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  • Recuperacion de Plusvalias en LATAM

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    - ee ee ee ee ee FEE- GED Bip Instituto de Posgrado ¢ Investigacién o Pontificia Universidad Catdlica de Chile incon! Institute of Land Policy ALTERNATIVAS PARA EL DESARROLLO URBANO Martim Smolka y Fernanda Furtado (Editores) & eurelibros q «© recuperscin de plusvalis en América Latina artim Smolka y Fernanda Furtado (Pditores) jstro de Propiedad Intletal N° 119.605 SBN: 98614-06209 Impreso on LOM Paiiones ‘Abyil 2001 indice Acerca de los autores Prélogo Jim H. Brown Agradecimientos Martin Smolka y Fernanda Furtado Ensayo introductorio: recuperacién de plusvaltas ‘en Latinoamérica: jbravura o bravata? Martin: O. Smolkan y Fernanda Furtade 1. La captacién de plusvalias urbanas en la Argentina: (futuro instrumento de equidad social? ‘Nora Clicbewky 2, Plusvalias urbanas en Brasil: creacién, recuperaciéa {y apropiacin en la ciudad de Sio Paulo Paulo Sandroni 5. La experiencia colombianaen la recuperacién estatal de los incrementos del precio del suelo, La Contribucién de Valorizacién y la Participacin en Plusvalias Samuel Jaramillo 4, La Habana se rehace con plusvalias urbanas Carlos Garcia Plein y Ricardo Nitec Ferndndec Ix xm a7 a 99 5, Santiago de Chile: la recuperacién de plusvalfas puesta en perspectiva histérica Gonzalo Céceresy Francisco Sabatini 6. {Se justtica la aplicacién del impueste a la plusvalia en México? Manuel Perls Coben y Luis R. Zamorano Ruiz 7. Las contribuciones municipales como instrumentos de eaptura de plusvalor en Pers Julio A. Calderén Cockburn 8. Aleances y deficiencias listributivas del Estado venezolano en la captacién de plusvallas Oucar Olinto Camacho y Ariana Tarban 121 49 173 201 Acerca de los autores Gonzalo Ciceres Quiero (Chile) Historiador y Mag(ster en Desarrollo Urbano (en preparacién) por la Pontifi «ia Universidad Catdlica de Chile. Ha side becario de CONICYT, Intercampus y del Lincoln Institute of Land Policy. Desde 1998 es editor de Bure, Revista Lati- rnoamericana de Estudios Urbano Regionale (ISI desde febrero del 2001) y tra- baja adscrito al Instituto de Posgrado e Investigacién de la Facultad de Arquitec~ tura, Diseiio y Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Catélica de Chile. ‘Julio Calderén Cockburn (Perit) Sociélogo (Universidad Catélica del Pers), maestro porla FLACSO de México xy estudios de doctorado concluidos en la Universidad San Marcos de Lima. Consultor de organismos de cooperacién multilateral, asociado a Seg del Desarrollo (SASE) y profesor en maestrfas dela Universidad Catdlica y la Universidad Particular Antenor Orrego (UPAO) de Trujillo. Es autor y coau- tor de 16 libros y alrededor de 30 articulos de revistas y capftulos de libros sobre desarrollo urbano, servicios, mercados de tierras y gobiernos locales, pu- blicados en América Latina, Estados Unidos y Europa. Nora Clichevsky (Argentina) Arquitecta (Universidad de Buenos Aires). Mestre em Planejamento Urbano « Regianal, LIFRGS, Brasil, 980. Ha coordinado investigaciones sobre politi- cas urbanas y mercado de tierra en el Centro de Estudios Urbanos y Regionales =CEUR-, Buenos Aires, y en PROPUR-UFRGS, Brasil. Ha sido consultora de Habitat, PNUD, BID y BIRE Ha sido docente en Maestrfas de Planifica- cién urbana y Regional; Hibitat y Vivienda; Polttcas teritoriales y ambienta- les, en Universidades de Argentina y Brasil asf como en cursos de Doctorado. ‘Actualmente es Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cienti- ficas y Técnicas (CONICET), y en el Instituto de Geografia, Facultad de Filo- sofia y Letras, Universidad de Buenos Aires. Es autora de libros y articulos en revistas de USA y diversos pafses de América Latina y Europa. MN Recuperacn de plusvalias en América Latina Femanda Furtado (Brasil) Arquitecta, Ph.D. en Planificacién Urbana (Universidad de Sio Paulo, Bra- si), Es Fellow del Lincoln Institute of Land Policy. Basada en Rio de Janeiro, donde se desempeia actualmente como investigadora y profesora en el Progra- ma de Posgrado en Urbanismo de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (PROURB/UFRJ), Fernanda viene colaborando en el desarrollo del Progra- ‘ma para América Latina del Lincoln Institute desde 1995, El tema de la recupe- racidn de plusvalias en América Latina fue objeto de su tesis de doctorado, “RecuperaciGn de plusvalias en América Latina: Debilidad en la implementa- cin, ambigdedades en la interpretacién”. En los tltimos afios, Fernanda ha partcipado como conferencista y debatidora en diversos eventos sobre el tema