38 CF; Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da
Repblica;... VI dispor, mediante decreto, sobre; a)
organizao e funcionamento da administrao federal, quando
no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de
rgos pblicos.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente |
a as funes do Ministrio Pblico Especial junto aos
Tribunais: de Contas, como algumas constituies estaduais
buscaram estabelecer.
39

Pelo que se percebe do texto constitucional, as funes
institucionais do Ministrio Pblico no se constituem em
numerus clausus, ao contrrio, podero ser ampliadas, desde
que compatveis com a finalidade da prpria instituio.
Entretanto, a CF, a priori, definiu algumas atividades que no
podero ser conferidas ao Ministrio Pblico, a saber: (a)
representao jurdica e (b) consultoria jurdica de entidades
pblicas.
Estas so redaes institucionais, entretanto, a CF define
uma vedao especfica para os membros do Ministrio Pblico.
Vejamos o teor: Art. 128. O Ministrio Pblico abrange: (-.)
4
2
- (...) II - as seguintes vedaes: (...) d) exercer,
ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo pblica,
salvo uma de magistrio," Funo, como se sabe, qualquer
encargo atribudo pelo Poder Pblico a um cidado, seja
remunerado ou no. Trata-se de um conceito mais amplo do que o
de cargo pblico.
40
indiscutvel que o exerccio de mandato
de conselheiro do Conama se constitui em funo pblica
relevante, conforme admitido em sede normativa.
41
Resulta da
inteiramente contrrio ao sistema constitucional que rege as
elevadas funes do Ministrio Pblico a presena do parquet
no Conama, seja em que condio for.
Em sede doutrinria, os autores que versaram especificamente
sobre o papel constitucional do Ministrio Pblico, com
destaque para Mazzli,
42
sustentam tese idntica. A vedao s
tem duas excees, tuna de carter permanente (tuna funo de
magistrio) e outra transitria, alis, j vencida (para os
optantes a que se refere o art. 29, 3, do ADCT). Tem havido
controvrsia sobre a participao de membros do Ministrio
Pblico em comisses ou organismos estatais. No raro por
imposio de leis municipais, estaduais e federais, h
previso da participao de membros do Ministrio Pblico em
conselhos de defesa de direitos humanos, comisses de trn-
sito, conselhos de entorpecentes, enfim, em rgos
administrativos diversos. As prprias leis orgnicas do
Ministrio Pblico so as primeiras a, erroneamente, prever
39 A questo pertinente ao Ministrio Pblico Especial junto
ao tribunal de Contas Estadual: uma realidade institucional
que no pode ser desconhecida. Consequente impossibilidade
constitucional de o Ministrio Pblico Especial ser
substitudo, nessa condio, pelo Ministrio Pblico comum
do Estado-Mem- bro. Ao Direta julgada parcialmente
procedente (ADI 2.068, Relator Ministro Celso de Mello, DJU
16/05/2003).
40 Lei n
9
8.112, de 11 de dezembro de 1990. Art. 3
o
Cargo
pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser
cometidas a um servidor. Pargrafo nico. Os cargos
pblicos, acessveis a todos os brasileiros, so criados por
lei, com denominao prpria e vencimento pago pelos cofres
pblicos, para provimento em carter efetivo ou em comisso.
41 Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990. Art. 6 O
Plenrio do CONAMA reunir-se-, em carter ordinrio, a cada
trs meses, no Distrito Federal, e, extraordinariamente,
sempre que convocado pelo seu Presidente, por iniciativa
prpria ou a requerimento de pelo menos dois teros de seus
membros (...) 4
a
A participao dos membros do CONAMA
considerada servio de natureza relevante e no ser
remunerada, cabendo s instituies representadas o custeio
das despesas de deslocamento e estadia.
42 Hugo Nigro Mazzilli. Introduo ao Ministrio Pblico. SP:
Saraiva, 2
a
edio, 1998, p. 53.
Direito Ambiental
sua participao em organismos administrativos. Inexiste
vedao para o exerccio de algumas funes administrativas da
prpria instituio (para os assessores do procurador-geral, o
corregedor-geral, os conselheiros), mas h vedao
participao do membro do Ministrio Pblico em conselhos ou
organismos estatais, porque isso importa o exerccio de outra
funo pblica.
A participao em Conselhos, data venia, no se confunde com
"funo institucional, visto que a capacidade de deciso do
Ministrio Pblico e a sua independncia funcional restam
prejudicadas ao participar do colegiado, pois uma prtica
elementar de qualquer regime democrtico que os conselheiros
se submetam s decises dos colegiados que integram. Ora, no
se pode admitir que o MP, por integrar o conselho, se exonere
de suas funes de fiscalizao da legalidade, o que gera uma
incompatibilidade entre ambas as funes, ou seja, a de
fiscal da lei e a de conselheiro. No se pretende dizer que
os conselhos ajam ilegalmente, o que se afirma que a
independncia de um e de outro fica tolhida.
importante observar que qualquer nova funo institucional
do Ministrio Pblico, ou mesmo instrumento de atuao,
conforme definido pela Lei Orgnica do Ministrio Pblico,
somente poder ser atribuda por lei. Lei, no caso, h que ser
tomada em seu sentido formal, pois aqui se trata de definies
extremamente relevantes para a ordem jurdica democrtica.
Caso se pudesse cogitar do deferimento de atribuies ao
Ministrio Pblico pela via do Decreto Presidencial, de fato,
as clusulas de independncia e autonomia funcionais restariam
como letra morta. Acresce, ainda, o fato de que, para se
evitar uma contradio lgica, a nova funo institucional no
poder implicar, seja a que ttulo for, que o membro do
parquet passe a exercer uma funo pblica distinta ou
adicional quela que j exerce normalmente.
Admitindo-se, por amor argumentao, a constitucionalidade
da participao em Conselhos por integrante do MP,
representando a instituio. Ao Procurador Geral da Repblica,
no caso do Ministrio Pblico Federal, dada a sua condio de
Chefe da instituio,
43
a Lei Complementar n
2
75/93 reservou a
exclu-
43 MS 21239 / DF. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE. TRIBUNAL
PLENO. DJ 23-04-1993. PG 6920. Ementa. MANDADO DE SEGURANA:
LEGITIMAO ATIVA DO PROCURADOR-GERAL DA RE- PBLICA PARA
IMPUGNAR ATOS DO PRESIDENTE DA REPBLICA QUE ENTENDE
PRATICADOS COM USURPAO DE SUA PRPRIA COMPETNCIA
CONSTITUCIONAL E OFENSIVOS DA AUTONOMIA DO MINISTRIO
PBLICO: ANLISE DOUTRINRIA E REAFIRMAAO DA JURIS-
PRUDNCIA. 1. A LEGITIMIDADE AD CAUSAM NO MANDADO DE
SEGURANA PRESSUPE QUE O IMPETRANTE SE AFIRME TITULAR DE UM
DIREITO SUBJETIVO PRPRIO, VIOLADO OU AMEAADO POR ATO DE
AUTORIDADE; NO ENTANTO, SEGUNDO ASSENTADO PELA DOUTRINA MAIS
AUTORIZADA {CF. JELUNEK, MALBERG, DUGUIT, DABIN, SANTI
ROMANO), ENTRE OS DIREITOS PBLICOS SUBJETIVOS, INCLUEM-SE
OS CHAMADOS DIREITOS-FUNO, QUE TM POR OBJETO A POSSE E O
EXERCCIO DA FUNO PBLICA PELO TITULAR QUE A DETENHA, EM
TODA A EXTENSO DAS COMPETNCIAS E PRERROGATIVAS QUE A
SUBSTANTIVEM: INCENSURVEL, POIS, A JURISPRUDNCIA
BRASILEIRA, QUANDO RECONHECE A LEGITIMAO DO TITULAR DE UMA
FUNO PBLICA PARA REQUERER SEGURANA CONTRA ATO DO
DETENTOR DE OUTRA, TENDENTE A OBSTAR OU USURPAR O EXERCCIO
DA INTEGRALIDA- DE DE SEUS PODERES OU COMPETNCIAS: A
SOLUO NEGATIVA IMPORTARIA EM SUBTRAIR
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
siva competncia para definir as condies de atuao dos
integrantes do MP em rgos externos. Ou seja, a Lei define os
rgos de atuao externos instituio do

DA APRECIAO DO PODER JUDICIRIO LESO OU AMEAA DE DIREITO.
2. A JURISPRUDNCIA - COM AMPLO RESPALDO DOUTRINRIO (V. G.,
VICTOR NUNES, MEIRELLES, BUZAID) - TEM RECONHECIDO A
CAPACIDADE OU PERSONALIDADE JUDICIRIA DE RGOS COLETIVOS
NO PERSONALIZADOS E A PROPRIEDADE DO MANDADO DE SEGURANA
PARA A DEFESA DO EXERCCIO DE SUAS COMPETNCIAS E DO GOZO DE
SUAS PRERROGATIVAS. 3. NO OBSTANTE DESPIDO DE PERSONALIDADE
JURDICA, PORQjJE RGO OU COMPLEXO DE RGOS ESTATAIS, A
CAPACIDADE OU PERSONALIDADE JUDICIRIA DO MINISTRIO LHE
INERENTE - PORQUE INSTRUMENTO ESSENCIAL DE SUA ATUAO - E NO
SE PODE DISSOLVER NA PERSONALIDADE JURDICA DO ESTADO, TANTO
QUE A ELE FREQUENTEMENTE SE CONTRAPE EM JUZO; SE, PARA A
DEFESA DE SUAS ATRIBUIES FINALSTICAS, OS TRIBUNAIS TM
ASSENTADO O CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANA, ESTE IGUALMENTE
DEVE SER POSTO A SERVIO DA SALVAGUARDA DOS PREDICADOS DA
AUTONOMIA E DA INDEPENDNCIA DO MINISTRIO PBLICO, QUE
CONSTITUEM, NA CONSTITUIO, MEIOS NECESSRIOS AO BOM
DESEMPENHO DE SUAS FUNES INSTITUCIONAIS. 4. LEGITIMAO DO
PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA E ADMISSIBILIDADE DO MANDADO DE
SEGURANA RECONHECIDAS, NO CASO, POR UNANIMIDADE DE VOTOS. II.
MINISTRIO PBLICO DA UNIO: NULIDADE DA NOMEAO, EM
COMISSO, PELO PRESIDENTE DA REPBLICA, DE PROCURADOR-GERAL DA
JUSTIA DO TRABALHO. 5. A UNIDADE DO MINISTRIO PBLICO DA
UNIO, SOB A CHEFIA DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, PERMITE
POR EM DVIDA A SUBSISTNCIA MESMA DO PRPRIO CARGO DE
PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO TRABALHO, POR ISSO NEGADA
EXPRESSAMENTE POR QUATRO DENTRE OS OITO VOTOS VENCEDORES, PARA
OS QUAIS "COMPETE (...), AO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA,
EXERCER, DE MODO AUTNOMO E EM CARTER INDISPONVEL E
IRRENUNCIVEL, O PODER MONOCRTICO DE DIREO, ADMINISTRAO E
REPRESENTAO DO MINISTRIO PBLICO DO TRABALHO, CUJA PRTICA
SE REVELA INCOMPARTILHVEL COM QUALQ.UER OUTRO MEMBRO DA
INSTITUIO, RESSALVADA A POSSIBILIDADE DE DELEGAO ADMI-
NISTRATIVA {DO VOTO DO MINISTRO CELSO DE MELLO). 6. AINDA,
PORM, QJJE SE ADMITA - A EXEMPLO DO QJJE SE DISPS NA
CONSTITUIO QUANTO AO PROCURADOR-GERAL DA JUSTIA DO DISTRITO
FEDERAL A SUBSISTNCIA DOS CARGOS DE PROCURADOR-GERAL DA
JUSTIA DO TRABALHO E DA JUSTIA MILITAR -, COMO TITULARES DA
CHEFIA IMEDIATA DOS RAMOS CORRESPONDENTES DO MINISTRIO
PBLICO DA UNIO, SOB A DIREO GERAL DO PROCURADOR-GERAL DA
REPBLICA, O CERTO E QUE D Al IGUALMENTE SERIA INADMISSVEL
EXTRAIR A RECEPO, PELA ORDEM CONSTITUCIONAL VIGENTE, DA
REGRA ANTERIOR DO SEU PROVIMENTO EM COMISSO, PELO PRESIDENTE
DA REPBLICA. 7. DO REGIME CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO
PBLICO, E DE INFERIR, COMO PRINCPIO BASILAR, A REJEIO DE
TODA E QUALQUER INVESTIDURA PRECRIA EM FUNES INSTITUCIONAIS
DO ORGANISMO, SEJA, NO PLANO EXTERNO, PELA PRESCRIO DA LIVRE
EXONERAO DO PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, SEJA, NO PIANO
INTERNO, PELA VEDAO DA AMOVIBIUDADE DOS TITULARES DE SEUS
ESCALES INFERIORES. 8. DO ART. 84, XXVI, I, PARGRAFO NICO -
POSTOS EM COTEJO COM O ART. 127, PAR. 2, DA CONSTITUIO -,
NO RESULTA IMPERATIVAMENTE A COMPETNCIA DO PRESIDENTE DA
REPBLICA PARA PROVER OS CARGOS DO MINISTRIO PBLICO, A QUAL,
SE ADMISSVEL, EM PRINCPIO, TERIA DE DECORRER DE LEI E FAZER-
SE NA FORMA NELA PRESCRITA: INADMISSVEL, LUZ DA
CONSTITUIO, O PROVIMENTO EM COMISSO PELO PRESIDENTE DA
REPBLICA DO CARGO - SE AINDA EXISTENTE - DE PROCURADOR-GERAL
DA JUSTIA DO TRABALHO, E IMPOSSVEL RECEBER O ART. 64 DA LEI
1.341/51, QUE LHE OUTORGAVA O PODER DE LIVRE NOMEAO E
DEMISSO DO TITULAR DO CARGO, PARA MANTER-LHE A ATRIBUIO DO
PROVIMENTO, ALTERANDO-LHE, PORM, O REGIME LEGAL A QUE
SUBORDINADA. 9. PELA MESMA RAZO DE NULIDADE DA NOMEAO DO
LISTISCONSORTE PASSIVO DO MS 21.239 E IMPETRANTE DO MS 21.243,
TAMBM E DE REPUTAR-SE NULA A NOMEAO DO SEU ANTECESSOR, NO
CARGO, OLinSCONSORTEATIVO, NO MS21.239E PASSIVO, NO MS21.243,
DONDE A IMPOSSIBILIDADE DE DEFERIR A PRIMEIRA IMPETRAO, NO
PONTO EM QUE SE INSURGE CONTRA O ATO QUE O EXONEROU. 10.
DEFERIMENTO PARCIAL DO MS21.239, IMPETRADO PE~
Direito Ambiental
Ministrio Pblico, e o Procurador Geral estabelece,
observadas as diretrizes legais, os critrios da atuao.
Aqui, no se pode deixar de reconhecer uma tendncia da
instituio em se espalhar pelo interior da Administrao e do
prprio governo, de forma inteiramente contrria ao espirito
que rege o perfl constitucional do MP que, para o bem e para
o mal, est intimamente vinculado ao modelo organizativo da
magistratura.
evidente que mesmo a interpretao conforme Constituio
no d margem para que se admita que, por decreto, se disponha
sobre atribuies do Ministrio Pblico, tendo em vista a mais
completa incompatibilidade com o sistema constitucional.
Assim, para se salvar os termos da Lei Complementar e de toda
uma legislao que lhe subjacente, h que se fulminar o
decreto. Conforme a lio de BarrosoM Na interpretao
conforme a Constituio, rgo jurisdicional declara qual das
possveis interpretaes de uma norma legal se revela
compatvel com a Lei Fundamental Isso ocorrer, naturalmente,
sempre que determinado preceito infraconstitucional comportar
diversas possibilidades de interpretao, sendo qualquer delas
incompatvel com a Constituio. Note- se que o texto legal
permanece ntegro, mas sua aplicao fica restrita ao sentido
declarado pelo tribunal.
No que concerne ao Ministrio Pblico dos Estados, a Lei
Orgnica Nacional do Ministrio Pblico no dotada de
disposies semelhantes quelas constantes da Lei Orgnica do
Ministrio Pblico da Unio. H, entretanto, em seu artigo 25,
a atribuio para que o Ministrio Pblico delibere sobre a
sua participao em conselhos estatais diversos, inclusive nos
voltados para a defesa do meio ambiente. A Lei merece ser
examinada com critrio, pois, para que o Ministrio Pblico
delibere sobre sua participao, so necessrios alguns
requisitos bsicos: (i) que o Conselho exista; (ii) que haja
uma vaga destinada ao Ministrio Pblico. No existe a
possibilidade de que o MP crie uma vaga para si em qualquer
Conselho. Alm do mais, por uma questo de respeito ao regime
federativo e prpria estrutura organizacional do Ministrio
Pblico, o MP dos estados s dotado de atribuies no plano
estadual, a menos que uma lei nacional defina de forma
diversa.
Quando nos deparamos com um setor que lida diretamente com a
liberdade humana, como o da execuo das penas privativas da
liberdade, por exemplo, veremos que as funes que o
Ministrio Pblico deve desempenhar esto expressamente
previstas na Lei, como, alis, a determinao
constitucional, como j foi visto. De fato, a Lei n
s
7.210, de
11 de julho de 1984, estabelece em seus artigos 67 e seguintes
todo um rol de atribuies para o Ministrio Pblico.
Diferente no quando se trata de defesa dos direitos das
crianas e dos adolescentes. Tambm no chamado
LO PROCURADOR-GERAL DA REPBUCA, PARA DECLARAR NULA A NOMEAO
DO LTI7S- CONSORTE PASSIVO, JULGANDO-SE PREJUDICADO, EM
CONSEQNCIA, O MS21.243, REQUERIDO PELO LTIMO.
44 Lus Roberto Barroso. Interpretao e Aplicao da
Constituio. SP: Saraiva, 6 edio, 2004, p. 189.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Estatuto da Criana e do Adolescente, a participao do
Ministrio Pblico nos diferentes conselhos encontra expressa
previso legal.
No caso da proteo das crianas e adolescentes, a
amplssima participao do Ministrio Pblico est
perfeitamente prevista em lei e, o que bom, de forma bas-
tante minuciosa. Em campo diametralmente oposto do espectro
legislativo, podemos ver que na hiptese de defesa da
concorrncia e do livre mercado a interveno do Ministrio
Pblico junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica -
CADE, como no poderia deixar de ser, est prevista em lei,
reservando-se ao parquet uma atuao muito importante naquele
Conselho Administrativo.
O CONAMA foi criado pela Lei n
9
6.938, de 31 de agosto de
1981, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente. O
Conama, em princpio, um rgo consultivo e deliberativo do
SISNAMA. Muito embora o Conama no possa ser enquadrado como
consulto rija jurdica, evidente o seu papel; normativo para
determinadas matrias tcnicas e,- portanto, de produo de
documentos legais que, como todos sabemos, em termos de
direito ambiental, so extremamente importantes e relevantes,
basta que se vejam as atribuies legais do Conselho, conforme
definidas pelo artigo 8
e
da PNMA. A maioria das atribuies, em
princpio, parecem-me incompatveis com as funes do
Ministrio Pblico. incompatvel com a funo do MP, por
exemplo, decidir sobre penalidades administrativas impostas
pelos rgos do Sisnama, visto que cabe ao prprio parquet
velar pela legalidade da Administrao, o que o deixa em uma
posio, no mnimo, incmoda. As demais funes, a va sans
dire, nada tm a ver com as funes institucionais do
Ministrio Pblico. Tendo em vista a semelhana de regime
constitucional, convm anotar que o Conselho Nacional de
Justia, dando interpretao a caso concreto, proibiu os
magistrados de exercerem funes na chamada Justia
Desportiva.
45

3.1.2. Ministrio do Meio Ambiente
3.1.2.1. Antecedentes
A primeira estrutura administrativa criada no Brasil
Republicano para a proteo do que posteriormente seria o
meio ambiente foi o Servio Florestal do Brasil criado pelo
Decreto n
2
4.421, de 28 de dezembro de 1921, que era uma seo
especial, cujos objetivos eram conservao, beneficiamento,
reconstituio, formao e aproveitamento das florestas.
Dentre as atribuies do Servio Florestal estavam as
seguintes: (i) promover e auxiliar a conservao, criao e
guarda das florestas protetoras; (ii) estabelecer e propagar
os conhecimentos relativos silvicultura, mediante
investigaes e demonstraes; (iii) prticas em hortos
florestais, convenientemente situados, executar, a ttulo de
experincia e
45 Resoluo n* 10, de 19 de dezembro de 2005.
Direito Ambiental
demonstrao, em florestas-modelo, convenientemente
escolhidas; (iv) estudar e vulgarizar os processos de
conservao, por meios qumicos, das madeiras, quer quando
aplicadas aos vrios fins a que se destinam, quer quando
depositadas e em transporte; (v) organizar a estatstica
florestal, e para esse fim: (vi) determinar, depois de
completos os reconhecimentos, as regies em que devam ser
estabelecidas as reservas florestais; (vii) estudar e propor
ao Governo as melhores situaes para o estabelecimento de
parques nacionais, isto , de florestas tpicas das diversas
regies do pas, que conservem, quanto possvel, todos os
caractersticos da fauna e flora indgena; (viii) pr em
prtica e fazer cumprir todas as medidas de proteo e de
polcia florestal que forem decretadas de acordo com a lei;
(ix) divulgar em publicaes, ou por quaisquer outros meios de
instruo, ideias e trabalhos de utilidade referentes s
florestas, considerando-as principalmente sob o ponto de vista
econmico.
Das autarquias que contriburam diretamente para a
construo do Ministrio do Meio Ambiente, a Sudepe -
Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE foi
criada pela Lei Delegada n
s
10, de 11 de outubro de 1962, no
mbito do Ministrio da Agricultura. J a Superintendncia da
Borracha - SUDHEVEA, entidade com personalidade jurdica de
direito pblico e autonomia administrativa, tcnica e
financeira, sob a jurisdio do Ministrio da Indstria e do
Comrcio, foi criada pela Lei n
e
5.227, de 18 de janeiro de
1967. Tambm de 1967 a criao do Instituto Brasileiro do
Desenvolvimento Florestal - IBDF, conforme o Decreto-Lei n
e

289, de 28 de fevereiro.
O Ministrio do Meio Ambiente resultou da transformao da
Secretaria do Meio Ambiente em Ministrio por fora do artigo
21 da Lei n
fi
8.490, de 19 de novembro de 1992. Por sua vez, o
Ministrio do Meio Ambiente foi transformado pela Lei n
9
8.746,
de 9 de dezembro de 1993, em Ministrio do Meio Ambiente e da
Amaznia Legal. Houve uma ligeira alterao nas atribuies e
na estrutura bsica do Ministrio transformado para aquelas
que passaram a ser atribudas ao novel Ministrio.
As atribuies do atual Ministrio do Meio Ambiente so de:
a) planejamento, coordenao, superviso e controle das aes
relativas ao meio ambiente;
b) formulao e execuo da poltica nacional do meio
ambiente;
c) articulao e coordenao das aes de poltica integrada
para a Amaznia Legal, visando melhoria da qualidade de
vida das populaes amaznicas;
d) articulao com os ministrios, rgos e entidades da
Administrao Federal, de aes de mbito internacional e de
mbito interno, relacionadas com a poltica nacional
integrada para a Amaznia Legal;
e) preservao, conservao e uso racional dos recursos
naturais renovveis;
f) implementao de acordos internacionais nas reas de sua
competncia.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
Organograma do MMA 2007
46


3.2. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA
O IBAMA foi criado pela Lei n
9
7.735, de 22 de fevereiro de
1989, resultante da aprovao da Medida Provisria n

34, de
1989, a partir da extino dos antigos rgos
47
encarregados
dos problemas ambientais brasileiros. Para a criao do IBAMA,
foram extintas a Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMA,
criada pelo Decreto n
9
73.030, de 30 de outubro de 1978, e a
Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE,
autarquia federal vinculada ao Ministrio da Agricultura,
criada pela Lei Delegada n
9
10, de 11 de outubro de 1962. O
IBAMA foi criado sob a forma de autarquia federal de regime
especial,
4
dotada de personalidade jurdica de direito pblico
com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao
Ministrio do Meio
46 Http://www.
mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&j.dEstmtura=88ddCont
eudo=4678
>
capturado aos 10 de setembro de 2007.
47 de se observar que a extino do Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal - IBDF e da Superintendncia da
Borracha - SUDHEVEA, pela Lei n
a
7.732, de 14/2/1989,
antecedeu a criao do IBAMA.
48 Lei n 7.735/89, art. 2.
I Direito Ambiental
Ambiente, com a finalidade de assessor-la na formao e
coordenao, bem como executar e fazer executar a poltica
nacional do meio ambiente e da preservao, conservao e uso
racional, fiscalizao, controle e fomento dos recursos
naturais.
A criao do IBAMA teve o mrito de congregar, em um nico
organismo, diversas entidades que no conseguiram jamais atuar
em conjunto. Antes da existncia do IBAMA, havia pelo menos
quatro rgos voltados para as questes ambientais. Deve ser
ressaltado, entretanto, que nenhum deles possua fora
poltica ou econmica para desempenhar adequadamente as suas
tarefas. O IBAMA, sem dvida, foi um grande progresso em
relao situao anterior. lgico, contudo, que remanescem
problemas muito graves. O mais importante deles , sem dvida,
a falta de uma definio clara quanto s tarefas a serem
desenvolvidas pelo Instituto, pois existe uma evidente
superafetao de atribuies. de se considerar, ademais, que
as com- petncias de planejamento, gesto, fiscalizao e
execuo so muito diferenciadas entre si e, no poucas vezes,
geram conflitos muito graves no interior de um mesmo rgo.
Embora vitoriosa, faz-se necessria uma reviso da iniciativa
que levou criao do IBAMA. A experincia que foi acumulada
nos mostra que rgos de controle ambiental no devem se
confundir com rgos encarregados da gesto de unidades de
conservao, ou mesmo de pesquisa cientfica.
Os rgos setoriais integrantes do SISNAMA so os rgos ou
entidades federais, da administrao direta ou indireta, cujas
atividades sejam associadas s de proteo da qualidade
ambiental ou ao disciplinamento da utilizao dos recursos
naturais.
49
Muitos so os rgos que podem ser catalogados na
condio de rgos setoriais do SISNAMA. de se observar que
o verdadeiro labirinto legal e regulamentar em que se
constitui a legislao brasileira de proteo ao meio ambiente
levou a que o Decreto n
2
99.274, de 6 de junho de 1990, que
regulamentou a Lei n 6.938/81, utilizasse uma denominao
diversa daquela contida na lei. Com efeito, o artigo 3
9
, V, do
decreto denomina como rgos seccionais os rgos e entidades
integrantes da Administrao Pblica Federal, direta ou
indireta, bem como os rgos e entidades da Administrao
Pblica dos Estados-Membros da Federao. Houve, evidente-
mente, uma clara impropriedade no decreto, pois os rgos
setoriais foram suprimidos do SISNAMA e confundidos com os
rgos seccionais.
O artigo 12 do Decreto n
e
99.200 determina que a coordenao
dos rgos seccionais federais,
50
naquilo que se refira PNMA,
compete ao Ministro do Meio Ambiente.
51
A relao dos rgos
setoriais do SISNAMA , evidentemente, muito extensa; contudo,
faremos uma breve relao de algnns destes rgos.
rgos seccionais so os rgos ou entidades estaduais
responsveis pela execuo de programas e projetos, e pelo
controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar
degradao ambiental. Tais rgos so de extraordinria
importncia para
49 Lei n* 6.938, de 31/8/1981, art. 6, V.
50 Denominao contrria aos termos da Lei n
a
6.938/81; a
denominao correta a de rgos Setoriais.
51 Denominao atual.
Poltica e Sistema Nacional de Meio Ambiente
o SISNAMA, pois a eles compete a maior parte da atividade de
controle ambiental. Cada Estado dever organizar a sua agncia
de controle ambiental de acordo com a sua realidade, de acordo
com o seu interesse peculiar. A grande dificuldade dos rgos
seccionais que, quase sempre, os mesmos so destitudos de
recursos necessrios para o seu adequado funcionamento.
Os rgos locais so os rgos municipais de controle
ambiental. Tais rgos somente existem nos Municpios mais
ricos, naqueles que so dotadps de mais recursos financeiros.
Na grande maioria das vezes, o controle ambiental; em mbito
local inexistente ou realizado pelo rgo estadual ou
federal.
3.2.1. Atribuies do IBAMA
A nova redao do art. 2
S
da Lei n
s
7.735, de 22 de
fevereiro de 1989, deu as seguintes atribuies ao IBAMA: (i)
exercer o poder de polcia ambiental; (ii) executar aes das
polticas nacionais de meio ambiente, referentes s
atribuies federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao
controle da qualidade ambiental, autorizao de uso dos
recursos naturais e fiscalizao, monitoramento e controle
ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministrio do
Meio Ambiente; e (iii) executar as aes supletivas de
competncia da Unio, de conformidade com a legislao
ambiental vigente.
Organograma Geral do IBAMA
52

PRE^NEAH-
Gabinete Procuradoria Geral uvidoria
ASDtf-
Assessona Internacional
JlIMSIS
Diretoria de Controle e Fiscalizao
Superintendncias
Estaduais
| Coi
4coi ICcu
rnsetho Nacional de Proteo & Fauna Conselho Nacional de
Unidade de Conservao Comit Tcnico-Cientfico
. ;'Tj '
Auditoria
Assessoria de Comunicao Social
^feccKR-^;
Co ordenado ria Geral do Planejamento Asscssoria Parlamentar
Diretoria de Recursos Naturais Renovveis
Diretoria de Ecossistemas
Diretoria de Incentivo Pesquisa e Divulgao
Diretoria de Administrao e Finanas
Cencro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das Populaes
Tradicionais
127, .
52 Hctp://www.ibama.gov.br/siucweb/guiadechefe/guia/s-
lcorpo,htm#A, capturado aos 10 de setembro de 2007.
Direito Ambientai
3.3. Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade -
Instituto
Chico Mendes
A Lei n
9
11.516, de 28 de agosto de 2007, fruto da converso
da Medida Provisria n
s
356, de 2007, criou o Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade - Instituto Chico
Mendes, que organizado sob a forma de autarquia federal
dotada de autonomia administrativa e financeira, vinculada ao
Ministrio do Meio Ambiente, com as seguintes finalidades: (i)
executar aes da poltica nacional de unidades de conservao
da natureza, referentes s atribuies federais relativas
proposio, implantao, gesto, proteo, fiscalizao e
monitoramento das unidades de conservao institudas pela
Unio; (ii) executar as polticas relativas ao uso sustentvel
dos recursos naturais renovveis e ao apoio ao extrativismo e
s populaes tradicionais nas unidades de conservao de uso
sustentvel institudas pela Unio; (iii) fomentar e executar
programas de pesquisa, proteo, preservao e conservao da
biodiversidade e de educao ambiental; (iv) exercer o poder
de polcia ambiental para a proteo das unidades de
conservao institudas pela Unio; e (v) promover e executar,
em articulao com os demais rgos e entidades envolvidos,
programas recreacionais, de uso pblico e de ecoturismo nas
unidades de conservao, onde estas atividades sejam
permitidas. Foi mantido o poder de polcia ambiental pelo
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis - IBAMA, em carter supletivo.
Poder de Polcia Ambiental
Captulo V Poder de Polcia Ambiental
l. O Poder de Polcia
A utilizao de recursos ambientais atividade inteiramente
submetida ao poder de polcia do Estado, no se concebendo sem
a presena de diferentes mecanismos de controle que sero
manejados pelo Estado conforme as necessidades que forem se
apresentando na vida diria. O controle estatal sobre as
atividades privadas se faz pelo exerccio regular do poder de
polcia, tema do presente captulo. O poder de polcia, como
sabemos, o instrumento jurdico pelo qual o Estado define os
contornos dos diferentes direitos individuais, em beneficio da
coletividade, haja vista que no se conhecem direitos
ilimitados,
A fixao de contornos jurdicos para os diferentes direitos
e garantias individuais matria complexa, pois o senso comum
nos induz a pensar no Estado como garantidor do exerccio
ilimitado de direitos, ou seja, responsvel pela fruio plena
dos direitos individuais, sem que se leve em conta o fato de
que direitos implicam deveres e obrigaes recprocas entre os
diversos socii, de molde a ideia de ilimita- o acaba sendo
contraditria com a prpria ideia de direitos, pois esses
somente podem ser concebidos como medida de reciprocidade
entre os diferentes membros de um corpo social. A delimitao
insere-se no campo da resoluo dos conflitos entre diferentes
direitos individuais que, em determinado momento, podem
colidir, fazendo surgir a necessidade de harmoniz-los. O
poder de polcia um poderoso instrumento de harmonizao de
direitos individuais, fazendo com que eles sejam exercidos com
respeito ao direito de terceiros.
Uma das funes clssicas do Estado disciplinar o
comportamento individual para a vida em sociedade. Para que
tal objetivo possa ser atingido, o Estado no defende
interesses particulares ou de grupos; em tese, assume uma
postura de rbitro, de modo que os interesses de um
determinado grupo ou indivduo em particular no ponha em
risco os interesses globalmente tutelados pelo aparelho
estatal. O Direito tem por objetivo assegurar uma igualdade
formal entre os diversos membros da sociedade. Desta forma, ao
Estado cumpre organizar a vida em sociedade e prestar deter-
minados servios bsicos de sade, educao, segurana e
justia, conforme a doutrina tradicional. Ele deve dar aos
indivduos a mais ampla liberdade para a realizao de seus
projetos pessoais e privados, desde que realizados sem danos
esfera privada de terceiros. A consequncia previsvel e
lgica deste modo de pensar a construo de dois segmentos
do Direito: o Direito Pblico e o Direito Privado. O primeiro
voltado para a disciplina do Estado e de suas relaes com os
particulares e o segundo destinado a reger as relaes da vida
privada e individual de cada indivduo.
Direito Ambiental
O poder de polcia tem suas origens na prpria formao do
Estado moderno tal como concebido na Europa Ocidental. A
centralizao do poder poltico nas mos dos soberanos e a
lenta e constante desagregao do mundo feudal fizeram com que
se fossem ampliando os campos do chamado interesse pblico e,
consequentemente, da ao estatal. A necessidade concreta de
ordenar e regulamentar os diversos aspectos da vida social
imps Administrao o exerccio de prticas que passaram a
ser conhecidas como atividades de polcia, exercidas sob um
poder poltico centralizado e centralizador. No h uma origem
precisa para o vocbulo polcia,
1
ainda que exista uma
concordncia quanto sua presena no vocabulrio poltico da
Itlia medieval. Inequvoco, contudo, que, em seus
primrdios, o poder de polcia estava vinculado vontade
soberana dos prncipes sobre os seus sditos. Inicialmente,
ele era a expresso exterior de uma autoridade que se exercia
sem os freios e limites impostos pelo ordenamento jurdico. As
transformaes jurdicas e polticas que se seguiram
ascenso revolucionria da classe burguesa implicaram uma
efetiva e gradual modificao do contedo do conceito.
Marcello Caetano
2
observa que a palavra polcia hoje tem
significado diferente daquele que ostentava at o sculo XIX.
Conforme lembrado pelo jurista portugus, a Revoluo Francesa
substituiu o Estado de Polcia, sinnimo de arbtrio, pelo
tat de Droit, fundado na lei e em princpios jurdicos
claros e definidos previamente. A estabilizao do Estado de
Direito, entretanto, passou por diversas fases extremamente
complexas e, at mesmo, contraditrias com o prprio ideal
revolucionrio. O terror, como se sabe, ao condenar Lus XIV,
Maria Antonieta e boa parte da aristocracia francesa, no
julgou com base em fatos praticados pela nobreza, antes
condenou-a guilhotina pelo simples fato de ela ser nobre e
aristocrata. Nos princpios jurdicos adotados pelo Estado de
Direito Democrtico, prevalecem a impessoalidade e a
generalidade. A lei no mais a vontade singular de um
governante ou grupo autocrtico; a lei concebida como fruto
e consequncia da prpria Nao, que nela expressa a sua
vontade, tida como vontade geral.
Tradicionalmente, o poder de polcia definido como a
faculdade que o Estado possui de intervir na vida social, com
a finalidade de coibir comportamentos nocivos para a vida em
comunidade. Com pequenas variaes, esta concepo remonta ao
absolutismo do Cdigo Prussiano de 1794, perdurando,
fundamentalmente, at o surgimento da obra de Otto Mayer.
3

Em termos de proteo ao meio ambiente, os conceitos do
Direito Administrativo, muito embora fundamentais, devem ser
aplicados com cautela e de forma contextualizada. Pelo que se
viu, o conceito de poder de polcia vinculado a prer-
rogativas e deveres da Administrao Pbica, com vistas a
alcanar o bem comum,
1 Pietro Schiera. Sociedade de Estados, de ordens ou
'corporativas', m Antnio Hespanha. Poder e Instituies na
Europa do Antigo Regime, Lisboa: Calouste Gulbenkian, 1984,
p. 313.
2 Manual de Direito Administrativo, Coimbra: Ainaedina, 1986,
IO ed p. 1.145.
3 Veja, a propsito, Eduardo Garcia de Enterria e Tomz Ramn
Femadez. Curso de Direito Administrativo, So Paulo: RT,
1990, pp. 822 e seguintes.
Poder de Polida Ambiental
nico motivo capaz de justificar a sua existncia. O moderno
poder de polcia uma decorrncia do prprio Estado de
Direito e est, ipso iure, submetido ao princpio fundamental
da legalidade, sem o qual no alcana legitimidade
constitucional. No se poder estabelecer uma exigncia de
polcia sem que haja uma base constitucional e legal para a
sua imposio. Este um elemento de grande tenso no Direito
Ambiental, pois a Administrao Pblica Ambiental, muitas
vezes, confunde a existncia de princpios jurdicos por
exemplo, o princpio da precauo - com proibies sem uma
base normativa clara. Princpios jurdicos, como j foi visto
neste livro, servem fundamentalmente para estabelecer
critrios para a formulao de normas ou ante a inexistncia
destas ltimas para o preenchimento das chamadas lacunas
jurdicas. O administrador est prioritariamente submetido
legalidade. Princpios de Direito no so lei. Somente o Poder
Judicirio pode aplicar princpios de Direito, visto que tal
poder no est restrito aplicao da lei, mas do Direito; o
administrador limita-se aplicao da norma positivada.
O poder de polcia, como atuao estatal demarcadora do
contedo de direitos privados, exercido no sentido de evitar
a prtica de danos a terceiros. Indiscutivelmente, o poder de
polcia um balizamento de direito imposto pelo Estado aos
cidados e que se dirige fundamentalmente liberdade
individual e propriedade privada, fixando os marcos nos
quais estes direitos so concretamente exercidos. Hely Lopes
Meirelles
4
sustentava que o conceito de poder de polcia se
vinha alargando dia-a-dia, de forma a abranger maior gama de
atividades particulares que, de uma forma ou de outra, mediata
ou imediatamente, interferiam nos diversos interesses dos
grupos que constituem o tecido social. As restries e
limitaes impostas pelo Poder Pblico ao cidado - aqui deve
ser observado que as limitaes atingem, indistintamente, as
pessoas naturais e as pessoas jurdicas - decorrem da lei e
so, portanto, vinculadas, isto , so tomadas com base em
preceito formal de lei.
No pode ser esquecido, a propsito, o fato de que o Estado,
em qualquer uma de suas manifestaes de soberania, tem a
indeclinvel obrigao de fundamentar todos os seus atos em
preceito contido em uma lei formal.
5
A vincidao da
Administrao ao Direito escrito e positivado uma garantia
do cidado e da sociedade, servindo de barreira para que o
administrador no ultrapasse os limites do mandato que lhe foi
outorgado pela comunidade, ou seja, exercer a atividade admi-
nistrativa nos estreitos limites da norma legal.
A referncia ao poder de polcia, tal qual este tem sido
compreendido modernamente, apareceu, primeiramente, na Suprema
Corte Norte-Americana, no caso Brown Vs. Maryland, tendo
posteriormente se desenvolvido em vrios julgados daquele
prestigioso Tribunal. No caso Noble Vs. Heske, foi decidido
que a extenso do poder de polcia no est restrita aos
marcos da indiferena social ou do egosmo individualista.
Decidiu-se, na memorvel oportunidade, que o police power era
expresso da competncia dos Estados-Membros da Federao para
intervir de forma
4 Direico de Constmir, So Paulo: RT, 5
a
ed, 1987, p. 78.
5 Ver artigos 93, inciso IX, e 129, inciso VIII, da CF.
Direito Ambiental
concreta nas grandes necessidades sociais. As duas Guerras
Mundiais, a crise econmica, os movimentos revolucionrios da
classe operria, enfim, toda uma srie de graves e profundas
transformaes sociais, polticas, psicolgicas e econmicas
acarretaram uma modificao da concepo do papel do Estado na
sociedade do sculo XX. Mediante a aplicao do poder
regulamentar (rale making power) e do poder de planejamento
(directing power), o Estado liberal converte-se em Estado
social, que passa a atuar no campo das necessidades pblicas
como ator principal e no mero coadjuvante- Esta nova
realidade permite afirmar, com Waline, que os limites do poder
de polcia se resumem ao respeito legalidade. A propsito,
vejamos a definio de poder de polcia que
contemporaneamente adotada pelo Direito norte-americano:
Police power is the exercise of the sovereign right ofa
govemment to pro- mote order, safety, security, health, morais
and general welfare within consti- tutional limits and is an
essential attribute of govemment,
6

1.1. Conceito Normativo de Poder de Polcia
no Cdigo Tributrio Nacional (CTN) que o poder de polcia
encontra o seu conceito normativo que, no entanto, aplicvel
para toda e qualquer rea do Direito, no se limitando s
atuaes do Fisco. Com efeito, determina o artigo 78 do CTN:
Considera-se poder de polcia a atividade da administrao
pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prtica do ato ou absteno de fato, em
razo de interesse pblico concernente segurana, higiene,
ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado,
do exerccio de atividade econmica dependente de concesso do
poder pblico ou ao respeito propriedade e aos direitos
individuais e coletivos.
atividade indelegvel exercida pelo Estado, conforme
decidido pelo Egrgio STF^e pelo STJ.
8
Ele uma atuao
estatal, preventiva ou repressiva, visando coibir
6 Blacks law dictionary, St. Paul: West publishing, abridged
sixth edition, 1991, p. 801.
7 STF ADI 1717 / DF - Relator: Min. SYDNEY SANCHES.
Julgamento: 07/11/2002. Tribunal Pleno. DJU: 28- 03-2003. pg
61. EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARGRAFOS
DA LEI FEDERAL N 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS
SERVIOS DE FISCALIZAO DE PROFISSES REGULAMENTADAS. 1.
Estando prejudicada a Ao, quanto ao 3
a
do art. 58 da Lei
n 9.649, de 27.05.1998, como j decidiu o Plenrio, quando
apreciou o pedido de medida cautelar, a Ao Direta
julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a
inconstitucionalidade do caput e dos 1, 2
a
, 4
a
, 5, 6
S
,
7
a
e 8
a
do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretao
conjugada dos artigos 5
a
. XHI. 22. XVI. 21. XXIV. 70.
pargrafo nico. 149 e 175 da CF. leva concluso, no
sentido da indelegabilidade. a uma entidade privada, de
atividade ripica de Estado, que abrange at poder de
policia, de tributar e de punir, no que concerne ao
exerccio de atividades profissionais regulamentadas, como
ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Deciso unnime.
8 STJ - REsp 686419 / RJ. Relator: Ministro CASTRO MEIRA. 2*
Turma. DJU: 01.08.2005 p. 411. RECURSO ESPECIAL.
ADMINISTRATIVO. MULTA DE TRNSITO. AUTOS DE INFRAO
LAVRADOS POR AGENTES DE TRNSITO CONTRATADOS POR EMPRESA
PBLICA. ACRDO RECORRIDO QUE SE BASEIA NA IMPOSSIBILIDADE
DE DELEGAO DO PODER DE POLCIA. FUNDAMENTO QUE SE MOSTRA
SUFICIENTE PARA SUA MANUTENO. 1. Dentre os fundamentos
utilizados pela Corte regional para anular as multas
impostas aos recorridos est o de que o poder de polcia no
pode ser de
fSSJ - Ens?no Superior dmm Mms
Poder de Polcia Ambiental I
danos sociais. importante observar a particularidade
especfica da ao policial do Estado, pois, agindo em relao
aos danos sociais, tudo aquilo que for do interesse privado
imune atividade de polcia, bem entendido que no pode a
atividade privada prejudicar a ordem pblica em quaisquer de
seus aspectos. Por ser atividade vinculada, o Estado no pode,
no uso de seu poder de polcia, imiscuir-se na intimidade
privada dos cidados nem no seu domiclio.
9
*
10

A atividade de polcia se subdivide em dois grandes grupos:
(i) Polcia Administrativa e (ii) Polcia Judiciria.
Desnecessrio dizer, no entanto, que se trata de um esquema
puramente didtico. A atividade de polcia administrativa
constituda por uma gama de intervenes do Poder Pblico para
disciplinar a ao dos particulares, objetivando prevenir
atentados ordem pblica. A atividade de polcia administra-
tiva prpria de toda Administrao. Hely Lopes Meirelles
11

reconhecia que, da polcia administrativa, destacou-se um novo
ramo, que o da polcia de manuteno da ordem pblica, cuja
misso de exclusiva atribuio das entidades definidas na
norma constitucional,
12
em especial das polcias militares,
que, tambm, desempenham papis em relao proteo
ambiental, muito particularmente mediante a criao dos
chamados batalhes florestais.
O ato de polcia autoexecutrio, resguardados os direitos
constitucionais de inviolabilidade do domiclio; por exemplo,
isso significa a desnecessidade de que o Poder Executivo
recorra ao Poder Judicirio a fim de obter autorizao para
agir em casos concretos, desde que a infrao seja atual.
legado. Contudo, ao infirmar tal fundamento, o recorrente fez
uso de tese jurdica inovadora, no debatida no mbito da
instncia ordinria, razo pela qual o recurso especial no
pode ser conhecido nesse particular. 2. Uma vez no conhecidos
os argumentos que buscavam atacar a impossibilidade de
delegao do poder de polcia s entidades da administrao
indireta, o acrdo recorrido restou inclume nesse ponto
especfico, que se mostra suficiente para a sua manuteno. 3.
No caso, o no-conhecimento da matria relativa - delegao
do poderde polcia tem o mesmo efeito da falta de
insurgncia, de modo que deve ter aplicao a Smula 283 do
STF. 4. Recurso especial no conhecido".
9 STF. RE-AgR 331303 / PR. Relator: Min. SEPLVEDA
PERTENCEJulgamento: 10/02/2004. Primeira Turma. DJU: 12-03-
2004. pg42. EMENTA: Prova: alegao de ilicitude da prova
obtida mediante apreenso de do mentos por agentes fiscais,
em escritrio de empresa - compreendido no alcance da
garantia constitucional da inviolabilidade do domiclio - e
de contaminao das provas daquela derivadas: tese
substancialmente correta, prejudicada no caso, entretanto,
pela ausncia de demonstrao concreta de que os fiscais no
estavam autorizados a entrar ou permanecer no escritrio da
empresa, o que no se extrai do acrdo recorrido. 1.
Conforme o art. 5
o
, XI, da Constituio - afora as excees
nele taxativamente previstas (em caso de flagrante delito
ou desastre, ou para prestar socorro) s a determinao
judicial autoriza, e durante o dia, a entrada de algum -
autoridade ou no - no domiclio de outrem, sem o con-
sentimento do morador. 2. Em conseqncia, o poder
fscalizador da administrao tributria perdeu, em favor do
reforo da garantia constitucional do domiclio, a
prerrogativa da auto-executoriedade. condicionado. pois, o
ingresso dos agentes fiscais em dependncia domiciliar do
contribuinte, sempre que necessrio vencera oposio do
morador. passou a depender de autorizao idicial prvia.
[grifo PBA] 3. Mas um dado elementar da incidncia da
garantia constitucional do domiclio o no consentimento do
morador ao questionado ingresso de terceiro: malgrado a
ausncia da autorizao judidal, s a entrada invito domino
a ofende.
10 Ver a CF, artigo 5, inciso X.
11 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: RT, 1988, p.
92.
12 Ver artigo 144.
Direito Ambientai
O Estado age por meios coativos que so postos sua
disposio pela lei; contudo, o limite da coao legtima
balizado pela prpria lei. A execuo dos atos de polcia
atribuio da autoridade de polcia, que sempre uma
autoridade pblica. Multas, interdies e diferentes sanes
administrativas somente podem ser impostas por servidores
legalmente investidos nos cargos pblicos e que pertenam
carreira do servio pblico, como j decidido pelo STF. Dita
autoridade tem o poder- dever de promover a regulamentao a
ser posta em prtica pelo pessoal de polcia, isto , pelos
agentes responsveis pelo cumprimento e observncia da ordem
emanada da autoridade competente, nos exatos termos em que
esta tenha sido proferida, atentando-se para o fato de que o
pessoal de polcia no est obrigado a dar cumprimento
determinao manifestamente ilegal. Devem, contudo, ser
observados alguns pontos fundamentais. Embora autoexecutrio,
o poder de polcia no pode ser exercido sem observncia da
legalidade e da proporcionalidade entre a infrao
eventualmente cometida e a sano administrativa aplicada ao
caso concreto. A proporcionalidade um requisito essencial
para a validade do ato administrativo de polcia.
13
Assim, no
pode a autoridade pblica interditar toda uma fbrica se ape-
nas um de seus fomos polui a atmosfera e a interdio deste
suficiente para fazer cessar a agresso ambiental.
14
O
importante que se estabelea uma real equivalncia entre
dano e pena; vale observar que o aodamento da autoridade
administrativa e a sua atuao arbitrria podem, ipso iure,
viciar o ato administrativo e, por conta deste vcio,
perpetuar o dano ambiental. A aplicao proporcional de uma
sano , provavelmente, o elemento mais difcil dentre todos
aqueles que se fazem necessrios para a adequada manuteno da
ordem pblica ambiental.
15

13 STF - ADI-MC 1976 / DF - Relator: Min. MOREIRA ALVES.
Tribunal Pleno. DJU: 24-11-2000, p. 189. EMENTA: Ao direta
de inconstitucionalidade. Impugnao nova redao dada ao
2 do artigo 33 do Decreto Federal 70.235, de 06.03.72,
pelo artigo 32 da Medida Provisria 1699-41, de 27.10.98, e
o caput do artigo 33 da referida Medida Provisria.
Aditamentos com relao s Medidas Provisrias posteriores.
- Em exame compatvel com a liminar requerida, no tm
relevncia suficiente para a concesso dela as alegadas
violaes aos artigos 62 e 5, XXXIV, XXXV, LIV e LV, e 62
da CF quanto redao dada ao artigo 33 do Decreto Federal
70.235/72 - recebido como lei pela atual Carta Magna - pelo
axtigo 32 da Medida Provisria 1699-41, de 27 de outubro de
1998, atualmente reeditada pela Medida Provisria 1863-53,
de 24 de setembro de 1999. - No tocante ao caput do j
referido artigo 33 da mesma Medida Provisria e reedies
sucessivas, basta, para considerar relevante a fundamentao
jurdica do pedido, a alegao de ofensa ao princpio
constitucional do devido processo legal em sentido material
(art. 5
9
, LTV, da Constituio) por violao da
razoabilidade e da proporcionalidade em que se traduz esse
princpio constitucional. Ocorrncia, tambm, do periculum
in mora". Suspenso de eficcia que, por via de conse-
quncia, se estende aos pargrafos do dispositivo impugnado.
Em julgamento conjunto de ambas as ADINs, delas,
preliminarmente, se conhece em toda a sua extenso, e se
defere, em parte, o pedido de liminar, para suspender a
eficcia, ex nunc e at julgamento final do artigo 33 e
seus pargrafos da Medida Provisria n 1863-53, de 24 de
setembro de 1999.
14 Digenes Gasparmi. Direito Administrativo, So Paulo:
Saraiva, 1988, p. 103.
15 TRF - QUARTA REGIO. AC - APELAO CVEL 16413/RS. 4
TURMA. DJU: 21/03/2001. Relatora: JUZA SILVIA GORAIEB.
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. CORTE DE FLORESTA NATIVA. MULTA.
VALIDADE DO AUTO DE INFRAO. - Se a infrao corte de
floresta nativa - foi corretamente descrita e confessada
pelo apelado, constando apenas quantidade de hectares
superior efetivamente cortada, o auto de infrao vlido
- Interesse pblico na preservao das reservas florestais
que se sobrepe a singelos equvocos praticados por parte da
administrao quando da execuo de sua atividade fxscaliza-
tria. Multa reduzida para manter-se a proporcionalidade em
relao rea onde efetuado o
Poder de Polcia Ambiental HH^H|
|S|
Claro est que o ato de polcia, em termos de proteo ao
meio ambiente, no foge ao regramento geral dos atos
administrativos, uma vez que ele , apenas, uma espcie em um
universo mais amplo. Por isso, indispensvel que o ato de
polcia seja praticado pela autoridade competente, ou seja,
aquela dotada de atribuio legal; que seja revestido de forma
adequada, ainda, de proporcionalidade, da sano e da
legalidade dos meios.
16
Evidentemente que a ordem de polcia, a
regulamentao de polcia, deve ser emanada da autoridade
competente e baseada em norma legal. A Constituio de 1988
estabelece, ainda, como pressuposto para a validade dos atos
administrativos a impessoalidade, a moralidade etc.,
17

requisitos necessrios para os atos de polcia.
2.2. Ordem Pblica do Meio Ambiente
A ordem pblica, conforme a conhecida lio de Rivero,
18

formada por trs elementos especiais:
a) material: para evitar desordens visveis;
b) pblico: respeito aos domiclios e privacidade dos
indivduos e impedimento de que uns cidados, em atividades
realizadas no exerccio de seus direitos de privacidade e
abrigo, violem direitos de terceiros; e
c) limitao da tranquilidade, segurana, salubridade etc.
Uma das principais atribuies do DA fixar parmetros
normativos capazes de assegurar um mnimo de salubridade
ambiental. A ordem pblica do meio ambiente o respeito aos
parmetros estabelecidos. Se os nveis ambientais legalmente
estabelecidos estiverem sendo observados, a ordem pblica
ambiental estar sendo cumprida. A polcia do meio ambiente,
no intuito de assegurar a obedincia s normas ambientais,
poder agir preventiva ou repressivamente. A atuao
preventiva ou repressiva fez-se mediante a utilizao de
medidas de polcia ambiental. Neste ponto, relevante
consignar que polcia do meio ambiente no se confunde com o
conceito de polcia judiciria, ou uma das modalidades de
polcia administrativa, que a polcia militar. O conceito de
polcia do meio ambiente , essencialmente, um conceito
jurdico-administrativo que se referencia atuao dos rgos
ambientais e funo de fiscalizao e controle por eles
exercidos.
O direito de fiscalizar instalaes industriais para
verificar a sua adequao s normas de proteo ao meio
ambiente inerente atividade de rgos ambientais e s
deles. Tanto a polcia judiciria como a polcia militar no
exercem a funo de
corte. Sucumbnda fixada na esteira dos precedentes da Turma,
Pr-questionamento quanto legislao invocada estabeleddo
pelas razes de deddir. Apelao parcialmente provida.
16 Hely Lopes Meireiles. Ob. cit., p. 101.
17 Ver artigo 37, capuc
18 Jean Rivero. Direito Administrativo, Coimbra: Almedina,
1981, pp. 480-481.
Direito Ambiental
fiscalizao ambiental. As suas atividades esto voltadas
tanto para a apurao de cri mes (polcia judiciria) como
para a preveno e represso de crimes (polcia militar). No
lhes compete, em princpio, qualquer papel de natureza
administrativa. Uma instalao industrial ou um empreendimento
tm o mesmo sttus constitucional de proteo que os
domiclios. A menos que esteja sendo praticado um crime, as
autoridades policiais somente podem ingressar em instalaes
privadas quando munidas de um mandado judicial. A fiscalizao
ambiental, evidentemente, caso esteja sendo impedida de
exercer suas funes, apenas e to-somente em tais situaes
poder se fazer acompanhada da polcia.
Infelizmente, a lei de crimes ambientais criminalizou uma
grande parte dos ilcitos administrativos, como por exemplo
operar sem licena. Este fato, por si s, no tem o condo de
estabelecer uma permisso para que a polcia passe a exercer
um controle sobre a existncia ou no de licenas vlidas
nas empresas que estejam operando. Em primeiro lugar, porque
milita em favor do particular a presuno de legalidade de sua
atuao. Cabe administrao provar que uma determinada
atividade clandestina. Em segundo lugar, porque a autoridade
ambiental, uma vez comprovada a irregularidade administrativa,
dever comunicar o fato autoridade policial para que, a
sim, ela faa a apurao que lhe compete. A polcia no uma
ponta de lana do rgo ambiental que investiga crimes e
comunica ao rgo ambiental a existncia de ilcitos
administrativos.
3. A Fiscalizao Ambiental
A fiscalizao ambiental uma das atividades mais
relevantes para a proteo do meio ambiente, pois por meio
dela que danos ambientais podem ser evitados e, se consumados,
reprimidos. No entanto, nem sempre a fiscalizao exercida
com a observncia das normas prprias, do respeito aos
cidados e de forma isenta. Um dos motivos mais importantes
para que isso ocorra que, simplesmente, as regras de fis-
calizao so desconhecidas pelo pblico e, no raras vezes,
at pelos prprios fiscais. imperioso consignar que, no
particular, os prprios livros de DA no tm dado ateno
matria. E extremamente comum que notcias espetaculares de
fiscalizaes cheguem imprensa, com a exposio de nomes
de pessoas e empresas execrao pblica, sem que haja
qualquer culpa determinada, laudos indicando poluio e tantas
outras formalidades essenciais em um regime democrtico. A
fiscalizao federal, como regra, a mais bem estruturada e,
portanto, ser o principal objeto de nosso exame. Para que se
possa compreender os seus mecanismos, necessrio que se
examinem os termos da Lei n
s
10.410, de 11 de janeiro de 2002,
que cria e disciplina a carreira de especialista em meio
ambiente. Pela Lei, o cargo de analista ambiental tem as
seguintes atribuies: (i) regulao, controle, fiscalizao,
licenciamento e auditoria ambiental; (ii) monitoramento
ambiental; (iii) gesto, proteo e controle da qualidade
ambiental; (iv) ordenamento dos recursos florestais e pesquei-
ros; (v) conservao dos ecossistemas e das espcies neles
inseridas, incluindo seu
Poder de Polcia Ambientai
manejo e proteo; e (vi) estmulo e difuso de tecnologias,
informao e educao ambientais, conforme o artigo 4.
Merece ateno o pargrafo nico do artigo 6
9
, que
determina: "O exerccio das atividades de fiscalizao pelos
titulares dos cargos de Tcnico Ambiental dever ser precedido
de ato de designao prprio da autoridade ambiental qual
estejam vinculados e dar-se- na forma de norma a ser baixada
pelo Ibama ou pelo Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade Instituto Chico Mendes, conforme o Quadro de
Pessoal a que pertencerem, Assim, somente em situaes
excepcionais poder a funo de fiscalizao ambiental ser
atribuda a tcnico ambiental, uma vez que, originariamente, a
fiscalizao atribuio do analista ambiental.
A lei acima a principal fonte normativa a ser observada,
haja vista que a maior parte do assunto est disciplinada por
Portarias e outros atos administrativos de menor hierarquia,
no mbito federal.
3.1. Limites da Fiscalizao
Qualquer atividade administrativa est submetida aos
princpios e preceitos constitucionais, no podendo ser
exercida ao arrepio da Lei Fundamental da Repblica. Para tal,
h que se observar precipuamente o caput do artigo 37 da CF,
em especial os princpios de legalidade, pubhcidade^ e
impessoalidade. A fiscalizao deve agir dentro dos estreitos
limites do respeito aos direitos e garantias individuais,
inclusive daqueles referentes privacidade do domiclio. Com
efeito, estabelece o artigo 5
fi
, XI, da CF: A casa asilo
inviolvel do indivduo, ningum nela
19 STT - MS 9744 / DF. Relator Ministro JOS DELGADO. PRIMEIRA
SEO. DJU: 04.04.2005 p. 158 Ementa. MANDADO DE SEGURANA.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO - CGU. PROCEDIMENTO
FISCALIZATRO EM MUNICPIOS. DIVULGAO DE INFORMAES
PRELIMINARES NA PGINA DA INTERNET. LEGALIDADE. INEXISTNCIA
DE OFENSA AOS PRINCPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITRIO.
PROPORCIONALIDADE NA APLICAO DAS REGRAS CONSTITUCIONAIS.
PREVALNCIA DO PRINCPIO DA PUBLICIDADE. TUTELA DOS
INTERESSES DA SOCIEDADE. 1. Trata-se de mandado de segurana
preventivo, com pedido de liminar, impetrado pela UNIAO DOS
MUNICPIOS DA BAHIA, contra ato a ser praticado pelo Sr.
Ministro de Estado do Controle e da Transparncia,
consubstanciado na publicao - no site e internet da
Controladoria-Geral da Unilo - de relatrio preliminar que
aponta irregularidades na utilizao de verba federal
destinada utilizao do impetrante. 2. Sustenta o
impetrante que essa medida administrativa - publicao do
relatrio - caracteriza ato ilegal e abusivo, na medida em
que antecipa juzo de valor que somente ser alcanado pelo
trabalho que vier a ser desenvolvido pelos rgos
competentes para o exame do mencionado relatrio, uma vez
que a Controladoria no detm competncia para o julgamento
das informaes por ela colhidas, desiderato que de
responsabilidade do Tribunal de Contas da Unio, do
Ministrio Pblico ou ainda dos rgos federais que
autorizaram as verbas ao Municpio. 3. Inexistncia,
todavia, do direito vindicado, tampouco da sua liquidez e
certeza, uma vez que o exerccio de qualquer cargo ou funo
pblica, notadamente o de chefe do Poder Executivo
municipal, e manda a necessria submisso aos princpios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia, dentre outros requisitos. 4.
Hiptese em que deve se aplicar a proporcionalidade entre as
regras constitucionais e a hierarquizao do bem a merecer a
tutela a jurisdio. Na espcie, o objetivo colimado pelo
impetrante no prevalece sobre o interesse social que a
impetrada busca assegurar. 5. Segurana denegada.
138
Direito Ambiental
podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso
de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou,
durante o dia, por determinao judicial. No caso especfico
da legislao ambiental do Estado do Rio de Janeiro, a Lei n
s

3.467, de 14 de setembro de 2000, que Dispe sobre as Sanes
Administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente
no estado do Rio de Janeiro, e d outras providncias,
estabelece em seu artigo 3 que: No exerccio da ao
fscali- zadora, observado o disposto no Art. 5
a
, XI, da CF,
Ficam asseguradas s autoridades ambientais a entrada e a
permanncia em estabelecimentos pblicos ou privados,
competindo-lhes obter informaes relativas a projetos,
instalaes, dependncias e demais unidades do estabelecimento
sob inspeo, respeitando o sigilo industrial. Pargrafo nico
- O agente de fiscalizao requisitar o emprego de fora
policial, sempre que for necessrio, para garantir o exerccio
de sua funo. Assim, expressamente, o legislador determinou
fiscalizao a observncia dos preceitos constitucionais.
Assim, por fora de expressa determinao legal, a
fiscalizao somente poder ingressar em estabelecimentos, sem
o consentimento do proprietrio nas hipteses de flagrante
delito, desastre ou para prestar socorro, salvo isto apenas
com determinao judicial. Parece evidente que para as
atividades de rotina devem entrar em contato com o fiscalizado
e agendar a data para a visita de fiscalizao; caso tal
providncia no tenha sido tomada, no est o fiscalizado
obrigado a permitir que a fiscalizao ingresse em seu
estabelecimento sem mandado judicial. Este tem sido o
entendimento do Egrgio STF:
20

EMENTA: FISCALIZAO TRIBUTRIA ~ APREENSO DE LIVROS
CONTBEIS E DOCUMENTOS FISCAIS REALIZADA, EM ESCRITRIO DE
CONTABILIDADE, POR AGENTES FAZENDRIOS E POLICIAIS FEDERAIS,
SEM MANDADO JUDICIAL - INADMISSIBILIDADE - ESPAO PRIVADO, NO
ABERTO AO PBLICO, SUJEITO PROTEO CONSTITUCIONAL DA
INVIOLABILIDADE DOMICILIAR (CF, ART. 5% XI) - SUB- SUNO AO
CONCEITO NORMATIVO DE CASA - NECESSIDADE DE ORDEM JUDICIAL -
ADMINISTRAO PBLICA E FISCALIZAO TRIBUTRIA - DEVER DE
OBSERVNCIA, POR PARTE DE SEUS RGOS E AGENTES, DOS LIMITES
JURDICOS IMPOSTOS PELA CONSTITUIO E PELAS LEIS DA REPBLICA
- IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAO, PELO MINISTRIO PBLICO, DE
PROVA OBTIDA EM TRANSGRESSO GARANTIA DA INVIOLABILIDADE
DOMICILIAR - PROVA ILCITA - INIDONEIDADE JURDICA -
l
HABEAS
CORPUS DEFERIDO. ADMINISTRAO TRIBUTRIA ~ FISCALIZAO -
PODERES - NECESSRIO RESPEITO AOS DIREITOS E GARANTIAS
INDIVIDUAIS DOS CONTRIBUINTES E DE TERCEIROS. No so
absolutos os poderes de que se acham investidos os rgos e
agentes da administrao tributria, pois o Estado, em tema de
tributao, inclusive em matria de fiscalizao tributria,
est sujeito obser-
20 STF - HC 827881 RJ. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Segunda
Turma. DJU: 02-06-2006, p. 43.
Poder de Polcia Ambiental
vncia de um complexo de direitos e prerrogativas que
assistem, constitucionalmente, aos contribuintes e aos
cidados em geral. Na realidade, os poderes do Estado
encontram, nos direitos e garantias individuais, limites
intransponveis, cujo desrespeito pode caracterizar ilcito
constitucional. - A administrao tributria, por isso mesmo,
embora podendo muito, no pode tudo. que, ao Estado,
somente lcito atuar, respeitados os direitos individuais e
nos termos da lei (CF, art. 145, I
a
), consideradas,
sobretudo, e para esse especfico efeito, as limitaes
jurdicas decorrentes do prprio sistema institudo pela Lei
Fundamental, cuja eficcia - que prepondera sobre todos os
rgos e agentes fazendrios - restringe-lhes o alcance do
poder de que se acham investidos, especialmente quando
exercido em face do contribuinte e dos cidados da Repblica,
que so titulares de garantias impregnadas de estatura
constitucional e que, por tal razo, no podem set
transgredidas por aqueles que exercem a autoridade em nome do
Estado. A GARANTIA DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR COMO
LIMITAO CONSTITUCIONAL AO PODER DO ESTADO EM TEMA DE
FISCALIZAO TRIBUTRIA - CONCEITO DE "CASA* PARA EFEITO DE
PROTEO CONSTITUCIONAL - AMPLITUDE DESSA NOAO CONCEITUAL,
QUE TAMBM COMPREENDE OS ESPAOS PRIVADOS NO ABERTOS AO
PBLICO, ONDE ALGUM EXERCE ATIVIDADE PROFISSIONAL:
NECESSIDADE, EM TAL HIPTESE, DE MANDADO JUDICIAL (CF, ART. 5
e
,
XI). - Para os ns da proteo jurdica a que se refere o art.
5
S
, XI, da Constituio da Repblica, o conceito normativo de
casa" revela-se abrangente e, por estender-se a qualquer
compartimento privado no aberto ao pblico, onde algum
exerce profisso ou atividade (CP, art. 150, 4^, III),
compreende, observada essa especSca limitao espacial (rea
interna no acessvel ao pblico), os escritrios
profissionais, inclusive os de contabilidade, embora sem
conexo com a casa de moradia propriamente dita
(NELSONHUNGRIA). Doutrina. Precedentes. - Sem que ocorra
qualquer das situaes excepcionais taxativamente previstas no
texto constitucional (art. 5
S
, XI), nenhum agente pblico,
ainda que vinculado administrao tributria do Estado,
poder, contra a vontade de quem de direito Cinvito domino),
ingressar, durante o dia, sem mandado judicial, em espao
privado no aberto ao pblico, onde algum exerce sua
atividade profissional, sob pena de a prova resultante da
diligncia de busca e apreenso assim executada reputar-se
inadmissvel, porque impregnada de icitude material.
Doutrina. Precedentes especficos, em tema de fiscalizao
tributria, a propsito de escritrios de contabilidade (STF).
- O atributo da auto-executoredade dos atos administrativos,
que traduz expresso concretizadora do privilge du
prelble, no prevalece sobre a garantia constitucional da
inviolabilidade domiciliar, ainda que se cuide de atividade
exercida pelo Poder Pblico em sede de fiscalizao
tributria. Doutrina. Precedentes. IUCTTUDE DA PROVA -
INADMISSIBILIDADE DE SUA PRODUO EM JUZO (OU PERANTE
QUALQUER INSTNCIA DE PODER) - INIDONEIDADE JURDICA DA PROVA
RESULTANTE DE TRANSGRESSO ESTATAL AO REGIME CONSTITUCIONAL
DOS DIREI-
Direito Ambientai
TOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS. -A ao persecutria do Estado,
qualquer que seja a instncia de poder perante a qual se
instaure, para revestir-se de legitimidade, no pode apoiar-se
em elementos probatrios ilicitamente obtidos, sob pena de
ofensa garantia constitucional do due process of law, que
tem, no dogma da inadmissibilidade das provas ilcitas, uma de
suas mais expressivas projees concretizadoras no plano do
nosso sistema de direito positivo. A Exclusionary Rule"
consagrada pela jurisprudncia da Suprema Corte dos Estados
Unidos da Amrica como limitao ao poder do Estado de
produzir prova em sede processual penal. - A Constituio da
Repblica, em norma revestida de contedo vedatrio (CF, art.
5
s
, LV1), desautoriza, por incompatvel com os postulados que
regem uma sociedade fundada em bases democrticas (CF, art.
I
s
), qualquer prova cuja obteno, pelo Poder Pblico, derive
de transgresso a clusulas de ordem constitucional,
repelindo, por isso mesmo, quaisquer elementos probatrios que
resultem de violao do direito material (ou, at mesmo, do
direito processual), no prevalecendo, em consequncia, no
ordenamento normativo brasileiro, em matria de atividade
probatria, a frmula autoritria do male captum, bene
retentum Doutrina. Precedentes. - A circunstncia de a
administrao estatal achar-se investida de poderes excepcio-
nais que lhe permitem exercer a fiscalizao em sede
tributria no a exonera do dever de observar, para efeito do
legtimo desempenho de tais prerrogativas, os limites impostos
pela Constituio e pelas leis da Repblica, sob pena de os
rgos governamentais incidirem em frontal desrespeito s
garantias constitucionalmente asseguradas aos cidados em
geral e aos contribuintes em particular. - Os procedimentos
dos agentes da administrao tributria que contrariem os
postulados consagrados pela Constituio da Repblica revelam-
se inaceitveis e no podem ser corroborados pelo STF, sob
pena de inadmissvel subverso dos postulados constitucionais
que definem, de modo estrito, os limites - inultrapassveis -
que restringem os poderes do Estado em suas relaes com os
contribuintes e com terceiros.
A fiscalizao desenvolvida pelo IBAMA, regida pelas normas
contidas no Regulamento Interno da Fiscalizao do IBAMA
aprovado pela Portaria n
B
53-N, de 22 de abril de 1998,
determina em seu artigo 3
s
que os funcionrios designados,
mesmo que transitoriamente, para atuar na fiscalizao,
chamados neste regulamento de Agentes de Fiscalizao, ficam
sujeitos a estrita observncia dos princpios e obrigaes
definidos no regulamento em consonncia com a legislao
pertinente. As obrigaes dos responsveis pela fiscalizao
so as seguintes (art. 4
e
):
(i) Planejar, promover, orientar, coordenar e fazer
executar, no mbito da sua jurisdio e de acordo com as
normas e orientaes gerais e especficas, as aes de
fiscalizao; (ii) determinar a apurao das infraes
ambientais denxmciada, de competncia do IBAMA, (iii) designar
equipe de fiscalizao para apurao de infraes ambientais
atravs do formulrio denominado Ordem de Fiscalizao; (iv)
fazer executar as aes estabelecidas nos planos de
Poder de Polcia Ambiental
fiscalizao, no mbito de sua jurisdio; (v) qualificar,
quantificar e requerer os recursos humanos, materiais e
financeiros necessrios execuo das atividades; (v)
consolidar e remeter chefia imediata os relatrios mensais e
anuais de atividades de fiscalizao, assim como outras
informaes solicitadas; (vi) controlar e distribuir os
formulrios de demais documentos inerentes fiscalizao;
(vii) receber e analisar os formulrios e demais documentos
lavrados em decorrncia da ao fiscalizatria, providenciando
o seu encaminhamento para autuao em processo administrativo;
(viii) instruir os processos de infrao criminal e
contravencional detectados no exerccio da ao
fiscalizatria, para os trmites legais; (ix) zelar pelo sigo
das informaes quando no planejamento das aes de
fiscalizao; (x) promover, junto ao setor competente, a
manuteno, recuperao, distribuio, controle, uso adequado
e racional dos veculos, barcos, equipamentos, armas e demais
instrumentos empregados nas aes de fiscalizao; (x) zelar
para que os agentes de fiscalizao cumpram os princpios e
obrigaes estabelecidos no Regulamento; (xi) obedecer
rigorosamente os deveres, proibies e responsabilidades
relativas ao servidor pblico civil da Unio;
21
(xii) abster-se
em aceitar favorecimentos que impliquem o recebimento de
benefcios para hospedagem, transporte, alimentao, bem como
presentes e brinde de qualquer espcie; (xiii) comunicar ao
seu superior imediato os desvios praticados e irregularidades
detectadas, no exerccio da ao fiscalizatria.
J os agentes de fiscalizao esto submetidos s seguintes
obrigaes, conforme o artigo 5 do Regulamento:
(i) Aphcar as tcnicas, procedimentos e conhecimentos
inerentes prtica fiscalizatria, adquiridas nos cursos de
capacitao ou aperfeioamento: (ii) participar de cursos,
reciclagens, treinamentos e encontros que visem ao aperfeioa-
mento das suas funes; (iii) apresentar relatrio de suas
atividades de fiscalizao ao seu chefe imediato;
(iv)preencher os formulrios de fiscalizao com ateno, de
forma concisa e legvel, circunstanciando os fatos averiguados
com informaes objetivas e enquadramento legal especfico,
evitando a perda do impresso ou provocando a nulidade da
autuao; (v) obedecer rigorosamente os deveres, proibies e
responsabilidades relativas ao servidor pblico civil da
unio; (vi) zelar pela manuteno, uso adequado e racional dos
veculos, barcos, equipamentos, armas e demais instrumentos
empregados nas aes de fiscalizao em geral e, em
especfico, aqueles que lhes forem confiados; (vii)
identificar-se previamente, sempre que estiver em ao
fiscalizatria; (viii) abordar as pessoas de forma educada e
formal, quando das aes de fiscalizao; (ix) submeter-se as
necessidades do exerccio da fiscalizao, atuando em locais,
dias e horrios peculiares a
21 No particular, veja-se que a Lei n 8.112/90, que institui
o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Federais,
determina que: Art. 116. So deveres do servidor.... VHI -
guardar sigilo sobre assanto da repartio.
Direito Ambiental
determinada prtica fiscalizatria; (ix) atuar ostensivamente
mediante o uso de uniforme e veculo oficial identificado,
salvo em situaes devidamente justificadas; (x) conhecer e
adestrar-se no manuseio de arma de fogo; (xi) guardar o sigU
lo das aes de fiscalizao; (xii) manter a discrio e
portar-se de forma compatvel com a moralidade e bons
costumes; (xiii) apresentar-se limpo, com uniforme padro em
bom estado, no sendo permitido o uso de vestimentas,
acessrios e objetos incompatveis com o mesmo; (xiv)
comunicar ao superior imediato os desvios praticados e
irregularidades detectadas o exerccio da ao fiscalizatria;
(xv) abster-se em aceitar favorecmentos que impliquem o
recebimento de benefcios para hospedagem, transporte,
alimentao, bem como presentes e brindes de qualquer espcie,
sob qualquer pretexto; (xvi) abster-se do consumo de bebidas
alcoUcas durante o servio ou trabalhar alcoohzado.
A fiscalizao exercida pelo IBAMA se divide nas.seguintes
modalidades: (i) Programa: desencadeadas em execuo a plano
de fiscalizao previamente estabelecido; (ii) De ordem; por
determinao/solicitao superior; (iii) Judicial: desencadea-
das por fora de sentena, mandado judicial ou requerimento do
Ministrio Pblico (?!); (iv) Denncia: em atendimento
denncia formal e informal; (v) Supletiva: quando em razo da
inrcia do rgo Ambiental do Estado ou Municpio; (vi)
Emergncia: para coibio de infrao de alto impacto
ambiental; (vii) De ofcio: por iniciativa prpria, tais
modalidades so estabelecidas pelo artigo 7
S
do Regulamento
aprovado pela Portaria n
2
53 N/l998.
A Portaria, acertadamente, cuida da fiscalizao das
atividades que, em princpio, esto dentro das atribuies do
rgo ambiental federal. No cuida a Portaria, nem poderia
faz-lo, de fiscalizao federal das atividades submetidas ao
controle ambiental dos Estados e Municpios. Assim, a Portaria
est plenamente de acrdo com o artigo 10 da Lei ne 6.938, de
31 de agosto de 1981, cujos termos permito~me reproduzir, in
verbs:
Art. 10 -A construo, instalao, ampliao e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de
recursos ambientais, considerados efeti- va e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de
rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do
Meio Ambiente - SIS- NAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter
supletivo. [Grifo PBA] sem prejuzo de outras licenas
exigveis.
A Portaria, mais uma vez, acertadamente, definiu a
supletividade da atuao do bama como uma atividade a ser
exercida em razo da inrcia do rgo Ambiental do Estado ou
Mumcpio, ou seja, necessrio que fique caracterizado que
os rgos regionais e locais, uma vez instados a exercerem o
seu poder de polcia prprio, no o tenham feito, tipificando
a ao omissiva. Parece-me, portanto, que o agente da fis-
calizao federal, ao constatar feto que entenda em
desconformidade com a legisla
ESwJ - Ensino Sus-erior Syfsgj
Poder de Polcia Ambiental
o de regncia, embora de alada estadual ou municipal, deve
provocar a autoridade competente, comunicando-lhe a situao
e, apenas e to-somente, aps a caracterizao da inrcia,
impor a sano administrativa adequada. Tal prtica, contudo,
no vem ocorrendo e tem, evidentemente, gerado inmeros
problemas para as partes interessadas.
Uma outra questo que merece reflexo a possibilidade de
fiscalizao que seja iniciada com base em denncia
informal. Tal denncia informal, ou annima, hoje
amplamente difundida, tendo virado um mecanismo de perseguio
e intimidao, quando no de chantagem. O STF tem decidido que
as denncias annimas no tm valor por si prprias, como
demonstra a seguinte informao do noticirio do STF:
22

Notcia-Crime e Delao Annima 3 Em concluso de
julgamento, a Turma, em votao majoritria, deferiu habeas
corpus para trancar, por falta de justa causa, notda-crime,
instaurada no STJ com base unicamente em denncia annima, por
requisio do Ministrio Pblico Federal, contra juiz estadual
e dois desembargadores do Tribunal de Justia do Estado de
Tocantins, pela suposta prtica do delito de trfico de
influncia (CP, art. 332) * v. Informativos 376 e 385.
Entendeu-se que a instaurao de procedimento criminal
originada apenas em documento apcrifo seria contrria ordem
jurdica constitucional, que veda expressamente o anonima
to. Salientando-se a necessidade de se preservar a dignidade
da pessoa humana, afir
mou-se que o acolhimento da delao annima permitiria a
prtica do denuncismo inescrupuloso. voltado a prejudicar
desafetos, impossibilitando eventual indenizao por danos
morais ou materiais, o que ofenderia os princpios consagrados
nos incisos V e X do art. 5
a
da CF. [Grifo PBA] Ressaltou-se,
ainda, a existncia da Resoluo 290/2004, que criou a
Ouvidoria do STF, cujo inciso II do art. 4
a
impede o recebi-
mento de reclamaes, crticas ou demincias annimas. O Min.
Seplveda Pertence, com ressalvas no tocante tese de
imprestabilidade abstrata de toda e qualquer noti- cia-crime
annima, asseverou que, no caso, os vcios da inicial seriam
de duas ordens: a vagueza da prpria notcia annima e a
ausncia de base emprica mnima. Vencido o Min. Carlos
Britto, que indeferia o writ por considerar que a requisio
assentara-se no somente no documento apcrifo, mas, tambm,
em outros elementos para chegar concluso no sentido da
necessidade de melhor esclarecimento dos Mos. HC 84827/TO, rei
Min. Marco Aurlio, 7.8.2007. (HC-84827). Infelizmente, o
Ibama, assim como outros rgos ambientais, em meu ponto de
vista, ilegalmente, vem admitindo a denncia annima.
23

Garantir o sigilo da identidade do denunciante importante,
pois evita que um cidado seja perseguido por denunciar
irregularidades. Admitir denncias sem que o denunciante se
identifique autoridade coisa bem diversa.
22 Http://www.stf.gov.br/portaVinformativo/verlnformativo.
asp?s 1=denuncia%20e%20anomma&nume -
ro=475&pagma=l&base=INFO, capturado aos 20.09.2007.
23 Ouvidoria Geral do IBAMA Linha Verde... COMO FAZER UMA
DENNCIA ... As informaes so sigilosas. Em hiptese
alguma, o nome do denunciante divulgado. Isso permite que
a pessoa possa identificar-se no momento da dennciaJPorm,
se preferir, o denunciante poder manter o anonimato.
http://www.ibama.gov.br/lirLhaverde/home.htm, capturado aos
20.09.2007.
1
| Direito Ambiental
H que se ver que as infraes administrativas tipificadas
no Decreto 3.179, de 21 de setembro de 1999, so meras cpias
dos crimes tipificados pela Lei n
s
9.605, de 12 de fevereiro de
1992, o que implica a adoo pelo Ibama de um procedimento
padronizado de comunicao de crime'
24
s autoridades
policiais e ao Ministrio Pblico sempre que lavrado um auto
de multa em razo de uma atividade de fiscalizao. Desta
forma, aplicvel a deciso do STF ao caso concreto, haja vista
que o denunciado, se improcedentes as autuaes, ficaria sem o
direito de obter os ressarcimentos devidos.
Outro ponto relevante que os agentes de fiscalizao,
salvo necessidade muito bem caracterizada, so obrigados a se
apresentar uniformizados ostensivamente.
25

3.1.1. Fiscalizao e Exerccio de Profisses
Regulamentadas
A Lei n
9
10.410, de 11 de janeiro de 2002, que cria e
disciplina a carreira de especialista em meio ambiente,
instituiu uma carreira no servio pblico federal e no disps
sobre o exerccio de uma profisso. Por sua vez, a Lei n
g

8.112, de 11 de dezembro de 1990. que dispe sobre o regime
jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das
autarquias e das fundaes pblicas federais, no estabeleceu
um conceito normativo de carreira, ainda que dela tenha
tratado em vrias ocasies. Contudo, certo que,
doutrinariamente. o vocbulo carreira encontra sua definio
muito bem sedimentada, chegando a ser consensual entre os
especialistas. Q conceituado Tos Cretella Tnior
2
^ assim
conceitua carreira: Carreira significa, entre outras coisas,
corrida. caminho. estrada, curso. percurso, espao percorrido,
viagem. O cargo de carreira pressupe, desde logo. uma
possibilidade de marcha, de caminho continuado, de acesso ou
promoo. Cargo de carreira aquele ocupado pelo servidor
pbUco estatutrio que lhe permite acesso a cargos superiores.
O cargo de carreira se contrape ao cargo isolado que no
pressupe uma estrutura hierrquica de promoo funcional do
servidor pblico. O servidor de carreira . portanto, um ser-
vidor profissional do Estado.
24 Art. 13 - Cumpre ao Chefe da Diviso de Controle e
Fiscalizao ou de Unidade Descentralizada de fiscalizao,
mandar constituir processo administrativo dos autos de
Infrao de demais termos lavrados, instruindo-os com laudo
e outros termos e fazendo-os acompanhar da respectiva cpia
da Ordem de Fiscalizao e Relatrio de Fiscalizao. Par.
nico - Tratando-se de infrao capitulada como crime ou
contraveno penal, consignar-se- a Comunicao de Crime.
[Grifo PBA]
25 Art. 15-0 uniforme padronizado para uso dos agentes de
fiscalizao o especificado na MNA-RH 07, sendo vedada a
adoo, uso, aquisio ou confeco de verso contrria.
Art. 16 - vedado aos Chefes das Divises de Controle e
Fiscalizao ou de Unidade Descentralizadas de Fiscalizao
e ao prprio Agente de Fiscalizao alterar o uniforme
padronizado distribudo, suprimindo ou adicionando cor,
dstico, emblema, palavxa ou sigla. Pargrafo nico - A
DRCOF, atravs do DEFIS, poder aprovar a incluso de
emblema ou dstico, desde que a mensagem contida represente
atividade, operao ou misso cuja singularidade justifique.
26 Jos Cretella Jnior, Tratado de Direito Administrativo - O
Pessoal da Administrao Pblica, volume IV, Rio de Janeiro
- So Paulo: Forense, 1967, p. 187.
Poder de Polcia Ambiental
Pela Lei, ao cargo de analista ambiental, compete as
seguintes atribuies: (i) regulao, controle, fiscalizao,
licenciamento e auditoria ambiental; (ii) monitoramento
ambiental; (iii) gesto, proteo e controle da qualidade
ambiental; (iv) ordenamento dos recursos florestais e
pesqueiros; (v) conservao dos ecossistemas e das espcies
neles inseridas, incluindo seu manejo e proteo; e (vi)
estmulo e difuso de tecnologias, informao e educao
ambientais, tudo como estabelecido pelo artigo 4. evidente
que as atribuies dos analistas, por extremamente tcnicas,
devem ser exercidas por analistas que tenham em sua formao
profissional bsica a habilitao para o seu exerccio. Veja-
se que o artigo 11 determina que: O ingresso nos cargos
referidos no art. I
a
far-se- mediante prvia aprovao em
concurso pblico especfico, exclusivamente de provas.
Acrescente-se que na hiptese do art. 4
3
, pargrafo nico, o
concurso realizar-se- obrigatoriamente por reas de
especializao.
27
O cargo de analista especificamente exige
formao superior.
Ocorre que muitas das atribuies do cargo de analista
ambiental so includas nas atribuies de determinadas
profisses, como por exemplo as de Engenheiro ou Bilogo,
fazendo com que os cargos de analista ambiental que
desempenhem funes includas no rol das profisses
regulamentadas s possam ser preenchidos por profissionais
devidamente habilitados. Imensa repercusso haver na
fiscalizao ambiental, haja vista que o fiscal dever ter a
habilitao requerida para a atividade, no bastando a mera
investidura no servio pblico ou a designao para a
fiscalizao. Igual posio assumida por Moraes:
28 K
A fiscali-
zao uma necessidade inerente existncia do Estado,
portanto, uma funo cujos cargos esto classificados como
Carreira de Estado, ou seja, indissocivel sua prpria
concepo e existncia. Nesse sentido, essas funes devem ser
ocupadas, atravs de concurso pblico, por pessoas que possuam
a qualicao tcnica estipulada em lei, sob pena de nulidade
dos atos praticados, em face de violao ao referido
dispositivo constitucional."
Merece ateno o pargrafo nico do artigo 6
q
, que
determina: O exerccio das atividades de fiscalizao pelos
titulares dos cargos de Tcnico Ambiental dever ser precedido
de ato de designao prprio da autoridade ambiental qual
estejam vinculados e dar-se- na forma de norma a ser baixada
pelo Ibama ou pelo Instituto Chico Mendes de Conseirvao da
Biodiversidade Instituto Chico Mendes, conforme o Quadro de
Pessoal a que pertencerem. "Assim, somente em situaes
excepcionais poder a funo de fiscalizao ambiental ser
atribuda a tcnico ambiental, uma vez que, originariamente, a
fiscalizao atribuio do analista ambiental.
27 Art. 4 So atribuies dos ocupantes do cargo de Analista
Ambiental o planejamento ambiental, organizacional e
estratgico afetos execuo das polticas nacionais de
meio ambiente formuladas no mbito da Unio, em especial as
que se relacionem com as seguintes atividades:... Pargrafo
nico. As atividades mencionadas no caput podero ser
distribudas por reas de especializao, mediante ato do
Poder Executivo, ou agrupadas de modo a caracterizar um
conjunto mais abrangente de atribuies, cuja natureza
generalista seja requerida pelo Instituto no exerccio de
suas funes.
28 Lus Carlos da Silva Moraes, Curso de Direito Ambiental,
So Paulo: Atlas, 2
S
edio, 2006, p. 118.
Direito Ambiental
4. O Licenciamento Ambiental
4.1. Introduo
Todas as atividades capazes de alterar negativamente as
condies ambientais esto submetidas ao controle ambiental,
que uma atividade geral de polcia exercida pelo Estado. O
controle ambiental tem sido confundido com o licenciamento
ambiental, o que do ponto de vista terico e prtico
incorreto. O Estado do Esprito Santo um dos poucos que
estabeleceram uma distino conceituai clara entre controle e
licenciamento. Com efeito, o Decreto estadual n
9
1777-R, de 08
de janeiro de 2007, em seu artigo 2
9
, II, assim definiu o
controle ambiental: Atividade estatal consistente na
exigncia da observncia da legislao de proteo ao meio
ambiente, por parte de toda e qualquer pessoa, natural ou
jurdica, utilizadora de recursos ambientais, Assim, con-
trole ambiental um poder-dever estatal de exigir que as
diferentes atividades humanas sejam exercidas com observncia
da legislao de proteo ao meio ambiente, independentemente
de estarem licenciadas ou no. O licenciamento ambiental uma
modalidade de controle ambiental especfica paia atividades
que, devido s suas dimenses, sejam potencialmente capazes de
causar degradao ambientaL
O licenciamento ambiental , juntamente com a fiscalizao,
a principal manifestao do poder de polcia exercido pelo
Estado sobre as atividades utilizadoras de recursos
ambientais. Assim como as demais competncias ambientais, as
de licenciamento so motivo de graves conflitos entre os
diferentes rgos administrativos. As dificuldades no tema so
de tal ordem que, no raramente, empresas solicitam licen-
ciamento ambiental em mais de um rgo, outras vezes, rgos
de licenciamento ambiental se insurgem contra outros rgos
reivindicando a competncia para este ou aquele licenciamento.
Toda essa situao muito nociva para a proteo ambiental,
pois estabelece um regime administrativo cuja principal
caracterstica a insegurana, acarretando evidentes
prejuzos para todos e, principalmente, para o meio ambiente.
O licenciamento ambiental, segundo a conceituao da CETESB,
: O Licenciamento Ambiental um procedimento pelo qual o
rgo ambiental competente permite a localizao, instalao,
ampliao e operao de empreendimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, e que possam ser
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas
que, sob qualquer forma, possam causar degradao
ambiental.29 Tal definio corresponde, em linhas gerais,
quela estabelecida pela Resoluo Conama n
s
237/97 (art.
I
9
,1), que assim dispe: Licenciamento Ambiental: procedimento
administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia
a localizao, instalao, ampliao e a operao de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras,
ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao
ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares
e as normas tcnicas
29
Http://www.cetesb.sp.gov.br/licenciatnentoo/onde_fazer/defLn
e_licenciamento.asp, capturado aos 21/09/2007.
Poder de Polcia Ambiental
aplicveis ao caso. Em sntese, como afirma Farias?
0
trata-se
de um mecanismo cuja funo enquadrar as atividades
causadoras de impacto sobre o meio ambiente, o que pode ser
feito por meio de adequao ou de correo de tcnicas
produtivas e do controle da matria-prima e das substncias
utilizadas.
relevante observar que, nos termos do artigo 8
9
,1, da Lei
n
2
6.938/81, cabe ao Conama estabelecer, mediante proposta do
IBAMA, normas e critrios para o licenciamento de atividades
efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos
Estados e supervisionado pelo IBAMA. Tal inciso tem sido
interpretado como uma autorizao para que o Conama produza
normas gerais para o licenciamento ambiental que, em tese,
devero ser observadas pelos Estados. Parece-me, data vnia,
que o inciso est inteiramente dissociado do contexto
constitucional e da prpria prtica do licenciamento
ambiental. Efetivamente muitos Estados tm as suas leis
prprias de licenciamento ambiental e, de fato, no se
submetem s resolues do Conama. Por outro lado,
inteiramente estranho prtica do licenciamento ambiental a
superviso do Ibama sobre os procedimentos estaduais. A
experincia demonstra que existe um procedimento federal de
licenciamento ambiental e procedimentos estaduais, sendo os
ltimos regidos por normas locais prprias e que no se
confundem com as normas federais. O recurso s normas federais
por parte dos Estado se d nas hipteses de inexistncia de
normas locais ou para o preenchimento de algumas lacunas nas
normas locais, como por exemplo no caso do Estad do Par em
cuja legislao no h prazo mnimo para a concesso das
licenas ambientais.
31

O licenciamento ambiental se materializa nos Alvars
ambientais, que podem ser de vrios tipos diferentes. A
Administrao pode conceder licenas ou autorizaes para que
pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, exeram as
atividades que utilizam os recursos ambientais. Muito embora a
Lei n
5
6.938/81 no se refira expressamente concesso de
autorizaes ambientais, no me parece que a concesso de
autorizaes para atividades pontuais e localizadas seja
contrria lei. Ao contrrio, em muitas vezes a autorizao
at mais recomendvel do que a licena, pois esta ltima no
pode ser cancelada discricionariamente, o que no sucede com
as autorizaes.
Os alvars ambientais so concedidos com base em normas e
princpios de Direito Adminstrativo que, no entanto, passam
por importantes transformaes quando destinadas a disciplinar
as intervenes sobre o meio ambiente, passando, pois, a
ostentar peculiaridades que lhes atribuem o carter
propriamente ambiental. importante que o leitor fique atento
para as nuances que diferenciam um alvar ambiental de um
alvar administrativo. Comecemos pela licena administrativa,
que possui carter de defnividade, s podendo ser revogada
por iiiteresse pblico ou
30 Talden Farias, Licenciamento Ambiental - Aspectos Tericos
e Prticos, Belo Horizonte: editora Frum. 2007, p. 37.
31 Lei n 5887, de 09/05/1995 Dispe sobre a Poltica
Estadual do Meio Ambiente e d outras providncias Art. 94
- Para efeito do disposto no artigo anterior, o
licenciamento obedecer s seguintes etapas: ... 2
a
- As
Licenas Prvias, de Instalao e de Operao, sero
expedidas por tempo certo, a ser determinado pelo rgo
ambiental, no podendo em nenhum caso ser superior a 5
(cinco) anos.
Direito Ambiental
por violao das normas legais,
32
sendo que, na primeira
hiptese, a revogao far- se- mediante indenizao;
33

importante ressaltar que somente ser legal a revogao
precedida pela ampla defesa e o contraditrio, haja vista que
a licena, em tese, concede direitos ao seu titular; j a
autorizao expedida a ttulo precrio revogvel a qualquer
momento pelo poder autorizante, mediante um juzo de
convenincia e oportunidade. As licenas e autorizaes
ambientais tm as suas origens imediatas nas licenas e
autorizaes administrativas e com estas mantm uma relao
intensa e, por vezes, conflitante. Assim, no h que se
confundir a licena ambiental com a autorizao ambiental. As
duas modalidades de alvars so perfeitamente vlidas.
34

Ocasies existiro em que a hiptese ser de concesso de
licena ambiental; em outras, a questo ser resolvida
mediante autorizao ambiental.
Outro aspecto que deve ser mencionado o referente s
sanes aplicadas pela polcia administrativa, as quais
possuem uma imensa gama de formas, variando em sua intensidade
em consonncia com a gravidade da leso produzida. As
principais so:
a
)
multa;
b
)
interdio de
atividade;
c
)
fechamento do
estabelecimento;
d
) demolio;
e
) embargo de obra;
f
)
destruio de
objetos;
g
)
inutilizao de
gneros;
32 STF. RE 1069311 PR. Relator: Min. CARLOS MADEIRA SEGUNDA
TURMA. Publicao: DJU: 16.05.86. P. 08188. EMENTA.
ADMINISTRATIVO. LICENA DE CONSTRUO. A INVALIDADE DO ALVA-
R CONCEDIDO PELA AUTORIDADE MUNICIPAL, POR AUTORIDADE
ESTADUAL, TENDO EM VISTA A SUA ILEGALIDADE, A CONTRARIEDADE
AO INTERESSE PBLICO E AT POR DESCUM- PRIMENTO DO TITULAR
NA EXECUO DA OBRA, RETIRA A SUA PRESUNO DE DEFINITI-
VIDADE E O DESQUALIFICA COMO ATO GERADOR DE DIREITO
ADQUIRIDO. RECURSO EXTRAORDINRIO NO CONHECIDO.
33 STF - RMS 2810 /Relatora): Min. MARIO GUIMARES.
Julgamento: 08/06/1955. TRIBUNAL PLENO. Publicao: DJU:
24.12.56, pg. 2465. Ementa: LICENA DE IMPORTAO. AS
AUTORIZAES ADMINISTRATIVAS SO, DE NATUREZA, REVOGVEIS. A
POSSIBILIDADE DE REVOGAAO TEM FUNDAMENTO NO DEVER IMPOSTO
S AUTORIDADES DE PROVER, DA MELHOR FORMA POSSVEL, O
INTERESSE DO POVO. SE A CAUSA DA REVOGAO FOR ANTERIOR, NAO
HAVER COGITAR DE COMPOSIO DOS DANOS. SE POSTERIOR, NO
FICAR A ADMINISTRAAO INIBIDA DE REALIZ-LA, MAS RESPONDER
PELOS PREJUZOS QUE HAJA CAUSADO AOS QUE, DE BOA-F,
CONFIARAM NA AUTORIZAO.
34 O Estado do Esprito Santo reconhece expressamente as
autorizaes ambientais como um dos instrumentos postos
disposio do gestor ambiental pblico. DECRETO N 1777-R,
de 08 de Janeiro de 2007. Dispe sobre o Sistema de
Licenciamento e Controle das Atividades Poluidoras ou
Degradadoras do Meio Ambiente denominado SILCAP. Art. 2
o
.
Para efeito deste Decreto so adotadas as seguintes
definies:... m - Autorizao Ambiental (A A.): ato
administrativo emitido em carter precrio e com limite
temporal, mediante o qual o rgo competente estabelece as
condies de realizao ou operao de empreendimentos,
atividades, pesquisas e servios de carter temporrio ou
para execuo de obras que no caracterizem instalaes
permanentes e obras emergenciais de interesse pblico,
transporte de cargas e resduos perigosos ou, ainda, para
avaliar a eficincia das medidas adotadas pelo
empreendimento ou atividade.
Poder de Policia Ambiental
h) proibio de fabricao ou comrcio de produtos;
i) vedao de localizao de indstria ou comrcio em
determinadas reas.
As sanes so uma decorrncia lgica do sistema de
licenciamento. Uma vez autorizada ou licenciada uma atividade,
o titular da licena ou da autorizao deve observar as normas
e os regulamentos administrativos. A inobservncia implica a
imposio de sanes previamente estabelecidas em lei.
4.2. O Licenciamento Ambiental como Processo Administrativo
A natureza jurdica do licenciamento ambiental tem sido
pouco explorada pela doutrina especializada, que tem se
voltado mais para o exame dos aspectos tcnicos envolvidos no
licenciamento. Muitas questes afloram do tema e merecem
reflexo. O primeiro ponto relevante a ser observado que o
requerimento de licena ambiental visa, por parte do
empreendedor, obteno de um Alvar concedido pelo Estado
que o habilite ao exerccio de uma determinada atividade
utilizadora de recursos ambientais. Neste sentido, o
Licenciamento Ambiental atividade diretamente relacionada ao
exerccio de direitos constitucionalmente assegurados, tais
como o direito de propriedade e o direito de livre iniciativa
econmica que devero ser exercidos com respeito ao meio
ambiente. Assim, indiscutivelmente, o Alvar de Licena
Ambiental servir de limitador concreto para o exerccio da
atividade econmica que somente ser lcita se respeitados os
limites da Licena Ambiental concedida. Penso que diante de
tais circunstncias no resta dvida de que a postulao de
uma licena ambiental , simultaneamente, a postulao para o
exerccio de direitos constitucionalmente assegurados, motivo
pelo qual se lhe deve aplicar os princpios constitucionais da
ampla defesa e do contraditrio. Alis, se examinarmos o
conjunto de normas que regem o licenciamento ambiental,
veremos que, muito embora de forma assistemtca, existe uma
tmida aplicao do contraditrio e da ampla defesa.
Como se sabe, o processo de licenciamento ambiental levado
ao conhecimento do pblico desde o seu incio, haja vista que
existe determinao para que o simples requerimento de licena
seja publicado na imprensa e tomado pblico.
35
Evidentemente
que tal norma no ociosa. O fundamento para a sua existncia
que qualquer cidado legitimamente interessado poder
acompanhar o processo de licenciamento ambiental, com vistas a
controlar-lhe a legalidade e, se for o caso, requerer o que
for de direito. Infelizmente, no existem regras que
estabeleam as formas pelas quais a participao se dar e a
publicao, tal como tem sido a sua prtica, se toma mais um
procedimento burocrtico.
35 Resoluo CONAMA n 006, de 24 de janeiro de 1986 1
Aprovar os modelos de publicao de pedidos de licenciamento
em quaisquer de suas modalidades, sua renovao e a
respectiva concesso e aprova os novos modelos para
publicao de licenas, conforme instrues abaixo
especificadas: e RESOLUO N
a
281, DE 12 DE JULHO DE 2001.
Direito Ambiental
Tambm indica a natureza contraditria e processual do
licenciamento ambiental o artigo 11 da Resoluo Conama n
2

001/86, que determina sejam o ELA. e o Rima colocados
disposio da comunidade.
36
Por fim, as audincias pblicas,
ainda que de carter meramente consultivo, indicam a
prevalncia do contraditrio no licenciamento ambiental, uma
vez que a comunidade interessada a ser atingida pelo
empreendimento poder levar as razes de seu descontentamento
ao rgo ambiental. Muitos outros exemplos poderiam ser
apontados. Entretanto, a legislao prpria tem vacilado no
sentido de aprofundar o carter contraditrio do processo de
licenciamento ambiental que, lamentavelmente, ainda conta com
normas pouco claras. verdade que, timidamente, o bama tem
reconhecido o licenciamento ambiental como processo e no como
mero procedimento, como o caso da Instruo Normativa n
2
065,
de 13 de abril de 2005, do licenciamento de Pequenas Centrais
Hidreltricas e Usinas Hidreltricas que em seu artigo 4
a

expressamente se refere instaurao do processo de
licenciamento.
Odete Medauar expressamente reconhece a natureza processual
do licenciamento ambiental, classificando-o como processo
administrativo de outorga.
37
O reconhecimento do licenciamento
como processo administrativo e no como mero procedimento
implica a admisso do direito de apresentar recursos, formular
defesas especficas, apresentar pareceres tcnicos e anlises
que se faam necessrias para a defesa dos direitos e
interesses em jogo. Por outro lado, implica a adoo de prazos
mais estveis e peremptrios tanto para os interessados como
para a prpria administrao. H uma evidente impropriedade
tcnica nas definies normativas que tm insistido em
classificar o licenciamento ambiental como mero procedimento,
impropriedade que, alis, desmentida por normas que
asseguram um determinado grau de contraditrio s partes
interessadas.
No licenciamento, so discutidos direitos extremamente
importantes tanto para o empreendedor como para as comunidades
situadas na rea de influncia do empreendimento e,
evidentemente, tais direitos no podem sofrer menoscabo. Por
outro lado, o estabelecimento de regras claras no processo de
licenciamento ambiental, com a definio precisa da
participao do pblico, com a definio de prazos. O estado
do Esprito Santo avanou bastante na matria e estabeleceu
normas que so aptas a assegurar s partes um amplo exerccio
do direito de defesa e do contraditrio, dando mais segurana
ao processo de licenciamento ambiental.
38
importante
36 Art. 11 - Respeitado o sigilo industrial, assim solicitando
e demonstrando pelo interessado, o RIMA ser acessvel ao
pblico. Suas cpias permanecero disposio dos
interessados, nos centros de documentao ou bibliotecas da
SEMA e do rgo estadual de controle ambiental
correspondente, inclusive o perodo de anlise tcnica.
37 Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, So Paulo:
Editora Revista dos tribunais. 1996, p. 199.
38 DECRETO N 1777-R, de 08 de Janeiro de 2007. DOS
PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS Art. 48. Os interessados sero
notificados de todos os atos dos quais resultem imposio de
deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de direitos
e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse,
bem como o estabelecimento de diretrizes e exigncias
adicionais, julgadas necessrias elaborao do Relatrio
de Controle Ambiental, com base em norma legal ou em parecer
tcnico fundamentado. Art. 49. O rgo perante o qual
tramita o licenciamento notificar o interessado para a
apresentao de documentos, efetivao de diligncias ou
cincia de deciso 1 A notificao conter: I -
identificao do notificado e no-
Poder de Polcia Ambiental j
que o processo de licenciamento ambiental seja capaz de
incorporar as diferentes tenses envolvidas no caso concreto,
evitando-se que liminares e outras medidas judiciais tomadas
com base em processos administrativos mal conduzidos sejam
capazes de paralisar empreendimentos necessrios que muitas
vezes so prejudicados em funo de licenciamentos ambientais
conduzidos de forma equvoca.
O sistema federal de licenciamento ambiental possui uma
ligeira meno na Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981, com
uma especificao das licenas ambientais no Decreto Federal
99.274/1990. O sistema est construdo, pois, fundamentalmente
em Resolues Administrativas do Conama, o que acarreta uma
evidente fragilidade normativa, em detrimento da segurana
jurdica para as partes interessadas, sem que disto resulte
maior proteo ao meio ambiente. importante frisar que no
existe
me do rgo ou entidade administrativa; II - finalidade da
notificao; III - data, hora e local do cumprimento; IV -
informao quanto necessidade de o interessado comparecer
pessoalmente, se for o caso; V informao quanto aos efeitos
do descumprimento da notificao; VI - indicao dos fetos e
fundamentos legais pertinentes. 2 A notificao fixar
prazo para o cumprimento das determinaes nela contidas. 3
o

A notificao far-se- por cincia no processo, por via postal
com aviso de recebimento, por telegrama ou por outro meio que
assegure a certeza da cincia do interessado. 4
S
Considerar-
se- intimada a parte que se recusar a receber a notificao
de agente credenciado ou de agente de correio, ou mesmo que se
procure ocultar para evitar o ato de notificao, devendo,
para tanto, o agente fazer constar, fundarnentadamente, no
aviso de recebimento (AR) ou no corpo da notificao o ato da
recusa. 5 No caso de interessados indeterminados,
desconhecidos ou com domiclio indefinido, a notificao far-
se- por publicao no Dirio Oficial do Estado do Esprito
Santo. 6
a
Sero nulas as notificaes feitas sem observncia
das normas estabelecidas neste decreto, mas o comparedmento do
interessado supre sua falta ou irregularidade, permanecendo o
procedimento no estado era que se encontrar quando do seu
ingresso. 7
a
A impugnao ser dirigida, em primeira
instncia administrativa, autoridade que aplicou a medida
punitiva, no prazo de 15 (quinze) dias contados a partir do
recebimento da notificao do ato administrativo. Art 50. Da
deciso proferida no julgamento da impugnao caber recurso
em ltima instncia administrativa ao CONSEMA ou ao respectivo
Conselho Regional de Meio Ambiente - CONREMA, no prazo de 15
(quinze dias), contados a partir do recebimento da notificao
da deciso. Art. 51. A deliberao quanto cassao de
autorizao ou de licena ambiental ser proferida pel
CONSEMA ou pelo respectivo CONREMA e somente ser efetivada
pelo rgo ambiental aps o trnsito em julgado de deciso
administrativa. Art. 52. A interposio de impugnao ou de
recurso administrativo independe d cauo. Art. 53. Quaisquer
diligncias necessrias instruo da impugnao e do recurso
sero de responsabilidade do interessado. Art. 54.
Ordinariamente, a impugnao, bem como o recurso, no tem
efeito suspensivo. Art. 55. Podero ser recebidos, com efeito
suspensivo, a impugnao e o recurso contra medida punitiva
que implique em: I ~ embargo de obra; II - interdio de
atividade; III - apreenso de instrumentos e de produtos; IV
demolio de obra; V ~ suspenso e cassao de autorizao e
de licena ambiental; VI casos de relevante interesse
pblico; e VH - outros casos em que se comprove justo receio
de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da
execuo da medida punitiva. I
a
Nas hipteses estabelecidas
no caput deste artigo, o requerente encaminhar,
tempestivamente, impugnao ou recurso com suas razes de
defesa acompanhadas de descrio das infraes cometidas. 2
O efeito suspensivo somente ser concedido pela autoridade
recorrida, seu superior hierrquico ou pela de primeira ins-
tncia, aps avaliao de pareceres tcnico e jurdico
fundamentados que embasarm a deciso. 3
a
A impugnao ou o
recurso ser dirigido autoridade competente que aplicou a
mdida punitiva, qual decidir sobre o pedido de efeito
suspensivo no prazo de 15 (quinze) dias teis, podendo o rgo
firmar termo de compromisso com o interessado. 4
a
Findo o
prazo do pargrafo 3, silente o rgo recorrido, a pedido do
impugnante ou do recorrente, o processo ser remetido
segunda instncia, a qual ter 30 (trinta) dias para
apreciao, unicamente, do pedido de suspenso dos efeitos da
medida punitiva. Art. 56. Os rgos competentes para decidir a
impugnao e o recurso podero confirmar, modificar, anular ou
revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida.
Direito Ambiental
um sistema nacional de licenciamento ambiental, haja vista que
as normas aplicveis podem variar em conformidade com os
diferentes estados e municpios que> no caso concreto, estejam
outorgando determinada licena ambiental.
O licenciamento ambiental ocorre perante a Administrao
Pblica e, dessa forma, est submetido integralmente aos
princpios reitores da Administrao Pblica tipificados em
nossa CF. No caso especfico dos licenciamentos federais,
havendo lacunas nas normas especficas, h que se aplicar a
Lei n
e
9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999, que Regula o processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal,
conforme disposto no artigo 69 da Lei em questo.
39

O licenciamento ambiental que no observe em sua tramitao
os princpios fundamentais da Administrao Pblica
licenciamento ambiental ilegal. O Direito Administrativo, como
se sabe, um dos principais vetores do Direito do Estado,
visto que rege as relaes entre os diferentes rgos da
prpria Administrao e entre a Administrao e os
particulares. Para o Ministro Eros Roberto Grau:
40
O Direito
Administrativo, ao mesmo tempo em que concebido como
provedor da defesa do indivduo contra o Estado, apresenta
como princpio fundamental o da supremacia do interesse
pblico, e isto ocorre sem que, em regra, seja questionada a
dissociao entre interesse pblico - interesse cujo titular
o Estado - e interesse social cujo titular a sociedade.
importante observar que o DA, em funo do poder de
polcia do Estado, fortemente marcado por uma tenso
constante com o Direito Administrativo, para o bem e para o
mal. A presena, marcante em todos os sentidos, do conjunto de
princpios, prticas e normas de Direito Administrativo na
realidade jurdica global , para o Direito Ambiental,
bastante complexa. H uma crena no sentido de que muitos dos
postulados fundamentais do Direito Administrativo so
incompatveis com os postulados fundamentais do Direito
Ambiental, como eu mesmo, em edies anteriores desta obra,
cheguei a sustentar.
41
Com efeito, devo admitir que a minha
orientao anterior era equivocada, A proteo ambiental se
faz no interior do Estado de Direito Democrtico e com a
utilizao dos instrumentos da ordem jurdica democrtica que
so postos sua disposio. Na verdade, no existe incom-
patibilidade entre proteo ambiental e Estado de Direito.
No se pode opor indiscriminadamente princpios de DA aos
princpios de DAdm; antes, necessrio estabelecer um regime
que os harmonize e os tomem compatveis. Princpios como a
presuno de legalidade do ato administrativo no so
contraditrios ao princpio da precauo, por exemplo. Ao
contrrio, a precauo adotada segundo regras jurdicas. A
mera invocao da cautela ou da precauo no motivo
juridicamente relevante para que se desconsiderem atos
administrativos que, em princpio, foram praticados de acordo
com a lei.
39 Art. 69. Os processos administrativos especficos
continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhes
apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
40 Ob. cit., p. 28.
41 Paulo de Bessa Antunes. Direito Ambiental. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 7* ed., pp. 138-9.
\
Poder de Polcia Ambiental
A PNMA, no inciso IV do artigo 9
S
, estabelece que o
licenciamento um dos instrumentos da PNMA. O artigo 10 da
mesma norma determina quais as medidas bsicas a serem
adotadas para o licenciamento de empreendimentos
potencialmente poluidores. O licenciamento ambiental um dos
diferentes procedimentos de controle ambiental, adotados pelo
Estado, cujo objetivo o de assegurar que as atividades a ele
submetidas gerem o menor impacto ambiental possvel. O
procedimento e licenciamento ambiental tm origem a
requerimento do interessado, ou de ofcio, e se encerra com a
concesso ou a negativa do Alvar respectivo, isto > uma
licena ou autorizao ambiental, conforme o caso.
A licena ambiental, in casu, no pode ser entendida como
uma licena de Direito Administrativo. As licenas de DAdm,
uma vez concedidas, passam a integrar o patrimnio jurdico de
seu titular como direito adquirido. Em tais circunstncias,
somente podero ser revogadas pela infrao s normas legais.
Celso Antnio Bandeira de Mello
42
afirma, sobre a licena, que:
Uma vez cumpridas as exigncias legais, a Administrao no
pode neg-la. O licenciamento ambiental tem algumas diferenas
marcantes. A ttulo de exemplo, podemos observar o artigo 4
e
do
Decreto- Lei n
9
1.413, de 14 de agosto de 1975, que determina:
Nas reas crticas
r
ser adotado esquema de zoneamento
urbano, objetivando, inclusive, para as situaes existentes,
viabilizar alternativa adequada de nova localizao, nos casos
mais graves, assim como, em geral, estabelecer prazos
razoveis para a instalao dos equipamentos de controle da
poluio.
A licena ambiental no pode ser reduzida condio
jurdica de simples autorizao, pois os investimentos
econmicos que se fazem necessrios para a implantao de uma
atividade utilizadora de recursos ambientais, em geral, so
elevados. Por outro lado, a concesso de licenas com prazos
fixos e determinados demonstra que o sentido de tais
documentos o de impedir a perenizao de padres que,
sempre, so ultrapassados tecnologicamente.
A situao, portanto, deve ser posta nos seguintes termos:
enquanto uma licena for vigente, a eventual modificao de
padres ambientais no pode ser obrigatria para aquele que
esteja regularmente licenciado segundo os padres vigentes
poca da concesso da licena. O Poder Pblico, entretanto,
poder negociar com o empreendedor a adoo voluntria de
novos parmetros de proteo ambiental. Uma vez encerrado o
prazo de validade de uma licena ambiental, os novos padres
so imediatamente exigveis. Este fato, em si mesmo,
importante, mas no suficiente para que os novos padres
sejam imediatamente adotados. A questo no legal:
econmica. Nem sempre o capital para os investimentos
necessrios est disponvel e, evidentemente, existem diversos
fatores que impedem o fechamento tout court de uma atividade
produtiva. Resulta, deste conjunto de circunstncias, que a
negocia

42 Elementos de Direito Administrativo, So Paulo: RT, 2
a
ed.,
1991, p. 23.
154
Direito Ambiental
o para o atendimento de novos padres o nico caminho que
pode, de fato, assegurar o aprimoramento dos padres efetivos
de proteo ambientai.
O sistema de licenciamento ambiental tem por finalidade
evitar que sejam praticados atentados contra o ambiente. O
licenciamento ambiental pressupe que diferentes questes
sejam levadas em considerao para a concesso de um Alvar de
licena. Em primeiro lugar, h que se entender que a concesso
da licena deve observar o fato de que devem ser atendidas as
exigncias da legislao ambiental. Alm deste essencial e
fundamental aspecto formal, outros fatores so extremamente
importantes. Tais fatores podem ser resumidos na mais absoluta
necessidade de que se conjuguem satisfatoriamente as
necessidades de conservao e preservao ambiental,
compreendidas como parte de um planejamento estratgico, com o
desenvolvimento economicamente sustentado.
O licenciamento ambiental um procedimento administrativo
complexo que se desenrola em diversas etapas. Existe, at
mesmo, uma previso constitucional para determinados
procedimentos obrigatrios a ser adotados para o licenciamento
de uma atividade potencialmente poluidora. Veja-se a
necessidade constitucional de estudo prvio de impacto
ambiental para o licenciamento de atividades potencialmente
degradadoras do meio ambiente,
43
mediante a definio pelo
Poder Pblico das situaes nas quais a poluio, atual ou
potencial, se faam presentes. Como j foi visto acima, o
artigo 9- da Lei n
s
6.938, de 31 de agosto de 1981, em seu
inciso IV, estabelece que o licenciamento e a reviso de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras so
instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA. Em
razo da estrutura federativa do Estado brasileiro, o
licenciamento ambiental ocorre nos trs nveis de governo,
conforme a natureza da atividade a ser licenciada. A
possibilidade da exigncia de um trplice licenciamento
implica que, em no raras oportunidades, a sobreposio e a
contradio de normas gerem um clima de insegurana, quanto ao
licenciamento, e de instabilidade jurdica. Com efeito, a
inexistncia de um sistema claramente definido de competncias
um dos mais graves problemas da legislao ambiental
brasileira e de sua aplicao. O ponto fundamental que deve
ser considerado que o licenciamento basicamente uma
atividade a ser exercida pelo Poder Pblico estadual. As
autoridades federais somente podem atuar em casos definidos,
ou supletivamente autoridade estadual. Os Municpios podero
complementar, no que couber, as exigncias dos rgos
estaduais para atender a necessidades locais.
I y
4.2.1. Dificuldades do licenciamento Ambiental
O licenciamento ambiental apresenta inmeras dificuldades
prticas que, a cada dia, se tomam mais complexas. Arrol-las
todas praticamente impossvel. Contudo, algumas delas tm
sido muito recorrentes e merecem tratamento nesta obra. A
nossa experincia concreta nos leva a identificar algumas
linhas principais.
43 Ver aiT. 225, 4.
Poder de Polcia Ambiental
4.2.1.1. Conflitos entre rgos Administrativos Ambientais
O conflito entre rgos administrativos ambientais,
normalmente, est relacionado competncia (rectius.
atribuio) para o licenciamento ambiental. Tais conflitos
podem ocorrer entre os rgos licenciadores dos trs nveis
federativos, sendo mais marcantes as divergncias entre os
rgos ambientais estaduais e o IBAMA. conveniente ressaltar
que, na maioria das vezes, as discordncias tm origem em
causas externas aos organismos ambientais. Com muita
frequncia, a disputa tem origem em questes suscitadas pelo
MPF, que tem esposado o entendimento no sentido de que os
licenciamentos de grandes empreendimentos na zona costeira
devem ser submetidos ao licenciamento pelo rgo federal.
Advoga o Parquet Federal a tese de que o licenciamento
ambiental deve ser feito com base na dominialidade do bem.
Assim, se o bem a ser impactado de domnio federal, caberia
ao IBAMA a realizao do procedimento de licenciamento
ambientai. Em meu entendimento, tal raciocnio no encontra
amparo legal.
A Lei 6.938/81, em seu artigo 10, expressamente atribui ao
IBAMA a chamada competncia supletiva para licenciamento
ambiental, e, igualmente, define as hipteses nas quais, por
exceo, competir ao rgo federal proceder a licenciamento.
No me parece excessivo reavivar os termos de tal norma: Art.
10-A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores,
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo
estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio
Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo,
sem prejuzo de outras licenas exigveis. ... 2
a
Nos casos e
prazos previstos em resoluo do CONAMA, o licenciamento de
que trata este artigo depender de homologao da IBAMA. 3
S
O
rgo estadual do meio ambiente e o IBAMA, este em carter
supletivo, podero, se necessrio e sem prejuzo das
penalidades pecunirias cabveis, determinar a reduo das
atividades geradoras de poluio, para manter as emisses
gasosas, os efluentes lquidos e os resduos shdos dentro das
condies e limits estipulados no hcenciamento concedido. 4
a

Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput
deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo
impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.
Uma anlise mais detalhada do contexto normativo arrolado
necessria para que as causas de conflito possam diminuir e o
licenciamento possa ocorrer de forma mais segura para todas as
partes envolvidas, evitando-se custos desnecessrios e
delongas alm das razoveis. O carter suplementar da
atividade federal parece-me bastante evidente e o princpio
geral de que o Hcenciamento ambiental estadual, em meu ponto
de vista, indiscutvel. Contudo, o reconhecimento de que os
conflitos causados por causas externas so cada vez mais
frequentes, julgo que uma metodologia capaz de diminuir o
potencial de atrito urgentemente necessria.
Direito Ambiental
Como se pode ver do 3
e
do artigo 10, compete ao IBAMA a
atuao supletiva para manter as emisses gasosas, os
efluentes lquidos e os resduos dentro das condies e
limites estabelecidos no licenciamentoLogicamente, no se
trata do licenciamento federal, haja vista que, em tal
hiptese, a sua atuao seria primria e no supletiva.
Portanto, no cabe aqui o licenciamento do IBAMA, sendo-lhe
atribudo um relativo grau de fiscalizao. Na situao ora
examinada, o rgo federal dever respeitar os limites
estipulados na licena e, apenas, verificar se ele tem sido
observado pela atividade.
Quanto hiptese contida no 4
a
, h que se consignar que a
definio de significativo impacto regional ou nacional
atribuio do Executivo, que o far mediante a expedio de
resoluo ou na base do caso a caso. No particular, impor-
tante ressaltar que o conceito de mar territorial, previsto na
Resoluo 237, tem sido ampliado de forma excessiva.
4.2.1.1.1. Mar Territorial, Linha de Base e Licenciamento
Federal
A concepo dominialista do licenciamento ambiental tem,
acriticamente, entendido que todo e qualquer licenciamento
ambiental que possa ocasionar qualquer impacto sobre o mar
deve ser procedido pelo IBAMA. Sustentam os apologistas da
tese que o mar bem de propriedade da Unio e, portanto,
justificada est a tese do licenciamento federal. H que se
observar que o bem de propriedade da Unio no o mar mas,
isto sim, o mar territorial, conforme estabelecido pelo artigo
20, VI, da Constituio Federal, bem como os recursos naturais
da plataforma continental e da zona econmica exclusiva.
44
Mar
territorial conceito tpico definido pela Lei n
2
8.617, de 4
de janeiro de 1993, que dispe sobre o mar territorial, a
zona contgua, a zona econmica exclusiva e a plataforma
continental brasileiros, e d outras providnciasNos termos do
artigo l
9
da referida lei: O mar territorial brasileiro
compreende uma faixa de doze milhas martima de largura,
medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental
e insular, tal como indicada nas cartas nuticas de grande
escala, reconhecidas oficialmente no Brasil. Pargrafo nico.
Nos locais em que a costa apresente recorte profundos e
reentrncias ou em que exista uma franja de ilhas ao longo da
costa na sua proximidade imediata, ser adotado o mtodo das
linhas de base retas, ligando pontos apropriados, para o tra-
ado da linha de base, a partir da qual ser medida a extenso
do mar territorial Assim, mar territorial apenas aquela
poro do oceano que esteja como tal definida nos mapas
reconhecidos pelo Governo brasileiro. Veja-se, a ttulo de
exemplo, a seguinte imagem:
45

44 Art. 20. So bens da Unio: ....V - os recursos naturais
da plataforma continental e da zona econmica exclusiva; VI
- o mar territorial.
45 bttp://www.naval.com-
br/conhecimentos/espacos_maritimos/espacosmaritimos_parte2.
htm, capturado aos 14 de junho de 2008.
Poder de Policia Ambiental

A&MTiar
Poder Naval OnLtne www.nav33i.com.br
Assim, e de acordo com o que foi exposto, o licenciamento
ambiental em guas interiores, ainda que martimas, no
encontra qualquer ressonncia legal. Da mesma forma, merece
ser ressaltado que a Resoluo Conama 237/1997, em seu artigo
4
a
, I, determina que: Art. 4 Compete ao Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA,
rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental a que se
refere o artigo 10 da Lei n
9
6.938, de 31 de agosto de 1981, de
empreendimentos e atividades com significativo impacto
ambiental de mbito nacional ou regional, a saber: I -
localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas
limtrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na
zona econmica exclusiva; em terras indgenas ou em unidades
de conservao do domnio da Unio.
Direito Ambientai
Gomo se v, para que o IBAMA tenha competncia para o
licenciamento ambiental no mar, devem ser preenchidos dois
requisitos: a) o empreendimento seja no mar territorial e b)
seja capaz de gerar significativo impacto regional ou
nacional. Significativo um conceito a ser preenchido
casuisticamente e que, por excepcional, precisa ser
demonstrado pelo rgo federal ao reivindicar a atividade.
4.2.1.2. Localizao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental
Tem sido uma prtica administrativa muito comum a exigncia
de apresentao pelo empreendedor de Estudo Prvio de Impacto
Ambiental antes da concesso da Licena Prvia - LP, o que
implica investimentos significativos antes da existncia de um
planejamento mais consistente da atividade, Em que ponto do
licenciamento ambiental deve o EIA ser exigido? A Constituio
Federal, em seu artigo 225, 1
9
, IV, estabelece que incumbe ao
Poder Pblico exigir, na forma da lei, para a instalao de
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade.
Do ponto de vista constitucional, a questo se divide em
trs aspectos relevantes: (i) o poder pblico deve estabelecer
o conceito de obra ou instalao capaz de causar significativa
degradao ambiental; (ii) verificar se o empreendimento em
questo potencialmente capaz de produzir a significativa
degradao ambiental, e (iii) se presente a segunda condio,
cabe exigir do empreendedor a apresentao de Estudo Prvio de
Impacto Ambiental.
A norma constitucional clara e no admite outra
interpretao: os estudos de impacto ambiental devem ser
exigidos antes da instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao
ambiental. A Constituio no exige, e nem o seu papel, que
o EIA seja apresentado logo no incio do processo de
licenciamento ambiental, ou seja, antes mesmo da concesso de
Licena Prvia (LP).
A Lei Federal n
9
6.938/81, em seu artigo 9
S
, estabelece os
instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente e,
expressamente, d ao licenciamento ambiental a condio de seu
instrumento, conforme a redao do inciso IV.
46

No artigo 10 da mesma lei, est determinado que atividades
capazes de causar significativa degradao ambiental devem ser
submetidas a prvio licenciamento pelo rgo estadual
competente. Tal licenciamento realizado de acordo com as
diferentes fases de implementao dos projetos, motivo pelo
que se subdivide em etapas bastante precisas e sucessivas,
cada qual com as suas exigncias prprias.
Decorre da que o Decreto Federal n
9
99.274/90, ao
regulamentar a Lei n
9
6.938/81, estabeleceu uma tripartio do
licenciamento ambiental que se faz mediante a concesso de
trs licenas distintas que so outorgadas de acordo com as
diferentes etapas de planejamento da atividade pretendida. De
fato, dispe o artigo 19 do Decreto Federal 99.274/90:
46 Art 9
a
- So Instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente: ...IV - o licenciamento e a reviso de atividades
efetiva ou potencialmente polmdoras.
C53J tnsmo aupenor vmm junco
Poder de Polcia Ambiental
Art. 19-0 Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de
controle, expedir as seguintes licenas:
I - Licena Prvia - LP, na fase preliminar do planejamento
da atividade, contendo requisitos bsicos a serem atendidos
nas fases de localizao, instalao e operao, observados os
planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;
II - Licena de Instalao - LI, autorizando o incio da
implantao, de acordo com as especificaes constantes do
Projeto Executivo aprovado; e
ni - Licena de Operao - LO, autorizando, aps as
verificaes necessrias, o incio da atividade licenciada e o
funcionamento de seus equipamentos de controle de poluio, de
acordo com o previsto nas Licenas Prvia e de Instalao.
Pela norma regulamentadora (Decreto 99.274/90), a Licena
Prvia corresponde fase preliminar, momento em que ainda no
existem elementds suficientes para a realizao do EIA. dentre
os quais, por exemplo, o Projeto Bsico do empreendimento a
ser desenvolvido e, muito menos, existe uma relao de estudos
requeridos pelos rgos tcnicos tais como sondagens,
levantamentos de solo, gua, flora e fauna e tantos outros.
Em nvel procedimental, a Resoluo CONAMA n
9
01/86 define
as hipteses exemplificativas nas quais o estudo prvio de
impacto ambiental exigvel e, no que tange ao licenciamento
ambiental propriamente dito, determinado que: os rgos
ambientais devem compatibilizar os processos de licenciamento
com as etapas de planejamento e implantao das atividades
modificadoras do meio ambien- te (artigo 4
a
). Veja-se, ademais,
que o artigo 9
S
da Resoluo Conama 001/86
47
determina que o
ELA deve analisar o projeto que, como se sabe, s plenamente
definido aps a concesso da LP. Mesmo a Resoluo Conama 237,
de 19 de novembro de 1997, que deu tratamento mais completo ao
licenciamento ambiental - aplicvel aos rgos federais ou aos
Estados e Municpios que no tenham tratado do tema em normas
prprias no alterou as condies bsicas acima descritas e,
nem poderia, haja vista que no lhe caberia contrariar a
Constituio ou a lei, ou mesmo o decreto presidencial.
Com efeito, o artigo 10 da Resoluo Conama 237/97 determina
que: Art. 10 O procedimento de licenciamento ambiental
obedecer s seguintes etapas: I - definio pelo rgo
ambiental competente, com a participao do empreendedor, dos
documentos, projetos e estudos ambientais, necessrios ao
incio do processo de licenciamento correspondente licena a
ser requerida; II ~ requerimento da licena
47 Artigo 9
a
- O relatrio de impacto ambiental - RIMA
refletir as concluses do estudo de impacto ambiental e
conter, no mnimo: ...II ~ A descrio do projeto e suas
alternativas tecnolgicas e locacionais, especificando para
cada um deles nas fases de construo e operao a rea de
influncia, as matrias primas, e mo-de-obra, as fontes de
energia, os processos e tcnica operacionais, os provveis
efluentes, emisses, resduos de energia, os empregos
diretos e indiretos a serem gerados.
Direito Ambiental
ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos,
projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida
publicidade; III - anlise pelo rgo ambiental competente,
integrante do SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos
ambientais apresentados e a realizao de vistorias tcnicas,
quando necessrias; IV - solicitao de esclarecimentos e
complementaes pelo rgo ambiental competente, integrante do
SISNAMA, uma nica vez, em decorrncia da anlise dos
documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando
couber, podendo haver a reiterao da mesma solicitao caso
os esclarecimentos e complementaes no tenham sido
satisfatrios; V - audincia pblica, quando couber, de acordo
com a regulamentao pertinente; VI - solicitao de
esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental
competente, decorrentes de audincias pblicas, quando couber,
podendo haver reiterao da solicitao quando os
esclarecimentos e complementaes no tenham sido
satisfatrios; VII - emisso d parecer tcnico conclusivo e,
quando couber, parecer jurdico; VIII - deferimento ou indefe-
rimento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade.
l
e
No procedimento de licenciamento ambiental dever constar,
obrigatoriamente, a certido da Prefeitura Municipal,
declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade
esto em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e
ocupao do solo e, quando for o caso, a autorizao para
supresso de vegetao e a outorga para o uso da gua,
emitidas pelos rgos competentes. 2
9
No caso de
empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto
ambiental - EIA, se verificada a necessidade de nova
complementao em decorrncia de esclarecimentos j prestados,
conforme incisos IV e VI, o rgo ambiental competente,
mediante deciso motivada e com a participao do
empreendedor, poder formular novo pedido de complementao.
Como se viu, o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA,
na Resoluo 237, estabeleceu, apenas, que o processo de
licenciamento ambiental dever contemplar determinadas etapas
que devero ser condizentes com o planejamento do projeto a
ser implantado. Logo, no h qualquer exigncia no sentido de
que o EIA deva anteceder a LP. Ele deve ser anterior
implantao do projeto ou atividade.
4.3. O licenciamento Federal
O licenciamento ambiental federal efetivado perante o
IBAMA e vem crescendo de importncia gradativamente. Com
efeito, dentre as atividades submetidas ao licenciamento pelo
rgo federal, podem ser destacadas as seguintes: Usinas
Hidreltricas, Pequenas Centrais Hidreltricas, Minerao,
Linhas de Transmisso, Usinas Termeltricas, Ferrovias,
Rodovias, Hidrovias, Pontes, Portos, Dragagens, Dutos,
Empreendimentos Militares, Explorao de Calcreo Marinho,
Nuclear. Com exceo daquelas atividades que, por lei, esto
claramente definidas como includas a competncia federal para
licenciamento, no simples a identificao do rgo
competente para o processo de concesso de licena. Vrios
critrios tm sido tentados. Contudo, as contradies
legislativas so de tal ordem que a norma a impreciso: "As
prprias normas so contraditrias. Algumas utilizam a
localizao do
Poder de Polcia Ambiental
empreendimento ou da atividade como critrio para definir a
competncia. Outras, a abrangncia de seu impacto. A Resoluo
Conama 237/97 utiliza vrios critrios, ao mesmo tempo.
48

A CF de 1988 adotou o modelo do chamado federalismo
cooperativo, deixando claro que os diferentes integrantes da
federao, embora autnomos, devem partilhar responsabilidades
em relao conduo das questes referentes proteo do
meio ambiente. Tais responsabilidades vo desde a competncia
legislativa at a competncia de implementao ou de
execuo.
49
Contudo, h que se observar que, ainda que este
tenha sido um comando do Constituinte originrio ao
legislador, tanto o complementar quanto o originrio, o
Legislador, contudo, no observou o determinado pelo autor do
pacto fundante.
Em nvel constitucional, o licenciamento ambiental - parcela
poder de polcia administrativo-ambiental - tratado como
matria de competncia comum dos entes da federao,
disciplinada pelo artigo 23, inciso VI, da CF. O licenciamento
ambiental atividade administrativa com carter
essencialmente tutelar e, assim, compreende-se no mbito de
competncia de implementao, e portanto na chamada
competncia comum e como tal exercida pelos trs nveis
federativos. A PNMA, insculpida na Lei n
s
6.938, de 31 de
agosto de 1981, ainda que elaborada em regime Constitucional
diverso, busca dar organicidade ao relacionamento poltico
institucional entre os diferentes entes polticos federados,
articulando-os em um regime institucional de colaborao
recproca com a formulao de um modelo institucional capaz de
integr-los com vistas a racionalizar esforos, poupar
recursos e aumentar a eficincia da proteo ao meio ambiente,
mediante a adoo de aes descentralizadas. Em princpio, do
ponto de vista administrativo, tal articulao se encontra
perfeitamente compatvel com os princpios presentes no caput
do artigo 37 da CF,50 no que se refere eficincia
administrativa.
com vistas a alcanar a eficincia que a Lei n
9
6.938/81,
em seu artigo 10, definiu uma repartio de competncias
ambientais para o licenciamento. Foi adotada como critrio
geral a fixao da competncia dos estados para o licen-
ciamento ambiental. verdade que a lei admite que o IBAMA
possa exercer o licenciamento ambiental em carter supletivo,
ou seja, excepcionalmente, condio na qual deve ser
compreendido o licenciamento de carter nacional ou regional.
A estadualizaao do licenciamento ambiental corresponde
salutar medida de descentralizao administrativa e de
consequente economia de recursos pblicos e privados.
Importante observar que a manuteno do carter de
estadualizao do licenciamento ambiental reforada pela
Resoluo n
Q
237, de 19 de dezembro de 1997,
48 Curt Trermenpohl e Terence Trennenpohl, Licenciamento
Ambiental, Niteri: Editora Impetus, 2007, p. 14.
49 Edis Milar. Direito do Ambiente. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, p. 541.
50 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte: (grifei)
Direito Ambientai
do CONAMA, que estabeleceu a ampla delegabilidade do
Licenciamento de mbito regional, conforme o disposto no 2
a

do artigo 4
2
da mencionada Resoluo.
51
Assim, mesmo os casos
nos quais o licenciamento seja de empreendimentos de carter
regional, no h qualquer obstculo para a sua realizao pelo
rgo estadual, ou pelos rgos estaduais, conforme a
hiptese.
Como se observa, trataram referidos diplomas sobre as normas
federais bsicas para a uniformizao do licenciamento
ambiental em todo o territrio nacional, referendando a
descentralizao de sua outorga, que ficou entregue
fundamentalmente aos rgos estaduais. Posteriormente, a
Constituio de 1988, recepcionando a Lei n 6.938/81, deixou
claro que os diversos entes da Federao devem partilhar as
responsabilidades sobre a conduo das questes ambientais,
tanto no que tange competncia legislativa, quanto no que
diz respeito competncia dita implementadora ou de execuo
(competncia administrativa).
Assim, integrando o licenciamento o mbito da competncia de
implementao, os trs nveis de governo esto habilitados a
licenciar empreendimentos com impactos ambientais, cabendo,
portanto, a cada um dos entes integrantes do SISNA- MA,
promover a adequao de sua estrutura administrativa com o
objetivo de cumprir essa funo, que decorre diretamente da
Constituio.
O licenciamento ambiental em nvel federal
52
o Decreto n
s

99.274, de 6 de junho de 1990, que vem sendo complementado por
uma grande quantidade de Portarias e outras normas
administrativas.
53
O artigo 17 do decreto determina que:
A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente polui- doras, bem assim os
empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento dos
rgos estaduais que integrem o SISNAMA.
51 Art. 4* Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, rgo executor do
SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo
10 da Lei n
B
6.938, de 31 de agosto de 1981, de
empreendimentos e atividades com significativo impacto
ambiental de mbito nacional ou regional, a saber:... II -
localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados; III -
cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais do Pas ou de um ou mais Estados;... l
2
O
IBAMA far o licenciamento de que trata este artigo aps
considerar o exame tcnico procedido pelos rgos ambientais
dos Estados e Municpios em que se localizar a atividade ou
empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos
demais rgos competentes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, envolvidos no procedimento de
licenciamento. 2
a
O IBAMA, ressalvada sua competncia
supletiva, poder delegar aos Estados o licenciamento de
atividade com significativo impacto ambiental de mbito
regional, uniformizando, quando possvel, as exigncias.
52 Cada Estado da federao dotado de autonomia poltica
para a fixao de seu sistema de licenciamento ambiental
prprio.
53 Http://www.ibama.gov.br/licenciamento/, capturado aos
07/02/2008.
Poder de Polcia Arabiental
O agente licenciador tpico das atividades potencialmente
causadoras de degradao ambiental o rgo estadual
integrante do SISNAMA- No obstante a competncia dos rgos
estaduais, compete ao CONAMA e ao Poder Pblico Federal a
fixao dos critrios gerais a serem adotados para o
licenciamento de atividades utilizadoras de recursos
ambientais e potencialmente poluidoras. Usualmente, tem sido
entendido que tais critrios gerais podero ser modificados
pelos Estados, desde que os padres estaduais impliquem maior
proteo ao meio ambiente. Este um ponto que na minha
opinio demanda um maior aprofundamento e anlise crtica. Um
padro no tem existncia em si mesmo. Ao contrrio, ele
existe com a finalidade de garantir um nvel de qualidade
ambiental. Penso que, em funo de diferentes nveis de
concentrao urbana, capacidade de disperso atmosfrica,
capacidade de diluio de corpos hdricos e outros fatores, os
Estados de forma fundamentada tecnicamente poderiam
estabelecer padres adequados s suas necessidades e que, no
necessariamente, fossem mais restritivos que os federais.
O CONAMA dever fixar os critrios bsicos a serem
empregados para fins de licenciamento, nos quais
necessariamente devero estar includos:
a) o diagnstico ambiental;
b) descrio da ao proposta e suas alternativas;
c) identificao, anlise e previso dos impactos
significativos, positivos e negativos.
54

O IBAMA exerce funes de carter supletivo na atividade de
licenciamento ambiental e na consequente fiscalizao do
efetivo cumprimento dos termos nos quais foi concedida a
licena; isto porque o licenciamento fundamentalmente
desempenhado pelos rgos estaduais integrantes do SISNAMA.
Por atividade supletiva, no se deve entender uma atividade
exercida em substituio daquela desempenhada pelo rgo
estadual de controle ambiental. A atividade supletiva limita-
se a atender aspectos secundrios do processo de
licenciamento. Entende-se, igualmente, como atividade
supletiva a atividade complementar ao processo de
licenciamento. No pode, contudo, o rgo federal discordar
da licena concedida pelo rgo estadual e, na vigncia desta,
embargar obras etc. Isto somente pode ocorrer, em tese, se o
rgo federal demonstrar que a licena estadual est eivada de
vcio. A observncia deste parmetro de atribuio admi-
nistrativa fundamental para que o SISNAMA possa, de fato,
existir. Se se admitisse que os rgos pblicos de diferentes
esferas federativas pudessem, a seu talante, embargar,
paralisar e contestar atividades que se encontram autorizadas
regularmente pelos demais integrantes do SISNAMA, no uso
normal e legal de suas atribuies, o sistema se tomaria
completamente invivel.: Alis, a prpria
54 Os estudos de impacto ambiental sero examinados em
captulo prprio e com detalhes.
Direito Ambiental
criao do SISNAMA tem por finalidade ltima a organizao de
atribuies diferenciadas e a descentralizao administrativa
de forma cooperativa e harmnica. Desejo ressaltar que,
evidentemente, no uso da competncia administrativa residual
de cada um dos integrantes do SISNAMA, plenamente possvel
que sejam necessrias licenas diversas e que a concesso de
uma delas, por si s, no seja suficiente para autorizar
determinado empreendimento. Nesta hiptese, possvel a
oposio de embargos administrativos a empreendimentos que no
possuam todas as licenas necessrias.
0 procedimento padro de licenciamento ambiental compreende
a concesso de duas licenas preliminares e a licena final
que o encerra. Essas licenas so:
1 - Licena Prvia (LP), na fase preliminar do planejamento
da atividade,
contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de
localizao, instalao e operao, observados os planos
municipais, estaduais ou federais do uso do solo.
II ~ Licena de Instalao (LI), autorizando o incio da
implantao, de
acordo com as especificaes constantes do projeto executivo
aprovado.
III - Licena de Operao (LO), autorizando, aps as
verificaes necessrias,
o incio da atividade licenciada e o funcionamento de seus
equipamentos de controle de poluio, de acordo com o previsto
nas licenas prvia e de instalao.
Penso que no existe uma obrigao para que as licenas
sejam concedidas em sequncia. Muitas vezes, no h a
necessidade concreta de que uma ou outra licena seja
concedida. Nem sempre h a necessidade de uma LP, por exemplo.
Em diversas hipteses, sero necessrias outras licenas
diferentes.
4.3.1. Responsabilidade pela emisso das licenas
ambientais
A grande polmica relacionada concesso de licenas
ambientais que, seguidamente, tem acarretado o ajuizamento das
mais diversas aes judiciais em face de servidores dos rgos
ambientais implicou a elaborao da Lei n
e
11.516, de 28 de
agosto de 2007, que em seu artigo estabelece que A
responsabilidade tcnica, administrativa e judicial sobre o
contedo de parecer tcnico conclusivo visando emisso de
licena ambiental prvia por parte do Ibama ser exclusiva de
rgo colegia- do do referido Instituto, estabelecido em
regulamento. Com isto, o legislador buscou afastar a
responsabilidade individual do servidor pblico e dilu-la
entre os diferentes membros do colegiado que emitiram o
parecer tcnico que deu embasamento emisso da licena
ambiental. A medida responde a uma situao de fato na qual os
rgos administrativos chegaram a quase paralisao no que diz
respeito emisso de licenas, tendo em vista o potencial
risco para os funcionrios que as assinassem.
Poder de Policia Ambiental
Organograma
55
do licenciamento Federal

Legenda: Coordenao Geral de Infraestrutura de Energia
Eltrica - CGENE; Coordenao de Energia Hidreltrica e
Transposies - COHID; Coordenao de Energia Eltrica,
Nuclear e Dutos - COEND; Coordenao Geral de Transporte,
Minerao e Obras Civis - CGTMO; Coordenao de Transporte -
COTRA; Coordenao de Minerao e Obras Civis - COMOC;
Coordenao Geral de Petrleo e Gs - CGPEG. Coordenao de
Explorao de Petrleo e Gs - COEXP; Coordenao de Produo
de Petrleo e Gs - CPROD.
4.3.2. O Sistema Estabelecido pela Resoluo n
2
237, de 19
de Dezembro de 1997
As grandes dificuldades existentes no processo de
licenciamento ambiental, decorrentes, em grande parte, de uma
incompreenso da Lei n
s
6.938/81, acarretaram que, muitas
vezes, fossem exigidas dos empreendedores diferentes licenas
ambientais. Tal situao, evidentemente, no poderia
prosseguir, em razo dos seus elevados custos e de sua
irracionalidade latente. O CONAMA, acertadamente, tentou
enfrentar a questo. Infelizmente, a soluo dada ao problema
no foi a mais adequada, como se demonstrar.
De fato, nos termos do artigo 10 da Lei n
9
6.938/81, cabe
aos Estados o licenciamento ambiental; a Unio, atravs do
IBAMA, limita-se a exercer competncia supletiva. A Resoluo
CONAMA n
s
237, de 19 de dezembro de 1997, sem qualquer base
legal, estabeleceu, em seu artigo 4
a
, que: Compete ao Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
- IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental
a que se refere o artigo 1(P
6
da Lei n
9
6.938,
55 Http://www.ibama.gov.br/licen.ciamento/index.php, capturado
aos 25.09.2007.
56 Lei n 6.938/81, Art, 10. A construo, instalao,
ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio
licenciamento por rgo estadual competente, integrante do
SISNAMA SISNAMA e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter
supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis.
Direito Ambiencal
de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com
signicativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional,
a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e
em pas limtro
fe, no mar territorial, na plataforma continental, na zona
econmica exclusiva, em terras indgenas ou em unidades de
conservao do domnio da Unio;
II - licenciadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os
limites do Pas ou de um
ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar,
transportar, armaze
nar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e
aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN;
V - bases ou empreendimentos militares, quando couber,
observada a legisla-
o especfica.
A mesma Resoluo, ilegalmente, invadiu a competncia
exclusiva dos Estados no que diz respeito ao licenciamento
ambiental, ao lhes retirar atribuies e deleg- las aos
Municpios (arts. 5
S
e 6
e
). Curioso foi que a atribuio de
licenciamento ambiental aos entes federados ficou
condicionada existncia de Conselhos de Meio Ambiente, com
carter deliberativo e participao social e, ainda, que eles
possuam profissionais habilitados (art. 20). O CONAMA, no
particular, logrou se superar: ou os Estados e Municpios
possuem competncia para licenciar em termos ambientais -
competncia outorgada pela CF - ou no possuem.
O artigo 5
e
definiu que:
Compete ao rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal o
licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou
em unidades de conservao de domnio estadual ou do Distrito
Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais
formas de vegetao natural ou de preservao permanente
relacionadas no artigo 2
Q
da Lei n
3
4.771, de 15 de setembro de
1965, e em todas que assim forem consideradas por normas
federais, estaduais ou mimicipais;
III-cujos impactos ambientais ultrapassem os limites
territoriais de um ou mais Municpios;
IV delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito
Federal, por instrumento legal ou convnio.
Para os rgos ambientais municipais, foi estabelecida a
competncia para o licenciamento ambiental dos empreendimentos
e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhes
forem delegadas por instrumento prprio.
e&tJ - fcnstno Superior Sureau M&a
Poder de Polcia Ambiental
4.3.2.I. Itinerrio para o Licenciamento
A Resoluo n
9
237/97 estabeleceu um roteiro mnimo a ser
observado nos processos de licenciamento ambiental, roteiro
este composto por oito etapas:
I - Definio pelo rgo ambiental, com a participao do
empreendedor,
dos documentos, projetos e estudos ambientais necessrios para
o comeo do processo de licenciamento.
II Requerimento da licena ambiental, acompanhado da
documentao
definida no item I deve ser dada publicidade ao requerimento
de licena.
III - Anlise pelo rgo ambiental.
IV Possibilidade de formulao de pedidos de
esclarecimentos pelo rgo
ambiental - uma nica vez, podendo haver renovao caso os
esclarecimentos no sejam satisfatrios.
V - Audincia pblica, se for o caso.
VI - Novos esclarecimentos ao rgo ambiental se, da
audincia pblica, sur
gir a necessidade.
VII - Emisso de parecer tcnico conclusivo e, se for o
caso, parecer jurdico.
VIII- Deferimento ou indeferimento do pedido, com a devida
publicidade.
Uma medida extremamente importante foi a definida no l
2
do
artigo 10, que determina que os requerimentos de licenas
ambientais devem vir instrudos com certido emitida pelo
Poder Pblico municipal, demonstrando que o empreendimento
encontra-se em conformidade com o zoneamento municipal. Evita-
se, assim, que os rgos ambientais utilizem uma prtica
condenvel, que a de se sobrepor s prefeituras quanto ao
uso do solo, que atribuio exclusiva dos Municpios. Merece
aplauso o artigo 14 da Resoluo n
Q
237/97, ao definir prazo
para a tramitao dos processos de licenciamento ambiental,
evitando-se, desta forma, os processos ,que nunca chegavam ao
fim. Estabeleceu-se, tambm, a prorrogao automtica das
licenas quando estas no forem renovadas no prazo
regulamentar, por culpa exclusiva da administrao (art. 18,
4
a
).
Quanto ao mais, foram mantidos os instrumentos e institutos
anteriormente vigentes.
4.3.3. Licenciamento de Petrleo
O regime jurdico da explorao de petrleo no Brasil foi
extremamente modificado com a quebra do monoplio do petrleo,
do qual era titular a empresa Petrleo Brasileiro S/A
PETROBRS. Com as modificaes constitucionais e legais, que
permitiram o ingresso de diversas outras companhias no negcio
do petrleo, existe uma expectativa bastante justificada de
que todo o ciclo da atividade seja fortemente ampliado. Este
fato ser mais verdadeiro no Estado do Rio de Janeiro, que
BBS Direito Ambiental
ostenta a marca de responsvel por cerca de setenta e cinco
por cento de toda a produo nacional de petrleo e gs
natural. Sem pretender adotar uma postura catas- trofista,
no se pode deixar de constatar que, potencialmente, o risco
de acidentes ambientais muito maior no novo cenrio que se
inaugura, pois teremos muitos atores novos, com interesses
contraditrios, muito novos pontos de explorao etc. A
legislao brasileira sobre o particular ainda muito
incipiente e incapaz de responder aos enormes desafios que
se comeam a apresentar. Sem pretender esgotar a matria,
passo a fazer uma breve anlise da legislao brasileira
sobre o licenciamento ambiental do petrleo, em especial da
fase de prospeco.
A Lei n
Q
9.478, de 6 de agosto de 1997, que dispe sobre a
poltica energtica nacional, as atividades relativas ao
monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de
Poltica Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo e d
outras providncias, e em seu artigo l
s
, IV, determina que:
Art. I
9
As polticas nacionais para o aproveitamento racional
das fontes de energia visaro aos seguintes objetivos: (...)
IV - proteger o meio ambiente e promover a conservao de
energia (...). Os objetivos gerais da poltica nacional de
petrleo tm, na Agncia Nacional de Petrleo - ANP, o seu
principal garante. E importante observar, tambm, que a ANP
no estranha s responsabilidades ambientais decorrentes do
negcio do petrleo. Assim que o artigo 8
9
, IX, da Lei n
e

9.478/97, determina, in verbis: Art. 8
2
A ANP ter como
finalidade promover a regulao, a contratao e a
fiscalizao das atividades econmicas integrantes da
indstria do petrleo, cabendo-lhe: (...) IX - fazer cumpriras
boas prticas de conservao e uso racional do petrleo, dos
derivados e do gs natural e de preservao do meio
ambiente... Nos termos da lei retromencionada, no h dvida
de que a ANP dotada de competncias ambientais especficas
quanto atividade do setor petrolfero e de gs natural.
Penso que, no caso concreto, caso no exista uma coordenao
muito clara e precisa entre o CONAMA e a ANP, poderemos, em
breve tempo, estar diante de conflitos interadministrativos
muito srios e relevantes para o meio ambiente.
57

Uma caracterstica bastante interessante que a legislao
que instituiu a ANP admite que os prprios contratos de
concesso estabeleam obrigaes de natureza ambiental para
serem cumpridas pelas concessionrias, conforme determinado
pelo artigo 44,1:
Art. 44. O contrato estabelecer que o concessionrio estar
obrigado a:
I adotar, em todas as suas operaes, as medidas
necessrias para a conservao dos reservatrios e de outros
recursos naturais, para a segurana das pessoas e dos
equipamentos e para a proteo do meio ambiente...
57 Decreto-Lei n 4.657, de 4/9/1942 (Lei de Introduo ao CC
Brasileiro), Art. 2
S
No se destinando vigncia
temporria, a lei ter vigor at que outra a modifique ou
revogue. I A lei posterior revoga a ante- rior quando
expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou
quando regule inteiramente a matria de que trata a lei
anterior.
Poder de Polcia Ambiental
O CONAMA buscou dar tratamento normativo explorao de
petrleo mediante a edio da Resoluo n
e
23, de 7 de dezembro
de 1994, que regulamenta a atividade que denominou como
EXPROPER (Explorao, Perfurao e Produo de Petrleo e Gs
Natural). O CONAMA, pela resoluo citada, instituiu um
conjunto de procedimentos especficos para o licenciamento das
atividades relacionadas explorao e lavra de jazidas de
combustveis lquidos e gs natural.
O artigo 2
9
considera atividade de explorao e lavra de
jazidas de combustveis lquidos e gs natural:
i) a perfurao de poos para identificao das jazidas e suas
extenses;
ii) a produo para pesquisa sobre a viabilidade econmica;
iii) a produo efetiva para fins comerciais.
Nas hipteses em que a atividade de EXPROPER se realize em
terras indgenas, dever ser ouvida a autoridade indigenista.
0 licenciamento de EXPROPER possui caractersticas prprias
e assim definido:
1 Licena Prvia para Perfurao LPper, autorizando a
atividade de perfu
rao e apresentando, o empreendedor, para a concesso deste
ato, Relatrio de Controle Ambiental RCA das atividades e a
delimitao da rea de atuao pretendida;
ii - Licena Prvia de Produo para Pesquisa - LPpro,
autorizando a produ
o para pesquisa da viabilidade econmica da jazida,
apresentando, o empreendedor, para a concesso deste ato, o
Estudo de Viabilidade Ambiental EVA;
iii - Licena de Instalao LI, autorizando, aps a
aprovao do EIA ou RAA e
contemplando outros estudos ambientais existentes na rea de
interesse, a instalao das unidades e sistemas necessrios
produo e ao escoamento;
iv - Licena de Operao - LO, autorizando, aps a aprovao
do Projeto de
Controle Ambiental PCA, o incio da operao do
empreendimento ou das unidades, instalaes e sistemas
integrantes da atividade, na rea de interesse.
0 procedimento de licenciamento feito mediante a
utilizao dos seguintes instrumentos:
1 Estudo de Impacto Ambiental EIA e respectivo RIMA, de
acordo com as
diretrizes gerais fixadas pela Resoluo/CONAMA/n 001, de 23
de janei
ro de 1986;
ii Relatrio de Controle Ambiental RCA, elaborado pelo
empreendedor,
contendo a descrio da atividade de perfurao, riscos
ambientais, iden
tificao dos impactos e medidas mitigadoras;
170
Direito Ambiental
iii - Estudo de Viabilidade Ambiental - EVA, elaborado pelo
empreendedor,
contendo plano de desenvolvimento da produo para a pesquisa
pretendida, com avaliao ambiental e indicao das medidas de
controle a serem adotadas;
iv - Relatrio de Avaliao Ambiental - RAA, elaborado pelo
empreendedor,
contendo diagnstico ambiental da rea onde j se encontra
implantada a atividade, descrio dos novos empreendimentos ou
ampliaes, identificao e avaliao do impacto ambiental e
medidas mitigadoras a serem adotadas, considerando a
introduo de outros empreendimentos;
v - Projeto de Controle Ambiental - PCA, elaborado pelo
empreendedor, con
tendo os projetos executivos de minrmizao dos impactos
ambientais avaliados nas fases da LPper, LPpro e II, com seus
respectivos documentos.
Para a perfurao, so necessrias as seguintes licenas:
I - Licena Prvia para Perfurao ~ LPper, que dever ser
instruda com os
seguintes documentos: (i) Requerimento de Licena Prvia para
Perfurao - LPper; (ii) Relatrio de Controle Ambiental
RCA; (iii) autorizao de desmatamento, quando couber,
expedida pelo IBAMA; (v) Cpia da publicao do pedido de
LPper.
II - Licena Prvia de Produo para Pesquisa LPpro, que
dever ser instru
da com os seguintes documentos: (i) Requerimento de licena
Prvia de Produo para Pesquisa - LPpro; (ii) Estudo de
Viabilidade Ambiental EVA; (iii) autorizao de
desmatamento, quando couber, expedida pelo IBAMA; (iv) cpia
da publicao do pedido de LPpro.
III - Licena de Instalao - LI, que dever ser instruda
com os seguintes do
cumentos: (i) Requerimento de Licena de Instalao LI; (ii)
Relatrio de Avaliao Ambiental - RAA ou Estudo de Impacto
Ambiental - EIA;
(iii) outros estudos ambientais pertinentes, se houver
necessidade; (iv) autorizao de desmatamento, quando couber,
expedida pelo IBAMA; (v) cpia da publicao de pedido de LI.
IV - Licena de Operao - LO: (i) Requerimento de Licena
de Operao -
LO; (ii) Projeto de Controle Ambiental - PCA; (iii) cpia da
publicao de pedido de LO.
4.3.4. Licenciamento Ambiental para Empreendimentos
Eltricos de Pequeno Porte
4.3.4.1. Introduo
Conforme se sabe, o licenciamento ambiental o instrumento
mais importante para a aplicao do princpio da preveno de
danos ambientais, pois por seu intermdio que as autoridades
pblicas responsveis pela proteo ambiental podem,
Poder de Polcia Ambiental
efetivamente, adotar medidas capazes de evitar danos
ambientais ou mitig-los. O licenciamento ambiental um ato
administrativo complexo no qual intervm diferentes
autoridades, associaes, empreendedores etc.
O licenciamento ambiental, por diversos motivos, perdeu o
seu carter de anlise profunda das diferentes implicaes
ecolgicas, sociais e econmicas de um determinado projeto
para se transformar em um procedimento quase sempre buro-
crtico, lento e incapaz de atender s necessidades da
sociedade que necessita de proteo ambiental e de atividades
econmicas. A crise de energia que se abateu sobre o pas no
ano 2000 teve uma repercusso imediata no licenciamento
ambiental, pois a necessidade premente de novas fontes
geradoras de energia levou a uma srie de investimentos em
usinas termeltricas e hidreltricas de pequeno porte que, por
seu curto espao de tempo para construo, desempenham um
importante papel na rpida criao de alternativas viveis. A
Resoluo CONAMA n
e
279, de 27 de junho de 2001, ,
infelizmente, o reconhecimento cabal de que o modelo de
licenciamento ambiental atualmente vigente encontra-se
profundamente desgastado e no consegue cumprir com as suas
finalidades e objetivos bsicos, basta que se observe o con-
junto de consideranda que inauguram a mencionada Resoluo.
58

4.3.4.2. Campo de Incidncia da Resoluo CONAMA n
9
279, de 27
de Junho de 2001
A Resoluo CONAMA n
9
279, de 27 de junho de 2001, aplica-se
ao licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos
eltricos, com pequeno potencial de impacto ambiental, dentre
os quais a Resoluo destaca:
58 Considerando a necessidade de estabelecer procedimento
simplificado para o licenciamento ambiental, com prazo
mximo de sessenta dias de tramitao, dos empreendimentos
com impacto ambiental de pequeno porte, necessrios ao
incremento da oferta de energia eltrica no Pas, nos termos
do Art, 8>, da Medida Provisria ifi 2.152-2, de P de
junho de 2001; Considerando a crise de energia eltrica e a
necessidade de atender a celeridade estabelecida pela Medida
Provisria ifi 2.152-2, de P de junho de 2001; Considerando
a dificuldade de defnir-se, a priori, impacto ambiental de
pequeno porte, antes da anlise dos estudos ambientais que
subsidiam o processo de licenciamento ambiental e, tendo em
vista as diversidades e peculiaridades regionais, bem como
as complexidades de avaliao dos efeitos sobre o meio
ambiente decorrentes da implantao de projetos de energia
eltrica; Considerando as situaes de restrio, previstas
em leis e regulamentos, tais como unidades de conservao de
uso in direto, terras indgenas, questes de sade pblica,
espcies ameaadas de extino, stios de ocorrncia de
patrimnio histrico e arqueolgico, entre outras, e a
necessidade de cumprimento das exigncias que regulamentam
outras atividades correlatas com o processo de licenciamento
ambiental; Considerando os dispositivos constitucionais, em
especial o Artigo 225, relativos garantia de um ambiente
ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever
de defend-lo e preserv-lo para as geraes futuras;
Considerando os princpios da eficincia, publicidade,
participao e precauo; Considerando que os procedimentos
de licenciamento ambiental atuais so estabelecidos nas
Resolues CONAMA n*s 001, de 23 de janeiro de 1986, e 237,
de 19 de dezembro de 1997, e, para empreendimentos do setor
eltrico, de forma complementar, na Resoluo CONAMA rfi
006, de 16 de setembro de 1987, resolve:...
BB
raBfflggj
O artigo l
9
da Resoluo repete uma velha prtica do CONAMA,
que a de estabelecer normas sobre matria para as quais ele
no possui competncia constitucional ou legal. Tanto assim
que no artigo consta: os procedimentos e prazos estabelecidos
nesta Resoluo aplicam-se em qualquer nvel de competncia. E
evidente que o CONAMA completamente destitudo de atribuio
legal para dispor sobre questes que dizem respeito,
diretamente, s autonomias constitucionais de Estados e
Municpios, tal como definidas
59
nos artigos l
9
e 18 da CF. De
fato, normas meramente instrumentais, como a fixao de
procedimentos e prazos, so da mais elementar economia interna
dos Estados e Municpios.
43.4.3. Glossrio da Resoluo
A Resoluo adotou os seguintes conceitos:
(i) Relatrio Ambiental Simplificado - RAS: os estudos
relativos aos aspectos ambientais relacionados
localizao, instalao, operao e ampliao de iima
atividade ou empreendimento, apresentados como subsdio para
a concesso da licena prvia requerida, que conter, dentre
outras, as informaes relativas ao diagnstico ambiental da
regio de insero do empreendimento, sua caracterizao, a
identificao dos impactos ambientais e das medidas de
controle, de mitigao e de compensao.
(ii) Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais: o
documento que apresenta, detalhadamente, todas as medidas
mitigatrias e compensatrias e os programas ambientais
propostos no RAS.
(iii) Reunio Tcnica Informativa: Reunio promovida pelo
rgo ambiental competente, s expensas do empreendedor,
para apresentao e discusso do Relatrio Ambiental
Simplificado, Relatrio de Detalhamento dos Programas
Ambientais e demais informaes, garantidas a consulta e
participao pblica.
(iv) Sistemas Associados aos Empreendimentos Eltricos:
sistemas eltricos, pequenos ramais de gasodutos e outras
obras de infraestrutura comprovada- mente necessrias
implantao e operao dos empreendimentos.
Direito Ambiental
(i) sistemas de transmisso de energia eltrica (linhas de
transmisso e subestaes);
(ii) usinas elicas e outras fontes alternativas de energia.
59 CF, Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos (...) Art. 18. A organizao poltico-
administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
todos autnomos, nos termos desta Constituio.
\
Poder de Polcia Ambiental I
O Relatrio Ambiental Simplificado, em minha opinio, no
uma contrafao do Estudo de Impacto Ambiental, pois, nos
termos da CF, o Estudo de Impacto Ambiental somente exigvel
para a instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente.
60

bvio que cabe aos rgos ambientais definir aquilo que se
deve ter como, em tese, efetiva ou potencialmente causador de
significativa degradao do meio ambiente. Este, alis, um
critrio que tem sido adotado desde a Resoluo n
2
001/86 do
CONAMA. Em verdade, a CF, no artigo 225, l
2
, IV, pretendeu
estabelecer a necessidade de avaliao de impacto ambiental.
Esta uma categoria ampla que contempla o estudo de impacto
ambiental.
Ora, se houve a definio de empreendimentos com pequeno
impacto ambiental, no h qualquer obrigatoriedade legal para
que tais empreendimentos sejam precedidos de estudo de impacto
ambiental, pois no caracterizada a efetiva ou potencial
signfictiv degradao do meio ambiente. No resta dvida,
no entanto, de que uma declarao judicial poder reconhecer a
existncia dos requisitos constitucionais aptos a tomarem
exigvel o estudo de impacto ambiental. O RAS parece-me,
portanto, perfeitamente legal e constitucional.
Deve ser levado em considerao, ademais, que cabe ao rgo
ambiental fazer o enquadramento da atividade pretendida dentro
dos parmetros da Resoluo n
2
279/2001. O empreendedor limita-
se a solicitar o enquadramento. Caso este no seja concedido
pelo rgo ambiental, o licenciamento seguir os procedimentos
gerais e, considerando-se que a atividade efetiva ou
potencialmente causadora de significativa degradao
ambiental, exigvel o Estudo de Impacto Ambiental.
61

43.4A. Procedimentos
O requerimento de Licena Prvia deve ser instrudo com o
Relatrio Ambiental Simplificado, que dever atender, pelo
menos, ao contedo do Anexo I da Resoluo,
62
assim como o
registro na Agncia Nacional de Energia - ANEEL, quando
60 Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes. P Para assegurar a
efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: (...)
IV- exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade.
61 A. 4 O rgo ambiental competente denir, com base no
Relatrio Ambiental Simplificado, o enquadramento do
empreendimento eltrico no procedimento de licenciamento
ambiental simpliScado, mediante deciso fundamentada em
parecer tcnico. I
a
Os empreendimentos que, aps anlise
do rgo ambiental competente, no atenderem ao disposto no
caput Gearo sujeitos ao licenciamento no simpliScado, na
forma da legislao vigente, o que ser comunicado, no prazo
de at dez dias teis, ao empreendedor. 2* Os estudos e
documentos juntados ao RAS podero ser utilizados no Estudo
Prvio de Impacto Ambiental, com ou sem complementao, aps
manifestao favorvel do rgo ambiental.
62 ANEXO I-PROPOSTA DE CONTEDO MNIMO PARA O RELATRIO
AMBIENTAL SIMPLIFICADO. A - Descrio do Projeto. Objetivos
e justificativas, em relao e compatibilidade com as
polticas setoriais, planos e programas governamentais;
descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e
loca- cionais, considerando a hiptese de no-realizao,
especificando a rea de influncia; B - Diagnstico e
174
Direito Ambiental
couber, e pareceres dos rgos envolvidos. Um elemento
importante na Resoluo que o 1 do artigo 3
5
exige,
acompanhando o requerimento de LP, a declarao de
enquadramento do empreendimento Resoluo, firmada pelo
responsvel tcnico pelo RAS e pelo responsvel principal do
empreendimento. Esta uma medida importante, pois elimina
anlises, muitas vezes, desnecessrias e, ao mesmo tempo,
firma a responsabilidade do empreendedor e seus prepostos.
igualmente importante a obrigatoriedade de apresentao do
cronograma fsico-financeiro a partir da Concesso da Licena
de Instalao, destacando-se a data de incio das obras.
A expedio da Licena Prvia condiciona-se apresentao,
quando couber, da outorga de direito de utilizao dos
recursos hdricos ou da declarao da reserva de
disponibilidade hdrica, feitas pelo rgo competente. O
requerimento da Licena de Instalao dever vir acompanhado
da comprovao do atendimento das condicionantes da licena
Prvia, do Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais,
e outras informaes, quando couber. A Licena de Instalao
somente ser expedida aps a comprovao, quando couber, da
Declarao de Utilidade Pblica do empreendimento.
4,3.4.5. Prazos
O prazo para emisso da Licena Prvia e da Licena de
Instalao de at sessenta dias, contados a partir da data
em que o requerimento tenha dado entrada no rgo. Caso sejam
necessrios estudos ambientais complementares, o prazo para a
entrega do Alvar de Licena suspenso enquanto tais estudos
estiverem sendo realizados. Tal suspenso, de sessenta dias,
poder ser prorrogada pelo rgo ambiental mediante
solicitao fundamentada do empreendedor. Caso os estudos no
sejam apresentados no prazo estipulado, o procedimento de
licenciamento arquivado. A Resoluo, em pssima tcnica
redacional, usa o termo cancelado. Ora, s haveria
cancelamento se o protocolo fosse alterado, como se o
procedimento administrativo nunca houvesse existido, o que no
o caso.
O 4 do artigo 6
S
determina que:
A Licena de Instalao perder sua eficcia caso o
empreendimento no inicie sua implementao no prazo indicado
pelo empreendedor conforme cronograma apresentado, facultada
sua prorrogao pelo rgo ambiental mediante provocao
justificada.
Prognstico Ambiental. Diagnstico ambiental; Descrio dos
provveis impactos ambientais e scio-eco- nmicos da
implantao e operao da atividade, considerando o projeto,
suas alternativas, os horizontes de tempo de incidncia dos
impactos e indicando os mtodos, tcnicas e critrios para sua
identificao, quantificao e interpretao; caracterizao
da qualidade ambiental futura da rea de influncia, consi-
derando a interao dos diferentes fatores ambientais; C
Medidas Mitigadoras e Compensatrias. Medidas mitigadoras e
compensatrias, identificando os impactos que no possam ser
evitados; recomendao quanto alternativa mais favorvel;
programa de acompanhamento, monitoramento e controle.
Poder de Polcia Ambiental
Aplica-se aos empreendimentos que j se encontravam em
licenciamento ambiental na data da publicao da Resoluo e,
desde de que possam ser enquadrados nos seus pressupostos, o
licenciamento ambiental simplificado, qUando requerido pelo
empreendedor.
A licena de Operao ser emitida pelo rgo ambiental
competente no prazo mximo de sessenta dias aps seu
requerimento, desde que tenham sido cumpridas todas as
condicionantes da Licena de Instalao, no momento exigveis,
ntes da entrada em operao do empreendimento, verificando-
se, inclusive, quando for o caso, por meio da realizao de
testes pr-operadonais necessrios, previamente autorizados.
4.3.4.6. Reunio Tcnica Informativa
O artigo 8
e
define a possibilidade da realizao de Reunio
Tcnica Informativa, seja por iniciativa prpria do rgo
ambiental, ou por solicitao de entidade civil, pelo
Ministrio Pblico, ou por cinquenta pessoas maiores de
dezoito nos. Em minha opinio, a simples apresentao de
requerimento, desde que atendidas as formalidades legais,
impe a convocao da Reunio Tcnica Informativa, em at 20
(vinte) dias aps a data de publicao do requerimento das
licenas pel empreendedor. O mesmo prazo deve ser observado
para a realizao da Reunio.
Na Retimo Tcnica Informativa, obrigatria a presena do
empreendedor, das equipes responsveis pela elaborao do
Relatrio Ambiental Simplificado e do Relatrio de
Detalhamento dos Programas Ambientais, e de representantes do
rgo ambiental competente. assegurado a qualquer cidado o
direit de se manifestar, por escrito, no prazo de quarenta
dias da publicao do requerimento de licena, cabendo ao
rgo ambiental juntar as manifestaes ao processo de
licenciamento ambiental e consider-las na fundamentao da
emisso da licena ambiental.
4.3.4.7. Publicidade
As publicaes devero ser feitas em Dirio Oficial e em
jornal de grande circulao ou outro meio de comunicao
amplamente utilizado na regio onde se pretende instalar o
empreendimento. Delas devem constar:
(i) a identificao do empreendedor,
(ii) o local de abrangncia;
(iii) o tipo de empreendimento; e
(iv) o endereo e telefone do rgo ambiental competente.
Cabe ao empreendedor encaminhar cpia das publicaes ao
Conselho de Meio Ambiente competente.
A divulgao por meio de rdio, quando determinada pelo
rgo ambiental competente ou a critrio do empreendedor,
dever ocorrer por, no mnimo, trs vezes ao dia durante trs
dias consecutivos em horrio das 6:00 s 20:00 horas.
Direito Ambiental
4.3.5. Agentes Ambientais Voluntrios
A Constituio brasileira, em seu artigo 225, determina que
todos tm o dever de proteger e preservar o meio ambiente, que
um bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida. Esta uma das normas mais importantes de nossa Lei
Fundamental. A prpria CF criou uma srie de instrumentos
capazes de assegurar ao cidado vima ampla participao na
defesa do meio ambiente, dentre elas destaco: a ao popular,
o direito de representao aos Poderes Pblicos, as audincias
pblicas, a publicidade dos relatrios de impacto ambiental.
Para as associaes que se dedicam defesa do meio ambiente,
a CF outorgou-lhes legitimidade para o ajui- zamento de aes
civis pblicas de responsabilidade. um amplo leque de opes
que, se bem utilizado e tem sido at aqui , pode contribuir
enormemente para a defesa e conservao do meio ambiente.
O Poder Pblico, dentro do quadro legal da proteo
ambiental, est dotado de amplas prerrogativas para agir em
defesa dos valores do meio ambiente, embora nestas no se
incluam atribuir poder de polcia a particulares, pois a
polcia administrativa uma funo tpica do Estado e
indelegvel.
O comprometimento da administrao pblica com os seus
programas facilmente medido pela anlise da execuo
oramentria, e no pelo desrespeito lei e Constituio
que, no raras vezes, feito com barretadas fceis. Refiro-me
Instruo Normativa n
s
19, de 5 de novembro de 2001, do IBAMA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis. Tal Instruo Normativa encerra um dos
maiores absurdos jurdicos j praticados por um rgo
ambiental em nosso pas. O IBAMA, pela absurda IN, estabeleceu
critrios para a designao de Agentes Ambientais Voluntrios
(AAV), que so os participantes de MUTIRES AMBIENTAIS como
forma de ampliao das atividades de controle e fiscalizao
do uso dos recursos naturais renovveis. O artigo 3
9
da IN n
s

19/2001 definiu as seguintes atribuies para os AAV: Art. 3
g

Compete aos Agentes Ambientais Voluntrios: (i) atuarem sempre
atravs de MUTIRES AMBIENTAIS, como previsto no artigo 2? da
Resoluo CONAMA n
2
003, de 1988; (ii) lavrarem Autos de
Constatao circunstanciados e devidamente assinados pelos
presentes, sempre que for identificada infrao legislao
ambiental; (iii) reterem, quando possvel, os instrumentos
utilizados na prtica da infrao penal e/ou os produtos dela
decorrentes, e encaminh- los imediatamente autoridade
policial mais prxima ,
Uma outra questo que no pode passar em branco a
responsabilidade civil do Estado em razo de danos praticados
pelo AAV. Refiro-me, inclusive, aos danos morais e imagem.
No difcil imaginar o clima de power rangersou de cruza-
dos ambientais que cercaro as aes dos Mutires Ambientais.
A este respeito, o jornal Estado de S.Paulo do dia 29-11.2001
noticiou declarao de ambientalista, nos seguintes termos:
Iremosprovocar e mediar mutires ambientais no estado, que
sero operaes de fiscalizao de rgos pblicos com a
participao da sociedade. E evidente que qualquer pessoa
que seja constatada por um AAV que, nos termos da Resoluo
n
e
003/1988 do CONAMA, dever agir com grupos de 3 (trs) a 5
(cinco) pessoas, estar sofrendo um constrangimento ilegal e
que merece ser punido.
Poder de Polcia Ambiental
4.3.6. Licena Especial para Fins Cientficos
O licenciamento das atividades direta ou indiretamente
ligadas ao meio ambiente divide-se em mltiplas licenas. Em
geral, os estudiosos tm dado ateno, apenas, ao
licenciamento das atividades poluidoras e tm relegado a
segundo plano a licena estabelecida pelo artigo 14 da Lei n
9

5.197/67 (Cdigo de Caa). Tal licena referente coleta de
material para fins cientficos e outorgada a cientistas
devidamente credenciados. A importncia da referida licena
extraordinria, pois atravs da sua concesso que se podem
realizar importantes estudos sobre a vida dos animais, sobre a
biodiversidade, pesquisas concernentes descoberta de
remdios etc.
O artigo 14, 4
a
, do Cdigo de Caa estabelece que:
Poder ser concedida a cientistas, pertencentes a
instituies cientficas oficiais ou oficializadas, ou por
estas indicadas, licena especial para a coleta de material
destinado a fins cientcos, em qualquer poca...
# Aos cientistas das instituies nacionais que tenham,
por Lei, a atribuio de coletar material zoolgico, para Uns
cientficos, sero concedidas licenas permanentes.
Administrativamente, a concesso da referida licena foi
regulamentada pela Portaria n
2
332, de 13 de maro de 1990, do
IBAMA.
A Portaria regulamentadora, em seu artigo l
9
, estabelece
que:
A licena para coleta de material zoolgico, destinado a
fins cientcos ou didticos, poder ser concedida pelo IBAMA
em qualquer poca, a cientistas e profissionais devidamente
qualificados, pertencentes a instituies cientficas
brasileiras pblicas credenciadas pelo IBAMA ou por elas
indicadas.
O 3
e
do mencionado artigo da Portaria n
Q
332/90 determina
que:
A licena a que se refere o caput do artigo ser concedida
em carter temporrio aos cientistas brasileiros ou
estrangeiros pertencentes a departamento ou unidade
administrativa que tenham, por lei, a atribuio de coletar
material zoolgico, para fins cientficos em instituio na
qual mantenham vnculo empregatcio.
Em seu artigo 2
S
, a citada Portaria estabelece que:
A licena para a coleta de material zoolgico ser concedida
desde que demonstrada a sua finalidade cientfica ou didtica
e que no afetar as populaes das espcies ou grupos
zoolgicos objeto da pesquisa.
No artigo 8
9
, so estabelecidos os requisitos para a
concesso da licena.
Direito Ambiental
O licenciamento de atividades ambientais diligncia
tipicamente administrativa e, por isso, essencialmente sujeita
s regras gerais do Direito Administrativo e, evidentemente,
s normas especiais de Direito Ambiental. A licena, no
presente caso, um direito subjetivo dos cientistas e das
instituies cientficas. Mais do que isto, um dever, na
medida em que estes no podem exercer as suas atividades em
desobedincia s normas legais pertinentes.
Como se sabe, para que uma licena seja concedida, basta que
aquele que a pretenda preencha as condies legais cabveis na
hiptese. Esta a opinio de todos os autores. Assim porque
o direito preexiste prpria licena. No a concesso da
licena que o constitui. A licena apenas declara o direito. A
concesso da licena, portanto, obrigatria.
Se as condies para. a edio do consentimento da
Administrao so estritamente aquelas que esto previstas na
norma legal, sem margem alguma de apreciao administrativa
casustica, sua cabal satisfao pelo particular postulante
obriga outorga de uma licena.63
Celso Antnio Bandeira de Mello
64
afirma, sobre a licena, que:
Uma vez cumpridas as exigncias legais, a Administrao no
pode neg-la.
Em igual direo esto apontados os ensinamentos de Hely
Lopes Meirelles
65
e de Digenes Gasparini.
66
Para o primeiro, a
licena
o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder
Pblico, verificando que o interessado atendeu s exigncias
legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou realizaes
de fatos materiais antes vedados ao particular, como, p. ex.,
o exerccio de uma profisso, a construo de um edifcio em
terreno prprio.
Para o segundo, trata-se de
aro vinculado atravs do qual a Administrao Pblica faculta
ao interessado o exerccio de certa atividade material, sempre
que satisfeitas as exigncias legais.
63 Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 10
a
ed., p. 296.
64 Elementos de Direito Administrativo. So Paulo: RT, 2
a
ed.,
1991, p. 23.
65 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros,
18 ed., p. 170,
66 Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 1989, p. 73.
Poder de Polcia Ambiental
179
a
E de se observar que a licena da qual ora tratamos no
uma licena outorgada a particulares com a finalidade de
exerccio de atividades privadas. No. No caso especfico,
cuida-se de uma licena para o exerccio de uma atividade que
possui uma dplice funo. A primeira a de atividade
laborativa capaz de assegurar a sobrevivncia de um indivduo.
A segunda a de aprimoramento cientfico do Pas. Ambas as
finalidades merecem proteo constitucional (CF, art. 5
a
, IX e
XIII, c/c 218, ls).
Basta que os interessados preencham os requisitos
estabelecidos no artigo 14 do Cdigo de Caa para que faam
jus licena. Tais requisitos so:
a) ser cientista;
b) estar vinculado profissionalmente a uma instituio
cientfica oficial ou oficializada;
c) que os trabalhos cientficos a serem realizados os sjam na
rea de Zoologia.
Por instituio cientfica oficializada podem ser entendidas
as Universidades Privadas que, obviamente, necessitam de
autorizao do Governo Federal para funcionar. Nesta categoria
podem incluir-se, ainda, fundaes ou institutos de pesquisa
privados que estejam submetidos a algum tipo de fiscalizao
ou controle oficial. A ttulo de exemplo, podemos citar um
laboratrio privado que esteja pesquisando algum tipo de
vacina a ser produzida a partir de produto de origem animal.
Nos presentes casos, a licena a ser concedida a de carter
temporrio. '
Aqueles que tenham preenchido os requisitos acima e, alm
disso, estejam vinculados a instituies criadas por lei tm
direito obteno de licena de carter permanente. Nesta
condio, incluem-se os pesquisadores vinculados, por exemplo,
s Universidades Federais, pois estas, como se sabe, so
criadas por lei. E indiscutvel que uma das finalidades
precpuas das Universidades a pesquisa cientfica, seja em
Zoologia, seja nos demais campos do conhecimento humano.
Como se v, a licena especial para fins cientficos
prevista no artigo 14 do Cdigo de Caa um Direito subjetivo
pblico e, ao mesmo tempo, um dever dos pesquisadores,
cientistas e instituies cientficas voltadas para o estudo
da Zoologia, de forma que estes possam exercer suas atividades
profissionais dntro da legalidade vigente no Pas. Uma vez
preenchidos os requisitos legais, a licena deve ser concedida
pela autoridade competente, que no pode neg-la em nenhuma
hiptese. A recusa na expedio da licena d margem
impetrao de Mandado de Segurana, em razo do direito
lquido e certo violado.
4.3.7. Licenciamento Ambiental de Postos de Gasolina
Os postos de revenda de combustveis, at recentemente, no
estavam submetidos ao licenciamento ambiental. O CONAMA
aprovou uma nrma geral a ser adaptada pelos Estados s suas
realidades locais, mediante a expedio de normas
Direito Ambiental
prprias a Resoluo CONAMA n
2
273, de 29 de novembro de
2000,
67
comple-
67 RESOLUO CONAMA N
2
273 DE 29 DE NOVEMBRO DE 2000 (publicada
no DOU de 8 de janeiro de 2001). O CONAMA - CONAMA, no uso
das competncias que lhe foram conferidas pela Lei n
8
6.938,
de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto n
99.274, de 6 de julho de 1990, e tendo em vista o disposto
na Resoluo CONAMA n 237, de 19 de dezembro de 1997 e em
seu Regimento Interno, e considerando que toda instalao e
sistemas de armazenamento de derivados de petrleo e outros
combustveis, configuram-se como empreendimentos
potencialmente ou parcialmente poluidores e geradores de
acidentes ambientais; considerando que os vazamentos de
derivados de petrleo e outros combustveis podem causar
contaminao de corpos dgua subterrneos e superficiais,
do solo e do ar; considerando os riscos de incndio e
exploses, decorrentes desses vazamentos, principalmente,
pelo feto de que parte desses estabelecimentos localizam-se
em reas densamente povoadas; considerando que a ocorrncia
de vazamentos vem aumentando significativamente nos ltimos
anos em funo da manuteno inadequada ou insuficiente, da
obsolescncia do sistema e equipamentos e da feita de
treinamento de pessoal; considerando a ausncia e/ou uso
inadequado de sistemas confiveis para a deteco de
vazamento; considerando a insuficincia e ineficcia de
capacidade de resposta frente a essas ocorrncias e, em
alguns casos, a dificuldade de implementar as aes
necessrias, resolve: Art. 1 A localizao, construo,
instalao, modificao, ampliao e operao de postos
revendedores, postos de abastecimento, instalaes de siste-
mas retalhistas e postos flutuantes de combustveis
dependero de prvio licenciamento do rgo ambiental
competente, sem prejuzo de outras licenas legalmente
exigveis. 1 Todos os projetos de construo, modificao
e ampliao dos empreendimentos previstos neste artigo
devero, obrigatoriamente, ser realizados, segundo normas
tcnicas expedidas pela Associao Brasileira de Normas
Tcnicas - ABNT e, por diretrizes estabelecidas nesta
Resoluo ou pelo rgo ambiental competente. 2
a
No caso
de desativao, os estabelecimentos ficam obrigados a
apresentar um plano de encerramento de atividades a ser
aprovado pelo rgo ambiental competente. 3* Qualquer
alterao na titularidade dos empreendimentos citados no
caput deste artigo, ou em seus equipamentos e sistemas,
dever ser comunicada ao rgo ambiental competente, com
vistas atualizao dessa informao, na licena ambiental.
4
a
Para efeito desta Resoluo, ficam dispensadas dos
licenciamentos as instalaes areas com capacidade total de
armazenagem de at quinze m3, inclusive, destinadas
exclusivamente ao abastecimento do detentor das instalaes,
devendo ser construdas de acordo com as normas tcnicas
brasileiras em vigor, ou na ausncia delas, normas
internacionalmente aceitas. Art. 2 Para efeito desta
Resoluo so adotadas as seguintes definies: I Posto
Revendedor - PR: Instalao onde se exera a atividade de
revenda varejista de combustveis lquidos derivados de
petrleo, lcool combustvel e outros combustveis
automotivos, dispondo de equipamentos e sistemas para
armazenamento de combustveis automotivos e equipamentos
medidores. II - Posto de Abastecimento-PA: Instalao que
possua equipamentos e sistemas para o armazenamento de
combustvel automotivo, com registrador de volume apropriado
para O abastecimento de equipamentos mveis, veculos
automotores terrestres, aeronaves, embarcaes ou
locomotivas; e cujos produtos sejam destinados
exclusivamente ao uso do detentor das instalaes ou de
grupos fechados de pessoas fsicas ou jurdicas, previamente
identificadas e associadas em forma de empresas,
cooperativas, condomnios, clubes ou assemelhados. III -
Instalao de Sistema Retalhista - ISR: Instalao com
sistema de tanques para o armazenamento de leo diesel, e/ou
leo combustvel, e/ou querosene iluminante, destinada ao
exerccio da atividade de Transportador Revendedor
Retalhista. IV Posto Flutuante - PF: Toda embarcao sem
propulso empregada para o armazenamento, distribuio e
comrcio de combustveis que opera em local fixo e
determinado. Art. 3
a
Os equipamentos e sistemas destinados
ao armazenamento e a distribuio de combustveis
automotivos, assim como sua montagem e instalao, devero
ser avaliados quanto sua conformidade, no mbito do
Sistema Brasileiro de Certificao. Pargrafo nico.
Previamente entrada em operao e com periodicidade no
superior a cinco anos, os equipamentos e sistemas, a que se
refere o caput deste artigo devero ser testados e ensaiados
para a comprovao da inexistncia de folhas ou vazamentos,
segundo procedimentos padronizados, de forma a possibilitar
a avaliao de sua conformidade, no mbito do Sistema
Brasileiro de Certificao. Art. 4
a
O rgo ambiental compe-
tente exigir as seguintes licenas ambientais: I Licena
Prvia LP: concedida na ase preliminar do planejamento do
empreendimento aprovando sua localizao e concepo,
atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os
requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas
prximas fases de sua implementao; II Licena de
Instalao-LI: autoriza a instalao do empreendimento com
as especificaes constantes dos planos, programas e
projetos aprovados, incluindo medidas de controle ambien-
cgog - CH aupenor stssgy
Poder de Polcia Ambiental
mentada pela Resoluo CONAMA n
s
276, de 25 de abril de 2001.
importante fri-
tal e demais condicionantes da qual constituem motivo
determinante; III Licena de Operao - LO: autoriza a
operao da atividade, aps a verificao do efetivo
cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as
medidas de controle ambiental e condicionantes determinados
para a operao. I
a
As licenas Prvia e de Instalao
podero ser expedidas concomitantemente, a critrio do rgo
ambiental competente. 2
a
Os estabelecimentos definidos no
art. 2 que estiverem em operao na data de publicao desta
Resoluo, ficam tambm obrigados obteno da licena de
operao. Art. 5
E
O rgo ambiental competente exigir para o
licenciamento ambiental dos estabelecimentos contemplados
nesta Resoluo, no mnimo, os seguintes documentos: I Para
emisso das Licenas Prvia e de Instalao: a) projeto bsico
que dever especificar equipamentos e sistemas de
monitoramento, proteo, sistema de deteco de vazamento,
sistemas de drenagem, tanques de armazenamento de derivados de
petrleo e de outros combustveis para fins automotivos e
sistemas acessrios de acordo com as Normas ABNT e por dire-
trizes definidas pelo rgo ambiental competente; b)
declarao da prefeitura municipal ou do governo do Distrito
Federal de que o local e o tipo de empreendimento ou atividade
est em con- formidade com o Plano Diretor ou similar; c)
croqui de localizao do empreendimento, indicando a situao
do terreno em relao ao corpo receptor e cursos dgua e
identificando o ponto de lanamento do efluente das guas
domsticas e resdurias aps tratamento, tipos de vegetao
existente no local e seu entorno, bem como contemplando a
caracterizao das edificaes existentes num raio de 100 m.
com destaque para a existncia de clnicas mdicas, hospitais,
sistema virio, habitaes muldfamiliares, escolas, indstrias
ou estabelecimentos comerciais; d) no caso de posto flutuante
apresentar cpia autenticada do documento expedido pela
Capitania dos Portos, autorizando sua localizao e
funcionamento e contendo a localizao geogrfica do posto no
respectivo curso dgua; e) caracterizao hidrogeolgica com
definio do sentido de fluxo das guas subterrneas,
identificao das reas de recarga, localizao de poos de
captao destinados ao abastecimento pblico ou privado
registrados nos rgos competentes at a data da emisso do
documento, no raio de 100 ra considerando as possveis
interferncias das atividades com corpos dgua superficiais e
subterrneos; f) caracterizao geolgica do terreno da regio
onde se insere o empreendimento com anlise de solo,
contemplando a permeabilidade do solo e o potencial de
corroso; g) classificao da rea do entorno dos
estabelecimentos que utilizam o Sistema de Armazenamento
Subterrneo de Combustvel - SASC e enquadramento deste
sistema, conforme NBR 13.786; h) detalhamento do tipo de
tratamento e controle de efluentes provenientes dos tanques,
reas de bombas e reas sujeitas a vazamento de derivados de
petrleo ou de resduos oleosos; i) previso, no projeto, de
dispositivos para o atendimento Resoluo CONAMA n 9, de
1993, que regulamenta a obrigatoriedade de recolhimento e
disposio adequada de leo lubrificante usado. II ~ Para a
emisso de Licena de Operao: a) plano de manuteno de
equipamentos e sistemas e procedimentos operacionais; b) plano
de resposta a incidentes contendo: 1. comunicado de
ocorrncia; 2. aes imediatas previstas; e 3. articulao
institucional com os rgos competentes; c) atestado de
vistoria do Corpo de Bombeiros; d) programa de treinamento de
pessoal em; 1. operao; 2. manuteno; 3. resposta a
incidentes; e) registro do pedido de autorizao para
funcionamento na Agncia Nacional de Petrleo - ANP; f)
certificados expedidos pelo Instituto Nacional de Metrologia,
Normatizao e Qualidade Industrial INMETRO, ou entidade por
ele credenciada, atestando a conformidade quanto fabricao,
montagem e comissionamento dos equipamentos e sistemas
previstos no art. 4
a
desta Reso-luo; g} para instalaes em
operao definidas no art. 2 desta Resoluo, certificado
expedido pelo INMETRO ou entidade por ele credenciada,
atestando a inexistncia de vazamentos. 1 Os
estabelecimentos definidos no art. 2
o
que estiverem em operao
na data de publicao desta Resoluo para a obteno de
Licena de Operao devero apresentar os documentos referidos
neste artigo, em seu inciso I, alneas a, b (que poder
ser substituda por Alvar de Funcionamento), d", g, "h,
ie inciso II, e o resultado da investigao de passivos
ambientais, quando solicitado pelo rgo ambiental
licenciador. 2 Os estabelecimentos abrangidos por esta
Resoluo ficam proibidos de utilizarem tanques recuperados em
instalaes subterrneas SASCs. Art. 6
a
Caber ao rgo
ambiental competente definir a agenda para o licenciamento
ambiental dos empreendimentos identificados no art. 1 em
operao na data de publicao desta Resoluo. I
a
Todos os
empreendimentos devero, no prazo de seis meses, a contar da
data de publicao desta Resoluo, cadastrar-se junto ao
rgo ambiental competente. As informaes mnimas para o
cadastramento so aquelas contidas no Anexo I desta Resoluo.
2 Vencido o prazo de cadastramento, os rgos competentes
tero prazo de seis meses para elaborar suas agendas e
critrios de licenciamento ambiental, resultante da atribuio
de prioridades com base nas informaes cadastrais. Art. 7
a

Caber ao rgo ambiental licenciador, exercer as atividades
de fiscalizao
Direito Ambiental
sar que nenhuma das Resolues de aplicao imediata,
necessitando repita-se de legislao estadual que lhes
sirvam de suporte.
68

A Resoluo CONAMA 273, de 29 de novembro de 2000, uma
orientao poltica formulada pelo CONAMA, que funciona como
diretriz para os Estados. A propsito, vale trazer colao a
lio da ilustre Procuradora do Estado do Paran, Doutora
Mrcia Diguez Leuzinger,
69
que sustenta:
No Brasil, a competncia concorrente, prevista pelo art. 24
da Constituio, classifica-se como no-cumulativa, cabendo
Unio a edio de normas
dos empreendimentos de acordo com sua competncia estabelecida
na legislao em vigor. Art. 8= Em caso de addentes ou
vazamentos que representem situaes de perigo ao meio
ambiente ou a pessoas, bem como na ocorrncia de passivos
ambientais, os proprietrios, arrendatrios ou responsveis
pelo estabelecimento, pelos equipamentos, pelos sistemas e os
fornecedores de combustvel que abastecem ou abasteceram a
unidade, respondero solidariamente, pela adoo de medidas
para controle da situao emergen- dal, e para o saneamento
das reas impactadas, de acordo com as exigncias formuladas
pelo rgo ambiental licencador. I
a
A ocorrncia de
quaisquer acidentes ou vazamentos dever ser comunicada
imediatamente ao rgo ambiental competente aps a constatao
e/ou conhecimento, isolada ou solidariamente, pelos
responsveis pelo estabelecimento e pelos equipamentos e
sistemas. 2
a
Os responsveis pelo estabelecimento, e pelos
equipamentos e sistemas, independentemente da comunicao da
ocorrncia de acidentes ou vazamentos, devero adotar as
medidas emergenciais requeridas pelo evento, no sentido de
minimizar os riscos e os impactos s pessoas e ao meio
ambiente. 3
a
Os proprietrios dos estabelecimentos e dos
equipamentos e sistemas devero promover o treinamento, de
seus respectivos funcionrios. visando orientar as medidas de
preveno de acidentes e aes cabveis imediatas para
controle de situaes de emergncia e risco. 4
a
Os tanques
subterrneos que apresentarem vazamento devero ser removidos
aps sua desgaseificao e limpeza e dispostos de acordo com
as exigncias do rgo ambiental competente. Comprovada a
impossibilidade tcnica de sua remoo, estes devero ser
desgaseificados, limpos, preenchidos com material inerte e
lacrados. 5
a
Respondero pela reparao dos danos oriundos de
acidentes ou vazamentos de combustveis, os proprietrios,
arrendatrios ou responsveis peio estabelecimento e/ou
equipamentos e sistemas, desde a poca da ocorrncia. Art. 9
Os certificados de conformidade, no mbito do Sistema
Brasileiro de Certificao, referidos no art. 3
a
desta
Resoluo, tero sua exigibilidade em vigor a partir de I
a
de
janeiro de 2003. Pargrafo nico. At 31 de dezembro de 2002,
o rgo ambiental competente, responsvel pela emisso das
licenas, poder exigir, em substituio aos certificados
mencionados no caput deste artigo, laudos tcnicos, atestando
que a fabricao, montagem e instalao dos equipamentos e
sistemas e testes aludidos nesta Resoluo, esto em
conformidade com as normas tcnicas exigidas pela ABNT e, na
ausncia destas, por diretrizes definidas pelo rgo ambiental
competente. Art. 10. O Ministrio do Meio Ambiente dever
formalizar, em at sessenta dias, contados a partir da
publicao desta Resoluo, junto ao Instituto Nacional de
Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO, a
lista de equipamentos, sistemas e servios que devero ser
objeto de certificao, no mbito do Sistema Brasileiro de
Certificao. Art. 11. A cada ano, no segundo trimestre, a
partir de 2003, o Ministrio do Meio Ambiente dever fornecer
ao CONAMA informaes sobre a evoluo de execues das
medidas previstas nesta Resoluo, por Estado, acompanhadas
das anlises pertinentes. Art. 12. O no-cumprmento do
disposto nesta Resoluo sujeitar os infratores s sanes
previstas nas Leis ns 6.938, de 31 de agosto de 1981; 9.605,
de 12 de fevereiro de 1998 e no Decreto n 3.179, de 21 de
setembro de 1999, Art. 13. Esta Resoluo entra em vigor na
data de sua publicao.
68 RESOLUO CONAMA N
a
276, DE 25 DE ABRIL DE 2001. Publicada
no DOUe 3 de julho de 2001. O CONAMA CONAMA, no uso das
competncias que lhe so conferidas pela Lei n 6.938, de 31
de agos-to de 1981, regulamentada pelo Decreto n
a
99.274, de
6 de julho de 1990, e tendo em vista o disposto em seu
Regimento Interno, anexo Portaria n
a
326, de 15 de
dezembro de 1994, resolve:
Art. I
a
Prorrogar o prazo de seis meses, constante no art. 6
a
,
1, da Resoluo n
a
273, de 29 de novembro de 2000, publicada
no Dirio Oficial da Unio de 8 de janeiro de 2001, Seo I,
p. 20, por mais noventa dias, a contar do seu trmino. Art. 2
a

Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
69 Ver: LEUZINGER, Mrcia Diguez. Meio Ambiente propriedade
e repartio constitucional de competncia. RJ: Esplanada,
2002, p. 125.
?'
Poder dePolcia
Ambiental
gerais, assim entendidas como normas fundamentais ou
diretrizes, e aos Estados, de normas especficas e de
aplicao.
O Professor Paulo Affonso Leme Machado
70
sustenta que:
Assim, no se suplementa a legislao que no exista.
Portanto, quando a competncia da pessoa de Direito Pblico
interno for somente suplementar a legislao de outro ente, se
inexistirem normas, no existir o poder supletrio. No se
suplementa uma regra jurdica simplesmente pela vontade dos
Estados inovarem diante da legislao federal. A capacidade
suplementria est condicionada necessidade de aperfeioar a
legislao federal ou diante da constatao de lacunas ou
imperfeies da norma geral federaF (grifei).
Estabelece a Resoluo n
e
273/2000 que:
Art. 1
Q
A localizao, construo, instalao, modificao,
ampliao e operao de postos revendedores, postos de
abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos
flutuantes de combustveis dependero de prvio licenciamento
do rgo ambiental competente, sem prejuzo de outras licenas
legalmente exigveis.
Art. 4
a
O rgo ambiental competente exigir as seguintes
licenas ambientais: I - Licena Prvia - LP: concedida na
fase preliminar do planejamento do empreendimento aprovando
sua localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental
e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem
atendidos nas prximas fases de sua implementao; II -
Licena de Instalao - LI: autoriza a instalao do
empreendimento com as especificaes constantes dos planos,
programas e projetos aprovados, incluindo medidas de controle
ambiental e demais condicionantes da qual constituem motivo
determinante; III - Licena de Operao LO: autoriza a
operao da atividade, aps a verificao do efetivo
cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as
medidas de controle ambiental e condicionantes determinados
para a operao. 1^ As Licenas Prvia e de Instalao
podero ser expedidas conco- mitantemente, a critrio do rgo
ambiental competente. 2
2
Os estabelecimentos definidos no
art. 2 que estiverem em operao na data de publicao desta
Resoluo ficam tambm obrigados obteno da licena de
operao.
Art. 6
e
Caber ao rgo ambiental competente definir a
agenda para o licenciamento ambiental dos empreendimentos
identificados no art. I
2
em operao na data de publicao
desta Resoluo. l
e
Todos os empreendimentos \ devero, no
prazo de seis meses, a contar da data de publicao desta
Resoluo,
cadastrar-se junto ao rgo ambiental competente. As
informaes mnimas
70 Ver: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental
Brasileiro. So Paulo: Malheiros. S
3
edio, 2000, p. 79.
Direito Ambiental
para o cadastramento so aquelas contidas no Anexo I desta
Resoluo. 2
e
Vencido o prazo de cadastramento, os rgos
competentes tero prazo de seis meses para elaborar suas
agendas e critrios de licenciamento ambiental, resultante da
atribuio de prioridades com base nas informaes cadastrais.
Art. 7- Caber ao rgo ambiental licenciador exercer as
atividades de fiscalizao dos empreendimentos de acordo com
sua competncia estabelecida na legislao em vigor.
A Resoluo CONAMA n
e
273/2000 no imediatamente exigvel,
pois limita- se a estabelecer um modelo com critrios mnimos
a serem observados pelos Estados- Membros da Federao quando
da implementao das medidas de controle ambiental. A boa
doutrina administrativista, da qual Jos dos Santos Carvallio
Filho
71
um excelente exemplo, tem definido o Poder
Regulamentar da seguinte forma:
O poder regulamentar subjacente lei e pressupe a
existncia desta. E com esse enfoque que a Constituio
autorizou o chefe do Executivo a expedir decretos e
regulamentos: viabilizar a efetiva execuo das leis (art. 84,
IV).
Por essa razo, ao poder regulamentar no cabe contrariar a
lei (contra legem), pena de sofrer invalidao. Seu exerccio
somente pode dar-se secun- dum legem, ou seja, em conformidade
com o contedo da lei e nos limites que esta impuser. Decorre
da que no podem os atos formalizadores criar direitos e
obrigaes, porque tal vedado num dos postulados
fundamentais que norteiam nosso sistema jurdico: Ningum
ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei (art. 5
e
, II, CF).
Como se sabe, as resolues so atos normativos de escala
hierrquica inferior que no podem ultrapassar os limites da
lei e mesmo dos decretos. Existem para dar forma atividade
administrativa e fazer a administrao se mover em casos
concretos. No caso vertente, a Resoluo n
9
273/2000 expressa
vima manifestao do rgo colegiado centro do Sistema
Nacional de Meio Ambiente SISNAMA que, por integrado pelos
Estados e por outros rgos estabelece uma diretriz a ser
considerada pelos Estados da federao quando necessrio o
licenciamento ambiental das atividades que esto sendo
examinadas.
Conforme se depreende de todo o acima exposto, o
licenciamento ambiental uma atividade desenvolvida pelos
Estados e no pela Unio, mediante a atuao do IBAMA -
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis,
72
motivo pelo qual evidente a necessidade de
normas estaduais capazes de viabilizar as diretrizes
estabelecidas pela Resoluo CONAMA n
s
273/2000.
Firmes no mesmo entendimento acima, diferentes Estados da
Federao passaram a adotar normas para licenciamento
ambiental, conforme veremos a seguir.
71 Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 31.
72 A competncia do IBAMA para licenciar somente ocorre quando
for expressamente prevista em lei.
Poder de Polcia Ambiental
4.3.7.1. Minas Gerais
O Estado de Minas Gerais disciplinou a matria mediante a
expedio da Deliberao Normativa COPAM n
9
50, de 28 de
novembro de 2001,
73
publicada no
73 Deliberao Normativa COPAM n
8
50, de 28 de novembro de
2001. Estabelece os procedimentos para o licenciamento
ambiental de postos revendedores, postos de abastecimento,
instalaes de sistemas retalhistas e postos flucuantes de
combustveis e d outras providncias (Publicao Dirio
do Executivo - Minas Gerais ~ 15/12/2001). O Presidente do
Conselho Estadual de Poltica Ambiental - COPAM, no uso da
atribuio que lhe confere o artigo 10, inciso VI, do
Decreto n 39.490, de 13 de maro de 1998, tendo em vista o
disposto no artigo 4
a
, inciso VIII, da Lei n
5
12.585, de 17
de junho de 1997, no artigo 40 do Decreto n 39.424, de 5 de
fevereiro de 1998, e a proposta aprovada pela Cmara de
Poltica Ambiental na reunio de 20 de novembro de 2001, bem
como a necessidade de sua adoo imediata: DELIBERA: Art. 1
A localizao, construo, instalao, modificao,
ampliao e operao de postos revendedores, postos de
abastecimento, instalaes de sistemas retalhistas e postos
flutuantes de combustveis dependero de prvio
licenciamento ambiental, conforme as normas da Resoluo
CONAMA n 273, de 29 de novembro 2000, e o disposto por esta
Deliberao Normativa. Art. 2 O licenciamento ambiental das
atividades a se instalarem a partir da data de publicao
desta Deliberao Normativa compreender a Licena Prvia,
Licena de Instalao e Licena de Operao, sendo as
Licenas Prvia e de Instalao concedidas
concomitantemente, conforme o I
a
do artigo 4 da Resoluo
CONAMA n 273, de 29 de novembro 2000. Pargrafo nico. Para
obteno concomitante das Licenas Prvia e de Instalao,
sero apresentados os documentos previstos pelo inciso I, do
artigo 5, da Resoluo CONAMA n 273, de 29 de novembro
2000. Art. 3 Caso a etapa prevista para a obteno de
licena Prvia ou licena de Instalao esteja vencida, a
mesma no ser expedida,- no desobrigando o interessado da
apresentao ao COPAM das informaes cabveis, para a
obteno da Licena de Operao. 1 Para a obteno da
Licena de Operao dos empreendimentos i instalados ou em
operao na data de publicao desta Deliberao Normativa-
o empreendedor dever apresentar a documentao exigida pelo
I
a
, artigo 5* da .Besoluo CONAMA n
s
273. de 29 de
novembro 2000. 2
a
Alm da apresentao dos documentos
exigidos pelo pargrafo anterior, os empreendimentos a que
se refere este artigo devero cumprir, para a obteno da
Licenca de Operao, as seguintes medidas de controle
ambiental. nos prazos respectivos, contados a partir da
publicao desta Deliberao Normativa: I (REVOGADO); II
instalar vlvulas de recuperao de gases nos respiros: 6
(seis) meses; 1H- efetuar teste de estanqueidade em tanques
subterrneos instalados a mais de 10 (dez) anos: 6 (seis)
meses, conforme NBR n 13.784; IV - concretar pista da rea
da troca de leo e da lavagem de veculos: 6 (seis) meses; V
instalar Caixa Separadora de gua e leo SAO na rea de
lavagem de veculos, troca de leo: 8 (oito) meses; VI -
apresentar controle de manuteno dos SAOs; 12 (doze) meses;
VII apresentar proposta de cronograma para troca dos
tanques subterrneos instalados h mais de 20 anos: 60
(sessenta) dias; VIII - apresentar proposta de cronograma
para troca dos tanques subterrneos instalados h mais de 10
(dez) anos que, aps o teste de estanqueidade, constante do
inciso III, acusarem va-zamentos: 60 (sessenta) dias; IX
concretar pista cujo SASC estanques com menos de 10 anos de
instalao possurem piso de paraleleppedo, de asfalto
etc.: 60 (sessenta) dias; X - apresentar outorga de direito
de uso de recursos hdricos, quando necessrio; XI
apresentar projeto e cronograma de implantao de passeio na
rea do empreendimento com o objetivo de facilitar o
trnsito de pedestres frente do posto de combustveis,
aprovado pelos rgos competentes (Prefeitura Municipal,
Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas
Gerais DES/MG ou Departamento Nacional de Estradas de
Rodagem DNER): 6 (seis) meses. 3 Caso seja constatada a
no-estanquiedade dos tanques aps o teste exigido pelo
inciso UI do pargrafo anterior, a utilizao dos mesmos
deve ser suspensa imediatamente. Art. 4 Fica acrescido ao
Anexo I da Deliberao Normativa n 1, de 22 de maro de
1990, o seguinte item: 91 Atividades Diversas 91.23.00-9
Postos revendedores, postos de abastecimento, instalaes
de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustveis.
Pot. Poluidor/degradadon Ar = P gua = P Solo = M Geral = P
Porte: CA 45 : pequeno
45 > CA 90 : mdio
CA > 90 : grande
186
Direito Ambiental
Minas Gerais aos 15 de dezembro de 2001. Pela mencionada
deliberao COPAM, possvel se verificar que a primeira
exigncia feita aos revendedores somente se tomou exigvel 6
(seis) meses aps a sua publicao.
Art. 3
a
Caso a etapa prevista para a obteno de Licena
Prvia ou Licena de Instalao esteja vencida, a mesma no
ser expedida, no desobrigando o interessado da apresentao
ao COPAM das informaes cabveis, para a obteno da Licena
de Operao.
I
a
Para a obteno da Licena de Operao dos
empreendimentos j instalados ou em operao na data de
publicao desta Deliberao Normativa, o empreendedor dever
apresentara documentao exigida pelo 1, artigo 5*, da
Resoluo CONAMA 273, de 29 de novembro 2000.
2? Alm da apresentao dos documentos exigidos pelo
pargrafo anterior, os empreendimentos a que se refere este
artigo devero cumprir, para a obteno da Licena de
Operao, as seguintes medidas de controle ambiental, nos
prazos respectivos, contados a partir da publicao desta
Deliberao Normativa:
I - (REVOGADO);
II - instalar vlvulas de recuperao de gases nos respiros: 6
(seis) meses;
Hl -efetuar teste de estanqueidade em tanques subterrneos
instalados h mais de 10 (dez) anos: 6 (seis) meses,
conforme NBR n
fi
13.784;
IV concretar pista da rea da troca de leo e da lavagem de
veculos 6 (seis)
meses;
V - Instalar Caixa Separadora de gua e leo ~ SAO na rea de
lavagem de
veculos, troca de leo: 8 (oito) meses;
VI - apresentar controle de manuteno das SAOs: 12 (doze)
meses;
VII - apresentar proposta de cronograma (...).
4.3.7.2. Rio de Janeiro
O Estado do Rio de Janeiro, como no poderia deixar de ser,
utilizando-se de suas competncias, adotou o mesmo critrio
dos demais Estados da federao e edi-
Pargrafo nico. Fica acrescida a sigia CA, significando
Capacidade de Armazenagem, em metros cbicos (CA - m
3
), na
Tabela A-3, do Anexo I da Deliberao Normativa n 1 de 22 de
maro de 1990. Art. 5* Ficam convocados ao licenciamento
ambiental, na forma do artigo 3
9
desta Deliberao Normativa,
todos os postos revendedores, postos de abastecimento,
instalaes de sistemas retalhistas e postos flutuantes de
combustveis em operao no Estado na data de Publicao desta
Deliberao Normativa, conforme publicao de agenda a ser
denida pela FEAM. Art. 6
o
Ficam dispensadas do licenciamento
ambiental a que se refere esta Deliberao Normativa as
instalaes areas com capacidade total de armazenagem menor
ou igual a 15 m3 (quinze metros cbicos), desde que destinadas
exclusivamente ao abastecimento do detentor das instalaes,
devendo ser construdas de acordo com as normas tcnicas em
vigor, ou, na ausncia delas, com normas internacionalmente
aceitas. Art. 7* Quanto aos empreendimentos a que se refere
esta Deliberao Normativa, no incidem as normas do 5, do
artigo 2
S
, da Deliberao Normativa n
B
1, de 22 de maro de
1990. Art. 8
9
Esta Deliberao Normativa entra em vigor na data
de sua publicao e revoga as disposies em contrrio. Belo
Horizonte, 28 de novembro de 2001.
Poder de Polcia Ambiental
tou normas prprias para que os postos de combustvel
passassem a se enquadrar no regime de licenciamento ambiental.
Assim que a Comisso Estadual de Licenciamento Ambiental -
CECA expediu normas referentes ao mencionado licenciamento
ambiental. Veja-se a DELIBERAO CECA/CN N
s
4.138, de 12 de
maro de 20027*
4.3.7.3. So Paulo
No Estado de So Paulo, a matria est regida pela Resoluo
SMA n
9
05, de 28.03.2001,75 que dispe sobre a aplicao e o
licenciamento ambiental das fontes de poluio a que se refere
a Resoluo n
3
273, de 29 de novembro de 2000, do CONAMA -
CONAMA.
A mencionada Resoluo determina que:
O Secretrio do Meio Ambiente, no cumprimento de suas
atribuies legais e considerando o disposto na Resoluo n
e

273, de 29 de novembro de 2000, do CONAMA - CONAMA, resolve:
Art. I
a
Compete CETESB - Companhia de Tecnologia de
Saneamento Ambiental, vinculada Pasta, a aplicao do
disposto na Resoluo n
2
273, de 29 de novembro de 2000, do
CONAMA - CONAMA, bem como a correlata fiscalizao e
licenciamento ambiental das fontes de poluio a que se
refere.
74 "DELIBERAO CECA/CN No 4.138, de 12 de maro de 2002.
Aprova a DZ~l.841.R-0 Diretriz para o Licenciamento
Ambiental e para a autorizao do encerramento das
atividades d postos de servios, que disponham de sistemas
de acondicionamento ou armazenamento de combustveis,
graxas, lubriScantes e seus respectivos resduos, e d
outras providncias. A Comisso Estadual de Controle
Ambiental - CECA, da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Rio de Janeiro,
atravs da Cmara de Norraatizao, no uso das atribuies
que lhe so conferidas pelo Decreto-Lei n
2
134, de 16 de
junho de 1975, e pelos Decretos n^s 1.633, de 21 de dezembro
de .1977, e 21.287, de 23 de janeiro de 1995, CONSIDERANDO o
que consta do Processo n
a
E-07/200973/97, CONSIDERANDO o que
dispe a Deliberao CECA/CN n
a
3.710, de 07 de maio de
1998, que altera a Deliberao CECA/CN n
5
3.588, de 23 de
dezembro de 1996, e d outras providncias, DELIBERA: Art.
I
a
Aprovar e mandar publicar a DZ-1841.R-0 - DIRETRIZ PARA O
LICENCIAMENTO AMBIENTAL E PARA A AUTORIZAO DO ENCERRAMENTO
DAS ATIVIDADES DE POSTOS DE SERVIOS QUE DISPONHAM DE SISTE-
MAS DE ACONDICIONAMENTO OU ARMAZENAMENTO DE COMBUSTVEIS,
GRAXAS, LUBRIFICANTES E SEUS RESPECTIVOS RESDUOS. Art. 2
Ficam suieitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos
abrangidos pela Diretriz aprovada no artigo I
a
desta
Deliberao. Art. 3
a
As prioridades para o licenciamento
desta tipologia sero definidas oportunamente atravs de
nova Deliberao. Art.
4
a
Os empreendi mentos que apresentam ou tenham apresentado
ocorrncia de vazamento de petrleo e seus derivados ou de
lcool etico carburante ou qualquer outro tipo de acidentemos
ltimos 36 (trinta e seis) meses, a partir da data de
publicao desta Deliberao, ou que gerem incmodos
vizinhana podero, a critrio da FEEMA, ser intimados a
requerer a licena ambiental antes dos prazos determinados no
artigo anterior. Art. 5
e
Os empreendimentos que esteiam
em_obras na., data de publicao desta Deliberao tero prazo
de 30 (trinta) dias para requerer a Licena de Instalao.
Art. 6> As Licenas de Operao somente sero concedidas aps
a implantao de todos os equipamentos e sistemas de controle.
Art. 7
a
Esta Deliberao entrar em vigor na data de sua
publicao, revogadas as disposies em contrrio. Rio de
Janeiro, 12 de maro de 2002. TNIA MARIA DE SOUZA. Presidente
da CECA.
75
Http://www.cetesb.sp.gov.br/Semcos/licenciamento/postos/resolu
cao_sma5.htm.
Direito Ambiental
Pargrafo nico. A CETESB deve estabelecer as normas e
procedimentos tcnicos, administrativos e financeiros
necessrios ao cumprimento desta resoluo.
Art. 2
9
Devem cadastrar-se perante a CETESB, at o dia 8 de
julho de 2001, nos termos do fixado no art. 6
a
, 1 da
Resoluo n
e
273/00 do CONAMA, as seguintes fontes de poluio
que se encontrem em operao no Estado de So Paulo:
I - Postos revendedores de combustveis;
II - postos de abastecimento de combustveis;
III - instalaes de sistemas retalhistas de combustveis; e
IV ~ postos flutuantes de combustveis.
Art. 3
e
Sem prejuzo da obrigatoriedade do cadastramento, a
CETESB deve fixar a agenda para o licenciamento das fontes de
poluio em operao no dia 8 de janeiro de 2001.
Art. 4
a
Esta resoluo entra em vigor na data de sua
publicao.
Fato que o rgo ambiental do Estado de So Paulo, ao
estabelecer os prazos acima, afastou a exigncia do
licenciamento ambiental at a data estabelecida, no sendo
aplicveis - na hiptese - as normas contidas nos artigos 60
da Lei n

9.605/98
76
e 44 do Decreto n
s
3.179/99.
77
Assim, para
o Estado de So Paulo, a nica exigncia existente a de
requerimento de LI, que se encerrou em 30.04.2003.
4.3.8. Licenciamento Ambiental das Atividades de Dragagem
A dragagem a obra ou servio de engenharia executado com
vistas limpeza, desobstruo, remoo, derrocamento ou
escavao de material do fondo de rios, lagos, mares, baas e
canais. Trata-se, portanto, de uma atividade que tem por obje-
tivo a melhoria das condies de navegabilidade, a diminuio
de assoreamento e a melhoria das condies de circulao das
guas em diferentes corpos hdricos. Muito embora o seu
impacto ambiental final seja, em princpio, positivo, a sua
realizao pode implicar riscos significativos para o meio
ambiente, motivp pelo qual foi includa pela Resoluo Conama
n
s
237, de 19 de dezembro de 1997, na categoria daquelas que
necessitam de licenciamento ambiental com a consequente
produo de estudos ambientais especficos
78
que, na forma
daquela Resoluo, so todos e quaisquer
76 Art. 60. Construir, reformar. ampiar. instalar ou fazer
funcionar, em qualquer parte do territrio nacional.
estabelecimentos, obras oti serviospotencialmente
poluldores. sem licena ou autorizao dos rgos
ambieotais^C.Qmpetentes, ou contrariando as normas leais e
regulamentares pertinentes: Pena deteno, de um a seis
meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
77 Art. 44. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer
funcionar, em qualquer parte do territrio nacional,
estabelecimentos, obras ou servios potencialmente
poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos ambientais
competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentos
pertinentes: Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$
10.000.000,00 (dez milhes de reais).
78 Resoluo Conama n 237/97. ANEXO 1 ATIVIDADES OU
EMPREENDIMENTOS SUJEITOS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. Servios
de utilidade dragagem e derrocamentos em corpos dgua.
Poder de Polcia Ambiental
estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados
localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade
ou empreendimento, apresentado como subsdio para a anlise da
licena requerida, tais como: relatrio ambiental', plano e
projeto de controle ambiental, relatrio ambiental preliminar,
diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao
de rea degradada e anlise preliminar de risco
Muito embora a dragagem seja uma atividade cujo fim ltimo
a melhoria das condies ambientais, muitas vezes cogita-se da
existncia de uma necessidade legal de estudos prvios de
impacto ambiental para a sua realizao, o que de fato no
consta da Resoluo n

237/07 do CONAMA, que, como foi visto,

limita-se a determinar que a atividade seja submetida ao
licenciamento ambiental.
79
verdade que algumas normas
estaduais, como o caso da DZ-1845.R-3 da Fundao Estadual
de Engenharia do Meio Ambiente ~ FEEMA,
80
estabelecem
diretrizes para as dragagens, indicando a necessidade de EIA
em determinados casos. Relembre-se, todavia, que diretrizes
so orientaes para o licenciamento e no determinaes. Em
tais casos, penso que se estabeleceu uma inverso do nus da
prova, cabendo ao empreendedor demonstrar que a atividade
pretendida, no caso concreto, no acarretar impactos
significativos ao meio ambiente. Fato , no entanto, que no
poucas vezes, chegou-se ao procedimento criminal para
enfrentar a questo.
81

79 TRF 4 - ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. RESOLUO N
237/97 DP CONAMA INTELIGNCIA. 1. A Resoluo CONAMA n
237/97 apenas exige o EIA/RIMA para os empreendimentos e as
atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadora
de significativa degradao do meio ambiente, sendo que no
caso dos autos a simples limpeza e conservao de canais,
no pode ser considerada como atividade efetiva ou
potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente. 2. Para a realizao das atividades necessrias
dragagem ou desassoreamento dos canais em referncia, no
necessrio o Estudo Prvio de Impacto Ambientai e o
respectivo relatrio de impacto sobre o meio ambiente,
bastando o estudo de Avaliao Ambiental, que j foi feito,
consoante documentos juntados aos autos. 3. No sendo
exigido o EIA/RIMA para mero desassoreamento de canais, a
verossimilhana do direito favorece o agravante, tendo em
vista o pedido constante da ao civil pblica onde os
despachos agravados foram proferidos. O perigo da mora
tambm favorece o agravante, tendo em vista que as chuvas de
invemo e primavera, certamente, causaro inundaes caso os
canais no forem desassoreados. 4. Agravo de instrumento
conhecido e parcialmente provido. Agravo de Instrumento
2001.04.01.028113-
0. Terceira Turma. Relator: Desembargador Federal CARLOS
EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ. DJU:25/04/2002 PGINA 471.
80DZ-1845.R-3 -DIRETRIZPARA OLICENCIAMENTO AMBIENTAL DE
DRAGAGEM E DISPOSIO
FINAL DO MATERIAL DRAGADO: Aprovada pela Deliberao CECA n
4.232, de 26 de novembro de 2002. Publicada no DOERJ de 31 de
dezembro de 2002.
81 TRF 4: ENQ.- INQURITO. Processo: 2004.04.01.029151-3/ PR.
QUARTA SEO. DJU DATA 04/05/2005 PGINA 448. Relator
Desembargador Federal NFI CORDEIRO. PENAL CRIME CONTRA O
MEIO AMBIENTE. ARTIGOS 50 E 60 DA LEI N 9.605/98. DRAGAGEM
DE CANAL EM REA DE PRESERVAO AMBIENTAL. OBRA DE INTERESSE
PBLICO. OBTENO DE LICENA. REGULARIZAO DA ATIVIDADE.
AUSNCIA DE JUSTA CAUSA. REJEIO DA DENNCIA. 1. Na
hiptese em tela, restou demonstrado que, mediante
requerimento da comunidade, o Prefeito Municipal autorizou a
dragagem do leito de um canal, a fim de possibilitar aos
pescadores locais acesso Baia de Guaratuba, dificultado
pelo assoreamento do curso dgua. 2. Concomitantemente ao
inicio das obras, restou requerida ao Instituto Ambiental do
Paran a expedio de licena, a qual s foi expedida alguns
meses depois, devido aos trmites burocrticos. 3. Nesse
contexto, alm da operao de dragagem ter sido motivada por
relevante interesse social, em face da situao de urgncia
da comunidade que sobrevive da pesca, certo que o
denunciado protocolou pedido de autorizao e logrou obter a
respectiva licena ambiental, regularizando as atividades,
ainda que posteriormente lavratura do auto de infrao. 4.
Denncia que se rejeita, por mostrar-se evidenciada a
ausncia de justa causa para a instaurao da persecudo
criminis in judicio.
Direito Ambiental
As dragagens tm. suscitado muita polmica judicial, embora
se possa afirmar que, majoritariamente, as Cortes Judiciais,
no mesmo diapaso com os rgos tcnicos, tm considerado que
as dragagens so positivas em relao ao meio ambiente.
PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. DRAGAGEM DA MARGEM DA
LAGOA FEIA. DANOS AO MEIO AMBIENTE. OBRAS CONCLUDAS, APESAR
DE LIMINAR CONCEDIDA PELO JUZO COMPETENTE. PREPONDERNCIA DE
INTERESSES DE CUJA ANLISE SE CONCLUI SER MAIS PREJUDICIAL AO
INTERESSE PBLICO O DESFAZIMENTO DAS OBRAS. CONDENAO DO
MUNICPIO, TODAVIA, A SE ABSTER DE REALIZAR QUALQUER ATIVIDADE
NA REA E QUE IMPORTE DANO AO MEIO AMBIENTE, SOB PENA DE
MULTA. INEXISTNCIA DE CONDENAO DO MINISTRIO PBLICO EM
VERBAS SUCUMBENCIAIS NA AO CIVIL PBLICA A NO SER NA HIP-
TESE DE M-F. PROVIMENTO AO PRIMEIRO E IMPROVIMENTO AO
SEGUNDO APELO. I - Se, apesar de concedida liminar, concluiu-
se a obra, o seu desfazimento importaria dano muito maior,
quer ao meio ambiente, quer ao interesse pblico; II -
Condenao do Municpio, todavia, na absteno de realizar
qualquer atividade na rea e que importe ampliao do dano,
sob pena de multa; III - descabida a condenao do
Ministrio Pblico em verbas sucumbenciais em ao civil
pblica, exceto quando comprovada m-f; IV - Provimento ao
primeiro e improvi- mento ao segundo recurso.
A Medida Provisria n
s
393, de 19 de setembro de 2007,
convertida na Lei n
s
11.610, de 12 de dezembro de 2007, que
institui o Programa Nacional de Dragagem Porturia e
Hidroviria, e d outras providncias, em seu artigo l
s
,
estabelece que: ffca institudo o Programa Nacional de
Dragagem Porturia e Hidroviria, a ser implantado pela
Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica e
pelo Ministrio dos Transportes, por intermdio do
Departamento Nacional de Infra- Estrutura de Transportes -
DNTT, nas respectivas reas de atuao. l
s
O Programa de que
trata o caput abrange as obras e servios de engenharia de
dragagem do leito das vias aquavirias, compreendendo a
remoo do material sedimentar submerso e a escavao ou
derrocamento do leito, com vistas manuteno da profundidade
dos portos em operao ou a sua ampliao, bem assim as aes
de licenciamento ambiental e as relativas ao cumprimento das
exigncias ambientais decorrentes. Como se pode ver, a norma
ambgua e no fica claro se o licenciamento ambiental das
dragagens ser realizado no interior dos rgos do Programa
Nacional de Dragagem, ou se tal atribuio remanesce nos
rgos ambientais. Penso que o mais adequado seria a
manuteno do atual do status quo. Este, por fim, foi o
posicionamento do legislador que, ao converter a MP em lei,
deu nova redao ao l
e
, que ficou assim redigido: I- O
Programa de que trata o caput deste artigo abrange as obras e
servios de engenharia de dragagem do leito das vias
aquavirias, compreendendo a remoo do material sedimentar
submerso e a escavao ou derrocamento do leito, com vistas
manuteno da profundidade dos portos em operao ou na sua
amphao, retirando-se o licenciamento ambiental do DNIT.
Zoneamento
Captulo VI Zoneamento
1. Introduo
As principais disputas envolvendo temas ambientais, em sua
essncia, dizem respeito repartio do territrio de forma a
possibilitar diferentes usos concomitantes do espao
geogrfico, seja ele o solo, o espao areo ou as guas. De
fato, geralmente, existem concepes diferentes quanto
utilizao de uma parcela do espao geogrfico e, na falta de
regras claras que destinam determinada regio para um ou
vrios usos especficos, o conflito se estabelece de forma
inexorvel. Tais conflitos, em especial quanto ao uso do solo,
no se limitam aos usos contemporneos, visto que, em diversas
oportunidades, os usos passados tm repercusso sobre os usos
presentes e mesmo futuros. Refiro-me, por exemplo, s
dificuldades ocasionadas pela contaminao de lenis
freticos, subsolo etc. O zoneamento, neste contexto, uma
medida de ordem pblica cujo objetivo arbitrar e definir os
usos possveis, estabelecendo regras aptas a definir como e
quando sero admitidas determinadas intervenes sobre o
espao.
No seria exagerado afirmar que, conjuntamente com o
licenciamento ambiental, o zoneamento um dos mais
importantes instrumentos institucionais de preveno aos danos
ambientais e de controle das atividades potencialmente
poluidoras. Infelizmente, como se ver, ambos os instrumentos
padecem das vicissitudes tpicas de pases com precrio grau
de institucionalizao, agncias ambientais e urbansticas com
oramentos modestos e presses populacionais que,
frequentemente, so irresistveis.
O zoneamento se originou nas sociedades industrializadas e
urbanizadas, assim como na necessidade de definio de reas
com padres de ocupao claros. Desta forma, foi nos direitos
norte-americano e ingls que a questo se colocou primeira-
mente. No Direito norte-americano, o termo zoning definido
como:
1

The division of a city or town hy legislative regulation
into districts and the prescription and application in each
district of regulations having to do with structural and
architectural designs of buildings and of regulations pres-
cribing use to which buildings within designated districts may
be put. Division of land into zones, and within those zones,
regulation of both the nature of
1Blacks Law Diconaxy, St. Paul: West Publishing, 6th.
Edition, 1991, p. 1.114.
Direito Ambiental
land use and physical dimensions of uses including height
setbacks and mini- mum aiea.
Tambm a Frana adotou critrios de zoneamento. Assim, o
Professor Yves Prats,
2
ao examinar a matria no Direito gals,
assim definiu zoneamento:
Traduo, muitas vezes criticada, dozoning anglo-saxo, cujo
contedo no direito urbanstico, na Frana, mais preciso e
mais restrito. a tcnica consistente em determinar nos
documentos de planificao urbana o destino da utilizao do
solo segundo a natureza das atividades dominantes, definindo
aquelas que sero permitidas.
Os autores brasileiros, em geral, tm concordado com os
estudiosos estrangeiros. Vejamos trs exemplos que nos so
fornecidos pela doutrina especializada. Para o Professor Diogo
Figueiredo Moreira Neto:
Zoneamento no mais que uma diviso fsica do solo em
microrregies ou zonas em que se promovem usos uniformes; h,
para tanto, indicao de certos usos, excluso de outros e
tolerncia de alguns. A excluso pode ser absoluta ou
relativa?
Na mesma linha, o Professor Jos Afonso da Silva afirma que:
Zoneamento ~ constitui um procedimento urbanstico, que tem
por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos
edifcios em reas homogneas no interesse coletivo do bem-
estar da populaoA
O Ministro do STF, Professor Eros Roberto Grau, sustenta
que:
Zoneamento a diviso de um territrio - municipal - a
partir de determinados critrios.5
De fato, existe zoneamento quando so estabelecidos
critrios legais e regulamentares para que em determinados
espaos geogrficos sejam fixados usos permitidos, segundo
critrios preestabelecidos. Tais usos, uma vez estabelecidos,
tomam-se obrigatrios, tanto para o particular, quanto para a
Administrao Pblica, constituindo-se em limitao
administrativa incidente sobre o direito de propriedade. Os
critrios a serem utilizados para o zoneamento so fixados
unilateralmente pela
2 Apud Pierre Merlin. Dictionoire de Lurbanisme et de
Lamenagement, Paris: PUF, 1988, p. 715.
3 Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico,
Rio de Janeiro: Forense, 2 ed., 1977, p. 87.
4 Direito Urbanstico Brasileiro, So Paulo: RT, 1981, p. 291.
5 Direito Urbano, So Paulo: RT, 1983, p. 98.
fSSJ * nsino Superior Sss^u km
Zoneamento
Administrao Pblica, atravs de ato prprio, ou mediante
obrigatria consulta populao interessada.
6
O
estabelecimento de zonas especiais destinadas a determinados
fins integra o poder discricionrio da Administrao Pblica,
conforme desde h muito vem sendo reconhecido pelo STF.
7
Quando
o zoneamento se impuser sobre propriedade privada, no poder
vedar os usos preexistentes, sob pena de violao de direitos
adquiridos.
8
Merece ser observado que, uma vez que ele tenha
sido estabelecido, toda e qualquer atividade a ser exercida na
regio submetida a uma norma de zoneamento passa a ser
vinculada, isto , no podero ser admitidas pela Adminis-
trao Pblica atividades que contrariem as normas
estabelecidas para o zoneamento. Os particulares tm,
portanto, o direito de exigir que se faa cumprir o zonea-
mento. Por exemplo, se residimos em uma regio classificada
como exclusivamente residencial, temos o direito de exigir
judicialmente que a prefeitura no conceda alvar para a
localizao de uma boate, ou outra atividade que possa
implicar incmodo para a vizinhana. Somente por mecanismo
legal de hierarquia superior ou igual quele que tenha
estabelecido o zoneamento que se poder alter-lo. Aqui
existe um problema muito grave, que o causado pela ocupao
desordenada do solo e, principalmente, por uma certa tendncia
das autoridades pblicas a fazer vista grossa s violaes
de normas de zoneamento. De fato, muitas vezes, sob o argu-
mento de fato consumado, permite-se que reas de proteo
ambiental, reas de preservao permanente e outras unidades
de conservao sejam ocupadas e totalmente descaracterizadas.
Isto para no se folar na descaracterizao de reas urbanas.
O que se observa que, ao permitir que as normas de um
determinado zoneamento sejam descumpridas, a municipalidade
acaba desempenhando o papel de agente indutor do
descumprimento do zoneamento em geral, acirrando a
ilegalidade.
O zoneamento contemporneo do urbanismo e, de feto, foi
com o planejamento das modernas cidades industriais que ele
surgiu. A propsito, vale recordar a lio de Gaston Bardet,
9

que afirma: Foi na Inglaterra, bero da grande indstria,
6 LEI N
a
9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. (...) Art. 22. As
unidades de conservao so criadas por ato do Poder
Pblico. I
o
(VETADO). 2
a
A criao de uma unidade de
conservao deve ser precedida de estudos tcnicos e de
consulta pblica que permitam identificar a localizao, a
dimenso e os limites mais adequados para a unidade,
conforme se dispuser em regulamento. 3
a
No processo de
consulta de que trata o 2, o Poder Pblico obrigado a
fornecer informaes adequadas e inteligveis populao
local e a outras partes interessadas. 4 Na criao de
Estao Ecolgica ou Reserva Biolgica, no obrigatria a
consulta de que trata o 2
a
deste artigo. 5 As unidades
de conservao do grupo de Uso Sustentvel podem ser
transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de
Proteo Integral, por instrumento normativo do mesmo nvel
hierrquico do que criou a unidade.
7 STF - RE - embargos - EMBARGOS NO RECURSO EXTRAORDINRIO.
51972. ADJ: 14-11-1963, p. 01165. Relator Ministro CNDIDO
MOTTA: No sai de sua rbita constitucional a lei municipal
que prope o zoneamento urbano, com faculdade ao prefeito de
incluir, conforme a convenincia da cidade, este ou aquele
logradouro pblico."
8 STF RE: 92845/SP - So Paulo. DJU: 19-09-1980 p. 7206.
Relator Ministro Cunha Peixoto. Estabelecimento industrial
para explorao de pedreira regularmente licenciado pela
municipalidade lei posterior do municpio, alterando o
zoneamento da cidade. No pode o poder pblico, 'raanu
militari, interromper o funcionamento do estabelecimento
industrial, regularmente licenciado de acordo com os usos
conformes, sob pena de se ferir direito adquirido. Recurso
Extraordinrio conhecido e provido.
9 O Urbanismo, Campinas: Papirus, 1990, p. 18.
Direito Ambiental
onde a misria dos guetos dos trabalhadores amedrontou os mais
realistas, que se multipUcaram normalmente as reaes contra a
cidade monstruosa/
7
Desde 1816, o industrial Robert Owen
observava a ateno que se consagra mquina morta, falta
de considerao pela mquina viva. As oposies que encontrou
fizeram-no compreender que a grande cidade e a sua economia
so um mal, no somente para a classe trabalhadora, como para
a sociedade inteira, e que a moradia s e barata no um
produto normal da sociedade capitalista (Catherine Bauer). Na
verdade, hoje ns sabemos perfeitamente que atrs da fbrica
vm os operrios, atrs das cidades vem o crescimento das
populaes etc. A economia industrial e de escala essencial-
mente urbana. As estatsticas mais modernas indicam um nmero
cada vez maior de pessoas vivendo em cidades, muitas vezes em
condies extremamente precrias.
10
O caos gerado pela
urbanizao e pela industrializao produz consequncias que
somente agora comeam a ser avaliadas. Os principais problemas
ambientais globais, pode-se dizer, tm sua origem na
urbanizao e na industrializao. Efeito estufa, depleo da
camada de oznio, desflorestamento, dificuldades de
abastecimento de gua, contaminao por produtos qumicos,
todos estes assuntos tm suas raizes comuns na urbanizao e
na industrializao.
O zoneamento, originalmente, undou-se em interveno
estatal sobre a ocupao do solo e das formas de sua
utilizao, visando diminuir ou manter sob controle os
efeitos negativos que, inevitavelmente, so gerados pelo
processo de crescimento industrial e urbano, da se dirigiu
para regulamentar praticamente todos os espaos geogrficos,
no se limitando mais apenas ao solo.
As zonas industriais, que so as mais longevas formas de
zoneamento, resultantes da interveno do Poder Pblico,
tiveram sua origem na Inglaterra, em 1897, na regio de
Manchester. Na Frana, foi somente em 1950 que estas
apareceram, na regio de Chalons-sur-marne.
11
No Brasil, o
maior projeto urbanstico jamais empreendido foi a construo
de Braslia, que, no obstante o seu alto custo e as projees
de crescimento urbano, econmico e social que ento foram
realizadas, est completamente superado e passa pelas mesmas
dificuldades vividas por cidades que no foram planejadas.
2. Zoneamento
O Direito brasileiro, especialmente aps a Constituio de
1988, ultrapassou o conceito puramente urbanstico de
zoneamento. Como j foi visto acima, o zoneamento pode ser
utilizado em vrias situaes diversas.
10 Cerca de 44% da populao urbana da Amrica Latina vive em
favelas ou habitaes precrias, segundo
um relatrio preliminar da Cepai (Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe) sobre o assunto, in
http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/
2005/01/050119_cepalcg.shtml, capturado aos 19 de fevereiro de
2005.
Zoneamento
O zoneamento utilizado no DA como instrumento da PNMA,
embora no se restrinja a essa condio. Como instrumento
jurdico, o zoneamento ingressou em nosso direito positivo
como uma ferramenta de proteo sade humana, tal qual
ocorreu em outras naes. Atribui-se Lei n
9
5.027, de 14 de
junho de 1966, que instituiu o Cdigo Sanitrio do Distrito
Federal, a condio de um dos diplomas legais pioneiros na
matria. O artigo 6
2
da referida lei determinou a diviso do
territrio do Distrito Federal em trs reas:
a) a rea metropolitana;
b) as reas dos ncleos satlites; e
c) rea rural.
Em cada uma dessas reas foram estabelecidos usos permitidos
e critrios para a autorizao de atividades no interior de
cada uma das zonas delimitadas.
3- Zoneamento Ambiental
O zoneamento, repita-se, uma importante interveno
estatal na utilizao de espaos geogrficos e no domnio
econmico, organizando a relao espao-produ- o, alocando
recursos, interditando reas, destinando outras para estas e
no para aquelas atividades, incentivando e reprimindo
condutas etc. O zoneamento fruto da arbitragem entre
diferentes interesses de uso dos espaos geogrficos, reconhe-
cendo e institucionalizando os diferentes conflitos entre os
diferentes agentes. Ele busca estabelecer uma convivncia
possvel entre os diferentes usurios de um mesmo espao.
3.1. Zoneamento federal
As bases constitucionais para o zoneamento so bastante
amplas. A primeira, evidentemente, decorre do poder de polcia
do Estado. O artigo 21, inciso D,
12
da CF, fornece uma
primeira referncia do poder-dever da Unio em relao ao
zoneamento. A Unio pode, ainda, conforme permissivo contido
no artigo 43
13
da Cons
12 CF, Art. 21. Compete Unio: (...) BC elaborar e executar
planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e sociaL
13 Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder
articular sua ao em um mesmo complexo geoeco- nmico e
social, visando a seu desenvolvimento e reduo das
desigualdades regionais. l
5
- Lei complementar dispor
sobre: I as condies para integrao de regies em
desenvolvimento; II a composio dos organismos regionais
que executaro, na forma da lei, os planos regionais,
integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento
econmico e social, aprovados juntamente com estes. 2 -
Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na
forma da lei: I igualdade de tarifes, fretes, seguros e
outros itens de custos e preos de responsabilidade do Poder
Pblico; II juros favorecidos para financiamento de
atividades prioritrias; III isenes, redues ou
diferimento temporrio de tributos federais devidos por
pessoas fsicas ou jurdicas; IVprioridade para o
aproveitamento econmico e social dos rios e das massas de
gua represadas ou represveis nas regies de baixa renda,
sujeitas a secas peridicas. 3 - Nas
Direito Ambiental
tituio de 1988, articular sua ao em um mesmo complexo
geoeconmico e social, visando ao desenvolvimento e redno
das desigualdades regionais. Tambm poder a Unio estabelecer
os zoneamentos definidos na Lei do SNUC, de acordo com
mandamento constitucional contido no artigo 225,
14
muito embora
no se trate de uma competncia exclusiva ou privativa da
Unio.
3.2. Zoneamento Estadual
Os Estados, por fora do artigo 25, 3
a
,
15
podero, mediante
lei complementar, instituir regies metropolitanas,
16

aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas
de interesse comum. Observe-se que, ao municpio, no compete
concordar ou discordar de sua incluso em um dos instrumentos
de gesto urbansticas acima mencionados. Compete-lhe, nica e
exclusivamente, a eles
reas a que se refere o 2
a
, IV, a Unio incentivar a
recuperao de terras ridas e cooperar com os pequenos e
mdios proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas
glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao.
14 CF. Art. 225. (...) 1 Para assegurar a efetividade
desse direito, incumbe ao Poder Pblico: (...) III
definir, em todas as unidades da Federao, espaos
territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas
somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteo.
15 C.F. Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituies e leis que adotarem, observados os princpios
desta Constituio (...) 3
a
Os Estados podero, mediante
lei complementar, instituir regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas
de interesse comum.
16 STF - ADI 2809 / RS - Relator: Min. MAURCIO CORRA.
Tribunal Pleno. DJU: 30-04-2004, p. 28. EMENTA: AO DIRETA
DE INCONSTTTUCIONALIDADE. REGIO METROPOLITANA. INTERESSES
COMUNS. PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNCPIOS
LIMTROFES. LEI COMPLEMENTAR. VCIO FORMAL E MATERIAL NA
LEI. INEXISTNCIA. INOBSERVNCIA AO ARTIGO 63 DA CF.
ALEGAO IMPROCEDENTE. 1. Regio metropolitana. Municpios
limtrofes. Observncia do disposto no artigo 25, 3
o
, da
Carta Federal, que faculta ao estado-membro criar regies
administrativas compostas de municpios limtrofes,
destinadas a regular e executar funes e servios pblicos
de interesses comuns. 2. Criao de regies metropolitanas.
Exigncia de lei complementar estadual. Incluso de
municpio limtrofe por ato da Assemblia Legislativa.
Legitimidade. Constitui-se a regio administrativa em um
organismo de gesto territorial compartilhada em razo dos
interesses comuns, que tem no Estado-Membro um dos
partcipes e seu coordenador, ao qual no se pode imputar a
titularidade dos servios em razo da unidade dos entes
envolvidos. Ampliao dos limites da regio metropolitana.
Ato da Assemblia Legislativa. Vcio de iniciativa.
Inexistncia. 3. Lei Complementar. Existncia de limites
territoriais. Observncia dos requisitos constitucionais.
Inocorrncia de vicio formal ou material. 4. Violao ao
artigo 63,1, da CF. Incluso de municpio no mbito da
regio metropolitana instituda. Aumento de despesa em
projeto de iniciativa do Poder Executivo. Inexistncia. A
alocao de recursos financeiros especficos no oramento
estadual e municipal destinada organizao, planejamento
e gesto da regio metropolitana, no mbito da qual est
inserido o munidpio limtrofe. 5. Despesa fixa vinculada
regio metropolitana. Ausncia de nus maior para o Estado
na realizao de obras e servios. Obrigatoriedade de prvia
autorizao oramentria especfica. Observncia. Ao
julgada improcedente.
Zoneamento
se integrar da forma mais ampla possvel.
17
Mesmo a
manifestao plebiscitria da populao diretamente
interessada foi declarada inconstitucional pelo STF.
18

3.3. Zoneamento Municipal
Os Municpios so os entes polticos, integrantes da
federao, aos quais esto reservadas as mais importantes
tarefas em matria de zoneamento, visto que a utilizao do
solo, como regra, um interesse essencialmente local. No
mbito da poltica urbana, os Municpios tm a importante
tarefa de editar os planos diretores, que so obrigatrios
para cidades com mais de 20.000 habitantes. O plano diretor
o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso
urbana. atravs dele que as cidades podem projetar o
desenvolvimento e fixar critrios jurdico-urbans- ticos para
a ocupao racional do solo. At mesmo no setor agrrio, a
atividade municipal, igualmente, importante, pois os planos
diretores que iro fixar as regies voltadas para a
atividade agrcola, delimitando a utilizao do solo
municipal. O estabelecimento de zonas urbanas e de zonas
rurais, como bvio, da maior importncia para a proteo
ambiental.
3.4. Zoneamento Ambiental Urbano
O zoneamento urbano alcanou grande desenvolvimento desde a
sua criao e no se limita mais s clssicas funes de
separar a indstria da populao em geral, como forma de
reduzir os impactos da industrializao com referncia
sociedade. No. Hoje o zoneamento urbano muito mais complexo
e, constantemente, so criados novos instrumentos de
interveno urbanstica. Doravante sero examinados alguns.
17 STF - ADI 1841 MC/RJ. Relator: Min. MARCO AURLIO. Tribunal
Pleno. DJU: 28-08-1998, p. 2. Ementa REGIO METROPOLITANA -
AGLOMERAO URBANA OU MICRORKEGIO - CRIAO - REQUISITO -
APROVAO DA CMARA MUNICIPAL. Ao primeiro exame, discrepa
do 3 do artigo 25 da CF norma de Carta de Estado que
submete a participao de municpio em regio metropolitana,
aglomerao urbana ou microrregio aprovao prvia da
cmara municipal. Liminar deferida para suspender a eficcia
do preceito em face do concurso da relevncia da
argumentao jurdico-cons- titucional, da convenincia e do
risco de manter-se com plena eficcia o preceito,
obstaculizada que fica a integrao e realizao das funes
pblicas de interesse comum.
18 STF - ADI 796 / ES - Relator: Min. NRI DA SILVEIRA.
Tribunal Pleno. DJU: 17-12-1999, p. 2. EMENTA: Ao Direta
de Inconstitucionalidade. 2. Constituio do Estado do
Esprito Santo, art. 216, 1. Consulta prvia, mediante
plebiscito, s populaes diretamente interessadas, para
criao de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. 3.
Impugnao em face do art. 25, 3
a
, da CF. Previso de ple-
biscito, para inteirar-se o processo legislativo estadual,
em se tratando de criao ou fuso de municpios, ut art.
18, -
2
, da Lei Magna federal, no, porm, quando se cuida
da criao de regies metropolitanas.
4. Relevncia dos fundamentos da inirial e periculum em mora
caracterizados. Cautelar deferida, para suspender, ex nunc,
a vigncia do pargrafo 1 do art. 216 da Constituio do
Estado do Esprito Santo.
5. Ao direta de inconstitucionalidade procedente. Declarada
a inconstitucionalidade do 1 do art. 216, da Constituio
do Estado do Esprito Santo.
Direico Ambiental
3.4.1. Zonas de Uso Industrial (ZUI)
As zonas industriais podem ter origem espontneaou
"induzida"pelo Poder Pblico. As zonas industriais formadas
espontaneamente so aquelas que se criam m funo da
existncia de capitais, mercados e capacidade tcnica em
certas regies estimulam a implantao de indstrias, e os
melhores exemplos brasileiros so a cidade e o Estado de So
Paulo. As zonas industriais induzidas so aquelas cuja loca-
lizao determinada pela Administrao Pblica e resultado
de polticas de incentivos fiscais e outros mecanismos
empregados pelo Estado para a atrao de investimentos. Como
exemplo pode ser citado o polo petroqumico de Camaari, ou
outras regies construdas especificamente para abrigar
indstrias.
No Direito brasileiro, a definio legal da necessidade de
mecanismos para combate poluio nas zonas industriais teve
incio com o Decreto-Lei n
s
1.413, de 14 de agosto de 1975, que
disps sobre o controle da poluio do meio ambiente provocada
por atividades industriais, e, em seu artigo l
s
, determinou que
as indstrias instaladas ou as que fossem ser instaladas em
territrio nacional ficavam obrigadas a promover medidas
necessrias para prevenir ou corrigir os inconvenientes e
prejuzos causados pela poluio e contaminao do meio
ambiente. importante observar que a norma teve efeito
retroativo, pois no reconheceu nem poderia reconhecer o
direito adquiridoa poluir. Assim foi porque o artigo 4

do
mencionado decreto-lei estabeleceu que:
Nas reas crticas, ser adotado esquema de zoneamento
urbano, objetivando, inclusive, para as situaes existentes,
viabilizar alternativa adequada de nova localizao, nos casos
mais graves, assim como, em geral, estabelecer prazos
razoveis para a instalao dos equipamentos do controle de
poluio.
A medida foi extremamente importante e vem sendo aplicada
com bastante xito. Os tribunais brasileiros, por diversas
vezes, afirmaram a constitucionalidade das normas contidas no
decreto-lei mencionado. O decreto-lei foi posteriormente
revisto pela Lei n
9
6.803, de 2 de julho de 1980, que manteve e
aprofundou as determinaes referentes organizao da
ocupao do solo urbano com finalidades industriais e de
combate poluio. O importante 3
9
do artigo l
9
da Lei n
9

6.803 determina que:
As indstrias ou grupos de indstrias j existentes, que no
resultarem confinadas nas zonas industriais definidas de
acordo com esta Lei, sero submetidas instalao de
equipamentos especiais de controle e, nos casos mais graves,
relocalizao.
A norma estabeleceu um importante padro a ser observado e
que, desde a sua edio, vem se desenvolvendo e aprofundando.
A atividade industrial, conforme o teor da norma, deve se
realizar dentro de condies que sejam capazes de, concomi-
tantemente, assegurar o prosseguimento da produo e o menor
nvel possvel de
Zoneamento
incmodos a terceiros. O pargrafo estabeleceu uma soluo:
instalao de equipamentos especiais de controle, que se se
revelarem insuficientes para preservar as condies de
salubridade ambiental, poder ser seguida da relocalizao da
indstria. Esta segunda soluo, entretanto, bastante
complexa, pois envolve a necessidade d<e recursos financeiros,
transferncia de empregos, existncia de res livres e muitas
outras questes que no so de simples resoluo.
Foi a partir da instituio de reas crticas de poluio
que se iniciou um processo mais sistemtico e coerente de
delimitao de espaos urbanos com a finalidade de, proteo
ao meio ambiente. Nestas reas, as zonas destinadas
instalao de unidades industriais devem ser definidas em
esquema de zoneamento que seja capaz de compatibilizar as
atividades industriais com a preservao e a proteo
ambientais.
As categorias bsicas definidas pela legislao so as
seguintes:
a) 2ona de uso estritamente industrial;
b) zona de uso predominantemente industrial; e
c) ^zonas de uso diversificado. .
As zonas industriais,
19
independentemente da categoria em
que estejam classificadas, podem, ainda,' ser classificadas
em:
a) no saturadas;
b) em vias de saturao; e .
c) saturadas. .
3.4.1.1. Direito de Pr-Ocupao e Relocalizao
Como j foi dito, a indstria um indutor de populao e
atrai grande quantidade de pessoas para o seu entorno, gerando
aglomeraes urbanas ^ Esse crescimento, muitas vezes, cria
condies de vida extremamente difceis e prejudiciais sade
dos trabalhadores, bem como, no raro, causa danos profundos
ao meio ambientfe. Todo este conjunto de circunstncias pode
acarretar a absoluta impossibilidade tcnica de manter a
instalao industrial no local em que se encontra situada e,
conco- mitantemente, assegurar nveis mnimos de salubridade.
a clssic situao na qual a indstria acaba se
transformando em uma espcie de ilha, cercada pelos mais
diferentes tipos de atividades no industriais que se
transformam em risco para os seus moradores e, ao mesmo tempo,
passam a ser um risco para a prpria indstria. Gera-se uma
convivncia difcil e, quase sempre, danosa para ambas as
partes, isto , para a comunidade e para a prpria indstria.
Uma abordagem inicial da questo se focava na questo de j
que a populao deveria tr que conviver com a indstria,
visto que a fbrica tinha chegado primeiro regio. Quase
sempre se colocava a questo de se saber se existia, ou no,
para
19 Lei n 6.803/80, art. 5.
Direito Ambiental
instalao industrial, o direito adquirido a permanecer no
local em que se encontrava, retirando-se a comunidade do
entorno da instalao. A este direito, se d o nome de
direito pr-ocupao, visto que a fbrica estava localizada
antes daqueles que ocuparam o seu entorno. Coerentemente com
esta lgica, argumentava-se que os problemas no teriam sido
causados pela instalao industrial, mas, ao contrrio, por
aqueles que se dirigiram para o mencionado entorno.
No necessrio frisar que, no caso, qualquer dos poios da
discusso est utilizando argumentos extremamente simplistas e
que no servem para resolver a questo, como a realidade nos
demonstra a cada dia. Enfrentar o problema em termos de um
direito de pr-ocupao fugir das questes centrais
envolvidas na questo.
Tanto o Decreto-lei n
9
1.413/75 como a Lei n
s
6.803/80
apresentam um importante conceito jurdico, que o do no-
reconhecimento ao direito adquirido de pr- ocupaco do solo.
Qual o significado do preceito? O que a lei pretende afirmar,
e afirma, que uma empresa, mesmo que regularmente licenciada
e autorizada em determinado local, pode ser transferida deste
local para outro, desde que as condies de convivncia entre
a comunidade e ela se tomem absolutamente insuportveis em
razo da poluio produzida pela unidade industrial. Chamo a
ateno para o fato de que o mero incmodo da vizinhana no
suficiente para determinar uma medida to drstica. Isto
possvel na medida em que o licenciamento ambiental, em reali-
dade, feito mediante a concesso de licenas
administrativas, por prazo certo. No fim do prazo da licena,
caso as condies ambientais tenham se agravado de forma
crtica, em tese, seria possvel o incio de um processo de
relocalizao. Ao mesmo tempo, e compreendendo as imensas
dificuldades referentes a uma eventual relocalizao de
instalaes industriais, o artigo 12, pargrafo nico, da Lei
n
a
6.803/80, determina que:
Art. 12. Os rgos e entidades gestores de incentivos
governamentais e os bancos oficiais condicionaro a concesso
de incentivos e financiamentos s indstrias, inclusive para
participao societria, apresentao da licena de que
trata esta Lei.
Pargrafo nico. Os projetos destinados relocalizao de
indstrias e reduo da poluio ambiental, em especial
aqueles em zonas saturadas, tero condies de financiamento a
serem definidos pelos rgos competentes.
H, portanto, uma obrigao legal e oponvel ao Poder
Pblico no sentido de que os organismos oficiais de crdito
forneam crditos capazes de viabilizar efetivamente o combate
poluio industrial. importante que se observe que, no
raras vezes, quando ocorre o cercamento de uma indstria, a
prpria indstria pode passar a ter interesse em se
relocalizar, em funo dos riscos que a sua presena em meio a
uma comunidade pode representar. H que se exigir que o Poder
Pblico, em qualquer uma de suas esferas, aja de forma
eficiente para impedir que a desorganizao urbana acabe
resultando em prejuzo para as populaes mais desfavorecidas
e, at mesmo, para a prpria arrecadao municipal, visto que,
muitas vezes, diante de uma convivncia impossvel com
comunidades que praticamente invadem reas indus
Zoneamento
triais, muitas fbricas chegam a se mudar de municpio,
gerando o fenmeno conhecido como desindustrializao.
3.4.1.1.1. Posio dos Tribunais
A jurisprudncia brasileira, inicialmente, no havia se
conscientizado da importncia das normas jurdicas
concernentes ao combate poluio industrial e da importncia
do zoneamento ambiental no contexto. de imperiosa
necessidade que o sistema de zoneamento seja respeitado e
implementado como condio para a garantia de uma boa
qualidade do meio ambiente, bem como para a proteo da sade
humana e o adequado desempenho das atividades produtivas. No
poucas vezes, os tribunais entenderam que, ao se tratar de
poluio industrial, no se pode esquecer o direito de pr-
ocupao, isto , caso a instalao industrial estivesse
fixada na regio antes das populaes que se consideram
prejudicadas pela poluio, no se poder determinar a
relocalizao ou mesmo a interdio da atividade poluidora.
20

Pode aquele que, voluntariamente, se aproxima de inna fonte
poluidora, j
consolidada pelo tempo, exigir sua paralisao? Aproximou-se
por qu? .
A tese do direito de pr-ocupao no uma criao
brasileira e tem obtido acolhida em alguns julgados realizados
em outros pases, como demonstra Francis Caballero.
21

A industrializao um fenmeno essencialmente urbano. A
expanso da industrializao e, em consequncia, a construo
de fbricas atraem grandes contingentes de populao das reas
rurais para as cidades e, mais especificamente, para o entorno
das instalaes industriais, pois nestes locais que se
encontram, pelo menos em tese, as maiores possibilidades de
trabalho e emprego. Tal deslocamento de populao, na direo
campo-cidade, faz-se em razo da necessidade de trabalho para
aqueles que iro ser os operrios das indstrias e das
oportunidades de prestao de servios para a indstria e seus
operrios para aqueles que se estabelecem no setor de
servios. da prpria lgica industrial a construo de
aglomerados em tomo das fbricas, caso no haja uma
observncia estrita das normas de Zoneamento.
A existncia de instalaes industriais um fator de
atrao de populao. A liberdade de escolha de locais para
habitar, reservada aos operrios e queles que prestam
servios populao que vive no entorno da instalao
industrial, , praticamente, inexistente, pois a ela se
dirigem em busca de sua sobrevivncia. E de extrema crueldade
sustentar-se que aqueles que precisam viver de seu trabalho
no devem opor-se s condies ambientalmente negativas s
quais esto submetidos em
20 Tribunal de Alada de Minas Gerais, AC n
9
45.501-1, relator
Juiz Schalcher Ventura, in Meio Ambiente nos Tribunais, Rio
de Janeiro: Esplanada, 1992, pp. 30 e seguintes.
21 Essai sur Ia Notion Juridique d Nuisance, Paris: LGDJ,
1981, pp. 261 e seguintes.
202
Direito Ambiental
seu dia-a-dia. Alm de cruel, antijurdico opor-se o
pretenso direito de poluir ao direito humano fundamental boa
sade e ao meio ambiente sadio. O Poder Pblico Municipal tem
uma parcela relevantssima, seno a maior, de culpa, pois no
impede a construo de habitaes em locais de risco, sejam
eles o entorno de fbricas, sejam encostas de morros ou beira
de rios.
A propsito da construo social da vida dos pobres nas
cidades, veja-se a lio de Gaston Bardet:
22

O afluxo das populaes operrias para as cidades modernas
levou noo, contempornea e desumana, de subrbios
exclusivamente operrios. A necessidade de pr ordem
igualmente levou a considerar as zonas ditas industriais
separadas das zonas residenciais, bem como preservar as
pequenas casas de campo da vizinhana indesejvel dos prdios
de aluguel (...) Esse esprito separatista, excelente no que
diz respeito a descartar os elementos nocivos, catastrfico
em consequncia de sua m aplicao, que contribuiu para
acentuar o isolamento da classe operria em zonas
desfavorveis.
Os tribunais brasileiros, no particular, evoluram muito no
sentido de compreender mais profundamente o significado das
normas jurdicas de combate poluio industrial e,
certamente, decises como aquela, que foi examinada acima,
atualmente, so amplamente minoritrias e no possuem mais
qualquer importncia como precedente judicial. Os tribunais
tm enfrentado questes as mais diversas e, em geral, tm
atendido plenamente s necessidades de proteo ambiental.
Passaremos a apresentar alguns exemplos que julgamos
significativos.
Especificamente naquilo que diz respeito relocalizao de
empresa poltiidora, muito significativo o seguinte acrdo
proferido pelo Tribunal de Alada Cvel de So Paulo:
23

Indstria. Rudos e exalao de gases. Fixao da multa. 1 -
No importa que a r tenha transferido, aps a propositura da
ao, a maior parte de sua maquinaria para outro local, porque
tm os autores interesse em que a situao existente no
momento da propositura no seja restabelecida. Quanto queima
do material no importa que no tenha sido provada a
nocividade dos gases exalados, uma vez que a simples emisso
de odores ftidos incmodo suficiente que viole os deveres
de vizinhana e que deve ser reprimido. O valor da multa
t

diria deve ser suficientemente elevado para tomar efetiva a
sano, compensando plenamente eventual resultado da atividade
industrial, realizada com infrao ordem judicial. De nada
adiantaria fixar multa nfima se, exercendo as atividades
vedadas, a apelante colhesse lucros superiores ao valor da
pena.
22 O Urbanismo, Campinas: Papirus, 1990, p. 46.
23 Antunes, Paulo de Bessa. Jurisprudncia Ambiental
Brasileira, Rio de Janeiro: Ltunen Juxis, 1995, p. 112.
* ensino Sypssor S^g;
Zoneamento
Outra importante deciso proferida pelo Tribunal de Alada
Cvel de So Paulo
24
a seguinte:
O funcionamento de fbrica em bairro considerado
residencial, que funciona ininterruptamente vinte e quatro
horas por dia, emanando fumaa e rudos noturnos excedentes ao
mximo permitido de decibis, deve ter reduzida a sua jornada
de trabalho, como limitao das atividades industriais.
Evidentemente que no caberia ao Tribunal determinar a
relocalizao de empresa, pois tal ato tipicamente
administrativo, entretanto, dentro do seu limite de
competncia, a Corte assegurou a tranquilidade do sono dos
habitantes da regio.
Porm, a jurisprudncia mais recente vem determinando que os
municpios arquem com a responsabilidade de impedir as
"invases e tem determinado que, ao colocar infraestrutura no
local, municipalidade cabe arcar com os prejuzos sofridos
pelos terceiros.
25

3.4.2. Zona de Uso Estritamente Industrial (ZEI)
As zonas de uso estritamente industrial destinam-se,
preferencialmente, localizao de estabelecimentos
industriais cujos resduos sEdos, lquidos e gasosos, rudos,
vibraes e radiaes possam causar perigo sade, ao bem-
estar e segurana das populaes, mesmo depois da aplicao
de mtodos adequados de controle e tratamento de efluentes,
26

segundo as determinaes legais.
As zonas de uso estritamente industrial devero estar
localizadas em reas que sejam dotadas das seguintes
caractersticas:
27

24 Idem, p. 113.
25 STJ- RESP - 235773/RJ. la TURMA. DJU: 27/03/2000, p. 76.
Relator. Ministro Jos Delgado: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO
ESPECIAL. AO MDENIZATRIA. DESAPROPRIAO INDIRETA.
INVASO. REINTEGRAO DE POSSE. REEXAME DE PROVA.
IMPOSSIBILIDADE - SMULA N> 07/STJ. DISSDIO JURISPRUDENCIAL
NO COMPROVADO. JUROS MORATRIOS. TERMO INICIAL DA SUA
CONTAGEM. SMULA N 70/STJ. 1. Em sede de recurso especial,
como elementarmente sabido, no h campo para se revisar
entendimento de segando grau assentado ein prova, haja vista
que a misso de tal recurso de, apenas, unificara
aplicao do direito federal, conforme est sedimentado na
Smula no 7, desta Colenda Casa Julgadora: A pretenso de
simples reexame de prova no enseja recurso especial. 2.
No se conhece de recurso especial fincado na alnea "c,
inciso HI; do art. 105, da CF/88, quando a alegada
divergncia jurisprudencial no devida e convenientemente
demonstrada, nos moldes em que exigida pelo pargrafo nico,
do artigo 541, do CPC, c/c o art. 255 e seus , do RISTJ.
Todos os paradigmas apresentados reconhecem que a simples
invaso de propriedade urbana por terceiros, mesmo sem ser
repelida pelo Municpio, no constitui desapropriao
indireta. No o caso dos autos. Concretizada a invaso, o
Municpio assumiu para si a responsabilidade de oferecer
condies de infra- estrutura de esgoto e luz para que a
populao assentada fosse atendida em suas necessidades. 3.
A Smula n
B
70TJ estatui que os juros moratros, na
desapropriao direta ou indireta, contam-se desde o trnsi-
to em julgado da sentena 4. Recurso parcialmente conhecido
e, nesta parte, provido.
26 O Dicionrio Aurlio Eletrnico apresenta o seguinte
significado para o vocbulo: Verbete: efluente [Do Iat.
effluente.J Adj. 2 g 1. Que emana de certos corpos
invisivelmente. 2. Tec. Diz-se de corrente de fluido de
processo que sai de um equipamento.
27 Lei n
c
6.803/80, art. 2.
Direito Ambiental
a) Elevada capacidade de assimilao de elementos e proteo
ambiental, respeitadas quaisquer restries legais ao uso do
solo;
b) favoream a instalao de infraestrutura e servios bsicos
necessrios ao seu funcionamento e segurana;
c) mantenham em seu entorno anis verdes de isolamento capazes
de proteger as zonas circunvizinhas contra possveis efeitos
residuais.
Nas zonas estritamente industriais, proibido o
estabelecimento de toda e qualquer atividade no essencial s
suas funes bsicas ou capaz de sofrer efeitos danosos em
decorrncia.
3.4.3. Zona de Uso Predominantemente Industrial (ZUPI)
So zonas destinadas, principalmente, instalao de
indstrias cujos processos, submetidos a mtodos adequados de
controle e tratamento de efluentes, no causam incmodos
sensveis s demais atividades urbanas nem perturbam o repouso
noturno das populaes.
Devem ser instaladas em reas que tenham capacidade de
dotao de uma infra- estrutura adequada e servios bsicos
necessrios ao seu funcionamento e segurana; devero, ainda,
dispor, em seu interior, de rea de proteo ambiental que
minimize os efeitos da poluio em relao aos outros usos.
3.4.4. Zona de Uso Diversificado (ZUD)
So zonas destinadas localizao de estabelecimentos
industriais cujo processo produtivo seja complementar das
atividades do meio urbano ou rural em que se situem e com elas
se compatibilizem, independentemente do uso de mtodos espe-
ciais de controle de poluio, no ocasionando, em qualquer
caso, inconvenientes sade, ao bem-estar e segurana das
populaes vizinhas.
4. Zoneamento Agrcola
O zoneamento agrcola ou agrrio uma transposio, para a
rea rural e a atividade agrcola, das disposies de
zoneamento originalmente concebidas para as regies urbanas.
Atualmente, o zoneamento agrrio tem luz prpria e no est
mais submetido s influncias do zoneamento urbano.
A Lei n
9
4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da
Terra), foi a primeira lei brasileira a dispor sobre o
zoneamento agrcola. O artigo 43 do referido diploma legal
estabeleceu a competncia do Instituto Brasileiro de Reforma
Agrria
28
para a
28 Hoje Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INCRA.
Zoneamento
realizao de estudos de zoneamento homogneo do ponto de
vista socioeconmico e das caractersticas da estrutura
agrria.
O estabelecimento de zoneamento agrcola tem por finalidade
a definio de:
a) as regies crticas que esto exigindo reforma agrria com
progressiva eliminao dos minifndios e dos latifndios;
b) as regies em estgio mais avanado de desenvolvimento
social e econmico, em que no ocorrem tenses nas
estruturas demogrficas e agrrias;
c) as regies j economicamente ocupadas em que predomine
economia de subsistncia e cujos lavradores pecuaristas
caream de assistncia adequada;
d) as regies ainda em fase de ocupao econmica, carentes de
programa de desbravamento, povoamento e colonizao de reas
pioneiras.
A lei determina algumas circunstncias que devem ser levadas
em considerao para a caracterizao das reas prioritrias,
quais sejam:
a) posio geogrfica das reas, em relao aos centros
econmicos de vrias ordens, existentes no Pas;
b) o grau de intensidade de ocorrncia de reas em imveis
rurais acima de mil hectares e abaixo de cinquenta hectares;
c) o nmero mdio de hectares por pessoa ocupada;
d) as populaes rurais, seu incremento anual e a densidade
especfica da populao agrcola;
e) a relao entre o nmero de proprietrios e o nmero de
rendeiros, parceiros e assalariados em cada rea.
Em 1991, foi promulgada a Lei n
e
8.171, de 17 de janeiro. A
lei, em seu artigo 19, inciso III, dispe que de atribuio
do Poder Pblico
realizar zoneamentos agroecolgicos que permitam estabelecer
critrios para o
disciplinamento e o ordenamento da ocupao espacial pelas
diversas atividades produtivas, bem como para a instalao de
novas hidreltricas.
5. Zoneamento Costeiro
A costa brasileira, por fora de expressa disposio
constitucional (art. 225, 4
a
), um espao territorial
submetido a regime especial de proteo. Justifica-se esta
determinao constitucional, pois desde os primrdios da
colonizao portuguesa tem sido muito intensa a presso
exercida sobre os ecossistemas costeiros. Relembre- se que a
maior parte da populao brasileira est assentada ao longo do
litoral; dos dezessete Estados que so banhados pelo mar,
quatorze possuem suas capitais no litoral. A enorme extenso
do litoral brasileiro (7.367 Km) faz com que ali se encontre
toda uma grande variedade de ecossistemas.
Direito Ambiental
So campos de dunas, lhas-recifes, costes rochosos, baas,
esturios, brejos, falsias e baixios. Muitos deles, como as
praias, restingas, lagunas e mangue- zais, embora tenham
ocorrncia constante e homogeneidade aparente, apresentam
especificidades florsticas e faunsticas vinculadas s
gneses diferenciadas dos ambientes em to longo trecho
litorneo.'
2
-
9

Em obedincia norma constitucional que determinou um
regime especial de tutela para a costa, o legislador ordinrio
estabeleceu o sistema de gerenciamento costeiro.
Em realidade, o gerenciamento costeiro no de simples
administrao, pois nele devem envolver-se os trs nveis da
Administrao Pblica, o que nem sempre ocorre com harmonia e
facilidade. Assim como nas demais reas do Direito Ambiental,
a proteo da zona costeira est envolvida em uma superposio
de atribuies administrativas e legislativas que bastante
problemtica.
A Lei n
9
7.661, de 16 de maio de 1988, atualmente
regulamentada pelo Decreto Federal 5.300/2004, que institui o
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e d outras
providncias, em seu artigo 2
9
determina que, in verbis:
Art. 2
S
Subordinando-se aos princpios e tendo em vista os
objetivos genricos da PNMA, fixados respectivamente nos arts.
2
e
e 4
a
da Lei n
s
6.938, de 31 de agosto de 1981, o PNGC visar
especificamente a orientar a utilizao nacional dos recursos
na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualida-
de da vida de sua populao, e a proteo do seu patrimnio
natural, histrico, tnico e cultural.
Pargrafo nico. Para os efeitos desta lei, considera-se
Zona Costeira o espao geogrfico de interao do ar, do mare
da terra, incluindo seus recursos renovveis ou no,
abrangendo uma faixa martima e outra terrestre, que sero
definidas pelo Plano.
Inicialmente, h que se observar que a Lei que instituiu o
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro norma que,
expressamente, se subordina Poltica Nacional do Meio
Ambiente e que, portanto, deve haver compatibilidade entre a
sua aplicao e a Lei n
e
6.938/81. A Lei do PNGC,
definitivamente, busca a racionalizao na utilizao dos
recursos existentes na Zona Costeira. Recursos, como se sabe,
so os bens ambientais utilizados de forma econmica. A Lei n
2

7.661/88, portanto, norma que busca dar racionalidade
utilizao dos recursos existentes na zona costeira. Isto
significa que a regra geral estabelecida pela lei a
utilizao de tais recursos, desde que observados os critrios
de racionalidade e sustentabilidade ambiental que so
nonnativamente definidos no prprio texto legal. O PNGC, logo,
no uma norma com vistas ao congelamento dos recursos
existentes no litoral; pelo contrrio, o desiderato explicito
da lei o de possibilitar a plena utilizao dos recursos
contidos em

29 O Desao do Desenvolvimento Sustentvel> Brasia, 1991, pp.
114-115.
Zoneamento
nosso litoral. Merece ser destacado que o PNGC visar
especificamente orientar a utilizao racional dos recursos na
Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade
da vida de sua populao, e a proteo do seu patrimnio
natural, histrico, tnico e cultural.
Um exemplo foi o projeto Rio Mar, desenvolvido pela
Prefeitura do Rio de Janeiro, que tinha como um de seus
objetivos especficos a ocupao racional da orla martima da
zona sul da cidade do Rio de Janeiro, visando ser mais uma
tentativa de reduzir at nveis tolerveis a invaso das
praias por barraqueiros, camels, comrcio clandestino,
prostituio e outros males que, lamentavelmente, assolam
nossas praias.
O mencionado projeto estava baseado na construo de
quiosques para acomodar o comrcio e possibilitar a construo
de facilidades sanitrias etc. A complexa questo das
competncias constitucionais, como sempre, transformou a
questo da ocupao das reas de praia em verdadeiras batalhas
judiciais voltadas para a modesta questo referente
construo e utilizao de quiosques.
30
Este um modelo que
tem se reproduzido em diferentes Estados da federao com as
motivaes mais variadas. No Nordeste, por exemplo, a grande
questo que tem surgido a da chamada carcinocultura, que j
foi objeto de litgio judicial;
31
j
30 TRF - 2* REGIO- AG - 118162/ RJ. 1 TURMA. DJU:04/10/2004.
Pg: 271. Relator: JUIZ CARREIRA ALVIM. PROCESSUAL CIVIL -
AGRAVO DE INSTRUMENTO - AGRAVO INTERNO - AO CIVIL PBLICA
- DESOCUPAO DE QUIOSQUES NA PRAIA DO FORNO - DANO
AMBIENTAL - PRESERVAO RACIONAL - NICA FONTE DE RENDA -
PRINCPIO DA RAZOABILIDADE - I - Algum que exerce ma
atividade comercial, ainda que numa praia pblica, mediante
licena ou alvar concedido pelo Municpio, a quem compete
legalmente zelar pelo seu regular exercido, tem, em princ-
pio, e no mnimo, o elementar interesse jurdico que sua
atividade seja preservada, at que sobrevenha uma sentena
judicial, declarando a sua ilegalidade, e cassando a licena
e/ou alvar em que se apa. II - O bom senso e a
racionalidade dos quiosqueiros, e o exerccio igualmente
racional e sensato do poder de polcia pelo prprio
Municpio de Arraial do Cabo, podem conduzir a uma soluo
menos traumtica no limiar do processo, deixando para a
sentena de mrito, com a observncia do devido processo
legal (ampla defesa e contraditrio), a soluo do litgio
em moldes mais consentneos com os interesses dos
quiosqueiros e os ecolgicos da sociedade de que fazem
parte. Hl - Agravo de instrumento parcialmente provido.
Prejudicado agravo interno.
31 TRF - 5 REGIO. AG -55076 -CE. 2* Turma: DJU:27/10/2004 -
Pg: 874. Relaton Desembargador Federal Petrucio Ferreira.
ADMINISTRATIVO. EXIGNCIA DO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E
RESPECTIVO RELATRIO (EIA/RIMA) COMO REQUISITO PARA A
CONCESSO DE LICENAS PARA A EXPLORAO DA ATIVIDADE DE
CARCINICULTURA, INDEPENDENTEMENTE DO TAMANHO DO
EMPREENDIMENTO, NA ZONA COSTEIRA E NOS TERRENOS DE MARINHA.
POSSIBILIDADE. DECRETO 99.274/90. LEI N 7.661/88. EDIO DA
RESOLUO 312/2002 - CONAMA. COMPETNCIA. LEI N 6.938/81.
PRINCPIO ADMINISTRATIVO DA PRECAUO. APLICABILIDADE.
MANUTENO DO DESPACHO AGRAVADO. AGRAVO DE INSTRUMENTO
IMPROVTDO.
1. Ataca-se no presente agravo deciso singular que deferindo
em parte a liminar requerida em ao dvil pblica, dentre
outras, determinou que fosse exigido Estudo de Impacto
Ambiental e respectivo relatrio (EIA/RIMA) como requisito
para a concesso de licenas para a explorao da atividade de
caxcinicultura, independentemente do tamanho do
empreendimento, na Zona Costeira, e ns terrenos de marinha,
tanto pelo IBAMA como pela SEMACE, sendo declarada a inco
nstitucionalidade incidental da Resoluo CONAMA 312/2000,
quanto desnecessidade de apresentao de EIA/RIMA (artigos
4 e 5
4
). 2. Estabelece o 1, do art. 17, do Decreto n
99.274/90, que regulamenta as Leis n5 6.902/81 e 6.938/81,
que caber ao CONAMA fixar os critrios bsicos, segundo os
quais serio exigidos estudos de impacto ambiental para fins de
licenciamento. 3. Por outro lado, o 5, do art. 19, do mesmo
Decreto, estabelece que excluda a competncia de que trata o
pargrafo anterior e nos demais casos de competncia federal o
IBAMA expedir as respectivas licenas, aps considerar o
exame tcnico procedido pelos rgos estaduais
Direito Ambiental
no Rio Grande do Sul, debateu-se a construo de plataforma
para pesca
32
mar adentro.
e municipais de controle da poluio. 4. A Lei n* 7.661/88,
que Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e d
outras providncias, aps definir no pargrafo nico, do seu
art- I
a
, o que considera Zona Costeira, estabelece,
especificamente em seu art. 6
a
e 2, que o licenciamento para
parcelamento e remembramento do solo construo, instalao,
funcionamento e ampliao de atividades, com alteraes das
caractersticas naturais da Zona Costeira, dever observar,
alm do disposto nesta Lei, as demais normas especficas
federais, estaduais e municipais, respeitando as diretrizes
dos Planos de Gerenciamento Costeiro, sendo necessrio para o
licenciamento que o rgo competente solicite ao responsvel
pela atividade a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental
EIA e a apresentao do respectivo Relatrio de Impacto
Ambiental - RIMA, devidamente aprovado, na forma da lei. 5.
Prima fade, apresenta-se indiscutvel a competncia do CONAMA
para expedio da referida Resoluo, conforme se depreende do
disposto no art. 8, I, da Lei 6.938/81, no quanto tal
Resoluo, corporificando ato administrativo, tem como
caracterstica prpria presuno de legalidade. 6. A
competncia para proteo do meio ambiente est expressamente
prevista nos incisos VI e VII do art. 23 da CF, como
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios. 7. No caso presente, no obstante a Resoluo
tenha sido expedida prima fade pela autoridade competente, no
caso o CONAMA, e admitindo-se que o licenciamento foi
procedido por autoridade estadual, no caso o SEMACE, que de
acordo com a legislao sobre a matria, tambm tem
competncia administrativa comum para proteo do meio
ambiente, importa sempre verificar se o contedo de tal
resoluo atendeu ao objetivo primordial das normas de pro-
teo ambiental. 8. Neste sentido, aplica-se ao caso presente
o Princpio da Precauo, de modo a evitar que primeiro ocorra
o dano para somente depois se resolver a causa de sua origem,
razo pela qual, prima fade, de afastar-se a resoluo
CONAMA que limitou o Estudo de Impacto Ambiental de acordo com
a dimenso da rea. 9. Inexistente qualquer teratologia no
despacho agravado a justificar a sua reforma. 10. Agravo de
instrumento improvido.
32 TRIF- 4 REGIO. AC - APELAO CVEL - 406081-RS. 3 TURMA.
DJU: 03/07/2002, p. 356. Relator: JUIZ CARLOS EDUARDO
THOMPSON FLORES LENZ. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
PLATAFORMA MARTIMA. AO CIVIL PBLICA. BENS DE USO COMUM
DO POVO. LEGISLAO PERTINENTE. EFEITOS. ALEGADA VIOLAO DO
ART. 5, XXXVI, DA CF/88. NO CONFIGURAO. 1. No caso dos
autos, restou demonstrado que as plataformas de pesca foram
construdas sobre a praia, em total desacordo com as normas
assecuratrias do livre usufruto do bem como coisa comum ao
povo, sem que se permita qualquer obstculo, seja ao acesso
praia ou ao que a ela venha a ser pelo homem agregado,
violando ainda normas ambientais de proteo da Zona
Costeira e do ecossistema marinho da plataforma continental.
Ao Ministrio da Marinha, cabe, precipuamente, o exerccio
do poder de polcia quanto segurana da navegao, sendo
incompetente para fornecer qualquer autorizao para
construo em bem da Unio, o que demonstra a irregularidade
do ato expedido e elide qualquer presuno de legitimidade e
legalidade na sua feitura e efeitos. 2. Conforme consta do
processo, as plataformas de pesca de Tramanda, Capo da
Canoa e Cidreira tm seus acessos edificados sobre as
praias, projetando-se sobre a plataforma continental em rea
permanentemente submersa. Na poca da construo, o SPU
havia manifestado entendimento de que as reas submersas no
estavam sujeitas ao regime de aforamento, no estando,
portanto, no mbito de sua competncia apreciar o pedido
formulado pelas ora apelantes. Entretanto, o mesmo rgo
entendeu passveis de enfiteuse as reas de praia nas quais
situados os acessos s plataformas, por serem terrenos de
marinha ou acrescidos de marinha. Nada obstante, no foram
adotadas pelas rs as providncias necessrias obteno do
aforamento e, posteriormente, quando se tentou regularizar a
situao, j havia sido fixada pelo SPU a orientao de que
no possvel aplicar o regime de aforamento s reas de
praia, por serem bens de uso comum do povo. Assim, constata-
se que toda a obra encontra-se edificada em rea de uso
comum, insusceptvel de alienao. E, por se tratar de rea
de uso comum, a sua utilizao privativa por particulares
somente seria possvel atravs de prvia permisso,
autorizao ou concesso de uso. No caso dos autos, observa-
se que nenhuma dessas modalidades administrativas foi
buscada pelas rs. No seria mesmo possvel a permisso ou
autorizao de uso, por se tratar de obra de carter
definitivo, que no se compadece com a precariedade inerente
aos regimes de permisso ou autorizao. A concesso seria
admissvel desde que demonstrado o interesse pblico na
edificao e oferecida oportunidade de concorrncia, em
igualdade de condies, entre todos os interessados. E
justamente a que deve ser buscada a soluo para a
controvrsia: as plataformas foram irregularmente edificadas
em rea de domnio da Unio, afetadas ao uso comum do povo.
So, portanto, benfeitorias teis
Zoneamento
O atual modelo de ocupao das praias brasileiras
completamente catico e, certamente, mereceria uma norma geral
capaz de disciplinar a matria de forma ampla e definitiva. O
PNGC, em sua existncia, no conseguiu servir de instrumento
apto a resolver as complexas questes decorrentes da ocupao
do litoral brasileiro. Conforme tal lei, nos termos de seu
artigo 3
S
, I e III, o PNGC tem por objetivo assegurar a
conservao das praias e de monumentos que integrem o
patrimnio histrico, natural e cultural da nao.
33
Isto,
entretanto, deve ser feito levando-se em considerao o grau
de urbanizao de cada uma das regies. Tal, contudo, no
ocorreu. Ao contrrio, as praias, cada vez mais, se assemelham
a mercados persas, nos quais acontece de tudo um pouco.
que se incorporam ao imvel, e seguem a mesma qualificao
jurdica: so elas mesmas bem de uso comum e sua utilizao
por particulares deve seguir as regras do direito
administrativo. Os argumentos utilizados na defesa (e no
recurso de apelao) no so suficientes para mudar a sorte da
lide: a invocada teoria da aparncia, de inspirao civilista,
no aplicvel ao direito administrativo, em face do
princpio da legalidade expressa. Ou seja, no basta ao ato
administrativo aparentar legalidade para gerar direitos,
necessrio que haja completa submisso lei quanto forma,
capacidade do agente e licitude do objeto. E, mais importante,
a teoria no benfica defesa simplesmente porque no foi
praticado qualquer ato administrativo ao qual se possa
emprestar aparncia de legalidade. Alis, esse o principal
fundamento da lide: no h nenhum ato administrativo, legal ou
no, a legitimar a utilizao do bem de uso comum por par-
ticulares. E justamente por isso demonstra-se tambm infundada
a alegao de prescrio ou decadncia: porque no se alega
nulidade ou anulabilldade de ato algum. Assim s restaria s
rs alegao de prescrio aquisitiva, que sabidamente no se
aplica a bens pblicos. claro que a licena expedida pelo
Mi-nis- trio da Marinha no ato hbil a legitimar a
utilizao do bem pelas rs. Basta que se atente para os ter-
mos dos documentos de fls. 69/71 para que se verifique tratar-
se de simples nada a opor por parte da autoridade martima,
que obviamente no constitui nenhuma espcie de autorizao ou
concesso de uso. A licena para. o exerccio de atividade no
guarda nenhuma relao com a titularidade dos bens envolvidos,
assim como um alvar de construo expedido pela
municipalidade no influi na propriedade do terreno ou da
edificao. Portanto, a sentena apelada corretamente
identificou o regime jurdico aplicvel aos bens objeto da
lide e reconheceu o direito de uso comum por parte da
populao. Deve-se apenas reexamin-la para o fim de deixar
esclarecido que o dispositivo no interfere no direito da
Unio de promover, por seus prprios meios, o apossamento
administrativo e posterior explorao direta ou concesso de
uso a quem melhores condies oferecer, sempre tendo em conta
o interesse pblico que exige igualdade de tratamento entre
todos os usurios. 3. Improvimento da apelao e parcial
provimento da remessa oficial.
33 Art. 3
9
O PNGC dever prever o zoneamento de usos e
atividades n Zona Costeira e dar prioridade conservao e
proteo, entre outros, dos seguintes bens: I recursos
naturais, renovveis e no renovveis; recifes, parcis e
bancos de algas; ilhas costeiras e ocenicas; sistemas
fluviais, estuarmos e lagunares, baas e enseadas; praias;
promontrios, costes e grutas marinhas; restingas e dunas;
florestas litorneas, man- guezais e pradarias submersas; II
stios ecolgicos de relevncia cultural e demais unidades
naturais de preservao permanente; III monumentos que
integrem o patrimnio natural, histrico, paleontolgi- co,
espeleolgico, arqueolgico, tnico, cultural e
paisagstico.

