Prof. dr hab.

Marek Chmaj

OPINIA PRAWNA
dotyczca:

OCENY ZGODNOCI Z KONSTYTUCJ ROPORZDZENIA MINISTRA

ADMINISTRACJI I CYFRYZACJI Z DNIA 23 WRZENIA 2015 R.
ZMIENIAJCEGO ROZPORZDZENIE W SPRAWIE PRZETARGU,
AUKCJI ORAZ KONKURSU NA REZERWACJ CZSTOTLIWOCI LUB
ZASOBW ORBITLANYCH

przygotowana na zlecenie:
P4 SP. Z O.O. I POLKOMTEL SP. Z O.O.

SPORZDZONA: 28 WRZENIA 2015 ROKU W WARSZAWIE

I.

RDA PRAWA I DOKUMENTY

(1).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.

z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze. zm.);

(2).

Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia

7 marca 2002 r. w sprawie wsplnych ram regulacyjnych sieci i usug
cznoci elektronicznej (Dz.U. UE. 2002 r., seria L, nr 108, poz. 33 ze
zm.);

(3).

Dyrektywa 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia

7 marca 2002 r. w sprawie zezwole na udostpnienie sieci i usug
cznoci elektronicznej (Dz.U. UE. L. 2002 nr 108, poz. 21 ze zm.);

(4).

Ustawa z dnia 16 lipca 2014 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn.

Dz.U. 2014, poz. 243, ze zm.);

(5).

Ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy Prawo

telekomunikacyjne oraz niektrych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz.
1445);

(6).

Rozporzdzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 lipca

2013 r. w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwacj
czstotliwoci lub zasobw orbitalnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 917
ze zm.);

(7).

Rozporzdzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 wrzenia

2015 r. zmieniajce rozporzdzenie w sprawie przetargu, aukcji oraz
konkursu na rezerwacj czstotliwoci lub zasobw orbitalnych (Dz.U.
z 2015 r., poz. 1472).

II.

DEFINICJE I SKRTY

DEFINICJE I SKRTY :
(1).
(2).
(3).

(4).

(5).

Zleceniodawca
Opiniujcy

P4 Sp. z o.o. i Polkomtel Sp. z o.o.

prof. dr hab. Marek Chmaj
z Chmaj i Wsplnicy Sp.k. w Warszawie
Pt/ ustawa Prawo Ustawa z dnia 16 lipca 2014 r. Prawo
telekomunikacyjne
telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r.,
poz. 243, ze zm.);
rozporzdzenie
Rozporzdzenie
Ministra
Administracji
z 2013r.
i Cyfryzacji z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie
przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwacj
czstotliwoci lub zasobw orbitalnych (Dz.U. z
2015 r., poz. 917 ze zm.);
Rozporzdzenie
Rozporzdzenie
Ministra
Administracji
zmieniajce
i Cyfryzacji z dnia 23 wrzenia 2015 r.
2

zmieniajcego rozporzdzenie w sprawie

przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwacj
czstotliwoci lub zasobw orbitalnych (Dz.U. z
2015 r., poz. 1472);
Prezes Urzdu Komunikacji Elektronicznej;

(6).

Prezes UKE

(7).

Aukcja

postpowania aukcyjne do dystrybucji pasma

800 MHz i 2,6 GHz wszczte decyzj Prezesa UKE
z dnia 10 padziernika 2014 r.;

(8).

dyrektywa ramowa

(9).

dyrektywa
o zezwoleniach

(10).

Dokumentacja
aukcyjna

(11).

NZK

Dyrektywa
2002/21/WE
Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002r. w
sprawie wsplnych ram regulacyjnych sieci i
usug cznoci elektronicznej (Dz.U.UE.L. 2002 nr
108, poz. 33 ze zm.);
Dyrektywa
2002/20/WE
Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r.w
sprawie zezwole na udostpnienie sieci i usug
cznoci elektronicznej (Dz.U.UE.L. 2002 nr 108,
poz. 21 ze zm.);
Dokumentacja aukcyjna na 19 rezerwacji
czstotliwoci z zakresw 791-796 MHz oraz 832837 MHz, 796-801 MHz oraz 837-842 MHz, 801-806
MHz oraz 842-847 MHz, 806-811 MHz oraz 847-852
MHz, 811-816 MHz oraz 852-857 MHz, 2500-2505
MHz oraz 2620-2625 MHz, 2505-2510 MHz oraz
2625-2630 MHz, 2510-2515 MHz oraz 2630-2635
MHz, 2515-2520 MHz oraz 2635-2640 MHz, 25202525 MHz oraz 2640-2645 MHz, 2525-2530 MHz
oraz 2645-2650 MHz, 2530-2535 MHz oraz 26502655 MHz, 2535-2540 MHz oraz 2655-2660 MHz,
2540-2545 MHz oraz 2660-2665 MHz, 2545-2550
MHz oraz 2665-2670 MHz, 2550-2555 MHz oraz
2670-2675 MHz, 2555-2560 MHz oraz 2675-2680
MHz, 2560-2565 MHz oraz 2680-2685 MHz, 25652570 MHz oraz 2685-2690 MHz, kada na obszarze
caego kraju, przeznaczona do wiadczenia usug
telekomunikacyjnych
w
subie
radiokomunikacyjnej
ruchomej
lub
staej,
opublikowane na BIP UKE;
Najwysza zadeklarowana kwota, tj. oferta
zajmujca pierwsze miejsce w rankingu, zgodnie z
Dokumentacj aukcyjn.

III.

PRZEDMIOT OPINII

Przedmiotem

niniejszej

opinii

jest

ocena

zgodnoci

Konstytucj

RP

Rozporzdzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 wrzenia 2015 r.

zmieniajcego rozporzdzenie w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu
na rezerwacj czstotliwoci lub zasobw orbitalnych.
W szczeglnoci, opinia obejmie swym zakresem okoliczno, i zmiany
wprowadzane Rozporzdzeniem zmieniajcym bd dotyczy przede wszystkim
ogoszonej przez Prezesa UKE w dniu 10 padziernika 2014 r. aukcji na
19 rezerwacji czstotliwoci z zakresw 800 MHz oraz 2.6 GHz. Oceny zgodnoci
z Konstytucj RP zostan poddane zaproponowane przez ustawodawc regulacje
dotyczce wprowadzenia mechanizmw zakoczenia Aukcji.

IV.

STAN FAKTYCZNY I PRAWNY

Ramy prawne Unii Europejskiej w zakresie sieci i usug cznoci reguluje

dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r.
w sprawie wsplnych ram regulacyjnych sieci i usug cznoci elektronicznej)
oraz dyrektywa 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca
2002 r. w sprawie zezwole na udostpnienie sieci i usug cznoci
elektronicznej.
W dyrektywie ramowej podkrelono, e czstotliwoci radiowe s dobrem
publicznym, ktre ma istotn warto spoeczn, kulturaln i ekonomiczn.
Obowizkiem pastw czonkowskich jest zapewnienie efektywnego zarzdzania
czstotliwociami

radiowymi

do

celw

wiadczenia

usug

cznoci

elektronicznej na ich terytorium. Stosownie do brzmienia art. 9 ust. 1 dyrektywy

ramowej, przepisy krajowe powinny gwarantowa, aby przydzia widma
na uytek usug cznoci elektronicznej i wydawanie zezwole oglnych
lub indywidualnych praw do uytkowania takich czstotliwoci radiowych przez
waciwe organy krajowe odbywa si wedug obiektywnych, przejrzystych,
niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriw.

Podstaw rozpoczcia i przebiegu Aukcji s przepisy ustawy Prawo

telekomunikacyjne.

Stosownie

do

brzmienia

przepisu

upowaniajcego,

tj. art. 120 Pt, minister waciwy do spraw cznoci powinien okreli, w drodze
rozporzdzenia, tryb ogaszania przetargu, aukcji oraz konkursu zapewniajcy
waciwe poinformowanie podmiotw zainteresowanych uzyskaniem rezerwacji
czstotliwoci a take szczegowe wymagania co do treci ogoszenia
i zawartoci dokumentacji, warunki i tryb organizowania, przeprowadzania
i zakoczenia przetargu, aukcji oraz konkursu () kierujc si przy tym potrzeb
zapewnienia obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujcych adnego
uczestnika warunkw przetargu, aukcji oraz konkursu, jak rwnie przejrzystych
warunkw podejmowania rozstrzygni.
Na podstawie powoanego upowanienia wydane zostao rozporzdzenie
Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przetargu,
aukcji oraz konkursu na rezerwacj czstotliwoci lub zasobw orbitalnych. Dnia
25 wrzenia 2015 r. ogoszone zostao Rozporzdzenie Ministra Administracji
i Cyfryzacji z dnia 23 wrzenia 2015 r. zmieniajce rozporzdzenie w sprawie
przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwacj czstotliwoci lub zasobw
orbitalnych
Opiniowane Rozporzdzenie zmienia Rozporzdzenie z 2013 r. w ten sposb,
e 33 ust. 1 (zgodnie z ktrym II etap aukcji koczy si w momencie
wskazanym w dokumentacji aukcyjnej) zosta uzupeniony o postanowienia,
na podstawie ktrych, w przypadku niezakoczenia II etapu aukcji w cigu
115 dni aukcyjnych w dniu wyznaczonym nie wczeniej ni po upywie 3 dni
roboczych i nie pniej ni przed upywem 10 dni roboczych od zakoczenia 115
dnia aukcyjnego II etapu aukcji, przeprowadza si jedn rund. Runda dodatkowa
ma by ostatni rund, ktra koczy II etap aukcji. Wprowadzane ust. 1a 1g
szczegowo reguluj kwestie dotyczce rundy koczcej II etap aukcji.
Paragraf 2 przedmiotowego rozporzdzenia stanowi, e do aukcji rozpocztych
i niezakoczonych przed dniem wejcia w ycie niniejszego rozporzdzenia
stosuje przepisy nowe, za w przypadku aukcji, w ktrej 115 dzie aukcyjny II
etapu aukcji upyn przed dniem wejcia w ycie niniejszego rozporzdzenia,
5

rund dodatkow przeprowadza si nie wczeniej ni po upywie 5 dni

roboczych od dnia wejcia w ycie niniejszego rozporzdzenia.
Zgodnie

brzmieniem

art.