realizados en América Latina Carlos Gareia-Pleyéin (Cuba) Sociélogo, Doctor en ciencias téenicas. Profesor adjimte dela Escuela de Arqui- tecturade La Habana, Labors durante més de 25 afios en temas de planificacién y Jegislacén urbana ene Instituto de Planificacién Fisica, Actualmente es Vice-Di- rector de HABITAT-CUBA, Sociedad para la Vivienda y el Urbanismo (ONG). Samuel Jaramillo (Colombia) Beonomista, Master en Planificacién Urbana y Doctor en Urbanismo de la Universidad de Parfs. Ha escrito varios libros sobre precios del suelo y planifi- cacién urbana. Es investigador del centro de Estudios para el Desarrollo Eco- CEDE de la Universidad de los Andes, Bogoté. Ricardo Nie Ferninder (Cuba) Economista, Master en Gestién y Desarrollo Urbano en la Erasmus University of Rotterdam. Profesor auxiliar para programas de Maestria y Postgrados en la Facultad de Arquitecturade la Universidad Politécnica de La Habana “ISPAJE”, Especialitaconsultor del Grupo para el Desarrollo Integral dela Capital (GDIC), Investgador en temas de economia urbana, sobre gestin y planeamiento esta ico, desarrollo inmobilirios rentas del suelo urbano. Actualmente especial tan nversiones y desarrollo de la Oficina del Historiador de La Habana Vieja Acerca loa autores = WL Oscar Olinto Camacho (Venezuela) ‘Arquitecto de la Universidad Central de Venezuela (UCV). Diploma en el Departamentode Planificacién de la Architectural Association de Londres (AA), ¢y Ph.D. en Estudios Urbano Regionales de la Universidad de Londres. Ejercis ‘durante treinta afios la docencia y la investigacién en la Facultad de Arquitectu- ray Urbanismo de la UCV, en el 4rea del desarrollo urbano y la vivienda. Ac- tualmente es Profesor Emeritus de esa Facultad, y ejerce como consultor priva- do nacional e internacional. Manuel Perlé Cohen (México) Licenciado en Economfa (Universidad Nacional Aut6noma de México, UNAM). Realizé estudios de doctorado en Planeacién Urbano-Regional en la Universidad de California~Berkeley, Ha impartido cursos enla UNAM, UAM, Berkeley y Stanford University, y fue lnvestigador Titular del Instituto de In- vestigaciones Sociales en la UNAM. Tene diversos libros, compilaciones y ar- tfeuloe de temas de viviends, historia urban, sistema hidrdulica de la Cindad de México, mercados inmobiliarios y sobre los impuestos a la propiedad inmo- biliariay ls finanzas municipales, Actualmente es Director del Programa Us versitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) de la UNAM. Francisco Sabatini (Chile) Sociélogo (P. Universidad Catélica de Chile) y Ph.D. en Planificacién Urba- na (Universidad de California, Los Angeles). Es profesor titular de la P, Uni- vversidad Catélica de Chile, donde trabaja en investigacién y docencia. Sus ac- tuales areas de especializacin ineluyen segregacién residencial, planificacign turbans, participacién ciudadana y conflictos ambientales. También trabaja como consultor en estos temas para agencias paiblicas y para empresas piblicas y priva- das. Ha sido asesor del Ministro dela Vivienda y Urbanismo de Chile y miembro del Consejo Consultivo Nacional del Medio Ambiente de Chile. Desde 1990 ha publicado més de 40 articulos en revistas cientificas, capitulos de libros y libros. Paulo Sandroni (Brasil) Economista (Facultad de Economfa y Administracin de la Universidad de ‘Sio Paulo). Es profesor de la Universidad Catélica de Sao Pauloy de la Escue-~ IV Reapers de plawaias en Anica Latina Jade Adminstracin de Empresas de la Fundacién Getulio Vargas de Sio Paulo. Es consultor en el drea de impactos macroeconémicos de las transformaciones urbanas y valorizacién inmobiliaria. Participé en la elaboracién de Operacio- nes Urbana lnterligadas en la ciudad de Sto Pauloy del proyecto de Eixo do ‘Tamanduatef en la ciudad de Santo Anéré ‘Martim O, Smolka (Brasil) Economista (Universidad Catélica do Rfo de Janeiro) y Magister y Ph.D. en Ciencias Regionales (Universidad de Pennsylvania). Es autor de muchas publi- caciones sobre la estructuracin intra-urbana y las dindmicas del mercado in- rmobilaro en las ciudades latinoamericanas y las mejoras en los sistemas fisca- les asociadas ala propiedad inmobiliaia. Fue Presidente de la Asociacién Na- cional de Postgrado e Investigaciones en Planificacién Urbana y Regional (ANPUR),¢ investigador del Consejo Nacional de Investigaciones de Brasil. ‘Actualmente, como Senior Fellowy Director del Programa de Latinoamérica y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy, dirige las investigaciones y progra- smas de capacitaciin sobre asuntos relacionados al funcionamiento del mercado, Ja trbutacién y el uso del