Responsabilidade Ambiental
Captulo VII Responsabilidade Ambiental
1. Introduo
O Direito e a ordem jurdica por ele estabelecida existem
para serem observados e cumpridos. No caso do Direito
Ambiental, a sua existncia somente se justifica se ele for
capaz de estabelecer mecanismos aptos a intervir no mundo
econmico de forma a fazer com que ele no produza danos
ambientais alm daqueles julgados socialmente suportveis.
Quando tais limites so ultrapassados, necessrio se faz que
os responsveis pela ultrapassagem sejam responsabilizados e
arquem com os custos decorrentes de suas condutas ativas ou
omissivas. Tal sistema de imposio de custos, sejam eles
financeiros, morais ou polticos, o que se chama
responsabilidade, tema do presente captulo.
2. A responsabilidade na CF
A responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, no
sistema jurdico brasileiro, matria que goza de status
constitucional, visto que inserida no captulo especialmente
voltado para a proteo do meio ambiente. A abrangncia
jurdica do mencionado captulo suficientemente extensa para
estabelecer um marco jurdico apto a assegurar uma eficiente
proteo ao bem jurdico meio ambiente. A Constituio
estabeleceu uma trplice responsabilizao a ser aplicda aos
causadores de danos ambientais, conforme se pode observar do
artigo 225, 3, da CF:
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou
jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos.
A responsabilidade bastante abrangente e pode ser aplicada
a: (i) pessoas fsicas e (ii) pessoas jurdicas, e se
subdivide em (i) penal; (ii) administrativa e (iii) civil.
Muito embora a Constituio no defina se o regime de
responsabilidade objetivo ou subjetivo, a lei definiu-o como
objetivo e, portanto, independente de culpa, como se depreende
do artigo 14, l
e
, da Lei n
9
6.938, de 31 de agosto de 1981,
in verbis:
Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste
artigo, o poluidor obrigado, independentemente de existncia
de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O
Direito Ambiental
Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade
para propor ao de responsabilidade civil e criminal por
danos causados ao meio ambiente.
No mbito internacional, a Declarao do Rio, em seu
Princpio n
2
13, determina que:
Cada Estado dever estabelecer sua legislao nacional no
tocante a responsabilidades e indenizaes de vtimas da
poluio e de outras formas de agresso ao meio ambiente. Alm
disso, os Estados devero cooperar na busca de uma forma
expedita e mais determinada de desenvolver a legislao
internacional adicional referente a responsabilidades e
indenizaes por efeitos adversos de dano ambiental causado
por atividades dentro de sua jurisdio ou controle a reas
fora de sua jurisdio.
O CC
1-2
institudo pela Lei n
s
10.406, de 10 de janeiro de
2002, deu um novo tratamento geral para atividades que, por
sua natureza, possam implicar risco para terceiro.
3. A Responsabilidade Ambiental
Muito embora pginas e mais pginas tenham sido escritas
sobre responsabilidade ambiental, o fato que ainda estamos
muito distantes de ter uma adequada compreenso de todas as
dimenses que ela possa ter. O meio ambiente, como se sabe,
um tema cujas fronteiras no esto bem delineadas e,
consequentemente, os seus limites jurdicos tambm no esto
claramente definidos. Por uma opo metodolgica e, de certa
maneira, seguindo a organizao constitucional, a
responsabilidade ambiental originada em danos cuja origem seja
a atividade nuclear no ser examinada neste captulo,
3
embora
no se possa, em tese, afast-la do presente tema.
3.1, Fundamento da Responsabilidade
A primeira ideia que deve ser associada de
responsabilidade a da compensao pelo dano sofrido. Tal
compensao, contudo, tem passado por diferentes etapas e
concepes e, por isso, sua evoluo no linear. Conforme
aponta o Professor Caio Mrio da Silva Pereira:
4

1 Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo. Pargrafo
nico. Haver obrigao de reparar o dano, independentemente
de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a
atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano
implicar, por sua natureza, risco para os direitos de
outrem.
2 CC: Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repar- lo. Pargrafo
nico. Haver obrigao de reparar o dano, independentemente
de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a
atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano
implicar, por sua natureza, risco paia os direitos de
outrem.
3 A matria tratada em captulo prprio.
4 Responsabilidade Civil, Rio de Janeiro: Forense, 1990,2 ed-
, p. 6.
Responsabilidade Ambiental
Na origem [do Direito Romano], porm, a ideia predominante
a vingana privada, no que, alis, no se distanciam as
civilizaes que o precederam.
Jos Cretela Jr.5 aponta que responsabilidade indica o
cognato resposta, ambos alicerados na raiz spond do verbo
latino respondere, que significa responder. A responsabilidade
um dos temas mais importantes e fundamentais do Direito; de
fato, um dos elementos mais marcantes para que se julgue a
eficcia ou ineficcia de um sistema jurdico, bem como as
finalidades sociais deste. O ingresso da culpa no Direito
moderno foi uma consequncia do Cristianismo, pois o antigo
Direito Romano no conheceu a noo de culpa. E certo que a
chamada Lei Aquilia introduziu no Direito Romano alguns
princpios que poderiam ser tidos como precursores da moderna
noo de culpa. Contudo, a influncia ideolgica da Igreja
que foi determinante para que, a partir da noo de pecado,
fizesse-se necessria a indagao quanto inteno culpvel
de algum.
Na modernidade, com o desenvolvimento da noo de sujeito,
da vontade livre e soberana, o conceito jurdico de culpa
tomou-se mais importante, pois, como se sabe, um dos alicerces
essenciais da construo jurdica do sujeito , precisamente,
a manifestao livre de vontade e, portanto, do subjetivismo
psicolgico.
O responsvel pelo dano tem o dever de repar-lo o mais
amplamente possvel. Reparar o dano significa a busca de um
determinado valor que se possa ter como equivalente ao dano
causado por aquele que praticou o ato ilcito. A doutrina
jurdica tem reconhecido que:
... mesmo uma pequena inadvertncia ou distrao obriga o
agente a reparar o dano sofrido pela vtimaA
A reparao visa fazer com que o lesado, atravs do
recebimento de uma indenizao, seja recolocado no status quo
ante, como se a leso no houvesse ocorrido. Esta uma
concepo terica, pois, na maior parte das vezes,
impossvel a reconstruo da realidade anterior: e. g., morte
de uma pessoa, destruio de uma obra de valor histrico,
artstico ou paisagstico; extino de uma espcie animal etc.
Existem bens que so nicos e, nesta qualidade, so
insubstituveis. Um pai nico para o seu filho, assim como
um filho nico para o seu pai. No h indenizao capaz de
subs- ttu-los. Em termos de reparao de danos ambientais,
no raras vezes, questes similares colocam-se com extrema
dramatieidade.
Como se ver a seguir, a indenizao por danos, a reparao
pelos danos causados nada mais so do que particularidades do
princpio geral que rege as relaes jurdicas, que o de
estabelecer a mais ampla possibilidade da circulao de bens
no mercado.
Tradicionalmente, como j foi visto acima, o fundamento da
responsabilidade a culpa. O Cdigo Napoleo, que
considerado como o grande monumento da
5 O Estado e a Obrigao de Indenizar, So Paulo: Saraiva,
1980, pp. 6-7.
6 Carlos Roberto Gonalves. Responsabilidade Civil, So Paulo:
Saraiva, 1988, p. 176.
214
Direito Ambiental
ordem jurdica liberal, consagra amplamente a culpa como o
elemento central de toda responsabilidade. o Code Civil o
reconhecimento e o coroamento de uma nova racionalidade que se
afirmou, tendo como seu epicentro o indivduo e a sua vontade
que, desde ento, ocupam o papel central na cena jurdica. O
consagrado historiador do Direito, Franz Wieacker,
7
assim
resumiu a importncia do CC de 1804:
Todos... foram ultrapassados pelo enorme impacto formal e de
contedo do Code Civil de 1804. Tambm o grande CC da Frana
nasceu da crena jus racionalista na lei. No entanto, a sua
estrutura interna e a sua imagem do Direito foram sobretudo
promovidas pela revoluo e pelo brilho da grandeza
napolenica. A codificao francesa j no constitui um
resultado do absolutismo esclarecido, mas, nos seus
primrdios, a prpria obra duma nao revolucionria e, mais
tarde, do seu grande tribuno, o primeiro cnsul Bonaparte. A
emoo da soberania popular agora recm-reconquistada e a
participao do citoyen tambm influenciam decisivamente a sua
expresso espiritual.
, sem dvida, unnime, entre os principais historiadores do
Direito, o reconhecimento do papel fundamental desempenhado
pelo CC francs na construo da racionalidade burguesa e do
moderno Direito burgus. John Glissen
8
ensina-nos que:
Colocamos o Code Civil de 1804 no centro de nossa exposio
histrica, desenvolvendo, por um lado, a evoluo de cada
instituio civil desde a poca romana at 1804 e, por outro,
a sua evoluo desde ento. Uma vez que ainda est, era larga
medida, em vigor, quer na Blgica, quer em Frana e,
indiretamente, em muitos outros pases -, o Cdigo continua a
ser uma etapa importante da histria do Direito, mas, embora
ponto de suspenso depois de quinze sculos de evoluo desde
a poca romana, o Code no foi um ponto de paragem...
A ordem jurdica do capitalismo, como se sabe, est fundada
na possibilidade que cada indivduo goza de participar do
mercado na qualidade de vendedor ou de comprador de
mercadorias. Em outras palavras, do ponto de vista do Direito,
cada indivduo pode trocar produtos com os demais integrantes
da sociedade. A economia de mercado necessita, para a sua
reproduo, de uma rpida circulao de bens e produtos. A
circulao, entretanto, no aleatria, pois as trocas fazem-
se entre equivalentes. O Direito, atravs de sua normatizao,
cria mecanismos capazes de reduzir todos os bens a um
denominador comum, que a livre expresso da vontade no
mercado. Assim, os integrantes da sociedade, independentemente
de sua posio social ou econmica, igualam-se no momento em
que podem expressar livremente suas vontades.
O princpio da troca equivalente o princpio fundamental
das relaes jurdicas que se do entre os diversos sujeitos
de Direito. No prprio Direito Penal, o prin-
7 Histria do Direito Privado Moderno, Lisboa: Fundao
Caiouste Gulbenkian, 1980, p. 386.
8 Introduo Histrica ao Direito, Lisboa: Fundao Caiouste
Gulbenkian, 1988, p. 536.
Responsabilidade Ambiental
cpo do qual falamos essencial. A fixao de penas
predeterminadas para os crimes implica o reconhecimento de uma
certa equivalncia entre um ato nocivo praticado pelo
criminoso e o castigo que lhe imposto pela sociedade: a
pena. A responsabilidade civil fundada na culpa , igualmente,
um instrumento de equivalncias.
A culpa a violao de um dever jurdico. Tradicionalmente,
pode ser dividida em contratual ou extracontratual, esta
ltima tambm conhecida como aquiliana, A culpa contratual
surge da violao de um dever estabelecido em contrato. A sua
origem, portanto, a inobservncia de uma regra estabelecida
pela prpria vontade das partes. A culpa aquiliana funda-se na
inobservncia de um dever legal preexistente a qualquer ato
privado, a qualquer manifestao de vontade das partes
diretamente envolvidas.
Para que a culpa possa ser imputada a algum, necessrio
que o seu ato, o ato danoso a outrem, o ato lesivo, tenha sido
praticado sem que tenham sido tomados os necessrios cuidados
para evit-los. Trata-se daquilo que se tomou conhecido como a
diligncia do bom pai de famlia, ou seja, dos cuidados
razoavelmente exigveis de uma pessoa. a violazione di um
dovere per inesperienza, negligenza, senza intenzionaJit
alcuna e non per caso fortuito, che provoca ad altri im danno
ingius- to; obbliga al risarcimento
9
(violao de um dever por
inexperincia, negligncia, sem nenhuma intencionalidade e
tampouco por caso fortuito que causa danos a terceiro; obriga
ao ressarcimento).
No Direito brasileiro, a responsabilidade um antigo
instituto jurdico. O CG brasileiro sofreu grande influncia
da doutrina contida no Cdigo Napoleo, fundando a
responsabilidade na ideia de culpa e em todos os conceitos
ideolgicos subjacentes referida subjetivao. A matria, no
Cdigo, est tratada ao longo de dois artigos; no artigo 43,
est regulada a responsabilidade das pessoas jurdicas de
Direito pblico:
Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so
civilmente responsveis por atos dos seus agentes que nessa
qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito
regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte
destes, culpa ou dolo.
O outro artigo de nosso CC dedicado ao assunto o 927, cujo
teor o seguinte:
Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo.
Pargrafo nico. Haver obrigao de reparar o dano,
independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou
quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano
implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
A responsabilidade civil fundada em culpa, do ponto de vista
da estrutura econmica, corresponde a uma determinada etapa do
desenvolvimento capitalista, na
9 N. Parisi e D. Rinoldi Dizionario dei termini giuridici,
Firenze: Sansoni Editore, 1989, pp. 48-49.
Direito Ambiental
qual a produo industrial em grande escala, a mquina a
vapor, as comunicaes por telgrafo e as vias frreas
trouxeram uma grande modificao na escala produtiva. Este
conjunto de fatos implicaram profundas transformaes no
Direito em geral. No tema responsabilidade, estas
transformaes foram marcantes, pois significaram uma
verdadeira revoluo na ordem jurdica vigente, com o
afastamento da culpa como fundamento da responsabilidade.
O Cdigo Napoleo, em sua estrutura fundamental, bem como os
demais cdigos que seguem o seu modelo, incapaz de regular
as relaes industriais. A sua concepo a do capitalismo
comercial e de uma grande base agrria. Os seus institutos so
orientados para uma realidade produtiva de unidades pequenas e
quase sempre familiares. A industrializao ocorrida no sculo
XDC, em suas repercusses jurdicas, levou ao surgimento de
toda uma srie de setores especializados do Direito, setores
estes que passaram a no estar submetidos s normas do Direito
comum (civil). Nas palavras de Franois Ewald:
10

... Les catgores du droit civil taient insufsantes pour
rsoudre lespro- blmes poss par V industrialisation (As
categorias do Direito Civil eram insuficientes para resolver
os problemas postos pela industrializao).
3.1.1. A Responsabilidade por Risco
O abandono da culpa como fundamento da responsabilidade no
se fez de uma forma linear e sem maiores complicaes
poltico-ideolgicas e tcnico-juxdicas. Isto porque, no
regime jurdico da responsabilidade por culpa, existe toda uma
necessidade de que a vtima prove a culpa do causador do dano,
uma vez que a culpa no pode ser simplesmente presumida.
Processualmente, cabe quele que reivindica a reparao fazer
todo o itinerrio probatrio para que, finalmente, possa ser
indenizado. Esta circunstncia toma bastante complexo e
difcil o trabalho a ser desenvolvido pelo autor da demanda,
beneficiando o ru. No basta que se prove o fato;
necessrio, tambm, que se prove a ao culposa de seu
causador; que se prove que o causador do dano no agiu com a
prudncia de um bom pai de famlia.
A culpa, grande estrela dos cdigos civis modernos, est, a
cada dia que passa, constituindo-se em uma categoria jurdica
que no mais impressiona. A diminuio da importncia da culpa
um fenmeno que se verifica em todo o mundo industrializado,
como consequncia da prpria industrializao. O estado
moderno, diante das repercusses da industrializao, fez
algumas opes polticas, visando mitigar- lhe os efeitos
sociais. O j citado Franois Ewald
11
sustenta que a
instituio de um regime de responsabilidade fundada no risco
teve por finalidade a realizao de uma trplice liberao.
Uma liberao jurdica, afastando o exame de causalidade
subjeti
10 L'tat Providence, Paris: Grasset, 1987, p. 225.
11 La Faute Civile, Droit et Philosophie", in Fin de la
Faute? Paris: PUF, Droits, n 5, p. 49.
ESSJ - Ensino Superior SSSSI M&8
Responsabilidade Ambiental I
va dos danos. Uma liberao metafsica, pois a
responsabilidade fundava-se em preceitos estabelecidos em lei,
nada mais. E, por fim, uma liberao poltica, pois a res-
ponsabilizao no mais se confundia com um ato caridoso, mas
como imposio legal e, portanto, expressando uma vontade
social.
A atividade industrial possui algumas caractersticas que
eram absolutamente desconhecidas pelo antigo regime. Estas
caractersticas que levaram institucionalizao de um novo
regime, cujas caractersticas so inteiramente diversas de
tudo aquilo que j foi anteriormente pensado em termos de
reparao.
3.1.1.1. Responsabilidade por Risco em Matria Ambiental
Muito embora exista uma clusula geral de responsabilidade
subjetiva no Direito brasileiro, o pargrafo nico do artigo
927 do CC admite que a responsabilidade possa ser imposta em
funo do risco da atividade. Esta uma questo bastante
complexa, visto que a responsabilidade objetiva implica uma
profunda alterao no sistema de igualdade processual das
partes, visto que a simples prova do fato e do nexo de
causalidade suficiente para estabelecer a obrigao de
reparar o dano. Existe julgado do Superior Tribunal de
Justia
12
considerando a responsabilidade ambiental derivada do
risco integral. Penso ser importante chamar a ateno para o
fato de que a responsabilidade por risco integral no pode ser
confundida com a responsabilidade derivada da s existncia da
atividade. Explico-me melhor: no se pode admitir que um
empreendimento que tenha sido vitimado por fato de terceiro
passe a responder por danos causados por este terceiro, como
se lhes houvesse dado causa. Responsabilidade por risco
integral no pode ser confundida com responsabilidade por fato
de terceiro, que somente tem acolhida em nosso Direito quando
12 STJ. REsp 442586 / SP; Relator; Ministro Ministro LUIZ FUX.
- 1 TURMA. DJU 24.02.2003, p. 196. ADMINISTRATIVO. DANO
AMBIENTAL. SANO ADMINISTRATIVA. IMPOSIO DE MULTA.
EXECUO FISCAL. 1. Para fins da Lei n 6.938, de 31 de
agosto de 1981, art. 3, entende-se pon I - meio ambiente, o
conjunto de condies, leis, influncias e interaes de
ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas; II - degradao da
qualidade ambiental, a alterao adversa das caractersticas
do meio ambiente; III - poluio, a degradao da qualidade
ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente; a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-
estar da populao; b) criem condies adversas s
atividades sociais e econmicas; c) afetem desfavoravelmente
a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias do
meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo
com os padres ambientais estabelecidos; 2. Destarte,
poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou
privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade
causadora de degradao ambiental; 3. O poluidor, por seu
turno, com base na mesma legislao, art. 14. Sem obstar a
aplicao das penalidades administrativas obrigado,
"independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade. 4. Depreende-se do texto legal
a sua responsabilidade pelo risco integral, por isso que em
demanda infensa a administrao, poder, inter partes,
discutir a culpa e o regresso pelo evento. 5. Considerando
que a lei legitima o Ministrio Pblico da Unio e do
Estados ter legitimidade para propor ao de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao
meio ambiente, inequvoco que o Estado no pode inscrever
sel-execunng, sem acesso justia, quantum indenizatrio,
posto ser imprescindvel ao de cognio, mesmo para impo-
sio de indenizao, o que no se confunde com a multa, em
obedincia aos cnones do devido processo legal e da
inafastabilidade da jurisdio. 6. In casu, discute-se to-
somente a aplicao da multa, vedada a incurso na questo
da responsabilidade fatica por fora da Smula 07/ST7- 5.
Recurso improvido.
Direito Ambiental
expressamente prevista em lei. Conforme a adequada lio de
Venosa,
13
in verbis: A responsabilidade emerge com o ato
danoso das pessoas enumeradas. No entanto, os terceiros
somente podem, em princpio, ser responsabilizados se o ato
foi praticado por culpa do autor material do dano ou do autor
direto, ao menos nas hipteses em que estamos tratando.
As diferentes hipteses devero ser examinadas de forma
casustica, visto que enorme gama de possibilidades impede,
ipso facto, a construo abstrata de uma teoria geral
aplicvel.
3.1.1.1.1. Poluidor Indireto e Responsabilidade Objetiva
No caso em que a poluio seja imputada indiretamente a um
determinado agente, toma-se possvel a aplicao da
responsabilidade objetiva? O cerne da questo est centrado no
conceito de poluidor indireto. De fato, a Lei n
2
6.938, de 31
de agosto de 1981, que instituiu a PNMA, estabelece que:
Art. 3
9
- Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
IV - poluidor. a pessoa fsica ou jurdica. de direito
pblico ou privado, responsvel direta ou indiretamente. por
atividade causadora de degradao ambiental;
A definio de poluidor indireto um dos temas mais
controversos do DA brasileiro e, seguramente, no h um
consenso doutrinrio ou jurisprudencial quanto extenso do
conceito. Existem algumas decises judiciais emanadas do STJ
que, em meu entendimento, do ao conceito de poluidor indireto
uma abrangncia bastante grande. Veja-se o seguinte aresto:
AO CIVIL PBLICA. DANO CAUSADO AO MEIO AMBIENTE.
LEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE ESTATAL. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA. RESPONSVEL DIRETO E INDIRETO. SOLIDARIEDADE.
LITISCONSRCIO FACULTATIVO. ART. 267, IV, DO CPC. PREQUESTIO-
NAMENTO. AUSNCIA. SMULAS 282 E 356 DO STF.i*
1. Ao compulsar os autos, verifica-se que o Tribunal a quo
no emitiu juzo de valor luz do art. 267, IV, do Cdigo de
Ritos, e o recorrente sequer aviou embargos de declarao com
o fim de prequestion-lo. Tal circunstncia atrai a aplicao
das Smulas n
9
282 e 356 do STF.
2. O art. 23, inc. VI, da Constituio da Repblica fixa a
competncia comum para a Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios no que se refere proteo do meio ambiente e
combate poluio em qualquer de suas formas.
13 VENOSA, Slvio de Salvo. Direito Civil - Responsabilidade
Civil. So Paulo: Atlas. 5* edio, 2005, p. 79.
14 STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - RECURSO ESPECIAL
- 604725/ PR. SEGUNDA TURMA. DJU: 22/08/2005, p. 202.
Relator: Ministro CASTRO MEIRA.
Responsabilidade Ambiental
No mesmo texto, o art. 225, caput, prev o direito de todos a
um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impe ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo
para as presentes e futuras geraes.
3. O Estado recorrente tem o dever de preservar e fiscalizar
a preservao do meio ambiente. Na hiptese, o Estado, no seu
dever de fiscalizao, deveria ter requerido o Estudo de
Impacto Ambiental e seu respectivo relatrio, bem como a
realizao de audincias pblicas acerca do tema, ou at mesmo
a para- lisao da obra que causou o dano ambiental.
4. O repasse das verbas pelo Estado do Paran ao Municpio
de Foz de Iguau (ao), a ausncia das cautelas
fiscalizatrias no que se refere s licenas concedidas e as
que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal (omis-
so) concorreram para a produo do dano ambiental. Tais
circunstncias, pois, so aptas a caracterizar o nexo de
causalidade do evento e, assim, legitimar a responsabilizao
objetiva do recorrente.
5. Assim, independentemente da existncia de culpa, o
poluidor, ainda que indireto (Estado-recorrente) (art. 3
5
da
Lei n
e
6.938/81), obrigado a indenizar e reparar o dano
causado ao meio ambiente (responsabilidade objetiva).
6- Fixada a legitimidade passiva do ente recorrente. eis que
preenchidos os requisitos para a configurao da
responsabilidade civil (ao ou omisso, nexo de causalidade e
dano), ressalta-se, tambm, que tal responsabilidade
(obietiva) solidria, o que legitima a incluso das trs
esferas de poder no polo passivo na demanda. conforme rea
lizado pelo Ministrio Pblico (litisconsrcio facultativo).
7. Recurso especial conhecido em parte e improvido.
No mesmo sentido a seguinte deciso:
15

ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. SANO ADMINISTRATIVA.
IMPOSIO DE MULTA. AO ANULATRIA DE DBITO FISCAL.
DERRAMAMENTO DE LEO DE EMBARCAO ESTRANGEIRA CONTRATADA PELA
PETROBRS. COMPETNCIA DOS RGOS ESTADUAIS DE PROTEO AO
MEIO AMBIENTE PARA IMPOR SANES. RESPONSABILIDADE OBJETIVA.
LEGITIMIDADE DA EXAO.
1. (..,) O meio ambiente, ecologicamente equilibrado,
direito de todos, protegido pela prpria CF, cujo art. 225 o
considera bem de uso comum do provo e essencial sadia
qualidade de vida. (...) Alm das medidas protetivas e
preservativas previstas no l
2
, incs. I-VII, do art. 225 da
CF, em seu 3
S
ela trata da responsabilidade penal,
administrativa e civil dos causadores de dano ao meio
ambiente, ao dispor: As condutas e atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas
fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos
STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - RECURSO ESPECIAL -
467212/RJ - PRIMEIRA TURMA. DJU: 15/12/2003, p. 193. Relator:
Ministro LUIZ FUX.
Direito Ambiental
causados. Neste ponto, a Constituio recepcionou o j citado
art. 14, 1, da Lei n
e
6.938/81, que estabeleceu
responsabilidade objetiva para os causadores de dano ao meio
ambiente, nos seguintes termos: sem obstar a aplicao das
penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado,
independentemente de existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade. [grifos nossos] (Sergio Cavalieri
Filho, in Programa de Responsabilidade Civil).
2. As penalidades da Lei n
s
6,938/81 incidem sem prejuzo de
outras previstas na legislao federal, estadual ou municipal
(art. 14, caput) e somente podem ser aplicadas por rgo
federal de proteo ao meio ambiente quando omissa a
autoridade estadual ou municipal (art. 14, 2
e
). A ratio do
dispositivo est em que a ofensa ao meio ambiente pode ser
bifronte atingindo as diversas unidades da federao.
3. Capitania dos Portos, consoante o disposto no 4% do
art. 14, da Lei n
s
6.938/81, ento vigente poca do evento,
competia aplicar outras penalidades, previstas na Lei n
e

5.357/67, s embarcaes estrangeiras ou nacionais que
ocasionassem derramamento de leo em guas brasileiras.
4. A competncia da Capitania dos Portos no exclui, mas
complementa, a legitimidade fiscalizatria e sancionadora dos
rgos estaduais de proteo ao meio ambiente.
5. Para fins da Lei n
e
6.938, de 31 de agosto de 1981, art.
3% qualifica-se como poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de
direito pblico ou privado, responsvel, direta ou
indiretamente, por atividade causadora de degradao
ambiental.
6. Sob essa tica, o fretador de embarcao que causa dano
objetivo ao meio ambiente responsvel pelo mesmo, sem
prejuzo de preservar o seu direito regressivo e em demanda
infensa administrao, inter partes, discutir a culpa e o
regresso pelo evento.
7. O poluidor (responsvel direto ou indireto), por seu
turno, com base na mesma legislao, art. 14 - sem obstar a
aplicao das penalidades administrativas, obrigado,
independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade.
8. Merecem tratamento diverso os danos ambientais provocados
por embarcao de bandeira estrangeira contratada por empresa
nacional cuja atividade, ainda que de forma indireta, seja a
causadora do derramamento de leo, daqueles danos perpetrados
por navio estrangeiro a servio de empresa estrangeira, quando
ento resta irretorquvel a aplicao do art. 2
e
do Decreto n
s

83.540/79.
9. De toda sorte, em ambos os casos h garantia de regresso,
porquanto, mesmo na responsabilidade objetiva, o imputado,
aps suportar o impacto inde- nizatrio, no est inibido de
regredir contra o culpado.
10. In casu, discute-se to-somente a aplicao da multa,
vedada a incurso na questo da responsabilidade ftica por
fora da Smula 07/STJ.
11. Recurso especial improvido.
Responsabilidade Ambiental j
Ao nvel dos tribunais de segunda instncia, sejam federais,
sejam estaduais, as decises marcham no mesmo sentido daquelas
acima j apontadas, seno vejamos a seguinte deciso do
Egrgio TJPR, in verbis.
AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. ROMPIMENTO DE TUBOS DA
REDE DE ESGOTO. TRANSBORDO DE COLIFORMES FECAIS PARA CRREGO
QUE INTEGRA SISTEMA DE ABASTECIMENTO. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA DA COMPANHIA DE SANEAMENTO (ARTIGO 14, la, DA LEI
6.938/81). OBRIGAO DE FAZER (ARTIGO 11 DA LEI 7.347/85).
MULTA IMPOSTA. DENUNCIAO DA LIDE (CULPA DE TERCEIRO).
DESCABIMENTO. PEDIDO DE REPARAO. PRINCPIO DA ADSTRIO
(ARTIGO 128 DO CPC).
Na ao civil pblica, que tenha por objeto o cumprimento da
obrigao de fazer ou no fazer, pode o juiz, nos prprios
autos, determinar o cumprimento da prestao devida, ou
cessao da atividade nociva, com a cominao de multa diria
(artigo 11 da Lei 7.347/851
A ao, por danos ao meio ambiente, pode ser proposta contra
o responsvel direto, contra o responsvel indireto, ou contra
ambos (artigo 3IV, da Lei 6.898/91), em litisconsrcio passivo
facultativo.
Proposta contra o responsvel direto, descabe denunciao da
lide ao provvel culpado pela leso ambiental, desde que o
regime da reparao do dano ambiental transite no mbito da
responsabilidade objetiva (artigo 14. 1
Q
, da Lei 6.938/81).
4. Se a pretenso indenizatria est aprisionada aos
limites dos gastos efetuados para a recomposio ecolgica, e
essa recomposio ocorreu naturalmente. sem qualquer despesa
adicional, injurdico condenar a poluidora em cama de pedir
diversa da constante da pea de ingresso (artigo 128 do CPC).
APELAO CVEL N* 71230-3. DE CAMB - VARA CVEL. APELANTES:
1. Companhia de Saneamento do Paran - SANEPAR. 2. Ministrio
Pblico do Estado do Paran. APELADOS: 1. Municpio de Camb.
2. Ministrio Pblico do Estado do Paran. 3. Companhia de
Saneamento do Paran - SANEPAR. RELATOR: Airvaldo Stela Alves
- Tuiz Convocado.
Em igual sentido a deciso do Egrgio TRF da # Regio,
cuja ementa se passa a transcrever:
AO CIVIL PBLICA. RESPONSABILIDADE POR DANO AMBIENTAL.
SOLIDARIEDADE.
1. A ao civil pblica pode ser proposta contra o
responsvel direto, o responsvel indireto ou contra ambos,
pelos danos causados ao meio ambiente, por se tratar de
responsabilidade solidria, a ensejar o litisconsrcio
facultativo.
2. A omisso do Poder Pblico no tocante ao dever
constitucional de assegurar proteo ao meio ambiente no
exclui a responsabilidade dos particulares
Direito Ambiental
por suas condutas lesivas, bastando, para tanto, a existncia
do dano e nexo com a fonte poluidora ou degradadora. Agravo
parcialmente provido.
TRF da 42 Regio. AG 9604633430/ SC. 3 Turma. DJU:
29/09/1999. Pg. 640. Relatora: Juza Vivian Josete.
Em meu ponto de vista, a excessiva ampliao do conceito de
poluidor indireto pode implicar uma verdadeira induo no
responsabilizao dos proprietrios de atividades poluentes
que, de uma forma ou de outra, se encontrem vinculados a
cadeias produtivas maiores, haja vista que a responsabilidade
se transferir automaticamente para aquele que detenha maiores
recursos econmicos, como o caso, por exemplo, dos aterros
industriais destinados guarda e destinao final de resduos
slidos; o que, para a proteo ambiental, a pior soluo
possvel, pois implicaria maior degradao ambiental e a
inviabilizao prtica do sistema de disposio final de
resduos slidos. Contudo, a mudana da orientao
jurisprudencial, at onde se sabe, ainda uma mera aspirao.
Ressalte-se o feto de que a ambiguidade dos termos da lei um
convite insegurana e prolao de decises imprevisveis.
Milita em favor da tese ora esposada o fato de tramitar
perante o Congresso Nacional projeto de lei
16
que isenta de
responsabilidade o gerador do resduo quando este estiver
depositado em destinatrio final devidamente licenciado.
3.1.1.1.2. A Inverso do nus da Prova
A inverso do nus da prova medida excepcional e no deve
ser adotada sem que exista uma forte razo para tal. A Lei da
Ao Civil Pblica - Lei n
9
7.347, de 24 de junho de 1985 - no
dispe expressamente sobre a matria. Contudo, h que se
observar que o Cdigo de Defesa do Consumidor, institudo pela
Lei n
s
8.078, de 11 de setembro de 1990, em seu artigo 117,
17

determinou a incluso do artigo 21 na Lei da Ao Civil
Pblica, mediante o qual aplicvel Ao Civil Pblica o
Titulo III do Cdigo de Defesa do Consumidor. A matria da
inverso do nus da prova no est tratada em tal Ttulo. Na
verdade, a inverso do nus da prova matria tratada nos
direitos bsicos do consumidor estabelecidos pelo artigo 6
a
do
Cdigo de Defesa do Consumidor.
1
** Contudo, i existem decises
em matria ambiental que determinam a inverso do nus da
prova, como faz prova o seguinte aresto do TJRJ:
DES. SYLVIO CAPANEMA - Julgamento: 25/06/2002 - DCIMA CMA-
RA CVEL. 2002.002.05587 - AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO DE
INDENIZAO.
16 Projeto de Lei n 3.606/2000 do Deputado Ronaldo
Vasconcelos.
17 Art. 117. Acrescente-se Lei n
s
7.347, de 24 de jullio de
1985 o seguinte dispositivo, renumerando-se os seguintes:
Alt. 21. Aplicam-se defesa dos direitos e interesses
difusos, coletivos e individuais, no que for cabvel, os
dispositivos do Ttulo Hl da lei que instituiu o Cdigo de
Defesa do Consumidor.
18 Art. 6 So direitos bsicos do consumidor:... VIII - a
facilitao da defesa de seus direitos, inclusive com a
inverso do nus da prova, a seu favor, no processo civil,
quando, a critrio do juiz, for verossmil a alegao ou
quando for ele Mpossuficiente, segundo as regras ordinrias
de experincias.
Responsabilidade Ambiental
PETROBRAS. POLUIO AMBIENTAL. CONTAMINAO. C. DE DEFESA DO
CONSUMIDOR. INVERSO DO NUS DA PROVA. DESPRO- VIMENTO DO
RECURSO.
Agravo de instrumento. Ao ordinria. Contaminao de
moradores de bairro prximo Refinaria, pela emanao de
produtos txicos. Existncia de relao de consumo. Art. 17 do
Cdigo de Defesa do Consumidor. Inverso do nus da Prova. O
art. 17 do Cdigo de Defesa do Consumidor equipara ao con-
sumidor qualquer pessoa, natural ou jurdica, que venha a
sofrer um dano, em decorrncia do fato do servio. Assim
sendo, e em principio, cabe espcie a aplicao das regras
do Cdigo de Defesa do Consumidor, e, entre elas, a da
inverso do nus da prova, cujos pressupostos se acham
presentes, j que verossmil a verso do autor, confirmada
pelas notcias jornalsticas, sendo ele hipos- suficiente.
Correta, assim, a deciso recorrida, que objetiva proteger a
vtima do fato do servio, equiparada a consumidor.
Desprovimento do recurso.
3.1.2. Responsabilidade de Instituies Financeiras
O Rio de Janeiro sediou, nos dias 14 e 15 de maro de 2002,
a 4* Reunio Anual da Iniciativa Financeira do Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente, que se realizou no
auditrio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social - BNDES. Compareceram ao evento cerca de 350
representantes de: diversas instituies financeiras nacionais
e internacionais, bem como dirigentes de diversos organismos
internacionais dedicados proteo ambiental e organizaes
no-govema- mentaxs, como os Amigos da Terra e a Unio
Internacional para a Conservao da Natureza, dentre outras.
O tema extremamente novo e provocativo, embora seja
visvel que ele venha crescendo em importncia a cada dia que
passa. Entretanto, ainda h um longo caminho a ser percorrido.
Em primeiro lugar, necessrio que fique bem claro que riscos
ambientais so riscos financeiros. Vrios exemplos demonstram
a veracidade da assertiva. Vejamos o caso do polmico Projeto
de Transposio de guas do Rio So Francisco. Como se sabe,
h mais de 150 anos existem projetos com objetivo de retirar
uma pequena quantidade de gua do Rio So Francisco e lev-la
para o semi- rido nordestino, como forma de amenizar a seca
na regio. O Governo Federal decidiu implementar um dos
diversos projetos para a transposio das guas, programando
investimentos de cerca de R$ 3 bilhes, ou seja, o equivalente
aos gastos governamentais nos dois ltimos anos de seca
rigorosa. O projeto nada mais era do que um conjunto de canais
e bombas que, em caso de necessidade, feria a transposio de
cerca de 3% da vazo do rio para as regies mais duramente
afetadas pela seca. Logo, no se tratava de uma retirada
constante das guas do rio, porm de uma simples retirada em
caso de necessidade extrema, a ser decidida por um conselho
gestor, com participao comunitria. Teramos, no caso, um
aumento da segurana hdrica dos Estados de Pernambuco,
Paraba, Rio Grande do Norte e Cear. O desenvolvimento do
projeto foi paralisado por fora de uma liminar em ao civil
pblica que deter
Direito Ambiental
minou a interrupo do procedimento de licenciamento
ambiental, com a virtual suspenso do projeto at a prxima
mudana de governo, ou enquanto perdurarem os efeitos da
medida liminar. indiscutvel que a paralisao do projeto,
do ponto de vista financeiro, implica uma enorme perda de
recursos e, portanto, prejuzos.
Um outro exemplo bastante ilustrativo da situao o da
implantao de uma grande planta siderrgica no Estado de
Santa Catarina, cujos investimentos previstos montam a
aproximadamente U$ 420 milhes. Tambm neste caso, em funo
de dificuldades de licenciamento ambiental, o projeto est
evoluindo em ritmo muito aqum do previsto no planejamento
financeiro. Se considerarmos que
?
em face da expressividade dos
valores envolvidos, existe uma engenharia financeira dando
suporte ao projeto, com a participao de tuna ou mais
instituies de investimento, todo o planejamento delas, bem
como a expectativa de retomo, ficam prejudicados seriamente.
Ambos os exemplos antes apresentados demonstram que,
obviamente, as instituies financeiras, ao concederem os
crditos para investimentos em projetos industriais,
necessariamente, devem considerar a varivel ambiental como um
potencial elemento de risco para os seus negcios. Quanto
maior o risco ambiental, maior o risco do investimento.
Inversamente, se os riscos ambientais forem reduzidos, menores
sero os riscos financeiros do negcio. H que se considerar
que, da anlise de risco ambiental, pode resultar uma
considervel variao da taxa de juros. Esta uma percepo
que comea lenta, mas, firmemente, a tomar conta do cenrio
financeiro. Alm do risco do investimento, as instituies
financeiras devem considerar que crescente a tendncia a
responsabilizar os agentes financeiros por danos causados
pelos muturios. H que se considerar que a Lei n
2
6.938/81
(Poltica Nacional do Meio Ambiente) criou a figura do
poluidor indireto, que todo aquele responsvel indiretamente
pela degradao ambiental (art. 3
9
, IV). Na esfera penal, a Lei
n
9
9.605, em seu artigo 2
a
, determina que incide nas penas
cominadas aos crimes ambientais quem de qualquer forma
concorre para a sua prtica. Por fora de lei, portanto, h
uma solidariedade passiva do agente financiador do
empreendimento que degradou o meio ambiente.
importante que se considere, ademais, que a
responsabilidade ambiental vem ganhando contornos inteiramente
diferentes da responsabilidade civil em geral. A
responsabilidade ambiental caracteriza-se por incidir sobre
aquele que mais capaz de suportar os nus decorrentes da
ao prejudicial ao meio ambiente. Veja-se, por exemplo, a
chamada responsabilidade ps-consumo. Em tal modalidade de
responsabilidade, por exemplo, os fabricantes de pilhas e
baterias so os responsveis pelo seu destino final;
igualmente, os fabricantes de PET, ou de latas de alumnio,
comeam a ser responsabilizados pela destinao final de tais
produtos. O raciocnio subjacente o de que as empresas em
questo so as maiores beneficirias econmicas da
comercializao dos produtos. Existe, ainda, a bvia questo
de que impossvel a responsabilizao de milhares e milhares
de pessoas que descartam PET e pilhas em qualquer lugar.
Vejam-se as enchentes e o estado dos rios. As empresas
produtoras, por outro lado, so facilmente identificveis e,
portanto, acionveis judicialmente. Esta uma aplicao
prtica da chamada deep pocket doctrine (doutrina do bolso
profundo), muito utilizada nos Estados Unidos e que,
certamente, comear a ganhar notoriedade em nossas cortes
judiciais.
Responsabilidade Ambiental
Deep Pocket doctrne um jargo forense que busca dar
soluo para os casos nos quais existem muitas
responsabilidades solidrias e dificilmente se pode chegar
definio sobre "quo responsvel cada responsvel. Os
tribunais, com vistas a no deixar que a vtima permanea sem
os devidos ressarcimentos, escolhem aquele que o mais
saudvel financeiramente e transferem para ele toda a
responsabilidade econmica decorrente da indenizao. Esta
tendncia est bastante cristalizada em nossa jurisprudncia,
pois os tribunais seguidamente negam denunciao da lide em
questes ambientais, afirmando que a discusso entre os
possveis responsveis matria privada e que no pode
retardar a reparao dos danos ao meio ambiente e o pagamento
das respectivas indenizaes.
Infelizmente, ainda pequeno o nmero de instituies
financeiras atentas ao conjunto de questes do qual estamos
falando. A iniciativa financeira do Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente conta com a participao de 77 institui-
es, sendo 65 da Europa e 7 da Amrica do Norte. Em termos de
Amrica Latina, cerca de 70% dos bancos no possuem uma
poltica corporativa sobre meio ambiente, sendo que, dos 30%
que a possuem, esta se limita a ser poltica interna de meio
ambiente e eles no pensam em meio ambiente como uma
importante varivel em negcios financeiros. Acrescente-se que
90% dos bancos no possuem qualquer tipo de gerncia ou
departamento encarregado de questes ambientais; igualmente,
em 90% dos bancos no h qualquer anlise de performance
ambiental da instituio.
3.1.3, Responsabilidade Ambiental das Instituies de
Crdito Imobilirio
O jornal O Estado de S.Paulo de 10 de abril de 2002 noticiou
o fechamento de uma empresa na cidade de Bauru, em funo de
alegada contaminao de solo derivada de suas atividades com
chumbo. No fim do ano de 2001, a Secretaria de Meio Ambiente
do Estado de So Paulo verificou grave contaminao do solo na
rea do Conjunto Residencial Baro de Mau, no Parque So
Vicente, municpio de Mau. Em tal localidade existem 50
edifcios de apartamentos, servindo de residncia para cerca
de 5 mil pessoas. Acresce o fato de que mais 22 edifcios
esto em fase de construo. No Estado do Rio de Janeiro,
infelizmente, tambm existem casos graves de contaminao do
solo. Um dos mais antigos o da Cidade dos Meninos, em Duque
de Caxias, que uma rea pobre na Baixada Fluminense na qual
uma comunidade se instalou sobre rea que havia sido utilizada
como depsito de produtos organoclora- dos (p de broca -
BHC), resultando da inmeros casos de doenas graves e morte
na populao local. No local, funcionava a antiga fbrica de
BHC do extinto Servio Nacional de Malria. O Tribunal
Regional Federal da 2

Regio, em voto de lavra do eminente

Desembargador Federal Dr. Andr Fontes, julgou procedente a
ao movida pela comunidade em face da Unio e outros.
19

19 TRJF 2 - REGIO. APELAO CVEL - 103083. 6* TURMA. DJU:
27/01/2005. DIREITO ADMINISTRATIVO E CIVIL RESSARCIMENTO POR
DANO MORAL E MATERIAL. RESPONSABILIDADE DA UNIO DEVIDO
CONTAMINAO DE ORADORES PELO COMPOSTO QUMICO HCH (HEXA-
CLOROCICLOHEXANO), ABANDONADO PELO INSTITUTO DE
MALARIOLOGIA, NO BAIRRO CO-
Direito Ambiental
A repetio de tais situaes tem por base o fato de que se
tem verificado uma desindustrializao , em decorrncia da
transferncia de empresas para outras regies. Muitos so os
fatores para que assim seja, dentre eles se destacam:
urbanizao desordenada, fazendo com que plantas industriais
fiquem "ilhadas por residncias; incentivos fiscais
oferecidos por outros Estados e Municpios; decises corpora-
tivas que implicam o fechamento de determinadas unidades
industriais etc. e, obviamente, falta de controle da qualidade
do solo.
Em decorrncia, muitas reas industriais tm se transformado
em reas residenciais. Infelizmente, conforme foi visto, nem
sempre o solo sobre o qual elas esto instaladas foi submetido
necessria auditoria.
Do ponto de vista da responsabilidade legal, parece-me que,
em tese, tanto o antigo proprietrio do terreno como o
adquirente so solidariamente responsveis pela reparao dos
danos causados aos terceiros de boa-f que tenham adquirido as
unidades habitacionais postas venda no mercado. As
instituies de crdito imobilirio que tenham financiado os
projetos habitacionais podem ser includas no rol dos
responsveis solidrios? A resposta complexa. Permito-me um
breve exame de algumas decises judiciais sobre
responsabilidade ambiental antes de expressar o meu ponto de
vista.
A chave para que se possa responder questo acima
encontra-se no conceito legal de poluidor indireto. Com
efeito, a Lei n* 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu
a Poltica Nacional do Meio Ambiente, em seu artigo 3
2
, IV,
define que poluidor toda aquela pessoa fsica ou jurdica
responsvel, direta ou indiretamente, pela degradao
ambiental O Poder Judicirio, desde o ano de 1988, pelo
Tribuna! de Justia do Estado de So Paulo, vem entendendo
que: O poluidor que causa dano ao ambiente tem definio
legal e aquele que proporciona, mesmo indiretamente,
degradao ambiental. E o poluidor sujeito ao pagamento de
indeniza" o, alm de outras penalidades (TJSP. 5a Cmara
Cvel. Ap. n*> 96.536-1. 07/04/1988). Ao longo dos anos, tal
tendncia vem se consolidando no Superior
NHECIDO COMO Cidade dos Meninos", NO MUNICPIO DE DUQUE DE
CAXIAS, NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. I - A Unio possui
legitimidade passiva e responsabilidade exclusiva em relao
ocorrncia do evento danoso, uma vez que este ocorreu devido
inobservncia do dever de cuidado por um rgo do Ministrio
da Sade, nomeadamente, o Instituto de Malariologia. II - No
h que falar em responsabilidade solidria de outros entes da
Federao, da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
(FEEMA), e da extinta Legio Brasileira de Assistncia (LBA),
nem tampouco em responsabilidade regressiva de servidor
pblico federal, sem a demonstrao cabal de suas respectivas
condutas culposas, ao se omitirem diante do dever de cuidado.
Ill - Em razo do dano infecto, originado de um ilcito
ambiental passado, cujos efeitos se protraem no tempo,
possvel a responsabilizao objetiva da Unio, por meio da
aplicao do 1 do art. 14 da Lei 6938-81 e ainda que assim
no fosse, estaramos diante da culpa in re ipsa e do
desrespeito, por parte da Unio, ao princpio da precauo e
ao princpio da dignidade da pessoa humana. IV - Mesmo que se
discuta sobre a natureza objetiva ou subjetiva do critrio de
responsabilizao, no caso sob anlise, no restam dvidas
sobre a responsabilidade da Unio, uma vez que o abandono do
produto qumico em questo resultou ilcito civil, do qual
decorreram efeitos natu- ralsticos, que causaram diversos
danos passveis de ressarcimento. V - Recurso parcialmente
provido, para condenar a Unio a reparar o dano moral por eles
sofridos, bem como a indeniz-los, em numerrio que
possibilite suas transferncias para novas moradias.
Responsabilidade Ambiental
Tribunal de Justia STJ, que tem se posicionado no sentido
de qu a mera alegao de que uma empresa tenha causado dano
ao meio ambiente suficiente para que a mesma seja admitida
como r em uma demanda judicial. Veja-se o seguinte aresto,
cujo relator foi o Ministro Jos Delgado: REsp 232187/SP: DJU:
08/05/2000, p. 67. parte legtima para figurar no polo
passivo da Ao Civil Pblica a pessoa jurdica ou fsica
apontada como tendo praticado o dano ambiental. A Ao Civil
Pblica deve discutir, unicamente, a relao jurdica
referente proteo do meio ambiente e das suas consequncias
pela violao a ele praticada. Incabvel, por essa afirmao,
a denunciao da jUde. Direito de regresso, se decorrente do
fenmeno de violao ao meio ambiente, deve ser discutido em
ao prpria. Alm disso, o Siiperior Tribunal de Justia vem
entendendo que o simples fato de que uma empresa exera
atividades em uma rea duramente atingida pela poluio
suficiente para que ela seja solidariamente responsvel pela
degradao ambiental, em princpio, cabendo-lhe, apenas, a
ao de regresso contra aqueles que sejam os reais
responsveis pela degradao ambiental: RES 18567/SP. Relatora
a Ministra Eliana Calmon. DJU: 2/10/2000, p. 154. A
solidariedade entre empresas que se situam em rea poluda, na
ao que visa preservar o meio ambiente, deriva da prpria
natureza da ao. Para correo do meio ambiente, as empresas
so responsveis solidrias e, no plano interno, entre si,
responsabiliza-se cada qual pela participao na conduta
danosa. Do voto da ilustre Ministra, merece ser ressaltado o
seguinte trecho: A solidariedade um trao que identifica a
ao civil pblica como um instrumento que se dirige contra
todos aqueles que estejam ligados por uma base comum, como por
exemplo: as empresas que se situam na rea industrial que
sofreu poluio, solidariedade esta que, aps a percia, pode
ser descartada em termos de responsabilidade patrimonial.
necessrio que se faa a adequada correlao entre as
decises acima, cm relao jurdica de compra e venda de
imveis. A aquisio de uma unidade habitacional que esteja
construda sobre terreno contaminado , efetivamente, a
aquisio de um produto com defeito oculto, ou vcio
redibitrio. Conforme seja o nvel da contaminao verificada,
tal defeito pode chegar ao ponto de tomar a coisa imprestvel
para a finalidade a qual se destina (habitao). Tal situao
encontra previso legal no CC (artigos 441 e seguintes)
20
e no
prprio Cdigo de Defes do Consumidor
20 Art. 441. A coisa recebida em virtude de contrato
comutativo pode ser enjeitada por vcios ou defeitos
ocultos, que a tomem imprpria ao uso a que destinada, ou
lhe diminuam o valr. Pargrafo nico. aplicvel a
disposio deste artigo s doaes onerosas. Art. 442. Em
vez de rejeitar a coisa, redbindo o contrato (art. 441),
pode o adquirente reclamar abatimento no preo. Art. 443. Se
o alienante conhecia o vcio ou defeito da coisa, restituir
o que recebeu com perdas e danos; se o no conhecia, to-
somente restituir o valor recebido, mais as despesas do
contrato. Art. 444. A responsabilidade do alienante subsiste
ainda que a coisa perea em poder do alienatrio, se perecer
por vcio oculto, j existente ao tempo datra- dio. Art.
445. O adquirente decai do direito de obter a redibio ou
abatimento no preo no prazo de trinta dias se a coisa for
mvel, e de um ano se for imvel, contado da entrega
efetiva; se j estava na posse, o prazo conta-se da
alienao, reduzido metade. 1 Quando o vcio, por sua
natureza, s puder ser conhecido mais tarde, o prazo contar-
se- do momento em que dele tiver cincia, t o prazo
mximo de cento e oitenta dias, em se tratando de bens
mveis; e de um ano, para os imveis. 2
a
Tratando-se de
venda de animais, os prazos de garantia por vcios ocultos
sero os estabelecidos em lei especial, ou, na feita desta,
pelos usos locais, aplicando-se o disposto no pargrafo
antecedente se no houver regras discipli
Direito Ambiental
(artigos 6
q
, 8
s
e 18). O reconhecimento judicial da
responsabilidade do agente financeiro pelos defeitos ocultos
de unidades habitacionais tranquilo e no causa a menor
dvida entre os tribunais. Assim que o STJ, ao decidir o
REsp. n
s
51.169/RS, relator o Ministro Ari Pargendler, entendeu
que: A obra iniciada mediante financiamento do Sistema
Financeiro da Habitao acarreta a solidariedade do agente
financeiro pela respectiva solidez e segurana.
Do conjunto de decises judiciais que foram arroladas, resta
estreme de qualquer dvida o fato de que existe a
responsabilidade solidria entre o agente financeiro, o
construtor de imvel e o incorporador, por empreendimentos
construdos sobre terrenos contaminados ou em reas que, por
fora de lei ou outro ato normativo, sejam consideradas como
non aedificandi. Ao credor, cabe escolher qual dos devedores
prefere executar com vistas a satisfazer o crdito que lhe
devido. A tendncia responsabilizao das instituies
financeiras crescente, pois, como se sabe, tais instituies
so mais slidas e possuem uma estrutura capaz de arcar com
custos de forma mais completa do que, em geral, as
construtoras e incorporadoras imobilirias.
Retomando a questo que foi colocada antes, no tenho
qualquer dvida em sustentar que, no caso concreto,
aplicvel a figura do poluidor indireto que, conjugada com os
chamados vcios redibitrios, em tese, induzem
responsabilizao dos agentes financeiros em funo de imveis
construdos sobre terrenos contaminados.
3.1.4. Crdito Rural e Meio Ambiente: Responsabilidade
Um importantssimo caso foi julgado pelo Tribunal de Justia
do Estado do Mato Grosso. Refiro-me Apelao Cvel n
s
25.408,
na qual foi apelante o Banco do Brasil e apelado o Ministrio
Pblico do Estado do Mato Grosso. A questo deduzida em juzo
foi a seguinte: O MP do Estado do Mato Grosso ajuizou Ao
Civil Pblica (n
a
008/99) em face do Banco do Brasil,
objetivando compeli-lo a se abster de conceder qualquer
financiamento agropecurio, emprstimo, incentivo financeiro
de qualquer natureza ou que promova a securitizao ou
repactuao de emprstimos e financiamentos em favor de
proprietrios de imveis rurais de rea igual ou superior a
100 (cem) hectares que no comprovem, mediante certido do
registro de imveis, que procederam averbao da reserva
prevista no artigo 44 do CFlo e, por certido do rgo
ambiental, que a vegetao da referida rea encontra-se
preservada ou em processo de recuperao, nos termos do artigo
99 da Lei n
9
8.171/91. A ao civil pblica tramitou perante a
Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiab,
tendo sido julgada procedente, na forma do pedido, conforme
sentena lavrada pelo Juiz de Direito Jos Zuquim Nogueira.
O egrgio Tribunal de Justia do Estado do Mato Grosso
(TJMT) reformou in totum a deciso de primeiro grau,
proferindo acrdo assim ementado: Ao Civil
nando a matria. Art, 446. No correro os prazos do artigo
antecedente na constncia de clusula de garantia; mas o
adquirente deve denunciar o defeito ao alienante nos trinta
dias seguintes ao seu descobrimento, sob pena de decadncia.
Responsabilidade Ambiental
Pblica ~ Ministrio Pblico - Procedncia em l
s
grau ~
Financiamentos ou incentivos rurais Exigncia no cumprimento
da Legislao Ambiental Inexistncia de obrigatoriedade
Sucumbncia - Aplicao da Lei n
q
7.347/85 - Recurso Provido:
Inadmissvel, especialmente quando no vem olvidando o Banco-
apelante que nenhuma exigncia legal protetiva do meio
ambiente, responsabiliz-lo por uma possvel ocorrncia de
dano ambiental. Embora digna de encmios a atuao brilhante
do representante do Ministrio Pblico, no se pode deixar de
reconhecer a gravidade da situao ambiental no pas
r
d-se
provimento ao recurso para reformar a sentena e julgar
improcedente a ao civil pblica. Foi relator o Desembargador
Benedito Pereira do Nascimento.
O TJMT, em sntese, entendeu que no cabe ao agente
financeiro, ao conceder emprstimo para a agricultura,
verificar se esto sendo cumpridas as normas referentes
proteo e manuteno da Reserva Florestal Legal, tal como
definidas no CFlo e na Lei de Poltica Agrcola. A 2

Turma do
Superior Tribunal de Justia tem entendido que a Reserva
Florestal Legal deve ser cumprida e que ela integra a prpria
propriedade florestal, conforme se pode ver da seguinte
ementa: Direito Ambiental - Limitao Propriedade Rural -
Reserva Florestal - Exegese do Art. 99 da Lei n
B
8.171/91 -
Obrigao de Recomposio da rea na Proporo de 1/30,
Considerada a rea Total da Propriedade, No se trata, a
reserva florestal, de servido, em que o proprietrio tem de
suportar um nus, mas de uma obrigao decorrente de lei, que
objetiva a preservao do meio ambiente, no sendo as
florestas e demais formas de vegetao bens de uso comum, mas
bens de interesse comum a todos, conforme redao do art. I
s
do
CFlo. A nica finalidade do art. 99 da Lei n
s
8.171/91 foi a de
estabelecer um prazo maior, que no o imediato, para que os
proprietrios procedessem recomposio da rea de floresta,
no alterando em nada as demais disposies legais
caracterizadoras do dever de recomposio de rea de reserva
legal, que se for feita a passos curtos jamais atingir a
finalidade da lei, no tocante preservao do meio ambiente,
que no pode ser visto como o conjunto de pequenas partes, mas
o prprio todo. Recurso no conhecido, porquanto no violado
pelo aresto a quo o art. 99 da Lei n 8.171/91 (REsp.
237.690/MS; Recurso Especial n* 1999/0101680-0, relator
Ministro Paulo Medina).
A deciso do Tribunal Estadual, com todo o respeito, parece
ter feito tbula rasa da determinao contida no artigo 12 da
Lei n
Q
6.938, de 31 de agosto de 1981, que determina: Art. 12.
As entidades e rgos de financiamento e incentivos governa-
mentais condicionaro a aprovao de projetos habilitados a
esses benefcios ao licenciamento, na forma desta Lei, e ao
cumprimento das normas, dos critrios e dos padres expedidos
pelo CONAMA. Pargrafo nico. As entidades e rgos referidos
no caput deste artigo devero fazer constar dos projetos a
realizao de obras e aquisio de equipamentos destinados ao
controle de degradao ambiental e melhoria da qualidade do
meio ambiente. importante observar que a ACP movida pelo
MPMT no tinha por escopo que o Banco do Brasil fizesse
controle ambiental, mas, nica e exclusivamente, que ele
exigisse a comprovao da averbao da Reserva Florestal
Legal. Ora, se os rgos financiadores pblicos esto
obrigados a exigir o licenciamento ambiental e o cumprimento
de padres do CONAMA, com muito
Direito Ambiental
mais razo devem exigir o cumprimento da lei. Veja-se, em
complemento, que o financiamento pblico somente pode ser
concedido se no projeto constar previso de melhoria da
qualidade do meio ambiente. No caso concreto, evidentemente
que a recuperao das reas de Reserva Florestal Legal, onde
la for inexistente. Acrescente-se o fato de que a perda de
financiamentos pblicos uma penalidade a ser aplicada pelo
CONAMA, por Resoluo prpria, queles que desrespeitam a
legislao de proteo ao meio ambiente (art. 14, III, da Lei
n
9
6.938/81).
No caso em tela, o financiamento que, em tese, seria
concedido pelo Banco do Brasil, est catalogado como crdito
rural, cuja regulamentao est a cargo da Lei n
e
4.829/1965.
Ora, como se sabe, o sistema nacional de crdito rural
integrado pelo Banco Central do Brasil, Banco do Brasil, Banco
da Amaznia e Banco do Nordeste por suas carteiras prprias.
Segundo o disposto no artigo 3
S
da Lei n
e
4.829/65, o crdito
rural tem os seguintes objetivos: I ~ estimular o incremento
ordenado dos investimentos rurais, inclusive para
armazenamento, beneficiamento e industrializao dos produtos
agropecurios, quando efetuado por cooperativas ou pelo
produtor na sua propriedade rural; IIfavorecer o custeio
oportuno e adequado da produo e comercializao de produtos
agropecurios-, III-possibilitar o fortalecimento econmico
dos produtores rurais, notadamente pequenos e mdios; IV -
incentivar a introduo de mtodos racionais de produo,
visando ao aumento da produtividade e melhoria do padro de
vida das populaes rurais, e adequada defesa do solo.
Ele , portanto, uma poltica pblica que, na forma do
artigo l
9
, ser distribudo e apHcado de acordo com a poltica
de desenvolvimento da produo rural do Pas e tendo em vista
o bem-estar do povo. Ainda que muito anterior CF de 1988,
em linhas gerais o crdito rural atende aos ditames do artigo
225 de nossa Lei Fundamental, pois busca aprimorar o padro de
vida das populaes rurais e a adequada defesa do solo
(rectius. meio ambiente). A Reserva Florestal Legal , como se
sabe, um instrumento absolutamente necessrio para a defesa do
solo e, portanto, o financiamento a ser concedido com base na
Lei n
e
4.829/65 no pode deixar de lev-la em considerao. O
crdito rural tem, evidentemente, uma natureza pblica.
O TJMT, data vnia, equivocadamente, entendeu que o MPMT
estava exigindo que o concedente do crdito rural exercesse a
funo de rgo de controle ambiental ou de responsvel pelo
dano causado por terceiro. Em meu entendimento, tal no foi o
pedido da Ao Civil Pblica, mas, pura e simplesmente, que o
Banco, ao celebrar o mtuo, exigisse certido de averbao da
Reserva Florestal Legal ou prova de que ela estava submetida a
procedimento de recuperao. O pedido encontra, em minha
opinio, ressonncia em nossa ordem jurdica e, certamente, a
matria voltar a ser enfrentada pelos nossos tribunais. As
instituies bancrias que atuam com crdito rural no devem
tomar a deciso do egrgio TJMT como uma tendncia definitiva
de nossa jurisprudncia, pois, conforme tentei demonstrar, o
conjunto de normas legais sobre o assunto aponta em direo
inversa quela adotada pela egrgia Corte de Justia do Estado
do Brasil Central.
Responsabilidade Ambiental
3.2. A Tarifao da Responsabilidade Ambiental
A objetivao da responsabilidade, contudo, no a nica
grande transformao pela qual passou o ancio instituto
jurdico. O desenvolvimento das atividades comerciais e
industriais, bem como o aumento das somas de capital envolvido
em tais atividades, implicaram novas e importantes alteraes
na realidade jurdica da responsabilidade.
O reconhecimento do risco como fundamento da culpa a
negao da teoria do acidente, do acaso, da lea to falada
pelos especialistas. A partir do momento em que a legislao
reconhece o risco como fundamento da indenizao, est,
concomitan- temente, reconhecendo a existncia de uma
previsibilidade na ocorrncia de sinistros, de uma
inevitabilidade dos mesmos, de uma rotina de acidentes. Este
fato tem evidentes consequncias econmicas decorrentes do
aumento dos custos das atividades perigosas em face da
necessidade de pagamento das indenizaes s vtimas.
Estas circunstncias do incio a um processo contraditrio,
no qual, ao mesmo tempo em que se ampliam os campos de
incidncia da responsabilidade por risco, surge uma limitao
nos valores indenizatrios. Uma responsabilidade dita
tarifada. Carlos Alberto Bittar aponta, com propriedade, o
fato de que tais limitaes destinam-se a conciliar a
necessidade da indenizao com a viabilizao econmica das
atividades empresariais...
21
A conciliao da qual fala o
ilustre professor sempre feita em favor das atividades
empresariais e contra os interesses dos cidados.
H, portanto, uma tendncia ntida para que sejam criados
mecanismos legais que permitam ao agente da atividade
industrial uma certa dose de certeza de seus custos. Uma
previso estatstica de seus custos em razo de inevitveis
acidentes. Sob o aspecto puramente econmico, indiscutvel
que existe uma necessidade premente de que se possa
estabelecer, com a maior preciso possvel, todo o montante de
custos envolvidos em uma atividade industrial ou comercial.
Grande parte das atividades econmicas de elevado
investimento e alto potencial de sinistros grandemente
tutelada por leis que preveem a limitao da responsabilidade
do empreendedor.
22
Vrios so os critrios utilizados para a
fixao dos limites indenizatrios. Dentre as leis que preveem
a tarifao dos valores inderiiza- tiios, as principais so:
a) Lei n
9
6.367, de 19 de outubro de 1976, e Lei n
9
6.195, de
19 de dezembro de 1974, que tratam de acidentes de trabalho
urbano e rral;
b) Lei n
e
2.681, de 7 de dezembro de 1912, sobre acidentes
ferrovirios; Decreto-lei n
9
32, de 18 de novembro de 1966
(Cdigo Brasileiro do Ar), e Decreto-lei n

277, de 28 de
fevereiro de 1967.
21 Responsabilidade Civil nas Atividades Nucleares, So Paulo:
RT, 1985, p. 89.
22 Carlos Alberto Bittar. Responsabilidade Civil - Teoria e
Prtica, Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1989, pp. 86
e seguintes.
Direito Ambiental
No Direito brasileiro, existem diversas leis que adotaram
critrios para o estabelecimento de mecanismos de tarifao da
responsabilidade. A motivao , evidentemente, a mesma que se
fez presente em outros setores do Direito positivo: o elevado
investimento, o elevado nvel de risco da atividade e,
igualmente, a necessidade que o empreendedor tem de prever o
montante aproximado de seu risco. Exemplificativamente, passo
a examinar as linhas gerais do sistema adotado no caso de
poluio marinha.
3.2.1. Poluio Martima Decorrente de Atividades Petrolferas
A quebra do monoplio de prospeco e explorao de petrleo
tem tido consequncias jurdicas das mais importantes no
Direito brasileiro e, em especial, no Direito Ambiental,
conforme espero poder demonstrar. Uma importante confirmao
disso foi a edio da Lei n
e
9.966, de 28 de abril de 2000,
que: Dispe sobre a preveno, o controle e a fiscalizao da
poluio causada por lanamento de leo e outras substncias
nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional e d
outras providncias. A mencionada lei, como se ver a seguir,
modificou inteiramente o quadro legal que existia antes.
23

Quadro legal que, diga-se de passagem, era extremamente frgil
e insuficiente para regular a nova realidade da atividade de
explorao do petrleo off sAore
24
e todos os seus
desdobramentos.
3.2.1.1. Campo de Aplicao, Conceitos e Definies
A Lei n
B
9.966, de 28 de abril de 2000, na forma de seu
artigo l
fi
, estabelece os princpios bsicos a serem obedecidos
na movimentao de leo e outras substncias nocivas ou
perigosas em portos organizados, instalaes porturias,
plataformas e navios em guas sob jurisdio nacional, sendo
aplicvel nos seguintes casos:
25
(i) quando ausentes os
pressupostos para aplicao da Conveno Internacional para a
Preveno da Poluio Causada por Navios (Marpol 73/78); (ii)
s embarcaes nacionais, portos organizados, instalaes
porturias, dutos, plataformas e suas instalaes de apoio, em
carter complementar Marpol 73/78; (iii) s embarcaes,
plataformas e instalaes de apoio estrangeiras, cuja bandeira
arvorada seja ou no de pais contratante da Marpol 73/78,
quando em guas sob jurisdio nacional; (iv) s instalaes
porturias especializadas em outras cargas que no leo e
substncias nocivas ou perigosas, e aos estaleiros, marinas,
clubes nuticos e outros locais e instalaes similares.
Devido alta complexidade da matria e, tambm, s enormes
somas de recursos econmicos e financeiros que esto
envolvidas na matria tratada pelo diploma
23 Refiro-me Lei n
a
5.357, de 17/11/1967, e ao Decreto n
a

83.540, de 4/6/1979.
24 Operaes realizadas no oceano.
25 Art. 30. O alijamento em guas sob jurisdio nacional
dever obedecer s condies previstas na Conveno sobre
Preveno da Poluio Marinha por Alijamento de Resduos e
Outras Matrias, de 1972, promulgada pelo Decreto n? 87.566,
de 16 de setembro de 1982, e suas alteraes.
Responsabilidade Ambiental
legal, o legislador, acertadamente, estabeleceu um conjunto de
definies normativas que devem ser consideradas pelo
aplicador da lei. O sistema inteligente, pois evita - na
medida do possvel que se criem imensas e inesgotveis
discusses acerca do significado de palavras e vocbulos
constantes do texto legal. Assim que o artigo 2
9
estabeleceu
as seguintes definies:
I Marpol 73/7S:
26
Conveno Internacional para a Preveno da
Po
luio Causada por Navios, concluda em Londres, em 2 de
novembro de 1973, alterada pelo Protocolo de 1978, concludo
em Londres, em 17 de fevereiro de 1978, e emendas posteriores,
ratificadas pelo Brasil;
II -CLC/69:
27
Conveno Internacional sobre Responsabilidade
Civil em
Danos Causados por Poluio por leo, de 1969, ratificada
pelo Brasil; IH - OPRC/90: Conveno Internacional sobre
Preparo, Resposta e Cooperao em Caso de Poluio por leo,
de 1990, ratificada pelo Brasil;
IV - reas ecoiogicamente sensveis: regies das guas
martimas ou interio
res, definidas por ato do Poder Pblico, onde a preveno, o
controle da poluio e a manuteno do equilbrio ecolgico
exigem medidas especiais para a proteo e a preservao do
meio ambiente, com relao passagem de navios;
V -navio: embarcao de qualquer tipo que opere no ambiente
aqutico,
inclusive hidroflios, veculos a colcho de ar, submersveis
e outros engenhos flutuantes;
VI - plataformas: instalao ou estrutura, fixa ou mvel,
localizada em guas
sob jurisdio nacional, destinada atividade direta ou
indiretamente relacionada com a pesquisa e a lavra de recursos
minerais oriundos do leito das guas interiores ou de seu
subsolo, ou do mar, da plataforma continental ou de seu
subsolo;
VII - instalaes de apoio: quaisquer instalaes ou
equipamentos de apoio
execuo das atividades das plataformas ou instalaes
porturias de movimentao de cargas a granel, tais como
dutos, monobias, quadro de bias para amarrao de navios e
outras;
Vm - leo: qualquer forma de hidrocarboneto (petrleo e seus
derivados), incluindo leo cru, leo combustvel, borra,
resduos de petrleo e produtos refinados;
IX - mistura oleosa: mistura de gua e leo, em qualquer
proporo;*
X ~ substncia nociva ou perigosa: qualquer substncia que, se
descarrega
da nas guas, capaz de gerar riscos ou causar danos sade
humana, ao ecossistema aqutico ou prejudicar o uso da gua e
de seu entorno;
26 The International Convention for the Prevention of
Pollution from Ships, 1973, as modified by the Protocol
of1978 relating thereto (MARPOL 73/78).
T3 Civil Liability Convention.
Direito Ambiental
XI - descarga: qualquer despejo, escape, derrame, vazamento,
esvaziamento,
lanamento para fora ou bombeamento de substncias nocivas ou
perigosas, em qualquer quantidade, a partir de um navio, porto
organizado, instalao porturia, duto, plataforma ou suas
instalaes de apoio;
XII ~ porto organizada porto construdo e aparelhado para
atender s neces
sidades da navegao e da movimentao e armazenagem de
mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e
operaes porturias estejam sob a jurisdio de uma
autoridade porturia;
XIII - instalao porturia ou terminal: instalao explorada
por pessoa jur
dica de direito pblico ou privado, dentro ou fora da rea do
porto organizado, utilizada na movimentao e armazenagem de
mercadorias destinadas ou provenientes de transporte
aquavirio;
XIV - incidente: qualquer descarga de substncia nociva ou
perigosa, decor
rente de fato ou ao intencional ou acidental que ocasione
risco potencial, dano ao meio ambiente ou sade humana;
XV - lixo: todo tipo de sobra de vveres e resduos
resultantes de faxinas e
trabalhos rotineiros nos navios, portos organizados,
instalaes porturias, plataformas e suas instalaes de
apoio;
XVI - alijamento: todo despejo deliberado de resduos e outras
substncias efe
tuado por embarcaes, plataformas, aeronaves e outras
instalaes, inclusive seu afundamento intencional em guas
sob jurisdio nacional;
XVII - lastro limpo: gua de lastro contida em um tanque que,
desde que trans
portou leo pela ltima vez, foi submetido limpeza em nvel
tal que, se esse lastro fosse descarregado pelo navio parado
em guas limpas e tranquilas, em dia claro, no produziria
traos visveis de leo na superfcie da gua ou no litoral
adjacente, nem produziria borra ou emulso sob a superfcie da
gua ou sobre o litoral adjacente;
XVm - tanque de resduos, qualquer tanque destinado
especificamente a depsito provisrio dos lquidos de
drenagem e lavagem de tanques e outras misturas e resduos;
XIX - plano de emergncia: conjunto de medidas que determinam
e estabe
lecem as responsabilidades setoriais e as aes a serem
desencadeadas imediatamente aps um incidente, bem como
definem os recursos humanos, materiais e equipamentos
adequados preveno, controle e combate poluio das
guas;
XX - plano de contingncia: conjunto de procedimentos e aes
que visam
integrao dos diversos planos de emergncia setoriais, bem
como a definio dos recursos humanos, materiais e
equipamentos complementares para a preveno, controle e
combate poluio das guas;
28

Art. 29. Os planos de contingncia estabelecero o nvel de
coordenao e as atribuies dos diversos rgos e
instituies pblicas e privadas neles envolvidas. Pargrafo
nico. As autoridades a que se referem os incisos XXI, XXII,
XXm e XXIV do art. desta Lei atuaro de forma integrada, nos
termos do regulamento.
f' wwwssooupenorassa* Jurdico
j
Responsabilidade Ambiental
XXI - rgo ambiental ou rgo de meio ambiente: rgo do
Poder Executivo
federal, estadual ou municipal, integrante do SISNAMA
(SISNAMA), responsvel pela fiscalizao, controle e proteo
ao meio ambiente no mbito de suas competncias;
XXII ~ autoridade martima: autoridade exercida diretamente
pelo Coman
dante da Marinha, responsvel pela salvaguarda da vida humana
e segurana da navegao no mar aberto e hidrovias interiores,
bem como pela preveno da poluio ambiental causada por
navios, plataformas e suas instalaes de apoio, alm de
outros cometimentos a ela conferidos por esta Lei;
XXIII ~ autoridade porturia: autoridade responsvel pela
administrao do
porto organizado, competindo-lhe fiscalizar as operaes
porturias e zelar para que os servios se realizem com
regularidade, eficincia, segurana e respeito ao meio
ambiente;
XXIV - rgo regulador da indtstria do petrleo: rgo do
Poder Executivo
federal, responsvel pela regulao, contratao e
fiscalizao das atividades econmicas da indstria do
petrleo, sendo tais atribuies exercidas pela Agncia
Nacional do Petrleo (ANP).
guas sob jurisdio nacional, nos termos do artigo 3
9
do
diploma legal que ora est sendo analisado, so os seguintes
corpos dgua:
I - guas interiores;
a) as compreendidas entre a costa e a linha-de-base reta, a
partir de onde se mede o mar territorial;
b) as dos portos;
c) as das baas;
d) as dos rios e de suas desembocaduras;
e) as dos lagos, das lagoas e dos canais;
f) as dos arquiplagos;
g) as guas entre os baixios, a descoberta e a costa;
II - guas martimas, todas aquelas sob jurisdio nacional
que no sejam inte
riores.
As substncias nocivas foram legalmente classificadas em 4
(qatro) categorias, segundo o risco que delas advm quando
descarregadas na gua;
I - categoria A: alto risco tanto para a sade humana como
para o ecossiste
ma aqutico;
II - categoria B: mdio risco tanto para a sade humana como
para o ecossis
tema aqutico;
III categoria C: moderado risco tanto para a sade humana
como para o ecos
sistema aqutico;
236
Direito Ambiental
IV - categoria D: baixo risco canto para a sade humana como
para o ecossistema aqutico. Cabe ao rgo federal de meio
ambiente
29
divulgar e manter atualizada a lista das
substncias acima definidas, sendo certo que a mencionada
classificao dever ser, no mnimo, to completa e rigorosa
quanto a estabelecida pela Marpol 73/78.
30

3.2.1.2. Preveno, Controle e Combate da Poluio
A lei estabeleceu em seu artigo 5
B
que todo porto
organizado, instalao porturia e plataforma, bem como suas
instalaes de apoio, devero dispor obrigatoriamente de
instalaes ou meios adequados para o recebimento e tratamento
dos diversos tipos de resduos e para o combate poluio,
observadas as normas e critrios estabelecidos pelo rgo
ambiental competente.
31
Para a definio das caractersticas
das instalaes e meios destinados ao recebimento e tratamento
de resduos e ao combate da poluio, o rgo de controle
ambiental dever levar, em sua atividade regulamentar, em
considerao, no mnimo, o seguinte: (i) as dimenses das
instalaes; (i) a localizao apropriada das instalaes;
(iii) a capacidade das instalaes de recebimento e tratamento
dos diversos tipos de resduos, padres de qualidade e locais
de descarga de seus efluentes; (iv) os parmetros e a
metodologia de controle operacional; (v) a quantidade e o tipo
de equipamentos, materiais e meios de transporte destinados a
atender situaes emergenciais de poluio; (vi) a quantidade
e a qualificao do pessoal a ser empregado; (vii) o
cronograma de implantao e o incio de operao das
instalaes. Toda esta atividade regulamentar, obviamente,
dever levar em conta o porte, o tipo de carga manuseada ou
movimentada e outras caractersticas do porto organizado,
instalao porturia ou plataforma e suas instalaes de
apoio. O estabelecimento de normas especficas para o
tratamento de resduos e combate poluio no est limitado
quelas instalaes porturias que se destinam a cargas de
leo e outras substncias perigosas. Tais instalaes podem
ser obrigadas a manter equipamentos adequados para o combate
poluio, bem como os estaleiros, marinas, clubes nuticos e
similares, a critrio do rgo ambiental competente.
Uma importante determinao que as entidades que explorem
portos organizados e instalaes porturias e os proprietrios
ou operadores de plataformas elaborem manuais de procedimentos
internos para o gerenciamento dos riscos de poluio, bem como
para a gesto dos diversos resduos gerados ou provenientes
das atividades de movimentao e armazenamento de leo e
substncias nocivas ou perigosas, o qual dever ser aprovado
pelo rgo ambiental competente, em conformidade com a
legislao, normas e diretrizes tcnicas vigentes. Em verdade,
a determi
29 Atualmente, as funes so desempenhadas pelo Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis - IBAMA.
30 Parece-me que, no caso, absolutamente desnecessrio que o
IRAMA publique regularmente a dita classificao, pois se o
Brasil signatrio de uma Conveno Internacional, em
princpio, dever aceitar os padres estabelecidos no
documento internacional, salvo no caso de ter feito
ressalva.
31 Em meu entendimento, a lei deveria ter sido mais clara,
pois no do desconhecimento pblico que, em termos
ambientais, existe uma grande obscuridade quanto competncia
especfica dos rgos ambientais.
Responsabilidade Ambiental
nao legal vem ao encontro de prtica que, cada vez mais,
realizada pelas empresas de grande porte e que mantm
preocupao com a qualidade ambiental. A lei veio reforar uma
tendncia j existente em diversas empresas.
A lei ora em comento adotou como um critrio extremamente
importante aquele que diz respeito anlise de risco da
atividade. Busca-se, com isso, estabelecer alguns parmetros
estatsticos que possam indicar a possibilidade de acidentes
em decorrncia da atividade desenvolvida. Este um ponto de
grande relevncia, pois, sem a anlise de risco e a posterior
elaborao de planos de emergncia e de contingncia,
possibilitando a securitizao da atividade que, sem a anlise
de risco, seria totalmente impossvel. Os planos, em
princpio, devem ser individuais, isto , paia cada um dos
portos organizados, instalaes porturias e plataformas, bem
como suas instalaes de apoio. O Plano dever ser aprovado
pelo rgo ambiental competente. Quando se tratar de reas nas
quais se concentrem portos organizados, instalaes porturias
ou plataformas, os planos de emergncia individuais devero
ser consolidados na forma de um nico plano de emergncia para
toda a rea sujeita ao risco de poluio, o qual dever
estabelecer os mecanismos de ao conjunta a serem
implementados, observado o disposto na Lei n
0
9.966/2000, assim
como nas demais normas e diretrizes vigentes.
A consolidao dos planos de emergncia individuais em um
nico plano de emergncia para a rea envolvida deve ser
realizada pelas entidades exploradoras de portos organizados e
instalaes porturias, e, tambm, pelos proprietrios ou
operadores de plataformas, sob a coordenao do rgo
ambiental competente. O rgo ambiental local dever, aps a
consolidao dos planos de emergncia, definir os planos de
contingncia locais ou regionais, em articulao com os rgos
de defesa civil. Todos os planos de contingncia locais e
regionais sero consolidados pelo rgo federal de meio
ambiente, em consonncia com o disposto na OPRC/90,
estabelecendo o Plano Nacional de Contingncia, em articulao
com os rgos de defesa civil.
O artigo 9
a
da lei que ora se est examinando inovou em
nossa legislao, ao estabelecer a obrigatoriedade de que as
entidades exploradoras de portos organizados e instalaes
porturias e os proprietrios ou operadores de plataformas e
suas instalaes de apoio realizem auditorias ambientais
bienais, independentes, com o objetivo de avaliar os sistemas
de gesto e controle ambiental em suas unidades. A medida
extremamente salutar e oportuna, pois somente mediante o
exame dos mecanismos de gesto e controle ambiental que, de
feto, se pode dar implementao ao princpio da precauo.
As auditorias tambm so fundamentais para que os planos de
emergncia e de contingncia possam ser implantados, pois sem
elas no se pode ter uma radiografia adequada da situao
ambiental que deve ser protegida ou das possibilidades de
risco que se deva correr.
3.2.1.3. Transporte de leo e Substncias Nocivas ou
Perigosas
Todas as plataformas e os navios com arqueao bruta
superior a cinquenta
32
que transportem leo, ou o utilizem para
sua movimentao ou operao, portaro a
32 A Lei foi publicada com incorreo. No definido se so
cinquenta toneladas ou cinquenta mil toneladas.
Direito Ambiental
bordo, obrigatoriamente, um livro de registro de leo,
aprovado nos termos da Marpol 73/78, que poder ser
requisitado pela autoridade martima, pelo rgo ambiental
competente e pelo rgo regulador da indstria do petrleo, e
no qual sero feitas anotaes relativas a todas as
movimentaes de leo, lastro e misturas oleosas, inclusive as
entregas efetuadas s instalaes de recebimento e tratamento
de resduos. Existe, ainda, a obrigao de todos os navios que
transportem substncia nociva ou perigosa a granel terem a
bordo um livro de registro de carga, nos termos da Marpol
73/78, que poder ser requisitado pela autoridade martima,
pelo rgo ambiental competente e pelo rgo regulador da
indstria do petrleo. Em tal livro devem ser feitas as
anotaes referentes s operaes de: (i) carregamento; (ii)
descarregamento; (iii) transferncias de carga, resduos ou
misturas para tanques de resduos; (iv) limpeza dos tanques de
carga; (v) transferncias provenientes de tanques de resduos;
(vi) lastreamento de tanques de carga; (vii) transferncias de
guas de lastro sujo para o meio aqutico; (viii) descargas
nas guas, em geral.
Aqueles navios que transportem substncia nociva ou perigosa
de forma fracio- nada, conforme estabelecido no Anexo III da
Marpol 73/78, devero possuir e manter a bordo documento que a
especifique e fornea sua localizao no navio, devendo o
agente ou responsvel conservar cpia do documento at que a
substncia seja desembarcada. As embalagens das mencionadas
substncias devero conter as respectivas identificaes e
advertncia quanto aos riscos, utilizando a simbologia pre-
vista na legislao e normas nacionais e internacionais em
vigor.
Os navios que se enquadrarem na CLC/69 devero possuir o
certificado ou garantia financeira equivalente, conforme
especificado por essa conveno, para que possam trafegar ou
permanecer em guas sob jurisdio nacional.
Compete ao rgo federal de meio ambiente a elaborao e
atualizao, anual, da lista de substncias cujo transporte
seja proibido em navios ou que exijam medidas e cuidados
especiais durante a sua movimentao.
3.2.1.4. Descarga de leo, Substncias Nocivas ou Perigosas e
Lixo
A descarga, em guas sob jurisdio nacional, de substncias
nocivas ou perigosas classificadas na categoria A,
33

inclusive aquelas provisoriamente classificadas como tal, alm
de gua de lastro, resduos de lavagem de tanques ou outras
misturas que contenham tais substncias, proibida, conforme
definido no artigo 15 da lei.
admissvel a gua subsequentemente adicionada ao tanque
lavado em quantidade superior a cinco por cento do seu volume
total, desde que sejam atendidas cumulativamente as condies
definidas nos incisos do artigo 15, que so as seguintes: (i)
a situao em que ocorrer o lanamento enquadre-se nos casos
permitidos pela Marpol 73/78; (ii) o navio no se encontre
dentro dos limites de rea ecologicamente sensvel; (iii) os
procedimentos para descarga sejam devidamente aprovados pelo
rgo ambiental competente. Pelo 2
9
do artigo 15, vedada a
descarga de gua
33 Definio do artigo 4
a
da lei.
Responsabilidade Ambiental
.239
subsequentemente adicionada ao tanque lavado em quantidade
inferior a cinco por cento do seu volume total.
A descarga, em guas sob jurisdio nacional, de substncias
classificadas nas categorias B, C, e D,
34
inclusive
aquelas provisoriamente classificadas como tais, alm de gua
de lastro, resduos de lavagem de tanques e outras misturas
que as contenham, somente permitida se forem atendidas
cumulativamente as seguintes condies: (i) a situao em que
ocorrer o lanamento enquadre~se nos casos permitidos pela
Marpol 73/78; (ii) o navio no se encontre dentro dos limites
de rea ecologicamente sensvel; (iii) os procedimentos para
descarga sejam devidamente aprovados pelo rgo ambiental
competente. Os esgotos sanitrios e as guas servidas de
navios, plataformas e suas instalaes de apoio equiparam-se,
em termos de critrios e condies para lanamento, s
substncias classificadas na categoria C. Os lanamentos
antes tratados devero atender tambm s condies e aos
regulamentos impostos pela legislao de vigilncia sanitria.
O art. 17 da lei proibiu a descarga de leo, misturas
oleosas e lixo em guas sob jurisdio nacional, salvo nas
situaes permitidas pela Marpol 73/78, e no estando o navio,
plataforma ou similar dentro dos limites de rea
ecologicamente sensvel, e os procedimentos para descarga
sejam devidamente aprovados pelo rgo ambiental competente. O
descarte contnuo de gua de processo ou de produo em
plataformas regido pela regulamentao ambiental
especfica.
35
O 2
S
do artigo 17 foi vetado pelo Executivo.
36

34 Definio do artigo 4
a
da lei.
35 Hoje est vigente a Resoluo CONAMA n 20, de 18/6/1986.
36 Passo a transcrever o texto vetado e as razes do veto
presidencial: Art. 17. 2
a
No ser permitido o alijamento
de metais pesados ou.resduos lquidos ou slidos contendo
tais substncias. Razes do veto: Impe- se a excluso do
referido pargrafo para que no se incorpore na legislao
nacional dispositivo que, embora sem similar em qualquer
outro pas, ter o efeito de criar graves dificuldades em
tomo da explorao de petrleo na plataforma continental
brasileira e, at mesmo, paralisar a sua produo O
processo mundialmente praticado de explorao de petrleo no
mar implica a devoluo da gua originria da prpria for-
mao geolgica ao oceano. Essa gua, embora contenha
quantidades insignicantes de metal pesado, incapaz de
afetar a qualidade do meio ambiente, nos termos do
conhecimento internacional sobre a matria: por exemplo, no
Mar do Norte so descartados cerca de 900.000m3 de gua por
dia e na Bacia de Campos apenas 35.000m3; no Golfo do Mxico
descarta-se volume muito maior d gua, haja vista que ali
esto instaladas cerca de 400plataformas, enquanto na costa
do Estado do Rio de Janeiro esto em operao menos de 40. A
preocupao com a clareza na interpretao das regras
jurdicas relativas operao desse importante segmento da
economia nacional, bem como a relevncia do petrleo
extrado do mar para o balano energtico do pas, j
conduziu o legislador a estabelecer no I
a
do mesmo artigo
17que no descarte contnuo de gua de processo ou de
produo em plataformas aplica-se a regulamentao ambiental
espedca. A excluso do 2 no provocar nenhum risco
ambiental, j que o alijamento, no mar, de qualquer outro
resduo contendo metais pesados est proibido, nos termos do
art. 15, combinado com o inciso X, do art. 2
a
do projeto de
lei. Ademais, a manuteno daquele pargrafo dar ensejo a
interpretaes de que no se poder efetuar nenhum descarte
de gua durante a produo de petrleo em plataformas mar-
timas, ainda que dentro dos padres ambientais aceitos e
consagrados internacionalmente. Importa, ainda, ressaltar
que a incorporao do 2
a
do art. 17 na legislao
brasileira implicaria .elevadssimos custos de produo de
petrleo na plataforma continental e tomaria invivel a
atividade produtiva, a competitividade da indstria
nacional, e a atrao de novos capitais indispensveis
consecuo das metas de auto-su- dncia energtica, sem, em
contrapartida, assegurar-se qualquer benefcio ambiental.
Direito Ambiental
A descarga de qualquer tipo de plstico, inclusive cabos
sintticos, redes sintticas de pesca e sacos plsticos,
proibida.
A descarga de lixo, gua de lastro, resduos de lavagem de
tanques e pores ou outras misturas que contenham leo ou
substncias nocivas ou perigosas de qualquer categoria s
poder ser efetuada em instalaes de recebimento e tratamento
de resduos, conforme previsto no art. 5
9
da norma em exame.
Nas hipteses em que estejam em risco a vida humana, pesquisa
ou segurana do navio, conforme definido em regulamento,
poder ser admitida a descarga de leo, misturas oleosas,
substncias nocivas ou perigosas de qualquer categoria, e
lixo, em guas sob jurisdio nacional.
A lei definiu parmetros a serem observados pelo poder
regulamentar, quando se tratar da finalidade de pesquisa; este
dever contemplar, no mnimo, as seguintes exigncias: (i) a
descarga seja autorizada pelo rgo ambiental competente, aps
anlise e aprovao do programa de pesquisa; (ii) esteja
presente, no local e hora da descarga, pelo menos um
representante do rgo ambiental que a houver autorizado;
(iii) o responsvel pela descarga coloque disposio, no
local e hora em que ela ocorrer, pessoal especializado,
equipamentos e materiais de eficincia comprovada na conteno
e eliminao dos efeitos esperados. O rgo federal de meio
ambiente deve regulamentar a descarga de resduos slidos das
operaes de perfurao de poos de petrleo.
O artigo 21 estabelece que a descarga, em guas sob
jurisdio nacional, de leo e substncias nocivas ou
perigosas, ou misturas que os contenham, de gua de lastro e
de outros resduos poluentes, ainda que autorizada, no
desobriga o responsvel de reparar os danos causados ao meio
ambiente e de indenizar as atividades econmicas e o
patrimnio pblico e privado pelos prejuzos decorrentes dessa
descarga. Aqui surge uma imensa indagao, pois, se a descarga
foi autorizada pelo rgo ambiental e a sua execuo se
realizou dentro dos limites da autorizao, haver res-
ponsabilidade solidria do rgo que concedeu a autorizao?
Os incidentes que ocorram em portos organizados, instalaes
porturias, dutos, navios, plataformas e suas instalaes de
apoio, e que sejam capazes de provocar poluio das guas sob
jurisdio nacional, devem ser comunicados imediatamente ao
rgo ambiental competente, Capitania dos Portos e ao rgo
regulador da indstria do petrleo, independentemente das
medidas tomadas para seu controle. Na forma do artigo 23, os
custos que os rgos ambientais forem obrigados a realizar
para o controle ou minimizao da poluio devem ser
integralmente ressarcidos pela entidade exploradora de porto
organizado ou de instalao porturia, pelo proprietrio ou
operador de plataforma ou de navio, e pelo concessionrio ou
empresa autorizada a exercer atividade pertinente indstria
do petrleo, responsveis pela descarga de material poluente
em guas sob jurisdio nacional, independentemente de prvia
autorizao e de pagamento de multa.
37
O navio, responsvel por
descarga, que no possua o certificado exigido pela CLC/69,
ser retido e s ser libe
37 O artigo est perfeitamente dentro do princpio de que a
coletividade no deve suportar os nus da poluio causada
por uma atividade privada-
Responsabilidade Ambiental
rado aps o depsito de cauo como garantia para pagamento
das despesas decorrentes da poluio.
importante ressaltar que a contratao, por rgo ou
empresa pblica ou privada, de navio para realizao de
transporte de leo ou de substncia enquadrada nas categorias
definidas no art. 4
a
da lei somente poder efetuar-se aps a
verificao de que a empresa transportadora esteja devidamente
habilitada para operar de acordo com as normas da autoridade
martima.
3.2.I.5. Infraes e Sanes
A Lei n
2
9.966/2000 estabeleceu uma srie de infraes
administrativas pelo des- cumprimento das normas nela
contidas. Relembre-se, tambm, que a lei ora em exame,
expressamente, tipifica algumas atividades como enquadradas na
Lei n
9
9.605/98.
O artigo 25 determina que so infraes, punidas na forma da
lei:
/ _ descumprir o disposto nos arts. 5
9
, 6
S
e 7
9
: Pena - multa
diria;
II ~ descumprr o disposto nos arts. 9
3
e 22: Pena - multa;
IU - descumprir o disposto nos arts. 10, 11 e 12: Pena -
multa e reteno do navio at que a situao seja
regularizada;
IV - descumprir o disposto no art. 24: Pena - multa e
suspenso imediata das atividades da empresa &ansportadora em
situao irregular.
l
s
Respondem pelas infraes previstas neste artigo, na
medida de sua ao ou omisso:
I-o proprietrio do navio, pessoa fsica ou jurdica, ou
quem legalmente o represente;
IIo armador ou operador do navio, caso este no esteja
sendo armado ou operado pelo proprietrio;
III - o concessionrio ou a empresa autorizada a exercer
atividades pertinentes indstria do petrleo;
IV-o comandante ou tripulante do navio;
V- a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou
privado, que legalmente represente o porto organizado, a
instalao porturia, a plataforma e suas instalaes de
apoio, o estaleiro, a marina, o clube nutico ou instalao
similar;
VI-oproprietrio da carga.
2

O valor da multa de que trata este artigo ser fixado

no regulamento desta Lei, sendo o mnimo de R$ 7.000,00 (sete
mil reais) e o mximo de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes
de reais)
3
5
A aplicao das penas previstas neste artigo no isenta
o agente de outras sanes administrativas e penais previstas
na Lei n
2
9.605, de 12 de feve
38 Art. 32. Os valores arrecadados com a aplicao das maltas
previstas nesta Lei sero destinados aos rgos que as
aplicarem, no mbito de suas competncias.
Direito Ambiental
reiro de 1998, e em outras normas especficas que tratem da
matria, nem da responsabilidade civil pelas perdas e danos
causados ao meio ambiente e ao patrimnio pblico e privado.
J o artigo 26 determina: A inobservncia ao disposto nos
arts. 15, 16, 17 e 19 ser punida na forma da Lei n
2
9.605, de
12 de fevereiro de 1998, e seu regulamento.
3.2.1.6. Responsabilidades pelo Cumprimento da Lei
Responsabilidades da autoridade martima:
a)
b)
c)
d)
Responsabilidade do rgo federal de meio ambiente:
39

a) realizar o controle ambiental e a fiscalizao dos portos
organizados, das instalaes porturias, das cargas
movimentadas, de natureza nociva ou perigosa, e das
plataformas e suas instalaes de apoio, quanto s
exigncias previstas no licenciamento ambiental, autuando os
infratores na esfera de sua competncia;
b) avaliar os danos ambientais causados por incidentes nos
portos organizados, dutos, instalaes porturias, navios,
plataformas e suas instalaes de apoio;
c) encaminhar Procuradoria-Geral da Repblica relatrio
circunstanciado sobre os incidentes causadores de dano
ambiental para a propositura das medidas judiciais
necessrias;
fiscalizar navios, plataformas e suas instalaes de apoio, e
as cargas embarcadas, de natureza nociva ou perigosa, autuando
os infratores na esfera de sua competncia; <*_
levantar dados e informaes e apurar responsabilicUMes sobre
os incidentes com navios, plataformas e suas instalaes de
apoio que tenham provocado danos ambientais;
encaminhar os dados, informaes e resultados de apurao de
responsabilidades ao rgo federal de meio ambiente, para
avaliao dos danos ambientais e incio das medidas judiciais
cabveis;
comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo
irregularidades encontradas durante a fiscalizao de navios,
plataformas e suas instalaes de apoio, quando atinentes
indstria do petrleo.
39 , ainda, da atribuio do rgo federal de meio ambiente,
ouvida a autoridade martima, definir a localizao e os
limites das reas ecologicamente sensveis, que devero
constar das cartas nuticas nacionais (art. 23).
codj - ciraij oupnor js&ggy mm)
Responsabilidade Ambiental
d) comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo
irregularidades encontradas durante a fiscalizao de
navios, plataformas e suas instalaes de apoio, quando
atinentes indstria do petrleo.
Responsabilidade dos rgos estaduais de meio ambiente:
a) realizar o controle ambiental e a fiscalizao dos portos
organizados, instalaes porturias, estaleiros, navios,
plataformas e suas instalaes de apoio, avaliar os danos
ambientais causados por incidentes ocorridos nessas unidades
e elaborar relatrio circunstanciado, encaminhando-o ao
rgo federal de meio ambiente;
b) dar incio, na alada estadual, aos procedimentos judiciais
cabveis a cada caso;
c) comunicar ao rgo regulador da indstria do petrleo
irregularidades encontradas durante a fiscalizao de
navios, plataformas e suas instalaes de apoio, quando
atinentes indstria do petrleo;
d) autuar os infratores na esfera de sua competncia.
Responsabilidade dos rgos municipais de meio ambiente:
a) avaliar os danos ambientais causados por incidentes nas
marinas, clubes nuticos e outros locais e instalaes
similares, e elaborar relatrio circunstanciado,
encaminhando-o ao rgo estadual de meio ambiente;
b) dar incio, na alada municipal, aos procedimentos
judiciais cabveis a cada caso;
c) autuar os infratores na esfera de sua competncia;
Responsabilidade do rgo regulador da indstria do petrleo:
a) fiscalizar diretamente, ou mediante convnio, as
plataformas e suas instalaes de apoio, os dutos e as
instalaes porturias, no que diz respeito s atividades de
pesquisa, perfurao, produo, tratamento, armazenamento e
movimentao de petrleo e seus derivados e gs natural;
b) levantar os dados e informaes e apurar responsabilidades
sobre incidentes operacionais que, ocorridos em plataformas
e suas instalaes de apoio, instalaes porturias ou
dutos, tenham causado danos ambientais;
c) encaminhar os dados, informaes e resultados da apurao
de responsabilidades ao rgo federal de meio ambiente;
d) comunicar autoridade martima e ao rgo federal de meio
ambiente as irregularidades encontradas durante a
fiscalizao de instalaes porturias, dutos, plataformas e
suas instalaes de apoio;
e) autuar os infratores na esfera de sua competncia.
Direito Ambiental
Na forma do l
2
do artigo 27, a Procuradoria-Geral da
Repblica comunicar previamente aos Ministrios Pblicos
estaduais a propositura de aes judiciais para que estes
exeram as faculdades previstas no 5
9
do art. 5
a
da Lei n
9

7.347,
40
de 24 de julho de 1985, na redao dada pelo art. 113
da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990 - Cdigo de Defesa
do Consumidor. O administrador pblico que> por omisso ou
negligncia, deixar de apurar as responsabilidades pela
infringncia da lei passvel de que se lhe impute a prtica
de crime de responsabilidade.
3.2.1.7. Prazo para Adaptao s Normas Legais
Os portos organizados, as instalaes porturias e as
plataformas j em operao tero os seguintes prazos para se
adaptarem ao que dispem os arts. 5
S
, 6
e
e 7
9
: (i) trezentos e
sessenta dias a partir da data de publicao da lei, para
elaborar e submeter aprovao do rgo federal de meio
ambiente o estudo tcnico e o manual de procedimento interno a
que se referem, respectivamente, o l
5
do art. 5
!
eo art. 6
e
;
(ii) trinta e seis meses, aps a aprovao do estudo tcnico e
do manual de procedimento interno, para colocar em
funcionamento as instalaes e os meios destinados ao
recebimento e tratamento dos diversos tipos de resduos e ao
controle da poluio, previstos no art. 5
S
, incluindo o pessoal
adequado para oper-los; (iii) cento e oitenta dias a partir
da data de publicao da lei, para apresentar ao rgo
ambiental competente os planos de emergncia individuais a que
se refere o caput do art. 7
9
.
3.2.1.8. O Conselho Monetrio Nacional e o Meio Ambiente
Aos 28 de fevereiro de 2008, o CMN expediu a Resoluo n
e

3545. Tudo se iniciou com a Circular n
e
736, de 04 de outubro
de 1982, editada h 26 anos, na parte destinada ao crdito
industrial e programas especiais dispunha que: "A liberao da
ltima parcela do crdito, nos financiamentos de destilaria,
somente poder ser efetivada contra a apresentao, pelo
muturio, de comprovante emitido pelo rgo estadual de
controle do meio ambiente atestando a concluso da implantao
do projeto de tratamento de efluentes.
Do mesmo modo, a Circular n
2
1.268, de 23 de dezembro de
1987, tem em suas disposies sobre crdito rural o seguinte:
"o assessoramento tcnico a nvel de carteira e o tcnico
incumbido de elaborar o plano ou projeto devem verificar a
adequao do empreendimento s exigncias de defesa do meio
ambiente.
O mesmo se diga em relao Circular n
2
1.351, de 29 de
agosto de 1988, que dispunha sobre crdito agroindustrial que:
1-0 agente financeiro deve observar a legislao especfica
sobre controle da poluio do meio ambiente na concesso de
40 Trata-se da possibilidade de litisconsrcio facultativo
entre o Ministrio Pblico Federal e o Ministrio Pblico
dos Estados. Ver o Captulo referente proteo judicial e
administrativa do meio ambiente, em espedal o tpico
especfico sobre Ministrio Pblico.
Responsabilidade Ambiental
financiamento a: a) projetos com atividades utilizadoras de
recursos ambientais, consideradas efetivas ou potencialmente
poluidoras; b) empreendimentos capazes de causar degradao
ambiental. 2-0 agente financeiro deve exigir do muturio o
compromisso expresso de: a) observar a legislao especfica
sobre controle da poluio do meio ambiente...
Talvez a resoluo mais "ousada sobre meio ambiente fosse
aquela que tenha institudo plano de converso da dvida
externa para fins ambientais (Resoluo n
9
1.840,
41
de 16 de
julho de 1991).
Evidentemente que seria enfadonho e despropositado fazer uma
relao de todas as circulares e resolues do Conselho
Monetrio Nacional que determinam que as instituies de
crdito faam observar a legislao de proteo ao meio
ambiente. Em dever de justia para com o Conselho Monetrio
Nacional, h que se registrar que, to logo a Lei n
2
6.938/81
entrou em vigor, o CMN j se manifestava sobre questes de
controle ambiental, dentro das condies especficas de
concesso de crdito.
A Resoluo n
e
3.545, portanto, no uma novidade, quando
muito, ser um aperfeioamento d normas j presentes em
nosso ordenamento jurdico. O curioso que a Resoluo
especfica para o Bioma Amaznia, quando na verdade a lei
41 RESOLUO 1.840
INSTITUI PLANO DE CONVERSO DA DVIDA EXTERNA PARA FINS
AMBIENTAIS.
O BANCO CENTRAL DO BRASIL, NA FORMA DO ART. 9 DA LEI N
4,595, DE 31.12.64, TORNA PBLICO QUE O PRESIDENTE DO CONSELHO
MONETRIO NACIONAL, POR ATO DE 11.07.91, COM BASE NO PARGRAFO
2 DO ART. 2* DA LEI N 8.056, DE 28.06.90, E NA LEI N
a
8.201,
DE 29.06.91, "AD REFERENDUM DAQUELE CONSELHO, E TENDO EM
VISTA AS DISPOSIES DOS ARTS. 4, INCISOS V E XXXI, E 57 DA
MENCIONADA LEI N 4.595, E DOS ARTS. 50 E 52 DO DECRETO N
55.762, DE 17.02.65,
RESOLVEU:
ART. la. INSTITUIR O PLANO DE CONVERSO DA DVIDA EXTERNA PARA
FINS AMBIENTAIS, COM O OBJETIVO DE PERMITIR O ACOLHIMENTO, POR
PARTE DE INSTITUIES OU FUNDOS SEM FINS LUCRATIVOS, MEDIANTE
DOAES, DE RECURSOS DESTINADOS PRESERVAO DO MEIO
AMBIENTE.
ART. 2. AS MENCIONADAS INSTITUIES OU FUNDOS SITUADOS NO
TERRITRIO NACIONAL, QUE DESENVOLVAM PROJETOS RELACIONADOS COM
A PRESERVAO DO MEIO AMBIENTE, PODERO RECEBER DOAES DE
ENTIDADES PBLICAS E PRIVADAS ESTRANGEIRAS MEDIANTE A ENTREGA
AO BANCO CENTRAL DO BRASIL DE:
A) OBRIGAOES EXTERNAS DE MDIO E LONGO PRAZOS DE
RESPONSABILIDADE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL, VINCULADAS A
ACORDOS DEREESTRUTURAO DA DVIDA EXTERNA BRASILEIRA, E
RESPECTIVOS EM CARGOS;
B) DEPSITOS EM MOEDA ESTRANGEIRA, CONSTITUDOS NO BANCO
CENTRAL DO BRASIL AO AMPARO DOS ACORDOS DECORRENTES DE
REESTRUTURAO DA DVIDA EXTERNA BRASILEIRA, E RESPECTIVOS
ENCARGOS; E
Q BNUS DECORRENTES DE ACORDOS DE REESTRUTURAO DA DVIDA
EXTERNA BRASILEIRA. DE RESPONSABILIDADE DO BANCO CENTRAL DO
BRASIL, E RESPECTIVOS ENCARGOS. (...)
Direito Ambiental
que trata de restries a financiamentos (6.938/81) dirigida
para todos os biomas. Mostra-se indubitvel a observncia
das recomendaes e restries do zoneamento agroecolgico e
do Zoneamento Ecolgico-Econmico - ZEE.
A Resoluo tem como destinatrios as instituies oficiais
de crdito ou os bancos privados que sejam agentes financeiros
de crditos pblicos. A Resoluo dever ser observada
obrigatoriamente a partir de l
2
de julho de 2008, e facultati-
vamente a partir de I
a
de maio de 2008 para a concesso de
crdito rural ao amparo de recursos de qualquer fonte para
atividades agropecurias nos municpios que integram o Bioma
Amaznia, ressalvado o contido nos itens 14 a 16 do MCR 2-1. A
norma estabeleceu os seguintes condicionamentos para a
concesso dos crditos: (a) apresentao, pelos interessados,
de: 1 - Certificado de Cadastro de Imvel Rural - CCIR
vigente; 2 - declarao de que inexistem embargos vigentes de
uso econmico de reas desmatadas ilegalmente no imvel; e 3 ~
licena, certificado, certido ou documento similar
comprobatrio de regularidade ambiental, vigente, do imvel
onde ser implantado o projeto a ser financiado, expedido pelo
rgo estadual responsvel. Caso tais documentos no existam,
poder ser apresentado um atestado de recebimento da
documentao exigvel para fins de regularizao ambiental do
imvel, emitido pelo rgo estadual responsvel, ressalvado
que, nos Estados onde no for disponibilizado em meio
eletrnico, o atestado dever ter validade de 12 (doze) meses.
Uma grande novidade que, no entanto, deve ser vista com
muito cuidado a quase transferncia para o agente financeiro
de um papel de fiscalizao que, francamente, no da
atribuio de tais instituies: verificao, pelo agente
financeiro, da veracidade e da vigncia dos documentos
referidos na alnea anterior, mediante conferncia por meio
eletrnico junto ao rgo emissor, dispensando-se a verifi-
cao pelo agente financeiro quando se tratar de atestado no
disponibilizado em meio eletrnico.
O item c, tambm, bastante polmico, pois impe uma
punio ao muturio em caso de embargo do uso econmico de
reas desmatadas ilegalmente no imvel, posteriormente
contratao da operao, nos termos do 11 do art. 2
S
do
Decreto n
e
3.179, de 21 de setembro de 1999. Ora, o embargo
no significa que a atividade seja ilegal; ele significa que
ela foi embargada, nada mais. Quantos embargos ilegais
existem? Em tal hiptese poder haver a suspenso da
liberao de parcelas at a regularizao ambiental do imvel
e, caso no seja efetivada a regularizao no prazo de 12
(doze) meses a contar da data da autuao, o contrato ser
considerado vencido antecipadamente pelo agente financeiro.
A Resoluo est destinada apenas aos grandes proprietrios,
sendo excludos expressamente a turma do Pronaf ou de
produtores rurais que disponham, a qualquer ttulo, de rea
no superior a 4 (quatro) mdulos fiscais que dever
providenciar declarao atestando a existencia fsica de
reserva legal e rea de preservao permanente, conforme
previsto no Cdigo Florestal, e a inexistncia de embargos
vigentes de uso econmico de reas desmatadas ilegalmente no
imvel.
Responsabilidade Ambiental
4. O Conceito de Dano
No se pode, com toda certeza, avanar no presente captulo
sem que se faa uma breve incurso pelo conceito jurdico de
dano, que o pressuposto indispensvel para a construo de
uma teoria jurdica da responsabilidade ambiental. Este o
tema da prxima etapa que atravessaremos juntos.
evidente que, para a correta compreenso do assunto ora
examinado, fundamental uma definio de dano para que, a
partir da, se defina o dano ambiental. A toda evidncia, no
se pode definir qual o ressarcimento devido se o dano a ser
reparado no estiver suficientemente classificado,
especificado e quantificado. Gom efeito, sem a existncia do
dano, inexiste responsabilidade.
O dano o prejuzo causado a algum por um terceiro que se
v obrigado ao ressarcimento. juridicamente irrelevante o
prejuzo que tenha por origem um ato ou uma omisso imputvel
ao prprio prejudicado. A ao ou omisso de um terceiro
essencial. Decorre da que dano implica alterao de uma
situao jurdica, material ou moral, cuja titularidade no
possa ser atribuda quele que, voluntria ou
involuntariamente, tenha dado origem mencionada alterao.
Desnecessrio dizer que, no conceito, somente se incluem as
alteraes negativas, pois ho h dano se as condies foram
alteradas para melhor. a variao, moral ou material,
negativa que dever ser, na medida do possvel, mensurada de
forma que se possa efetivar o ressarcimento. Posta nestes
termos, a questo parece simples. Contudo, nesta aparente
simplicidade que se encontram as mais significativas
dificuldades do Direito Ambiental. A noo de dano,
originariamente, tinha um contedo eminentemente patrimonial,
na medida em que no se considerava prejuzo o menoscabo de um
valor de ordem ntima, uma vez que esta no tem contedo
econmico imediato.
A ressarcibilidade do dano no , contudo, uma matria
tranquila. A doutrina civilista tem entendido, por maioria,
que s ressarcvel o dano que preencha trs requisitos, a
saber: certeza, atualidade e subsistncia.
Este conceito, como se ver, no suficiente para a
apurao e qualificao do dano ambiental, pois as
caractersticas deste no so apropriveis pelo Direito comum,
em especial pelo Direito privado.
4.1. O Dano Ambiental
Dano ambiental dano ao meio ambiente. Para que se possa
caracterizar o dano ambiental, necessrio que se
caracterize, preliminarmente, o prprio conceito de meio
ambiente e a sua natureza jurdica. Como j foi visto neste
livro, no fcil uma definio conceituai do meio ambiente.
Com efeito, a grande dificuldade que enfrentamos, no
particular, a de caracterizar o que exatamente deve ser
compreendido como meio ambiente. A seguir, necessrio que se
investigue o bem jurdico meio ambiente.
O conceito de meio ambiente , evidentemente, cultural. a
ao criativa do ser humano que vai determinar aquilo que deve
e o que no deve ser entendido
Direito Ambiental
como meio ambiente. A grande dificuldade do tema est em que a
ideologia liberal sempre buscou acentuar a dicotomia entre o
ser humano e a natureza, dicotomia esta necessria para que o
modo de produo capitalista pudesse justificar a apropriao
de matria-prima, para que pudesse justificar a transformao
das realidades naturais em proveito da indstria e da
acumulao de capital. O j tantas vezes citado Franois
Ewald,
42
com felicidade, afirma que:
La philosophie librale ne pense certainement pas le rapport
de l'homme la nature comme un rapport dadquation. Au
contraire, L'hommme et le monde y sont radicalement spars.
La libert librale pose L 'homme comme une sorte de souverain
de lui-mme, cause dernire qui ne peut jamais avoueur tre
elle-mme cause.
O meio ambiente um bem jurdico autnomo e unitrio, que
no se confunde com os diversos bens jurdicos que o integram.
O bem jurdico meio ambiente no um simples somatrio de
flora e fauna, de recursos hdricos e recursos minerais. O bem
jurdico ambiente resulta da supresso de todos os componentes
que, isoladamente, podem ser identificados, tais como
florestas, animais, ar etc. Este conjunto de bens adquire uma
particularidade jurdica que derivada da prpria integrao
ecolgica de seus elementos componentes. Tal qual ocorre com o
conceito de ecossistema, que no pode ser compreendido como se
fosse um simples aglomerado de seus componentes, o bem
jurdico meio ambiente no pode ser decomposto, sob pena de
desaparecer do mundo jurdico. Os mltiplos bens jurdicos
autnomos que se agregam e transfiguram para a formao do bem
jurdico meio ambiente encontram tutela, seja atravs do
Direito pblico, seja pelo Direito privado. O bem jurdico
ambiente, por igual, encontra tutela, seja por institutos de
Direito pblico, seja por aqueles do Direito privado. No
obstante esta peculiaridade, o Direito pblico brasileiro, h
muito, tem oferecido ao cidado a ao popular como
instrumento de defesa ambiental.
Meio ambiente , portanto, uma res communes omnium. Uma
coisa comum a todos, que pode ser composta por bens
pertencentes ao domnio pblico ou ao domnio privado. A
propriedade do bem jurdico meio ambiente, quando se tratar de
coisa aproprivel, pode ser pblica ou privada. A fruio do
bem jurdico meio ambiente sempre de todos, da sociedade.
Por outro lado, o dever jurdico de proteger o meio ambiente
de toda a coletividade e pode ser exercido por um cidado,
pelas associaes, pelo Ministrio Pblico ou pelo prprio
Estado contra o proprietrio dos bens ambientais que sejam
propriedade de algum.
Os Tribunais brasileiros tm tido uma compreenso
extremamente restritiva do conceito de dano ambiental e, por
consequncia, do bem jurdico meio ambiente. Em geral, eles
tm adotado uma postura que exige o dano real e no apenas o
dano potencial. Parece-me que no tem sido aplicado e
observado o princpio da cautela
42 Ltat Providence, ob. cit., p. 85.
Responsabilidade Ambiental
em matria ambiental que, como se sabe, um dos princpios
bsicos do Direito Ambiental. Ao exigirem que o autor faa
prova do dano real, os Tribunais, de fato, impem todo o nus
da prova judicial para os autores, enfraquecendo a responsabi-
lidade objetiva do poluidor. Ademais, importante que se
observe que o Direito Ambiental exerce a sua funo protetora,
tambm, em relao s geraes futuras, resultado do conceito
de equidade intergeracional, que um de seus principais
aspectos. Ora, o dano futuro, muitas vezes, no pode ser
provado de plano, vindo a materializar-se, somente, com o
decorrer do tempo. Entretanto, o Tribunal Federal de Recursos,
na Apelao Cvel n
2
88.556.787, entendeu que:
A simples alegao de dano ao meio ambiente no autoriza a
concesso de liminar suspensiva de obras e servios pblicos
prioritrios e regularmente aprovados pelos rgos tcnicos
competentes.
A aprovao pela administrao de uma determinada obra,
portanto, no entendimento da extinta Corte, gera uma presuno
iuris tantun de adequao desta s exigncias ambientais. Tal
presuno s pode ser desfeita atravs de um amplo processo
probatrio e no nos estreitos limites de uma medida liminar.
Acontece que nem mesmo a infrao, por parte das indstrias,
de normas de Zoneamento urbano, tem sido considerada como
causadora de danos ambientais, potenciais ou atuais, exigindo-
se do autor que prove, alm do risco, o prprio dano. No caso,
o Tribunal admite um perigo socialmente aceitvel. A este
respeito, o Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, na Ap. n
5

1.171, julgada pela sua 5
S
Cmara Cvel, sentenciou que:
Apura infrao de normas de zoneamento urbano no importa
necessariamente a configurao de dano, atual ou potencial, ao
meio ambiente. A condenao da empresa a abster-se da
atividade industrial no pode repousar na simples existncia
de riscos...
A orientao , data venia, pssima. O princpio da
precauo impe que os riscos sejam avaliados e pesados para
que se possa autorizar uma interveno no meio ambiente. Ora,
se h uma violao de preceito formal, de uma norma de
zoneamento, o conjunto de princpios e normas do Direito
Ambiental impe que se restabelea a observncia dos preceitos
formais, pois estes, em tese, resultaram de anlises tcnicas
que levaram em considerao o risco inerente a cada uma das
atividades permitidas dentro de uma determinada regio. Da a
fixao de permisses diferentes para cada uma das regies
submetidas ao Zoneamento.
Pelo que se viu das decises judiciais acima comentadas,
observa-se que a concepo at aqui predominante em nossos
Tribunais a de que os danos ambientais devem ser atuais e
concretos. Ou seja, a atuao judicial fundamentalmente
posterior ao dano causado. A simples burla de formas legais,
como o caso de normas de zoneamento, no suficiente para
que, judicialmente, caracterize-se o dano ao ambiente.
interessante observar que, quando se trata de Direito privado,
o forma
Direito Ambiental
lismo jurdico tem sido um importante instrumento para a
defesa de direitos j estabelecidos. A forma, em matria
ambiental, relegada a segundo plano quando se trata de
defender o seu infrator.
O prprio risco, no qual se funda a responsabilidade
ambiental, no muito considerado, pois, ao que parece,
necessrio que o risco se materialize em um acidente para
que seja efetivamente reparado. Concretamente, o Poder
Judicirio est abdicando de sua funo cautelar em favor de
uma atividade puramente repressiva que, em Direito Ambiental,
de eficcia discutvel.
5. Reparao do Dano Ambiental
O artigo 225, 3
e
, da CRFB determina que:
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou
jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar o dano.
O dispositivo constitucional aponta a existncia de duas
modalidades de imposies:
a) sanes penais e administrativas; e
b) obrigao de reparar o dano.
As sanes penais e administrativas, parece-me, tm a
caracterstica de um castigo que imposto ao poluidor. J a
reparao do dano reveste-se de um carter diverso, pois
atravs dela busca-se uma recomposio daquilo que foi
destrudo, quando possvel.
A grande dificuldade, evidentemente, no est nas sanes
penais e administrativas, mas na obrigao de reparar o dano.
Em que consiste tal obrigao? A prtica judicial brasileira
ainda no nos oferece uma resposta segura. Tem havido uma
certa divergncia entre as diversas Cortes de Justia
existentes no Pas. A deciso que me parece ser a mais
importante, pois emanada do Superior Tribunal de Justia,
aquela que consagra a autonomia do bem jurdico meio ambiente.
Vejamos a ementa da deciso do Superior Tribunal de Justia:
Ecologia. Trnsito. Emisso abusiva de fumaa por veculo
automotor. O fato como acontecimento da experincia jurdica
enseja, eventualmente, repercusso plural no Direito.
Transitar, com veculo, produzindo fumaa em nveis proibidos
interessa tanto ao Direito ecolgico como ao Direito da
circulao. Os respectivos objetos so diferentes. O primeiro
busca conservar as condies razoveis mnimas do ambiente. O
segundo policia as condies de uso e funcionamento dos
veculos. Dessa forma, ainda que, fisicamente, uno o fato,
juri-
Responsabilidade Ambiental
dicamente h pluralidade de ilcitos, da a legitimidade do
Departamento de guas e Energia Eltrica, como do Detran para
aphcar sanes.43
O Tribunal, acertadamente, decidiu baseado em uma concepo
aberta: condies razoveis mnimas do ambiente, cujos
contornos iro sendo desenvolvidos na razo direta das
necessidades concrtamente levadas apreciao das diversas
Cortes de Justia. O conceito ser, portanto, preenchido
diante dos casos concretos. O Superior Tribunal de Justia,
desta forma, est acompanhando a melhor doutrina internacional
e a melhor jurisprudncia internacional. A construo do
Direito Ambiental, como j pudemos examinar, muitssimo
influenciada pelo litgio e pelo trabalho interpretativo das
Cortes. A deciso do Superior Tribunal de Justia reves- te-se
de uma importncia transcendental, pois se coloca em oposio
a uma tendncia que se verifica nas Cortes inferiores de
privilegiar aspectos econmicos em detrimento dos aspectos
ambientais, como pode servir de exemplo a seguinte passagem:
Tem-se de admitir a subsistncia de um resduo, inalienvel,
no s na indstria, mas, afinal de contas, num sem-nmero de
atividades que o homem, no atual estgio de evoluo tcnica,
no parece disposto a prescindir: vejamos o exemplo bvio do
trfego de veculos automotores (Tribunal de Justia do Rio de
Janeiro, Apelao Cvel n
s
1.171/89, 5* Cmara Cvel).
Na realidade, o DA deve buscar um equilbrio entre os
diferentes aspectos que compem o sistema de proteo legal do
meio ambiente. Privilegiar qualquer um dos diferentes
componentes do Direito Ambiental esvaziar sua principal
caracterstica, que , exatamente, a de efetivar uma
ponderao entre valores que, aparentemente, so
contraditrios. Vale observar que foi exatamente no exemplo
bvio do trfego de veculos automotores que o Superior
Tribunal de Justia consolidou a autonomia do ilcito
ambiental em relao ao ilcito administrativo.
A grande dificuldade para tipificar o ilcito ambiental
que os seus fundamentos esto, tambm, em uma esfera nova e
que atormenta a mentalidade conservadora. Existe uma grande
dificuldade para que se defina o agente poluidor e degradador,
ainda que os termos da lei brasileira sejam extremamente
claros. Esta grave questo mereceu apreciao do Tribunal de
Justia do Estado de So Paulo, na qual a Corte, com acerto,
decidiu (5
a
C. Civil - Ap. n
a
96.536-1) que: Aquele que
proporciona, mesmo indiretamente, degradao ambiental
poluidor. Estes leading cases, contudo, ainda encontram enorme
resistncia na jurisprudncia de diversos Tribunais e no se
constituem na orientao majoritria. Penso que as decises
acima mencionadas constituem-se no que h de melhor em nossa
jurisprudncia ambiental, uma vez que lograram realizar uma
adequada aplicao dos princpios do Direito Ambiental aos
casos concretos.
43 Paulo de Bessa Antunes. Jurisprudncia Am bien tal
Brasileira, pp. 110-111.
BHasaaffiSS Direito Ambiental
pi
Infelizmente, poucas tm sido as aes judiciais julgadas
versando sobre meio
ambiente e, obviamente, poucas tm sido aquelas que chegaram
s instncias superiores do Poder Judicirio. Menor ainda o
nmero daquelas julgadas procedentes e que chegaram fase de
execuo - momento no qual se pode precisar concretamen- te no
que consiste o dano ambiental e sua reparao. A deciso
proferida nos autos da Apelao Cvel n
5
117.330-90, julgada
pelo Tribunal Regional Federal, rei. Juza Eliana Calmon,
entendeu que:
1) O art. 14, l
9
, da Lei n
s
6.938, somente impe a
indenizao quando comprovada a existncia de danos
passveis de resgate.
2) Cumprida, prontamente, a obrigao de fazer (repristinao
do status quo ante), cessa a responsabilidade do poluidor,
pela retratao.
3) inaplicvel a multa administrativa pela retratao do
procedimento lesivo ao meio ambiente.
Acrescente-se um ltimo e definitivo argumento que se funda
no fato de que nenhuma lei brasileira estabelece que a
retratao critrio, juridicamente vlido, para elidir a
responsabilidade ambiental.
Penso que a deciso acima mencionada problemtica. Assim
porque se estabeleceu que a penalidade administrativa uma
espcie de sucedneo do no-cum- primento da obrigao de
reparar o dano causado. Pelo contedo da deciso em refe-
rncia, no possvel a aplicao concomitante de uma
penalidade administrativa pecuniria (multa) cujo fundamento
seja a conduta ambientalmente ilcita, pois violadora da
chamada Ordem pblica do meio ambiente e, ao mesmo tempo, a
imposio da obrigao de reparar o dano. O simples fato de
que um degradador ou poluidor resolva espontaneamente
reparar o dano que causou ao meio ambiente no pode servir
como alvar para que este no sofra uma sano
administrativa. Ademais* nunca ocioso reprisar que a lei e a
prpria Constituio estabelecem que a obriga- > o de
reparar os danos independe das sanes administrativas e
penais.
Aquele que tenha sido condenado por crime contra o meio
ambiente no est isento da obrigao de reparar o dano
causado como, tambm, no estar isento de pena se, aps ter
causado o dano ambiental, resolver repar-lo. A sano
administra-
tiva tem uma funo eminentemente repressiva e pedaggica.
exercida para que o poluidor e a sociedade saibam que no
admissvel a prtica de ilcitos ambientais.
A manuteno de um entendimento como o supra-aludido, data
venia> implica y uma negao da autonomia do bem jurdico
meio ambiente em relao ao bem jur-
I; dico administrativo que tutelado por meio prprio.
5.1. Concepo Educativa
I Alegislaoambiental doEstado do Rio de
Janeiro, de forma inovadora e pio-
neira, dotada de dispositivo legal cujo objetivo
estimular aqueles que, eventual-
| mente, tenham praticado alguma irregularidade ambiental
a san-la com vistas
Responsabilidade Ambiental
reparao do dano. O Decreto n
9
8.974, de 15 de maio de 1986,
em seu artigo 12 e l
9
, estabelece que: Desde que o infrator
demonstre inequvoca inteno de sanar a irregularidade, o
Plenrio da CECA& (...) e o Secretrio de Estado (...) de meio
ambiente (...) podero sustar por at 180 (cento e oitenta)
dias o recolhimento da multa aplicada.
1
Q
Corrigida ou sanada a irregularidade, o Plenrio da
CECA ou o Secretrio de Estado podero relevar o pagamento das
multas cujo recolhimento houver sido sustado na forma deste
ardgo.
O dispositivo legal, evidentemente, no destinado
recuperao de danos ambientais. Entretanto, pode ser
constatado de seu teor que a legislao do Estado do Rio de
Janeiro fez vima opo clara pela poltica de dilogo e
entendimento com aqueles que tenham praticado irregularidades
ambientais. O Estado preferiu abrir mo da cobrana
administrativa de multas, desde que o interessado promova
medidas com vistas superao de suas no-conformidades com a
legislao vigente.
Disposio assemelhada se encontra na Lei n
s
3.467, de 14 de
setembro de 2000, que, atualmente, rege a matria: Art. 101 -
As multas aplicadas com base nesta Lei podero ter a sua
exigibilidade suspensa, mediante a celebrao de termo de
compromisso ou de ajuste ambiental, a exclusivo critrio do
Secretrio de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel, obrigando-se o infrator adoo de medidas
especficas para fazer cessar a degradao ambiental, sem
prejuzo das demais medidas necessrias ao atendimento das
exigncias impostas pelas autoridades competentes.
5.2. A Apurao do Dano Ambiental
Por muito que se tenha falado sobre o assunto, a realidade
que, at hoje, no existe um critrio para a fixao do que,
efetivamente, constitui o dano ambiental e como este deve ser
reparado. A primeira hiptese a ser considerada a da
repristi- nao do ambiente agredido ao seu status quo ante.
Todos ns sabemos que no simples a reconstruo de um local
degradado. Muitas vezes, a degradao de um determinado local
implicou a extino de uma espcie vegetal, por exemplo.
Evidentemente que, no caso, no ser possvel a plantao de
novas plantas semelhantes quelas que foram destrudas. Como
proceder? A morte de um animal ou de uma planta, como pode ser
compensada?
Estas questes esto longe de obter uma resposta consensual
ou simples. A adoo de um valor arbitrado para significar a
espcie destruda tem a desvantagem de estabelecer um macabro
sistema pelo qual aqueles que possuem recursos financeiros
podero pagar uma soma para compensar a rea ou espcie
prejudicada. Por outro
44 Comisso Estadual de Controle Ambiental.
Direito Ambiental
lado, este mecanismo tem como lado positivo a fixao de algum
critrio objetivo a ser imposto ao poluidor.
Outro critrio que vem sendo adotado o da compensao.
Isto , degradao de uma rea deve corresponder a
recuperao de uma outra. O critrio no bom, pois muitas
vezes as reas so extremamente diversas e no se pode
restabelecer o ecossistema afetado.
O que se percebe, de fato, que qualquer critrio de
reparao do dano ambiental sempre falho e insuficiente.
Fundamentalmente, a atividade ambiental deve ser regida pelos
critrios preventivos. A preveno, contudo, implica ataque a
diversos interesses econmicos bastante fortes, seja daqueles
que pretendam promover a degradao ambiental, seja daqueles
que atuam na prpria indstria da recuperao do meio
ambiente (venda de equipamentos antipoluio etc.).
A ttulo de exemplo, possvel citar um caso ocorrido no
Municpio de Angra dos Reis, Estado do Rio de Janeiro, no qual
um determinado indivduo havia adquirido uma residncia em
local situado beira-mar. A regio formada por costes
rochosos que, por fora da Constituio Estadual, possuem
proteo especial. Tais costes servem de habitat para toda
uma srie de moluscos, vegetais etc. Foi construdo, no local,
um mole sobre o costo rochoso. A construo havia sido
realizada pelo antigo proprietrio alguns anos antes da venda
do imvel. No mole, surgiu um novo ecossistema marinho que
seria destrudo se fosse determinada a repristinao do costo
rochoso. Na realidade, a soluo seria to danosa quanto o
problema. Foi celebrada, ento, uma transao judicial entre o
Ministrio Pblico Federal, a Prefeitura de Angra dos Reis e o
ru,
45
para que o mole fosse mantido como estava, isto ,
garantindo-se o ecossistema que se havia criado no local, e
que fosse financia" da pelo ru a recuperao de uma rea de
encosta com o respectivo reflorestamento.
Diante das diversas realidades ambientais e da prpria
diversidade das situaes concretas que so levadas a juzo ou
aos prprios rgos fiscalizadores para exame, necessrio
que se estabelea um critrio aberto para a apurao dos danos
ambientais. Desta forma, pelo menos em tese, possvel que
sejam criados mecanismos, caso a caso, capazes de estabelecer
uma reparao adequada.
45 Havia sido proposta uma ao civil pblica em face do novo
proprietrio.
Educao Ambiental
Captulo VIII Educao Ambiental
1. Introduo
A Constituio brasileira estabelece a obrigao estatal de
promover a educao ambiental.
1
Ela um dos mais importantes
mecanismos que podem ser utilizados para a proteo do meio
ambiente, pois no se pode acreditar - ou mesmo desejar - que
o Estado seja capaz de exercer controle absoluto sobre todas
as atividades que, direta ou indiretamente, possam alterar a
qualidade ambiental. atravs da educao ambiental que se
faz a verdadeira aplicao do princpio mais importante do
Direito Ambiental; o princpio da preveno.
A educao ambiental tem diversas definies que, no raras
vezes, tm servido de motivo de equvocos e desentendimentos.
Segundo Iara Verocai,
2
ela :
Processo de aprendizagem e comunicao de problemas
relacionados interao dos homens com seu ambiente natural.
o instrumento de formao de uma conscincia, atravs do
conhecimento e da reflexo sobre a realidade ambiental (FEEMA,
Assessoria de Comunicao, informao pessoal, 1986).
O processo de formao e informao social orientado para:
(I) o desenvolvimento de conscincia crtica sobre a
problemtica ambiental, compreendeu- do-se como crtica a
capacidade de captar a gnese e a evoluo dos problemas
ambientais, tanto em relao aos seus aspectos biofsicos,
quanto sociais, polticos, econmicos e culturais; (II) o
desenvolvimento de habilidades e instrumentos tecnolgicos
necessrios soluo dos problemas ambientais; (III) o desen-
volvimento de atitudes que levem participao das
comunidades na preservao do equilbrio ambiental (Proposta
de Resoluo CONAMA n
2
02/85).
2. A Lei n
s
9.795, de 27 de abril de 1999
A Lei est dividida em quatro captulos, que se estendem por
22 artigos. O primeiro captulo definiu o conceito normativo
de educao ambiental e os princpios que lhe so prprios. O
Captulo II cuida da Poltica Nacional de Educao Ambiental.
Ao Captulo III, coube a elaborao dos mecanismos de execuo
da Poltica
1 CF, art. 225, 1, VI.
2 Disponvel em. http://sema.ij.gov.br.
Direito Ambiental
Nacional de Educao Ambiental. O Captulo IV ocupa-se das
disposies finais. A seguir, passo a examinar cada um dos
captulos da Lei n
e
9.795, de 27 de abril de 1999.
2.1. Da Educao Ambiental
O artigo 1 da Lei determina o conceito normativo de
educao ambiental, que o seguinte:
Art. I
5
Entendem-se por educao ambiental os processos por
meio dos quais o indivduo e a coletividade constroem valores
sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competncias
voltadas para a conservao do meio ambiente, bem de uso comum
do povo, essencial sadia qualidade de vida e sua
sustentabUidade.
Em primeiro lugar, h que se observar que a educao
ambiental tem por objetivo a conservao ambientaP e no a
preservao
4
ambiental. A definio constante do artigo l
e

extremamente importante, pois por ela se pode perceber que os
processos de educao ambiental devem ter por finalidade a
plena capacitao do indivduo para compreender adequadamente
as implicaes ambientais do desenvolvimento econmico e
social. O fato tanto mais relevante, na medida em que a lei
que ora est sendo examinada no est voltada para a educao
ecolgica, mas, isto sim, para a educao ambiental. Ambiente,
como se sabe, conceito mais amplo e que abarca o entorno do
ser humano, quaisquer que sejam as suas dimenses.
A educao ambiental, nos termos da lei, considerada um
componente essencial e permanente da educao nacional,
devendo estar presente, de forma articulada, em todos os
nveis e modalidades do processo educativo, em carter formal
e no- formal. O artigo 2
a
da lei, parece-me, peca pelo
excesso. Com efeito, no se pode pretender que a educao
ambiental possa estar presente "em todos os nveis e moda-
lidades do processo educativo, em carter formal e no-
formal. Processo educativo no se confunde com escolaridade.
A educao uma atividade constante e permanente que se faz
todos os dias e em todos os locais. razovel que se aceite a
hiptese de que no processo de escolarizao a preocupao com
as repercusses ambientais da atividade humana esteja sempre
presente. Alis, isto mais do que razovel; altamente
desejvel. No razovel, contudo, que, nos processos
informais de educao, seja possvel a incluso de tal
componente. curioso que se observe que o prprio legislador,
em contradio com o disposto no artigo 2
e
, estabeleceu que a
educao ambiental deve ser prestada, tambm, de maneira no-
formal (seo III, Cap
3 Conservao Proteo do meio ambiente com a utilizao
racional dos recursos naturais, a Sm de beneficiar a
posteridade, assegurando uma produo contnua de plantas,
animais e materiais teis, mediante o estabelecimento de um
ciclo equilibrado de colheita e renovao, m Maria da Graa
Krieger ec al. Dicionrio de Direito Ambiental. Porto
Alegre/Braslia, Ed. UFRS/MPF, 1998, p. 110.
4 Preservao - manuteno da integridade e perenidade dos
recursos ambientais, in Maria da Graa Krieger et al. Ob.
cit., p. 285.
Educao Ambiental
tulo II), sem mencionar a sua prestao no processo educativo
no-formal. Educao adquire-se em qualquer recinto, em
qualquer tempo.
O artigo 3
e
determina que, como parte do processo educativo
mais amplo, todos tm direito educao ambiental. A redao
do caput do artigo 3
9
no das mais felizes. O que seria um
processo educativo mais amplo? A resposta difcil. O
legislador, certamente, quis dizer que a educao ambiental
um elemento essencial na formao cultural dos indivduos.
Este artigo estabeleceu uma srie de determinaes para
diferentes atores sociais. importante, nesta passagem, que
se recorde que a educao ambiental est expressamente
prevista no l
9
, VI, do artigo 225 da CRFB, como uma obrigao
do Poder Pblico, in verbis:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo- se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
i
9
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
Poder Pblico: (...)
VI -promover a educao ambiental em todos os nveis de
ensino e conscientizao pblica para a preservao do meio
ambiente.
Perfeitas, portanto, as determinaes para que o Poder
Pblico (art. 3
9
,1) promova polticas pblicas que integrem em
seus contedos a educao ambiental, H redundncia quanto
determinao de que os rgos integrantes do Sistema Nacional
de Meio Ambiente ~ SISNAMA promovam aes de educao
ambiental integradas aos programas de conservao, recuperao
e melhoria do meio ambiente. Como curial, os rgos que
integram o SISNAMA so o prprio Poder Pblico.
5

A incumbncia contida no inciso VI absolutamente incua.
Com efeito, dispe o mencionado inciso incumbir, sociedade
como um todo, manter ateno permanente formao de valores,
atitudes e habilidades que propiciem a atuao individual e
coletiva voltada para a preveno, a identificao e a soluo
de problemas ambientais. O dever constitucional que a
coletividade tem em relao ao meio ambiente o de defender e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes (art. 225,
caput). A CF no estabeleceu qualquer obrigao da
coletividade em relao educao ambiental. A lei, portanto,
jamais poderia ter estabelecido tal incumbncia. Ademais,
sociedade como um todo conceito abstrato e, francamente,
autoritrio. A sociedade um conjunto de indivduos, uma
coletividade. Jamais um todo.
Quanto incumbncia imposta aos meios de comunicao de
massa, no sentido de que devem colaborar de maneira ativa e
permanente na disseminao de informaes e prticas
educativas sobre meio ambiente, deve ser dito que inmeras
emissoras de TV e rdio possuem programas de excelente nvel
especialmente voltados para os problemas ambientais. Tal fato,
entretanto, nada tem a ver com determi
5 Ver Lei n
2
6.938/81, art. 6.
Direito Ambiental
naes legais sobre contedos de programao que, em muito,
assemelham-se propaganda oficial. A matria j encontra
normao constitucional nos artigos 220 e 221. Em especial, h
que se verificar que o artigo 221,1, da Lei Fundamental j
determina que a programao das televises e rdios deve ser
feita com preferncia a finalidades educativas, artsticas,
culturais e informativas.
Os princpios bsicos que regem a educao ambiental foram
estabelecidos pelo artigo 4
a
da lei em comento. Tais princpios
so os seguintes:
I ~ enforque humanista, hoMstico, democrtico e
participativo;
II-a concepo do meio ambiente em sua totalidade,
considerando interdependncia entre o meio natutal, o scio-
econmico e o cultural, sob o enfoque da sustentabilidade;
III - o pluralismo de idias e concepes pedaggicas, na
perspectiva da inter, multi e transdisciplinardade;
IV -a vinculao entre a tica, a educao, o trabalho e as
prticas sociais;
V-a garantia de continuidade e permanncia do processo
educativo;
VI-a permanente avaliao crtica do processo educativo;
VII - a abordagem articulada das questes ambientais locais,
regionais
t
nacionais e globais;
VIII - o reconhecimento e o respeito pluralidade e
diversidade individual e cultural.
Os objetivos fundamentais da educao ambiental foram
definidos pelo artigo 5
s
da Lein
2
9.795, de 27 de abril de
1999, e so os seguintes:
I - o desenvolvimento de uma compreenso integrada do meio
ambiente em suas mltiplas e complexas relaes, envolvendo
aspectos ecolgicos, psicolgicos, legais, polticos, sociais,
econmicos, cientficos, culturais e ticos;
II-agarantia de democratizao das informaes ambientais;
III-o estmulo e o fortalecimento de uma conscincia crtica
sobre a problemtica ambiental e social;
IV - o incentivo participao individual e coletiva,
permanente e responsvel, na preservao do equilbrio do meio
ambiente, entendendo-se a defesa da qualidade ambiental como
um valor inseparvel do exerccio da cidadania;
V - o estmulo cooperao entre as diversas regioe's do
Pas, em nveis micro e macrorregionais, com vistas
construo de uma sociedade ambiental- mente equilibrada,
fundada nos princpios da liberdade, igualdade, solidariedade,
democracia, justia social, responsabilidade e
sustentabilidade;
> VI o fomento e o fortalecimento da integrao com a
cincia e a tecnologia;
VII- o fortalecimento da cidadania, autodeterminao dos
povos e solidariedade como fundamentos para o futuro da
humanidade.
1U - S/JSR Sup&tor tmu JMs
' Educao Ambiencal
No se pode deixar de reconhecer que os objetivos traados
pela norma legal, que ora est sendo examinada, so
extremamente vastos e que, s forem alcanados, ainda que
parcialmente, a sociedade brasileira ter sofrido uma mudana
estrutural de larga escala. Cumpre indagar se a lei no
estabeleceu objetivos demasiadamente extensos e que podem
gerar frustrao por no serem alcanveis.
2.2. Da Poltica Nacional de Educao Ambiental
2.2.1. Disposies Gerais
Aps ter traado os princpios e os objetivos da Educao
Ambiental em nosso pas, a Lei n
9
9.795/99 instituiu uma
Poltica Nacional de Educao Ambiental, conforme determinao
contida no artigo 6
2
do diploma legal. O . legislador
ordinrio, que, nos artigos precedentes, havia construdo
princpios e objetivos dotados de forte parcela de
grandiloqncia, foi modesto. O artigo 6
e
, em questo, limita-
se a dizer: instituda a Poltica Nacional de Educao
Ambiental. No h qualquer fixao de objetivos, instrumentos
o outros mecanismos que sejam capazes de definir de maneira
precisa como devem ser implementadas as polticas pblicas
pertinentes educao ambiental. .
Mesmo que se considere que no existem as definies antes
reclamadas, o artigo 7
9
determina que a Poltica Nacional de
Educao Ambiental envolve em sua esfera de ao (sic) os
rgos integrantes do SISNAMA, instituies educacionais
publicas e privadas dos sistemas de ensino, os rgos pblicos
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e
organizaes no governamentais com atuao em educao
ambiental. G sistema nacional de educao dever organizar
aes que busquem desenvolver as seguintes atividades, que so
consideradas necessrias para a poltica nacional de educao
ambiental:
I - capacitao de recursos humanos;
II ~ desenvolvimento de estudos, pesquisas e
experimentaes;
III - produo e divulgao de material educativo;
IV - acompanhamento e avaliao.
A capacitao de recursos humanos, conforme a disposio
contida nos cinco incisos que compem o pargrafo segundo do
artigo 8
S
, deve: (i) incorporar a dimenso ambiental na
formao, especializao e atualizao dos educadores de
quaisquer nveis e modalidades de ensino; (ii) incorporar a
dimenso ambiental na formao, especializao e atualizao
dos profissionais de todas as reas; (iii) preparar
profissionais orientados para a atividade de gesto ambiental;
(iv) formao, especializao e atualizao de profissionais
da rea de meio ambiente; e (v) o atendimento da demanda
dos diversos segmentos da sociedade no que diz respeito
problemtica ambiental.
Nos termos do 3
a
do artigo 8, as aes de estudos,
pesquisas e experimentao devero estar voltadas para o
seguinte: (i) desenvolvimento de instrumentos e
Direito Ambiental
metodologias, com vistas incorporao "da dimenso
ambiental, de forma interdis- ciplinar, nos diferentes nveis
e modalidades de ensino; (ii) a difuso de conhecimentos,
tecnologias e informaes sobre a questo ambiental; (iii) o
desenvolvimento de instrumentos e metodologias, visando
participao dos interessados na formulao e execuo de
pesquisas relacionadas problemtica ambiental; (iv) a
busca de alternativas curriculares e metodolgicas de
capacitao na rea ambiental; (v) o apoio a iniciativas e
experincias locais e regionais, incluindo a produo de
material educativo; e (vi) a montagem de uma rede de banco de
dados e imagens que sirva de apoio s iniciativas
precedentes.
Em minha opinio, a lei, na passagem que foi abordada acima,
utilizou termos pouco claros e extremamente ambguos, tais
como: dimenso ambiental, questo ambiental, rea
ambiental, problemtica ambiental, que so correntes da
linguagem diria, mas que no se prestam para uma norma legal
que pretende disciplinar assunto de to grande relevncia como
a educao ambiental. O legislador, se desejasse utilizar
termos como aqueles que acabam de ser mencionados, data venia,
deveria ter-lhes atribudo um conceito normativo claro e
inequvoco. Foi utilizada uma linguagem extremamente atcnica.
2.2.2. Educao Ambiental no Ensino Formal
A educao ambiental na educao escolar aquela
desenvolvida no mbito dos currculos das instituies de
ensino pblicas e privadas e que se estende por todos os
nveis e modalidades de ensino, conforme o disposto no artigo
9
a
da lei que ora se est comentando. A educao ambiental,
entretanto, no dever se constituir em ixma disciplina
autnoma, mas, ao contrrio, dever ser uma preocupao das
diferentes disciplinas que, em seus diferentes contedos,
devero buscar vnculos e liames entre os diferentes assuntos
abordados e as suas respectivas repercusses no meio ambiente.
A orientao da lei, no particular, excelente, pois a
educao ambiental no pode e no deve se constituir em um
gueto isolado. Ela deve ser uma preocupao presente em todo o
processo educativo, de forma transversal. Um outro elemento
importante que nos cursos voltados para atividades tcnicas
e profissionais deve ser includo um contedo especfico sobre
a tica ambiental. O desiderato do legislador relevante.
Infelizmente, a lei no define o que compreende por tica
ambiental. Deveria faz-lo, pois, como de sabe, tica
ambiental um conceito extremamente amplo e que se presta a
mltiplas interpretaes. Penso que, na hiptese, a
compreenso que corresponde a uma interpretao lgica de todo
o conjunto da legislao ambiental brasileira inclusive do
artigo 225 de nossa Lei Fundamental - a de que a tica
ambiental a ser implementada nos programas de educao
ambiental aquela que se baseia no desenvolvimento
sustentvel. Admite-se, entretanto, que em cursos de ps-
graduao e de extenso universitria possa existir uma
disciplina prpria para o tema.
A formao de professores, em todos os diferentes nveis de
ensino, dever ter uma particular ateno para a dimenso
ambiental.
Educao Ambiental
2.2.3. Educao Ambiental No-Formal
A Educao ambiental no-formal aquela constituda por um
conjunto de prticas e aes de natureza educativa, cujos
objetivos so a sensibilizao da coletividade sobre as
questes ambientais e a sua organizao e participao na
defesa da qualidade do meio ambiente. Ou seja, a educao
ambiental no-formal um processo integrado e amplo, cujo
objetivo a capacitao dos indivduos para a ampla
compreenso das diferentes repercusses ambientais das
atividades humanas, tor- nando-os aptos a agir ativamente em
defesa da qualidade ambiental. O pargrafo nico do artigo 13
da lei determina que o Poder Pblico, em seus diversos nveis,
dever incentivar:
I - a difuso, por intermdio dos meios de comunicao de
massa, em espa
os nobres, de programas e campanhas educativas, e de
informaes acerca de temas relacionados ao meio ambiente;
II - a ampla participao da escola, da universidade e de
organizaes no-
govemamentais na formulao e execuo de programas e
atividades vinculadas educao ambiental no-formal;
III a participao de empresas pblicas e privadas no
desenvolvimento de
programas de educao ambiental em parceria com a escola, a
universidade e as organizaes no-govemamentais;
IV - a sensibilizao da sociedade para a importncia das
unidades de conser
vao;
V a sensibilizao ambiental das populaes tradicionais
ligadas s unidades
de conservao;
VI a sensibilizao ambiental dos agricultores;
VII - ecturismo.
3. Execuo da Poltica Nacional de Educao Ambiental
A coordenao da Poltica Nacional de Educao Ambiental,
conforme disposto no artigo 14, ficar a cargo de um rgo
gestor, na forma definida pela regulamentao desta lei.
Neste ponto, com o devido respeito, o legislador cometeu uma
verdadeira barbaridade jurdica. A prpria lei, no entanto,
no definiu a questo. Vale ser mencionado, contudo, que,
embora no tenha sido especificado a quem compete a direo da
Poltica Nacional de Educao Ambiental, foram definidas
competncias e atribuies para o rgo. Tais atribuies
so, segundo o artigo 15 da norma que ora est sob exame: a)
definio de diretrizes para implementao em mbito nacional
(sic) (?!); b) articulao, coordenao e superviso de
planos, programas e projetos na rea de educao ambiental, em
mbito nacional; e c) participao na negociao de
financiamentos a planos, programas e projetos na rea de
educao ambiental.
Direito Ambiental
4. Concluso
A lei da Poltica Nacional de Educao Ambiental uma norma
jurdica extremamente confusa e de difcil compreenso. Os
seus termos so pouco claros e pecam pela absoluta ausncia de
tcnica jurdica. As suas gritantes falhas, certamente, sero
um entrave para a implantao de uma necessidade ambiental das
mais sentidas, que uma poltica clara e estvel de educao
ambiental. Lamentavelmente, a lei no logrou atender s
enormes expectativas da sociedade.
SEGUNDA PARTE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL
Introduo
Introduo
No Captulo Constitucional sobre o meio ambiente, no est
estabelecido que os Estudos de Impacto Ambiental (ELA) devem
ser exigidos para a instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente.
A presente parte deste livro tem por objetivo realizar uma
anlise jurdica dos EIA tal qual estes esto regulados no
mbito do Direito positivo brasileiro. A importncia do
assunto evidente, pois o processo de licenciamento de
qualquer atividade potencialmente degradadora do meio ambiente
e causadora de impacto ambiental significativo deve,
necessariamente, ser precedida do EIA e de seu Relatrio de
Impacto no Meio Ambiente (RIMA), conforme definido pelo rgo
ambiental.
O EIA uma das diferentes modalidades utilizadas para se
examinar os diferentes custos de um projeto. A anlise dos
custos de implantao e implementao de projetos bastante
antiga. De fato, o empreendedor de qualquer projeto sempre
busca saber se os benefcios compensaro os custos a serem
alcanados. Se os benefcios forem maiores que os custos, diz-
se que o referido projeto vivel economicamente. Desde a
dcada de 50 do sculo XX, vem se desenvolvendo uma
metodologia de anlise de custos de projetos que ficou
conhecida como avaliao social de projetos. Trata-se,
evidentemente, de um desenvolvimento da anlise custo-
benefcio que, no entanto, toma por base a sociedade e no
apenas o empreendedor privado.
Para a avaliao social, extremamente importante a anlise
das exteroalidades dos projetos. Elas so os resultados no
desejados advindos da implementao de um dado projeto.
1
As
extemalidades podem ser positivas ou negativas. Positivas so
aquelas que redundam em benefcios no previstos quando da
planificao do projeto. Negativas so as extemalidades que
implicam a criao de problemas insuspeita- dos quando do
planejamento e da implementao do projeto. Dentro das
extemalidades, as ambientais avultam pela importncia e
complexidade.
Os EIA so uma evoluo das anlises do tipo
custo/benefcio, cujos objetivos bsicos podem ser resumidos
como uma anlise custo/benefcio do projeto, tomando-se como
parmetro a repercusso sobre o meio ambiente.
Estabelecidas as preliminares acima, os captulos que se
seguem pretendem examinar os elementos que compem os estudos
de impacto ambiental do ponto de vista jurdico.
1 Cludio Roberto Contador. Avaliao Social de Projetos. So
Paulo: Atlas, 1988,2* ed., pp. 245 e seguintes.
I
T
j
i
||v
;V 1; :

O Conceito de Impacto Ambiental
Captulo IX O Conceito de Impacto Ambiental
1. Definies de Meio Ambiente e de Impacto Ambiental
1.1. Definies Semnticas
O primeiro aspecto que deve ser considerado na conceituao
de impacto ambiental o prprio significado semntico do
termo. O vocbulo "impacto deriva do termo latino impactu. O
Dicionrio Aurlio Eletrnico fornece os seguintes sig-
nificados para o substantivo masculino impacto:
a) encontro de projtil, mssil, bomba ou torpedo, com o
alvo; choque, coliso;
b) coliso de dois ou vrios corpos;
c) abalo moral causado nas pessoas por um acontecimento
chocante ou impressionante;
d) impresso muito forte, muito profunda, causada por
motivos diversos.
O vocbulo ambiente definido pelo Aurlio Eletrnico
como:
Ambiente [Do lat. ambiente.] Adj. 2 g. 1. Que cerca ou
envolve os seres vivos ou as coisas, por todos os lados;
envolvente: - V. meio. S. m. 2. Aquilo que cerca ou envolve os
seres vivos ou as coisas; meio ambiente. 3. Lugar, stio,
espao, recinto. 4. Meio. 5. V. meio. 6. O conjunto de
condies materiais e morais que envolve algum; atmosfera: 7.
Arquit. Ambincia.
Na Lngua de Dante, a definio de Impatto
1
a seguinte:
Urto. Atto e modo col quale un corpo in movimento, come
bomba, missi- le, proiete, aeromobile e sim. urta contro q.c.
transformando gran parte delia sua energia cintica in lavoro
di deformazione delia prpria strutura e di quel- la o di
quelle dellaltro... Urto... Inuenza...
Em italiano,
2
Ambiente definido como:
1 Nuovo Zingareli, Bologna: Undicesima edizione, 1990, p.
890.
2 Nuovo Zingarelli, Bologna: Zanichdli, Undicesima edizione,
1990, p. 70.
Direito Ambiental
Che sta attomo, che circonda. Complesso degh condizioni
esteme aUor~ ganismo in cui si svolgela vita vegetale e
animale. Complesso degU esteme materiali, sociali, cultural! e
sim nelleambito delle quali si svilupa, vivere e opera un
essere umano...
Em francs, a definio de Impact fornecida pelo Dicionrio
Robert
3
tem o seguinte contedo:
Point d impact. coHssion, heurt: endroit ou le projectile
vient frapper et, par ext. trace quillaisse... Effet produit,
action exerce...
J EnvironnementA :
Entourage habituei.. Ensemble des conditions naturelles et
culturelles qui peuvent agir sur les organismes vivants et les
acdvits humaines...
O consagrado Black's Law Dictionary& define Environment da
seguinte forma:
The totality of physical, economic, cultural, aesthetic, and
social circuns- tances and factors which surround and affect
the desirability and value of property and which also effect
the quality of peoples life. The surrounding conditions,
influences or forces which inffluence or modify.
O conceito de meio ambiente, como se pde ver antes, um
conceito que implica o reconhecimento de uma totalidade. Isto
, meio ambiente um conjunto de aes, circunstncias, d
origem culturais, sociais, fsicas, naturais e econmicas que
envolve o homem e todas as formas de vida. um conceito mais
amplo do que o de natureza que, como se sabe, em sua acepo
tradicional, limita-se aos bens naturais.
Impacto um choque, tuna modificao brusca causada por
alguma fora exterior que tenha colidido com algo.
Sinteticamente, poderamos dizer que o impacto ambiental uma
modificao brusca causada no meio ambiente. desnecessrio
dizer que os EIA somente se destinam a examinar os impactos
ambientais decorrentes da interveno humana voluntria sobre
o meio ambiente.
6
Os impactos ambientais ocorridos em razo de
acontecimentos naturais no possuem interesse para o presente
trabalho. Assim , pois estes no so decorrentes, a
principio, da atividade humana expressa em uma interveno
ambiental. Certamente que o impacto ambiental causado por
circunstncias naturais pode ter repercusses ambientais ex
3 Micro Robert, Paris, Dctionaires le Robert, 1988, p. 521.
4Idem, p. 368.
5 Blacks Law Dictionary, St. Paul: West publishing, Centenial
Edition (1891-1991), 1991, abridged sixth edition, pp. 369-
370.
6 Os acidentes ecolgicos no so precedidos de estudos de
impacto, pois, teoricamente, so eventos irapre-
O Conceito de Impacto Ambiental
traordinrias, e. g., erupes do vulco Pmatubo. Tais
consequncias, contudo, do ponto de vista do Direito
Ambiental, so insignificantes. O Direito Ambiental incapaz
de proteger o homem da atividade da prpria natureza. Alis,
como j foi visto em captulos anteriores, no este o seu
objetivo. Observe-se que a indiferena ante o Direito
Ambiental no significa indiferena ante todo o Direito. Uma
exploso vulcnica, ao destruir colheitas e territrios, tem
repercusso evidente no Direito Civil e no Direito Comercial.
Usualmente, o impacto ambiental visto de forma negativa.
Entretanto, os impactos ambientais de um determinado
empreendimento podem ser positivos ou negativos, conforme o
caso. A positividade ou negatividade de um empreendimento um
juzo que s pode ser realizado com a ponderao de todas as
repercusses ocasionadas pela implementao de um projeto.
Anlises unilaterais e parciais no sero capazes de
f
por si
ss, definir o carter dos impactos ambientais gerados por
determinados empreendimentos.
1.2. Definies Cientficas
Encontrar uma definio "cientfica para meio ambiente no
muito fcil, pois as cincias preferem utilizar-se do
conceito de ecossistema. A definio semntica de ecossistema
para o Dicionrio Aurlio Eletrnico a seguinte:
Ecossistema [De eco-1 + sistema.] S. m. 1. Conjunto dos
relacionamentos mtuos entre determinado meio ambiente e a
ora, a fauna e os microrganismos que nele habitam, e que
incluem os fatores de equilbrio geolgico, atmosfrico,
meteorolgico e biolgico.
Em outro trabalho,
7
verificamos que Roger Dajoz afirma que
ecossistema um conceito complexo:
A noo de biocenese inseparvel da noo de bitopo. D-
se esse nome ao espao ocupado pela biocenese. O bitopo :
uma rea geogrfica de superfcie e volumes variveis
submetida a condies cujas dominantes so homogneas... Para
Davis, o bitopo uma extenso mais ou menos bem delimitada,
contendo recursos suficientes para assegurar a conservao da
vida... Um ecossistema apresenta certa homogeneidade do ponto
de vista topogrSco, climtico, botnico e zoolgico,
pedolgico, hidrolgico e geoqumico. As trocas de matria e
energia entre seus constituintes fazem-se com intensidade
caracterstica. Do ponto de vista termodinmico, o ecossistema
um sistema relativamente estvel no tempo e aberto...
7 Antunes, Paulo de Bessa. Curso de Direito Ambiental, Rio de
Janeiro: Renovar, 2a ed., 1992, p. 85.
Direito Ambiental
A Constituio brasileira, em seu artigo 225, utiliza-se dos
dois conceitos, cabendo-nos entender que o legislador
constituinte no usou palavras ociosas. Isto , estabeleceu
diferenas entre um e outro, cabendo-nos observar a
manifestao de vontade do legislador de 1988. certo,
contudo, que, nos termos de nossa Lei Fundamental, a proteo
dos ecossistemas
8
um dos instrumentos capazes de assegurar a
efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado,
9
Logo, ecossistemas so partes integrantes do meio
ambiente, embora no contenham todo o meio ambiente. Ao
contrrio, nele esto contidos. A proteo dos ecossistemas
um dos componentes capazes de assegurar a preservao da
chamada qualidade ambiental.
1.3. Definies Jurdicas de Meio Ambiente e de Impacto
Ambiental
1.3.1. Meio Ambiente
Os conceitos jurdicos normativos so fundamentais no mundo
do Direito. Como se sabe, para a cincia do Direito de
extrema importncia a correia fixao de conceitos jurdicos,
de forma que se possa assegurar sociedade e aos cidados a
adequada segurana jurdica. No se olvide, contudo, que nem
sempre possvel a fixao de conceitos precisos. Mesmo no
Direito privado muitas reas de incerteza permanecem. O
prprio conceito de boa e m-f,
10
essencial para a teoria dos
contratos, no possui definio normativa.
No Direito positivo brasileiro, o conceito de meio ambiente
est estabelecido na Lei n
e
6.938, de 31 de agosto de 1981,
que, por seu artigo 3
e
, I, estabelece que:
Para os ns previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente: o conjunto de condies, leis, inuncias
e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
de se acrescentar, ademais, que a prpria Lei n
a
6.938/81
estabelece, em seu artigo 2
e
, inciso I, que o meio ambiente
deve ser considerado como um patrimnio pblico a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo. A noo de patrimnio pblico deve ser compreendida
como um instrumento capaz de possibilitar a defesa do meio
ambiente atravs de mecanismos de direito pblico. No se
trata, porm, do fato de que tenha havido uma desapropriao
dos bens ambientais que se encontrem submetidos a regimes
jurdicos de direito privado.
A doutrina jurdica brasileira no chegou a estabelecer uma
anlise crtica do conceito legal de meio ambiente.
Entretanto, algumas anlises do conceito de meio
8CF, art. 225, 1, I.
9CF, art. 225, capuc.
10CC de 1916: Art. 113. Os negcios
jurdicos devem ser interpretados conforme a boa-f e os usos
do lu
gar de sua celebrao.
O Conceito de Impacto Ambientai
ambiente tm sido feitas. Doravante, passo a apresentar
algumas. Roberto Armando Ramos de Aguiar
11
sustenta que:
O conceito de meio ambiente totalizador. Embora possamos
falar em meio ambiente marinho, terrestre, urbano etc., essas
facetas so partes de um todo sistematicamente organizado onde
as partes, reciprocamente, dependem umas das outras e onde o
todo sempre comprometido cada vez que uma parte agredida.
Observe-se que o conceito legal de meio ambiente est mais
voltado para os aspectos biolgicos, fsicos e qumicos. O
conceito estabelecido na CRFB mais feliz, pois conjuga
conceitos tcnicos com conceitos sociais.
De fato, o conceito jurdico de meio ambiente amplo, como
no poderia deixar de ser, pois, como se sabe, o meio ambiente
possui uma amplitude extraordinria. Esta, talvez, seja a
grande dificuldade posta para a nossa anlise sobre este can-
dente problema jurdico. A grandssima amplitude do conceito
de meio ambiente faz com que o Direito Ambiental e os prprios
estudos de impacto ambiental possam vir a assumir uma
amplitude assustadoramente grande.
1.3.2. Impacto Ambiental
O conceito de impacto ambiental no simples.
12
A
multiplicidade de resultados potenciais da atividade humana no
mundo natural to ampla que, dificilmente, poder ser
avaliada pela cincia em todas as suas consequncias. A
humanidade necessita intervir na natureza para sobreviver. Por
mais ambientalista que uma pessoa seja, ela no poder viver
sem consumir recursos ambientais. Qualquer ao humana produz
repercusses na natureza. O homem est condenado a viver dos
recursos naturais, ou sucumbir sem a utilizao deles. Mesmo
as comunidades mais primitivas utilizam-se de recursos
ambientais e, diga-se de passagem, muitas delas de maneira
bastante predatria. Bem se v, portanto, que a grande questo
acertar a mo para no exagerar na dose. As diferenas se
colocam no nvel da compreenso do papel das relaes entre o
homem e a natureza e, evidentemente, a escala das populaes
que, em pequenas comunidades, necessitam de menos recursos
naturais. Um tratamento mais ou menos respeitoso com o meio
ambiente, de certa maneira, est vinculado necessidade de
recursos ambientais que tuna determinada sociedade precise e
abundncia deles.
A constatao de que qualquer atividade humana utilizadora
de recursos ambientais pouco explicativa e quase nada
auxilia na correta compreenso do problema. Ao contrrio,
geradora de um grave dilema, que assim pode ser explicado:
11 Direito do Meio Ambiente e Participao Popular, Braslia,
Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal/LBAMA, 1994,
p. 36.
12 Em verdade, tal definio est essencialmente adstrita
prpria definio de meio ambiente.
Direito Ambiental
Se a humanidade depende dos recursos naturais para sobreviver
e estes esto se esgotando em razo da prpria necessidade da
raa humana, ento, estamos todos condenados a desaparecer
juntamente com a natureza. Entretanto, as coisas no so to
simples assim.
A interveno humana no meio ambiente pode ser positiva ou
negativa. O homem pode interagir com o meio ambiente, visando
adequ-lo e se adaptar s suas necessidades, sem que o meio
ambiente e a natureza venham a ser prejudicados e, em muitos
casos, pode haver uma melhoria das condies do prprio meio
ambiente. Todo este conjunto de questes est profundamente
vinculado s posturas morais, axiolgicas e polticas da
humanidade.
O impacto ambiental , portanto, o resultado da interveno
humana sobre o meio ambiente. Pode ser positivo ou negativo,
dependendo da qualidade da interveno desenvolvida. A cincia
e a tecnologia podem, se utilizadas adequadamente, contribuir
enormemente para que o impacto da atividade humana sobre a
natureza seja positivo e no negativo. E bem verdade que os
impactos ambientais positivos tm merecido uma ateno menor
por parte dos estudiosos do tema. A atitude justifica-se, pois
as questes ambientais tm se apresentado ao debate em razo
dos problemas e no pelos sucessos alcanados na relao com
o meio ambiente. A postura preconceituosa contra a cincia e a
tecnologia somente contribuem para que as ms condies
ambientais sejam perpetuadas e se agravem. No se pode
esquecer que a soluo para os graves problemas ambientais que
ora vivenciamos depende de uma mudana de atitudes gerais da
populao, inclusive quanto ao papel da cincia e da correta
aplicao do conhecimento cientfico acumulado, o que implica
profunda mudana de comportamento tico dos prprios
cientistas, que, em nosso entendimento, devem compreender a
cincia como uma atividade meio e no como uma atividade fim.
O estudo jurdico dos impactos ambientais est profundamente
vinculado a conhecimentos de natureza tcnico-cientfica que,
no particular, so determinantes. O Direito serve tambm para
impedir que, na incerteza cientfica, sejam praticados atos
contrrios boa qualidade ambiental. Alis, o entendimento
ora esposado j se fez presente como um dos princpios
fundamentais do Direito Ambiental, reconhecido pela Declarao
do Rio.
13

Impacto ambiental, portanto, um abalo, uma impresso muito
forte, muito profunda, causada por motivos diversos sobre o
ambiente, isto , sobre aquilo que cerca ou envolve os seres
vivos. Se forem positivos, devem ser estimulados;
14
se forem
negativos, devem ser evitados.
13 Princpio 17-A avaliao de impacto ambiental, como
instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades
planejadas que possam vira ter impacto negativo considervel
sobre o meio ambiente e que dependam de uma deciso da
autoridade nacional competente.
14 CF, art. 225, I
a
, I.
O Conceito de Impacto Ambiental
1.3.3. Conceito Jurdico de Impacto Ambiental
A Resoluo n
2
1/86, do CONAMA, em seu artigo l
s
, fixou o
conceito normativo de impacto ambiental, que o seguinte:
Impacto ambiental qualquer alterao das propriedades
fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por
qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades
humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
II as atividades sociais e econmicas;
III-a biota;
IV-as condies estticas e sanitrias do meio ambiente;
V-a qualidade dos recursos ambientais.
A Resoluo n
e
237, de 19 de dezembro de 1997, em seu artigo
l
e
, III, estabeleceu um novo conceito, que o de impacto
regional e que tem por finalidade definir os parmetros para o
licenciamento de atividades poluidoras que tenham caracters-
ticas prprias. O impacto regional foi assim definido:
todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente
(rea de influncia do projeto), no todo ou em parte, o
territrio de dois ou mais Estados.
O conceito adotado bastante amplo.
As alteraes desfavorveis sade so bvias por si
prprias. Todo projeto que implique repercusso sobre a sade
coletiva de uma determinada comunidade deve ser tido como
impactante. A segurana deve ser entendida como segurana
social contra riscos decorrentes da inadequada localizao de
materiais txicos, alterao significativa nas condies de
fixao do solo, possibilidade de enchentes, desabamentos etc.
No se pode deixar de mencionar os riscos de ampliao de
ndices de criminalidade e outros que afetam desfavoravelmente
a segurana. Quanto ao bem-estar, este deve ser compreendido
como um conjunto de condies que definem um determinado
padro de qualidade de vida que deve ser aferido levando-se em
conta as condies peculiares de cada comunidade especifica-
mente considerada.
As atividades sociais e econmicas dizem respeito ao
emprego, ao modo de produo da riqueza e dos bens, guardando-
se como referencial as populaes que vivem em uma determinada
regio. Os projetos de interveno no meio ambiente sero
socialmente nocivos se, em sua execuo, implantao e
funcionamento, implicarem desagregao social.
Efeitos desfavorveis sobre a biota so aqueles que dizem
respeito, diretamente, s condies de vida animal e vegetal
na regio considerada.
Alterao das condies estticas e sanitrias so as
transformaes que impliquem alteraes de natureza
paisagstica ou visual ou mesmo olfativa, que possam
Direito Ambiental
acarretar doenas na coletividade. Quanto qualidade dos
recursos ambientais, o projeto a ser implantado no poder
trazer alteraes qualitativas aos recursos, tais como
enfraquecimento gentico de espcies, diminuio de padres de
concentrao de determinados elementos etc.
O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro
Captulo X O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro
1. Introduo
As trocas de informaes entre as vrias naes e a
influncia dos diversos sistemas jurdicos entre si so
fundamentais para o desenvolvimento do Direito Ambiental, Tal
fato decorre da circunstncia de que a agresso ao meio
ambiente, a poluio e outros fatores que afetam o meio
ambiente, favorvel ou desfavoravelmente, no reconhecem
fronteiras. Fenmenos como a chuva cida e a poluio dos rios
que cruzam vrios pases deixaram muito bem definidas as
limitaes dos conceitos de Direito interno e Direito
internacional quando se trata da proteo ao meio ambiente. O
acidente nuclear de Chemobill demonstrou, de forma dramtica,
as dificuldades inerentes aos tradicionais conceitos de
Direito; interno e internacional, O importante setor do .DA
que trata dos estudos de impacto ambiental no poderia ficar
alheio a essas influncias gerais sofridas pela legislao de
tutela ambiental.
O exame de sistemas jurdicos normativos de outras naes
extremamente importante para que sejamos capazes de examinar o
grau de evoluo tcnica de nosso prprio sistema jurdico e
para que possamos comparar as solues adotadas pelo nosso
ordenamento jurdico com as adotadas alhures.
Em matria de DA, a importncia do mtodo comparativo se
avulta na medida em que o prprio DA interno fortemente
influenciado pelos ordenamentos jurdicos de outras naes.
Uma das principais razes para que assim seja o fato de que
os problemas ambientais no respeitam fronteiras e que,
portanto; a sua superao somente poder ocorrer com uma
legislao internacional que se baseie em princpios e normas
bastante prximos, sob pena de ineficincia e frustrao.
com o intuito de demonstrar o estado-da-arte em outros
pases que passamos a uma breve panormica dos estudos de
impacto ambiental em alguns ordenamentos jurdicos
estrangeiros.
importante observar que, no poucas vezes, as normas de
Direito Ambiental so oriundas de recomendaes de organismos
internacionais que, paulatinamente, vo sendo incorporadas ao
Direito interno de cada uma das diversas naes. As crescentes
exigncias do Banco Mundial em matria de proteo ao meio
ambiente fomecem-nos um bom exemplo daquilo que se est a
comentar. Com efeito, atualmente, o Banco Mundial (World Bank)
somente financia projetos que, includos em suas diretrizes
especficas, tenham passado por critrios de avaliao de
impacto ambiental.
Direito Ambiental
2. Importncia Internacional dos Estudos de Impacto Ambiental
O exame dos Estudos de Impacto Ambiental particularmente
importante para a aplicao do mtodo comparativo. Isto porque
os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) foram criados
sucessivamente em diversos pases, importante observar que
j no ano de 1974 a Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE) recomendou aos seus
integrantes que adotassem em suas legislaes nacionais normas
que tomassem obrigatrios os EIA.
1
Igualmente, o Conselho da
Europa, em 27 de fevereiro de 1981, recomendou aos seus
membros que adotassem em suas legislaes internas os Estudos
de Impacto Ambiental (EIA).
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (CNUMAD), conhecida como RIO 92, no Princpio
n
9
17 de sua Declarao final, proclamou que:
Princpio 17 - A avaliao de impacto ambiental, como
instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades
planejadas que possam vir a ter impacto negativo considervel
sobre o meio ambiente e que dependam de uma deciso da
autoridade nacional competente.
O prprio Banco Mundial, que o principal agente
financiador internacional de projetos de desenvolvimento
econmico, mudando a sua postura, tantas vezes criticada,
2
tem
passado a exigir, para a aprovao de projetos que envolvam a
expio- rao de recursos naturais, a avaliao dos impactos
ambientais. Um exemplo de programa financiado pelo Banco
Mundial cujos resultados foram francamente negativos o
Polonoroeste, que se desenvolveu no Estado de Rondnia. Foram
utilizados cerca de 500 milhes de dlares americanos para o
desenvolvimento de projetos agrcolas e pavimentao da BR
364. O resultado objetivo do Polonoroeste foi o desmatamento
em larga escala, a alterao, para pior, da vida das
comunidades locais, a poluio, a garimpagem desordenada, a
migrao desregrada, enfim, o aumento da misria em Rondnia.
3

2.1. O Banco Mundial e os Estudos de Impacto Ambiental
O Banco Mundial, a partir da dcada de 70
4
do sculo XX,
passou a demonstrar algumas preocupaes com as repercusses
ambientais de projetos implantados com
1 A OCDE rene 26 pases desenvolvidos.
2 Para lima crtica pormenorizada da atuao do Banco Mundial
em relao ao meio ambiente, veja Mikessell, Raymond F. e
Williams, Lawrence - International Banis and the envronmem
rom, groxvth to sustainability: im mtSmshed agenda, San
Francisco: Sierra Club Books, 1992, passim.
3 Raymond Mikessell e Lawrence F. Willians. Ob. dt., pp. 165 e
seguintes.
4 Clark, Brian. A AIA e o Banco Mundial, m Partidrio, Maria
do Rosrio e Jesus, Jlio de. Avaliao do
impacto ambiental, Lisboa, CEPGA, 1994, pp. 573 e seguintes.
O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro
seus financiamentos. A propsito, registre-se que, somente no
setor florestal, o Banco Mundial financiou 43 projetos, entre
os anos de 1949 e 1990, em um montante de US$ 2.485,94
milhes.
5
No entanto, foi somente depois de 1984 que a
instituio passou a adotar critrios claros quanto ao
contedo das avaliaes de impacto ambiental. Entre a dcada
de 70 e o ano de 1984, o Banco no chegou a acumular grande
experincia quanto matria. A pouca preocupao do Banco
Mundial com as repercusses ambientais de seus projetos, diga-
se de passagem, nada mais era do que o reflexo de uma atitude
generalizada quanto ao meio ambiente, cuja importncia no
mundo era muito pequena.
Em 1989, o Banco Mundial estabeleceu critrios bastante
objetivos para a avaliao de impactos ambientais; tais
critrios deveriam ser adotados quando do exame da concesso
de financiamentos e linhas de crdito. A norma que cuida do
assunto a Opertional Directive on Environmental Assessment
(O.D. 4.00.1989), cuja reviso ocorreu em 1981 (O.D. 4.01).
Para o Banco Mundial, a avaliao dos impactos ambientais
est ligada ao ciclo do projeto que se divide em seis etapas,
nas quais deve ser assegurada a participao do pblico. A
participao popular na discusso e anlise dos projetos
considerada fundamental para o Banco Mundial:
contemplam oportunidades para a participao do pblico, um
aspecto que constitui presentemente uma preocupao quase
obsessiva por parte do Banco, depois de ter sido em grande
medida ignorada no passado
Os projetos apresentados ao Banco so divididos em trs
categorias: A, B e C. A classificao efetuada em razo da
magnitude dos impactos ambientais que possam advir da
implantao do projeto.
A categoria A exige uma avaliao do impacto ambiental
completa. Um projeto na categoria A ter provavelmente
impactos adversos significativos que podero ser de grande
sensibilidade, irreversveis e variados. Os impactos sero
possivelmente abrangentes, extensos, cobriro todo um setor ou
estabelecero precedentes. Os impactos resultaro, de um modo
geral, de um componente importante do projeto e afetaro a
rea na sua totalidade ou todo um setor.
A categoria B requer uma anlise ambiental, embora no uma
avaliao do impacto ambiental completa. O projeto pode ter
impactos ambientais adversos que so menos significativos do
que os impactos da Categoria A. A concepo de medidas de
correo mais fcil. A preparao de planos de mitigao o
bastante para muitos projetos da Categoria B.
Os projetos da Categoria C no requerem uma avaliao do
impacto ambiental porque pouco provvel que o projeto tenha
impactos adversos. O
5 Banque Mondiale. Le secteur Forestier, Washington, 1992, pp.
94-95.
6 Brian Clark. Ob. cit., p. 573.
Direito Ambiental
julgamento especializado avalia se o projeto tem impactos
ambientais desprezveis, insignificantes ou mnimos.
7

No interior das trs categorias existe uma relao positiva
de atividades sujeitas Avaliao do Impacto Ambiental (AIA)
e uma relao negativa, isto , daquelas que em princpio,
no devem ser submetidas anlise de impacto ambiental. H
todo um mecanismo de anlise e acompanhamento de projetos no
qual intervm os governos solicitantes dos emprstimos ou
financiamentos, tcnicos e analistas do Banco e as
Organizaes No-Govemamentais locais,
2.2. Estados Unidos
2.2.1. Antecedentes
O primeiro pas a ser considerado, necessariamente, deve ser
os Estados Unidos. Assim porque, seguramente, os EUA so a
nao que mais exportou a sua legislao de proteo
ambiental para outras terras. Este fato deve-se a muitos
fatores, dentre os quais merece ser destacado, em minha
opinio, o interesse da opinio pblica norte-americana pelos
problemas ambientais. Como se sabe, mais que centenria a
existncia de associaes civis, naquele pas, que fazem da
proteo ambiental sua principal razo de existir.
Deve ser observado que, j em 1899, o governo americano
adotou a Lei de Rios e Portos e proibiu a descarga de refugos
em vias navegveis que interferissem na navegao, sem que o
interessado fosse portador de uma permisso do Corpo de En-
genheiros do Exrcito dos EUA. A lei em referncia indicava a
obrigatoriedade de um determinado controle e avaliao das
consequncias do lanamento de produtos gerados pelos homens
em cursos dgua.
Entretanto, somente no sculo XX que a questo colocou-se
de forma clara e indiscutvel.
Foi, principalmente, a partir da dcada de 70 do sculo XX
que se verificou uma verdadeira exploso no crescimento da
legislao ambiental dos Estados Unidos. J. William Futrell
8

aponta que o Environmental Law Reprter, desde 1971, j
publicou cerca de cinco mil decises judiciais sobre questes
ambientais.
2.2.2. National Environment PolicyAct - NEPA
A sistematizao da informao acerca das consequncias de
determinadas medidas em relao ao meio ambiente somente
ocorreu, contudo, com a edio da
7 Brian dark. Ob. tit., p. 575.
8 J. William FutrelL The History of environmental law", in
Campbell-Mohn, Celia; Breen, Barrey e Futrell, J. William.
Environmental law from resources to recovery, St. Paul; West
publishing, 1993, p. 35.
ea&j - zm aupsnor tasasu jynsscg
O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro I
National Environmental Policy Act of 1969 (NEPA). A NEPA uma
lei fundamental para o Direito Ambiental dos diversos Estados
norte-americanos,
9
dos quais 18 j adotam mini-NEPAs, e de
diversos pases, pois tem servido de inspirao para muitas
legislaes nacionais, inclusive a brasileira.
A NEPA estabelece que cada agncia federal que esteja
envolvida em projetos que possam ter repercusses sobre o meio
ambiente tem competncia para promover a avaliao do impacto
ambiental de seus procedimentos. Em seguida promulgao da
NEPA, foi expedido o Decreto n
2
11.514, definindo a
obrigatoriedade de as Agncias Governamentais observarem a
NEPA, sendo determinado ao Conselho para a Qualidade do Meio
Ambiente (Council on Environmental Quality-CEQ) que |
definisse as normas para a avaliao do impacto ambiental.
A avaliao deve ser feita
| mediante a aplicao do Environmental Impact Statement
(EIS).
jO 102 da NEPA
10
determina que as agncias governamentais
federais devem
utilizar uma anlise sistemtica e interdisdplinar, que dever
contar com o auxlio das cincias sociais e naturais, bem como
dos conhecimentos ambientais para o planejamento e a tomada de
decises de projetos que possam produzir impacto no meio
ambiente humano. Tem-se, portanto, que, desde 1969, existe um
dever jurdico de que o meio ambiente seja levado em conta no
planejamento governamental.
Os EIS so exigveis sempre que o projeto a ser executado
for considerado como uma Major Federal Action que afete
significativamente a qualidade do meio ambiente humano. Cada
Estado dever estabelecer a sua legislao especfica para que
possa exigir um EIS. A NEPA cuida apenas de exigncias para
obras federais.
| Findleye Farber
11
afirmam que para se efetivar a
necessidade da realizao de
! uma avaliao de impacto ambiental necessrio que o
projeto proposto tenha as
seguintes caractersticas:
a) Federal; j b) classificado como major; e
i c)produza um impacto ambiental significativo.
O enquadramento dos casos concretos nas trs categorias
legais no tem gerado muitos problemas quanto aos dois
primeiros itens, mas tem se revelado difcil em relao ao
terceiro. O projeto ser federal se de alguma maneira o
governo da Unio estiver envolvido com o mesmo, seja atravs
de implantao direta, seja atravs da concesso de
financiamento ou licenciamento para que possa ser instalado. A
classi- | ficaodo projeto
como major
12
tambm no tem causado maiores problemas, pois
dificilmente um projeto pequeno poderia causar impacto
ambiental significativo.
9 Barry Breen. Environmental Law from Resource to Recovery,
in Campbell-Mohn, Celia; Breen, Barrey e Futrell, J.
William, Ob. cit., p. 57.
10 Selected Environmental Law Statutes -1991-92 Educational
Edition 1991, Sc Paul: West publishing, pp. 544 e seguintes.
11 Roger Findley e Daniel Farber. Environmental Law (1988),
St. Paul; West publishing, p. 26 e passim.
12 Maior, grande.
Direito Ambiental
Os autores recm-mencionados afirmam que a dificuldade est
em definir o contedo jurdico da terceira exigncia
13
para que
se realize o EIS. Isto porque tentou-se sustentar que a NEPA
s era aplicvel a reas naturais e no degradadas. A questo
restou superada com a deciso no caso Hanly v. Mitche 460 Fed
640 (2d Circ. 1972), quando o Tribunal do 2
g
Circuito entendeu
que o conceito de significativo impacto ambiental compreende
tambm o meio ambiente humano e a qualidade de vida, A mesma
questo vem se colocando em vrios pases, inclusive no
Brasil; muitos sustentam que se j existe degradao ambiental
inexiste necessidade de estudo de impacto ambiental.
A Suprema Corte teve a oportunidade de analisar uma demanda
envolvendo o conceito de significativo impacto ambiental no
caso Edison Co. v, People Against Nuclear Energy, 460 U.S. 766
(1983). O caso versou sobre a reativao de um dos reatores da
usina de Three Mile Island aps o acidente nuclear ali
ocorrido. O Movimento People Against Nuclear Energy sustentava
que, em decorrncia do acidente, deveria ser realizado um novo
EIS, para que se avaliasse o stress emocional sofrido pela
populao circunvizinha usina aps o acidente nuclear. A
Suprema Corte entendeu que a sade humana deve ser levada em
considerao nos EIS, inclusive quanto a aspectos
psicolgicos. A deciso tomada pela Suprema Corte confirmou
deciso anterior do Tribunal de Circuito de Washington D.C. O
conceito de impacto ambiental, portanto, no pode ser afastado
de seu contedo social.
A questo referente s dimenses do impacto ambiental tem-se
posto nos diversos pases. Assim porque, de fato, no se
sabe onde comea ou onde termina o meio ambiente. A amplitude
que pode alcanar o estudo de impacto ambiental , portanto,
muito grande. Na forma da lei, os EIS devem analisar todas as
consequncias da atividade. Se o EIS no atender a todos os
requisitos mencionados, o Poder Judicirio poder exigir que o
procedimento de anlise seja realizado em sua plenitude.
Roberto Santos Vieira
14
afirma que:
Segundo a doutrina americana, o relatrio de impacto
ambiental se constitui na documentao do estudo de todas as
conseqncias ambientais de determinado projeto e, de acordo
com esse entendimento, a avaliao deveria conter, pelo menos,
os seguintes tpicos:
1) Descrio pormenorizada do investimento;
2) as relaes entre a proposta e os planos j existentes, bem
como as polticas e controle porventura estabelecidos, para
a rea geogrfica a ser afetada pelo investimento;
3) o provvel impacto da ao proposta sobre o ambiente;
4) alternativas para o projeto e as implicaes ambientais de
cada opo;
5) provveis efeitos adversos que no podero ser evitados;
13 Produo de efeito ambiental significativo.
14 Direito ambiental brasileiro, Manaus, indito, 1990, pp.
76-77.
O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro
6) relaes entre os usos atuais do meio ambiente, a curto
prazo, e a manuteno e a melhoria da sua produtividade a
longo prazo;
7) comprometimentos irreversveis e irreparveis dos
recursos naturais;
8) anlise das polticas governamentais relacionadas com a
compensao pelos efeitos ambientais negativos.
Existe a possibilidade de que a agncia governamental no
realize o EIS, ocasio em que dever preparar um relatrio
sobre os efeitos ambientais no significativos, Findley e
Farber apontam que no pouco usual que se inventem
frmulas para burlar a legislao dos Estudos de Impacto
ambiental.
15
A hiptese trazida pelos autores a da construo
de uma estrada em rea especialmente protegida. Neste tipo de
caso, comum que se utilize o expediente de segmentar o
estudo de impacto de forma que seja exibido ao pblico,
apenas, o estudo de impacto em relao a reas ambientalmente
pouco relevantes, O mesmo procedimento realizado para o lado
oposto da rea de proteo. Com a aprovao do estudo de
impacto, d- se incio obra e, a seguir, surge a
necessidade de prolongamento da estrada, de forma a conectar
ambos os lados, evitando-se o desperdcio
16
dos recursos j
empregados.
O EIS impe determinados limites objetivos ao das
agncias governamentais, que devero levar em considerao os
resultados deste. Caso isto no seja feito, os cidados
podero exigir a reviso judicial da diretiva adotada pelo
governo. Esta tem sido a deciso tomada pela maioria dos
Tribunais de Circuito, embora a Suprema Corte tenha mitigado o
alcance e a abrangncia de tais decises, afirmando que a
reviso s pode ocorrer caso a deciso administrativa tenha
sido tomada arbitrariamente.
Tem havido muito litgio judicial nos EUA envolvendo matria
ambiental e, em especial, em relao aos Estudos de Impacto
Ambiental. A atitude da Suprema Corte em relao ao direito
ambiental no tem sido das mais simpticas e, conse-
quentemente, no tem contribudo para que a NEPA tome-se uma
lei de real eficcia. Passo a palavra para os autores norte-
americanos: The Supreme Court atti- tude toward that statute
can hardly have increased NEPAs effetiveness (A atitude da
Suprema Corte em relao quela lei pouco contribuiu para
ampliar a eficcia da NEPA).'
17

Esta brevssima panormica da experincia norte-americana
bastante importante, pois, tanto l como c, os problemas e
dificuldades guardam semelhanas extremamente marcantes, e os
problemas, guardadas as propores, so equivalentes.
15 Ob. cit-, p. 33.
16 Procedimento semelhante ao mencionado fbi utilizado na
construo da Linha Vermelha, no Rio de Janeiro, como se
ver adiante.
17 Findley e Farber, ob. cit., p. 54.
Direito Ambientai
2.3. Frana
2.3.1. A Base Legal do Sistema de Avaliao de Impactos
Ambientais
A Frana tambm adota, em sua legislao, a obrigatoriedade
dos Estudos de Impacto Ambiental. Aps um longo debate
parlamentar, a Assemblia Nacional francesa aprovou uma lei,
aos 10 de julho de 1976, em cujo artigo 2
S
dispunha sobre a
exigncia dos estudos de impacto ambiental Michel Despax
18

afirma que esta foi uma das importaes jurdicas das mais
felizes ocorridas na Frana. Trata-se, evidentemente, de um
reconhecimento da marcante influncia da NEPA na legislao
francesa.
A regulamentao da norma, contudo, somente veio a ocorrer
com a expedio do decreto de 12 de outubro de 1977, cuja
vigncia somente se iniciou em 1 de janeiro de 1978. O
consagrado Professor Michel Prieur
19
considerou este retarda-
mento da entrada em vigor da lei como algo escandaloso:
Ce retard est d'autant plus scandaleux que la matire de
l'environnement
affecte des millieux et spces particulirement fragiles et
sensibles (Este retardamento tanto mais escandaloso pois a
matria do ambiente afeta meios e
espcies particularmente frgeis e sensveis).
O prestigiado professor demonstrou que, no perodo da vacado
legis, foram autorizadas trs usinas nucleares sem o estudo
prvio de impacto ambiental.
20

2.3.2. O Sistema Francs de Anlise de Impactos Ambientais
O sistema de avaliao de impacto ambiental adotado pela
Frana extremamente complexo e, pode-se dizer, bastante
burocratizado. O Direito francs reconhece a existncia de
trs instrumentos diferentes para a avaliao dos impactos
ambientais.
Inicialmente, deve ser alertado que o sistema legal francs
reconhece a existncia do princpio do respeito ao meio
ambiente. Este princpio aplicvel a trs modalidades de
interveno ambiental:
a) obras pblicas ou privadas;
b) projetos urbansticos; e
c) planos de manejo.
18 Dioit de L environnement, Paris: Litec, 1980, p. 160.
19 Droic de L environnemenu Paris: Dalloz, 1984, p. 89.
20Observe-se que o procedimento de derrogaes da exigncia
de estudos de impacto ambiental uma
prtica que se vem consolidando em diversas naes,
lamentavelmente.
O Escudo de Impacto no Direito Estrangeiro
A obrigao de respeito ao meio ambiente desdobra-se, em
cada caso concreto, em diferentes exigncias de anlise das
repercusses ambientais do projeto a ser implantado. Os trs
modelos so os seguintes:
2.3.2.1. Mininotcia de Impacto
Trata-se de um relatrio contendo as implicaes ambientais
do projeto proposto, que deve ser feito pelo empreendedor,
aps ouvidos os rgos de controle ambiental. Seu campo de
abrangncia e exigibilidade para as obras consideradas
menores. Exemplificativamente, podemos mencionar a
obrigatoriedade da realizao do miniestudo de impacto para a
implantao de sistemas de proteo contra incndios
florestais.
2.3.2.2. Notcia de Impacto
uma forma de avaliao de impactos ambientais que encontra
sua sede normativa no Decreto de 12 de outubro de 1977 e no
na lei.
21
MichelPrieur afirma que a notcia de Impacto pode ser
definida como um relatrio sucinto indicativo do nvel em que
um projeto respeita o meio ambiente. Segundo o citado
professor, trata-se de uma modalidade de mininotcia de
impacto. A diferena de contedo entre as duas formas de
avaliao do impacto ambiental, j mencionadas, no
significativa.
22
O governo publica uma lista
23
de atividades
que, no obstante estejam dispensadas da realizao de estudos
de impacto, devem ser submetidas notcia de impacto.
O contedo das notcias de impacto no muito claro, pois
as exigncias normativas no so precisas. Isto faz com que a
matria esteja bastante vinculada casustica e a decises
proferidas em razo de contencioso. O Conselho de Estado, em
1983, anulou a autorizao para a construo de uma mini-
hidreltrica em funo de uma notcia de impacto deficiente,
pois no haviam sido analisadas as conseqncias da obra em
relao feuna aqutica e no se examinaram as medidas
capazes de proteg-la.
24

2.3.2.3. Estudo de Impacto
A legislao francesa adota o princpio de que toda obra
deve ser, previamente, submetida a um estudo de impacto. A
Administrao, em respeito ao princpio, estabelece uma lista
negativa;
25
isto , classifica algumas obras que no precisaro
passar
21 Como se sabe, o sistema jurdico francs admite a
existncia dos decretos autnomos.
22 Michel Prieur. Ob. cit., p. 95.
23 Esta lista denominada lista positiva.
24 Michel Prieur. Ob. dt., p. 96.
25 Observe-se que o sistema francs de avaliao de impactos
ambientais funciona com uma lista positiva (necessidade do
EIA) e uma lista negativa (desnecessidade do EIA).
Direito Ambiental
pelo prvio estudo de impacto. Basicamente, so cinco as
modalidades de empreendimentos que estaro excludos dos
estudos de impacto, a saber:
a) obras de reparao e manuteno;
b) obras de modernizao;
c) obras de instalao de servios: gs, esgoto, gua e
telecomunicaes;
d) segundo o regime jurdico do empreendedor;
e) segundo critrios quantitativos;
f) dispensa decorrente da existncia prvia de um plano de
ocupao do solo (POS).
Os critrios de dispensa tm suscitado grande polmica entre
os estudiosos de questes ambientais e de Direito Ambiental,
pois no se pode dizer que os referidos critrios de dispensa
estejam em consonncia com o esprito que informa a
legislao.
O regime francs de estudos de impacto determina que a
responsabilidade pela realizao do prprio proponente do
projeto. O sistema falho, pois o autor do projeto
dificilmente indicar que ele no deve ser levado avante por
motivos de ordem ecolgica. H uma previso legal para que, em
certos casos, o estudo de impacto seja realizado por
instituies cientficas e universidades.
Os estudos de impacto devem conter, necessariamente, alguns
elementos de anlise que so, a saber:
a) anlise do estado inicial do local onde se pretende
realizar o empreendimento, permitindo identificar os
elementos que podero vir a ser afetados;
b) analise da situao inicial e dos efeitos possveis do
projeto;
c) apresentao das razes pelas quais se pretende realizar
o projeto;
d) apresentao das medidas necessrias para suprimir ou
reduzir as consequncias ambientais negativas do projeto.
Os estudos de impacto ambiental devem ser tomados pblicos,
e o povo poder manifestar-se sobre eles em audincia pblica.
2.4. Japo
A anlise, ainda que sucinta, da realidade japonesa em
matria de estudos de impacto ambiental de grande
importncia, devido ao enorme poderio econmico do Japo e,
sobretudo, devido aos graves problemas ambientais que j se
verificaram naquele pas asitico. Infelizmente, o nosso
intercmbio cultural com o Japo , ainda, muito restrito e,
em razo disso, as informaes so extremamente precrias.
O imenso crescimento econmico do Japo nas dcadas de 1950
e de 1960 teve como consequncia, do ponto de vista ambiental,
a ocorrncia de graves casos de poluio e de degradao do
meio ambiente natural e humano. Assim que, a partir da
dcada de 1970, chegou-se concluso de que seria necessrio
prevenir o dano ambiental antes que o mesmo se verificasse.
O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro
Em 1972, o Gabinete japons aprovou o documento denominado
medidas ambientais relacionadas com obras pblicas, atravs do
qual foi determinada a avaliao dos impactos ambientais
causados por certas obras pblicas, tais como estradas,
construo de portos, hidrovias etc. No obstante a existncia
do documento acima referido, as diretrizes nele contidas no
se materializaram em norma legal. Tal fato foi devido
existncia de grandes resistncias no interior de vrios
ministrios, que relutavam em aceitar a proposta da Agncia
Ambiental de que se criasse uma lei sobre estudos de impacto
ambiental (Kankyoonoshoogekinohoortsu).
Somente em 1984 chegou-se a um determinado compromisso no
interior do Gabinete japons, com a expedio do documento
sobre a implementao dos Estudos de Impacto Ambiental. Os
ministrios, atualmente, devem obedecer s diretivas do
referido documento para a avaliao dos impactos ambientais
resultantes de suas atividades. Os projetos que no se
encontram contemplados pela deciso recm-aborda- da so
avaliados de acordo com normas internas de cada uma das
agncias responsveis pela sua realizao. Nesta categoria
incluem-se a instalao de usinas nucleares e projetos de
urbanizao. E importante ressaltar que os governos municipais
podem estabelecer as suas prprias diretivas para os estudos
de impacto ambiental.
A estrutura dos estudos de impacto ambiental no Japo tem
merecido crtica. Aponta-se como negativo o fato de que os
estudos de impacto ambiental no so exigncia prevista em
lei, o que impossibilita a anlise de que estes tenham sido
adequadamente realizados. Critica~se a pouca abrangncia das
atividades para as quais o EIA exigido. Aponta-se, ainda, o
fato de que fraca a participao da Agncia de Proteo
Ambiental na anlise dos projetos, e que o prprio
empreendedor que deve realizar o EIA. Este conjunto de fatos
impede que o EIA seja cientificamente seguro e preciso.
Ademais, existe uma presuno de que o EIA est sendo
realizado para um projeto que ser implementado. Isto , a
possibilidade de que o projeto no seja implantado
considerada pequena, seno remota.
As audincias pblicas, no sistema japons, tm por
finalidade a simples explicao do projeto e no a anlise de
viabilidade ambiental destes mesmos projetos.
In fact, environmental impact assessment as practiced in
Japan not only fails to protect the natural environment, it
can even be held guilty of promo- ting environmental
destmction by providing a bogus seal of approval to des~
tructive development projects (De fato, os estudos de impacto
ambiental como so praticados no Japo no so apenas falhos
na proteo ambiental, mas podem ser at mesmo acusados de
promover a destruio ambiental atravs de uma falsa aprovao
para o desenvolvimento de projetos destrutivos).
26

No ano de 1994, o Parlamento japons, finalmente, aprovou
uma lei de proteo ao meio ambiente.
26 Peoples voice of Japan I have the earth in mind, the
earth has me in hand (English version), 92 NGO FORUM, Japan
(UNCED 92), p. 69.
Direito Ambiental
2.5. Canad
O Canad um dos pases que se encontram na vanguarda da
legislao de proteo ao meio ambiente. No obstante a sua
posio de ponta em matria ambiental, o Direito canadense
muito pouco conhecido pelos juristas brasileiros. O Canad foi
o primeiro pas, em seguida aos Estados Unidos, a implantar a
obrigatoriedade da Avaliao dos Impactos Ambientais (AIA). O
processo foi introduzido no Canad em razo de uma Resoluo
do Conselho de Ministros de dezembro de 1973.
27
As AIAs esto
compreendidas no Processo Federal de Avaliao e Reviso
Ambiental (En vironmental Assesment and Review Process ~
EAKP).
A metodologia adotada pelo sistema canadense bastante
particular. Em primeiro lugar, deve ser dito que so as
prprias agncias federais que devem fazer a avaliao do
nvel de comprometimento do meio ambiente que pode ser
ocasionado em razo de suas atividades. Entretanto, existe um
rgo federal encarregado da reviso dos estudos efetuados
pelas prprias agncias. Trata-se do Federal Environment
Assesment and Review Office - FEARO.
Somente os projetos considerados potencialmente muito
lesivos ao meio ambiente que so submetidos ao processo de
reviso e anlise acima descrito. As atividades de menor
potencial impactante permanecem submetidas a procedimentos
rotineiros. Os projetos de maior envergadura so submetidos ao
FEARO, que designa tuna comisso para proceder a todo o
processo revisional. precisamente aqui que reside a
peculiaridade da legislao canadense. Brian Clark
28
informa
que:
As comisses de reviso dos EIAs so essencialmente
compostas por funcionrios no pblicos e funcionam
independentemente do FEARO ou do departamento que desencadeou
o processo. A comisso de reviso elabora as linhas
orientadoras do ELA, preside as audincias pblicas nas quais
o ELA revisto e elabora um relatrio e recomendaes a
apresentar ao ministro ou ao departamento que desencadeou o
processo. O relatrio da comisso e as respostas do ministro
so tomados pblicos.
2.6. Holanda
A Holanda um dos pases cuja preocupao com a defesa do
meio ambiente j se tomou uma de suas caractersticas mais
marcantes. Sendo assim, a legislao holandesa referente aos
estudos de impacto ambiental tem a caracterstica bsica de
fornecer uma ampla margem de possibilidades para a
participao popular na anlise dos referidos estudos.
27 Brian Clark. O processo de AIA: conceitos bsicos, in
Partidrio, Maria do Rosrio e Jesus, Jlio de (org.).
Avaliao do impacto ambiental, Lisboa: Centro de Estudos de
Planejamento e Gesto Ambiental - CEPGA, 1994, p. 7.
28 Brian dark. Ob. cit., p. 8.
O Estudo de Impacto no Direito Estrangeiro
Jules Schollten
29
discorre sobre uma peculiaridade bastante
interessante do sistema adotado nos Pases Baixos, que a
reviso independente das Avaliaes de Impacto Ambientais.
A Comisso Holandesa de reviso independente baseia-se em
dois princpios fundamentais:
a) independncia; e
b) capacidade tcnica.
A Comisso de reviso independente , possui personalidade
jurdica e no se situa na capital holandesa, para dificultar
as presses por parte de rgos governamentais. O quadro de
funcionrios da Comisso relativamente pequeno, mas a
Comisso tem liberdade para contratar tcnicos ad hoc conforme
a necessidade.
A Comisso a nica entidade holandesa que participa de
todo o processo de avaliao de impacto ambiental de um
determinado empreendimento. O xito dos trabalhos
desenvolvidos pela Comisso podem assim ser resumidos pelo seu
Presidente:
Recentemente teve lugar um seminrio em que funcionrios
governamentais acusaram a Comisso de se imiscuir em questes
polticas. Nesse mesmo seminrio, representantes de grupos de
presso ambientalistas afirmaram que a Comisso se limitava
demasiado s matrias de natureza cientfica. Para a Comisso,
comentrios deste tipo, provenientes de lados opostos,
constituem um sinal reconfortante de que, para j, o
equilbrio entre matrias polticas e informao factual est
a ser mantido de forma muito aceitvel.
30

2.7. Uruguai
No Uruguai, foi atravs da Lei n
s
16.112; de 30 de maio de
1990, que instituiu o Ministrio da Habitao, do Ordenamento
Territorial e Meio Ambiente, que o problema ambiental colocou-
se de forma clara em seu nvel de governo mais elevado.
Entretanto, foi somente com a Lei n
s
16.466, de 19 de janeiro
de 1994, que se estabeleceu a necessidade da avaliao dos
impactos ambientais.
A lei uruguaia, em seu artigo 6
9
, estabelece uma relao
positiva de atividades que demandam a realizao de avaliao
de impactos ambientais.
29 Jules Schlten. Reviso independente em AIA nos Pases
Baixos, in Partidrio, Maria do Rosrio e Jesus, Jlio de
(org.). Avaliao do impacto ambiental, Lisboa: Centro de
Estudos de Planejamento e Gesto Ambiental - CEPGA, 1994,
pp. 112 e seguintes.
30 Idem, p. 118.
esj - fc/isno 5upw i
Estudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais
Captulo XI Estudos de Impacto Ambiental: Bases
Constitucionais
1. A Exigncia Constitucional dos Estudos de Impacto Ambiental
No Brasil, a obrigatoriedade do prvio estado de impacto
ambiental para a implantao de projetos potencial ou
efetivamente poluidores uma imposio constitucional.
1
A
experincia jurdica brasileira, no entanto, demonstra que a
norma constitucional tem suscitado muitas dvidas e
divergncias no que se refere sua adequada compreenso.
A constitucionalizao dos Estudos de Impacto Ambiental no
foi acompanhada de uma legislao ordinria apta a concretizar
a determinao constitucional no plano da prtica diria e
administrativa. Fato que a norma constitucional aberta e
necessita que o Poder Executivo defina critrios capazes de
estabelecer, com segurana, qual o conceito de atividade que
efetiva ou potencialmente possa ser causadora de signiictiva
degradao ambiental. Infelizmente, a matria permanece, em
mbito federal, regulada por ato administrativo de escala
subalterna, que so as resolues do CONAMA. Diante da
inexistncia de conceitos normativos claros, nada impede que,
por via legislativa, sejam criados mecanismos para a dispensa
da realizao de Estudos de Impacto Ambiental.
Os Estudos de Impacto Ambiental esto previstos no inciso IV
do 1
Q
do artigo 225 da Lei Fundamental da Repblica, que
determina caber ao Poder Pblico: Exigir, na forma da lei,
para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora
de significativa degradao do meio ambiente, estudo de
impacto ambiental, a que se dar publicidade. Como usual no
Direito brasileiro, a legislao sobre estudo de impacto
ambiental bastante vasta e confusa. Com relao legalidade
da Resoluo Conama n
s
001/86, merece ser examinada a seguinte
deciso do STF sobre a regulamentao de norma
constitucional por mera resoluo administrativa:
2

AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE INJUNO. ARTIGO 135 DA
CONSTITUIO FEDERAL. - TEXTO CONSTITUCIONAL NO SE RE-
GULAMENTA ORIGINARIAMENTE POR ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO,
MAS, SIM, POR LEI, OU ATO NORMATIVO A ESTA EQUIVALENTE. NO SE
CONFUNDE COM REGULAMENTAO - QUE S
1 CF, art. 225, 1, IV.
2 MI-AgR 304 / DF -DISTRITO FEDERAL. AG.REG.NO MANDADO DE
INJUNO- Relator: Min. MOREIRA ALVES. Tribunal Pleno. DJU:
13-08-1993 PP-15675. EMENT VOL-01712-01 PP-0000.
Direito Ambientai
NECESSRIA QUANDO O DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL NO AUTO-
APLICVEL - O ATO NORMATIVO EXPEDIDO PELA ADMINISTRAO
PBLICA PARA DISCIPLINAR SUA CONDUTA INTERNA NA APLICAO DE
LEI VIGENTE OU DE TEXTO CONSTITUCIONAL AUTO- APLICVEL. E O
MANDADO DE INJUNO S CABVEL QUANDO O DISPOSITIVO
CONSTITUCIONAL, POR NO SER AUTO-APLICVEL, DEMANDA
REGULAMENTAO. CERTO QUE ESSA REGULAMENTAO PODE NO
EXAURIR-SE COM A LEI REGULAMENTADORA, POR EXIGIR ESTE DECRETO
QUE, POR SUA VEZ, A REGULAMENTE, E AT, S VEZES, POR
NECESSITAR O DECRETO REGULAMENTADOR DA LEI, QUE REGULAMENTA O
DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL, DE ATO NORMATIVO POR PARTE DA
ADMINISTRAO QUE O TORNE EXEQVEL NESSA HIPTESE, QUE
PRESSUPE SEMPRE A EXISTNCIA DE LEI QUE VISA APLICABILIDADE
DO TEXTO CONSTITUCIONAL, O MANDADO DE INJUNO SER CABVEL,
POR TER SIDO INSUFICIENTE A REGULAMENTAO FEITA PELA LEI. - O
ARTIGO 135 DA CONSTITUIO ESTABELECEU UM PRINCPIO GERAL
CONCERNENTE ADVOCACIA COMO INSTITUIO - A DE SER O ADVOGADO
EM GERAL RGO INDISPENSVEL ADMINISTRAO DA JUSTIA, SENDO
INVIOLVEL POR SEUS ATOS E MANIFESTAES NO EXERCCIO DA
PROFISSO, NOS LIMITES DA LEI-, MAS NO DISCIPLINOU,
OBVIAMENTE, A CARREIRA DOS ASSISTENTES JURDICOS DA UNIO,
PARA TER-SE QUE ELA UMA DAS CARREIRAS DISCIPLINADAS NESTE
TTULO, COMO EXIGE O ARTIGO 135 DA CARTA MAGNA A FIM DE QUE
SE APLIQUE A EXTENSO NELE DETERMINADA. - NO H SEQUER QUE
FALAR-SE EM NO AUTO-APLICABILIDADE DO ARTIGO 39, PAR. 1% A
QUE SE REPORTA 0135, AMBOS DA CONSTITUIO, PORQUE A LEI,
PREVISTA NAQUELE, J EXISTE (LEI 8.112, DE 12.12.90, ARTIGO
12), E EST EM VIGOR POR INDEPENDER, NESSE PARTICULAR, DE
REGULAMENTAO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO"
2. A Legislao Ordinria
2.1. reas Crticas de Poluio e Avaliao de Impactos
Ambientais
A Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972, produziu
muitos reflexos no direito interno de diversos pases. Muito
embora ela no tivesse uma fora obrigatria para os
signatrios, no se constituindo mais do que uma simples
afirmao de princpios, no um tratado,
3
os seus efeitos so
incontveis. No mbito do Direito brasileiro, possvel
apontar, como uma das principais influncias da Declarao, o
3 Celso de Albuquerque Mello. Curso de Direito Internacional
Pblico, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1974,
Estudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais
incio de uma legislao de proteo ao meio ambiente moderna
e baseada em uma principiologia prpria de Direito Ambiental.
A legislao tutelar do meio ambiente que antecede
Conferncia de Estocolmo , de fato, constituda por normas e
princpios de Direito Administrativo, pois no estava imbuda
dos conceitos bsicos do Direito Ambiental, em especial a
noo de sustentabilidade dos recursos ambientais.
A histria legislativa do estudo de impacto ambiental no
Brasil pode ser considerada como iniciada na dcada de 70 do
sculo XX, mediante a edio do Decreto- Lei n
2
1.413, de 14 de
agosto de 1975. O referido diploma legal introduziu em nosso
Direito o zoneamento das reas crticas de poluio. O artigo
I
a
determinou que:
As indstrias instaladas ou a se instalarem em territrio
nacional so obrigadas a promover as medidas necessrias a
prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuzos da poluio
e da contaminao do meio ambiente.
O texto legal, evidentemente, estabeleceu um sistema
inteiramente novo no interior do universo jurdico brasileiro,
pois, em decorrncia da norma contida no artigo l
9
do Decreto-
Lei n
2
1.413/75, foi possibilitada uma base legal para o
licenciamento ambiental, antes mesmo da existncia de uma
poltica Nacional do meio ambiente. Observe-se que o decreto-
lei, ao dispor sobre o controle da poluio do meio ambiente
provocada por atividades industriais, alterou, profundamente,
toda uma srie de concepes jurdicas at ento vigentes e
indiscutveis. Em primeiro lugar, chamo a ateno para o fato
de que o decreto-lei estabeleceu um claro marco temporal:
a) antes do Decreto-Lei n
Q
1.413/75; e
b) depois do Decreto-Lei n
s
1.413/75.
As empresas que viessem a ser instaladas aps a data de
expedio do decreto- lei deveriam ser dotadas de equipamentos
capazes de diminuir ou impedir poluio produzida por suas
atividades. Para tal, efetivamente, fazia-se necessria uma
avaliao prvia dos impactos ambientais que, eventualmente,
pudessem vir a ser produzidos pela instalao industrial.
Ainda que sem um maior rigor metodolgico e sem uma imposio
legal clara e precisa, no resta dvida de que, para o Direito
brasileiro, foi este o marco fundamental para a
obrigatoriedade jurdica das avaliaes de impacto ambiental.
A segunda observao a ser feita quanto s indstrias que
j se encontravam instaladas quando da edio do decreto-lei.
Elas, evidentemente, estavam em pleno funcionamento e,
presumidamente, cumprindo a legislao vigente no Pas. Con-
tudo, isto no era suficiente para eximi-las da fiscalizao
ambiental e da obrigatoriedade de, paulatinamente, cumprirem
as novas exigncias de ordem pblica ambiental. O mecanismo
utilizado pelas entidades de controle ambiental para a verifi-
cao das condies de funcionamento das ditas instalaes o
da auditoria ambiental, isto , a avaliao do impacto
ambiental feita a posteriori. O artigo 3
9
do Decreto-Lei n
2

1.413/75 demonstra, cabalmente, que desde muito podemos falar
da
Direito Ambiental
necessidade jurdica de avaliao dos impactos ambientais no
Direito brasileiro. A regulamentao do Decreto-Lei n-
1.413/75 foi feita pelo Decreto n
e
76.389, de 3 de outubro de
1975, que explicitou toda uma srie de questes acerca da
matria que ora examinamos. Foi, tambm, na mencionada norma
legal que, pioneiramente, se desenvolveu o conceito normativo
de poluio (art. I
5
):
Para as finalidades do presente Decreto, considera-se
poluio industrial qualquer alterao das propriedades
fsicas, qumicas ou biolgicas do meio ambiente, causada por
qualquer forma de energia ou de substncias slida, lquida ou
gasosa, ou combinao de elementos despejados pelas
indstrias, em nveis capazes, direta ou indiretamente, de:
I - prejudicar a sade, a segurana e o bem-estar da
populao;
II ~ criar condies adversas s atividades sociais e
econmicas;
III - ocasionar danos relevantes flora, fauna e a outros
recursos naturais.
Os artigos 2
a
e 4
a
do Decreto n
e
76.389/75 estabeleceram
alguns critrios gerais a serem observados pelos rgos
pblicos quando da concesso de financiamentos de atividades
potencialmente poluidoras do ambiente. Foi determinado
expressamente que:
Art. 2
a
Os rgos e entidades gestoras de incentivos
governamentais, nota- damente o CDI, a SUDENE, a SUDAM e os
bancos oficiais consideraro explicitamente, na anlise de
projetos, as diferentes formas de implementar poltica
preventiva em relao poluio industrial, para evitar
agravamento da situao nas reas crticas, seja no aspecto de
localizao de novos empreendimentos, seja a escolha do
processo, seja quanto exigncia de mecanismos de controle ou
processo anpoluentes, nos projetos aprovados.
ento Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA competia
fixar padres gerais de qualidade ambiental visando evitar e
corrigir os feitos danosos da poluio industrial.
4
O artigo 4
9

do decreto estabelece que:
Os Estados e os Municpios, no limite de suas respectivas
competncias, podero estabelecer condies para o
funcionamento das empresas, inclusive quanto preveno ou
correo da poluio industrial e da contaminao do meio
ambiente, respeitados normas e padres fixados pelo Governo
Federal.
Um importante critrio operacional foi estabelecido pelo
pargrafo nico do artigo 4
a
, uma vez que, por fora de tal
pargrafo, foi determinado que:
Observar-se- sempre, no mbito dos diferentes nveis de
Governo, a orientao de tratamento progressivo das situaes
existentes, estabelecendo-se
4 Decreto n
a
76.389, de 3/10/1975, art. 3.
Escudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais
prazos razoveis para as adaptaes a serem feitas e, quando
for o caso, proporcionando alternativa de nova relocalizao,
com apoio do setor pblico.
Sem reconhecer o direito adquirido de poluir, o decreto
foi sensvel a realidades que no poderiam ser mudadas de uma
hora para outra, sob pena de que suas normas permanecessem
como letra morta. Estabeleceu-se, portanto, um canal de
negociao entre governo e indstria, com a finalidade de, em
prazo razovel, se reverterem situaes ambientalmente
inaceitveis. A ltima opo a da relocalizao das empresas
que no pudessem diminuir de forma eficaz a poluio
produzida, permanecendo no local em que se encontravam. Um
importante resultado da norma acima mencionada foi a
relocalizao das instalaes industriais do Curtume Carioca,
que se situavam no Bairro da Penha, na Cidade do Rio de
Janeiro, e que, em razo da alta densidade populacional da
regio, no tinha mais condies de permanecer naquele local.
Aps um longo processo de negociao entre governo, populao
e indstria, foi decidida a relocalizao da fbrica na Zona
Oeste da cidade.
2.2. A Avaliao dos Impactos Ambientais Prevista na Lei n
9

6.803, de 2 de Junho de 1980
A evoluo legislativa de nosso tema atingiu um momento de
grande importncia com a edio da Lei n
2
6.803, de 2 de junho
de 1980, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o
zoneamento ambiental nas reas crticas de poluio e d
outras providncias.
Foi atravs da Lei n
9
6.803, de 2 de junho de 1980, que se
estabeleceu de forma clara e precisa a necessidade da
avaliao do impacto ambiental dos empreendimentos
industriais. importante observar que, nos termos da lei
referida, a avaliao prvia. Assim que o artigo 10, 3
9
,
da lei determinou:
Alm dos estudos normalmente exigveis para o
estabelecimento do zoneamento urbano, a aprovao das zonas a
que se refere o pargrafo anterior ser precedida de estados
especiais de alternativas e de avaliaes de impactos, que
permitam estabelecera confiabilidade da soluo a ser adotada.
Observe-se que a avaliao de impacto prevista no 3
e
do
artigo 10 da lei em exame, necessariamente, deveria contemplar
alguns itens previamente definidos no artigo 9
2
, cujo teor o
seguinte:
O licenciamento para implantao, operao e ampliao, de
estabelecimentos industriais, nas reas crticas de poluio,
depender da observncia do disposto nesta lei, bem como ao
atendimento das normas e padres ambientais definidos pela
SEMA, pelos organismos estaduais e municipais competentes,
notadamente quanto s seguintes caractersticas dos processos
de produo:
Iemisso de gases, vapores, rudos, vibraes e radiaes;
'294"
Direito Ambientai
II - riscos de exploso, incndios, vazamentos danosos e
outras situaes de emergncia;
III - volume e qualidade de insumos bsicos, de pessoal e de
trfego gerados;
IV-padres de uso e ocupao do solo;
V - disponibilidade nas redes de energia eltrica, gua,
esgoto, comunicaes e outros;
VI horrios de atividade.
A autoridade licenciante para tais empreendimentos a
estadual, sem embargo de outras licenas exigveis.
5

2.3. O Estudo de Impacto Ambiental na Lei n
9
6.938/81
A Lei n
s
6.938/81 marca uma mudana qualitativa no sistema
legal de proteo ambiental, pois busca criar um sistema
6

estruturado e organicamente coerente de medidas a serem
adotadas para o alcance dos objetivos fixados naquele texto
normativo. A Avaliao de Impacto Ambiental (ALA), por fora
da Lei n
e
6.938/81, foi elevada condio de um dos
instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
7
de se
observar, contudo, que a Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA) no desceu a mincias quanto s formalidades
que, necessariamente, deveriam compor a Avaliao de Impacto
Ambiental. Registre-se, por oportuno, que, no tendo sido
revogada a Lei n
9
6.803/80, as exigncias contidas nos artigos
9
a
e 10 daquele diploma legal permaneceram vigentes.
A regulamentao do assunto no foi feita por decreto, mas
por resoluo do CONAMA [que foi criado pela prpria Lei n
9

6.938/81]. A referida regulamentao, entretanto, no se deu
em apenas um ato normativo, ao contrrio, demandou a edio de
diversas resolues do CONAMA,
8
que guardam um grande lapso
temporal entre si e, de certa maneira, tratam de assuntos
variados.
A resoluo mais importante no campo das avaliaes de
impacto ambiental a Resoluo n
e
1, de 23 de janeiro de 1986.
Esta resoluo buscou dar uma regulamentao, a mais completa
possvel, sobre o assunto, muito embora diversos temas
pertinentes remanescessem carentes de regramento. Veja-se que,
tal qual o exemplo francs, foi longo o lapso de tempo
decorrido entre o estabelecimento da norma que exige os
estudos prvios de impacto ambiental e a sua regulamentao.
9

curioso que a Resoluo n
e
1/86 fez uma inovao no instituto
definido pelo artigo 9
e
, III, da Lei n 6.938/81, pois a
Avaliao de Impacto Ambiental passou a ser
5 Lei n
B
6.803/89, art. 9
a
, pargrafo nico.
6 Deve ser registrado que o sistema mencionado j existia, de
forma embrionria, desdeo Decreto-Lei n
a

1.413/75.
7 Lei n 6.938, art. 9, UI.
8 Resolues nas 1/86,11/86,6/87, 9/87, 10/87,1/88,5/88, 8/88,
9/90 e 10/90.
9 Alis, a histria do Direito Ambiental tem se mostrado
bastante similar em todos os pases, especialmen
te naquilo que diz respeito ao retardamento da efetiva entrada
em vigor das normas legais.
Escudos de Impacto Ambiental: Bases Constitucionais
efetivada atravs da realizao de EIA e dos respectivos
Relatrios de Impacto Ambiental - RIMA. Posteriormente, a
denominao Estudo de Impacto Ambiental acabou se
popularizando de tal maneira que se inseriu na prpria
Constituio.
10

3. Ato administrativo praticado pelo Poder Executivo
A exigncia de estudos de impacto ambiental, ou de qualquer
outra forma de avaliao de impacto ambiental, medida
tipicamente administrativa e, portanto, praticada apenas pelo
Poder Executivo. O Estado do Esprito Santo tinha em sua
Constituio uma norma curiosa que determinava competir
Assemblia Legislativa exame dos Estudos de Impacto Ambiental
antes da concesso da licena ambiental. Cuidava-se,
evidentemente, de norma extica e despropositada que, em boa
hora, foi declarada inconstitucional pelo egrgio STF.
11

10 O anteprojeto de Consolidao das Leis Federais sobre o
Meio Ambiente, em seu artigo 48, inciso II, rein- troduziu o
termo Avaliao de Impacto Ambiental.
11 STF. ADI 1505 / ES - ESPRITO SANTO. AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Relator: Min. EROS GRAU. Tribunal
Pleno. DJU: 04-03-2005, p. 10. EMENTA: AO DIRETA DE
INCONSTI- TUQONALIDADE. ART. 187 DA CONSTITUIO DO ESTADO
DO ESPRITO SANTO. RELATRIO DE IMPACTO AMBIENTAL. APROVAO
PELA ASSEMBLIA LEGISLATIVA. VCIO MATERIAL. AFRONTA AOS
ARTIGOS 58, 2, E 225, 1, DA CONSTITUIO DO BRASIL. 1.
inconstitucional preceito da Constituio do Estado do
Esprito Santo que submete o Relatrio de Impacto Ambiental
- RIMA ao crivo de comisso permanente e especfica da
Assemblia Legislativa. 2. A concesso de autorizao paia
desenvolvimento de atividade potencialmente danosa ao meio
ambiente consubstancia ato do Poder de Polcia - ato da
Administrao Pblica - entenda-se ato do Poder Executivo.
3. Ao julgada procedente para declarar inconstitucional o
trecho final do 3
a
do artigo 187 da Constituio do Estado
do Esprito Santo.
T
i
Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental
Captulo XII Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental
1. Natureza Jurdica dos EIAs
No sistema jurdico brasileiro, o EIA tem a natureza
jurdica de instituto constitucional, constituindo-se em
instrumento da PNMA,
1
O que isto signifca na prtica? Na
condio de instrumento constitucional da PNMA, o EIA tem por
finalidade precpua auxiliar, como fonte de informao
tcnica, a consecuo plena e total dos objetivos fixados pela
PNMA, conforme fixado na Lei n
9
6.938/81.
A PNMA um dos principais instrumentos jurdicos para
implementar as diretrizes constitucionais para a promoo do
desenvolvimento sustentado. Dentre todos os instrumentos
previstos na PNMA, provavelmente, o mais complexo seja o
estudo de impacto ambiental* A complexidade primeiramente
tcnica, em funo do conjunto de disciplinas que devem ser
utilizadas para a realizao de um estudo de impacto ambiental
adequado, e jurdica, pois o papel legal desempenhado pelo EIA
1 Lei n" 6.938/81, art. 9, UI.
TRF. 4* REGIO. AC. 200304010147045/PR TERCEIRA TURMA. DfU:
03/09/2003. PGINA: 511. Relator: JUIZ CARLOS EDUARDO THOMPSON
FLORES LENZ. AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. LICENAS
CONCEDIDAS PELO IAP E AUTORIZAO DE DESMATE PELO IBAMA
SUDERHSA PROCEDER MACRODRAGAGEM DO LITORAL PARANAENSE SEM
ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. SUSPENSO DAS OBRAS E REPARAO
DOS DANOS AMBIENTAIS. RISCOS DE ENCHENTES. SADE PBLICA.
QUESTO SANITRIA. 1. No h necessidade de estudo de impacto
ambiental para mera limpeza de canais de escoamento e, ia
casu, a pretenso de nulidade de todas as autorizaes, bem
como a paralisao das obras de desassoreamento dos canais,
deixa ao desamparo as populaes vizinhas, que sofrem riscos
de calamidades decorrentes das cheias, como a proliferao de
doenas como a dengue e a leptospirose, alm de danos em
residncias, mveis e utenslios. 2. A aplicao da Resoluo
n* 237/97 do CONAMA deve ser feita com razoabilidade luz do
que dispe o art. 225 da Constituio, sem esquecer que a obra
que necessita de estudo de impacto ambiental/relatrio de
impacto ambiental, predicada pela significativa degradao
do meio ambiente. 3. Verificando a situao concreta, limpeza
e desassoreamento de canais vntenrios, operao que deveria
ocorrer periodicamente, anualmente qui, no se mostra
necessrio o EIA/R3MA a cada operao de limpeza, o que seria
uma demasia, pelo seu alto custo e complexidade, da a
concluso de que as autoridades avaliaram bem a situao, ao
dispens-los, neste caso. 4. No podem, todavia, ser
realizadas obras novas, como o canal entre os balnerios ST
Etiene e Albatroz, no balnerio Marinhos, o do Rio da Ona e o
ligando o Balnerio Mones ao canal do Guarau, bem como o
prprio alargamento do canal do Guarau sem os devidos
EIA/RIMAs, no qual se discuta tambm a opo de no fazer.
5. A despeito da funo institucional dos rgos ambientais-
rus, IBAMA e IAP, de fiscalizarem tudo o quanto se refira ao
meio ambiente, degradao ou restaurao, fica mantida a
condenao de todos os rus, no que se refere ao cumprimento
do Plano de Recuperao Ambiental, inclusive com a promoo da
desocupao das reas invadidas ou irregularmente ocupadas. 6.
Parcialmente providos os recursos e a remessa oficial,
afastada a condenao em honorrios advocatdos, por
incabveis na espcie.
Direito Ambiental
no trivial. Existe, tambm, uma grande complexidade
poltica, que ocasionada pela participao popular nos
processos de licenciamento.
O inciso IV do l
e
do artigo 225 da Lei Fundamental da
Repblica estabelece que dever da Administrao Pblica:
Exigir, na forma da lei, o Escudo Prvio de Impacto para a
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente.
Aqui est um dos pontos mais controversos da questo. O
Poder Pblico no pode exigir o EIA de forma aleatria, visto
que a CF estabelece alguns critrios para que tal exigncia
seja vlida e legal. O primeiro deles que o EIA exigvel
na forma da lei. Ora, qual seria a extenso do vocbulo lei no
caso concreto? A doutrina, em sua maioria, tem entendido que
lei, na hiptese, tem o sentido de norma jurdica e no lei
formal. Durante muito tempo, comunguei de tal opinio.
Entretanto, julgo que ela merece ser revista, conforme as
razes que passarei a expor.
O EIA exigvel de forma vinculada, no interior do processo
de licenciamento de uma atividade efetiva ou potencialmente
poluidora ou degradadora do meio ambiente, ou seja, est
submetido aos princpios gerais da Administrao Pblica, em
especial o da legalidade. Caso o legislador quisesse autorizar
a exigncia de EIA sem previso legal, no teria se utilizado
da expresso, na forma da lei. Como se sabe, o Constituinte
no se utiliza de vocbulos desnecessariamente. Parece-me
bastante evidente que, uma vez que o captulo constitucional
do meio ambiente uma extenso dos direitos e garantias
constitucionais, no h como deixar de assinalar que a
limitao do exerccio de direitos somente se faz com base em
uma expressa autorizao legal. Ainda que a prtica
administrativa e judiciria venha admitindo a regulamentao
da exigncia do EIA por meras resolues administrativas, sou
de opinio de que j tempo para dar um novo tratamento ao
tema. Maral Justen Filho,
2
com propriedade, adverte para o
fato de que o vocbulo "lei utilizado constitucionalmente
de forma a identificar vrias espcies de atos estatais,
conforme consta do artigo 59 da prpria Constituio, no
cabendo para explicitar atos de outra ndole, como, por
exemplo, as resolues administrativas. Ou seja, o princpio
da legalidade significa, em grande parte dos casos, a
insuficincia da previso constitucional para a validade da
atividade administrativa. A Constituio o conjunto de
normas fundamentais, mas insuficiente para disciplinar a
atividade administrativa.
Uma outra questo crucial a seguinte: a CF estabelece que
o Estudo de Impacto Ambiental deve ser exigido quando se
tratar de licenciar uma atividade efetiva ou potencialmente
poluidora ou degradadora do meio ambiente. O conceito, no
entanto, aberto e somente pode ser preenchido atravs da
edio de atos normativos, sejam legais ou regulamentares. A
contrario sensu, se a atividade no se incluir entre aquelas
que possam efetiva ou potencialmente ser agentes de poluio
ou de
2 Maral Justen Filho Curso de Direito Administrativo. So
Paulo: Saraiva, 2005, pp. 139 e seguintes.
Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental
degradao, o Estudo de Impacto Ambiental ser inexigvel.
Ocorre que as atividades humanas so mltiplas e,
diutumamente, surgem novos projetos industriais, novos
produtos e situaes que, dificilmente, podem ser antecipadas
por atos normativos e legais. Estas questes, de crucial
importncia, seja para a atividade econmica, seja para a
proteo do meio ambiente e da sade humana, so
importantssimas e dependem da adequada definio da natureza
jurdica dos Estudos Prvios de Impacto Ambiental. O Poder
Executivo o nico autorizado a, mediante critrios fixados
legalmente, definir se tuna atividade ou no causadora de
significativo impacto ambiental. E importante observar que as
listas de atividades potencialmente poluido- ras devem ser
examinadas com cuidado, pois no raro que, em funo da
tecnologia adotada, uma atividade concreta possa estar aqum
ou alm do padro na qual tenha sido classificada.
Evidentemente que, em tais casos, a produo de estudos
tcnicos dever ser levada em considerao para a real
classificao da atividade.
3

1.2. Natureza Formal do Estudo de Impacto Ambiental
O Estudo de Impacto Ambiental parte integrante do processo
de licenciamento ambiental. Alguns autores, como, por exemplo,
Antnio Benjamim,
4
entendem- no como limite da
discrcionariedade administrativa, na medida em que, para tais
estudiosos, a administrao estaria vinculada aos resultados
do Estudo de Impacto Ambiental. Esta uma questo que
examinarei mais adiante. Do ponto de vista da
3 TRIBUNAL - QUARTA REGIO. AC - APELAO CVEL. PR. TERCEIRA
TURMA. DJU: 03/09/2003, p. 511. JUIZ CARLOS EDUARDO THOMPSON
FLORES LENZ. AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. LICENAS
CONCEDIDAS PELO IAP E AUTORIZAO DE DESMATE PELO IBAMA
SUDERHSA PROCEDER MACRODRAGAGEM DO LITORAL PARANAENSE SEM
ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. SUSPENSO DAS OBRAS E REPARAO
DOS DANOS AMBIENTAIS. RISCOS DE ENCHENTES. SADE PBLICA.
QUESTO SANITRIA. 1. No h necessidade de estudo de
impacto ambiental para mera limpeza de canais de escoamento
e, in casu, a pretenso de nulidade de todas as
autorizaes, bem como a paralisao das obras de
desassoreamento dos canais, deixa ao desamparo as populaes
vizinhas, que sofrem riscos de calamidades decorrentes das
cheias, como a proliferao de doenas como a dengue e a
leptospirose, alm de danos em residncias, mveis e
utenslios. 2. A aplicao da Resoluo n
e
237/97 do CONAMA
deve ser feita com razoabilidade luz do que dispe o art
225 da Constituio, sem esquecer que a obra que necessita
de estudo de impacto ambiental/relatrio de impacto
ambiental, predicada pela significativa degradao do
meio ambiente. 3. Verificando a situa~ o concreca,
limpeza e desassoreamento de canais vintenrios, operao
que deveria ocorrer periodicamente, anualmente qui, no se
mostra necessrio o ELA/RIMA a cada operao de limpeza, o
que seria uma demasia, pelo seu alto custo e complexidade,
da a concluso de que as autoridades avaliaram bem a
situao, ao dispens-los, neste caso. 4. No podem,
todavia, ser realizadas obras novas, como o canal entre os
balnerios ST Etiene e Albatroz, no balnerio Matinhos, o do
Rio da Ona e o ligando o Balnerio Mones ao canal do
Guarau, bem como o prprio alargamento do canal do Guarau
sem os devidos EIA/RIMAs, no qual se discuta tambm a opo
de no fazer. 5. A despeito da funo institucional dos
rgos ambientais-rus, IBAMA e IAP, de fiscalizarem tudo o
quanto se refira ao meio ambiente, degradao ou
restaurao, fica mantida a condenao de todos os rus, no
que se refere ao cumprimento do Plano de Recuperao
Ambiental, inclusive com a promoo da desocupao das reas
invadidas ou irregularmente ocupadas. 6. Parcialmente
providos os recursos e a remessa oficial, afastada a
condenao em honorrios advocatfdos, por incabveis na
espcie.
4 Os princpios do estudo de impacto ambiental como limite da
discridonariedade administrativa, ia Revista Forense, n
317, pp. 25 e seguintes.
Direito Ambientai
forma, o EIA deve, na medida do possvel, atentar para as
prescries legais e regulamentares. Entretanto, h que se
observar que o EIA no est disciplinado em lei e, portanto,
as suas formalidades no so obrigatrias.
5
Com efeito, a
prtica administrativa e judiciria tem demonstrado que, no
raras vezes, um vcio formal pode implicar a anulao de uma
licena ambiental. A soluo no , obviamente, a mais
adequada. importante que a administrao busque aproveitar
todos os atos que tenham sido praticados no processo de
licenciamento, pois ele, como se sabe, extremamente caro e
difcil, no tendo sentido a anulao de seus atos se,
substancialmente, eles no esto eivados de vcios ou outros
elementos que possam pr em dvida a lisura da concesso da
licena.
6
A juridicizao extremada das questes ambientais tem
levado a que, seguidamente, sejam privilegiadas as questes
meramente de forma, em detrimento do prprio contedo dos EIA.
O licenciamento, como se sabe, uma espcie do gnero
processo administrativo e deve se reger pelas normas gerais a
esse ltimo aplicveis. A vinculao do processo
administrativo se d na medida em que o administrador no pode
exigir do administrado medidas sem a adequada previso legal.
Nada mais.
As concluses do EIA no obrigam Administrao. Elas so
um importantssimo instrumento de auxlio na tomada de
deciso. Caso o EIA fosse vinculante para a Administrao,
data venia, no haveria sentido na prpria existncia do
licenciamento, pois, uma vez que o EIA tivesse concludo que
uma licena deveria ser dada, a Administrao no poderia
neg-la, por exemplo. O EIA no um instrumento capaz de
impor ao administrador uma determinada conduta - positiva ou
negativa - com relao concesso de uma licena ambiental.
Entretanto, as concluses do EIA, caso no venham a ser
adotadas pela Administrao Pblica, obrigam que haja uma
fundamentao adequada para a sua no-implementao. A
fundamentao h que ser verdadeira e, ela sim, vinculan-
5 LEI N* 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999. Art. 22. Os afos do
processo administrativo no dependem de forma determinada
seno quando a lei expressamente a exigir. 1 Os atos do
processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo, com
a data e o local de sua realizao e a assinatura da
autoridade responsvel. 2
a
Salvo imposio legal, o
reconhecimento de firma somente ser exigido quando houver
dvida de autenticidade. 3
a
A autenticao de documentos
exigidos em cpia poder ser feita pelo rgo
administrativo. 4
a
O processo dever ter suas pginas
numeradas sequencialmente e rubricadas. Art. 23. Os ate do
processo devem realizar-se em dias teis, no horrio normal
de funcionamento da repartio na qual tramitar o processo.
Pargrafo nico. Sero concludos depois do horrio normal
os atos ) iniciados, cujo adiamento prejudique o curso
regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou
Administrao. Art. 24. Inexistindo disposio especfica,
os atos do rgo ou autoridade responsvel pelo processo e
dos administrados que dele participem devem ser praticados
no prazo de cinco dias, salvo motivo de fora maior.
Pargrafo nico. O prazo previsto neste artigo pode ser
dilatado at o dobro, mediante comprovada justificao. Art.
25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente
na sede do rgo, cientificando-se o interessado se outro
for o local de realizao.
6 LEI N 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999. Art. 55. Em deciso
na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse
pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem
defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria
Administrao.
0

caoj
"
tr>m
5psr3r m
Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental
te para a Administrao. Na hiptese de negativa da concesso
de uma licena, a fundamentao deve ser coerente, sob pena de
violao a direitos subjetivos.
7

O EIA procedimento essencialmente tcnico, devendo guardar
coerncia tcnica. A sobreposio de uma excessiva formalidade
ao contedo material do ELA, como vem sendo entendido em
muitos fora, uma distoro grave. A finalidade pre- cipua
dos EIA informar e examinar todas as alternativas para a
implementao ou a no-implementao de um projeto. Desde que
isto esteja contemplado e que os princpios contidos no artigo
37 da CF estejam contemplados no estudo, no h qualquer
motivo racional para no aproveit-lo.
2. O EIA e a Administrao Pblica
Depois de tudo aquilo que foi dito acima, resta uma
pergunta: qual o papel desempenhado pelo EIA em relao
Administrao Pblica?
A partir da promulgao da CF de 1988, ficou implicitamente
determinado que o licenciamento ambiental fosse realizado
mediante a adoo de um procedimento complexo, no qual
intervm diversos atores, que so: a administrao pblica, a
equipe tcnica multidisciplinar, o postulante ao licenciamento
ou empreendedor e a populao, atravs da participao na
audincia pblica.
O EIA, como j foi visto, um instituto jurdico de nvel
constitucional. Nesta condio, o seu objetivo mximo o de
integrar como elemento tcnico o mecanismo jurdico
administrativo apto a assegurar a efetividade do direito
consagrado no artigo 225 da Lei Fundamental. Tal direito, como
se sabe, depende da utilizao e submisso pelo Poder Pblico
dos instrumentos constitucionais previstos nos diversos
incisos do l
9
do artigo 225, alm de outros que possam ser
criados pelo legislador ordinrio.
A Administrao Pblica tem o dever de exigir dos
empreendedores que realizem, s suas prprias expensas, o
estudo de impacto ambiental. Necessrio, contudo, que tal
exigncia seja feita atravs de ato formal e respaldada em
motivao tcnica que demonstre que uma determinada atividade
efetiva ou potencialmente causadora de significativa
degradao ambiental. O ato formal exigido para o caso o
chamado termo de referncia (TR). O TR o instrumento que
balizar as exigncias da administrao para um determinado
licenciamento. Normalmente um documento negociado entre
empreendedor e rgo ambiental.
O termo de referncia um balizamento estabelecido pela
Administrao Pblica para a equipe tcnica multidisciplinar
que ir trabalhar na elaborao do estudo de impacto
ambientei. Atravs do termo de referncia, a Administrao
Pblica mostrar ao empreendedor quais so os elementos que
ela julga devam ser privilegiados
7 TRF 2* Regio. AG. 200002010086683/RJ. 3* Turma. DJU:
29/03/2001. Relatora: JUZA VIRGNIA PRO-
COPIO DE OLIVEIRA. SILVA. Agravo de Instrumento. Tutela
Antecipada. Relatrio de Impacto
Ambiental EIA/RJMA I Em havendo Relatrio de Impacto
Ambiental ~ RIMA e Estudo de Impacto Ambiental EIA
favorveis s obras dos autos, de se considerar verossmeis
as alegaes da parte autora e confirmar o provimento
antedpatrio de tutela jurisdicional j obtido na I
a
Instncia.
II - Agravo a que se nega provimento. Agravo Regimental
prejudicado.

BSBH Direito Ambiental
B
na anlise a ser realizada pelos tcnicos. Cuida-se do
estabelecimento de aspectos cuja observao dever ser mais
acurada, mais detalhada. O termo de referncia a bssola
que ir orientar o trabalho da equipe tcnica. Entretanto,
necessrio que se diga que o trabalho dos tcnicos no
dever limitar-se ao termo de referncia.
O termo de referncia um instrumento que serve tanto para
a Administrao Pblica como para o empreendedor. Assim , na
medida em que a complexidade de determinados estudos exige que
a prpria Administrao Pblica prepare-se para examin-los e,
neste sentido, o termo de referncia serve como um orientador
na constituio das equipes que sero encarregadas de oferecer
um parecer conclusivo sobre o estudo de impacto ambiental.
importante observar que o termo de referncia estabelece
critrios mnimos a serem observados pelo elaborador do Estudo
de impacto ambiental; entretanto, a nfase da investigao a
ser procedida pela equipe tcnica multidisciplinar ser sobre
os elementos constantes no termo de referncia. A
Administrao Pblica no poder rejeitar um Estudo de Impacto
Ambiental sob o argumento de que faltaram anlises especficas
sobre determinado ponto se tais anlises no foram solicitadas
no termo de referncia nem so daquelas obrigatrias.
Ocorrendo caso tal, a Administrao Pblica dever limitar-se
a determinar novos estudos.
2.1. Publicidade e Obrigatoriedade
O EIA antes da Lei Fundamental de 1988 tinha a sua previso
normativa em nvel puramente regulamentar. Atualmente, embora
haja uma previso constitucional para o instituto, esse no
mereceu do legislador ordinrio a ateno devida, visto que
no h uma lei formal que dele cinde, em nvel federal. O EIA,
como todos sabem, expressamente previsto na Constituio da
Repblica. Vale recordar o teor do inciso IV do l
2
do artigo
225:
Exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradao
do meio ambiente, estudo de impacto ambiental, a que se dar
publicidade.
O inciso IV, in fine, estabelece a obrigatoriedade de
publicidade do EIA. Ela tem por objetivo assegurar que a
populao conhea o EIA, possa apresentar crticas e
sugestes, inclusive, ao prprio projeto proposto. Em
realidade, o EIA , concomi- tantemente, um instrumento
tcnico que pode ser importantssimo no controle dos atos
administrativos e na participao dos cidados na
Administrao Pblica.
A primeira obrigao da administrao pblica em relao ao
estudo de impacto ambiental que este no pode ser
dispensado, sempre que se trate de licenciamento de atividade
ou instalao efetiva ou potencialmente poluidora ou causadora
de degradao ambiental, isto , podem existir casos de
inexigibilidade de EIA, jamais de dispensa. O princpio de
direito que deve ser observado que, havendo risco potencial
ou atual, os impactos positivos e negativos sobre o meio
ambiente devem ser avaliados por um EIA.
Natureza Jurdica do Estudo de Impacto Ambiental
inafastvel a exigncia dos EIA sempre que presentes as
condies tratadas no inciso IV do l
2
do artigo 225 da CRFB,
Em primeiro lugar, trago colao o pensamento do professor
Paulo Affonso Leme Machado: O estudo de impacto ambiental deve
ser exigido pelo Poder Pblico.^ Na mesma direo caminha o
pensamento da professora Odete Medauar ao afirmar que: (...)
em outras palavras, sem o estudo de impacto ambiental,
expresso no RIMA,
9
no poder ser licenciada a atividade pre-
tendida.
10
Entretanto, cabe observar que a definio de
atividade potencialmente causadora de signifcativa degradao
uma incumbncia do Poder Executivo que, mediante ato
prprio, estabelece uma relao contemplando as hipteses.
Podemos afirmar que, nos casos de atividades ou instalaes,
potencial ou efetivamente causadoras de signifcativa - assim
definida em ato prprio - poluio ou degradao ambiental, o
licenciamento ambiental que no tenha sido precedido de EIA
anulvel. A questo crucial, portanto, definir as atividades
que podem se enquadrar no tipo constitucional aberto como
efetiva ou potencialmente causadoras de degradao ambiental.
Evidentemente que, em cada caso concreto, a Administrao
Pblica dever declarar se a atividade pode ou no ser
enquadrada na categoria. Este enquadramento dever ser feito
de forma fundamentada mediante ato administrativo prprio,
repita-se.
2.2. Vinculao da Administrao ao ELA
A matria referente vinculao da Administrao Pblica
aos resultados do EIA tem sido bastante controversa. Poucos
autores, dentre os quais merece ser citado como exemplo o
Magistrado Passos de Freitas, tm a correta compreenso de que
o EIA no vinculante para a Administrao.
Permito-me, com a devida vnia, divergir de tal
posicionamento. Observo
que inexiste qualquer comando legal a ordenar tal vinculao
ao administrador.
11

A plena limitao da discricionariedade administrativa pelo
EIA seria, de fato, atribuir ao estudo um papel que nem a
Constituio, nem a lei lhe atribuem. evidente, pois, como
fcil de se perceber, que os Estudos de Impacto Ambiental ser-
vem apenas e to-somente para oferecer uma anlise tcnica dos
efeitos que decorrero da implantao do projeto. Vale
observar que o Estudo de Impacto Ambiental deve ser
abrangente, e, uma vez que os elementos tenham sido fornecidos
aos administradores, caber ao governo realizar um balano
entre todas as opes, consideradas, inclusive, aquelas de
natureza socioeconmica.
8 Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 4
a
ed.,
p. 127.
9 Relatrio de Impacto sobre o Meio Ambiente.
10 Vladimir Passos de Freitas. Direito Administrativo e Meio
Ambiente, Curitiba: Juru, 1993, p, 57.
11 Vladimir Passos de Freitas. Ob. cit., p. 62.
fc.VMs''-jspd! -r>i;-yis.sj
Requisitos do ELA
Captulo XIII Requisitos do EIA

1. Apresentao
Para que o EIA possa ser juridicamente vlido, necessrio
que preencha uma srie de requisitos de ordem formal e
material. Infelizmente, os referidos requisitos no se
encontram organizados e sistematizados em um nico diploma
legal; ao contrrio, encontram-se distribudos ao longo de
diversas Resolues do CONAMA, sem que haja uma organicidade
entre as mesmas.
Os requisitos de contedo encontram-se previstos na
Resoluo n
e
1/86, em seus artigos 5
9
e 9
9
. J os requisitos
formais esto na prpria Resoluo n
2
1/86 e na Resoluo n
s

1/88.
2. Requisitos de Contedo
Requisitos de contedo so aqueles que dizem respeito aos
aspectos materiais que devem estar presentes nas Avaliaes de
Impactos Ambientais - AIA, expressas em estudo de impacto
ambiental e em seus Relatrios de Impacto sobre o Meio
Ambiente ~ RIMA. O sistema jurdico brasileiro, fundado no
princpio da legalidade,
1
impede que os aspectos e questes
que, necessariamente, devem estar contidos em estudos e
relatrios de impacto ambiental sejam aleatrios, ou feitos
sem a existncia prvia de uma norma legal. Assim sendo, a
legislao ambiental brasileira estabelece um contedo
material mnimo que deve estar presente em todas as avaliaes
de impacto ambiental, que devem ser submetidas ao Poder
Pblico para fins de licenciamento de uma atividade ou
empreendimento. Nada impede, contudo, que a equipe tcnica
responsvel pelo EIA avance na anlise de assuntos que no so
formalmente exigidos pelas normas legais. Evidentemente que,
em tais casos, as informaes colhidas serviro, apenas, de
subsdio para o rgo licenciante. Tudo aquilo que exceder a
exigncia legal deve ser tido como mera informao.
O artigo 5
9
da Resoluo do CONAMA n
9
1, de 23 de janeiro de
1986, estabelece que o estudo de impacto ambiental dever
obedecer s seguintes diretrizes gerais:
I - contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de
localizao do pro-
jeto
}
confrontando-as com a hiptese de no-execuo do
projeto;
1 CF, art. 5, II.
Direito Ambiental
II - identificar e avaliar sistematicamente os impactos
ambientais gerados nas fases de implantao e operao da
atividade;
III - definir os limites da rea geogrfica a ser direta ou
indiretamente afetada pelos impactos, denominada rea de
influncia do projeto, considerando, em todos os casos, a
bacia hidrogrfica na qual se localiza;
IV - considerar os planos e programas governamentais,
propostos e em implantao na rea de influncia do projeto, e
sua compatibilidade.
de se considerar que, quando da determinao da realizao
do estudo de impacto ambiental, o rgo estadual, federal ou
municipal, conforme o caso, poder determinar as diretrizes
adicionais que, em razo das peculiaridades do projeto e
caractersticas ambientais da rea, faam-se necessrias,
indicando, inclusive, os prazos para que os estudos sejam
concludos. Assim sendo, o rgo licenciante, quando formular
a exigncia de que seja feito um EIA, dever indicar
imediatamente quais so os estudos complementares necessrios.
Ultrapassada esta fase, a agncia ambiental no poder
formular outras exigncias para o empreendedor. Aqui, opera-se
uma precluso administrativa. Assim , na medida em que os EIA
so estudos de longa durao, complexos e caros, e,
evidentemente, compete Administrao Pblica expor,
claramente, aquilo que deseja saber sobre um projeto
determinado. Exigncias imprecisas, pouco claras ou sem base
legal devem ser evitadas, pois somente servem para causar
prejuzos a toas as partes envolvidas, inclusive para a
Administrao Pblica, visto que o Poder Judicirio poder
invalidar as exigncias ilegais.
A determinao regulamentar no sentido de que o rgo
licenciante e a prpria equipe que se encarregar de realizar
o trabalho utilizem uma determinada abordagem filosfica no
desenvolvimento do estudo de impacto ambiental. A abordagem
requerida pela legislao brasileira interdisdpiinar e
abrangente. Deve prever todas as hipteses suscitadas pelo
empreendimento. Como se materializam as determinaes do
artigo 5
9
? Passemos a examinar o que desejado pela norma
legal.
2.1. Alternativas Tecnolgicas e de Implantao
O estudo de impacto ambiental deve examinar todas as opes
tecnolgicas para que a finalidade do empreendimento proposto
possa ser alcanada. Exemplificati- vamente, se o projeto a
ser implantado tem por finalidade a gerao de energia el-
trica para uma determinada regio, necessrio que a equipe
tcnica examine todas as possibilidades de gerao eltrica
disponveis. Assim sendo, devero ser vistas as consequncias
da gerao hidreltrica, termeltrica, elica etc. Neste
ponto, a anlise prende-se ao aspecto tecnolgico, isto , se
a tecnologia disponvel atende, do ponto de vista da qualidade
do produto final, demanda concreta. A anlise tecnolgica
implica, necessariamente, o exame de outros fatores envolvidos
no projeto. Dentre todos os fatores factveis de exercer
influncia na implementao de nTn projeto, obviamente, avulta
o fator econmico. A relao comparativa entre os custos dos
diversos projetos e a anlise dos benefcios eventualmente
gerados por cada uma opes fundamental na definio da
alternativa tecnolgica a ser adotada. No h
Requisitos do EIA
como dissociar a anlise tecnolgica do custo da tecnologia.
Um elemento importante que no pode ser descurado aquele que
determina a opo pela melhor tecnologia disponvel, isto ,
em geral, os projetos devem ser implantados com a utilizao
dos aparelhos e tecnologias que sejam os mais ecientes em
termos de proteo ambiental.
Nem a equipe tcnica nem o rgo licenciante esto adstritos
a examinar, apenas, a opo tecnolgica oferecida pelo
empreendedor. possvel que um projeto seja invivel com a
utilizao de uma determinada opo tecnolgica e perfeitamen-
te vivel se for adotado outro caminho tcnico. O mesmo deve
ser dito quanto localizao. O local pretendido, muitas
vezes, pode no ser o adequado e a equipe tcnica deve diz-lo
claramente, inclusive sugerindo outra localizao.
Uma questo polmica a da opo zero, isto , a anlise
dos efeitos produzidos pela no-realizao do empreendimento.
Trata-se, evidentemente, de comparar a situao ecolgica
atual da regio em que se pretende implantar determinado
projeto com a situao futura. No se trata, contudo, apenas
disso. Deve ser analisada, igualmente, a situao econmico-
social da rea de influncia do projeto nas hipteses de
realizao e de no-realizao do empreendimento. Aqui
preciso lembrar que a legislao brasileira, em matria
ambiental, tem como um de seus objetivos... assegurar...
condies de desenvolvimento socioeconmico.
2
Parece-nos,
portanto, que a opo zero somente deve ser considerada como a
mais adequada quando o projeto causar grandes impactos
ambientais, sem possibilidade de mitigao aceitvel, e que os
seus resultados econmco-sociais sejam desprezveis. Deve ser
relembrado que, no regime constitucional brasileiro, a regra
ambiental no a da intocabilidade do meio ambiente, mas, ao
contrrio, a da utilizao equilibrada. Alis, este um dos
motivos pelos quais se afirma a extraordinria importncia da
Avaliao de Impactos Ambientais. Se a regra fosse a da
intocabilidade, seriam desnecessrios os estudos de impacto.
2.2. Impactos Ambientais Gerados na Fase de Implantao e na
Fase de
Operao
A avaliao dos impactos ambientais derivados da fase de
implantao e de operao do projeto no se constitui matria
de fcil anlise. O impacto da fase de implantao de curto
prazo e no exige maior esforo de investigao, muito embora
os seus efeitos possam ser duradouros. O impacto ambiental
gerado na fase de implantao , ainda, bastante visvel, de
imediato reconhecimento. A sua caracterizao, portanto,
menos problemtica do ponto de vista tecnolgico e cientfico.
A questo toma-se complexa quando se trata dos impactos
ambientais decorrentes da fase de operao. Normalmente, so
utilizados modelos matemticos, que buscam realizar simulaes
das situaes que, eventualmente, podero apresentar-se quando
o empreendimento estiver em pleno funcionamento. Apesar da
sofisticao
2 Lei 6.938/81, art. 2.
Direito Ambiental
do mtodo, no raro, a natureza apresenta surpresas que os
melhores modelos matemticos tm dificuldade de prever.
2.3. rea Geogrfica a Ser Diretamente Atingida
A anlise dos impactos ambientais ao longo do tempo ser uma
funo da anlise dos impactos ambientais em uma determinada
rea geogrfica, a chamada rea de influncia do projeto. A
definio da rea de influncia uma das tarefas mais
inglrias em matria de estudos ambientais. A enorme inter-
relao entre todos os componentes da biosfera fazem com que
os atos praticados localmente repercutam globalmente. O
fenmeno da poluio transfronteira, das chuvas cidas e
outros demonstram a dificuldade da abordagem do tema.
Obviamente que a resoluo no pretende o impossvel, mas
apenas e to-somente que se faa um estudo cientificamente
srio e dentro de limites razoveis. O referencial da bacia
hidrogrfica razovel e somente precisar ser ultrapassado
em circunstncias especficas e peculiares. Paulo Affonso Leme
Machado
3
sugere um critrio casustico bastante til: A
possibilidade de se registrarem impactos significativos que
vai definir a rea chamada de influncia do projeto.
2.4. Considerao de Planos e Programas Governamentais
Com o planejamento urbano e industrial que hoje cada vez
mais uma presena na atividade humana, no se pode deixar de
considerar o projeto a ser implantado em integrao com todo o
planejamento governamental para a regio na qual este dever
ser localizado. Assim sendo, pode ocorrer que a regio esteja
planejada para ser uma rea de residncias, impedindo a
implantao da atividade industrial.
2.5. Impactos Sociais e Humanos
A Resoluo n
5
1/86 do CONAMA no exige, explicitamente, a
anlise dos impactos sociais e humanos do projeto proposto. O
entendimento da necessidade da realizao de tal anlise
decorre de uma compreenso holstica das cincias ambientais
e, evidentemente, do prprio DA. O conjunto de disposies
legais contidas na Lei n
e
6.938/81 suficiente para demonstrar
que, efetivamente, os impactos sociais e humanos dos projetos
a serem implantados devem ser examinados pelo EIA, sob pena de
nuhdade do prprio estudo. Alm de instituto
constitucionalmente previsto,
4
o estudo de impacto ambiental
5

um dos instrumentos da PNMA.
6
Ora, na qua-
3 Direito Ambiental Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 4 ed
1992, p. 136.
4 CF, art. 225, 1, IV.
5 Na hiptese, denominado mais abrangentemente como Avaliao
de Impacto Ambiental AIA.
6 Lei n
a
6.938/81, art. 9
o
.
Requisitos do EIA
lidade de instrumento da PNMA, os EIA tm por desiderato o
alcance dos objetivos fixados para a PNMA. Como se sabe, o
artigo 2
e
da Lei n
s
6.938/81 determina que, dentre os objetivos
da PNMA, esto os de recuperao da qualidade ambiental pro-
pcia vida e a proteo da dignidade humana. Necessrio,
portanto, que as repercusses sociais e humanas dos projetos
sejam bem examinadas no estudo para que este seja vlido e
completo.
No bastassem os argumentos acima expendidos, de se
acrescentar que a prpria Lei n
2
6.938/81, em seu artigo 3
Q
,
inciso III, estabelece que:
Art. 3
Q
Para os fms previstos nesta Lei, entende-se por:
(~)
III - poluio: a degradao da qualidade ambiental
resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da
populao;
b) criem condies adversas s atividades sociais e
econmicas...
Ora, se a avaliao dos impactos ambientais, em ltima
anlise, tem por finalidade a pesquisa e o descobrimento das
repercusses eventualmente geradas pela poluio causada por
um empreendimento especificamente considerado, e que, no
prprio conceito de poluio, esto incorporadas as
perturbaes sensveis da atividade social e econmica, no se
pode deixar de incluir nas anlises dos impactos tudo aquilo
que seja repercusso na vida social e econmica da populao
da rea de influncia do projeto.
Necessrio se faz que o aspecto qualidade de vida seja
examinado de forma muito clara e precisa. A implantao de
projetos e a utilizao de recursos ambientais devem ser
realizadas com vrios objetivos e, dentre estes, no pode
faltar o da gerao de empregos e da utilizao de mo-de-obra
local. Decorre da que o prprio conceito de melhor tecnologia
disponvel (visto acima) deve ser compreendido, tambm, sob o
ponto de vista do aproveitamento profissional de inmeros
desempregados. Portanto, um impacto sobre o meio ambiente
humano que deve ser examinado o da gerao de empregos,
embora no seja o nico.
3. Requisitos Tcnicos
O artigo
2
da Resoluo n
9
1/86 do CONAMA determina quais
so as alternativas tcnicas mnimas que devero ser
desenvolvidas no EIA. O primeiro requisito o diagnstico da
rea de influncia do projeto, completa descrio e anlise
dos recursos ambientais e suas interaes, tal como existentes
antes da implementao do projeto, de modo a caracterizar a
situao ambiental da rea. Trata-se, portanto, de um
inventrio ambiental da regio. H determinao normativa de
que, no curso do aludido inventrio, sejam considerados trs
parmetros, que so:
Direito Ambiental
a) o meio fsico - o subsolo, as guas, o ar e o clima,
destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e
aptides do solo, os corpos dgua, o regime hidrolgico, as
correntes marinhas, as correntes atmosfricas;
b) o meio biolgico e os ecossistemas naturais a fauna e a
flora, destacando as espcies indicadoras da qualidade
ambiental, de valor cientfico-econ- mico, raras e
ameaadas de extino e as reas de preservao permanente;
c) o meio socioeconmco o uso e ocupao do solo, os usos
da gua e a socioe- conomia, destacando os stios e
monumentos arqueolgicos, histricos e culturais da
comunidade, as relaes de dependncia entre a sociedade
local, os recursos ambientais e o potencial de utilizao
futura destes recursos.
No so poucas as exigncias contidas neste primeiro inciso
do artigo 6
a
. A primeira providncia a ser tomada uma ampla
investigao sobre a base fsica na qual dever ser instalado
o projeto proposto, para que se saiba de sua compatibilidade
com a instalao projetada. Este um exame preliminar. Em
determinados momentos, possvel que se verifique que o
lenol fretico no comporta o projeto, embora haja
compatibilidade do projeto com o regime de ventos da regio
etc. Alm das repercusses sobre o meio fsico, devem ser
examinadas as suas repercusses sobre a vida animal e vegetal
existentes na regio na qual se pretende execut-lo. uma
anlise ampla. Muitas vezes, um projeto poder tomar invivel
a sobrevivncia de uma espcie animal ou vegetal; poder
afetar as caractersticas bsicas de vida de animais e
vegetais. Estes elementos devem ser sopesados, e propostas
alternativas capazes de viabilizar a vida devem ser
apresentadas para exame. A questo grave que se coloca
quando, por exemplo, tomar-se factvel a extino de uma
determinada espcie animal ou vegetal em razo do projeto.
Neste caso, necessrio que se faa uma dura opo entre os
eventuais benefcios compreendidos pelo projeto e os danos
ambientais, cuja quantificao extremamente difcil, seno
impossvel. Nestes casos, o projeto dever prever e prover os
meios que se faam necessrios para que se evite uma perda
irreparvel em termos ambientais.
O que deve estar contido no EIA tuna exposio clara e
precisa dos impactos. Caber sociedade avaliar quais as
opes a serem tomadas diante do caso concreto. O EIA, na
medida do possvel, no deve formular juzos de valor, uma vez
que esta no a sua finalidade. O que deve estar contido no
EIA a mais ampla pluralidade de alternativas e situaes
possveis. Os julgamentos de valor devem ser feitos pelas
autoridades governamentais e pela sociedade.
Por fim, faz~se necessria uma anlise cultural do projeto,
ou seja: como o empreendimento ir repercutir na vida social
de uma determinada localidade. Este um elemento fundamental,
pois no se pode esquecer que a vida humana um dos valores
ambientais mais caros, seno o mais caro. No se pode admitir
a destruio de localidades inteiras, de modos de vida e de
cultura, sob o pretexto do progresso. A histria recente do
Brasil bem demonstrou tristes exemplos de destruio de co-
munidades inteiras para a construo de barragens e outros
empreendimentos de grande porte. Felizmente, de algum tempo
para c, est se organizando um forte movimento de cidados em
defesa de suas comunidades, que j logrou conquistar
Requisitos do EIA
algumas vitrias contra a destruio de seus valores
culturais. H uma importante deciso do TRF da 4
a
Regio que
determinou a paralisao das obras de construo de uma
barragem, pois estas no haviam sido precedidas do EIA.
7

Algumas outras decises no mesmo sentido j vm sendo tomadas
por diversas Cortes brasileiras.
O inciso II do artigo 6
9
determina seja analisada a natureza
do impacto a ser produzido pelo projeto. Nesta anlise devero
estar includas tambm as alternativas para os impactos.
Devero ser analisados os impactos positivos e os negativos
que, eventualmente, sero produzidos. Estes impactos devero
ser dimensionados em curto, mdio e longo prazos. Devero,
ainda, ser estudados quais os impactos que permanecero
perenes e quais aqueles outros que somente se manifestaro ao
longo de certo lapso de tempo. Parece-nos importante afirmar
que os impactos ambientais nem sempre so negativos.
A caracterizao dos impactos ambientais como algo negativo
em si deve ser rejeitada por ser preconceituosa e pouco til
para o desenvolvimento social e a prpria proteo ambiental.
A cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, possui um belssimo
exemplo de impacto ambiental positivo que nos dado pelo
Aterro do Flamengo. Como se sabe, a construo do Aterro do
Flamengo foi feita com pedras e terra retiradas do desmonte do
Morro de Santo Antnio, situado no Centro da cidade.
Gonstruiu~se o aterro, com belssimos jardins e monumentos,
rea de recreao para milhares de pessoas, solucionou-se o
problema de trnsito da Zona Sul da cidade para o Centro e,
por fim, estabeleceu-se uma nova urbanizao para a rea do
Morro de Santo Antnio. Como se v, portanto, a retomada de um
pedao da Baa de Guanabara e o desmonte do Moiro de Santo
Antnio foram amplamente compensados. Um outro exemplo
positivo de impacto ambiental nos trazido pelo Elevado do
Jo, tambm na cidade do Rio de Janeiro; trata-se da
construo de estrada que, margeando o mar, incorporou-se de
tal maneira montanha que circunda que, de fato, passou a
integrar o complexo ecolgico da regio.
Os impactos ambientais negativos, por serem os mais
corriqueiros, no necessitam de meno especfica neste
trabalho.
A concluso do EIA dever apontar, quando viveis, as
providncias capazes de diminuir ou cancelar os efeitos dos
impactos ambientais negativos. Na anlise de tais
providncias, dever constar, inclusive, um exame do material
tcnico necessrio para implementar as medidas, avaliando a
eficincia destes. H, ainda, a necessidade de que se preveja
um sistema de acompanhamento e monitoramento permanente das
repercusses ambientais do projeto que se pretenda implantar.
4. Requisitos Formais
Requisitos formais so aqueles que dizem respeito forma
jurdica pela qual o EIA/RIMA deve ser expresso em sua
integralidade e, igualmente, quais os preceitos
7 TRF da 4 Regio, AI n 92.04.03619-2/PR, rei. Juiz Vladimir
Passos, DJ, seo II, 14/4/1992, p. 9.483.
j Direito Ambientai
legais que no podem ser olvidados, sob pena de nulidade do
estudo. Os requisitos formais do EIA so fundamentais e no
devem ser desprezados por aqueles que militam em defesa do
meio ambiente. A experincia prtica tem demonstrado que, em
muitas oportunidades, a violao de requisitos formais uma
preliminar para a posterior violao de requisitos de contedo
do EIA. A forma, aqui, milita em defesa do meio ambiente. A
defesa dos requisitos formais da legislao de proteo
ambiental , quase sempre, o primeiro passo em defesa do meio
ambiente considerado em si prprio.
4.1. Equipe Tcnica Habilitada
A equipe tcnica exigida para a realizao de estudos de
impacto ambiental multidisciplinar. Esta exigncia decorre
da prpria natureza do EIA que, como se viu, engloba
conhecimentos de vrias cincias. Os integrantes da equipe
tcnica, portanto, devem ser profissionais das diversas reas
envolvidas no projeto cujo licenciamento se pretende.
4.1.1. Independncia da Equipe Tcnica
Penso que a primeira formalidade a ser examinada aquela
contida no artigo 7
e
da Resoluo n
B
1/86 do CONAMA. Tal
artigo, como se sabe, diz respeito independncia da equipe
tcnica responsvel pelo EIA. Com efeito, o artigo 1- da
Resoluo n
s
1/86 determina que:
O estudo de impacto ambiental ser realizado por equipe
multidisciplinar habilitada, no dependente direta ou
indiretamente do proponente do projeto e que ser responsvel
tecnicamente pelos resultados apresentados.
Este um artigo de alta moralidade pblica. Efetivamente, o
EIA e o consequente RIMA so atividades fiscalizadoras e de
auditoria, de carter pblico, pois instrumentos da poltica
nacional do meio ambiente, com previso constitucional. A
independncia tcnica deve ser total, no se admitindo
vnculos entre esta e o proponente do projeto. Tal vnculo no
precisa ser explcito, cabal. O que se pretende afastar
qualquer parcialidade da equipe tcnica, qualquer suspeita,
qualquer promiscuidade.
O tema da independncia tcnica, contudo, no facil e tem
suscitado inmeras polmicas nos meios ambientalistas. Antnio
Inag Assis de Oliveira,
8
profundo conhecedor que da
legislao ambiental brasileira, informa-nos que:
Com o desenvolvimento do sistema de licenciamento, cedo se
veriicou que os rgos ambientais, por melhor aparelhados que
fossem, apenas com o conhecimento de seus tcnicos, no teriam
condies de procedero estudo de
8 Meio Ambiente Legislao Vigente no Estado do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro: Sindibrita, s/d, p. 38.
\
Requisitos do EIA
avaliao de impacto ambiental de certas atividades ou
empreendimentos de maior sofisticao tcnica ou elevado
porte.
Prossegue o autor:
Esse problema no poderia ser resolvido simplesmente com a
contratao de novos tcnicos especialistas na matria
versada, inclusive por bices administrativos, mas
principalmente pela relativa ociosidade a que estariam
destinados, cumprida a tarefa especfica. A princpio foi
tentada a utilizao de consultores independentes, logo
inviabilizada pelo elevado montante de recursos necessrios...
O papel da equipe tcnica , claramente, o de fornecer ao
rgo licenciante um parecer prvio sobre o projeto. Tal
parecer, muito mais que um aconselhamento, , obviamente, um
laudo tcnico cujas repercusses so extraordinariamente
importantes. necessrio, portanto, que seja aplicado aos
seus membros um sistema de impedimentos, objetivamente
estabelecidos, capaz de assegurar um mnimo de iseno. Penso,
portanto, que so aplicveis aos membros da equipe tcnica
multidisciplinar os mesmos impedimentos dos peritos judiciais
estabelecidos pelo CPC.
A elaborao de estudos de impacto ambiental por peritos
impedidos implica, desta forzna, a nulidade do respectivo
estudo.
4.1.1.1. Revogao do Artigo 7
9
da Resoluo n
9
1/86 do CONAMA
A prtica administrativa demonstrou que as excelentes
intenes demonstradas pelo CONAMA, ao elaborar a Resoluo n
2

1/86, no concreto, revelaram-se irreais. Com efeito, a
obrigatoriedade de total independncia das equipes tcnicas
para a elaborao de estudos de impacto ambiental fez com que
se criasse um verdadeiro cartrio de profissionais
inescrupulosos que, frequentemente, preparavam estudos
absolutamente incompetentes e inaptos a dar solues aos
problemas ambientais. As equipes tcnicas, contratadas pelas
empresas, dificilmente mantinham a independncia requerida na
norma. O resultado objetivo foi que os EIA/RIMA, em sua
maioria, no passavam de blocos de papel, sem qualquer consis-
tncia tcnico-cientfica e que apenas serviam para onerar as
empresas e nada contribuam para o meio ambiente.
A Resoluo CONAMA n
e
237, de 19 de dezembro de 1997, em seu
artigo 11, alterou o sistema anteriormente vigente. De fato,
pelo artigo 11 da Resoluo que foi recm-mencionada, in
verbis:
Art. 11. Os estudos necessrios ao processo de licenciamento
devero ser realizados por profissionais legalmente
habilitados, s expensas do empreendedor.
Na forma do pargrafo nico do mencionado artigo:

Direito Ambiental
O empreendedor e os profissionais que subscrevem os estudos
previstos no caput deste artigo sero responsveis pelas
informaes prestadas, sujeitando-se s sanes
administrativas, civis e penais.
A nova regulamentao apenas reconhece uma prtica que j
existia, isto , a remunerao da equipe tcnica pelo
empreendedor. Na vigncia do sistema anterior, qualquer
empresa idnea de consultoria, contratada para a elaborao do
ELA/RIMA, deveria ser remunerada. Tal remunerao, obviamente,
s poderia ser feita pelo empreendedor. Pelo novo sistema, a
prpria empresa licencianda poder elaborar o E1A/RIMA e lev-
lo apreciao do rgo licenciador. Certamente, existe uma
diminuio de custos. Entretanto, somente as grandes empresas
tero capacidade tcnica acumulada para a elaborao de
EIA/RIMA de maior complexidade. O ideal que se busque a
colaborao de tcnicos externos, que podero examinar os
projetos com olhos mais crticos. Observe-se que a natureza
pblica do EIA/RIMA no foi suprimida e, portanto, permanecem
vigentes todas as implicaes quanto veracidade e
seriedade das informaes constantes do documento. Penso que
ainda no chegamos a um modelo adequado.
4.1.2. Responsabilidade dos Elaboradores do ELA
Como j foi visto, o EIA parte integrante do processo de
licenciamento de tuna atividade utilizadora de recursos
ambientais, e a Administrao deve levar em conta as suas
concluses para a concesso da licena. Ocorre que, no raras
vezes, as concluses do EIA podem estar erradas. Neste caso, a
concesso da licena pode implicar danos ambientais
irreversveis. Como proceder?
Penso que em tuna primeira fase, isto , antes da instalao
da atividade potencialmente poluidora, possvel a impugnao
judicial do EIA. Nestas hipteses, o que se persegue a
declarao de nulidade do ELA. O caminho a ser trilhado o do
CPC, cumulado com o da Lei n
e
7.347/85. possvel a ao
declaratria de nulidade ou a medida cautelar. J em se
tratando da hiptese em que a obra tenha sido realizada e que
os danos ambientais estejam se manifestando evidentemente, o
caminho da escolha da ao a ser ajuizada mais simples,
embora o desenvolvimento desta seja mais complexo, em razo
dos tradicionais argumentos do fato consumado. Trata-se da
mera propositura de uma ao visando reparao dos danos
causados.
4.2. Despesas e Independncia Tcnica
Foi com o intuito de viabilizar a independncia tcnica que
o artigo 8
9
da Resoluo n
s
1/86 do CONAMA determinou que as
despesas deveriam correr todas por conta do proponente do
projeto, in verbis.
Correro por conta do proponente do projeto todas as
despesas e custos referentes realizao do estudo de impacto
ambiental, tais como: coleta e aqui-
S8J Ensina Su&rior Siss# Jurfe
Requisitos do EIA I
sio dos dados e informaes, trabalhos e inspees de campo,
anhses de laboratrio, estudos tcnicos e cientficos e
acompanhamento e monitoramento dos impactos, elaborao do
RIMA e fornecimento de pelo menos 5 (cinco) cpias.
O esprito da proposituxa o de impedir que a sociedade
arque com uma despesa que, obviamente, tem por objetivo
examinar um projeto que, em muitos casos, implicar a
percepo de lucro pelo proponente. A idia subjacente a de
que os custos ambientais, de qualquer origem, devem ser
suportados por quem tenha lhes dado causa.
Lamentavelmente, na prtica, tem havido muita dificuldade em
se assegurar a pretendida independncia da equipe tcnica,
pois vrios expedientes tm sido usados para solap-la. Muitas
vezes, os proponentes do projeto estabelecem clusulas
contratuais com os membros da equipe tcnica, mediante as
quais somente se obrigam a pagar os estudos de impacto
ambiental aps a aprovao destes pelo rgo licenciante.
Outras vezes, tm sido contratados para a realizao dos EIAs
os prprios autores dos projetos a serem analisados, enfim, a
criatividade no setor tem sido imensa.
Logicamente que a forma mais adequada, dentro da legislao
brasileira, a de que o rgo licenciante estabelea uma
estimativa dos custos do ELA e que, aps cobrar do proponente
o respectivo valor, contrate a equipe tcnica. , ademais,
importante ressaltar que os membros da equipe tcnica so
responsveis pelos resultados. Tal responsabilidade,
desnecessrio dizer, de pleno direito.
9

4.2.1, Cadastro Tcnico Federal de Atividades e
Instrumentos de Defesa Ambiental
A Lei n
s
6.938/81, por seu artigo 17,1, estabeleceu o
Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de
Defesa Ambiental, in verbis:
Fica institudo, sob a administrao do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA: I
Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de
Defesa Ambiental, para registro obrigatrio de pessoas fsicas
ou jurdicas que se dedicam consultoria tcnica sobre
problemas ecolgicos e ambientais e indstria e comrcio de
equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle
de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
O CONAMA, mediante a expedio da Resoluo n
9
1, de 13 de
junho de 1988, visou disciplinar o registro de tcnicos que,
eventualmente, venham a compor equipes tcnicas com a
finalidade de elaborar projetos para a realizao de EIAs. O
artigo 2

da Resoluo acima mencionada determina que:

315
9 Resoluo CONAMA n
fl
1/86, art. 7
a
.
Direito Ambiental
Art. 2
g
A Secretaria Especial do Meio Ambiente e os rgos
ambientais, no prazo de 90 (noventa) dias, a partir da
publicao desta resoluo, somente aceitaro, para fins de
anlise, projetos tcnicos de controle da poluio ou estudo
de impacto ambiental, cujos elaboradores sejam profissionais,
empresas ou sociedades civis regularmente registradas no
Cadastro de que trata o art. I
a
.
Prossegue a Resoluo, determinando o prazo de validade do
registro, que ser de dois anos,
10
competindo aos cadastrados
promover a renovao dos registros. Pelo artigo 5
9
da Resoluo
estabeleceu-se que:
Para fins de cadastramento, sero exigidos das pessoas
fsicas e jurdicas interessadas to-somente os dados
necessrios sua caracterizao jurdica e responsabilidade
legal, bem como avaliao da capacidade tcnica e da eficcia
dos servios oferecidos, dados esses a serem coletados atravs
de formulrio prprio, cabendo declarante responder sob as
penas da lei, em qualquer tempo, pela veracidade das
informaes apresentadas.
J o artigo 6
2
dispe que:
A incluso de pessoas fsicas e jurdicas no Cadastro
Tcnico Federal no implicar, por parte da SEMA e perante
terceiros, certificao de qualidade, nem juzo de valor de
qualquer espcie.
O tema tratado na Resoluo n

1/88 extremamente polmico.

