Piotr Szreniawski

Notatki z filozofii administracji

Think Tank Nauk Administracyjnych

Wyd. Piotr Szreniawski

ISBN 978-83-60948-41-5
Lublin 2013

Spis treci
Wstp..................................................................................................................................... 3
Filozofia a administracja ....................................................................................................... 4
Przypadkowo w administracji .......................................................................................... 10
Czas w administracji ........................................................................................................... 15
Konkurencja w administracji publicznej ............................................................................. 21
czenie administracji......................................................................................................... 26
Skale mikro, mezo i makro funkcjonowania administracji ................................................. 30
Emocje w administracji ....................................................................................................... 35
Oglna charakterystyka nieporozumienia administracyjnego ............................................ 41
Choroby a administracja...................................................................................................... 47
Charyzma a polityka administracji ...................................................................................... 51
Rodzina - aspekty filozoficznoadministracyjne .................................................................. 56
Nasycenie informacyjne w administracji ............................................................................ 62
Inno a inicjowanie zmian w administracji ....................................................................... 67
Administracja jako zniewolenie .......................................................................................... 72
Pojcie administracji przewidujcej .................................................................................... 77
Przewidywanie odpowiedzialnoci w administracji ........................................................... 82
Zen w administracji ............................................................................................................. 87
Zakoczenie ........................................................................................................................ 92

Wstp
Zebrane tu artykuy nale do ksztatujcej si subdyscypliny nauk
administracyjnych, czyli do filozofii administracji. Dziedzina ta zajmowa si ma
zagadnieniami o znaczeniu podstawowym dla zrozumienia administracji. Zawarte w
niniejszym zbiorze teksty byy rozproszone i trudno dostpne. Pierwotnie ten zbir zosta
dokonany na wasny uytek, jednak uznaem, e nie zaszkodzi go udostpni publicznie, w
ramach dziaalnoci Think Tanku Nauk Administracyjnych, propagujcego badania nad
administracj.
Piotr Szreniawski

Filozofia a administracja
Definiowanie zarwno filozofii, jak i administracji napotyka pewne trudnoci,
zwizane choby z rnymi sposobami ich postrzegania czy z istniejcymi
rozbienociami dostrzegania istnienia lub nie zagadnie filozoficznych albo
administracyjnych w poszczeglnych zjawiskach. Jeli za podstaw rozumienia pojcia
filozofii przyjmiemy jej ujmowanie jako mio mdroci, za za istot administracji
suenie ogowi, to z jednej strony zauwaymy pewne podobiestwa, wynikajce choby
z oglnikowoci przywoanych pogldw, z drugiej za dostrzeemy wiele nasuwajcych
si pyta, dotyczcych czy to precyzji tak sformuowanych uoglnie, czy to trafnoci tych
opisw w konkretnych przypadkach.
Definiowanie poj suy zarwno dziaalnoci praktycznej, jak i budowaniu teorii.
Filozofia zwykle kojarzona jest z jak najbardziej teoretycznymi rozwaaniami, za
administracja z zaatwianiem konkretnych spraw. Jeli jednake spojrzymy na praktyczn
stron filozofii, ktry moemy nazywa filozofowaniem, zauwaymy analogi do
administrowania, czyli wykonywania czynnoci z zakresu administracji. Teoretyczne
podejcie do administracji moe da rezultaty w postaci dzie z zakresu nauk
administracyjnych, co przywouje tradycyjny sposb ujmowania filozofii jako nauki w
ogle. Poza tym jedna z nauk administracyjnych, dotyczca najoglniejszych spraw
administracyjnych, moe by nazywana filozofi administracji, co jak najbardziej czy te
dwie dziedziny dziaalnoci.
Filozofia administracji moe by uznawana za odrbn nauk, zajmujc si
oglnymi problemami sensu istnienia administracji czy te znajdowaniem innych
gbszych treci zwizanych z administracj i administrowaniem. Z drugiej strony filozofia
administracji moe by take jedn z gazi filozofii, obok np. filozofii sportu czy filozofii
prawa. Poczenie zagadnie filozofii i administracji w postaci filozofii administracji
wydaje si najprostszym sposobem poczenia ich dowiadcze czy wyodrbnienia
problemw je czcych.
Odwrotnym sposobem spojrzenia na elementy czce administracj i filozofi jest
spojrzenie na filozofi z perspektywy procesu administrowania. Instytucje naukowe,
zwizane z uprawianiem filozofii, mog by opisywane czy to jako zakady publiczne, czy
jako przykady funkcjonowania ukadw kierownik podwadni, czy w kontekcie
zarzdzania resortem nauki i szkolnictwa wyszego lub jego odpowiednikami. Dla
odpowiedniego funkcjonowania instytucji naukowych jednym z kluczowych zagadnie
wydaje si by prawidowe funkcjonowanie ich administracji, w postaci sekretariatw czy
dziekanatw, a take np. administracji zwizanej z funkcjonowaniem redakcji czasopism
naukowych czy z caym otoczeniem ksztatujcym warunki ycia filozofw.
Administrowanie wiedz z dziedziny filozofii, klasyfikowanie doktryn czy choby
uwzgldnianie w programach studiw czy badaniach poszczeglnych zagadnie, nazwisk
czy metod uprawiania filozofii moe by rozumiane jako proces administrowania w
filozofii w znaczeniu przenonym, jednake kiedy spojrzymy na wymiar praktyczny
organizacji ycia naukowego zwizanego z uprawianiem filozofii, choby w zakresie
dbania o budynki, ukadania planw zaj, nadawania stopni naukowych czy organizacji
konferencji, to z pewnoci moemy mwi take o administracji filozofii w znaczeniu
dosownym. Zwizane jest to jednake z rnymi sposobami posugiwania si pojciem
filozofia, czy to rozumianej jako nauka czy to jako dostrzeganie zagadnie gbokich w
poszczeglnych zjawiskach. Rozrnienie podmiotowego i przedmiotowego sposobu
rozumienia pojcia administracji, czyli dostrzeganie w niej zespou ludzi i urzdze, albo
procesu zarzdzania sprawami publicznymi, moe by uznany za pewn analogi do
przywoanych sposobw rozumienia pojcia filozofii.
4

Refleksja filozoficzna zwizana z ocen spoeczestwa czy wiata czsto przybiera

posta refleksji nad zagadnieniami zwizanymi z administracj. Nie zawsze refleksja taka
wykorzystuje nazewnictwo zwizane z poszczeglnymi urzdami czy podmiotami
administrujcymi, jednake nie tylko tam, gdzie z punktu widzenia filozoficznego
opisywane s podmioty penice pewne funkcje we wadzy wykonawczej np. krlowie
czy dowdcy armii pojawiaj si zagadnienia czce administracj i filozofi.
Jeli krytyk filozoficzn biurokracji, bezdusznoci wadzy czy jej bdnych
zachowa uznamy za przykady spojrzenia zdystansowanego i dostrzegajcego gbszy
wymiar poszczeglnych zachowa ludzi, to dziaalno administracji moe by uznana za
przykad nie tylko praktycznoci, ale take umoliwiania funkcjonowania filozofw w
ramach spoeczestwa. Zastosowanie administracyjnego kryterium skutecznoci do oceny
filozofii skania do wnioskw, e filozofia powinna by przydatna, i suy ludziom np. do
rozwijania intelektu czy do rozwizywania trudnych problemw, w innym przypadku
bdzie to wiadczyo o jej zbdnoci.
Ocena zarwno administracji z punktu widzenia filozofii, jak i filozofii z punktu
widzenia administracji opiera si moe na rnych kryteriach. Dorobek nauk
administracyjnych na temat kontroli, jak i rozwijane przez filozofi metody mylenia
krytycznego ukazuj podobiestwo procesw mylowych wyznaczania i stosowania tyche
kryteriw. Lecz nie tylko wzajemna ocena czy opis jednej dziedziny za pomoc jzyka
dziedziny drugiej mog by elementem je czcym. Rwnie stosunek filozofii i
administracji do innych zagadnie w wielu przypadkach ukazywa moe midzy nimi
analogie1.
Moemy mwi o filozofii zwizanej z danym krgiem kulturowym, filozofii
danego narodu czy okresu, jak i wskazywa na poszczeglne miejsca czy instytucje
zwizane z jej rozwojem. Podobnie w przypadku administracji, rne kraje czy orodki
wadzy odznacza si mog wasnymi cechami charakterystycznymi, ale te wpywa na
siebie wzajemnie. Zarwno dla filozofii, jak i dla administracji wielkie znaczenie maj
takie zjawiska, jak jzyk czy wynalazki techniczne, np. papier lub internet. Filozofia i
administracja wspksztatuj obraz rzeczywistoci, ale take s przez t rzeczywisto
formowane. Stan filozofii i administracji danego pastwa, jak i zrnicowanie ich rl w
danej kulturze mog by ilustracj wskazujc zarwno poziom rozwoju tego pastwa, jak
i niektre jego cechy charakterystyczne. Harmonijne wspistnienie ycia
administracyjnego i filozoficznego w konkretnym spoeczestwie zwykle zwizane jest
zarwno z prawidowym ustrojem i dziaalnoci administracji i szlachetnej, a
jednoczenie nie oderwanej od rzeczywistoci filozofii, jak i z oglnym dobrobytem
pastwa.
Filozofia polska korzysta z dorobku myli niemieckojzycznej czy francuskiej,
podobnie jak polska administracja, rwnie w duej mierze w tamtych kulturach
znajdujca wzorce. Filozofia swoje podstawy znajduje w staroytnej myli greckiej, gdy
wiele kategorii tworzcych wspczesne sposoby postrzegania administracji rodzio si w
staroytnym Rzymie jednake nie naley ogranicza si do takich uproszcze, lecz
naley dostrzega duo bardziej zoone wpywy. Staroytna myl ustrojowa uksztatowaa
wspczesne spojrzenie na relacje midzy pastwem a spoeczestwem, std w duym
stopniu wpywa take na wyobraenia na temat spoecznych funkcji administracji. Zwykle
naley dostrzega jednoczesny rozwj filozofii i administracji tam, gdzie kwity
poszczeglne kultury lub cywilizacje. Warunki ycia czowieka w duym stopniu
wpywaj zarwno na obraz filozofii, jak i administracji danego kraju i danych czasw.
1

A. Ba, W sprawie jakoci dziaa organw administracji publicznej w demokratycznym pastwie prawa,
[w:] Jako administracji publicznej, red. J. ukasiewicz, Wydawnictwo Towarzystwa Naukowego
Organizacji i Kierownictwa - Oddzia w Rzeszowie, Rzeszw 2004, str. 57.

Nawet rozrnienie na bardziej nakierowan na praktyk administracj i bardziej oderwan

od rzeczywistoci filozofi przestaje by tu aktualne, jako e najczciej dominuje tu
podobiestwo rozwoju filozofii i administracji w czasach dobrobytu i ich wypacze w
okresie dekadencji. Czynniki ekonomiczne, kulturowe, polityczne czy nawet klimatyczne
w duej mierze wpywaj na losy tak filozofii, jak i administracji, ukazujc w ten sposb
kolejny czcy je wymiar.
Postrzeganie administracji w caoci, jak i badanie wybranych jej elementw moe
by zwizane z refleksj filozoficzn. Pord dziedzin nauki, badajcych problemy
zwizane zarwno z filozofi, jak i administracj, wymieni moemy choby takie, jak
filozofia prawa, nauki historyczne, nauki administracyjne. Doktryna nauki prawa
administracyjnego, jak i innych nauk badajcych administracj przynosi wiele przykadw
filozoficznego spojrzenia na administracj i na proces administrowania, ponadto zauway
naley, e poszczeglne pojcia obecne w literaturze nauk administracyjnych wywodz si
nie tylko z przepisw prawa administracyjnego, ale te ze wspczesnej i dawniejszej
myli filozoficznej.
Poszczeglne szkoy czy teorie z dziedziny administracji publicznej lub
zarzdzania publicznego, takie jak Total Quality Management czy New Public
Management take niejednokrotnie tworz swoiste filozofie, ktrymi kierowa si maj
kadry administracji poszczeglnych pastw. Rozumiane w ten sposb filozofie
zapoyczane mog by z sektora publicznego czy z doktryn rozwijajcych si w innych
krajach, ale take mog nie odwoywa si do dowiadcze i rozwaa zwizanych z
dziedzinami bliskimi praktyce administrowania, ale np. siga poprzez analogie do
zupenie innych dziedzin i do innych rde wiedzy, w tym rwnie do prac filozofw
staroytnych.
Pomijajc wzgldno i wieloznaczno zagadnie takich, jak dawno czy
wspczesno, zauway naley, e na faktyczne dziaania administracji publicznej prdy
filozoficzne oddziauj zwykle z pewnym opnieniem. Zwizane jest to nie tylko z
immanentnym konserwatyzmem administracji, ale take wynika z faktu, i zwykle siga
ona do wielu rde w sposb wtrny dopiero po ich zatwierdzeniu przez wadze
polityczne w formie aktw normatywnych. Procesy socjalizacyjne dotycz oczywicie tak
administracji jak i poszczeglnych urzdnikw, lecz gwna cz wiedzy teoretycznej,
zdobywanej przez osoby pracujce w administracji, nabywana jest w procesie ksztacenia,
w duej mierze bazujcego na rozwizaniach dawnych2. Zdobywanie praktycznych
umiejtnoci przez pracownikw administracji ju w trakcie ich pracy zawodowej w
ramach samego aparatu administracyjnego take zwykle bazuje na gromadzeniu
dowiadcze lub korzystaniu z dowiadcze starszych kolegw co rwnie jest
czynnikiem wpywajcym na pewne spowalnianie zachodzcych w administracji
przemian, w tym rwnie w zakresie przemian filozofii, ktr administracja si kieruje.
Z drugiej strony, administracja niejednokrotnie jest inicjatork przemian, czy te
choby realizatork przemian wprowadzanych przez ustawodawc w formie nowelizacji
przepisw prawa administracyjnego. Nowoczesno administracji publicznej ponadto
czona by moe z podkrelanym przez klasykw jej racjonalizmem i sprawnoci,
niejednokrotnie przejawiajc si w bezosobowoci, pomijaniu praw jednostki czy
bezdusznoci. Zauway naley, e owieceniowa racjonalno i kierowanie si wycznie
przepisami prawa w realizowaniu funkcji administracyjnych zawieraj w sobie znane ju
od staroytnoci choby w formie paremii summum ius summa iniuria zacztki krytyki
zbytniego zaufania do samych przepisw prawa. Niejednokrotnie wanie granice filozofii
prawa okazuj si pocztkami filozofii administracji choby tam, gdzie naley kierowa
2

Co nie musi by oceniane negatywnie. Pojcie dawnoci z jednej strony oznaczajce nieaktualno, z
drugiej odnosi si take do pewnoci, czy do sigania do rozwiza sprawdzonych.

si normami innymi, ni normy prawne. Ekspansywno zarwno przepisw prawa, jak i

wielu rnych dziedzin nauki, a take zdolno choby oglnego opisywania przez nie
bardzo rozlegych nawet obszarw tematycznych sugeruje, i trudno jest czasem znale
przykady cakowitego braku powizania konkretnych problemw z poszczeglnymi
narzdziami opisu, jednake w niektrych sytuacjach jednostka znajc poszczeglne
normy moe, a czasem powinna, postpowa wbrew nim3.
Filozoficzne aspekty poszczeglnych zagadnie, zwizanych z ustrojem czy
praktyk administrowania, takich jak decentralizacja, kryteria oceny administracji,
przewidywanie, zakres wolnoci gospodarczej czy te zakres regulacji
administracyjnoprawnej oraz filozoficzne czy te metanaukowe aspekty ich opisu take
zdaj si by argumentem za nierozdzielnoci dziedzin administracji i filozofii4. Stan taki
jednake nie wiadczy o braku samodzielnoci ktrej z obu dziedzin ani nie musi by
oceniany negatywnie, a wrcz przeciwnie, to brak okrelonej czy wiadomej filozofii w
dziaaniach administracji, lub brak zdolnoci administrowania wiedz z dziedziny filozofii
zwykle zwizane s z zachodzeniem zjawisk patologicznych.
Skoro wic administracja korzysta z niektrych dziaw filozofii, lub te czerpie z
wybranych fragmentw jej dorobku, to mona zastanowi si, jaka filozofia jest
odpowiednia dla administracji, ale te w jaki sposb administracja powinna korzysta z
dorobku filozofii. Dziaem filozofii, ktry w wielkim stopniu czy si z opisywaniem
pojcia dobra czy te z okrelaniem tego, co jest dobre, jak i z ocenianiem poszczeglnych
zachowa jako dobre lub nie, jest etyka. Jednake pojcie dobra rozumiane jest w
administracji take w znaczeniu prakseologicznym, czc si z takimi zagadnieniami, jak
skuteczno, posuszestwo wobec wadzy czy te przyjazno wobec obywatela5.
Wpywajc na sposb rozumienia pojcia dobrej administracji, filozofia sama
najchtniej zwykle korzysta z administracji okrelanej jako dobra z potocznego punktu
widzenia, czyli sprawnej i ekonomicznej, nie za przeronitej i aroganckiej. Zauway
jednake naley, e szczytowy rozwj filozofii, zwizany w duej mierze z tworzeniem
odpowiednich warunkw dla ycia filozofw, wynika w jakim stopniu z prawidowego
funkcjonowania aparatu pastwowego. Ani zbyt saba administracja, ani zbyt silnie
ingerujca w ycie jednostki nie wpywaj pozytywnie na rozwj nauk. Wpywy
administracji na organizacyjne formy uprawiania filozofii zatem powinny by
jednoczenie odpowiednio due aby mc zapewni filozofom bezpieczestwo i dostp
do materiaw potrzebnych dla prowadzenia bada, snucia rozwaa lub ksztacenia
przyszych pokole filozofw i odpowiednio mae, aby nie prowadzi do rozleniwienia
poszczeglnych badaczy czy bd caego rodowiska, czy te do uniemoliwienia
prowadzenia bada lub ogaszania godnych popularyzacji wynikw bada6.
Pamitajmy take, e poza etyk rwnie wiele innych dziaw filozofii, czy te
nauk, ktre pierwotnie byy uznawane za czci filozofii, takich jak fizyka lub
psychologia, s wykorzystywane w dziaaniach administracji, choby poprzez siganie do
dorobku tych dziedzin w celu zwikszenia skutecznoci dziaa administracji. Take
zagadnienia ontologiczne, zwizane z fundamentalnymi pytaniami, stawianymi choby w
czasie przeprowadzania gruntownych reform administracji, ale te w trakcie ksztacenia

G. L. Seidler, Doktryny prawne imperializmu, Lublin 1979, str. 131.

M. Janik, Polityka administracyjna a teoria organizacji i zarzdzania, [w:] Polityka administracyjna Administrative Policy, red. J. ukasiewicz, Wydawnictwo Towarzystwa Naukowego Organizacji i
Kierownictwa - Oddzia w Rzeszowie, Rzeszw 2008, str. 279.
5
P. Dutkiewicz, Problem aksjologicznych podstaw prawa we wspczesnej polskiej filozofii i teorii prawa,
Wydawnictwo Uniwersytetu Jagielloskiego, Krakw 1996, str. 57.
6
R. Rosa: Filozofia bezpieczestwa, Wydawnictwo Bellona, Warszawa 1995, str. 139.
4

kadr urzdniczych takie jak po co istnieje administracja?, s ilustracj zwizkw

innych ni etyka dziaw filozofii z aparatem wadzy wykonawczej.
Nie tylko poszczeglne dziay filozofii mog czy si z administracj w sposb
szczeglny. Take poszczeglne szkoy, pogldy i nurty filozoficzne w sposb zauwaalny
zdaj si ksztatowa administracj, lub te mona zauway midzy nimi, a metodami
dziaania administracji wybranych pastw i czasw znaczne podobiestwa. Wskamy
choby na stoicyzm, utylitaryzm, marksizm czy postmodernizm, jednoczenie pamitajc,
e rwnie inne elementy wsptworzce kultur danej epoki, takie jak poziom dostpnych
technologii czy inne zagadnienia nie tylko byy ksztatowane przez filozofi i
administracj, ale take same na nie wpyway.
Nawet najlepsza filozofia zdaje si nie wystarcza jako gwarancja dla tworzenia
dobrej administracji w starciu z brutaln si i z wol politykw7, z drugiej za strony
szlachetne i solidne podstawy filozoficzne, wpywajce na umysy i dziaania politykw,
mog ksztatowa dobr administracj, a przy jej pomocy pozytywnie wpywa na losy
pastwa i spoeczestwa8. Edukacja studentw kierunku Administracja w zakresie dziedzin
takich, jak filozofia, filozofia prawa, teoria pastwa i prawa, historia doktryn politycznych
i prawnych, nauka administracji czy etyka wydaje si by nie tylko elementem tworzcym
kultur jednostki, ale take ma na celu wpywa na samokontrol urzdnikw w trakcie ich
pracy zawodowej. Zauwamy jednake, e edukacja uniwersytecka jest tylko jednym ze
skadnikw wsptworzcych pogldy filozoficzne poszczeglnych osb pracujcych w
administracji. Wielkie znaczenie maj tu take takie zagadnienia, jak kultura organizacyjna
administracji, media, poszczeglne osobowoci czy te przynaleno urzdnikw do
organizacji zwizanych z yciem publicznym lub ze spdzaniem wolnego czasu.
Zagadnienia odpowiedzialnoci administracji, postaw obywateli wobec
administracji czy te np. relacji pomidzy administracj rnych pastw, take choby
porednio i niewiadomie opieraj si na wybranych doktrynach filozoficznych.
Ksztatujca kultur chisk doktryna konfucjaska opisywaa nie tylko relacje wewntrz
pastwa, ale take jego nastawienie wobec innych pastw. Religie, wpywajce na ycie
codzienne i na ustroje poszczeglnych pastw, nie tylko oddziayway na poszczeglne
filozofie, ale take w pewnym stopniu je wykorzystyway i przyswajay. Zasig
oddziaywania filozofii na administracj jest bowiem nie tylko bezporedni, cho czasem
trudno wskaza na podstawowy czy najdawniejszy czynnik filozoficzny lub religijny,
majcy wpyw na tre przepisw dotyczcych konkretnych kwestii. Ponadto w duej
mierze take dowiadczenie wpywa na pogldy filozoficzne poszczeglnych jednostek 9.
Dowiadczenie czy te dziaanie, niejednokrotnie uznawane za element
odrniajcy sztuk od nauki a praktyk od teorii, wystpuje jednake zarwno w filozofii
jako dowiadczenie filozoficzne czy jako zastosowanie konkretnej doktryny w yciu, jak
i w administracji w trakcie procesu administrowania. Dowiadczenie zdaje si czasem
pokonywa ograniczenia doktrynalne, poszerza horyzonty ale take pozbawia jednostk
zudze. Szczeglnymi przypadkami, wanymi w zakresie powiza filozofii i
administracji, s dowiadczenia kontaktw urzdnikw z filozofami lub te spotkania
filozofw z administracj, jak i naukowcw zajmujcych si administracj z doktrynami
7

M. Zdyb: Zasady oglne Kodeksu postpowania administracyjnego jako fundament ksztatowania

wspczesnego adu konstytucyjnego, Kodyfikacja postpowania administracyjnego - na 50-lecie k.p.a., red.
J. Niczyporuk, Wydawnictwo Wyszej Szkoy Przedsibiorczoci i Administracji w Lublinie, Lublin 2010,
str. 945.
8
L. Morawski, Gwne problemy wspczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Wydawnictwo
Prawnicze LexisNexis Warszawa 1999, str. 167.
9
A. ukasik, Filozofia atomizmu - atomistyczny model wiata w filozofii przyrody, fizyce klasycznej i
wspczesnej a problem elementarnoci, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skodowskiej w Lublinie,
Lublin 2006, str. 33.

filozoficznymi. Z jednej strony takie dowiadczenia ksztatowa mog wyobraenia o

administracji, z drugiej pobudza do gbszej nad ni refleksji.
Powizania polityki, filozofii i administracji s wielorakie. Nie chodzi tu o
wyszukiwanie wszelkich czynnikw, czcych filozofi i administracj, jednake pojcie
polityki niejednokrotnie czy te dwa zagadnienia w sposb szczeglny mianowicie
niejednokrotnie jest ono uywane zamiennie zarwno z pojciem filozofii, jak i z pojciem
administracji, szczeglnie w kontekcie sztuki osigania celw przez wadz wykonawcz.
Filozofia prawodawcy administracyjnego, reformatora, ustrojodawcy niejednokrotnie
nazywana jest prowadzon przez niego polityk administracyjn. Z drugiej strony osoby
bdce piastunami takich organw administracji publicznej, jak Prezes Rady Ministrw,
Prezydent czy poszczeglni ministrowie, s uznawani jednoczenie za czonkw aparatu
administracyjnego pastwa i za politykw. Wymiar filozoficzny danych zachowa
polityka moe czyni z niego zarwno ma stanu, jak i oderwanego od rzeczywistoci
fantast, z drugiej strony filozoficzne podejcie do zaatwianych przez urzdnika spraw
moe nauczy go obojtnoci wobec cierpienia jednostek, ale moe te uwraliwia go i
pozwala unika mu dziaa bezdusznych i rutynowych. Rola filozofii w administracji jest
bowiem wieloznaczna, co zreszt moe by uznane za kolejne jej podobiestwo do
polityki10.
Dostrzegajc wielo powiza midzy rnymi dziedzinami twrczoci czowieka,
jak i midzy dziaalnoci czowieka a jego otoczeniem, niejednokrotnie moemy
prbowa znale elementy umoliwiajce porozumienie midzy poszczeglnymi
skadnikami wsptworzcymi wiat, jak i pomidzy poszczeglnymi jego opisami. Zdajc
sobie spraw z pewnego subiektywizmu wszelkich takich ocen, omielam si stwierdzi,
e istniej dwa poziomy, gdzie dziedziny filozofii i administracji cz si ze sob.
Pierwszym poziomem jest potoczno, wiedza dostpna przecitnej jednostce, rednio
zainteresowanej danymi zagadnieniami, drugim za poziom najwyszy, zwizany z
osigniciami szczytowymi. Zauwamy, e odpowiednikiem tyche poziomw w
dziedzinie ustrojowej s ustroje przekazujce wadz ludowi, czyli demokracja lub politeja
oraz ustroje dopuszczajce do wadzy jednostki czy te niewielkie grupy jednostek, takie
jak monarchia i arystokracja oraz ich negatywne odpowiedniki, czyli tyrania i oligarchia.
Powizanie tyche ustrojw, ksztatujcych w wysokim stopniu administracj, z
dominujcymi czy preferowanymi w czasie ich funkcjonowania pogldami filozoficznymi,
take jest zauwaalne. Jednake uwagi te nie stanowi podsumowania, s tylko punktem
wyjcia do zalecenia11, by w poszczeglnych ustrojach administracja i filozofia byy jak
najlepsze oraz jak najmdrzejsze.

10

K. Opaek, Zagadnienia teorii prawa i teorii polityki, Pastwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa
1986, str. 52.
11
By moe zgodnego zarwno z opiniami potocznymi, jak i z wnioskami najbardziej wiatych umysw.

Przypadkowo w administracji
W dziaalnoci administracji, podobnie jak i w innych dziedzinach czsto mamy do
czynienia z przypadkowoci, nie zawsze tak nazywan. Przypadkowo definiuj jako brak
moliwoci poznania wyniku dziaania przed jego zaistnieniem1. Dziaaniem jest tu kada
czynno czy te proces. Pod pojciem poznanie rozumiem zdobywanie wystarczajcych
informacji, natomiast za brak moliwoci zaistnienia jakiego stanu przyjmuj sytuacj, gdzie
ten stan z ca pewnoci nie nastpi. Pokrewnymi przypadkowoci bd pojcia takie jak
nieprzewidywalno, niedookrelenie, a nawet przypadek - jako kazus2. W mowie potocznej
nieprzewidywalno czsto rozumiana jest jako przypadkowo czyjego zachowania,
nieprzewidywalno moe te dotyczy zmiennoci, na przykad pogody.
Niedookrelenie3 w administracji cile czy si z pojciem swobodnego uznania.
Swobodne uznanie istnieje wtedy, gdy administracja dla urzeczywistnienia prawa moe
decydowa, czy naley zastosowa dany rodek albo wybiera midzy rnymi
rozwizaniami. Gdy norma prawna nie determinuje jednoznacznie konsekwencji prawnej, ale
pozostawia wyranie organowi moliwo wyboru midzy rnymi moliwociami, mamy do
czynienia ze swobodnym uznaniem4. Okrelone granice swobodnego uznania zwizane s z
polityk administracyjn, przypadkowo ograniczona jest oglnymi zasadami kodeksu
postpowania administracyjnego, mwicymi na przykad, e administracja stoi na stray
praworzdnoci.
Przypadek - kazus5 to konkretne orzeczenie sdowe. Metoda kazusw po raz pierwszy
zastosowana zostaa jako metoda nauczania studentw prawa przez Christophera C. Langdella
w latach siedemdziesitych XIX wieku. Przypadek - kazus wystpuje jako zdarzenie, ktrego
analiza pomc ma w ocenie podobnych zdarze. Przypadkowo (w znaczeniu braku
moliwoci poznania wyniku dziaania przed jego zaistnieniem) w metodzie kazusw polega
na tym, e wyrok sdu poznajemy dopiero po jego wydaniu (wynik dziaania moe by
poznany dopiero po dziaaniu). W przeciwiestwie do przewidywania opartego na stosowaniu
zasad do opisu konkretnych stanw faktycznych6 w metodzie kazusw pojedynczy przypadek
staje si rdem reguy.
Tez filozofii rnicy Deleuzea7 jest haso wszelki porzdek, jakichkolwiek ukadw
(...) jest odmian przypadkowoci i chaosu tj. porzdek nie jest zniesieniem (negacj) chaosu,
lecz jego inn form. Szczeglne znaczenie ma przypadkowo przy planowaniu reform w
administracji. Aby unikn przypadkowoci, reformy naley poprzedzi wnikliw prac
przygotowawcz, opart m.in. na wiedzy ekonomicznej, politycznej, uwzgldnia zaoenia
ustrojowe pastwa, moliwoci kadrowe i materialne8. Trudne, czy wrcz niemoliwe jest
jednak cakowite wyeliminowanie przypadkowoci wynikw reform. Mutacje zawsze
wystpuj przypadkowo bez wzgldu na to, czy pojawiaj si samorzutnie, czy te pobudzane
sztucznie9.

J. Didier: Sownik filozofii, Katowice 1996, s. 322; Encyklopedyja Powszechna, Warszawa 1865, Tom XXI,
str. 704: Przypadkowo, w filozofii, tak nazywa si wszystko, co nie jest wypywem wewntrznej wolnoci
duchowej, wolnej i rozumnej woli, samowiedzy. Ztd utwory przyrody i oznaki jej zewntrzne nazywa
zwyklimy przypadkowemi, w sprzecznoci z samowiedniemi utworami twrcy sztukmistrza.
2
Nie za jako przypadek w sensie gramatycznym.
3
J. Szreniawski: Wstp do nauki administracji, Lublin 2000, s. 101-106.
4
Tame, str. 104.
5
A. Ludwikowska: System prawa Stanw Zjednoczonych, Toru 1999, s. 21.
6
S. Wronkowska, Z. Ziembiski: Zarys teorii prawa, Pozna 2001, s. 213-216.
7
K. Kociuszko: Chaos i wiedza, Olsztyn 2000, str. 5.
8
J. Szreniawski: Wstp do nauki administracji, Lublin 2000, str. 135.
9
K. Kociuszko: Chaos i wiedza, Olsztyn 2000, str. 24.

10

Stopie przypadkowoci moe by okrelany metodami statystycznymi czy

probabilistycznymi - tam, gdzie stosowane s prawa duych liczb. Stopie przypadkowoci
jest rny w takich pojciach niedookrelonych, jak na przykad: moe - wtedy, kiedy
wskazana jest ograniczona ilo wariantw i interes spoeczny - ktrego rozumienie bdzie
si zmienia w rnych okolicznociach, w rnych sytuacjach historycznych.
Wedug Freuda, nic w psychice ludzkiej nie jest przypadkowe10. Jednak z punktu
widzenia badania rezultatw bardziej ni zamiarw, wiele zachowa mona cile okreli
jako nieprzewidywalne, czyli przypadkowe. Freud wyprowadza wnioski o przyszych
zachowaniach czowieka m.in. na podstawie czynnoci pomykowych 11. Pomyki wedug
Freuda wynikaj gwnie z podwiadomych chci czynienia czego innego ni naley czyni
zgodnie ze wiadomymi, logicznymi wnioskami: zapominanie zamiarw daje si oglnie
sprowadzi do intencji, ktra nie chce wypeni zamiaru12. W administracji bardziej ni w
psychoanalizie naley zwraca uwag na pomyki i bdy wynikajce ze zmczenia, braku
koncentracji oraz z braku wiedzy, umiejtnoci czy te moliwoci wykonania konkretnych
czynnoci np. przez popiech. Przy przewadze elementw nieprzewidywalnych mona mwi
wrcz o systemie przypadkowym13. Kiedy przypadkowo wynika z braku wiedzy, z chwil
poznania prawidowoci rzdzcych danym procesem, przypadkowo zostaje bardzo
ograniczona.
Element przypadkowoci wystpuje w kontroli dziaania aparatu administracyjnego przy kontroli wycinkowej. Tam, gdzie kontrola kompleksowo opisuje istniejcy stan rzeczy,
mona mwi o zmniejszeniu stopnia przypadkowoci, ale nie jego braku. Zbyt niskie
umiejtnoci czy skpa wiedza utrudniaj kontrolowanie prawidowoci wykonywanych
czynnoci, podobnie jak obarczone wiksz przypadkowoci jest poprawianie bdw w
nieznanym ni w znanym jzyku. Stopie przypadkowoci pojawiania si konkretnej litery w
danym miejscu maleje wraz z poznawaniem zasad ortografii czy te z powtarzalnoci danej
czynnoci (uywanie utartych zwrotw, korzystanie z wzorcw). Przypadkowo istnieje
wszdzie, gdzie wystpuje prawdopodobiestwo powstania bdw, co moe mie miejsce
rwnie po stronie kontrolujcej.
Waciwy dobr pracownikw na stanowiska pracy jest bardzo wanym elementem,
od ktrego zaley prawidowe funkcjonowanie instytucji14. Przypadkowo wystpuje
rwnie tam, gdzie mamy do czynienia z losowaniem15. Losowanie - polegajce na przykad
na wyciganiu jednego spord wielu zestawu pyta, co moe mie miejsce na egzaminach
przy ksztaceniu, doborze oraz sprawdzaniu kwalifikacji kadr administracji. Przypadkowo
powinna wystpowa tylko tam, gdzie wybr pomidzy kandydatami bdzie mia niewielkie
znaczenie.
Testy rwnie nie obejmuj wszystkich zagadnie z danego przedmiotu, co cile
wie si z powstaniem przypadkowoci. Element psychologiczny, moe ogranicza lub
powikszy przypadkowo. Przewidywalno oceny wzrasta, kiedy osoba egzaminowana
zna sposoby zachowania egzaminatora, a przypadkowo oceny wzrasta przy ingerencji
czynnikw zewntrznych, niewaciwej organizacji miejsca egzaminu, przy wystpowaniu
zmczenia.

10

S. Freud: Wstp do psychoanalizy, Warszawa 1995, str. 418.

Tame, str. 57-67.
12
Tame, str. 79.
13
System przypadkowy (random system) to wg Lorenza system w ktrym przejcie z wczeniejszych do
pniejszych stadiw nie jest dokadnie zdeterminowane przez adne prawo. E. Lorenz: The Essence of Chaos,
Seattle 1993, str. 211.
14
E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko: Zarys nauki administracji, Katowice 1996, str. 92.
15
Np. ukadanie zestaww druyn w zawodach sportowych, kolejno wystpowania kandydatw w bezpatnym
czasie antenowym w czasie kampanii wyborczych.
11

11

Wraz z poznaniem prawide procesw fermentacji zmniejszy si stopie

przypadkowoci wyprodukowania dobrego wina. Podobnie wraz z doskonaleniem i
formalizowaniem procedur administracyjnych zmniejszya si przypadkowo sposobw
zaatwiania spraw poszczeglnych typw. Przypadkowo celowo dopuszczona przez
prawodawc zostaje poprzez stosowanie poj niedookrelonych, w kontekcie swobodnego
uznania. Przypadkowo ta nie oznacza braku przewidywalnoci decyzji ze strony
obywateli16. Przypadkowy z punktu widzenia prawodawcy jest sposb zaatwienia konkretnej
sprawy tam, gdzie przepisy dopuszczaj wicej ni jedno moliwe rozwizanie, w
przeciwnym wypadku mamy do czynienia z tzw. zwizanym dziaaniem administracji.
Adhokracja, dziaania oparte na tymczasowoci, braku dalekosinych przewidywa
nie mieszcz si w aparacie pojciowym administracji. Przypadkowo nie jest dopuszczalna
w systemie biurokratycznym, jest jego zaprzeczeniem. Wedug Maxa Webera, idealny
kierownik zarzdza swoim aparatem w sposb formalistycznie bezosobowy, bez gniewu i
uprzedze, konsekwentnie, nie przejawiajc adnych uczu i adnego entuzjazmu17. Kodeks
postpowania administracyjnego w Art. 113. 1. wymienia bdy pisarskie, bdy rachunkowe
oraz inne oczywiste pomyki. Czstotliwo wystpowania takich bdw jest proporcjonalna
do stopnia przypadkowoci decyzji. Zgodnie z prawem Murphyego18, jeeli istnieje
moliwo popenienia bdw, to te bdy powstan, dlatego konieczna jest waciwa
organizacja pracy biurowej, odpowiednie rozplanowanie zaj, urzdzenie miejsca pracy i
przestrzeganie higienicznego trybu ycia, w tym unikanie zmczenia wpywajcego na
obnienie jakoci pracy. Przy planowaniu uwzgldniajcym istnienie przypadkowoci bra
pod uwag naley m.in.: wiedz o konfiguracji procesu, wiedz o wczeniej planowanych
dziaaniach takich jak przestoje, naprawy itd., wiedz eksperymentaln o dziaaniu procesu w
podobnych planowanych sytuacjach, wiedz statystyczn o niepewnoci parametrw procesu
i pomiarw, moliwo przeprowadzania symulacji w celu przewidywania procesu19. Podczas
planowania potrzebne jest uwzgldnienie elementw psychologicznych, takich jak
prawdopodobiestwo subiektywne, czyli przekonanie, e pewne zdarzenie moe zaj20.
W warunkach demokracji ateskiej wyksztaciy si takie pojcia jak: rwno wobec
prawa (isonomia), rwny dostp do funkcji publicznych (isotimia), rwna wolno sowa
(isegoria), rwna swoboda dyskusji politycznych (isegogia) i inne21. Dobr osb na
stanowiska odbywa si przede wszystkim w drodze gosowa, ale te poprzez losowanie.
Losowanie funkcji pastwowych moliwe jest wtedy tylko, kiedy wszyscy kandydaci
speniaj wymagania podane na konkretnym stanowisku, charakteryzuj si kwalifikacjami
zawodowymi, odpowiednim charakterem, zdrowiem itd.
Ksiga Przemian22, czyli I-cing (I-ching) jest jedn z najbardziej wpywowych ksiek
w dziejach literatury wiatowej. Nieomal wszystkie idee ponad dwu tysicy lat chiskiej
nauki miay zwizek z treci tej ksigi, same rwnie wywierajc wpyw na interpretacj jej
tekstu. Dwa nurty chiskiej filozofii, konfucjanizm i taoizm czerpi z Ksigi Przemian swoje
podstawowe zaoenia. Polityka chiska traktowaa to dzieo jako wielkie rdo mdroci, z
powodu powszechnego szacunku i zaufania, ktrym darzono I-cing, za panowania Szy
Huang-ti23 bya ona jedynym pismem konfucjaskim, ktre unikno spalenia. Uczony Wang
16

Tutaj w wikszym stopniu przypadkowo bdzie wynika z nieznajomoci prawa.