suelo, Tambiéa es Profesor Adjunto del Instituto de Investigaciones y Planificacién Urbana y Regional (IPPUR) de la Universidad Federal de Ro de Janeiro. ‘Adriana Tarhan (Venezuela) Urbanista de la Universidad Simén Bolfvar. Master en Gerencia Ambiental: Instituto Universitario Politécnico de las Fuerzas Armadas. Actualmente tra- baja comoinvestigadora ene 4rea ambiental en la firma Camacho-Tarhan Con- sultores Asociados. Luis Zamorano (México) Usbanista (Universidad Nacional Auténoma de México). Realiza actualmen- te estudios de maestra en la Universidad Politénica de Barcelona en Urbanis- mo. Ha publicado artfculos en: la Revista Federalismo y Desarrollo de BANOBRAS (‘Fortalecimiento institucional y reforma fiscal inmobiliara: el ‘aso de Mexicali) y ha participado en diversos estudios para el LILP en rela- ‘in aa reform fiscal inmobiliaria en Baja California. Prdlogo ‘Lia urbanizacién latinoamericana se caracteriza en general por draméticas desigualdades sociales, particularmente en el acceso a los servicios urbanos. Estas desigualdades se expresan en enormes diferencias de precio del suelo ur- bbano, que a su vez estan asociadas al proceso por el cual se generan, apropian y utilizan los increments del valor de la tierra. En este contexto, no s aque desde comienzos del siglo veinte ls politcas que proponen m incrementos del valor de la tierra para beneficio de la comunidad -inspiradas encl pensamiento de Henry George hayan atra{do tanta atencién en la regién, Henry George, periodista, economista politico y filésofo socal de finales del siglo diecinueve, cuyas ideas inspiraron el trabajo del Lincoln Insitute of Land Policy, propuso la creacién de un impussto que captaria aquel valor del suelo «que él atribufa al esfuerzo de la comunidad y que era ijustamente capitalizado por los duefios de la tierra. George aseveraba que este impuesto traeria benefi- ios a largo plazo en términos de igualdad y eficiencia urbana. Este mecanismo podria contrarrestar las desigualdades y la pobreza que acompaan al progreso econdmico. El sentido préctico y la preocupacién por la igualdad y laeficiencia que ingpiraron a Henry George con totalmerte apropiados para enfrentar los proble- ‘mas urbanos de hoy, tanto en América Latina como en otras regiones del mundo. ‘Mas allé de estas preocupaciones distributivas, la recuperacién de plusvalfas puede considerarse como un tema interesante para la agenda de planificacién urbana en América Latina en vista de sus efectos sobre la especulacién de la tierra -y por ende sobre la eficiencia ce los mercados del suelo~ y como una. alternativa interesante para financiar el desarrollo urbano. En efecto, aincapa- cidad para proveer de servicios a toda la tierra que se necesita para acomodar el crecimiento explosive de las familias de bajos ingresos en las éreas urbanas cons- VI Recuperacn de plusalias en América Latina ‘ituye probablemente el reto més urgente que hoy enfrentan los planificadores urbanos en las ciudades latinoamericanas. Los ensayos que se presentan en este volumen sugieren que las politicas de recuperacién de plusvalias son teéricamente posibles (existenlegislaciones y hherramientas para ello) y que en realidad existen muchos casos exitosos que pueden guiar la préctica en el futuro. Estas leeciones pueden ser de valor no sélo para otros paises en vias de desarrollo, sino también para el mundo desa- rrollado. Esta edicién cuidadosamente preparada por Smolka y Furtado provee una rica y extensa visién de conjunto de los matices de las atin poco documentadas ~y por lo tanto poco conocidas~ experiencias con politicas de recuperacién de plusvalias en América Latina. Esta coleccién pone al descubierto muchas de las {alacias y malentendidos comunes que estén presentes en el debate asociado a tales politicas en la regién. Por ejemplo, frecuentemente se argumenta que las politicas de recuperacién de plusvalias son necesariamente inadecuadas 0 aun hastiles para los pobres urbanos (ya que lae dreas que més necesitan mejorae ‘miento son precisamente las que estn ocupadas por aquellos que menos pue- den pagar por estas mejoras). Esta coleccién de ensayos también muestra que los planificadores latinoame- ricanos han sido realmente innovadores en sobreponerse a las barreras estruc- turales (como es, por ejemplo, el notorio patrimonialismo). América Latina se muestra como un campo fértl para la aplicacién de poiticas de recuperacién de plusvalias para enfrentar sus muchos problemas urbanos. Los eécenarios abar- can desde el uso radical del suelo para promover el desarrollo en la Cuba socia- lista hasta las scluciones marginales