118a

ust.

2a

ustawy

Prawo

telekomunikacyjne, kryterium oceny ofert w ramach aukcji jest wysoko kwoty

zadeklarowanej przez uczestnika aukcji oraz zachowanie warunkw konkurencji
i inne obiektywne kryteria, jeeli zostay zamieszczone w dokumentacji.
Mechanizm regulowany Rozporzdzeniem zmieniajcym Minister Administracji i
Cyfryzacji uzasadnia celem wprowadzenia szybkiej i efektywnej procedury
zakoczenia aukcji. Mechanizm efektywnociowy polega ma na moliwoci
zakoczenia II etapu aukcji. Rozporzdzenie zmieniajce w rundzie dodatkowej
dopuszcza moliwo zoenia oferty nie niszej ni oferta zoona w poprzedniej
rundzie. Ofert zoon w rundzie dodatkowej przez uczestnika aukcji moe by
tylko oferta, ktra zostaa utrzymana w mocy jako oferta stanowica NZK na dan
rezerwacj czstotliwoci lub zasobw orbitalnych lub taka, ktra stanowia NZK
na rezerwacj czstotliwoci lub zasobw orbitalnych.
Skutki

wprowadzenia

nowelizacji

odnosi

si

bd

szczeglnoci

do ju trwajcej Aukcji na dystrybucj pasma 800 MHz i 2,6 GHz wszcztej

decyzj Prezesa UKE dnia 10 padziernika 2014 r., ktre maj posuy
do budowy sieci szerokopasmowego Internetu LTE.

V.

ANALIZA PRAWNA

Zasadnicz kwesti do rozstrzygnicia jest to, czy sposb wprowadzenia

opiniowanych zmian nie narusza zasady demokratycznego pastwa
prawnego i wywodzonych z niej zasad szczegowych oraz czy zmiany
wprowadzane Rozporzdzeniem zmieniajcym w dopuszczalny sposb
ograniczaj wolno dziaalnoci gospodarczej.
Podstaw oceny konstytucyjnoci analizowanego Projektu we wskazanym
zakresie powinny by przepisy:

Art. 2 Konstytucji RP
Rzeczpospolita

Polska

jest

demokratycznym

pastwem

prawnym,

urzeczywistniajcym zasady sprawiedliwoci spoecznej.

Art. 7 Konstytucji RP
Organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa.
Art. 20 Konstytucji RP
Spoeczna gospodarka rynkowa oparta na wolnoci dziaalnoci gospodarczej,
wasnoci prywatnej oraz solidarnoci, dialogu i wsppracy partnerw
spoecznych stanowi podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 22 Konstytucji RP
Ograniczenie wolnoci dziaalnoci gospodarczej jest dopuszczalne tylko w
drodze ustawy i tylko ze wzgldu na wany interes publiczny.
Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP
1. Rozporzdzenia s wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na
podstawie szczegowego upowanienia zawartego w ustawie i w celu jej
wykonania. Upowanienie powinno okrela organ waciwy do wydania
rozporzdzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne
dotyczce treci aktu.
1. OCENA ZGODNOCI ROZPORZDZENIA ZMIENIAJCEGO Z ART. 2 KONSTYTUCJI RP
1.1.

ZASADA DEMOKRATYCZNEGO PASTWA PRAWNEGO

Artyku 2 Konstytucji RP stanowi, e Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym

pastwem prawnym, urzeczywistniajcym zasady sprawiedliwoci spoecznej.
Z brzmienia

tego

artykuu

da

si

odczyta

trzy

zasady:

pastwa

demokratycznego, pastwa prawnego oraz pastwa sprawiedliwego. Poczone

wytwarzaj now jako oglniejsz i bardziej abstrakcyjn zasad pastwa
7

demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego1. Klauzula demokratycznego

pastwa prawnego zajmuje w systematyce Konstytucji RP miejsce wysokie,
bo zaraz po przepisie okrelajcym pastwo jako dobro wsplne (art. 1),
ale przed zasadami: jednolitoci (unitarnoci) pastwa (art. 3) i suwerennoci
narodu (art. 4)2.
Oglna konstytucyjna zasada demokratycznego pastwa prawnego obejmuje
swoim zakresem zbir zasad bardziej szczegowych, o zrnicowanym
charakterze prawnym i mocy prawnej. Analiza orzecznictwa Trybunau
Konstytucyjnego wskazuje, i z klauzuli demokratycznego pastwa prawnego
mona wydoby zasady: ochrony zaufania do pastwa i stanowionego przez nie
prawa i wynikajcy z niej obowizek zapewnienia bezpieczestwa prawnego,
ochrony praw nabytych i interesw w toku, zakaz wstecznego dziaania prawa,
nakaz przestrzegania regu przyzwoitej legislacji, w tym przestrzeganie zasady
dostatecznej okrelonoci przepisw prawa oraz ustanawiania odpowiedniej
vacatio legis3. Prof. dr hab. Bogusaw Banaszak do zasad takich zalicza zasady
suwerennoci narodu, wolnoci i rwnoci wobec prawa, konstytucjonalizmu,
podziau wadz, legalizmu, prawa do sdu, odpowiedzialnoci pastwa za bdy
funkcjonariuszy, proporcjonalnoci, samorzdu i partycypacji4.
W doktrynie podkrela si, i art. 2 Konstytucji RP stanowi wan dyrektyw
interpretacyjn dla wykadni innych zasad i przepisw konstytucyjnych5. Wedug
prof. dr hab. Jerzego Jaskierni stanowi klucz do czytania innych przepisw
prawnych6.

1W.

Sokolewicz, Komentarz do art. 2 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki,
Warszawa 2007, t. V, s. 10 oraz wskazana tam literatura
2 W. Sokolewicz, Komentarz do art. 2, s. 8
3 Zob. wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK 1999, nr 3, poz. 40; wyrok TK z dnia 10
kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04, OTK-A 2006, nr 4, poz. 42, LEX nr 189576
4 Zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1997, s. 113-173; zob. P. Czarnek, Zasada pastwa
prawa [w:] Zasady Ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, red. D. Dudek, Warszawa 2009, s. 163; zob. J.
Potrzeszcz, Idea prawa w orzecznictwie Polskiego Trybunau Konstytucyjnego, Lublin 2007, s. 15-17; zob. L.
Bosak: Kontrola konstytucyjnoci prawa, Warszawa 2011, s. 355; zob. te J. Sobczak, Konstytucyjne zasady
ustroju [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydo, Lublin 2010, s. 106-107
5 Zob. Postanowienie TK z dnia 17 lutego 2006 r., OTK ZU 2006, seria B, nr 3, poz. 119, LEX nr 195353
6 J. Jaskiernia, Rozumienie niektrych norm konstytucyjnych o charakterze klauzul generalnych w wietle
prac konstytucyjnych, Gdaskie Studia Prawnicze 1998, t II, s. 11

punktu widzenia

przedmiotowych rozwaa,

ocena

konstytucyjnoci

analizowanego Rozporzdzenia zmieniajcego powinna opiera si przede

wszystkim na analizie zasady nieretroakcji, zasady poprawnej legislacji i
dostatecznej okrelonoci, zasady proporcjonalnoci oraz zasady zaufania
obywateli do pastwa i sprawiedliwoci spoecznej.
ZASADA NIERETROAKCJI
Zasada niedziaania prawa wstecz naley do fundamentalnych elementw
koncepcji pastwa prawnego przyjtej w art. 2 Konstytucji RP7. Zasada lex retro
non agit znajduje swoje oparcie w takich wartociach, jak bezpieczestwo
prawne i pewno obrotu prawnego oraz poszanowanie praw nabytych.
W odniesieniu do procesu ustawodawczego, stwarza obowizek ksztatowania
prawa w taki sposb, aby nie ogranicza wolnoci obywateli jeeli nie wymaga
tego wany interes spoeczny lub indywidualny, chroniony Konstytucj RP.
Prawodawca ma obowizek stanowienia prawa spjnego, jasnego i zrozumiaego
dla obywateli, i przede wszystkim, nie nadawania przepisom mocy wstecznej.
W doktrynie podkrela si, e retroaktywno prawa moe polega albo na tym,
e przepis prawny nakazuje wiza w przyszoci odmienne skutki prawne
z okrelonym przeszym faktem prawnym, albo na tym, e przepis taki nakazuje
wiza w przyszoci odmienne skutki prawne zarwno z okrelonym w nim
faktem przeszym a nabyciem mocy prawnej przez retroakcyjny przepis8.
W orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego utrzymuje si konsekwentnie
jednolita

linia

rozumienia

znaczenia

zakazu

retroaktywnego

dziaania

ustanowionej normy. W wyroku z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt K 27/03,
Trybuna Konstytucyjny odnoszc si orzecznictwa w tym zakresie stwierdzi, e:
zasad niedziaania prawa wstecz TK rozumie szerzej, nie tylko jako zakaz
stanowienia norm prawnych, ktre nakazywayby stosowa nowo ustanowione
normy prawne do zdarze, ktre miay miejsce przed ich wejciem w ycie i z
ktrymi prawo nie wizao dotd skutkw prawnych (zasada lex retro non agit we
waciwym tego sowa znaczeniu), lecz take jako zakaz stanowienia
7
8

