Tema 3.

ECHILIBRUL NTRE NIVELELE PUTERII

Tensiunile ntre diferitele nivele ale puterii este o parte integrant a
oricrui sistem politic. Chiar Statele unitare sau cele care nu cunosc dect
forme suple de descentralizare trebuie s fac fa periodic opoziiei
autoritilor locale sau regionale. Acest fenomen este accentuat n mod
special n regimurile care, precum cel al Uniunii Europene, au pus n loc
forme complexe de repartiie a sarcinilor ntre diferite niveluri ale puterii. n
msura n care actorii politici au aproape n mod natural tendina s ia
aprarea entitilor publice de care ei depind, conflictele sunt inevitabile. La
fel ca politicile publice contemporane, aezate pe subtile mecanisme de
parteneriat i colaborare, trec frontierele ntre sfera privat i public, i
multiplic riscurile superpoziiei sau concurenei. n Uniunea European, ca
i n toate entitile federale, dou tipuri de mecanisme sunt capabile s
previn sau s restrng conflictele verticale.
n amonte, participarea Statelor la luarea deciziei europene trebuie s
garanteze c fiecare poate s-i fac auzit vocea pentru a evita pe ct posibil
diferendele. Compoziia instituiilor europene, regulile de decizie intern i
procedurile de adoptare a normelor permit autoritilor Statelor s intervin
n numeroase stadii ale procesului decizional pentru a-i apra interesele.
Niciun mecanism preventiv nu poate s evite n totalitate
concurenele, Uniunea european a dezvoltat de asemenea o tehnic subtil
de rezolvare a conflictelor, nainte de luare unei decizii. Aceasta joac de
altfel un dublu sens: dac Statele ateapt s controleze aciunea instituiilor
uniunii, cu scopul de a se asigura c ele nu mpieteaz competenele, ele sunt
de asemenea contiente de necesitatea de a se controla ele nsele. Dreptul
european fiind n mod esenial pus n oper prin autoritile Statelor fiecare
dintre ele are interesul ca i partenerii si s respecte angajamentele comune.
Aceasta explic c ele au acordat Comisiei i Curii de justiie puterea s
controleze respectarea de ctre State a obligaiilor lor.
3.1. Uniunea sub controlul statelor
La nceput, principiul era simplu. Uniunea european nu dispunea
dect de puteri de atribuire. Tratatele, adoptate cu acordul fiecruia dintre
statele membre, defineau un anumit numr de domenii comune de aciune i
preciza rolul instituiilor europene n aplicarea lor. Tot ceea ce nu deriva n
mod formal din aciunea Uniunii continua n principiu s fie apanajul
statelor membre. Definirea competenelor respective ale Uniunii i ale
1

Statelor prea s se nscrie ntr-o logic clar de separare. Mecanismele

judiciare permiteau statelor s precead la anularea deciziilor europene care
le nclcau prerogativele.
n practic acest principiu s-a dovedit mai puin clar dect prea la
prima vedere. Mai nti, mai degrab dect s stabileasc un tablou rigid al
competenelor, tratatele recurgeau la diferite forme de definire a funciilor
Uniunii. Preambulurile i principiile enunau obiectivele pe care aciunea
european trebuia s le urmreasc. Largi i imprecise, acestea urmreau
dezvoltarea armonioas, echilibrat i durabil a activitilor economice, un
nivel de angajare i de protecie social ridicat, egalitatea ntre brbai i
femei, o cretere durabil i neinflaionist, un grad ridicat de competivitate
i de convergen a performanelor economice, un nivel ridicat de protecie
i de ameliorare a calitii vieii, coeziunea economic i social i
solidaritatea ntre Statele membre; la care se adaug ambiia afirmrii
identitii Uniunii pe scena internaional, consolidarea proteciei drepturilor
i intereselor participanilor i stabilirea unui spaiu de libertate, securitate i
de justiie. Dac ar trebui s definim obiectivele Statului, termenii nu ar fi
prea diferii. n ele nsele, aceste principii i obiective nu fondeaz o
capacitate de aciune a Uniunii. Dar nu sunt, totui, nici strict declarative:
invocate de Comisie, ele puteau servi la motivarea propunerii unei noi
aciuni; Curtea de justiie a putut face referire la ele pentru a preciza
nclinaia competenelor Uniunii n anumite cazuri precise.
Dincolo de afirmarea acestor principii i obiective, tratatele enunau
politicile care trebuia s le dea via i stabileau pentru fiecare dintre ele
un cmp i un mod de aciune determinate. Fructe ale unor lungi i
minuioase negocieri, dispoziiile care definesc direcia i mijloacele acestor
politici sunt n general precise i detaliate. Tratatul de la Maastricht, de
exemplu, introducea noi capitole sau paragrafe referitoare la cultur, la
mediu, la sntatea public, n care preciza pentru fiecare caz limitele
acestor politici, concepute n majoritate drept complementare aciunilor
naionale. Aceste dispoziii vizau de altfel limitarea marjei de aciune a
Uniunii, desemnndu-i borne clare, mai degrab dect s deschid noi
cmpuri de competene.
Dar astfel de dispoziii nu sunt suficiente pentru a nltura toate
riscurile conflictelor de interpretare: se ajunge frecvent ca o msur
considerat necesar de ctre Comisie pentru atingerea obiectivelor Uniunii
s fie considerate de un Stat membru ca nclcnd prerogativele sale sau ca o
aciune considerat de unii ca relevnd din politica european a concurenei
s fie considerat de alii ca un atentat la politicile sociale naionale. Aceste
divergene sunt de altfel mai frecvente dect n majoritatea domeniilor de
2