vacilantes y parcas del Chile liberal; desde Ja larga experiencia con la Contribuidn de Valorizacifa en Colombia alas solucio- nes prematuramente abortadas en Pend; desde las sofisticadas negociaciones para el redesarrollo del suelo en Sio Paulo, una ciudad de gran escala, a las sencillas pero altamente efectivas soluciones fiscales en larelativamente peque- ‘fa ciudad de Mexicali; desde la fiscalmente vulnerable Buenos Aires ala heren- cia atin fuertemente patrimonial en la administracién piiblica de Venezuela. Un mérito definitivo de las investigaciones que han convergido en este volumen es justamente que la vez que admiten esta aparente diversidad continental, mues- ‘ran algunos significativos trazos comunes a toda la variedad de contextos y situaciones de los distintos paises de la regicn. Prilego VIL Estoy convencido que esta coleceién de ensayos representa una valiosa con- tribucién, necesaria para entender mejor las politcas de recuperacién de plus- valias como herramientas indispensables para ayudar alos planificadores urba- nos en América Latina a enfrentar el inmenso reto de extender los beneficios de Ja urbanizacién, y ast mejorar la calidad de vida de la mayoria de la poblacién. El Lincoln Institute of Lan Policy estécomprometido a promover el mejoramiento de lacalidad del debate, con el entendimiento de que este es un paso nevesario para mejorar la efectividad de estas politicas. Es importante notar que el proceso de preparar esta publicacién ~por medio de una red formada por un grupo realmente colaborativo de especialistas—fue ens{mismo una parte importante del compromiso més amplio del Lincoln Institue enprode la educacién. Como participante en algunas de las primeras reuniones deestared (en Argentina, Brasil, Cuba y México), fui testigode la receptividad yy entusiasmo que estas ideas generaron. América Latina es una regién de reios Tormidables, pero también de inmensas posbilidades para mejorar. Es un suelo {értil en el cual, con relativamente poco esfuerzo, mucho se puede lograr. Las semi- Ila estan ahi, pero tenemos que saber mejor cul semilla tiene la mejor oportunidad de prosperar en qué tipo de tierra y més que nada, una vez que estas semillas estén censu sitio tienen que ser regadas adecuadamente. El Linco Intute esté compro- rmetido a apoya la continua generacién diseminacién de conocimientoa través de la promocién continua y sistemética de programas de educacién. Pensamos que es particularmente oportuno que esta antologfa sobre recupe- racién de plusvalias inaugure la serie de Burelibres y la colaboracién editorial centre el Lincola Intute of Land Policy y el Instituto de Posgrado e Invest dela Facultad de Arquitectura, Disefioy Estudios Urbanos dela P. Universidad Catélica de Chile James H. Brown Presidente Lincoln Institute of Land Policy Agradecimientos Eota antologia de ensayos es producto de un trabajo colective, Colectivo no solamente en el sentido tradicional, de que numerosas personas contribuyeron su realizacién, sino también en el sentido més fuerte de que el conjunto de los trabajos aqui reunidos es el resultado de un intenso proceso conjunto de apren- dizaje realizado sobre el tema de la recuperacién de plusvalias en América Lati- na. Este proceso, iniciado en el 1996 bajo el auspicio del Lincoln Institute of Land Policy, surgié con la apertura ofrecida por Robert Einsweiler,y el fuerte apoyo de Roz Greenstein en este refuerzo al programa del Instituto en América Latina, creado en 1993. Bl desarrollo de este proyecto involucré varias reuniones de trabajo en las ‘cuales se tuvo la oportunidad de debatir sobre la penetracién del tema en cada pafs y en la regién como un todo, de iéentifcar las principales cuestiones pre- sentes en la evolucién del tema y de las politicas de recuperacién de plusvalias, yy finalmente de discutir en detalle los enfoquee, las cuestiones y las experiencias, contenidas en cada uno de los ensayos, en sus diversas versiones. Por esta razén, las primeras personasa quienes debemos un sincero agradk rmiento por la solidaridad en la construccién de esta linea de trabajo en la re- 4gi6n, por la paciencia en el largo proceso de composicién y edicién de los ensa- ‘y0s, y por la amistad, son los colegas involucrados en estos debates, estén ellos Jncluidos entre los autores de esta antologia o no. Nuestro enorme agradeci- miento a Adriana Tarhan, Alberto Lovera, Alfonso Iracheta, Carlos Garcia Pleydn, Diego Carri6n, Fernando Pauta, Francisco Sabatini, Gonzalo Céceres, Julio Calderén, Luis Zamorano, Mansel Perl6, Marfa Clara Vejarano, Mario Lungo, Ninette Morales, Nora Clickevsky, Oscar Olinto