Z. Martyniak: Prekursorzy nauki organizacji i zarzdzania, Warszawa 1989, str. 111.
18
A. Bloch: Prawa Murphyego, Warszawa 2001, str. 8.
19
D. Driankov, H. Hellendoorn, M. Reinfrank: Wprowadzenie do sterowania rozmytego, Warszawa 1996, str.
32.
20
Tame, str. 54.
21
K. Sjka-Zieliska: Historia prawa, Warszawa 1995, str. 18.
22
I-cing, Warszawa 1994, komentarz Richard Wilhelm. Za twrcw Ksigi Przemian uwaa si Fu-si, krla
Wen, ksicia Czou oraz Konfucjusza.
23
213 p.n.e.
17

12

Pi24, ktry dostrzeg znaczenie Ksigi Przemian nie jako ksigi wrb, ale ksigi mdroci,
jak rwnie jego uczniowie stworzyli z Ksigi Przemian podstawy filozofii kierowania
pastwem25. Z wyroczni Ksigi Przemian miliony osb korzystaj w rozwizywaniu
najtrudniejszych jak i najdrobniejszych problemw. Politycy japoscy w trudnych sytuacjach
nie unikaj korzystania z rady tej ksigi26.
W czasach staroytnych zastosowanie wyroczni byo powszechne, wystpowao w
kulturze rdziemnomorskiej, w Afryce, Amerykach, prawdopodobnie wszdzie tam, gdzie
y czowiek. Epokom pniejszym korzystanie z przepowiedni take nie byo obce,
Robinson Crusoe szukajc podpowiedzi siga do Biblii, otwierajc j w przypadkowym
miejscu. Wrby spotkamy rwnie we wspczesnoci, chociaby w zabawie lania wosku.
Literatura (sortilegium27), kompozycja (aleatoryzm28) rwnie dopuszcza elementy
przypadkowe. Ksiga Przemian wywodzi si ze zbioru znakw stosowanych przy
odpowiadaniu na zadane pytanie29. Najstarsze wyrocznie ograniczay si do odpowiedzi tak
lub nie. Ten rodzaj wyrokowania by rwnie podstaw Ksigi Przemian. Tak oznaczane
byo lini cig, a nie lini przerywan. Poprzez czenie - najpierw w pary, potem w
trygramy30 i heksagramy, po rozrnieniu dwu rodzajw linii cigych i przerywanych (rodzaj
mocny i saby) uzyskano system opisujcy wszelkie stany energetyczne i wszystkie moliwe
sytuacje istniejce na wiecie.
Fundamentem Ksigi Przemian jest myl, e zjawiska na wiecie przeksztacaj si w
inne, podobnie przeksztacaj si heksagramy (linie cige staj si przerywanymi a
przerywane cigymi). W przeciwiestwie do - wystpujcego w filozofii
rdziemnomorskiej - skupiania si na istocie, idei, Ksiga Przemian koncentruje si na
zmianie, pynnoci31. Heksagramy reprezentuj tendencje zmian raczej ni rzeczy. Wyrocznia
podpowiada co czyni, bardziej ni statycznie przepowiada przyszo. Podejmowanie decyzji
w oparciu o Ksig Przemian odbywa si na zasadzie losowania, czyli jest oparte na
przypadku. Mona mwi o korzystaniu tutaj z zasobw podwiadomoci, jednake zgodnie z
przyjt definicj, losowanie spenia wymagania przypadkowoci. Przy losowaniu
wykorzystywane s odygi krwawnika lub monety.
Przypadkowo w administracji potrzebna jest jedynie wyjtkowo, tylko tam gdzie
mamy do czynienia z sytuacjami niestandardowymi, nowymi. Posugiwanie si
przypadkowoci powinno by czynione z ostronoci. Mimo to, pewien stopie
przypadkowoci jest powszechny - mona powiza ten stan z niedoskonaoci procedur czy
zachowa czowieka, ale te z unikalnoci, przypadkowo jest prawie doskonaym
sposobem unikania monotonii.
Zoone zagadnienia i problemy przypadkowoci musz by umiejtnie stosowane w
dziaalnoci administracji. Nie naley unika zagadnienia przypadkowoci. Przypadkowo
nie przekrela jakoci, istnieje obiektywnie i naturalnie. wiadomo wystpowania
24

226-249 n.e.
I-cing, Warszawa 1994, s. 25.
26
Tame, s. 17.
27
Sortilegium (< ac. sortilegius = proroczy) - gatunek pimiennictwa ludowego; tekst skada si z pyta i
odpowiedzi: na jedno pytanie przypadao kilka wersji odpowiedzi. Losowano je i na podstawie wylosowanego
tekstu dokonywano wrb. Sownik terminw literackich, Wrocaw 1988, str. 476.
28
Aleatoryzm, w muzyce metoda komponowania polegajca na celowo niedokadnym okreleniu obrazu
dwikowego kompozycji w partyturze, zakadajca wspdziaanie przy odtwarzaniu utworu muz. czynnikw
przypadkowych wprowadzonych przez wykonawc, bd te polegajca na stosowaniu przez kompozytora
dziaa losowych (rzut koci, losowanie kart z talii, korzystanie z generatora dwikw przypadkowych i in.) w
trakcie pracy nad utworem. Encyklopedia muzyki, Warszawa 1995, str. 27.
29
I-cing, Warszawa 1994, s. 18.
30
Termin oznaczajcy znak zoony z trzech linii, wprowadzony przez Jamesa Legge w 1899 r. Trygramy
widniej np. na fladze Korei Poudniowej.
31
I-cing, Warszawa 1994, s. 19.
25

13

przypadkowoci umoliwia ustosunkowanie si do niej i jej zastosowanie. Nauka

administracji, uoglniajca dowiadczenia praktyczne i wyznaczajca drogi prawidowego
dziaania, budujca teoretyczne podstawy administrowania powinna dostrzega i analizowa
problematyk przypadkowoci.

14

Czas w administracji
Opisujc administracj przy pomocy przenoni taca, czyli w przypadku
porwnywania procesu administrowania do taczenia1, moemy doj do dosy
dalekosinych wnioskw. Aby istnia taniec, powinna brzmie muzyka. Muzyk tworz
muzycy. Kompozytor tworzcy ksztaty melodyczne, harmoniczne czy instrumentalne dziea
moe by przyrwnany do ustrojodawcy wyznaczajcego zarys najwaniejszych zasad
majcych istnie w pastwie. Instrumentalista nie ogranicza si do prostego odczytywania
zapisu stworzonego przez kompozytora, ale twrczo wpywa na ksztat dziea, wirtuozeri lub
te marnoci wykonania wpywajc na tancerza, jak i na odczucia suchaczy i widzw.
Instrumentalista wic podobnie jak ustawodawca porusza si w pewnych uprzednio
nakrelonych ramach, sam jednoczenie wpywajc na rezultat wykonania. Tancerz jest tutaj
urzdnikiem, organem, podmiotem administrujcym, czyli tym, kto ma kontakt z
rzeczywistym ruchem, z prawdziwym yciem, z rzeczywistoci. I o ile w muzyce trudno jest
wznosi si na wyyny artyzmu wykonujc liche dzieka, tak administracji nie uatwiaj
zada sprzeczne czy niejasne przepisy ustaw. Muzyk, dbajcy o poziom wykonania, musi po
mistrzowsku posugiwa si instrumentem, zupenie jak organ uywajcy odpowiednich form
dziaania. Taniec, czyli proces administrowania, zaleny jest od wielu czynnikw, takich jak
zrczno tancerza (wyksztacenie urzdnika)2, jako instrumentw (przewidziane ustawowo
formy dziaania administracji), obecno choreografa (kierowanie) czy te dyrygenta
(kontrola). Celem zarwno administrowania jak i taca jest zadowolenie klienta, widza
poprzez pikno, kontakt z Ideaem3. O ile pojcia takie jak muzyka czy tancerz znajduj
swoje analogiczne znaczenia w pojciach takich jak przepisy czy organ, czyli w pojciach
innych od siebie samych, to pojcie czasu jest tutaj jednakowe zarwno dla taca, jak i dla
administracji4. Czas bowiem przenika praktycznie wszystko.
Czas to pojcie suce do ustalania kolejnoci zdarze i trwaoci procesw. Pytania
Kiedy?, O ktrej godzinie?, Jak dugo? oraz wiele innych odnosz si wanie do
czasu. W rozwoju myli europejskiej dominuj dwa sposoby pojmowania czasu. Heraklit z
Efezu uwaa, e wszystko jest zmienne5, Parmenides za twierdzi, e nie zmienia si nic6.
Jedn z naczelnych tez buddyzmu jest przemijanie7. Recentywizm, czyli filozofia uznajca
wycznie teraniejszo, wskazuje, e przeszo i przyszo mog by widziane tylko z
perspektywy teraniejszoci8. Newton twierdzi, e czas jest absolutny i jednostajnie pynie
naprzd. Einstein stworzy teori wskazujc na dynamik czasu i przestrzeni, w ktrej,
1

Nie opisujemy tutaj gestw ani krokw urzdnika, tylko ukazujemy podobiestwa zjawisk zachodzcych w
dziedzinie taca i administrowania.
2
Tancerz ani urzdnik przecie nie s zwyczajnymi zawodami.
3
Nasuwaj si tutaj pewne uwagi. O ile nie mamy zastrzee, kiedy tancerz lub tancerze nie potrzebuj widza i
poruszaj si dla wasnej przyjemnoci, to zachowanie urzdnika nie prowadzce do innych ni zabawa
rezultatw nie jest godne pochway. Jednak jeli taniec ma zbawcz moc uspokajania i pozytywnego nastrajania,
a dobro ogu i interes publiczny s dla urzdnika najwysz przyjemnoci, wtedy nawet ta analogia moe si
wybroni.
4
Istniej te inne pojcia jednakowo brzmice w obu dziedzinach, takie jak np. organy. Organy w muzyce
dziel si na wodne, powietrzne i elektroniczne, ktrym w dziedzinie publicznoprawnej odpowiadaj organy
ustawodawcze, wykonawcze i sdownicze. Oczywicie starajmy si unikn tutaj skojarze organw wodnych z
wodolejstwem prawodawcw, pustki organw powietrznych z prnoci administracji czy te skomplikowania
organw elektronicznych z zawiociami procedur sdowych.
5
Heraklit przyrwnywa rzeczywisto do rzeki. Wszystko pynie, nic nie trwa.
6
Wedug Parmenidesa nic nie ma pocztku ani koca, wiat jest wieczny i niezmienny.
7
Nauka Buddy, Tokio 1986, str. 47.
8
Podobnie miernikiem ani wyznacznikiem czasu nie jest zegar ani poudnik Greenwich, tylko my sami. J.
Baka: Time and method in recentivism, Frankfurt am Main 1998, str. 10.

15

dziki zakrzywieniu czasoprzestrzeni, czas - lokalnie rwno pync do przodu - globalnie

moe rozwija si w rnym tempie9. Twrczo pisarzy science-fiction niejednokrotnie
poruszaa si wok problematyki podry w czasie. Pewnym rodzajem takiej podry jest
kontakt ze zjawiskami cile zwizanymi z innymi epokami, jak np. wizyta urzdnika z
zacofanego kraju w urzdzie wyposaonym w najnowoczeniejsz aparatur, czy te siganie
do zamierzchych przepisw czy orzecze.
Na sposb dziaania administracji wpywa wiele cykli, takich jak cykl dobowy,
tygodniowy, miesiczny, roczny, czy te wiele innych, mniej regularnych, jak cykl od
przerwy do przerwy czy te cykl zaatwiania spraw kolejnych klientw10. Znajomo
przebiegu poszczeglnych cykli jest oczywist umiejtnoci wymagan od urzdnikw. Cykl
dobowy nie jest spraw dowoln, dlatego zegarki i budziki peni tu tak wan rol 11.
Spnianie si, niestety czsto traktowane jako przewinienie niezauwaalne, bardzo utrudnia
zsynchronizowanie dziaa, przeszkadza w planowaniu, a poprzez stresowanie czekajcych
klientw i przyspieszanie ostatnich krokw urzdnika ukazujcego swoje zaangaowanie,
zmniejsza przyjemno kontaktu z aparatem pastwa a przede wszystkim negatywnie wpywa
na efektywno dziaa administracji. Zauwamy, e cykl dobowy rni si na rnych
dugociach geograficznych12, dodatkowo dugo dnia nie jest wszdzie jednakowa, zalenie
od szerokoci geograficznej13. Kadego ranka dnia pracy urzdnik budzi si, wykonuje
podobne czynnoci, pije kaw, wita si z kolegami, czyta gazet. Podobny jest czas powrotu
do domu, spoywania posikw, ogldania programw informacyjnych. Praca urzdnika
wrcz utosamiania jest ze spokojnym, przewidywalnym sposobem ycia.
Cykl tygodniowy prawdopodobnie znajduje swoje uzasadnienie w biologii. Wiele
hormonw oddziaujcych na zachowanie, odporno i nastrj czowieka uwalnianych jest co
siedem dni. Prby zmiany dugoci lub likwidacji tygodni nie day w kulturze zachodniej
rezultatu, jednak obserwuje si zmiany w podejciu do tygodnia. W przypadku mylenia
projektowego administracja nie musi by ograniczona godzinami pracy tylko jej efektami. Z
drugiej strony tydzie pojmowany jest jako element wprowadzajcy harmoni, spokj i
higien psychiczn, regulujc odpoczynek i prac. Plany zaj czsto maj charakter
tygodniowy. Statystycznie najwicej spraw zaatwianych jest w pitki i poniedziaki, czyli
przed i po weekendzie14.
Cykl miesiczny pocztkowo cile zwizany by (wedug niektrych kalendarzy
nadal jest) z wdrwk Ksiyca, obecnie miesic stanowi okrelon cz roku sonecznego.
9

S. Hawking: Ochrona chronologii: gwarancja bezpieczestwa dla historykw, [w:] Przyszo czasoprzestrzeni,
Pozna 2002, str. 73.
10
Np. decyzje mona podzieli na decyzje powtarzalne o staym lub zmiennym cyklu ich podejmowania oraz
decyzje doranie dotyczce nie powtarzajcych si sytuacji decyzyjnych. M. Jeowicki: Podstawy organizacji
administracji publicznej, Warszawa 1998, str. 128.
11
Doskonaa armia rzymska ustalaa czas zmiany wart wedug piania koguta mimo e istniay ju wtedy
precyzyjniejsze czasomierze. Dokadno pomiarw najczciej wynika z potrzeb.
12
Co wynika z istoty samego procesu przemian dnia i nocy. Ziemia obraca si, czyli porusza ruchem wirowym,
przez co cz planety owietlona jest promieniami sonecznymi, kiedy druga cz schowana jest w
ciemnociach, std kiedy urzdnicy Napoleona pi, mandaryni w Chinach krztaj si przy dokumentach.
Odpowiednie wykorzystanie tej zalenoci pozwalaoby na zorganizowanie pracy 24 godziny na dob, czyli
moliwo zaatwienia sprawy w dowolnej chwili, jednak w dziedzinie administracji publicznej wymagaoby to
zmiany podejcia do idei suwerennoci pastwa, waciwoci organw i innej organizacji pracy.
13
Poza koami podbiegunowymi dni i noce s o wiele dusze, na biegunie trwajc po p roku. Wynika to z
nachylenia Ziemi wobec paszczyzny okrgu, po ktrym poruszamy si wok Soca.
14
Tydzie (jednostka nie wystpujca w niektrych kulturach) moe rwnie mie wycznie podoe spoeczne.
Nie jest powizany z obserwacj gwiazd czy rolin. Przyroda nie podpowiada jaki dzie tygodnia obecnie
mamy, a zmiany (targi, odpoczynek, zabawy) wywoywane s tylko przez czowieka. Tydzie w niektrych
kulturach ma 3, w innych 5, 7 czy 10 dni, lud Tanala na Madagaskarze uznaje tydzie dwudniowy. Nazwy dni
tygodnia wywodz si od planet, targw, lub s sztucznie wprowadzonymi numerami. E. Tarkowska: Czas w
spoeczestwie - problemy, tradycje, kierunki bada, Wrocaw 1987, str. 34.

16

Konkretne miesice wi si z przewidywan pogod, ale rwnie z otrzymywaniem pensji

czy zmian karty kalendarza. Podobiestwo tych samych miesicy kolejnych lat rwnie
pozwala przewidywa kierunek zdarze. Co prawda wydarzenia takie jak wita, wakacje,
urodziny, odbywaj si zgodnie z cyklem rocznym, to jednak zwizane s z konkretnymi
miesicami15.
Cykl pr roku nie jest tak wyeksponowany, jak niektre inne cykle, jednak i on ma
due znaczenie dla pracy administracji. Ogrzewanie obiektw jest co prawda zalene od
temperatury otoczenia, jednak zwykle ma miejsce w zimie. Pory roku maj due znaczenie
rwnie dla nastawienia psychicznego urzdnika. Spowodowany zmianami pr roku sposb
ubierania si, ilo wiata czy te wygld przyrody zmieniaj ilo i jako zapau do pracy.
Pytanie Ile masz lat? w swoim brzmieniu dotyczy co prawda pr roku, ale
zrozumiemy je jako wskazujce na ilo cykli rocznych przebytych przez dan osob. Cykl
roczny mierzony najczciej iloci okre Ziemi wok Soca16 odzwierciedlany jest
obecnie w sposobie budetowania pastwa. Co roku nowe rzesze absolwentw wydziaw
prawa i administracji trafiaj na rynek pracy, zmienia si data roczna, ukazywana m.in. na
oznaczeniu wieku wydania ksiki czy produkcji samochodu17.
Jednostki takie jak godzina, minuta, sekunda, zostay ustalone poprzez matematyczne
dzielenie dnia i nocy18. Czas jest w pewien sposb umowny19. Cykl jest pojciem pokrewnym
do okresu, jednak okres liczony jest od-do, pomidzy rozpoczciem i zakoczeniem, za
cykle s jednostkami. Okresy mog mie rny czas trwania20. Ery, epoki mog mie te
mniej lub bardziej precyzyjne i mniej lub bardziej umowne pocztki i koce. Okresy mog
budzi skojarzenia z okrelonym stylem, nastrojem, poziomem cywilizacyjnym. Okresem
bdzie zarwno wielowiekowa staroytno, jak i panowanie kolejnego wadcy.
15

Badania antropologiczne wskazuj na zmienno dugoci pr roku, tygodni i czci dnia w poszczeglnych
kulturach. W spoeczestwach, gdzie nie ma praktycznie pr roku (Oceania), nie ma te pojcia roku. Indianie z
poudniowej Arizony licz lata wok cyklu siewu do zbioru rolin. Taki cykl zachodzi dwukrotnie w cigu roku
sonecznego, przez co Indianie ci uznaj rok dwukrotnie krtszy od sonecznego. Rnie te wyznaczany jest
pocztek roku. 15 marca nadal w wielu miejscach pamita si o Idach Marcowych, a rzymski Janus (od ktrego
nazwa pierwszego miesica w wielu jzykach) nie od zawsze wita nowy a egna stary rok. Pocztek roku moe
by zwizany z kwitnieniem palmy, pojawieniem si lici na krzewach baweny czy te pojawieniem si awic
ryb. W wielu kulturach pojcie roku nie jest zwizane z trwaniem, jest tylko powtarzajcym si cyklem zmian w
przyrodzie. Nilotyccy Nuerzy czy Indianie Nawaho maj po 2 pory roku, Indianie Saulteaux 6, niektre
plemiona uznaj 3, 4 czy te 8 pr roku. Nazwy miesicy zaczerpnite bywaj od zjawisk przyrody lub s
numerowane. Liczebno miesicy w roku moe by rna, jednak samo cykliczne pojawianie si i znikanie
ksiyca miao prawdopodobnie wielki wpyw na powstanie abstrakcyjnego pojcia czasu. Pojcia abstrakcyjne,
takie jak rok czy pienidz pojawiy si prawdopodobnie w tym samym czasie. E. Tarkowska: Czas w
spoeczestwie - problemy, tradycje, kierunki bada, Wrocaw 1987, str. 31.
16
mierzony najczciej iloci okre Ziemi wok Soca
17
Podzia na pory dnia jest bardziej szczegowy i bogatszy ni na pory nocy. W Ghanie tradycyjny podzia dnia
uwzgldnia pory takie jak gdy rosa opada czy gdy soce jest najpeniejsze. Dzielenie czasu na przeszo,
teraniejszo, przyszo nie wystpuje we wszystkich kulturach. Indianie Hopi posuguj si jzykiem nie
wskazujcym na teraniejszo, dawno lub przyszo wydarze. Niektre jzyki bardzo precyzyjnie ukazuj
moment zajcia jakiego zdarzenia, lecz jest to precyzja zupenie inna od precyzji sekundnika czy kalendarza,
np. wskazujca, czy dane zdarzenie miao miejsce w czasie obecnej doby, czy te przed dwiema dobami.
Charakterystyk jzykw europejskich jest przestrzenne wyobraenie czasu. Przeszo moe by odlega, czas
si duy. E. Tarkowska: Czas w spoeczestwie - problemy, tradycje, kierunki bada, Wrocaw 1987, str. 35-40.
18
H. Ciszewski: Trium - filozofia bezczasowa, d 2003, str. 18.
19
Wspomnijmy choby o dwukrotnym w cigu roku przesuwaniu wskazwek zegara, czy te o zatrzymywaniu
czasu pod koniec wielu rozmw w Unii Europejskiej.
20

Ze wzgldu na przedzia czasu oddzielajcy moment podjcia decyzji od jej realizacji, moemy wyodrbni:
decyzje operacyjne dotyczce krtkich okresw; decyzje taktyczne, ktrych realizacja i skutki zachodz w
okresie od kwartau do roku; decyzje strategiczne dotyczce wieloletnich przedziaw czasu. M. Jeowicki:
Podstawy organizacji administracji publicznej, Warszawa 1998, str. 128.

17

Administracja najczciej odzwierciedla charakterystyczne cechy epoki, dostosowujc si

zwykle do przemian dziejowych. Wiele nauk zajmuje si problematyk czasu 21, jednak
historia i jej nauki pomocnicze wi si z czasem najcilej. Umiejtno korzystania z
pojcia czasu nie naleaa do czowieka od zawsze. Pierwotne kultury uznaway tylko tzw.
zdarzeniowy charakter czasu, czyli okrelanie czasu jakiego zdarzenia wobec zdarze
wanych, takich jak wita, powodzie, niwa. Pniej rozumienie czasu zostao zdominowane
przez sposb cigy, kalendarzowy22.
Kady organizm uksztatowany zosta w dugim procesie historii rodowej 23. Oglnie
uznawana teoria ewolucji wskazuje, jak wiele przeszkd pokona i jak wiele wymogw
spenia musi osobnik, aby przetrwa, a czas trwania poszczeglnych gatunkw jest jednym z
miernikw sukcesu24. Podobnie w instytucjach prawa publicznego, dugowieczno pokazuje
uyteczno czy te powag konkretnego zjawiska25. Stabilno kadr administracji jest
wanym elementem budowania nowoytnego aparatu pastwowego. Zgodnie z francuskim
powiedzeniem rzdy si zmieniaj, administracja pozostaje, trwao administracji pozwala
na unikanie pochopnych, powizanych z biec polityk dziaa. Stabilno kadr z jednej
strony wpywa na wykorzystywanie dowiadczenia, z drugiej wprowadza rutyn i znudzenie.
Odpowiednia polityka awansw, urlopw i rotacji umoliwia zapobieganie negatywnym
nastpstwom upywu czasu26. Mdre przepisy, odpowiednie wychowanie kandydatw na
urzdnikw i wysoka kultura organizacyjna maj decydujcy wpyw na waciwe
wykorzystanie czasu27.
Administracja posuguje si pojciem planu. Plan jest pragnieniem i prb osignicia
okrelonego ksztatu przyszoci28. Plan moe mie charakter krtkookresowy (np.
obejmujce jeden rok budetowy, redniookresowy (co najmniej pi lat) lub dugookresowy
(wiele lat, plan nastawiony na potne reformy i przygotowanie si na zmiany
cywilizacyjne)29. Planowanie wymaga umiejtnoci prognozowania30, administracja powinna
przewidzie skutki podejmowanych decyzji. Wdraanie przez konkretne akty normatywne i
administracyjne zmian powinno, zgodnie z zasadami polityki administracyjnej, umie
wyciga wnioski z moliwoci rozwoju sytuacji. Nieobce administracji powinny by rodki
21

Od fizyki, poprzez prakseologi a do medycyny i biologii, tu wszdzie wystpuje pojcie czasu. Tylko nauki
najbardziej abstrakcyjne jak matematyka (lub najbardziej zajmujce) staraj si nie zwaa na upywajcy czas.
22
Wbrew stanowisku wielu autorw, wielo czasw nie zostaa wyeliminowana, a wszechwadza kalendarza
sonecznego nie jest absolutna. Poczynajc od wieloci er i kalendarzy obowizujcych czowieka, poprzez
tworzenie grupowych i jednostkowych sposobw okrelania czasu, moment zajcia konkretnego zdarzenia
wskazywany jest na rne sposoby. E. Tarkowska: Czas w spoeczestwie - problemy, tradycje, kierunki bada,
Wrocaw 1987, str. 30.
23
I. Eibl-Eibesfeldt: Mio i nienawi, Warszawa 1987, str. 51-52.
24

Zjawisko mutacji, za pomoc ktrego teoria ewolucji wyjania zmiany obejmujce gatunki, czy te innowacje
wprowadzane za pomoc metod inynierii genetycznej nastpuj skokowo, s to zdarzenia raczej ni procesy.
Jednak nawet osobniki zmienione w ten sposb, czyli przedstawiciele nowych odmian i gatunkw, take
dziedzicz wiele cech swoich twrcw.
25
Naley jednak zaznaczy, e kady organizm niesie za sob historyczny balast, ujawniajcy si midzy innymi
w istnieniu narzdw nieuywanych, zbdnych z technicznego punktu widzenia. Istnienie archaicznych
instytucji prawnych czsto zachca do wprowadzania zmian.
26
H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia oglne, Warszawa 1998, str. 217.
27
Pewien obcokrajowiec przyjechawszy do Hiszpanii, mia nadziej wyrni si pozytywnie dziki swojej
punktualnoci. Udao mu si nie spnia przez jeden dzie. Dnia drugiego umwi si na kilka spotka, a kiedy
jego kontrahent przyszed na spotkanie o dwie godziny zbyt pno, wymusi na naszym bohaterze spnianie na
wszystkie nastpne spotkania tego dnia. Potem obcokrajowiec dostosowa si, machn rk na punktualno i
mwi maana.
28
E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko: Zarys nauki administracji, Katowice 1996, str. 47.
29
E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko: Zarys nauki administracji, Katowice 1996, str. 49.
30
Niestety nawet ocena statystycznego czasu potrzebnego na obsuenie jednej osoby, co - dziki umawianiu si
na konkretn godzin - umoliwioby uniknicie kolejek, przerasta wyobrani wielu osb.

18

takie jak symulacja, zapoznawanie si z opiniami wszystkich stron czy te korzystanie z

dowiadcze historycznych wasnego i innych krajw. Administracja przewidujca powinna
po mistrzowsku ledzi tendencje rozwoju wiata w czasie. Zapobieganie niejednokrotnie jest
tasze i bardziej efektywne ni leczenie, jednak w potoku codziennych spraw zbyt czsto
brakuje spojrzenia strategicznego. Odnajdowanie przyczyn niekorzystnych moliwych
zjawisk (jak zanieczyszczenie rodowiska, poary, bezrobocie czy epidemie) pomaga
efektywniej i taniej walczy z nieszczciami31.
Sigajc do dorobku Taylora i Adamieckiego spostrzec moemy, jak wielkie
znaczenie we wprowadzaniu naukowych metod do zarzdzania mia czynnik czasu. Taylor
uwaa, e aby osign wzorcow wydajno naley przede wszystkim okreli czas pracy.
Optymalizacja czasu pracy nastpuje przez eliminacj zbdnych czynnoci, ergonomi i
ustalenie norm efektw pracy dla danego odcinka czasu. Adamiecki zwraca uwag na
optymalno szybkoci pracy, zbyt wolne (przez opnienia i wysokie koszty) oraz zbyt
szybkie (przez wiksz awaryjno) wykonywanie czynnoci mona wyeliminowa przez
szkolenie pracownikw i zastosowanie harmonogramw32.
W eliminacji zbdnych elementw procedur mog by pomocne mapy procesw.
Rozrysowanie wszystkich elementw procesu i wskazanie wkadu poszczeglnych
elementw na caociowy efekt pozwala eliminowa fragmenty procedury nie majce
wartoci. Metoda Just-in-Time, wypraktykowana w zakadach Toyoty przyniosa rewolucj w
dziedzinie produkcji przemysowej. U podstaw tej metody ley eliminacja marnotrawstwa w
dziedzinie czasu i jakoci. Metoda ta nakazuje unika sytuacji, kiedy produkt oczekuje na
dalsz obrbk33. Metoda ta wymaga jednak odpowiedniej infrastruktury technicznej i
spoecznej34.
Czas wolny peni moe rne funkcje, m.in. ekonomiczne, zdrowotne, spoeczne35.
Woln chwil mona zaj doksztacaniem zawodowym, regeneracj si witalnych czy te
twrczoci artystyczn, dozujc przyjemno lub inne spodziewane efekty36. Funkcjonuje
opinia, e czowiek najbardziej marnuje ycie przez ze wykorzystanie czasu wolnego37.
Urlop, czyli duszy wypoczynek, jest w kulturze europejskiej uwaany za konieczny element
efektywnego wykorzystania czasu38.
31

D. Osborne, T. Gaebler: Rzdzi inaczej - jak duch przedsibiorczoci przenika i przeksztaca administracj
publiczn, Pozna 1996, str. 302.
32
A. Laskowska: Konkurowanie czasem - strategiczna bro przedsibiorstwa, Warszawa 2001, str. 21.
33
Spowodowane to by moe niskimi moliwociami produkcyjnymi, z organizacj czy te awariami. Dziki
temu oszczdza si na magazynowaniu (nie ma magazynw, wic nie trzeba opaca ochrony czy konserwacji
zapasw).
34
A. Laskowska: Konkurowanie czasem - strategiczna bro przedsibiorstwa, Warszawa 2001, str. 56, 89.
35
S. Czajka: Z problemw czasu wolnego, Warszawa 1974, str. 76.
36
W. Miszczak: Wykorzystanie czasu wolnego, [w:] Metodologia pomiaru jakoci ycia, Wrocaw 2002, str.
114.
37
Wikszo czasu wolnego przeznaczana jest na ogldanie telewizji, potem na kontakty towarzyskie, potem
czytelnictwo, sport, suchanie muzyki. Sam sposb spdzania czasu nie dyktuje czy bdzie to czas zmarnowany
(czy mgby by lepiej wykorzystany), choby dlatego, e istniej rne motywacje wypoczynku i rne cele
ycia. Istnieje silna zaleno sposobu spdzania czasu od wyksztacenia i wieku jednostki oraz typu
spoeczestwa, w ktrym dana jednostka yje.
38
S. Toczek-Werner: Wzory rekreacyjnego zachowania si ludzi w obszarach wypoczynku urlopowego i ich
gwne determinanty, [w:] Studia nad czasem wolnym mieszkacw duych miast Polski i jego wykorzystaniem
na rekreacj ruchow i turystyk, Wrocaw 2000, str. 211. Tzw. Sabbatical year, czyli stosowany na
uniwersytetach USA roczny odpoczynek raz na siedem lat ma na celu gwnie odwieenie spojrzenia na wiat,
podre, lub napisanie ksiki. Wiele firm przymusowo wysya pracownikw na urlopy (czsto w miejsca
zupenie rne od typowego otoczenia urlopowego, np. dungle, klasztory, dzielnice ndzy egzotycznych miast),
co powoduje odnowienie si umysowych i nowe nastawienie do pracy. Zupenie inaczej w przypadku tzw.
sararimen (od salary man), czyli pracownikw japoskich koncernw, gdzie cae ycie koncentruje si
wok pracy, a nawet krtkie przysugujce urlopy s niewykorzystywane.

19

Pojcie czasu, obecne w planowaniu, zaatwianiu spraw czy te przeciwdziaaniu

zmczeniu moe by pomocne tak dla teoretykw, jak i praktykw administrowania. Zmiany
zachodzce we wspczesnym wiecie zmuszaj do szybkiego dostosowywania si do
prawidowych i przeciwstawiania si bdnym tendencjom. Wiek XXI bdzie czasem
administracji. Odpowiednie przygotowanie urzdnikw, ale przede wszystkim edukacja
wszystkich obywateli mog sprawi, e czas dany naszemu krajowi nie bdzie zmarnowany.