activitate n care Uniunea mparte competenele cu statele membre. Mai

degrab dect s atribuie prerogative exclusive Uniunii n domenii
determinate, cum a fost la origine cazul federaiilor stabilite n secolele
XVIII i XIX, guvernele au stabilit cel mai adesea mecanisme de cooperare
sau de coordonare, sau au conferit Uniunii competene mprite sau
complementare. Cvasitotalitatea politicilor publice naionale s-au regsit
astfel ncadrate sau completate de msuri europene, ceea ce multiplic
riscurile concurenei sau contradiciei.
Problema a mai fost acutizat i de faptul c domeniul de activitate al
Uniunii, departe de a fi fixat n chip definitiv, a fost sistematic srcit de la
fondarea sa. Contieni c s-ar fi putut confrunta cu noi cooperri, autorii
tratatelor originare au neles s pstreze caracterul dinamic al competenelor
Uniunii. Ei au prevzut astfel posibilitatea de a modifica tratatele nsele, cu
scopul stabilirii de noi domenii de aciune i aceast cale a fost frecvent
urmat de la mijlocul anilor 1980. Ei au dat de asemenea Consiliului,
compus din reprezentanii guvernelor, puterea de a adopta n unanimitate
aciunile pe care tratatul nu le prevedea i aceast facultate a fost i ea
frecvent utilizat n anii 1970 i 1980. Aceste forme lente i pariale de
extindere a competenelor Uniunii nu au suscitat tensiuni, cel puin n
perioada recent. Supuse regulii deciziei n unanimitate, noile politici au fost
acceptate de fiecare dintre Statele membre. Este adevrat c n unele cazuri
progresul integrrii a scpat controlului lor. Curtea de justiie a formulat o
doctrin a puterilor implicite i a preempiunii care a permis dezvoltarea
competenelor Uniunii dincolo de ceea ce guvernele nsele au conceput. Fr
s exploatm puterea de interpretare a tratatului n manier prea fi
contrar voinelor guvernelor, ea a favorizat totui extinderea domeniului
competenelor Uniunii. Astfel ea a stabilit n anii 1970 c Comunitatea
trebuia s aib capacitatea de a prelungi politicile interne pe plan exterior,
chiar dac aceasta nu a fost stabilit n tratat. Fapt care priva statele de
facultatea lor de a-i asuma angajamente internaionale n chestiunile n care
acionau n concert n snul Comunitii.
Pn la sfritul anilor 1980, acest sistem suplu de repartizare a
competenelor a funcionat fr hopuri. Sigur, anumite guverne au gsit
uneori excesive propunerile Comisiei i au ncercat s le blocheze sau s
anuleze deciziile n Curte. Dar nici unul dintre ele nu considerau imperioas
revederea principiilor care consfineau atribuirea de competene Uniunii.
Regulile garantau c nici o extindere nu va fi posibil fr acordul unanim al
Statelor membre i cile de recurs le erau deschise.
n preajma tratatului de la Maastricht, nelinitile celor care cereau o
centralizare progresiv a puterii de la Bruxelles au sporit i s-au difuzat.
3