Camacho, Paulo Sandroni, Pedro Abramo, Ricardo Niiiez y Samuel Jaramillo. X —Recuperaibn de plusvaias en América Latng Alasinstituciones que, en diferentes momentos, acogieron y co-patrocinaron los talleres indispensables y eriticos para preparar y consensuar la agenda de trabajo de este proyecto, y promovieron las discusiones sobre el avance y desa~ rrolo dels ideas. Sobre todo, por la eliminacign de las inevitables superposi- ones entre los temas tratados en los diversos ensayos, al asegurar que la selec- cién de las cuestiones abordadas en cada ensayo fuera decidida en ‘conjunto: En estos términos, agradecemos a hospitalidad, en las personas de Mario Coyulay Gina Rey del Grupo para el Desarrollo Integral dela Capital, en La Habana; a Eduardo Lépez Moreno y Adriana Fausto Brito, dela Universidad de Guadala- jiara, México; a Mario Lungo, de Prisma y la Universidad Centroamericana José ‘Simén Cafas, en El Salvador; a Alfonso Iracheta del Colegio Mexiquense; a Ca- rolina Barco de Botero, de la Municipalidad de Bogoté, Colombia; y a Marfa ‘Mercedes Maldonado, de la Universidad de Los Andes, en Bogoté, Colombia. A David Lincoln, Cbairman de la Lincoln Foundation, y Kathryn Lincoln, Chairman oth Board del Lincoln Institute of Land Policy, por la generosidad y confianza que ellos han brindado a las iniciativas del Instituto en América Lati- na, incluyendo ésta sobre la recuperacién de plusvalias. Asit 10, a H. James (Jim) Brown, Presidente y CEO del Lincoln Institute, por sus orientaciones y_ sugerencias alo largo de este proyecto, y sobre todo por la visinestratégica en lapercepcin dela importancia dl trabajo colectivo desarrollado através de la atticulcin de a red de experts latinoamericanos,incluyendo a los autores de estos ensayo, AWilliam Siembieda, por la lectura critica de la primera siatematizacién del tema parr del conjunto de las primeras versiones de los ensayos, en el 1997, -yaAlan Trelliseen, por su lectura y edicién de todos los textos durante el 1999, ‘as{como a William Doebele y Fernando Rojas por sus oportunas ideas, ‘A Constanza (Connie) Restrepo, en el inicio del proyecto, y a Alejandra ‘Mortarni por la atid siempre positiva y constructiva al brindar el necesario apoyo logstico a las diversas iniciativas asociadas al proyecto, Alas tres asis- tentes de investgacié que fueron involucradas en el proyecto en diferentes momentos: a Sylvia Dohnert, por la organizacién y documentacién de las pri- ‘eras reuniones de trabajo en las cuales se mont el proyecto, A Ana Vera ‘Wynne, por I administracin de la red de investigadores, piedra angular del proyecto que permitié el intercambio de informacién, la socalizacién de las primeras versiones, etc. Yen los éltimos dos afi, a Laura Mullah, sustituyen- do las funciones de Ana Vera, por el profesionalismo, disponibilidad y buena Agradecimientos XY voluntad para con el proyecto, y por las articulaciones que promovié entre el TEnwan latte yl ata de Postgrad Investigacion dela PU Catlcn de Chile para la publicaciéa del libro. [A Francisco Sabatini, compatiero desde la primera hora, de este timo pro- ~yecto y de todas las horas a lo largo de nuestro trabajo en América Latina. Y Finalmente, a Gonzalo Céceres por la viabilizacién de esta publicacién y por sus gestiones para publicar este libro como el primero de la serie Eurelibros. Martin Smolka Fernanda Furtado Ensayo introductorio: Recuperacién de plusvalias en Latinoamérica: zbravura o bravata?* Martim O. Smolka* Fernanda Furtado” 1. Una evaluacién general [En mi pafs no pasa nada!’ As{reaccionaron los autores de los trabajos reunidos en esta antologta, cuando hace cuatro affos les solicitamos, en el ambito de un Proyecto apoyado por el Lincln Institute of Cand Policy (LLP), que escribieran un «ensayo sobre la experiencia con captura de plusvalias del suelo en sus paises. EBlresultado de este esfuerzo, que aqui se presenta, muestra una realidad bastante diferente de aquella primera reaccién que pareciaindicar que se trataba de un tema extrafio, desconocido o de poco interés pare los paises de América Latina. En reali- dad, como reconocen ¢ ilustran los textos, ‘pasan’ muchas cosas relacionadas al tema, 6 por lo menos mucho més de lo que se supone, y, ademés de esto, existe un potencial formidable para que vayan a ‘pasar’ atin més en un faturo cercano, La evaluacién del tema de la recuperacién por parte del sector piiblico de plusvalias del suelo originadas en el proceso de urbanizacién muestra que el Los autores agradecer a Syvia Dohnert por la trades de esi original en portugus. ‘Senor Fellow y Director del Programa para Améics Latina y el