20

Konkurencja w administracji publicznej

Problematyka dobrej administracji moe by badana z dwch podstawowych punktw
widzenia, z punktu widzenia pastwa oraz jednostki. Dla pastwa, czy te dla ogu,
administracja dobra to administracja sprawna, efektywna, wydajna i oszczdna zarazem. Dla
jednostki wanym czynnikiem oceny administracji jest jej przyjazno. Rozrnienie
midzy tymi dwoma punktami widzenia nie zakada, e interesy pastwa i jednostki s
sprzeczne, a tylko podkrela subiektywno oceny administracji.
Wedug Ulpiana prawo publiczne dotyczy pastwa rzymskiego, a prywatne poszczeglnych jednostek1. Nie wszystkie pojcia wykorzystywane przy opisywaniu
zagadnie regulowanych prawem prywatnym s poyteczne czy moliwe do wykorzystania w
kontekcie spraw publicznych. Wiele poj moe by przenoszonych wprost, jednake
znaczna cz posuy tylko jako przenonia. Pojcia rynku, klienta, rywalizacji maj
zblione ale nie tosame znaczenia w sferze prywatnej i publicznej, dlatego powinny by
porwnywane ostronie, przy czynieniu odpowiednich zastrzee.
Konkurencja2 (z ac.), wspzawodnictwo, wspubieganie si. W yciu
gospodarczym stanowi wedug ekonomicznej szkoy liberalnej wolna k. jedyny naturalny i
racjonalny sposb regulowania poday i popytu3. Konkurencja to rywalizacja o klienta.
Pojcie klienta oznacza tutaj osob korzystajc z usug administracji publicznej. Sprawna
administracja jest jednym z czynnikw wpywajcych na jako ycia w danym pastwie, jak
rwnie oddziauje na ocen rynku danego pastwa przez inwestorw. Konkurencja odgrywa
wan rol w rozwoju gospodarki, sprzyja interesom klientw pod warunkiem, e jest
uczciwa4.
Aby przenie skutki mechanizmw konkurencyjnych ze sfery prywatnej do
publicznej, potrzebne jest stworzenie odpowiedniej (cho ryzykownej) zachty najprawdopodobniej finansowej za zaatwienie kadej sprawy5 - do konkurowania o klienta.
Prywatyzacja zada publicznych nie zawsze prowadzi jednak do wzmacniania zjawiska
konkurencji. Kiedy normy prawne gwarantuj monopol na danym rynku, prywatne podmioty
realizujce zadania publiczne6 nie podlegaj cisym mechanizmom rynkowym, a raczej s
testowane ze znajomoci wiata polityki. Dziki mechanizmom konkurencji mona, zgodnie z
zasad divide et impere, wpywa na losy przedsibiorstw (skcajc zwizki zawodowe) czy
te krajw (przez dziaania polityczne, wojskowe, szpiegowskie).
Pomidzy sfer mikroekonomiczn i makroekonomiczn, jak i pomidzy gospodark a
administracj publiczn7 wystpuj zawsze liczne zalenoci i zwizki8. W literaturze
ekonomicznej pojawia si szereg definicji pojcia konkurencji, niejednokrotnie wyraenie
konkurencja traktowane jest rwnie jako pojcie pierwotne, nie wymagajce definiowania9.
Teoria ekonomii wyrnia wiele rodzajw konkurencji. Klasyfikacje oparte s w oparciu o
rne kryteria podziau. Konkurencja moe dotyczy m.in.: ceny, jakoci, wygldu, trwaoci
1

M. onierczuk: Zarys prawa rzymskiego, Lublin 1995, str. 19.

Konkurencja sportowa siga czasw najdawniejszych, pojcie czystej rywalizacji znane byo i ucieleniane w
igrzyskach staroytnej Grecji; J. Filek: Midzy doskona a niedoskona konkurencj, czyli konkurencja w
perspektywie etycznej, [w:] Prakseologia nr 140/2000, str. 21.
3
Wielka Ilustrowana Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga, Krakw 1928, Tom VII, str. 51.
4
M. Pika: Nieuczciwa konkurencja - co to znaczy?, Rzeczpospolita z 28 sierpnia 2002.
5
Rozwizanie takie przyjto np. przy tworzeniu Kas Chorych. Ocena ich dziaalnoci nie jest jednoznaczna.
6
W II Rzeczypospolitej toczya si dyskusja, czy Polski Monopol Zapaczany moe by wykupiony przez pana
Kreugera ze Szwecji.
7
Choby traktujc administracj publiczn jako istotny element otoczenia, w ktrym dziaaj przedsibiorcy.
8
K. Sobczak: Gospodarka rynkowa a wadza publiczna, Warszawa 1997, str. 7.
9
H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjnoci przedsibiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999,
str. 9.
2

21

oraz warunkw usug10. Podstawowym kryterium konkurencji w sferze prywatnej jest cena.
Cena wpywa na ksztatowanie si popytu i poday. Rynki, na ktrych cena jest jedynym
kryterium konkurencji, s jednak rzadkoci11.
Pojcie rynku powstao wraz z pojawieniem si wymiany towarowej. Pocztkowo
rozumiany jako miejsce, w ktrym dochodzio do spotkania sprzedajcych i kupujcych,
przej znaczenie okrelonego zbioru klientw i usugodawcw12. Pojcie rynku w sferze
publicznej nie jest rwnoznaczne z pojciem rynku w sferze prywatnej. W wiecie handlu
konkurencja wpywa na uatwienie dostpu do usug. W sferze administracji publicznej
dwuwadza prowadzi do chaosu i sporw kompetencyjnych.
Moliwo wyboru pomidzy rnymi organami administracji publicznej, waciwymi
do zaatwienia konkretnej sprawy jest zagadnieniem kontrowersyjnym, ale - w kontekcie
powstawania wiatowej wioski - coraz bardziej realnym. Sprawy obywatela zmieniajcego
miejsce zamieszkania do innego wojewdztwa, powiatu czy gminy bd podlegay innym
organom administracji publicznej. Zmieniajc obywatelstwo emigrant wybiera zaleno od
innych wadz pastwowych i podlego prawu nowego kraju13.
Monopol w administracji publicznej jest zjawiskiem normalnym, jednake take
czsto zjawiskiem tylko pozornym. Mechanizmem, ktry zmusza do konkurowania, jest zysk.
Wadze dbajce o rozwj kusz inwestorw (poczynajc od zakadw publicznych14
skoczywszy na grupach pastw). Inwestor decydujc si na ulokowanie kapitau na danym
terenie bierze pod uwag wiele czynnikw, takich jak: stabilno prawa, rozwj infrastruktury
czy stan rodowiska. Niedostosowanie do wymogw rynku wiatowego powoduje przegranie
konkurencji. Organizacje publiczne, inaczej ni przedsibiorstwa, maj na celu dobra
spoeczne. O konkurencyjnoci organizacji publicznych stanowi umiejtno sprostania
wymaganiom rynku, wykorzystywanie szans otoczenia. Dla organizacji takich jak szkoy,
szpitale, biblioteki, muzea, zachowania konkurencyjne s nowoci15.
W wielu zjawiskach i pojciach (takich jak np. waciwo organu, zlecanie zada)
dotyczcych administracji publicznej mona zaobserwowa pewne elementy ujawniajce
istnienie konkurencji. Waciwo pozwala na okrelenie jaki podmiot administracji jest
powoany do zaatwiania spraw danego rodzaju. Najczciej wyrniane s: waciwo
rzeczowa, miejscowa, instancyjna i funkcjonalna16. Spory o waciwo s typowym
przejawem konkurencji w administracji publicznej. Porozumienie dotyczce wykonywania
zada z zakresu administracji rzdowej przez organy samorzdu terytorialnego moe by
przykadem konkurencji17 - organ przejmujcy zadania zlecone otrzymuje rodki finansowe,
za co podejmuje si wykonywaniu zada administracji rzdowej18.
10

H. Adamkiewicz: Uwarunkowania ... , str. 18-19.

W kreskwce Disneya konkurencja zostaa obrazowo wyjaniona: firma chcc sprzeda towar musiaa
przycign klienta nisz cen, co widzc konkurent z drugiej strony ulicy rwnie obnia cen. Zysk ze
sprzedanego towaru stawa si coraz mniejszy, przez co zmusza do oszczdniejszej, bardziej efektywnej pracy.
12
D. Simpson: Modele strategii marketingowych i moliwo ich zastosowania w przedsibiorstwach
spedycyjnych, Gdask 1999, str. 53.
13
Zmiany terytorialne - czy to w wyniku wojen, czy pokojowego jednoczenia lub podziau pastw nale do
interesujcych zjawisk. Ujednolicanie, bd te przejmowanie wzorcw zaley od siy konkurujcych modeli;
Deutschland - von der Teilung zur Einheit, Berlin 1998, str. 130.
14
W pewnej szkole rolniczej gwnym celem dyrekcji byo przetrwanie do emerytury - nic nie robic. Podczas
konkursu na stanowisko dyrektora na nastpn kadencj dawny dyrektor owiadczy, e: W obecnych trudnych
czasach nie mam wizji na rozwj szkoy. Zwyciy drugi kandydat, ktry z odwag patrzy w przyszo.
Szkoa rozwija si dynamicznie, ilo uczniw wzrosa czterokrotnie, przez co przypyno wicej pienidzy,
szkoa planuje obecnie budow krytego basenu i rozwija wspprac zagraniczn.
15
M. Bednarczyk: Organizacje publiczne - Zarzdzanie konkurencyjnoci, Warszawa - Krakw 2001, str. 31.
16
E. Ochendowski: Prawo Administracyjne - cz oglna, Toru 1999, str. 226-227.
17
Konkurencja pomidzy administracj rzdow a samorzdow jest zagadnieniem bardziej zoonym. Moe
by porwnana do zlecania przez firm zada podwykonawcom, pod uwag brane s koszty i zyski, konkurencja
11

22

Modele administracji publicznej w rnych krajach i rnych czasach maj pod

wieloma wzgldami odmienne cechy19. Modele administracji upodabniaj si do siebie, cho
nie zawsze trac swoje cechy charakterystyczne. Czsto przejmowanie wzorcw obcych ma
rda w podporzdkowaniu politycznym, czasami niezwyke sukcesy danego instrumentu
prawnego dotyczcego administracji publicznej skaniaj prawodawc do sigania do
sprawdzonych wzorcw. Podobnie system szkolenia kadr czsto czerpie pomysy z
modelowych rozwiza z innych pastw. Przenoszenie wzorcw wprost w wielu przypadkach
nie sprawdza si, jeli nie jest czynione umiejtnie. Warunki w poszczeglnych krajach rni
si od siebie, dlatego nawet najlepsze rozwizania powinny by odpowiednio dostosowywane
do kultury lokalnej. Francuska szkoa ENA staa si inspiracj m.in. dla brytyjskiej suby
cywilnej, dla niemieckiej Wyszej Szkoy Nauk Administracyjnych i dla wielu innych szk.
Unia Europejska powoduje zblienie administracji w wielu sferach. Nie jest prawdopodobnie
waciwym stosowanie wobec modeli administracji twierdze darwinizmu, ale z pewnoci
silne, sprawne typy administracji maj zwykle szanse na popularyzacj bardziej ni
administracje nie potrafice dostosowa si do zmian otoczenia. Modele takie jak centralizm i
decentralizacja, czy prywatyzacja i upastwowienie konkuruj pomidzy sob, znajdujc w
okrelonych warunkach sabsze lub silniejsze argumenty20.
Ocena konkurencyjnoci poszczeglnych czci aparatu pastwowego powinna by
cenion informacj o stanie administracji publicznej. Jednym z zada pastwa jest
zapewnianie podobnych standardw dziaania administracji na caym jego terytorium21.
Konkurencja midzy organami administracji publicznej powinna prowadzi do oglnego
podnoszenia standardu usug, a nie do osignicia pozycji monopolistycznej przez
najsprawniejszego uczestnika gry rynkowej. Prawidowe stosowanie awansw i zwolnie czy
rotacja kadr winny by czci polityki administracyjnej pastwa. Kontrola administracji
publicznej, badajc dziaalno organu od strony gospodarnoci, rzetelnoci jak i celowoci
rwnie moe stawa si - poprzez porwnywanie wynikw kontroli - rdem informacji o
konkurencyjnoci organw administracji22.
O ile polityka z natury swojej siga czsto do mechanizmw konkurencji, a zdobycie
rynku politycznego moe by utosamiane z przejciem wadzy, to administracja publiczna,
korzystajc z poparcia przez siy rzdzce, musi ogranicza si do jednakowego traktowania
kadego klienta. Przepisy prawa ustanawiajce ramy dziaalnoci organw administracji
publicznej nie pozwalaj na zbytnie zrnicowanie jakoci usug administracji 23. Tym
wiksz rol w jakoci administracji publicznej odgrywa kultura osobista urzdnika.
Konkurencyjno pastwa na rynku midzynarodowym mierzona moe by w jego
sile politycznej, twrczoci artystycznej, sportowej czy przemysowej. Na konkurencyjno
pastwa ma wpyw wiele czynnikw, takich jak: systemy zarzdzania stosowane w
gospodarce, stabilno prawa, stan infrastruktury, zasoby ludzkie, stopie ingerowania rzdu
w gospodark, stopie umidzynarodowienia gospodarki czy te stan finansw pastwa24.
Administracja publiczna, jej sprawno, nowoczesno i elastyczno, mog sprzyja bd
odbywa si pomidzy usugami, ich jakoci i cen, a nie wprost pomidzy organami administracji publicznej.
Oczywicie konkurencja nie jest jedynym pojciem, jakim mona opisywa porozumienia midzy organami.
18
E. Ochendowski: Prawo Administracyjne - cz oglna, Toru 1999, str. 228.
19
H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia oglne, str. 25, 166, 305.
20
H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia oglne, str. 285.
21
P. Przybysz: Jednolito orzecznictwa sdw administracyjnych, [w:] Prawne gwarancje ochrony praw
jednostki wobec dziaa administracji publicznej, Rzeszw 2002, str. 425.
22
E. Ura, Ed. Ura: Prawo administracyjne, Warszawa 1999, str. 201.
23
J. Jeewski: Z problemw rozgraniczania polityki i administracji, [w:] Administracja publiczna w pastwie
prawa, Wrocaw 1999, str. 124.
24
H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjnoci przedsibiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999,
str. 62.

23

przeszkadza w rozwoju poszczeglnych dziedzin dziaalnoci ludzkiej w danym pastwie,

wpywajc na jego ogln konkurencyjno.
Wspczesny
wiat
charakteryzuje
si
intensyfikacj
procesw
umidzynarodawiania25. Nie tylko prawo, ale te praktyka administracyjna pastw
wstpujcych do Unii Europejskiej, musi przyswoi standardy Unii. Konkurowanie
poszczeglnych regionw o fundusze unijne opiera si na umiejtnociach urzdnikw oraz
sprawnoci wadz lokalnych. Konkurencyjno regionw na poziomie krajowym i
midzynarodowym zalena jest midzy innymi od instytucyjnego i organizacyjnego
kontekstu, w jakim dziaaj regionalni przedsibiorcy26. Sprawna i stabilna administracja
powoduje zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego. Rozwj regionw Europy rodkowoWschodniej stwarza due zapotrzebowanie na inwestycje zagraniczne, pastwa musz
zabiega o inwestycje, konkurujc pomidzy sob27. Inkubatory przedsibiorczoci, oceniajc
realno powodzenia projektowanych przedsiwzi, bior pod uwag midzy innymi stan
administracji i sprawno, z jak sprawy przedsibiorstwa bd zaatwiane. To samo
przedsiwzicie, upadajce w jednym regionie, moe w drugim mie powodzenie.
Oczywicie administracja publiczna jest tylko jednym z elementw pastwa, ale elementem
bardzo istotnym, cho - jak powietrze - administracja nie musi by zauwaana.
Konkurencja ograniczana bya od dawna, korzyci z posiadania monopolu skaniay
kupcw i rzemielnikw skupionych w gildiach i cechach do ustalania cen, jakoci i iloci
sprzedawanych towarw. Jednak pomidzy cechami a kupcami istniaa konkurencja
spowodowana sprzecznoci interesw. Konkurencja spowodowaa powstanie tzw. systemu
nakadczego, dziki ktremu kupcy otrzymywali wicej towaru za nisz cen. System
nakadczy28 polega na produkowaniu poza miastem, gdzie nie obowizyway przepisy
cechowe29. Monopol administracji publicznej na dziaania takie jak wydawanie koncesji czy
zezwole bywa przeamywany przez dziaania nielegalne grup przestpczych. Najczstsz
motywacj do przedsibrania dziaalnoci przestpczej jest zysk materialny. Zapotrzebowanie
na usugi lub towary nielegalne lub te moliwo taszego ich pozyskania skania do
dziaania drogami pozaprawnymi, w ukryciu przed administracj publiczn. Sojusznikami w
walce z tak konkurencj administracji publicznej s aparat pastwa i przepisy prawa, a
wrogami - niesprawny, skorumpowany aparat pastwa i nieyciowe przepisy prawa.
Osoba dobrze przygotowana do penienia funkcji urzdniczych powinna stawa si
przedmiotem walki konkurencyjnej urzdw rnych regionw czy resortw. Dziki temu, e
kandydat na urzdnika nie kieruje si wycznie przesankami materialnymi (funkcja
urzdnika to przecie powoanie), konkurujce urzdy sigaj do argumentw takich jak
odpowiedzialno zada, moliwo spenienia si w pracy czy te mie otoczenie.
Konkurencja pracownikw, zarwno wewntrz administracji publicznej, jak i pomidzy
administracj publiczn a sfer biznesu, odbywa si zarwno poprzez poszukiwanie
najlepszych absolwentw sawnych uczelni, jak i poprzez poszukiwanie osb zaufanych i
posusznych. Gospodarka rynkowa wpywa na administracj, a osoba poszukujca pracy
najprawdopodobniej rozpatrzy zarwno oferty ze sfery prywatnej, jak i publicznej.
Konkurencja nie zawsze prowadzi do innowacyjnoci30 i polepszania standardu usug
administracji. Zdrowa konkurencja moe istnie gwnie pomidzy stabilnymi regionami czy
25

B. Kouch: The main factors determining the increase of regional competitiveness, [w:] Competition and
coexistence in the process of the European integration, Warszawa 2000, str. 7.
26
D. Miller: Administrative, Institutional and Financial of Regional Influences On Regional Economic Growth
and Development, [w:] Increasing regional competitiveness - Polish and British experience, Toru 1999, str. 67.
27
E. Bojar, Competition for Foreign Capital. Poland, Ukraine, Russia And Belarus. (Legal Regulations), [w:]
Increasing regional competitiveness - Polish and British experience, Toru 1999, str. 149.
28
Konkurencj midzy cechami a kupcami mona w dzisiejszej terminologii nazywa konkurencj cenow.
29
T. Tkaczyk: Wybrane problemy konkurencji, Warszawa 2000, str. 18, 19.
30
Zbytnia konkurencja, polegajca na kopiowaniu wzorcw, moe dziaa zniechcajco do innowacji.

24

gminami, ktre nie tylko walcz o chwilowe cele, ale maj te dalekosine wizje 31.
Konkurencja antagonizuje ludzi, powiksza rnice midzy regionami i krajami majcymi
rne moliwoci32. Zwycizc procesu konkurencji nie zawsze jest najlepszy usugodawca,
czciej jest to konkurent majcy najwiksz si przebicia. Bdem jest, gdy teorie
sprawnego dziaania s adresowane tylko do dziaalnoci czysto gospodarczej, a caa sfera
administracji publicznej jest jedynie domen socjologiczno-polityczn33. Nie konkurencja, a
wysoki poziom usug powinien by celem projektowania dobrej administracji. Konkurencja
jest podana wtedy, gdy sprzyja wiadczeniu spoecznie przydatnych usug. Konkurencja w
administracji publicznej moe prowadzi do powstawania coraz lepszej administracji, a
niektre pojcia istniejce w prawie prywatnym mog by uyteczne w opisywaniu
konkurencji w administracji publicznej.

31

A. Nowak-Far: Globalna konkurencja - Strategiczne zarzdzanie innowacjami w przedsibiorstwach

wielonarodowych, Warszawa - Pozna 2000, str. 83.
32
H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjnoci przedsibiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999,
str. 44.
33
W. Kieun (powoujc si na Platona): Tadeusza Pszczoowskiego teorie przekonywania, dyskusji i
sprawnego dziaania, [w:] Prakseologia nr 140/2000, str. 152.

25

czenie administracji
Problematyka czenia administracji naley do zagadnie poruszanych przez nauki
administracyjne w kontekcie reform administracji. Reformy administracji wynika mog ze
zmian otaczajcego aparat administracyjny wiata, mog rwnie mie pocztek w
odkryciach i trendach w samej administracji. Administracja jest cile zwizana z
rzeczywistoci polityczn, i mimo prawidowoci rzdy si zmieniaj, administracja
pozostaje, administracja jest zmienna i musi dostosowywa si do procesw politycznych,
spoecznych, gospodarczych, przyrodniczych i wielu innych wpywajcych na ycie
czowieka.
Przez czenie administracji rozumiemy tutaj bardzo szeroko wszelkie procesy i
zjawiska wice organy, gazie czy komrki administracji jak rwnie cae aparaty pastw
pomidzy sob. Powizania takie mog by zarwno bardzo powierzchowne, jak i cilejsze,
w kracowym przypadku prowadzce do cakowitego zjednoczenia. czenie dziaa
administracji przez kooperacj, koordynacj, wspdecydowanie, zespolenie czy wiele innych
sposobw i procedur rwnie mona uzna za przykady czenia administracji. Jednak nie
jest to czenie organw w jeden organ lecz powizanie pracujcych komrek
administracyjnych przez wsplne osiganie celw. Istniej oczywicie duo bardziej lune
sposoby czce poszczeglne czci aparatu administracji, jak choby praca w tym samym
budynku czy te poddanie takim samym oddziaywaniom atmosferycznym, jednak za czenie
administracji w cisym znaczeniu przyjmijmy procesy dotyczce najbardziej istotnych
elementw administracji. Administracj czy mog te suba wsplnej sprawie czy te
ksztacenie kadr w jednej szkole, i te zjawiska uznamy za czenie administracji w znaczeniu
szerokim. czenie administracji moe przebiega pomidzy wieloma orodkami i aparatami
administracji, dodatkowo moe dotyczy zarwno aparatw rnej wielkoci jak i sobie
podobnych.
Istnieje kilka podstawowych modeli czenia administracji. Przyjmijmy, e w naszym
przykadzie istniej dwa odrbne aparaty administracji, a po zjednoczeniu zostaje jeden.
Proces taki odbywa si moe na kilka sposobw, z czego najczstsze to: integracja (dwa
rwnorzdne w nowym); dominacja (z dwu zostaje jeden, przejmuje funkcje drugiego); oraz
przenikanie (w kadym zachodz zmiany powodujce zanikanie rnic).
Integracja posugiwa si moe wieloma schematami, takimi jak konfederacja,
federacja, czy unia. Integracja powinna przebiega rwnolegle na wszystkich poziomach
takich jak poziom prawny, poziom kadr czy poziom obywatelski. Dominacja moe
wystpowa wtedy kiedy jeden z czonych elementw wyranie przewaa nad drugim pod
wzgldem sprawnoci, wydajnoci. Naley uwaa, aby cele stojce przed dominacj unikay
skrajnoci. Przenikanie moe by obserwowane dziki atwoci przemieszczania si kadr,
pomysw i rozwiza. Przenikanie istnie moe zarwno w przypadku idei szlachetnych, jak
i niszczcych.
Poza modelami czenia administracji takimi jak integracja, dominacja czy
przenikanie wyrni moemy rwnie rne sposoby rozwiza strukturalnych czenia
administracji. Budowa dodatkowego aparatu ponad oboma czonymi elementami,
koordynacja, pozostawienie aparatu niezmienionym ale wprowadzenie zmian przepywu
informacji i polece czy te harmonizacja przepisw jak i podobne zachowanie si obu
czonych aparatw administracyjnych w podobnych sytuacjach mog by rnymi
sposobami rozwiza strukturalnych. Rozwizania te mog rwnie wystpowa cznie.
czenie administracji wystpuje na rnych paszczyznach. Przede wszystkim
wyrni mona czenie administracji rnych dziedzin i rnych terytoriw. Czsto
obserwujemy przemieszczanie dziaw administracji pomidzy resortami. czenie bardzo
rnych, oddalonych tematycznie dziaw jest ryzykowne, ale moe w szczeglnych
26

przypadkach zmusi administracj do zauwaania wielu aspektw danego zagadnienia.

czenie podobnych dziaw jest atwiejsze jeli chodzi o przekazywanie i zrozumienie
informacji, jednak trudniejsze ze wzgldu na konieczne zmiany stopni i tytuw pracujcych
urzdnikw.
Zagadnienia podziau wadzy s cile zwizane z problematyk czenia
administracji. W przypadku trjpodziau i wzajemnego kontrolowania si wadzy
administracja sdownictwa, administracja aparatu wykonawczego i ustawodawczego musz
by odpowiednio oddzielone, z drugiej strony musz wsppracowa ze sob w ramach
aparatu pastwowego. Dziki unikaniu ich poczenia ustrojodawca prbuje unika
absolutyzmu jak i niesprawnoci wadzy. Ju od czasw rzymskich wiadomo, e w czasie
kryzysu potrzebne jest jednoczenie wadzy, jednak nie naley tego naduywa. Istnienie
odpowiedzialnoci rozproszonej sprawdza si w przypadku wysokiej kultury poszczeglnych
osb. czenie administracji w znaczeniu ich wspdziaania i wsppracy podane jest
szczeglnie w czasach klsk ywioowych, zagroe i niebezpieczestw, natomiast wiksza
autonomia i swoboda nadaj si dla czasw spokojnych i bogatych. Administracja
zjednoczona ze spoeczestwem to marzenie wielu socjalistw i twrcw idei pastwa
prawnego. Patriotyzm przejawiajcy si w codziennej subie pastwu, wspdziaaniu
obywateli i wykonywaniu swoich szlachetnych obowizkw sumiennie i wytrwale sprzyjaj
budowaniu administracji bliskiej spoeczestwu.
Jednym ze sposobw czenia administracji jest czenie stanowisk przez jedn osob.
Zasada incompatibilitas jest w ostatnich czasach staym elementem porzdku prawnego. Unie
personalne wystpoway najczciej i najsilniej w czasach czenia administracji i wasnoci
publicznej i prywatnej. czenie administracji publicznej z prywatn jest zagadnieniem dosy
kontrowersyjnym. Prywatyzacja zada i nacjonalizacja mog by przeprowadzane w sposb
uczciwy i kompetentny, wyniki tych procesw rwnie mog sprawdza si w praktyce.
Jednak zarwno szeroko rozumiane bezpieczestwo pastwa jak i obywateli musz w tych
przypadkach pozostawa niezagroone. czenie administracji prywatnej i publicznej ma
dug tradycj, chlubn i mniej chlubn.
Zasada jednego okienka polega na czeniu wszystkich waciwoci organw
administracyjnych. Obywatel moe dziki wykorzystaniu zasady jednego okienka zaatwi
dowoln spraw majc kontakt wycznie z jednym urzdem, ktry nie odsya petenta dlatego
e potrzebne jest zawiadczenie czy te wypis, lecz sam zdobywa odpowiednie dokumenty od
innych urzdw. Urzdnicy zwykle maj wiksze od innych obywateli pojcie o procedurach
i przepisach dotyczcych administracji, oni wic powinni korzysta z tej wiedzy pomagajc
wszystkim zainteresowanym. Zasada jednego okienka jest przykadem czenia waciwoci
poszczeglnych skadnikw aparatu administracyjnego.
czenie brzmie i instrumentw podlega zasadom tworzonym przez nauki harmonii,
instrumentacji i orkiestracji. Dwa gwne sposoby czenia linii melodycznych: polifonia i
homofonia przypominaj kooperacj i kierowanie w administracji. czenie technik
plastycznych, takich jak collage czy multimedia cilej s zwizane z kontaktami
administracji z obywatelem. Obywatel moe dziki wielu sposobom i mediom korzysta z
informacji, komunikowa si z urzdnikami i bra udzia w yciu pastwa. Synestezja,
czenie wrae odbieranych przez jeden ze zmysw z doznaniami zwizanymi z innym
zmysem moe by porwnana do niektrych wad dziaalnoci administracji, jak nadmierna
biurokratyzacja, kiedy zamiast zaatwienia sprawy moemy spodziewa si wycznie stosw
niezrozumiaych papierkw i wielu godzin spdzonych w kolejkach. Ludzko od wielu
wiekw zna sposoby czenia materiaw. Wynalazek igy i nici pozwoli czowiekowi na
zasiedlenie zimnych terytoriw, poznanie sposobw czenia materiaw budowlanych
zwikszyo bezpieczestwo i wygod. Administracja dziki prawidowemu wykorzystaniu
mechanizmw czenia moe wykonywa bardziej skomplikowane i trudniejsze zadania.
27

Budowanie zda moliwe jest dziki poznaniu prawidowoci czenia wyrazw.

Wyrazy natomiast zbudowane s z gosek. Sztuka budowania zda polega na opanowaniu
sposobw porozumiewania si (wysawiania i rozumienia) dziki odpowiedniemu czeniu
brzmie poddanych intonacji i ekspresji. Poezja wielokrotnie udowadnia, jak wiele
moliwoci kryje si w sowach odpowiednio poczonych. Jzyk prawniczy w sposb duo
bardziej dokadny i praktyczny powinien zmierza do opisywania sytuacji i wyznaczania
regu. Kolejno zda w artykuach, numeracja paragrafw, czy te sposb oznaczania
terminu wejcia w ycie czy te utraty wanoci aktu, a nawet budowa caego systemu aktw
prawnych siga do niezmierzonego potencjau sztuki czenia i budowania. Jeli budow
dziea literackiego przyrwnamy do budowy aktu prawnego a budow zdania do budowy
przepisu, wtedy moemy rwnie przywoa zjawiska takie jak sandhi1 czy te czenie
wyrazw w inny wyraz. Dodatkowo problematyka jzykw urzdowych pojawia si przy
czeniu pastw czy przy zagadnieniach czenia administracji zrnicowanych regionw.
czenie cyfr zmienia ich znaczenie zarwno w systemie rzymskim, jak i arabskim.
Administracja rnych szczebli moe dziaa dziki odpowiedniemu ich podporzdkowaniu.
Dodawanie prdkoci w fizyce oznacza ruch. Administracja, dziki odpowiedniej motywacji i
atmosferze moe wyzwoli w sobie wielki potencja dziaania. Reakcje chemiczne, czsto
polegajce na dodawaniu substratw mog tworzy nowe jakoci, mog te przebiega
bardzo burzliwie. Wiele gatunkw preferuje rozmnaanie przez czenie. Administracja,
dziki powstawaniu nowych dziedzin przemysu, nauki czy techniki moe tworzy nowe
gazie i nowe urzdy.
Dodawanie (symbolizowane czsto znakiem + czyli plus 2) podlega prawom
przemiennoci oraz cznoci. Prawo przemiennoci polega na tym, e suma nie jest zalena
od porzdku skadnikw. Prawo cznoci ma tre tak, e suma nie zmieni si jeli najpierw
wykonamy dodawanie kilku skadnikw a potem do ich sumy dodamy sum pozostaych 3.
Dziaa matematycznych nie mona przenosi wprost do oceniania praw rzdzcych
administracj, chocia poszczeglne prawa matematyczne mog by rozumiane przenonie.
Dodatkowo oczywicie dziaania matematyczne czsto s wykorzystywane w procesie
administrowania, czy to przy wykonywaniu budetu, czy te dla obliczania terminw.
Matematyczne prawo cznoci ma ograniczone zastosowanie w procesie czenia
administracji, gdy czenie administracji nie musi by klasycznym dodawaniem.
Przykadowo im wczeniej dana prowincja zostaa wczona do Imperium Rzymskiego, tym
zwykle atwiej jej mieszkacy mogli zosta obywatelami rzymskimi. Poszczeglne stany
amerykaskie chlubi si dat wstpienia do U.S.A. podkrelajc dawno i historyczno
tamtych wydarze. Z drugiej strony oczywicie modo wnosi now energi i zwykle wie
si z now jakoci, co podkrelaj mieszkacy modszych stanw U.S.A.
Potocznie rozumiane prawo synergii4 polega na tym, e moliwoci poszczeglnych
osb s mniejsze ni moliwoci tych osb dziaajcych wsplnie. Z drugiej strony
zaobserwowano, e suma mas skadnikw atomu jest wiksza ni masa caego atomu.
Rnica ta wynika z oddziaywa energetycznych. W procesie czenia administracji mona
zaobserwowa obie zalenoci. Zdarza si, e potencja danego regionu nie jest
wykorzystywany ze wzgldu na bardziej konkurencyjnych ssiadw, ale te moe wystpi
sytuacja, kiedy gminy wsplnie realizuj cele niedostpne dla kadej z nich osobno. Podczas
planowania dziaa zmierzajcych do czenia administracji naley mie na uwadze
przypuszczalny rozwj wydarze, wykonywa symulacje i porwnywa podobne przypadki.
1

Sandhi (sanskr. czenie) - og zjawisk fonetycznych zachodzcych na styku wyrazw i na styku morfemw w
wyrazach.
2
Plus (ac.) znaczy wicej.
3
Wielka ilustrowana encyklopedja powszechna wydawnictwa Gutenberga, Krakw 1928, T. IV. str. 48.
4
Doda mona, e przeciwiestwem synergii jest antagonizm a synergisty - antagonista.

28

czenie administracji moe przebiega gwatownie jak i powoli. Gwatowne zmiany

wywoywane s najczciej przez rewolucyjne wydarzenia historyczno-polityczne, reformy
powolne czsto pozostaj praktycznie niezauwaalne nawet dla uczestnikw wydarze i tylko
kiedy spojrzymy z odpowiedniej perspektywy mona dokadnie oceni znaczenie
wprowadzonych zmian. Dugotrwae procesy integracyjne, sigajce do wielu dziedzin ycia
obywateli i dotykajce bardzo wielu wymiarw funkcjonowania administracji s przykadem
istnienia wielowymiarowego czenia administracji. Procesy globalizacyjne czy w
szczeglnoci integracja europejska dotycz zarwno zmian w funkcjonowaniu jednostek
podziau i samorzdu terytorialnego jak i ustroju oraz dziaa administracji poszczeglnych
dziaw administracji. Obserwujemy upodabnianie si funkcjonowania europejskich
uniwersytetw, coraz lepszy przepyw informacji pomidzy subami policyjnymi i celnymi.
czno telewizyjna, telefoniczna czy internetowa jak i udoskonalanie sposobw
przemieszczania si osb wpywaj na coraz sprawniejszy przepyw informacji, przez co
obywatele maj moliwo zapoznawania si z funkcjonowaniem rnych zaktkw wiata.
Najlepsze wzorce powinny by kopiowane i odpowiednio dostosowywane, i mimo e gorszy
pienidz wypiera lepszy, gorsze rozwizania naley eliminowa, zastpujc je bardziej
doskonaymi. Konkurencja idei i technik ma szans wpywa na usprawnienie administracji,
co moe mie wielki pozytywny efekt tak dla poszczeglnych obywateli jak i dla caych
pastw.

29

Skale mikro, mezo i makro funkcjonowania administracji

Zaatwienie konkretnej sprawy przez administracj wymaga nie tylko odpowiednich
dziaa danego urzdnika czy waciwego jej funkcjonowania na poziomie danej komrki, ale
take zwizane jest z organizacj danego urzdu czy nawet z jakoci aparatu
administracyjnego caego pastwa, czy te z kultur administracyjn danych czasw.
Opisywanie funkcjonowania administracji opiera si moe o wiele metod badawczych,
zaczerpnitych z nauk prawnych, z socjologii i psychologii, czy te z innych dziedzin, takich
choby jak historia, matematyka czy ekonomia. Dobr odpowiedniej skali dla dokonywanego
opisu powinien uwzgldnia zagadnienia penice najwaniejsz rol dla danych zagadnie,
przy czym niezbdne jest w wielu przypadkach take umiejscowienie tyche zagadnie w
szerszym kontekcie, jak i dostrzeganie istotnych dla danego opisu szczegw.
Skala badania i opisywania administracji moe obejmowa jej najmniejsze elementy
strukturalne, a nawet poszczeglne dziaania, ale moe take uwzgldnia kwestie zwizane z
funkcjonowaniem administracji caego wiata. Pojcie skal mikro, mezo i makro nie odnosi
si jednak do tak szeroko zarysowanych perspektyw, ale dotyczy problemw funkcjonowania
komrek organizacyjnych administracji, struktur takich jak urzdy czy zakady, jak i
administracji poszczeglnych pastw, zatem nie uwzgldnia problematyki nie mieszczcej si
w zakresie wyznaczonym przez struktur administracji danego pastwa i jej wydzielonych
organizacyjnie czci skadowych1.
Pojcie skali2 wykorzystywane jest w wielu naukach, jak i odnosi si moe do wielu
zagadnie, zwykle jednak zwizanych z opisem konkretnych zjawisk lub z
wykorzystywaniem danych kategorii do klasyfikowania grup zagadnie, zdarze,
przedmiotw czy problemw. Skala odnosi si moe do zasigu danego zjawiska, ale te
moe oznacza stopie oglnoci lub szczegowoci jego opisu3.
Funkcjonowanie to caoksztat dziaa. Pojcie funkcjonowania dotyczy penienia
okrelonych funkcji, zatem dostrzegane jest w okrelonym kontekcie. Funkcja - pojcie
zaczerpnite z matematyki, ale znane take m.in. w naukach spoecznych - w odniesieniu do
podmiotw administrujcych uwzgldnia ich umiejscowienie w ramach aparatu
administracyjnego, ale take moe odnosi si do roli penionej przez dany podmiot w
spoeczestwie. Dostrzeganie znaczenia poszczeglnych struktur dla ich otoczenia peni du
rol w opisie ich funkcjonowania, cho wielkie znaczenie ma tu take opis dziaa wewntrz
tyche struktur.
W badaniach nad administracj moliwe jest wyodrbnienie tylko skali mikro i makro,
z pominiciem skali mezo, i np. zaliczanie problematyki funkcjonowania zakadw i urzdw
do skali mikro4. Tu jednak proponujemy skupienie si na modelowym rozwizaniu, czcym
1

Cho w szerokim rozumieniu mona przyj take rozwizanie, obejmujce pojciem skali mikro kwestie
dotyczce podmiotw i przedmiotw mniejszych ni komrka organizacyjna, za w przypadku skali makro rwnie zagadnienia zwizane np. z funkcjonowaniem administracji wielu pastw. Cho - zwaywszy, e
Oznaczenia wielkoci w jzykach europejskich w duej mierze wywodz si z jzyka greckiego, i e do poj
uywanych np. fizyce mona budowa pewne analogie - dopuszczalne byoby tu uycie poj takich, jak skale
nano czy giga.
2
Pojcie skali wywodzi si z jzyka woskiego, w ktrym to oznacza schody czy stopnie.
3
W muzyce i muzykologii pojcie skali odnosi si do dwu grup zjawisk. Z jednej strony moemy mwi o skali
poszczeglnych instrumentw, czyli o zasigu midzy najwyszym a najniszym dwikiem moliwym do
uycia przez dany instrument, z drugiej za strony pojcie skal muzycznych obejmuje sposb uporzdkowania
dwikw wykorzystywanych w danej kulturze czy danym utworze - np. skala gralska czy skala C-dur. Pojcie
skal znane jest take np. w fizyce, np. do okrelania temperatury, w geografii i geologii, jak i w wielu innych
naukach, gdzie dokonywane s pomiary.
4
Podobnie jak to ma miejsce w ekonomii, dzielonej klasycznie na mikro i makroekonomi. Zauway naley, e
w badaniach nad administracj w duej mierze przewaa dostrzeganie skali makro, co wie si przede
wszystkim z przewaaniem podejcia prawniczego w tyche badaniach.