De-a lungul anilor 1980, guvernele au conferit Uniunii noi puteri. Fr

ndoial aceste decizii fuseser luate n unanimitate, dar aceast garanie
formal prea din ce n ce mai puin suficient. Unele guverne, recent ajunse
la putere i constrnse s accepte concesiile fcute de predecesorii lor, i
propuneau pentru viitor s controleze mai strict transferul puterilor naionale
ctre instituiile europene. Extinderea treptat a votului ctre majoritatea
calificat ddea natere temerii c n cursul aplicrii acestor politici ar fi
putut fi puse n minoritate. n acelai timp, normele europene aveau tendina
de a se face din ce n ce mai precise. Sub pretextul c asigur buna
funcionare a pieei interioare, Comisia propunea msuri riguroase privind
reglementarea circulaiei bunurilor i serviciilor; grijulii s i protejeze
interesele, guvernele negociau aceste texte n cele mai mici detalii, ceea ce
fcea legislaia european nc i mai complex i mai constrngtoare. n
ciuda largului consens de care se bucura obiectivul atingerii pieei interioare
la orizontul anului 1993, aceast intens activitate de reglementare a generat,
la dirigenii europeni i la opiniile publice, teama c se va dezvolta o
legislaie european care s scape tot mai mult controlului guvernelor.
Agricultorii, artizanii i consumatorii au denunat tot mai adesea furia
reglementatorie a Comisiei, bnuit c vrea s uzeze, dup Bruxelles, de
etichetajul cutiilor pantofi cu calibrul (ablonul) de cpuni, trecnd prin
condiiile de transport ale vitelor, lungimea butoaielor cu pere sau sejurul
animalelor la grdina zoologic. nlocuit de un mare avnt de fapte
marcante, aceste critici s-au banalizat.
Afirmarea principiului subsidiariului
n acest climat de nencredere i de tensiuni, negocierile care trebuiau
s dea natere tratatului de la Maastricht au fcut s apar tema
subsidiariului. Lnder urile germane, nelinitite s vad cum guvernul
federal al RFA ncredineaz Uniunii misiuni relevnd din domeniul lor de
competen, sperau s fie reafirmat mai clar principiul ce prezida atribuirea
competenelor. Acest lucru ntlnea preocuparea majoritii guvernelor,
preocupate s i liniteasc populaiile tulburate de ingerina Bruxellesului n viaa lor cotidian. Astfel guvernele s-au pus de acord pentru a
nscrie n tratat un articol ce enuna faimosul principiu al subsidiariului.
Acest concept, nscut din doctrina social a Bisericii, era strin limbajului
constituional comun, ceea ce l fcea maleabil n mod special i permitea
evitarea dezbaterilor dificile asupra stabilirii unui catalog al competenelor.
n el nsui nu aducea nici un rspuns clar la preocuprile legate de
repartizarea competenelor: afirmnd c Comunitatea nu putea interveni
4

dect n msura n care obiectivele aciunii vizate nu puteau fi realizate n

chip suficient de Statele membre i puteau deci, la nivelul dimensiunilor sau
efectelor aciunii vizate, s fie mai bine realizate la nivel comunitar, tratatul
nu punea dect o petiie de principiu. Acest nou articol a fost de altfel
interpretat de majoritatea comentatorilor mai degrab un semnal politic dect
ca un veritabil mecanism de reglementare a conflictelor. Era vorba despre a
indica opiniilor publice c nelinitile lor fuseser nelese i c actorii jocului
politic european vor fi de acum nainte mai ateni la prerogativele statelor
lsnd prilor mai federaliste de opinie sperana c noile angajamente ar
putea fi fcute pe aceast baz. Refuzul tratatului de la Maastricht de ctre
electorii danezi i acceptarea sa n Frana confirmau faptul c aceast
precizare era insuficient.
Practica subsidiarului
Aa cum era menionat n tratat, principiul putea fi perceput n dou
feluri. Pe de o parte, el aparinea unui avertisment politic adresat de guverne
Comisiei: motor al construciei europene i actor al propunerilor de texte pe
care guvernele le adoptau, ea era ncurajat s motiveze mai riguros
necesitatea aciunilor pe care le promova. De altfel, figurnd n inima
tratatului, acest principiu era de asemenea justiiabil: guvernele l puteau
invoca n faa Curii pentru a ncerca s se opun msurilor prin care credeau
c depesc funciile Uniunii. De atunci, aceste dou semnificaii ale
conceptului s-au confirmat, primul mai clar dect al doilea. Guvernele au
fost foarte reticente n a ncredina soluionarea conflictelor lor de
competen Curii de justiie despre care credeau c este nclinat s apere
punctul de vedere al instituiilor Uniunii. Curtea nsi nu s-a angajat pe
acest teren delicat dect cu o infinit pruden.
n numeroase afaceri care i-au fost ncredinate, ea a prut s ignore c
problema subsidiarului a fost invocat de guverne i rspundea autorilor ce
recurgeau la baze mai tradiionaliste. Numai n dou cazuri Curtea a trebuit
s se pronune n mod explicit n privina principiului subsidiarului. De
fiecare dat ea nu a dat ctig de cauz statului care ncerca s se opun
adoptrii unei norme europene, considernd c simplul fapt c Consiliul a
ales s acioneze n aceste chestiuni demonstrnd necesitatea unei aciuni
europene, fr s cear o motivaie mai detaliat n privina principiului
subsidiariului. Pn aici afirmarea acestui principiu nu a antrenat o
juridicizare a relaiilor ntre State i Uniune.
n lunile care au urmat adoptrii tratatului de la Maastricht, guvernele
au cutat dimpotriv s precizeze orientarea politic a acestui principiu. Un
5