Caribe dl LILP. en Cambridge, BUA y Profesor Adjunto (de permis) del nati agua cPangiomens Urbane Rial de Universidad Federal de Ri de Jani (PPURUFR). ‘+ Profesorae investigadra del Programa de Postado en Usbaniamo dels Facultad de Arqutestra _y Urbanismo de a Univesad Federal de Rio de Janeiro (PROURBIUERJ) y Flow de LILP. ‘Se taté de la reizacin de n primer lvantamiento dels expriencse de cada pts cere de ls polls derecuperacio de plusvalis Lo ensayn fueron orentados ela y evar un cojun- ‘de expriencasconeretas relevant qu ofteeran un cusdr del evolu y del stacin ‘etal del tems en cad pal, pero tambidn a idenifaey buscar ls raroes de la curren de ‘experiencia frustradsc dea auseacia de aplicacn de instruments derecuperain de plowvais XIV Recuperacién de pluovaliaa en América Latina temaes teéricamente pertinente, que la oportunidad de implementarlo es real y ue la tendencia a incorporarlo en la agenda politica urbana es reciente. Las poltticas de recuperacién de plusvalas del suelo, por razones buenas pero tam- ign por razones malas, aparentemente are here (o alay. Sin embargo, de esta afirmacién no se debe inferir que se navega en un mar tranguilo cuando se aborda el tema de la recuperacién de plusvatas del suelo urbano en América Latina. En efecto, todavia es considerable el hiato existente entre la retérica oficial, sein la cual la privatizacién de estas plusvalias es so- cialmente cuestionable o ineficiente, y la institucionalizacién del discurso oficial enum marco legal orgénico y coherente, asf como el existente entre este marcoyy la aplicacién eficaz de instrumentos para la captura de plusvalas del suelo. En realidad, la experiencia latinoamericana con la implementacién de polit- cas e instrumentos de recuperacién de plusvalias del suelo urbano es notable- mente débil y ambigua (Furtado, 1999). El soporte institucional es precario y a veces “libresco” o socialmente alienado, cuando no juridicamente y legalmente inconsistente. El debate patblico, au vez, ademés de todavia restringiday aca- sional, esté marcado o bien por astutos argumentos engaiiosos que denuncian los embleméticos (y poderosos) intereses en juego, o bien por desconcertantes confusiones en el entendimiento de los asuntos pertinentes. Esas caracteristicas son sintomaéticas de la ignorancia y de los prejuicios que todavia cercan el tema de la recuperacién de plusvaltas del suelo en la regién. 2, Recuperacién de plusvalias: aspectos conceptuales 21. Defnicisn Por recuperacién de plusvalias se entiende la movilizacién de parte (o al limite de la totalidad) de aquellos incrementos del valor de la tierra aribuible alos esfuerzos de la comunidad para convertros en recaudacién pica por la via fiscal (através de impuestos, tasas,contribucionesy otras formas) o més drectamente en mejora- rientos ino en benefcio de los ocupanteso dela comunidad en general. Esas plusvalias resultan en general de acciones ajenas al propietario?, y més { ietario®, y més { notablemente derivan de la actuacién piiblica, sea a través de inversiones en 4el valor dels ira debi a mejramientos realizado por los propitaros on la Bnuayo itroductorio XV infraestructura o de decisiones regulatorias sobre el uso del suelo urbano. A pesar de es0, ests incrementos del valor de a tierra, sin una intervencién por parte del sector pablico para su recuperacién, son apropiados de Forma privada por los propietarios de la terra beneficiada. 2.1, Algunasaclaraciones En primer lugar, cabe aclarar que la definicién presentada, y por extensiGn esta antologfa, no contempla apenas los instrumentos/experiencias vtrictu emu de recu- peracin de plusvalias, comoson la situacién colombiana con ls instrumentosde la Contribucidn de Valorizacién yde la Paticipacién en Plusvalia, ols casos mejca- roy ecuatoriano, en los cuales el cédigo fiscal contempla explicitamente impuestos ‘a las plusvalias. En contraposicién a estos abordajes més restrictos, se emplea el término movilizacién para acomodar otras actuaciones del poder piblico, abarcan- do no sélo la recuperacién de plusvalfas por via de instrumentos espectficos de naturaleza fiscal y/o regulatora, sino también por via de concesién, comercaliza- cidn 0 participacidn de terrenos como base material de generacién y/o absorcién de plasvalias, dems del pago de beneficios por via de otras cobranzas. En segundo lugar, a expresin incremento del valor della tierra se refiere alas valorizaciones experimentadas por determinados terrenos en diversas etapas del proceso de urbanizaciGn, o se, se trata de aumentos en la renta econémica dela tierra definida en forma genérica. En estos términos las