Zob. Wyrok TK z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 5
Zob. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 2, s. 43 i przywoane tam orzecznictwo

intertemporalnych regu, ktre maj okreli tre stosunkw prawnych

powstaych pod rzdami dawnych norm, a trwajcych w okresie wejcia w ycie
norm nowo ustanowionych, jeeli reguy te wywouj ujemne prawne
(a w konsekwencji

spoeczne)

nastpstwa

dla

bezpieczestwa

prawnego

i poszanowania praw nabytych9. Trybuna Konstytucyjny wskaza rwnie,

e zasada zaufania do pastwa wymaga, aby nie nadawa mocy wstecznej
przepisom, ktre reguluj prawa i obowizki obywateli i pogarszaj ich sytuacj.
Trybuna Konstytucyjny podkrela te przedmiotowy charakter zasady lex retro
non agit oraz zasady ochrony praw susznie nabytych, jako wyznaczajcy granice
ingerencji wadzy publicznej w sfer praw podmiotowych10. Naruszenie tych
zasad moe uzasadnia zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez t wadz
w sfer

konstytucyjnie

chronionych

praw

lub

wolnoci

jednostki,

co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia sprzecznego z porzdkiem

konstytucyjnym naruszenia tych praw lub wolnoci.
Odstpstwo od zakazu retroaktywnoci jest dopuszczalne (poza sfer prawa
karnego) w drodze ustawy i z usprawiedliwionych powodw, bowiem zasada
ta nie ma charakteru absolutnego11. Odstpstwo jest moliwe w szczeglnoci
wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartoci konstytucyjnej, ocenionej jako
waniejsza od wartoci chronionej zakazem retroakcji12.
Naley

rwnie

od retrospektywnoci

odrni

konstytucyjne

retroakcji

pozornej.

zakazan

retroakcj

Retrospektywno

odnosi

si do stosunkw powstaych wczeniej i trwajcych nadal, ktrych tre nie

zostaa jeszcze do koca uksztatowana13. Wtedy, wprowadzane przepisy stosuje
si bezporednio do trwajcych stosunkw prawnych. Retroaktywno
wystpuje wwczas, gdy nowe przepisy stosuje si do sytuacji prawnych
zastanych w chwili wejcia w ycie nowelizacji i nie wywouj one skutkw dla
stosunkw i sytuacji prawnych, w zakresie, w jakim istniay one przed ich
Zob. Zob. Wyrok TK z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt K 27/03, OTK-A 2005, nr 3, poz. 22, zob. te Wyrok
TK z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88, OTK w 1988 r., poz. 6, s. 81
10 Postanowienie TK z 17 lutego 1999 r., sygn. Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34
11 Zob. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 2, s. 43
12 Zob. Wyrok TK z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5
13 Wyrok TK z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt P 40/07, Dz. U. z 2009 r. Nr 11, poz. 66
9

10

wejciem w ycie14. Zakaz stanowienia prawa obowizujcego z moc wsteczn

naley rozumie jako zakaz stanowienia intertemporalnych regu, ktre maj
okreli tre stosunkw prawnych powstaych pod rzdami dawnych norm,
a trwajcych w okresie wejcia w ycie norm nowo ustanowionych15
Aukcja zostaa zainicjowana decyzj Prezesa UKE z dnia 10 padziernika 2014 r.
Zasady i szczegy jej prowadzenia okrela Dokumentacja aukcyjna wydana
w oparciu o przepisy ustawy Prawa telekomunikacyjnego oraz Rozporzdzenia
z 2013 r. wydanego na podstawie art. 120 Pt. Zgodnie z pkt. 6.21 Dokumentacji
aukcyjnej, II etap aukcji koczy si po zakoczeniu oblicze, ktre dokonywane
s po ostatniej rundzie. Ostatnia runda to runda, w ktrej aden uczestnik aukcji:
a) nie zoy nowej oferty; b) nie skorzysta z Prawa wstrzymania; c) nie zosta
zdyskwalifikowany; d) nie wycofa si. Rozporzdzenie zmieniajce, z uwagi
na znaczn modyfikacj regulacji dotyczcych drugiego etapu aukcji oraz
warunkw zakoczenia aukcji, istotnie wpywa na pozycj podmiotw biorcych
udzia w aktualnie trwajcej Aukcji.
W uzasadnieniu do

projektu Rozporzdzenia

projektodawca

wskazuje,

e propozycja uzupenienia brzmienia 31 ust. 1 ma take za zadanie

wyeliminowa ryzyko nadmiernego przeduania procesu rozdysponowywania
czstotliwoci. Jednake, zdaniem Opiniujcego, przepisy Rozporzdzenia
zmieniajcego, ktrego skutki prawne w szczeglnoci odnosi si bd
do trwajcej Aukcji na czstotliwoci radiowe z zakresu 800 MHz i 2,6 GHz, jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Rozporzdzenie zmieniajce swoim zakresem
niewtpliwie odnosi si do tzw. zamknitego stanu faktycznego, ktry w peni
uksztatowa si pod rzdami przepisw wczeniej obowizujcych16. Warto
podkreli, e ochrona praw nabytych dotyczy rwnie ekspektatyw nabycia,
gdy obowizujcy porzdek prawny stanowi gwarancj tego, e po spenieniu
okrelonych warunkw dojdzie do nabycia danego prawa, bez wzgldu
Zob. Wyrok TK z dnia 18 padziernika 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124,
Wyrok TK z dnia z 18 padziernika 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK--A 2006, nr 9, poz. 124; wyrok TK z
dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt P 40/07, OTK-A 2009, nr 1, poz. 4; szerzej na ten temat opracowanie
Biura Trybunau Konstytucyjnego pt.: Proces prawotwrczy w wietle orzecznictwa Trybunau
Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunau Konstytucyjnego dotyczce zagadnie zwizanych z procesem
legislacyjnym, Warszawa 2014
16 Por. Wyrok TK z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 11/04, OTK-A 2006, nr 4, poz. 40.
14
15

11

na pniejsze modyfikacje17. Rozporzdzenie zmieniajce narusza zasad

ochrony praw nabytych oraz zasad lex retro non agit.
Trybuna Konstytucyjny wskazuje, e wadza ustawodawcza ma wzgldn
swobod ksztatowania treci prawa i dostosowywania go do zmian spoecznych,
dlatego zakazanie retrospektywnoci stanowioby nadmierne ograniczenie18.
Dziaanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP wtedy, gdy
wprowadzone przepisy polepszaj sytuacj prawn niektrych adresatw danej
normy prawnej i zarazem nie pogarszaj sytuacji prawnej pozostaych
jej adresatw19.
Wprowadzenie

analizowanej,

retroaktywnej

regulacji

nie

jest

usprawiedliwione, poniewa nie poprawi sytuacji prawnej podmiotw

biorcych udzia w Aukcji wrcz moe spowodowa negatywne skutki
organizacyjne i finansowe dla jej uczestnikw.
Bez wtpienia, przepisy Rozporzdzenia zmieniajcego wpywajce na tre
stosunkw prawnych powstaych pod rzdami dawnych norm, a trwajcych
w okresie wejcia w ycie norm nowo ustanowionych naley traktowa jako
naruszajce zasad niedziaania prawa wstecz. Dokumentacja aukcyjna
okrelajca warunki i tryb organizowania, przeprowadzania i zakoczenia Aukcji
stanowia podstaw do podejmowania decyzji o zoeniu ofert wstpnych, jak
i licytacji. Podmioty decydujce si na udzia w Aukcji dostosowyway swoje
moliwoci i warunki finansowe na zasadach okrelonych w Dokumentacji
aukcyjnej z padziernika 2014 r.
Stosownie do treci Rozporzdzenia zmieniajcego, w dniu aukcyjnym
nastpujcym po 115 dniu aukcyjnym II etapu aukcji, wyznaczonym
nie wczeniej ni po upywie 3 dni roboczych i nie pniej ni przed upywem
10 dni roboczych od zakoczenia 115 dnia aukcyjnego II etapu aukcji,
przeprowadzana bdzie jedna runda, ktra zakoczy II etap aukcji. Jednake,

Zob. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 2, s. 39-40 i przywoane tam orzecznictwo.

Wyrok TK z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 11/04, OTK-A 2006, nr 5, poz. 40
19 Zob. Wyrok TK z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt K 27/03, OTK-A 2005, nr 3, poz. 22; Wyrok TK z dnia
19 marca 2007 r., K 47/05
17
18

12

runda koczca II etap aukcji, w odniesieniu do aukcji rozpocztych

i niezakoczonych przed dniem wejcia w ycie rozporzdzenia, ma by
przeprowadzona nie wczeniej ni po upywie 5 dni roboczych od dnia wejcia
w ycie rozporzdzenia. Termin wejcia w ycie okrelono na dzie
1 padziernika 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, poprzez ograniczenie
iloci rund wpywa na mechanizm zakoczenia Aukcji i ingeruje w prawa nabyte
jej uczestnikw. Wwczas, nastpi ostatnia runda licytacji, podczas ktrej
uczestnicy bd mogli zoy swoje ostatnie oferty. Na podstawie tych ofert
pniej

bd

przydzielane

czstotliwoci.