30

zagadnienia organizacji i wadzy z aparatem administracyjnym, zatem najwyszym

poziomem (czyli skal makro) jest tu poziom pastwa i skala funkcjonowania caego aparatu
administracyjnego wadzy wykonawczej tego pastwa, za poziomem najniszym jest
komrka organizacyjna, bdca czci aparatu administracji.
Zauway naley, e komrki organizacyjne dziaajce na poziomie centralnym maj
niejednokrotnie wikszy wpyw na funkcjonowanie administracji w skali makro ni nawet
wiele komrek organizacyjnych dziaajcych w terenie. Wiele decyzji politycznych
wypracowywanych jest w ramach poszczeglnych komrek organizacyjnych wchodzcych w
skad szeroko rozumianej administracji publicznej, wpywajc na polityk administracyjn
dotyczc rwnie struktur aparatu administracyjnego poszczeglnych typw podmiotw
dziaajcych w skali mezo, ich iloci czy sposobu finansowania. Znaczenie poszczeglnych
struktur organizacyjnych tej samej skali zatem moe by rne, np. w zalenoci od typu
danego podmiotu czy od dostpu tego podmiotu do rodkw finansowych, a nawet od
moliwoci wpywania na decyzje polityczne5.
Skala makro odnosi si nie tylko do caej administracji w danym pastwie, ale take
do funkcjonujcych w tyme pastwie administracji poszczeglnych typw czy nalecej do
poszczeglnych jej dziaw. Zauway zatem naley, e suma wszystkich podmiotw
administrujcych, ktrych dotyczy problematyka skali mezo, np. bibliotek czy wizie, skada
si na postrzeganie tyche podmiotw w skali makro. Polityka administracyjna odnoszca si
do wszystkich podmiotw okrelonego typu w danym pastwie zwizana jest zatem przede
wszystkim ze skal makro funkcjonowania administracji, cho moe mie take wane
konsekwencje dla skali mikro i mezo.
Badajc dany urzd czy zakad, mona dostrzega caoksztat jego dziaa czy
caoksztat zjawisk zachodzcych w ramach tego podmiotu, mona jednake rwnie
zauwaa przede wszystkim zjawiska zwizane z funkcjonowaniem poszczeglnych komrek
organizacyjnych istniejcych w ramach tego podmiotu. Skala mikro funkcjonowania
administracji moe by niejednokrotnie podstaw do wieloaspektowego poznania podmiotw
administrujcych ze skal mezo, podobnie jak dla lepszego poznania zjawisk zachodzcych w
poszczeglnych komrkach organizacyjnych niezbdne jest dostrzeganie ich istnienia w
kontekcie poszczeglnych urzdw czy nawet w kontekcie oglnopastwowym.
Wykorzystanie poszczeglnych skal funkcjonowania administracji nie powinno zatem by
oderwane od poznawania administracji w pozostaych skalach, cho naley dostrzega wiele
zalet koncentrowania bada tylko na wybranej skali funkcjonowania administracji.
Wyodrbnianie poszczeglnych skal funkcjonowania administracji nie musi by
uznane tylko za zabieg teoretyczny i sucy wycznie do jej badania, ale uznane moe by
za wynik obserwacji administracji i za sposb pomagajcy w opisywaniu realnych zjawisk
zachodzcych w ramach administracji. Zjawiska socjologiczne dotyczce administracji w
wielu aspektach cz si z wybran skal funkcjonowania administracji, co powizane jest z
istnieniem w administracji mikro, mezo i makrostruktur spoecznych 6. Zagadnienia spoeczne
w duej mierze determinowane s jednak kwestiami organizacyjnymi, a zatem nastpuje tu
wytwarzanie si grup w oparciu o istniejce struktury organizacyjne, ktre to jednake mog
by opisywane jako wynik denia do moliwoci sprawowania wadzy nad okrelonym
spoeczestwem7. Kwestie spoeczne i organizacyjne w wielu wymiarach s ze sob
powizane, za w interesujcym nas tu aspekcie funkcjonowania administracji na poziomie
mikro, mezo i makro powizania te przybiera mog rne postacie.

T. Obrbski: Podzia dochodu narodowego, [w:] S. Marciniak (red.): Makro- i mikroekonomia - podstawowe
problemy, Warszawa 2005, str. 356.
6
M. Frankowski: Socjologia - makrostruktury spoeczne - wybrane zagadnienia, Warszawa 2008, str. 25.
7
A. Flis: Antropologiczna koncepcja grupy, Studia Socjologiczne, nr 3/1979, str. 47.

31

Funkcjonowanie komrki organizacyjnej administracji wie si zarwno z

tworzeniem si wizi spoecznych midzy wsppracownikami, jak i z wytwarzaniem si
relacji midzy kierownikiem a podwadnymi w teje komrce. Przynaleno do danej
komrki organizacyjnej istniejcej w ramach danego urzdu czy zakadu zwizane by moe
z lepszym poznawaniem osb dziaajcych w ramach tej komrki, jak i z procesami alienacji
czonkw teje komrki od jej otoczenia. Zagadnieniem wpywajcym na zakres zjawisk
ksztatujcych relacje wewntrz danej komrki organizacyjnej jak i na jej relacje z
otoczeniem jest problematyka przepywu kadr czy ich stabilno, jak i przepyw informacji
midzy poszczeglnymi komrkami organizacyjnymi.
Przenoszenie przyzwyczaje zwizanych z funkcjonowaniem danych struktur
administracji, czy to w skali mikro, mezo czy nawet makro, zwizane by moe z
upodabnianiem si poszczeglnych podmiotw, czy ze zjawiskiem uczenia si administracji.
O ile problematyka ta w skali mikro dotyczy moe np. rotacji kadr midzy poszczeglnymi
referatami w urzdzie, za w skali mezo - zmiany miejsca pracy np. z jednego urzdu do
drugiego, o tyle w skali makro moemy zauway opisywane zjawisko np. w przypadku
odbywania praktyki zagranicznej przez urzdnika8.
Porwnywanie podmiotw danej skali wie si tak z zagadnieniami komparatystyki
administracji, z zagadnieniami politologicznymi czy z problematyk materialnego prawa
administracyjnego, ale dotyczy take zagadnie socjologicznych, takich np. jak presti czy
przynaleno do okrelonych grup9. Zagadnienia porwnywania administracji dotyczy
moe oczywicie bardzo rnych zagadnie, takich jak porwnywanie administracji caych
pastw czy administracji istniejcej w rnych czasach, ale dotyczy moe take ocenianiu
rnic midzy poszczeglnymi podmiotami administrujcymi, resortami czy np. jednostkami
samorzdu terytorialnego. Aparat administracyjny jednostki samorzdu terytorialnego take
moe by postrzegany jako przykad skali mezo funkcjonowania administracji, cho w
zalenoci od zakresu posiadanej autonomii czy braku realnego nadzoru ze strony
administracji centralnej rwnie mniej lub bardziej sposb jego postrzegania moe zblia si
do cech typowych dla skali makro. Podobnie w przypadku uzalenienia niewielkiego pastwa
od konkretnego mocarstwa, funkcjonowanie jego administracji postrzegane by moe
bardziej jako przykad skali mezo, ni skali makro.
Zagadnienie skal funkcjonowania administracji jest istotne nie tylko w kontekcie
bada nad administracj, ale take ma wpyw na sposb jej dziaania10. Z drugiej strony
funkcjonowanie danego urzdnika w konkretnym otoczeniu administracyjnym czy
zajmowane stanowisko take predestynuj dan skal - mikro, mezo bd makro - do
posiadania podstawowego dla danej jednostki znaczenia. Uznanie konkretnej skali
funkcjonowania administracji za najwaniejsz wynika moe z wielu czynnikw, takich jak
posiadane dowiadczenia, zasb wiedzy czy dostpna aparatura badawcza11.
Rozwj administracji, zmiany w dziaaniach poszczeglnych komrek
organizacyjnych, wyksztacanie si podmiotw administrujcych zwizanych ze skal mezo
jak i rozbudowa aparatu administracyjnego rozpatrywane by mog jako procesy dotyczce
skali makro, jak te jako przy czym opisywane by mog z punktu widzenia historycznego,
ale take np. jako zjawiska organizacyjne czy socjologiczne. Wpyw zagadnienia skal
funkcjonowania administracji na ni sam dotyczy m.in. porwnywania czy nawet
konkurowania poszczeglnych podmiotw, zwizanych ze skal mikro, mezo lub makro, jak
8

Cho naley tu dostrzega take znaczc rol zagadnie zwizanych ze szkoleniami czy z korzystaniem z
dowiadcze innych osb, nie za tylko z dowiadczeniami osobistymi danego urzdnika.
9
K. Somczyski, G. Kasprowicz: Skale zawodw, Warszawa 1979, str. 27.
10
J. Stanik: Skala ustosunkowa interpersonalnych (SUI), Kielce 1994, str. 15.
11
T. Bczek, R. Kaliszan: Nowoczesne techniki analityczne w proteomice, [w:] Z. Brzzka (red.):
Miniaturyzacja w analityce, Warszawa 2005, str. 245.

32

te np. problematyki stosowania zasady subsydiarnoci czy zagadnienia synergii w

administracji.
Pogld klienta administracji na dany urzd czy nawet na osoby pracujce w konkretnej
komrce organizacyjnej urzdu niejednokrotnie determinowany jest nie tylko przez osobiste
dowiadczenia z tyme urzdem czy z konkretnymi urzdnikami, ale take przez obiegowe
opinie i obraz administracji tworzony w mediach. Z drugiej strony istniejcy obraz
urzdnikw i sposb ich postrzegania z tego powodu przez klientw w jaki sposb wpywa
na odgrywanie roli urzdnika przez poszczeglne osoby. Przeamywanie uprzedze czy
amanie stereotypw jest niejednokrotnie konieczne dla wyrobienia sobie odpowiedniego
obrazu funkcjonowania administracji, jednake moe take by elementem wprowadzania
opinii publicznej w bd. Przykadowo pokazywanie gociom zagranicznym lub wizytatorom
wycznie najlepszych i wzorowo funkcjonujcych podmiotw administrujcych czy
komrek organizacyjnych ma niejednokrotnie na celu zawyanie ocen administracji czy jej
poszczeglnych czci.
Dostrzega naley, e znaczenie poszczeglnych skal funkcjonowania administracji
moe by zmienne w czasie czy w zalenoci od okolicznoci, poza tym poszczeglne skale
maj okrelone - wiksze lub mniejsze - znaczenie, praktycznie dla kadego sposobu
postrzegania administracji. Zatem nawet przy nawet najwikszych kontaktach z konkretn
komrk organizacyjn administracji i dostrzeganiu przede wszystkim skali mikro
funkcjonowania administracji, skale mezo (funkcjonowania urzdu czy innego podmiotu,
ktrego ta komrka jest czci) oraz makro (administracji caego kraju lub te przynajmniej
danego dziau administracji i caoksztatu podmiotw skadajcych si na tene dzia
administracji czy na cao podmiotw administrujcych danego rodzaju, np. wszystkich
urzdw marszakowskich czy wszystkich bibliotek w kraju) maj okrelone znaczenie dla
sposobu postrzegania rzeczywistoci administracyjnej.
Doda naley, e pojcie skali w badaniach nad administracj nie musi odnosi si
wycznie do skal funkcjonowania administracji, ale dotyczy moe np. metod czy
perspektyw badawczych - przy czym rwnie tutaj moliwe jest dostrzeganie skal mikro,
mezo i makro. Wykorzystywanie tylko jednej metody badawczej czy przyjcie jednej
perspektywy badawczej moe by rozumiane jako skala mikro bada danego zjawiska, np.
badanie administracji tylko z perspektywy dogmatyki prawniczej, bez uwzgldniania realiw
spoecznych. Skala mezo w tym przypadku dotyczy wykorzystania kilku metod badawczych
jednoczenie lub dostrzeganie danego zjawiska z perspektywy kilku nauk, za skala makro
zwizana by bya z podejciem kompleksowym, caociowo opisujcym dane zjawisko z
perspektywy wszystkich subiektywnie istotnych dla danego zagadnienia czy moliwych do
zaangaowania nauk12.
Poznawanie funkcjonowania administracji w skali wikszej w jakim stopniu moe
posuy si wiedz posiadan z bada nad jej funkcjonowaniem skali mniejszej. Informacje
takie suy mog jako przykad czy jako ilustracja funkcjonowania systemu, kiedy np.
badana jest jedna gmina czy jeden urzd, i na tej podstawie wyrabiana jest opinia o
wszystkich gminach czy urzdach, a nawet o stanie administracji danego pastwa w ogle.
Badanie wikszej iloci poszczeglnych przypadkw pozwala na wysnuwanie wnioskw o
podobiestwach i o zrnicowaniu, ale take na dystansowanie si od formuowania opinii
wycznie na podstawie przypadkw skrajnych13. Uwiadamianie sobie przynalenoci

12

W. Ostasiewicz, Z. Pisz: Istota pomiaru w naukach spoecznych, [w:] L. Frckiewicz, A. FrczkiewiczWronka (red.): Metody pomiaru zjawisk spoecznych w skali makro- i mikroregionalnej, Katowice 2001, str. 11.
13
J. Rosnay: Makroskop - prba wizji globalnej, Warszawa 1982, str. 239.

33

danych struktur do konkretnej skali funkcjonowania administracji pozwala na dostrzeganie

konkretnych zjawisk w kontekcie uatwiajcym dostrzeganie sensu oglnego14.
Kultura administracyjna wsptworzona jest w ramach kadej ze skal. Kultura
administracyjna obejmujca wszystkich urzdnikw danego kraju zwizana jest z
opisywaniem skali makro funkcjonowania administracji, za opis taki zwizany jest z
dostrzeganiem cech oglnych, zjawisk typowych, jak te z wytwarzaniem si stereotypw na
temat administracji. Rwnie zatem przeciwdziaanie tyme stereotypom czy wpywanie na
popraw funkcjonowania caoci administracji wymaga dziaa z zakresu polityki
administracyjnej dotyczcej skali makro. Zrnicowanie kultury administracyjnej na
poziomie mezo funkcjonowania administracji wskazywa moe na istnienie pewnej
autonomii poszczeglnych podmiotw, jak i na zwizek specyfiki danych podmiotw
administrujcych z dziedzin, ktr te podmioty si zajmuj. Kultura administracyjna na
poziomie mikro za w najwikszym stopniu zalena jest od cech osobistych poszczeglnych
urzdnikw. Zauway naley, e zarwno zjawiska sprawnoci, jak i postaw klientw wobec
administracji zwizane s m.in. z problematyk kultury administracyjnej.
Odpowiednie przygotowanie przyszego pracownika administracji do wykonywania
swoich obowizkw zwizane jest z posiadaniem wiedzy na temat kadej z opisywanych tu
trzech skal funkcjonowania administracji. Poznanie ustroju caej administracji kraju
umoliwia dostrzeganie poszczeglnych zagadnie w kontekcie istotnym dla zrozumienia
wspzalenoci midzy wieloma podmiotami administrujcymi, jak i dostrzeganie celw
oglnych funkcjonowania administracji, takich jak suenie dobru ogu czy umoliwianie
waciwego dziaania spoeczestwu. Zrozumienie specyfiki poszczeglnych zakadw czy
urzdw zwizane jest z postrzeganiem zjawiska funkcjonowania administracji w skali mezo,
i wydaje si mie podstawow rol tak dla praktycznego umoliwiania zaspokajania potrzeb
klientw, jak i dla planowania kariery przez danego urzdnika i przygotowywania si do
dziaania w wybranej dziedzinie. Uwzgldnianie w procesie nauczania skali mikro, zwizanej
tak z umiejtnoci pracowania w grupie, jak i z organizowaniem poszczeglnych
przedsiwzi czy z zaatwianiem konkretnych spraw, w najwikszym stopniu czy si z
praktyk administrowania i z indywidualnymi umiejtnociami urzdnika. Dostrzeganie
administracji w kontekcie kadej z trzech skal jej funkcjonowania przeciwdziaa moe
procesowi alienacji administracji, jak i sprzyja zachodzeniu zjawiska synergii jednoczenie
w skali caego kraju (skala makro), skali poszczeglnych podmiotw administrujcych (skala
mezo) i skali komrek organizacyjnych (skala mikro).
Zauway naley, e uywanie pojcia skali funkcjonowania administracji nie
powinno prowadzi do formalizacji jzyka, czy te nie powinno uniemoliwia posugiwania
si podobnymi znaczeniowo pojciami, cho niejednokrotnie posiadajcymi odmienne cechy
charakterystyczne. Jak najbardziej dopuszczalne jest np. mwienie o poziomach mikro, mezo
czy makro, jak i wykorzystywanie pojcia skali do opisywania zupenie innych zjawisk, ni
dotyczcych aparatu administracyjnego - przykadowo opisywanie skali dziaa administracji
moe odnosi si do wyznaczanych jej zada czy celw, jak te do iloci dziaa, zasigu
terytorialnego poszczeglnych projektw czy te szczegowoci w wykonywaniu
poszczeglnych przedsiwzi. Nauki humanistyczne, mimo koniecznoci przestrzegania
wymogw warsztatowych oraz dotyczcych precyzji wypowiedzi, dopuszczaj pewn
swobod w uywaniu rnych poj, niejednokrotnie pozostawiajc moliwo rozstrzygania
o dopuszczalnoci czy waciwoci danych poj wyczuciu badacza.

14

A. Kunce: O motylu i dyskretnym uroku mikrologii, [w:] A. Nawarecki, M. Bogdanowska (red.): Skala mikro
w badaniach literackich, Katowice 2005, str. 38.

34

Emocje w administracji
Zgodnie z Weberowskimi ideaami, administracja powinna dziaa bezbdnie, nie
kierujc si jakimikolwiek uprzedzeniami, preferencjami czy te emocjami. Jednake
doskonale wiemy, e w praktyce czowiek jest istot emocjonaln, a jego dziaania s
niejednokrotnie wynikiem wzruszenia, gniewu czy mioci. Trudno jest wymieni peny
katalog emocji, jednak moemy z pewnoci wskazywa na liczne przykady, czy te
odrni zachowanie osoby bdcej pod wpywem emocji od zachowania czowieka
spokojnego i zdystansowanego.
Emocje to uczucia wpywajce na zachowanie1. Rne mog by oznaki emocji.
Krzyk, mimika czy te popiech lub powolno dziaania, te wszystkie podpowiedzi mwi
nam, jakie emocje dana jednostka przeywa2. Emocje, czasem niezdefiniowalne nawet dla
osoby je odczuwajcej, postrzegamy dziki oznakom zewntrznym zachowania. Bdne
zrozumienie czyich emocji (np. zwizane z rnicami kulturowymi) jest rdem sytuacji
zabawnych, ale te i powanych konfliktw.
Czy emocje s zagadnieniem zwizanym w ogle z naukami administracyjnymi? Z
pewnoci nie wystarczy odpowied, e administracja pojawia si w wielu dziedzinach ycia
czowieka, wic zapewne reguluje bd wpywa rwnie i na zagadnienie emocji. Mimo, e
nawet taka odpowied ma pewien sens, przecie rne sposoby okazywania emocji s
uregulowane w rnych aktach normatywnych, rwnie z dziedziny prawa
administracyjnego3, to zauwamy raczej, e to emocje wkraczaj do administracji bardziej,
ni administracja dotyczy emocji4.
Podejcie do problematyki emocji wie si cile z okrelonym krgiem kulturowym,
sytuacj, czy te czasem, w jakich jednostka dziaa. Niektre kultury preferuj zachowanie
zdystansowane, wrcz cyniczne, pozbawione wszelkich uczu lub przynajmniej pozbawione
ich okazywania. W sytuacjach zagroenia jedne szkoy preferuj zachowanie spokojne,
powtarzajce tylko wzorce wyuczone na wiczeniach, drugie zalecaj dziaanie w sposb
spontaniczny, przyspieszony i bardziej emocjonalny. Na czowieka ma wpyw wiele
czynnikw, zmieniajcych jego emocjonalno w danej sytuacji. Narkotyki, uywki czy te
dziea sztuki i kultury bezsprzecznie maj znaczenie dla nastroju, stanu psychiki czy te chci
i skutecznoci dziaania. Na stan emocjonalny maj wpyw oczywicie rwnie warunki
zewntrzne, takie jak pogoda, sytuacja polityczna czy te pora dnia i roku5.
Za specyficzn sytuacj, w jakiej znajduj si ludzie, moemy uzna spotkanie w
urzdzie klienta administracji z urzdnikiem. Osoby te, czsto oddalone od siebie o dystans
oficjalnoci, musz wczu si w role spoeczne powizane czsto z okrelonym typem emocji.
Klient administracji czekajcy przez duszy czas w kolejce na przyjcie przez urzdnika
zwykle tworzy w sobie jaki rodzaj zniecierpliwienia i poddenerwowania. Co wicej, sama
kolejka, zbudowana w sposb nieprawidowy, staje si czsto powodem negatywnych emocji,
przykadowo kiedy nie ma jasnoci, kto za kim stoi6.
1

Emocja, silne przejcie si czym, podniecenie, wzruszenie; silne przeycie uczuciowe, np. gniewu, obawy,
radoci, tremy itp., Leksykon PWN, Warszawa 1971, str. 280.
2
K. Oatley, J. M. Jenkins: Zrozumie emocje, Warszawa 2003, str. 9.
3
Zauwamy choby moliwo ukarania przez sd osb niewaciwie zachowujcych si podczas rozprawy - co
czsto dotyczy sposobu ukazywania emocji. Podobnie odpowiednie zachowanie wymagane jest od urzdnika, co
przede wszystkim oglnie reguluj rne kodeksy etyczne i zalecane wzorce zachowania.
4
L. Petraycki: Wstp do nauki prawa i moralnoci, Warszawa 1959, str. 323.
5
Inny jest nastrj wikszoci ludzi podczas letniego pobytu na wakacjach, ni wtedy, kiedy s w czasie
wykonywania wanych zada w pracy.
6
Tak jak np. w przypadku tworzenia si alternatywnych kolejek, czy te w zwizku z instytucj zajmowania
kolejki. Przypadki wchodzenia bez kolejki s zwykle rwnie stresujce, chocia oczywicie czasem
zwizane s z okrelonymi uzasadnionymi przywilejami ustawowymi.

35

Niedobrze jest, kiedy w grupie urzdniczej wytwarza si niedemokratyczny klimat

wyszoci i zarozumiaoci. Emocje pogardy, traktowania kogo jako obcego, gorszego,
innego s w nowoczesnym spoeczestwie godne potpienia - swoj drog zjawiska
rwnie zwizanego z emocj pogardy. Urzdnik powinien kierowa si yczliwoci, ale
jego stan emocjonalny powinien by okazem spokoju, dystansu i fachowoci. Nieokazywanie
emocji w kulturze urzdniczej powinno by jak najbardziej propagowane. Klient, spotykajc
spokojnego urzdnika sam moe nawet zacz odczuwa spokj, co wicej, promieniujcy od
urzdnika spokj nie moe by zwizany z apati lecz z opart na rzeczywistych podstawach
pewnoci wasnych umiejtnoci i zdecydowaniem.
Solidna praca przy tworzeniu przepisw musi by pozbawiona emocji w sposb jak
najwyraniejszy. Wszelkie wyrazy gwatownoci i nieumiarkowania, zwizane bd ze
stanem ducha politykw tworzcych przepisy, lub te z ich pogldw, wymuszajcych
konkretne nacechowane emocjonalnie wartoci, s sprzeczne z wymogami skutecznoci
stawianymi przed prawodawstwem.
Bdy powoduj, lub powodowa powinny wstyd. Emocja wstydu moe by
pocztkiem poprawy, gorzej gdy tak nie jest i kiedy wstyd pozostaje wycznie rdem
poczucia winy. Wstyd zwizany jest z wychowaniem i kultur. Czasem nieuzasadniony wstyd
wynika z bdw z okresu dziecistwa, czasem brak wstydu wiadczy o braku zahamowa
okrelonego decydenta.
Stres jest emocj codziennie towarzyszc wikszoci ludzi wspczesnego wiata.
Problemy ycia codziennego, kopoty miosne czy niepewno jutra negatywnie wpywaj na
prac urzdnikw. Co wicej, sama praca staje si rdem niekoczcych si stresw,
napdzajcych nieprzyjemne odczucia u kolejnych osb. Stres pobudza do dziaania, ale zbyt
dugi albo zbyt silny staje si przyczyn chorb i niepowodze.
Czy istniej metody unikania nieprzyjemnych emocji? Medytacja, stosowana w
odpowiedni sposb, jest w kulturze Wschodu, ale i coraz czciej w wiecie zachodnim,
metod wyciszenia i relaksu. Polubi to, co si robi, oto kolejna rada, nie zawsze moliwa do
zastosowania. Pamitajmy rwnie, e przyjemno jest kolejn emocj, nie zawsze
wpywajcych pozytywnie na prac, a z drugiej strony zapa - czyli kolejna emocja, tym
razem dodatnio wpywajca na szybko pracy - nie musi by wycznie przyjemny. Emocje
powstay prawdopodobnie jako pomoc w przetrwaniu niektrych gatunkw7. Wynalazek ten z
pewnoci niejednokrotnie ma moc ratowania ycia jednostek i wielkich grup, czasem jednak
emocje prowadz do zachowa nieracjonalnych.
Emocjonalno uwaana jest za przeciwiestwo opanowania, rwnie moemy
wskaza na antagonizm emocji i rozumu. Cae epoki, po Nietcheasku nazywane
dionizyjskimi i apolliskimi, przeciwstawnie ustosunkowuj si do racjonalnoci albo
intuicyjnoci. Moemy zauway, e w sprawach skomplikowanych emocje nie s
wystarczajcym drogowskazem, a czowiek musi siga po rad swojego umysu, gdy tylko
zadania przed nim stawiane okazuj si mie wysoki stopie trudnoci.
Kultura organizacyjna jest jednym z waniejszych zagadnie czcych emocje z
administracj. Organizacja le funkcjonujca, odwrcona od wiata, skonfliktowana to
gniazdo emocji negatywnych. Z drugiej strony wysoka kultura organizacyjna, chocia nie
zawsze zwizana wycznie z pozytywnymi emocjami, to pozwala na unikanie emocji
skrajnych, le wpywajcych na sprawno i skuteczno dziaania administracji.
Kierownik powinien rwnie by ekspertem w dziedzinie emocji. Odpowiednie
rozpoznawanie stanu emocjonalnego podwadnych moe by kluczem do odpowiedniego
motywowania, jest te konieczne przy wszelkich prbach agodzenia konfliktw i
rozwizywania sporw. Kierownik od czasu do czasu posuguje si rwnie metod
7

I. Eibl-Eibesfeldt: Mio i nienawi, Warszawa 1987, str. 37.

36

wzbudzania okrelonych emocji, choby takich jak metoda dziel i rzd albo metoda
motywowania pracownikw okrelonymi dobrami, wywoujca emocje zwizane z
potrzebami8.
Zachowanie urzdnika poza miejscem pracy ksztatuje okrelone emocje, jest rwnie
drog do odpowiedniej ekspresji swoich emocji. Spdzanie czasu wolnego w sposb bierny i
niezdrowy znieksztaca psychik, wywoujc emocje zaamania i apatii. Uprawianie sportw,
delektowanie si dzieami kultury i sztuki pozwala odczuwa i okazywa emocje pozytywne,
takie jak zachwyt czy rado.
Symbole take wywouj emocje. Nie mwimy tu o wieszaniu kontrowersyjnych
znakw na cianach urzdu, chocia ten problem z pewnoci istnieje. Symbolika biurka,
okienka czy kolejki - to wszystko podpowiada urzdnikom i klientom jak naley si
zachowywa w urzdzie. Oczywicie naley pamita, e symbole maj moc oznaczania
gwnie przez skojarzenia, jakie tworz dla nich ludzie, std ten sam znak graficzny moe
mie rne znaczenia i wywoywa odmienne emocje w rnych kulturach.
Kultury narodowe to kolejny aspekt czcy administracj i emocje. Bezczeszczona
flaga to gwarancja powstania gniewu i oburzenia, natomiast flaga opocca podczas ceremonii
wrczania medalu potrafi wywoa silne doznania odczuwane w sercach milionw. Emocje
zwizane z narodem to nie tylko wojny czy sport, ale rwnie codzienny patriotyzm jak i
odrbne sposoby okazywania emocji. Zupenie inaczej zachowuje si cyniczny Anglik od
impulsywnego Wocha, chocia naley zdawa sobie spraw, e narody dawniej synce z
wojowniczoci potrafi czasem przeksztaci si we wzr spokoju, i odwrotnie, niekiedy
najazdy ssiadw wywouj u spokojnych mieszkacw niektrych krain narastanie
agresywnoci.
Nie tylko kultury narodowe, ale nawet uprawiane sporty czy spoywane alkohole
potrafi sugerowa nam, jak bdzie wyglda zachowanie danej jednostki. Czego innego
moemy si spodziewa od logicznego, trzewego szachisty, a czego innego od
rozentuzjazmowanego pijanego kibica piki nonej. Naley pamita, e emocje mog trwa
krtko, ale cigle wywoywane, staj si elementem osobowoci.
Emocje ogniskuj si w sztuce. Odpowiednio wykorzystane ozdoby urzdu tonizuj
atmosfer. Z drugiej strony dranice kolory wywouj szereg negatywnych emocji,
podsycajc ktnie i spory. Szczeglnie wane znaczenie odgrywa tu muzyka. Haas to
pocztek wielu stanw gniewu i zdenerwowania, spokojna muzyka zmienia nastrj na
wyciszony, kulturalny i yczliwy.
Szczeglnie wane jest odpowiednie ukrywanie zbdnych emocji w subach
siowych, wywiadzie czy te innych podmiotach zwizanych z sytuacjami konfliktowymi i
zagroeniami. Charyzmatyczny przywdca umie regulowa emocje tumu, podniecajc lub
gaszc ogie emocji i odwrotnie, zaamany dowdca fatalnie wpywa na morale onierzy9.
Rwnie religia ma due znaczenie dla ksztatowania si w psychice jednostki
predyspozycji do odczuwania okrelonych emocji. Religie tworzce poczucie zagroenia,
wmawiajce winy i te lekcewace instytucje pastwa tworz urzdnikw
nieodpowiedzialnych, popeniajcych bdy i niedokadnych. Co wicej, niektre szkodliwe
religie wprost gosz nietolerancj i zachcaj do nienawici, czsto zreszt w sposb
zakamany gono mwic o mioci, czyli emocji pozytywnej. Religie wymagajce od
wyznawcw odpowiedzialnoci i mylenia s podstaw administracji sprawnej, nastawionej
pozytywnie do czowieka i wiata.
Administracja zbudowana jest hierarchicznie, a stosunki podporzdkowania i
nadrzdnoci, powizane czsto z ambicjami i prestiem, wywouj uczucie zazdroci lub
poczucie dowartociowania, zwizane z emocjami takimi jak gniew, rado, zo lub
8
9

J. Szreniawski: Wstp do nauki administracji, Lublin 2005 str. 103.

G. Le Bon: Psychologia tumu, Warszawa 1996, str. 27.

37

wzruszenie. Chocia struktura organizacyjna administracji nie zawiera sama w sobie emocji,
to jednak na administracj skadaj si ludzie, w ktrych i pomidzy ktrymi powstaj
emocje.
Pastwo, czy administracja powinny wzbudza w obywatelu emocje pozytywne.
Bardzo szkodliwe jest, kiedy obywatele nienawidz swojego pastwa, a nawet kiedy nie
odczuwaj wobec niego adnych pozytywnych emocji tylko obojtno. Poczucie
obowizkw zwizanych z pastwem powinno by w sposb demokratyczny propagowane
poprzez szko, media i inne czynniki. Skuteczno komunikacji pomidzy wadz a
obywatelami polega rwnie na okazywaniu i wzbudzaniu pozytywnych emocji.
Dobry obywatel zwizany jest emocjonalnie ze swoim pastwem. Nie polega to na
jednak na dziaaniach nieracjonalnych i tylko symbolicznych. Przywizanie do pastwa
przejawia si powinno w caoksztacie ycia jednostki jak i w poszczeglnych czynnociach.
Naley zaznaczy, e nawet w systemie arystotelesowskim trudno jednoznacznie i bez
uproszcze wskaza granic midzy tyrani a monarchi. Podobnie trudno jest wyznaczy
granice midzy podanym a zbyt silnym oddziaywaniem pastwa na emocje jednostki.
O ile wikszo wczesnych bada nad administracj10 nie koncentrowao si na stronie
psychicznej osobowoci pracownika, to w polu zainteresowa badawczych szkoy stosunkw
midzyludzkich mona zauway szerokie zainteresowanie emocjonalnoci czowieka. E.
Mayo, D. McGregor czy A. Maslow ukazuj jak wielkie znaczenie dla pracy maj uczucia,
potrzeby i emocje. Szkoa psychologiczna podkrela znaczenie warunkw pracy, uprzejmoci
czy grupy dla powstawania poszczeglnych emocji w psychice pracownika. Administracja w
wikszoci przypadkw nie jest kojarzona z prac fizyczn w ekstremalnych warunkach i
zwykle polega na dziaalnoci biurowej. Naley jednak pamita, e dziaalno administracji
to nie tylko prace polegajce na wypisywaniu odpowiednich dokumentw, lecz s to take
rozmowy, negocjacje i oceny faktycznych warunkw panujcych na danym terenie. Dla
prawidowego dziaania pracownikw administracji we wszystkich tych warunkach konieczne
jest odpowiednie wyszkolenie kadr, rwnie pod wzgldem panowania nad emocjami11.
Struktura organizacyjna administracji moe rwnie wywoywa emocje, np.
zwizane ze sporami kompetencyjnymi jak i podporzdkowaniem czy kontrol. Nie naley
zapomina rwnie o istnieniu struktur nieformalnych, czsto nawet bardziej zwizanych z
emocjami ni oficjalne hierarchie. Inaczej wyglda sytuacja zwizanych z emocjami takimi
jak strach czy niepokj organw monokratycznych - gdzie odpowiedzialno jest
skoncentrowana, a inaczej kolegialnych, gdzie wystpuje zjawisko rozmywania
odpowiedzialnoci. Poza tym w organach kolegialnych emocje rodz si podczas dyskusji i
przekonywania do swoich racji, gdy osoba, na ktrej ciy caa odpowiedzialno w danej
sprawie zwykle zmaga si ze swoimi emocjami w samotnoci12.
Emocjonalnie mona by zwizanym nie tylko z pastwem czy z osob, ale rwnie z
konkretnym miastem, ulic, domem czy przedmiotem. Patriotyzm lokalny kae walczy o
odrbne jednostki podziau terytorialnego czy walczy w obronie domu, w miejscu ktrego
ma by wybudowana droga. Interes ogu nie zawsze jest tutaj zgodny ze wiadomym
interesem jednostki, jednake moemy rwnie wskaza na emocje grupy, tumu czy narodu,
ktrego jednostka jest czci. Narody broni i odbudowuj swoje stolice, walcz o dostp do
morza czy te kibicuj swoim sportowcom. Emocje zbiorowe zauwaalne s przede

10

Z kilkoma wyjtkami, w tym Konfucjusza i K. Adamieckiego.

Zwraca si uwag na istnienie inteligencji emocjonalnej, ktrej iloraz (EQ) moe by rwnie ocen
predyspozycji twrczych; A. Krzywka: Inteligencja emocjonalna a zdolnoci twrcze, Edukacja i Dialog, nr 10,
grudzie 2004, str. 67.
12
Oczywicie nie jest to regu, np. organ monokratyczny moe korzysta z doradcw, a w kolegialnym moe
panowa cakowita zgoda lub brak zaangaowania emocjonalnego poszczeglnych czonkw.
11

38

wszystkim w chwilach przeomu, i wtedy wanie stabilno administracji czsto jest

zagroona.
Administracja, nie dbajc o emocje klientw, zniechca ich do instytucji publicznych.
Konsultacje prowadzone przed i podczas przeprowadzania reform powinny, poza skutkami
ekonomicznymi czy prakseologicznymi bra pod uwag rwnie nastroje spoeczestwa. Na
emocje mona w tym przypadku wpywa stosujc metody informowania czy przekonywania,
jednake w demokracji administracja musi si liczy z cigym cieraniem opinii i interesw,
i zdawa sobie spraw, e grupy przeciwne konkretnym dziaaniom administracji rwnie
prbuj oddziaywa na opini i emocje ludzi.
Kandydat na urzdnika, poza inteligencj, wiedz i umiejtnociami, musi wykazywa
si m.in. komunikatywnoci, wysok kultur osobist, odpornoci psychiczn. Wiele miejsc
pracy w administracji rni si specyfik warunkw oraz metod dziaania i wymaga rnych
predyspozycji. Wiele istnieje w czowieku cech i zachowa wrodzonych, jednak wielu mona
si nauczy. Niektre emocje silnie zwizane s z biologiczn charakterystyk czowieka,
inne wynikaj z kultury. Std ksztacenie kadr administracji publicznej powinno wzmacnia
cechy pozytywne w takim stopniu, jak to tylko moliwe. Cechy zwizane z emocjami
urzdnika to nie tylko bezkonfliktowo czy yczliwo wobec ludzi, ale te odporno na
sytuacje nieprzyjemne i trudne. Urzdnik powinien by przygotowany do wzorowego
penienia swoich funkcji tak podczas nudnych i niezmiennych lat, jak i w czasie napicia,
niepewnoci i kryzysu.
Aktywno administracji publicznej nie powinna w miar moliwoci stawa si
rdem konfliktw i negatywnych emocji. Nie tylko same czynnoci, ale rwnie sposb ich
przeprowadzania maj wpyw na ich spoeczny i emocjonalny odbir. Z pewnoci arogancka
i mylca si administracja wywouje swoimi dziaaniami gniew i oburzenie, wiemy te, e
administracja fachowa i komunikatywna jest w stanie by rdem poczucia bezpieczestwa.
Mimo e sprawna administracja jest czsto niezauwaalna, to metody i skutki jej dziaania s
odczuwalne, rwnie w sferze pozytywnych emocji13.
Korupcja wywouje obrzydzenie. Administracja bezwzgldna jest zwizana ze
strachem. Niesprawiedliwe decyzje powoduj odczuwanie gniewu nie tylko przez ich
adresatw, ale i otoczenia. Kolejki i nadmierny biurokratyzm doprowadzaj do szau lub
przynajmniej zniecierpliwienia, a krzywdzce rozstrzygnicia lub pogardliwe traktowanie
przez urzdnikw staj si powodem smutku. Te przykady wskazuj, e administracja jest
rwnie rdem emocji negatywnych. Moemy oczywicie broni administracji, e to nie
ona sama jest powodem nieszcz, ale jej patologie. Dlatego patologie administracji naley
zwalcza, zarwno w sferze prawnej, organizacyjnej, jak i kadrowej - zwizanej z emocjami
w sposb najpeniejszy.
Czasem powstawaniu negatywnych emocji mona unikn dziki zwalczaniu ich
przyczyn, takich jak powolno i bdno dziaa administracji czy te poprzez zmian
bdnych przepisw. Jednake administracja musi dziaa rwnie w niesprzyjajcych
warunkach, przez co wynajdowane powinny by sposoby radzenia sobie sposobami takimi
jak dystans psychiczny, etykieta i kultura czy humor. Naley unika takich rodkw
zwalczania nieprzyjemnych emocji jak uywki czy wyywanie si na otoczeniu.
Zachowania urzdnika powodowane emocjami nie mog by wzorcem, jednak naley
sobie zdawa spraw z ich istnienia. Osoba nieuprzejma i brzydka powinna by rwnie
fachowo obsuona, co inteligentna i urocza, a jednak w wielu krajach funkcjonuj kursy i
poradnie odpowiedniej autoprezentacji. Administracja rwnie musi dba o wygld, sposb
wysawiania si czy nawet sposoby sporzdzania i dorczania dokumentw, jako e to
13

Mwimy tutaj nie tylko o radoci wywoanej decyzj zgodn z oczekiwaniami i pragnieniami adresata, ale
nawet o dumie, wynikajcej z przynalenoci do silnego, cywilizowanego pastwa.