Com efeito, a matria diz respeito ao exerccio profissional
e, efetivamente, a referida resoluo estabeleceu uma
limitao ao exerccio profissional de vrias categorias. Pelo
sistema adotado no Brasil, quando se tratar de profisses
regulamentadas, o registro ser exigido nos rgos
pertinentes. Ou seja, o registro dever ser feito junto aos
organismos encarregados pela fiscalizao de cada uma das
diferentes profisses. Nem o IBAMA nem o CONAMA possuem
atribuies para controlar o exerccio de atividades
profissionais de qualquer profisso. Pelos termos da
resoluo, se um advogado oferecer parecer acerca de um EIA, o
rgo ambiental somente poder aceit-lo se o profissional
estiver cadastrado junto ao Cadastro Tcnico Federal. Ora,
somente a Ordem dos Advogados do Brasil tem poderes para
fiscalizar o exerccio da profisso de Advogado, e o bacharel
no precisa inscrever-se em nenhum outro rgo para exercer
sua profisso.
4.3. O Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA
Muitas vezes, h confuso entre Estudo de Impacto Ambiental
e Relatrio de Impacto Ambiental. O Estudo de Impacto
Ambiental EIA o conjunto de pesqui-
Requisitos do EIA
sas que se fazem necessrias para avaliar o impacto ambiental
de um determinado empreendimento. O Relatrio de Impacto
Ambiental - RIMA parte integrante do EIA e tem por
finalidade fazer com que conceitos tcnicos e cientficos
sejam acessveis populao em geral.
Deve ser dada a mais ampla divulgao ao RIMA; admite-se,
apenas, o sigilo de natureza industrial. O RIMA um resumo do
EIA e deve conter todas as informaes contidas naquele, de
forma simplificada e acessvel.
5. Audincia Publica
A pouca tradio democrtica de nossa sociedade faz com que
a audincia pblica seja, de longe, o mais criticado dos
institutos jurdicos postos a servio da defesa do meio
ambiente. As audincias pblicas, em nvel federal, esto
regulamentadas pela Resoluo Conama n
s
9, de 3 de dezembro de
1987, que inexplicavelmente s foi publicada aos 9 de julho de
1990. Tal Resoluo foi a que estabeleceu as linhas bsicas a
serem observadas nas audincias pblicas.
A finalidade legal das audincias pblicas a de assegurar
o cumprimento dos princpios democrticos que informam o
Direito Ambiental. A audincia far com que os cidados tomem
conhecimento do contedo do EIA e do RIMA. Para a
Administrao, ela tem a funo de ser um momento no qual
poder ser feita a aferio das repercusses junto
sociedade, do empreendimento proposto. Sugestes e crticas
podem, e devem, ser feitas, assegurando que os administradores
possam saber exatamente qual a opinio popular sobre o
projeto.
A Lei n
s
9.784, de 29 de janeiro de 1999, que instituiu no
mbito da Administrao Pblica Federal o processo
administrativo para a defesa de direitos perante a
administrao, admite em seu artigo 32
11
a realizao de
audincias pblicas como parte do processo instrutrio. Tal
norma , evidentemente, aplicvel ao licenciamento ambiental.
Posteriormente, a Lei n
9
11.105, de 24 de maro de 2005
(Biossegurana), tambm disps sobre audincias pblicas,
conforme o contido no artigo 15 e seu pargrafo.
12

Assim, existe na legislao brasileira uma ampla previso de
participao cidad no processo deliberatrio das questes
ambientais.
5.1. Convocao
A audincia pblica pode ser marcada de ofcio ou a
requerimento do Ministrio Pblico ou, ainda, por convocao
de 50 cidados. A convocao de ofcio no
11 Art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da
autoridade, diante da relevncia da questo, poder ser
realizada audincia pblica para debates sobre a matria do
processo.
12 Art. 15. A CTNBio poder realizar audincias pblicas,
garantida participao da sociedade civil, na forma do
regulamento. Pargrafo nico. Em casos de liberao
comercial, audincia pblica poder ser requerida por partes
interessadas, incluindo-se entre estas organizaes da
sociedade civil que comprovem interesse relacionado
matria, na forma do regulamento.
Direito Ambiental
obrigatria, pois a Resoluo n
s
9/87 do CONAMA estabelece
que ela ser feita sempre que o rgo ambiental julgar
necessrio. Muito embora o rgo ambiental no esteja
obrigado a realizar a convocao da audincia pblica, ele
est obrigado a, mediante edital ou anncio na imprensa local,
abrir prazo de, no mnimo, 45 dias para que os interessados,
se assim o desejarem, solicitem a realizao da public
hearing.
A convocao da audincia pblica pelo parquet ou pelo grupo
de 50 cidados um direito subjetivo pblico que no pode ser
obstrudo pelos rgos licenciantes. O no-atendimento do
requerimento d margem impetrao de mandado de segurana
por ser hiptese de direito lquido e certo. importante
observar que, se a audincia pblica tiver sido convocada e
no realizada, a licena concedida poder ser anulada,
conforme o artigo l
e
, 3.
No caso de ter sido apresentada a solicitao da audincia
pblica, o rgo Kcen- ciador dever, mediante edital, fixar
data e local para a realizao da mesma e, ainda, fazer
comunicao escrita, atravs de correspondncia, queles que
tenham realizado a solicitao.
5.2. Realizao da Audincia
A audincia deve ser realizada de forma a permitir que os
cidados possam dela participar efetivamente. Dependendo da
complexidade do projeto a ser examinado, poder ser realizada
mais de uma audincia. Encerrada a audincia, desta dever ser
lavrada uma ata circunstanciada na qual constem todos os
incidentes e, principalmente, devero ser anexados todos os
documentos nela produzidos ou encaminhados pela sociedade para
considerao pelo rgo licenciante.
A abrangncia do projeto, a sua extenso geogrfica, a
localizao dos solicitantes e outros fatores a serem
estabelecidos, caso a caso, podero determinar a realizao de
audincias pblicas em locais diferenciados.
5.3. Funo da Audincia
A audincia pblica no possui carter decisrio. uma
atividade de natureza consultiva. Ela , entretanto, um ato
oficial e que, nesta condio, deve ter os seus resultados
levados em considerao. Cabe, no entanto, observar que o
artigo 5
2
da Resoluo n
9
9/87 vem sendo pouco explorado.
Determina o artigo mencionado:
Art. 5

A ata da(s) audiencia(s) pblica(s) e seus anexos

serviro de base, juntamente com o RIMA, para a anlise e o
parecer fnal do licenciador quanto aprovao ou no do
projeto.
Qual o alcance desta norma? Penso que aqui se estabeleceu um
dever de levar em conta a manifestao pblica. Este dever se
materializa na obrigao jurdica de que o rgo licenciante
realize um reexame, em profundidade, de todos os aspectos do
empreendimento que tenham sido criticados, fundamentadamente,
na audincia pblica.
TERCEIRA PARTE MEIO AMBIENTE URBANO
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
Captulo XIV A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
1. Introduo
A Lei n
s
10.257/2001 foi introduzida no ordenamento jurdico
brasileiro com o objetivo de
5
regulamentar os mandamentos
constitucionais contidos nos artigos 182 e 183 de nossa Lei
Fundamental, com vistas a regular o uso da propriedade urbana
em benefcio da coletividade, da segurana e do bem-estar dos
cidados
1
e, tambm, do equilbrio ambiental. O artigo 2
S
da
lei estabelece as diretrizes (rectius: princpios) norteadoras
da poltica urbana, cujo objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana.
Os princpios so os seguintes:
(i) garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como
o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes
e futuras geraes;
(ii) gesto democrtica por meio da participao da populao
e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
(iii) cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os
demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em
atendimento ao interesse social;
(iv) planejamento do desenvolvimento das cidades, da
distribuio espacial da populao e das atividades
econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de
influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente;
(v) oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte
e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades
da populao e s caractersticas locais;
(vi) ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar;
a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a
proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o
parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessi
1 O vocbulo cidados no deve ser tomado em seu sentido
tcnico, pois o Estatuto da Cidade tem por objetivo a tutela
dos direitos de todos que habitam as cidades, sejam
nacionais ou estrangeiros, eleitores ou no. Seria
recomendvel a adoo do vocbulo indivduo.
Direito Ambientai
vos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d) a
instalao de empreendimentos ou atividades que possam
funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da
infra-estrutura correspondente; e) a reteno especulativa de
imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou
no~utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a
poluio e a degradao ambiental;
(vii) integrao e complementaridade entre as atividades
urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento
socoeconmico do Municpio e do territrio sob sua rea de
influncia;
(viii) adoo de padres de produo e consumo de bens e
servios e de expanso urbana compatveis com os limites da
sustentabidade ambiental, social e econmica do Municpio e
do territrio sob sua rea de influncia;
(ix) justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do
processo de urbanizao;
(x) adequao dos instrumentos de poltica econmica,
tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos
do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os
investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos
bens pelos diferentes segmentos sociais;
(xi) recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que
tenha resultado a valorizao de imveis urbanos;
(xii) proteo, preservao e recuperao do meio ambiente
natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico,
artstico, paisagstico e arqueolgico;
(xiii) audincia do Poder Pblico municipal e da populao
interessada nos processos de implantao de empreendimentos
ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o
meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a
segurana da populao;
(xiv) regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas
por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de
normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e
edificao, consideradas a situao socioeco- nmica da
populao e as normas ambientais;
(xv) simplificao da legislao de parcelamento, uso e
ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a
permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos
lotes e unidades habitacionais;
(xvi) isonomia de condies para os agentes pblicos e
privados na promoo de empreendimentos e atividades
relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse
social.
2. Preceitos Constitucionais
A Constituio brasileira possui dois artigos especialmente
voltados para o estabelecimento de uma disciplina para a
ocupao do solo urbano e para as polticas pblicas cujo
objetivo assegurar uma ocupao racional e socialmente justa
dos territrios de nossas cidades. Tais artigos so: (i)
artigo 182 e (ii) artigo 183.
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
Em sede constitucional, foi estabelecido que a Poltica de
Desenvolvimento Urbano executada, fundamentalmente, pelo
Poder Pblico Municipal, de acordo com as diretrizes gerais
que tenham sido fixadas em lei. Tal poltica tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade
e garantir o bem-estar de seus habitantes. O instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento urbano o plano
diretor, que possui carter obrigatrio para cidades com mais
de 20.000 habitantes. Ele fundamental, pois quem definir
quando a propriedade privada estiver, ou no, cumprindo com as
suas funes sociais, mediante o atendimento das exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano
Diretor.
A necessidade premente de uma norma infraconstitucional para
regular a aplicao dos preceitos constitucionais do # do
artigo 182, que estipula que facultado ao Poder Pblico
municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano
diretor, exigir, nos termos da lei federal,
2
do proprietrio do
solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente,
de: I -parcelamento ou edMcao compulsrios; II - imposto
sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
no tempo; III desapropriao com pagamento mediante ttulos
da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado
Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenizao e os juros legais.
Usucapio urbana. A Lei Fundamental da Repblica, em seu
artigo 183, estabeleceu a possibilidade da usucapio urbana,
assim definida: Aquele que possuir como sua rea urbana de at
duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, inin-
terruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou
de sua famlia, adquirir~lhe~ o domnio, desde que no seja
proprietrio de outro imvel urbano ou rural. O prprio texto
constitucional definiu os contornos, mnimos, a serem obser-
vados pelo legislador ordinrio ao dispor sobre a matria.
Assim sendo, determinou o Constituinte que:
() O ttulo de domnio e a concesso de uso
3
sero conferidos
ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil;
(ii) o direito de concesso de uso no ser reconhecido ao
mesmo possuidor mais de uma vez.
(iii) os imveis pblicos no sero adquiridos por
usucapio.
4

2 O RE n
a
194.036, relator o Sr. Ministro Umar Galvio,
estabeleceu jurisprudncia no STF no sentido da incons-
titucionalidade do PTU progressivo. Provavelmente, tal
jurisprudncia tender a mudar, diante da lei que ora est
sendo comentada.
3 Concesso de uso um instrumento tpico de Direito
Administrativo, mediante o qual se permite ao particular a
utilizao de bens pblicos. A Constituio, em tese,
admitiu uma espcie de usucapio sobre terras pblicas que
no se caracteriza pela transmisso do domnio, mas do mero
direito a uma concesso de uso. O projeto de lei que deu
origem Lei n
a
10.257/2001 disps sobre a matria em seus
artigos 15/20. Tais artigos, entretanto, foram completamente
vetados pelo Chefe do Poder Executivo.
4 A idia que permeia o texto constitucional de que os
imveis pblicos pudessem ter os seus usos concedidos
queles que os ocupassem por prazos razoveis, sem a
oposio do Estado.
Direito Ambiental
O texto constitucional, em face dos vetos apostos peio Chefe
do Executivo, ficou totalmente estril, pois as suas
disposies ficaram sem a necessria densifica- o legal.
certo que no h qualquer bice para que um novo projeto de
lei trate da matria em tela.
3. Instrumentos da Poltica Urbana
O artigo 4
2
da lei estabelece um conjunto de instrumentos a
serem utilizados pelo Poder Pblico para a implementao e
efetivao da poltica urbana. Tais instrumentos, entretanto,
no se constituem em numerus clusus, podendo ser acrescentados
outros queles exemplificados. Os instrumentos dividem-se em:
(i) Aes de planejamento, seja no nvel nacional, estadual,
municipal, metropolitano, de micror- regies ou aglomeraes
urbanas; (ii) planejamento municipal que mereceu destaque
especial - com as seguintes aes: plano diretor, disciplina
do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; zoneamento
ambiental; plano pkmanual; diretrizes oramentrias e
oramento anual; gesto oramentria participativa; planos,
programas e projetos setoriais; planos de desenvolvimento
econmico e social; (iii) institutos tributrios e
financeiros: imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana - IPTU; contribuio de melhoria; incentivos e
benefcios fiscais e financeiros; (iv) institutos jurdicos e
polticos: desapropriao; servido administrativa; limitaes
administrativas; tombamento de imveis ou de mobilirio
urbano; instituio de unidades de conservao; instituio de
zonas especiais de interesse social; concesso de direito real
de uso; concesso de uso especial para fins de moradia;
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; usucapio
especial de imvel urbano; direito de superfcie; direito de
preempo; outorga onerosa do direito de construir e de
alterao de uso; transferncia do direito de construir;
operaes urbanas consorciadas; regularizao fundiria;
assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e
grupos sociais menos favorecidos; referendo popular e
plebiscito; (iv) estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e
estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
O Estatuto da Cidade teve o cuidado de procurar evitar a
superposio de institutos jurdicos, institucionais ou
tcnicos, pois explicitamente determinou que os instrumentos
mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes
prpria.
3.1. Instrumentos com Imediata Repercusso Ambiental
3.1.1. Direito de Preempo
O artigo 25 define os contornos do direito de preempo do
Poder Pblico Municipal.
5
Por tal direito conferida ao Poder
Pblico municipal preferncia para aquisio de imvel urbano
objeto de alienao onerosa entre particulares.
5 Por se tratar de ujna forma de interveno na propriedade
privada, ainda que onerosa, tal direito no se estende s
demais entidades de direito pblico. exclusivo do Poder
Pblico municipal.
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
O direito de preempo, para ser legalmente exercido pelo
Poder Pblico municipal, demanda a existncia de determinadas
condies legais bem caracterizadas e absolutamente
necessrias para que ele possa ser exercido. Em primeiro
lugar, faz-se necessrio que haja uma lei municipal,
6

diretamente emanada do Plano Diretor, qual cabe delimitar as
reas em que incidir o direito de preempo e fixar prazo de
vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um
ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia. Assim, ns
poderamos definir o direito de preempo como o direito de
preferncia que outorgado ao Poder Pblico municipal, por
lei prpria, com delimitao espacial e temporal e com
definio do objetivo do exerccio da preferncia. A
declarao do direito de preempo no obsta que se realizem
transaes entre particulares no imvel declarado sujeito
sua incidncia. Dentro do prazo legal, o Poder Pblico poder
exerc-lo.
O direito de preempo somente ser exercido quando o Poder
Pblico necessitar de reas para: (i) regularizao fundiria;
(ii) execuo de programas e projetos habitacionais de
interesse social; (iii) constituio de reserva fundiria;
(iv) ordenamento e direcionamento da expanso urbana; (v)
implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; (vi)
criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; (vi)
criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas
de interesse ambiental; (vii) proteo de reas de interesse
histrico, cultural ou paisagstico.
O proprietrio deve notificar sua inteno de alienar o
imvel para que o Municpio, no prazo mximo de trinta dias do
recebimento da notificao, manifeste por escrito seu
interesse em compr-lo. notificao deve ser anexada
proposta de compra assinada por terceiro interessado na
aquisio do imvel, na qual devero constar preo, condies
de pagamento e prazo de validade. Compete ao Municpio fazer
publicar, em rgo oficial e em pelo menos um jornal local ou
regional de grande circulao, edital de aviso da notificao
recebida e da inteno de aquisio do imvel nas condies da
proposta apresentada. Uma vez decorrido o prazo, sem
manifestao, fica o proprietrio autorizado a realizar a
alienao para terceiros, nas condies da proposta
apresentada. To logo seja concretizada a venda a terceiro, o
proprietrio fica obrigado a apresentar ao Municpio, no prazo
de trinta dias, cpia do instrumento pblico de alienao do
imvel. Caso a alienao seja processada em condies diversas
da proposta apresentada, nula de pleno direito. O Municpio
poder, nos casos de venda fora da proposta apresentada,
adquirir o imvel pelo valor da base de clculo do IPTU ou
pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for
inferior quele.
desnecessrio dizer que o exerccio do direito de
preempo deve ser feito mediante o pagamento em dinheiro e
que, igualmente, as verbas a ele destinadas estejam previstas
em rubrica oramentria prpria.
6 Trata-se de lei, em sentido formal.
Direito Ambiental
3.1.2. Transferncia do Direito de Construir
Uma das questes mais tormentosas que tm estado bastante
presentes na vida de todas as reas urbanas a resultante do
conflito entre o estabelecimento de determinados padres
urbansticos e a limitao ao direito de construir. No raras
vezes, projetos j autorizados e licenciados tm sofrido
enormes dificuldades para chegarem a bom termo, tendo em vista
o estabelecimento de padres diferentes daqueles vigentes
poca da concesso das licenas ou autorizaes. A
Transferncia do Direito de Construir, em princpio, parece
ser tuna boa alternativa para a questo, pois por seu
intermdio possvel compatibilizar o desenvolvimento
harmnico da cidade com a preservao de direitos individuais,
em especial com o direito de propriedade.
Na forma do artigo 35> a lei municipal, baseada no Plano
Diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano,
7

privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar,
mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no
Plano Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente,
quando o referido imvel for considerado necessrio para as
seguintes finalidades: (i) implantao de equipamentos urbanos
e comunitrios; (ii) preservao, quando o imvel for
considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico,
social ou cultural; (ii) servir a programas de regularizao
fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de
baixa renda e habitao de interesse social.
3.1.3. Concesso de Uso Especial
A Medida Provisria n
a
2.220, de 4 de setembro de 2001, que
dispe sobre o uso especial de que trata o l
e
do artigo 183
da Constituio> cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano CNDU e d outras providncias, estabeleceu impor-
tantes normas ambientais. A Concesso de uso especial tem
expressa previso constitucional. Nos termos do artigo 1 da
Medida Provisria n^ 2.220/2001, aquele que at 31 de junho de
2001 possuiu como seus, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de
imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para sua
moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso de uso
especial para fins de moradia em relao ao bem objeto da
posse, desde que no seja proprietrio ou concessionrio, a
qualquer ttulo, de um imvel urbano ou rural A MP admite,
ademais, a concesso de uso especial coletiva para as
populaes de baixa renda, nos locais nos quais no se pode
identificar o possuidor individual.
O artigo 5
9
da MP estabelece que facultado ao Poder
Pblico assegurar o exerccio do direito de concesso de uso
tratado pelos artigos l
9
e2
9
em outro local, quando a ocupao
do imvel ocorrer, dentre outras, em rea de interesse para a
preservao ambiental e para a proteo de ecossistemas
naturais. A Medida muito importante, pois no raras vezes se
estabelece uma contraposio entre os chamados
7 Aplicam-se as mesmas disposies para aquele proprietrio
que doar imvel ao Poder Pblico, com vistas
realizao das atividades previstas nos incisos I, II, e UI
do artigo 25.
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
interesses sociais e os de preservao ambiental, com a
ocupao de encostas de morros, faixas marginais de proteo e
outras reas ambientalmente sensveis e incapazes de assegurar
moradias adequadas para as pessoas. O Poder Pblico, agora,
tem os instrumentos legais adequados para providenciar a
desocupao de reas extremamente perigosas e ambientalmente
sensveis e, ao mesmo tempo, conceder direito de uso de bens
pblicos para aqueles que necessitam ter uma habitao
adequada.
3.1.4. Estudo de Impacto de Vizinhana
A lei estabeleceu, em seu artigo 36, uma importantssima
inovao denominada Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV). O
EIV dever estar previsto em lei municipal que definir as
atividades para cuja implantao o mencionado estudo se far
necessrio, com vistas obteno das licenas ou autorizaes
de construo, ampliao ou funcionamento a cargo do Poder
Pblico municipal.
O IV, assim como o Estudo Prvio de Impacto Ambiental
(EIA), um aperfeioamento das anlises de custo/benefcio de
um determinado empreendimento. De acordo com o determinado no
artigo 37, o EIV ser executado de forma a contemplar os
efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade
quanto qualidade de vida da populao residente na rea e
suas proximidades.
O contedo mnimo do EIV dever contemplar as seguintes
questes:
(i) adensamento populacional;
(ii) equipamentos urbanos e comunitrios;
(iii) uso e ocupao do solo;
(iv) valorizao imobiliria;
(v) gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
(vi) ventilao e iluminao; e
(vii) paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
O EIV deve ser disponvel para a consulta por parte dos
interessados.
O artigo 38 determina que: A elaborao do EIV no substitui
a elaborao e a aprovao de Estudo Prvio de Impacto
Ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao
ambiental.
O EIV, conforme se pode facilmente verificar, uma evoluo
do Estudo de Impacto Ambiental sendo ambos espcies de
Avaliao de Impacto Ambiental, AIA previsto na Constituio
para todas as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
Infelizmente, o legislador deixou passar uma tima
oportunidade para disciplinar adequadamente a avaliao de
impactos em atividades urbanas, especialmente as atividades
no industriais. Todos aqueles que militam na rea da proteo
ao meio ambiente sabem que os estudos de impacto ambiental tm
uma vocao eminentemente industrial, ou, no mnimo, de
projetos que signifiquem interveno em ambiente no
urbanizado. No entanto, mingua de outras normas, o EIA
passou a ser exigido pelos rgos ambientais para a
implantao de shopping centers, condomnios e outros
empreendimentos semelhantes. Tais Estudos de Impacto, de
acordo
Direito Ambiental
com os seus termos de referncia, normalmente, tm por
objetivo investigar os assuntos relacionados como contedo
mnimo do EIV. Penso que o EIV um instrumento mais do que
suficiente para que se avaliem os impactos gerados por uma
nova atividade a ser implantada em rea urbana - no se
tratando de atividade industrial. Penso que o EIV nada mais
do que um EIA para rea urbanas e, data venia, creio ser
completamente destituda de lgica ou razo a obrigatoriedade
de ambos os estudos.
3.1.4.1. Estudo de Impacto de Vizinhana no Municpio de So
Paulo
O chamado Estudo de Impacto de Vizinhana teve a sua origem
no Municpio de So Paulo, mediante a edio da Lei Municipal
n
2
11.426, de 18 de outubro de 1993, que disps sobre a criao
da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente e deu
outras providncias. Em seu artigo 23, IV, criou a figura dos
Estudos e Relatrios de Impacto de Vizinhana (EIVI/RIVI).
inequvoca a semelhana com o ELA/RIMA estabelecido para a
anlise de requerimentos de licenciamento ambiental de
projetos com significativo impacto sobre o meio ambiente. O
Decreto Municipal n
2
34.713, de 30 de novembro de 1994,
regulamentou administrativamente o RTVL Tal decreto foi
alterado pelo Decreto Municipal n
9
36.613, de 06 de dezembro de
1996.
Determina o artigo l
2
do Decreto n
9
34.713/94 que: So
considerados como de significativo impacto ambiental ou de
infra-estrutura urbana os projetos de iniciativa pblica ou
privada, referentes implantao de obras de empreendimentos
cujo uso e rea de construo compatvel estejam enquadrados
nos seguintes parmetros: I - Industrial - igual ou superior a
20.000m
2
(vinte mil metros quadrados); II - Institucional -
igual ou superior a 40.000m
2
(quarenta mil metros quadrados);
III- Servios/comrcio ~ igual ou superior a 60.000 m
2

(sessenta mil metros quadrados); IV - Residencial - igual ou
superior 80.000 m
2
(oitenta mil metros quadrados). P Os
projetos de empreendimentos com diferentes categorias de uso,
que tenham condies de implantao, construo e
funcionamento totalmente autnomos, sero considerados
separadamente para os efeitos de enquadramento nos parmetros
estabelecidos neste artigo.
8

Uma vez que o empreendimento, que se pretenda seja
implementado, esteja arrolado em uma das categorias acima
descritas, o interessado dever solicitar ao rgo municipal
que proceda tal enquadramento. Tal solicitao deve vir
acompanhada do Relatrio de Impacto de Vizinhana (RIVI), que
dever conter os elementos que possibilitem a anlise da
adequao do empreendimento s condies do local da possvel
futura implantao e de seu entorno. No exigvel o RIVI nas
seguintes hipteses:
(i) Projetos de empreendimentos destinados Habitao de
Interesse Social (HIS), construdos com recursos do Fundo
Municipal de Habitao, e os empreendimentos cujos novos
parmetros urbansticos tenham sido aprovados pela Comisso
Normativa de Legislao Urbanstica - CNLU da
8 O 2
a
admite que outras obras ou empreendimentos possam ser
includos na lista, desde que por decreto.
- Ensino Supriof Bissa/ Jurf$c9
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano j
Secretaria Municipal de Planejamento, conforme a Lei n
e
11.713,
de 18 de maio de 1995;
(ii) Projetos de empreendimentos cujos parmetros urbansticos
especficos tenham sido fixados pela Secretaria Municipal de
Planejamento - SEM- PLA para Zonas de Uso Espacial Z.8-200 e
os contidos em permetros de Leis de Operao Urbana;
(iii) Projetos de empreendimentos anteriormente aprovados com
anlise do Relatrio de Impacto de Vizinhana (RIVI); desde
que sejam mantidas as categorias do uso e no seja ampliada
a rea total de construo compatvel;
(iv) Os projetos modificativos de empreendimento cujas obras
j tenham sido iniciadas ou os de reforma, com acrscimo de
rea compatvel de at 20% (vinte por cento), desde que
mantida a categoria de uso.
0 Relatrio de Impacto de Vizinhana (RTVl) deve ser
instrudo com os seguintes documentos:
1 - Dados necessrios anlise da adequao do empreendimento
s condies
do local e do entorno:
a) localizao e acesso gerais;
b) atividades previstas;
c) reas, dimenses e volumetria;
d) levantamento planialtimtrico do imvel;
e) mapeamento das redes de gua pluvial, gua, esgoto, luz e
telefone para a implantao do empreendimento;
f) capacidade do atendimento pelas concessionrias das redes
de gua pluvial, gua, esgoto, luz e telefone para a
implantao do empreendimento;
g) levantamento dos usos e volumetria de todos os imveis e
construes existentes localizadas nas quadras limtrofes s
das zonas de uso constantes da legislao de uso e ocupao
do solo das quadras limtrofes;
h) indicao dos bens tombados pelo CONPRESP ou pelo
CONDEPHAAT no raio de 300 (trezentos) metros contados do
permetro do imvel ou dos imveis onde o empreendimento
ser localizado.
II Dados necessrios anlise das condies virias da
regio:
a) entradas, sadas, gerao de viagens e distribuio no
sistema virio;
b) sistema virio e de transportes coletivos do entorno;
c) demarcao de melhoramentos pblicos, em execuo ou
aprovados por lei;
d) compatibilizao do sistema virio com o empreendimento;
e) certido de diretrizes fornecida pela Secretaria Municipal
de Transportes.
III - Dados necessrios anlise das condies ambientais
especficas do local e
seu entorno:
a) produo e nvel de rudo;
b) produo e volume de partculas em suspenso e de fumaa;
Direito Ambiental
c) destino final do entulho da obra;
d) existncia de recobrimento vegetal em grande parte do
terreno.
3.1.4.LI. Mecanismo de Anlise do RIVI
O artigo 4
9
do Decreto Municipal (SP) n
e
34.713, de 30 de
novembro de 1994, determina que a anlise do RIVI dever ser
feita por uma Comisso que funcionar junto Secretaria de
Habitao e Desenvolvimento Urbano, formada por 1 (um)
representante da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento
Urbano, da Secretaria Municipal de Transportes e da Secretaria
do Verde e do Meio Ambiente. Tal Comisso tem o prazo de 10
(dez) dias para se pronunciar sobre o RIVI; em seguida, deve
remeter o RIVI para a apreciao da Secretaria do Verde e do
Meio Ambiente, que decidir com base no parecer encaminhado.
3.2. Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade
O instrumento jurdico mais importante para a vida das
cidades o Plano Diretor, pois dele que se originam todas
as diretrizes e normativas para a adequada ocupao do solo
urbano. segundo o atendimento das normas expressas no Plano
Diretor que se pode avaliar se a propriedade urbana est, ou
no, cumprindo com a sua funo social tal qual determinado
pela Lei Fundamental da Repblica. Assim que determina o
artigo 39: A propriedade urbana cumpre sua funo social
quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento
das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida,
justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas,
observadas as diretrizes previstas no art. 2
a
do prprio
Estatuto da Cidade. O Plano Diretor lei formal, no podendo
ser substitudo por decreto ou outro ato administrativo de
qualquer natureza. Como instrumento bsico da politica de
desenvolvimento e expanso urbana, ele parte integrante e
indissocivel do processo de planejamento municipal. Tanto o
plano plurianual como as diretrizes oramentrias e o
oramento anual devem incorporar as diretrizes e as
prioridades nele contidas. Isto, entretanto, ainda no vem se
realizando na prtica No pouco comum que normas de diversas
hierarquias contrariem, frontalmente, as diretrizes do Plano
Diretor municipal.
O Plano Diretor no pode se limitar s reas de expanso
urbana do municpio, pois deve abranger todo o territrio
municipal, inclusive as reas rurais, quando houver. Com
vistas a manter-se atualizado, o Plano Diretor deve ser
submetido a um processo de ampla reviso a cada 10 anos.
3.2.1. Elaborao Democrtica das Normas do Plano Diretor
O estatuto da cidade definiu preceitos de participao
cidad, mnimos, a serem observados quando da elaborao dos
Planos Diretores dos diferentes Municpios, a saber:
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
a) promoo de audincias pblicas e debates com a
participao da populao e de associaes representativas
dos vrios segmentos da comunidade;
b) publicidade quanto aos documentos e informaes
produzidos;
c) acesso de qualquer interessado aos documentos e
informaes produzidos.
3.2.2. Obrigatoriedade do Plano Diretor
A existncia do Plano Diretor obrigatria para cidades:
a) com mais de vinte mil habitantes;
b) integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas;
c) onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os
instrumentos previstos no 4
a
do artigo 182 da CF;
d) integrantes de reas de especial interesse turstico;
e) inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou
atividades com significativo impacto ambiental de mbito
regional ou nacional.
O contedo mnimo do Plano Diretor deve contemplar o
seguinte:
a) a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios,
considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda
para utilizao, na forma do art, 5
9
do Estatuto da Cidade;
b) disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 do
estatuto;
c) sistema de acompanhamento e controle.
3*2.3. Gesto Democrtica da Cidade
O Estatuto estabeleceu uma relao de instrumentos com
vistas a assegurar a gesto democrtica da cidade. Tais
instrumentos so, a saber:
(i) rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional,
estadual e municipal;
(ii) debates, audincias e consultas pblicas;
(iii) conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos
nveis nacional, estadual e municipal;
(iv) iniciativa popular de projeto de lei e de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano.
O legislador assegurou uma enorme variedade de instrumentos
aptos a assegurar a participao cidad em todos os aspectos
da vida urbana. No se deve esquecer, contudo, que, em face da
autonomia constitucional dos Estados e dos Municpios em
relao Unio, estes devero estabelecer, em leis prprias,
os
| Direito Ambiental
mecanismos de participao que devero guardar simetria com os
estabelecidos em mbito federal.
Diante da importncia crucial que os oramentos pblicos
desempenham na vida de qualquer coletividade, o artigo 44
determinou que: No mbito municipal, a gesto oramentria
participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. #
desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e
consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da
lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como
condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
O artigo merece reflexo, pois determina uma condio prvia
para a aprovao do plano plurianual que no encontra amparo
na CF, seja na forma procedimental, seja na imposio de
limitaes ao exerccio da soberania popular por meio de seus
representantes. Acredito que a matria ser submetida
apreciao do egrgio STF para decidir quanto sua
constitucionalidade.
O artigo 45, igualmente, apresenta questes de
constitucionalidade que no so simples. Assim que determina
o mencionado artigo: Os organismos gestores das regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e
significativa participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a
garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exer-
ccio da cidadania. O controle dos rgos administrativos, na
forma da CF, pode ser exercido por duas vias: (i) interna e
(ii) externa. O controle interno se faz pelos rgos de
controle do prprio Poder em questo; j o controle externo se
fez pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de
Contas. indiscutvel que o Ministrio Pblico, igualmente,
exerce um importante papel no controle da legalidade dos
Poderes. A participao popular no controle dos diferentes
atos administrativos se faz por meio da representao aos
Poderes Pblicos, ou pela ao popular. Como compatibilizar os
preceitos constitucionais com a norma contida no artigo 45
uma questo que, em minha opinio, est aberta.
3.2.3.1. Loteamento fechado
Uma tendncia que tem se verificado em muitas cidades a
construo dos chamados loteamentos fechados, que no so
condomnios, haja vista que as reas comuns so pblicas e
doadas municipalidade, nem loteamentos clssicos, pois
implicam um determinado grau de controle de circulao e
acesso. O campo permanece sem uma legislao de regncia,
muito embora as Cortes de Justia tenham admitido a hiptese,
desde que sem carter obrigatrio para a associao. Nor-
malmente, o mecanismo funciona com a constituio de uma
associao de moradores que congregue a maioria dos
adquirentes de lotes dos loteamentos fechados e tais
associaes se encarregam de prover alguns servios para os
moradores, com nfase para a segurana. Loteamento.
Associao de moradores. Cobrana de taxa condo- minial.
Precedentes da Corte. 1. Nada impede que os moradores de
determinado loteamento constituam condomnio, mas deve ser
obedecido o que dispe o art. 8
e
da Lei n
a
4.591/64. No caso,
isso no ocorreu, sendo a autora sociedade civil e os esta-
A Proteo Ambiental do Ambiente Urbano
tutos sociais obrigando apenas aqueles que o subscreverem ou
forem posteriormente admitidos. 2. Recurso especial conhecido
e provido.
9

4. Concluso
O Estatuto da Cidade uma norma jurdica que veio
estabelecer os princpios gerais a serem adotados para a boa
gesto da vida urbana. Este captulo no se preocupou em
realizar a anlise integral do Estatuto, levando em conta os
aspectos ambientais da norma. evidente, contudo, que gerir
cidades produzir impactos sobre o meio ambiente - positivos
ou negativos. Como um todo, a lei positiva. verdade que
ela muito mais uma consolidao de prticas administrativas
que vm sendo implementadas em diversas urbes brasileiras. As
questes referentes consti- tucionadade de algumas normas
sero dirimidas pela nossa mais elevada corte, fazendo uma
adaptao da norma aos termos da CF vigente.
9 STJ - REsp 623274 / RJ. Relator Ministro Carlos Alberto
Direito. 3 Turma. DJ 18.06.2007, p. 254.
QUARTA PARTE
PROTEO JURDICA DA DIVERSIDADE BIOLGICA

I
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema
Contemporneo
Captulo XV A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema
Contemporneo
1. Introduo
A percepo de que certos elementos do mundo natural esto
desaparecendo em funo da atividade humana um fenmeno
social muito antigo e que, praticamente, acompanha a vida do
Ser Humano sobre o Planeta Terra. Para o pensamento ocidental,
a primeira constatao de mudanas negativas no meio natural
que cerca o Homem foi feita por Plato em seu clebre dilogo
Crto, no qual ele lamenta, aci- damente, o estado de
degradao ambiental do mundo que lhe era contemporneo.
1
Mesmo
sociedades tidas como "primitivas e paradisacas foram
responsveis pela extino de espcies. Paul R. Ehrlich
2

demonstra que os Maori, em menos de 1.000 anos de presena na
Nova Zelndia, promoveram a extino de cerca de 13 espcies
de Moa (pssaro sem asas), em funo de caa intensiva e da
destruio de vegetao. H suspeitas de que a apario do
Homem no continente americano pode ter contribudo fortemente
para a extino de pelo menos duas espcies de mamferos.
3

Pesquisas arqueolgicas demonstram que mesmo comunidades pr-
histricas poderiam ter levado inmeros animais extino.
No seria exagerado dizer que a convivncia natural do Ser
Humano com outros animais , eminentemente, semelhante luta
pela sobrevivncia e evoluo natural que se verifica entre
todas as espcies.
Como quer que seja, o fim da megafauna foi a mais
importante extino de animais do planeta desde a poca dos
dinossauros, podendo ser considerada importante por ter sido
contempornea do ser humano e, portanto, possivelmente
relacionada ao deste. Entretanto, seria mesmo correto
atribuir ao homem essa destruio, ou seria apenas nossa
conscincia pesada a sugerir tais hipteses? No sabemos, mas
o estudo da megafauna extinta por essa ligao umbilical com o
ser humano promete continuara concentrara ateno dos pes-
quisadores do passado pr-histrico e a gerar novos
conhecimentos co-evolu- cionrios entre humanos e animais. 4
1 Paulo de Bessa Antunes. Dano Ambiental: Uma Abordagem
Conceituai, p. 26.
2 Paul R. Ebxlich. Human Natures - Genes, Cultures, and the
Human Prospect. Washington: Island Press/Shearwater Books,
2000, p. 242.
3 Jared Diamond. De lingalit parmi ls socits - Essai sur
LHomme et LEnvironnement dans Lhistoire. Paris:
Galimmard, 2000, p. 45.
4 Pedro Paulo Funari e Francisco Silva Noeili. Pr-Histria do
Brasil. So Paulo: Contexto, 2002, p. 57.
337 -
Direito Ambiental
Alis, o estado do mundo natural tem servido,
principalmente, como um paradigma para a crtica dos modelos
polticos vigentes e para a busca da construo de outros
novos. Os atuais problemas referentes perda de diversidade
biolgica no so diferentes, nem poderiam s-lo. importante
que no percamos de vista que, em grande parte da discusso
sobre perda de diversidade biolgica, existe um certo grau de
arrogncia humana, na medida em que nos consideramos capazes
de produzir danos irreversveis Terra. Quanto ao particular,
no posso deixar de fazer referncia lcida e perspicaz
anotao de Gould,
5
n verbis:
Esta dechrao de nossa impotncia poderia ser contestada se
ns, apesar de termos chegado tarde, tivssemos hoje algum
poder sobre o futuro do planeta. Mas no temos poder nenhum,
apesar da imagem distorcida que fazemos de nossa prpria
fora. No temos, na prtica, nenhum poder sobre a Terra, em
termos de escala de tempo geolgico de nosso planeta. Toda a
megatonelagem de todos os nossos arsenais nucleares soma
apenas um dcimo de milionsimo da fora do asteride de dez
quilmetros que pode ter desencadeado a extino em massa do
Cretceo. Ainda assim a Terra sobreviveu quele choque e, com
a extino dos dinossauros, abria-se o caminho para a evoluo
dos mamferos maiores, entre eles os seres humanos. Tememos o
aquecimento global, mas nem mesmo o mais radical dos modelos
fala de uma Terra to quente quanto a que havia em muitas
etapas prsperas e felizes do passado pr-humano.
H que ser considerado, porm, que esta , nada mais, nada
menos, a prova irrefutvel de que a atual discusso se faz no
interior de quadros polticos, econmicos e sociais bastante
definidos. O que importa ao atual debate um preciso grau de
perda de diversidade biolgica, com influncias temporais e
econmicas muito definidas.
6

Evitar a perda de diversidade biolgica, em uma escala
geolgica de tempo, por exemplo, absolutamente impossvel
para os limites da capacidade do Homem. Mayr
7
assinala que os
organismos so condenados extino, a menos que se alterem
continuamente. A perda de diversidade biolgica como
consequncia da prpria evoluo um fenmeno corriqueiro e
no deve impressionar.
8
A extino, ou melhor, as extines
ocorrem de tempos em tempos e so parte da histria da Terra e
do prprio Universo. Leakey e Lewin9 falam de cinco extines
em massa antes da nossa era - causadas por razes naturais - e
de uma sexta extino em massa, que
5 Stephan Jay Gould. Dedo Mindinho e Seus Vizinhos - Ensaios
de Histria Natural (traduo de Srgio Flaksinan). So
Paulo: Companhia das Letras, 1993, pp. 46-47.
6 Pauio de Bessa Antunes. Dano Ambiental: Uma Abordagem
Conceituai, passim.
7 Ernst Mayr. O Desenvolvimento do Pensamento Biolgico
(traduo de Ivo Mamnazzo; reviso tcnica
de Jos Maria G. de Almeida Jr.) Braslia: UnB, 1998, p. 540.
8 Charles Darwin. The origin of species - by means of natural
selection or the preservation of favoured
races in the struggle for life. New York: Bantam Books, pp.
259 e seguintes.
9 Richard Leakey e Roger Lewin. La Sbme Extinction
voluon et Catastrophes (traduit par Vincent Fleury).
Paris: Flammaiion, 1999, passim.
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema
Contemporneo |
a de nosso tempo, causada por fatores humanos, motivo que a
toma diferente de todas as que a precederam. Entretanto, como
foi salientado, a simples presena humana implica um fator
diferenciado de extino, com ritmos particulares. Se obser-
varmos a questo do ponto de vista puramente biolgico, o Ser
Humano est, em suas condies prprias, lutando pela
sobrevivncia, assim como as demais espcies. A questo se a
luta que est sendo desenvolvida pode, ou no, assegurar uma
sobrevivncia em longo termo, ou se meramente imediatista.
Os mesmos autores estimam que 30 bilhes de espcies tenham
existido sobre a face da Terra desde a apario dos primeiros
organismos multicelulares. Acredita-se que, atualmente,
existam cerca de 30 milhes de espcies vivas, o que significa
que cerca de 99,99% de todas as espcies j foram extintas.
10

Os nmeros, certamente, so impressionantes. No deve ser
esquecido, entretanto, que h enorme controvrsia sobre a
quantidade real de espcies existentes sobre o planeta, assim
como do ritmo da marcha da extino. Ao que parece, as
informaes disponveis encontram-se muito mais em um terreno
especulativo do que em um campo de segurana e certeza. A
variao para o nmero de espcies existentes em nosso planeta
demonstra quo pouco seguros so os clculos at aqui
utilizados. A prpria definio de espcie altamente
controversa. Parte-se de um patamar mnimo de 3 milhes de
espcies e chega-se a um nmero de 100 milhes; desnecessrio
dizer que o grau de variao excessivo. Sabe-se que foram
descritas cerca de 1,7 milho de espcies, das quais um pouco
mais de 1 milho so de insetos, 250.000 de plantas superiores
e cerca de 4.500 mamferos.
11
Uma crtica bastante severa
quanto aos mtodos de calcular o nmero de espcies, bem como
a taxa de extino, pode ser encontrada em Lomborg.
12
Na
contramo, ele afirma: Never before have there been so many
species as there are now.
,513

importante, tambm, que estejamos atentos para o fato de
que, ao falarmos de perda de diversidade biolgica,
necessariamente, estamos falando de determinadas espcies e
no de outras, pois claro que a morte parte da prpria
vida. De fato, todo o nosso discurso, por social, est pleno
de um receio de perda da vida em sociedade tal qual a
conhecemos e, portanto, ao lutarmos pela preservao da
diversidade biolgica, de fato, estamos lutando pela nossa
sobrevivncia em um horizonte visvel de tempo. A luta pela
preservao da diversidade biolgica encerra, portanto, um
receio da prpria extino da sociedade e do planeta que a
contm. A questo da proteo da diversidade biolgica contra
as perdas deve ser enfocada, portanto, do ponto de vista
social, pois do ponto de vista cientfico existe um relativo
grau de certeza de que a extino o destino final.
14
Isto nos
remete a questes teolgicas e
10 Richard Leakey e Roger Lewin. la Sixime Extinction -
volution et Catastrophes, p. 56.
11 Fraser D. M Smith; Gretchen C. Daily e Paul R.Ehrlich.
Human population dynamics and biodiversity loss, in
Swanson, Timothy M, (edited by). The economic and ecology of
biodiversity decline - The forces driving global change.
Cambridge: Cambridge University, 1998, p. 126.
12 Bjom Lomborg. The Skeptics! Environmentalist Measuring
the Real State of the World. Cambridge: Cambridge University
Press, 2001, pp. 249-256.
13 Bjom Lomborg. The Skeptical Environmentalist, p. 249.
14 Stephen W. Hawking A Brief History of Time 6om the Big Bang
to Black Holes. New York; Bantam, 1989, pp 121-149.
Direito Ambiental
morais que, infelizmente, fogem dos limites deste trabalho. O
raciocnio que vem sendo desenvolvido neste pargrafo no tem
por finalidade diminuir ou reduzir o significado que a perda
de diversidade biolgica tem para a nossa sociedade concreta
no tempo presente. Ao contrrio, dando-lhe a dimenso
histrica precisa, fica mais fcil entender-lhe o significado,
bem como perceber as suas limitaes sociais. Gould,
15

analisando o problema da preservao de uma determinada
espcie, afirmou:
No resolvemos proteger os esquilos vermelhos do monte
Grahan porque estejamos preocupados com a estabilidade
planetria num uturo distante que provavelmente no vai nos
incluir. Estamos tentando preservar populaes e certos meios
ambientes porque o conforto e a decncia presentes de nossas
vidas, bem como das vidas das espcies que conosco
compartilham o planeta, dependem desta estabilidade.
O mesmo autor
16
acrescenta:
(...) estou disposto a empregar todas as minhas energias na
defesa das espcies, mas no podemos lutar pela preservao de
todo e qualquer gene, a menos que encontremos algum modo de
abolir a prpria morte (porque muitos organismos individuais
apresentam mutaes singulares).
Finalizando a introduo ao presente captulo, parece-me
relevante deixar consignado que, efetivamente, diante do
incalculvel nmero de micro-organismos e insetos, a maior
preocupao com a perda da diversidade biolgica est voltada
para a extino de animais superiores que, ipso facto, passam
a se constituir em uma elite biolgica que recebe um grau
maior de proteo vis--vis aos demais seres vivos. Isto
corresponde ao simples fato de que o Homem quem define,
concreta- mente, o que deve e o que no deve ser protegido e
conservado. Este fenmeno pode ser facilmente constatado com a
eleio de certos animais para serem domesticados, animais-
smbolos para a proteo ambiental, como, por exemplo, o urso
panda ou o mico-leo dourado.
2. A Dimenso da Atual Perda de Diversidade Biolgica
A perda da diversidade biolgica decorrente de mltiplos
fatores. Obviamente que ela somente poder ser minimizada se
tais fatores forem enfrentados de forma estrutural e no se
forem atacadas, apenas, as consequncias do fenmeno. Um
primeiro fator que tem sido destacado o chamado consumo
excessivo e no sustentvel realizado pelas populaes que se
encontram nos chamados pases de primeiro mundo e parcelas
mais favorecidas dos pases do terceiro mundo e das economias
de transio.
15 Stephan Jay Gould, Dedo Miudinho e Seus Vizinhos, p. 46.
16 idem, pp. 41-42.
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema
Contemporneo
Ehirning
17
sustenta que a maior parte das ameaas ao meio
ambiente que, pouco a pouco, avultam por sobre o mundo, desde
a contaminao da gua do subsolo mudana no clima,
subproduto da riqueza. claro que a maior capacidade de con-
sumo implica um consumo maior de recursos ambientais. Esta
hiptese, contudo, deve ser considerada em termos. E
indiscutvel que o maior avano nos mecanismos de proteo
ambiental encontra-se nos pases com maior nvel de renda e,
portanto, de consumo. Alis, a proteo do meio ambiente e,
portanto, da diversidade biolgica somente se toma uma questo
central quando ultrapassados certos nveis de renda.
18

A presso causada pela pobreza
19
sobre os recursos naturais
no deve ser menosprezada. Quanto ao particular, julgo ser
conveniente trazer a lume a seguinte assertiva de Flavin:
20
f
Considerados h muito como questes distintas, confiadas a
rgos governamentais independentes, os problemas ecolgicos e
sociais so, na rea- Udade, interligados e se reforam
mutuamente. Veja-se o exemplo da cidade do Rio de Janeiro.
Nos ltimos 100 anos, aproximadamente, a sua populao cresceu
cerca de 134%, enquanto a populao que habita em favelas
apresentou um crescimento da ordem de 463%;
21
chega-se a falar
em 1/3 da populao da regio metropolitana habitando em
favelas.
22
No difcil avaliar a presso qual a diversidade
biolgica submetida em funo desta situao. Alm do quadro
da presso urbana que, em maior ou menor escala, existe nos
pases em desenvolvimento, h que se considerar as presses
agrcola, pecuria e madeireira que so considerveis. Um
outro aspecto que no pode ser desprezado que a presso da
pobreza se faz sentir nos oramentos pblicos, que passam a
incluir prioridades que, nem sempre, esto relacionadas com a
proteo da diversidade biolgica.
Um aspecto da perda da diversidade biolgica que no tem
merecido a mesma ateno da comunidade internacional o que
diz respeito perda da diversidade cultural entre os
diferentes povos, em especial das chamadas populaes
indgenas e comunidades locais. Funari e Noelli
23
sustentam
que:
O desaparecimento das lnguas nativas est ocorrendo em
todo o mundo dado o processo de globalizao, com 95% das
lnguas vivas em risco de extin- ro por causa da morte de
seus falantes e do abandono da lngua nativa em favor de
lnguas dominantes, como o ingls, o francs, o espanhol, o
portugus, o hindi e o chins.
17 Allan B. Dunning. Acabando com a Pobreza, in Solve o
Planeta! Qualidade de Vida 1990. So Paulo: Globo, 1990, p.
184 (pp. 173-193). Ver:
http://www.mma.gov.br/port/se/Pesquisa/valores.l1t2nl,
acesso em 12/7/2002.
18 Ronaldo Seroa da Motta. Desafios ambientais da economia
brasileira. IPEA: textos para discusso n 509, 1997, n
http://www.ipea.gov.br/pub/td7t.pdf.
19 Christopher Elavin. "Planeta rico, planeta pobre, in
Lester R. Brown. Estado do Mundo 2001. Salvador: UMA, 2000,
p. 5.
20 O Globo. 28/4/2001. Favela j tem 17% da populao.
21 O Estado de S.Paulo. 14/12/2001. Segundo pesquisa
crescimento das velas galopante.
22 Pedro Paulo Funari e Noelli, Pr-Histria do Brasil. So
Paulo: Contexto, 2002, p. 66.
23 Mrcio SantillL Os Brasileiros e os ndios. So Paulo:
Senac, 2000, p. 14.
.342.
Direito Ambiental
A perda da diversidade biolgica, em minha opinio, deve ser
encarada sob dplice aspecto:
(i) perda de diversidade de flora e faxina; e
(ii) perda de diversidade cultural.
Ambos os aspectos so indissociveis e no podem ser
tratados separadamente, sob pena de a questo restar mal
compreendida. Se considerarmos somente as populaes indgenas
brasileiras, veremos que existem cerca de 217 etnias que se
expressam em, aproximadamente, 170 lnguas.
24

2.1. O Banco Mundial e a Perda de Diversidade Biolgica
As relaes entre a necessidade de desenvolvimento econmico
e a destruio das reas florestais bastante evidente;
igualmente evidentes so as relaes entre a destruio das
florestas e a pobreza, tanto assim que o Banco Mundial
aponta que a rea ocupada por florestas nos pases em
desenvolvimento foi reduzida metade em aproximadamente um
sculo.
25
Este quadro, contudo, no recente. Ao contrrio, a
presso humana sobre as florestas e seus diversos recursos
to antiga quanto a prpria existncia dos seres humanos. Como
observa Perlin:
26

Os sumerianos, que estabeleceram a primeira sociedade urbana
h mais de quatro mil anos no Crescente Frtil, usavam o signo
cuniforme gis, que determinava os tipos de madeiras e
objetos de madeira, em palavras que significavam projeto [de
um edifcio]", modelo e arqutipo Architkton, que na
Grcia clssica chegou a significar chefe de obras e da qual
ns derivamos a palavra arquiteto, significa literalmente
"principal trabalhador em madeira.
O prprio Banco Mundial reconhece o papel econmico
desempenhado pela explorao florestal e, igualmente,
reconhece o negativo papel que desempenhou em matria de
desenvolvimento florestal, pois grande parte de seus
financiamentos voltados para a utilizao econmica das
florestas serviu de agente indutor da destruio e degradao
florestal e ambiental Desde a sua criao, o Banco Mundial
financiou 94 projetos florestais.
27
Estes projetos custaram 2,5
bilhes de dlares americanos. A proteo ambiental, contudo,
no fazia parte das preocupaes deles. Um dos exemplos mais
gritantes de poltica equivocada o do chamado Polonoroeste,
em Rondnia, BrasiL Com financiamento do Banco Mundial, foi
promovida uma gran
24 Banco Mundial, Le Secteur Forestier, Washington, 1992, p.
10.
25 lohn Perlin. Histria das Florestas. Rio de Janeiro: Imago,
1992, p. 31.
26 Considerando-se a data do texto consultado.
27 Raymond F. Mikesell e Lawrence F. Willians International
Banks ans the Environment from Growth to Sustainnability: An
Unmshed Agenda. San Francisco: Sierra Club Books, 1992, p.
165.
tmi * fcnsmo Sypnor Byrsa*
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema
Contemporneo
de devastao ambiental e gerados inmeros problemas sociais
de difcil soluo. O projeto de colonizao iniciado em 1982
foi considerado um fracasso pelo presidente do Banco Mundial,
Barber Conable, em 1987.
28
Foi a partir da constatao de pol-
ticas ambientalmente desastrosas e da prpria presso da
opinio pblica internacional que o Banco Mundial assumiu o
compromisso de no conceder financiamentos para projetos
florestais sem que rigorosos estudos de impacto ambiental
fossem realizados previamente.
29
Devido ao importantssimo
papel desempenhado pelo Banco Mundial como agente de fomento
econmico, de se esperar que o seu comprometimento seja
efetivo e verdadeiro, o que trar significativas alteraes no
quadro global de proteo dos recursos ambientais.
2.2. O Brasil e a Perda da Diversidade Biolgica
2.2.1. O Difcil Relacionamento com os Povos Autctones
A chegada dos portugueses ao Brasil ocorreu dentro de um
contexto bastante peculiar e mtico, segundo o qual aqui havia
uma espcie de paras terrestre pronto para fornecer aos
europeus tudo aquilo que eles necessitavam e desejavam, de uma
forma tranqila e permanente. As populaes locais eram vistas
como remanescentes do den ou, no mnimo, como os bons
selvagens que provavam a existncia do estado da natureza,
to caro a Hobbes, Locke e Rousseau. As populaes indgenas
existentes no Brasil, como de resto em toda a Amrica, foram
uma revelao para os portugueses.
30
A revelao foi de tal
ordem que, sem dvida alguma, os preconceitos e vises
distorcidas que, desde o incio, marcaram as relaes dos
ocidentais com as populaes autctones, permanecem como um
pano de fundo, por exemplo, para as modernas questes
referentes proteo da diversidade biolgica. A diferena em
relao a todos os modos de vida, at ento conhecidos, fez
com que as populaes autctones, no sem uma enorme carga de
incompreenses, fossem consideradas como povos sem histria.
31

O universo mtico povoava a ideia dos europeus sobre o Nvo
Mundo e, de certa forma, ainda povoa, visto que eles nunca
conseguiram compreender os pvos autctones que habitavam
nesta parte do planeta, uma vez que os preconceitos ainda
esto presentes,
32
o que se pode demonstrar em toda plenitude
nos primeiros relatos de viagens elaborados por diferentes
viajantes, ao entrar em contato com as novas terras e povos.
Mesgravis e Pinsky33 afirmam que, em linhas gerais, os relatos
des-
28 Banco Mundial, ob. cit., p. 21.
29 Thomas E. Skidmore Uma Histria do Brasil (traduo de Raul
Fiker). So Paulo: Paz e Terra, 2* ed., 1998, p. 30.
30 Bruce G. Trigger. Les Indiens, la Fourrure et les Blancs -
Franais et Amerindiens en Amrique du Nord (traduit par
Georges Khal). Qubec: Boral/Seuil, 1992, p. 13.
31 Bruce G. Trigger. Les Indiens, la Fourrure et les Blancs,
p. 35.
32 Laina Mesgravis e Carla Bassanazi Pinsky. O Brasil que os
Europeus Encontraram. So Paulo: Contexto, 2002, p. 9.
33 Bartolom de las Casas. Brevssima Relao da Destruio
das ndias (traduo Jlio Heruriques). Lisboa: AncEgona,
1997, p. 35.
Direito Ambiental
creviam o novo continente como tendo clima agradvel,
natureza exuberante, habitantes cordiais e inocentes ~
descries paradisacas. A viso mtica e paradisaca da
terra e de seus habitantes, no entanto, no foi suficiente
para impedir que o Frei Bartolom de Las Casas escrevesse:
"Todas as coisas que nas ndias sucederam, desde o seu
maravilhoso descobrimento e desde que para elas foram
espanhis para ficar algum tempo, e depois no seguimento disso
at aos dias de hoje, em toda sorte admirveis tm sido essas
coisas, e to inacreditveis a quem as no viu, que parecem
ter obscurecido e silenciado e muitas delas posto no olvido
todas quantas, por mais faanhosas, nos sculos passados se
viram e ouviram no Mundo. Entre estas esto as matanas e
estragos de gentes inocentes, e os despovoamentos de aldeias,
provncias e reinos que nessas ndias se tm perpretado, e
todas as outras no de menor espanto.
>34

Os europeus, ao chegarem ao Novo Mundo, nunca foram capazes
de reconhecer, nos habitantes autctones, o outro como
titular de direitos e detentor de personalidade e dignidade. O
discurso da revelao do paraso mtico jamais incorporou o
fato de que as novas terras eram habitadas por pessoas de
carne e osso e, como tal, portadoras de virtudes e defeitos. E
sobre esta forma de ver o Novo Mundo que se construiu a
concepo de proteo das florestas que, aos olhos dos
europeus ~ e da cultura ocidental -, eram inabitadas,
despovoadas de iguais e, portanto, aptas para serem
tratadas, nica e exclusivamente, desde a tica do
colonizador.
O raciocnio descrito vlido, seja para a desenfreada
destruio das florestas - habitat dos povos autctones -,
seja para o congelamento da cobertura vegetal, pois ambas as
vises solapam diretamente a forma nativa de produo material
da vida das populaes indgenas. Paulatinamente, foi sendo
criado o chamado ndio genrico, que , exatamente, a
consolidao de todas as vises estereotipadas que foram sendo
criadas em relao aos indgenas. O ndio genrico no
possui uma etnia definida, uma lngua definida, nome, enfim,
nada. uma no-pessoa.
2.2.2. Novos Povos
Uma consequncia inesperada da chegada dos europeus
Amrica foi a constituio de populaes rurais no~indgenas,
com as origens mais diversas, que estabeleceram modos de vida
os mais diferenciados. Refiro-me s populaes caipira,
caiaras, cabocla, sertaneja e gacha, bem como as ribeirinhas
da Amaznia.
35
O
34 Antnio Carlos Diegues e Renato S. V. Arruda (Orgs.).
Saberes Tradicionais e Biodiversidade no Brasil Brasia;
MMA, 2001, p. 30.
35 Charles R. Boxer. A Idade de Ouro do Brasil - Dores de
Crescimento de uma Sociedade Colonial (traduo de Nair de
Lacerda). Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2000, p. 271.
\
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema
Contemporneo
processo de miscigenao, assim como a introduo de novos
colonos brancos,
36
gerou um conjunto muito diferenciado de
populaes tradicionais que, conjuntamente, com os indgenas,
jogam um papel muito relevante na proteo da diversidade
biolgica mediante o domnio de tcnicas e saberes denominados
conhecimentos tradicionais.
3. Perda de Diversidade Biolgica nos Biomas Brasileiros
A enorme extenso territorial do Brasil faz com que o pas
tenha uma imensa quantidade de espcies de flora e fauna, cuja
variabilidade ainda no foi suficientemente contabilizada. O
foco principal, naquilo que se refere proteo da diversida-
de biolgica na imensido territorial de nosso pas, tem sido
dirigido para a Amaznia e a Mata Atlntica, havendo um
princpio de conscientizao quanto ao pantanal e um quase-
abandono de biomas como o Cerrado e a Caatinga. No pretendo
fazer um estudo aprofundado sobre a perda de diversidade
biolgica em cada um dos biomas brasileiros, mas, to somente,
dar uma notcia sobre o atual estado da arte, dentro dos
limitados objetivos deste trabalho. Seguindo o mainstream,
abordarei com um pouco mais de detalhes a Amaznia e a Mata
Atlntica, no deixando, contudo, de dar informao sobre os
demais biomas.
3.1. Perda de Diversidade Biolgica na Amaznia
A colonizao do Brasil, durante muitos anos, limitou-se s
terras costeiras. A penetrao na Amaznia somente se fez
muito mais tarde. A percorrida casual do Rio Amazonas, levada
a cabo por Orellana, desde quase sua nascente at a desembo-
cadura, tampouco supe um conhecimento nem sequer remoto do
pas nem da gente que o habitava.
37
A regio amaznica somente
comeou a ser colonizada pelos portugueses na segunda dcada
do sculo XVII. Desde aquela poca, j existiam ideias
distorcidas e mirabolantes sobre a regio. Uma das mais
extravagantes foi a de Estcio da Silveira, que desejava l
produzir cana-de-acar.
38
Fato que a Amaznia permaneceu,
durante muitos anos, completamente margem da sociedade
nacional. Antes do sculo XIX, os portugueses haviam se
limitado a fundar algumas cidades e consolidar a posse do
territrio. A presena indgena permaneceu predominante pelo
menos at 1850.
39
O primeiro grande ciclo econmico ocorrido
na Amaznia teve incio no sculo XIX, foi o chamado ciclo da
borracha, cuja primeira
36 JosefLna Oliva de Coll. A Resistncia. Indgena - do Mxico
Patagnia, a. Histria da Luta dos ndios contra os
Conquistadores (traduo de lurandir Soares dos Santos).
Porto Alegre: LPM, 1986, 2
J
ed-, p. 190.
37 Charles R. Boxer. A Idade de Ouro do Brasil - Dores de
Crescimento de uma Sociedade Colonial (traduo de Nair de
Lacerda). Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2000, p. 292.
38 Carlos Arajo Moreira Neto. ndios da AmazniaDeMaioria a
Minoria (17501850). Petrpolis: Vozes, 1988, passim.
39 Rinaldo Moraes. Os Grandes Projetos na Amaznia, Gazeta
Mercantil, 28/3/2002. Edio especial 4 aniversrio, p. 4.
Direito Ambiental
fase ocorreu entre os anos 1890-1911.
40
Nesta primeira fase
ocorreram diversos episdios politicamente significativos,
tendo como elemento principal a incorporao do Acre ao
territrio nacional, cuja stira foi to bem elaborada por
Mrcio de Souza, em seu conhecido Galvez, Imperador do Acre.
Foi somente no sculo XX que, efetivamente, a regio foi
incorporada
5
ao restante do pas.
Em relao ao assunto objeto de nosso estudo, o momento mais
importante para a sua compreenso a dcada de 70 do sculo
XX, quando foi planejado um grande projeto de ocupao da
Amaznia, cujos vetores principais foram a rodovia transa-
maznica e a perimetral norte. Ambos os projetos virios foram
abandonados prpria sorte. Foi tambm na dcada de 70 que se
estabeleceu um amplo esquema de incentivos fiscais para a
"colonizao da Amaznia e para a construo da Zona Franca
de Manaus. Este conjunto de medidas teve, logicamente, impacto
sobre a cobertura vegetal da rea, com repercusses negativas.
Merece registro, igualmente, a grande expanso da fronteira
agrcola em direo Amaznia e a consequente transferncia
de enormes contingentes populacionais para a regio, que, por
falta de alternativas, passaram a se dedicar s atividades
garimpeiras, com graves resultados tanto para o meio ambiente
como para as populaes nativas da regio. Um exemplo de
poltica fracassada na regio foi o chamado Polonoroeste, que,
embora contasse com aportes de capital do Banco Mundial, no
conseguiu promover integrao social de milhares de
agricultores que se dirigiram para reas no povoadas do
Estado de Rondnia, e mais, gerou enormes danos ao meio
ambiente.
41
Um dos problemas mais graves da atualidade
amaznica o resultante das queimadas.
3.2. Perda de Diversidade Biolgica no Bioma Mata Atlntica
A Mata Atlntica o bioma brasileiro que primeiro foi
encontrado pelo colonizador portugus e, em funo disso, foi
sobre seus domnios que se desenvolveram as principais
atividades econmicas ao longo dos 500 anos de existncia do
pas.
relevante considerar que a Mata Atlntica o primeiro
ponto de contato do colonizador portugus e foi sobre ele que
se realizou a principal parcela da vida do pas nestes 502
anos de existncia. De feto, houve uma impressionante reduo
das reas florestadas em funo das diferentes atividades
econmicas praticadas no Brasil. Quanto quilo que foi
destrudo e por que o foi, ns j temos informaes
suficientes. A grande questo tentar compreender a
importncia do que ainda existe em p e, principalmente,
definir meios e modos que nos possibilitem ampliar a rea
protegida. Dentro deste contexto, a existncia de recursos
um elemento imprescindvel para que qualquer projeto possa ter
a mnima chance de xito. Um dos principais gerado-
40 Raymond MikeseU eLawrence Willians. Internacional Banks and
the Bn vironment ~ from growth to sustainability: an
unfnished agenda. San Fracisco: Sierra Club Books, 1992, p.
165.
41 Joo Paulo R. Capobianco. Situao e Perspectivas para a
Conservao da Mata Atlntica, in Lima, Andr (org.).
Aspectos Jurdicos da Proteo da Mata Atlntica. So Paulo:
Instituto Scio Ambiental,
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema
Contemporneo-
347
res de recursos para a proteo da diversidade biolgica o
ICMS ecolgico, pois ele ataca diretamente a questo crucial
da existncia concreta dos necessrios recursos econmicos.
Capobianco
42
aponta uma enorme dificuldade para a
caracterizao da Mata Atlntica, em funo do seu aspecto
colcha de retalhos, devido ao fato da des- continuidade de
sua cobertura. Isto faz com que, na opinio daquele
especialista, a rea da Mata Atlntica seja reduzida
artificialmente. O mencionado autor pretende, com a sua
lgica, ampliar a rea a ser submetida ao regime de proteo
legal.
A Mata Atlntica possui um valor ecolgico inestimvel,
[ela], ainda possui 20.000 espcies de plantas das quais
8.000 so endmicas - e o segundo maior bloco de floresta
tropical do pas.43 Tal valor, entretanto, no pode ser
desvinculado do enorme valor social que ela possui. No se
desconhece que a maioria da populao brasileira est situada
nas regies abrangidas pela Mata Atlntica, sendo, portanto,
bastante perceptvel a presso antrpica exercida sobre a
floresta. Com efeito, a maioria da populao brasileira est
localizada na rea de domnio da MA, decorrendo da que o
bioma MA diretamente responsvel pela produo de gua,
estabilizao do clima, qualidade de solo etc.
curioso observar que, muito embora as maiores cidades
estejam situadas em reas que originariamente integravam a MA,
existe uma infinita quantidade de pequenas comunidades que
vivem no interior da MA e que realizam suas atividades
econmicas a partir dos produtos do interior da MA. Diegues
44

aponta a existncia das seguintes populaes tradicionais: (i)
caiaras; (ii) jangadeiros; (iii) sertanejos/vaqueiros; (iv)
aorianos; (v) caipiras; (vi) varjeiros; (vii) quilombolas;
(viii) pastoreio; (ix) pescadores; e (x) sitiantes.
Deve ser observado, ademais, que 73% da MA encontram-se
submetidos ao regime de propriedade privada, o que toma a
gesto e o manejo ambientais extremamente complexos. A
existncia de uma parcela to grande de Mata Atlntica subme-
tida ao regime de direito privado, obrigatoriamente, faz com
que a gesto ambiental de tal bioma leve em considerao tal
realidade inafastvel. importante, portanto, que a
Administrao Pblica se perceba como mais um agente na gesto
do bioma e no como o agente. A torrencial quantidade de
decises judiciais determinando o respeito ao regime de
propriedade privada para o estabelecimento de reas protegidas
como ser demonstrado adiante confirma a impossibilidade
de que tais realidades sejam ignoradas, como tem sido a
prtica administrativa. Este fato tem significado um estmulo
ao desmatamento, tendo em vista o clima de desconfiana dos
proprietrios privados em relao a possveis medidas
administrativas sobre reas submetidas ao regime de
propriedade privada. Capobianco
45
demonstra que no
42 Mata Atlntica, in
http://www.estadao.com.br/ext/ciencia/arquivo/mata.
43 Antnio Carlos Diegues. Aspectos Sociais e Culturais do so
ds Recursos Florestais da Mata Atlntica. So Paulo: Senac,
2002, pp. 135-171.
44 Joo Paulo R. Capobianco. Situao e Perspectivas para a
Conservao da Mata Atlntica, p. 14.
45 Gazeta Mercantil* Vegetao natural em SP aumenta aps
trinta anos, 3 de outubro de 2002. Nos ltimos dez anos,
So Paulo ganhou 67.861 hectares de vegetao natural - o
que significa um aumento de < 2,04% na cobertura vegetal
natural do Estado - interrompendo uma tendncia de queda
verificada nos ltimos 30 anos.
Direito Ambientai
perodo compreendido entre os anos de 1990-1995 os Estados do
RS, SC, PR, MS, GO, SP, RJ e ES sofreram uma perda de 5,76% em
relao a 1990. O Estado do Rio de Janeiro, no mencionado
perodo, chegou a perder 13,13% de sua cobertura vegetal, que
no ultrapassava 20% do territrio fluminense. importante
que se observe que, embora espcies extintas no possam ser
ressuscitadas, perfeitamente possvel a reverso das taxas
de desmatamento. Com efeito, custa de muito esforo e
dedicao, a rea florestada do Estado de So Paulo tem
apresentado um aumento constante nos ltimos 10 anos.
46

4. Diversidade Biolgica e Atividade Econmica*?
O principal documento internacional para estabelecer quadros
legais para o desenvolvimento de atividades econmicas que se
relacionam com a diversidade biolgica a Conveno sobre
Diversidade Biolgica (CDB). Ela foi firmada em 1992 durante a
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro,* um documento-
chave para assegurar a proteo dos ecossistemas e,
concomitantemente, promover o to almejado desenvolvimento
sustentvel Este trabalho pretende ser uma contribuio ao
debate sobre o palpitante tema. O meu objetivo fazer uma
anlise geral da CDB, do ponto de vista do direito interno. A
quantidade de artigos e documentos que tm sido produzidos
sobre a CDB, no mbito internacional, impressionante. Em
contrapartida, a produo brasileira sobre o tema muito
pequena, quase inexistente. No sei explicar o motivo capaz de
justificar tal situao. curioso, pois a produo acadmica,
no Direito Ambiental brasileiro, tem se mostrado muito ampla e
diferenciada. Contudo, a diversidade biolgica no tem sido
contemplada com a preocupao de nossos juristas. Existem,
verdade, trabalhos sobre unidades de conservao e reas
protegidas; temas que, mediatamente, remetem diversidade
biolgica. A maioria, entretanto, utilizando um enfoque
preservacionista que, em minha opinio, no corresponde ao
esprito da CDB, que conservacionista.48
O tema referente aos conhecimentos tradicionais associados
diversidade biolgica, atualmente, ocupa o nodal de toda
problemtica do acesso biodiversidade. Tanto a Organizao
Mundial da Propriedade Intelectual - OMPI quanto a Organizao
Mundial do Comrcio (OMC) tm dedicado muita ateno s
intensas e nem sempre tranquilas conexes entre o TRIPS
49
e a
CDB, especialmente naquilo
46 O texto bsico extrado dePaulo de Bessa Antunes.
Diversidade Biolgica e Conhecimentos Tradicionais
Associados. Rio de Janeiro: Lumen Juris, pp. 4-5.
47 Para uma ampia viso do debate, Antnio Herman Benjamin
(Org.). Direito Ambiental das reas Protegidas. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 2001, passim.
48 Trade Related IntellecrualProperty Rights (direitos de
propriedade intelectual relacionados ao comrcio).
49 Hans Gnther Gassen. Biotecnologia para Pases em
Desenvolvimento, in Gassen, Hans Gnther et al.
Biotecnologia em Discusso. So Paulo: Fundao Konrad
Adenauer, 2000, pp. 14-5.
ISBJ - Ensno Superio? 8wk
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema
Contemporneo
que concerne necessria proteo legal do conhecimento
tradicional associado diversidade biolgica.
O nosso pas um dos principais atores em todas as
discusses que foram mencionadas, pois, alm de ser o maior
detentor de diversidade biolgica do mundo, possui tambm um
expressivo nmero de comunidades locais e populaes indgenas
que so detentoras de imensos conhecimentos tradicionais sobre
os seus habitats. No bastasse isto, ns nos encontramos em um
estgio muito promissor em termos de moderna biotecnologia.
50

O papel privilegiado que o Brasil ocupa no cenrio
internacional em funo da sua enorme biodiversidade fez com
que o nosso pais seja um importante ator no cenrio
internacional referente ao tema. A enorme quantidade de
riquezas potenciais que podem estar presentes em nossa flora e
fauna de tal envergadura que se chega a compar-la, no sem
um certo exagero, com o cartel dos pases produtores de
petrleo.
5
* H estimativa de que o patrimnio existente no
Brasil possa chegar casa dos 2 (dois) trilhes de dlares
americanos. Indiscutivelmente, tais valores so sempre
questionveis e dependem imensamente da perspectiva do
analista, sem falar na existncia de pessoas dispostas a pagar
tal preo. O fato incontroverso, no entanto, que o nosso
Pas detm cerca de 23% (vinte e trs por cento) de toda a
biodiversidade conhecida em nosso planeta. No se pode deixar
de considerar, no entanto, que a Mega Diversidade Biolgica
ostentada pelo Brasil no suficiente para fazer com que
possamos existir em um regime de autarquia ambiental,
desligados e presunosamente achando que no dependemos de
germoplasma
52
oriundo de outros pases. Existe uma troca
constante ente plantas e pases que formam as bases de toda a
moderna agricultura, assim como de outras atividades que
dependam da diversidade biolgica. certo que in every
country most of the germplasm used in agricultura comes frozn
other countries and it is often very difficult or extremely
costly, and sometimes praccaEy impossible, to determine the
country of origin .53-54 , portanto, bastante claro que no
existe pas autossuficiente em termos de diversidade
biolgica.
55
Merece ser destacado o fato de que, no obstante a
condio privile- giadssima que o Brasil ostenta em matria
de Diversidade Biolgica, isto no o faz menos
interdependente. Varella, Fontes e Rocha
56
indicam que a cana-
de-acar foi importada da Guin; o caf, da Etipia; o arroz,
das Filipinas; a soja, da China; o
50 Ricardo Amt Tesouro Verde, in Exame, ano 35, n
9,2/mao/2001, pp. 52-64.
51 Variabilidade gentica total disponvel para uma espcie.
52 Carlos M. Correa. Intellectual Property Rights, the WTO and
Developing Countries - The TRIPS Agreement and Policy
Options. New York/Pennag: ZED/Third World Network, p. 168.
53 Em todo o pas, a maioria do germoplasma usado na
agricultura vem de outros pases e frequentemente muito
difcil ou extremamente custoso e, alguma vezes,
praticamente impossvel, determinar o pas de origem.
54 Carlos M. Correa, Intellectual Property Rights, the WTO
and Developing Countries, p. 168.
55 Marcelo Dias Varella; Eliana Fontes e Fernando Galvo Rocha.
Biossegurana & Biodiversidade Contexto Cientfco e
Regulamentar. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 31.
56 Vandana Shiva. Biopirataria: A Pilhagem da Natureza e do
Conhecimento (traduo de Laura Cardellmi Barroso de
Oliveira). Petrpolis: Vozes, 2001, p. 28.

Direito Ambiental
cacau, do Mxico etc., o mesmo sendo vlido para a
silvicultura, para os animais de corte, piscicultura, enfim.
megabiodiversidade brasileira no corresponde um mesmo nvel
de autonomia no que diz respeito produo de alimentos, por
exemplo. Uma outra questo que no pode ser negligenciada
que a diversidade biolgica somente possui valor se existente
a tecnologia para explor-la. Logo, para que o Brasil realize
o valor que, em tese, est em sua imensa biodiversidade,
necessariamente, ter que se associar com aqueles que possuam
as tecnologias adequadas. Esta uma parceria obrigatria,
pois, sem tecnologia, a diversidade biolgica incapaz de
gerar benefcios e renda para os pases que a detm. No se
deve descurar do fato de que a pesquisa em moderna
biotecnologia altamente intensiva em capitais e crebros.
Para que o setor se expanda, os 3 (trs) segmentos so
igualmente necessrios. certo, inclusive, que modelos
computacionais podem modelar molculas para servir em
pesquisas.
Assim sendo, tanto do ponto de vista ambiental quanto do
tecnolgico ou econmico, o Brasil precisa se credenciar para
desempenhar o papel que, por direito prprio, detm em todos
os aspectos do acesso diversidade biolgica. Modestamente,
este trabalho busca ser parte do processo de compreenso das
questes que foram mencionadas. E mais um elemento posto
mesa das discusses e dos debates. Ante a novidade do tema,
uma obra aberta e que espera poder ser criticada por aqueles
que se interessam pela matria.
4.1. Diversidade Biolgica e Propriedade Intelectual
Muitas crticas tm sido feitas possibilidade legal de
patenteamento de microorganismos e das diferentes formas de
manipulao gentica em animais e plantas. Provavelmente, a
expresso mais representativa das diferentes correntes
crticas sobre o tema seja a representada pela cientista
indiana doutora Vandana Shiva,
57
para quem, por meio das
patentes e da engenharia gentica, novas colnias esto sendo
estabelecidas. A terra, as florestas, os rios, os oceanos e a
atmosfera tm sido todos colonizados> depauperados e
poludosAcoimando de biopirataria ao vigente sistema de
proteo da propriedade intelectual sobre Organismos
Geneticamente Modificados (OGM), prossegue a autora,
resistir biopirataria resistir colonizao final da
prpria vida - do futuro da evoluo como tambm do futuro das
tradies no ocidentais de relacionamento com o conhecimento
da natureza. ma forma de luta para proteger a liberdade de
evoluo de culturas diferentes. a luta pela conservao da
diversidade, tanto cultural quanto biolgica. No mesmo diapa-
so da autora acima mencionada est a opinio do conhecido
escritor norte-americano Jeremy Rifkin:
58
O debate sobre a
concesso de patentes a formas de vida
57 Jeremy Rifkm, O Sculo da Biotecnologia A Valorizao dos
Genes e a Reconstruo do Mundo (traduo de Aro Sapiro).
So Paulo: Makron Books, 1999, p. 68.
58 Lei n
a
11.105, de 24 de maro de 2005. Artigo 3
e
, IV
engenharia gentica: atividade de produo e manipulao de
molculas de ADN/ARN recombinante.
A Perda da Diversidade Biolgica como um Problema
Contemporneo
uma das questes mais importantes enfrentadas pela humanidade,
pois vai direto ao mago de nossas crenas acerca da natureza
da vida, questionando se o seu valor intrnseco ou meramente
utilitrio. Como se v, o tema no exclusivamente legal ou
tcnico. Ao contrrio, o seu principal elemento o aspecto
tico e filosfico. Logo, a discusso sobre o patenteamento de
OGMs deixou de ser um debate puramente econmico ou legal para
assumir contornos tico-polticos. A nova dimenso, no
momento, a que domina a cena.
4.1.1. Base Constitucional para o Patenteamento de
Organismos Geneticamente Modificados (OGM)
A Constituio da Repblica, em seu artigo 225, l
9
, II e
V, determina ao Poder Pblico que preserve a diversidade e a
integridade do patrimnio gentico do Pas e que fiscalize as
entidades dedicadas pesquisa e manipulao do material
gentico, o que, com isto, significa que a nossa Lei
Fundamental expressamente reconheceu as repercusses
ambientais das atividades relacionadas quilo que ficou
conhecido como engenharia gentica,
59
ou biotecnologia. O
legislador ordinrio, obedecendo norma constitucional, fez
editar as seguintes normas: (i) Lei n
2
8.974, de 5 de janeiro
de 1995; (ii) Lei n
e
9.279, de 14 de maio de 1996; (iii) Lei n
2

9.456, de 28 de abril de 1997; (iv) Decreto n
9
2.519, de 16 de
maro de 1998; e Lei n
e
11.105, de 24' de maro de 2005. H que
se considerar, em acrscimo, que o artigo 5
e
, XXIX, da Lei
Fundamental protege o direito de propriedade intelectual.
Por sua vez, a engenharia gentica est intimamente
relacionada a, no mnimo, dois temas ambientais essenciais:
(i) Biodiversidade e (ii) liberao de organismos
geneticamente modificados (OGM)
60
no ambiente. importante a
observao de Rifkin
61
no sentido de que a biotecnologia est
sendo vista como a principal ferramenta na limpeza do meio
ambiente certo, inclusive, que o incio do debate legal sobre
a patenteabilidade de organismos vivos teve por base,
exatamente, o requerimento de patente para um micro-organismo
destinado a combater a poluio. A primeira vez que o Direito
se defrontou com o importante tema das relaes entre pro-
priedade intelectual, meio ambiente e organismos geneticamente
modificados foi no leading case julgado pela Suprema Corte dos
Estados Unidos, Diamond vs Chakrabarty.
62
A hiptese era a
seguinte: Em 1971 a General Eletric e um dos seus
funcionrios, Anand Mohan Chakrabarty, entraram com um pedido
de patente nos Estados Unidos para bactrias do tipo
pseudomonas geneticamente modificadas. Chakrabarty extrara
plasmdeos de trs tipos de bactrias e os introduzia em um
quarto tipo.
63
A bactria em questo tinha por funo a quebra
de molculas de leo
59 Lei n 11.105, de 24 de maro de 2005. Artigo 3
a
- V
organismo geneticamente modificado - OGM: organismo cujo
material gentico - ADN/AEN tenha sido modificado por
qualquer tcnica de engenharia gentica.
60 Jeremy Rifkin. O Sculo da Biotecnologia, p. 17.
61 A ntegra da deciso pode ser encontrada em
www.Iaw.uconn.edu.
62 Ver Shiva, Vandana. Biopirataria: A Pilhagem da Natureza e
do Conhecimento, p. 41.
63 Capturado em 22/7/2002.
Direito Ambiental
bruto, com fins de minimizar os efeitos de poluio hdrica
causada por derramamento de leo. A patente foi negada pelo
Departamento de Patentes. O cientista e a empresa recorreram
para a Corte de Patentes, que reformou a deciso administrati-
va, resultando da um requerimento de writ of certiorari
postulado pela Administrao, perante a Suprema Corte dos
Estados Unidos, que manteve a deciso do Tribunal a quo,
concedendo o registro, restando vencido o rgo pblico.
Depois da deciso acima mencionada, o Departamento de
Patentes dos Estados Unidos passou a conceder amplamente
patentes sobre organismos geneticamente modificados.
As relaes entre propriedade intelectual e meio ambiente
esto reguladas por uma complexa rede de normas jurdicas da
qual a mais importante a Lei n
e
6.938, de 31 de agosto de
1981. Infelizmente, a doutrina jurdica nacional tem se
dedicado pouqussimo ao relevante tema. Alis, de maneira
geral o assunto tem sido pouco tratado pelos juristas. No caso
particular do Brasil, esta situao extremamente danosa,
pois somos, de longe, o pas que detm a maior reserva de
biodiversidade do planeta e temos urgncia em utiliz-la como
um poderoso instrumento de nosso desenvolvimento econmico e
social. Acrescente-se o fato de que a inexistncia de um amplo
debate jurdico sobre o tema tem sido um dos principais
elementos geradores de uma permanente insegurana jurdica,
prejudicando todas as partes interessadas na questo, assim
como a preservao do meio ambiente.
5. Concluso
O objetivo do presente captulo foi o de estabelecer o
contexto dentro do qual tm sido examinadas as questes
referentes perda de diversidade biolgica. Pretendo ter
demonstrado que, ao se falar em perda de diversidade,
biolgica, estamos tratando de uma especfica diminuio de
diversidade biolgica e que o problema deve ser compreendido
dentro de uma perspectiva bastante definida e clara.
No caso do Brasil, como julgo tenha ficado demonstrado,
existe um enorme potencial de aproveitamento da imensa
variabilidade biolgica existente em nosso territrio. Este
potencial, no entanto, necessita que sejam investidos altos
recursos em capital, seja humano, seja econmico, sem o que
no haveria a menor possibilidade de converso do potencial
econmico em realizao de valor concreto. Um aspecto
importante que merece e deve ser ressaltado, quando se trata
de diversidade biolgica, o reconhecimento de que a prpria
existncia dele est associada ao reconhecimento da
diversidade cultural que o elemento estimulador e por que
no? - o prprio gerador da diversidade biolgica, que nada
mais do que o produto da interveno humana sobre o meio
natural.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
Captulo XVI Proteo Internacional da Diversidade Biolgica
(Principais Documentos)
1. Introduo
Uma das principais caractersticas do chamado Direito
Internacional do Meio Ambiente uma enorme proliferao de
Tratados, Convenes e Protocolos internacionais,
multilaterais e bilaterais voltados para a proteo ambiental.
Outra caracterstica marcante a segmentao dos temas.
Explica-se esta segunda caracterstica na medida em que
muito mais simples se alcanar consensos internacionais sobre
temas predeterminados do que sobre temas muito genricos, tais
como proteo da vida marinha, proteo da fauna silvestre
etc. O presente captulo, como de resto todo o conjunto do
presente trabalho, est voltado, fundamentalmente, para o
Direito Interno. No obstante isto, penso ser extremamente
relevante que sejam apresentadas algumas das principais
questes que esto relacionadas proteo internacional do
meio ambiente, pois, de tuna forma ou de outra, elas acabam
tendo uma enorme repercusso no Direito brasileiro.
2, Principais Documentos Internacionais Assinados pelo Brasil
Os documentos abaixo relacionados esto organizados de forma
restritiva, isto , s foram indicados aqueles que,
diretamente, tm relao com a proteo da diversidade
biolgica.
Atos Multilaterais Assinados pelo Brasil no Campo da Proteo
da Diversidade Biolgica
Ttulo Data de
Assinatu
ra
Promulgao
Decreto
n Data
Conveno para a
Proteo da Flora, da
Fauna e das Belezas
Cnicas Naturais dos
Pases da Amrica.
12/10/19
40
58054 23/03/19
66
Conveno
Internacional para a
Conservao do Atum
do Adntico.
14/05/19
66
65.026 20/08/19
69
Conveno Relativa s
Zonas midas de
Importncia
Internacional,
Particularmente como
Habitats das Aves
Aquticas.
02/02/19
71
1.905 16/05/19
96
BiDireito Ambiental
l
Conveno para o
Comrcio
Internacional das
Espcies da Flora e
Fauna Selvagens em
Perigo de Extino.
03/03/19
73
76.623 17/11/19
75
Emenda ao Artigo XI
da Conveno sobre
Comrcio
Internacional das
Espcies da Flora e
Fauna Selvagens em
Perigo de Extino.
22/06/19
79
133 24/05/19
91
Protocolo de Emendas
Conveno Relativa
s Zonas midas de
Importncia Inter-
03/12/19
82
1.905 16/05/19
96
nacional,
Particularmente como
Habitats das Aves
Aquticas.
Emenda ao Artigo XXI
da Conveno sobre o
Comrcio
Internacional das
Espcies da Fauna e
Flora Selvagens em
Extino.
20/04/19
83
92.446 07/03/19
86
Protocolo Adicional
Conveno Interna-
cional para
Conservao do Atum e
Afins do Atlntico
(CICAA).
10/07/19
84
97.612 04/04/19
89
Conveno sobre
Diversidade Biolgica
(Rio-92)
05/06/19
92
2.519 16/03/19
98
Conveno
Internacional de
Combate De-
sertificao nos
Pases Afetados por
Seca e/ou
Desertfcao
Principalmente na
frica.
15/10/19
94
2.741 20/08/19
98
Conveno
Interamericana para a
Proteo e
Conservao das
Tartarugas Marinhas
01/12/19
96
3.842 13/06/20
01
Fonte: http://www.mre.gov.br
1

2.1. Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB)
Dentre os instrumentos legais gerados na Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD),
realizada na cidade do Rio de Janeiro no ano de 1992, a
Conveno
2
sobre Diversidade Biolgica (CDB) ocupa um local de
merecido destaque. Apesar de toda a importncia da Conveno,
relevante deixar consignado que os Estados Unidos ainda no
a ratificaram. Este fato, na prtica, enfraquece sobremaneira
o acordo internacional, tomando bastante problemtica a sua
implementao, tendo em vista a importncia poltica e
econmica do mencionado pas. desnecessrio dizer, ademais,
que os termos da CDB no so
1 Capturado em 22/7/2002.
2 Conveno (...) esigna[r] atos multilaterais, oriundos de
conferncias internacionais e que versem assunto de
interesse geral, como por exemplo as convenes de Viena
sobre relaes diplomticas, relaes consulares e direito
dos tratados; as convenes sobre aviao civil, sobre
segurana no mar, sobre questes trabalhistas, um tipo de
instrumento internacional destinado em geral a estabelecer
normas para o corn- portamento dos Estados em uma gama cada
vez mais ampla de setores. No entanto, existem algumas, pou-
cas verdade, Convenes bilaterais, como a Conveno
destinada a evitar a dupla tributao e prevenir s evaso
fiscal celebrada com a Argentina (1980) e a Conveno sobre
Assistncia Judiciria Gratuita, celebrada com a Blgica
(1955). Fonte: http://www.mre.gov.br.
- tnsno ypsnor eurgau Mm
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos) !
obrigatrios para aqueles que no aderiram aos seus termos.
3

Registre-se, ainda, que a CDB deu origem ao Protocolo
4
-
5-6
de
Cartagena sobre Biossegurana
7
de 24 de maio de 2000, tema que
seguramente ser uma das questes dominantes no cenrio
internacional nos prximos anos.
A CDB est em plena vigncia no Brasil, pois foi promulgada
pelo Decreto n
Q
2.159, de 16 de maro de 1998, que promulga a
Conveno sobre Diversidade Biolgica., assinada no Rio de
Janeiro, em 5 de junho de 1992, aps a sua aprovao pelo
Congresso Nacional, mediante a expedio do Decreto
Legislativo n
9
2, de 3 de fevereiro de 1994. O decreto de
aprovao da CDB bastante simples, limitando-se a dois
artigos.
8

O elemento mais importante a ser destacado, com a
incorporao da CDB ao direito interno brasileiro, que o
Estado brasileiro obrigou-se a implementar diversas medidas
previstas na Conveno. bom que se diga - a bem da verdade
que o Brasil vem dando cumprimento s determinaes contidas
na CDB, no obstante as dificuldades que da surgem. Diversas
so as aes legais e institucionais que vm sendo tomadas
para a integral aplicao da CDB. A entrada em vigor da CDB,
no Brasil, no significa que as normas nela contidas sero
aplicadas por si mesmas. Ao examinarmos os principais pontos
da CDB, no ser difcil perceber que ela estabelece normas a
serem seguidas pelos Estados, seja em suas relaes
internacionais, seja na ordem interna. Trata-se de uma
conveno quadro que define medidas legislativas, tcnicas e
polticas a serem adotadas pelos Estados-Partes. Ao
analisarmos a legislao ambiental brasileira ps-Rio 92,
facilmente se constata que o Brasil vem elaborando as normas
definidas na CDB e, portanto, nos limites de sua capacidade
tcnica e econmica, est cumprindo fielmente as obrigaes
que assumiu perante a Comunidade Internacional. Prova disto
a legislao que ser examinada posteriormente. preciso que
se reconhea, contudo, que h ainda muito por se fazer, espe-
cialmente no que concerne ao tema central deste trabalho.
2.1.1. Prembulo
O prembulo de um diploma legal, como se sabe, no tem fora
vinculante, pois no propriamente uma norma jurdica. ,
isto sim, uma introduo a uma norma
3 Atualmente, a CDB formada por 182 paites, contando com 162
assinaturas (7/11/2001). Fonte: http://
www.biodiv.org/world/parties.asp.
4 Protocolo um termo que tem sido usado nas mais diversas
acepes, tanto para acordos bilaterais quanto para
multilaterais. Aparece designando acordos menos formais que
os tratados, ou acordos complementares ou intezpretavos de
tratados ou convenes anteriores. utilizado ainda para
designar a ata Gnal de uma conferncia internacional. Tem
sido usado, na prtica diplomtica brasileira, muitas vezes
sob a forma de protocolo de intenes, para sinalizar um
incio de compromisso. Fonte: http://www.mre.gov.br.
5 Ser examinado conjuntamente com o tema biossegurana.
6 O Brasil no parte do Protocolo de Cartagena sobre
Biossegurana.
7 Formado por 7 partes e 103 assinaturas. Fonte:
http://www.biodiv.org/world/parties.asp.
8 Art. I
9
A Conveno sobre Diversidade Biolgica, assinada no
Rio de Janeiro, em05 de junho de 1992,
apensa por cpia ao presente Decreto, dever ser executada to
inteiramente como nela se contm. Art. 2 O presente Decreto
entra em vigor na data de sua publicao.
Direito Ambiental
jurdica, uma declarao antecipatria do que vir mais
frente, um resumo do compromisso poltico do qual resultou o
documento legal. Por outro lado, o prembulo define os termos
em que as partes concordaram e, principalmente, estabelece
alguns critrios a serem observados quando for necessrio
dirimir alguma controvrsia. desnecessria a reproduo de
todos os consideranda do prembulo. Destacarei aqueles que, na
minha opinio, tm maior repercusso:
(i) a conservao
9
da diversidade biolgica uma preocupao
comum humanidade;
(ii) os Estados tm direitos soberanos sobre os seus prprios
recursos biolgicos;
(iii) os Estados so responsveis pela conservao de sua
diversidade biolgica e pela utilizao sustentvel de seus
recursos biolgicos;
(iv) vital prever, prevenir e combater na origem as causas
da sensvel reduo ou perda da diversidade biolgica;
(v) quando exista ameaa de sensvel reduo ou perda de
diversidade biolgica, a falta de plena certeza cientfica
no deve ser usada como razo para postergar medidas para
evitar ou minimizar essa ameaa;
(vi) a exigncia fundamental para a conservao da diversidade
biolgica a conservao in situ dos ecossistemas e dos
habitats naturais e a manuteno e recuperao de populaes
viveis de espcies no seu meio natural;
(vii) medidas exsitu, preferivelmente no pas de origem,
desempenham igualmente um importante papel;
(viii) reconhecendo a estreita e tradicional dependncia de
recursos biolgicos de muitas comunidades locais e
populaes indgenas com estilos de vida tradicionais, e que
desejvel repartir equitativamente os benefcios derivados
da utilizao do conhecimento tradicional, de inovaes e de
prticas relevantes conservao da diversidade biolgica e
utilizao sustentvel de seus componentes;
(ix) a importncia e a necessidade de promover a cooperao
internacional, regional e mundial entre os Estados e as
organizaes intergovemamen- tais e o setor no-govemamental
para a conservao da diversidade biolgica e a utilizao
sustentvel de seus componentes;
(x) cabe esperar que o aporte de recursos financeiros novos e
adicionais e o acesso adequado s tecnologias pertinentes
possam modificar sensivelmente a capacidade mundial de
enfrentar a perda da diversidade biolgica;
(xi) que medidas especiais so necessrias para atender s
necessidades dos pases em desenvolvimento, inclusive o
aporte de recursos financeiros novos e adicionais e o acesso
adequado s tecnologias pertinentes;
(xii) que o desenvolvimento econmico e social e a erradicao
da pobreza so as prioridades primordiais e absolutas dos
pases em desenvolvimento;
9 importante ter claro que a CDB no busca a preservao
(intocabilidade), mas a conservao (utilizao racional) da
diversidade biolgica.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
(xiii) que a conservao e a utilizao sustentvel da
diversidade biolgica de importncia absoluta para atender
s necessidades de alimentao, de sade e de outra natureza
da crescente populao mundial, para o que so essenciais o
acesso e a repartio de recursos genticos e tecnologia.
Pelos elementos acima destacados, a CDB estabeleceu uma
srie de princpios que se desdobram na Conveno, em si,
mediante as normas contidas nos diversos artigos. Os
princpios se referem a temas como:
(i) polticos;
(ii) preveno de danos;
(iii) conservao;
(iv) utilizao da diversidade biolgica como instrumento de
desenvolvimento econmico e social.
Os princpios definidos nas consideranda aliceram-se no
reconhecimento de que, embora jurisdicionados aos Estados
nacionais que sobre ela exercem direitos soberanos, a
preservao da diversidade biolgica matria de preocupao
de todos os integrantes da comunidade internacional. Isto faz
com que a CDB v se desenvolver sobre os termos desta
polaridade que, no entanto, no deve ser antagnica, mas
complementar.
Todos os Estados so responsveis pela conservao da
diversidade biolgica que se deve fazer, principalmente, in
situ. Cabe aos Estados ricos em biodiversidade tomar as
medidas para mant-la ntegra; aos Estados que no a possuem
em mesmo grau de qualidade ou quantidade, mas que, em
contrapartida, possuem recursos econmicos e tecnolgicos,
auxiliar os primeiros a dela se utilizarem.
A CDB reconhece, tambm, que populaes indgenas e
comunidades locais tm colaborado ativamente na conservao da
diversidade biolgica e que, em funo disso, tais comunidades
devem merecer o devido reconhecimento internacional, sendo
recompensados no s pela conservao, mas, igualmente, em
razo do conhecimento tradicional que detm sobre os segredos
existentes em seus habitats.
2.1.2. Objetivos da CDB
Os objetivos da CDB esto estabelecidos em seu artigo primeiro
e so os seguintes:
(i) conservao da diversidade biolgica;
(ii) a utilizao sustentvel de seus componentes e a
repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da
utilizao dos recursos genticos, mediante, inclusive, o
acesso adequado aos recursos genticos e a transferncia
adequada de tecnologias pertinentes, levando em conta todos
os direitos sobre tais recursos e tecnologias, e mediante
financiamento adequado.
Direito Ambiental
A traduo dos objetivos da CDB, em minha opinio, a de
que ela visa estabelecer - pelo menos em tese - um fluxo
contnuo de informaes, tecnologia e recursos genticos.
evidente, no entanto, que tal fluxo no se faz de forma
linear, pois muitas so as dificuldades para que ele seja
implementado.
A conservao da diversidade biolgica uma aspirao de
todos. Contudo, desde a elaborao da CDB, a diversidade
biolgica vem diminuindo, pois a sua conservao no
meramente uma questo de desejo. , sobretudo, uma questo de
recursos financeiros. A repartio justa e equitativa dos
benefcios do acesso deve ser feita com a considerao das
diferentes variveis do processo, ou seja, a varivel eco-
nmica dos investimentos, de sua escassez etc. A transferncia
adequada de tecnologia outro ponto sensvel, pois
totalmente onrico acreditar que ela possa ser feita de forma
eficiente, se no houver um sistema de patentes muito bem
consolidado e implementado.
2.1.3. Glossrio da Conveno sobre Diversidade Biolgica
(CDB)
Com vistas sua aplicao, a CDB estabeleceu um glossrio
especfico. importante a iniciativa, pois a Conveno trata
de diversos assuntos de natureza cientfica, embora seja uma
norma jurdica. Seria completamente ineficiente e inaplicvel
uma norma que no fosse bastante clara e definida, em relao
aos termos que emprega, importante assinalar que o glossrio
uma relao de conceitos normativos. Ainda que haja
divergncia cientfica sobre o seu significado, para o mundo
jurdico isto irrelevante. Juridicamente, o que importa so
os conceitos estabelecidos pelo prprio Direito. Desta forma,
para os propsitos da CDB, foram estabelecidos os seguintes
conceitos:
(i) rea protegida significa uma rea definida
geograficamente que destinada, ou regulamentada, e
administrada para alcanar objetivos especficos de
conservao;
(ii) biotecnologia significa qualquer aplicao tecnolgica
que utilize sistemas biolgicos, organismos vivos, ou seus
derivados, para fabricar ou modificar produtos ou processos
para utilizao especfica;
(iii) condies in situ significa as condies em que
recursos genticos existem em ecossistemas e habitats
naturais e, no caso de espcies domesticadas ou cultivadas,
nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades
caractersticas;
(iv) conservao ex situ significa a conservao de
componentes da diversidade biolgica fora de seus habitats
naturais;
(v) conservao in sita significa a conservao de
ecossistemas e habitats naturais e a manuteno e
recuperao de populaes viveis de espcies
10 Tais conceitos normativos passam a se incorporar ao direito
interno e so utilizados em diversas outras normas jurdicas
sobre temas correlatos.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
359
em seus meios naturais e, no caso de espcies domesticadas ou
cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas
propriedades caractersticas;
(vi) ''diversidade biolgica significa a variabilidade de
organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre
outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros
ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que
fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de
espcies, entre espcies e de ecossistemas;
(vii) ecossistema significa um complexo dinmico de
comunidades vegetais, animais e de micro-organismos e o seu
meio inorgnico que interagem como uma unidade funcional;
(viii) espcie domesticada ou cultivada significa espcie em
cujo processo de evoluo influiu o ser humano para atender
suas necessidades;
(ix) habitat significa o lugar ou tipo de local onde um
organismo ou populao ocorre naturalmente;
(x) material gentico significa todo material de origem
vegetal, animal, microbiana ou outra que contenha unidades
funcionais de hereditariedade;
(xi) organizao regional de integrao econmica significa
uma organizao constituda de Estados soberanos de uma
determinada regio, a que os Estados-Membros transferiram
competncia em relao a assuntos regidos por esta
Conveno, e que foi devidamente autorizada, conforme seus
procedimentos internos, a assinar, ratificar, aceitar,
aprovar a mesma e a ela aderir;
(xii) pas de origem de recursos genticos significa o pas
que possui esses recursos genticos em condies in sita;
(xiii) pas provedor de recursos genticos significa o pas
que prov recursos genticos coletados de fontes in situ,
incluindo populaes de espcies domesticadas e silvestres,
ou obtidas de fontes ex sita, que possam ou no ter sido
originados nesse pas;
(xiv) recursos biolgicos compreende recursos genticos,
organismos ou partes destes, populaes, ou qualquer outro
componente bitico de ecossistemas, de real ou potencial
utilidade ou valor para a humanidade;
(xv) "recursos genticos significa material gentico de
valor real ou potencial;
(xvi) tecnologia inclui biotecnologia;
(xvii) utilizao sustentvel significa a utilizao de
componentes da diversidade biolgica de modo e em ritmo tais
que no levem, a longo prazo, diminuio da diversidade
biolgica, mantendo assim seu potencial para atender s
necessidades e aspiraes das geraes presentes e futuras.
2.1.4. Soberania e Diversidade Biolgica
O artigo 3
a
da CDB estabelece a forma pela qual os Estados
exercero o direito soberano de explorar seus prprios
recursos naturais. Este deve ser exercido em conformidade com
a Carta das Naes Unidas e com os princpios de Direito
Internacional. Tal explorao deve ser realizada segundo as
polticas ambientais adotadas
Direito Ambiental
por cada um dos Estados-Partes da CDB. H uma soberania
solidria e responsvel em relao aos demais pases da
comunidade internacional, na medida em que os Estados tm a
obrigao de assegurar que atividades sob sua jurisdio ou
controle no causem dano ao meio ambiente de outros Estados ou
de reas alm dos limites da sua jurisdio nacional. Dado o
fato de que a diversidade biolgica um interesse de toda a
humanidade, est claro que o direito soberano dos Estados no
inclui o de destru- la. Ela deve ser utilizada luz do
conceito de desenvolvimento sustentvel.
A CDB expressamente reconhece que, sendo certo que a
diversidade biolgica ultrapassa fronteiras nacionais, a sua
explorao no pode implicar danos alm fronteira. Est
estabelecido, portanto, um princpio de solidariedade e
responsabilidade entre as naes para a conservao de uma
preocupao comum da humanidade e, portanto, dos Estados. O
reconhecimento de que os Estados tm direitos soberanos sobre
os seus prprios recursos biolgicos afasta de plano a ideia
de que a diversidade biolgica existente em cada um dos
Estados um patrimnio comum da Humanidade. Se aceita a tese
do patrimnio comum, a consequncia lgica seria o
estabelecimento de algum mecanismo internacional que se
encarregasse de geri-lo. No h, portanto, uma gesto
internacional sobre a diversidade biolgica de cada um dos
pases.
2.1.5. Medidas de Proteo da Diversidade Biolgica
A CDB determina que os Estados-Partes desenvolvam uma srie
de medidas com vistas preservao da diversidade biolgica.
Tais medidas devem ser adotadas dentro das limitaes
econmicas, financeiras e institucionais de cada um dos
Estados-Partes.
As medidas institucionais a serem adotadas so:
(i) desenvolver estratgias, planos ou programas para a
conservao e a utilizao sustentvel da diversidade
biolgica ou adaptar para esse fim estratgias, planos ou
programas existentes que devem refletir, entre outros
aspectos, as medidas estabelecidas nesta Conveno
concernentes Parte interessada; e
(ii) integrar, na medida do possvel e conforme o caso, a
conservao e a utilizao sustentvel da diversidade
biolgica em planos, programas e polticas setoriais ou
intersetorias pertinentes.
Medidas de monitoramento e identificao:
(i) identificar componentes da diversidade biolgica
importantes para sua conservao e sua utilizao
sustentvel, levando em conta a lista indicativa de
categorias constante no anexo I da CDB;
(ii) monitorar, por meio de levantamento de amostras e outras
tcnicas, os componentes da diversidade biolgica
identificados em conformidade com a letra (i) acima,
prestando especial ateno aos que requeiram urgen-
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
temente medidas de conservao e aos que ofeream o maior
potencial de utilizao sustentvel;
(iii) identificar processos e categorias de atividades que
tenham ou possam ter sensveis efeitos negativos na
conservao e na utilizao sustentvel da diversidade
biolgica, e monitorar seus efeitos por meio de levantamento
de amostras e outras tcnicas;
(iv) manter e organizar, por qualquer sistema, dados derivados
de atividades de identificao e monitoramento em
conformidade com as alneas (i), (ii) e (iii) anteriores.
Quanto conservao in situ, na medida do possvel e
conforme o caso, deve providenciado o seguinte:
(i) estabelecer um sistema de reas protegidas ou reas onde
medidas especiais precisem ser tomadas para conservar a
diversidade biolgica;
(ii) desenvolver, se necessrio, diretrizes para a seleo,
estabelecimento e administrao de reas protegidas ou reas
onde medidas especiais precisem ser tomadas paxa conservar a
diversidade biolgica;
(iii) regulamentar ou administrar recursos biolgicos
importantes para a conservao da diversidade biolgica,
dentro ou fora de reas protegidas, a fim de assegurar sua
conservao e utilizao sustentvel;
(iv) promover a proteo d ecossistemas, habitats naturais e
manuteno de populaes viveis de espcies em seu meio
natural;
(v) promover o desenvolvimento sustentvel e ambientalmente
sadio em reas adjacentes s protegidas, a fim de reforar a
proteo dessas reas;
(vi) recuperar e restaurar ecossistemas degradados e promover
a recuperao de espcies ameaadas, mediante, dentre outros
meios, a elaborao e implementao de planos e outras
estratgias de gesto;
(vii) estabelecer ou manter meios para regulamentar,
administrar ou controlar os riscos associados utilizao e
liberao de organismos vivos modificados resultantes da
biotecnologia que provavelmente provoquem impacto ambiental
negativo que possa afetar a conservao e a utilizao
sustentvel da diversidade biolgica, levando tambm em
conta os riscos para a sade humana;
(viii) impedir que se introduzam, controlar ou erradicar
espcies exticas que ameacem os ecossistemas, habitats ou
espcies;
(ix) procurar proporcionar as condies necessrias para
compatibilizar as utilizaes atuais com a conservao da
diversidade biolgica e a utiliza- o sustentvel de seus
componentes;
(x) em conformidade com sua legislao nacional, respeitar,
preservar e manter o conhecimento, inovaes e prticas das
comunidades locais e populaes indgenas com estilo de vida
tradicionais relevantes conservao e utilizao
sustentvel da diversidade biolgica e incentivar sua mais
ampla aplicao com a aprovao e a participao desse
conhecimento,
Direito Ambiental
inovaes e prticas; e encorajar a repartio equitativa dos
benefcios oriundos da utilizao desse conhecimento,
inovaes e prticas;
(xi) elaborar ou manter em vigor a legislao necessria e/ou
outras disposies regulamentares para a proteo de
espcies e populaes ameaadas;
(xii) quando se verifique um sensvel efeito negativo
diversidade biolgica, em conformidade com o Artigo 7,
regulamentar ou administrar os processos e as categorias de
atividades em causa;
(xiii) cooperar com o aporte de apoio financeiro e de outra
natureza para a conservao in sita a que se referem as
alneas (i) a (xii), particularmente aos pases em
desenvolvimento.
Quanto conservao ex situ, na medida do possvel e
conforme o caso, e principalmente a fim de complementar
medidas de conservao in situ:
(i) Adotar medidas para a conservao ex situ de componentes
da diversidade biolgica, de preferncia no pas de origem
desses componentes;
(ii) estabelecer e manter instalaes para a conservao ex
situ e pesquisa de vegetais, animais e micro-organismos, de
preferncia no pas de origem dos recursos genticos;
(iii) adotar medidas para a recuperao e regenerao de
espcies ameaadas e para sua reintroduo em seu habitat
natural em condies adequadas;
(iv) regulamentar e administrar a coleta de recursos
biolgicos de habitats naturais com a finalidade de
conservao ex situ de maneira a no ameaar ecossistemas e
populaes in situ de espcies, exceto quando forem neces-
srias medidas temporrias especiais ex situ de acordo com a
alnea (iii);
(v) cooperar com o aporte de apoio financeiro e de outra
natureza para a conservao ex situ a que se referem as
alneas (i) a (iv) e com o estabelecimento e a manuteno de
instalaes de conservao ex situ em pases em
desenvolvimento.
2.1.6. Utilizao Sustentvel de Componentes da Diversidade
Biolgica
A CDB estabelece que as Partes Contratantes, na medida do
possvel e conforme o caso, devem:
(i) incorporar o exame da conservao e utilizao sustentvel
de recursos biolgicos no processo decisrio nacional;
(ii) adotar medidas relacionadas utilizao de recursos
biolgicos para evitar ou minimizar impactos negativos na
diversidade biolgica;
(iii) proteger e encorajar a utilizao costumeira de recursos
biolgicos de acordo com prticas culturais tradicionais
compatveis com as exigncias de conservao ou utilizao
sustentvel;
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
(iv) apoiar populaes locais na elaborao e aplicao de
medidas corretivas em reas degradadas onde a diversidade
biolgica tenha sido reduzida;
(v) estimular a cooperao entre suas autoridades
governamentais e seu setor privado na elaborao de mtodos
de utilizao sustentvel de recursos biolgicos.
2.1,7. Avaliao de Impacto e Minimizao de Impactos
Negativos
A CDB determina que as Partes Contratantes devem, na medida
do possvel e conforme o caso:
(i) estabelecer procedimentos adequados que exijam a avaliao
de impacto ambiental de seus projetos que possam ter
sensveis efeitos negativos na diversidade biolgica, a fim
de evitar ou minimizar tais efeitos e, conforme o caso,
permitir a participao pblica nesses procedimentos;
11

(ii) tomar providncias adequadas para assegurar que sejam
devidamente levadas em conta as consequncias ambientais de
seus programas e polticas que possam ter sensveis efeitos
negativos na diversidade biolgica;
12

(iii) promover, com base em reciprocidade, notificao,
intercmbio de informao e consulta sobre atividades sob
sua jurisdio ou controle que possam ter sensveis efeitos
negativos na diversidade biolgica de outros Estados ou
reas alm dos limites da jurisdio nacional, estimulando-
se a adoo de acordos bilaterais, regionais ou
multilaterais, conforme o caso;
(iv) notificar, imediatamente, no caso em que se originem sob
sua jurisdio ou controle, perigo ou dano iminente ou grave
diversidade biolgica em rea sob jurisdio de outros
Estados ou em reas alm dos limites da jurisdio nacional,
os Estados que possam ser afetados por esse perigo ou dano,
assim como tomar medidas para prevenir ou minimizar esse
perigo ou dano;
(v) estimular, providncias nacionais sobre medidas de
emergncia para o caso de atividades ou acontecimentos de
origem natural ou outra que representem perigo grave e
iminente diversidade biolgica e promover a cooperao
internacional para complementar tais esforos nacionais e,
conforme o caso e em acordo com os Estados ou organizaes
regionais de integrao econmica interessados, estabelecer
planos conjuntos de contingncia.
11 Tais medidas esto completamente implementadas pelo Direito
brasileiro, mediante a metodologia adota
da para a anlise de impactos ambientais e todos os mecanismos
de participao pblica no licenciamento ambiental, com a
realizao de audincias pblicas.
Direito Ambiental
2.1.8. Acesso a Recursos Genticos
Os recursos genticos pertencem ao domnio eminente de cada
Estado que, no entanto, no deve negar acesso aos demais,
desde que obedecidas as leis de cada pas detentor de
mencionados recursos. Devem ser observados os seguintes
procedimentos:
(i) em reconhecimento dos direitos soberanos dos Estados sobre
seus recursos naturais, a autoridade para determinar o
acesso a recursos genticos pertence aos governos nacionais
e est sujeita legislao nacional;
(ii) cada Parte Contratante deve procurar criar condies para
permitir o acesso a recursos genticos para utilizao
ambientalmente saudvel por outras Partes Contratantes e no
impor restries contrrias aos objetivos da CDB;
(iii) para os propsitos da CDB, os recursos genticos
providos por uma Parte Contratante, a que se referem os
Artigos 15,16 e 19, so apenas aqueles providos por Partes
Contratantes que sejam pases de origem desses recursos ou
por Partes que os tenham adquirido em conformidade com esta
Conveno;
(iv) o acesso, quando concedido, dever s-lo de comum acordo
e sujeito ao disposto no Artigo 15;
(v) o acesso aos recursos genticos sujeita-se ao
consentimento prvio fundamentado da Parte Contratante
provedora, salvo se for estipulado ou de outra forma
determinado pela mencionada parte;
(vi) cada Parte Contratante deve procurar conceber e realizar
pesquisas cientficas baseadas em recursos genticos
providos por outras Partes Contratantes com sua plena
participao e, na medida do possvel, no territrio da
parte provedora do acesso aos recursos genticos;
(vii) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas,
administrativas ou polticas, conforme o caso e em
conformidade com os artigos 16 e 19 e, quando necessrio,
mediante o mecanismo financeiro estabelecido pelos artigos
20 e 21, para compartilhar de forma justa e equitativa
13
os
resultados da pesquisa e do desenvolvimento de recursos
genticos e os benefcios derivados de sua utilizao
comercial e de outra natureza com a Parte Contratante pro-
vedora desses recursos. Essa partilha deve ser feita de
comum acordo.
2.1.9. Acesso Tecnologia e sua Transferncia
Este um dos temas mis complexos da CDB, pois ele busca
fazer com que o acesso aos recursos genticos implique, de
alguma forma, uma troca entre os mencionados recursos e o
desenvolvimento tecnolgico do Pas provedor, mediante um
procedimento de acesso e transferncia de tecnologia. A
Conveno, como se v, est
13 O equilbrio ser definido, caso a caso, conforme a vontade
dos contratantes, observados os preceitos e princpios da
CDB.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
estruturada dentro de uma concepo de que h dois fluxos
distintos e paralelos, conforme o seguinte quadro:
Tecnologia
Recursos
Gentico
s
Acesso aos
Recursos
Recursos
Financeiros
Norte - Sul
Sul -
Norte
Norte - Sul Norte - Sul
(i) As Partes da CDB reconhecem que tecnologia inclui
biotecnologia, e que tanto o acesso tecnologia como a sua
transferncia entre Partes Contratantes so elementos
essenciais para a realizao dos objetivos da Conveno, por
isso se comprometem, conforme o disposto no artigo 16, a
permitir e/ou facilitar a outras Partes Contratantes acesso
a tecnologias que sejam pertinentes conservao e
utilizao sustentvel da diversidade biolgica ou que
utilizem recursos genticos e no causem dano sensvel ao
meio ambiente, assim como a transferncia dessas
tecnologias;
(ii) o acesso tecnologia e sua transferncia a pases em
desenvolvimento, a que se refere o l
9
do artigo 16, devem
ser permitidos e/ou facilitados em condies justas e as
mais favorveis, inclusive em condies de concesso e
preferenciais quando de comum acordo, e, caso necessrio, em
conformidade com mecanismo financeiro estabelecido nos
Artigos 20 e 21 da CDB. No caso de tecnologia, sujeita a
patentes e outros direitos de propriedade intelectual, o
acesso tecnologia e sua transferncia devem ser permitidos
em condies que reconheam e sejam compatveis com a
adequada e efetiva proteo dos direitos de propriedade
intelectualM Mantendo- se compatibilidade com os pargrafos
3
S
, 4
a
e 5
a
do artigo 16;
(iii) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas,
administrativas ou polticas, conforme o caso, para que as
demais Partes Contratantes, em particular as que so pases
em desenvolvimento, que proveem recursos genticos, tenham
garantido o acesso tecnologia que utilize esses recursos e
sua transferncia, de comum acordo, incluindo tecnologia
protegida por patentes e outros direitos de propriedade
intelectual, quando necessrio, mediante as disposies dos
Artigos 20 e 21, de acordo com o Direito internacional e
conforme os pargrafos 4
a
e 5
a
do artigo 16;
(iv) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas,
administrativas ou polticas, conforme o caso, para que o
setor privado permita o acesso tecnologia a que se refere
o pargrafo l
2
do artigo 16, seu desenvolvimento conjunto e
sua transferncia em benefcio das instituies govemamen-
14 Decreto n
fl
1.355, de 30/12/1994. Promulga a Ata Final que
Incorpora os Resultados da Rodada Uruguai de Negociaes
Comerciais Muldlaterais do GATT. Are. 27. (...) 2. Os
membros podem considerar como no patenteveis invenes
cuja explorao em seu territrio seja necessrio evitar
para proteger a ordem pblica ou a moralidade, inclusive
para proteger a vida ou a sade humana, animal ou vegetal ou
para evitar srios prejuzos ao meio ambiente, desde que
esta determinao no seja feita apenas porque a explorao
proibida por sua legislao.
Direito Ambiental
tais e do setor privado de pases em desenvolvimento, e a esse
respeito deve observar as obrigaes constantes dos pargrafos
l
2
, 2
a
e 3
e
do artigo 16;
(v) as Partes Contratantes, reconhecendo que patentes e
outros direitos de propriedade intelectual podem influir na
implementao da CDB, devem cooperar a esse respeito em
conformidade com a legislao nacional e o direito
internacional para garantir que esses direitos apoiem e no
se oponham aos objetivos da Conveno.
15

2.1.9.1. Gesto da Biotecnologia e Distribuio de seus
Benefcios
Um dos aspectos mais complexos da CDB o que diz respeito
gesto da biotecnologia. Como se sabe, o tema tem suscitado
muita polmica. As determinaes contidas na CDB so as
seguintes:
(i) cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas,
administrativas ou polticas, conforme o caso, para permitir
a participao efetiva, em atividades de pesquisa
biotecnolgica, das Partes Contratantes, especialmente
pases em desenvolvimento, que proveem os recursos genticos
para essa pesquisa, e se possvel nos pases provedores de
recursos genticos;
(ii) cada Parte Contratante deve adotar todas as medidas
possveis para promover e antecipar acesso prioritrio, em
base justa e equitativa das Partes Contratantes,
especialmente pases em desenvolvimento, aos resultados e
benefcios derivados de biotecnologia baseada em recursos
genticos providos por essas Partes Contratantes. Esse
acesso deve ser definido de comum acordo;
(iii) as Partes devem examinar a necessidade e as modalidades
de um protocolo que estabelea procedimentos adequados,
inclusive, em especial, a concordncia prvia fundamentada,
no que respeita transferncia, manipulao e utilizao
seguras de todo organismo vivo modificado pela biotec-
nologia, que possa ter efeito negativo para a conservao e
utilizao sustentvel da diversidade biolgica;
(iv) cada Parte Contratante deve proporcionar, diretamente ou
por solicitao, a qualquer pessoa fsica ou jurdica, sob
sua jurisdio, provedora dos organismos a que se refere o
3
a
acima, Parte Contratante em que esses organismos devam
ser introduzidos, todas as informaes disponveis sobre a
utilizao e as normas de segurana
16
exigidas por essa
Parte Contratante
15 A CDB, em minha opinio, reconhece um determinado grau de
complementaridade entre as diferentes normas de proteo
propriedade intelectual e s patentes e a proteo
diversidade biolgica que ela regula.
16 Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana,
COW pliHiVWWW *W*>*w
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
para a manipulao desses organismos, bem como todas as
informaes disponveis sobre os potenciais efeitos negativos
desses organismos especficos.
2.1.9.2. Relaes entre Diversidade Biolgica e Produo? de
Medicamentos
As relaes entre a produo de produtos farmacuticos e a
preservao da diversidade biolgica so intensas e profundas,
muito embora nem sempre sejam claramente colocadas e,
principalmente, compreendidas. Na verdade, a indstria farma-
cutica , seguramente, um dos ramos industriais mais
fortemente interessados na conservao da diversidade
biolgica e na sua utilizao racional, pois, conforme ser
demonstrado adiante, ela pode servir de matria-prima para a
pesquisa de importantes princpios ativos.
17
H uma tendncia
bastante generalizada de confundir a produo de medicamentos,
realizada por laboratrios que fazem investimentos pesados em
pesquisa e desenvolvimento, com a elaborao de poes mgicas
a partir de extratos vegetais. Em realidade, entre uma planta
e um medicamento que seja produzido com base em um dos
princpios ativos nela existentes, h uma longa jornada a ser
percorrida. Em primeiro lugar, h que se considerar que menos
de 1% (um por cento) das plantas floreadas foi pesquisado
cientificamente para o conhecimento de suas propriedades
qumicas.
18
Em contrapartida, o conhecimento tradicional sobre
as qualidades teraputicas das plantas muito vasto, pois
thousands of years of direct dependence on plants has
required the revision and perpetuation of a significant body
of information regarding the value of individual species and
their habitatsA questo que se coloca, portanto, a de
compatibilizar as pesquisas cientficas com o conhecimento
tradicional, tudo isto com vistas a proporcionar avanos na
produo de novos medicamentos eficientes e seguros. A
indstria farmacutica, conforme nos relembra Aylward,
21
data
do sculo XIX e, at aquela poca, a maioria dos remdios
derivava diretamente da natureza, especialmente das plantas.
Desde ento, tem havido uma variao muito grande entre a
pesquisa baseada em estudos sobre plantas e pesquisas com
produtos qumicos smtticos. necessrio que se observe, no
entanto, que, entre o incio das pesquisas para um novo pro-
duto farmacutico e a sua efetiva comercializao, o tempo
gasto de, aproximada-
17 a substncia existente na formulao do medicamento,
responsvel pelo seu efeito teraputico. Tambm denomina-se
frmaco. Fonte: httpVAvww.genricos.med.br/faq. html#10.
18 Jennie Wood Sheldon e Michael Balck. Etnobotany and the
Search for Balance Between Use and Conservation, in
Swanson, Timothy M. Intellectual Property Rights and
Biodiversity Conservation - An interdisciplinary analysis of
the values of medical plants. Cambridge; Cambridge, 1998, p.
46.
19 Idem, p. 47.
20 Milhares de anos de dependncia direta das plantas exigiu a
reviso e perpetuao de um corpo sigmSca- dVo de informao
referente ao valor de espcies individuais e seus habitats.
21 Biuce Aylward. The Role of Plant Screening and Plant
Supply in Biodiversity Conservation, drug development and
health care, in Swanson, Timothy M. Intellectual Property
Rights and Biodiversity Conservation ~ An interdisciplinary
analysis of the values of medical plants. Cambridge:
Cambridge, 1998, p. 103.

Direito Ambientai
mente, 14 (quatorze) anos,
22-23-24
com custos que superam, em
muito, a centenas de milhes de dlares americanos.
25
O volume
de recursos necessrios para a produo de um novo
medicamento, seja do ponto de vista econmico, seja dos pontos
de vista cientficos e tecnolgicos (a indstria farmacutica
uma das mais fortemente conhecimento-intensivas), faz com
que somente poucos pases possam pertencer a um clube muito
fechado, pois somente grandes empresas podem suportar os cus-
tos e os riscos de pesquisa que se prolongam por mais de uma
dcada, sem que haja qualquer segurana de que o produto delas
resultantes ser efetivo e seguro e ter aceitao no mercado.
Cerca de 90% (noventa por cento) dos novos produtos farma-
cuticos criados nos ltimos 30 (trinta) anos tm origem em 10
(dez) pases. Alguns pases em desenvolvimento tm buscado
estabelecer uma indstria farmacutica autctone, mas, nestes
mesmos 30 (trinta) anos, eles foram responsveis por apenas 20
(vinte) novos medicamentos, ou seja, cerca de 1% (um por
cento) da produo total.
26

Do ponto de vista prtico, a patente de um medicamento tem a
durao de cerca de 6 (seis) anos, entre sua concesso e o
trmino de sua validade, perodo no qual os investimentos
devem ser recuperados, sob pena de o produto ser um fracasso
comercial, ainda que possa ser um excelente produto nos
aspectos medicinais. A manuteno dos mecanismos de proteo
da propriedade intelectual, por intermdio das patentes,
extremamente importante para que os investimentos continuem a
ser gerados e novos medicamentos produzidos. Qualquer presso
para que os mecanismos de proteo da propriedade intelectual
referente aos medicamentos sejam enfraquecidos criar
seguramente uma reduo de investimentos privados em novos
produtos. A indstria farmacutica, no entanto, tem se
mostrado um easy target^
7
~
28
para o corte de custos com sade.
E tais dificuldades econmicas e incertezas - aliadas aos
baixssimos investimentos governamentais na pesquisa de novos
medicamentos - fizeram com que o ritmo de novas descobertas
tenha diminudo e que a maioria dos medicamentos que
atualmente esto entrando em uso tenha sido descoberta
22 Idem, p. 97
23 Lei n
fi
9.279, de 14/5/1996, Art. 40. A patente de inveno
vigorar pelo prazo de 20 (vinte) anos e a de modelo de
utilidade pelo prazo 15 (quinze) anos contados da data de
depsito. Pargrafo nico. O prazo de vigncia no ser
inferior a 10 (dez) anos para a patente de inveno ea7
(sete) anos para a patente de modelo de utilidade, a coutar
dfa data de concesso, ressalvada a hiptese de o INPI estar
impedido de proceder ao exame de mrito do pedido, por
pendncia judicial comprovada ou por motivo de fora maior.
24 Lei n 9.787, de 10/2/1999, Ait. I
o
A Lei n
s
6.360, de 23 de
setembro de 1976, passa a vigorar com as seguintes
alteraes: "Art 3
a
(...) XXI Medicamento Genrico
medicamento similar a um produto de referncia ou inovador,
que se pretende ser com este intercambivel, geralmente
produzido aps a expirao ou renncia da proteo
patentra ou de outros direitos de exclusividade,
comprovada a sua eficcia, segurana e qualidade, e
designado pela DCB ou, na soa ausncia, pela DCI.
25 Financiamentos, em sua maioria, de natureza privada e que,
em tal condio, necessitam dar retomo econmico ao
investidor.
26 Bruce Aylward. Jlie Role ofPlant Screening and Plant Supply
m Biodiversity Conservation, drug deve- lopment and health
care, p. 97.
27 Bruce Aylward. The Role of Plant Screening and Plant Supply
in Biodiversity Conservation, drug deve- lopment and health
care, p. 99.
28 Alvo fcil.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
h quase 20 anos.
29
Um outro fator ao qual no tem sido dada a
necessria ateno que as universidades utilizam muito mais
recursos genticos oriundos dos pases em desenvolvimento do
que as indstrias.
30
Merece, ademais, ser ressaltado que a
maioria dos medicamentos atualmente em uso no possui mais
patentes vlidas.
31

bastante significativo o feto de que os grandes
laboratrios farmacuticos de pesquisa estejam se dedicando ao
lanamento de genricos.
32

2.2. Agenda 21
A Agenda 21 um conjunto de metas e objetivos que visam
estabelecer orientaes para a comunidade internacional
durante o sculo XXI. um documento que surgiu no contexto da
Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento que foi realizada no Rio de Janeiro em 1992. O
captulo 15 da Agenda 21 trata da Conservao da Diversidade
Biolgica. De fato, cada um dos captulos da Agenda 21 busca
definir um conjunto de aes e atividades a serem cumpridas na
ordem internacional que se materializaro em tratados e
convenes especficos. A Agenda 21 uma declarao poltica
firmada pelos Estados e no tem fora obrigatria, muito
embora os seus signatrios venham desenvolvendo toda uma srie
de aes para a sua implementao. A Agenda 21, em seu item
15.2, proclama que: Os bens e servios essenciais de nosso
planeta dependem da variedade e variabilidade dos genes,
espcies, populaes e ecossistemas. Os recursos biolgicos
nos alimentam e nos vestem, e nos proporcionam moradia,
remdios e alimento espiritual. Os ecossistemas naturais de
orestas, savanas, pradarias e pastagens, desertos, tundras,
rios, lagos e mares contm a maior parte da diversidade
biolgica da Terra. Os campos agrcolas e os jardins tambm
tm grande importncia como repositrios, enquanto os bancos
de genes, os jardins botnicos, os jardins zoolgicos e outros
repositrios de germoplasma fazem uma contribuio pequena mas
significativa. O atual declnio da diversidade biolgica
resulta em grande parte da atividade humana, e representa uma
sria ameaa ao desenvolvimento humano.
Dentre os objetivos da Agenda 21 est bastante caracterizada
a importncia das comunidades locais e indgenas, naquilo que
concerne produo dos conhecimentos tradicionais associados.
Assim que em 15.5 est disposto que os diferentes atores do
cenrio internacional devem levar em considerao as
populaes indgenas e suas comunidades.
Especificamente sobre a repartio dos benefcios
decorrentes do acesso diversidade biolgica, a Agenda 21
estabelece como objetivo (15.2. d) o de adotar as medidas
apropriadas para a repartio justa e equitativa dos
benefcios advindos da pes
29 Bruce Aylward. The Role of Plant Screening and Plant Supply
in Biodiversity Conservation, drug development and health
care, p. 98.
30 Siddartha Prakash. Towards a Synergy Between Biodiversity
and Intellectual Property Rights, in The Journal of World
Intellectual Property Rights, voL 2 n 5, September 1999,
p. 823.
31 Margalit Edelman. Os beneficirios da propriedade
intelectual, in Gazeta Mercantil, 16, 17 e 18/11/2001, p.
A-3.
32 O Estado de S.Paulo, 14.11.2001, p. A-15, Empresa lana
Remdios Genricos.
Direito Ambiental
quisa e desenvolvimento, bem como do uso dos recursos
biolgicos e genticos, inclusive da biotecnologia, entre as
fontes desses recursos e aqueles que os utilizam.
Os Estados signatrios da Agenda 21 igualmente assumem o
compromisso de (15.2.g) reconhecer e fomentar os mtodos
tradicionais e os conhecimentos das populaes indgenas e
suas comunidades, enfatizando o papel especfico das mulheres,
relevantes para a conservao da diversidade biolgica e o uso
sustentvel dos recursos biolgicos, e assegurar a esses
grupos oportunidade de participao nos benefcios econmicos
e comerciais decorrentes do uso desses mtodos e conhecimentos
tradicionaisO mesmo tema reenfatizado no item 15.5.e da
Agenda 21, desta vez como comprometimento de elaborao de uma
legislao nacional apta a assegurar a proteo dos
conhecimentos tradicionais e a sua remunerao adequada, in
verbis, em conformidade com a legislao nacional, adotar
medidas para respeitar, registrar, proteger e promover uma
maior aplicao dos conhecimentos, inovaes e prticas das
comunidades indgenas e locais que reflitam estilos de vida
tradicionais e que permitam conservar a diversidade biolgica
e o uso sustentvel dos recursos biolgicos, com vistas
partilha justa e equitativa dos benefcios decorrentes, e
promover mecanismos que promovam a participao dessas
comunidades, mclusive das mulheres, na conservao e manejo
dos ecossistemas
2.3. Conveno de RAMSAR
uma Conveno internacional que antecede prpria CNUMAD,
pois foi realizada em 1971. Os primeiros sete Estados que dela
participaram foram: (i) Austrlia;
(ii) Finlndia; (iii) Grcia; (iv) Ir; (v) Noruega; (vi)
frica do Sul e (vii) Sucia. O objetivo da referida Conveno
o de estabelecer mecanismos de cooperao internacional com
vistas proteo de reas midas, bem como de aves aquticas
que tenham importncia internacional. Ela entrou em vigor no
ano de 1975.
A Conveno sobre Zonas midas de Importncia Internacional,
especialmente como Habitat de Aves Aquticas, concluda em
Ramsar, Ira, a 2 de fevereiro de 1971, foi ratificada pelo
Congresso Nacional mediante o Decreto Legislativo n
2
33, de
1992, tendo sido promulgada pelo Decreto n
2
L905, de 16 de maio
de 1996, que: Promulga a Conveno sobre Zonas midas de
Importncia Internacional, especialmente como Habitat de Aves
Aquticas, conhecida como Conveno de Ramsar, de 02 de
fevereiro de 1971.
2.3.1. Prembulo
O Prembulo da Conveno de Ramsar est firmado sobre a
premissa da interdependncia entre o Homem e o Meio Ambiente e
considera a importncia das funes ecolgicas fundamentais
das zonas midas enquanto reguladoras dos regimes de gua e
enquanto habitats de uma flora e fauna caractersticas,
especialmente de aves aquticas.
importante ressaltar que a Conveno considera que as
zonas midas constituem um recurso de grande valor econmico,
cultural, cientfico e recreativo, cuja
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
perda seria irreparvel. A Conveno, portanto, celebrada
com O objetivo de assegurar a interrupo do processo de
degradao das reas midas com importncia internacional.
importante ressaltar que a Conveno de Ramsar reconhece que
as aves aquticas, em suas migraes sazonais, atravessam
fronteiras e, em tal condio, devem ser consideradas como um
recurso internacional.
A Conveno expressa a confiana de que a conservao de
zonas midas, da sua flora e da sua fauna, pode ser assegurada
com polticas internacionais conjuntas de longo alcance,
atravs de ao internacional coordenada.
2.3.2. Glossrio da Conveno
Como toda Conveno internacional, a Conveno de Ramsar
define um glossrio bsico, de forma que a matria tratada no
deixe margem a dvidas ou gere conflitos de interpretao.
Para os efeitos da Conveno de Ramsar:
(i) Zonas midas: so reas de pntano, charco, turfa ou gua,
natural ou artificial, permanente ou temporria, com gua
estagnada ou corrente, doce, salobra ou salgada, incluindo
reas de gua martima com menos de seis metros de
profundidade na mar baixa.
(ii) Aves Aquticas: so pssaros ecologicamente dependentes
de zonas midas.
2.3.3. Indicao pelas Partes de reas a Serem Includas na
Lista de Zonas midas de Importncia Internacional
As Partes Contratantes devero indicar as zonas midas
existentes em seus territrios, que devero constar da Lista
de Zonas midas de Importncia Internacional. Tais reas devem
ter os seus limites descritos pormenorizadamente e delimitados
no mapa, podendo incorporar reas ribeirinhas ou trechos de
litorais adjacentes s zonas midas e ilhas ou pores de gua
martima que possuam mais de seis metros de profundidade na
mar baixa e que estejam situadas dentro da rea de zona
mida, principalmente onde estas tenham, ainda, importncia
como habitat de aves aquticas.
A indicao de reas para integrar a Lista no pode ser
aleatria, mas, pelo contrrio, deve seguir critrios de
escolha que se baseiem em sua importncia internacional pelos
seus aspectos ecolgicos, botnicos, zoolgicos, imunolgicos
ou hidrolgi- cos. O primeiro critrio a ser utilizado quando
da escolha de uma rea para ser includa como integrante da
lista o da importncia ecolgica em qualquer estao do ano.
A indicao de uma rea como integrante da Lista no retirai
do pas, dentro do qual ela esteja situada, os direitos de
soberania inerentes sua condio de soberania nacionaL
As Partes integrantes da Conveno tm o direito de
adicionar Lista outras zonas midas situadas no seu
territrio, bem como aumentar os
:
limites das que j esto
includas na Lista, ou, por motivo de interesse nacional
urgente, anular ou res-

| Direito Ambiental
tringir os limites das zonas midas j includas na lista.
Para que assim procedam, devem informar a realizao de tais
alteraes, em curto prazo, ao organismo ou ao governo
encarregado das funes de bureau permanente, conforme
especificado no Art. 8
9
da Conveno. Como forma de mitigao
dos direitos estipulados no artigo 2,5 da Conveno, cada
Parte Contratante dever levar em conta a sua
responsabilidade, no plano internacional, para a conservao,
orientao e explorao racional da populao migrante de aves
aquticas, tanto ao designar as zonas midas de seu territrio
a serem inscritas na Lista, como ao exercer o seu direito de
modificar a inscrio.
reas Brasileiras includas na Conveno

Fonte: http://www.rBmsar.org/about_brazil_p.Iitm
2.3.3.1. Obrigaes com relao s reas Includas na Lista
(i) elaborar e executar os seus planos de modo a promover a
conservao das zonas midas includas na Lista e, na medida
do possvel, a explorao racional daquelas zonas midas do
seu territrio;
(ii) tomar as medidas necessrias para ser informada com a
possvel brevidade sobre as modificaes das condies
ecolgicas de qualquer zona mida
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
situada no seu territrio e inscrita na Lista que se modificar
ou esteja em vias de se modificar, devido ao desenvolvimento
tecnolgico, poluio ou outra interveno humana. As
informaes destas mudanas sero transmitidas sem demora
organizao ou ao governo responsvel pelas funes do bureau
especificadas no Art. 8
a
;
(iii) promover a conservao de zonas midas e de aves
aquticas, estabelecendo reservas naturais nas zonas midas,
quer estas estejam ou no inscritas na Lista, e providenciar
a sua proteo apropriada;
(iv) em caso de anulao ou diminuio dos limites de uma zona
mida includa na Lista, em funo de interesse nacional
urgente, a Parte Contratante providenciar a compensao, na
medida do possvel, da perda de recursos da zona mida e em
especial criar novas reservas naturais para as aves
aquticas e para a proteo dentro da mesma regio ou em
outra, de uma poro apropriada do habitat anterior;
(v) incentivar a pesquisa e o intercmbio de dados e
publicaes relativas s zonas midas e sua flora e fauna;
(vi) empreender esforos pela sua gesto para aumentar a
populao das aves aquticas nas zonas midas apropriadas;
(vii) promover a formao do pessoal competente para estudo,
gesto e proteo das zonas midas.
2.3.3.2. Acompanhamento da Implementao da Conveno
O mecanismo de acompanhamento da Conveno baseia-se em
consultas mtuas sobre a execuo das obrigaes contradas na
Conveno, principalmente no caso de uma zona mida estender-
se sobre territrios de mais de uma Parte Contratante ou no
caso em que a bacia hidrogrfica seja compartilhada pelas
Partes Contratantes. As Partes obrigam-se, mutuamente, a
empreender esforos no sentido de coordenar e apoiar polticas
e regulamentos atuais e futuros relativos conservao de
zonas midas e sua flora e fauna.
2.3.3.3. Conferncia das Partes Contratantes
A Conferncia das Partes Contratantes tem por finalidade
primordial a de verificar e promover a implementao da
Conveno. Cabe ao bureau institudo pelo Art. 8
e
, pargrafo
l
9
, convocar reunies ordinrias da Conferncia das Partes
Contratantes em intervalos, mnimos, de trs anos. A
Conferncia, soberanamente, poder decidir em sentido
contrrio periodicidade definida no Artigo 6
e
, pargrafo l
e
.
As reunies extraordinrias podem ser convocadas por
requerimento escrito de, pelo menos, um tero das Partes
Contratantes.
374
Direito Ambiental
2.3.3.4. Competncia da Conferncia das Partes
A Conferncia das Partes Contratantes tem as seguintes
competncias:
(i) examinar a execuo da Conveno;
(ii) examinar incluses e mudanas na Lista;
(iii) analisar a informao relativa s mudanas de carter
ecolgico de zonas midas includas na Lista, fornecida em
conformidade com o pargrafo 2
2
do Art. 3
2
;
(iv) formular recomendaes, de ordem geral ou especfica, s
Partes Contratantes acerca de conservao, gesto e
explorao racional de zonas midas, da sua flora e fauna;
(v) solicitar aos organismos internacionais competentes a
elaborao de relatrios e estatsticas sobre assuntos de
natureza especialmente internacional relativas s zonas
midas; e
(vi) adotar outras recomendaes ou resolues para promover o
funcionamento da Conveno.
2.3.3.5. Atribuies do Bureau
De acordo com o artigo 8
a
, I, da Conveno de Ramsar, a
Unio Internacional para a Conservao da Natureza e Recursos
Naturais (UICN) foi encarregada das funes de bureau
permanente da Conveno, at que haja a nomeao de outra
Organizao ou governo pela maioria de dois teros de todas as
Partes Contratantes. O bureau tem as seguintes atribuies,
dentre outras:
(i) auxiliar na convocao e organizao das conferncias
especificadas no
Art. 6
9
;
(ii) manter a Lista de Zonas midas de Importncia
Internacional e receber das Partes Contratantes as
informaes sobre adies, extenses, supresses ou
diminuies relativas s zonas midas inscritas na lista,
conforme pre
ceitua o pargrafo 5
e
do Art. 2
2
;
(iii) receber das Partes Contratantes as informaes, conforme
previsto no
pargrafo 2
Q
do Art. 3
2
, sobre todas as mudanas de natureza
ecolgica das zonas midas inscritas na lista;
(iv) notificar todas as Partes Contratantes sobre qualquer
alterao na Lista ou mudanas nas caractersticas das zonas
midas inscritas e providenciar que estes assuntos sejam
discutidos na conferncia seguinte;
(v) dar conhecimento Parte Contratante interessada das
recomendaes
relativas a estas alteraes na Lista ou das mudanas de
caractersticas das zonas midas inscritas.
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
2.4. Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da
Flora e Fauna Selvagem em Perigo de Extino - CITES
Um dos elementos mais importantes dentro do contexto da
perda de diversidade biolgica o trfico internacional de
espcies da flora e da faxina silvestre ameaadas de extino.
A importncia do assunto de tal ordem que a comunidade
internacional dedicou-lhe a conveno sobre o comrcio
internacional das espcies da flora e fauna selvagem em perigo
de extino firmada aos 3 de maro de 1973, aprovada pelo
Brasil mediante o Decreto Legislativo n

54, de 24 de junho de
1975, e promulgada pelo Decreto n
9
76.623, de 17 de novembro de
1975. O quadro normativo da insero da CITES no Direito
interno brasileiro complementado, ainda, pelas seguintes
disposies legais: (i) Decreto Legislativo 21, de 1985, que:
Aprova o texto da emenda alnea a, do 3
a
, do artigo XI, da
Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies da Fauna
e da Flora Selvagens Ameaadas de Extino, de 3 de maro de
1973, adotada pela Sesso Extraordinria da Conferncia das
Partes, realizada m Bonn, aos 22 de Junho de 1979; Decreto
Legislativo n
2
35, de 1985, que: Aprova o txto da Emenda ao
Artigo XXI da Conveno sobre o Comrcio Internacional das
Espcies da Fauna e Flora Selvagens em Perigo de Extino, de
1973, aprovado pela Conferncia das Partes, em Reunio
extraordinria realizada em Gaborone, em 20 de abril de 1983;
Decreto n
e
92.446, de 7 de maro de 1986, que: Promulga a
Emenda ao Artigo XXI da Conveno sobre o Comrcio
Internacional das Espcies da Fauna e da Flora em Pergp de
Extino; e Decreto n
fi
3.607, de 21 de setembro de 2000, que:
Dispe sobre a implementao da Conveno sobre Comrcio
Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em Perigo
de Extino - CITES, e d outras providncias.
2.4.1. Abrangncia da CITES: Contedo dos Anexos
A Conveno seguida de trs anexos que se destinam a
definir as espcies que, de uma forma ou de outra, esto sob a
sua tutela. O contedo dos anexos o seguinte:
ANEXO I: Todas as espcies ameaadas de extino que so ou
possam ser afetadas pelo comrcio.
O comrcio de qualquer espcime de tais espcies deve estar
submetido regulamentao particularmente rigorosa, com
vistas a assegurar que elas no sejam mais ameaadas em sua
sobrevivncia, e somente deve ser autorizado em situaes
excepcionais.
ANEXOU:
a) todas as espcies que, embora atualmente no se encontrem
necessariamente em perigo de extino, possam vir a estar em
tal condio, a menos que o comrcio de espcimes de tais
espcies esteja sujeito regulamentao rigorosa, a fim de
evitar explorao incompatvel com sua sobrevivncia; e
Direito Ambiental
b) outras espcies que devam ser objeto de regulamentao, a
fim de permitir um controle eficaz do comrcio dos espcimes
de certas espcies a que se refere o subpargrafo a do
presente pargrafo.
ANEXO III: Todas as espcies que qualquer das partes declare
sujeitas, nos limites de sua competncia, regulamentao
para impedir ou restringir sua explorao e que necessitam
da cooperao das outras partes para o controle do comrcio.
As partes integrantes da CITES somente podem permitir o
comrcio de espcimes de espcies includas nos Anexos I, II e
III com a observncia das disposies contidas na Conveno.
2.4.2. Glossrio da Conveno
O artigo I da CITES adota as seguintes definies:
(i) espcie significa toda espcie, subespcie ou uma
populao geograficamente isolada;
(ii) espcime significa:
a) qualquer animal ou planta, vivo ou morto;
b) no caso de um animal: para as espcies includas nos anexos
I e II, qualquer parte ou derivado facilmente identificvel;
e para as espcies includas no anexo III qualquer parte ou
derivado facilmente identificvel que haja sido especificado
no anexo IH em relao referida espcie;
c) no caso de uma planta: para as espcies includas no anexo
I, qualquer parte ou derivado, facilmente identificvel; e,
para as espcies includas nos anexos II e III, qualquer
parte ou qualquer derivado facilmente identificvel
especificado nos referidos anexos em relao com a referida
espcie;
(iii) comrcio significa exportao, reexportao,
importao e introduo procedente do mar;
(iv) reexportao significa a exportao de todo espcime
que tenha sido previamente importado;
(v) introduo procedente do mar significa o transporte,
para o interior de um Estado, de espcimes de espcies
capturadas no meio marinho fora da jurisdio de qualquer
Estado;
(vi) autoridade cientfica
33
significa tuna autoridade
cientfica nacional designada de acordo com o artigo IX;
33 Decreto n 3.607, de 21/9/2000, Art. 5 Ficam designados
como Autoridades Cientficas, conforme determina a letra V
do artigo D da Conveno, o IBAMA e suas respectivas
unidades especializadas em recursos n aturais. Pargrafo
nico. O IBAMA poder designar pessoas fsicas ou jurdicas,
de reconhecida capacidade ciendBca, para awdli-lo no
desempenho da funo de Autoridade Cientfica.
SJ - Ensino Sypsncr gtsesu Jista
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
(vii) autoridade administrativa
34
significa uma autoridade
administrativa nacional designada de acordo com o artigo IX;
(viii) parte significa um Estado para o qual a conveno
tenha entrado em vigor.
2.4.3. Relao entre a CITES e outras Convenes
Internacionais e a Legislao Nacional
A condio de parte signatria da CITES no impede o direito
soberano de adoo de:
(i) medidas internas mais rgidas com referncia s condies
de comrcio, captura, posse ou transporte de espcimes de
espcies includas nos anexos I, II e III, ou proibi-los
inteiramente; ou
(ii) medidas internas que restrinjam ou probam o comrcio, a
captura, a posse ou o transporte de espcies no includas
nos anexos I, II ou IIL
As disposies da CITES no afetam as disposies de
qualquer medida interna ou obrigaes das partes derivadas de
qualquer tratado, conveno ou acordo internacional referentes
a outros aspectos do comrcio, da captura, da posse ou do
transporte de espcimes que estejam em vigor, ou que entrem em
vigor posteriormente para qualquer das partes, includas as
medidas relativas alfndega, sade pblica ou quarentenas
vegetais ou animais. Da mesma forma, no afetam as disposies
ou obrigaes emanadas de qualquer tratado, conveno ou
acordo internacional celebrados ou que venham a ser celebrados
entre Estados e que criem uma unio ou acordo comercial
regional, que estabelea ou mantenha um controle aduaneiro
comum externo e elimine controles aduaneiros entre as partes
respectivas, na medida em que se refiram ao comrcio entre os
Estados-Membros dessa unio ou acordo.
Um Estado-parte da presente conveno que seja tambm parte
de outro tratado, conveno ou acordo internacional vigente
quando entrar em vigor a presente conveno e em virtude de
cujas disposies se protejam as espcies marinhas includas
no anexo II, ficar isento das obrigaes que lhe impem as
disposies da presente conveno com referncia aos espcimes
de espcies includas no anexo II capturados tanto por barcos
matriculados nesse Estado e de conformidade com as disposies
desses tratados, convenes ou acordos internacionais.
Sem prejuzo das disposies dos artigos III, IV e V, para
qualquer exportao de um espcime capturado de conformidade
com o pargrafo 4
e
do presente artigo somente ser necessrio
um certificado de uma autoridade administrativa do Estado
34 Decreto n 3.607, de 21/9/2000, Art. 3 Fica designada como
Autoridade Administrativa, conforme determina a letra a do
artigo IX da Constituio, o Instituto Biaseiro de Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA,
378
Direito Ambiental
de introduo, assegurando que o espcime foi capturado de
acordo com as disposies dos tratados, convenes ou acordos
internacionais pertinentes.
Nenhum dispositivo da presente conveno prejudicar a
modificao e o desenvolvimento progressivo do direito do mar
pela Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar,
convocada de acordo com a Resoluo n
9
2.750 C (XXV) da
Assemblia Geral das Naes Unidas, nem as reivindicaes e
teses jurdicas presentes ou futuras de qualquer Estado no que
se refere ao Direito do Mar e natureza e extenso da
jurisdio costeira e da bandeira do Estado.
2.4.4. Implementao da CITES pelo Brasil
A implementao da CITES pelo Brasil est regulamentada pelo
Decreto n
2
3.607, de 21 de setembro de 2000, que: Dispe sobre
a implementao da Conveno sobre Comrcio Internacional das
Espcies da Flora e Fauna Selvagem em Perigo de Extino -
CITES, e d outras providncias A importncia do decreto
acima mencionado que ele, no mbito das atribuies de uma
parte da CITES, estabeleceu os critrios para a aplicao da
referida Conveno pelas diferentes autoridades brasileiras.
2.4.4.1. Papel do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis - IBAMA no mbito da CITES
0 Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA, conforme determinao contida nos
artigos 4
a
e 5
2
do Decreto n
9
3.607, de 21 de setembro de 2000,
desempenha simultaneamente o papel de autoridade admi-
nistrativa e de autoridade cientfica, competindo-lhe o
seguinte:
Como autoridade administrativa:
1 - manter o registro do comrcio de espcimes das espcies
includas nos
Anexos I, II e III da CITES, que dever conter, no mnimo:
a) nomes e endereos dos exportadores e importadores;
b) nmero e natureza das Licenas e Certificados emitidos;
c) pases com os quais foi realizado o comrcio;
d) quantidade e tipos de espcimes;
e) nomes das espcies includas nos Anexos I, II e III da
CITES; e
f) tamanho e sexo dos espcimes, quando for o caso;
II - elaborar e remeter relatrios peridicos Secretria
da CITES, nos ter
mos do artigo VIII da Conveno;
III fiscalizar as condies de transporte, cuidado e
embalagem dos espci
mes vivos, objeto de comrcio;
IV - coordenar as demais autoridades que com ela atuam em
conjunto na
atribuio prevista no inciso anterior;
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos) j
V - apreender os espcimes obtidos em infrao Lei n
2
9.605,
de 12 de fevereiro de 1998; espcimes vivos apreendidos nos
termos do inciso IV do artigo 4
a
de Decreto n
2
3.607, de 21
de setembro de 2000;
VII - organizar e manter atualizado o registro dos
infratores;
VIII - propor emendas, incluses e transferncias aos Anexos
I, II e III da
CITES, conforme estabelecido nos artigos XV e XVI da
Conveno;
IX - propor a capacitao do pessoal necessrio para o
cumprimento da Con
veno e do Decreto n
2
3,607, de 21 de setembro de 2000;
X ~ designar, em conjunto com a Secretaria da Receita
Federal, o Departa
mento de Polcia Federal e o Ministrio da Agricultura e
Abastecimento, os portos habilitados para a entrada e sada de
espcimes, sujeitos ao comrcio internacional; e
XI estabelecer as caractersticas das marcas que devem ser
utilizadas nos
espcimes, produtos e subprodutos, objeto do comrcio
internacional.
Conforme determinao do pargrafo nico do artigo 4
a
, as
Licenas ou Certificados CITES com efeito retroativo somente
podero ser emitidos nos casos em que: (i) houver acordo entre
a autoridade do pas exportador e a autoridade do pas impor-
tador em seguir este procedimento; (ii) a irregularidade no
seja atribuda a nenhuma das partes envolvidas na transao; e
(iii) as espcies objeto da transao no estiverem includas
no Anexo I da Conveno.
Como autoridade cientfica:
I - informar Autoridade Administrativa as variaes
relevantes do status
populacional das espcies, includas nos Anexos II e III da
CITES, com o objetivo de propor a elaborao de planos de
manejo;
II - cooperar na realizao de programas de conservao e
mnejo das espcies
autctones includas nos Anexos II e III da CITES, com o
comrcio internacional significativo, estabelecido pelo IBAMA;
e,
III assessorar a Autoridade Administrativa a respeito do
destino provisrio ou
definitivo dos espcimes interditados, apreendidos ou
confiscados.
2.4.5, Procedimentos Necessrios ao Comrcio Internacional
de Espcies (Espcies Integrantes dos Anexos I, II e III da
CITES)
O Anexo I da CITES integrado pelas espcies que so
consideradas ameaadas de extino e, portanto, potencialmente
afetadas pelo comrcio, necessitando que a sua comercializao
seja submetida a controle estrito das Autoridades Administra-
tivas, o que se faz mediante a concesso de Licena ou
Certificado.
A exportao de qualquer espcime de uma espcie includa no
Anexo I da CITES somente pode ser autorizada pela expedio e
apresentao prvia de Licena de Exportao, que somente ser
concedida aps o atendimento dos seguintes requisitos: (i)
emisso de parecer, pela Autoridade Cientfica, atestando que
a exportao
Direito Ambiental
no prejudicar a sobrevivncia da espcie; e (ii)
verificao, pela Autoridade Administrativa, se o transporte
no causar danos ao espcime, se foi concedida a Licena de
Importao e se legal sua aquisio.
A importao de qualquer espcime de uma espcie includa no
Anexo I da CITES somente ser autorizada mediante a concesso
e apresentao prvia de Licena de Exportao ou Certificado
de Reexportao, e de Licena de Importao, a qual somente
ser concedida uma nica vez, atendidos os seguintes
requisitos: (i) emisso de parecer, pela Autoridade
Cientfica, atestando que a exportao no prejudicar a
sobrevivncia da espcie; (ii) verificao, pela Autoridade
Administrativa, se o transporte no causar danos ao espcime,
se foi concedida a Licena de Importao e se legal sua
aquisio. Deve, ainda, ser providenciado para que o espcime
no seja utilizado para fins comerciais. Igualmente, deve ser
assegurado que o importador, o exportador ou reexportador,
conforme o caso, dispem de instalaes adequadas para a
recepo do espcime vivo. As atividades comerciais acima
mencionadas somente podero ser praticadas caso no haja
ameaa sobrevivncia da espcie.
O Anexo II da CITES compe-se de espcies que, embora no se
encontrem em perigo de extino, necessitam de cuidados
especiais para que no atinjam tal condio. Da a necessidade
de que o comrcio de espcimes de tais espcies esteja
srujeito regulamentao rigorosa, podendo ser autorizada a
sua comercializao, pela Autoridade Administrativa, somente
mediante a concesso de Licena ou emisso de Certificado.
Tanto a importao, a exportao e a reexportao demandaro a
emisso de licenas e certificados, que devero atestar as
condies sanitrias do receptor dos espcimes de espcies, o
no-prejuzo para as espcies da comercializao do espcime.
A Autoridade Administrativa dever certificar a legalidade da
atividade e, tambm, que as condies de transporte no so
prejudiciais ao espcime.
A autoridade administrativa poder estabelecer cotas tanto
para importao como para exportao de espcimes de espcies
contempladas no Anexo II da CITES.
Conforme determina o Art. 10 do Decreto, as espcies
includas no Anexo III da CITES por intermdio da declarao
de qualquer pas so aqueles cuja explorao necessita ser
restrita ou impedida e que requer a cooperao no seu
controle, podendo ser autorizada sua comercializao, mediante
concesso de Licena ou Certificado, pela Autoridade
Administrativa. Uma vez que a espcie seja includa no Anexo
III, as transaes comerciais internacionais somente podero
ser autorizadas mediante a concesso e apresentao prvia de
licenas de importao, exportao e/ou reexportao, conforme
o caso.
2.4.6. Licenas e Certificados CITES
Na forma do artigo 11 do decreto, todas as licenas ou
certificados CITES devero conter, no mnimo, as seguintes
informaes: (i) ttulo da Conveno; (ii) nome e domiclio da
Autoridade Administrativa que o emitiu; (iii) nmero de
controle; (iv) nomes, sobrenomes e domiclios do importador e
do exportador; (v) tipo da operao comercial (exportao,
reexportao, importao ou introduo procedente do mar);
(vi) nome cientfico da espcie ou das espcies; (vii)
descrio do espcime ou
Proteo Internacional da Diversidade Biolgica (Principais
Documentos)
dos espcimes em um dos trs idiomas oficiais da Conveno;
(viii) nmero de identificao das marcas dos espcimes, se as
tiverem; (ix) Anexo da CITES em que a espcie est includa;
(x) propsito da transao; (xi) data em que a Licena ou
Certificado foi emitido e data em que expira; (xii) nome e
assinatura do emitente;
(xiii) selo de segurana da Autoridade Administrativa; e
(xiv) origem dos espcimes que a Licena ou Certificado
ampara.
Em se tratando de reexportao, os Certificados CITES
devero conter, alm das informaes exigidas no artigo 11, os
seguintes dados: (i) o pas de origem; (ii) o nmero de
controle da Licena ou Certificado CITES emitido pelo pas de
origem e a data em que este foi emitido; e (iii) o pas da
ltima reexportao caso j tenha sido reexportado, e, neste
caso, o nmero do Certificado e a data em que foi expedido.
As Licenas e Certificados CITES so intransferveis e no
podero ter perodo de validade superior a seis meses. A
pessoa fsica ou jurdica que se dedique comercializao, a
qualquer ttulo, ao transporte ou compra e venda de
espcimes importados, de espcies includas na Conveno e
seus produtos e subprodutos, dever possuir Certificado CITES
original. Somente sero aceitas cpias dos Certificados CITES
quando estiverem registradas perante o Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA e nos
casos de transferncias parciais derivadas do Certificado
CITES original. Quando se tratar de embargo de cada espcime,
ser requerida a Licena ou Certificado respectivo.
2.4.7. No-Incidncia das Normas da CITES
As disposies do Captulo II do Decreto n
s
3.607, de 21 de
setembro de 2000, no so aplicveis nas hipteses seguintes:
(i) trnsito ou transbordo de espcimes no territrio de pas
que seja signatrio da Conveno, enquanto os espcimes perma-
necerem sob o controle aduaneiro; () quando a Autoridade
Administrativa do pas de exportao ou de reexportao
verificar que um espcime foi adquirido antes de a Conveno
entrar em vigor; (iii) espcimes que sejam objetos pessoais ou
de uso domstico, exceto nos casos previstos no 3
9
do art. 7
a

da Conveno; (iv) emprstimo, doao ou intercmbio sem fim
comercial entre cientistas ou instituies cientficas
registradas junto s Autoridades Administrativas dos
respectivos pases; e
(v) espcimes que fazem parte de zoolgico, circo, coleo
zoolgica ou botnica ambulantes, desde que sejam obedecidos
os seguintes requisitos: a) o exportador ou importador
registre todos os pormenores sobre os espcimes junto
Autoridade Administrativa; b) os espcimes estejam includos
nos incisos II e IV do artigo 16 do Decreto n
a
3.607, de 21 de
setembro de 2000; e c) a Autoridade Administrativa verifique
se o transporte no causar dano ao espcime.
Captulo XVII Biossegurana
Biossegurana
A produo e utilizao dos organismos geneticamente
modificados no Brasil encontram-se regidas pela Lei n
e
11.105,
de 24 de maro de 2005, que regulamenta os incisos , IV e V
do l
e
do art. 225 da Constituio Federal, estabelece normas
de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que
envolvam organismos geneticamente modificados - OGM e seus
derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurana ~ CNBS,
reestrutura a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana -
CTNBio, dispe sobre a Poltica Nacional de Biossegurana -
PNB, revoga a Lei n
s
8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida
Provisria n- 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, e os arts. 5
e
,
&, 7% 8% 9
3
,10 e 16 da Lei n
s
10,814, de 15 de dezembro de
2003, e d outras providncias. Tal lei foi regulamentada
pelo Decreto n
9
5.591, de 22 de novembro de 2005 e por muitos
outros atos normativos e, em especial, por normas da Comisso
Tcnica nacional de Biossegurana - CTNbio.
1. Objetivos, conceitos e proibies da Lei de Biossegurana
A Lei n
s
11.105/2005 tem por escopo estabelecer as normas de
segurana e mecanismos de fiscalizao relativos a construo,
cultivo, produo, manipulao, transporte, transferncia,
importao, exportao, armazenamento, pesquisa, comer-
cializao, consumo, liberao no meio ambiente e o descarte
de organismos geneticamente modificados - OGM e seus
derivados. , ainda, objetivo da norma servir de estmulo ao
avano cientfico na rea de biossegurana e biotecnologia,
proteo vida e sade humana, animal e vegetal, e
observncia do princpio da precauo para a proteo do meio
ambiente. Quanto observncia do princpio da precauo, no
resta dvida de que esta se far, nos termos precisos da Lei
de biossegurana, haja vista que tal Lei a expresso
normativa da aplicao do mencionado princpio pelo legislador
ptrio. A lei no autoriza uma aplicao subjetiva e autnoma
do princpio da precauo, sobretudo se considerarmos que a
aplicao do princpio precaucionrio est, em sede legal,
hierarquizada em mesmo nvel que o estmulo ao desenvolvimento
cientfico. Fao tal observao, pois no me parece que o PP
possa ser invocado, no caso concreto, como um fireio
pesquisa e ao estudo, como tantas vezes acontece.
A atividade de pesquisa tratada pela Lei aquela que
realizada em laboratrio, regime de conteno ou campo, como
parte do processo de obteno de OGM e seus derivados ou de
avaliao da biossegurana de OGM e seus derivados. Esto
compreendidos em tais atividades, no mbito experimental, a
construo, o cultivo,
Direito Ambiental
a manipulao, o transporte, a transferncia, a importao, a
exportao, o armazenamento, a liberao no meio ambiente e o
descarte de OGM e seus derivados.
A Lei considera comercial aquela atividade que no se
enquadra como de pesquisa e que trata do cultivo, da produo,
da manipulao, do transporte, da transferncia, da
comercializao, da importao, da exportao, do
armazenamento, do consumo, da liberao e do descarte de OGM e
seus derivados para fins comerciais.
Os agentes das atividades e projetos que envolvam OGM e seus
derivados, relacionados ao ensino com manipulao de
organismos vivos, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento
tecnolgico e produo industrial somente podem ser pessoas
jurdicas de direito pblico ou privado, devidamente
registradas perante a Comisso Tcnica Nacional de
Biossegurana ~ CTNbio, que sero responsveis pela obedincia
aos preceitos da Lei e de sua regulamentao e respondero em
caso de sua inobservncia.
Conceitos da lei:
(a) organismo: toda entidade biolgica capaz de reproduzir ou
transferir material gentico, inclusive vrus e outras
classes que venham a ser conhecidas;
(b) cido desoxirribonuclico - ADN, cido ribonuclico ~
AJRN: material gentico que contm informaes determinantes
dos caracteres hereditrios transmissveis descendncia;
(c) molculas de ADN/ARN recombinante: as molculas
manipuladas fora das clulas vivas mediante a modificao de
segmentos de ADN/ARN natural ou sinttico e que possam
multiplicar-se em uma clula viva, ou ainda as molculas de
ADN/ARN resultantes dessa multiplicao; consideram-se
tambm os segmentos de ADN/ARN sintticos equivalentes aos
de ADN/ ARN natural;
(d) engenharia gentica: atividade de produo e manipulao
de molculas de ADN/ARN recombinante;
(e) organismo geneticamente modificado - OGM: organismo cujo
material gentico ADN/ARN tenha sido modificado por
qualquer tcnica de engenharia gentica;
(f) derivado de OGM: produto obtido de OGM e que no possua
capacidade autnoma de replicao ou que no contenha forma
vivel de OGM.
O artigo 6 estabeleceu uma srie de proibies no que se
refere utilizao de OGMs, que so as seguintes:
(a) implementao de projeto relativo a OGM sem a manuteno
de registro de seu acompanhamento individual;
(b) engenharia gentica em organismo vivo ou o manejo in vitro
de ADN/ARN natural ou recombinante, realizado em desacordo
com as normas previstas na Lei;
(c) destruio ou descarte no meio ambiente de OGM e seus
derivados em desacordo com as normas estabelecidas pela
CTNBio, pelos rgos e entida
Biossegurana
des de registro e fiscalizao, referidos no art. 16 e demais
da Lei e de sua regulamentao.
(d) liberao no meio ambiente de OGM on seus derivados, no
mbito de atividades de pesquisa, sem a deciso tcnica
favorvel da CTNBio e, nos casos de liberao comercial, sem
o parecer tcnico favorvel da CTNBio, ou sem o
licenciamento do rgo ou entidade ambiental responsvel,
quando a CTNBio considerar a atividade como potencialmente
causadora de degradao ambiental. ou sem a aprovao do
Conselho Nacional de Biossegurana - CNBS, quando o processo
tenha sido por ele avocado, na forma da Lei e de sua
regulamentao;
(e) a utilizao, a comercializao, o registro, o
patenteamento e o licenciamento de tecnologias genticas de
restrio do uso.
Art. 7
a
So obrigatrias:
I a investigao de acidentes ocorridos no curso de
pesquisas e projetos na rea de engenharia gentica e o envio
de relatrio respectivo autoridade competente no prazo
mximo de 5 (cinco) dias a contar da data do evento;
EE - a notificao imediata CTNBio e s autoridades da
sade pblica, da defesa agropecuria e do meio ambiente sobre
acidente que possa provocar a disseminao de OGM e seus
derivados;
III a adoo de meios necessrios para plenamente informar
CTNBio, s autoridades da sade pblica, do meio ambiente,
da defesa agropecuria, coletividade e aos demais empregados
da instituio ou empresa sobre os riscos a que possam estar
submetidos, bem como os procedimentos a serem tomados no caso
de acidentes com OGM.
2. Estrutura administrativa de Biosegurana
2.1. Conselho Nacional de Biossegurana
2.1.1. Atribuies e competncias
A Biossegurana no Brasil estruturada de forma
hierrquica, sendo encimada pelo Conselho Nacional de
Biossegurana - CNBS, que vinculado organicamente
Presidncia da Repblica, rgo de assessoramento superior do
Presidente da Repblica para a formulao e implementao da
Poltica Nacional de Biossegurana - PNB. rgo de natureza
poltica e no tcnica. As suas decises, ainda que levando em
considerao as questes tcnicas decididas pela CTNbio, no
esto adstritas ao parecer tcnico emitido pela Comisso. O
juzo formulado pelo CNBS essencialmente de convenincia e
oportunidade. Averbe-se, contudo, que o juzo discricionrio
no se afasta do balizamento legal. Logo, uma deciso fundada
em juzo de convenincia e oportunidade no significa que os
aspectos de legalidade tenham sido
Direito Ambientai
desprezados pelo administrador, haja vista que este ltimo
est jungido observncia do princpio da legalidade. O que o
CNBS faz examinar se determinada liberao de OGM atende s
diferentes necessidades pblicas que vo desde o incremento da
atividade econmica at a proteo da sade e o meio ambiente.
As suas competncias so as seguintes:
(a) fixar princpios e diretrizes para a ao administrativa
dos rgos e entidades federais com competncia sobre a
matria;
(b) analisar, a pedido da CTNBio, quanto aos aspectos da
convenincia e oportunidade socioeconmicas e do interesse
nacional, os pedidos de liberao para uso comercial de OGM
e seus derivados;
(c) avocar e decidir, em ltima e definitiva instncia, com
base em manifestao da CTNBio e, quando julgar necessrio,
dos rgos e entidades referidos no art. 16 da Lei> no
mbito de suas competncias, sobre os processos relativos a
atividades que envolvam o uso comercial de OGM e seus
derivados.
interessante observar que a natureza poltica do GNBS se
materializa em sua capacidade avocatria, quando julgar
necessrio. O permissivo est perfeitamente inserido no
princpio bsico da hierarquia administrativa que faz com que
os rgos superiores possam exercer controle sobre aqueles que
lhes so inferiores, seja quanto legalidade das aes
empreendidas, seja quanto convenincia e oportunidade da
ao de determinados comportamentos por parte dos rgos
inferiores da pblica administrao. Observe-se que ele pode
avocar e decidir, como ltima instncia administrativa, os
processos administrativos que tramitam perante a CTNbio.
Sempre que o CNBS deliberar favoravelmente realizao da
atividade analisada, encaminhar sua manifestao aos rgos e
entidades de registro e fiscalizao referidos no art. 16 da
Lei. Quando o CNBS deliberar contrariamente atividade anali-
sada, encaminhar sua manifestao CTNBio para informao ao
requerente. Neste ltimo caso, somente a reviso judicial
poder reverter a deciso do CNBS, alertando-se para o fato de
que tal reverso somente poder ocorrer em funo de vcios de
legalidade vez que ao Judicirio defeso o exame de mrito
dos atos administrativos, salvo quando este se confundir com
questes de legalidade.
2.1.2. Composio
O CNBS formado por integrantes de alto nvel governamental
que so os seguintes:
(a) Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da
Repblica, que o presidir;
(b) Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia;
(c) Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio;
(d) Ministro de Estado da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento;
(e) Ministro de Estado da Justia;
ES8J - Ensino Superior Btssaa Jufoa
Biossegurana
(f) Ministro de Estado da Sade;
(g) Ministro de Estado do Meio Ambiente;
(h) Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior;
(i) Ministro de Estado das Relaes Exteriores;
(j) Ministro de Estado da Defesa;
(k) Secretrio Especial de Aquicultura e Pesca da
Presidncia da Repblica.
2.2. A Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio
A Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana a base do
sistema de biossegurana e dela partem as principais decises
sobre o tema. Ela um rgo que integra a estrutura do
Ministrio da Cincia e Tecnologia, sendo uma instncia
colegiada multidisciplinar de carter consultivo e
deliberativo cuja finalidade prestar apoio tcnico e de
assessoramento ao Governo Federal na formulao, atualizao e
implementao da Poltica Nacional de Biossegurana de OGM e
seus derivados, assim como estabelecer normas tcnicas de
segurana e oferecer pareceres tcnicos referentes
autorizao para atividades que envolvam pesquisa e uso
comercial de OGM e seus derivados, com base na avaliao de
seu risco zoofitossanitrio, sade humana e ao meio
ambiente. Assim, toda e qualquer questo referente biossegu-
rana decidida administrativamente pela CTNbio, cuja deciso
prevalecer sobre a de qualquer outro rgo administrativo,
exceo do Conselho Nacional de Biossegurana que lhe
hierarquicamente superior
2.2.1. Composio da CTNbio
A CTNbio composta por 27 (vinte e sete) cidados
brasileiros de reconhecida competncia tcnica, de notria
atuao e saber cientficos, com grau acadmico de doutor e
com destacada atividade profissional nas reas de
biossegurana, biotecnologia, biologia, sade humana e animal
ou meio ambiente. Assim, como se v de sua composio, em
princpio, a principal caracterstica que ela tcnica.
Observe-se que a CTNbio uma Comisso e no um Conselho. A
designao de Comisso tem por finalidade enfatizar o lado
tcnico das atividades por ela desenvolvidas, em contraposio
aos aspectos polticos e sociais que caracterizam, por
exemplo, o Conama, sendo:
Integram a CTNbio: (a) 12 (doze) especialistas de notrio
saber cientfico e tcnico, em efetivo exerccio profissional,
dos quais (i) 3 (trs) da rea de sade humana; () 3 (trs)
da rea animal; (iii) 3 (trs) da rea vegetal; (iv) 3 (trs)
da rea de meio ambiente; (b) um representante de cada ura dos
seguintes rgos, indicados pelos respectivos titulares: (i)
Ministrio da Cincia e Tecnologia; (ii) Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento; (iii) Ministrio da
Sade; (iv) Ministrio do Meio Ambiente; (v) Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio; (vi) Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior; (vii) Ministrio da Defesa;
(viii) Secretaria Especial de
Direito Ambiental
Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica; (ix)
Ministrio das Relaes Exteriores; (C) um especialista em
defesa do consumidor, indicado pelo Ministro da Justia; (d)
um especialista na rea de sade, indicado pelo Ministro da
Sade; (e) um especialista em meio ambiente, indicado pelo
Ministro do Meio Ambiente; (f) um especialista em
biotecnologia, indicado pelo Ministro da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento; (g) um especialista em agricultura familiar,
indicado pelo Ministro do Desenvolvimento Agrrio;
(h) um especialista em sade do trabalhador, indicado pelo
Ministro do Trabalho e Emprego.
O legislador adotou um sistema que garante uma participao
moderada da sociedade na composio da CTNbio, haja vista que
determina que os integrantes externos Administrao sejam
selecionados a partir de listas trplices encaminhadas ao
Executivo para que seja escolhido o membro da Comisso. Os
conselheiros sero indicados para mandatos de dois anos que,
no entanto, no lhes assegura direi- to ao exerccio do tempo
integral, pois na realidade os mandatos so meras delegaes
administrativas, no podendo impedir que o Executivo substitua
o conselheiro que no esteja atuando conforme as expectativas
da Administrao.
1
Na verdade, portanto, os dois anos devem ser
entendidos como um perodo mximo de exerccio da funo de
conselheiro, permitida a reconduo por igual perodo.
2.2.2. Funcionamento da CTNbio
O funcionamento da CTNbio tem sido motivo de muita
controvrsia e polmica. No h a menor dvida de que a
CTNbio, como uma comisso governamental, est plenamente
adstrita observncia dos elementos e princpios que regem
todo e qualquer rgo da Administrao Pblica, principalmente
os princpios da legalidade e da publicidade dos atos
administrativos. Assim, salvo justificativa fundamentada e
levada ao conhecimento pblico, as reunies da CTNbio devem
ser pblicas e abertas ao pblico em geral que, evidentemente,
dever se comportar de forma compatvel. Contudo, a CTNbio tem
tido muita dificuldade em observar tal circunstncia legal, o
que tem gerado muitas medidas judiciais sobre o fato. Por
fora de tais realidades, o TRF l
2
reafirmou o carter pblico
das reunies da CTNbio, como nos deixa ver o seguinte aresto:
1 STF - SMULA N* 8 - DIRETOR DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
PODE SER DESTITUDO NO CURSO DO MANDATO. SMULA N* 25 - A
NOMEAO A TERMO NO IMPEDE A LIVRE DEMISSO PELO PRESIDENTE
DA REPBLICA, DE OCUPANTE DE CARGO DIRIGENTE DE AUTARQUIA.
2 TRF 1 - AG 2007.01,00.017904-0/DF; Relator; JUIZ FEDERAL DA
VXD WILSON DE ABREU PARDO (CONV.). 6
a
Turma. DJU:
26/11/2007, p. 115.
Biossegurana
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. COMISSO TCNICA DE
BIOSSEGURANA ~ CTNBio. REUNIES PLENRIAS E DAS SUBCOMISSES
SETORIAIS. RESTRIO GENRICA E TOTAL AO ACESSO. ILEGITI-
MIDADE. PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA PUBLICIDADE. 1. Deve ser
assegurado a qualquer pessoa o direito de estar presente s
reunies da CTNBio, na condio de ouvinte, ressalvadas as
deliberaes sobre questes sigilosas, de interesse comercial,
nas quais o seu Presidente ou o colegiado, fundamentada-
mente, podem determinar o carter reservado das discusses e
votaes. 2. A pretenso da CTNBio de, cautelarmente, tomar
restrito o acesso a todas as suas reunies, e sigilosas todas
as suas deliberaes, independentemente de justificar se o
tema em debate exige sigo, viola o princpio constitucional
da publicidade, de observncia obrigatria por todos os rgos
da Administrao Pblica (Constituio Federal, art. 37,
caput). 3. Agravo de instrumento a que se nega provimento,
mantendo a deciso liminar que garantiu o acesso de qualquer
pessoa s reunies da CTNBio, salvo nos casos de discusso e
apreciao de procedimentos com informaes sigilosas,
decretados previamente em deciso fundamentada.
Dentro das normas de publicidade que devem reger as
assentadas da CTNbio a Administrao Pblica podero
participar das reunies para tratar de assuntos de seu
interesse, sem direito a voto. Por medida de isonomia e, em
observncia da proibio de tratamento desigual entre os
administrados, nada impede que os interessados em determinado
processo sejam chamados CTNbio para que exponham as suas
razes e sustentem suas posies quanto a determinado
processo, No caso, plenamente aplicvel o artigo 38 da Lei n
2

9.784/99.
3
Admite-se, tambm, que a CTNbio convide para suas
reunies quaisquer interessados, o que alis desnecessrio,
haja vista que as reunies so pblicas.
A instalao das reunies da CTNbio somente ocorrer com a
presena de 14 membros que, no entanto, dever refletir a
presena de pelo menos 1 membro de cada uma das diferentes
reas tcnicas que compem o colegiado deliberativo. As
deliberaes devero ser tomadas por maioria absoluta. A lei
no fala em membros presentes, o que significa que o qurum
mnimo de instalao dever ser exigido para a deliberao,
sob pena de nulidade das decises.
O Decreto n
fi
5.591, de 22 de novembro de 2005, que
regulamentou a Lei n
2
11.105/2005, sanciona com nulidade a
deciso tcnica que tenha sido proferida com voto decisivo de
membro que tenha declarado impedido. H uma certa contradio
no dispositivo do 5
e
do artigo 14 do decreto.
4
Ora, se o
membro foi declarado impe
3 Alt. 38.0 interessado poder, na fase mstrutria e antes da
tomada da deciso, juntar documentos e pareceres, requerer
diligncias e percias, bem como aduzir alegaes referentes
matria objeto do processo. 1 Os elementos probatrios
devero ser considerados na motivao do relatrio e da
deciso. 2
a
Somente podero ser recusadas, mediante
deciso fundamentada, as provas propostas pelos interessados
quando sejam ilcitas, impertinentes, desnecessrias ou
protelatrias.
4 Art. 14... 5
a
nula a deciso tcnica em que o voto de
membro declarado impedido tenha sido decisivo para o
resultado do julgamento.
390
Direito Ambiental
dido, no h como ele possa vir a participar do julgamento,
haja vista que a declarao de impedimento uma preliminar ao
prprio julgamento. A hiptese , evidentemente, de declarao
superveniente de impedimento. O conceito de voto decisivo, em
meu ponto de vista, s pode ser juridicamente vlido se ele
compuser a maioria absoluta (metade mais 1), pois do
contrrio, estaria sendo posta em julgamento a autonomia dos
demais votos que teriam sido contaminados pelo voto impedido.
Se o voto do conselheiro impedido estiver na minoria, no h
sentido em se falar em anulao, pois no se registrou
prejuzo para as partes.
A CTNbio poder se dividir em subcomisses para apreciar de
forma mais minuciosa os diferentes processos que lhe so
submetidos.
2.2.2.1. Audincia Pblica
O artigo 15 estabelece a possibilidade de convocao de
audincia pblica por parte da CTNbio, como forma de obteno
de informaes e opinies da comunidade sobre a matria em
debate. relevante observar que a audincia no se restringe
comunidade cientfica, mas est garantida a participao da
sociedade civil, na forma do regulamento.
2.222. Normas de conduta tica dos conselheiros
A lei ( 6
a
do artigo 11) determina que os membros da CTNBio
devem pautar a sua atuao pela observncia estrita dos
conceitos tico-profissionais, sendo vedado participar do
julgamento de questes com as quais tenham algum envolvimento
de ordem profissional ou pessoal, sob pena de perda de
mandato, na forma do regulamento. Os termos nos quais os
impedimentos esto lavrados de forma pouco clara e, at mesmo,
abstrata. Mais fcil teria sido a utilizao da frmula geral
de impedimento e suspeio contida na Lei n
9
9.784/99,
5
o que
lamentavelmente no foi feito pelo legislador.
2.2.3. Competncia da CTNbio
CTNbio foram atribudas as seguintes competncias:
5 Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o
servidor ou autoridade que: I tenha interesse direto ou
indireto na matria; II tenha participado ou venha a
participar como perito, testemunha ou representante, ou se
tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou
parente e afins at o terceiro grau; III esteja litigando
judicial ou administrativamente com o interessado ou
respectivo cnjuge ou companheiro. Art. 19. A autoridade ou
servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o feto
autoridade competente, abstendo-se de atuar. Pargrafo
nico. A omisso do dever de comunicar o impedimento
constitui falta grave, para efeitos disciplinares. Art. 20.
Pode ser arguida a suspeio de autoridade ou servidor que
tenha amizade ntima ou inimizade notria com algum dos
interessados ou com os respectivos cnjuges, companheiros,
parentes e afins at o terceiro grau. Art. 21. O
indeferimento de alegao de suspeio poder ser objeto de
recurso, sem efeito suspensivo.
Biossegurana
(a) estabelecer normas para as pesquisas com OGM e derivados
de OGM;
(b) estabelecer normas relativamente s atividades e aos
projetos relacionados a OGM e seus derivados;
(c) estabelecer, no mbito de suas competncias, critrios de
avaliao e monitoramento de risco de OGM e seus derivados;
(d) proceder anlise da avaliao de risco, caso a caso,
relativamente a atividades e projetos que envolvam OGM e
seus derivados;
(e) estabelecer os mecanismos de funcionamento das Comisses
Internas de Biossegurana - CIBio, no mbito de cada
instituio que se dedique ao ensino, pesquisa cientfica,
ao desenvolvimento tecnolgico e produo industrial que
envolvam OGM ou seus derivados;
(f) estabelecer requisitos relativos biossegurana para
autorizao de funcionamento de laboratrio, instituio ou
empresa que desenvolver atividades relacionadas a OGM e
seus derivados;
(g) relacionar-se com instituies voltadas para a
biossegurana de OGM e seus derivados, em mbito nacional e
internacional;
(h) autorizar, cadastrar e acompanhar as atividades de
pesquisa com OGM ou derivado de OGM, nos termos da
legislao em vigor;
(i) autorizar a importao de OGM e seus derivados para
atividade de pesquisa;
(j) prestar apoio tcnico consultivo e de assessoramento ao
GNBS na formulao da PNB de OGM e seus derivados;
(k) emitir Certificado de Qualidade em Biossegurana - CQB
para o desenvolvimento de atividades com OGM e seus
derivados em laboratrio, instituio ou empresa e enviar
cpia do processo aos rgos de registro e fiscalizao
referidos no art. 16 da Lei;
(1) emitir deciso tcnica, caso a caso, sobre a biossegurana
de OGM e seus derivados no mbito das atividades de pesquisa
e de uso comercial de OGM e seus derivados, inclusive a
classificao quanto ao grau de risco e nvel de biosse-
gurana exigido, bem como medidas de segurana exigidas e
restries ao uso;
(m) definir o nvel de biossegurana a ser aplicado ao OGM e
seus usos, e os respectivos procedimentos e medidas de
segurana quanto a seu uso, conforme as normas
estabelecidas na regulamentao da Lei, bem como quanto aos
seus derivados;
(n) classificar os OGM segundo a classe de risco, observados
os critrios estabelecidos no regulamento da Lei;
(o) acompanhar o desenvolvimento e o progresso tcnico-
cientfico na biossegurana de OGM e seus derivados;
(p) emitir resolues, de natureza normativa, sobre as
matrias de sua competncia;
(q) apoiar tecnicamente os rgos competentes no processo de
preveno e investigao de acidentes e de enfermidades,
verificados no curso dos projetos e das atividades com
tcnicas de ADN/ARN recombinante;
Direito Ambiental
(r) apoiar tecnicamente os rgos e entidades de registro e
fiscalizao, referidos no art. 16 da Lei, no exerccio de
suas atividades relacionadas a OGM e seus derivados;
(s) divulgar no Dirio Oficial da Unio, previamente
anlise, os extratos dos pleitos e, posteriormente, dos
pareceres dos processos que lhe forem submetidos, bem como
dar ampla publicidade no Sistema de Informaes em
Biossegurana - SIB a sua agenda, processos em trmite,
relatrios anuais, atas das reunies e demais informaes
sobre suas atividades, excludas as informaes sigilosas,
de interesse comercial, apontadas pelo proponente e assim
consideradas pela CTNBio;
(t) identificar atividades e produtos decorrentes do uso de
OGM e seus derivados potencialmente causadores de degradao
do meio ambiente ou que possam causar riscos sade humana;
(u) reavaliar suas decises tcnicas por solicitao de seus
membros ou por recurso dos rgos e entidades de registro e
fiscalizao, fundamentado em fatos ou conhecimentos
cientficos novos, que sejam relevantes quanto
biossegurana do OGM ou derivado, na forma da Lei e seu
regulamento;
(v) propor a realizao de pesquisas e estudos cientficos no
campo da biossegurana de OGM e seus derivados;
(x) apresentar proposta de regimento interno ao Ministro
da Cincia e Tecnologia,
importante frisar que, quanto aos aspectos de
biossegurana do OGM e seus derivados, a deciso tcnica da
CTNBio vincula os demais rgos e entidades da administrao.
Isto significa que a deciso da CTNbio se sobrepe e prevalece
sobre a deciso de qualquer rgo administrativo sobre o tema.
Uma questo bastante complexa tem sido a relao da CTNbio com
os rgos de controle ambiental, sobretudo no que se refere ao
licenciamento ambiental. A Resoluo Conama n
s
237/97, em seu
anexo 1, determina ser necessrio o licenciamento ambiental
dos organismos geneticamente modificados. Contudo, tal
determinao s tem validade legal nas hipteses nas quais a
CTNbio reconhea que os OGMs, em cada caso concreto, so
"efetiva ou potencialmente poluidores, que a hiptese legal
prevista no artigo 10 da PNMA.
6
Tal declarao no da alada
dos rgos ambientais, conforme se pode perceber do l
s
do
artigo 14 da Lei n
a
11.105/2005. Ainda na vigncia da Lei n
9

8.974/95 a matria j estava regulada da mesma forma, tendo
obtido reconhecimento judicial,
7
como nos deixa ver o seguinte
aresto:
CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. INTELIGNCIA DO ARTIGO 225, 1,
INCISO IV, DA CONSTITUIO FEDERAL... EFICCIA DA NORMA DO
6 Art. 10 - A construo, instalao, ampliao e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais, ccmsideiudos efetiva e
potencialmente pohridores, bem como os capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio
licenciamento de rgo estadual competente, integrante do
Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis -
IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas
exigveis
7 TRF 1 AC 1998.34.00.027682-0/DF. Relatora: Desembargadora
Federal Selene Maria de Almeida. 5
3

Turma. DJU: 01/09/2004, p. 14.
Biossegurana
ARTIGO 225, 1, INCISO IV, DA CONSTITUIO. DISCIPLINA
JURDICA DO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL NA LEI 6.398, DE 1981,
E NA CONSTITUIO DE OUTUBRO DE 1988. RESOLUES N
9
1/86 E
237/97 DO CONA- MA. ALTERAES NA RESOLUO 237/97 DO CONAMA E
NA RESOLUO CONAMA 1/86. LEI 8.974, DE 05 DE JANEIRO DE 1995.
CONFLITO APARENTE DE NORMAS: O DIREITO INTERTEMPORAL APLICVEL
ESPCIE.
NATUREZA JURDICA DO PARECER TCNICO CONCLUSIVO DA CTNBIO...
2. A Constituio determinou que o Poder Pblico (artigo 225,
I
a
, inc. IV) tem o dever de exigir, na forma da lei, estudo
de impacto ambiental, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente. 3. Da dico do art. 225 da Constituio Federal
ressai que no h qualquer discricionariedade para a
Administrao Pblica, quanto a exigir ou no o estudo do
impacto ambiental, na hiptese de pedido de licenciamento de
atividade ou obra potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, sempre que o administrador se
encontrar diante de pedido de licena para atividades ou obras
com essas caractersticas. 4. O Constituinte de 1988 remeteu
ao legislador ordinrio a competncia para regular essa
imposio da obrigatoriedade do estudo de impacto ambiental
nos casos em que ocorrer significativa degradao do meio
ambiente...
6. Os incisos dispem de maneira genrica, porm declaram,
desde logo, quais as funes que o Poder Pblico tem a
obrigao de exercer, fazendo ou impedindo que algo se faa,
no mbito da imperatividade estatuda, mas h funes
dependentes de lei ou regulamento que especifique e concretize
o que deve ser feito ou proibido.
... 8.0 inciso IV, do I
a
, do ardgo 225, da Constituio
uma norma constitucional de eficcia diferida (Paulo
Bonavides) ou norma constitucional de eficcia contida Qos
Afonso da Silva) porque seu real alcance e inteligncia s
podem ser estabelecidos pelo legislador ordinrio a quem a
norma constitucional diretamente se dirigiu... 15. Em 19 de
dezembro de 1997, o CONAMA editou a Resoluo 237, publicada
no D.O.U. de 22 de dezembro de 1997, adaptando a Resoluo 1,
de 23.01.86, s normas da Constituio Federal de 1988, no que
se refere s competncias para o licenciamento ambiental, O
CONAMA, ao tratar do licenciamento para liberao de
organismos geneticamente modificados (OGMs) no meio ambiente,
para fins de pesquisa e comrcio, nem sempre exige o estudo de
impacto ambiental, que pode ser substitudo por outros estu-
dos ambientais, o que est em conformidade com o inciso II do
art. 8 da Lei 6.938/81, na redao da Lei 8.028/90, que
facultou ao referido rgo exigir estudos das alternativas e
das possveis consequncias ambientais dos projetos pblicos
ou privados... apenas quando julgar necessrio.
16. A Resoluo tem que se adaptar Constituio e no a
Constituio Resoluo. Se a Constituio diz que o estudo
de impacto ambiental obrigatrio sempre que houver
significativa degradao ambiental, no possvel se aplicar
a Resoluo que diz que o estudo de impacto ambiental
obrigatrio em qualquer caso.
Direito Ambiental
Mesmo que a Resoluo CONAMA 1/86 no tivesse sido revogada
pela Resoluo CONAMA 237, de 19 de dezembro de 1997, no
teria validade em face do que dispe o inciso IV, do l
s
, do
artigo 225, da Constituio Federal de 1988... 18. O Congresso
Nacional aprovou a Lei 8.974, de 05 de janeiro de 1995, cuja
ementa diz que ela regulamenta o disposto nos incisos II e V,
do l
s
, do art. 225, da CF/88. A Lei estabeleceu normas
ambientais especiais sobre biossegurana, distintas daquelas
destinadas s questes ambientais gerais (Lei 6.938/81). 19. A
Lei 8.974/95 no arrolou as obras e atividades, relacionadas
com a biossegurana que, por apresentarem potencialmente
significativa degradao do meio ambiente, devem ser
precedidas de estudo de um impacto ambiental. A questo ficou
no mbito de normas inralegais. No h norma de lei ordinria
detalhando que obras ou atividades so aptas a causarem
significativa degradao ambiental, devendo tal especificao
se dar em cada caso concreto pelo rgo competente. Essa
competncia deferida, em termos gerais, ao CONAMA, pelo art.
8
2
, II, da Lei 6.938/81, na redao dada pela Lei 8.028/90, e
pela Resoluo 237, de 19 de dezembro de 1997, do prprio
CONAMA. No gnp diz respeito aos projetos que envolvam
biossegurana, tal competncia exclusiva da Comisso Tcnica
Nacional de Biossegurana - CTNBio. por fora do disposto na
Lei 8.974/95. alterada pelas Medidas Provisrias 2.137/2000 e
2.191/2001. especificamente em face do seu art. inciso VI.
sendo essa a lei que regulamenta o disposto nos incisos IL IV
e V do l
e
do art. 225 da Constituio Federal, no que pertine
ao plantio e comercializao de organismos geneticamente
modificados. 22. A lei especial afasta a aplicabilidade da lei
geral que aplicvel para os casos gerais. As regras
genricas da lei genrica sobre meio ambiente foram afastadas
pelas normas especficas de lei especial sobre OGMs. As normas
da Lei 6.938/81 so gerais em matria ambiental e as normas da
Lei 8.974/95 so especiais, pois dizem respeito apenas a um
dos aspectos do meio ambiente (a construo, a manipulao e a
liberao de organismos geneticamente modificados). 23. No
conflito aparente de normas. s uma pode prevalecer, pois no
possvel que normas de igual hierarquia regu- fom
diferentemente a mesma matria e amhaq incidam
concomitantemente. A soluo para o conflito aparente de
normas est na Lei de introduo ao Cdigo Civil cuia regra :
as normas de lei especial se aplicam aos casos especiais que
arrola (art. 2
g
da LICC - Decreto-lei 4.657. de 1942).
A regncia da Lei 6.938/91 ficou afastada pela aplicao
excepcionante das disposies da Lei 8.974/95. A lista
constante do Anexo I da Resoluo 237/97 do CONAMA, no ponto
onde indica a introduo de espcies exticas e/ou geneti-
camente modificadas ilegal, no podendo ser aplicada
validamente, posto que a Lei 8.974/95 de janeiro de 1995 e
no previu mais o licenciamento ambiental mas sim
autorizaes pelos rgos Sscalizadores dos Ministrios que
indica. A Resoluo. norma administrativa genrica. no pode
contrariar a foi e nm decreto. A Resoluo 237. de 9 de
dezembro de 1997. entrando em vigor posteriormente lei
mencionada neste ponto, infringe a Lei 8.974/95, sendo assim
ilegal. 24. As Resolues 01/86 e 237/97, do CONAMA, no so
aplicveis aos estudos de impac-
ESBJ Ensmo Supsrior Bumsu Jurt^es
Biossegurana
to ambiental que venham a ser exigidos pela CTNBio no
exerccio da competncia sobre biossegurana, restando ao
CONAMA sua aplicao nos casos de significativa degradao
ambiental e em casos gerais que assim venham a ser considera-
dos pelo rgo federal competente para efeito de licenciamento
pelo IBAMA.
25. A Resoluo 305, do CONAMA, ao pretender exigir, para
toda liberao de OGMs no meio ambiente, realizao de estudo
prvio de impacto ambiental (E1A/RIMA) e no-avaliao de
risco, deve ser interpretada e aplicada de acordo com a
Constituio Federal, com a Lei 8.974, de 1995, e a Medida
Provisria 2.137, de 2000, sucedida pela MP 2.191/01, visto
que a competncia para dizer se os OGMs especificamente
considerados causam ou no significativo impacto no meio
ambiente foi atribuda legalmente CTNBio...
32. O pargrafo nico do artigo 7
S
da Lei de Biossegurana
dispe que o "parecer tcnico conclusivo da CTNBio vincula os
demais rgos da Administrao, quanto aos aspectos de
biossegurana do OGM por ela analisados. preservadas as
competncias dos rgos de fiscalizao de estabelecer exi-
gncias e procedimentos adicionais especficos s suas
respectivas reas de com- petncia legal. 33. Como se trata
de parecer tcnico da rea especfica de biossegurana. tem
eficcia vinculante aos demais rgos da Administrao Federal
Pblica. porque esses outros rgos no tm competncia
cientfica para discutir o mrito do parecer tcnico da
CTNBio. que no rgo consultivo. mas deliberativo quanto
segurana dos produtos que contenham OGM... 53. No a
Justia Federal o locus para se deliberar, do ponto de vista
estritamente cientfico, sobre a segurana alimentar e
ambiental de todos os OGMs que so consumidos no mundo. Os
rgos jurisdicionais no so academias e no foram
institudos para se manifestarem ex cathedra sobre teses
cientficas. O juiz s se pronuncia sobre o fenmeno
cientfico quando ele est implicado com o fato jurdico e
dele decorre um conflito de interesse qualificado por uma
pretenso resistida...
89. Apelaes providas. Remessa oficial prejudicada.
2.2.3.1. A CTNbio e o licenciamento ambiental
Na forma do artigo 16, 3, da Lei, A CTNBio delibera, em
ltima e definitiva instncia, sobre os casos em que a
atividade potencial ou efetivamente causadora de degradao
ambiental, bem como sobre a necessidade do licenciamento
ambiental Caber ao Ibama o licenciamento ambiental, sempre
que a CTNbio entender seja o caso. Por fim, de se ressaltar
que somente se aplicam as disposies dos incisos I e II do
art. S
9
e do caput do art. 10 da Lei n
e
6.938, de 31 de agosto
de 1981, nos casos em que a CTNBio deliberar que o OGM
potencialmente causador de significativa degradao do meio
ambiente.
2.2.3.2. Forma das decises da CTNbio
Como em todo rgo da Administrao Pblica, as decises da
CTNbio devem ser pblicas e fundamentadas, com vistas a poder
assegurar a qualquer interessado o
Direito Ambiental
direito de reviso, seja judicial, seja administrativa. As
decises tcnicas proferidas pela CTNbio devem conter resumo
de sua fundamentao tcnica, explicitando as medidas de
segurana e restries ao uso do OGM e seus derivados e,
ainda, considerar as particularidades das diferentes regies
do Pas, com o objetivo de orientar e subsidiar os rgos e
entidades de registro e fiscalizao, referidos no art. 16 da
Lei, no exerccio de suas atribuies.
2.3. Comisso Interna de Biossegurana
Toda instituio que utilizar tcnicas e mtodos de
engenharia gentica ou realizar pesquisas com OGM e seus
derivados deve instituir uma Comisso Interna de Biossegurana
- CIBio, alm de indicar um tcnico principal responsvel para
cada projeto especfico, cuja competncia ser:
(a) manter informados os trabalhadores e demais membros da
coletividade, quando suscetveis de serem afetados pela
atividade, sobre as questes relacionadas com a sade e a
segurana, bem como sobre os procedimentos em caso de
acidentes;
(b) estabelecer programas preventivos e de inspeo para
garantir o funcionamento das instalaes sob sua
responsabilidade, dentro dos padres e normas de
biossegurana, definidos pela CTNBio;
(c) encaminhar CTNBio os documentos cuja relao ser
estabelecida na regulamentao da Lei, para efeito de
anlise, registro ou autorizao do rgo competente, quando
couber;
(d) manter registro do acompanhamento individual de cada
atividade ou projeto em desenvolvimento que envolva OGM ou
seus derivados;
(e) notificar CTNBio, aos rgos e entidades de registro e
fiscalizao, referidos no art. 16 da Lei, e s entidades de
trabalhadores o resultado de avaliaes de risco a que esto
submetidas as pessoas expostas, bem como qualquer acidente
ou incidente que possa provocar a disseminao de agente
biolgico;
(f) investigar a ocorrncia de acidentes e as enfermidades
possivelmente relacionadas a OGM e seus derivados e
notificar suas concluses e providncias CTNBio.
2.4. Registro de OGM
Conforme est definido no artigo 16 da Lei n
2
11.105/2005, o
registro de OGMS mltiplo, realizando-se em diferentes
rgos administrativos, dependendo do aspecto que se pretenda
registrar. Observe-se, contudo, que cabe CTNbio definir os
aspectos referentes biossegurana, o que na minha opinio
quer dizer que os diferentes ministrios e rgos
administrativos devem, apenas e to-somente, exercer a funo
registrria, sem questionar o mrito do produto licenciando.
Quanto ao particular deve ser relembrado que na composio da
CTNbio esto presentes representantes de diferentes
ministrios e rgos pblicos que, desta forma, j tomaram
conhecimento dos aspectos relevantes do produto a ser
licenciado. Admitir-se um exame de mrito quanto ao produto a
ser registrado e, ipso iure, subtrair atribuies da CTNbio.
Biossegurana
Assim, na forma do artigo 16 cabe aos rgos e entidades de
registro e fiscalizao do Ministrio da Sade, do Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e do Ministrio do
Meio Ambiente, e da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
da Presidncia da Repblica, entre outras atribuies, no
campo de suas competncias, observadas a deciso tcnica da
CTNBio, as deliberaes do CNBS e os mecanismos estabelecidos
na Lei e em seu regulamento. Tais atribuies so:
(a) fiscalizar as atividades de pesquisa de OGM e seus
derivados;
(b) registrar e fiscalizar a liberao comercial de OGM e
seus derivados;
(c) emitir autorizao para a importao de OGM e seus
derivados para uso comercial;
(d) manter atualizado no SIB o cadastro das instituies e
responsveis tcnicos que realizam atividades e projetos
relacionados a OGM e seus derivados;
(e) tomar pblicos, inclusive no SIB, os registros e
autorizaes concedidas;
() aplicar as penalidades de que trata a Lei;
(g) subsidiar a CTNBio na definio de quesitos de avaliao
de biossegurana de OGM e seus derivados.
Assim, importante que se frise, a atribuio dos rgos
externos CTNbio meramente registrria e fiscalizatria e,
jamais, autorizativa. Observe-se que a lei expressamente
afirma que as autorizaes e registros *estaro vinculados
deciso tcnica da CTNBio correspondente, sendo vedadas
exigncias tcnicas que extrapolem as condies estabelecidas
naquela deciso, nos aspectos relacionados biosse-
guranacabendo ao CNBS dirimir quaisquer divergncias quanto
deciso tcnica da CTNBio sobre a liberao comercial de OGM e
derivados, os rgos e entidades de registro e fiscalizao,
no mbito de suas competncias.
Competncia registrria e fiscalizatria
Ministrio
da Agricul-
tura,
Pecuria e
Abas-
tecimento
Ministrio
da Sade
Ministrio
do Meio Am-
biente
Secretaria
Especial de
Aquicultura
e Pesca
emitir as
autorizae
s e
registros e
fiscalizar
produtos e
atividades
que
utilizem
OGM e seus
derivados
destinados
a uso
animal, na
agricultura
, pecuria,
agroindstr
ia e reas
afins.
emitir as
autorizae
s e
registros e
fiscalizar
produtos e
atividades
com OGM e
seus
derivados
destinados
a uso huma-
no,
farmacolgi
co, do-
missanitri
o e reas
afins.
emitir as
autorizae
s e
registros e
fiscalizar
produtos e
atividades
que en-
volvam OGM
e seus de-
rivados a
serem
liberados
nos
ecossistema
s naturais,
bem como o
li-
cenciamento
, nos casos
em que a
CTNBio
deliberar
que o OGM
po-
tencialment
e causador
de
significati
va degrada-
o do meio
ambiente.
emitir as
autorizae
s e
registros
de produtos
e
atividades
com OGM e
seus
derivados
destinados
ao uso na
pesca e
aquicultura
.
Direito Ambiental
3. Responsabilidade Civil, Administrativa e Penal
A lei estabeleceu um amplo sistema de responsabilidade civil
e administrativa em seus artigos 20 e seguintes. Em primeiro
lugar, h que se observar que a lei seguiu o caminho que tem
sido o prevalente nas modernas leis que tratam de proteo ao
meio ambiente, que o de se fundar na responsabilidade sem
culpa ou objetiva. Tambm foi estabelecida uma
responsabilidade solidria entre aqueles que tenham dado
origem ao dano e, diferentemente da PNMA, foi definido que a
reparao do dano deve ser integral, no se admitindo, no caso
especfico, qualquer possibilidade de tarifao. Contudo, h
que se observar que o artigo 21 repetiu tendncia j encon-
trada na Lei n
e
9.605/98, que o estabelecimento de tipos
administrativos abertos, o que pssimo. Permito-me relembrar
a frmula geral do artigo 21: Considera-se infrao
administrativa toda ao ou omisso que viole as normas
previstas nesta Lei e demais disposies legais pertinentes.
A punio para a infrao administrativa se divide em:
(a) advertncia
(b) multa;
(c) apreenso de OGM e seus derivados;
(d) suspenso da venda de OGM e seus derivados;
(e) embargo da atividade;
(f) interdio parcial ou total do estabelecimento, atividade
ou empreendimento;
(g) suspenso de registro, licena ou autorizao;
(h) cancelamento de registro, licena ou autorizao;
(i) perda ou restrio de incentivo e benefcio fiscal
concedidos pelo governo;
(j) perda ou suspenso da participao em linha de
financiamento em estabelecimento oficial de crdito;
(k) interveno no estabelecimento;
(I) proibio de contratar com a administrao pblica, por
perodo de at 5 (cinco) anos.
As multas, na forma do artigo 22, podem oscilar entre R$
2.000,00 (dois mil reais) a R$ 1.500.000,00 (um milho e
quinhentos mil reais), proporcionalmente gravidade da
infrao, podendo ser aplicadas cumulativamente e dobradas em
caso de reincidncia. Na ocorrncia de infrao continuada,
que se caracteriza pela permanncia da ao ou omisso
inicialmente punida, ser a respectiva penalidade aplicada
diariamente at cessar sua causa, sem prejuzo da paralisao
imediata da atividade ou da interdio do laboratrio ou da
instituio ou empresa responsvel.
A competncia para a aplicao das multas dos rgos e
entidades de registro e fiscalizao dos Ministrios da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento, da Sade, do Meio
Ambiente e da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da
Presidncia da Repblica, referidos no art. 16 da Lei, de
acordo com suas respectivas competncias.
Biossegurana
Uma importante inovao da lei que ela estabeleceu uma
solidariedade entre os agentes financeiros e os eventuais
infratores da lei, sempre que o financiador deixe de exigir o
Certificado de Qualidade em Biossegurana.
Constituem-se crimes:
Art. 27. Liberar ou descartar OGM no meio ambiente, em
desacordo com as normas estabelecidas pela CTNBio e pelos
rgos e entidades de registro e fiscalizao:
Pena recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.
1= (VETADO)
2
9
Agrava-se a pena:
I - de 1/6 (um sexto) a 1/3 (um tero), se resultar dano
propriedade alheia;
II - de 1/3 (um tero) at a metade, se resultar dano ao
meio ambiente;
III - da metade at 2/3 (dois teros), se resultar leso
corporal de natureza grave em outrem;
IV - de 2/3 (dois teros) at o dobro, se resultar a morte
de outrem.
Art. 28. Utilizar, comercializar, registrar, patentear e
licenciar tecnologias genticas de restrio do uso:
Pena - recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa.
Art. 29. Produzir, armazenar, transportar, comercializar,
importar ou exportar OGM ou seus derivados, sem autorizao ou
em desacordo com as normas estabelecidas pela CTNBio e pelos
rgos e entidades de registro e fiscalizao:
Pena - recluso, de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa.

Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
Captulo XVIII Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
1. Introduo
O acesso aos benefcios decorrentes da utilizao da
biodiversidade uma das questes mais complexas em diversos
setores da vida internacional, pois acreditam alguns que da
utilizao de recursos genticos existentes em plantas e
animais ser possvel a gerao de novas riquezas capazes de
beneficiar os detentores de tais recursos. No se deve,
contudo, deixar de anotar a perspicaz observao de Dutfield
1

no sentido de que: In the absence of a market, it is very
difficult to estimate their economic value as imputs in modem
plant breeding.
2
- Este , apenas, o aspecto da moderna
agroindstria. Entretanto, h que se considerar que questes
relacionadas com a produo de itens farmacuticos,
igualmente, esto extremamente vinculadas com o acesso
biodiversidade. O meu objetivo, neste captulo, analisar a
legislao federal referente ao acesso diversidade
biolgica. Examinarei, fundamentalmente, os mecanismos legais
e institucionais criados pela Medida Provisria n 2.186-16,
de 23 de agosto de 2001, e as normas que se lhe seguiram. Por
questo de metodologia, a delicada questo da proteo aos
conhecimentos tradicionais associados ser tratada em outro
captulo. Igualmente, em outro captulo, ser tratada a
legislao estadual sobre o acesso diversidade biolgica.
2. O Quadro Jurdico do Acesso Biodiversidade
A CF, em seu artigo 225, l
s
, II, e 4
a
,
3
define as regras
bsicas a serem observadas pelo legislador ordinrio ao tratar
do tema que ora est sendo examinado, que, indiscutivelmente,
revestem-se de carter tutelar. As normas constitucionais
brasi-
1 Grahan Dutfield. Inteectual Propezty Rights, Tia.de and
Biodiversity. London: IUCN/ Earthscan, 2000,
p. 2.
2 Na ausncia de um mercado, muito difcil calcular O seu
valor econmico como incentivo na moderna criao de
plantas.
3 CF, Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo
para as presentes e futuras geraes. 2
a
Para assegurar a
efetividade desse direito, incumbe ao poder pblico: (...)
IIpreservar a diversidade e a integridade do patrimnio
gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas
pesquisa e manipulao de material gentico (...) 4
a
A
Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do
Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so
patrimnio nacional, e sua utilizao r-se-, na forma da
lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio
ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
Direito Ambiental
leiras formam o arcabouo jurdico bsico que serve de suporte
para a adeso brasileira aos termos da Conveno sobre
Diversidade Biolgica
4
que foi incorporada ao nosso direito
interno pelo Decreto n
2
2.519, de 16 de maro de 1998.
5

A Medida Provisria n
e
2.186-16, de 23 de agosto de 2001, em
seu artigo l
2
, determina que a norma dispe sobre os bens, os
direitos e as obrigaes relativos:
() ao acesso
6
a componente do patrimnio gentico
7
existente
no territrio nacional, na plataforma continental e na zona
econmica exclusiva para fins de pesquisa cientfica,
desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco;8
(ii) ao acesso ao conhecimento tradicional associado
9
ao
patrimnio gentico,
10
relevante conservao da
diversidade biolgica, integridade do patrimnio gentico
do Pas e utilizao de seus componentes;
(iii) repartio justa e equitativa dos benefcios derivados
da explorao de componente do patrimnio gentico e do
conhecimento tradicional associado; e
(iv) ao acesso tecnologia e transferncia de tecnologia para
a conservao e a utilizao da diversidade biolgica.
A Medida Provisria no estabelece normas referentes ao
exerccio das diferentes formas das quais se reveste o direito
de propriedade material ou imaterial que incidam sobre o
componente do patrimnio gentico acessado ou sobre o local de
sua ocorrncia, ou seja, tanto o titular do produto resultante
da utilizao do patrimnio gentico quanto o titular do
conhecimento tradicional associado devem exercer os seus
respectivos direitos na forma da legislao prpria.
A norma legal admite uma multiplicidade de direitos de
propriedade incidentes sobre o mesmo bem jurdico. O
patrimnio gentico, por exemplo, claramente imaterial e no
se confunde com os bens materiais individuais ou coletivos.
4 Tambm conhedda como Conveno da Biodiversidade,
5 Os artigos 1, 8
a
, alnea j, 10, alnea c, 15 e 16,
alneas 3 e 4 foram diretamente regulamentados pela. Medida
Provisria n 2.186-16, de 23/8/2001,
6 Art. 7
o
, IV - acesso ao patrimnio gentico: obteno de
amostra de componente do patrimnio gentico para Bns de
pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou
bioprospeco, visando sua aplicao industrial ou de
outra natureza.
7 Art. 7, I patrimnio gentico: informao de origem
gentica, contida em amostras do todo ou de parte de
espcime vegetal, fingico, microbiano ou animal, na forma
de molculas e substncias provenientes do metabolismo
destes seres vivos e de extratos obtidos destes organismos
vivos ou mortos, encontrados em condies in situ, inclusive
domesticados, ou manados em colees ex si tu, desde que
coletados em condies in situ no territrio nacional, na
plataforma continental ou na zona econmica exclusiva.
8 Art. 7 VII - bioprospeco: atividade exploratria que visa
identificar componente do patrimnio gentico e informao
sobre conhecimento tradicional associado, com potencial de
uso comercial.
9 Art. 7, V acesso ao conhecimento tradicional associado:
obteno de informao sobre conhecimento ou prtica
individual ou coletiva, associada ao patrimnio gentico, de
comunidade indgena ou de com u- nidade local, paia fins de
pesquisa cientSca, desenvolvimento tecnolgico ou
bioprospeco, visando a sua aplicao industrial ou de
outra natureza...
10 Art. 7
a
, II - conhecimento tradicional associado: informao
ou prtica individual ou coletiva de comunidade indgena ou
de comunidade local, com valor real ou potencial, associada
ao patrimnio gentico.
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
O artigo 2
2
determina a existncia do regime de autorizao
da Unio para acesso ao patrimnio gentico existente no
Pas.
11
A matria, portanto, est submetida ao poder de polcia
da Unio, logo, o uso, a comercializao e o aproveitamento
para quaisquer fins esto submetidos fiscalizao, a
restries e repartio de benefcios nos termos e nas
condies estabelecidos na Medida Provisria e no seu
regulamento. Na verdade, o regime deve ser considerado como
licenciamento, pois, na forma do artigo 6
S
da Medida
Provisria, a sua revogao somente pode ocorrer em casos de
graves danos sade, ao meio ambiente e a outros bens
relevantes, in verbis: Art. & A qualquer tempo, existindo
evidncia cientfica consistente de perigo de dano grave e
irreversvel diversidade biolgica, decorrente de atividades
praticadas na forma desta Medida Provisria, o Poder Pblico,
por intermdio do Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico,
previsto no art. 10, com base em critrios e parecer tcnico,
determinar medidas destinadas a impedir o dano, podendo,
inclusive, sustar a atividade, respeitada a competncia do
rgo responsvel pela biossegurana de organismos
geneticamente modificados. O patrimnio gentico, mal
comparando, o software do meio ambiente, pois mais
importante que o prprio hardware, embora um no viva sem o
outro.
2.1. Patrimnio Gentico
O patrimnio gentico, conforme a definio normativa
contida na Medida Provisria, : Informao de origem
gentica, contida em amostras do todo ou de parte de espcime
vegetal, fngico, microbiano ou animal, na forma de molculas
e substncias provenientes do metabolismo destes seres vivos e
de extratos obtidos destes organismos vivos ou mortos,
encontrados em condies in situ, inclusive domesticados, ou
mantidos em colees ex situ, desde que coletados em condies
in situ no territrio nacional, na plataforma continental ou
na zona econmica exclusiva. Ele no , portanto, um conjunto
de bens materiais, pois tuna informao, um conjunto de bens
imateriais. A norm estabelece que tal conjunto de
informaes, mesmo que ainda no tenham sido reveladas, de
propriedade do Estado brasileiro e que, em funo de tal
regime de titularidade, os benefcios econmicos e outros que
possam dele advir, devem ser repartidos entre o Estado e os
outros intervenientes no processo de seu desvendamento.
Ainda que este no seja o tema principal do presente
trabalho, h que se registrar que a MP 2.186-16/2001 reconhece
de forma clara e cabal que no existe livre acesso aos
recursos da diversidade biolgica. Esta observao muito
importante, pois h tuna crena bastante difundida de que
existe uma liberdade de acesso aos bens naturais. Esta crena
tem fornecido argumentos contra a incidncia do regime de
propriedade intelectual sobre micro-organismos. de se
observar, ademais, que toda utilizao de recursos ambientais,
por estar sujeita ao regime de licenciamento,
11 Em se tratando de patrimnio gentico existente na
plataforma continental, devem ser observadas as normas
contidas na Lei n
a
8.617, de 4/1/1993.
Direito Ambiental
pressupe um controle do Estado e uma utilizao mediante
condies especificadas na licena; logo, no livre.
Uma questo que ainda no est muito clara aquela que diz
respeito competncia legislativa sobre patrimnio gentico,
pois, salvo melhor juzo, os artigos da CF no se referem ao
tema. certo, no entanto, que o artigo 225, l
9
, II,
determina que compete ao Poder Pblico preservar a diversidade
e a integridade do patrimnio gentico do pas e fiscalizar as
entidades dedicadas pesquisa e manipulao do material
gentico. O comando contido na norma supra tem por finalidade
assegurar que todos usufruam de uma sadia qualidade ambiental.
Em princpio, o legislador constituinte entendeu que a
conservao do patrimnio gentico , reflexamente, uma
questo ambiental. Em meu entendimento, este fato desloca a
competncia sobre a matria para o artigo 24 da CF, por se
tratar de competncia em matria ambiental, logo, concorrente.
Em abonamento a este entendimento, possvel veri- ficar-se
que alguns Estados-Membros da Federao j esto legislando
sobre a matria de forma bastante abrangente.
12
Entretanto,
como ser visto, a matria no to simples, pois existem
assuntos de Direito Comercial, de propriedade intelectual,
terras indgenas e outros que se imbricam no tema. A questo
central, em meu entendimento, que, em vez de se estabelecer
disputas por competncias, os entes federados devem colaborar
entre si para dar o melhor encaminhamento possvel questo.
2.2.1. Inaplicabilidade das Normas e Vedao de Acesso
A Medida Provisria no se aplica em duas hipteses:
(i) Patrimnio gentico humano;
13
e
(ii) intercmbio e difuso de componente do patrimnio
gentico e do conhecimento tradicional associado praticado
entre si por comunidades indgenas e comunidades locais para
seu prprio benefcio e baseados em prtica costumeira.
14

inadmissvel o acesso ao patrimnio gentico quando a sua
utilizao se fizer com o objetivo de realizao de prticas
nocivas ao meio ambiente e sade humana e para o
desenvolvimento de armas biolgicas e qumicas.
15
uma con-
sequncia lgica da CDB, pois ela visa ao desenvolvimento
sustentvel e promoo humana.
12 Acre: Lei n 1.235, de 3/7/1997. Amap: Lei n 388, de
3/12/1997.
13 No particular, no existe norma legal no Brasil, o que
muito preocupante.
14 Com isto, refora-se a tese de que a CDB um instrumento
econmico importante e no se limita a um abstrato documento
preservacionista.
15 O Brasil signatrio da Conveno sobre a Proibio do
Desenvolvimento, Produo eEstocagem de
Armas Bacteriolgicas (Biolgicas) e Base de Toxinas e sua
Destruio, promulgada peloDecreto n
77.374, de l/4/1976. Fonte: http://www.mre.gov.br.
\
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil I
2.2.2. Gesto do Patrimnio Gentico
O artigo 10 da Medida Provisria criou, no mbito do
Ministrio do Meio Ambiente, sob a presidncia de seu
representante, o Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico -
cuja composio e funcionamento so definidos em regulamento -
, de carter deliberativo e normativo, formado por
representantes de rgos e entidades da Administrao Pblica
Federal com competncia sobre as diversas aes referentes ao
acesso biodiversidade.
Atribuies do Conselho de Gesto:
(i) coordenar a implementao de polticas para a gesto do
patrimnio gentico;
(ii) estabelecer:
a) normas tcnicas;
b) critrios para as autorizaes de acesso e de remessa;
c) diretrizes para elaborao do Contrato de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios;
d) critrios para a criao de base de dados para o registro
de informao sobre conhecimento tradicional associado;
(iii) acompanhar, em articulao com rgos federais, ou
mediante convnio com outras instituies, as atividades de
acesso e de remessa de amostra de componente do patrimnio
gentico e de acesso a conhecimento tradicional associado;
(iv) deliberar sobre:
a) autorizao de acesso e de remessa de amostra de componente
do patrimnio gentico, mediante anuncia prvia de seu
titular;
16

b) autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado,
mediante anuncia prvia de seu titular;
c) autorizao especial de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimnio gentico instituio nacional,
pblica ou privada, que exera atividade de pesquisa e
desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, e
universidade nacional, pblica ou privada, com prazo de
durao de at dois anos, renovvel por iguais perodos, nos
termos do regulamento;
d) autorizao especial de acesso a conhecimento tradicional
associado instituio nacional, pblica ou privada, que
exera atividade de pesquisa e desenvolvimento nas reas
biolgicas e afins, e universidade nacional, pblica ou
privada, com prazo de durao de at dois anos, renovvel
por iguais perodos, nos termos do regulamento;
.405
16 A expresso sinnima de consentimento prvio
fundamentado utilizado na Conveno de Diversidade
Biolgica (CDB).
406
Direito Ambiental
e) credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa
e desenvolvimento ou de instituio pblica federal de
gesto para antorizar outra instituio nacional, pblica ou
privada, que exera atividade de pesquisa e desenvolvimento
nas reas biolgicas e afins:
i. a acessar amostra de componente do patrimnio gentico e de
conhecimento tradicional associado;
ii. a remeter amostra de componente do patrimnio gentico
para instituio nacional, pblica ou privada, ou para
instituio sediada no exterior;
f) credenciamento de instituio pblica nacional para ser
fiel depositria de amostra de componente do patrimnio
gentico;
(v) dar anuncia aos Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios quanto ao atendimento
dos requisitos previstos na Medida Provisria e no seu
regulamento;
(vi) promover debates e consultas pblicas sobre os temas
relacionados ao acesso biodiversidade;
(vii) funcionar como instncia superior de recurso em relao
a deciso de instituio credenciada e dos atos decorrentes
da aplicao da Lei de acesso biodiversidade;
(viii) aprovar seu regimento interno.
A atividade de coleta de componente do patrimnio gentico e
de acesso a conhecimento tradicional associado, que contribua
para o avano do conhecimento e que no esteja associada
bioprospeco, sempre que envolva a participao de pessoa
jurdica estrangeira, dever ser autorizada pelo rgo
responsvel pela poltica nacional de pesquisa cientfica e
tecnolgica, na forma da legislao especfica.
Ao Presidente do Conselho de Gesto compete firmar, em nome
da Unio, Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios. Tal atribuio poder ser delegada
ao titular de instituio pblica federal de pesquisa e
desenvolvimento ou instituio pblica federal de gesto,
ressalvados os casos em que haja conflito de interesses.
Caber instituio credenciada de que tratam os nmeros 1
e 2 da alnea e do inciso IV do art. 11 da Medida Provisria
uma ou mais das seguintes atribuies, observadas as
diretrizes do Conselho de Gesto:
(i) analisar requerimento e emitir, a terceiros,
autorizao:
a) de acesso a amostra de componente do patrimnio gentico
existente em condies in sita no territrio nacional, na
plataforma continental e na zona econmica exclusiva,
mediante anuncia prvia de seus titulares;
b) de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante
anuncia prvia dos titulares da rea;
c) de remessa de amostra de componente do patrimnio gentico
para instituio nacional, pblica ou privada, ou para
instituio sediada no exterior;
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
(ii) acompanhar, em articulao com rgos federais, ou
mediante convnio com outras instituies, as atividades de
acesso e de remessa de amostra de componente do patrimnio
gentico e de acesso a conhecimento tradicional associado;
(iii) criar e manter:
a) cadastro de colees ex sita, conforme previsto n art. 18
da Medida Provisria;
b) base de dados para registro de informaes obtidas durante
a coleta de amostra de componente do patrimnio gentico;
c) base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de
Remessa, aos Termos de Transferncia de Material e aos
Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios, na forma do regulamento;
(iv) divulgar, periodicamente, lista das Autorizaes de
Acesso e de Remessa, dos Termos de Transferncia de Material
e dos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios;
(v) acompanhar a implementao dos Termos de Transferncia de
Material e dos Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios referente aos
processos por ela autorizados.
A instituio credenciada dever, anualmente, mediante
relatrio, dar conhecimento pleno ao Conselho de Gesto sobre
a atividade realizada e repassar cpia das bases de dados
unidade executora prevista no art. 15. Ela deve, tambm, na
forma do art. 11, observar o cumprimento das disposies da
Medida Provisria, do seu regulamento e das decises do
Conselho de Gesto, sob pena de Ser descredenciada,
sujeitando-se aplicao, no que couber, das penalidades
previstas no art. 30 e na legislao vigente.
Foi autorizada a criao, na estrutura do Ministrio do Meio
Ambiente, de unidade executora que exercer a funo de
secretaria executiva do Conselho de Gesto, com as seguintes
atribuies, dentre outras:
(i) implementar as deliberaes do Conselho de Gesto;
(ii) dar suporte s instituies credenciadas;
(iii) emitir, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto
e em seu nome:
a) Autorizao de Acesso e de Remessa;
b) Autorizao Especial de Acesso e de Remessa;
(iv) acompanhar, em articulao com os demais rgos federais,
as atividades de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento
tradicional associado;
(v) credenciar, de acordo com deliberao do Conselho de
Gesto e em seu nome, instituio pblica nacional de
pesquisa e desenvolvimento ou instituio pblica federal de
gesto para autorizar instituio nacional, pblica ou
privada:
Direito Ambiental
a) ter acesso a amostra de componente do patrimnio gentico e
de conhecimento tradicional associado;
b) enviar amostra de componente do patrimnio gentico para
instituio nacional, pblica ou privada, ou para
instituio sediada no exterior, respeitadas as exigncias
do art. 19.
(vi) credenciar, de acordo com deliberao do Conselho de
Gesto e em seu nome, instituio pblica nacional para ser
fiel depositria de amostra de componente do patrimnio
gentico;
(vii) registrar os Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios, aps anuncia do
Conselho de Gesto;
(viii) divulgar lista de espcies de intercmbio facilitado
constantes de acordos internacionais, inclusive sobre
segurana alimentar, dos quais o Pas seja signatrio, de
acordo com o 2
2
do art. 19 desta Medida Provisria;
(ix) criar e manter:
a) Cadastro de colees ex sita, conforme previsto no art. 18;
b) base de dados para registro de informaes obtidas durante
a coleta de amostra de componente do patrimnio gentico;
c) base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de
Remessa, aos Termos de Transferncia de Material e aos
Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios;
(x) divulgar, periodicamente, lista das Autorizaes de Acesso
e de Remessa, dos Termos de Transferncia de Material e dos
Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios.
2.2.3. Conselho de Gesto: Regulamentao
O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico foi
regulamentado pelo Decreto n
s
3.945, de 28 de setembro de 2001,
que defme a composio do Conselho de Gesto do Patrimnio
Gentico e estabelece as normas para. o seu funcionamento,
mediante a regulamentao dos arts. 10, 11, 12, 14, 15, 16, 18
e 19 da Medida Provisha n
2
2.186-16, de 23 de agosto de 2001,
que dispe sobre o acesso ao patrimnio gentico, a proteo e
o acesso ao conhecimento tradicional associado, a repartio
de benefcios e o acesso tecnologia e transferncia de
tecnologia para sua conservao e utilizao, e d outras
providncias.
2.2.3.1. Composio e Funcionamento
O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico tem a seguinte
composio:
(i) Ministrio do Meio Ambiente;
(ii) Ministrio da Cincia e Tecnologia;
(iii) Ministrio da Sade;
(iv) Ministrio da Justia;
e5J - Ensno Spencr SUPS Jurco
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
(v) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
(vi) Ministrio da Defesa;
(vii) Ministrio da Cultura;
(viii) Ministrio das Relaes Exteriores;
(ix) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior;
(x) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA;
(xi) Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de
Janeiro;
(x) Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico - CNPq;
(xiii) Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia - INPA;
(xiv) Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria - Embrapa;
(xv) Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz;
(xvi) Instituto Evandro Chagas;
(xvii) Fundao Nacional do ndio - Funai;
(xviii) Instituto Nacional de Propriedade Industrial - INPI;
(xix) Fundao Cultural Palmares.
O Conselho de Gesto, conforme determinao legal,
presidido pelo Ministrio do Meio Ambiente. A funo de membro
do Conselho de Gesto exercida a ttulo gracioso e o seu
exerccio considerado servio pblico relevante.
O Conselho de Gesto rene-se, ordinariamente, uma vez por
ms e, extraordinariamente, a qualquer momento, mediante
convocao do Presidente, ou da maioria absoluta de seus
membros, neste caso por intermdio de documento escrito,
acompanhado de proposta de pauta devidamente justificada. O
Conselho, no entanto, pode determinar outra periodicidade para
as reunies, de acordo com Deliberao do Colegiado.
O Conselheiro que faltar a duas reunies seguidas ou a trs
intercaladas, sem as correspondentes substituies pelo
suplente, ser afastado do Conselho de Gesto, sendo
substitudo por outro designado pelo mesmo rgo de origem do
afastado.
2.2.3.2. Forma de Deliberao
As deliberaes do Conselho de Gesto so tomadas por
maioria absoluta de seus membros, cabendo ao Presidente do
Conselho de Gesto o voto de desempate. Cabe recurso
hierrquico, para o Plenrio, das deliberaes do Conselho de
Gesto, cuja deciso ser tomada por dois teros de seus
membros. Das deliberaes do Plenrio que decidirem recursos
no cabe novo recurso.
impedido de votar, nas deliberaes em processos que
envolvam a participao direta de Ministrio ou de entidade
representada no Conselho de Gesto, o Conselheiro
representante do respectivo Ministrio ou Associao
representado no Conselho.
410
Direito Ambiental
2.2.3.3. Competncia
O art. 3
e
do decreto determina que: Nos termos da Medida
Provisria n
e
2.186- 16, de 2001, compete ao Conselho de Gesto
do Patrimnio Gentico, acendida a sua natureza deliberativa e
normativaConfesso uma certa dificuldade para enten
der a redundncia do artigo, pois um rgo de deliberao e
normalizao somente pode atuar atendida a sua natureza
normativa e deliberativa, sob pena de agir fora da lei. De
qualquer forma, as competncias do Conselho so as seguintes:
(i) coordenar a implementao de polticas para a gesto do
patrimnio gentico;
(ii) estabelecer:
a) Normas tcnicas, pertinentes gesto do patrimnio
gentico;
b) critrios para as autorizaes de acesso e de remessa;
c) diretrizes para elaborao de Contrato de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios;
d) critrios para a criao de base de dados para o registro
de informao sobre conhecimento tradicional associado;
(iii) acompanhar, em articulao com rgos federais, ou
mediante convnio com outras instituies, as atividades de
acesso e de remessa de amostra de componente do patrimnio
gentico e de acesso a conhecimento tradicional associado;
(iv) deliberar sobre:
a) autorizao de acesso e de remessa de amostra de componente
do patrimnio gentico, mediante anuncia prvia de seu
titular;
b) autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado,
mediante anuncia prvia de seu titular;
c) autorizao especial de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimnio gentico, com prazo de durao de
at dois anos, renovvel por iguais perodos, a instituio
pblica ou privada nacional que exera atividade de pesquisa
e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, e a
universidade nacional, pblica ou privada;
d) autorizao especial de acesso a conhecimento tradicional
associado, com prazo de durao de at dois anos, renovvel
por iguais perodos, a instituio pblica ou privada
nacional que exera atividade de pesquisa e desenvolvimento
nas reas biolgicas e afins, e a universidade nacional,
pblica ou privada;
e) credenciamento de instituio pblica nacional de pesquisa
e desenvolvimento, ou de instituio pblica federal de
gesto, para autorizar outra instituio nacional, pblica
ou privada, que exera atividade de pesquisa e
desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, a acessar
amostra de componente do patrimnio gentico e de
conhecimento tradicional associado, e bem assim a remeter
amostra de componente
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
do patrimnio gentico para instituio nacional, pblica ou
privada, ou para instituio sediada no exterior;
f) credenciamento de instituio pblica nacional para ser fiel
depositria de amostra de componente do patrimnio gentico;
g) descredenciamento de instituies pelo descumprimento das
disposies da Medida Provisria n
2
2.186-16, de 2001, e do
decreto;
(v) dar anuncia aos Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios quanto ao atendimento
dos requisitos previstos na Medida Provisria n
2
2.186-16,
de 2001;
(vi) promover debates e consultas pblicas sobre os temas de
que trata a Medida Provisria n
2
2.186-16, de 2001;
(vii) funcionar como instncia superior de recurso em relao
a deciso de instituio credenciada e dos atos decorrentes
da aplicao da Medida Provisria n
s
2.186-16, de 2001;
(viii) aprovar seu regimento intemo.
O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico exerce sua
competncia segundo os dispositivos da Conveno sobre
Diversidade Biolgica, da Medida Provisria n
a
2.186-16, de
2001, e do decreto que o regulamentou.
2.2.3A. Secretaria Executiva
O Departamento do Patrimnio Gentico, rgo da estrutura do
Ministrio do Meio Ambiente, incumbido da funo de
Secretaria-Executiva do Conselho de Gesto, competindo-lhe:
(i) implementar as deliberaes do Conselho de Gesto;
(ii) promover a instruo e a tramitao dos processos a serem
submetidos deliberao do Conselho de Gesto;
(iii) dar suporte s instituies credenciadas;
(iv) emitir, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e
em seu nome, Autorizao de Acesso e de Remessa de amostra
de componente do patrimnio gentico existente no territrio
nacional, na plataforma continental e na zona econmica
exclusiva, bem como Autorizao de Acesso a conhecimento
tradicional associado;
(v) emitir, de acordo com deliberao do Conselho de Gesto e
era seu nome, Autorizao Especial de Acesso e de Remessa de
amostra de componente do patrimnio gentico, e Autorizao
de Acesso a conhecimento tradicional associado, com prazo de
durao de at dois anos, renovvel por iguais perodos, a
instituio pblica ou privada nacional que exera atividade
de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins e
a universidade nacional, pblica ou privada;
Direito Ambiental
(vi) acompanhar, em articulao com os demais rgos federais,
as atividades de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimnio gentico e de acesso a conhecimento
tradicional associado;
(vii) promover, de acordo com deliberao do Conselho de
Gesto e em seu nome, o credenciamento de instituio
pblica nacional de pesquisa e desenvolvimento, ou
instituio pblica federal de gesto, para autorizar
instituio nacional, pblica ou privada, a acessar amostra
de componente do patrimnio gentico e de conhecimento
tradicional associado, e bem assim a enviar amostra de
componente do patrimnio gentico a instituio nacional,
pblica ou privada, ou para instituio sediada no exterior,
respeitadas as exigncias do art. 19 da Medida Provisria n
e

2.186-16, de 2001;
(viii) promover, de acordo com deliberao do Conselho de
Gesto e em seu nome, o credenciamento de instituio
pblica nacional para ser fiel depositria de amostra de
componente do patrimnio gentico;
(ix) descredenciar instituies, de acordo com deliberao do
Conselho de Gesto e em seu nome, pelo descumprimento das
disposies da Medida Provisria n
a
2.186-16, de 2001, e
deste decreto;
(x) registrar os Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios, aps anuncia do
Conselho de Gesto;
(xi) divulgar lista de espcies de intercmbio facilitado
constantes de acordos internacionais, inclusive sobre
segurana alimentar, dos quais o Pas seja signatrio, de
acordo com o 2
9
do art. 19 da Medida Provisria n
2
2.186-
16, de 2001;
(xii) criar e manter:
a) cadastro de colees ex sita, conforme previsto no art. 18
da Medida Provisria n
2
2.186-16, de 2001;
b) base de dados para registro de informaes obtidas durante
a coleta de amostra de componente do patrimnio gentico;
c) base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de
Remessa de amostra de componente do patrimnio gentico e de
acesso a conhecimento tradicional associado, aos Termos de
Transferncia de Material e aos Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios;
(xiii) divulgar, periodicamente, lista das Autorizaes de
Acesso e de Remessa, dos Termos de Transferncia de Material
e dos Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios.
2.2.4. Acesso aos Recursos Genticos
2.2.4.1. A Experincia da Costa Rica
A Costa Rica um dos pases que possui mais experincia no
complexo tema do acesso aos recursos genticos, pois foi dos
que primeiro estabeleceram ^ma legislao
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil !
sobre o assunto e tem procurado implement-la de forma
resoluta. O principal rgo envolvido no assunto o Instituto
Nacional de Biodiversidade (INBio), que uma organizao
civil, sem fins lucrativos, e declarada de interesse pblico.
17

O INBio tem, dentre as suas atribuies legais e estatutrias,
as de dMgir o processo de estabelecimento de um inventrio da
flora e fauna costa-riquense, estudo e promoo do uso
sustentvel da biodiversidade costa-riquense, o
estabelecimento de vnculos internacionais com instituies
relacionadas ao manejo da biodiversidade e a colaborao na
planificao e financiamento da conservao da diversidade
biolgica.
O INBio procura desenvolver o seu projeto mediante a
celebrao de diferentes acordos com instituies cientficas
especializadas em bioprospeco, objetivando, com isto, a
ampliao de sua prpria capacitao cientfica e tecnolgica.
Ele desenvolve projetos de prospeco de biodiversidade nas
reas silvestres protegidas do pas, em estreita colaborao
com o Ministrio do Ambiente e Energia da Costa Rica. Todos os
trabalhos so feitos em parcerias com a comunidade acadmica e
com o meio empresarial, merecendo especial destaque a atuao
da Universidade da Costa Rica, Universidade Nacional, Escola
de Agricultura da Regio Tropical mida (EARTH), Instituto
Tecnolgico da Costa Rica (ITCR), Universidad de Strathclyde,
Universidade de Dusseldorf, Instituto Lausanne, Universidade
de Massachusetts, Universidade Comell, Bristol Myers Squibb,
Merck & Co., Ecos-La Pacfica, Indena, Givaudan Roure, Diversa
etc.
O financiamento e a remunerao das atividades de
bioprospeco so efetuados da seguinte forma: 10% dos
oramentos das pesquisas e 50% dos lucros que delas advierem
so repassados para o Ministrio do Meio Ambiente da Costa
Rica, que os reinveste em conservao. O restante do oramento
de pesquisa destinado ao apoio da infraestrutura cientfica
e s atividades de pesquisa e desenvolvimento voltadas para a
conservao e uso sustentvel da diversidade biolgica.
Um importante instrumento regulador do acesso aos recursos
genticos o direito objeo cultural, estabelecido pela
Lei n
e
7.788, de 23 de abril de 1998, em seu artigo 66.18
2.2A.2. Bioamaznia
O Brasil adotou um modelo claramente influenciado por aquele
existente na Costa Rica para a explorao da sua diversidade
biolgica. Assim como a Costa Rica criou o INBio, o Brasil
estabeleceu a Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da
Biodiversidade da Amaznia BIOAMAZNIA,19 qxie uma
sociedade civil sem
17 Http://www.inbo.ac.cr/es/pdb.
18 Artculo 66 Derecho a la objecin cultural. Reconcese el
derecho a que las comunidades locales y los pueblos
indgenas se opongan al acceso a sus recursos y al
conochniento asociado, por movos culturales, espirimales,
sociales, econmicos o de ocra ndole. Fonte:
http://www.biodiversidadla.org/docuinen- tos5.html.
19 Ver: http://www.bioamazonia.org.br.
Direito Ambiental
fins lucrativos que foi qualificada, por decreto
presidencial,
20
como organizao social
21
com o objetivo de
colaborar com a implementao do Programa Brasileiro de
Ecologia Molecular para o Uso Sustentvel da Amaznia -
PROBEM/Amaznia, mediante celebrao de contrato de gesto a
ser firmado com o Ministrio do Meio Ambiente. O Programa
Brasileiro para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da
Amaznia Legal (PROBEM/Amaznia) foi criado pela Portaria n
9

273, de 10 de dezembro de 1997, do Ministro de Estado do Meio
Ambiente.
Os objetivos do PROBEM so os seguintes:
(i) desenvolver a biotecnologia; e
(ii) desenvolver a bioindstria.
A BIOAMAZNIA, dentre seus objetivos, tem os de implantar e
coordenar um complexo laboratorial de Pesquisas e
Desenvolvimento, o Centro de Biotecnologia da Amaznia - CBA,
em Manaus, voltado para as pesquisas de produtos farmacuti-
cos, materiais para higiene pessoal, perfumaria, cosmticos,
produtos alimentcios, bioinseticidas, enzimas de interesse
tecnolgico, leos essenciais, antkmdantes, corantes naturais,
aromatizantes, entre outros.
2.2,5. Requisitos para Acesso
2.2.5.1. Condies Legais
O acesso a componente do patrimnio gentico, conforme o
artigo 16 da MP, existente em condies in situ no territrio
nacional, na plataforma continental e na zona econmica
exclusiva, e ao conhecimento tradicional associado far-se-
mediante a coleta de amostra e de informao, respectivamente,
e somente ser autorizado
22
a instituio nacional, pblica ou
privada, que exera atividades de pesquisa e desenvolvimento
nas reas biolgicas e afins, mediante prvia autorizao, na
forma da Medida Provisria.
O tcnico responsvel pela expedio de coleta dever, ao
trmino de suas atividades em cada rea, assinar com o seu
titular ou representante declarao contendo listagem do
material acessado, na forma do regulamento. Admite-se, em
carter excepcional, nos casos em que o titular da rea ou seu
representante no possa ser identificado ou localizado por
ocasio da expedio de coleta, a declarao contendo listagem
do material acessado, que dever ser assinada pelo responsvel
pela expedi-
20 Decreto de 18/3/1999. Qualifica como organizao social a
Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da
Biodiversidade da Amaznia BIOAMAZNIA,
21 Lei n 9.637, de 15/5/1998.
22 MP n 2.186, Art. 7, X Autorizao de Acesso e de
Remessa: documento que permite, sob condies especBcas, o
acesso a amostra de componente do patrimnio gentico e sua
remessa instituio destinatria e o acesso a conhecimento
tradicional associado...
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
o e encaminhada ao Conselho de Gesto. Feitos os trabalhos
necessrio que suba- mostra representativa de cada populao
componente do patrimnio gentico acessada seja depositada em
condio ex sitxf em instituio credenciada como fiel de-
positria, conforme disposto na alnea f do inciso IV do
art. 11 da Medida Provisria e do seu regulamento.
Havendo perspectiva de uso comercial, o acesso amostra de
componente do patrimnio gentico, em condies in situ, e ao
conhecimento tradicional associado s poder ocorrer aps
assinatura de Contrato de Utilizao
24
do Patrimnio Gentico e
de Repartio de Benefcios. Na hiptese de ser identificado
potencial de uso econmico, de produto ou processo, passvel
ou no de proteo intelectual, originado de amostra de
componente do patrimnio gentico e de informao oriunda de
conhecimento tradicional associado, acessado com base em
autorizao que no estabeleceu tal possibilidade, a
instituio beneficiria fica obrigada a comunicar ao Conselho
de Gesto, ou instituio onde se originou o processo de
acesso e de remessa, a formalizao de Contrato de Utilizao
do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios.
Quando se tratar de acesso requerido por pessoa jurdica
estrangeira em expedio para coleta de amostra de componente
do patrimnio gentico in situ e para acesso de conhecimento
tradicional associado, este somente ser autorizado quando em
conjunto com instituio pblica nacional, ficando a
coordenao das atividades obrigatoriamente a cargo da ltima
e desde que todas as instituies envolvidas exeram
atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas
e afins. H uma disposio curiosa no 7
9
do artigo 16 da MP
que determina: a pesquisa sobre componentes do patrimnio
gentico deve ser realizada preferencialmente no territrio
nacional Or, se as pesquisas forem feitas em solo
estrangeiro, a autoridade brasileira no tem qualquer
competncia para sobre ela deliberar.
Quando se tratar de Autorizao de Acesso e de Remessa de
amostra de componente do patrimnio gentico de espcie de
endemismo estrito ou ameaada de extino,
25
depender da
anuncia prvia do rgo competente, no caso, o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis.
A Autorizao de Acesso e de Remessa dar-se- aps a
anuncia prvia, sem a qual no poder ocorrer:
(i) da comunidade indgena envolvida, ouvido o rgo
indigenista oficial, quando o acesso ocorrer em terra
indgena;
23 MP n* 2.186, Art. 7
S
> XIV Condio ex situ: manuteno de
amostra de componente do patrimnio gentico fora de seu
habitat natural, em colees vivas ou mortas.
24 MP n 2.186, Art. 7
a
, XIII Contrato de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de BeneSdos: instrumento
jurdico multilateral, que qualifica as partes, o objeto e
as condies de acesso e de remessa de componente do
patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado,
bem como as condies para repartio de benefcios...
25 MP n
a
2.186, Art. 7
a
, VHI - Espcie ameaada de extino:
espcie com alto risco de desaparecimento na natureza em
futuro prximo, assim reconhecida pela autoridade
competente...
Direito Ambiental
416:
(ii) do rgo competente, quando o acesso ocorrer em rea
protegida;
(iii) do titular de rea privada, quando o acesso nela
ocorrer;
(iv) do Conselho de Defesa Nacional, quando o acesso se der em
rea indispensvel segurana nacional;
(v) da autoridade martima, quando o acesso se der em guas
jurisdicionais brasileiras, na plataforma continental e na
zona econmica exclusiva.
O detentor de Autorizao de Acesso e de Remessa de que
tratam os incisos I a V do 9
e
do artigo 16 da Medida
Provisria fica responsvel a ressarcir o titular da rea por
eventuais danos ou prejuzos, desde que devidamente
comprovados, que resultem de sua atividade.
A instituio detentora de Autorizao Especial de Acesso e
de Remessa dever encaminhar ao Conselho de Gesto as
anuncias de que tratam os 8
e
e 9
2
do artigo 16 antes ou por
ocasio das expedies de coleta a serem efetuadas durante o
perodo de vigncia da Autorizao, cujo descumprimento
acarretar o seu cancelamento.
O artigo 17 da Medida Provisria determina que, em caso de
relevante interesse pblico, tipificado pelo Conselho de
Gesto, o ingresso em rea pblica ou privada para acesso a
amostra de componente do patrimnio gentico dispensar anun-
cia prvia dos seus titulares, garantindo-lhes o disposto nos
arts. 24 e 25. O artigo manifestamente inconstitucional,
pois inexiste norma constitucional especfica que diferencie a
propriedade do solo da propriedade do patrimnio gentico, que
um conceito de natureza imaterial e que no se confunde com
os conceitos microjurdi- cos de propriedade dos bens que
integram tal patrimnio. Penso que a anuncia, ou
consentimento, so sempre necessrios. Caso se verifique uma
necessidade intransponvel de acesso e o consentimento no
tenha sido concedido, configura-se a necessidade de
desapropriao, mediante justa indenizao, tal como previsto
na CF. O prprio 2
9
do artigo demonstra a incongruncia do
caput, in verbis: 2* Em se tratando de terra indgena,
observar-se- o disposto no & do art. 231 da CF.
26

Conforme determina o artigo 18, a conservao ex situ de
amostra de componente do patrimnio gentico deve ser
realizada no territrio nacional, podendo, suplementarmente, a
critrio do Conselho de Gesto, ser realizada no exterior. As
colees ex situ de amostra de componente do patrimnio
gentico devero ser cadastradas junto unidade executora do
Conselho de Gesto, conforme dispuser o regulamento. O
Conselho de Gesto poder delegar o cadastramento de que trata
o
26 Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao
social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os
direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer
respeitar todos os seus bens (...) 6 So nulos e
extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que
tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras
a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas
naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes,
ressalvado relevante interesse pblico da Unio, segundo o
que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a
extino direito a indenizao ou a aes contra a Unio,
salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas da
ocupao de boa-f.
\
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
l
0
do artigo 18 a uma ou mais instituies credenciadas na
forma das alneas de e do inciso IV do art. 11 da Medida
Provisria.
A remessa de amostra de componente do patrimnio gentico de
instituio nacional, pblica ou privada, para outra
instituio nacional, pblica ou privada, ser efetuada a
partir de material em condies ex sita, mediante a informao
do uso pretendido, observado o cumprimento cumulativo das
seguintes condies, alm de outras que o Conselho de Gesto
venha a estabelecer:
(i) depsito de subamostra representativa de componente do
patrimnio gentico em coleo mantida por instituio
credenciada, caso ainda no tenha sido cumprido o disposto
no 3
a
do art. 16 da Medida Provisria;
(ii) nos casos de amostra de componente do patrimnio gentico
acessado em condies ia situ, antes da edio da Medida
Provisria, o depsito de que trata o inciso anterior ser
feito na forma acessada, se ainda disponvel, nos termos do
regulamento;
(iii) fornecimento de informao obtida durante a coleta de
amostra de componente do patrimnio gentico para registro
em base de dados mencionada na alnea b do inciso III do
art. 14 e alnea b do inciso IX do art. 15 da Medida
Provisria;
(iv) prvia assinatura de Termo de Transferncia de
Material.
27

Se existir perspectiva de uso comercial de produto ou
processo resultante da utilizao de componente do patrimnio
gentico, ser necessria a prvia assinatura de Contrato de
Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de
Benefcios.
A remessa de amostra de componente do patrimnio gentico de
espcies consideradas de intercmbio facilitado em acordos
internacionais, inclusive sobre segurana alimentar, dos quais
o Pas seja signatrio, dever ser efetuada em conformidade
com as condies neles definidas, mantidas as exigncias deles
constantes. A remessa de qualquer amostra de componente do
patrimnio gentico de instituio nacional, pblica ou
privada, para instituio sediada no exterior, ser efetuada a
partir de material em condies ex sita, mediante a informao
do uso pretendido e a prvia autorizao do Conselho de Gesto
ou de instituio credenciada, observado o cumprimento
cumulativo das condies estabelecidas nos incisos I a IV e
l
s
e 2
9
do artigo 19.
2.2.5.2. Regulamentao
Para a obteno de autorizao de acesso e de remessa de
amostra de componente do patrimnio gentico e de acesso a
conhecimento tradicional associado a
27 MP n
s
2.186, Art. 7, XII - Termo de Transferncia de
Material: instrumento de adeso a ser firmado pela
instituio destinatria antes da remessa de qualquer
amostra de componente do patrimnio gentico, indicando,
quando br o caso, se houve acesso a conhecimento
tradicional associado...
Direito Ambiental
instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividade
de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, de
que tratam as alneas a e b do inciso IV do art. 11 da Medida
Provisria n
2
2.186-16, de 2001, dever encaminhar solicitao
ao Conselho de Gesto ou a instituio credenciada, atendendo,
pelo menos, os seguintes requisitos:
(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento
nas reas biolgicas e afim;
(ii) qualificao tcnica para desempenho de atividades de
coleta e remessa de amostra de componente do Patrimnio
Gentico ou para acesso ao conhecimento tradicional
associado;
(iii) estrutura disponvel para o manuseio de amostra de
componente do Patrimnio Gentico;
(iv) projeto de pesquisa que descreva a atividade de coleta de
amostra de componente do Patrimnio Gentico ou de acesso a
conhecimento tradicional associado, incluindo informao
sobre o uso pretendido;
(v) pnnnria prvia para ingresso nas reas a serem amostradas
pela expedio de coleta, na forma estabelecida nos 8
a
e
9
a
do art. 16 da Medida Provisria n
2
2.186-16, de 2001;
(vi) destino das amostras dos componentes do patrimnio
gentico a serem acessados.
O projeto de pesquisa deve conter:
(i) histrico, justificativa, definio dos objetivos, mtodos
e resultados esperados a partir da amostra ou da informao
a ser acessada;
(ii) itinerrio detalhado no Territrio Nacional, indicando as
datas previstas para o incio e trmino da atividade;
(iii) discriminao do tipo de material ou informao a ser
acessada e quantificao aproximada de amostras a serem
obtidas;
(iv) indicao das fontes de financiamento, dos respectivos
montantes e diviso das responsabilidades de cada parte;
(v) currclum vitae dos pesquisadores e tcnicos envolvidos,
caso no estejam disponveis na plataforma lattes, mantida
pelo CNPq.
Para a obteno de autorizao especial de acesso e de
remessa de amostra de componente do patrimnio gentico e de
acesso a conhecimento tradicional associado a instituio
nacional, pblica ou privada, que exera atividade de pesquisa
e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, de que tratam
as alneas c e d do inciso IV do art. 11 da Medida Provisria
n
s
2.186-16, de 2001, dever encaminhar solicitao ao Conselho
de Gesto, atendendo, pelo menos, os seguintes requisitos:
(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento
nas reas
biolgicas e afins;
SSJ * Ensaio Superar SSSSJ Jyrfdiso
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil j
(ii) qualificao tcnica para desempenho das atividades de
coleta e remessa de amostra de componente do Patrimnio
Gentico;
(iii) estrutura disponvel para o manuseio de amostra de
componente do Patrimnio Gentico;
(iv) portflio dos projetos desenvolvidos pela instituio,
destacando aqueles que sero beneficiados pela autorizao
solicitada, incluindo informao sobre o uso pretendido;
(v) anuncia prvia para ingresso nas reas a serem amostradas
pelas expedies de coleta na forma estabelecida no 11 do
art. 16 da Medida Provisria n
2
2.186-16, de 2001;
(vi) destino do material gentico a ser acessado e indicao
da equipe tcnica e da infraestrutura disponvel para
gerenciar os Termos de Transferncia de Material a serem
assinados previamente remessa de amostra para outra
instituio nacional, pblica ou privada, ou sediada no
exterior e os respectivos Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, quando
for o caso.
Os projetos de pesquisa includos no portflio a que se
refere o inciso IV do artigo 9, diretamente beneficiados pela
solicitao, devero conter:
(i) histrico, justificativa, definio dos objetivos,
mtodos e resultados esperados a partir da amostra ou da
informao a ser acessada;
() itinerrio detalhado no Territrio Nacional, indicando as
datas previstas para o incio e trmino da atividade, a ser
encaminhado ao Conselho de Gesto;
(iii) discriminao do tipo de material ou informao a ser
acessado e quantificao aproximada de amostras a serem
obtidas;
(iv) indicao das fontes de financiamento, dos respectivos
montantes e diviso das responsabilidades de cada parte;
(v) curnculiim vitae dos pesquisadores e tcnicos envolvidos,
caso no estejam disponveis na plataforma lattes, mantida
pelo CNPq.
Para o credenciamento de instituio pblica nacional de
pesquisa e desenvolvimento ou de instituio pblica federal
de gesto para autorizar outra instituio nacional, pblica
ou privada, que exera atividade de pesquisa e desenvolvimento
nas reas biolgicas e afins, para acessar e remeter amostra
de componente do patrimnio gentico e para acessar
conhecimento tradicional associado de que tratam os itens 1 e
2 da alnea e do inciso IV do art. 11 da Medida Provisria n
a

2.186-16, de 2001, o Conselho de Gesto dever receber
solicitao que atenda, pelo menos, os seguintes requisitos:
(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento
nas reas
biolgicas e afins ou na rea de gesto;
Direito Ambiental
(ii) lista das atividades e dos projetos em desenvolvimento
relacionados s
aes de que trata a Medida Provisria n
e
2.186-16, de 2001;
(iii) infraestrutnra disponvel e equipe tcnica para atuar:
a) Na anlise de requerimento e emisso, a terceiros, de
autorizao de:
1. acesso a amostra de componente do patrimnio gentico
existente em condies in situ no territrio nacional, na
plataforma continental e na zona econmica exclusiva,
mediante anuncia prvia de seus titulares;
2. acesso a conhecimento tradicional associado, mediante
anuncia prvia de seus titulares;
3. remessa de amostra de componente do patrimnio gentico
para instituio nacional, pblica ou privada, ou para
instituio sediada no exterior;
b) no acompanhamento, em articulao com rgos federais, ou
mediante convnio com outras instituies, das atividades de
acesso e de remessa de amostra de componente do patrimnio
gentico e de acesso a conhecimento tradicional associado;
c) na criao e manuteno de:
1. cadastro de colees ex sita, conforme previsto no art* 18
da Medida Provisria n
e
2.186-16, de 2001;
2. base de dados para registro de informaes obtidas durante
a coleta de amostra de componente do patrimnio gentico;
3. base de dados relativos s Autorizaes de Acesso e de
Remessa, aos Termos de Transferncia de Material e aos
Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios;
d) na divulgao de lista de Autorizaes de Acesso e de
Remessa, dos Termos de Transferncia de Material e dos
Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de
Repartio de Benefcios;
e) no acompanhamento e na implementao dos Termos de
Transferncia de Material e dos Contratos de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios referente
aos processos por ela autorizados;
f) na preparao e encaminhamento, ao Conselho de Gesto, de
relatrio anual das atividades realizadas e de cpia das
bases de dados Secretaria-Executiva do Conselho de Gesto.
Para o credenciamento de instituio pblica nacional de
pesquisa e desenvolvimento como fiel depositria de amostra de
componente do Patrimnio Gentico de que trata a alnea /do
inciso IV do art. 11 da Medida Provisria n
s
2.186-16, de 2001,
o Conselho de Gesto dever receber solicitao que atenda,
pelo menos, os seguintes requisitos:
(i) comprovao da sua atuao em pesquisa e desenvolvimento
nas reas
biolgicas e afins;
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
(ii) indicao da infraestrutura disponvel e capacidade para
conservao, em condies ex situ, de amostras de
componentes do Patrimnio Gentico;
(iii) comprovao da capacidade da equipe tcnica responsvel
pelas atividades de conservao;
(iv) descrio da metodologia e material empregado para a
conservao de espcies sobre as quais a instituio
assumir responsabilidade na qualidade de fiel depositria;
(v) indicao da disponibilidade oramentria para manuteno
das colees.
A atividade de coleta de componente do patrimnio gentico e
de acesso a
conhecimento tradicional associado, que contribua para o
avano do conhecimento e que no esteja associada
bioprospeco, quando envolver a participao de pessoa
jurdica estrangeira, ser autorizada pelo CNPq, observadas as
determinaes da Medida Provisria n
e
2.186-16, de 2001, e a
legislao vigente. A autorizao prevista no caput do artigo
12 do decreto observar as normas tcnicas definidas pelo
Conselho de Gesto, o qual exercer superviso dessas
atividades.
2*2*6. Acesso e Remessa
O acesso a componente do patrimnio gentico existente em
condies in situ no territrio nacional, na plataforma
continental e na zona econmica exclusiva, e ao conhecimento
tradicional associado ser feito por meio da coleta de amostra
e de informao, respectivamente, e somente ser autorizado a
instituio nacional, pblica ou privada, que exera
atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas
e afins, mediante prvia autorizao.
2.2.6.1. Acesso Tecnologia, Transferncia de Tecnologia e
Registro de Patentes
Na forma do ardgo 21 da MP, a instituio que receber
amostra de componente do patrimnio gentico ou conhecimento
tradicional associado facilitar o acesso tecnologia e
transferncia de tecnologia para a conservao e utilizao
desse patrimnio ou desse conhecimento instituio nacional
responsvel pelo acesso e remessa da amostra e da informao
sobre o conhecimento, ou instituio por ela indicada. O
acesso tecnologia e transferncia de tecnologia entre
instituio nacional de pesquisa e desenvolvimento, pblica ou
privada, e instituio sediada no exterior, poder realizar-
se, dentre outras atividades, mediante:
(i) pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico;
(ii) formao e capacitao de recursos humanos;
(iii) intercmbio de informaes;
(iv) intercmbio entre instituio nacional de pesquisa e
instituio de pesquisa sediada no exterior;
Direito Ambiental
(v) consolidao de infra-estrutura de pesquisa cientfica e
de desenvolvimento tecnolgico;
(vi) explorao econmica, em parceria, de processo e produto
derivado do uso de componente do patrimnio gentico; e
(vii) estabelecimento de empreendimento conjunto de base
tecnolgica.
O artigo 23 assegura empresa que, em decorrncia do
processo de concesso de acesso tecnologia e transferncia
de tecnologia instituio nacional, pblica ou privada,
responsvel pelo acesso e remessa de amostra de componente do
patrimnio gentico e pelo acesso informao sobre
conhecimento tradicional associado, faa investimentos em
atividade de pesquisa e desenvolvimento no Brasil, a percepo
de incentivo fiscal para a capacitao tecnolgica da
indstria e da agropecuria, e a facilitao de utilizao de
outros instrumentos de estmulo, na forma da legislao
pertinente.
O Instituto Nacional da Propriedade Industrial INPI deve
observar, quando da concesso de direito de propriedade
industrial sobre processo ou produto obtido a partir de
amostra de componente do patrimnio gentico, as normas
contidas na Medida Provisria, devendo o requerente informar a
origem do material gentico e do conhecimento tradicional
associado, quando for o caso.
2.2.7. Repartio de Benefcios
Os benefcios resultantes da explorao econmica de produto
ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente do
patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado,
obtidos por instituio nacional ou instituio sediada no
exterior, sero repartidos, de forma justa e equitativa, entre
as partes contratantes, conforme dispuser o regulamento e a
legislao pertinente. A regra definida no artigo 25 de
interveno do Estado nos contratos, pois estabelece a
possibilidade de que normas regulamentares possam definir o
percentual a ser deferido, como clusulas obrigatrias para
eles. Deve ser anotado que, nas hipteses em que a Unio no
seja parte contratante, deve ser-lhe assegurada a participao
nos benefcios, na forma de regulamento especfico.
2.2.7.I. Benefcios
A Medida Provisria estabeleceu uma relao de benefcios
que, legalmente, devem resultar da concesso de acesso
Diversidade Biolgica e ao conhecimento tradicional associado.
Os benefcios resultantes da explorao econmica de produto
ou processo, desenvolvido a partir de amostra do patrimnio
gentico ou de conhecimento tradicional associado, podem ser,
dentre outros, os seguintes:
(i) diviso de lucros;
(ii) pagamento de royalties;
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
423
(iii) acesso e transferncia de tecnologias;
(iv) licenciamento, livre de nus, de produtos e processos;
e
(v) capacitao de recursos humanos.
No h qualquer obrigatoriedade legal de que todos os
benefcios sejam conferidos simultaneamente, assim como tambm
no h obrigatoriedade legal de que os benefcios sejam os
contidos na norma legal. O artigo 25 tem, claramente, carter
exemplificativo. Qualquer benefcio estabelecido livremente
entre as partes contratantes vlido e legal. O importante
que, aps a celebrao do contrato, haja uma melhoria concreta
auferida por aquele que cede o acesso diversidade biolgica.
No se desconhece, contudo, que o prprio conceito de melhoria
passvel de crticas diversas. Aqui, como de resto em
qualquer relao contratual equnime, necessrio se faz que
haja benefcios recprocos.
O art. 26 estabeleceu a seguinte regra: A explorao
econmica de produto ou processo desenvolvido a partir de
amostra de componente do patrimnio gentico ou de
conhecimento tradicional associado, acessada em desacordo com
as disposies desta Medida Provisria, sujeitar o infrator
ao pagamento de indenizao correspondente a, no mnimo, vinte
por cento do faturamento bruto obtido na comercializao de
produto ou de royalties obtidos de terceiros pelo infrator, em
decorrncia de licenciamento de produto ou processo ou do uso
da tecnologia, protegidos ou no por propriedade intelectual,
sem prejuzo das sanes administrativas e penais cabveis.
Esta norma, evidentemente, s aplicvel no caso de o acesso
ser concedido a empresa sediada no Brasil, pois dificilmente
ser aplicvel a empresas sediadas no exterior.
Uma modalidade de benefcio importante aquela estabelecida
pelo artigo 33 e se refere parcela dos lucros e dos
royalties devidos Unio, resultantes da explorao econmica
de processo ou produto desenvolvido a partir de amostra de
componente do patrimnio gentico, bem como o valor das multas
e indenizaes. O montante constitudo por tais valores ser
destinado:
(i) ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei n
9

7.797, de 10 de julho de 1989;
(ii) ao Fundo Naval, criado pelo Decreto n
9
20.923, de 8 de
janeiro de 1932; e
(iii) ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico, criado pelo Decreto-Lei n

719, de 31 de julho
de 1969, e restabelecido pela Lei n
2
8.172, de 18 de janeiro
de 1991, na forma do regulamento.
Tais recursos devem ser utilizados exclusivamente na
conservao da diversidade biolgica, incluindo a recuperao,
criao e manuteno de bancos depositrios, no fomento
pesquisa cientfica, no desenvolvimento tecnolgico associado
ao patrimnio gentico e na capacitao de recursos humanos
associados ao desenvolvimento das atividades relacionadas ao
uso e conservao do patrimnio gentico.
Direito Ambientai
2.2.8. Clusulas Contratuais Cogentes
O legislador determinou de forma bastante positiva que os
Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio
de Benefcios devem ser escritos de forma bastante objetiva,
bem como conter determinadas clusulas legais. A primeira
delas indicar e qualificar com clareza as partes
contratantes, sendo, de um lado, o proprietrio da rea
pblica ou privada, ou o representante da comunidade indgena
e do rgo indigenista oficial, ou o representante da
comunidade local e, de outro, a instituio nacional
autorizada a efetuar o acesso e a instituio destinatria.
O artigo 28 estabelece que no Contrato de Utilizao do
Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios devem
constar, dentre outras, as seguintes clusulas essenciais que
disponham sobre:
(i) objeto, seus elementos, quantificao da amostra e uso
pretendido;
(ii) prazo de durao;
(iii) forma de repartio justa e equitativa de benefcios e,
quando for o caso, acesso tecnologia e transferncia de
tecnologia;
(iv) direitos e responsabilidades das partes;
(v) direito de propriedade intelectual;
(vi) resciso;
(vii) penalidades;
(viii)foro no Brasil.
Clusulas essenciais so aquelas sem as quais o contrato
pode ser nulo ou anu- lvel. Portanto, extremamente
importante que elas sejam observadas, sob pena de que o
contrato resulte em letra morta. Estabelece o pargrafo nico
do artigo 26 que: quando a Unio for parte, o contrato
referido no caput deste artigo reger-se- pelo regime jurdico
de direito pblico.
O pargrafo nico do artigo 26, em minha opinio, um
elemento extremamente complicador para que a Unio possa
intervir como parte em Contratos de Utilizao do Patrimnio
Gentico e de Repartio de Benefcios, isto porque o legis-
lador determinou que tais contratos so de direito pblico.
Ora, em tal condio, os mencionados contratos devem ser
regidos pela Lei n
s
8.666, de 21 de junho de 1993, que
"regulamenta o art. 37, inciso XXI, da CF, institui normas
para licitaes e contratos da Administrao Pblica
28
e d
outras providncias. importante ressaltar que a abrangncia
do estatuto licitatrio ampla, conforme demonstra o seu
artigo l
s
, in verbis. Art. P Esta lei estabelece normas gerais
sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a
obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes
e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios. Pargrafo nico.
Subordinam-se ao regime desta lei, alm
28 Grifei.
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
-425
dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as
autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controladas
direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios. Ante os estritos termos da norma legal, data
venia, no vejo como afastar o procedimento licitatrio da
lavratura dos contratos de que ora falamos, ainda que no seja
com a adoo da modalidade de dispensa de licitao.
Em minha opinio, a MP deveria ter estabelecido um
procedimento legal a ser utilizado quando da celebrao dos
contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio
de Benefcios, respeitando as especificidades do caso. Os
Contratos de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio
de Benefcios sero submetidos a registro no Conselho de
Gesto e s tero eficcia aps sua anuncia. A no-
observncia dos preceitos legais cogentes gera a nulidade de
pleno direito dos contratos celebrados.
2.2.9. Sanes Administrativas
O Decreto n
2
5.459, de 7 de junho de 2005, foi baixado com a
finalidade de regulamentar o artigo 30 da Medida Provisria n
9

2.186-16/2001. So consideradas infraes administrativas,
29
na
forma do artigo 30, contra o patrimnio gentico ou o
conhecimento tradicional associado, toda ao ou omisso que
viole as normas da Medida Provisria e demais disposies
legais pertinentes. A MP adotou uma concepo de definir
genericamente as infraes administrativas, sem fixar, minima-
mente, os tipos administrativos, deixando tal misso para
decreto a ser baixado pelo Chefe do Poder Executivo. Trata-se
de uma situao que vem se repetindo na chamada legislao
ambiental e que, certamente, capaz de suscitar muitas
dvidas quanto sua constitucionalidade. A propsito, vale
relembrar a seguinte lio de Maral Justen Filho, in verbis.
inconstitucional atribuir autoridade administrativa
autonomia para determinar os elementos necessrios
configurao do ilcito e a sano adequada. Essa soluo
incompatvel com os incisos XXXCX e XLVI do art. 5
2
da
Constituio. Definir infrao e regular a individualizao da
sano significa determinar com um mnimo de preciso os
pressupostos de cada sano cominada em lei.
30

Assim, seguindo uma triste tradio de deixar ao
administrador a definio de tipos administrativos, muito
embora tenha definido as sanes aplicveis queles que vio-
larem as disposies administrativas que seriam baixadas no
futuro. Tais sanes so:
(i) advertncia;
(ii) multa;
(iii) apreenso das amostras de componentes do patrimnio
gentico e dos instrumentos utilizados na coleta ou no
processamento ou dos produtos obtidos a partir de informao
sobre conhecimento tradicional associado;
29 Independentemente da aplicao de sanes civis ou penais
cabveis.
30 Maral Justen Filho. Curso de Direito Administxavo. So
Paulo: Saraiva, 2005, pp. 399-400.
Direito Ambiental
(iv) apreenso dos produtos derivados de amostra de componente
do patrimnio gentico ou do conhecimento tradicional
associado;
(v) suspenso da venda do produto derivado de amostra de
componente do patrimnio gentico ou do conhecimento
tradicional associado e sua apreenso;
(vi) embargo da atividade;
(vii) interdio parcial ou total do estabelecimento,
atividade ou empreendimento;
(viii) suspenso de registro, patente, licena ou
autorizao;
(ix) cancelamento de registro, patente, licena ou
autorizao;
(x) perda ou restrio de incentivo e benefcio fiscal
concedidos pelo governo;
(xi) perda ou suspenso da participao em linha de
financiamento em estabelecimento oficial de crdito;
(xii) interveno no estabelecimento;
(xiii) proibio de contratar com a Administrao Pblica, por
perodo de at cinco anos.
Os produtos, amostras e os instrumentos apreendidos,
embargados ou que tenham a comercializao suspensa sero
destinados conforme deliberao do Conselho de Gesto.
desnecessrio dizer que as penalidades administrativas devem
ser aplicadas proporcionalmente ao ilcito praticado, sob pena
de nulidade.
A multa arbitrada pela autoridade competente, de acordo
com parmetros definidos em regulamento, considerando-se a
gravidade dos fatos. Foi estabelecida uma diferenciao entre
os valores a serem aplicados quando se tratar de pessoa fsica
(rectius: natural) ou de pessoa jurdica. Os valores
31
so os
seguintes:
(i) pessoa fsica - de R$ 200,00 (duzentos reais) a R$
100.000,00 (cem mil reais), quando se tratar de pessoa
fsica;
(ii) pessoa jurdica ~ de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$
50.000.000,00 (cinquenta milhes de reais).
Os rgos federais competentes exercero, por si ou por
delegao realizada mediante convnio especfico previsto em
regulamento, a fiscalizao, a intercepta- o e a apreenso
de amostra de componente do patrimnio gentico ou de produto
obtido a partir de informao sobre conhecimento tradicional
associado, acessados em desacordo com as disposies legais.
2.2.9.1. As sanes em espcie
O artigo l
2
do Decreto n
s
5.459/2005, repetindo a frmula
extremamente aberta e abstrata do artigo 30 da MP n
Q
2186-
16/2001, determina que: Art. 1
Q
Considera-
31 Na reincidncia, a multa ser aplicada em dobro.
A cesso Diversidade Biolgica no Brasil
se infrao administrativa contra o patrimnio gentico ou ao
conhecimento tradicional associado toda ao ou omisso que
viole as normas da Medida Provisria n
e
2.186- 16, de 23 de
agosto de 2001, e demais disposies pertinentes, Pargrafo
nico. Aplicam- se a este Decreto as definies constantes do
art. 7
3
da Medida Provisria n
s
2.186-16, de 2001, e da
Conveno sobre Diversidade Biolgica, promulgada pelo Decreto
n
s
2.159, de 16 de maro de 1998, bem como as orientaes
tcnicas editadas pelo Conselho de Gesto do Patrimnio
Gentico.
Algumas questes merecem ser levantadas, ab initio, em
primeiro lugar, h que se considerar que infraes
administrativas so aquelas praticadas contra a administrao
pblica ou em violao ao poder de polcia por ela exercida.
No se pode olvidar que, no caso do patrimnio gentico, a
matria pouco clara, visto que o patrimnio gentico no
bem de propriedade da Unio, assim como tambm no bem de
propriedade da Unio o conhecimento tradicional. Visto que
tais bens no integram o patrimnio da Unio, estabelecer
sanes administrativas para tais casos , no mnimo,
juridicamente discutvel. Entretanto, em homenagem ao
princpio da presuno de legalidade dos atos administrativos,
passo a examinar as sanes tal como elas foram dispostas no
ato regulamentar. Art. 10. As infraes administrativas con-
tra o patrimnio gentico ou ao conhecimento tradicional
associado sero punidas com as seguintes sanes, aplicveis,
isolada ou cumulativamente, s pessoas fsicas ou jurdicas: I
advertncia; II - multa; III - apreenso das amostras de
componentes do patrimnio gentico e dos instrumentos
utilizados na sua coleta ou no processamento ou dos produtos
obtidos a partir de informao sobre conhecimento tradicional
associado; IV apreenso dos produtos derivados de amostra de
componente do patrimnio gentico ou do conhecimento
tradicional associado; V - suspenso da venda do produto
derivado de amostra de componente do patrimnio gentico ou do
conhecimento tradicional associado e sua apreenso; VI -
embargo da atividade;
VII - interdio parcial ou total do estabelecimento,
atividade ou empreendimento;
VIII - suspenso de registro, patente, licena ou autorizao;
IX - cancelamento de registro, patente, licena ou
autorizao; X - perda ou restrio de incentivo e benefcio
fiscal concedidos pelo governo; XI - perda ou suspenso da
participao em linha de financiamento em estabelecimento
oficial de crdito; XII - interveno no estabelecimento; e
XIII - proibio de contratar com a administrao pblica, por
perodo de at cinco anos. 1
Q
Entende-se como produtos
obtidos a partir de informao sobre conhecimento tradicional
associado, previstos no inciso III do caput, os registros, em
quaisquer meios de informaes relacionadas a este
conhecimento. 2
9
Se o autuado, com uma nica conduta, cometer
mais de uma infrao, ser-lhe-o aplicadas, cumulativamente,
as sanes a ela cominadas. 3
a
As sanes previstas nos
incisos I e III a XIII podero ser aplicadas independente da
previso nica de pena de multa para as infraes
administrativas descritas neste Decreto.
Cabe ao Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico determinar
a destinao a ser dada aos produtos, amostras, equipamentos,
veculos, petrechos e demais instrumentos que tenham sido
apreendidos por terem sido utilizados diretamente na prtica
de infrao. O GGEM dever, sempre que possvel, do-los a
instituies cient-
Direito Ambiental
ficas, culturais, ambientalistas, educacionais, hospitalares,
penais, militares, pblicas ou outras entidades com fins
beneficentes.
Os valores arrecadados em pagamento das multas aplicadas
revertero: quando a infrao for cometida em (i) rea sob
jurisdio do Comando da Marinha: a) cinquenta por cento ao
Fundo Naval; b) o restante, repartido igualmente entre o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, regulado
pela Lei n
2
8.172, de 18 de janeiro de 1991, e o Fundo Nacional
de Meio Ambiente, criado pela Lei n
e
7.797, de 10 de julho de
1989; (ii) nos demais casos os valores arrecadados sero
repartidos, igualmente, entre o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e o Fundo Nacional do
Meio Ambiente. A destinao dos recursos ser exclusivamente
na conservao da diversidade biolgica, incluindo a
recuperao, criao e manuteno de bancos depositrios, o
fomento pesquisa cientfica, o desenvolvimento tecnolgico
associado ao patrimnio gentico e a capacitao de recursos
humanos associados ao desenvolvimento das atividades
relacionadas ao uso e conservao do patrimnio gentico.
Entende-se como utilizado na conservao da diversidade
biolgica, a aplicao dos recursos repassados ao Fundo Naval
na aquisio, operao, manuteno e conservao, pelo Comando
da Marinha, de meios utilizados na atividade de fiscalizao
de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, dentre elas
as lesivas ao patrimnio gentico ou ao conhecimento
tradicional associado.
2.2.9.2. Infraes Administrativas
O decreto tipificou as seguintes infraes
administrativas:
Arr. 15. Acessar componente do patrimnio gentico para
fins de pesquisa cientfica sem autorizao do rgo
competente ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 10.000 (dez mil reais) e mxima de R$
100.000,00 (cem mil reais), quando se tratar de pessoa
jurdica, e multa, mnima de R$200,00 (duzentos reais) e
mxima de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), quando se tratar de
pessoa fsica.
l
e
A pena prevista no caput ser aplicada em dobro se o
acesso ao patrimnio gentico for realizado para prticas
nocivas ao meio ambiente ou prticas nocivas sade humana.
2
S
Se o acesso ao patrimnio gentico for realizado para o
desenvolvimento de armas biolgicas e qumicas, a pena
prevista no caput ser triplicada e dever ser aphcada a
sano de interdio parcial ou total do estabelecimento,
atividade ou empreendimento.
Art. 16. Acessar componente do patrimnio gentico para fins
de biopros- peco ou desenvolvimento tecnolgico, sem
autorizao do rgo competente ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 15.000,00(quinze mil reais) e mxima de
R$10.000.000,00 (dez milhes de reais), quando se tratar de
pessoa jurdica, e multa mnima de R$ 5.000,00 (cinco mil
reais) e mxima de R$ 50.000,00 (cinqenta mil reais), quando
se tratar de pessoa fsica.
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
l
9
Incorre nas mesmas penas quem acessa componente do
patrimnio gentico a fim de constituir ou integrar coleo ex
situ para bioprospeco ou desenvolvimento tecnolgico, sem
autorizao do rgo competente ou em desacordo com a
autorizao obtida.
2
S
A pena prevista no caput ser aumentada de um tero
quando o acesso envolver reivindicao de direito de
propriedade industrial relacionado a produto ou processo
obtido a partir do acesso ilcito junto ao rgo competente.
3
a
A pena prevista no caput ser aumentada da metade se
houver explorao econmica de produto ou processo obtidos a
partir de acesso ilcito ao patrimnio gentico.
4
5
A pena prevista no caput ser aplicada em dobro se o
acesso ao patrimnio gentico for realizado para prticas
nocivas ao meio ambiente ou prticas nocivas sade humana.
5
e
Se o acesso ao patrimnio gentico for realizado para o
desenvolvimento de armas biolgicas e qumicas, a pena
prevista no caput ser triplicada e dever ser aplicada a
sano de interdio parcial ou total do estabelecimento,
atividade ou empreendimento.
Art. 17. Remeter para o exterior amostra de componente do
patrimnio gentico sem autorizao do rgo competente ou em
desacordo com a autorizao obtida:
Multa mnima de R$ 10.000,00 (dezmil reais) e mxima de
R$5.000.000,00 (cinco milhes de reais), quando se tratar de
pessoa jurdica, e multa mnima de R$ 5.000,00 (cinco mil
reais) e mxima de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), quando
se tratar de pessoa fsica.
l
5
Pune-se a tentativa do cometimento da infrao de que
trata o caput com a multa correspondente infrao consumada,
diminuda de um tero.
2
3
Diz-se tentada uma infrao, quando, iniciada a sua
execuo, no se consuma por circunstncias alheias vontade
do agente.
3
S
A pena prevista no caput ser aumentada da metade se a
amostra for obtida a partir de espcie constante da lista
oficial da fauna brasileira ameaada de extino e do Anexo I
da Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies da
Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino - CITES.
4
S
A pena prevista no caput ser aplicada em dobro se a
amostra for obtida a partir de espcie constante da lista
oficial de fauna brasileira ameaada de extino e do Anexo II
da CITES.
5
5
A pena prevista no caput ser aplicada em dobro se a
amostra for obtida a partir de espcie constante da lista
oficial da flora brasileira ameaada de extino.
Art. 18. Deixar de repartir, quando existentes, os
benefcios resultantes da explorao econmica de produto ou
processo desenvolvido a partir do acesso a amostra do
patrimnio gentico ou do conhecimento tradicional associado
com quem de direito> de acordo com o disposto na Medida
Provisria nP 2.186-16, de 2001, ou de acordo com o Contrato
de Utilizao do Patrimnio Gentico e
Direito Ambiental
de Repartio de Benefcios anudo pelo Conselho de Gesto do
Patrimnio Gentico:
Multa mnima de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e mxima
de RS
50.000.000.00 (cinquenta milhes de reais), quando se tratar
de pessoa jurdica, e multa mnima de R$ 20.000,00 (vinte mil
reais) e mxima de R$ 100.000,00 (cem mil reais), quando se
tratar de pessoa fsica.
Art. 19. Prestar falsa informao ou omitir ao Poder Pblico
informao essencial sobre atividade de pesquisa,
bioprospeco ou desenvolvimento tecnolgico relacionada ao
patrimnio gentico, por ocasio de auditoria, fscali- zao
ou requerimento de autorizao de acesso ou remessa:
Multa mnima de R$ 10.000,00 (dez mil reais) e mxima de R$
100.000,00 (cem mil reais), quando se tratar de pessoa
jurdica, e multa mnima de R$
200,00 (duzentos reais) e mxima de RS 5.000,00 (cinco mil
reais), quando se tratar de pessoa fsica.
Art. 20. Acessar conhecimento tradicional associado para
fins de pesquisa cientfica sem a autorizao do rgo
competente ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) e mxima de
R$500.000,00 (quinhentos mil reais), quando se tratar de
pessoa jurdica, e multa mnima de R$ 1.000,00 (mil reais) e
mxima de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), quando se tratar
de pessoa fsica.
Art. 21. Acessar conhecimento tradicional associado para
fins de bioprospeco ou desenvolvimento tecnolgico sem a
autorizao do rgo competente ou em desacordo com a obtida:
Multa mnima de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e mxima
de R$
15.000.000.00 (quinze milhes de reais), quando se tratar de
pessoa jurdica, e multa mnima de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) e mxima de R$ 100.000,00 (cem mil reais), quando se
tratar de pessoa fsica.
le A pena prevista no caput ser aumentada de um tero
caso haja reivindicao de direito de propriedade industrial
de qualquer natureza relacionado a produto ou processo obtido
a partir do acesso ilcito junto a rgo nacional ou
estrangeiro competente.
2
S
A pena prevista no caput ser aumentada de metade se
houver explorao econmica de produto ou processo obtido a
partir de acesso ilcito ao conhecimento tradicional
associado.
Art. 22. Divulgar, transmitir ou retransmitir dados ou
informaes que integram ou constituem conhecimento
tradicional associado, sem autorizao do rgo competente ou
em desacordo com a autorizao obtida, quando exigida:
Multa mnima de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) e mxima de
R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), quando se tratar de
pessoa jurdica, e multa mnima de R$ 1.000,00 (mil rais)
mxima de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), quando se tratar
de pessoa fsica.
Art. 23. Omitira origem de conhecimento tradicional
associado em publicao, registro, inventrio, utilizao,
explorao, transmisso ou qualquer for-
Acesso Diversidade Biolgica no Brasil
ma de divulgao em que este conhecimento seja direta ou
indiretamente mencionado:
Multa mnima de R$ 10.000,00 (dez mil reais) e mxima de R$
200.000,00 (duzentos mil reais), quando se tratar de pessoa
jurdica, e multa mnima de R$
5.000,00 (cinco mil reais) e mxima de R$ 20.000,00 (vinte mil
reais), quando se tratar de pessoa fsica.
Art. 24. Omitir ao Poder Pblico informao essencial sobre
atividade de acesso a conhecimento tradicional associado, por
ocasio de auditoria, fiscalizao ou requerimento de
autorizao de acesso ou remessa:
Multa mnima de R$ 10.000,00 (dez mil reais) e mxima de R$
100.000,00 (cem mil reais), quando se tratar de pessoa
jurdica, e multa mnima de R$
200,00 (duzentos reais) e mxima de R$ 5.000,00 (cinco mil
reais), quando se tratar de pessoa fsica.
As muitas previstas no decreto texo a sua exigibilidade
suspensa, quando o autuado, por termo de compromisso aprovado
pela autoridade competente, obrigar-se adoo de medidas
especificas para adequar-se ao disposto na Medida Provisria n
s

2.186-16, de 2001, em sua regulamentao e demais normas
oriundas do Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico. Uma vez
que tenham sido cumpridas as obrigaes assumidas pelo
autuado, desde que comprovado em parecer tcnico emitido pelo
rgo competente, a multa ser reduzida em at noventa por
cento do seu valor, atualizado monetariamente.
2,2.9.3. Processo Administrativo
Um dos pontos de maior destaque do Decreto n
a
5.459/2005 o
fato de que ele estabeleceu um processo administrativo para a
imposio de sanes queles que violarem as normas de
proteo ao patrimnio gentico e aos conhecimentos tradicio-
nais, assegurando-se aos particulares a ampla defesa e o
contraditrio. Aqui preciso chamar a ateno para o fato de
que as determinaes contidas na Lei n
a
9.784, de 29 de janeiro
de 1999, que rege o processo administrativo perante a
administrao federal, so plenamente aplicveis.
O decreto estabeleceu, em seu artigo 3
Q
, "que qualquer
pessoa, constatando infrao contra o patrimnio gentico ou
ao conhecimento tradicional associado, poder dirigir
representao s autoridades relacionadas no art. 4
a
, para
efeito do exerccio do seu poder de polcia. A representao,
evidentemente, dever ser assinada pelo representante, que se
identificar e indicar autoridade os motivos pelos quais a
apurao deve ser instaurada.
As autoridades competentes para o processamento das
apuraes tratadas no decreto so as seguintes:
I - o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis ~ IBAMA;
II - o Comando da Marinha, do Ministrio da Defesa.
Direito Ambiental
Admite-se a celebrao de Convnios com os rgos ambientais
estaduais e municipais integrantes do Sistema Nacional de Meio
Ambiente SISNAMA, com vistas descentralizao das
atividades.
0 artigo 6
5
do Decreto estabeleceu que o processo
administrativo para apurao de infrao contra o patrimnio
gentico ou ao conhecimento tradicional associado deve
observar os seguintes prazos mximos:
1 - vinte dias para o autuado oferecer defesa ou impugnao
contra o auto- de infrao, contados da data da cincia da
autuao;
II - trinta dias para a autoridade competente julgar o auto
de infrao, contados da data da cincia da autuao,
apresentada ou no a defesa ou a impugnao;
III - vinte dias para o autuado recorrer da deciso
condenatria instncia hierarquicamente superior ao rgo
autuante contados da cincia da deciso de primeira
instncia;
IV - vinte dias para o autuado recorrer da deciso
condenatria de segunda instncia ao Conselho de Gesto do
Patrimnio Gentico; e
V - cinco dias para o pagamento de multa contados da data
do recebimento da notificao.
A expresso prazo mximo, obviamente, infeliz.
Evidentemente que os prazos so estabelecidos em benefcio do
administrado e no da administrao, que no poder diminu-
los ao seu talante.
O artigo 7
e
dispe que: o agente autuante, ao lavrar o auto
de infrao, indicar as sanes aplicveis conduta,
observando, para tanto:
I - a gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da
infrao e suas consequncias para o patrimnio gentico, o
conhecimento tradicional associado, a sade pblica ou para o
meio ambiente;
II - os antecedentes do autuado, quanto ao cumprimento da
legislao de proteo ao patrimnio gentico e ao
conhecimento tradicional associado; e
III - a situao econmica do autuado.
Na realidade, o artigo peca pela falta. Com efeito, no pode
o agente autuante lavrar auto de infrao sem que a conduta,
em tese infracional, seja descrita em seus contornos mnimos,
sob pena de nulidade do auto de infrao.
Poltica Nacional de Biodiversidade
Captulo XIX Poltica Nacional de Biodiversidade
1. Introduo
O Decreto n
9
4.339, de 22 de agosto de 2002, aquele que
institui princpios e diretrizes para a implementao da
Poltica Nacional da Biodiversidade. Tal decreto merece
ateno, pois a primeira vez, em toda a legislao de
proteo diversidade biolgica e ao meio ambiente, que se
estabelece tuna poltica com pretenses de abranger e integrar
todos os componentes da federao brasileira por meio de
decreto. Este um elemento muito importante, pois, ab initio,
pe em dvida toda a cons- titucionalidade da mencionada
poltica. Alis, as prprias consideranda presidenciais so
ambguas e demonstram uma elaborao pouco tcnica e
assistemtica, tratando inclusive de temas que no esto
previstos na Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), ou
que l esto tratados de forma diferente. A primeira
observao que a Conveno trata de Diversidade Biolgica,
enquanto o decreto fala de biodiversidade. Ainda que ambos os
termos tenham, na prtica, a mesma significao, do ponto de
vista tcmco-jurdico lastimvel que o decreto trate da
importante conveno e dos temas nela tratados com uma
nomenclatura que no tem qualquer valor jurdico. Isto, em
minha opinio, demonstra pouco caso com o rigor tcnico legal
e com o valor que ele deve ter em um estado democrtico de
direito.
Na verdade, o decreto que ora se comenta deveria ser uma
lei; tal, no entanto, no foi possvel, pois a prpria Medida
Provisria n
9
2.186, j tantas vezes comentada neste livro,
ainda no conseguiu se transformar em uma lei. Este fato gerou
o impasse que propiciou tratar de matria to significativa
por meio de um decreto. De qualquer forma, o artigo l
9
do
decreto determina: Ficam institudos, conforme o disposto no
Anexo a este Decreto, princpios e diretrizes para a
implementao, na forma da lei, da Poltica Nacional da
Biodiversidade, com a participao dos governos federal,
distrital, estaduais e municipais, e da sociedade civil.
A elaborao do decreto finito de um trabalho realizado
pelo Ministrio do Meio Ambiente que, em atitude louvvel,
buscou estabelecer dilogo entre todos os interessados no
tema. Foram ouvidas, em audincia pblica, associaes civis,
empresas, comunidades locais e indgenas, acadmicos, rgos
governamentais etc. Este amplssimo conjunto de interessados,
obviamente, possui inmeras contradies internas que se
refletiram no prprio texto, que, buscando contemplar todos os
interesses, evidentemente, caiu no lado oposto, pois no foi
capaz de estabelecer um mnimo de clareza necessria para a
correta soluo de problemas da magnitude daqueles que esto
tratados na mencionada poltica. Enfim, esta a Poltica
Nacional
434
Direito Ambiental
de Biodiversidade existente em nosso pas; de uma forma, ou de
outra, esperemos que ela possa atender s expectativas da
nacionalidade.
2. Poltica Nacional da Biodiversidade
A observao de que a biodiversidade em termos jurdicos
inexistente - pois a Conveno internacional trata de
Diversidade Biolgica - j foi feita e no necessita de
maiores aprofundamentos, motivo pelo qual passo a examinar os
termos da mencionada poltica.
2.1. Objetivos, Princpios e Diretrizes Gerais da Poltica
Nacional da Biodiversidade
2.1.1. Objetivos
A Poltica Nacional da Biodiversidade tem como objetivos os
seguintes: A Poltica Nacional da Biodiversidade tem como
objetivo geral a promoo, de forma integrada, da conservao
da biodiversidade e da utilizao sustentvel de seus com-
ponentes, com a repartio justa e eqwtativa dos benefcios
derivados da utilizao dos recursos genticos, de componentes
do patrimnio gentico e dos conhecimentos tradicionais
associados a esses recursos. Do conjunto dos objetivos
traados podemos identificar que a Poltica Nacional da
Biodiversidade busca a conservao da diversidade biolgica e
no a preservao da variabilidade das espcies. Isto implica
que a poltica adotada pelo pas tem em vista o manejo e
utilizao das espcies existentes sob a jurisdio nacional.
Desnecessrio dizer que o centro do objetivo da poltica
estabelecida o ser humano, pois a prpria norma determina um
objetivo geral de promoo de forma integrada da conservao
da biodiversidade e da utilizao sustentvel de seus
componentes. Tais objetivos, conforme se ver, so con-
traditados pelos princpios da Poltica Nacional da
Biodiversidade, que, salvo melhor juzo, so extremamente
confusos e equvocos.
2.1.2. Caractersticas Bsicas da Principiologia: Pouca
Clareza e Inexatido
Os princpios e diretrizes da Poltica Nacional de
Biodiversidade formam um conjunto bastante confuso e pouco
claro, pois misturam elementos de direito internacional com
declaraes de princpios quanto ao direito interno, bem como
inovam em relao prpria CDB,
1
como se pode ver pela leitura
do Prembulo da mencio
1 Conveno sobre Diversidade Biolgica. Prembulo. As Partes
Contratantes, Conscientes do valor intrnseco da diversidade
biolgica e dos valores ecolgico, gentico, social,
econmico, ciendco, educacional, cultural, recreativo e
esttico da diversidade biolgica e de seus componentes;
conscientes, tambm, da importncia da diversidade biolgica
para a evoluo e para a manuteno dos sistemas necessrios
vida
ESBJ * Ensino Sy^ertor Bwm< MPce
Poltica Nacional de Biodiversidade
nada Conveno. Exemplo de inovao em relao CDB o
definido pelo princpio I que dispe: a diversidade biolgica
tem valor intrnseco, merecendo respeito independentemente de
seu valor para o homem ou potencial para uso humano. Em
realidade, a CDB no reconhece um valor intrnseco da
diversidade biolgica, independentemente de seu valor para o
ser humano; muito ao contrrio, todo o conjunto de normas
contido na CDB est firmemente construdo sobre o valor da
diversidade biolgica como um instrumento de desenvolvimento
econmico capaz de aliviar o sofrimento e a pobreza de pases
que, embora ricos em diversidade biolgica, carecem de
recursos econmicos para explor-la adequadamente. ,
igualmente, curioso que o decreto faa uma declarao sobre a
obrigatoriedade de pases desen-
da biosfera, Afirmando que a conservao da diversidade
biolgica uma preocupao comum humanidade, Reafirmando
que os Estados tm direitos soberanos sobre os seus prprios
recursos biolgicos, Reafirmando, igualmente, que os Estados
so responsveis pela conservao de su diversidade biolgica
e pela utilizao sustentvel de seus recursos biolgicos,
preocupados com a sensvel reduo da diversidade biolgica
causada por determinadas atividades humanas, conscientes da
falta geral de informao e de conhecimento sobre a
diversidade biolgica e da necessidade urgente de desenvolver
capacitao cientfica, tcnica e institucional que
proporcione o conhecimento fundamental necessrio ao
planejamento e implementao de medidas adequadas, observando
que vital prever, prevenir e combater na origem as causas da
sensvel reduo ou perda da diversidade biolgica, observando
tambm que quando exista ameaa de sensvel reduo ou perda
de diversidade biolgica, a falta de plena certeza cientfica
no deve ser usada como razo para postergar medidas para
evitar ou minimizar essa ameaa, observando igualmente que a
exigncia fundamental para a conservao da diversidade
biolgica a conservao in situ dos ecossistemas e dos
habita ts naturais e a manuteno e recuperao de populaes
viveis de espcies no seu meio natural, observando ainda que
medidas ex situ, preferivelmente no pas de origem, desempe-
nham igualmente um importante papel, Reconhecendo a estreita e
tradicional dependncia de recursos biolgicos de muitas
comunidades locais e populaes indgenas com estilos de vida
tradicionais, e que desejvel repartir equitativamente os
benefcios derivados da utilizao do conhecimento
tradicional, de inovaes e de prticas relevantes
conservao da diversidade biolgica e utilizao
sustentvel de seus componentes, reconhecendo, igualmente, o
papel fundamental da mulher na conservao e na utilizao
sustentvel da diversidade biolgica e afirmando a necessidade
da plena participao da mulher em todos os nveis de
formulao e execuo de polticas para a conservao da
diversidade biolgica, enfatizando a importncia e a
necessidade de promover a cooperao internacional, regional e
mundial entre os Estados e as organizaes intergovemamentais
e o setor no-govemamental para a conservao da diversidade
biolgica e a utilizao sustentvel de seus componentes,
reconhecendo que cabe esperar que o aporte de recursos
financeiros novos e adicionais e o acesso adequado s
tecnologias pertinentes possam modificar sensivelmente a
capacidade mundial de enfrentar a perda da diversidade
biolgica, reconhecendo, ademais, que medidas especiais so
necessrias para atender s necessidades dos pases em
desenvolvimento, inclusive o aporte de recursos financeiros
novos e adicionais e o acesso adequado s tecnologias
pertinentes, observando, nesse sentido, as condies espedais
dos pases de menor desenvolvimento relativo e dos pequenos
Estados insulares, reconhecendo que investimentos substanciais
so necessrios para conservara diversidade biolgica e que h
expectativa de um amplo escopo de benefcios ambientais, eco-
nmicos e sociais resultantes desses investimentos,
reconhecendo que o desenvolvimento econmico e social e a
erradicao da pobreza so as prioridades primordiais e
absolutas dos pases em desenvolvimento, conscientes de que a
conservao e a utilizao sustentvel da diversidade
biolgica de importncia absoluta para atender s
necessidades de alimentao, de sade e de outra natureza da
crescente populao mundial, para o que so essenciais o
acesso aea repartio de recursos genticos e tecnologia,
observando, enfim, que a conservao e a utilizao
sustentvel da diversidade biolgica fortalecero as relaes
de amizade entre os Estados e contribuiro para a paz da
humanidade, desejosas de fortalecer e complementar
instrumentos internacionais existentes para a conservao da
diversidade biolgica e a utilizao sustentvel de seus
componentes, e determinadas a conservar e utilizar de forma
sustentvel a diversidade biolgica para beneficio das
geraes presentes e futuras.
Direito Ambientai
volvidos aportarem recursos para a utilizao da diversidade
biolgica brasileira (?!).
2
O Princpio V limita-se a ser uma
reproduo desnecessria do caput do artigo 225 da CF,
3
o mesmo
se diga em relao ao Princpio X, que uma reproduo do
inciso IV do l
e
do artigo 225 da Lei Fundamental da
Repblica.
4
Outro aspecto extremamente lamentvel da
principiologia o pouco domnio de uma terminologia bsica, e
universalmente aceita, no que se refere ao conceito de
conservao e utilizao sustentvel de recursos.
5