Konsekwencje

wprowadzenia

przedmiotowych zmian bd niewtpliwie negatywne w sytuacji, gdy aukcja jest

obecnie w zaawansowanej fazie, jakim jest II etap.
Poprzez wprowadzenie istotnych zmian w trwajcej Aukcji dezaktualizuj
si podstawy, ktre warunkoway podjcie decyzji o uczestnictwie w
postpowaniu. Nie ulega rwnie wtpliwoci, e wprowadzenie takiego
mechanizmu

istotnie

pogorszy

dotychczasow

sytuacj

prawn

uczestnikw Aukcji, bowiem spowoduje, e zwycizcy poszczeglnych

blokw zostan wyonieni przypadkowo. Strategia przyjta przez podmioty
biorce udzia w Aukcji moe sta si bezprzedmiotowa. Zmian kryteriw
rozstrzygnicia toczcej si aukcji naley uzna za raco niedopuszczaln.
Zdaniem Opiniujcego, dziaania Ustawodawcy naruszaj obowizek
zapewnienia wszystkim podmiotom bezwzgldnej pewnoci i stabilnoci
przyjtych regulacji prawnych w stosunku do czynnoci podjtych
w okresie

ich

obowizywania.

Naruszenia

art.

Konstytucji

RP

i wyinterpretowanej z niego zasady lex retro non agit naley rwnie

upatrywa w nadmiernej ingerencji ustawodawcy w prawa nabyte oraz
uksztatowan sytuacj prawn uczestnikw Aukcji.
ZASADA (ZASADY) POPRAWNEJ LEGISLACJI I DOSTATECZNEJ OKRELONOCI
Zasada poprawnej legislacji stanowi drug zasad pochodn wywiedzion
z klauzuli pastwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego. Zasada
ta wskazuje reguy, jakimi powinien kierowa si ustawodawca w procesie
13

legislacyjnym, tak by tworzone prawo byo jasne, racjonalne i zrozumiae oraz

stanowio pen ochron jego adresatw. Ustawodawca ma obowizek
przestrzegania zasad prawidowej legislacji, bowiem jest ona elementem zasady
pastwa prawnego. Zasada odpowiedniej vacatio legis jest jedn z dyrektyw
prawidowej legislacji, ktrej stosowanie rwnie naley do obowizkw
prawodawcy20.
Wrd

zasad

przyzwoitej

legislacji

wyprowadzanych

zasady

demokratycznego pastwa prawnego, wymienia si nakaz okrelania wytycznych

dotyczcych treci rozporzdzenia. Nakaz ten odnoszony jest do szczegowoci
treciowej ustawowego upowanienia do wydania rozporzdzenia i jest
bezporedni wyraony w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP21. Trybuna Konstytucyjny
stwierdzi wprost, e akt normatywny wydany z przekroczeniem granic
upowanienia ustawowego nie spenia konstytucyjnych przesanek legalnoci
aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP22.
Co do za zasady, nie ma uniwersalnej reguy dotyczcej ustalania odpowiednioci
vacatio legis. Wyznaczone ramy czasowe maj by odpowiednie na gruncie
art. 2 Konstytucji RP. Adekwatno co najmniej 14-dniowej vacatio legis podlega
ocenie na tle kadej konkretnej sytuacji. W wielu orzeczeniach Trybunau
Konstytucyjnego znajduje wyraz przekonanie, e ocena, czy w danym wypadku
vacatio legis jest odpowiednia, naley rozpatrywa biorc pod uwag caoksztat
okolicznoci, a szczeglnoci przedmiot i tre nowo uchwalonych norm
oraz wynik analizy, jak bardzo rni si one od dotychczasowej regulacji23.
Stopie ingerencji w sytuacj prawn adresatw nowych przepisw odgrywa
istotn rol przy ustalaniu odpowiedniej vacatio legis24.
Nakaz odpowiedniej vacatio legis nie ma charakteru bezwzgldnego, poniewa
ustawodawca moe wrcz z niej zrezygnowa, jeeli przemawia za tym wany
Zob. Wyrok TK z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt K 48/04, OTK-A 2006, nr 2, poz. 25; zob., te wyrok TK
z dnia 28 padziernika 2009 r., sygn. akt K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139
21 D. Salitra, Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego, Przegld Sejmowy
2003, nr 4, s. 33
22 Wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126
23 Por. Wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99; Wyrok TK z dnia 28 padziernika 2009 r.,
sygn. akt K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139, LEX nr 523793
24 Zob. B. Banaszak, Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2009, s. 30
20

14

interes publiczny. Standard wyznaczony jest przez ustaw z dnia 20 lipca 2000 r.
o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych ustaw, ktra przewiduje
14 dni jako minimalny okres vacatio legis25. Naley jednak podkreli, e brak
odpowiedniego okresu vacatio legis oznacza naruszenie Konstytucji RP26
Zasady poprawnej legislacji obejmuj podstawowy z punktu widzenia procesu
prawotwrczego etap formuowania celw, ktre maj zosta osignite przez
ustanowienie okrelonej normy prawnej. Zasady poprawnej legislacji stanowi
podstaw

do

oceny,

czy

sformuowane

ostatecznie

przepisy

prawne

w prawidowy sposb wyraaj wysawian norm oraz czy nadaj si do

realizacji

zakadanego

celu27.

Trybuna

Konstytucyjny

podkrela

niejednokrotnie, e celowo i ewentualna zasadno wprowadzania w ycie

danych regulacji prawnych nie moe by wytumaczeniem dla tworzenia prawa
w

sposb

chaotyczny

przypadkowy28.

Dowolno

przypadkowo

wprowadzanych w ycie przepisw prawnych jest zatem zamaniem zasady

poprawnej legislacji.
Jednym z elementw zasady rzetelnej legislacji jest zasada okrelonoci
przepisw oraz dochowanie trybu stanowienia prawa.
Zasada dostatecznej okrelonoci rozumiana jest w doktrynie jako zasada,
z ktrej mona wyprowadzi nakaz stanowienia norm jasnych, zrozumiaych dla
adresatw, pozwalajcych ustali jednoznacznie ich tre. Normy stanowione
przez

ustawodawc

maj

nie

budzi

wtpliwoci

interpretacyjnych

i nie powodowa przez to rozbienoci w procesie ich stosowania29. Kady

przepis aktu prawotwrczego, zwaszcza ten, dotyczcy wolnoci i praw
jednostki lub przewidujcy moliwo stosowania wobec niej sankcji powinien

Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw (Dz.U. z
2011 r. Nr 197, poz. 1172): art. 4 ust. 1 akty normatywne, zawierajce przepisy powszechnie obowizujce,
ogaszane w dziennikach urzdowych wchodz w ycie po upywie czternastu dni od dnia ich ogoszenia,
chyba e dany akt normatywny okreli termin duszy; por. wyrok TK z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt
Kp 6/09, OTK-A 2010, nr 1, poz. 3,
26 Wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97, OTK ZU z 1997 r. Nr 5-6, poz. 64
27 Zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. akt K 28/02
28 Por. wyrok TK z 23 padziernika 2007 r., sygn. akt P 28/07; wyrok TK z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt
K 8/08; wyrok TK z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt P 32/09
29 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Legalis
25

15

by sformuowany w sposb poprawny, jasny i precyzyjny. W konsekwencji,

powinien zapewnia przewidywalno skutkw jego zastosowania30.
Z powyszych wzgldw, na ustawodawcy ciy obowizek tworzenia przepisw
prawa moliwie najbardziej okrelonych w danym wypadku, zarwno pod ktem
ich treci, jak i formy. Trybuna Konstytucyjny wielokrotnie podkrela, e na oba
wymiary okrelonoci prawa skadaj si kryteria, takie jak: precyzyjno
regulacji prawnej, jasno przepisu oraz jego legislacyjna poprawno. Kryteria
te skadaj si na tzw. test okrelonoci prawa, ktry kadorazowo powinien
by odnoszony do badanej regulacji31. By rezultat ten mg zosta osignity,
w demokratycznym pastwie prawnym konieczne jest istnienie mechanizmu,
ktry sprawi, i stanowienie i stosowanie prawa zapewni obywatelowi
moliwo ukadania swoich spraw w zaufaniu, i nie naraa si na niekorzystne
skutki swoich dziaa i decyzji, niemoliwe do przewidzenia w chwili
podejmowania tych decyzji i dziaa32.
W zakresie przedmiotowych rozwaa, prawodawca powinien nie tylko
umoliwi adresatom uczestnikom Aukcji, zapoznanie si z nowymi
regulacjami, ale take pozwoli im dostosowa si do zmieniajcego si stanu
prawnego.