plusvalfas consideradas se refieren exclusivamente al componente tierra (y no ala valorizacin de la edi- ficacién). Este punto es importante en la medida en que no siempre se tiene claro, en el contexto de una actividad constructiva relativamente atomizada y competi- tiva, laidea de que las variaciones espaciales e inclusive as temporales observa- das en los inmuebles urbanos son absorbides predominantemente por el terreno. En este punto ser‘a oportuno abrir un paréntesis en torno a la referencia ex- clusiva al incremento en oposicién al siempre polémico debate relativo a la disminucién del valor 0 minusallas. El lector debe recordar ante todo que, en un contexto de altas tasas de crecimiento urbano, combinadas con una oferta insuficiente de tierra servida a precios accesibles y una fuerte segregacién resi- dencial (re normas urbanieticas excluyentes), la regla general tiende a ser que las intervenciones piiblicas -en forma de provisién de infraestructura y servi- cios urbanos o de regulacién del uso del suelo provoquen incrementos de valor de la tierra relevantes. Auin asi, es claro que existen situaciones en las que st XV Reepracin de pluwaias en América Latina producen minal. Importasefialar, sin embargo, que la América Latina tie- ‘neuna larga historia de generosssindemnizaciones y compensaciones por pro- piedadesexpropiadas (Maricato, 2000) En este sentido, el debate de las expe- ‘encisconsideradas en esta antologta puede y debe ser leidos ante todo como una reaccincorrectva de una contundente asimetria en el tratamiento legal/ insituconal dela “cosa piblica’. En efecto, las autoridades fiscales tienden en genera serms sensibles en la concesién de “deducciones”, exenciones y simi- Jares para compensar eventuales desvalorizaciones provocadas por acciones piiblcas (como por ejemplo los descuentos al impuesto sobre la propiedad, en Riode Janeiro, en reas vecinas alas faelas con problemas de violencia), que en a recuperacin de valorzaciones no merecidas. Vale decir que en América Latina, ‘por defect" la regla ha sido lacaptura revertida de plusvalas ‘Mis alé del desert en el pérrafo anterior, importa observar que se trata de increento de valor (y node precio), ya que tal alteracién no siempre es captada enlavaracénobservadaen los precios dl mercado, pues no siempre las inter- ‘vercones supuestamenteresponsables per las plusvaias se hacen acompafiar de (estén ascadas a) transacciones meditles. Se trata, asf, de un valor potencial relaconao al benefcoconferdo al usuario y/o al propietario del terreno? Por tikimo, la expresin beneficio de la comunidad se entiende en forma -amplia, aplicdndola también a situaciones externas de la drbita directa del Esta- do, mis especicamentea las tipicas iniciativas de upgrading u otras iniciativas deauiopromocén de comunidades que se desarrollan en América Latina, enlas que las reas descuidadas por el poder piblico, y excluidas de la intervencién piblcaexperimentan procesos en los que alguna valorizacién de la tierra es reverida ala comunidad oa alguna entidad colectiva. Este concepto ampliado cde comunidad tambign se aplica a las iniciativas de reajuste (re~parcelamiento) de tierras promovidas por entidades privadas. 25, .Comeryntias noabls 0 apropiaciones iferentes? principio de la eeuperacién de plusvalis tiene una base bien establecida tanioentérminos teéricos como politicos. En el campo teérico, hay una notable Nan ede mis reurdarqul prec dl eran se contig ecrcialmente de increments de ver acumldosenl impo dels capalizadons en el resent del potecial de plavalia que era capa ena, Bavayo introductorio XN convergencia entre los economistas de diferentes tradiciones, atin cuando no or las mismas razones, sobre lo apropiado de la idea: representantes de la nea liberal (neoclésica) consideran esta una renta indebida por representar un pago sin un pro quo, mientras que para los més progresistas (economia clisica) se trata de un pago por derechos exclusives retenidos, indebidamente, por (una clase de) propictarivus de la tierra. En términos politicos, también se pueden encontrar argumentos a favor de la rrecuperacién de plusvalfas tanto por representantes de corrientes de izquierda (pro- resists) como por los pertenecientes a corrientes de derecha (conservadores 0 neoliberales). Para la izquierda, la recuperacién de plusvalias permite controlar ‘manifestacones indeseables del mercado, somo la especulacién del suelo, ademés Lontactrede bajo ingross fuecon favor por implicit de potas lxas respect ala roduc de tera urbana, ys vena sho reco y fanaa hasta 12 aos de plaza. Elo ‘ub anid sii, ua pliaceit para vind