Um outro princpio que poderia ser classificado como de
natureza antropolgica o Princpio XI, que declara: O homem
faz parte da natureza e est presente nos diferentes
ecossistemas brasileiros h mais de dez mil anos, e todos
estes ecossistemas foram e esto sendo alterados por ele em
maior ou menor escala. Trata-se, evidentemente, de uma
obviedade que reconhece que o Ser Humano, para a sua sobre-
vivncia, necessita alterar o meio ambiente, pois, em qualquer
uma de suas mltiplas atividades, consome recursos ambientais
e naturais e, portanto, altera os ecossistemas dos quais
retira os elementos para a sua reproduo. Alis, o
reconhecimento estabelecido pelo Princpio XI serve como
ante-sala para o Princpio XIV, que afirma: O valor de uso da
biodiversidade determinado pelos valores culturais e inclui
valor de uso direto e indireto, de opo de uso faturo e,
ainda, valor intrnseco, incluindo os valores ecolgico,
gentico, social, econmico, cientfico, educacional,
cultural, recreativo e esttico. Veja-se que, passadas as
declaraes bombsticas, o decreto caiu na real e foi
paulatinamente reconhecendo o importante papel econmico da
proteo da diversidade biolgica.
6
Tal princpio
claramente contraditrio com o Princpio I, que afirma um
valor intrnseco para a biodiversidade. Veja-se que a
definio de intrnseco que se encontra contemplada no
Princpio XIV, na realidade, implica um valor socialmente
reconhecido e, portanto, varivel segundo determinadas
condies polticas, histricas, econmicas etc. Tal
contradio mostra a impossibilidade de estabelecimento de uma
poltica que busca conciliar
2 Prindpio TV - a conservao e a utilizao sustentvel da
biodiversidade so uma preocupao comum humanidade, mas
com responsabilidades diferenciadas, cabendo sos pases
desenvolvidos o aporte de recursos financeiros novos e
adicionais e a facilitao do acesso adequado s tecnologias
pertinentes para atender s necessidades dos pases em
desenvolvimento.
3 Princpio V - todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se, ao Poder
Pblico e coletividade, o dever de de&nd-lo e de
preserv-lo para as presentes e as futuras geraes.
4 Princpio X - a instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente dever ser precedida de estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade.
5 Princpio XVI - a gesto dos ecossistemas deve buscar o
equilbrio apropriado entre a conservao e a utilizao
sustentvel da biodiversidade, e os ecossistemas devem ser
administrados dentro dos limites de seu funcionamento.
Conservao e utilizao sustentvel so expresses
sinnimas e implicam em administrao (rectius: manejo)
dentro dos limites de seu funcionamento que o
reconhecimento da capacidade de suporte.
6 Princpio XVII - os ecossistemas devem ser entendidos e
manejados em um contexto econmico, objetivando: a) reduzir
distores de mercado que afetam negativamente a
biodiversidade; b) promover incentivos para a conservao da
biodiversidade e sua utilizao sustentvel; e c)
internalizar custos e benefcios em um dado ecossistema o
tanto quanto possvel.
Poltica Nacional de Biodiversidade
vertentes contraditrias e, em alguns casos, antagnicas,
levando a uma confuso terica extremamente nociva para o
estabelecimento de uma poltica de acesso diversidade
biolgica que possa redundar em efetivo progresso para o nosso
pas, tema constante do princpio XV?
O princpio VIII, de maneira inexplicvel, admite que, mesmo
em caso de risco srio e irreversvel para o meio ambiente, o
Poder Pblico limite-se a aumentar custos para evitar a
degradao (?!), in verbis: Onde exista evidncia cientfica
consistente de risco srio e irreversvel diversidade
biolgica, o Poder Pblico determinar medidas eficazes em
termos de custo para evitar a degradao ambiental. Com todo o
respeito que os formuladores da Poltica Nacional da
Biodiversidade merecem, na hiptese de haverem os riscos
mencionados no princpio ora comentado, a medida adequada
impedir a atividade, jamais estabelecer medidas eficazes em
termos de custo, como proposto no princpio. O que h,
conforme confirmado em outro princpio,
8
uma inadequada
compreenso da natureza econmica do princpio do poluidor
pagador.
2.1.2.1. Princpios Referentes ao Acesso aos Conhecimentos
Tradicionais Associados
Tendo em vista as peculiaridades referentes ao acesso aos
conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica,
a Poltica Nacional da Biodiversidade estabeleceu um
subconjunto de princpios diretamente direcionados para o
tema. Assim que os mencionados princpios dispem: XII - a
manuteno da diversidade cultural nacional importante para
pluralidade de valores na sociedade em relao bio-
diversidade, sendo que os povos indgenas, os quilombolas e as
outras comunidades locais desempenham um papel importante na
conservao e na utilizao sustentvel da biodiversidade
brasileira; XIII ~ as aes relacionadas ao acesso ao
conhecimento tradicional associado biodiversidade devero
transcorrer com consentimento prvio informado dos povos
indgenas, dos quilombolas e das outras comunidades locais.
2.2. Diretrizes da Poltica Nacional da Biodiversidade
O nmero 4 do Anexo ao Decreto n
3
4.339/2002 estabelece as
seguintes diretrizes a serem observadas na implantao da
Poltica Nacional da Biodiversidade:
(i) estabelecimento de cooperao com outras naes,
diretamente ou, quando necessrio, mediante acordos e
organizaes internacionais competen
7 Princpio XV - a conservao e a utilizao sustentvel da
biodiversidade devem contribuir para o desenvolvimento
econmico e social e paia a erradicao da pobreza.
8 Princpio IX a intemalizao dos custos ambientais e a
utilizao de instrumentos econmicos ser promovida tendo
em conta o princpio de que o poluidor dever, em princpio,
suportar o custo da poluio, com o devido respeito pelo
interesse pblico e sem distorcer o comrcio e os
investimentos internacionais.
Direito Ambiental
438
tes, no que respeita a reas alm da jurisdio nacional, em
particular nas reas de fronteira, na Antrtida, no alto-mar e
nos grandes fundos marinhos e em relao a espcies
migratrias, e em outros assuntos de mtuo interesse, para a
conservao e a utilizao sustentvel da diversidade bio-
lgica;
(ii) o esforo nacional de conservao e a utilizao
sustentvel da diversidade biolgica devem ser integrados em
planos, programas e polticas setoriais ou intersetorais
pertinentes de forma complementar e harmnica;
(iii) investimentos substanciais so necessrios para
conservar a diversidade biolgica, dos quais resultaro,
consequentemente, benefcios ambientais, econmicos e
sociais;
(iv) vital prever, prevenir e combater na origem as causas
da sensvel reduo ou perda da diversidade biolgica;
(v) a sustentabilidade da utilizao de componentes da
biodiversidade deve ser determinada do ponto de vista
econmico, social e ambiental, especialmente quanto
manuteno da biodiversidade;
(vi) a gesto dos ecossistemas deve ser descentralizada ao
nvel apropriado e os gestores de ecossistemas devem
considerar os efeitos atuais e potenciais de suas atividades
sobre os ecossistemas vizinhos e outros;
(vii) a gesto dos ecossistemas deve ser implementada nas
escalas espaciais e temporais apropriadas e os objetivos
para o gerenciamento de ecossistemas devem ser estabelecidos
a longo prazo, reconhecendo que mudanas so inevitveis.
(viii) a gesto dos ecossistemas deve se concentrar nas
estruturas, nos processos e nos relacionamentos funcionais
dentro dos ecossistemas, usar prticas gerenciais
adaptativas e assegurar a cooperao intersetorial;
(ix) criar condies para permitir o acesso aos recursos
genticos e para a utilizao ambientalmente saudvel destes
por outros pases que sejam Partes Contratantes da Conveno
sobre Diversidade Biolgica, evitando-se a imposio de
restries contrrias aos objetivos da Conveno.
2.3. Dos Componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade
semelhana de um projeto acadmico financiado pelo Banco
Mundial, ou outro organismo internacional de crdito, a
Poltica Nacional da Biodiversidade constituda por
componentes. Tais componentes, em nmero de 7 (sete), nada
mais so do que os objetivos do que seria uma poltica
nacional de diversidade biolgica. Diante dos termos quase
caticos do decreto que est sendo analisado, no h um
conjunto de objetivos a serem atingidos pela implementao de
polticas pblicas sobre o tema. O que lamentvel sob todos
os aspectos. Veja-se que os componentes devem ser tratados
como os eixos temticos da Poltica Nacional da
Biodiversidade, seja l o que isto signifique.
Afinal, quais so os componentes da Poltica Nacional da
Biodiversidade? Passemos a eles;
Poltica Nacional de Biodiversidade
439
I - Componente 1 Conhecimento da Biodiversidade: congrega
diretrizes
voltadas gerao, sistematizao e disponibilizao de
informaes que permitam conhecer os componentes da
biodiversidade do pais e que apoiem a gesto da
biodiversidade, bem como diretrizes relacionadas produo de
inventrios, realizao de pesquisas ecolgicas e
realizao de pesquisas sobre conhecimentos tradicionais;
II - Componente 2 - Conservao da Biodiversidade: engloba
diretrizes des
tinadas conservao in sita e ex sita de variabilidade
gentica, de ecossistemas, incluindo os servios ambientais, e
de espcies, particularmente daquelas ameaadas ou com
potencial econmico, bem como diretrizes para implementao de
instrumentos econmicos e tecnolgicos em prol da conservao
da biodiversidade;
III ~ Componente 3 - Utilizao Sustentvel dos Componentes da
Biodiver
sidade: rene diretrizes para a utilizao sustentvel da
biodiversidade e da biotecnologia, incluindo o fortalecimento
da gesto pblica, o estabelecimento de mecanismos e
instrumentos econmicos, e o apoio a prticas e negcios
sustentveis que garantam a manuteno da biodiversidade e da
funcionalidade dos ecossistemas, considerando no apenas o
valor econmico, mas tambm os valores sociais e culturais da
biodiversidade;
IV - Componente 4 Monitoramento, Avaliao, Preveno e
Mitigao de
Impactos sobre a Biodiversidade: engloba diretrizes para
fortalecer os sistemas de monitoramento, de avaliao, de
preveno e de mitigao de impactos sobre a biodiversidade,
bem como para promover a recuperao de ecossistemas
degradados e de componentes da biodiversidade sobre-
explotados;
V - Componente 5 - Acesso aos Recursos Genticos e aos
Conhecimentos
Tradicionais Associados e Repartio de Benefcios: alinha
diretrizes que promovam o acesso controlado, com vistas
agregao de valor mediante pesquisa cientfica e
desenvolvimento tecnolgico, e a distribuio dos benefcios
gerados pela utilizao dos recursos genticos, dos componen-
tes do patrimnio gentico e dos conhecimentos tradicionais
associados, de modo que sejam compartilhados, de forma justa e
equitativa, com a sociedade brasileira e, inclusive, com os
povos indgenas, com os quilom- bolas e com outras comunidades
locais;
VI - Componente 6 ~ Educao, Sensibilizao Pblica,
Informao e Divul
gao sobre Biodiversidade: define diretrizes para a educao
e sensibilizao pblica e para a gesto e divulgao de
informaes sobre biodiversidade, com a promoo da
participao da sociedade, inclusive dos povos indgenas,
quilombolas e outras comunidades locais, no respeito con-
servao da biodiversidade, utilizao sustentvel de seus
componentes e repartio justa e equitativa dos benefcios
derivados da utilizao de recursos genticos, de componentes
do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado
biodiversidade;
Direito Ambiental
VII - Componente 7 - Fortalecimento Jurdico e Institucional
para a Gesto da Biodiversidade: sintetiza os meios de
implementao da Poltica; apresenta diretrizes para o
fortalecimento da infraestrutura, para a formao e fixao
de recursos humanos, para o acesso tecnologia e
transferncia de tecnologia, para o estmulo criao de
mecanismos de financiamento, para o fortalecimento do marco-
legal, para a integrao de polticas pblicas e para a
cooperao internacional.
3. Concluso
A ttulo de concluso, posso afirmar que a Poltica Nacional
da Biodiversidade um conjunto catico de declaraes,
princpios e componentes que no se sustentam. de se
lamentar que tal norma tenha sido elaborada e que a Medida
Provisria n
s
2.186 no tenha sido aperfeioada e transformada
em lei, como seria de se esperar. Acredito, firmemente, que
tal Poltica Nacional da Biodiversidade ser revogada o quanto
antes, para que assunto de tal magnitude receba tratamento
compatvel.
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
Captulo XX Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
1. Introduo
No presente captulo, pretendo analisar um fenmeno bastante
importante, que o surgimento de leis estaduais destinadas
regulamentao do acesso diversidade biolgica. Tais leis,
em nmero de duas, tendem a se multiplicar pelos diversos
Estados da federao, haja vista a existncia de vrios
projetos e anteprojetos em muitos deles. Conforme ser visto,
tais leis encerram complexas questes referentes competncia
legislativa, pois no fcil catalogar, juridicamente, a
conservao, o acesso e a repartio justa e equitativa dos
benefcios quando se trata de diversidade biolgica.
O legislador federal, at o ano de 2001, no avanou
significativamente na regulamentao interna da CDB, naquilo
que diz respeito ao acesso aos recursos da diversidade
biolgica, assim como na justa e equitativa repartio dos
benefcios decorrentes de tal acesso, em especial quanto ao
relacionamento com as comunidades locais e as populaes
indgenas. A inrcia federal foi ultrapassada pela produo
legislativa de dois Estados amaznicos: (i) Acre; e (ii)
Amap. Tais Estados produziram leis prprias mediante as quais
pretendem dispor sobre o acesso diversidade biolgica no
interior de seus territrios.
A existncia de leis estaduais sobre o tema, entretanto, no
matria que me parea juridicamente tranqila, pois o
elevado grau de interdisciplinariedade do assunto faz com que
no possamos classific-lo no universo do Direito, de forma
incontestvel. Com efeito, no sabemos se a matria deve ser
enquadrada como Direito Ambiental (em funo da Conveno
sobre Diversidade Biolgica), como Direito Indigenista (em
funo da presena de populaes indgenas como detentoras de
conhecimentos tradicionais associados), como Direito de
Propriedade Intelectual (em funo da necessidade de Proteo
dos Conhecimentos Tradicionais Associados), ou Direito
Comercial, em razo dos Contratos de Acesso Diversidade
Biolgica. A questo relevante, pois, dependendo do
enquadramento jurdico dos temas, a legislao dos Estados-
Membros ser constitucional ou inconstitucional.
Penso que a matria tem aspectos ambientais, embora no seja
de Meio Ambiente; explico melhor: como j tive a oportunidade
de me manifestar previamente, uma norma de Direito Civil ou
de Direito Administrativo que incida sobre um bem jurdico
ambiental deve estar fundada nos princpios implcitos e
explcitos de tutela ambiental previstos na Constituio e na
legislao ordinria.
1
O que ocor-
1 Paulo de Bessa Antunes. Direito Ambiental. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 5
a
ediao, 2001, p. 37.
Direito Ambientai
re, em minha opinio, que, conforme o caso, estaremos diante
de matria que se enquadra em Direito Comercial, outras vezes
no campo da propriedade intelectual, muitas vezes no comrcio
exterior e, assim, sucessivamente. Isto faz com que as normas
estaduais, sob meu ponto de vista, tenham muitos dispositivos
constitucionalmente discutveis. Com efeito, o artigo 22 da CF
determina que compete privativamente Unio legislar sobre:
Direito Civil, Comercial; comrcio exterior; populaes
indgenas.
2
A competncia privativa, como se sabe, somente pode
ser exercida pela prpria Unio, salvo na hiptese em que uma
lei complementar autorize os Estados a legislarem sobre
questes especficas das matrias relacionadas no artigo 22 da
CF.
3
A lei complementar mencionada na Lei Fundamental da
Repblica ainda no existe, motivo pelo qual de se ter por
inconstitucional toda e qualquer lei estadual que invada
competncia privativa da Unio, conforme o STF,
reiteradamente, vem decidindo. fato, contudo, que a
inconstitucionalidade no fere mortalmente a totalidade dos
textos legais estaduais, mas, nica e exclusivamente,
dispositivos especficos que extrapolam o mbito das
competncias estaduais.
A prpria supervenincia da Medida Provisria n
a
2.186-16,
de 23 de agosto de 2001, trouxe mais um complicador para a
validade constitucional das legislaes estaduais, pois no
prprio tema meio ambiente - previsto nos incisos VI, VII e
VIII do artigo 24 da CF
4
-, como na preservao do patrimnio
cultural - no qual os conhecimentos tradicionais, em minha
opinio, encontram-se inseridos a competncia concorrente.
Em tema de competncia concorrente, como de sabena geral,
cabe Unio o estabelecimento de regras gerais; aos Estados
cabe suplementar tal legislao. A Constituio afirma que a
supervenincia da lei federal sobre normas gerais suspende a
eficcia da lei estadual naquilo que contrarie a norma
federal. A Medida Provisria, por ter fora de lei, em tais
condies, exerce o papel de norma geral. E necessrio,
entretanto, que caso a caso seja examinada a eficcia da norma
estadual.
imperioso dizer, no entanto, que no sistema legal
brasileiro uma lei somente perde sua eficcia quando declarada
inconstitucional pelo Poder Judicirio, motivo pelo qual deve
ser cumprida integralmente at que tal declarao ocorra.
2 Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I -
direito civil, comercial, penai, processual, elei- toral,
agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho;
(...) VIU - comrcio exterior e interestadual; (...) XIV-
populaes indgenas; (...) XXVII - normas gerais de
hcitao e contratao, em todas as modalidades, para as
administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais
da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido
o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e
sociedades de economia mista, aos termos do art. 173, P,
III.
3CF, Art. 22, pargrafo nico.
4Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre:(...) VI flo
restas, caa, pesca, ama, conservao da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e
controle da poluio; VII proteo ao patrimnio histrico,
cultural, artstico, turstico e paisagstico; Vmresponsa
bilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico
epaisagstico; I
a
No mbito da legislao concorrente, a
competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2* A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais
no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3*
Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades. 4? A supervenincia de lei federal sobre
normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe
for contrrio.
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
Penso que as normas estaduais so frutos de esforos enormes
desenvolvidos pelos dois Estados amaznicos e, por tais
motivos, so altamente merecedoras de elogios. No posso,
entretanto, deixar de observar que, em minha opinio, os
diplomas estaduais esto eivados de aspectos que podem levar a
importantes questionamentos quanto constitucionalidade que,
se suscitados perante o STF, tm grande possibilidade de serem
acolhidos, em funo de precedentes assentados naquela Corte
Constitucional. Na prtica, como se ver, as leis estaduais
restaro totalmente desfiguradas e sem qualquer utilidade
prtica. Parece-me que a melhor interpretao possvel para o
assunto a de considerar que as questes comerciais, de
conhecimento tradicional e outras envolvidas no tema, so
aspectos secundrios das referidas normas, pois o aspecto
principal a proteo da diversidade biolgica; logo, um tema
submetido competncia concorrente entre a Unio e os
Estados. Havendo lei federal sobre acesso diversidade
biolgica, a norma estadual deve a ela se adaptar de forma que
se possa ter um sistema harmnico. fundamental que as leis
estaduais sejam "aproveitadas, de forma que seja possvel
criar mecanismos descentralizados de acesso diversidade
biolgica e aos conhecimentos tradicionais.
2. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre
2.1. mbito de Aplicao da Norma
O Estado do Acre, pela Lei n
e
1.235, de 9 de julho de 1997,
que dispe sobre os instrumentos de controle do acesso aos
recursos genticos do Estado do Acre e d outras providncias,
buscou, nos limites de sua competncia, regular as condies
de acesso aos recursos genticos no seu territrio. A lei
estadual bastante longa e, em linhas gerais, busca adaptar
os princpios, normas e regras constantes da CDB realidade
local do Acre. A inexistncia, na poca de sua elaborao, de
uma norma federal sobre o tema fez com que, assim como a lei
do Estado do Amap, ela se envolvesse em matria cuja
competncia estadual no muito clara e, em algumas vezes,
francamente inexistente, como o caso de tratar sobre
questes indgenas, que esto constitucionalmente vinculadas
Unio Federal e assim reconhecidas, desde muito, pela
jurisprudncia predominante do STF;5 h que se considerar, no
entanto, que o prprio STF tem admitido a legislao estadual
que supre lacunas existentes na legislao federal.
6
Conforme
sustentei na introduo deste captulo, as questes ambien-
5 Apelao Cvel (AC n 9.620/MT). DfU9/lQ/7Q. RI7, vol. 49-
03, p. 758. Tribunal Pleno. Rei. Min. Amaral Santos. Ementa:
Ao Popular visando declarao de nulidade de atos
lesivos ao patrimnio da Unio, decorrentes de Lei Estadual
u
9
1.077, de 1958, do Estado de Mato Grosso, que reduziu a
rea de terras reservadas aos ndios Cadiueus. Apelao
Cvel conhecida como Ao Cvel Originria (Constituio de
1967, art. 114,1, 'd'). Ao julgada procedente em parte
para declarar inconstitucional a Lei n 1.077/58, de Mato
Grosso, em face do Art. 216 da Constituio de 1946 e 186 da
Constituio de 1967.
6 ADIMC 1.086-SC. Ao Direta de Inconstitudonalidade, Medida
Cautelar. ReL Min. Umar Galvo. DJU
16/9/94, p. 42.279. Tribunal Pleno. Ementa: Constitucional.
Ao Direta. Liminar. Obra ou atividade po
tencialmente lesiva ao meio ambiente. Estudo Prvio de Impacto
Ambiental Diante dos amplos termos do
inc. TV do Jo do art. 225 da Carta Federal, revela-se
juridicamente relevante a tese de inconstituciona-
Direito Ambiental
tais, em funo de seu carter holstico, encontram muitas
dificuldades para serem enquadradas em um escaninho
especfico das competncias constitucionais. Penso que, em
nome dos princpios do artigo 225 da CF e da tcnica de
interpretao legal, somente em casos extremos deve ser
declarada uma inconstitucionalidade na matria que ora est
sendo examinada.
A Lei Estadual, de acordo com o disposto em seu artigo l
2
,
tem por objetivo regular direitos e obrigaes relativos ao
acesso aos recursos genticos, material gentico e produtos
derivados, em condies ex sita e in sita, existentes no
Estado do Acre; assim como aos conhecimentos tradicionais das
populaes indgenas e comunidades locais, associados aos
recursos genticos ou produtos derivados e aos cultivos
agrcolas domesticados no Estado.
A lei busca, igualmente, estabelecer normas para os
contratos de acesso, sem prejuzo dos direitos de propriedade
material e imaterial relativos:
(i) aos recursos naturais que contm o recurso gentico ou
produto derivado;
(ii) coleo privada de recursos genticos ou produtos
derivados;
(iii) aos conhecimentos tradicionais das populaes indgenas
e comunidades locais, associadas aos recursos genticos ou
produtos derivados.
Determina a norma que os contratos assegurem aos
proprietrios e detentores de conhecimentos tradicionais
associados a garantia de repartio justa e equitativa dos
benefcios derivados do acesso aos recursos genticos e
produtos derivados, aos conhecimentos tradicionais das
populaes indgenas e comunidades locais, associados aos
recursos genticos ou produtos derivados e aos cultivos
agrcolas domesticados no Estado, na forma da Lei. O artigo 4
e

da norma acreana estabelece um conjunto de conceitos
normativos utilizveis para a sua aplicao e que, em linhas
gerais, aquele contido na prpria CDB.
2.2. Princpios
A norma acreana estabelece, em seu artigo 5
9
, os seguintes
princpios normativos, que devem ser observados quando da sua
aplicao:
(i) soberania sobre os recursos genticos existentes e seus
produtos derivados na circunscrio do Estado;
lidade da norma estadual que dispensa o estudo prvio de
impacto ambiental no caso de reas de florestamento ou
reflorestamento para fins empresariais. Mesmo que se admitisse
a possibilidade de tal restrio, a lei que poderia viabiliz-
la estaria inserida na competncia do legislador federal, j
que a este cabe disciplinar, atravs de normas gerais, a
conservao da natureza e a proteo do meio ambiente (art.
24, inc.
VI, da CF), no sendo possvel, ademais, cogitar-se da
competncia legislativa a que se refere o 3* do art. 24 da
Carta Federal, j que esta busca suprir lacunas normativas
para atender a peculiaridades locais, ausentes na espcie.
Medida liminar deferida. Partes. Requerente: Procurador-Geral
da Repblica. Requerido: Assemblia Legislativa do Estado de
Santa Catarina.
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
(ii) necessidade de consentimento prvio e fundamentado das
comunidades locais e dos povos indgenas, para as atividades
de acesso aos recursos genticos situados nas reas que
ocupam, aos seus cultivos agrcolas domesticados e aos
conhecimentos tradicionais que detm;
(iii) integridade intelectual do conhecimento tradicional
detido pela comunidade local ou populao indgena,
garantindo-se-lhe o reconhecimento, a proteo, a
compensao justa e equitativa pelo seu uso e a Uberdade de
intercmbio entre seus membros e com outras comunidades ou
populaes anlogas;
(iv) inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade
dos direitos relativos ao conhecimento tradicional detido
pelas comunidades local ou populao indgena e aos seus
cultivos agrcolas domesticados, possibilitando-se,
entretanto, o seu uso, aps o consentimento prvio e
fundamentado da respectiva comunidade local ou populao
indgena e mediante justa e equitativa compensao;
(v) participao estadual nos benefcios econmicos e sociais
decorrentes das atividades de acesso, especialmente em
proveito do desenvolvimento sustentvel das reas onde se
realiza o acesso aos recursos genticos e/ou das comunidades
locais e populaes indgenas provedoras do conhecimento
tradicional;
(vi) prioridade, no acesso aos recursos genticos, para os
empreendimentos que se realizem no territrio estadual;
(vi) promoo e apoio s distintas formas de gerao de
conhecimentos e tecnologias dentro do Estado, dando
prioridade ao fortalecimento da capacidade estadual
respectiva;
(viii) proteo e incentivo diversidade cultural,
valorizando-se os conhecimentos, inovaes e prticas das
comunidades locais sobre a conservao, uso, manejo e
aproveitamento da diversidade biolgica e gentica;
(ix) compatbilizao com as polticas, princpios e normas
relativos biosse- gurana;
(x) compatbilizao com as polticas, princpios e normas
relativas segurana alimentar do Estado;
(xi) integridade do patrimnio gentico e da diversidade
biolgica estadual.
2.3. Poder de Polcia e Aplicabilidade da Norma
O poder de polcia exercido pelo Poder Pblico estadual tem
por objetivo a proteo, a conservao e a utilizao
sustentvel do patrimnio natural do Estado, aplicando-se as
disposies da Lei a todas as pessoas fsicas ou jurdicas,
nacionais ou estrangeiras, que extraiam, usem, aproveitem,
armazenem, comercializem, liberem ou introduzam recursos
genticos em territrio estadual, conforme estabelecido pelo
artigo 6
a
. A lei estadual aplicvel:
(i) aos recursos genticos e seus produtos derivados
ocorrentes no territrio estadual;
Direito Ambiental
(ii) aos conhecimentos tradicionais associados das comunidades
locais e populaes indgenas;
(ii) s espcies migratrias que, por causas naturais,
encontrem-se no territrio estadual.
A norma estadual no aplicvel s seguintes hipteses:
(i) recursos genticos e quaisquer componentes ou substncias
dos seres humanos;
(ii) ao intercmbio de recursos genticos, produtos derivados,
cultivos agrcolas tradicionais e/ou conhecimentos
tradicionais associados, realizado pelas comunidades locais
e pelas populaes indgenas, entre si, para seus prprios
fins e baseado em sua prtica costumeira.
Conforme determinao contida no artigo 11, o Poder Pblico,
a qualquer tempo, desde que existente perigo de dano grave e
irreversvel decorrente de atividades praticadas sob o amparo
da Lei n
9
1.235, de 9 de julho de 1997, dever adotar medidas,
com critrios de proporcionalidade,
7
destinadas a impedir o
dano, podendo, inclusive, sustar a atividade, especialmente em
casos de:
(i) perigo de extino de espcies, subespcies, estirpes ou
variedades;
(ii) razes de endemismo ou raridade;
(Ui) condies de vulnerabilidade na estrutura ou
funcionamento dos ecossistemas;
(iv) efeitos adversos sobre a sade humana ou sobre a
qualidade de vida ou identidade cultural das comunidades
locais e populaes indgenas;
(v) impactos ambientais indesejveis ou dificilmente
controlveis sobre os ecossistemas urbanos e rurais;
(vi) perigo de eroso gentica ou perda de ecossistema, de
seus recursos ou de seus componentes, por coleta indevida ou
incontrolada de germoplasma;
(vii) descumprimento de normas e princpios de biossegurana
ou de segurana alimentar; e
(viii) utilizao dos recursos com fins contrrios aos
interesses municipais, estaduais e nacionais.
A adoo de tais medidas extremas, evidentemente, somente
pode ser feita por deciso fundamentada do rgo competente,
pois o acesso diversidade biolgica regido por contrato
entre as partes e a interveno do Poder Pblico uma exceo
que s encontra validade jurdica em uma fundamentao
conforme o Direito, sob
7 A lei, como se v, determina expressamente que o
administrador guarde uma relao entre a dimenso do dano
sofrido ou a ser evitado e a penalidade aplicada. A no-
observncia de proporcionalidade acarreta a invalidade da
pena.
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
pena de nulidade absoluta. importante frisar que o prprio
legislador estadual demonstrou preocupao - acertadamente -
com a utilizao da proteo ambiental como barreira
comercial, ao estabelecer no pargrafo 2
9
do artigo 11 que: as
medidas previstas neste artigo no podero se constituir
obstculo tcnico ou restrio comercial encobertos.
Realando, pois, a necessidade da fundamentao para a ces-
sao da atividade, em funo de defesa ambiental.
O l
9
do artigo 11 adota o princpio da precauo, na
defesa do meio ambiente, ao estabelecer que: a falta. de
certeza cientfica absoluta sobre o nexo causal entre a ati-
vidade de acesso aos recursos genticos e o dano no poder
ser alegada para postergar a adoo das medidas eficazes
requeridas. de se observar, contudo, que a norma de acesso
diversidade biolgica tem por objetivo assegurar a utilizao
sustentvel dos recursos genticos. O esprito do acesso
diversidade biolgica o da utilizao sustentvel dos
recursos. Um ponto muito importante que necessita ser
ressaltado que a utilizao em nveis muito elevados dos
recursos genticos pode levar extino dos recursos
genticos in situ, o que totalmente contrrio aos objetivos
da CDB.
2.4. Obrigaes Institucionais do Poder Pblico
A Gesto estadual do acesso aos recursos genticos e ao
conhecimento tradicional associado est contemplada entre as
atribuies da Secretaria Estadual de Meio Ambiente, Cincia e
Tecnologia, que deve planejar, coordenar, supervisionar, con-
trolar e avaliar o desenvolvimento das atividades de acesso
aos recursos genticos, sendo especificamente incumbida de:
(i) produzir, anualmente, o relatrio dos nveis de ameaa
biodiversidade estadual e dos impactos potenciais de sua
deteriorao sobre o desenvolvimento sustentvel;
(ii) elaborar as diretrizes tcnicas e cientficas para o
estabelecimento de prioridades para a conservao de
ecossistemas, espcies e genes, baseadas em fatores como o
endemismo, a riqueza e o inter-relacionamento de espcies e
seu valor ecolgico e, ainda, nas possibilidades de gesto
sustentvel;
(iii) estabelecer, em conjunto com organismos de pesquisa
estaduais, federais e municipais, e com as comunidades
locais, listas dos recursos genticos ameaados de extino
ou de deteriorao e dos locais ameaados por graves perdas
da diversidade biolgica;
(iv) estabelecer mecanismos que possibilitem o controle e a
divulgao das informaes referentes s ameaas
diversidade biolgica estadual;
(v) desenvolver planos, estratgias e polticas para conservar
a diversidade biolgica e assegurar que o uso dos seus
elementos seja sustentvel;
(vi) acompanhar as pesquisas e inventrios da diversidade
biolgica estadual e desenvolver um sistema para organizar e
manter esta informao;
(vii) apoiar a criao e o fortalecimento de unidades de
preservao a fim de conservar espcies, habitats,
ecossistemas representativos e a variabilidade gentica
dentro das espcies;
Direito Ambiental
(viii) controlar e prevenir a introduo de espcies
exticas no territrio estadual;
(ix) criar facilidades para o desenvolvimento e para o
fortalecimento das atividades de conservao ex sita da
diversidade biolgica do Estado;
(x) realizar estudos que visem modificao dos clculos das
contas estaduais, a fim de que estes reflitam as perdas
econmicas resultantes da degradao dos recursos biolgicos
e da perda da biodiversidade; e,
(xi) identificar as prioridades para a formao de pessoal
capacitado para proteger, estudar e usar a biodiversidade.
2.5. Acesso aos Recursos Genticos
A Lei Estadual dividiu o acesso aos recursos genticos em
duas grandes espcies; (i) condies in sita; e (ii) condies
ex-sita. Tal critrio idntico ao adotado pela CDB. Passo a
examinar ambas as hipteses.
2.5.1. Acesso em Condies In Situ
Pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais, estrangeiras ou
internacionais
8
somente podero requerer autorizao para
acesso de espcies em condies in sita. No caso de
instituio estrangeira, o contrato de acesso, no entanto,
dever ser escrito
9
e as atividades de acesso, necessariamente,
desempenhadas por instituio de pesquisa, pblica ou privada
nacional, de livre escolha do interessado, desde que
autorizado pelo rgo estadual competente.
Os contratos para o acesso aos recursos genticos em
condies in situ dividem- se em trs modalidades: (i)
contrato de acesso; (ii) contrato acessrio; e (iii) contratos
conexos. O contrato de acesso viabiliza o acesso aos recursos
genticos, mediante acordo mtuo entre o Estado, o provedor
dos recursos genticos ou do detentor do conhecimento
tradicional associado; o contrato acessrio assegura a
utilizao do conhecimento tradicional associado e prev a
repartio dos benefcios decorrentes de sua utilizao; os
contratos conexos so aqueles indispensveis implantao e
desenvolvimento de atividades relacionadas ao acesso aos
recursos genticos.
2.5.1.1. Condies para a Obteno da Autorizao
A solicitao de acesso dever ser feita acompanhada dos
seguintes documentos, no mnimo:
(i) identificao completa:
a. do solicitante, que deve ter capacidade jurdica para
contratar e capacidade tcnica comprovada;
8 Provavelmente a norma quis se referir a organizaes
internacionais.
9 No vejo como possa ser possvel a celebrao de contratos
no escritos, pois contratos puramente verbais no podem
assegurar repartio justa e equitativa dos benefcios
decorrentes do acesso diversidade biolgica. Por outro
lado, a prpria presena de partes pblicas impe a
formalidade nos contratos.
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
b. das pessoas ou entidades associadas ou de apoio e do
provedor dos recursos genticos, produtos derivados ou de
conhecimento tradicional;
(ii) informao completa sobre o cronograma de trabalho
previsto, oramento e as fontes de financiamento;
(iii) informao detalhada e especificada dos recursos
genticos, produtos derivados ou conhecimento tradicional a
que se pretende ter acesso, incluindo seus usos atuais e
potenciais, sua sustentabilidade ambiental e os riscos que
possam decorrer do acesso;
(iv) descrio circunstanciada dos mtodos, tcnicas, sistemas
de coleta e instrumentos a serem utilizados;
(v) localizao precisa das reas onde sero realizados os
procedimentos de acesso;
(vi) indicao do destino do material coletado e seu
provvel uso posterior.
Quando se tratar da hiptese de acesso a conhecimento
tradicional, alm da documentao antes descrita, o projeto
dever vir acompanhado de um protocolo de visitas comunidade
local ou populao indgena e das informaes recolhidas de
fonte, oral ou escrita, relacionadas ao conhecimento
tradicional. Admite-se a hiptese da necessidade de Estudo de
Impacto Ambiental, a ser exigido pelo rgo estadual, aps
despacho fundamentado. Note-se que o Estudo de Impacto
Ambiental no a regra, pois, em tese, a utilizao dos
recursos genticos feita de forma sustentvel, Se assim no
for, penso, o prprio esprito da CDB estar sendo violentado.
O artigo 15 estabelece o prazo de 60 (sessenta) dias, aps a
publicao da solicitao e proposta de acesso, para que a
SECTMA emita parecer tcnico e legal sobre a procedncia ou
improcedncia da solicitao. importante observar que o
artigo 16 determina a motivao da deciso do rgo pblico. O
indeferimento encerra o procedimento administrativo. O
deferimento deve ser publicado, no prazo de 10 (dez) dias, no
Dirio Oficial e no rgo de comunicao da imprensa local de
maior circulao, seguindo-se a negociao e elaborao do
contrato de acesso.
2.5.2. Contrato de Acesso
O contrato de acesso aos recursos genticos, quando
celebrado no Estado do Acre, tem como partes obrigatrias as
seguintes: (i) o Estado, representado pela SECTMA; (ii) o
solicitante do acesso; (i) o provedor do conhecimento
tradicional ou do cultivo agrcola domesticado, nos casos de
contrato de acesso que envolva estes componentes. Na hiptese
em que a solicitao de acesso envolva conhecimento tra-
dicional ou cultivo agrcola domesticado, o contrato de acesso
dever ser seguido de um contrato acessrio de utilizao de
conhecimento tradicional ou de cultivo agrcola domesticado.
Tal contrato dever constar de anexo ao contrato de acesso e,
necessariamente, ser firmado pelo Estado do Acre, pelo
provedor do conhecimento tradicional ou do cultivo agrcola
domesticado e pelo solicitante. Nele deve estar pactuada a
compensao justa e equitativa relativa aos benefcios
provenientes da utilizao de tal conhecimento tradicional.
| Direito Ambiental
H uma particularidade a ser observada: os contratos conexos
devem ser apresentados autoridade pblica antes da
celebrao do contrato de acesso. A instituio pblica ou
privada que for indicada para exercer o apoio institucional
deve ser aprovada pelo rgo ambiental; tal aprovao,
entretanto, no implica assuno de qualquer responsabilidade
solidria do rgo ambiental em relao instituio em tela,
no que diz respeito ao contrato.
O contrato de acesso deve ter, alm das clusulas
acordadas
10
entre as partes, as seguintes clusulas
obrigatrias:
(i) definio do objeto do contrato, tal qual registrado na
solicitao e proposta de acesso, que se toma como
integrante do contrato;
(ii) indicao dos benefcios de toda ordem (econmicas,
sociais, tcnicas, tecnolgicas, biotecnolgicas,
cientficas e culturais), assinalando-se sua distribuio
inicial e posterior;
(iii) determinao da titularidade de eventuais direitos de
propriedade intelectual e de comercializao dos produtos e
processos obtidos e das condies para concesso de
licenas;
(iv) determinao das formas de identificao de amostras que
permitam o acompanhamento das atividades de boprospeco;
(v) obrigao do solicitante de no ceder ou transferir a
terceiros o acesso, manejo ou utilizao dos recursos
genticos e seus produtos derivados sem o consentimento
expresso da SECTMA e, quando for o caso, das comunidades
locais ou populaes indgenas detentoras do conhecimento
tradicional ou do cultivo agrcola domesticado, objetos do
procedimento de acesso;
(vi) compromisso do solicitante de comunicar previamente
SECTMA sobre as pesquisas e utilizaes dos recursos
genticos e produtos derivados objetos do acesso;
(vii) compromisso do solicitante de transmitir SECTMA os
relatrios e demais publicaes que realize com base nos
recursos genticos e produtos derivados objetos do acesso;
(viii) compromisso do solidtante de informar previamente
SECTMA sobre a obteno de produtos ou processos novos ou
distintos daqueles objeto do contrato;
(ix) obrigao do solicitante de apresentar SECTMA
relatrios peridicos dos resultados alcanados;
(x) compromisso do solicitante de solicitar a prvia
autorizao da SECTMA para a transferncia ou movimentao
dos recursos genticos e produtos derivados para fora das
reas designadas para o procedimento de acesso;
(xi) obrigao de depsito obrigatrio de amostras do recurso
gentico e produtos derivados objetos do acesso, incluindo
todo material associado, em instituio designada pela
SECTMA, com expressa proibio de sada do Estado de
amostras nicas;
10 Art. 20.
ow - crmg wmor msm. jurdica
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
(xii) indicao dos mecanismos de captao, distribuio,
movimentao e transferncia das amostras;
(xiii) eventuais compromissos de confidencialidade, pelas
partes contratantes, sobre aspectos que envolvam direitos de
propriedade intelectual;
(xiv) eventuais compromissos de exclusividade de acesso em
favor do solicitante, sempre que estejam de acordo com a
legislao estadual e nacional sobre a livre-concorrncia;
(xv) estabelecimento de garantia que assegure o ressarcimento,
em caso de des- cumprimento das estipulaes do contrato por
parte do solicitante;
(xvi) estabelecimento de clusula de indenizao por
responsabilidade contratual, extracontratual e por danos ao
meio ambiente;
(xvii) submisso a todas as demais normas estaduais e
nacionais, em especial as de controle sanitrio, de
biossegurana, de proteo do meio ambiente e aduaneiras;
(xviii) disponibilizao SECTMA do conhecimento gerado e
informao resultante dos trabalhos desenvolvidos;
(xix) participao estadual nos benefcios econmicos, sociais
e ambientais dos produtos e processos derivados das
atividades de acesso.
O contrato de acesso deve ter prazo de vigncia no superior
a 5 (cinco) anos, a contar da data de sua assinatura, podendo
ser renovado por perodo igual ao do contrato original,
A Lei admite, ainda, a celebrao de contratos provisrios,
sem a observncia das determinaes das alneas c e jf do art.
13, desde que observados os ditames do zoneamento ecolgico
econmico do Estado e que atendam o seguinte:
(i) prazo de vigncia mxima de 2 (dois) anos, a contar da
data da assinatura, no sendo renovvel;
(ii) elaborao de relatrio circunstanciado da bioprospeco
realizada, a ser entregue SECTMA at 180 (cento e oitenta)
dias contados da data de trmino do contrato, e que ter
tratamento confidencial at o prazo de 1 (um) ano do trmino
do contrato;
(iii) no-utilizao comercial de produtos ou processos
obtidos a partir de procedimentos de acesso executados no
mbito dos contratos provisrios;
(iv) o acesso aos recursos genticos encontrados na rea
depender de autorizao e contratos de acesso no
provisrios;
(v) ao contratante do contrato provisrio deve ser assegurada
prioridade para receber autorizao e firmar contrato de
acesso aos recursos genticos prospectados na rea, podendo
exercer essa prioridade at o prazo de 1 (um) ano da data de
trmino do contrato provisrio.
O art. 23 admite a confidencialidade dos dados e
informaes, contidos na solicitao, na proposta, na
autorizao e no contrato de acesso, que possam ser utilizados
de forma a caracterizar concorrncia desleal por terceiros,
salvo quando seu
Direito Ambientai
conhecimento pblico for necessrio para proteger o interesse
pblico ou o meio ambiente. evidente que a regra a
confidencialidade das informaes comerciais. A administrao
somente poder tomar tais informaes pblicas com base em um
parecer fundamentado e aps a oitiva da parte interessada. O
pargrafo primeiro determina que o solicitante de acesso,
mediante petio justificativa, acompanhada de um resumo no-
confidencial, proceda ao requerimento de confidencialidade. A
matria confidencial ficar em poder da autoridade competente,
somente podendo ser divulgada a terceiros por ordem judicial.
A confidencialidade no se aplica, segundo o 3
2
, do artigo
23, sobre as informaes previstas nas alneas a, d e e do
art. 13.
O art. 25 determina que: Sero ntdos os contratos que se
firmem com violao a esta Lei, podendo ser decretada a
nulidade de oficio pela SECTMA ou a requerimento de qualquer
pessoa.
2.5.2.1. Execuo e Acompanhamento dos Contratos de Acesso
Em funo da matria, os contratos de acesso, no Estado do
Acre, devem ser acompanhados em sua execuo por uma
instituio tcnico-cientfica brasileira detentora de
reconhecido conceito na rea de conhecimento referente ao
contrato, que ser designada pelo rgo gestor da diversidade
biolgica estadual. Ressalte-se que a mencionada instituio,
conforme determinao contida no pargrafo nico do artigo 31,
responde solidariamente pelo cumprimento das obrigaes
assumidas pela pessoa fisica ou jurdica autorizada ao
desenvolvimento dos trabalhos. O acompanhamento da execuo
feito com o objetivo de verificar se os termos do contrato de
acesso esto sendo cumpridos, assim como velar pela
observncia da autorizao, e, em especial, assegurar que:
(i) o acesso seja feito exclusivamente aos recursos genticos
e produtos derivados autorizados, quando no for o caso do
contrato provisrio, e na rea estabelecida;
(ii) sejam conservadas as condies ambientais da regio onde
se desenvolvem os trabalhos;
(iii) haja permanentemente a participao direta de um
especialista da instituio supervisora;
(iv) seja feito um informe detalhado das atividades realizadas
e do destino das amostras coletadas;
(v) tenham sido entregues amostras das espcies coletadas para
serem conservadas ex situ, em instituio designada pela
SECTMA.
2.5.2.2. Retribuio
O artigo 33 da Lei admite que o Estado poder exigir, das
pessoas fsicas ou jur
dicas autorizadas a realizar trabalhos de levantamento e de
coleta de recursos da
diversidade biolgica, compensao financeira ao Estado por
este uso. O volume de
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
recursos arrecadados destinado ao Fundo Especial de Meio
Ambiente do Estado do Acre, institudo pelo art, 131 da Lei n
2

1.117, de 26 de janeiro de 1994. importante frisar que tal
compensao financeira uma receita patrimonial do Estado
e, em minha opinio, precisa ter os seus critrios e valores
de cobrana definidos por lei, no bastando uma meno
genrica na lei que a criou. Da forma em que est tratada na
Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre ela
inexigvel.
2.5.2.3. Disposies Gerais sobre os Contratos de Acesso
As permisses, autorizaes, licenas, contratos e demais
documentos que amparem a pesquisa, coleta, obteno,
armazenamento, transporte ou outra atividade similar ao acesso
aos recursos genticos, vigentes na data de publicao desta
lei, de acordo ou no com suas disposies, no condicionam
nem presumem a autorizao para o acesso. O transporte do
material coletado somente pode ser feito dentro das condies
da autorizao e das estabelecidas no contrato; qualquer
modificao deve ser comunicada s autoridades pblicas
competentes. O mesmo se d em relao ao manuseio do material
coletado, sob pena de responsabilidade.
A autorizao, ou contrato, para acesso aos recursos
genticos, no deve ser entendida como autorizao para sua
remessa ao exterior. Esta deve ser precedida de autorizao do
govemo estadual, bem como do governo federal, que o
competente para legislar sobre qualquer forma de comrcio
exterior.
O Poder Pblico estadual no reconhece direitos sobre
recursos genticos e seus produtos derivados obtidos ou
utilizados em descumprimento da lei, no admitindo como
vlidos ttulos de propriedade intelectual ou similares sobre
tais recursos ou sobre produtos ou processos resultantes do
acesso em tais condies.
2.5.2.4. Contratos Conexos de Acesso
Os contratos conexos de acesso so aqueles necessrios
implantao e desenvolvimento de atividades relacionadas ao
acesso aos recursos genticos, sendo celebrados entre o
solicitante de acesso e: (i) o proprietrio ou possuidor de
stio onde se localize o recurso gentico; e (ii) a
instituio pblica ou privada que sirva de apoio nacional
para as atividades de acesso, envolvendo obrigaes que no
devam fazer parte do contrato de acesso. Eles devem possuir
uma clusula obrigatria, mediante a qual as partes devero
estipular uma participao justa e equitativa dos benefcios
resultantes do acesso ao recurso gentico, indicando-se
expressamente a forma de tal participao.
A simples celebrao de um contrato conexo no autoriza o
acesso ao recurso gentico e seu contedo se subordina ao
disposto no contrato de acesso e com o estabelecido na lei.
Eles devem, necessariamente, incluir clusula suspensiva,
condicionando o seu cumprimento execuo do contrato de
acesso. Sem prejuzo do avenado no contrato conexo e
independentemente deste, a instituio pblica ou privada de
apoio nacional estar obrigada a colaborar com a autoridade
competente nas atividades de acompanhamento e controle de
atividades de acesso e a apresentar relatrios
Direico Ambiental
sobre as atividades sob sua responsabilidade, na forma e
periodicidade que a autoridade determinar e que devem ser
adequadas natureza dos trabalhos contratados. Como o
contrato conexo ao de acesso acessrio em relao a este, a
nulidade do contrato principal acarreta a nulidade do
acessrio. Observe-se, entretanto, que, na hiptese em que o
contrato conexo, declarado nulo, for indispensvel para a
execuo do contrato principal, o rgo gestor poder declarar
a nulidade do prprio contrato de acesso.
A modificao, suspenso, resciso ou resoluo do contrato
conexo poder implicar a modificao, suspenso, resciso ou
resoluo do contrato de acesso pela autoridade competente,
caso elas sejam de tal ordem que impliquem alterao subs-
tancial do prprio contrato principal.
2.6. Acesso aos Recursos em Condies Ex Situ
A lei autoriza o Estado do Acre, por sua secretaria de Meio
Ambiente, a celebrar, com terceiros, contratos de acesso a
recursos genticos que estejam depositados em centros de
conservao ex sita localizados no territrio estadual. No
havendo incompatibilidade lgica, aplicar-se-o as normas
relativas ao acesso in situ, para as hipteses do acesso ex
situ. Para os efeitos da lei, os acordos de transferncia de
material ou anlogos entre centros de conservao ex situ ou
entre estes centros e terceiros, internamente ou mediante
importao ou exportao, so considerados modalidades de
contrato de acesso.
2.7. Proteo do Conhecimento Tradicional Associado aos
Recursos Genticos
Este mais um tema bastante sensvel, pois, como do
conhecimento de todos, ainda no se logrou estabelecer um
mecanismo de proteo aos conhecimentos tradicionais
associados aos recursos da diversidade biolgica que seja
unanimemente aceito pela comunidade internacional e,
principalmente, pelas comunidades locais e populaes
indgenas. De qualquer forma, a Lei do Estado do Acre
determina em seu artigo 41 que: o Poder Executivo Estadual
reconhece e protege os direitos das comunidades locais de se
beneficiar coletivamente por suas tradies e conhecimentos e
de serem compensadas pela conservao dos recursos biolgicos
e genticos, seja mediante direitos de propriedade intelectual
ou de outros mecanismos. Segundo o pargrafo nico do artigo
41, a proteo aos conhecimentos, inovaes e prticas
desenvolvidas mediante processos cumulativos de conservao e
melhoramento da biodiversidade, nos quais no possvel
identificar um indivduo responsvel diretamente por sua
gerao, obedecer a regras espedcas para direitos coletivos
de propriedade intelectual.
A legislao estadual, na presente hiptese, enveredou por
caminhos bastante ousados, se considerarmos a sua competncia
constitucional. Nos termos do sistema constitucional
brasileiro, no cabe aos Estados legislar sobre propriedade
intelectual, pois tal competncia da Unio. O fato que a
lei estadual criou a figura jurdica dos direitos coletivos de
propriedade intelectual, que no encontra amparo na Lei n
s

Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica |
9.279, de 14 de maio de 1996, que regula direitos e obrigaes
relativas propriedade industrial bem como no encontra
respaldo na Lei n
2
9.610, de 19 de fevereiro de 1998, que
altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos
autorais e d outras providncias. A norma estadual, no
entanto, aponta um problema real: a inexistncia de uma norma
no ordenamento interno que possa servir de proteo aos
direitos de propriedade intelectual das comunidades locais e
populaes indgenas. Como foi visto anteriormente, o Decreto
Federal n
2
3.551, de 4 de agosto de 2000, , ainda, muito
tmido, pois se limita a estabelecer um registro do patrimnio
imaterial. Em todo caso, na forma do artigo 42 da lei
estadual, os direitos coletivos de propriedade intelectual
constituem o reconhecimento de direitos adquiridos
ancestralmen- te, englobando direitos de propriedade
industrial, direitos de autor, direitos de melhoria, segredo e
outros.
Os termos da lei local so muito contraditrios, pois criam
um direito estadual que se apoia em direitos reconhecidos no
nvel federal, sem definir, claramente, o que so tais
direitos. No li que se falar em direitos adquiridos - do
ponto de vista tcnico legal pois direitos adquiridos so
aqueles que se constituem na forma da lei. evidente que a
norma estadual, ao utilizar a expresso direitos adquiridos,
no o fez em sentido tcnico jurdico, mas, ao contrrio,
baseou-se em uma reivindicao cultural e moral de validao e
reconhecimento das prticas de conhecimento tradicional.
Feitas estas observaes, retomo a explanao da lei estadual.
O artigo 43 determina que: Os direitos coletivos de
propriedade intelectual sero regulamentados no prazo de 1
(um) ano contado da publicao desta lei, obedecendo s
seguintes diretrizes: I - identificao dos tipos de direitos
de propriedade intelectual que se reconhecem em cada caso; II
- definio dos requisitos e procedimentos exigidos para que
seja reconhecido o direito intelectual coletivo e a titu-
laridade do mesmo; III ~ definio de um sistema de registro
coletivo, de procedimentos e de direitos e obrigaes dos
titulares.
O artigo 44 da Lei Estadual assegurou o direito s
comunidades locais de no permitir a coleta de recursos
biolgicos e genticos e o acesso ao conhecimento tradicional
em seus territrios, assim como o de exigir restries a estas
atividades fora de seus territrios, quando se demonstre que
estas atividades ameacem a integridade de seu patrimnio
natural ou cultural. Esta uma exceo, pois a regra da CDB
o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional
associado. evidente, portanto, que a negativa deve ser
fundamentada.
Por fora do artigo 45, o Estado do Acre no reconhece
direitos individuais de propriedade intelectual, registrados
dentro ou fora do Estado, relativos a recursos biolgicos ou
genticos, derivados deles ou processados respectivos, quando:
I - utilizem conhecimento coletivo de comunidades locais; ou
II - tenham sido adquiridos sem o certificado de acesso e a
licena de sada do Estado.
2.8. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia
Compete ao Poder Executivo Estadual promover e apoiar o
desenvolvimento de tecnologias estaduais sustentveis para o
uso e melhoramento de espcies, estirpes e
Direito Ambiental
variedades autctones e dar prioridade aos usos e prticas
tradicionais dentro dos territrios das comunidades locais, de
acordo com suas aspiraes. permitida a utilizao de
biotecnologias estrangeiras, sempre e quando estas se submetam
aos termos da Lei Estadual e demais normas sobre
biosseguxana, e quando a empresa interessada assumir,
integralmente, a responsabilidade por qualquer dano, presente
e futuro, sade, ao meio ambiente ou s culturas locais.
2.9. Sanes Administrativas
A Lei determina, em seu Artigo 50, que o Poder Executivo
estabelea, em regulamento, o sistema de sanes
administrativas que se aplicaro aos infratores das normas de
aceso diversidade biolgica, contemplando as seguintes
medidas punitivas:
(i) advertncia por escrito;
(ii) apreenso preventiva do recurso coletado, assim como de
materiais e equipamentos utilizados na ao irregular;
(iii) multa diria cumulativa;
(iv) suspenso do registro, permisso, licena ou autorizao
de acesso ao recurso legalmente concedido;
(v) revogao da permisso ou licena para acesso ao
recurso;
(vi) apreenso definitiva do recurso coletado, dos materiais e
equipamentos utilizados na ao irregular;
(vii) embargo da atividade;
(viii) destruio ou inutilizao do produto;
(ix) cancelamento do registro, licena ou autorizao
legalmente concedido;
(x) interveno no estabelecimento.
3. Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Amap
3.1. Disposies Gerais
O Estado do Amap, de forma inovadora e pioneira, editou a
Lei n

388, de 3 de dezembro de 1997, que dispe sobre os

instrumentos de controle do acesso biodiversidade do Estado
do Amap e d outras providncias. Tal lei teve por finalidade
precpua preencher a lacuna causada pela ausncia de uma norma
federal sobre o tema. A lei est dividida em seis captulos
que se desenvolvem ao longo de 19 artigos.
A lei inicia com o estabelecimento de tuna obrigao para o
Poder Pblico, que de preservar a diversidade, a integridade
e a utilizao sustentvel dos recursos genticos localizados
no Estado do Amap e fiscalizar as entidades dedicadas pes-
quisa e manipulao de material gentico. Para tal, o artigo I
a

estabeleceu os princpios que constam de seus quatro incisos e
que so os seguintes:
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
(i) inalienabilidade dos direitos sobre a diversidade
biolgica e sobre os recursos genticos existentes no
territrio do Estado do Amap;
(ii) participao das comunidades locais e dos povos indgenas
nas decises que tenham por objetivo o acesso aos recursos
genticos nas reas que ocupam;
(iii) participao das comunidades locais e dos povos
indgenas nos benefcios econmicos e sociais decorrentes
dos trabalhos de acesso a recursos genticos localizados no
Estado do Amap;
(iv) proteo e incentivo diversidade cultural, valorizando-
se os conhecimentos, inovaes e prticas das comunidades
locais sobre a conservao, uso, manejo e aproveitamento da
diversidade biolgica e gentica.
O controle e a fiscalizao do acesso aos recursos genticos
tm por objetivo a proteo, conservao e utilizao
sustentvel do patrimnio natural do Estado do Amap,
aplicando-se as disposies da lei a todas as pessoas fsicas
e jurdicas que extraiam, usem, aproveitem, armazenem,
comercializem, liberem ou introduzam recursos genticos no
Estado do Amap. O artigo 3
9
estabelece um largo espectro de
aplicao para a lei, pois determina que a mesma aplicvel
aos recursos biolgicos e genticos continentais, costeiros,
martimos e insulares presentes no Estado do Amap.
importante frisar que as hipteses de no-incidncia da norma
estadual, definidas por ela prpria em seu artigo 4
a
, so as
seguintes:
(i) ao todo, a suas partes e aos componentes genticos dos
seres humanos;
(ii) ao intercmbio de recursos biolgicos realizados pelas
comunidades locais e pelos povos indgenas, entre si, para
seus prprios fins e baseados em sua prtica costumeira.
Penso que a Lei que ora est sendo examinada, no aspecto
particular em que estabelece o seu campo de incidncia,
provavelmente encontrar muitas dificuldades em afirmar a sua
constitucionalidade quando busca regular assuntos pertinentes
s comunidades indgenas e ao patrimnio da Unio que,
tradicionalmente, so de competncia privativa da Unio, no
podendo ser tal competncia exercida pelos Estados- Membros da
Federao, conforme tem sido reiteradamente decidido pelo
STF.
11

11 AD3MC 1.499-PA. Ao Direta de Inconstitucionalidade,
Medida Cautelar. Rei. Min. Nri da Silveira. DJU 22/10/99,
p. 56, julgamento 5/9/96, Tribunal Pleno. Ementa: Ao
direta de nconstitudonalidade. 2. Artigo 300 da
Constituio do Estado do Par que dispe sobre populaes
indgenas e Lei Complementar estadual paraense zz
8
31, de
14.2.1996, que institui o Conselho Estadual Indigenista
(CONEI), destinado ao atendimento e promoo do ndio. 3.
Sustenta-se violao ao art. 22, XVI, da CF, que estabelece
competir privativamente Unio legislar sobre populaes
indgenas, bem assim ao art. 129, V, conjugado com o art
231, ambos da Lei Maior. 4. Falta ao Estado-Membro
competncia legislativa para dispor acerca de populaes
indgenas. A Constituio reserva essa competnda
legislativa Unio, de forma privativa. Vido de
inconstitudonalidade formal 5. No que concerne ao
funcionamento do Conselho Indigenista, Lei Complementar n
31/96, nada impede haja colaborao do Estado-Membro
Unio, por via de convnio, no que concerne aos interesses
das comunidades indgenas existentes no territrio da
Unidade Federada. No cabe ao Estado editar normas
legislativas sobre a espde. 6. Relevantes os fundamentos da
inicial e conveniente a suspenso da vignda dos
dispositivos impugnados, em conflito com a Constituio.
Direito Ambiental
3.2. Atribuies do Poder Pblico Estadual
Conforme determinao do artigo 5
2
da Lei estadual, compete
ao Poder Pblico, com vistas a assegurar o cumprimento da
norma em questo:
(i) criar comisso composta por representantes do Governo
Estadual, dos Municpios, da comunidade cientfica e de
organizaes no-govemamentais, com o objetivo de coordenar,
avaliar e assegurar o desenvolvimento das atividades de
preservao da diversidade e da integridade do patrimnio
gentico do Estado do Amap, valendo-se da colaborao das
empresas privadas;
(ii) elaborar as diretrizes tcnicas e cientficas para o
estabelecimento de prioridades para a conservao de
ecossistemas, espcies e genes, baseadas em fatores como o
endemismo, a riqueza e o inter-relacionamento de espcies e
seu valor ecolgico e, ainda, nas possibilidades de gesto
sustentvel;
(iii) desenvolver planos, estratgias e polticas para
conservar a diversidade biolgica e assegurar que o uso dos
seus elementos, seja sustentvel;
(iv) estimular a criao e o fortalecimento de unidades de
conservao, a fim de conservar espcies, habitats,
ecossistemas representativos e a variabilidade gentica
dentro das espcies; e
(v) capacitar pessoal para proteger, estudar e usar a
biodiversidade.
3.3. Acesso aos Recursos Genticos
O artigo 6 da Lei Estadual determina que: Os trabalhos de
levantamento e de coleta de recursos da diversidade biolgica
realizados no territrio do Amap devero ser previamente
autorizados pela autoridade competente, aps apresentao de
requerimento pela pessoa fsica ou jurdica solicitante (...).
Tal requerimento, no mnimo, dever ser acompanhado de
documento no qual constem, pelo menos:
(i) informao detalhada e especificada para a pesquisa dos
recursos a que deseja ter acesso, incluindo seus usos atuais
e potenciais, sua sustentabili- dade e os riscos que possam
decorrer do acesso;
(ii) descrio circunstanciada dos mtodos, tcnicas, sistemas
de coleta e instrumentos a serem utilizados;
(iii) localizao precisa das reas de acesso ao recurso;
(iv) indicao do destino do material coletado e seu
provvel uso posterior.
Todos os trabalhos acima enumerados somente podero ser
desenvolvidos se, obrigatoriamente, contarem com
acompanhamento de instituio tcnico-cientfica brasileira de
reconhecido conceito na rea objeto de pesquisa e que tenha
sido especialmente designada para tal tarefa pela autoridade
competente. A lei estabelece ainda a responsabilidade
solidria entre a instituio cientfica encarregada do acom
ESBJ - Ensaa Supsnor &sm Mg
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
panhamento das pesquisas e a pessoa fsica ou jurdica
autorizada ao desenvolvimento dos trabalhos.
A autorizao emitida pela autoridade competente dever
conter, alm das informaes prestadas pelo solicitante, todas
as demais obrigaes a serem cumpridas, em especial:
(i) submisso a todas as demais normas nacionais, em especial
as de controle sanitrio, de biossegurana, de proteo do
meio ambiente e aduaneiras;
(ii) garantia de participao estadual e nacional nos
benefcios econmicos, sociais e ambientais dos produtos e
processos obtidos pelo uso dos recursos genticos
encontrados no territrio do Estado do Amap;
(iii) garantia do depsito obrigatrio de um espcime de cada
recurso gentico acessado;
(iv) garantia s comunidades tradicionais indgenas, entre
outras, da remunerao por acesso aos direitos intelectuais
coletivos, que se daro na forma especificada no contrato de
acesso, sem que isso represente qualquer tipo de
transferncia do controle do conhecimento.
O Poder Pblico estadual, em comum com a instituio por ele
designada para acompanhar os trabalhos de pesquisa que tenham
sido autorizados, deve acompanhar o cumprimento dos termos da
autorizao e, especialmente, garantir:
(i) acesso, apenas, s espcies autorizadas;
(ii) conservao das condies ambientais da regio na qual se
desenvolvem os trabalhos;
(iii) participao direta de especialista da instituio
supervisora;
(iv) realizao de informe detalhado das atividades efetuadas
e do destino das amostras coletadas;
(v) tenha sido entregue um espcime da amostra coletada para
ser conservada ex sita.
O pargrafo nico do artigo 9
S
admite a possibilidade de a
autoridade estadual exigir a realizao de Estudo Prvio de
Impacto Ambiental para os trabalhos que se busca autorizar.
As pessoas fsicas ou jurdicas autorizadas a desenvolver
trabalhos de acesso aos recursos genticos brasileiros so
obrigadas a comunicar s autoridades competentes quaisquer
informaes referentes ao transporte de espcimes coletados,
sendo tambm responsveis civil, penal e administrativamente
pelo inadequado uso ou manuseio de tais espcimes e pelos
efeitos adversos na conservao e no uso sustentvel da
diversidade biolgica. A autorizao de acesso ora em exame
no vlida para a remessa para o exterior do material
acessado, que somente poder ser feita mediante a concesso de
autorizao especfica. E de se notar que a autorizao de
acesso no permite uma utilizao genrica do material
acessado, ao contrrio, a utilizao somente pode ocorrer nos
termos da autorizao de acesso.

Direito Ambiental
O Estado do Amap, na forma do artigo 13 da lei ora em
exame, no reconhece quaisquer direitos sobre recursos
genticos que tenham sido obtidos ou utilizados em
desobedincia legislao prpria sobre acesso diversidade
biolgica.
3.3.1. Introduo de Recursos Genticos no Amap
A Lei n
e
388/97 no se limitou a tratar do acesso aos
recursos genticos existentes no Estado do Amap. Ela disps,
tambm, sobre a introduo no territrio estadual de recursos
genticos exticos. Assim que o artigo 14 da norma legal
determina que: A introduo de espcimes e de recursos
genticos no territrio do estado do Amap depender de prvia
autorizao e obedecer s seguintes diretrizes: I - a
introduo de um espcime extico s ser admitida se dele se
puderem esperar benefcios evidentes e bem definidos para as
comunidades locais; II - a introduo de um espcime extico
s ser admitida se no houver tecnologia adequada para
utilizao de espcies nativas para o mesmo fim, e para
auxiliar na preservao de espcies nativas; III - nenhum
espcime extico poder ser deliberadamente introduzido em
qualquer habitat natural, entendendo-se como tal aquele que
no tenha sido alterado pelo homem, sem os prvios estudos de
impacto ambiental; TV - nenhum espcime extico poder ser
deliberadamente introduzido em qualquer habitat semi- natural,
exceto quando a operao houver sido submetida a prvio estudo
de impacto ambiental; V ~ a introduo de espcimes exticos
em habitats altamente modificados s poder ocorrer aps os
seus efeitos sobre os habitats naturais e semi-naturais terem
sido avaliados por meio de prvio estudo de impacto ambiental.
O artigo 15 da norma determina que o Poder Pblico promova e
apoie o desenvolvimento de tecnologias nacionais sustentveis
para o uso e melhoramento de espcies, estirpes e variedades
autctones, dando prioridade aos usos e prticas tradicionais
dentro dos territrios das comunidades locais, de acordo com
suas aspiraes prprias. Esta ao deve ser encetada aps a
catalogao e avaliao das biotec- nologias tradicionais e
locais. A lei admite a utilizao de biotecnologias
estrangeiras, desde que elas se submetam legislao
nacional e local.
3.5. Sanes Administrativas
O artigo 17 determina que o Poder Executivo estabelea em
regulamento o sistema de sanes administrativas que deve ser
aplicado aos infratores, que podero ser as seguintes:
(i) admoestao por escrito;
(ii) apreenso preventiva do recurso coletado, assim como de
materiais e equipamentos utilizados na ao irregular;
3.4. Desenvolvimento e Transferncia de Tecnologia
Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica
(iii) multa diria cumulativa;
(iv) suspenso da permisso ou licena para acesso ao
recurso;
(v) revogao da permisso ou licena para acesso ao
recurso;
(vi) apreenso definitiva do recurso coletado, dos materiais e
equipamentos utilizados na ao irregular.
3.6. Concluso
As leis estaduais de acesso diversidade biolgica foram
editadas em uma conjuntura na qual no havia uma norma federal
sobre a matria. Este no o quadro atual. A questo que se
passa a colocar a de se estabelecer mecanismos que sejam
capazes de articular as normas estaduais com a norma federal,
pois, em princpio, existem muitos outros pontos de conflito
e, provavelmente, inconstitucionalidades que, seguramente,
podero influir em suas convivncias com a CF.
viwve-fuw w-iniiihi bsrtses

Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
Captulo XXI Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional
Associado
1. Introduo
A proteo do Conhecimento Tradicional Associado, no Direito
brasileiro, conforme ser visto adiante, encontra amparo
constitucional. Isto, no entanto, no significa que ele tenha
encontrado, de forma clara e inequvoca, respaldo na
legislao ordinria, especialmente quando no est vinculado
s comunidades indgenas. evidente que, sem normas
infraconstitucionais, muito difcil que uma determinao
constitucional possa prevalecer. feto que a CF, em seu
artigo 5
9
, LXXI, assegura o Mandado de Injuno sempre que a
falta de norma regulamentadora tome invivel o exerccio dos
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas ine-
rentes nacionalidade, soberania e cidadania. No caso
particular, o STF tem admitido a impetrao de Mandado de
Injuno Coletivo.
1
de se considerar, entretanto, que a mesma
elevada Corte tem se limitado a declarar a mora legislativa
do Congresso Nacional e no tem formulado uma regra para o
caso concreto.
2

1 MI 472/DF, rei Min. Celso de Mello. DJU 2/3/2001, p. 3.
Ementa: Mandado de Injuno Coletivo. Impetrao deduzida
por Confederao Sindical. Possibilidade. Natureza jurdica
do wrt injimcional. Taxa de juros reais (CF art 192, 3*).
Omissodo Congresso Nacional. Fixao de prazo para
legislar. Descabimento, no caso. Writ deferido. Entidades
sindicais dispem de legitimidade ativa para a impetrao do
mandado de injuno coletivo, que constitui instrumento de
atuao processual destinado a viabilizar, em favor dos
integrantes das categorias que essas instituies
representam, o exerccio de liberdades, prerrogativas e
direitos assegurados pelo ordenamento constitucional.
Precedentes sobre a admissibilidade do znandado de injuno
coletivo: MI20, reL Mm. Celso de Mello; MI 342, rei Min.
Moreira Alves, e MI 361, rei. p/o acrdo Min. Seplveda
Pertence. Inrcia do Congresso Nacional e desprestgio da
Constituio. A regra inscrita no art. 192, 3
1
, da
Constituio, por no se revestir de suficiente densidade
normativa, reclama, para efeito de sua integral
aplicabilidade, a necessria interveno concretizadora do
Poder Legislativo da Unio. Inrcia legi- fepmte do
Congresso Nacional. O desprestgio da Constituio -por
inrcia dos rgos meramente constitudos - representa uia
dos mais tormentosos aspectos do processo de desvalorizao
funcional de Lei Fundamental da Repblica, ao.mesmo tempo em
que, estimulando gravemente a eroso da conscincia cons-
titucional, evidencia o inaceitvel desprezo dos direitos
bsicos e das liberdades pbUcas pelos poderes do Estado. O
inadimplemento do dever constitucional de legislar, quando
configure causa inviabilizadora do exerccio de liberdades,
prerrogativas e direitos proclamados pela prpria
Constituio justifica a utilizao do mandado de injuno.
Mandado de injuno e estipulao judicial de prazo para o
adimplemeneo da obrigao constitucional. No se afigura
cabvel a estipulao de prazo para o Congresso Nacional
suprira omisso em que ele prprio incidiu na regulamentao
da norma inscrita no art. 192 3>, da Carta Poltica, eis
que essa providncia excepcional s sejustiBcaria se o
prprio Poder Pbhco, para alm do seu dever de editar o
provimento normativo faltante, fosse, tambm, o sujeito
passiva da relao de direito material emergente do preceito
constitucional em questo. Precedentes.
2 MI 587/MT, reL Min. Seplveda Pertence. Ementa: Juros Reais:
limitao constitucional (art. 192, S
1
) de eficcia
pendente de lei complementar, conforme deciso majoritria
do STF: procedncia parcial do mandado de injuno, na linha
de numerosos e improfcuos precedentes a respeito para
declarar a mora legislativa e comunic-la ao Congresso
Nacional (www.stf.gov.br).
Direito Ambiental
Fato que os artigos 215, l
2
,
3
216,
4
231
5
e 2326 da CF
fornecem um arcabouo jurdico extremamente amplo e favorvel
proteo do conhecimento tradicional, especialmente naquilo
que se refere s sociedades indgenas.
O chamado conhecimento tradicional associado, nos termos da
Lei brasileira a informao ou prtica individual ou
coletiva de comunidade indgena ou de comunidade local, com
valor real ou potencial, associada ao patrimnio gentico. O
conceito normativo no de simples compreenso, ou mesmo de
singela aplicao. O sujeito de direito que se pretende
tutelar no uma pessoa fsica ou jurdica, mas uma
comunidade que vive de forma tradicional ou diferenciada da
sociedade envolvente.
7

3 CF, Art. 215.0 Estado garantir a todos o pleno exerccio
dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura
nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso
das manifestaes culturais. P O Estado proteger as
manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-
brasileiras, e das de outros grupos participantes do
processo dvilizatrio nacional.
4 CF, Ait. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os
bens de natureza material e imaterial, tomados
individualmente ou em conjunto, portadores de referncia
identidade, ao, memria dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I-
as formas de expresso; IIos modos de criar, fazer e viver;
III - as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas; IV
- as obras, objetos, documentos, edificaes e demais
espaos destinados s manifestaes artsdco-culturais; V ~~
os conjuntos urbanos e stios de valor histrico,
paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico,
ecolgico e cient- co. I
a
O Poder Pblico, com a
colaborao da comunidade, promover e proteger o
patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios,
registros, vigilnda, tombamento e desapropriao> e de
outras formas de acautelamento e preservao. 2* Cabem
administrao pblica, na forma da lei, a gesto da
documentao governamental e as providndas para franquear
sua consulta a quantos dela necessitem. 3
0
A lei
estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de
bens e valores culturais. 4> Os danos e ameaas ao
patrimnio cultural sero punidos, na forma da lei, 5
a

Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de
reminiscndas histricas dos antigos quilombos.
5 CF, Art. 231. So reconheddos aos ndios sua organizao
sodal, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos
originrios sobre as terras que tradidonalmente ocupam,
competindo Unio demsrc-la$, proteger e fazer respeitar
todos os seus bens. So terras tradidonalmente ocupadas
pelos ndios as por eles habitadas em carter permanente, as
utilizadas para suas atividades produtivas, as
imprescindveis preservao dos recursos ambientais
necessrios ao seu bem-estar e as necessrias sua
reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e
tradies. 2* As terras tradidonalmente ocupadas pelos
ndios destinam-se sua posse permanente, cabendo-lhes o
usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos
lagos nelas existentes. 3
2
O aproveitamento dos recursos
hdricos, includos os potendais energticos, a pesquisa e a
lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser
efetivados com autorizao do Congresso Nadonal, ouvidas as
comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada partidpao
nos resultados da lavra, na forma da lei. 4> As terras de
que trata este artigo so inalienveis e indisponveis, e os
direitos sobre elas, imprescritveis. 5* vedada a
remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, ad
referendum do Congresso Nadonal, em caso de catstrofe ou
epidemia que ponha em risco sua populao, ou no interesse
da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nadonal,
garantido, em qualquer hiptese, o retomo imediato logo que
cesse o risco. & So nulos e extintos, no produzindo
efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao,
o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo,
ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e
dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse
pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar,
no gerando a nulidade e a extino direito a indenizao ou
a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s
benfeitorias derivadas da ocupao de boa-f. 7* No se
aplica s terras indgenas o disposto no art. 174, 3* e
4
a
.
6 CF, Art. 232. Os ndios, suas comunidades e organizaes so
partes legtimas para ingressar em juzo em defesa de seus
direitos e interesses, intervindo o Ministrio Pblico em
todos os atos do processo.
7 Por sodedade envolvente pretendo designar a sociedade
externa sociedade tradicional, que se organiza dentro dos
parmetros fixados pelo ordenamento jurdico e econmico
prevalecentes em um determinado pas.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
A nota mais marcante do conhecimento tradicional, em meu
entendimento, a sua caracterstica coletiva. Ainda que a
norma fale em prtica individual, esta deve ser compreendida
no contexto cultural da comunidade local ou indgena.
possvel - e mesmo muito frequente - que um determinado
indivduo em uma comunidade seja o nico a exercer funes de
Paj ou Xam, ou outra qualquer. Mesmo assim, estamos diante
de uma atividade coletiva, pois tal indivduo fruto de uma
atitude coletiva, de um conhecimento coletivo, de uma
tradio. E mais: a sua prtica ser transmitida a terceiro
que, a tempo e hora, ir suced-lo em sua funo social.
importante que no se confundam comunidades tradicionais
com comunidades pobres e marginalizadas em geral, embora, em
muitos momentos, as duas condies possam estar presentes em
um mesmo agrupamento social. Os pequenos produtores rurais,
necessariamente, no ostentam a condio de comunidade
tradicional, para os efeitos da aplicao das normas da CDB.
Igualmente, penso que a definio no pode ser aplicada para
comunidades urbanas. Sem perder de vista que a minha opinio
possa ser tida por reducionista, parece-me que a CDB objetiva
a proteo da diversidade biolgica em ecossistemas no
urbanizados e as suas regras de tutela e proteo de
conhecimentos tradicionais dirigem-se s populaes que, aos
olhos dos seres urbanos, praticam um modo de vida
tradicional.
desnecessrio dizer que as comunidades locais e indgenas
no se constituem em um sujeito direito ordinrio; para o
modelo vigente de ordenamento jurdico, tais agrupamentos
sociais no possuem personalidade jurdica prpria. Podemos
dizer que se trata de uma comunidade que se constitui sobre a
existncia de laos culturais. A grande dificuldade, a va
sans dire, a de estabelecer meios e modos que sejam capazes
de conferir proteo coletiva, dentro de um sistema legal que
, fundamentalmente, individualista.
A proteo jurdica do conhecimento tradicional associado
uma resposta s reivindicaes formuladas por Organizaes
No-Govemamentais (ONGs) e pelas prprias comunidades
tradicionais que se sentiam ameaadas em seus direitos de uti-
lizao de plantas, drogas e prticas com finalidades
medicinais e culturais, diante do processo de globalizao e,
em especial, pelos avanos da biotecnologia e das atividades
de bioprospeco, assim como pela crescente utilizao de
ritmos, motivos e diferentes manifestaes de origem
autctone, na florescente indstria cultural. O artigo 7
a
, III,
da Medida Provisria fala em comunidade local, cuja definio
a seguinte: grupo humano, incluindo remanescentes de
comunidades de quilombos, distinto por suas condies
culturais, que se organiza, tradicionalmente, por geraes
sucessivas e costumes prprios, e que conserva suas
instituies sociais e econmicas. A nfase, em minha opinio,
deve ser colocada nos aspectos culturais, pois a conservao
de instituies econmicas, na atual etapa de integrao
econmica, praticamente impossvel.
A proteo dos conhecimentos tradicionais reveste-se de
urgncia, pois vrias so as ameaas que sobre eles pairam.
Posso identificar, liminarmente, as seguintes: (i) acelerado
processo de urbanizao e abandono das reas rurais por parte
das comunidades locais e populaes indgenas; (ii) ampliao
da utilizao de produtos industrializados, fazendo com que
aqueles produzidos localmente fiquei relegados ao segundo
plano;
im
e (iii) natureza oral de tais conhecimentos, que faz com que
eles tendam a se perder no tempo e na memria. Estas so
ameaas de natureza cultural. Um outro aspecto a ser
considerado aquele que diz respeito proteo dos
conhecimentos tradicionais em face de sua utilizao comercial
no autorizada pelos seus detentores.
O artigo 8
9
protege o conhecimento tradicional das
comunidades indgenas e das comunidades locais, associado ao
patrimnio gentico, contra a utilizao e explorao ilcita
e outras aes lesivas ou no autorizadas pelo Conselho de
Gesto ou por instituio credenciada. Por outro lado, o
Estado reconhece o direito das comunidades indgenas e das
comunidades locais de decidir sobre o uso de seus
conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico
do Pas, nos termos da Medida Provisria e do seu regulamento.
Existe, portanto, uma autonomia local para decidir se deve, ou
no, pr disposio de terceiros a utilizao de seus
conhecimentos tradicionais associados. Tal utilizao,
entretanto, dever ser feita dentro de parmetros da CDB, isto
, a objeo deve ser fundamentada e justificvel. Com todas
as dificuldades inerentes a uma Conveno internacional do
porte da CDB, admito que o seu objetivo maior o de tentar
estabelecer mecanismos que permitam a circulao internacional
de tecnologia, recursos genticos e conhecimentos
tradicionais. Para isto, acredito que a regra geral contida na
CDB a de que, sob o imprio das leis nacionais, devem ser
estabelecidos mecanismos amplos de acesso e transferncia de
tecnologia, criando um fluxo constante de informaes, bens e
recursos.
Para a proteo do conhecimento tradicional associado, tendo
em vista o seu carter altamente etreo e informal,
8
necessrio
se faz que o mesmo seja registrado em banco de dados capaz de
demonstr-lo a terceiros. O conhecimento tradicional
associado, para o preenchimento das finalidades de registro e
documentao, foi legalmente declarado integrante do
patrimnio cultural brasileiro, admitindo-se o seu
cadastramento, conforme disposio a ser baixada pelo Conselho
de Gesto ou por legislao especfica. H, portanto, uma
forma sui generis de registro e proteo. Por fim, h que se
considerar que o legislador determinou que a interpretao dos
preceitos legais referentes ao acesso biodiversidade no
pode ser feita de molde a impedir a preservao, a utilizao
e o desenvolvimento de conhecimento tradicional de comunidade
indgena ou comunidade local. A disposio contida no 3
e
do
artigo 8
b
parece-me desconcertante, pois no consigo perceber
como uma interpretao legal possa impedir a preservao, a
utilizao e o desenvolvimento do conhecimento tradicional
associado.
Neste captulo, pretendo tentar estabelecer uma estrutura
lgico-normativa que seja apta a identificar quais os atores
que devem ser incorporados aos conceitos de comunidades locais
e indgenas, com vistas a, na medida do possvel, sistematizar
um tema que, por sua prpria natureza, tende a ser
assistemtico e difuso.
8 Pelo menos do ponto de vista da chamada sociedade
envolvente.
>w - ciisitp aupercor fsai
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
2. Direitos das Comunidades Indgenas e da Comunidade Local
2.1. Comunidades Indgenas
Ao se tratar dos direitos das comunidades indgenas, no
contexto da CDB, no se pode deixar de levar em considerao
que elas so regidas por normas constitucionais especficas e
por leis prprias. No nvel constitucional, o artigo 231
dispe: Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao
social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos
originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam,
competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar
todos os seus bens. Em complemento, o 2
S
do mencionado artigo
atribui aos indgenas o usufruto exclusivo das riquezas do
solo, dos rios e dos lagos existentes nas terras indgenas.
O instituto do usufruto constitucional indgena impe de
forma muito clara que toda e qualquer atividade que possa ser
realizada em terras indgenas, necessariamente, deve ter o
consentimento prvio dos indgenas que as habitam, e mais:
eles devem participar do rendimento econmico da coisa.
importante frisar que o 6
a
do artigo 231 fulmina com nulidade
e extino os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio
e aposse das terras (...) ou a explorao das riquezas
naturais do solo, rios e dos lagos nelas existentes.
Juridicamente, a diversidade biolgica acessria em relao
s terras, aos rios e aos lagos e, portanto, o acesso a ela
no pode se fazer, em terras indgenas, sem a considerao das
disposies constitucionais prprias.
H, ainda, em favor dos indgenas, o conjunto de normas
tutelares constantes do Estatuto do ndio, institudo pela Lei
n 6.001, de 19 de dezembro de 1973 Com efeito, os indgenas,
em seus negcios com terceiros no-indgenas, so regidos pelo
pargrafo nico do artigo 6 da Lei n
s
6.001/73,
9
no se lhes
aplicando normas mais desfavorveis, quando cotejadas com
outras mais protetoras para os silvcolas. No desconheo que
concepes respeitveis tendem a interpretar que a
Constituio de 1988 teria revogado a Lei n
2
6.001, de 19 de
dezembro de 1973, e que, em funo disto, os indgenas no
estariam mais submetidos rbita da Fundao Nacional do
ndio - FUNAI. O argumento importante, mas no impressiona.
T-lo por jurdico seria levar ao caos toda a poltica
indigenista nacional e, na prtica, implicaria um abandono dos
ndios sua prpria sorte. A FUNAI, com todas as dificuldades
que encontra para exercer o seu papel, , seguramente,
legalmente responsvel pela proteo aos indgenas, e a Lei n
a

6.001/73 (Estatuto do ndio) continua vigente at que,
expressamente, seja revogada por novo diploma legal.
9 Lei n
fl
6.001/73, Art, 6 Sero respeitados os tisos,
costumes e tradies das comunidades indgenas e seus
efeitos, nas relaes de fmQia, na ordem de sucesso, no
regime de propriedade e nos atos ou negcios realizados
entre ndios, salvo se optarem pela aplicao do direito
comum. Pargrafo nico. Aplicam-se as normas de direito
comum s relaes entre ndios no integrados e pessoas
estranhas comunidade indgena, excetuados os que forem
menos favorveis a eles e ressalvado o disposto nesta Lei.
Direito Ambiental
2.1.1. Usufruto Indgena
O usufruto indgena, tratado no artigo 24 da Lei n
9

6.001/73,
10
em minha opinio recebido pela CF de 1988,
compreende o direito posse, uso e percepo das riquezas
naturais e de todas as utilidades existentes na terras
(grifei) ocupadas, bem assim ao produto da explorao
econmica de tais riquezas naturais e utilidades. Parece-me
que no subsiste dvida de que o patrimnio gentico integra o
conjunto de bens submetidos ao usufruto indgena, no obstante
o seu carter imaterial, motivo pelo qual devida remunerao
aos indgenas pela sua utilizao.
2.2. Comunidades Locais
Comunidades locais uma designao muito mais genrica e
ampla do que comunidades indgenas ou populaes indgenas.
Acredito, no entanto, que o ordenamento jurdico brasileiro
possui alguns instrumentos normativos capazes de nos
auxiliarem a compreend-lo e, principalmente, dar a soluo
jurdica que a matria exige e merece seja dada. O l
2
do
artigo 215 da CF identifica os seguintes grupos:
(i) culturas populares; (ii) indgenas; (iii) afro-
brasileiros e (iv) outros grupos participantes do processo
civilizatrio nacional. A Constituio, como se v, admitiu um
pluralismo cultural e tnico em nosso Pas.
2.2.1. Remanescentes de Quilombos
O 5
e
do artigo 215 determina o tombamento de todos os
documentos e stios detentores de reminiscncias histricas
dos antigos quilombos, sendo certo que o artigo 68 do ADCT
11

reconheceu a propriedade das terras ocupadas por remanescentes
de quilombos, cabendo ao Estado emitir os ttulos respectivos.
crucial observar que os remanescentes de quilombos foram
formalmente reconhecidos pela Medida Provisria n
s
2.186-14,
12

como depositrios de conhecimentos tradicionais associados
diversidade biolgica. Trata-se de uma importante reparao
histrica feita a uma parcela significativa de nossa populao
que, desde muitos anos, d mostras de amor liberdade e s
formas associativas de vida. No Brasil j foram identificadas
oficialmente
13
743 comunidades remanescentes de qui
10 Lei n
a
6.001/73, Ait. 24. O usufruto assegurado aos ndios
ou silvcolas compreende o direito posse, uso e percepo
das riquezas naturais e de todas as utilidades existentes
nas terras ocupadas, bem assim ao produto da explorao
econmica de tais riquezas naturais e utilidades. P
Incluem-se, no usufruto, que se estende aos acessrios e
seus acrescidos, o uso dos mananciais e das guas dos
trechos das vias fluviais compreendidos nas terras ocupadas.
11 CF, ADCT, Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos
quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a
propriedade deBnitiva, devendo o Estado emitir-lhes os
ttulos respectivos.
12 Art. 7, Hl.
13 Http://www.palmares.gov.br/Quilombos/QuiIombos_final_25
.htmL
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
lombos,
14
reconhecidas 42 e tituladas, 29. Tais comunidades
chegam a uma populao de cerca de 2.000.000 (dois milhes) de
pessoas, nmero bastante expressivo.
2.2.2. Populaes Tradicionais
Um outro grupo que pode, tranquilamente, ser enquadrado como
comunidade local para efeito de repartio de benefcios
decorrentes do acesso diversidade biolgica o constitudo
pelas populaes tradicionais que habitam nas orestas nacio-
nais ou nas reservas extrativistas.
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA, desde 1992 mantm o Centro
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Populaes
Tradicionais - CNPT, que foi criado pela Portaria IBAMA n
Q
22,
de 10 de fevereiro de 1992. A proteo das populaes
tradicionais uma das principais preocupaes da Agenda 21 e
da prpria CDB. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, antecipando-se aos dois
documentos internacionais, mas agindo dentro de seu esprito,
estabeleceu o mecanismo para catalogao e registro das
comunidades tradicionais. Posteriormente entrada em vigor da
Lei n
2
9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao SNUC, ficou bastante
claro, pela instituio das chamadas unidades de uso
sustentvel, que tm como finalidade legal a compatibiHzao
entre a conservao da natureza e o uso sustentvel de parcela
de seus recursos naturais,
15
o reconhecimento explcito das
populaes que vivem em unidades de conservao e que, em
funo disto, praticam um modo de vida compatvel com a
prpria conservao da natureza* As populaes tradicionais,
desta forma, podem ser definidas como aquelas que, em
princpio, encontram seus habitats em florestas nacionais,
reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento
sustentvel, ou seja, os grupos que so conhecidos como povos
da floresta, caiaras ou outros que, reconhecidamente, tenham
uma forma de vida peculiar e caracterstica, distinguindo-os
da comunidade nacional. No contexto do presente trabalho,
muito relevante deixar anotado que a Lei do SNUC, em diversos
artigos, faz meno expressa a populaes tradicionais. Desde
o Decreto n.9 96.944, de 12 de outubro de 1988, foi
estabelecida a obrigao legal de proteger as comunidades
indgenas e as populaes envolvidas no processo de
extrativismo.
Populaes abrangidas pela CDB
Comunidades IndgenasComunidades Locais (Tradicionais)
Extrativistas
Remanescentes de Quilombos
Caiaras
Outras reconhecidas por lei
14 A matria regida pelo Decreto n# 3.912, de 10/9/2001.
15 Ver Antunes, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 5
a
ed. 2001, pp. 324 e seguintes.
t\K \. tmm \vm*g iv&m.
Direito Ambientai
wmm
2.3. Disposies Comuns
A comunidade indgena e a comunidade local que criem,
desenvolvam, detenham ou conservem conhecimento tradicional
associado ao patrimnio gentico tm garantidos os seguintes
direitos:
(i) ter indicada a origem do acesso ao conhecimento
tradicional em todas as publicaes, utilizaes,
exploraes e divulgaes;
(ii) impedir terceiros no autorizados de:
a) utilizar, realizar testes, pesquisas ou explorao,
relacionados ao conhecimento tradicional associado;
b) divulgar, transmitir ou retransmitir dados ou informaes
que integram ou constituem conhecimento tradicional
associado;
(iii) perceber benefcios pela explorao econmica por
terceiros, direta ou indiretamente, de conhecimento
tradicional associado, cujos direitos so de sua
titularidade, nos termos da Medida Provisria.
O pargrafo nico do artigo 9
S
estabelece que qualquer
conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico
poder ser de titularidade da comunidade, ainda que apenas um
indivduo, membro dessa comunidade, detenha esse conhecimento.
Pretende-se, com isto, proteger o conhecimento de xams,
curandeiros e outros indivduos que, em tese, detm
conhecimentos tradicionais associados, A norma, in casu,
reconhece o carter social e coletivo dos conhecimentos
tradicionais associados, pois inadmite que, em comunidades
locais ou indgenas, haja uma apropriao individual das
prticas coletivas, mesmo nas hipteses em que elas assumem
uma expresso individualizada.
Uma matria jurdica relevante aquela que diz respeito
aplicao do 2
S
do artigo 231 da CF,
16
pois a norma nele
contida determina que as terras indgenas, embora de
propriedade da Unio, esto sob o regime de usufruto exclusivo
em favor dos indgenas quanto s riquezas do solo, dos rios e
dos lagos. Penso que, em se tratando de acesso ao patrimnio
gentico existente em terras indgenas, cabe Unio, por
intermdio do Conselho de Gesto e do prprio rgo
responsvel pela proteo aos indgenas, exercer o controle
dos contratos, mas no lhe compete qualquer percepo de
royalties, pois o usufruto exclusivo dos indgenas,
17
o que
restaria subvertido caso a Unio recebesse qualquer valor
decorrente da utilizao de terras indgenas.
16 Art. 231. So reconhecidos aos ndios, sua organizao
social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os
direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fzer
respeitar todos os seus bem. (...) 2* As terras
tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se sua
posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das
riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.
17 A propsito ver Mrcio Santilli. Vitria do Usufruto
Indgena, ia bttp://www.socio ambiental.org/web~
site/parabolicas/edicoes/edicaoSO/reportag/plOhtm.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
2.4. Concluso
Penso que, para a aplicao da CDB, naquilo que diz respeito
justa e equitativa repartio dos benefcios decorrentes do
acesso diversidade biolgica e aos conhecimentos
tradicionais associados, deve-se atuar caso a caso, muito
embora seja importante levar em considerao as normas legais
existentes. Em pases que possuem grandes quantidades de
populaes com imensas dificuldades financeiras e econmicas,
vivendo em situaes de risco, certamente ocorrer uma
tendncia a um enquadramento destes grupos como comunidades
locais. necessria ateno para o problema, de forma que as
normas da CDB no sejam banalizadas e acabem virando letra
morta.
3. Experincia Brasileira de Utilizao do
Conhecimento;Tradicional Associado
Em nosso pas, algumas experincias de acesso e utilizao
de conhecimentos tradicionais associados vm sendo
desenvolvidas com extraordinrio xito. verdade, contudo,
que so poucos os casos concretos. A tendncia, com a
definio de regras claras, que elas sejam ampliadas e se
multipliquem. No se deve olvidar, no entanto, que o elemento
mais importante em toda e qualquer experincia que envolva o
acesso aos conhecimentos tradicionais associados diversidade
biolgica que se assegure a sua sustentabilidade.
Sustentabilidade esta que deve ser, ao mesmo tempo, social e
ambiental. Sustentabilidade social aquela que faz do acesso
um instrumento para fortalecimento dos laos sociais e
culturais de uma comunidade tradicional ou indgena, que
desenvolve a sua auto-estima, que documenta e registra
prticas e costumes, que protege lngua e cultura;
sustentabilidade ambiental se traduz na utilizao racional
dos recursos da diversidade biolgica, de forma que eles no
sejam superutlizados e passem a viver em regime de escassez.
So conhecidos dois casos bastante significativos de acesso
aos recursos genticos por intermdio de conhecimentos
tradicionais associados, o primeiro deles; (i) o
desenvolvido pela Empresa Brasileira de Pesquisas
Agropecurias - Embrapa, com os ndios Krah (Projeto
conservao e uso de recursos genticos na Terra Krah);
1&
o
segundo (ii) o desenvolvido pela empresa de cosmticos
Natura, que produz tuna linha de produtos com base em leos e
essncias originrios de comunidades indgenas da Amaznia.
3.1. Carta de So Lus do Maranho
O Instituto Nacional da Propriedade Intelectual - NPI
promoveu no ms de dezembro de 2001, na cidade de So Lus do
Maranho, o seminrio denominado "A
18 Http://www.kraho.org/projetos.htmL
Direito Arabiental
sabedoria e a cincia do ndio e a Propriedade Industrial,
com o objetivo de debater o tema dos conhecimentos
tradicionais associados ao acesso aos recursos genticos. O
evento mereceu grande divulgao na imprensa e, certamente,
foi muito importante no contexto das discusses sobre a
proteo aos conhecimentos tradicionais. Como tive a
oportunidade de observar, no se deve esquecer que a proteo
dos conhecimentos tradicionais associados diversidade
biolgica um tema que diz respeito no apenas s populaes
indgenas, mas igualmente s populaes extrativistas,
comunidades ribeirinhas, remanescentes de quilombos e outras
comunidades.
19

O encontro promovido pelo INPI, embora extremamente
significativo, no teve o condo de contemplar toda a gama de
comunidades e interesses envolvidos nas questes referentes
proteo legal do conhecimento tradicional. Alis, a bem da
verdade, importante que se diga que o INPI, em louvvel
iniciativa, buscou abrir o debate sobre a matria. Isto foi
realizado com muita competncia. Entre as comunidades locais e
as populaes indgenas existe uma diferena de status legal
muito significativa, pois as populaes indgenas gozam de uma
legislao prpria que lhes muito favorvel, merecendo
destaque os preceitos constitucionais especficos. De qualquer
forma, o encontro elaborou um documento que, em linhas gerais,
est de acordo com o conjunto de reivindicaes que tem sido
formulado pelas comunidades locais e populaes indgenas, das
mais diferentes latitudes, sobre o tema.
O documento, denominado Carta de So Lus do Maranho,
lembra que o Brasil uma sociedade pluritnica constituda,
dentre outros, por 220 povos
20
indgenas que falam 180 lnguas,
ocupando cerca de 12% do territrio nacional, com uma po-
pulao de 360 mil indgenas, aproximadamente. A Carta de So
Lus possui 16 pontos, dentre os quais merecem destaque: (i)
reivindicao no sentido de que as comunidades indgenas
participem do Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico; (ii)
recomendao para que a matria referente ao acesso ao
patrimnio gentico seja regulada por lei; (iii) reivindicao
de participao dos indgenas nas diferentes organizaes
internacionais nas quais os temas de diversidade biolgica e
acesso ao patrimnio gentico sejam debatidos; (iv)
reivindicao de que seja aprovado pela Organizao das Naes
Unidas o projeto de Declarao sobre os Direitos Indgenas;
(v) oposio ao patenteamento que provenha da utilizao dos
conhecimentos tradicionais; (vi) reivindicao de que sejam
criados mecanismos para punir o furto da biodiversidade
brasileira; (vii) recomendao de que o governo federal crie
um fundo, gerido por uma organizao indgena, com vistas
capacitao e ao treinamento de profissionais indgenas na
rea dos conhecimentos tradicionais; (viii) recomendao da
realizao do II Encontro de Pajs sobre a CBD e Conhecimentos
Tradicionais; (ix) criao de um Comit Indgena para
acompanhamento dos processos de discusso e planejamento da
produo dos Conhecimentos Tradicionais; (x) reivindicao de
que os Conhecimentos Tradicionais sejam reconhecidos como
saber e cincia,
19 Paulo de Bessa Antunes. A Necessria Proteo do
Conhecimento Tradicional, in Gazeta Mercantil.
20 A palavra povos, no contexto do documento, no tem o
significado que lhe atribudo no Direito Internacional.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
com tratamento equitativo em relao cincia ocidental, com
o estabelecimento de uina poltica de cincia e tecnologia que
reconhea a importncia deles; (xi) criao de um sistema sui
geners de proteo aos conhecimentos tradicionais que seja
universalmente reconhecido; e (xii) criao de um Banco de
Dados e registros sobre os conhecimentos tradicionais.
A Carta de So Lus do Maranho foi entregue Organizao
Mundial da Propriedade Intelectual - OMPI, como parte da
fundamentao da proposta formulada pelo Governo brasileiro,
no sentido de que deve ser conferida proteo legal, com
reconhecimento internacional, aos conhecimentos tradicionais.
21

No atual estgio dos debates, est-se formando um consenso
internacional no sentido de que devem ser estabelecidos
mecanismos jurdicos que contemplem, na medida do possvel e
conforme o caso, um modelo de proteo legal para os
conhecimentos tradicionais, pois permitiriam um acrscimo de
renda para as comunidades locais e indgenas e,
principalmente, o reconhecimento da contribuio cultural que
elas tm dado para toda a humanidade.
4, Registro do Conhecimento Tradicional Associado 4.1. Origens
do Reconhecimento dos Conhecimentos Tradicionais Associados
4.1.1. Abrangncia do Termo
Conhecimentos tradicionais uma expresso muito ampla e
abrangente e que, por isso, engloba diferentes situaes e
realidades. O folclore, certamente, parte dos conhecimentos
tradicionais, embora no seja todo o conhecimento tradicional.
Tambm no se pode confundir o conhecimento tradicional das
populaes indgenas com aquele das comunidades locais.
O acesso diversidade biolgica, como um importante
elemento da moderna atividade econmica, necessita que um de
seus aspectos mais relevantes seja suficientemente
desenvolvido e resolvido. O aspecto ao qual me refiro a
relao entre os conhecimentos tradicionais associados e a
equitativa repartio dos benefcios derivados do acesso aos
segredos da diversidade biolgica, em funo do domnio de
tais conhecimentos. Esta uma concluso lgica do artigo 8
2
,
j, da CDB.
O conhecimento tradicional associado tem uma definio
normativa que j foi vista neste texto, no havendo
necessidade de voltar a examin-la nesta altura. Wolff
22

informa que, desde os anos 1980, a Organizao Mundial da
Propriedade Intelectual - OMPI e a UNESCO estabeleceram um
Grupo de Especialistas para a
21 Jamil Chade. Pas quer defender conhecimento indgena, In
O Estado de S.Paulo, 18/12/2001. Geral.
22 Maria Thereza Wolff. A Biodiversidade na Propriedade
Industrial, in Revista da Associao Brasileira da
Propriedade Industrial, n
4
52, maio/junho 2001, p. 19.
Direito Ambiental
Proteo de Expresses de Folclore na Propriedade Industrial A
expresso folclore gerou protestos de vrios pases at que,
no Frum Mundial de Proteo do Folclore, realizado em 1997
conjuntamente pelas duas Organizaes Internacionais, adotou-
se tambm o termo conhecimento tradicional.
Conhecimento Tradicional
Conhecimentos
Indgenas
Conhecimentos de
Comunidades Locais
Folclore |
O secretariado da CDB tem feito uma diviso dos
Conhecimentos Tradicionais que leva em considerao o campo de
incidncia especfico de cada conhecimento determinado. A
tabela a seguir demonstra como a classificao adotada.
Componentes do Conhecimento Tradicional
23

Tecnologias e
Know-How
(identificao,
caracterizao
e superviso de
ecossistemas e
espcies)
Tecnologia para
conservaao in
sita
Tecnologia para
o uso susten-
tvel da
diversidade
biolgica'
CT sobre
sistemas locais
Conhecimentos e
tecnologias
tradicionais
para
conservao in
situ
Usos
espirituais e
culturais
CT sobre funo
do ecossistema

Tcnicas
tradicionais de
produo de
medicamentos
CT sobre
territrios e
Habitats

Tratamento dos
recursos natu-
rais com o uso
de conhecimen-
tos e
tecnologias
autctones
Taxionomias
tradicionais

Metodologia
para avaliao
da
biodiversidade
biolgica, in-
clusive valore
seconmicos,
tais como a
existncia e
valores
religiosos,
ticos e
culturais
Usos
tradicionais e
atuais CT para
determinar
espcies e ca-
tegorias do RG
e normas de
populao
atravs do
tempo

CT - Conhecimento Tradicional RG - Recursos Genticos
23 Fonte: UNEP/CDB/COP 19, 1996, p. 11, in
http://www.huxnboldt.org.co/biocoraercio/ html/dpi-bio-
div.htm.
feSBj - tnsino supsnor wi&j
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
4.1.2. Evoluo da Matria
A Organizao das Naes Unidas - ONU declarou o ano de 1993
como "Ano Internacional dos Povos Indgenas Mundiais. Tal
declarao seguiu-se Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD, realizada no Rio de
Janeiro no ano de 1992, na qual as organizaes
representativas dos povos indgenas e comunidades locais foram
bastante expressivas e desempenharam papel de grande
importncia.
O ano de 1993 foi marcado pela realizao, na Nova Zelndia,
da Primeira Conferncia Internacional sobre Direitos de
Propriedade Intelectual e Cultural dos Povos Indgenas, que
contou com a participao de cerca de 150 delegados de 14 pa-
ses diferentes.
24
Ao trmino da Conferncia, foi proclamada uma
declarao que afirmou a insuficincia dos modelos oficiais de
proteo da propriedade intelectual para assegurar os direitos
dos povos indgenas. Reivindicou-se, na oportunidade, que
cabia aos povos indgenas estabelecer suas prprias definies
para os seus direitos de propriedade intelectual.
25
Dentre as
recomendaes, originadas na Conferncia, merecem destaque as
seguintes: (i) desenvolver um cdigo de tica que assegure
que, quando houver utilizao, por meio de qualquer mdia, de
um conhecimento tradicional, no sejam violadas regras
costumeiras de respeito de tal conhecimento tradicional; (ii)
estabelecer regras.apropriadas para: (a) preservar e monitorar
a utilizao comercial de conhecimentos tradicionais que se
encontrem em domnio pblico; (b) assessorar os povos
indgenas na preservao de sua herana cultural; (c) fomentar
mecanismos de consultas obrigatrias para a elaborao de
qualquer nova legislao que afete a cultura dos povos
indgenas e os seus direitos de propriedade intelectual.
Quando se trata da produo dos chamados frmacos,
argumenta-se que o desenvolvimento de novos produtos depende
de um conhecimento prvio das qualidades das plantas ou dos
animais que sero utilizados para a sua elaborao. Busca- se,
assim, o princpio ativo, atravs de tcnicas diferentes. A
estas atividades se d o nome de bioprospeco. Os
conhecimentos tradicionais podem ser importantes, pois se
dispensa a bioprospeco puramente aleatria, cuja chance de
xito praticamente insignificante,
26
e se passa a realizar a
bioprospeco racional, com critrios tcnicos e cientficos
para a procura de possveis plantas com valor para atividades:
econmicas. Bastos Jr., analisando as diferentes formas de
bioprospeco, informa que o mtodo que indiscutivelmente
oferece melhores condies de xito aquele que se utiliza da
etnobotnica - conhecimento das propriedades medicinais das
plantas e ervas, ancestralmente adquiridos pelas populaes
locais.
27
O mesmo autor assinala
24 Margaret Doucas. Intellectual Property Law Indigenous
Peoples Concerns, in Canadian Intellectual Property Review,
vol. 12, n
a
1, October, 1995, p. 4.
25 Idem.
26 Luiz Magno Pinto Bastos Jr. A Conveno sobre Diversidade
Biolgica e os Instrumentos de Controle das Atividades
Ilegais de Bioprospeco, in Revista de Direito Ambiental,
Ano 6, jul.~set,/200I, n 23, p. 208.
27 Luiz Magno Pinto Bastos Jr. A Conveno sobre Diversidade
Biolgica e os Instrumentos de Controle das Atividades
Ilegais de Bioprospeco, p. 207.
Direito Ambiental
que, por meio dos conhecimentos de emobotnica, a
possibilidade de xito, por amostras, aumenta em ndices ente
50 e 75%, reduzindo os custos de pesquisa. Prakash adota uma
postura muito mais otimista, pois estima que a possibilidade
de xito na prospeco de novos princpios ativos pode passar
da mdia de 10.000 (dez mil) testes, por resultado positivo,
para um por dois.
28
No se deve deixar passar em branco o fato
de que no mais do que cerca de apenas 4% do germoplasma
utilizado no desenvolvimento de novas espcies provm de
espcies selvagens ou coletadas in sita.
29
De qualquer forma,
mesmo que os nmeros estejam sub ou supervalorizados, fato
que no se pode mais desconhecer a importncia da etnobotnica
para a bioprospeco.
4.2. Experincias de Reconhecimento de Conhecimentos
Tradicionais
O reconhecimento dos conhecimentos tradicionais encontra-se
em diferentes estgios nos diversos pases. Existe uma
tendncia construo de um quadro legislativo que seja capaz
de contemplar a proteo dos conhecimentos tradicionais.
Verifica-se que, indiscutivelmente, os sistemas jurdicos das
comunidades tradicionais esto ganhando uma relevncia que,
anteriormente, no possuam. Como ser visto, a experincia
australiana de reconhecimento judicial do direito aborgine
muito importante e marca uma nova perspectiva em relaes
intertnicas. Deliberadamente, no examinarei questes
referentes ao Canad e Estados Unidos, pois tais pases
possuem particularidades quanto ao tema que demandariam a
elaborao de trabalhos especficos. Fixar-me-ei na Amrica
Latina, com a excluso do Mxico, e, em especial, na Costa
Rica, Panam e pases andinos. Uma referncia Austrlia e
Nova Zelndia tambm ser feita.
4.2.1. Amrica Latina
A Amrica Latina um dos mais importantes atores em todos
os aspectos relacionados proteo dos conhecimentos
tradicionais associados diversidade biolgica; dentro da
regio, merecem muita ateno os pases andinos e a Amrica
Central, assim como o Mxico, em funo da grande quantidade
de populao indgena que habita tais pases, em muitos casos,
a prpria designao "latina bastante discutveL Sem
pretender fazer um exame exaustivo da realidade vivida por
cada um dos Estados integrantes da regio qual me referi,
julgo extremamente conveniente que se trace um breve esboo da
evoluo da matria. No me refiro especificamente ao Brasil,
pois nosso pas tem merecido exame particular no contexto
deste trabalho.
28 Siddartha Prakash. Towards a Synergy Between Biodiversity
and Intellectual Property Rights, in The Journal of World
Intellectual Property Rights, vol. 2, n
fi
5, September 1999,
p. 823.
29 Grahan Dutfield. Intellectual Property Rights, Trade and
Biodiversity. London: IUCN/ Earthscan, 2000,
p. 6.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
4.2.1.1. Costa Rica
A Costa Rica um dos pases que mais tem se destacado em
todas as matrias que dizem respeito s diferentes formas de
proteo da diversidade biolgica e, por consequncia, dos
conhecimentos tradicionais associados. A Lei de
Biodiversidade,
30
por ser bastante ampla, no deixou de
enfrentar o tema e, sobre ele, disps especificamente.
O artigo 9,3 da Lei de Biodiversidade estabelece que um dos
princpios de aplicao da Lei o respeito diversidade
cultural, determinando que as diferentes prticas culturais e
conhecimentos associados diversidade biolgica devem ser
respeitados e incentivados, na forma da legislao nacional e
internacional, particularmente no caso das comunidades
camponesas, indgenas e outros grupos culturais. Um dos
objetivos da Lei, conforme definido pelo artigo 10,6,
reconhecer e recompensar os conhecimentos, as prticas e as
inovaes dos povos indgenas das comunidades locais para a
conservao e o uso ecologicamente sustentvel dos elementos
da biodiversidade.
A lei estabeleceu um importante direito de objeo cultural,
mediante o qual as comunidades locais e indgenas podem se
opor concesso de acesso diversidade biolgica caso o
mesmo implique violao de suas prticas tradicionais,
religiosas, espirituais, sociais, econmicas ou de outra
ndole. O que a lei busca que sejam resguardados os valores
bsicos das comunidades tradicionais e que o acesso ao conhe-
cimento tradicional associado diversidade biolgica no se
transforme em um instrumento de desconstruo cultural e
social dos grupos provedores do conhecimento tradicional
associado. No desconhecido o feto de que - no raras vezes
- o contato entre sociedades e culturas diferentes tem
resultado em abalo significativo dos valores das sociedades
mais frgeis ou vulnerveis. Como consequncia do que foi
dito anteriormente, na Costa Rica, as comunidades que se
sentirem ameaadas em seus valores fundamentais, podem, de
pleno direito, opor uma negativa cultural ao acesso
pretendido. Trata-se de uma medida de salvaguarda colocada
disposio das comunidades tradicionais e indgenas.
4.2.1.1.1. Forma de Reconhecimento do Conhecimento Tradicional
Associado
O Estado costa-riquenho, expressamente, reconhece a
existncia e a validade das formas de conhecimento e inovao,
bem como a necessidade de proteg-las, pelo uso de
instrumentos legais apropriados para cada caso especfico. A
proteo dever ser feita, entre outras formas, mediante
patentes, segredos comerciais, direitos de melhoristas,
direitos intelectuais comunitrios sui generis, direitos de
autor, direitos dos agricultores.
A legislao de propriedade intelectual utilizvel para a
proteo da diversidade biolgica, embora as resolues que
sejam tomadas em matria de prote
30 Lei n 7.788, de 23/4/1998. Fonte:
http://www.biodiversidadla.org/docunientos/7788.htxnL
Direito Ambiental
o da propriedade intelectual relacionada com a
biodiversidade devam ser congruentes com os objetivos da lei
de diversidade biolgica, aplicando-se o princpio da
integrao. A lei estabeleceu um regime de Consulta
obrigatria ao rgo gestor da diversidade biolgica, sempre
que o Escritrio Nacional de Sementes ou o Registro de
Propriedade Intelectual e de Propriedade Industrial forem exa-
minar a concesso de proteo de propriedade intelectual ou
industrial que envolvam temas de diversidade biolgica. A
oposio fundamentada do rgo gestor da diversidade biolgica
impede a concesso da patente ou a proteo da inovao.
O Estado reconhece e protege, sob a designao de direitos
intelectuais comunitrios sui geners, os conhecimentos,
prticas e inovaes dos povos indgenas e comunidades locais,
relacionadas com o emprego dos elementos da biodiversidade e
conhecimento associado. A fonte de tal direito a simples
existncia da prtica cultural ou do conhecimento associado
aos recursos genticos e bioqumicos. Ele no depende de
qualquer declarao prvia, reconhecimento expresso nem
registro oficial, podendo, inclusive, contemplar prticas que
futuramente venham pertencer a tal categoria. A possibilidade
da incluso de prticas faturas dos conhecimentos tradicionais
demonstra que, no caso da Costa Rica, a expresso tradicional
no se confunde com ancestral, no existe a obrigatoriedade de
imemorialidade do costume ou conhecimento. A ideia subjacente
que ele tenha sido produzido ou venha a ser produzido - em
uma comunidade que, por caractersticas prprias, no se
confunde com os padres vigentes na sociedade cuja origem
ocidental.
O reconhecimento, em tais condies e por fora de lei,
implica que nenhuma forma de proteo dos direitos de
propriedade intelectual ou industrial, seja regulada pela
prpria lei de biodiversidade, leis especiais ou pelo Direito
Internacional, pode afetar tais prticas histricas,
reconhecidas de pleno iure. A lei de biodiversidade, em seu
artigo 83, estabelece a necessidade de criao de um mecanismo
participativo para determinar a natureza e o alcance dos
direitos intelectuais comunitrios sui geners. Tais direitos,
uma vez identificados pelo processo participativo, devem ter a
sua inscrio em registro prprio - mantida a possibilidade de
que futuramente outros direitos sejam arrolados , conforme
solicitao feita pelas comunidades interessadas, sem a
imposio de quaisquer nus ou formalidades. Uma vez efetuado
o registro, o rgo tcnico de gesto da diversidade biolgica
deve fazer oposio a qualquer requerimento ou consulta
relativa a reconhecimento de direitos de propriedade
intelectual ou industrial sobre o mesmo elemento ou
conhecimento. Admite-se tambm a negativa mesmo que o conheci-
mento no se encontre registrado. Aqui, evidentemente, cria-se
uma situao de difcil trato jurdico, pois a falta de
registro faz com que terceiros, em tese, no tenham prova da
existncia do conhecimento tradicional. Somente a prtica con-
creta pode dar soluo a tais situaes.
O direito intelectual comunitrio sui geners ter o seu
titular, bem como a sua forma de exerccio, definidos por
processo participativo, o qual definir os beneficirios do
mesmo.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
4.2.1.1 -2. Acordo Instituto Nacional de Biodiversidade
(INBio) e Merck
Antes mesmo da celebrao da CDB, na Costa Rica, foi firmado
um contrato entre o Instituto Nacional de Biodiversidade
(INbio) e a empresa Merck. Tal contrato foi firmado em 1991,
com validade de 2 (dois) anos.
31
Pelo documento, o INbio
atuaria como provedor de recursos genticos acessados nas
reas protegidas da Costa Rica. Em contrapartida, a Merck
teria o direito de utilizar o material em suas pesquisas de
produtos farmacuticos. importante frisar que o INbio uma
instituio privada, dedicada s pesquisas cientficas e sem
fins lucrativos. Uma das principais consequncias do contrato
entre as duas instituies foi a elaborao da Lei de
Biodiversidade, j examinada anteriormente.
A Costa Rica um pas extremamente delineado para pesquisas
em diversidade biolgica, pois possui costas nos oceanos
Pacfico e Atlntico; possui reas montanhosas e coberta por
florestas tropicais. Ela perdeu cerca de 28% (vinte e oito por
cento) de suas florestas entre os anos 1966 e 1989, tendncia
que est sendo revertida em funo do acordo INbio/Merck e da
nova Lei de Biodiversidade. L vivem cerca de 4% (quatro por
cento) de todas as espcies terrestres do planeta, ou seja,
aproximadamente, 500.000 espcies, das quais cerca de 300.000
so constitudas por insetos e aranhas.
A empresa Merck pagou cerca de U$ 1.000.000,00 (um milho
de dlares americanos) ao INbio para analisar 10.000 (dez mil)
amostras de plantas, animais e micro-organismos pelo perodo
de 2 (dois) anos e, adicionalmente, implantou um laboratrio
com custo de U$ 130.000,00 (cento e trinta mil dlares
americanos) junto ao INbio. Caso sejam encontradas utilidades
comerciais nas pesquisas, a Merck pagar at 10% (dez por
cento) de royalties para o INbio. Estima-se que, se forem
obtidos 20 (vinte) produtos das pesquisas, royalties de 2%
(dois por cento) sobre cada um deles podero significar, para
a Costa Rica, um volume de recursos superior s suas atuais
exportaes. O padro mdio dos royalties a serem pagos
situado entre 2% e 3% do valor obtido com a comercializao.
Ficou estabelecido que 50% (cinquenta por cento) dos royalties
deve ser investido na proteo da diversidade biolgica da
Costa Rica.
32
Coughlin observa que o produto Invermectin -
criado a partir de micro-organismos terrestres encontrveis no
Japo - rendeu para a Merck mais de U$ 100.000.000,00 (cem
milhes de dlares americanos) no ano de 1991.
Finalmente, preciso deixar consignado que, em funo de
seu pioneirismo, o contrato INbio/Merck tem sido alvo de
muitos estudos e debates e, certamente, o primeiro modelo a
ser levado em conta quando se pensa em acesso diversidade
biolgica. Esse , sem dvida, o modelo mais importante at
agora existente. Vale assinalar que a Bioamaznia, mutatis
mutandi, foi constituda dentro do mesmo esprito do INbio.
31 Http://www.american.edu/ted/merck.htm.
32 M. D. Coughlin Jr. Using the Merck - INbio agreement to
clarify the Convention on Biological Diversity, in Columbia
Journal of Transnational La tv 31(2) 337-75.
Direito Ambiental
4.2.1.1.2.1. Anlise do desenvolvimento do acordo
33

O INBio procurou desenvolver o seu projeto mediante a
celebrao de diferentes acordos com instituies cientficas
especializadas em bioprospeco, objetivando, com isto, a
ampliao de sua prpria capacitao cientfica e tecnolgica.
Ele desenvolveu projetos de prospeco de biodiversidade nas
reas silvestres protegidas do pas, em estreita colaborao
com o Ministrio do Ambiente e Energia da Costa Rica. Todos os
trabalhos so feitos em parcerias com a comunidade acadmica e
com o meio empresarial, merecendo especial destaque a atuao
da Universidade da Costa Rica, Universidade Nacional, Escola
de Agricultura da Regio Tropical mida (EARTH), Instituto
Tecnolgico da Costa Rica (ITCR), Universidad de Strathclyde,
Universidade de Dusseldorf, Instituto Lausanne, Universidade
de Massachusetts, Universidade Comell, Bristol Myers Squibb,
Merck & Co., Ecos-La Pacfica, Indena, Givaudan Roure, Diversa
etc.
O financiamento e a remunerao das atividades de
bioprospeco so efetuados da seguinte forma: 10% dos
oramentos das pesquisas e 50% dos lucros que delas advierem
so repassados para o Ministrio do Meio Ambiente da Costa
Rica, que os reinveste em conservao. O restante do oramento
de pesquisa destinado ao apoio da infraestrutura cientfica
e s atividades de pesquisa e desenvolvimento voltadas para a
conservao e uso sustentvel da diversidade biolgica.
Em 2004, o Instituto Nacional de Biodiversidade da Costa
Rica, INBio, completou 15 anos. O que foi feito desde ento?
Uma das prioridades iniciais do INBio foi o estabelecimento de
um inventrio de insetos e plantas da Costa Rica, anos depois
foram incorporados os estudos sobre moluscos e fungos. Ao
longo de 15 anos foram produzidas informaes sobre cerca de 3
milhes de espcimes. Um dado importante que 170
universidades das mais diversas partes do mimdo colaboraram
com o INBio para a produo do inventrio.
Merece destaque o fato de que durante os 15 anos foram
descobertas 2.300 espcies novas, sendo que somente em 2004
foram 424. Se do ponto de vista cientfico os resultados do
INBio so bastante relevantes, o mesmo ocorre com o aspecto
financeiro, visto que a maioria dos recursos do instituto
gerada por ele prprio, o que demonstra a viabilidade da
pesquisa e da proteo da diversidade biolgica, simulta-
neamente. Em 15 anos a Costa Rica avanou muito e ,
certamente, um belo exemplo de acesso diversidade biolgica,
com a implementao do esprito e da letra da CDB. Que o
Brasil possa se espelhar em tal exemplo e recuperar o tempo
perdido.
4.2.1.2. Panam
O Panam um dos pases que estabeleceu, por lei, um
mecanismo sui generis de proteo aos conhecimentos
tradicionais dos indgenas, ou seja, definiu normas de
proteo da propriedade intelectual. Tal medida foi adotada
pela promulgao da
33 Texto base: preciso acelerar o passo. 15.10.2005, in
www.oeco.com.br.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
Lei n
9
20, de 26 de junho de 2000, que trata do regime especial
de propriedade intelectual sobre os direitos coletivos dos
povos indgenas, para a proteo e defesa de sua identidade
cultural e de seus conhecimentos tradicionais. O campo de
incidncia da norma, no entanto, restrito, pois ela no se
preocupou com os conhecimentos tradicionais associados com a
diversidade biolgica, uma vez que no fez qualquer meno
expressa a prticas medicinais, por exemplo. A lei, como
assinalou Martinez,
34
no foi aprovada pelo Parlamento
Panamenho com facilidade. O projeto foi apresentado no ano de
1995 e permaneceu na Casa Legislativa por 4 (quatro) anos, at
que uma feliz coincidncia permitiu que ele fosse votado e
aprovado. Despus de las ltimas elecciones nacionales 1999,
lleg a la presidencia dei Parlamento panameno un indgena
Kuna
}
el Diputado Enrique Garrido, quien adems fue uno de los
proponentes de la Ley. Por segunda vez el anteproyecto se
present ante la Comisin de Asuntos Indgenas y sta vez tuvo
uma acogida positivai O artigo l
fl
da lei define as suas
finalidades, que so as de proteger os direitos coletivos de
propriedade intelectual e os conhecimentos tradicionais dos
povos indgenas sobre suas criaes, tais como invenes,
modelos, pinturas e desenhos, inovaes contidas nas imagens,
figuras, smbolos, grficos, petroglifos e outros detalhes;
alm dos elementos culturais de sua histria, msica, artes e
expresses artsticas tradicionais, suscetveis de uso
comercial, atravs de um sistema especial de registro, promo-
o e comercializao de seus direitos, a fim de ressaltar os
valores socioculturais das culturas indgenas e fazer-lhes
justia social.
O artigo 2
S
da Lei n
s
20/2000 bastante explcito ao
afastar a incidncia dos tradicionais direitos de propriedade
intelectual sobre o patrimnio cultural indgena, quando o
requerimento de proteo no for formulado por uma comunidade
indgena assim reconhecida, ainda que se resguardem direitos
dos registros feitos anteriormente vigncia da norma. No
Captulo dedicado aos objetos suscetveis de proteo,
verifica-se que, dos trs artigos que o formam, todos esto
firmemente voltados para a proteo de manifestaes culturais
e artsticas, no se prestando para a proteo do conhecimento
tradicional associado diversidade biolgica. De qualquer
forma, a iniciativa panamenha extremamente importante, pois
busca atender a uma necessidade que, cada vez mais, coloca-se
na ordem do dia.
4.2.2. Comunidade de Pases Andinos
A Comunidade de Pases Andinos, formada pela Bolvia, Peru,
Equador, Colmbia e Venezuela, um bloco de pases que,
dentro da Amrica Latina, destaca-se pela imensa participao
da populao indgena em todo o seu contingente populacional.
Em verdade, muitos desses pases tm, explicitamente,
reconhecido o carter multitnico de seus povos. Este fato faz
com que os pases integrantes da comunida-
34 Atecio Lpez. Sistemas Sui Genris para la Proteccin dei
Conocimiento Tradicional, in
http://www.comuidadadma.org/taller4/p<if.
35 Atecio Lpez Martinez. Ob. cit.
Direito Ambiencal
de andina sejam muito atuantes na defesa dos interesses das
comunidades locais e indgenas e que, em funo disto, as
medidas que vierem a adotar em matria de defesa dos
conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica
sejam bastante importantes e merecedoras de ateno.
A Comisso dos Pases da Comunidade Andina emitiu, aos 2 de
julho de 1996, a Deciso n
fi
391, que trata do Regime Comum de
Acesso aos Recursos Genticos.
36
Trata-se de uma norma bastante
ampla que, de maneira geral, repete as disposies contidas na
CDB, muito embora, em suas consideranda, seja bastante
explicitado o carter peculiar dos pases andinos, in verbis,
los pases andinos se caracterizan
por su condicin multitnica y pluricultural; Que la
diversilad biolgica, los recursos genvicos, el endemismo y
rareza, as como los conocimientos, innovaciones y prcticas
de las comunidades inegenas, afroamericanas y locales
asociados a stos, tienen un valor estratgico en el contexto
internacional; Que es necesario reconocer la contribucin
histrica de las comunidades indgenas, afroamericanas y
locales a la diversidad biolgica, su conservacin y
desarrollo y ala utilizacin sostenible de sus componentes,
as como los benefcios que dicha contribucin genera; Que
existe una estrecha interdependencia de las comunidades
indgenas, afroamericanas y locales con los recursos
biolgicos que debe fortalecerse, en uncin de la
conservacin de la diversidad biolgica y el desarrollo
econmico y social de las mismas y de los Pases Miembros.
Em coerncia com o valor que foi atribudo ao papel
desempenhado pelas comunidades locais, afro-americanas e
indgenas na conservao da diversidade biolgica, em especial
do reconhecimento poltico do conhecimento tradicional
associado, o artigo primeiro estabeleceu o conceito de
componente intangvel, que vem a ser todo conhecimento,
inovao ou prtica individual ou coletiva que tenha valor
real ou potencial, associado ao recurso gentico, ou seus
produtos derivados, ou ao recurso biolgico que os contenha e
que seja protegido, ou no, por regimes de propriedade
intelectual. J o provedor do componente intangvel a pessoa
que, atravs do contrato de acesso e dentro das normas
estabelecidas pela Deciso n
9
391 e pela legislao nacional
complementar, est habilitada para prover o componente intan-
gvel associado ao recurso gentico ou seus produtos
derivados.
O artigo 7
e
da Deciso, cabalmente, reconhece os
conhecimentos tradicionais associados: Los Pases Miembros,
de conformidad con esta Decisin y su legislacin nacional
complementaria, reconocen y valoran los derechosyla acultad
para decidir de las comunidades indgenas, afroamericanas y
locales, sobre sus conocimientos, innovaciones y prcticas
tradidonales asociados a los recursos genticos y sus
productos derivados. Expressamente a Deciso n
9
391 declara
que os Pases-Membros da Comunidade Andina no reconhecem
direitos de propriedade intelectual que sejam conferidos, onde
quer que seja, em desconformidade com as disposies nela
contidas.
37

36 Http^/www.comtaiidadandina .org/normatva/dec/d391 .htm.
37 Disposicion.es Complementarias - Segunda - Los Pases
Miembros no reconocern derechos, includos los de propiedad
intelectual, sobre recursos genticos, productos derivados o
sintetizados y componentes intangibles asociados, obtenidos
o desarrollados a partir de tma actividad de acceso que no
cumpla con las
COOJ - ensino iupenOf mau Jurfcs
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
As relaes entre conhecimento tradicional e propriedade
intelectual foram tratadas pela Deciso n
9
486 da Comunidade
Andina que, em seu artigo 3
e
, estabelece: Os Pases-Membros
asseguraro que a proteo conferida aos elementos da pro-
priedade industrial se conceder salvaguardando e respeitando
seu patrimnio biolgico e gentico, assim como os
conhecimentos tradicionais de suas comunidades indgenas,
afro-americanas ou locais. Em tal virtude, a concesso de
patentes que versem sobre invenes desenvolvidas a partir de
material obtido de dito patrimnio ou ditos conhecimentos
estar subordinada a que esse material tenha sido adquirido em
conformidade com o ordenamento jurdico internacional,
comunitrio e nacional. Os Pases-Membros reconhecem o direito
e a faculdade para decidir das comunidades indgenas, afro-
americanas ou locais, sobre seus conhecimentos coletivos. As
disposies da presente Deciso se aplicaro e interpretaro
de maneira que no contravenham as estabelecidas pela Deciso
n
9
391, com suas modificaes vigentes.
4.2.2.1. Bolvia
A Bolvia, conforme o artigo I
a
de sua Constituio
Poltica, um Estado que reconhece o carter multitnico e
multicultural de seu povo.
38
As comunidades indgenas e locais
podem fazer o registro de sua personalidade jurdica e, desta
frma, podem se fazer titulares de direitos e obrigaes
segundo a ordem jurdica boliviana. O artigo 171
39
da sua
Constituio reconhece, respeita e protege os direitos
sociais, econmicos e culturais dos povos indgenas que
habitam a Bolvia.
Naquilo que se refere especificamente proteo da
diversidade biolgica, a Bolvia, em sua lei de proteo e
conservao do meio ambiente,
40
reconhece expressamente a
compatibilidade entre a existncia de reas protegidas e a
existncia de comunidades tradicionais e indgenas (art. 64).
Este ponto demonstra que os conhecimentos tradicionais so
considerados de significncia para a proteo da diversidade
biolgica.
disposiciones de esta Dedsin. Adicionalmente, el Pas Membro
afectado podr solicitar la nulidad e mterponer las acciones
quefueren dei caso en los pases que hubieren conferido
derechos u otorgado ttulos de proteccin.
38 Constituio da Bolvia, Articulo 1. Bolvia, libre,
independieme, soberana, multtnica y pluricultural,
consdtuida en Repblica unitaria, adopta para su gobiemo la
forma democrtica representativa, iindada en la unidad y la
solidaridad de todos los bolivianos. Fonte: httpV/www.
georgetown.edu/pdba/constitu- tons/bolivia/bol95 .htmL
39 Constituio da Bolvia. Art. 171. Se reconocen, respetan
yprotegen em el marco de la ley, los derechos soda/es,
econmicos y culturales de los pueblos indgenas que habitan
en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus
tierras comunitrias de. origen, garantizando el uso y
aprovechamemo sostenible de los recursos naturales, a su
identidad, valores, lenguas, costumbres e insntuciones. El
Estado reconoce la personalidade jurdica de las comunidades
indgenas y campesinas y de las asociaciones y sindicatos
campesinos. Las autoridades naturales de las comunidades
podrn ejercer imeiones de admimstracin y aplicacin de
normas propias, como sohicin alternativa de confliccos de
conformidad a sus costumbres CPE yalas leyes. La ley
compatibilizar estas imeiones con Ias atribuidones de los
poderes dei Estado. Fonte: httpv7www.iadb.org/
sds/ind/ley/bolivia/bolivia_vaxl.htm.
40 Bolvia. Ley 1.333, de abril 27 de 1992. Fonte:
http://www.iadb.org/sds/ind/ley/ bolivia/bolivia_varl.htm.
WBBBBB& Direito Ambiental
wBfM
4.22.2. Colmbia
A Constituio colombiana de 1991 reconhece amplamente os
direitos indgenas. Em primeiro lugar, h que se considerar
que o artigo 7
941
da Lei Fundamental da Colmbia reconhece e
protege a diversidade cultural e tnica da nao colombiana.
Reconhece, tambm, que as diversas culturas existentes no pas
so parte fundamental do patrimnio nacional. Pelo artigo 72,
42

o patrimnio cultural est includo dentro do patrimnio
nacional.
O Instituto Humboldt desenvolve uma intensa atividade na
Colmbia para pesquisa e registro da diversidade biolgica,
inclusive naquilo que diz respeito proteo dos
conhecimentos tradicionais. bastante importante observar
que, na Colmbia, chegou-se a um consenso quanto aos grupos a
serem enquadrados dentre os beneficirios da proteo
concedida pela CDB e dos documentos dela resul- tantes. Tais
grupos so os seguintes: (i) comunidades indgenas; (ii)
comunidades
jj afro-americanas ou negritudes; e (iii) camponeses. A
Colmbia participa da inicia-
;
j tiva de Biocomrcio sustentvel patrocinada pela UNCTAD.
Considere-se que, na
ij experincia colombiana, conforme relatado por Salgar,
si bien se deben estable-
: cer lineamientos bsicos a nvel nacional, regional o
internacional, cada comumdad
posee critrios diferentes para abordar uma negociacin de
esta naturaleza. Por lo tanto, se h llegado a la conclusin
de que seria um error craso elaborar programas \ de
proteccin a los conocimientos tradicionales de manera
estricta, y ms bien se
- debe elaborar programas o estrategias marco que
permitan hacer bionegocios caso
; por caso.
H uma importante deciso da Corte Constitucional Colombiana
que afirma que: El reconocimiento de la diversidad tnica y
cultural de la Constitucin supo- ne la aceptacin de
lamultiphcidad de formas de vida y sistemas de comprensin dei
mundo diferentes de los de la cultura Occidental. Algunos
grupos indgenas que con- servan su lengua, tradicionaes y
creencias no conciben una existencia separada de su comumdad.
El reconocimiento exclusivo de derechos fundamentales al
indivduo, con prescindencia de concepciones diferentes como
aquellas que no admiten una perspectiva individualista de la
persona humana, es contrario a los princpios cons-
titucionales de democracia, plmralismo respeto a la diversidad
tnica yproteccin de la riqueza cultural.
,44

41 Constituio da Colmbia, Art. 7. El Estado reconoce y
protege 2a diversidad tnica y cultural de la Nacn
colombiana. Fonte:
http://vrww.georgetown.edu/pdba/Constitutions/colombia.html.
42 Constituio da Colmbia. Art. 72. El patrimonio cultural de
la Nacin est bajo laproteccin dei estado. El patrimonio
arqueolgico y otios bienes culturales que confonnan la
identidad nacional, pertenecen a ia Nacin y son
inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley
establecer los mecanismos para readquirirlos cuando se
encuentren en manos de particulares y reglamentar los
derechos especiales que pudieran tener los grupos tnicos
asentados en territorios de riqueza arqueolgica.
43 Ana Maria Hemndez Salgar. Conocimiento tradicional y
bionegocios: La experiencia de Colombia.
44 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T.308 de
1993.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
A deciso importante no contexto do presente trabalho,
pois trata de uma matria que ainda no foi examinada com a
mesma profundidade pelos tribunais brasileiros, uma vez que,
aqui, tal debate no logrou chegar nossa mais elevada Corte.
Certamente, a deciso colombiana, assim como outras que sero
trazidas luz neste trabalho, serviro de paradigma para os
tribunais brasileiros.
4.2.2.3. Equador
No mesmo diapaso dos demais pases integrantes da
Comunidade Andina de Naes, o Equador se reconhece como uma
sociedade multtnica e multirracial, conforme est expresso
no artigo I
a45
de sua Carta Poltica. Os conhecimentos tradi-
cionais naquele pas encontram na Constituio a sua fonte
imediata de proteo, pois, conforme definido no artigo 62,
46
o
Estado deve promover polticas permanentes para a conservao,
restaurao, proteo e respeito do patrimnio cultural tan-
gvel e intangvel. Os conhecimentos tradicionais associados
diversidade biolgica, certamente, so enquadrveis no
patrimnio cultural intangvel. No entanto, nos artigos
84,47 5, 9 e 12, que, de forma mais clara, manifesta-se a
tutela constitucional dos conhecimentos tradicionais, pois
tais conhecimentos foram reconhecidos constitucionalmente como
direitos coletivos dos povos indgenas equatorianos, inclusive
naquilo que se refere remunerao pela utilizao, por
terceiros, do patrimnio cultural indgena e aos direitos d
propriedade intelectual
No deve ser esquecido que o artigo 83 da Constituio
equatoriana admite proteo aos conhecimentos tradicionais dos
povos afro-americanos que contribuem para a formao da
nacionalidade equatoriana.
45 Constituio do Equador. Artculo 1. El Ecuador es um
Estado social de derecho, soberano, unitrio, inde-
pendiente, democrtico, pluricultural, y multnico. Su
gobiemo es republicano, presidencial, electivo
representativo responsable alternativo participativo y de
administracin descentralizada. Fonte:
http://www.Iadfa.org/sds/md/ley/ecuador/ ecuador_varl.htm.
46 Constituio do Equador. Artculo 62. La cultura es el
patrmonio dei pueblo y consticuye el elemento esencial de
su identidad. El Estado promover y estimular la cultura,
la creacin, la formacin artstica yla investigacin
cientfica. Establecer polticas permanentes para la
conservacin, restauracin, proteccin yrespeto dei
patrmonio cultural tangible e mtangible, de la riqueza
artstica, histrica, lingustica e arqueolgica de la
nacin, as como el conjunto de valores y manifestaciones
diversas que conSguren la identidad nacional, pluricultural
y multtnica. El Estado fomentar la interculturalidad,
inspirar sus polticas e integrar sus ixtstituciones segn
los princpios de equidad e igualdad de culturas. Fonte:
http://wwwjadb.org/sds/ ind/ley/ecuador/ecuadorvar1 -htm.
47 Constituio do Equador, Artculo 84. El Estado reconocer
y garantizar a lospueblos indgenas, de conformidad con
esta constitucin y la ley, el respeto al orden pblico y a
los derechos humanos los siguientes derechos colectivos:
(...) 5 - Ser consultados sobre planes y programas de
prospeccin y explotacin de los recursos renovables que se
hallen en sus tierras y que puedanafectarlos ambiental o
culturalmente; participar de los benefcios que estos
proyectos reporten, en cuanto sea posible y reci- bir
indemnizaciones por los prejuicios socioambientales que les
causen (...) 9-Ala propiedad intelectual colectiva de sus
conocimientos ancestrales; a su valoracin, uso y
desarrollo, conforme la ley (...) 12 A sus sistemas,
conocimientos yprcticas de medicina tradicional, incluido
el derecho a 2a proteccin de los lugares rituales y
sagrados, plantas, animales, minerales y ecosistemas de
inters vital desde el punto de vista de aquella.
Direito Ambiental
4.2.2.4. Peru
Os conhecimentos tradicionais esto reconhecidos pela Lei n
s

26.839, de julho de 1997, em seu artigo 23.
48
Pelo artigo 24
49

da mesma lei, foi determinado que os conhecimentos
tradicionais associados diversidade biolgica constituem-se
em patrimnio das comunidades camponesas, nativas e locais que
sobre eles tm direitos e a faculdade de decidir sobre a sua
utilizao. Atualmente, est em discusso uma proposta de
proteo aos conhecimentos tradicionais que foi formulada pelo
INDECOPI, que o rgo peruano responsvel pelo registro da
propriedade intelectual no pas dos Incas. Pelos termos da Lei
n
e
26.839, a conservao e utilizao sustentvel da
diversidade biolgica (Artculo 3, b) necessariamente precisa
da participao justa e equitativa nos benefcios que derivam
da utilizao da diversidade biolgica. A lei possui um ttulo
prprio, para tratar das comunidades camponesas e nativas, que
se desdobra nos artigos mencionados.
4.2.23. Venezuela
A Constituio Bolivariana da Venezuela, de 1999, assim como
outras Cartas Polticas andinas, reconhece o carter
multitnico daquele pas. O artigo 9
a
da Lei Fundamental da
Repblica Venezuelana, por exemplo, determina que os idiomas
indgenas so de uso oficial para eles e devem ser respeitados
em todo o territrio da Venezuela.
50
As comunidades indgenas
representam cerca de 1,5% (um e meio por cento) da populao
da Venezuela, perfazendo um nmero de quase 315.000 pessoas.
Por fora do artigo 100, estabeleceu-se o princpio
constitucional da igualdade das culturas. A Constituio foi
mais explcita no reconhecimento cabal do direito de
propriedade intelectual dos indgenas ao afirmar a garantia e
proteo da propriedade intelectual coletiva dos conhecimentos
tradicionais e inovaes dos povos indgenas.
51
Densificando a
norma constitucional, o legislador ordinrio elaborou a Lei de
48 Ley n
8
26.839, de Julio de 1997. Artculo 23. Se reconoce ia
importanda y el valor de los conodmientos, irmovaciones,
prcticas de las comunidades campesinas y nativas, para la
conservadn y uolizacin sos- tenible de la diversidad
biolgica. Asimismo, se reconoce la necesidad de proteger
estos conodmientos y establecer mecanismos para promover su
utilizacun con el consentimiento informado de dichas comu-
nidades garantizando la distribudn justa y equitativa de
los beneSdos derivados de su utilizacin. Fonte:
http://www.iadb.org/sds/ind/ley/peru/pera_-varl4.htm.
49 Ley n
8
26.839, de Julio de 1997. Artculo 24. Los
conodmientos, hmovaciones y prcticas de las comunidades
campesinas> nativas y locales asodados a la diversidad
biolgica, consrtuye patrimonio cultural de las misms, por
ello, tienen derechos sobre ellos y la cultad de decidir
respecto de su utilizadn. Fonte:
http://www.iadb.org/sds/ley/peru/peru_varl4.htm.
50 Constituio da Venezuela. Artculo 9. El idioma es el
castellano. Los idiomas indgenas tambin son de uso oBdal
para los pueblos indgenas y deben ser respetados en todo el
territorio de la Repblica, por constituir patrimonio
cultural de la Nacin y de la humanidad. Fonte:
http://www.ge orge-
town.edu/pdba/constitutions/venezuela/ven1999htm
51 Constituio da Venezuela, Artculo 124. Se garantiza y
protege la propiedad intelectual colectiva de los
conodmientos, tecnologias e innovadones de los pueblos
indgenas. Toda actividad reladonada con los recursos
genticos y los conodmientos asodados a los mismos
perseguirn benefcios colectivos. Se pro- hibe el registro
de patentes sobre estos recursos y conodmientos ancestrales.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
Diversidade Biolgica, de 24 de maio de 2000, que o
documento legal que estabelece os mecanismos bsicos para a
conservao da biodiversidade no pas andino,
52
assegurando,
inclusive, o direito de oposio cultural.
Atualmente existe a estratgia Nacional de Biodiversidade
que estabelece que o Poder Executivo deve manter inventrios
da diversidade biolgica venezuelana. A fim de criar os
inventrios, foi construda uma base de dados denominada
BIOZU- LUA, que registra todas as informaes possveis sobre
a diversidade biolgica do pas. Conforme afirma Eugui, "ia
actividad bsica para establecer la base de datos ha sido la
de recompilar la mayor cantidad posible de especies tes.
H que se registrar que, na Venezuela, j foi reconhecida a
primeira denominao de origem venezuelana, que foi o Cacao
de Chuao, cultivado e produzido por comunidades afro-
americanas, que se caracteriza por um processo artesanal de
fermentao que lhe fornece qualidades especiais de aroma e
sabor.
4.2.3. Austrlia e Nova Zelndia
Tem sido amplamente reconhecido que os sistemas jurdicos
ocidentais de reconhecimento de direitos de propriedade
intelectual so insuficientes para acomodar as reivindicaes
formuladas pelos povos aborgines e comunidades locais. Isto
tem feito com que sejam buscadas solues "no convencionais
para o problema. Dois pases nos quais a questo tem sido
debatida com muita frequncia so a Austrlia e a Nova
Zelndia. Tais pases so aqueles nos quais os povos
autctones e as comunidades locais possuem um elevado grau de
organizao e, em funo disto, tm obtido algum sucesso,
principalmente por meio de demandas judiciais.
4.2.3.1. Austrlia
O marco fundamental para o reconhecimento dos direitos dos
povos aborgines pela Federao Australiana foi o famoso Caso
Mabo,53-54 no qual a Suprema Corte da Austriia reconheceu a
capacidade da Common law em aceitar o direito tradicional dos
povos autctones sobre as suas terras.
55
Blakeney
56
afirma que a
deciso do Caso Mabo teve o efeito de precipitar demands for
the recognition of others aspects of
52 David Vivas Eugui. El rgimen legal yla experienda
venezuelana en matria de aceso a los recursosgen- ticos,
los conodmientos tradidonales y h propiedad intelectual
53 Http://www.foundingdocs.gov.au/places.
54 Mabo and Others v Queensland (n* 2) (1992).
55 O Julgamento da Suprema Corte Australiana no Caso Mabo
reconheceu a doutrina da validade dos ttulos nativos no
Direito Australiano. Isto ocorreu ao proclamar os direitos
tradicionais do povo Merian s suas ilhas na parte oriental
do estreito de Torres; o Tribunal entendeu que os ttulos
nativos tinham validade para todos os povos indgenas na
Austrlia anteriormente s Instrues de Cook e do
estabelecimento da Colnia Britnica da Nova Gales do Su,
em 1788. Tal deciso alterou todas as bases do direito fun-
dirio na Austrlia. Os ttulos somente perderam valor legal
quando assim foi expressamente declarado por lei.
56 Michael Blakeney. Protectmg Expressions of Australian
Aboriginal Folklore under Copyright Law, m European
Intellectual Property Review, 9, 1995, p. 442.
Direito Ambiental
traditional aboriginal law
57
Em sequncia ao Caso Mabo,
diversas outras demandas sobre direitos culturais e econmicos
dos povos aborgines foram propostas perante os tribunais
australianos. Analisando situaes especficas, ele afirma, em
outro trabalho, que o direito de patentes foi desenvolvido na
Inglaterra para possibilitar o desenvolvimento da Revoluo
Industrial,
58
tendo uma natureza essencialmente individualista.
Desta forma, acrescenta o autor, muito questionvel que o
aludido mecanismo possa agasalhar as pretenses das populaes
indgenas em serem reconhecidas como joint inventors under
patent lav/'.
59
A inadequao do sistema ficou demonstrada em
dois casos. No primeiro deles, Caso Yumbulul.
60
O Caso submeti-
do apreciao judicial foi o seguinte: Terry Yumbulul era um
artista plstico aborgine que teve reproduzido um desenho
seu, a estrela polar, na nota de 10 dlares comemorativa do
bicentenrio da Austrlia. As estrelas polares so utilizadas
como smbolos funerrios de aborgines importantes entre a sua
comunidade. Elas so construdas em madeira, penas e cordas e
pintadas com desenhos. Somente determinadas pessoas designadas
por normas costumeiras dos povos aborgines podem produzi-las,
pois devem observar determinados ritos religiosos. O trabalho
realizado por Terry Yumbulul foi vendido para o Museu
Australiano, onde deveria ficar em exposio pblica, tendo
sido dada uma autorizao para reproduo pela Agncia de
Artistas Aborgines. Posteriormente, foi licenciada a
reproduo para que o Banco Central da Austrlia utilizasse o
trabalho na nota comemorativa do bicentenrio. Este fato foi
duramente criticado pelos membros da comunidade aborgine.
Dentro das tradies culturais dos aborgines, seria aceitvel
que o trabalho fosse mostrado com finalidade de divulgar a
cultura da comunidade, mas no seria aceitvel que ele fosse
exibido no dinheiro australiano. Terry Yumbulul, ento, pro-
moveu uma ao judicial em face do Banco Central Australiano e
da Agncia de Artistas Aborgines, argumentando que a licena
no teria sido concedida se ele soubesse qual a extenso
pretendida pelos licenciados. O tribunal no aceitou a
alegao de Yumbulul, acrescentando que o licenciamento que
foi concedido no poderia impedir a utilizao dada pelo Banco
Central, com base no direito costumeiro aborgine.
importante assinalar que a Comunidade no foi parte no
processo judicial, desobrigando o Tribunal de aplicar a norma
comunitria. O Tribunal reconheceu que: Australia's copyright
law does not provide adequate recognition of Aboriginal com-
munity claims to regulate the reproduction and use of works
which are essentially communal in origin.
57 Demandas pelo reconhecimento de outros aspectos do direito
tradicional aborgine.
58 Michael Blakeney. "Bioprospecting and the Protection of
Traditional Medical Knowledge of Indigenous People: an
Australian Perspective, in European Industrial Property
Review, vol. 19, issue 6, p. 299.
59 "Inventores conjuntos sob o direito de patentes.
60 Yumbulul v Reserve Bank of Australia (1991), in
http://www.icip.lawnet.com.au/ htm.1/part2.hnn.
61 A lei australiana de copyright no assegura adequado
reconhecimento para as reclamaes promovidas pela
comunidade aborgine para regular a reproduo de trabalhos
que so essencialmente comunitrios
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
Outra deciso extremamente importante foi aquela exarada no
Caso Milpurrurru,62-63 proferida pela Suprema Corte
Australiana, assim comentada pela Facts-Finding Mission da
World ntellectual Property Organization:
64
The Australian
Court appears to have shown a measure of creativity in
approaching such claims and some sensivity to the customary
laws, traditions and practices of the Aborginal and Torres
Strait islanders comimmitjr m Austraha.65
O caso se referia reproduo no autorizada de um trabalho
artstico produzido pelo artista plstico aborgine John Bulun
Bulun, no ano de 1978, com a permisso dos ancies do povo
Ganalbingu. A pintura representava o local da criao do povo
Ganalbingu, sendo, portanto, sagrado e protegido por costumes
e leis aborgines. A empresa R. & T. Textiles Pty Ltd.
promovia a importao de tecidos com as reprodues do desenho
de Bulun Bulun, para venda na Austrlia. O artista acionou a
empresa por violao de direitos autorais. Um segundo artista
aborgine, George Milpurrurru, props outra demanda, sob o
argumento de que a obra pertencia coletivamente comunidade
aborgine, pois expressava conhecimentos tradicionais e
manifestaes culturais relacionadas com a terra. A empresa
reconheceu a violao dos direitos autorais, porm, no
admitiu que a comunidade aborgine detivesse poderes derivados
de seu direito costumeiro para impedir a reproduo de seus
rituais e tradies, nem que Bulun Bulun fosse um mero
depositrio de uma tradio cultural, no sendo devida
comunidade Ganalbingu nenhuma compensao alm daquela
reconhecida como devida em relao a Bulun Bulun.
O tribunal entendeu que Bulun Bulun era um mero depositrio
do conhecimento ancestral de seu povo e que ele havia
produzido o seu trabalho artstico - que representava um
elemento sagrado de sua comunidade ~ sob direta e imediata
autorizao dos ancies de seu povo. Ambas as aes foram
admitidas pelo Tribunal, que reconheceu a violao dos
direitos autorais do artista, bem como da comunidade. A
deciso reconheceu que os costumes aborgines podem funcionar
como uma proteo sui generis de suas tradies culturais e
conhecimentos. Segundo Blakeney,
66
a Alta Corte australiana
indicou um caminho para que a matria fique regulada pelo
direito costumeiro aborgine. A deciso importantssima.
Pelo seu contedo, que, em minha opinio, demonstra uma
tendncia ao reconhecimento do carter coletivo das
manifestaes culturais das populaes tradicionais, o que faz
com que as autorizaes para a utilizao dos smbolos, obras
de arte e mesmo acesso a conheci-
62 Http://www.fedcourt.gov.au/judgments/judgments_decis02
.htmL
63 Bulun Bulun vR&T Textiles Pty Ltd; Minister for Aborginal
& Torres Strait Islander Affairs, intervening (3 September
1998, Justice von Doussa).
64 Http://www.wipo .int/globalissues/tk/report/SnaI/pdf7part2
.pdf.
65 A Corte Australiana parece ter mostrado uma medida de
criatividade e sensibilidade, ao examinar tal demanda com
base no direito costumeiro, tradies e prticas das
comunidades australianas de aborgines e ilhus do estreito
de Torres.
66 Michael Blakeney. Protecting Expressions of Australian
Aboriginal Folklore under Copyright Law, in European
Intellectual Property Review, 9,1995, p. 445.
Direito Ambiental
mentos tradicionais sejam conferidas pelas autoridades
acreditadas pelas comunidades locais ou indgenas, sob pena de
nulidade.
4.2.3.2. Nova Zelndia
A Nova Zelndia um dos pases nos quais as populaes
aborgines e as comunidades locais tm, com mais firmeza,
reivindicado o reconhecimento de suas peculiaridades culturais
e buscado a afirmao de sua autonomia. A colonizao da Nova
Zelndia tem como documento fundamental o Tratado de Waitangi,
firmado em 1840 entre os ingleses e os Maori.
67
Em consequncia
do mencionado tratado, foi institudo o Tribunal Waitangi,
que, embora com funes consultivas, tem apreciado demandas
propostas pelos Maori, com base nas disposies do Tratado.
Atualmente, tramitam perante a Corte 779 aes referentes a
reivindicaes sobre diferentes aspectos do Tratado de
Waitangi.
O Tribunal Waitangi foi estabelecido no ano de 1975
68
pela
Lei do Tribunal Waitangi, sendo constitudo por 16 membros
nomeados pelo Governador Geral da Nova Zelndia, segundo
indicao do Ministro dos Assuntos Maori* O Tribunal no
possui funo judicante, limitando-se a formular recomendaes
sobre reivindicaes prticas quanto aplicao do Tratado
Waitangi. O Tribunal apoiado administrativamente pelo
Departamento de Tribunais, que possui um setor especialmente
dedicado a ele. A questo da propriedade intelectual dos Maori
est sendo discutida no processo Wai 262.69 Por intermdio da
disputa, os Maori pretendem reestabelecer a chamada te tino
rangatratanga , que a forma autctone de conhecimento da
flora e fauna nativas, bem como a taonga, para a herana
cultural Maori. Tal ao foi proposta no ano 1991 e ainda
espera por uma deciso da Corte.
70

A matria suscitada perante a Corte bastante complexa,
pois no trivial chegar-se a uma concluso sobre a quem
compete conceder autorizao para que obras de arte e smbolos
rituais Maori possam ser utilizados comercialmente, assim como
tambm no simples a questo de saber a quem devem ser
conferidos os direitos pela utilizao de conhecimentos
tradicionais. Vale ressaltar, como medida da dificuldade da
questo,-que a Nova Zelndia um dos pases nos quais as
questes referentes aos direitos de propriedade intelectual
das comunidades locais e povos indgenas encontram-se mais
desenvolvidas e favorveis para eles.
67 Margaret Doucas. Intellectual Property Law - Indigenous
Peoples Concerns, in Canadian Intellectual Property Review,
vol. 12, n 1, October, 1995, pp. 1-2.
68 Www.knowledge-basket.co.nz/waitangi/about/about.litml.
69 Na verdade, rnn conjunto contendo seis reclamaes
diferentes.
70 6/11/2001.
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
4.2.4; Registro do Patrimnio Imaterial no Brasil
Uma das questes mais complexas relacionadas com a proteo
da diversidade biolgica aquela que diz respeito ao acesso
aos benefcios decorrentes da utilizao do patrimnio
gentico para firis comerciais, por aqueles que detm
conhecimentos tradicionais associados a tal patrimnio. Um dos
fatores mais importantes para a dificuldade de enfrentmento
do tema o fato de que o "conhecimento tradicional asso-
ciado
71
necessita estar devidamente catalogado e registrado
para que possa ser provado e, consequentemente, defendido e
remunerado. No so poucas as discusses sobre o tema. Os
diferentes debates e concepes sobre proteo da propriedade
intelectual tm encontrado muitas dificuldades em enquadrar a
proteo dos conhecimentos tradicionais associados dentro dos
esquemas legais oficialmente reconhecidos nos diferentes
direitos internos e mesmo no direito internacional.
Em funo das dificuldades acima apontadas, a comunidade
internacional est evoluindo para o reconhecimento de tuna
modalidade sui geners de proteo. Vrios mecanismos vm
sendo desenvolvidos por diferentes pases para assegurar a
proteo de seus conhecimentos tradicionais associados. No
caso brasileiro, quando da edio da Medida Provisria n
s

2.186-16, de 23 de agosto de 2001, que trata do acesso e justa
repartio dos benefcios associados ao patrimnio gentico,
72

no foi feita qualquer referncia ou considerao ao Decreto
Federal n
2
3.551, de 4 de agosto de 2000, que Institui o
Registro de Bens Culturais-de Natureza Imaterial que cons-
tituem patrimnio cultural - brasileiro, cria o Programa
Nacional .do Patrimnio Imaterial e d outras providncias. A
MP, simplesmente, desconsiderou a existncia da forma de
registro sui geners do patrimnio imaterial, dentro do
qual, sem dvida, incluem-se os conhecimentos tradicionais
associados, como ^pretendo demonstrar. fato que a Medida
Provisria, acertadamente, considerou que o conhecimento
tradicional associado parte integrante do patrimnio
cultural brasileiro, motivo pelo qual deveria ter o seu
registro no rgo prprio para tal. evidente que o rgo
registrrio no deve se imiscuir nas questes de acesso ao
patrimnio gentico, assim como o Instituto Nacional de
Propriedade Industrial no se imiscui com a utilizao dos
dados que nele so registrados.
71 MP n
a
2.186-16, de 23/8/2001. Art. I
a
Esm Medida. Provisria
dispe sobre os bens, os direitos e as obrigaes relativos:
(...) II - ao acesso ao conhecimento tradicional associado
ao patrimnio gentico, relevante conservao da
diversidade biolgica, integridade do patrimnio gentico
do Pas e 3 utilizao de seus componentes (...) Art. 7
Alm dos conceitos e das definies constantes da Conveno
sobre Diversidade Biolgica, considera-se para os Sns desta
Medida Provisria: (...) Art. 8
o
Fica protegido por - esta
Medida Provisria o conhecimento tradicional das comunidades
indgenas e das comunidades locais, associado ao patrimnio
gentico, contra a utilizao e explorao ilcita e outras
aes lesivas ou no autorizadas pelo Conselho de Gesto de
que trata o art. 10, ou por instmo credenciada. 2> O
conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico de
que trata esta Medida Provisria integra o patrimnio
cultural brasileiro e poder ser objeto de cadastro,
conforme dispuser o Conselho de Gesto ou legislao
especfica...
72 Tratada em local prprio deste trabalho.
Direito Ambiental
O registro de bens culturais, como parte do patrimnio
imaterial da nao, uma decorrncia e aprofundamento da
proteo legal estabelecida pelo Decreto-Lei n
s
25/37, que
cuida da proteo legal do patrimnio histrico, artstico,
cultural, paleontolgico material. A proteo do patrimnio
imaterial igualmente importante e estava sendo negligenciada
por muitos e muitos anos.
0 Decreto n
e
3.551, de 4 de agosto de 2000, por seu artigo
l
s
, instituiu o Registro de Bens Culturais de Natureza
Imaterial que constituem patrimnio cultural brasileiro. Tal
registro constitudo obrigatoriamente por quatro livros, que
so os seguintes:
1 - Livro de Registro dos Saberes, onde sero inscritos
conhecimentos e
modos de fazer enraizados no cotidiano das comunidades;
II - Livro de Registro das Celebraes, onde sero inscritos
rituais e festas que
marcam a vivncia coletiva do trabalho, da religiosidade, do
entretenimento e de outras prticas da vida social;
III - Livro de Registro das Formas de Expresso, onde sero
inscritas manifes
taes literrias, musicais, plsticas, cnicas e ldicas;
IV - Livro de Registro dos Lugares, onde sero inscritos
mercados, feiras, san
turios, praas e demais espaos onde se concentram e
reproduzem prticas culturais coletivas.
A inscrio em qualquer um dos livros de registro deve ter
como referncia a continuidade histrica do bem e sua
relevncia nacional para a memria, a identidade e a formao
da sociedade brasileira. Quanto a isto devo acrescentar que,
assim como no caso do tombamento, no h qualquer impedimento
legl para que os Estados e os Municpios criem registros de
seu patrimnio imaterial especfico e com importncia local ou
regional. O prprio decreto admite, no 3
S
do artigo 1
Q
, a
possibilidade de abertura de outros livros, para a inscrio
de bens culturais de natureza imaterial que constituam
patrimnio cultural brasileiro e no se enquadrem nos livros
definidos no pargrafo primeiro do artigo P.
Os livros I e II* em minha opinio, podem perfeitamente
servir como um registro sui generis para o conhecimento
tradicional associado. E, em tal condio, servirem de
garantia do reconhecimento de que determinados conhecimentos
tradicionais so obra da produo cultural desta ou daquela.
A instaurao do procedimento administrativo de registro
pode ser requerida por:
(i) Ministro de Estado da Cultura;
(ii) instituies vinculadas ao Ministrio da Cultura;
(iii) Secretarias de Estado, de Municpio e do Distrito
Federal;
(iv) sociedades ou associaes civis.
Os requerimentos de abertura do procedimento administrativo
de registro, acompanhados de documentao tcnica, devero ser
encaminhados ao Presidente do Instituto do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional - IPHAN, que os subme-
SBJ Enano Superior By&sa JU1&8
Proteo Jurdica do Conhecimento Tradicional Associado
ter ao Conselho Consultivo do Patrimnio Cultural para
apreciao e deliberao. Procedente o requerimento de
registro, aps deciso favorvel do Conselho Consultivo do
Patrimnio Cultural, o bem ser inscrito no livro
correspondente e receber o ttulo de Patrimnio Cultural do
Brasil.
Uma vez registrado o bem, o Ministrio da Cultura dve
garantir: (i) documentao por todos os meios tcnicos
admitidos, cabendo ao IPHAN manter banco de dados com o
material produzido durante a instruo do processo; e (ii)
ampla divulgao e promoo.
Dado o carter imaterial do bem registrado, sujeitando-se a
alteraes decorrentes da mudana de sua ambincia cultural,
determina o artigo 7
9
que se proceda a uma reavaliao decenal
da sua classificao como Patrimnio Cultural do Brasil. Na
hiptese de a revalidao ser negada, o registro ser mantido,
como referncia cultural de seu tempo. Naquilo que diz
respeito proteo sui geners do conhecimento tradicional
associado, no h qualquer prejuzo, pois o registro
permanece.
4.2,4.1. Limitaes do Registro do Patrimnio Imaterial
O Registro do Patrimnio Imaterial, tal como estabelecido na
legislao prpria, possui limitaes bastante evidentes, se
observado do ponto de vista da proteo de direitos de
propriedade intelectual - quaisquer que sejam as suas nature-
zas pois o registro no estabelece uma exclusividade no uso
dos costumes ou prticas tradicionais,, no sendo capaz,
portanto, de estabelecer uma proibio geral de uso ho
licenciado. lgico que somente mediante lei seria possvel
definir um regime de proibio geral e de exclusividade de
utilizao de tal patrimnio. Isto, no entanto, possui
aspectos muito controversos e de difcil soluo pela ordem
jurdica ocidental.
De qualquer forma, a matria mais complexa, pois prticas
e costumes associados ao conhecimento tradicional e s
diferentes manifestaes de expresso cultural dificilmente
so exclusividade desta ou daquela comunidade local ou
indgena, pois, se assim fosse, conceitos de unidade cultural,
naes e pertinncia a uma mesma linha civilizacional no
teriam qualquer sentido. No se esquea, igualmente, das
enormes dificuldades para definir a diferena entre uma
influncia legtima - e mesmo inevitvel de uma determinada
tradio cultural sobre outra e a utilizao deliberada de
formas de arte, diferentes formas de expresses culturais e
conhecimento tradicionais por terceiros, com o objetivo de
obteno de lucro, uma linha muito tnue se que existe
tal linha e que no ser facilmente identificada.
Naquilo que diz respeito, por exemplo, ao conhecimento
tradicional associado utilizao de determinadas plantas ou
substncias de natureza medicinal, existe um outro problema
bastante complexo que se origina no fato de que, em geral, a
utilizao de uma determinada terapia em comunidades indgenas
encontra-se associada a rituais msticos e espirituais
diretamente relacionados com a utilizao da planta medicinal.
Khalil apresenta uma interessante viso sobre o tema: So it
can be seen that knowledge had some sacredness around it. The
traditional healers, for instan- ce, were not wizards or
witches, but medicai practioners who used the medium of
Direito Ambiental
psychoanalysis to treat patients.73-74 No se discute,
evidentemente, o papel que o ritual desempenha no aspecto
psicolgico de pessoas doentes nem na prpria cultura de uma
sociedade, principalmente por meio do sentido de pertinncia a
um grupo,
Do ponto de vista cultural, impem-se as seguintes questes:
(i) Qual a importncia da substncia como elemento curativo?
(ii) Qual a importncia dos rituais?
(iii) A proteo jurdica a ser concedida aos detentores de
tais conhecimentos poder ser secionada, se o seu detentor
entende que eles formam um conjunto nico?
indiscutvel que, dada a complexidade do tema e as
mltiplas interpretaes que podem ser dadas matria, faz-se
necessrio um consenso internacional sobre o assunto, de forma
que se possa estabelecer patamares de proteo que sejam
suficientemente adequados para estabelecerem uma equitativa
repartio dos benefcios, sem que se criem obstculos
intransponveis para a circulao de conhecimentos, bens e
mercadorias.
4.2A.2. Banco de Dados Nacional
O caminho para o registro sui generis dos conhecimentos
tradicionais, em minha opinio, deve ser a criao de um banco
de dados que no deveria ficar vinculado ao INPI, pois tantas
so as especificidades do tema que, dificilmente, um rgo
vocacionado para a cincia e tecnologia teria condies de
atender s expectativas sociais. O desenvolvimento e o
aprofundamento do modelo proposto pelo Decreto n
s
3.551/200
parece-me o mais adequado e factvel. Poder-se-ia criar um
livro especfico para os conhecimentos tradicionais associados
diversidade biolgica e a participao do Ministrio do Meio
Ambiente, da FUNAI e do prprio INPI no procedimento de
registro.
73 Mohamed Khalil. Biodiversity and the Conservation of
Medicinal Plants: issues from the perspective of the
developing world, in Timothy M. Swanson(Edited by).
Intellectual Property Rights and Biodiversity Conservation -
art interdisciplinary analysis of the values of medicinal
plants. Cambridge: Cambridge, 1998, p. 242.
74 Ento pode ser visto que o conhecimento tinha algo de
sagrado envolvendo-o. Os curandeiros tradicionais, por
exemplo, no eram feiticeiros ou feiticeiras, mas
praticantes da medicina que tratavam seus pacientes por meio
da psicanlise.
As Florestas e sua Proteo Legal
Captulo XXII As Florestas e sua Proteo Legal
L Introduo
A conservao das florestas uma das questes fundamentais
para a humanidade e as demais formas de vida;
consequentemente um tema fundamental do DA.
Indiscutivelmente, a matria remete-nos s graves questes da
biodiversidade
1
e do aquecimento global, assim como aos
problemas relacionados ao desenvolvimento econmico dos pases
em vias de desenvolvimento. Nos dias atuais as questes flo-
restais desempenham um relevante papel dentre os temas da
agenda internacional. Yves Bergeron et alii. assim
sintetizaram o importante papel desempenhado pelas florestas:
A floresta cobre mais da metade da superfcie terrestre do
globo. Como abriga uma multido de espcies vegetais e
animais, ela um elemento determinante da evoluo dos solos
e do controle dos climas. Para muitos pases, a floresta tem
tambm um papel econmico primordial: madeira para combusto,
madeira de construo, madeira para o fabrico de papel, para a
caa, colheita etc. Mas a floresta est em perigo.
2

As relaes entre a imperiosa necessidade de desenvolvimento
econmico e o avano sobre as reas florestais bastante
evidente; igualmente evidentes so as relaes entre o avano
sobre as florestas e a pobreza, tanto assim que o Banco
Mundial aponta que a rea ocupada por florestas nos pases em
desenvolvimento foi reduzida metade em aproximadamente um
sculo.
3
Este quadro, contudo, no recente. Ao contrrio, a
presso humana sobre as florestas e seus diversos recursos
to antiga quanto a prpria existncia dos seres humanos. Gomo
observa Perlin:
4

Os sumerianos, que estabeleceram a primeira sociedade urbana
h mais de quatro mil anos no Crescente Frtil, usavam o signo
cuniforme
,(
gis, que determinava os tipos de madeiras e
objetos de madeira, em palavras que significavam projeto [de
um edifcio], modelo e arqutipo. Arhitkton, que na
Gr
1 A definio de Biodiversidade, segundo a Conveno sobre a
Biodiversidade, : A variedade de todos os seres vivos de
todas as origens, inter alia, terrestres, martimos e outros
ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos dos quais
fazem parte; isso inclui diversidade nas espcies, entre
espcies e de ecossistemas.
2 A Floresta Ameaada, in Terra - Patrimnio Comum. A
Cincia a Serviodo Meio Ambiente e do
Desenvolvimento. Martine Barrre. So Paulo: Nobel, 1992, p.
81.
3 Banco Mundial, Le Secteur Forestier, Washington, 1992, p.
10.
4 John Perlin. Histria das Florestas. Rio de Janeiro: Imago,
1992, p. 31.
Direito Ambiental
cia clssica chegou a significar chefe de obras
77
e da qual
ns derivamos a palavra arquiteto " significa hteralmente
principal trabalhador em madeira
O prprio Banco Mundial reconhece o papel econmico
desempenhado pela explorao florestal e, igualmente,
reconhece o negativo papel que desempenhou em matria de
desenvolvimento florestal, pois grande parte de seus
financiamentos voltados para a utilizao econmica das
florestas serviu de agente indutor da destruio e degradao
florestal e ambiental. Desde a sua criao, o Banco Mundial
financiou 94 projetos florestais. Estes projetos custaram 2,5
bilhes de dlares americanos. A proteo ambiental, contudo,
no fazia parte das preocupaes deles. Um dos exemplos mais
gritantes de poltica equivocada o do chamado Polonoroeste
em Rondnia, Brasil. Com financiamento do Banco Mundial, foi
promovida uma grande devastao ambiental e gerados inmeros
problemas sociais de difcil soluo.' O projeto de
colonizao iniciado em 1982 foi considerado um fracasso pelo
presidente do Banco Mundial, Barber Conable, em 1987.
5
Foi a
partir da constatao de polticas ambientalmente desastrosas
e da prpria presso da opinio pblica internacional que o
Banco Mundial assumiu o compromisso de no conceder
financiamentos para projetos florestais sem que rigorosos
estudos de impacto ambiental fossem realizados previamente.
6

Devido ao importantssimo papel desempenhado pelo Banco
Mundial como agente de fomento econmico, de se esperar que
o seu comprometimento seja efetivo e verdadeiro, o que trar
significativas alteraes no quadro global de proteo dos
recursos ambientais.
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Rio 92, dedicou boa parte de seus trabalhos
ao exame da situao das florestas mundiais. As questes
florestais esto contempladas no item 9 da agenda 21.
7
A Rio 92
estabeleceu diversos princpios para o manejo das florestas. A
letra g do prembulo do item 9 da Agenda 21 proclama uma
obviedade:
Forests are essenal to economic development and the
maintenance of a11 forms of life.
As florestas so um dos principais temas do DA, como j foi
sublinhado, em razo da importncia que tm para a preservao
da vida em todas as suas formas. A matria florestal, no
ordenamento jurdico brasileiro, est contemplada na Lei n

4.771, de 15 de setembro de 1965 CFlo, contudo, recentemente
tem sido produzida uma grande quantidade de normas
especificamente voltadas para as florestas e, especialmente,
para a regularizao de sua explorao econmica, com destaque
para a Lei n
2
11.284, de 2 de maro de 2006, que: Dispe sobre
a gesto de florestas pbli
5 Raymond F. Mikesell e Lawrence F. Willians Internationa}
Banks ans the Environment Srom Growth to Sustainnability: An
Unmshed Agenda, San Francisco: Sierra Club Books, 1992, p.
165.
6 Banco Mundial, ob. cit., p. 21.
7 A Agenda 21 um documento internacional pelo qual os pases
signatrios apontam os principais temas a serem enfrentados
pela comunidade internacional no sculo XXI.
cas para a produo sustentvel; institui, na estrutura do
Ministrio do Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro -
SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal -
FNDF; e d outras providncias.
Assim, ainda que o CFlo seja uma norma fundamental para a
proteo das florestas, ele no mais o instrumento
especfico para tal finalidade. H que se observar que o CFlo
no define o que floresta, ainda que estabelea toda uma
gama de classificaes de florestas e declare que algumas
delas esto submetidas a regimes especiais de proteo.
Ante a inexistncia de um conceito jurdico normativo em
nosso Direito positivo, iremos apresentar algumas definies
que tm logrado obter aceitao internacional e que julgamos
sero bastante teis para o presente estudo.
Pierre Merlin e outros definem floresta como formao
vegetal espontnea ou produzida, caracterizada pela
predominncia de rvores e pela fraca iluminao do sol. Por
extenso, uma vasta superfcie (...) plantada de rvores em
formao cerrada.
8

O documento elaborado pela UICN - Unio Internacional para a
Conservao da Natureza; pelo PNUMA - Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente; e pelo WWF Fundo Mundial para o
Meio Ambiente, Cuidando do Planeta Terra,
9
classifica as
florestas em:
a) floresta natural: Floresta onde as rvores jamais foram
cortadas ou no foram abatidas durante os ltimos 250 anos;
b) floresta modificada: Florestas onde as rvores tm sido
abatidas nos ltimos 250 anos para a obteno de madeira ou
para o cultivo migratrio; e que retm a cobertura de
rvores ou arbustos nativos. O crescimento de novas rvores
pode derivar inteiramente da recuperao natural ou ser
suplementado por plantao de enriquecimento. A floresta
modificada inclui muitas variaes, desde florestas que tm
sido seletivamente abatidas at aquelas que foram
enormemente modificadas;
c) floresta plantada: Floresta na qual todas, ou a maioria das
rvores (51% ou mais da biomassa da madeira), foram
plantadas ou semeadas.
O Direito brasileiro, embora no reconhea as florestas tal
como definido no documento internacional que acaba de ser
mencionado, estabelece que, na forma do art. l
e
da Lei n
9

4.771, de 15 de setembro de 1965, as florestas existentes no
territrio nacional e as demais formas de vegetao,
reconhecidas de utilidade pblica s terras que as revestem,
so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas,
exercendo-se os direitos de propriedade com as limitaes
legalmente previstas.
8 Dictionaire de l'Urbanisme et de lAmnagement, Paris: PUF,
1988, p. 304,
9 Cuidando do Planeta Terra Uma Estratgia para o Futuro da
Vida. So Paulo, 1991, p. 136.
Direito Ambiental
2. Os Diversos Tipos de Florestas
2.1. Floresta Boreal
Os pases que possuem as maiores coberturas florestais do
mundo so:
a
) Rssia;
b
) Brasil;
c
) Canad;
d
)
Estados
Unidos; e
e
) Zaire.
Embora as florestas tropicais sejam o maior repositrio de
biodiversidade existente na Terra, pois abrigam mais da metade
das espcies vegetais e animais da terra, elas no chegam a
ocupar mais do que 7% do planeta.
Verifica-se, portanto, que o seu valor econmico-ecolgico
infinitamente superior s suas extenses territoriais. Este
fato tem passado despercebido por muitos.
A principal floresta do mundo, em extenso, a floresta
boreal, que ocupa uma rea de mais de 6 bilhes de hectares,
isto , uma rea equivalente a 25% da superfcie terrestre que
ainda permanece coberta de matas. O Canad e a Rssia possuem
aproximadamente 70% deste tipo de floresta. As florestas
boreais situam-se no extremo norte da Europa, da sia e da
Amrica do Norte. Da mesma forma que as florestas tropicais, a
floresta boreal est passando por um grave risco de
sobrevivncia. Tal situao, entretanto, tem ocupado pouco
espao na mdia. preciso observar que a presso para a
preservao das florestas boreais no se faz com a mesma
intensidade que a efetivada em relao s florestas tropicais.
Parece evidente que, em grande parte, tal fato devido
circunstncia de que so os pases do chamado primeiro mundo
os detentores das enormes reas de floresta boreal. A
atividade econmica nas florestas boreais extremamente
grande e os pases que as detm no parecem dispostos a
abrandar o ritmo de sua explorao. Alm da atividade
madeireira, h um risco que tem sido negligenciado, mas que
no pode ser relegado a segundo plano, que aquele decorrente
de testes e depsitos de artefatos nucleares, naufrgios de
submarinos nucleares no oceano rtico etc.
Muitos so os fatores que ameaam as florestas boreais. A
floresta boreal est submetida a ameaas diretas e indiretas.
As ameaas diretas so as mesmas que se encontram presentes em
todas as reas florestais, ou seja, a presso para a extrao
de madeira e recursos econmicos ocasionada por uma incorreta
compreenso da utilizao das florestas. A expanso urbana
desordenada , tambm, um fator de ameaa floresta boreal.
na Rssia que se encontram as maiores ameaas floresta
boreal, pois o fim do regime sovitico e o estabelecimento de
uma economia completamente desorganizada tm feito presso
para que a madeira seja explorada de forma no sustentvel. Em
verdade, o corte de madeiras nas terras siberianas tem sido
feito em ritmo avassalador e, evidentemente, exige uma
resposta da comunidade internacional. Questes estratgicas,
sobretudo quanto ao interesse dos pases do
As Florestas e sua Proteo Legal
G7
10
em sustentar o modelo capitalista na Rssia, tm feito com
que os problemas ora referidos fiquem em segundo plano na
agenda internacional.
O efeito estufa e o aquecimento global so, tambm, ameaas
s florestas boreais. As principais caractersticas de flora e
de fauna dos complexos ecolgicos das florestas boreais assim
foram sintetizados por Roger Dajoz:
11

A taiga constitui um cinturo de florestas que cinge a
tundra ao sul do hemisfrio norte, formada exclusivamente de
conferas: pinheiros, abetos, pinheiro-da-noruega, larcio. O
clima da taiga frio, os invernos longos e fauna pobre em
espcies,
interessante observar que dentre os 24 maiores
exportadores de madeira, os EUA, a Rssia e o Canad, pases
que detm a quase-totalidade das florestas boreais existentes
no mundo, ocupam os trs primeiros lugares.
12

2.2. Floresta Temperada
As florestas temperadas so as maiores vtimas da poluio
industrial. O fato de a maioria destas florestas estar situada
na regio mais industrializada do planeta faz com que elas
sejam vtimas de uma grande presso urbana, vtimas das chuvas
cidas e outras mazelas da civilizao industrial.
Roger Dajoz
13
fomece-nos uma breve sntese dos ecossistemas
abrangidos pelas florestas temperadas:
A fauna nelas muito diversificada. Os vertebrados
arborcolas so os esquilos e os leires entre os mamferos,
os pica-paus e as picanilhas entre as aves. Os mamferos
terrestres so veados, coros e javalis; os roedores (ratos,
arganazes) so numerosos e caados pelos pequenos carnvoros
(raposas, doninhas). O urso encontra-se em raros lugares. As
aves insetvoras e as aves de rapina noturnas so
abundantes...
A Europa, praticamente, no possui mais florestas naturais.
Ao longo dos vrios sculos em que este continente tem sido
habitado por seres humanos, o seu ecossistema vem sendo
fortemente modificado. A Europa , sem dvida, um dos melhores
exemplos da construo social da natureza, isto , de uma
natureza que foi intensamente modificada pelo homem, de forma
a atender os seus objetivos polticos e eco
10 Organismo que congrega os sete pases mais ricos do mundo;
Estados Unidos, Japo, Alemanha, Frana, Canad, Inglaterra
e Itlia.
11 Ecologia Gemi, Petrpolis: Vozes, 1983, 4* ed., p. 391.
12 UICN Unio Internacional para a Conservao da Natureza;
PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
WWF - Fundo Mundial para a Natureza, Cuidando do Planeta
Terra, So Paulo, 1991, p. 143.
13 Ecologia Geral, Petrpolis: Vozes, 1983,4 ed., p. 390.
Direito Ambiental
nmicos. Na Amrica do Norte, embora com menor intensidade, a
modificao das florestas produzidas pela atividade humana, em
especial aps o encontro de civilizaes que se deu com a
chegada dos europeus ao continente americano, tambm foi
espetacular. de se ressaltar que os povos aborgines, antes
da chegada do colonizador europeu, exerciam atividades capazes
de modificar a feio natural de seus territrios. A diferena
fundamental se d na escala e no manejo da modificao humana.
A diferena , essencialmente, cultural, de concepo acerca
do valor das florestas e seus recursos em cada civilizao.
A situao economicamente privilegiada dos pases situados
na zona temperada tem propiciado que suas florestas apresentem
um relativo crescimento nos ltimos anos. Assim porque os
governos dos pases ricos tm patrocinado projetos de
reflorestamen- to, e o aumento da conscincia preservacionista
entre a populao tem servido como freio derrubada de matas.
Tal conjunto de aes, contudo, no tem conseguido recuperar
todas as reas que, secularmente, vm sendo degradadas e
destrudas. O reflores- tamento, em geral, feito com poucas
espcies da flora e, consequentemente, a recomposio do
ecossistema nunca perfeita. H, tambm, o gravssimo perigo
de que se realize um reflorestamento uniforme e de pouco ou
nenhum valor ecolgico.
O fato que, enquanto se constata uma ampliao das reas
florestais nos pases ricos, paralelamente, amplia-se a
presso sobre as florestas tropicais em busca da madeira e de
outros recursos. A tica da ampliao dos espaos florestais
dos pases do primeiro mundo no pode se dissociar de uma ao
profunda em defesa da floresta tropical. Defesa esta que no
pode passar ao largo da modificao dos hbitos de consumo do
primeiro mundo, pois para atender tais hbitos que, em
grande parte, patrocinada a destruio das florestas
tropicais. Pouco importa que se amplie a floresta na Europa ou
no Japo se, na Malsia, por exemplo, a destruio das
florestas segue em um ritmo alucinante. Esta tica tambm no
pode se dissociar da premente necessidade de uma nova ordem
econmica internacional que seja capaz de alterar o perfil da
distribuio internacional de riqueza entre as naes.
2.3. Floresta Tropical
, sem dvida, a principal depositria mundial da
biodiversidade. A floresta tropical encontra-se situada na
regio mais pobre do mundo e, por isto, um ecossistema
extremamente pressionado e em gravssimo risco de extino. A
presso sobre as florestas tropicais tem vrias origens.
Independentemente da ordem de sua importncia, podemos
destacar:
a) presso migratria exercida por populaes
marginalizadas;
b) presso exercida pela criao de gado;
c) presso exercida por madeireiras;
d) presso exercida pelo narcotrfico;
e) presso exercida pela dvida externa;
f) presso exercida pelo garimpo de metais preciosos.
SBJ * Ensmo Supenor Bmm Ju?
As Florestas e sua Proteo Legal
Estes so fatores extremamente complexos e que precisam ser
equacionados globalmente, sob pena de que as florestas
tropicais desapaream em pouco tempo.
A verdadeira e intolervel misria que assola os pases do
terceiro mundo tem gerado um movimento de concentrao urbana
e de expanso de fronteira agrcola que vem efetuando uma
destruio constante das florestas tropicais. O caso brasilei-
ro bastante exemplificativo quanto ao particular. A Mata
Atlntica, que cobria a costa brasileira desde Santa Catarina
ao Rio Grande do Norte, hoje um arremedo daquilo que foi,
pois foi reduzida a 7% de seu tamanho quando da chegada de
Pedro lvares Cabral ao Brasil. A extrao de madeira para a
exportao, a destruio de florestas para a implantao de
regies agrcolas e a construo de cidades foram fatais para
a Mata Atlntica. Este processo, com pequenas alteraes, tem
se verificado em todas as regies tropicais.
A dvida externa uma importante fonte de presso sobre as
florestas tropicais, pois os pases pobres necessitam acumular
moedas fortes para saldar os seus dbitos internacionais. O
preo dos produtos primrios, contudo, baixo no mercado
internacional e, em razo disso, surge a necessidade de que
estes pases exportem quantidades cada vez maiores de madeira
e outros produtos primrios para obter moeda forte e saldar
parte da sua dvida. Os pases do terceiro mundo, desta forma,
passam a ser exportadores de madeira, produtos primrios e de
capitais, vivendo um crculo vicioso que parece no ter fim.
14

Uma situao-limite e dramtica aquela representada pelo
baixo preo internacional dos produtos primrios, com relao
aos pases andinos. Tal situao de aviltamento do preo dos
produtos primrios faz com que, no Peru, na Bolvia e na
Colmbia, a populao local destrua a floresta para plantar
coca, que vendida para os narcotraficantes, que a utilizam
como matria-prima para a produo de cocana. Do ponto de
vista estritamente mercadolgico, plenamente justificvel a
atitude dos camponeses andinos, pois a coca atinge preos
muito mais elevados do que outros produtos primrios. H,
incontestavelmente, uma evidente correlao entre o aumento da
produo e plantio de folhas de coca e a ordem econmica
internacional. Entretanto, as medidas para o combate do
problema, praticamente, s existem na esfera policial e, como
se sabe, tm se mostrado francamente ineficazes.
A falta de equidade nas relaes de comrcio internacional
tem feito com que determinadas regies de floresta tropical
estejam, praticamente, condenadas morte, se o sistema
internacional de trocas no for modificado rapidamente. A
floresta tropical da Malsia o melhor e mais triste exemplo:
As florestas de Bomu esto encolhendo ano a ano. O alto
preo da madeira e o uso da explorao mecanizada esto
causando destruio em um ritmo assustador, muito provvel
que dentro de poucas dcadas todas as reas acessveis da
selva tenham sido abatidas pelos madeireiros.
15

14 Norman Myers. Ob. cit., p. 365.
15 John Mackinnon. Bomu, Rio de Janeiro: Cidade, 1988,3* ed.,
p. 26.
Direito Ambiental
No pode deixar de ser mencionado, en passant, que, alm do
problema especificamente florestal, existem outros problemas
mais graves, que so aqueles vivencia- dos pelos milhes de
pessoas que habitam no interior das florestas e, rapidamente,
esto perdendo a sua caracterstica de povos tradicionais, com
gravssimas consequncias culturais e sociais.
2.3.1. Florestas Brasileiras
O Brasil um pas que possui vastas reas de florestas, e
tais florestas se constituem em muitos ecossistemas bastante
diversos entre si e portadores de grande riqueza gentica e de
alta complexidade ecolgica. A CEFB, em seu artigo 225, 4
9
,
estabeleceu que a Floresta Amaznica e a Mata Atlntica
constituem patrimnio nacional. Desta forma, a Constituio
deu um destaque especial para tais ecossistemas. Isto no quer
dizer, contudo, que as mencionadas florestas gozem de um
status jurdico superior aos demais ecossistemas florestais.
Houve, ao que parece, uma supervalorizao de alguns modelos
em relao aos demais. Tal supervalorizao muito mais
retrica do que efetiva. Alis, seria profundamente incoerente
estabelecer uma superproteo jurdica para a Mata Atlntica e
abandonar-se, por exemplo, os cerrados. O prprio 4
a
do
artigo 225,
16
como facilmente constatvel, preocu- pou-se
mais com o meio ambiente litorneo do que com o conjunto do
meio ambiente nacional. Justifica-se o fato em razo de que a
imensa maioria da populao brasileira habita a rea costeira
e que, portanto, a presso maior se faa sentir no litoral.
Apesar de todos os problemas acima mencionados, o CFlo um
instrumento jurdico capaz de assegurar, pelo menos em tese, a
proteo jurdica de que as nossas florestas necessitam.
Os principais ecossistemas florestais brasileiros so:
a) Floresta Amaznica,
b) Cerrado,
c) Mata Atlntica e
d) Caatinga.
Cada um exerce uma funo de suma importncia e, sem dvida,
no se pode estabelecer uma escala hierrquica entre eles. Em
razo de sua importncia internacional, passo a fazer uma
singela anlise das questes referentes Floresta Amaznica.
A Amaznia brasileira possui cerca de 40% da floresta
tropical remanescente em todo o mundo. A quantidade total de
espcies vegetais ou animais existentes na Amaznia
incalculvel. Assim como as demais parcelas da Floresta
Amaznica,
17
a
16 Art. 225, 4
a
A Floresta Amaznica brasileira, a Mata
Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato- Grossense e a
Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-
se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a
preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos
recursos naturais.
17 A Frana, pas integrante do G7, no tem demonstrado
preocupao especial com a preservao de sua poro
amaznica que est na Guiana Francesa.
Amaznia brasileira vtima de presses extremamente severas
sobre o seu ecossistema.
18
O Brasil o pas que possui mais
florestas tropicais e com certeza, um maior nmero de
espcies animais e vegetais do que qualquer outro pas do
mundo. Esta circunstncia impe ao nosso Pas uma grave
responsabilidade internacional com a preservao da Hilia
Amaznica; por outro lado, a comunidade internacional,
igualmente, deve assumir suas responsabilidades para com o
Brasil e cooperar construtivamente de forma que o Pas possa
ter acesso aos recursos financeiros e tecnologia que sero
capazes de assegurar a sobrevivncia da Amaznia, pois no
haver preservao da Amaznia sem preos internacionais
justos e boas condies de vida para o amaznida.
A vasta extenso da Amaznia brasileira ainda no foi ferida
de morte. sta uma importante constatao feita por
analistas internacionais independentes, que merece registro:
... Com aproximadamente 90% de suas matas ainda em p, a
Amaznia brasileira permanece relativamente intacta tanto em
face de padres nacionais quanto internacionais,
19

Na Amaznia brasileira, a expanso econmica da dcada de 70
do sculo XX, simbolizada pela construo da Transamaznica,
acarretou uma acelerada destruio da floresta para a criao
de gado e mesmo para reas de garimpo. importante observar
que os governos de ento foram os fundamentais e mais
importantes indutores do processo, pois, atravs de toda uma
srie de incentivos fiscais, estimularam a destruio
ambiental.
Tem havido uma diminuio no ritmo de destruio da Floresta
Amaznica brasileira
20
em razo do fim de incentivos fiscais
para projetos agropecurios na regio amaznica. O problema
das queimadas no se encontra solucionado, embora o seu ritmo
seja menor do que nas dcadas de 70 ou 80.
O correto manejo da Floresta Amaznica pode ser um
importantssimo fator de desenvolvimento para o Brasil e para
os demais pases da regio amaznica. Necessrio se faz que a
sociedade brasileira, contudo, tenha um projeto de longo prazo
para o manejo amaznico e no se deixe seduzir por ganhos
fceis e imediatos que levaro, inexoravelmente, destruio
daquele que , provavelmente, o maior tesouro biolgico do
mundo.
Historicamente, tm sido atribudas qualidades ambientais
Amaznia que ela, evidentemente, no possui. A primeira destas
qualidades a de pulmo do mundo. A concepo equivocada
e tem se prestado a manipulaes polticas. Certamente que
muito importante o papel desempenhado pela Amaznia dentro do
contexto
18 Em realidade, ecossistemas.
19 John C. Ryan, Conservando a Diversidade Biolgica, in
Qualidade de Vida 1992 - Salve o Planeta. Lester Brown. So
Paulo, 1992, p. 29.
20 Norman Myers. Florestas Tropicais, in Aquecimento Global
O Relatrio do Greenpeace, Jeremy Legget. Rio de Janeiro:
FGV, 992, p. 350.
Direito Ambiental
ecolgico internacional. Entretanto, sabemos que a maior parte
do oxignio que respiramos produzida pelos oceanos.
3. A Legislao Brasileira de Proteo Florestal
3.1. Evoluo da Legislao Nacional
O autor do mais importante trabalho sobre a legislao
florestal brasileira afirma:
Em nosso Pas, o desenvolvimento do Direito Florestal
obedeceu s normas caractersticas observadas no resto do
mundo. Inicialmente as prescries legislativas eram restritas
aos casos de incndio. Ante o incremento cada vez maior do
comrcio de madeiras, especialmente do pau-brasil, em que a
capacidade do sistema colonial portugus se preocupava em
espremer as riquezas da terra, at a ltima, foram
desaparecendo, em curtssimo lapso de tempo, as reservas
florestais da orla litornea. O produto comeava a encarecer e
baixavam-se, em conseqncia, sucessivas prescries para
reduzir a devastao e proceder-se a uma explorao racional
dessas reservas. As leis jamais foram observadas, e hoje
lastimamos o desaparecimento integral do pau-brasil e de
outras madeiras de lei, de zonas acessveis, reduzidas a
imensos desertos ridos, de desoladora instabilidade climtica
e pluviomtrica, da ganncia e da desonestidade de nossos
antepassados.
21

Vale ressaltar que as palavras do Desembargador Osny Duarte
Pereira foram escritas no ano de 1950!
3.1.1. Perodo Colonial
A Histria do Direito brasileiro est indissoluvelmente
vinculada Histria do Direito portugus. Sendo assim,
preciso que se examine, sumariamente, as normas lusitanas
sobre a matria. Ann Helen Wainer
22
aponta que a primeira norma
jurdica voltada para a proteo ambiental existente no
Direito portugus a Ordenao de Afonso IV, proibindo o
corte deliberado de rvores, datada de 12 de maro de 1393.
Neste ponto, h uma divergncia com a informao de Duarte
Pereira,
23
que aponta a Carta Rgia de 27 de abril de 1442 como
a primeira norma jurdica portuguesa voltada para a proteo
da flora fora dos casos de incndio.
21 Osny Duarte Pereira. Direito Florestal Brasileiro, Rio de
Janeiro: Borso, 1950, p. 89.
22 Legislao Ambiental do Brasil (Subsdios para a Histria
do Direito Ambiental). Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 5.
23 Osny Duarte Pereira. Ob. ciL, p. 89.
As Florestas e sua Proteo Legal
A primeira impresso deixada pelo Brasil aos europeus foi a
de que no Pas s havia o pau-brasil como elemento digno de
valor comercial.
24
Diante do desinteresse demonstrado por
Portugal em relao colnia, as terras brasileiras foram
arrendadas por diversos cristos-novos, com o objetivo de
explorao do pau-brasil. Em relao ao Brasil, alguns dos
documentos jurdicos fundamentais foram os contratos de pau-
brasil. A importncia da explorao da madeira, no incio da
colonizao, foi to grande que o prprio nome do Pas foi
retirado daquela que melhores resultados econmicos produzia.
Conforme aponta Rodolfo Garcia:
25

coisa sabidssima que nas terras descobertas por Pedro
lvares Cabral, e por ele chamadas de Santa Cruz, havia muito
brasil (...) A nova mercadoria americana no s conservou o
nome que havia usurpado, mas ainda deu-o regio donde agora
vinha, que comeou a ser chamada de terra do Brasil, depois
simplesmente Brasil.
No sculo XVII, foi elaborado o Regimento do Pau-brasil,
pelo qual ficava proibido o corte do pau-brasil sem expressa
autorizao das autoridades pblicas.
Ao longo de toda a histria do Brasil, tm sido muitas as
leis voltadas para a disciplina das atividades madeireiras e
florestais. Em 13 de maro de 1797, foi expedida uma Carta
Rgia pela qual foi declarada a propriedade real sobre todas
as matas e arvoredos borda da costa, ou de rios que
desemboquem imediatamente no mar, e por onde em jangadas se
possam conduzir as madeiras cortadas at o mar.
26
Aos 11 de
julho de 1799, foi estabelecido o primeiro Regimento sobre o
corte de madeira no Brasil. E importante observar que, no
perodo que est sendo mencionado, havia o cargo de juiz
conservador, com competncia especfica sobre a atividade
madeireira. A norma foi revogada em razo da presso dos
dirigentes locais, que afirmavam que todas as reas j estavam
ocupadas e que no haviam terras no interior para compensar os
expropriados. O discurso, alis, permanece o mesmo, apesar de
todos os anos que se passaram. Em I
a
de julho de 1802, foram
baixadas normas referentes ao reflorestamento.
3.1.2. Perodo Imperial
No ano de 1825, foram reiteradas as proibies de que se
concedessem licenas a particulares paia o corte do pau-brasil
e outras madeiras. A derrubada de rvores, sem autorizao,
nas terras devolutas, foi proibida aos 11 de junho de 1829. Na
mesma ocasio, foi estabelecida a competncia das Cmaras de
Vereadores para a concesso das referidas licenas.
interessante a observao feita por Duarte Pereira:
27

24 Rodolfo Garcia. Ensaio sobre a Histria Poltica e
Administrativa do Brasil (1500-1810), Rio de Janeiro: Jos
Olympio-MEC, 1975, p. 7.
25 Rodolfo Garcia. Ob. cit., p. 15.
26 Osny Duarte Pereira. Ob. cit., pp. 92-93.
27 Idem, p. 96.
%

Direito Ambiental
Pela Carta Rgia de Lei de 15 de outubro de 1827, no 12 do
art. 5
a
, incumbia aos juizes de paz das provncias a
fiscalizao das matas e zelar pela interdio do corte das
madeiras de construo em geral, por isto chamadas madeiras de
lei.
O Cdigo Criminal de 1830, em seus artigos 178 e 257,
apenava o corte ilegal de madeiras.
A Lei n
2
601, de 18 de setembro de 1850
28
- Lei de Terras,
muito embora no tenha sido elaborada em razo do problema
florestal, foi muito importante para o nosso tema. Como se
sabe, a referida lei estabeleceu que a aquisio de terras
somente poderia ser feita por compra. Pela lei em tela, fox
proibida a usucapio sobre terras pblicas, doravante
considerada crime.
3.1.3. Perodo Republicano
A Revoluo de 30 e o fim da Repblica Velha trouxeram uma
alterao profunda na regulamentao legal da proteo das
florestas, pois a concepo jurdica predominante passou a ser
a da interveno estatal na ordem econmica com o objetivo de
promover o desenvolvimento e de compensar determinadas
desigualdades sociais. A preocupao com as florestas e a
flora como importantes bens econmicos foi bem caracterizada
com a expedio do Decreto n
9
23.793, de 23 de janeiro de 1934,
que foi o primeiro CFlo brasileiro. Tambm o novo Cdigo Penal
trouxe mecanismos jurdicos, poucos bem verdade, cujo
objetivo era o de proteger as florestas, principalmente contra
incndios. Foi criado o Servio Florestal (reorganizado pelo
Decreto n
2
4.439, de 26 de julho de 1939). Apesar do esforo
legislativo realizado com a edio do CFlo, ele era um
instrumento dbil e incapaz de enfrentar as gravssimas
questes suscitadas pela atividade madeireira e a necessidade
de proteo legal das florestas. Segundo Jos Afonso da
Silva,
30
o Cdigo de 34 no fora suficientemente
intervencionista para ter a eficcia protetora adequada.
28 Paia uma anlise completa da lei, Ruy Cime Lima. Pequena
Histria Territorial do Brasil (Sesmarias e Terras
Devolutas), Porto Alegre: Sulina, 1954, 2
3
ed., pp. 59 e
seguintes.
29 Osny Duarte Pereira. Ob. cit., p. 111.
30 Direito Ambiental Constitucional, So Paulo: Malheiros,
1994 p. 115.

A ideologia poltica do liberalismo fez com que a chamada
Repblica Velha demonstrasse pouca ou nenhuma preocupao com
as questes florestais. Tal negligncia legislativa ocorreu
tanto na rea civil como na rea penal. Mais uma vez, Osny
Duarte Pereira
29
oferece-nos uma crtica consistente do
problema:
O CC foi ainda mais negligente para com a floresta, e no seu
manuseio at parece que os vegetais nunca foram um bem
econmico suscetvel de proteo.
ESBJ Ensino Supenor guraaj Jtates
As Florestas e sua Proteo Legal
A partir das medidas acima arroladas, a legislao florestal
passou a ser um elemento importante e rotineiro dentro do
Direito ptrio.
3.2. O Cdigo Florestal (Lei n
2
4.771, de 15 de setembro de
1965)
O principal diploma legal brasileiro voltado para a proteo
legal das florestas o CFlo institudo pela Lei n
e
4.771, de
15 de setembro de 1965. A referida lei foi estabelecida com
base no regime constitucional de 1946. Pelo artigo 5
Q
, inciso
XV, ali- nea 1 da Constituio de 1946,
31
competia Unio
Federal legislar sobre as florestas. A norma tinha um evidente
intuito econmico, visto que se situava no mesmo patamar da
minerao, da energia eltrica, metalurgia, caa e pesca etc.
3.2.1. Competncia Legislativa em Matria Florestal
3.2.1.1. Da Carta de 1934 at a de 1969
Embora de inegvel valor no interior da vida econmica
nacional, foi apenas em 1934 que as florestas mereceram meno
constitucional. De fato, o artigo 5
S
, XIX, alnea j, da
Constituio de 1934, dispunha:
Art. 5
S
Compete privativamente Unio: (...) XDC-legislar
sobre: (...) j - bens do domfnio federal, riquezas do subsolo,
minerao, metalurgia, guas, energia eltrica, florestas,
caa e pesca e a sua explorao.
importante observar que, nos termos do 3 do artigo 5
9

da Carta de 34, a competncia da Unio para legislar sobre
florestas no exclua a possibilidade de os Estados legislarem
complementar e supletivamente. Aos Estados foi atribuda a
competncia para, atendendo s peculiaridades locais, suprir a
legislao federal naquilo que ela fosse insuficiente ou
lacunosa. Os Estados, contudo, estavam impedidos de dispensar
as exigncias da legislao federal. Vale observar que, neste
ponto, iniciou-se uma concepo jurdica que se tomou
tradicional em nosso Direito positivo, que a de impedir que
os Estados diminuam o grau de proteo ambiental conferido
pela legislao federal. Importante observar, ademais, que a
alnea constitucional na qual se insere a competncia federal
em matria de legislao sobre florestas , evidentemente,
voltada para o estabelecimento de critrios legislativos sobre
recursos econmicos.
A Carta outorgada de 1937 estabelecia, em seu artigo 16,
XV, que:
Art. 16. Compete privativamente Unio o poder de legislar
sobre as seguintes matrias: (...) XIV - os bens do domnio
federal, minas, metalurgia, energia hidrulica, guas,
florestas, caa e pesca e sua explorao.
31 C.F. 1946 Art. 5
a
- Compete Unio: (...) XVlegislar
sobre: (...) 1) riquezas do subsolo, minerao, metalurgia,
guas, energia eltrica, floresta, caa e pesca...
Direito Ambientai
O artigo 18, alnea a, da Polaca, determinava que:
Art. 18. Independentemente de autorizao, os Estados podem
legislar, no caso de haver lei federal sobre a matria, para
suprir-lhes as deficincias ou atender s peculiaridades
locais, desde que no dispensem ou diminuam as exigncias da
lei federal, ou, em no havendo lei federal e at que esta as
regule, sobre os seguintes assuntos: a) riquezas do subsolo,
minerao, metalurgia, guas, energia hidroeltrica,
florestas, caa e pesca e sua explorao.
A Constituio democrtica de 1946, em seu artigo 5% XV,
alnea 1, dispunha que:
Art. 5
9
Compete Unio: (...) XV - legislar sobre: 1 -
riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia
eltrica, florestas, caa e pesca.
De acordo com o artigo 6
9
da Lei Fundamental de 1946, os
Estados eram dotados de competncia legislativa supletiva ou
complementar, conforme o caso. Tanto na Constituio de 1967,
como na de 1969, o artigo 8
S
, XVII, alnea h, dispunham o
seguinte:
Art. 8
9
Compete Unio: (...) XVII- Legislar sobre:
jazidas, minas e outros recursos minerais; metalurgia;
florestas; caa e pesca.
3.2.1.2. Constituio de 1988
A Constituio de 1988 foi, dentre todas as Constituies
brasileiras, aquela que mais amplamente tratou do tema
floresta. Existem, no mnimo, trs referncias s florestas e
sua proteo na vigente Constituio brasileira. Em nossa
opinio, a meno mais importante aquela constante do 6
e
do
artigo 225 da Lei Fundamental, que estabelece que a Floresta
Amaznica e a Mata Atlntica so parte do patrimnio nacional.
H, ainda, uma meno expressa flora no inciso VH do 1- do
artigo 225. O conceito de patrimnio expresso no texto
Constitucional no pode e no deve ser confundido com o
conceito de patrimnio existente no Direito Civil. Manuel
Andrade,
32
com a sua habitual proficincia, assim expe a
doutrina tradicional:
Num primeiro e mais amplo sentido, o patrimnio vem a ser
(...) o conjunto de relaes jurdicas (direitos e obrigaes)
com valor econmico, isto , ava- livel em dinheiro, de que
sujeito ativo e passivo uma dada pessoa ~ singular ou coletiva
(patrimnio global). Numa frmula mais sinttica mas pouco
explcita, podemos defini-lo como o resultado jurdico-
econmico da atividade de uma pessoa.
32 Manuel A. Domingues Andrade. Teoria Geral da Relao
Jurdica, Coimbra: Almedraa, vol. 1,1983, p. 205.
Evidentemente que as florestas e demais formas de vegetao
que se encontram no interior do territrio brasileiro podem
integrar o patrimnio de pessoas jurdicas de direito pblico
ou de direito privado, bem como podem, obviamente, integrar o
patrimnio jurdico de pessoas naturais. O comando
constitucional no teve o condo de proceder desapropriaes
dos bens que se encontravam no interior do patrimnio de
pessoas distintas da Unio. No, os bens florestais
permaneceram sob a titularidade que ostentavam antes da
promulgao da Lei Fundamental de 1988. A norma constitucional
foi estabelecida com o sentido de realar a proteo legal dos
bens institudos como patrimnio nacional e reafirmar o dever
de todos no sentido de atuar visando preservao ambiental,
como forma de assegurar o exerccio do direito previsto no
artigo 225, caput. Houve, com efeito, uma reafirmao da Sobe-
rania e do domnio eminente do Estado sobre os bens existentes
em seu territrio.
Quanto competncia legislativa naquilo que tange s
florestas, o artigo 24, VI, da Lei Fundamental, estabelece
que:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar con- correntemente sobre: (...) VI florestas, caa,
pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo ao meio ambiente e controle da
poluio.
Na forma do artigo 24, 1, compete Unio legislar sobre
normas gerais. Naquilo que diz respeito s competncias
administrativas, conforme determina o artigo 23, VII, da Lei
Fundamental, in verbis:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios: (...) VII - preservar as
florestas, a fauna e a flora.
No atual quadro jurdico constitucional brasileiro,
portanto, o CFlo tem a natureza de lei geral, limitando-se a
estabelecer os princpios genricos que devem ser observados
pelos Estados em sua legislao prpria. Esta competncia
estadual est comeando a ser exercitada de forma muito
intensa.
3.3. Poltica Florestal dos Estados
Como j foi visto, no atual regime constitucional, o CFlo
uma lei cuja finalidade o estabelecimento de princpios
legislativos gerais que devem ser observados pelos Estados-
Membros da federao. Est havendo um importante movimento em
diversos Estados integrantes da federao, visando ao
estabelecimento de polticas florestais prprias, mediante a
edio de leis especficas. E importante observar que este
movimento vem sendo incentivado pelo Governo federal, que,
atravs da imposio de determinadas exigncias para a
concesso de financiamentos a projetos, tem exigido que os
Estados possuam leis florestais. O Estado de Gois, em
iniciativa pioneira, estabeleceu um amplo processo de
consultas populares para a elaborao do
Direito Ambiental
projeto de lei a ser enviado pelo Poder Executivo para a
Assemblia Legislativa local. O exemplo goiano tem sido
seguido em diversos outros Estados-Membros da federao como,
por exemplo, no Rio Grande do Norte. O Estado de Minas Gerais,
que j possui a sua lei florestal h mais tempo, tem obtido
excelentes resultados com a sua implantao.
A peculiaridade que as polticas florestais tm apresentado
pode ser expressa em uma maior compreenso das realidades
locais e, portanto, em leis cujas especif- cidades tomam-nas
mais aptas a exercerem um papel realmente eficaz.
3.4. O Regime Jurdico das Florestas
O artigo l
2
do CFlo estabelece que:
As florestas existentes no territrio nacional e as demais
formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que
revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do
Pas, exercendo-se os direitos de propriedade, com as
limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei
estabelecem.
O pargrafo nico do mesmo artigo dispe que:
As aes ou omisses contrrias s disposies deste Cdigo
na utilizao e explorao das florestas so consideradas uso
nocivo da propriedade.
O uso nocivo da propriedade um tema jurdico bastante
rduo e poucas so as obras que o enfrentam. Vilson Rodrigues
Alves
33
assim trata o assunto:
A nocividade a leso, ou a probabilidade - de acordo com a
iminncia e no com a eventualidade do dano da leso
segurana pessoal, segurana material, ao sossego...
Ao leitor atento no passar despercebido que, na singeleza
da redao do texto legal, diversas questes de alta indagao
jurdica esto contidas. Como j foi dito acima, a primeira
questo suscitada deriva da circunstncia de que o CFlo no
define o conceito jurdico normativo de floresta. A segunda
questo aquela que diz respeito aos bens de interesse comum
a todos os habitantes do Pas. E, por fim, temos o fato de que
o pargrafo nico estabelece que as aes ou omisses
contrrias s disposies do Cdigo constituem-se em uso
nocivo da propriedade. O Cdigo, ipso iure, estabelece um
regime especial de propriedade especificamente voltado para as
florestas e demais formas de vegetao reconhecidas de
utilidade para as terras que revestem. Passemos ao exame das
questes acima apontadas.
33 Uso Nocivo da Propriedade, So Paulo: RT, 1992, p. 295.
As Florestas e sua Proteo Legai
Em primeiro lugar, merece ser ressaltado que o CFlo no est
voltado, apenas, para a proteo das florestas. No. O CFlo
tem por objetivo a proteo das florestas e das demais formas
de vegetao reconhecidas de utilidade para as terras que
revestem- Portanto, os bens jurdicos protegidos pelo Cdigo
so trs:
a) as florestas;
b) as demais formas de vegetao teis s terras que
revestem; e
c) as terras propriamente ditas.
Um aspecto importante que merece ser realado o
estabelecimento de um regime jurdico particular, que a
instituio das florestas como bens de interesse comum de
todos os habitantes do Pas. No se trata de uma novidade do
vigente Cdigo, pois o Cdigo de 1934, em seu artigo I
a
, j
continha disposio semelhante. Interesse comum no se
confunde com domnio comum. O domnio das florestas pode ser
pblico ou privado. O interesse deve ser compreendido como a
faculdade legal e constitucionalmente assegurada a qualquer
indivduo de exigir, administrativa ou judicialmente, do
titular do domnio florestal ou de vegetao ecologicamente
til s terras que revestem, que ele preserve a boa condio
ecolgica necessria para que a cobertura vegetal possa
desempenhar o seu papel protetor.
O regime jurdico da propriedade florestal no pode ser tido
como puramente civil, pois mesmo as matas particulares esto
sujeitas a ingerncias administrativas. H, desta forma, um
regime jurdico peculiar, nem pblico nem privado, um regime
jurdico de direito ambiental, que estabelece contornos
especficos para o direito de propriedade. O prprio regime
jurdico administrativo limitado pelas normas ambientais de
proteo. Parece-nos que a principal marca definidora de um
regime jurdico especificamente ambiental a possibilidade
deferida a qualquer habitante do Pa/s
54
de oferecer oposio a
qualquer ato nocivo praticado contra as florestas, ainda que o
autor de tais atos seja o prprio titular do domnio
florestal.
3.4.1, O Conceito Jurdico de Floresta
Etimologicamente, segundo o Dicionrio Aurlio,
35
floresta
pode ser definida da seguinte forma:
Verbete: floresta [Do fr. ant. forest, hoje fort, com infl.
de flor.] S. f.
L Formao arbrea densa, na qual as copas se tocam; mata.
2. Grande quantidade de coisas muito juntas; aglomerado,
conglomerado;
mata.
3. Fig. Confuso, labirinto, ddalo.
34 Inclusive estrangeiro aqui residente (CP, art. 5
a
, caput).
35 Dicionrio Aurlio Eletrnico.
Direito Ambiental
Para o Websters Dictionary, o vocbulo forest significa,
principalmente, a large tract of land covered with trees and
underbrush; a woodland (uma grande extenso de terra coberta
com rvores e arbustos; uma mata)?
6
Em Francs, o Dicionrio
Robert
37
define fort da seguinte forma:
Vaste tendue de terrain couverte d'arbres; ensemble de ces
arbres (vasta extenso de terreno coberta de rvores; conjunto
destas rvores).
Na lngua de Dante, floresta definida pelo Zingarelli
38

como:
Grande extensione di terreno coperta da alberi (grande
extenso de terreno coberta de rvores).
H, portanto, um conceito bastante operacional na linguagem
comum: o conceito popular, entretanto, no suficiente para
os objetivos deste trabalho. E necessrio que se acrescente
elementos capazes de formar um conceito jurdico de floresta.
No demais repetir que o CFlo no define o conceito jurdico
de floresta. Averbe-se, contudo, que tal fato no tem impedido
que a legislao florestal seja aplicada diariamente. H um
conceito, no legal, que tem obtido ampla aceitao
internacional, que aquele estabelecido pelo documento
Cuidando do Planeta Terra,
39
Para o mencionado documento, as
florestas podem ser:
a) floresta natural: floresta onde as rvores jamais foram
coitadas ou no foram abatidas durante os ltimos 250 anos;
b) florestas modificadas: florestas onde as rvores tm sido
abatidas nos ltimos 250 anos para a obteno de madeira ou
para o cultivo migratrio e que retm a cobertura de rvores
ou arbustos nativos. O crescimento de novas rvores pode
derivar inteiramente da recuperao natural ou ser
suplementado por plantao de enriquecimentoA categoria
floresta modificada inclui muitas variaes, desde florestas
que tm sido seletivamente abatidas at aquelas que foram
enormemente transformadas;
c) floresta plantada: Floresta na qual todas ou a maioria
das rvores (51% ou mais da biomassa da madeira) foram
plantadas ou semeadas.
O Dictionaire de lUrbanisme et de TAmnagement,
40
em seu
verbete sobre florestas, assim as define:
36 Webster's New Twentieth Century Unabrdgeddictionary, New
York, p. 718.
37 Micro Robert, Paris, 1988, p. 440.
38 H Nuovo Zingarelli, Bolonha: Zanichelli, 1983, p. 750.
39 J citado anteriormente.
40 P. Marlin e F. Chouay Dictionaire de l'Urbanisme et de
l'Amnagement, Paris: PUF, 1988, p. 304.
As Florestas e sua Proteo Legal
513
Formation vegetale spontane ou amnage, caractris parla
prdominance des arbres et de faible clairement du sol. Par
extension, une vaste tendue (plusieurs centaines dhectares)
plante darbres en formation sere (...) Biologiquement, la
fret se presente comme une sorte dorganisme ou se trouvent
associs les actions du climat, du sol, du sous-sol, des
vgtaux, des animaux et mme de lhomme. L equilibre dlicat
de ses composants est rompu si lun dentre eux prend une
place trop important (formao vegetal espontnea ou manejada,
caracterizada pela predominncia de rvores e pela fraca
iluminao do solo. Por extenso, um vasto espao (muitas
centenas de hectares) plantado de rvores em formao cerrada
(...) Biologicamente, a floresta se apresenta como um tipo de
organismo no qual se encontram associadas as aes do clima,
do solo, do subsolo, dos vegetais, dos animais e mesmo do
homem. O delicado equilbrio de seus componentes rompido, se
um dentre eles assumir um papel muito importante).
O j tantas vezes citado Osny Duarte Pereira,
41
relembrando
a definio de Guyot, afirma: um imvel plantado de
rvores, onde a madeira (material lenhoso ou outras
substncias tiradas da rvore, tais como resinas e casca)
constitui a produo principal. "Embora no se possa afirmar
que a produo principal de toda e qualquer floresta seja a de
madeira, a definio que acaba de ser apresentada tem uma
grande importncia, medida que, diferentemente das que foram
anteriormente apresentadas, coloca em destaque o papel
econmico desempenhado pela floresta. Este um aspecto
fundamental, pois somente atravs de uma adequada compreenso
das funes econmicas desempenhadas pelas florestas que,
efetivamente, asse- gura-se a sua preservao. O manejo
sustentado das florestas , sem dvida alguma, um dos
principais objetivos de toda a legislao de proteo
florestal. preciso que se tenha claro que o atual nvel de
desenvolvimento tecnolgico no possibilita o encerramento das
atividades madeireiras. A utilizao econmica das florestas
, ainda, uma das atividades econmicas que no podem ser
dispensadas.
Os trs conceitos apresentados acima, por serem mais
precisos, permitem que se possa ter um maior grau de segurana
jurdica no trato com as diversas questes florestais. Na
literatura jurdica brasileira, Hely Lopes MeireUes
42
foi o
autor que primeiro perquiriu um conceito prprio de floresta.
Para ele, floresta
t
a forma de vegetao, natural ou plantada, constituda por
um grande nmero de rvores, com o mnimo espaamento entre
si.
O Direito comparado, tal qual o Direito brasileiro, no
fornece muitas definies normativas de floresta, embora sejam
inmeras as leis voltadas para o tema. Um bom exemplo do que
vem de ser dito a legislao florestal federal norte-
america-
41 Ob. cit., p. 148.
42 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 18
a

ed., 1993, p. 476.
Direito Ambiental
na,
43
que, embora extensa, no define o conceito jurdico de
floresta. Michel Prieur,
4
^ preocupado com o problema da
definio jurdica de florestas, afirma:
Aucune dfmnon juridique de la fortne peut tre donne
(nenhuma definio jurdica de floresta pode ser dada).
Portanto, o Direito dever socorrer~se com os conceitos
originrios da biologia, da ecologia, da agronomia e de tantas
quantas sejam as cincias voltadas para o estudo das
florestas. Qualquer procedimento diferente tomaria
absolutamente impossvel a aplicao da legislao florestal.
H que se fazer uma jurisdicizao de conceitos cientficos.
Evidentemente que as cincias dedicadas ao estudo das
florestas no podem trabalhar com uma definio genrica de
floresta. Ao contrrio, cada uma das diferentes modalidades de
floresta ter sua prpria definio. O Cerrado no ser
definido nos mesmos termos em que definida a Floresta
Amaznica, sendo esta diferente da Mata Atlntica. Enfim, o
aplicador da lei florestal dever ter presente qual o tipo de
floresta que, no caso concreto, est necessitando de proteo
legal.
No h, portanto, um conceito jurdico genrico que seja
capaz de definir as florestas como um todo. Existem, contudo,
conceitos jurdicos especficos para cada um tipo de floresta
concretamente determinado. Tais conceitos sero vistos
adiante.
3.4.1.1. As Diferentes Florestas Tratadas pelo Cdigo
Florestal
A diviso e classificao de diferentes formas de floresta
uma tradio do Direito brasileiro. O Cdigo de 1934
estabelecia uma vasta diviso entre as diversas modalidades
florestais. Para o revogado Cdigo, as florestas estavam
divididas em: florestas protetoras, florestas remanescentes,
florestas modelos e florestas de rendimento. Tal classificao
guarda, apenas, valor histrico, pois no encontra correlao
com os termos em que foi lavrada a nova legislao.
3.4.1.1.1. Florestas de Preservao Permanente pelo Efeito do
Cdigo Florestal
O primeiro grande grupo de florestas tratado pelo Cdigo o
constitudo pelas florestas de preservao permanente por
imposio legal. Este grupo foi estabelecido pelo artigo 2
fi
do
CFlo, que determina:
Arr. 2
3
Consideram-se de preservao permanente, pelo s
efeito desta lei, as florestas e demais formas de vegetao
natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu
nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima seja:
43 Envronmental Law Stamtes, Sc. Paul: West, 1991, pp. 184 e
seguintes.
44 Droit de 1Enviioxunent, Paris: Dalloz, 2* ed., 1991, p.
279.
CEW * tosno ^upenor mm. jgffles
As Florestas e sua Proteo Legal |
1) de 30 (trinta) metros para os cursos d agua de menos de 10
(dez) metros de largura;
2) de 50 (cinquenta) metros para os cursos d agua que tenham
de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
3) de 100 (cem) metros para os cursos dgua que tenham de 50
(cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4) de 200 (duzentos) metros para os cursos d agua que tenham
de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros;
5) de 500 (quinhentos) metros para os cursos dgua que tenham
largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lgos ou reservatrios d agua,
naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados
olhos dgua , qualquer que seja a sua situao
topogrfica, num raio mnimo de 50 metros de largura;
d) no topo dos morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou parte destas com declividade superior a 45
equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras
de mangue;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de
ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem)
metros em projees horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros,
qualquer que seja a vegetao.
A relao bastante longa e merece um exame mais minucioso,
principalmente em razo de uma terminologia tcnica que
empregada e que pouco conhecida pelos juristas. O primeiro
ponto que merece ser observado que de preservao permanente
a flora que se encontre enquadrada dentro das condies
mencionadas na lei federal. Flora , evidentemente, um
conceito mais amplo que o de floresta. O Dicionrio Aurlio
assim define o vocbulo flora:
Verbete: flora [De Flora, deusa das flores.] S. f. 1. Bot. O
conjunto das espcies vegetais de uma determinada localidade:
2. Conjunto de plantas que servem para determinado fim: [Dim.
irreg.: rula].
Sendo certo que o CFlo uma legislao geral e que, por
fora constitucional, Hmita-se a estabelecer normas gerais,
45

os Estados podero estabelecer, em sua legislao prpria,
outros critrios para que se definam locais nos quais a flora
ser considerada de preservao permanente. Tal situao j
foi objeto de discusso judicial
Direito Ambiental
e de deciso que considerou constitucional lei do Estado do
Rio Grande do Sul voltada para a preservao das florestas.
46

3.4.1.1.1.1. Proteo da gua
A primeira preocupao que se pode observar no texto legal
do CFlo com a preservao da vegetao que protege os cursos
d agua. Tal tipo de vegetao conhecida como mata ciliar.
Paulo Bezerril Jr.
47
explica a importncia deste tipo de
vegetao:
A cobertura vegetal tem um papel importante, tanto no
deflvio superficial - parte da cbuva que escoa pela
superfcie do solo ~ como no deflvio de base - resultado da
percolao da gua no solo - onde ela se desloca em baixas
velocidades, alimentando os rios e lagos. A remoo da
cobertura vegetal reduz o intervalo de tempo observado entre a
queda da chuva e os efeitos nos cursos de gua, diminui a
capacidade de reteno de gua nas bacias hidrogrficas e
aumenta o pico das cheias. Alm disso, a cobertura vegetal
limita a possibilidade de eroso do solo, minimizando a
poluio dos cursos de gua por sedimentos.
A preocupao do legislador com a manuteno das florestas
protetoras das guas vai alm do prprio CFlo. A Lei n
9
7.754,
de 14 de abril de 1989, estabeleceu novas medidas para a
preservao e proteo das florestas existentes nas nascentes
dos rios. Assim que, nos termos do artigo l
e
da lei que vem
de ser citada, so consideradas de preservao permanente, na
forma da Lei n
g
4.771, de 15 de setembro de 1965, as florestas
e demais formas de vegetao existentes_nas nascentes dos
rios. A lei ora em exame estabelece que dever ser constituda
na nascente dos rios uma rea em forma de paralelogramo, cuja
denominao paralelogramo de cobertura florestal, na qual
vedada a derrubada de rvores ou qualquer outra forma de des~
matamento. Caso seja constatado que, antes da entrada em vigor
da lei mencionada, tenham sido realizados desmatamentos, a lei
determina o imediato reflorestamento da rea com espcies
nativas.
As dimenses do paralelogramo acima mencionado devem ser
fixadas por regulamento administrativo. Estabelece a lei que o
descumprimento da obrigao de re- florestar com espcies
nativas acarreta a imposio de sanes pecunirias que sero
dobradas em caso de reincidncia. Como se v, os rios recebem
proteo legal desde as suas nascentes at os seus respectivos
esturios. Naquilo que diz respeito proteo das margens, h
uma questo importante a ser examinada, que aquela que se
refere capacidade legal que os Estados possuem de aumentar
as faixas de proteo
46 Tribunal Regional Federal da 4* Regio, MAS n 94.04.12035-
l/RS, m Jurisprudncia Ambiental
Brasileira. Antunes, Paulo de Bessa. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 1995, p. 90.
47 Apud G Maria Luiza Machado Granziera. Direito de guas e
Meio Ambiente, So Paulo: cone, 1993, p. 36.
As Florestas e sua Proteo Legal
e, portanto, de florestas de preservao permanente. Os
Estados podem ampliar a faixa de proteo dos rios com largura
entre 10 e 50 metros para 100 metros. Tal medida, entretanto,
deve ser examinada com muito critrio, pois a grande
fertilidade das terras adjacentes aos rios faz com que as
mesmas tenham grande importncia econmica e que, por isto,
sejam muito utilizadas para a agricultura. necessrio que
haja um elevado nvel de consenso social para que se possa
subtrair imensas faixas de terra da atividade produtiva.
A defesa das florestas e demais formas de vegetao
protetora no se faz, apenas, em relao s guas correntes.
Tambm as lagoas, lagos, reservatrios (naturais ou no) e
olhos dagua
48
so beneficiados pela previso legal de florestas
voltadas para a sua proteo.
As florestas e demais formas de vegetao acima mencionadas
foram institudas como reserva ecolgica pela Resoluo n

4/85
do CONAMA (art. 2
9
,1/III).
3.4.1.1,1.2. Lei Geral sobre Florestas - Cdigo Florestal
O CFlo brasileiro, institudo pela Lei n
2
4.771, de 15 de
setembro de 1965, embora anterior Carta Poltica de 1988
deve ser considerado como uma das normas gerais mencionadas no
artigo 24 da nossa Lei Fundamental, pois foi recepcionado pela
CF de 1988. Em tal condio, a mencionada lei estabeleceu a
chamada rea de preservao permanente que, conforme disposto
em seu artigo 2
9
, pode ter diferentes formas, No caso presente,
o interesse investigar o regime legal das reas de
preservao permanente situadas ao redor de reservatrios
artificiais.
E crucial que se observe que o artigo 2
2
do CFlo, ao definir
diferentes possibilidades de reas de preservao permanente,
evidentemente, buscou adaptar-se s diversas realidades
locais. fcil se observar que, diferentemente do que foi
feito com praticamente todas as reas declaradas de
preservao permanente, a alnea b do artigo 2
S
no delimitou
uma faixa a ser considerada como rea de preservao per-
manente ao redor dos reservatrios artificiais.
H, portanto, uma lacuna que, obrigatoriamente, deve ser
preenchida pelo legislador estadual, no uso de suas
competncias constitucionais, observados os princpios gerais
estabelecidos pelo prprio CFlo.
Vejamos o teor literal da disposio legal:
Art. 2
S
Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito
desta Lei,
as florestas e demais formas de vegetao natural situadas:
(...) b) ao redor das
lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou
artificiais.
Aqui se pode constatar, facilmente, que a alnea b no trata
de uma metragem especfica para as reas de preservao
permanente a ser estabelecida ao redor das
48 A Resoluo CONAMA n 4, de 18/9/1985 (art. 2
a
, d), define
olho dgua como.local onde se verifica o aparecimento de
gua por afloramento do lenol freco.
Direito Ambiental
lagoas, lagos ou reservatrios artificiais, azendo com que
tal faixa seja examinada luz dos princpios constitucionais
referentes interveno no domnio econmico e,
especialmente, naquilo que diz respeito s competncias
constitucionais ambientais, como j foi visto acima.
E bvio que o princpio geral o de que as reas de
preservao permanente existem ao redor dos lagos, lagoas e
reservatrios naturais ou artificiais. O intrprete dever, em
cada caso concreto, definir a metragem a ser considerada
aplicvel. Se, por hiptese, no existisse a norma estadual
paranaense, qual seria a soluo a ser aplicada?
No tenho dvida em afirmar que, por se tratar de
interveno sobre o domnio privado combinada com proteo ao
meio ambiente, a escolha deveria recair na menor metragem
contemplada no prprio CFlo. No caso, aplicando-se o valor de
30 metros.
Em sustentao tese ora apresentada, trago colao a
opinio de Lus Carlos Silva de Moraes,
49
que, em esclio ao
artigo 2
e
, alnea b, do CFlo, assim se pronunciou:
O art. 2
g
divide-se em oito alneas (a/h); preocupam-se as
alneas de a at c com a vegetao que margeia os cursos
dgua, visando sua proteo. H uma preocupao em dividir
os cursos com corrente (alnea a) e os de gua parada (alneas
bec).
Todos os cursos dgua corrente (rios) tm especificao
exata da rea considerada como de preservao permanente. A
alnea b trata de lagoas, lagos e reservatrios dgua
naturais ou artificiais. Nesse dispositivo, no h nenhuma
metragem especificando a rea de preservao, pelo que devemos
tomar como correta a de menor metragem presente no artigo,
pelos seguintes motivos:
l
s
gua parada no causa eroso, nem transporta sedimentos;
2
Q
o reservatrio no mantido pela umidade que o circunda
e sim pelo nvel de gua deuente de cursos dgua, estes j
respeitando as regulamentaes do artigo 2
S
, alnea a, nmeros
1 a 5;
3
3
como a lei em tela especfica em dizer a metragem
quando assim acha necessrio, e tambm descreve como infrao
o desrespeito a esses dispositivos (art. 26, a), imputando
pena para essas condutas, devemos interpretar o presente
dispositivo RESTRITIVAMENTE, na mesma forma e modo que o
Direito Penal exige.
3.4.1.1.1.3. Reconhecimento Judicial da Legislao Estadual
sobre Florestas
O pleno exerccio da competncia suplementar dos Estados-
Membros da Federao tem sido reconhecido pelos tribunais de
nosso Pas, conforme nos d mostra o seguinte aresto do
egrgio Superior tribunal de Justia:
49 Lus Carlos Silva de Moraes. Cdigo Florestal Comentado
Com as Alteraes da Lei de Crimes Ambientais Lei n
9.605/98. So Paulo: Atias, 1999, p. 29.
Conflito de Normas - Inexistncia - Norma Especial que se
Compatibiliza com Preceito Geral Contido na Norma Federal. O
disposto no artigo 19, l
s
, da Lei Estadual n
s
10.561/91 no
conflitua com o preceito contido no artigo 21, pargrafo
nico, do CFlo. Trata-se aquela de lei especial, compatvel
com o tratamento genrico da norma federal. Recurso improvido
(REsp n
a
246331/MG. 2
a
Turma. Data da deciso: 13/3/2001. DJU:
11/06/2001. P. 108. Relator Garcia Vieira).
A Corte Regional Federal da 4
a
Regio, com jurisdio sobre
o Estado do Paran, j teve a oportunidade de examinar o tema,
tendo decidido que:
Constitucional e Administrativo. Mandado de Segurana.
Florestas. Plano de Explorao. CFlo. Competncia. Regulao.
Constitucionalidade. Lei Estadual n

7.989/85. Art. 8
3
, inc.
17, da CR/1988. Remessa Oficial Provida. A Constituio
(art..8
g
, inc. 17) est respeitada pelo CFlo (Lei n
g
4.771/65)
quando este explicita que a preservao das florestaspode ser
objeto tambm de legislao local, suprindo eventuais
omisses. 2. Sentena Re formada (REO 8904198534. 2* Turma.
DJU: 01/04/1992. P. 7.679, relator(a) JUIZ OSVALDO ALVAREZ).
Constitucional. Direito Florestal. A preservao das
florestas deixou de ser objeto de competncia legislativa
privativa da Unio Federal a partir da CF de 1988, que deste
modo recepcionou a Lei Estadual n
3
7.989, de 1985. Apelao e
Remessa Ex Offidoprovidas em parte (MAS 900412035l/RS. 2
a

Turma. DJU: 11/03/1992, p. 5.113. Relator: Juiz Ari
Pargendler).
H que se afirmar, no entanto, que o STJ ainda que em
deciso isolada,
50
decidiu em sentido contrrio ao que foi
acima demonstrado. Se isto indicar uma mudana na
jurisprudncia, ainda cedo para afirmar.
50 REsp n 194.617-PR. DJU 1/7/2002, p. 278. Rei. Min.
Fiancmlli Netto. Recurso Especial. Pedido de Registro de
Loteamento s Margens de Hidreltrica. Autorizao da
Municipalidade. Impugnao Oferecida pelo Ministrio
Pblico. rea de Proteo Ambiental. Resoluo n
e
4/85
CONAMA. Interesse Nacional. Superioridade das Normas
Federais. No que tange proteo ao meio ambiente, no se
pode dizer que h predominncia do interesse do Municpio.
Pelo contrrio, escusado afirmar que o inferes- se
proteo ao meio ambiente de todos e de cada um dos
habitantes do pas e, certamente, de todo o mundo. Possui'o
CONAMA autorizao legal para editar resolues que visem
proteo dasreservas ecolgicas, entendidas como as reas de
preservao permanentes existentes s margens dos lagos
formados por hidreltricas. Consistem elas em normas de
carter geral, s quais devem estar vinculadas as normas
estaduais e municipais, nos termos do artigo 24, inciso VI e
l
e
e 4
a
, da CF e do artigo 6
a
, incisos IV e V, e I
o
e
2
o
, da Lei n 6.938/81. ma vez concedida a autorizao em
desobedincia s determinaes legais, tal ato passvel de
anulao pelo Judicirio e pela prpria Administrao P
blica, porque dele no se originam direitos. A rea de 100
metros em tomo dos lagos formados por hidreltricas, por
fora de lei, considerada de preservao permanente e,
como tal, caso no esteja coberta por floresta natural o
qualquer outra forma de vegetao natural, deve ser
reorestada, nos termos do artigo 18, caput, do CFlo.
Qualquer discusso a respeito do eventual prejuzo sofrido
pelos proprietrios deve ser travada em ao prpria, e
jamais para garantir o registro, sob penajle irreversvel
dano ambientaL Segundo as disposies da Lei n 6.766/79,
no ser permitido o parcelamento do solo em reas de
preservao ecolgica... (art. 3
S
, inciso V). Recurso
especial provido.
Direito Ambiental
3.4.1.1.1.4. Poder Regulamentar do Presidente da Repblica
O Regime Poltico brasileiro, por ser Presidencialista,
atribui o Poder Regulamentar ao Presidente da Repblica,
conforme definido no artigo 84, IV,
51
de nossa Constituio.
Ele, como se sabe> limita~se a criar condies para a execuo
das leis.
A boa doutrina administrativsta, da qual Jos dos Santos
Carvalho Filho
52
um excelente exemplo, tem definido o Poder
Regulamentar da seguinte forma:
O poder regulamentar subjacente lei e pressupe a
existncia desta. com esse enfoque que a Constituio
autorizou o chefe do executivo a expedir decretos e
regulamentos: viabilizar a efetiva execuo das leis (art. 84,
TV).
Por essa razo, ao poder regulamentar no cabe contrariar a
lei (contra legem), sob pena de sofrer invalidao. Seu
exerccio somente pode dar~se secundum legem, ou seja, em
conformidade com o contedo da lei e nos limites que esta
impuser. Decorre da que no podem os atos formalizadores
criar direitos e obrigaes, porque tal vedado num dos
postulados fundamentais que norteiam nosso sistema jurdico:
Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei (art. 5
3
, II, CF).
O festejado e pranteado Hely Lopes MeireHes, em seu
consagrado Direito Administrativo Brasileiro,
53
de maneira
bastante enftica define o contedo do Poder Regulamentar, bem
como a sua indelegabilidade, in verbis:
O poder regulamentar a faculdade de que dispem os Chefes
do Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e
Prefeitos) de explicar a lei para a sua correta execuo, ou
de expedir decretos autnomos sobre matria de sua competncia
ainda no disciplinada por lei. um poder inerente e privati-
vo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, TV) e por isso mesmo,
indelegvel a qualquer subordinado.
Finalmente, h que se considerar a opinio de Pontes de
Miranda, conforme colecionada por Cretella Jnior,
54
in verbis:
Com efeito, regulamentar editar regras que se limitam a
adaptar a atividade humana ao texto, e no o texto atividade
humana. Assim, quando o Poder Executivo, para tomar mais
inteligvel a regra jurdica legal, enumera
51 CF, Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da
Repblica: (...) TV - sancionar, promulgar e fazer publicar
as leis, bem como expedir decretos e regulamentos paia sua
Sei execuo.
52 Jos dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 31.
53 Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro.
So Paulo: Malheiros. 25* ed., atualizada por Eurico de
Andrade Azevedo et ai., 2000, p. 118.
54 Jos Cretella Jnior. Comentrios Constituio Brasileira
de 1988. Rio de Janeiro, 1991, pp. 2.897-2.898.
As Florestas e sua Proteo Legal
casos, exemplificativamente, em que teria de ser aplicado, no
adapta o texto atividade humana mas cria meios que sirvam
atividade humana para melhor se entender o texto. Tanto
assim que, se os casos apontados no esgotam o contedo do
preceito legal, os intrpretes, judicirios e administrativos,
no ficam adstritos taxatividade intrusa. Onde se
estabelecem, alteram, ou extinguem direitos, no h
regulamentos - h abuso de poder regulamentar, invaso de
competncia do Poder Legislativo. O Regulamento no mais do
que auxiliar das leis, auxiliar que si pretender, no raro, o
lugar delas, mas sem que possa, com tal desenvoltura,
justificar-se e lograr que o elevem categoria de lei. Quanto
menos se regulamenta, melhor(Pontes de Miranda).
3.4.1.1.1.5. Poder Regulamentar do CONAMA
O CONAMA foi criado pela Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981,
que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Determina
o artigo 8
S
da referida lei, in verbis:
Art. 8
9
Compete ao CONAMA:
I - estabelecer, mediante proposta da SEMA, normas e
critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e
supervisionado pelo SEMA;
II determinar, quando julgar necessrio, a realizao de
estudos das alternativas e das possveis conseqncias
ambientais de projetos pblicos ou privados, requisitando aos
rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades
privadas, as informaes indispensveis para apreciao dos
estudos de impacto ambiental, e respectivos relatrios, no
caso de obras ou atividades de signifcativa degradao
ambiental, especialmente nas reas consideradas patrimnio
nacional.
III decidir, como ltima instncia administrativa em grau
de recurso, mediante depsito prvio, sobre as multas e outras
penalidades impostas pela SEMA;
TV homologar acordos visando transformao de penalidades
pecunirias na Obrigao de executar medidas de interesse para
a proteo ambiental (Vetado);
V- determinar, mediante representao da SEMA, a perda ou
restrio de benefcios fiscais concedidos pelo Poder Pblico,
em carter geral ou condicional, e a perda ou suspenso de
participao em linhas de financiamento em estabelecimentos
oficiais de crdito;
VI estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais
de controle da poluio por veculos automotores, aeronaves e
embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes;
VII - estabelecer normas, critrios e padres relativos ao
controle e manuteno da qualidade do meio ambiente com
vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente
os hdricos.
Direito Ambientai
Pargrafo nico. O Secretrio do Meio Ambiente , sem
prejuzo de suas funes, o Presidente do CONAMA.
Dentre as diferentes atribuies do CONAMA, data venia, no
se encontra a de regulamentar, diretamente, lei. Repita-se que
o Poder Regulamentar da Competncia do Presidente da
Repblica, conforme disposto no artigo 84, IV, da CRFB.
evidente que o CFlo somente pode ser regulamentado por
decreto presidencial e, jamais, por mera Resoluo de um rgo
administrativo de assessoramento ao Presidente da Repblica,
como o CONAMA, tal qual definido no artigo 6
a
, II, da Lei n

6.938/81.55
3.4.1.1.1.5.1. Natureza Jurdica das Resolues do CONAMA
A matria em foco diz respeito ao estabelecimento de uma
metragem, no existente em lei, ao redor dos reservatrios
artificiais, equivalente a 100 (cem) metros na rea rural e 30
(trinta) metros na rea urbana, por Resoluo do CONAMA.
necessrio, portanto, que se defina a exata natureza
jurdica das Resolues do CONAMA para que o tema possa ser
enfrentado adequadamente.
Permito-me reproduzir as normas impugnadas:
Resoluo n
5
302, de 20 de maro de 2002
(...)
Art. le Constitui objeto da presente Resoluo o
estabelecimento de parmetros, definies e limites para as
reas de Preservao Permanente de reservatrio artificial e a
instituio da elaborao obrigatria de plano ambiental de
conservao e uso do seu entorno.
Art. 2
e
Para efeito desta Resoluo so adotadas as
seguintes definies:
I - Reservatrio artificial: acumulao no natural de gua
destinada a quaisquer de seus mltiplos usos;
II - rea de Preservao Permanente: a rea marginal ao
redor do reservatrio artificial e suas ilhas, com a funo
ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a
estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de
fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das
populaes humanas;
M
55 Lei n
8
6.938/81, Art. 6
S
Os rgos e entidades da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos
Municpios, bem como as fundaes institudas pelo Poder
Pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade
ambiental, consdvuiro o Sistema Nacional de Meio Ambiente
S1SNAMA, assim estruturado: I rgo superior: o Conselho
de Governo, com a funo de assessorar o Presidente da
Repblica na formulao da poltica nacional e nas
diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos
ambientais; II rgo consultivo e deliberativo: o Conselho
Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de
assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo,
diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente
e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua compe-
tncia, sobre normas e padres compatveis com o meio
ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia
qualidade de vida.
SJ - Eo&no Superior Bmm MM
As Florestas e sua Proteo Legal J
Art. 3
a
Constitui rea de Preservao Permanente a rea com
largura mnima, em projeo horizontal, no entorno dos
reservatrios artificiais, medida a partir do nvel mximo
normal de:
I trinta metros para os reservatrios artificiais situados
em reas urbanas consolidadas e cem metros para reas Tarais;
(grifei)
U
Resoluo n
a
303, de 20 de maro de 2002
(...)
Art. l
s
Constitui objeto da presente Resoluo o
estabelecimento de parmetros, definies e limites referentes
s reas de Preservao Permanente.
U
Art 4
a
O CONAMA estabelecer, em Resoluo especfica,
parmetros das reas de Preservao Permanente de
reservatrios artificiais e o regime de uso de seu entorno,
(grifei)
indiscutvel que a Resoluo CONAMA n 302/2002 inovou,
pois estabeleceu metragem no prevista em lei. Como tem sido
sustentado ao longo de todo este parecer, no cabe ao Poder
Regulamentar inovar matria reservada lei. Em especial
quando a inovao produzida por ato administrativo de
hierarquia inferior, como o caso das Resolues do CONAMA.
Maria Sylvia Zanella di Pietro
56
assim define Resoluo:
Alm do decreto regulamentar, o poder normativo da
administrao ainda se expressa por meio de resolues,
portarias, deliberaes, instrues, editadas por autoridades
que no o Chefe do Executivo; estabelecem normas que tm
alcance limitado ao mbito de atuao do rgo expedidor. H,
ainda os regimentos, pelos quais os rgos estabelecem normas
sobre o seu funcionamento interno.
Em todas essas hipteses, o ato normativo no pode
contrariar a lei, nem criar direitos, impor obrigaes,
proibies, penalidades que nela no estejam previstos, sob
pena de ofensa ao princpio da legalidade (arts. 5
S
, II e 37,
caput, da Constituio).
Em seguida, citando Miguel Reale:
"Segundo a lio de Miguel Reale (1980:12-14), pode-se
dividir os atos normativos em originrios e derivados.
Originrios se dizem os emanados de um rgo estatal em
virtude de competncia prpria, outorgada imediata e dire-
tamente pela Constituio, para edio de regras instituidoras
de direito novo; compreende os atos emanados do Legislativo.
J os atos normativos derivados tm por objetivo a
explicitao ou especificao de um contedo normativo
56 Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo, So
Paulo: Atlas, 1996, pp. 74-75.
Direito Ambiental
preexistente, visando sua execuo no plano da prxis; o
ato normativo derivado, por excelncia, o regulamento.
Acrescenta o mesmo autor que "os atos legislativos no
diferem dos regulamentos ou de certas sentenas por sua
natureza normativa, mas sim pela originalidade com que
instauram situaes jurdicas novas, pondo o direito e. ao
mesmo tempo. os limites de sua vigncia e eficcia. ao passo
qe os demais atos normativos explicitam ou complementam as
leis, sem ultrapassar os horizontes da legalidade (grifos do
original)
No mesmo diapaso, est o lcido posicionamento de Celso
Antnio Bandeira de Mello:
57

"Comparando-se estas vrias frmulas verifica-se que: o
decreto aparta-se de qualquer outra, por ser frmula privativa
dos atos de Chefe de Executivo no exerccio de suas
competncias especficas. A instruo distancia-se da circular
e da ordem de servio porque, ao contrrio destas ltimas,
veicula regras abstratas. A circular e a ordem de servio
servem para expedio de regras concretas, embora gerais, e
correspondem a frmulas utilizadas alternativamente. O aviso
funciona, hs vezes, como ofcio entre autoridades de alto
escalo enquanto em outros casos equivale s instrues. A
portaria tem alcance muito impreciso e, bem por isso, por meio
dela, so expedidas ora regras gerais e abstratas, ora
decises concretas e individuais, motivo por que em certos
casos desempenham funo equivalente das instrues e das
ordens de servios e circulares. Em outras hipteses, contudo,
veiculam atos que no se expressariam por estas frmulas, como
o caso da abertura de inquritos, sindicncia ou processo
administrativo. As demais figuras mencionadas so
perfeitamente distintas e inconfundveis com quaisquer outras
(resolues, alvars, pareceres e ofcios).
Diferente no o posicionamento de Odete Medauar:
58

No direito brasileiro o poder regulamentar destina-se a
explicitar o teor das leis, preparando sua execuo,
complementando-as, se for o caso. Do exerccio do poder
regulamentar resulta a expedio de regulamentos, veiculados
por meio de decretos. Trata-se dos chamados regulamentos de
execuo, de competncia privativa do Chefe do Executivo; so
atos administrativos que estabelecem normas gerais. A
Constituio de 1988, no art. 84, inciso IV, confere ao
Presidente da Repblica a atribuio de expedir decretos e
regulamentos para a fiel execuo da lei As Constituies dos
Estados-Membros e as leis
57 Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. So Paulo: Malheiros. 4
a
ed-, 1993, p. 212.
58 Odete Medauar. Direito Administrativo Moderno. So Paulo:
RT, 1996, p. 128.
orgnicas de Municpios contm dispositivos similares para os
Governadores e Prefeitos, respectivamente.
Por fim, reveja-se a sempre vlida lio de Hely Lopes
MeireUes:
59

Resolues - Resolues so atos administrativos normativos
expedidos pelas autoridades do Executivo (mas no pelo Chefe
do Executivo, que s deve expedir decretos) ou pelos
presidentes de tribunais, rgos legislativos e cole- giados
administrativos, para disciplinar matria de sua competncia
especfica. Por exceo, admitem-se resolues individuais.
As resolues, normativas ou individuais, so sempre atos
inferiores ao regulamento e ao regimento, no podendo inov-
los ou contrari-los, mas unicamente complement-los e
explicit-los. Seus efeitos podem ser internos ou externos,
conforme o campo de atuao da norma ou os destinatrios da
providncia concreta.
3.4.1.1.13.2. Jurisprudncia Relativa aos Limites das
Resolues
As Resolues Administrativas tm merecido ateno de nossos
tribunais que, seguidamente, tm decidido que elas se
circunscrevem aos estritos limites da lei e no podem, sequer,
ultrapassar matria contida em decreto. Obviamente que as
Resolues do GONAMA, no particular, no merecem qualquer
distino de outras normas de semelhante hierarquia.
Veja-se a seguinte deciso:
Administrativo - Retribuio Adicional Varivel (RAV):
Artigo 5
s
da Lei n- 7.711, de 22 dez. 88 Tcnico do Tesouro
Nacional (TTN) Limite Mximo Fixado pelo Art. 8
S
da MP n
s

831/95 - Percentual Diferenciado para a Categoria de Auditor
Fiscal do Tesouro Nacional (AFTN) e Tcnico do Tesouro
Nacional (TTN): Isonomia Inexistente Artigo 6
a
do Decreto-Lei
n
s
2.225/85, de 10 jan. 85: Disposio Transitria de Eficcia
Restrita s Transposies Regulamentao da RAV: A Admitir-
se sua Legalidade, a Estipulao do Percentual para o
Pagamento da RAV Ato Discricionrio - Resoluo CRAV/n
5

01/95, de 12 jun 95: Ilegalidade - Redutibilidade
Remuneratria No Caracterizada - Percentual Devido: Artigo 14
do Decreto n
s
96.667/89 - Preliminares de Ilegitimidade Ativa,
Decadncia e Ilegitimidade Passiva do Secretrio da Receita
Federal Rejeitadas Segurana Denegada. 1. O MS Coletivo
constitui inovao da Constituio de 1988 para melhor atender
s necessidades das defesas dos direitos e garantias em geral,
cuja legitimao ativa para a sua impetrao se encontra
perfeitamente delimitada no art. 5
S
, LXX, da CF/88, de modo que
o Sindicato, atuando, na hiptese, como substituto processual
dos servidores a ele
59 Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro.
So Paulo: Malheiros. 25* ed., 2000, p. 172.
Direito Ambientai
associados, prescinde da autorizao individual e expressa de
cada um dos associados, bem como da autorizao genrica
constante do seu Estatuto Social, por isso que se trata, in
casu, de legitimao extraordinria conferida pela prpria
Constituio, em que no lhe so aplicveis as regras
pertinentes substituio processual previstas para os casos
de legitimao ordinria (art. 8
g
, III, CF/88 e art. 240, a,
da Lei n
s
8.112/90). 2. O Secretrio da Receita Federal,
enquanto tal e como Presidente do Colgio de Representantes
da Comisso de Administrao da Retribuio Adicional
Varivel ~ CRAV, e o Coordenador- Geral de Recursos Humanos
do Ministrio da Fazenda so reconhecidos, por maioria, como
autoridades passivas legitimadas (voto vencido reconhecendo
como legitimado para responder ao wrt apenas o Coordena
dor- Geral de Recursos Humanos do Ministrio da Fazenda, por
sua quahdade de ordenador de despesas e responsvel pelo
pagamento mensal dos vencimentos e seus adicionais). 3.
Decadncia inexistente, ao entendimento de tratar-se de
prestaes de trato sucessivo. 4. A RAV- Retribuio Adicional
Varivel, criada pelo art. 5
e
da Lei n
s
7.711/88, uma
gratificao pecuniria destinada s Categorias de Auditor
Fiscal do Tesouro Nacional e de Tcnico do Tesouro Nacional,
que tem por razo de ser o melhor desempenho na administrao
dos tributos federais
H
. 5. A lei instituidora da vantagem
pecuniria determinou que ela seria atribuda em funo da
efcincia individual e plural da atividade fiscal na forma
estabelecida em regulamento (pargrafo 2
S
). 6. Com ressalva do
ponto de vista do relator, que entende tratar-se de norma em
branco e de matria de reserva legal, a Turma assentou que, a
despeito de regulamentada por decretos presidenciais e
portarias do Ministrio da Fazenda e do Secretrio da Receita
Federal mediante delegao e subdelegao de competncia, a
forma de clculo do pagamento da RAV consubstancia ato
discricionrio. 7. A categoria Tcnico do Tesouro Nacional -
TTN, de nvel mdio, no tem isonomia de vencimento ou
remunerao com a categoria de Auditor Fiscal do Tesouro
Nacional AFTN, porque o art. 6
e
do Decreto-lei n
s
2.225/85,
norma de carter transitrio, se exauriu com as transposies
feitas em 1985 em decorrncia do citado diploma legal, o qual,
de resto, no foi integralmente recepcionado pela CF 88 (AMS n
3

94.01.09603- l/DF, ReL Juza ASSUSETE MAGALHES, 2 T ac. un.,
DJU16 Mar. 95, p. 13.540), no se podendo falar, desde ento,
em "Carreira de Auditoria do Tesouro Nacional ATN
(entendimento da maioria). 8. O art. 8
9
da MP n
a
831/95 apenas
estipulou um limite mximo para o valor a ser pago aos
destinatrios da RAV (at oito vezes o do maior vencimento
bsico da tabela). Ele no fixou este limite como o
percentual da RAV nem ordenou que ambas as categorias de
AFTN e TTN deveriam receber a RAV num nico percentual
(entendimento da maioria). 9. A Resoluo CRAV/n
e
01/95, alm
de ser expedida por um tigo legalmente inexistente (no
entender do relator), no obriga a Administrao, na medida em
que pretenda alterar o art 24 do Decreto n 97.667/89, que,
hierarquicamente superiora ela, fixou a RAV para a categoria
TTN em 30% (trinta porcento) do valor da RAV do AFTN
(entendimento da maioria) (o voto vencido tambm a considera
ilegal, mas por ter reduzido o teto mximo para
o TTN, mantendo-o para o AFTN). 10. Inexiste ofensa ao
princpio da irredutbi- lidade de remunerao (Lei n
s

8.112/90, art. 41, pargrafo 3
$
), porque a RAV, por definio
legal, varivel e no tem carter permanente. 11. Na opinio
pessoal do Relator: a) o pagamento da RAV, como atualmente
feito, de duvidosa legalidade; b) interpreta-se
restritivamente norma que tem por contedo vantagem
financeira; c) no juridicamente admissvel a adoo de
situaes de duvidosa legalidade ou licitude como paradigma de
isonomia. 12. Apelao da Unio e remessa oficial providas.
Apelao do impetrante desprovida. Preliminares rejeitadas
(TRF da 1- Regio. AMS. 01000001776. 2* Turma. DJU:
03/08/1998, p. 380. Relator(a) Juiz Luciano Tolentino Amaral.
Grifei).
E mais:
Administrativo. Progresso Funcional. Professor Adjunto.
Efeitos a Partir da Implementao das Condies para a
Progresso. Norma! Regulamentadora que Restringe Direitos. Do
fato de no ser automtica, a progresso, apenas decorre a
necessidade de que seja requerida, o que no impede que surja,
o direito a ela, na data em que implementados os requisitos,
ainda que outro seja o momento do requerimento. O Decreto n
3

94.664/87, em seu art. 16, I
a
, prev, como requisito para a
progresso funcional horizontal, o cumprimento do interstcio
de dois anos no mesmo nvel, com o mnimo de trinta pontos na
avaliao de desempenho. previso temporal ali contida
inerente a uma avaliao de desempenho, a qual verifica o
contedo das atividades do profissional durante aquele
especfico perodo, conferindo e certificando se o avaliado
preenche a outra condio que o habilita progresso - o
desempenho. O poder regulamentar no discricionrio,
vinculando-se, isto sim, s normas que estabelecem os limites
da delegao. O art. 14, da resoluo n
3
49/90, do Conselho de
Ensino e Pesquisa da UFPR, ao estabelecer que os efeitos da
progresso funcional somente sero contados a partir do
protocolo do requerimento, restringe indevidamente o direito
do administrado, fixando condio que no existe na norma
competente (TRF da # Regio. A MS 48030. 3* Turma. DJU:
27/09/2000, p. 173, relatora Juza Vivian Josete Pantaleo
Caminha).
Acrescente-se o seguinte:
Conselhos Profissionais. Poder Regulamentar. 1. Os Conselhos
Federais incumbidos de fiscalizar o exerccio profissional de
seus associados, nas reas de suas respectivas atuaes, podem
baixar resolues que melhor viabilizem suas atividades,
limitadas, porm, as leis que os criaram e lhes outorgaram
essa competncia. 2. O axt I
a
da Resoluo 496/79, do Conselho
Federal de Contabilidade, que restringiu o exercido de
servios tcnicos contbeis prestados por pessoas jurdicas,
as sociedades compostas apenas por profissionais de outras
profisses liberais consideradas afins por ele, no pode
prevalecer, porque ampliou restrio inexistente no art 15 do
Decreto-lei 9.295, de 27.5.46. 3. Merecem interpretao
restr~
1
Direito Ambiental
tssima as normas infraconstitucionais que criam restries s
liberdades consagradas na CF, como e o do exerccio de
qualquer trabalho, ofcio ou profisso (arL 5
S
, inc. 13). 4.
Apelao e Remessa Oficial a que se nega provimento (TRF
da 4
a

Regio. A MS. Processo: 8904176484. P Turma. DJU:
23/10/1991, p. 26.363,
relator Juiz Hadad Vianna. Grifei).
3.4.1.1.1.5.3. Flagrante Ilegalidade das Resolues n

s 302 e
303, de 20 de maro de 2002, do CONAMA
Os artigos 3
9
(Resoluo n
a
302/2002) e 4
a
(Resoluo n

303/2002) do CONAMA afrontam diretamente a ordem jurdica
democrtica, pois invadem competncia constitucional dos
Estados-Membros da federao em legislar supletivamente s
normas gerais estabelecidas pela Unio sobre florestas, no
caso o CFlo.
No caso concreto o artigo 2
9
, b, do CFlo no deSniu uma,
metragem a ser consi- derad como rea de
preservao permanente ao redor de lagos, lagoas ou
reservatrios
l naturais ou artificiais.
ir'
I"
l Art. 2
a
Consideram-se de preservao permanente,
pelo s efeito desta
i Lei, as florestas e demais formas de vegetao
natural situadas:
L ()
* b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios
dgua. naturais ou artificiais (...)
Esta evidente lacuna legal foi suprida, por exemplo, pelo
Estado do Paran pela edio da Lei n
fi
11.054, de 14 de
janeiro de 1995, em especial de seu artigo 29.
Art. 29. As formaes florestais, localizadas na faixa de
entorno de lagoas, lagos ou reservatrios de guas naturais ou
artificiais, tero funo protetora, podendo, no entanto, ser
exploradas atravs de tcnicas de manejo, a critrio da
autoridade florestal, salvo as faixas previstas como de
preservao permanente com limite mnimo de 3m a contar da
linha de guas junto s margens.
3.4.1.1.15.4. Violao do Princpio do Desenvolvimento
Sustentvel e da Proteo das Comunidades Humanas
A aplicao dos parmetros e do limite de cem metros para
reas de Preservao Permanente de reservatrios artificiais
em reas rurais estabelecidos pela Resoluo CONAMA n
s
302,
alm de apresentar contradies com os dispositivos legais
vigentes, resultar em inmeros impactos socioeconmicos
negativos. Dentre tais impactos, posso identificar a
desintegrao social e cultural, assim como um possvel
empobrecimento econmico das comunidades desses entomos dos
reservatrios envolvidos.
A maioria das comunidades afetadas formada por sitiantes,
meeiros e parceiros que sobrevivem em pequenas propriedades
nas quais desenvolvem atividades
MM
agrcolas e pecurias, cuja produo se dirige para a
subsistncia familiar e para o mercado.
Cabe salientar que o conceito jurdico de meio ambiente
ecologicamente equilibrado, como preceitua a CF, inclui a
sadia qualidade de vida da populao e no a sua excluso.
60

3.4.1.1.1.6. Proteo das Encostas e das Elevaes
Outro aspecto importante que se pode observar na instituio
das florestas de preservao permanente pelo s efeito do
Cdigo o voltado para a proteo das encostas e das
elevaes. A lei fala em proteo das florestas e demais
formas de vegetao que se encontrem no topo dos morros,
montes, montanhas e serras. Morro definido pelo Dicionrio
Geolgico-Geomorfolgico^
1
como:
Monte pouco elevado, cuja altitude aproximadamente de 100
a 200 metros. Termo descritivo para o geomorflogo e muito
usado pelos topgrafos.
Monte, para o mesmo dicionrio,
62
definido como:
Grande elevao do terreno, sem se considerar a sua origem.
Apenas se leva em conta o aspecto topogrco, ao descrever-se
a regio onde aparecem este tipo de acidente de relevo. O
termo genrico de monte se aplica, de ordinrio, s elevaes
que surgem na paisagem como formas isoladas...
J montanha
63
:
Grande elevao natural do terreno com altitude superior a
300 metros e constituda por um grande agrupamento de
morros...
O conceito normativo de morro ou monte estabelecido pela
Resoluo CONAMA n
9
4, de 18 de setembro de 1985, e o
seguinte:
Morro ou monte - elevao do terreno com cota do topo em
relao base entre 50 (cinqenta) e 300 (trezentos) metros e
encostas com declividade superior a 30% (aproximadamente 17
s
)
na linha de maior declividade; o termo monte se aplica, de
ordinrio, elevao isolada na paisagem.
60 CF, Art. 225. Todos tm direitoao meioambiente
ecologicamente equilibrado, bem deusocomum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defen
d-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
61 Antnio Teixeira Guerra. Dicionrio Geolgico-
Geomorfolgico, Rio de Janeiro: IBGE, 8* ed., 1993, p. 299.
62 Idem, p. 298.
63 Idem, p. 297.
Direito Ambiental
O conceito normativo de montanha est estabelecido pela
alnea do artigo 2
S
da Resoluo CONAMA n
2
4/85, nos
seguintes termos:
Grande elevao do terreno, com cota em relao base
superior a 300 (trezentos) metros e freqentemente formada por
agrupamentos de morros.
A proteo legal estende-se s encostas com declividade
superior a 45
a
, equivalente a 100% na linha de maior
declividade. Aqui, mais uma vez, necessrio que nos
socorramos com o vocabulrio tcnico, indispensvel para a
compreenso da norma jurdica. Assim sendo, encosta
64
:
Declive nos flancos de um morro, de uma colina ou de uma
serra.
65
So estes declives de quando em vez interrompidos em
sua continuidade, apresentando rupturas (rupturas de
declives), cuja origem pode estar ligada eroso diferencial,
estrutura, s diferenciaes de meteorzao, s variaes
de nveis de base etc.
Protegidos esto, tambm, as bordas de chapadas e
tabuleiros. Chapada
66
definida da seguinte maneira:
Denominao usada no Brasil para as grandes superfcies, por
vezes horizontais, e a mais de 600 metros de altitude que
aparecem na Regio Centro~ Oeste do Brasil...
Por sua vez, tabuleiro
67
forma topogrfica de terreno que
se assemelha a planaltos, terminando geralmente de forma
abrupta... O conceito normativo de tabuleiro ou chapada est
contido na alnea q do artigo 2 da Resoluo n
s
4/85, do
CONAMA.
68

A finalidade precpua do estabelecimento de flora de
preservao permanente nos locais acima mencionados a de
evitar a eroso dos terrenos e a destruio dos solos,
preservando a integridade dos acidentes geogrficos. Evita~se,
igualmente, as enchentes e inundaes nos terrenos mais
baixos, uma vez que a vegetao ajuda a fixar a gua da chuva
no solo e funciona como uma verdadeira barreira natural.
64 Idem, p. 148.
65 Resoluo CONAMA n 4/85 {art. 2
a
, i) Serra Vocbulo
asado de maneira ampla para terrenos acidentados com forces
desnveis, frequentemente aplicados a escarpas assimtricas,
possuindo uma vertente abrupta e outra menos inclinada.
66 Antnio Teixeira Guerra. Ob. dt., p. 90.
67 Idem, p. 404,
68 Resoluo CONAMA n
fl
4/85 (art. 2, q) Tabuleiro ou
chapada formas topogrficas que se assemelham a planaltos,
com declividade mdia inferior a 10% (aproximadamente 6%) e
extenso superior a 10 (dez) hectares, terminadas de forma
abrupta; a chapada se caracteriza por grandes superfcies
de mais de 600 (seiscentos) metros de altitude.
As Florestas e sua Proteo Legal |
As florestas e demais formas de vegetao acima tipificadas
so consideradas de preservao permanente e foram institudas
como reservas ecolgicas (Resoluo CONAMA n
2
4/85, art. 2,
IV/VI).
3.4.1.1.1.7. Proteo das Restingas
O simples efeito da vigncia do CFlo fez com que as
restingas, sempre que fixadoras de dunas ou estabilizadoras de
mangue, fossem juridicamente elevadas condio de vegetao
de preservao permanente. Os conceitos normativos foram esta-
belecidos pela importante Resoluo n
2
4/85 (art. 2
a
, alnea n)
do CONAMA. Restinga, em termos normativos,
acumulao arenosa, paralela linha da costa, de forma
geralmente alongada, produzida por sedimentos transportados
pelo mar, onde se encontram associaes vegetais muito
caractersticas, comumente conhecidas como vegetao de
restinga.
A definio cientfica mais completa; assim que, para o
Dicionrio Geol- gicofi
9
as restingas foram definidas como
ilha alongada, faixa ou lngua de areia, depositada
paralelamente ao litoral, graas ao dinamismo destrutivo e
construtivo das guas ocenicas.
Manguezal ecossistema litorneo que ocorre em terrenos
baixos sujeitos ao das mars localizadas em reas
relativamente abrigadas e formado por vasas lodosas recentes
s quais se associam comunidades vegetais caractersticas,
conforme a definio legal estabelecida pela Resoluo CONAMA
n
2
4/85 (art. 2
2
, alnea o). O estabelecimento das restingas
como reas de preservao permanente fundamental, pois os
manguezais so essenciais formao da vida marinha e se
constituem em abrigo e fonte de alimentao para os seres
marinhos. Outras importantes funes so exercidas pelos
manguezais. Eugene P. Odum,
70
sinteticamente, define a funo
desempenhada por estes importantes ecossistemas:
Davis, que estudou a ecologia dos mangais, pensa que eles
so importantes, no s para ampliar as costas e formar ilhas,
mas tambm para proteger aquelas da excessiva eroso que, de
outro modo, se produziria com as violentas tempestades
tropicais. Tem se demonstrado que os detritos de folhas dos
mangais constituem para os seres aquticos uma das principais
fntes de energia.
Por estarem situados no litoral ou em reas sujeitas
influncia das mars, os manguezais so bens pertencentes ao
patrimnio da Unio, em razo do que determina o artigo 20 da
CF, em seus incisos IV e VII. Como do conhecimento do lei
69 Antnio Teixeira Guerra. Ob. cit., p. 372.
70 Eugene P. Odum, Fundamentos de Ecologia. Lisboa: Calouste
Gulbenkian, 1988, 4* ed., p. 551.
Direito Ambiental
tor, os terrenos de marinha tm a sua definio legai
estabelecida pelo artigo 2
9
do Decreto-Lei n
9
9.760, de 5 de
setembro de 1946.
71

Por derradeiro, cumpre observar que, nas restingas includas
na categoria acima mencionada, as florestas e demais formas de
vegetao so consideradas de preservao permanente, conforme
determinado pela Resoluo n
e
4/85 do CONAMA (art. 2
S
, VII e
VIII) e, nesta condio, Institudas como reservas ecolgicas.
3.4.1.1.1.8. reas de Preservao Permanente em Regies
Urbanas
Todas as formas de vegetao ou de acidentes geogrficos
acima mencionados podem estar compreendidas no interior de
reas urbanas. Em tais casos, o pargrafo nico do artigo 2
2
da
Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, estabelece que:
No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas
nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o
territrio abrangido, observar-se- o disposto nos respectivos
planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os
princpios e limites a que se refere este artigo.
O pargrafo acima mencionado foi plenamente recepcionado
pelo artigo 30 da CF. O respeito aos limites e princpios
estabelecidos pelo CFlo deve ser interpretado como a
impossibilidade legal de que os municpios tomem mais
flexveis os parmetros estabelecidos na lei federal.
3.4.1.1.2. Florestas de Preservao Permanente por Ato do
Poder Pblico
O artigo 3
9
do CFlo determina que:
Art. 3

Consideram-se, ainda, de preservao permanente,

quando assim declaradas por ato do Poder Pblico, as florestas
e demais formas de vegetao natural destinadas:
a) a atenuar a eroso das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteo ao longo das rodovias e
ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do territrio nacional, a critrio das
autoridades militares;
71 So terrenos de marinhai, em uma profundidade de 33 (trinta
e trs) metros, medidos horizontalmente, para a parte da
terra, da posio da linha do preamar-mdio de 1831: a) Os
situados no continente, na costa martima e nas margens dos
rios e lagos, at onde se faa sentira influncia das mars;
b) os que contornam as ilhas situadas em zonas onde se faa
sentir a influncia das mars. Pargrafo nico. Para os
efeitos deste artigo, a influncia das mars caracterizada
pela oscilao peridica de 5 (cinco) centmetros pelo menos
do nvel das guas, que ocorra em qualquer poca do ano.
As Florestas e sua Proteo Legal
e) a proteger os stios de excepcional beleza ou de valor
cientfico ou histrico;
f) a asilar exemplares da flora e fauna ameaados de
extino;
g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes
silvcolas;
h) a assegurar condies de bem-estar pblico,
A lei fala que ato do Poder Pblico declarar como tal as
reas de preservao permanente que renam as condies
arroladas no prprio texto legal. O ato mencionado no texto
legal um ato administrativo e no uma lei. Caso o legislador
tivesse o desejo de que somente a lei pudesse definir outras
reas de preservao permanente, alm daquelas que o prprio
Cdigo mencionou, assim o teria feito. Ocorre que, no caso que
est sendo examinado, no se trata de estabelecer novas reas
de preservao permanente. Isto , as reas que ora esto
sendo tratadas j so consideradas protegidas desde a edio
do CFlo. O Poder Pblico, no caso, limita-se a identificar,
demarcar e declarar a proteo de tais regies. O ato neste
ponto deve ser entendido como um decreto. Observe-se, ademais,
que uma vez que estejam preenchidos os requisitos contidos nas
alneas do artigo 3
e
do CFlo, ao Poder Pblico no restar
outra alternativa diferente da de expedir o decreto
declaratrio da rea de preservao permanente. No caso,
trata-se de uma mera regulamentao de cumprimento inafastvei
por parte do Executivo, uma vez que o ato, no caso,
plenamente vinculado. No h, portanto, a constituio de
nenhum direito ex~novo. Deciso neste sentido foi proferida
pelo antigo Tribunal Federal de Recursos,
72
quando foi negada
autorizao a proprietrio de florestas de preservao
permanente, por fora do artigo 3
a
, at que as reas fossem
definitivamente demarcadas. O direito proteo da rea ,
repita-se, contemporneo ao prprio CFlo.
Questo fundamental a suscitada pelo texto do l
9
do
artigo 3
e
do CFlo, cujo teor o seguinte:
A supresso total ou parcial de florestas de preservao
permanente s ser admitida com prvia autorizao do Poder
Executivo Federal, quando for necessria a execuo de obras,
planos, atividades ou projetos de utilidade pbUca ou
interesse social.
O problema se coloca, na medida em que o inciso III do l
9

do artigo 225 da Lei Fundamental determina que:
Art. 225 (...) l
s
Para assegurar a efetividade desse
direito, incumbe ao Poder Pblico: (...) IIIdefinir, em todas
as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a altera-
72 Paulo de Bessa Antunes. Jurisprudncia Ambiental
Brasileira, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1995, pp. 89-90.
jm
Direito Ambientai
o e a supresso permitidos somente atravs de lei, vedada
qualquer utilizao
que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem
sua proteo.
O que se observa que o l
e
do artigo 3
a
da Lei n
2
4.771/65
admite que o Poder Executivo Federal autorize a supresso
total ou parcial de florestas de preservao
:
- permanente
desde que isto seja necessrio para a execuo de obras,
planos, ativida- "? des ou projetos de utilidade pblica ou
interesse social. Ora, os termos da norma
<
- constitucional
so bastante claros. H uma dupla condio para que se
promovam alteraes ou supresses de espaos territoriais
especialmente protegidos que so: C
a) existncia de prvia lei autorizatva; %
b) vedao de qualquer utilizao que comprometa a integridade
dos atributos que justifiquem sua proteo. *
A lei autorizativa para uma eventual alterao ou supresso
das florestas de preservao, estabelecidas pelo artigo 3
5
, o
prprio CFlo. E, portanto, no h necessidade de uma lei
especfica que autorize a supresso de uma floresta de
preservao M permanente por ato do Poder Executivo. Ocorre
que a segunda condio consttu- 1| cional para que se possa
alterar ou suprimir um espao territorial especialmente pro-
tegido que tal alterao ou supresso no implique qualquer
utilizao que com- M prometa a integridade dos atributos que
justifique sua. proteo. Tal dispositivo s %
pode ser compreendido em harmonia com a exigncia
constitucional de estudos pr- 1
vios de impacto ambiental para obras ou atividades
potencialmente causadoras de |
significativa degradao do meio ambiente.
73
, portanto,
necessrio que, nas hip- t
teses em que as modificaes a serem efetuadas estejam
compreendidas na Resoluo % n
a
1/86 do CONAMA seja realizado o
Estudo de Impacto Ambiental antes da autori- zao do Poder
Executivo, ou, no mnimo, de uma Avaliao de Impacto
Ambiental ^ - ALA. Nas hipteses contrrias, dever haver uma
declarao expressa do Poder _ii Executivo de que, no caso,
no h exigibilidade do ELA. A ao do Executivo nos pre~ t
sentes casos plenamente vinculada.
Diferente a situao das reas de preservao permanente
estabelecidas pelo artigo 2
S
do CFlo, que somente podero ser
alteradas por lei formal, em razo da hierarquia legislativa.
3.4.1.1.3.Terras Indgenas como Florestas de Preservao
Permanente ;
Em tcnica legislativa extremamente discutvel, a alnea g
do artigo 3
9
do CFlo estabelece que so de preservao
permanente, por ato do Poder Pblico, as florestas e demais
formas de vegetao destinadas a manter o ambiente necessrio
vida das populaes silvcolas. Em seguida, o 2
e
do mesmo
artigo estabelece que as florestas que integram o patrimnio
indgena ficam sujeitas ao regime de preservao
73 CRFB, art. 225, 1, IV.
14 - Ensroo SupSflG
As Florestas e sua Proteo Legal |
permanente (letra g) pelo s efeito desta lei. H uma evidente
contradio entre o caput do artigo e o seu pargrafo. Assim
, pois no se pode confundir as duas modalidades de reas de
preservao permanente. Ademais, os termos do artigo 231,
l
s
, 22 e 4
2
, da Lei Fundamental da Repblica impedem que
qualquer ato administrativo, ou mesmo legislativo, possa
descaracterizar as terras indgenas ou modificar o seu regime
jurdico de preservao.
4. O Exerccio do Direito de Propriedade em reas Florestais
4.1. Contorno Jurdico da Propriedade Florestal
O primeiro ponto para a correta compreenso do problema
uma questo que vem sendo amplamente esquecida: aquela que
define os contornos jurdicos da propriedade florestal. Esta,
evidentemente, no se confunde com a propriedade tal como
estabelecida no CC brasileiro, pois o CFlo lei especial e,
portanto, os seus institutos, quando dispuserem inteiramente
sobre uma matria, devem prevalecer sobre o direito comum, no
caso o Direito Civil. Fato que, aps a CF de 88, a
subordinao do Direito Civil aos princpios constitucionais
est mais clara e, obviamente, o Direito Civil ganhou o status
de ser mais um ramo do direito, perdendo a condio de o
direito, como tende v-lo o pensamento jurdico do sculo
XDC Neste sentido, o direito comum o prprio Direito
Constitucional Um aspecto peculiar da propriedade florestal
que o artigo l
2
define que: Art. I
a
As florestas existentes no
territrio nacional e as demais formas de vegetao,
reconhecidas como de utilidade s terras que revestem, so
bens de interesse comum a todos os habitantes do Pais,
exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitaes que
a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
Pelo teor do caput do artigo 1, fica claro que a propriedade
florestal est regida pelas limitaes gerais existentes
74
em
nosso ordenamento jurdico, isto , respeitando as normas de
vizinhana, as normas constitucionais referentes ao desempenho
da funo social da propriedade, tal como definidas pela CF
que, no caso florestal, manifestam-se pelos institutos
prprios que se encontram presentes na Lei de florestas. A
propriedade florestal* portanto, uma propriedade especial,
que no se confunde com a propriedade em geral, que, diante
das diferentes regras jurdicas que lhe so aplicveis, nada
mais do que uma hiptese terica, pois o que existe na
atualidade jurdica so propriedades. Quanto ao tema, alis,
h que se registrar que, desde o momento em que a Constituio
definiu que a propriedade deve desempenhar a sua funo social
para que, legitimamente, possa continuar a ser exercida, no
se pode mais - com fundamento jurdico - pensar no direito de
propriedade com base no GC, eis que este espelha, pura e
simplesmente, o aspecto referente propriedade civil que no
mais uma clusula geral, pois este papel deferido
propriedade tal qual esta se encontra regrada pela Lei
74 Aplicveis a qualquer uma das diferentes formas de
propriedade.
Direito Ambiental
Fundamental, ou seja, se existente uma propriedade em geral,
esta aquela subordinada ao conceito jurdico constitucional
de funo social. A propriedade florestal, tal como definida
por nosso ordenamento jurdico, possui trs limitaes
principais que so:
a) as reas de Preservao Permanente;
b) as Reservas Legais;
c) corte somente com autorizao do Poder Pblico.
Tanto umas como as outras integram o prprio contedo do
direito de propriedade florestal. A propriedade florestal que
no possua, por exemplo, a Reserva-Legal, juridicamente
inexistente como tal, pois destituda de um dos elementos
essenciais para a sua caracterizao legal e constitucional.
No h, portanto, limitaes ao direito de propriedade, mas a
definio de como este instituto jurdico perante o CFlo, A
ideia de limitao ao direito de propriedade errnea, pois
em sua essncia admite o conceito dos anos 1800 de que a
propriedade um direito ilimitado. Em realidade, inexistem
limitaes ao direito de propriedade. O que existe que o
direito de propriedade somente tem existncia dentro de um
determinado contexto constitucional e somente exercido no
interior deste mesmo contexto. A funo social da propriedade,
tal como exercida na prpria Constituio, no possui contedo
concreto. A Funo Social, na hiptese florestal,
inteiramente diferente da funo social exercida pela
propriedade imobiliria urbana,
75
por exemplo.
Deve ser ressaltado que o CFlo, em sua redao primitiva, j
considerava que as aes e omisses contrrias s suas
disposies so consideradas uso nocivo da propriedade. As
recentes alteraes do CFlo confirmaram a norma contida no l
s

do seu artigo l
9
, in verbis:
l
e
As aes ou omisses contrrias s disposies deste
Cdigo na utilizao e explorao das florestas e demais
formas de vegetao so consideradas uso nocivo da
propriedade, aplicando-se, para o caso, o procedimento sumrio
previsto no art. 275, inciso II, do CPC
H que se considerar que o uso nodvo da propriedade, tal
como estabelecido pelo CFlo, no se confunde com o uso nocivo
da propriedade que impera no direi
75 CF, Art. 186. A imo social cumprida quando a
propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios
e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes
requisitos: Iaproveitamento racional e adequado; II
utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e
preservao do meio ambiente; III - observncia das
disposies que regulam as relaes de trabalho; TV
explorao que favorea o bem- estar dos proprietrios e dos
trabalhadores. Art. 182. A poltica de desenvolvimento
urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes (...) 2 A pro-
priedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no
plano diretor.
to de vizinhana, embora seja dele derivado. Isto no quer
dizer, entretanto, que alguns dos institutos presentes neste
ltimo, no possam ser utilizados pelos intrpretes da Lei de
Florestas. A utilizao do instituto deve ser compreendida no
referencial histrico no qual ele foi inserido no Cdigo e
interpretado de acordo com a poca presente, ou seja, ele foi
plenamente recepcionado pela Carta de 88, que possui um amplo
leque de normas jurdicas com o objetivo de proteo
ambiental. A aplicao ps-88, portanto, somente pode ser
feita com o objetivo de retirar do uso nocivo da propriedade
presente no CFlo as mais amplas consequncias para proteger o
meio ambiente e, por conseguinte, os vizinhos da
propriedade, no caso os habitantes do Pas. Noo esta que
est plenamente compatvel com o caput do artigo 225 da CF,
que estabelece o direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. A vizinhana prejudicada no se
limita queles que esto prximos, mas se alarga a todos os
que sofrem as consequncias da inexistncia de florestas. Isto
se toma claro na medida em que o prprio artigo l
9
do Cdigo
estabeleceu a noo de interesse dos habitantes do Pas como
um dos alicerces da forma de propriedade que est sendo
examinada.
O atual estgio de desenvolvimento do Direito brasileiro,
com todo o arcabouo jurdico constitucional de proteo ao
meio ambiente, no s permite, mas, principalmente, impe, que
a interpretao dos institutos previstos no CFlo se faa de
forma cada vez mais voltada para a proteo do patrimnio
florestal como um conjunto de bens que, simultaneamente,
interessa coletividade e ao titular do domnio. Ambos
devero agir em coordenao, de forma que a ao de um no
descaracterize o direito do outro. O proprietrio deve
respeitar os direitos da coletividade, utilizando-a dentro
dos preceitos estabelecidos pelo CFlo. Julgo importante
reafirmar o meu ponto de vista no sentido de que a Reserva
Legal no propriamente uma limitao ao direito de
propriedade mas, ao contrrio, um dos elementos constitutivos
do prprio direito de propriedade florestal e, como tal,
condio de sua existncia. Finalmente, penso que a Reserva
Legal uma manifestao do domnio eminente e que, em tal
condio, no pode ser desrespeitado pelo proprietrio,
privado ou pblico, ou por quem quer que seja.
4.2. As limitaes Decorrentes da Condio de Bem de Interesse
Comum
Conforme j foi visto acima, a Lei n
s
4.771/65, em seu
artigo l
9
, caput, considera que as florestas e demais formas de
vegetao, reconhecidas de utilidade para as terras que
revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do
Pas... O artigo 170 da Lei Fundamental determina que:
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do
trabalho humano e na hvre iniciativa, tem por fim assegurar a
todos existncia digna, conforme os ditames da justia social,
observados os seguintes princpios: (...) IIIfuno social da
propriedade; (...) VI defesa do meio ambiente ...
[ Direito Ambientai
Estes itens constitucionais servem de suporte para a atuao
intervencionista do CFlo e de tudo aquilo que lhe seja
correlato.
A prpria lei estabelece que so consideradas de interesse
pblico as seguintes atividades:
a) limitao de pastoreio em determinadas reas, visando
adequada conservao e propagao da vegetao florestal;
b) as medidas com o fim de prevenir e erradicar pragas e
doenas que afetem a vegetao florestal; e
c) a difaso e adoo de mtodos tecnolgicos que visem
aumentar economicamente a vida til da madeira e o seu maior
aproveitamento e todas as fases de manipulao e
transformao.
As medidas aqui arroladas podem ser determinadas pelo Poder
Pblico sempre que haja necessidade e, obviamente, atinge
terras pblicas e particulares. O pastoreio em reas de
preservao permanente um problema serssimo e, em
realidade, tem sido o responsvel por degradao em regies
extremamente ricas do ponto de vista ecolgico, como o caso
da Ilha do Bananal, onde, anualmente, dezenas de milhares de
cabeas de gado pastam e degradam um ecossistema de valor
incomensurvel.
admissvel que qualquer rvore possa ser declarada imune
de corte, por ato do Poder Pblico, em razo de sua
localizao, raridade, beleza ou condio de porta-sementes.
76