Na odpowiednio vacatio legis skada si stopie ingerencji

prawodawcy w dotychczasow sytuacj prawn adresata oraz wzgld

na umoliwienie adresatom zapoznania si z treci regulacji33.
Z uwagi na znaczn modyfikacj regulacji dotyczcych drugiego etapu aukcji
zawart w 2 Rozporzdzenia zmieniajcego, zdaniem Opiniujcego, Minister nie
przeprowadzi wnikliwej analizy skutkw wprowadzanych zmian. Ingerencja w
warunki uczestnictwa w aukcji w odniesieniu do trwajcej Aukcji na
czstotliwoci radiowe 800 MHz i 2.6 GHz oznacza istotn zmian sytuacji jej
uczestnikw. Nowelizacja doprowadzi do tego, e zdezaktualizuj si podstawy,
dla ktrych dotychczas podejmowane byy czynnoci przez podmioty biorce
udzia w Aukcji oraz strategia przygotowana w momencie przystpienia.
W. Sokolewicz, Komentarz do art. 2, s. 49
Wyrok TK z dnia 28 padziernika 2009 r., KP 3/09, OTK-A 2009, Nr 9, poz. 138
32 orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K. 25/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 501).
33 Por. wyrok TK z dnia 28 padziernika 2008 r., sygn. akt K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139
30
31

16

W analizowanej sytuacji, Minister powinien zakreli wystarczajco odlegy

termin wejcia w ycie rozporzdzenia, ktry stworzyby realn gwarancj
wszystkim adresatom do przygotowania si do realizacji jego postanowie.
Projekt Rozporzdzenia zmieniajcego powsta dnia 14 wrzenia 2015 r.
Publikacja Rozporzdzenia Ministra Administracji i cyfryzacji zmieniajcego
rozporzdzenie w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwacj
czstotliwoci lub zasobw orbitalnych nastpia dnia 25 wrzenia 2015 r.,
za zgodnie z treci 3 Rozporzdzenia zmieniajcego, rozporzdzenie wchodzi
w ycie z dniem 1 padziernika 2015 r.
W przypadku aukcji wszcztej i niezakoczonej przed dniem wejcia w ycie
niniejszego rozporzdzenia, w ktrej 115 dzie aukcyjny II etapu aukcji upyn
przed dniem wejcia w ycie niniejszego rozporzdzenia, runda dodatkowa
bdzie przeprowadzona nie wczeniej ni po upywie 5 dni roboczych od dnia
wejcia w ycie niniejszego rozporzdzenia. 2 ust. 2 Rozporzdzenia
zmieniajcego wprowadzi jednak krtkie terminy na przejcie do kolejnego
etapu aukcji. Zdaniem Opiniujcego, mog one utrudni podmiotom biorcym
udzia w aktualnie trwajcej Aukcji przygotowanie si do wprowadzonych zmian
oraz dostosowanie swojej dziaalnoci do uzyskanych dodatkowych informacji
dotyczcych drugiego etapu. Wymaga rwnie podkrelenia, e vacatio legis
suy te samemu ustawodawcy, dajc ma moliwo eliminacji ewentualnych
bdw w ustawie czy sprzecznoci w systemie prawa ktre w ocenie
Opiniujcego, niewtpliwie w analizowanej sytuacji zachodz34.
Trybuna Konstytucyjny wielokrotnie wskazywa, i prawodawca moe
nowelizowa

prawo,

take

na

niekorzy

obywateli

czy

podmiotw

gospodarczych, jeeli odbywa si to w zgodzie z Konstytucj RP35. Zarazem

jednak swoboda prawodawcy w ksztatowaniu materialnych treci nowych
uregulowa

powinna

proceduralnych

by

aspektw

"rwnowaona"

zasady

obowizkiem

demokratycznego

pastwa

a w szczeglnoci szanowania "zasad przyzwoitej legislacji".

34
35

Por. Wyrok TK z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt K 12/03, OTK-A 2004, nr 2, poz. 8
Zob. Wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2000 r., sygn. akt U 7/00, OTK 2001, nr 3, poz. 56,

17

szanowania
prawnego,

Podsumowujc

powysze

rozwaania,

zdaniem

Opiniujcego,

Rozporzdzenie zmieniajce wskazuje na niezgodno z zasad poprawnej

legislacji poprzez niezastosowanie odpowiedniej vacatio legis w sytuacji,
gdy wprowadzane zmiany istotnie zmieniaj sytuacj prawn podmiotw
biorcych udzia w Aukcji.
Zasady poprawnej legislacji odnoszone s take do formuowania celw,
ktre prawodawca chce osign swoim dziaaniem. Opiniujcy wskazuje,
e Rozporzdzenie zmieniajce nie realizuje celu, ktry zaoy Minister,
przez co, w konsekwencji, narusza zasady poprawnej legislacji.
Rozporzdzenie

zmieniajce

narusza

rwnie

zasad

dostatecznej

okrelonoci, wywodzon w klauzuli demokratycznego pastwa prawnego.

Znaczna

modyfikacja

regulacji

oraz sposobu

zakoczenia

uczestnikw

na

ju

niekorzystne

dotyczcych

drugiego

trwajcej

aukcji

moe

skutki,

ktre

byy

etapu

aukcji

narazi

jej

niemoliwe

do przewidzenia w chwili podejmowania decyzji o udziale w Aukcji.

ZASADA PROPORCJONALNOCI
Zasada proporcjonalnoci zostaa wyprowadzona z zasady demokratycznego
pastwa prawnego. Zwana jest rwnie zasad miarkowania, adekwatnoci lub
zakazu nadmiernej ingerencji. Pastwo prawne opiera si na zaoeniu
racjonalnoci prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego zaoenia
jest przestrzeganie proporcjonalnoci w procesie stanowienia prawa36.
Trybuna Konstytucyjny stosunkowo szybko, od momentu obowizywania
Konstytucji RP z 1997 r., w swoim orzecznictwie uzna, i klauzula koniecznoci
w demokratycznym pastwie oznacza nakaz przestrzegania przez ustawodawc
zasady proporcjonalnoci w ksztacie, ktry uzyskaa ona w orzecznictwie przed
rokiem 199737. Trybuna Konstytucyjny stanowczo uzna, e z formalnego
punktu widzenia podstaw kontroli konstytucyjnoci ustaw w oparciu o zasad

36
37

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz., Warszawa 2012, Wyd.2, Legalis

A. Stpkowski, Zasada proporcjonalnoci w europejskiej kulturze prawnej, Warszawa 2010, s. 376-377

18

proporcjonalnoci nie moe by duej klauzula pastwa prawnego,

lecz wycznie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Znamienne, dla roli zasady proporcjonalnoci w polskim systemie prawnym jest
orzecznictwo Trybunau Konstytucyjnego38. Zgodnie z przyjt lini orzecznicz,
jeeli nadmierna, nieproporcjonalna ingerencja ustawodawcy dotyczy miaaby
konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, wwczas podstaw kontroli
proporcjonalnoci byby art. 31 ust. 3. Jednake, jeeli tej ingerencji nie sposb
byoby odnie do konkretnego, podmiotowego prawa lub wolnoci, wwczas
konieczne byoby odwoanie si do art. 2 Konstytucji RP.
Z orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego wynika, e proporcjonalno
ma rne znaczenie. Midzy innymi TK posuguje si zamiennie pojciami: zakaz
nadmiernej ingerencji i zasada proporcjonalnoci. Odnajduje te zasad
proporcjonalnoci sensu stricto i umieszcza j jako element szerszego pojcia
konieczno, obok poj niezbdnoci i przydatnoci39.
Dokonujc prby oceny Rozporzdzenia zmieniajcego na gruncie zasady
proporcjonalnoci naley przeanalizowa j z uwzgldnieniem celu jakiemu ma
suy. Zgodnie z uzasadnieniem projektu Rozporzdzenia zmieniajcego, celem
wprowadzanych zmian ma by szybkie i efektywne wprowadzenie mechanizmu
umoliwiajcego

zakoczenie

trwajcych

postpowa

na

dystrybucj

czstotliwoci lub zasobw orbitralnych, ktre maj mie zastosowanie

do postpowa tego rodzaju rwnie w przyszoci.
Analizujc zaproponowane zmiany mona dostrzec, e Minister wychodzi poza
cel wprowadzanego Rozporzdzenia zmieniajcego. Zasada proporcjonalnoci
formuuje rwnie postulat dla ustawodawcy, aby spord moliwych rodkw
dziaania wybiera moliwie najmniej uciliwe dla podmiotw, wobec ktrych
maj by zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie wikszym ni jest to
niezbdne dla osignicia zaoonego celu40

Opiniujcy wskazuje przede

Zob. Wyrok TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt. K 24/03, OTK 2004, nr 4, poz. 33, LEX nr 107502;
wyrok TK z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt. P 25/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 2, poz. 9
39 J. Oniszczuk, Wolnoci i prawa socjalne oraz orzecznictwo konstytucyjne, 2005, s. 62
40 Wyrok TK z dnia 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK 1999, Nr 2, poz. 25
38

19

wszystkim na nieadekwatno formy prawnej zastosowanej przez ustawodawc

dla osignicia zaoonego celu. Naley rwnie zwrci szczegln uwag,
e Rozporzdzenie zmieniajce moe zagrozi interesowi publicznemu, ktremu
ma suy wprowadzana nowelizacja. Wprowadzenie przepisw dotyczcych
zakoczenia aukcji i przeprowadzenia rundy dodatkowej, ktra bdzie koczy
II etap Aukcji nie zagwarantuje jej uczestnikom przejrzystych warunkw
uczestnictwa w aukcji.
Efekt,

jaki

chce

osign

Minister

nie

mona

jednak

uzna

za proporcjonalny do ciarw zwizanych z ingerencj w uksztatowan

sytuacj prawn uczestnikw Aukcji. Wobec powyszego, ustanawianie
nieproporcjonalnych dla jego celw, ogranicze stanowi naruszenie zasady
proporcjonalnoci wynikajcej z art. 2 Konstytucji RP.
Ograniczenie praw jednostki musi by ekwiwalentne wobec celu, ktremu
suy dana regulacja. Musi to by wic ograniczenie racjonalne41.
Jak to zostao

wyej

wykazane,

zdaniem

Opiniujcego,

adne

z wprowadzanych regulacji nie zrealizuj gwnego celu Rozporzdzenia

zmieniajcego.
ZASADA ZAUFANIA OBYWATELI DO PASTWA I ZASADA SPRAWIEDLIWOCI SPOECZNEJ
Z

punktu

widzenia

przedmiotowych

rozwaa

nad

Rozporzdzeniem

zmieniajcym zasada zaufania obywateli do pastwa bdzie rozpatrywana

cznie z nakazem sprawiedliwoci spoecznej. Trybuna Konstytucyjny
w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 17/12 wskaza,
e zasada zaufania obywatela do pastwa i stanowionego przez nie prawa nie jest
tosama z zasad poprawnej legislacji, mimo e obie su osigniciu pewnoci
prawa, ktra jest konstytucyjn wartoci42.
Na wstpie naley podkreli, i ustawodawca powinien pozostawa w zgodzie
z klauzul demokratycznego pastwa prawnego i uwzgldnia przy kolejnych

Zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sfer praw czowieka w Konstytucji RP, Krakw
1999, s. 136 i powoana tam literatura
42 Por. wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/21
41

20

modyfikacjach stanu prawnego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodzi

on do chwili wejcia w ycie nowych uregulowa. Demokratyczne pastwo
prawne oznacza pastwo, w ktrym objte jest ochron zaufanie obywatela
do pastwa i stanowionego przez nie prawa43.
W doktrynie podkrela si, e Konstytucja RP czy zasad demokratycznego
pastwa prawnego ze sprawiedliwoci spoeczn44. Prawnym i sprawiedliwym
ma by nie jakiekolwiek pastwo, lecz tylko demokratyczne. Nie jest to zatem
jedynie zasada publicznego prawa gospodarczego, lecz caego systemu prawa,
co wynika z jej oglnego, ustrojowego charakteru45.
Sprawiedliwo spoeczna wyraana jest w takich wartociach, jak: tworzenie
warunkw

zdrowego

stabilnego

rozwoju

gospodarczego,

zachowanie

rwnowagi budetowej, prawo obywateli i ich wybranych przedstawicieli

do ustalania kierunkw i priorytetw polityki spoecznej oraz gospodarczej,
a take rwno praw czy solidarno spoeczna46. W zakresie dotyczcym
przedmiotowych rozwaa, najwaniejsze jest sprawne rozdysponowanie
czstotliwoci bez naruszania praw adnego z uczestnikw aukcji. Takie
rozwizanie zapewnioby stabilny rozwj caej brany telekomunikacyjnej,
co w konsekwencji pozwolioby na szybk realizacj inwestycji w infrastruktur
telekomunikacyjn.

Ustawodawca

powinien

zapewni

przestrzeganie

sprawiedliwoci spoecznej w trakcie rozwoju gospodarczego korzystajc

z rnych instrumentw, nie tylko o charakterze prawnym. To na nim spoczywa
obowizek odpowiedniego sterowania procesami gospodarczymi. Powinien
on bra pod uwag rne czynniki i zjawiska cile ze sob powizane47.
Istotne z punktu widzenia przedmiotowych rozwaa jest jednak to,
i gruntowna zmiana zasad zakoczenia trwajcej Aukcji w aden sposb nie
realizuje zasady zaufania obywateli do pastwa i stanowionego przez nie prawa
Wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 40
Zob. W. Sokolewicz, Komentarz do art.2, s. 56; zob. te B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej., Legalis
45 T. Zieliski, Klauzule generalne w nowym porzdku konstytucyjnym, Pastwo i Prawo 2001, z. 4, s. 141
46 Zob. Wyrok TK z 5 wrzenia 2006 r., sygn. akt K 51/05, OTK, seria A, nr 8, poz. 100, LEX nr 208357;
Wyrok TK z dnia 24 padziernika 2005 r., sygn. akt P 13/04, OTK-A 2005, nr 9, poz. 102, LEX nr 165358;
Orzeczenie TK z 25 lutego 1997 r., sygn. akt K 21/95, OTK 1997, Nr 2, poz. 23
47 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Legalis
43
44

21

oraz zasady sprawiedliwoci spoecznej. Naley raz jeszcze podkreli,

e bezpieczestwo prawne jednostki zwizane z pewnoci prawa powinno
umoliwia przewidywalno dziaa organw pastwa, a take prognozowanie
dziaa wasnych. Zmiany powinny by sformuowane w sposb poprawny, jasny
i precyzyjny oraz zapewnia przewidywalno skutkw ich zastosowania. Przy
zmianie prawa, prawodawca narusza te wartoci wtedy, gdy jego rozstrzygnicie
jest dla jednostki zaskoczeniem, poniewa w danych okolicznociach nie moga
go przewidzie. Szczeglnie, dzieje si tak wtedy, gdy przy wprowadzaniu zmian
prawodawca mg przypuszcza, e gdyby jednostka przewidywaa zmian
prawa, inaczej zadecydowaaby o swoich sprawach48.
Rozporzdzenie zmieniajce podwaa rwnie cel realizacji dyrektyw unijnych,
ktre

leay

podstaw

wprowadzenia

zarwno

ustawy

Prawo

telekomunikacyjne, jak i wydanego na jej podstawie Rozporzdzenia z 2013.

Na gruncie demokratycznego pastwa prawnego, skrajn postaci wykadni
wadliwej jest taka, ktra dla pewnej grupy osb, bdcej beneficjentami, stwarza
sytuacj, gdy nigdy nie mog z tej regulacji skorzysta. Tym samym, stwarza
pozr istnienia prawa49.
Nowy sposb zakoczenia aukcji wprowadzany w trakcie jej trwania, nie
bdzie wic istotnym instrumentem ochrony interesw uczestnikw aukcji.
Moe spowodowa, nieprzewidziane przez Ustawodawc, skutki polegajce
na tym, e to przypadek, a nie przejrzyste, obiektywne i zgodne z prawem
zasady prowadzenia aukcji, zadecyduj o tym, ktry z uczestnikw kupi
czstotliwoci za kwoty z ostatniej rundy, a ktry bdzie musia bra udzia
w rundzie dodatkowej.
Majc na uwadze powysze rozwaania, Rozporzdzenie zmieniajce
narusza zasad demokratycznego pastwa prawnego okrelon w art. 2
Konstytucji RP. Zasadne jest ponowne wskazanie, i to na ustawodawcy
ciy obowizek tworzenia przepisw prawa moliwie najbardziej
Zob. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, Pastwo i Prawo 1991, z. 8, s. 8-9).
W rozstrzygniciu na tle kodeksu postpowania cywilnego i kodeksu cywilnego.; zob. Wyrok TK z dnia
9 czerwca 2003 r., sygn. akt. SK 5/03, OTK ZU 2003, seria A, nr 6, poz. 50; Wyrok TK z dnia 1 wrzenia
2006 r., sygn. akt SK 14/05, OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 97
48
49

22

okrelonych w danym wypadku, zarwno pod wzgldem ich treci,

jak i formy przy zachowaniu zgodnoci z przepisami Konstytucji RP, ustaw
oraz

wicego

Ten postulat

Rzeczpospolit
zakresie

zmian

Polsk

prawa

wprowadzanych

midzynarodowego.
Rozporzdzeniem

zmieniajcym nie zosta speniony. Przeprowadzona analiza wskazuje

na niezgodno z wynikajcymi z art. 2 Konstytucji RP: zasad zaufania
obywateli do pastwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasad
sprawiedliwoci spoecznej.
2. OCENA ZGODNOCI ROZPORZDZENIA ZMIENIAJCEGO Z ART. 7 KONSTYTUCJI RP
Wtpliwoci Opiniujcego budzi fakt, i w Rozporzdzeniu zmieniajcym
zostay uregulowane kwestie zastrzeone dla Prezesa UKE. Wymaga
rwnie rozwaenia, pod ktem zgodnoci z Konstytucj RP, czy materia
uregulowana w Rozporzdzeniu zmieniajcym mieci si w zakresie spraw
przekazanych do uregulowania na podstawie art. 120 Pt. W ocenie
Opiniujcego, istotne jest take rozpatrzenie, w odniesieniu do zasad
konstytucyjnych, gwnego celu Rozporzdzenia.
2.1.

ZASADA LEGALIZMU

Podstawowym zaoeniem demokratycznego pastwa prawnego jest zasada

legalizmu, zgodnie z ktr na organy wadzy publicznej zosta naoony
obowizek dziaania na podstawie i w granicach prawa. Zasad legalizmu naley
odczytywa cznie z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zasad legalizmu wyraona jest w art. 7 Konstytucji RP, ktry stanowi, e organy
wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa. W doktrynie
podkrela si, i legalizmem dziaania wadzy publicznej mona nazwa stan,
w ktrym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijaj one aktywno na postawie
i w granicach prawa50. Efektem postpowania organw wadzy publicznej jest
wydawanie rozstrzygni w przepisanej przez prawo formie, na naleytej
podstawie prawnej i w zgodnoci z wicymi dany organ przepisami
W. Sokolewicz, Komentarz do art. 7 Konstytucji RP [w] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
t. V, s. 5
50