protocol, anexat la tratatul de la Amsterdam din 1997 relund termenii

acordurilor anterioare, ncearc s fac acest principiu operaional. El
precizeaz n primul rnd c noiunea de subsidiar este inseparabil de un alt
principiu major al Uniunii, a crui importan i orientare deja fuseser
afirmate de Curte: proporionalitate. n numeroase cazuri, chestiunea nu este
de a ti dac Uniunea poate aciona sau nu, ci n ce msur intervenia sa
este necesar. Criticile emise de actorii politici naionali, pentru care opiniile
publice sunt ecou, nu denun politicile comunitare n ele nsele, ct
propensiunea lor de a regiza domeniile pe care le abordeaz n cele mai mici
detalii, atunci cnd s-ar putea mulumi s fixeze liniile mari i s dea voie
statelor s defineasc modaliti practice. Afirmarea politic a imperativului
proporionalitii se traduce printr-o invitaie, adresat Comisiei, de a
privilegia formele suple de cooperare i coordonare, de manier s nu mai
propun legislaii europene dect acolo unde coordonarea nu poate ajunge i
s opteze pe ct posibil pentru reglementri precise, atunci cnd legiferarea
apare necesar. Cu alte cuvinte este vorba de a regsi spiritul originilor:
tratatul de al Roma rezerva armonizarea legislativ domeniilor circumscrise
i vedea n directiv un instrument de convergen suplu, lsnd statelor
alegerea mijloacelor. Guvernele au precizat de altfel c subsidiarul trebuia s
se ntind n dublu sens. Dac inteniona protejarea achiziiilor i
competenele exclusive legate n special de piaa unic, ea sublinia totodat
c subsidiarul nu este numai un mijloc de a concepe politicile noi, ci c
trebuia s permit i limitarea abrogrii aciunii europene cnd aceasta nu
mai era socotit necesar. Mesajul politic este deci clar: dac Uniunea
aciona ntr-un cmp mai vast de competene, guvernele nelegeau s
supravegheze corect creterea politicilor europene.
n practic aceasta se traduce n dou feluri. n privina deciziei,
respectul pentru principiile subsidiarului i proporionalitii trebuie
garantate de intensificarea mecanismelor de consultare i motivare. Cu alte
cuvinte, nainte de a depune o nou propunere, Comisia trebuie s procead
la largi consultaii, cu scopul de a verifica pertinena msurilor pe care le
sugereaz i s le motiveze riguros necesitatea. Fr s defineasc o
procedur determinat, guvernele au indicat criteriile de care Comisia
trebuie s in cont n exerciiul su: este vorba despre a demonstra c
problema abordat prezint aspecte transnaionale i nu ar putea fi tratat
n mod satisfctor de statele acionnd izolat, iar o aciune comun prezint
avantaje clare legate de dimensiuni sau de efectele sale. Sigur,
interpretarea unor astfel de criterii rmne deschis: rare sunt cazurile n care
guvernele au considerat n chip unanim c o problem este prin natura ei
transnaional sau c o politic comun prezint obiectiv o valoare fa de
6