39

wszystko ma rwnie wpyw na powstawanie okrelonych (przychylnych lub nieprzyjaznych)

odczu u obywateli.
Stosunki emocjonalne pomidzy urzdnikami pracujcymi wsplnie, takie jak
przyja, niech, mio, pogarda czy zazdro z pewnoci wpywaj, nie zawsze
pozytywnie, na jako wykonywanych obowizkw. Bezosobowo, praworzdno czy
obowizkowo powinny by podstaw zachowa urzdnika, jednake rado i oglny zapa
do pracy mog pozytywnie stymulowa dziaalno pracownikw administracji.
Zagadnienie emocji nie naley do najwaniejszych problemw wspczesnej
administracji publicznej. Jednak powinno by zauwaane zarwno w trakcie ksztacenia kadr
administracji publicznej, przeprowadzania reform administracji czy te podczas codziennych
kontaktw pomidzy urzdnikami i klientami.

40

Oglna charakterystyka nieporozumienia administracyjnego

Nieporozumienie administracyjne to bd w komunikacji pomidzy uczestnikami
procesu administrowania. Jako bd rozumie moemy czynnoci zachodzce w sposb
niewaciwy. W znaczeniu uytym tutaj, komunikacja to przepyw informacji, za
uczestnikami procesu administrowania s podmioty biorce udzia w dziaaniach
administracji.
Moemy wyrni nieporozumienia administracyjne wewntrzne i zewntrzne.
Nieporozumienie administracyjne zachodzce wewntrz administracji wiadczy o bdach
strukturalnych lub te o niskim poziomie kadr administracji. Wewntrzne nieporozumienie
administracyjne moe zachodzi na rnych szczeblach aparatu administracyjnego, zarwno
w paszczynie poziomej, jak i pionowej. W paszczynie poziomej zwykle dotyczy bdnego
podziau zada, a w paszczynie pionowej brakw komunikacyjnych midzy przeoonym a
podwadnym.
Skutkiem nieporozumienia administracyjnego zwykle jest bdne zaatwienie danej
sprawy, lub brak zakoczenia danej sprawy. Zakoczenie bdne polega na rozminiciu si
oczekiwa i wyobrae o zaatwianej sprawie pomidzy uczestnikami procesu
administrowania. Przykadowo, organ administracji wydajcy akt administracyjny speniajcy
cz da klienta administracji, przy czym speniona zostaje cz dla klienta mniej wana1.
Brak zaatwienia sprawy zwizany jest z wystpowaniem nieporozumienia administracyjnego
dotyczcego treci
istotnych, zwykle dotyczcych elementw postpowania
administracyjnego2.
Nieporozumienie administracyjne zachodzi moe rwnie w stosunku
administracyjnoprawnym3. Polega ono moe przykadowo na tym, e stosunek
administracyjnoprawny zostaje nawizany w sposb niewaciwy, pomidzy niewaciwymi
podmiotami lub wyznacza niewaciwe obowizki i uprawnienia. Istoty nieporozumienia
administracyjnego w stosunku administacyjnoprawnym naley dopatrywa si w bdach
komunikacyjnych, w niezrozumieniu treci przekazu ktrej z potencjalnych stron stosunku4.
Specyficznym problemem zwizanym z nieporozumieniem administracyjnym jest
aspekt midzynarodowy dziaalnoci administracji. Nieznajomo jzyka, zwyczajw czy
przepisw danego kraju w znacznym stopniu sprzyjaj powstawaniu sytuacji nieporozumienia
administracyjnego.
Szczeglnie
wanym
elementem
sucym
zapobieganiu
nieporozumieniom administracyjnym jest przygotowywanie odpowiednich, profesjonalnych
1

Moemy wyobrazi sobie sytuacj, gdzie przyznane mog by nagrody pienine lub odznaczenia, cz
klientw wyej bdzie ceni odznaczenie i jego znaczenie symboliczne, a cz - materialn warto nagrody
pieninej. W przypadku przyznania rzeczy mniej podanej, mimo najlepszych chci organu administracji
klient pozostanie niezadowolony. Jest to przykad nieporozumienia administracyjnego majcego rda w
rnicy systemw wartoci podmiotw biorcych udzia w procesie administrowania.
2
Jako przykad wskamy na niezrozumienie koniecznoci zoenia wymaganych dokumentw czy zoenie ich
w nieodpowiednim terminie, bdn form wymaganego pisma czy te bdne wyobraenie co do istniejcych
uprawnie. Rwnie w przypadku postpowania administracyjnego i sdowoadministracyjnego nieporozumienie
administracyjne moe prowadzi do zaatwienia sprawy w oczach reprezentantw wadzy publicznej, ale brak
takiego zaatwienia w oczach klienta administracji.
3
E. Ochendowski: Prawo administracyjne, Toru 2004, str. 37.
4
Mona tu wskaza na organ administracji jako na stron w stosunku administracyjnoprawnym zwykle realnie
silniejsz, czyli majc decydujcy wpyw na okrelenie faktycznego ksztatu stosunku
administracynoprawnego, lub na organ nadrzdny w przypadku stosunkw w sferze wewntrznej administracji.
Naley jednak wspomnie, e np. w przypadku porozumienia administracyjnego moemy mie do czynienia z
rwnorzdnoci podmiotw (ewentualnego nieporozumienia administracyjnego zachodzcego w tym
przypadku nie naley myli z pojciem nieporozumienia administracyjnego jako element negatywnej oceny
formy prawnej porozumienia administracyjnego).

41

tumacze dokumentw, a take rozwijanie komparatystyki administracji. Organizacje

midzynarodowe wytwarzaj wasne metody dziaania, czste jest rwnie wykorzystywanie
jzykw midzynarodowych. Podobne zjawiska zachodz w przypadku zagranicznej
dziaalnoci administracji danego pastwa. Globalizacja i standaryzacja pozwalaj na
unikanie pewnych nieporozumie administracyjnych zwizanych z nieznajomoci kultur,
jednake znaczne rnice midzy kulturami rnych krajw istniej nadal, co niejednokrotnie
wymaga korzystania z poradnikw czy usug doradcw w przypadku kontaktu z administracj
obcych pastw. Naley tu wskaza rwnie na znaczenie wymian modziey i nauczania
jzykw obcych wrd kadry urzdniczej, jako na element pomagajcy zmniejszy ryzyko
powstawania nieporozumie administracyjnych w aspekcie midzynarodowym.
Rwnie braki w koordynacji czsto zwizane s z istnieniem nieporozumie
administracyjnych. Czynnoci administracji podejmowane w sposb utrudniajcy dziaania
poszczeglnym podmiotom mog wynika nie tylko z bdw ustawodawcy czy zej woli, ale
take z bdw komunikacyjnych midzy uczestnikami procesu administrowania, czyli
nieporozumienia administracyjnego.
Zaniedbania w informowaniu spoeczestwa, czy to w przypadku wprowadzania
reform, czy w przekonywaniu do susznoci konkretnych dziaa administracji rwnie
powoduj powstawanie wyobrae odbiegajcych od rzeczywistego ksztatu i sposobw
dziaania administracji. Istnienie w spoeczestwie bdu w komunikacji zwizanego z
procesem administrowania wywouje opr ludnoci wobec wadzy i zjawisko obniania
zaufania do organw pastwa5. Ten przypadek zewntrznego nieporozumienia
administracyjnego rwnie naley do zagadnie polityki administracji.
Powstawaniu nieporozumienia administracyjnego sprzyja stereotypowe mylenie, brak
szerokich horyzontw umysowych czy skupienie si na wskim wycinku rzeczywistoci, w
oderwaniu od caoksztatu stosunkw spoecznych. Urzdnik, pragncy utrzyma wysokie
zdolnoci komunikacyjne, powinien nie tylko utrzymywa kontakt z biecymi wydarzeniami
majcymi miejsce w yciu publicznym, ale rwnie dba o cige doskonalenie swojego
warsztatu, zarwno pod wzgldem znajomoci aktualnych przepisw, jak i pod wzgldem
komunikacji spoecznej6.
Wytwarzanie si specyficznego jzyka administracji, niezrozumiaego dla
przecitnego obywatela, jest zjawiskiem patologicznym, jednak zaobserwowa je mona w
administracji wielu pastw. Poprzez uywanie hermetycznego jzyka, administracja
wywouje liczne sytuacje braku komunikacji z klientami administracji, czyli zewntrzne
nieporozumienia administracyjne. Tworzenie warunkw sprzyjajcych powstawaniu
nieporozumie administracyjnych jest zjawiskiem antydemokratycznym, prowadzcym do
powstawania wrogoci obywateli wobec pastwa.
Podczas ksztacenia przyszych kadr urzdniczych wane jest wyksztacenie zdolnoci
sprawnej i klarownej komunikacji. W celu zapobiegania powstawaniu nieporozumie
administracyjnych potrzebne jest praktyczne zaznajamianie studentw z urzdzeniami
technicznymi sucymi komunikacji, nauczanie sposobw zrozumiaego przemawiania,
sporzdzania dokumentw jak i wyksztacanie umiejtnoci suchania klientw administracji i
rozumienia pism, kierowanych do administracji przez obywateli.
Urzdnik powinien nie tylko umie unika nieporozumienia administracyjnego
pomidzy czonkami aparatu administracyjnego pastwa, jak i o odpowiednie
komunikowanie z klientami administracji. Wane jest rwnie dbanie o zapewnienie dobrej
komunikacji midzy organami pastwa a spoeczestwem. Opinia publiczna jest wanym
elementem demokratycznego pastwa, administracja - dbajc o dobro ogu i suc
spoeczestwu - musi jednoczenie pamita o koniecznoci odpowiedniego ksztatowania
5
6

J. Starociak: Zarys nauki administracji, Warszawa 1966, str. 386.

J. Wittlin: Vademecum porozumienia w nieporozumieniu, d 1989, str. 64.

42

swojego wizerunku. Nie do przecenienia w zapobieganiu powstawania nieporozumienia

administracyjnego w stosunkach midzy administracj publiczn a obywatelami s media.
Media ukazuj obywatelom elementy administracji publicznej, ksztatujc obraz aparatu
pastwa, podnoszc znaczenie niektrych zjawisk a marginalizujc rol innych.
Media mog tumaczy obywatelom prawidowoci zachodzce w administracji,
jednak zdarza si ukazywanie aparatu pastwa w sposb niezgodny z rzeczywistoci. Media
s zatem wadne zapobiega nieporozumieniom administracyjnym lub je tworzy. Przy
zachowaniu standardw demokratycznych i unikaniu stronniczoci, media powinny mie na
uwadze dobro ogu i w sposb odpowiedzialny pozwala wszystkim obywatelom na
zrozumienie procesw i wydarze zachodzcych na wiecie.
Administracja, w celu zapobiegania powstawaniu nieporozumie administracyjnych
musi zna sposoby komunikacji wykorzystywane przez obywateli. Administracja oddziauje
na rzeczywisto, rwnie tutaj powinna umie pozytywnie wpywa zarwno na pikno
jzyka, jak i na jego zrozumiao. Wadze publiczne nie tylko poprzez uczestniczenie w
procesie komunikacji spoecznej wpywaj na ksztat jzyka, maj bowiem rwnie
moliwo wpywania na programy nauczania, na zasady pisowni czy nazewnictwo.
Problem zrozumiaoci i unikania nieporozumie administracyjnych pojawia si w
wielu normach nalecych do prawa administracyjnego. Pamitajc, e nieporozumienie
administracyjne dotyczy nie kadego rodzaju nieporozumienia, ale tylko takiego, ktre
dotyczy procesu administrowania, zauwamy obecno wymogw dotyczcych zrozumiaoci
jzyka np. odnonie imion i nazwisk, nazewnictwa miejscowoci, ulic czy nazw
geograficznych, jak i nazw urzdw, stanowisk czy dokumentw. Niedoskonaoci regulacji
jak i rnorodna praktyka czsto prowadz do powstawania bdw w zrozumieniu danego
zjawiska. Bdy takie, wystpujce w praktyce zarzdzania i postpowaniu administracyjnym,
negatywnie wpywaj na proces administrowania wanie jako nieporozumienia
administracyjne.
Zauwamy jak wana jest odpowiednia polityka dotyczca dokumentw
stwierdzajcych dane osobowe, czy waciwa regulacja nazw organizacji. Pomyki co do
osoby (qui pro quo) czy adresu znacznie utrudniaj zaatwianie spraw przez administracj.
Jeszcze innym zagadnieniem, wpywajcym na powstawanie nieporozumienia
administracyjnego jest nieznajomo prawa. Ograniczone stosowanie zasady ignorantia iuris
nocet w prawie administracyjnym nie dotyczy przedstawicieli aparatu administracyjnego7.
Bdne interpretowanie przez urzdnikw przepisw, nieznajomo struktur czy waciwoci
organw administracji publicznej prowadzi do nieporozumie administracyjnych
wyduajcych postpowanie, obniajcych jako administracji i wiadczcych o niskim
poziomie kadr lub niejasnoci przepisw. Jednake nieznajomo zawioci regulacji czy
struktur administracji przez obywatela nie powinno automatycznie prowadzi do
nieporozumie administracyjnych. Organ administracji publicznej powinien w takiej sytuacji
wyjani klientowi administracji odpowiedni procedur zmierzajc do zaatwienia sprawy,
a nawet pomc w zaatwieniu tej sprawy nie zmuszajc klienta do wdrwki pomidzy
okienkami i urzdami.
Uproszczenie procedur, jednake przy zachowaniu standardw jakoci administracji,
znacznie obnia ryzyko powstawania nieporozumienia administracyjnego. Fachowa kadra
urzdnicza ma lepszy dostp do dokumentw i informacji ni obywatel, zajmujcy si
zawodowo zupenie innymi sprawami. Godnym przemylenia jest zmniejszenie iloci
kontaktw midzy obywatelem a administracj, i przekazanie administracji obowizku dbania

Z. Duniewska: Ignorantia iuris w prawie administracyjnym, d 1998, str. 17.

43

o niektre sprawy obywateli8. Celem nie jest tworzenie spoeczestwa niezaradnego, jednake
wspczesny wiat wymaga podziau pracy, a obywatele powinni unika nadmiernych
obowizkw, niezwizanych z ich prac i zainteresowaniami.
Bardzo interesujcym z punktu widzenia problematyki nieporozumienia
administracyjnego jest polecenie subowe. Zgodnie z pogldami Ch. Barnarda, wana jest
znajomo drg komunikacji midzy czonkami organizacji, a komunikaty powinny by
przekazywane na tyle bezporednio, na ile to moliwe. Zrozumienie polece jest warunkiem
ich waciwego spenienia. Nieporozumienie administracyjne zwizane z pniejszym
niewykonaniem polecenia administracyjnego czsto polega wanie na bdnej interpretacji
przekazu zawartego w pisemnym lub ustnym poleceniu. Dodatkowo naley zwrci uwag na
rosnc rol cznoci przy pomocy rodkw technicznych, za pomoc ktrych mog by
wydawane polecenia. W celu sprawdzenia, czy polecenie subowe zostao naleycie
zrozumiane, stosowana moe by metoda dania powtrzenia polecenia przez podwadnego,
lub te bieca kontrola wykonywanych czynnoci. Przede wszystkim wane jest jednak
istnienie zrozumiaego jzyka, znanego czonkom organizacji9.
Jako na kolejny przykad nieporozumienia administracyjnego moemy wskaza na
wystpujcy faktycznie rwnie w strukturach administracji publicznej tzw. paradoks
Abilene10. W zwizku z brakiem przepywu informacji midzy czonkami cia kolegialnych,
lub te z powodu niewaciwego wyraania opinii przez poszczeglnych czonkw,
podejmowana zostaje decyzja, ktr kady z czonkw z osobna uwaa za niesuszn.
Sposobem na uniknicie nieporozumienia administracyjnego w tym przypadku jest
ograniczanie formalizmu, i przede wszystkim budowanie zaufania pomidzy czonkami
organizacji oraz dbanie o nieskrpowan i niekonfliktow wymian pogldw.
Zakoczenie stanu nieporozumienia administracyjnego moe odby si na kilka
sposobw. Albo nieporozumienie zostanie wyjanione, nieznane sformuowania przekazane
innymi sowami, a wtpliwoci rozwiane midzy podmiotami uczestniczcymi w procesie
zaatwiania danej sprawy administracyjnej, albo nieporozumienie administracyjne znajdzie
fina przed osobami trzecimi, za ktre uzna moemy tutaj mediatorw, sdy czy organy
wyszej instancji. Zdarza si rwnie, e nieporozumienie nie zostanie wyjanione, czasem
wrcz nie zostanie zauwaone.
Godnym podkrelenia jest wielkie znaczenie rozwiewania nieporozumie
administracyjnych w jak najwczeniejszym stadium. Zarwno w sprawie sdowej, jak i w
mediacji wana jest umiejtno suchania ze zrozumieniem, poznawanie opinii i rnych
punktw widzenia. Nieporozumienie administracyjne prowadzi do konfliktw, czasem prosta
wymiana opinii na temat zaistniaej sytuacji wystarczy do naprawienia bdu w komunikacji
midzy uczestnikami procesu administrowania.
Naley rwnie wspomnie o celowym wykorzystywaniu nieporozumienia
administracyjnego. Zdarza si, e poszczeglne organy pastwa sigaj do pozorowania
dziaa. Wskaza tu moemy przykadowo na tworzenie sprawozda nie majcych pokrycia
w rzeczywistych dziaaniach, skupianie si wycznie na formalnej dziaalnoci wewntrz
administracji czy na podwjn rachunkowo. Takie nieporozumienia administracyjne zwykle
zwizane s z niewaciwym zrozumieniem roli administracji w spoeczestwie. Obywatele,
przekazujc administracji zadania i rodki na ich wykonanie maj oczekiwania co do sposobu
i skutkw dziaania administracji. Obecno nieporozumienia administracyjnego pomidzy

Problematyka naley do zagadnie polityki administracji, i moe by rozwizywana na wiele sposobw.

Zaobserwowa moemy zwikszanie si iloci zada przekazywanych administracji, przy jednoczesnym jej
rozrocie.
9
Ch. Barnard: Funkcje kierownicze, Krakw 1997, str. 187.
10
J. Supernat: Zarzdzanie, Wrocaw 2005, str. 23.

44

spoeczestwem a aparatem biurokratycznym jest zjawiskiem czstym, majcym rda w

mentalnoci i kulturze.
Administracja przenikana jest przez polityk. Korzystajc ze znajomoci
mechanizmw konstytucyjnych i ustawowych, organy pastwa celowo posuguj si
nieporozumieniem administracyjnym. Osoby zajmujce stanowiska publiczne wskazuj na
bdne wykonanie ich prawidowych projektw, wskazuj rwnie na dziaania konkurentw
politycznych jako na rdo niepowodze caoci dziaa pastwa11.
Istnieje rwnie kilka innych sposobw rozumienia pojcia nieporozumienia
administracyjnego, rwnie wartych opisania i poddania analizie. Przede wszystkim naley
zwrci uwag na takie znaczenia nieporozumienia administracyjnego, jak: sformuowanie
dotyczce negatywnej oceny zastosowania formy prawnej porozumienia administracyjnego,
bd polityki administracyjnej jak rwnie pomyka dotyczca waciwoci podmiotw
administrujcych12.
W przypadku nieporozumienia administracyjnego, rozumianego jako bd polityki
administracyjnej, zjawisko to polega na realizowaniu przez administracj zada niezgodnych
z celami pastwa. Nie jest to zjawisko rwnoznaczne z bdami komunikacyjnymi midzy
organami pastwowymi, lecz dotyczy niewaciwego wyznaczania celw dziaalnoci
pastwa lub niewaciwych metod majcych suy okreleniu tych celw13.
Wystpujc w trakcie stosowania poszczeglnych form prawnych dziaania
administracji, nieporozumienie administracyjne przybiera rn posta. Praktycznie kada z
przywoywanych przez doktryn prawa administracyjnego form dziaania administracji moe
zosta dotknita nieporozumieniem administracyjnym. Spord katalogu form dziaania
administracji w ujciu M. Zimmermanna14 przykadowo wskaza moemy na
nieporozumienie administracyjne wystpujce w zwizku ze stosowaniem aktw planowania.
Bd w zrozumieniu treci aktu planowania tworzy typowe nieporozumienie administracyjne,
skutkujce zwykle innym przebiegiem dziaa administracji, ni byo to przewidziane.
Spord form prawnych dziaania administracji wymienianych przez J. Starociaka 15 jako na
typow sytuacj powstawania nieporozumienia administracyjnego moemy wskaza
dziaalno spoeczno-organizatorsk. Brak odpowiedniego przepywu informacji midzy
administracj a obywatelami moe prowadzi do powstawania nieporozumienia
administracyjnego polegajcego zwykle na niewaciwym interpretowaniu dziaa
administracji. Na szczeglne omwienie w kontekcie omawianego tematu zasuguje forma
prawna porozumienia administracyjnego.
Pojcie nieporozumienia administracyjnego moe by interpretowane jako element
negatywnej oceny porozumienia administracyjnego16. Jest to sposb interpretacji pojcia

11

W wielu krajach (np. w USA) znane s targi dotyczce budetu, politycy obiecuj nierealne sumy liczc e ich
projekty zostan skorygowane. Dziki temu odpowiedzialno przeniesiona zostaje na inne podmioty, a dany
polityk moe mwi, e wywizuje si z obietnic danych wyborcom.
12
Jeszcze innym zjawiskiem zwizanym z nieporozumieniem administracyjnym jest istnienie rnic w
pogldach doktryny. Rnice takie mog mie znaczn warto dla wszechstronnoci pogldw badawczych,
jednoczenie mog stawa si one rdem wielu nieporozumie administracyjnych polegajcych na rnym
pojmowaniu okrelonych instytucji dotyczcych administracji; G. Woroniecka: porozumienie i nieporozumienie
w socjologii: zrnicowanie audytoriw i kolizja dyskursw, [w:] J. Gokowski, M. Sikora (red.):
Porozumiewanie si i wsppraca uczonych, Krakw 1997, str. 249.
13
W przypadku takiego rozumienia nieporozumienia administracyjnego naley pamita o szczeglnie duej
subiektywnoci ocen dotyczcych celowoci danych przedsiwzi.
14
M. Jaroszyski, M. Zimmermann, W. Brzeziski: Polskie prawo administracyjne, Cz oglna, Warszawa
1956, str. 323.
15
J. Starociak: Prawne formy dziaania administracji, Warszawa 1957, str. 17.
16
Naley przy tym zauway, e pojcie porozumienia wystpuje w doktrynie prawa administracyjnego nie
tylko w znaczeniu porozumienia administracyjnego, ale rwnie w znaczeniu potocznym. Np. ugoda

45

nieporozumienia administracyjnego odrbny od rozumienia tego terminu jako bdu

komunikacyjnego pomidzy uczestnikami procesu administrowania, bdu polityki
administracyjnej czy bdu co do waciwoci organw administracji. Negatywna ocena
porozumienia administracyjnego, nazywanego wtedy nieporozumieniem administracyjnym,
moe dotyczy np. niecelowoci takiego porozumienia administracyjnego bd jego
niesprawiedliwoci. W tym znaczeniu nieporozumienie administracyjne nie jest odrbn
form prawn dziaania administracji, nie moe te by uznane za odmian porozumienia
administracyjnego. Taka negatywna ocena porozumienia administracyjnego wskazuje na
sprzeczno konkretnego zastosowania tej formy prawnej dziaania administracji z jej istot.
Jak ju wspomnielimy, ten sposb rozumienia pojcia nieporozumienia administracyjnego
jest czym innym ni omwione wczeniej bdy w komunikacji, ktre tutaj mogyby
dotyczy np. niezgodnoci owiadcze woli podmiotw dokonujcych porozumienia
administracyjnego17.
Nieporozumienie administracyjne rozumiane jako pomyka dotyczca waciwoci
podmiotw administrujcych zwizane jest z bdnym wyobraeniem o strukturach
administracji i podziale kompetencji pomidzy poszczeglnymi podmiotami
administrujcymi. Rwnie w tym przypadku nieporozumienie administracyjne nie polega na
braku przepywu informacji midzy podmiotami uczestniczcymi w procesie
administrowania, lecz jest wynikiem nieodpowiedniego interpretowania przepisw prawa18.
Pojcie nieporozumienia administracyjnego naley do wanych zagadnie zwizanych
z problemami wystpujcymi w procesie administrowania. Dla zapewnienia lepszej jakoci
administracji, unikania nadmiernych kosztw i w celu propagowania standardw
demokratycznego pastwa prawnego naley pozna jego przyczyny i skutki a take wskaza
sposoby przeciwdziaania powstawaniu nieporozumie administracyjnych tak prawodawcom,
jak i obecnym oraz przyszym czonkom aparatu administracyjnego.

administracyjna definiowana jest jako porozumienie pisemne; M. Wierzbowski (red.): Prawo administracyjne,
Warszawa 2000, str. 311.
17
Z. Cielak: Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, str. 156.
18
Mimo, i w pewnym sensie moemy tu wskaza na prawodawc jako na uczestnika procesu administrowania
(w tym znaczeniu wykadnia przepisw sprzeczna z celem ustawodawcy rwnie moe by uznana za
nieporozumienie administracyjne), waciwsze wydaje si uznanie tego sposobu rozumienia pojcia
nieporozumienia administracyjnego za zjawisko odrbne od rozumienia nieporozumienia administracyjnego jako
bdu w komunikacji.

46

Choroby a administracja
Zagadnienie chorb znajduje wiele punktw wsplnych z problematyk interesujc
badacza administracji. Moemy zauway zarwno wystpowanie chorb - rozumianych
dosownie i w przenoni - w administracji, jak i organizowanie spraw zwizanych ze stanem
zdrowia ludnoci przez aparat administracyjny. Informacje na temat chorb w administracji
znale moemy gwnie w publikacjach z dziedzin nauk medycznych, za kwestie ustrojowe
suby zdrowia opisywane s gwnie przez przepisy i doktryn nauk prawnych.
Metaforyczny sposb opisywania chorb w administracji czy si z pewnoci przede
wszystkim z naukami zajmujcymi si problematyk organizacji, czy te z naukami
kompleksowo opisujcymi administracj.
Problematyka stanu zdrowia pracownikw administracji w duym stopniu ukazuje
stan pastwa w ogle. Administracja czasem czy si z podrowaniem i aktywnymi
dziaaniami terenowymi, jednake zwykle kojarzona jest z prac biurow, zwizan z ma
aktywnoci ruchow. Wieloletnia praca w administracji czasem owocuje spadkiem
sprawnoci fizycznej, otyoci, poza tym spotka si moemy z pojawianiem si u
pracownikw administracji wad wzroku jak i nerwowoci. Dodajmy, e choroby te zwizane
s zwykle z nieprawidowociami w funkcjonowaniu administracji i nie zawsze musz by
zwizane z prac urzdnicz1. Liczne przywileje socjalne, dotyczce aktywnego spdzania
czasu, nie zawsze s prawidowo wykorzystywane, a kultura spoeczestwa czasem wrcz
wymusza na urzdniku spoywanie niezdrowych pokarmw czy innych produktw2.
Choroby zawodowe okrelane s zwykle jako zaburzenia stanu zdrowia zwizane z
warunkami pracy3. Warunki pracy - okrelane czasem jako rodowisko pracy - to przede
wszystkim elementy immanentnie i dugotrwale zwizane z danym zawodem czy z danym
miejscem pracy. Naley jednake zauway wpyw na zdrowie jednostki wielu innych
zjawisk czcych stan zdrowia i prac, np. wypadki przy pracy czy te moliwo regeneracji
si poza prac. Za choroby zawodowe urzdnikw czasem uznawane s takie skutki pracy w
administracji, jak choroby krgosupa, bl gowy, choroby oczu czy te nadcinienie. Naley
przy tym zauway, e niektre z dolegliwoci mog by tu uznane za objawy, a inne za
choroby. Bl zwykle jest sygnaem o istnieniu zagroenia zdrowia, za nadcinienie czsto
zwizane jest z wystpowaniem w pracy stresu. Przenone i dosowne sposoby rozumienia
chorb zawodowych wskazuj na moliwo rnego interpretowania danych zjawisk jako
objaww bd chorb. Stres, uznawany za zjawisko nalece do warunkw pracy, moe
dawa rezultaty w chorobach krenia, ktre to jednoczenie mog by objawami chorb rozumianych w sposb przenony - systemu biurokratycznego.
Urzdnik czasem ma do czynienia z ludmi chorymi, zarwno pord klientw jak i
wsppracownikw. Wystpowanie zachorowa wrd urzdnikw na choroby zakane wie
si zarwno z okrelonymi porami roku i zagroeniami dotyczcymi caego spoeczestwa,
jak i z brakiem kultury czy wyobrani poszczeglnych osb, np. w przypadku przychodzenia
do urzdw osb chorych.
Przewidywanie przez administracj wystpowania zagroe zdrowia moe wiza si
z prbami unikania kontaktu urzdnikw z danymi zagroeniami, lecz take moe dotyczy
np. przygotowywania odpowiedniego systemu opieki zdrowotnej czy podejmowania dziaa
1

B. Moskalewicz, E. Eyman: Dolegliwoci reumatyczne: ocena zagroenia populacji dorosych mieszkacw

kraju, [w:] B. Wojtyniak, M. Chaska, P. Goryski (red.): Sytuacja zdrowotna ludnoci Polski w 1996 roku,
Warszawa 1998, str. 217.
2
M. Chaska: Choroby zawodowe, [w:] B. Wojtyniak, M. Chaska, P. Goryski (red.): Sytuacja zdrowotna
ludnoci Polski w 1996 roku, Warszawa 1998, str. 163.
3
K. Marek: Okrelenie choroby zawodowej i podstawy rozpoznawania, [w:] K. Marek (red.): Choroby
zawodowe, Warszawa 2001, str. 18.

47

zwizanych z profilaktyk takich jak informowanie spoeczestwa o zagroeniach i

waciwych zachowaniach jak i organizowanie szczepie ludnoci. Przewidywania takie
mog opiera si zarwno na konkretnych informacjach, pochodzcych np. z innych krajw i
dotyczcych rozprzestrzeniania si okrelonych chorb czy moliwoci ich zwalczania, jak i
zwizane by mog z cig gotowoci systemu opieki zdrowotnej do przeciwdziaania
rnym zagroeniom zdrowia ludnoci.
Akcje profilaktyczne dotyczce ochrony zdrowia mog by zwizane np. z produkcj i
dystrybucj odpowiednich lekarstw czy te z ksztaceniem lekarzy i organizacj szpitali, ale
take mog obejmowa takie zagadnienia, jak dbanie o stan higieny czy propagowanie
zdrowego trybu ycia. Administracja w swojej dziaalnoci zwizanej z ochron zdrowia
ludnoci posuguje si wieloma formami prawnymi, zarwno takimi jak wydawanie aktw
normatywnych i administracyjnych, jak i takimi jak dziaalno spoeczno-organizatorska czy
czynnoci materialno-techniczne. Stosowanie poszczeglnych form moe wiza si z
rnym stopniem dolegliwoci dla ludnoci, z rnymi kosztami jak i z rn ich
skutecznoci. Dbao o zdrowie publiczne jest jedn z dziedzin wicych si z
podstawowymi celami administracji publicznej, i niejednokrotnie moe by przykadem
istnienia rnic i podobiestw w zagadnieniach dotyczcych dobra jednostki i dobra ogu.
Konieczno izolacji osoby chorej zakanie moe by uciliwe dla tej wanie jednostki,
jednake moe zapobiec tragedii caych grup osb. Z drugiej strony dbao o zdrowie caego
spoeczestwa moe wpywa pozytywnie na jako ycia poszczeglnych osb i na ilo
zagraajcych jej zdrowiu czynnikw4.
Funkcjonowanie opieki zdrowotnej w danym pastwie wie si z szeregiem
zagadnie, zwizanych z edukacj ludnoci, w tym rwnie z edukacj personelu
medycznego, z organizacj ustroju suby zdrowia i poszczeglnych szpitali jak i z
zagadnieniami takimi, jak odpowiednia dziaalno naukowa w dziedzinie medycyny czy
takimi jak polityka celna czy kontrola. System suby zdrowia moe opiera si na rnych
rdach finansowania, w rnych krajach istniej take rozmaite sposoby organizowania
kontaktw klientw administracji ze sub zdrowia.
Kontrola dotyczca zdrowia obejmuje zarwno kontrol dotyczc jakoci ywnoci
czy wystpowania danych zagroe na okrelonym terytorium, jak i kontrol stanu zdrowia
poszczeglnych jednostek. Niektre badania mog by obowizkowe czy te finansowane z
budetu pastwa, przeprowadzanie innych moe zalee od zaangaowania jednostek i ich
dbaoci o wasne zdrowie. Naley zauway, e rwnie stan suby zdrowia czy te jej
organizacja i stan poszczeglnych placwek suby zdrowia w duej mierze zale od energii
jak i osobowoci jednostek nimi kierujcych i w nich pracujcych - co take jest zwizane
zarwno z zagadnieniem chorb jak i z pojciem administracji. Co wicej, stan zdrowia
poszczeglnych pracownikw administracji take wpywa na jej sprawno czy
ekonomiczno, i take wymaga odpowiedniej kontroli i samokontroli. Administracja
przeprowadza kontrol stanu higienicznego czy te kontrol innych zagadnie zwizanych z
zagroeniem wystpowania chorb wobec poszczeglnych grup czy w zwizku z
powikszonym ryzykiem np. w przypadku podrowania z obszarw dotknitych epidemi5.
Specyficznym zagadnieniem, czcym choroby i administracj, jest funkcjonowanie
administracji kolonialnej. Pastwa okupujce dany teren czsto naraaj na nieznane choroby
nie tylko wasnych urzdnikw, penicych poszczeglne funkcje w administracji kolonialnej,
ale przede wszystkim ludno lokaln, stykajc si z przywiezionymi z daleka chorobami.
Przenikanie si kultur czy te wymiana towarw i podre osb powoduj zarwno wymian
informacji na temat chorb i metod ich zwalczania, jak i wymian samych chorb. Jednake
4

M. Kys-Rachwalska, B. Sacharczuk: Zakaenia szpitalne, [w:] A. Boro-Kaczmarska (red.): Choroby zakane

w zarysie, Szczecin 2004, str. 228.
5
S. Ball: Sars i inne nowe epidemie, Warszawa 2003, str. 76.

48

izolowanie si pastw czy danych obszarw nie zawsze jest odpowiednim sposobem dla
zapewnienia wysokiego poziomu zdrowia ludnoci, a czasem wrcz przeciwnie - powoduje
zanikanie przygotowania danego spoeczestwa na kontakt z konkretnymi zagroeniami.
Wykorzystanie strefy specjalnej czy si w kwestii ochrony przed chorobami przede
wszystkim ze zjawiskiem epidemii. Zamknicie danego obszaru i zakaz opuszczania go czy
zakaz przybywania na dany teren bez odpowiednich szczepie odbywa si zwykle w drodze
wydawania aktw normatywnych, za poszczeglne przypadki s rozpatrywane przede
wszystkim w drodze aktw administracyjnych. Co wicej, pojawienie si na danym obszarze
epidemii moe wiza si z ograniczaniem pewnych praw i wolnoci, czy te z pojawianiem
si okrelonych obowizkw, zwizanych np. z pomaganiem w usuwaniu skutkw epidemii
czy z jej zwalczaniem6.
Ocena stanu zdrowia czy te ocena efektywnoci suby zdrowia moe opiera si
zarwno na odczuciach pacjentw czy na informacjach przekazywanych przez poszczeglne
podmioty administrujce, jak i np. na statystykach. Statystyki takie mog dotyczy np.
kosztw funkcjonowania danej placwki ochrony zdrowia, iloci dostpnych ek czy te
iloci lekarzy na tysic mieszkacw czy te iloci w danej jednostce podziau terytorialnego
osb chorych na dan dolegliwo. Statystyki mog dotyczy oceny jakoci ycia na danym
terenie jak i jakoci administracji zwizanej z funkcjonowaniem systemu ochrony zdrowia.
Statystyki takie mog by rwnie rdem informacji np. na temat wykorzystywania
zwolnie lekarskich przez urzdnikw, jak i pomaga w ocenie jakoci ycia w danym
pastwie. Take same statystyki dotyczce chorb prowadzone s przez administracj, co
ukazuje jeszcze jeden aspekt czcy administracj z problematyk chorb.
W znaczeniu przenonym, za choroby istniejce w administracji uznawane s wszelkie
patologie, zwizane np. z funkcjonowaniem urzdw, jakoci obsugiwania klientw
administracji czy z ustrojem pastwa. Procesy biurokratyzacji, rutyna jak i za atmosfera
pracy w urzdach s zjawiskiem susznie uznawanym za choroby, i maj podobnie negatywny
wpyw na stan spraw publicznych, jak istnienie w administracji naogw czy chorb
zakanych. Naley dodatkowo zauway, e niejednokrotnie caa administracja uwaana jest
za chorob, przynoszc wycznie skutki negatywne.
Istnienie chorb stawia przed administracj wiele wyzwa, zwizanych z
przeciwdziaaniem tyme chorobom czy te z pomoc dla osb tymi chorobami dotknitym.
Naley pamita, e zbyt dua ilo chorb - zarwno w ramach administracji, jak i w jej
otoczeniu - uniemoliwia aparatowi administracyjnemu funkcjonowanie, lub te w znacznym
stopniu ogranicza jego sprawno. Stan zdrowia administracji i jej poszczeglnych
pracownikw wpywa na stan pastwa. Poziom cywilizacyjny zwizany jest z umiejtnoci
radzenia sobie z chorobami, czy si jednak take z szeregiem nowych zagroe.
Administracja powinna dy do zapewnienia zdrowia ludnoci i caemu pastwu, nie
zapominajc jednak o potrzebie budowania gotowoci na moliwe zagroenia zdrowia7.
Koncentrowanie si wycznie na zagadnieniach zdrowia moe prowadzi do znacznej
jego poprawy, ale take czasem czy si z problematyk dyskryminacji czy te z
militaryzacj kraju. Odpowiednie wykorzystanie wysokiego stanu zdrowia moe jednake
czy si z zadowoleniem ludnoci z ycia, uprawianiem sportu czy z efektywn prac.
Ocena stanu zdrowia powinna odbywa si w sposb mdry, a historia pokazuje, e
niejednokrotnie zbyt wskie ocenianie problematyki zdrowia prowadzi do niepotrzebnego
potpiania poszczeglnych zachowa czy np. ze zwalczaniem sztuki zdegenerowanej.