23

materialnymi. Zasada legalizmu nakada na organy ustawodawcze obowizek

formuowania przepisw w stanowionych ustawach w zgodnoci z przepisami
Konstytucji51
Zasada legalizmu nakazuje organom wadzy publicznej dziaanie na podstawie
i w granicach prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP kompetencji organw
wadzy publicznej nie wolno domniemywa ani te dokonywa ich wykadni
rozszerzajcej52 Trybuna Konstytucyjny wskazuje, e w stosunku do organw
wadzy publicznej nie naley stosowa zasady, e co nie jest zakazane, jest im
dozwolone, lecz stosowanie zasady wrcz odwrotnej co nie jest dozwolone, jest
zakazane53 Kompetencja kadego organu wadzy publicznej naley opiera
na wyranie sformuowanym przepisie prawnym.
Rozporzdzenie zmieniajce zostao wydane na podstawie art. 120 Pt zgodnie
z ktrym Minister waciwy do spraw cznoci okreli, w drodze rozporzdzenia,
tryb ogaszania przetargu, aukcji oraz konkursu zapewniajcy waciwe
poinformowanie

podmiotw

zainteresowanych

uzyskaniem

rezerwacji

czstotliwoci, a take 1) szczegowe wymagania co do treci ogoszenia

i zawartoci dokumentacji, 2) warunki i tryb organizowania, przeprowadzania
i zakoczenia przetargu, aukcji oraz konkursu ()kierujc si potrzeb
zapewnienia

obiektywnych,

przejrzystych

niedyskryminujcych

adnego

uczestnika warunkw przetargu, aukcji oraz konkursu, jak rwnie przejrzystych

warunkw podejmowania rozstrzygni.
W uzasadnieniu projektu Rozporzdzenia zmieniajcego projektodawca czytamy,
e w zwizku z faktem, i czstotliwoci oraz zasoby orbitalne, jako dobro rzadkie
winny by udostpniane przez pastwo w szybkich i efektywnych procedurach oraz
jednoczesnym brakiem w tym zakresie rozwiza prawnych, zarwno na poziomie
ustawowym jak i przepisw wykonawczych, powstaa konieczno wypenienia
istniejcej luki prawnej w tym zakresie. Tak wic, celem wprowadzenia

Zob. Wyrok TK z dnia 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK-A 2006, nr3, poz. 32
Zob. Wyroki TK z: dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. akt. K 11/02 i z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt
14/02
53 Zob. Wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK ZU 2002, seria A, nr, poz. 34
51
52

24

Rozporzdzenia zmieniajcego jest uzupenienie luki prawnej, ktra istnieje

zarwno w rozporzdzeniu jak i ustawie.
Trybuna Konstytucyjny, wielokrotnie podkrela, e rozporzdzenie ma
charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej
wykonania. Oznacza to m.in., e: po pierwsze, rozporzdzenie powinno by wydane
na podstawie wyranego, tj. nie opartego na domniemaniu ani wykadni
celowociowej, szczegowego upowanienia ustawy w zakresie okrelonym
w upowanieniu, w celu wykonania ustawy; po drugie, akt ten oprcz
niesprzecznoci z aktem ustawodawczym, na podstawie ktrego zosta wydany,
nie moe te by sprzeczny z normami konstytucyjnymi, a take z wszelkimi
obowizujcymi aktami ustawodawczymi, ktre w sposb bezporedni lub poredni
reguluj materie bdce przedmiotem rozporzdzenia; po trzecie, jeeli
rozporzdzenie ma okreli tryb postpowania, to powinno to zrobi tak,
aby zachowana bya spjno z postanowieniami ustawy; po czwarte, brak
stanowiska ustawodawcy w danej sprawie musi by interpretowany jako
nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej"54.
Naley jednak zwrci uwag, e nie mona, zgodnie z przepisami Konstytucji RP,
wypenia luki ustawowej rozporzdzeniem. W akcie podustawowym nie mona
regulowa sprawy nieobjtej treci przepisw ustawy55. Takie dziaanie
ustawodawcy naley traktowa jako naruszenie prawa proceduralnego w toku
procesu prawotwrczego, ktre prowadzi do naruszenia art. 2, 7 oraz 92 ust. 1
Konstytucji RP.
Artyku 92 ust. 1 Konstytucji RP okrela wymagania, jakim winny odpowiada
rozporzdzenia. Przepis ten stanowi, e rozporzdzenia mog by wydawane
tylko na podstawie szczegowego upowanienia zawartego w ustawie i w celu
jej wykonania. Upowanienie ma charakter szczegowy pod wzgldem
podmiotowym, przedmiotowym i treciowym. W analizowanej regulacji
Rozporzdzenie zmieniajce zostao wydane z przekroczeniem delegacji
ustawowej.

54
55

Zob. Wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. akt U 1/03, OTK ZU 2004, seria A, poz. 60
Zob. Wyrok TK z dnia31 marca 2009 r., sygn. akt K 28/08, OTK-A 2009, nr 3, poz.28,

25

Artyku. 116 ust. 6 ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowi, e aukcj

przeprowadza Prezes UKE, za art. 118 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne
przyznaje Prezesowi UKE kompetencje do okrelenia w dokumentacji warunkw
uczestnictwa w przetargu, aukcji albo konkursie oraz wymaga, jakim powinna
odpowiada oferta, a take kryteria oceny ofert. Kompetencje przyznane przez
ustaw s wyrane i jednoznaczne.
W przedmiotowej sprawie doszo do domniemania kompetencji Ministra
Administracji i Cyfryzacji, i w konsekwencji, do uregulowania materii dotyczcej
warunkw uczestnictwa w aukcji, ktra winna by uregulowana w ustawie.
Minister Administracji i Cyfryzacji podj w istocie czynnoci, ktre ustawa
zastrzega wycznie dla Prezesa UKE. Rozporzdzenie zmieniajce wypenio
luk prawn i samodzielnie uregulowao materi ustawow. Trybuna
Konstytucyjny niejednokrotnie wskazywa, e zakres regulowany aktem
wykonawczym nie moe wykracza poza materi ustawow56
Jednym z aspektw zasady legalizmu jest zakaz narusze prawa proceduralnego
przez organ w toku procesu prawotwrczego57. Trybuna Konstytucyjny
w swoim orzecznictwie zwraca jednak uwag, e rozporzdzenie swoj regulacj
ma wykonywa ustaw, a zatem konkretyzowa jej przepisy, a nie uzupenia j
w sposb samoistny, regulujc kwestie pominite przez ustawodawc 58. Naruszenie
celu ustawy przez rozporzdzenie jest rwnoznaczne z wykroczeniem poza
zakres delegacji ustawowej, poniewa przepisy wykonawcze musz pozostawa
w zwizku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiza
ustawowych59. Rozporzdzenie zmieniajce w odniesieniu do trwajcej Aukcji
zostao wprowadzone z pominiciem celu oraz warunkw okrelonych
w art. 120 Pt, ktre polegaj na zapewnieniu obiektywnych, przejrzystych
i niedyskryminujcych adnego uczestnika warunkw przetargu, aukcji oraz
konkursu, jak rwnie przejrzystych warunkw podejmowania rozstrzygni.

Zob. wyrok z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56
Zob. Wyroki TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt. K 20/01, oraz z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt. K
4/06
58 zob. wyrok z 19 czerwca 2008 r., sygn. P 23/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 82
59 Zob. K. Dziaocha, Komentarz do art. 92 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L.
Garlicki, Warszawa 2007, t. II, s. 29-30 i wskazane tam orzecznictwo
56
57

26

Trzeba po raz kolejny podkreli, e przepisy podustawowe, wydane

z upowanienia ustawy i w celu jej wykonania, maj stanowi jedynie
dopenienie tych podstaw, zawierajc szczegowe, niezasadnicze elementy
regulacji prawnej. Minister nie moe wic w sposb dowolny ksztatowa
treci obowizujcych norm, poniewa takie dziaanie nie jest dziaaniem
na podstawie i w granicach prawa. Rozporzdzenie zmieniajce poprzez
uregulowanie w sposb samoistny materii niewskazanej w delegacji
ustawowej narusza zasad legalizmu wynikajc z art. 2 i 7 Konstytucji RP.
3. OCENA

ZGODNOCI

ROZPORZDZENIA

ZMIENIAJCEGO Z ART.

22

W ZW. Z ART.

20

KONSTYTUCJI RP
ZASADA WOLNOCI DZIAALNOCI GOSPODARCZEJ
Problematyka wolnoci dziaalnoci gospodarczej na gruncie obowizujcej
Konstytucji RP uregulowana jest w art. 20 oraz w art. 22. Zasad t naley
odczytywa cznie z obydwu artykuw, bowiem dopiero cznie wyznaczaj
przedmiot i granice wolnoci gospodarczej. Analiza orzecznictwa Trybunau
Konstytucyjnego wskazuje, e wolno prowadzenia dziaalnoci gospodarczej
rekonstruowana cznie z art. 20 oraz 22 Konstytucji RP- stanowi nie tylko
norm prawa przedmiotowego i zasad ustroju gospodarczego. Jest ona rwnie
podstaw konstytucyjnego prawa podmiotowego do podjcia oraz wykonywania
dziaalnoci gospodarczej60.
Artyku 20 Konstytucji RP wskazuje, e spoeczna gospodarka rynkowa
ma stanowi podstaw porzdku prawnego. Natomiast tre art. 22 Konstytucji
RP reguluje dopuszczalno i przesanki ogranicze wolnoci dziaalnoci
gospodarczej. Jednym przepisem, w ktrym wyranie zagwarantowane jest

Wyrok TK z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt SK 35/08, OTK 2/1/A/2010, korzystajcy z tej wolnoci
podejmuje podstawowe decyzje w kilku kwestiach: podjciu dziaalnoci w okrelonej dziedzinie; o
sprecyzowaniu przedmiotu dziaalnoci; doborze i ksztatowaniu formy prawno-organizacyjnej
dziaalnoci; sposobach i zakresie prowadzenia dziaalnoci, w tym dziaalnoci w sferach: kontraktowej,
konkurowania, koncentracji i inwestowania; ograniczeniu, zawieszeniu albo zaprzestaniu prowadzenia
dziaalnoci zob. Wyrok TK z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt SK 35/08, OTK-A 2010, Nr 1, poz. 2; zob. te M.
Zdyb, Dziaalno gospodarcza i publiczne prawo gospodarcze, Krakw 2002, s. 46 i n.
60