adv xo ba sige un «reine de land de ropiurosurtanos my and Eel Area MeopsiandeBosos ‘res exit usa stoi de propia ene todo a secore sce secores por debe dine de pores no ern propinsa en 198 (kino afo cena. 20 Recuperactn de plusvaias en América Latina las mismas en servicios w otras mejoras urbanas®; supone que lo recaudado puede ira Rentas generales,o, lo que es peor, a engrosar el bolsllo de algsn funcionario Los factore cuturale, obviamente, no estén desvinculados de los sociopolt- ‘cos. La cuestién ética, relacionada a la justicia fiscal, es un tema casi “tabs” en la Argentina, donde los propitarios de terra tanto urbana como rural-ven como gran impedimento a sus actividades la existencia de impuestos inmobiliarios™. Como resultado de este cuadro politico-social, econdmico y cultural, s6lo se usa, como tributo especial, la CM, y en situaciones donde es necesario el finan- ciamiento de una obra con aportes de la comunidad, més que por razones de ‘ica oequidad social Sibien a euestién de la étca es colocada por los tratadistas sobreel tema, no se halla considerada en la justificacin de las ordenanzas gene- rales oleyes que le dan forma legal a su aplicacién, y hasta ha trafdo consecuen- Gas negativas, como fue colocado en el punto 2. Sibien existe una relacin entre situaciones politico-ideolégicas favorables y laconsideracin de utilizacién de instramentos de captura de pluvaliae, en ver dad no existe una verdadera “vocacién’” del tema ni entre los politicos ni entre Jos téenicos que trabajan sobre la ciudad. “umbiecnecesrocomemplaragrav stacn social que et atravestndo parte dela poblcin dl pt co aksina aa de deseplen en le timos aoe Ls estes pbresurbanos tienen seri problemas en aon el pago de os impuestos ya existent, yl endl mucho missive geal inpuesto ala valeriacin Lapobacin psc ran resistencia en general page de inputs, dado ve legoloemismos no sedetinan los uso para los cuales Ban implementa. La cuestin del corapcin el Ete spor un ado, y del sas tensparenia eo la ges de oe frente niveles de gobierno, nudge sn gue apo mgr oo wlas nose dos fies, ‘Seha quero implementar un impuesto al valor poten dela rarer pero sempre habs ru poi por prt dels ectores ineresados, como la Sociedad Rural Argentina Inco en la Provincia de Buenos Aires ve procs Is contribucisn de mejores por Onde Genera, durante época de gobierno ilar (ver Punto 22) y paaldente de gran crecimiento. rhino secsdad de fnancianieto de obras plc. La captacin de plasvaliae urbanas en la Argentina 21 5.2, Algunas euctiones operacionales Existen serias dficultades, no sélo en Argentina y en América Latina sino a nivel mundial, para el desarrollo de instrumentos espectficos de captacién de plusvalias, que se reflejan en problemas operacionales al momento de intentar aplicarlas aun caso concreto, Ello es debido, por un lado, ala falta de investiga cones sobre el tema ~captacién de plusvaltas sogin las distintas causas de su formacién: por inversiones, por cambios de normativa e incorporacién de tierra fiscal alas éreas urbanas-asf como a los débiles recursos ténicos y humanos @ nivel estatal, que a veces tiende hasta a funcionar como obstéculo a su defini- ign e implementacién™ Es necesario, por otra parte, analiza qué ocurre con los precios de la tierra si se implementa un nuevo impuesto a la valorizacién: la posible baja de preci por dichos impuestos podria ser negativa (0 también positiva) para los sectores nds pobres que no podian aeceder al suelo urbano. ues existe una paradoja, ya que la recaudacién de impuestos de mayor mag- nitud puede hacer bajar los precios dea tierra, y por lo tanto, es dificil evaluar la mayor valorizacién que se quiere captar. Habré que estudiar una ecuacién favorable a la existencia del impuesto; es decir, que la magnitud del mismo no implique una baja sustancial de los precios del suelo que afect, incluso, a la propia base impositiva Por otra parte, para que los propietarios del suelo valorizado acepten el nuevo impuesto, deben poseer claridad sobre las acciones que el Estado va a llevar adelante con lo recaudado por dicho gravamen. De lo contrario, estarén pre en contra, pues se les esté quitando algo que piensan (por lo menos desde la tradicién cultural argentina) que le pertenece. Otra de las cuestiones operacionales necesarias de definicién es el érea en la cual cobrar la valorizacién®. En cuanto al monto a cobrar, éte tendrfa que % Poesjempla en Argentina en gener y en cudad de Buenos Ares, en paral, ai po exsen sxemas de informa geogrdia como para poder incorporaral sistema, de manera cs autor

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