M. Leszczyszyn-Pynka: Epidemiologia chorb zakanych, [w:] A. Boro-Kaczmarska (red.): Choroby zakane

w zarysie, Szczecin 2004, str. 9.
7
J. Kopczyski: Teraniejszo i przyszo chorb cywilizacyjnych, [w:] W. Kuryowicz, J. Kopczyski (red.):
Choroby cywilizacyjne - Wybrane problemy, Wrocaw - Warszawa - Krakw - Gdask - d 1986, str. 13.

49

Naley pamita, e stan zdrowia publicznego jak najbardziej czy si take z odpowiednim
poziomem edukacji czy kultury.
Naley zauway cisy zwizek stanu zdrowia ze stanem rodowiska. Administracja,
zajmujc si sprawami stanu rodowiska zwykle ma na celu nie tylko ochron
poszczeglnych gatunkw czy ekosystemw, ale take pamita o wpywie klimatu na stan
zdrowia czowieka i powizanie problemw ze stanem przyrody z wystpowaniem
okrelonych chorb wrd ludnoci. Ponadto, administracja publiczna take zajmuje si
problematyk chorb wrd rolin i zwierzt, nie tylko poprzez badania czy wykorzystanie
takich form, jak parki narodowe, ale take przez stawianie producentom czy uytkownikom
urzdze zwizanych z korzystaniem z przyrody okrelonych wymogw.
Zagadnienie chorb to nie tylko problematyka ich zwalczania. Niejednokrotnie
choroby byy wykorzystywane jako rodki w walce z przeciwnikami. Badania nad broni
biologiczn zwykle take odbywaj si w ramach dziaa organizowanych przez
administracj publiczn. Podobnie badania nad nowymi chorobami, majc suy przede
wszystkim moliwoci ich zwalczania, czasami s wykorzystywane dla celw militarnych.
Przenony sposb rozumienia chorb w administracji zwizany jest np. z bdnymi
przyzwyczajeniami poszczeglnych osb, z wystpowaniem zwyczajw obniajcych
sprawno administracji czy te z oglnymi wadami systemu. System administracji moe
zawiera w sobie nieprawidowoci, ktre bardzo przypominaj choroby, osabiajce
organizm pastwowy. Za takie wanie dolegliwoci moemy uzna np. nadmierny
biurokratyzm, korupcj, lenistwo czy te niskie kwalifikacje urzdnikw jak i szkodliwe
wpywy sfery polityki na funkcjonowanie administracji.
Problematyka chorb od dawna interesowaa ludzko i znacznie wpywaa na jej losy.
Osoby zajmujce si leczeniem chorych czsto uznawane byy przez poszczeglne
spoeczestwa za szczeglnie wane i posiadajce moce magiczne. Jednostki organizujce
system suby zdrowia i jego administracj mog mie wielkie zasugi dla jakoci ycia
spoeczestw, jednake zwykle ich praca nie jest zbyt zauwaana czy chwalona. Choroba
moe by traktowana wycznie jako problem, moe by take przeyciem skrajnym i okazj
do uoglnie i postrzegania rzeczywistoci z innej perspektywy. Zagadnienie istnienia
chorb, jak i ich zwalczania moe by uznane nie tylko za wane, ale take za interesujce
zjawisko, rwnie z punktu widzenia nauk administracyjnych. Jednake najlepszy w chorobie
jest powrt do zdrowia.

50

Charyzma a polityka administracji

Charis, bogini aski, czona bya z okresem wiosny jak i ze witem. Czowiek
obdarowany ask cieszy si powodzeniem w polityce, mioci czy w handlu, mg zosta
wielkim filozofem czy dowdc wojskowym. Sama charyzma jednake nie wystarcza na
zawsze, a kiedy nadchodzi dojrzao, musi znale uzupenienie w solidnym rzemiole,
pracy i sile - std mem Charis by Hefajstos.
Pord trzech rde wadzy wymienionych przez Maxa Webera, charyzma wydaje si
zajmowa miejsce najbardziej pierwotne. Charyzma ukazywana jest jako najdawniejsze
rdo wadzy, kiedy legalizm i tradycja przewaaj w okresach pniejszych. Charyzma
siga swoimi korzeniami zagadnie dotyczcych wielu gatunkw, takich jak przywdztwo
najsilniejszego samca w stadzie.
Czynniki osobowe graj du rol w kadej z wymienianych przez Arystotelesa form
pastwa, cho ich znaczenie jest bardziej zauwaalne, gdy wadza skupia si w rku
jednostki, za bardziej rozproszone, gdy wadza przypada w udziale zbiorowoci. Naley przy
tym zauway, e czasem poszczeglne systemy upodabniaj si do siebie, np. kiedy wadca
korzysta z wpywajcych na jego decyzje doradcw czy kiedy w organie wieloosobowym
okrelone jednostki s bardziej aktywne i umiej narzuci swoje zdanie wszystkim zebranym.
System autorytarny dziaa sprawnie kiedy sprzyjaj temu warunki geograficzne czy
ekonomiczne, ale take kiedy jednoczenie wadca obdarzony jest odpowiednimi cechami
osobowymi, wpywajcymi nie tylko na legitymizacj jego wadzy, ale take na sprawno
funkcjonowania aparatu pastwowego. Charyzmatyczny wadca umie nakoni swoich
podwadnych do posuszestwa, a co wicej - jest on take naladowany, przez co wpywa on
take na przyzwyczajenia urzdnikw czy nawet na atmosfer panujc przy zaatwianiu
spraw czy na klimat pracy i nastawienie wobec sumiennoci, zapau czy uczciwoci
poszczeglnych osb.
Znaczenie charyzmy zmienia si w zalenoci od panujcego systemu, cho zauway
naley take zdolnoci charyzmatycznego przywdcy do zmiany systemu, zarwno wtedy,
gdy s to zmiany dyktowane przez tego przywdc, czy zmiany tworzone w opozycji wobec
jego dominacji. Zjawisko charyzmy moe by bowiem w tym zakresie obserwowane i
opisywane z dwu stron, jako odpowied na zapotrzebowanie spoeczne, jak i na wyczy
wpyw jednostki obdarzonej specjalnymi cechami. Spoeczestwo zbudowane z jednostek
wyksztaconych i zaradnych, funkcjonujce w stabilnych warunkach, nie potrzebuje
przywdcw krzyczcych czy postpujcych nieracjonalnie, za spoeczestwo, w ktrym
wyksztacenie czy kultura s wyjtkami nie jest zadowolone z przywdcy agodnego i
przewidywalnego1.
Na ksztatowanie si spoeczestw ma wpyw wiele czynnikw, zarwno kulturowych
jak i pozakulturowych, za ich faktyczny obraz moe by bardzo zmienny jak i stabilny.
Charyzma nabiera znaczenie w sytuacjach ekstremalnych, w stanach zagroenia czy wielkich
wyzwa. W czasach spokojnego rozwoju brak charyzmatycznych przywdcw jest
niejednokrotnie lepszy ni ich obecno na scenie politycznej, cho odpowiednio
wykorzystana charyzma moe by rwnie w czasie pokoju przydatna. Jednostki obdarzone
cechami przywdczymi mog w czasie pokoju tworzy wspaniae przedsiwzicia
gospodarcze czy artystyczne, co wicej - niejednokrotnie zauwaa si, e stawianie czoa
wyzwaniom w dziedzinach np. budowania wielkich obiektw czy zarzdzania
przedsibiorstwem polega w rwnie duym stopniu na charyzmie przywdcw jak na
fachowoci uczestnikw danego projektu. Zauway naley take, i w czasach wojny
zagadnienie charyzmy znowu czy si przede wszystkim z dziedzinami polityki i
1

N. Enkelmann: Charyzma, Warszawa 2000, str. 40.

51

wojskowoci, przy czym nie zawsze jednostki charyzmatyczne w jednych okolicznociach

oka si skutecznymi przywdcami w innych.
Wrd cech charakterystycznych przywdcy charyzmatycznego wyrnia si np.
umiejtno przycigania uwagi, umiejtno oniemielania rozmwcw, przekonywania ich
i narzucania swojej woli, wyprostowan sylwetk, zdecydowanie, czy donony gos.
Jednostka moe czerpa swoj charyzm z zapotrzebowania spoecznego i podobiestwa do
dawnych wodzw, jak i z podobiestwa do kadego z obywateli. O ile jednak osoba podobna
do wszystkich w swej przecitnoci czy jednostka tylko naladujca wielkich ludzi z
przeszoci zdaj si by zwizani z istnieniem charyzmy w sposb nietrway czy
powierzchowny, o tyle jednostki wyrniajce si z tumu i tworzce wasne wzorce maj
szanse promieniowa charyzm przez cae ycie2.
Przyzwyczajenie wadcy do grania wanych rl w spoeczestwie nie zawsze pozwala
mu zrozumie codzienne problemy ludzi, jednake brak umiejtnoci w zakresie
odpowiednich zachowa w sytuacjach wagi pastwowej tworzy wadc miernego. Charyzma
powinna towarzyszy wadcy w sytuacjach najwaniejszych - i wanie takie sytuacje
decyduj czasem o caociowym wyobraeniu o danym wadcy, ale jej nadmiar odbiera
podwadnym tego wadcy samodzielno i prowadzi do klsk w okresach braku przywdcy
czy te w chwilach jego bdw.
Jednostka charyzmatyczna, wiadoma swojej pozycji, nie zawsze jest w stanie sucha
rad, a czasem tkwi w bdnych przekonaniach nawet kiedy dowody przeciw nim s mocne i
klarowne. Z drugiej strony pojawienie si w umyle przywdcy waha, jego niepewno czy
nawet zwoka w dziaaniu niszczy jego charyzm i ukazuje go w roli jeszcze jednego
drugorzdnego polityka.
Pojcie charyzmy czy si z zagadnieniami dotyczcymi polityki administracji nie
tylko kiedy charyzma zauwaalna jest w dziaaniach wielkich reformatorw czy w czasie
najwikszych wysikw administracji w caej historii danego kraju. Pojcie charyzmy moe
by uyteczne do ukazania istoty wielu zjawisk zachodzcych w administracji zarwno na co
dzie jak i w okresach przeomowych, tak na szczeblu lokalnym i w ramach niewielkich grup
osb, jak i w skali caego spoeczestwa i wrd najwyszych wadz - cho przyzna naley,
e wanie od osb piastujcych najwysze stanowiska najczciej oczekuje si wizerunku
ktry moe by oceniony jako charyzmatyczny.
Pojcie polityki administracji charakteryzuje si wieloznacznoci i czsto jest rnie
rozumiane. Samo sowo polityka, rozumiane w sposb potoczny, czy si z takimi
zagadnieniami, jak sprawy pastwa i sprawy midzynarodowe, dyskusje w parlamencie,
kampanie wyborcze czy upartyjnienie okrelonych czci ycia spoecznego. Jednake inne
sposoby rozumienia sowo polityka, zbliajce znaczenie tego sowa np. do pojcia
prakseologii, wskazuje na moliwo ujmowania charyzmy w polityce administracji nie jako
czego wielkiego i rzadkiego, ale jako rzecz obecn w wielu dziaaniach i wielu
organizacjach.
Sposb okrelania przywdcy moe zawiera w sobie rne sygnay o obecnoci
elementu charyzmy, co nie zawsze zreszt stawia danego przywdc w dobrym wietle.
Inaczej brzmi angielskie sowo leader od niemieckiego Fhrer, inny jest wydwik sw
kierownik, szef czy dyrektor - co wicej, stawianie tych sw w cudzysowie wrcz
sugeruje, e faktycznie dana osoba pozbawiona jest kwalifikacji do zajmowania okrelonego
stanowiska. Zwracanie si do przywdcy per ty moe wiadczy o demokratycznoci
stosunkw, czasem za o braku do danej osoby szacunku. Znane od tysicleci dylematy
dotyczce poszczeglnych ustrojw pastwowych wskazuj na te problemy, zauwaajc
zarwno nieadekwatno budowania systemu demokratycznego w niemdrym
2

J. Tulard: Napoleon - mit zbawcy, Warszawa 2003, str. 497.

52

spoeczestwie, jak i wspaniao demokracji opartej na spoeczestwie odpowiedzialnym i

przyzwyczajonym do mylenia.
Ksztatowanie wizerunku przywdcy rwnie przyczynia si do istnienia zjawiska
charyzmy, do ksztatowania opinii publicznej czy do stopnia posuchu, jakim cieszy si
bdzie dany wadca. Propaganda jest czci systemu wadzy, za zaniedbywanie propagandy
niejednokrotnie prowadzi do utraty wadzy. Z drugiej strony wzgldno przedstawianych i
komentowanych wiadomoci nie oznacza wycznoci kamstw w przekazywanych przez
dziennikarzy czy historykw informacjach. Autentyczne i szczere sowa uwielbienia wobec
kochanego przywdcy bd wymiewane przez jego przeciwnikw, ale rozumiane przez
dowiadczonego obserwatora.
Umiejtno budowania charyzmy ley jednak nie tylko w rkach specjalistw od
propagandy i wykonawcw ich zamwie. Aby danego czowieka sta byo na sztab takich
specjalistw niejednokrotnie musi on najpierw wykaza si szeregiem umiejtnoci i cech
takich jak wytrwao czy szczcie. Czasem, aby przekona dan parti do swojej osoby,
wykaza si on musi charyzm, ujawniajc si zarwno w trakcie codziennej pracy w
terenie, rozmw kuluarowych, jak i wystpie publicznych. Granica midzy charyzm
stworzon a autentyczn jest pynna, a historia wielokrotnie pokazywaa przywdcw
umiejcych radzi sobie wrd protestujcych tumw, ale nie nadajcych si do spotka
wymagajcych umiejtnoci dyplomatycznych, i odwrotnie - starannie wyksztacony
specjalista okazuje si czasem bezradny w otoczeniu podekscytowanego tumu.
Ksztatowanie jednostek charyzmatycznych, okrelanie roli charyzmy w
spoeczestwie i w poszczeglnych organizacjach wie si zarwno z tworzeniem
odpowiednich ram prawnych, jak i z prowadzon polityk spoeczn. System edukacyjny
moe zarwno tumi ambicje i zdolnoci jednostek o predyspozycjach przywdczych, jak i
zachca do wyrniania si i stawiania siebie na czele. Zauwamy przy tym, e
odpowiedzialno za losy wsplnoty moe zarwno opiera si na zjawisku charyzmy,
ujawniajcej si w przypadku przewodzenia grupie i przekazywania odpowiedzialnoci w
rce przywdcy, jak i moe nie by zwizane z istnieniem charyzmy u konkretnej jednostki choby w przypadku dziaania w interesie ogu przez kadego czonka spoecznoci i
ksztatowania wysokiej kultury wszystkich obywateli3.
Samo pojcie obywatelstwa zmniejsza stopie polegania na charyzmie wadcy, inaczej
ni w przypadku uywania pojcia poddastwa. Poddastwo przekazuje losy jednostki
wadcy, kiedy obywatel jest odpowiedzialny za losy pastwa. I mimo, e najwiksze budowle
staroytnoci powstay w pastwach autorytarnych, gdzie charyzma wadcy odgrywaa wielk
rol, za republiki zwykle skupiay si na drobniejszych przedsiwziciach budowlanych, to
nie zawsze charyzma wadcy decyduje o losach gospodarki czy o potdze kraju. Precyzyjnie
zbudowane aparaty pastwowe mog sprawnie funkcjonowa przez wiele lat, czasem nawet
tumic oddziaywania jednostek charyzmatycznych, jednake czasem rwnie one - choby
w celu uniknicia stagnacji - potrzebuj energicznych inicjatyw charyzmatycznych jednostek.
Zauway naley, e charyzmatyczny przywdca kraju moe zarwno by rdem
inspiracji dla wielu naladujcych go charyzmatycznych jednostek, jak i moe ogranicza
wpywy wszystkich potencjalnych przywdcw. Umiejtno inspirowania, przekazywanie
odpowiedzialnoci, jak i odpowiednia polityka kadrowa oraz polityka nagradzania i karania
mog stworzy sprawny zesp oparty na przywdztwie poszczeglnych charyzmatycznych
jednostek np. w obrbie armii, aparatu administracji publicznej czy w ramach danego
przedsibiorstwa.
Charyzma moe by pomocna w mobilizowaniu ludzi do pracy, za szczeglnie
ujawnia si w trakcie wprowadzania nowych rozwiza czy w sytuacji stawiania czoa
3

D. Benton: Menader z charyzm, Gdask 2004, str. 19.

53

wielkim wyzwaniom. W ramach polityki administracji, rozumianej jako osiganie przez

administracj celw, wyrni moemy polityk administracyjn, czyli ksztatowanie aparatu
administracyjnego. W ramach teje polityki szczeglnie zauwaalne jest znaczenie charyzmy
w sytuacjach przeprowadzania reform. Z jednej strony zauway moemy wypracowywanie
zmian w ramach prac wielkich zespow, szeregw gosowa czy te tworzenia projektw nie
majcych wyranie sprecyzowanego autorstwa, a z drugiej strony wiele ambitnych reform
zwizanych jest z dziaalnoci okrelonego krla czy ministra. Warto zauway, e czsto
autorytet naukowy doradcy moe wpywa na danego polityka, wprowadzajcego w ycie
konkretne projekty. Charyzma bowiem moe promieniowa na otoczenie, ale take moe by
przez to otoczenie wykorzystywana.
Zwykle charyzma dotyczy konkretnej jednostki, jednake zjawiska takie, jak autorytet
formalny czy przynaleno do okrelonej organizacji - takiej jak partia czy formacja
mundurowa - moe skania do stwierdzenia istnienia charyzmy zbiorowej. Przynaleno do
danego narodu take niejednokrotnie jest odbierana jako predestynujca do okrelonych
stanowisk, cho takie podejcie czasem prowadzio do uprzedze i zbrodni. Zwykle charyzma
danej jednostki moe by weryfikowana w praktyce, za poszczeglne cechy teje jednostki,
takie jak zachowanie, wyksztacenie czy przynaleno do okrelonych grup, s tylko jednymi
z wielu elementw tworzcych lub niszczcych jej charyzm.
Charyzmatyczny przywdca zwykle w jakim stopniu pochodzi z zewntrz zespou,
ktrym kieruje. Czasem dla wytworzenia si u danej jednostki przyzwyczaje odbieranych
jako obce wystarczy wyjazd za granic czy zdobycie specjalnego wyksztacenia, czasem za
charyzmatyczna jednostka wyrnia si pod bardzo wieloma wzgldami, takimi jak sposb
zachowania w drobnych sprawach, metody pracy czy wspaniaa pami i pomysowo.
Zwykle decydujce znaczenie dla skutecznoci jednostki charyzmatycznej ma umiejtno
przekonania otoczenia do swoich wielkich wizji4.
Charyzma w administracji potrzebna jest zarwno do wykonywania niecodziennych
projektw, jak i do organizowania normalnej dziaalnoci poszczeglnych komrek
organizacyjnych i caego aparatu biurokratycznego. Mimo, i biurokracja zdaje si by
zaprzeczeniem charyzmy, to osobiste oddziaywanie poszczeglnych jednostek, ich zapa,
kultura osobista i poczucie obowizku czsto maj wielkie znaczenie dla sprawnoci dziaania
administracji.
Podobnie jak rne dziay administracji wymagaj niejednokrotnie zrnicowanych
sposobw dziaania, rnego natenia kontroli czy rnego stopnia zaufania wobec
podwadnych i wsppracownikw, tak rne szczegowe polityki administracji mog
wykazywa zrnicowanie w kwestii zapotrzebowania na jednostki charyzmatyczne.
Podobnie szczegowe polityki administracji wyrnione ze wzgldu na podmiot mog by
zwizane z rnymi oczekiwaniami wobec jednostek ksztatujcych t polityk, cho
poszczeglne role spoeczne mog rnie wyglda w rnych spoeczestwach, w rnych
grupach spoecznych czy w rnych okolicznociach.
Polityka spoeczna np. w dziedzinie zatrudnienia moe opiera si na rozdawnictwie
zasikw czy na szkoleniach zawodowych, jednake niejednokrotnie zauwaa si, e
kluczowe znaczenie moe mie tu ksztatowanie osobowoci danych jednostek.
Ksztatowanie postawy aktywnej czy nawet umiejtno rozpalenia w jednostce charyzmy
skania do poszukiwania szans, ryzykowania czy do znajdowania rozwiza innowacyjnych.
Charyzma odczuwana jest nie tylko przez podwadnych, ale take przez kontrahentw czy
znajomych, podobnie charyzmatyczne jednostki s potrzebne nie tylko na stanowiskach
kierowniczych, ale take w sytuacjach wymagajcych skutecznego samodzielnego
wykonywania projektw w otoczeniu innych osb. Ksztatowanie systemu gospodarczego, w
4

S. Fischer-Fabian: Aleksander Wielki, Warszawa 2000, str. 150.

54

tym rwnie prowadzenie polityki gospodarczej, wpywa w duym stopniu na pniejsze

zapotrzebowanie na jednostki charyzmatyczne i na wykorzystywanie potencjau
poszczeglnych jednostek. Podobnie inne polityki szczegowe wpywaj na siebie
wzajemnie, rwnie w dziedzinie promowania lub tumienia jednostek charyzmatycznych.
Tworzenie zapotrzebowania na zachowania cechujce jednostki charyzmatyczne
wynika moe z wielu czynnikw, jednake najbardziej zwizane jest z polityk spoeczn.
wiadome ksztatowanie polityki spoecznej w zakresie zachcania jednostek do
odpowiedzialnoci przy jednoczesnym utrzymaniu sprawnego aparatu pastwowego zwykle
wpywa pozytywnie na stan innych polityk szczegowych, takich jak polityka zagraniczna,
polityka gospodarcza czy polityka ekologiczna.
Pojcie charyzmy zaczerpnite zostao ze sownika religijnego. Uwicenie dziaa
administracji, osoby wadcy czy caego pastwa moe czy si ze zwikszeniem
skutecznoci, najczciej take czy si z pewn nieracjonalnoci. Nieracjonalno ta
jednake czasem jest niezbdna do przetrwania zbiorowoci, cho z drugiej strony czasem jest
rdem nieszcz. Polityka spoeczna, obejmujca take polityk wyznaniow, powinna
tworzy stan prymatu pastwa nad organizacjami religijnymi, doceniajc jednoczenie religie
ksztatujce jednostki patriotyczne i odpowiedzialne, a ograniczajc wpywy religii
ogupiajcych i promujcych nienawi do pastwa.
Obecno charyzmy jest wana dla sprawnego funkcjonowania poszczeglnych
jednostek organizacyjnych w administracji. Ksztatowanie polityki administracji, w tym
szczeglnie przeprowadzanie reform i wykonywanie szczeglnie ambitnych projektw,
zwizane jest zwykle z aktywnoci jednostek charyzmatycznych, zdolnych do wyznaczania
dalekosinych celw i do motywowania zespow ludzkich. Jednake charyzma w polityce
administracji zwykle czy si z pewnym ryzykiem, std jej wpywy czasem powinny by
ograniczone przez wiedz naukow i zdrowy rozsdek.

55

Rodzina - aspekty filozoficznoadministracyjne

Rodzina to grupa rl spoecznych dotyczcych wizw krwi. Odniesienie do wizw
krwi znajdujemy take w przypadku zagadnie podobnych do zjawisk zwizanych z
pokrewiestwem genetycznym i odgrywaniem rl z takim pokrewiestwem powizanych.
Ponadto pamita naley o moliwoci rozumienia pojcia rodziny w znaczeniu przenonym,
kiedy to biologiczne pojcie moemy przenosi na sfer organizacji czy polityki oraz o
moliwoci spogldania na zjawisko rodziny z rnej skali, np. od skali pojedynczych genw
czy organizmw, a po gatunki czy grupy gatunkw. Pomidzy nicoci a wszystkim,
kontekst kulturowy skania nas do skoncentrowania si na pojciu rodziny znanym z
potocznego jego rozumienia oraz do odnajdowania zjawisk dotyczcych rodziny w tyme
znaczeniu, ale te i w znaczeniu przenonym w zjawiskach zwizanych z ustrojem i
funkcjonowaniem administracji1.
Zagadnienia powiza i podobiestw pomidzy sfer administracji i sfer
funkcjonowania rodzin wi si zarwno ze zjawiskami pozytywnymi, jak i negatywnymi.
Wrd pozytywnych dostrzec moemy m.in. naturalno relacji w administracji,
upodabniajcych si do relacji znanych ze sfery rodzinnej, czy te moliwo korzystania z
dowiadczenia jednostki ze stosunkw rodzinnych w zakresie komunikacji czy
wspdziaania ze wsppracownikami. Ponadto wiele poj zaczerpnitych z bada nad
funkcjonowaniem rodzin moe by wykorzystanych do badania administracji, jak te dostrzec
mona inspirujc rol obserwacji poszczeglnych rodzin dla rozumienia i opisywania
administracji. Wrd negatywnych zjawisk czcych rodzin i administracj moemy
wskaza m.in. na nepotyzm, czy nadmierne absorbowanie jednostki obowizkami z zakresu
zarwno rodziny, jak i pracy w administracji, ale take na tworzeniu pewnych kopotw w
rozrnianiu sfery publicznej i prywatnej, np. w zakresie wykorzystywania sprztu biurowego
czy w zakresie naduywania wadzy publicznej i nieuzasadnionego ingerowania w sprawy
rodzinne.
Nepotyzm jest jednym z przejaww korupcji. Korupcja za wpywa negatywnie na
wiele aspektw funkcjonowania organizacji i jednostek. Osobie, ktra - mimo posiadania
odpowiednich kompetencji - dostaa si na okrelone stanowisko w wyniku korupcji, w
krytycznym momencie rka zadry, jako e osoba ta nie ma ju zaufania do wasnych
umiejtnoci. Kultura polityczna zakaona korupcj owocuje przepisami niskiej jakoci i
brakiem przestrzegania oficjalnie obowizujcych norm. Wytwarza si szara strefa zachowa
publicznych, oparta na zakamaniu, nieprzewidywalnoci i strachu2.
Przeciwdziaanie korupcji moe opiera si na aktywnoci rnych podmiotw, moe
take siga rnych gbokoci w zakresie przyczyn patologicznego stanu rzeczy3.
Dostrzeganie w instytucji powiza rodzinnych rda korupcji jest tylko w czci trafne,
raczej naley patrze na rol rodziny w kontekcie szerszym, zwizanym z kultur polityczn,
z dostpnymi rozwizaniami technicznymi, medycznymi czy prawnymi, jak i z dominujcymi
ideologiami, w tym przede wszystkim z dominujcymi religiami.
Podoe religijne w sposb zdecydowany przekada si na zasig korupcji w danym
spoeczestwie, i tylko porednio zwizane jest z wystpujcymi w nim formami rodzin. W
skali europejskiej, gdzie nadal dominuje Chrzecijastwo - cho pamita naley, e nie jest
ono immanentnie zwizane z europejskoci oraz e zostao ono Europie narzucone si zauwaalne s znaczne rnice przykadowo pomidzy prawosawiem, nie potpiajcym
korupcji, katolicyzmem, udajcym przeciwdziaanie korupcji oraz protestantyzmem,
1

Arystoteles, O Gorgiaszu, [w:] Dziea Wszystkie, tom 4, Warszawa 1993, str. 785.
A. Kubiak, Nepotyzm i protekcja w firmach i instytucjch regionu dzkiego, [w:] Z. Janowska (red.),
Dysfunkcje i patologie w sferze zarzdzania zasobami ludzkimi, d 2007, str. 104.
3
D. Gambetta, Mafia sycylijska - Prywatna ochrona jako biznes, Warszawa 2009, str. 49.
2

56

faktycznie zwalczajcym korupcj. Podejmowanie realnych dziaa zwizanych z

podnoszeniem kultury politycznej i przeciwdziaaniem korupcji wiza si musi
niejednokrotnie z reformacj religijn, ktra to jednak nie jest zadaniem atwym.
Wadza dostrzega istnienie rodziny, cho w wielu przypadkach moemy mwi
zarwno o braku zrozumienia mechanizmw funkcjonowania rodzin, braku dostrzegania
zrnicowania sytuacji rnych typw rodzin czy niemonoci dostrzegania cech
indywidualnych danej rodziny. Poszczeglne dziaania administracji z zakresu pomocy
spoecznej mog dy np. do pomocy danej rodzinie w uzyskaniu samodzielnoci
materialnej i zdolnoci do odpowiedniego wychowywania dzieci czy samorozwoju, ale mog
take prowadzi do uzalenienia danej rodziny od zasikw i do cakowitego odrzucenia
odpowiedzialnoci wasnej. Dodatkowo niejednokrotnie bdnie prowadzona polityka
spoeczna wytwarza nienawi wiadczeniobiorcw do administracji i pastwa w ogle 4.
Jednostki s tym bardziej zalene od pomocy ze strony rodziny, im mniej pastwo zajmuje si
poszczeglnymi obywatelami. Wolno gospodarcza i brak pomocy ze strony pastwa
zwikszaj zrnicowanie, a jednoczenie premiuj jednostki zaradne - wtedy wsplnot, na
ktrej opiera si pomoc jednostkom mniej samodzielnym, jest przede wszystkim rodzina,
cho dostrzec tu naley m.in. rol organizacji pozarzdowych.
Zarwno ksztat przepisw prawa, jak te dziaalno aparatu administracyjnego
pastwa w duym stopniu wynikaj z dziaa prowadzcych przez partie polityczne.
Mechanizmy demokracji przedstawicielskiej opieraj si na zaoeniu, e partie polityczne
odzwierciedlaj denia i pogldy spoeczestwa, lub te e ludzie wybieraj na poszczeglne
stanowiska osoby najlepsze i najbardziej nadajce si do ich zajmowania. Z drugiej strony
demokracja od dawna zna wiele patologii i niedoskonaoci - w systemie kapitalistycznym to
pienidz i jego posiadacze wpywaj zarwno na ksztat polityki, jak i na poszczeglne
rozwizania prawne czy dziaania faktyczne rnych podmiotw, w tym rzdw i
parlamentw. Reklama i propaganda s w stanie przekonywa ludzi do rzeczy dla nich
niekorzystnych, a komercja sprzyja obnianiu poziomu edukacji, tworzeniu sztuki
schlebiajcej niskim gustom czy odrzucaniu obaw o stan rodowiska. W wielu wypadkach to
wanie rodzina jest miejscem, gdzie ksztatowane by powinny odpowiednie postawy, gdzie
jednostka powinna by uczona dobroci.
Podobiestwo partii politycznych do rodziny owocuje zarwno w sferze wewntrznej
dziaania partii, jak i w ich relacjach z otoczeniem. Kumoterstwo w wielu przypadkach oparte
jest na tych samych mechanizmach co nepotyzm, czyli moemy mwi o protegowaniu
kolegw partyjnych jakby to byli krewni. Ukady mafijne czy istnienie dynastii to przykady
przenikania sfery rodzinnej do sfery polityki i biznesu, cho oczywicie dostrzega moemy
zjawisko dziedziczenia stanowisk czy istnienia wielopokoleniowych firm, jak i dynastii
artystycznych czy naukowych. Wraz z rozrostem liczebnoci ludzi czy zwikszaniem si
skomplikowania stosunkw midzyludzkich typowe staje si podnoszenie znaczenia pastwa
i ograniczanie roli plemienia5. Monarchia patrymonialna wydaje si by form pastwa, gdzie
najbardziej podkrelone s zalenoci midzy pastwem i rodzin wadcy. Troska o
wychowanie nastpcy waciwa jest nie tylko systemom, gdzie istnieje monarchia
dziedziczna. Zwykle zjawisko to ma miejsce w systemach oddalonych w pewnym stopniu od
demokracji, cho zauway moemy psychologiczne zjawisko dostrzegania pozytywnych
4

Pamita naley, e szeroko rozumian polityk spoeczn prowadzi szereg instytucji, od wszystkich gazi
wadzy, poprzez organizacje pozarzdowe jak te np. media i indywidualne osoby. Polityka taka powinna bra
pod uwag zarwno dobro ogu, jak i cechy specyficzne konkretnego przypadku - czy to tworzc przepisy
prawa, wydajc wyrok, zaatwiajc konkretn spraw administracyjn, czy te organizujc konkretny projekt,
zbirk czy nawet wykonujc drobne gesty pomocy ssiedzkiej.
5
M. Tymowski, Pastwo i plemi w dziejach Czarnej Afryki, [w:] R. Vorbrich (red.), Plemi, pastwo,
demokracja - Uwarunkowania kultury politycznej w krajach pozaeuropejskich, Pozna 2007, str. 154.

57

cech rodzica w jego dzieciach. Dostrzega jednake naley take przykady odrzucania opcji
przekazywania wadzy nastpcy z wasnego obozu politycznego, co wynika moe take z
ambicji jednostki, i z pragnienia zostania zapamitanym jako najwybitniejszy przedstawiciel
np. danej partii6.
Kwestie oceny znaczenia wsplnoty i znaczenia jednostki w pewnym stopniu
zwizane s z okrelonymi modelami rodziny, w ktrych wychowywani s czonkowie
spoeczestwa. Podkrelanie dobra rodziny, podporzdkowanie si wadzy rodzicielskiej i
podejmowanie decyzji o przyszoci jednostki przez jej rodzin moe sprzyja spajaniem i
konserwowaniem spoeczestwa i ksztatowaniem nawykw pomagania czonkowi rodziny w
razie potrzeby. Z drugiej strony silna rola rodziny moe wpywa na uznawanie instytucji
pastwa za mao potrzebn, i na stawianie interesw partykularnych ponad oglne.
Przenoszenie takich zjawisk np. do sfery partii politycznych powodowa moe lekcewaenie
przez parti rzdzc potrzeb spoeczestwa czy ograniczanie roli opozycji7.
Sytuacja ekonomiczna jednostek ma kolosalny wpyw na modele rodzin i na relacje
midzy jednostkami a ich rodzinami. Ustrj polityczny moe dostosowywa si do
panujcego modelu rodziny, ale take moe zmienia istniejcy model czy te tworzy
zupenie now rzeczywisto, do ktrej rodziny musz si dostosowywa. Sytuacja kobiet i
mczyzn, dzieci i starcw, czy si zarwno ze stanem gospodarki pastwa i danej rodziny,
ale take z rol spoeczn poszczeglnych jednostek w ich rodzinach. Instytucje gowy
rodziny, kury domowej, celibatu, kawalerw i panien, nia, kochankw i kochanek,
prostytucji czy handlu ywym towarem mog by postrzegane przez pryzmat rl penionych
w danych rodzinach przez konkretne jednostki, ale take z punktu widzenia ekonomii i
organizacji czasu danych jednostek.
Bycie dzieckiem zwizane jest z rozwojem i nauk. W znaczeniu przenonym
dzieckiem jest nowy pracownik, poznajcy dopiero swj zawd czy swoje stanowisko pracy,
czy te imigrant, uczcy si jzyka i norm panujcych w danym pastwie. Odpowiednio za
rodzica moe by uznany nauczyciel, ale te szef czy urzdnik zajmujcy si sprawami
imigranta. Rodzicami narodu s take w pewnym sensie jego wadcy, a nawet cae pastwo
moe by uznawane za rodzica. Pojcie ojczyzny wie si m.in. z powizaniem rodzica z
danym pastwem, a pojcia takie jak rodzinne strony czy rodzinne miasto bezporednio
odwouj si do pojcia rodziny.
Nauk w duym stopniu opisujc zjawiska zwizane z dziedziczeniem i rodzin jest
genetyka8, cho zagadnienia te badane s take przez wiele innych nauk, takich jak
socjologia, psychologia spoeczna, nauki prawne (w tym prawo rodzinne) czy np. ekonomia.
Ekonomia wanie, nazw swoj jak wiadomo wywodzca zreszt od ogniska domowego,
ogrzewajcego miejsce zamieszkania danej rodziny, moe by uznana za jedn z
waniejszych paszczyzn, czcych pastwo i rodzin w zakresie polityki spoecznej.
Zarwno zasiki, ulgi podatkowe i dodatki, jak te budowa obkw i przedszkoli, fundowanie
stypendiw czy tworzenie okrelonych norm prawnych, takich jak urlopy wychowawcze czy
zakazy zatrudniania krewnych w instytucjach publicznych, cz si z prowadzeniem polityki
spoecznej, zwizanej z dziaaniami i efektami w sferze ekonomicznej.

Kolejnym podobiestwem midzy parti a rodzin jest zagadnienie sporw wewntrznych. Ktnie rodzinne
mog by uznawane za co normalnego, z drugiej strony za odpowiednie zachowanie wobec otoczenia
uznawane jest ukazywanie jednolitego stanowiska i braku problemw, za publiczne pranie brudw czy te
krytykowanie wadz partii za porednictwem mediw odbierane jest jako brak kultury czy lojalnoci.
7
Przy czym podobiestwo w tej materii rodzin i partii politycznych nie musi wynika z przenoszenia
okrelonych rozwiza z rodzin do partii politycznych, ale moe by zwizane z innymi zjawiskami, takimi jak
kultura polityczna czy okrelone ideologie - jednake w wielu przypadkach wanie model rodziny zdaje si
mie duy wpyw na dziaania decydentw skierowane wobec swojego otoczenia.
8
R. Dawkins, Samolubny gen, Warszawa 2006, str. 163.