27

istnienie tej wolnoci, jest wanie art. 20 Konstytucji RP61. Wolno t naley
rozumie jako jeden z filarw spoecznej gospodarki rynkowej stanowicej
podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ona
wolno wyboru dziaalnoci gospodarczej oraz wolno wykonywania danej
dziaalnoci gospodarczej62.
Warto podkreli, e Trybuna Konstytucyjny wie art. 22 Konstytucji RP
ze swobod podejmowania i prowadzenia dziaalnoci, ktrej zasadniczym celem
jest osignicie zysku63. Pojcie wolnoci dziaalnoci gospodarczej wizane jest
ze sfer dziaalnoci ekonomicznej czowieka i oznacza wolno od nadmiernej
ingerencji wadzy publicznej w t dziaalno64. W doktrynie przewaa pogld,
zgodnie z ktrym ochrona wolnoci dziaalnoci gospodarczej powizana jest
z zakazem ich arbitralnej dyskryminacji65. Niekiedy Trybuna wprost wskazuje,
e elementem tak rozumianej wolnoci dziaalnoci gospodarczej jest swoboda
kontraktowa66.
Warte podkrelenia jest jednak to, i natura wolnoci dziaalnoci gospodarczej
ma specyficzne cechy, ktre pozwalaj na poddawanie jej ograniczeniom.
Ograniczenia wolnoci dziaalnoci gospodarczej mog przybiera rne postaci.
W paszczynie formalnej, artyku 22 wymaga, aby ograniczenia wolnoci
dziaalnoci

gospodarczej

byy

ustanawiane

tylko

drodze

ustawy.

W paszczynie materialnej, aby ustanawiane byy jedynie ze wzgldu na wany

interes publiczny67.
Wymg zachowania formy ustawy pozwala na rozdzielenie normowanych
materii pomidzy ustawy i akty wykonawcze. W orzecznictwie podkrela si,
Zob. L. Garlicki, Komentarz do art. 20, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L.
Garlicki, Warszawa 2007, t. V, s. 8-9
62 A. Ba [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2
kwietnia 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocaw 1998, s. 58
63 Wyrok TK z dnia 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK 2004, nr 6, poz. 56, LEX nr 119013
64 C. Kosikowski, Wolno gospodarcza w prawie polskim, Warszawa 1995, s. 215; zob. te E.K. Czech, M.
Marcinkiewicz, Ograniczanie wolnoci dziaalnoci gospodarczej na obszarach Natura 2000, [w:]
Problemy wdraania systemu Natura 2000 w Polsce, red: A. Kamierska-Patrzyczna, M.A. Krl, Szczecin
dPozna 2013, s. 497 i n.
65 J. Ciapaa, Konstytucyjna wolno dziaalnoci gospodarczej w Rzeczypospolitej Polskiej, Szczecin 2009,
s. 268
66 Wyrok TK z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 26/09, OTK-A 201, nr 3, poz. 18, LEX nr 824078
67 Zob. L. Garlicki, Komentarz do art. 22, s. 10-12
61

28

e w odniesieniu do wolnoci dziaalnoci gospodarczej wydaje si niewtpliwe,

i ustawa moe zawiera upowanienia do regulacji w aktach wykonawczych 68.
Konieczne jest wtedy, aby ustawa zawieraa wszystkie niezbdne elementy
ograniczenia danego prawa lub wolnoci, tak aby na podstawie przepisw
ustawy dao si wyznaczy kompletny zakres tego ograniczenia69.
Moliwo ogranicze wolnoci gospodarczej uzasadnia wspomniany wany
interes publiczny70. Konstytucja nie definiuje tego pojcia. W orzecznictwie
Trybunau Konstytucyjnego i w doktrynie przyjmuje si, e pojcie to obejmuje
bezpieczestwo pastwa, porzdek publiczny, ochron rodowiska, zdrowia
publicznego

oraz

moralnoci

publicznej71.

Zarwno

doktrynie,

jak i orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego przesanka "wanoci" interesu

publicznego utosamiana jest z zasad proporcjonalnoci, co oznacza, e cel
regulacji ustawowej powinien znajdowa uzasadnienie w konstytucyjnej
aksjologii,

rodki

powinny

pozostawa

odpowiedniej

proporcji

do zamierzonego rezultatu72.
Przyjmujc, e art. 22 wyraa konkretne prawo podmiotowe, ktre w zwizku
z art. 20 zyskuje szczegln rang, to wtpliwa wydaje si by wykadnia
Konstytucji RP pozwalajca ustawodawcy zwykemu swobod likwidowania
wolnoci dziaalnoci gospodarczej. Rozporzdzenie zmieniajce wprowadza
ograniczenia dziaalnoci gospodarczej w zakresie tworzenia infrastruktury
telekomunikacyjnej oraz wiadczenia usug telekomunikacyjnych. Jak zostao
wskazane w niniejszej opinii, skutki prawne wprowadzanego Rozporzdzenia
zmieniajcego odnosi si bd w szczeglnoci do trwajcej ju od padziernika
2014 r. Aukcji na czstotliwoci 800 MHz i 2,6 GHz. Gospodarcza dziaalno
telekomunikacyjna podmiotw biorcych udzia w trwajcej Aukcji zostanie
ograniczona poprzez skrcenie czasu trwania aukcji i modyfikacj warunkw
dotyczcych jej zakoczenia.
Zob. L. Garlicki, Komentarz do art. 22, s. 13 i wskazane tam orzecznictwo
Zob. L. Garlicki, Komentarz do art. 31 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L.
Garlicki, Warszawa 2007, t. III, s. 20-21 i wskazane tam orzecznictwo
70 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Legalis
71 L. Garlicki, Przesanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolnoci na tle orzecznictwa Trybunau
Konstytucyjnego, Pastwo i Prawo 2001, z. 10, s. 5 i n.
72 Zob. L. Garlicki, Komentarz do art. 22, s. 15; zob. te Wyrok TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. K. 33/98,
OTK ZU nr 4/1999, poz. 71
68
69

29

W doktrynie podkrela si, e o znaczeniu prawnym poszczeglnych przepisw

konstytucyjnych decyduje ich tre. Umiejscowienie redakcyjne naley traktowa
jako wskazwk pomocnicz. Umieszczenie art. 22 w Rozdziale I dotyczcym
zasad ustrojowych, podkrela rang wolnoci gospodarczej jako kluczowego
elementu ustroju gospodarczego.
Niezgodne z art. 22 w zw. z art. 20 Konstytucji RP s proponowane zmiany
w

zakresie

ograniczenia

telekomunikacyjnej

prowadzenia

poprzez

istotn

gospodarczej
ingerencj

dziaalnoci

polegajc

na

wprowadzeniu ograniczenia czasu trwania Aukcji.

Rozporzdzenie zmieniajce, zdaniem Opiniujcego, przekracza granice
upowanienia zawartego w ustawie, poniewa delegacja ustawowa
nie przewidywaa wprowadzenia w drodze rozporzdzenia mechanizmu
ograniczania czasu trwania aukcji. W ten sposb, rozporzdzenie zyskao
autonomiczny charakter w stosunku do ustawy. Jednoczenie, na gruncie
Rozporzdzenia

zmieniajcego

wprowadzone

zostao

ograniczenie

wolnoci telekomunikacyjnej dziaalnoci gospodarczej. W analizowanej

sytuacji zachodzi niezgodno z art. 22 Konstytucji RP.

VI.
I.

K ONKLUZJE
Rozporzdzenie z dnia 23 wrzenia 2015 r. art. 2 Konstytucji RP
i wyinterpretowane z niego zasady: lex retro non agit oraz poprawnej
legislacji poprzez niezastosowanie odpowiedniej

vacatio

legis

w sytuacji.
II.

Efekt w postaci zakoczenia Aukcji, jaki chce osign Minister, nie

mona uzna za proporcjonalny do ciarw zwizanych z ingerencj
w uksztatowan sytuacj prawn uczestnikw Aukcji. Ustanawianie
nieproporcjonalnych dla jego celw, ogranicze stanowi naruszenie
zasady proporcjonalnoci wynikajcej z art. 2 Konstytucji RP.

III.

Przeprowadzona analiza wskazuje na niezgodno z wynikajcymi

z art. 2 Konstytucji RP: zasad zaufania obywateli do pastwa
30

i stanowionego przez nie prawa oraz zasad sprawiedliwoci

spoecznej poprzez gruntown zmian zasad zakoczenia trwajcej
Aukcji, czego podmioty biorce udzia w Aukcji, w momencie
podejmowania decyzji o uczestnictwie, nie mogy przewidzie
IV.

Rozporzdzenie

przekracza

granice

upowanienia

zawartego

w ustawie poprzez uregulowanie w sposb samoistny materii

niewskazanej w delegacji ustawowej, przez co narusza zasad
legalizmu wynikajc z art. 2 i 7 Konstytucji RP.
V.

Niezgodne z art. 22 w zw. z art. 20 Konstytucji RP s proponowane

zmiany

dziaalnoci

zakresie

ograniczenia

telekomunikacyjnej

prowadzenia

poprzez

istotn

gospodarczej
ingerencj

polegajc na wprowadzeniu ograniczenia czasu trwania Aukcji.

Prof. dr hab. Marek Chmaj

31