Se a rvore for de domnio privado, o ato declaratrio da
imunidade de corte dever ser fundamentado e poder ser
submetido ao controle de legalidade pelo Poder Judicirio. Se
houver esvaziamento de seu valor econmico, o proprietrio
dever ser indenizado.
4.3. Reserva Florestal Legal
4.3.1. Conceito Normativo de Reserva Florestal Legal - RFL
A RFL um elemento importante da propriedade florestal, que
constitudo por uma rea, cujo percentual da propriedade
total definido em lei, variando conforme as peculiares
condies ecolgicas, em cada uma das regies geopolticas do
Pas e que no pode ser utilizada economicamente de forma
tradicional, isto , destinar-se produo de madeira ou de
outra comodity que dependa da derrubada das rvores em p. A
nova redao do artigo 16 do CFlo admite a prtica do manejo
florestal para a Reserva Legal.
77
A rea destinada RFL
depende da regio geogrfica
76 CFlo, arL 7
a
.
77 2
a
A vegetao da reserva legal no pode ser suprimida,
podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal
sustentvel, de acordo com princpios e critrios tcnicos e
cientficos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as
hipteses previstas no 3
a
deste artigo, sem prejuzo das
demais legislaes especficas.
As Florestas e sua Proteo Legal |
(Jo pas e do bioma nos quais esteja inserida a propriedade
florestal em questo. Ela no se confunde com as reas de
preservao permanente que possuem outra desti- nao legal e
ecolgica. A Reserva Florestal Legal dever ser averbada no
Registro de Imveis para conhecimento de terceiros, a sua no-
averbao, no entanto, no eixo- nera o proprietrio da
obrigao de respeit-la,
78
pois ela no se constitui pela
averbao, que um simples registro que declara a existncia
da Reserva Legal e que no a constitui, de forma alguma.
Atualmente, a matria est regida pela Medida Provisria n
2

1.956-53, de 23 de agosto de 2000, que promoveu diversas
alteraes no CFlo, dando nova redao ao artigo l

da Lei n
9

4.771, de 15 de setembro de 1965, em sua alnea III do 2
2
,
que passou a estabelecer o seguinte conceito normativo:
Reserva Legal: rea localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao
permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos
naturais, conservao e reabilitao dos processos
ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e
proteo de fauna e flora nativas.
A Reserva Legal caracteriza-se por ser necessria ao uso
sustentvel dos recursos naturais. Como se sabe, uso
sustentvel dos recursos naturais pode ser assim descrito:
a) aquele que assegura a reproduo continuada dos atributos
ecolgicos da rea explorada, tanto em seus aspectos de
flora como de fauna. E sustentvel o uso que no subtraia
das geraes futuras o desfrute da flora e da fauna, em
nveis compatveis com a utilizao presente;
b) recursos naturais so os elementos da flora e da fauna
utilizveis economicamente como fatores essenciais para o
ciclo produtivo de riquezas e sem os quais a atividade
econmica no pode ser desenvolvida.
4.3.2. A Reserva Legal como Interesse dos Habitantes do
Pas
O CFlo, utilizando-se da primorosa noo de "interesse dos
habitantes do Pas, foi bastante inovador, pois definiu uma
situao jurdica bastante interessante e criativa. Como
bvio, o interesse estabelecido no se constitui em direito de
propriedade ou mesmo desapropriao. Ele a coincidncia da
vontade da coletividade, e de cada indivduo, em ter uma
condio de vida digna e sob condies ambientais que, sob o
regime de 88, chamaramos de ecologicamente equilibrada, com
a norma legal que o assegura, ao menos parcialmente, ao
estabelecer a obrigao da manuteno da Reserva Legal. A
Medida Provisria n
9
1.956-53,
79
de 23 de agosto de
78 Ver, em senddo contrrio, Recurso Especial n 58.397/SP
(1995/0001256-1), rei. Min. Ari Pargendler.
79 No posso deixar de registrar minto perplexidade pelo
absurdo nmero de reedies da Medida Provisria
Direito Ambiental
2000, ainda que mantendo o caput do artigo l
9
do Cdigo, foi
responsvel por profundas alteraes no artigo, vez que
laborou a introduo de inmeros pargrafos, muitos deles
contraditoros e capazes de esvaziar o prprio contedo do
conceito jurdico da Reserva Legal.
80
Entretanto, a modificao
legal efetuada pela Medida Provisria, no particular, teve o
mrito de propiciar a criao de um conjunto de conceitos
normativos que perfeitamente apto a possibilitar ao
intrprete um caminho seguro para a adequada aplicao do
CFlo. H que se considerar, entretanto, que, pelo conjunto de
alteraes introduzidas na Lei n
2
4.771/65 e pela repercusso
que as mesmas certamente produziro em toda atividade
florestal, a Medida Provisria o caminho menos indicado para
ser adotado pelo legislador - no caso um legislador solitrio
que conseguiu ver urgncia nas dezenas de reedies da MP.
Fato , entretanto, que o CFlo foi modificado, no se sabe por
quantos 30 dias a mais, nem se a prxima MP manter os termos
da atual.
Pelo texto da norma legal, resta claro que foi estabelecida
uma obrigao geral, e em tal condio no onerosa, que
determina que, nas florestas submetidas ao regime de
propriedade privada, deve ser assegurado que uma parcela delas
deve ser retirada da atividade econmica e mantida como
reserva legal, A onerosidade da restri-
80 Art 1
B
As florestas existentes no territrio nacional e as
demais formas de vegetao, reconhecidas como de utilidade
s terras que revestem, so bens de interesse comum a todos
os habitantes do Pas, exercendo-se o direito de
propriedade, com as limitaes que a legislao em geral e
especialmente esta Lei estabelecem. l
s
As aes ou
omisses contrrias s disposies deste Cdigo na
utilizao e explorao das orestas e demais formas de
vegetao so consideradas xiso nodvo da propriedade,
aplicando-se, para o caso, o procedimento sumrio previsto
no art. 275, inciso II, do CPC. 2
S
Para os efeitos deste
Cdigo, entende-se por. I - Pequena propriedade rural ou
posse rural familiar: aquela explorada, mediante o trabalho
pessoal do proprietrio ou posseiro e de sua famQia,
admitida a ajuda eventual de terceiro e cuja renda bruta
seja proveniente, no mnimo, em oitenta por cento, de
atividade agroorestal ou do extrativismo, cuja rea no
supere: a) cento e cinquenta hectares se localizada nos
Estados do Acre, Par, Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e
Mato Grosso e nas regies situadas ao norte do paralelo 13*
$, dos Estados de Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano
de 44
a
W, do Estado do Maranho ou no Pantanal mato-
grossense ou sul-mato-grossense; b) cinquenta hectares, se
localizada no polgono das secas ou a leste do Meridiano de
44
s
W, do iscado do Maranho; e c) trinta hectares, se
localizada em qualquer outra regio do Pas; II-rea de
preservao permanente: rea protegida nos termos dos arts.
2
S
e 3 desta Lei coberta ou no por vegetao nativa, com a
iino ambiental de preservar os recursos hdricos, a pai-
sagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo
gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-
estar das populaes humanas; III - Reserva legai rea
localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,
excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso
sustentvel dos recursos naturais, conservao e
reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da
biodiversidade e ao abrigo e proteo de auna e flora
nativas; IV ~ Utilidade pblica: a) as atividades de
segurana nacional e proteo unitria: b) as obras
essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios
pblicos de transporte, saneamento e energia; e c) demais
obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo
do Conselho Nacional de Meio Ambiente ~ CONAMA; V- Interesse
social: a) as atividades imprescindveis proteo da
integridade da vegetao nativa, tais como: preveno,
combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao
de invasores e proteo de plantios com espcies nativas,
conforme resoluo do CONAMA; b) as atividades de mane/o
agroSorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade
ou posse rural familiar, que no descaracterizem a cobertura
vegetal e no prejudiquem a funo ambiental da rea; e c)
demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em
resoluo do CONAMA; VI - Amaznia Legai os Estados do Acre,
Par, Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso e as
regies situadas ao norte do paralelo 13 S, dos Estados de
Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano de 44> W, do
Estado do Maranho.
g&j - Ensno Supenor sursaa
As Florestas e sua Proteo Legal
o somente se justifica quando ela instituda de tal forma
que apenas um, ou poucos proprietrios, deve arcar com o
encargo estabelecido sobre a sua propriedade. A reserva legal
atinge todos os proprietrios de reas florestadas, ou mesmo
que tenham sido desflorestadas. Ela nada mais do que a
aplicao concreta de um princpio geral estabelecido pelo
artigo 1- do CFlo, que determina serem as florestas um
interesse comum
81
de todos os habitantes do Pas. A abrangncia
da norma contida no Cdigo extremamente ampla, pois ela
oferece uma tutela que, verbi gratia, mais alargada do que
aquela fornecida pela Ao Popular, que somente contempla o
cidado. No caso presente, at mesmo o estrangeiro sujeito
ativo de tal interesse, condio que lhe assegura o acesso aos
remdios jurdicos aptos a tomar efetiva a sua defesa. A norma
sbia, vez que o bem tutelado a sanidade das terras, a
higidez do ar, enfim, aquilo que o texto constitucional de
1983 chamou como meio ambiente ecologicamente equilibrado.
82

Merece ser ressaltado, ademais, que o caput do artigo 225 da
Lei Fundamental recepcionou expressamente o artigo l
9
do CFlo,
pois estendeu o direito ao meio ambiente equilibrado a
todos; veja-se que aqui, em tese, qualquer indivduo que
esteja em territrio brasileiro, ainda que no o habite em
carter permanente, sujeito ativo do aludido direito. O
CFlo, elaborado sob a gide da Constituio de 1946 - e com
ela inteiramente compatvel - realizou uma verdadeira
antecipao da norma que seria insculpida na Constituio de
1988, embora se utilizasse da noo de interesse e no da de
direito, como hodiemamente consta de nossa Lei Maior.
83

preciso ter clareza que o conceito que se encontra presente em
nosso CFlo extremamente importante, haja vista que o mesmo
realiza o princpio da coordenao entre sociedade e
indivduo. Por ele, a sociedade no se sobrepe ao indivduo
e, muito menos, este se sobrepe quela. Pelo princpio da
coordenao, no existem sacrifcios individuais em benefcio
da coletividade, nem sacrifcios coletivos em benefcio do
indivduo. Uns e outros tm igualmente repartidas as cargas e
os benefcios ambientais. Em ltima anlise, o interesse
estabelecido pelo artigo l
9
da Lei n
9
4.771, de 15 de setembro
de 1965, , tambm, do proprietrio das terras que, no
particular , concomitantemente, sujeito passivo e ativo, pois
se beneficia, na condio de habitante do Pas - todos no
texto do artigo 225 dos benefcios decorrentes da reserva
legal. A legitimao de qualquer habitante do pas para a
propositura de aes ambientais visando coibir o mau uso da
propriedade, antes da Carta de 88, decorria da noo de
interesse estabelecida pelo artigo 1-.
81 CFlo, Art. I
o
As florestas existentes no territrio nacional
e as demais formas de vegetao, reconhecidas como de
utilidade s terras que revestem, so bens de interesse
comiun a todos os habitantes do Pas, exer- cendo-se o
direito de propriedade, com as limitaes que a legislao
em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
82 CF, Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo
paia as presentes e futuras geraes.
83 Para maiores esclarecimentos, ver Antunes, Paulo de Bessa.
Dano Ambiental: Uma Abordagem Conceituai. Rio de Janeiro:
Luraen Juris, 2000, pp. 153 e seguintes.
Direito Ambiental
importante frisar que a reserva legal no se confunde com
reas de preservao permanente que, uma vez existentes na
propriedade, devem ser mantidas intocadas por fora dos
comandos contidos nos artigos 2
e
e 3
2
do mesmo Cdigo.
4.3.3. A Reserva Legal como Obrigao
A reserva legal uma obrigao que recai diretamente sobre
o proprietrio do imvel, independentemente de sua pessoa ou
da forma pela qual tenbia adquirido a propriedade; desta
forma, ela est umbilicalmente ligada prpria coisa,
permanecendo aderida ao bem. O proprietrio, para se desonerar
da obrigao, necessita, apenas, renunciar ao direito real que
possui, mediante a utilizao de qualquer uma das formas
legais aptas para transferir a propriedade. O CFlo, neste
particular, no inovou em nosso Direito. Com efeito, o Direito
Civil brasileiro desde h muito reconhece obrigaes de tal
natureza. Um exemplo bastante corriqueiro aquele presente no
antigo artigo 1.197
84
do CC brasileiro, no CC de 2002 constante
do artigo 576;85
e
la tambm se faz presente em inmeros
institutos jurdicos que regem as relaes de vizinhana,
conforme bem assinalado por Bittar,
86
para quem: Nas
obrigaes prop- terrem (...) decorre o vnculo da lei em
funo de direitos reais, facultando~se a nm? pessoa exigir do
titular certa prestao, o qual se safa, no entanto, ao
despir~se do direito, como nas hipteses de construo e
conservao de marcos divisrios e de tapumes divisrios, em
que se impe aos proprietrios a colaborao para a sua edi-
ficao ou manuteno; de diviso da coisa comum, em que cada
condmino deve colaborar para as despesas de conservao ou de
diviso; de pagamento da dvida na hipoteca pelo adquirente do
bem, para a sua liberao etc.
O Cdigo Tributrio Nacional, igualmente, reconhece a
existncia de obrigaes da mesma natureza, conforme,deixam
ver os seus artigos 130 e 131.
87

Tanto a obrigao de natureza civil, como a de natureza
tributria, so transmissveis com o prprio bem.
88
No caso do
Cflo, no resta dvida de que a obriga-
84 CCB 1916, Art. 1.197. Se, durante a locao, for alienada a
coisa, no Sotr o adquirente obrigado a res- pcii&r o
contrato, se nele UHO for consignada a clusula da sit
vigncia no caso de alienao, e constar de registro
pblico.
85 CCB - 2002 - Art. 576. Se a coisa for alienada durante a
locao, o adquirente no ficar obrigado a respeitar o
contrato, se nele no fox consignada a clusula da sua
vigncia no caso de alienao, e no constar de registro.
I
a
O registro a que se refere este artigo ser o de Ttulos
e Documentos do domicffio do locador, quando a coisa for
mvel; e ser o Registro de Imveis da respectiva
circunscrio, quando imvel. 2
a
Em se tratando de imvel,
e ainda no caso em que o locador no esteja obrigado a
respeitar o contrato, no poder ele despedir o locatrio,
seno observado o prazo de noventa dias aps a notificao.
86 Bittar, Carlos Alberto. Direito das Obrigaes. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 1990, p. 41.
87 CTN, art. 130. Os crditos tributrios relativos a impostos
cujo fato gerador seja a propriedade, o domnio til ou s
posse de bens imveis, e bem assim os relativos a taxas pela
prestao de servios referentes a tais bens, ou a
contribuies de melhoria, sub-rogam-se na pessoa dos
respectivos, salvo quando conste do ttulo a prova de sua
quitao. Pargrafo nico. No caso de arrematao em hasta
pbhca, a sub-rogao ocorre sobre o respectivo preo. Alt.
131. So pessoalmente responsveis: I-o adquirente ou
remitente, pelos tributos relativos aos bens adquiridos ou
remidos.
88 A propsito, vale lembrar que Baleeiro no admite o carter
real da obrigao. Ver Baleeiro, Aliomar. Direito Tributrio
Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, IO ed 1985, p. 482.
As Florestas e sua Proteo Legal I
o de natureza civil e na legislao civil
89
que a mesma
deve ser investigada, inclusive quanto s suas peculiaridades
jurdicas mais proeminentes. Ressalte-se, entretanto, que os
institutos do Direito civil devero ser lidos com os olhos
da proteo ambiental e de como ela tratada em nossa
Constituio. no Direito das Obrigaes que o intrprete
deve buscar socorro para a adequada compreenso do instituto
jurdico em questo.
Efetivamente, a reserva legal uma caracterstica da
propriedade florestal que se assemelha a um nus real que
recai sobre o imvel e que obriga o proprietrio e todos
aqueles que venham a adquirir tal condio, quaisquer que
sejam as circunstncias. Trata-se de uma obrigao in rem,
ob ou propter rem ou seja, uma obrigao real ou mista.
90

Convm relembrar as palavras de Orlando Gomes sobre a matria,
in verbis: [as obrigaes reais] Caracterizam-se pela origem
e transmissibi- lidade automtica
91
Consideradas em sua
origem, verifica-se que provm da existncia de um direito
real, impondo-se ao seu titular. Esse cordo umbilical jamais
se rompe. Se o direito de que se origina transmitido, a
obrigao o segue, seja qual for o ttulo translativo. O
ilustre Professor Orlando Gomes no est solitrio em sua
concepo, sendo uma das mais abalizadas vozes de uma corrente
amplamente majoritria sobre o tema. Apenas para reforar o
argumento, vale trazer colao a opinio do professor Caio
Mrio da Silva Pereira,
92
que a seguinte:
Mas, se h uma relao jurdico-real, em que se insere,
adjeto faculdade de no ser molestado, o direito a uma
prestao especfica, este direito pode dizer-se ad rem, e a
obrigao correspondente propter ren. No falta quem lhe
pretenda atribuir autonomia. Mas parece-nos em vo, pois que o
direito que visa a uma prestao certa de crdito, e a
obrigao respectiva estrita. A obli- gatio propter rem
somente encorpa-se quando acessria a uma relao jurdico-
real ou se objetiva numa prestao devida ao titular do
direito real, nesta qualidade (ambulat cum domino). E o
equvoco dos que pretendem definir a obrigao propter rem
como pessoal o mesmo dos que lhe negam existncia,
absorvendo-a na real...
4.3.3.1. Prazos para Recomposio da Reserva Legal
O estabelecimento de prazos legais para que o proprietrio -
ou mesmo o posseiro - faa respeitar a Reserva Legal e, por
fora disto, faa o reflorestamento da rea
89 O Direito Ambiental, em minha opinio, um direito
transversal que permeia os diferentes ramos do Direito;
logo, normas de proteo ao meio ambiente podem ser neles
encontradas. O Direito Ambiental muito mais um conjunto de
princpios e regras de aplicao que devem estar presentes
em quaisquer que sejam as provncias jurdicas.
90 Orlando Gomes. Obrigaes. Rio de Janeiro: Forense, 12
a
ed.,
1998, p. 21.
91 Grifo do autor.
92 Caio Mrio da Silva Pereira. Instituies de Direito Civil,
voL II, Teoria Geral das Obrigaes. Rio de Janeiro:
Forense, 4 ed., 1976, pp. 44-45.
Direito Ambiental
degradada, uma medida que, em minha opinio, puramente
protelatria e de duvidosa constitucionaldade. Ora, se o
prprio CFlo reconhece, em seu artigo ls, que existe um
interesse comunitrio de que a propriedade florestal seja
explorada nos termos do prprio Cdigo e, em consequncia
disto, tenha estabelecido que a inobservncia de suas normas
se constitui em mau uso da propriedade e, portanto, em um
atentado ao direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, no razovel o estabelecimento de prazos para
que se cumpra uma determinao legal e constitucional de
extrema importncia, O estabelecimento de prazos para o
reflo- restamento da Reserva Legal, como se esta no fosse uma
condio de existncia da prpria propriedade florestal, tem o
condo de violar diretamente o artigo 225 da CF, pois adia o
desfrute do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Este direito, como direito fundamental,
aplicvel e exercitvel imediatamente e no pode ser
postergado pelo legislador ordinrio. O artigo 99 da Lei n
s

8.171/91, portanto, parece-me inconstitucional.
93
Vejo, para
tal, os seguintes fundamentos:
i) atenta diretamente contra o direito de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, pois admite o
prolongamento temporal da prtica do uso nocivo da
propriedade, em prejuzo da qualidade de vida da macrovi-
zinhana;
ii) atenta diretamente contra o 1- do artigo 5
S
da CF,
94
pois
ipso iure estabelece prazos para que os indivduos possam
gozar do direito individual e fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado; e
iii) atenta contra funo social da propriedade florestal,
pois retira-lhe um de seus elementos constitutivos, que a
Reserva Legal.
4.3.3.2. A Delimitao, pela Autoridade Pblica, da rea a
Ser Preservada
Argumento que, primeira vista, impressiona aquele que
afirma que a Reserva Legal deve ser delimitada pela autoridade
competente e que, na inexistncia da ao administrativa, o
particular no est obrigado a promover o reflorestamento e a
recomposio da Reserva Legal,
95
enquanto a autoridade pblica
no fizer a referi-
93 Espero que o tema possa cair no agrado dos
constitucionalistas, que, certamente, podero desenvolv-lo
com a maestria que ele merece.
94 CF, art. 5, 1* A normas definidoras dos direitos e
garantias fundamentais tm aplicao imediata.
95 Art. 16. As florestas de domnio privado, no sujeitas ao
regime de utilizao limitada e ressalvadas as de
preservao permanente, previstas nos artigos 2
S
e 3? desta
lei, so suscetveis de explorao, obedecidas as seguintes
restries: a) nas regies Leste Meridional, Sul e Centro-
Oeste, esta na parte sul, as derrubadas de florestas
nativas, primitivas ou regeneradas, s sero permitidas,
desde que seja, em qualquer caso, respeitado o limite mnimo
de 20% da rea de cada propriedade com cobertura arbrea
localizada, a critrio da autoridade competente; b) nas
regies citadas na letra anterior, nas reas j desbravadas
e previamente delimitadas pela autoridade competente, Scam
proibidas as derrubadas de florestas primitivas, quando
feitas para ocupao do solo com cultura e pastagens,
permitindo-se, nesses casos, apenas a extrao de rvores
para produo de madeira. Nas reas ainda incultas, sujeitas
a formas de desbravamento, as derrubadas de florestas
primitivas, nos trabalhos de instalao de novas
propriedades agrcolas, s sero toleradas at o mximo de
30% da rea da propriedade; c) na regio Sul as reas
atualmente revestidas de formaes florestais em que ocorre
o pinheiro brasileiro, Araucaria angustifolia (Bert - O.
Ktze), no po-
As Florestas e sua Proteo Legal
da delimitao. O CFlo, na redao original do artigo 16, em
meu entendimento, no condicionava a ao de reflorestar
existncia da norma administrativa especfica. Penso que esta
seja a concluso lgica do fato de que autoridade
administrativa foi outorgada a misso de delimitar a extenso
da RFL, em taxas mnimas, conforme definido pela lei. Observe-
se, ademais, que, se o proprietrio no obteve do Poder
Pblico a delimitao geogrfica da rea a ser mantida como RL
e, igualmente, no obteve a definio dos percentuais de sua
propriedade que devem ser considerados como Reserva Legal,
isto no o desonera da obrigao de manter a RFL. Ao contr-
rio, ante a omisso da administrao - que dever ser
constituda em mora o prprio proprietrio pode sponte sua
definir a rea e o percentual - respeitado o percentual mnimo
a ser averbado como RFL. Isto para que no se tome sujeito
passivo de uma possvel medida judicial com o objetivo de
evitar o prosseguimento da utilizao danosa da propriedade.
Outra concluso seria totalmente contrria letra e ao
esprito de toda a legislao de proteo ambiental, inclusive
das normas constitucionais. A Reserva Legal, por seus
atributos ecolgicos, no pode deixar de estar presente na
propriedade florestal, pois como venho argumentando ao longo
deste trabalho, ela parte da prpria propriedade florestal.
A delimitao da Reserva Legal, pela autoridade
administrativa, um mero reconhecimento fsico, nada mais.
Mutatis mutandi, a hiptese se assemelha das terras
indgenas, a demarcao administrativa no constitutiva, mas
meramente declaratria.
A questo parece-me extremamente simples. A RFL legal
estabelecida por ato do proprietrio que determina a sua
averbao junto ao Registro de Imveis. administrao
pblica compete, nica e exclusivamente, verificar a
existncia de atributos ecolgicos nas reas que devero ser
averbadas pelo proprietrio e delimitar-lhes os contornos.
um ato administrativo vinculado, no qual o administrador
limita-se a verificar o preenchimento das condies legais.
da prpria natureza do ato mencionado a vinculao, pois o
sistema constitucional brasileiro inadmite a interveno do
Estado na propriedade privada de forma discricionria. Caso o
ato de delimitao da RFL fosse um ato administrativo
discricionrio, estaramos diante de uma desapropriao
indireta. da prpria natureza da propriedade florestal a
existncia da RFL, inclusive como condio de explorao da
dita propriedade. No h explorao legal de propriedade
florestal que no tenha averbada a RFL.
dero ser desflorestadas de forma a provocar a eliminao
permanente das florestas, tolerando-se somente a explorao
racional destas, observadas as prescries ditadas pela
tcnica, com a garantia de permanncia dos macios em boas
condies de desenvolvimento e produo; d) nas regies
Nordeste e Leste Setentrional, inclusive nos Estados do
Maranho e Piau, o corte de rvores e a explorao de
orestas s sero permitidos com observncia de normas
tcnicas a ser estabelecidas por ato do Poder Pblico, na
forma do art. 15, I
a
Nas propriedades rurais, compreendidas
na alnea a deste artigo, com rea entre vinte (20) a
cinquenta (50) hectares computar-se-o, para efeito de Exao
do limite percentual, alm da cobertura florestal de qualquer
natureza, os macios de porte arbreo, sejam fruticolas,
ornamentais ou industriais. 2<> A reserva legal, assim
entendida a rea de, no mnimo, 20% (vinte por cento) de cada
propriedade, onde no permitido o corte raso, dever ser
averbada margem da inscrio de matrcula do imvel, no
registro de imveis competente, sendo vedada a alterao de
sua destinao, nos casos de transmisso, a qualquer titulo,
ou de desmembramento da rea. 3 Aplica-se s reas de
cerrado a reserva legal de 20% (vinte por cento) para todos os
efeitos legais.
Direito Ambiencai
4.33.3. Percentuais que Devem Ser Mantidos como Reserva
Legal
O artigo 16 do CFlo, na forma da redao que lhe foi dada
pela Medida Provisria n
e
1.956-53, de 23 de agosto de 2000, em
seu caput, estabelece como regra geral a possibilidade da
supresso das florestas e outras formas de vegetao nativas
desde que no estejam classificadas como reas de preservao
permanente, no estejam submetidas ao regime de utilizao
limitada ou protegidas por legislao especfica. Esta regra
geral, entretanto, somente aplicvel desde que observadas as
reas de Reserva Legal mnimas definidas nos incisos I at IV.
Na Amaznia Legal, o percentual de Reserva Legal foi
definido em 80% para as reas de floresta; nas reas de
cerrado existentes na Amaznia Legal, definiu-se o percentual
de 35%. Tal percentual, entretanto, pode ser subdividido em um
ndice de, no mnimo, 20% na prpria propriedade e os
restantes 15% podero ser constitudos por compensao em
outra rea includa na mesma microbacia e que dever ser
averbada no registro de imveis.
O percentual de 20% foi confirmado como o padro geral
aplicvel s demais regies do Pas, seja s florestas ou
outras formas de vegetao, mesmo nas regies de campos
gerais.
4.3.3.3.1. Reserva Legal e Pequena Propriedade Rural
O conceito de Reserva Legal foi intensamente
descaracterizado pelo 3
a
do artigo 16 do CFlo, conforme a
redao que lhe foi dada pela Medida Provisria n
s
1.956-
53/2000. Assim que a norma legal admitiu que, para o
cumprimento da obrigao de manuteno ou compensao da rea
de Reserva Legal da pequena propriedade ou posse, pdero ser
computados os plantios de rvores frutferas ornamentais ou
industriais, compostas por espcies exticas, cultivadas em
sistema intercalar ou consorciadas com espcies nativas.
A medida adotada pela norma, em minha opinio, somente
poderia ter sido admitida aps a elaborao de um censo
agrcola que fosse capaz de definir quantidade de pequenas
propriedades rurais, em cada uma das regies do pas, sob pena
de que a Reserva Legal, em reas nas quais predomina a pequena
propriedade rural, no se transforme em letra morta. extreme
de qualquer dvida que a incorporao de espcies exticas e
ornamentais ou industriais na Reserva Legal a negao con-
ceituai da prpria razo de ser da Reserva Legal.
4.3.3.3.2. Posse e Reserva Legal
O CFlo, conforme a determinao contida no 10 do artigo
16, na forma da redao que lhe foi dada pela MP n
2
1.956-
53/2000, estabelece que, tambm na posse, seja observada a
Reserva Legal. Na hiptese, entretanto, foi estipulado que o
possuidor dever firmar Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
com o rgo ambiental: tal termo tem fora de ttulo executivo
extrajudicial e dever, no mnimo, ter a localizao da
Reserva Legal, as suas caractersticas ecolgicas bsicas e a
As Florestas e sua Proteo Legal
proibio de sua supresso, aplicando-se posse, quando
cabvel, as mesmas regras aplicveis propriedade rural.
A interpretao sistemtica do pargrafo leva-me concluso
de que, para os termos do CFlo, a posse foi equiparada
propriedade, pois as determinaes aplicveis posse, em
certa medida, so mais restritivas do que aquelas aplicveis
propriedade. Ao possuidor no podem ser impostas obrigaes
superiores quelas impostas aos proprietrios. Ao
proprietrio, o CFlo no impe a assinatura de TAC, mas a
simples averbao da Reserva Legal. O TAC tem natureza
jurdica completamente diversa da Reserva Legal; este uma
espcie de transao entre o rgo pblico e o interessado,
mediante a qual o segundo se compromete a dar cumprimento a
normas legais que no vm sendo observadas. Caso as condies
definidas no TAC no sejam observadas, este serve de ttulo
executivo extrajudicial. J a averbao tem a natureza de ser
um registro pblico que serve para o conhecimento de terceiros
e grava a propriedade florestal.
Ora, se o possuidor pode ser acionado judicialmente para dar
cumprimento obrigao de manter a Reserva Legal, com muito
mais razo se poder acionar o proprietrio para que d
cumprimento obrigao de manter e conservar a Reserva Legal.
A posse, ao se transformar em propriedade, por meio da
prescrio aquisitiva, j traz em si os germes da propriedade
florestal, inclusive quanto Reserva Legal. Ora, se possvel
a execuo em face do possuidor, tambm em face do
proprietrio.
4.3.3.3.3. Reserva Florestal Legal e os reservatrios de
hidreltricas
O regime tradicional de propriedade foi incapaz de assegurar
a reproduo das caractersticas ambientais essenciais das
reas submetidas a atividade madeireira ou agrcola, vindo a
lei a dar soluo para a questo com a instituio, repita-se,
da reserva Florestal Legal. As diferentes atividades
econmicas no pas e, especialmente, a expanso da chamada
fronteira agrcola estavam potencialmente nos conduzindo a um
nvel de desflorestamento inaceitvel, haja vista que n
existia qualquer obrigao legal para que o proprietrio rural
destinasse parcela de sua propriedade para as finalidades de
reproduo das caractersticas ambientais relevantes. A solu-
o encontrada pelo legislador se alicera em dois pilares
fundamentais (i) a elevao das florestas ao status de
interesse nacional e (ii) a instituio da reserva florestal
legal. Assim, ex vi lege, foi criada uma obrigao para o
proprietrio rural, no sentido de que ele mantenha determinado
percentual de sua propriedade apto a assegurar a reproduo
dos elementos ecossistmicos fundamentais.
A Reserva Legal, ou Reserva Florestal Legal, definida pelo
Cdigo Florestal no inciso III, do 2
S
do artigo l
s
, cujo teor
o seguinte:
Reserva Legal: rea localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural [grifo: PBA]. excetuada a de
preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos
recursos naturais; conservao e reabilitao dos processos
ecolgicos, a conservao da biodiversidade e ao abrigo e
proteo de fauna e flora nativas.
Direito Ambiental
Uma interpretao meramente semntica do dispositivo legal
demonstra que da prpria essncia do conceito de RL, a sua
aderncia a uma propriedade ou posse rural. Da mesma forma, a
finalidade de sua instituio bastante bvia: manuteno no
interior da rea agrcola de parcela prstina capaz de
assegurar a reproduo das condies ecolgicas originrias
que foram suprimidas para ceder vez atividade agrcola ou de
silvicultura, importante ressaltar no presente contexto que
o legislador no deu qualquer outra funo RL, bem como no
determinou que ela fosse observada em outro tipo de atividade
que no a rural ou agrcola. Anote-se que, devido sua
especialidade, no licito presumir que o legislador tenha
tido a inteno de atribuir ao instituto uma abrangncia maior
do que aquela que expressamente consta da lei.
96
A Reserva
Legal se justifica como instituto jurdico aplicvel ao solo
com vocao agrcola, pois como se depreende de sua definio
normativa rea que, obrigatoriamente, deve ser mantida
hgida com vistas a assegurar o uso sustentvel dos recursos
naturais e a reabilitao dos processos ecolgicos nas reas
que foram desfiorestadas com vistas implantao de
atividades agrcolas ou rurais. Re- lembrem-se os precisos
termos da definio: localizada no interior de uma proprie-
dade rural Permito-me ressaltar a expresso anteriormente
sublinhada para reafirmar que no h reserva legal que no
esteja localizada no interior de uma propriedade rural. No
a simples existncia de uma floresta que d origem
imposio da obrigao propterrem de manuteno da RFL, at
mesmo porque no h que se falar em reserva Morestal> se a
rea toda florestada, a reserva somente se justifica quando
parcela significativa do imvel no florestada ou ser
desflorestada para a atividade rural.
97
A concluso lgica e
se impe por si prpria.
Estabelecida a necessidade da existncia de uma propriedade
rural para que se possa falar em Reserva Legal ou Reserva
Florestal legal, h que se observar, contudo, que a
propriedade rural no um conceito arbitrrio ou aleatrio a
ser utilizado pelo administrador pblico quando da
identificao de rea na qual exigvel a Reserva Legal. Para
que a exigncia seja feita com base legal, se faz necessrio
que o conceito normativo de propriedade ou posse rural ou
agrcola seja preenchido inteiramente. Aqui, poderamos falar
em verdadeira tipicidade do conceito. Como se sabe, o conceito
normativo de propriedade rural, por fora do veto presidencial
aos artigos
96 Art. 1.231, A propriedade presume-se plena e exclusiva, at
prova em contrrio.
97 "Reserva de reservar s. f., ac? o efeito de reservar;
aquilo que se guarda ou se poupa para casos imprevistos ou
extraordinrios; vasa das marinhas; situao dos soldados e
dos funcionrios que, tendo j prestado servio, esto
obrigados a voltar ao servio, quando as convenincias
pblicas assim o exigirem; unidades militares de retaguarda,
prontas a socorrer outras que estejam a descoberto; Desp.,
nos desportos de equipa, atleta que substitui o efectivo em
caso de necessidade; suplente; clusula de contrato,
escritura, etc., que limita, em qualquer aspecto, os seus
efeitos; fig., segredo; retraimento; dissimulao;
restrio, excepo; ressalva; circunspeco; (nopl.)
reteno e acumulao dos elementos do activo de tuna empre-
sa, para fazer face a futuros investimentos, ou eventuais
redues futuras de liquidez motivadas pela acumulao de
prejuzos. Fundo de importncia que as sociedades, por
determinao da lei, reservam para compensar depreciaes
nos valores ou prejuzos no activo; EcoL, natural: zona
delimitada (parque), cuja proteco, assegurada pelo Estado,
tem por objectivo garantir a sobrevivncia das espcies
animais e vegetais que nela se encontram, bem como preservar
o equilbrio do seu habitat natural, in, http://ww\v.pri-
beram.pt/dlpo/definir_resultados.aspx, capturado aos 02 de
janeiro de 2008.
fl&J * Enssno Supsnor toai
As Florestas e sua Proteo Legal I
43 e 44 da Lei n
2
8.171, de 17 de janeiro de 1991,
98
deve ser
buscado no Estatuto da Terra, institudo pela Lei n
s
4.504, de
30 de novembro de 1964, que em seu artigo 4
a
, I, define imvel
rural: O prdio rstico, de rea contnua qualquer que seja a
sua localizao que se destina explorao extrativa
agrcola, pecuria ou agroindustrial [destaque: PB A], quer
atravs de planos pblicos de valorizao, quer atravs de
iniciativa privada. Como se v, o legislador se utilizou de
uma concepo teleolgica para a classificao do imvel e no
de uma classificao geogrfica, como poderia parecer em
princpio. Penso que, da definio deve ser extrada uma
consequncia relevante: A mera localizao de um imvel em
rea rural no o transforma em rural automaticamente. A
natureza jurdica de imvel rural exige que ele tenha como
des- tinao a explorao extrativa agrcola, pecuria ou
agro-industrial Permito-me afirmar que esta tuna
consequncia inteiramente lgica e racional, pois o terreno
destinado instalao de um hospital em rea rural no se
transforma em rstico, haja vista que no destinado
explorao extrativa agrcola, mas sade pblica. O mesmo se
diga de escolas, postos de gasolina e toda e qualquer outra
atividade, inclusive as atividades e bens vinculados a
gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica que,
desde sempre, esto afetadas apenas e to-somente ao mencio-
nado fim. Analisando o conceito de imvel rural, o saudoso
agrarista Rafael Augusto de Mendona Lima," com a tradicional
preciso pontificou:
98 Art. 43 ~ Entende-se por produtor rural, para fins desta
Lei, aquele que desenvolva atividades agrcolas,
extratrvistas no predatrias ou artesanais, e, por pequeno
produtor, aquele que as desenvolve custa de esforo de seu
prprio trabalho ou de sua famlia, eventualmente recorrendo
a contratao de mo-de- obra temporria, podendo ser
proprietrio ou no dos meios de produo necessrios ao
desenvolvimento de suas atividades. Art, 44 ~ Para os fins
desta Lei, entende-se como pequena propriedade rural aquela
onde prevalece o trabalho familiar e em que a contratao de
trabalho temporrio s ocorre durante perodos eventuais de
atividade agrcola, bem como sua rea no ultrapasse, em
dimenso, o correspondente a trs mdulos rurais. Razes do
veto. O disposto nos dois artigos oferece conceituaes
totalmente imprecisas, ao buscar definir o produtor rural e
a propriedade rural, reclamando, portanto, o veto por
contrariar o interesse pblico.
99 Rafael Augusto de Mendona Lima, Critrios jurdicos no
Brasil, para a. utilizao dos imveis rurais, in, Direito
Agrrio, Estudos, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1977, p.
33.
Supremo Tribunal Federal RE 102816 / RJ. Relator; Min.
OCTAVIO GALLOTTI. Julgamento: 19/06/1987 rgo Julgador:
Primeira Turma. DJU: 06-11-1987 PP-24441 CARACTERIZANDO-SE O
IMVEL RURAL POR SUA DES12NAO OU UTUIZAO ECONMICA E NO
PELA LOCALIZAO [destaque: PB A], NO SE CONFIGURA A ALEGAO
DE NEGATIVA DE VIGNCIA DO ART. 3. DO ATO COMPLEMENTAR N. 45-
69 E OUTRAS DISPOSIES QUE, VEDAM OU RESTRINGEM A SUA
AQUISIO POR ESTRANGEIROS. ALIENAO DE IMVEIS. CONVOLAO,
EM PRINCIPAL, DO OBJETIVO SOCIAL QUE ERA SECUNDRIO. PODERES
DA DIRETORIA DE SOCIEDADE ANNIMA RECUSADOS PELO ACRDO
RECORRIDO, DIANTE DA INTERPRETAO DO ESTATUTO E DA NATUREZA
DOS ATOS PRPRIOS DA ADMINISTRAO, SEM FERIR O DISPOSTO NOS
ARTIGOS 90,94,104,105,119 E 121 DO DECRETO-LEI N. 2.627-40.
DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL NO CONFIGURADA, TUDO CULMINANDO
EM QUE NO SE CONHECA DO PRIMEIRO RECURSO EXTRAORDINRIO.
SUBSTABELEC3MENTO SIMPLES. O SILNCIO SOBRE A CLUSULA DE
RESERVA NO EXCLUI A ATUAO DO OUTORGANTE, MOTIVO PELO QUAL,
PERSISTINDO UM ADVOGADO EM COMUM AOS UTISCONSORTES, NO SE
LHES FACULTA O PRAZO EM DOBRO, PREVISTO NO ART. 191 DO CDIGO
DE PROCESSO CIVTL. SEGUNDO RECURSO EXTRAORDINRIO DE QUE NO
SE CONHECE, POR INTEMPESTIVO.
Direito Ambiental
O que importa a possibilidade de explorao agrcola
(destinao), podendo encontrar-se o imvel, quer no ambiente
rural, quer dentro do permetro urbano.
A lei n. 5.868, de 12 de dezembro de 1972, em seu artigo 6
3
,
conceitua de forma, diferente o imvel rural, valendo o
conceito, no entanto, s para os efeitos de incidncia do
imposto territorial rural.
Desta forma, o imvel com mais de um hectare, que for
utilizado para qualquer fim, que no agrcola, no ser imvel
rural...
Alis, assim tem sido o entendimento do Supremo Tribunal
Federal e do Superior Tribunal de Justia sobre a matria.
100

No raro que muitas das propriedades desapropriadas sejam
divididas, permanecendo parcelas relevantes dos imveis que
foram desapropriados e alagados em posse e propriedade dos
titulares originais do imvel que sofreu a expropriao.
Tambm no raro que as reas alagadas correspondam
totalidade das reas destinadas Reserva Florestal Legal. Em
tais hipteses como ser e por quem deve ser cumprida a
exigncia de manuteno da Reserva Legal? Como j foi visto, o
imvel alagado perde a sua caracterstica de imvel rural,
transformando-se em um bem pblico federal vinculado ao
servio pblico concedido de gerao, transmisso e
distribuio de energia.
Ademais, deve ser registrado que a rea remanescente ao
processo expropriat- rio permanece integrando o patrimnio do
mesmo titular da antiga propriedade. Por fora do alagamento,
indiscutivelmente, criou-se uma nova realidade fsica que, ex
vi lege, dever ter outra rea destinada Reserva Legal. A
obrigao, no entanto, permanece com o proprietrio, no
havendo qualquer norma legal que a transfira para o
expropriante.
A averbao da Reserva Legal matria tratada nos 8

e
9
2
do artigo 16 do Cdigo Florestal e de competncia dos
Registros de imveis, conforme previsto na alnea 22 do inciso
II do artigo 167, da Lei n
9
6.015, de 21 de dezembro de 1973.
101

Veja-se, quanto ao particular, o seguinte aresto:
102

100 AgRg no REsp 679173 / SC. Relatora: Ministra DENISE
ARRUDA. 1 Turma. DJ 18.10.2007 p. 267 AGRAVO REGIMENTAL NO
RECURSO ESPECIAL. TRIBUTRIO. IPTU. VIOLAO DO ART. 32,
1, DO CTN. NO-OCORRNCIA. IMVEL SITUADO NA ZONA URBANA.
ART. 15 DO DECRETO 57/66. CRITRIO DA DESTINAO ECONMICA.
NECESSIDADE DE COMPROVAO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
1.0 critrio da localizao do imvel insuficiente para que
se decida sobre a incidncia do IPTU ou ITR, sendo necessrio
observar-se o critrio da destinao econmica, conforme j
decidiu a Egrgia 2* Turma, com base em posicionamento do STF
sobre a vigncia do DL n* 57/66 (AgRg no Ag 498.512/RS, 2
Turma, Rei. Min. Frandsco Peanha Martins, DJ de 16.5.2005).
2. No tendo o agravante comprovado perante as instncias
ordinrias que o seu imvel destinado economicamente
atividade roral, deve incidir sobre ele o Imposto Predial e
Territorial Urbano. 3. Agravo regimental desprovido.
101 Art. 167 - No Registro de Imveis, alm da matrcula,
sero feitos... II - a averbao:... 22. da reserva legal...
102 Superior Tribunal de Justia. RMS 18301 / MG RECURSO
ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURAN- .2004/0075380-0. Relator:
Ministro JOO OTVIO DE NORONHA. 2 Turma. DJU: 03.10.2005, p.
157.
As Florestas e sua Proteo Legal |
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINRIO.
AVERBAO DE RESERVA FLORESTAL. EXIGNCIA. CDIGO FLORESTAL.
INTERPRETAO. 1. O meio anbiente ecologicamente equilibrado
direito que a Constituio assegura a todos (art. 225 da
CF), tendo em considerao as geraes presentes e futuras.
Nesse sentido, desobrigar os proprietrios rurais da averbao
da reserva florestal prevista no art, 16 do Cdigo Florestal
o mesmo que esvaziar essa lei de seu contedo. 2. Desborda do
mencionado regramento constitucional portaria administrativa
que dispensa novos adquirentes de propriedades rurais da
respectiva averbao de reserva florestal na matrcula do
imvel, [destaque: PBA] 3. Recurso ordinrio provido.
Observe-se que os pequenos proprietrios, conforme o 9
a
do
artigo 16, tm direito a averbao gratuita, no cabendo
falar-se em custos pela averbao. Veja-se o inteiro teor da
norma em comento:
9
a
A averbao d reserva legal da pequena propriedade ou
posse rural familiar gratuita, devendo o Poder Pblico
prestar apoio tcnico e jurdico, quando necessrio.
4.4. Proteo Florestal e Desapropriao
Uma questo que extremamente debatida aquela suscitada
pelo estabelecimento de reas de preservao permanente e as
suas repercusses no patrimnio dos titulares 4o domnio das
respectivas reas. grande o nmero de decises judiciais
que, em muitas hipteses, determinam o pagamento de
indenizaes em razo do estabelecimento de reas de
preservao. Entendem os tribunis que, em vrias hipteses,
verifica-se um esvaziamento econmico do bem privado, que este
perde toda a sua importncia anterior. Em verdade, para o
particular, toma-se um estorvo. E evidente que a simples
declarao de que uma rea est submetida ao regime especial
de proteo florestal no suficiente para que o referido
espao passe a integrar o domnio pblico. Para que se possa
compreender melhor o tema ora abordado, passemos a examinar
como os autores classificam a desapropriao indireta.
O Professor Celso Antnio Bandeira de Mello
103
assim define a
desapropriao indireta:
a designao dada ao abusivo e irregular apossamento do
imvel particular pelo Poder Pblico, com sua conseqente
integrao ao patrimnio pblico, sem obedincia s
formalidades e cautelas do procedimento expropriatrio.
Ocorrida esta, cabe ao lesado recurso s vias judiciais para
ser plenamente indenizado, do mesmo modo que o seria caso o
Estado houvesse procedido regularmente.
103 Curso de Direito Administrativo, So Paulo: Malheiros, 4
ed., 1992, pp. 385-386.
BBBBBfaMji Direito Ambiental
mmm
O jurista Hely Lopes Meirelles
104
assim define a
desapropriao indireta:
No passa de esbulho da propriedade particular e, como tal,
no encontra apoio em lei. situao de fato que se vai
generalizando em nossos dias, mas que a ela pode opor-se o
proprietrio at mesmo com os interditospossessrios.
Consumado o apossamento dos bens e integrados no domnio
pblico, tomam- se, da por diante, insuscetveis de
reintegrao ou reivindicao, restando ao particular
espoliado haver a indenizao correspondente, da maneira mais
completa possvel...
Para o Professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
105
o
instituto pode ser assim definido:
Na realidade, no se trata de uma modalidade de
desapropriao, mas de um ato ilcito da Administrao, que se
omite no cumprimento de dois requisitos constitucionais
inarredveis da desapropriao: declarao e indenizao. D-
se quando o Estado se apossa da propriedade particular e a
utiliza efetivamente no interesse pbhco. A afetao
decorrente integra, irreversivelmente, o bem esbulhado, ao
domnio pblico, cabendo, porm, ao espoliado, pleitear a
indenizao que, por se tratar de ato ilcito, h de ser a
mais ampla possvel...
A desapropriao indireta, portanto, uma gentil construo
doutrinria e jurisprudencial sobre o apossamento, puro e
simples, de bens privados. lamentvel que a repetio de tal
fato tenha se verificado tantas vezes, que se tomou uma prti-
ca rotineira.
A criao de Parques Nacionais, Estaduais ou Municipais
uma forma de interveno do Estado no domnio econmico que
grava com a intocabilidade toda a rea na qual se tenha
estabelecido o parque. Esta circunstncia faz com que os
proprietrios de terras da referida rea no possam mais
explorar economicamente o seu bem, esvaziando-lhe o contedo
econmico e, portanto, retirando-lhe qualquer utilidade que
no seja a de lazer. O Tribunal de Justia de So Paulo tem,
seguidamente, mantido entendimento neste sentido.
106
Tambm o
Superior Tribunal de Justia tem entendido que:
As limitaes administrativas, quando superadas pela
ocupao permanente, vedando o uso, gozo e livre disposio da
propriedade, desnatura-se concei- tualmente, materializando
verdadeira desapropriao. Impe-se, ento, a obrigao
indenizatra justa e em dinheiro, espancando mascarado
confisco.
107

104 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros,
1993,18 ed., pp. 507-508.
105 Curso de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense,
1992,10 ed., p. 283.
106 Paulo d Bessa Antunes. Jurisprudncia Ambiental
Brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1995, p. 92.
107 Idem, pp. 92-93.
s Florestas e sua Proteo Legal
Concordo, em tese, com a orientao jurisprudencial e
doutrinria. Contudo, faz-se necessrio lembrar que o momento
atual de valorizao dos bens naturais e que, atualmente,
est sendo desenvolvida uma poderosa indstria turstica e de
pesquisas cientficas que, dependendo da forma de conservao
a qual uma determinada regio est sendo submetida, podem ser
praticadas perfeitamente. Muitas vezes, o prprio
estabelecimento de reas de preservao que ir servir de
suporte para a valorizao econmica de um bem. necessrio
que os tribunais estejam atentos para o fato e que a anlise
do esvaziamento econmico leve em considerao as novas formas
de atividade econmica. Evidentemente que o limite entre a
limitao administrativa do direito de propriedade e o
esvaziamento deste mesmo direito extremamente tnue e
precisa ser examinado em cada caso concreto.
5. A Floresta, os Desmatamentos e a Utilizao de Fogo
As queimadas so, certamente, um dos mais graves problemas
enfrentados pelas florestas brasileiras, pois, alm da
diminuio da rea florestada, elas causam um enorme aumento
da emisso de material particulado, ampliam a poluio
atmosfrica e contribuem para o aquecimento global. Os
incndios florestais
108
tm vrias origens e no se pode, sob
pena de odiosa simplificao, atribuir-lhes como causa ime-
diata este ou aquele fator. O tema extremamente complexo,
pois, para que as florestas se queimem, existem causas que vo
desde condies culturais, econmicas at condies climticas
mais favorveis propagao do fogo. O Brasil, em funo de
sua grande presena amaznica, da fragilidade dos ecossistemas
da Hilia, das caractersticas climticas da regio, das
dificuldades de acesso regio, das imensas desigualdades
sociais e da pobreza reinantes na selva, tem sido alvo
frequente de crticas internacionais sobre incndios
florestais na Amaznia^ evidente que todo o esforo deve ser
feito no sentido de que no se ampliem as reas suscetveis
aos incndios, preservando-se, ao mximo, as imensas riquezas
existentes na floresta tropical. Merece ser realado,
entretanto, que as crticas feitas ao pas nem sempre so
formuladas por aqueles que podem se apresentar como modelos de
proteo ambiental. Em realidade, existe todo um jogo de
importantes interesses econmicos e polticos que, de forma
constante e repetitiva, busca minar as bases da soberania
nacional sobre o territrio amaznico, espalhando a tese
falaciosa de que o Brasil no capaz de desempenhar o seu
papel na regio. Infelizmente, muitos desavisados, ainda que
de boa-f, tm colaborado para o descrdito do pas em relao
s suas responsabilidades amaznicas.
108 O Decreto federal n 2.959, de 10/2/1999, disps sobre
medidas a serem implementadas na Amaznia Legal, paia
monitoramento, preveno, educao ambiental e combate a
incndios florestais.
ililH Direito Ambiental
WSSBSSsm
5.1. Desflorestamento e Queimadas
Existe na regio amaznica o chamado Arco de Desmatamento,
composto pelos Estados do Acre, Rondnia, Mato Grosso (norte),
Par (sul), Tocantins, Maranho (oeste) e Amazonas (sul).
109
No
ano de 1998, um grande incndio florestal no Estado de
Roraima, cujas causas ainda no foram determinadas de forma
precisa e clara,
110
deu origem implantao de um programa
governamental denominado Programa de Preveno e Controle s
Queimadas e aos Incndios Florestais
111
no Arco do
Desorestamento - PROARCO,
112
sob a responsabilidade do IBAMA e
do MMA.
Na dcada de 80, a taxa de desflorestamento da Amaznia
chegou ao alarmante ndice de mais de 21 mil km
2
/ano de
floresta.
113
No incio da dcada de 90, tais valores sofreram
uma acentuada queda, oscilando entre 11.500 e 12.500 km
2
/ano.
No perodo compreendido entre 1994 e 1995, lamentavelmente,
houve um acrscimo do avano do desflorestamento, atingindo-se
a seguinte cifra: 29.059 km
2
/ano. Verificou-se uma nova reduo
dos valores de desflorestamento, com os seguintes valores:
18.161 km
2
em 1996 e 13.037 km
2
em 1997. O Instituto de
Pesquisas da Amaznia - IP AM
114
constatou que entre 1994 e
1995, realizando pesquisas nas regies de Paragominas e
Santana do Araguaia PA, Alta Floresta MT, Ariquemes ~ RO e
Rio Branco ~ AC, comprovou que em mdia de 8% a 23% da rea de
cada uma das propriedades arroladas foram queimadas.
115
O mesmo
estudo mostrou que o fogo acidental correspondeu a 48% da rea
queimada em 1995. Os incndios florestais, no entanto, no so
um privilgio brasileiro ou da regio amaznica. A sua
ocorrncia bastante comum em todas as regies do mundo,
inclusive nos pases do chamado primeiro mundo.
116
Nos EUA, o
nmero de focos elevou-se de 24.817, no primeiro semestre de
1997, para 28.455 em igual perodo de 1998, ampliando-se a
rea atingida de 198.390 hectares para 241.236 hectares. No
Canad, o crescimento foi ainda maior; no mesmo perodo o
nmero de focos cresceu de 1.313 para 3.148, ampliando-se a
rea atingida de 9.478 hectares para 580.120 hectares.
109 As informaes podem ser encontradas em
http://www.ibama.gov.br.
110 Tudo indica que o incndio teve como causas mais
importantes a combinao do fenmeno do El Nino com a
prtica utilizada pela populao de atear fogo vegetao
para limpeza do terreno.
111 Incndio florestal o fogo no controlado em floresta ou
qualquer outra forma de vegetao (Decreto n
a

2.661, de 8/7/1998, art. 20).
112 Desde agosto de 1988, o governo federal possua o Sistema
de Preveno Nacional e Combate a Incndios Florestais -
PREVFOGO. O mencionado programa foi recriado no mbito do
IBAMA pelo Decreto n
fi

2.661, de 8/7/1998 (art. 18).
113 Informao constante de http://ww.ibama.gov.br.
114 IP AM. O Uso do Fogo na Amaznia. Estudos de Casos ao
Longo do Arco do Desmatamento, 1997.
115 importante ressaltar que o desflorestamento no se deve,
apenas, existncia de queimadas.
116 Portugal, Espanha, Frana, Alemanha, Itlia e Grcia
registraram a ocorrncia de 460 mil incndios entre 1* de
janeiro de 1985 e 31 de dezembro de 1995. Informao constante
de http://www.ibama.gov.br.
As Florestas e sua Proteo Legal
555
5.2. Regime Legal da Utilizao do Fogo
O CFlo, institudo pela Lei n
s
4.771, de 15 de setembro de
1965, em seu artigo 27, probe a utilizao de fogo nas
florestas e demais formas de vegetao.
117
A proibio da
utilizao de fogo somente foi regulamentada em 1998, mediante
o Decreto n
2
2.661, de 8 de julho.
5.2.1. Proibio do Uso de Fogo
O artigo l
2
do decreto em comento estabeleceu a proibio do
uso de fogo
118
em trs hipteses bem definidas: (i) florestas e
demais formas de vegetao; (ii) para a queima pura e simples,
assim entendida aquela no carbonizvel de: (a) aparas de
madeira e resduos florestais produzidos por serrarias e
madeireiras, como forma de descarte desses materiais; (b)
material lenhoso, quando seu aproveitamento for economicamente
vivel; (iii) em faixa de: (a) 15 (quinze) metros dos limites
das faixas de segurana das linhas de transmisso e
distribuio de energi eltrica; (b) 100 (cem) metros ao
redor da rea de domnio de subestao de energia eltrica;
(c) 25 (vinte e cinco) metros ao redor da rea de domnio de
estaes de telecomunicaes, (d) 50 (cinquenta) metros a
partir de aceiro, que deve ser preparado, mantido limpo e no
cultivado, de 10 (dez) metros de largura ao redor das Unidades
de Conservao;
119
(e) 15 (quinze) metros de cada lado de
rodovias estaduais e federais e de ferrovias, medidos a partir
da faixa de domnio; (iv) no limite da linha que, simultanea-
mente, corresponda: (a) a rea definida pela circunferncia de
raio igual a 6.000 (seis mil) metros, tendo como ponto de
referncia o centro geomtrico da pista de pouso e decolagem
de aerdromos pblicos; (b) a rea cuja linha perimetral
definida a partir da linha que delimita a rea patrimonial de
aerdromo pblico* dela distanciando no mnimo 2.000 (dois
mil) metros, externamente, em qualquer de seus pontos.
120

As proibies acima anotadas, evidentemente, no dizem
respeito s atividades agrcolas ou agropastoris, pois em
realidade visam proteo de atividades tcnicas, comerciais
e econmicas.
117 CFlo, art. 27. proibido o tiso de fogo nas orestas e
demais formas de vegetao. Pargrafo nico. Se par-
ticularidades locais ou regionais justificarem o emprego de
fogo em prticas agropastoris ou florestais, a permisso
ser estabelecida em ato do Poder Pblico, circunscrevendo
as reas e estabelecendo normas de precauo.
118 Lei n
D
9.605, de 12/2/1998, Art. 41. Provocar incndio em
mata.ou floresta; Pena recluso, de dois a quatro anos, e
multa. Pargrafo nico. Se o crime culposo, a pena de
deteno de seis meses a um ano, e multa.
119 O uso da queima controlada para manejo do ecossistema e
preveno de incndios, desde que assim esteja previsto no
plano de manejo da unidade de conservao pblica ou privada,
e da reserva legal (art. 22).
120 De acordo com o I
o
do art. 1, quando se tratar de
aerdromos pblicos que operem somente nas condies visuais
diurnas (VFR) e a queima se realizar no perodo noturno
compreendido entre o pr e o nas- cer-do-SoI, ser observado
apenas o limite de que trata a alnea b do inciso TV. Nas
hipteses de aerdromos privados em que as queimas se
realizarem no perodo noturno, o limite ser reduzido para
1.000 metros.
Direito Arabiental
A partir de 9 de julho de 2003, ficou proibida a utilizao
de fogo, ainda que de forma controlada, para a queima de
vegetao contida numa faixa de 1.000 (mil) metros do
aglomerado urbano de qualquer porte, delimitado a partir de
seu centro urbanizado, ou de 500 (quinhentos) metros, a partir
do permetro urbano, se superior. A proibio contida no 3
e

do artigo l
2
do Decreto n
s
2.661/98, ao ingressar diretamente
na rea de domnio municipal, gesto do solo urbano, em minha
opinio, encontra dificuldade para se afirmar constitucional.
Acrescente-se, ademais, que a matria de evidente interesse
local.
5.2.2. Permisso do Emprego de Fogo
O CFlo, em seu artigo 27, probe a utilizao de fogo como
mtodo agrcola ou agropastoril. Tal proibio, entretanto,
desmentida pelo pargrafo nico do mesmo artigo, que admite o
emprego de fogo se particularidades locais ou regionais
justificarem o emprego de fogo em prticas agropastoris ou
florestais, a permisso ser estabelecida em ato do Poder
Pblico, circunscrevendo as reas e estabelecendo normas de
precauo. O Captulo II do Decreto n- 2.661/98 estabeleceu os
critrios mediante os quais se admite a utilizao de fogo.
Tal mtodo a chamada queima controlada. O conceito normativo
de queima controlada foi definido pelo pargrafo nico do
artigo 2
a
do decreto ora sob exame. O mencionado conceito o
seguinte: o emprego do fogo como fator de produo e manejo
em atividades agropastoris ou florestais, e para fins de
pesquisa cientfica e tecnolgica, em reas com limites fsi-
cos previamente definidos. A queimada controlada, para que
seja realizada, obrigatoriamente, deve ser autorizada pelo
rgo ambiental integrante do SISNAMA responsvel pela regio.
Penso que, aqui, deve ser considerado se o municpio possui ou
no rgo de controle ambiental. Caso exista o rgo ambiental
municipal, caber quele examinar o pedido de autorizao para
a queima controlada.
5.2.2.1. Requisitos para a Queima Controlada
Aqueles que desejarem realizar queima controlada de
vegetao devero, necessariamente, solicitar autorizao ao
rgo de controle ambiental com atribuio na regio. O
requerimento de solicitao dever ser prvio ao incio da
queima controlada. O requerimento dever ser instrudo com as
seguintes informaes: (i) definio das tcnicas,
equipamentos e mo-de-obra a serem utilizados no processo de
queima controlada; (ii) reconhecimento da rea e avaliao do
material a ser submetido queima controlada; (iii) assegurar
o monitoramento dos resduos da vegetao, para limitar a ao
do fogo; (iv) preparar aceiros com, no mnimo, 3 (trs) metros
de largura,
121
ampliando a referida faixa sempre que as
condies ambientais,
121 Na forma do 1 do art. 4, o aceiro dever ser duplicado
quando se destinar proteo de reas de floresta e de
vegetao natural de preservao permanente, de reserva
legal, aquelas especialmente protegidas por ato do Poder
Pblico e de imveis confirontantes pertencentes a
terceiros.
&) - fcnsino Superior Bweaj Juldcs
As Florestas e sua Proteo Legal
topogrficas, climticas e o prprio material combustvel
assim o determinarem; (v) assegurar a presena de uma equipe
treinada para atuar no locai da queima controlada, devidamente
equipada com o material necessrio para evitar a propagao do
fogo para alm da rea delimitada; (vi) comunicar
formalmente
122
aos vizinhos con- frontantes a inteno de
realizar a queima controlada, esclarecendo que a operao ser
confirmada com a fixao de data, horrio e local onde ser
realizada a queima; (vii) que a queima ser realizada em poca
apropriada, considerando-se as condies de temperatura e
vento da ocasio; (viii) previso de acompanhamento de toda a
operao de queima, at a sua extino, com vistas adoo
das medidas adequadas para a conteno do fogo na rea
definida para o emprego do fogo.
Os procedimentos acima arrolados so procedimentos mnimos a
serem adotados por aquele que pretenda realizar a queima
controlada. O rgo ambiental, diante de peculiaridades da
rea a ser submetida ao fogo, poder
123
exigir a adoo de
outros procedimentos considerados necessrios proteo do
meio ambiente e das propriedades de terceiros.
Uma vez que o rgo ambiental examine as informaes
prestadas pelo interessado, e as considere suficientes, o
requerente dever solicitar a autorizao de queima
controlada. A autorizao solicitada pelo documento
denominado Comunicao de Queima Controlada.
124
O requerimento
dever se fazer acompanhar de: (i) comprovante de propriedade
ou de justa posse do imvel onde se realizar a queima; (ii)
cpia da autorizao de desmatamento, nas hipteses nas quais
ela exigvel; e (i) comunicao da queima controlada.
Admite-se a hiptese de que a queima seja realizada de forma
solidria, isto , os proprietrios ou posseiros que tenham
terras contguas podero realizar uma nica queima controlada,
desde que a rea a ser submetida ao fogo no ultrapasse 500
(quinhentos) hectares.
curioso observar que, pelo pargrafo nico do artigo 6% o
interessado tem direito realizao da queima controlada se a
Administrao Pblica no expediu a autorizao ou a sua
negativa no prazo de 15 (quinze) dias aps a protocolizao do
requerimento. As excees limitam-se s reas sujeitas
vistoria prvia.
125

5.2.3. Ordenamento e Suspenso Temporria do Emprego de
Fogo
A queima controlada matria submetida ao poder de polcia
ambiental e, portanto, o rgo ambiental poder determinar o
seu escalonamento regional, desde que
122 Aquele que desejar realizar a queima controlada dever ter
em sua posse os documentos que comprovem que ele,
efetivamente, comunicou aos confrontantes a prxima
realizao da queima.
123 Em realidade: dever.
124 A comunicao de queima controlada o documento mediante
o qual o interessado d cincia ao rgo do SISNAMA de que
cumpriu os requisitos e as exigncias previstas no artigo 4
a

do decreto e, em tal condio, postula a autorizao de
queima controlada.
125 Art. 7
a
A autorizao de queima controlada somente ser
emitida aps a realizao da vistoria prvia, obrigatria em
reas: I Que contenham restos de explorao florestal; II
limtrofes s sujeitas a regime especial de proteo,
estabelecida em ato do Poder Pblico. Pargrafo nico. A
vistoria prvia dever ser dispensada em reas cuja
localizao e caractersticas no atendam ao disposto neste
artigo.

Direito Ambiental
as condies atmosfricas e o nmero de requerimentos de
autorizaes possam implicar acrscimo considervel de fumaa
na regio.
As hipteses de suspenso de queima controlada,
estabelecidas pelo artigo 14, so as seguintes: (i)
constatao de risco de vida, danos ambientais ou condies
meteorolgicas desfavorveis; (ii) a qualidade do ar atingir
ndices prejudiciais sade humana, constatados por
instrumentos e meios adequados, oficialmente reconhecidos como
parmetros;
126
(iii) os nveis de fumaa, originados de
queimadas,
127
atingirem limites mnimos de visibilidade,
comprometendo e colocando em risco as operaes aeronuticas,
rodovirias e de outros meios de transporte. Neste caso, a
queima controlada est sendo realizada pelo interessado.
O artigo 15 admite a suspenso ou o cancelamento da
autorizao de queima controlada
128
quando: (i) registrarem
riscos de vida, danos ambientais ou condies meteorolgicas
desfavorveis; (ix) interesse e segurana pblica; (iii)
descumprimen- to de normas vigentes.
5.2.4. Reduo Gradativa do Emprego de Fogo
Por incrvel que possa parecer, o CFlo, datado de 1965, teve
regulamentado o seu artigo 27 no ano de 1998, ocasio na qual
se estipulou a diminuio gradativa do emprego de fogo. Os
artigos 16 e 17 foram elaborados especificamente para as
lavouras de cana-de-acar que, como se sabe, um dos setores
mais atrasados e recalcitrantes ao adequado cumprimento das
normas de proteo ambiental, ressalvadas as excees usuais.
O artigo 16 do Decreto n
s
2.661, de 8 de julho de 1998,
estabelece um prazo de 20 (vinte) anos (!!!!) aps a sua
publicao para a eliminao do fogo como mtodo despalhador e
facilitador do corte de cana-de-acar em reas passveis de
mecanizao
129
da colheita.
130

5.3. Concluso
O decreto que acabou de ser comentado, ao regulamentar a
proibio de uso de fogo, conforme previsto no artigo 27 do
CFlo, em minha opinio, foi extremamente
126 Aqui exige-se que o rgo ambiental faa uma prova tcnica
no sentido de que as queimas controladas devem ser
suspensas. A orientao do decreto no me parece a melhor,
pois nem sempre esto disponveis os aparelhos adequados
para uma boa medio da qualidade do ar. Penso que se h uma
proibio de uso de fogo ~ regra geral estabelecida pelo
artigo 27 do CFlo o poder regulamentar no poderia impor
administrao que fizesse prova da impossibilidade da
produo de fogo. Parece-me que o decreto, data venia,
inverteu os termos da equao.
127 A queimada no se confunde com a queima controlada, pois a
primeira feita margem da lei.
128 A queima controlada est apenas autorizada, mas no est
sendo realizada.
129 Declividade inferior a 12% (doze por cento).
130 Alt. 16. O emprego do fogo, como mtodo despalhador e
facilitador do corte de cana-de-acar em reas passveis de
mecanizao da colheita, ser eliminado de forma gradativa,
no podendo a reduo ser inferior a um quarto da rea
mecanizvel de cada unidade agro-industral ou propriedade
no vinculada a unidade agro-industrial, a cada perodo de
cinco anos, contados da data de publicao deste Decreto.
tolerante com a utilizao de fogo nas atividades que
menciona. No se desconhece que a utilizao de fogo na
agricultura ainda uma prtica corrente. Contudo, desta
constatao de fato at uma ampla liberdade para a utilizao
do fogo, como o caso presente, existe uma imensa distncia
que, at prova em contrrio, no foi considerada pelo Decreto
n
2
2.661/98.

reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Captulo XXIII reas de Preservao Permanente e Unidades de
Conservao
1. Fundamentos Constitucionais das reas Protegidas e das
Unidades de Conservao
As bases constitucionais para que o Poder Pblico possa
instituir unidades de conservao encontra-se no inciso III do
artigo 225 da Lei Fundamental. O inciso em referncia
determina que da atribuio do Estado:
III definir, em todas as unidades da federao, espaos
territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente
atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo.
A norma constitucional estabelece uma obrigao de fazer,
cujo destinatrio o Poder Pblico em todos os trs nveis de
Administrao Pblica existentes na federao* Por fora da
determinao constitucional, este dever definir no s as
reas a serem especialmente protegidas, bem como dever
indicar quais dos elementos existentes no seu interior no
merecem proteo especial.
A demarcao das reas protegidas feita com base no poder
de polcia e de delimitao legal do exerccio de direitos
individuais, em benefcio da coletividade de que dotada a
Administrao Pblica. Utilizo a expresso delimitao, visto
que, na concepo que adoto, os direitos so exercidos dentro
dos contornos legais sob os quais foram inscritos na ordem
jurdica. Desta forma, no h uma limitao de direitos, mas o
seu exerccio, no interior do crculo estabelecido pela
prpria lei. Sendo assim, a definio de reas a serem
especialmente protegidas poder ser feita mediante leis ou
decretos, conforme o caso. Contudo, nos termos da norma
constitucional, a supresso e a alterao de reas protegidas
somente podero ser feitas por lei. A expresso lei deve ser
entendida em seu sentido formal. O constituinte atribuiu
Administrao o dever de demarcar reas a serem especialmente
protegidas, porm no admitiu que esta mesma Administrao
pudesse promover alteraes ou supresses destas reas sem o
consentimento do Congresso Nacional. A Constituio no
proibiu que todas as reas merecedoras de especial proteo
legal pudessem ser utilizadas e exploradas economicamente;
contudo, proibiu utilizao que alterasse as caractersticas e
os atributos que deram fundamento especial proteo. A
questo coloca-se, portanto, no modelo de unidade de
conservao a ser adotado para cada um dos espaos
territoriais que venham a merecer uma especial proteo.
Melhor
Direito Ambiental
dizendo, a cada modelo de unidade de conservao corresponde
um determinado padro de limitao de atividades econmicas,
sociais e recreacionais etc.
Em 1995, o Brasil possua 34 Parques Nacionais, 23 Reservas
Biolgicas Federais, 30 Estaes Ecolgicas, 38 Florestas
Nacionais, 15 reas de Proteo Ambiental, 4 Reservas
Extrativistas e 6 Reservas Ecolgicas.
1
Somando-se as reas
federais com as municipais e estaduais, chegar-se- ao total
de 3,7% da superfcie do Pas em reas protegidas.
2
Tal
percentual vem aumentando de forma bastante significativa nos
ltimos anos, conforme nos demonstra a tabela abaixo:
3

|2Q2 12002 12006 12006 j
'3'
:
" %

Estao Ecolgica 29 38.048 32 71.864
Monumento Natural 0 0 0 0
Parque Nadonai 52 170.09
3 62
219.43
4
Refgio de Vida
Silvestre 2 1,282 3 1.448
Reserva Biolgica 25 34.421 29 38.588


HSH


111111
111111
Floresta Nadonai 51
127,11
6 63
168.40
2
Reserva
Extrativista 30 51.776 51
102.27
6
Reserva de
Desenvolvimento
Sustentvel 0 0 1 644
Reserva de Fauna 0 0 0
rea de Proteo
Ambiental
29 72.326 30 92.937
rea de Relevante
Interesse
Ecolgico 17 432 17 432


mmm


L
A simples instituio de unidades de conservao, sem que os
recursos para a sua manuteno sejam providenciados, merece
ser fortemente criticada. Admite-se, contudo, que a sua
instituio cria determinados complicadores legais para
aqueles que pretendam degradar a rea protegida, o que seria
mais positivo do que deixar a regio sem proteo legal
nenhuma, alm das rotineiras. Outro problema que no pode ser
esquecido o decorrente da instituio de unidades de
conservao em desrespeito aos mandamen
1 O desaSo do desenvolvimento sustentvel relatrio do
Brasil para a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento, Braslia, 1991, p. 78.
2 Idem.
3
Http://sistemas.mma.gov.br/portalcnuc/index.php?ido=principa
Lmdex&idConteudo=6301& idEstnitura=119, vistidado aos 14 de
maro de 2008.
Areas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
tos legais. Este tipo de prtica acarreta, evidentemente, nus
excessivos aos cidados, desequilibrando as relaes sociais e
impondo despesas com desapropriaes ao estado.
1.1. reas Protegidas Diretamente pela CF
Alm da proteo genrica que definida no inciso III do
artigo 225, deve ser considerado que a prpria Lei
Fundamental, no 4
2
do captulo dedicado ao meio ambiente,
criou um regime jurdico especial de proteo para
determinadas parcelas do territrio nacional:
A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica,
A
a Serra
do Mar, o Pantanal Mato-grossense e a Zona Costeira so
Patrimnio Nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da
lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio
ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
exceo do cerradcP e da caatinga,
6
todos os demais
grandes ecossistemas brasileiros foram classificados como
patrimnio nacional e mereceram meno expressa pelo
legislador constituinte. Desnecessrio dizer que,
evidentemente, a quase totalidade da populao brasileira e de
suas atividades econmicas est situada no interior dos
ecossistemas includos no Texto Constitucional. Logicamente
que a presena de meno expressa de tais elementos na prpria
Constituio tem por finalidade determinar ao legislador
ordinrio que, em sua produo legislativa, estabelea cri-
trios capazes de assegurar a sustentabilidade dos mencionados
ecossistemas sem que, no entanto, sejam vedadas atividades
econmicas, sociais e recreativas lcitas que, rotineiramente,
venham sendo praticadas nas regies especialmente protegidas
pelo dispositivo inserido na CF. Penso que esta a nica
explicao possvel para o contedo da norma constitucional,
pois o DA no um Direito que se oponha s atividades
econmicas, ao contrrio, um Direito que tem por finalidade
a compatibi- lizao do crescimento econmico com o respeito
s formas de vida existentes no planeta Terra, a
sustentabilidade dos recursos naturais renovveis e no
renovveis, com os direitos humanos fundamentais e,
consequentemente com a melhoria da qualidade de vida, desta e
das futuras geraes.
4 A Mata Atlntica tem a sua explorao econmica disciplinada
pela Lei n 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Dispe sobre
a utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata
Atlntica, e d outras providncias.
5 Iara Verocai Dias Moreira. Vocabulrio Bsico do Meio
Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA, 1992, 4 ed., p. 51: Tipo
de vegetao que ocorre ao Planalto Central Brasileiro, em
certas reas da Amaznia e do Nordeste, em terreno
geralmente plano, caracterizado por rvores baixas e
arbustos espaados, associados a gramineas, tambm
denominado campo cerrado.
6 Idem, p. 46: Palavra usada para vrios tipos de vegetao no
Brasil: 1) A vegetao espinhosa da regio seca do Nordeste.
Formas naturais so florestas baixas, floresta baixa aberta
com escrube fechado. Escrube fechado com rvores baixas
emergentes (o mais comum), escrube fechado (tambm comum),
escrube aberto, savana de escrube. 2) Floresta baixa,
escrube fechado ou aberto, savana de esparso, todos de com-
posio orstica especial, sobre areia branca podzolizada,
no Nordeste da Amaznia... (ACESP, 1980).
Direito Ambientai
Ainda que no constem da CRFB, na forma de referncia
expressa, nem a caatinga nem o cerrado esto alheios ao
sistema constitucional de proteo ambiental. da prpria
essncia do artigo 225 que ecossistemas essenciais, e da
magnitude dos dois que foram olvidados, no fiquem apartados
da especial proteo da Lei Fundamental da Repblica. Alis, o
esquecimento dos dois ecossistemas mencionados serve paia
demonstrar, cabalmente, que a tendncia adotada pelo
constituinte no foi a mais adequada. Mais importante do que
publicar uma lista de bens que merecem ser elevados
categoria de patrimnio nacional , sem dvida, estabelecer um
contorno preciso dos bens, de forma que possam ser enquadrados
em tal categoria jurdica. Com isso, assegura-se que, caso a
caso, o conceito possa ser preenchido adequadamente.
1.2. Patrimnio Nacional
A CF, em seus artigos 219 e 225, 4
e
, utilizou-se do
conceito jurdico de Patrimnio Nacional, cujo contedo ainda
no foi precisamente estabelecido pela doutrina jurdica.
O conceito estabelecido pela CF deve ser interpretado,
tomando-se como parmetro o conceito de Patrimnio Pblico e
Social. O conceito jurdico de patrimnio pblico j est
pacificado na doutrina e na legislao. Dogmaticamente,
podemos encontr- lo no artigo l
2
e l
e
e 2
5
da Lei da Ao
Popular (Lei n
fi
4.717, de 29 de junho de 1965):
1
3
Consideram-se patrimnio pblico, para fins referidos
neste artigo, os bens e direitos de valor econmico,
artstico, esttico, histrico ou turstico. 2
S
Em se
tratando de instituies ou fundaes, para cuja criao ou
custeio o tesouro pblico concorra com pelo menos cinqenta
por cento do patrimnio ou da receita nua, bem como de
pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas, as
conseqncias patrimoniais da invalidez dos atos lesivos tero
por limite a repercusso deles sobre a contribuio dos cofres
pblicos.
Patrimnio, na definio de Karl Larenz, uma conjuno de
direitos e relaes jurdicas concretas em relao a uma
determinada pessoa qual correspondem.
7
O conceito
estabelecido pelo Direito Civil ser importante para a
compreenso do conceito constitucional, mas no pode ser
interpretado de forma estrita. Observe-se, contudo, que na
ideia de patrimnio nacional ecolgico, que efetivamente foi
como a Lei Fundamental da Repblica tratou os ecossistemas
anteriormente mencionados, no est presente o sentido de
transferncia do domnio privado para o domnio pblico da
Unio nem a transferncia de bens pertencentes aos Estados e
Municpios para a Unio. Na hiptese constitucional, existe
uma simples manifestao do domnio eminente da nao sobre os
bens existentes em seu territrio, sem que isto implique o
esvaziamento do domnio til ou do domnio pleno. O conceito
deve ser ope- racionalizado, de fato, como um interesse comum
de todos, tal qual o dispositivo existente no CFlo e que j
foi examinado em outro captulo.
7Karl Larea2. Derecho Civil Parte General, Madri: Reunidas,
1987, p. 405.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
De fato, a Constituio no determinou vima desapropriao
dos bens mencionados no 6
e
, porm reconheceu que as relaes
de Direito Privado, de propriedade e, mesmo de Direito
Pblico, existentes sobre tais bens devem ser exercidas com
cautelas especiais. Estas cautelas especiais justificam-se e
fundamentam-se, na medida em que os bens ambientais esto
submetidos a um regime jurdico especial, pois a fruio dos
seus benefcios genericamente considerados (que de toda a
coletividade) no pode ser limitada pelos detentores de um dos
diversos direitos que sobre eles incidem. No , contudo,
apenas neste particular que se manifesta o contorno do direito
de propriedade. Uma de suas principais caractersticas,
certamente, a obrigatoriedade da manuteno e preservao da
funo ecolgica. Tem-se, portanto, que o direito de
propriedade privada sobre os bens ambientais no se exerce
apenas no benefcio de seu titular, mas em benefcio da
coletividade.
2. As Diferentes reas Protegidas
reas protegidas so reas que, devido s caractersticas
especiais que apresentam, devem permanecer preservadas. O grau
de preservao varivel, considerando-se o tipo de proteo
legal especfico de cada uma das reas consideradas
individualmente e a classificao jurdica que tenha sido
estabelecida para cada uma delas. A proteo pode variar desde
a intocbilidade at o uso dirio e relativamente intenso. As
reas protegidas so denominadas tecnicamente unidades de
conservao.
A concepo tradicional de reas protegidas a de que tais
reas devem ser constitudas, essencialmente, por grandes
regies que devem permanecer isoladas. Tal concepo, contudo,
tem sido alvo de severas crticas, pois, em geral, realiza-se
a proteo ambiental sem que se leve em conta a proteo da
vida humana que tradicionalmente se encontra no seu interior.
Esta questo ser examinada mais adiante.
As reas protegidas esto contempladas em diversos diplomas
legais. Isso, evidentemente, traz enormes dificuldades para a
compreenso e sistematizao do papel que cada uma delas deve
desempenhar no interior do sistema nacional de unidades de
conservao. O principal diploma legal que trata do nosso
assunto o CFlo, entretanto, ele no o nico texto legal a
faz-lo.
2.1. Breve Histrico da Legislao
O primeiro parque nacional brasileiro foi criado no ano de
1937, no antigo Estado do Rio de Janeiro, em Itatiaia. Tal
criao se fez com base em dispositivos legais constantes do
CFlo de 1934. Em 1943, mediante a expedio do Decreto Le-
gislativo n
9
3, de 13 de fevereiro de 1948, foi aprovada a
Conveno para a proteo da flora, da fauna e das belezas
cnicas naturais dos pases da Amrica, que introduziu em
nosso sistema jurdico outras categorias de unidades de
conservao. Em 1965, surgiu a Lei n 4.771, que estabeleceu
novos critrios para o estabelecimento de reas protegidas. A
grande inovao foi a diferenciao entre reas que admitiam a
utilizao e reas que a inadmitam. Em geral, a idia inicial
que preside o estabelecimento das unidades de conservao a
da criao de santurios de flora e fauna.
IliBBBfiBBiBI Direito Ambiental
aMi
Acirradas crticas vm sendo opostas a tais concepes, pois,
no raras vezes, nas reas destinadas preservao, existem
comunidades tradicionais que so grandemente prejudicadas pelo
estabelecimento de reas nas quais a presena de comunidades
humanas no deve ser admitida. Esta situao comea a ser
modificada com o estabelecimento de uma nova mentalidade que
busca, ao mesmo tempo, proteger o meio ambiente e as
populaes que habitam no interior das reas protegidas.
In the past, it was generally believed that protected areas
were places where boundaries of protection were estabUshed and
people were either kept out or removed. Today, as population
pressure increases and the rights of indigenous people and
local communities gain recognition and respect, an expanded
approach to protected areas is emerging. Wilderness areas are
shrinking, and human activity is spreading. For example, in
Latin America, 86 per cent of the national parks and protected
areas are inhabited or affected by people... in western and
northern Europe, 80 per cent of the national areas and
protected areas are used seasonally, mainly by pastoral people
grazing their flocks.
8

A preocupao manifestada teve a oportunidade de ser bem
examinada pelo 4
s
Congresso Mundial de Parques Nacionais e
reas Protegidas, realizado em Caracas, no ano de 1992. No
Brasil, uma das respostas que tm sido dada s questes
mencionadas o estabelecimento das chamadas Reservas
Extrativistas e outras unidades de conservao e viso
sustentvel.
3. As Unidades de Conservao
Unidades de conservao so espaos territoriais que, por
fora de ato do Poder Pblico, esto destinados ao estudo e
preservao de exemplares da flora e da fauna. As unidades de
conservao podem ser pblicas ou privadas. O estabelecimento
de unidades de conservao foi o primeiro passo concreto em
direo preservao ambiental.
As unidades de conservao no Brasil esto tratadas em lei
federal especificamente voltada para o tema e que ser o
objeto principal deste captulo.
3.1. Sistema Nacional de Unidades de Conservao como Sistema
Federal de Unidades de Conservao
Aps uma longussima tramitao, o Projeto de Lei n
e

2.892/92 foi finalmente aprovado pelo Congresso Nacional e se
transformou na Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000, que
regulamenta
9
o art. 225, l
5
, incisos I, II, III e VII, da CF,
institui o Sistema Nacional de Conservao da natureza e d
outras providncias. Mediante a
8 Qaude Martin. Introducdon, in Elizabeth Kempf (Editor),
Protecting ndigenouspeoples inprotected aieas, San
Francisco: Sierra Club Books, 1993, p. xvii.
9 Merece ser observado que a Constituio no sofre
regulamentao pela Lei ordinria, pois esta no tem
poderes para tal O que ocorre um mero adensamento da norma
constitucional, que passa a ser completada de molde a poder
exercer plenamente os seus efeitos sobre o mundo jurdico.
fcSE-J - tnsino -^upenor BUIBSU MSSS
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
edio de tal lei, o legislador ordinrio buscou harmonizar as
diferentes unidades de conservao existentes no ordenamento
jurdico federal.
10
A ideia de um sistema nacional significa
que todos os integrantes da Federao devem adotar o modelo
estabelecido pela Lei Federal que, no particular, deve ser
entendida como uma lei que estabelece uma hierarquia
organizacional entre os diferentes ntes federativos.
A Lei do SNUC no est compreendida na competncia comum
para legislar sobre florestas, visto que as florestas esto
submetidas ao regime jurdico definido pelo CFlo e pelas leis
florestais estaduais. O SNUC trata, undamentalmente, de reas
institudas pelo Poder Pblico com a finalidade de assegurar a
conservao de determinados valores ambientais e ecolgicos
considerados relevantes pelo legislador constituinte. Em
apertada sntese, Milar
11
sustenta que para a configurao
jurdico-ecolgica de uma unidade de conservao deve haver: a
relevncia natural; o carter oficial; a delimitao
territorial; o objeto conservacionista; e o regime especial de
proteo e administrao
Logo, a Lei do SNUC no norma geral aplicvel a qualquer
rea florestada natural, at mesmo devido ao fato de que nem
toda Unidade de Conservao est situada em florestas. A sua
aplicao bastante especfica e tpica. Ele antes vim
Sistema Federal de Unidades de Conservao do que um Sistema
Nacional. Entender que o SNUC uma lei federal e no
nacional
12
a consequncia lgica do sistema federativo
brasileiro, visto que o SNUC, na sua essncia administrativa,
uma norma que se destina organizao do regime jurdico
dos bens pblicos federais afetados defesa do meio ambiente,
com as medidas conservacionistas e preservacionistas que se
fizerem necessrias para cada caso concreto.
De fato, o artigo 25
13
da CF reconhece a capacidade de auto-
organizao dos estados, observados os princpios
estabelecidos pela CF. Ora, no h qualquer princpio
constitucional, que se tenha por obrigatrio para os Estados,
relacionado forma pela qual eles exercero a gesto de seus
bens imveis, sejam eles Parques ou
10 Destaque-se, entretanto, que o artigo 225 da CF no fala na
criao de um "sistema nacional de unidades de conservao:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e faturas geraes. I
a
Para assegurar a
efetividade desse direito, incumbe ao poder pblico: I
preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e
prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; U ~
preservar a diversidade a integridade do .patrimnio
gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas
pesquisa e manipulao de material gentico; IIIdefinir, em
todas as unidades da Federao> espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a
alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei,
vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteo (...) VII proteger
a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que
coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino
de espcies ou submetam os animais a crueldade.
11 VER; MILAR, dis. Direito do Ambiente. So Paulo: RT. 4*
ed 2005, p. 365.
12 'Quando a lei federal tem por objetivo regular matria de
interesse comum da nio, dos Estados e dos municpios,
recebe a denominao de lei nacionaL O Cdigo Tributrio
Nacional e a Lei 4,320/64, sobre a atividade financeira, so
os melhores exemplos. Ver: TORRES, Ricardo Lobo, Curso de
direito financeiro e tributrio. Rio de Janeiro: Renovar,
12
a
ed., 2005, p. 140.
13 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituies e leis que adotarem, observados os princpios
desta Constituio. I
o
So reservadas aos Estados as
competncias que no lhes sejam vedadas por esta
Constituio...
m
Direito Ambiental
no. Efetivamente, a limitao auto-organizao bastante
restrita e no pode ser interpretada de forma extensiva, sob
pena de atentar contra o prprio modelo federal. Almeida,
14
em
excelente trabalbo, assim se manifestou sobre o tema:
Para se saber agora, em face do artigo 25, que princpios
condicionam a auto-organizao dos Estados, o caminho inicial
j conhecido. H que se per- quirir os constantes do artigo
34, que cuida da interveno federal. Esto eles no inciso
VIII daquele dispositivo: forma republicana, sistema
representativo e regime democrtico; direitos da pessoa
humana; autonomia municipal e prestao de contas da
administrao pblica direta e indireta. Do inciso IV do
artigo 34 deflui ainda o princpio da separao dos Poderes,
medida que se estabelece a possibilidade de interveno nos
Estados para garantir o livre exerccio de qualquer dos
Poderes nas Unidades da Federao...
o que ocorre com as limitaes postas auto-organizao e
ao autogoverno dos Estados, atravs de normas que MANOEL
GONALVES FERREIRA FILHO (1990: v. I, 203) chama de pr-
ordenao institucional, por definirem a estrutura das
instituies estaduais. Sabe-se que o autogoverno se traduz na
capacidade de escolha dos prprios dirigentes. Pois bem, no
se retira dos Estados essa capacidade. Mas o artigo 27, por
exemplo, j disciplina em pormenor a composio do Legislativo
estadual, fixa a durao dos mandatos eletivos e dispe sobre
os subsdios dos Deputados estaduais. Da mesma forma o artigo
28 dita as regras para a eleio dos Governadores, estabelece
a durao de seu mandato e dispe sobre a perda do mesmo. Por
igual o artigo 125 estabelece normas sobre a organizao da
Justia estadual, o artigo 126 traz norma especfica sobre a
competncia dos juizes estaduais de entrncia especial para as
questes agrrias e o artigo 98 impe a criao, nos Estados,
de juizados especiais para julgamento de causas cveis de
menor potencial ofensivo e tambm a criao de justia de paz,
descendo a mincias sobre seu funcionamento.
Como se pode ver, sem maior esforo, a disciplina dos bens
de propriedades dos estados foi deixada para a legislao
local, por se tratar de medida tipicamente da economia interna
do ente federado.
3.1.1. Conceitos Normativos Aplicveis s Unidades de
Conservao
Um fator de indiscutvel valor da Lei n
s
9.985, de 18 de
julho de 2000, a definio de conceitos normativos
aplicveis s unidades de conservao, pois no h qualquer
dvida de que as denominaes que at ento vinham sendo
aplicadas eram bastante conusas e muito pouco claras. Com
efeito, conceitos como Estao Ecolgica, Reserva Biolgica e
outros no raras vezes se sobrepunham, levando a
14 Fernanda Dias Menezes de Almeida. Competncias na
Constituio de 1988. So Paulo: Atlas. 3
s
ed., 2005, pp.
122-3.
Areas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
uma enorme anarquia em prejuzo da proteo ambiental. Em boa
hora, a novel legislao veio a estabelecer uma disciplina
bastante adequada para o tema.
Em termos legais, unidade de conservao espao
territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas
jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes,
legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de
conservao e limites definidos, sob regime especial de
administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteo. J conservao da natureza definida como
o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a
preservao, a manuteno, a utilizao sustentvel, a
restaurao e a recuperao do ambiente natural, para que
possa produzir o maior benefcio, em bases sustentveis, s
atuais geraes, mantendo seu potencial de satisfazer as
necessidades e aspiraes das geraes futuras, e garantindo a
sobrevivncia dos seres vivos em geral.
A diversidade biolgica a variabilidade de organismos
vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os
ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas
aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte;
compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre
espcies e de ecossistemas. Os recursos ambientais foram
definidos legalmente como: a atmosfera, as guas interiores,
superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial,
o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a
flora.
Foi estabelecido o conceito normativo de preservao, que
o conjunto de mtodos, procedimentos e polticas que visem
proteo a longo prazo das espcies, habitats e ecossistemas,
alm da manuteno dos processos ecolgicos, prevenindo a
simplificao dos sistemas naturais. Existem, igualmente, os
seguintes conceitos normativos:
a) proteo integral: manuteno dos ecossistemas livres de
alteraes causadas por interferncia humana, admitido
apenas o uso indireto dos seus atributos naturais;
b) conservao in situ: conservao de ecossistemas e habitats
naturais e a manuteno e recuperao de populaes viveis
de espcies em seus meios naturais e, no caso de espcies
domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham
desenvolvido suas propriedades caractersticas;
c) manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a
conservao da diversidade biolgica e dos ecossistemas;
d) uso indireto: aquele que no envolve consumo, coleta, dano
ou destruio dos recursos naturais;
e) uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial ou
no, dos recursos naturais;
f) uso sustentvel: explorao do ambiente de maneira a
garantir a perenidade dos recursos ambientais renovveis e
dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os
demais atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e
economicamente vivel;
Direito Ambiental
g) extrativismo: sistema de explorao baseado na coleta e
extrao, de modo sustentvel, de recursos naturais
renovveis;
h) recuperao: restituio de um ecossistema ou de uma
populao silvestre degradada a uma condio no degradada,
que pode ser diferente de sua condio original;
i) restaurao: restituio de um ecossistema ou de uma
populao silvestre degradada o mais prximo possvel da sua
condio original;
j) zoneamento: definio de setores ou zonas em uma unidade de
conservao com objetivos de manejo e normas especficos,
com o propsito de proporcionar os meios e as condies para
que todos os objetivos da unidade possam ser alcanados de
forma harmnica e eficaz;
k) plano de manejo: documento tcnico mediante o qual, com
fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de
conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que
devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos
naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas
necessrias gesto da unidade;
1) zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de
conservao, onde as atividades humanas esto sujeitas a
normas e restries especficas, com o propsito de
minimizar os impactos negativos sobre a unidade; e
m) corredores ecolgicos: pores de ecossistemas naturais ou
seminaturais, ligando unidades de conservao, que
possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da
biota, facilitando a disperso de espcies e a reco-
lonizao de reas degradadas, bem como a manuteno de
populaes que demandam para sua sobrevivncia reas com
extenso maior do que aquela das unidades individuais.
3.1.2. Criao das Unidades de Conservao
A regulamentao da Lei n
9
9.985, de 18 de julho de 2000,
foi feita pelo Decreto n
2
4.340, de 22 de agosto de 2002, que
regulamenta artigos da Lei n
s
9.985, de 18 de julho de 2000,
que dispe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza - SNUC, e d outras providncias. Tal
regulamentao foi limitada aos artigos 15,17,18, 20,22,
24,25,26,27,29,30,33,36, 41,42, 47, 48 e 55. O decreto esta-
beleceu os critrios a serem aplicados para a criao das
Unidades de Conservao.
Assim que, na forma do art. 2
9
do decreto, o ato de
criao de uma unidade de conservao deve indicar:
I -a denominao, a categoria de manejo, os objetivos, os
limites, a rea da
unidade e o rgo responsvel por sua administrao;
II -a populao tradicional beneficiria, no caso das Reservas
Extrativistas e
das Reservas de Desenvolvimento Sustentvel;
III - a populao tradicional residente, quando couber, no
caso das Florestas
Nacionais, Florestas Estaduais ou Florestas Municipais; e
TV - as atividades econmicas, de segurana e de defesa
nacional envolvidas.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao j
condio de validade da constituio de unidade de
conservao que ela seja precedida de estudos tcnicos
elaborados pelo rgo proponente de sua criao, sendo
possvel e recomendvel a convocao de uma consulta
pblica para que se oua o ponto de vista da comunidade
envolvida. De acordo com o artigo 5
9
, a consulta pblica para a
criao de unidade de conservao tem a finalidade de
subsidiar a definio da localizao, da dimenso e dos
limites mais adequados para a unidade. A Consulta pblica,
conforme o l
2
do artigo 5
e
, no tem forma previamente defi-
nida, podendo ser realizada mediante reunies pblicas ou, a
critrio do rgo ambiental competente, outras formas de
oitiva da populao local e de outras partes interessadas.
importante, no entanto, que haja clareza e regras que sejam do
conhecimento de todos os interessados. Deve ser observado que,
no processo de consulta pblica, o rgo executor competente
deve indicar, de modo claro e em linguagem acessvel, as
implicaes para a populao residente no interior e no
entorno da unidade proposta. As normas definidas nos artigos
acima mencionados so direito subjetivo pblico da populao
e, em especial, daqueles indivduos que tenham posses ou
propriedades nas reas a serem incorporadas nas futuras
unidades de conservao. No particular, o leitor deve ser
alertado para o fato de que tanto o Superior Tribunal de
Justia STJ
15
como o prprio STF
16
'
17
j se manifestaram no
sentido da obrigatoriedade da Consulta Pblica e da nulidade
procedimental, caso ela no seja realizada.
15 STJ ~ MS- 8796. Processo: 200201652650- DF. PRIMEIRA SEO.
DJU: 28/03/2005, p. 177. Relator Ministro TEORI ALBINO
ZAVASCKI. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANA. PROJETO DE
CRIAO DO PARQUE NACIONAL SERRA DO ITAJAt COMPETNCIA DO
IBAMA PARA REALIZAO DE CONSULTA. INCOMPETNCIA DO STJ.
EXTINO DO PROCESSO. 1. Como rgo executor do SISNAMA
(art. 3, IV, do Decreto n 99.274/90), o IBAMA detm a
competncia para executar estudos tcnicos que permitam
identificar a localizao, a dimenso e os limites mais
adequados para criao de unidades de conservao, alm de
realizar consulta pblica destinada a garantir ampla
participao da populao residente, em resguardo norma
contida no art. 5 do Decreto n 4.340/2002, que regulamenta
o art. 22 a Lei n 9.985/2000. A essa autarquia, portanto,
deve ser imputada a responsabilidade pelas eventuais
irregularidades formais do procedimento, bem como pela falta
da devida publicidade dos seus atos. 2. No caso especfico,
foi equivocada a indicao do Ministro de Estado do Meio
Ambiente como autoridade impetrada, j que a irregularidade
tida por ofensiva diz respeito a atos que no pertencem
sua esfera legal de competncia. 3. Mandado de segurana
extinto sem julgamento (CPC, art. 267, VI).
16 STF - STF. MS -23800- MS - DJU 07-02-2003, p. 00022.
Relator Ministro MAURCIO CORRA. EMENTA: MANDADO DE
SEGURANA. CRIAO DO PARQUE NACIONAL DA SERRA DA BODOQUE-
NA. DECLARAO DE UTILIDADE PBLICA DE IMVEIS LOCALIZADOS
NA REA DO PARQUE. EXIGNCIA LEGAL DE ESTUDOS TCNICOS E DE
CONSULTA PBLICA SOBRE A VIABILIDADE DO PROJETO. ALEGAO DE
OFENSA AO ARTIGO 22, 2, DA LEI 9.985, DE 18/07/2000:
IMPROCEDNCIA. 1. Comprovada nos autos a realizao de
audincias pblicas na Assemblia Legislativa do Estado com
vistas a atender a exigncia do 2 do artigo 22 da Lei
9.985/00. 2. Criao do Parque. Manifestao favorvel de
centenas de integrantes das comunidades interessadas, do
Conselho Nadonal da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica e
da Associao Brasileira de Entidades de Meio Ambiente -
ABEMA. 3. Parecer tcnico, do Ministrio do Meio Ambiente,
que concluiu pela viabilidade e convenincia da destinao
ambiental da rea, dada a necessidade de se proteger o
ecossistema local, revestido de significativa mata
atlntica. Zona de confluncia entre o Pantanal, o Cerrado e
o Chaco, onde se encontram espcies vegetais raras,
ameaadas de extino. Segurana denegada.
17 STF - STF - MS - 24184 UF/ DF - DJU 27-02-2004, p. 22.
Relatora Ministra ELLEN GRACIE. Quando da edio do Decreto
de 27.02.2001, a Lei n
s
9.985/00 no havia sido
regulamentada. A sua regulamentao s foi implementada em
22 de agosto de 2002, com a edio do Decreto n
a
4.340/02. O
processo de criao e ampliao das unidades de conservao
deve ser precedido da regulamentao da lei, de estudos
tcnicos e de consulta pblica. O parecer emitido pelo
Conselho Consultivo do Parque no pode substituir
Direito Ambientai
3.2. Definio e Objetivos do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao - SNUC
O SNUC, na forma do artigo 3 da Lei n
9
9.985/2000,
constitudo pelo conjunto das unidades de conservao
federais, estaduais e municipais. Os seus objetivos so os
seguintes:
a) contribuir para a manuteno da diversidade biolgica e dos
recursos genticos no territrio nacional e nas guas
jurisdicionais;
b) proteger as espcies ameaadas de extino no mbito
regional e nacional;
c) contribuir para a preservao e a restaurao da
diversidade de ecossistemas naturais;
d) promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos
recursos naturais;
e) promover a utilizao dos princpios e prticas de
conservao da natureza no processo de desenvolvimento;
f) proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notvel
beleza cnica;
g) proteger as caractersticas relevantes de natureza
geolgica, geomorfolgi- ca, espeleolgica, arqueolgica,
paleontolgica e cultural;
h) proteger e recuperar recursos hdricos e edficos;
i) recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
j) proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa
cientfica, estudos e monitoramento ambiental;
k) valorizar econmica e socialmente a diversidade biolgica;
1) favorecer condies e promover a educao e interpretao
ambiental, a
recreao em contato com a natureza e o turismo ecolgico;
m) proteger os recursos naturais necessrios subsistncia de
populaes tradicionais, respeitando e valorizando seu
conhecimento e sua cultura e pro~ movendo-as social e
economicamente.
A administrao do SNUC deve ser feita com a adoo das
seguintes diretrizes:
a) garantias que assegurem que, no conjunto das unidades de
conservao, estejam representadas amostras significativas e
ecologicamente viveis das diferentes populaes, hbitats e
ecossistemas do territrio nacional e das guas
jurisdicionais, salvaguardando o patrimnio biolgico
existente;
b) garantias que assegurem os mecanismos e procedimentos
necessrios ao envolvimento da sociedade no estabelecimento
e na reviso da poltica nacional de unidades de
conservao;
c) garantias que assegurem a participao efetiva das
populaes locais na criao, implantao e gesto das
unidades de conservao;
a consulta exigida na lei. O Conselho no tem poderes para
representar a populao locaL Concedida a segurana,
ressalvada a possibilidade da edio de novo decreto.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
d) busca de apoio e cooperao de organizaes no-
govemamentais, de organizaes privadas e pessoas fsicas
para o desenvolvimento de estudos, pesquisas cientficas,
prticas de educao ambiental, atividades de lazer e de
turismo ecolgico, monitoramento, manuteno e outras
atividades de gesto das unidades de conservao;
e) incentivo s populaes locais e s organizaes privadas a
estabelecerem e administrarem unidades de conservao dentro
do sistema nacional;
f) garantia, quando possvel, da sustentabilidade econmica
das unidades de conservao;
g) permisso de uso das unidades de conservao paxa a
conservao in situ de populaes das variantes genticas
selvagens dos animais e plantas domesticados e recursos
genticos silvestres;
h) garantia de que o processo de criao e gesto das unidades
de conservao sejam feitos de forma integrada com as
polticas de administrao das terras e guas circundantes,
considerando as condies e necessidades sociais e
econmicas locais;
i) considerao das condies e necessidades das populaes
locais no desenvolvimento e adaptao de mtodos e tcnicas
de uso sustentvel dos recursos naturais;
j) garantia para as populaes tradicionais cuja subsistncia
dependa da utilizao de recursos naturais existentes no
interior das unidades de conservao de meios de
subsistncia alternativos ou a justa indenizao pelos
recursos perdidos;
k) garantia de alocao adequada dos recursos financeiros
necessrios para que, uma vez criadas, as unidades de
conservao possam ser geridas de forma eficaz e atender aos
seus objetivos;
1) busquem conferir s unidades de conservao, nos casos
possveis e respeitadas as convenincias da administrao,
autonomia administrativa e financeira; e
m) proteo de grandes reas por meio de um conjunto integrado
de unidades de conservao de diferentes categorias,
prximas ou contguas, e suas respectivas zonas de
amortecimento e corredores ecolgicos, integrando as
diferentes atividades de preservao da natureza, uso
sustentvel dos recursos naturais e restaurao e
recuperao dos ecossistemas.
>3. rgos Integrantes do SNUC
a) rgo consultivo e deliberativo: o CONAMA, com as
atribuies de acompanhar a implementao do Sistema;
b) rgo central: o Ministrio do Meio Ambiente, com a
finalidade de coordenar o Sistema; e
c) rgos executores: Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade, os rgos estaduais e municipais, com a
funo de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de
criao e administrar as unidades de conservao federais,
estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuao.
Direito Ambiental
O pargrafo nico do artigo 7
9
admite que> excepcionalmente,
o SNUC poder ser integrado, a critrio do Conama, por
unidades de conservao estaduais e municipais que, concebidas
para atender a peculiaridades regionais ou locais, possuam
objetivos de manejo que no possam ser satisfatoriamente
atendidos por nenhuma categoria prevista na lei do SNUC e
cujas caractersticas permitam, em relao a estas, uma clara
distino. Trata-se de um reconhecimento da diversidade de
situaes ecolgicas do Pas, bem como dos diferentes nveis
de organizao administrativa dos diversos entes federativos,
confirmando a tese de que o SNUC antes federal do que
nacional.
3.4. As Unidades de Conservao: Seus Diferentes Tipos e
Funes
Uma importante distino estabelecida pela lei aquela que
divide as unidades de conservao em dois grandes grupos, a
saber:
a) Unidades de Proteo Integral;
b) Unidades de Uso Sustentvel.
As unidades de Proteo Integral tm por objetivo bsico a
preservao da natureza, sendo admitido apenas o uso indireto
dos seus recursos naturais, com exceo dos casos previstos na
prpria lei que estabeleceu o SNUC. As Unidades de Uso
Sustentvel destinam-se compatibilizao entre a conservao
da natureza e o uso sustentvel de parcela dos seus recursos
naturais.
3.4.1. Unidades de Proteo Integral
O Direito brasileiro reconhece a existncia, no interior do
grupo de unidades de proteo integral, das seguintes unidades
de conservao:
a) Estao Ecolgica;
b) Reserva Biolgica;
c) Parque Nacional;
d) Monumento Natural;
e) Refgio de Vida Silvestre.
3.4.1.1. Estao Ecolgica
A Lei do SNUC buscou dar diretivas jurdicas mais estveis e
firmes ao conceito jurdico de Estao Ecolgica que, at seu
surgimento, era bastante confuso e extremamente frgil. Nas
edies anteriores deste trabalho, tive a oportunidade de
escrever sobre as Estaes Ecolgicas, in verbis:
Juridicamente, a demio de Estao Ecolgica a seguinte:
So reas representativas de ecossistemas brasileiros,
destinadas realizao de pesquisas bsicas e aplicadas de
ecologia, proteo do ambiente natural e ao desenvolvimento
da educao conservacionista.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
As Estaes Ecolgicas foram consideradas reas de relevante
interesse turstico pelo inciso II do artigo I
a
da Lei n
s

6.513, de 20 de dezembro de 1977. Atravs da Lei n
5
6.902, de
27 de abril de 1981, foi definido o conceito jurdico de
Estao Ecolgica. Deve ser considerado que, face definio
de Estao Ecolgica estabelecida pela Lei n
s
6.902/81,
evidentemente que o inciso II do artigo 1$ da Lei n
s
6.513/77
encontra-se revogado, ante a evidente incompatibilidade entre
a atividade turstica e a destinao legal das Estaes
Ecolgicas.
Por determinao legal, 90% da rea, ou mais, da Estao
Ecolgica dever ser destinada, em carter permanente, e
definida em ato do Poder Executivo, preservao integral da
biota. Na rea restante, desde que haja plano de zonea- mento
aprovado, de acordo com as normas regulamentares, poder ser
autorizada a realizao de pesquisas ecolgicas que possam
implicar modificao do meio ambiente natural.
As Estaes Ecolgicas so criadas pela Administrao
Pblica, nos trs nveis, em terrenos de sua propriedade ou
que sejam desapropriados com esta finalidade.
A instituio das Estaes Ecolgicas foi regulamentada pelo
Decreto n
s
99.274, de 6 de junho de 1990. O decreto de criao
de uma Estao Ecolgica deve defmir-lhe os contornos
geogrficos, a denominao e a entidade responsvel pela sua
administrao e o Zoneamento previsto no 2
S
do artigo 1
B
da
Lei n
s
6.902.
O CONAMA, atravs da Resoluo CONAMA n
5
10, de 3 de dezembro
de 1987, determinou que, para fazer face reparao dos danos
ambientais causados pela destruio de florestas e de outros
ecossistemas, o licenciamento de obras de grande porte, assim
considerado pelo rgo licenciante com fundamento no RIMA,
ter sempre como um dos pr-requisitos, a implantao de uma
Estao Ecolgica pela entidade ou empresa responsvel pelo
empreendimento, preferencialmente junto rea.
H que se observar que o artigo 2 da Lei n
s
6.902, de 27 de
abril de 1981, determina que:
As Estaes Ecolgicas sero criadas pela Unio, Estados e
Municpios, em terras de seus domnios, definidos, no ato de
criao, seus limites geogrficos e o rgo responsvel pela
sua administrao.
As Estaes Ecolgicas, entretanto, no tm por finalidde
legal a reparao dos danos ambientais pela destruio de
florestas e otros ecossistemas. Acrescente-se que as Estaes
Ecolgicas, conforme determina o artigo 2
e
da Lei n
9
6.902/81,
so criadas pelo Poder Pblico em terras de seus domnios. A
legalidade do artigo 1 da Resoluo CONAMA n
s
10, de 3 de
dezembro de 1987, , destarte, extremamente discutvel.
-As Estaes Ecolgicas, segundo a sua definio legal e os
seus objetivos fixados em lei, destinam-se realizao de
pesquisas bsicas e aplicadas de Ecologia, proteo do
ambiente natural e ao desenvolvimento da Educao
conservacionista. Dentre as finalidades legais, no se
encontra a de repristinar danos ambientais. Ademais, coloca-se
a questo: dever o, empreendedor do projeto a ser implantado
adquirir rea para o estabelecimento da Estao
Direito Ambiental
Ecolgica? Tal rea dever ser doada ao Governo? H um
evidente equvoco na resoluo. O correto seria determinar a
criao de uma reserva ecolgica e jamais de uma Estao
Ecolgica.
As Estaes Ecolgicas so consideradas unidades de
conservao (.Resoluo CONAMA n
3
11, de 3 de dezembro de
1987).
Justifica-se a manuteno do texto, pois as Estaes
Ecolgicas no foram revogadas pela Lei do SNUC, ao contrrio,
tiveram ampliada a sua base jurdica e fortalecidas as suas
atribuies. H que se considerar, ademais, que as Estaes
Ecolgicas que tenham sido institudas legalmente sob o regime
jurdico anterior permanecem existindo, de pleno direito.
3.4.1.1.1. Novo Regime Jurdico das Estaes Ecolgicas
O objetivo das Estaes Ecolgicas a preservao da
natureza e a realizao de pesquisas cientficas. , em tese,
constituda por rea que, pelo seu valor ecolgico, deve
permanecer intocada. Dada a sua caracterstica de
intocbilidade, estas somente podem ser institudas em reas
pblicas. O l
2
do artigo 9
2
da Lei n
2
9.985/2000 refere-se a
posse e domnio pblicos. O mesmo pargrafo, n Une,
acertadamente, estabeleceu que as reas particulares que se
encontrem no interior de Estaes Ecolgicas devero ser
desapropriadas. O legislador nada mais fez do que reconhecer a
remansosa jurisprudncia sobre o tema, pois, no raras vezes,
as autoridades ambientais instituam Estaes Ecolgicas em
reas submetidas ao regime de propriedade privada e se negavam
a reconhecer o evidente desapossamento administrativo da rea.
Andou bem a lei no particular.
Tanto a visitao pblica como a pesquisa cientfica somente
podem ser realizadas mediante condies previamente definidas
nos planos de manejo da Estao Ecolgica.
3.4.1.1.2. Intervenes Admitidas
Na Estao Ecolgica s podem ser permitidas alteraes dos
ecossistemas no caso de:
a) medidas que visem restaurao de ecossistemas
modificados;
b) manejo de espcies com o fim de preservar a diversidade
biolgica;
c) coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades
cientficas;
d) pesquisas cientficas cujo impacto sobre o ambiente seja
maior do que aquele causado pela simples observao ou pela
coleta controlada de componentes dos ecossistemas, em uma
rea correspondente a no mximo trs por cento da extenso
total da unidade e at o limite de um mil e quinhentos
hectares.
fSBJ * Hnano Superior Sisgu Ju?M?s
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao 1
3.4.I.2. Reservas Ecolgicas
E ixm tipo de unidade de conservao que no foi mantido
pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservao, pois a Lei n
a

9.985/2000 delas no trata. Penso, entretanto, que no houve
uma revogao ou cancelamento das Reservas Ecolgicas pree-
xistentes ao novo sistema. Em minha opinio, as Reservas
Ecolgicas que tivessem sido instaladas, na forma da lei,
permanecem existentes. Os efeitos so, portanto, ex nunc, isto
, aquelas Reservas Ecolgicas que no foram regularmente
instaladas no mais podero s-lo, ante a inexistncia da
modalidade de Unidade de Conservao. Esta a consequncia do
respeito ao ato jurdico perfeito e acabado, assegurado em
nossa CF. Na vigncia do sistema antigo, tive a oportunidade
de escrever, in verbis:
K
A Lei n
e
6.513, de 20 de dezembro de 1977, em seu artigo I
a
,
inciso II, considerou as Reservas Ecolgicas como reas de
relevante interesse turstico. Posteriormente, a Lei n
B
6.938,
de 31 de agosto de 1981, em seu artigo 9
S
, tratou das Reservas
Ecolgicas. As alteraes da Lei n
9
6.938/81, promovidas pela
Lei n
2
7.804, de 18 de julho de 1989, suprimiram as menes s
Reservas Ecolgicas contidas no artigo 9
a
. Ocorre que a prpria
Lei n
3
7.804 determinou fosse dada uma nova redao ao artigo
18 da Lei n
a
6.938. Pelo novo teor do artigo 18, foram
transformadas em Reservas ou Estaes Ecolgicas, sob a res-
ponsabilidade do IBAMA, as orestas e as demais formas de
vegetao natural de preservao permanente relacionadas no
artigo 2
a
da Lei n
3
4.771, de 15 de setembro de 1965 - Cdigo
Florestal, e os pousos de aves de arribao protegidas por
convnios, acordos ou tratados assinados pelo Brasil com
outras naes. O Decreto n$ 89.336, de 31 de janeiro de 1984,
determinou que:
So consideradas Reservas Ecolgicas as reas de preservao
permanente mencionadas no artigo 18 da Lei n
a
6.938, de 31 de
agosto de 1981, bem como as que forem estabelecidas por ato do
Poder Pblico (art. I
a
).
No uso de seu poder regulamentar, o CONAMA baixou a
Resoluo n
a
4, de 18 de setembro de 1985, pela qual foram
consideradas Reservas Ecolgicas as formaes florsticas e as
reas de preservao permanente mencionadas no artigo 18 da
Lei n
Q
6.938/81, bem como as estabelecidas pelo Poder Pblico
de acordo com o que preceitua o artigo l
s
do Decreto n
a

89.336/84. O artigo 3
a
da Resoluo pormenoriza as reas
tipificadas como Reserva Ecolgica.
As reservas ecolgicas so consideradas stios ecolgicos de
relevncia cultural (Resoluo CONAMA n
a
4, de 18 de junho de
1987). importante observar que entidades civis podero
participar da fiscalizao das Reservas Ecolgicas (Resoluo
CONAMA n
Q
3/88).
Aqueles que, de qualquer modo, degradarem as Reservas
Ecolgicas cam sujeitos s penas do artigo 14 da Lei n
a

6.938/81, no excluda a responsabilidade penal.
1
F
Direito Ambiental
A manuteno do texto se justifica ante a possibilidade do
surgimento de conflitos de aplicao da lei no tempo.
3.4.1.3. Reserva Biolgica
A Reserva Biolgica uma unidade de conservao cujo
objetivo a preservao integral da biota e demais atributos
naturais existentes em seus limites, sem interferncia humana
direta ou modificaes ambientais, excetuando-se as medidas de
recuperao de seus ecossistemas alterados e as aes de
manejo necessrias para recuperar e preservar o equilbrio
natural, a diversidade biolgica e os processos ecolgicos
naturais. Assim como a Estao Ecolgica, ela de posse e
domnio pblicos, sendo que as reas particulares includas em
seus limites sero desapropriadas, de acordo com o que dispe
a lei. A visitao pblica , igualmente, proibida, salvo
aquela que tenha objetivo educacional, conforme definio
regulamentar. As atividades de pesquisa cientfica dependem de
autorizao prvia do rgo responsvel pela administrao da
unidade e est sujeita s condies e restries por este
estabelecidas, bem como quelas previstas em regulamento. As
Reservas Biolgicas estavam previstas no artigo 5 da Lei n
e

4.771/65, que foi expressamente revogado pelo artigo 60 da Lei
n
9
9.985/2000.
3.4.1.4. Parque Nacional
3.4.1.4.1. Aspectos Histricos
Os parques, sejam eles nacionais, estaduais ou municipais,
constituem-se em um importante segmento das unidades de
conservao. A finalidade dos parques mltipla, pois servem
tanto ao estudo cientfico quanto ao lazer. O parque o
modelo de unidade de conservao mais conhecido pela populao
em geral. Eles correspondem a um determinado padro de
conservao in situ. Os parques so os exemplos mais
eloquentes da concepo de que necessrio o estabelecimento
de verdadeiros santurios para que as reas de valor ecolgico
excepcional permaneam protegidas.
A primeira reserva natural foi estabelecida na Frana, no
ano de 1853, em Fointainebleau. Aquela reserva foi
oficializada em decreto de 13 de agosto de 1861. O ato oficial
foi consequncia de um movimento organizado por um grupo de
artistas e intelectuais, cuja finalidade era a de preservao
da mencionada rea natural.
No Brasil, o primeiro Parque Nacional foi o de Itatiaia, no
Estado do Rio de Janeiro, criado atravs do Decreto n
2
1.713,
de 14 de junho de 1937. O Decreto legislativo n
9
3, de 13 de
fevereiro de 1948, que aprova a conveno para a proteo da
flora e da fauna e das belezas cnicas naturais dos pases da
Amrica, estabeleceu, em seu artigo l
9
, o conceito jurdico de
Parque Nacional, que o seguinte:
Parque Nacional: As regies estabelecidas para a proteo e
conservao das belezas cnicas naturais e da flora e fauna de
importncia nacional das quais o pblico pode aproveitar-se
melhor ao serem postas sob a superintendncia oficial.
reas de Preservao Permanence e Unidades de Conservao
O regulamento dos Parques Nacionais determina que eles sejam
estabelecidos em reas relativamente extensas nas quais:
I Haja um ou mais ecossistemas pouco ou no alterados pela
ao do . homem, onde as espcies vegetais e animais, os
stios geomorfolgicos e os habi- tats ofeream interesses
especiais dos pontos de vista cientfico, educativo e
recreativo ou onde existam paisagens nturais de grande valor
cnico;
II- tenha o Governo Federal tomado medidas para impedir ou
eliminar, o mais breve possvel, as causas daquelas alteraes
e para proteger efetivamente os fatores biolgicos,
geomorfolgicos ou cnicos que determinaram a criao do
Parque Nacional;
IIIdependa a visita de restries especficas, mesmo para
propsitos educativos, culturais ou recreativos.
3.4.1.4.2. Regime Jurdico
O Parque Nacional tem como objetivo bsico a preservao de
ecossistemas naturais de grande relevncia ecolgica e beleza
cnica, possibilitando a realizao de pesquisa cientficas e
o desenvolvimento de atividades de educao e interpretao
ambiental, de recreao em contato com a natureza e de turismo
ecolgico. , portanto, uma unidade de conservao aberta
visitao pblica, mediante normas previamente estabelecidas.
de se observar, contudo,-que o seu regime de visitao , em
tese, mais amplo e liberal do que o vigente em outras unidades
de conservao integral. Ele estabelecido em reas pblicas,
sendo que s reas particulares includas em seus limites
sero desapropriadas, de acordo com o que dispe a lei.
3.4.1.4.2.1. Reassentamento de Populaes Tradicionais
Um dos problemas mais cruciais que esto relacionados
implantao de unidades de conservao o da tensa e difcil
relao entre a proteo de determinadas reas ecologicamente
relevantes e as populaes que, tradicionalmente, ocupam tais
regies. Fao um parntese para observar que, aqui,
"tradicionalmente no tem o sentido de ancestralmente ou
imemorialmente. No. Tradicionalmente refere-se a um modelo de
economia no monetarizada, sustentada em formas no
diretamente vinculadas ao modelo de mercado e que, no raras
vezes, desenvolvida de forma comunitria. A lei do SNUC
admite que somente nas unidades de uso sustentvel possam
coexistir populaes tradicionais e formas jurdicas
qualificadas de proteo. Quando no se tratar da criao de
unidades de conservao, ou mesm de regularizao fundiria
de unidades de proteo integral, as populaes tradicionais
nelas residentes devem ser reassentadas. Para tal, o Decreto n
2

4.340, de 22 de agosto de 2002, em seus artigos 35/39,
estabeleceu os contornos mnimos dos mecanismos capazes de
promover o reassentamento de tais populaes. Como pretendo
demonstrar, o decreto, no particular, est fundado sobre
equvocos bastante srios.
Direito Ambientai
Estabelece o artigo 35 que: O processo indenizatrio de que
trata o art. 42 da Lei n
s
9.985, de 2000,
18
respeitar o modo
de vida e as fontes de subsistncia das populaes
tradicionais. O decreto fez, exatamente, o contrrio. A
definio de populao tradicional para fins de indenizao e
reassentamento extremamente complexa e, francamente,
considerando-se o nvel de incerteza e dificuldades em se
encontrar uma definio para o vocbulo, dificilmente se
poder chegar a uma concluso satisfatria quando no se
tratar de populaes indgenas ou remanescentes de quilombos
que, aparentemente, so mais facilmente identificveis. O
decreto, no artigo 36, determina que: Apenas as populaes
tradicionais residentes na unidade no momento da sua criao
tero direito ao reassentamento. Em minha opinio, o artigo
exprime uma lgica cruel, pois muitas populaes pobres podem
no se enquadrar no conceito de tradicional e, neste caso, no
teriam direito ao reassentamento. Fazem jus, ao que parece, a
uma simples indenizao em pecnia que certamente pequena ~
implicar problemas sociais de xodo rural etc. H que se
considerar, sobretudo, o fato de que reas destinadas a
unidades de conservao - principalmente na Amaznia - so de
baixo valor, pois dotadas de pouca infraestrutura, distantes
de mercado etc. Certamente que o legislador no pretendeu, com
a criao de unidades de conservao, empurrar populaes
pobres para a condio de miserveis. H, ainda, que se
observar que o artigo 37 do decreto estabelece que o valor das
benfeitorias realizadas pelo Poder Pblico, a ttulo de
compensao, na rea de reassentamento, ser descontado do
valor indenizatrio. Ora, os habitantes de reas que podero
vir a ser institudas como unidades de conservao - como j
foi dito em geral, so pessoas pobres que residem em casas
extremamente modestas; se tiverem descontados os valores das
benfeitorias dos assentamentos, provavelmente sero
confiscados de suas moradias, pois pouco ou nada lhes restar
de indenizao. Por fim, h que se consignar que a
propriedade, registrada em cartrio e titulada, no uma
caracterstica muito marcante em nosso meio rural. Ao
contrrio, a regularidade fundiria , ainda, um horizonte
distante. Logo, a maioria das populaes deslocadas
constituda por posseiros.
19

8 Art. 42. As populaes tradicionais residentes em unidades
de conservao nas quais sua permanncia no seja permitida
serio indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias
existentes e devidamente realocadas pelo Poder Pblico, em
local e condies acordados entre as partes. I
a
O Poder
Pblico, por meio do fygo competente, prorizai o
reassentamento das populaes tradicionais a serem
realocadas. 2
a
At que seja possvel efetuar o
reassentamento de que trata este artigo, sero estabelecidas
normas e aes especficas destinadas a compatibilizar a
presena das populaes tradicionais residentes com os
objetivos da unidade, sem prejuzo dos modos de vida, das
fontes de subsistncia e dos locais de moradia destas
populaes, assegurando-se a sua participao na elaborao
das referidas normas e aes. 3 Na hiptese prevista no
2, as normas regulando o prazo de permanncia e suas
condies sero estabelecidas em regulamento.
19 Antnio Hermann Benjamim. Viso Geral da lei do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao, in Milano, Miguel
Serediuk e Theulen (org). II Congresso Brasileiro de
Unidades de Conservao. Anais, volume III. Campo Grande,
2000. A exigncia de indenizao s populaes ambientais
foi um louvvel esforo de proteo de um segmento mais
desprotegido da sociedade. Entretanto deve ser interpretada
de maneira correta. A lei criou duas obrigaes, uma de
indenizar benfeitorias, outra que no existe no ordenamento
que a realocao. Realocao no pode ser entendida
como obrigao do Poder Pblico dar casa ou propriedade,
pois isso seria indenizao integral. A lei no poderia
obrigar o Poder Pblico a indeni-
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
O rgo fundirio, sempre que solicitado pelo rgo
executor, deve apresentar, no prazo de seis meses, a contar da
data do pedido, programa de trabalio para atender s demandas
de reassentamento das populaes tradicionais, com definio
de prazos e condies para a sua realizao. Obviamente que a
matria deve constar da previso oramentria do mencionado
rgo fundirio, ou do executor, sob pena de o artigo 38 do
decreto restar como letra morta.
O artigo 39 do decreto determina que: Enquanto no forem
reassentadas, as condies de permanncia das populaes
tradicionais em Unidade de Conservao de Proteo Integral
sero regtdadas por termo de compromisso, negociado entre o
rgo executor e as populaes, ouvido o conselho da unidade
de conservao. A norma no pode ser aplicada em todas as
situaes, pois, em se tratando de unidades de conservao que
sero criadas, a imisso na posse pelo Poder Pblico somente
ocorre aps o ajuizamento da ao expropriatria e do depsito
da indenizao. Ora, o artigo 42 da Lei do SNUC dispe: As
populaes tradicionais residentes em unidades de conservao
nas quais sua permanncia no seja permitida sero indenizadas
ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente
realocadas pelo Poder Pblico, em local e condies acordados
entre as partes. Em minha opinio, condio prvia para que
se possa imitir a administrao integralmente na posse que a
indenizao tenha sido depositada e que o reassentamento
(realocao, nos termos da lei) j esteja encaminhado. Em
unidades de conservao que j possuam populaes em seu
interior quando de sua criao, penso que a situao mais
complexa, pois existem usos permitidos prvios que no podem
ser restringidos sem mais.
Os pargrafos do artigo 39
20
estabelecem absurdos jurdicos,
pois definem obrigaes e direitos para as partes antes do
ajuizamento da ao expropriatria ou da desapropriao
amigvel. Tal procedimento no encontra amparo legal ou
constitucionaL
3.4.I.5. Monumento Natural
Antes da edio da Lei n- 9.985/2000, os monumentos naturais
no estavam regulamentados no sistema jurdico nacional de
forma bastante clara e incisiva. Limitavam-se a uma previso
feita pela Conveno para a proteo da flora, da fauna e das
belezas cnicas naturais dos pases da Amrica que, em se
artigo 13, definia os Monumentos Naturais da seguinte forma:
zar o posseiro nas mesmas condies que o proprietrio. Quanto
s benfeitorias existentes, necessrio deSnir quais so.
Primeiro tem que ser a posse de boa-f, j que por m-f a lei
no permite. Depois, s podem ser indenizadas as necessrias e
teis.
20 Art. 39, I
o
O termo de compromisso deve indicar as reas
ocupadas, as limitaes necessrias para assegurar a
conservao da natureza e os deveres do rgo executor
referentes ao processo indenizatrio, assegurados o acesso
das populaes s suas fontes de subsistncia e a
conservao dos seus modos de vida. 2
a
O termo de
compromisso ser assinado pelo rgo executor epelo
representante de cada famlia, assistido, quando couber,
pela comunidade rural ou associao legalmente constituda.
3 O termo de compromisso ser assinado no prazo mximo de
nm ano aps a criao da unidade de conservao e, no caso
de unidade j criada, no prazo mximo de dois anos contado
da publicao deste Decreto. 4* O prazo e as condies
para o reassentamento das populaes tradicionais estaro
definidos no termo de compromisso.
Direito Ambiental
Monumentos Naturais: As regies, os objetos ou as espcies
vivas de animais ou plantas, de interesse esttico ou valor
histrico ou cientfico, aos quais dada proteo absoluta,
com o fim de conservar um objeto especfico ou uma espcie
determinada da flora ou fauna, declarando uma regio, um
objeto ou uma espcie isolada monumento natural inviolvel,
exceto para a realizao de investigaes cientficas
devidamente autorizadas, ou inspees oficiais.
Os Monumentos Naturais foram declarados stios de relevncia
ecolgica pela Resoluo CONAMA n
s
11, de 3 de dezembro de
1987,
A Lei n
s
9.985/2000, em seu artigo 12, estabeleceu que o
Monumento Natural tem como objetivo bsico preservar stios
naturais raros, singulares ou de grande beleza cnica.
importante observar que os Monumentos Naturais, na forma do
l
2
do artigo 12, podem ser constitudos por reas particulares,
desde que seja possvel compatibilizar os objetivos da unidade
com a utilizao da terra e dos recursos naturais do local
pelos proprietrios. Trata-se, portanto, de uma unidade de
conservao que, em tese, pode estar submetida,
concomitantemente, ao regime jurdico pblico e privado.
importante sublinhar, entretanto, que as reas privadas
somente sero consideradas integrantes do Monumento Natural
com a aquiescncia de seus proprietrios; caso esta no
exista, a rea dever ser desapropriada, na forma da lei*
3.4.1.6. Refugio de Vida Silvestre
Os Refgios de Vida Silvestre tm como objetivo proteger
ambientes naturais onde se asseguram condies para a
existncia ou reproduo de espcies ou comunidades da flora
local e da fauna residente ou migratria. Eles podem ser
constitudos por reas particulares, desde que compatveis os
objetivos da unidade com a utilizao do solo e dos recursos
naturais do local pelos proprietrios. No caso da existncia
de incompatibilidades entre os objetivos da unidade de
conservao e as atividades privadas ou, ainda, inexistindo a
concordncia do proprietrio com as condies propostas pelo
rgo responsvel pela administrao da unidade para a coe-
xistncia do Refgio de Vida Silvestre com o uso da
propriedade, a rea deve ser desapropriada, na forma da lei.
3
B
A visitao pblica est sujeita s normas e restries
estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, s normas
estabelecidas pelo rgo responsvel por sua administrao, e
quelas previstas em re
e
uiamento.
3.4.2. Unidades de Uso Sustentvel
Na forma do artigo 14 da Lei n
2
9.985/2000, constituem o
Grupo das Unidades de Uso Sustentvel as seguintes categorias
de unidade de conservao:
a) rea de Proteo Ambiental;
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
b) rea de Relevante Interesse Ecolgico;
c) Floresta Nacional;
d) Reserva Extrativsta;
e) Reserva de Fauna;
f) Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; e
g) Reserva Particular do Patrimnio Natural.
3.4.2.1. reas de Proteo Ambiental
3.4.2.1.1. Histrico Legislativo
As reas de proteo ambiental foram introduzidas no Direito
brasileiro pela Lei Federal n
a
6.902, de 27 de abril de 1981,
que em seu artigo 8
2
determinava:
O Poder Executivo, quando houver relevante interesse
pblico, poder declarar determinadas reas do territrio
nacional como de interesse para a proteo ambiental, a m de
assegurar o bem-estar das populaes humanas e conservar ou
melhorar as condies ecolgicas locais.
No difcil perceber que, nos termos daquela lei, as reas
de Proteo Ambiental eram unidades de conservao
estabelecidas em regies que j se encontravam habitadas. Em
realidade, a instituio de uma rea de Preservao Ambiental
(APA) tem como um de seus objetivos precpuos o de assegurar o
bem-estar das populaes humanas que nela habitavam. Tal bem-
estar deve ser conjugado, evidentemente, com o aprimoramento
das condies ambientais existentes no interior da AP A. Bem
se v, portanto, que as reas de Preservao Ambiental so
consideradas espaos protegidos que, no obstante a ampla
proteo legal que lhes so atribudas, no se constituem em
reas intocveis. O artigo 9
a
, inciso VI, da Lei n
fl
6.938/81
esta- belece que as reas de Proteo Ambiental so um dos
instrumentos da PNMA.
As AP As podem ser criadas por decreto ou lei, que,
necessariamente, dever conter sua denominao, limites
geogrficos, principais objetivos e; proibies e restries
de uso de recursos ambientais. No h proibio de habitao,
residncia e atividades produtivas nas APAs; contudo, estas
devem ser orientadas e supervisionadas pela entidade ambiental
encarregada de assegurar o atendimento das finalidades da
legislao instituidora.
21
Portanto, a criao de uma AP A, de
forma alguma, impede o exerccio de atividades econmicas. Ao
contrrio, se a APA for bem concebida, possvel que o seu
estabelecimento se constitua em estmulo ao desenvolvimento de
atividades econmicas. A nica exigncia que feita pelo
Poder Pblico que as atividades sejam compatveis com o
plano de manejo e que sejam executadas de
21 Decreto n
a
99.274/90, arts. 28-32.
Direito Ambiental
maneira sustentvel. H que se consignar a existncia de uma
tendncia criao de AP As mediante a expedio de leis e
no meros decretos.
Nas reas de Proteo Ambiental, no so permitidas as
seguintes atividades, que sero limitadas ou proibidas:
a) a implantao e o funcionamento de indstrias
potencialmente poluidoras, capazes de afetar mananciais de
gua;
b) a realizao de obras de terraplanagem e a abertura de
canais, quando essas iniciativas importarem sensvel
alterao das condies ecolgicas locais;
c) o exerccio de atividades capazes de provocar uma acelerada
eroso das terras e/ou um acentuado assoreamento das
colees hdricas;
d) o exerccio de atividades que ameacem extinguir na rea
protegida as espcies raras da biota
22
regional.
Considerando o status jurdico especial das AP As, as
atividades a serem desenvolvidas em seu interior,
necessariamente, devem ser precedidas de estudo de impacto
ambiental. Em princpio, no deve haver pagamento de
indenizao pelo simples estabelecimento de AP A. Entretanto,
na hiptese em que o estabelecimento de iima APA tenha
significado, em concreto, a obrigatoriedade do encerramento de
uma determinada atividade econmica, a, sim, dever ser paga
indenizao, tendo em vista a verdadeira desapropriao
indireta. Isto, entretanto, matria de prova judicial. H
que se evitar a utilizao da APA como um pretexto para o
encerramento de atividades que j estavam em situao pr-
falimentar ou mesmo inviabilizadas por outros motivos que nada
tm a ver com a APA.
O CONAMA, por meio da Resoluo n 10/88, estabeleceu que as
reas de preservao ambiental so unidades de conservao,
destinadas a proteger e conservar a qualidade ambiental e os
sistemas naturais ali existentes, visando melhoria da qua-
lidade de vida da populao local e tambm objetivando a
proteo dos ecossistemas locais. Independentemente de sua
situao dominial, qualquer rea pode integrar uma APA. H que
se concluir, portanto, que as AP As, em sentido estrito, no
devem ser vistas como unidades de conservao, mas,
preferencialmente, como reas submetidas a um regime especial
de gesto ambiental.
A Lei n
a
9.985/2000, em seu artigo 15, estabelece que, in
verbis:
A rea de Proteo Ambiental uma rea em geral extensa,
com um certo grau de ocupao humana, dotada de atributos
abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente
importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das
populaes humanas, e tem como objetivos bsicos proteger a
diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e
assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
22 Iara Verocai Dias Moreira. Vocabulrio Bsico do Meio
Ambiente, Rio, FEEMA, 4* ed., 1992, p. 44. Biota: conjunto
dos componentes vivos (biticosj de um ecossistema.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
A definio , de certa forma, abstrata, pois se utiliza de
termos ambguos e pouco claros, tais como rea em geral
extensa ou certo grau de ocupao humana. Fato que a APA
tem por finalidade, continuando a tradio do regime legal
anterior, a garantia da qualidade de vida humana, por
suposto; isto implica que ela deve, necessariamente, ser uma
rea ocupada por seres humanos. O grau absolutamente
irrelevante, no particular. Da mesma forma, a extenso da rea
absolutamente irrelevante. O importante o que se pretende
proteger, no a extenso fsica da rea protegida.
Uma questo complexa que se coloca aquela que diz respeito
compatibiliza- o do obfetivo das AP As em disciplinar o
processo de ocupao que, evidentemente, ocupao do solo,
e o artigo 30 da CF,
23
que define as competncias municipais
quanto utilizao do solo urbano. Penso que estamos em um
terreno extremamente delicado, pois, em minha opinio,
dificilmente se poder compatibilizar a existncia de AP AS
federais ou estaduais em reas urbanas, dados os particulares
poderes constitucionais atribudos aos municpios que, ipso
facto, teriam as suas competncias em disciplinar a utilizao
do solo usurpadas por outros entes federativos. Esta,
obviamente, uma questo em aberto que somente poder ser
dirimida por uma deciso do Egrgio STF sobre o tema.
evidente, entretanto, que as leis gozam de presuno de
constitucionalidade e no se pode, tout court, apregoar a ins-
constitucionalidade da norma que ora est sendo examinada.
As reas de Proteo Ambiental so constitudas em terras
pblicas ou privadas. Desde que observados os limites
constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restries
para a utilizao da propriedade privada localizada em uma
rea de Proteo Ambiental, Este no um tema singelo, pois
muitas APAs tm sido declaradas como desapropriao indireta,
pois, infelizmente, a Administrao pblica, no raras vezes,
sob o manto de APA, estabelece, na prtica, outras unidades de
conservao.
24
bem
25 CF, Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre
assuntos de interesse local (...) VIU - promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano...
24 KEsp591948/SP; RECURSO ESPECIAL. 2003/0176435-1 Ministro
LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA. DjfU 29.11.2004p. 237. SERRA DO
MAR. REA DE PROTEO AMBIENTAL. DESAPROPRIAO INDIRETA.
INDENIZAO. AO DE NATUREZA REAL. PRESCRIO VINTENRIA.
SMULA N 119/STJ. 1. Os proprietrios de imveis com
restrio ao direito de uso por imposio legal tm direito
indenizao pelo desfalque sofrido em seu patrimnio,
ocupado pelo Poder Pblico. A ao de desapropriao
indireta de natureza real, no se expondo prescrio
qinqenal. (RESP 94152, Rei. Min. Peanha Martins, DJ de
23/11/1998). 2. As restries de uso de propriedade
particular impostas pela Administrao Pblica, para fins de
proteo ambiental, constituem desapropriao indireta,
devendo a indenizao ser pleiteada mediante ao de
natureza real, cujo prazo prescridonal vintenrio
(Precedentes nos REsps: 443.852 e 94.152) ADMINISTRATIVO.
DESAPROPRIAO INDIRETA. INDENIZAO. PARQUE ESTADUAL DA
SERRA DO MAR. LEGITIMIDADE. PRESCRIO. INPCIA DA INICIAL
LIMITAO DE USO. PERCIA. DETERMINAO DE NOVA AVAUAO.l.
O Estado de So Paulo parte legtima para responder s
indenizaes referentes ao Parque Serra do Mar, tendo a
jurisprudncia deste STJ se mani&stado nessa linha em
diversas ocasies. 2. No se aplica o teor do art. ldo
Decreto n
a
20.910/32s aes desapropriatrias indiretas. O
prazo, antes da vigncia do Novo CC, para efeitos
prescrionais, de 20 anos. 3. Se o pedido no est
sustentado em alegaes de domnio com descrio vaga e
incompleta, no h que se falar em inpcia da inicial. 4. O
Decreto que criou o Parque
Direito Ambiental
verdade que os Tribunais vm exigindo para a caracterizao da
desapropriao indireta que ocorra um molestamento efetivo dos
direitos dos proprietrios e no meramente a instituio da
Unidade de Conservao.
25
Nas reas, integrantes da APA, que se
encontrem sob o regime jurdico de direito privado, cabe ao
proprietrio esta
Estadual Serra do Mar no caducou, produzindo os seus efeitos
ao impor restries de uso s propriedades atingidas. No
ocorreu apossamento da rea, havendo simples limitao
administrativa que afeta, em carter no substancial, o
direito de propriedade. No se justifica, assim, impor
indenizao correspondente ao valor da terra quando o que lhe
atinge , apenas, limitao de uso. 5. A percia, considerando
o valor que o imvel tinha, na poca, no mercado, no se
dedicou a fixar, somente, os danos decorrentes das limitaes
determinadas pelo Poder Pblico. O laudo, documento sublimado
pela sentena, , portanto, irreal. Essa irrealidade
apresenta-se potencializada quando incluiu as matas de
preservao permanente, consideradas por lei, como possuindo
valor econmico. Se elas no podem ser exploradas, eviden-
temente, esto fora do mercado. 6. Recurso especial
parcialmente provido para o Sm especfico de anular os atos
processuais a partir da percia (REsp 443.852, Rei. Min. Jos
Delgado, DJ de 10/11/2003). PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO
- RECURSO ESPECIAL - DESAPROPRIAO INDIRETA - AO DE
NATUREZA REAL - PARQUE ESTADUAL DA SERRA DO MAR - INTERESSE DE
AGIR - LIMITAO AO DIREITO DE PROPRIEDADE - DEL 10.251/77 -
INDENIZABILIDADE - VIOLAO A LEI FEDERAL NO CONFIGURADA -
DISSDIO JURISPRUDNCIA! NO COMPROVADO - PRECEDENTES. Os
proprietrios de imveis com restrio ao direito de uso por
imposio legal tm direito indenizao pelo desfalque
sofrido em seu patrimnio, ocupado pelo Poder Pblico. - A
ao de desapropriao indireta de natureza real, no se
expondo prescrio qinqenal. - No basta a alegao de
violao lei federal, com a simples indicao do preceito
legal violado, impondo-se a exposio de argumentao em abono
da tese sustentada pelo recorrente, sem o que invivel a
apreciao do pleito pelo julgador. - Para que se tenha por
comprovado o dissdio pretoriano alegado, os paradigmas
colacionados devem apreciar, rigorosamente, o mesmo tema
abordado do acrdo recorrido, dando-lhes solues distintas.
- Desatendidas as determinaes legais e regimentais para
demonstrao da divergncia jurisprudencial, tem-se por no
configurado o dissenso in terpretan vo invocado.- Recurso no
conhecido" (RESP 94152, ReL Min. Peanha Martins, DJ de
23/11/1998) 3. Incidncia da Smulan 119/STJ. A ao de
desapropriao indireta prescreve em vin te anos. 4. A limi-
tao administrativa gera obrigao de indenizar quando
resulta em prejuzo para o proprietrio. A verificao de
prejuzo e de sua extenso questo de prova, obstaculizada
pela Smula 7/STJ. 5. Decidindo o aresto recorrido pela
rejeio da prescrio e retorno dos autos, impe-se o seu
retomo ao juzo de origem. 6. Recurso especial desprovido.
25 REsp 628588 / SP; RECURSO ESPECIAL. 2004/0004702-7.
Relator: Ministro LUIZ UX; Relator p/Acrdo Ministro TEORI
ALBINO ZAVASCKI. - PRIMEIRA TURMA. DJ 01.08.2005 p. 327.
ADMINISTRATIVO. CRIAO DE REA DE PROTEO AMBIENTAL.
DECRETO ESTADUAL 37.536/93). DESAPROPRIAO INDIRETA.
PRESSUPOSTOS: APOSSAMENTO, AFETAO UTILIZAO PBLICA,
IRREVERSIBILIDADE. NO-CARACTERIZAO. 1. A chamada
desapropriao indireta construo pretoriana criada
para dirimir conflitos concretos entre o direito de
propriedade e o princpio da funo social das propriedades,
nas hipteses em que a Administrao ocupa propriedade
privada, sem observncia de pivio processo de
desapropriao, para implantar obra ou servio pblico. 2.
Para que se tenha por caracterizada situao que imponha ao
particular a substituio da prestao especfica (restituir
a coisa vindicada) por prestao alternativa (indeniz-la em
dinheiro), com a consequente transferncia compulsria do
domnio ao Estado, preciso que se verifiquem, cumulati,^.
~nte, as seguintes circunstncias: (a) o apossamento do bem
pelo Estado, sem prvia observncia do devido processo de
desapropriao; (b) a afetao do bem, isto , sua
destinao utilizao pblica; e (c) a impossibilidade
material da outorga da tutela especifica ao proprietrio,
isto , a irreversibilidade da situao ftica resultante do
indevido apossamento e da afetao. 3. No caso concreto, no
est satisfeito qualquer dos requisitos adma aludidos,
porque (a) a mera edio do Decreto 37.536/93 no configura
tomada de posse, a qual pressupe necessariamente a prtica
de atos materiais; (b) a plena reversibilidade da situao
ftica permite aos autores a utilizao, se for o caso, dos
interditos possessrios, com indubitvel possibilidade de
obteno da tutela espedfica, 4. No se pode, salvo em caso
de fato consumado e irreversvel, compelir o Estado a
efetivar a desapropriao, se ele no a quer, pois se trata
de ato informado pelos princpios da convenincia e da
oportunidade. 5. Recurso especial a que se nega provimento.
cfisiJio oupenor ssuisgi
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
belecer as condies para pesquisa e visitao pelo pblico,
observadas as exigncias e restries legais.
A rea de Proteo Ambiental, no regime do SNUC, deve dispor
de um Conselho presidido pelo rgo responsvel por sua
administrao; e constitudo por representantes dos rgos
pblicos, de organizaes da sociedade civil e da populao
residente, na forma da regulamentao especfica.
A Cidade do Rio de Janeiro dotada de mais de 90 (noventa)
reas especialmente protegidas que vo desde o Jardim
Botnico, criado em 1808, at Parques e, predominantemente,
reas de Proteo Ambiental que se espelham pelos mais
diversos bairros da cidade. Entretanto, o Municpio do Rio de
Janeiro no dotado de uma legislao prpria. Observe-se
que, no nmero acima, no esto includas as reas de Proteo
do Ambiente Cultural APAC, que esto submetidas
administrao da Secretaria da Cultura.
3A.2.2. rea de Relevante Interesse Ecolgico 3A2.2.1.
Histrico da Legislao
O Decreto Federal n
s
88.351, de 31 de agosto de 1981,
regulamento administrativo das Leis n
e
s 6.938/81 e 6.902/81,
estabeleceu, ao longo dos artigos 28-35, os contornos legais
das estaes ecolgicas e das reas de proteo ambiental Esta
regulamentao permitiu o desenvolvimento, pelo Decreto
Federal n
a
89.336, de 31 de janeiro de 1984, por seu artigo 2

,
do estabelecimento das reas de relevante interesse ecolgico.
Tais reas so aquelas que possuam caractersticas
extraordinrias ou abriguem exemplares raros da biota
regional, exigindo cuidados especiais de proteo por parte do
Poder Pblico.
As reas de Relevante Interesse Ecolgico (ARIL), no regime
pretrito, eram preferencialmente declaradas quando, alm dos
requisitos previstos no caputdo art. 2, tivessem extenso
inferior a 5.000 hectares e no tivessem^ na poca do ato
declaratrio, nenhuma ocupao humana (art. 2
e
, I
a
). As
ARILs, na forma do que dispunha o artigo 3
S
do Decreto n
2

89.336/84, tinham por finalidade manter os ecossistemas
naturais de importncia regional ou local e regular o uso
admissvel dessas reas, de modo a compatibiliz-las com os
objetivos da conservao ambiental.
O CONAMA, mediante a Resoluo n
e
12, de 14 de setembro de
1989, determinou que:
Nas reas de relevante interesse ecolgico so proibidas todas
as atividades
que possam pr em risco a conservao dos ecossistemas; a
proteo especial
biota localmente rara e a harmonia da paisagem.
As atividades ecologicamente sadias no esto proibidas nas
ARILs, inclusive o pastoreio equilibrado e a colheita de
produtos naturais, desde que devidamente controladas pelos
rgos supervisores e fiscalizadores.
587
Direito Ambientai
3A.2.2.2. Novo Regime Jurdico
Na forma do art. 16 da Lei n
e
9.985/2000,
a rea de Relevante Interesse Ecolgico uma rea em geral de
pequena extenso, com pouca ou nenhuma ocupao humana, com
caractersticas naturais extraordinrias ou que abriga
exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter
os ecossistemas naturais de importncia regional ou local e
regular o uso admissvel dessas reas, de modo a
compatibiliz-lo com os objetivos de conservao da natureza.
Elas podem ser formadas por terras pblicas ou privadas. Uma
vez que sejam respeitados os limites constitucionais, podem
ser estabelecidas normas e restries para a utilizao de
propriedade privada localizada em rea de Relevante Interesse
Ecolgico. O mesmo comentrio feito para as reas de proteo
ambiental vlido para as reas de relevante interesse
ecolgico.
3.4.2.3. Floresta Nacional
3.4.2.3.I. Titularidade das Terras Brasileiras
conveniente que, inicialmente, se faa uma rpida anlise
sobre o regime dominial das terras brasileiras, visto que, em
nosso pas, elas eram originariamente pblicas e distribudas
pelo Estado para colonizao. Como se sabe, a colonizao do
Brasil foi feita inicialmente pelo chamado regime de
sesmarias, que consistia na doao, por parte do poder
pblico, de terras para aqu ^cs que tivessem meios para
explor-las economicamente, impondo-se ao donatrio a
obrigao de cultiv-las. Caso as sesmarias no fossem
exploradas adequadamente, as terras retomavam propriedade da
Coroa Portuguesa, conforme disposto na Lei de Sesmarias de D.
Fernando I, emitida no ano de 1375. s terras no exploradas e
que retomavam propriedade da Coroa se dava o nome de terras
devolutas (devolvidas).
O mencionado sistema era possvel, visto que, em decorrncia
do regime colonial, todas as terras pertenciam ao Mestrado da
Ordem de Cristo, cujo gro-mestre era o prprio rei de
Portugal. O regime de Sesmarias chegou ao fim com o Imprio,
que, logo em seus primrdios, reconheceu o chamado regime de
posse, abolindo as sesmarias. Na verdade, a resoluo da mesa
da Cmara que aboliu as sesmarias foi o reconhecimento de uma
situao de fato que j tinha encontrado algum amparo legal em
Alvar de 1795 cujo objetivo central era a tentativa de
reestruturao de nosso padro fundirio.
Com a Lei n
5
601, de 18 de setembro de 1859, o regime de posse
foi extinto e somente se admitiu a alienao de terras
devolutas por meio da compra e venda. Assim, em princpio, as
terras que no foram dadas em sesmaria so consideradas
pblicas no Brasil, bem como aquelas que, mesmo tendo sido
concedidas, no
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
tenham sido objeto da adequada explorao caram em comisso,
retomando titularidade do estado. O comisso, como se sabe,
era uma pena de perdimento em funo do seu no-aproveitamento
econmico.
Logo, como se viu rapidamente, a quantidade de terras
pblicas no Brasil muito grande, em razo do regime de
colonizao adotado. A proteo e utilizao de tais bens
pblicos com fins de proteo ambiental e de utilizao
sustentvel , de certa forma, uma tradio de nosso direito
positivo, como demonstrarei. Entretanto, integra a mesma
tradio a necessidade de utilizao econmica do bem. A
legislao colonial, em seu esprito e letra, bastante clara
ao determinar a tutela do bem florestal, no contexto do
desenvolvimento da Colnia.
J em 1605, conforme informa Wainer, foi baixado o Regimento
sobre o Pau- Brasil, mediante o qual ficava proibido o corte
do Pau-Brasil sem a devida autorizao administrativa. Ainda
segundo a ilustre autora: A partir da edio do Regimento, a
preocupao com o desmatamento uma constante e foi inserida
no Regimento da Relao e Casa do Brazil, de maro de 1609,
que foi o primeiro Tribunal brasileiro na cidade de Salvador,
com jurisdio em toda a colnia.
Na verdade, o Regimento do Pau-Brasil buscava estabelecer os
mecanismos pelos quais era admitida a extrao do Pau-Brasil
y

muito mais do que funcionar como uma proibio. Sem que haja
necessidade de aprofundar o desenvolvimento histrico da
legislao, serve a presente apenas para demonstrar que, desde
os seus primrdios, a legislao ambiental brasileira, como
parece ser evidente com a simples leitura do Regimento do Pau
Brasil,
26
a Coroa Portuguesa tinha preocupaes em manter
26 1605 ~ REGIMENTO DO PAU-BRASIL Eu El-rei. Fao saber aos
que este Meu Regimento virem, que sendo informado das muitas
desordens que lia no certo do po brasil, e na conservao
delle, de que se tem seguido baver boje moita falta, e ir-se
buscar muitas legoas pelo certo dentro, cada vez ser o
damno mayor se se no atalhar, e der nisso a Ordem
conveniente, e necessaria, como em cousa de tanta impor-
tancia para a Minha Real Fazenda, tomando informaes de
pessoas de experincia das partes do Brasil, e comunicando-
as com as do Meu Conselho, Mandei fzer este Regimento, que
Hei por bem, e Mando se guarde daqui em diante
inviolavelmente. Pargrafo V. Primeiramente Hei por bem, e
Mando, que nenhuma pessoa possa cortar, nem mandar cortar o
dito po brasil, por si, ou seus escravos ou Feitores seus,
sem expressa licena, ou escrito do Provedor mr de Minha
Fazenda, de cada uma das Capitanias, em cujo des- tricto
estiver a mata, em que se houver de cortar; e o que o
contrrio fizer encorrer em pena de morte e confiscao de
toda sua fazenda. Pargrafo 2. O dito Provedor Mr para dar
a tal licena tomar informaes da qualidade da pessoa, que
lha pede, e se delia ba alguma suspeita, que o
desencaminhar, ou furtar ou dar a quem o haja de fazer.
Pargrafo 3. O dito Provedro Mr far fazer um Livro por
elle assig- nado, e numerado, no qual se registaro todas as
licenas que assim der, declarando os nomes e mais con-
frontaes necessarias das pessoas a que se derem, e se
declarar a quantidade de po para que se lhe d licena, e
se obrigar a entregar ao contractador toda a dita
quantidade, que trata na certido, para com elia vir
confrontar o assento do Livro, de que se far declarao, e
nos ditos assentos assignar a pessoa, que levar a licena,
com o Escrivo. Pargrafo 4. E toda a pessoa, que tomar
mais quantidade de po de que lhe fr dada licena, alm de
o perder para Minha Fazenda, se o mais que cortar passar de
dez quin- taes, incorrer em pena de cem cruzados, e se
passar de cincoenta quintaes, sendo peo, ser aoutado, e
degradado por des annos para Angola, e passando de cem
quintaes morrer por elle, e perder toda sua fazenda.
Pargrafo 5. O provedor fkr repartio das ditas licenas
em o modo, que cada um dos moradores da Capitania, a que se
houver de fazer o corte, tenha sua parte, segundo a
possibilidade de cada um, e que em todos se no exceda a
quantidade que lhe for ordenada Pargrafo 6. Para que se
no crte mais quantidade de po da que eu tiver dada por
contracto, nem se carregue dada Capitania, mais da que
boamente se pde tirar delia; Hei por bem, e Mando, que em
cada um anno se faa repartio da quantidade do
Direito Ambiental
a sustentabilidade da explorao da madeira, ainda que os
resultados alcanados no se mostrem to alvissareiros como
seria o desejvel.
3A.2.3.2. Servio Florestal Brasileiro
Modernamente, a proteo das florestas comea com o
estabelecimento de um regime federal de proteo das florestas
no Brasil, com a edio do Decreto n
2
4,421, de 28 de dezembro
de 1921, que criou o Servio Florestal do Brasil, no mbito do
Ministrio da Agricultura e que tinha por escopo a
conservao, benejciamen to, reconstituio, formao e
aproveitamento das florestas. Indiscutvel, portanto, que
base da criao do Servio Florestal estava o que atualmente
chamamos de manejo para o desenvolvimento sustentvel. Alis,
isto fica muito claro com a simples leitura do artigo l
9
do
decreto em questo, pois nele est firmemente estabelecido que
o termo florestas no se restringe s reas atualmente
cobertas de vegetao de alto e mdio porte", mas, tambm,
aquelas nas quais se pretenda desenvolver tal tipo de
vegetao
po, que se ha de cortar em cada uma das Capitanias, em que h
mata delle, de modo que em todo se no exceda a quantidade do
Contracto. Pargrafo 7'. A dita Reparao do po que se ha de
cortar em cada Capitania se far em presena do Meu Governador
daqueUe Estado pelo Provedor Mr da Minha Fazenda, e Officiaes
da Camara da Bahia, e nelia se ter respeito do estado das
matas de cada uma das ditas Capitanias, para lhe no
carregarem mais, nem menos po do que convm para benefcio
das ditas matas, e do que se determinar aos mais votos, se
far assento pelo Escrivo da Camara, e dees se tiraro
Provises em nome do Governador, e por eile assignadas, que se
mandaro aos Provedores das ditas Capitanias para as
executarem. Pargrafo 8. Por ter informao, que uma das
cousas, que maior danrao tem causado nas ditas mattas, em que
se perde, e destroe mais pos, por os Contractadores no
aceitarem todo o que se corta, sendo bom, e de receber, e
querem que todo o que se lhe d seja rolio, e massi- o do
que se segue ficar pelos mattos muitos dos ramos e ilhargas
perdidas, sendo todo elle bom, e conveniente para o uso das
tintas; Mando a que daqui em diante se aproveite todo o que
fr de receber, e no se deixe pelos matos nenhum po cortado,
assim dos ditos ramos, como das ilhargas, e que os contracta-
dores o recebo todo, e havendo dvida se de receber, a
determinar o Provedor da Minha Fazenda com informao de
pessoas de crdito ajuramentadas; e porque outrosym sou
informado, que a causa de se extinguirem as matas do dito po
como hoje ento, e no tomarem as rvores a brotar, pelo mo
modo com que se fzem os cortes, no lhe deixando ramos, e
varas, que vo crescendo, e por se lhe pr fogo nas raizes,
para fazerem roas; Hei por bem, e Mando, que daqui em diante
se no fao roas em terras de matas de po do brasil, e
sero para isso coutadas com todas as penas, e defesas, que
estas coutadas Reaes, e que nos ditos crtes se tenho muito
tento a conservao das rvores para que tornem a brotar,
deixan- do-ihes vaias, e troncos com que os posso fazer, e os
que o contrrio fizerem sero castigados com as penas, que pa-
recer ao Julgador. Pargrafo 9. Hei por bem, e Mando, que
todos os annos se tire devassa do crte do po brasil, na qual
se perguntar pelos que quebraro, e fbro contra este
Regimento. Pargrafo 10. E para que em todo haja guarda e
vigilncia, que convm Hei por bem, que em cada Capitania, das
em que houver matas do dito po, haja guardas, duas delias,
que tero de seu ordenado a vintena das condemnaes que por
sua denundao se fizeram, as quaes guardas sero nomeadas
pelas Camaras, e approvadas pelos Provedores de Minha Fazenda,
e se lhes dar juramento, que bem, e verdadeiramente fao
seus Of icios. Pargrafo 11. O qual Regimento Mando se
cumpra, e guarde como nelle se contm e ao Governador do dito
Estado, e ao Provedor Mr da Minha Fazenda, e aos Provedores
das Capitanias, e a todas as justias delias, que assim o
cumpro. e guarde, e fao cumprir, e guardar sob as penas
nelle contheudas; o qual se registrar nos livros da Minha
Fazenda do dito Estado, e nas Camaras das Capitanias, aonde
houver matas do dito po, e valer posto que no passe por
carta em meu nome, e o effeito delta haja de durar mais de um
anno, sem embargo da Ordenao do segundo Livro, ttulo trinta
e nove, que o contrrio dispem. Francisco Ferreira o fs a 12
de Dezembro de 1605. E eu o Secretario Pedro da Costa o fis
escrever Rey.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
"para defesa da salubridade e aumento da riqueza pblica. Sem
dvida, o conceito empregado naquela poca se adapta
perfeitamente aos nossos dias. Vale relembrar, por pertinente,
que o vigente CFlo, conforme j foi assinalado, no tem uma
definio de floresta, sendo, no particular, mais
inconsistente que a legislao ora examinada.
Para fins de gesto do patrimnio florestal, o decreto em
questo definiu diferentes categorias de florestas, com
destaque especial para as chamadas florestas protetoras. Art.
3
a
Ao Servio Florestal incumbe: L Promover e auxiliar a
conservao, creao e guarda das florestas protectoras, isto
, das que servem para: l
s
Beneficiar a hygiene e a saude
publica. 2
3
Garantir a pureza e abundania dos mananciaes
aproveitaveis alimentao; 3
S
Equilibrar o regimen das
aguas correntes que se destinam no s s irrigaes das
terras agrcolas como tambem s que servem de vias de
transporte e se prestam ao aproveitamento de energia. 4
a

Evitar os effeitos dam- nosos dos agentes atmosphericos;
impedir a destruio produzida, pelos ventos; obstar a
deslocao das areias movedias como tambem os
esbarrocamentos, as eroses violentas, quer pelos rios, quer
pelo mar. 5
2
Auxiliar a defesa das fronteiras.
E importante observar que, na forma da tradio legal
brasileira, admitia-se que, nas florestas protetoras, nos
casos em que houvesse grande vantagem para a riqueza
nacional, fosse permitida a explorao econmica de seus
produtos, mas sempre com a obrigao de replantio. As
florestas protetoras que no estivessem sob o regime de
domnio pblico deveriam ser identificadas pelo poder pblico
para fins de declarao de utilidade ou necessidade pblica,
tomando-se passveis de desapropriao. Em tais casos, os
proprietrios deveriam ser notificados e, pelo perodo de um
ano, tinham a obrigao de manter intactas as florestas at
que se providenciasse o ato de desapropriao. Contudo, Si,
no prazo de um anno, contdo da data da notificao, no fr
ultimado o processo de desapropriao e indemnizao, podero
os proprietrios usar, gosar e dispr livremente dos bens
declarados imprescindveis, ficando-lhes ainda salvo o direito
de indemnizao pelo tempo em que a sua propriedade estava
gravada
Alm das florestas protetoras, o decreto estabeleceu outras
categorias que, hodiemamente, poderiam ser chamadas de
unidades de conservao, tais como (i) hortos florestais, (ii)
florestas-modeio, (iii ) reservas florestais e (iv) parques
nacionais. Assim, como se v, a criao do servio florestal
brasileiro, do ponto de vista jurdico, foi bastante
abrangente, chegou-se instituio de uina polcia florestal
voltada para a defesa das florestas protetoras e de
estatsticas prprias para as atividades florestais.
Grande destaque deve ser dado ao chamado Regime Florestal
estabelecido pelo Decreto n
9
4.421. Por tal regime se buscava a
conservao metdica das florestas e a perptua explorao
das mesmasNo particular, ressalte-se que o regime florestal
era obrigatrio para todos os terrenos do domnio da Unio, in
verbis: Art. 58. O regime florestal ser obrigatrio para
todos os terrenos do domnio da Unio, administrados por
qualquer ministrio.
No regime estabelecido pelo Decreto em exame, todo e
qualquer terreno da Unio estava submetido ao chamado regime
florestal, ou seja, deveria ser utilizado economicamente,
desde que observadas as cautelas devidas. E mais, mesmo as cha
Direito Ambiental
madas florestas protetoras poderiam ser submetidas ao regime
de explorao econmica sempre que dela resultassem ganhos
efetivos para a nao. Assim, pelo que se pode perceber da
norma, o administrador estava obrigado a ponderar os
diferentes aspectos envolvidos na possvel desafetao de uma
floresta protetora, levando em conta critrios ambientais e
econmicos. Em sua essncia, trata-se de um mecanismo ainda
vigente em nosso ordenamento jurdico, muito embora a
terminologia empregada tenha sofrido significativa alterao.
Manejo e sustentabilidade eram vocbulos inexistentes em 1921,
mas, certamente, os conceitos abstratamente considerados j
tinham a sua gnese no texto normativo.
3.4.2.3.3. Cdigo Florestal de 1934
As normas estabelecidas pelo Decreto n
e
4.421, de 28 de
dezembro de 1921, vigeram at o advento do CFlo aprovado pelo
Decreto n
s
23.793, de 23 de janeiro de 1934. Efetivamente, com a
queda da Repblica Velha, o Brasil entrou em um estgio no
qual a interveno estatal no domnio econmico passou a ser
feita de forma mais intensiva e sistemtica. Para que o novo
modelo intervencionista pudesse ser operacional, foi
necessria uma grande mudana nos marcos legais at ento
existentes no Pas, com uma ampla modernizao normativa.
nesse contexto que surgem o Cdigo de guas, o Cdigo de Minas
e o prprio CFlo. A caracterstica que unifica e estabelece
uma forte identidade entre os referidos diplomas legais :
criar condies legais e institucionais para o desenvolvimento
da infraestrutura brasileira. Em resumo, podemos dizer que o
Cdigo de guas foi criado para produzir energia eltrica; o
Cdigo de Minas para expandir a minerao e o CFlo para
estimular a produo madeireira e de produtos florestais. Tudo
isto dentro de um contexto que buscava assegurar o acesso
perene aos recursos.
O elemento que, inicialmente, chama mais a ateno do Cdigo
e que denota de forma cabal o seu contedo intervencionista
o artigo l
e
do referido diploma legal. De fato, pelo artigo l
9

fica bastante claro que as florestas existentes no territrio
nacional, independentemente de seu regime jurdico, so bens
de interesse comum a todos os habitantes dopais, cando o
exerccio dos direitos de propriedade com as limitaes das
leis do Brasil, especialmente do prprio CFlo.
17

O CFlo de 1934 manteve a antiga categoria das florestas
protetoras e estabeleceu outras. Assim, o Cdigo de 1934
contemplava as seguintes categorias florestais: (i)
protetoras, (ii) remanescentes, (iii) modelo e (iv) de
rendimento.
2S

27 Art. I
a
As florestas existentes no temtorio nacional,
consideradas em conjuncto, constituem bem de interesse
commttm a todos os habitantes, do paiz, exercendo~se os
direitos de propriedade com as limitaes que as leis em
geral, e especialmente este codigo, estabelecem.
28 Art. 4 Sero consideradas florestas protectoras as que,
por sua localizao, servirem conjuncta ou separadamente
paia qualquer dos fins seguintes: a) conservar o regimen das
aguas; b) evitar a eroso das terras pela aco dos agentes
naturaes; c) fixar dunas; d) auxiliar a defesa das
fronteiras, de modo julgado necessrio pelas autoridades
militares; e) assegurar condies de salubridade publica; )
proteger sitios que por sua beeza meream ser conservados;
g) asilar especimens raros de fauna indgena ArL 5
a
Sero
declara-
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
O Cdigo reconhecia, tambm, a existncia dos parques
nacionais, estaduais e municipais que eram considerados
monumentos pblicos naturais, sendo vedada qualquer atividade
que neles pudessem causar danos flora e fauna. Florestas
de rendimento eram todas aquelas que no fossem classificadas
como protetoras, remanescentes ou modelo. Isto , o Cdigo
estabeleceu um amplo regime de permisso de explorao
florestal com finalidades econmicas, salvo em relao s
florestas tipicamente definidas. O que resulta evidente que,
na inexistncia de proibio expressa, o critrio era a
possibilidade de explorao econmica do bem florestal, assim
como havia sido em toda a legislao precedente. Isto tanto
mais se evidencia quando se examina o artigo 8
9
do Cdigo que,
expressamente, determinou a inalienabili- dade e a perenidade
com as quais estavam gravadas as florestas protetoras e as
remanescentes, salvo se os proprietrios e os adquirentes se
obrigassem por si e por seus sucessores a mant-las sob o
regime legal em questo.
3.42.3.3.1. Florestas de Domnio Pblico: Nacionais,
Estaduais e Municipais
evidente que as diferentes categorias florestais tratadas
pelo Cdigo no guardam uma relao direta com o regime
dominial do solo e de seus acessrios. Assim, no resta dvida
de que as Eorestas protetoras podero ser pblicas ou
privadas, assim como as florestas de rendimento. O Cdigo
definiu regimes de explorao - ou no-explorao, conforme o
caso - das florestas aplicveis s reas florestadas que
ostentassem determinados valores considerados relevantes para
as finalidades estabelecidas no prprio Cdigo. Conforme
determinado pelo artigo 2
e
do Cdigo de 1934, as normas nele
contidas eram aplicveis s florestas como s demais formas
de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que
revestem. O Cdigo, ao que me parece, buscava permitir a
utilizao racional das florestas, ao mesmo tempo em que
estabelecia um forte regime de proteo ao solo, como forma de
assegurar a sobrevivncia das florestas e evitar a eroso.
Qual a utilizao econmica possvel para as florestas
submetidas ao regime jurdico administrativo? No que se refere
s florestas de domnio pblico, a explorao econmica,
explorao industrial intensiva, nos termos do prprio
Cdigo, somente foi autorizada para as florestas de
rendimento, conforme disposto no seu artigo 36.
29
As orestas
de rendimento de domnio pblico so as antecedentes imediatas
das modernamente chamadas Florestas Nacionais. Aqui
necessrio relem-
das florestas remanescentes: a) as que formarem os parques
nacionaes, estaduaes ou municipaes; b) as em que abundarem ou
se cultivarem especimens preciosos, cuja conservao se
considerar necessaria por motivo de interesse biologico ou
estetico; c) as que o poder publico reservar para pequenos
parques ou bosques, de gozo publico. Art. 6 Sero
classificadas como floresta modelo as artificiaes,
constitudas apenas por uma, ou por limitado numero de
essencias florestaes, indgenas e exticas, cuja disseminao
convenha fazer-se na regio. Art. 7 As demais florestas, no
compreendidas na discriminao dos arts. 4
a
a 6, considerar-
se-o de rendimento.
29 Art. 36. Das florestas de domnio pblico, s as de
rendimento so susceptveis de explorao industrial
intensiva, sempre mediante concorrncia pblica.
Direito Ambiental
brar que as florestas de rendimento eram todas as florestas de
domnio pblico que no estivessem compreendidas nas
categorias de (i) protetoras; (ii) remanescentes ou (iii)
modelo.
A explorao intensiva era aquela que estava restringida
apenas pelas normas do prprio CFlo naquilo que se refere aos
produtos florestais tal como definidos pelo prprio Cdigo,
Floresta Nacional, assim, era o nome atribudo a uma floresta
de rendimento que pertencesse Unio.
3.4.2.3.4. Cdigo Florestal de 1965
Assim como o seu antecessor de 1934, o CFlo de 1965 surgiu
em momento de profunda transformao da vida nacional. E, como
o seu predecessor, fruto de uma brusca alterao poltica e
foi institudo, assim como o que lhe antecedera, para dina-
mizar a atividade florestal. Se comparado ao que lhe
precedera, o Cdigo de 1965 trouxe diversas e profundas
alteraes. Aquela que entendo dotada de mais relevncia foi a
extino das diferentes categorias florestais. notvel, como
j observei, o fato de que o Cdigo no define floresta!!! De
fato, o Cdigo foi mais enftico na ampla autorizao para a
explorao econmica das florestas, conforme o artigo 16
30
de
sua redao original. Embora tenha extinto as diferentes
categorias florestais, o Cdigo de 1965 manteve as florestas e
demais formas de vegetao consideradas de preservao
permanente, dividindo-as em dois grandes grupos (i) ex vi
lege, notada- mente em funo da localizao e (ii) por ato do
poder pblico, quando destinadas proteo de bens e valores
previstos no prprio cdigo.
30 Art. 16. As florestas de domnio privado, no sujeitas ao
regime de utilizao limitada e ressalvadas as de
preservao permanente, previstas nos artigos 2 e 3 desta
lei, so suscetveis de explorao, obedecidas as seguintes
restries: a) nas regies Leste Meridional, Sul e Centro-
Oeste, esta na parte sul, as derrubadas de florestas
nativas, primitivas ou regeneradas, s sero permitidas,
desde que seja, em qualquer caso, respeitado o limite minimo
de 20% da rea de cada propriedade com cobertura arbrea
localizada, a critrio da autoridade competente; b) nas
regies citadas na letra anterior, nas reas j desbravadas
e previamente delimitadas pela autoridade competente, ficam
proibidas as derrubadas de florestas primitivas, quando
feitas para ocupao do solo com cultura e pastagens,
permitindo-se, nesses casos, apenas a extrao de rvores
para produo de madeira. Nas reas ainda incultas, sujeitas
a formas de desbravamento, as derrubadas de florestas
primitivas, nos trabalhos de instalao de novas
propriedades agrcolas, s sero toleradas at o mximo de
50% da rea da propriedade; c) na regio Sul as reas
atualmente revestidas de formaes florestais em que ocorre
o pinheiro brasileiro, Araucaria angustifoHa (Bert O.
Ktze), no podero ser desflorestadas de forma a provocar a
eliminao permanente das florestas, tolerando-se, somente a
explorao radonal destas, observadas as prescries ditadas
pela tcnica, com a garantia de permanncia dos macios em
boas condies de desenvolvimento e produo; d) nas regies
Nordeste e Leste Setentrional, inclusive nos Estados do
Maranho e Piau, o corte de rvores e a explorao de flo-
restas s sero permitidos com observncia de normas
tcnicas a serem estabelecidas por ato do Poder Pblico, na
forma do art. 15. Pargrafo nico. Nas propriedades rurais,
compreendidas na alnea a deste artigo, com rea entre vinte
(20) a cinquenta (50) hectares computar-se-o, para efeito
de fixao do limite percentual, alm da cobertura florestal
de qualquer natureza, os macios de porte arbreo, sejam
frut- colas, ornamentais ou industriais.
S&j - tnsrno upencr moai jwm&
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
3.4.2.3.4.I. Florestas Pblicas: Nacionais, Estaduais e
Municipais
Seguindo a tradio legal, o Cdigo de 1965 reconheceu
Administrao Pblica o poder-dever de instituir Florestas
pblicas com fins econmicos, tcnicos ou sociais que, na
forma da lei, podiam ser institudas em reas no florestadas,
desde que voltadas para o fim especificado em lei. O que a lei
objetivava era a possibilidade de criar florestas em reas
mesmo que sem vegetao. Aqui, resta bastante claro que existe
uma linha de continuidade com o provecto regimen florestal
estabelecido pelo Decreto 4.421, de 28 de dezembro de 1921.
Isto , as florestas pblicas, sejam elas nacionais, estaduais
ou municipais so institudas com fins econmicos, tcnicos ou
sociais, mesmo que as reas nas quais ocorra a sua instituio
no sejam florestadas. Portanto, elas so um instrumento do
estado para atuar na rea econmica, com vistas produo dos
chamados produtos florestais, conforme a classificao que
foi dada em 1921 aos frutos das florestas quando apropriados
economicamente. Na linguagem moderna, falaramos em recursos
florestais. No havia, portanto, nenhuma obrigao de que as
Florestas Nacionais correspondessem a uma rea j plantada. Ao
contrrio, poderia ocorrer que a Floresta Nacional fosse
instituda exatamente para propiciar o reflorestamento com
finalidades econmicas.
O Cdigo de 1965 reconhece, em continuidade tradio legal
brasileira, a existncia de reas destinadas especificamente
proteo e conservao dos valores ambientais, conforme a
alnea a do artigo 5
9
de sua redao primitiva. Com efeito, por
fora do dispositivo legal mencionado, foi determinado ao
poder pblico que criasse parques nacionais, estaduais e
municipais, bem como reservas biolgicas, como reservas
biolgicas com a finalidade de resguardar atributos
excepcionais da natureza, conciliando a proteo integral da
flora, da fauna e das belezas naturais com a utilizao para
objetivos educacionais, recreativos e cientficos.
facilmente perceptvel que o objetivo do legislador foi o de
criar duas espcies distintas e, seria possvel dizer,
antagnicas, de reas florestais pblicas. Aquelas constantes
da alnea a vocacionadas para a conservao e mesmo
preservao ambiental; aquelas da alnea b, destinadas ao
aproveitamento econmico.
O artigo 5
S
, b, do CFlo foi regulamentado pelo Decreto n
Q

1.298, de 27 de outubro de 1994, que aprova o regulamento das
Florestas Nacionais d outras providncias. Efetivamente,
determina o artigo l
s
do mencionado decreto: Art.
2
As
Florestas Nacionais ~ FLONAS so reas de domnio pblico,
providas de cobertura vegetal nativa ou plantada,
estabelecidas com os seguintes objetivos: I-promover o manejo
dos recursos naturais, com nfase na produo de madeira e
outros produtos vegetais; IIgarantir a proteo dos recursos
hdricos, das belezas cnicas, e dos stios histricos e
arqueolgicos; III - fomentar o desenvolvimento da pesquisa
cientfica bsica e aplicada, da educao ambiental e das
atividades de recreao, lazer e turismo. I
a
Para efeito
deste decreto consideram-se FLONAS as reas assim delimitadas
pelo Governo Federal, submetidas condio de
inalienabilidade e indispo- nibilidade, em parte ou no todo,
constituindo-se bens da Unio, administradas pelo Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
-
Direito Ambiental
IBAMA, sob a superviso do Ministrio do Meio Ambiente e da
Amaznia Legal. 2? No cumprimento dos objetivos referidos no
caput deste artigo, as FLONAS sero administradas visando: a)
demonstrara viabilidade do uso mltiplo e sustentvel dos
recursos florestais e desenvolver tcnicas de produo
correspondente; b) recuperar reas degradadas e combatera
eroso e sedimentao; c) preservar recursos genticos in situ
e a diversidade biolgica; d) assegurar o controle ambiental
nas reas contguas.
Indiscutvel, portanto, que as florestas pblicas so, em
sua essncia, a continuidade das chamadas florestas de
rendimento pertencentes ao poder pblico, independentemente da
esfera governamental qual pertenam.
3.4.2.3.4.I.I. A inadequada colocao das Florestas Nacionais
no SNUC:
Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000
A partir da CF de 1988, os temas ambientais passaram a ter
maior relevncia no contexto jurdico constitucional, visto
que mereceram um captulo prprio constitudo pelo artigo 225.
Em tal artigo, a proteo de espaos territoriais foi
expressamente prevista, conforme o inciso III do pargrafo l
s
.
Tanto o CFlo como diversas outras normas extravagantes
anteriores prpria Lei Fundamental existem para dar
cumprimento determinao constitucional. Entretanto, o
legislador ordinrio entendeu por bem estabelecer uma norma
nica para disciplinar aquilo que foi por ele denominado
xmidades de conservao.
A lei, com indisfarvel erro tcnico, tratou de diversas
categorias que, somente com muito esforo, podem ser
consideradas como unidades com objetivos de conservao.
Cito como exemplo as reas de proteo ambiental e,
obviamente, as FLONAS. Ainda que presentes as dificuldades
acima apontadas, o fato que o SNUC buscou dar um nvel maior
de articulao s diferentes formas jurdicas para a proteo
dos recursos naturais, em especial diversidade biolgica.
Fato , no entanto, que o SNUC no deu s FLONAS nenhum
tratamento diferente daquele que j se encontrava presente em
nosso ordenamento jurdico, ainda que se utilizando de uma
linguagem mais modema e atualizada.
As Florestas Nacionais esto contempladas no artigo 4
a
da
Lei do SNUC, tendo sido catalogadas como unidade de
conservao de uso sustentvel. A definio e as principais
caractersticas das Florestas Nacionais foram estabelecidas
pelo artigo 17 da Lei do SNUC, in verbis: Art. 17 -A Floresta
Nacional uma rea com cobertura florestal de espcies
predominantemente nativas e tem como objetivo bsico o uso
mltiplo sustentvel dos recursos florestais e a pesquisa
cientfica, com nfase em mtodos para explorao sustentvel
de florestas nativas.
H que se ver, por fundamental, que o chamado uso mltiplo
sustentvel um conceito aberto que deve ser preenchido
casuisticamente. Ser sustentvel todo uso que, de uma forma
ou de outra, no implica a subtrao perene da cobertura vege-
tal. Conforme a experincia nos ensina, muitas atividades que,
primeira vista, poderiam parecer como no sustentveis, tm
sido desenvolvidas com xito nas mais diversas unidades de
conservao. Um exemplo muito importante para que se possa
compreender a amplitude do conceito de sustentabilidade no
interior das FLONAS
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
nos fornecido pelo caso especfico da FLONA de Carajs. De
fato, conforme est definido no decreto de sua instituio,
31
o
pargrafo nico do artigo l
s
do decreto, expressamente, que a
pesquisa. a lavra, o benefciamento. o transporte e a
comercializao de recursos minerais esto includos dentre os
objetivos do plano de maneio.
As principais caractersticas das FLONAS so as seguintes:
elas devem ser constitudas em rea de domnio pblico, e s
de domnio pblico, sendo certo que as reas particulares que
nelas tenham sido includas devem ser desapropriadas de acordo
com a lei. Admite-se, contudo, que no interior das Florestas
Nacionais existam populaes tradicionais desde que nelas
habitassem quando da criao. Admite-se que nelas se faa
visitao pblica, que ser condicionada s normas
estabelecidas para o manejo da unidade pelo rgo responsvel
pela administrao. A pesquisa, tambm, permitida e
incentivada, sujeitando-se prvia autorizao do rgo res-
ponsvel pela administrao da unidade, s condies e
restries por este estabelecidas e quelas previstas em
regulamento.
As Florestas pblicas passaram a ser reguladas pela Lei n
a

11.284, de 02 de maro de 2006, que dispe sobre a gesto de
florestas pblicas para a produo sustentvel; institui, na
estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, o Servio Florestal
Brasileiro SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Florestal - FNDF; altera as Leis n
e
s 10.683, de 28 de maio de
2003, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 9.605, de 12 de
fevereiro de 1998, 4.771, de 15 de setembro de 1965, 6.938, de
31 de agosto de 1981, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e d
outras providncias
3A.2.4. Reserva Extrativista
3.4.2.4.L Histrico da Legislao
As Reservas Extrativistas constituem-se em uma das diversas
modalidades de unidades de conservao que so reconhecidas
pelo Direito brasileiro. A caracterstica especial das
Reservas Extrativistas que estas so um produto direto das
lutas dos seringueiros da Amaznia pela preservao de seu
modo de vida e pela defesa do meio ambiente. O exemplo e
smbolo mais marcante desta luta foi o seringueiro Chico
Mendes, que foi assassinado em defesa de suas ideias,
32

relativas proteo do meio ambiente e das relaes de
trabalho vigentes na Amaznia Legal.
31 DECRETO N 2.486, DE 2 DE FEVEREIRO DE 1998. Cria a
Floresta Nacional de Carajs, no Estado do Par, e d outras
providncias. Art. 1 Fica criada, no Estado do Par, a
Floresta Nacional de Carajs, (...) Art. 2
9
Os objetivos de
manejo da Floresta Nacional de Carajs so aqueles
estabelecidos no Decreto n
a
1.298, de 27 de outubro de 1994.
Pargrafo nico. Consideradas as peculiaridades geolgicas
da rea da Floresta Nacional de Carajs, incluem-se dentre
seus objetivos de manejo a pesquisa, a lavra, o beneficia-
mento, o transporte e a comercializao de recursos
minerais. Art. 3
a
As atividades de pesquisa e lavra mineral
realizadas pela Companhia Vale do Rio Doce - CVRD, e suas
empresas coligadas e controladas, na Floresta Nacional de
Carajs, devidamente registradas no Departamento Nacional de
Produo Mineral - DNPM, at a data da publicao deste
Decreto, bem como a infra-estrutura existente, devero ser
integralmente consideradas no plano de manejo, sem que
venham a sofrer qualquer soluo de continuidade, observadas
as disposies legais pertinentes...
32 Alex Shoumatoff. Qui a. tu Chico Mendes?, Paris: Payot,
1991.
Direito Ambientai
O Decreto n
9
96.944, de 12 de outubro de 1988, que criou o
Programa de Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amaznia
Legal, em seu artigo l
9
, estabeleceu o programa Nossa Natureza,
com a finalidade de definir condies para a utilizao e a
preservao do meio ambiente e dos recursos naturais
renovveis da Amaznia Legal. O item VI do artigo l
2
do
referido decreto estabeleceu a obrigao jurdica de proteger
as comunidades indgenas e as populaes envolvidas no
processo de extrativismo.
Pelo Decreto n
e
98.897, de 30 de janeiro de 1990, foi,
finalmente, definido o mecanismo pelo qual seriam criadas
unidades de conservao capazes de conciliar a proteo dos
ecossistemas amaznicos com o modo e padro de vida das
populaes locais. As reservas extrativistas so espaos
territoriais destinados explorao auto- sustentvel e
conservao dos recursos naturais renovveis, por populao
extrativista.
As reservas extrativistas deveriam ser criadas em espaos de
interesse ecolgico e social, que so reas que possuam
caractersticas naturais ou exemplares da biota que
possibilitem a sua explorao auto-sustentvel, sem prejuzo
da conservao ambiental.
As populaes extrativistas, para a explorao auto-
sustentvel e a conservao dos recursos naturais renovveis,
devero firmar contrato com o Estado para a concesso do
direito real de uso, cuja concesso feita a ttulo gratuito.
O contrato de uso intransfervel, e a degradao do meio
ambiente por parte das populaes extrativistas implica a
resciso do mesmo.
3.4.2.4.2. Novo Regime Jurdico
Conforme est disposto no artigo 18 da Lei n
2
9.985/2000,
Reserva Extrativista tuna rea utilizada por populaes
extrativistas tradicionais, cuja subsistncia baseia-se no
extrativismo e, complementarmente, na agricultura de
subsistncia e na criao de animais de pequeno porte, e tem
como objetivos bsicos proteger os meios de vida e a cultura
dessas populaes, e assegurar o uso sustentvel dos recursos
naturais da unidade.
Ela constituda por terras de domnio pblico, com o
direito de uso concedido s populaes extrativistas
tradicionais, conforme o disposto no art. 23 da Lei n
9

9.985/2000 e em seu regulamento, sendo que as reas
particulares includas em seus limites devem ser
desapropriadas, de acordo com a lei. Deve ser criado um
Conselho Deliberativo, presidido pelo rgo responsvel pela
administrao de cada Reserva e constitudo por representantes
de rgos pblicos, de organizaes da sociedade civil e das
populaes tradicionais residentes na rea, conforme se
dispuser em regulamento e no ato de criao da unidade de
conservao.
A visitao pblica admitida, uma vez que compatibilizada
com os interesses locais e de acordo com o disposto no Plano
de Manejo respectivo. Quanto pesquisa cientfica, esta
permitida e incentivada, sujeitando-se, entretanto, prvia
autorizao do rgo responsvel pela administrao da
unidade, s condies e restries por
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
este estabelecidas e s normas previstas em regulamento. Nas
reservas extrativistas, so proibidas a explorao de recursos
minerais e a caa amadorstica ou profissional.
Quanto explorao comercial de recursos madeireiros, esta
admitida em bases sustentveis e em situaes especiais e
complementares s demais atividades desenvolvidas na Reserva
Extrativista, conforme o disposto em regulamento no prprio
Plano de Manejo da unidade de conservao.
3.4.25. Reserva de Fauna
A Reserva de Fauna, conforme disposto no artigo 19 da Lei n
e

9.985/2000, uma rea natural com populaes animais de
espcies nativas, terrestres ou aquticas, residentes ou
migratrias, adequadas para estudos tcnico-cienouBcos sobre o
manejo econmico sustentvel de recursos faunsticos. Ela de
posse e domnio pblicos, sendo certo que as reas
particulares nela includas devem ser desapropriadas de acordo
com a lei. A sua visitao pode ser permitida, sempre que
compatvel com o seu manejo e de acordo com as normas
estabelecidas pelo rgo gestor. No seu interior, proibido o
exerccio da caa amadorstica ou profissional. possvel a
comercializao dos produtos e subprodutos resultantes das
pesquisas, obedecido o disposto nas leis sobre fauna e
respectivos regulamentos.
3.4.2.6. Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
Estabelecidas pelo artigo 200 da Lei n
9
9.985/2000, as
Reservas de Desenvolvimento Sustentvel so reas naturais que
abrigam populaes tradicionais, cuja existncia baseia-se em
sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais,
desenvolvidos ao longo de geraes e adaptados s condies
ecolgicas locais e que desempenham um papel fundamental na
proteo da natureza e ria manuteno da diversidade
biolgica, Elas tm como objetivo bsico preservar a natureza
e, conco- mitantemente, assegurar as condies e os meios
necessrios para a reproduo e a melhoria dos modos e da
qualidade de vida e explorao dos recursos naturais das
populaes tradicionais, bem como valorizar, conservar e
aperfeioar o conhecimento e as tcnicas de manejo do
ambiente, desenvolvido por tais populaes. So unidades de
conservao criadas em terras de domnio pblico, motivo pelo
qual as reas particulares que se encontrem em seu interior
devem ser, quando necessrio, desapropriadas, de acordo a lei.
A utilizao das reas ocupadas pelas populaes tradicionais
ser feita de acordo com o disposto no art. 23 da Lei n
2

9.985/2000 e em seu regulamento.
A Reserva de Desenvolvimento Sustentvel gerida por
Conselho Deliberativo, presidido pelo rgo responsvel por
sua administrao e constitudo por representantes de rgos
pblicos, de organizaes da sociedade civil e das populaes
tradicionais residentes na rea, conforme se dispuser em
regulamento e no ato de criao da unidade de conservao.
Para a prtica de atividades econmicas na Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel, devem ser observadas as seguintes
condies:
Direito Ambiental
a) permitida e incentivada a visitao pblica, desde que
compatvel com os interesses locais e de acordo com o
disposto no Plano de Manejo da rea;
b) permitida e incentivada a pesquisa cientfica voltada
conservao da natureza, melhor relao das populaes
residentes com seu meio e educao ambiental, sujeitando-
se prvia autorizao do rgo responsvel pela
administrao da unidade, s condies e restries por este
estabelecidas e s normas previstas em regulamento;
c) deve ser sempre considerado o equilbrio dinmico entre o
tamanho da populao e a conservao; e
d) admitida a explorao de componentes dos ecossistemas
naturais em regime de manejo sustentvel e a substituio da
cobertura vegetal por espcies cultivveis, desde que
sujeitas ao zoneamento, s limitaes legais e ao Plano de
Manejo da rea.
Obrigatoriamente, o Plano de Manejo da Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel dever definir as zonas de
proteo integral, de uso sustentvel e de amortecimento e
corredores ecolgicos, e ser aprovado pelo Conselho
Deliberativo da unidade.
3.4.2.7. Reserva Particular do Patrimnio Natural
Reserva Particular do Patrimnio Natural uma rea privada,
gravada com perpetuidade pelo proprietrio, com o objetivo de
conservar a diversidade biolgica. O gravame dever constar de
termo de compromisso assinado perante o rgo ambiental, que
verificar a existncia de interesse pblico, e ser averbado
margem da inscrio no Registro Pblico de Imveis.
Somente so permitidas nas Reservas Particulares do
Patrimnio Natural as seguintes atividades:
a) pesquisa cientfica;
b) visitao com objetivos tursticos, recreativos e
educacionais.
Os rgos integrantes do SNUC, sempre que possvel e
oportuno, prestaro orientao tcnica e cientfica ao
proprietrio de Reserva Particular do Patrimnio Natural para
a elaborao de um Plano de Manejo ou de Proteo e de Gesto
da unidade.
3.4.3. Criao, Implantao e Gesto das Unidades de
Conservao
3.4.3.1. Normas Gerais
As unidades de conservao devem ser criadas por ato do
Poder Pblico, conforme o artigo 22 da Lei n
2
9.985/2000. A Lei
no estabelece a natureza do ato instituidor da Unidade de
Conservao. Em geral, o vocbulo ato tem sido compreendido
como decreto. Nas hipteses nas quais as unidades de
conservao sejam cria-
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
das em reas pblicas, de propriedade do ente federativo que
as tenha institudo, no h dvida de que o decreto o
caminho adequado. Ocorre, porm, que, no raras vezes, as
Unidades de Conservao so institudas em terrenos privados,
surgindo da questes jurdicas que demandam reflexo mais
aprofundada. Penso que alguns aspectos importantes devem ser
considerados:
a) natureza da unidade de conservao;
b) titularidade da rea na qual a unidade de conservao venha
a ser implantada.
As unidades de conservao da categoria de proteo
integral, conforme foi visto antes (3.4.1 e seguintes), so
aquelas nas quais a utilizao econmica dos recursos
ambientais zero ou quase. Evidentemente que, ao serem
criadas por ato do Executivo - Decreto, e desde que atingindo
reas de propriedade particular ou de domnio de outro ente
federativo que no o seu instituidor, estas implicam um esva-
ziamento do contedo econmico da propriedade. Faz-se
necessrio, portanto, que, paralelamente ao ato de criao da
unidade de conservao, seja editado decreto, declarando a
rea de utilidade pblica para fins de desapropriao. A
unidade de conservao somente se aperfeioar aps ajuizadas
as aes expropriatrias e feito o depsito correspondente.
Nas unidades de conservao de uso sustentvel, em tese, no
h o esvaziamento econmico da propriedade, muito embora isto
possa ocorrer. Ocorre que, nestes casos, o proprietrio dever
dirigir-se ao Poder Judicirio e perante ele demonstrar
concretamente o seu prejuzo com vistas obteno de inde-
nizao pela desapropriao indireta sofrida.
O novo regime legal da criao de unidades de conservao
impe ao Poder Pblico que estabelea um procedimento no qual
devero estar previstas a realizao de estudos tcnicos e de
consulta pblica, de forma que seja possvel identificar a
localizao, a dimenso e os limites mais adequados para a
unidade, conforme se dispuser em regulamento. A inexistncia
de tais procedimentos prvios, em minha opinio, toma nulo
qualquer ato instituidor de unidade de conservao. Ressalte-
se que, por se tratar de norma de natureza processual, o
contido no 2
a
do artigo 22 da Lei n

9.985/2000 tem aplicao

imediata, mesmo em procedimentos que se encontrem em
andamento. importante ressaltar que, no processo de consulta
de que trata o 2
2
do artigo 22, o Poder Pblico obrigado a
fornecer informaes adequadas e inteligveis populao
local e a outras partes interessadas.
Na criao de Estao Ecolgica ou Reserva Biolgica, por se
tratarem de unidades de conservao que somente podem ser
estabelecidas em terras pblicas, no obrigatria a consulta
de que trata o 2
2
do artigo 22.
possvel a transformao, total ou parcial, de unidades de
conservao do grupo de Uso Sustentvel em unidades do grupo
de Proteo Integral, por instrumento normativo do mesmo nvel
hierrquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os
procedimentos de consulta, estabelecidos no 2
9
do artigo 22,
e resguardados os direitos de particulares nelas
estabelecidos, sob pena de se configurar desapropriao
indireta. Na forma do 6
a
do artigo 22, in verbis: a ampliao
dos
jpBm
Direito Ambientai
limites de uma unidade de conservao, sem modificao dos
seus limites originais, exceto pelo acrscimo proposto, pode
ser feita por instrumento normativo do mesmo nvel hierrquico
do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos
de consulta estabelecidos no 2
$
deste artigo.
A desafetao ou reduo dos limites de uma unidade de
conservao s pode ser feita mediante lei especfica, isto ,
mediante lei formal, votada e aprovada pelo Poder Legislativo,
3.4.3.1.1. Gesto
A gesto das unidades de conservao colegiada,
adotando~se o critrio da participao organizada da
sociedade, Administrao Pblica e populaes das reas
diretamente vinculadas unidade de conservao. A gesto
colegiada e plural mate- rializa~se em Conselhos Consultivos
ou Deliberativos, conforme o caso especfico que, seja em um
caso, seja em outro, sero presididos pelo chefe da unidade de
conservao, o qual designar os demais conselheiros indicados
pelos setores a serem representados. O decreto regulamentar
define critrios a serem observados quanto participao de
cada um dos diferentes setores interessados em ser
representados. Como definido no I
o
do artigo 17 do Decreto n
Q

4.340, de 22 de agosto de 2002, a representao dos rgos
pblicos deve contemplar, quando couber, os rgos ambientais
dos trs nveis da Federao e rgos de reas afns, tais
como pesquisa cientfica, educao, defesa nacional, cultura,
turismo, paisagem, arquitetura, arqueologia e povos indgenas
e assentamentos agrcolas.
Quando se tratar da representao da sociedade civil, ela
deve contemplar, quando couber, a comunidade cientfica e
organizaes no-govemamentais ambientalistas com atuao
comprovada na regio da unidade, populao residente e do
entorno, populao tradicional, proprietrios de imveis no
interior da unidade, trabalhadores e setor privado atuantes na
regio e representantes dos Comits de Bacia Hidrogrfica, O
decreto busca estabelecer uma paridade
33
entre a representao
social e a governamental, embora no haja qualquer obrigao
para que assim seja. O critrio a ser adotado de
convenincia e oportunidade. importante frisar que a
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP,
com representao no conselho de uma determinada unidade de
conservao, no pode candidatar-se gesto compartilhada
tratada no Captulo VI do decreto. Os integrantes dos Con-
selhos fazem jus denominao conselheiros e tm mandato de
dois anos.
34

Merece destaque a flagrante ilegalidade do 6- do artigo
17, que determina: no caso de unidade de conservao
municipal, o Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente, ou
rgo equivalente, cuja composio obedea ao disposto neste
artigo,
33 Art. 17, 3 A representao dos rgos pblicos e da
soedde civil nos conselhos deve ser, sempre que possvel,
psritria, considerando as peculiaridades regionais.
34 Art. 17, 5
a
O mandato do conselheiro de dois anos,
renovvel por igual perodo, no remunerado e considerado
atividade de relevante interesse pblico.
g*?w - ciidmu ^upwiui tfuin*.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
e com competncias que incluam aquelas especificadas no art.
20 deste Decreto, pode ser designado como conselho da unidade
de conservao. Pois, como curial, falece competncia
constitucional ao Poder Executivo Federal para se imiscuir em
assunto da economia interna do Municpio, que a definio de
estruturas administrativas prprias da municipalidade.
Ao rgo Executor compete, na forma do artigo 19, in verbis:
I - convocar o conselho com antecedncia mnima de sete
dias; II - prestar apoio participao dos conselheiros nas
reunies, sempre que solicitado e devidamente justiicado.
Pargrafo nico. O apoio do rgo executor indicado no inciso
II no restringe aquele que possa ser prestado por outras
organizaes.
Ao Conselho de Unidade de Conservao compete:
I - elaborar o seu regimento interno, no prazo de noventa
dias, contados da sua instalao; II - acompanhar a
elaborao, implementao e reviso do Plano de Manejo da
unidade de conservao, quando couber, garantindo o seu
carter participativo; III buscar a integrao da unidade de
conservao com as demais unidades e espaas territoriais
especialmente protegidos e com o seu entorno; TV-esforar-se
para compatibilizar os interesses dos diversos segmentos
sociais relacionados com a unidade; V - avaliar o oramento da
unidade e o relatrio financeiro anual elaborado pelo rgo
executor em relao aos objetivos da unidade de conservao;
VI-opinar, no caso de conselho consultivo, ou ratificar, no
caso de conselho dehberativo, a contratao e os dispositivos
do termo de parceria com OSCIP, na hiptese de gesto
compartilhada da unidade; VII ~ acompanhar a gesto por OSCIP
e recomendar a resciso do termo de parceria, quando
constatada irregularidade; VIII - manifestar-se sobre obra ou
atividade potencialmente causadora de impacto na unidade de
conservao, em sua zona de amortecimento, mosaicos ou
corredores ecolgicos; e IX- propor diretrizes e aes para
compatibilizar, integrar e otimizar a relao com a populao
do entorno ou do interior da unidade, conforme o caso.
3.4.3.1.1.1. Gesto Compartilhada com OSCIP
Um reconhecimento do modelo gerencial participativo o
estabelecimento nos artigos 21 e seguintes do Decreto n
9
4.340,
de 22 de agosto de 2002, gesto compartilhada de unidade de
conservao com OSCIP. Tal modalidade de gesto deve ser
regulada por termo de parceria firmado com o rgo executor,
nos termos da Lei n
9
9.790, de 23 de maro de 1999. A
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico elegvel
para a gesto de unidades de conservao aquela que atenda
aos seguintes requisitos: (i) tenha dentre seus objetivos
institucionais a proteo do meio ambiente ou a promoo do
desenvolvimento sustentvel; (ii) comprove a realizao de
atividades de proteo do meio ambiente ou desenvolvimento
sustentvel, preferencialmente na unidade de conservao ou no
mesmo bioma. A escolha da OSCIP
Direito Ambiental
que dever gerir uma unidade de conservao feita mediante a
publicao de edital para seleo de OSCIP, visando gesto
compartilhada, com antecedncia mini- ma de sessenta dias da
data designada para o certame, em jornal de grande circulao
na regio da unidade de conservao e no Dirio Oficial, nos
termos da Lei n
9
8.666, de 21 de junho de 1993. A escolha a ser
feita diferente da licitao clssica, pois a OSCIP
interessada dever apresentar a sua proposta de gesto em
funo de um termo de referncia elaborado pelo rgo
executor, ouvido o conselho da unidade. A OSCIP vencedora deve
encaminhar anualmente relatrios de suas atividades para
apreciao do rgo executor e do conselho da unidade.
O decreto deveria ter sido mais claro na estruturao dos
contornos legais da gesto compartilhada, pois, na forma em
que se encontra - francamente -, muito pouco est esclarecido.
E evidente que, em se tratando de gesto pblica, as OSCIPs
devem oferecer garantias Administrao no sentido de que so
dotadas de condies tcnicas e econmicas para levarem a bom
termo o avenado, inclusive com a eventual responsabilizao
por danos que possam causar s unidades de conservao que,
eventualmente, estejam sob administrao de OSCIP. Vejamos as
caractersticas jurdicas bsicas das OSCIPs.
3.4.3.1.1.2. Natureza Jurdica das OSCIPS
35

A OSCIP organiza-se sob a forma de pessoa jurdica de
direito privado, sem fins lucrativos, conforme disposies da
Lei n
9
9.790/99. Para que uma pessoa jurdica seja
caracterizada como OSCIP, necessrio que ela atenda, ao
mesmo tempo, aos critrios: (i) no ter fins lucrativos e
desenvolver determinados tipos de atividades de interesse
geral da sociedade (arts. I
9
e 3
e
da Lei n
s
9.790/99); e (ii)
adotar um determinado regime de funcionamento - dispor em seus
estatutos e engendrar nas suas aes preceitos da esfera
pblica que tomem viveis a transparncia e responsabilizao
pelos atos praticados (art. 4
2
da Lei n
2
9.790/99). A concesso
de qualificao como OSCIP feita pelo Ministrio da Justia.
A OSCIP no uma mera organizao no-govemamental, pois
est submetida a um determinado grau de controle
administrativo. A rigidez do controle administrativo decorre
da exigncia de Termo de Parceria firmado entre o Poder
Pblico e a OSCIP, destinado formao de vnculo de
cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das
atividades de interesse pblico previstas nos artigos 3
e
e 14
da Lei n
e
9.790/99, assim como do artigo 8
e
do Decreto n
e

3.100/99.
A Lei n
e
9.790/99, art. 14, determina que se obedea aos
princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, economicidade e eficincia, que so os mesmos
princpios que regem a Administrao Pblica, de acordo com o
art. 37 da CF, Observe-se que o art. 14 da Lei n
9
9.790, de 23
de maro de 1999, e o art. 21 do Decreto n
e
3.100, de 30 de
junho de 1999, determinam que as OSCIPs, quando celebrarem um
ou mais Termos de Parceria, tm que apresentar ao rgo
estatal parcei
35 Sandra Cilce de Aquino. Parecer sobre OCIP> indito.
Informaes bsicas sobre o assunto.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
ro, at trinta dias aps a assinatura do Termo de Parceria, um
Regulamento de Aquisies de Bens e Contrataes de Obras e
Servios da OSCIP, publicado na imprensa oficial do
Municpio/Estado/Unio, dependendo da abrangncia do projeto.
No que se refere prestao de contas, o art. 4
a
, VII, d,
da Lei n
9
9.790/99 dispe que as normas de prestao de contas
a serem observadas pela entidade, que determinaro no mnimo:
(...) d. a prestao de contas de todos os recursos e bens de
origem pblica recebidos pelas Organizaes da Sociedade Civil
de Interesse Pblico ser feita conforme determina o pargrafo
nico do art. 70 da CF.
As OSCIPs devem observar, no que se refere s normas de
prestao de contas, de acordo com o art. 4a da Lei n
2
9.790 e
o art. 19 do Decreto n
Q
3.100, a realizao de auditoria,
inclusive por auditores externos, independentemente da
aplicao dos recursos objeto do Termo de Parceria, nos casos
em que o montante de recursos for maior ou igual a R$
600.000,00 (seiscentos mil reais).
3.4.3.2. Normas Aplicveis s Unidades de Uso Sustentvel
A posse e o uso das reas ocupadas pelas populaes
tradicionais nas Reservas Extrativistas e Reservas de
Desenvolvimento Sustentvel sero regulados por contrato,
conforme se dispuser em regulamento da Lei n
2
9.985/2000. O
dispositivo do artigo 24, a toda evidncia, somente se aplica
s unidades de conservao que estejam instaladas em terras
pblicas. A posse, por ser uma situao de feto, em minha
opinio, toma~se difcil de ser regulada por contrato. Em se
tratando de terras pblicas, penso que o mais indicado seria a
utilizao do tradicional sistema de aforamento e concesso de
uso j existentes, de longa data, em nosso ordenamento
jurdico. evidente que os habitantes das unidades de
conservao de uso sustentvel obrigam-se a participar da
preservao, recuperao, defesa e manuteno da unidade de
conservao. De fato, a figura tratada pela norma legal
aproxima-se, em muito, do usufruto.
Para a utilizao dos recursos naturais nas unidades de
conservao de uso sustentvel, so aplicveis as seguintes
normas:
a) proibio do uso de espcies localmente ameaadas de
extino ou de prticas que danifiquem os seus habitats;
b) proibio de prticas ou atividades que impeam a
regenerao natural dos ecossistemas;
c) demais normas estabelecidas na legislao, no Plano de
Manejo da unidade de conservao e no contrato de concesso
de direito real de uso.
Determina o artigo 24 da Lei n
e
9.985/2000 que: o subsolo e
o espao areo, sempre que murem na estabilidade do
ecossistema, integram os limites das unidades de conservao.
Trata-se de norma de constitucionalidade duvidosa, pois o
subsolo, como se sabe, bem de propriedade da Unio e a sua
propriedade independente da do solo. Nas unidades de
conservao federal, em tese, pode-se admitir a vigncia da
norma. Quanto situao das demais, cuja titularidade no
seja federal, penso que a matria dever ser decidida pelo
egrgio STF, que dever decidir se h, ou no, inter
Direito Ambiental
ferncia com o regime de propriedade do subsolo, em especial
naquilo que diz respeito explorao de recursos minerais.
Isto para no se falar na explorao de guas subterrneas.
3.4.3.2.1. Zonas de Amortecimento
exceo das Reservas Particulares do Patrimnio Natural e
das reas de Proteo Ambiental, todas as unidades de
conservao devem possuir uma zona de amortecimento e, quando
conveniente, corredores ecolgicos.
Cabe ao rgo responsvel pela administrao da unidade
estabelecer as normas especficas que regero a ocupao e o
uso dos recursos da zona de amortecimento e dos corredores
ecolgicos vinculados unidade de conservao. Os limites da
zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos e as
respectivas normas podero ser definidos no ato de criao da
unidade ou posteriormente ao mesmo. importante observar que,
necessariamente, as restries de uso e aproveitamento de
recursos naturais na zona de amortecimento e nos corredores
ecolgicos devero ser menores do que aquelas vigentes na
prpria unidade de conservao, pois, do contrrio, tais reas
deveriam integrar a prpria unidade de conservao.
3.4.3.2.2. Normas Aplicveis a Diferentes Unidades de
Conservao de um Mesmo Ecossistema
Na existncia de um conjunto de unidades de conservao de
categorias diferentes ou no, prximas, justapostas ou
sobrepostas, e outras reas protegidas pblicas ou privadas,
constituindo um mosaico, a gesto do conjunto dever ser feita
de forma integrada e participativa, considerando-se os seus
distintos objetivos de conservao, de forma a compatibilizar
a presena da biodiversidade, a valorizao da
sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no contexto
regional.
O regulamento da Lei dispor sobre a forma de gesto
integrada do conjunto das unidades.
3.4.3.2.2.I. Mosaico de Unidades de Conservao
O artigo 26
30
da Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000, criou
a figura do mosaico de unidades de conservao, que uma
figura jurdica inteiramente nova e sem precedente em nossa
legislao sobre unidades de conservao. A ideia do mosaico
s*
36 Lei n 9.985/2000, Art. 26. Quando existir um conjunto de
unidades de conservao de categorias diferentes ou no,
prximas, justapostas ou sobrepostas, e outras reas
protegidas pblicas ou privadas, constituindo um mosaico, a
gesto do conjunto dever ser feita de forma integrada e
participativa, considerando-se os seus distintos objetivos
de conservao, deforma a compatibilizar a presena da
biodiversidade, a valorizao da sododiversidade e o
desenvolvimento sustentvel no contexto regional. Pargrafo
nico. O regulamento desta Lei dispor sobre a forma de
gesto integrada do conjunto das unidades.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
trazer para o Direito brasileiro a experincia de gesto de
unidades de conservao que j aplicada em diversos pases,
com destaque para o modelo francs. Evidentemente que a
Frana, por ser um Estado unitrio, possui menos problemas
institucionais para a gesto de unidades de conservao, pois,
de uma forma ou de otra, o poder central um s. No caso
brasileiro, a federao em trs nveis implica enormes
dificuldades, em funo da autonomia poltica de cada um dos
seus componentes. Indiscutvel, portanto, que somente pela
negociao e cooperao os diferentes entes federativos
estabelecero polticas comuns para unidades de conservao
que coexistam em uma mesma rea. O mosaico visa possibilitar
que os diferentes atores se comuniquem e estabeleam
mecanismos capazes de assegurar uma gesto profissional e
positiva para o conjunto das unidades de conservao.. A
matria foi regulamentada pelos, artigos 8
9
/ll do Decreto n
2

4.340, de 22 de agosto d 2002.
A condio de mosaico de unidades de conservao depende
do reconhecimento do Ministrio do Meio Ambiente, mediante a
expedio de ato prprio, em resposta a requerimento dos
rgos gestores das unidades de conservao interessadas em
compatibilizarem as suas formas de gesto. Uma vez reconhecido
o "mosaico constitudo um conselho de gesto que dever ser
criado segundo os critrios estabelecidos no Captulo V
37
do
decreto regulamentar do SNUC.
37 Art. 17. As categorias de unidade de conservao podero
ter, conforme a Lei n
s
9.985, de 2000, conselho consultivo
ou deliberativo, que ser presidido pelo chefe da unidade de
conservao, o qual designar os demais conselheiros
indicados pelos setores a serem representados. 1 A
representao dos rgos pbli- cos deve contemplar, quando
couber, os rgos ambientais dos trs nveis da Federao e
rgos de reas afms, tais como pesquisa cientfica,
educao, defesa nacional, cultura, turismo, paisagem,
arquitetura, arqueologia epovos indgenas e assentamentos
agrcolas. 2* A representao da sociedade civil deve con-
templar, quando couber, a comunidade cendGca e organizaes
no-govemaxnentais ambientalistas com atuao comprovada na
regio da unidade, populao residente e do entorno,
populao tradicional, proprietrios de imveis no interior
da unidade, trabalhadores e setor privado atuantes na regio
e representantes dos Comits de Bacia Hidrogrfica. 3
a
A
representao dos rgos pblicos e da sociedade civil nos
conselhos deve ser, sempre que possvel, paritria,
considerando as peculiaridades regionais. 4
a
A Organizao
da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, com
representao no conselho de unidade de conservao no pode
se candidatar gesto de que trata o Captulo VI deste
Decreto. 5
a
O mandato do conselheiro de dois anos,
renovvel por igual perodo, no remunerado e considerado
atividade de relevante interesse pblico. 6
o
No caso de
unidade de conservao municipal, o Conselho Municipal
deJDe&sa do Meio Ambiente, ou rgo equivalente, cuja
composio obedea ao disposto neste artigo, e com
competncias que incluam aquelas especificadas no art. 20
deste Decreto, pode ser designado como conselho da unidade
de conservao. Art. 18. A reunio do conselho da unidade de
conservao deve ser pbhca, com pauta preestabelecida no
ato da convocao e realizada em local de fcil acesso. Art.
19. Compete ao rgo executor: I - convocar o conselho com
antecedncia mnima de sete dias; II - prestar apoio
participao dos conselheiros nas reunies, sempre que
solicitado e devidamente justificado. Pargrafo nico. O
apoio do rgo executor indicado no inciso II no restringe
aquele que possa ser prestado por outras organizaes. Art.
20. Compete ao conselho de unidade de conservao: I
elaborar o seu regimento interno, no prazo de noventa dias,
contados da sua instalao; H acompanhar a elaborao,
implementao e reviso do Plano de Manejo da tmidade de
conservao, quando couber, garantindo o seu carter
participativo; III buscar a integrao da unidade de
conservao com as demais unidades e espaos territoriais
especialmente protegidos e com o seu entorno; IVesforar-se
para compatibilizar os interesses dos diversos segmentos
sociais relacionados com a unidade; Vavaliar o oramento da
unidade e o relatrio financeiro anual elaborado pelo rgo
executor em relao aos objetivos da unidade de conservao;
VI - opinar, no caso de conselho consultivo, ou ratificar,
no caso de conselho deliberativo, a contratao e os
dispositivos do termo de parceria com OSCIP, na hiptese de
gesto compartilhada da unidade; VUacompanhara gesto por
OSCIP e recomendar a resciso do termo de parceria, quando
cons-
Direito Ambiental
A competncia do Conselho de Mosaico a seguinte: (i)
elaborar seu regimento interno, no prazo de noventa dias,
contados da sua instituio; (ii) propor diretrizes e aes
para compatibilizar, integrar e otimizar: a) as atividades
desenvolvidas em cada unidade de conservao, tendo em vista,
especialmente: 1. os usos na fronteira entre unidades; 2. o
acesso s unidades; 3. a fiscalizao; 4. o monitoramento e
avaliao dos Planos de Manejo; 5. a pesquisa cientfica; e 6.
a alocao de recursos advindos da compensao referente ao
licenciamento ambiental de empreendimentos com significativo
impacto ambiental; b) a relao com a populao residente na
rea do mosaico; (iii) manifestar-se sobre propostas de
soluo para a sobreposio de unidades; e (iv) manifestar-se,
quando provocado por rgo executor, por conselho de unidade
de conservao ou por outro rgo do SISNAMA - SISNAMA, sobre
assunto de interesse para a gesto do mosaico.
Por fim, vale ressaltar que, na forma do disposto no artigo
11, os corredores ecolgicos, reconhecidos em ato do
Ministrio do Meio Ambiente, integram os mosaicos para fins de
sua gesto> sendo certo que, na ausncia de mosaico, o
corredor ecolgico que interBga unidades de conservao ter o
mesmo tratamento da sua zona de amortecimento.
3.4.3.2.3. Plano de Manejo
A cada unidade de conservao deve corresponder um Plano de
Manejo, que dever conter as seguintes caractersticas
mnimas:
a) abranger a rea da unidade de conservao, sua zona de
amortecimento e os corredores ecolgicos, incluindo medidas
com o fim de promover sua integrao vida econmica e
social das comunidades vizinhas;
b) a ampla participao da populao residente;
c) deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da
data de sua criao.
O Plano de Manejo das unidades de conservao mereceu
regulamentao pelos artigos 12/16 do Decreto n

4.340, de 22
de agosto de 2002, Cada unidade de conservao deve ter o seu
prprio Plano de Manejo, que ser elaborado pelo seu gestor ou
proprietrio, conforme o caso. Uma vez elaborado, o Plano de
Manejo deve ser aprovado por rgo especfico; (i) em portaria
do rgo executor, no caso de Estao Ecolgica, Reserva
Biolgica, Parque Nacional, Monumento Natural, Refgio de Vida
Silvestre, rea de Proteo Ambiental, rea de Relevante
Interesse Ecolgico, Floresta Nacional, Reserva de Fauna e
Reserva Particular do
tarada irregularidade; VE1 - manifestar-se sobre obra ou
atividade potencialmente causadora de impacto na unidade de
conservao, em sua zona de amortecimento, mosaicos ou
corredores ecolgicos; e IX propor diretrizes e aes para
compatibilizar, integrar e otimizar a relao com a populao
do entorno ou do interior da unidade, conforme o caso.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Patrimnio Natural; (ii) em resoluo do conselho
deliberativo, no caso de Reserva Extrativista e Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel, aps prvia aprovao do rgo
executor. "
Em se tratando de Reservas Extrativistas e Reservas de Uso
Sustentvel, o contrato de concesso de direito real de uso e
o termo de compromisso firmados com populaes tradicionais
deve. estar de acordo com o Plano de Manejo. O artigo 13
dispe: devendo ser revistos, se necessrio. Tal reviso, em
minha opinio, somente pode ocorrer se, o que se admite por
amor argumentao, o contrato e o termo de compromisso
estiverem em desacordo com a lei ou prejudicando o meio
ambiente. Ambas as hipteses parecem-me distantes. Como regra
geral, o Plano de Manejo deve respeitar os usos anteriores -
desde que no sejam ilegais ou nocivos ao meio ambiente.
Conforme determinao contida no artigo 16, o Plano de
Manejo aprovado deve estar disponvel para consulta do pblico
na sede da unidade de conservao e no centro de documentao
do rgo executor.
E importante observar que o Plano de Manejo a
materializao concreta das unidades de conservao que, sem a
sua existncia, no passam de meras abstraes. Tal assertiva
especialmente vlida para aqueles modelos de unidades de
conservao. que, sem se apossarem de bens de terceiros,
estabelecem restries para o gozo do direito de propriedade.
3.4.3.2A Atividades Proibidas nas Unidades de Conservao
a) as alteraes, atividades ou modalidades de utilizao em
desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e
seus regulamentos. Na inexistncia de Plano de manejo e at
a sua elaborao, todas as atividades e obras desenvolvidas
nas unidades de conservao de proteo integral devem se
limitar quelas destinadas a garantir a integridade dos
recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se s
populaes tradicionais porventura residentes na rea as
condies e os meios necessrios para a satisfao de suas
necessidades materiais, sociais e culturais;
b) introduo nas unidades de conservao de espcies no
autctones, com exceo:
1) Em se tratando de reas de Proteo Ambiental, Florestas
Nacionais, Reservas Extrativistas e Reservas de
Desenvolvimento Sustentvel, de animais e plantas
necessrios administrao e s atividades das demais
categorias de unidades de conservao, de acordo com o que
se dispuser em regulamento e no Plano de Manejo da unidade;
2) nas reas particulares localizadas em Refgios de Vida
Silvestre e Monumentos Naturais podem ser criados animais
domsticos e cultivadas plantas, considerados compatveis
com as finalidades da unidade, de acordo com o que dispuser
o seu Plano de Manejo.
Direito Ambiental
3.43.2.5. rgao Gestor
Toda unidade de conservao do grupo de Proteo Integral
deve dispor de um Conselho Consultivo, presidido pelo rgo
responsvel por sua administrao e constitudo por
representantes de rgos pblicos, de organizaes da
sociedade civil, por proprietrios de terras localizadas em
Refugio de Vida Silvestre ou Monumento Natural, quando for o
caso, e, na hiptese prevista no 2
9
do art. 42 da Lei n
9

9.985/2000, das populaes tradicionais residentes, conforme
se dispuser em regulamento e no ato de criao da unidade.
As unidades de conservao podem ser geridas por
organizaes da sociedade civil de interesse pblico com
objetivos afins aos da unidade, mediante instrumento a ser
firmado com o rgo responsvel por sua gesto.
3.4.3.2.6. Recursos Econmicos
A explorao comercial de produtos, subprodutos ou servios
obtidos ou desenvolvidos a partir dos recursos naturais,
biolgicos, cnicos ou culturais ou da explorao da imagem de
unidade de conservao, exceto rea de Proteo Ambiental e
Reserva Particular do Patrimnio Natural, depender de prvia
autorizao e sujeitar o explorador a pagamento, conforme
disposto em regulamento. Com a finalidade de auxiliar nos
gravssimos problemas oramentrios das Unidades de
Conservao, a Lei admite que os rgos responsveis pela
administrao das unidades de conservao possam receber
recursos ou doaes de qualquer natureza, nacionais ou
internacionais, com ou sem encargos, provenientes de
organizaes privadas ou pblicas ou de pessoas fsicas que
demonstrem interesse em colaborar com a sua conservao. A
administrao de tais recursos cabe ao rgo gestor da
unidade, e estes sero utilizados exclusivamente na
implantao, gesto e manuteno da mesma. Embora no haja
previso legal, penso que seria bastante razovel que a lei
estabelecesse a previso de que o doador dos recursos fosse
informado sobre a sua utilizao e que dela participasse.
Os recursos obtidos pelas unidades de conservao do Grupo
de Proteo Integral mediante a cobrana de taxa de visitao
e outras rendas decorrentes de arrecadao, servios e
atividades da prpria unidade sero aplicados de acordo com
critrios legais, que so os seguintes:
a) at cinquenta por cento, e no menos que vinte e cinco por
cento, na implementao, manuteno e gesto da prpria
unidade;
b) at cinquenta por cento, e no menos que vinte e cinco por
cento, na regularizao fundiria das unidades de
conservao do Grupo;
c) at cinquenta por cento, e no menos que quinze por cento,
na implementao, manuteno e gesto de outras unidades de
conservao do Grupo de Proteo Integral.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
3.4.3.2.6.I. Explorao de Bens e Servios
passvel de autorizao a explorao de produtos,
subprodutos ou servios inerentes s unidades de conservao,
de acordo com os objetivos de cada categoria de unidade. Tais
produtos* subprodutos ou servios inerentes unidade de
conservao, conforme o decreto regulamentador, so os
seguintes; (i) aqueles destinados a dar suporte fsico e
logstico sua administrao e implementao das atividades
de uso comum do pblico, tais como visitao, recreao e
turismo; (ii) a explorao de recursos florestais e outros
recursos naturais em Unidades de Conservao de Uso
Sustentvel, nos limites estabelecidos em lei. Somente se
admite a explorao dos produtos, subprodutos ou servios,
conforme previsto no plano de manejo. Os usos anteriores ao
decreto, desde que no sejam contrrios lei, permanecem
vlidos at o encerramento dos respectivos contratos, que no
mais podero ser renovados sem a observncia do decreto de
regulamentao do SNUC.
Admite-se o uso de imagens de unidade de conservao com
finalidade comercial, desde que cobrado conforme estabelecido
em ato administrativo pelo rgo executor. Quando a finalidade
do uso de imagem da unidade de conservao for prepon-
derantemente cientfica, educativa ou cultural, o uso ser
gratuito. Isto, contudo, no se aplica ao acesso a
conhecimentos tradicionais associados diversidade biolgica
e, muito menos, quando se tratar de imagens de comunidades
tradicionais que tm direito repartio de benefcios.
3.4.3.2.6.L1. Utilizao de imagens de unidades de conservao
A utilizao de imagens de unidades de conservao
brasileiras est disciplinada pela Instruo Normativa n
e
5, de
18 de maro de 2002, expedida pelo Presidente do IBAMA e que,
no momento, deve ser aplicada pelo Instituto Chico Mendes, at
que venha a ser substituda. A Instruo Normativa abarca as
seguintes atividades: (i) filmagens, () gravaes e (iii)
fotografias, de carter educativo/cultural, cientfico,
comercial e publicitrio.
Qualquer utilizao de imagem das Unidades de Conservao,
com exceo de rea de Proteo Ambiental e Reserva Particular
do Patrimnio Natural, s permitida mediante prvia
autorizao, sujeitando o interessado s normas do artigo 33
da Lei n
9
9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao/SNUC.
A Administrao dever levar em considerao os seguintes
critrios para a concesso da autorizao pretendida:
Cientfico: Quando as imagens forem usadas como um instrumento
de pesquisa, licenciada pelo IBAMA, conforme Instruo
Normativa n
2
109/97, que estabelece procedimentos para
realizao de pesquisa em Unidades de Conservao, ou qualquer
outro instrumento que venha a substitu-la. Educativo
Cultural: Quando o projeto propuser-se a divulgar e difundir
informaes relacionadas biodiversidade e gesto dos
recursos naturais,
Direito Ambiental
vindo a ser um instrumento de transmisso de conhecimento e de
interesse coletivo, como: documentrios - programas de TV -
matrias para revistas - fotografias para ilustrao de livros
multimdia CD-ROM internet, que abordem aspectos sobre a
fauna, flora e recursos hdricos da Unidade de Conservao;
aspectos relevantes de natureza geolgica, espeleolgica,
arqueolgica e paleontolgica da Unidade; registro de
atividades de educao ambiental; pesquisas que estejam sendo
desenvolvidas na Unidade; trabalhos que estejam sendo
desenvolvidos com ou pelas comunidades do entorno; segurana
do pblico; campanhas de utilidade pblica desenvolvidas pelo
Governo.
Comercial: Quando a Unidade for utilizada como cenrio para
difundir e divulgar informaes de carter privado ou
comercial, tais como: gravaes de programas de TV, anncios,
promoo de marcas, campanhas publicitrias, obras de fico
em qualquer meio ou bitola, promoo de cantores e conjuntos
musicais, gravao de cenas para programas de entretenimento,
fotos de modelos profissionais e atividades de ecoturismo.
3A3.2.7. Unidades de Conservao e Compensao por Impactos
Ambientais Negativos
Sempre que se tratar de licenciamento ambiental de
empreendimentos de significativo impacto ambiental negativo,
assim considerado pelo rgo ambiental competente, aps
anlise de estudo de impacto ambiental, o empreendedor
obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de
conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o
disposto no artigo 36 da Lei n
9
9.985/2000 e no seu
regulamento, observando-se os seguintes critrios:
a) o montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor
para a finalidade no pode ser inferior a meio por cento dos
custos totais previstos para a implantao do
empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo
ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto
ambiental causado pelo empreendimento.
b) o rgo ambiental licenciador definir as unidades de
conservao a serem beneficiadas, considerando as propostas
apresentadas no EIA/RIMA e, ouvido o empreendedor, podendo
inclusive ser contemplada a criao de novas unidades de
conservao.
c) quando o empreendimento afetar unidade de conservao
especfica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento s
poder ser concedido mediante autorizao do rgo
responsvel por sua administrao, e a unidade afetada,
mesmo que no pertencente ao Grupo de Proteo Integral,
dever ser uma das beneficirias da compensao em questo.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
A norma, em minha opinio, s aplicvel quando o projeto a
ser licenciado je alguma forma - causar impacto sobre uma
das unidades de conservao da regio. Se assim no fosse,
seria totalmente destituda de sentido a existncia de medidas
xnitigadoras e compensatrias, pois estas seriam transformadas
em verdadeiros impostos sobre a implantao de projetos
utilizadores de recursos ambientais.
3.4.3.2.7.I. Regulamentao
A Compensao por significativo impacto ambiental foi
regulamentada pelos artigos 31/34 do Decreto n
s
4.340, de 22 de
agosto de 2002. Determina o artigo 31 do decreto: Para os ms
de fixao da compensao ambiental de que trata o art. 36 da
Lei n
9
9.985, de 2000, o rgo ambiental licenciador
estabelecer o grau de impacto a partir do$ estudos ambientais
realizados quando do processo de licenciamento ambiental,
sendo considerados os impactos negativos, no mitigveis e
passveis de riscos que possam comprometer a qualidade de vida
de uma regio ou causar danos aos recursos naturais. O
pargrafo nico do referido artigo determina que os percen-
tuais sero fixados, gradualmente, a partir de meio por cento
dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos
gerados, conforme estabelecido no caput. A lei, de feto, no
se refere a um percentual mximo, limitando-se a mencionar um
percentual mnimo de meio por cento. A fixao de tais
percentuais, evidentemente, deve estar centrada no princpio
da proporcionalidade e da razoabilidade, pois, se o percentual
for excessivo, sinal de que os danos ambientais a serem
compensados so, igualmente, excessivos e, portanto, no
licencivel o projeto.
Alis, bastante discutvel o sentido de compensao
estabelecido pela prpria lei e pelo decreto, pois compensao
ambiental - em minha opinio - deve significar uma melhoria
ambiental - jamais uma substituio de tarefes que devem ser
realizadas ex officio pelo prprio Poder Pblico. Em
realidade, a prioridade estabelecida pelo artigo 33 do decreto
est voltada para aes institucionais que devem ser previstas
nos oramentos das unidades de conservao.
38

38 Art. 33. A aplicao dos recursos da compensao ambiental
de que trata o art. 36 da Lei n 9.985, de 2000, nas
unidades de conservao, existentes ou a serem criadas, deve
obedecer seguinte ordem de prioridade: Iregularizao
undira e demarcao das terras; II - elaborao, reviso
ou implantao de plano de manejo; III aquisio de bens e
servios necessrias implantao, gesto, monitoramento e
proteo da unidade, compreendendo sua rea de
amortecimento; TV - desenvolvimento de estudos necessrios
criao de nova unidade de conservao; e V
desenvolvimento de pesquisas necessrias para o manejo da
unidade de conservao e rea de amortecimento. Pargrafo
nico. Nos casos de Reserva Particular do Patrimnio
Natural, Monumento Natural, Refgio de Vida Silvestre, rea
de Relevante Interesse Ecolgico e rea de Proteo
Ambiental, quando a posse e o domnio no sejam do Poder
Pblico, os recursos da compensao somente podero ser
aplicados para custear as seguintes atividades: I
elaborao do Plano de Manejo ou nas atividades de proteo
da unidade; II realizao das pesquisas necessrias para o
manejo da unidade, sendo vedada a aquisio de bens e
equipamentos permanentes; UI - implantao de programas de
educao ambiental; e TV - financiamento de estudos de
viabilidade econmica para uso sustentvel dos recursos
naturais da unidade afetada.
Direito Ambientai
4. A Exigibilidade Legal da Compensao Ambiental: Delimitao
dos Danos
4.1. As intervenes aptas a gerar a compensao ambiental
A primeira questo a ser enfrentada quando se fala de
compensao ambiental a definio do tipo de interveno
sobre o meio ambiente e os recursos ambientais que podem dar
margem ao surgimento da imposio da medida de compensao
ambiental tratada pelo artigo 36 e seus pargrafos da Lei n
2

9.985/2000, que instituiu o SNUC- SNUC. o que passo a fazer
em seguida. Evidentemente que os conceitos de atividade, obra
e empreendimento esto no centro do debate. Permito-me, ini-
cialmente, retomar as definies dicionarizadas dos vocbulos:
Dicionrio Michaelis:
ati.vLda.de sf (Lat. activitate) 1 Qualidade de ativo. 2
Multiplicidade dos trabalhos ou das idias de um homem. 3
Diligncia, presteza, prontido. Antn (acepes 1 e 3):
inatividade. A. Insalubre, Dir trab: atividade que, por sua
prpria natureza, condies ou mtodos de trabalho, expondo os
empregados a agentes fsicos, qumicos ou biolgicos nocivos,
possa produzir doena e conste dos quadros aprovados pelo
Diretrio-geral do Departamento Nacional de Segurana e
Higiene do Trabalho. A caracterizao qualitativa ou
quantitativa de insalubridade e o meio de proteo aos
empregados sero determinados pela repartio competente em
matria de segurana e higiene do trabalho.
em.pre.enudimen.to sm (empreender+mento
2
) 1 Ato de
empreender. 2 Cometimento, empresa.
o.bra (Lat. operari)Converter em obra; executar, fazer,
praticar, realizar; Obra maravilhas, obra proezas. Vtd 2
Fabricar. O gro ferreiro srdido que obrou do enteado as
armas radiantes (Lus de Cames). Vint 3 Haver-se, praticar
um ato; proceder: O velhaco obrou com malcia (Rui Barbosa).
Vti e vint 4 Executar qualquer trabalho,praticar qualquer
ao: Os conspiradores obravam ento contra o governo. Obrou
ele honestamente na tesouraria. Tudo obrei por Jason; por ela
nada (Filinto Elsio, ap Laudelino Freire). Obremos enquanto
tempo. Vtd 5 Maquinar: Obra intrigas. Vti 6 Labutar, lidar,
trabalhar: Obrar com as mos, obrar com a mente. Vti 7 Exercer
influncia; atuar: Deus obra sobre a razo humana. Vint 8
Produzir efeito (um remdio): O remdio obrou (Morais).
Vint 9 O mesmo que defecar e evacuar: O bichinho chora... A
gente da de comer e ele obra verde que no tem fim (Jos Lins
do Rego).
O Dicionrio Aurlio tem as seguintes definies:
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Atividade. [Do latim activitade.] S.f. 1. Qualidade ou
estado de ativo; ao: Encontrei-o s seis da manh j em
plena atividade. 2. Diligncia, afa: Para que toda essa
atividade? 3. Qualquer ao ou trabalho especifico: atividades
agrcolas; A Cmara reiniciar suas atividades em maro. 4.
Meio de vida; ocupao, profisso, indstria: Sua principal
atividade ensinar. 5. Energia, fora, vigor, vivacidade. 6
Eletrn. Nos cristais piezeltricos, a magnitude de oscilao
relativa tenso de excitao, no havendo processo padro
para sua medida direta. 7. Filos. Ao (18). 8. Filos.
Qualidade ou estado do agente. 9. Filos. Qualidade ou estado
de ser me ato. 10. fs. Nucl. Nmero de partculas emitidas
por uma amostra, por unidade de tempo; atividade nuclear. 11.
Fs.-qum. Varivel termo dinmica intensiva que substitui a
concentrao na expresso do potencial de um componente em um
sistema no ideal. A atividade ide um componente em uma
soluo no ideal uma medida da concentrao que o
componente considerando deveria ter para a soluo fosse ideal
em relao a ele. 12. Fisiol. Funo normal do corpo, de
determinado rgo, do crebro, tc.: S tem um dos rins em
atividade. Atividade geomagntica. Geofs. Conjunto de
fenmenos capazes de caracterizar, num determinado instante,
os efeitos e o valor do magnetismo terrestre. Atividade
nuclear. Fs, nucl. Atividade (10). Atividade ptica. Fs.
Propriedades de certas substncias ou solues de causarem em
rotao no plano de polarizao dum feixe de luz polarizada
que as atravessas. Atividade solar. Astr. Conjunto de
fenmenos fsicos localizado no Sol, e que caracterizam o
estado desse astro. Em atividade. 1. No exerccio efeito de
funes ou empregos. [Diz-se de funcionrios civis, de
militares, de empregadores, etc. Cf., nesta acep.,
inatividade (2).] 2. Sem estar em repouso; em efervescncia.
Empreendimento. [De empreender + -imento.] S.m. ljAto de
apreender; empresa. 2. Efeito de empreender; aquilo que se
empreendieu e levou a cabo; empresa; realizao; cometimento.
Obra. [Do lat. opera, por via popular.] D. f. 1. Efeito do
trabalho ou da ao. 2. trabalho manual: Aquele tapete era
obra de um grande artfice. 3. Ao moral: Invejar obra dos
que no sabem admirar. 4. Edifcio em construo. 5. A
produo total de um escritrio, artista ou cientista: A obra
de Coelho Neto compreende bem mais de 100 volumes. 6. Trabalho
literrio, cientfico ou artstico: Guemica a obra mais
famosa de Picasso; muitos consideram Fogo Morto a melhor obra
de Jos Lins do Rego. 7. Ao, feito: Aquela crueldade era
obra de Lampio. 8. Ato ou efeito de obra, de defecar. 9. Tip.
Qualquer impresso tipogrfico, em contraposio a jomaL [V.
casa de obras.] 10. Brs. Pessoa ou coisa muito bonita,
perfeita: Aquela garota uma obra. [Us. Tb. Ironicamente.] ~
V. obras. Obra aberta. Trabalho artstico ou literrio que,
independentemente ou no da vontade do autor, permitir
diferentes interpretaes. Obra capital. V. obra-prima (1).
Obra de. Pouco mais ou menos; cerca de: Esteve de frias obra
de dois meses; Em pouco tempo, obra de trs semanas, o
Pacabote era diretor, editor e proprietrio de um jornal
(Joo de Arajo Correia, Terra
Direito Ambiental
Ingrata, p. 120). Obra de acidncia. Tip. V. obra-de-bico.
Obra de arte. 1. Obra produzida segundo o conceito de arte
1

(3), especialmente a que tida como de boa qualidade, 2.
Objetivo executado com perfeio, acabamento, gosto, senso
esttico: Este vestido uma obra de arte. [Cf. obra-de-arte.]
Obra de carregao. Trabalho grosseiro, feito s pressas, com
vista apenas ao lucro; Obra de fancaria. Obra de consulta. A
que se destina apenas a ser consultada, como os dicionrios,
enciclopdias, bibliografias, guias, Atlas, etc.; Obra de
referncia. Obra de empreitada. 1. Trabalho feito p rum ou
mais indivduos a prazo. 2. Coisa no perfeita, executada sem
esmero. Obra de fachada. Obra (geralmente obra pblica) de
pouca importncia, mas de aparncia bela ou graciosa. Obra de
fancaria. Obra de carregao. Obra de flego. Empreendimento
de grande vulto e que consumiu muitos recursos intelectuais
e/ou meterias: Aquele dicionrio obra de flego. Obra de
misericrdia. Ato de caridade; esmola. Obra de Penlope.
V.teia de Penlope. Obra de referncia. Obra de consulta. Obra
de Santa Engrcia. Trabalho que tarda muito a ser feito, que
parece no ter fim. Obra de talha. 1.Trabalho em relevo, feito
por entalhadores. 2. Escultura em madeira, merfim ou metal.
[Tb. Se diz apenas talhas.] Obra de um instante. Trabalho
feito rapidamente, num abrir e fechar de olhos. Obras do
Capeta. 1. Coisa sem explicao; obra do diabo 2. Arruaa,
desordem. Obra do diabo. Obra do Capeta (1). Obra grossa.
Coisa feita sem arte, descuidadamente. Obra intelectual.
Criao do esprito de qualquer modo exteriorizada e protegida
pela legislao sobre direitos autorais. Obra pstuma. A arte
que publicada posteriormente morte do autor. Coroar a
obra. 1. Arrematar um trabalho: A sala j estava arrumada:
coroou a obra com um belo arranjo de flores, 2. Irn.
Completar ao, plano: Pagou a maior parte do que me deve;
pode coroar a obra pagando o restante da dvida. Em obras. Em
construo; em reparo. Fazer obra. V. defecar (5). Pr em
obra. Executar, realizar. Pr por obra. Providencia no sentido
de que (alguma coisa) se realize; fazer executar, levar a
efeito: Apenas Joo Afonso ...saiu para pr por obra aqueles
arbtrios o chanceler deixou-se cair na grande poltrona e
desandou tuna das suas chirriantes gargalhadas. (Alexandre
Herculano, O Monge de Cister, II, p. 342) Por obra e graa de.
Graas ao, ao participao de; por causa de.
A CF, ao tratar dos Estudos Prvios de Impacto Ambiental,
conforme a disciplina contida no inciso IV do 1
Q
do artigo
225, determinou que ele seria exigvel, na forma da lei, para
instalao de obra ou atividade [grifos PBA] potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente. Assim,
lei ficou reservada a possibilidade de disposio sobre os
EIA,
39
ainda que boa parte da doutrina considere que a
Constituio possa ser regulada por simples Resoluo
administrativa.
40
O
39 Paulo de Bessa Antunes. Direito Ambiental, Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 9 edio, 2006, p. 284.
40 Paulo Affonso ieme Machado, Direito Ambiental Brasileiro,
So Paulo: Malheiros, 13* edio, 2005, p. 217.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
fato que, no que tange compensao ambiental, a CF sobre
ela no disps expressamente e, portanto, os seus limites so
os legais, haja vista que no se Ihe aplica diretamente
nenhuma norma constitucional. Pois bem, a Lei n
2
9.985, de
2000, no incluiu entre as hipteses de cabimento da
compensao ambiental as chamadas atividades, limitando-se a
mencionar os empreendimentos.
Inicialmente, h que se consignar que a Constituio se
utiliza de dois vocbulos distintos, a saber: (i) obra e (ii)
atividade. Parece-me que os seus significados no so
idnticos, pois do contrrio no teria qualquer sentido o
Constituinte se utilizar de tais sinnimos. Na verdade, os
termos so distintos e tal condio tem sido reconhecida pelo
poder regulamentar. A lei, como se pode ver, se utilizou do
vocbulo empreendimento que, no contexto do artigo, tem o
inequvoco significado de obra. Vejamos: Art. 36. Nos casos
de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo
impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental
competente, com fmdamento em estudo de impacto ambiental e
respectivo relatrio - FIA/RIMA, o empreendedor obrigado a
apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do
Grupo de Proteo Integral, de acordo com o disposto neste
artigo e no regulamento desta Lei. l
5
O montante de recursos
a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade no
pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos
para a implantao do empreendimento. sendo o percentual
fixado pelo rgo ambiental licenciador, de acordo com o grau
de impacto ambiental causado pelo empreendimento."
A obra tem sido reconhecida como a implantao fsica de um
empreendimento com carter de permanncia, sendo que a
atividade algo passageiro e que se esgota em si prprio.
Admite-se, contudo, que tem havido uma certa mistura dos
conceitos em inmeras Resolues do CONAMA. No caso especfico
da indstria do petrleo, por exemplo, o levantamento de dados
ssmicos no pode ser confundido com obra, haja vista que, uma
vez feita a atividade, esta no deixar qualquer marca no
ambiente, notadamente nos casos da chamada ssmica off-shore.
J a implantao de uma refinaria, seguramente, um conjunto
de obras que, certamente foi precedido de inmeras atividades,
tais como levantamento de dados de flora e fauna, da geologia
e tantos outros.
As atividades no so suscetveis de dar azo compensao
ambiental. No caso especfico da indstria do petrleo, existe
uma definio legal de pesquisa que nos dada pelo inciso XV
do artigo 6
S
da chamada Lei do Petrleo; nos termos da lei,
Pesquisa ou Explorao o conjunto de operaes ou
atividades destinadas a avaliar reas, objetivando a
descoberta e a identificao de jazidas de petrleo ou gs
natural. No me parece que, luz da Lei do SNUC, a Pesquisa
ou a Explorao possa ser compreendida no conceito de
empreendimento. Empreendimento, no caso, vincula-se mais aos
aspectos da produo, tal como definida em lei: Lavra ou
Produo: conjunto de operaes coordenadas de extrao de
petrleo ou gs natural de uma jazida e de preparo para sua
movimentao. Penso que o legislador deixou de fora da
exigncia da compensao ambiental as meras atividades,
limitando-se a tom-la obrigatria para as hipteses de
empreendimentos (rectius: obras na linguagem constitucional).
[ Direito Ambientai
4.1.1. A natureza dos danos capazes de gerar compensao
ambiental
A Compensao Ambiental um instrumento legal que se
encontra previsto na Lei que instituiu o SNIIC (Lei n
e
9.985,
de 18 de julho de 2000), conforme as disposies contidas nos
artigos 36 e seus pargrafos. Entretanto, antes de sua
instituio por lei o CONAMA havia baixado a Resoluo n
e
02,
de 18 de abril de 1996, que em seu artigo 2
9
estabelecia que o
valor da compensao no poderia ser inferior a 0,5% (meio por
cento) dos custos totais relativos implantao do
empreendimento.
4
* Evidentemente que a anterior normao do tema
no encontrava amparo em nosso sistema constitucional e legal,
motivo pelo qual novo tratamento foi dado ao assunto.
importante observar que a Lei n
3
9.985/2000, em seu artigo
36, determina um dever geral de apoiar a implantao e
manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo
Integral*. nos casos de licenciamento ambiental de empreendi-
mentos de significativo impacto ambiental. Penso que, no caso,
o legislador estabeleceu uma presuno de que apoiar a
implantao de unidade de conservao do grupo de proteo
integral medida apta a compensar determinados danos ambien-
tais, como ser visto adiante.
A compensao ambiental instituto que se liga diretamente
questo referente possibilidade ou no de recuperao dos
danos ao meio ambiente. A CF, em seu artigo 225, 3,
estabelece uma obrigao geral de reparao do dano causado ao
meio ambiente.
42
Entretanto, as realidades da vida prtica, em
no poucas vezes, impedem que haja uma recuperao do dano
causado ao meio ambiente. Nas hipteses em que tal dano
causado por uma atividade lcita, existe uma dificuldade, que
o estabelecimento de um balano entre as suas diferentes
consequncias, sejam elas positivas ou negativas. A
compensao surge quando se verifica que, em um balano amplo
dos diferentes resultados de uma interveno humana no meio
ambiente, a existncia de dano ambiental compensvel e
socialmente tolervel. Para que o nosso ponto de vista possa
ser mais bem explicitado, passo a classificar os danos
ambientais.
Os danos ambientais, como se sabe, podem ser (i) reparveis;
(ii) mitigveis ou (iii) compensveis.
Reparveis so aqueles danos que, dadas as suas dimenses,
no ostentam um carter de irreversibilidade; j os mitigveis
so aqueles que, mediante a interveno humana, podem ser
reduzidos a nveis desprezveis, haja vista que intervenes
tcnicas adequadas so suficientes para mant-los sob adequado
controle. Compensveis so os danos ambientais que,
consideradas suas dimenses e caractersticas
41 Art. 2 O montante dos recursos a serem empregados na rea a
ser utilizada, bem como o valor dos servios e das obras de
infra-estrutura necessrias ao cumprimento do disposto no
artigo I
o
, ser proporcional alterao e ao dano ambiental
a ressarcir e no poder ser inferior a 0,50% (meio por
cento) dos custos totais previstos para implantao do
empreendimento.
42 Art. 225 - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend- lo e preserv-io para as
presentes e futuras geraes... 3 - As condutas e
atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro
os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes
penais e administrativas, independentemente da obrigao de
reparar os danos causados.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
peculiares, no podem ser reparados ou mitigados, muito
embora, quando sopesados com os benefcios que a interveno
venha a ocasionar, se justifiquem ante os termos do artigo 2
2

da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
43
Assim, do ponto
de vista terico, a compensao ambiental somente tem sentido
quando se est diante de um dano no recupervel ou no
mitigvel. A compensao no se presta para todo e qualquer
dano ambiental. No h que se falar em compensao ambiental
para danos recuperveis ou para danos mitigveis.
importante se observar que a definio de grau de impacto
uma definio tcnica e no jurdica. No obstante tal fato,
a definio tcnica deve se balizar por alguns fatores legais,
dentre os quais devem se destacar: (i) somente devem ser con-
siderados os impactos no mitigveis e no recuperveis; (ii)
tais impactos devem ser cotejados com os benefcios advindos
do empreendimento; (iii) a extenso do dano o elemento
central do clculo do grau de impacto e no os recursos
investidos no projeto, como ser visto adiante.
O legislador ptrio, ao cuidar do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao, mediante a edio da Lei n
9
9.985, de
18 de julho de 2000, em seu artigo 36, estabeleceu uma
presuno legal de dano compensvel nos casos de
licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo
impacto ambiental, com fundamento em estudo de impacto
ambiental [EIA], obrigando o empreendedor a "apoiar a
implantao e manuteno de unidade de conservao do grupo de
proteo inte- gral.
44
Parece-me evidente que o legislador, ao
determinar o apoio a Unidades de Conservao do grupo proteo
integral, o fez por entender que compensveis so apenas os
danos causados aos chamados recursos ambientais, verbi gratia,
flora, fauna, recursos hdricos etc.
Chamo a ateno para o fato de que a Lei do SNUC no faz
qualquer referncia s chamadas compensaes sociais, ou
socioambientais. No caso de um determinado empreendimento
gerar extemalidades negativas para terceiros, a hiptese de
ressarcimento de prejuzos causados ou de lucros cessantes,
conforme o caso. No se cuida da compensao estabelecida pelo
artigo 36 da Lei n
s
9.985/2000.
Observe-se que a aplicao da medida de compensao
ambiental ao empreendedor de determinado projeto um ato
administrativo vinculado s concluses do EIA. o EIA que
dir da existncia dos danos, das suas dimenses, da
recuperabili- dade, mitigabilidade ou compensabilidade. Da a
relevncia dos IAs bem compostos, apurados e tecnicamente bem
construdos. A compensao ambiental, penso, no existe como
uma medida autnoma cuja nica condio de incidncia seja a
existncia de um projeto precedido de EIA. Em nosso ponto de
vista, a compensao ambiental se afirma como uma presuno
legal iuris tantun de dano ambiental no
43 Art. 2 A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por
objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade
ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas,
condies ao desenvolvimento sodioeco- nmico, aos
interesses da segurana nacional e proteo da dignidade
da vida humana, atendidos os seguintes princpios (...).
44 Artigo 36, caput.
Direito Ambiental
recupervel ou mitigvel em empreendimento de elevado portei
Isto , cuida-se de uma presuno que admite prova em
contrrio. Importante observar que, aqui, houve a inverso do
nus da prova para o empreendedor, que dever comprovar que a
hiptese de compensao ambiental no se faz presente no
projeto proposto. Na verdade, parece-me evidente que o
legislador determinou ao administrador que todos os
empreendimentos que necessitem de estudo prvio de impacto
ambiental devem ser examinados como se, em princpio, tivessem
a capacidade de gerar impactos ambientais ditos compensveis e
no meramente aqueles recuperveis ou mitigveis. O que me
parece lgico, pois empreendimentos que demandam EIA so, como
regra, de grande porte.
Ressalte-se que, em homenagem ao princpio constitucional da
ampla defesa e do contraditrio, caso o empreendedor queira
produzir prova perante a Administrao Ambiental no sentido de
que os impactos gerados pelo seu empreendimento so mitigveis
ou recuperveis, tal oportunidade no lhe poder ser sonegada,
sob pena de ilegalidade da medida compensatria que venha a
ser estabelecida.
Determinou o legislador que o administrador se preocupe com
o meio ambiente e com a sua higidez de forma criteriosa. Como
sabemos, o papel das presunes jurdicas o de estabelecer
determinadas premissas normativas que podem ser absolutas
(iuris et de jure) e, portanto, no se derrogam de forma
alguma, ou podem ser relativas (juris tantum) e podem ser
desconstitudas no caso concreto.
importante ressaltar que, por se tratar de presuno
relativa, repita-se, cabe ao empreendedor fazer a prova no
sentido de que, no caso concreto, no h dano ambiental
compensvel no processo de licenciamento ambiental. Como nos
recorda Venosa,
46
a presuno faz reverter o nus da prova.
necessrio que se esclarea qual a racionalidade que
informa a redao do artigo 225 da CF e a sua insero no
conjunto das normas Constitucionais. indiscutvel que o
artigo 225 da Constituio estabelece um conjunto de
mandamentos constitucionais cuja finalidade ltima a
adequada utilizao dos recursos ambientais, com vistas a
assegurar-lhes a sustentabilidade e o correspectivo
desenvolvimento humano. Da o Constituinte ter tido o cuidado
de determinar a elaborao de estudos de impacto ambiental
previamente implantao de obra ou atividade potencialmente
ou efetivamente causadora de significativa degradao
ambiental, conforme dispe o inciso IV do l
9
do artigo 225 de
nossa Lei Fundamental.
47
Na verdade, partiu o Constituinte do
raciocnio de que a regra geral a utilizao econmica
45 No se desconhece a existncia de forte polmica acerca da
consttucionalidade da compensao ambiental, ou de sua
natureza tributria. Contudo, neste arrazoado, o nosso
raciocnio parte da presuno de constitudonaldade das
leis, e toda a nossa argumentao estar fundada em tal
pressuposto.
46 Ver Silvio Salvo Venosa, Direito Civil, Parte Geral, So
Paulo: Atlas, 5
3
edio, 2005, p. 652.
47 Art 225 - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend- lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes. 1 - ... IV - exigir, na
forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar
publicidade.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
dos bens ambientais, decorrendo da a necessidade de que tal
utilizao se faa com a observncia de cautelas
constitucionalmente estabelecidas, dentre as quais alcana
maior relevo o EIA. O EIA > em princpio, o instrumento
constitucionalmente adequado para prever os danos a serem
produzidos por determinado empreendimento, indicar os meios de
recuperao ou mitigao e, no havendo tais possibilidades,
indicar a necessidade de compensao. Admitem-se os danos
compensveis na medida em que em anlise de custo benefcio se
julgue conveniente suportar danos ao ambiente em troca de
benefcios de outra natureza. Veja-se, contudo, que os danos
compensveis so limitados e no podem ultrapassar um limite
razovel, sob pena de, em anlise custo/benefcio, ser mais
conveniente no implantar o empreendimento.
4.1.2. O impacto significativo e no mitigvel
A pergunta relevante e, na prtica, nela reside toda a
dificuldade contida na complexa questo da compensao
ambiental. Do ponto de vista estritamente legal, h que se
considerar que significativo impacto ambiental um conceito
indeterminado e, portanto, preenchido em bases casusticas.
Uma possvel resposta questo est relacionada ao conceito
de meio ambiente que adotamos. Particularmente, filio-me
corrente que entende que meio ambiente um conceito mais
amplo do que ecologia ou recursos naturais. Penso que meio
ambiente conceito que tem como centro o indivduo humano e
que tudo aquilo que circunda o indivduo deve ser tido como
meio ambiente; parto do pressuposto de que, em muitas
hipteses, um dano ecolgico pode ser um benefcio ambiental.
Alis, no regime constitucional brasileiro no possvel
outra concluso, haja vista que o princpio da dignidade da
pessoa humana um dos princpios fundamentais da Repblica.
48

Diante de tal princpio, s tem trnsito constitucional o
conceito de proteo do meio ambiente que se funde no Ser
Humano como fundamento ltimo de sua proteo. Protege-se o
meio ambiente, como forma mediata de proteo da vida humana e
de uma vida vivida dignamente. A propsito, em outra
oportunidade, assim me manifestei sobre a matria:
49
O Ser
Humano, conforme estabelecido em nossa Constituio e na
Declarao do Rio embora essa no tenha fora obrigatria -
o centro das preocupaes do Direito Ambiental que existe em
imo do Ser Humano e para que ele possa viver melhor na
Terra.
Os rgos ambientais, como nos d exemplo a Fundao
Estadual de Engenharia do Meio Ambiente - FEEMA,
50
buscam
estabelecer alguns critrios que sirvam de orientao para
suas equipes tcnicas quando se faz necessria a avaliao dos
impactos ambientais.
48 Art. I
a
- A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Murdcpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos: ... UI - a dignidade da pessoa humana.
49 Paulo de Bessa Antunes, Direito Ambiental, Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 9 edio, 2006, p. 27.
50 RT 040- R-2 Avaliao de Impacto Ambiental AIA.
Direito Ambiental
3.4.1.4. Interpretao e valorao dos impactos
Ligada definio da importncia dos impactos, esta
atividade consiste em duas operaes distintas. A primeira,
chamada interpretao dos impactos, dedica-se a estabelecer a
importncia de cada um dos impactos em relao aos fatores
ambientais afetados, o que vai depender do projeto que se
analisa e de sua localizao. A segunda, denominada valorao
dos impactos, refere-se determinao da importncia relativa
de cada impacto, quando comparada aos demais.
A importncia de um impacto significa sua resposta social.
isto . o quanto importante esse impacto para a qualidade de
vida do grupo social afetado e para os demais, e depende de um
julgamento do valor. O grau de importncia determinado pelos
tcnicos que executam o estudo ser certamente diferente dos
atribudos pelos decisores e pelos representantes da
comunidade. Da a necessidade de se criarem condies para o
envolvimento, nesta atividade, de todos os participantes do
processo de AIA, em especial, dos grupos sociais afetados pelo
projeto. Existem inmeros mtodos que permitem o envolvimento
do pblico nas tarefas destinadas a definir graus de
importncia dos impactos confiveis e representativos,
evitando-se assim que o estudo apresente resultados
insatisfatrios para um ou para outro ator do processo de
AIA.
Diante do que foi acima exposto, fcil constatar que no
possvel, a priori, definir o grau de significncia do impacto
ambiental apenas e to-somente pelas suas repercusses no meio
natural, mas, necessariamente, devem ser consideradas as suas
repercusses no ambiente, que um conceito bem mais amplo,
Foi dentro desse esprito, por exemplo, que o CONAMA, ao
expedir a Resoluo Conama n
9
001, de 23 de janeiro de 1986,
definiu uma relao exemplificativa de atividades
51
modifica-
doras do meio ambiente, estabelecendo uma presuno iuris
tantum, como vem sendo reconhecido por boa parte da doutrina
especializada. Milar
52
afirma com propriedade que:
A presuno relativa (juris tantum), como se sabe, tem o
condo de inverter o nus da prova, de sorte que o
Administrador, vista de um caso listado, determinar a
elaborao do EIA. O empreendedor, querendo, poder produzir
prova no sentido de que a obra ou atividade pretendida no
provocar impacto ambiental significativo. Portanto, em vez de
o agente pblico ter que provar a sig- nicncia do impacto,
o empreendedor quem deve provar sua insignificncia.
No particular, j me
53
manifestei em outra oportunidade, no
sentido de que:
51 Conforme se ver mais adiante, o vocbulo atividade no o
adequado, sendo mais correta a designao obra ou
empreendimento.
52 dis Milar, Direito do Ambiente, So Paulo, RT, 4 ed.,
2005, p. 510.
53 Paulo de Bessa Antunes, Direito ambientai Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 9 ed., 2006, p. 285.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Uma outra questo crucial a seguinte: a CF estabelece que
o Estudo de Impacto Ambiental deve ser exigido quando se
tratar de licenciar uma atividade efetiva ou potencialmente
poluidora ou degradadora do meio ambiente. O conceito, no
entanto, aberto e somente pode ser preenchido atravs da
edio de atos normativos, sejam legais ou regulamentares. A
contrrio senso, se a atividade no se incluir entre aquelas
que possam efetiva ou potencialmente ser agentes de poluio
ou de degradao, o Estudo do Impacto Ambiental ser ine-
xigvel. Ocorre que as atividades humanas so mltiplas e,
diutumamente, surgem novos projetos industriais, novos
produtos e situaes que, dificilmente podem ser antecipadas
por atos normativos e legais. Estas questes, de crucial
importncia, seja para a atividade econmica, seja para a
proteo do meio ambiente e da sade humana, dependem da
adequao e definio da natureza jurdica dos Estudos Prvios
de Impacto Ambiental. O poder Executivo o nico autorizado
a, mediante parmetros (?) fixados legalmente, definir se iuma
atividade ou no causadora de significativo impacto
ambiental. importante observar que as listas de atividades
potencialmente poluidoras devem ser examinadas com cuidado,
pois no raro que, em funo da tecnologia adotada, uma
atividade concreta possa estar aqum ou alm do padro no qual
tenha sido classificada. Evidentemente que, em tais casos, a
produo de estudos tecnolgicos dever ser levada em
considerao para a real classificao da atividade.
A propsito, vale observar que o rigoroso Tribunal Regional
Federal da 4
a
Regio,
54
em admirvel aplicao da anlise
custo-benefcio, ao sopesar a interveno no meio ambiente e o
seu resultado concreto para a sociedade, entendeu desne-
cessrio o Estudo Prvio de Impacto Ambiental quando evidente
o benefcio decorrente da atividade.
AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. LICENAS CONCEDIDAS
PELO IAP E AUTORIZAO DE DESMATE PELO IBAMA SUDERH- SA
PROCEDER MACRODRAGAGEM DO LITORAL PARANAENSE SEM ESTUDO DE
IMPACTO AMBIENTAL. SUSPENSO DAS OBRAS E REPARAO DOS DANOS
AMBIENTAIS. RISCOS DE ENCHENTES. SADE PBLICA. QUESTO
SANITRIA. 1. No h necessidade de estudo de impacto
ambiental para mera limpeza de canais de escoamento e, in
casu, a pretenso de nulidade de todas as autorizaes, bem
como a paralisao das obras de desassoreamento dos canais,
deixa ao desamparo as populaes vizinhas, que sofrem riscos
de calamidades decorrentes das cheias, como a proliferao de
doenas como a dengue e a leptospirose, alm de danos em
residncias, mveis e utenslios. 2. A aplicao da Resoluo
n
B
237/97 do CONAMA deve ser feita com razoabilidade luz do
que dispe o art. 225 da Constituio. sem esquecer que
54 Tribunal Regional Federal da 4
a
Regio, 3
a
Turma, Apelao
Cvel n
9
2003.04.01.014704-5, data de Julgamento: 05/08/03.
Relatora: Desembargadora Marga Barth.
Direito Ambiental
a obra que necessita de estudo de impacto ambiental/relatrio
de impacto ambiental predicada pela significativa
degradao do meio ambiente [grifo PBA] 3. Verificando a
situao concreta. limpeza e desassoreamento de canais
vimenrios, operao que deveria ocorrer periodicamente,
anualmente qui, no se mostra necessrio o ELA/RIMA a cada
operao de limpeza. o que seria uma demasia. pelo seu alto
custo e complexidade, da a concluso de que as autoridade
avaliaram bem a situao, ao dispens-los, neste caso, (grifo
PBA] 4. No podem, todavia, ser realizadas obras novas, como o
canal entre os balnerios ST Etene e Albatroz, no balnerio
Matxnhos, o do Rio da Ona e o ligando o Balnerio Mones ao
canal do Guarau, bem como o prprio alargamento do canal do
Guarau sem os devidos EIA/RIMAs, no qual se discuta tambm a
opo de no fazer. 5. A despeito da funo institucional
dos rgos ambientais-rus, IBAMA e LAP, de fiscalizarem tudo
o quanto se refira ao meio ambiente, degradao ou
restaurao, fica mantida a condenao de todos os rus, no
que se refere ao cumprimento do Plano de Recuperao
Ambiental, inclusive com a promoo da desocupao das reas
invadidas ou irregularmente ocupadas. 6. Parcialmente providos
os recursos e a remessa oficial, afastada a condenao em
honorrios advocatcios, por incabveis na espcie.
Importante realar que as presunes, em matria ambiental,
operam efeitos tanto no sentido da existncia quanto no da
inexistncia de danos significativos, como o caso da matria
tratada pela Resoluo n
e
369, de 28 de maro de 2006, do
CONAMA, que dispe sobre os casos excepcionais de utilidade
pblica, de interesse social ou baixo impacto ambiental, que
possibilitam a supresso de vegetao em rea de Preservao
Permanente -APP. Neste caso, estabeleceu-se tuna presuno em
favor do empreendedor que, conforme o caso concreto, poder
ser desconstitu- da pelo rgo ambiental mediante prova cabal
de que os impactos gerados ultrapassam os benefcios
decorrentes do empreendimento. Seria precipitada a
interpretao de que a aludida Resoluo teria autorizado toda
e qualquer interveno em APP. Tal concluso no seria
razovel, haja vista que implicaria negativa de vigncia ao
inciso IV do l
e
do artigo 225 da CF.
A mitigao do impacto a implementao de medidas tcnicas
capazes de reduzir a repercusso sobre o meio natural de um
determinado empreendimento. mitigao a exigncia de
tratamento de efluentes, da colocao de equipamentos aptos a
diminuir a emisso de material particulado ou o lanamento de
efluentes, barreiras para impedir a propagao de rudos e
outras. A mitigao vincula-se mais operao do
empreendimento do que sua implantao, ainda que na
implantao possa haver medidas mitigadoras, tais como a
pavimentao de uma via para a diminuio de material
particulado no ar. mitigao a reduo de resduos slidos
gerados, a maior eficincia no uso da gua. O papel da
mitigao reduzir o dano a nveis que o tomem
insignificante.
lHEH
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
3.4.1.5. Definio das medidas mitigadoras e do programa de
monitoragem dos impactos
55

As medidas mitigadoras so aquelas destinadas a corrigir
impactos negativos ou a reduzir sua magnitude. Identificados
esses impactos, devem-se pesquisar quais os mecanismos capazes
de cumprir esta funo, avaliando-se sua eficincia. Os
equipamentos para tratamento de despejos e emisses para a
atmosfera incluem-se no elenco das medidas mitigadoras das
diversas formas de degradao ambiental. Existe, na literatura
especializada, uma vasta gama de medidas mitigadoras j
utilizadas, o que pode auxiliar a execuo desta atividade.
O programa de monitoragem dos impactos deve ser estabelecido
como parte do estudo de AIA, de modo que se possam comparar,
durante a implantao e operao da proposta, os impactos
previstos com os que efetivamente vierem a ocorrer. Deve ser
realizado, sempre que possvel, para verificar a aplicao e a
eficcia das medidas mitigadoras, assegurar que os padres de
qualidade ambiental no sejam ultrapassados, detectar impactos
no previstos a tempo de corrigi-los e, tambm, contribuir
para o aperfeioamento tcnico dos mtodos de AIA e das
tcnicas de previso e medio dos impactos, no sentido de
melhorar o grau de preciso dos estudos futuros.
Impacto no mitigvel, portanto, aquele que no passvel
de adoo de medidas tcnicas para que as suas repercusses
sobre o meio bitico sejam reduzidas a dimenses desprezveis.
4.1.2.1, Comentrios sobre a ADI n
0
3.37B-6
56

Faz~se aqui uma anlise preliminar do acrdo proferido pela
Corte na ADI 3.378-6 DF ajuizada pela Confederao Nacional da
Indstria com a finalidade de ver declarada a
inconstitucionalidade do artigo 36 e seus pargrafos da Lei n
9

9.985, de 18 de julho de 2000, que criou o Sistema Nacional de
Unidades de Compensao. Como se sabe, desde o seu incio a
compensao ambiental tem sido muito polmica e,
evidentemente, o seu caminho natural seria passar pela prova
da constitucionali- dade. A deciso do STF importantssima
sobre o tema. Contudo, ante a possibilidade da interposio de
embargos de declarao pela Unio, ela ainda no definitiva
e uma anlise de seu mrito, neste momento, seria precipitada.
Contudo, ante a densidade da deciso (cerca de 52 pginas),
uma anlise da concepo dos senhores ministros sobre
princpios de Direito Ambiental e como tais princpios foram
manejados no caso concreto parece-me bastante relevante.
O relator da ADI foi o Ministro Carlos Britto, que em seu
voto invocou o princpio da compensao-compartilhamento que
no se encontra presente nas princi-
55 RT 040- R-2 Avaliao de Impacto Ambientai - AIA.
56 Texto bsico publicado em O ECO, 10.07.2008.
Direito Ambientai
pais obras doutrinrias sobre direito ambiental at aqui
editadas no Pas. Pelo que se pode compreender do voto, tal
princpio implica a obrigao do empreendedor participar do
financiamento de unidades de compensao institudas pelo
poder pblico, sempre que a atividade que vier a ser
desenvolvida seja potencial ou efetivamente causadora de
significativo impacto ambiental. Um pouco mais adiante em seu
voto (fls 251), sua Excelncia afirma que: entendo que o art.
36 da Lei n
9
9.985/00 den- sifica o princpio do usurio-
pagador, este a significar um mecanismo de assuno da
responsabilidade social (partilhada, insiste-se) pelos custos
ambientais derivados da atividade econmica. Como se sabe, o
chamado princpio do usurio-pagador encontra expresso
normativa na Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Busca o princpio usurio-pagador criar condies para que no
ocorra desperdcio dos recursos naturais, especialmente a
gua. J o princpio poluidor pagador tem por objetivo
estabelecer um mecanismo que leve o agente econmico a
internalizar os custos ambientais de suas aes, refletindo-os
nos preos, com vistas a impedir uma concorrncia feita com
base em subsdios ambientais no explcitos.
Mais adiante, em seu bem elaborado voto, Sua Excelncia
afirma que: nessa ampla moldura, de se inferir que o fato
de, aqui e ali, inexistir efetivo dano ambiental no significa
iseno do empreendedor em partilhar os custos das medidas
preventivas. Isco porque uma das vertentes do princpio
usurio-pagador a que impe ao empreendedor o dever de
tambm responder pelas medidas de preveno de impactos
ambientais que possam decorrer, significativamente, da
implementao de sua empreitada econmica (fls. 252).
primeira vista, tem-se a impresso de que a orientao do
Ministro-relator a de que a compensao ambiental devida
pela simples existncia da atividade econmica. A compensao,
na concepo de Sua Excelncia, uma clusula econmica geral
voltada para a preveno de possveis danos ambientais, sejam
eles identificados ou no. Alis, h uma explicitao bastante
feliz da opinio do Ministro, como se pode ver do seguinte
trecho de seu voto: porque a compensao ambiental se revela
como instrumento adequado ao fim visado pela Carta Magna: a
defesa e a preservao do meio ambiente para as presentes e
futuras geraes, respectivamente no h outro meio eficaz
para atingir essa finalidade constitucional seno impondo ao
empreendedor o dever de arcar, ao menos em parte, com os
custos da preveno, controle e reparao dos impactos
negativos ao meio ambiente... porque o encargo financeiro
imposto (a compensao ambiental) amplamente compensado
pelos benefcios que sempre resultam de um meio ambiente
ecologicamente garantido na sua higidez.
Contudo, como se pode ver do texto do artigo 36 da Lei n
9

9.985/2000 e do seu decreto regulamentador, a compensao
ambiental no est destinada preveno de danos ambientais
causados por um empreendimento especificamente considerado. Na
verdade, a norma legal determina que a compensao seja
utilizada como meio de financiamento de unidades de
conservao. Sem entrar no mrito de que a obrigao do
financiamento das unidades de conservao do estado, o fato
que a compensao, tal como concebida pelo legislador, busca
criar uma alternativa para os danos no mitigveis e no
recuperveis e, portanto, compens-los mediante a adoo de
medidas capazes de gerar um valor ambiental positivo superior
ao desva-
fSBJ * Ensino Superior toai
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
lor causado pelo empreendimento do qual foi a compensao
cobrada. Parece-me, portanto, que a compensao no guarda
qualquer relao com preveno de danos.
A divergncia foi inaugurada pelo Sr. Ministro Marco Aurlio
cujo ponto de vista central prendia-se ao feto de que o artigo
225 e seus pargrafos esto voltados para a recuperao de
danos ambientais j realizados e que no caberia a compensao
para danos futuros no adequadamente identificados e no
comprovados. "De incio surge o conflito do l
e
do artigo 36
da Lei n
s
9.985/2000 com o 2
s
e o 3
3
do artigo 225 da Carta
Federal. Enquanto estes versam situaes j ocorridas - a
circunstncia de a atividade desenvolvida pela pessoa natural
mostrar-se agressiva ao meio ambiente, contendo o 3
S
a aluso
at mesmo a infratores, a sanes penais e administrativas, a
indenizaes por danos causados ~ a norma atacada despreza,
por completo, esses fatos geradores do nus a ser imposto, que
ganha contornos compensatrios. Prev que o empreendedor, na
fase embrionria do planejamento da atividade, visando
obteno de licena, destinar recursos para implantao e
manuteno de unidade de conservao do grupo de proteo
integrai, sendo o dispndio realizado segundo preceitos da lei
e o regulamento respectivo. Em sntese, h imposio de
desembolso para obter-se a licena, sem mesmo saber-se da
extenso de danos causados. Mais do que isso, em desprezo
total ao princpio da razo suciente, estabelece, como base
de incidncia do percentual a ser Sxado pelo rgo
licenciador, os custos totais previstos para a implantao do
empreendimento e no o possvel dano verificado. (fls. 259)
O cerne da interveno do Ministro Marco Aurlio, como se
pode ver, est no prprio dano ambiental real e nas formas
legais existentes para recuper-lo ou indenizar quando a
recuperao no for possvel. De fato, uma leitura dos
pargrafos constitucionais voltados para o tratamento dos
danos ambientais nos revela que o mandamento primeiro o de
recuper-los, ou seja, repristin-los; a indenizao uma
decorrncia da impossibilidade de recuperao. Evidentemente
que, em termos ambientais, a indenizao no se confunde
meramente com pecnia. A indenizao ambiental , na verdade,
a compensao ambiental. Ela s cabe nas hipteses em que o
dano no possa ser mitigado ou recuperado. Compensar por meio
de mecanismos financeiros danos mitigveis ou recuperveis ,
de fato, impor tributos pelo simples fato de que o meio
ambiente est sendo utilizado. Entretanto, a medida demanda
uma alterao significativa em nosso sistema constitucional
tributrio. Sua Excelncia ressaltou um aspecto muito
relevante que a fixao de um percentual sobre o
investimento e no o custo do dano compensvel em si, como
base de clculo para a fixao da compensao. Na verdade,
parece-me que, da forma como a questo se coloca na lei, criou
uma carga pecuniria pelo simples fato de existir um
empreendimento a ser precedido de Estudo Prvio de Impacto
Ambiental. Isto , h uma evidente natureza tributria que no
consegue se esconder razoavelmente.
No mesmo voto levantada outra questo bastante
interessante, que a da presuno de impacto gerada pela
forma como a compensao imposta aos empreendedores. No se
pode conceber que, diante da clareza do artigo 225, 2 e
3
C
, da Carta Federal, jungindo a obrigao de indenizar aos
danos causados [rectius: reparar] e verificados, dispor
mediante - se que assim se pode considerar - presuno,
chegando a verdadeira comisso presentes os custos totais de
implantao de certo empreendimen-
I Direito Ambiental
to e, o que pior, sem fixao em lei, ficando o percentual a
ser definido pelo rgo ambiental licenciador... Foi pena que
o Tribunal no tivesse se aprofundado no tema da presuno de
dano. De fato, as presunes podem e devem ser utilizadas em
matria ambiental. No desconhecido que a lista de
atividades que demandam estudos de impacto ambiental uma
presuno de danos significativos ao meio ambiente; tal pre-
suno relativa, pois o EIA poder demonstrar que a
atividade pretendida licenci- vel e, portanto, causadora de
danos socialmente suportveis. Por relativa, a presuno
admite prova em contrrio. Entender a compensao como uma
presuno a ser des- constituda (ou no) pelo empreendedor
poderia ser um caminho para tomar a questo mais adequada ao
contexto jurdico nacional e ambiental. Demonstrando-se,
cabalmente, a inexistncia de danos no mitigveis ou no
recuperveis, a compensao - no caso concreto - perderia o
sentido. Evidentemente que tal orientao no implicaria o
abandono das regras rotineiras da responsabilidade ambiental.
Em aparte, o Sr. Ministro Ricardo Lewandowski atribuiu a
obrigao de reparao do dano aplicao concreta do
princpio do poluidor pagador (fls. 266) e acrescentou que:
vigora para o efeito de meio ambiente o princpio da
precauo e tambm da anteviso, esse um aspecto. Sua
Excelncia tem inteira razo, muito embora ambos os princpios
no estejam em questo quando o tema a compensao
ambiental, tal qual ela est disposta em nossa legislao
ordinria.
O Ministro Celso de Mello, aderindo divergncia, avanou
na questo crucial em meu ponto de vista - do elevadssimo
subjetivismo da norma que outorga ao administrador a
possibilidade de fixao de valores sem que quaisquer
parmetros legais sejam observados. Eis a manifestao do
Ministro:
Portanto, o pargrafo l
e
, a meu juzo, com toda a vnia,
mostra-se compatvel com as exigncias estabelecidas na
Constituio, inclusive com a proposta feita, agora, pelo
eminente Ministro CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO e tambm
acolhida pelo eminente Ministro CARLOS BR1TTO, mas o de se
estabelecer a possibilidade de uma relao causal que permita
definir o montante de recursos precisamente de acordo com o
grau de impacto ambiental causado pelo pelo empreendimento.
Merece destaque o fato de que Sua Excelncia apontou de
forma aguda a contradio entre o estabelecimento de um valor
pecunirio e o dano ambiental. Eu no concebo que, em se
pagando, se possa implementar a degradao do meio ambiente.
Na verdade, em singelas palavras, foram tocadas as maiores
dificuldades da chamada precificao do meio ambiente e da
economia ecolgica, pois os critrios para a identificao de
valor econmico para o meio ambiente ainda no lograram
pacificao entre os estudiosos. Contudo, h um determinado
grau de consenso que o direito a comprar a degradao no
encontra sustentao diante de princpios morais, ticos e
mesmo legais. A compensao, tal como concebida na lei para
no falarmos na sua prtica concreta - tem o inconfundvel
olor de pedgio ambiental. Na verdade, parece-me, ela a
filha bastarda da pouca relevncia que o meio ambiente tem na
Administrao brasileira que, ao eximir-se de estipendiar os
rgos
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
ambientais pela via oramentria, optou por estabelecer a
armadilha da compensao que, em sua lgica canhestra, acaba
sendo a porta de entrada para projetos am- bientalmente mais
impactantes e, portanto, com compensaes mais alentadas.
Para o Ministro Menezes Direito, que em, seu voto
sistematizou as posies anteriormente avanadas pelos seus
colegas, um dos pontos relevantes foi a opinio do Ministro
Celso de Mello no sentido de que, no caso concreto, pode
ocorrer que no haja impacto significativo. Cuida-se,
evidentemente, da inexistncia do impacto compensvel,
conforme se pode inferir pelo conjunto do voto de Sua
Excelncia.
No que se refere natureza jurdica da compensao, Menezes
Direito aduziu que ela compensatria porque visa preservar
o meio ambiente e eventual empreendimento que possa causar o
significativo impacto ambiental\ Tal como estabelecida pela
lei, a compensao somente tem lugar nos casos nos quais sejam
exigidos os estudos prvios de impacto ambiental e que, por
meio deles, fique demonstrada a existncia de impactos
significativos que no sejam mitigveis ou recuperveis,
surgindo dai a categoria dos impactos ditos compensveis.
Contudo, o Ministro Menezes Direito encaminhou o seu voto no
sentido de uma interpretao com reduo do texto, tendo em
vista a controvrsia que se instalara na Corte quanto ao
percentual de 0,5% (meio por cento) sobre o valor do
investimento: ... se assim entender o Pleno, fazemos uma
declarao parcial de inconstitucionalidade, com reduo do
texto, apenas para tirar essas expresses no pode ser
inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a
implantao do empreendimento.
1
" Vale observar, entretanto,
que, base do voto e da sugesto, encontra-se a possibilidade
de que o rgo ambiental reconhea que no h dano compensvel
e, portanto, incabvel a imposio do encargo. E o rgo
ambiental, com percia tcnica, e j vimos em vrias ocasies
isto ser feito, poder escalonar ou definir a situao em que
se justificar esse pagamento (grifei) do empreendedor para
preservar o meio ambiente e garantir a reposio [compensao]
do meio ambiente se houver o significativo impacto ambiental.
A dificuldade de interpretao da frmula proposta, contudo,
no passou indiferente. Ao esclarecer questionamento formulado
pelo Ministro Joaquim Barbosa, disse o Ministro Menezes
Direito: Se ns tiramos a idia de percentual poder ocorrer
duas coisas: uma, no haver impacto ambiental significativo e
nenhuma proporcionalidade entre o impacto ambiental e a
participao do empreendedor na compensao do eventual
impacto; a segunda, pode ser estabelecido outro critrio que
no seja o percentual sobre o empreendimento, porque esse
critrio, como est fixado no mnimo, pode levar ao mximo,
ficando absolutamente descontrolado Sustentando uma
interpretao conforme Joaquim Barbosa feriu questo crucial
que havia passado em segundo plano, que a da limitao do
percentual a ser atribudo ao gravame. Ante a inexistncia de
um mximo legal, o valor expresso na norma deveria ser o
adotado como o maior possvel. Dessa forma, dou interpretao
conforme para manter a norma em vigor, entendendo-se que a
administrao no poder fixar percentual superior a meio por
cento. Se o legislador no fixou patamar superior. penso que o
administrador no poder faz-lo. (grifei)
Finalizando o voto do Ministro Menezes Direito, surgiram
algumas clarificaes relevantes adequada compreenso da
compensao: ... O que ns estamos
Direito Ambiental
fazendo, o que me parece, estabelecer que possvel fixar
um valor de acordo com o relatrio de impacto ambiental
/rectius: estudo prvio de impacto ambiental), como j est
previsto na lei, como disse o Ministro Carlos Britto, b
percia; vimos em outros casos que h critrios estabelecidos,
e assim sucessivamente, e, ao mesmo tempo, assegurando, como
disse o Ministro Celso de Mello, o pleno direito de defesa e
do contraditrio, nessa fixao.
E, ademais, e me parece importante, estaramos autorizando
que seria possvel, sim, fixar um outro meio de compensao
para a reposio do meio ambiente. Por exemplo: possvel
que, no relatrio de impacto ambiental se estabelea que, para
fazer um determinado tipo de empreendimento, seja necessrio
determinado tipo de represamento. Pode-se, ento, estabelecer
no um percentual sobre todo o empreendimento, mas sobre
determinada obra que se tome necessria para compatibilizar o
empreendimento com a preservao do meio ambiente.
Os trechos acima demonstram que o debate ambiental chegou ao
STF com fora definitiva e que, cada vez mais, a Corte
desempenhar um papel decisivo na matria ambiental, haja
vista o status constitucional que ela ostenta. Contudo, como
se pode perceber dos elementos acima coligidos, o Tribunal
ainda demonstra certa oscilao na fixao do contedo dos
princpios prprios do Direito Ambiental* No entanto, como se
pode ver dos votos dos Ministros Celso de Mello, Joaquim
Barbosa e Menezes Direito, a principiologia prpria do Direito
Ambiental no est colocada acima de princpios
constitucionais estabilizados como o da legalidade e o da
ampla defesa. O tribunal repudiou a compensao ambiental como
um valor a ser arbitrado pelo rgo ambiental sem a utilizao
de contornos claros - ainda que a sua fixao no seja tarefa
simples , bem como deixou claro que a imposio do encargo
financeiro no pode ocorrer unilateralmente, sem que se
oferea ao interessado o direito de contest-la. Certamente,
com a interposio dos embargos de declarao, a deciso ser
mais bem esclarecida. As discusses doutrinrias que se
seguiro, certamente, tambm contribuiro para um melhor
entendimento do decidido.
4.1.3. Compensao ambiental e risco
Hodiemamente vivemos na chamada sociedade de risco. O risco
um elemento cada vez mais relevante no planejamento
ambiental. Contudo, em no raras vezes, o risco tem sido
examinado a partir de uma tica unilateral, haja vista que
somente se consideram os riscos decorrentes da implementao
de um determinado empreendimento e poucas vezes se leva em
conta o risco decorrente de sua no-implantao. Cito como
exemplo os riscos de desabastecimento de combustveis diante
da impossibilidade de implantao de um projeto de
infraestrutura de energia, por exemplo. Contudo, h que se
considerar que o risco uma mera possibilidade que poder ser
maior ou menor, mais ou menos aceitvel. Risco no se confunde
com dano. tuna mera possibilidade de dano.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Risco uma mera possibilidade de dano e no dano atual,
repita-se. Compensa- se algo que acontecer e no algo que
poder acontecer. Nos casos em que, no obstante todos os
esforos do empreendedor, o risco se materialize e danos ao
meio ambiente venham a efetivamente ocorrer, a hiptese ser
de reparao do dano ambiental, com base na responsabilidade
civil prevista na CF e na Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. curial que toda e qualquer implantao de empreen-
dimentos envolve riscos que sero maiores ou menores, conforme
o caso concreto. Uma vez identificados os riscos, cabe
sociedade, por meio de suas instituies legalmente
constitudas, identificar qual a porcentagem de risco que
deseja correr. No h atividade humana que no implique
riscos.
Na verdade, a percepo de risco ton fenmeno que tende a
influenciar negativamente determinadas atividades, dentre as
quais certamente se encontram aquelas destinadas produo de
energia. Contudo, percepo de risco no corresponde a risco
real e, risco real, no corresponde a acidente ocorrido e,
muito menos, a dano ambiental concreto no mitigvel e no
recupervel que, como tem sido visto ao longo do presente
trabalho, a condio legal para a imposio de compensao
ambiental. A propsito, vale relembrar que atividades de risco
so admitidas e legalmente desenvolvidas, pois em anlise
custo benefcio elas so consideradas vantajosas. Convm
relembrar a lio de Sunstein:
57
When asked to assess the
risks and benefits associated with certain items, people tend
to think that risky activities contain low benefits, and that
beneficial activities contains low risks. In other words,
people are likely to think that activities that seem dangerous
do not carry benefits; it is rare that they will see an
activity as both highly beneficial and quite dangerous or as
both benefit-free and danger-free.
5. A Exigibilidade da Compensao Ambiental: Aspectos Formais
5.1. Termo inicial (dies a quo) para a exigncia da
compensao ambiental
Estabelecido, segundo a argumentao apresentada acima, que
a compensao ambiental s cabvel nos casos em que o EIA
demonstre a existncia de danos ambientais ocasionados
diretamente pelo empreendimento e que no possam ser
classificados como recuperveis ou mitigveis, Como
anteriormente explanado, h vinculao legal entre as
concluses do EIA e a imposio administrativa da compensao
ambiental. Surge da a relevante questo da fixao do dies a
quo para sua exigncia por parte do rgo de controle
ambiental. Como nos recorda Venosa,
58
deno-
57 Cass R. Sunstein, Risk and Reason - Safety, Law and The
Environment, Cambridge: Cambridge University Press, 2004, p.
43.
58 Silvio de Salvo Venosa, Direito Civil Parte Geral, So
Paulo: Editora Atias. 5* edio, 2005, p. 516.
Direito Ambiental
mina-se termo inicial (ou suspensivo ou dies a quo^ aquele a
partir do qual se pode exercer o direito...
Uma leitura do artigo 36 e seus pargrafos, da Lei n
2