obiectivele Uniunii. Principiile subsidiarului i proporionalitii nu rezolv

conflictele de competen, ci ele se ofer doar ca o manier de a tematiza
dezbaterile politice. Ele sunt de altfel concepute ca parte integrant a unei
dinamici politice: dac Comisia trebuie s motiveze propunerile sale, aceasta
presupune i a ine seama de aplicarea acestor principii nainte de luarea
deciziei. Evalund n fiecare an maniera n care deviaz aciunea Uniunii,
Comisia i motiveaz propunerile ex post i indic felul n care nelege ea
s le interpreteze pentru viitor.
Este dificil de msurat cu precizie impactul pe care acest nou registru
de argumentare ntre state i instituiile europene l-au putut avea asupra
funcionrii Uniunii. Numeroase semne indic faptul c Comisia,
Parlamentul i guvernele ce acionau n snul Consiliului au luat n serios
aceste principii. Chiar dac nu ofer dect o imagine brut a aciunii
europene, numrul descresctor de propuneri de norme prezentate de
Comisie n fiecare an indic o voin de a reduce volumul legislaiei
europene ce impunea Statelor constrngeri juridice.
De altfel, Comisia subliniaz n mod regulat voina de a promova, de
vreme ce nu pune n pericol obiectivele Uniunii, metode suple de coordonare
mai degrab dect tehnicile constrngtoare de armonizare. Astfel ea
ncurajeaz, de exemplu, n domeniul regularizrii mediului, acordurile
ncheiate direct cu industriile; ea privilegiaz autoreglarea n snul
ntreprinderilor sau dialogul social ntre angajatori i organizaiile sindicale.
Mai general, ea propune adesea recurgerea la abordri coordonate sau
acorduri de recunoatere mutual, mai degrab dect s caute armonizarea
regulilor naionale i depune mai multe recomandri dect propuneri de acte
legislative. Toate aceste iniiative merg n aceeai direcie: Uniunea trebuie
s disting mai bine domeniile de aciune prioritar, n care normele comune
sunt necesare, politici n care ele nu intervin dect cu titlu secundar i n care
tehnici suple de coordonare sunt privilegiate. Pe termen lung, aceasta ar
trebui s clarifice perceperea misiunilor Uniunii de ctre ceteni i s reduc
intensitatea aciunii sale legislative.
ntr-un studiu publicat n cursul verii 2001, consacrat guvernrii
europene, Comisia prezenta aceast perspectiv ca destinul unei Europe
lrgite la dimensiunile unui continent. Plednd pentru protejarea achiziiilor
comunitare, att n plan instituional, ct i n ceea ce privete coninutul
politicilor, ea afirma c dorea ca Uniunea s se concentreze numai pe cteva
teme cheie i s acioneze n manier mai supl i mai descentralizat n
toate celelalte domenii.
Membrii Conveniei europene care au reflectat la consolidarea global
a Constituiei Uniunii n cursul anilor 2002 i 2003 au considerat necesar
7

s proceduralizeze dinainte acest principiu al subsidiarului. Dezbaterile din

snul acestei incinte foarte eterogene au artat c dirigenii politici naionali
au rmas foarte preocupai de problema delimitrii competenelor i c
practica subsidiarului nu rspundea nelinitilor lor. De aceea, la cererea
parlamentelor naionale, preocupate s controleze alunecarea competenelor
ctre Uniune, Convenia a sugerat instaurarea unui mecanism de alert
precoce care permitea parlamentarilor naionali s atrag atenia instituiilor
europene atunci cnd estimau c o propunere de norm european putea
impieta competenele lor. Avizele motivate ar fi fost formulate de o parte a
parlamentelor naionale, Comisia depind obligaia de reexaminare a
propunerii: ea putea decide meninerea, modificarea sau retragerea, dar
trebuia s i motiveze din nou alegerea. Un astfel de mecanism rmnea
preventiv: parlamentele nu ar fi avut capacitatea de a bloca iniiativele
Comisiei, dar avertismentele lor ntreau prudena. Statele conservau dreptul
de a sesiza Curtea atunci cnd un act legislativ viola principiul subsidiarului.
3.2. Statele sub controlul Uniunii
Echilibrul ntre nivelurile de putere nu se manifest numai n felul n
care Statele membre supervizeaz activitatea Uniunii. El se exprim i n
controlul pe care instituiile europene l exercit asupra autoritii Statele
membre. Suscitnd mai puine dezbateri, aceast alt dimensiune a relaiilor
verticale nu este mai puin esenial. Uniunea se bazeaz pe un principiu pe
care l putem califica, n snul unui Stat, drept federalism executiv. Cu
puine excepii, politicile Uniunii sunt puse n aplicare de autoritile
naionale. Directivele trebuie s fie transpuse n legislaiile naionale; actele
de reglementare sunt cel mai adesea adoptate de executivele Statelor, curile
i tribunalele lor asigur aplicarea cotidian a dreptului european,
constituind ceea ce juritii numesc judecat de drept comun a dreptului
comunitar. Cu alte cuvinte, formarea Uniunii nu a dat natere unei vaste
administraii federale. Au fost numii n jur de 30000 de funcionari
europeni ce lucreaz n snul Comisiei, ceea ce abia depete numrul de
angajai dintr-un ora mijlociu i reprezint mai puin de o sutime din
administraia federal american sau o zecime din cea a RFA. Uniunea nu
are nici pompieri, nici poliie, nici personal de sntate, nici nvmnt, nici
militari. Funcionarii si ndeplinesc n principal sarcini de concepie i nu
particip la gestionarea i executarea politicilor europene dect n anumite
cazuri limit cum ar fi controlul concurenei sau politicile de coeziune
social.