58

Rola pastwa w zakresie zapewnienia istnienia potrzebnej iloci obywateli,

podnoszenia stanu ich zdrowia czy jakoci ycia jest wielka, lecz nie zawsze odpowiednio
rozumiana. Niejednokrotnie zadania z zakresu polityki spoecznej przerastaj moliwoci
politykw i urzdnikw, za wykorzystywane w jej zakresie pogldy czy doktryny
niejednokrotnie s po prostu bdne. Tzw. polityka prorodzinna9, prowadzona w sposb
nieprzemylany, powierzchowny, lub bdca tylko elementem kampanii wyborczej, w
rezultacie przynosi efekty odwrotne od deklarowanych10. Przykady polityki spoecznej z
rnych krajw mog by rdem inspiracji i dziaa - oczywicie przy dostrzeganiu
zarwno zalet, jak i wad okrelonych rozwiza, jak te przy dostosowywaniu danych dziaa
do specyfiki lokalnej.
Zakady administracyjne zwizane z przejmowaniem pewnych obowizkw
zwizanych z opiek i wychowaniem to np. domy dziecka, domy starcw, ale te instytucje
edukacyjne takie jak szkoy czy domy kultury. To wanie zakady administracyjne przejmuj
w okrelonym stopniu zadania czsto czone z zadaniami matki czy babki. Wojsko take
podkrela swoj rol wychowawcz, wcielajc si w rol ojca. Rol ojca czy dziadka, ale te
matki czy babki, odnajdziemy take w postaci autorytetw, przywdcw czy twrcw
okrelonych teorii czy dziedzin.
Rola pastwa np. w przeciwdziaaniu bezrobociu czy edukacji zapewniajcej radzenie
sobie w yciu, postrzegana powinna by obecnie w kontekcie globalnym. Po wprowadzeniu
kapitalizmu, polskie wadze nie umiay sobie samodzielnie poradzi z podstawowymi
problemami takimi jak bezrobocie czy brak pienidzy, i dopiero emigracja i kapita z Unii
Europejskiej znaczco zmieni obraz rynku pracy i infrastruktury. Dostrzega naley przy tym
zarwno korzystne, jak i niekorzystne zjawiska zwizane np. z emigracj zarobkow, takie
jak poszerzanie horyzontw milionom osb - zarwno samych imigrantw jak i ich rodzin,
ale take odpyw osb zaradnych czy rozpad wielu rodzin.
Zmiany modelu rodziny tumaczy mona zagadnieniami ekonomicznymi jak i
kulturowymi. Wojny, prowadzce do emancypacji kobiet (cho wpyw ten mia miejsce przy
okazji), rozwj technologii, zmieniajcy szereg zjawisk dotyczcych pracy i komunikacji,
jak i wiele innych dowiadcze cywilizacji zachodniej wpyny zarwno na modele rodziny,
jak i na rol i funkcjonowanie pastwa. Wielk rol dla wizerunku rodzin i pastwa peni
poza tym nie tylko media, ale i doktryny polityczne oraz religijne. Przykadowo nacjonalizm
podkrela rol powiza genetycznych midzy czonkami okrelonej grupy ludzi, zachcajc
do rozmnaania si, i jednoczenie - poprzez wojn - prowadzc do mierci przedstawicieli
rnych grup, w tym wasnej.
Przenone rozumienie pojcia rodziny odnosi si moe do ideologii tak w sferze
podobiestw treciowych, jak i z - powizanej z t pierwsz - sferze organizacyjnej. Rodzina
partii socjaldemokratycznych, czy te innych, w Europie, przypomina niejednokrotnie
powizania dynastyczne dawnych wadcw, cho oczywicie moemy zauway znaczne
umasowienie prowadzonej polityki - co take zreszt ma zwizek ze zjawiskami
demograficznymi, wpywajcymi take na liczb rodzin w danych pastwach 11.
Wzorce rodziny kreowane przez media niejednokrotnie s odnonikiem do
konserwatywnych, nie istniejcych w rzeczywistoci, modeli. Z drugiej strony ycie rodzinne
gwiazd popkultury moe by odniesieniem traktowanym jako ciekawostka, lecz nie zawsze
9

T. Szlendak, Socjologia rodziny - Ewolucja, historia, zrnicowanie, Warszawa 2010, str. 456.
Jednym z bardziej znanych tego przykadw jest becikowe, ktre w wielu rodzinach, ktre najbardziej
pomocy potrzebuj, niestety przeznaczane jest na zakup alkoholu. Zauway przy tym naley, e star i
sprawdzon recept jest pomaganie finansowe rodzinom biednym, ale odpowiedzialnym, i kierowanie innej
pomocy, np. psychologicznej, prawnej czy wrcz w formie ograniczania swobody np. w zakresie krzywdzenia
wasnych dzieci, do tzw. rodzin patologicznych.
11
E. Wnuk-Lipiski, Socjologia ycia publicznego, Warszawa 2008, str. 192.
10

59

naladowanym. Pastwo, poprzez polityk kulturaln, take w pewnym stopniu kreuje wizje i
wyobraenia na temat rl spoecznych czy modeli rodziny, cho w wielu przypadkach
zjawiska rzdzce spoeczestwem traktowa naley szerzej, czy wrcz jako podstaw do
prowadzenia na podstawie ich obserwacji polityki kulturalnej czy polityki spoecznej.
Administracja, nie dostrzegajc okrelonych zjawisk z zakresu przemian modelu
rodziny, czy te wspierajc okrelone modele, wywouje wiele zjawisk, tak zwizanych z
faktycznymi zmianami w danych rodzinach, jak i z dziaaniami formalnymi. Fikcyjne
maestwa czy rozwody w wielu przypadkach zwizane s z relacjami obywatela z
administracj pastwa, czy to w sferze moliwoci w tym pastwie pobytu, czy w sferze np.
moliwoci pobierania okrelonych korzyci finansowych. Z drugiej strony pastwo, bdnie
prowadzc polityk spoeczn w zakresie wspierania rodzin, czsto prowadzi do
niesprawiedliwoci i nierwnych szans edukacyjnych czy w zakresie kariery osb
przynalecych do rodzin o okrelonym ksztacie.
Zarzdzanie finansami rodziny czy dbanie o podzia obowizkw w rodzinie take
mog by postrzegane jako administrowanie. Codzienne zachowania zwizane ze
zdobywaniem pienidzy, przygotowywaniem posikw czy dbaniem o gospodarstwo domowe
wskazuj na wiele podobiestw midzy zadaniami stojcymi midzy penieniem funkcji w
pastwie i w rodzinie12. Zauway przy tym naley zagadnienia takie jak kapita osobowy czy
substrat osobowy, jak i wymiar organizacyjny i ekonomiczny danych zjawisk - czyli o ile
pojcia stada, obywateli, narodu czy rodziny zaliczy mona do kwestii zwizanych ze
zbiorem osb, to pojcia pastwa i gospodarstwa domowego przynalene s sferze
organizacyjnej i ekonomicznej. Dowiadczenie zdobyte w zarzdzaniu finansami domowymi
moe by przydatne do zarzdzaniu finansami przedsibiorstwa, za zrozumienie sposobw
funkcjonowania pastwa moe wpywa na umiejtno kontaktowania si z nim i
podejmowania odpowiednich dziaa dotyczcych np. pacenia podatkw, edukacji czy
kariery zawodowej. Dwa wiaty, jakimi s rodzina i pastwo, w wielu wypadkach stykaj si
za porednictwem administracji, czy to wystpujcej jako urzd skarbowy, policjant, wjt,
kurator czy pracownik zakadu administracyjnego.
Pastwo podejmujc okrelone dziaania powinno uwzgldnia ich skutki tak dla
jednostek, jak i dla ich grup, dla spoeczestwa w caoci jak i dla innych pastw czy dla
rodowiska naturalnego. Pord grup jednostek, dla ktrych polityka pastwa moe mie
istotne znaczenie, rodzina uznana moe by za szczeglnie wan. Oddziaywanie pastwa na
rodziny moe przybiera posta tak tworzenia przepisw, wpywajcych na stan finansw
rodziny, ale take moe przejawia si przez regulowanie czy kontrolowanie dziaalnoci
prywatnych podmiotw gospodarczych, niejednokrotnie bdcych wanymi elementami
otoczenia rodzin. Wanie kontrola podmiotw takich jak firmy farmaceutyczne i apteki, ale
take producenci i sprzedawcy ywnoci, takich jak banki, zwizki wyznaniowe czy
przedsibiorcy dziaajcy w sferze transportu, moe by jednym z waniejszych czynnikw
wpywajcych na jako towarw i usug, z ktrych korzystaj poszczeglne rodziny i ich
czonkowie. Ponadto, dziaalno pastwa w sferze inwestycji infrastrukturalnych,
budownictwa, w dziedzinie bezpieczestwa, suby zdrowia, edukacji czy w innych jeszcze
sferach zwizanych z zaspokajaniem potrzeb ludnoci moe mie duy wpyw na
przezwycianie rnic nie tylko pomidzy poszczeglnymi regionami, ale take pomidzy
rodzinami zrnicowanymi pod wzgldem majtkowym.
Powizania midzy rodzin a administracj s wieloaspektowe, podobnie wiele
moemy znale poj - wykorzystywanych dosownie i w przenoni - do opisywania
zarwno rodzin, jak administracji. Dla pracownika administracji rodzina jest jednoczenie
rdem obowizkw, jak te czynnikiem potrzebnym dla odpoczynku i higieny psychicznej.
12

Podobiestwa takie znane s od czasw staroytnych, jak wiadomo Arystoteles nawet mwi o pastwie jako
o zbiorze gospodarstw domowych.

60

Praca w administracji moe by stabilnym rdem utrzymania rodziny, z drugiej strony

rodzina niejednokrotnie rozprasza pracownika administracji czy te odciga go od
obowizkw pracowniczych13. Do zjawisk kulturowych i jednoczenie psychologicznych,
nale takie problemy, jak umiejtno odmwienia krewnemu przy zaatwianiu spraw
zawodowych, czy zdolno czenia pracy zawodowej z obowizkami rodzinnymi - rwnie
w zakresie umiejtnoci odpoczywania i organizacji czasu. Administracja, reprezentujca
pastwo wobec obywateli, powinna wspiera dobro rodzin, a jednoczenie rodziny powinny
tworzy obywateli sprzyjajcych dobru pastwa.

13

G. Poraj, Struktura rodziny a adaptacja zawodowa nauczycieli, [w:] T. Rostowska, A. Pepliska (red.),
Psychospoeczne aspekty ycia rodzinnego, Warszawa 2010, str. 229.

61

Nasycenie informacyjne w administracji

Zagadnienia dostpu do informacji dotycz zarwno moliwoci korzystania z
okrelonej wiedzy przez administracj publiczn, jak i uprawnienia klientw administracji do
posiadania wiadomoci na temat stanu spraw publicznych. Wielk rol w ksztatowaniu
wyobraenia na temat rzeczywistoci, w tym poprzez przekazywanie okrelonych informacji,
peni media, z drugiej strony naley zauway znaczenie ksztatowania wizerunku
administracji publicznej przez ni sam np. poprzez rzecznikw czy te w zwizku z
samodzieln obserwacj administracji przez obywateli1.
Pojcie nasycenia informacyjnego, analogiczne do pojcia nasycenia pochodzcego z
fizyki - gdzie wystpuje ono np. w odniesieniu do rozpuszczania danej substancji w cieczy
czy te iloci jednego czynnika w okrelonej przestrzeni - odnosi si do iloci informacji
dostpnych jednostce czy te organizacji przy uwzgldnieniu jej potrzeb. Zauway moemy
zatem przypadki istnienia niedosycenia informacyjnego, przesycenia informacyjnego, jak i
optymalnego nasycenia informacyjnego w administracji, przy czym uznanie danej iloci
informacji za nadmierny, odpowiedni czy niewystarczajcy powinno uwzgldnia kontekst
konkretnego przypadku.
Subiektywnie optymalny poziom nasycenia informacyjnego w administracji moe
okaza si stanem niedosycenia informacyjnego w zwizku np. z nieodpowiednim
rozeznaniem potrzeb czy te z bdnymi wyobraeniami wasnej roli. Zauway zatem naley
powizanie braku informacji z podejmowaniem nieodpowiednich decyzji czy te z dziaaniem
nieostronym. Pewien zasb informacji jednake - nawet w przypadku niedosycenia
informacyjnego - moe okaza si wystarczajcy dla zmobilizowania administracji do
uzupeniania brakw w zdobywaniu informacji czy te w ich przetwarzaniu. Brak iluzji w
dziedzinie samooceny swojej pozycji w wiecie czy te w dziedzinie oglnej sytuacji w
pastwie i poza nim jest zwykle podstaw ksztatowania realistycznych wyobrae na temat
potrzeby zdobywania informacji na poszczeglne tematy. Zarwno przecenianie wasnej roli i
wasnych moliwoci, jak i ich niedocenianie i marnowanie okazji zwizane s ze zbyt niskim
poziomem nasycenia informacyjnego, co jednake zwizane by moe zarwno z brakiem
dostpu do okrelonych informacji, jak i z ich bdnym wykorzystaniem.
Posiadanie wanych informacji nie prowadzi do poprawy poziomu nasycenia
informacyjnego, jeli nie jest powizane z odpowiedni ich analiz. Brak zrozumienia
informacji i ich wykorzystania przez administracj publiczn moe by zwizany np. z
nadmiern biurokratyzacj i bdami w przekazywaniu informacji w ramach aparatu
administracyjnego, jak i z obsadzaniem stanowisk osobami pozbawionymi odpowiednich
kwalifikacji. Natomiast umiejtno podejmowania trafnych decyzji na podstawie minimalnej
iloci informacji charakteryzuje administracj sprawn, zwizan z istnieniem zarwno
klarownych procedur, jak i z piastowaniem organw przez osoby inteligentne.
Zagadnienia zdobywania informacji przez administracj publiczn dotycz nie tylko
obszarw takich, jak wywiad czy planowanie, cho te dwa obszary tradycyjnie wi si z
umiejtnoci zdobywania i analizy informacji. Praktycznie kady skadnik procesu
administrowania powizany jest z korzystaniem z informacji, dotyczcej czy to stanu
faktycznego i prawnego, czy sposobw optymalnego dziaania administracji2.
Pomidzy nasyceniem informacyjnym w administracji a innymi formami nasycenia,
takimi jak nasycenie dotyczce infrastruktury czy nasycenie organizacyjne, wystpuje wiele
powiza. Ilo i jako infrastruktury, powizana z moliwoci komunikacji np. w ramach
1

R. Zimny, Kreowanie obrazw wiata w tekstach reklamowych, Wydawnictwo Trio, Warszawa 2008, str. 64.
Z. migrodzki, Dziennikarstwo - zarys problematyki, Wydawnictwo Grnolskiej Wyszej Szkoy Handlowej
im. Wojciecha Korfantego, Katowice 2007, str. 51.
2

62

pastwa czy na wybranym jego obszarze, uatwia lub utrudnia przekazywanie informacji czy
te ich optymalne wykorzystanie. Podobnie nasycenie organizacyjne - zwizane zarwno z
przyzwyczajeniami, bogactwem czy wyksztaceniem ludnoci, jak i np. z dostpnymi
rozwizaniami prawnymi czy stanem bezpieczestwa publicznego - wpywa na umiejtno
korzystania z informacji czy te na ilo informacji, ktr moemy uzna za odpowiedni w
danej sytuacji3.
Umiejtno selekcji informacji, wydobywania informacji istotnych ze wszystkich
informacji dostpnych, unikanie zagubienia w szumie informacyjnym oraz zdolno do
zapamitywania i przekazywania informacji odpowiednim podmiotom administrujcym s
warunkiem koniecznym dla osignicia optymalnego poziomu nasycenia informacyjnego w
administracji. Mamy tu do czynienia przede wszystkim z zapobieganiem stanowi przesycenia
informacyjnego zarwno przy pomocy wykorzystywania odpowiedniej infrastruktury
technicznej, jak i dziki wysokiemu poziomowi wyszkolenia kadr zdobywajcych i
selekcjonujcych informacje, a take np. dziki unikaniu zmczenia czy dziki dobrym
stosunkom w pracy.
Przesycenie informacyjne jest stanem wystpujcym zarwno w przypadku natoku
wydarze, jak i w przypadku nadmiernego zajmowania si wydarzeniami mao istotnymi.
Naley tutaj zauway cay szereg czynnikw obniajcych sprawno administracji,
zwizanych z tworzeniem si stanu przesycenia informacyjnego, objawiajcego si brakiem
zdolnoci do przyswajania czy penego rozumienia nawet istotnych informacji, takich jak
plotkowanie, za akustyka pomieszcze i haas, czy te np. psucie si sprztu
teleinformatycznego.
Znaczenie istnienia odpowiedniego poziomu nasycenia informacyjnego w
administracji jest due take w kwestiach takich, jak szybko czy efektywno pracy
administracji, i dotyczy moe zarwno poszczeglnych osb, komrek organizacyjnych, jak
caych resortw czy caej administracji publicznej. Przyczyny istnienia danego poziomu
nasycenia informacyjnego, ocena jego wpywu na rzeczywisto jak i inne zjawiska zwizane
z omawianym pojciem mog by badane przez szereg nauk administracyjnych i opisywane z
rnych punktw widzenia.
Dla nauki prawa administracyjnego, zarwno na poziomie ustrojowym,
materialnoprawnym jak i proceduralnym, zagadnienie nasycenia informacyjnego moe mie
due znaczenie, choby w zwizku z problematyk tak, jak zrozumiao przepisw,
sprawno struktur administracji publicznej czy te komunikatywno procesu zaatwiania
spraw przez administracj. Konkretne sprawy administracyjne mog by zaatwiane w sposb
bardziej lub mniej demokratyczny, co ma pewien zwizek z zagadnieniami takimi, jak sposb
traktowania klienta administracji przez urzdnika, moliwo samodzielnego zrozumienia
tekstu prawnego czy tekstu aktu administracyjnego przez laika, jak i np. znajomo zakresu
dziaania poszczeglnych organw administracji publicznej przez obywateli. Istnienie w
dokumentach rozmaitych poucze czy wyjanianie klientowi administracji jego sytuacji oraz
ograniczenie stosowania w prawie administracyjnym zasady ignorantia iuris nocet take ma
zwizek z chci przekazywania okrelonych informacji w sposb klarowny i zrozumiay. Z
drugiej strony wystpowanie zjawisk patologicznych, takich jak arogancja administracji czy
posugiwanie si jzykiem nieprecyzyjnym i niezrozumiaym, zwizane jest czsto z
nieodpowiednim poziomem nasycenia informacyjnego.
Mimo, i nasycenie informacyjne w administracji rozumiane w sposb cisy dotyczy
przepywu informacji w ramach aparatu administracyjnego, to naley zauway wielkie
znaczenie wzajemnych oddziaywa administracji i jej otoczenia rwnie w sferze informacji.
Odkrycia techniczne zdecydowanie wpywaj na sposb komunikowania si z obywatelami,
3

M. Maecka-yszczek, P. Szreniawski, Nasycenie organizacyjne a jako administracji publicznej, Zeszyty

Naukowe Wyszej Szkoy Informatyki, Zarzdzania i Administracji w Warszawie, 1/2007, str. 60.

63

pomidzy urzdami i w ramach urzdw, za wpyw na ustrj administracji i jej faktyczn

dziaalno maj zarwno politycy tworzcy przepisy, jak i np. uczelnie ksztacce kadry
administracji publicznej. Wiele czynnikw socjologicznych ma wpyw na sposb korzystania
z informacji przez administracj, co wie si z ksztatowaniem si poziomu nasycenia
informacyjnego nie tylko przez istniejce w sposb teoretyczny bezosobowe struktury
administracji, ale take przez faktyczny obraz stosunkw midzyludzkich czy przyziemnych
problemw zwizanych z funkcjonowaniem administracji4.
Zdobywanie przez administracj informacji szczegowych moe da rezultaty w
podejmowanych dziaaniach majcych na celu wyprzedzanie przewidywanych zjawisk
(choby ze wzgldu na znajomo statystyki czy innych narzdzi stosowanych w
przewidywaniu) jak i reagowanie na szersze problemy spoeczne czy gospodarcze. Z drugiej
strony, przesycenie informacyjne dotyczce zjawisk globalnych moe prowadzi do braku
zauwaania konkretnych sytuacji i dehumanizacji stosunkw midzy administracj a
obywatelem.
Zainteresowanie administracji publicznej wybran tematyk moe przedstawia si
rnie w zalenoci od czasw, osobistych zainteresowa wadcy czy te od przynalenoci
do okrelonego krgu kulturowego, std wskazywanie na optymalny poziom nasycenia
informacyjnego w konkretnej sytuacji moemy uzna za zjawisko wzgldne, za
subiektywno jego oceny mona ograniczy tylko czciowo, np. poszerzajc ilo
przywoywanych punktw widzenia czy te uwzgldniajc interesy jak najwikszej iloci
podmiotw. Naley ponadto zauway powizanie nasycenia informacyjnego z kwestiami
takimi jak ciekawo czy moda, i zdawa sobie spraw ze zrnicowania zainteresowa
rnych osb np. w zwizku z przynalenoci do rnych grup wiekowych czy
zawodowych.
Ilo powiza w sferze komunikacji midzy jednostkami ma wielkie znaczenie dla
ksztatowania si poziomu nasycenia informacyjnego. Stosunki demokratyczne pomidzy
kierownikiem a podwadnymi zwikszaj swobod w przepywie informacji, z jednej strony
dopuszczajc przekazywanie informacji nieistotnych, z drugiej za zmniejszajc stopie
ukrywania informacji niechcianych. Autokratyzm kierownika moe wpywa na
koncentrowanie si na zagadnieniach zwizanych z wykonywaniem konkretnych zada, ale
take obnia zaufanie midzy jednostkami, czego rezultatem jest m.in. alienacja kadry
kierowniczej od realnych problemw.
Z punktu widzenia psychologicznego, problematyka nasycenia informacyjnego ma
przede wszystkim znaczenie dla przyswajania i wykorzystywania informacji przez konkretne
jednostki pracujce w administracji. Dotyczy to zarwno urzdnika liniowego, majcego
bezporedni kontakt z klientem administracji, i majcego za zadanie zrozumie konkretn
spraw przy wykorzystaniu zarwno informacji dostpnych w formie pisemnej jak i ustnej,
jak rwnie osoby sprawujce w administracji funkcje kierownicze. Zauway tu naley
wielk specjalizacj w zalenoci od resortu czy komrki organizacyjnej, przy tym czsto za
najistotniejsze informacje uznawane s informacje dotyczce danej jednostki bezporednio zarwno w zwizku z wykonywanymi przez ni zadaniami, jak i z jej pozycj zawodow i
towarzysk. Unikanie przyjmowanie do wiadomoci informacji nieprzyjemnych czy
posugiwanie si uprzedzeniami i lekcewaenie opinii innych osb czsto zwizane s z
powstawaniem stanu niedosycenia informacyjnego. Natomiast zbyt szeroki zakres
obowizkw, jak i konieczno cigego wysuchiwania informacji nieistotnych prowadzi do
stanu przesycenia informacyjnego, zwizanego z psychologicznymi zjawiskami zapominania
czy braku koncentracji. Zauway tutaj naley, e stan nasycenia informacyjnego z punktu
4

S. Pilipiec, P. Szreniawski, Socjologia administracji - zarys wykadu, wydawnictwo Verba, Lublin 2008, str.
86.

64

widzenia psychologicznego w duej mierze zaley od samej jednostki, zdobywajcej czy

przetwarzajcej dane informacje.
Zarwno socjologia, jak i nauka organizacji zainteresowane s zagadnieniami
przepywu informacji pomidzy poszczeglnymi grupami osb czy te pomidzy osobami w
ramach grupy. Moemy tutaj mwi o zjawiskach takich, jak pami organizacji czy kultura
organizacyjna, majcymi znaczenie dla sposobu selekcjonowania przekazywanych informacji,
jak i dla sposobw ich wykorzystania. Nie naley tu zapomina take o normach zwizanych
z przepisami prawa administracyjnego w zakresie procedury, zarwno na poziomie
ustawowym, jak i w ramach postpowania wewntrzadministracyjnego.
Czynniki terytorialne mog by analizowane z punktu widzenia geografii jak i np. z
punktu widzenia nauki o samorzdzie terytorialnym. W obu przypadkach czynniki
geograficzne maj nadal wielkie znaczenie dla komunikacji, zarwno zwizanej z
przemieszczeniem si osb, jak i z przepywem informacji przy pomocy urzdze
teleinformatycznych. Zwikszanie moliwoci komunikowania z osobami i instytucjami na
caym wiecie z pewnoci zwiksza dostpno informacji, co zwizane jest take ze
zjawiskiem podnoszenia si poziomu optymalnego nasycenia informacyjnego. Naley tu
zauway, e konkurencja midzynarodowa wymusza nadanie w zdobywaniu przez
administracj publiczn informacji z bardzo wielu dziedzin, takich jak gospodarka,
bezpieczestwo czy edukacja. Przesycenie informacyjne wystpuje w tym zakresie nadal np.
w przypadku istnienia zbyt wolnych cz czy niewydolnoci systemu pocztowego, za
niedosycenie informacyjne moemy zaobserwowa w sytuacji braku dostpu do informacji z
powodu np. niedostpnoci urzdze technicznych czy braku ich wykorzystania. Naley tu
zauway podobiestwo w wielu kwestiach przypadkw niedosycenia i przesycenia
informacyjnego, choby w kwestii obnienia w obu przypadkach sprawnoci dziaania
administracji.
Tworzenie odpowiednich podziaw terytorialnych, jak i nawet rozmieszczenie
urzdw w danym miecie rwnie ma wpyw na procesy komunikowania si w ramach
administracji i na funkcjonowanie gospodarki pastwa. Przy tworzeniu jednostek podziau
terytorialnego uwzgldniane s jednak nie tylko kwestie prakseologiczne, ale take polityczne
czy historyczne.
Poznawanie historii administracji pozwala na wskazanie wielkiego znaczenia
informacji dla prawidowego funkcjonowania pastw i ich administracji. Zauway take
moemy wystpujce wielokrotnie zjawisko biurokratyzacji, zwizanej z tamowaniem
sprawnego przepywu informacji i zaatwiania spraw. Skuteczne reformy podejmowane przez
poszczeglnych wadcw w duej mierze zmieniay take stopie nasycenia informacyjnego
w administracji, za zmiany dotyczce np. tylko nazewnictwa czy zmiany nieudane albo nie
miay wikszego wpywu na zwikszenie klarownoci przepywu czy przetwarzania
informacji w administracji danego pastwa, bd jeszcze pogarszay sytuacj w tym zakresie.
Zagadnienia historyczne mog by rozpatrywane w sposb bardziej szczegowy, np.
przy uwzgldnieniu stanu gospodarki i jego wpywu na zdobywanie informacji czy te
rozwijanie wiedzy w konkretnym pastwie, co wicej, analiza ekonomiczna powinna
towarzyszy rozwaaniom na temat zjawiska nasycenia informacyjnego przy uwzgldnieniu
wielu elementw procesu administrowania, zarwno w skali globalnej, jak i w
poszczeglnych komrkach organizacyjnych. Rozwj mediw, dostpno urzdze
technicznych jak i poziom ksztacenia kadr z pewnoci s powizane z czynnikami
ekonomicznymi, cho nie zawsze jest to powizanie atwe do opisania.
Komunikacja administracji z jej otoczeniem nie ogranicza si do relacji z mediami czy
kontaktw z obywatelami. Naley zauway tutaj take due znaczenie dyplomacji,
rozumianej jako administracja zagraniczna, zarwno w kwestii zdobywania informacji, czy
ich przekazywania. Funkcjonowanie administracji za granic wie si zwykle z
65

korzystaniem z obcego jzyka, co przyblia take zagadnienia tumaczenia dokumentw czy

wypowiedzi. Problematyka nasycenia informacyjnego czy si z szybkoci przekazywania
not dyplomatycznych czy informowania wadz swojego kraju o sytuacji w danym pastwie,
jak i z wieloma innymi zagadnieniami, takimi jak ksztatowanie wizerunku wasnego pastwa
czy udzielanie pomocy obywatelom znajdujcym si za granic.
Wykorzystanie dostpnych informacji jest cile zwizane z zagadnieniami kontroli,
za istnienie odpowiedniego poziomu nasycenia informacyjnego dotyczcego podmiotw
kontrolowanych w znacznym stopniu wpywa na efektywno danej kontroli. Rwnie naley
tu zauwaa znaczenie informacji o przeprowadzaniu kontroli czy nawet moliwoci jej
przeprowadzania dla jakoci dziaa podmiotu kontrolowanego.
Badania nad nasyceniem informacyjnym w administracji powinny uwzgldnia take
kwestie etyczne, jak i np. zagadnienia dotyczce porwnywania przepywu informacji w
administracji rnych pastw. Co wicej, zagadnienia planowania, kierownictwa czy
koordynacji, uznawane za immanentne czci procesu administrowania, s cile powizane z
kwestiami dotyczcymi informacji, w tym rwnie z zagadnieniem nasycenia
informacyjnego. Zauway przy tym naley, e zagadnienia te mog przybiera rn posta
np. odnonie funkcjonowania administracji rzdowej i samorzdowej, a jeszcze inaczej mog
by odbierane przez administracj prywatn.
wiadome ksztatowanie administracji, rozumiane jako polityka administracyjna,
uwzgldnia powinno w duej mierze kwestie regulowane przepisami prawa
administracyjnego, choby w zakresie podziau kompetencji midzy poszczeglnymi
organami czy te w zakresie procedur, na ktrych opiera si administracja publiczna w
swoich dziaaniach. Wiele rozwiza, majcych na celu usprawnienie dziaa administracji
publicznej, zostao wypracowanych przez administracj prywatn, dc czsto do
maksymalizacji zysku czy te do efektywnoci i oszczdnoci. Ograniczenia budetowe
niestety czasami nie daj rezultatw w podejmowaniu dziaa najbardziej korzystnych z
punktu widzenia ekonomii dziaa administracji, lecz daj rezultaty w postaci posuni
jeszcze bardziej ograniczajcych sprawno administracji. Co wicej, samo podnoszenie
nakadw na administracj nie zwiksza automatycznie jej efektywnoci, za oba omwione
patologiczne zjawiska dotycz rwnie zagadnienia nasycenia informacyjnego. Nauki
administracyjne, wykorzystujc informacje zdobywane zarwno z przepisw prawa, jak i za
pomoc metod socjologicznych czy wielu innych s zarwno czci procesu przekazywania
informacji - a co za tym idzie, rwnie moemy zaobserwowa tu rne poziomy nasycenia
informacyjnego - jak i wystpuj jako obserwatorzy tego procesu.
Pojcie nasycenia informacyjnego moe by uytecznym elementem poznawania i
opisywania administracji. Jednake suebna rola nauk administracyjnych wskazuje na
potrzeb nie tylko mierzenia istniejcego nasycenia informacyjnego w administracji, ale take
na ich rol we wpywaniu na osiganie optymalnego poziomu nasycenia informacyjnego
zarwno w odniesieniu do informacji dostpnych dla klienta administracji, do iloci
informacji potrzebnych organowi administracji dla podjcia najwaciwszych decyzji, jak
rwnie w odniesieniu do przedstawicieli nauk administracyjnych i studentw.

66

Inno a inicjowanie zmian w administracji

Pojcie innoci z punktu widzenia nauk administracyjnych moe by rozpatrywane na
bardzo wiele sposobw. Nauka prawa administracyjnego moe dostrzega tu zagadnienia
dotyczce np. zakazw dyskryminacji mniejszoci czy te problematyk kontaktw
administracji z podmiotami z innych krajw, czy nawet z innych jednostek samorzdu
terytorialnego. Rwnie socjologia administracji i psychologia administracji mog by
zainteresowane takimi zagadnieniami, jak sposoby kontaktowania si poszczeglnych
urzdnikw i ich grup z przedstawicielami odmiennych kultur czy te innymi zagadnieniami
zwizanymi np. z rotacj kadr. Nauka o polityce administracji moe dostrzega tutaj za takie
zagadnienia, jak wpyw kontaktw z przedstawicielami innych kultur - czy z innymi
rozwizaniami organizacyjnymi lub prawnymi - na funkcjonowanie administracji.
Przez inno rozumie moemy odrnianie si danego zjawiska od zjawisk
przewaajcych w wybranym zakresie. Rozrni naley jednake wystpowanie rnic
midzy np. dwoma zjawiskami o podobnej skali od zrnicowania midzy zjawiskiem
mniejszociowym i wikszociowym. Mimo, e pomidzy tymi dwiema perspektywami
istnieje wiele podobiestw, to jednake pojcie innoci zwykle czy si wanie rwnie z
wystpowaniem dysproporcji ilociowych. Zauway przy tym naley, e dane zjawisko, w
pewnym miejscu i czasie wystpujce jako mniejszociowe, w innych okolicznociach moe
by zjawiskiem wikszociowym, przez co przestaje by traktowane jako inno, a staje si
norm czy te przecitnoci.
Moemy spotka si take ze specjalnym traktowaniem zjawisk uznawanych za inne,
np. w zwizku z zagadnieniami nietolerancji czy imperializmu. Denia do narzucenia
otoczeniu postaw wobec okrelonych osb przez uywanie pojcia inny, czy te poj
pokrewnych, takich jak czarna owca, heretyk, odmieniec, a wobec grup sekta,
terroryci czy buntownicy przez jednostki czy grupy zwykle zwizane jest z
utrzymywaniem przez te jednostki czy grupy przynalenoci do wikszoci. Zauway
naley, e wysoki poziom moralny, majcy zwykle rda w religii czy edukacji
humanistycznej moe by zwizany z samoograniczaniem si i dopuszczaniem pluralizmu i
tolerancji jako rozwiza optymalnych, kiedy totalitarne, prymitywne i nietolerancyjne
wiatopogldy i organizacje zwykle wi si z prbami dyskryminowania mniejszoci i
zdobycia pozycji wikszociowej, a nawet z prbami zajcia pozycji jedynej dozwolonej
organizacji czy doktryny.
Przywoane tu sposoby posugiwania si pojciem inny brzmi inaczej, ni to samo
pojcie uyte w znaczeniu wyrniajcy si in plus z tumu, uywane w kontekcie denia
do wzbogacenia dyskusji czy urozmaicenia rozwiza ustrojowych i faktycznych. Inno tutaj
moe by traktowana jako innowacja w znaczeniu pozytywnym, czyli jako moliwo
uatwienia ycia, usprawnienia dziaa czy rozwizania istniejcych problemw. Wanie z
tym zagadnieniem szczeglnie wie si innowacyjno rozwiza stosowanych w
administracji, czy te zagadnienie reformowania administracji - w zakresie ustroju,
organizacji czy te odnonie konkretnych jednostek w administracji pracujcych 1.
Ekscentryczno innoci moe by oparta tylko na dziwnoci, jednake jednostka
moe by take postrzegana jako inna w przypadku jej wyrniania si, bycia najlepszym czy
sumiennego pracowania w otoczeniu leni i partaczy. Jednostka jako jedyna znajca przepisy
czy majca kwalifikacje moe by postrzegana jako inna, jednake ta inno rwna si jej
wysokiej wartoci czy niezbdnoci. Naley jednake pamita, e takie wyrnianie si
czasem czy si ze zjawiskami takimi jak zazdro czy prby zniszczenia osoby zawyajcej
poziom. Rwnie taka jednostka jest potencjalnym kreatorem przemian w administracji,
1

M. Kohn, C. Schooler: Praca a osobowo - studium wspzalenoci, Warszawa 1986, str. 85.

67

zarwno w sferze moliwoci dostrzeenia i zaprojektowania potrzebnych reform, jak i w

zakresie moliwoci ich wdroenia2.
Inno opiera si na kontekcie, a te same jednostki, w zestawieniu obok siebie
wygldajce na zupenie inne w wikszym zbiorze znacznie bardziej zrnicowanych
jednostek mog okaza si bardzo podobne. Odpowiednia perspektywa pozwala dostrzega
zarwno podobiestwa, jak i rnice, a w dodatku umoliwia zauwaanie zarwno rnic
skrajnych, jak i niuansw czy odmian. Wymagania dotyczce jednakowej pracy w
poszczeglnych urzdach, tworzone np. poprzez instrukcje kancelaryjne czy przepisy
dotyczce oglnego postpowania administracyjnego a take szczeglnych postpowa
administracyjnych umoliwiaj ocen, czy dane zachowanie moe by uznane za
dopuszczalne, czy te nie. Dla administracji bowiem podstawowe znaczenie zwykle powinno
mie kryterium legalnoci.
Inno moe wiza si z poszerzaniem horyzontw czy te z chci zaimponowania
osobie z zewntrz. Kierownik przychodzcy z innego urzdu moe by postrzegany jako
jednostka obca i nieznana, co z jednej strony moe dziaa mobilizujco, a z drugiej zwizane
by z pewn nieufnoci. Naley jednake zauway, e rwnie awansowanie kierownika
spomidzy pracownikw czy si ze zmian sytuacji, z graniem nowych rl czy te z
koniecznoci dostosowania wasnych zachowa. Nowy pracownik, poznajcy lokalne
zwyczaje i przyswajajcy umiejtnoci potrzebne w danym miejscu pracy zwykle pragnie
przesta by odbierany jako inny, std zwykle dostosowuje si do zastanych rozwiza.
Mimo to, zmiany kadrowe zwykle wi si z inicjowaniem - bardziej lub mniej rozlegych zmian w administracji.
Klient administracji jest odbierany jako inny np. w przypadku jego przynalenoci
do mniejszoci kulturowych, w zwizku z nietypowym zachowaniem czy wygldem.
Podstaw uznania za innego moe by np. wiek, pe, zamono, pogldy, wyznanie,
ubir, rasa, stan zdrowia czy np. wiedza lub jej brak. Za innego zwykle uwaani s
obcokrajowcy, nie znajcy lokalnego jzyka czy te wystpujcy z nietypowymi sprawami.
Naley jednake zauway, e inno wystpuje tutaj tylko w przypadku nieczstego
pojawiania si takich klientw, a nie w przypadku cigych kontaktw z obcokrajowcami, np.
w konsulatach czy przy duym ruchu osb pomidzy poszczeglnymi pastwami.
Inno po jakim czasie, czy te w przypadku cigego jej wystpowania, staje si
normalnoci i codziennoci, czy te zostaje oswojona i przestaje by postrzegana jako co
niezwykego, przez co traci cechy innoci, a staje si jednym z wielu mniej zauwaalnych
zjawisk. Moliwe jest wtedy celowe poszukiwanie sposobw na odnalezienie czy
wprowadzenie nowych innoci, mogcych inicjowa kolejne zmiany czy te by kolejnym
przypomnieniem o istnieniu szerszego wymiaru danych zagadnie.
Odgrywanie roli innego przez pracownika administracji take moe by
ksztaccym dowiadczeniem. Z jednej strony, konieczno ubiegania si o wiz czy
wystpowanie w roli petenta w urzdzie obcego kraju moe uwiadamia odczucia
obcokrajowcw obsugiwanych we wasnym urzdzie, z drugiej strony czasami staje si
zacht do mszczenia si czy wyywania na przedstawicielach kraju, z ktrym wi si
niemie wspomnienia danego urzdnika. Rozwizaniem tutaj wydaje si profesjonalizm i
oddalenie nadmiernego angaowania si osobistego w sprawy urzdowe. Przy istnieniu
odpowiednich przepisw, unikajcych dyskryminacji, stosowanych przez fachowych i
moralnie nienagannych urzdnikw, bardziej prawdopodobne jest istnienie waciwych relacji
zarwno w przypadku obsugiwania klientw nalecych do mniejszoci czy bdcych
obcokrajowcami, jak i odpowiednie zaatwianie spraw nietypowych.