9.985/2000, no denuncia de forma clara o dies a quo para
exigibilidade. Relembre-se o texto legal:
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de
empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim
considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em
estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA,
o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno
de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de
acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
l
s
O montante de recursos a ser destinado pelo
empreendedor para esta finalidade no pode ser inferior a meio
por cento dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental
licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado
pelo empreendimento.
2- Ao rgo ambiental licenciador compete definir as
unidades de conservao a serem beneficiadas, considerando as
propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor,
podendo inclusive ser contemplada a criao de novas unidades
de conservao.
3
e
Quando o empreendimento afetar unidade de conservao
especfica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que
se refere o caput deste artigo s poder ser concedido
mediante autorizao do rgo responsvel por sua
administrao, e a unidade afetada, mesmo que no pertencente
ao Grupo de Proteo Integral, dever ser uma das
beneficirias da compensao defini- da neste artigo.
Da mesma forma, o regulamento da lei em tela omisso quanto
ao momento em que surge a obrigao de pagamento da chamada
compensao ambiental: Efetivamente, o Decreto n
e
4.340, de 22
de agosto de 2002, em seus artigos 31 e seguintes, no cuida
do tema:
Art. 31. Para os fins de fixao da compensao ambiental
de que trata o art. 36 da Lei n
9
9.985, de 2000, o rgo
ambiental licenciador estabelecer o grau de impacto a partir
de estudo prvio de impacto ambiental e respectivo relatrio -
EIA/RIMA realizados quando do processo de licenciamento
ambiental, sendo considerados os impactos negativos e no
mitigveis aos recursos ambientais.
Pargrafo nico. Os percentuais sero fixados, gradualmente,
a partir de meio por cento dos custos totais previstos para a
implantao do empreendimento, considerando-se a amplitude dos
impactos gerados, conforme estabelecido no caput.
Art. 32. Ser instituda no mbito dos rgos licenciadores
cmaras de compensao ambiental, compostas por representantes
do rgo, com a finali-
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
dade de analisar e propor a aplicao da compensao
ambiental, para a aprovao da autoridade competente, de
acordo com os estudos ambientais realizados e percentuais
definidos.
Art. 33. A aplicao dos recursos da compensao ambiental
de que trata o art. 36 da Lei n
2
9.985, de 2000, nas unidades
de conservao, existentes ou a serem criadas, deve obedecer
seguinte ordem de prioridade:
I - regularizao fundiria e demarcao das terras;
II elaborao, reviso ou implantao de plano de manejo;
III - aquisio de bens e servios necessrios
implantao, gesto, monitoramento e proteo da unidade,
compreendendo sua rea de amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos necessrios criao de
nova unidade de conservao; e
V - desenvolvimento de pesquisas necessrias para o manejo
da unidade de conservao e rea de amortecimento.
Pargrafo nico. Nos casos de Reserva Particular do
Patrimnio Natural, Monumento Natural, Refugio de Vida
Silvestre, rea de Relevante Interesse Ecolgico e rea de
Proteo Ambiental, quando a posse e o domnio no sejam do
Poder Pblico, os recursos da compensao somente podero ser
aplicados para custear as seguintes atividades:
I - elaborao do Plano de Manejo ou nas atividades de
proteo da unidade;
II - realizao das pesquisas necessrias para o manejo da
unidade, sendo vedada a aquisio de bens e equipamentos
permanentes;
III - implantao de programas de educao ambiental; e
IV financiamento de estudos de viabilidade econmica para
uso sustentvel dos recursos naturais da unidade afetada.
Art. 34. Os empreendimentos implantados antes da edio
deste Decreto e em operao sem as respectivas licenas
ambientais devero requerer, no prazo de doze meses a partir
da publicao deste Decreto, a regularizao junto ao rgo
ambiental competente mediante licena de operao corretiva ou
retifi- cadora.
Ante a omisso legal, h que se buscar uma soluo por via
da interpretao sistemtica das diferentes normas envolvidas
no tema.
5.2. Implantao do empreendimento: conceito
O primeiro aspecto que me chama a ateno que a
exigibilidade da compensao ambiental somente pode ser feita
ipso iure aps a anlise do ELA e o reconhecimento de que
existem danos ambientais compensveis, isto , aqueles no
mitigveis e no recuperveis. Em geral, a aceitao do ELA
ocorre antes da emisso da Licena Prvia. Contudo, no seria
razovel a exigncia da compensao ambiental na fase da
Licena Prvia, tendo em vista que tal licena no autoriza o
incio de
Direito Ambiental
obras e, portanto, a sua simples concesso no capaz de
gerar qualquer dano ambiental, seja atual, seja potencial.
59

A Licena que, em tese, pode dar margem ao surgimento de
danos ambientais compensveis a Licena de Instalao, pois
ela aquela que autoriza o incio da instalao do
empreendimento.
60
Aqui necessrio que se ressalte o fato de
que projetos nem sempre so instalados inteiramente de uma s
vez. Assim a fase de implantao se refere apenas quelas
partes do projeto que, efetivamente, venham ser implantadas, e
tal fase se estende, como regra, at o incio das operaes de
cada um dos diferentes segmentos do empreendimento. Ante a
inexistncia de uma previso legal explcita quanto ao momento
da exigibilidade da compensao, h que se avanar no conceito
de implantao do empreendimento.
A resposta inicialmente deve se pautar pela definio
semntica do verbo implantar, haja vista que do seu conceito
que decorre grande parte das consequncias econmicas da
compensao ambiental.
Segundo o Dicionrio Aurlio:
Implantar. [De im-
1
+ plantar
2
.] V. t. d e c. 1. Introduzir;
inaugurar; estabelecer: Os colonizadores sempre tentaram
implantar seus costumes nas terras conquistadas. 2. Inserir
(uma coisa) em outra; plantar, arraigar, fixar: A rvore
implanta suas razes na terra. T. d. 3. Hastear, desfraldar,
iar: Implantar uma bandeira. 4. Implantar (1). 5. Arquit.
Demarcar no terreno as fundaes de ta obra que ser
construda) [Grifo PBA]. 6. Cir. Fazer implante (2) de. P. 7
plantar-se, arraigar-se. 8. Fixar-se, estabelecer-se.
J para o Michaelis:
Im.plan.tar (im
1
+ plantar) Vtd 1 Plantar (uma coisa) em
outra; arraigar, fixar: implantava na alma dos discpulos
sdios ensinamentos cristos. Vtd 2 Estabelecer, introduzir.
Filosofia materialista integral que a Rssia tenta implantar
(Tristo de Atade, ap Franc. Fernandes). Vtd 3 Hastear,
arvorar: implantou a flmula da vitria. Vpr 4 Arraigar-se,
estar implantado: implanta- ra-se uma parasita no tronco
carcomido. Vpr 5 Estabelecer-se. ixar-se: (Grifo PBA] Grande
leva de imigrantes ali se implantara.
De acordo com o acima descrito, a implantao de um projeto
pode ser parcial ou completa. No pouco usual que os
projetos se implantem em fases consecutivas
59 Art. 19.0 Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de
controle, expedir as seguintes licenas: I - Licena Prvia
(LP), na fase preliminar do planejamento de atividade,
contendo requisitos hsirns a sprpm atendidos jias feses de
localizao, instalao e operao, observados os planos
municipais, estaduais ou federais de uso do solo; (...)
60 Art. 19. O Poder Pblico, no exerccio de sua competncia
de controle, expedir as seguintes licenas: ... II -
Licena de Instalao (LI), autorizando o inicio da
implantao, de acordo com as especificaes constantes do
Proieto.Bxecutivo aprovado..."
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
em funo da capacidade de investimento do empreendedor, da
necessidade de infraestrutura adequada e muitos outros fatores
que variam de projeto a projeto. Assim, parece-me que a
compensao ambiental, quando devida, somente o ser na
proporo da parcela do empreendimento que efetivamente
estiver sendo implantada e no do empreendimento considerado
como planejado; at mesmo porque muitas vezes, os
planejamentos so abandonados e os empreendimentos no se
concretizam tal como outrora idealizados. Igual opinio
sustentada por Machado.
61

Assim, por implantao do empreendimento, deve ser entndida
a fase que, efetivamente, estiver send construda pelo
empreendedor at o incio de sua operao efetiva; o mero
encerramento das obras civis, em minha opinio, no caracteri-
za a efetiva implantao de um empreendimento.
5.2.1. Compensao ambiental e empreendimentos j
implantados
Uma curiosa questo a da possibilidade de exigncia de
compensao ambiental em empreendimentos j implantados e
operando quando se cuidar da renovao da Licena de Operao.
Peo vnia para, mais uma vez, retomar ao texto do artigo 36
da Lei n
2
9.985/2000. Com efeito, determina o artigo 36: Nos
casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de
significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo
ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto
ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA, o empreendedor
obrigado a apoiara implantao e manuteno de unidade de
conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com o
disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
Efetivamente, a norma se refere a casos de licenciamento
ambiental e no especifica qual a etapa do processo de
licenciamento ambiental considerada. Contudo, somente uma
interpretao de m-f poderia sugerir que o artigo contempla
a renovao de Licena de Operao - ou outra qualquer que
venha a ser concedida com o empreendimento j implantado e
operacional pois o prprio caput do artigo 36 diz
textualmente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e
respectivo relatrio, Ora, tal hiptese, por fora do inciso
IV do l
9
do artigo 225 da CF, prvia instalao e
operao de empreendimento capaz de gerar compensao
ambiental.
O Decreto regulamentador da Lei n
9
9.985/2000, em seu artigo
34 traz norma que, na minha opinio, no pode ser interpretada
como estabelecedora de compensao ambiental retroativa.
Vejamos o texto normativo: Os empreendimentos implantados
antes da edio deste Decreto e em operao sem as respectivas
licenas ambientais devero requerer. no prazo de doze meses a
partir da publicao deste Decreto, a regularizao iunto ao
rgo ambiental competente mediante licena de operao
corretiva ou reticadora. O que me parece, foi determinado
queles que
61 Paulo Affnso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro,
So Paulo: Malheiros, 13
3
edio, 2005, p. 789.
Direito Ambiental
operavam antes da edio do Decreto e que no estivessem
licenciados, que buscassem o rgo ambiental com vistas
obteno das respectivas licenas ambientais.
O decreto jamais poderia definir uma compensao retroativa,
haja vista que a lei no disps desta forma. E mais: mesmo que
estivssemos em sede de interpretao da norma, tal
interpretao no poderia retroagir, ante expressa vedao
legal contida na Lei n
9
9.784/99, m verbis. Art. 2
e
A
Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios
da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio,
segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo
nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:... XIII - interpretao da norma
administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do
fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de
nova interpretao.
5.2.2. Extenso da compensao ambiental em relao ao
volume de recursos investidos pelo empreendedor
Como tem sido amplamente examinado no presente parecer,
existem falhas relevantes no arcabouo legal da chamada
compensao ambiental. Tais falhas, contudo, devem ser
minimizadas, com vistas ao aproveitamento da norma jurdica.
Portanto, o intrprete se v diante de tema complexo e que
demanda a construo de um raciocnio jurdico que se adapte
presuno de constitucionalidade das leis. Isto impe a adoo
do chamado princpio da interpretao conforme. Os notveis
admi- nistrativistas ibricos, Enterria e Femadez,
62
assim
definem o mencionado princpio:
A origem do princpio que impe a interpretao, conforme a
Constituio, de todo o ordenamento, est no processo de
constitucionalidade das leis: antes de que uma lei seja
declarada inconstitucional o juiz que efetua o exame tem o
dever de buscar, em via interpretativa, uma concordncia da
dita lei com a Constituio. A anulao de uma lei um
acontecimento bastante mais grave que a anulao de um ato da
Administrao, porque cria por si s uma grande insegurana
jurdica. ... este horror vacui (?) o que determina o
princpio formulado assim pelo Tribunal Federal Constitucional
alemo: vlido o princpio de que uma lei no deve ser
declarada nula quando pode ser interpretada em consonncia com
a Constituio.
Assim, daremos compensao ambiental o tratamento de
receita pblica. Como nos recorda Torres,
63
ao tratar sobre as
receitas do Estado, "originrias so aquelas que decorrem da
explorao do patrimnio do estado, compreendendo os
62 Eduardo Grada Enterria e Toms-Ramn Femandez, Curso de
Direito Administrativo, traduo de Arnaldo Sem, So Paulo:
RT, 1990, p. 139.
63 Ricardo Lobo Torres, Cuiso de Direito Financeiro e
Tributrio, Rio de Janeiro: Renovar. 12
a
edio, 2005,
ISBJ - Ensino Superior te&i
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
preos pblicos, as compensaes financeiras e os ingressos
comerciaisEsta tuna interpretao que, fimdando-se no fato
de que o meio ambiente um bem pblico, cuja defesa compete
ao Poder Pblico.
64
Contudo, h que se observar que a compen-
sao ambiental se reveste de carter peculiarssimo, haja
vista que no possui expressa previso constitucional, como
o caso da compensao financeira prevista no artigo 20, l
9
,
da Lei Fundamental da Repblica.
65
Entretanto, para que se
possa interpretar a norma conforme Constituio, no caso
concreto, h que se temperar alguns de seus comandos, sob pena
de uma completa invalidao da norma.
Como compensao financeira, o que se admite para a
finalidade de assegurar a constitucionalidade da norma, esta
no pode ser exigida do particular sem a fixao de um limite
mximo, sob pena de se constituir em verdadeira aberrao
jurdica. De fato, o legislador, ao redigir o I
s
do artigo 36
da Lei n
a
9.985/2000, foi extremamente infeliz, seno vejamos:
' I
s
O montante de recursos a ser destinado pelo
empreendedor para esta finalidade no pode ser inferior a meio
por cento dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental
licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado
pelo empreendimento.
Com efeito, a lei no estabelece um mximo a ser cobrado a
ttulo de compensao ambiental e, como tal, ostenta uma
verdadeira natureza confiscatria, pois delega ao
administrador a possibilidade de fixar o valor da compensao
at o infinito. Alis, veja-se que mesmo que o administrador
fixe um teto para a compensao, este seria arbitrrio, pois
sem expressa e prvia previso legal. indiscutvel que h
que se ter por inconstitucional a expresso no pode ser
inferior e admitir-se que meio por cento (0,5 %) o valor
que o legislador entendeu como mximo aplicvel. H parti-
cularidade na receita acima descrita, haja vista que, de
acordo com o caput do artigo 36 da Lei do SNUC,
u
o empreendedor
obrigado [grifo PBA] a apoiar a implantao e manuteno de
unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral. H,
portanto, compulsoriedade e, havendo a compulsoriedade,
parece-me evidente que o empreendedor tem o direito subjetivo
de saber at onde vai o limite legal de sua obri-
64 Lei n
a
6.938, de 31 de agosto de 1981: Art. 2
a
A Poltica
Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao,
melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia
vida, visando assegurar, no Pas, condies ao
desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana
nacional e proteo da dignidade da vida humana, atendidos
os seguintes princpios: - ao governamental na
manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio
ambiente como um patrimnio pblico [grifo PBA] a ser neces-
sariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo.
65 Art. 20. So bens da Unio:... l
9
- assegurada, nos
termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, bem. como a rgos da administrao direta da
Unio, participao no resultado da explorao de petrleo
ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de
energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo
territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona
econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa
explorao.
Direito Ambiental
gao. Vale, no caso vertente, a oportuna observao de
Saliba.
66
Ressalte-se que, ainda que se diga, bem como se
aceite em termos meramente didticos e no financeiros; que o
tipo de receita originria provenha de bens pertencentes ao
patrimnio pblico, ou seja> da sua explorao, no podemos
perder de vista que efetivamente quem vai arcar com este custo
ser sempre um determinado particular, [grifo PBA] Se
examinarmos as leis que cuidam de outras compensaes
financeiras, no ser difcil percebermos o que elas
estabelecem. Com efeito, vejamos, como exemplo, o artigo 17 da
Lei n
e
9.648, de 27 de maio de 1998 que assim dispe:
Art. 17. A compensao financeira pela utilizao de
recursos hdricos de que trata a Lei n
9
7.990, de 28 de
dezembro de 1989, ser de seis inteiros e setenta e cinco
centsimos por cento sobre o valor da energia eltrica
produzida. a ser paga por titular de concesso ou autorizao
para explorao de potencial hidrulico aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios em cujos territrios se
localizarem instalaes destinadas produo de energia
eltrica, ou que tenham reas invadidas por guas dos
respectivos reservatrios, e a rgos da administrao direta
da Unio.
O legislador, evidentemente, estabelece o valor a ser
cobrado pelo administrador, no podendo deix-lo submetido ao
livre-arbtrio do Executivo, ante a prevalncia do princpio
da legalidade constitucional. Assim, parece-me que o
percentual mximo a ser estabelecido pelo administrador
aquele que a lei, equivocadamente, acoimou como mnimo. Esta
a nica frmula que me parece possvel e vivel para que se
tenha como constitucional a norma em questo.
Resta a questo referente ao valor mnimo da compensao.
Conforme visto acima, o valor da compensao ambiental foi
fixado em um mximo de meio por cento do valor do
investimento. H uma relevncia em se indagar se a lei
admitiria uma gradao entre os valores devidos. Entendo que
sim. Efetivamente, o l
9
do artigo 36 da Lei n
B
9.985/2000
estabelece que: o montante de recursos a ser destinado pelo
empreendedor para esta finalidade no pode ser inferior a meio
por cento dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental
licenciador de acordo com o grau de impacto ambiental causado
pelo empreendimento" fGrifo PBA]. Penso ser extreme de dvidas
o fato de que o legislador determinou ao administrador que
adote uma proporcionalidade entre o grau de impacto ambiental
causado pelo empreendimento e o valor cobrado como
compensao. Cuida-se, em meu modo de ver, de um comando
imperativo e que no debca ao administrador qualquer margem de
discrio. Cabe- lhe estabelecer mecanismo capaz de definir
valores de compensao proporcionais aos impactos reais, no
mitigveis e no recuperveis do empreendimento a ser
implantado. O prprio Decreto n
s
4.340, de 22 de agosto de
2002. embora partindo
66 Ricardo Berzosa Saliba, Fundamentos do Direito Tributrio
Ambiental, Sao Paulo: Quatier Latin, 2005, p. 150.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
de um pressuposto constitucionalmente equivocado, reconhece a
necessidade de proporo entre o valor a ser cobrado a ttulo
de compensao e o dano efetivamente causado. Veja-se o
pargrafo nico do artigo 31 do Regulamento, in verbis: Os
percentuais sero fixados, gradualmente [grifo PBA], a partir
de meio por cento dos custos totais previstos para a
implantao do empreendimento, considerando-se a amplitude dos
impactos gerados, conforme estabelecido no caput. Como j
vimos, possvel a inexistncia de danos compensveis na
implantao de determinado empreendimento e, portanto, a
compensao zero uma hiptese a ser considerada. Destarte,
uma variao entre zero e meio por cento do valor do
investimento est compreendida entre os objetivos da lei.
Fortes em nossa compreenso de que a compensao ambiental
uma receita publica, ainda que de natureza espedalssima, h
que se buscar fazer com qe ela seja paliada de forma
equnime e proporcional, a fim de que no se transforme em
confisco. O Cdigo Tributrio Nacional, ao cuidar da
interpretao da lei tributria, assim determina:
Art. 108. Na ausncia de disposio expressa, a autoridade
competente para aplicar a legislao tributria utilizar
sucessivamente, na ordem indicada:
IV a equidade.
2
3
O emprego da equidade no poder resultar na dispensa
do pagamento de tributo devido.
Desta forma, desde que no implique a dispensa do pagamento
da compensao ambiental, o administrador poder dar-lhe uma
dimenso proporcional ao dano e no puramente ao investimento,
haja vista a inexistncia de uma expressa previso legal
quanto aos valores mximos a serem cobrados. Ainda que ein
seara de direito privado, mas como apoio ao nosso raciocnio,
tambm podemos ns socorrer do artigo 944 do CC, que pode ser
aplicado pelo rgo ambiental sempre que evidente uma
desproporo entre o dano e o valor da compensao a ser
cobrada.
67

Como amplamente tratado ao longo do presente, o valor de
meio por cento um valor mximo. Uma vez que o valor devido
deve ser calculado em funo do impacto ambiental realmente
causado, conforme demonstrado no EIA, a cobrana dever ser
proporcional ao impacto. Na inexistncia de impacto
compensvel, o valor da compensao dever ser igual a zero.
6. Ampla Defesa e Compensao Ambiental
Aspecto relevante da questo que est sendo tratada no
presente parecer o que se refere s diferentes concepes
sobre a natureza dos impactos ambientais gerados
67 Art. 944. A indenizao mede-se pela extenso do dano.
Pargrafo nico. Se houver excessiva desproporo entre a
gravidade da culpa e o dano, poder o juiz reduzir,
equitativamente, a indenizao.
Direito Ambiental
pela implantao de determinado empreendimento. No ser pouco
comum que o rgo ambiental considere que o empreendimento
gerador de danos ambientais compensveis e que o empreendedor
considere que os danos so mitigveis ou recuperveis e que os
compensveis no tm a dimenso que lhes atribuda pelo
rgo de licenciamento. Como esta questo pode ser resolvida?
Penso que indiscutivelmente, o licenciamento ambiental um
procedimento administrativo (rectius. processo) que trata
diretamente de direitos e garantias individuais expressamente
tutelados pela CF. Em tal condio, no h como se furtar
aplicao da Lei n
9
9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula
o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica
Federal. Na forma de tal norma, estabelecer-se- o
contraditrio administrativo com vistas produo das provas
capazes de demonstrar a veracidade do ponto de vista de uma ou
de outra parte, com a aplicao dos artigos 29 e seguintes da
lei em tela.
68
Vale observar que no h uma lei disciplinando o
processo de licenciamento ambiental, o que seria desejvel e
necessrio.
Alm da necessidade do contraditrio para a soluo das
divergncias entre as partes e diante do exame que estamos
procedendo da matria, no nos foi possvel encontrar qualquer
norma que condicione a concesso de qualquer uma das licenas
ambientais quitao dos valores que possam vir a ser
exigidos em termos de compensao ambiental. Com efeito, o
artigo 36 da Lei n
e
9.985, de 18 de julho de 2000, limita-se a
afirmar que: Nos casos de licenciamento ambiental de
empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim
considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em
estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio ELA/RIMA,
o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno
de imidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de
acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
Como se sabe, em direito administrativo no se presumem
restries; e mais: a interveno na esfera privada somente se
faz legal mediante expressa autorizao de lei,
importante observar que o legislador, quando entendeu
necessrio estabelecer algum vnculo de condicionalidade entre
o procedimento de licenciamento ambiental e a proteo das
unidades de conservao, o fez de forma expressa, como
definido no 3
9
do artigo 36 que determina a prvia
autorizao do rgo gestor de unidade de conservao
especfica ou de sua zona de amortecimento quando estes forem
afetados pelo empreendimento, estabelecendo, ainda, que a
unidade de conservao em tela dever ser beneficiada pela
compensao, verbis: Quando o empreendimento afetar imidade
de conservao especifica ou sua zona de amortecimento, o
licenciamento a que se refere o caput deste artigo s poder
ser concedido mediante autorizao do rgo responsvel por
sua administrarn. A a nnidade afetada [grifo PB A], mesmo que
no pertencente ao Grupo de Proteo Integral, dever ser uma
das beneficirias da compensao definida neste artigo." Aqui
parece-me
68 Lei 9.784/1999: Art. 69. Os processos administrativos
especficos continuaro a reger-se por lei prpria,
aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta
Lei.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
evidente que, sem autorizao do rgo gestor da UC no h que
se conceder a Licena Ambiental pleiteada. Trata-se, contudo,
de uma exceo. Ressalte-se, por oportuno, que o requisito a
autorizao e no o pagamento da compensao.
A Administrao Pblica, como se sabe, somente pode agir
dentro dos estritos e estreitos limites da legalidade, no
podendo formular exigncias aos empreendedores que no
encontrem base iegal. Tem sido comum o estabelecimento de
"condicionantes nas licenas que se vinculam diretamente ao
pagamento da compensao ambiental. Parece-me que, data venia,
a hiptese de desvio de finalidade.
69
Efetivamente, cria-se
uma condicionante no ambiental com o nico desiderato de
arrecadar o valor correspondente compensao. O estado
dispe de meio legais para a cobrana dos valores de
compensao ambiental que julgue devidos, podendo utilizar-se,
inclusive, da execuo fiscal,
70
que forma privilegiada de
cobrana de dbitos.
A aposio de condicionante vinculada ao pagamento da
compensao ambiental viola o princpio da ampla defesa
constitucional, como j tem sido decidido pelos tribunais
superiores em casos que, embora no sejam totalmente
assemelhados, servem como base de raciocnio.
71
E evidentemente
inconstitucional qualquer tentativa de criar uma
obrigatoriedade para a compensao ambiental, vinculando a
prpria validade da licena ao seu pagamento, visto que a lei
72

no estabelece qualquer indicao nesse sentido.
69 Lei n 4.717-1965. Art. 2
a
- So nulos os atos lesivos ao
patrimnio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos
casos de:... e} desvio de finalidade. Pargrafo nico. Para
a conceituao dos casos de nulidade observar- se-o as
seguintes normas:... e) o desvio da finalidade se verifica
quando o agente pratica o ato visando a fim. diverso daquele
previsto, explcita ou implicitamente, na regra de
competncia.
70 Lei n 6.830, de 22 de setembro de 1980 - Lei de Execues
Fiscais... Art. 2 - Constitui Dvida Adva da Fazenda
Pblica aquela definida como tributria ou no tributria na
Lei n
fl
4.320, de 17 de maro de 1964, com as alteraes
posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro
para elaborao e controle dos oramentos e balanos da
Unio> dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
71 STJ, Smula 127: E ILEGAL CONDICIONAR A RENOVAO DA
LICENA DE VECULO AO PAGAMENTO DE MULTA, DA QUAL O INFRATOR
NO FOI NOTIFICADO.
72 REsp 633432 / MG ; RECURSO ESPECIAL 2004/0030029-4.
Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA. DJ 20.06.2005 p. 141.
ADMINISTRATIVO. CONTRATO. ECT. PRESTAO DE SERVIOS DE
TRANSPORTE. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAO DE MANTER A
REGULARIDADE FISCAL. RETENO DO. PAGAMENTO DAS FATURAS.
IMPOSSIBILIDADE. 1. A exigncia de regularidade fiscal para
a participao no procedimento lcitatrio funda-se na CF,
que dispe no 3 do art. 195 que a pessoa jurdica em
dbito com o sistema da seguridade social, como estabelecido
em lei, no poder contratar com o Poder Pblico nem dele
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, e
deve ser mantida durante toda a execuo do contrato,
consoante o art. 55 da Lei 8.666/93. 2. O ato
administrativo, no Estado Democrtico de Direito, est
subordinado ao principio da legalidade (CF/88, arts. 5
a
, II,
37, caput, 84, IV), o que equivale assentar que a
Administrao poder amar to-somente de acordo com o que a
lei determina. 3. Deveras, no constando do rol do art. 87
da Lei 8.666/93 a reteno do pagamento pelos servios
prestados, no poderia a ECT aplicar a referida sano
empresa contratada, sob pena de violao ao princpio
constitucional da legalidade. Destarte, o descumprimento de
clusula contratual pode at ensejar, eventualmente, a
resciso do contrato (art. 78 da Lei de Licitaes), mas no
autoriza a recorrente a suspender o pagamento das faturas e,
ao mesmo tempo, exigir da empresa contratada a prestao dos
servios. 4. Consoante a melhor doutrina, a supremacia
constitucional no significa que a Administrao esteja
autorizada a reter pagamentos ou opor-se ao cumprimento de
seus deveres contratuais sob alegao de que o particular
encontra-se em dvida com a Fazenda Nacional ou outras
instituies. A administrao poder comunicar ao rgo
competente a existncia de crdito em favor do particular
para serem adotadas as providncias adequadas. A reteno de
pagamentos, pura e simplesmente, caracterizar ato abusi
I Direito Ambiental
H que se observar que ante o ineditismo do tema, no h uma
jurisprudncia prvia ou legislao especfica que possa nos
guiar no tema. Necessrio se faz, portanto, que algumas
situaes assemelhadas sejam vistas.
O Cdigo Tributrio Nacional, em seu artigo 205 determina
que a lei poder exigir a prova da quitao de determinados
tributos, mediante a expedio de certido negativa.
73
Observe-
se, contudo, que nas hipteses em que possa haver a perda do
direito, a prpria certido pode ser dispensada,
74
conforme
permissivo do artigo 207 do CTN. Assim, no caso da
compensao, a expedio das licenas na existncia de
pendncia quanto aos valores, em nada obstaculiza o direito de
a administrao cobr-la pelas vias prprias e legais.
6.1. Reserva da Biosfera
O artigo 41 da Lei n
9
9.985/2000 incorporou ao Direito
interno brasileiro as chamadas Reservas da Biosfera como
unidades de conservao. O texto do mencionado artigo,
entretanto, confuso, pois o legislador definiu a reserva da
biosfera como um modelo que adotado internacionalmente, de
gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos
naturais, com os objetivos bsicos de preservao da
diversidade biolgica, o desenvolvimento de atividades de
pesquisa,, o monitoramento ambiental, a educao ambiental, o
desenvolvimento sustentvel e a melhoria da qualidade de vida
das populaes.
Os pargrafos do mencionado artigo estabelecem a
constituio e outros requisitos das Reservas da Biosfera.
Elas se constituem por:
a) uma ou vrias reas-ncleo, destinadas proteo integral
da natureza;
b) uma ou vrias zonas de amortecimento, onde s so admitidas
atividades que no resultem em dano para as reas-ncleo; e
c) tuna ou vrias zonas de transio, sem limites rgidos,
onde o processo de ocupao e o manejo dos recursos naturais
so planejados e conduzidos de modo participativo e em bases
sustentveis.
vo, passvel de ataque inclusive atravs de mandado de
segurana" (Marai Justen Filho. Comentrios Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos, So Paulo, Editora
Dialtica, 2002, p. 549). 5. Recurso especial a que se nega
provimento.
73 Art. 205. A lei poder exigir que a prova da quitao de
determinado tributo, quando exigvel, seja feita por
certido negativa, expedida vista de requerimento do
interessado, que contenha todas as informaes necessrias
identificao de sua pessoa, domiclio fiscal e ramo de
negcio ou atividade e indique o perodo a que se refere o
pedido. Pargrafo nico. A certido negativa ser sempre
expedida nos termos em que tenha sido requerida e ser
fornecida dentro de 10 (dez) dias da data da entrada do
requerimento na repartio.
74 Art. 207. Independentemente de disposio legal permissiva,
ser dispensada a prova de quitao de tributos, ou o seu
suprimento, quando se tratar de prtica de ato indispensvel
para evitar a caducidade de direito, respondendo, porm,
todos os participantes no ato pelo tributo porventura
devido, juros de mora e penalidades cabveis, exceto as
relativas a infraes cuja responsabilidade seja pessoal ao
infrator.
reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao
Isto em reas de domnio pblico ou privado. Elas podem ser
integradas por unidades de conservao j criadas pelo Poder
Pblico, respeitadas as normas legais que disciplinam o manejo
de cada categoria especfica. So geridas por Conselho
Deliberativo, formado por representantes de instituies
pblicas, de organizaes da sociedade civil e da populao
residente, conforme se dispuser em regulamento e no ato de
constituio da unidade. E, por fim, so reconhecidas pelo
Programa Intergovemamental O Homem e a Biosfera - MAB,
estabelecido pela Unesco, organizao da qual o Brasil
membro. Melhor teria andado o legislador se simplesmente
dissesse que so Reservas da Biosfera aquelas assim
reconhecidas pela UNESCO.
6.1.1. Regulamentao
A Reserva da Biosfera, conforme previsto no artigo 41 do
Decreto n
2
4.340, de 22 de agosto de 2002, um modelo de
gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos
naturais, que tem por objetivos bsicos a preservao da
biodiversidade e o desenvolvimento das atividades de pesquisa
cientfica, para aprofundar o conhecimento dessa diversidade
biolgica, o monitoramento ambiental, a educao ambiental, o
desenvolvimento sustentvel e a melhoria da qualidade de vida
das populaes. O gerenciamento das Reservas da Biosfera est
submetido coordenao da Comisso Brasileira para o Programa
O Homem e a Biosfera - COBRAMAB, de que trata o Decreto de
21 de setembro de 1999.
COBRAMAB, alm do estabelecido no decreto de 21 de
setembro de 1999, compete apoiar a criao e instalao do
sistema de gesto de cada uma das Reservas da Biosfera
reconhecidas no Brasil, nas seguintes hipteses: (i) quando a
Reserya da Biosfera abranger o territrio de apenas um Estado,
o sistema de gesto ser composto por um conselho deliberativo
e por comits regionais; (ii) quando a Reserva da Biosfera
abranger o territrio de mais de um Estado, o sistema de
gesto ser composto por um conselho deliberativo e por
comits estaduais.
Compete aos conselhos deliberativos das Reservas da
Biosfera: (i) aprovar a estrutura do sistema de gesto de sua
Reserva e coorden-lo; (ii) propor COBRAMAB macrodiretrizes
para a implantao das Reservas da Biosfera; (iii) elaborar
planos de ao da Reserva da Biosfera, propondo prioridades,
metodologias, cronogra- mas, parcerias e reas temticas de
atuao, de acordo com os objetivos bsicos enumerados no art.
41 da Lei n
2
9.985, de 2000; (iv) reforar a implantao da
Reserva da Biosfera pela proposio de projetos pilotos em
pontos estratgicos de sua rea de domnio; e (v) implantar,
nas reas de domnio da Reserva da Biosfera, os princpios
bsicos constantes do art. 41 da Lei n
s
9.985, de 2000.
Os comits regionais e estaduais tm as seguintes
incumbncias: (i) apoiar os governos locais no estabelecimento
de polticas pblicas relativas s Reservas da Biosfera; (ii)
apontar reas prioritrias e propor estratgias para a
implantao das Reservas da Biosfera, bem como para a difuso
de seus conceitos e funes.
Direito Ambiental
6.1.2. Outras Unidades de Conservao
Alm das unidades de conservao acima descritas, existem
outras importantes e que no foram contempladas pelo Sistema
Nacional de Unidades de Conservao SNUC. Passo a examin-
las.
6.1.2.1. Jardins Botnicos
Os Jardins Botnicos so unidades de conservao com imensa
tradio no Brasil. No ano de 1808, foi criado o Real Horto,
na Cidade do Rio de Janeiro, pelo decreto de 6 de agosto, do
Prncipe Regente D. Joo VI. O Real Horto tinha por funo
preparar a aclimao de plantas produtoras de especiarias das
ndias. Houve, portanto, na criao do Real Horto, uma
finalidade essencialmente econmica e de pesquisa cientfica
aplicada. Atualmente, o Real Horto o Jardim Botnico do Rio
de Janeiro, organizado como fundao. O Jardim Botnico do Rio
de Janeiro o mais importante museu vivo do Brasil.
Os jardins botnicos so parques cientficos e culturais que
integram o conjunto das unidades de conservao brasileiras.
So importantes unidades na estratgia de conservao devido
ao acervo cientfico que acumulam, servindo de banco gentico
para reas degradadas, bem como para evitar a extino de
espcies. As pesquisas de biodiversidade e de produtos
farmacuticos em geral devem muito aos jardins botnicos e aos
seus acervos especficos.
Os jardins botnicos so stios ecolgicos de relevncia
cultural. Existem muitos Jardins Botnicos e Hortos Florestais
no Brasil.
6.1.2.2. Jardins Zoolgicos
Os jardins zoolgicos esto regulamentados pela Lei n
9

7.173, de 14 de dezembro de 1983. Nos termos do artigo l
9
do
referido diploma legal, jardim zoolgico qualquer coleo de
animais silvestres mantidos vivos em cativeiro ou em
semiliber- dade e expostos visitao pblica.
O Poder Pblico federal, para atender finalidades
socioculturais e cientficas, poder manter ou autorizar o
funcionamento de jardins zoolgicos. Os jardins zoolgicos
podero integrar patrimnio pblico ou privado.
Os animais silvestres que integrem a coleo de um jardim
zoolgico permanecem de propriedade estatal.
Diversas so as categorias nas quais um jardim zoolgico
pode estar enquadrado. O enquadramento levar em conta
critrios tcnicos, cientficos, de dimenses etc.
6.1.2.3. Hortos Florestais
Hortos Florestais so unidades de conservao com natureza
cientfica assemelhada dos jardins botnicos. A diferena
fundamental que os hortos florestais esto mais voltados ao
aprimoramento e armazenamento de exemplares da flora. O
aspecto de lazer e recreao nos hortos florestais menos
saliente do que nos jardins botnicos.
Captulo XXIV Agrotxicos
Agrotxicos
1. Introduo
Os agrotxicos, sem dvida, constituem-se em um dos mais
graves problemas de poluio causada por produtos qumicos. As
implicaes dos agrotxicos so bastante graves, pois abrangem
uma rea que oscila desde a produo de alimentos e da sua
qualidade at a sade humana afetada, seja pelos prprios
agrotxicos ou pelo consumo de alimentos contaminados.
Agrotxicos so produtos qumicos destinados utilizao
pela agricultura com a finalidade de proteo contra pragas
ou destinados a aumentar a produtividade de determinadas
culturas. Inicialmente, foram denominados como fertilizantes
ou defensivos agrcolas, denominaes estas que caram em
desuso, tendo em vista a alta nocividade desses produtos
qumicos e a impressionante capacidade por eles demonstrada de
criar uma verdadeira dependncia qumica nas diversas espcies
vegetais, fazendo com que, cada vez mais, seja necessria
maior quantidade de agro- txico para a obteno de um mesmo
rendimento agrcola.
A aplicao dos agrotxicos por lavradores cujo nvel de
escolaridade e cultura formal bastante baixo, tem gerado um
explosivo coquetel de agrotxicos e mortes por intoxicao que
ainda no mereceu ateno particular das autoridades pblicas
brasileiras. A problemtica dos agrotxicos extremamente
complexa, pois implica, inclusive, questes referentes
soberania nacional, dvida externa, auto-suficincia de
alimentos e, logicamente, o papel desempenhado pelas empresas
transnacionais no contexto do desenvolvimento de cada nao.
Deve ser observado que, ainda hoje, a agricultura sem
produtos qumicos apenas uma esperana. No se logrou, at
aqui, uma produo agrcola isenta de produtos qumicos que
seja grande o suficiente para suprir as necessidades bsicas
da humanidade. Por tal motivo, o controle dos agrotxicos
uma matria de imensa relevncia para todos.
2. Os Agrotxicos na CF e nas Constituies Estaduais
A CRFB, em seu amplo captulo dedicado ao meio ambiente, no
deixou passar em branco o tema relativo ao controle de
agrotxicos. Assim que o inciso V do l
s
do artigo 225
determina:
Diieto Ambiental
Art. 225, l
s
, V- controlar a produo, a comercializao e
o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem
risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
A norma inserta na CF teve um efeito multiplicador junto aos
legisladores constituintes estaduais e, em diversos Estados-
Membros da Federao, foram inseridas normas locais referentes
aos agrotxicos. Assim que na Constituio do Estado do
Acre, em seu artigo 206, l
2
, inciso VI, est determinado:
Art. 206. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, incumbindo ao Poder Pblico, juntamente com a
coletividade, defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes: 1
5
Para garantira efetividade desse
direito, compete ao Poder Pblico: VI - fiscalizara utilizao
e comercializao de fertilizantes, pesticidas ou similares
que comprometam a qualidade do solo, a vida a ele associada e
ao homem.
No Estado de Alagoas, a matria foi disciplinada pelo artigo
217, V, cujo teor o seguinte:
Art. 217. O Estado, com a colaborao da comunidade,
promover a defesa e a preservao do meio ambiente,
cumprindo~lhe especificamente: V- controlar a produo, a
comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias
que comportem risco para a vida, para a qualidade de vida e
para o meio ambiente.
No Amazonas, a matria foi regrada pela sua Lei Fundamental,
nos seguintes termos:
Art. 230. Para assegurar o equilbrio ecolgico e os
direitos propugnados no art. 229 desta Constituio, incumbe
ao Estado e aos Municpios, entre outras medidas; VI -
controlar a produo, o emprego de tcnicas e mtodos, a
estocagem, a comercializao, o transporte e o uso de
materiais ou substncias que comportem riscos efetivos ou
potenciais para a vida, a qualidade de vida e do meio
ambiente, no mbito do seu territrio, principalmente os
materiais e substncias que sejam promotores de alteraes e
fontes de radioatividade, sejam eles novos, em uso ou j
inutilizados.
No Estado da Bahia, no artigo 219 de sua Constituio
Estadual que foi feita uma previso expressa da matria:
Art, 219. As condies em que se far a produo,
comercializao e utilizao de agrotxicos e substncias
causadoras de danos vida e ao meio ambiente sero definidas
em Lei que, inclusive, adaptar o respectivo receitu-
Agrotxicos
rio s caractersticas do clima e solo do Estado e incentivar
o uso de insumos e defensivos biolgicos.
Tambm no Estado do Cear existe previso constitucional
sobre o assunto, conforme a norma estabelecida no inciso XIV
do pargrafo nico do artigo 259:
Art. 259. O meio ambiente equilibrado e uma sadia qualidade
de vida so direitos inalienveis do povo, impondo-se ao
Estado e comunidade o dever de preserv-los e defend-los.
Pargrafo nico. Para assegurara efetividade desses
direitos, cabe ao Poder Pblico, nos termos da lei estadual:
XTV controlar, pelos rgos estaduais e municipais, os
defensivos agrcolas, o que se far apenas mediante receita
agronmica.
O Estado do Esprito Santo, em sua Constituio no dedicou
ateno especial ao assunto. J o Estado de Gois, no artigo
127, 1
Q
, VI, assim disps sobre a matria:
Art. 127. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo- se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo, recuper-lo e pre- serv-
lo. l
s
Para assegurar a efetividade desse direito, cabe ao
Poder Pblico: VI controlar e fiscalizar a produo,
comercializao, transporte, estocagem e uso de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem riscos para a vida e o
meio ambiente.
No Maranho, no artigo 247 da Constituio Estadual que a
matria foi tratada:
Art. 247. Depender de autorizao legislativa o
licenciamento para execuo de programas e projetos, produo
ou uso de substncias qumicas ou fontes energticas que
constituam ameaa potencial aos ecossistemas naturais e
sade humana.
Parece-me, data venia, que o artigo da Constituio Estadual
do Estado do Maranho flagrantemente inconstitucional ante o
artigo 225, I
a
, indso V, da CRFB. Assim porque a atividade
de licenciamento atividade eminentemente administrativa e,
nesta condio, tuna atribuio tpica do Poder Executivo.
H que se ponderar, inclusive, que a exigncia de autorizao
legislativa, nos termos em que foi fixado pela Carta
Maranhense, paralisa a atividade administrativa e, desta
forma, pode ser extremamente nociva, malgrado as evidentes
boas intenes do constituinte maranhense.
No Mato Grosso, a Constituio Estadual assim tratou o
problema:
Art. 263. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-
Direito Ambienta!
se ao Estado, aos municpios e a coletividade o dever de
defend-lo e preserv- lo para as presentes e faturas
geraes. Pargrafo nico. Para assegurar a efetividade desse
direito, incumbe ao Estado: XI controlar e regulamentar, no
que couber, a produo, a comercializao e o emprego de
tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a
vida, qualidade de vida e o meio ambiente.
No Estado do Mato Grosso do Sul, a Constituio Estadual, em
seu artigo 222, 2
9
, XIII, determinou, que:
Art. 222. Toda pessoa tem o direito a fruir de um meio
ambiente fsico e social livre dos fatores nocivos sade.
2
3
Incumbe ao Poder Pblico. XIII - fiscalizar e controlar o
uso de agrotxicos e demais produtos qumicos.
Minas Gerais tratou da matria no artigo 214, l
fi
, VI, de
sua Carta Estadual:
Art. 214. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, e ao Estado e coletividade imposto o
dever de defend-lo e conserv-lo para as geraes presentes e
futuras. l
9
Para assegurar a efetividade do direito a que se
refere o artigo, incumbe ao Estado, entre outras atribuies:
VI ~ controlar a produo, a comercializao e o emprego de
tcnicas, mtodos e substncias que importem riscos para a
vida, a qualidade de vida, o meio ambiente, bem como o
transporte e o armazenamento dessas substncias em seu
territrio.
No Estado do Par, no artigo 255, 5
9
, de sua Lei
Fundamental que o tema foi mencionado. De fato, consta de sua
Carta:
Art. 255. Competem ao Estado a defesa, conservao,
preservao e controle do meio ambiente, cabendo-lhe: 5
5
A
pesquisa, a experimentao, a produo, o armazenamento> a
comercializao, o uso, o transporte, a importao, a
exportao, o controle, a inspeo e a fiscalizao de
agrotxicos, domotxi- cos, ecotxicos, seus componentes e
afins, no territrio paraense, esto condicionados a prvio
cadastramento dos mesmos nos rgos estaduais responsveis
pelos setores da cincia e tecnologia, indstria e comrcio,
agricultura, transporte, sade e meio ambiente.
O Estado da Paraba, em sua Constituio, no tratou
especificamente do tema objeto deste captulo. J no Paran, a
matria est contemplada no artigo 207, l
2
, VIII, cujo teor
o seguinte:
Art. 207. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Estado, aos Municpios e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as geraes presentes e
futuras, garantindo-se a proteo dos ecossistemas e o
Agrotxicos
uso racional dos recursos ambientais. l
s
Cabe ao Poder Pblico,
na forma da Lei, para assegurar a efetividade desse direito:
VIII regulamentar e controlar a produo, a comercializao,
as tcnicas e os mtodos de manejo e utilizao das
substncias que comportem risco para a vida e para o meio
ambiente, em especial agrotxicos, biocidas, anabolizantes,
produtos nocivos em geral e resduos nucleares.
Quanto ao Estado de Pernambuco, a matria est prevista no
artigo 210, inciso V, que assim se encontra redigido:
Art. 210. O Plano Estadual de Meio Ambiente, a ser
disciplinado por Lei, ser o instrumento de implementao da
poltica estadual e prever a adoo de medidas indispensveis
utilizao racional da natureza e reduo da poluio
resultante das atividades humanas; inclusive visando a: V-
proibir os remdios e agrotxicos cujo uso comprometa o meio
ambiente.
O constituinte estadual no Piau, igualmente, dedicou-se ao
tema, conforme demonstra o artigo 237, l
2
, VI:
Art. 237. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo- se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo e de
harmoniz-lo, racionalmente, com as necessidades do
desenvolvimento socioe- conmico para as presentes e futuras
geraes. l
9
Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Pblico: VI - controlar a produo, a comer-
cializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente.
A Constituio do Estado do Rio de Janeiro, conforme o
disposto no artigo 258, l
s
, IX, estabeleceu que:
Art. 258. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
saudvel e equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo-se a todos, e em especial ao
Poder Pblico, o dever de defend-lo, zelar por sua
recuperao e proteo em benefcio das geraes atuais e
futuras. I
a
Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Pblico: IX- controlar e fiscalizar a
produo, a estocagem, a comercializao e a utilizao de
tcnicas, mtodos e instalaes que comportem risco efetivo ou
potencial para a qualidade de vida e o meio ambiente,
incluindo formas geneticamente alteradas pela ao humana.
Para o Estado do Rio Grande do Norte, estas so as disposies
constitucionais:
Art. 150. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-
Direito Ambiental
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo, e de harmoniz-lo, racionalmente, com as
necessidades do desenvolvimento socioe- conmico, para as
presentes e futuras geraes. l
3
Para assegurara efetividade
desse direito, incumbe ao Poder Pblico: VI - controlar a
produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e
substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de
vida e o meio ambiente.
No Estado mais meridional do Pas, a sua Constituio
Estadual assim determina:
Art. 253. vedada a produo, o transporte, a
comercializao e o uso de medicamentos, biocidas, agrotxicos
ou produtos qumicos e biolgicos cujo emprego tenha sido
comprovado como nocivo em qualquer parte do territrio
nacional por razes toxicolgicas, farmacolgicas ou de
degradao ambiental.
Ainda no Rio Grande do Sul existe, em sua Lei Fundamental, a
norma contida no art. 251, l
9
, III.
No Estado de Rondnia, a matria encontra-se prevista no
artigo 219, IX, de sua Carta Poltica, nos termos seguintes:
Art. 219. dever do Poder PbUco, atravs de organismos
prprios e colaborao da comunidade: IX- controlar a
produo, comercializao, emprego de tcnicas, mtodos e
utilizao de substncias que afetem a sade pblica e o meio
ambiente.
Em Santa Catarina, a Constituio local, igualmente, possui
norma sobre a matria. Tal norma est contida no artigo 182,
VI, cujo teor o seguinte:
Art. 182. Incumbe ao Estado, na forma da Lei: VI - controlar
a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos
e substncias que comportem risco para a vida e o meio
ambiente.
O Estado de So Paulo mais um dos Estados-Membros da
Federao que, em sua Lei Fundamental, dedicou ateno a to
significativo assunto. O artigo 193, XI, da Constituio
Estadual determina que:
Art. 193. O Estado, mediante Lei, criar um sistema de
administrao da qualidade ambiental, proteo, controle e
desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos
naturais, para organizar, coordenar e integrar as aes de
rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta,
assegurada a participao da coletividade com o Um de: XI -
controlar e fiscalizar a produo, armazenamento, transporte,
comercializao, utilizao e destino final das substncias
que comportem risco efetivo ou potencial para a qualidade de
vida e meio ambiente, incluindo o do trabalho.
ESBJ - Ensino Superior BISBSI Jurlcs
Agrotxicos
O Estado de Sergipe dedicou espao em sua Carta Magna ao
tema. Em Sergipe, no artigo 232, l
2
, VI que se encontra o
dispositivo em tela. J em Tocantins, o assunto no foi
tratado em sua Constituio Estadual.
3. Antecedentes Legislativos da Lei n
Q
7.802, de 11 de Julho de
1989
Antes da entrada em vigor da atual lei de agrotxicos, a
matria encontrava-se regulada pelo Decreto n
2
24.114, de 12 de
abril de 1934. Na legislao estadual, foi o Estado do Rio
Grande do Sul aquele que primeiro contemplou o assunto,
mediante a promulgao de uma lei bastante completa e
protetora do meio ambiente. Tal lei, contudo, foi declarada
inconstitucional pelo STF: o Poder de Polcia do Estado pode
manter e atualizar a utilizao de agrotxicos e outros
biocidas, respeitando a classificao toxicolgica da Unio
(STF; REsp. n
9
1.153/RS, 27/11/85). Seguindo a esteira da
legislao gacha, diversos outros Estados estabeleceram
legislao semelhante quela do Estado do extremo meridional
do Pas.
4. A Lei n
Q
7.802/89
A Lei n
9
7.802, de 11 de julho de 1989, que dispe sobre a
pesquisa, a experimentao, a embalagem e rotulagem, o
transporte, o armazenamento, a comercializao, a propaganda,
comercial, a utilizao, a importao, a exportao, o destino
final dos agrotxicos, seus componentes e afins, e d outras
providncias, o instrumento normativo que se encontra
vigente com a finalidade de disciplinar a matria em mbito
federal. A Lei n
9
9.974, de 06 de juuho de 2000, determinou
algumas modificaes no texto da lei original.
A competncia legislativa em matria de agrotxicos, seus
componentes e afins aquela definida na CRFB e na prpria Lei
n
2
7.802/89. Paralelamente competncia administrativa,
existe, como se sabe, a competncia legislativa da qual cada
um dos integrantes da Federao possui uma parcela definida.
Em sede legal, o artigo 9
2
da Lei n
a
7.802/89 determinou que a
Unio, no exerccio de sua competncia, adotasse as seguintes
medidas:
a) legislar sobre produo, registro, comrcio interestadual,
exportao, importao, transporte, classificao e controle
tecnolgico e toxicolgico;
b) controlar e fiscalizar os estabelecimentos de produo,
importao e exportao;
c) analisar os produtos agrotxicos, seus componentes e afins,
nacionais e importados; e
d) controlar e fiscalizar a produo, a exportao e a
importao.
Em conformidade com os artigos 23 e 24 da CRFB, compete aos
Estados e ao Distrito Federal legislar sobre o viso, a
produo, o consumo, o comrcio e o armazenamento dos
agrotxicos, seus componentes e afins, bem como fiscalizar o
uso, o
Direito Ambiental
consumo, o comrcio, o armazenamento e o transporte interno.
Aos Municpios
1
cabe, supletivamente, legislar sobre o uso e o
armazenamento dos agrotxicos, seus componentes e afins.
4.1. Reparties de Competncias Administrativas no Interior
da Administrao Federal
Os artigos 2
e
, 3
5
, 4, 5
9
,6
e
e 7
2
do Decreto n
a
4.074, de 04
de janeiro de 2002, estabeleceram as competncias
administrativas de cada um dos rgos federais responsveis
pelos setores de agricultura, sade e meio ambiente, naquilo
que diz respeito ao processo de fiscalizao e inspeo de
todo o ciclo dos agrotxicos, seus componentes e afins. Tais
competncias foram repartidas conforme demonstra o seguinte
quadro:
4.1.1. Competncias dos Ministrios da Agricultura, Sade e
Meio Ambiente
Conforme estabelecido pelo artigo 2
a
do Regulamento, as
competncias so as seguintes, de acordo com a atribuio de
cada um:
(i)estabelecer as diretrizes e exigncias relativas a dados e
informaes a serem apresentados pelo requerente para
registro e reavaliao de registro dos agrotxicos, seus
componentes e afins;
(ii)estabelecer diretrizes e exigncias objetivando minimizar
os riscos apresentados por agrotxicos, seus componentes e
afins;
(iii)estabelecer o limite mximo de resduos e o intervalo de
segurana dos agrotxicos e afins;
(iv)estabelecer os parmetros para rtulos e bulas de
agrotxicos e afins;
(v)estabelecer metodologias oficiais de amostragem e de
anlise para determinao de resduos de agrotxicos e afins
em produtos de origem vegetal, animal, na gua e no solo;
1 STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - 29299- RS. 1
TURMA. DJU: 17/10/1994, p. 27861.
Relator: Ministro DEMCRITO KEINALDO. CONSTITUCIONAL. MEIO
AMBIENTE. LEGISLAO
MUNICIPAL SUPLETIVA. POSSIBILIDADE. Atribuindo, a CF, a
competncia comum Unio, aos
Estados e aos Municpios paia proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas formas, cabe, aos
municpios, legislar supletivamente sobre a proteo
ambiental, na esfera do interesse estritamente local. A
legislao municipal, contudo, deve se constringir a atender
s caractersticas prprias do
territrio em que as questes ambientais, por suas
particularidades, no contm com o disdplinaraento
consignado na lei federal ou estaduaL A legislao supletiva,
como cedio, no pode ineficacizar os efei
tos da lei que pretende suplementar, uma vez autorizada pela
Unio a produo e deferido o registro do
produto, perante o ministrio competente, defeso aos
municpios vedar, nos respectivos territrios, o uso e o
armazenamento de substncias agrotxicas, extrapolando o poder
de suplementar, em desobedincia lei federal. A proibio de
uso e armazenamento, por decreto e em todo o municpio
constitui desafei- o lei federal e ao princpio da livre
iniciativa, campo em que as limitaes administrativas ho de
cor
responder s justas exigncias do interesse pblico que as
motiva, sem o aniquilamento das atividades reguladas, recurso
conhecido e improvido. deciso indiscrepante.
Agrotxicos
(vi) promover a reavaliao de registro de agrotxicos, seus
componentes e afins quando surgirem indcios da ocorrncia
de riscos que desaconselhem o uso de produtos registrados ou
quando o Pas for alertado nesse sentido, por organizaes
internacionais responsveis pela sade, alimentao ou meio
ambiente, das quais o Brasil seja membro integrante ou
signatrio de acordos;
(vii) avaliar pedidos de cancelamento ou de impugnao de
registro de agrotxicos, seus componentes e afins;
(viii) autorizar o fracionamento e a reembalagem dos
agrotxicos e afins;
(ix) controlar, fiscalizar e inspecionar a produo, a
importao e a exportao dos agrotxicos, seus componentes
e afins, bem como os respectivos estabelecimentos;
(x) controlar a qualidade dos agrotxicos, seus componentes
e afins frente s caractersticas do produto registrado;
(xi) desenvolver aes de instruo, divulgao e
esclarecimento sobre o uso correto e eficaz dos agrotxicos
e afins;
(xii) prestar apoio s Unidades da Federao nas aes de
controle e fiscalizao dos agrotxicos, seus componentes e
afins;
(xiii) indicar e manter representantes no Comit Tcnico de
Assessoramento para Agrotxicos de que trata o art. 95 do
Regulamento;
(xiv) manter o Sistema de Informaes sobre Agrotxicos -
SIA, referido no art. 94 do Regulamento; e
(xv) publicar no Dirio Oficial da Unio o resumo dos
pedidos e das concesses de registro.
4.1.2. Competncias do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento
Na forma do artigo 5
Q
do Regulamento, compete ao Ministrio da
Agricultura,
Pecuria e Abastecimento:
(i) avaliar a eficincia agronmica dos agrotxicos e afins
para uso nos setores de produo, armazenamento e
beneficiamento de produtos agrcolas, nas florestas
plantadas e nas pastagens; e
(ii) conceder o registro, inclusive o RET, de agrotxicos,
produtos tcnicos, pr-misturas e afins para uso nos setores
de produo, armazenamento e beneficiamento de produtos
agrcolas, nas florestas plantadas e nas pastagens,
atendidas as diretrizes e exigncias dos Ministrios da
Sade e do Meio Ambiente.
4.1.3. Competncia do Ministrio da Sade
Na forma do artigo 6
9
do Regulamento, compete ao Ministrio da
Sade:
(i) avaliar e classificar toxicologicamente os agrotxicos,
seus componentes, e afins;
Direito Ambiental
(ii) avaliar os agrotxicos e afins destinados ao uso em
ambientes urbanos, industriais, domiciliares, pblicos ou
coletivos, ao tratamento de gua e ao uso em campanhas de
sade pblica, quanto eficincia do produto;
(iii) realizar avaliao toxicolgica preliminar dos
agrotxicos, produtos tcnicos, pr-misturas e afins,
destinados pesquisa e experimentao;
(iv) estabelecer intervalo de reentrada em ambiente tratado
com agrotxicos e afins;
(v) conceder o registro, inclusive o RET, de agrotxicos,
produtos tcnicos, pr-misturas e afins destinados ao uso em
ambientes urbanos, industriais, domiciliares, pblicos ou
coletivos, ao tratamento de gua e ao uso em campanhas de
sade pblica, atendidas as diretrizes e exigncias dos
Ministrios da Agricultura e do Meio Ambiente; e
(vi) monitorar os resduos de agrotxicos e afins em
produtos de origem animal.
4.1.4. Competncia do Ministrio do Meio Ambiente
De acordo com a determinao regulamentar, compete ao
Ministrio do Meio Ambiente:
(i) avaliar os agrotxicos e afins destinados ao uso em
ambientes hdricos, na proteo de florestas nativas e de
outros ecossistemas, quanto eficincia do produto;
(ii) realizar a avaliao ambiental, dos agrotxicos, seus
componentes e afins, estabelecendo suas classificaes
quanto ao potencial de periculosidade ambiental;
(iii) realizar a avaliao ambiental preliminar de
agrotxicos, produto tcnico, pr-mistura e afins destinados
pesquisa e experimentao;
(iv) conceder o registro, inclusive o RET, de agrotxicos,
produtos tcnicos e pr- misturas e afins destinados ao uso
em ambientes hdricos, na proteo de florestas nativas e de
outros ecossistemas, atendidas as diretrizes e exigncias
dos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e
da Sade.
4.1.5. Competncias do Ministrio do Trabalho e Emprego
Ainda que no haja uma meno explcita no Regulamento, no
h como desconsiderar que o Ministrio do Trabalho e Emprego
tem importantes atribuies no que se refere aos agrotxicos.
No so atribuies quanto ao produto em si mesmo, mas dizem
respeito utilizao dos agrotxicos em suas finalidades
precpuas, ou seja, na agricultura. Tais atribuies, do ponto
de vista regulamentar, so exercidas pela elaborao de Normas
Regulamentadoras. Atualmente est vigendo a Norma
Regulamentadora de Segurana e Sade no Trabalho na
Agricultura, Pecuria, Silvicultura, Explorao Florestal e
Aquicultura - NR 31, aprovada pela Portaria n
a
86, de 03/03/05,
publicada no Dirio Oficial da Unio de 04 de maro de 2005.
Agrotxicos
4.2. Definio Legal de Agrotxico, Seus Componentes e Afins
De conformidade com a norma legal, so considerados
agrotxicos e afins:
(i) agrotxicos e afins:
a. os produtos e os agentes de processos fsicos, qumicos ou
biolgicos, destinados ao uso nos setores de produo, no
armazenamento e bene- ficiamento de produtos agrcolas, nas
pastagens, na proteo de florestas, nativas ou implantadas,
e de outros ecossistemas e tambm de ambientes urbanos,
hdricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a
composio da flora ou da fauna, a fim de preserv-las da
ao danosa de seres vivos considerados nocivos;
b. substncias e produtos, empregados como desfolhantes,
dessecantes, estimuladores e inibidores de crescimento;
(ii) componentes: os princpios ativos, os produtos tcnicos,
suas matrias-primas, os ingredientes inertes e aditivos
usados na fabricao de agrotxicos e afins.
4.3. Controle de Qualidade, Inspeo e Fiscalizao dos
Agrotxicos
Do ponto de vista legal, existe um sistema de amplo
monitoramento dos agrotxicos. Tal monitoramento abrange todos
os aspectos da vida do produto. A lei estabelece um mecanismo
de controle sobre toda exportao, produo, importao,
comercializao e utilizao dos agrotxicos. Assim que os
agrotxicos, seus componentes e afins s podero ser
produzidos, exportados, importados, comercializados e
utilizados, se previamente registrados em rgo federal, de
acordo com as diretrizes e exigncias formuladas dos rgos
responsveis pelos setores de sade, do meio ambiente e da
agricultura.
O aludido monitoramento divide-se em controle de qualidade,
inspeo e fiscalizao. O Controle de qualidade, a inspeo e
a fiscalizao so realizados com vistas ao controle dos
agrotxicos, seus componentes e afins em tudo aquilo que diga
respeito sua produo, aos veculos destinados ao
transporte, ao seu armazenamento, sua comercializao e
utilizao, propaganda comercial, rotulagem e disposio
final de resduos e embalagens.
4.3.1. Controle de Qualidade
O artigo 68 do Regulamento determina que os rgos federais
encarregados dos setores de agricultura, sade e meio ambiente
mantenham atualizados e aperfeioados mecanismos capazes de
assegurar a qualidade dos agrotxicos, seus componentes e
afins, tendo em vista a identidade, pureza e eficcia dos
produtos. Isto dever ser efetuado mediante mecanismos de
controle de qualidade. O Poder Pblico, no exerccio de seu
poder de polcia exerce o controle de qualidade, entretanto,
isto no
Direito Ambiental
desobriga que o estabelecimento destinado produo e
importao de agrotxicos, seus componentes e afins disponha
de unidade de controle de qualidade prprio, com a finalidade
de verificar a qualidade do processo produtivo, das matrias-
primas e substncias empregadas, quando couber, e dos produtos
finais. Admite-se que as empresas produtoras de agrotxicos,
seus componentes e afins realizem os controles previstos no
Regulamento em institutos ou laboratrios oficiais ou
privados, de acordo com a legislao vigente.
4.3.2. Inspeo e Fiscalizao de Agrotxicos, sens
Componentes e Afins
Segundo determinao contida no artigo 70 do regulamento,
todo o ciclo de vida dos agrotxicos, seus componentes e
afins, ser submetido fiscalizao. No ciclo de vida esto
compreendidos: (i) sua produo, (ii) manipulao, (iii)
importao, (iv) exportao, (v) transporte, (vi)
armazenamento, (vii) comercializao, (viii) utilizao,
(ix) rotulagem e a (x) destinao final de suas sobras,
resduos e embalagens.
Considerando a natureza federal do Estado brasileiro e a
existncia de um regime de federalismo cooperativo, o artigo
71 do Regulamento estabeleceu a seguinte estrutura para a
fiscalizao dos agrotxicos, seus componentes e afins:
4.3.2.1. Competncia federal
(i) estabelecimentos de produo, importao e exportao;
(ii) produo, importao e exportao;
(iii) coleta de amostras para anlise de controle ou de
fiscalizao;
(iv) resduos de agrotxicos e afins em produtos agrcolas e
de seus subprodutos; e
(v) quando se tratar do uso de agrotxicos e afins em
tratamentos quarenten- rios e fitossanitrios realizados no
trnsito internacional de vegetais e suas partes.
4.3.2.2. Competncia dos Estados e Distrito Federal
Os rgos estaduais e do Distrito Federal so encarregados
dos setores de agricultura, sade e meio ambiente, dentro de
suas respectivas esferas de competncia, ressalvadas aquelas
especficas dos rgos federais relacionados,
2
quando se tratar
de:
2 STF - STF. AI-AgR - AG. REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO - RS -
DJU: 26-04-1996, pg. -13120. Relator Ministro MAURCIO
CORRA EMENTA; AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO.
NULIDADE DA DECISO AGRAVADA: ALEGAO DE INVASO DE
COMPETNCIA AO ARGUMENTO DE QUE EM SEDE DE AGRAVO DE
INSTRUMENTO SOMENTE CABVEL EMISSO DE JUZO DE
ADMISSIBILIDADE, E NO APRECIAO DO MRITO. IMPROCEDNCIA.
ART. 1. DA LEI N. 7.747/82, DO RIO GRANDE DO SUL.
INCONSTITUCIONALIDADE REJEITADA PELO PLENRIO DESTA CORTE.
AGRAVO IMPROVIDO. 1. A teor do disposto no art. 21, par. 1.,
do RISTF, poder o relator arquivar ou negar seguimento a
pedido ou recurso manifestamente intempestivo, incabvel ou
improcedente e, ainda, quando contrariar a jurisprudncia
predominante do Tribunal. Nulidade: invaso de competncia.
Improcedente. 2.0 Plenrio desta Corte, ao julgar a
Representao n
Agrotxicos
(i) uso e consumo dos produtos agrotxicos, seus componentes e
afins na sua jurisdio;
(ii) estabelecimentos de comercializao, de armazenamento e
de prestao de servios;
(iii) devoluo e destinao adequada de embalagens de
agrotxicos, seus componentes e afins, de produtos
apreendidos pela ao fscalizadora e daqueles imprprios
para utilizao ou em desuso;
(iv) transporte de agrotxicos, seus componentes e afins, por
qualquer via ou meio, em sua jurisdio;
(v) coleta de amostras para anlise de fiscalizao;
(vi) armazenamento, transporte, reciclagem, reutilizao e
inutilizao de embalagens vazias e dos produtos apreendidos
pela ao fscalizadora e daqueles imprprios para
utilizao ou em desuso; e
(vi) resduos de agrotxicos e afins em produtos agrcolas e
seus subprodutos.
Admite-se a delegao de atribuies da Unio para os Estados.
4.3.3. Atribuies da Fiscalizao
A fiscalizao atividade rotineira e de carter
permanente, somente podendo ser desenvolvida por agentes
devidamente credenciados e com a formao profissional que o
habilite devidamente para tal. Os fiscalizados devem, sob pena
de aplicao de sanes, prestar informaes ou proceder
entrega de documentos nos prazos estabelecidos pelos rgos
competentes, a fim de no obstar as aes de inspeo e
fiscalizao e a adoo das medidas que se fizerem
necessrias.
A fiscalizao tem livre acesso, no desempenho de suas
atividades, aos locais onde se processem, em qualquer fase, a
industrializao, o comrcio, a armazenagem e a aplicao dos
agrotxicos, seus componentes e afins, competindo-lhes, quando
se fizer necessrio:
(i) coletar amostras necessrias s anlises de controle ou
fiscalizao;
(ii) executar visitas rotineiras de inspees e vistorias para
apurao de infraes ou eventos que tomem os produtos
passveis de alterao e lavrar os respectivos termos:
(i) verificar o cumprimento das condies de preservao da
qualidade ambiental;
(ii) verificar a procedncia e as condies dos produtos,
quando expostos venda;
1.153-RS, no julgou inconstitucional o art. 1* da Lei
7.742/82, que condiciona a prvio cadastramento do produto
agrotxico e outros biocidas no Departamento do Meio Ambiente
da Secretaria Estadual de Sade e do Meio Ambiente a
comercializao no territrio do Estado do Rio Grande do Sul.
Agravo regimental improvido.
Direito Ambiental
(iii) interditar, parcial ou totalmente os estabelecimentos
ou atividades quando constatado o descumprimento do
estabelecido na Lei n
a
7.802, de 1989, neste Decreto e em
normas complementares e apreender lotes ou partidas de
produtos, lavrando os respectivos termos;
(iv) proceder imediata inutilizao da unidade do produto
cuja adulterao ou deteriorao seja flagrante, e
apreenso e interdio do restante do lote ou partida para
anlise de fiscalizao; e
(v) lavrar termos e autos de infrao.
A inspeo se faz por meio de exames e vistorias sobre: (i)
matria-prima, qualquer que seja a sua origem ou natureza;
(ii) a manipulao, transformao, elaborao, conservao,
embalagem e rotulagem dos produtos; (iii) os equipamentos e as
instalaes do estabelecimento; (iv) o laboratrio de controle
de qualidade dos produtos; e (v) a documentao de controle da
produo, importao, exportao e comercializao.
A fiscaEzao ser exercida sobre os produtos nos
estabelecimentos produtores e comerciais, nos depsitos e nas
propriedades rurais. Caso seja constatada qualquer
irregularidade, o estabelecimento poder ser interditado e o
produto ou alimento podero ser apreendidos e submetidos
anlise de fiscalizao.
4.3.3.1. Produo de Prova
A anlise de fiscalizao ser realizada mediante coleta de
amostra representativa do produto ou alimento pela autoridade
fiscalizadora, A coleta de amostra dever ser realizada em
trs partes, conforme tcnica e metodologia indicada em ato
normativo prprio. A amostra deve ser acondicionada de forma
que se tome inviolvel em presena do interessado e, caso ele
no se encontre presente ao ato, ou se recuse a acompanh-lo,
faz-se necessria a presena de duas testemunhas. A produo
de prova ser feita da seguinte maneira: (i) uma parte da
amostra ser utilizada pelo laboratrio oficial ou devidamente
credenciado, (ii) outra permanecer no rgo fs- calizador e
(iii) outra ficar em poder do interessado para realizao de
percia de contraprova. Resguardado emprego de metodologia
oficial, a. anlise de fiscalizao poder ser realizada por
laboratrio oficial ou credenciado.
Em prazo mximo de quarenta e cinco dias, contados .da data
da coleta da amostra, o interessado deve ser comunicado dos
resultados da anlise de fiscalizao (art. 79). Havendo
discordncia quanto ao resultado, poder a parte requerer seja
pericia- da a contraprova, em dez dias contados da cincia do
resultado da anlise de fiscalizao. Cabe ao interessado: (i)
arcar com os nus da contraprova e (ii) indicar perito
habilitado.
Assim como a anlise de fiscalizao, a percia de
contraprova deve ser realizada em laboratrio oficial, ou
credenciado, asseguradas a presena de peritos do interessado
e do rgo fiscalizador e a assistncia tcnica do responsvel
pela anlise contestada. A contraprova ser realizada no prazo
mximo de quinze dias, contados da data de seu requerimento,
salvo quando condies tcnicas exigirem a sua prorroga
f$8J - Ensino Superior Sursay Jurcfcs
Agrotxicos
o, o que dever ser informado ao interessado de forma
fundamentada, em obedincia ao princpio constitucional da
ampla defesa. Somente ser admitida a realizao da
contraprova em parte da amostra que no tenha sido violada,
fato que ser, obrigatoriamente, atestado pelos peritos.
A autoridade no realizar a contraprova quando for
verificada a violao da amostra, oportunidade em que ser
finalizado o processo de fiscalizao e instaurada sindicncia
para apurao de responsabilidades. Nesta hiptese se
estabelece uma situao complexa, visto que a contraprova se
encontra em poder da autoridade e, ante a impossibilidade de
examin-la, em tese, no se poderia validar os resultados da
anlise impugnada. Recomenda a cautela que se suspenda a
aplicao de qualquer penalidade ao interessado, at que a
Comisso de sindicncia apure os fatos e, caso reste provado
que a violao no foi praticada com o concurso do
interessado, ou feita de forma a benefici-lo, no me parece
cabvel a aplicao de penalidade com base na primitiva
anlise. Evidentemente que a parte da amostra que se encontra
em poder do interessado no poder ser utilizada na
controvrsia.
Com vistas a assegurar a ampla defesa e o contraditrio, ao
perito da parte interessada dever ser dado conhecimento da
anlise de fiscalizao e prestadas as informaes que ele
solicitar, assim como exibidos os documentos necessrios ao
desempenho de sua tarefa.
Todo o ato de percia de contraprova deve ser reduzido a
termo, com a lavratu- ra de laudos e ata que sero assinados
pelos peritos e arquivados no laboratrio oficial ou
credenciado, aps a entrega de cpias autoridade
fiscalizadora e ao requerente. Havendo divergncia entre o
laudo de contraprova e o da anlise de fiscalizao, pro-
ceder~se~ a nova anlise, em terceiro laboratrio, oficial ou
credenciado, cujo resultado ser irrecorrvel, conforme a
dico do decreto (art. 80, 6
o
), utilizando-se a parte da
amostra em poder do rgo fiscalizador, facultada a
assistncia dos peritos anteriormente nomeados, observado o
disposto nos pargrafos l
9
e 2
9
do artigo 80.
Evidentemente que a irrecorribilidade meramente
administrativa, visto que no Brasil vige o princpio do juzo
universal e toda e qualquer leso, ou ameaa de leso a
direito pode ser objeto de apreciao judicial.
4.4. Registro de Pessoas Fsica e Jurdica
Com vistas obteno de registro nos rgos competentes do
Estado, do Distrito Federal ou do Municpio, as pessoas
fsicas e jurdicas prestadoras de servios na aplicao de
agrotxicos, seus componentes e afins, ou que os produzam,
formulem, manipulem, exportem, importem ou comercializem,
devero apresentar, dentre outros documentos, requerimento
solicitando o registro, onde constem, no mnimo, as
informaes contidas no Anexo V do Regulamento. Nao obstante a
existncia do registro, o funcionamento somente poder se
iniciar sob a assistncia e responsabilidade de tcnico
legalmente habilitado. As pessoas fsicas ou jurdicas sero
cadastradas no sistema de informao de agrotxicos (cadastro
geral de estabelecimentos produtores, manipuladores,
importadores, exportadores e de instituies dedicadas
pesquisa e experimentao).
Direito Ambiental
At trinta dias aps o Registro na Junta Comercial,
quaisquer alteraes estatutrias ou contratuais devero ser
comunicadas aos rgos federais registrantes e fis-
calizadores. Art. 40. As empresas importadoras, exportadoras,
produtoras ou formu- ladoras de agrotxicos, seus componentes
e afins passaro a adotar, para cada partida importada,
exportada, produzida ou formulada, codificao em conformidade
com o Anexo VI deste Decreto, que dever constar de todas as
embalagens dela originadas, no podendo ser usado o mesmo
cdigo para partidas diferentes.
O artigo 41 determina s empresas importadoras,
exportadoras, produtoras e formuladoras de agrotxicos, seus
componentes e afins que forneam aos rgos federais e
estaduais competentes, at 31 de janeiro e 31 de julho de cada
ano, todos os dados relacionados s quantidades de
agrotxicos, seus componentes e afins importados, exportados,
produzidos, formulados e comercializados de acordo com o
modelo de relatrio semestral do Anexo VII do Regulamento.
H obrigao de que as pessoas fsicas ou jurdicas que
produzam, comercializem, importem, exportem ou que sejam
prestadoras de servios na aplicao de agrotxicos, seus
componentes e afins, mantenham disposio dos rgos de
fiscalizao de que trata o art. 71 o livro de registro ou
outro sistema de controle, que deve conter:
(i) Para o produtor de agrotxicos, componentes e afins:
a. relao detalhada do estoque existente; e
b. nome comercial dos produtos e quantidades produzidas e
comercializadas.
(ii) Para os estabelecimentos que comercializem agrotxicos e
ans no mercado interno:
a. relao detalhada do estoque existente; e
b. nome comercial dos produtos e quantidades comercializadas,
acompanhados dos respectivos receiturios.
(iii) Para os estabelecimentos que importem ou exportem
agrotxicos, seus
componentes e afins:
a. relao detalhada do estoque existente;
b. nome comercial dos produtos e quantidades importadas ou
exportadas; e
c. cpia das respectivas autorizaes emitidas pelo rgo
federal competente.
(iv) Para as pessoas fsicas ou jurdicas que sejam
prestadoras de servios na
aplicao de agrotxicos e afins:
a. relao detalhada do estoque existente; programa de
treinamento de seus aplicadores de agrotxicos e afins;
b. nome comercial dos produtos e quantidades aplicadas,
acompanhados dos respectivos receiturios e guia de
aplicao; e
c. guia de aplicao.
4.5. Alerta de Organizaes Internacionais e seus Reflexos no
Brasil
A lei revela uma salutar preocupao com o estado da arte
das pesquisas sobre agrotxicos, de molde a manter o pas
atualizado e apto a enfrentar os desafios cons-
Agrotxicos
tantes que surgem em to complexa rea. Desta forma, o artigo
3
2
, 4
a
, da lei de agrotxicos determina:
Quando organizaes internacionais responsveis pela sade,
alimentao ou meio ambiente, das quais o Brasil seja membro
integrante ou signatrio de acordos e convnios, alertarem
para riscos ou desaconselharem o uso de agrotxicos, seus
componentes e afins, caber autoridade competente tomar as
imediatas providncias, sob pena de responsabilidade
Aqui existem algumas questes importantes que necessitam
ficar bem esclarecidas. H uma evidente diferena entre
Tratados e Convenes internacionais que determinem a
proibio de determinados produtos e das quais o Brasil seja
Parte. Uma vez que a Conveno ou o Tratado entrem em vigor,
mediante os mecanismos de ratificao, tais medidas se tomam
obrigatrias para ns. Diferente a posio de hiptese na
qual uma entidade internacional tenha patrocinado um estudo e
chegado a concluses definitivas quanto nocividade de um
determinado produto. Caso no haja uma norma internacional,
obrigatria, que proba a utilizao do mencionado elemento, o
Brasil no estar obrigado a proibi-lo. A correta
interpretao do pargrafo no sentido de que o Brasil, por
suas autoridades, dever levar em conta os estudos
internacionais e examinar a sua procedncia para a nossa
realidade. Manda o bom senso que medidas preventivas sejam
adotadas, com vistas ao esclarecimento das questes suscitadas
pelo documento do organismo internacional.
Para os fins de aplicao da norma em questo, deve-se
compreender por Organizao Internacional aquela que possa ser
qualificada dentro do conceito vigente no Direito
Internacional Pblico:
As organizaes internacionais, apesar de serem uma
realidade na sociedade internacional, no possuem tuna
definio fornecida por uma norma internacional. As definies
de organizaes internacionais so dadas pela doutrina. A que
nos parece ser mais exata a dada por Angelo Piero Sereni:
organizao internacional uma associao voluntria de
sujeitos de direito internacional, constituda por ato
internacional e disciplinada nas relaes entre as partes por
normas de direito internacional, que se realiza em um ente de
aspecto estvel, que possui um ordenamento jurdico interno
prprio e dotado de rgos e institutos prprios, por meio
dos quais realiza as finalidades comuns de seus membros
mediante funes particulares e o exerccio de poderes que lhe
foram conferidos. Esta definio um pouco longa, mas tem,
entretanto, a vantagem de enunciar as principais
caractersticas das organizaes internacionais?

3 Celso Albuquerque Mello. Curso de Direito Internacional
Pblico, voL I, Rio de Janeiro: Freitas Bastos,
4
a
ed 1974, p. 314.
Direito Ambiental
Observe-se que a norma legal no definiu uma proibio ou
uma prescrio ditada por organismo internacional, mas
limitou-se a falar em desaconselhamento ou alerta quanto
nocividade do produto. Qual a providncia que dever ser
adotada pela autoridade brasileira? Parece-nos que, nos termos
em que a legislao est colocada, a nica medida que pode ser
tomada pela autoridade brasileira a determinao de que se
realizem estudos quanto ao produto que tenha sido objeto de
investigao da organizao internacional. Tais estudos
devero, certo, levar em considerao as anlises realizadas
no exterior; contudo, no podero deixar de ter em mente que o
que se quer investigar as consequncias do produto no
Brasil. Se o produto estiver registrado segundo as leis
brasileiras, somente aps a completa realizao de novos
estudos que o registro poder vir, em tese, a ser colocado
em questo.
O artigo 19 do regulamento estabelece que: Quando
organizaes internacionais responsveis pela sade,
alimentao ou meio ambiente, das quais o Brasil seja membro
integrante ou signatrio de acordos e convnios, alertarem
para riscos ou desaconselharem o uso de agrotxicos, seus
componentes e afins, caber aos rgos federais de
agricultura, sade e meio ambiente, avaliar imediatamente os
problemas e as informaes apresentadas. Pargrafo nico. O
rgo federal registrante, ao adotar as medidas necessrias ao
atendimento das exigncias decorrentes da avaliao, poder: I
- manter o registro sem alteraes; II - manter o registro,
mediante a necessria adequao; III - propor a mudana da
formulao, dose ou mtodo de aplicao; IV - restringir a
comercializao; V - proibir, suspender ou restringir a
produo ou importao; VI - proibir, suspender ou restringir
o uso; e VII - cancelar ou suspender o registro.
4.6. Registro do Produto
Devido aos riscos envolvidos com o ciclo de vida dos
agrotxicos, seus componentes e afins, eles somente sero
produzidos, manipulados, importados, exportados,
comercializados e utilizados no territrio nacional mediante
prvio registro no rgo federal competente, atendidas as
diretrizes e exigncias dos rgos federais responsveis pelos
setores de agricultura, sade e meio ambiente. Para que o
registro seja efetivado, cabe aos requerentes e titulares de
registro
4
fornecer, obrigatoriamente, aos rgos federais
responsveis pelos setores de agricultura, sade e meio
ambiente, as inovaes concernentes aos dados apresentados
para registro e reavaliao de registro dos sem produtos.
condio indispensvel obteno do registro ou
reavaliao de registro de produtos tcnicos, pr-misturas,
agrotxicos e afins, que o interessado apresente, em prazo no
superior a cinco dias teis, a contar da data do primeiro
protocolo do pedido, a cada um dos rgos responsveis pelos
setores de agricultura, sade e meio
4 Regulamento, art. I
a
(...) XLV - titular de registro -
pessoa fsica ou jurdica que detm os direitos e as
obrigaes conferidas pelo registro de um agrotxico,
componente ou afim.
Agrotxicos
ambiente, requerimento em duas vias, conforme Anexo II do
Regulamento, acompanhado dos respectivos relatrios e de dados
e informaes exigidos, por aqueles rgos, em normas
complementares.
O registro de produto equivalente ser realizado com
observncia dos critrios de equivalncia da Organizao das
Naes Unidas para Agricultura e Alimentao - FAO, sem
prejuzo do atendimento a normas complementares estabelecidas
pelos rgos responsveis pelos setores de agricultura, sade
e meio ambiente.
Quando se tratar do registro ou RET de produtos e agentes de
processos biolgicos geneticamente modificados que se
caracterizem como agrotxicos e afins, ste dever ser
ultimado na forma dos critrios e exigncias estabelecidos na
legislao especfica. Quanto aos produtos de baixa toxicidade
e periculosidad, dever ser-lhes dada tramitao prioritria,
sempre que requerido, conforme definido pelos rgos
competentes.
Conforme determina o artigo 13, os agrotxicos, seus
componentes e afins podero ter os seus registros reavaliados,
suspensos ou cancelados administrativamente caso apresentem
indcios de reduo de eficincia agronmica, alterao dos
riscos sade humana ou ao meio ambiente. Logicamente que
isto somente poder ocorrer com a observncia do devido
processo legal e da ampla defesa.
O registro de agrotxico feito sob ampla publicidade,
devendo ser publicado no Dirio Oficial da Unio, em prazo de
at trinta dias da data do protocolo do pedido e da data da
concesso ou indeferimento do registro, resumo o qual conter:
(i) o pedido com o nome do requerente; a marca comercial do
produto; o nome qumico e comum do ingrediente ativo; o nome
cientfico, no caso de agente biolgico; o motivo da
solicitao; e a indicao de uso pretendido; (ii) a concesso
ou indeferimento do registro, com o nome do requerente ou
titular; a marca comercial do produto; o resultado do pedido
e, se indeferido, o motivo; o fabricante e o formulador; o
nome qumico e comum do ingrediente ativo; nome cientfico, no
caso de agente biolgico; indicao de uso aprovada;
classificao toxicolgica; e classificao do potencial de
periculosidade ambiental.
Cabe aos rgos federais realizarem a avaliao tcnico-
cientfica, para fins de registro ou reavaliao de registro,
no prazo de at cento e vinte dias, contados a partir da data
do respectivo protocolo. A contagem do prazo ser suspensa
caso qualquer dos rgos avaliadores solicite por escrito e
fundamentadamente, documentos ou informaes adicionais,
reiniciando a partir do atendimento da exigncia, acrescidos
trinta dias. Havendo o no-atendimento de pedidos
complementares no prazo de
5 Regulamento Art. I
9
(...) XXXVI - produto formulado
equivalente - produto que, se comparado com
outro produto formulado j registrado, possui a mesma
indicao de uso, produtos tcnicos equivalentes entre si, a
mesma composio qualitativa e cuja variao quantitativa de
seus componentes no o leve a expressar diferena no perfil
toxicolgico e ecotoxicolgico frente ao do produto em
referncia; (...)
XXXVIII produto tcnico equivalente produto que tem o
mesmo ingrediente .ativo de outro produto
tcnico j registrado, cujo teor, bem como o contedo de
impurezas presentes, no variem a ponto de alte
rar seu perfil toxicolgico e ecotoxicolgico...
Direito Ambiental
trinta dias, arquivar-se- o processo, com o indeferimento do
requerimento pelo rgo encarregado do registro, salvo se
apresentada, formalmente, justificativa tcnica considerada
procedente pelo rgo solicitante, que a seu juzo poder
conceder prazo adicional, seguido, obrigatoriamente, de
comunicao aos demais rgos para as providncias cabveis. O
requerimento ser decidido em at trinta dias, aps a divulga-
o dos resultados das avaliaes dos rgos federais
envolvidos.
importante ressaltar que, na forma do artigo 20 do
regulamento, somente ser concedido registro de novo produto
agrotxico, sem componentes e afins, se a sua ao txica
sobre o ser humano e o meio ambiente for, comprovadamente,
igual ou menor do que a daqueles j registrados para o mesmo
fim. Compete aos rgos competentes estabelecer os padres a
serem considerados para a avaliao tratada no artigo 20,
sendo certo que eles devero considerar prioritariamente o
seguinte: (i) toxicidade; (ii) presena de problemas
toxicolgicos especiais, tais como: neurotoxicida- de,
fetotoxicidade, ao hormonal e comportamental e ao
reprodutiva; (iii) persistncia no ambiente; (iv)
bioacumulao; (v) forma de apresentao; e (vi) mtodo de
aplicao.
Proceder-s- ao cancelamento do registro de agrotxicos,
seus componentes e afins sempre que for verificada modificao
no autorizada pelos rgos federais dos setores de
agricultura, sade e meio ambiente em frmula, dose, condies
de fabricao, indicao de aplicao e especificaes
enunciadas em rtulo e bula, ou outras modificaes em
desacordo com o registro concedido.
4.6.1. Produtos para Exportao
Os produtos destinados exclusivamente exportao
prescindem da apresentao dos estudos relativos eficincia
agronmica, determinao de resduos em produtos vegetais e
outros que venham a ser estabelecidos em normas complementares
pelos rgos responsveis pelos setores de agricultura, sade
e meio ambiente.
O registro para exportao deve ser concedido, no prazo de
sessenta dias da entrega do pedido, certificado de registro
para exportao de agrotxicos, sem componentes e afins para
os produtos que j tenham sido registrados com nome comercial
diferente daquele com o qual ser exportado, desde que o
interessado apresente cpia do certificado de registro e de
requerimento contendo as seguintes informaes: (i) destino
final do produto; e (ii) marca comercial no pas de destino.
5. Responsabilidade
Como j foi exaustivamente analisado ao longo de todo o
presente livro, as violaes s normas de proteo ambiental
implicam a imputao de responsabilidade quele que tenha dado
causa ruptura da ordem pblica do meio ambiente. A res-
ponsabilidade, como se sabe, reveste-se de mltiplos aspectos.
A imputao de responsabilidade, nos termos da Lei n
2
7.802, de
11 de julho de 1989, est normatizada nos artigos 14 e
seguintes do mencionado diploma legal. A regulamentao da
apli
Agrotxicos
cao das sanes administrativas est contemplada pelo
Decreto n
9
4.074, de 04 de janeiro de 2002, com a nova redao
que lhe foi dada pelo Decreto n
9
5.549/2005.
As responsabilidades penal, civil e administrativa, pelo
no-cumprimento da Lei so imputveis:
a) ao profissional, quando comprovada a prescrio de
receita errada;
b) ao usurio ou ao prestador de servios, quando em desacordo
com o receiturio;
c) ao comerciante, quando efetuar venda sem o respectivo
receiturio ou em desacordo com a receita;
d) ao registrante que, por dolo ou culpa, omitir informaes
ou fornecer informaes incorretas;
e) ao produtor que produzir mercadorias em desacordo com as
especificaes constantes do registro do produto, do rtulo,
da bula, do folheto e da propaganda;
f) ao empregador, quando no fornecer e no fizer manuteno
dos equipamentos necessrios proteo da sade dos
trabalhadores ou dos equipamentos utilizados ou destinados
produo, distribuio e aplicao dos produtos.
5.1. Responsabilidade Criminal
A lei de agrotxicos estabeleceu alguns tipos penais
especificamente voltados para a proteo dos bens jurdicos
mexo ambiente, sade humana e vida. Tais figuras tpicas,
entretanto, no sero examinadas neste captulo, pois existe
um captulo neste livro cujo objetivo precpuo o estudo da
responsabilidade criminal em matria de meio ambiente.
5.2. Responsabilidade Administrativa
Os artigos 17 e 18 da lei ora em exame estabelecem as
penalidades administrativas que devem ser aplicadas queles
que, eventualmente, burlem as normas aplicveis manipulao
e utilizao dos agrotxicos. As penalidades as quais nos
referimos so independentes das medidas cautelares de embargo
de estabelecimento e apreenso do produto ou alimentos
contaminados (art. 17, caput:). Tais medidas so as seguintes:
a) advertncia;
b) multa de at 1.0Q0 (mil) vezes o Maior Valor de Referncia
MVR, aplicvel em dobro em caso de reincidncia;
c) condenao do produto;
d) inutilizao do produto;
e) suspenso da autorizao, registro ou licena;
Direito Ambiental
f) interdio temporria ou definitiva do estabelecimento;
g) cancelamento da autorizao, registro ou licena;
h) destruio de vegetais, partes de vegetais e alimentos, nos
quais tenha havido aplicao de agrotxico de uso no
autorizado, a critrio do rgo competente.
A ttulo de pena administrativa acessria, dever ser dada
ampla divulgao das sanes aplicadas pela autoridade
administrativa aos infratores das normas legais e regulamentos
referentes aos agrotxicos. Ademais, todo e qualquer custo em
que tenha incorrido o Estado para a aplicao das penalidades
e para a apurao das responsabilidades decorrentes de
infrao aos dispositivos legais e regulamentares que vm
sendo examinados ao longo do presente captulo dever ser
suportado pelo infrator.
A incidncia da responsabilidade bastante abrangente, pois
dever responder pela infrao todo aquele que cometer,
incentivar ou se beneficiar da prtica da infrao. A ao e a
omisso devem ser entendidas como qualquer causa sem a qual a
infrao no teria ocorrido. Admite-se, no entanto, as
excludentes decorrentes de fora maior ou de eventos naturais
ou circunstncias imprevisveis. Eventos naturais ou
circunstncias imprevisveis devem ser tidos como
cientificamente imprevisveis, ou de possibilidade
desprezvel. A imprevisibilidade para o homem comum do povo,
aqui, no pode ser tida como excludente de responsabilidade.
Como j foi visto antes, os agrotxicos tm a sua utilizao
altamente regulamentada e, sem dvida alguma, todos os passos
de sua utilizao esto vinculados a conhecimentos tcnicos,
receiturios etc. H, portanto, uma presuno de que a
utilizao dos agrotxicos est sendo feita dentro de tuna
moderna metodologia cientfica.
5.2.1. Infraes
Utilizando-se de uma clusula aberta que, seguidamente, vem
se tomando mais corriqueira no DA, o Regulamento, em seu
artigo 82, estabelece que: Constitui infrao toda ao ou
omisso que importe na inobservncia do disposto na Lei n
9

7.802, de 1989, neste Decreto ou na desobedincia s
determinaes de carter normativo dos rgos ou das
autoridades administrativas competentes.
A responsabilidade decorrente da utilizao de agrotxicos
se estende s pessoas fsicas e jurdicas que sero
responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme
o disposto nas Leis n?s 7.802, de 1989. e 9.605. de 12 de
fevereiro de 1998. e ainda nos regulamentos pertinentes, nos
casos em que a infrao seja cometida por deciso de seu
representante legal ou contratual, pessoa individual ou rgo
colegiado, no interesse ou em benefcio da sua entidade,
conforme previsto no artigo 83 do regulamento. Aqui, permito-
me observar que no vejo como aplicvel o artigo 2
e
da Lei n
fi

9.605/98, visto que ele prprio se restringe aos casos
decorrentes da prpria aplicao da lei de crimes ambientais e
no de outras normas, pois tal funo caberia ao Cdigo Penal
e no a uma lei extravagante. Por igual, o artigo 84 esta-
belece que as responsabilidades administrativa, civil e penal
pelos danos causados sade das pessoas e ao meio ambiente,
em funo do descumprimento do disposto na
Agrotxicos
legislao pertinente a agrotxicos, seus componentes e afins,
recairo sobre: (i) o registrante que omitir informaes ou
fornec-las incorretamente; (ii) o produtor, quando produzir
agrotxicos, seus componentes e afins em desacordo com as
especificaes constantes do registro; (iii) o produtor, o
comerciante, o usurio, o profissional responsvel e o
prestador de servios que opuser embarao fiscalizao dos
rgos competentes ou que no der destinao s embalagens
vazias de acordo com a legislao; (iv) o profissional que
prescrever a utilizao de agrotxicos e afins em desacordo
com as especificaes tcnicas; (v) o comerciante, quando
efetuar a venda sem o respectivo receiturio, em desacordo com
sua prescrio ou com as recomendaes do fabricante e dos
rgos registrantes e sanitrio-ambientais; (vi) o comer-
ciante, o empregador, o profissional responsvel ou prestador
de servios que deixar de promover as medidas necessrias de
proteo sade ou ao meio ambiente; (vii) o usurio ou o
prestador de servios, quando proceder em desacordo com o
receiturio ou com as recomendaes do fabricante ou dos
rgos sanitrio-ambientais; e
(viii) as entidades pblicas ou privadas de ensino,
assistncia tcnica e pesquisa* que promoverem atividades de
experimentao ou pesquisa de agrotxicos, seus componentes e
afins em desacordo com as normas de proteo da sade pblica
e do meio ambiente. Confesso a minha imensa dificuldade em
enquadrar no esquema terico do ordenamento jurdico
brasileiro a responsabilidade penal definida em decreto.
, A clusula genrica contida na Lei foi transformada na
relao do artigo 85 do decreto, que estabeleceu as seguintes
infraes administrativas:
(i) pesquisar, experimentar, produzir, prescrever, fracionar,
embalar e rotular, armazenar, comercializar, transportar,
fazer propaganda comercial, utilizar, manipular, importar,
exportar, aplicar, prestar servio, dar destinao a
resduos- e embalagens vazias de agrotxicos, seus
componentes e afins em desacordo com o previsto na Lei n
a

7.802, de 1989, e legislao pertinente;
(ii) rotular os agrotxicos, seus componentes e afins, sem
prvia autorizao do rgo registrante ou em desacordo com
a autorizao concedida; e
(iii) omitir informaes ou prest-las de forma incorreta s
autoridades registrantes e fiscalizadoras.
5.2.1.1. Sanes Administrativas
Determina o artigo 86 do Regulamento que: sem prejuzo das
responsabilidades civil e penal cabveis, a infrao de
disposies legais acarretar, isolada ou cumulativamente,
independentemente da medida cautelar de interdio de estabe-
lecimento, a apreenso do produto ou alimentos contaminados e
a aplicao das sanes previstas no art. 17 da Lei n
9
7.802,
de 1989. l
9
A advertncia ser aplicada quando constatada
inobservncia das disposies deste Decreto e da legislao em
vigor, sem prejuzo das demais sanes previstas neste artigo.
2

A multa ser aplicada sempre que o agente: I notificado,

deixar de sanar, no prazo assinalado pelo rgo competente, as
irregularidades praticadas; ou II opuser embarao
fiscalizao dos rgos competentes. 3
S
A inutilizao ser
aplicada nos casos de produto
Direito Ambiental
sem registro ou naqueles em que ficar constatada a
impossibilidade de Lhes ser dada outra destinao ou
reaproveitamento. 4
a
A suspenso de autorizao de uso ou de
registro de produto ser aplicada nos casos em que sejam
constatadas irregularidades reparveis. 5
a
O cancelamento da
autorizao de uso ou de registro de produto ser aplicado nos
casos de impossibilidade de serem sanadas as irregularidades
ou quando constatada fraude. 6
9
O cancelamento de registro,
licena, ou autorizao de funcionamento de estabelecimento
ser aplicado nos casos de impossibilidade de serem sanadas as
irregularidades ou quando constatada fraude. 1~ A interdio
temporria ou definitiva de estabelecimento ocorrer sempre
que constatada irregularidade ou quando se verificar, mediante
inspeo tcnica ou fiscalizao, condies sanitrias ou
ambientais inadequadas para o funcionamento do
estabelecimento. 8
e
A destruio ou inutilizao de vegetais,
parte de vegetais e alimentos ser determinada pela autoridade
sanitria competente, sempre que apresentarem resduos acima
dos nveis permitidos ou quando tenha havido aplicao de
agrotxicos e afins de uso no autorizado.
5.2.1.1.1. Aplicao das Sanes Administrativas
Os autos de infrao devero conter a descrio do fato, a
capitulao do ilcito administrativo e a informao das
penalidades aplicveis, sob pena de nulidade.
6
O artigo 88 do
Regulamento determina que a autoridade competente, ao analisar
o processo administrativo, observar, no que couber, o
disposto nos arts. 14 e 15 da Lei n
Q
9.605. de 1998. A norma
claramente alm do que foi disposto na Lei n
e
7.802, de 11 de
julho de 1989, com a nova redao que lhe foi dada pela Lei n
e

9,974, de 06 de junho de 2000, visto que a Lei n
2
7.702 no
trata do assunto. O artigo , portanto, ilegal e inaplicvel.
Seguindo uma orientao que vem se consolidando no sentido
de que apenas tuna autoridade federada aplique multa em funo
de um mesmo fato, o artigo 89 determina que: A aplicao de
multa pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios
exclui a aplicao de igual penalidade por rgo federal
competente, em decorrncia do mesmo fato. Merece ser chamada
a ateno para o fato de que a dimenso dos valores
irrelevante no caso.
O Poder Pblico, em caso de destruio ou inutilizao de
agrotxicos, seus componentes e afins, nocivos sade humana
ou animal ou ao meio ambiente, determinar ao infrator que
arque com os custos.
6 TRF - 1* REGIO. AC 9501188264/GO. 3* TURMA SUPLEMENTAR.
DJU: 22/8/2002, p. 182. Relator: JUIZ MOACIR FERREIRA RAMOS
<CONV.) ADMINISTRATIVO. MULTA. SUNAB. AUTO DE INFRAO.
DESCRIO DOS FATOS QUE NO CORRESPONDE TIPIFICAO DA
CONDUTA ILCITA- POSTERIOR RETIFICAO ADMINISTRATIVA DO
AUTO. I. nulo o auto de nfirao em que o fundamento
jurdico adotado no corresponde situao ftica descrita
na autuao, sendo insuficiente a posterior retificao
administrativa da tipificao da infrao. II. Apelao e
remessa oficial improvidas.
catw - tnsno Superior Biseau MScs
Agrotxicos
Em qualquer caso, o procedimento a ser adotado ser com base
na Lei n
g
9,784, AP 29 de janeiro de 1999, que regula o
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica
Federal.
6. Comercializao dos Agrotxicos
Os agrotxicos, assim como quaisquer outros produtos, tm um
ciclo de vida que comea na sua produo e se encerra na sua
destinao final. Nesta altura do presente trabalho,
necessrio se faz que sejam examinados os elementos
indispensveis para que os agrotxicos e afins possam ser
legalmente comercializados no territrio brasileiro. O
primeiro elemento a ser examinado, portanto, o receiturio
agronmico, sem o qual nenhum agrotxico poder ser
comercializado legalmente no Brasil.
6.1. Receiturio Agronmico
A receita ou receiturio a prescrio e orientao tcnica
necessrias para a utilizao de agrotxico ou afim, por
profissional legalmente habilitado. Sem tal documento no pode
haver comercializao de agrotxicos. Observe-se que no h
necessidade legal de que o profissional seja engenheiro
agrnomo, bastando a qualificao de tcnico agrcola com
formao de segundo grau.
7
O receiturio um documento formal
que deve obedecer a determinados parmetros tcnicos
especiais. Em primeiro lugar ele deve ser expedido em, pelo
menos, duas vias, a primeira para o usurio e a segunda para o
estabelecimento comercial que dever mant-la disposio dos
rgos fiscalizadores pelo prazo de dois anos, contados da
data de sua emisso. A receita dever conter as seguintes
informaes: (i) nome do usurio, da propriedade e sua
localizao; (ii) diagnstico; (iii) recomendao para que o
usurio leia atentamente o rtulo e a bula do produto;
recomendao tcnica com as seguintes informaes: nome do(s)
produto(s) comercial(ais) que dever(o) ser utilizado(s) e de
eventual(ais) produto(s) equivalente(s), cultura e reas onde
sero aplicados; doses de
7 STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. EDRESP - EMBARGOS DE
DECLARAO NO RECURSO ESPECIAL - 206454/SC. 2 Tirana.
DJU:29/03/2004, p. 178. Relator Ministro FRANCIULLI NETTO.
EMBARGOS DE DECLARAAO - RECURSO ESPECIAL - TCNICOS
AGRCOLAS DE SEGUNDO GRAU - PRESCRIO DE RECEITURIO
AGRONMICO - VENDA DE AGROTXICOS - POSSIBILIDADE - AUSNCIA
DE OMISSO, OBSCURIDADE OU CONTRADIO. Ao tribunal toca
decidir a matria impugnada e devolvida. A funo
teleolgica da deciso judicial a de compor,
precipuamente, litgios. No pea acadmica ou
doutrinria, tampouco se destina a responder a argumentos,
guisa de quesitos, como se laudo peridal fora. Contenta-se o
sistema com a soluo da controvrsia, observada a
lesmmicium deducta, o que se deu, no caso ora em exame. A
egrgia Primeira Seo desta colenda Corte consolidou o
entendimento segundo o qual os tcnicos agrcolas podem
prescrever receiturio agronmico, inclusive produtos
txicos. A Lei n 5.254, de 1968, prev, entre as
atividades prprias do tcnico agrcola de nvel mdio, a de
dar assistncia na compra, venda e utilizao de produtos
especializados da agricultura (art. 2, II), nos quais se
consideraram includos os produtos agrotxicos. Assim, tais
tcnicos possuem habilitao legal para expedir o
receiturio exigido pelo art. 13 da Lei n 7.802, de 1989.
expresso, nesse sentido, o art. 6, XIX, do Decreto
90.922/85, com a redao dada pelo Decreto 4.560/2002
(EREsp 265.636/SC, Rei. Min. Teori Albino Zavascki, J. em
25.06.2003). Embargos de declarao rejeitados.
669
Direito Ambiental
aplicao e quantidades totais a serem adquiridas; modalidade
de aplicao, com anotao de instrues especficas, quando
necessrio, e, obrigatoriamente, nos casos de aplicao area,
poca de aplicao; intervalo de segurana; orientaes quanto
ao manejo integrado de pragas e de resistncia; precaues de
uso; orientao quanto obrigatoriedade da utilizao de EPI;
data, nome, CPF e assinatura do profissional que a emitiu,
alm do seu registro no rgo fiscalizador do exerccio
profissional.
Produtos de baixa periculosidade podero ser dispensados de
receiturio, conforme for definido pelas autoridades
administrativas.
6.2. Embalagem, Fracionamento e Rotulagem
Um dos problemas relevantes com os agrotxicos o referente
s embalagens e, sobretudo, ao seu destino final. O
ordenamento jurdico brasileiro no dispe, at o momento, de
uma norma que disponha amplamente sobre a destinao final dos
resduos slidos. Isto tem feito com que o CONAMA, indo alm
de suas atribuies, busque disciplinar a matria pela via das
resolues, o que, evidentemente, excessivo, pois aquele
Conselho no tem atribuio legal para criar obrigaes para
tercei" ros. As embalagens de agrotxicos, devido ao seu
elevado grau de contaminao, ocupam papel de destaque na
problemtica dos resduos slidos.
As embalagens, os rtulos e as bulas de agrotxicos e afins
devem obedecer s especificaes e dizeres aprovados pelos
rgos federais dos setores da agricultura, da sade e do meio
ambiente, em suas respectivas reas de competncia, por
ocasio do registro do produto ou, posteriormente, quando da
autorizao para sua alterao, sendo que a inobservncia
dessas disposies acarretar a suspenso do registro do
produto, ou seja, o fabricante no inteiramente livre para
definir como ser a apresentao comercial do produto.
Os Estados, o Distrito Federal e os municpios podero
determinar modificaes nos rtulos e embalagens, com vistas a
atender realidade local, sem necessidade de oitiva do rgo
federal.
3 As alteraes que se fizerem necessrias em rtulos e
bulas decorrentes de restries, estabelecidas por rgos
competentes dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
As embalagens dos agrotxicos e afins devero:
(i) ser projetadas e fabricadas de forma a impedir qualquer
vazamento, evaporao, perda ou alterao de seu contedo e
de modo a facilitar as operaes de lavagem, classificao,
reutilizao, reciclagem e destinao final adequada;
() ser imunes ao de seu contedo ou insuscetveis de
formar com ele combinaes nocivas ou perigosas;
(iii) ser resistentes em todas as suas partes e satisfazer
adequadamente s exigncias de sua normal conservao;
Agrotxicos
(iv) ser providas de lacre ou outro dispositivo, externo, que
assegure plena condio de verificao visual da
inviolabilidade da embalagem; e
(v) as embalagens rgidas devero apresentar, de forma
indelvel e irremov- vel, em local de fcil visualizao,
exceto na tampa, o nome da empresa titular do registro e
advertncia quanto ao no-reaproveitamento da embalagem.
Admite-se o fracionamento e a reembalagem de agrotxicos e
afins com o objetivo de comercializao desde que realizados
pela empresa produtora ou por manipulador, sob
responsabilidade daquela, em locais e condies previamente
autorizados pelos rgos estaduais, do Distrito Federal e
municipais competentes.
6.3. Destinao Final dos Agrotxicos
A destinao final de agrotxicos uma medida que necessita
ser definida em lei. A Lei n
2
7,802, de 11 de julho de 1989,
no disps sobre a matria, motivo pelo qual o decreto
regulamentador no poderia enfrentar o tema. Reconhece-se que
a relevncia bvia e que a necessidade de disciplinar o
assunto inquestionvel. Entretanto, a observncia da ordem
jurdica igualmente fundamental. No se pode despir um
santo, para vestir outro. O que necessrio que o Poder
Pblico promova a edio da lei necessria para regular a
matria.
8

Em medida salutar, o Poder Pblico admite a reutilizao de
embalagens, mediante aprovao dos rgos federais
intervenientes no processo de registro. Quanto destinao
final, o artigo 52 do Decreto estabelece que: a destinao de
embalagens vazias e de sobras de agrotxicos e afins dever
atender s recomendaes tcnicas apresentadas na bula ou
folheto complementar.
8 TRF 4* REGIO. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 76428/ RS.
QUARTA TURMA. DJU:02/10/2002, p. 795 Relator: JUIZ AMAURY
CHAVES DE ATHAYDE. ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCESSUAL
CIVIL. AO CIVIL PBLICA. AGRAVO DE INSTRUMENTO.
DETERMINAO AOS RUS PARA RECOLHER, REEMBALAR E DEPOSITAR,
SOB CONTROLE PBLICO, OS PRODUTOS AGROTXICOS EM MOS DE
PARTICULARES, DESATIVAR ESSES MESMOS PRODUTOS E CONTER A
CONTAMINAO EM DEPSITOS, SOB PENA DE MULTA. ALEGAO DE
IRRESPONSABILIDADE PELAS PROVIDNCIAS. DIMENSIONAMENTO E
DESTINAO DA
;
PENA COMINADA. CONHECIMENTO PARCIAL DO
RECURSO. 1. No se conhece da parte do recurso que investe
contra definio j havida na mesma nstnda e espcie
recursal. 2. A ausncia de responsabilidade da Unio pelas
providncias ordenadas (pelo que j se transitou, explcita
e implicitamente, em autos e momento diversos), no exsurge
manifesta do diploma legal invocado (Lei n 7.802/89, tanto
na verso original como atual), antes laborando em desfavor
da pretenso recursal. 3. Revela-se adequada a adoo, em
ao civil pblica tendente proteo do meio ambiente e
sob a matiz emergencial, de todas as providncias
indispensveis, inquestionvel a incidncia do princpio da
preveno. como se d aos fins de determinar Unio e ao
Estado o recolhimento, reembalagem e depsito sob controle
pblico de produtos agrotxicos em mos de particulares,
alm da desativao desses produtos e a conteno da
contaminao nos depsitos, sob pena de multa. 4. A
gravidade dos fatos autoriza a cominao de multa em valor
correspondente e noexcessivo (desobrigado o juiz de escora
em clculo matemtico e da explicitao da previso e
destinao Vgais da penalidade), inclusive em face do valor
inestimvel, em moeda, do meio ambiente e da sade.
Direito Ambiental
Cabe aos usurios de agrotxicos e afins devolver as
embalagens vazias, e res- ; pectivas tampas, aos
estabelecimentos comerciais em que foram adquiridos, observa-
-t das as instrues constantes dos rtulos e das bulas, no
prazo de at um ano, conta- do da data de sua compra. Findo o
prazo anterior, havendo ainda produto na embalagem, dentro do
prazo de validade, ser facultada a devoluo da embalagem em
at 6 meses aps o trmino do prazo de validade. Faculta-se ao
usurio a devoluo de embalagens vazias a qualquer posto de
recebimento ou centro de recolhimento licenciado por rgo
ambiental competente e credenciado por estabelecimento
comercial.
Os usurios devem manter disposio dos rgos
fLscalizadores os comprovantes de devoluo de embalagens
vazias, fornecidas pelos estabelecimentos comerciais, postos
de recebimento ou centros de recolhimento, pelo prazo de, no
mnimo, um ano, aps a devoluo da embalagem. No hiptese de
embalagem contendo produtos imprprios para utilizao ou em
desuso, o usurio observar as orientaes contidas nas
respectivas bulas, cabendo s empresas titulares do registro,
produtoras e comercializadoras, promover o recolhimento e a
destinao admitidos pelo rgo ambiental competente. As
embalagens rgidas, que contiverem formulaes misc- veis ou
dispersveis em gua, devero ser submetidas pelo usurio
operao de trplice lavagem, ou tecnologia equivalente,
conforme orientao constante de seus rtulos, bulas ou
folheto complementar. Os usurios devolvero as embalagens
vazias aos estabelecimentos nos quais compraram os produtos,
quando se tratar de produto adquirido diretamente do exterior.
Os estabelecimentos comerciais disporo de instalaes
adequadas para recebimento e armazenamento das embalagem
vazias devolvidas pelos usurios, at que sejam recolhidas
pelas respectivas empresas titu- lares do registro,
produtoras e comercializadoras, responsveis pela destinao
final dessas embalagens; caso eles no tenham condies de
receber ou armazenar embalagens vazias no mesmo local onde so
realizadas as vendas dos produtos, os estabelecimentos
comerciais credenciaro posto de recebimento ou centro de
recolhimento, previamente licenciados, cujas condies de
funcionamento e acesso no venham a dificultar a devoluo
pelos usurios. Nas notas fiscais dever constar o endereo de
devoluo.
Os estabelecimentos destinados ao desenvolvimento de
atividades que envolvam embalagens vazias de agrotxicos,
componentes ou afins, bem como produtos em desuso ou
imprprios para utilizao, devero obter licenciamento
ambiental.
O artigo 57 do decreto dispe que: As empresas titulares de
registro, produtoras e comercializadoras de agrotxicos, seus
componentes e afins, so responsveis pelo recolhimento, pelo
transporte e pela destinao final das embalagens vazias,
devolvidas pelos usurios aos estabelecimentos comerciais ou
aos postos de recebimento, bem como dos produtos por elas
fabricados e comercializados; I apreendidos pela ao
fiscalizatria; e II - imprprios para utilizao ou em
desuso, com vistas sua reciclagem ou inutilizao, de acordo
com normas e instrues dos rgos registrante e sanitrio-
ambientais competentes. l
e
As empresas titulares de registro,
produtoras e comercializadoras de agrotxicos e afins, podem
instalar e manter centro de recolhimento de embalagens usadas
e vazias. 2
a
O prazo mximo para
Agrotxicos
recolhimento e destinao final das embalagens pelas empresas
titulares de registro, produtoras e comercializadoras, de um
ano, a contar da data de devoluo pelos usurios. 3
a
Os
responsveis por centros de recolhimento de embalagens vazias
devero manter disposio dos rgos de fiscalizao sistema
de controle das quantidades e dos tipos de embalagens,
recolhidas e encaminhadas destinao final, com as
respectivas datas.
Quando o produto for importado, o importador arcar com a
responsabilidade pela destinao:
(i) das embalagens vazias dos produtos importados e
comercializados, aps a devoluo pelos usurios; e
(ii) dos produtos apreendidos pela ao fiscalizatria e dos
imprprios para utilizao ou em desuso.

Controle de Produtos Txicos
Captulo XXV Controle de Produtos Txicos
1. Introduo
O controle das substncias txicas encontra o seu fundamento
constitucional no inciso V do l
2
do artigo 225 da Lei
Fundamental.
possvel, igualmente, encontrar amparo constitucional para
o controlei de produtos txicos na norma contida no artigo 200
e seus incisos da CF,
1
que cuidam do Sistema nico de Sade.
Alm disto, tais substncias esto submetidas ao poder de
policia tpico da atividade estatal e que se espalha pelos
mais diversos aspectos da vida em sociedade.
Estamos diante de aplicaes prticas dos princpios da
preveno, precauo e limite que j foram vistos em outro
captulo.
necessrio estruturar um sistema de controle de
substncias txicas capaz de diminuir o risco que elas
representam para a vida humana. Embora no haja mior
dificuldade na compreenso desta necessidade, a sua
concretizao no muito simples. A preocupao com os
produtos txicos no muito antiga. Foi somente com o
aparecimento do livro Silent Sprng, da escritora Rachel
Carson, que o problema ganhou dimenso planetria. Isto
ocorreu no ano de 1962, nos Estados Unidos da Amrica. O
livro, ainda que escrito em tons alarmistas, foi o primeiro
libelo contra a poluio causada por produtos qumicos,
notadamente pelos pesticidas que, desde ento, passaram a ser
conhecidos com o nome de agrotxicos. Silent sprng alcanou a
notvel marca de meio milho de exemplares vendidos, tendo
permanecido por 31 semanas na lista de best-sellers do New
York Times.
2

importante observar que antes da publicao de Silent
Sprng os acidentes com produtos txicos no mereciam maior
ateno das autoridades ou mesmo da opinio pblica:
A inquietao diimdida pelos efeitos da precipitao
nuclear e pelas advertncias de Silent Spring se combinou no
perodo de 1966-1972 com uma srie de desastres ambientais
acontecimentos que figuraram em manchetes de jornal e tiveram
um efeito catalisador sobre os temores ambientais. Houve
desastres ambientais comparveis antes, alguns deles em
passado muito recen-
1 bem verdade que o bem jurdico meio ambiente no deve ser
confundido com. o bem jurdico sade pblica.
2 McCormck, John. Rumo ao Paiaso, Rio de Janeiro: Relume
Dumax, 1992, p. 63.
Direito Ambiental
te. Em 1948, por exemplo, vinte pessoas morreram e 43% da
populao de Do- nora, Pensilvnia, caram doentes em
conseqncia de um nevoeiro sulfuroso. Uma mistura de nevoeiro
e fumaa (o smog) tpica do inverno desceu sobre Londres entre
5 e 10 de dezembro de 1952, tendo sido responsvel, segundo o
Conselho do Condado de Londres, pela morte imediata de
445pessoas; ao todo, mais de quatro mil pessoas morreram, a
maioria por condies circulatrias e respiratrias de longo
prazo provocadas pelo nevoeiro. O acontecimento foi
diretamente responsvel pela aprovao na Gr-Bretanha da Lei
do Ar Limpo, em 1956?
Infelizmente, no temos, no Brasil, um diagnstico adequado
dos problemas causados por produtos qumicos e outras formas
de poluio. O caso de poluio mais notrio do Brasil , sem
dvida, o da cidade de Cubato, no Estado de So Paulo. O
relatrio apresentado pelo Governo brasileiro Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio
92, contm alguns elementos elucidativos, ainda que tmidos,
da tragdia que se desenrolou e ainda se desenrola naquela
cidade, in verbis:
A presena de zonas habitadas sobre reas de passagens de
dutos para o transporte de produtos perigosos, sujeitando
milhares de pessoas a acidentes de grandes propores,
provocou, nesse mesmo ano de 1984, a tragdia da Vila Soc. A
exploso e incndio de 700 mil htros de gasolina mataram mais
de 100 pessoas.
4

Outro acidente grave ocorrido no Brasil foi o do Csio 137,
em Goinia.
5
Lamentavelmente, muitos outros casos podem ser
apontados, tais como a poluio por mercrio causada pelos
garimpos na Amaznia etc.
Convm, no entanto, que no sejam esquecidas as palavras de
Jean Dorst:
6

Trata-se, na realidade, de wn assunto extraordinariamente
complexo, e muito difcil ter atualmente uma viso serena e
objetiva. Demasiados interesses materiais e financeiros ~
indstria qumica, produo agrcola - e demasiados
sentimentalismos e concluses apressadas complicaram um
problema sobre o qual, no entanto, j possumos atualmente uma
srie de informaes provenientes de um nmero crescente de
experincias e observaes. As concluses conduziram,
freqentemente, a posies extremadas em que a impulsividade
de uns se opunha aos interesses materiais de outros.
3 McComick, John. Ob. cit., 1992, p. 71.
4 O Desafio do Desenvolvimento Sustentvel, Braslia, 1991, p.
50.
5 Ser examinado nos captulos destinados energia nuclear.
6 Dorst, Jean- Antes que a Natureza Morra, So Paulo: Edgar
Bucher, 1973, p. 205.
Controle de Produtos Txicos
2. Controle de Produtos Perigosos
2.1. Convenes Internacionais
2.1.1. Conveno de Basilia
E uma importantssima norma internacional que foi
incorporada ao Direito brasileiro pelo Decreto Legislativo n
e

34, de 1992, que aprova o texto da Conveno sobre Controle
de Movimentos Transronteirios de Resduos Perigosos e sua
Eliminao, concluda em Basilia, Sua, a 22 de maro de
1989" Posteriormente, o Congresso Nacional aprovou o Decreto
Legislativo n
9
463, de 21 de novembro de 2001, que aprova os
textos da Emenda ao Anexo I e dos dois novos Anexos (VIII e
IX) Conveno de Basilia sobre o Controle do Movimento
Transfronteirio de Resduos Perigosos e seu Depsito,
adotados durante a TV Reunio da Conferncia das Partes,
realizada em Kuching, na Malsia, em 27 de fevereiro de 1998.
O texto original da Conveno foi promulgado no Brasil pelo
Decreto n
e
875, de 19 de julho de 1993, publicado em 20 de
julho de 1993.
A Conveno tem por objetivo reduzir a circulao
internacional de resduos perigosos, tendo em vista que as
Partes consideram que a maneira mais eficaz de proteger a
sade humana e o meio ambiente dos perigos que esses resduos
representam a reduo ao mnimo da sua gerao em termos de
quantidade e/ou potencial de seus riscos. A Conveno definiu
que so resduos perigosos: (a) Resduos que se enquadram em
qualquer categoria contida no Anexo I, a menos que no possuam
quaisquer das caractersticas descritas no Anexo III; e, (b)
Resduos no cobertos pelo pargrafo (a) mas definidos ou
considerados resduos perigosos pela legislao interna da
Parte que seja Estado de exportao, de importao ou de
trnsito; (c) Os resduos que se enquadram em qualquer
categoria contida no Anexo II e que sejam objeto de movimentos
transronteirios sero considerados outros resduos para os
fins da Conveno;
7
(d) Os resduos que, por serem radioativos,
estiverem sujeitos a outros
7 TRF 1* REGIO. AMS ~ APELAO EM MANDADO DE SEGURANA -
9501280420/AM. QUARTA TURMA. DJU: 9/4/1999, p. 373. Relator
JUIZ ALEXANDRE VIDIGAL. ADMINISTRATIVO. PNEU USADO.
IMPORTAO PROIBIDA. ZONA FRANCA DE MANAUS. DL 288/67,
PORTARIA 138-N/92 DO IBAMA. CONVENO DA BASILIA. 1. O
Brasil fora signatrio da Conveno da Basilia sobre o
Controle de Movimentos Fronteirios de Resduos Perigosos e
seu Depsito, aprovada pelo Decreto legislativo 33, de
16/6/92, e promulgada pelo Decreto 875, de 19/7/93.2. Os
tratados ou convenes internacionais, uma vez regularmente
incorporados ao direito intemo, situam-se no sistema
jurdico brasileiro, nos mesmos pianos de validade, de
eficcia e de autoridade em que se posicionam as leis
ordinrias, havendo, em conseqncia, entre estas e os atos
de direito internacional pblico, mera relao de paridade
normativa (STF, ADIN 1480/DF, Relator o Ministro Celso de
Mello; "Informativo STF, n 135, DJU/I, de 16/12/98). 3. A
especificao da importao abordada, por envolver a Zona
Franca de Manaus, e que se amparada pelo Decreto-lei 288/67,
no encontra, s por este aspecto, motivao suficiente a
inviabilizar os efeitos da Portaria 138-N/92, do IBAMA,
posto que esta fora editada com amparo em espcie normativa
de mesma hierarquia daquele decreto-lei (o Decreto 875/93),
e quanto a isso considerando-se, ainda, a competncia
normativa daquele rgo, para o caso, assegurada pela Lei
6.938/81.4.0 fato de a Conveno da Basilia no ter se
refletido expressamente ao pneu usado como resduo perigoso,
nem por isso afastou
Direito Ambiental
sistemas internacionais de controle, inclusive instrumentos
internacionais que se apliquem especificamente a materiais
radioativos, ficam excludos do mbito da Conveno; (e) Os
resduos derivados de operaes normais de um navio, cuja des-
carga esteja coberta por um outro instrumento internacional,
ficam excludos do mbito da Conveno.
A Conveno determina que cada Parte deve informar s
demais, por meio do Secretariado, como define em sua
legislao local os resduos perigosos.
8
Pelo artigo 4 da
Conveno foram estipuladas obrigaes gerais para as Partes
quanto informao s demais sobre a implementao do direito
de proibir ou no permitir importao de resduos perigosos,
bem como de proibir ou no permitir a exportao de resduos
perigosos; sem a concordncia por escrito do estado
importador, considera-se crime internacional a movimentao
internacional de resduos perigosos fora dos termos da
Conveno.
9

2.1.2. Conveno de Roterd
A Conveno de Roterd foi aprovada pelo Decreto Legislativo
n
3
197, de 7 de maio de 2004, e promulgada pelo Decreto n
e

5.360, de 31 de janeiro de 2005, que
a possibilidade de tal definio, conforme infere-se do
disposto em seu artigo 1, 1, b", que conferiu legislao
interna da Parte que seja Estado exportador, importador ou de
trnsito, a possibilidade de inserir determinada substncia,
objeto ou produto naquela definio. 5. Provimento da apelao
e da remessa de ofcio, tida como interposta. Sentena
reformada.
8 TRP 4 REGIO. REO - REMESSA EX OFFICrO 9604657038/ PR.
QUARTA TURMA. DJU: 19/05/1999, p. 653. Relator JUIZ A. A.
RAMOS DE OLIVEIRA. ADMINISTRATIVO - IMPORTAO DE RESDUOS
DE PAPEL PARA REAPROVEITAMENTO INDUSTRIAL - OBSTACUUZAO
PELA AUTORIDADE ADUANEIRA, SOB INVOCAO DA PORTARIA
NORMATIVA PRT-138-N, do IBAMA, QUE VEDA A IMPORTAO DE
RESDUOS PERIGOSOS - DESCABIMENTO. 1. A Portaria Normativa
n 138-N, do IBAMA, ao proibir a importao de resduos,
estabelece, no ART. 2, PAR. 1: Caracterstica bsica na
conceituao de resduo a Condio de inutilidade,
indesejabilidade ou descar- tabilidade do material em
relao sua utilizao original". 2. Tambm a Conveno de
Basilia, que d suporte a esse ato normativo do IBAMA
conceitua claramente o que entende por resduos perigosos,
listando os produtos e substncias que se submetem a esse
conceito. 3. Os resduos de papel, destinados reciclagem
industrial, no se incluem no Conceito de resduos da
Portaria Normativa n
a
138-N-IBAMA e da Conveno de Basilia
pois no so nem inteis, nem indesejveis, nem
descartveis, nem muito menos, perigosos, constituindo
matria-prima da indstria papeleira de tanta relevncia
para a preservao ambiental que o Poder Pblico tem
incentivado programas de coleta domstica de lixo
reciclvel, inclusive o papel. 4. Remessa oficial improvida.
9 TRF 4 REGIO. RSE - RECURSO EM SENTIDO ESTRITO - 3321-RS.
STIMA TURMA. DJU: 26/03/2003, p. 802. Relator: JUIZ
VLADIMIR FREITAS. CONSTITUCIONAL. COMPETNCIA. CF, ART. 109,
V. PENAL. DESCAMINHO, CP, ART. 334. CRIME AMBIENTAL,
IMPORTAO E TRANSPORTE DE SUBSTNCIA PERIGOSA. LEI
9.605/98, ART. 56. CONVENO DE BASILIA. 1. A importao e
o transporte de gasolina com a finalidade de uso prprio ou
de revenda, em quantidade sobre a qual no incide o PI e em
valor insignificante, no justifica a propositura de ao
penal, uma vez que a Fazenda Nacional no tem interesse na
cobrana de dbitos fiscais inferiores a RS 2.500,00, na
forma da MP 2.176-77/2001.2.0 transporte de gasolina em
quantidade pequena no configura transporte de resduo
perigoso, tal como previsto na Conveno de Basilia, qual
o Brasil aderiu atravs do Decreto 875/93. Conseqentemente,
da Justia Estadual a competncia para processar e julgar
denncia pela prtica deste delito, vez que a conduta
delituosa no alcanada pela previso do Tratado e com
isso a hiptese no se ajusta previso do art. 109, inc.
V, da Carta Magna.
Controle de Produtos Txicos
Promulga a Conveno sobre Procedimento de Consentimento
Prvio Informado para o Comrcio Internacional de Certas
Substncias Qumicas e Agrotxicos Perigosos, adotada em 10 de
setembro de 1998, na cidade de RoterdE entrou em vigor no
Brasil aos 24 de fevereiro de 2004.
A Conveno de Roted visa estabelecer os mecanismos para
que as populaes envolvidas possam ter uma informao
adequada sobre a movimentao internacional de substncias
qumicas perigosas e agrotxicos. A Conveno objetiva
promover a responsabilidade compartilhada e esforos
cooperativos entre as Partes no comrcio internacional de
certas substncias qumicas perigosas, visando proteo da
sade humana e do meio ambiente contra danos potenciais e
contribuir para o uso ambientalmente correto desses produtos,
facilitando o intercmbio de informaes sobre suas
caractersticas, estabelecendo um processo decisrio nacional
para sua importao e exportao e divulgando as decises
resultantes s Partes. Tal Conveno de grande importncia,
por exemplo, para a agricultura, visto que trata de
agrotxicos, dentre outros produtos.
2.1.3, Conveno de Estocolmo
a mais recente das Convenes internacionais destinadas a
tratar de produtos qumicos perigosos. No caso, ela voltada
especificamente para os chamados poluentes orgnicos
persistentes (POPs). Ela foi promulgada pelo DECRETO N
a
5.472,
DE 20 DE JUNHO DE 2005, que Promulga o texto da Conveno de
Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes, adotada,
naquela cidade, em 22 de maio de 2001, antes fora aprovada
pelo Decreto Legislativo n
9
204, de 7 de maio de 2004, tendo
entrado em vigor internacionalmente aos 24 de fevereiro de
2004.
Um dos objetivos fundamentais da Conveno fazer com que
cada uma das Partes adote medidas para reduzir ou eliminar as
liberaes decorrentes de produo e uso intencionais dos
poluentes orgnicos persistentes que, em essncia, so os cha-
mados organoclorados. Assim, lcito aos Estados que probam
e/ou adotem medidas jurdicas e administrativas que sejam
necessrias para eliminar a produo e utilizao das
substncias qumicas relacionadas no Anexo A da Conveno, de
acordo com as disposies especificadas naquele Anexo; e,
tambm a importao e exportao das substncias qumicas
relacionadas no Anexo A, de acordo com as disposies do
pargrafo 2 da Conveno; e restringir a produo e utilizao
das substncias qumicas relacionadas no Anexo B, de acordo
com as disposies especificadas naquele Anexo.
2.2. Normas internas
Doravante, passarei a examinar algumas das normas de direito
interno que incidem sobre o tema.
Direito Ambiental
2.2.1. Asbestos (Amianto)
10

Amianto ou asbesto so nomes genricos de mineral encontrado
naturalmente no meio ambiente, em mais de 30 variedades, sendo
que somente seis possuem valor econmico ou comercial. O
vocbulo asbestos de origem grega: o que no destrutvel
pelo fogo. Amianto denominao de origem latina
(amianthus): "incorruptvel, sem mcula. Existem dois
importantes grupos de rochas amiantferas: as serpentinas e os
anfiblios. As variedades de amianto destes dois grupos so
distintas tanto nas aplicaes como nos riscos que podem
causar sade humana. A principal variedade de serpentina a
crisotila ou amianto branco, correspondendo a quase 98,5% de
todo o amianto utilizado no mundo. Os anfiblios so fibras
duras, retas e pontiagudas. Agrupam-se em cinco variedades
principais: amosita (amianto marrom), crocidolita (amianto
azul), antoGlita, tremolita e actinolta. Do ponto de vista
econmico, os dois primeiros so os mais importantes. Muito
utilizados at os anos de 1970, atualmente esto em desuso,
por causa de seus efeitos sobre a sade.
Foram os anfiblios que produziram a m fama do amianto.
Atualmente, o amianto marrom e o amianto azul representam
menos de 1,5% do consumo mundial, estando localizados os seus
centros produtivos na frica do Sul, e seu uso cada dia mais
insignificante.
2.2.1.1. Utilizao do Amianto
O amianto um produto que se presta a inmeras utilizaes
comerciais e industriais. Estima-se que mais da metade das
construes realizadas nos Estados Unidos entre 1950 e 1970
possuam algum tipo de asbesto em sua composio.
Literally millions ofhouses, schools, State and federal
office buildings, and commercial and industrial structures
have benefted from its fire-resistant pro- perties
11

(Literalmente milhes de casas, escolas, edifcios pblicos
estaduais e federais, e estruturas comerciais e industriais
beneficiaram-se de suas propriedades de resistncia ao fogo).
Em razo de suas mltiplas propriedades fsico-qumicas, o
amianto tem tido, ao longo da histria, milhares de
aplicaes. Entretanto, ultimamente, tais aplicaes esto
reduzidas a cerca de uma centena. Passo a expor as principais
utilizaes do amianto:
i) Cimento-amianto: mais de 80% do consumo mundial de amianto
realizado por este segmento. Anualmente, produzem-se,
mundialmente, cerca de 30 milhes de toneladas de telhas
onduladas, placas de revestimento, pai
10 Informao tcnica colhida em http://www.abra-
arnianto.org.br.
11 Ruth A. Eblen e William R. Eblen. The Encyclopedia of the
Environment. New York/Boston: Houghton Mifflin Company,
1994, p. 39.
liSSJ Ensmo Superior Bureaj Jurfe&s
Controle de Produtos Txicos
nis divisrios, tubos, caixas~dgua e outros artigos
necessrios para a construo civil. No Brasil, o cimento-
amianto responde por quase 90% do amianto consumido. Registre-
se que mais de 50% dos telhados no Brasil so de cimento-
amianto.
ii) Produtos de frico: utilizao na indstria
automobilstica e ferroviria para a confeco de pastilhas,
lonas de freio e discos de embreagem.
iii) Indstria txtil: utilizado para a confeco de mantas
para isolamento trmico de caldeiras, motores, automveis,
tubulaes e equipamentos diversos, em particular para as
indstrias qumica e petrolfera, e tambm na produo de
roupas especiais (macaces, aventais e luvas) e biombos de
proteo contra fogo.
iv) Produo de filtros: serve para a produo de filtros
especiais que so utilizados nas indstrias farmacutica e
de bebidas (cervejas e vinhos) e na fabricao de soda
custica, dentre outros.
(v) Indstria de papis e papeles: laminados de papel ou
papelo utilizados como isolante trmico e eltrico de
fomos, caldeiras, estufas, tubulaes de transporte martimo
e embalagens especiais.
vi) Material de vedao: utilizado em combinao com outros
produtos para a produo de juntas de revestimento e
vedao, guarnies diversas, alm de mstiques e massas
especiais, usadas em setores como a indstria automotiva e a
de extrao de petrleo.
vii) Isolantes trmicos para as indstrias aeronutica e
aeroespacial.
vi) Revestimentos de piso.
2.2.1.2* Amianto e a Sade Humana
Os principais problemas relacionados com os asbestos dizem
respeito sua presena no ar atmosfrico e consequente
inalao. As suas microfibras penetram nas vias respiratrias
e podem acarretar doenas graves. De fato, as repercusses do
amianto sobre a sade humana so a principal discusso sobre o
produto, pois ningum desconhece a sua importncia econmica.
Toda a polmica teve incio na dcada de 1960, quando veio a
pblico um estudo de casos de doenas em uma mina de amianto
anfiblio na frica do Sul. O amianto vem sendo estudado h
muitos anos e, sem dvida alguma, j existe um nvel de
conhecimento cientfico bastante importante sobre o mesmo. O
amianto pode estar relacionado com trs doenas principais: a
asbestose, o cncer do pulmo e o mesotelioma. As doenas eram
decorrentes de uma intensa exposio dos operrios poeira do
amianto, sobretudo nas minas e quando da aplicao por
jateamento (spray) de isolantes trmicos em navios, casas e
prdios.
Diante dessas circunstncias, foram e continuam sendo
realizados importantes estudos cientficos sobre o amianto,
que tm levado utilizao controlada do mineral. Algumas
concluses cientficas podem ser adiantadas:
i) O amianto nocivo apenas aos pulmes.
Direito Ambiental
ii) A asbestose, o cncer do pulmo e o mesotelioma so males
que demoram cerca de quinze a quarenta anos para se
manifestar e s esto sob risco os trabalhadores expostos,
durante longos perodos, a altas concentraes de fibras.
Asbestose. Doena pulmonar relacionada com a prolongada
inalao de poeira contendo alta concentrao de fibras de
amianto. As fibras alojam-se nos alvolos pulmonares, e,
para se defender, o organismo deposita sobre elas uma
protena semelhante a um cimento, que cicatriza o alvolo,
impedindo que se encha de ar. Esse processo, repetindo-se
intensamente ao longo dos anos, pode tomar o pulmo
fibrosado e sem elasticidade, com dificuldades
respiratrias. O perodo mdio de aparecimento da doena
de quinze anos. Cncer do pulmo. semelhante ao cncer
causado pelo fumo. Do incio da exposio s fibras de
amianto at o aparecimento do cncer, passam-se em mdia 20
anos.
Mesotelioma. Forma muito rara de tumor maligno que se
desenvolve no mesotlio, a membrana que envolve o pulmo
(pleura), o abdmen e seus rgos (peritnio). O perodo mdio
de aparecimento da doena, desde o incio da exposio, de
trinta a quarenta anos.
2.2.2. Quadro Legal sobre a Matria
2.2.2.1. Regulamentao do CONAMA
A primeira regulamentao da utilizao de asbestos no
Brasil, em termos ambientais, foi feita pelo CONAMA que,
mediante a Resoluo n
fi
5, de 24 de janeiro de 1986,
constituiu uma comisso especial, com a finalidade de estudar
os problemas ambientais relacionados com a utilizao de
Amianto/Asbestos.
12
Posteriormente, o prprio CONAMA, atravs
da Resoluo n
fi
7, de 16 de setembro de 1987,
33
fixou normas
regulamentadoras do uso do amianto.
O artigo 3
a
da Resoluo Conama n
2
7, de 16 de setembro de
1987, determina que:
O no-cumprimento do disposto nesta Resoluo acarretar aos
infratores multa de 10 a 1.000 OTNs, aplicvel em dobro nas
reincidncias, na forma do art. 14 e alneas, da Lei n
s
6.938 e
do Decreto n
s
88.351, artigo 37 e alneas, complementado pelo
Decreto n
s
89.532/84.
A Resoluo em tela limita-se a estabelecer alguns
mecanismos de identificao do produto, que devero ser
observados, sob pena da aplicao de multas e sanes
administrativas. No se estabeleceu nenhum mecanismo com a
finalidade de promover estudos visando substituir a utilizao
do amianto por produtos inofensivos, ou menos agressivos. Deve
ser observado que a poltica de controle estabelecida pelo
12 Publicada no DOU de 17/2/1986.
13 Publicada no DOU de 22/10/1987.
Controle de Produtos Txicos
CONAMA no logrou produzir nenhum resultado significativo. Em
verdade, a produo de asbestos aumentou, apesar da crise
econmica e da recesso que h muito atingem o pas, como
apontam dados do prprio IBGE:
14

A produo de asbesto... apresentava tendncia crescente j
no ano de 1989, quando a atividade de indstria como um todo
declinava.
22.2.2. Portaria n
9
1, de 28 de maio de 1991 (Secretaria
Nacional do Trabalho)
A Conveno n
s
162 da Organizao Internacional do Trabalho
- OIT, que; trata da utilizao do asbesto em condies de
segurana -1986, foi ratificada pelo Brasil pelo Decreto n
s

126, de 22 de maio de 1991. A aplicao do documento
internacional no pas foi regulamentada pela Portaria n
9
1, de
28 de maio de 1991, baixada pelo diretor do Departamento de
Sade e Segurana do Trabalhador, do Ministrio do Trabalho.
O mencionado diploma legal estabeleceu os limites de
tolerncia para as poeiras minerais-asbesto, limites estes que
so aplicveis a quaisquer atividades nas quais os
trabalhadores estejam expostos ao asbesto no exerccio de
trabalho. A exposio ao asbesto foi definida como:
A exposio no trabalho s fibras de asbesto respirveis ou
poeira em suspenso no ar originada pelo asbesto ou por
minerais, materiais ou produtos que contenham asbesto.
A mencionada portaria proibiu a pulverizao (spray) de toda
e qualquer forma de asbesto. Foi estabelecido, igualmente, um
cadastro de todas as empresas que utilizam asbestos.
2.2.2.2.I. Providncias Ambientais
Elaborao de plano prvio aos trabalhos de remoo ou
desmonte, em conjunto entre os trabalhadores e a empresa, com
vistas a:
i) proporcionar toda proteo necessria aos trabalhadores;
ii) limitar o despreendimento de poeira de asbesto no ar;
iii) prever a eliminao dos resduos que contenham asbesto.
Avaliao ambiental da poeira de asbesto em perodos no
superiores a seis meses.
Manuteno dos registros pelo prazo mnimo de 30 anos.
Participao dos trabalhadores no processo de avaliao
ambiental.
Direito dos trabalhadores de solicitar avaliao ambiental
complementar ou impugnar o resultado daquela realizada.
14 Henry Acselrad. Uma Luta. pelo Controle dos Recursos
Naturais, Rio de Janeiro: Polticas Governamentais, n
s
78,
vol. Vin, p. 24.
Direito Ambiental
Fixao de padres de qualidade do ar (fibras respirveis).
Responsabilidade do empregador quanto eliminao dos
resduos de asbesto sem prejuzo para o meio ambiente e para a
populao em geral.
2.2.2.3. Lei n

9.055, de 19 de junho de 1995

Aps as normas legais mencionadas, com natureza hierrquica
inferior, o pas atingiu um novo patamar legal sobre a matria
com a edio da Lei n
9
9,055, de 1
B
de junho de 1995, que
disciplina a extrao, industrializao, utilizao,
comercializao e transporte do asbesto/amianto e dos produtos
que o contenham, bem como das fibras naturais e artificiais,
de qualquer origem, utilizadas para o mesmo fim e d outras
providncias. Esta lei, em termos gerais, segue e mantm os
compromissos que a nao assumiu no mbito internacional ao
firmar e ratificar a Conveno n
s
162 da Organizao
Internacional do Trabalho - OIT.
Na forma do artigo l
9
da Lei n
2
9.055/95, ficou vedada em todo
o territrio nacional:
I - a extrao, produo, industrializao, utilizao e
comercializao da acnolita, amosita (amianto marrom),
antoflita, crocidolita (amianto azul) e da tremolita,
variedades minerais pertencentes ao grupo dos anblxos, bem
como dos produtos que contenham estas substncias minerais;
II - a pulverizao (spray) de todos os tipos de fibras,
tanto de asbesto/amianto da variedade crisotila como daquelas
naturais e artificiais referidas no art. 2
S
desta Lei;
IU-a venda a granel de fbras em p, tanto de
asbesto/amianto da variedade crisotila como daquelas naturais
e artificiais referidas no art. 2
a
da norma que ora est sendo
analisada.
O asbesto/amianto da variedade crisotila (asbesto branco),
do grupo dos minerais das serpentinas, e as demais fibras,
naturais e artificiais de qualquer origem, utilizadas para o
mesmo fim, somente podem ser extrados, industrializados,
utilizados e comercializados em consonncia com as disposies
contidas na lei. Para os efeitos da norma, so consideradas
fibras naturais e artificiais as comprovadamente nocivas
sade humana.
O artigo 3
9
manteve as normas vigentes relativas ao
asbesto/amianto da variedade crisotila e as fibras naturais e
artificiais referidas no artigo 2
9
> contidas na legislao de
segurana, higiene e medicina do trabalho, nos acordos
internacionais ratificados pela Repblica Federativa do Brasil
e nos acordos assinados entre os sindicatos de trabalhadores e
os seus empregadores, atualizadas sempre que necessrio.
Os rgos competentes de controle de segurana, higiene e
medicina do trabalho foram incumbidos do desenvolvimento de
programas sistemticos de fiscalizao, monitoramento e
controle dos riscos de exposio ao asbesto/amianto da varie-
dade crisotila e s fibras naturais e artificiais tratadas no
art. 2
e
da lei. Tal atribuio pode ser exercida diretamente ou
atravs de convnios com instituies pblicas ou privadas
credenciadas para tal fim pelo Poder Executivo.
Controle de Produtos Txicos
O legislador determinou s empresas que manipulem ou que
utilizem materiais contendo asbesto/amianto da variedade
crisotila ou as fibras naturais e artificiais, que enviassem,
anualmente, ao Sistema nico de Sade e aos sindicatos
representativos dos trabalhadores, uma relao dos seus
empregados, com indicao de setor, funo, cargo, data de
nascimento, de admisso e de avaliao mdica peridica,
acompanhada do diagnstico resultante. Determinou, ainda, que
todos os trabalhadores das empresas que lidam com o
asbesto/amianto da variedade crisotila e com as fibras natu-
rais e artificiais fossem registrados e acompanhados por
servios do Sistema nico de Sade, devidamente qualificados
para esse fim, sem prejuzo das aes de promoo, proteo e
recuperao da sade interna, de responsabilidade das
empresas.
O artigo 7
S
estabeleceu determinao de que em todos os
locais de trabalho onde os trabalhadores estejam expostos ao
asbesto/amianto da variedade crisotila ou das fibras naturais
ou artificiais, devem ser observados os limites de tolerncia
fixados na legislao pertinente e, na sua ausncia, estes
sero fixados com base nos critrios de controle de exposio
recomendados por organismos nacionais ou internacionais,
reconhecidos cientificamente. Os limites fixados devem ser
reavaliados anualmente, com vistas a que se reduza a exposio
dos trabalhadores ao nvel mais baixo que seja razoavelmente
exequvel.
O transporte do asbesto/amianto e das fibras naturais e
artificiais considerado de alto risco e, no caso de
acidente, a rea deve ser isolada e todo o material deve ser
reembalado dentro de normas de segurana, sob a
responsabilidade da empresa transportadora.
Todas as infraes Lei n
s
9.055/91, desde que constatadas,
devem ser encaminhadas pelos rgos fiscalizadores, no prazo
mximo de setenta e duas horas, ao Ministrio Pblico Federal,
atravs de comunicao circunstanciada, para as devidas
providncias. Conclui-se, da, ser federal a competncia para
processar e julgar aes decorrentes da norma examinanda.
2.2.23.1. Decreto 2.350, de 15 de outubro de 1997
A Lei n
Q
9.055, de l
9
de junho de 1995, foi regulamentada
pelo Decreto n
s
2.350, de 15 de outubro de 1997, nos seguintes
termos:
A extrao, a industrializao, a utilizao, a
comercializao e o transporte de asbesto/amianto, no
territrio nacional, foram limitados variedade crisotila. A
importao de asbesto/amianto da variedade crisotila, em
qualquer de suas formas, somente pode ser realizada aps
autorizao do Departamento Nacional de Produo Mineral -
DNPM do Ministrio de Minas e Energia, e atendidas as
seguintes exigncias:
I ~ cadastramento junto ao DNPM das empresas importadoras de
asbesto/amianto da variedade crisotila, em qualquer de suas
formas, condicionado apresentao, pela empresa importadora,
de licena ambiental e registro no cadastro de usurio do
Ministrio do Trabalho;
IIapresentao, at 30 de novembro de cada ano, ao DNPM, de
previso de importao, para o ano seguinte, de
asbesto/amianto da variedade crisotila;
Direito Ambiental
III - cumprimento das condies estabelecidas pela
legislao federal, estadual e municipal de controle
ambiental, de sade e segurana no trabalho e de sade pbhca,
pertinentes a armazenagem, manipulao, utilizao e proces-
samento do asbesto/amianto, bem como de eventuais resduos
gerados nessa operao, inclusive quanto k sua disposio
final (artigo 2
q
).
O cadastramento da empresa importadora de asbesto/amianto no
rgo competente de que trata o inciso I do artigo 2
e
vlido
apenas por doze meses, ao trmino dos quais, inexistndo a
renovao, deve ser cancelado.
A comercializao dos produtos que contenham asbesto/amianto
da variedade crisotila, importados ou de produo nacional,
somente poder ser feita se estes apresentarem marca de
conformidade do Sistema Brasileiro de Certificao. As fibras
naturais e artificiais que j estejam sendo comercializadas ou
que venham a ser fabricadas devero ter a comprovao do nvel
de agravo sade humana avaliada e certificada pelo
Ministrio da Sade.
O monitoramento e controle dos riscos de exposio ao
asbesto/amianto da variedade crisotila e s fibras naturais e
artificiais, nos termos do art. 4
a
da Lei n

9.055, de 1995,
podero ser executados por intermdio de instituies pblicas
ou privadas, credenciadas pelo Ministrio do Trabalho. O
credenciamento de instituies pblicas ou privadas
especializadas no monitoramento e controle dos riscos de
exposio dos trabalhadores ao asbesto/amianto deve ser feito
conforme critrios estabelecidos pelos Ministrios do
Trabalho, de Minas e Energia e da Sade.
Na forma do art. 13, os Ministrios do Trabalho e da Sade
determinaro aos produtores de asbesto/amianto da variedade
crisotila, bem como das fibras naturais e artificiais
referidas no art. 2
C
da Lei n
e
9.055, de 1995, a paralisao do
fornecimento de materiais s empresas que descumprirem
obrigao estabelecida naquela lei, dando cincia, ao mesmo
tempo, ao Ministrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo
para as providncias necessrias.
0 Decreto, em seu artigo 14, criou a Comisso Nacional
Permanente do Amianto - CNP A, vinculada ao Ministrio do
Trabalho, de carter consultivo, com o objetivo de propor
medidas relacionadas ao asbesto/amianto da variedade crisoti-
la, e das demais fibras naturais e artificiais, visando
segurana do trabalhador.
So integrantes da CNPA:
1 - dois representantes do Ministrio do Trabalho, um dos
quais a presidir;
II - dois representantes do Ministrio da Sade;
III - dois representantes do Ministrio da Indstria, do
Comrcio e do Turismo;
IV ~ um representante do Ministrio do Meio Ambiente, dos
Recursos Hdricos e da Amaznia Legal;
V - um representante do Ministrio de Minas e Energia;
VI - quatro representantes de entidades de classe
representativas de empregados e quatro de empregadores.
Controle de Produtos Txicos
2.2.3. Competncia Concorrente e Amianto
O STF , recentemente, proferiu uma importante deciso em
matria ambiental; refiro-me ADI n
2
2396-9, Relatora a
Senhora Ministra Ellen Gracie. A hiptese era a seguinte: o
Senhor Governador do Estado de Gois ajuizou Ao Declaratria
de Inconstitucionalidade, sendo requerida a Assembleia
Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul, com vistas a
suscitar a inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da
Lei Estadual (Mato Grosso do Sul) n
9
2.210, de 5 de janeiro de
2001: artigo l
9
e l
9
, 2
9
e 3
9
; artigo 2; artigo 3
2
e l
9
e
2
9
; e pargrafo nico do artigo 5
S
. A matria tratava da
proibio da utilizao de amianto no Estado do Mato Grosso do
Sul. Foi concedida Medida Liminar para suspender a eficcia
dos dispositivos legais acima mencionados. O Informativo 243
do STF assim resumiu a deciso: Em seguida, o Tribunal, por
aparente ofensa ao art. 24, VI e XII, da CF - que atribui
Unio, aos Estados e ao Distrito Federal competncia
concorrente para legislar sobre proteo do meio ambiente,
controle de poluio, proteo e defesa da sade - deferiu o
pedido de medida liminar para suspender diversos dispositivos
da Lei impugnada (art. I
3
e 1% 2
S
e 3
S
; art. 2
S
; art. 3
3
e
l
s
e 2
S
; e pargrafo nico do art. 5
5
), em lace da existncia
de lei federal que, de forma geral, permite a comercializao
e utilizao do amianto, no podendo o Estado-membro dispor em
sentido contrrio. ADInMC 2.396-MS, rei. Ministra Ellen
Gracie, 26.9.2001 (ADI-2396).
O tema da maior importncia, pois o instrumento de busca
yahoo registra 24.800 entradas para a palavra amianto. A
prpria Organizao Mundial do Comrcio - OMC anunciou, em 25
de julho de 2000, a autorizao para que os pases-membros
bloqueiem importaes de amianto, sob a alegao de defesa da
sade pblica. O Brasil, como 4
a
produtor mundial do mineral,
protestou contra a deciso da OMC, pois a exportao do
produto gera divisas de cerca de 30 milhes de dlares.
A lei do Estado do Mato Grosso do Sul, ao banir o amianto
daquele Estado, nada mais fez do que seguir uma tendncia
legislativa que vem se verificando em vrios estados e
municpios. A questo que se coloca, claramente, a da
constitucionalida- de das referidas normas legais em face do
artigo 24, VI, da CF, que determina^ ser competncia
concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal
legislar sobre, dentre outras coisas, proteo do meio
ambiente e controle da poluio.
Fato que se encontram em plena vigncia as lei federais
que tratam da matria. Tais leis so: (i) Lei n
9
9.055, de 1 de
junho de 1966; () Lei n
9
9.976, de 3 de julho de 2000; (iii)
Decreto n
9
126, de 22 de maio de 1991, que Promulga a
Conveno n
2
162, da Organizao Internacional do Trabalho -
OIT, sobre a Utilizao do Asbsto com Segurana; (iv)
Decreto n
a
2.350, de 15 de outubro 1997, que regulamenta a Lei
n
9
9.055, de I
a
de junho de 1995. O conjunto normativo consagra
a utilizao con- tro!ada
n
do amianto e no o seu banimento.
A questo jurdica relevante que foi ventilada pela
concesso da liminar a que diz respeito ao correto
entendimento do que a competncia concorrente. H uma
tendncia, quase unnime, de se considerar que a legislao
estadual sobre meio ambiente pode - para alguns, deve - ser
mais restritiva que a federal. Dentro d tal
Direito Ambiental
compreenso, a lei do Estado do Mato Grosso deveria ser tida
por constitucional. O Tribunal, em princpio, est com
entendimento contrrio.
Caso o STF prossiga na linha de raciocnio que prevaleceu
para a concesso da Medida Liminar, estar definitivamente
estabelecendo que o limite da competncia concorrente muito
claro: os estados no podem desnaturar o comando estabelecido
na norma federal. Aos estados est reservada a possibilidade
de, nos limites da lei federal, criar adaptaes para as suas
peculiaridades regionais. A deciso de mrito da ao direta
de mconstitucionalidade interessa diretamente a todos aqueles
que se preocupam com a proteo jurdica do meio ambiente.
Brasia, 2 a 6 de junho de 2008 n
3
509 Data (pginas internas):
11 de junho de 2008
Este Informativo, elaborado a partir de notas tomadas nas
sesses de julgamento das Tunnas e do Plenrio, contm resumos
no-oficiais de decises proferidas pelo Tribunal. A
fidelidade de tais resumos ao contedo efetivo das decises,
embora seja uma das metas perseguidas neste trabalho, somente
poder ser aferida aps a sua publicao no Dirio da Justia.
SUMRIO
Plenrio
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa -
2
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa -
3
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa -
4
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa ~
5
ADI e Prerrogativa de Delegado
ADI e Aumento de Remunerao
Emenda Parlamentar e Aumento de Despesa
ADI e Regime Jurdico
ADI e Sistema de Sorteios
ADI e Responsabilidade Civil de Profissional
Horrio de Expediente Forense e Princpio da Colegialidade
Desmembramento de Feito e Conexo - 1
Instaurao de Processo contra Governador e Licena da
Assembleia Legislativa - 2 l
ft
Turma
Quadrilha e Crimes contra a Ordem Tributria: Autonomia - 4
Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos e Gratuidade - 3
Estelionato contra a Previdncia e Crime Instantneo ECA e
Convvio Familiar - 1 EGA e Convvio Familiar - 2
Penso por Morte e Rateio entre Esposa e Companheira - 2 2
a

Turma
Priso Preventiva e Falta de Fundamentao
fSEJ - Enstno Superior Suresu Jurcfica
Controle de Produtos Txicos
Imediata Execuo de Julgado e Abuso do Direito de Recorrer
- 1
Imediata Execuo de Julgado e Abuso do Direito de Recorrer
- 2 dipping do DJ Repercusso Geral Transcries
Crime Continuado e Reunio de Feitos (HC 91895/SP)
pLENRIO

Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa -
2
Por votao majoritria, o Tribunal, em questo de ordem,
negou referendo deciso concessiva de liminar, proferida
pelo Min. Marco Aurlio, e, julgando prejudicado agravo
regimental, indeferiu a liminar pleiteada em ao direta de
inconstitnicionalidade, ajuizada pela Confederao Nacional
dos Trabalhadores na Indstria CNTI, em face da Lei
12.684/2007, do Estado de So Paulo, que "probe o uso, no
Estado de So Paulo, de produtos, materiais ou artefatos que
contenham quaisquer tipos de amianto ou asbesto ou outros
minerais que
}
acidentalmente, tenham fibras de amianto na sua
composio - v. Informativo 477. Prevaleceram os votos dos
Ministros Joaquim Barbosa e Eros Grau.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-
3937)
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa ~
3
O Min. Joaquim Barbosa salientou, inicialmente, os graves
danos sade provocados pelo amianto, citando doenas
relacionadas ao seu uso, e o que disposto na Resoluo CONAMA
348/2004, no sentido de reconhecer, de acordo com critrios
adotados pela Organizao Mundial da Sade, a inexistncia de
limites seguros para a exposio humana ao referido mineral.
Considerou que, primeira vista, a lei impugnada no seria
inconstitucional por duas razes. Afirmou, no ponto, que
haveria uma norma a respaldar a postura legislativa adotada
pelo Estado-Membro, qual seja, a Conveno 162 da OIT,
promulgada por meio do Decreto 126/91. Essa Conveno seria um
compromisso, assumido pelo Brasil, de desenvolver e
implementar medidas para proteger o trabalhador exposto ao
amianto, uma norma protetiva de direitos fundamentais, em
especial o direito sade e o direito ao meio-ambiente
equilibrado. Tendo em conta a coincidncia principiolgica
entre o texto constitucional e a Conveno, afirmou que esta
deveria ser um critrio para se avaliar as normas estaduais, e
conferiu s normas da Conveno, no mnimo, o status
supralegal e infraconstitucional. Ressaltou que, se a Unio,
no plano internacional, assumiu o compromisso de adotar
medidas no sentido de substituir a utilizao do amianto
crisotila, conforme os artigos 3
e
e 10 da Conveno 162, esse
compromisso deveria ser utilizado tambm no plano interno em
face das unidades federativas.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-
3937)
Direito Ambiental
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa -
4
Alm disso, o Min. Joaquim Barbosa se convenceu da
legitimidade da lei estadual impugnada por reputar inadequado
concluir que a lei federal excluiria a aplicao de qualquer
outra norma ao caso. Esclareceu que a preexistncia da
Conveno impediria que se tentasse levar a lei ordinria
federal ao status de norma geral. A Conveno que possuiria
tintas de generalidade nessa matria, sendo a lei federal uma
lei especfica destinada, talvez, a permitir o crisotila no
mbito das relaes federais. Acrescentou que essa distino
entre lei federal e lei especfica seria inaplicvel ao caso
das leis sobre amianto, porque, em matria de defesa da sade,
sobre a qual o Estado-Membro tem competncia, no seria
razovel que a Unio exercesse uma opo permissiva no lugar
do Estado, retirando-lhe a liberdade de atender, dentro dos
limites razoveis, aos interesses da sua comunidade, sob pena
de, assim fazendo, esvaziar por completo o compromisso
internacional, assumido pelo Brasil, na Conveno.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-
3937)
Materiais de Amianto: Proibio e Competncia Legislativa -
5
Por sua vez, o Min. Eros Grau, salientando que o Tribunal
no estaria vinculado s razes que fundamentam o pedido do
requerente, e reputando imprescindvel a anlise da
conformidade da lei federal com a Constituio, indeferiu a
liminar por entender que a Lei 9.055/95 pareceria
inconstitucional, na medida em que desrespeitaria o preceito
disposto no art. 196 da CF (A sade direito de todos e
dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem a reduo do risco de doena e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao), situao
que viabilizaria o estado-membro a legislar sobre a matria de
forma ampla (CF, art. 24, 3
9
). Vencidos os Ministros Marco
Aurlio, relator, Menezes Direito e Ellen Gracie, que
referendavam a deciso concessiva da liminar, por considerar
que, em princpio, na linha de precedentes da Corte, a lei
impugnada teria usurpado a competncia da Unio para tratar da
matria (CF, art. 22, VIII), e extrapolado a competncia
concorrente prevista no inciso V do art. 24 da CF, por existir
norma federal regulando o tema. Os Ministros Crmen Lcia e
Ricardo Lewandowski reajustaram seus votos.
ADI 3937 OO-MC/SP. rei. Min. Marco Aurlio. 4.6.2008. (ADI-
3937)
2.2.4. Concluso
A legislao brasileira, sem desconhecer os riscos causados
pelo amianto em suspenso atmosfrica, compreendendo a grande
importncia econmica da utilizao do amianto, optou por
permitir a sua utilizao controlada no territrio brasileiro.
A opo do legislador nacional est plenamente amparada pelos
princpios que regem o direito ambiental e, da mesma forma,
segue a tendncia internacional sobre a matria. Merece
destaque, na legislao supraexaminada, a ampla possibilidade
de
Controle de Produtos Txicos
691
que os trabalhadores possam participar ativamente do controle
de seus locais de trabalho e, desta forma, da garantia de sua
qualidade de vida e sade.
2.3, Ascarel
O fluido dieltrico conhecido pelo nome comercial de
Ascarel, dentre outros, um organoclorado de grande teor
txico. As bifenilas policloradas (PCBs) podem assumir
diversas formas. Em realidade, estas so distintos compostos
qumicos, cuja composio difere somente quanto ao nmero e
posio dos tomos de cloro substitudos na molcula da
bifenila.
15
Quanto s bifenilas policloradas, ainda se pode
acrescentar que so substncias que consistem em lima molcula
bifenila, com ou sem substituintes alquila ou arila, na qual
mais de um tomo de cloro substitudo no ncleo bifenila. Os
produtos comerciais so misturas de compostos clorados em
vrios graus, de acordo com o uso pretendido, tambm podendo
conter baixos teores de impurezas altamente txicas como
clorobenzotioxinas e policlorodibenzofu- ranos. Os leos que
contm PCBs so conhecidos sob denominaes comerciais, como
Ascarel, Arocclor, Clorophen, Phenoclor, Kaneclor, Pyroclor,
Ineerten, Pyranol, Pyralene e outros. So leos que apresentam
PCBs em sua composio qumica, combinados com solventes
orgnicos... Os PCBs podem se apresentar como leo ou slido
branco cristalino, tendendo a sedimentar-se quando em mistura
com gua, em funo do seu maior peso especfico... Os efeitos
txicos dos PCBs nos seres humanos, a partir da ingesto ou
contato, passaram a ser observados atravs do acompanhamento
de inmeros acidentes, o pior deles ocorrido em 1968, no
Japo, quando mais de 1.500 pessoas foram afetadas com leo de
arroz contaminado (FEEMA).
16

2.3.1. Portaria Interministerial n
s
19, de 29 de janeiro de
1981
O Ascarel utilizado, em larga escala, para a refrigerao
de sistemas eltricos. Os seus impressionantes efeitos levaram
proibio de seu uso, pela administrao federal, por ato
consistente na Portaria Interministerial n
2
19, de 29 de
janeiro de 1981, que afirma:
Considerando ser urgente e indispensvel evitara
contaminao do ambiente por bifenil policlorados - PCBs
(comercialmente conhecidos como Askarel, Aroclor, Clophen,
Phenoclor, Kanechlor e outros), devido aos efeitos nocivos que
esses compostos causam no homem e animais; considerando que os
mencionados compostos provocam males, como leses
dermatolgicas acentuadas, alteraes no fgado e rins,
alteraes morfolgicas nos dentes, alteraes psquicas,
perda da libido, efeitos teratognicos e cancergenos;
considerando, ainda, os efeitos nefas
15 F. Moriarty. Ecowxicology, London: Academic Press, 2* ed-,
p. 12.
16 Moreira, Iara Verocai Dias. Vocabulrio Bsico do Meio
Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA/Petrobras, 4* ed., 1992, p.
40.
I
Direito Ambientai
tos sobre o homem e animais, de acordo com estudos realizados,
por ocasio da contaminao acidental de alimentos com PCBs em
alguns pases...
Desde a publicao da referida portaria, est proibida a
instalao de qualquer equipamento que utilize o Ascarel ou
qualquer elemento congnere. Ficou, tambm, proibida a
produo do referido produto qumico em territrio nacional.
Pelo mesmo ato foram proibidos o uso e a comercializao de
PCBs, em todo estado, puro ou em mistura, em qualquer
concentrao ou estado fsico, conforme prazos estabelecidos
na prpria portaria. Foi, ainda, proibido terminantemente o
despejo de PCBs, direta ou indiretamente, nos cursos e
colees de gua ou em locais expostos a intempries.
Engana-se quem pensa que a Portaria nterministerial n
e

19/81 significou a soluo para o problema dos PCBs. Ao
contrrio, ela prpria foi uma complicadora para toda a
questo, como se ver. Em primeiro lugar, deve ser adiantado
que a Portaria n
9
19/81 no proibiu a utilizao dos PCBs, pois
pelo item III da mesma foi determinado que:
Os equipamentos de sistema eltrico, em operao, que usam
bifenil poli- clorados - PCBs, como fludo dieltrico, podero
continuar cpm este dieltrico, at que seja necessrio o seu
esvaziamento, aps o que somente podero ser preenchidos com
outro que no contenha PCBs.
A vida til de um equipamento de sistema eltrico de 20
anos ou mais; desta forma, nos termos da portaria, somente a
partir de 2001 iniciou-se um processo de substituio em massa
dos equipamentos supracitados.
Ademais, o item IV da Portaria bastante claro ao
demonstrar o carter puramente indicativo da mesma, seno
vejamos:
IV as empresas usurias de equipamentos eltricos devero
considerar, nas especificaes de novos capacitores de
potncias, a aquisio de equipamentos que no utilizem PCBs.
Isto implica que a movimentao entre empresas de
equipamentos que sejam utilizadores de PCB legal.
de se considerar, ainda, que a portaria no estabeleceu
uma soluo final para o lixo contaminado que resulta no s
do prprio Ascarel, como dos diversos equipamentos que,
gradatvamente, vo sendo postos fora de uso. O feto que,
boje, existem toneladas e toneladas de equipamentos infectados
e que no tm qualquer soluo para as suas destinaes. A
prpria destruio problemtica, pois a incinerao s
recentemente comeou a ser realizada no Brasil e, mesmo assim,
a queima dos organoclorados um tema polmico entre os
qumicos e outros tcnicos que tm se dedicado ao tema. Alega-
se que a referida queima gera dioxina,
17
que uma substn
WgBBB
BIH38
17 Pedro Mrcio Braile. Dicionrio ingls/portugus de termos
tcnicos e cincias ambientais> Rio de Janeiro: Servio
Social de Indstria, 1992, p. 119: So chamadas de
ultravenenos, pela sua alta toxidez. As dibenzo- para-
dioxinas polidoradas (PCDD) e os uranos so duas sries de
compostos com ligaes trclclicas aro~
Controle de Produtos Txicos
cia altamente nociva sade, alm de contribuir para a
depleo da camada de oznio
a0
liberar cloro para atmosfera.
Um grave acidente envolvendo o leo Ascarel aconteceu no rio
Paraba do Sul,
18
no ms de agosto de 1988. O fato ocorreu nas
instalaes de grande indstria siderrgica sediada em Barra
do Pira, Estado do Rio de Janeiro. Um derramamento de leo no
rio aps a ocorrncia de vim incndio, paralisou o abasteci-
mento de gua de uma populao de cinco milhes de pessoas
durante trs dias. Foram despejados 300 litros do leo e,
embora diversas aes judiciais tenham sido propostas to logo
o acidente se verificou, inclusive uma do Ministrio Pblico
Federal, no se chegou a qualquer resultado concreto. Foi
ainda determinada a abertura de um inqurito policial pela
Polcia Federal que, igualmente, no chegou a lugar nenhum.
Igualmente, o Ministrio Pblico Federal ajuizou diversas
aes, tendo por finalidade fosse determinada judicialmente a
destruio do Ascarel estocado por diversas empresas na cidade
do Rio de Janeiro. As referidas aes j se prolongam por
Vrios anos e no lograram obter qualquer resultado efetivo.
2.3.2. Resoluo Conama n
9
6, de 15 de junho de 1988
O Conama, atravs da Resoluo Conama n
9
6, de 15 de junho
de 1988, de forma explcita, reconheceu as precrias condies
e a total falta de informao quanto estocagem e
armazenagem dos PCBs. Tais circunstncias fizeram com que, no
processo de licenciamento, fossem determinadas medidas
especiais a serem tomadas naquilo que diz respeito s
bifenilas poHcloradas.
A referida resoluo determinou prazo para que as indstrias
geradoras de resduos, nos quais a presena dos PCBs fosse
notada, apresentassem ao rgo de controle ambiental as
informaes sobre gerao, caractersticas e destino final de
seus resduos. O referido conjunto de informaes deve ser
prestado ao rgo ambiental estadual e, supletivamente, ao
rgo federal. A resoluo estabeleceu um critrio definidor
das empresas que, na forma do artigo 2
e
, deveriam apresentar o
referido relatrio. A relao constituda por:
a) indstrias siderrgicas com mais de 100 funcionrios;
b) indstrias qumicas com mais de 50 funcionrios;
c) indstrias de qualquer tipo (grupo 00 a 30) com mais de
500 funcionrios;
d) indstrias que possuem sistema de tratamento de guas
residuais do processo industrial;
e) indstrias que gerem resduos perigosos definidos como tais
pelos rgos ambientais competentes.
matizadas, involuntariamente sintetizadas de forma plana com
caractersticas fsicas, biolgicas, qumicas e txicas
semelhantes. Os tomos de cloro se ligam nestes compostos
criando possibilidades de um grande nmero deismeros: 75 para
a dioxina e 135 para osfdranos. A dioxina tem um DL/50 de
0,001 Mg/kg.
18 Rio responsvel pelo abastecimento de gua da cidade do Rio
de Janeiro e da Baixada Fluminense.
Direito Ambiental
Foi feita uma determinao especial para as empresas
concessionrias de energia eltrica, pois tais empresas, em
razo de sua peculiar atividade, so grandes utilizadoras de
aparelhos que so refrigerados por leos em cuja composio os
PCBs so muito importantes.
19
O mencionado destaque,
entretanto, limitou-se a exigir, no prazo de 60 dias da
publicao da resoluo, que as concessionrias de energia
eltrica apresentassem relatrio, contendo inventrio de seus
estoques, ao rgo de controle ambiental.
Foi estabelecida a aplicao de uma multa cujo valor era de
10 a 1.000 OTNs, caso as determinaes da resoluo no fossem
observadas. O rgo aplicador da penalidade o rgo estadual
de controle ambiental. Ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA est destinada
a atuao supletiva.
Em caso de terceirizao da gesto dos resduos, o agente
terceirizado dever obter um licenciamento especfico.
Os anexos da Resoluo Conama n

6/88 trazem uma enorme

quantidade de dados tcnicos que devem ser informados quando
da feitura do mencionado inventrio.
importante observar que a resoluo do Conama que se vem
de mencionar basicamente voltada para o objetivo de conhecer
os estoques de PCBs e outros produtos txicos, e determinar
algumas medidas para o seu armazenamento que, na maioria das
vezes, ocorre in situ
20
e, o que pior, em condies bastante
precrias.
2.4. Mercrio
O mercrio , dentre os metais pesados,
21
aquele que se
tomou mais conhecido pelos resultados trgicos causados pela
sua disseminao irresponsvel e aleatria pelo ambiente. O
episdio envolvendo poluio causada por mercrio que obteve a
maior repercusso internacional ocorreu no Japo, durante as
dcadas de 50 e 60, e ficou conhecido como a doena de
Minamata.
22
Os casos reconhecidos e notrios de poluio por
mercrio (smbolo qumico Hg) so pelo menos 33 e espalham-se
por todo o mundo.
No Brasil, os principais focos de poluio por mercrio
situam-se nas regies de garimpo, sobretudo na Amaznia, em
regies de alta concentrao industrial, sendo um bom exemplo
o Polo Petroqumico de Camaari, situado no Estado da Bahia.
Vrios foram os casos englobados na chamada doena de
Minamata. Passemos a examinar alguns deles:
23

19 So os transformadores e capacitores que utilizam os PCBs
como lquidos refrigerantes. As novas geraes de tal tipo
de aparelho eltrico utilizam diversas modalidades de leos
minerais.
20 O Globo, 2/5/1991, Procurador processa INPI por guardar
produto txico.
21 Moreira, Iara Veroca Dias. Ob. cit., p. 136: Metais que
podem ser precipitados por gs suidrico em soluo cida:
por exemplo: chumbo, prata, ouro, mercrio, bismuto, zinco e
cobre (ABNT 1973). So metais recalcitrantes, como o cobre
e o mercrio - naturalmente no biodegradveis que fazem
pane da composio de muitos pesticidas e se acumulam
progressivamente na cadeia trGca (Carvalho 1981).
22 A doena de Minamata foi causada, ainda, por outros metais
pesados como o cdmio.
23 Roberto Santos Vieira. Direito Ambiental Brasileiro, Manaus,
indito, 1990, pp. 37-39.
Controle de Produtos Txicos
O primeiro destes casos (Nigata Minamata) fundamentou-se no
envenenamento de algumas pessoas por metil mercrio orgnico
registrado inicialmente a partir de 1964 nas guas.ao longo do
rio Aganogama, no Distrito de Nigata. Setenta e sete pacientes
ingressaram em juzo demonstrando este fato e exigindo da
empresa Showa Denko Ltd., - e sua fbrica em Knose -
indenizao por danps no valor aproximado de 530 milhes de
ienes. A -fbrica est localizada a montante do rio Aganogama,
que abastece o distrito. A sentena foi prolatada em setembro
de 1971 e reconheceu a culpa da empresa pelo dano, que segundo
o tribunal, resultara da negligncia da companhia. A Corte
definiu que a acusada havia causado prejuzo sade de
pessoas como resultado do contnuo lanamento de guas
residuais que praticava, sem prvio tratamento, e que este
fato era capaz de caracterizar a imprudncia da empresa. A
companhia, foi, alm disso, acusada de ter cometido erros
grosseiros, porque havia se descurado de investigar se suas
guas residuais continham substncias perigosas, muito embora
tivesse conhecimento de que uma outra abnca de produtos
qumicos, de Chisso, que produzia componentes qumicos
similares, estava sob suspeita de que as guas utilizadas para
processamento teriam sido causadoras de doenas em Kumanoto
Minamata. O tribunal condenou a empresa a pagar a indenizao
sohcitada.
O segundo caso, conhecido como a doena de Ita-ita
originou-se de iima enfermidade que ocorria com grande
freqncia, dentre os residentes, ao longo do rio Kintsu no
Distrito de Toyama. Dor intolervel e fraqueza nos ossos foram
registradas como sintomas, mais comuns da estranha patologia -
a dor extrema fazia com que os pacientes gritassem ita-
ita'(o equivalente do ai em lngua portuguesa, como reao
de sofrimento). Trinta e uma vtimas ajuizaram petio
requerendo indenizaes da empresa Mitsui Kinzoku Ltd., tida
como responsvel pelas enfermidades, no montante aproximado de
62 milhes de ienes. A empresa mantinha, uma companhia de
minerao a montante do rio Kintsu, chamada de Minas de
Kamioka. A essa ao a Corte emitiu deciso final, em junho de
1971, reconhecendo a existncia da relao causal entre a
doena e o mineral cdmio (Cd) que era emitido pela mencionada
fbrica. O tribunal determinou que a acusada honrasse a
indenizao pelo dano; insatisfeita, a empresa ingressou com
recurso para uma Corte superior. Em{prosseguimento, os
demandantes promoveram o aumento para 151,3 milhes de ienes.
O recurso foi indeferido e a companhia teve que pagar o novo
valor.
O ltimo caso, talvez o mais referido de todos, cuida do que
se conheceu, a partir-de ento, como doena de Kumamto
Minamata. Nas reas circunvizinhas baa de Minamata, no
Distrito de Kumamoto, foram registrados casos de
envenenamentos freqentes, identificados como resultado da
contaminao por mercrio orgnico, substncia que provocava,
nos pacientes, distrbios da fala e da viso, dentre outros
efeitos. Os fenmenos tiveram incio por volta de 1953, e 138
pessoas apresentaram ao contra a companhia Chisso e sua
fbrica de Minamata, reclamando o total de aproximadamente
1.470 milhes de ienes, como compensao pelos danos. O
tribunal reconheceu a alegao dos autores de que havia, de
fato, correlao entre a ocorrncia das doenas e a substncia
Direito Ambiental
metil mercrio emitida pela fbrica da Cbisso, bem como
negligncia da empresa e concluiu pela condenao dos
acusados. A sentena reconheceu, ainda, que a doena era
provocada pela ingesto de alimentos marinhos pescados na baa
de Minamata e nas suas proximidades, os quais estavam
contaminados com compostos de mercrio. Esses alimentos, que
vinham sendo consumidos ao longo de muitos anos, depositaram
grandes quantidades de mercrio no organismo das pessoas,
gerando a doena ento diagnosticada como Encefalopatia
Txica. Em acrscimo, o tribunal tambm concluiu que a empresa
havia negligenciado, quanto ao seu importante dever de
prevenir o perigo que suas operaes representavam vida e
sade das pessoas, particularmente da comunidade local havendo
cometido imprudncia adicional quando, muito embora j tivesse
sido determinado que a gua residual que Uberava na baa era
perigosa, ou pelo menos sobre ela j se havia estabelecido
dvida quanto ameaa, que tais dejetos poderiam representar,
ainda assim deixara de adotar as medidas possveis ao seu
dispor, tal como a imediata suspenso das operaes da
fbrica...
O governo japons, contudo, tem resistido a reconhecer a
totalidade das vtimas da doena de Minamata e, existem ainda,
aproximadamente 2.000 aes judiciais em curso com a
finalidade de obteno de indenizao pelos danos causados
pelo mercrio. At o ano de 1992, a administrao japonesa
reconheceu que 2.900 pessoas eram portadoras da doena de
Minamata.
A limpeza da baa de Minamata j consumiu bilhes de ienes
e, se for feito um clculo entre as diversas indenizaes
pagas, no ser difcil alcanar~se a cifra de 140 bilhes de
ienes.
24

2.4.1. O Controle dos Metais Pesados no Brasil
O garimpo uma das atividades que responde pela maior
parcela da contaminao por mercrio dos rios brasileiros.
25

Apesar disso, o mercrio proibido nessa atividade desde
1989, conforme determinao do Decreto n
e
97.507, de 13 de
fevereiro de 1989, que dispe sobre licenciamento de atividade
mineral, o uso do mercrio metlico e do cianeto em reas de
extrao de ouro, e d outras providncias.
24 National Alliance of Vicms of Minamata disease and Lwyers
(NAMD), Stop Minamata Disease, Tokyo, 1992.
25 TRF1 REGIO. REO - REMESSA EX-OFFICIO -
199901000923997/AM. TERCEIRA TURMA SUPLEMENTAR. DJU:
27/5/2004, p. 55. Relator JUIZ FEDERAL LEO APARECIDO ALVES
(CONV.). AO CIVIL PBLICA. GARIMPAGEM COM A UTILIZAO DE
MERCRIO. INADMISSIBILIDADE. 1. Legitimidade passiva do
Estado do Amazonas, uma vez que a preservao do meio
ambiente constitui competncia comum da Unio e dos Estados
(Carta Magna, art. 23, VI e VTI). 2. A garimpagem, cora a
utilizao de mercrio, constitui atividade que implica a
degradao do meio ambiente e risco para a sade das
populaes ribeirinhas, indgenas ou no, bem como para os
prprios garimpeiros, uma vez que o metal em questo
absorvido pelos peixes, que tuna das principais fontes de
alimento na regio amaznica (Carta Magna, art. 225, caput;
e 4
a
). 3. Inadmissibilidade da explorao de riquezas
minerais em reserva indgena sem autorizao do Congresso
Nacional (Carta Magna, art. 231, 2
a
e 3
a
). 4. Remessa a
que se nega provimento.
WJ - tnssno Sapmor jurffe?
Controle de Produtos Txicos
Assim que o artigo 2
S
do mencionado decreto determina:
Art. 2
e
vedado o uso de mercrio na atividade de extrao
de ouro, exceto em atividade licenciada pelo rgo ambiental
competente.
curiosa a redao do artigo, pois fica proibida a
utilizao de mercrio no garimpo no licenciado, e autorizada
nos garimpos que tenham sido regularmente licenciados. Parece-
me impossvel que qualquer proibio de uma atividade que
esteja sendo realizada clandestinamente possa ter resultado
prtico. Por outro lado, permitir a atividade licenciada , na
prtica, criar uma autorizao expressa para a utilizao do
mercrio. , portanto, inexistente a aludida proibio.
As consequncias da utilizao do mercrio no garimpo so
bastante conhecidas por todos. De fato, o mercrio tem causado
danos extraordinrios s populaes ribeirinhas e,
especialmente, aos povos que habitam a Floresta Amaznica,
26

onde o garimpo e o mercrio espalham-se como ervas daninhas.
Um estudo piloto foi realizado, em novembro de 1987, por uma
equipe de mdicos do Departamento de Epidemiologia da Escola
Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz (FIOCRUZ),
em duas reas garimpeiras do Par: Cachoeiro e Cumaru, esta
ltima na reserva Gorotire dos ndios Kayap. O estudo visava
medira intoxicao mercurialproveniente de "mercrio inor-
gnico em estado lquido agregado na fase de concentrao e
amalgamao do ouro. A concluso a que chegaram os
pesquisadores que a intoxicao mercu- rial incide
u
sobre os
garimpeiros, assim como os outros grupos sociais envolvidos:
ndios, comprador de ouro, Tc: (Rosa C. de S. Coto, Volney
M. Cmara, . Paulo C. Barboza 1988p. 314) F
A proibio em tela , evidentemente, letra morta.
2.4.2. limite Legal de Concentrao de Mercrio na gua
A matria est tratada na Resoluo CONAMA n
2
357, de 17 de
maro de 2005.
26 TRF1* REGIO. AGA - AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE
INSTRUMENTO - 200001000894664/ PA. QUINTA TURMA. DJU:
26/9/2003, p. 204 Relator DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES DE
DEUS. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL. AGENTES DE
SADE CONTAMINADOS POR PRODUTOS TXICOS NO EXERCCIO DE SUAS
FUNES. CUSTEIO DO TRATAMENTO MDICO PELA FUNASA. TUTELA
ANTECIPADA. CABIMENTO. 1. Incensurvel a deciso que deferiu
a antecipao dos efeitos da tutela, ao determinar FUNASA
que assumisse o custeio do tratamento mdico de seus
funcionrios, acometidos de intoxicao por agentes qumicos
(DDT e mercrio), no exerccio de suas atividades
profissionais, tendo em vista a verossimilhana da alegao
e por estar comprovada a possibilidade da ocorrncia de dano
irreparvel ou de difcil reparao ao direito dos Autores.
2. Precedentes desta Corte. 3. Agravo de instrumento
improvido. 4. Agravo regimental prejudicado.
27 Ribeiro, Berta G. Amaznia Urgente Cinco Sculos de
Histria e Ecologia, Belo Horizonte: Itatiaia,
Direito Ambiental
A referida resoluo estabelece novos critrios para a
classificao das guas doces, salobras e salinas no
territrio nacional.
2.5. Benzeno
A fabricao de produtos que contenham benzeno em territrio
nacional est proibida desde 28 de abril de 1982, conforme
determinao contida na Portaria Interministerial n
s
3, de 28
de abril de 1982. Admite-se, contudo, a presena de 1% da
referida substncia, como agente contaminante.
2.6. Cloro
2.6.1. Importncia do Cloro
O cloro dos diferentes produtos qumicos que mereceu
regulamentao legal de sua produo e utilizao.
precisamente esta a funo desempenhada pela Lei ns 9.976, de
3 de julho de 2000, que dispe sobre a produo de cloro e d
outras providncias. Tal Lei enquadra-se em um amplo movimento
internacional que tem como um de seus objetivos um controle
mais eficiente dos diversos produtos qumicos que, atualmente,
encontram-se em utilizao. O cloro (Cl) certamente um dos
produtos qumicos mais importantes e que, em tal condio,
responsvel por importantes impactos ambientais e sobre a
sade humana. importante a observao de McGinn,
28
no sentido
de que dos 1.000 contaminadores ambientais conhecidos, cerca
da metade contm cloro, que tende a proporcionar estabilidade
molcula e tom-la mais propensa a bioacumular. A
importncia do cloro para a indstria qumica extraordinria
e, mais do que isto, o seu valor para a vida de cada um de ns
de uma relevncia tal que dificilmente se poderia imaginar a
vida moderna dissociada do cloro e de todas as suas
consequncias, sejam as positivas, sejam as negativas. Parece-
me ser de transcendental importncia para a atualidade a
existncia do cloro e dos produtos dele derivados; veja-se,
por exemplo, a sade pblica, que impensvel - nos dias
atuais sem o auxlio decisivo do cloro
29
como elemento uti-
lizado para a purificao da gua.
A utilizao do cloro para o tratamento de gua teve incio
no comeo do sculo XX, nos Estados Unidos. A experincia
pioneira realizada naquele pas rapidamente comeou a se
expandir pelos mais diferentes recantos do mundo. Os
resultados alcanados pela utilizao do cloro para a
purificao de gua podem ser classificados como
espetaculares, pois o nmero de casos de febre tifide por
veiculao hdri
28 Anne Platt McGinn. Eliminando gradualmente os poluentes
orgnicos persistentes, in Brown. Lester R.; Flavin,
Christopher e French, Hilary F. Estdo do Mundo 2000.
Salvador: UMA, 2000, p. 84.
29 A revista poca de 25 de dezembro de 2000 registra o caso
da poluio por Arsnio em Bangla Desh, resultante da
utilizao de poos artesianos como forma de solucionar o
problema causado pelo consumo de gua sem o adequado
tratamento.
Controle de Produtos Txicos
ca decaiu de 25.000 em 1900 para apenas 20 em 1960.
30
No
Brasil, desde 1925 em So Paulo - obrigatria a utilizao
do cloro como elemento purificador da gua utilizada para o
abastecimento pblico. Em outros setores da medicina,
igualmente, o cloro um produto da maior importncia:
Dos mais de 400 novos compostos aprovados para o uso
teraputico em pessoas, desde 1984, mais de 60 so compostos
clorados e muitos outros usam cloro como intermedirio em sua
fabricao. Mais de 2 mil compostos orgnicos clorados ocorrem
tambm na natureza. Estes compostos so produzidos como parte
do ciclo de vida de plantas, organismos marinhos, insetos,
bactrias e fungos, assim como nas atividades atmosfrica e
geolgica.
31

2.6.2. A Regulamentao Legal da Produo de Cloro no
Brasil
A Lei n
s
9.976, de 3 de julho de 2000, tem como objetivo
precpuo o estabelecimento de normas para a produo de cloro
pelo processo de eletrlise em todo o territrio nacional. Em
primeiro lugar, h que considerar que a lei em comento no
estabeleceu uma proibio das tecnologias de produo de cloro
pelo processo de ele- trlise utilizadas no pas at a dato de
sua edio. Como se ver, a norma legal estabeleceu uma
proibio ex nimc e criou critrios rgidos de controle para
as empresas j instaladas no territrio nacional. A medida
legal adotada pelo legislador razovel e de bom-senso, pois
no desativa o parque industrial do setor e exige padres
tecnolgicos, ambientais e de segurana do trabalho mais
rgidos para as empresas que venham a se instalar em
territrio nacional. H, portanto, uma transio tecnolgica
contemplada na lei. As indstrias que estavam operando na data
da edio da lei e que utilizavam o processo de eletrlise
para a produo de cloro podem continuar a faz-lo, desde que
observem o seguinte:
i) cumprimento da legislao de segurana, sade no trabalho e
meio ambiente vigente;
32

ii) anlise de riscos com base em regulamentos e normas
legais vigentes;
iii) plano intemo de proteo comunidade interna e externa
em situaes de emergncia;
iv) plano de proteo ambiental que inclua o registro das
emisses.
2.6.2.1. Controle da Presena de Mercrio no Processo
Produtivo
Especial nfase foi dada ao controle do mercrio, tendo sido
estabelecidas as seguintes obrigaes para as indstrias:
30 Informao em http://www.ciorosur.org.br.
31 Idem.
32 Exigncia completamente destituda de sentido, pois, em
tese, somente podem operar as indstrias que estejam
cumprindo as leis brasileiras.
Direito Ambiental
a) sistema de reciclagem e/ou tratamento de todos os
efluentes, emisses e resduos mercuriais;
b) paredes, pisos e demais instalaes construdas de forma a
minimizar perdas de mercrio;
c) operaes de manuseio, recuperao, manuteno e
armazenagem de mercrio que evitem a contaminao dos locais
de trabalho e do meio ambiente;
d) avaliaes ambientais conforme normas especficas para
este agente.
Ainda quanto presena do mercrio, faz-se necessria a
existncia de um programa de preveno da exposio ao
mercrio que inclua:
a) avaliao de risco para a sade do trabalhador;
b) adoo de medidas de controle de engenharia, operaes
administrativas e equipamentos de proteo individual -
EPIs;
c) monitoramento da exposio e gerenciamento do risco;
d) ao de vigilncia sade dos trabalhadores prprios e
de terceiros;
e) procedimentos operacionais, de manuteno e de atividades
de apoio*
2..2.2. Controle da Presena de Amianto
Da mesma forma que para o mercrio, a lei estabeleceu
critrios bastante estritos para o controle do amianto no
processo produtivo. Assim, necessrio que a empresa tenha um
sistema gerencial de controle de amianto que obrigatoriamente
contemple o seguinte:
a) utilizao de amianto somente do tipo crisotila;
b) ambiente fechado com filtrao de ar para o manuseio do
amianto seco;
c) locais controlados nas operaes de preparao e remoo de
diafragmas de amianto;
d) segregao de resduos do amianto, tratamentos e
destinaes adequadas, com registro interno de todas as
etapas;
e) vestirios adequados para o acesso s reas do amianto por
pessoas designadas;
f) vigilncia da sade na preveno de exposio ocupacional
ao amianto com procedimentos bem definidos de toda ao de
controle; e
g) disponibilidade de equipamento de proteo individual e
uniformes especficos para operaes nessa rea.
2.6.2.3. Aspectos de Segurana e Sade do Trabalhador
Sempre que os dados originrios do sistema de monitoramento
ambiental indiquem a ultrapassagem dos padres legalmente
obrigatrios, dever ser providenciado o afastamento
temporrio, do trabalhador, do local de risco, at que medidas
de controle sejam adotadas e o indicador biolgico
normalizado. indiscutvel que tal
Controle de Produtos Txicos
afastamento dever ser suportado financeiramente pela
indstria, no podendo haver, em decorrncia dele, qualquer
reduo salarial do empregado.
Em funo do elevado potencial de danos ao meio ambiente e
sade humana, as Comisses Internas de Preveno de Acidentes
- CIPAs tm o dever legal de estabelecer mecanismos aptos a
propiciar a adequada discusso dos riscos para a sade e para
o meio ambiente em decorrncia do uso do mercrio e do
amianto.
2.6.2A. Monitoramento
As indstrias so obrigadas a possuir planos de
automonitoramento, isto , elas prprias so obrigadas a
manter registros e documentos capazes de informar os padres
de efluentes e de emisses de suas instalaes, de forma clara
e insofismvel, sempre que solicitados pelo rgo ambiental.
Nos mencionados planos dever estar especificado, no mnimo, o
seguinte:
a. forma e metodologia do monitoramento;
b. estratgia de amostragem;
c. registro e disponibilizao dos resultados mdios de
monitoramento.
2.6.3. Ampliao e Modificao de Indstrias j Instaladas
A lei proibiu a instalao de novas indstrias de produo
de cloro base da eletrlise, mas no proibiu a chamada
modificao substancial naquelas atualmente existentes que
utilizam processos a mercrio ou diafragma de amianto;
condicionou- as, entretanto, ao registro, prvio, mediante
comunicao formal aos rgos pblicos competentes, sem
prejuzo das exigncias legais pertinentes. A prpria lei
definiu as modificaes substanciais como aquelas alteraes
de processo, instalaes, equipamentos e rea envolvida
diretamente no processo de eletrlise que:
i) aumentem a capacidade nominal de produo da fbrica;
ii) modifiquem a rea utilizada;
ii) alterem o tipo de clula;
iv) aumentem o nmero de clulas existentes;
v) possam resultar em impactos ambientais em funo de:
a) mudana de matrias-primas e insumos;
b) aumento de gerao de poluentes nas guas, ar e resduos
slidos;
c) alteraes nas formas e quantidades de energias utilizadas;
e
d) aumento no consumo de gua;
vi) possam resultar em alteraes nos riscos sade e
segurana dos trabalhadores e das instalaes.
Penso que, da forma que a lei tratou a matria, no se pode
deixar de considerar que as chamadas modificaes
substanciais, sub-repticiamente, so um prolonga-
Direito Ambiental
mento branco do processo j proibido por lei. Tendo em vista
que a lei expressamente refere-se a modificaes cujos
impactos ambientais so negativos, pois admite o aumento de
gerao de efluentes nas guas, ar e ampliao dos resduos
slidos; bem como contempla alterao nas quantidades e formas
de energia e, principalmente, admite a possvel existncia de
riscos sade e segurana dos trabalhadores e das
instalaes, o que indiretamente pressupe riscos para os
vizinhos da instalao, evidente que a mera comunicao ao
rgo ambiental no suficiente para dar tintas de legalidade
ao procedimento. O U do artigo 4
a
no pode ser interpretado
como uma clusula permissiva para a eliso de obrigaes
ambientais. A sua interpretao deve ser feita em harmonia com
o conjunto das normas de proteo ambiental previstas na CF,
na legislao ordinria e na prpria lei que o contempla. Em
assim sendo, a comunicao formal de que trata a lei somente
pode ser entendida como o requerimento formal de novo
licenciamento ambiental, submetido a todas as regras a ele
pertinentes. Em princpio, inclusive, no deve ser descartada
a exigncia de novo estudo de impacto ambiental, pois a
prpria lei menciona alteraes ambientais adversas que, se
autorizadas, necessitam da realizao, prvia, de estudo de
impacto. Outra no pode ser a concluso, pois a atividade
impactante est submetida ao poder de polcia ambiental e, em
tais condies, somente pode ser exercida aps licenciada. O
empreendedor no goza do direito potestativo de meramente
comunicar - ainda que formalmente - ao rgo ambiental as
modificaes que pretende implantar em seu estabelecimento.
Pelo 2
9
do artigo 4
2
, ficam vedadas ampliaes desses
processos que configurem construes de novas salas de clulas
ou circuitos completos adicionais aos j existentes. A vedao
da ampliao coerente com a proibio da implantao de
novas indstrias, pois muitas ampliaes so verdadeiramente
novas instalaes industriais.
importante notar que, sempre que se falar em novas
tecnologias, estas somente podero ser implantadas se
precedidas de anlise de risco, conforme preceitua o artigo 5
S

da lei.
2.6.4. Penalidades
A no-observncia das normas e determinaes contempladas na
lei que ora se examina sujeitam os infratores s seguintes
penalidades:
i) advertncia;
ii) multa;
iii) suspenso temporria da atividade industrial; e
iv) suspenso definitiva da atividade industrial.
De observar, no entanto, que as penalidades previstas na Lei
n

9.605 so aplicveis s hipteses de violao da norma

especfica sobre a produo de cloro.
Controle de Produtos Txicos
2.7. Pilhas e Baterias
2.7.1. Aspectos Gerais
Um dos mais graves problemas gerados pelos resduos slidos;
aquele causado pela disposio final de pilhas e baterias.
Esta situao se deve ao fato de que grande parte desses
produtos possui em sua composio qumica diferentes espcies
de metais pesados. A questo extremamente grave pois, como
no se desconhece, o consumo de tais mercadorias crescente e
no parece estar prximo de se deter, ao contrrio,
constantemente aparecem novos equipamentos e aparelhos que
demandam fontes autnomas de energia, cada vez mais poderosas.
A matria cuja importncia bvia por si prpria,
evidentemente, necessita de um urgente tratamento legal.
O CONAMA, reconhecendo a extenso do problema, buscou
estabelecer uma disciplina para a matria, e o fez atravs da
edio da Resoluo CONAMA 257, de 30 de junho de 1999. O ato
normativo baixado pelo CONAMA, entretanto, do ponto de vista
jurdico, grandemente controverso e, em tais circunstncias,
de legalidade e constitucionahdade bastante duvidosas. Em
primeiro lugar, merece registro o fato de que a referida
Resoluo do CONAMA no encontra fundamento imediato em nenhum
diploma legal elaborado pelo Poder Legislativo. Igualmente,
no consigo vislumbrar nas competncias estabelecidas pelo
artigo 8
2
da Lei n
a
6.938/81
33
qualquer autorizao para que o
CONAMA possa dispor sobre direitos e obrigaes comerciais de
produtores e comerciantes de pilhas e baterias; nem mesmo o
Regimento Interno do CONAMA, que foi baixado por uma simples
portaria, chega a cogitar da competncia qual ora estou me
referindo.
34
curial que, nos termos da Constitui
33 Lei n
a
6.938/81, Art. 8
a
Incluir-se-o entre as competncias
do CONAMA: I estabelecer, mediante proposta do IBAMA,
normas e critrios para licenciamento de atividades efetiva
ou potencialmente poluido- ras, a ser concedido pelos
Estados e supervisionado pelo IBAMA; II - determinar, quando
julgar necessrio, a realizao de estudos das alternativas
e das possveis conseqncias ambientais de projetos
pblicos ou privados, requisitando aos rgos federais,
estaduais e municipais, bem como a entidades privadas, as
informaes indispensveis para apreciao dos estudos de
impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de
obras ou atividades de signicativa degradao ambiental,
especialmente nas reas consideradas patrimnio nacional; UI
decidir, como ltima instncia administrativa em grau de
recurso, mediante depsito prvio sobre as multas e outras
penalidades impostas pela IBAMA; IV - homologar acordos
visando transformao de penalidades pecunirias na
obrigao de executar medidas de interesse para a proteo
ambiental (vetado); V ~ determinar, mediante representao
do IBAMA, a perda ou restrio de benefcios fiscais
concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou
condicional, e a perda ou suspenso de participao em
linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de
crdito; VI ~ estabelecer, privativamente, normas e padres
nacionais de controle da poluio por veculos automotores,
aeronaves e embarcaes, mediante audincia dos Ministrios
competentes; VU estabelecer normas, critrios e padres
relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio
ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
principalmente os hdricos. Pargrafo nico. O Ministro do
Meio Ambiente , sem prejuzo de suas funes, o Presidente
do CONAMA.
34 Regimento Interno (Portaria n
e
326, de 15 de dezembro de
1994). Art. 1 O Conselho Nacional de Meio Ambiente -
CONAMA, rgo colegiado do Ministrio do Meio Ambiente e da
Amaznia Legal - MMA, nos termos previstos na Lei n
9
8.746,
de 9 de dezembro de 1993, e no Decreto n
e
1.205, de 1 de
agosto de 1994, institudo pela Lei n
a
6.938, de 31 de
agosto de 1981, alterada pela Lei n
a
7.84, de 18 de julho
1989, regulamentada pelo Decreto n
e
99.274, de 6 de junho de
1990, alterado pelo Decreto n
a
99.355, de 29 de junho de
1990, integra o Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA,
na qualidade de rgo Consul-
Direito Ambiental
o vigente em nosso Pas, inexiste, em nosso direito
positivo, a figura jurdica do regulamento autnomo.
35
H que
se considerar, contudo, que a resoluo ora sob comento deve
ser atendida pelas partes envolvidas at que uma declarao de
ilegalidade ou inconstitucionalidade - conforme seja o caso -
venha a ser proferida pelo Poder Judicirio. Assim , pois as
normas jurdicas, em princpio, gozam de presuno de
constitucionalidade.
Uma vez estabelecida a premissa anterior, cumpre seja
examinado o contedo da resoluo, em seus pormenores.
2.7.2. Definio de Pilhas e Baterias
O artigo inaugural da Resoluo n
9
257/99 estabelece que: As
pilhas e baterias que contenham em suas composies chumbo,
cdmio, mercrio e seus compostos, necessrias ao
uncionamento de quaisquer tipos de aparelhos, veculos ou
sistemas, mveis ou fixos, bem como os produtos
eletroeletrnicos que as contenham integradas em sua estrutura
de forma no substituvel, aps seu esgotamento energtico,
sero entregues pelos usurios aos estabelecimentos que as
comercializam ou rede
tivo e Deliberativo, e tem por Qualidade: I - assessorar,
estudar <2 propor a instncias superiores do Governo,
diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e
recursos ambientais; II - deliberar, no mbito de sua
competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio
ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia
qualidade de vida. Art. 2 Para a consecuo de suas
finalidades o CONAMA dever: I - estabelecer, mediante
proposta do Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal,
normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva
ou potencialmente poluidoras a ser concedido pelos Estados e
pelo Distrito Federal; II determinar, quando julgar
necessrio, a realizao de estudos das alternativas e das
possveis conseqncias ambientais de projetos pbUcos ou
privados, requisitando aos rgos federais estaduais e
municipais, bem assim a entidades privadas, as informaes
indispensveis apreciao dos estudos de impacto ambiental,
especialmente nas reas consideradas patrimnio nacional; III
decidir, como ltima instncia administrativa em grau de
recurso, mediante depsito prvio, sobre as muitas e outras
penalidades impostas pelo IBAMA; IV - homologar acordos
visando transformao de penalidades pecunirias na
obrigao de executar medidas de interesse para a proteo
ambiental (vetado); V - determinar, mediante representao do
IBAMA, a perda ou restrio de benefcios fiscais concedidos
pelo poder pblico em carter geral ou condicional, e a perda
ou suspenso de participao em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crditos; VI - estabelecer,
privativamente, normas e padres nacionais de controle da
poluio por veculos automotores, aeronaves e embarcaes,
mediante audincia dos Ministrios competentes; VII. -
estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle
e manuteno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso
racional dos recursos ambientais, principalmente os hdricos.
2 Cabe tambm ao CONAMA: I - estabelecer normas relativas
s Unidades de Conservao e s atividades que possam ser
desenvolvidas em suas reas circundantes; II - estabelecer os
critrios para a declarao de reas crticas, saturadas ou em
vias de saturao; IU - criar e extinguir Cmaras Tcnicas.
2> As normas e critrios para o licenciamento de atividades
potencial ou efetivamente poluidoras devero estabelecer os
requisitos indispensveis proteo ambiental. 3
e
As
penalidades previstas no inciso V deste artigo somente sero
aplicadas nos casos previamente definidos em ato especSco do
CONAMA, assegurando-se ao interessado ampla defesa. 4 Na
fixao de normas, critrios e padres relativos ao controle e
manuteno da qualidade do meio ambiente, o CONAMA ievar em
considerao a capacidade de auto-regenerao dos corpos
receptores e a necessidade de estabelecer parmetros genricos
mensurveis.
35 Regulamento autnomo aquele baixado pelo Poder Executivo
sem que exista um suporte legal mediato para a sua edio.
Controle de Produtos Txicos
de assistncia tcnica autorizada pelas respectivas
indstrias, para repasse aos fabricantes ou importadores, para
que estes adotem, diretamente ou por meio de terceiros, os
procedimentos de reutilizao, reciclagem, tratamento ou
disposio final ambientalmente adequada. A resoluo
estabeleceu cinco categorias distintas de obrigaes (i) para
os usurios das pilhas e baterias: obrigao de entregar
aquelas que j se tenham esgotado aos revendedores; (ii) para
os comerciantes e assistncia tcnica autorizada; receber as
pilhas e baterias usadas e repass-las aos fabricantes ou
importadores; (iii) para os fabricantes e importadores:
receber os produtos j utilizados e dar-lhes destino final
adequado. O mesmo procedimento deve ser adotado quando se
tratar de baterias industriais, guardadas as peculiaridades
prprias.
E imperioso registrar que foi somente em seu artigo 2
9
que a
Resoluo estabeleceu os conceitos normativos de pilhas e
baterias - elemento absolutamente indispensvel para que se
possa saber qual o alcance da norma legal. Desta forma,
foram adotadas as seguintes definies:
I ~ bateria: conjunto de pilhas ou acumuladores
recarregveis interhgados convenientemente, (NBR$
6
7039/87); II
- pilha: gerador eletroqumico de energia eltrica, mediante
converso geralmente irreversvel de energia qumica. (NBR
7039/87); III ~ acumulador chumbo-cido: acumulador no qual o
material ativo das placas positivas constitudo por
compostos de chumbo, e os das placas negativas essencialmente
por chumbo, sendo o eletrlito uma soluo de cido sulfurico.
(NBR 7039/87); IV - acumulador (eltrico): dispositivo eletro-
qtdmico constitudo de um elemento, eletrlito e caixa, que
armazena, sob forma de energia qumica, a energia eltrica que
lhe seja fornecida e que a restitui quando ligado a um
circuito consumidor. (NBR 7039/87); V - baterias industriais:
so consideradas baterias de apHcao industrial, aquelas que
se destinam a aplicaes estacionrias, tais como
telecomunicaes, usinas eltricas, sistemas ininterruptos de
fornecimento de energia, alarme e segurana, uso geral
industrial e para partidas de motores diesel, ou ainda
tracionrias, tais como as utilizadas para movimentao de
cargas ou pessoas e carros eltricos; VI baterias veiculares:
so consideradas baterias de apHcao veicular aquelas
utilizadas para partidas de sistemas propulsores e/ou como
principal fonte de energia em veculos automotores de
locomoo em meio terrestre, aqutico e areo, inclusive de
tratores, equipamentos de construo, cadeiras de roda e
assemelhados; VII - pilhas e baterias portteis: so
consideradas pilhas e baterias portteis aquelas utilizadas em
telefonia, e equipamentos eletroeletrnicos, tais como jogos,
brinquedos, ferramentas eltricas portteis, informtica, lan-
ternas, equipamentos fotogrficos, rdios, aparelhos de som,
relgios, agendas eletrnicas, barbeadores, instrumentos de
medio, de aferio, equipamentos mdicos e outros; VIII -
pilhas e baterias de aplicao especial: so considera
36 Normas Tcnicas fixadas pela Associao Brasileira de
Normas Tcnicas - ABNT.
Direito Ambientai
das pilhas e baterias de aplicao especial aquelas utilizadas
em aplicaes especficas de carter cientfico, mdico ou
militar e aquelas que sejam parte integrante de circuitos
eletroeletrnicos para exercer funes que requeiram energia
eltrica ininterrupta em caso de fonte de energia primria
sofrer alguma falha ou flutuao momentnea.
2.7.3. Obrigaes
Pelos artigos 3
e
e 4
a
, foi estabelecida a obrigatoriedade de
que os estabelecimentos que comercializem os produtos tratados
pelo art. I
9
da resoluo, bem como a rede de assistncia
tcnica autorizada pelos fabricantes e importadores de tais
produtos, aceitem dos usurios a devoluo das unidades
usadas, cujas caractersticas sejam similares quelas
comercializadas, com vistas aos procedimentos referidos no
art. l
e
. As pilhas e baterias recebidas devem ser
acondicionadas adequadamente e armazenadas de forma segregada,
obedecidas as normas ambientais e de sade pblica, bem como
as recomendaes definidas pelos fabricantes ou importadores,
at o seu repasse a estes ltimos. Em primeiro lugar, h que
se observar que a obrigao de receber pilhas e baterias no
se restringe quelas que sejam comercializadas pelo receptor.
Quaisquer pilhas e baterias que sejam similares s
comercializadas devem ser recebidas. A resoluo no
estabeleceu qualquer punio para aqueles que se neguem a dar
cumprimento s normas em tela. de se ver, no entanto, que em
face da presuno de legalidade ostentada pela Resoluo, at
que rgo judicial pronuncie-se em contrrio, aplicvel, em
tese, a Lei n
9
9.605/98, em funo do no-atendimento do
disposto em Resoluo do CONAMA. V-se, claramente, portanto,
a urgente necessidade de que a matria seja tratada por lei
formal, elaborada pelo Congresso Nacional. Deixar que matria
de to importante significao permanea regulada por um ato
administrativo elaborado pelo CONAMA que, repita-se, em minha
opinio no possui competncia para edit-lo,
37
pura e
simplesmente deixar que um dos assuntos mais delicados e
srios - naquilo que diz respeito a resduos slidos -
permanea sem o tratamento adequado e que absolutamente
urgente.
Pelo artigo 5
S
da resoluo, foram fixados prazos para o
estabelecimento de novos padres tcnicos a serem adotados
pelas pilhas e baterias a serem importadas, fabricadas e
comercializadas no Brasil. Os padres tcnicos e os prazos
definidos pelo CONAMA so os seguintes:
37 TRF 4
a
REGIO. AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO.
200404010018614/RS. QUARTA TURMA. DJU 02/03/2005, p. 417.
Relator JUIZ EDGARD A. UPPMANN JUNIOR. AGRAVO DE INSTRUMENTO
CONTRA DEFERIMENTO DE LIMINAR. DESTINAO DE PILHAS E
BATERIAS DE CELULARES EXAURIDOS. DANO AMBIENTAL.
POSSIBILIDADE. RESOLUO 257/99 DO CONAMA. INAPLI-
CABILIDADE. - Os requisitos autorizadores da liminar esto
expressos em lei, com o que, estando presentes, de se
manter o despacho que deferiu a medida. de se adequar a
destinao de pilhas e baterias de celulares exauridos para
que no causem dano ambiental, uma vez que, mesmo que de
acordo com o disposto no art. 13 da Resoluo 257/99 do
CONAMA, por serem, aps estudo tcnico, potencialmente
capazes de causar danos ao meio ambiente.
Controle de Produtos Txicos
A pardr de 1
Q
de janeiro de 2000, a fabricao, importao e
comercializao de pilhas e baterias devero atender aos
limites estabelecidos a seguir: 1 com at 0,025% em peso de
mercrio, quando forem do tipo zinco-mangans e alca- lina-
mangans; II - com at 0,025% em peso de cdmio, quando forem
do tipo zinco-mangans e alcalina-mangans; III-com at 0,400%
em peso de chumbo, quando forem do tipo zinco-mangans e
alcalina-mangans; IV-com at 25 mg de mercrio por elemento,
quando forem do tipo pilhas miniaturas e boto.
Para o ano de 2001, foram estabelecidas as seguintes normas,
conforme determinao contida no art. 6
S
:
A partir de P de janeiro de 2001, a fabricao, importao e
comercializao de pilhas e baterias devero atender aos
limites estabelecidos a seguir: I - com at 0,010% em peso de
mercrio, quando forem do tipo zinco-mangans e alcalina-
mangans; II - com at 0,015% em peso de cdmio, quando forem
dos tipos alcalina-mangans e zinco-mangans; III - com at
0,200% em peso de chumbo, quando forem dos tipos alcalina-
mangans e zinco-mangans.
A disposio final das pilhas e baterias somente pode ser
feita dentro de padres tcnicos capazes de assegurar que elas
no venham a causar danos ecolgicos ou sade humana,
restando proibidos, pelo artigo 8
a
da norma em comento, os
seguintes tipos de destinao final de pilhas e baterias
usadas, de quaisquer tipos ou caractersticas:
I - lanamento in natura a cu aberto, tanto em reas
urbanas como rurais; II - queima a cu aberto ou em
recipientes, instalaes ou equipamentos no adequados,
conforme legislao vigente; III - lanamento em. corpos
dgua, praias, manguezais, terrenos baldios, poos ou
cacimbas, cavidades subterrneas, em redes de drenagem de
guas pluviais, esgotos, eletricidade ou telefone, mesmo que
abandonadas, ou em reas sujeitas inundao.
Uma nova obrigao foi criada pela resoluo; refiro-me
determinao contida no artigo 9
a
, pela qual, no prazo de um
ano a partir da data de vigncia desta resoluo, nas matrias
publicitrias, e nas embalagens ou produtos descritos no art.
l
s
devero constar, de forma visvel, as advertncias sobre os
riscos sade humana e ao meio ambiente, bem como a
necessidade de, aps seu uso, serem devolvidos aos
revendedores ou rede de assistncia tcnica autorizada para
repasse aos fabricantes ou importadores. A medida preconizada
pelo artigo importante, pois, sem a adequada publicidade,
certamente, as medidas necessrias para a implementao do
recolhimento das pilhas e baterias no se efetivaro.
Ressalte-se, entretanto, que, tambm aqui, o CONAMA no possui
competncia legal para defini-las, lamentavelmente.
O CONAMA, no auge de seu afa regulamentarista e invadindo
competncias que so do Congresso Nacional, chegou a
determinar padres para a prpria fabrica-
Direito Ambiental
o de aparelhos que utilizem pilhas e baterias, conforme se
pode ver do artigo 10, in verbis: os fabricantes devem
proceder gestes no sentido de que a incorporao de pilhas e
baterias, em determinados aparelhos, somente seja efetivada na
condio de poderem ser facilmente substitudas pelos
consumidores aps sua utUizao, possibilitando o seu descarte
independentemente dos aparelhos.
Determinou o CONAMA que, no prazo de doze meses aps a
publicao da resoluo, os fabricantes, os importadores, a
rede autorizada de assistncia tcnica e os comerciantes de
pilhas e baterias ficassem obrigados a implantar os mecanismos
operacionais para a coleta, transporte e armazenamento do
material j utilizado. No prazo de vinte e quatro meses, a
partir da publicao da resoluo, os fabricantes e os
importadores de pilhas e baterias ficam obrigados a implantar
os sistemas de reutilizao, reciclagem, tratamento ou
disposio final, obedecida a legislao em vigor.
Desde que atendam s exigncias estipuladas pelo artigo 6
S
,
as pilhas e baterias podero ser dispostas, juntamente com os
resduos domiciliares, em aterros sanitrios licenciados; vale
observar, todavia, que os fabricantes e importadores devem
identificar os produtos, pela aposio nas embalagens e,
quando couber, nos produtos, de smbolo que permita ao usurio
distingui-los dos demais tipos de pilhas e baterias
comercializados.
A reutilizao, reciclagem, tratamento ou a disposio final
das pilhas e baterias abrangidas por esta resoluo,
realizados diretamente pelo fabricante ou por terceiros,
devero ser processados de forma tecnicamente segura e
adequada, com vistas a evitar riscos sade humana e ao meio
ambiente, principalmente no que tange ao manuseio dos resduos
pelos seres humanos, filtragem do ar, tratamento de efluentes
e cuidados com o solo, observadas as normas ambientais,
especialmente no que se refere ao licenciamento da atividade,
conforme determinado pelo artigo 14. Caso no seja possvel a
reutilizao ou reciclagem das pilhas e baterias, a destinao
fnal por destruio trmica dever obedecer s condies
tcnicas previstas na NBR - 11175 - Incinerao de Resduos
Slidos Perigosos - e os padres de qualidade do ar
estabelecidos pela Resoluo CONAMA n
B
03, de 28 de junho de
1990.
2.7.4. Concluso
A matria tratada pela Resoluo n
s
257/99 do CONAMA das
mais relevantes para a qualidade ambiental. A resoluo, em
seus aspectos tcnicos, bastante adequada e capaz de dar um
direcionamento adequado aos problemas causados pela disposio
final de pilhas e baterias. Tais mritos, entretanto, no
podem elidir o fato de que todo o assunto tratado ,
claramente, de ordem legal. No se pode admitir que o CONAMA,
por mais relevante que seja o tema abordado, ultrapasse os
limites do Estado Democrtico de Direito, como foi o caso. Em
minha opinio, a matria deve ser tratada pelo Congresso
Nacional.
Controle de Produtos Txicos
3. Transporte de Produtos Txicos
A importncia do exame da regulamentao jurdica do
transporte rodovirio de produtos perigosos imensa, pois, no
Brasil, atravs do transporte rodovirio que circula a
imensa maioria de nossas mercadorias. Logo, os produtos
perigosos, igualmente, so, em grande parte, transportados por
via terrestre, mediante a utilizao de caminhes e outros
veculos automotores. O regulamento para o transporte
rodovirio de produtos perigosos foi aprovado pelo Decreto n

96.044, de 18 de maio de 1988. O referido regulamento
aplicvel, apenas, ao transporte civil de produtos perigosos;
o transporte militar obedece a regulamentao prpria.
Observe-se, entretanto, que no apenas o Ministrio do
Transporte o rgo dotado de atribuies para definir o
ordenamento aplicvel ao transporte de produtos perigosos.
Quando se tratar de produtos explosivos, o transporte
rodovirio dever observar, tambm, as normas emanadas do
Ministrio do Exrcito. Na hiptese de transporte de produtos
radioativos, dever ser observada, tambm, a regulamentao
originria da Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN. A
definio jurdica de produto perigoso aquela fixada pelo
Ministro de Estado dos Transportes, em ato prprio.
O regulamento busca estabelecer medidas que sejam capazes de
disciplinar o transporte rodovirio de produtos perigosos em
seu ciclo completo. Em assim sendo, a regulamentao se
estende desde as condies de transporte, nelas compreendidos
os veculos e equipamentos; a carga e a sua maneira de ser
acondicionada; o itinerrio; o estacionamento etc.
3.1. Condies de Transporte
Somente podero proceder ao transporte de produtos perigosos
os veculos que se enquadrem em padres de segurana
estabelecidos por normas brasileiras especialmente voltadas
para o setor. Tais veculos devero possuir um atestado de
qualidade fornecido pelo INMETRO, Instituto Nacional de
Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial, ou por rgo
por ele credenciado. Tais veculos, ademais, esto sujeitos
vistoria em lapso de tempo no superior a trs anos. H,
ainda, a necessidade de que, em caso de acidente com os
veculos, os mesmos somente retomem atividade aps serem
vistoriados e periciados pelo INMETRO ou rgo legalmente
credenciado.
Os veculos destinados ao transporte de produtos perigosos
devero portar rtulos de risco e painis de segurana
especificados de acordo com normas tcnicas. Todos os veculos
devero ser equipados com tacgrafos, cujos discos devero
permanecer disposio do expedidor, do contratante, do
destinatrio e do rgo fisca- lizador pelo perodo de trs
meses, excepcionando-se os casos de acidente, quando devero
permanecer acautelados por um ano.
Toda a carga dever ficar acondicionada de forma segura e
identificada, acusando a classificao do produto e o seu
risco. A responsabilidade pelo acondicionamento e as
consequncias pela su inexata realizao pertencem ao
expedidor. Em se tratando de produto importado, tal
responsabilidade do importador.
Direito Ambiental
Os produtos perigosos no podem ser transportados juntamente
com animais, alimentos ou outro tipo de carga que no tenha
com os mesmos compatibilidade.
Os veculos transportadores de produtos perigosos devem
procurar observar itinerrios adequados, evitando as reas
densamente povoadas, as de proteo de mananciais,
reservatrios de gua ou reservas florestais e ecolgicas. O
estaciona- mento de tais veculos somente poder ocorrer em
reas previamente determinadas e, na inexistncia destas,
dever ser evitado estacionamento em locais que possam
importar risco para a coletividade.
4. Transporte de Produtos Perigosos entre Brasil, Argentina,
Paraguai e Uruguai
A matria foi tratada pelo Decreto n
e
1.797, de 25 de
janeiro de 1996, que dispe sobre a execuo do Acordo de
Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte de Produtos
Perigosos, entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, de 30
de dezembro de 1994. Os quatro pases integrantes do chamado
cone sul firmaram, em 30 de dezembro de 1994, em Montevidu,
o Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte
de Produtos Perigosos, entre Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai. Na forma do Decreto 1.797/96, Art. I
9
, o Acordo de
Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte de Produtos
Perigosos, entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, apenso
por cpia ao presente Decreto, ser executado e cumprido to
inteiramente como nele se contm, inclusive quanto sua
vigncia.
4.1. Acordo de Alcance Parcial para a Facilitao do
Transporte de Produtos Perigosos
Todo o transporte dos produtos das classes 1 e 7 dos Anexos
do Acordo, e dos resduos perigosos regido pelas disposies
do Acordo de "Alcance Parcial para a Facilitao do Transporte
de Produtos Perigosos e pelas normas especficas estabe-
lecidas por organismos competentes de cada um dos Estados-
Partes. Cada um dos Estados-Partes poder, mediante prvia
comunicao aos demais membros do acordo, proibir a entrada de
qualquer produto perigoso em seu territrio.
As entradas e sadas de produtos perigosos realizadas de
acordo com as exigncias estabelecidas pela Organizao
Martima Internacional (OMI) e pela Organizao Internacional
de Aviao Civil (OACI) devem ser aceitas pelos Estados-
Partes. A circulao das unidades de transporte com produtos
perigosos regida pelas normas gerais estabelecidas no acordo
e pelas disposies particulares de cada um dos Estados-
Partes.
4.1.1. Embalagens
O transporte de produtos perigosos dever ser feito
colocando-os em embalagens ou equipamentos que:
Controle de Produtos Txicos
(i) sejam capazes de atender aos requisitos estabelecidos nas
Recomendaes das Naes Unidas para o Transporte de
Produtos Perigosos;
(ii) estejam marcados e identificados;
(iii) estejam em conformidade com as prticas nacionais que
atendam a tais requisitos.
4.1.2. Veculos
O transporte de produtos perigosos somente pode ser
realizado por veculos cujas caractersticas tcnicas e estado
de conservao assegurem segurana compatvel com o risco
correspondente aos produtos transportados. Durante as
operaes de carga, transporte, descarga e transbordo de
produtos perigosos ou de limpeza e des- contaminao, os
veculos devero ostentar os rtulos de risco e painis de
segurana identificadores dos produtos e dos riscos a eles
associados. Na documentao utilizada para o transporte de
produtos perigosos devem estar includas informaes capazes
de identificar, de forma clara, o material transportado e
indicar todos os procedimentos que devem ser adotados em caso
de emergncia.
A equipe responsvel pelo transporte e manuseio de produtos
perigosos deve possuir treinamento especfico para as suas
atribuies, bem como possuir o equipamento de proteo
adequado. importante observar que, na forma do artigo 10, os
certificados e os relatrios de ensaios expedidos em um
Estado-Parte sero aceitos pelos demais, quando exigidos no
contexto deste acordo. Isto significa que a legislao
aplicvel quanto documentao a do pas no qual o veculo
de transporte esteja registrado.
4.2. Normas Tcnicas
As normas tcnicas para o transporte de produtos perigosos
foram definidas pela Portaria n
9
22, de 19 de janeiro de 2001,
publicada no Dirio Oficial da Unio em 24 de janeiro de 2001.
5. Transporte Ferrovirio
Embora sem a importncia estatstica que mereceria, o
transporte ferrovirio de produtos perigosos muito
importante, pois alivia a presso sobre as rodovias e, con-
sequentemente, desempenha papel de reduzir o risco de impactos
ambientais altamente negativos, que so os causados pelos
acidentes rodovirios com produtos perigosos. A matria foi
regulamentada pelo Decreto Federal n
a
98.973, de 21 de feve-
reiro de 1990, que aprova o Regulamento do Transporte
Ferrovirio de Produtos Perigosos
38

38 Publicado no Dirio Oficial da Unio de 22/2/1990.
Direito Ambientai
5.1. Aplicabilidade do Regulamento
O regulamento aprovado pelo Decreto n
e
98.973/90 aplica-se
ao transporte ferrovirio de produtos perigosos, excludo o
realizado pelas Foras Armadas, que disciplinado por
legislao especfica.
O regulamento do transporte, por via frrea, de produtos
que, por suas caractersticas, sejam perigosos ou representem
riscos para a vida e a sade das pessoas, para a segurana
pblica, assim como para o meio ambiente ou para a prpria
ferrovia, no impede a aplicao do disposto na legislao
peculiar a cada produto perigoso, nem da legislao geral de
proteo ao meio ambiente. Produtos perigosos, para efeito de
transporte, so aqueles relacionados em portaria baixada pelo
Ministrio dos Transportes. Quando se tratar de transporte de
produtos explosivos e de substncias radioativas, aplicam-se,
tambm, as normas prprias do Ministrio da Defesa, bem como
da Comisso Nacional de Energia Nuclear, conforme o caso.
Outras normas aplicveis:
Portaria MT 349. de 4 de junho de 2002
Aprova as Instrues para a Fiscalizao do Transporte
Rodovirio de Produtos Perigosos no mbito Nacional.
ANTT
RESOLUO Ng 420. DE 12 DE FEVEREIRO DE 2004
Aprova as Instrues Complementares ao Regulamento do
Transporte Terrestre de Produtos Perigosos.
RESOLUO N3 701. DE 25 DE AGOSTO DE 2004
Altera a Resoluo n
s
420, de 12 de fevereiro de 2004, que
aprova as Instrues Complementares ao Regulamento do
Transporte Terrestre de Produtos Perigosos e seu anexo.
RESOLUO Ns 1644. DE 26 DE NOVEMBRO DE 2006
Altera o Anexo Resoluo n 420, de 12 de fevereiro de
2004, que aprova as Instrues Complementares ao Regulamento
do Transporte Terrestre de Produtos Perigosos.
Inmetro
Portaria INMETRO n
g
172. de 29 He inibo de 1991
Aprova o Regulamento Tcnico para Equipamento para o
Transporte Rodovirio de Produtos Perigosos Granel (RT-7).
I
SSi Enssng Supencr hsm AsM
Controle de Produtos Txicos J
Portaria INMETRO n
g
221. de 30 de setembro 1991 Aprova o
Regulamento Tcnico "Inspeo em Equipamentos destinados ao
Transporte de Produtos Perigosos Granel no includos em
outros Regulamentos - RT-27.
Portaria INMETRO n
g
277. de 27 de novembro de 1991 Aprova o
Regulamento Tcnico Veculo Rodovirio destinado ao Trans-
porte de Produtos Perigosos ~ Construo, Instalao e
Inspeo de Pra- Choque Traseiro - RTQ-32.
Portaria INMETRO n
a
275. de 16 de dezembro de 1993 Aprova o
Regulamento Tcnico da Qualidade - RTQ-36 Revestimento intemo
de tanque rodovirio de produtos perigosos com resina ster
vinlica reforada com fibra de vidro - aplicao e inspeo.
Portaria INMETRO n
9
276. de 16 de dezembro de 1993 Aprova os
Regulamentos Tcnicos da Qualidade, RTQ-2 Reviso 01 -
Equipamentos para o Transporte Rodovirio de Produtos Granel
- Construo e Inspeo Inicial e RTQ-34 - Equipamento para o
Transporte Rodovirio de Produtos Perigosos Granel - Geral -
Construo.
Portaria INMETRO n
g
199. de 6 de outubro de 1994 Aprova o
Regulamento Tcnico da Qualidade n

5 (RTQ-5) - Veculo
destinado ao Transporte Rodovirio de Produtos Perigosos
Inspeo.
Portaria DENATRAN/MT n
a
1, de 5 de fevereiro de 1998 Baixa
as instrues a serem adotadas quando da elaborao e do
preenchimento do Auto de Infrao, anexo I, conforme Resoluo
n
s
1/98, de 23/1/98, do Conselho Nacional de Trnsito.
Resoluo CONTRAN/MT n* 70. de 23 de setembro de 1998 Dispe
sobre curso de treinamento especfico para condutores de
veculos rodovirios transportadores de produtos perigosos
(Revogada pela Resoluo CONTRAN/MJ n
3
91 de 4/5/99).
Portaria DENATRAN/MT n
g
38. de 10 de dezembro de 1998
Acrescenta ao Anexo IV da Portaria n
9
01/98 DENATRAN, os
cdigos das infraes referentes ao Transporte Rodovirio de
Produtos Perigosos.
Resoluo CONTRAN/MT n
g
9L de 4 de maio de 1999 Dispe sobre
os cursos de Treinamento Especfico e Complementar para
Condutores de Veculos Rodovirios Transportadores de Produtos
Perigosos (Revogada pela Resoluo CONTRAN/MJn
s
168 de
22/03/05).
Direito Ambiental
Portaria INMETRO n
g
8, de 16 de janeiro de 2001
Publica a proposta do texto de Portaria para a
Regulamentao Tcnica de Cilindros de Liga Leve para
Armazenamento de Gs Metano Veicular.
Portaria INMETRO n
g
74, de 29 de maio de 2001
Aprova o Regulamento Tcnico, que estabelece os requisitos
mnimos para produo em srie de cilindros leves,
recarregveis para o armazenamento de gs metano veicular a
alta presso, como combustvel automotivo fixado a bordo de
veculos.
Lei n
g
10.357, de 27 de dezembro de 2001
Estabelece normas de controle e fiscalizao sobre produtos
qumicos que direta ou indiretamente possam ser destinados
elaborao ilcita de substncias entorpecentes, psicotrpicas
ou que determinem dependncia fsica ou psquica, e d outras
providncias.
Decreto n
a
4.262. de 10 de junho de 2002
Estabelece normas de controle e fiscalizao sobre produtos
qumicos que direta ou indiretamente possam ser destinados
elaborao ilcita de substncias entorpecentes, psicotrpicas
ou que determinem dependncia fsica ou psquica, e d outras
providncias.
Portaria MT n

1274, de 26 de agosto de 2003

Exerce o controle e a fiscalizao de precursores e outros
produtos qumicos essenciais empregados na fabricao
clandestina de drogas, como estratgia fundamental para
prevenir e reprimir o trfico ilcito e o uso indevido de
entorpecentes e substncias psicotrpicas.
Resoluo CONTRAN/MT n
9
168. de 14 de Dezembro de 2004
Estabelece Normas e Procedimentos para a formao de
condutores de veculos automotores e eltricos, a realizao
dos exames, a expedio de documentos de habilitao, os
cursos de formao, especializados, de reciclagem e d outras
providncias.
A Importncia das guas
Captulo XXVI A Importncia das Aguas
A gua
1
um elemento indispensvel a toda e qualquer forma
de vida. Sem a gua impossvel a vida. Esta afirmao,
absolutamente bvia e elementar, por incrvel que parea,
incapaz de sensibilizar muitas pessoas e comunidades, de forma
que estas possam proteger e preservar as guas. De fato, o
desperdcio dos recursos hdricos um fato que se repete
muitas vezes. O valioso estudo Cuidando do Planeta Terra - Uma
estratgia para o futuro da vida, indica que:
O nosso uso da gua est criando uma crise em grande parte
do mundo. Estima-se que as retiradas totais de gua tenham
aumentado mais de 35 vezes durante os ltimos trs sculos, e
que devem aumentar 30-35% at o ano 2000. Os nveis atuais de
uso de gua doce no podero ser mantidos se a populao
humana atingir 10 bilhes em 2050.
A denominao Terra para o nosso planeta claramente
equvoca. Mais adequado seria se o seu nome fosse gua. Assim
porque, da superfcie global da Terra, mas de 2/3 pertencem
aos oceanos. , tambm, nos oceanos que se localiza mais de
94% de toda a gua existente no planeta. A qualidade tanto da
gua doce como da gua salina est fortemente ameaada. O
problema da escassez e da qualidade das guas, em determinadas
regies do mundo, simplesmente alarmante.
Da gua doce existente no mundo so utilizados 73% na
agricultura, 21% na indstria e 6% como gua potvel.
2
A gua
utilizada na agricultura grandemente desperdiada, pois
quase 60% de seu volume total se perde antes de atingir a
planta. A gua dita potvel de qualidade muito precria,
pois, nos pases pobres do chamado Terceiro Mundo, mais de 80%
das doenas e mais de um tero da taxa de mortalidade so
decorrncia da m qualidade da gua
3
utilizada pela populao
para o atendimento de suas diversas necessidades.
Em mdia, a quantidade de gua consumida por um cidado
europeu setenta vezes maior do que a de um habitante de
Gana.
4
Um norte-americano consome 300 vezes mais gua que um
ganense.
1 Parte deste captulo foi publicada em Antunes, Paulo de
Bessa, A justia e o direito a gua limpa, in Caubet, Guy
(org.). Manejo alternativo de recursos hdricos,
Florianpolis: UFSC, 1994.
2 Catherine Aliais. O estado do planeta em alguns nmeros,
in Barrre, Martine (org.). Terra, Patrimnio Comum, So
Paulo: Nobel, 1992, p. 250.
3 Allais, Catherine. Ob. cit., p. 250.
4 Pas africano utilizado como exemplo para demonstrar a
disparidade mdia de consumo entre os pases do Primeiro
Mundo e os pases pobres.
Direito Ambiental
Merece ser mencionado o fato de que quase 1,5 bilho de
pessoas no tem gua potvel e quase 2 bilhes no dispem de
instalaes sanitrias, dos quais 330 milhes habitam pases
da OCDE.
5
Ocorre que o problema ainda mais grave do que a
simples anlise quantitativa do consumo de gua pode
demonstrar. Em realidade, apenas a anlise qualitativa capaz
de apontar a verdadeira dimenso de uma catstrofe que se
avizinha, se no forem tomadas medidas urgentes e realistas
por parte das pessoas responsveis deste e por este planeta.
de se observar que o consumo de gua tem o perfil da estrutura
social. As distores sociais refletem-se e se reproduzem no
consumo de gua individualmente considerado. As desigualdades
Norte-Sul, igualmente, refletem-se na gravssima questo do
abastecimento de gua que , sem dvida, um dos principais
desafios ao chamado desenvolvimento sustentado.
A luta pelo acesso gua j comea a ser uma das principais
fontes de conflitos internacionais, sobretudo nas regies
semi-ridas e ridas. A ONU reconhece a existncia de, pelo
menos, 15
6
grandes disputas internacionais envolvendo a
utilizao de recursos hdricos. Os conflitos internos chegam
a milhares.
A convocao da CNUMAD - Rio 92, pela Assembleia Geral da
Organizao das Naes Unidas, levou em considerao os graves
problemas que afetam os recursos hdricos em todo o mundo.
Conforme anota o Embaixador G.E. do Nascimento e Silva:
7

A Assemblia Geral das Naes Unidas, ao convocar a
Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992,
enumerou, dentre os principais tpicos a serem abordados, "a
proteo da qualidade e do suprimento de gua potvel, tendo
em vista a sua importncia na manuteno da qualidade do meio
ambiente da Terra.
A proteo do meio ambiente um dos setores do Direito
Internacional que, nos ltimos anos, tem alcanado o maior
desenvolvimento. Ainda que, segundo Nascimento e Silva
8
e boa
parte da doutrina autorizada, no se possa falar em Direito
Internacional do Meio Ambiente, o fato que a proteo
ambiental tem sido um dos setores do Direito Internacional que
mais tem se desenvolvido e influenciado o Direito intemo de
diversas naes. Naquilo que concerne proteo das guas
pelo Direito Internacional, pelo menos duas grandes divises
podem ser estabelecidas, a saber:
a) a proteo do meio marinho; e
b) a proteo das guas continentais, nelas includas as
reas midas e alagadas.
5 Martine Barrre. Terra Patrimnio Comum A Cincia a
Servio do Meio Ambiente e do Desenvolvimento, So Paulo:
Nobel, 1992, p. 250.
6 Trolldalen, Jon Martin, International Environmental Conflict
in Resolution, the role of the United Nations; Washington:
WPED/NITAR/NIDR, 1992, p. 62.
7 G. E. do Nasdmento e Silva. Direito Ambiental Internacional,
Rio de Janeiro: Thex, 1995, p. 75.
8 Idem, p. 5.
A Importncia das guas
Tanto as guas marinhas quanto as guas doces mereceram
meno de destaque na Agenda 21 que, como se sabe, foi o
principal documento elaborado pela CNU- MAD - Rio 92.
O documento mais importante adotado no decorrer da
Conferncia do Rio a Agenda 21, onde a comunidade
internacional apresenta, em longo documento, um planejamento
destinado a solucionar at o ano 2000 os principais problemas
ambientais que, conforme a denominao indica, dever entrar
pelo sculo 21.
9

Os captulos 17 e 18 da Agenda 21 esto diretamente
direcionados para a proteo das guas. O captulo 17 tem por
objetivo a proteo dos oceanos e mares, inclusive os
mediterrneos ou semimediterrneos, das reas costeiras e o
desenvolvimento e uso racional de seus recursos vivos; j o
captulo 18 tem por objetivo a proteo da qualidade e do
suprimento das fontes de gua potvel.
Inmeros so os tratados e convenes internacionais
voltados para a proteo do meio ambiente aqutico. O Brasil
signatrio de inmeros documentos internacionais que foram
estabelecidos com a finalidade de proteo dos recursos
martimos.
Os graves problemas que afetam as guas em todo o mundo
levaram a comunidade internacional a afirmar alguns princpios
fundamentais para a utilizao sustentada das guas e para a
sua conservao para as futuras geraes. Os princpios ora
referidos foram estabelecidos pela Conferncia Internacional
sobre gua e Desenvolvimento, realizada em Dublim, Irlanda, no
ano de 1992.
Os princpios so os seguintes:
a) a gua um recurso finito e vulnervel, essencial para a
manuteno da vida, do desenvolvimento e do meio ambiente;
b) o desenvolvimento e a administrao da gua devem estar
baseados em uma abordagem participativa, envolvendo os
usurios, planejadores e elaborado- res de polticas
pblicas, em todos os nveis;
c) a mulher desempenha um papei central na administrao, na
proteo e na proviso da gua;
d) a gua tem valor econmico em todos os seus usos e deve ser
reconhecida como um bem econmico.
A presente principiologia importante, pois incorpora, ao
importante setor hdrico do direito ambiental, especificidades
que merecem, e devem, ser ressaltadas e sublinhadas. Em
realidade, a gua tida, especialmente entre ns brasileiros,
como um recurso infinito e sem qualquer valor. Assim no ,
efetivamente. Aprender a valorizar a gua como um recurso
escasso fundamental para que esta no seja desperdiada
inutilmente.
9 G. E. do Nascimento e Silva. Ob. cit., p. 142.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
Captulo XXVII Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
1. A gua nas Constituies Brasileiras
1.1. As guas nas Constituies Anteriores a 1988
Para que se possa examinar como as guas foram tratadas
pelas diversas constituies brasileiras necessrio que se
mencione o fato de que as guas podem ser compreendidas, seja
como bem jurdico de propriedade do Estado, seja como bem
jurdico submetido ao regime de Direito Privado, ou como fonte
geradora de recursos econmicos. As Constituies, no
tratamento dedicado ao tema, refletem esta multiplicidade de
situaes. certo que foi a Constituio de 1988, dentre
todas as Cartas Polticas brasileiras, aquela que mais
profundamente tratou das guas na condio de bem de valor
econmico.
1.1.1. Constituio Imperial
A Constituio de 1824 foi completamente omissa sobre o
tema. Entretanto, a Lei de l
2
de outubro de 1828, que
disciplinou as atribuies das Cmaras Municipais, determinou
que as cmaras tivessem competncia legislativa sobre as
guas. Pelo artigo 16 da mencionada lei era atribuda
competncia aos vereadores para deliberar sobre:
a) aquedutos, chafarizes, poos, tanques;
b) esgotamento de pntanos e qualquer estagnao de guas
infectas.
Ainda sob o regime poltico imperial foi promulgado o Ato
Adicional, Lei n
9
16, de 12 de agosto de 1834, que estabeleceu
a competncia das Assembleias Legislativas provinciais para
legislar sobre obras pblicas, estradas e navegao no
interior de seus respectivos territrios, o que,
evidentemente, tinha reflexos claros sobre a poltica a ser
adotada quanto s guas.
1.1.2. Perodo Republicano
1.1.2.1. Constituio de 1891
A CF de 1891 tambm foi omissa quanto ao tema que ora
tratamos. Aquela Carta Poltica limitou-se a definir a
competncia federal para legislar sobre Direito
Direito Ambiental
Civil, no qual se pode incluir a atribuio legislativa sobre
guas, principalmente quando elas so enfocadas sob o prisma
do regime de propriedade que sobre elas incide. Com efeito, o
CC brasileiro de 1916, elaborado sob aquela ordem
constitucional, era dotado de um vasto nmero de artigos
voltados para o assunto.
1.1.2.2. Constituio de 1934
A Constituio brasileira de 1934 foi a que primeiro
enfrentou o tema de forma clara e considerando os aspectos
econmicos e de desenvolvimento que nele se incluem. Assim
que no artigo 5
2
, XIX, alnea j, daquela Carta Constitucional
foi estabelecido que:
Art. 5
9
Compete privativamente Unio:... XIXlegislar
sobre:... j bens do domnio federal, riquezas do subsolo,
minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, orestas,
caa e pesca e a sua explorao.
Acrescente-se que o artigo 20, II, da Constituio de 1934
determinava:
Art. 20. So do domnio da Unio:... IIos lagos e quaisquer
correntes em terrenos do seu domnio, ou que banhem mais de um
Estado, sirvam de limites com outros pases ou se estendam a
territrio estrangeiro,
Em razo do profundo cunho intervencionista que marcava a
Carta de 1934, foi nela includo um ttulo referente ordem
econmica e social que, em nosso Direito Constitucional
brasileiro se constituiu em grande novidade. Os artigos 118 e
119 da CF, expressando de forma bastante clara as tendncias
constitucionais, determinavam:
Art. 118. As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as
quedas d'gua, constituem propriedade distinta da do solo para
o efeito de explorao ou aproveitamento industrial.
Art. 119. O aproveitamento industrial das minas e das
jazidas minerais, bem como das guas e da energia hidrulica,
ainda que de propriedade privada, depende de autorizao ou
concesso federal, na forma da lei... 2
S
O aproveitamento de
energia hidrulica, de potncia reduzida e para uso exclusivo
do proprietrio, independe de autorizao ou concesso... 4
a

A lei regular a nacionalizao progressiva das minas, jazidas
minerais e quedas dgua ou outras fontes de energia
hidrulica, julgadas bsicas ou essenciais defesa econmica
ou militar do pas... 6
3
no dependem de concesso ou
autorizao o aproveitamento das quedas dgua j utilizadas
industrialmente na data desta Constituio...
A gua, portanto, foi enfocada sob o ponto de vista de que
se constitua em elemento essencial para a gerao de riquezas
econmicas e desenvolvimento, especialmente como fonte de
energia eltrica.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
1.1.2.3. Constituio de 1937
A Constituio de 1937, em seu artigo 16, XVI, atribuiu
competncia privativa Unio para legislar sobre os bens de
domnio federal, guas e energia hidrulica. Acrescente-se que
o artigo 143 determinava:
As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas
dgua, constituem propriedade distinta da propriedade do solo
para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial. O
aproveitamento industrial de minas e jazidas minerais, das
guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade
privada, depende de autorizao federal.
1.1.2.4. Constituio de 1946
A CF de 18 de setembro de 1946, em seu artigo 5
2
, inciso XV,
alnea 1, determinava ser da competncia da Unio legislar
sobre riquezas do solo, minerao, metalurgia, guas, energia
eltrica, florestas, caa e pesca. Tal competncia, nos termos
do artigo 6
a
, no exclua a legislao estadual supletiva ou
complementar. Dentre os bens pertencentes Unio, conforme
estabelecido pelo artigo 34 da Constituio de 1946, os lagos
e quaisquer correntes de gua em terrenos do seu domnio ou
que banhem mais de um Estado, sirvam de Umite com outros
pases ou se estendam a territrio estrangeiro, e bem assim as
ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros
pases. Na relao dos bens pertencentes aos Estados incluam-
se os lagos e rios em terrenos de seu domnio e os que tm
nascente e foz no territrio estadual.
1

A Constituio liberal de 1946 manteve a existncia de um
ttulo voltado para o disciplinamento da ordem econmica e
social. Em tal captulo, o constituinte no deixou de tratar
das guas e o fez nos artigos 152 e 153. O artigo 152 manteve
as quedas dgua sob o regime de propriedade distinta da do
solo para o efeito de aproveitamento industrial ou de
explorao. O artigo 153 determinava que o aproveitamento de
recursos minerais e de energia hidrulica dependia de
autorizao ou concesso, conforme definido em lei. O
aproveitamento de energia hidrulica de potncia reduzida no
dependia de autorizao ou concesso. As concesses ou
autorizaes de que tratava o artigo 153 somente poderiam ser
dadas a brasileiros ou a empresas organizadas no pas.
1.1.2.5. Constituies de 1967 e 1969
As Constituies de 67 e de 69 no possuem grandes
diferenas, entre si, quanto ao particular. Assim sendo,
dentre os bens pertencentes Unio estavam includos
1 Constituio de 1946, art. 35.
Direito Ambiental
... os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos de
seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, constituam hmite
com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro; as
ilhas ocenicas, assim como as ilhas fluviais e lacustres nas
zonas limtrofes com outros pases.
2

Dentre os bens dos Estados e Territrios estavam includos
os lagos em territrio de seu domnio, bem como os rios que
neles tm nascentes e foz, as ilhas fluviais e lacustres e as
terras devolutas no compreendidas no domnio federal.
3

A competncia legislativa federal sobre guas foi mantida,
afastando-se a competncia supletiva dos Estados quanto ao
particular,
A Constituio de 1969,
4
em seu artigo 168, determinava que:
Art. 168. As jazidas, minas e os demais recursos minerais e
os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade
distinta da do solo, para o efeito de explorao e
aproveitamento industrial. I
a
A explorao e o aproveitamento
das jazidas, minas e demais recursos minerais e dos potenciais
de energia hidrulica dependero de autorizao ou concesso
federal, na forma da lei, dadas exclusivamente a brasileiros
ou a sociedades organizadas no Pas... 4? No depender de
autorizao ou concesso o aproveitamento de energia hidruli-
ca de potncia reduzida.
1.2. As guas na Constituio de 1988
1.2.1. Domnio da Unio
A CF de 1988, assim como diversas Cartas anteriores, tambm
disps sobre as guas. Assim que o artigo 20, III, da CRFB
determina que so bens da Unio:
Os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de
seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de Hmite
com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou
dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais.
O domnio da Unio, na forma do determinado pelos incisos
IV, V, VI, VII, VIII do artigo 20, integrado por:
Ilhas fluviais e lacustres nas zonas hmtrofes com outros
pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as
costeiras, excludas, destas, as reas referidas
2 Constituio de 1967, art. 4, II.
3 Constituio de 1967, art. 5.
4 Na Constituio de 1967, artigo 161.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
no art. 26, II; os recursos naturais da plataforma Continental
e da zona econmica exclusiva; o mar territorial; os terrenos
de marinha e seus acrescidos; os potenciais de energia
hidrulica.
O inciso III do artigo 20 da CRFB trouxe algumas inovaes
em relao ao direito anterior, ao mesmo tempo em que
consolidou algumas situaes que se mostravam controversas. As
inovaes ficam por parte da introduo dos terrenos marginais
e das praias fluviais que no direito anterior no integravam o
rol de bens da Unio. A consolidao do direito pretrito
ficou por conta da reafirmao do domnio federal sobre lagos,
rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio,
ou que banhem mais de um Estado da Federao, ou se estendam a
territrio estrangeiro ou dele sejam provenientes,
O artigo 176 da CF, integrante do captulo que estabelece os
princpios gerais da atividade econmica, determina que:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos
minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem
propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou
aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao
concessionrio a propriedade do produto da lavra.
O 4- determina:
No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento
do potencial de energia renovvel de capacidade reduzida.
1.2.2. Domnio dos Estados e dos Municpios
O artigo 26, em seus incisos I, II e III, arrola entre os
bens pertencentes aos Estados os seguintes:
a) as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes
e em depsito, ressalvadas neste caso, na forma da lei, as
decorrentes de obras da Unio;
b) as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiveram no
seu domnio, excludas aquelas sob domnio da Unio,
Municpios ou terceiros;
c) as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio.
1.2.3. Competncia Legislativa
A competncia legislativa sobre guas exercida
privativamente pela Unio; conforme determinado pelo artigo
22, IV, da CF, tal competncia deve ser compreendida em
conjugao com a competncia federal para legislar sobre
energia, que estabelecida na mesma norma constitucional.
Observe-se, contudo, que o pargrafo nico do artigo 22 prev
a possibilidade de que lei complementar, obviamente
Direito Ambiental
federal, possa autorizar os Estados a legislar sobre questes
especficas relacionadas no artigo 22.
Quanto s competncias administrativas, o artigo 23 da CRFB
determina que o combate poluio, em qualquer de suas
formas, e a defesa do meio ambiente integram a competncia
comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios. Ora, evidente que, para exercitar tais
atribuies, existe a necessidade de que sejam elaboradas
normas e regulamentos. Portanto, cabe, sem dvida, uma
produo legislativa dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios sobre guas, desde que voltada para o combate
poluio e para a proteo do meio ambiente.
1.2.4. Mudana de Concepo
A CF de 1988, adotando tuna concepo extremamente moderna,
trouxe uma profunda alterao em relao s Constituies
anteriores. Utilizando-se de aspectos que eram apenas
insinuados, a Carta atual caracterizou a gua como um recurso
econmico de forma bastante clara e importante. Alm disso, os
rios foram compreendidos a partir do conceito de bacia
hidrogrfica e no como um elemento geogrfico isolado. Tal
situao fundamental, pois permite a gesto integrada dos
recursos hdricos, de forma que se possa assegurar a sua
proteo e gesto racional.
Um outro elemento que deve ser observado que a concepo
subjacente ao modelo constitucional de 1988 aquela que prev
o fim da privatizao dos recursos hdricos, como tem sido a
situao at hoje vigente. De feto, dado que a gua um bem
pblico de livre apropriao, os grandes usurios de recursos
hdricos apropriam- se das guas para as suas finalidades
privadas, auferindo lucro com elas e, no entanto, tal
circunstncia no lhes custa um nico centavo. A degradao da
qualidade e a diminuio da quantidade das guas suportada
pela sociedade. O estabelecimento de um preo pela utilizao
das guas serve de parmetro para impedir que toda a sociedade
arque com os custos de benefcios que so, claramente,
identificveis.
2. O Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
O regime jurdico aplicvel aos recursos hdricos ,
provavelmente, aquele que melhor demonstra as peculiaridades
do Direito Ambiental. As guas podem estar submetidas a
regimes jurdicos de Direito Privado ou de Direito Pblico;
podem ser de propriedade pblica ou privada e, qualquer que
seja o regime jurdico ao qual estejam submetidas, so
merecedoras de tutela jurdica especial.
Dentre os chamados recursos ambientais, a gua ,
provavelmente, aquele que vem sendo tutelado pelo Direito
Positivo h mais tempo. Conforme anota Afrnio de Carvalho:
5

5 guas inferiores, So Paulo: Saraiva, 1986, p. V.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
O CC de 1916 dedicou uma das sees gua e f-lo com
inegvel aceito, mantendo a tradio de nosso direito
(Ordenaes do Reino; Resoluo de 17/8/1775; Alvar de
27/11/1804; Consolidao das Leis Civis de Teixeira de
Freitas). Aps o CC, quando este j vigorava h muitos anos,
veio o Cdigo de guas de 1934 (Dec. n* 24.643, de 17/1/1934).
A proteo dos recursos hdricos, portanto, no novidade
no Direito Positivo brasileiro. O que se deve indagar : quais
foram as mudanas que o moderno conceito de Direito Ambiental
introduziu no regime jurdico das guas?
No recente a preocupao do Direito brasileiro com as
guas. A legislao colonial, sobretudo as Ordenaes
Filipinas, decretadas em 11 de janeiro de 1603 e vigentes por
quase trs sculos, j tratava da proteo das guas. Assim
que no LIVRO V, Ttulo LXXXVIII, foi estabelecida a proibio
de poluio das guas, conforme nos lembra Ann Helen Wainer:
6

O conceito de poluio das guas nos fornecido no
pargrafo stimo do referido ttulo, que expressamente proibia
a qualquer pessoa jogar material que pudesse matar os peixes e
sua criao ou sujar a gua dos rios e lagoas.
No sistema republicano, o CC de 1916 dedicou espao ao trato
de questes referentes utilizao e ao regime das guas.
Desta forma, foi estabelecido, em seus artigos 563 a 568, um
regime geral das guas, submetido a normas de Direito comum. O
novo CC institudo pela Lei n
9
10.406, de 10 de janeiro de
2002, tambm dotado de dispositivos voltados para a proteo
das guas, ainda que sob uma tica mais priva- tista,
7
conforme
artigo 1.288 e seguintes.
6 Legislao Ambiental do Brasil, Rio de Janeiro: Forense,
1991, p. 20.
7 CC Art. 1.288. O dono ou o possuidor do prdio inferior
obrigado a receber as guas que correm naturalmente do
superior, no podendo realizar obras que embaracem o seu
fluxo; porm a condio natural e anterior do prdio
inferior no pode ser agravada por obras feitas pelo dono ou
possuidor do prdio superior. Art. 1.289. Quando as guas,
artificialmente levadas ao prdio superior, ou a colhidas,
correrem dele
para o inferior, poder o dono deste reclamar que se desrviem,
ou se lhe indenize o prejuzo que sofrer.
Pargrafo nico. Da indenizao ser deduzido o valor do
benefcio obtido. Art. 1.290. O proprietrio de nascente, ou
do solo onde caem guas pluviais, satisfeitas as necessidades
de seu consumo, no pode impedir, ou desviar o curso natural
das guas remanescentes pelos prdios inferiores. Art. 1.291.
O possuidor do imvel superior no poder poluir as guas
indispensveis s primeiras necessidades da vida dos pos-
suidores dos imveis inferiores; as demais, que poluir, dever
recuperar, ressarcindo os danos que estes sofrerem, se no for
possvel a recuperao ou o desvio do curso artificial das
guas. Art. 1.292. O proprietrio tem direito de construir
barragens, audes, ou outras obras para represamento de gua
em seu prdio; se as guas represadas invadirem prdio alheio,
ser o seu proprietrio indenizado pelo dano sofrido, deduzido
o valor do benefcio obtido. Art. 1.293. permitido a quem
quer que seja, mediante prvia indenizao aos proprietrios
prejudicados, construir canais, atravs de prdios alheios,
para receber as guas a que tenha direito, indispensveis s
primeiras necessidades da vida, e, desde que no cause
prejuzo considervel agricultura e industria, bem como
para o escoamento de guas suprfluas ou acumuladas, ou a
drenagem de terrenos. l
8
Ao proprietrio prejudicado, em tal
caso, tambm assiste direito a ressarcimento pelos danos que
de futuro lhe advenham da infiltrao ou irrupo das guas,
bem como da deteriorao das obras destinadas a canaliz-las.
2
fl
O proprietrio prejudicado poder exigir que seja subter-
rnea a canalizao que atravessa reas edificadas, ptios,
hortas, jardins ou quintais. 3* O aqueduto ser
Direito Ambiental
A legislao brasileira, ainda vigente, de proteo aos
recursos hdricos bastante ampla. O principal instrumento
o Decreto n
2
24.643, de 17 de julho de 1934 (Cdigo de guas).
O Cdigo, ainda que baixado com o principal objetivo de
regulamentar a apropriao da gua com vistas sua utilizao
como fonte geradora de energia eltrica, possui mecanismos
capazes de assegurar a utilizao sustentvel dos recursos
hdricos, bem como garantir o acesso pblico s guas. O CC,
igualmente, possui vrias normas referentes proteo da
qualidade da gua. Podem, ainda, ser apontadas as seguintes
leis:
a) Lei n
s
4.466, de 12 de novembro de 1964;
b) Lei n
2
5.357, de 17 de novembro de 1967;
c) Lei n
2
6.050, de 24 de maio de 1974;
d) Lei n
a
6.662, de 25 de junho de 1979;
e) Lei n
2
6.938, de 31 de agosto de 1981.
Em sede administrativa, existem as Resolues CONAMA 20/86 e
5/88.
O aspecto que, hodiemamente, se pode considerar superado na
legislao mencionada aquele que estabelece o acesso no
oneroso s guas. Pela legislao atualmente em vigor, salvo
em alguns Estados, no h um preo para a gua em estado
bruto. Isto faz com que o desperdcio e descaso com a proteo
e qualidade dos recursos hdricos seja, em geral, muito
grande. A nova poltica de recursos hdricos tem instrumentos
capazes de dar fim ao problema.
O Cdigo Penal tambm possui normas destinadas proteo
dos recursos hdricos.
2.1. gua: Sua Definio
Antes de iniciar a anlise do regime jurdico das guas,
necessrio se faz seja definido o conceito semntico e
tcnico-eientfco de gua. A gua um daqueles elementos que
nos cercam, cuja definio parece ser demasiadamente bvia e,
em razo disto, dificilmente a encontramos nos livros voltados
para o estudo do seu regime jurdico. Penso que, no obstante
a obviedade, importante que sejam oferecidas aos leitores as
definies usualmente utilizadas.
construdo de maneira que canse o menor prejuzo aos
proprietrios dos imveis vizinhos, e a expensas do seu demo,
a quem incumbem tambm as despesas de conservao. Art. 1.294.
Aplica-se ao direito de aqueduto o disposto nos arts. 1.286 e
1.287. Art. 1.295.0 aqueduto no impedir que os proprietrios
cerquem os imveis e construam sobre ele, sem prejuzo para a
sua segurana e conservao; os proprietrios dos imveis
podero usar das guas do aqueduto para as primeiras
necessidades da vida. Art. 1.296. Havendo no aqueduto guas
suprfluas, outros podero canaliz-las, para os fins
previstos no art. 1.293, mediante pagamento de indenizao aos
proprietrios prejudicados e ao dono do aqueduto, de
importncia equivalente s despesas que ento seriam
necessrias para a conduo das guas at o ponto de
derivao. Pargrafo nico. Tm preferncia os proprietrios
dos imveis atravessados pelo aqueduto.
ItBJ - Ensino Sypertor Bftgau .Me
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos I
I
O Dicionrio Aurlio Eletrnico registra a seguinte
definio para o vocbulo gua: Verbete: gua [Do lat. aqua.]
S.f.l. Qum. xido de diidrognio, lquido, incolor, essencial
vida. [Frm.: H2O.J 2. A parte lquida do globo terrestre.
8

O Dicionrio Geolgico Geomorfolgico do Professor Antnio
Teixeira Guerra
9
assim define a gua:
um composto qumico formado de dois tomos de hidrognio e
um de oxignio (H2O). A gua constitui uma unidade de medida
de densidade e a escala termomtrica centesimal (Celsius) se
baseia no seu ponto de sohdicao 0 e de ebuho 100 C.. As
guas esto em constante circulao, .estando presentes tanto
na atmosfera sob a forma de vapor quanto na superfcie do solo
sb a forma lquida, ou mesmo no interior do subsolo,
constituindo lenis aqferos. Trs so as partes que
integram o ciclo hidrolgico: 1 - gua de evaporao; 2 - gua
de infiltrao; 3 ~ gua de escoamento supercial.
2.2. Conceitos Bsicos do Cdigo de guas
O Cdigo de guas institudo pelo Decreto n
9
24.643, de 10
de julho de 1934,. significou uma profunda alterao nos
dispositivos legais do CC brasileiro, que se destinavam
regulamentao do regime dominial e de uso das guas no
Brasil. Explica-se o fato na medida em que o CC limitava-se a
uma regulamentao cujo fundamento bsico era o direito de
vizinhana e a utilizao das guas como bem essencialmente
privado e de valor econmico limitado. O Cdigo de guas foi
construdo a partir de uma concepo inteiramente diversa.
Para o Cdigo de guas, as guas so um dos elementos bsicos
do desenvolvimento, pois a eletricidade mn subproduto
essencial para a industrializao do pas. Ao mesmo tempo, a
lei das guas estabelece um mecanismo de interveno
governamental com vistas a garantir a qualidade e a
salubridade dos recursos hdricos. Alis, a diferena
fundamental entre a normatvidade estabelecida pelo CC
brasileiro e pelo Cdigo de guas est, exatamente, no fato de
que o Cdigo de guas enfoca as guas como recursos dotados de
valor econmico para a coletividade e, por isto, merecedores
de ateno especial do Estado.
Observe-se que as consideranda que servem de base para a
instituio do Cdigo de guas so bastante explcitas. De
fato, merecem transcrio os seguintes trechos:
Considerando que o uso das guas no Brasil tem-se regido at
hoje por uma legislao obsoleta, em desacordo com as
necessidades e interesses da coletividade nacional;
considerando que se toma necessrio modificar este estado de
coisas, dotando o Pas de uma legislao adequada que, de
acordo com a tendn-
8 Dezessete significados foram dicionarizados.
9Dicionrio Geolgico Geomorfolgico, Rio de Janeiro: IBGE, 8
a

ed., pp. 8-9.
Direito Ambiental
cia atual, permita ao Poder Pblico controlar e incentivar o
aproveitamento industrial das guas; considerando que, em
particular, a energia hidrulica exige medidas que facilitem e
garantam seu aproveitamento racional...
Merecem destaque, tambm, os artigos 32 e 33 do Cdigo de
guas, que estabelecem a possibilidade de desapropriao das
guas em razo de necessidade ou utilidade pblica.
Dignas de destaque, igualmente, so as disposies contidas
nos artigos 109/116, que tratam das guas nocivas, e que so
bastante atualizadas, ainda hoje.
, portanto, a partir de uma tica intervencionista que
devem ser compreendidos os institutos jurdicos estabelecidos
pelo Cdigo de guas.
O Cdigo de guas define uma srie de conceitos jurdicos
que so fundamentais para o estudo do Direito e, em especial,
para o Direito Ambiental. A importncia dos mencionados
conceitos decorre do fiato de que toda a regulamentao admi-
nistrativa referente qualidade dos recursos hdricos dever
levar em considerao o regime dominial ao qual esto
submetidas as guas.
Inicialmente, cumpre considerar que o Cdigo de guas divide
as guas em trs categorias bsicas, a saber:
a) pblicas,
b) comuns, e
c) particulares.
As guas pblicas foram divididas pelo Cdigo em duas
categorias, que so:
a) de uso comum e
b) dominicais.
Vale observar que para que as guas ostentem a condio
jurdica de guas pblicas indispensvel que as mesmas sejam
perenes.
As guas pblicas de uso comum
10
so as seguintes:
a) mar territorial, nos mesmos includos os golfos, baas,
enseadas e portos;
b) correntes, canais, lagos e lagoas navegveis ou
flutuveis;
c) as correntes de que se faam estas guas;
d) as fontes e reservatrios pblicos;
e) as nascentes, quando forem de tal modo considerveis que,
por si s, constituam o caput uminis;
f) os braos de quaisquer correntes pblicas, desde que os
mesmos influam na navegabilidade ou flutuabilidade;
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
g) as situadas em zonas periodicamente assoladas pela seca, nos
termos e de acordo com a legislao especial sobre a
matria.
As guas pblicas dominicais so todas aquelas situadas em
terrenos que ostentem a condio de domnio pblico dominical,
quando no forem do domnio pblico de uso comum, ou no forem
comuns. So particulares as nascentes e todas as guas
situadas em terrenos que tambm o sejam, quando as mesmas no
estiverem classificadas entre as guas comuns de todos, as
guias pblicas ou as guas comuns.
Em relao aos seus proprietrios, guas pblicas podem se
classificar em federais, estaduais e municipais. So guas
pblicas federais quando:
a) sejam martimas;
b) estejam situadas em territrios federais;
c) sirvam de limites da Repblica com as naes vizinhas ou se
estendam a territrio estrangeiro;
d) quando situadas na zona de lOOkm contgua aos limites da
Repblica;
e) quando sirvam de limites entre dois ou mais Estados;
f) quando percorrerem parte do territrio de dois ou mais
Estados.
11

So estaduais quando:
a) sirvam de limites a dois ou mais municpios e
b) quando percorram parte dos territrios de dois ou mais
municpios.
As guas pblicas so municipais quando exclusivamente
situadas em seu territrio, respeitadas as restries que
possam legalmente ser impostas.
guas comuns so as correntes no navegveis ou flutuveis.
lveo a superfcie que as guas cobrem sem transbordar
para o solo natural e ordinariamente enxuto.
12
Em sentido
comum, o lveo o leito do rio, conforme a definio que nos
fornecida pelo Dicionrio Aurlio Eletrnico: Verbete: lveo
[Do lat. alveu.] S. m. 1. Leito (5). 2. Sulco, escavao. O
lveo poder ser pblico, de uso comum ou dominical, conforme
a propriedade respectiva das guas. Ser particular no caso
das guas comuns ou das guas particulares.
13

Nascentes so as guas que surgem naturalmente ou por
indstria humana e que correm dentro de um mesmo prdio
particular e, ainda que o transponham, quando elas no tenham
sido abandonadas pelo proprietrio do mesmo.
14

guas pluviais so aquelas que procedem diretamente das
chuvas.
15

11Cdigo de guas, artigo 29,1.
12Cdigo de guas, artigo 9.
13Cdigo de guas, artigo 10.
14Cdigo de guas, artigo 89.
15Cdigo de guas, artigo 102.
Direito Ambientai
2.2.1. Outros Conceitos Importantes
Alguns conceitos so importantes para a compreenso do
mbito de aplicao do Cdigo de guas, embora o prprio
Cdigo de guas no nos fornea a sua definio normativa.
Doravante, passarei a apresentar aqueles que julgo serem
essenciais.
2.2.1.1. Rio
Rio um conceito essencial no que diz respeito aplicao
do Cdigo de guas. O rio uma das classificaes em que se
dividem as guas correntes naturais. Na sua acepo semntica,
rio tem o seguinte significado:
16

Verbete: rio [Do lat. rivu (riu no lat. vulg.).] S. m, 1.
Curso de gua natural, de extenso mais ou menos considervel,
que se desloca de um nvel mais elevado para outro mais baixo,
aumentando progressivamente seu volume at desaguar no mar,
num lago, ou noutro rio, e cujas caractersticas dependem do
relevo, do regime de guas, etc. [Vafluente (4), curso (3),
foz, leito (5), margem (3) e nascente (5).].
Juridicamente, conforme observa Antnio de Pdua Nunes,
17
o
conceito difere daquele que fornecido pela linguagem comum:
Podemos considerar rio o curso de gua que apto para
navegao ou flutuao, bastando que essa aptido exista em
algum trecho nos termos do art. 6
S
do Decreto-lei n-2.281, de
5/9/1940. Se assim no for, a corrente dever deno~ minar-se
crrego, ribeiro, riacho, arroio etc.
Afrnio de Carvalho
18
ensina-nos que:
O rio, no seu todo, compe-se de trs elementos, gua, leito
e margem, dos quais a gua o principal, servindo o leito e a
margem para cont-la. Ao passo que a gua um elemento
autnomo, o leito e a margem se completam e solidarizam na
funo de continente dela. A margem, como prolongamento
lateral ascendente do leito ou lveo, chega at a orla
saliente da calha do rio, onde serve para hndar a conteno da
gua no seu curso normal. Na parte mais baixa, tambm
chamada de praia, e na mais alta, de ribanceira, ou barranca,
pois costuma haver uma gradao, maior ou menor, de tuna para
outra, embora seja por vezes quase repentina a mudana, como
nos canhes do rio. Assim como o leito, a margem parte
integrante do rio, mas, ao mesmo tempo, ambos no
16 Didonro Aurlio Eletrnico, Rio de Janeiro: Nova
Fronteira.
17 Cdigo de guas, So Paulo; RT, 2 ed., voL 1, p. 3.
18 guas Interiores, So Paulo: Saraiva, 1986, p. 121.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
I
passam realmente de extremidades do solo ribeirinho, dada a
homogeneidade de sua composio.
Bacia hidrogrfica - o Vocabulrio Bsico de Meio Ambiente
apresenta os seguintes significados para o conceito de bacia
hidrogrfica:
rea cujo escoamento das guas superficiais contribui para
um nico exu- trio... rea de drenagem de um curso dgua ou
lago... rea total drenada por um rio e seus afluentes...
Conjunto de terras drenadas por um rio principal e seus
auentes... So grandes superfcies limitadas por divisores de
guas e drenadas por um rio e seus tributrios...
19

2.2.1.2. Lago e Lagoa
Lago e lagoa so duas definies extremamente importantes
para a legislao protetora dos recursos hdricos. Em sua
acepo comum, o vocbulo lago, originado do latim lacun,
sinnimo de extenso de gua cercada de terras. J lagoa
vocbulo que tambm tem a sua origem no latim, provindo de
lacona, segundo o Dicionrio Aurlio Eletrnico, um lago
pouco extenso. No Brasil corrente chamar lagoa a qualquer
lago.
2.2.1.3. Corrente
Corrente vocbulo cujos significados dicionarizados por
Aurlio Buarque so extremamente amplos, em sendo assim,
passarei a apresentar, apenas, aqueles que guardam referncia
direta com o nosso tema:
Corrente [Do lat. currentej... Diz-se das guas que correm,
que no se acham estagnadas; corredio, corredio... O curso
das guas de um rio, de um ribeiro, de um regato;
correnteza...
2.3. Legislao Extravagante de Proteo aos Recursos Hdrieos
Alm do Cdigo de guas, existem outras normas legais, no
Direito brasileiro, que se prestam proteo dos recursos
hdricos. Cid Tomanik de Pompeu,
20
em excelente trabalho,
arrolou o conjunto de normas legais que, mesmo antes do
estabelecimento da Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA,
mediante a edio da Lei n
e
6.938/81, eram perfeitamente aptas
prote-
19 Moreira, Iara Verocai Dias. Vocabulrio Bsico de Meio
Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA, 1992, 4
a
ed., p. 35.
20 Regime Jurdico das guas Pblicas 1 Polcia da
Qualidade, So Paulo: Cetesb, s/d, pp. 105 e seguintes.
Direito Ambiental
o da qualidade das guas pblicas e particulares. Tal
legislao, antecedente concepo jurdica que d base
existncia do Direito Ambiental, est fundada na defesa da
sade pblica que, como se sabe, a concepo jurdica que
primeiro serviu para a proteo legal do meio ambiente. Tal
legislao guarda uma relao direta com o processo de
industrializao vivido pelo pas a partir da dcada de 30 e,
sobretudo, a partir dos anos 50. Atualmente, existindo a
legislao especfica de Direito Ambiental, com vistas ao
combate da poluio dos recursos hdricos, a legislao
mencionada pelo professor Tomanik Pompeu importante pelo seu
valor histrico e retrospectivo. Citarei, doravante, algumas
das normas referidas pelo ilustre autor.
Em primeiro lugar, deve ser citado o Decreto n
9
23.777, de
23 de janeiro de 1934, que j estabelecia a obrigatoriedade
do lanamento dos resduos industriais das usinas aucareiras
nos rios principais, longe das margens, em lugar fundo e cor-
rentoso, devendo, quando no fosse possvel, ser adotados
tanques de depurao.
21
Como se observa, no existe uma
preocupao evidente com o tratamento dos rejeitos ou mesmo
com a sua eliminao. Entretanto, o que bastante louvvel,
considerando-se a poca, que existe a preocupao de que
seja evitada a contaminao das guas imediatamente
utilizveis pelos ribeirinhos.
Decreto-lei n
e
3.365, de 21 de junho de 1941, que estabelece
a possibilidade de desapropriao por utilidade pblica, na
qual se compreende a salubridade pblica. A prpria
Consolidao das Leis do Trabalho, em seus artigos 221 c/c
222, estabelece penalidades para os responsveis por
instalaes industriais que no derem tratamento aos resduos
produzidos, capaz de tom-los inofensivos para a coletividade.
As leis posteriores aos anos 50 no foram referidas, pois,
de maneira geral, encontram-se analisadas ao longo de todo o
presente trabalho, em diversos captulos e tpicos.
3. O Valor Econmico dos Recursos Hdricos
Como j foi visto antes, a legislao brasileira prdiga
m normas cujo objetivo a proteo dos recursos hdricos. A
legislao anterior Lei n
2
6.938/81 tinha como escopo bsico
a proteo da sade humana. O importante da legislao brasi-
leira de proteo aos recursos hdricos que, mesmo antes da
Lei n
e
6.938/81, o Cdigo de guas e as demais normas jurdicas
voltadas para a proteo dos recursos hdricos j estavam
fundamentados em concepo jurdica que contemplava, simul-
taneamente, a proteo da sade humana, com a proteo da
qualidade ambiental das guas e com a proteo e manuteno do
valor que as mesmas ostentam para o desenvolvimento econmico
e social. O combate poluio dos recursos hdricos se
21 Idem, p. 106.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
faz, portanto, a partir do reconhecimento do multifactico
valor assumido pelas guas no Direito brasileiro.
O reconhecimento do valor econmico tem sido assumido desde
a vigncia do Cdigo de guas e ganhou nvel constitucional
desde a Carta de 34.
3.1. Desapropriao de Recursos Hdricos
O Cdigo de guas, em seus artigos 32 e 33, reconhece a
possibilidade de desapropriao dos recursos hdricos. A
desapropriao das guas pblicas de uso comum ou patrimoniais
dos Estados ou dos Municpios, bem como as guas comuns ou
particulares, ainda como os seus respectivos lveos e margens,
podem ser desapropriados em razo de necessidade ou utilidade
pblica. A declarao de necessidade ou utilidade pblica
somente possvel, contudo, quando se tratar da hiptese de
algum servio pblico a ser instalado e que esteja previsto na
legislao brasileira.
Em assim sendo, so aplicveis as hipteses do artigo 2
e
,
2
9
e 5
9
, do Decreto-lei n
e
3.565, de 21 de junho de 1941, que
tratam das desapropriaes por utilidade pblica. So
aplicveis, igualmente, as disposies contidas na Lei n
9

4.132, de 10 de setembro de 1962, que dispe sobre a
desapropriao por interesse social. Na lei em tela so
consideradas como de interesse social, por fora dos incisos
VI e VII:
As terras e guas suscetveis de valorizao extraordinria,
pela concluso de obras e servios pblicos, notadamente de
saneamento, portos, transporte, eletricao, armazenamento de
gua e irrigao, no caso em que no sejam ditas reas
socialmente aproveitadas
22
e, ainda, a proteo do solo e a
preservao de cursos e mananciais de gua e de reservas
florestais.
13

Veja-se que a desapropriao das guas um instrumento
extremamente poderoso, seja para a proteo da qualidade dos
recursos hdricos com vistas proteo da sade humana, seja
com vistas utilizao dos recursos hdricos como fonte
geradora de energia.
3.2. Obrigao de Conservao da Qualidade das Aguas
Antecipando-se aos modernos conceitos de responsabilizao
por danos ambientais, o Cdigo de guas, em seus artigos
109/118, estabelece um sistema pelo qual aquele que
conspurcar ou contaminar as guas que no consome em prejuzo
de terceiros deve arcar com o ressarcimento dos prejuzos e
com os custos da recu-
22 Lei n 4.132, de 10/9/1962, art. 2 VI.
23 Lei vfi 4.132, de 10/9/1962, art. 2, VII.
Direito Ambiencal
perao da qualidade das guas. Hodiemamente, estaramos
diante da obrigao de repristinar o meio ambiente agredido
pelo inquinamento.
Estabelecida a proibio geral de conspurcao ou
contaminao das guas em prejuzo de terceiros, conforme as
determinaes legais contidas no artigo 109, o prprio Cdigo
de Aguas passa a definir quais os mecanismos que devero ser
utilizados para a reparao dos danos ambientais,
independentemente da responsabilidade civil, penal e
administrativa. Com efeito, determina o artigo 110 do Cdigo
de guas:
Os trabalhos para a salubridade das guas sero executados
custa dos infratores, que> alm da responsabilidade criminal',
se houver, respondero pelas perdas e danos que causarem e
pelas multas que lhes forem impostas nos regulamentos
administrativos.
Verifica-se que, pelo que est disposto na norma, compete ao
poluidor todo o pagamento pelos trabalhos para a salubridade,
isto , pelos trabalhos para a recomposio da biota agredida,
bem como a indenizao pelos danos causados a terceiros ou s
propriedades pblicas ou privadas que, eventualmente, tenham
sido prejudicadas pela poluio causada. O poluidor,
igualmente, sujeita-se s sanes administrativas resultantes
da inobservncia de regulamentos administrativos e, por fim,
caso o dano ambiental tenha sido provocado por um comporta-
mento criminalmente reprovvel, o poluidor deve responder
pelos seus atos perante o juzo do crime.
3.2.1. A Regulamentao Administrativa das guas
3.2.1.1. Estabelecimento das Classes de guas
O estabelecimento de um sistema de classificao das guas
essencial para que se possa organizar o sistema administrativo
destinado a exercer a fiscalizao do controle de qualidade
das guas interiores. A primeira classificao das guas
realizadas no Brasil foi estabelecida pela Portaria n
e
13/76 do
Ministrio do Interior que, na poca, era o rgo ao qual
estava vinculada a antiga SEMA - Secretaria Especial do Meio
Ambiente.
Atualmente, a matria est regida por resolues do CONAMA.
A gua um dos componentes do meio ambiente natural que tem
merecido as maiores atenes administrativas por parte do
CONAMA. Diversas tm sido as resolues voltadas para a
proteo dos recursos hdricos. A atividade administrativa do
CONAMA diri- ge-se seja para a proteo das guas marinhas,
seja para a proteo das guas doces. O principal instrumento
regulamentar a resoluo CONAMA n
9
357, de 17 de maro de
2005:
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos Classificao das
guas conforme o uso preponderante
Classi
fica
o
Clas
se


guas destinadas ao abastecimento
para consumo humano, com
desinfeco; preservao do
equilbrio natural das comunidades
aquticas, e a preservao dos
ambientes aquticos em unidades de
conservao de proteo integral.

guas destinadas ao abastecimento
para consumo humano, aps tratamento
simplificado; proteo das
comunidades aquticas; recreao
de contato primrio, tais como:
natao, esqui aqutico e mergulho,
conforme Resoluo CONMA n 274, de
2000; irrigao de hortalias que
so consumidas cruas e de frutas que
se desenvolvam rentes ao solo e que
sejam ingeridas cruas sem remoo de
pelcula; e proteo das comuni-
dades aquticas em Terras Indgenas.

Espe
dal
guas destinadas ao abastecimento
para consumo humano, aps tratamento
convencional; proteo das
comunidades aquticas; recreao
de contato primrio, tais como:
natao, esqui aqutico e mergulho,
conforme Resoluo CONAMA n 274, de
2000; irrigao de hortalias,
plantas frutferas e de parques,
jardins, campos de esporte e lazer,
com os quais o pblico possa vir a
ter contato direto; e aquicultura
e a atividade de pesca.

guas destinadas ao abastecimento
para consumo humana, aps tratamento
convencional ou avanado;
irrigao de culturas arbreas,
cerealferas e forrageiras; a pesca
amadora; a recreao de contato
secundrio; e a dessedentao de
animais.

1
guas destinadas navegao;
harmonia paisagstica.

guas destinadas preservao dos
ambientes aquticos em unidades de
conservao de proteo integral; e
preservao do equilbrio natural
das comunidades aquticas.
guas
doces

guas destinadas recreao de
contato primrio, conforme Resoluo
CONAMA n
a
274, de 2000; proteo
das comunidades aquticas e
aquicultura e a atividade de pesca.

2
guas destinadas pesca amadora; e
a recreao de contato secundrio.

guas destinadas navegao;
harmonia paisagstica.

guas destinadas preservao dos
ambientes aquticos em unidades de
conservao de proteo integral; e
preservao do equilbrio natural
das comunidades aquticas.

3 guas destinadas recreao de
contato primrio, conforme Resoluo
CONAMA n 274, de 2000; proteo
das comunidades aquticas;
aquicultura e a atividade de pesca;
ao abastecimento para consumo
humano, aps tratamento convencional
ou avanado; irrigao de
hortalias que so consumidas cruas
e de frutas que se desenvolvam
rentes ao solo e que sejam ingeridas
cruas sem remoo de pelcula, e
irrigao de parques, jardins,
campos de esporte e lazer, com os
quais o pblico possa vir a ter
contato direto.

4
Aguas destinadas pesca amadora; e
a recreao de contato secundrio.

guas destinadas navegao;
harmonia paisagstica.