ntr-un astfel de sistem de repartizare a sarcinilor pare inevitabil c

maniera n care autoritile naionale pun n aplicare deciziile comune fac
obiectul unui control din partea instituiilor europene. De altfel guvernele
nsele, n tratatele de la Paris, au dorit-o astfel. Nici unul dintre membrii
fondatori nu nelege s substituie o administraie european centralizat
funciei sale publice naionale. Dar fiecare avea contiina faptului c, ntrun sistem att de deconcentrat, exist marele risc ca anumite State s fie
tentate s nu i ndeplineasc obligaiile. Sigur, tratatul oblig Statele s ia
toate msurile generale sau particulare corespunztoare executrii
obligaiilor ce decurg din apartenena lor la Uniune, s faciliteze
ndeplinirea misiunii i s se abin de la toate msurile susceptibile s
pun n pericol realizarea scopurilor sale, dar o astfel de declaraie de
principiu nu a fost niciodat suficient pentru a garanta loialitatea. Foarte
curnd negociatorii tratatelor de la Paris i de la Roma au neles c misiunea
de a asigura aprarea tratatului trebuia ncredinat instituiilor
supranaionale. Orice sistem de supraveghere multilateral risca s sporeasc
tensiunile ntre guverne.
Pentru a rspunde acestei necesiti a fost conceput mecanismul
absenei. Combinnd amiabilul cu calea judiciar, el erija Comisia i
Curtea n gardieni ai tratatelor. n substan, procedeul este urmtorul.
Autoritile executive ale Statelor membre au obligaia de a informa Comisia
despre felul n care au transpus n dreptul intern normele europene i n
general mijlocele pe care le-au adoptat pentru a-i ndeplini obligaiile. De
peste tot Comisia primete plngeri ale particularilor (cel mai adesea ale
ntreprinderilor i ale grupurilor de interese) care acuzau autoritile
naionale de violarea dreptului comunitar i poate desfura propriile
investigaii. Numrul de dosare aduse Comisiei pentru examinare este relativ
stabil i marea majoritate a cazurilor este semnalat de particulari.
Reglarea acestor afaceri rspunde unei logici politice concepute
pentru a favoriza aranjamentele amiabile ntre Comisie i administraiile
naionale i pentru a ntrzia ct mai mult posibil soluia judiciar. n primul
rnd serviciile Comisiei adun informaiile destinate s verifice dac
plngerile sunt fondate, apoi ea informeaz autoritile naionale. O parte
considerabil a afacerilor se rezolv discret n timpul acestor schimburi
informale. Serviciile Comisiei iau uneori iniiativa de a organiza o reuniune
cu omologii lor naionali pentru a aborda global un contencios mai mare i
pentru a cuta un compromis asupra unui pachet de infraciuni. Cnd
aceste procedee nu ajung, Comisia poate iniia procedura formal a
recursului n absen. Aceasta comport n mod egal faze pre-contencioase
menite s aplaneze diferendele: mai nti Comisia cere Statului implicat s
9