Espe
cial
1


2


3


Espe
cial
guas
Salina
s 1


2

guas
Salobr
as
3

Direito Ambiental
4. As guas Submetidas ao Regime Jurdico de Direito Privado
4.1. Normas Gerais Estabelecidas pelo Cdigo Civil Brasileiro
Apesar da existncia do Cdigo de guas, que regulamentou a
apropriao e a utilizao pblica e privada das guas,
remanescem as normas do CC brasileiro quanto ao particular. O
Cdigo de guas no significou uma revogao pura e simples
das normas contidas no CC brasileiro sobre o regime jurdico
das guas. Conforme afirma Afrnio de Carvalho:
24

O Cdigo de guas de 1934 cobriu interstcios deixados pelo
CC, de sorte que os dois diplomas, embora se repitam em certo
tanto, noutro tanto se completam.
Como j foi dito anteriormente, as guas podem estar
submetidas ao regime de Direito Pblico ou ao regime de
Direito Privado. Nesta altura do presente trabalho, cumpre
examinar as guas que se encontram submetidas ao regime
jurdico de Direito Privado. Do ponto de vista do Direito
Privado, a matria encontra-se regulada no chamado direito de
vizinhana.
O CC trata do assunto nos artigos 1.288 e seguintes que
complementam as normas do Cdigo de guas, sobretudo no que se
refere aos aspectos de vizinhana. Conforme observa Silvio
Rodrigues:
25

Quando dentro do campo da vizinhana, fala-se em regime de
guas legalmente estabelecido, tem-se em vista o complexo das
normas reguladoras das relaes entre vizinhos, referentes s
guas de nascente e pluviais, que, com o escopo de harmonizar
interesses e compor conflitos, criam direitos e obrigaes
recprocos.
Os direitos e obrigaes recprocos que so estabelecidos
pelo CC dizem respeito garantia do livre fluxo das guas do
prdio superior para o prdio inferior, da obrigao de
receber as guas que fluem normalmente etc. A matria
encontra-se tambm no Cdigo de guas, em seus artigos 68/138.
Os principais direitos e obrigaes concernentes
utilizao das guas so os seguintes:
26

Principais direitos
a) o que tem o dono do prdio superior de facilitar o
escoamento das guas mediante abertura de sulcos e drenos;
24 Carvalho, Afrnio de. Ob. cit., p. 114.
25 Direito Civil - Direito das Coisas, vol. V, So Paulo:
Saraiva, 1980,10
a
ed., p. 140.
26 Classificao feita pelo Professor Orlando Gomes e
apresentada por Maria Helena Diniz, in Curso de Direito
Civil Brasileiro - Direito das Coisas, vol. IV, So Paulo:
Saraiva, 6 ed., 1989, pp. 181-182.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
b) o que tem o proprietrio do prdio inferior de facilitar o
escoamento natural das guas com a abertura de canais e
valetas;
c) o de captar as guas de que se serve;
d) o que tem o dono do prdio superior de utilizar-se
livremente das guas de fonte no captada para satisfazer
suas necessidades;
e) o que tem o proprietrio do prdio inferior sobre as sobras
de fonte no captada pelo prdio superior;
f) o de captar gua de fonte;
g) o de utilizar-se das guas pluviais;
h) o de aproveitar guas de rios pblicos;
i) o de canalizar, atravs de prdios alheios, as guas a
que tenha direito;
j) o de captar guas dos rios que banhem ou atravessem seu
terreno;
1) o de alterar o lveo da corrente que atravessa seu imvel,
desde que mantendo o mesmo ponto de sada para o prdio
inferior.
Quanto s principais obrigaes, estas so as seguintes:
a) a que tem o dono do prdio inferior de receber as guas que
correm naturalmente do superior, isto , as guas correntes
por obra da natureza e as guas pluviais;
b) a que tem o dono do prdio superior de no aumentar o
mpeto das guas, reunindo-as num s curso;
c) a que tem o dono do prdio inferior de consentir que o
proprietrio do prdio superior penetre seu terreno para a
execuo de trabalhos de conservao e limpeza;
d) a do dono do prdio superior de no impedir o curso natural
das guas pelos prdios inferiores;
e) a de permitir, atravs de seus prdios, o aqueduto;
f) a de no captar toda a gua da corrente que atravessa ou
banha seu terreno, para no privar o dono do prdio vizinho
da parte que lhe toca;
g) a que tem o dono do prdio superior de no piorar a
situao do prdio inferior, com as obras que fizer para
facilitar o escoamento das guas.
4.1.1. Regime de Prescrio
Sendo certo que a gua um bem juridicamente aproprivel, o
regime de prescrio incidente sobre o mesmo muito
importante. Como se sabe, atravs da aplicao do regime de
prescrio so possveis a perda e a aquisio de bens. A
matria est regulada pelo artigo 79 do Cdigo de guas, que
estabelece:
imprescritvel o direito de uso sobre as guas das
correntes, o qual s poder ser alienado por ttulo ou
instrumento pblico, permitida no sendo, entretanto, a
alienao em benefcio de prdios no marginais, nem com pre-
juzo de outros prdios, aos quais pelos artigos anteriores
atribuda a prefern~
Direito Ambiental
cia no uso das mesmas guas. Pargrafo nico. Respeitam-se os
direitos adquiridos at a data da promulgao deste Cdigo,
por ttulo legtimo ou prescrio que recaia sobre oposio
no seguida, ou sobre a construo de obras no prdio
superior, de que se possa inferir abandono do primitivo
direito.
4.2. Normas do Cdigo de guas Referentes ao Aproveitamento de
guas Comuns e Particulares
A disposio mais importante do Cdigo de guas sobre as
guas particulares aquela que est contida no artigo 68, que
estabelece o regime de inspeo e autorizao administrativa
para as guas comuns e as particulares, no interesse da sade
e da segurana pblica; e para as guas comuns, no interesse
dos direitos de terceiros ou da qualidade, curso ou altura das
guas pblicas. Note-se que, aqui, est estabelecida uma norma
de grande alcance ambiental, pois considera a gua como um
interesse pblico, independentemente de seu regime de domnio.
5. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos
A CF de 1988, como j foi exaustivamente dito ao longo de
todo o presente trabalho, um marco significativo na mudana
de concepo sobre o meio ambiente e de sua proteo legal.
Infelizmente, muitos aspectos verdadeiramente inovadores da
Carta ainda no passaram pela necessria densificao
legislativa. Felizmente, naquilo que diz respeito aos recursos
hdricos, o legislador federal estabeleceu uma nova normao
que possibilitou o estabelecimento da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos - PNRH que, como se ver adiante, no
antagnica Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA, ao
contrrio, ambas so complementares. A Poltica Nacional de
Recursos Hdricos - PNRH est estabelecida pela Lei n
e
9.433,
de 8 de janeiro de 1997.
5.1. Princpios Gerais da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos - PNRH
Os princpios basilares da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos - PNRH esto estabelecidos no artigo 1 e seus
incisos, da Lei n
s
9.433/97. Eles so os seguintes:
a) a gua um bem de domnio pblico;
b) a gua um recurso natural limitado, dotado de valor
econmico;
c) em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos
hdricos o consumo humano e a dessedentao dos animais;
d) a gesto dos recursos hdricos deve proporcionar o uso
mltiplo das guas;
e) a bacia hidrogrfica a unidade territorial para
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos -
PNRH e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento dos
Recursos Hdricos;
f) a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e
contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e
das comunidades.
S
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
O principal aspecto que pode ser compreendido destes
princpios que a nova concepo legal busca encerrar com a
verdadeira apropriao privada e graciosa dos recursos
hdricos. Com efeito, sabemos que a indstria e a agricultura
so os grandes usurios dos recursos hdricos. Normalmente, a
gua captada, utilizada e devolvida para o seu local de
origem, sem que aqueles que auferem vantagens e dividendos com
a sua utilizao paguem qualquer quantia pela atividade. E
mais, a recuperao e manuteno das boas condies sanitrias
e ambientais dos recursos hdricos, conspurcados pelas
diversas atividades econmicas que deles dependem, um
encargo de toda a sociedade que, com seus impostos, subsidia
de forma inaceitvel diversas atividades privadas.
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH, em seus
princpios, rompe com a antiga e errnea concepo de que os
problemas referentes aos recursos hdricos podem ser
enfrentados em desconsiderao das realidades geogrficas. A
adoo da gesto por bacias um passo fundamental para que se
consiga um padro ambien- talmente aceitvel para os nossos
recursos hdricos. Igualmente relevante a adoo do critrio
de que a gesto dos recursos hdricos um elemento de
interesse de toda a sociedade e que, portanto, somente em
aes conjuntas que se conseguir obter resultados
favorveis.
5.1.1. Objetivos
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH tem por
objetivos os
seguintes:
a) assegurar atual e s futuras geraes a necessria
disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados
aos respectivos usos;:
b) a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos,
incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao
desenvolvimento sustentvel;
c) a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos
de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos
recursos naturais.
5.2. Instrumentos
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH possui os
instrumentos capazes de tom-la exequvel. Estes instrumentos
so os seguintes:
a) os planos de recursos hdricos;
b) o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os
usos preponderantes da gua;
c) a outorga de direitos de uso de recursos hdricos;
d) a cobrana pelo uso dos recursos hdricos;
e) o sistema de informao sobre os recursos hdricos.
Direito Ambiental
Os Planos de Recursos Hdricos so planos diretores cujo
objetivo fundamentar e orientar a implantao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos PNRH, bem como o gerenciamento
dos recursos hdricos. Os Planos de Recursos Hdricos carac-
terizam-se por serem planos de longo termo. O plano dever ter
o seguinte contedo mnimo:
a) diagnstico da situao atual dos recursos hdricos;
b) anlise das alternativas de crescimento demogrfico, de
evoluo das atividades produtivas e da modificao dos
padres de ocupao do solo;
c) balano entre disponibilidades e demandas futuras dos
recursos hdricos, em quantidade e qualidade, com
identificao de conflitos potenciais;
d) metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e
melhoria da qualidade dos recursos hdricos disponveis;
e) medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e
projetos a serem implantados para o atendimento de metas
previstas;
f) prioridades para outorga de direitos de uso de recursos
hdricos;
g) diretrizes e critrios para a cobrana pelo uso dos
recursos hdricos;
h) propostas para a criao de reas sujeitas restrio de
uso com vistas proteo dos recursos hdricos.
Os planos podero ser criados em nvel local, regional e
nacional.
O enquadramento dos corpos de gua em classes, j existentes
anteriormente, conforme j foi visto, tem por objetivo atingir
os seguintes resultados:
a) assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais
exigentes a que forem destinadas;
b) diminuir os custos do combate poluio das guas,
mediante aes preventivas permanentes.
5.2.1. Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos
Juntamente com o estabelecimento da cobrana pela utilizao
dos recursos hdricos, este um dos fatores mais importantes
nas modificaes trazidas pela nova legislao. Com efeito,
atravs da outorga, o Estado passa a ter controle sobre a cap-
tao e o lanamento de efluentes nos corpos de gua. A
inexistncia de tais controles, como se sabe, acarretou
consequncias extremamente negativas. De fato, antes da
legislao atual, o bem pblico gua era apropriado
privadamente, gerando lucro e riqueza para os seus usurios e
transferindo os nus da manuteno de sua qualidade para a
sociedade como um todo. Esta prtica, desnecessrio dizer,
era extremamente antissocial.
A outorga do direito de uso um instituto jurdico
administrativo cujos contornos ainda no esto muito bem
definidos, em razo de sua novidade em nosso sistema jurdico.
O artigo 11 da Lei n
e
9.433, de 8 de janeiro de 1997,
estabelece que:
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
O regime de outorga de direitos de uso de recursos hdricos
tem como
objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo
dos usos da gua e o
efetivo exerccio dos direitos de acesso gua.
A prpria lei estabeleceu, em seu artigo 12, quais so os
direitos que se encontram submetidos ao regime de outorga. So
os seguintes os direitos recm-mencionados:
a) derivao ou captao de parcela de gua existente em corpo
de gua para consumo final, inclusive abastecimento pblico,
ou insumo de processo produtivo;
b) extrao de gua de aqufero subterrneo para consumo final
ou insumo de processo produtivo;
c) lanamento, em corpo de gua, de esgotos e demais resduos
lquidos ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua
diluio, transporte ou disposio final;
d) aproveitamento de potenciais hidreltricos;
e) outros usos que alteram o regime, a quantidade ou a
qualidade da gua existente em um corpo de gua.
Bem se v que o grande nmero de atividades sujeitas ao
regime de outorga, necessariamente, acarretar m maior
controle das atividades que, de alguma forma, utilizam os
corpos hdricos. A outorga dever ser solicitada entidade de
direito pblico que tenha a titularidade do corpo hdrico, ou
a quem lhe faa as vezes.
A outorga deve ser tida como um instituto jurdico
administrativo intermdio entre a autorizao e a licena
administrativa. Embora no seja concedida em carter precrio,
igualmente no o , de forma definitiva. H que se observar,
entretanto, que, na forma do artigo 15, existe uma expressa
previso legal das diversas hipteses nas quais se poder
registrar a suspenso da outorga. A suspenso da outorga de
recursos hdricos poder ser; (a) parcial e (b) total. Ou
ainda: (a) definitiva ou (b) por tempo limitado. Os motivos
legais que podem acarretar a suspenso da outorga so os
seguintes:
a) no-cumprhnento, pelo outorgado, dos termos da outorga;
b) ausncia de uso por trs anos consecutivos;
c) necessidade premente de gua para atender a situaes de
calamidade, inclusive as decorrentes de condies climticas
adversas;
d) necessidade de prevenir ou reverter grave degradao
ambiental;
e) necessidade de atender a usos prioritrios, de interesse
coletivo, para os quais no se disponha de fonte
alternativa;
f) necessidade de serem mantidas as caractersticas de
navegabilidade do corpo hdrico.
Todas as hipteses previstas em lei esto bastante evidentes e
so voltadas para o atendimento de um interesse pblico
relevante. Mesmo o no-cumprimento dos
Direito Ambiental
termos da outorga significa tuna violao de interesse
pblico, pois a outorga, quando concedida, visa uma explorao
sustentvel do recurso, dentro de um planejamento mais
abrangente.
A outorga, concedida pelo prazo de 35 anos, renovveis, no
implica alienao das guas, mas, apenas e to-somente, a
autorizao para a sua adequada utilizao.
5.2.2. Cobrana pela Utilizao dos Recursos Hdricos
A cobrana pelo uso da gua est inserida em um princpio
geral do Direito Ambiental que impe, quele que,
potencialmente, auferir os lucros com a utilizao dos
recursos ambientais, o pagamento dos custos. A cobrana,
portanto, est plenamente inserida no contexto das mais
modernas tcnicas do Direito Ambiental e socialmente justa.
A cobrana pela utilizao do uso dos recursos hdricos no
um fim em si mesmo mas, ao contrrio, um instrumento utilizado
para o alcance de finalidades precisas. A cobrana no tem a
natureza de tributo. So objetivos da cobrana pela utilizao
dos recursos hdricos:
a) reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma
indicao de seu real valor;
b) obter recursos financeiros para o financiamento dos
programas e interaes contemplados nos planos de recursos
hdricos.
A cobrana pela utilizao dos recursos hdricos deve ser
realizada tendo por base os critrios legais fixados na lei,
sendo certo que a sua utilizao prioritria deve ocorrer na
bacia hidrogrfica que tenha gerado o recurso financeiro. A
aplicao dos recursos poder ser feita a fundo perdido, ou
seja, o dinheiro retoma sua origem com vistas ao
financiamento de projetos e obras que alterem, de modo
considerado benfico coletividade, a qualidade, a quantidade
e o regime de vazo dos corpos de gua.
5.2.3. Administrao dos Recursos Hdricos
A administrao dos recursos hdricos feita em trs
nveis.
a) Conselho Nacional dos Recursos Hdricos;
b) Comits de Bacias Hidrogrficas; e
c) Agncias de gua.
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos foi
constitudo tendo por base os seguintes objetivos:
a) coordenar a gesto integrada das guas;
b) implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
PNRH;
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
c) arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com
os Recursos Hdricos;
d) planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a
recuperao dos Recursos Hdricos;
e) promover a cobrana pela utilizao dos Recursos Hdricos.
O Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos
integrado por:
a) Conselho Nacional dos Recursos Hdricos;
b) Conselho de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito
Federal;
c) Comits de Bacias Hidrogrficas; e
d) os rgos dos poderes pblicos federais, estaduais e
municipais, cujas competncias se relacionem com a gesto
dos recursos hdricos.
5.2.3.1. Constituio e Competncias do Conselho Nacional dos
Recursos Hdricos
O Conselho Nacional dos Recursos Hdricos tem a seguinte
composio:
27

a) Presidncia do Ministro de Estado do Meio Ambiente;
b) Representante do Ministrioda Agricultura, Pecuria e
Abastecimento;
c) Representante do Ministrio da Cincia e Tecnologia;
d) Representante do Ministrio da Fazenda;
e) Representante do Ministrio da Defesa;
f) Representante do Ministrio do Meio Ambiente;
g) Representante do Ministriodo Planejamento, Oramento e
Gesto;
h) Representante do Ministrio das Relaes Exteriores;
i) Representante do Ministrio da Sade;
j) Representante do Ministrio dos Transportes; k)
Representante do Ministrio da Justia;
1) Representante do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior;
m) Representante do Ministrio da Integrao Nacional; n) Um
representante da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
da Presidncia da Repblica;
o) Um representante:
L Da Agncia Nacional de guas - ANA, ii. Da Agncia
Nacional de Energia Eltrica - ANEEL; p) Representantes
indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos; q)
Representantes dos usurios dos Recursos Hdricos; r)
Representantes das organizaes civis dos Recursos Hdricos.
27 Decreto n 3.978, de 22/10/2001.
Direito Ambiental
Ao Conselho compete:
a) promover a articulao do planejamento dos Recursos
Hdricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais
e dos setores usurios;
b) arbitrar, em ltim instncia administrativa, os conflitos
existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos;
c) deliberar sobre os projetos de aproveitamento dos Recursos
Hdricos cujas repercusses extrapolem o mbito dos Estados
em que sero implantados;
d) deliberar sobre as questes que lhes tenham sido
encaminhadas pelos Conselhos Estaduais dos Recursos Hdricos
ou pelos Comits de Bacias Hidrogrficas;
e) analisar propostas de alterao da legislao pertinente a
Recursos Hdricos e Poltica Nacional de Recursos Hdricos
- PNRH;
f) estabelecer diretrizes complementares para implementao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos - PNRH, aplicao de
seus instrumentos e atuao do Sistema Nacional dos Recursos
Hdricos;
g) aprovar propostas de instituio de Comits de Bacia
Hidrogrfica e estabelecer critrios gerais para a
elaborao de seus regimentos.
.2.3.2. Comits de Bacia Hidrogrfica
Os Comits de Bacia Hidrogrfica podero ter como reas de
atuao:
a) a totalidade de uma bacia hidrogrfica;
b) sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua
principal da bacia, ou de tributrio desse tributrio; ou
c) grupo de bacias ou sub-bacias contguas.
Compete aos Comits de Bacia Hidrogrfica, no mbito de sua
rea de atuao:
a) promover o debate das questes relacionadas a recursos
hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes;
b) arbitrar, em primeira instncia administrativa, os
conflitos relacionados aos recursos hdricos;
c) aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia;
d) acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da
bacia e sugerir as providncias necessrias ao cumprimento
de suas metas;
e) propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de
Recursos Hdricos as acumulaes, derivaes, captaes e
lanamentos de pouca expresso, para efeito de iseno da
obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos
hdricos, de acordo com os domnios destes;
f) estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso dos recursos
hdricos e sugerir os valores a serem cobrados;
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
g) estabelecer critrios e promover o rateio dos custos das
obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo.
a seguinte a composio dos Comits de Bacia:
a) representante da Unio;
b) representante do Estado e do Distrito Federal cujos
territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas
respectivas reas de atuao;
c) representantes dos Municpios situados, no todo ou em
parte, em suas reas de atuao;
d) representantes dos usurios das guas em sua rea de
atuao;
e) das entidades civis de recursos hdricos com atuao
comprovada na bacia.
Nas hipteses em que os Comits estejam constitudos em
reas que envolvam Terras Indgenas, devero ser integrados
por representantes da Fundao Nacional do ndio FUNAI e das
comunidades indgenas da regio.
5.3. Infraes e Penalidades
So infraes s normas de utilizao dos Recursos Hdricos:
a) derivar ou utilizar recursos hdricos para qualquer
finalidade, sem a respectiva outorga de direito de uso;
b) iniciar a implantao ou implantar empreendimento
relacionado com a derivao ou a utilizao de recursos
hdricos, superficiais ou subterrneos, que impliquem
alteraes no regime, quantidade ou qualidade dos mesmos,
sem autorizao dos rgos ou entidades competentes;
c) utilizar-se dos recursos hdricos ou executar obras ou
servios relacionados com os mesmos em desacordo com as
condies estabelecidas na outorga;
d) perfurar poos para extrao de gua subterrnea ou oper-
los sem a devida autorizao;
e) fraudar as medies dos volumes de gua utilizados ou
declarar valores diferentes dos medidos;
f) infringir normas estabelecidas em regulamento,
compreendendo as normas administrativas emanadas dos rgos
competentes;
g) obstar ou dificultar as aes da fiscalizao competente.
As penalidades aplicveis so as seguintes:
a) advertncia por escrito, na qual ser fixado o prazo para a
correo da irregularidade;
b) multa simples ou diria, proporcional gravidade da
infrao;
Direito Ambientai
c) embargo provisrio, por prazo determinado, para a execuo
de servios e obras necessrias para o cumprimento das
normas legais referentes aos recursos hdricos;
d) embargo definitivo com revogao da outorga.
5.4. Agncia de Agua
As Agncias de gua tm por funo o desempenho das
atividades tcnicas necessrias para que os Comits de Bacia
Hidrogrfica possam ver aplicadas as suas deliberaes. As
Agncias de gua podem prestar servios para mais de um
Comit. As Agncias de gua devero ter a sua constituio
autorizada pelos Comits ou pelo Conselho Nacional de Recursos
Hdricos. So condies legais necessrias constituio de
Agncias de gua:
a) prvia existncia do Comit ou dos Comits de Bacia
Hidrogrfica que as tenham institudo;
b) viabilidade financeira assegurada pela cobrana do uso dos
recursos hdricos em sua rea de atuao.
Incumbe Agncia de Bacia, na sua rea de atuao:
a) manter balanos atualizados da disponibilidade de recursos
hdricos em sua rea de atuao;
b) manter o cadastro de usurios de recursos hdricos;
c) efetuar, mediante delegao do outorgante, a cobrana pelo
uso dos recursos hdricos;
d) analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a
serem financiados com recursos gerados pela cobrana pelo
uso dos recursos hdricos e enca- minh-los instituio
financeira responsvel pela administrao desses recursos;
e) acompanhar a administrao financeira dos recursos
arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos em
sua rea de atuao;
f) gerir o sistema de informaes sobre recursos hdricos em
sua rea de atuao;
g) celebrar convnios e contratar financiamentos e servios
para a execuo de suas competncias;
h) elaborar a sua proposta oramentria e submet-la
apreciao do respectivo ou respectivos Comits de Bacia
Hidrogrfica;
i) promover os estudos necessrios para a gesto dos recursos
hdricos na sua rea de atuao;
j) elaborar o Plano de Recursos Hdricos para apreciao do
respectivo Comit de Bacia Hidrogrfica.
Compete, ainda, s Agncias de gua propor ao respectivo ou
respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica:
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
a) o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, para
encaminha mento ao respectivo conselho nacional ou conselhos
estaduais de recursos hdricos, de acordo com o domnio
destes;
b) os valores a serem cobrados pelo uso dos recursos
hdricos;
c) o plano de aplicao dos recursos arrecadados com a
cobrana pelo uso dos recursos hdricos;
d) o rateio do custo das obras de uso mltiplo, de interesse
comum ou coletivo.
5.4.1, Organizaes Civis de Recursos Hdricos
Nos termos da Lei n
s
9.433, de 8 de janeiro de 1997, artigo
47, so consideradas organizaes civis de recursos hdricos:
a) consrcios e associaes intermunicipais de bacias
hidrogrficas;
b) associaes regionais, locais ou setoriais de usurios de
recursos hdricos;
c) organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse
na rea de recursos hdricos;
d) organizaes no-govemamentais com objetivos de defesa de
interesses difusos e coletivos da sociedade;
e) outras organizaes reconhecidas pelo Conselho Nacional ou
pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos.
5.4.2. Agncia Nacional de guas - ANA
5.4.2.1. Apresentao
A edio da Lei Federal n
Q
9.984, de 17 de julho de 2000,
que dispe sobre a criao da Agncia Nacional de guas -ANA,
entidade federal de implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos e de coordenao do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos, e d outras providncias,
foi um poderoso instrumento legal para a complementao do
novo modelo de gesto dos recursos hdricos estabelecido pela
Lei Federal n
2
9.433, de 8 de janeiro de 1997.
O Brasil um pas, como se sabe, extremamente bem
aquinhoado com recursos hdricos
28
que, no entanto, necessita
que os mesmos sejam geridos de forma racional e capaz de
preserv-los para as presentes e futuras geraes. Assim como
a renda, a distribuio de recursos hdricos em nosso
territrio bastante desigual e, portanto, carecedora de uma
interveno que possa promover o equilbrio e as necessrias
compensaes entre as regies e os diferentes usurios do
recurso. Em ltima anlise, a Agncia Nacional de guas tem o
papel de ser a entidade encarregada de dar

28 Se considerarmos apenas as guas subterrneas - potencial
at hoje praticamente: inexplorado no pas devemos observar
que o aqufero Guarani, com a extenso total de 1,2 milho
de km
2
, est localizado praticamente todo no Brasil,
considerando-se que o seu potencial de gua suficiente
para abastecer o planeta at o ano 2300.
Direito Ambientai
execuo s decises polticas capazes de definir usos
adequados para os recursos hdricos brasileiros, atendendo s
diferentes necessidades nacionais de forma equilibrada e
contemplando todos os usos e velando para que uns no se
sobreponham aos outros, assegurando o equilbrio entre as
diferentes demandas dos diferentes usurios.
S.4.2.2. Competncias da Agncia Nacional de guas
De acordo com o determinado na Lei Federal n
s
9.433, de 8 de
janeiro de 1997, compete ao Conselho Nacional de Recursos
Hdricos promover a articulao dos planejamentos nacional,
regionais, estaduais e dos setores usurios elaborados pelas
entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos e formular a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos. O mencionado Conselho, entretanto, no possui
competncias executivas; estas pertencem Agncia Nacional de
guas - ANA. importante observar, entretanto, que a Agncia
Nacional de guas - ANA no est organizada
administrativamente como as demais agncias criadas aps o
processo de concesses e privatizaes que vem sendo
implantado pela administrao pblica brasileira desde a
dcada de 90 do sculo XX A Agncia Nacional de guas - ANA,
diferentemente da Agncia Nacional de Energia Eltrica -
ANEEL, Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL e Agncia
Nacional do Petrleo - ANP, no possui autonomia
administrativa frente Administrao, pois organizada sob a
forma de autarquia sob regime especial, com autonomia
administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio do Meio
Ambiente, com a finalidade de implementar, em sua esfera de
atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos,
integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos. No desempenho de suas funes, a Agncia Nacional de
guas - ANA dever observar os fundamentos, objetivos,
diretrizes e instrumentos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, articulando-se com rgos e entidades pblicas e
privadas integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos.
A competncia da Agncia Nacional de guas - ANA a seguinte:
i) supervisionar, controlar e avaliar as aes e atividades
decorrentes do cumprimento da legislao federal pertinente
aos recursos hdricos;
ii) disciplinar, em carter normativo, a implementao, a
operacionalizao, o controle e a avaliao dos instrumentos
da Poltica Nacional de Recursos Hdricos;
iii) outorgar, por intermdio de autorizao, o direito de uso
de recursos hdricos em corpos de gua de domnio da Unio,
observado o disposto nos arts. 5
e
, 6
9
,7
a
e 8
e
da lei que
instituiu a Agncia Nacional de guas - ANA;
iv) fiscalizar os usos de recursos hdricos nos corpos de gua
de domnio da Unio;
v) elaborar estudos tcnicos para subsidiar a definio, pelo
Conselho Nacional de Recursos Hdricos, dos valores a serem
cobrados pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio,
com base nos mecanismos e quantitati-
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
vos sugeridos pelos Comits de Bacia Hidrogrfica, na forma do
inciso VI do art. 38 da Lei n
2
9.433, de 1997;
vi) estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criao
de Comits de Bacia Hidrogrfica;
vii) implementar, em articulao com os Comits de Bacia
Hidrogrfica, a cobrana pelo uso de recursos hdricos de
domnio da Unio;
viii) arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por
intermdio da cobrana pelo uso de recursos hdricos de
domnio da Unio, na forma do disposto no art, 22 da Lei n*
9.433, de 1997;
ix) planejar e promover aes destinadas a prevenir ou
minimizar os efeitos de secas e inundaes, no mbito do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, em
articulao com o rgo central do Sistema Nacional de
Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municpios;
x) promover a elaborao de estudos para subsidiar a aplicao
de recursos financeiros da Unio em obras e servios de
regularizao de. cursos de gua, de alocao e distribuio
de gua, e de controle da poluio hdrica, em consonncia
com o estabelecido nos planos de recursos hdricos;
xi) definir e fiscalizar as condies de operao de
reservatrios por agentes pblicos e privados, visando
garantir o uso mltiplo dos recursos hdricos, conforme
estabelecido nos planos de recursos hdricos das respectivas
bacias hidrogrficas;
xii) promover a coordenao das atividades desenvolvidas no
mbito da rede hidrometeorolgica nacional, em articulao
com rgos e entidades pblicos ou privados que a integram,
ou que dela sejam usurios;
xiii) organizar, implantar e gerir o Sistema Nacional de
Informaes sobre Recursos Hdricos;
xiv) estimular a pesquisa e a capacitao de recursos humanos
para a gesto de recursos hdricos;
xv) prestar apoio aos Estados na criao de rgos gestores
de recursos hdricos;
xvi) propor ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos o
estabelecimento de incentivos, inclusive financeiros,
conservao qualitativa e quantitativa de recursos hdricos.
Em se tratando de bacias hidrogrficas compartilhadas com
pases vizinhos, evidentemente que a ANA no poder
ultrapassar ou deixar de observar os limites estabelecidos em
tratados internacionais ou multilaterais.
5.4.2.2.I. Excees s Atribuies da ANA
As atribuies da ANA so marcadas por algumas excees
bastante claras e que, de certa forma, so bastante razoveis,
pois implicam a utilizao do Poder Regulamentar em nveis
superiores aos de uma simples agncia administrativa. Refiro-
me, por exemplo, s restries utilizao normal e regular
dos recursos hdricos quando envolverem a aplicao de
racionamentos preventivos, que somen
Direito Ambiental
te podero ser promovidas mediante a observncia de critrios
a serem definidos em decreto do Presidente da Repblica.
Sempre que se tratar da definio das condies de operao
de reservatrios de aproveitamentos hidreltricos, esta ser
efetuada em articulao com o Operador Nacional do Sistema
Eltrico ONS. Em salutar medida de descentralizao admi-
nistrativa, a ANA poder delegar ou atribuir a agncias de
gua ou de bacia hidrogrfica a execuo de atividades de sua
competncia, nos termos do art. 44 da Lei n
2
9.433, de 1997, e
demais dispositivos legais aplicveis.
5.4.2.2.2. A Outorga Administrativa como Instrumento de
Gesto de Recursos Hdricos
No demais relembrar que a gua, quando aproprivel com
finalidades econmicas, tratada pela moderna legislao
ambiental brasileira como recurso hdrico. Este um elemento
extremamente importante e necessrio para a adequada com-
preenso do novo tratamento dispensado s guas pelo direito
brasileiro, especialmente naquilo que diz respeito
apropriao de guas pblicas com a finalidade de gerar
riquezas econmicas, sejam pblicas ou privadas. Entendeu o
legislador brasileiro, acertadamente, em meu ponto de vista,
que a natureza comunitria da titularidade dos recursos
hdricos impede que os mesmos sejam utilizados como instru-
mento para produzir riqueza apenas para um indivduo ou grupo
de indivduos, sem que se estabelea um mecanismo de
compensao para a coletividade.
A outorga o instrumento jurdico administrativo que foi
institudo pelo legislador ordinrio para definir as
condies
29
pelas quais o usurio dos recursos hdricos poder
capt-lo ou nele lanar efluentes, dentro de critrios
tcnicos que assegurem a sustentabilidade do recurso.
5.4.2.2.2.I. Limites e Condies da Outorga
O artigo 5
S
da lei de regncia estabeleceu os seguintes
prazos:
a) at dois anos, para incio da implantao do empreendimento
objeto da outorga;
b) at seis anos, para concluso da implantao do
empreendimento projetado;
c) at trinta e cinco anos, para vigncia da outorga de
direito de uso.
Na fixao dos prazos mencionados, a autoridade
administrativa dever levar em conta a natureza e o porte do
empreendimento, bem como, quando for o caso, o perodo de
retomo do investimento. Em consequncia disto, os prazos
estabelecidos nas letras (a) e (b) podero ser ampliados,
quando o porte e a importncia social e
29 Nos atos administrativos de outorga de direito de uso de
recursos hdricos de cursos de gua que banham o semirido
nordestino, expedidos nos termos do inciso IV deste artigo,
devero constar, explicitamente, as restries decorrentes
dos indsos III e V do art. 15 da Lei n 9.433, de 1997.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
econmica do empreendimento justificarem a ampliao, desde
que ouvido o Conselho Nacional de Recursos Hdricos. Quanto ao
prazo estabelecido na letra (c), o mesmo poder ser prorrogado
pela ANA, respeitando-se as prioridades estabelecidas nos
Planos de Recursos Hdricos.
importante assinalar que as outorgas de direito de uso de
recursos hdricos para concessionrias e autorizadas de
servios pblicos e de gerao de energia hidreltrica
vigoraro por prazos coincidentes com os dos correspondentes
contratos de concesso ou atos administrativos de autorizao.
A medida justifica-se em funo dos elevadssimos
investimentos necessrios e do evidente interesse pblico
envolvido na matria.
5.4.2.2.2.2. Outorga Preventiva e Declarao de Reserva de
Disponibilidade Hdrica
A lei estabeleceu a figura da outorga preventiva de uso de
recursos hdricos. Tal outorga tem por finalidade dedarar a
disponibilidade de gua para os usos requeridos, observado o
disposto no art. 13 da Lei n
2
9.433, de 1997.0 termo outorga
preventiva, em minha opinio, incorreto e no deveria ser
utilizado. Em primeiro lugar, porque no , efetivamente, uma
outorga, pois a outorga um consentimento administrativo,
para que uma determinada quantidade de recursos hdricos possa
ser apropriada economicamente, como parte de um processo
produtivo ou como corpo receptor de efluentes. Ela, como se
sabe, estabelece prazos e condies para que um bem pblico
possa ser momentaneamente utilizado privadamente (desde que
tenha utilidade para a coletividade). Como se passar a ver, a
outorga preventiva no exerce qualquer funo similar.
Em segundo lugar, h que se considerar que a outorga
preventiva no confere direito de uso de recursos hdricos. O
seu nico objetivo o de reservar a vazo passvel de
outorga, possibilitando aos investidores o planejamento de
empreendimentos que necessitem desses recursos. Em verdade, o
que existe uma declarao feita pelo poder pblico dirigida
a um determinado empreendedor, no sentido de que, em tese, h
vazo suficiente para o empreendimento projetado. Existe, no
particular, um certo grau de similaridade com a Licena Prvia
(IP) prevista na legislao de licenciamento ambiental.
Entretanto, diferentemente do que ocorre com a LP, a concesso
da outorga preventiva no cria uma vinculao da
administrao para com as razes nela estabelecidas. Em
primeiro lugar porque a lei, expressamente, afasta a
incidncia do direito adquirido para a hiptese. Por outro
lado, a administrao, ao conced-la, gera para o particular
uma expectativa de direito bastante relevante, pois o
planejamento feito com base em custos projetados desde uma
determinada carga de vazo. Uma alterao neste particular,
no se desconhece, pode ser bastante negativa para as
atividades que se pretende desenvolver. Penso que a
administrao, portanto, dever fundamentar jurdica e
tecnicamente toda deciso que implique modificao dos termos
da outorga. A fundamentao, portanto, passa a ser o motivo
determinante do ato administrativo. Caso a fundamentao
mostre-se em desconformidade com a realidade tcnica, o
particular poder, judicialmente, pleitear o restabelecimento
da vazo que originariamente lhe fora acenada.
Direito Ambiental
tambm de se considerar que a classificao de
preventiva para a declarao feita pela administrao
bastante inadequada, pois ela no tem a pretenso de. evitar
coisa alguma. Tenho a sensao de que o legislador desejava
utilizar-se do termo cautelar ou prvio e,
inadvertidamente, lanou mo da palavra "preventiva.
As outorgas preventivas, assim como a outorga propriamente
dita, so concedidas com prazos definidos. Estes sero fixados
levando-se em conta a complexidade do planejamento do
empreendimento, limitando-se ao mximo de trs anos, findo o
qual ser considerado o disposto nos incisos I e II do art. 5
S
.
O prazo, assim como a vazo, em minha opinio, poder ser
alterado pela Administrao, mediante a edio de ato jurdico
devidamente fundamentado, desde que o interesse pblico, defi-
nido em lei, assim o exija e justifique.
Uma figura assemelhada da outorga preventiva a
declarao de reserva de disponibilidade hdrica.
30
Trata-se
de documento essencial sempre que a Agncia Nacional de
Energia Eltrica - ANEEL for promover licitao com o objetivo
de autorizar ou conceder o uso de potencial de energia
hidrulica em corpo de gua de domnio da Unio.
O 2
fi
do artigo 7
9
assegura a transformao automtica da
declarao de reserva de disponibilidade hdrica, pelo
respectivo poder outorgante (rectius: que estabeleceu a
reserva, pois outorga ainda no existe), em outorga de direito
de uso de recursos hdricos instituio ou empresa que
receber da ANEEL a concesso ou a autorizao de uso do
potencial de energia hidrulica. A medida inteligente e de
carter prtico, pois assegura maior celeridade processual e
evita a repetio de procedimentos administrativos
desnecessrios. Por medida de isonomia e de economia pro-
cessual e administrativa, entendo que o mesmo deva ocorrer com
a outorga preventiva, que poderia ser, automaticamente,
transformada em outorga, desde que presentes as condies para
a operao do empreendimento planejado.
Desnecessrio dizer que os pedidos de outorga de direito de
uso de recursos hdricos de domnio da Unio, bem como os atos
administrativos que deles resultarem, devem ser tomados
pblicos por meio de publicao na imprensa oficial e em pelo
menos um jornal de grande circulao na respectiva regio da
outorga requerida.
5.4.3. Estrutura Administrativa da Agncia Nacional de
guas - ANA
5.4.3.1. Diretoria: Composio
A ANA dirigida por uma Diretoria Colegiada, composta por
cinco membros, nomeados pelo Presidente da Repblica, com
mandatos no coincidentes de quatro anos, admitida uma nica
reconduo consecutiva, e contar com tuna Procuradoria.
30 Alt. 7
a
, 1 Quando o potencial hidrulico localizar-se em
corpo de gua de domnio dos Estados ou do Distrito Federal,
a declarao de reserva de disponibilidade hdrica ser
obtida em articulao com a respectiva entidade gestora de
recursos hdricos... 3 A declarao de reserva de
disponibilidade hdrica obedecer ao disposto no art. 13 da
Lei n 9.433, de 1997, e ser fornecida em prazos a serem
regulamentados por decreto do Presidente da Repblica.
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
O Diretor-Presidente da ANA escolhido diretamente pelo
Presidente da Repblica entre os membros da Diretoria
Colegiada, e investido na funo por quatro anos ou pelo prazo
que restar de seu mandato.
O artigo 10 da lei estabelece uma estranha estabilidade para
os membros da diretoria da ANA, pois a mesma no encontra
qualquer amparo constitucional. Em primeiro lugar, utilizada
a expresso exonerao imotivada, o que, em termos de
direito administrativo, totalmente incongruente. A demisso
do servidor deve ser motivada, a exonerao do exercente de
cargo comissionado, assim como a nomeao, feita ad nutrnn.
Parece-me, portanto, inconstitucional a norma contida no
artigo 10, que determina, in verbis: Art. 10. A exonerao
imotivada de dirigentes da ANA s poder ocorrer nos quatro
meses iniciais dos respectivos mandatos. 1
B
Aps o prazo a
que se refere o caput, os dirigentes da ANA somente perdero o
mandato em decorrncia de renncia, de condenao judicial
transitada em julgado ou de deciso definitiva em processo
administrativo disciplinar. Alm desta hiptese,
inconstitucional repita-se, de perda de cargo, os dirigentes
da ANA esto submetidos aos 2
a
e 3
2
do artigo 10.
3
A
preocupao demonstrada pelo texto legal com a estabilidade
funcional do dirigentes da ANA saudvel, pois revela a
necessidade de que as agncias ambientais possam ter uma
direo profissional e no meramente poltica, como
infelizmente tem sido a prtica administrativa. Isto,
entretanto, no suficiente para que sejam subtrados poderes
legtimos do Chefe do Executivo, sem que haja expressa
previso constitucional.
S.4.3.2. Atividades Vedadas aos Dirigentes
O art. 11 estabeleceu um rol de atividades vedadas aos
dirigentes da ANA, enquanto eles estiverem no desempenho do
mandato. So proibies amplas, pois se estendem ao exerccio
de qualquer outra atividade profissional, empresarial,
sindical ou de direo poltico-partidria. Existe, ainda, a
proibio de que o detentor de cargo de direo da autarquia,
conforme dispuser o seu regimento interno, tenha interesse
direto ou indireto em empresa relacionada com o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. A lei, no 2
9

do artigo 11, estabeleceu uma derrogao parcial da proibio,
ao no aplic-la aos casos de atividades profissionais
decorrentes de vnculos contratuais mantidos com entidades
pblicas ou privadas de ensino e pesquisa. A exceo, em meu
ponto de vista, no se justifica, pois a cada dia maior o
nmero de instituies de ensino e pesquisa que, por meios
prprios ou
31 Art. 10, 2* Sem prejuzo do que prevem as legislaes
penal e relativa punio de atos de improbidade
administrativa no servio pblico, ser causa da perda do
mandato a inobservncia, por qualquer um dos dirigentes da
ANA, dos deveres e proibies inerentes ao cargo que ocupa.
3 Para os fns do disposto no 2
a
, cabe ao Ministro de
Estado do Meio Ambiente instaurar o processo administrativo
disciplinar, que ser conduzido por comisso especial,
competindo ao Presidente da Repblica determinar o afasta-
mento preventivo, quando for o caso, e proferir o
julgamento.
Direito Ambiental
mediante a contratao por fundaes, oferecem servios no
mercado como qualquer empresa, utilizando inclusive a dispensa
de licitao favorecida pela lei de licitaes.
5.4.3.3. Atribuies da Diretoria
Na forma do artigo 12, da competncia da Diretoria da ANA:
a) exercer a administrao da ANA;
b) editar normas sobre matrias de competncia da ANA;
c) aprovar o regimento interno d ANA a organizao, a
estrutura e o mbito decisrio de cda diretoria;
d) cumprir e fazer cumprir as normas relativas ao Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos;
e) examinar e decidir sobre pedidos de outorga de direito de
uso de recursos hdricos de domnio da Unio;
f) elaborar e divulgar relatrios sobre as atividades da ANA;
g) encaminhar os demonstrativos contbeis da ANA aos rgos
competentes;
h) decidir pela venda, cesso ou aluguel de bens integrantes
do patrimnio da ANA;
i) conhecer e julgar pedidos de reconsiderao de decises de
componentes da Diretoria da ANA.
Ao Diretor-Presidente compete:
a) exercer a representao legal da ANA;
b) presidir as reunies da Diretoria Colegiada;
c) cumprir e fazer cumprir as decises da Diretoria Colegiada;
d) decidir, ad referendum da Diretoria Colegiada, as questes
de urgncia;
e) decidir, em caso de empate, nas deliberaes da Diretoria
Colegiada;
f) nomear e exonerar servidores, provendo os cargos em
comisso e as funes de confiana;
g) admitir, requisitar e demitir servidores, preenchendo os
empregos pblicos;
h) encaminhar ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos os
relatrios elaborados pela Diretoria Colegiada e demais
assuntos de competncia daquele Conselho;
i) assinar contratos e convnios e ordenar despesas; e
j) exercer o poder disciplinar, nos termos da legislao em
vigor.
Compete Procuradoria da ANA, que se vincula Advocacia
Geral da Unio para fins de orientao normativa e superviso
tcnica:
a) representar judicialmente a ANA com prerrogativas
processuais de Fazenda Pblica;
Regime Jurdico dos Recursos Hdricos
b) representar judicialmente os ocupantes de cargos e de
funes de direo, inclusive aps a cessao do respectivo
exerccio, com referncia a atos praticados em decorrncia
de suas atribuies legais ou institucionais, adotando,
inclusive, as medidas judiciais cabveis, em nome e em
defesa dos representados;
c) apurar a liquidez e certeza de crditos, de qualquer
natureza, inerentes s atividades da ANA, inscrevendo-os em
dvida ativa, para fins de cobrana amigvel ou judicial; e
i .
d) executar as atividades de consultoria e de assessoramento
jurdicos.
A atribuio contemplada na letra (b), em minha opinio,
absurda e no pode ser tida como constitucional. Com efeito,
cabe Advocacia da Unio e aos seus rgos vinculados a
atuao em defesa do Estado e do Errio Publico,
32
defesas
estas que no se confundem com a defesa judicial dos
dirigentes de rgos pblicos - quaisquer que sejam os nveis
hierrquicos ostentados pelos mesmos. Imagine-se que um
determinado dirigente da ANA esteja respondendo aos termos de
uma ao popular, em funo da prtica de ato, em tese, lesivo
autarquia. Como podero os procuradores da ANA defender a
autarquia e o dirigente concomitantemente? O mesmo ocorre para
as hipteses de improbidade administrativa etc.
32 Ver artigo 131 da CF.
Captulo XXVIII Minerao
Minerao
1. A Minerao nas Constituies Brasileiras
A minerao uma das atividades mais polmicas quanto aos
impactos ambientais que produz. Apesar disto, indiscutvel
que, no patamar tecnolgico em que a humanidade se encontra,
absolutamente impossvel a vida humana sem as atividades
minerarias. Este fato, evidente por si mesmo, fez com que o
constituinte de 1988 dedicasse diversos tpicos da CRFB,
promulgada em 1988, ao tema minerao.
Dadas as condies em que o Brasil foi colonizado por
Portugal, a minerao sempre desempenhou um papel importante
na economia nacional. O extrativismo de riquezas naturais,
durante muitos anos, foi a principal atividade econmica do
pas e, no interior da atividade extrativista, a minerao
sempre desempenhou um papel assaz importante.
Com o descobrimento do Brasil, a Coroa portuguesa passou a
ser senhora e proprietria de todo o territrio brasileiro.
Estabelecidos os mecanismos para a concesso de terras para
aqueles que se dispusessem a financiar a colonizao, atravs
das Cartas de Doao, a Coroa portuguesa reservava-se o
direito de reter a quinta parte das riquezas minerais que
fossem encontradas e lavradas na colnia. Os minerais,
portanto, eram de propriedade do Estado que outorgava o
direito de lavra aos particulares que, em contrapartida,
ficavam obrigados ao pagamento do quinto.
1.1. Constituies Anteriores
O Regime Imperial no deu tratamento constitucional ao tema.
Foi, portanto, omissa a Constituio de 1824 quanto ao
particular. Na Repblica, todas as Constituies dispuseram
sobre a matria.
Na Constituio Republicana de 24 de fevereiro de 1891, as
minas foram contempladas pelo artigo 72, 17, cujas
disposies eram as seguintes:
Art. 72. A Constituio assegura a brasileiros e a
estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direitos
concernentes liberdade, segurana individual e
propriedade nos termos seguintes:... 17. O direito de
propriedade mantm-se em toda a plenitude, salvo a
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante
indenizao prvia. As minas pertencem aos proprietrios do
solo, salvo as limitaes que forem estabelecidas por lei a
bem da explorao deste ramo de indstria.
Direito Ambiental
Com a reforma constitucional promovida pela Emenda de 3 de
setembro de 1926, o dispositivo foi alterado, passando a ter a
seguinte redao:
Art. 72, 17. O direito de propriedade mantm-se em toda a
sua plenitude, salvo a desapropriao por necessidade ou
utilidade pblica, mediante indenizao prvia.
a) As minas pertencem ao proprietrio do solo, salvo as
limitaes estabelecidas por lei, a bem da explorao das
mesmas.
b) As minas e jazidas minerais necessrias segurana e
defesa nacionais e as terras onde existirem no podem ser
transferidas a estrangeiros.
A Constituio de 1934 dispunha que:
Art. 118. As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as
quedas dgua, constituem propriedade distinta da do solo para
o efeito de explorao ou aproveitamento industrial.
Art. 119. O aproveitamento industrial das minas e das
jazidas minerais, bem como das guas e da energia hidrulica,
ainda que de propriedade privada, depende de autorizao ou
concesso federal, na forma da lei. I
o
As autorizaes ou
concesses sero conferidas exclusivamente a brasileiros ou a
empresas organizadas no Brasil, ressalvada ao proprietrio
preferncia na explorao ou co~participao nos lucros. 2
3
O
aproveitamento de energia hidrulica, de potncia reduzida,
independe de autorizao ou concesso. 3
S
Satisfeitas as
condies estabelecidas em lei, entre as quais a de possurem
os necessrios servios tcnicos e administrativos, os Estados
passaro a exercer, dentro dos respectivos territrios, a
atribuio constante deste artigo. # A lei regular a
nacionalizao progressiva das minas, jazidas minerais e
quedas dgua ou outras formas de energia hidrulica, julgadas
bsicas ou essenciais defesa econmica ou militar do Pas.
5
e
A Unio, nos casos prescritos em lei e tendo em vista o
interesse da coletividade, auxiliar os Estados no estudo e no
aparelha- mento das estncias mineromedicinais ou
termomedicmais. 6
Q
No dependem de concesso ou autorizao o
aproveitamento de quedas dgua j utilizadas industrialmente
na data desta Constitmo e, sob esta mesma ressalva, a explo-
rao das minas em lavra, ainda que transitoriamente suspensa.
A CF de 1937 disps sobre a matria no artigo 145 e seus
pargrafos. No houve grandes mudanas em relao ao Texto
Magno de 1934.
A Constituio de 1946, ao tratar da matria, estabeleceu os
seguintes dispositivos:
Art. 152. As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as
quedas dgua, constituem propriedade distinta da do solo para
efeito de explorao ou aproveitamento industrial.
Art. 153. O aproveitamento dos recursos minerais e de
energia hidrulica depende de autorizao ou concesso
federal, na forma da lei l
s
As autoriza-
Minerao I
I
es ou concesses sero conferidas exclusivamente a
brasileiros ou a sociedades organizadas no Pas, assegurada ao
proprietrio do solo preferncia para a explorao. Os
direitos de preferncia do proprietrio do solo, quanto s
minas e jazidas, sero regulados de acordo com a natureza
deles. 2
S
No depender de autorizao ou concesso o
aproveitamento de energia hidrulica de potncia reduzida. 3
5

Satisfeitas as condies exigidas em lei, entre as quais as de
possurem os necessrios servios tcnicos e administrativos,
os Estados passaro a exercer nos seus territrios a
atribuio constante deste artigo. 4
o
A Unio, nos casos de
interesse geral, deinido em lei, auxiliar os Estados nos
estados referentes s guas termominerais de aplicao
medicinal e no apare- lhamento das estncias destinadas ao uso
delas.
A CF de 1967, com a emenda n
2
1/69, em seus artigos 168 e 169,
determinava que:
Art. 168. As jazidas, minas e demais recursos minerais e os
potenciais de enjergia hidrulica constituem propriedade
distinta da do solo, para o efeito de explorao ou
aproveitamento industrial.
1
S
A explorao e o aproveitamento das jazidas, minas e
demais recursos minerais e dos potenciais de energia
hidrulica dependero de autorizao ou concesso federal, na
forma da lei, dadas exclusivamente a brasileiros ou a
sociedades organizadas no Pas.
2
3
assegurada ao proprietrio do solo a participao nos
resultados da lavra; quanto s jazidas e minas cuja explorao
constituir monoplio da Unio, a lei regular a forma de
indenizao.
3
e
A participao de que trata o pargrafo anterior ser
igual ao dzimo do imposto sobre minerais.
4
a
No depender de autorizao ou concesso o
aproveitamento de energia hidrulica de potncia reduzida.
Art. 169. A pesquisa e a lavra de petrleo em territrio
nacional constituem monoplio da Unio, nos termos da lei.
1.2. A Minerao na Constituio de 1988
1.2.1. Disposies Constitucionais
A CRFB estabelece em seu artigo 20, IX, que:
Art. 20. So bens da Unio:... IX- os recursos minerais,
inclusive os do subsolo.
Desta forma, inequvoco que qualquer recurso mineral
existente no pas pertence Unio; isto no quer dizer que
somente a Unio pode explor-lo comercial-
Direito Ambiental
mente, conforme ser visto mais adiante. Por sua vez, o artigo
21, XXV, da Lei Fundamental da Repblica determina que:
Art. 21. Compete Unio. ... XXV ~ estabelecer as reas e
as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em
forma associativa.
Coerentemente com aquilo que foi estabelecido pelo artigo
20, IX, da Constituio de 1988, o artigo 22, XII, determina
que:
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:...
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia.
No se pode olvidar de que o artigo 91, 1, inciso III, da
CF, evidentemente, tambm est ligado ao tema que ora se
examina. Tanto assim que, na forma do artigo mencionado,
compete ao Conselho de Defesa Nacional propor os critrios e
condies de utilizao das terras indispensveis segurana
do territrio nacional e opinar sobre seu efetivo uso,
especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a
preservao e a explorao dos recursos naturais de qualquer
tipo.
O artigo 174, por seus 3
2
e 4, determina que:
Art. 174, 3*0 Estado favorecer a organizao garimpeira em
cooperativas, levando em conta a proteo do meio ambiente e a
promoo econmica dos garimpeiros; 4 As cooperativas a que
se refere o pargrafo anterior tero prioridade na autorizao
ou concesso para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de
minerais garimpveis, nas reas onde estejam atuando e
naquelas fixadas de acordo com o art. 21, XXV, na forma da
lei.
Evidentemente que as competncias estaduais e municipais
especficas de proteo ambiental, necessariamente, tero
repercusses na atividade minerria, ainda que no caiba aos
Estados e aos Municpios legislar diretamente sobre tais
atividades. Mais frente, o artigo 176 da CF voltou-se,
especificamente, para o disciplinamento da atividade
minerria, assim dispondo:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos
minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem
propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou
aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao
concessionrio a propriedade do produto da lavra.
Os l
2
, 2 e 3
e
do mencionado artigo dispem que:
l
3
A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o
aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste
artigo somente podero ser efetuados mediante autorizao ou
concesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou
empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua
sede e adminis-
Minerao
trao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies
especficas quando essas atividades se desenvolverem na faixa
de fronteira ou terras indgenas;
1

2
a
assegurada participao ao proprietrio do solo nos
resultados da lavra, na forma da lei, e
3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo
determinado, e as autorizaes e concesses previstas neste
artigo no podero ser cedidas ou transferidas, total ou
parcialmente, sem prvia anuncia do poder concedente.
No captulo constitucional voltado para a proteo do meio
ambiente, encontra-se o 2
9
, cujo teor o seguinte:
Aquele que explorar recwrsos minerais fica obrigado a
recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com a soluo
tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da
lei.
Por fim, acrescente-se a norma contida no 3
e
do artigo 231
da CF, cujo teor o seguinte:
Art 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social,
costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos
originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam,
competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar
todos os seus bens... 3
9
O aproveitamento dos recursos
hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a
lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser
efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as
comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos
resultados da lavra, na forma da lei.
Fora do corpo permanente da CF, tambm, existem normas
voltadas para a disciplina da atividade minerria. Assim que
no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT, os
artigos 43 e 44 dispuseram sobre a matria, in verbis:
Art. 43. Na data da promulgao da lei que discipUnar a
pesquisa e a lavra de recursos e jazidas minerais, ou no prazo
de um ano, a contar da promulgao da Constituio, tomar-se-
o sem efeito as autorizaes, concesses e demais ttulos
atributivos de direitos minerrios, caso os trabalhos de
pesquisa ou de lavra no hajam sido comprovadamente iniciados
nos prazos legais ou estejam inativos.
2

Artigo 44. As atuais empresas brasileiras titulares de
autorizao de pesquisa, concesso de lavra de recursos
minerais e de aproveitamento dos poten
1 Redao dada pela Emenda Constitucional n
fi
6, publicada no
DOU de 16/8/1995.
2 Ver a Lei n* 7.886, de 20/11/1989.
Direito Ambiental
ciais de energia hidrulica em vigor tero quatro anos, a
partir da promulgao da Constituio, para cumprir os
requisitos do art. 176, l
s
.
I
a
Ressalvadas as disposies de interesse nacional
previstas no texto constitucional, as empresas brasileiras
ficaro dispensadas do cumprimento do disposto no art. 176,
1% desde que, no prazo de at quatro anos da data da pro-
mulgao da Constituio, tenham o produto de sua lavra e
benefciamento destinado industrializao no territrio
nacional, em seus prprios estabelecimentos ou em empresa
industrial controladora ou controlada...
3
S
As empresas brasileiras referidas no l
5
somente
podero ter autorizaes de pesquisa e concesses de lavra ou
potenciais de energia hidrulica, desde que a energia ou o
produto da lavra sejam utilizados nos respectivos processos
industriais.
1.2.2. Breve Anlise das Disposies Constitucionais Luz
do Artigo 225, 2
S

Os recursos minerais e as atividades de explorao, lavra e
pesquisa mineral, como se viu, foram amplamente tratados pela
Lei Fundamental da Repblica. A atividade de garimpagem, hoje,
constitui-se em um dos mais graves problemas nacionais, seja
pelos aspectos ambientais, seja pelos aspectos sociais. de
se estranhar, portanto, que a garimpagem tenha merecido
incentivos explcitos por parte do legislador constituinte.
Tal fato somente se pode explicar pela presena de grupos de
presso e de polticos interessados na continuidade de uma
atividade econmica que altamente degradadora do meio
ambiente e que extremamente nociva sade dos prprios
garimpeiros e de inmeros grupos indgenas.
3
Sendo uma
atividade econmica que grande utilizadora de mo-de-obra
desqualificada, a garimpagem , evidentemente, um bom celeiro
de votos para aqueles que se dedicam a ajudar os
garimpeiros. Vrias so as implicaes das atividades
garimpeiras, merecendo destaque as condies subumanas em que
vivem os homens dos garimpos, a destruio dos povos
indgenas, o contrabando do minrio garimpado, a devastao
ecolgica de flora e fauna nas regies de garimpo, a poluio
de rios, a contaminao por mercrio etc. Acrescente-se a esta
lista a violncia e a corrupo. Diante de um quadro catico,
a norma contida no artigo 225, 2
a
, serve de verdadeiro marco
a indicar um caminho que deve ser percorrido pela sociedade e
pelas autoridades, com o objetivo de estabelecer um
ordenamento razovel para o grave problema.
Devo observar que o Estado brasileiro chamou a si a
responsabilidade de organizar a garimpagem que, como se sabe,
tuna prtica de alto impacto ambiental. E mais, alm de
organizar a atividade garimpeira, o Estado brasileiro atribuiu
prioridade autorizao ou concesso para pesquisa e lavra
4

dos recursos e jazidas de mine
3 Veja captulo prprio.
4 Moreira, Iara Verocai Dias. Vocabulrio Bsico de Meio
Ambiente, Rio de Janeiro: FEEMA, 1992, 4
a
ed., p. 124: La
via o conjunto das operaes ordenadas que objetivam o
aproveitamento da jazida, desde a extrao da substncia at
o seu aproveitamento.
Minerao
rais garimpveis, nas reas em que os garimpeiros estejam
atuando, e mesmo em reas que, posteriormente, venham a ser
demarcadas.
A garimpagem exercida por homens e mulheres que, por
motivos econmicos em sua maioria, foram expulsos de suas
cidades ou terras e que se dirigiram para as reas de
fronteira at chegarem aos garimpos, s serras peladas, em
busca de um eldorado que jamais encontraro. So pessoas com
precrias condies de sade, de cultura etc. que se tomam
presas fceis para grupos de especuladores que os utilizam
como mo-de-obra semiescrava com a finalidade de produzirem a
maior quantidade possvel de mineral e metais preciosos. A
vida desses indivduos toma-se cada vez mais curta e menos
valiosa para aqueles que promovem a explorao dos garimpos.
curioso observar que, apesar da imensa quantidade de pessoas
envolvidas no garimpo, sobretudo de ouro, a produo oficial
de ouro nos garimpos pequena. E assim em razo do grande
contrabando que praticado serenamente.
A CF, em seu artigo 91, l
s
, III, no deixa dvida de que
compete ao Conselho de Defesa Nacional propor os critrios e
condies de utilizao das reas indispensveis segurana
do territrio nacional e opinar sobre o seu efetivo uso,
especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a
preservao e a explorao de recursos naturais de qualquer
tipo. A garimpagem, portanto, constitucionalmente lima
questo de segurana nacional e, em consequncia, cabe ao
Conselho de Defesa Nacional dispor sobre a sua prtica nas
reas de fronteira.
2. O Cdigo de Minerao
O objetivo deste captulo no o de realizar um exame
jurdico minucioso da atividade minerria. O nosso objetivo ,
apenas e to-somente, o de examinar a atividade de minerao
em relao aos seus reflexos sobre o meio ambiente. Para tal,
necessrio que os institutos jurdicos fundamentais da
atividade minerria sejam trazidos colao para que, no
momento oportuno, as implicaes ambientais da extrao
mineral possam ser adequadamente compreendidas.
O Cdigo de Minas, estabelecido pelo Decreto-lei n
9
227, de
28; de fevereiro de 1967, com as alteraes que lhe foram
introduzidas pela Lei n
9
7.805, de 18 de julho de 1989, o
principal diploma legal brasileiro, em mbito
infraconstitucional, que regulamenta a atividade de extrao
mineral em nosso Pas. Uma vez que a propriedade dos recursos
minerais independe da propriedade do solo, o Cdigo tem por
funo bsica, o regramento da atividade do Poder Pblico como
administrador dos recursos minerais. A matria, evidentemente,
da maior repercusso econmica e ambiental. Ao analisarem a
importncia do ordenamento jurdico da atividade mineraria,
Lauro Lacerda Rocha e Carlos Alberto M. Lacerda
5
assim se
pronunciaram:
5 Comentrios ao Cdigo de Minerao do Brasil, Rio de
Janeiro: Forense, 1983, p. 3.
Direito Ambiental
Realidade de maior preponderncia econmica, poltica e
estratgica do Estado, o direito sobre as minas e jazidas
aqui objetivado [no Cdigo] sob o ponto de vista
constitucional da interveno do poder pblico no conceito
moderno da propriedade territorial...
O Cdigo foi fortemente modificado pela Lei n
9
9.314, de 14
de novembro de 1996, que alterou a redao de vrios de seus
principais artigos.
no Cdigo de Minas que esto os padres bsicos para o
licenciamento das atividades utilizadoras de recursos
ambientais minerrios. Os conceitos bsicos que devem ser
apreendidos por aqueles que buscam compreender as repercusses
da atividade minerria no meio ambiente so os de:
a) Jazida - que do ponto de vista tcnico-cientfco tem a sua
melhor definio como ocorrncia anormal de minerais
constituindo um depsito natural que existe concentrado em
certos pontos da superfcie do globo terrestre. Consideram-
se assim todas as substncias minerais de origem natural,
mesmo as de origem orgnica, como: carvo, petrleo,
calcrio etc.
J
.
6

O artigo 4
2
do Cdigo de Minas dispe que: Art. 4
o

Considera-se jazida toda massa individualizada de substncia
mineral ou fssil, aflorando superfcie ou existente no
interior da terra, e que tenha valor econmico; e mina, a
jazida em lavra, ainda que suspensa.
b) Mina - o depsito mineral (jazida) em explorao pelo
homem. Um peg- matito decomposto e inexplorado uma jazida;
o mesmo em estado de explorao, com galerias, escavadeiras
etc., uma mina.
7
Do ponto de vista jurdico, as minas
foram definidas pelo artigo 4
9
do Cdigo de Minas, conforme
foi visto na letra precedente. Na concepo de Diogo de
Figueiredo Moreira Neto,
8
uma universitas iuris que
abrange a jazida, a concesso e as diversas servides
administrativas que forem institudas para a construo de
edifcios, instalaes e vias necessrias ao bom xito dos
trabalhos de lavra. De acordo com a nova redao dada ao
artigo 6
2
do Cdigo, as minas podem ser assim classificadas:
(a) mina manifestada, a em lavra, ainda que transitoriamente
suspensa a 16 de julho de 1934 e qu tenha sido manifestada
na conformidade do art. 10 do Decreto n
2
24.642, de 10 de
julho de 1934, e da Lei n
9
94, de 10 de dezembro de 1935;
(b) mina concedida, quando o direito de lavra concedido
pelo Ministro de Estado de Minas e Energia.
c) Lavra - tecnicamente definida como lugar onde se realiza
a explorao de mina, geralmente de ouro ou diamante. Lavra
significa, por conseguinte, explorao econmica da jazida.
9

Normativamente, o conceito foi fixado
6 Guerra, Antnio Teixeira. Dicionrio Geolgico
Geomorfolgico, Rio de Janeiro: IBGE, S
3
ed 1993, p. 244.
7 Idem, p. 290.
8 Curso de Direico Administrativo, Rio de Janeiro: Forense,
10* ed., p. 340.
9 Guerra, A. Teixeira. Ob. cit., p. 261.
- Stsjh Superior Basai Jurte
Minerao
pelo artigo 36 do Cdigo de Minas, cujo teor o seguinte:
entende-se por lavra, o conjunto de operaes coordenadas
objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a
extrao das substncias minerais teis que contiver, at o
benefciamento das mesmas.
d) Garimpo - um verbete definido pelo Dicionrio Aurlio
Eletrnico como: [Der. regress. de garimpeiro.] S. m. Bras.
1. Mina de diamantes ou carbona- dos. 2. Lugar onde se
encontram tais minas. 3. Lugar onde existem exploraes
diamantinas e aurferas. 4. Ant. Minerao ou explorao
clandestina de diamante e de ouro. 5. Bras., GO. Povoao
fundada e habitada pelos garimpeiros.
e) Pesquisa mineral - a execuo dos trabalhos necessrios
definio da jazida, sua avaliao e a determinao da
exequibilidade do seu aproveitamento econmico.
10
Na
pesquisa esto compreendidos os seguintes trabalhos de campo
e de laboratrio: levantamentos geolgicos detalhados da
rea a ser pesquisada, estudos de afloramentos e suas
correlaes; levantamentos de natureza geofsica e
geoqumica; abertura de escavaes visitveis e realizao
de sondagens no corpo mineral; amostragens sistemticas;
anlises fsicas e qumicas das amostras e dos testemunhos
de sondagens; ensaios de benefciamento de minrios ou das
substncias minerais para a obteno de concentrados, de
acordo com as especificaes do mercado ou aproveitamento
industrial.
11

f) Permisso de lavra garimpeira - o aproveitamento imediato
de jazimento mineral que, por sua natureza, dimenso,
localizao e utilizao econmica, possa ser lavrado,
independentemente de prvios trabalhos de pesquisa, segundo
critrios fixados pelo Departamento Nacional de Produo
Mineral-DNPM. 12
Vale notar que, por fora das modificaes introduzidas no
artigo 3
e
, esto afastados da incidncia das normas do Cdigo
os trabalhos de movimentao de terras e de desmonte de
materiais m natura necessrios para a abertura de vias de
transporte, obras de terraplenagem e de edificaes, desde que
no haja comercializao das terras e dos materiais
resultantes dos trabalhos, ficando seu aproveitamento restrito
prpria obra.
2.1. Classificao das Jazidas Minerais
A classificao das jazidas minerais, conforme estava
estabelecido pelo artigo 5
9
do Cdigo de Minerao, foi
totalmente extinta por fora do artigo 3
Q
da Lei n
3
9.314/96. A
antiga classificao, entretanto, ainda pode ter repercusso
jurdica em
10 Cdigo de Minerao, artigo 14.
11 Freire, William. Comentrios ao Cdigo de Minerao, Rio de
Janeiro: Aide, 1995, p. 43.
12 Lei n
s
7.805/89, ait. I
o
, pargrafo nico.
Direito Ambiental
atividades que estejam se desenvolvendo, motivo pelo qual no
a retiramos deste trabalho. O antigo artigo 5
S
do Cdigo estava
assim lavrado:
Classificam-se as jazidas para efeito deste Cdigo, em 9
(nove) classes: Classe Ijazidas de substncias minerais
metalferas;
Classe II jazidas de substncias minerais de emprego
imediato na construo civil; as argilas empregadas no fabrico
de cermica vermelha e de calcrio dolomtico empregado como
corretivo de solos na agricultura;
Classe III - jazidas de fertilizantes;
Classe IV jazidas de combustveis fsseis slidos;
Classe V -jazidas de rochas betuminosas e pirobetuminosas;
Classe VI-jazidas de gemas e pedras ornamentais;
Classe VII - jazidas de minerais industriais, no includas
nas classes precedentes;
Classe VIII ~ jazidas de guas minerais;
Classe IX -jazidas de guas subterrneas.
Conforme a observao de William Freire:
13

Essa classificao no abrange as jazidas de combustveis
lquidos, gases naturais e jazidas de substncias minerais de
uso na energia nuclear.
Uma vez estabelecidas as classes de jazidas minerais, foi
definida uma diviso tcnica dos minerais mais conhecidos
dentro de cada uma das classes. Os casos omissos ficaram
submetidos classificao pelo Departamento Nacional de
Produo Mineral - DNPM. Tal diviso dos minerais por classes
a seguinte:
14

Classe I - alumnio, antimnio, arsnico, berlio, bismuto,
cdmio, crio, csio, cobalto, cromo, chumbo, cobre, escndio,
estanho, ferro, germnio, glio, hfnio, ndio, irdio, trio,
ltio, magnsio, mangans, mercrio, mo- libdnio, nibio,
nquel, smio, ouro, paldio, platina, prata, rdio, rnio,
rdio, rubdio, rutnio, selnio, tlio, tntalo, telrio,
titnio, tungstnio, vandio, xenotmio, zinco, zircnio.
Classe II ardsias, areias, cascalhos, quarzitos e saibros,
quando utilizados in natura para o preparo de agregados,
argamassa ou como pedra de talhe, e no se destinem, como
matria-prima, indstria de transformao. Classe III -
fosfatos, guano, sais de potssio e salitre.
Classe IV - carvo, linhito, turfa e sapropelitos.
Classe V - rochas betuminosas e pirobetuminosas.
Classe VI - gemas e pedras ornamentais.
13 Comentrios ao Cdigo de Minerao, Rio de Janeiro: Aide,
1995, p. 28.
Minerao
Classe VII substncias minerais industriais, no includas
nas classes precedentes;
a) anfiblios, areias de fundio, argilas, argilas
refratrias, andaluzita, agalmatolitos, asbestos, ardsias,
anidrita, andofilita, bentonitas, barita, boratos,
calcrios, calcrios coralneos, calcita, caulim, celes-
tita, cianita, conchas calcrias, cridon, crisotila,
diatomitos, dolomi- tos, diamantes industriais, dumortirita,
enxofre, estroncianita, estea- titos, feldspatos, filitos,
fluorita, gipso, grafita, granada, hidrargilita, leucita,
leucofilito, magnesita, mrmore, micas, ocre, pinguita,
pirita, pirofilita, quartzo, quartzito, silimanita, sais de
bromo, sais de iodo, sal-gema, saponito, slex, talco,
tremolita, tripolito, vermiculita, wol- lastonita;
b) basalto, gnaisses, granitos, quaisquer outras substncias
minerais, quando utilizadas para produo de brita ou
sujeitas a outros processos industriais de beneficiamento.
Classe VIII - guas minerais. A Classe IX foi excluda pelo
regulamento do Cdigo.
2.2. O Cdigo de Minas e a Proteo do Meio Ambiente
O prprio Cdigo de Minas contm dispositivos legais que
podem ser utilizados na proteo do meio ambiente. certo que
tais dispositivos so tmidos, que estavam a demandar normas
mais explcitas em sua substituio. Assim que o artigo 47
do Cdigo determina:
Ficar obrigado o titular da concesso, alm das condies
gerais que constam deste Cdigo, ainda, s seguintes, sob pena
de sanes previstas no Captulo V:... V - Executar os
trabalhos de minerao com observncia das normas
regulamentares... VU - No dificultar ou impossibilitar por
lavra ambiciosa, o aproveitamento ulterior da jazida; VIU
Responder pelos danos e prejuzos a terceiros, que resultarem,
direta ou indiretamente da lavra; IX- Promover a segurana e a
salubridade das habitaes existentes no local; X - Evitar o
extravio de guas e drenar as que possam ocasionar danos e
prejuzos aos vizinhos; XI - Evitar a poluio do ar ou da
gua, que possa resultar dos trabalhos de minerao; XII -
Proteger e conservar as fontes, bem como utilizar as guas
segundo os preceitos tcnicos, quando se tratar de lavra de
jazida da classe VIII...
As disposies ambientais contidas no Cdigo de Minas no
foram revogadas com o advento da novel legislao de proteo
ambiental mas, pelo contrrio, devem ser interpretadas de
acordo com o sistema institudo pela poltica nacional do meio
ambiente.
Direito Ambiental
3. Minerao em Terras Indgenas
15

Dentre todos os temas polmicos que dizem respeito s
atividades minerrias, certamente, o mais polmico referente
minerao em terras indgenas. Veja-se que, no tocante
minerao, o 3
e
do artigo 231 da Lei Fundamental da Repblica
estabeleceu uma exceo ao regime de usufruto exclusivo das
riquezas do solo, dos rios e dos lagos existentes em terras
indgenas, conforme definido pelo 2
2
do artigo 231. Nos
resultados da utilizao econmica dos recursos minerais
eventualmente existentes no interior de terras indgenas, a CF
determinou que, na forma da lei, seja assegurada aos ndios a
participao nos resultados da lavra. A Constituio de 1988
determinou, igualmente, fossem ouvidas as comunidades afetadas
pela atividade mineraria.
Pelo que se pode constatar dos termos contidos na CF, a
minerao em terras indgenas no est proibida no Brasil. O
que a Constituio determinou foi, apenas e to-somente, que o
Congresso Nacional autorizasse a atividade e que a comunidade
indgena afetada fosse ouvida, assegurando-se mesma a
percepo de royalties. A participao dos indgenas no
produto da lavra , apenas e to-somente, uma extenso dos
direitos, previstos no 2
e
do artigo 176, aos povos
aborgines.
Infelizmente, ainda hoje,
16
o Congresso Nacional no aprovou
as leis necessrias para que as atividades minerrias possam
se desenvolver normalmente, e para que as prprias comunidades
indgenas possam obter uma melhor situao econmica, a partir
da explorao racional das riquezas existentes em seus
territrios. A inrcia que vem sendo a marca do Congresso
Nacional, no particular, extremamente nociva para todas as
partes envolvidas no problema. A no-regulamentao da mat-
ria, em minha opinio, serve como um incentivo para a invaso
de terras indgenas por garimpeiros e outros aventureiros.
O projeto de Lei n
s
2.057/91, que institui o Estatuto das
Sociedades Indgenas, aprovado parcialmente na Cmara dos
Deputados, em seu ttulo V - Do aproveitamento dos recursos
minerais, hdricos e florestais (artigos 79 e seguintes),
estabelece normas disciplinadoras da explorao minerria no
interior de terras indgenas.
4. Minerao e Meio Ambiente
indiscutvel que, em princpio, a minerao uma
atividade causadora de alto impacto ambiental e que, nesta
condio, necessrio se faz que ela esteja rigorosamente
submetida a controles de qualidade ambiental, de monitoramento
e auditoria constantes. Tais circunstncias, contudo, no
fazem com que a minerao seja uma atividade proscrita ou
ilegal em nosso Pas. Ao contrrio, a minerao uma ativi-
dade lcita e que tem gerado muitos recursos para o Brasil.
dentro desta perspecti-
15 Especificamente quanto ao regime jurdico das terras
indgenas, v. os captulos prprios.
16 Maio de 1999.
Minerao
va que as relaes entre as atividades minerrias e o meio
ambiente devem ser observadas. Alis, no demasiado que se
recorde os termos do artigo 2
S
da Lei da Poltica Nacional do
Meio Ambiente - PNMA, que so os seguintes: A Poltica
Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao,
melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida,
visando assegurar
J
no Pas, condies de desenvolvimento
econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo
da dignidade da vida humana... A prpria CF, ao dispor
amplamente sobre as atividades de minerao, reconheceu a
importncia das mesmas. As nicas restries que podem ser
opostas s atividades minerrias, do ponto de vista ambiental,
so aquelas com imediato assento constitucional. Tais
restries so:
a) ser praticada em reas definidas como intocveis e
b) ser realizada em reas indgenas sem autorizao do
Congresso Nacional e sem que as comunidades indgenas sejam
consultadas.
Excetuando-se as duas vedaes apresentadas, a atividade
minerria ser permitida, desde que, precedida de Estudo de
Impacto Ambiental, conforme determinao constitucional
contida no artigo 225, l
9
, inciso IV, e que sejam atendidas
as condies contidas no 2
S
do mesmo artigo 225, cujo teor
o seguinte:
Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a
recuperar o meio
ambiente degradado, de acordo com a soluo tcnica exigida
pelo rgo pbh-
co competente, na forma da lei.
4.1. Licenciamento das Atividades de Minerao
A minerao, assim como as demais atividades utilizadoras de
recursos ambientais, est submetida necessidade de
licenciamento, para que possa ser exercida licitamente e de
conformidade com a lei brasileira. Assim em razo do artigo
10 da Lei n
2
6.938/81.
17
H, entretanto, direito especial
quanto ao regime jurdico do licenciamento das atividades
minerrias, estabelecido pela Lei na 7.805, de 18 de julho de
1989, que altera o Decreto-lei n

227,
18
de 28 de fevereiro de
1967, cria o regime de permisso de lavra garimpeira, extingue
o regime de matrculas e d outras providncias. Tanto a
permisso de lavra garimpeira, tratada no artigo 3
9
da Lei n
9

7.805/89, quanto a concesso de lavra, tratada no artigo 16,
dependem de prvio licenciamento pelo rgo ambiental
integrante do SISNAMA.
O artigo 17 da lei estabelece a possibilidade de que a
pesquisa e a lavra possam ser realizadas em reas de
conservao,
19
desde que haja prvia autorizao do rgo
ambiental responsvel pela administrao da unidade de
conservao. O que a lei
17 O regime jurdico do licenciamento ambiental foi amplamente
examinado em captulo prprio.
18 Cdigo de Minas.
19 O correto seria a utilizao do termo unidades de
conservao.
Direito Ambiental
pretende que, nas unidades de conservao nas quais sejam
admitidas atividades econmicas, destas, a princpio, no se
poder excluir a atividade minerra. A excluso da minerao
somente poder ser concebida se, no estudo de impacto
ambiental, resultar demonstrado que os efeitos nocivos das
atividades de minerao, na unidade especfica, no podem ser
mitigados adequadamente. A matria dever ser examinada,
portanto, caso a caso, considerando-se os objetivos legais da
unidade de conservao, a intangibilidade ou no de seu
territrio e os efeitos concretos, previstos na avaliao dos
impactos ambientais, da atividade pretendida. Conforme observa
Marcelo Gomes de Souza:
20
O licenciamento ambiental... deve ser
exigido para toda atividade de minerao a se implantar...
4.2. Estudos de Impacto Ambiental e Atividades de Minerao
A minerao, obviamente, est submetida ao regime geral
estabelecido pelo artigo 225, l
e
, IV, da CRFB, que determina
a obrigatoriedade da realizao de estudos de impacto
ambiental para a atividade. Coloca-se a questo: toda
atividade mineraria deve ser submetida a estudo de impacto
ambiental? Esta no uma questo pacfica, pois autores h
que entendem ser inconstitucional a exigncia de estudos de
impacto ambiental para toda e qualquer atividade de minerao,
vez que necessrio seja levado em considerao se o
aproveitamento do recurso mineral especco ou no
potencialmente causador de expressivo impacto ambiental.
21

A Resoluo CONAMA n^ 1, de 23 de janeiro de 1986, determina
que:
Art. 2
S
Depender de elaborao de estudo de impacto
ambiental e respectivo relatrio de Impacto Ambiental - RIMA,
a serem submetidos aprovao do rgo estadual competente, e
do IBAMA em carter supletivo, o licencia- mento de atividades
modificadoras do meio ambiente, tais como... IX extrao de
minrio, inclusive os da classe II, definida no Cdigo de
minerao...
Posteriormente, o prprio CONAMA fez editar a Resoluo
CONAMA n
a
9, de 6 de dezembro de 1990, com o objetivo de
definir mais claramente as normas pertinentes ao licenciamento
ambiental das atividades de extrao mineral das classes I,
III, IV, VI, Vn, VIII e DC do Decreto-lei n* 227, de 28 de
fevereiro de 1967.
O licenciamento ambiental da atividade minerria ,
prioritariamente, realizado pelos rgos estaduais integrantes
do SISNAMA. O IBAMA somente tem atuao supletiva, isto ,
caso o rgo estadual deixe de realizar a sua tarefe. No h
que se falar em embargos administrativos promovidos pelo IBAMA
em razo de discordncia com os termos do licenciamento
estadual. Na hiptese em que a atividade minerria a ser
desenvolvida tenha repercusso ambiental em mais de um Estado-
Membro da federao, competir ao IBAMA a coordenao dos
trabalhos de licenciamento.
20 Direito Minerrio e Meio Ambiente, Belo Horizonte: Del Rey,
1995, p. 133.
Minerao
-771-
O estudo de impacto ambiental dever ser apresentado ao
rgo fiscalizador juntamente com o requerimento de concesso
da Licena Prvia (LP). Na fase posterior do processo de
licenciamento, isto , quando do requerimento da Licena de
Instalao (LI), o empreendedor dever apresentar o Plano de
Controle Ambiental (PCA), o qual dever conter os projetos
executivos de minimizao dos impactos ambientais analisados
quando do requerimento de concesso da licena prvia (LP).
Observe-se que, nos termos em que est redigido o 2
9
do
artigo 5

da Resoluo CONAMA n
2
9/90, a concesso da licena
de instalao (LI) um direito do requerente, desde que o PCA
tenha sido aprovado: o rgo ambiental competente, aps a
aprovao do PCA do empreendimento, conceder a licena de
instalao. A licena de operao, igualmente, se constitui em
direito do empreendedor, desde que tenham sido implantados os
projetos previstos no PCA e que os mesmos estejam tendo
desempenho satisfatrio.
Art. 7
S
Aps a obteno da portaria de lavra e a implantao
dos projetos constantes do PCA, aprovados quando da concesso
da Licena de Instalao, o empreendedor dever requerer a
Licena de Operao, apresentando a documentao necessria...
2
S
O rgo ambiental competente, aps a comprovao da
implantao dos projetos do PCA, conceder a Licena de
Operao.
A Resoluo CONAMA n
s
1/86 menciona expressamente a Classe
II
22
como uma das categorias de atividades minerrias para as
quais so exigidos estudos prvios de impacto ambiental.
Ocorre que o prprio CONAMA, atravs da Resoluo CONAMA n

10,
de 6 de dezembro de 1990, entendeu que nem sempre as ativida-
des minerrias so potencialmente causadora(s) de
significativa degradao do meio ambiente. Assim que o
artigo 3
a
da recm-mencionada resoluo estabelece a pos-
sibilidade de dispensa da apresentao de estudo prvio de
impacto ambiental De fato, dispe o artigo 3
Q
do diploma legal:
A critrio do rgo ambiental competente, o empreendimento,
em funo de sua natureza, localizao, porte e demais
peculiaridades, poder ser dispensado da apresentao dos
Estudos de Impacto Ambiental - EIA e respectivo Relatrio de
Impacto Ambiental - RIMA.
Foi determinado ao empreendedor que, na hiptese de dispensa
de apresentao do EIA/RIMA, o mesmo dever apresentar um
Relatrio de Controle Ambiental RCA, elaborado segundo
diretrizes fixadas pelo rgo ambiental.
As Licenas de Instalao (LI) e de Operao (LO), desde que
o empreendedor tenha atendido s exigncias legais, se
constituem em direito do requerente. Como
22 Classe U - ardsias, areias, cascalhos, quarzitos e
saibros, quando utilizados in nacura para o preparo de
agregados, argamassa ou como pedra de talhe, e no se
destinem, como matria-prima, indstria de transformao.
Direito Ambiental
se v, a Resoluo CONAMA n
2
10/90 derrogou a Resoluo CONAMA
n
a
1/86, naquilo que diz respeito s atividades minerrias
referentes aos minerais compreendidos na Classe II.
4.2.1. Ilegalidades Existentes na Resoluo n
e
9/90 do
CONAMA
O CONAMA, no uso de seu poder regulamentar, baixou as
Resolues n
s
s 9 e 10/90, com o objetivo de disciplinar o
licenciamento e as exigncias de estudos de impacto ambiental
para as atividades de minerao. Do ponto de vista legal e
regulamentar, a matria est contida no Decreto-lei n
2
227, de
28 de fevereiro de 1967, na Lei n
e
7.805, de 18 de julho de
1989, e no Decreto n
9
98.812, de 9 de janeiro de 1990.
A Resoluo CONAMA n
2
9, de 6 de dezembro de 1990,
estabelece em seu artigo l
2
que:
A realizao de pesquisa mineral, quando envolver o emprego de
guia de
utilizao, ca sujeita a prvio licenciamento ambiental.
Inicialmente, h que ser dito que o Cdigo de Minas, nos
artigos 14/35, no faz qualquer meno necessidade de
licenciamento ambiental para a obteno de autorizao de
pesquisa. Explica-se a circunstncia em razo de que o Cdigo
muito anterior legislao ambiental. Evidentemente que o
titular da autorizao de pesquisa no pode se esquivar ao
cumprimento das determinaes legais contidas no artigo 47,
especialmente naquilo que diz respeito proteo ambiental.
Ora, mexis- tindo norma no Cdigo de Minas, a matria deve ser
examinada luz dos demais dispositivos legais referentes s
atividades minerrias. Desta forma, necessrio que se
examinem as disposies contidas na Lei n
2
7.805, de 18 de
julho de 1989. Tal lei tem por finalidade bsica a disciplina
da atividade de lavra garimpeira. Nos artigos 16,17 e 18 esto
os elementos bsicos para que se possa examinar se o
legislador objetivou a exigncia de licenciamento ambiental
para as atividades de pesquisa minerria.
O artigo 16 estabelece que a concesso, de lavra depende de
prvio licenciamento ambiental. No h qualquer meno
pesquisa mineral. Pelo artigo 17 verifica-se que as atividades
de pesquisa e lavra em reas de conservao^
3
dependem de
prvia autorizao do rgo ambiental que as administre. Nesta
hiptese, embora no seja utilizado o termo licena ambiental,
na prtica, o que ocorrer que o rgo ambiental responsvel
pela unidade de conservao realizar determinadas exigncias
ao empreendedor. Observe-se, contudo, que, uma vez que o
licenciamento ambiental , eminentemente, estadual, se a
unidade de conservao for federal ou municipal, a pesquisa
poder ser realizada sem a licena estadual; j a lavra no.
Assim porque o artigo 16 exige o licenciamento ambiental
para a lavra.
Pelo artigo 18, observa-se que o rgo ambiental, ainda que
no tendo concedido licena para a pesquisa mineral, tem
poderes para suspender os trabalhos, caso
23 O correto seria a utilizao da designao unidades de
conservao.
fSBJ - Ensino Superior Bmeau
Minerao
estes estejam sendo nocivos ao meio ambiente. Repetem-se, no
artigo 19, os pressupostos da responsabilidade civil daqueles
que, exercentes de atividades minerrias, vierem a causar
danos ao meio ambiente.
Observe-se que no Decreto n
s
98.812, de 9 de janeiro de
1990, igualmente, e acertadamente, inexige a licena ambiental
para os trabalhos de pesquisa minerria. Merece ser ressaltado
que, nas reas de conservao (rectius: unidades de conserva-
o), conforme estabelecido em lei, o artigo 19 do decreto
condiciona a concesso de autorizao para a pesquisa e a
lavra ao consentimento do rgo gestor da unidade.
Parece-me, portanto, que h uma evidente ilegalidade na
exigncia de licenciamento ambiental para as atividades de
pesquisa mineral, pois, nos termos da legislao vigente, a
pesquisa mineral s depende do licenciamento exclusivamente
minerrio.
4.2.2, A Extino das Classes Minerais e os Estudos de Impacto
Ambiental
A extino das classes minerais estabelecidas pelo cdigo
tem enormes repercusses em tudo aquilo que diz respeito
exigncia de estudos de impacto ambiental. De feto, as
resolues do CONAMA pertinentes matria esto fundadas em
uma exigncia genrica vinculada s classes minerais. Ora,
inexistentes as classes, como se deve aplicar a exigncia dos
estudos de impacto ambiental? Em minha opinio, enquanto no
for editada uma nova resoluo CONAMA, o assunto deve ser
examinado casuisticamente. Isto , em cada caso o rgo
ambiental dever verificar, concretamente, as possibilidades
de impacto ambiental negativo e justificar o requerimento de
que sejam realizados os estudos de impacto ambiental.
4.2.3. Atividades com Repercusses Ambientais em reas
Indgenas
Como j foi dito em diversas oportunidades deste trabalho,
muitas vezes, as atividades minerrias tm repercusso em
reas indgenas. Observe-se que, aqui, no se est a falar de
atividades no interior de reas indgenas, mas de atividades
realizadas fora de reas indgenas e que, eventualmente,
podero gerar consequncias em terras indgenas. Tal matria
est submetida regulamentao do Decreto n
s
24, de 4 de
fevereiro de 1991. Assim que o artigo 2
e
, pargrafo nico,
alnea c, determina que deve ser realizado o controle
ambiental das atividades potencial ou efetivamente
modificadoras do meio ambiente, mesmo daquelas desenvolvidas
fora dos limites das reas que afetam. O Servio do Meio
Ambiente das Terras Indgenas,
24
vinculado Coordenadoria de
Patrimnio Indgena da Fundao Nacional do ndio - FUNAI, o
rgo responsvel pela aprovao de projetos de rgos
pblicos ou privados que possam acarretar impactos diretos ou
indiretos ao meio ambiente das terras indgenas.
25
Dentre as
atribuies do mencionado Servio do Meio Ambiente das
24 Institudo pela Portaria n
B
422, de 25/4/1989, da
Presidncia da FUNAI.
25 Portaria no 423, de 25/4/1989, art. I
o
, II, alnea b.
Direito Ambiental
Terras Indgenas (SEMATI), incluem-se as atribuies de
elaborar e acompanhar os projetos de recuperao de reas
indgenas que tenham sofrido degradao ambiental e de
acompanhar a execuo de projetos que provoquem alteraes do
meio ambiente das terras indgenas. Situao diferente a de
atividades realizadas no interior de terras indgenas, pois,
como foi visto, estas necessitam de autorizao do Congresso
Nacional.
4.3. Obrigao de Recuperao Ambiental da rea Degradada
Como se sabe, o Direito Ambiental consagra o princpio geral
da responsabilizao dos causadores de danos ambientais.
Dentre os elementos fundamentais que constituem a obrigao de
reparao do dano, encontra-se a repristinao do meio
ambiente como um dos mais importantes aspectos a serem
observados pelos utilizadores de recursos ambientais. A CF,
contudo, naquilo que diz respeito s atividades minerrias,
foi redundante, pois, no 2
S
do artigo 225, estabelece que:
Aquele que explorar recursos minerais ca obrigado a
recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com a soluo
tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da
lei.
Sendo certo que no 3
e
est determinado que:
As condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitaro
os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, s sanes penais
e administrativas, independentemente da obrigao de reparar o
dano.
Obviamente que a reparao dos danos estabelecidos pelo 3
e

somente pode ser considerada tecnicamente correta se feita de
acordo com a orientao do rgo pblico competente. Admite-
se, contudo, que o constituinte tenha buscado dar um relevo s
atividades minerrias e aos danos que estas possam ter causado
ao meio ambiente.
Aps a promulgao da CRFB foi baixado o Decreto n
s
97.632,
de 10 de abril de 1989, com o objetivo de regulamentar o
artigo 2
S
, inciso VIII, da Lei n
e
6.938/81. O inciso VIII do
artigo 2
9
da Lei n
Q
6.938/81 estabelece que um dos princpios
da poltica nacional do meio ambiente a recuperao das
reas degradadas. A degradao da qualidade ambiental , nos
termos da lei, a alterao adversa das caractersticas do meio
ambiente.
26

evidente que a degradao ambiental no decorre, apenas,
das atividades minerrias. Entretanto, o Decreto n
2
97.632/89
limitou-se a tratar de recuperao de
26 Lei no 6.938/81, artigo 3
a
, II.
Minerao
reas degradadas por atividades minerrias. Observe-se,
ademais, que o decreto estabeleceu uma definio para
degradao. Assim que o artigo 2
9
dispe:
Para efeito deste decreto so considerados como degradao
os processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos
quais se perdem ou se reduzem algumas das suas propriedades,
tais como a qualidade ou capacidade produtiva dos recursos
ambientais.
O Cdigo de Minerao, conforme o disposto em seu artigo 48,
define a lavra ambiciosa como aquela conduzida sem observncia
do plano preestabelecido, ou efetuado de modo a impossibilitar
o ulterior aproveitamento econmico da jazida. Decorre da que
o Cdigo tem duas preocupaes bsicas, a primeira que a de
assegurar que a lavra seja efetuada dentro de padres tcnicos
que garantam a salubridade da atividade, e a segunda, com o
objetivo de manter um determinado grau de susten- tabilidade
da atividade minerria. Sabemos, entretanto, que os recursos
minerais no so renovveis e que, para a sua extrao, no
raro, so necessrias atividades que criam modificaes
ambientais irreversveis. Tais modificaes, durante a
realizao das atividades de extrao mineral, no podem ser
impedidas. Como exemplo possvel apresentar o desmonte de um
morro para a extrao de determinado minrio. Dificilmente o
morro poder ser reconstitudo e, em seu lugar, poder surgir
uma cratera. Bem se v que, no caso, no se poder falar em
repristinao ambiental ante a total impossibilidade, pelo
menos em nvel de nossa melhor tecnologia atualmente;
existente.
Penso que a situao que est colocada interessante, pois,
de fato, no se poderia adotar a designao degradao para as
atividades minerrias, regularmente realizadas e praticadas
segundo os ditames dos licenciamentos, inclusive o ambiental.
Assim porque, nos termos da lei, a degradao uma
alterao adversa do meio ambiente e, portanto, proibida.
AnaHsando-se a questo sob outro prisma, observa- se que o
legislador, diante das importantes repercusses econmicas e
sociais das atividades minerrias, estabeleceu um critrio
diferenciado para a prtica de tais atividades. Embora tenha
exigido que as mesmas se faam com respeito legislao de
proteo do meio ambiente e mediante critrios bastante
rgidos de segurana, admitiu que, durante a fase de extrao,
so inevitveis os resultados negativos sobre o meio ambiente.
A recuperao dos danos ambientais causados pela minerao
, precipuamen- te, uma atividade de compensao, pois
raramente possvel o retomo, ao status quo ante, de um local
que tenha sido submetido a atividades de minerao.
I
I
rife
\
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
Captulo XXIX A Proteo Judicial e Administrativa do Meio
Ambiente

1. Introduo
Uma das maiores dificuldades para aqueles que no so
profissionais do Direito compreender a estrutura
organizacional do Poder Judicirio brasileiro e das insti-
tuies que tm sua existncia em funo da prestao
jurisdicional, tais como o Ministrio Pblico, a Polcia
Judiciria e a Militar, bem como a prpria advocacia. De fato,
h uma verdadeira perplexidade sobre o tema. Mesmo entre os
profissionais do Direito, no raras vezes, no existe uma
clareza sobre a matria ora referida. No difcil perceber
que, sem uma prvia e correta compreenso da estrutura
judiciria brasileira, muito difcil que se possa buscar a
proteo judicial do meio ambiente.
2. O Poder Judicirio
O Poder Judicirio um dos Trs Poderes existentes no
Estado brasileiro e tem por finalidade dirimir conflitos com
base no sistema legal, com vistas a evitar ameaas ou leses
de direitos
1
e assegurar um mnimo de convivncia pacfica
entre os membros da sociedade. A estrutura organizacional do
Poder Judicirio brasileiro est contemplada nos artigos 92 e
seguintes da CRFB. Em obedincia estrutura federativa do
Estado brasileiro, o Poder Judicirio est assim constitudo:
Art. 92. So rgos do Poder Judicirio:
I~o STF;
IIo Superior Tribunal de Justia;
III - os Tribunais Regionais Federais e os Juizes Federais;
IV-os Tribunais e Juizes do Trabalho;
V-os Tribunais e Juizes Eleitorais;
VI-os Tribunais e Juizes Militares;
VII ~ os Tribunais e Juizes dos Estados e do Distrito Federal
e Territrios.
O STF e o Superior Tribunal de Justia tm jurisdio sobre
todo o territrio nacional. A Justia brasileira divide-se em
comum e especializada. A Justia comum
1 CF, art. 2* c/c art. 5, XXXV.
778
Direito Ambientai
constituda pela Justia Federal e pela Justia dos Estados,
do Distrito Federal e dos Territrios. J a Justia
especializada composta pela Justia do Trabalho, pela
Justia Eleitoral e pela Justia Militar.
2
Uma vez que o Brasil
uma Federao, o Poder Judicirio poder ser Federal ou
Estadual. O Poder Judicirio Federal integrado pela Justia
Federal e pelas Justias especializadas mencionadas. O Poder
Judicirio do Distrito Federal e dos Territrios, embora seja
mantido pela Unio Federal, considerado como se estadual
fosse, especialmente em razo de suas competncias. Em
realidade, no h qualquer diferena entre o Poder Judicirio
dos Estados e o do Distrito Federal e Territrios.
2.1. O STF e o Superior Tribunal de Justia na Proteo
Ambiental
O STF o principal tribunal do sistema judicirio
brasileiro competindo- lhe, fundamentalmente, a guarda da CF,
nos termos dos artigos 102 e seguintes da prpria Lei
Fundamental da Repblica. Cabe, ainda, ao STF, processar e
julgar aes entre os Estados ou entre os Estados e a Unio
Federal. Tais causas, no preciso dizer, podero versar
sobre matria ambiental. Parece-me, contudo, que o papel
ambiental mais importante desempenhado pelo STF aquele que
diz respeito declarao de inconstitucionalidade ou
constitudonalidade das leis por via direta (art. 102, , a, da
Constituio de 1988). Atravs do citado mecanismo, o STF
poder declarar a inconstitucionalidade ou a
constitudonalidade de uma norma jurdica com validade erga
omnes e manter ou suspender um texto legal.
Um exemplo importante da atividade direta do STF pode ser
mostrado pela seguinte dedso:
Tratando-se do uso de defensivos agrcolas, a fiscalizao
estadual s no pode excluir aquela da Unio, mas pode e deve
exercer-se de toda convenincia para melhor controle da
regularidade do uso do produto, aplicando aos infratores as
penalidades da lei estadual (STF, Rep. n

1.134-SE).
3

J o Superior Tribunal de Justia tem uma atuao de
natureza recursal diversa, pois ao mencionado tribunal compete
a guarda da legislao comum. A matria ambiental que pode ser
tratada pelo Superior Tribunal de Justia, em geral, chega-
lhe pela via de recursos contra as dedses dos Tribunais
Regionais Federais ou dos Tribunais de Justia. O Superior
Tribunal de Justia tem proferido inmeras dedses em matria
ambiental, notadamente quanto a questes envolvendo
competncias processuais.
2 A Justia Militar pode ser estadual ou federal.
3 Antunes, Paulo de Bessa. Jurisprudncia Ambiental
Brasileira, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1995, p. 106.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
2.2. A Justia Federal, a Justia do Trabalho e a Proteo
Ambiental
Justia Federal compete processar e julgar as causas nas
quais existam interesses da Unio, de suas autarquias, de suas
fundaes ou empresas pblicas. Compete, ainda, Justia
Federal processar e julgar as causas que tenham por fundamento
os tratados internacionais dos quais o Brasil seja signatrio.
No campo criminal, compete Justia Federal processar e
julgar os crimes praticados contra bens, servios e interesses
da Unio e das entidades que lhe sejam vinculadas.
4
Compete,
ainda, Justia Federal julgar as causas sobre direitos
indgenas. Bem se v, portanto, que a Justia Federal
desempenha um importante papel no interior da problemtica
concernente proteo judicial do meio ambiente. A proteo
da fauna silvestre, dos parques nacionais, dos rios
interestaduais, do mar, das reservas indgenas etc. est
constitucionalmente definida como rea de competncia da
Justia Federal.
A Justia do Trabalho, em situaes especficas, pode tambm
ser um importante instrumento de proteo ambiental. Como se
sabe, a Justia do Trabalho, por fora do artigo 114 da
Constituio de 1988, tem por competncia processar e julgar
dissdios entre empregados e empregadores e, tambm, aqueles
originrios do cumprimento de suas prprias decises. Ocorre
que o artigo 200, VIII, da CRFB determina que compete ao
Sistema nico de Sade colaborar na proteo do meio ambiente,
nele compreendido o do trabalho. O meio ambiente do trabalho
pode ser urbano ou rural e, muitas vezes, clusulas no
econmicas so includas nos dissdios coletivos ou acordos
trabalhistas com o intuito de promover melhorias em condies
ambientais ou de sade. O cumprimento de tais clusulas dever
ser buscado perante a Justia do Trabalho. Penso que este um
aspecto da competncia da Justia do Trabalho que tem sido
pouco explorado.
5
O STF, em acrdo de lavra do Ministro Marco
Aurlio, para nossa felicidade, consagrou a tese que venho
defendendo, desde h muito, de que existe competncia da
Justia do Trabalho para processar e julgar aes civis
pblicas.
6

2.3. A Justia dos Estados e a Proteo Ambiental
Todas as causas que no tenham a Unio ou uma de suas
entidades em polo passivo ou ativo, e que no sejam
decorrncia de relao de trabalho, devero ser processadas e
julgadas perante a Justia dos Estados. E um universo
extremamente vasto e importante. Deve-se atentar para o fato
de que as contravenes do CFlo, ainda que praticadas em
detrimento de bens da Unio Federal, parques nacionais, por
exemplo, sero sempre julgadas e processadas na justia
estadual.
4 CF, art. 109,1, II, DI e IV.
5 O Ministrio Pblico do Trabalho no Rio de Janeiro tem
produzido trabalhos bastante interessantes quanto ao
particular.
6 RE n 206.220-MG. Rei. Min. Marco Aurlio. DJU 17/9/99, p.
58. Julgamento: 16/3/1999, 2* Tunna. Ementa: Competncia.
Ao Civil Pblica - Condies de Trabalho. Tendo a ao
civil pblica como causas de pedir disposies trabalhistas
e pedidos voltados preservao do meio ambiente do
trabalho e, portanto, aos interesses dos empregados, a
competncia para julg-la da Justia do Trabalho.
Direico Ambiental
3. O Ministrio Pblico
A Constituio de 1988 estabeleceu um sistema de atribuies
bastante amplo para o Ministrio Pblico em matria de
proteo ambiental. Em linhas gerais tais atribuies so
originrias do regime jurdico que ora se passa a examinar.
3.1. A Base Constitucional da Atuao do Ministrio Pblico
J se tomou lugar-comum afirmar que a CF de 1988 atribuiu ao
Ministrio Pblico papel de grande relevncia na proteo dos
chamados interesses difusos. De fato, a vigente Lei
Fundamental brasileira foi bastante positiva ao atribuir
funes ao Ministrio Pblico. Os artigos 127/130 da CF
moldaram o perfil do parquet como um importante instrumento de
expresso da sociedade.
A organizao constitucional do Ministrio Pblico no Brasil
no encontra paralelo em nenhum outro pas do mundo. O nvel
de independncia e autonomia que foi deferido ao MP pelo
constituinte absoluto. O Ministrio Pblico e seus
integrantes somente se encontram submetidos lei e prpria
conscincia.
Sem dvida alguma, no artigo 127 da CF que se encontra o
cerne das atribuies ministeriais. Determina o recm-
mencionado dispositivo constitucional:
7

O Ministrio PbliccP instituio permanente, essencial
uno juris-
dicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis.
Em razo de suas atribuies bsicas, conforme estatudas no
caput do artigo 127, decorrem as funes institucionais
estabelecidas ao longo do artigo 129. Estas,
9
em realidade, se
constituem em um conjunto de atribuies pelas quais so
estabelecidos instrumentos para que o MP possa exercer os
misteres ao seu encargo.
Dentre as diversas funes institucionais mencionadas no
artigo 129, encontram-se o exerccio da ao civil pblica
10
e
do inqurito civil.
11
As funes institucionais estabelecidas
na Lei Fundamental so exercidas na forma da legislao de
menor hierarquia. Atualmente bastante grande o nmero de
leis que tratam da ao civil pblica e do inqurito civil.
Hoje, o Direito brasileiro consagra, no mnimo, cinco aes
civis pblicas tpicas, que so aquelas previstas nas leis:
a) Lei n
2
7.347/85;
b) Lei n
9
7.853/89 (integrao social do deficiente fsico);
7 rgos estaduais.
8 Poder ser utilizada a sigla MP.
9 Penso que, na realidade, tratam-se de instrumentos de
atuao do MP.
10 Doravante, ACP.
11 Deve ser observado que apenas o inqurito civil constitui-
se em exclusividade do MP.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
c) Lei ia
2
7.913/89 (responsabilidade por danos causados aos
investidores no mercado de valores mobilirios);
d) Lei n
9
8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente); e
e) Lei n
9
8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor).
Penso que os dispositivos constantes de todas as leis
mencionadas so complementares e podem ser aplicados em
processos judiciais versando matria ambiental.
O Ministrio Pblico , no Brasil, o principal autor de
aes civis pblicas e desempenha um papel de extraordinria
relevncia quanto ao particular. De fato, o precrio nvel de
organizao de nossa sociedade no permite que ela prpria, e
por meios autnomos, busque a defesa de seus interesses. O
Ministrio Pblico, em razo disto, passou a desempenhar um
tipo de advocacia pro bono quando acionado por pessoas e
associaes preocupadas com os problemas ambientais.
4. Principais Meios Judiciais de Proteo Ambiental
4.1. Ao Civil Pblica
O presente tpico no pretende ser uma anlise da ao civil
pblica, mas, apenas e to-somente, servir de uma apresentao
sumria do tema queles que pretendem auferir conhecimentos de
Direito Ambiental. A ao civil pblica um importante ins-
trumento de tutela do meio ambiente, mas, a toda evidncia,
no um instituto que integre o Direito Ambiental. A lei da
ao civil pblica, igualmente, no criou qualquer direito. ,
apenas, norma de processo, e desta maneira que deve se
enfocada.
Para que se possa compreender o objeto da ao civil pblica
necessrio que se tenha em mente que so diversas as
matrias tuteladas pela Lei n
Q
7.347/85.
A Lei n
9
7.347, de 24 de junho de 1985, tem por finalidade,
sem prejuzo da ao popular disciplinada pela Lei n
2
4.717, de
29 de junho de 1965, reger as aes de responsabilidade por
danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e
direitos de valor artstico, histrico, turstico e
paisagstico. Vale notar que, com o advento da Constituio de
1988, o campo de abrangncia da lei que ora se examina foi
bastante ampliado, vez que, por fora do artigo 129, III,
estabeleceu-se a possibilidade de propositura de aes civis
pblicas para a defesa de outros interesses difusos. A exata
definio de todo o espectro jurdico alcanado pelas diversas
leis de ao civil pblica ainda est por ser feita pela
doutrina especializada e pela prpria jurisprudncia. De
pronto, verifica-se que, mesmo dogmaticamente, os conceitos
jurdicos adotados pelo texto legal so conceitos jurdicos
indeterminados. Tal fato no deve causar perplexidade no
intrprete, mas, ao contrrio, deve servir de estmulo e desa-
fio para o alargamento da tutela propiciada pela norma. Alis,
merece ser recordada a lio de Engisch:
12

12 Karl Engisch. Introduo ao Pensamento Jurdico, Lisboa:
Calouste Gulbenkiam, 1979, p. 173.
Direito Ambientai
Os conceitos jurdicos absolutamente determinados so muito
raros em direito.
Assim, salvo melhor juzo, o julgador, em casos que envolvam
a defesa judicial de interesses difusos, dever utilizar-se,
largamente, das disposies contidas no artigo 126 do CPC, in
verbis:
O juiz no se exime de sentenciar ou despachar alegando
obscuridade da lei. No julgamento da lide caber-lhe- aplicar
as normas legais; no as havendo, recorrer analogia, aos
costumes e aos princpios gerais do Direito.
A simples leitura do artigo 3
93
conjugada com a do artigo
4
a14
demonstra-nos que podem ser propostas aes com a
finalidade de obter condenao em dinheiro ou o cumprimento de
obrigao de fazer ou no fazer e, ainda, medidas cautelares
que estejam em consonncia com "os ns desta lei
No posso deixar de observar que
7
embora a Lei n
9
7.347/85
vise regulamentar uma ao de "responsabilidade, esta lei no
contm qualquer dispositivo acerca da liquidao dos danos
cujos ressarcimentos devem ser buscados mediante a utilizao
do diploma legal que se analisa. Em no poucas oportunidades,
a reparao de uma leso poder demandar uma prvia declarao
judicial da existncia ou da inexistncia de uma relao
jurdica, a validade de um ato jurdico, verbi gratia, a
anulao de licenas ambientais concedidas ao arrepio da lei:
Se o fato arguido de lesivo ao meio ambiente foi praticado
com licena, permisso ou autorizao de autoridade compe-
tente, dever o autor da ao - Ministrio Pblico ou pessoa
jurdica ~ provar a ilegalidade de sua expedio, uma vez que
todo ato administrativo traz a presuno de legitimidade, s
invalidvel por prova em contrrio.
15

Deve ser observado que a Lei Fundamental de 1988 ampliou as
hipteses de cabimento da ao civil pblica. Assim que se
pode ver no inciso III do artigo 129 da CF a seguinte funo
institucional do Ministrio Pblico:
Promover o inqurito civil e a ao civil pblica para a
proteo do patrimnio pbhco e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos.
Logicamente, e por fora direta da nova norma
constitucional, foram ampliadas as hipteses de tutela
constitucional possibilitadas pela Lei n
B
7.347/85, isto ,
passaram a ser tutelados os patrimnios pblico e social e,
ainda, outros interesses difusos
13 Alt. 3 A ao civil poder ter por objeto a condenao em
dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no
fazer.
14 Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins
desta lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio
ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
15 MeireUes, Hely Lopes. Proteo ambiental e ao civil
pblica, in Revista de Direito Administrativo,
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
e coletivos. Nova ampliao das hipteses de cabimento da ao
civil pblica, proposta pelo Ministrio Pblico, foi efetivada
pela Lei Complementar n
s
75, de 20 de maio de 1993, em seu
artigo 6
2
, inciso VII, alneas a, b, c e d, cujo teor o
seguinte:
Art. 6
9
Compete ao Ministrio Pblico da Unio: ...
VII - promover o inqurito civil e a ao civil pblica
para:
a) proteo dos direitos constitucionais;
b) a proteo do patrimnio pblico e social, do meio
ambiente, dos bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico;
c) a proteo dos interesses individuais indisponveis,
homogneos, sociais, difusos e coletivos, relativos s
comunidades indgenas, famlia, crizna, ao adolescente,
ao idoso, s minorias tnicas e ao consumidor;
d) outros interesses individuais indisponveis, homogneos,
sociais, difusos e coletivos.
O artigo l- da Lei n
a
7.347, de 24 de julho de 1985,
determina que:
Art. 1
9
Regem-se pelas disposies desta lei, sem prejuzo
da ao popular, as aes de responsabilidade por danos
causados: I ~ ao meio ambiente; II - ao consumidor; Hl-a bens
e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico
e paisagstico; TV - a qualquer outro interesse difuso ou
coletivo.
Dentre os bens jurdicos tutelados pela presente lei, o meio
ambiente um dos que merecem maior destaque. Normativamente,
o meio ambiente, como se sabe, est conceituado no inciso I do
artigo 3
2
da Lei n
Q
6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe
sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA Nos termos
da norma jurdica recm-citada o meio ambiente o conjunto de
condies, leis, influncias e interaes de ordem qumica,
fsica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas
as suas formas. Por fora de expressa disposio
constitucional, o meio ambiente um bem de uso comum do povo
e um direito de todos os cidados, das geraes presentes e
futuras, estando o Poder Pblico e a coletividade obrigados a
preserv-lo e defend-lo (CF, art. 225).
De todas as hipteses de cabimento das aes civis pblicas,
esta aquela que permite a maior ampliao do instrumento
processual ora sob anlise. Evidentemente que a amplitude do
permissivo contido no inciso funo do entendimento que se
tenha dos prprios interesses difusos. O nosso posicionamento
no sentido de considerar que os interesses difusos revestem-
se da caracterstica de serem um prolongamento e uma extenso
dos direitos humanos fundamentais. Nesta condio possuem um
carter de garantia e tutela de determinados padres de con-
dio de vida e no podem ser confundidos com qualquer
reivindicao de grupos. Isto porque os interesses difusos no
se confundem com postulaes corporativas.
Existe uma certa tendncia doutrinria em considerar que o
simples choque de interesses entre grupos sociais que formulam
reivindicaes conflitantes entre si suficiente para
configurar um choque de interesses difusos. No assim. No
se pode
Direito Ambiental
falar em interesse difuso quando a postulao contrria ao
prprio sistema constitucional de garantia dos direitos
humanos em qualquer uma de suas dimenses.
O objetivo que deve guiar o intrprete o de compatibilizar
a reivindicao eventualmente formulada por um grupo com um
interesse geral da sociedade. Se a postulao no trouxer em
seu bojo um interesse geral da sociedade, presente e futura,
no h que se falar em interesse difuso mas, ao contrrio, de
interesse corporativo, no tutelado pela ao civil pblica.
4.1.1. Competncia para o Processamento e Julgamento das
Aes Civis Pblicas
Parece-nos que o legislador no foi muito feliz ao tratar do
presente assunto, seno vejamos:
a) a lei determina que a ao seja proposta perante o juzo
com jurisdio sobre o local do dano;
b) a lei determina que o juiz do local ter competncia
funcional para processar e julgar o feito.
Em minha opinio h uma contradio nos termos com os quais
o legislador quis abordar o tema ora examinado. A hiptese
prevista na letra a , a toda evidncia, de competncia
territorial. Como de conhecimento de todos, competncia
relativa, portanto, prorrogvel. Quanto letra b, esta no
tem qualquer relao com a competncia territorial.
Juridicamente, h um erro grosseiro de conceituao, pois, de
fato, o legislador misturou e confundiu os institutos da
competncia territorial e da competncia funcional. Vale
trazer colao a lio de Humberto Theodoro Junior:
16

H que se distinguir a competncia de foro da competncia do
juiz. Foro o local onde o juiz exerce as suas funes. Mas
no mesmo local podem funcionar vrios juizes com atribuies
iguais ou diversas, conforme a organizao judiciria. Se tal
ocorrer, h que se determinar, para uma mesma causa, primeiro
qual o foro competente e, depois, qual o juiz competente. Foro
competente, portanto, vem a ser a circunscrio territorial
(Seo Judiciria ou Comarca) onde determinada causa deve ser
proposta. Ejuiz competente aquele, entre os vrios
existentes na mesma circunscrio, que deve tomar conhecimento
da mesma para process-la e julg-la.
Longe de pretender doutrinar sobre tema de to grave
indagao, socorro-me da lio de Athos Gusmo Carneiro:
17

16 Processo de Conhecimento, Rio de Janeiro: Forense, 3
a
ed.,
1984, p. 176.
17 Jurisdio e Competncia, So Paulo: Saraiva, 1983, p. 92.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambience
Diferentes funes ou atribuies dentro de um mesmo
processo podem caber a diferentes juizes. No mbito criminal,
temos exemplo expressivo nos processos por crimes de
competncia do tribunal do jri, pois pode caber a um juiz de
vara criminal comum instruir o processo, ao juiz da vara
privativa do jri proferir a sentena de pronncia e presidir
o jri, aos jurados responderem aos quesitos, ao juiz fixar a
pena, e, por fim, ao juiz das execues criminais apreciar os
incidentes surgidos durante a execuo da pena. Trata-se nessa
hiptese, de competncia funcional horizontal tramitando o
processo no mesmo grau de jurisdio. No cvel, o critrio de
competncia funcional encontra maior aplicao no plano
vertical na tambm chamada competncia hierrquica, ou
competncia recursal. So de ordem pblica, e assim
interrogveis - competncia absoluta - os critrios de
competncia funcional, atributivos da competncia a um juiz
para praticar determinados atos ou para conhecer de uma causa
em primeira instncia, e a outras, juizes para conhec-la em
segunda instncia.
O Estado brasileiro organizado sob a forma de Repblica
Federativa, com separao de Poderes. Isto implica que os
Poderes organizam-se de forma independente, devendo manter
harmonia em suas relaes. A Repblica brasileira, na forma da
Constituio de 1988, constituda pela unio dos Estados,
dos Municpios e do Distrito Federal. Desta forma, e em
decorrncia dos princpios federativos adotados pela Lei
Fundamental da Repblica, o Poder Judicirio, embora seja um
dos Poderes nacionais, divide-se em Poder Judicirio Federal e
Poder Judicirio Estadual. A propsito, vale frisar que as
justias especializadas (Trabalho, Eleitoral e Militar) so,
em geral, federais, exceo da ltima, que tambm pode ser
estadual. A Justia Federal, propriamente dita, justia
comum. Verifica-se, portanto, que h uma organizao dual na
Justia brasileira. A Lei n
2
7.347/85, como bvio, existe
para ser aplicada pelo Poder Judicirio, seja federal ou
estadual e no apenas por um de seus braos.
No mbito da Justia dos Estados o local do dano uma
Comarca, salvo nos casos em que o dano possa ter ocorrido em
mais de uma Comarca. Caso o dano tenha se verificado em mais
de tuna Gomarca, devero ser aplicadas as normas do CPC sobre
conexo, preveno etc.
H que ser considerada a eventualidade da existncia de dano
que, por suas dimenses excepcionais, ultrapasse os limites de
uma nica Comarca e que, neste caso, se reproduza em vrias
localidades que, juridicamente, podem ser Comarcas diversas.
Ora, em minha opinio, deve ser considerado que, em se
tratando de matria de competncia relativa, o ajuizamento
poder ocorrer em qualquer uma das Comarcas nas quais o evento
danoso tenha produzido consequncias. Evidentemente que, se
ajuizado mais de um processo visando reparao do dano, em
Comarcas diferentes ou em mais de uma Vara da mesma Comarca,
prevalecer a competncia daquela que primeiro tenha tido
conhecimento dos fatos (mediante despacho citat- rio exarado
pelo rgo judicial), por fora da preveno. Do ponto de
vista estritamente prtico, recomenda-se seja o feito ajuizado
na Comarca do local onde o dano tenha sido iniciado, onde o
evento lesivo se verificou, desconsiderando-se repercus-
Direito Ambiental
soes em outras Comarcas. Tal recomendao tem por objetivo
facilitar a produo de provas. Da poder haver uma
repercusso socialmente mais eficaz para o processo. Galeno de
Lacerda
18
e Hugo Nigro Mazzilli
19
tm entendimento no mesmo
sentido.
Quando se tratar de ao civil pblica que tenha por
finalidade a tutela de bem jurdico cuja titularidade da
Unio Federal ou de uma de suas autarquias ou empresas
pblicas, a competncia, em nossa opinio, , evidentemente,
federal. Tais casos no demandam maiores indagaes, se o dano
ocorrer nas capitais ou em cidades que sejam sede de juzo
federal
4.1.1.1. Prescrio
A prescrio um dos assuntos mais rduos e dos mais
importantes para o DA e, talvez em funo disso, tem sido
pouco tratada pela doutrina mais abalizada. A grande
importncia do tema est situada na rbita do direito
processual e no propriamente na do direito qualificado como
material. Ela se constitui em defesa do ru que, se
acolhida, importa julgamento com apreciao do mrito.,
conforme determinao do CPC.
20
Em geral, sustenta-se que,
devido aos valores tutelados pelo DA, no se poderia falar em
prescrio, visto que aqueles, por no terem carter patrimo-
nial, estariam imunes sua incidncia. Aduz-se que a
prescrio recai sobre direitos patrimoniais e que, em direito
ambiental, apenas parcialmente se pode falar em direitos
patrimoniais, visto que os bens tutelados, em sua essncia,
no possuem valor econmico. A fim de bem ilustrar a posio
acima mencionada, permito~me, nesta altura, transcrever um
breve texto do excelente Edis Milar
21
que, na minha opinio,
bem ilustra o conjunto das concepes negadoras da prescrio
em matria ambiental, in verbis: Conforme salientamos
alhures, o Direito enxerga o dano ambiental sob dois aspectos
distintos: ) o dano ambiental coletivo, dano ambiental em
sentido estrito ou dano ambiental propriamente dito, causado
ao meio ambiente globalmente considerado, em sua concepo
difusa, como patrimnio coletivo, e b) o dano ambiental
individual ou dano ambiental pessoal, sofrido pelas pessoas e
seus bens. Assim porque um mesmo fato pode ensejar ofensa a
interesses difusos e individuais, como ocorre, por exemplo,
com a contaminao de um curso de gua por carreamento de
produto qumico nocivo. Ao lado do dano ecolgico puro ou
coletivo identificado, podero coexistir danos individuais em
relao aos proprietrios ribeirinhos que tenham suportado
perda de criaes ou se privado do uso comum da gua
contaminada... De fato, o estabelecimento de um prazo para o
ajuizamento da ao tendente composio da leso ambiental
resulta por completo inadequado para o sistema de prescrio.

18 Ao civil pblica, in Revista do Ministrio Pblico do
Rio Grande do Sul, Porto Alegre, ed. especial, n
c
19,1986,
p. 40.
19 A Defesa dos interesses Difusos, So Paulo: RT, 1988, p.
40.
20 CPC: Art. 269 Extingue-se o processo com julgamento de
mrito: (...) IV quando o juiz pronunciar a decadncia ou
a prescrio...
21 MILAR, Edis. Direito do Ambiente. So Paulo: RT. 2005, 4*
edio, pp. 962-3.
fSBJ * Hnsno Supenor
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
O tema, por complexo, no ser examinado em toda a sua
profundidade nesta sede, buscarei dar uma ideia geral do nvel
dos debates sobre a matria e, na medida do possvel, externar
uma concepo pessoal. Em primeiro lugar penso que o aludido
carter difuso do dano ambiental no deve nos impressionar. Os
chamados interesses difusos tm como uma de suas mais
importantes caractersticas bsicas a sua quase completa
fluidez e plasticidade, um carter gelatinoso, que resulta de
situaes fundamentalmente fticas. Conforme Mancuso,
22
so
interesse metaindividuais que, no tendo atingido o grau de
agregao e organizao necessrio sua aferio
institucional, junto a certas entidades ou rgos
representativos dos interesses j socialmente deinidos,
restam em estado fludo, dispersos pela sociedade civil como
iim todo (v.g., o interesse pureza do ar atmosfrico),
podendo por vezes concernir a certas coletividades de contedo
numrico indefinido (v. g., os consumidores). Caracterizam~se
pela indeterminao dos sujeitos, pela indivisibilidade do
objeto, por tuna intensa litigiosidade interna e por sua
tendncia transio ou mutao no tempo e no espao.
Diante de uma abrangncia to ampla e de seu carter
evidentemente aberto, o problema da legitimidade ativa,
evidentemente, tem uma grande importncia. As dificuldades
para tutelar judicialmente tais interesses foram resolvidas no
direito brasileiro com a Lei n
3
7.347/85, que instituiu a Ao
civil Pblica que, posteriormente, foi constitucionalizada.
Tal lei processual estabeleceu mecanismos de substituio
processual capazes de romper com os rgidos limites do artigo
6
a23
do CPC. A Lei foi uma construo prtica capaz de dar
soluo a problemas de legitimidade ativa no que concerne
busca pela reparao de danos causados a bens que no estavam
diretamente vinculados esfera jurdica de particulares e,
portanto, estes ltimos no podiam perseguir em juzo, pela
falta de legitimidade ativa. Posso citar, por exemplo, a
obrigao de que o ar fosse mantido limpo, ou de que os rios
no fossem poludos. No se deve esquecer, contudo, que nas
hipteses individuais, o direito de vizinhana foi amplamente
utilizado no direito brasileiro e com expressivo sucesso, nas
questes de rudo excessivo,
24
iluminao,
25

22 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos (conceito e
legitimao para agir). So Paulo: RT, 1988, p. 105.
23 CPC - Art. 6
a
- Ningum poder pleitear, em nome prprio,
direito alheio, salvo quando autorizado por lei
24 TJRJ. 2005.001.06459 - APELACAO CVEL. Relator Desembargador
DES. NAGIB SLAIBI FILHO - Julgamento: 21/06/2005 ~ SEXTA
CAMARA CVEL. Direito Processual Civil. Recurso
manifestamente improcedente. Aplicao do art. 557 da Lei
Processual. Embargos de terceiro. Inadequao da via eleita
para modificar a sentena. Percia que conclui pela
existncia de rudos excessivos que prejudicam o sossego e a
tranqilidade dos vizinhos. A embargamej se encontrava no
local na data da realizao da percia, impondo-se ao
ocupante do imvel as normas que disciplinam os direitos de
vizinhana. Inexistncia de comprovao do esbulho ou
turbao de posse ou bens. Desprovimento do recurso.
25 TRJEC/RJ. 2005.700.014253-3. Relatora: Juza CRISTINA TEREZA
GAULIA. Direito de vizinhana - Instalao de letreiro
luminoso em marquise Prdio antigo de dois andares
Instalao inadequada do ponto de vista eltrico - Fios
soltos Insegurana - Perigo de curto-circuito Incmodos
causados autora pela iluminao noturna excessiva sob as
janelas de sala e dos quartos Rudo oriundo da corrente de
energia Uso da marquise (espao que tem natureza de rea
comum) sem autorizao prvia de todos os proprietrios do
prdio Uso anormal da propriedade inclusive pelo fato de
j possuir o estabelecimento ru dois outros letreiros
instalados adequadamente sob a marquise Desvalorizao do
imvel da autora Po-
Direito Ambiental
fumaa
26
etc. Evidentemente que os direitos de vizinhana no
so sufcientes para resolver problemas de natureza coletiva,
visto que terceiros no podem defender em nome prprio direito
alheio.
Os interesses difusos no excluem e nem so antagnicos s
questes patrimoniais. Alis, se analisarmos as questes
referentes aos danos morais veremos que, inicialmente, eles
no eram indenizveis, visto que se alegava que a dor no
tinha preo. Com isto, seguramente, os causadores de tal
espcie de dano ficavam inteiramente imunes fora do
direito. A evoluo da matria chegou ao ponto de que a
proteo da intimidade e a possibilidade de indenizao de
danos morais se transformaram em matria constitucional. Veja-
se que j se fala em dano moral ambiental,
27
com repercusso
inclusive na jurisprudncia.
28
Ao contrrio, a
patrimonializao,
Iuio visual exagerada - Direito da autora enquanto vizinha e
proprietria do imvel afetado Desnecessidade de usar a autora
seu imvel continuamente para exercer o direito previsto na
lei civil, tendo em vista inclusive que no consta autorizao
da Prefeitura -Art. 1.277 CC/02 Eliminao da interferncia
que possvel sem prejuzo para a publicidade da r de seu
comrcio ~ Danos morais no providos - Sentena de procedncia
pardal que determina a retirada do letreiro em prazo certo
pena de multa diria que se confirma - Afastamento correto do
pedido contraposto na forma do Enunciado 4.1.1, DORJ 21/09/01.
26 TACRS. Apelao Cvel n 187052279. Relator Desembargador
Osvaldo Stefanello. Primeira Cmara Cvel. 29/09/1987
Ementa: Direito de vizinhana. Uso nocivo de propriedade.
Ao Cominatria. Churrasqueira. Fumaa e cheiro. O artigo
554 do CC estabelece limites ao livre uso da propriedade,
eis que a subordina s relaes de vizinhana, pelo
princpio consagrado nessa norma, o proprietrio deve
exercer seu direito de propriedade sem prejudicar o bem-
estar, a segurana ou a sade dos seus vizinhos. No entanto,
o que a lei limita o ato abusivo e praticado com excessos,
assim no considerado o que no imponha aos vizinhos maiores
sacrifcios ou importunaes. O conceito de mau uso, ou uso
nocivo da propriedade no comporta definio ou proposio
dogmtica, predominando o princpio da relatividade, ou
seja, cada caso dever ser examinado nas variadas
circunstncias que apresenta, no caracterizando o abuso de
direito no uso da propriedade no tem, o proprietrio
vizinho, o direito de impedir sua plena utilizao. A
harmonia sodal no se compadece com a idia de vir o
proprietrio utilizar a coisa de tal modo que o exerccio de
seu direito se converta em sacrifcio ou molstia de seu
vizinho (Caio Mrio da Silva Pereira, Instituies de
Direito Civil, IV/149, Forense, l
s
ed.). A mesma harmonia,
no entanto, no autoriza, sem que ocorram os requisitos do
artigo 554 do CC, que o vizinho pretende limitar o direito
de seu prximo de usar, gozar e dispor do que e seu,
observados os limites legalmente impostos. Sentena con-
firmada, apelo improvido (Apelao Cvel n 187052279,
primeira cmara cvel, Tribunal de Alada do RS, Relator:
Osvaldo Stefanello, julgado em 29/09/1987).
27 RODRIGUEIRO, Daniels A. Dano moral ambiental - sua defesa
em juzo, em busca de vida digna e saudvel So Paulo:
Editora Juarez de Oliveira. 2004. 230p.
28 TIRJ. 2001.001.14586 - APELAO CVEL. Relatora: DES. MARIA
RAIMUNDA T. AZEVEDO - Julgamento: 07/08/2002 - SEGUNDA
CMARA CVEL. AO CIVIL PBLICA. POLUIO AMBIENTAL, CORTE
DE RVORE. FALTA DE AUTORIZAAO JUDICIAL. CONSTRUO SEM
LICENA. RESSARCIMENTO DOS DANOS. DANO MORAL, FIXAO DO
VALOR. RECURSO PROVIDO. EMBARGOS DE DECLARAO. ACOLHIMENTO.
Poluio Ambiental Ao Civil Pblica formulada pelo
Municpio do Rio de Janeiro. Poluio consistente em
supresso da vegetao do imvel sem a devida autorizao
municipal. Cortes de rvores e incio de construo no
licendada, ensejando multas e interdio do locaL Dano
coletividade com a destruio do ecossistema, trazendo
conseqndas nocivas ao meio ambiente, com infrmgncia s
leis ambientais, Lei Federal 4.771/65, Decreto Federal
750/93, artigo 2, Decreto Federal 99.274/90, artigo 34 e
inciso XI, e a Lei Orgnica do Munidpio do Rio de Janeiro,
artigo 477. Condenao reparao de danos materiais
consistentes no plantio de 2.800 rvores, e ao desfaz imento
das obras. Reforma da sentena para incluso do dano moral
perpetrado a coletividade. Quantificao do dano moral
ambiental razovel e propordonal ao prejuzo coletivo. A
impossibilidade de reposio do ambiente ao estado anterior
justificam a condenao em dano moral pela degradao
ambiental prejudidal a coletividade. Provimento do recurso.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
em determinada medida, a nica forma possvel de fazer com
que as leses que tenham sofrido no restem completamente
impunes.
Entretanto, gostaria de ressaltar que o meu ponto central
o de que no existe uma relao direta entre no-
patrimonialidade e direitos difusos. Alis, se observarmos o
Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor, a norma mais
completa para a defesa dos interesses difusos, veremos que a
maioria dos direitos por ele tutelados so de natureza
patrimonial, ainda que a defesa do consumidor seja considerada
como integrante do rol de interesses difusos.
29

O problema que os direitos difusos buscaram resolver no
guarda qualquer relao com a natureza patrimonial ou no
patrimonial dos bens. A existncia de dificuldade para a
quantificao de valor econmico de um bem no significa, em
si, que ele no possa ter um valor econmico definido.
Especialmente porque se tais bens no tm preo, certamente
tm custos e os custos so ressarcveis e indenizveis. Da
mesma forma, o feto de que para determinados indivduos,
considerados pessoalmente, certos bens e pessoas sejam
incomensurveis, isto no implica que socialmente no se
atribuam valores a bens sem preo como a vida humana, por
exemplo. Diariamente so fixadas indenizaes civis pelo
evento morte, danos sade
30
e invalidez e chega-se
mesmo a estabelecer valores por perda de determinadas partes
do corpo humano; da mesma forma, nada impede a incidncia da
prescrio
31
de aes que visem obter reparaes por tais
perdas.
Se examinarmos os bens ambientais, veremos, sem muita
dificuldade, que eles, desde muito, possuem valor redutvel
pecnia em nosso direito. O velho Cdigo de
29 REsp 72994/SP. Relator: Ministro NILSON NAVES, relator para
Acrdo Ministro CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO. 3 TURMA
DJU 17.09.2001, p. 159. Ao civil pblica. Entidades de
sade. Aumento das prestaes. Legitimidade atva. 1. O
Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - IDEC tem
legitimidade ativa para ajuizar ao civil pblica em defesa
dos consumidores de planos de sade. 2. Antes mesmo do
Cdigo de Defesa do Consumidor, o pas sempre buscou
instrumentos de defesa coletiva dos direitos, ganhando fora
seja com a Lei n
s
7.347/87 seja alcanando dimenso especial
com a disciplina constitucional de 1988. Sedimentados os
conceitos centrais, no h razo que afaste o presente feito
do caminho da ao civil pblica. O instituto autor
entidade regularmente constituda e tem legitimidade ativa
para ajuizar a ao civil pblica de responsabilidade por
danos patrimoniais causados ao consumidor. 3. Recurso
especial conhecido e provido.
30 REsp 302238/RJ; RECURSO ESPECIAL Ministro JOS DELGAJDO. 1
Turma. DJU 11.06.2001, p. 140. PROCESSUAL OVIL. AO DE
INDENIZAO, CONTRA O ESTADO, POR ERRO MDICO. PRESCRIO.
TERMO INICIAL. CONSTATAO DA IRREVERSBILIDADE DO DANO
OCORRIDO. 1. Recurso Especial contra Acrdo que decretou a
prescrio do direito de o recorrente pleitear indenizao,
por erro mdico, contra o Estado recorrido, com aplicao do
art. 1 do Decreto n* 20.910/32, ao entendimento de que o
prazo inicial conta-se a partir do momento da primeira
internao (entrada) no estabelecimento de sade. 2. Segundo
a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, comea a
fluir o prazo prescridonal, para o ajui- zamento de ao
indenizatria por erro mdico, a partir da cincia, pela
vtima, da impossibilidade da reverso da leso ocasionada.
3. No perodo anterior constatao da irreversibilidade do
dano ocorrido, o autor no poderia imaginar que lhe
acometeria a deficincia acontecida a posteriori. 4.
Precedentes desta Corte Superior. 5. Recurso provido, para
afstar a prescrio decretada e determinar o retomo dos
autos ao Egrgio Tribunal a quo, a fim de que o mesmo
continue o julgamento, desta feita sem a prejudicial em
tela.
31 STJ - REsp 260690 / RJ. Relator: Ministro FERNANDO
GONALVES. 4* TURMA DJU 18.04.2005 p. 339. CIVIL.
INDENIZAO. MORTE. DANOS MATERIAIS. PENSO MENSAL.
PRESCRIO QIN- QENRIA. INAPLICABILIDADE. PRESSUPOSTO
FTICO. LIQUIDAO POR ARTIGOS. PERCU- CINCIA. REEXAME DE
PROVAS. SMULA 7-STJ. DESPESAS DE FUNERAL. FALTA DE COMPRO-
VAO. CONDENAO. IMPOSSIBILIDADE. 1 - Em se tratando de
indenizao por danos materiais, na forma de penso mensal,
no se aplica o prazo prescridonal do art. 178, 10,1, do
CC (cinco anos), mas
Direito Ambiental
guas institudo pelo Decreto n
2
24. 643, de 10 de julho de
1934, em diversos de seus artigos previa a quantificao
pecuniria do uso das guas. Naquela norma era admissvel que,
em razo de interesse relevante da agricultura ou da
indstria, as guas fossem inquinadas, cabendo uma
indenizao em favor dos lesados.
32
Havia, tambm, a previso
da possibilidade de desapropriao de guas, o que demonstra a
redutibi- lidade pecnia de seu valor.
33
A legislao mais
moderna sobre recursos hdricos bastante clara ao definir
que a gua um bem que possui valor econmico,
34
chegando a
estabelecer a obrigao de que o usurio da gua deve pagar um
preo pelo bem considerado em si mesmo.
Um outro elemento importante para que se possa compreender a
questo que o meio ambiente, no direito brasileiro, ostenta
a condio de bem de uso comum, conforme definio do artigo
225 da CF. Isto implica que os valores ambientais podem e
devem ser usufrudos por todos da forma mais ampla possvel.
Isto, entretanto, s possvel no interior da ordem jurdica,
visto que em todo e qualquer caso de violao de tal bem
comum, o aparato repressivo do estado poder ser acionado por
qualquer indivduo que se sinta prejudicado, mediante os
mecanismos processuais prprios. Do ponto de vista prtico, o
meio ambiente considerado patrimnio pblico,
35
conforme
disposto na Lei n
s
6.938, de 31 de julho de 1981.
o do art. 177 do mesmo diploma legal (vinte anos), porquanto a
meno a alimentos (art, 1537, II) representa mera referncia
para o clculo do ressarcimento, sem, contudo, retirar a
natureza da obrigao, vale dizer, a de indenizar o dano
decorrente do evento (Resp n 1.G21/RJ e Resp n 53538/RJ). 2
A delimitao e existncia do pressuposto ftico de
concesso do pedido indemzatrfo, no existente para a empresa
recorrente, mas demonstrado para o acrdo recorrido, esbarra
no bice da smula 7-STJ, porquanto demanda investigao
probatria, no condizente com a via do recurso especial. 3
0 mesmo verbete incide quanto questo federal afeta o art.
608 do CPC, pois aferir a existncia ou no da real necessida-
de de se provar feto novo, para, ento, concluir pela
incidncia ou pelo afastamento da liquidao por artigos,
matria tambm de cunho eminentemente probatrio. 4 - No se
faz necessria, segundo o entendimento prevalente na Quarta
Turma ~ Resp 530.804/PR - a comprovao das despesas de
funeral para se obter o reembolso das despesas do responsvel
pelo sinistro, no s em razo da certeza do feto, mas, tam-
bm, pela estipulao mdica da verba, reduzida para valor
equivalente a trs salrios mnimos. 5 - Recurso conhecido em
parte (letra c) e, nesta extenso, parcialmente provido.
32 Cdigo de guas - Art. 111. Se os interesses relevantes da
agricultura ou da indstria o exigirem, e mediante expressa
autorizao administrativa, as guas podero ser inquinadas,
mas os agricultores ou industriais devero providenciar para
que as se purifiquem, por qualquer processo, ou sigam o seu
esgoto natural. Art. 112. Os agricultores ou industriais
devero indenizar a Unio, os Estados, os Municpios, as
corporaes ou os particulares que pelo favor concedido no
caso do artigo antecedente, forem lesados.
33 Art. 32. As guas pblicas de uso comum ou patrimoniais, dos
Estados ou dos Municpios, bem como as guas comuns e as
particulares, e respectivos lveos e margens, podem ser
desapropriadas por necessidade ou por utilidade pblica: a)
todas elas pela Unio; b) as dos Municpios e as
particulares, pelos Estados; c) as particulares, pelos
Municpios.
34 Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, Art. 1* A Poltica
Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes
fundamentos; I - a gua um bem de domnio pblico; II a
gua um recurso natural limitado, dotado de valor
econmico.
35 Lei n
fi
6.938/81. Art. 2
a
A Poltica Nacional do Meio
Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e
recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando
assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento
socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e
proteo da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes
princpios: I - ao governamental na manuteno do
equilbrio ecolgico, considerando o meio ambiente como um
patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e
protegido, tendo em vista o uso coletivo...
A Proteo Judiciai e Administrativa do Meio Ambiente
4.1.1.1.1. A Prescrio e seus Principais Elementos
As sociedades e os indivduos no podem viver eternamente
presos ao peso de seus passados, seja para lament-lo, seja
para exalt-lo. O passado serve de ensinamento para o presente
e para o futuro. O luto um ritual necessrio para que o pas-
sado seja encerrado, de forma que os vivos possam prosseguir
em suas caminhadas sem culpas, remorsos ou ressentimentos. Ele
o rompimento com o passado, de forma a assegurar uma
continuidade entre o que foi, o que e o que ser. Todas as
sociedades conhecem o luto, ainda que ele possa se expressar
de formas diferentes. Com relao aos atos praticados pelos
vivos, as sociedades conhecem o perdo, o esquecimento e a
anistia. O perdo, pedido ou concedido, o significado de que
o passado pode ser deixado de lado e de que uma nova etapa
comea na vida daquele que foi perdoado. uma maneira de
fazer com que voltemos os nossos olhos para a frente e no
para o passado. Todos sabemos o mal-estar que causa o
ressentimento, a mgoa e as cobranas indefinidas por
situaes j passadas e consolidadas.
No mundo do direito, a prescrio um dos mecanismos aptos
a evitar que o passado continue a dominar o presente, fazendo
com que o ltimo possa se desenvolver sem os pesos do que
ficou para trs. Sem a existncia da prescrio, as violaes
de direito praticadas no passado permaneceriam constantemente
punveis e abertas, impedindo a consolidao de situaes de
fato. Se considerarmos, com Reale, que direito fato, norma e
valor, a no-consolidao de situaes de fato impediria a
consolidao do prprio direito, visto que um dos seus
elementos fun- dantes no teria como se expressar
adequadamente. na interao desses trs elementos que se
poder estabelecer os critrios para que situaes pretritas
possam ser esquecidas pela ordem jurdica. Entretanto, o
critrio para o esquecimento , obviamente, axiolgico em sua
raiz mais profunda. Para que o esquecimento opere efeitos,
normalmente, so fixados prazos que resultam de uma valorao
social que considera o fato em si, a sua importncia no
contexto de uma socidade e a quantidade de tempo que se fixa
como necessria para que o esquecimento se manifeste
juridicamente. O que se busca estabelecer uma regra de
equivalncia que seja socialmente aceita e, portanto, capaz de
assegurar padres desejveis de estabilidade social, com fora
para afastar o rancor e o ressentimento da vida social,
que se perpetuariam caso no houvesse o mecanismo legal do
esquecimento.
Prescrio a repercusso causada na ordem jurdica pelo
decurso do tempo, operando os efeitos acima enunciados. Ela
pode significar a perda ou a aquisio de determinados
direitos, conforme seja a situao especificamente
considerada. "De fato, dentro do instituto da prescrio, o
personagem principal o tempoZ
36
Ela se divide em duas
grandes: (i) extintva e (ii) aquisitiva. Ambas possuem enorme
importncia no mundo jurdico. Pela primeira determinada a
perda do direito de ao em face do devedor da obrigao,
muito embora o prprio direito no se perca; j pela
36 RODRIGUES, Slvio. Direito Civil, Parte Geral, volume 1.
So Paulo: Saraiva. 32 edio. 2002, p. 324.
Direito Ambiental
segunda, o sujeito ativo adquire direitos em face da inrcia
de terceiros, o caso do usucapio. Tanto em uma, como na
outra, o lapso temporal uma medida de poltica legislativa
e, portanto, poder sofrer variaes de acordo com as opes
do legislador em cada caso concreto. Da mesma forma, o
legislador poder determinar as hipteses excepcionais de
imprescritbilidade, visto, que, para ns, vale 'a regra geral
de no haver em nosso sistema direitos imprescritveis?
7
A
Constituio brasileira reconhece a imprescritbilidade dos
crimes de racismo e terrorismo, por exemplo.
3
Um outro exemplo
que se poderia considerar de imprescritbilidade o tratado
pelo caput do artigo 231
39
da Constituio.
Efetivamente, a construo do instituto da prescrio
extintiva de direitos uma importante evoluo pela qual
passou o direito romano, visto que antes da sua insti-
tucionalizao pelo direito pretoriano, as aes eram
perptuas e a parte passiva permanecia indefinidamente sujeita
a vir a ostentar a condio de ru em uma ao judicial, no
importando a poca na qual a violao do direito tivesse
sido praticada.
No direito brasileiro a matria est regulada, em termos
gerais, pelo CC, ainda que leis especiais possam prever prazos
e situaes especiais de prescrio. Para ns a prescrio
requer, ainda, a inrcia do titular. Isto , a prescrio se
constitui sobre uma base dplica: (i) decurso de tempo e (ii)
inrcia do titular. Para as questes que esto sendo abordadas
neste texto, avulta a inrcia do titular. Digo isto porque os
negadores da prescrio em matria ambiental, de maneira
geral, negligenciam o aspecto subjetivo na sua construo.
Muitas vezes, a negao da possibilidade de existncia do
lapso prescricional feita de forma to genrica que se toma
difcil compreender-lhe os fundamentos jurdicos.
40
Como se
sabe, a incidncia do prazo prescricional somente comea a se
operar com a cincia da leso do direito.
41

37 PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Instituies de Direito Civil
Introduo ao direito civil. Teoria geral de direito civiL
Volume I. Rio de Janeiro: Forense. 20 edio, 2004, p. 685.
38 C.F. Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino
de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes: (...) XLII - a prtica do
radsmo constitui crime inafianvel e imprescritvel,
sujeito pena de recluso, nos termos da lei..."
39 CF. Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao
sodal, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos
originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam,
competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar
todos os seus bens.
40 FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental
Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 5* edio, 2004, p. 348.
41 STJ. REsp 449000/PE. Ministro FRANCIULLI NETTO. 2* TURMA.
DJU 30.06.2003, p. 195. RECURSO ESPECIAL. INDENIZAO POR
DANOS MORAIS E MATERIAIS. PRISO, TORTURA E MORTE DO PAI E
MARIDO DAS RECORRIDAS. REGIME MILITAR. ALEGADA PRESCRIO.
INOCORRNCIA LEI N 9.140/95. RECONHECIMENTO OFICIAL DO
FALECIMENTO, PELA COMISSO ESPECIAL DE DESAPARECIDOS
POLTICOS, EM 1996. DIES A QUO PARA A CONTAGEM DO PRAZO
PRESCRI- CIONAL. A Lei n
fi
9.140, de 04.12.95, reabriu o
prazo para investigao, e conseqente reconhecimento de
mortes decorrentes de perseguio poltica no perodo de 2
de setembro de 1961 a 05 de outubro de 1998, para
possibilitar tanto os registros de bito dessas pessoas como
as indenizaes para reparar os danos causados pelo Estado
s pessoas perseguidas, ou ao seu cnjuge, companheiro ou
companheira, descendentes, ascendentes ou colaterais at o
quarto grau. Na hiptese em exame, o reconhecimento, pela
Comisso Especial dos Desaparecidos Polticos, do
falecimento, em 1973, de Jarbas Pereira Marques, pai e
esposo das recorridas, deu-se com a publicao do Extrato da
Ata da Terceira Sesso Ordinria realizada em 08 de
fevereiro de 1996 (fl. 250), dies a quo para a contagem do
prazo prescridonal. Com efeito, o pia-
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
Entendo que a prescrio incide nas leses causadas ao meio
ambiente, visto que, como tenho sustentado ao longo de todo o
presente livro, o direito ambiental est inserido na ordem
jurdica constitucional e a prescrio um dos pilares do
valor segurana jurdica que no pode ser relegado a segundo
plano, devendo ser harmonizado com os demais valores
constitucionalmente relevantes, como o caso da proteo ao
meio ambiente. Compreende-se que, muitas vezes, situaes
individuais complexas e graves possam fazer com que o
intrprete perca a noo de conjunto do sistema jurdico e da
prpria aplicao da justia. Nestes casos, conveniente
relembrar a lio de Douglas:
42
"Justice hasnothing to do witb
isolated cases'\ Conforme sustentei acima, a doutrina e a
jurisprudncia brasileiras admitem tranquilamente que a
prescrio somente comea a correr com o conhecimento da leso
do direito.
43
O caso apontado importante, pois ainda que
fosse uma ao individual articulada em face de empresa
fabricante de cigarros, no resta dvida de seu imenso
potencial para se transformar em muitas aes coletivas,
seguindo tendncia internacional, Na hiptese em teia, cuidou-
se de ao interposta com base no Cdigo de Proteo e Defesa
do Consumidor por parte de cidado que teria contrado doena
em funo de tabagismo. O Superior Tribunal de Justia
entendeu que, nos casos individuais, uma vez que o autor
esteja cientificado da leso e do seu autor, contra si comea
a fluir o prazo prescricional. Em se tratando das aes
coletivas, isto , das
zo de prescrio somente tem incio quando h o
reconhecimento, por parte do Estado, da morte da pessoa
perseguida na poca do regime de exceo constitucional,
momento em que seus familiares tero tomado ncia definitiva
e oficial de seu falecimento por culpa do Estado. Dessarte,
ante a ausncia de qualquer reconhecimento oficial pelo Estado
do falecimento de Jarbas Pereira Marques at o ano de 1996, a
prescrio deve ser afastada, uma vez que o ajuizamento da
ao deu-se em 02 de fevereiro de 1993. Ainda que assim no
fbsse, em se tratando de leso integridade fsica, deve-se
entender que esse direito imprescritvel* pois no h
confundi-lo com seus efeitos patrimoniais reflexos e
dependentes. O dano noticiado, caso seja provado, atinge o
mais consagrado direito da cidadania: o de respeito pelo
Estado vida e de respeito dignidade humana. O delito de
tortura hediondo. A imprescritibilidade deve ser a regra
quando se busca indenizao por danos morais conseqentes da
sua prtica (REsp n. 379.414/PR, Rei. Min. Jos Delgado, in
DJ de 17.02.2003). Recurso especial no conhecido.
42 DOUGLAS, Mary. How inszitudons think. Syracuse: Syracuse
hiversity Press.
43 STJ - RESP - 304724/RJ. 3
3
TURMA. DJU: 22/08/2005, p. 259.
Relaton Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS. CONSUMIDOR -
REPARAO CTVIL POR FATO DO PRODUTO - DANO MORAL E ESTTICO
~ TABAGISMO - PRESCRIO - CINCO ANOS - PRINCPIO DA
ESPECIALIDADE - INCIO DA CONTAGEM - CONHECIMENTO DO DANO E
DA AUTORIA - REEXAME DE PROVAS - SMULA 7 - AUSNCIA DE
INDICAO DO DISPOSITIVO DE LEI SUPOSTAMENTE VIOLADO -
DEFICINCIA NA FUNDAMENTAAO - SMULA 284/STF - DIVERGNCIA
NO-CONFIGURADA, - A ao de reparao por feto do produto
prescreve em cinco anos (CDC; Art. 27). - O prazo pres-
cricional da ao no est sujeito ao arbtrio das partes. A
cada ao corresponde uma prescrio, Bxada em lei. - A
prescrio definida no Art. 27 do CDC especial em relao
quela geral das aes pessoais do Art. 177 do CC/16. No
houve revogao, simplesmente, a norma especial afasta a
incidncia da regra geral (LICC, Art. 2
S
, 2
9
). A
prescrio da ao de reparao por fato do produto
contada do conhecimento do dano e da autoria, nada importa a
renovao da leso no tempo, pois, ainda que a leso seja
contnua, a fluncia da prescrio j se iniciou com o
conhecimento do dano e da autoria. - A pretenso de simples
reexame de prova no enseja recurso especial. -
inadmissvel o recurso especial, quando a deficincia na sua
fundamentao no permitir exata compreenso da
controvrsia. Inteligncia da Smula 284/STF. Divergncia
jurisprudencial no demonstrada, nos moldes exigidos pelo
par. nico, do Art. 541, do CPC.
Direito Ambiental
aes civis pblicas, no vejo por que a situao deva merecer
tratamento diferente. Em primeiro lugar h que se considerar
que, na forma do artigo 5
S
da Lei n
2
7.347/85, existe previso
legal para legitimidade ativa de toda uma infinidade de
autores,
44
legitimidade esta que tem sido ampliada pelos
tribunais
45
desde h muito. Assim, o temor de que o bem
jurdico meio ambiente fique desprotegido , evidentemente,
despropositado. Entretanto, no despropositado o temor de
que a manuteno de questes abertas e sem definio legal
clara possam desequilibrar relaes jurdicas e violar os
preceitos de justia que devem informar ordem jurdica. De
fato, a ordem jurdica se funda em preceito de justia que no
deve ser esquecido, sobretudo quando os danos ambientais so,
em grande parte, causados por atos lcitos. Parece evidente
que, salvo casos em que o conhecimento de uma determinada
situao seja notrio,
46
a prescrio para cada um dos inmeros
legitimados ativos somente comear a correr quando ele tiver
cincia inequvoca do fato. Assim, diante do nmero de
potenciais legitimados, a ocorrncia do lapso prescricional
embora seja teoricamente possvel, , do ponto de vista
prtico, de muito difcil realizao. O importante da
manuteno da possibilidade terica da ocorrncia da
prescrio assegurar que o equilbrio jurdico no seja
quebrado, garantindo a existncia do preceito de justia que,
ante a existncia da responsabilidade objetiva, sofre uma
transmutao significativa. Romper a barreira prescricional
seria, no caso concreto, estabelecer um nvel insuportvel de
falta de isonomia, com graves reflexos para a vida do direito
e, reflexamente, para a atividade econmica.
4.1.2. Legitimidade Ativa
O artigo 5
S
da Lei n^ 7.347/85 estabelece o rol dos legitimados
ativos para a pro- positura das aes civis pblicas. Com
efeito, estabelece o artigo 5 da Lei n
s
7.347/85:
A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo
Ministrio
Pblico, pela Unio, pelos Estados e Municpios. Podero
tambm serpropos-
44 Art. 5
o
- A ao principal e a cautelar podero ser
propostas pelo Ministrio Pblico, pela Unio, pelos Estados
e Municpios. Podero tambm ser propostas por autarquia,
empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou
por associao que: I - esteja constituda h pelo menos um
ano, nos termos da lei civil; II inclua entre suas
finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, ao
consumidor, ordem econmica, livre concorrncia, ou ao
patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico; (...) 3
a
Em caso de desistncia infundada
ou abandono da ao por associao legitimada, o Ministrio
Pblico ou outro legitimado assumir a titularidade ativa.
4
a
O requisito da pr-constitui- o poder ser dispensado
pelo juiz, quando haja manifesto interesse social
evidenciado pela dimenso ou caracterstica do dano, ou pela
relevncia do bem jurdico a ser protegido.
45 STJ - REsp 31150/SP. Relator; Ministro ARI PARGENDLER. 2
TURMA. DJ 10.06.1996 p. 20304. PROCESSO CIVIL. AO CIVIL
PBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. ASSOCIAO DE BAIRRO. A AO
CIVIL PBLICA PODE SER AJUIZADA TANTO PELAS ASSOCIAES
EXCLUSIVAMENTE CONSTITUDAS PARA A DEFESA DO MEIO AMBIENTE,
QUANTO POR AQUELAS QJJE, FORMADAS POR MORADORES DE BAIRRO,
VISAM AO BEM-ESTAR COLETIVO, INCLUDA EVIDENTEMENTE NESSA
CLUSULA A QUALIDADE DE VIDA, S PRESERVADA ENQUANTO
FAVORECIDA PELO MEIO AMBIENTE. RECURSO ESPECIAL NO
CONHECIDO.
46 CPC - Art 334 No dependem de prova os fatos: I -
notrios...
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
tas por autarquias, empresas pblicas, sociedades de
economia mista ou por
associao...
O artigo 5
S
, provavelmente, aquele que apresenta a mais
importante inovao contida na lei da ao civil pblica.
aquele que rompe mais formalmente com a tradio
individualista que informa o sistema processual civil
brasileiro. Queremos nos referir, em especial, norma contida
no artigo 6
a
do CPC: Ningum poder pleitear, em nome prprio,
direito alheio, salvo quando autorizado por lei.
A regra contida na lei de ritos que apenas o titular de um
direito subjetivo pode pleitear este mesmo direito perante o
Poder Judicirio. Nestas hipteses a parte processual se
confunde com a parte material. A legitimatio ad causam
tradicionalmente existente em matria de processo civil est,
destarte, vinculada relao existente entre o titular do
direito dito material e a demanda. exceo regra se d o
nome de substituio processual, figura esta que no se
confunde com a da representao, pois, como se sabe, o
representante age em nome do representado e no em nome
prprio. O CPC j contemplava algumas hipteses nas quais a
figura do substituto processual se fazia presente, bem como o
prprio CC brasileiro, o Cdigo Comercial e, em matria de
defesa do patrimnio pblico, em sentido amplo, a Lei de Ao
Popular e a legislao de combate poluio causada por leo
e a prpria Lei n
2
6.938/81.
4.1.3. Ministrio Pblico
A ao civil pblica definida pelas diversas leis que a
regulamentam uma das principais, seno a principal rea de
atuao do Ministrio Pblico no campo do processo civil, isto
no implica que, no mbito civil, a nica ao que pode ser
proposta pelo Ministrio Pblico seja a ao civil pblica e,
muito menos, que a ao civil pblica sirva para amparar
processualmente toda e qualquer pretenso do Ministrio
Pblico. O parquet, na ao civil pblica, pode ser autor ou
fiscal da correta aplicao da lei. Possui, ainda, o poder de
realizar investigaes prvias prpria proposi- tura da ao
judicial, mediante a instaurao de inqurito civil. Tais
atribuies fazem com que, ipso iure, o Ministrio Pblico
seja a presena mais marcante n que se refere defesa dos
interesses difusos. Atualmente, a concepo de que o processo
penal o reino do Ministrio um pouco menos verdadeira.
As aes civis pblicas so o principal instrumento de ao
do Ministrio Pblico no mbito da jurisdio civil. O
Ministrio Pblico, apesar das imensas dificuldades de
recursos financeiros e materiais, vem propondo diversas aes
civis pblicas e tem obtido alguns xitos significativos.
interessante observar que, apesar de a lei conferir uma
amplssima legitimao ativa para a propositura das aes
civis pblicas,
47
tem sido o Ministrio Pblico o maior
ajuizante deste tipo de de
47 So legitimados ativos: o MP, a Uniao, os Estados e os
Municpios, as autarquias, as empresas pblicas, as
fundaes, as entidades de economia mista e associaes
civis.
Direito Ambiental
mandas judiciais. Contam-se em algumas centenas os nmeros de
aes civis pblicas propostas perante os diversos juzos
existentes em nosso Pas.
A Lei n
2
7.347/85 teve a grande virtude de ampliar os
vnculos entre a sociedade e o Ministrio Pblico. Assim na
medida em que os membros do parquet, que se tm dedicado
proteo jurdica do meio ambiente e de outros interesses
difusos, tm logrado obter o respeito e a considerao da
populao que, no sem pouca frequncia, acorre s curadorias
e procuradorias em busca de auxlio.
Como autor, o Ministrio Pblico busca a condenao do
poluidor ou degrada- dor do meio ambiente. H, portanto, um
objetivo teleolgico. O Ministrio Pblico, nestas hipteses,
no busca, como j foi dito antes, a realizao abstrata da
Justia, mas a sua concretizao em uma condenao. Para
atingir o seu objetivo ele pode valer-se de todos os
instrumentos existentes na legislao processual brasileira.
Uma importante questo que est colocada na ordem do dia a
da repartio de atribuies entre os ramos federal e estadual
do Ministrio Pblico. Pode o Ministrio Pblico dos Estados
ajuizar feitos perante a Justia federal? Muita controvrsia
tem surgido sobre o tema. Com o devido respeito, as opinies
que se tm apresentado sobre a matria no esto aliceradas
no melhor critrio tcnico.
A possibilidade de litisconsrcio ativo entre os Ministrio
Pblico Federal e dos Estados-Membros, em nossa opinio ,
evidentemente, inconstitucional,^ perante o artigo 127, l
9
,
da Lei Fundamental. Assim porque, se o MP imo e
indivisvel
49
no pode dividir-se em duas entidades autnomas e
que se unem em determinados momentos para a propositura de uma
demanda judicial. A cooperao e integrao entre os diversos
segmentos do MP so absolutamente desejveis. Entretanto, a
sua realizao deve ser administrativa e no judicial.
A hiptese chegou a ser prevista no 2
e
do art. 82 do
Cdigo de Defesa do Consumidor, que veio a ser,
posteriormente, vetado. Este pargrafo tratava de um
litisconsrcio facultativo entre o parquet federal e os
estaduais. Entretanto, o art. 113 do Cdigo de Defesa do
Consumidor acabou por inserir o 5
a
do artigo 5
a
da Lei n
2

7.347/85, objeto de veto, prevendo a mesma possibilidade.
Assim, pela aplicao subsidiria desta ltima lei s causas
que envolvem os direitos e interesses dos consumidores (artigo
90 do Cdigo de Defesa do Consumidor), a discusso continua
atual.
48 Foi formulada arguio de inconstitucionalidade nos autos
do Proc. 95.02.08513-2 (AC 79.039), em curso no Tribunal
Regional Federal da 2 Regio, em que so partes o
Ministrio Pblico Federal - MPF em litisconsrcio com o
Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro de um lado,
e, de outro, diversas empresas de seguro sade. Ainda no h
deciso sobre a matria.
49 Ementa: Constitucional e Processual Civil. Alegado
descumprimemo de normas relativas higiene e segurana do
trabalho. Inqurito Civil e Ao Civil Pblica.
Ilegitimidade do Ministrio Pblico Estadual. O Ministrio
Pblico uno e indivisvel mas apenas na medida em que os
seus membros esto submetidos a uma mesma chea. Essa
unidade e indivisibilidade s dizem respeito a cada um dos
vrios Ministrios Pblicos que o sistema jurdico
brasileiro consagrou. Assim, o Ministrio Pblico Estadual
no tem legitimidade para instaurar, contra sociedade
empresarial, pessoa jurdica de direito privado, Inqurito
Civil para apurar o descumprimento de normas relativas a
higiene e a segurana do trabalho, nem para ajuizar,
decorrentemente, Ao Civil Pblica. Recurso Provido. STJ,
ROMS n 5-563-RS. I
a
Turma. DJU 16/10/95, p. 34.609. RDA
vol. 204. Rei. Cesar Asfor Rocha.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
Em meu entendimento, at por coerncia, de ser afastada a
hiptese de litis- consrcio facultativo entre Ministrio
Pblico Federal e Estadual. S podem Htiscon- sorciar-se
entidades diferentes, a teor do que dispe o artigo 46 do CPC:
duas ou mais pessoas podem litigar, no mesmo processo, em
conjunto, ativa ou passivamente... Se o Ministrio Pblico
um s uno e indivisvel , inexiste esta possibilidade.
Alis, todas as normas jurdicas contidas no CPC que cuidam do
instituto do litisconsrcio referem-se a pessoas diferentes. A
propsito, merece ser transcrito o artigo 48 do CPC:
Art. 48. Salvo disposio em contrrio, os litisconsortes
sero considerados, em suas relaes com a parte adversa, como
litigantes distintos; os atos e omisses de um no
prejudicaro nem beneficiaro os outros.
Joo Batista de Almeida tambm se posiciona no mesmo
sentido:
Ministrio Pblico tanto pode ser o Federal como o Estadual.
Funciona o primeiro se a ao for de competncia da Justia
Federal... Funciona o segundo se a ao for de competncia da
Justia Estadual.
50

Idntica a posio de Vicente Greco Filho, que aponta a
violao do sistema federativo pela subverso das competncias
dos ramos autnomos do MP.
51

A defesa da possibilidade de litisconsrcio ativo entre
ramos do Ministrio Pblico, em realidade, faz-se, muito mais,
em razo de interesses corporativos do que em razo de
concepes jurdicas que tenham qualquer consistncia terica
ou mesmo legal. Ainda que a matria suscitada na nota 21 ainda
no tenha obtido deciso do Egrgio Tribunal Regional Federal
da 2
3
Regio, o Superior Tribunal de Justia teve a
oportunidade de apreciar dois recursos, tendo se pronunciado
taxativamente pelo no-cabimento do litisconsrcio entre o
Ministrio Pblico Federal e o Ministrio Pblico dos
Estados.
52

Como se sabe, o Ministrio Pblico pode desempenhar papis
diferentes no interior de uma ao civil pblica. Passemos a
examinar tais papis.
50 Ob. cit., p. 150.
51 Comentrios ao Cdigo de Proteo do Consumidor, So Paulo:
Saraiva, 1991, p. 377.
52 Administrativo. Processual Civil. Ao Civil Pblica.
Competncia da Justia Estadual. Litisconsrcio Ativo.
rgos do Ministrio Pblico Federal e Estadual.
Inadmissibilidade. Em sede de ao civil pblica, na qual se
discute questo administrativa do mbito da Secretaria de
Segurana do Estado do Cear, assunto cujo exame compete
Justia Estadual, no h como se conceder a admisso do MP
Federal no plo ativo da demanda, e, litisconsrcio com o MP
Estadual. Recurso desprovido (STJ, 6
a
T. ROMS n 4.146- CE,
Rei. Min. Vicente Leal, j. 23/10/95, DJU 26/2/96, p. 336).
Processual Civil. Ao Civ Pblica. Sociedade de Economia
Mista Estadual (Concessionria de Servios de Telefonia).
Competncia da Justia Estadual. I Reconhecida a falta de
interesse do Ministrio PbHco Federalpara atuar no plo
ativo da ao como litisconsrcio facultativo do autor,
Ministrio Pblico Estadual, em ao que este aforou contra
sociedade de economia mista do estado, correta a declarao
de incompetncia da Justia Federal, com remessa dos autos
Justia Comum para apreciao da lide. II Recurso no
conhecido (STJ, 3* T, REsp n 151.855-PE. Rei. Min. Waldemar
Zveiter, j. 12/5/98, DJU 29/6/98, p. 167).
Direito Ambiental
A funo de custos legis uma funo exercida pelo
Ministrio Pblico nas causas em que ele no for o autor. Em
tal funo, o Ministrio Pblico deve ficar atento para que a
lei se aplique corretamente, fiscalizando as partes e o
prprio juiz da causa.
A funo mais tradicional do Ministrio Pblico, no mbito
do processo civil, a de custos legis. Isto , compete ao
parquet exercer a fiscalizao da correta aplicao da lei, em
cada um dos diversos feitos judiciais nos quais estejam
presentes as condies estabelecidas na legislao processual,
em especial nos casos do artigo 82, III, do CPC.
53
importante
observar que a Lei Complementar n
9
75, de 20 de maio de 1993 -
Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio, trouxe uma
importante modificao no particular, pois, nos termos do
artigo 6
q
, inciso XV, do citado diploma, cabe ao prprio
Ministrio Pblico dizer de seu interesse em ingressar no
feito. Seno vejamos:
Art. 6
a
Compete ao Ministrio Pblico da Unio: XV -
Manifestar-se em qualquer fase dos processos, acolhendo
solicitao do juiz ou por sua iniciativa, quando entender
existente interesse em causa que justifique sua interveno.
Por fora do artigo 5
e
, l
s
, da Lei n
9
7.347/85, o parquet
intervir em todas as aes nas quais no tenha sido o autor.
Em sendo obrigatria a interveno do Ministrio Pblico, a
sua no-realizao implica nulidade do processo. A interveno
do Ministrio Pblico material e no apenas formal. Isto ,
sero tidas por inexistentes as intervenes que se limitem a
manifestaes lacnicas, tais como: Nada a requerer;
Ciente, pelo prosseguimento. Nestes casos, o magistrado
dever fazer com que os autos retomem ao Ministrio Pblico
para que este se manifeste funda- mentadamente sobre o ponto
em que a controvrsia se encontre.
A interveno do Ministrio Pblico como custos legis
implica que este seja intimado das provas a serem produzidas
pelas partes. Dever ser intimado dos documentos e percias
constantes dos autos. Dever, tambm, ser intimado das
assentadas, das decises interlocutrias e da sentena. Ou
seja, o Ministrio Pblico dever ter conhecimento de tudo
aquilo que consta dos autos. Nenhum prazo correr contra o
Ministrio Pblico, caso este no tenha sido intimado
pessoalmente. Na hiptese em que as partes cheguem a algum
tipo de acordo ou transao, o Ministrio Pblico dever ser
intimado de seus termos e esta somente poder ser homologada
pelo rgo judicial aps a manifestao do representante do
Ministrio Pblico. Caso o Ministrio Pblico discorde dos
termos nos quais foi lavrado o acordo ou transao, poder
recorrer da deciso homologatria.
O Ministrio Pblico, na funo de custos legis, ser
responsvel pela execuo da deciso condenatria, quando a
associao vencedora no o tenha feito em at 60 dias aps o
trnsito em julgado da sentena (artigo 15 da Lei n
9
7.347/85).
53 Art. 82. Compete ao Ministrio Pblico intervir... III - Em
todas as demais causas em que b interesse pblico,
evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
5. Mandado de Segurana Coletivo
O mandado de segurana coletivo uma inovao processual
trazida ao sistema processual brasileiro pela Constituio de
1988. Trata-se de uma ao constitucional prevista nos incisos
LXIX e LXX do artigo 5
9
da CRFB.
Os pressupostos gerais para a impetrao do mandado de
segurana coletivo so aqueles que esto contidos no inciso
LXIX do artigo 5
9
da Lei Fundamental da Repblica que trata do
mandado de segurana. O detalhe fornecido pela alnea b do
inciso LXX que dispe sobre mandado de segurana impetrado por
organizao sindical, entidade de classe ou associao
constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, exn
defesa dos interesses de seus membros e associados.
Ocorre que, para que se configure a legitimidade para
aj'uizamento do mandado de segurana coletivo, necessrio se
faz que as associaes obtenham de seus membros a expressa
autorizao para o ingresso em juzo, conforme dispe o inciso
XXI do artigo 5
2
da CF.
Jos Afonso da Silva
54
esposa a opinio que:
O requisito de direito lquido e certo ser sempre exigido
quando a entidade impetra o mandado de segurana coletivo na
defesa do direito subjetivo individual. Quando o sindicato
us-lo na defesa do interesse coletivo de seus membros e
quando os partidos polticos forem impetr-lo na defesa do
interesse coletivo difuso exige-se menos a ilegalidade e a
leso do interesse do que o que o fundamenta.
possvel figurar-se a hiptese de um sindicato de
trabalhadores em usinas de metalurgia que, no dissdio
coletivo da categoria, logrou inserir clusulas de proteo de
meio ambiente do trabalho, tais como a instalao de filtros
antipoluio, plantio de rvores no terreno da indstria e
outras. Tais clusulas, por exemplo, no esto sendo cumpridas
pela empresa. O sindicato tem, evidentemente, direito lquido
e certo de exigir judicialmente que tais clusulas sejam
implementadas pela empresa. Da ser cabvel o mandado de
segurana coletivo.
6. Ao Popular
A ao popular constitucional est prevista no artigo 5
a
,
LXXHI, da CRFB, nos seguintes termos:
Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular
que vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade que o Estado participe, moralidade administrativa,
ao meio ambiente, ao patrimnio histrico e cultu
54 Corso de Direita Constitucional Positivo, So Paulo: RT, 5*
ed., pp. 396-397.
Direito Ambiental
ral, ficando o autor, salvo comprovada m-fisento de custas e
do nus da sucumbncia.
Veja-se que a norma constitucional capitulou, expressamente,
o meio ambiente dentre os bens jurdicos passveis de tutela
por meio da ao popular. Vale lembrar, contudo, que a lei
ordinria j inclua o meio ambiente entre os bens jurdicos
protegidos pela referida ao,
A ao popular um dos mais tradicionais meios de defesa
dos interesses difusos do Direito brasileiro. O autor popular,
cidado brasileiro no gozo de seus direitos polticos, age em
nome prprio na defesa de um bem da coletividade. A ao
popular um instituto jurdico constitucional a ser
exercitado pelo cidado e no por associaes ou pessoas
jurdicas ou, ainda, pelo Ministrio Pblico. Tal circunstn-
cia, entretanto, no impede que vrios cidados
litisconsorciem-se para a propositu- ra de um nico processo.
7. Desapropriao
O artigo 216 da Lei Fundamental da Repblica estabelece que:
Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de
natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em
conjunto, portadores de referncia identidade, ao,
memria dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira.
O inciso V do referido artigo inclui dentre os bens que
formam o patrimnio:
... os conjuntos urbanos e stios de valor histrico,
paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico,
ecolgico e cientfico.
O l
9
determina que:
O Poder Pbhco, com a colaborao da comunidade, promover e
proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de
inventrios, registros, vigilncia, tombamento e
desapropriao, e de outras formas de preservao.
E inegvel, portanto, que o meio ambiente est arrolado no
interior do conceito de patrimnio cultural brasileiro,
incluso esta que no se choca com o caput do artigo 225 da
Constituio de 1988. Destarte, razovel e lgico que a
desapropriao seja mais um dos vrios instrumentos de Direito
Ambiental.
55
A desapropriao, in casu, no poder afastar-se
do princpio geral estabelecido no inciso XXIV do artigo
55 Em outros pontos do presente livro o tema da desapropriao
visto mais concretamente.
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
5
9
da CRFB, que determina: a lei estabelecer o procedimento
para a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou
por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio.
A desapropriao com finalidade de proteo do meio
ambiente, utilidade pblica, dever ser precedida de
indenizao em dinheiro, conforme preceitua a CF.
8. Tombamento
Embora no se trate de uma medida judicial de proteo ao
meio ambiente, entendi que seria conveniente a colocao do
tema tombamento no interior do presente captulo, tendo em
vista que a matria guarda estreita relao com a defesa
judicial do meio ambiente, sobretudo em razo da ampla
possibilidade de reviso judicial dos atos administrativos.
O tombamento a declarao de valor histrico, artstico,
paisagstico, turstico, cultural ou cientfico de coisas ou
locais que, por tal motivo, meream a preservao pelo Poder
Pblico. O tombamento ato administrativo de exclusiva
atribuio do Poder Executivo, seja este federal, estadual ou
municipal. Isto no quer dizer que o Poder Legislativo ou o
Poder Judicirio no possam, em concreto, declarar que
determinados bens meream proteo especial do Estado. O que
ocorre que, em tais casos, ipso iure, no se pode falar em
tombamento. O que poder haver a proteo em decorrncia de
lei ou de deciso judicial. No haver, porm, tombamento, que
ato administrativo tpico.
Aps efetuada a declarao da existncia dos valores
anteriormente referidos, deve ser o bem inscrito em livro
prprio - o livro tombo. No Brasil este instituto jurdico (o
tombamento) tem sede constitucional no l
9
do artigo 216,
cujos termos so os seguintes:
O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover
e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de
inventrios, registros, vigilncia e tombamento,
desapropriao e de outras formas de acautelamento e
preservao.
Hely Lopes Meirelles
56
sustenta que o tombamento no uma
forma adequada para a proteo do meio ambiente, conforme
deixa ver a seguinte passagem:
Ultimamente o tombamento tem sido utilizado para proteger
florestas nativas. H equvoco neste procedimento. O
tombamento no o instrumento adequado para a preservao da
flora e da fauna. As florestas so bens de interesse comum e
esto sujeitas ao regime legal especial estabelecido pelo CFlo
(Lei n
3
4.771, de 15/9/1965), que indica o modo de preservao
de determinadas
56 Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: RT, 1989, pp.
484-485.
Direito Ambiental
reas florestadas... O mesmo ocorre com a fauna, que regida
pelo Cdigo de Caa (Lei n
s
5.197, de 3/1/1967), os quais
indicam como preservar as espcies silvestres e aquticas...
Portanto, a preservao das florestas e da fauna silvestre h
de ser feita com a criao de parques nacionais, estaduais e
municipais ou de reservas biolgicas, como permite
expressamente o CFlo (art. 5
S
).
A questo fundamental que deve ser examinada na matria em
foco a seguinte: quais as consequncias que o ato de tombar
um bem ambiental poder acarretar para o proprietrio do
mesmo, caso este se encontre submetido ao regime jurdico de
Direito Privado e tenha um proprietrio? E a partir desta
indagao que se poder examinar a pertinncia ou no do
tombamento. Como se sabe, o tombamento implica um regime de
controle bastante estrito do Estado sobre o bem tombado, ainda
que o mesmo permanea sob o mesmo regime jurdico que detinha
antes do tombamento. Ora, o tombamento, muitas vezes, implica
esvaziamento do valor econmico do bem e, neste caso, haver
verdadeira desapropriao indireta e, em assim sendo, o
proprietrio dever ser indenizado.
Outra questo que nos parece extremamente complexa que,
com o tombamento, a rea ambiental tombada passar ao regime
de superviso e controle do patrimnio histrico, o que ,
evidentemente, um contra-senso.
9. Arbitragem e Meio Ambiente
O STF, em deciso proferida em 12 de dezembro de 2001,
decidiu pela consti- tucionalidade da Lei n
s
9.307, de 23 de
setembro de 1996, que regula a arbitragem no Brasil. A deciso
da elevada Corte Constitucional extremamente importante,
pois abre caminho para uma nova frmula de solucionar
conflitos que, no raras vezes, prolongam-se perante o Poder
Judicirio por muitos anos. Penso que a deciso adotada pelo
STF pode produzir repercusses muito relevantes na esfera da
proteo ambiental. Usualmente, as questes relativas
proteo do meio ambiente tm sido consideradas quase
exclusivamente do ponto de vista do direito pblico e indis-
ponvel. Este fato extremamente importante, pois demonstra a
seriedade com a qual o tema foi tratado pelo legislador
brasileiro. Mas a proteo ambiental no pode se resumir
proteo de interesses difusos da coletividade, pois quase
sempre a violao de interesses difusos da sociedade implica
violao de direitos privados de terceiros. Decorridos 20 anos
da publicao da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente
(Lei n
9
6.938/81), 16 anos da publicao da Lei da Ao Civil
Pblica (Lei n
2
7.347/85), 13 anos da promulgao da CF de 1988
e cinco anos da publicao da Lei de Arbitragem (Lei n
Q
9.307,
de 23 de setembro de 1996), importante que se explorem as
relaes que possam existir entre os diferentes diplomas
legais e a possibilidade de harmoniz-los com vistas
ampliao da proteo do meio ambiente.
O artigo I
a
da Lei de Arbitragem dispe que: as pessoas
capazes de contratar podero valer-se da arbitragem para
dirimir litgios relativos a direitos patrimoniais
disponveis. Ora, imagine-se a hiptese na qual uma firma
tenha que mudar as suas
fIBJ * Ensino Su&enof BE&B
A Proteo Judicial e Administrativa do Meio Ambiente
instalaes industriais de um determinado municpio para outro
municpio, ou mesmo mudar de Estado, uma vez que constatou que
o solo e o lenol fretico da rea na qual estava instalada
foram contaminados pelo lanamento irregular de efluentes de
uma planta industrial vizinha. Existe, sem dvida, uma questo
de interesse pblico - portanto indisponvel, que a prpria
contaminao ambiental e uma questo de direito privado a
indenizao que o poluidor deve empresa que foi obrigada a
se relocalizar. Esta ltima constitui-se em um direito
plenamente disponvel e privado.
O litgio entre as empresas, no juzo arbitrai, estaria
definido no prazo mximo de 6 (seis) meses, com a grande
vantagem de que, nos termos do art. 31 da Lei de Arbitragem,
"a sentena arbitrai produz entre as partes e seus sucessores,
os mesmos efeitos da sentena proferida pelos rgos do Poder
Judicirio e, sendo condenatria, constitui titulo executivoA
deciso arbitrai, portanto, pode ser um poderoso elemento para
resguardar responsabilidades ambientais futuras, visto que o
seu valor igual ao de uma deciso do Poder Judicirio. Mesmo
o acordo entre as partes, uma vez instaurado o juzo arbitrai,
ser declarado em sentena pelo rbitro. H, como se v, um
fortssimo grau de segurana jurdica.
E importante observar que a deciso de questes ambientais
pelo caminho do direito privado tem sido muito relevante em
nosso ordenamento jurdico, pois os tribunais judiciais, quase
diariamente, decidem aes propostas com base no direito de
vizinhana (artigo L277 do CC),
57
referentes poluio sonora,
fumaa, construes irregulares, poluio hdrica e outras
formas de incmodos. E de se registrar que, em sede penal, tem
sido quase rotineira a prtica de transaes entre o
Ministrio Pblico e infratores da legislao ambiental,
quando o delito de pequeno potencial ofensivo, conforme
admitido pela Lei n
Q
9.099/95.
Em minha opinio, a Lei de Arbitragem pode se transformar em
poderoso instrumento de soluo de conflitos ambientais entre
particulares, em especial quanto aos efeitos patrimoniais que
tais conflitos possam ter.
57 Art, 1.277.0 proprietrio ou o possuidor de um prdio tem o
direito de fzer cessar as interferncias prejudiciais
segurana, ao sossego e sade dos que o habitam,
provocadas pela utilizao de propriedade vizinha. Pargrafo
nico. Probem-se as interferncias considerando-se a
natureza da utilizao, a localizao do prdio, atendidas
as normas que distribuem as edificaes em zonas, e os
limites ordinrios de tolerncia dos moradores da
vizinhana.

QUINTA PARTE
POLTICA ENERGTICA E MEIO AMBIENTE

Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
87
Captulo XXX Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
L Introduo
O ano de 2001 marcou uma importantssima alterao nos
hbitos de consumo de energia dos brasileiros, pois nele
ocorreu o fenmeno que ficou conhecido como apago. O apago
foi o nome popular de um grave problema de abastecimento de
energia eltrica que foi consequncia de vrios e
diferenciados fatores polticos, sociais, econmicos e
climatolgicos. Neste trabalho no se pretende discutir culpas
sobre a situao energtica do pas, muito menos propor
solues para o problema. O meu objetivo , pura e
simplesmente, tratar do assunto no contexto de um livro de
Direito Ambiental, examinando os aspectos ambientais da nova
situao criada no pas. A produo e o consumo de energia so
das questes ambientais mais relevantes e, qualquer que seja a
configurao da matriz energtica de um pas, as suas reper-
cusses sobre o meio ambiente sero sempre importantes e
significativas.
Evoluo das fontes primrias de oferta de energia no Brasil -
1974-2004

Fonte: Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia
(MME)
Direito Ambiental
2. Poltica Energtica Nacional
A Lei n
B
9.478, de 6 de agosto de 1997, a principal norma
jurdica nacional que dispe sobre a poltica energtica
nacional. preciso que se diga, entretanto, que a lei est
voltada fundamentalmente para o setor petrleo do grande
complexo energtico que compe a nossa matriz. A mencionada
lei dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades
relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho
Nacional de Pohtica Energtica e a Agncia Nacional do
Petrleo.
2.1. Princpios e Objetivos da Poltica Energtica Nacional
A lei estabelece em seu art. l
e
que as polticas nacionais
para o aproveitamento racional das fontes de energia devem
buscar atender aos seguintes objetivos:
(i) preservar o interesse nacional;
(ii) promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho
e valorizar os recursos energticos;
(iii) proteger os interesses do consumidor quanto a preo,
qualidade e oferta dos produtos;
(iv) proteger o meio ambiente e promover a conservao de
energia;
(v) garantir o fornecimento de derivados de petrleo em todo o
territrio nacional, nos termos do 2* do art. 177 da CF;
(vi) incrementar, em bases econmicas, a utilizao do gs
natural;
(vii) identificar as solues mais adequadas para o suprimento
de energia eltrica nas diversas regies do pas;
(viii) utilizar fontes alternativas de energia, mediante o
aproveitamento econmico dos insumos disponveis e das
tecnologias aplicveis;
(ix) promover a livre concorrncia;
(x) atrair investimentos na produo de energia;
(xi) ampliar a competitividade do Pas no mercado
internacional.
2.2. Conselho Nacional de Poltica Energtica
A lei instituiu o Conselho Nacional de Poltica Energtica -
CNPE, que um rgo vinculado Presidncia da Repblica e
presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia, com a
atribuio de propor ao Presidente da Repblica polticas
nacionais e medidas especficas destinadas a:
(i) promover o aproveitamento racional dos recursos
energticos do Pas, em conformidade com os princpios
enumerados no captulo anterior e com o disposto na
legislao aplicvel;
(ii) assegurar, em funo das caractersticas regionais, o
suprimento de insumos energticos s reas mais remotas ou
de difcil acesso do pas, subme-
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
tendo as medidas especficas ao Congresso Nacional, quando
implicarem, criao de subsdios;
(iii) rever periodicamente as matrizes energticas aplicadas
s diversas regies do Pas, considerando as fontes
convencionais e alternativas e as tecnologias disponveis;
(iv) estabelecer diretrizes para programas especficos, como
os de uso do gs natural, do lcool, do carvo e da energia
termonuclear;
(v) estabelecer diretrizes para a importao e exportao, de
maneira a atender s necessidades de consumo interno de
petrleo e seus derivados, gs natural e condensado, e
assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de
Estoques de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual de
Estoques Estratgicos de Combustveis, de que trata o art.
4
a
da Lei n
s

8.176, de 8 de fevereiro de 1991,
Tal rgo de assessoramento pessoal do Sr. Presidente da
Repblica apoiado em suas atividades e atribuies pelas
Agncias Reguladoras do Setor Energtico.
O Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE foi
regulamentado pelo Decreto ns 3.520, de 21 de junho de 2000,
que dispe sobre a sua estrutura e o seu funcionamento*
1

2.2.1. Finalidade e Composio
Na forma do artigo l
9
do decreto, o Conselho Nacional de
Poltica Energtica - CNPE, criado pela Lei n
e
9.478, de 6 de
agosto de 1997, rgo de assessoramento do Presidente da
Repblica para a formulao de polticas e diretrizes de
energia, destinadas a:
(i) promover o aproveitamento racional dos recursos
energticos do Pas, em conformidade com o disposto na
legislao aplicvel e com os seguintes princpios:
a) preservao do interesse nacional;
b) promoo do desenvolvimento sustentado, ampliao do
mercado de trabalho e valorizao dos recursos energticos;
c) proteo dos interesses do consumidor quanto a preo,
qualidade e oferta dos produtos;
d) proteo do meio ambiente e promoo da conservao de
energia;
e) garantia do fornecimento de derivados de petrleo em todo o
territrio nacional, nos termos do 2
S
do art. 177 da CF;
f) incremento da utilizao do gs natural;
g) identificao das solues mais adequadas para o suprimento
de energia eltrica nas diversas regies do Pas;
1 O Regimento Interno fbi aprovado pela Resoluo n
fi

1,7/11/2000.
Direito Ambiental
h) utilizao de fontes renovveis de energia, mediante o
aproveitamento dos insumos disponveis e das tecnologias
aplicveis;
i) promoo da livre concorrncia;
j) atrao de investimentos na produo de energia;
1) ampliao da competitividade do Pas no mercado
internacional;
(ii) assegurar, em funo das caractersticas regionais, o
suprimento de insumos energticos s reas mais remotas ou
de difcil acesso do Pas, submetendo as medidas especficas
ao Congresso Nacional, quando implicarem criao de
subsdios, observado o disposto no pargrafo nico do art.
73 da Lei n
B
9.478, de 1997;
(iii) rever periodicamente as matrizes energticas aplicadas
s diversas regies do Pas, considerando as fontes
convencionais e alternativas e as tecnologias disponveis;
(iv) estabelecer diretrizes para programas especficos, como
os de uso do gs natural, do lcool, de outras biomassas, do
carvo e da energia termonuclear;
(v) estabelecer diretrizes para a importao e exportao, de
maneira a atender s necessidades de consumo interno de
petrleo e seus derivados, gs natural e condensado, e
assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de
Estoques de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual de
Estoques Estratgicos de Combustveis, de que trata o art.
4
a
da Lei n
s

8.176, de 8 de fevereiro de 1991.
O CNPE, se entender necessrio, poder constituir comits
tcnicos para analisar e opinar sobre matrias especficas sob
sua apreciao, inclusive com a participao de representantes
da sociedade civil, dos setores de produo e de distribuio,
e dos consumidores, quando a matria analisada lhes disser
respeito.
O Conselho Nacional de Poltica Energtica integrado pelas
seguintes autoridades pblicas:
(i) Ministro de Estado de Minas e Energia, que o seu
presidente;
(ii) Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia;
(iii) Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e.
Gesto;
(iv) Ministro de Estado da Fazenda;
(v) Ministro de Estado do Meio Ambiente;
(vi) Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior;
(vii) Ministro Chefe da Casa Civil da Presidncia da
Repblica;
(viii) um representante dos Estados e do Distrito Federal;
(ix) um cidado brasileiro especialista em matria de
energia; e
(x) um representante de universidade brasileira, especialista
em matria de energia.
Os Ministros de Estado, nos seus impedimentos, sero
representados pelos respectivos Secretrios-Executivos. Os
membros referidos nos incisos VIII, DC e X sero designados
pelo Presidente da Repblica para mandatos de dois anos,
renovveis por
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
mais um perodo, sendo os representantes dos Estados e do
Distrito Federai indicados pelos respectivos Secretrios de
Governo a que estejam afetos os assuntos de energia, e os
demais pelo Ministro de Estado de Minas e Energia.
O CNPE, na forma de seu Regimento Interno,
2
tem a seguinte
organizao administrativa:
(i) Plenrio,
(ii) Secretaria-Executiva,
(iii) Assessoria Tcnica, e ,
(iv) Comits Tcnicos que venham a ser constitudos.
2.2.1.1, Atribuies do Presidente do Conselho Nacional de
Poltica Energtica - CNPE
(i) convocar e presidir as reunies do colegiado;
(ii). manifestar voto prprio e de qualidade, em caso de
empate, na deliberao de proposies a serem encaminhadas
ao Prsidente da Repblica;
(iii) encaminhar ao Presidente da Repblica as propostas
aprovadas pelo Conselho.
O Presidente do CNPE, considerando a matria que ser
submetida apreciao do Colegiado, poder convocar para
participar das reunies do Conselho os Presidentes da Petrleo
Brasileiro S.A - PETROBRAS, da Centrais Eltricas Brasileiras
SA. - ELETROBRS e do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social - BNDES, bem como os dirigentes mximos de
outros rgos ou entidades.
2.2.1.2. Plenrio
O Plenrio do CNPE composto pelos Conselheiros nomeados na
forma da lei. As suas reunies somente podem ser instaladas
com o quorum mnimo de metade mis um do total de seus
integrantes, titulares ou representantes indicados
especificamente para a reunio. As recomendaes e resolues
do CNPE so aprovadas por metade mais um dos membros do
Conselho presentes reunio. O Presidente do CNPE pode, em
casos de necessidade, decidir questes ad referendum do
Plenrio do Conselho.
2.2.1.2.1. Funcionamento do CNPE
Conforme determina o artigo 12 de seu Regimento Interno, o
CNPE deve se - reunir ordinariamente a cada seis meses,
mediante convocao de seu Presidente. Havendo ausncia ou
impedimento de seu Presidente, os demais' conselheiros esco-
lhero um dos Ministros de Estado presentes reunio para
presidir os trabalhos.
2 Art, 7.
I Direito Ambiental
O CNPE pode se reunir, extraordinariamente, por convocao
do Presidente, nas seguintes hipteses:
(i) por sua exclusiva iniciativa; e
(ii) quando solicitado por quaisquer dos integrantes efetivos
do CNPE, desde que apoiado por mais dois integrantes
titulares.
Cabe ao Presidente comunicar aos demais integrantes do
plenrio do CNPE, com antecedncia mnima de quinze dias, a
data, horrio e local das reunies ordinrias, bem como a
pauta dos assuntos a serem tratados. Para cada assunto da
pauta, o Secretrio-Executivo elaborar um relatrio, o qual
ser encaminhado aos integrantes do Conselho juntamente com a
pauta da reunio. Os assuntos que os integrantes do plenrio
desejarem discutir nas reunies ordinrias devero ser previa-
mente encaminhados ao Secretrio-Executivo do CNPE, observada
a antecedncia mnima de vinte dias, a fim de serem instrudos
e encaminhados aos demais membros do Conselho.
2.2.1.3. Secretaria-Executiva
O exerccio da funo de Secretrio-Executivo do CNPE da
atribuio do Secretrio de Energia do Ministrio de Minas e
Energia, competindo-lhe as seguintes tarefes:
(i) organizar as pautas das reunies;
(ii) coordenar e acompanhar a execuo das propostas aprovadas
pelo Presidente da Repblica;
(iii) coordenar os trabalhos dos comits tcnicos;
(iv) providenciar a incluso da dotao do Conselho no
oramento da Unio;
(v) cumprir outras atribuies que lhe forem conferidas.
2.2.1.4. Assessoria Tcnica
A Assessoria Tcnica, de carter permanente, tem a fimo de
apoiar tecnicamente o funcionamento do CNPE, sendo composta
pelo Secretrio de Energia, na funo de coordenador, por um
representante da Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL,
por um representante da Agncia Nacional do Petrleo,
Biocombustveis e Gs Natural - ANP e por representantes
indicados pelos Ministros de Estado, que integram o CNPE. Ele
deve se reunir, no mnimo, vinte dias antes de cada reunio
ordinria do CNPE, com o objetivo de preparar a pauta de
trabalho do plenrio. Ela, se convocada, poder participar das
reunies do Plenrio.
O apoio tcnico ao Conselho e a estrutura de funcionamento
correspondente devem ser providenciados pela Secretaria de
Energia do Ministrio de Minas e Energia e por tcnicos
indicados pelos Diretores Gerais da ANEEL e da ANP, com ou
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
sem o auxlio de outros profissionais de entidades vinculadas
aos Ministrios que integram o CNPE. O Secretrio-Executivo do
CNPE poder, mediante aprovao do Presidente, contratar
consultores por atividade especfica e por tempo determinado,
para participar de estudos relacionados a assuntos em anlise
pelos Comits Tcnicos, assim como poder convidar, a critrio
do Presidente do Conselho, tcnicos e especialistas de outras
reas da administrao pblica direta ou indireta, bem como da
iniciativa privada, para participar de estudos e anlises a
serem levados considerao do Plenrio do Conselho ou de
seus Comits Tcnicos.
2.2.1.4.1. Comits Tcnicos
Os Comits Tcnicos sero criados pelo Plenrio do CNPE, em
nmero no superior a oito e tero por funo analisar e
emitir parecer sobre matrias especficas ligadas rea de
energia a serem apreciadas pelo Conselho. obrigatrio que
deles participem representantes dos seguintes setores:
(i) produtor,
(ii) distribuidor,
(iii) consumidores, e ainda,
(iv) tcnicos da administrao pblica e de
(v) entidades de classe, quando a matria a ser analisada
lhes disser respeito.
A coordenao dos Comits Tcnicos ser exercida pelo
Secretrio-Executivo do CNPE, ou por outro profissional de sua
indicao. Os seus membros sero indicados pelo Secretrio-
Executivo e nomeados pelo Presidente do CNPE. Os Comits sero
constitudos por prazo limitado, que no ser superior a doze
meses, contados a partir da reunio do plenrio que os
instituir, podendo ser prorrogados a critrio do plenrio.
As normas para funcionamento e os programas de atividades
dos Comits Tcnicos sero aprovados pelo Presidente do CNPE.
A concluso dos trabalhos realizados pelos Comits Tcnicos
ser encaminhada ao Presidente do CNPE, que a submeter
considerao do plenrio.
A Secretaria de Energia do Ministrio de Minas e Energia
deve prover os recursos necessrios e o apoio administrativo
para a operao dos Comits Tcnicos.
3. O Petrleo na Poltica Energtica Nacional
3.1. A Explorao e Produo (E&P) de Petrleo no Brasil
A atividade de explorao e produo de petrleo no Brasil,
em linhas gerais, pode ser assim resumida:
3

3 Http://www.cepet.tinicamp.br.
Direito Ambiental
(i) At 1938, com as exploraes sob o regime da livre-
iniciativa, A primeira sondagem profunda foi realizada entre
1892 e 1896, no Municpio de Bofete, Estado de So Paulo,
por Eugnio Ferreira Camargo.
(ii) Regime de propriedade estatal do subsolo. Criao do
Conselho Nacional do Petrleo, em 1938.
(iii) Regime de monoplio estatal, com a criao da Petrobras,
em 3 de outubro de 1953, promulgou a Lei n
Q
2.004.
(iv) Flexibilizao do Monoplio, conforme a Lei 9.478, de 6
de agosto de 1997, decorrente de reforma constitucional.
No ano de 1931, o escritor nacionalista Monteiro Lobato
fundou a Companhia de Petrleo do Brasil e passou a se dedicar
a uma campanha para extrao do produto. A primeira descoberta
de petrleo no Brasil ocorreu no Estado da Bahia, na loca-
lidade de Lobato, no ano de 1953. A primeira tentativa de
atrao de investimentos estrangeiros na indstria nacional de
petrleo foi feita em 1975, com os contratos de risco que, no
entanto, no obtiveram muito sucesso.
A explorao comercial do petrleo na Bacia de Campos (RJ)
ocorreu no ano de 1977. Em 1985, tem incio a produo em
guas profundas. No ano de 1997, foi atingida a produo de
mais de 1 milho de barris por dia, meta s alcanada por 16
pases.
3.2. Regime Legal do Petrleo no Brasil
3.2.1. Dispositivos Constitucionais
A CF de 1988, conforme a redao que lhe foi dada pela
Emenda Constitucional n 9, de 9 de novembro de 1995,
modificou inteiramente o regime do monoplio do Petrleo que,
por muitos anos, prevaleceu no Brasil. O monoplio da
atividade de explorao e produo de petrleo continua a
existir, porm, exercido pelo regime de concesso do
servio. Estabeleceu a norma constitucional a abertura do
mercado para a iniciativa privada que, desde ento, passa a
competir com a Petrobras, que a empresa de economia mista,
organizada sob o regime jurdico de Sociedade Annima, que era
a nica responsvel pela explorao e a produo de petrleo
no Brasil at ento.
Na forma do artigo 177 da Lei Fundamental da Repblica, o
monoplio da Unio abrange as seguintes atividades:
(i) a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural
e outros hidrocar- bonetos fluidos;
(ii) a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro;
(iii) a importao e exportao dos produtos e derivados
bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos
anteriores;
(iv) o transporte martimo do petrleo bruto de origem
nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no
Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de
petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer
origem;
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
(v) a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento,
a industrializao e o comrcio de minrios e minerais
nucleares e seus derivados.
A Unio pode contratar com empresas estatais ou privadas a
realizao das atividades previstas nos incisos I a IV do
artigo 177, observadas as condies estabelecidas em lei.
4
Tal
lei, de acordo com o mandamento constitucional, deve tratar
dos seguintes temas:
(i) a garantia do fornecimento dos derivados de petrleo em
todo o territrio nacional;
(ii) as condies de contratao;
(iii) a estrutura e atribuies do rgo regulador do
monoplio da Unio.
3.2.1.1. Exerccio do Monoplio
So de propriedade da Unio todos os depsitos de petrleo,
gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos existentes no
territrio nacional, nele compreendidos a parte terrestre, o
mar territorial, a plataforma continental e a zona econmica
exclusiva.
3.2.2. Glossrio da Lei n
2
9.478, de 6 de agosto de 1997
O artigo 6
S
da Lei n
a
9.478, de 6 de agosto de 1997, define
os seguintes conceitos normativos:
(i) Petrleo: todo e qualquer hidrocarboneto lquido em seu
estado natural, a exemplo do leo cru e condensado;
(ii) Gs Natural ou Gs: todo hidrocarboneto que permanea em
estado gasoso nas condies atmosfricas normais, extrado
diretamente de reservatrios petrolferos ou gaseferos,
incluindo gases midos, secos, residuais e gases raros;
(iii) Derivados de Petrleo: produtos decorrentes da
transformao do petrleo;
(iv) Derivados Bsicos: principais derivados de petrleo,
referidos no art. 177 da CF, a serem classificados pela
Agncia Nacional do Petrleo;
(v) Refino ou Refinao: conjunto de processos destinados a
transformar o petrleo em derivados de petrleo;
(vi) Tratamento ou Processamento de Gs Natural: conjunto de
operaes destinadas a permitir o seu transporte,
distribuio e utilizao;
(vii) Transporte: movimentao de petrleo e seus derivados ou
gs natural em meio ou percurso considerado de interesse
geral;
4 Lei n 9.478, de 6/8/1997, dispe sobre a poltica
energtica nacional, as atividades relativas ao monop
lio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica
Energtica e a Agncia Nacional do Petrleo.
Direito Ambiental
(viii) Transferncia: movimentao de petrleo, derivados ou
gs natural em meio ou percurso considerado de interesse
especfico e exclusivo do proprietrio ou explorador das
facilidades;
(ix) Bada Sedimentar: depresso da crosta terrestre, onde se
acumulam rochas sedimentares que podem ser portadoras de
petrleo ou gs, associados ou no;
(x) Reservatrio ou Depsito: configurao geolgica dotada de
propriedades especficas, armazenadora de petrleo ou gs,
associados ou no;
(xi) Jazida: reservatrio ou depsito j identificado e
possvel de ser posto em produo;
(xii) Prospecto: feio geolgica mapeada como resultado de
estudos geofsicos e de interpretao geolgica, que
justificam a perfurao de poos exploratrios para a
localizao de petrleo ou gs natural;
(xiii) Bloco: parte de uma bacia sedimentar, formada por um
prisma vertical de profundidade indeterminada, com
superfcie poligonal definida pelas coordenadas geogrficas
de seus vrtices, onde so desenvolvidas atividades de
explorao ou produo de petrleo e gs natural;
(xiv) Campo de Petrleo ou de Gs Natural: rea produtora de
petrleo ou gs natural, a partir de um reservatrio
contnuo ou de mais de um reservatrio, a profundidades
variveis, abrangendo instalaes e equipamentos destinados
produo;
(xv) Pesquisa ou Explorao: conjunto de operaes ou
atividades destinadas a avaliar reas, objetivando a
descoberta e a identificao de jazidas de petrleo ou gs
natural;
(xvi) Lavra ou Produo: conjunto de operaes coordenadas de
extrao de petrleo ou gs natural de uma jazida e de
preparo para sua movimentao;
(xvi) Desenvolvimento: conjunto de operaes e investimentos
destinados a viabilizar as atividades de produo de um
campo de petrleo ou gs;
(xviii) Descoberta Comercial: descoberta de petrleo ou gs
natural em condies que, a preos de mercado, tomem
possvel o retomo dos investimentos no desenvolvimento e na
produo;
(xix) Indstria do Petrleo: conjunto de atividades econmicas
relacionadas com a explorao, desenvolvimento, produo,
refino, processamento, transporte, importao e exportao
de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos e
ses derivados;
(xx) Distribuio: atividade de comercializao por atacado
com a rede varejista ou com grandes consumidores de
combustveis, lubrificantes, asfaltos e gs liquefeito
"envasado, exercida por empresas especializadas, na forma
das leis e regulamentos aplicveis;
(xxi) Revenda: atividades de venda a varejo de combustveis,
lubrificantes e gs liquefeito envasado, exercida por postos
de servios ou revendedores, na forma das leis e
regulamentos aplicveis;
(xxii) Distribuio de Gs Canalizado: servios locais de
comercializao de gs canalizado, junto aos usurios
finais, explorados com exclusividade pelos
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
Estados, diretamente ou mediante concesso, nos termos do 2
a

do art. 25 da CF;
(xxiii) Estocagem de Gs Natural: armazenamento de gs natural
em reservatrios prprios, formaes naturais ou
artificiais.
3.2.3. Agncia Nacional do Petrleo
A Agncia Nacional do Petrleo (ANP) tem origem na prpria
CF, que, por fora do artigo 177, 2
2
, III, determinou a
constituio de um rgo regulador para as atividades das
diversas facetas da indstria petrolfera. Tal agncia foi
instituda pelo artigo 7
S
da Lei n
9
9.478, de 6 de agosto
de1997. Ela integrante da Administrao Federal indireta,
submetida ao regime autrquico especial, como rgo regulador
da indstria do petrleo, vinculada ao Ministrio de Minas e
Energia. Sua sede e foro situam-se em Braslia, com
escritrios centrais na cidade do Rio de Janeiro, podendo
instalar unidades administrativas regionais. Justifica-se a
situao geogrfica de seus escritrios centrais, na medida em
que o Estado do Rio de Janeiro , de longe, o maior produtor
de petrleo no BrasiL
Os objetivos institucionais da ANP so os de promover a
regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades
econmicas integrantes da indstria do petrleo, dentre as
quais se destacam:
(i) implementar, em sua esfera de atribuies, a poltica
nacional de petrleo e gs natural, contida na poltica
energtica nacional, nos termos do Captulo I da Le n
9

9.478, de 6 de agosto de 1997, com nfase na garantia do
suprimento de derivados de petrleo em todo o territrio
nacional e na proteo dos interesses dos consumidores
quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos;
(ii) promover estudos visando delimitao de blocos, para
efeito de concesso das atividades de explorao,
desenvolvimento e produo;
(iii) regular a execuo de servios de geologia e geofsica
aplicados prospeco petrolfera, visando ao levantamento
de dados tcnicos, destinados comercializao, em bases
no-exclusivas;
(iv) elaborar os editais e promover as licitaes para a
concesso de explorao, desenvolvimento e produo,
celebrando os contratos delas decorren
tes e fiscalizando a sua execuo;
(v) autorizar a prtica das atividades de refinao,
processamento, transporte, importao e exportao;
(vi) estabelecer critrios para o clculo de tarifas de
transporte dutovirio e
arbitrar seus valores, nos casos e da forma previstos na Lei;
(vii) fiscalizar diretamente, ou mediante convnios com rgos
dos Estados e do Distrito Federal, as atividades integrantes
da indstria do petrleo, bem como aplicar as sanes
administrativas e pecunirias previstas em lei, regulamento
ou contrato;
Direito Ambiental
(viii) instruir processo com vistas declarao de utilidade
pblica, para fins de desapropriao e instituio de
servido administrativa, das reas necessrias explorao,
desenvolvimento e produo de petrleo e gs natural,
construo de refinarias, de dutos e de terminais;
(ix) fazer cumprir as boas prticas de conservao e uso
racional do petrleo, dos derivados e do gs natural e de
preservao do meio ambiente;
5

(x) estimular a pesquisa e a adoo de novas tecnologias na
explorao, produo, transporte, refino e processamento;
(xi) organizar e manter o acervo das informaes e dados
tcnicos relativos s atividades da indstria do petrleo;
(xii) consolidar anualmente as informaes sobre as reservas
nacionais de petrleo e gs natural transmitidas pelas
empresas, responsabilizando-se por sua divulgao;
(xiii) fiscalizar o adequado funcionamento do Sistema Nacional
de Estoques de Combustveis e o cumprimento do Plano Anual
de Estoques Estratgicos de Combustveis, de que trata o
art. 4s da Lei n
s
8.176, de 8 de fevereiro de 1991;
(xiv) articular-se com os outros rgos reguladores do setor
energtico sobre matrias de interesse comum, inclusive para
efeito de apoio tcnico ao CNPE;
(xv) regular e autorizar as atividades relacionadas com o
abastecimento nacional de combustveis, fiscalizando-as
diretamente ou mediante convnios com outros rgos da
Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios.
O conjunto de atribuies da ANP, embora relacionado
diretamente com a qualidade da operao das atividades de
petrleo, indiscutivelmente, guarda muita proximidade com o
controle ambiental. Assim porque, efetivamente, a m opera-
o quase sempre implica o lanamento de petrleo no ambiente.
Observa-se, portanto, que um derramamento de leo com efeitos
negativos sobre o ambiente repercute, do ponto de vista
jurdico, na esfera administrativa prpria da atividade de
petrleo, bem como nas diferentes esferas tuteladas pelo
Direito Ambiental. importante, portanto, que a ANP, o IBAMA
e as Agncias Ambientais dos Estados estabeleam um mecanismo
de colaborao e consulta, a fim de que a proteo ambiental
seja considerada de forma concreta e razovel.
3.2.3.1. Caso Concreto de Conflito entre Autoridades
Ambientais em Matria de Petrleo
As disputas entre os diferentes atores da proteo ambiental
em matria de petrleo atingiu o paroxismo com o vazamento de
petrleo ocorrido no dia 16 de julho de 2000, no Estado do
Paran,
6
quando ocorreu o maior acidente com derra-
5 importante ressaltar que a ANP possui, ex vi lege,
competncia residual em matria de proteo ao meio ambiente
(art. 8, DQ.
6 Http://www.pr.gov.br/iap/petro01.html.
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
mamento de leo/petrleo em recursos hdricos (arroio
Saldanha, rio Barigi e rio Iguau) brasileiros. No dia
seguinte ao fato, o Instituto Ambiental do Paran - IAP autuou
a Petrobras/Repar, impondo-lhe uma multa administrativa no
valor de R$
50.000.000.00 (cinquenta milhes de reais), pelo atngimento
de corpos hdricos estaduais, conforme determina a Lei Federal
n
9
9.605/98. Passados cerca de 15 (quinze) dias, o IBAMA autuou
a Petrobras/Repar, aplicando-lhe trs multas pelos danos ao
rio federal, flora e fauna silvestre e ictiofauna, isto
tudo no valor de R$
168.000.000.00 (cento e sessenta e oito milhes de reais).
O surpreendente que, aps a aplicao da multa realizada
pelo IAP, o rgo ambiental paranaense viu-se na condio de
requerido em uma medida cautelar
7
'
8
na qual eram requerentes os
Ministrios Pblicos Federal, Estadual e o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
- IBAMA, com o objetivo de que a multa ambiental aplicada pelo
IAP fosse declarada nula, sob o argumento da incompetncia do
rgo estadual para aplicar sanes administrativas de defesa
do meio ambiente, no caso concreto. O feito foi julgado
extinto, sem apreciao do mrito.
9
O Poder Judicirio, na
hiptese, restabeleceu a racionalidade.
A grande pergunta que surge do caso acima narrado : quem
o beneficirio da ao? O meio ambiente?
3.2.4. Explorao e Produo (Aspectos Ambientais)
As atividades de explorao e produo de petrleo esto
submetidas ao poder de polcia ambiental exercido na forma da
lei pelos rgos competentes.
10

Em primeiro lugar, h que se considerar que todos os
direitos de explorao e produo de petrleo e gs natural em
territrio nacional, nele compreendidos a parte terrestre, o
mar territorial, a plataforma continental e a zona econmica
exclusiva, pertencem Unio, cabendo sua administrao ANP.
Isto implica que a Unio e a ANP, tendo em vista a
titularidade dos recursos minerais relacionados ao petrleo e
ao gs natural, na condio de poder concedente, so
subsidiariamente responsveis por danos ambientais decorrentes
das atividades de explorao e produo de petrleo. Ou seja,
o Estado somente poder ser acionado por danos ambientais
advindos da atividade de explorao e produo de petrleo se,
e somente se, o capital das empresas diretamente responsveis
pelo dano tiver se esgotado e a concesso tiver retomado ao
Poder concedente, sem a reparao dos danos causados. A
responsabilidade do Estado uma matria que, em Direito
Ambiental, deve ser aplicada com parcimnia, pois, ante a
vigncia do princpio poluidor pagador, no razovel que se
impute coletividade os custos com a reparao de danos
ambientais que foram causados por atividades privadas e com
lucros privados.
7 Processo 2000.70.00.019229.8, 4
a
Vara Federal de Curitiba.
8 Deu origem Ao Gvil Pblica 2001.70.582.0.
9 Http://www.jfpr.gov.br/consultas/asp.
10 Ver Captulo concernente ao licenciamento ambientai das
atividades de petrleo.
Direito Ambiental
3.2.4.1. Informaes Tcnicas
As atividades de explorao e produo de petrleo so
intrinsecamente causar doras de impactos ambientais que, no
entanto, podem ser diminudos se as informaes tcnicas
existentes sobre as reservas, o estado do ambiente no qual as
atividades sero desenvolvidas, forem em nvel suficiente
qualitativa e quantitativamente - para permitir que as
atividades se desenvolvam com o menor risco possvel. por
isto que o artigo 22 da Lei n
9
9.478, de 6 de agosto de 1997,
determina que: o acervo tcnico constitudo pelos dados e
informaes sobre as bacias sedimentares brasileiras tambm
considerado parte integrante dos recursos petrolferos
nacionais, cabendo ANP sua coleta, manuteno e
administrao. A lei, realisticamente, reconheceu que o maior
banco de dados existente no Pas sobre explorao e produo
de petrleo de propriedade da Petrobras que, desde 1953,
vinha exercendo o monoplio do petrleo, em todas as suas
fases.
Com vistas a dotar o rgo regulador com as informaes
tcnicas essenciais para o desenvolvimento das atividades de
explorao e produo de petrleo e, igualmente, com vistas a
garantir um mnimo de igualdade no mercado entre as empresas
que ingressam na atividade, foi determinado Petrobras que
transferisse para a ANP as informaes e dados de que
dispusesse sobre as bacias sedimentares brasileiras, assim
como sobre as atividades de pesquisa, explorao e produo de
petrleo ou gs natural, desenvolvidas em funo da
exclusividade do exerccio do monoplio* Tal transferncia,
remunerada, deve ser feita com critrios estabelecidos pela
prpria ANP.
3.2.4.2. Contratos de Concesso
As atividades de explorao, desenvolvimento e produo de
petrleo e de gs natural somente podem ser exercidas mediante
contratos de concesso, precedidos de licitao, cujos termos
essenciais so definidos na Lei n
s
9.478, de 6 de agosto de
1997. Os blocos a serem concedidos so definidos pela ANP,
mediante a adoo de procedimento prprio, e obrigatoriamente
devero contemplar duas fases: (i) explorao e (ii) produo.
Na fase de explorao esto compreendidas as atividades de
avaliao de eventual descoberta de petrleo ou gs natural,
para determinao de seu nvel potencial de comercializao.
Na fase de produo devem estar includas, tambm, as ativida-
des de desenvolvimento. Somente podem se candidatar
concesso para a explorao e produo de petrleo ou gs
natural as empresas que atendam aos requisitos tcnicos,
econmicos e jurdicos estabelecidos pela ANP.
3.2.4.2.I. Clusulas Cogentes dos Contratos de Concesso
O contrato de concesso, como qualquer contrato de
concesso, deve reproduzir as condies do edital e da
proposta vencedora, tendo as seguintes clusulas essenciais:
(i) definio do bloco objeto da concesso;
(ii) prazo de durao da fase de explorao e as condies
para sua prorrogao;
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
(iii) programa de trabalho e o volume do investimento
previsto;
(iv) obrigaes do concessionrio quanto s participaes,
conforme o disposto na Seo VI da Lei do Petrleo;
(v) indicao das garantias a serem prestadas pelo
concessionrio quanto ao cumprimento do contrato, inclusive
quanto realizao dos investimentos ajustados para cada
fase;
(vi) especificao das regras sobre devoluo e desocupao de
reas, inclusive retirada de equipamentos e instalaes, e
reverso de bens;
(vii) procedimentos para acompanhamento e fiscalizao das
atividades de explorao, desenvolvimento e produo, e para
auditoria do contrato;
(viii) obrigatoriedade de o concessionrio fornecer ANP
relatrios, dados e informaes relativos s atividades
desenvolvidas;
(ix) procedimentos relacionados com a transferncia do
contrato, conforme o disposto no art. 29 da Lei do Petrleo;
(x) regras sobre soluo de controvrsias, relacionadas com o
contrato e sua execuo, inclusive a conciliao e a
arbitragem internacional;
(xi) casos de resciso e extino do contrato;
(xii) penalidades aplicveis na hiptese de descumprimento,
pelo concessionrio, das obrigaes contratuais.
Na forma do artigo 44, o contrato deve estabelecer, ainda,
as seguintes obrigaes para o concessionrio;
(i) adotar, em todas as suas operaes, as medidas necessrias
para a conservao dos reservatrios e de outros recursos
naturais, para a segurana das pessoas e dos equipamentos e
para a proteo do meio ambiente;
(ii) comunicar ANP, imediatamente, a descoberta de qualquer
jazida de petrleo, gs natural ou outros hidrocarbonetos ou
de outros minerais;
(iii) realizar a avaliao da descoberta nos termos do
programa submetido ANP, apresentando relatrio de
comercialidade e declarando seu interesse no desenvolvimento
do campo;
(iv) submeter ANP o plano de desenvolvimento de campo
declarado comercial, contendo o cronograma e a estimativa de
investimento;
(v) responsabilizar-se civilmente pelos atos de seus
prepostos e indenizar todos e quaisquer danos decorrentes
das atividades de explorao, desenvolvimento e produo
contratadas, devendo ressarcir ANP ou Unio os nus que
venham a suportar em consequncia de eventuais demandas
motivadas por atos de responsabilidade do concessionrio;
(vi) adotar as melhores prticas da indstria internacional do
petrleo e obedecer s normas e aos procedimentos tcnicos e
cientficos pertinentes, inclusive quanto s tcnicas
apropriadas de recuperao, objetivando a racionalizao da
produo e o controle do declnio das reservas.
No ocioso observar que o contrato de concesso pode ser
um poderoso instrumento de proteo e conservao ambiental,
pois, por clusulas bem definidas e claras,
Direito Ambientai
possvel determinar medidas concretas de defesa do meio
ambiente. Este um meca- nismo que, parece-me, tem sido pouco
explorado e desenvolvido. Se considerarmos as ; dificuldades
inerentes aos processos legislativo e regulamentar, toma-se
bastante sim- r; pies perceber que h uma enorme margem de
manobra para que o controle ambiental possa ser parcialmente
exercido por clusulas do prprio contrato de concesso,
3.2A.2.2. Direitos e Obrigaes do Concessionrio
A concesso exercida pelo concessionrio, s suas prprias
expensas, com a - obrigao de explorar e, na hiptese de
obter sucesso, produzir petrleo ou gs natu- ral em
determinado bloco, cabendo-lhe a propriedade do produto de sua
atividade, : sobre eles incidindo os encargos relativos ao
pagamento dos tributos aplicveis e das participaes legais
ou contratuais correspondentes. Caracterizado o sucesso da -
explorao, cabe ANP aprovar os planos e projetos de
desenvolvimento e produ- ^ o. O rgo regulador tem o prazo
legal de 180 (cento e oitenta) dias para aprovar ou no os
planos. Em minha opinio, sendo a produo vivel, ambiental e
econo- micamente, ANP s resta aprov-lo. Se assim no o
fizer, penso que o concession-
;
= rio pode exigir
judicialmente tal aprovao.
11

3.2.4.2.3. Extino das Concesses
So causas de extino das concesses: f
(i) vencimento do prazo contratual;
(ii) acordo entre as partes;
(iii) motivos de resciso previstos em contrato;
(iv) trmino da fase de explorao, sem que tenha sido feita
qualquer descoberta comercial, conforme definido no
contrato;
(v) na fase de explorao, se o concessionrio exercer a opo
de desistncia e de devoluo
12
das reas em que, a seu
critrio, no justifiquem investimentos em desenvolvimento.
3.2.4.2.3.L Descomissionamento
O descomissionamento o abandono organizado de uma
atividade de explorao e produo de petrleo e gs natural.
Trata-se de uma atividade cuja repercusso ambiental de
transcendental importncia, pois como a E&P feita com
significati-
11 Ver 3 do artigo 26.
12 Art. 28, 1* A devoluo de reas, assim como a reverso
de bens, no implicar nus de qualquer natureza para. a
Unio ou para a ANP, nem conferir ao concessionrio
qualquer direito de indenizao pelos servios, poos,
imveis e bens reversveis, os quais passaro propriedade
da Unio e administrao da ANP, na forma prevista no
inciso VJ do art. 43.
fJ ' nsno Speriof Bamty Mies
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental I
vo impacto ambiental, necessrio se faz que o encerramento de
tais processos seja feito dentro de normas ambientais que
assegurem o mximo de recuperao da rea degradada, bem como
dos aparelhos e equipamentos utilizados. Da, a relevncia do
2
e
do artigo 28, que determina: em qualquer caso de extino
da concesso, o concessionrio far, por sua conta exclusiva,
a remoo dos equipamentos e bens que no sejam objeto de
reverso, cando obrigado a reparar ou indenizar os danos
decorrentes de suas atividades e praticar os atos de
recuperao ambiental determinados pelos rgos competentes.
Ainda que exista uma previso legal para o
descomissionamento e a recuperao ambiental, com a remoo de
equipamentos e bens que no sejam revertidos para o poder
concedente, verbi gratia, plataformas de produo,
armazenamento etc. Persiste uma necessidade muito grande de
aprofundamento do quadro regulatrio da matria.
3.2.4.2.3.1.1. Abandono de Poo
A ANP vem buscando, no mbito de suas competncias,
estabelecer um marco regulatrio para as diferentes atividades
referentes ao descomissionamento das variadas fases da E&P de
petrleo. Exemplo disto a Portaria n
s
176, de 27 de outubro
de 1999,
13
que aprova o Regulamento de Abandono de Poos
perfurados com vistas explorao ou produo de petrleo
e/ou gs.
14

O objetivo do regulamento em questo estabelecer
procedimentos a serem adotados no abandono de poos de
petrleo e/ou gs, de maneira a assegurar o perfeito
isolamento das zonas de petrleo e/ou gs e tambm dos
aquferos existentes, prevenindo:
a) a migrao dos fluidos entre as formaes, quer pelo poo,
quer pelo espao anular entre o poo e o revestimento; e
b) a migrao de fluidos at a superfcie do terreno ou o
fundo do mar.
O abandono do poo, no transcorrer da Fase de Explorao,
poder ser feito, desde que de acordo com o disposto no
Regulamento prprio e mediante notificao prvia ANP.
Quando se tratar da Fase de Produo, excetuand-se a Etapa de
Desenvolvimento,
15
todo poo produtor de petrleo e/ou gs, ou
injetor, somente poder ser abandonado mediante autorizao da
ANP. Na primeira tapa, necessria uma mera notificao ao
rgo Regulador; j na fase de Produo faz-se necessria a
autorizao da ANP, ou seja, o seu consentimento formal.
13 H que se observar que a Portaria determinou que a no-
observncia de suas normas implica a aplicao das
penalidades contidas na Medida Provisria n 1.883-16, de
27/8/99, que dispe sobre a fiscalizao das atividades
relativas ao abastecimento nacional de combustveis, de que
trata a Lei n
a
9.478, de 6 de agosto de 1997, estabelece
sanes administrativas e d outras providncias.
problemtica a aplicao da norma, pois a mesma no trata do
assunto disposto no Regulamento aprovado pela Portaria da
ANP.
14 Publicada no DOU de 28/10/99.
15 Em tal momento basta a mera notificao.
Direito Ambiental
proibido o abandono de poo enquanto as operaes de
abandono puderem causar prejuzo de alguma forma a quaisquer
operaes em poos vizinhos, salvo se o poo em questo, por
algum motivo, representar ameaa de dano segurana e/ou a
meio ambiente. O Regulamento estabelece os mecanismos para a
cimentao do poo que, por seu carter extremamente
tcnico, no vejo necessidade de mencionar. 0
O abandono pode ser dividido em: (i) permanente e (ii)
temporrio e deve ser realizado conforme determinado pelos
captulos II e III do Regulamento.
3.2.4.3. Aspectos Ambientais da Licitao
A licitao a forma constitucional e legal para a
concesso de servios pblicos e foi o mtodo adotado pelo
nosso regime legal para a concesso das atividades de E&P. A
frmula adotada tem sido criticada pelos estudiosos do
assunto, pois np segue a tendncia mundial dos Contratos de
Produo Partilhada. Houve uma reto-, mada do modelo vigente
no Cdigo de Minerao de 1934, que perdurou at o advento da
Lei n
9
395, de 29 de abril de 1938, que criou o Conselho
Nacional de . Petrleo.
16
No pretendo, aqui, discutir os
aspectos de direito administrativo do processo licitatrio de
blocos para a E&P, pois este no o objetivo deste trabalho;
Entretanto, julgo oportuno estabelecer algumas observaes
sobre as repercusses ambientais do processo licitatrio e,
principalmente, das repercusses ambientais na 0 execuo do
contrato de concesso.
O edital de licitao, conforme determina o artigo 37 da Lei
do Petrleo, dever vir acompanhado da minuta bsica do
contrato de concesso e, obrigatoriamente, dever indicar:
(i) o bloco objeto da concesso, o prazo estimado para a
durao da fase de explorao, os investimentos e programas
exploratrios mnimos;
(ii) os requisitos exigidos dos concorrentes, nos termos do
art. 25, e os critrios de pr-qualificao, quando este
procedimento for adotado;
(iii) as participaes governamentais mnimas, na forma do
disposto no art. 45, e a participao dos superfcirios
prevista no art. 52;
(iv) a relao de documentos exigidos e os critrios a serem
seguidos para aferio da capacidade tcnica, da idoneidade
financeira e da regularidade jurdica dos interessados, bem
como para o julgamento tcnico e econmi- co-financeiro da
proposta;
(v) a expressa indicao de que caber ao concessionrio o
pagamento das indenizaes devidas por desapropriaes ou
servides necessrias ao cumprimento do contrato;
16 Edmflson Moutmho dos Santos e Carlos Augusto de Almeida
Correia. Deve a Agncia Nacional de Petrleo Explorar Novas
Frmulas Contratuais?, m http://www.ibp.org.br.
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
(vi) o prazo, local e horrio em que sero fornecidos, aos
interessados, os dados, estudos e demais elementos e
informaes necessrios elaborao das propostas, bem como
o custo de sua aquisio.
Na hiptese em que for permitida a participao de empresas
em consrcio, o edital conter as seguintes exigncias.
(i) comprovao de compromisso, pblico ou particular, de
constituio do consrcio, subscrito pelas consorciadas;
(ii) indicao da empresa lder, responsvel pelo consrcio e
pela conduo das operaes, sem prejuzo da
responsabilidade solidria das demais consorciadas;
(iii) apresentao, por parte de cada tuna das empresas
consorciadas, dos documentos exigidos para efeito de
avaliao da qualificao tcnica e econmi- co-financeira
do consrcio;
(iv) proibio de participao de uma mesma empresa em outro
consrcio, ou isoladamente, na licitao de um mesmo bloco;
(v) outorga de concesso ao consrcio vencedor da licitao
condicionada ao registro do instrumento constitutivo do
consrcio, na forma do disposto no pargrafo nico do art.
279 da Lei n
a
6.404, de 15 de dezembro de 1976.
O edital dever conter a exigncia de que a empresa
estrangeira que concorrer isoladamente ou em consrcio
apresente, juntamente com sua proposta e em envelope separado:
(i) prova de capacidade tcnica, idoneidade financeira e
regularidade jurdica e fiscal, nos termos da regulamentao
a ser editada pela ANP;
(ii) inteiro teor dos atos constitutivos e prova de encontrar-
se organizada e em funcionamento regular, conforme a lei de
seu pas;
(iii) designao de um representante legal junto ANP, com
poderes especiais para a prtica de atos e assuno de
responsabilidades relativamente licitao e proposta
apresentada;
(iv) compromisso de, caso vencedora, constituir empresa
segundo as leis brasileiras, com sede e administrao no
Brasil.
Como se pode ver das regras bsicas para o procedimento
licitatrio, no h qualquer preocupao com a caracterizao
ambiental da rea a ser submetida ao certame. Tal fato, em
minha opinio, extremamente preocupante, pois as licitaes
dos blocos, como tm sido feitas at agora, tm se limitado
aos exames geofsicos das bacias sedimentares nas quais os
diferentes blocos so oferecidos. Penso que seria extremamente
conveniente que os instrumentos convocatrios do certame
fossem oferecidos ao pblico interessado com uma descrio
detalhada das reas ambiental- mente sensveis, indicando as
reas de excluso, unidades de conservao existentes e outras
informaes ambientais relevantes. Parece-me que a
inexistncia de dados ambientais, em especial sobre o meio
ambiente marinho, est criando uma situao
Direito Ambiental
de difcil administrao, pois so exigidos das empresas
vencedoras das licitaes estudos de impacto ambiental que, em
minha opinio, ultrapassam, em muito, o razovel.
O ideal que, antes do oferecimento do bloco licitao
pblica, sejam realizados os estudos ambientais necessrios
para a explorao da rea - por contratao da ANP.
17
Uma vez
concedido o bloco para explorao, os estudos ambientais
seriam meros aprofundamentos de dados j existentes.
4. Poltica Nacional de Conservao de Energia
Uma norma diretamente advinda da crise energtica e da
ameaa de apago a Lei n
s
10.925, de 17 de outubro de 2001,
que Dispe sobre a Poltica Nacional de Conservao e Uso
Racional de Energia e d outras providncias. Tal lei,
desnecessrio dizer, possui uma enorme repercusso ambiental,
pois, pela conservao e uso racional de energia, diminui-se a
presso sobre os diferentes recursos ambientais. Infelizmente,
o Brasil s passou a desenvolver uma poltica consistente de
conservao de energia com a crise do ano 2001, Porm,
imperioso dizer que os resultados que vm sendo alcanados tm
sido bastante expressivos e a colaborao espontnea dos
diferentes consumidores de energia tem servido de importante
lio para as autoridades pblicas, que necessitam fazer
planejamentos mais profundos e realistas.
relevante assinalar que o artigo 1 da lei dispe,
expressamente, que a Poltica Nacional de Conservao e Uso
Racional de Energia (PNCURE) visa alocao eficiente de
recursos energticos e preservao do meio ambiente. Este
uin reconhecimento formal de que o desperdcio de energia um
fator de degradao ambiental.
O principal ponto enfocado pela PNCURE o estabelecimento
de nveis mximos de consumo especfico de energia, ou mnimos
de eficincia energtica, de mquinas e aparelhos consumidores
de energia fabricados ou comercializados no Pas, com base em
indicadores tcnicos pertinentes. A lei, portanto, busca
alcanar a eficincia energtica com aparelhos menos
intensivos na utilizao de energia. Isto implicar, sem
dvida, uma modernizao dos aparelhos utilizados no Pas, com
uma repercusso ambiental imediata.
A fixao de parmetros racionais de consumo de energia e
eficincia energtica deve ser feita de forma que utilize
valores tcnica e economicamente viveis, considerando a vida
til das mquinas e aparelhos consumidores de energia. A
implantao ser feita de maneira gradual, tendo incio em at
1 (um) ano a partir da publicao dos referidos nveis,
conforme um Programa de Metas para sua progressiva evoluo.
Os nveis mximos de consumo de energia e mnimo de eficincia
energtica, conforme forem definidos pelas autoridades
pblicas, so obrigatrios para os fabri-
17 O valor dos estudos seria ressarcido no prprio processo
licitatrio.
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
cantes e os importadores de mquinas e aparelhos consumidores
de energia que, para alcan-los, devem adotar as medidas
necessrias. importante observar que, diferentemente de
diversos padres, proibies e limites ambientais, no caso da
PNCU- RJE, eles tm base diretamente legal e no em resolues
ou outros atos administrativos de menor hierarquia.
Compete aos importadores comprovar o atendimento aos nveis
mximos de consumo especfico de energia, ou mnimos de
eficincia energtica, durante o processo de importao.
4.1. Penalidades
Os aparelhos consumidores de energia encontrados no mercado
sem atender s especificaes legais, quando da vigncia da
regulamentao especfica, sero recolhidos, no prazo mximo
de 30 (trinta) dias, pelos respectivos fabricantes e
importadores. Uma vez ultrapassado o prazo anteriormente
mencionado (art. 3
e
, 2
a
), os fabricantes e importadores
estaro sujeitos s multas por unidade, a serem estabelecidas
em regulamento, de at 100% (cem por cento) do preo de venda
por eles praticados.
A lei buscou aplicar um mecanismo democrtico para a fixao
dos limites mximos de consumo de energia e mnimo de
eficincia energtica, por mais de um mecanismo de consultas
prvias realizado mediante audincias pblicas, com divulgao
antecipada das propostas formuladas pelo Governo, nas quais
devero participar entidades representativas de fabricantes e
importadores de mquinas e aparelhos consumidores de energia,
projetistas e construtores de edificaes^ consumidores,
instituies de ensino e pesquisa e demais entidades
interessadas.
4.2. Regulamentao da Poltica Nacional de Conservao de
Energia
A Poltica Nacional de Conservao de Energia foi
regulamentada pelo Decreto n
9
4.059, de 19 de dezembro de 2001.
O artigo l
e
do decreto estabelece que os nveis mximos de
consumo de energia, mnimos de eficincia energtica^ de
mquinas e aparelhos consumidores de energia fabricados ou
comercializados, bem como as edificaes construdas, sero
estabelecidos com base em indicadores tcnicos e regula-
mentao a ser baixada pelo Ministrio das Minas e Energia.
4.2.1. Composio e Atribuies do Comit Gestor de
Indicadores e Nveis de Eficincia Energtica - CGIEE
O Decreto instituiu o Comit Gestor de Indicadores e Nveis
de Eficincia Energtica CGIEE, cuja formao a seguinte:
(i) Ministrio das Minas e Energia;
(ii) Ministrio da Cincia e Tecnologia;
Direito Ambiental
(iii) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior; ;
:
i
(iv) Agncia Nacional de Energia Eltrica; :; ^ j
(v) Agncia Nacional do Petrleo;
(vi) Um representante de universidade brasileira e um cidado
brasileiro, ambos especialistas em matria de energia,
designados pelo Ministro de Estado das Minas e Energia, com
mandato de dois anos.
Atribuies do Comit Gestor de Indicadores e Nveis de
Eficincia Energtica - CGIEE:
() elaborar plano de trabalho e cronograma para a
implementao da Lei n
s
10.295, de 17 de outubro de 2001;
(ii) elaborar regulamentao especfica para cada tipo de
aparelho e mquina consumidores de energia;
(iii) estabelecer Programa de Metas com indicao da evoluo
dos nveis serem alcanados para cada equipamento
regulamentado; .
(iv) instituir Comits Tcnicos para analisar e opinar sobre
matrias especfi- cas que estejam sendo apreciadas pelo
CGIEE, assegurada a participao de representantes da
sociedade civil; ;.
(v) acompanhar e avaliar sistematicamente o processo de
regulamentao propor plano de fiscalizao; e
(vi) deliberar sobre as proposies do Grupo Tcnico para
maior eficincia d energia em edificaes. j
4.2.1.1. Audincias Pblicas
As Audincias Pblicas so previstas como parte do
procedimento para a aprovao dos nveis mximos de consumo e
mnimos de eficincia energtica.
4.3. Energia Renovvel: Iniciativa Energtica
Uma importante medida em favor da proteo ambiental e da
maior susten- tabilidade da matriz energtica nacional a
representada pela Lei n
e
10.438, de 26 de abril de 2002, que
dispe sobre a expanso da oferta de energia eltrica emer-
gencial, recomposio tarifria extraordinria, cria o
Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia
Eltrica (Proinfa), a Conta de Desenvolvimento Energtico
(CDE), dispe sobre a tmiversalizao do servio pblico de
energia eltrica, d nova redo s Leis n 9.427, de 26 de
dezembro de 1996, n 9.648, de 27 de maio de 1998, n
3
3.890-A,
de 25 de abril de 1961, n
3
5.655, de 20 de maio de 1971, n
5

5.899, de 5 de julho de 1973, n? 9.991, de 24 de julho de
2000, e d outras providncias.
Tal lei, em seu artigo 3
9
, institui o Programa de Incentivo
s Fontes Alternativas de Energia Eltrica Proinfa, cujo
objetivo aumentar a participao da energia el-
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
trica produzida por empreendimentos d Produtores
Independentes Autnomos,
18
cuja concepo seja baseada em
fontes elicas, pequenas centrais hidreltricas e bio- massa,
19

no Sistema Eltrico Interligado Nacional, desde que observados
os seguintes comandos nas duas etapas do Proinfa, conforme
passo a apresentar:
I na primeira etapa do programa:
a) A empresa Centrais Eltricas Brasileiras S.A. - Eletrobrs
firmar contratos, no prazo mximo de 24 (vinte e quatro)
meses da publicao da Lei n
s
10.438, de 26 de abril de
2002, com os Produtores Independentes Autnomos (PIA), com
vistas implantao de 3.300 MW de capacidade, originados
em instalaes de produo com incio de funcionamento pre-
visto para at 30 de dezembro de 2006, assegurando a compra
da energia a ser produzida no prazo de 15 (quinze) anos, a
partir da data de entrada em operao definida no contrato,
observando o valor-piso definido na alnea b do artigo 3
9
da
lei instituidora do Proinfa.
b) A Eletrobrs, ao celebrar os contratos mencionados, dever
contratar de forma igualitria, quanto capacidade
instalada, entre as diferentes fontes participantes do
Proinfa, e a aquisio da energia dever ser feita em bases
que considerem o valor econmico correspondente tecnologia
especfica de cada fonte, valor este a ser definido pelo
Poder Executivo, mas tendo como piso 80% (oitenta por cento)
da tarifa mdia nacional de fornecimento ao consumidor
final;
c) o valor pago pela energia eltrica adquirida conforme o
modelo estabelecido em feeos custos administrativos
incorridos pela Eletrobrs na contratao sero rateados
entre todas as classes de consumidores finais atendidas pelo
Sistema Eltrico Interligado Nacional, proporcionalmente ao
consumo individual verificado;
d) a contratao das instalaes dever ser feita por Chamada
Pblica para conhecimento dos interessados, considerando, no
conjunto de cada fonte especfica, primeiramente as que j
tiverem a Licena de Instalao - LI e, posteriormente, as
que tiverem a Licena Prvia - LP;
e) no caso de existirem instalaes com LI e LP em nmero
maior do que a disponibilidade de contratao pela
Eletrobrs, sero contratadas aquelas cujas licenas
ambientais possuam menores prazos de validade remanescentes;
f) ser admitida a participao direta de'fabricantes de
equipamentos de gerao, sua controlada, coligada ou
controladora na constituio do Produtor Independente
Autnomo, desde que o ndice de nacionalizao dos equipa-
mentos seja de, no mnimo, 50% (cinquenta por cento) em
valor.
18 Art. 3, l
4
Produtor Independente Autnomo aquele cuja
sociedade no controlada ou coligada de concessionria de
gerao, transmisso ou distribuio de energia eltrica,
nem de seus controladores ou de outra sociedade controlada
ou coligada com o controlador comum.
19 Deve ser feita ateno ao feto de que a nica fonte
geradora de C02 que est contemplada no programa a
biomassa que, no caso especifico, principalmente o bagao
de cana.
Direito Ambientai
Pelas medidas definidas para serem aplicadas na primeira
fase, em minha opinio, estabeleceu-se o mais importante
mecanismo capaz de, efetivamente, interferir na criao de uma
matriz energtica menos agressiva ao meio ambiente, pois foram
criadas garantias econmicas no sentido de que os
investimentos feitos podero ter o necessrio retomo.
indiscutvel que uma das dificuldades para a adoo . de novos
comportamentos e padres ambientais reside no fato de que
estes se limitavam a ser iniciativas vazias, vez que no
tinham qualquer repercusso econmica. No momento em que a
Eletrobrs compromete-se a adquirir energia gerada pelas
chamadas fontes alternativas, estas podem buscar o seu lugar
no mercado. O fato de haver um rateio do preo entre os
consumidores finais igualmente importante, pois compromete
toda a comunidade com o programa. Trata-se, como se ver, de
um pontap inicial da nova matriz energtica, visto que
estabelece um patamar mnimo que ser implementado em um
programa mais vasto com durao de vinte anos, tempo
suficiente para que as fontes alternativas possam se
consolidar.
As medidas a serem adotadas na segunda etapa do programa:
a) atingida a meta de 3.300 MW, o desenvolvimento do Programa
ser realizado de forma que as fontes elicas, pequenas
centrais hidreltricas e bio~ massa atendam a 10% (dez por
cento) do consumo anual de energia eltrica no Pas,
objetivo a ser alcanado em at 20 (vinte) anos, a
incorporados o prazo e os resultados da primeira etapa;
b) os contratos a serem celebrados pela Eletrobrs tero prazo
de durao de 15 (quinze) anos e o seu preo ser
equivalente ao valor econmico correspondente gerao de
energia competitiva, definida como o custo mdio ponderado
de gerao de novos aproveitamentos hidrulicos com potncia
superior a 30.000 kW e centrais termeltricas a gs natural,
calculado pelo Poder Executivo;
c) a aquisio da energia limpa deve ser feita mediante
programao anual de compra da energia eltrica de cada
produtor, de forma que as referidas fontes atendam o mnimo
de 15% (quinze por cento) do incremento anual da energia
eltrica a ser fornecida ao mercado consumidor nacional,
compensando-se os desvios verificados entre o previsto e
realizado de cada exerccio, no subsequente;
d) o produtor de energia credor de um valor complementar a
ser mensalmente satisfeito com recursos da Conta de
Desenvolvimento Energtico - CDE, calculado pela diferena
entre o valor econmico correspondente tecnologia
especfica de cada fonte, valor este a ser definido pelo
Poder Executivo, mas tendo como piso 80% (oitenta por cento)
da tarifa mdia nacional de fornecimento ao consumidor final
e o valor recebido da Eletrobrs;
e) at o dia 30 de janeiro de cada exerccio, os produtores
emitiro um Certificado de Energia Renovvel - CER, em que
conste, no mnimo, a qualificao jurdica do agente
produtor, o tipo da fonte de energia primria utilizada e a
quantidade de energia eltrica efetivamente comercializada
no exerccio anterior, a ser apresentado Aneel para
fiscalizao e controle das metas anuais;
Poltica Energtica Nacional e Proteo Ambiental
f) o Poder Executivo dever regulamentar os procedimentos a
serem observados e a Eletrobrs deve atuar de forma que a
satisfao dos crditos complementares no ultrapasse 30
(trinta) dias da requisio de pagamento feita pelo agente
produtor;
g) a contratao dever ser precedida de Chamada Pblica para
conhecimento dos interessados, devendo a Eletrobrs aplicar
os critrios acima descritos, considerado o prazo mnimo de
24 (vinte e quatro) meses entre a assinatura do contrato e o
incio de funcionamento das instalaes;
h) a contratao deve ser distribuda igualmente, em termos de
capacidade instalada, para cada uma das fontes participantes
do Programa, podendo o Poder Executivo, a cada 5 (cinco)
anos de implantao dessa Segunda Etapa, transferir para as
outras fontes o saldo de capacidade de qualquer uma delas,
no contratada por motivo de falta de oferta dos agentes
interessados;
i) o valor pago pela energia eltrica adquirida e os custos
administrativos incorridos pela Eletrobrs na contratao
sero rateados entre todas as classes de consumidores finais
atendidos pelo Sistema Eltrico Interligado Nacional,
proporcionalmente ao consumo verificado.
As normas so de transcendental importncia, pois visam
estabelecer um mecanismo econmico capaz de viabilizar o
ingresso de fontes alternativas de energia em nossa matriz
energtica.
:
n
I



A Energia Nuclear na Constituio Federal
Captulo XXXI A Energia Nuclear na Constituio Federal
A CF de 1988 contm, em seu bojo, inmeros dispositivos
concernentes utilizao da energia nuclear. Estes
dispositivos esto contidos em diversos captulos da nossa
Carta Poltica. importante que se observe que a utilizao
da radioatividade tem diversas finalidades, e a Lei
Fundamental, na medida do possvel, buscou con- templ-las
todas. So tratados temas que variam desde o uso de
radioistopos com objetivos medicinais at a proibio de
utilizao da energia nuclear com finalidades agressivas. ,
portanto, um espectro bastante amplo e diferenciado.
Como no difcil perceber, h uma ampla margem de
discusso e dvidas suscitadas pelas normas constitucionais
concernentes atividade nuclear no Brasil. Estas dificuldades
surgem em funo da organizao federativa do Estado
brasileiro e de uma normalizao da energia nuclear muito
imprecisa em nossa Constituio. A prpria novidade da matria
enfocada no deixa oportunidade para que se possa recorrer a
fontes doutrinrias e/ou jurisprudenciais capazes de apontar
uma tradio jurdica plenamente consolidada sobre o tema.
Desta forma, resta fazer uma tentativa de abordagem terica
sobre o assunto, visando extrair da Lei Fundamental e da
legislao ordinria um mnimo de coerncia e harmonia para
que a legislao nuclear possa ser compreendida como uma
legislao de tutela do meio ambiente e da sade pblica e no
como uma legislao voltada para a defesa da indstria da
energia nuclear.
importante observar que, lamentavelmente, h toda uma
preocupao dos legisladores em afastar os campos de
incidncia da legislao de proteo ambiental, da legislao
de proteo sade pblica e da legislao nuclear.
1
Tal
preocupao, no entanto, no exclusivamente brasileira mas,
ao contrrio, pode ser constatada em muitos outros pases. Em
realidade, busca-se inserir a legislao nuclear no Direito da
Energia, do qual um sub-ramo seria o Direito Nuclear. Com
isto, a proteo contra as radiaes ionizantes e suas
consequncias fica contida no interior de um direito
eminentemente econmico, que o Direito da Energia,
2
e
permanece apenas referida pelo Direito Ambiental, cujo
contedo humanstico expressivo. Veja-se que a prpria
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
1 Esta caracterstica bastante claia na Lei n
8
6.453/77.
2 Dreico da Energia o ramo da cincia jurdica que estuda
as relaes jurdicas pertinentes disciplina de
utilizao de resultantes tecnolgicas da energia, com
repercusso econmica. Alvres, Walter T. Curso
de Direito da Energia, Rio de Janeiro: Forense, 1976, p. 1.
I Direito Ambiental
I
Desenvolvimento, Rio 92 no teve nenhuma sesso destinada ao
exame de matria concernente energia nuclear.
Em uma brevssima anlise topolgica dos artigos
constitucionais referentes ao assunto, possvel constatar
que a matria diz respeito, simultaneamente, organizao
administrativa (art. 21, XXIII, e art. 22, XXVI),
organizao dos Poderes (arts. 48 e 49, XIV) e ordem
econmica e financeira (arts. 177, V, e 225, 6
a
). Vale res-
saltar que, no ttulo da Ordem Econmica e Financeira, inclui-
se a defesa do meio ambiente (art. 170, VI).
A energia nuclear, independentemente do juzo de valor que
se possa fazer de sua utilizao, tem evidentes implicaes
ambientais. Desta forma, obviamente, preciso que se examine
a insero do meio ambiente na Lei Fundamental. Feito isto,
ser possvel chegar-se a um completo quadro legal sobre o
tema.
1. Competncias em Matria Nuclear
1.1. Competncias da Unio em Matria Nuclear
1.1.1. Administrativas
Esto no artigo 21, inciso XXIII, da CRFB as primeiras
referncias constitucionais energia nuclear. Como se sabe, o
artigo 21 da Constituio de 1988 aquele que estabelece as
competncias da Unio. Ao longo das trs alneas do inciso
XXIII, o legislador constituinte definiu princpios a serem
observados pela Administrao Pblica quando esta estiver
exercitando as suas atribuies concernentes energia
nuclear. Assim que determina o artigo 21, inciso XXIII, da
Lei Fundamental da Repblica: compete Unio: explorar os
servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e
exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o
comrcio de minrios nucleares e seus derivados. Estabelecidas
as competncias administrativas, o prprio texto
constitucional definiu uma principiologia a ser
obrigatoriamente observada no trato da questo; tais
princpios so os seguintes:
3

a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser
admitida para fins pacficos e mediante aprovao do
Congresso Nacional;
b) sob o regime de concesso ou permisso, autorizada a
utilizao de radioi- stopos para pesquisa e usos
medicinais, agrcolas, industriais e atividades anlogas;
c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe de
culpa.
3 CF, art. 21, inciso XXHI, alneas a, b e c.
SU * Ensino Superior JM
A Bnergia Nuclear na Constituio Federal
1.1.2. Legislativa
Ao estabelecer as competncias constitucionais privativas da
Unio, a CF determinou que dentre estas se inclui a de
legislar sobre atividades nucleares de qualquer natureza,
contida no artigo 22, inciso XXVI, da Carta Poltica vigente.
Observe-se, entretanto, que o pargrafo nico do referido
artigo dispe: Lei complementar poder autorizar os Estados a
legislar sobre questes especcas das matrias relacionadas
neste artigo.
Estas so as reparties bsicas da competncia federal em
matria de energia nuclear. E desnecessria qualquer anlise
mais fundamentada acerca das competncias e de suas divises,
pois isto j foi feito em outros pontos do presente trabalho.
1.1.2.1. Papel do Congresso Nacional
O Congresso Nacional dotado de competncia exclusiva para
aprovar iniciativas do Executivo referentes a atividades
nucleares (CF, artigo 49, inciso XIV), aprovao esta que
independe de sano do Chefe do Poder Executivo (CF, artigo
48, caput).
1.2. As Competncias dos Estados e dos Municpios em Matria
Nuclear
A competncia estabelecida pelo artigo 21 da CRFB d Unio
um amplo campo de atuao em matria de energia nuclear. J o
artigo 23 da Constituio de 1988, que trata da competncia
comum entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, dispe, em seu inciso VI, que aos referidos entes
polticos compete proteger o meio ambiente e combater a
poluio em qualquer de suas formas. certo, ainda, que, no
campo legislativo, o artigo 24 determina: compete Unio, aos
Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:... VI- florestas, caa, pesca, fauna, conservao da
natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do
meio ambiente e controle da poluio. Ademais, o inciso VIII
do mesmo artigo constitucional determina que aos mesmos entes
polticos cabe a competncia legislativa concorrente em
matria relativa a danos ao meio ambiente.
Por derradeiro, registre-se que os quatro pargrafos do
artigo 24 determinam que, em se tratando de legislao
concorrente, a competncia da Unio limita-se a estabelecer
normas gerais. Ocorre que a competncia da Unio para legislar
sobre as normas gerais no exclui a competncia suplementar
dos Estados. Na inexistncia de lei federal que disponha sobre
as normas gerais, os Estados exercero a competncia
legislativa plena, para atender s suas peculiaridades
regionais. Na hiptese de super- venincia de lei federal
disciplinadora daquilo que deve ser entendido como norma geral
em cada uma das hipteses definidas constitucionalmente,
suspender-se- a eficcia da lei estadual, naquilo que
implique violao das normas gerais estabelecidas pelo Poder
Legislativo da federao.
Quanto aos municpios, de se observar que as suas
competncias constitucionais foram estabelecidas pelo artigo
30 da Lei Fundamental da Repblica. Em assim
Direito Ambiental
sendo, aos municpios, por fora do artigo 30, VIII, compete:
promover no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano.
1.3. Anlise da Estrutura de Competncias
Como j foi dito, indiscutvel a repercusso da utilizao
da energia nuclear sobre o meio ambiente. Tal repercusso
encontra reconhecimento nas prprias normas constitucionais. A
questo que se coloca ante o analista a de saber se poss-
vel aos Estados-Membros e aos Municpios legislar sobre meio
ambiente quando se tratar das repercusses ambientais da
utilizao de material radioativo.
Deve ser observado que a energia nuclear e os elementos
radioativos, de um modo geral, esto tratados nos itens que
definem a competncia legislativa privativa da Unio (CF, art.
22, XXVI). Relembre-se que o texto Constitucional fala em
atividades nucleares de qualquer natureza. Parece-me que o
inciso diz respeito no s produo de radiao mas, tambm,
a toda e qualquer repercusso que a atividade nuclear" possa
vir a causar nos diversos aspectos da vida humana. de se
verificar que a matria nuclear uma exceo
4
dentre os
mltiplos aspectos normatizados pelo Direito Ambiental. Com
efeito, o ordenamento jurdico peculiar atividade nuclear e
suas repercusses no mundo ftico tm merecido tratamento
especfico e destacado por parte da legislao brasileira que,
neste particular, no se afasta das principais ordens
jurdicas da comunidade internacional.
A norma constitucional que ora est sendo examinada
estabelece uma exceo dentre das diversas normas ambientais.
Trata-se, repita-se, de uma norma particular que, como tal,
sobrepe-se s gerais. Este um princpio tradicional de
interpretao das normas de Direito, cuja validade aceita
por todos os juristas que versaram sobre o tema.
5
Ademais, no
se pode deixar de considerar que o objetivo da norma contida
no inciso XXVI do artigo 22 da CRFB diz respeito atividade
nuclear-fim, motivo pelo qual as inmeras atividades-meio que
lhe do suporte devem estar subordinadas ao mesmo poder
legiferante. Trata-se de uma concluso lgica e irrefutvel.
Veja-se que, na Constituio de 1969 (art. 8, XV, b
}
e XVII,
i), j havia norma semelhante quelas que hoje se contm nos
artigos 21, inciso XXIII, e 22, inciso XXVI, da Constituio
de 1988. Ocorre que o quadro normativo da Constituio de 1988
muito mais complexo do que aquele existente nas duas
Constituies anteriores, devido ao fato de que,
diferentemente das cartas anteriores, o poder constituinte
democrtico exprimiu-se de maneira mais ambgua, em razo do
conflito de interesses e do peso das diversas foras polticas
que integraram a Assembleia Nacional Constituinte.
Diante das circunstncias apontadas, como possvel que,
constitucionalmente, os Estados-Membros da Federao possam
atuar em matria nuclear? O tema
4 Cujo fundamento lgico de todo inexistente.
5 Carlos Maximiliano. Hermenutica e Aplicao do Direito, Rio
de Janeiro: Forense, 1981, passim.
A Energia Nuclear na Constituio Federal
relevante, pois, como se ver, os Estados dispuseram,
amplamente, sobre energia nuclear em suas respectivas
Constituies.
Sabemos que o objeto do Direito Ambiental extremamente
vasto e que o conceito de meio ambiente suficientemente
largo para que, em seu interior, possam ser includas matrias
muito distantes umas das outras. A princpio, penso, no se
pode confundir energia nuclear ou qualquer outra atividade que
implique a utilizao de radioistopos radioativos, com meio
ambiente. A relao necessria entre o nuclear e o meio
ambiente que o nuclear, potencialmente, pode causar graves
danos ambientais, seja no momento da minerao do mineral
radioativo, seja no momento da utilizao do radioistopo ou,
finalmente, no momento em que se deva dar um destino final aos
rejeitos nucleares. Portanto, embora mantenham relaes funda-
mentais, no se pode confundir meio ambiente e nuclear.
Evidentemente que, em uma conceituao lata de Direito
Ambiental e de proteo da natureza, as atividades nucleares,
em geral, esto compreendidas entre aquelas que podem e devem
ser nor- matizadas por regras de Direito Ambiental, Ocorre
que, no presente caso, a prpria Lei Fundamental da Repblica
estabeleceu uma exceo definida e precisa. Isto , a
atividade nuclear est diretamente ligada ao Poder Federal
naquilo que diz respeito competncia legislativa, sendo
certo que, na hiptese, trata-se de competncia privativa e,
portanto, indelegvel.
Entretanto, h um elemento complicador que estabelecido
pelo 6
a
do artigo 225 da Norma Fundamental. Determina o
referido pargrafo: as usinas que operem com reator nuclear
devero ter sua localizao definida em lei federal, sem o que
no podero ser instaladas. Ora, em realidade, o prprio
pargrafo reforou a necessidade de lei federal para a
definio de locais para a instalao das usinas que operem
com reatores nucleares. Isto porque a matria ambiental de
competncia da Unio, dos Estados e dos Municpios. O
reconhecimento explcito de que o nuclear tem repercusses
ambientais - da a sua insero parcial no captulo
constitucional referente ao meio ambiente - implica delegao
de determinadas competncias, tanto aos Estados quanto aos
Municpios.
Na vigncia da Carta de 1969, o STF teve oportunidade de se
manifestar, por duas vezes, quanto ao tema ora sob exame; em
ambas as oportunidades o Tribunal decidiu pela
inconstitucionalidade das normas estaduais que dispunham sobre
matria nuclear. importante observar que, em um dos casos,
tratava-se de uma Emenda Constituio de Estado-Membro da
Federao. Passemos s referidas decises:
Representao n
a
1.233-RJ. Representante ~ Procurador Geral
da Repblica. Representado - Assemblia Legislativa do Rio de
Janeiro. Representao de inconstitucionalidade da Lei n
a
785,
de 10/10/84, do Estado do Rio de Janeiro. Incompetncia do
Estado-membro para legislar sobre a construo de usina
nuclear, bem como de instalaes para processamento de
material radioativo para fins industriais. Procedncia da
representao, por afronta ao artigo 8
S
, inciso XVn, letra i,
da Constituio da Repblica. Precedente da Corte. Deciso
unnime. Relator Ministro Djaci Falco. 27/6/85.
Direito Ambiental
Representao n
Q
1.130-RS. Representante - Procurador Geral
da Repblica. Representado - Assemblia Legislativa do Rio
Grande do Sul. Representao. Emenda Constitucional de Estado-
membro que estabelece disposies referentes autorizao da
Assemblia Legislativa e ao referendo da populao do Estado,
com vistas implantao de usinas destinadas a produo de
energia nuclear no territrio estadual, bem assim de
instalaes para processamento ou armazenamento de material
radioativo, que lhes forem complementares. da competncia
exclusiva da Unio legislar sobre energia nuclear, nos termos
do artigo 8
S
, XVII, letra i, da CF. Lei federal n
s
6.803, de
2/7/1980, artigos 10 e 12. A competncia para autorizar e
localizar instalaes nucleares, no Pais exclusivamente da
Unio. Se no se reserva, assim, aos Estados-membros competn-
cia para legislar, sequer supletivamente, sobre energia
nuclear, certo est que no podero faz-lo por meio de emenda
constitucional. A limitao constitucional de competncia
legislativa abrange, em razo da matria, o poder de emenda,
no Estado-membro. Fere, tambm, a emenda constitucional
estadual impugnada, o processo legislativo definido na CF,
arts. 13, III e 200. Representao julgada procedente,
declarando-se a inconstitucionalidade da Emenda n
s
16 de
6/11/80 Constituio do Estado do Rio Grande do Sul. Relator
Ministro Nri da Silveira. 26/9/84.
A CF de 1988 possui elementos capazes de alterar a
jurisprudncia do STF sobre o assunto? Penso que sim. Em
primeiro lugar, deve ser observado que a Constituio de 1988
muito mais abrangente naquilo que diz respeito utilizao
da energia nuclear e s disposies sobre o meio ambiente. Em
segundo lugar, ainda que buscando afastar o tema nuclear do
tema meio ambiente, estabelecendo a norma excepcional quanto
energia nuclear e meio ambiente, a CRFB, em seu artigo 225,
6
a
, assume, claramente, a forte vinculao entre ambos. Pelo
menos naquilo que diz respeito s instalaes nucleares, a Lei
Fundamental entende que a matria relativa ao meio ambiente.
Observe-se, ainda, que a grande maioria dos Estados fez
introduzir em suas Constituies normas que limitam as
atividades nucleares. Tais limitaes tm por essncia a
preocupao com a segurana das instalaes e com o destino
das diversas formas de rejeitos radioativos. Alguns Estados,
inclusive, chegaram a determinar uma proibio pura e simples
da energia nuclear em seus territrios. H tuna evidente
manifestao daquilo que conhecido no Direito Ambiental como
sndrome de NIMB (Not in my backyard), ou seja, no no meu
quintal.
A matria deve ser examinada a partir de algumas premissas.
A primeira delas deve ser o conjunto de princpios que
informam o Direito Ambiental. Por estes princpios, no resta
dvida de que a cautela deve ser observada em matria nuclear;
e mais, no se pode negligenciar a proteo de valores e
direitos fundamentais do ser humano.
Qual a competncia de cada um dos integrantes da Federao
em matria nuclear? Tal competncia ser idntica quela
referente ao meio ambiente? A Constituio estabeleceu algumas
obrigaes especiais para a Unio em matria ambiental, v. g.,
determinar mediante lei a localizao das instalaes
nucleares, fis
A Energia Nuclear na Constituio Federal
calizao, pelo Congresso Nacional, das atividades nucleares
etc. Nestes tpicos h uma rea legislativa especificamente da
Unio. Os Estados-Membros no podero dispor sobre as matrias
que foram reoradamente includas nas competncias legis-
lativas federais. Ocorre que tais matrias no abrangem todo o
espectro no qual se fez necessria a interveno legislativa
do Poder Pblico. neste espao remanescente que se
estabelece a grande dificuldade do problema ora tratado.
Inicialmente, cumpre que se indague quais so a natureza e a
finalidade do estabelecimento de competncias legislativas em
matria nuclear. As obrigaes federais em matria nuclear so
estabelecidas com o objetivo de dar um determinado grau de
unidade a um tema cujo potencial ofensivo por demais
conhecido e que, ao mesmo tempo, implica investimentos
extraordinariamente elevados e que, do ponto de vista do
empreendedor, no podem ficar ao sabor de humores locais. Por
outro lado, a legislao nuclear no pode deixar de atender s
determinaes constitucionais contidas no artigo 225 naquilo
que diz respeito proteo do meio ambiente. V-se, portanto,
que o conjunto legislativo ao qual ora nos referimos no ,
nem poderia ser, contra a autonomia dos Estados e Municpios.
Aqui est um ponto essencial. A Constituio estabeleceu um
sistema de competncia mltipla em matria nuclear. A
diferena em relao matria ambiental no nuclear que, na
matria ambiental em geral, a Unio age, apenas, naquilo que
tange ao estabelecimento de normas gerais.
Em matria de atividades nucleares, a Unio estabelece uma
legislao prpria, possui competncias fiscalizatrias, mas
no se subtrai a atividade de polcia dos Estados e Municpios
quando a atividade nuclear, potencialmente, implicar riscos
ambientais.
Os Estados podero estabelecer normas de proteo
radiolgica quando isto se fizer necessrio para assegurar uma
boa qualidade ambiental. As competncias estaduais e
municipais, no entanto, no podero ser exercidas de forma que
inviabilizem a atividade nuclear. Em tais hipteses, ipso
acto, haveria uma usurpao de competncia absolutamente
inadmissvel em nosso sistema constitucional. O legislador
constituinte, gostemos ou no, reconheceu a atividade nuclear
e, igualmente, aceitou a energia nuclear como uma das
alternativas de gerao de energia. Esta realidade somente
pode ser alterada pelo Poder Constituinte Federal, originrio
ou derivado.
de se observar, porm, que as diferentes Constituies dos
Estados-Membros guardam um profundo significado de receio e
crtica ao nuclear e, especialmente, quanto ao mtodo
autoritrio pelo qual foi implantado o programa nuclear
brasileiro e centralizao deste em uma Federao que sempre
esteve muito mais na condio de estado unitrio e ditatorial
do que na de um sistema descentralizado e com repartio de
poderes.
Devemos levar a srio a Constituio e tentar torn-la
real, sobretudo, naquilo que diz ser o Brasil um Estado
Democrtico de DireitoEm assim sendo, a Unio no deve ser
encarada como um bicho-papo pronto a devorar os Estados e
Municpios, mas como uma entidade poltica, dotada de
capacidade de coordenao e soberania. Como tal, pode, e deve,
dar respostas a problemas graves, como, por exemplo, o do lixo
radioativo e outros, visando com isto obter uma soluo
nacional e no meramente localizada e particularista, como
fetalmente ocorreria se cada ente
Direito Ambiental
integrante da Federao pudesse legislar como bem entendesse
em matria de tal repercusso. Quanto a ns, cidados, cabe-
nos uma tarefa muito maior que a de, atravs dos mecanismos
de soberania popular (CF, art. 14) ou do prprio Congresso,
dizermos se queremos ou no a atividade nuclear como fonte
geradora de energia em nosso Pas.
1.3.1. A Experincia Norte-Americana em Matria de
Competncia
A comparao de experincias jurdicas pode ser um
importante elemento de apoio construo do Direito interno
de cada Pas. Em se tratando de novos ramos do Direito, a
comparao ainda mais importante. O Direito norte-americano
um valioso referencial para o nosso tema,
6
vez que na Amrica
do Norte est localizado o maior nmero de centrais nucleares
existentes em um nico Pas e devido ao feto de que o Estado
norte-americano, assim como o brasileiro, organizado sob
forma federativa.
O texto legal bsico sobre utilizao de energia nuclear nos
Estados Unidos o Atom Energy Act, emendado em 1954. O
propsito fundamental daquela legislao o de proteger o ser
humano e o meio ambiente contra as radiaes ionizantes.
Muitas questes concernentes aplicao da referida lei tm
sido suscitadas perante os Tribunais americanos. A experincia
l desenvolvida pode ajudar a construo jurisprudencial a ser
desenvolvida por nossos Tribunais.
A jurisprudncia norte-americana consagra a primazia do
govemo federal sobre os governos locais quando se trata de
legislar sobre energia nuclear. Findley e Farber
7
apresentam a
deciso proferida no caso Northern States Power Co, vs.
Minesota, cujo julgamento foi feito pelo Tribunal do Oitavo
Circuito em 1971 (474 F. 2d 1143), e confirmada pela Suprema
Corte em 1972 (405 US 1035), pela qual ficou estabelecido que:
The federal govemment has exclusive authority under the
doctrine of preemption
8
to regulate the construction and
operation of nuclear power plants, which necessarily includes
regulation of the leveis of radioactive efuents discharged
from the plant (Pela doutrina da preempo, o govemo federal
detm autoridade exclusiva para regulamentar a construo e a
operao de usinas nucleares, a qual, necessariamente, inclui
a regulamentao dos nveis de efluentes radioativos
produzidos pela usina).
Tal entendimento foi reafirmado no caso Pacific Gas &
Eletric Co. vs. State Energy Ressources Conservation &
Development Comission 461 US 390 (1983).
6 Roger Findley e Daniel Farber. Environ mental Law> St. Paul:
West publishing, 1988, 2* ed., pp. 228 e seguintes.
7 Idem, pp. 220-221.
8 Doutrina adotada pela Suprema Corte, segundo a qual
determinadas matrias tm carter nacional e, portanto, leis
federais tm preferncia sobre leis locais quanto ao tema.
Em sendo assim, um Estado no pode legislar em desacordo com
as leis federais.
A Energia Nuclear na Constituio Federal
Assim, no sistema jurdico norte-americano, cabe Unio a
competncia legislativa quando se trata de matria nuclear.
Pode, no entanto, ocorrer exceo ao princpio mestre, como se
ver adiante.
Situao interessante foi aquela julgada pela Suprema Corte,
que entendeu constitucional uma lei do Estado da Califrnia
que proibiu a instalao de usinas nucleares em seu territrio
enquanto o Congresso no aprovasse uma lei nacional sobre a
disposio de rejeitos radioativos. A Suprema Corte, no
obstante a deciso precitada, no admite que os estados
promulguem leis mais rigorosas que as leis federais em matria
de disposio de rejeitos nucleares. A base constitucional de
tais decises encontra-se na clusula de livre-comrcio, pois,
se um estado estabelecer leis mais rigorosas do que a Unio ou
do que outros estados, estar, no entendimento da Corte,
dificultando a livre circulao de mercadorias entre os
diversos componentes da Federao. Acresce-se que, para a
Corte, os estados no podem criar obstculos para o
desenvolvimento da energia nuclear, pois esta se encontra
submetida ao regime de monoplio federal.
1.4. Insero da Atividade Nuclear na Ordem Econmica
O artigo 177 da CF, integrante do ttulo da Ordem Econmica
e Financeira, em seu inciso V, determina que constituem
monoplio da Unio: a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o
reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e
minerais nucleares e seus derivados. Dispe, ainda, o referido
artigo em seus 1
Q
e 2
9
que: o monoplio previsto neste
artigo inclui os riscos e resultados decorrentes das
atividades nele mencionadas... e a lei dispor sobre o
transporte e a utilizao de materiais radioativos no
territrio nacional.
O texto constitucional suficientemente claro e, portanto,
no demanda qualquer anlise mais aprofundada.
2. O Nuclear nas Anteriores Constituies Federais
A utilizao das propriedades radioativas dos minerais
bastante recente e, por esta razo, a imensa maioria das
Constituies anteriores no se voltou para o tema. No Brasil,
foi somente a partir da Constituio
9
de 1969 que a matria foi
elevada ao mbito constitucional. O artigo 8
9
, inciso XVII,
alnea i, da Carta de 1969 estabeleceu a competncia da Unio
para legislar sobre: guas, telecomunicaes, servio postal e
energia (eltrica, trmica, nuclear ou qualquer outra). Pontes
de Miranda,
10
maior comentador das Constituies brasileiras,
no faz a menor meno ao tema.
A Carta de 1967 limitava-se a estabelecer a competncia
legislativa da Unio sobre energia, sem definir-lhe as formas
de gerao.
11

9 Emenda Constitucional n
B
1, de 1969.
10 Comentrios Constituio de 1967 (com a Emenda n
e
1 de
1969% Rio de Janeiro: Forense, 1987, tomo D, pp. 97-98.
11 Tratava-se de uma meno implcita.
Direito Ambientai
3. O Nuclear nas Constituies dos Estados-Membros
As Constituies de quase todos os Estados-Membros tambm
dispuseram sobre energia nuclear, conforme se demonstrar a
seguir.
A Constituio do Estado do Acre, em seu artigo 206, VIII,
dispe que compete ao Poder Pblico: proibir a utilizao do
solo, subsolo e mananciais hdricos para fins de disposio de
lixo atmico ou similar, no espao territorial do Estado, O
Estado de Alagoas, por fora do artigo 221 de sua
Constituio, proibiu a instalao, em seu territrio, de
usinas nucleares e depsitos de resduos atmicos.
A Constituio do Estado do Amazonas estabeleceu diversos
comandos referentes energia nuclear e a produtos radioativos
de maneira geral. Assim que os 2
a
, 3
e
e 4
2
do artigo 233
determinam:
2
e
vedada a utilizao do territrio estadual como
depsito de rejeitos radioativos, lixo atmico... salvo
situao gerada dentro de seus prprios limites, casos
obrigatoriamente a serem submetidos ao Conselho Estadual de
Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia.
3
S
Fica proibida a introduo, dentro dos limites do
Estado, de substncias cancergenas, mutagnicas e
teratognlcas.
4
9
A entrada de produtos explosivos e radioativos
depender de autorizao expressa do rgo executor da
Poltica Estadual do Meio Ambiente.
J no 8 do mesmo artigo foi determinado que: a Zona
Franca de Manaus, entendida a rea territorial por ela
delimitada, declarada Zona Desnuclearizada. O l
9
do artigo
235 da Lei Fundamental do Amazonas determina que:
A implantao, no territrio estadual, de usinas de energia
nuclear, instalao de processamento e armazenamento de
material radioativo... respeitadas as reservas estabelecidas
em lei e reas indgenas> de acordo com o disposto no artigo
231, da Constituio da Repblica, alm da observncia das
exigncias legais e constitucionais, estaro sujeitas ao que
estabelece o art. 234, desta Constituio, ao parecer
conclusivo do Conselho Estadual do Meio Ambiente... e, na
hiptese de indicao avorvel, aprovao por dois teros dos
membros da Assemblia Legislativa, aps consulta plebiscitria
aos habitantes da rea onde se pretende implantar o projeto.
As disposies constitucionais vigentes no Estado da Bahia
no discrepam daquelas at agora apresentadas; assim que o
artigo 226 da Carta Estadual determina:
Art. 226. So vedados, no territrio do Estado... IIIa
instalao de usinas nucleares; IV-o depsito de resduos
nucleares ou radioativos gerados fora dele.
O Estado do Cear, em sua Constituio, assim disciplinou a
matria:
A Energia Nuclear na Constituio Federal
Art. 259. XIX embargar a instalao de reatores nucleares,
com exceo daqueles destinados exclusivamente a pesquisa
cientfica e ao uso teraputico, cuja localizao ser
definida em lei.
Em Gois est proibida a instalao de usinas nucleares, bem
como produo, armazenamento e transporte de armas nucleares
de qualquer tipo... (art. 131, 2
9
). Est, igualmente,
decidido que os resduos radioativos, as embalagem de produtos
txicos, o lixo hospitalar e os demais rejeitos perigosos
devero ter destino definido em lei, respeitados os critrios
cientficos (artigo 131, l
s
).
Somente mediante consulta popular ser concedida Ecena
ambiental para a instalao de equipamentos nucleares no
Estado do Mato Grosso (GE, artigo 266). J os equipamentos
nucleares no Estado recm-citado, destinados s atividades de
pesquisa ou teraputicas, tero seus critrios de instalao e
funcionamento definidos em lei (CE, artigo 266, pargrafo
nico).
No Estado do Par so vedados a construo, o armazenamento
e o transporte de armas nucleares... bem como a utilizao de
seu territrio para depsito de lixo atmico ou para
experimentao nuclear com finalidade blica. E mais, a lei
prever os casos e locais em que poder ser depositado o lixo
ou o rejeito atmico produzido em territrio paraense e
resultante de atividades no blicas (CE, artigo 527 e
pargrafo nico).
Na Paraba vedado instalar usinas nucleares e depositar
lixo atmico no produzido no Estado (CE, artigo 232). No
Paran, por fora do artigo 209 da Constituio estadual, o
tema assim foi regulado:
Art. 209. Observada a legislao federal pertinente, a
construo de centrais termeltricas e hidreltricas depender
de projeto tcnico de impacto ambiental e aprovao da
Assemblia Legislativa, a de centrais termonucleares, desse
projeto, dessa aprovao e de consulta plebiscitria.
Um peculiar artigo probe, no Estado de Pernambuco, a
instalao de usinas nucleares enquanto no se esgotar toda a
capacidade de produzir energia hidreltrica e oriunda de
outras fontes (artigo 216).
Pela Constituio do Piau, o Estado no aceitar depsito
de resduos nucleares produzidos em outras unidades da
federao (artigo 241).
No Estado do Rio de Janeiro, a propsito, o nico do Pais a
possuir usinas nucleares com a finalidade de gerao de
energia eltrica, a Constituio, por seu artigo 261,
determina que:
A implantao e a operao de instalaes que utilizem
materiais radioativos estaro sujeitas ao estabelecimento e
implementao de plano de evacuao das populaes das reas
de risco e o permanente monitoramento de seus efeitos sobre o
meio ambiente e a sade da populao.
Direito Ambiental
Tais dispositivos, contudo, no se aplicam utilizao de
radioistopos, prevista no artigo 21, XXIII, b, da CF.
No Rio Grande do Norte, lei estadual, observada a limitao
imposta por lei federal, dispor sobre o depsito temporrio
ou permanente de resduos de material atmico de qualquer
origem no territrio do Estado (CE, artigo 153).
A Constituio do Estado do Rio Grande do Sul determina, em
seu artigo 256, que a implantao, no Estado, de instalaes
industriais para a produo de energia nuclear depender de
consulta plebiscitra, bem como do atendimento s condies
ambientais e urbansticas exigidas na lei estadual. E mais,
so vedados, em todo o territrio estadual, o transporte e o
depsito ou qualquer outra forma de disposio de resduos que
tenha sua origem na utilizao de energia nuclear e de
resduos txicos ou radioativos, quando provenientes de outros
estados ou pases (artigo 257).
Em Rondnia, por fora do artigo 232 de sua Constituio,
est vedado o depsito de todo e qualquer resduo ou lixo
atmico, ou similar. Em Santa Catarina, a implantao de
instalaes industriais para produo de energia nuclear...
depender, alm do atendimento s condies ambientais e
urbansticas exigidas em lei, de autorizao prvia da
Assemblia Legislativa, ratificada por plebiscito realizado
pela populao eleitoral catarinense (artigo 185).
Os Estados do Esprito Santo, Maranho, Mato Grosso do Sul,
Minas Gerais, So Paulo,
12
Sergipe e Tocantins no possuem, em
seus captulos constitucionais sobre o meio ambiente,
disposies especiais sobre matria nuclear.
O universo legislativo , como se viu, muito amplo e de
complexa configurao jurdica. Quanto s legislaes
municipais, toma-se impossvel arrol-las ante o grande nmero
de municpios existentes no Brasil.
4. Tratamento Democrtico do Problema Nuclear na Constituio
de 1988
A CF de 1988 tem sofrido muitos ataques. Tais ataques,
entretanto, fazem-se mais pelo que ela tem de positivo do que
pelos seus aspectos negativos. Ademais, existe um ponto que
entendo ser de fundamental importncia: pouco adianta modi-
ficar uma Constituio se as mentalidades que iro aplic-la
no se modificarem. Antes de mais nada, preciso que se d
estabilidade Constituio para que esta possa manter-se
ntegra por um largo perodo de tempo, de molde que seus
princpios e fundamentos possam introjetar-se na conscincia
popular.
Penso que os aspectos mais importantes naquilo que se refere
ao tratamento democrtico conferido pela CF de 1988 ao
complexo problema nuclear encontram- se nos artigos 49, XIV;
177, 2
e
; e 225, 6
9
. Por tais disposies constitucionais,
veri- fica-se que o Congresso Nacional e a lei so os dois
pilares fundamentais sobre os
12 importante observar que no Estado de So Paulo encontra-
se situado o reator experimental da Marinha de Guerra.
BBJ * Ensnc Supsfor Sas&s M&g
A Energia Nuclear na Constituio Federal
quais deve se alicerar a atividade nuclear no Brasil. Isto ,
a utilizao de radiois- topos nucleares neste Pas s pode
ser feita se assim o desejar o seu povo. H uma evidentssima
mudana em relao ao sistema anterior. Veja-se que, embora
mantendo a competncia federal para legislar sobre atividades
nucleares de qualquer natureza, o que a nosso ver est
correto, a Lei Fundamental determinou que tal competncia
restrita a setores da atividade nuclear e que o povo que
deve definir os rumos de tal legislao.
Pelo artigo 49, XIV, est estabelecido que compete ao Poder
Legislativo aprovar iniciativas do Executivo referentes a
atividades nucleares, sendo certo que, por fora do artigo 48,
a aprovao congressual no depende de sano do Chefe do
Executivo, Quais seriam tais iniciativas? Seriam os projetos
de lei originados do Executivo? O termo utilizado pela
Constituio no tcnico. Alis, a Constituio no tem
obrigao de ser tcnica, pois no feita por tcnicos nem
para tcnicos. Cabe ao jurista buscar o sentido tcnico-
jurdico dos termos utilizados na Constituio, em harmonia
com os princpios fundamentais que do fisionomia e carter
Lei Fundamental.
Pelo artigo 84, III, da CRFB, verifica-se que ao Chefe do
Poder Executivo compete iniciar o processo legislativo nos
casos e na forma previstos na prpria Constituio. O inciso
III do mesmo artigo atribui ao Presidente da Repblica prerro-
gativas para sancionar, promulgar e fazer publicar as leis,
bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execuo. Ora, no se pode perder de vista que o artigo 21,
inciso XXIII, alnea a, determina que toda atividade nuclear
em territrio nacional somente ser admitida para ms
pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional. Ao que
nos dado compreender, a CF no autorizou o Presidente da
Repblica a expedir decretos e regulamentos em matria nuclear
sem que estes sejam aprovados pelo prprio Congresso; dito de
outra maneira, o Presidente pode dispor sobre matria nuclear,
mas, nos estritos termos da Lei Fundamental da Repblica, as
iniciativas do Executivo somente podero produzir efeitos
jurdicos aps a aprovao pelo Congresso Nacional. Trata-se
de uma restrio imposta pelo Constituinte ao Executivo. Para
ns, trata-se de uma situao peculiar, porm real: o
Congresso aprova tuna lei, sem sano presidencial, e o
Presidente a regulamenta; tal regulamento, contudo, s entra
em vigor aps a aprovao pelo prprio Congresso. um duplo
controle exercido pelo Legislativo sobre o Executivo: inicial
e final.
O pargrafo nico do artigo 22 admite: lei complementar
poder autorizar os Estados a legislar sobre questes
especficas das matrias relacionadas neste artigo. preciso
que se harmonize a competncia da Unio definida no artigo 21
com aquela prevista no artigo 22. Tal harmonizao s pode ser
analisada luz daquilo que dispe o artigo 49, XIV, da CRFB.
As questes especficas tratadas no pargrafo refe- rem-se a
incisos que no encontrem, em outros locais da Lei Fundamental
da Repblica, obstculos delegao. Ora, em sendo
competncia exclusiva do Congresso Nacional aprovar
iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades
nucleares, esta competncia no pode ser delegada, por fora
do pargrafo primeiro do artigo 68. A matria nuclear
indelegvel, por via de lei complementar, para os Estados. Em
verdade, o inciso XXVI do artigo 22 da Constituio de 1988
cuida de
Direito Ambiental
competncia exclusiva e no privativa. Trata-se de um erro
tcnico da Constituio, facilmente sanvel se examinadas as
diversas disposies atinentes matria.
5. O Brasil na Comunidade Nuclear Internacional
O Brasil, como pas-membro da comunidade internacional,
participa de diversos acordos multilaterais sobre energia
nuclear, sendo que diversos foram ratificados. Os documentos
internacionais de que o Brasil signatrio so os seguintes:
a) Estatuto da Agncia Internacional de Energia Atmica,
ratificado aos 25 de julho de 1957;
b) Emenda aos artigos VI (13/10/1971), VIA I (19/2/1985
aceitao) e VI A 3 (13/2/1985) da Agncia Internacional de
Energia Atmica (AIEA);
c) Tratado para a proscrio das armas nucleares na Amrica
Latina e no Caribe - Tratado de Tlateloco (29/1/1968);
d) Tratado para a proscrio das experincias com armas
nucleares na atmosfera, no espao csmico e sob a gua
(4/3/1965);
e) Tratado sobre a proibio da colocao de armas nucleares e
outras armas de destruio em massa do leito do mar, no
fundo do oceano e em seu subsolo (15/3/1988);
f) Conveno sobre a proteo fsica de materiais nucleares
(17/10/1985);
g) Conveno sobre a pronta notificao de acidente nuclear
(5/12/1990);
h) Conveno sobre assistncia no caso de acidente nuclear ou
emergncia radiolgica (5/12/1990).
Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear
Captulo XXXII Princpios Constitucionais de Utilizao da
Energia Nucleari
1. Os Princpios Estabelecidos pela Constituio da Repblica
Federativa do Brasil
A CF estabeleceu, no artigo 21, inciso XXIII, alneas a, be
c, os princpios fundamentais para a utilizao da energia
nuclear no Brasil. Estes princpios, contudo, no devem ser
vistos como os nicos aplicveis atividade nuclear.
fundamental que sejam incorporados aos princpios
especificamente voltados para a energia nuclear aqueles que
dizem respeito proteo do meio ambiente e aos princpios
fundamentais da Repblica.
Merece ser observado que o artigo 21 no trata da
competncia legislativa da Unio, mas de competncia
administrativa. Observe-se que, no caso do inciso XXIII,
trata-se de um conjunto de atividades ligadas entre si, que
vo desde a lavra de materiais radioativos at a sua
industrializao e a de seus derivados. A norma constitucional
possui um inequvoco contedo econmico, mais precisamente,
possui um evidente contedo de interveno estatal na ordem
econmica.
A atividade nuclear no Brasil est submetida aos seguintes
princpios constitucionais:
2

a) Toda. atividade nuclear em territrio nacional somente ser
admitida para fins paccos e mediante aprovao do
Congresso Nacional (CF artigo 21, XXIII, alnea a);
b) sob regime de concesso ou permisso, autorizada a
utilizao de radioi- stopos para a pesquisa e usos
medicinais, agrcolas, industriais e atividades anlogas (CF
artigo 21, XXIII, alnea b);
c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da
existncia de culpa (CF, artigo 21, XXIII, alnea c).
A anlise das alneas do artigo 21, XXIII, demonstra-nos que
os preceitos contm as seguintes normas:
1 A verso preliminar foi publicada na Revista da Procuradoria
Geral da Repblica, n 1, out./nov.
(
1992.
2 Em realidade, so preceitos, pois uma mesma alnea pode
conter mais de um princpio.
Direito Ambientai
a) a atividade nuclear deve estar voltada para fins
pacficos;
b) o controle democrtico da atividade nuclear;
c) a atividade nuclear encontra-se submetida ao controle do
Estado;
d) a responsabilidade civil na atividade nuclear objetiva.
1.1. Atividade Nuclear para Fins Pacficos
O princpio est contido na alnea a do inciso XXIII do
artigo 21 da Lei Funda- mental, parte. Toda atividade nuclear
em territrio nacional somente ser admitida para fins
pacficos. Parece-me que o enunciado deveria ter sido
formulado da seguinte forma: No ser admitida atividade
nuclear com fins blicos.
Penso que pela alnea a no se logrou chegar a resultados
muito claros quanto natureza das atividades para fins
pacficos, embora seja possvel que se faa alguma observao
preliminar. O campo das atividades nucleares muito vasto,
como pode ser observado do prprio inciso XXIII. Mesmo a
pesquisa nuclear voltada para a medicina pode ser desvirtuada
em seus objetivos e utilizada com finalidades blicas. A
definio, portanto, dos fins pacficos no simples como
poderia parecer a princpio. Igualmente, no simples a
definio de atividade nuclear. Contudo, do conjunto de normas
que se encontram na prpria Constituio, assim como na
legislao ordinria, possvel concluir qual o contedo
jurdico concreto da norma da qual se fala. Atividade nuclear
a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessa- mento, a
industrializao, o comrcio, o transporte de minerais
nucleares e de seus derivados e subprodutos.
Deste amplo conceito de atividade nuclear verifica-se que o
constituinte estabeleceu tuna restrio: no pode haver no
Brasil atividade nuclear com fins de agresso militar.
O que so os fins pacficos tratados pela Constituio? A
resposta no me parece singela. Um ponto possvel fixar~se
imediatamente: no pode haver atividade nuclear que vise dotar
o Pas de um potencial ofensivo nuclear. usual dizer-se que
os arsenais nucleares tm fora dissuasiva, isto , em um
mundo nuclearmente armado, fez- se necessrio que os pases
possuam armas nucleares com a finalidade de desestimular
ataques oriundos de outros pases, tendo em vista a
possibilidade de revide.
O equilbrio pelo terror nuclear no pode ser apontado como
um mecanismo eficaz para a manuteno da paz mundial ou
regional. Ao contrrio, os arsenais nucleares servem como um
estimulador das tenses internacionais. Ademais, o fim da
guerra fria estabeleceu uma nova correlao de foras
internacionais que, incentivadas por nacionalismos e conflitos
tnicos e religiosos de todas as cores, criam situaes de
ameaa nuclear totalmente fora do controle.
A distncia tecnolgica hoje existente entre os diversos
pases toma impossvel uma refrega entre pases ricos e pases
pobres. O resultado j se sabe de antemo (veja-se a Guerra
das Malvinas e a Guerra do Golfo). Ainda que a Argentina e o
Iraque dispusessem de armas nucleares, teria sido diferente o
resultado dos conflitos? Provavelmente, a nica diferena
seria um nmero maior de mortos. O fim da Unio
Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear
Sovitica gerou uma democratizao das potncias nucleares
que, hoje, j ultrapassam a dezena. O fim da bipolaridade e da
guerra fria, com efeito, multipliou as possibilidades de
conflitos nucleares, mesmo que limitados, o novo nacionalismo
nos pases nucleares um perigoso ponto gerador de conflitos.
1.2. Controle Democrtico da Atividade Nuclear
O princpio do controle democrtico da atividade nuclear
encontra-se contido em diversos artigos da Lei Fundamental da
Repblica. O primeiro que o menciona o artigo 21, inciso
XXIII, alnea b; a seguir est contido no inciso XTV do artigo
49, que dispe ser da competncia exclusiva do Congresso
Nacional aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a
atividades nucleares? tambm no 2
9
do artigo 177 da CF o
princpio est presente: a lei dispor sobre o transporte e a
utilizao de materiais radioativos no territrio nacional.
Finalmente, o 6
S
do artigo 225 da CRFB estabelece que as
usinas que operem com reatores nucleares devero ter a sua
localizao definida em lei, sem o que no podero ser
instaladas.
No difcil perceber que o constituinte, acertadamente,
atribuiu ao povo o papel preponderante na definio da
atividade nuclear no Brasil, dos seus objetivos e da forma
pela qual esta ser desenvolvida. O que ocorre, infelizmente,
que o prprio Congresso Nacional no tem se interessado no
desempenho de suas atribuies constitucionais, naquilo que
diz respeito aos assuntos nucleares. Ainda no temos tuna lei
que defina a maneira pela qual o Congresso deva realizar os
controles da atividade nuclear que integram a sua competncia.
O Brasil ainda no possui uma lei que defina concretamente o
que deve ser compreendido por atividade nuclear para fins
pacficos. Os princpios constitucionais permanecem como uma
proclamao de intenes sem eficcia concreta. A prpria
opinio pblica nacional ainda no se mobilizou para exigir
que o Congresso exera o seu papel e passe a desempenhar um
efetivo controle da atividade nuclear.
2. A Localizao das Usinas Nucleares
Nos termos estabelecidos pela CF de 1988, as usinas que
operem com reator nuclear devero ter sua localizao definida
em lei, sem o que no podero ser instaladas.
A matria de grande relevncia, medida que no Brasil
existe, em operao parcial, a Central Nuclear Almirante
lvaro Alberto. Em tal central, encontram-se trs usinas
(Angra I, II e III). A usina de Angra I est implantada e
funciona, ainda que os seus perodos de fechamento sejam
bastante longos. As usinas Angra II
4
e III
3 Na forma do artigo 48 da CF, esta aprovao no est
submetida sano presidencial.
4 O governo federal obteve emprstimo junto a bancos alemes
para o prosseguimento das obras da Usina Angra 13, no valor
de US$ 860 milhes. O Globo, 10/7/1992, p. 26. H a dedsao
poltica de dar prosseguimento s obras que se encontram
paralisadas.
Direito Ambiental
encontram-se em diferentes fases de desenvolvimento. Angra II
est em construo adiantada e Angra III no passa de um
imenso buraco. Qual a incidncia da norma contida no 6
2
do
artigo 225 da CF sobre a Central Nuclear Almirante lvaro
Alberto? A resposta, certamente, no apenas jurdica. Do
ponto de vista jurdico, o problema diz respeito ao conflito
de normas no tempo e, sobretudo, diz respeito hierarquia das
normas jurdicas. Do ponto de vista poltico, o problema
muito mais complexo, pois trata-se de uma opo de
desenvolvimento que deve ser feita pela sociedade. Ocorre que,
desafortunadamente, ainda no atingimos neste Pas uma
estrutura democrtica que permita levar a questo nuclear a
toda a sociedade. A nossa realidade exatamente inversa,
somente pequenos crculos discutem e decidem estas e outras
questes fundamentais da vida nacional Veja-se que isto
ocorre, no obstante a existncia de uma norma constitucional
democratizadora.
Em primeiro lugar, cumpre observar que a legislao
ordinria brasileira, ante- rior Constituio de 1988 no
definiu uma localizao para a Central Nuclear Almirante
lvaro Alberto. O que foi feito pela legislao precedente foi
uma simples previso genrica para as instalaes nucleares e
a especificao de mecanismos para licenciamento. A
autorizao a qual me refiro aquela contida no artigo 10 da
Lei n
2
6.189, de 16 de dezembro de 1974, cujo teor o
seguinte: a autorizao para construo e operao de usinas
nucleoeltrcas ser dada exclusivamente, a concessionrias do
servio de energia eltrica, mediante decreto, ouvidos os
rgos competentes do Ministrio das Minas e Energia.
indiscutvel que, no regime constitucional anterior, a matria
dependia, apenas, de Decreto do Poder Executivo.
O conjunto de disposies constitucionais que trata da
utilizao da energia nuclear indica que o constituinte buscou
fazer com que o assunto nuclear ficasse diretamente
subordinado ao controle do Congresso Nacional e dependente de
lei. Em assim sendo, no possvel a concluso de que lei, na
hiptese, um termo abstrato, que tanto pode ser entendido
como lei em sentido material, como em sentido formal. No.
Aqui, a toda evidncia, trata-se nica e exclusivamente de lei
em sentido formal, isto , uma lei aprovada pelo Congresso
Nacional.
2.1. O Entorno da Usina Nuclear como Reserva Ecolgica
Existe uma forte controvrsia quanto limpeza da energia
nuclear. Um dos pontos mais acirrados que foram adicionados a
esta controvrsia exatamente aquele que se examina agora.
Muitas questes surgem a partir da utilizao da energia
nuclear como combustvel e fonte de recursos; dentre as
diversas questes, merece destaque aquela que diz respeito aos
acidentes nucleares e suas consequncias, bem como aquela que
trata do destino do lixo radioativo.
Penso que se deve ter em mente que a poluio nuclear
qualitativamente diferente daquelas causadas por outros
agentes poluentes. Gordon Rattray Taylor, em trabalho que j
se fez clssico, afirmou que:
A radiao difere dos poluentes vulgares sob trs pontos de
vista principais. Primeiro... nem pode gastar-se nem
desativar-se. Vai-se simplesmente
Princpios Constitucionais de Utizao da Energia Nuclear
transmutando, levando o tempo que muito bem lhe parece, que
pode ser longussimo; no podemos realmente dizer que
enfraquece, pois, embora se dem cada vez menos exploses,
cada uma to forte quanto s anteriores, e igualmente capaz
de causar estragos a tudo o que de perto a cerca. Segundo, faz
sentir seu efeito nos tecidos vivos a um micronvel. Uma
simples molcula do mais terrvel dos poluentes imaginveis
no faria mal a uma mosca. Mas uma simples exploso atmica de
um nico tomo de carbono, que se encontre por acaso em uma
posio crucial, por exemplo, junto ao material gentico (DNA)
de uma clula de esperma ou de um vulo, poderia causar
mutao que seria transmitida descendncia por perodos
indefinidos. Tudo depende de onde se encontra o tomo
radioativo quando explode. Terceiro, h este elemento curioso
do acaso: como disparar a metralhadora contra a multido.
Podemos dizer com certeza que haver alguns mortos e uns
tantos feridos, mas sem a menor idia de quem sejam. Da mesma
forma, se lanarmos no ambiente estas bombas de relgio em
miniatura que so s tomos radioativos, podemos ter a certeza
de que algum h de car ferido, mas quem sofre e quem escapa
ser meramente uma questo de acaso.
5

A nova conscincia ecolgica que vem sendo construda est
colocando a energia nuclear no centro dos debates sobre o
desenvolvimento sustentado. Ocorre que, infelizmente, no
existe uma grande informao pblica sobre o assunto. Este
feto preocupante, pois a populao fica sem condies de
opinar decisivamente sobre a utilizao ou no da energia
nuclear. Esta realidade no um privilgio do Brasil e j foi
denunciada por Jean Dorst:
6

os perigos atmicos so voluntariamente minimizados por
alguns e, pelo contrrio, consideravelmente amplificados por
outros. A opinio pblica mereceria, sem dvida, ser mais
informada e tranqilizada do que est sendo feito atualmente
sobre estes assuntos que permanecem extremamente inquietantes,
at mesmo pelo mistrio que os cercam.
Tal conjunto de preocupaes fez com que o Poder Executivo
expedisse o Decreto n
9
84.973, de 29 de jullio de 1990, que
dispe sobre a co-localizao de estaes ecolgicas e usinas
nucleares. A motivao do referido decreto foi calcada m
quatro pontos, a saber:
a) necessidade de conservao do meio ambiente e uso racional
dos recursos naturais;
b) imperativo da continuidade do programa nuclear
brasileiro;
5 A Ameaa Ecolgica, Sao Paulo: Verbo-Edusp, 1978, pp. 169-
170.
6 Antes que a Natureza Morra, So Paulo: Edgar Blcher, 1973,
p. 255.
Direito Ambiental
c) os estudos necessrios para a localizao e funcionamento
de instalaes nucleares incluem avaliaes pormenorizadas
que fazem parte das atividades desenvolvidas em uma estao
ecolgica;
d) a co-localizao permitir estabelecer um excelente
mecanismo de acompanhamento preciso das caractersticas do
meio ambiente. Assim, foi decretado que as usinas nucleares
devero ser localizadas em reas delimitadas como estao
ecolgica.
O certo seria determinar a co-localizao com Reservas
Ecolgicas.
3. Os Princpios
3.1. Princpio da Atividade Controlada
O princpio da atividade controlada est presente ao longo
de todos os artigos da CF que dizem respeito atividade
nuclear. A utilizao de elementos nucleares no Brasil no se
encontra dentre as atividades econmicas que esto includas
no modelo econmico da livre-iniciativa. As alneas a, be cdo
inciso XXIII do artigo 21 da CF determinam um rgido controle
administrativo das atividades nucleares em territrio
brasileiro. Neste particular, o legislador constituinte
reafirmou o princpio de no-incidncia do regime de economia
de mercado em matria nuclear, seja qual for a finalidade em
que esteja sendo empregada.
A concesso e a permisso so dois regimes jurdico-
administrativos pelos quais possvel a um particular exercer
atividades que o Estado pretende manter sob um padro e certo
grau de controle. Tais instrumentos so, portanto, a expresso
do poder estatal de configurar juridicamente o exerccio de
determinados direitos. Concesso designao genrica.
Existem vrias subespcies de concesso. Celso Antnio
Bandeira de Mello
7
julga que sob denominao to ampla podem se
esconder vrios institutos at mesmo conflitantes. As
diferentes formas de concesso tm em comum o fato de
atriburem ao concessionrio um crculo de direitos subjetivos
bastante amplos em face da Administrao Pblica. Permisso
ato unilateral pelo qual a Administrao Pblica faculta, a
ttulo precrio, a um particular a prestao de um servio
pblico. A CF refere-se, ainda, autorizao.
A diferena fundamental entre os trs institutos jurdico-
administrativos que a concesso dotada de um certo carter
consensual entre o particular e a Administrao. A
Administrao, mediante alvars, pode conceder ao particular
licenas ou autorizaes. A licena tem um sentido de
definitividade, s podendo ser revogada por motivo de
interesse pblico ou por violao de normas legais por parte
do exer- cente da atividade licenciada ou, ainda, por algum
vcio em sua expedio. A revogao de licena pode ser
indenizvel; j a autorizao, concedida a ttulo precrio,
7 Elementos de Direito Administrativo, So Paulo: RT, 1991,2*
ed p. 122.
Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear
revogvel a qualquer momento pelo poder autorizante, sem
qualquer indenizao para o autorizado.
Em decorrncia do interesse social envolvido, a atividade
nuclear est submetida a licenciamento. As atividades
mencionadas esto submetidas ao controle administrativo da
Comisso Nacional de Energia Nuclear, criada pela Lei n
2
4.118,
de 27 de agosto de 1962, alterada pela Lei n
9
6.189/74 e Lei n
9

7.781, de 27 de junho de 1989.
As inovaes trazidas pela Lei Fundamental de 1988,
sobretudo com a atribuio de poder de fiscalizao, em
matria nuclear, ao Congresso Nacional, evidentemente impem
que se faa uma alterao nos Estatutos da Comisso Nacional
de Energia Nuclear, de forma que se possa estabelecer um
vnculo jurdico entre a autarquia e o Legislativo. Seria
aconselhvel que a diretoria da Comisso Nacional de Energia
Nuclear fosse aprovada pelo Congresso e designada para mandato
certo. Assim, a autonomia fiscalizatria da Comisso Nacional
de Energia Nuclear estaria enormemente ampliada e fortalecida,
subordinando-se nica e exclusivamente aos aspectos tcnicos e
constitucionais da questo, vez que a exonerao ad nutum de
sua diretoria seria afastada. Uma outra hiptese a ser pensada
a de, pura e simplesmente, transferir a Comisso Nacional de
Energia Nuclear para o Poder Legislativo. Nesta hiptese,
poderia ser adotado um modelo semelhante ao do Tribunal de
Contas da Unio. Logicamente que em qualquer uma das hipteses
indispensvel que os indicados para compor o board da
autarquia sejam, evidentemente, detentores de profundo
conhecimento sobre a matria nuclear.
3.2. Princpio da Responsabilidade Objetiva
Outro princpio adotado pela Constituio o de que a
responsabilidade civil por danos nucleares independe de culpa.
Assim, o constituinte estabeleceu um sistema de
responsabilidade objetiva em matria nuclear, qualquer que
seja o objetivo em razo do qual ela esteja sendo exercida. A
responsabilidade objetiva em matria nuclear funda-se no risco
da atividade.
A responsabilidade um dos aspectos mais tormentosos da
cincia da Comisso Nacional de Energia Nuclear e, seja na
matria nuclear, seja na ambiental, um dos elementos-chave
para que se possa assegurar a efetividade da aplicao de todo
um conjunto de leis prprias. A responsabilidade civil, como
se sabe, resolve-se no ressarcimento do dano causado. No h
que se falar em situao que tenha sido resolvida em favor do
prejudicado, se este no logrou, efetivamente, perceber aquilo
que lhe era devido em razo do dano suportado. A grave questo
que se coloca a de saber at que ponto possvel a
reparao.
A responsabilidade por danos nucleares um dos aspectos
mais recentes da teoria geral da responsabilidade objetiva.
Foi nos Estados Unidos que primeiro surgiu uma legislao
especfica sobre o tema, sob a forma da modificao proposta
no ano de 1957 ao Atom Energy Acf de 1954. Em seguida, a
Repblica Federal Alem, aos 23 de dezembro de 1959, instituiu
regime legal para o uso pacfico da energia nuclear, sobre a
proteo contra os perigos de sua utilizao. A referida
legislao entrou em vigor em l
s
de janeiro de 1960 e foi
alterada nos anos de 1963 e 1975.
Direito Ambiental
Pierre-Marie Dupuy afirma que o acidente nuclear ocorrido na
central nuclear de Browns Ferry (USA) em maro de 1975, cujas
chances de ocorrer eram de grandeza infinitesimal e que, no
obstante, isto causou bastante perplexidade, levando cons-
truo de uma responsabilidade original.
La gravit de tels prjudices, les risques de leur
diffusion, et la subtilit de 1agent initiateur du domage
imposrent trs vite que Fon conoive des syst- mes de
responsabilits orginawP (A gravidade de tais prejuzos, os
riscos de sua difuso e a sutileza do agente causador do dano
impuseram muito rapidamente que se concebessem sistemas
originais de responsabilidade).
Nos Estados Unidos da Amrica do Norte, o Atom Energy Act,
com alteraes promovidas pela emenda Price-Anderson, de 2 de
setembro de 1975, estabelece a responsabilidade estrita
(strct liabilityP do causador do dano nuclear (em nosso
sistema: responsabilidade objetiva).
Na Repblica Federal Alem, por fora do artigo 25, 1, do
Atomgesetz, de 23 de dezembro de 1959, foi instituda a
responsabilidade objetiva por danos nucleares. O artigo 26
cria uma presuno de responsabilidade do detentor de
substncias radioativas. Este , tambm, o mecanismo adotado
pela lei de 23 de dezembro de 1959, cuja entrada em vigor se
deu em l
e
de julho de 1960.
No Japo, a lei de 17 de junho de 1961 declara, em seu
artigo 3
9
, a responsabilidade objetiva do explorador de reator
nuclear em relao aos danos causados por seu funcionamento.
No Reino Unido, a lei de l
9
de dezembro de 1965 (artigo 7)
segue o exemplo dos pases j mencionados. Na Frana, a
legislao est em igualdade de posio com as anteriormente
mencionadas (Lei n
9
68-943, de 30 de outubro de 1968),
No Brasil, a matria regida pela Lei n
s
6.453, de 17 de
outubro de 1977.
3.3. O Regime de Monoplio
O artigo 177 da CF,
10
em seu inciso V, estabelece o regime
de monoplio para a atividade nuclear. Tal monoplio diz
respeito a: pesquisa, lavra, enriquecimento, reprocessamento,
industrializao e comrcio de minrios nucleares e seus
derivados. Trata-se de repetio desnecessria da norma
contida no inciso XXVI do artigo 22.
A legislao ordinria, Leis n
e
4.118, de 27 de agosto de
1962, e n
9
6.189, de 16 de dezembro de 1974, estabeleceu os
modos e maneiras pelos quais a Unio deve exercer o mencionado
monoplio das atividades nucleares. Por fora da Lei n
9
4.118,
de 27 de agosto de 1962, artigo l

, constituem monoplio da
Unio:
8 Pierre-Marie Dupuy. La Responsabilit Internationale des
tats pour le Domage dOrigine Technologique et
Industrielle, Paris: Pedonne, 1976, p. 102.
9 Strict liability - Liability without Fault Blacks Law
Dictionary, St. Paul: West publishing, 191, p. 991.
10 O artigo 22, inciso XXVI, j foi suficientemente examinado.
Princpios Constitucionais de Utilizao da Energia Nuclear
a) a pesquisa e a lavra de jazidas de minrios nucleares
localizadas no territrio nacional;
b) o comrcio dos minrios nucleares e seus concentrados, dos
elementos nucleares e seus compostos, dos materiais fsseis
e frteis, dos radioistopos artificiais e substncias
radioativas das trs sries naturais; dos subprodutos
nucleares;
c) a produo de materiais nucleares e sua
industrializao.
A Lei n
9
6.189, de 16 de dezembro de 1974, determinou em seu
artigo l
s
que o monoplio contido na Lei n
s
4.118/62 fosse
exercido pela Comisso Nacional de Energia Nuclear e pela
NUCLEBRS. <
O Decreto-lei n
9
1.192, de 28 de dezembro de 1982, em
evidente superposio legislativa, determina em seu artigo l
s

que:
O exerccio das atividades nucleares includas no monoplio
institudo pelo artigo I
a
da Lei n
s
4.118, de 27 de agosto de
1962, exclusivo da Comisso Nacional de Energia Nuclear
CNEN e das Empresas Nucleares Brasileiras S. A. - NUCLEBRS ou
de suas subsidirias, ressalvado o que prescreve o artigo 10
da Lei n
s
6.189; de 16 de dezembro de 1974. .
A NUCLEBRS teve o seu nome alterado pelo Decreto-lei n
9

1.464, de 31 de agosto de 1988.

Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear
Captulo XXXIII Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear
1. A Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear
A responsabilidade criminal em matria nuclear encontra-se
prevista, principalmente, na Lei n
2
6.453, de 17 de outubro de
1977, embora esta lei no esgote todas as hipteses de crimes
que possam ser praticados com a utilizao de material nuclear
ou relacionados com a atividade nuclear em todas as suas
mltiplas possibilidades. Alis, deve ser observado que a
literatura jurdica brasileira, inadvertidamente, no tem
entendido os crimes praticados com instrumentos nucleares como
crimes contra a natureza ou contra o meio ambiente,
1
ou, pelo
menos, a eles no faz meno.
O potencial de agresso dos delitos nucleares imenso e, no
entanto, eles no mereceram at hoje uma legislao que no
diga respeito, apenas, s instalaes nucleares. O que
acontece que crimes de imensas repercusses sociais so
punidos pela legislao penal comum que, como se sabe, no
vocacionada para a delinquncia tecnolgica. No Brasil,
infelizmente, existe um exemplo claro desta situao que nos
dado pelo processo criminal contra os causadores da catstrofe
de Goinia, afinal condenados por homicdio culposo (art. 101,
3
e
, do Cdigo Penal).
1.1. Os Crimes Previstos na Lei n
9
6.453/77
Os crimes nucleares esto tipificados nos artigos 20/27 da
Lei n
e
6.453/77, sendo que o artigo 19 limita-se a fazer uma
exposio genrica dos preceitos nos quais esto previstos os
crimes cometidos na explorao e utilizao da energia
nuclear.
A primeira constatao a ser feita que, ao longo dos
artigos 20/27, encontra- se, apenas, um crime de exposio da
vida, da sade e do patrimnio a perigo causado pela no-
observao de regras de segurana ou proteo relativas
instalao nuclear ou ao uso, transporte, posse e guarda de
material nuclear, que aquele descrito no artigo 26.
O dano propriamente dito no foi objeto de tutela
especfica, pois a lei optou por permanecer no mero perigo.
Qualquer ato ou omisso que implique dano efetivo causado
contra a pessoa humana, contra a vida humana, contra a sade
pblica, contra o meio ambiente, ou mesmo contra o patrimnio
pblico ou privado dever
1 Vladimir Passos de Freitas e Gilberto Passos de Freitas.
Crimes contra a Natureza, So Paulo: RT, 1990,
Direito Ambiental
ser punido pela legislao penal comum. Tanto o Cdigo Penal
como a legislao extravagante podero vir a ser utilizados,
conforme o caso concreto.
1.1.1. O Tipos Legais Previstos na Lei n
9
6.453/77
Os crimes previstos na lei de responsabilidade pela
utilizao de energia nuclear dizem respeito, muito mais, a
atos praticados contra as instalaes nucleares ou contra a
Administrao Pblica, pela inobservncia de normas tcnicas,
do que a atos ilcitos praticados durante a operao da
instalao nuclear e que tenham atingido a vida humana ou o
patrimnio dos indivduos, ou mesmo o meio ambiente.
O artigo 19 bem demonstrativo da filosofia adotada pela
lei em tela, in verbis:
Constituem crimes na explorao e utilizao da energia
nuclear os descritos neste captulo, alm dos tipificados na
legislao de segurana nacional...
A ideia, como se v, a da proteo da instalao nuclear
como um fator de segurana nacional.
a) Artigo 20. Produzir, processar, fornecer ou usar material
nuclear sem a necessria autorizao ou para fim diverso do
permitido em lei: Pena: recluso, de quatro a dez anos.
Este crime praticado por aqueles que esto envolvidos
diretamente na atividade nuclear. Em realidade, seria
conveniente que este tipo fosse voltado, tambm, para pessoas
jurdicas, e as penas adequadas s pessoas jurdicas, como
permitido pela Constituio de 1988 (art. 225, 3
9
). O objeto
jurdico tutelado o poder de polcia da Administrao
Pblica. A utilizao de material nuclear, a sua produo,
processamento e comrcio somente podem ser feitos mediante
autorizao especfica de rgo do Poder Pblico, no caso a
Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN. A autorizao
vencida equiparvel autorizao inexistente.
H, ainda, uma inequvoca vinculao do tipo penal com a
concepo de segurana nacional predominante poca da
promulgao da lei em exame. A finalidade definida em lei deve
ser compreendida em sentido amplo. Lei aqui, no preceito
formal. A violao de uma norma regulamentar, em nosso
entendimento, suficiente para completar a figura criminosa.
O agente a pessoa fsica que pratica os atos definidos no
tipo ou aquele que para eles concorre de qualquer forma.
Material nuclear o definido pelo inciso IV do artigo l
2
da
prpria lei.
b) Artigo 21. Permitir o responsvel pela instalao nuclear
sua operao sem a necessria autorizao. Pena: recluso, de
dois a seis anos.
a primeira vez que a lei utiliza o termo responsvel e no
o termo operador. Parece-me que a norma destina-se direo
da empresa ou instituio operadora da instalao nuclear.
Assim porque o operador da instalao nuclear, nos termos da
!*8j * n$no Sup rior tesy
Responsabilidade Criminal em Matria Nudear
lei, sempre a pessoa jurdica devidamente autorizada para
operar instalao nuclear. Trata-se de uma responsabilidade
pessoal.
O objeto jurdico tutelado o poder de polcia da
Administrao Pblica.
c) Artigo 22. Possuir, adquirir, transferir, transportar,
guardar ou trazer consigo material nuclear, sem a necessria
autorizao. Pena: recluso, de dois a seis anos.
A definio de material nuclear aquela constante na
prpria lei (art. I
9
, inciso IV). O sujeito ativo pode ser
qualquer pessoa. O objeto jurdico tutelado o poder de
polcia da Administrao Pblica.
d) Artigo 23. Transmitir ilicitamente informaes sigilosas,
concernentes energia nuclear. Pena: recluso, de quatro a
oito anos.
Trata-se de um artigo curioso. As informaes referentes ao
ciclo nuclear esto amplamente disseminadas pelo mundo, seja
na comunidade cientfica, seja na sociedade em geral. Diversas
centrais nucleares so negociadas entre empresas e governos e,
de fato, a utilizao civil da energia nuclear no conhece
mais segredos. Eventualmente podem existir segredos
industriais e no nucleares como pretende a lei. O segredo
nuclear, tal como est estipulado no tipo, parece-me ser de
natureza militar e
}
portanto, incabvel em lei destinada s
atividades civis.
O prprio plano de evacuao em caso de acidente nuclear em
Angra dos Reis permaneceu sigiloso durante muitos anos.
Observe-se a contradio, pois, se a populao tiver que ser
retirada da regio, necessariamente, ter que ter conhecimento
do plano de evacuao. A finalidade do artigo ora examinado
obscura. O objeto jurdico tutelado o sigilo das informaes
sobre energia nuclear. Ora, em sendo a energia nuclear um
monoplio federal, o princpio da publicidade da Administrao
Pblica (CF, artigo 37) impede a existncia de sigilo, salvo
expressa previso legal.
Uma questo bastante interessante que suscitada pelo
artigo a referente ao sigilo em relao a uma atividade que
se encontra sob regime de monoplio. Como se sabe, o sigilo
industrial tem por finalidade impedir que uma empresa
aproprie-se de tcnicas e pesquisas de outra e passe a fazer
uma concorrncia desleal. No regime de monoplio, a referida
situao no existe, pois no h concorrncia entre empresas.
Ademais, as instalaes nucleares brasileiras foram adquiridas
no exterior e, portanto, no h qualquer segredo industrial em
relao a elas, pois so produzidas em srie e com tecnologia
conhecida.
e) Artigo 24. Extrair, beneficiar ou comerciar ilegalmente
minrio nuclear. Pena: recluso, de dois a seis anos.
O objeto jurdico tutelado a Administrao Pblica e o seu
interesse em controlar a circulao econmica dos minrios
nucleares. O sujeito ativo pode ser qualquer pessoa. O crime
s admite a forma dolosa.
Direito Ambiental
f) Artigo 25. Exportar ou importar, sem a necessria
licena, material nuclear, minrios nucleares e seus
concentrados, minrios de interesse para a energia nuclear e
minrios e concentrados que contenham elementos nucleares.
Pena: recluso, de dois a oito anos.
O objeto jurdico tutelado o poder de polcia da
Administrao Pblica e, em especial, o interesse desta de
manter controle da entrada e sada de material radioativo do
territrio nacional. O sujeito ativo do crime qualquer
indivduo. Ante a natureza do presente tipo, as questes
suscitadas em relao ao artigo 334 do Cdigo Penal guardam
uma relevante pertinncia. Observe-se que a pena cominada para
o artigo da lei penal comum inferior quelas da lei de
responsabilidade nuclear.
g) Artigo 26. Deixar de observar as normas de segurana ou
de proteo relativas instalao nuclear ou ao uso,
transporte, posse e guarda de material nuclear, expondo a
perigo a vida, a integridade fsica ou o patrimnio de outrem.
Pena: recluso, de dois a oito anos.
o nico crime, previsto na legislao nuclear, que no diz
respeito Administrao Pblica ou a circunstncias inerentes
ao prprio processo de produo nuclear. um tipo penal
bastante insuficiente para penalizar qualquer dano gerado por
qualquer falha, ao ou omisso, culposa ou dolosa cuja fonte
seja a instalao nuclear.
O tipo limita-se a falar em um genrico outrem, tal qual os
tipos penais voltados para a represso de delitos individuais
praticados contra indivduos. O dano nuclear sempre
coletivo, a histria no registra um nico caso em que um dano
nuclear tenha sido sofrido por um nico indivduo.
A exposio a perigo causada por uma instalao nuclear ser
sempre coletiva e a lei deveria contemplar esta hiptese. Em
verdade, o tipo do artigo 26 uma deliberada reduo, para
efeitos penais, das consequncias do perigo nuclear. Tendo em
vista o monoplio da energia nuclear existente no Brasil,
percebe-se que est voltado para a proteo da camada
tecnoburocrtica responsvel pela operao das instalaes
nucleares.
O tipo no contempla, ainda, o dano ambiental que somente
poder ser punido como crime de poluio, previsto na Lei n
e

6.938/81. O tipo no contempla casos de morte em decorrncia
de ilcitos nucleares que, desta forma, devero ser enquadra-
dos no Cdigo Penal como homicdio; a qualificao de culposo
ou doloso devera ser feita diante do caso concreto, no sendo
aceitvel que se adote a posio de consider-los culposos a
priori. franciscana a pobreza do presente tipo penal. A sua
utilidade em caso de um ilcito real praticamente nenhuma.
h) Artigo 27. Impedir ou dificultar o funcionamento de
instalao nuclear ou o transporte de material nuclear. Pena:
recluso, de quatro a dez anos.
Responsabilidade Criminal em Matria Nuclear
interessante constatar que o crime apenado com maior rigor
o tipificado no artigo 27. A sua pena supera, inclusive, a
prevista no artigo 26 que, como se viu, o nico que guarda
alguma relao com a vida dos cidados. O artigo aquele que
mais profundamente assume o carter de defesa das instalaes
nucleares e no da comunidade, contido na lei que est sob
exame. Tanto do ponto de vista penal como do ponto de vista
civil, a Lei n
9
6.453 muito mais uma lei de defesa da energia
nuclear do que uma lei de defesa dos cidados contra a energia
nuclear.
1.2. A Utilizao do Cdigo Penal
Ante a inexistncia de uma legislao nuclear
especificamente voltada para o aspecto penal que possa ser
usada eficientemente pela sociedade em sua prpria defesa,
faz-se necessrio que se examine quais artigos do Cdigo Penal
vigente podero ser aplicveis aos casos concretos. O exame
no se pretende exaustivo, pois h a possibilidade de toda uma
cumulao de crimes em concurso formal ou material que,
praticamente, tomam impossvel uma previso de casos
concretos.
A deficincia da utilizao do Cdigo Penal para as
hipteses em que o bem jurdico atingido o meio ambiente j
foi percebida por vrios juristas em todo o mundo. As
dificuldades so internas e externas ao Direito. Internamente,
possvel verificar a incapacidade de os tipos penais
existentes atenderem a demandas inteiramente diversas daquelas
do tempo em que foram criados. A subjetividade, a pessoa-
lidade e demais critrios centrados no indivduo so
absolutamente impotentes para lidar com problemas de
sociedades altamente tecnolgicas. Externamente, o problema
mais grave a inexistncia de uma conscincia social que
aceite o ilcito ecolgico como ilcito criminal e que veja o
delinqente ecolgico como verdadeiro criminoso. Infelizmente,
a tendncia social considerar os ilcitos ecolgicos como
acidentes.
i) Artigo 121. Matar algum.
Trata-se do crime de homicdio. A sua utilizao em matria
nuclear, lamentavelmente, j foi experimentada pela Justia
brasileira, no tristemente clebre caso do Csio 137, em
Goinia. Os donos e o tcnico responsvel pela cpsula de
Csio 137, que se encontrava abandonada, foram processados por
homicdio culposo, tendo em vista a morte de trs pessoas, que
encontraram o equipamento abandonado e se pintaram com o p
que se desprendia do mesmo.
A pena aplicada pela Justia foi de trs anos de deteno,
passvel de converso em prestao de servios comunidade. A
pena aplicada foi rigorosa, dentro da fragilidade da
legislao vigente. A condenao, no entanto, somente ocorreu
em 1992.
2
As apelaes interpostas pelos rus, fatalmente,
acarretaro a prescrio, em concreto, da pretenso punitiva.
2O Globo,6/8/92.
Direito Ambiental
Penso que a deciso criminal de Goinia traz-nos alguns
importantes pontos para reflexo. O primeiro deles a total
insuficincia da legislao penal ordinria como instrumento
de represso a delitos produzidos com material radioativo. A
leso causada foi imensa e a lei tratou-a como se fora vim
acidente de trnsito.
3
No tenho notcia de que tenha havido
processo penal em razo das doenas que acometeram centenas de
pessoas, inclusive algumas que sequer tinham nascido na poca
da prtica do crime. Igualmente, no tenho notcia de
processos originados pela destruio do patrimnio de centenas
de pessoas que habitavam na regio sinistrada.
j) Outros artigos do Cdigo Penal
Embora reconhecendo uma certa dificuldade em suas
aplicaes, penso que os artigos 252 (exposio da vida ou da
sade pelo emprego de gases txicos ou asfixiantes) e 270
(envenenar gua potvel ou substncia alimentcia) podem ter
uma utilidade considervel na represso aos crimes causados
por meio da energia nuclear. Na hiptese, os eventuais
resultados danosos, morte e leso corporal grave, importam
agravamento da pena.
Como leciona Fernando Fragoso,
4

alm das conseqncias mais agravadas, o evento morte,
resultante... de envenenamento de gua potvel ou de
substncia alimentcia, implica para o criminoso uma srie de
outros gravames, impostos pela Lei n
s
8.072, de 25/7/1990, a
saber: no so passveis de anistia, graa ou indulto; o ru
preso em flagrante responder ao penal preso, pois est
proibida a concesso de liberdade provisria, com ou sem
fiana; a pena ser cumprida integralmente em regime fechado;
e o livramento condicional somente poder ser apreciado aps o
cumprimento de, no mnimo, dois teros da pena.
3 Cujo tratamento, alis, excessivamente brando.
4 Os crimes contra o meio ambiente no Brasil, in Revista
Forense, n* 317, jan./mar. de 1992, p. 110.
Os Rejeitos Nucleares
Captulo XXXIV Os Rejeitos Nucleares
1. Os Rejeitos Nucleares: Breve Definio
Rejeito nuclear ou lixo nuclear todo material contaminado
cuja produo seja resultado da atividade desenvolvida em uma
instalao nuclear. Atualmente, o rejeito produzido pelos 413
reatores nucleares em atividade em todo o mundo equivalente
a algumas centenas de toneladas e cresce constantemente, sendo
o seu armazenamento e descarte extremamente problemticos. Os
rejeitos nucleares podem se revestir de vrias formas e cada
uma delas possui caractersticas bastante diversas das demais
modalidades. Os rejeitos radioativos podem ser classificados
como de:
a) baixa,
b) mdia, ou
c) alta radioatividade.
No Brasil, atualmente, somente a Central Nuclear Almirante
lvaro Alberto produz rejeitos de alta radioatividade.
2. Alguns Aspectos Internacionais do Problema
Quaisquer que sejam os argumentos em favor da utilizao da
energia nuclear, nenhum deles consegue apresentar uma soluo
adequada para o descarte definitivo dos rejeitos nucleares de
alta radioatividade. Anualmente, toneladas de rejeitos
radioativos so estocadas no mundo inteiro e, enquanto isto,
ainda no se logrou chegar a uma concluso definitiva sobre o
destino que deve ser dado a estas verdadeiras montanhas de
lixo letaL Com efeito, o nvel atual de conhecimento
cientfico demonstra que somente o processo natural de
desintegrao capaz de destruir os materiais radioativos.
Isto implica que, em nvel da melhor tecnologia disponvel,
no h nada a fazer que no seja esperar pacientemente pela
perda de letalidade dos materiais radioativos.
A incerteza a nica certeza em matria de radioatividade e
de seus efeitos sobre o meio ambiente e a sade humana. Como
afirma Nicholas Lensen,
1
at hoje no se sabe ao certo quais
so os efeitos da radiao. Ante uma realidade extrema
1 Desafiando o lixo nuclear, in Brown, Lester. Qualidade de
Vida 1992 Salve o Planeta!, So Paulo, Globo, 1992, p. 75.
Direito Ambientai
mente complexa que o manejo do lixo radioativo, os diversos
pases tm encontrado inmeras dificuldades para conseguir
localizar os rejeitos nucleares de forma segura. As
dificuldades so de natureza tcnica e poltica. As
dificuldades tcnicas derivam das condies cientficas que
foram genericamente mencionadas; as dificuldades polticas
derivam do fato de que nenhuma comunidade deseja ter o
depsito de rejeitos nucleares em seu territrio.
2

A soluo que tem sido adotada pela maioria dos pases para
o grave problema do lixo atmico o enterramento do material
em aterros especificamente preparados. Entretanto, mesmo esta
soluo no tem conseguido obter consenso pblico e social ou
facilidade na sua implementao. O consagrado fsico Anselmo
Paschoa entende que a melhor soluo para o problema talvez
seja o depsito no subsolo submarino, nas plancies abissais.
3

Os EUA que, inicialmente, pretendiam ter obtido uma soluo
definitiva para o problema em 1985, no conseguiram realizar o
seu intento e, no momento, a soluo est prevista para ser
implementada somente em 2010.
4
Na Alemanha ocorreu o mesmo
retardamento, a previso atual que o depsito somente estar
pronto no ano 2020.
Na Inglaterra, planeja-se construir um depsito para
rejeitos de baixa e mdia radioatividade na cidade de
Sellefield. Este mencionado depsito tem causado bastante
controvrsia, pois, recentemente, foi descoberto que um
relatrio elaborado para o Ministrio do Meio Ambiente
constatara a existncia de perigo de exploses subterrneas em
decorrncia do acmulo de gases no depsito. As exploses
poderiam vir a romper as protees blindadas do depsito. A
expectativa atual a de que o depsito venha a ser inaugurado
no ano de 2005.
5
Note-se que o depsito est planejado para uma
profundidade de 800 metros e o seu rompimento poderia implicar
grave contaminao dos lenis freticos da regio, com
consequncias imprevisveis. Os custos estimados da obra so
da ordem de dois bilhes de dlares americanos.
Os custos econmicos envolvidos na construo dos aterros
para os rejeitos nucleares atingem valores que so realmente
extraordinrios. Estima-se que para a construo de um nico
local capaz de armazenar 96.000 toneladas de combustvel
irradiado e os rejeitos de alto nvel de radioatividade seja
de 36 bilhes de dlares americanos.
6
Como se v, a energia
nuclear representa uma quantidade de investimentos que no
acabam nunca. Para comear ou para encerrar a atividade
nuclear gastam-se milhares de milhes de dlares.
3. O Problema no Brasil
Como j tivemos oportunidade de ver, no Brasil inexiste
legislao federal capaz de fornecer diretrizes para
solucionar os graves problemas ocasionados pela
2 Trata-se do fenmeno conhecido como not in my backyard.
3 Jomal do Brasil, 19/8/1991, Ecologia.
4 Nicholas Lensen. Ob. cit., p. 82.
5 Jomal do Brasil, 4/4/92.
6 Nicholas Lensen. Ob. cit., p. 84.
Os Rejeitos Nucleares
destinao final dos rejeitos nucleares. Mais tuna vez, no se
trata de uma particularidade brasileira, pois no mundo inteiro
a questo tem se caracterizado pela inrcia e pela
desconfiana generalizadas.
A energia nuclear, independentemente do juzo de valor que
dela se faa, traz consigo um inequvoco problema, que o
gerado pelo rejeito radioativo que se alastra diariamente em
grande proporo. Este um problema que acompanha todos os
equipamentos que utilizam a radiao ionizante em qualquer de
suas formas conhecidas at hoje.
Os problemas mais significativos existentes no Brasil
referentes aos rejeitos radioativos so aqueles causados pelo
Csio 137, na cidade de Goinia, capital do Estado de Gois;
pelos rejeitos da usina nuclear de Angra dos Reis e por
mineradoras que trabalham com material radioativo na extrao
mineral e, simplesmente, deixam o rejeito decorrente de sua
atividade para que a sociedade e o Poder Pblico o tratem.
7

A Central Nuclear Almirante lvaro Alberto, muito embora
produza 16 toneladas de lixo radioativo a cada 18 meses, no
dispe de uma soluo definitiva para a disposio dos
rejeitos por ela produzidos, limitando-se a realizar uma
estocagem provisriado referido material.
O problema suscitado pelos rejeitos produzidos em Angra dos
Reis tem vrias origens, inclusive, ideolgica. A ideologia
que fundamentou o programa nuclear brasileiro estava calcada
na falsa premissa de que a energia nuclear absolutamente
limpa e que a proteo a ser dada ao programa nuclear
brasileiro era, fundamentalmente, a proteo das instalaes
nucleares contra atentados ou atos terroristas. A proteo da
populao ante os perigos e riscos trazidos pelas usinas
nucleares. A partir desta premissa bsica, todo o sistema de
segurana foi elaborado equivocadamen- te. A proteo da
populao, neste contexto, era absolutamente secundria.
Atualmente, inicia-se um lento processo de reviso de
conceitos relativos segurana nuclear e, paulatinamente, a
proteo da populao civil contra eventuais acidentes
nucleares comea a se tomar o elemento fundamental do sistema
de segurana. Os fundamentos ideolgicos que marcaram o incio
da atividade nuclear no Brasil implicaram que, ainda hoje, o
gravssimo problema dos rejeitos nucleares no tenha qualquer
soluo minimamente aceitvel, seja por parte da sociedade,
seja por parte de tcnicos independentes, seja pelos governos
estaduais e municipais que sofrem as consequncias de um
planejamento nuclear socialmente irresponsvel.
3.1. O Csio 137
O lixo nuclear no pode ser examinado apenas naquilo que
tange s instalaes nucleares, o problema muito mais grave.
Fato que existem centenas, seno milhares, de equipamentos
que utilizam material radioativo em nosso Pas e no h uma
lei federal regulamentando a disposio final desses rejeitos.
7 Anselmo Paschoa. jornal do Brasil, 4/4/92.
866
Direito Ambiental
O acidente com o Csio 137, que o maior acidente nuclear
brasileiro, muito embora no tenha sido causado por uma
instalao nuclear, um caso exemplar. Mais uma vez, pode ser
citado o caso do lixo radioativo resultante do acidente com o
Csio 137 que, at hoje, continua guardado em tonis, de
segurana discutvel.
A lentido administrativa para a soluo do gravssimo
problema do lixo nuclear absolutamente espantosa. Vejamos as
repercusses do acidente com o Csio 137, ocorrido em Goinia,
no ano de 1987, nas atitudes da Administrao Pblica. No ano
de 1987, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional
mensagem contendo projeto de lei sobre depsito intermedirio
de rejeitos radioativos. Aos 19 de novembro de 1987, foi
aprovada a urgncia para a tramitao de tal mensagem. A
urgncia foi retirada aos 16 de maio de 1990.
8
Em abril de
1992, foi anunciada a abertura de uma concorrncia para a
realizao do Estudo de Impacto Ambiental que deveria
anteceder construo do depsito definitivo do lixo nuclear
resultante do acidente acontecido em Goinia.
O depsito foi previsto para armazenar cinco mil toneladas
de lixo radioativo e somente ficou pronto em 1994, isto ,
sete anos aps o acidente.
9

3.2. Destinao Final de Rejeitos Radioativos
A importante questo da destinao final dos rejeitos
radioativos, como foi demonstrado nas edies anteriores do
presente trabalho, passou muitos anos sem que qualquer medida
legislativa fosse adotada para enfrent-la. Finalmente, o
Congresso Nacional saiu de sua inrcia e aprovou a Lei n
Q

10.308, de 20 de novembro de 2001, que dispe sobre a seleo
de locais, a construo, o licenciamento, a operao, a
fiscalizao, os custos, a indenizao, a responsabilidade
civil e as garantias referentes aos depsitos de rejeitos
radioativos, e d outras providncias. desnecessrio dizer
que se trata de uma lei de importncia extraordinria que, at
aqui, ainda no foi regulamentada.
10
Este feto, como se sabe,
impede a aplicao concreta da norma legal que ora se pretende
examinar.
O objetivo da lei o de estabelecer normas para o destino
final dos rejeitos radioativos produzidos no territrio
nacional, bem para a seleo de locais, a construo, o
licenciamento, a operao, a fiscalizao, os custos, a
indenizao, a responsabilidade civil e as garantias
referentes aos depsitos radioativos. Ou seja, buscou- se
cobrir todo o espectro do problema. Conforme foi definido pelo
pargrafo nico do artigo l
e
da lei em questo, a nomenclatura
a ser adotada para a implementao da norma legal aquela
estabelecida nas normas da Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN.
8 Ecologia e Desenvolvimento, n* 9, ano 1, p. 41.
9 O Estado de S.Paulo, 13/4/1992.
10 7/9/2002.
Os Rejeitos Nucleares
3.2.1. Responsabilidade pelos Rejeitos Radioativos
Conforme definido pelo artigo 2
9
, compete Unio, com base
nos arts. 21, inciso XXIII, e 22, inciso XXVI, da CF, por meio
da CNEN, no exerccio das competncias que lhe so atribudas
pela Lei n
e
6.189, de 16 de dezembro de 1974, modificada pela
Lei n
9
7.781, de 27 de junho de 1989, a responsabilidade pelo
destino final dos rejeitos radioativos produzidos em
territrio nacional.
3.2.2. Tipos de Depsitos de Rejeitos Radioativos
0 artigo 3
Q
da lei admite a instalao e a operao dos
seguintes tipos de depsitos de rejeitos radioativos:
1 - depsitos iniciais;
II - depsitos intermedirios;
III depsitos finais.
A Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN tem o dever
legal de estabelecer normas para a construo, licenciamento,
administrao e procedimentos diversos dos depsitos iniciais,
intermedirios e finais, vedado o recebimento nos depsitos
finais de rejeitos radioativos na forma lquida ou gasosa.
admissvel que os depsitos iniciais utilizados para o
armazenamento de rejeitos nas instalaes de extrao ou de
beneficiamento de minrio sejam convertidos em depsitos
finais, mediante expressa autorizao da CNEN. Nas hipteses
de ocorrncia de acidentes radiolgicos ou nucleares,
excepcionalmente podero ser construdos depsitos pro-
visrios, que sero desativados, com a transferncia total dos
rejeitos para depsito intermedirio ou depsito final,
segundo critrios, procedimentos e normas especialmente
estabelecidos pela CNEN.
3.2.2.1. Seleo de Locais para Depsitos de Rejeitos
Radioativos
A seleo de locais para depsitos iniciais deve ser feita
dentro de critrios estabelecidos pela CNEN para a localizao
das atividades produtoras de rejeitos radioativos. Tal seleo
de locais para instalao de depsitos intermedirios e finais
deve obedecer a critrios, procedimentos e normas
estabelecidos pela CNEN. Os terrenos escolhidos como adequados
para depsitos finais devero ser declarados de utilidade
pblica e desapropriados pela Unio, quando j no forem de
sua propriedade. No se admite o depsito de rejeitos de
quaisquer naturezas nas ilhas ocenicas, na plataforma
continental e nas guas territoriais brasileiras.
O operador das instalaes nas quais so gerados os rejeitos
deve responsabilizar-se pelo projeto, construo e instalaes
dos depsitos iniciais de rejeitos radioativos. Quanto aos
depsitos intermedirios e finais, o seu projeto, construo e
instalao so da responsabilidade da Comisso Nacional de
Energia Nuclear CNEN.
Direito Ambiental
3.2.2.2. Licenciamento e Fiscalizao dos Depsitos
Cabe Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN a
responsabilidade pelo licenciamento de depsitos iniciais,
intermedirios e finais de rejeitos nucleares. Especialmente
quanto aos aspectos referentes ao transporte, manuseio e
armazenamento de rejeitos radioativos e segurana e proteo
radiolgica das instalaes, sem prejuzo da licena ambiental
e das demais licenas legalmente exigveis. A fiscalizao dos
depsitos iniciais, intermedirios e finais ser exercida pela
Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN, no campo de sua
competncia especfica, sem prejuzo do exerccio por outros
rgos de atividade de fiscalizao prevista em lei.
3.2.2.3. Administrao e Operao dos Depsitos
O titular da autorizao para operar a atividade geradora
dos rejeitos o responsvel pela administrao e operao de
depsitos iniciais, competindo Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN a administrao e a operao de depsitos
intermedirios e finais.
3.2.23.1. Depsitos Provisrios
Quando ocorrerem acidentes nucleares ou radiolgicos, a
Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN, a seu exclusivo
critrio, considerada a emergncia enfrentada, poder
determinar a construo de depsitos provisrios para o
armazenamento dos rejeitos radioativos resultantes, sendo da
sua exclusiva responsabilidade a seleo do local, o projeto,
a construo, a operao e a administrao dos depsitos
provisrios, ainda que executados por terceiros devidamente
autorizados. A fiscalizao de tais depsitos exercida pela
Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN, no campo de sua
competncia especfica, sem prejuzo do exerccio por outros
rgos de atividade de fiscalizao prevista em lei. Todos os
custos relativos aos depsitos provisrios, inclusive os de
remoo de rejeitos e descomissionamen- to, so de
responsabilidade da Comisso Nacional de Energia Nuclear -
CNEN. No que tange segurana fsica dos mencionados
depsitos, esta fica guarda das autoridades estaduais,
cabendo, no entanto, a responsabilidade civil por danos
radiolgicos pessoais, patrimoniais e ambientais causados por
rejeitos nos depsitos provisrios ou durante o transporte do
local do acidente para o depsito provisrio e deste para o
depsito Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN.
3.2.2.4. Remoo dos Rejeitos
A remoo de rejeitos de depsitos iniciais para depsitos
intermedirios ou de depsitos iniciais para depsitos finais
da responsabilidade do titular da autorizao para operao
da instalao geradora dos rejeitos, que arcar com todas as
despe-
Os Rejeitos Nucleares
sas diretas e indiretas decorrentes da atividade. Tais
remoes somente podem ser feitas com prvia autorizao da
Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN.
Compete ao titular da autorizao para a operao da
instalao geradora de rejeitos arcar integralmente com os
custos relativos seleo de locais, projeto, construo,
instalao, licenciamento, administrao, operao e segurana
fsica dos depsitos iniciais. Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN compete arcar com os custos relativos seleo
de locais, projeto, construo, instalao, licenciamento,
administrao, operao e segurana fsica dos depsitos
intermedirios e finais.
3.2.3. Responsabilidade Civil
Em se tratando de depsitos iniciais, a responsabilidade por
danos radiolgicos pessoais, patrimoniais e ambientais
causados por rejeitos radioativos neles depositados,
independentemente de culpa ou dolo, do titular da
autorizao para operao da instalao; j nos depsitos
intermedirios e finais, a responsabilidade civil por danos
radiolgicos pessoais, patrimoniais e ambientais causados por
rejeitos radioativos neles depositados, independentemente de
culpa ou dolo, da Comisso Nacional de Energia Nuclear -
CNEN.
Quando se tratar do transporte de rejeitos dos depsitos
iniciais para os depsitos intermedirios ou de depsitos
iniciais para os depsitos finais, a responsabilidade civil
por danos radiolgicos pessoais, patrimoniais e ambientais
causados por rejeitos radioativos do titular da autorizao
para operao da instalao que contm o depsito inicial. J
no transporte de rejeitos dos depsitos intermedirios para os
depsitos finais, a responsabilidade civil por danos
radiolgicos pessoais, patrimoniais e ambientais causados por
rejeitos radioativos da CNEN. Ainda que exista a
possibilidade de delegao, a terceiros, da atividade de
transporte do material dos depsitos intermedirios para os
depsitos finais, a responsabilidade civil remanesce afetada
Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN.
Somente mediante a prestao de garantias, previstas no
artigo 13 da Lei n
9
6.453, de 17 de outubro de 1977,
u
sero
concedidas autorizaes para a operao de depsitos iniciais,
intermedirios ou finais. O titular da autorizao para a
operao da instalao, quando se tratar de operao ou
descomissionamento de depsitos iniciais e de intermedirios
ou finais, na hiptese de estarem sendo operados por ter-
ceiros, dever apresentar garantia suficiente para fazer
frente s indenizaes por
11 Art. 13. O operador da instalao nuclear obrigado a
manter seguro ou outra garantia financeira que cubra a sua
responsabilidade pelas indenizaes por danos nucleares.
I
o
A natureza da garantia e a Exao de seu valor sero
determinadas, em cada caso, pela Comisso Nacional de
Energia Nuclear, no ato da licena de construo ou da
autorizao para a operao. 2
a
Ocorrendo alterao na
instalao, podero ser modicados a natureza e o valor da
garantia. 3
C
Para a determinao da natureza e do valor da
garantia, levarse-o em conta o tipo, a capacidade, a
finalidade, a localizao de cada instalao, bem como os
de~ mais fatores previsveis. 4* O no-cumprimento, por
parte do operador, da obrigao prevista neste artigo
acarretar a cassao da autorizao. 5 A Comisso Nacional
de Energia Nuclear poder dispensar o operador da obrigao
a que se refere o caput deste artigo, em razo dos reduzidos
riscos decorrentes de determinados materiais ou instalaes
nucleares.
Direito Ambiental
danos radiolgicos causados por rejeitos radioativos. Na forma
do artigo 25, nos depsitos intermedirios e finais, caso
sejam operados por terceiros, consoante o art. 13 desta Lei, o
prestador de servios dever oferecer garantia para cobrir as
indenizaes por danos radiolgicos.
Os direitos eventualmente existentes sobre os rejeitos
radiativos so transferidos para a Comisso Nacional de
Energia Nuclear - CNEN, mediante a sua simples entrega para
armazenamento nos depsitos intermedirios ou finais.
B8J - Ensfo Superior Bmm Mftco
Energia Nuclear
Captulo XXXV Energia Nuclear
1. Os Primeiros Protestos contra o Nuclear
A energia nuclear, aos olhos da populao comum, sempre
esteve envolvida em uma aura de mistrio e suspense. Desde o
projeto Manhattan,
1
as questes nucleares esto cobertas por
razes de segurana nacional, razes de Estado e outras
designaes semelhantes que possuem um ponto comum, que a
supremacia das razes de estado sobre os indivduos e sobre a
proteo dos direitos humanos bsicos. Durante mitos anos, a
opinio pblica internacional permaneceu completamente
desinformada sobre o que aconteceu em Alamo Gordo ou em
Tcheliabinsk.
2
Em plena guerra fria, a CIA e a KGB mantiveram
uma colaborao secreta, por aproximadamente 20 anos, com a
finalidade de impedir que o mundo tomasse conhecimento dos
riscos nucleares e do nvel de irresponsabilidade daqueles que
manipulam artefatos nucleares.
3

No perodo compreendido entre 1945 e 1962, o mundo assistiu,
perplexo, a 423 detonaes nucleares comunicadas oficialmente
por seus responsveis. Deste total, os EUA foram responsveis
por 271, a ex-Unio Sovitica por 124, o Reino Unido por 23 e
a Frana por cinco. A Repblica Popular da China s mais tarde
ingressou no Clube Nuclear. Em l
2
de maro de 1954, os EUA
detonaram a bomba de hidrognio, com potencial ofensivo de 15
megatons, no atol de Bikini. A carga detonada foi bastante
superior s dos artefatos lanados sobre Hiroshima e Nagasaki
nos ltimos dias da Segunda Guerra Mundial.
A exploso da bomba de hidrognio suscitou veementes
protestos populares e que chegaram a envolver personalidades
tais como o fsico Albert Einstein, o humanista Albert
Schweitzer e o papa Pio XII. A precipitao de chuvas com
resduos radioativos e toda uma srie de outros acidentes
fizeram com que a opinio pblica internacional se
posicionasse firmemente contra a energia nuclear,
especialmente quando utilizada como arma de guerra.
Desde a poca que vem de ser mencionada, o movimento
antinuclear tem dado mostras de sua fora popular no mundo
inteiro. Assim, muitos pases tm editado leis que implicam a
suspenso das atividades nucleares, a moratria nuclear etc. A
prpria
1 Projeto secreto norte-americano que construiu a bomba
atmica.
2 Campos nucleares norte-americano e sovitico.
3 Hertsgaard, Mark. Les Catastrophes Secrtes de
Tcheliabinsk", inL'Evenement du Jeudi, n
fl
376, 16 au
22 de Janvier 1992, p. 40.
871
Direito Ambiental
Constituio brasileira, como j foi visto,
4
possui mecanismos
de controle da atividade nuclear que refletem a angstia e a
repulsa popular contra este terrvel perigo.
2. Os Segredos Nucleares: Uma Histria de Tragdias
2.1. Atividades Civis
Existe uma tendncia internacional, que j foi denunciada
neste livro, de dotar a energia nuclear de mecanismos de
controle institucional autnomo e independente dos demais
organismos de controle ambiental. Esta tendncia se explica em
funo da necessidade de a indstria nuclear permanecer
distante da vigilncia da opinio pblica, em razo dos
segredos de estado, das razes de estado. A seguir, passarei a
apresentar algumas situaes que foram criadas pelas razes de
estado e pelo segredo naquilo que diz respeito s atividades
nucleares, especialmente aquelas com finalidade militar.
2.1.1. Estados Unidos - Los Alamos National Laboratory
O Los Alamos National Laboratory, nos EUA, um exemplo
interessante daquilo que foi afirmado no pargrafo anterior. O
cidado norte-americano Tyler Mercier tem feito, seguidamente,
denncias sobre o nvel de contaminao radioativa na cidade
de Los Alamos.
5
As denncias, como sempre, foram negadas e a
direo do laboratrio sempre afirmou a segurana das
instalaes do laboratrio. Entretanto, a gravidade dos fatos
fez com que a instituio assumisse que, entre os anos de 1951
e 1964, foram despejados, diariamente, em um riacho prximo ao
centro de pesquisas, 40.000 litros de gua contendo plutnio
puro, urnio e trtio. Em seguida, o prprio laboratrio
admitiu ter praticado cerca de 770 violaes s normas de
proteo ao meio ambiente.
O Los Alamos National Laboratory est situado na mesma
cidade utilizada para os estudos e pesquisas do projeto
Manhattan. Na cidade, pelo menos, 97 casos de cncer cerebral
so atribudos s atividades do laboratrio, isto sem se Mar
em um provvel acidente nuclear que teria ocorrido em 1973, e
que ainda no houve uma explicao oficial sobre se o referido
acidente teria ou no ocorrido efetivamente.
No se pode esquecer, ainda, as consequncias letais das
experimentaes realizadas no campo militar de Hartford e do
lanamento de 340.000 curies de gs radioativo na atmosfera.
Hoje se sabe que o Pentgono, para obter resultados ver-
dadeiros quanto ao efeito da bomba atmica, realizou testes
com soldados voluntrios. Em 1984, o governo americano
indenizou os tais voluntrios pelos danos que estes sofreram
em sua sade.
4 Veja o captulo prprio.
5 O Globo, 9/3/1992.
\
Energia Nuclear j
2.1.2. Ex-Unio Sovitica - Tcheliabinsk
Tcheliabinsk uma cidade de aproximadamente um milho de
habitantes, situada nos montes Urais, em cuja regio se
encontra um polgono conhecido como Bayak, local at pouco
tempo secreto. Nesta regio encontra-se instalado um complexo
nuclear da ex-Unio Sovitica. O local conhecido como a
"capital do cncer Pelo menos trs grandes acidentes nucleares
podem ser anotados no passivo do campo nuclear de
Tcheliabinsk. O primeiro dos acidentes se passou nos anos de
1950, quando os rejeitos radioativos eram vertidos diretamente
no rio Techa. Vinte e oito mil pessoas foram expostas
diretamente radiao. A radiao para aqueles que foram
expostos diretamente foi calculada em nmero 57 vezes maior do
que a radiao que foi liberada pelo acidente de Chemobil.
6
O
ento presidente Mikhail Gorbatchov, em seu informe sobre os
fatos ocorridos em Tcheliabinsk, disse que dos 124 mil
habitantes da regio que foram expostos radiao, cerca de
um quarto foi submetido a doses consideradas graves. Algumas
informaes contidas no pronunciamento presidencial so
espantosas. Somente em 1953 foi proibida a utilizao das
guas do rio Techa. Em 1957, houve uma pane no sistema de
refrigerao, lanando radiao semelhante quela de Chemobil.
Somente foram evacuadas 11 mil pessoas da regio.
Mark Hertsgaard, discorrendo sobre o acidente ocorrido no
ano de 1957,
7
afirma que:
Le drame de 1957 et la ngligence des Sovitiques offraient
aux Amri- cans, certes, de quoi alimenter leur propagande
idologique contre le comunis- me. Cependant, en insistant sur
l'horreur de Tchehabinsk, on risqueait de braquer lopinion
pubhque occidentaux. Or, au mme moment, Washington faisait un
gros effort de communication pour ses propres programmes
atomiques. Tout bien pos, les autorits amricaines ont
prfrs le silence. Un silence de mort (O drama de 1957 e a
negligncia dos soviticos, certamente, ofereceram aos
americanos material para alimentar a sua propaganda contra o
comunismo. Entretanto, a insistncia sobre o horror de
Tcheliabinsk poderia acarretar uma mobilizao da opinio
pblica ocidental. Ora, ao mesmo tempo, Washington fazia um
grande esforo de comunicao para os seus prprios programas
atmicos, tudo bem pesado, as autoridades americanas
preferiram o silncio. Um silncio de morte).
Foram registradas, oficialmente, 66 mil vtimas da
catstrofe de 1957. A outra catstrofe causada pelo complexo
nuclear de Tcheliabinsk foi em decorrncia da contaminao do
lago Karachay. Naquele lago, desde 1951, foi lanada uma
formidvel quantidade de rejeitos radioativos. Estima-se que o
lago tenha recebido uma carga total de 120 milhes de curies.
Evidentemente que o lago, aps a espetacular
6 Ob. cit., p. 37.
7 Idem, p. 40.
Direito Ambientai
descarga de produtos radioativos, est completamente morto. Os
cientistas soviticos pensavam que o lanamento dos rejeitos
radiativos no lago Karachay no acarretaria maiores danos,
pois o lago era relativamente isolado e no mantinha contato
com os rios da regio. Ledo engano. No inverno de 1966, tuna
longa estiagem fez com que o nvel do lago ficasse muito baixo
e, na superfcie de suas guas formou-se uma pelcula
radioativa que, em razo dos fortes ventos do vero de 1967,
espalhou-se por uma regio de 25.000km
2
, atingindo 430 mil
pessoas. O nvel da radioatividade que foi espalhada por toda
uma imensa regio foi comparvel ao da radioatividade
espalhada pela bomba lanada sobre Hiroshima. O nmero de
vtimas no foi revelado at hoje.
desnecessrio dizer que todas as mortes e doenas graves
resultantes das experincias nucleares, que aqui foram
narradas, aconteceram em nome da razo de estado e do
progresso entfco.
2.2. Atividades Militares
2.2.1. Contaminao Radioativa em Centros de Produo de
Armamentos ~ EUA
8

a) Reserva Hanford, Washington - Dsde 1944, 760 bilhes de
litros de gua contaminada (suficiente para criar um lago de
12 metros de profundidade do tamanho de Manhattan) penetraram
na gua subterrnea e no rio Columbia; 4,5 milhes de litros
de resduos de alta radioatividade vazaram de tanques
subterrneos. O governo, conscientemente e algumas vezes
deliberadamente, exps o pblico a grandes quantidades de
radiao area entre 1943 e 1956.
b) Reserva Oak Ridge - Desde 1943, milhares de libras de
urnio foram liberadas para a atmosfera. Resduos radioativos
e perigosos poluram gravemente riachos locais que fluem para
o rio Clinch. O Reservatrio Watts Bar, um lago utilizado pela
populao para finalidades recreativas, est contaminado com
pelo menos 175.000 toneladas de mercrio e csio.
3. A Utilizao Pacfica da Energia Nuclear
3.1. Three Mile Island
O acidente nuclear de Three Mile Island foi o maior
acidente nuclear em instalaes civis e no submetidas ao
regime de segredo at os acontecimentos de Chemobil. A 28 de
maro de 1979, registrou-se o vazamento em uma das vlvulas do
sistema de resfriamento do reator n
fi
2 da central nuclear de
Three Mile Island, localizada no Estado da Pensilvnia, EUA. O
acidente obrigou a evacuao de 3.170 famlias da regio e
acarretou a perda do emprego de 636 pessoas. Foi paga uma
inde-
8 Lester R- Browu. Qualidade de Vida 1991 - Salve o Planeta!,
So Paulo: Globo, p. 198.
Energia Nuclear
nizao de 33 milhes de dlares queles que foram
prejudicados pelo vazamento. Na ocasio do vazamento, no se
registraram vtimas fetais.
9

3.2. Chemobil
A central nuclear de Chemobil foi causadora do acidente
nuclear mais grave jamais verificado na histria humana. O
volume total dos custos financeiros decorrentes do acidente
ainda no pode ser completamente contabilizado. O nmero total
de vtimas, igualmente, ainda no pode ser avaliado. A 25 de
abril de 1986, incendiou-se o reator n
2
4 da central nuclear. O
incndio foi devido ao resultado negativo de uma experincia
que estava sendo realizada.
O nmero inicial de mortos foi de 32, sendo certo que o
nmero de pessoas hospitalizadas chegou a 299..
10
Inicialmente,
foram evacuadas 12.000 pessoas. Um total de 20.000 pessoas foi
submetido a processos de descontammao. Os resultados se
espalharam pelo mundo inteiro.
11

3.3. Goinia
O Brasil, lamentavelmente, ocupa um lugar de destaque no
ranking internacional dos acidentes nucleares. Em Goinia, no
ano de 1987, ocorreu um acidente cujas consequncias negativas
somente foram superadas pelas decorrentes do acidente de
Chemobil, Ucrnia. Os fatos relacionados ao acidente
demonstram uma triste realidade de pobreza, descumprimento da
lei, irresponsabilidade e ignorncia, que foram absolutamente
essenciais para que o acidente com a cpsula de Csio 137
tivesse as consequncias que, efetivamente, teve.
Um grupo de apanhadores de lixo encontrou um objeto metlico
em um depsito de lixo e resolveu abri-lo para verificar o que
havia dentro do mesmo. Foi encontrada uma estranha pedra azul
brilhante que encantou os seus desafortunados descobridores.
A referida pedra era o mineral radioativo csio 137. Alm da
pedra, havia um p azul que foi espalhado pelos trs
apanhadores de papel em seus corpos. A pedra e o p foram
retirados do local e exibidos pelos seus descobridores a
diversos amigos e vizinhos.
Em poucos dias, os trs homens estavam mortos. A causa foi
uma aguda intoxicao nuclear. Tambm, em poucos dias, algumas
partes da cidade de Goinia foram fortemente contaminadas. O
nmero de vtimas do acidente nuclear foi extremamente alto. A
Comisso Nacional de Energia Nuclear fez monitoramento em
aproximadamente 112 mil pessoas, tendo encontrado 249
contaminadas. A experincia
9 Martine Rmond-Gouilloud. Du Droit de Dtmire, Paris: FUF,
1989, pp. 77-78.
10 Ao longo do trabalho j foram examinadas outras
conseqncias da tragdia.
11 Martine Rmond-Gouilloud. Ob. dt., p. 79.
Direito Ambiental
com outros acidentes nucleares demonstra que no se pode ter
certeza de que o nmero de vtimas permanecer aquele
atualmente conhecido.
At o ano de 1995, as vtimas do acidente ainda no tinham
sido indenizadas e algumas aes judiciais arrastam-se sem que
cheguem a qualquer soluo, apesar do clamor pblico gerado
pelos acontecimentos. No campo penal, houve a condenao por
homicdio culposo dos donos da clnica que, criminosamente,
deixaram abandonado o aparelho que utilizava o csio 137. A
pena aplicada pela Justia foi de trs anos de deteno,
passvel de converso em prestao de servios comunidade. A
pena foi rigorosa, dentro da fragilidade da legislao
vigente.
12
A condenao, no entanto, somente ocorreu em 1992.
13

As apelaes
14
interpostas pelos rus, fetalmente, acarretaram
a prescrio, em concreto, do direito de punir os criminosos.
Penso que a deciso criminal de Goinia traz-nos alguns
importantes pontos para reflexo. O primeiro deles aquele
que diz respeito total insuficincia da legislao penal
ordinria como instrumento de represso a delitos produzidos
com material radiativo. A leso causada foi imensa e a lei
tratou-a como se fora um simples homicdio culposo.
15

4. O Mundo Desativa a Energia Nuclear
O Brasil ainda no se deu conta de que a maioria dos pases
do mundo que utilizam a energia nuclear com finalidade de
gerao de energia eltrica tem realizado uma reviso crtica
destes projetos. Alguns documentos oficiais demonstram que a
populao brasileira rejeita a energia nuclear, como nos d
exemplo o Relatrio do Brasil para a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - O Desafio do
Desenvolvimento Sustentvel, no qual se encontra a seguinte
afirmativa:
O uso da energia nuclear no Pas objeto de signicativa
rejeio social, explicvel, entre outros fatores, pelas
prprias condies em que foi decidida a construo da
primeira usina em 1970, em regio de excepcional valor
paisagstico (Angra dos Reis), no eixo entre as duas maiores
regies metropolitanas do Pas e com problemas de ordem
tcnica na colocao do equipamento instalado.
16

Ainda que com um reconhecimento parcial dos problemas
gerados pela Central Nuclear Almirante lvaro Alberto, o
governo brasileiro no parece disposto a encer-
12 ATL 121, 3
a
, do Cdigo PenaL
13 O Globo, 6/8/1992.
14 O Tribunal Regional Federal da 1* Regio, em 1995,
confirmou a deciso de primeira instncia. H grande
possibilidade de que sejam interpostos recursos para o
Superior Tribunal de Justia e para o STF.
15 Cujo tratamento, alis, excessivamente brando.
16 O Desafio do Desenvolvimento Sustentvel, Braslia, 1991,
p. 44.
Energia Nuclear
rar o seu programa nuclear e paralisar a construo das usinas
nucleares em Angra dos Reis.
O relatrio Brundtland afirma a existncia de uma tendncia
internacional de relegar a energia nuclear a uma posio menos
relevante na matriz energtica internacional; as excees so
a Frana, o Japo, alguns dos pases que resultaram da dis-
soluo da antiga Unio Sovitica
17
e de vrios outros pases
do Leste europeu, que decidiram levar avante seus programas
nucleares; em muitos outros pases, as perspectivas de
encomenda, construo e licenciamento de novos reatores no
parecem promissoras.
18
O relatrio Brundtland de 1988 e,
desde ento, muitas foram as mudanas ocorridas na ex-URSS e
no Leste europeu, o que, certamente, prejudicou o
desenvolvimento de investimentos no setor nuclear.
Em maro de 1980, o povo sueco, mediante um plebiscito,
decidiu fechar todos os 12 reatores nucleares existentes na
Sucia at o ano de 2010. importante observar que os
reatores suecos so considerados os mais seguros do mundo.
19

Aps a deciso tomada pelo povo da Sucia, muitos outros
pases decidiram reexaminar profundamente os seus programas
nucleares e diversos deles decidiram encerr-los. A Espanha,
no ano de 1984, decidiu paralisar a construo de novos
reatores nucleares, A Holanda, a Alemanha, a extinta
Iugoslvia e o Reino Unido, desde a deciso espanhola,
entraram em virtual moratria nuclear. No ano de 1990, a
Itlia, aps a realizao de um plebiscito, decidiu fechar os
seus reatores nucleares, Na Europa ocidental, somente a Frana
mantm um programa nuclear ativo.
20

de se acrescentar que no Reino Unido, onde se desenvolve
um importante programa de privatizao de empresas estatais, a
iniciativa privada no tem se interessado pela aquisio das
usinas nucleares.
21

Os Estados Unidos, pas que detm o maior nmero de reatores
nucleares, desde 1978, no esto construindo nenhum novo
reator. A consagrada revista Forbes publicou matria na qual
se afirmou que:
O fracasso do programa nuclear norte-americano consiste no
maior desastre gerencial da histria dos negcios.
2Z

As imensas dificuldades econmicas permanentes que assolam
as economias dos pases do terceiro mundo fizeram com que
muitos pases abandonassem os seus res-
17 Na ocasio da elaborao e divulgao do documento, a Unio
Sovitica ainda existia.
18 Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
Nosso Futuro Comum, Rio de Janeiro: FGV, 1988, p. 207.
19 Peter Miller. A come back for nuclear power? Our eletric
future", in National Geographic, vol. 180, n 2, August
1991, p. 78.
20 Idem, p. 79.
21 Bill Keepin. "Energia nuclear e aquecimento global, in
Aquedmento Global O Relatrio do
Greenpeace, Rio de Janeiro: FGV, 1992, p. 273.
Direito Ambiental
pectivos programas nucleares. no mbito deste quadro de
desprestgio e desmobilizao das atividades nucleares que, no
Brasil, se tenta prosseguir com a construo da usina de Angra
II, cuja utilidade prtica discutvel.
4.1. Uma Tecnologia Cara
Costuma-se apresentar a tecnologia nuclear como um dos
principais aspectos da chamada modernidade. Nada mais falso.
A tecnologia nuclear j possui mais de cinquenta anos e no
traz qualquer novidade no campo cientfico. Afirma-se que a
energia nuclear um importante aliado no combate ao
aquecimento global e no enfrentamento da poluio. Ou seja, a
energia nuclear ecolgica.
A alta taxa de emisso de gases estufe
23
seria um forte
elemento incentivador da rediscusso do papel a ser
desempenhado pela energia nuclear dentro da matriz energtica
mundial e nacional. Esta rediscusso seria possvel tendo em
vista a tecnologia que se vem desenvolvendo, dos novos
reatores intrinsecamente seguros. O professor Luiz Pinguelli
Rosa,
24
entretanto, afirma que a questo no se coloca em
termos brasileiros, pois a gerao de energia por fonte
hidreltrica, em nosso pas, muito grande e atende s
necessidades.
Quanto aos pases que possuem como suas principais fontes de
gerao de energia as usinas termeltricas, especialmente
aquelas que utilizam carvo ou leo combustvel, emissoras de
gases estufe, falaciosa afirmativa de que seria possvel
substitu-las pela alternativa nuclear. Assim porque o
volume de consumo de combustveis fsseis e o volume de
emisso de gs carbnico no est decrescendo.
25
Ora, a manter-
se os nveis atuais de emisso de C02, seria necessria a
construo de cinco mil usinas nucleares at o ano 2025, ou
seja, a construo de uma usina a cada dois dias e meio,
26
ao
custo de cinco trilhes e trezentos milhes de dlares
americanos. Somente os pases do terceiro mundo teriam que
construir 2.351 usinas. A hiptese totalmente invivel, no
s do ponto de vista econmico, mas, igualmente, do ponto de
vista do prazo necessrio para a construo de cada uma das
instalaes que, teoricamente, seriam necessrias para a
mencionada substituio.
Os valores mencionados no pargrafo anterior no so
calculados levando-se em considerao a necessidade de
armazenar o lixo nuclear, que um problema cada dia mais
grave e que, como j foi visto ao longo deste trabalho, ainda
no encontrou tuna soluo adequada em nenhum pas do mundo.
Ademais, a substituio da atual gerao de energia poluente
pela energia nuclear extremamente custosa. Calcula- se que
matriz energtica por uma matriz de base nuclear 32 vezes
mais custosa do que programas eficazes de eficincia
energtica.
27

23 Gases que contribuem paia a ampliao do efeito estufa e
do aquecimento globaL
24 Luiz Pinguelli Rosa. As alternativas energticas e o novo
estilo de desenvolvimento, in O Ambiente Inteiro-A
Contribuio Crtica da Universidade Questo Ambiental,
Rio de Janeiro: UFRJ, 1992, p. 240.
25 Observe-se que a Conveno sobre o aquecimento global,
firmada na CNUMAD, RIO 92, no fixou prazos e metas para a
reduo da emisso de gases estufa.
26 Bill Keepin. Ob. cit., p. 276.
27 jtfem.p. 282.
li *'
Si-'
Energia Nuclear
H, tambm, um aspecto importante a ser considerado no plano
poltico, que o do agravamento da dependncia dos pases
pobres em relao aos pases ricos quando da utilizao
massiva da energia nuclear. Este um dado importante que vem
sendo esquecido pelos diversos governos. A opinio
insuspeita de Jos Goldemberg e Benjamim Dessus
28
a de que:
... a energia nuclear tem poucas chances de favorecer um
desenvolvimento equilibrado entre o Norte e o Sul. Os riscos
de disseminao da arma nuclear, o receio de novos acidentes,
os problemas do armazenamento dos detritos, as somas
financeiras a reunir so freios para um eventual e macio
recurso energia nuclear no mundo todo.
Vrias tecnologias vm sendo desenvolvidas em diversos
pases visando utilizao da energia solar, da energia
elica, da energia das mars e diversas outras. Igualmente
existe todo um esforo internacional com a finalidade de
desenvolver mecanismos que ampliem a eficincia da utilizao
energtica.
5. A Energia Nuclear no Brasil
A histria da energia nuclear no Brasil teve seu incio na
dcada de 50, quando foram instalados em So Paulo e Belo
Horizonte dois reatores com finalidades cientficas. Em 1969,
o governo brasileiro decidiu comprar um reator de grande
potncia, com o objetivo de produzir eletricidade. O reator
com a potncia de 627 MW aquele que est instalado na usina
Angra I, o aparelho foi adquirido empresa Westinghouse.
29

O pice da histria nuclear brasileira foi atingido com as
usinas nucleares de Angra dos Reis, cujos gastos, riscos e
condies gerais de funcionamento permanecem como uma caixa de
Pandora.
5.1. O Subsdio Energia Nuclear no Brasil
O Estado brasileiro reconhece, explicitamente, que a energia
nuclear no tem condies de competitividade com a energia
gerada em usinas hidreltricas. O Decreto n
s
86.250, de 30 de
julho de 1981, que dispe sobre o financiamento das usinas
nucleoeltricas, estabelece que estas devem ser financiadas
pela Nuclebrs. O mesmo Decreto, entretanto, estabeleceu um
mecanismo de subsdio pblico, s expensas do Tesouro
Nacional, pelo qual toda a sociedade brasileira deveria finan-
ciar a diferena de preo entre a energia originada de gerao
hidroeltrica e aquela de origem nuclear. Em razo disto, o
artigo 4 do Decreto ora examinado dispe:
28 Energia: inventar novas solidariedades, in Terra
Patrimnio Comum - A Cincia a Servio do Meio Ambiente e
Desenvolvimento, So Paulo: Nobel, 1992, p. 151.
29 Luiz Pinguelli Rosa; Fernando de Souza Barros e Suzana
Ribeiro Barreiros. A Poltica Nuclear no Brasil, So Paulo:
Greenpeace, 1991, p. 14.
i Direito Ambiental
Havendo alternativas hidroeltricas para suprimento de
energia eltrica nas mesmas quantidades da opo nuclear, com
custo do quilowatt mdio instalado, aferido junto aos centros
de consumo, inferior ao custo do quilowatt mdio de origem
nuclear, referido ao mesmo ponto, a participao de recursos
prprios da concessionria compradora da usina nucleoeltrica
no pagamento do respectivo preo ficar limitada ao custo da
alternativa hidroeltrica.
A chamada Nova Repblica no enfrentou a questo dos
subsdios pblicos energia nuclear e, ao contrrio,
confirmou a dotao de subsdios pblicos para a energia
nuclear, como pode ser visto pelo artigo l
9
do Decreto n
s

91.981, de 25 de novembro de 1985, cujo teor o seguinte:
Sero includos nas propostas oramentrias da Unio, a
partir do exerccio de 1987, recursos anuais para o
cumprimento das obrigaes financeiras resultantes de
operaes de crdito correlatas, internas e externas,
contradas por Fumas ~ Centrais Eltricas S.A. - no montante
financeiro apurado em 31 de dezembro de 1984, que deduzido do
investimento na Unidade I da central nuclear Almirante lvaro
Alberto - Angra I, tome seu custo mdio unitrio de gerao,
aferido no consumo, equivalente ao custo mdio unitrio de
tuna opo hidreltrica, de semelhante capacidade, que fosse,
mesma poca, disponvel para construo.
Levantamento preliminar realizado pelo Tribunal de Contas da
Unio
30
demonstra que o subsdio usina de Angra 1 foi assim
realizado:
... do custo total para a construo de Angra I, aferido em
dezembro de 1984, Cr$ 5.438.199,68 (cinco milhes,
quatrocentos e trinta e oito mil, cento e noventa e nove
cruzeiros e sessenta e oito centavos), Cr$
4.156.000,00passaram a ser responsabilidade da Unio. Este
valorem dezembro de 1989, estava quantificado em NCz$
11.735.118.000,00 (onze bilhes, setecentos e trinta e cinco
milhes e cento e dezoito mil cruzados novos).
A dvida da Unio
31
para com Fumas de alguns milhes de
dlares americanos. O mesmo relatrio do TCU
32
aponta outros
valores bastante significativos e que merecem transcrio:
30 Resultante de requerimento do autor para instruir a ao
civil pblica movida pelo Ministrio Pblico Federal em face
de Fumas Centrais Eltricas S/A; Comisso Nacional de
Energia Nuclear GNEN e Unio Federal, na 5 Vara Federal
do Rio de Janeiro (proc. 9L297400).
31 Isto , dos contribuintes brasileiros.
32 Processo n TC - 016.440/919, deciso n
8
197/92 2*
Cmara, relator Min. Ludano Brando Alves de Souza.
- Hnsino Superior Bu&au
Energia Nuclear
Do montante de recursos a serem reembolsados Fumas, pela
Unio, nos termos dos Decretos n
3
s 86.250, de 30.7.81 e 91.981,
de 25.11.85, a empresa j recebeu US$ 1.953,1 milhes... o
saldo devedor da Unio, registrado no balano de Fumas de
31.12.89, ascendia ao montante de US$ 1.418 milhes,
considerando-se sua liquidao vista naquela data.
Escalonado este valor no tempo do compromisso de quitao do
servio da dvida, dos contratos de financiamentos associados
e adicionados os investimentos complementares da Usina Angra
I, o saldo devedor da Unio para com Fumas, referente aos
reembolsos determinados pelos Decretos n
9
86.250 e 91.981,
passa a ser de US$ 2.715,9 milhes...
Observe-se que tais valores dizem respeito, apenas, ao
diferencial de preo entre a opo nuclear e a opo
hidroeltrica; e trata-se, apenas, do montante envolvido em
Angra I, uma vez que Angra II e III no so operacionais.
Outros fatores de custo sero examinados mais adiante. Uma
ltima observao que o governo brasileiro fez opo pelo
prosseguimento de Angra II em um momento em que se fala em
neoliberalismo e em fim de subsdios pblicos; entretanto, no
se adotou qualquer medida para que seja extinto o subsdio
energia nuclear.
Em realidade, o que se verifica que estamos diante de uma
opo energtica que no consegue sustentar-se sem um forte
aporte de subsdios pblicos. O problema dos subsdios
energia nuclear tem atingido repercusso internacional e
merecido a ateno de todos aqueles que se preocupam com a
ecologia. Diversas propostas tm surgido, sendo de destacar
aquelas dos verdes franceses que defendem a privatizao do
setor energtico, em especial dos reatores nucleares:
La omparaison intemationalepermet de dmontrer que la non-
intervention conomique de Vtat dans les choix nergetiques
rationalise les investis- sements. Nous pouvons considrer que
la privatisation dEDF et des secteurs industrie et recherche
du CEA couperait le nuclaire dun soutien important
33
(A
comparao internacional permite demonstrar que a no-
interveno econmica do estado nas escolhas energticas
racionaliza os investimentos. Podemos considerar que a
privatizao da EDF e dos setores industriais e de pesquisa do
CEA cortaria uma importante fonte de recursos do nuclear).
5.1.1. Os Custos da Central Nuclear Almirante lvaro
Alberto
A gerao de energia eltrica no Brasil por fonte nuclear,
como j foi visto, altamente subsidiada. Entretanto, o custo
do subsdio no o nico custo que toma a energia nuclear
profundamente mais onerosa que a energia hidroeltrica. Pode-
se atribuir, com tranquilidade, energia nuclear boa parte da
dvida externa brasileira.
33 Judith Perrignon,. Les Verts: Changer h socit", in Tout
sur les cologistes, Collection Libration, n 9, mais 1992,
p. 21.
Direito Ambiental
As usinas Angra II e III, segundo dados do Tribunal de
Contas da Unio TCU, at junho de 1991, haviam consumido,
nada mais, nada menos do que Cr$ 617.384.828.912,00
(seiscentos e dezessete bilhes, trezentos e oitenta e quatro
milhes, oitocentos e vinte e oito mil e novecentos e doze
cruzeiros), cifra equivalente, em moeda da poca, a US$ 1,15
bilho. A este custo pode ser acrescentado aquele com a
construo de subestaes e linhas de transmisso, que da
ordem de US$ 4,71 milhes.
Aos valores mencionados devem ser adicionados outros para
que se chegue aos custos reais de Angra dos Reis. A anlise
preliminar realizada pelo TCU
34
aponta gastos que so
verdadeiramente fantsticos. Veja-se que, na inspeo, no
esto computados os valores decorrentes de modificaes
efetuadas em dois geradores de vapor, na renovao de luvas
trmicas do sistema primrio de gerao e troca de
transformadores.
A correo monetria dos valores examinados
35
leva
seguinte concluso:
A inspeo verificou ainda a existncia de dvidas
vinculadas construo das trs usinas nucleares programadas
pelo Pas (Angra 1, 2 e 3) em valores de junho de 1991, sob a
responsabilidade de Fumas, de Cr$ 82,1 bilhes ou US$ 263,3
milhes (Cr$ 1,88 trilho a preos atuais). Dos recursos
gastos, US$ 243,1 milhes (cerca de 1 trilho) referem-se a
despesas com o combustvel nuclear comprado por Fumas INB
para Angra I, desde a sua construo em 1970, at agosto de
1991, chegava a Cr$ 17,7 bilhes, o que equivale a US$ 56,7
milhes (Cr$ 234,6 bilhes a preos de hoje) Isso resulta no
valor mdio mensal de manuteno de Angra 1 da ordem de Cr$
2,2 bilhes, ou US$ 5,6 milhes (Cr$ 23,15 bilhes, em valores
atuais).
O custo, informou o TCU, inclui a manuteno da
infraestrutura montada para Angra 2 e 3.
Enfim, os gastos foram e so bastante vultosos (no se
limitando aos arrolados anteriormente). A questo que se
coloca, em minha opinio, a de saber at que ponto a
sociedade brasileira est disposta a arcar com estes custos.
Estudiosos do tema tm afirmado o aspecto negativo da energia
nuclear. O impacto econmico da energia nuclear tem sido
negativo no Brasil.
36
O custo da energia nuclear de apro-
ximadamente quatro vezes o custo da energia hidroeltrica.
Os custos que foram apresentados no levam em conta
determinados atores que so fundamentais dentro de todo o
sistema de funcionamento de uma instalao nuclear. Tomemos
como exemplo o preo do descomissionamento,
37
nenhuma esti
34 O relatrio do Tribunal de Contas da Unio mereceu uma
longa reportagem publicada na edio de 2/8/1992 do jornal O
Estado de S.Paulo.
35 Tnia Malheiros e Teimo Wambier. TCU v perda de dinheiro
pblico em Angra, in O Estado de S.Paulo, 2/8/1992.
36 Rosa, Barros e Barreiros, ob. cit., p. 40.
37 a desativao de uma usina nuclear aps o encerramento de
sua vida til. Para que tuna usina nuclear seja
descomissionada, necessrio que se faa todo um processo de
descontaminao do material etc.
Energia Nuclear
mativa dos custos da central nuclear Almirante lvaro Alberto
leva em considerao tal valor. Igualmente, nos custos que
foram apresentados, no esto includos os valores referentes
ao seguro por acidentes nucleares;
38
por fim, deve ser
considerado que, nos custos apresentados, no se incluem os
valores necessrios para a disposio final do lixo nuclear
gerado pelas usinas nucleares.
O Tribunal de Contas da Unio TCU entendeu que os
contratos celebrados em funo das instalaes nucleares de
Angra dos Reis significaram vultosas perdas de recursos
pblicos configuradas em investimentos desnecessrios,
ineficazes e ineficientes.
38 Bastante mitigados pela responsabilidade tarifada.
SEXTA PARTE TERRAS INDGENAS
Introduo
Introduo
A insero de um captulo constitucional, versando sobre os
ndios e o direito dos povos indgenas, abriu uma nova
perspectiva em nosso sistema jurdico quanto garantia do
respeito aos direitos dos povos indgenas. Lamentavelmente, a
simples existncia de um captulo constitucional dedicado aos
ndios no suficiente para assegurar a efetividade de suas
normas- A realidade indgena, como se sabe, no ser
modificada apenas pela fora dos artigos 231 e 232 da CF.
Os estudos jurdicos voltados exclusivamente para os ndios
e sua realidade so muito poucos em nossa literatura
especializada. Poucas so as obras jurdicas voltadas para o
exame legal das questes indigenistas. Infelizmente, esta
lacuna em nosso universo jurdico ainda est longe de ser
superada e, em realidade, os cursos jurdicos e os estudiosos
do Direito no tm demonstrado muito interesse, seja pela vida
dos indgenas, seja pelo Direito Indigenista.
A importncia do estudo do Direito Indigenista , em nossa
opinio, fundamental, pois, no estudo da condio jurdica dos
povos indgenas, diversas e candentes questes tm sido
suscitadas ao longo de sculos. Em primeiro lugar, parece-me
que o reconhecimento diferena e identidade so os pontos
cruciais de todo o Direito Indigenista. Os obstculos ao
exerccio do direito diferena tm diversas origens. Existem
os obstculos de natureza ideolgica, que se fundamentam em um
forte componente racista. Existem, ainda, obstculos de
natureza econmica, pois no segredo para ningum que a
localizao geogrfica e espacial dos povos indgenas estimula
a cobia de grupos econmicos com grandssimos interesses na
rea de minerao e na extrao de produtos naturais,
sobretudo na atividade madeireira. Acrescente-se, ademais, a
fortssima vinculao dos temas indigenistas com a gerao de
energia eltrica atravs da construo de usinas hidreltricas
e outras formas de utilizao de recursos naturais.
Os graves problemas fundirios existentes no Brasil,
igualmente, no podem ser solucionados sem que se resolva os
problemas relativos s terras indgenas. Assim , na medida em
que a expanso da fronteira agrcola verificada na dcada de
70 do sculo XX e a construo de diversas rodovias, tais como
a Transamaznica, implicaram o deslocamento de inmeros povos
indgenas das terras que tradicionalmente ocupavam, ou mesmo a
invaso das terras indgenas por colonos originrios das mais
diferentes regies do Pas.
Outro aspecto extremamente importante a ser observado o da
ntima relao entre os povos indgenas e a preservao do
meio ambiente e a ecologia. Os povos indgenas so, dentre
todos, aqueles cujas formas de vida guardam maior proximidade
cora a natureza e o meio ambiente. A preservao do meio
ambiente uma condio fundamental para a reproduo da vida,
nos moldes tradicionais, nas comuni-
Direito Ambiental
dades indgenas. Em um pas como o Brasil, no qual a presena
de imensas reas florestais significativa, no se pode
deixar de examinar a repercusso que o Direito possui na vida
dos povos e gentes que encontram na floresta o seu habitat.
Os povos indgenas e os demais povos que habitam as
florestas brasileiras, desde que compreendidos em suas
diferenas em relao sociedade envolvente, tm um papel
fundamental a desempenhar em toda a complexa marcha para o
perfeito conhecimento da biodiversidade existente nas
florestas, em especial na Floresta Amaznica. de se observar
que a prpria Lei Fundamental Brasileira reconhece a
importncia dos ndios para a preservao do meio ambiente,
assim como reconhece a importncia do meio ambiente para a
preservao e sobrevivncia dos ndios (art. 231, 1).
H uma nova compreenso do papel a ser desempenhado pelos
povos aborgenes na preservao ambiental. Lentamente, est
sendo modificada a antiga, e errnea, compreenso de que a
proteo ambiental deveria ser feita mediante a adoo de
polticas que implicassem o isolamento da rea a ser
protegida.
E necessrio, e fundamental, que os povos indgenas possam
conservar suas identidades e peculiaridades como parte
integrante que so da riqueza e diversidade cultural
brasileira. de se observar que a Repblica Federativa do
Brasil signatria da Conveno n
2
169,
1
da Organizao
Internacional do Trabalho - OIT - Conveno relativa aos povos
indgenas e tribais em pases independentes. O artigo 4.1 da
referida conveno determina que:
Devero ser adotadas as medidas especiais que sejam
necessrias para salvaguardar as pessoas, as instituies, os
bens, as culturas e o meio ambiente dos povos interessados.
No se pode deixar de mencionar, ademais, toda a
problemtica suscitada pela presena indgena em diversas
regies da fronteira brasileira e de suas implicaes em temas
extremamente sensveis, tais como soberania e defesa
nacionais. Em suma, embora extremamente marginalizados pela
sociedade brasileira, no resta dvida de que os ndios esto
colocados em uma posio estratgica naquilo que diz respeito
construo do Brasil como Nao e, principalmente, como
Nao e Estado democrticos. Est, portanto, plenamente
justificada a incluso de toda uma seo dedicada ao Direito
ndigenista no interior de um livro voltado para o estudo do
Direito Ambiental.
1 A referida Conveno, embora remetida ao Congresso Nacional
pela mensagem 367, de 16/7/1991, ainda no foi aprovada pela
Casa Legislativa.
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
Captulo XXXVI Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
L Os Primeiros Contatos com o Colonizador
O colonizador, quando aportou nas terras brasileiras, j
encontrou uma grande populao plenamente estabelecida. Esta
populao era de aproximadamente cinco milhes de indivduos e
composta por muitos e muitos povos extremamente diferentes
entre si. Os povos nativos que aqui estavam passaram a ser
conhecidos como ndios. Esta designao passou a ser vlida
para todos os povos e indivduos que aqui habitavam.
Desnecessrio dizer da superficialidade da generalizao. Tal
designao, como se sabe, bastante equvoca, pois no se
pode afirmar qualquer semelhana entre os originrios
habitantes de nossa terra e as populaes do subcontinente
indiano. Esta, no entanto, foi a designao que se adotou para
todos os povos nativos do Novo Mundo.
Os ndios, em realidade, eram, e so, constitudos por
diversos povos e naes com costumes e peculiaridades
especficas e diferenciadas. No se pode agrup-los em uma
nica categoria. Pouco se sabe sobre os povos que habitavam o
Brasil quando da poca da chegada dos colonizadores. Os tupis
formam o grupo mais bem conhecido, pois, em razo dos combates
e guerras que travaram com os portugueses, estes passaram a
anotar-lhes as caractersticas mais importantes etc.
Diferentemente daquilo que pregado pela histria oficial, a
colonizao no se fez sem sangue e sem luta. A disparidade
entre a fora das armas, o nvel organizacional e outras
circunstncias
1
levaram os povos nativos derrota ante o
colonizador. Convm acentuar, contudo, que: nos limites de
suas possibilidades, foram inimigos duros e terrveis, que
lutaram ardorosamente pelas terras, pela segurana e pela
liberdade, que lhes eram arrebatadas conjuntamente.
2
No h,
contudo, uma histria da resistncia indgena. A Histria
sempre a Histria do vencedor, de seus feitos. O movimento
his- toriogrfico voltado para o outro lado da Histria
recente e minoritrio. Os indgenas dedicavam-se caa,
pesca, silvicultura e colheita. Os instrumentos utilizados
para as suas atividades eram, em geral, construdos de pedras
ou de madeira. O ferro ou o bronze eram desconhecidos entre os
primitivos habitantes do Brasil.
1 Em especial, a propagao de doenas at ento desconhecidas
na Amrica e cujo efeito sobre as populaes aborgines foi
devastador.
2 Srgio Buarque de Holanda. Histria Cerzi da Civilizao
Brasileira, 1 - A poca colonial (do descobri
mento expanso territorial). So Paulo: DIFEL, 1985,7
S
ed.,
p. 72.
Direito Ambiental
Os brasileiros nativos, desde o comeo, sofreram a
escravizao por parte dos colonizadores que aqui aportavam.
De fato, a escravizao dos gentios
3
caminhou lado a lado com
a ocupao do territrio brasileiro e dela no pode ser
separada. Conforme anota Rodolfo Garcia:
Desde o primeiro contato com a terra do Brasil, como veio a
chamar-se logo depois, e com a populao aborgine comearam
os descobridores a praticar a escravido.
4

1.1. O Regimento de Tom de Souza
O Regimento do Governador Geral Tom de Souza continha
determinaes extremamente precisas para que a mais alta
autoridade colonial buscasse explorar as eventuais rivalidades
entre os diversos povos nativos, em proveito da empreitada da
colonizao. E, igualmente, trazia ordens para que o exrcito
colonizador destrusse, sem qualquer piedade, aqueles que se
opusessem atividade da colonizao. Vale ressaltar que a
palavra "paz est muito presente no documento que ora se
comenta. Mas, sem dvida, trata-se da paz conseguida custa
do silncio e da submisso dos povos que j se encontravam nas
terras brasileiras no momento da chegada dos portugueses. Os
termos contidos no Regimento so assustadores:
E tanto que a dita cerca for reparada e estiverdes provido
do necessrio, e o tempo vos parecer disposto para isso,
praticareis, com pessoas que o bem entendam, a maneira que
tereis para poder castigar ps culpados, a mais a vosso salvo,
e com menos risco da gente que puder ser, e como assim
tiverdes praticado, o poreis em ordem, destruindo-lhes suas
aldeias e povoaes, e matando e cativando aquela parte deles,
que vos parecer que basta para seu castigo e exemplo de todos,
e da em diante, pedindo-vos paz, lha concedais, dando-lhes
perdo; e isso, porm, ser com eles fcarem reconhecendo
sujeio e vassalagem, e com encargo de darem em cada ano
alguns mantimentos para a gente da povoao; e no tempo que
vos pedirem paz, trabalhareis por haver a vosso poder alguns
dos principais que foram no dito alevantamento, e estes manda-
reis, por justia, enforcar na aldeia donde eram principais.
5

3 Verbete: gentio [Do lat. tardio gentile.J S. m. 1. Aquele
que professa o paganismo; idlatra. 2. P. ext. ndio 1 (2).
3. Pop. Grande poro de gente; multido. Adj. 4. Que segue
o paganismo; idlatra. Dionrio Aurlio Eletrnico, Rio de
Janeiro: Nova Fronteira.
4 Ensaio sobre a Histria Poltica e Administrativa do Brasil
(1500-1810). Rio de Janeiro: Jos Olympio/INL, 1975, 2 ed.,
p. 63.
5 Mendona, Marcos Carneiro de. Raizes da Formao
Administrativa do Brasil, tomo I, Instituto Histrico e
Geogrfico Brasileiro/Conselho Federal de Cultura, 1972, p.
37.
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
No obstante as ordens extremamente cruis e duras contidas
no Regimento, toda a atividade colonizadora, conforme se pode
ler no documento comentado, foi praticada no intuito de trazer
a f catlica aos indgenas:
Porque a principal cousa que me moveu a mandar povoar as ditas
terras do
Brasil foi para que a gente delas se convertesse nossa
Santa F Catlica.
6

A nobre misso de levar a f aos gentios, contudo, no
impediu que as autoridades coloniais simplesmente ignorassem
todos os mandamentos religiosos e eclesisticos que proibiam a
escravizao dos povos indgenas. Em realidade, ao longo de
todo o perodo colonial, houve uma legislao extremamente
vacilante e contraditria que jamais conseguiu, efetivamente,
impedir e proibir o cativeiro dos ndios.
Izidoro Martins Jr. destaca a seguinte passagem do Regimento
de 1548:
... Destruir-hes as aldeias e povoaes, matando, cativando e
expulsando
o nmero que lhe parecesse bastante para castigo e exemplo?
No projeto da colonizao, como se pode perceber, no havia
qualquer espao para a complacncia ou tolerncia para com os
primitivos ocupantes de nossas terras brasileiras. A guerra
travada contra os indgenas possua dois fronts bastante
claros e definidos: o ataque fsico s populaes indgenas e
o ataque cultural. Pelo ataque fsico tentava-se a destruio
militar dos indgenas; pelo ataque cultural o objetivo era a
integrao
1
* dos indgenas ideologia e sociedade colonial.
Estas caractersticas que marcaram o incio do processo de
colonizao so as principais caractersticas que regeram, por
cinco sculos, as relaes entre brancos e ndios, entre
civilizados e selvagens.
1.2. A Escravizao dos Indgenas
Uma das primeiras manifestaes do colonizador para com os
ndios foi a tentativa de escraviz-los.
8
J no ano de 1511,
cerca de 30 ndios cativos foram levados para Lisboa. Os
Senhores e Donatrios das capitanias hereditrias recebiam,
atravs das prprias Cartas de Doao e Forais, o direito de
escravizar indgenas. Os senhores tinham o direito de
escravizar quantos ndios quisessem e podiam levar at 39 para
a capital da colnia. Buscava, o colonizador, assegurar o
suprimento de mo-de- obra barata e abundante, sem que
precisasse, para tanto, comprar escravos negros no mercado
africano.
6 Mendona, Marcos Carneiro de. Ob. cit., p. 43.
7 Histria do Direito Nacional, Braslia: Ministrio da
Justia, 1979, p. 133.
8 Para maiores detalhes sobre o assunto, v. Antunes, Paulo de
Bessa. Uma Nova Introduo ao Direito, Rio de Janeiro:
Renovar, 2
a
ed., 1992, pp. 260 e seguintes.
Direito Ambiental
O incio oficial e legal do cativeiro indgena, contudo,
ocorreu no ano de 1537, quando foi expedida uma Carta Rgia
pela qual foi permitida a escravizao dos caets.
Ao longo do perodo colonial foram feitas inmeras leis e
outros documentos legais que tinham por finalidade tratar da
liberdade dos povos indgenas. Este era o eufemismo
utilizado para estabelecer as condies mediante as quais era
permitida a escravizao dos indgenas. Em que pese a alegada
f crist e catlica da Coroa Portuguesa, a Corte jamais deu
muita importncia aos mandamentos da Igreja quanto ao delicado
problema da escravizao dos ndios. Sendo certo, igualmente,
que a prpria concepo eclesistica acerca do problema da
escravizao dos indgenas, por muito tempo, foi vacilante e
contraditria. Observe-se que, no ano de 1537, isto , no
mesmo ano em que foi permitida a escravizao dos caets, o
papa Paulo III expediu uma Bula pela qual eram excomungados
todos aqueles que mantivessem ndios em cativeiro. Segundo
Eduardo Galeano:
9

Uma nova Bula sai do Vaticano. Se chama subhmis Deus e
descobre que os
ndios so seres humanos, dotados de plena razo.
Tal Bula foi confirmada, em 1639, por Urbano VIII.
A legislao acerca dos direitos, deveres e escravizao dos
indgenas sempre foi muito confusa, embora tivesse um ncleo
comum que era o de, no mnimo, submeter os ndios religio
catlica. Tanto assim que no Regimento de Tom de Souza
constava que o principal fim por que se povoava o Brasil era o
de reduzir o gentio f catlica.
10
Reduzir o gentio f
catlica, evidentemente, significava impor a religio catlica
aos ndios. Pela lei de 30 de julho de 1609, os ndios foram
declarados livres conforme o Direito e seu nascimento natural.
Por fora desta nova legislao, os ndios tiveram
restabelecidos os seus direitos de liberdade. Tal liberdade,
contudo, no teve maior durao, pois a lei de 10 de setembro
de 1611 restabeleceu o regime de escravido indgena. Pela
referida lei ser reputado legtimo o cativeiro no s dos
aprisionados em guerra justa, mas, tambm, dos ndios
resgatados quando cativos de outros ndios.
11

Embora seja indiscutvel a forte influncia da Igreja
Catlica em todo o processo de colonizao do territrio
brasileiro, ela no conseguiu impedir a legislao que
permitia a escravido indgena. Somente em 1647 que foi
revogada a lei de 13 de outubro de 1611, a qual estabeleceu
condies para a liberdade dos gentios. Com efeito, os
Alvars de 10 de novembro de 1647 e dos dias 5 e 29 de
setembro de 1649 restabeleceram o regime de liberdade dos
povos nativos. de se observar, contudo, que, pela proviso
de 17 de outubro de 1653, voltada especialmente para o Par e
para o Maranho, foram restabelecidos os antigos casos de
cativeiro e institudos outros novos. J aos 9 de abril de
1655 foram abolidos os novos casos de escravido.
9 Nascimencos - Memria do Fogo (1), Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 1986, p. 155.
10 Izidoro Martins Jr. Ob. cit., p. 133.
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
A incoerncia e vacilao da legislao, contudo, levaram a
que leis dos anos 1663,1667 e 1673 voltassem a determinar
hipteses de escravido indgena. A escravido indgena foi
abolida pela lei de l
s
de abril de 1680, que repristinou a lei
de 30 de julho de 1609; pela lei em tela foi determinado:
se no pudesse cativar ndio algum em nenhum caso, nem ainda
nos executados nas leis anteriores, sendo livres os que fossem
prisioneiros nas guerras ofensivas ou defensivas que com os
colonos fizessem, como se usa nas da Europa; podendo somente
ser entregues nas aldeias de ndios livres catlicos, para que
se pudessem reduzir f e servir ao estado.
12

Em 1684, pela lei de 2 de setembro, novamente, foi
restabelecida a escravido indgena. Para o grande estudioso
da escravido no Brasil, Perdigo Malheiros, a lei de 2 de
setembro, contudo no passava de uma escravido disfarada,
A revogao definitiva da escravido indgena no Brasil s
veio a ocorrer com a carta Rgia de 27 de outubro de 1831.
J. F. Lisboa, citado por Izidoro Martins Jr.,
13
fez uma
sntese extremamente feliz de todas as ambiguidades e
contradies que marcaram a escravizao dos povos indgenas:
Em relao aos ndios a dominao portuguesa foi uma srie
nunca interrompida de hesitaes e contradies at o
ministrio do marqus de Pombal. Decretava-se hoje o cativeiro
sem restries, amanh a Uberdade absoluta, depois um meio-
termo entre os dois extremos. Promulgava-se, revogava-se,
transigia-se, ao sabor das paixes e interesses em voga, e,
quando enfim se supunham as idias assentadas por uma vez,
recomeava-se com novo ardor a teia interminvel. Foi aquele
ministro enrgico e poderoso quem rompeu sem regresso com o
princpio funesto da escravido. Os ndios, certo, ainda
depois das famosas leis de 1755, foram no poucas vezes
vtimas da opresso; porm o mal nestes casos tinha um carter
meramente acidental e transitrio e nunca mais adquiriu os
foros de doutrina corrente, que legitimando os seus
resultados, os tomava por isso mesmo mais intensos e
duradouros. As experincias que em sentido contrrio tentou o
governo do prncipe regente em 1808 nem foram bem aceitas pela
opinio pblica, nem vingaram contra o princpio da liberdade
j radicado... Um curioso espcime dessa legislao casustica
e vacilante a proviso de 9 de maro de 1718, que, ela s,
resume em poucas linhas quanto se encontra disperso em difusas
pginas durante mais de dois sculos... fcil conceber todo
o partido que executores vidos e cruis podiam tirar dessas
leis contraditrias e confusas, que multiplicando-os casos e
as excees davam estmulos poderosos cavilao e ao
arbtrio... Uma vez reduzidos ao cativeiro, ndios
12 Izidoro Martins Jr. Ob. cit., p. 138.
Direito Ambiental
e africanos eram em tudo e por tudo igualados em condio e
misria. As leis portuguesas, equiparando-os freqentemente s
bestas e a animais, e considerando-os antes coisas que
pessoas, tratavam-nos conseqentemente de um modo estranho a
todos os sentimentos de humanidade. Os escravos chamavam- se
peas. Como flegos vivos e bem perituros, acautelava-se o
perigo da sua perda. Como gado ou mercadoria, marcavam-se e
carimbavam-se para se no confundirem uns com os outros, em
prejuzo dos respectivos senhores. Se cometiam crimes, e um
dos mais graves era tentarem fugir do cativeiro, julgavam-se
em voz, sem forma nem estrpito de juzo, e a mutilao e a
marca de ferro em brasa, j instrumentos de boa arrumao
mercantil e sinais distintivos da propriedade, passavam a
fgurar entre as disposies da poltica e justia real... Nem
os seus folguedos rudes e simples, nem os ornatos das suas
mulheres escapavam a implacvel regulamentao da Corte!... A
explorao destas peas desvalidas nunca ficou circunscrita
dentro dos limites da escravido, alis to fceis de transpor
e sempre to pouco respeitados pela cobia infrene dos
exploradores. Quanto aos remorsos ou hipocrisia da Corte
foraram-na a decretar o princpio da Uberdade, fcava-lhe o
recurso dos desci- mentos dos ndios vres para prover os
colonos ociosos de braos para o trabalho... Com o suor de seu
rosto, e a fora de seus braos, edificavam-se a$ igrejas, os
conventos, os hospitais, os palcios, as fortalezas e os
armazns reais. Eles abriram as estradas, lavraram a terra,
colhiam os frutos, beneficiavam os engenhos, tripulavam as
canoas, iam pesca e caa, apanhavam o gado, e eram nos
aougues as ajudas dos aougueiros. Os ndios finalmente
faziam a guerra ofensiva e defensiva no interesse dos seus
opressores, e iam com eles s expedies do serto para
matarem, cativarem e desceram por seu turno outros ndios.
O grande historiador do Direito brasileiro, Izidoro Martins
Jr., com maestria, resumiu o significado da legislao
portuguesa acerca da escravizao dos indgenas:
Foi esta que a Sca, na sua simplssima feio de labirinto,
de caos, de Proteu administrativo, a extravagante legislao
portuguesa sobre os ndios da colnia brasileira.
14

A escravizao do ndio, no Brasil, no mais permitida,
assim como no permitida a escravizao de nenhum ser
humano. Contudo, muitas denncias referentes existncia de
escravido indgena tm sido feitas.
14 Izidoro Martins Jr. Ob. cit., p. 139.
SSJ Ensino Superior Bmm Jurdico
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
2. O ndio nas Constituies Brasileiras
Conforme ensina Jos Afonso da Silva,
15
... a Constituio
de 1988 revela izm grande esforo da Constituinte no sentido
de preordenar um sistema de normas que pudesse efetivamente
proteger os Direitos e interesses dos ndios. indiscutvel
que a Carta Poltica de 1988 foi aquela que mais extensamente
abordou o assunto e o fez de maneira mais favorvel aos
ndios. O tratamento foi bastante abrangente, mas preciso
que se diga que a simples presena, ainda que ampla, das
questes indgenas em nossa Lei Fundamental no suficiente
para equacionar os gravssimos problemas enfrentados pelos
diversos povos nativos em nosso Pas.
As Cartas de Doao e Forais expedidas pelos Reis de
Portugal em favor dos donatrios das Capitanias Hereditrias e
os prprios Regulamentos dos Gerais foram os primeiros textos
legais vigentes no Brasil e, guardadas as devidas propores,
podem ser considerados como as Constituies primitivas do
Brasil. Em tais documentos constavam normas acerca dos
indgenas. Tais normas eram destinadas pacificao e
determinavam a conduta a ser seguida pelos portugueses em
relao aos indgenas.
A Constituio brasileira de 1824 no dedicou qualquer de
seus itens ao tratamento dos problemas indgenas. Foi
totalmente omissa. A omisso constitucional redunda,
provavelmente, do fato de a Carta ter sido outorgada e do
pouco interesse que a sorte dos ndios sempre despertou nas
classes dirigentes brasileiras, imperiais e republicanas.
curioso que a Assembleia Constituinte no deixou de debater os
assuntos indgenas. O resultado dos debates, contudo, foi
classificado por Manuela Carneiro da Cunha
16
como
decepcionante.
A Carta Republicana de 1891 no se dedicou aos assuntos
indigenistas, importante observar, contudo, que o debate
acerca dos aborgines esteve presente na Assembleia
Constituinte. O Apostolado Positivista, na sua proposta
constitucional, elaborou um texto que reconhecia cabalmente os
ndios e seus direitos originrios.
Mais uma vez, a Professora Manuela Carneiro da Cunha
17

fomece-nos uma indicao segura a ser seguida:
Em 1890, o Apostolado Positivista apresenta Constituinte
uma proposta que contm o mais explicito reconhecimento da
soberania indgena. Art. I
5
A Repblica dos Estados Unidos do
Brasil constituda pela livre federao dos povos
circunscritos dentro dos limites do extinto Imprio do Brasil.
Compem- se de duas sortes de estados confederados, cujas
autonomias so igualmente reconhecidas e respeitadas segundo
as frmulas convenientes a cada caso, a saber: I - Os Estados
Ocidentais brasileiros sistematicamente confederados e que
provm da fuso do elemento europeu com o elemento africano e
o ele-
15 Curso de Direito Constitucional, So Paulo: MaLheiros, 9
ed-, p. 722.
16 Os Direitos do ndio, So Paulo: Brasiliense, 1987, p. 65.
17 Idem, pp. 71 e seguintes.
Direito Ambiental
mento aborgene. II - Os Estados Americanos brasileiros
empiricamente confederados, constitudos pelas hordas
fetichistas esparsas pelo territrio de toda a Repblica. A
federao deles hmita-se manuteno das relaes amistosas
hoje reconhecidas como um dever entre naes distintas e
simpticas, por um lado; e, por outro lado, em garantir-lhes a
proteo do Governo Federal contra qualquer violncia, quer em
suas pessoas, quer em seus territrios. Estes no podero
jamais ser atravessados sem o seu prvio consentimento
pacificamente sohcitado e s pacificamente obtido.
A primeira Constituio brasileira a dispor sobre a situao
jurdica dos indgenas foi a de 1934.
18
A Constituio de 1934
dedicou dois tpicos ao tema ora examinado. A meno inicial
encontrava-se presente no artigo 5
5
, inciso XIX, alnea m.
Tratava-se ali da competncia legislativa privativa da Unio.
Dentre as competncias legislativas privativas da Unio estava
includa a de legislar sobre incorporao dos silvcolas
comunho nacional. O artigo 129 manteve e elevou em nvel
constitucional a tradio do Direito brasileiro em reconhecer
e respeitar os direitos originrios dos indgenas sobre as
suas terras.
19
Assim que o artigo mencionado dispunha;
Ser respeitada a posse de terras de silvcolas que nelas se
achem permanentemente localizados, sendo-lhes, no entanto,
vedada a alienao das mesmas.
A Carta Ditatorial de 1937, por seu artigo 154, dispunha
que:
Ser respeitada aos silvcolas a posse das terras em que se
achem localizados em carter permanente, sendo-lhes, porm,
vedada a alienao das mesmas.
O fim da Ditadura Vargas foi consolidado pela Constituio
de 1946, que, tambm, fez meno aos silvcolas e suas terras.
O artigo 5
2
, ao tratar das competncias legislativas da Unio,
determinou ser de sua competncia legislar sobre a incorpora-
o dos silvcolas comunho nacional. J o artigo 216
dispunha que:
Ser respeitada aos silvcolas a posse das terras onde,se
achem permanentemente localizados, com a condio de no as
transferirem.
J a Constituio de 1967 incluiu entre os bens da Unio as
terras ocupadas pelos silvcolas (art. 4
e
, IV). O artigo 8
e

daquela Constituio, em seu inciso XVII, incluiu entre as
competncias da Unio a de legislar sobre nacionalidade,
cidadania e naturalizao; incorporao dos silvcolas
comunho nacional. O regime jurdico constitucional das terras
ocupadas pelos indgenas, em suas linhas bsicas, foi esta-
belecido pelo artigo 186, cujo teor era o seguinte:
18 Luciano Mariz Maia. Legislao Indigenista, Braslia:
Senado Federal, 1993.
19 Pelo menos em nvel de legislao. A prtica, contado,
bem diversa.
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
assegurada aos silvcolas a posse permanente das terras
que habitam e reconhecido seu direito ao usufruto exclusivo
dos recursos naturais e de todas as utilidades nelas
existentes.
A Emenda Constitucional n
s
1, de 17 de outubro de 1969,
estabeleceu a competncia legislativa da Unio naquilo que diz
respeito incorporao dos silvcolas comunho nacional
(art. 8
a
, XVII, alnea o), A mesma Emenda, por seu artigo 198,
disps sobre as terras indgenas. De todas as Constituies
que o Pas tivera at aquele momento, foi a E.C. n
5
1 aquela
que dedicou maior espao questo.
O artigo 198 estabeleceu que:
As terras habitadas pelos silvcolas so inalienveis nos
termos que a lei federal determinar, a eles cabendo a sua
posse permanente e ficando reconhecido o seu direito ao
usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as uti-
lidades existentes.
Por fora do mandamento constitucional, foram declarados
nulos e extintos todos os efeitos jurdicos, quaisquer que
fossem as suas naturezas, de atos que tivessem por objeto o
domnio, a posse ou a ocupao de terras habitadas pelos
silvcolas (art. 198, I
a
). A declarao de nulidade
constitucionalmente estabelecida foi determinada sem que o
usurpador das terras indgenas tivesse direito a qualquer
indenizao (art. 198, 2^),
Do ponto de vista cultural, a Constituio de 1988 foi a
mais abrangente naquilo que diz respeito aos direitos dos
povos indgenas, conforme se ver ao longo do presente
trabalho.
O trao comum entre as diversas Cartas Polticas anteriores
atual o de buscar integrar o ndio comunidade
nacional. Parece-nos que nos dispositivos constitucionais
anteriores est presente a ideia de que o ndio um ser
estranho chamada comunidade nacional, pois no compartilha
dos elementos julgados basilares pelos nacionais, tais como a
religio, a lngua, os costumes, a maneira de ver o mundo etc.
A diferena existente entre os ndios e a comunidade
nacional vista como algo a ser eliminado, atravs da
progressiva transformao do indgena em "branco, ou seja,
medida que o indgena abra mo de sua diferena cultural e
assuma a plena identificao com a sociedade envolvente. A
integrao, portanto, se faria atravs da dissoluo do
elemento cultural e existencial dos povos indgenas nos
elementos da comunho nacional.
O ndio visto, em nossa tradio constitucional, como um
co-habitante do Pas, mas, efetivamente, no um nacional.
Pior, no sequer estrangeiro, pois aos estrangeiros
residentes sempre foram reconhecidos todos os direitos
fundamentais do homem. Jamais se exigiu que um estrangeiro se
aculturasse, para ter direitos sobre os seus filhos ou bens,
por exemplo. Patemalisticamente, as Constituies reconheceram
a existncia dos ndios para negar-lhes o direito diferena
e aniquil-los em suas identidades fundamentais.
As Constituies que precederam atual no reconheceram aos
povos indgenas o direito manuteno de seu modo particular
de vida. O que foi reconhecido,
Direito Ambiental
pelas cartas anteriores, que os ndios se constituam em uma
parcela da populao brasileira que, ainda, no havia se
agregado s demais. Este afastamento dos indgenas da
comunho nacional se fazia em razo do atraso cultural
destes povos em relao aos demais brasileiros. O ndio e a
sua cultura, nos regimes anteriores, jamais passaram do mbito
da curiosidade folclrica, isto , expressavam formas de
vida e de pensar que, devido sua ingenuidade, deveriam ser
substitudos por uma expresso cultural mais consistente, mais
amadurecida, mais perene, a cultura ocidental manifestada na
comunho nacional.
Pensamos, a propsito, que ns, brasileiros, no obstante a
nossa evidente pluralidade tnica e cultural, ainda, no
logramos atingir um patamar de convivncia democrtica que nos
possibilite o reconhecimento das diferenas existentes entre
todos ns. Ao contrrio, a ideologia predominante aquela que
busca criar semelhanas e igualdades tnicas e raciais, a
partir de um modelo predominante, ao qual todos os demais
devem se submeter.
2.1. Dispositivos da Constituio de 1988
A CF de 1988 contm diversas menes implcitas e explcitas
aos ndios. Os artigos constitucionais voltados para os povos
indgenas so os seguintes: art. 20, XX; 22, XIV; 109, XI;
129, V; 210, 2*; 215, 1; 231 e 232.
As terras tradicionalmente ocupadas pelos indgenas integram
o conjunto de bens da Unio (art. 20, XI), sendo da
competncia privativa desta legislar sobre as populaes
indgenas (art. 22, XTV). Ao Congresso Nacional compete dispor
sobre a autorizao, a explorao e o aproveitamento dos
recursos hdricos e a lavra de riquezas minerais nas terras
indgenas (art. 49, XVI). importante observar que, no caso,
o Congresso Nacional exerce a atribuio sem a sano do
Presidente da Repblica (art. 48).
O processamento e o julgamento de aes judiciais versando
sobre direitos indgenas cabe Justia Federal (art. 109,
XI), sendo atribuio do Ministrio Pblico Federal a tutela
judicial dos interesses e direitos das populaes indgenas
(art. 129, V).
A educao dos povos indgenas tambm foi motivo de
preocupao da Assembleia Nacional Constituinte. Assim que o
artigo 210, em seu 2
9
, determinou fossem asseguradas s
comunidades indgenas a utilizao de suas lnguas maternas e
processos prprios de aprendizagem. Garantiu a Lei Fundamental
que os povos indgenas possam desenvolver-se em seu prprio
idioma e, mais que isto, possam garantir a perpetuao de um
dos elementos mais fundamentais para a construo de tuna
identidade, que a lngua.
Ainda no campo cultural, o constituinte desejou fossem
garantidas as peculiaridades da cultura indgena. Em assim
sendo, foi assegurada aos ndios a proteo de seus valores e
manifestaes culturais (art. 215 e ). No se pode deixar de
anotar que as tradies, modos e maneiras de viver, pensar e
produzir, indgenas, por fora da norma contida no artigo 216,
so parte integrante do patrimnio cultural brasileiro.
Existem, ademais, artigos constitucionais que, mediatamente,
dizem respeito problemtica vivenciada pelos povos pr-
colombianos. Tais artigos podem ser encontrados nos captulos
destinados aos direitos e garantias individuais, aos direitos
Evoluo Histrica da Legislao Indigenista
sociais e coletivos, ordem econmica e social etc. Por
questes bvias por si mesmas, deve ser ressaltado que os
tpicos constitucionais voltados para a atividade garxmpeira e
para a extrao de riquezas minerais e naturais tm grande
relevncia para tudo aquilo que diga respeito aos povos
indgenas.
2.1.1. Dispositivos Especficos
Em que pese seja muito criticada, mais pelo que tem de
positivo do que pelos seus aspectos negativos, a Constituio
de 1988 aquela que dedicou maior ateno dura realidade
vivida pelos indgenas. Em verdade, a vigente Constituio
dedica um captulo especialmente aos ndios.
Os ndios e o seu modo de ser foram cabalmente reconhecidos
pela CF, tendo sido imposta Unio a obrigao de proteger os
ndios, suas terrais, sua cultura, suas lnguas, bens etc.
importante frisar que os direitos dos ndios sobre suas terras
foram considerados direitos originrios. A reconhecida
especialista Manuela Carneiro da Cunha
20
afirma que a categoria
direitos originrios importante pois ... tais direitos
derivam de um fato histrico - o de terem sido os ndios os
primeiros ocupantes do Brasil - e no, como erroneamente
muitas vezes se pensa, da situao de fragilidade e
desproteo em que se encontram. Os direitos originrios dos
indgenas sobre as suas terras so preexistentes a qualquer um
outro, de quem quer que seja. So, portanto, oponveis erga
omnes.
A prpria Lei Fundamental definiu o conceito de terras
tradicionalmente ocupadas pelos ndios. Tais terras so
aquelas por eles habitadas em carter permanente, as
utilizadas com vistas s suas atividades produtivas,
culturais, religiosas etc.
nos artigos 231 e 232 que se encontram os elementos
essenciais para a definio jurdico-constitucional de tudo
aquilo que diz respeito aos indgenas e seus direitos
coletivos e individuais.
2.2. Concluso
O Texto Constitucional de 1988 bastante abrangente e pode,
efetivamente, fornecer um quadro institucional bastante
adequado para a proteo jurdica, fsica e cultural dos povos
indgenas. exatamente em razo dos aspectos claramente favo-
rveis aos ndios e seus direitos que, por ocasio da
natimorta reviso constitucional de 1994, muitas propostas tm
sido feitas visando modificao dos dispositivos
constitucionais referentes aos povos indgenas.
A defesa consequente dos dispositivos constitucionais
referentes aos direitos dos ndios uma das principais
tarefes jurdico-polticas dos democratas brasileiros.
20 CEDI Centro Ecumnico de Documentao e Informao -
Povos indgenas no Brasil 1987/88/89/90, Aconteceu,
especial n
a
18, So Paulo, 1991, p. 29.

As Terras Indgenas
Captulo XXXVII As Terras Indgenas
O principal problema que aflige os diversos grupos indgenas
que integram o povo brasileiro , sem dvida, aquele que diz
respeito preservao e manuteno de suas terras. A prpria
insero da matria em diversos textos constitucionais, desde
1934, uma prova bastante evidente de que o assunto
extremamente sensvel. O interesse da literatura jurdica
nacional sobre a matria tem sido escasso. A bem da verdade,
contudo, deve ser assinalado que, nos ltimos anos, vm sendo
produzidas algumas obras especialmente voltadas ao tema. Este
fato tem ocorrido, especialmente, aps a promulgao da
Constituio de 1988.
E preciso no olvidar de que a prpria existncia do tema
terras indgenas , com efeito, um triste reconhecimento de
que os povos indgenas, de h muito, no so mais os senhores
de seus tradicionais territrios. A discusso acerca das
terras indgenas no uma simples polmica entre juristas ou
entre indianistas. O tema, efetivamente, o mais importante
dentre todos os temas vinculados ao Direito Indigenista. Assim
porque a relao entre os aborgines e o seu habitat
transcende qualquer relao que um civilizado possa ter com
a sua casa ou com a sua cidade natal. O tema , claramente,
antropolgico e, como evidente, falece competncia ao autor
para enfrent-lo com a necessria profundidade. Desta forma,
permito-me a transcrio de algumas palavras da consagrada
antroploga Alcida Rita Ramos
1
em relao matria:
No passado, quando no havia grandes presses de fora sobre
a quantidade de terra a ser utilizada para cada sociedade
indgena, a questo da manuteno de fronteiras territoriais
no chegava a se colocar de maneira categrica. Todos tinham o
direito de utilizar os recursos do meio ambiente na forma de
caa, pesca, coleta e agricultura, sem que divisas rgidas
fossem mantidas entre aldeias, mesmo sociedades vizinhas.
A demarcao das terras indgenas, embora seja,
contraditoriamente, uma reivindicao histrica dos indgenas,
2

serve de demarcao dos espaos nos quais os indgenas estaro
confinados, sem que possam exercer a sua indigerdade fora
de tais limites territoriais.
1 Sociedades Indgenas, So Paulo: tica, 1986, p. 13 e
passim.
2 Pelo menos desde que estes tomaram contato com a civilizao
ocidental.
Direito Ambiental
A terra, entretanto, tem diversas outras funes
importantes. A terra o local no qual se desenvolvem as
relaes culturais, religiosas e econmicas. Conforme anotou a
Professora Alcida Ramos, com propriedade: No apenas um
recurso natural, mas - e to importante quanto este - um
recurso sociocultural.
Entre os indgenas nunca se verificou uma fronteira rgida
entre os territrios pertencentes a cada uma das diversas
sociedades. Havia uma certa tolerncia que grupos diferentes
utilizassem um mesmo territrio. As limitaes estabelecidas
tinham por base uma tica pecuhar entre os aborgines.
Os conceitos de casa ou at mesmo de aldeia no possuem
maior importncia para os indgenas. O elemento fundamental
o seu territrio, o seu mundo. dentro desse universo que
todas as suas principais relaes so desenvolvidas, e fora
dele, dificilmente, a sociedade consegue sobreviver e
prosperar.
1. Histrico da Legislao
1.1. Do Perodo Colonial at o Sculo XIX
Logo no incio do sculo XVII possvel constatar-se que a
legislao colonial reconhecia a existncia de terras
indgenas, isto , de terras de posse e domnio exclusivamente
indgenas. Manuela Carneiro da Cunha
3
informa-nos que as Cartas
Rgias de 30 de julho de 1609, bem como a de 10 de setembro de
1611, expedidas por Felipe III, reconheciam o pleno domnio
dos ndios sobre seus territrios e sobre as terras que lhes
so alocadas nos aldeamentos. Ainda no sculo XVII, surgiram
outros alvars e atos governamentais que dispunham sobre o
direito dos ndios s suas terras. Este tipo de legislao,
indiscutivelmente, pressupunha que as terras do Brasil no
eram dos ndios e que, ao contrrio, dentro do territrio
nacional, deve- riam ser reservadas reas especficas para os
ndios; reconheciam igualmente, a existncia de um estado de
beligerncia entre naes diversas. Neste sentido, interes-
sante observar a prpria redao do Alvar Rgio de l
2
de abril
de 1680, pelo qual foi estabelecido que os povos indgenas
foram os primeiros ocupantes e donos naturais destas terras.
4

Ou seja, no o so mais. Em razo deste reconhecimento, o
Estado passa a estabelecer reas exclusivas para os ndios,
buscando compensar as enormes perdas sofridas pelos ndios e
manter sobre um determinado grau de controle a expanso da
colonizao. A principal dessas compensaes indicao e o
reconhecimento de reas que sero dedicadas posse exclusiva
dos indgenas.
O Alvar de l
9
de abril de 1680 foi destinado ao tratamento
das questes relativas aos povos indgenas do Gro-Par mas,
apesar disto, pode ser apresentado como um marco para a
legislao dedicada aos problemas indigenistas em geral, pois,
pelo
3 Manuela Carneiro da Cunha. Os Direitos do ndio, So Paulo:
Brasiliense, 1987, p. 58.
4 Os dados legislativos foram colhidos em Tourinlio Neto,
Fernando da Costa. Os direitos originrios dos indgenas
sobre as terras que ocupam e suas conseqncias jurdicas,
in Santilli, Juliana. Ob. cit., p. 9 e
As Terras Indgenas
Alvar de 8 de maio de 1758, foi determinada a extenso das
determinaes ora examinadas para todos os povos indgenas do
Brasil. O 4
S
do Alvar de 1680 determinou fossem destinadas
terras aos ndios que descessem do serto. Havia a proibio
explcita de que os silvcolas fossem mudados das terras a
eles destinadas, sem que assim o consentissem. Os ndios no
estavam obrigados ao pagamento de qualquer tributo por suas
terras.
Evidentemente que a distncia entre a norma legal e a sua
aplicao concreta sempre foi muito grande em nosso pas.
Imagine-se quo descumpridas deveriam ser as regras citadas.
Fato que a legislao colonial reconhecia aos ndios o
direito exclusivo das terras necessrias sua sobrevivncia.
Observe-se que a Carta Rgia de 9 de maro de 1718 reconheceu
que os ndios so livres, e isentos de minha jurisdio que os
no podem obrigar a sarem de suas terras, para tomarem um
modo de vida que se no agradaro. importante observar que,
se foi estabelecida uma proibio legal, isto se deveu ao fato
de que, evidentemente, a situao proibida, de fato, ocorria.
Do contrrio, no haveria a necessidade da proibio.
A guerra justa movida contra os povos indgenas, permitia
que as terras indgenas fossem subtradas de seu domnio. As
terras passavam a assumir a condio de terras devolutas. A
definio legal de terras devolutas, contudo, somente foi
estabelecida de forma definitiva pela Lei n

601, de 18 de
setembro de 1850. As terras devolutas, dentre outras
destnaes, podiam ser afetadas colonizao dos indgenas,
5

As terras devolutas eram aquelas concedidas a sesmeiros que,
por carem em comisso, retomavam ao domnio do Poder Pblico.
6

Jos Afonso da Silva
7
aponta qe os dispositivos legais
referentes s terras indgenas constituam o instituto
jurdico do indigenato, que fonte primria de Direito e no
se confunde com a simples posse. Este instituto jurdico
extrapola os limites do Direito Civil. No Direito comum,
mas Direito especializado. Trata-se de um direito prpria
sobrevivncia das comunidades indgenas que, como se sabe, no
caso dos ndios est umbilicalmente ligado ao seu cho.
O sculo XIX considerado pels especialistas como um
perodo no qual houve um grande retrocesso no reconhecimento
dos direitos dos povos nativos. Tal fato se deu, em grande
parte, em razo do Ato Adicional de 1834, que atribuiu
competncia s Assembleias Provinciais para legislar,
concorrentemente, com o Governo Geral e a Assembleia Nacional
sobre assuntos indgenas. Obviamente que as oligarquias locais
passaram a ter mais poder jurdico e, portanto, foram dotadas
dos instrumentos necessrios para a usurpao das terras
indgenas. Alis, no desconhecida a reivindicao das
modernas oligarquias rurais no sentido de que' seja atribuda
aos Estados competncia legislativa em matria de Direito
Indigenista.
5 Art. 12 da Lei n
a
601/1850.
6 Paulo de Bessa Antunes. Ob. CL, pp. 75-76. .
7 Jos Afonso da Silva. Ob. cit p. 728 e passim.
Direito Ambiental
1.2. O Perodo Republicano
Somente com o Estatuto do ndio que as peculiaridades da
posse indgena sobre as suas terras foram reconhecidas. A Lei
n
fi
6.001, de 19 de dezembro de 1973, em seu artigo 23, dispe:
Considera-se posse do ndio ou silvcola a ocupao efetiva da
terra que, de
acordo com os usos, costumes e tradies tribais, detm e onde
habita ou exerce atividade indispensvel sua subsistncia ou
economicamente til.
2. As Terras Indgenas na Constituio de 1988
A importncia do tema tanta, que a CF dedica diversos
tpicos ao problema. As terras indgenas so, inclusive,
tratadas no dispositivo constitucional voltado para a ordem
econmica e social. Veja-se o 2
e
do artigo 176, que exige lei
especfica para o desenvolvimento da atividade garimpeira em
terras indgenas. Esta no , contudo, a nica referncia
constitucional garimpagem em reas indgenas. A relevncia
da matria extraordinariamente grande e o prprio ato das
disposies constitucionais transitrias estabeleceu um prazo
para a demarcao de todas as terras indgenas. Por fora do
artigo 67 do ADCT, a demarcao deveria estar concluda em
prazo de cinco anos, a partir da promulgao da CF.
Desnecessrio dizer que a determinao constitucional est
longe de ser cumprida.
Foi reconhecido aos ndios o direito originrio sobre as
terras que tradicionalmente ocupam. Unio Federal foi
atribuda a tarefa de demarcao de todas as reas indgenas.
Houve, como j foi visto, a fixao de perodo fixo para que a
demarcao fosse concluda.
O conceito jurdico de terra tradicionalmente ocupada pelos
ndios tem os seus alicerces no prprio corpo da Constituio.
O conceito se funda no seguinte:
a) so as terras utilizadas para atividades produtivas; as
imprescindveis para a preservao dos recursos ambientais
necessrios ao bem-estar dos ndios e as necessrias
reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e
tradies (art. 231, l
e
);
b) so destinadas posse permanente dos ndios, cabendo-lhes
o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos
lagos nelas existentes (art. 231, 2
a
).
As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, portanto,
no so terras que "memorialmente tenham sido ocupadas pelos
indgenas. Podem ou no estar nesta condio. O fundamental do
conceito que as terras sejam essenciais ao modo indgena de
viver, nada mais. No se cogita da temporalidade do conceito.
As terras indgenas so terras federais e pertencentes ao
domnio exclusivo da Unio. A prpria Unio, entretanto,
sofreu limitao de seus direitos de proprietria. Assim
porque o constituinte instituiu um usufruto exclusivo dos
ndios sobre as
ES3J - Ena.no Superior Jvrldkto
As Terras Indgenas
riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. E
mais: determinou a inaliena- bilidade e a indisponibilidade
das terras indgenas, sendo imprescritveis os direitos sobre
as mesmas.
A malienabilidade e a imprescritibilidade que gravam as
terras indgenas opem-se Unio e s prprias comunidades
indgenas, que, elas tambm, no podero efetuar qualquer
negcio jurdico que implique qualquer tipo de disposio ou
alienao de seus direitos sobre as terras. A disposio
sbia. O legislador constituinte, de fato, estabeleceu um
mecanismo que impede sejam os ndios convencidos dos
benefcios que poderiam advir da alienao ou disposio de
um pequeno trecho das suas terras. O princpio estabelecido
na Lei Fundamental impede que, por interesses estranhos
comunidade indgena, os ndios dividam-se e passem a se
autodestruir.
A importncia das terras indgenas para as diferentes naes
indgenas to grande que a Lei Fundamental estabeleceu uma
inamovibilidade indgena. Os ndios foram constitucionalmente
vinculados, na condio de povos, ao seu torro. A remoo
temporria de um povo indgena de suas terras somente pode ser
feita em casos de epidemia ou catstrofe que ponha em risco a
prpria sobrevivncia da populao indgena. Em ocorrendo a
hiptese mencionada, a remoo dever ser referendada pelo
Congresso Nacional. Admite-se, ainda, que, mediante
deliberao do Congresso Nacional, possam os ndios ser
removidos de suas terras, quando em risco a soberania
nacional. Cessados os riscos, dever haver a mediata
relocalizao dos ndios em suas terras de origem.
A norma constitucional plenamente justificvel, pois, como
se sabe, os ndios se tm em conta como parte da natureza e da
terra. No h maior violncia que se possa cometer contra um
indgena do que afast-lo de seu natural habitat.
A prpria Constituio determina a absoluta nulidade e
extino de qualquer ato jurdico que tenha por objeto a
ocupao, o domnio e a posse das terras indgenas. Igualmente
nulos e extintos so quaisquer atos que tenham por objeto a
explorao de riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos
existentes em terras indgenas. A Lei Maior ressalvou o
interesse pblico da Unio, tal qual definido em lei
complementar. As nulidades tratadas no 6
a
do artigo 231 no
ensejam qualquer indenizao, excetuadas as benfeitorias
realizadas de boa-f.
2.1. Direitos Adquiridos sobre as Terras Indgenas
Um problema importante e que no pode deixar de ser abordado
neste trabalho aquele que diz respeito a pretensos direitos
adquiridos por terceiros sobre as terras indgenas. Como est
estabelecido pelo 6
a
do artigo 231 da Lei Fundamental, no
devida qualquer indenizao em razo de atos ou negcios
jurdicos praticados por terceiros e que envolvam terras
indgenas. A nica exceo para as benfeitorias feitas por
terceiros de boa-f. A Constituio de 1988 no criou novas
reas indgenas. Ao contrrio, limitou-se a reconhecer as j
existentes. Tal reconhecimento, contudo, no se cingiu s
terras indgenas j demarcadas. As reas demarcadas,
evidentemente, no necessitavam do reconhecimento
constitucional, pois, em nvel da legislao
infraconstitucional, j se encontravam afetadas aos povos
indgenas. O que foi feito
Direito Ambiental
pela Constituio foi o reconhecimento de situaes fticas,
isto , a Lei Fundamental, independentemente de qualquer norma
de menor hierarquia, fixou critrios capazes de possibilitar o
reconhecimento jurdico das terras indgenas. No se criou
direito novo.
preciso estar atento ao fato de que as terras indgenas
foram reconhecidas como afetadas aos diversos grupos tnicos
de origem pr-colombiana, em razo do expresso reconhecimento
da incidncia de direito originrio, isto , direito prece-
dente e superior a qualquer outro que, eventualmente, se possa
ter constitudo sobre o territrio dos ndios. A demarcao
das terras tem nica e exclusivamente a funo de criar uma
delimitao espacial da titularidade indgena e de op-la a
terceiros. A demarcao no constitutiva. Aquilo que
constitui o direito indgena sobre as suas terras a prpria
presena indgena e a vinculao dos ndios terra. Ora,
qualquer construo, qualquer empreendimento encontrado no
interior das reas indgenas, sem expressa previso legal ou,
ainda, por autorizao contratual firmada entre as partes,
deve ser tido, a partir da Constituio de 1988, como violador
dos direitos originrios dos indgenas sobre as suas terras.
no ndenizvel, a menos que o terceiro interessado comprove,
judicialmente, desconhecer o carter indgena do territrio no
qual tenha realizado o empreendimento em tela. Observe-se que,
aqui, o terceiro no poder invocar em sua defesa a norma
contida no artigo 5
a
, inciso XXXVI, da CRFB, pois houve
expressa excluso de quaisquer direitos adquiridos. A nica
exceo em relao s benfeitorias de boa-f.
2.2. Classificao das Terras Indgenas pelo Estatuto do ndio
O Estatuto do ndio, como no poderia deixar de ser, possui
uma lista de artigos voltados unicamente para o trato das
questes referentes s terras indgenas. Em qualquer parte do
territrio nacional, a Unio pode demarcar e destinar reas
para a utilizao exclusiva dos povos indgenas. Tais reas
podem ser adquiridas por compra, por desapropriao ou por
qualquer outro modo de transmisso de domnio.
Nos termos do Estatuto as terras indgenas podem ser
classificadas em:
a) reserva indgena rea destinada a servir de habitat a
grupo indgena, com os meios suficientes sua subsistncia;
b) parque indgena - rea contida em terra na posse dos
ndios, cujo grau de integrao permita assistncia
econmica, educacional e sanitria dos rgos da Unio, em
que se preservem as reservas de flora e fauna e as belezas
naturais da regio;
c) colnia agrcola indgena ~ rea destinada explorao
agropecuria, administrada pelo rgo de assistncia ao
ndio, onde convivam tribos acultura- das e membros da
comunidade nacional;
8

8 Pela redao do Estatuto, verifica-se que o ndio no
considerado membro da comunidade nacional.
As Terras Indgenas
d) territrio federal indgena - a unidade administrativa
subordinada Unio, instituda em regio na qual pelo menos
um tero da populao seja formado por ndios.
2.3. A Extrao de Madeixa nas Terras Indgenas
Este mais um dos pontos extremamente polmicos dentro de
um tema que essencialmente polmico. indiscutvel que a
maior parte das terras indgenas altamente rica em diversas
madeiras nobres e raras. Penso que o problema cuja abordagem
ora se inicia tem duas vertentes distintas, ainda que ambas
tenham uma origem comum, que o descaso e abandono com que
so tratados os ndios brasileiros. Refiro-me explorao
clandestina de madeira nas reas indgenas e explorao
realizada pelos prprios ndios. Desta ltima o exemplo mais
eloquente a extrao de mogno no territrio Kaiap. Tendo em
vista que o problema da madeira extrada pelos prprios
indgenas mais complexo, examinarei em primeiro lugar a
chamada explorao clandestina de madeira nas reas
indgenas.
a) Explorao clandestina - As dimenses necessrias para
que uma explorao de rea madeireira seja comercialmente
vivel demonstram cabalmente que, de fato, estas no possam
existir sem a mais ampla conivncia daqueles que deveriam ser
responsveis pela proibio da atividade. A clandestinidade
da extrao de madeira em reas indgenas economicamente
extremamente importante, sendo responsvel pela maior parte do
mogno exportado pela Amrica Latina.
9
O que se sabe a respeito
da explorao "clandestina de madeira que esta encontra,
no raras vezes, um ambiente favorvel, medida que uma
atividade de desenvolvimento econmico. A partir do momento
em que constata a existncia de uma atividade clandestina
de explorao de madeira e, diante de uma realidade
irreversvel, comea todo um processo com vistas
regularizao da explorao. Muitos so os argumentos
apresentados em favor de tais regularizaes. O mais forte
sempre o de que os ndios sero beneficiados com os enormes
recursos de que passaro a dispor.
A total falta de recursos destinados s aldeias indgenas
serve de armadilha para que os ndios fiquem em uma situao
embaraosa, pois, diante da falta de recursos para a
assistncia mdica, educacional, sanitria etc., busca-se
criar uma situao que tem por objetivo for-los a admitir a
explorao desenfreada de madeiras nobres em suas reas.
b) Explorao realizada pelos ndios ou com autorizao
destes - A invaso das terras indgenas pelos mais diversos
tipos de invasores e a omisso, quase que reiterada, das
autoridades pblicas em assegurar que as reas indgenas
permaneam na posse exclusiva dos ndios tm gerado situaes
paradoxais e bastante graves. No
9 Alan Thein Burning. Prestando apoio aos povos indgenas,
in Lester R. Brown, Qualidade de Vida 1993 - Salve o
Planeta! So Paulo: Globo, 1993, p. 123.
Direito Ambiental
poucas vezes, ante situaes de fato, praticamente
irreversveis, os prprios ndios, mediante contratos,
autorizam a explorao de madeira e mesmo de garimpo em suas
terras.
A complexidade do problema muito grande, pois suscita
questes referentes autonomia dos povos indgenas acerca do
grau de liberdade que dado aos ndios para a explorao dos
recursos econmicos eventualmente existentes em suas terras.
Em primeiro lugar, penso que deve ser examinado qual o
fundamento jurdico que serve de base para que terras pblicas
federais sejam afetadas diretamente s diversas naes
indgenas em usufruto permanente. Ora, conforme o mandamento
constitucional contido no artigo 231, 1% tais terras so
aquelas imprescindveis preservao dos recursos naturais
necessrios ao seu bem-estar e as necessrias sua reproduo
fsica e cultural; desnecessrio dizer, portanto, que a terra
foi tida pela Lei Fundamental como um elemento essencial
prpria sobrevivncia dos povos indgenas como grupos tnicos
e culturais plenamente diferenciados. O legislador
constituinte entendeu, acertadamente, que qualquer risco que
as terras indgenas possam sofrer significa risco aos prprios
ndios.
Dando mais consistncia ao caput do artigo 231, o 4
a

dispe que: as terras de que trata este artigo so
inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas
imprescritveis. Evidentemente que no conceito de terras
indgenas no est incluindo, apenas, o cho, mas, ao
contrrio, todo o conjunto de bens que nelas existem e, em
especial, o patrimnio ecolgico nelas abrigado. , alis, um
princpio elementar de direito o de que os bens mveis se
vinculam aos bens imveis nos quais esto inseridos. Ora, se
as terras indigenas so inalienveis, parece-me que os seus
acessrios (riquezas minerais, madeiras etc.) tambm o so.
No se pretende que tais recursos sejjam tidos como
intocveis, mas necessrio se fez que a utilizao dos mesmos
no se fea de forma predatria e potencialmente causadora de
riscos para a prpria sobrevivncia das comunidades indgenas.
Esta concepo antropolgica e legal j foi objeto de
confirmao judicial, durante o regime da Carta de 69, pelo
extinto Tribunal Federal de Recursos, conforme deciso
proferida nos autos da apelao cvel n
s
31.078 - Mato Grosso,
relator o Ministro Adhemar Raymundo, em cuja ementa se pode
ler o seguinte:
... O objetivo da norma Constitucional, ao transformar as
reas ocupadas pelos ndios em terras inalienveis, foi o de
preseirvar o habitat de uma gente, sem cogitar de defender a
sua posse, mas dentro do sadio propsito de preservar um
patrimnio territorial, que a razo de ser da prpria
existncia dos ndios...
10

O reconhecimento da autonomia cultural dos povos indgenas
se faz no mbito do Estado brasileiro e implica,
evidentemente, a construo de direitos e deveres, tanto para
a chamada sociedade envolvente quanto para os prprios povos
indgenas
10 Paulo Machado Guimares. Ementrio de Jurisprudncia
Indigenista, Braslia: CIMI, 1993, p. 35.
As Terras Indgenas
que, tambm eles, possuem obrigaes para com os outros
setores e etnias de nossa sociedade multitnica. O dever de
preservao do meio ambiente, tal qual estabelecido no artigo
225 da CF, imposio feita a todos os brasileiros, sem
qualquer distino racial ou tnica.
de se observar que a extrao de madeira por grupos
indgenas, quase sempre, duplamente um mau negcio, pelo
menos para os ndios. um mau negcio porque, comercialmente,
o preo da madeira que pago para os ndios pelas madeireiras
sempre abaixo do real preo de mercado. Em segundo lugar,
um mau negcio, pois as exploraes, em geral, so feitas sem
qualquer critrio de sustentabilida- de e, em mdio e longo
prazos, acarretaro gravssimos riscos para a prpria sobre-
vivncia da comunidade envolvida.
Em algumas comunidades indgenas, a extrao de madeira j
chegou a atingir propores alarmantes, tal o caso da
extrao de mogno pelos ndios caiaps. Permito-me transcrever
o seguinte texto sobre o particular:
O mogno extrado das reservas caiaps representa parte
significativa do total das exportaes brasileiras. Para se
ter uma idia basta dizer que do total das exportaes dessa
madeira em 1987, 163.271m
3
segundo dados da Cacex, cerca de 69%
foram extrados das reas dos grupos caiaps das aldeias
AUkre, Gorotire, Kikretum, Kokraimoro e Kuben-Kran-Ken. O ano
de 1987parece ter sido um ano extremamente produtivo para as
atividades das madeireiras nas reas Kaiap, como indica o
declnio da atividade no ano seguinte, 1988, quando se retirou
apenas 69.421,736m
3
, ou seja, pouco mais da metade do ano
anterior. Especulativamente pode-se inferir que a queda na
atividade se deva ao esgotamento das reservas pela explorao.
Ainda assim, esse total de mogno extrado das reservas kaiap,
em 1988, ficou acima do total das exportaes brasileiras
dessa madeira nos anos de 1985 e 1986 somados.
11

Este feto tem causado, inclusive, divises entre os ciaps,
pois muitos dos caciques so frontalmente contra a poltica de
extrao de madeira que vem sendo desenvolvida de forma
bastante agressiva por determinados setores do povo caiaps.
Em realidade, o que se constata que os caiaps chegaram a
uma situao limite. Assim porque as suas terras, situadas
na regio Sul do Estado do Par, sempre foram alvo de grande
presso, seja por parte de garimpeiros, seja por parte de
madeireiras, e mesmo presso agropecuria. A inrcia e
incapacidade do governo em realizar a demarcao plena da
terra caiap serviram de base para a consolidao de situao
ftica cuja irreversibihdade a curto prazo bastante
evidente. A presso internacional por madeiras nobres,
conjugada indiferena dos rgos governamentais, est
fazendo com que uma boa parcela de um importante grupo
indgena, em nome de ganhos fceis, esteja alienando o seu
futuro enquanto povo. De certa forma, a pr
21O Mogno Kaiap, in Centro Ecumnico de Documentao e
Informao, ob. cit., p. 312.
Direito Ambiental
pria Funai interessada na devastao que se vem verificando,
pois, como se sabe, a administradora da chamada renda
indgena". Veja-se que a Lei n
2
6.001/73, por seu artigo 46,
condiciona a automao de corte de madeira nas florestas
indgenas, consideradas em regime de preservao permanente,
existncia de "programas ou projetos para o aproveitamento das
terras respectivas na explorao agropecuria, na indstria ou
no reflorestamento. evidente por si mesmo que nenhuma das
atividades mencionadas guarda qualquer relao com o modo
indgena de viver.
importante observar que o tipo de explorao em tela
nula de pleno direito, em razo do 6
a
do artigo 231 da Lei
Fundamental, que determina a nulidade de qualquer contrato que
tenha por objeto a explorao das riquezas naturais do solo,
dos rios e lagos existentes em terras indgenas, ressalvado o
interesse pblico da Unio, conforme definido em lei
complementar. Tal nulidade, como evidente, abrange contratos
firmados por ndios ou por brancos.
2.4. Terras Indgenas e Soberania Nacional
A quantidade de interesses que esto envolvidos em toda a
problemtica referente s terras indgenas tem possibilitado o
surgimento de pontos de vista completamente distorcidos sobre
o assunto. Penso que, ainda que no se trate de novidade, deve
ser ressaltado o fato de que as terras indgenas so terras de
propriedade da Unio Federal, isto , pertencem ao Estado
brasileiro. A partir desta inquestionvel realidade jurdica,
no s de direito interno, mas, sobretudo, de direito
internacional, que se deve examinar toda a complexa situao
das fronteiras e da soberania.
Fala-se, atualmente, em uma profunda mudana no conceito de
soberania nacional. Tal mudana seria decorrente de alteraes
estruturais na ordem econmica internacional, com um
aprofundamento cada vez mais presente da internacionalizao
da economia.
A importncia que a Amaznia desempenha dentro do atual
contexto internacional , sem dvida, crescente. Sabe-se que
as riquezas escondidas na Amaznia so incalculveis. No se
fala, aqui, de riquezas minerais, pois estas so perfeitamente
detectveis pelos modernos sistemas de satlite e j foram
levantadas, em grande parte, pelo Projeto Radam. A principal
riqueza da Amaznia est na sua biodiversidade. indiscutvel
que, com o atual nvel de conhecimento, no se pode ter a real
dimenso de todas as substncias qumicas que podero vir a
ser sintetizadas a partir da flora amaznica. A proteo
destas riquezas um imperativo. Evidentemente que, em razo
destas e de outras questes extremamente graves, como o
trfico internacional de entorpecentes e armas, existe a
necessidade real e concreta da proteo das reas de
fronteiras do Pas. O domnio das terras nas regies
fronteirias sempre foi motivo de divergncia jurdica, vez
que, por muitos anos, no existiu uma lei capaz de definir
categoricamente os direitos em relao a tais terras.
12
Pela
Constituio
12 Para maiores detalhes, v. Aurlio Veiga Rios. Os Direitos
Constitucionais dos ndios nas Faixas de Fronteiras, in
Santli, Juliana (Org.). Ob. cit., pp. 51 e seguintes.
As Terras Indgenas
vigente, no h a menor dvida de que as terras situadas na
faixa de fronteira pertencem Unio Federal. No caso das
terras indgenas que estejam situadas na faixa de fronteira,
indiscutvel que estas pertencem Unio por dupla afetao:
por estarem na faixa de fronteira e por serem terras
indgenas.
H quem pretenda ver uma incompatibilidade entre a presena
dos ndios na faixa de fronteira e a preservao da segurana
nacional. H, tambm, quem pretenda ver uma impossibilidade da
presena do Estado em suas fronteiras, se estas estiverem
afetadas aos povos indgenas, em razo de que tal presena
seri nociva aos ndios. Penso que ambas as posies so
extremadas e no consultam ao interesse nacional. No Mo de um
interesse nacional abstrato, mas, muito pelo contrrio, de um
interesse que se fez sentir na possibilidade de cada
brasileiro viver dignamente e de acordo com os seus hbitos,
tradies e caractersticas culturais mais profundas. bvio
que a preservao fsica, cultural e espiritual dos povos
indgenas do interesse nacional, assim como a preservao da
integridade das fronteiras. Os dois bens jurdicos so
igualmente relevantes e no conflitantes, pois ambos possuem
previso constitucional.
O que tem sido conflitante o conjunto de polticas
adotadas, o despreparo e, no raras vezes, a m~f com que o
assunto encarado, independentemente de quem sejam os atores.
A tica integracionista e a sua contraposio, isto , aquela
que; julga terem os ndios direitos superiores aos dos demais
brasileiros, so nocivas aos legtimos interesses brasileiros,
de todos os brasileiros. Se indiscutvel a necessidade de
proteo de nossas fronteiras, igualmente indiscutvel que
projetos como o Calha Norte mostraram-se equivocados e
incapazes de gerar frutos socialmente teis. O problema,
contudo, um dos mais graves enfrentados pelo Pas e deve ser
discutido por toda a sociedade brasileira, de forma ampla e
leal. A omisso em tal debate, penso, o pior mal que se pode
fazer ao Pas e, evidentemente, aos prprios ndios.
3. A Demarcao das Terras Indgenas
A CRFB determina, em seu artigo 67, do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, que: a Unio concluir a
demarcao das terras indgenas no prazo de cinco anos a
partir da Constituio. A norma jurdica, em si, no constitui
novidade em nosso Direito Positivo, pois representa repetio
e elevao em nvel constitucional de norma existente no
artigo 65 da Lei n
2
6.001, de 19 de dezembro de 1973. Portanto,
h mais de 20 anos, existe um prazo legal para que as terras
indgenas sejam demarcadas dentro de cinco anos. Tanto a norma
legal como a constitucional restam letra morta. As razes para
que isso ocorra so inmeras e no precisam ser examinadas
neste trabalho.
As terras tradicionalmente ocupadas pelos indgenas so bens
de propriedade da Unio (CF,
13
art. 20, XI). Tais terras so
destinadas posse permanente dos indgenas e a eles cabe o
usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos
exis-
13 CF - Constituio Federal.
| Direito Ambiental
tentes em seu interior (CF, art. 231, 2
9
). Unio compete
demarcar, proteger e fazer respeitar as terras indgenas (CF,
art. 231, caput).
Terras tradicionalmente ocupadas pelos indgenas so aquelas
por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para
suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao
dos recursos ambientais necessrios ao seu bem-estar e as
necessrias sua reproduo fsica e cultural, segundo seus
usos, costumes e tradies (CF, art. 231, 1-).
O Poder Executivo, em iniciativa, com o objetivo de agilizar
a demarcao das terras indgenas, baixou o Decreto n
B
22, de 4
de fevereiro de 1991, que dispe sobre o processo
administrativo de demarcao das terras indgenas e d outras
providncias. A aplicao do referido decreto para a
demarcao de terras indgenas tem suscitado imensa
controvrsia acerca da constitucionalidade de diversos
dispositivos nele constantes.
A matria muito complexa, seja do ponto de vista jurdico,
seja do ponto de vista social, haja vista as imensas
repercusses que decorrero de uma eventual declarao de
inconstitucionalidade de dispositivos regulamentares contidos
no decreto em questo. A tese que sustenta a
inconstitucionalidade baseia-se no fato de que o artigo 25 do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
14
extinguiu
todas as delegaes para que o Executivo deliberasse sobre
matria de competncia exclusiva do Congresso Nacional.
Portanto, em consequncia da norma contida no ADCT, o artigo
19 da Lei n
e
6.001/73 (Estatuto do ndio) estaria revogado.
Para os adeptos da tese ora apresentada, o Decreto n
s
22/91
uma mera regulamentao do artigo 19 da Lei n 6.001/73 e,
portanto, nulo de pleno direito. Acresce-se, dizem os
adeptos da tese, que o artigo 5, LV,
15
da CF assegura a todos
o direito ao contraditrio, seja no processo administrativo,
seja no judicial, e o Decreto n^ 22/91 no respeitou o aludido
princpio constitucional.
A tese contrria sustenta que o Decreto n
9
22/91 uma
decorrncia direta das normas contidas no artigo 231 da Lei
Fundamental da Repblica e que o mesmo no violou qualquer
princpio constitucional, implcito ou explcito.
O primeiro ponto a ser enfrentado aquele que diz respeito
s competncias exclusivas do Congresso Nacional em matria de
terras indgenas. As terras indgenas so terras pblicas
federais (CF, art. 20, XI), com uma destinao especfica con-
ferida pelo artigo 231 da CRFB. O artigo 48, V, da Lei
Fundamental da Repblica estabelece que:
14 ADCT, Art. 25. Ficam revogados, a partir de 180 dias da
promulgao da Constituio, sujeito este prazo
prorrogao por lei, todos os dispositivos legais que
atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo competncia
assinalada pela Constituio ao Congresso Nacional,
especialmente no que tange : I - ao normativa; II
alocao ou transferncia de recursos de qualquer espcie.
15 Art. 5
a
, LV aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o
contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a
ela inerentes.
As Terras Indgenas
Cabe ao Congresso Nacional... dispor sobre todas as matrias
de competncia da Unio, especialmente sobre: ... V - limites
do territrio nacional, espao areo e martimo e bens do
domnio da Unio.
Estaria a norma constitucional a indicar que somente uma lei
formal poderia definir o critrio de demarcao das terras
indgenas, vez que estas so bens da Unio.
Inicialmente, cumpre observar que ao Congresso Nacional cabe
dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio. Ora,
ao se admitir a tese de que o Decreto n
2
22/91
inconstitucional, pois disps sobre matria de competncia do
Congresso Nacional, implicitamente, estamos admitindo a tese
de que a Carta de 1988 extinguiu o Poder Regulamentar do Poder
Executivo, e mais, que nenhum decreto ou decreto-lei foi
recepcionado pela atual CF. O que , evidentemente, absurdo. O
prprio STF, no raras vezes, tem declarado a recepo de
decretos e decretos-lei; especialmente em matria tributria
que, como se sabe, contempla a defesa de direitos e garantias
individuais.
O artigo 19 da Lei n
9
6.001/73 determina que:
Art. 19. As terras indgenas, por iniciativa e sob
orientao do rgo federal de assistncia ao ndio, sero
administrativamente demarcadas, de acordo com o processo
estabelecido em decreto do Poder Executivo.
Existiria nesta norma legal qualquer delegao feita pelo
Legislativo ao Executivo? Evidentemente que no.
A Constituio de 1967, com a redao que lhe foi dada pela
Emenda Constitucional n
9
1, de 1969, em seu artigo 43, VI,
determinava:
Art. 43. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do
Presidente da Repblica, dispor sobre todas as matrias de
competncia da Unio: VI - limites do territrio nacional;
espao areo e martimo; bens de domnio da Unio.
Pontes de Miranda,
16
ao comentar o dispositivo
constitucional, assim se pronunciou:
S o Congresso Nacional, com sano do Presidente da
Repblica, pode legislar sobre bens da Unio. Mas, com isso,
que se estabelece no art. 43, VI, parte, da Constituio de
1967, no se pr~excluem as leis-delegadas...
A toda evidncia que o contedo da norma contida no artigo
25 do ADCT o de fazer cessar qualquer efeito de delegao
legislativa que tenha sido feita em favor do Executivo pelo
Legislativo pr-Constituinte. necessrio ser mais explicito:
o que
16 Pontes de Miranda. Comentrios Constituio de 1967, com
a Emenda a
9
1 de 1969, Rio de Janeiro: Forense, tomo III,
1987, p. 102.
Direito Ambiental
foi declarado extinto pelo artigo 25 do ADCT foram as
delegaes feitas com base nos artigos 52/54 da Constituio
de 1967.
17
O Poder Regulamentar no tuna delegao do
Legislativo ao Executivo; ao contrrio, uma atribuio
inerente natureza do prprio Poder Executivo e decorre do
artigo 2
9
da Lei Fundamental da Repblica.
Observe-se que, no momento em que o Constituinte pretendeu
estabelecer uma competncia exclusiva do Congresso Nacional em
matria de terras indgenas, isto foi feito. Assim que o
artigo 49 da CRFB, em seu inciso XVI, determina:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:...
XVI-autorizar, em terras indgenas, a explorao e o
aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de
riquezas minerais.
Como se sabe, o verbo dispor possui inmeros significados
18

e, evidentemente, o Constituinte no pretendeu proibir o
Executivo de arrecadar e demarcar as terras da Unio. O
objetivo muito outro. O que se proibiu foi a disposio de
terras pblicas no sentido de sua alienao, de sua
transferncia. Assim que o artigo 49, XVH, da Lei
Fundamental da Repblica bastante explcito no sentido de
que a alienao ou concesso de terras pblicas com rea
superior a dois mil e quinhentos bectares depende de prvia
autorizao congressual.
Quanto violao do princpio do contraditrio,
estabelecido no artigo 5% LV (contraditrio e ampla defesa),
igualmente no procede a imputao de inconstitucionalidade. A
CRFB estabelece o princpio da ampla reviso judicial dos atos
administrativos e o da inafastabilidade da apreciao judicial
de qualquer violao de direito ou de simples ameaa de
violao de direitos.
19
Em assim sendo, mesmo que o Executivo
pretendesse violar direitos constitucionais, especialmente os
do contraditrio e da ampla defesa, a Lei Fundamental da
Repblica no o admitiria. Como compreender-se, portanto, o
contraditrio e a ampla defesa em sede administrativa? Esta
a questo fundamental a ser examinada.
As regras constitucionais da ampla defesa e do contraditrio
tm origem na luta pelo estabelecimento de critrios jurdicos
capazes de impedir a arbitrariedade e a
17 Constituio de 1967 (EC 1/69), Art. 52, As leis delegadas
sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, comisso do
Congresso Nacional ou de qualquer das suas Casas, Pargrafo
nico. No sero objeco de delegao os atos de competncia
exclusiva do Congresso Nacional, nem os de competncia
privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, nem
a legislao sobre: I-a organizao dos juizes e tribunais e
garantias da magistratura; H -a nacionalidade, a cidadania,
os direitos polticos e o direito eleitoral; e UI - o
sistema monetrio. Arr. 53. No caso de delegao a comisso
especial, sobre a qual dispor o regimento do Congresso
Nacional, o projeto aprovado ser remetido sano, salvo
se, no prazo de dez dias de sua publicao, a maioria dos
membros da Comisso em tzm quinto da Cmara dos Deputados ou
do Senado Federal requerer a sua votao pelo plenrio. Art.
54. A delegao ao Presidente da Repblica ter forma de
resoluo do Congresso Nacional, que espedScar seu contedo
e os termos do seu exerccio. Pargrab nico. Se a
resoluo determinar a apreciao do projeto pelo Congresso
Nacional, este a fkri em sesso nica, vedada qualquer
emenda.
18 O Dicionrio Atirlio Eletrnico registra 32 significados.
19 CF, art. 5, XXXV A lei no excluir da apreciao do
Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
As Terras Indgenas I
violncia contra os cidados. Tais regras, portanto, esto
intimamente vinculadas aplicao de normas penais ou de
sanes e punies administrativas. Vale observar que os
incisos XXVII/LXVIII do artigo 5
2
da Lei Fundamental da
Repblica so todos voltados para a proteo da liberdade
individual contra prises ou apenamentos arbitrrios. J a
proteo aos direitos de propriedade e do proprietrio est
contemplada nos incisos XXII/XXXI do mesmo artigo 5
2
.
A prpria localizao topogrfica do inciso LV do artigo 5
2

demonstra-nos que o mesmo no est voltado para a proteo da
propriedade. O inciso LV do artigo 5
9
uma explicitao de
princpios que j se encontravam implcitos nas constituies
anteriores.
20
O prprio STF, historicamente, sempre tem
compreendido que a norma tem o ntido contedo de defesa em
tema de liberdade individual e de apurao de falta
disciplinar. A propsito, vale trazer colao a lio do
Professor Cretella Jr.:
21

Em 22 de julho de 1936, o STF, ento denominado Corte
Suprema, julgando argio de inconstitucionalidade de
dispositivo de processo civil, diante da Constituio de 1934,
vigente, art. 113, 23, que assegurava aos acusados ampla
defesa, manifestou-se pelo voto do Relator, e firmou, para
sempre, o princpio de que a Carta consagra garantias a rus,
em processos criminais, ou acusados de crime, propriamente
ditos, e no cogita de estabelecer nenhuma norma fundamental
para o direito civil. Assim em 1934, art. 113, 24, como j,
antes, em 1891, art. 72, 15 e, comodepois, em 1937, art.
122, 11; em 1946art. 141, 25; em 1967, art. 150, 15; em
1969, art. 153, 15; em 1988, art. 5
s
, inc. LV, ampla defesa
regra peculiar a processo em que o Estado acusa e ho existe
em processo no qual o Estado, por meio de magistrado,
estranho lide, procurando dar razo a quem a tem. No
processo administrativo, que alguns denominam de inqurito
administrativo, necessria a ampla defesa para demisso de
funcionrio admitido por concurso (Smula 20 do STF), sendo
nula a demisso de funcionrio com base em processo
administrativo no qual no lhe foi assegurada ampla defesa
(STF, em RDA, 73:136), porque em inqurito administrativo,
destinado a apurar a falta de funcionrio e aphcao da pena
de demisso, a ampla defesa deve ser-lhe assegurada (STF, em
RDA 47:108).
Portanto, contraditrio e ampla defesa so princpios
constitucionais destinados defesa de acusados em matria
penal ou administrativo-disciplinar. Tais princpios no se
aplicam a outros tipos de procedimento, como tradicional no
Direito brasileiro.
Vale ressaltar que o Decreto n 22/91 admite que os
interessados no indgenas possam intervir no processo de
demarcao. Visando assegurar-lhes a defesa de eventuais
direitos de terceiros, o 7
S
do Decreto determina a publicao
do relatrio que caracteriza a terra indgena a ser demarcada.
As impugnaes ao relatrio
20 CF de 1967 (EC 1/69), Art. 153, 15. A lei assegurar aos
acusados ampla defesa, com os recursos a ela inerentes. No
haver foro privilegiado, nem tribunais de exceo.
21 Comentrios Constituio de 1988 (artigos I
a
a 5, LXVJI),
Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1989, p. 534.
Direito Ambiental
podem ser feitas no prazo de 30 dias ( 8
S
). Somente aps o
prazo do 8
9
que o Ministro da Justia determinar a
demarcao da terra indgena. Releva notar que, mesmo aps
terem sido demarcadas, as terras indgenas, ainda dependem da
homologao do Presidente da Repblica. Existem, portanto,
trs momentos nos quais os eventuais interessados podem opor
sua irresignao ao processo de demarcao.
Deve ser afirmado que a CRFB estipula que as terras
tradicionalmente ocupadas pelos indgenas pertencem Unio, e
aos ndios foi reconhecido, pelo Constituinte, o direito
originrio dos indgenas sobre as mesmas (art. 231, caput).
Em razo do reconhecimento constitucional dos direitos
histricos dos povos indgenas em relao s suas terras so
declarados nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos,
os atos que tenham por objeto a ocupao> o domnio e a posse
das terras a que se refere este artigo (231). Ora, do ponto de
vista constitucional, inexiste qualquer ttulo vlido sobre
terras indgenas. Logo, inexistem terceiros Juridicamente
capazes de reivindicar tais terras, seja a que ttulo for.
Entretanto, se uma rea no for indgena e, eventualmente, a
demarcao a tenha definido como tal, a figura jurdica a ser
aplicada a da desapropriao indireta a ser reconhecida pelo
Poder Judicirio, com a consequente indenizao do
expropriado.
Por fim, importante verificar uma lio do Direito
Comparado, em matria de tutela dos direitos indgenas:
To compensate for the disadvantage at which the treaty-
making process placed the tribes, and to help carry out the
federal trust responsability, the Supreme Court has fashioned
rules of construction sympathetic to Indian inte- rests.
Treaties interpretation are to be constructed as they were
understood by the tribal representatives who participated in
their negotiation
22
(Para compensar a desvantagem em que o
processo de feituras de tratados colocou as tribos e para
ajudar a implementar a responsabilidade federal, a Suprema
Corte estabeleceu normas simpticas aos interesses dos ndios.
A interpretao dos tratados deve ser construda, tal como
eles eram compreendidos, pelos representantes tribais que
participaram de sua negociao).
3.1. O Decreto n* 1.775, de 8 de janeiro de 1996
Com a revogao do Decreto n
9
22/91, foi baixado o Decreto
n
a
1.775, de 8 de janeiro de 1996. Este Decreto suscitou muita
polmica. O debate estava centrado, muito mais, na revogao
do Decreto n
s
22 do que propriamente na elaborao de um novo
diploma legal. O Decreto n
a
22, como foi demonstrado
anteriormente, em minha opinio, jamais padeceu do vcio de
ilegalidade ou inconstitucionalidade. Entretanto, no uso de
seu exclusivo poder regulamentar o Poder Executivo houve por
bem decretar uma nova norma referente demarcao de terras
indgenas.
22 William Canby Jr. American Indian Law, St. Paul: West,
1994, p. 88.
As Terras Indgenas
O que o Decreto n
s
1.775/96 fez foi estabelecer, de forma
clara, os princpios de ndole constitucional que j se
encontravam presentes na norma anterior. O contraditrio, j
existente, por fora de mandamento constitucional, tornou-se
mais meridiano, mais lmpido. Foi expressamente estabelecido
que todos aqueles que se julgassem prejudicados com o
reconhecimento administrativo de terras indgenas teriam um
prazo para impugnar o reconhecimento. Das centenas de
impugnaes apresentadas, a sua imensa maioria era
completamente destituda de sentido e foi rechaada pela
Fundao Nacional do ndio - Funai. O Ministro da Justia, ao
analisar as impugnaes, sustentou a imensa maioria das
decises da Funai, solicitando diligncias em alguns poucos
casos.
O Decreto n
9
1.775/96 busca fazer com que a caracterizao
das terras indgenas seja feita, nica e exclusivamente,
dentro das determinaes constitucionais; isto , que a
Fundao Nacional do ndio Funai, ao declarar uma rea como
terra indgena, verifique, efetivamente, se as terras cumprem
as funes determinadas pelo artigo 231 da Lei Fundamental da
Repblica. O que se pode constatar que o Decreto n
2
1.775/96
criou uma obrigao tcnico-profissional extremamente complexa
e que deve ser bem desempenhada pelo rgo de proteo aos
ndios. Por outro lado, no se pode olvidar de que o maior
rigor tcnico exigido para a demarcao far com que os
procedimentos sejam mais seguros, gerando maior tranquilidade
para a sociedade e para os prprios indgenas.
i
A Legislao Penal e os Indgenas
Captulo XXXVIII A Legislao Penal e os Indgenas
1. Aspectos Gerais
O Direito Penal um campo do Direito que tem grande
importncia para os assuntos legais voltados para a tutela dos
ndios. Em primeiro lugar, deve ser consignado que bastante
vultoso o aspecto histrico da legislao penal e a sua
incidncia sobre os povos indgenas que habitam o territrio
brasileiro. Como j foi visto em outros pontos do presente
trabalho, diversas foram as leis do perodo colonial que
determinavam o aprisionamento de ndios, a imposio de penas
diversas etc. Modernamente, a questo tem sido apresentada sob
um outro ngulo, que o da relao que deve haver entre uma
legislao com tendncias generalizao e universalizao,
como o caso da legislao penal, e o direito diferena e
especificidade cultural que tm sido reconhecidos como
direitos bsicos das minorias tnicas.
2. Legislao Penal Especfica (Lei n
9
6.001/73)
2.1. Principiologia em Relao ao Agente Indgena
A legislao penal especfica encontra-se arrolada no
Estatuto do ndio. Assim que os artigos 58/59 tipificam
infraes penais prprias. E importante consignar que a
especificidade, no caso, se encontra em tuna principiologia
particular naquilo que diz respeito ao sistema de imputao
penal dos indgenas. Ademais, o sistema penal brasileiro
admite a possibilidade de que os prprios indgenas possam
aplicar sanes penais queles que tenham praticado atos que
sejam contrrios aos usos e costumes indgenas. Ficam, no
entanto, excludas as penas cuja natureza seja infa- mante e a
pena de morte. O Projeto de Lei n
Q
2.057/91, por seu artigo
151, conserva a orientao da Lei n
3
6.001/73, estabelecendo
que:
Ser respeitada a aplicao, pelas comunidades indgenas, de
sanes de natureza coercitiva ou disciplinar contra os seus
membros, de acordo com suas instituies, desde que no
revistam carter cruel ou infamante, proibida em qualquer caso
a pena de morte.
Tanto a Lei n
2
6.001/73 quanto o Projeto de Lei n
fi
2.057/91
admitem a possibilidade de que o direito indgena seja
aplicado para a soluo de conflitos ocorridos dentro de uma
comunidade indgena. Parece-me, entretanto, que a norma
indgena
Direito Ambiental
somente poder ser aplicada para a soluo de conflitos
ocorridos no interior de uma mesma tribo indgena. O esprito
da legislao brasileira no alcana a aplicao das regras de
um determinado ordenamento indgena quando o agente do delito
no pertencer comunidade cuja ordem social foi violada.
Neste caso, parece-me, dever ser aplicado o direito
brasileiro. No se trata, contudo, de uma questo simples,
pois, com toda razo, a nao cujo direito tenha sido violado
dever reivindicar a aplicao de seu ordenamento. Penso,
entretanto, que ante a imensa pluralidade de ordens jurdicas
indgenas, necessrio que o estranho tenha um parmetro de
comportamento que, no caso, fornecido pela legislao
indigenista brasileira. De qualquer forma, a questo permanece
em aberto e somente a prtica concreta poder apresentar
solues satisfatrias.
O pargrafo nico do artigo 150 do Projeto estabelece que:
na hiptese prevista no caput deste artigo a comunidade poder
optar pelo processo e julgamento da Justia Federal. Trata-se
de uma interessante possibilidade de aplicao do Direito
Indgena por um rgo do Estado brasileiro. Muitas questes,
entretanto, sero suscitadas pela norma de direito
indigenista. Em primeiro lugar h que se observar que o
Direito Indgena dever ser provado, isto , a comunidade ao
optar pelo julgamento perante a Justia Federal dever
proceder tal qual a hiptese capitulada no artigo 337
1
do CPC.
Obviamente que, em sendo consuetudinrio, tal Direito dever
ser provado, no caso, mediante laudo antropolgico que
confirme a vigncia da prtica legal entre a comunidade
indgena. Outra questo importante que suscitada pela norma
contida no projeto a referente s garantias individuais.
Como se sabe, o artigo 5
e
da Lei Fundamental est inspirado nas
concepes jurdicas oriundas do liberalismo europeu e
ocidental. Desta forma, so assegurados aos acusados os
direitos e garantias processuais do contraditrio, da ampla
defesa, da presuno de inocncia etc. Tais princpios, como
se sabe, so histrica e culturalmente determinados e, por-
tanto, podem inexistir no contexto de um dado Direito
Indgena. Pensamos, contudo, que, na hiptese de aplicao do
Direito Indgena pelo Juiz Federal, o magistrado no poder
deixar de realizar uma adaptao entre o Direito Indgena e o
artigo 5
2
da CRFB. De fato, o que ocorrer ser a aplicao do
Direito Indgena mesclado com o sistema de garantias
constitucionais brasileiro.
Com efeito, a norma comentada abre um imenso universo
exegtico e, sem dvida, estabelece um novo parmetro de
observao do fenmeno jurdico, enriquecendo
extraordinariamente o Direito brasileiro.
O artigo 56 da Lei n
e
6.001/73 determina que:
No caso de condenao de ndio por infrao penal, a pena
dever ser atenuada e na sua aplicao o juiz atender tambm
ao grau de integrao do silvcola.
1 CPC, art. 337. A pane, que alegar direito municipal,
estadual, estrangeiro ou consuetudinrio, provar-lbe-
i o teor e a vigncia, se assim determinar o juiz.
A Legislao Penal e os Indgenas
Quanto execuo da pena, igualmente, existem princpios
particulares a serem observados pelo magistrado competente.
Dispe o pargrafo nico do artigo 56:
As penas de recluso e de deteno sero cumpridas, se
possvel, em regime de semiliberdade, no local de
funcionamento do rgo federal de assistncia aos ndios mais
prximo da habitao do condenado.
O princpio geral que as penas aplicadas aos indgenas
devero ser atenuadas, em razo de o agente ser indgena e,
como parmetro de dosimetria, dever ser considerado o nvel
de integrao do indgena na sociedade nacional. A atenuante
ser tanto maior quanto menor for o grau de integrao do
ndio. Quanto matria ora ventilada, vale trazer colao o
seguinte acrdo do STF:
Habeas Corpus: Indgena. Se o ndio j aculturado e tem
desenvolvimento mental que lhe permite compreender a icitude
de seus atos, plenamente imputvel. Recurso desprovido.
2

Ocorre que tal atenuante tem sido tratada pela doutrina
jurdica de uma forma extremamente preconceituosa e nefasta.
De fato, os doutrinadores em Direito Penal tm,
sistematicamente, entendido que a atenuante em tela, isto , o
fato de o agente ser ndio, no aplicvel. Ademais, o nvel
de integrao vem sendo considerado como sinnimo de
desenvolvimento mental incompleto e/ou retardado. Consagrados
autores se pronunciaram, assim como Nlson Hungria, um dos
autores do Cdigo Penal de 1940 e Ex-Ministro do STF, sobre os
ndios e o Direito Penal:
O artigo 22 fala em desenvolvimento incompleto ou
retardado. Sob este ttulo se agrupam no s os deficitrios
congnitos do desenvolvimento psquico ou ohgofrnicos
(idiotas, imbecis, dbeis mentais), como os que so por
carncia de certos sentidos (surdos-mudos) e at mesmo os
silvcolas inadapta- dos... assim no h dvida que entre os
deficientes mentais de se incluir tambm o Homo sylvester,
inteiramente desprovido das aquisies ticas do civih- zado
Homo medius que a lei penal declara responsvel?
Dcadas aps, o pensamento jurdico no se modificou em
grande coisa. Damsio de Jesus,
4
assim como a imensa maioria da
doutrina penal, entende que os indgenas no integrados devem
ser includos, para fins de inimputabilidade, na clusula do
desenvolvimento mental incompleto ou retardado:
2 RHC n
8
64.476-7-MG, Rei. Min. CarlosMadeira, DJU 31/1/1986,
in Guimares, Paulo Machado.
Ementrio da furisprudnda Indigenista, Braslia: CIMI, 1993,
p. 27.
3 Apud Carlos Frederico Mars Souza Filho.O direito
envergonhado: o direito e os ndios noBrasil, in
Grupioni, L. D. B. ndios no Brasil, So Paulo, Secretaria
Municipal de Cultura, s/d, p. 162.
4 Direito Penal volume I Parte geral, So Paulo, Saraiva,
13 ed., 1988, p. 441.
Direito Ambiental
A segunda clusula de inimputabilidade o desenvolvimento
mental incompleto, i.e., o desenvolvimento mental que ainda
no se concluiu. o caso dos menores de 18 anos (artigo 27) e
dos silvcolas inadaptados.
Outro autor de nomeada, como o caso de Delmanto,
5
refere-
se ao assunto desta forma:
A lei se refere a desenvolvimento mental incompleto ou
retardado. Como exemplo, os silvcolas no totalmente
integrados, os mudos por surdez sem aprendizado...
Evidentemente que o grau de integrao do indgena na
sociedade nacional e o desenvolvimento mental so dois
conceitos que no guardam a menor relao entre si. Para que
um ndio ou qualquer pessoa tenha o seu desenvolvimento mental
completo no h a menor necessidade de que este esteja
integrado na sociedade brasileira. As diferenas culturais no
podem, de forma nenhuma, servir de base para julgamentos
relativos sanidade ou ao desenvolvimento mental de qualquer
pessoa. Tratar-se diferenas culturais como retardamento
mental extremamente perigoso, pois, semelhana do nazismo
e do estalinismo, todo aquele que no estiver integrado em
um determinado padro de organizao social passa a ser
tratado como retardado mental, intelectualmente pouco
desenvolvido ou louco.
Uma das vozes mais lcidas a enfrentar o tema foi o falecido
professor Heleno Cludio Fragoso,
6
que, ao discorrer sobre a
matria em tela, aponta para o fato de que se deve fazer uma
distino precisa entre a inimputabilidade decorrente de uma
situao peculiar, do ponto de vista sociocultural, e a
clusula de desenvolvimento mental incompleto. importante
relembrar as palavras do professor Heleno Fragoso:
Nem sempre a questo estar bem posta pelo prisma da
imputabilidade. Imputabilidade capacidade de culpa, vale
dizer, capacidade de governar a prpria conduta, segundo as
exigncias do ordenamento jurdico. Parece-nos terem razo os
que afirmam no haver fundamento vlido para formular, como
princpio geral, o da inimputabilidade do indgena... trata-se
detrbuir relevncia jurdica ao dficit social dos
silvcolas, enquanto estranhos e alheios ao nosso estilo de
civilizao.
O conhecido e respeitado especialista em Direito Indigenista
brasileiro, prof. Carlos Frederico Mars de Souza Filho,
7

examinou o tema da seguinte forma:
5 Cdigo Penal Comentado, Rio de Janeiro: Renovar, 3* ed
1991, p. 48.
6 Direito Penal e Direitos Humanos, Rio de Janeiro: Forense,
1977, p. 14.
7 O direito envergonhado: o direito e os ndios no Brasil,
in Grupioni, L. D. Benzi (org.), ndios no Brasil, So
Paulo: Secretaria Municipal de Cultura, s/, p. 164.
A Legislao Penal e os Indgenas
A leitura simples e direta do dispositivo legal nos remete
vontade do legislador de dar aos ndios um tratamento
diferenciado no julgamento da ao ou omisso criminosa dos
ndios, que, s pelo fato de s-lo, devero ter pena atenuada.
Na aplicao da pena atenuada, dever o juiz atender ao grau
de integrao. Quer dizer, em qualquer hiptese, o ndio ter
sua pena atenuada, conforme expressamente determina o texto
legal, e de acordo com o seu grau de integrao a aplicao
ser minorada.
A vontade do legislador, contudo, permanece presa a
esteretipos e preconceitos em desfavor dos indgenas. A
jurisprudncia mais moderna vem se desenvolvendo no sentido de
fazer uma clara distino entre o desenvolvimento mental
incompleto e/ou retardado e o grau de aculturao do indgena.
Assim que Delinanto
8
apresenta ementa que merece transcrio:
necessria percia mdica que comprove o desenvolvimento
incompleto ou retardado, no bastando a s condio de sil-
vcola (TJSC, RT544/390; TJPR, 7621/1339).
As causas de inimputabilidade, retardamento mental e baixo
nvel de aculturao, portanto, so totalmente diversas e no
podem ser confundidas. O retardamento mental, no s para os
ndios, mas tambm para todo e qualquer acusado, deve ser
comprovado por percia mdico-psiquitrica. J o grau de
integrao do ndio somente pode ser comprovado pela percia
antropolgica que a modalidade tcnica especifica. No pode o
magistrado, baseado em impresses pessoais, determinar se o
indgena j se encontra em nvel de compreenso plena do
ordenamento jurdico da sociedade nacional e em gozo da
capacidade de se auto-ordenar, em consonncia com tal
entendimento. A inexistncia do laudo antropolgico, no caso
de condenao do indgena, parece-me acarretar a nulidade da
deciso por cerceamento de defesa e falta de prova tcnica.
Alis, importante ressaltar que os conceitos de ndio
integrado ou em vias de integrao so conceitos tcnico-
normativos previstos nos incisos II e III do artigo 4
a
da Lei
n
2
6.001/73.
Quanto aos chamados ndios isolados, ou seja, aqueles que
vivem em grupos desconhecidos ou de que se possuem poucos e
vagos informes atravs de contatos eventuais com elementos da
comunho nacional,
9
eles so totalmente inimputveis em razo
da total incapacidade de compreenso do sistema jurdico
nacional.
O Projeto de Lei n
2
2.057/91, que estabelece o Estatuto das
Sociedades Indgenas, em seu artigo 151, l
9
, determina a
obrigatoriedade da percia antropolgica para que se possa
determinar o grau de conscincia da ilcitude do ato prati-
cado, com vistas aplicao do disposto no artigo 21 do
Cdigo Penal. O projeto, como se v, deu um tratamento
bastante adequado matria, sendo muito superior ao
tratamento contido na Lei n

6.001/73. E assim na medida em

que o problema passa a ser visto pelo aspecto da compreenso
de um outro universo cultural e no pelo ngulo da integrao
ou do desenvolvimento mental completo ou incompleto.
8 Celso Belmanto. Ob. cit., p. 49.
9 Lei n
e
6.001/73, artigo 4
a
, I.
Direito Ambiental
Tais circunstncias esto explicitamente colocadas na clusula
de excluso de ilicitu- de estabelecida pelo artigo 152 do
projeto, que determina o seguinte: No h crime se o agente
indgena pratica o fato sem conscincia do carter delituoso
de sua conduta, em razo dos valores culturais do seu povo.
2.2. Crimes Praticados contra os Indgenas e suas Comunidades
Inicialmente na prpria Lei Fundamental da Repblica que
deve ser encontrada a fonte normativa dos tipos penais que
incriminam atos praticados contra os indgenas e as suas
comunidades. Assim que o artigo 3
e
, inciso IV, da
Constituio determina que:
Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil: IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao.
Mais adiante, a Lei Mxima da Repblica, no artigo incisos
XLI e XLII, esta- belece que:
XLI a lei punir qualquer discriminao atentatria dos
direitos e liberdades fundamentais.
XLII - a prtica do racismo constitui crime inafianvel e
imprescritvel, sujeito pena de recluso, nos termos da lei.
Os termos insculpidos em nossa Constituio so um
importante fator de promoo social dos indgenas, bem como de
outras minorias tnicas discriminadas. Entretanto, como se
sabe, a simples existncia do preceito constitucional no
suficiente para impedir a discriminao racial nas suas mais
diversas manifestaes.
A primeira imputao penal referente ao racismo tipificada
pela legislao brasileira ocorreu com a chamada Lei Afonso
Arinos.
2.2.1. Crimes Previstos no Estatuto do ndio (Lei n
s

6.001/73)
O vigente Estatuto do ndio tem a previso de diversos tipos
penais voltados especialmente para a tutela dos indgenas e de
seus valores fundamentais. Os trs incisos do artigo 58 da Lei
n
e
6.001/73 definem como crime as seguintes figuras:
Artigo 58. Constituem crimes contra os ndios e a cultura
indgena: I - escarnecer de cerimnia, rito, uso, costume ou
tradio culturais indgenas; vili- pendi-los ou perturbar,
de qualquer modo, a sua prtica: pena deteno de um a trs
meses; II ~ utilizar o ndio ou comunidade indgena como
objeto de propaganda turstica ou de exibio para fins
lucrativos: pena deteno de
A Legislao Penal e os Indgenas
dois a seis meses; III - propiciar, por qualquer meio, a
aquisio, o uso e a disseminao de bebidas alcolicas, nos
grupos tribais ou entre ndios no integrados: pena deteno
de seis meses a dois anos.
Todas as penas mencionadas so agravadas de um tero quando
o crime for praticado por funcionrio ou empregado do rgo de
assistncia ao ndio.
O primeiro crime tipificado tem como ncleos os verbos
escarnecer, vilipendiar ou perturbar cerimnia, rito, uso,
costume ou tradies culturais indgenas. O Dicionrio Aurlio
Eletrnico, assim define o verbo escarnecer:
Verbete: escarnecer [Incoativo de escarnir.] V. t. d. I.
Fazer escrnio de; troar de; zombar de; ludibriar, V t. i 2.
Zombar, mofar: [Sin.: escarnir. Conjug.: v. aquecer.] j
vilipendiar tem o significado de: Verbete: vilipendiar V, L
d. 1. Tratar com vilipndio. 2. Ter ou considerar como vil;
desprezar; repelir. [Pres. ind.: vilipendio, etc. Cf.
vilipndio.].
O crime, como fcil perceber, se constitui de diferentes
aes. O agente, parece-nos, somente pode ser indivduo no-
ndio ou, pelo menos, ndio integrado. Na realidade, o
objeto jurdico tutelado o respeito aos usos e prticas de
uma cultura vis--vis s demais. A proteo que a lei busca
atribuir , sem dvida, uma proteo contra os elementos
externos s diversas culturas indgenas. Pretende-se
assegurar, coercitivamente, o respeito por parte dos
integrantes da sociedade brasileira aos valores indgenas mais
profundos. O crime admite tentativa.
O segundo crime, previsto no inciso II, diz respeito
preservao da imagem indgena. O objetivo da lei evitar que
a imagem indgena seja utilizada como atrao turstica ou
folclrica, ou seja, foi proibida a explorao do elemento
indgena como curiosidade, capaz de gerar lucro para aqueles
que o faam. Evidentemente que a lei no proibiu a utilizao
de fotos, imagens ou qualquer outro instrumento audiovisual
como fator de divulgao e fortalecimento da cultura indgena.
O objeto jurdico tutelado a integridade da imagem pblica
dos ndios e de suas comunidades.
O terceiro tipo penal est vinculado a um dplice elemento
que a integridade da sade fsica e mental dos indgenas e,
ao mesmo tempo, a integridade cultural das naes indgenas.
Trata-se de incriminar todos aqueles que, por quaisquer meios,
facilitem aos indgenas a utilizao de bebidas alcolicas. E
desnecessrio dizer do grande mal que se constituiu a bebida
alcolica no meio dos povos indgenas.
de se observar que, ao teor do que dispe o artigo 59 da
Lei n
9
6.001/73, a prtica de crime contra a pessoa, o
patrimnio ou os costumes de ndio no integrado ou de
comunidade indgena implica agravamento de um tero da pena
aplicada.
Os crimes descritos, se praticados no interior de rea
indgena, sero processados e julgados perante a Justia
Federal (HC 65.912 8/MG, relator, o Ministro Clio Borja,
DJU 24/06/1988).
Direito Ambiental
2.2.2. Genocdio (Lei n
9
2.889/56)
A Lei n
g
2.889, de l
e
de outubro de 1956, que define o crime
de genocdio, embora no seja especificamente voltada para a
defesa das populaes indgenas, evidentemente, guarda grande
importncia para a defesa das populaes indgenas como
etnias. A lei, como se sabe, surgiu como uma reao
internacional contra os crimes praticados pelos nazistas
durante a Segunda Guerra Mundial contra minorias tnicas, tais
como os judeus e os ciganos.
Lamentavelmente, a lei ora referida j teve oportunidade de
ser utilizada pelo Ministrio Pblico Federal quando da
chacina cometida contra os ianommis.
Nos termos da lei, pratica o crime de genocdio:
Quem, com inteno de destruir, no todo ou em parte, grupo
nacional, tnico, racial ou religioso, como tal:
a) matar membros do grupo;
b) causar leso grave integridade fsica ou mental de
membros do grupo;
c) submeter intencionalmente o grupo a condies de
existncia capazes de ocasionar-lhes a destruio fsica total
ou parcial;
d) adotar medidas destinadas a impedir os nascimentos no
seio do grupo; efetuar transferncia forada de crianas do
grupo para outro grupo (artigo I
a
).
A incitao prtica do genocdio, em qualquer das
modalidades previstas na lei, direta e publicamente, implica
pena correspondente metade das penas cominadas no artigo l
2
.
Havendo a consumao do genocdio, em razo da incitao, a
pena aplicada ao incitador ser igual do crime consumado.
Caso a incitao seja praticada pela imprensa, a pena ser
aumentada de um tero.
A associao de mais de trs pessoas para a prtica do
genocdio implica agravamento em metade das penas aplicadas,
conforme determinao legal contida no artigo 2
S
. Haver
agravamento em um tero da pena, caso o crime seja praticado
por governante ou funcionrio pblico.
Ponto importante da lei que o crime de genocdio no
considerado crime poltico para os fins de extradio (artigo

9
).
Por fora do artigo l
2
da Lei n
2
8.072, de 25 de julho de
1990, o crime de genocdio foi considerado como crime hediondo
e, portanto, submetido a um regime jurdico particular. Em
assim sendo, o genocdio, tentado ou consumado, insuscetvel
de anistia, graa e indulto, fiana ou liberdade provisria
(artigo 2
e
, I e II). H, ainda, a previso legal de um regime
prprio de execuo penal que retira do mbito da Lei de
Execues Penais a execuo das penas aplicadas aos genocidas.
Em primeiro lugar deve ser apontado que o genocida dever
cumprir a pena integralmente em regime fechado. O ru somente
poder apelar em Uberdade se o magistrado, fundamentadamente,
assim o decidir.
A Legislao Penal e os Indgenas
2.2.3. Crimes Resultantes de Preconceitos de Raa ou de Cor
(Lei n
9
7.716/89)
Em substituio antiga Lei Afonso Arinos, que estabelecia
a contraveno resultante de preconceito racial ou de cor, o
Congresso Nacional decretou e foi sancionada pelo Presidente
da Repblica a Lei n
e
7.716, de 5 de janeiro de 1989. Na alu-
dida lei so tipificadas diversas condutas criminosas que,
evidentemente, so praticadas em detrimento no apenas dos
ndios mas de todo e qualquer grupo tnico e racial. A lei
bem mais abrangente que a antiga Lei Afonso Arinos e cobre um
universo mais amplo.
O primeiro crime tipificado pela lei o de impedir ou
obstar o acesso de algum, devidamente habilitado> a qualquer
cargo da Administrao Direta ou Indiretaj bem como das
concessionrias de servio pblico (artigo 3
a
). A prtica
apenada com recluso de dois a cinco anos. Tambm
considerado crime o ato de negar ou obstar emprego em empresa
privada (artigo 4), bem como impedir o ingresso nas foras
armadas (artigo 13). Recusar ou impedir acesso a
estabelecimento comercial, negando-se a servir, atender ou
receber cliente ou comprador (artigo 5
9
). O bloqueio ao acesso
s instituies de ensino, pblicas ou privadas, de qualquer
grau, em razo da raa ou da cor do indivduo, o crime
previsto no artigo 6
B
. A pena cominada de recluso de trs
meses a cinco anos, agravando-se de um tero, caso o crime
seja praticado contra menor de 18 anos.
Os servios de hotelaria, estalagem e penses, restaurantes,
bares, confeitarias ou locais semelhantes abertos ao pblico
no podem negar atendimento ou acesso aos indivduos, sob pena
da prtica dos crimes previstos nos artigos 8
9
e 9
S
.
Impedir o acesso ou recusar atendimento em estabelecimentos
esportivos, casas de diverses, ou clubes sociais abertos ao
pblico (artigo 10), bem como impedir o acesso ou recusar
atendimento em sales de cabeleireiros, barbearias, termas ou
casas de massagem ou estabelecimento com as mesmas finalidades
(artigo 11) so crimes previstos na lei em tela.
O livre acesso a todos os meios de transporte o bem
jurdico tutelado pela norma contida no artigo 13.
Por fim, considerado crime o ato de impedir ou obstar, por
qualquer meio ou forma, o casamento ou convivncia familiar e
social; a pena para o crime previsto no artigo 14 de
recluso de dois a quatro anos.
No caso em que os crimes previstos na lei ora examinada
tenham sido praticados por servidor pblico, haver a pena
acessria de perda do cargo. Os estabelecimentos comerciais,
nos quais tenha sido praticado o crime de racismo, tero o seu
funcionamento suspenso por prazo que no exceder trs meses.
2.2.4. Lavra Garimpeira (Lei n
9
7.805/89)
A Lei n
9
7.805, de 18 de julho de 1989, instituiu o chamado
regime de permisso de lavra garimpeira. O regime de lavra
garimpeira, como se sabe, o aproveitamento imediato de
jazimento mineral que, por sua natureza, dimenso, localizao
e utilizao econmica, possa ser lavrado, independentemente
de prvios trabalhos
928
Direito Ambiental
de pesquisa, segundo critrios fixados pelo Departamento
Nacional de Produo Mineral (DNPM). A matria de grande
relevncia para o Direito Indigenista, pois, notrio, as
reas indgenas so extremamente ricas em minerais.
O crime previsto no artigo 21 da lei em questo determina
que: a realizao de trabalhos de extrao de substncias
minerais, sem a competente permisso, concesso ou licena,
constitui crime, sujeito a penas de recluso de 3 (trs) meses
a 3 (trs) anos e multa. decretado, tambm, o perdimento de
todos os utenslios que tenham sido utilizados na extrao
ilegal do minrio.
A permisso de lavra garimpeira, instituda na lei em tela,
no se aplica s reas indgenas. A conduta tpica punvel,
contudo, pode ser praticada no interior de reas indgenas.
2.2.5. Crimes Praticados pelos ndios
A imputabilidade penal plena somente reconhecida aos
indgenas que se encontrem integrados sociedade
envolvente. Em razo disto, o Estatuto do ndio determina que,
no caso de condenao de ndio por infrao penal, dever ser
atenuada a pena, e o juiz dever estar atento ao grau de
integrao do silvcola (artigo 56). A Lei n
e
6.001/73
determina, ademais, que as penas de recluso e deteno deve-
ro ser cumpridas, se possvel, em regime de semiliberdade, no
local de funcionamento do rgo federal de assistncia aos
ndios mais prximo da habitao do condenado.
Referncias Bibliogrficas
Referncias Bibliogrficas
1 - livros
Aguiar, Roberto Armando Ramos. Direito do Meio ambiente e
Participao Popular, Braslia: Ministrio do Meio Ambiente
e da Amaznia Legal/IBAMA, 1994.
Almeida, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na
Constituio de 1988. So Paulo: Atlas. 3 ed. 2005.
Almeida, Joo Batista de. Comentrios ao Cdigo de Proteo do
Consumidor, So Paulo: Saraiva, 1991.
. Aspectos Controvertidos da Ao Civil Pblica - Doutrina e
Jurisprudncia, So Paulo: RT. 2001.
lvares, Walter T. Curso de Direito da Energia, Rio de
Janeiro: Forense, 1976.
Alves, Vilson Rodrigues. Uso nocivo da propriedade, So Paulo:
RT, 1992.
Anderson, Perry. Sm da histria - de Hegel a Fukuyama, Rio
de Janeiro: Jorge Zahar, 1992.
Andrade, Manuel A. Domingues. Teoria Geral da Relao
Jurdica, Coimbra: Almedina, vol. I, 1983.
Antunes, Paulo de Bessa. Curso de Direito Ambiental, Rio d
Janeiro: Renovar, 2
a
ed., 1992.
_____ . Uma nova introduo ao Direito, Rio de Janeiro:
Renovar.
_____ . Dano Ambiental: uma abordagem conceituai Rio de
Janeiro: Lumen
Juris. 2000.
_____ . Diversidade Biolgica e Conhecimentos Tradicionais
Associados. Rio de
Janeiro: Lumen Juris.
_____ . Jurisprudncia Ambiental Brasileira. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 1995.
Aquino, Sandra Cilce de. Parecer sobre OCIP, indito.
Informaes bsicas sobre ao assunto.
Azevedo, lvaro Villaa. Teoria Geral das Obrigaes. So
Paulo: RT, 1997, 6* ed.
Baleeiro, Aliomar. Direito Tributrio Brasileiro. Rio de
Janeiro: Forense, IO ed., 1985
Banco Mundial, Le Secteur Forestier, Washington, 1992.
Bandeira de Mello, Celso Antnio - Curso de Direito
Administrativo, So Paulo: Malheiros, 4
a
ed., 1992.
_____ . Elementos de Direito Administrativo, So Paulo: RT, 2
a

ed., 1991.
Bardet, Gaston. O urbanismo, Campinas: Papirus, 1990.
Barrre, Martine. Terra -Patrimnio Comum -A cincia a servio
do meio ambiente e do desenvolvimento, So Paulo: Nobel,
1992.
930
Direito Ambiental
Barroso, Lus Roberto. Interpretao e Aplicao da
Constituio. SP: Saraiva. 6
a
ed. 2004. 427 p.
Benjamin, Antnio Herman (organizador). Direito Ambiental das
reas Protegidas. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
2001, passim.
Bittar, Carlos Alberto. Responsabilidade civil teoria e
prtica, Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1989.
. Responsabilidade civil nas atividades nucleares, So
Paulo: RT, 1985.
. Direito das Obrigaes. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 1990.
Black's law dictionary, St. Paul, West publishing, abridged
sixth edition, 1991.
Bobbio, Norberto. A era dos direitos, Rio de Janeiro: Campus,
1992.
Borm, Aluizio. Escape Gnico & Trangnicos. Viosa: UFV.
2001.
Bosquet, Michel. Ecologia e liberdade, Lisboa: Vega, 1978*
Boxer, Charles R. A idade de ouro do Brasil - dores de
crescimento de uma sociedade colonial (traduo de Nair de
Lacerda). Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2000.
Branes, Ral. Manual de Derecho Ambiental Mexicano. Mxico DF:
Fondo de Cultura Econmica. Segunda edicin. 2000.
Brown, Lester R.; Renner, Michael e Halweil, Brian. Sinais
Vitais 2000- As tendncias ambientais que determinaro nosso
futuro (traduo de Henry J. Mallet). Salvador: UMA. 2000.
Caballero, Francis. Essai Jurdique sur la notion de nuisance,
Paris: LGDJ, 1981.
Caetano, Marcello. Manual de Direito Administrativo, Coimbra:
Almedina, 10
a
ed., 1986.
Camara Leal. Da prescrio e da decadncia, Rio de Janeiro:
Forense, 1982.
Canby Jr., William. American Indian Law, St. Paul: West, 1994.
Carneiro, Athos Gusmo. Jurisdio e competncia, So Paulo:
Saraiva, 1983.
Carvalho Filho, Jos dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999.
Carvalho, Afrnio. guas interiores, So Paulo: Saraiva, 1986.
Carvalho, Carlos Gomes. Introduo ao Direito Ambiental,
Cuiab: Verde-Pantanal, 1990.
Castro, Jos Nilo. Direito Municipal Positivo. Belo Horizonte:
Del Rey. 4
s
ed. 1999.
Cimcross, Frances. Meio Ambiente - custos e benefcios, So
Paulo: Nobel, 1992.
Coll, Josefina Oliva de. A resistncia indgena do Mxico
Patagnia, a histria da luta dos ndios contra os
conquistadores (traduo de Jurandir Soares dos Santos)
Porto Alegre: LPM, 1986, 2- ed.
Contador, Cladio Roberto. Avaliao social de projetos,. So
Paulo: Atlas, 2
a
ed., 1988.
Correa, Carlos M. Intellectual Property Rights, the WTO and
Developing Countries - The TRIPS Agreement and Policy
Options. New York/Pennag: ZED/Third World Network.
Cousillas, Marcelo J. Evaluacin del impacto ambiental,
Montevideo: IEEM, 1994.
Cretella Jr., Jos. Comentrios Constituio de 1988
(artigos I
9
a 5
2
LXVTI), Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 1989.
SBJ * EftSflO Superior SursayJiirfe
Referendas Bibliogrficas
___ Comentrios Constituio de 1988, vol. IV, Rio de Janeiro:
Forense
Universitria, 1991.
_____ . O Estado e a obrigao de indenizar, So Paulo:
Saraiva, 1980.
Crick, Francis. The Astonishing Hypothesis - the scientifc
search for the soul New York: Simon and Schuster. 1996.
Cuidando do Planeta Terra - Uma Estratgia para o Futuro da
Vida; So Paulo: 1991.
Cunha, Manuela Cameiro. Os direitos do ndio, So Paulo:
Brasiliense, 1987.
Dajoz, Roger. Ecologia Geral, Petrpolis, 4
s
ed., 1983.
Darwin, Charles. The origin of species - by means of natural
selection or the preservation of favoured races in the
struggle for life. New York: Bantam Books.
Delmanto, Celso. Cdigo Penal comentado, Rio de Janeiro:
Renovar, 2
s
ed., 1989.
' Cdigo Penal Comentado, Rio de Janeiro: Renovar, 3
s
ed.,
1991.
Despax, Michel. Droit de Lenvironnement, Paris: Litec, 1980.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, So
Paulo: Atlas, 1990.
_____ . Parcerias na Administrao Pblica, So Paulo: Atlas,
1996.
Diamond, Jared. De Vingalit parmi ls socits - Essai sur
LHomme et LEnvixonnement dans VHistoire. Paris: Galimmard.
2000.
_____ . Colapso: como as sociedades escolhem o fracasso ou o
sucesso, (traduo
de Alexandre Raposo). Rio de Janeiro: Record. 2005.
Dicionrio Aurlio Eletrnico, Rio de Janeiro: Nova Fronteira,
s/d.
Dictionaire de UUrbanisme et de UAmnagement, Paris: PUF,
1988.
Diegues, Antnio Carlos. Aspectos sociais e culturais do uso
dos recursos oirestais da Mata Atlntica. So Paulo: Senac,
2002.
_____ e Arruda, Renato S. V. (organizadores). Saberes
tradicionais e biodiversi-
K
dade no Brasil. Braslia: MMA. 2001, ,
Diniz, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro -
Direito das Coisas - vol. IV, So Palo: Saraiva, 6
a
ed.,
1989.
_____ . Norma Constitucional e seus efeitos-So Paulo: Saraiva,
1989.
_____ Lei de introduo ao CC Brasileiro interpretada. So
Paulo: Saraiva. 4
a
ed.,
1998.
Dorst, Jeah. Antes que a natureza morra, So Paulo: Edgar
Blcher, 1973.
Doucas, Margaret. Intellectual Property Law. Indigenous
Peoples Concerns, in Canadian Intellectual Property Review,
vol. 12, n

1, October,-1995.
Dupuy, Pierre-Marie. La responsabilit internationale des
tats pour le domage d'origine technologique et
industrielle, Paris: Pedonne, 1976.
Dutfiled, Grahan. Intellectual property rights, trade and
biodiversity. London: lUCN/Earthscan, 2000.
Dworkin, Ronald. Uma questo de princpio (traduo de Lus
Carlos Borges). So Paulo: Martins Fontes, 2000.
Ehrlich, Paul R. Human Natures, genes, cultures, and the human
prospect. Washington: Island Press/Shearwater Books, 2000.
Engisch, Karl. Introduo ao pensamento jurdico (traduo e
prefcio de J. Baptista Machado). Lisboa: Calouste
Gulbenkian. 5
4
ed., 1979.
Direito Ambiental
Enterria, Eduardo Garcia de e Fernandez, Tomz Ramn. Curso de
Direito Administrativo, So Paulo: RT, 1990.
Enzensberger, Hans Magnus. Guerra Civil, So Paulo: Cia das
Letras, 1995.
Eugui, David Vivas. El rgimen legal y la experiencia
venezuelana en materia de aceso a los recursos genticos,
los conocimientos tradicionales y la propiedad intelectual.
Ewald, Franois. Foucault - A norma e o Direito, Lisboa: Vega,
1993.
. Utat providence, Paris: Grasset.
Findley, Roger & Frber, Daniel. Environmental Law, St.Paul:
West publishing, 1988
Fragoso, Heleno Cludio. Direito Penal e Direitos Humanos, Rio
de Janeiro: Forense, 1977.
Freire, William. Comentrios ao Cdigo de Minerao, Rio de
Janeiro: Aide, 1995
Freitas, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e meio
ambiente, Curitiba: Juru, 1993.
. A CF e a Efetividade das Normas Ambientais. So Paulo: RT.
2000.
e Freitas, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza, So
Paulo: RT,
1990
Funari, Pedro Paulo e Noelli, Francisco Silva. Pr-Histria do
Brasil. So Paulo: Contexto, 2002.
Galeano, Eduardo. Nascimentos - Memria do Fogo (1), Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1986.
Garcia, Rodolfo. Ensaio sobre a Histria Poltica e
Administrativa do Brasil (1500- 1810% Rio de Janeiro: Jos
Olympio-MEC, 1975.
Gasparini, Diogenes. Direito Administrativo, So Paulo:
Saraiva, 1989.
Glissen, John. Introduo histrica ao Direito, Lisboa:
Calouste Gulbenkian, 1988.
Gomes, Orlando. Obrigaes, Rio de Janeiro: Forense, 8
a
ed.,
1986. 12

ed., 1998.
Gonalves, Carlos Roberto. ResponsabiMdade civil, So Paulo:
Saraiva, 1988.
Gould, Stephan Jay. Dedo mindinho e seus vizinhos - Ensaios de
histria natural (traduo de Srgio Flaksman). So Pardo:
Companhia das Letras, 1993.
Granziera, Maria Luiza Machado. Direito de guas e meio
ambiente, So Paulo: cone, 1993.
Granziera, Maria Luiza Machado. Direito de guas e Meio
Ambiente, So Paulo: cone, 1993.
Grau, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988
(interpretao e crtica), So Paulo: RT, 2
a
ed., 1991.
.DireitoUrbano,SoPaulo:RT, 1983.
Greco Filho, Vicente. Comentrios ao Cdigo de Proteo do
Consumidor, So Paulo: Saraiva, 1991.
Guatari, Felix. As trs ecologias, Campinas: Papirus, 1990.
Guerra, Antonio Teixeira. Dicionrio Geolgico
Geomorfolgico, Rio de Janeiro: IBGE, 8a ed., 1993.
Guimares, Paulo Machado. Ementrio de jurisprudncia
indigensta, Braslia: CIMI, 1993.
Referncias Bibliogrficas
Hawking, Stephen W. A brief history of time from the big bang
to black holes. New York: Bantam. 1989.
Hmery, Daniel; Debier, Jean-Claude e Delage, Jean-Paul. Uma
histria da energia, Brasilia: Ed, da UnB, 1993.
Holanda, Srgio Buarque de. Histria Geral da Civihzao
Brasileira, 1 A poca colonial (do descobrimento
expanso territorial, So Paulo: DIFEL, 1985.
II nuovo Zingarelli, vocabulario della lingua italiana,
Milano: Zanichelli, undicesi- ma edizione, 1988.
Japiassu, H. e Marcondes, D. Dicionrio Bsico de Filosofia.
Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1990.
Jesus, Damsio E. de. Direito Penal - l
9
volume - Parte Geral,
So Paulo: Saraiva, 13
a
ed., 1988.
Justen Filho, Maral. Curso de Direito Administrativo. So
Paulo: Saraiva. 2005.
Kade, Gerhard et aHi. O homem e seu ambiente, Rio de Janeiro:
FGV, 1975.
Kelsen, Hans. Teoria Pura do Direito, Coimbra: Armnio Amado
Editor, sucessor; 1979.
Kiss, Alexandre. Droit International de Lenvironnement,
Paris: Pedonne, 1989.
Krinsky, Sheldon. Biotechics and Society- The rise of
industrial genetics. Westport: Praeger, 1991.
Laitos, Jan G. e Tomain, Joseph P. Energy and natural
resources law, St. Paul: West, 1992.
Larenz, Karl. Derecho Civil - parte general, Madri: Reunidas,
1987.
Las Casas, Bartolom. Brevssima Relao da destruio das
ndias, (traduo Jlio Henriques). Lisboa: Antgona, 1997.
Leakey, Richard e Lewin, Roger. La sixime extinction ~
volution et catastrophes (traduit par Vincent Fleury).
Paris: Flammarion, 1999.
Legislao Ambiental do Brasil (Subsdiospara a Histria do
Direito Ambiental). Rio de Janeiro: Forense, 1991.
Leite, Marcelo. Os alimentos transgnicos. So Paulo:
Publifolha, 2000.
Lima, Andr (org). Aspectos jurdicos da proteo da Mata
Atlntica. So Paulo: Instituto Scio Ambiental, 2001.
Lima, Ruy Cime. Pequena Histria Territorial do Brasil
(Sesmarias e Terras Devolutas), Porto Alegre: Sulina, 1954.
Lomborg, Bjom. The Skeptical Environmentalist - measuring the
real state of the world. Cambridge: Cambridge University
Press, 2001.
Lutzemberger, Jos. Fim do Futuro?, Porto Alegre: Movimento,
1976.
Machado, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, So
Paulo: RT, 1991. So Paulo: Malheiros, 1994.
_____ .Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 13
a

ed. 2005.
Mackinnon, John. Bomu, Rio de Janeiro: Cidade, 1988, 3
?
ed.
Maddalena, Paolo. Danno PubbUco Ambientale, Rimini: Maggioli
Editore, 1990.
Maia, Luciano Mariz (org.). Legislao Indigenista, Braslia:
Senado Federal, 1993.
Mameiuque, Leopoldo. Privatizao: Modernismo e Ideologia, So
Paulo: RT, 1995.
I Direito Ambiental
Marlin, P. e Choay, F. Dictionaire de LUrbanisme et de
LAmnagement, Paris: PUF, 1988, p. 304.
Martin, Claude. Introduction , in Kemf, Elizabeth (Editor),
Protecting indigenous peoples in protected areas, San
Francisco: Sierra Club Books, 1993.
Martins Jr., Izidoro. Histria do Direito Nacional, Braslia:
Ministrio da Justia, 1979.
Martins, Edilson. Nossos ndios, nossos mortos, Rio de
Janeiro: Codecri, 1978.
Maximiliano, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito, Rio
de Janeiro: Forense, 1981.
Mayr, Emst. O desenvolvimento do pensamento biolgico
(traduo de Ivo Marti- nazzo. Reviso tcnica de Jos Maria
G. de Almeida Jr.). Braslia: UnB, 1998.
Mazzilli, Hugo Nigro, A defesa dos interesses difusos, So
Paulo: RT, 1988.
. Introduo ao Ministrio Pblico. SP: Saraiva. 2

ed.
1998. 223 pp.
Mc Commick, John. Rumo ao paraso - a histria do movimento
ambientalista, Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1992.
Medauar, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo:
Revista dos Tribunais,
1996.
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, So
Paulo: Malheiros, 18
a
ed., 1993. 25
3
ed., atualizada por
Eurico de Andrade Azevedo et al. 2000.
Melatti, Jlio Cezar. ndios do Brasil, Braslia: Edunb-
Hucitec, 7

ed., 1993.
Mello, Celso Albuquerque. Curso de Direito Internacional
Pblico> Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 4
a
ed., 2
e
volume,
1974.
Mendona, Marcos Carneiro de, Razes da Formao
Administrativa do Brasil, tomo I, Instituto Histrico e
Geogrfico Brasileiro/Conselho Federal de Cultura, 1972.
Merlin, P. e Choay, F. Dictionaire de, LUrbanisme et de
L
r
Amenagement, Paris: PUF, 1988.
Merlin, Pierre et al. Dictionaire de LUrbanisme et de
UAmnagement, Paris: PUF,
1988.
Mesgravis, Laina e Pinsky, Carla Bassanazi. O Brasil que os
europeus encontraram. So Paulo: Contexto, 2002.
Micro Robert - plus, Paris: Robert, 1988.
Miksell, Raymond e Williams, Lawrence. International Banks and
the Environment - from growth to sustainability: an
unfinished agenda. San Francisco: Sierra Club Books, 1992.
Milar, dis. Direito do Ambiente. So Paulo: RT, 2001.
. Direito do Ambiente. So Paulo: RT. 4
a
ed. 2005.
Moncada, Lus Cabral. Direito Econmico, Coimbra, Coimbra:
Editora, 2
a
ed., 1988.
Monteiro, Antnio Pinto. Clusulas limitativas e de excluso
de responsabilidade de indenizar, Coimbra: Almedina, 1985.
Moonsem, Frans e Maia, Luciano Mariz (org.). Etnohistria dos
ndios Potiguara, Joo Pessoa: PRPB/SECPB, 1992.
Moraes, Lus Carlos Silva de. CFlo Comentado - com as
alteraes da lei de Crimes Ambientais - Lei n 9.605/98.
So Paulo: Atlas, 1999.
Referncias Bibliogrficas
Moreira Neto, Carlos Arajo. ndios da Amaznia - de maioria a
minoria (1750 ~ 1850). Petrpolis: Vozes, 1988.
Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 1992.
_____ .Introduo ao direito ecolgico e ao direito
urbamstico, Rio de Janeiro:
Forense, 2 ed., 1977.
Moreira, Iara Verocai Dias. Vocabulrio Bsico de Meio
Ambiente, Rio de Janeiro: Petrobrs/FEEMA, 1992.
Myers, Norman. "Florestas Tropicais, in Aquecimento GlobaL O
Relatrio do Greenpeace, Legget, Jeremy. Rio de Janeiro:
FGV, 1992.
Nascimento e Silva, G. E. do - Direito Ambiental
Internacional, Rio de Janeiro: Thex, 1995.
Negret, Rafael. Ecossistema - unidade bsica para o
planejamento da ocupao territorial, Rio de Janeiro: FGV,
1982.
Nimuendaju, Curt. Mapa Etno - Histrico, Rio de Janeiro:
IBGE/Pr-memria, 1987.
Nunes, Antnio de Pdua. Cdigo de guas, So Paulo: RT, 2
a

d., vol. 1.
O desafio do desenvolvimento sustentvel - relatrio do Brasil
para a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Braslia, 1991.
Odum, Eugene. Ecologia, Rio de Janeiro: Guanabara, 1988.
_____ .Fundamentos de Ecologia, Lisboa: Calouste
Gulbenkian, 1988.
Oliveira, Antnio Inag Assis de. Meio Ambiente - legislao
vigente no Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro:
Sindibrita, s/d.
Parisi, N. e Rinoldi, D. Dizionario dei termini giuridici,
Firenze: Sansoni Editore,
1989.
Pequeno Dicionrio brasileiro da lngua portuguesa, So Paulo:
Nacional, IO ed.
Pereira, Caio Mrio da Silva. Responsabilidade civil, Rio de
Janeiro: Forense, 1990.
_____ . Instituies de Direito Civil, vol. II, Teoria Geral
das Obrigaes. Rio de
Janeiro: Forense, 4
a
ed., 1976.
Pereira, Osny Duarte. Direito Florestal Brasileiro, Rio de
Janeiro: Borsoi, 1950.
____ . Direito Florestal Brasileiro, Rio de Janeiro: Borsoi,
1950.
Perlin, John. Histria das orestas, Rio de Janeiro: Imago,
1992.
Pietro, Maria Sylvia Zanella Di, Direito Administrativo, So
Paulo: Atlas, 1996.
Pigretti, Eduardo A. Derecho Ambiental, Buenos Aires: De
Palma, 1993.
Pompeu, Cid Tomanik. Regime Jurdico das guas Pblicas - 1 -
Policia da Qualidade, So Paulo: Cetesb, s/d.
Pontes de Miranda. Comentrios Constituio de 1967 (com a
emenda n
9
1 de 1969), Rio de Janeiro: Forense, 1987, tomo
II.
_____ . Comentrios Constituio de 1967, com a emenda n
s
1
de 1969, Rio de
Janeiro: Forense, Tomo III, 1987.
Pontifcio Conselho de Justia e Paz, Compendio de Doutrina
Social da Igreja. So Paulo: Paulinas, 2005.
Prieur, Michel. jDroit de L Environnement, Paris: Dalloz,
1991.
Ramos, Alcida Rita. Sociedades indgenas, So Paulo: tica,
1986.
Rmond-Gouilloud, Martine. Du droit de dtruire, Paris: PUF,
1989.
Direito Ambiental
Rezek, Jos Francisco. Direito dos tratados, Rio de Janeiro:
Forense, 1984.
Rifkin, Jeremy. O sculo da biotecnologia ~ a valorizao dos
genes e a reconstruo do mundo (traduo de Aro Sapiro).
So Paulo: Makron Books, 1999.
Rivero, Jean. Direito Administrativo, Coimbra: Almedina, 1981.
Rocha, Lauro L. e Lacerda, Carlos Alberto M. Comentrios ao
Cdigo de Minerao do Brasil, Rio de Janeiro: Forense,
1983.
Rodgers Jr., WiUian H. Environmental Law, St. Paul: West,
1977.
Rodrigues, Silvio. Direito CivilDireito das Coisasvol. 5,
So Paulo: Saraiva, 1980.
. Direito Civil, Parte Geralvolume 1. So Paulo: Saraiva.
32
a
ed. 2002.
Rosa, Luiz Pinguelli; Barros, Fernando de Souza e Barreiros,
Suzana Ribeiro. A Poltica Nuclear no Brasil, So Paulo:
Greenpeace, 1991.
Ryan, John C. Conservando a diversidade biolgica, in Brown,
Lester R. ~ Qualidade de vida 1882 Salve o planeta, So
Paulo: Globo, 1992.
Santili, Mrcio. Vitria do Usuruto Indgena. Os Brasileiros
e os ndios. So Paulo: Senac, 2000.
Schmidheiny, Stephan. Mudando o Rumo - uma perspectiva
empresarial global sobre desenvolvimento e meio ambiente,
Rio de Janeiro: FGV, 1992.
Selected Environmental Law Statutes - 1991-92 Educational
Edition, St. Paul: West publishing, 1991.
Shiva, Vandana. Biopirataria: a pilhagem da natureza e do
conhecimento (traduo de Laura Cardellini Barroso de
Oliveira). Petrpolis: Vozes. 2001.
Shoumatoff, Alex. Qui a tu Chico Mendes?, Paris: Payot, 1991.
Silva, Jos Afonso da, Direito Ambiental Constitucional, So
Paulo: Malheiros, 1994.
. Direito Ambiental Constitucional. So Paulo: Malheiros.
2004. 5

ed.
. Direito urbanstico brasileiro, So Paulo: RT
}
1981.
Skidmore, Thomas E. Uma Histria do Brasil (traduo de Raul
Fiker). So Paulo: Paz e Terra. 2* ed., 1998.
Souza, Marcelo Gomes de. Direito Minerrio e meio ambiente,
Belo Horizonte: Del Rey, 1995.
Stem, Paul L.; Young Oraw R. e Druckman, Daniel
(coordenadores). Mudanas e agresses ao meio ambiente
(traduo de Jos Carlos B. Santos). So Paulo: Makron,
1993.
Taylor, g. Rattray. A ameaa Ecolgica, So Paulo: Verbo-
Edusp, 1978.
Theodoro Jnior, Humberto, Processo de conhecimento, Rio de
Janeiro: Forense, 3
a
ed., 1984.
Thomas, Keith. O Homem e o mundo natural, So Paulo: Cia. das
Letras, I
s
reimpresso, 1988.
Torres, Ricardo Lobo, Curso de direito nanceiro e tributrio,
Rio de Janeiro: Renovar, 12

ed. 2005.
Trigger, Bruce G. Les Indiens, la Foumure etles Blancs
Franais et Amerindiens en Amrique du Nord (traduit par
Georges Khal). Qubec: Boral/Seuil. 1992.
Trolldalen, Jon Martin - International Environmental Conflict
Resolution, the role of the United Nations; Washington:
WFED/UNITAR/NIDR, 1992.
\
Referncias Bibliogrficas
UICN Unio Internacional para a Conservao da Natureza;
PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
WWF Fundo Mundial para a Natureza, Cuidando do Planeta
Terra, So Paulo, 1991.
Varella, Marcelo Dias; Fontes, Eliana e Rocha, Fernando
Galvo. Biossegurana & Biodiversidade - contexto cientfico
e regulamentar. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 31.
Venosa, Slvio de Salvo. Direito Civil ~ Responsabilidade
Civil. Volume 4. So Paulo: Atlas. 5
a
ed. 2005.
Vieira, Roberto Santos. Direito ambiental Brasileiro, Manaus:
indito, 1990.
Wainer, Ann Helen. Legislao ambiental do Brasil (subsdios
para a histria do Direito Ambienta), Rio de Janeiro:
Forense, 1991.
Watson, James D. DNA O segredo da vida (traduo de Carlos
Afonso Malferrari). So Paulo: Companhia das Letras, 2005.
Webster's unabridged dictionary unabridged edition, Nova York,
2
a
ed.
Wxeacker, Franz. Histria do Direito privado moderno, Lisboa:
Calouste Gulbenkian, 1980.
2 Documentos
Trindade, Gustavo. Parecer n* 312/CONJUR/MMA/2004.
Albert, Bruce. O massacre dos Yanomami de Haximu, Braslia,
datilografado, relatrio apresentado Procuradoria Geral da
Repblica, 1993.
Banque Mondiale. Le secteur Forestier, Washington, 1992.
Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso
Futuro Comum, Rio de Janeiro: FGV, 1988.
Dclaration de Limoges, de 16 de novembro de 1990.
Dirio Oficial da Unio de 17 de fevereiro de 1992 seo I,
suplemento ao n
e
33.
Greenpeace International, january, 1992.
Legget, Jeremy (org.) Aquecimento Global - o relatrio do
Greenpeace, Rio de Janeiro: FGV, 1992.
No recourse A guide to compensation in the event of a
nuclear disaster, Greenpeace
O desafio do desenvolvimento sustentvel, Braslia, 1991.
Peoples voice of Japan -1 Have the earth in mind, the earth
has me in hand (English version), 92 NGO FORUM, Japan (UNCED
92).
Rapport de la Comission des Communauts Europenes la
Confrence des Nations unies sur L environnement et le
dveloppement, Bruxelles, 1992.
Relatrio da Reunio da Comisso Binacional ad hoc Brasil
Venezuela, Brasfia, datilografado, 1993.
Rios, Aurlio Veiga. A situao das terras indgenas no
Brasil, Brasilia, mimeografa- do, s/d.
UICN - Unio Internacional para a Conservao da Natureza;
PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
WWF - Fundo Mundial para a Natureza Cuidando do Planeta
Terra, So Paulo: 1991.
937
Direito Ambiental
3 - Artigos
Aliais, Catherine. O estado do planeta em alguns nmeros, in
Barrre, Martine (org.), Terra, patrimnio comum, So Paulo:
Nobel, 1992.
Antunes, Paulo de Bessa - Polcia tem que ficar fora de rea
indgena, Jornal do Commrcio de 18 de agosto de 1995.
. Princpios constitucionais de utilizao da energia
nuclear, in Revista da
Procuradoria Geral da Repblica, RT, SP, n
a
1, out.-nov.-dez.,
1992.
. A justia e o direito a gua limpa, in Caubet, Guy (org.).
Manejo alternativo de recursos hdricos, Florianpolis,
UFSC, 1994.
. A necessria proteo do conhecimento tradicional, in
Gazeta Mercantil.
. Vale o mais restritivo?, in, www.oeco.com.br, publicado
aos 28/08/2005.
. Omisses inconstitucionais, in, www.oeco.com.br, publicado
aos
11.09.2005.
. Correr atrs de baleia crime, in, www.oeco.com.br,
publicado aos
18/09/2005.
. Correr atrs de baleia crime, in, www.oeco.com.br,
publicado aos
15/10/2005.
Amt, Ricardo. Tesouro Verde, in EXAME, ano 35, n
e
9,
2/raaio/2001.
Aylward, Bruce. The Role of Plant Screening and Plant Supply
in Biodiversity Conservation, drug development and health
care, in Swanson, Timothy M. Intellectual Property Rights
and Biodiversity Conservation - An interdisciplinary
analysis of the values of medical plants. Cambridge:
Cambridge, 1998.
Bastos Jr., Luiz Magno Pinto. A Conveno sobre Diversidade
Biolgica e os Instrumentos de Controle das Atividades
Ilegais de Bioprospeco, in Revista de Direito Ambiental,
RT, Ano 6, julho ~ setembro 2001, n
s
23.
Benjamim, Antnio Hermann. Os princpios do estudo de impacto
ambiental como limites da discricionariedade administrativa,
in Revista Forense, n
fi
317, jan./ mar., 1992.
. Viso Geral da lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao, in
Milano, Miguel Serediuk e Theulen (org). II Congresso
Brasileiro de Unidades de Conservao. Anais, volume III.
Campo Grande, 2000.
Bergeron, Yves et ai, A floresta ameaada, in Barrre,
Martine. Terra - Patrimnio comum ~ a cincia a servio do
meio ambiente e do desenvolvimento, Nobel, 1992.
Blakeney, Michael. Bioprospecting and the Protection of
Traditional Medical Knowledge of Indigenous People: an
Australian Perspective, in European Industrial Property
Review, vol. 19, issue 6.
. Protecting Expressions of Australian Aboriginal Folklore
under
Copyright Law, in European Intellectual Property Review, 9,
1995.
Breen, Barry. Environmental Law from resource to recovery, in
Campbell-Mohn, Celia; Breen, Barrey e Futrell, J. William.
Environmental law from resources to recovery, St. Paul: West
Publishing, 1993.
Referncias Bibliogrficas
Brown, Lester R. O incio da revoluo ambiental, in Brown,
Lestr R. - Qualidade de vida 1992 - Salve o planeta!,
Globo, 1992.
Capobianco, Joo Paulo R. Situao e perspectivas para a
conservao da Mata Atlntica, in Lima, Andr (org).
Aspectos jurdicos da proteo da Mata Atlntica. So Paulo:
Instituto Scio Ambiental, 2001.
Carneiro da Cunha, Manuela. O drama dos Yanomamis, in Cincia
Hoje, Amaznia, dezembro de 1991,
Chade, Jamil. Pas quer defender conhecimento indgena, in O
Estado de S.Paido, 18 de dezembro de 2001, Geral.
Clark, Brian. A Aia e o Banco Mundial, in Partidrio, Maria do
Rosrio e Jesus, Jlio de. Avaliao do Impacto Ambiental,
Lisboa, CEPGA, 1994.
. O Processo de AIA: Conceitos bsicos, in Partidrio, Maria
do Rosrio e
Jesus, Jlio de (org.), Avaliao do Impacto Ambiental,
Lisboa, Centr de Estudos de Planejamento e Gesto Ambiental
CEPGA, 1994.
Cotterell, Arthur. Introduo, in Spence, Lewis. Mitologia
Norte-Americana. Guia Ilustrado, Lisboa, Editorial
Estampa/Crculo dos leitores, 1993.
Coughlin Jr, M.D. Using the Merck - INbio agreement to clarify
the Convention on Biological Diversity, in Columbia Journal
of Transnational Law 31(2).
Cunha, Manuela Carneiro da. Definies de ndios e comunidades
indgenas nos textos legais, in Sociedades indgenas e o
direito, uma questo de direitos humanos, Florianpolis,
UFSC, 1985.
Burning, Alan Thein. Prestando apoio aos povos indgenas, in
Brown, Lester, Qualidade de vida 1993 salve o planteta!,
1993.
Duming, Allan B. Acabando com a pobreza, in Salve o Planeta/
Qualidade de vida
1990. So Paulo: Globo, 1990.
Edehnan, Margalit. Os beneficirios da propriedade
intelectual, in Gazeta Mercantil. 16, 17 e 18 de novembro de
2001.
Errignon, Judith. Les Verts: Changer la societ, in Tout
surles cologistes, Collection Libration, n
2
9, mars 1992.
Ewald, Franois. La Faute Civile, Droit et Philosophie, in Fin
de la faute?, Paris, PUF, Droits, n
Q
5.
Ferraz, Srgio. Direito Ecolgico, perspectivas e sugestes,
Porto Alegre, Revista da Consultoria-Geral do Estado, vol.
2, n
2
4, 1972.
Flavin, Christopher. Planeta rico, planeta pobre, in Brown,
Lester R. Estado do Mundo 2001. Salvador: UMA, 2000.
Fragoso, Fernando. Os crimes contra o meio ambiente no Brasil,
in Revista Forense, n
e
317, jan./mar. de 1992.
Futrell, J. William. The History of environmental law, in
Campbell-Mohn, Celia; Breen, Barrey e Futrell, J. William.
Environmental law from resources to recovery, St. Paul: West
publishing, 1993.
Gassen, Hans Gnther. Biotecnologia para Pases em
Desenvolvimento, in Gassen, Hans Gnther et al.
Biotecnologia em Discusso. So Paulo: Fundao Konrad
Adenauer, 2000.
940
Direito Ambiental
Gazeta Mercantil, Vegetao natural em SP aumenta aps trinta
anos, 3 de outubro de 2002.
Goldemberg, Jos e Dessus, Benjamim. Energia: inventar novas
solidariedades, in Terra patrimnio comum - A cincia a
servio do meio ambiente e desenvolvimento, Nobel, 1992.
Haigh, Nigel. Direito Comunitrio do Ambiente, in Direito do
Ambiente, Lisboa, INA, 1994.
Hertsgaard, Mark. Les Catastrophes secrtes de Tcheliabinsk,
in Levenement du jeudi, n
a
376, 16 au XL de janvier 1992.
Keepin, Bill. Energia nuclear e aquecimento global, in
Aquecimento Global - o relatrio do Greenpeace, Rio de
Janeiro: FGV, 1992.
Khalil, Mohamed. Biodiversity and the Conservation of
Medicinal Plants: issues from the perspective of the
developing world, in Swanson, Timothy M. (Edited by).
Intellectual Property Rights and Biodiversity Conservation -
an interdisciplinary analysis of the values of medicinal
plants. Cambridge: Cambridge, 1998.
Lacerda, Galeno. Ao Civil Pblica, in Revista do Ministrio
Pblico do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, Ed. especial, n
2

19, 1986.
Leal, Vtor Nunes. Atos discricionrios e as funes quase
judiciais da administrao, Rio de Janeiro, DASP, RDA n* 2,
1945.
Leito, Ana Valria Nascimento Arajo. Direitos culturais dos
povos indgenas aspectos do seu reconhecimento, in
Santilli, Juliana. Os Direitos Indgenas e a Constituio,
Porto Alegre, Srgio Fabris, 1993.
Lensen, Nicholas. Desafiando o lixo nuclear, in Brown, Lester.
Qualidade de vida 1992 - Salve o planeta!, So Paulo: Globo,
1992.
Leonard, H. Jeffrey. Meio Ambiente e pobreza: Estratgias de
desenvolvimento para uma agenda comun, in Leonard, H.
Jeffrey (org.). Meio ambiente e pobreza: Estratgias de
desenvolvimento para uma agenda comum, Rio de Janeiro: Jorge
Zahar, 1992.
Machado, Paulo Affonso Leme. Biodiversidade aspectos
jurdicos, in Revista de Direitos Difusos. ADCOAS/IBAP: So
Paulo. Ano I, vol. I, pp. 11-17.
Malheiros, Tnia e Wambier Teimo. TCU v perda de dinheiro
pblico em Angra, O Estado de S.Paulo, 2/8/1992.
Marmori, Margareth, A histria do conjito, in Cincia Hoje,
Amaznia, dezembro de 1991.
Martin, Claude. Introduction, in Kenf, Elizabeth, Protecting
indigenous people in protected areas - the law of the
mother, So Francisco: Sierra Club Books, 1993.
Martinez, Atecio Lpez. Sistemas Sui Genris para la Proteccin
del Conocimiento Tradicional, in http://www.cormmidadan
dina.org/taller4/pdf.
McGinn, Anne Platt. Eliminando gradualmente os poluentes
orgnicos persistentes, in Brown, Lester R; Flavin,
Christopher e French, Hilary F. Estado do Mundo 2000.
Salvador: UMA. 2000.
Meirelles, Hely Lopes. Proteo ambiental e ao civil
pblica, Rio de Janeiro: FGV, Revista de Direito
Administrativo, 165.
- no opener nmm junmw
Referncias Bibliogrficas
Miller, Peter. A come back for nuclear power? Our eletric
future, in National Geographic, vol. 180, n
e
2, august 1991.
Moraes, Rinaldo. Os grandes projetos na Amaznia. Gazeta
Mercantil, 28 de maro de 2002. Edio especial 4
9

aniversrio .
Motta, Ronaldo Seroa. Desafios ambientais da economia
brasileira. IPEA: textos para discusso n
9
509, 1997, in
http://www. ipea.gov.br/pub/td/t.pdf.
Myers, Norman. Florestas tropicais, in Legget, Jeremy.
Aquecimento Global O Relatrio do Greenpeace, FGV, 1992.
O Estado de S.Paulo. 14 de dezembro de 2001. Segundo pesquisa
crescimento das favelas galopante.
O Globo. 28 de abril de 2001, Favela j tem 17% da populao.
O Mogno Kaiap, in Centro Ecumnico de Documentao e
Informao. Aconteceu, 1988/89, etc.
Perrignon, Judith. Les Verts: Changer la societ, in Tout sur
les cologistes, Collection Liberation, n
2
9, mars 1992.
Polvani, Giovanni. La responsabilit dellesercente nucleare,
in Gentile, Giovanni G. Lezioni di Diritto dellenergia,
Milano: Giuffre, 1987.
Prakash, Siddartha. Towards a Synergy Between Biodiversity and
Intellectual Property Rights, in The Jotumal of World
Intellectual Property Rights, vol. 2, n
2
5, September 1999.
Ribeiro, Darcy. Nossotros Latino-Americanos, in Encontros com
a Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro, Ed. Civilizao
Brasileira, 1982, vol. Ill, n
9
11, n
9
29.
Rosa, Luiz Pinguelli. As alternativas energticas e o novo
estilo de desenvolvimento, in O ambiente inteiro - a
contribuio crtica da universidade questo ambiental,
Rio, 1992, UFRJ.
Ryan, John C. Conservando a diversidade biolgica, in Brown,
Lester R. Qualidade de vida 1992 salve o planeta, So
Paulo, 1992.
Salgar, Ana Maria Hemndez. Conocimiento tradicional y
bionegocios: La experien- cia de Colombia.
Santilli, Mrcio. Os Direitos indgenas na Constituio
Brasileira, in Centro Ecumnico de Documentao e Informao
CEDI, Povos indgenas no Brasil 1987/88/89/90, Aconteceu
Especial n
9
18, So Paulo, 1992.
Santos, Edmlson Moutinho dos e Correia, Carlos Augusto de
Almeida. Deve a Agncia Nacional de Petrleo Explorar Novas
Frmulas Contratuais?, in http:// www.ibp.org.br.
Schiera, Pietro. Sociedade de Estados, de ordens ou
corporativas, in Hespanha, Antnio - Poder e Instituies
na Europa do antigo regime, Lisboa, Calouste Gulbenkian,
1984.
Schlten, Jules. Reviso independente em AIA nos Pases
Baixos, in Partidrio, Maria do Rosrio e Jesus, Jlio de
(org.), Avaliao do impacto ambiental, Lisboa, Centro de
Estudos de Planejamento e Gesto Ambiental - CEPGA, 1994.
Sheldon, Jennie Wood e Balick, Michael. Etnobotany and the
Search for Balance Between Use and Conservation, in Swanson,
Timothy M. Intellectual Property
I Direito Ambientai
Rights and Biodiversity Conservation An interdisciphnary
analysis of the values of medical plants. Cambridge:
Cambridge, 1998.
Silva, Orlando Sampaio. O ndio perante o direito, in Santos,
Silvio Coelho dos (org.), O ndio perante o direito -
ensaios, Florianpolis, Ed. UFSC.
Smith, Fraser D. M; Daily, Gretchen C. e Ehrlich, Paul R.
Human population dynamics and biodiversity loss, in Swanson,
Timothy M. (edited by). The economic and ecology of
biodiversity decline - the forces driving global change.
Cambridge: Cambridge University, 1998.
Souza Filho, Carlos Frederico Mars - O direito envergonhado:
o direito e os ndios no Brasil, in Grupioni, L. D. Benzi
(org.), ndios no Brasil, So Paulo, Secretaria Municipal de
Cultura, s/d.
Tcito, Caio. Poder de polcia e polcia do poder, in Direito
Administrativo da Ordem Pblica, Rio de Janeiro, Forense,
1986.
Wolff, Maria Thereza. A Biodiversidade na Propriedade
Industrial, in Revista da Associao Brasileira da
Propriedade Industrial, n
fi
52, maio/junho 2001.
Justine Thornton e Silas Beckwith, Environmental Law, London:
Sweet & Maxwell,
1997.
Miguel Reale, Filosofia do Direito,SoPaulo: Editora Saraiva.
15

ed., 1993,
Ronald Dworkin, Levando os Direitos a Srio (traduo Nlson
Bodera), So Paulo: Martins Fontes, 2002.
Alfred North Whitehead, O conceito de Natureza,(traduo de
Jlio B. Fsher), So Paulo: Martins Fontes, 1994.
Emst Cassier, Ensaio sobre o Homem - Introduo a uma
Filosofia da Cultura Humana, (traduo de Toms Rosa Bueno).
So Paulo: Martins Fontes. 4
a
tiragem, I
a
ed., 2001.
Juliana Santilli, Socioambientalismo e novos direitos ~
proteo jurdica da diversidade biolgica e cultural. So
Paulo: Editora Petrpolis, 2005.
4 - Peridicos
CEDI - Centro Ecumnico de Documentao e Informao - Povos
indgenas no Brasil - 1987/88/89/90, Aconteceu especial n
9

18, So Paulo.
Comisso pr-ndio de S.P. - Departamento Jurdico - Informe
jurdico - ano IV, setembro de 1992, n^ 21 e 22.
Ecologia - Jornal do Brasil, Rio, 22 de julho de 1991.
Ecologia e desenvolvimento, n
9
9, ano 1, p. 41.
poca, 25 de dezembro de 2000.
FUNAI, Brasil Indgena, Braslia, ano 1, n

1, dezembro de
1993.
Gazeta Mercantil, A reserva do futuro, 13 e 14 de maio de
2000.
Gazeta Mercantil, Vegetao Natural em SP aumenta aps trinta
anos, 3 de outubro de 2002.
II Manifesto dei mese, n
2
4, Vertice Mondiale su Ambiente e
sviluppo, 1992, Roma.
Informativo da Associao dos Juizes Federais - AJUFE, maio de
1995.
Jornal do Brasil, 19/8/1991, Ecologia.
Referncias Bibliogrficas
943
Jornal do Brasil, 4/4/1992.
Jornal do Commercio, 1/9/1994.
Estado de S.Patdo, 2/9/1994.
Estado de S.Paulo, 13/4/1992.
Globo, 9/3/1992.
Globo, 9/3/1992.
Globo, 10/7/1992.
Globo, 6/8/1992.
Globo, Justia suspende construo de estradas em aldeias,
3/1/1994.
Porantim, Omisso gera conflitos, ano XVII, n
e
168, setembro de
1994.
Revista da Procuradoria Geral da Repblica, n
a
1, out.-nov.,
1992.
Revista de Direito da Procuradoria Geral do Estado do Rio de
Janeiro, n
s
44, 1992.
Tout sur les cologistes, Libration collection, Mars 1992,
n
Q
9.
5 Processos Judiciais
Ao Civil Pblica movida pelo Ministrio Pblico Federal em
face de Furnas Centrais Eltricas S/A, Comisso Nacional de
Energia Nuclear - CNEN e Unio Federal, na 5
3
Vara Federal
do Rio de Janeiro (proc. 91.297400).
Ao Civil Pblica n
s
90 - 114 - 5, 7

Vara Federal de
Braslia, Juiz Novly Vilanova da Silva Reis.
Agravo de instrumento n
a
94. 01. 06666 - 3/TO TRF da l
3
Regio.
Apelao Cvel na 31.078 - MT, Relator Ministro Adhemar
Raymundo, DJU 21/5/1981.
Ministrio Pblico Federal, Inqurito policial n
s
078/93, livro
05; Processo 93.0000501 - 4 (Procuradores da Repblica
Carlos Frederico Santos, Franklin Rodrigues da Costa e
Luciano Mariz Maia).
Processo no TC - 016.440/91-9, deciso n
a
197/92 - 2
S
Cmara,
relator Ministro Luciano Brando Alves de Souza.
RHC n
9
64.476-7-MG, Relator Ministro Carlos Madeira, DJU
31/1/1986,
TRF da 5

Regio, AC n
9
20.978-AL, Relator Juiz Lzaro
Guimares, DJU 2/41993.
ADI 2432 / RN - RIO GRANDE DO NORTE.Relator(a): Min. EROS GRAU
Tribunal Pleno. DJU 26-08-2005, p. 5. Republicao: DJU 23-
09-2005, p. 07.
ADI 1245 / RS - RIO GRANDE DO SUL. Relator: Min. EROS GRAU.
Tribunal Pleno. DJU 26-08-2005, p. 5,
RE 286789 / RS. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator: Min. ELLEN
GRACIE.
Segunda Turma. Publicao: DJ 08-04-2005, p. 38.
ADI 2.068, Relator Ministro Celso de Mello, DJU 16/05/2003).
MS 21239 / DF. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE. TRIBUNAL
PLENO. DJ 23-04-1993, p. 6920.
ADI 2544 MC / RS. Relator: Min. SEPLVEDA PERTENCE Julgamento:
12/06/2002 rgo Julgador: Tribunal Pleno. DJU: 08-11-2002
PP-00021.
ADI 1245 / RS. Relator: Min. EROS GRAU. Tribunal Pleno. DJU
26-08-2005.
I Direito Ambiental
ADI 1086 MC / SG - SANTA CATARINA MEDIDA CAUTELAR NA AO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. ILMAR
GALVO Julgamento: 01/08/1994 rgo Julgador: TRIBUNAL
PLENO.
ADI 1278 MC / SC - SANTA CATARINA MEDIDA CAUTELAR NA AO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. MARCO
AURLIO. REsp 591948 / SP; RECURSO ESPECIAL. 2003/0176435-1
Ministro LUIZ FUX. PRIMEIRA TURMA. DJU 29.11.2004.
REsp 628588 / SP; RECURSO ESPECIAL. 2004/0004702-7. Relator:
Ministro LUIZ FUX; Relator p/Acrdo Ministro TEORI ALBINO
ZAVASCKI.
STF: HC 82424 QO / RS - QUESTO DE ORDEM NO HABEAS CORPUS.
Relator: Min. MOREIRA ALVES; Rei Acrdo Min. MAURCIO
CORRA. Tribunal Pleno DJU 19-03-2004, p. 17.
STF - STF. RE-embargos - EMBARGOS NO RECURSO EXTRAORDINRE.
51972.
ADJ: 14-11-1963, p. 01165. Relator Ministro CNDIDO MOTTA.
STF - STF. RE: 92845/SP - So Paulo.DJU: 19-09-1980, p. 7206.
Relator Ministro Cunha Peixoto.
STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. RESP - 235773/RJ. TURMA.
DJU: 27/03/2000, p. 76. Relator: Ministro Jos Delgado.
TRF - 2 REGIO- AG - 118162/ RJ. I
a
TURMA, DJU:04/10/2004, p.
271. Relator: JUIZ CARREIRA ALVTM.
Endereos na Internet:
http://www.iadb.org/sds/ind/ley/bolivia/boHvia_varl.htm
http://www.american.edu/ted/merck.htm
http://www.bioamazonia.org.br
http://www.biodiversidadla.org/documentos/7788.htnil
http://www.biodiversidadla.org/documentos5.html.
http://www.cepet.unicamp.br
http://www.comunidadandina.org/normatva/dec/d391.htm
http://www.estadao.com.br/ext/ciencia/arquivo/mata.
http://www.fedcourt.gov.au/judgments/judgments_decis02.html
http://www.foundingdocs.gov.au/places/
http://www.genricos.med.br/faq.html#l 0
http://www.georgetown.edu/pdba/constitutioiK/bolivia/bol95.htm
l
http://www.georgetown.edu/pdba/Constitutions/colombia.html
http://www.georgetown.edu/pdba/constitutions/venezuela/venl999
htm
http://www.humboldt.org.co/biocomercio/html/dpi-biodiv.htm
http://www.iadb.org/sds/ind/ley/bohvia/bolivia_varl.htm
http://www.iadb.org/sds/ind/ley/ecuador/ecuadorjvarl .htm
http://www.iadb.org/sds/ley/peru/peru_yarl4.htm
http://www.icip.lawnet.com.au/html/part2.htm
http://www.inbio.ac.cr/es/pdb.
http://www.jfpr.gov.br/consultas/asp.
Referncias Bibliogrficas
http://www.kraho.org/projetos.litml
http://www.mma.gov.br/port/se/PESQUISA/valores.html,
http://www.mre.gov.br http://www.pr.gov.br/iap/petroO 1 .html.
http://www.wipo.int/globalissues/tk/report/iinal/pdf/part2.pdf
.
www.knowledge-basket.co.nz/waitangi/about/about.html
www.law.uconn.edu
http://www2.uol.com.br/linguaportuguesa/valeoescrito/ve_paubra
sil.htm http://www.brasiloeste.com.br/noticia/1149/soja-
transgenica-na-safra-gaucha
http://www.comciencia.br/reportagens/transgenicos/trans07.htm
http://publique.rdc.puc
rio.br/revistaalceu/media/alceun4_Leopoldi.pdf
http://www.unicamp.br/~jmarques/cursos/1998-hg-022/poHtica.doc
"1
--
:

;
!
L;-
ES8 J nsino Superior B\sm JyH$cs
ndice Remissivo
ndice Remissivo
Abandono de poo - p. 823-824 Abuso de Poder p. 27, 97-98,
521
Ao Civil Pblica - p. 28, 46, 73, 100, 102-104, 106, 118,
189-190, 207-208, 218, 221- 223, 227-230, 254, 297, 299, 623,
671, 696, 779-784, 786-789, 794-797, 802, 819, 880 Ao
Popular - p. 17, 27-28, 65, 73, 100, 176, 248, 332, 443, 541,
564, 755, 781, 783,795, 799-800
Acesso aos recursos genticos - p. 364, 412-413, 438-439, 443-
445, 447-449, 451, 453, 455,457-460,471-472,482 Acordo
internacional - p. 354, 377 Agncia Nacional de guas - p.
117, 743, 747-748, 752 Agncia Nacional do Petrleo p. 116,
168, 235, 748, 808, 812, 815, 817, 828 Agenda - p. 12,114,
181, 183, 186, 188, 276, 342, 346, 369-370, 392, 469, 495-496,
499, 717
Agentes Ambientais Voluntrios - p. 176
Agrotxicos - p. 52, 54, 93, 645-657, 659-673, 675, 679
gua doce - p. 715
guas naturais ~ p. 528
lveo- p. 729-730, 737
Amianto - p. 680-682, 684-690, 700-701
rea de relevante interesse ecolgico - p. 583, 587-588, 608,
613, 633 reas crticas-p. 107, 114,153, 198-199,290-293, 704
reas de Preservao - p. 193, 310, 517-519, 522-523, 528,
531-536, 538-539, 542, 546, 551,553, 561, 563,565,
567,569,571, 573, 575,577, 579, 581,583-585,587,589,591,
593,595,597,599,601,603,605,607,609,611,613,
615,617,619,621,623,625,627, 629, 631, 633, 635, 637, 639,
641, 643 reas de proteo ambiental - p. 110, 193, 562, 583-
585, 587-588, 596, 606, 609 Asbestos - p. 33, 680-683, 767
Ascarel p. 691-693
Atividade nuclear p. 100, 212, 615, 833-834, 836-837, 839-
841, 845, 847-849, 852-854,
857-858,864-865,872 Atividades industriais - p. 198-199,
203, 291 Atividades proibidas p. 609
Audincia Pblica - p. 27, 160, 167, 284, 301, 317-318, 390,
433 Auditorias - p. 237
Bacia Hidrogrfica - p. 114,306,308,373,
602,607,724,731,738,742,744,746,749-750
Baterias p. 224, 703-708
Bens naturais p. 4, 9, 12, 18, 268, 403, 553
Direito Ambiental
Bioamaznia p. 413-414, 479
Biodiversidade - p. 10-11, 53, 128, 137, 145, 177, 344, 348-
352, 357, 401^02, 405-406, 413-414, 433-440, 447-448, 454,456,
458, 466, 472-474,477-480, 487,495, 498, 500, 522, 539-540,
547, 569, 573, 606, 611, 643-644, 888, 910 Biossegurana - p.
34, 317, 349, 355, 366, 383-385, 387, 389, 391-397,
399,403,445-446, 451,456, 459
Biotecnologia - p. 34, 53, 348-351, 358-359, 361, 365-366,
370, 383, 387-388, 414, 439, 465
Bitica - p. 77 Bitopo - p. 76, 269 Boreal - p. 498
Brasil na Comunidade Nuclear Internacional - p. 846 Busca do
pleno emprego - p. 14 Caatinga-p. 345, 502, 563-564
CDB - p. 348, 354-360, 362-366,404-405,433-435,441,443-
444,447-449,455, 465-467, 469, 471, 473-474, 479-480, 482,484
Cerrado - p. 345, 502, 514, 545-546, 563-564, 571
CFlo ~ p. vii, 21, 61, 68, 86,115, 228-229, 496-497, 502, 506-
507, 509-512, 514-519, 522, 528, 531-542, 544-547, 555-556,
558, 564-565, 567, 591-592, 594-596, 779, 801-802 Chapada - p.
530 Classes minerais - p. 773 Classificao das jazidas
minerais - p. 765 Cloro - p. 225, 691, 693, 698-699, 701-702
Cdigo de guas - p. 61, 592, 725-734, 736-738, 789-790 Cdigo
de caa - p. 177, 179, 802 Cdigo de minerao - p. 40, 763,
765-766, 770, 775, 824 Cdigo Sanitrio do Distrito Federal -
p. 195 Comits de Bacia Hidrogrfica - p. 114, 602, 607, 744,
746, 749 Competncias em Matria Nuclear - p. 834
Comunidades indgenas - p. 370,404,457,463,466-469,471-
472,482-484,486,491,493, 598, 745, 768-769, 783, 887, 898,
903, 905, 908-909, 919 Concesso de Servios Pblicos - p. 824
Concorrncia - p. 14, 116, 123, 208, 451, 593, 626, 794, 808,
810, 859, 866 Congresso Nacional-p. 70, 84-85,97-100,103-
104,222,355,370,394,463-464,561,566, 677, 696, 706-708, 761,
768-769, 774, 809-810, 834-835, 839, 844-845, 847, 849-850,
853, 866, 888, 898, 905, 912-914, 927 Conhecimento Tradicional
Associado p. 349, 402, 404-408, 410-412, 414-415, 417-423,
425-432, 437, 439, 447-448, 454-455, 463-467, 469-471, 473,
475, 477, 479, 481-483, 485, 487, 489, 491-493 Conselho de
Gesto do Patrimnio Gentico p. 403,405,408,410-
411,427,430-432,472 Conselho Nacional dos Recursos Hdricos
p. 742-743
Constituio Brasileira-p. 176, 255, 270, 322, 508, 520, 720,
792, 872, 895-896 Constituio da Repblica-p. vii, 59,63,69-
70,86,101,139-140,218,302,351, 837, 842, 847
Constituio de 1824 - p. 719, 757 Constituio de 1891 p.
719
Constituio de 1934 - p. 12, 61, 507, 720, 758, 896, 915
ndice Remissivo
Constituio de 1937 - p. 61, 721
Constituio de 1946 - p. 443, 507, 541, 721, 758, 896
Constituio de 1967 - p. 443, 508, 722, 841, 896, 913-914
Constituio de 1969 - p. 722, 836
Constituio de 1988 - p. 13,62-63,82, 89,135,162,194-
195,467,508, 524-525, 541, 568, 719, 722, 759-760, 768, 778-
781, 785, 799-800, 834-836, 838, 844-845, 850, 858, 895, 897-
899, 901, 904-906, 915 Constituio Imperial p. 59, 719
Contratos de concesso - p. 168, 751, 820 Contravenes p.
779
Controle Ambiental p. 25, 48, 80, 88, 114, 126-127, 142,
146, 150, 153, 163, 169-170, 181, 183-187, 189, 229-230,236-
237, 242-243,245,253, 283, 291, 392, 556, 596, 631, 686, 693-
694, 771, 773, 818, 822, 872 Conveno de RAMSAR - p. 370-371,
374
Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e
Fauna Selvagem em Perigo de Extino p. 375, 378 Conveno
sobre Diversidade Biolgica p. 34, 71, 348, 354-355, 358,
411, 427, 433-434, 438, 441, 475,491 Corredores ecolgicos
p. 570, 573, 600, 603, 606, 608 Crdito rural e meio ambiente
- p. 228 Crimes contra o meio ambiente - p. 20, 862 Crimes
praticados contra os indgenas - p. 924 Custos da Central
Nuclear Almirante lvaro Alberto - p. 881, 883 Dano Ambiental
- p. 7,46,134, 207,212,217,219,221, 227,229,242, 247-
248,250,252- 254,284,297,299, 337-338, 519, 541,618-620,
623,626-628, 631, 634,706,734,786- 787,860 Declarao de
Estocolmo - p. 24
Defesa do Consumidor - p. 14, 118,222-223, 227, 244, 388, 781,
789, 793, 796 Defesa do Meio Ambiente - p. 26, 53, 56, 63, 69,
100, 109, 122, 176, 244, 270, 286, 312, 317,447, 537, 567,
597, 602, 607, 724, 794, 819, 822, 834 Demarcao - p. 82,
329, 545, 561, 613, 633, 901, 904, 906, 909, 911-913, 915-917
Desapropriao ~ p. 69-70, 101, 203, 270, 323-324,416, 464,
539, 545, 551-552, 565, 581, 584-586, 591, 601, 728, 732-733,
757-758, 790, 800-802, 818, 906, 916 Descarga de leo - p.
238-240 Descomissionamento p. 822-823, 868-869, 882
Desenvolvimento Sustentvel - p. 6,24-25, 53,117,187,
206,253,260, 348,360-361,404, 445,447,469, 528, 562, 570,
572,583, 590, 599-600, 603, 605-606, 609,642-643, 676,
739,876
Desflorestamento p. 194, 547, 554 Desflorestamento e
queimadas p. 554 Desigualdades-p. 14,195-196, 506, 553, 716
Desmatamento - p. 170, 276, 347-348, 516, 554, 557, 589
Direito agrrio - p. 62, 549 Direito de Informao - p. 26
Direito de Petio - p. 27
Direito de uso - p. 185, 209, 327, 585-586, 598, 737, 740,
745, 748, 750-752, 754 Direito Ecolgico - p. 10, 192, 250
Direito Ambiental
Direito Econmico - p. 13, 15
Direito Indigenista - p. 441, 887-888, 901, 903, 920, 922, 928
Direitos Humanos - p. 16-17, 23, 25, 69-72, 119, 563, 783-784,
871, 922 Doutrina - p. 6, 10-12, 29, 37, 42, 46, 54, 56, 70,
73, 79, 82, 90, 105, 120, 129, 139-140,
144,149,184,192,213,215,224,247,251,270,280,298,352,487,508,
520,564,616, 622, 641, 661, 716, 781, 786, 793, 840, 893, 921
Ecoiogismo - p. 9
Ecossistema - p. 57, 76-78,208, 233,235-236,248, 254,269, 359,
436,446,474, 499-500, 503, 531, 538, 555, 570-571, 584, 605-
606, 788 Educao Ambiental - p. 109, 128, 255-262, 553, 573,
595, 600, 612-613, 633, 642-643 Embalagens - p. 238, 655-657,
660, 667, 670-673,681,707-708,710, 843 Encostas - p. 202, 327,
515, 529-530
Energia Nuclear - p. 32, 52, 80, 99, 105, 166, 676, 709, 712,
766, 833-847, 849-851, 853, 855, 857-883 Energia renovvel -
p. 723, 828, 830 Engenharia Gentica - p. 350-351, 384-385,
396
Entorno - p. 181, 199-202, 204, 233, 256, 328-329, 522-523,
528, 570-571, 602-603, 607- 608, 612, 850
Equilbrio Ecolgico - p. 75-76, 102, 108-109, 233, 637, 646,
790
Era dos Direitos - p. 16
Escravizao dos indgenas - p. 891-892, 894
Estao ecolgica-p. 68, 193, 568, 574-576, 578, 601, 608, 852
Estatuto da Cidade - p. 321, 324, 330-331, 333
Estatuto do ndio - p. 467, 904, 906, 912, 919, 924, 928
Estudo de Impacto Ambiental - p. 27,159-160, 169-170,173, 207-
208, 219,263, 280, 289, 291, 294-295, 297-299, 301-303, 305-
306, 312, 314, 316, 327, 393, 449,460, 534, 584, 612, 617,
619, 623-624, 632, 635, 640, 702, 769-771, 866 Estudo de
Impacto de Vizinhana - p. 327-328
Estudos de Impacto Ambiental - p. 20, 45, 74,112-113, 158,
163, 207, 265, 271,275-276, 281-282,284-286,289,291, 293, 295,
303, 312-313,315, 327, 343, 394,460,496, 521, 620, 628, 703-
704, 770-773, 826 Evoluo da legislao nacional - p. 504
Exerccio do direito - p. 72, 150, 325-326, 509, 535, 887
Experincia Norte-Americana - p. 281, 840 Explorao de bens e
servios - p. 611 Extrao de madeira - p. 498, 501, 907, 909
Fauna - p. 4, 10, 19, 24, 82-83, 88, 124, 127, 159, 248, 269,
283, 292, 310, 337, 342, 345, 349, 353-354, 370-371, 373-375,
378,413, 429, 442, 490, 499, 509, 522, 533, 539-540, 547, 565-
567, 569, 578, 581-583,592-593, 595, 599, 608, 612,617, 619,
655,762, 779, 801-802, 819, 835, 906 Floresta Amaznica - p.
68,401, 502-503, 508, 514, 563, 697, 888 Floresta Nacional -
p. 583, 588, 594-597, 608 Florestas de preservao permanente
- p. 514, 517, 529, 532-534 Fontes do Direito Ambiental - p.
51 Funo Social da Propriedade - p. 14, 69-70, 535-537, 544
Fundo Nacional do Meio Ambiente p. 423, 428 Garimpagem - p.
276, 696, 760, 762-763, 904
ndice Remissivo
Gentica-p. 349-351, 384-385, 396, 402-403, 439, 445-447, 457-
458, 502 Gerenciamento costeiro - p. 90, 93-94, 206, 208
Gesto compartilhada com OSCIP p. 603 Hortos florestais - p.
123, 591, 644
BAMA-p. vii, 27,41-43, 56, 84, 88, 99, 107,110-113, 117, 125-
128, 137, 140, 142-145, 147, 150, 155-158, 160-165, 170, 176-
177, 184,207, 236, 271, 297, 299, 315-316, 376- 379,381, 392,
395,409,431,469, 554,571,577, 596, 611, 623-624, 677-678,
694,703- 704, 770, 818-819 Ilegalidade na exigncia - p. 773
Importncia das guas - p. 715, 717 Incentivo Fiscal - p. 422
Informaes tcnicas - p. 820
Infraes administrativas -p. 144, 241,425, 427-428, 667
Infraes e sanes - p. 241 Iniciativa Popular - p. 26, 331
Insero da atividade nuclear na ordem econmica - p. 841
Interesse Comum- p. 17, 68, 71,196-197,229,497,510-511, 535,
537, 540-541, 564,567, 592, 745, 747, 801, 818 Jardins
Botnicos - p. 369, 644 Jardins Zoolgicos - p. 369, 644
Jazida - p. 169, 617, 762, 764-765, 767, 775, 816, 821 ;
Lago e lagoa - p. 731
Lavra garimpeira - p. 765, 769, 772, 927-928
Legislao brasileira - p. 126, 168, 239, 306-307, 315, 317,
504, 690, 726, 732-733, 836, 920,924 Legislao especial - p.
729 Legislao extravagante - p. 731, 858 Legislao
indigenista - p. 889, 891, 893, 895-897, 899, 920 Lei de
Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Acre - p. 443, 453
Lei de Acesso Diversidade Biolgica do Estado do Amap - p.
456 Leis Estaduais de Acesso Diversidade Biolgica - p. 441,
443, 445, 447, 449, 451, 453, 455,457,459,461
Licena de instalao - p, 49, 94,159,164,169-170,174-
175,180,183,185-187,634,771, 829
Licena prvia - p. 158-159,164,169-170,172-174,180,183, 185-
186, 633-634, 751,771, 829
Licenas ambientais - p. 27, 147,151, 164-165,167,180,183,
633,635-636, 640, 782,829 Licenciamento Ambiental - p. 41-42,
45, 80, 103-104, 127, 146-147, 149-168, 170-171,
173,175,179,181,183-
191,200,224,229,242,291,299,301,303,317,328,363,392- 395, 608,
612-613, 617-620, 632, 635, 640, 672, 702, 751, 769-770, 772-
773, 819 Licitao - p. 425, 442, 604, 752, 754, 820, 824-826
Limite legal de concentrao de mercrio na gua - p. 697
Livre Concorrncia p. 116, 794, 808, 810 Mandado de Injuno
- p. 85, 289-290, 463
Mandado de segurana-p. 40,69,97,116,120-
121,137,179,318,519,550,571,642,677, 799
Manejo Ecolgico - p. 19, 74, 78, 567
Direito Ambienta]
Mar territorial - p. 156-158, 166, 235, 569, 637, 723, 728,
815, 819
Mata Atlntica p. 68, 345-347, 401, 501-502, 508, 514, 563,
571
Matria Nuclear-p. 93, 100, 834-839, 841, 844-845, 852-853,
857, 859, 861
Medicamento - p. 43-44, 367-368
Meio ambiente do trabalho p. 779, 799
Mercrio - p. 676, 694-697, 699-701, 704, 707, 762, 766, 874
Minerao - p. 40, 61, 160, 165, 507-508, 592, 695, 720-721,
757, 759, 761, 763, 765-773, 775, 824, 837, 887
Ministrio da Agricultura - p. 43-44, 124-125, 379, 387, 397,
409, 590, 653, 743
Ministrio da Fazenda p. 526, 743
Ministrio da Sade - p. 226, 387, 397, 408, 653, 686, 743
Ministrio das Minas e Energia - p. 827, 850
Ministrio do Meio Ambiente - p. 111, 117, 123-125, 127-128,
182, 271, 387, 397, 405, 407-409, 411,413-414, 433, 480,
494, 497, 571, 573, 596-597, 607-608, 654, 686, 703- 704,
743, 748,864
Ministrio Pblico-p. 12,28,98,101,106-107,117-123,137-
138,142-144,175,190,212, 217,219,221,228-
229,244,248,254,317,332,464, 519, 685, 693, 777,779-783,786,
794-798, 800, 803, 880, 898, 926 Monitoramento - p. 11, 38,
45, 114, 127-128, 136, 145, 174, 181, 311, 315, 360-361, 391,
439, 553, 556, 572-573, 608, 613, 633, 642-643, 655, 684, 686,
700-701, 768, 843, 875 Montanha - p. 311, 530 Monte - p. 311,
340, 529, 683, 765, 775 Monumento natural - p. 574, 581-582,
608, 610, 613, 633 Morro - p. 3 U, 529-530, 775 Mosaico de
unidades de conservao - p. 606 Nascente - p. 345, 516, 721,
725, 730, 736 National Environment Policy ACT - p. 278 NEPA-
p. 278-282
OGM - p. 350-351, 383-387, 391-392, 395-399
Ordem Econmica e Financeira - p. 834, 841
Ordem Pblica - p. 101, 133-135, 191, 252, 291, 365, 664, 785
Organismos Geneticamente Modificados - p. 350-352, 383, 392-
394, 403
Organizao da sociedade civil de interesse pblico p. 602-
603, 607
Outorga de direito - p. 174, 185, 740, 745, 750, 752, 754
Papel do Congresso Nacional - p. 835
Parque Nacional - p. 565, 571, 574, 578-579, 608
Patrimnio Gentico - p. 19,351,401-408,410-412,414-
432,434,439,445,458,464,466, 468,470,472,491,567 Patrimnio
Imaterial - p. 455, 491-493
Patrimnio Nacional-p. 68, 112-113, 401, 484, 502, 508-509,
521, 563-564, 703-704 Penalidades - p. 90, 110, 112-114, 123,
155, 211, 217, 220, 226, 397, 407, 424, 426, 521, 523, 642,
665-666, 668, 702-704, 732, 745, 778, 821, 823, 827 Perodo
colonial - p. 504, 891-892, 902, 919 Perodo colonial at o
sculo XIX - p. 902 Perodo imperial - p. 505 Perodo
republicano - p. 60, 506, 719, 904 Pesquisa mineral - p. 762,
765, 772-773
ndice Remissivo
Petrleo -p. 116, 165, 167-169, 180-181, 187, 232-233, 235,
238-243, 349, 617, 637, 681, 748, 759, 764, 808-824, 828
Pilhas e baterias - p. 224, 703-708
Plano de manejo - p. 189, 555, 570, 582-583, 597-600, 603,
605, 607-609, 611, 613, 633
Plano Diretor e gesto Democrtica da Cidade p. 330
Plebiscito - p. 26,197, 324, 844, 877
Pluviais - p. 707, 725, 729, 736-737
PND - p. 107
PNMA-p. 67, 95, 97, 107-111, 114, 123, 126, 153-154, 161, 195,
206, 218, 294, 297, 308- 309, 392, 398, 583, 731, 738, 769,
783 Poder de Polcia - p. 13,40, 42-43, 55, 80, 107, 111, 127-
135, 137, 139, 141-143, 145-147, 149,151-153,155,157,159,161,
163,165,167,169,171,173, 175-177, 179, 181, 183, 185,187, 189,
195, 207-208,295,403,427,431,445, 557, 561, 651, 655,675,702,
819,
858-860
Poder regulamentar-p. 99,112,132,184,240, 520-
524,527,558,577,617,749, 772, 913- 914,916 Poderes da
Repblica p. 97-98 Poltica Agrcola - p. 14, 229 Poltica
de Desenvolvimento Urbano ~ p. 323, 536
Poltica Energtica - p. 168, 805, 807-811, 813, 815, 817,
819, 821, 823, 825, 827, 829, 831 Poltica Energtica
Nacional-p. 168, 807-809, 811, 813, 815, 817, 819, 821, 823,
825, 827, 829, 831
Poltica florestal dos Estados - p. 509 Poltica Nacional de
Biodiversidade - p. 433-435, 437,439 Poltica Nacional de
Conservao de Energia - p. 826-827 Poltica Nacional de
Recursos Hdricos - p. 626, 738-740, 742, 744, 747-748, 790
Poltica Nacional do Meio Ambiente - p. vi, 14-15,43, 59, 66,
97,102, 107, 123-124, 126,
154,158,206,224,226,291,294,312,521,619,631,637,731,738,
767,769, 774,783, 790, 802
Poltica Urbana - p. 14, 197, 321, 324, 331 Poluio martima
- p. 232 PPP-p. 49-50
Prazo para adaptao s normas legais - p. 244 Preconceitos -
p. 343, 923-924, 927
Preservao da vegetao que protege os cursos dgua - p. 516
Principiologia em Relao ao Agente Indgena-p. 919
Privatizao - p. 724, 877, 881
Produtos Txicos-p. 6,27,223,669,675,677,679,681,683,
685,687,689,691,693-695, 697, 699, 701, 703, 705, 707, 709,
711, 713, 843 Propriedade privada-p. 14,131,193,323-324,347,
540, 545, 565,576,585-586,588, 720- 721, 758
Propriedade urbana - p. 203, 321, 330, 536
Proteo da gua - p. 516
Proteo da vida humana - p. 565, 621
Proteo das encostas e das elevaes - p. 529
Proteo do conhecimento tradicional - p. 454, 463-464, 466,
472, 481
Queimadas - p. 346, 503, 553-554, 558
| Direito Ambiental
Recursos genticos - p. 71, 357-359, 362, 364-366, 369, 401,
412-413, 434-435, 438-439, 443-460, 466, 471-472, 474,478-479,
482, 486-487, 572-573, 596 Recursos Hdricos - p. 80, 82-83,
99, 174,185,248,464, 522, 540, 572, 595, 612,619,626, 637-638,
686, 715-716, 719, 721, 723-729, 731-735, 737-755, 761, 790,
819, 898, 914 Recursos Minerais - p. 40, 42, 62, 82-83, 233,
248, 310, 508, 597, 599, 606, 637, 721-723, 758-763, 768-769,
774-775, 819 Referendo - p. 26, 324, 689, 838 Reflexos sobre o
meio ambiente - p. 763 Reforma Agrria - p. 69-70, 101, 204-
205 Refgio de vida silvestre - p. 574, 582, 608, 610, 613,
633 Regime de Permisso de Lavra Garimpeira p. 769, 927
Regime jurdico das florestas - p. 510 Regime legai da
utilizao do fogo - p. 555 Regimento de Tom de Souza - p.
890, 892 Regulamentao do CONAMA- p. 682 Rejeitos nucleares -
p. 837, 841, 863-865, 867-869 Relatrio Ambiental Simplificado
- p. 172-173, 175 Relatrio de detalhamento dos programas
ambientais - p. 172, 174-175 Relatrio de Impacto Ambiental -
p. 54, 159, 208, 280, 295, 297, 299, 301, 316-317, 624, 630,
770-771 Relatrio de impacto de vizinhana - p. 328-329
Remoo dos rejeitos - p. 868 Reserva biolgica p. 193, 568,
574, 578, 601, 608 Reserva da biosfera - p. 571, 642-643
Reserva de desenvolvimento sustentvel - p. 583, 599-600, 609
Reserva de Fauna - p. 583, 599, 608
Reserva ecolgica-p. 517, 576-577, 850
Reserva Extrativista - p. 583, 597-599, 609
Reserva Florestal Legal - p. 229-230, 538-539, 547-548, 550
Reserva Legal - p. 229, 246, 526, 536-548, 550-551, 555-556
Reserva particular do patrimnio natural - p. 583, 600, 608,
610-611, 613, 633
Reservas ecolgicas - p. 519, 531-532, 562, 577, 852
Responsabilidade ambiental - p. 49, 211-213, 215, 217, 219,
221, 223-227, 229, 231, 233, 235, 237, 239, 241, 243, 245,
247, 249-253, 628 Responsabilidade das pessoas jurdicas de
Direito Pblico - p. 215 Responsabilidade pelos rejeitos
radioativos p. 867 Responsabilidades pelo cumprimento da lei
- p. 242 Restingas - p. 206, 209, 515, 531-532 Reunio tcnica
informativa - p. 172,175
RIMA - p. 54, 150, 159, 169, 189, 207-208, 265, 295, 297, 299,
301, 303, 305, 311-318, 328, 395, 575, 612, 617, 624, 632,
635, 640, 770-771 RIVI - p. 328-330
Rudos - p. 28, 202-203, 293, 624, 787 Salinas - p. 698, 735
Salobras - p. 698, 735
Salubridade - p. 5,44, 60,135,199, 591-592, 727, 732, 734,
767, 775
ndice Remissivo
Sanes administrativas - p. 90, 134, 138,241,252,
314,423,425,427,456 460 665 667- 668,682,734,817,819,823 '
Sade do Trabalhador - p, 388, 700
Sade e meio ambiente - p. 648, 652, 655-656, 662-664
Segredos nucleares p. 872
Segurana e sade do trabalhador - p. 700
SEMA-p. 107, 125, 150-151, 207-208, 255, 292-293, 316, 521,
615, 675, 734, 774 : Servio Pblico - p. 115, 134, 144-145,
409, 550, 586, 733, 753, 828, 852, 927 SISNAMA-p. 97, 100,107,
110-111, 114-115, 123, 126-127, 142, 155, 157, 160, 162-165,
184, 235, 257, 259, 392, 432, 522, 556-557, 571, 608, 703,
769-770 Sistema nico de Sade - p. 675, 685, 779 Sistemas
Associados aos Empreendimentos Eltricos p, 172
SNUC - p. 21, 113-115, 196, 469, 567, 570, 572-574, 576, 579,
581, 587, 596, 600, 607, 611, 614, 617-619, 637, 644 Soberania
Nacional - p. 14, 98, 371, 553, 645, 905, 910 Solo Urbano - p.
89,198, 322-323, 330, 556, 585, 836 Tabuleiro - p. 530
Taxa de Fiscalizao Ambiental p. 88
Tecnologia - p. 14, 34, 48, 53, 71, 110, 187, 258, 272, 299,
306-307, 309, 349-351, 357- 359, 361, 364-366, 370, 383, 386-
388, 392,402,408,414, 421-424,^435,439-440,447, 455,460,465-
466,473-474,494, 503, 623, 648, 672, 743, 775, 810, 827, 829-
830,:842, 859, 863, 878 Temperada - p. 499-500 Terras
Devolutas ~ p. 505-506, 588, 722, 903
Terras indgenas - p. 99, 157, 166, 169, 171, 404, 464, 467,
470, 534-535, 545, 735, 745, 761, 768, 773-774, 885, 887, 897-
898, 901-917 Tbree Mile Island - p. 280, 874
Transporte - p. 42-43, 91, 94, 100, 124, 141-142, 148, 165,
234, 236-238, 241, 321, 327, 376-378, 380-381, 383-384, 453,
459, 540, 558, 591, 597, 641, 646-648, 650-652, 655- 657, 672,
676, 678, 681, 684-685, 708-713, 733, 739, 741, 765, 814-818,
841, 843-844, 848-849, 857, 860, 868-869, 927 Transporte
aquavirio - p. 234, 739 Tropical - p. 347, 413, 480, 500-502,
553
Unidades de Conservao - p. 11, 126, 128, 157, 166, 171, 193,
261, 324-325, 348, 458, 469, 555, 561-563, 565-581, 583-585,
587,589, 591, 593, 595-613, 615, 617, 619, 621, 623, 625-627,
629, 631-633, 635, 637, 639-644, 704, 735, 769-770, 772-773,
825, 938 Unidades de uso sustentvel - p. 469, 574, 579, 582,
605 Uso de fogo - p. 555, 558 Usucapio ~ p. 323-324, 506, 792
Usufruto - p. 208, 464, 467-468, 470, 605, 768, 897, 904, 908,
911 Usufruto indgena p. 468, 470
Veculos-p. 91, 112-113, 141, 180, 185-186, 233, 250-251, 427,
521, 655, 703-705, 709- 711,713-714 Zonas de amortecimento -
p. 573, 606, 642
r
I
E35J - Ensino Superior BiT&gu AffSBcs
ndice Remissivo
ndice Onomstico
Afrnio de Carvalho - p. 724, 736
Alex Shoumatoff - p. 597
Alexandre Kiss - p. 30
Ana Maria Hemndez Salgar - p. 484
Anne Platt McGinn - p. 698
Anselmo Paschoa ~ p. 864-865
Antnio Carlos Diegues - p. 344, 347
Antnio Teixeira Guerra - p. 529-531
Atecio Lpez Martinez - p. 481
Barry Breen - p. 279
Bill Keepin p. 877-878
Bjom Lomborg p. 339
Brian Clark - p. 277-278, 286
Brace Aylward - p. 367-369
Brace G. Triggerp. 343
Caio Mrio da Silva Pereira - p. 212, 543, 788
Carla Bassanazi Pinsky - p. 343
Carlos Alberto Bittar - p. 231
Carlos Arajo Moreira Neto - p. 345
Carlos Augusto de Almeida Correia p. 824
Carlos Frederico Mars Souza Filho - p. 921
Carlos M. Correa - p. 349
Carlos Maximiliano p. 836
Carlos Roberto Gonalves -p. 213
Catherine Allais - p. 715
Celso Albuquerque Mello - p. 661
Celso Antnio Bandeira de Mello - p. 524
Celso Delmanto p. 923
Charles Darwin p. 338
Charles R. Boxer - p. 344-345
Christopher Flavin - p. 341
Claude Martin - p. 566
Cludio Roberto Contador - p. 265
D. Rinoldi p. 215
Dalia Mainon - p. 107
Daniel Farber-p. 16, 279, 840
David Vivas Eugui - p. 487
Diogenes Gasparini - p. 134, 178
Diogo de Figueiredo Moreira Neto - p. 10, 552, 764
Direito Ambiental
Edmlson Mcmtinho dos Santos p. 824
Emst Mayr - p. 338
F. Moriarty - p. 691
Fernando de Souza Barros - p. 879
Francisco Silva Noelli - p. 337
Franois Ewald - p. 216,248
Gerhard Kade - p. 65
Gilberto Passos de Freitas - p. 857
Hans Gnther Gassen - p. 348
Hely Lopes Meirelles - p. 135, 520, 525
Henry Acselrad - p. 683
Iara Verocai Dias Moreira - p. 563, 584
Izidoro Martins Jr. - p. 891-894
J. William Futrell - p. 278
Jacquemin p. 13
Jamil Chade - p. 473
Jared Diamond - p. 80, 337
Jean Rivero - p. 135
Jennie Wood Sheldon - p. 367
Jeremy Legget - p. 35, 503
Jeremy Rifkin - p. 350-351
Joo Paulo R. Capobianco - p. 346-347
John Mackinnon - p. 501
John Perlin - p. 342, 495
Jos Afonso da Silva - p. 90,192, 393, 506, 895, 903
Jos Cretella Jnior - p. 144, 520
Jos dos Santos Carvalho Filho - p. 184, 520
Josefina Oliva de Coll - p. 345
Judith Perrignon - p. 881
Jules Schlten - p. 287
Karl Engisch ~ p. 781
Karl Larenz - p. 564
Laina Mesgravis - p. 343
Lester R. Brown - p. 341, 874, 907
Luciano Mariz Maia - p. 896, 943
Luis Carlos Silva de Moraes - p. 518
Luiz Magno Pinto Bastos Jr. p. 475
Luiz Pinguelli Rosa - p. 878-879
Manuel A. Domingues Andrade p. 508
Manuela Carneiro da Cunha - p. 902
Marcelo Dias Varella - p. 30, 349
Mrcia Diguez Leuzinger p. 182
Mrcio Santilli - p. 341, 470
Margalit Edelman - p. 369
Margaret Doucas - p. 475,490
Maria Alexandra de Sousa Arago - p. 50
Maria da Graa Krieger p. 256
ndice Remissivo
.Maria do Rosrio - p. 276, 286-287 Maria Luiza Machado
Granziera ~ p. 51.6 Maria Sylvia Zanella di Pietro - p. 523
Maria Thereza Wolff - p. 473 Mark Hertsgaard p. 873 Marlin -
p. 512, 934 Martine Barrre - p. 495, 716 Michael Balick p.
367 Michael Blakeney - p. 487-489 Michel Prieur - p. 7, 283,
514 Mohamed.Khaiil - p. 494 N. Parisi-p. 215 Nicholas Lensen -
p. 863-864 Norman Myers - p. 501, 503 Odete Medauar - p. 150,
303, 524 Orlando Gomes - p. 543, 736 Osny Duarte Pereira - p.
504-506, 513 Paul R. Ehrlich - p. 337
Paulo Affonso Leme Machado - p. 10-11, 303, 616, 635 Paulo de
Bessa Antunes - p. 7, 97, 152, 251, 337, 338, 441, 472, 533,
552, 616, 621, 622 903
Paulo Machado Guimares - p. 908
Pedro Mrcio Braile - p. 692
Pedro Paulo Funari p. 337, 341
Pierre Merlin p. 192, 497
Pietro Schiera - p. 130
Pontes de Miranda - p. 520-521, 841, 913
Rafael Negret - p. 76-77
Raymond E Mikesell - p. 342, 496
Renato S. V. Arruda - p. 344
Ricardo Amt p. 349
Richard Leakey - p. 338-339
Rinaldo Moraes - p. 345
Roberto Santos Vieira - p. 694 ;
Rodolfo Garcia - p. 505, 890 Roger Dajoz - p. 76, 269, 499
Roger Findley - p, 16, 279, 840
Roger Lewin p. 338-339 i
Ruth A; Eblen p. 680
Sandra Cilce de Aquino - p. 604 ;
Schrams - p. 13 I
Srgio Buarque de Holanda - p. 889
Siddartha Prakash - p. 369, 476 , j -
Stephan Jay Gould p. 338, 340
1
\
Stephen W. Hawking - p. 339 . j \
Suzana Ribeiro Barreiros - p. 879
Tnia Malheiros - p. 882

Teimo Wambier - p. 882
Thomas E. Skidmore - p. 343
Toshio Mukai - p. 10
Vandana Shiva p. 349-350
Vladimir Passos de Freitas - p. 79, 303, 857
William Freire - p. 766
William R. Eblen-p. 680
Willian H. Rodgers Jr. - p. 10
Yves Prats - p. 192, 194
Zingareli - p. 267
T
!
i
I
t