i adapteze normele i practicile conforme dreptului comunitar apoi, dac

aceasta nu este de ajuns, i adreseaz un aviz motivat. Din cele circa 2000
de dosare analizate n fiecare an, aproape jumtate gsesc o soluie la acest
stadiu. Urmeaz apoi faza contencioas propriu-zis. Comisia dispune de
puterea de a ntiina Curtea asupra cazurilor de infraciune nerezolvate. n
practic ea vegheaz s nu utilizeze aceast facultate dect n ultim
instan: numai o treime din cazuri care au dat natere unui aviz motivat sa prelungit prin sesizarea Curii. n aceast privin Comisia a avut o putere
discreionar. Uneori ea putea estima un caz ca fiind prea confuz sau prea
anodin pentru a justifica o procedur judiciar. Uneori n schimb, ea judeca
drept oportun intrarea n conflict deschis cu un Stat membru deoarece cazul
era important sau recursul putea servi drept avertisment. Pe aceast baz
Curtea pronun o cincizecime de opriri n fiecare an ceea ce nu reprezint
dect 4% din infraciunile detectate i 15% din afacerile asupra crora este
ntiinat n cadrul acestei proceduri.
Tratatul prevede de asemenea o variant a acestei proceduri, n cadrul
creia Curtea este direct sesizat de un Stat. n practic aceast form de
rezolvare a conflictelor este extrem de rar. n primul rnd pentru c
guvernele Statelor evit atacarea direct a partenerilor lor n faa jurisdiciei
Uniunii i prefer s lase aceast sarcin ingrat Comisiei. Apoi pentru c,
preocupai s evite ca tensiunile ntre State s se nteeasc pe aceast cale,
autorii tratatului au prevzut ca Comisia s gseasc mai nti o soluie
amiabil ntre guverne: dup ce asculta argumentele prilor, le adresa un
aviz motivat indicnd cum poate fi cazul rezolvat.
Numai n aceast faz a concilierii un stat putea aduce un alt stat n
faa pretoriului de la Luxemburg. Aceasta explic faptul c, de la punerea n
aplicare a tratatelor fondatoare, numai patru opriri au fost pronunate n
termenii acestei proceduri. Cel mai adesea Statele au gsit o soluie la
diferendele lor ca urmare a negocierilor bilaterale sau au nsrcinat Comisia
s urmreasc autoritile naionale recalcitrante. Curtea a putut astfel evita
s apar ca o Curte internaional care s cunoasc conflictele ntre State
i se prezint mai degrab ca o Curte constituional care asigur
interpretarea i aplicarea uniform a dreptului.
Chiar dac uneori l-au evitat, guvernele au susinut totdeauna acest
mecanism de control. nc de la negocierile ce au precedat tratatul de la
Maastricht ele au rentrit puterile de sanciune acordate Comisiei i Curii.
Pn atunci un Stat vinovat de nerespectarea unei opreliti a Curii nu putea
fi sancionat. Contiente de riscurile pe care le reprezentau pentru aplicarea
dreptului i pentru credibilitatea autoritilor nsrcinate cu vegherea
respectrii tratatelor, guvernele au stabilit un mecanism nou, care permitea
10

impunerea de sanciuni financiare Statelor vinovate. De atunci Comisia

poate, dup ce adreseaz Statului vizat un aviz motivat care i ofer ultima
ans de a se pune n conformitate, s sesizeze Curtea i s i propun s
condamne Statul n cauz la plata unei amenzi sau la o constrngere. i aici
Comisia nu a utilizat aceast putere dect cu o mare pruden. Dac tratatul a
intrat n vigoare n 1993, Comisia nu a recurs la acest mecanism pn n
1997. n acest an au fost iniiate 9 recursuri ndreptate mpotriva a patru
State membre. Prin urmare Comisia a acionat ntr-o manier i mai
selectiv, nedeschiznd o astfel de procedur dect n trei sau patru cazuri n
fiecare an. Pn astzi un singur caz din toate aceste afaceri au condus
Curtea la pronunarea de constrngeri mpotriva unui Stat, celelalte
modificndu-i dreptul i practicile administrative nainte ca Curtea s se
pronune.
Rar cetenii sunt contieni de aceasta, dar controlul continuu al
Statelor de ctre instituiile europene constituie unul din elementele eseniale
ale relaiilor politice n Uniune. Tema aplicrii greite a dreptului comunitar
a suscitat, un timp, o anumit dezbatere n rndul universitarilor i n mediile
politice: n faa constrngerilor reglementrilor europene, anumite state au
fost suspectate c au ncercat s scape de obligaiile lor uitnd dreptul. n
msura n care numeroase norme violate au fost adoptate cu majoritate
calificat, ne-am putea teme ca Uniunea european s nu fie, pe termen
mediu, slbit de aceast form mai mult sau mai puin deliberat de
neglijen. De la sfritul anilor 1990, aceast preocupare pare s fi fost luat
n serios. Pe de o parte, leit motivul subsidiariului a antrenat o cretere a
produciei normative europene: reguli mai puin numeroase i mai suple au
fost asiduu puse n aplicare. Pe de alt parte, Comisia a demonstrat
eficacitatea mecanismelor de control i a tiut, utilizndu-le cel mai adesea
ca exemplu, s conving guvernele s vegheze cu mai mult scrupulozitate
la traspunerea i aplicarea deciziilor europene.
Controlul aplicrii dreptului de ctre autoritile naionale este astzi
confruntat cu o dubl sfidare. Pe de o parte, lrgirea Uniunii dubleaz
numrul de state i complic sarcina supravegherii Comisiei care prevede
recurgerea n prealabil n viitor la serviciile experilor particulari cu scopul
de a examina conformitatea dreptului i practicile naionale cu
angajamentele lor europene. Pe de alt parte, metodele de integrare
european conduc la repunerea n discuie a rolului gardienilor tratatelor ai
Comisiei i ai Curii. Cnd guvernele recurg la cooperare sau la coordonare
deschis, mai degrab dect s recurg la dreptul comun, marja de control
se ngusteaz. Fr ndoial, n viitorii ani, problema relaiilor politice
verticale n Uniune va reveni n agenda politic.
11

3.3. Un regim politic acefal

Regulile subtile ale repartizrii competenelor ntre state i Uniune i
mecanismele de prevenire i soluionare a conflictelor care le nsoesc,
constituie unul dintre elementele majore ale regimului politic al Uniunii
europene. Particularitatea echilibrului ntre State i Uniune se explic astfel
prin intermediul sistemului instituional al Uniunii i a procedurilor de
decizie.
Ca orice regim modern, Uniunea este o form de guvernare mixt.
Ea asociaz instituiile care reprezint marile fore politice actuale i
stabilesc ntre ele un echilibru dinamic. Reflectnd starea de spirit a
dirigenilor europeni nc din anii 1950, tratatul originar combina cinci
principii de legitimitate. nalta Autoritate, devenit apoi Comisie, trebuia s
ncarneze fora unui interes comun, substras presiunilor partizane i
influenelor naionale. Alturi de el, Consiliul minitrilor constituia canalul
de expresie a intereselor naionale, n vreme de Adunarea trebuia s implice
forele politice parlamentare. Echilibrul ntre aceti trei poli a evoluat n
timp, dar triunghiul pe care l formeaz a rmas structura esenial a
Uniunii.
Dou alte logici instituionalizate completeaz regimul. Curtea de
justiie, mai trziu sprijinit de alte organe de control extra-jurisdicionale i
financiare, trebuie s menin Uniunea n limitele legalitii. Comitetul
economic i social i prin urmare Comitetul regiunilor, trebuie s asigure
consultarea intereselor organizate i a colectivitilor teritoriale, ntr-o
logic corporativ. Din confruntarea permanent a acestor cinci stlpi
instituionali i de la principiile de legitimitate pe care le ncarneaz se
presupune c decurge o norm comun care reunete interesele particulare.
Vom vedea mai nti cum au fost constituii cei trei poli ai triunghiului
instituional i cum s-au organizat pentru a concilia, n snul lor, interesele
diverse ale Statelor, familiile partizane sau grupurile de interese. Vom
examina apoi maniera n care ele interacioneaz n principalele modaliti
de decizie ale Uniunii. n practic aceste dou elemente sunt intim legate i
nu le putem distinge dect finaliti analitice: atitudinile adoptate de actori n
snul instituiilor sunt larg condiionate de relaiile pe care le ntrein cu alte
organisme; de asemenea funcionarea acestora este profund influenat de
strategiile interne ale actorilor. Vom ajunge apoi la analiza rolului politic al
Curii de justiie. Acest tratament separat se impune. ntr-adevr, dac el
constituie un element esenial al regimului Uniunii, Curtea nu acioneaz pe
acelai plan, nici n acelai mod, dect componentele triunghiului: ele
12

intervin n amonte i n avalul deciziilor politice, mai degrab dect n inima

acestora. Ele rspund unei logici formaliste care se distinge de negocierile
politice.
Dintr-un punct de vedere juridic, instituiile europene par puin
originale. Dup modelul marilor federaii contemporane, Uniunea comport
un executiv central, contrabalansat de instanele care reprezint unele statele
i altele Uniunea n ansamblul su. Consiliul european, exercitnd funciile
unui ef de stat i Curtea, atribuind conflictele, completeaz sistemul.
nrudirea formal cu echilibrele europene clasice este frapant.
n practic, regimul Uniunii se distinge net de cel al Statelor federale.
n primul rnd pentru c nici unul dintre cele trei organisme majore nu a
ajuns s domine n chip durabil jocul politic. Dup aceea deoarece natura
internaional a Uniunii continu s marcheze profund componena i
funcionarea acestor instituii, Uniunea rmne astfel un regim acefal,
bazat pe negocierea continu ntre trei poli, dintre care nici unul nu ajunge s
monopolizeze funciile de conducere (leadership).

13