B. Waldenfels: Topografia obcego - studia z fenomenologii obcego, Warszawa 2002, str. 141.

68

Przez zmian w administracji rozumiemy zwykle powstawanie rnic pomidzy

administracj w wybranych punktach czasu. Zmiany mog zachodzi ewolucyjnie czy te
odbywa si w sposb gwatowny, np. w zwizku ze zmian wadzy i nastpowaniem czystek
kadrowych. Pojcie zmiany immanentnie zwizane jest z zagadnieniem innoci, czy to w
zwizku z rnicami pomidzy dawnymi a nowymi przepisami, w powizaniu z
poszczeglnymi jednostkami, czy te odnonie sfery socjologicznej np. w zakresie
obyczajw, jzyka czy pojawiajcych si innych zagadnie.
Inicjowanie zmian moe zachodzi w przypadku reform administracji. Reformy
struktur wi si z istnieniem stanu nowego i starego, przy czym przez pewien czas
rozwizania nowe mog by postrzegane jako inne, za po pewnym czasie zwykle zostaj
przyswojone i w roli innego obsadzone zostaj stare rozwizania strukturalne. Podobnie
odnonie procedur i materialnego prawa administracyjnego, poczucie innoci czy si
moe z nienaturalnoci czy te z brakiem automatyzmu przy okrelonych zachowaniach.
Administracja publiczna, dostrzegajc problem niesprawiedliwego traktowania
przedstawicieli mniejszoci moe np. wprowadza system grantw czy dopuszcza
stosowanie punktw dodatkowych w przypadku starania si o okrelone stanowiska pracy czy
o miejsce na studiach. Rwnie system edukacji - zarwno poprzez selekcj kandydatw jak i
poprzez treci nauczania - w duej mierze wpywa na to, czy pracownicy administracji s
przygotowani na spotkanie z przedstawicielami rnych grup spoecznych, i jakie bd ich
reakcje na takie spotkania.
Uprzedzenia indywidualne urzdnikw s z pewnoci sprzeczne z ideaami Maxa
Webera, mwicego o doskonaym pracowniku administracji, jednake administracja wielu
pastw, w wielu rnych okresach, okazuje si nie tylko nonikiem uprzedze
indywidualnych poszczeglnych urzdnikw czy ich grup, ale take staje si instrumentem
wiadomie organizowanej dyskryminacji. Ideologie takie jak rasizm czy seksizm, jak i
dyskryminacja mniejszoci wyznaniowych, seksualnych, politycznych czy np. dyskryminacja
osb wyksztaconych niejednokrotnie byy wcielane w ycie przez instytucje nalece do
administracji publicznej. Z drugiej strony administracja publiczna czsto staje si inicjatorem
przemian zmierzajcych do zaprzestania dyskryminacji okrelonych grup osb.
Zagadnienie politycznej poprawnoci moe by odbierane jako prba unikania
stygmatyzacji przedstawicieli grup uznawanych za inne, i umoliwienie kontaktowania si
z nimi oraz na ich temat bez powielania nieprawdziwych, krzywdzcych informacji. Przy
zachowaniu rnorodnoci i docenianiu bogactwa wielu kultur bardzo wane jest powizanie
dziaalnoci zwizanej z dawaniem poszczeglnym osobom szans, z dziaalnoci
egzekwujc obowizki. Administracja publiczna, nie pozwalajc na wyobcowanie si ze
spoeczestwa, jednake musi umie przeprowadza potrzebne dziaania - czasem nawet
niepopularne, do czego potrzebne s jej nie tylko zdolnoci organizacyjne, ale take
umiejtno komunikowania si ze swoim otoczeniem.
Denie do suenia dobru ogu nie powinno przeradza si w suenie tylko
wikszoci, czy do dyskryminacji i niesprawiedliwoci. Przekonanie o susznoci rozwiza
stosowanych przez administracj czyni j odporn na innowacje i guch na gosy
przedstawicieli grup mniejszociowych. Doda naley, e grupa mniejszociowa nie musi
tutaj oznacza grupy mniej licznej, lecz czasem tylko grup nie majc udziau we wadzy.
Utrata popularnoci przez wadze czsto wie si z nieumiejtnym komunikowaniem si ze
spoeczestwem a take z brakiem odpowiedzialnoci za sprawy publiczne w poszczeglnych
grupach. Administracja, stajc si dla spoeczestwa innym, napotyka opr przy
zaatwianiu nawet najpotrzebniejszych spraw. Zaangaowanie jednostek w dziaalno w
organizacjach spoecznych, samorzdach a nawet umoliwienie samorealizacji w dziedzinach
takich jak sport czy kultura moe podnosi ich zadowolenie z ycia i akceptacj dla stanu
rzeczy. Zadowolenie z obecnych rozwiza dziaa w pewnej mierze konserwatywnie, ale
69

moe by take zwizane z zaangaowaniem w procesy przemian, z konkurowaniem czy z

tworzeniem lepszej rzeczywistoci. Wyjcie z roli innego przez pastwo i administracj
publiczn czasem okazuje si warunkiem niezbdnym do optymalnego funkcjonowania
spoeczestwa.
Zmiany przepisw z jednej strony odzwierciedlaj w pewnym sensie zmiany
zachodzce w wiecie i staj naprzeciw nowym potrzebom, a z drugiej strony staj si
nowoci - wymagajc uczenia si - dla pracownikw i klientw administracji. Rzadkie
zachodzenie zmian czyni poszczeglne innowacje szczeglnie zauwaalnymi, za tradycyjne
rozwizania, wystpujce w otoczeniu wielu nowoci po jakim czasie nabieraj cech
innoci. Inno nie musi zawsze wiza si z brakiem informacji, za posiadanie
informacji na temat okrelonych jednostek czy grup moe wiza si zarwno z tolerancj czy
szacunkiem, jak i z nienawici i prbami zwalczania.
Inno moe by czynnikiem inicjujcym zmiany, czynnikiem hamujcym zmiany
jak i czynnikiem obojtnym wobec przemian w administracji. Administracja publiczna
czasem wykazuje szereg zapnie w stosunku do rozwiza stosowanych w biznesie czy w
stosunku do istniejcych rozwiza teoretycznych. Z jednej strony wiele zmian pojawia si
dopiero w przypadku powstania takiej koniecznoci, z drugiej strony administracja moe
dostrzega pojawiajce si dopiero tendencje i przygotowywa si do spotkania z nowymi
sytuacjami. W tym przypadku moliwe jest unikanie wraenia kontaktu z innoci poprzez
odpowiednie szkolenia i oswajanie si z poszczeglnymi rozwizaniami. Przypominanie
przez zjawiska inne ze wzgldu na swoj archaiczno o rozwizaniach dawnych moe
wiza si z poznawaniem tradycji jak i z moliwoci oceny obecnego stanu administracji i
wiata w porwnaniu ze stanem dawnym3.
Jednostki nalece do grup traktowanych jako inne, czy te bdce innymi ze
wzgldu na cechy indywidualne mog dy do dostosowania si do administracji, jak i
prbowa wpywa na administracj i j zmienia. Inna jest tutaj pozycja osoby zajmujcej
wysokie stanowisko w administracji publicznej, inna za klienta administracji, dziennikarza
czy naukowca. Kada z tych osb moe posugiwa si pewnymi dostpnymi jej rodkami,
moe take prbowa zachca inne podmioty do wspdziaania w zmienianiu administracji.
Zjawiska innoci cz si z szeregiem zjawisk nalecych do sfery kultury, takich
jak jzyk, zachowania czy przepisy. Zauwaalno pojcia innoci odnosi si moe np.
stosowania poszczeglnych wyrae czy zaliczania danej jednostki do nas lub do nich.
Poczucie obcoci wasnej osoby, uznanie przez jednostk dyskryminowan susznoci takiego
postpowania administracji publicznej zwykle wie si z caym systemem instytucji i
zachowa, i dotyczy zarwno systemu edukacji, mediw jak i przepisw. Odczuwanie
koniecznoci przerwania zachowa dyskryminacyjnych rwnie moe wiza si ze
zmianami w mentalnoci czy przepisach, jednake czsto opiera si na dziaaniach
pojedynczych osb czy niewielkich grup. Administracja publiczna powinna dostrzega
zarwno potrzeb budowania swojego wizerunku, zwizanego np. z podejmowaniem dziaa
akceptowalnych spoecznie, jak i pamita o koniecznoci suenia dobru ogu poprzez
stosowanie rozwiza najlepszych, czasem nawet proponowanych przez jednostki czy grupy
niepopularne lub niedoceniane.
Odczuwanie obcoci wszystkich klientw administracji niestety jest zjawiskiem
obecnym w wielu urzdach i wiadczy o wystpowaniu powanych patologii, wynikajcych
zarwno z pracy urzdu i jego kultury organizacyjnej, jak i z systemu edukacji i wychowania
czy ze stanu mediw i kultury. Wrogo wobec innych urzdnikw, np. z obcego urzdu czy
departamentu wiadczy o zym stanie spraw publicznych i o bdnym podziale kompetencji,
moe by take zwizana ze wiadomym tworzeniem zjawiska konkurowania w administracji
3

M. Foucault: Nadzorowa i kara - narodziny wizienia, Warszawa 1998, str. 189.

70

czy te z ograniczon dostpnoci podanych rodkw. Zjawiska te mog by sygnaem

dotyczcym koniecznoci podjcia reform.
Moemy zaobserwowa kilka rnych typw zachowa administracji majcej kontakt
z obcymi rozwizaniami, dotyczcymi czy to przepisw, przyzwyczaje czy rozwiza
organizacyjnych. Moliwe jest tutaj akceptowanie, naladowanie jak i obojtno czy
odrzucanie poszczeglnych rozwiza, przy czym kada z tych postaw moe przyjmowa
bardziej lub mniej skrajn posta, jak rwnie pewne koncepcje mog by w pewnych
wymiarach akceptowane przy jednoczesnym odrzucaniu innych elementw danych
rozwiza.
Akceptowanie nowych rozwiza, wystpujcych np. w jednym kraju, z ktrymi
administracja drugiego kraju ma kontakt - czy to poprzez bezporedni obserwacj w
przypadku wspdziaania, czy to dziki relacjom z mediw i opracowa naukowych - moe
wynika np. z wysokiej efektywnoci danych rozwiza czy te z mody na zjawiska
pochodzce z danego kraju.
Pojcie akceptowania danych zjawisk moe wiza si z wysok ich ocen czy te z
dopuszczaniem moliwoci zastosowania ich we wasnym kraju czy we wasnej jednostce
organizacyjnej. O ile jednake akceptowanie wyraa bardziej nastawienie czy te ocen
okrelonych zjawisk, to pojcie naladowania wskazuje na bardziej aktywne korzystanie z
wypracowanych w wybranych krajach rozwiza. Naladowanie oczywicie moe by
traktowane jako zjawisko szersze, bardzo np. obecne w sferze mody czy w stosunkach szef podwadny. Naladowanie zachodzi take w sferze uczenia si zawodu urzdnika, czy te
przyswajania danej kultury organizacyjnej, jest zatem take zjawiskiem socjologicznym, a nie
tylko politycznoadministracyjnym.
Przyjmowanie rozwiza obcych powinno nie tylko uwzgldnia specyfik wasnego
kraju i konieczno dostosowywania pewnych elementw nowych regulacji czy sposobw
organizowania danych procesw i struktur, jak rwnie konieczno rzeczywistego poznania
przyjmowanych rozwiza, a nie opieranie si na myleniu yczeniowym czy informacjach
niepenych. Moliwe jest tutaj wytwarzanie si mylnych wyobrae na temat istniejcych w
konkretnym pastwie rozwiza, jak i kopiowanie zjawisk bdcych w danym kraju ju
nieaktualnymi czy oglnie krytykowanymi4.
Wprowadzanie zmian zwykle wie si z kontaktem z innoci. Administracja moe
reagowa na inno na rne sposoby, od niezrozumienia i prb dyskryminacji, a po prby
dostosowania si czy te dostrzeganie moliwoci wzbogacenia kultury. Odpowiednie
reagowanie administracji na inno zwizane jest z wymogami dotyczcymi m.in. edukacji,
stanu mediw i kultury organizacyjnej, ale take dobrej woli i mdroci administracji.

W. ukowski: Spoeczne tworzenie ojczyzn, Warszawa 2002, str. 37.

71

Administracja jako zniewolenie

Administracj definiowa mona na wiele sposobw, jako sztuk, jako ga wadzy
czy np. jako cz danej szkoy czy przedsibiorstwa. Mona take mwi o pewnym
intuicyjnym wyczuwaniem tego, czym jest administracja - a by moe wanie takie
intuicyjne pojmowanie wiata administracji czy si z mistrzostwem w dziedzinie bycia
urzdnikiem, teoretykiem administracji czy znawc prawa administracyjnego. Prawo
administracyjne bowiem jak wiadomo take zwizane jest ze sfer wyczucia, nie tylko za ze
sfer wiedzy. Intuicja i dowiadczenie buduj znajomo administracji podobnie jak wiedza i
sposoby zdobywania tej wiedzy. Wymiar wolnoci i zniewolenia obecny jest w wielu
przypadkach tworzenia i funkcjonowania administracji - tak w sferze wewntrznej, jak i w
relacjach z otoczeniem.
Sztuka administrowania polega na sueniu dobru ogu. Mona mwi take o
suebnej, wykonawczej roli administracji wobec czynnikw politycznych czy wobec
prawodawcy. Bez wzgldu na to, czy przez pojcie suwerena rozumiemy konkretnego
wadc, czy np. og wszystkich obywateli danego kraju, administracja publiczna wanie
temu suwerenowi zwykle zobowizana jest suy. Ponadto w wypadku hierarchicznego
podporzdkowania, podwadny wykonuje polecenia przeoonego, czy te minister suy
pierwszemu ministrowi - kierujcemu rzdem. Pierwszy za minister suy pastwu, ale take
przysuguje si partii, ktra umoliwia mu objcie stanowiska. W zakresie koncepcji
wzajemnego kontrolowania si trzech gazi wadzy, administracja, jako wadza
wykonawcza, suy sdownictwu i prawodawstwu, pojmowanym podmiotowo. Ponadto
zarwno organy wadzy prawodawczej, jak i poszczeglne sdy i cay ich system, korzystaj
z pracy odpowiedniej administracji, przygotowujcej dane podmioty do wykonywania swojej
pracy. W konkretnych przedsibiorstwach czynnoci administracyjne dotycz zarwno
organizowaniu spraw wewntrznych, jak i kontaktom danego podmiotu z jego otoczeniem - w
kadym wypadku moemy zauwaa pewien wymiar suenia przedsibiorstwu, aby to
przedsibiorstwo mogo funkcjonowa. Administracja, suc, z natury rzeczy posiada
ograniczon wolno, co nie oznacza, i stanem podanym jest administracja nie suca,
lecz czynica co jej si podoba.
Prawo administracyjne powstao, aby kontrolowa i ogranicza. Absolutna wadza,
oddziaujca na jednostk w sposb nieprzewidywalny i uciliwy, zostaa ograniczona w
pewnym zakresie normami prawa administracyjnego. Podobnie obywatel, przejmujc na
siebie cz odpowiedzialnoci za pastwo, ograniczony zosta normami postpowania,
wyznaczonymi przez t ga prawa. Naley przy tym pamita, e przed czasami istnienia
prawa administracyjnego zarwno wadcy, jak i poddane im jednostki take byy ograniczane
okrelonymi czynnikami, czy to wynikajcymi z warunkw politycznych i ekonomicznych,
jak te z okrelonych idei i wyobrae na temat porzdku wiata. Prawo administracyjne
jednak, czc si z zagadnieniami takimi jak sdowa obrona praw jednostki i znaczenie
prawa stanowionego, ograniczajc - jednoczenie dawao pewno o tym, co jest dozwolone,
jak i poszerzao zakres bezpieczestwa jednostki w pastwie prawa. wiadome ograniczenie
swojej wolnoci, przyjmowane w ramach koncepcji umowy spoecznej, jak i na zasadzie
ograniczenia Hobbesowskiej wojny wszystkich ze wszystkimi, uczynio zniewolenie ucieleniane przez administracj, czym pozytywnym i pozbawionym konkurencji1.
Porwnujc porzdek utworzony przy pomocy administracji i prawa administracyjnego ze
stanem chaosu czy z prawem pici, mona doj do wniosku, i poczenie prawa i
administracji tworzy pastwo, w ktrym da si y. Wszelkie patologie w takim pastwie
1

M. ardecka-Nowak: Wadza ksztatujca jednostk, [w:] W. Zuziak, J. Mysona Byrska (red.): Wolno i
wadza w yciu publicznym, Wydawnictwo Naukowe Papieskiej Akademii Teologicznej, Krakw 2008, str. 109.

72

zwizane s nie z istnieniem biurokracji i przepisw, ale z ich niedoskonaociami i z

oddalaniem si od ideaw racjonalnej administracji i dobrego prawa.
Zagroenia pynce z istnienia zbyt dobrej administracji, wyrczajcej obywatela we
wszystkim i pozbawiajcej go obowizkw, zwizane s z osabianiem motywacji do starania
si w pracy czy do przykadania si do wnoszenia pozytywnego wkadu do spraw
publicznych. Z drugiej strony, pojcie dobrej administracji mieci w sobie moe
dostrzeganie take tego zagroenia, i pozwalanie obywatelowi, rozumianemu jako uczestnik
ycia publicznego, konsument, klient, ale take dostarczyciel dbr, na zachowanie mdrze
zakrelonego zakresu swobody2.
Przyzwyczajenia obywatelskie generuj okrelone rozwizania prawne, i odwrotnie przepisy oddziauj na spoeczestwo. Wysoki poziom techniki legislacyjnej pozwala na
dostrzeganie potrzeb okrelonych regulacji i unikanie mylenia yczeniowego. Czynnik
polityczny, wyznaczajcy cele i wskazujcy jednostki odpowiedzialne za okrelone sprawy,
ma podstawowe znaczenie w okrelaniu zakresu wolnoci i odpowiedzialnoci piastunw
danych organw i szeregowych obywateli. Intuicyjne odczuwanie wolnoci zwizane jest
m.in. z psychologicznym wymiarem administrowania. Jednostka majca powoanie do pracy
w administracji nie musi odczuwa zniewalajcego wymiaru swojej pracy, a nawet moe
dziki wykonywaniu tej pracy czu zjednoczenie z organizmem pastwowym i ze sprawami
publicznymi. Takie odczuwanie wolnoci czy si zwykle z robieniem tego, co chce si
robi. W przypadku istnienia dobrej administracji i dobrego prawa administracyjnego, ta ch
tosama jest z czynieniem tego, co powinno by robione.
Kady z piciu elementw, wyrnianych za Fayolem jako cz procesu
administrowania, zawiera w sobie pewien wymiar ograniczania wolnoci. Czy nastawione na
przyszo planowanie, czy zwizane przede wszystkim ze wspprac poszczeglnych
elementw aparatu administracyjnego organizowanie i koordynowanie, czy skierowane w d
i zwizane z prac innych podmiotw kierowanie i kontrola - kady z tych elementw
zjawiska administrowania wie si z przeciwstawianiem si tendencjom anarchistycznym i
swobodzie.
W zakresie planowania, ograniczanie wolnoci odnosi si do zawenia stopnia
swobody wyboru sposobu zachowania w przyszoci. Tak rozumiany wymiar planowania
zwizany jest z tworzeniem norm prawie wszelkich rodzajw. Tworzenie prawa
administracyjnego czy si zwykle z przewidywaniem zaistnienia sytuacji danego typu, i
ograniczaniem wolnoci jednostek w zakresie podejmowania okrelonych dziaa. Podkreli
przy tym naley, e dobra wola prawodawcy zwykle przejawia si w przewidywaniu
moliwoci zaistnienia zjawisk patologicznych, i z pragnieniem przeciwdziaania tyme
zjawiskom, przy czym poprzez pojcie zjawisk patologicznych tutaj rozumie mona
zarwno np. niewaciwe wykorzystanie nadarzajcych si moliwoci, jak te dziaanie
niezgodnie ze stworzon norm. Przewidywanie korzystania z czyjej wolnoci nie musi
wiza si tu z przeciwdziaaniem temu korzystaniu ze strony administracji. Mamy tu
natomiast do czynienia z ocen sposobu korzystania z teje wolnoci. W przypadku istnienia
racjonalnego systemu prawa, dziaania podane s zgodne z obowizujcymi normami,
natomiast dziaania patologiczne cz si z amaniem norm. Naley przy tym zauway, e
pojcie racjonalnego systemu prawa nie musi by jednoznaczne z pojciem racjonalnego
systemu prawa pisanego, z pojciem rzdw prawa, ani z pojciem racjonalnej wadzy.
Zasada faktycznoci, czyli oceniania zjawisk na podstawie tego, jakimi s,
przywoywa moe wiele skojarze z dziejami ludzkoci i ze sposobami ograniczania
wolnoci jednostki przez administracj. Planowanie moliwoci zaistnienia zjawisk
2

J. Sroka: Rzdzenie wielopasmowe (Network Governance) - wstp do konceptualizacji pojcia, [w:] E. Nowak,
D. Litwin-Lewandowska (red.): Wadza i przywdztwo polityczne w demokracji, Wydawnictwo Uniwersytetu
Marii Curie-Skodowskiej, Lublin 2010, str. 100.

73

niepodanych w zakresie korzystania przez jednostki z ich wolnoci, np. w zakresie

wolnoci sowa, wolnoci naukowej czy wolnoci politycznych, zwizana by moe z
okrelon przebudow aparatu pastwowego czy te z podejmowaniem konkretnych dziaa
wobec jednostek zbuntowanych czy niewygodnych dla wadz. Kara wykonywana wobec
takich jednostek, czy to w postaci ich zabicia, osadzenia w obozie koncentracyjnym lub
wizieniu, czy w postaci pozbawienia ich moliwoci publikowania ich pogldw albo na
jeszcze inne sposoby, moe by wyrazem realizacji zasady faktycznoci, poprzez stawanie si
materiaem badawczym albo przede wszystkim przestrog dla wspobywateli i rdem
informacji o konsekwencjach okrelonych zachowa. Bdc elementem szeroko rozumianej
administracji pastwowej, jednostki mog odpowiednio zaplanowa swoje zachowania, aby
byy one zgodne z wizj wolnoci krelon przez wadz.
Przynaleno do organizacji wie si z jakim wymiarem dyscypliny. Proces
organizowania stwarza struktury, wyznacza funkcje czy okrela role, ale take pozwala na
zachodzenie efektu synergii i osigania celw niedostpnych dla jednostki dziaajcej osobno.
Ograniczanie wolnoci w procesie organizowania wie si w pewnym zakresie z mobilizacj
i nakanianiem do dostrzegania dobra oglnego, do przyczyniania si do osigania celw
przez cao danej organizacji. Koordynacja pozwala poszczeglnym czciom organizacji na
dziaanie zgodne. Organizacja pozbawiona koordynacji dziaa na zasadzie cigej walki
wewntrznej. Zharmonizowana praca organizacji pena jest szacunku wobec
wspuczestnikw wikszych procesw jak i zwizana jest ze znajomoci nie tylko zada
wasnych, ale take zada swojego otoczenia. Przestrzeganie za zada wie si z
odpowiedzialnoci, jednake nie odpowiadajcej proporcjonalnie stopniowi posiadanej
wolnoci, ale wrcz przeciwnie, zwizan z ograniczeniem teje wolnoci i z dziaaniem w
ramach struktur. Jednostka, przed ktr stawiane s okrelone zadania, moe mie pewien
zakres swobody jeli chodzi o sposb tych zada wypeniania, jednake zwykle - czy to ze
wzgldu na ograniczenie zasobw, czy ze wzgldu na istniejc kultur organizacyjn pozbawiana jest teje swobody. Dostosowanie jednostki do sposobw funkcjonowania
organizacji jest nie tylko podstawowym sposobem socjalizacji, ale take podstawowym
sposobem koordynacji w ramach organizacji. Zauway naley znaczenie autonomii jednostki
dla procesu twrczego, dla osigania nowych celw czy dla wykonywania niestandardowych
zada. Ograniczanie wolnoci w ramach koordynacji w tym wypadku czsto wie si z
przeksztacaniem si koordynacji w kierownictwo i kontrol.
Kierownictwo opiera si na nierwnoci. Zwykle nierwno oznacza ograniczenia
wolnoci jednostki pooonej niej w hierarchii czy gorzej usytuowanej w ramach systemu.
Kierownictwo to take moliwo narzucania jednostkom podporzdkowanym celw czy
nawet sposobw realizacji tyche celw. Praca przekazywana jest jednostkom kierowanym,
lecz jej owoce zbierane s przede wszystkim przez jednostk kierujc. Niesprawiedliwo w
zakresie obsadzania stanowisk kierowniczych jest podstawowym czynnikiem budzcym
sprzeciw i poczucie ograniczenia wolnoci w ramach danej struktury. Wolno jednostek
podporzdkowanych wiza si moe z nieingerujcym i z demokratycznym stylem
kierowania, z drugiej za strony moe prowadzi do braku efektywnoci czy braku porzdku
w danej organizacji. Odpowiednie dozowanie wolnoci pracownikom przez kierownika
zwizane jest nie tylko z prowadzon przez t jednostk polityk, ale take z poziomem
metapolityki administracyjnej, dotyczcym projektowania struktur, jak i obsadzania
stanowisk i szkole.
Kontrolowanie zwizane jest z przywoywaniem jednostki do porzdku. Granice
wolnoci zauwaalne s czsto wanie w przypadku kontrolowania danej jednostki. Ju samo
bycie poddanym kontroli jest sygnaem o braku cakowitej wolnoci w danej sytuacji.
Kontrola, w wyniku ktrej formuowane s okrelone sugestie, uwiadamia kierunki mylenia
wadzy i jest sygnaem dla jednostki kontrolowanej, aby bardziej przykadaa si do swoich
74

zada, lub te aby lepiej uwiadomia sobie wasn sabo i nieprzewidywalno wyrokw
wadzy. Uwiadomienie sobie braku wolnoci jest czstym towarzyszem kontaktu z
administracj. Konieczno odnajdowania si w nieprzyjaznym wiecie formularzy i okienek
pokazuje jednostce odrbno wiata demokracji i administracji. Pozbawienie jednostki
administrowanej poczucia udziau we wadzy przemienia obywatela w poddanego, za
pastwo czyni bytem obcym. Zniewolenie, czynione przez administracj, wraca do teje w
postaci braku wobec niej zaufania czy w postaci prb jej oszukiwania. Czynienie z klientw
administracji wspgospodarzy pastwa natomiast poszerza poczucie wolnoci i czyni
administracj podmiotem wyzwalajcym i godnym zaufania.
Wolno naley do podstawowych pragnie czowieka. Nie zawsze zaliczy j jednak
mona do podstawowych potrzeb. Wolno elity i zniewolenie plebsu, wolno posiadaczy i
zniewolenie pracownikw, wolno rzdzcych i zniewolenie rzdzonych, to zalenoci nie
tyle zachcajce do zdobywania wolnoci, ile do stawania si czonkami uprzywilejowanych
warstw spoecznych. Wolno, rozumiana jako przywilej, nie moe nalee do wszystkich.
Traktowana natomiast jako wsplna zasuga spoeczestwa, tworzcego okrelony ustrj,
naley do zjawisk trudno osigalnych i wymagajcych wysokiego poziomu cywilizacyjnego.
Jeli praca jest rodzajem walki, to administracja jak najbardziej bierze udzia w walce
o wolno. Konieczne zniewolenie, zwizane z potrzeb porzdkowania zdarze w pastwie,
z potrzeb odpowiedniego podziau dbr czy z potrzeb takiego organizowania ycia
spoecznego, aby ycie jednostek w tym spoeczestwie byo znone a nawet chwilami
przyjemne, moe by akceptowane spoecznie i zwizane ze wiadomym
podporzdkowaniem si mdrej administracji. Administracja, podporzdkowujc si
yczliwemu wobec jednostek rzdzonych wadcy, bierze udzia w procesie umoliwiania
swoim klientom zaspokajania swoich potrzeb, przy jednoczesnym ograniczeniu ingerencji
poszczeglnych jednostek w swoje wzajemne sprawy. Podporzdkowanie administracji zemu
wadcy, pragncemu niszczy szczcie ludu i psu stan pastwa, czyni aparat
administracyjny przekanikiem zych nowin i narzdziem do wymuszania posuchu. W
kadym z przypadkw - podporzdkowania si wadzy dbajcej o dobro ogu i wadzy
dbajcej wycznie o siebie - administracja ogranicza wolno jednostek, ktrym suy.
Moliwoci administracji okrelaj zakres wolnoci wadcy w zakresie szczegowego
kontrolowania biegu spraw w pastwie. Przeladowania opozycji, szpiegowanie wasnych
obywateli czy te wpywanie na tre przekazu kreowanego przez media, jak i oddziaywanie
wadzy na wielu innych polach - to wszystko odbywa si przede wszystkim przy pomocy
administracji. Bdc narzdziem, przy pomocy ktrego dokonuje si zniewolenie,
administracja staje si tego zniewolenia ucielenieniem, przez co niejednokrotnie gniew
jednostki skierowuje si wobec administracji, nie za wobec prawodawcy czy ministra.
Zauway przy tym naley, e okrelone stanowiska w administracji zajmowane s przez
politykw, za e zajmowanie niektrych stanowisk urzdniczych wie si z
akceptowalnoci ich piastunw przez decydentw politycznych - zatem administracja musi
by dla sfery politycznej przynajmniej akceptowalna, jeli nie nastpuje utosamienie danego
zakresu administrowania i uprawiania polityki.
Rola administracji w zapewnieniu wolnoci wie si zarwno z przynalenoci do
administracji sub mundurowych, majcych zadanie dba o bezpieczestwo i porzdek, ale
take ze znaczeniem wielu zada publicznych, takich jak ochrona zdrowia, edukacja,
transport czy porzdek gospodarczy, dla moliwoci funkcjonowania spoeczestwa w ogle.
Podobnie samo istnienie pastwa, w wielu przypadkach uznawanego za dobro samo w sobie,
tworzcego histori i kultur, utosamianego z zamieszkujcymi je ludmi, moliwe jest
obecnie midzy innymi dziki okrelonemu poziomowi administracji tego pastwa.
Zniewolenie ekonomiczne dotyczy moe istnienia administracji nadmiernie rozbudowanej i
dziaajcej w sposb rozrzutny, zniewolenie polityczne z funkcjonowaniem administracji
75

nadmiernie ingerujcej w sprawy jednostki, zniewolenie mylowe z marnoci systemu

edukacji, wsptworzcego struktury pastwa istniejcego obecnie i ksztatujcego jego
przyszy wizerunek. Oddzielenie zjawiska zniewolenia od administracji tylko w pewnym
stopniu osigane by moe przez sam administracj, jednake bardzo wane w tym zakresie
s take zagadnienia dotyczce otoczenia administracji, w tym rwnie dotyczce poziomu
moralnego spoeczestwa - czy to ksztatowanego przez instytucje ogupiajce, czy
zachcajce do mylenia. Kluczem do wolnoci bowiem jest mylenie, cho ono samo nie
wystarcza do jej wcielenia w ycie.
Zniewolenie jednostki przez machin biurokratyczn jest jednym z obrazw
wspczesnej cywilizacji. Sztywne przepisy, wymagajce wypeniania wielu formularzy,
zniechcajce do aktywnoci albo uniemoliwiajce skupienie si na aktywnoci w danej
brany, a tylko zmuszajce do cigego kontaktowania si z urzdami, to poziom normatywny
aktywnoci zarwno administracji, jak i jej klienta, czcy si z cigymi trudnociami w
osigniciu choby minimalnego poziomu wolnoci jednostki w ramach relacji pastwo obywatel. Lecz nie tylko doskonalenie, polegajce na upraszczaniu i mdrym
wykorzystywaniu poszczeglnych przepisw prawa administracyjnego, polega moe na
przeciwdziaaniu ograniczania wolnoci jednostki przez administracj, ale te na ograniczaniu
wolnoci administracji przez ustawodawcw. Take yczliwo i pewien luz nie oznaczajcy
braku profesjonalizmu w kontaktach midzyludzkich moe by traktowany jako kluczowy
element zwizany z budowaniem systemu opartego na wolnoci, czy zwizany z takimi
pojciami, jak demokracja, liberalizm czy socjalizm. Moliwo tworzenia administracji
niebdcej synonimem zniewolenia jest w wielu przypadkach rwnoznaczna z osiganiem
przez spoeczestwo wysokiego poziomu kulturowego, opartego na odpowiedzialnoci
jednostki, jej moliwoci zabierania gosu i brania udziau w sprawach publicznych, na
przyzwyczajeniu do dyskusji i do samodzielnego okrelania wartoci.

76

Pojcie administracji przewidujcej

W doktrynie nauk administracyjnych spotka moemy si z wieloma przymiotnikami,
okrelajcymi administracj, takimi jak dobra administracja1 czy administracja
wiadczca2. Jednym z elementw niezbdnych dla prawidowego funkcjonowania
administracji jest jej umiejtno dostosowywania si do zmieniajcej si rzeczywistoci, a
nawet przygotowywania si do reagowania na zdarzenia, ktre jeszcze nie miay miejsca.
Pojcie administracji przewidujcej nie wystpuje jeszcze szeroko w doktrynie, jednake
elementy przewidywania w prawidowym administrowaniu podkrelane s w doktrynie
filozoficznej3, ekonomicznej4 i administracyjnej5 szeroko.
W znaczeniu potocznym, przewidywanie6 czy si z przyjmowaniem duego
prawdopodobiestwa okrelonych zdarze. Przewidujc zmian pogody, obywatel zabiera do
pracy parasol, natomiast przewidujc konieczno spoywania alkoholu nie jedzie na
spotkanie towarzyskie wasnym autem. Przewidywanie moe dotyczy zarwno wielkich i
dugotrwaych spraw ekonomicznych, politycznych czy spoecznych, jak i codziennych
czynnoci domowych. W kontekcie funkcjonowania administracji, zauwaymy tak
przewidywanie zwizane z procesami dugofalowymi, jak i majcymi bardzo ograniczony
zasig czasowy. Podobnie konieczne dla administracji jest przewidywanie spraw zwizanymi
z funkcjonowaniem caego resortu, kraju czy nawet wiata, jak i zagadnie majcych
charakter lokalny, wpywajcych na reakcje funkcjonowanie wybranej jednostki
organizacyjnej czy nawet jednego przedmiotu7.
Administracja dostosowuje si do swoich czasw, ale dostosowanie to moe
nastpowa w rnym stopniu i w rny sposb. Zgodnie z zasad Rzdy si zmieniaj,
administracja pozostaje, stabilno kadr administracji ma przeciwdziaa nadmiernej
zmiennoci i dostosowywaniu si do zmian ulotnych lub zanadto rewolucyjnych. Jednake
rwnie administracja jest w stanie wpywa na swoje otoczenie, inicjowa zachowania
spoeczne a nawet podtrzymywa - mimo kryzysw politycznych - funkcjonowanie pastwa.
Przewidywanie zmian nie powinno automatycznie oznacza bezkrytycznego ich
przyjmowania i bezrefleksyjnego zmieniania rozwiza starych na nowe. Z drugiej strony
nadmierny konserwatyzm administracji i niezauwaanie zachodzcych zmian przeszkadza w
tworzeniu rozwiza nowoczesnych i w skutecznym konkurowaniu pastwa na arenie
midzynarodowej.
Przewidywanie odbywa si moe np. w oparciu o powtarzalno zdarze, o cykle i
prawidowoci. Cykl dobowy, tygodniowy, miesiczny, roczny czy cykl pr roku maj wielki
wpyw na dziaania administracji i caego spoeczestwa8. Pracownicy administracji s w
stanie przewidzie z wikszym lub mniejszym prawdopodobiestwem rozkad dni wolnych
od pracy czy okresy, kiedy sprawy z danej dziedziny wystpuj w wikszym nateniu. Cykle
wpywajce na powikszanie si stopnia przewidywalnoci zdarze wynikaj nie tylko z
1

Z. Niewiadomski: Czy prawo do dobrej administracji jest pojciem normatywnym?, [w:] Z. Niewiadomski, Z.
Cielak (red.): Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, str. 15.
2
J. Posuszny: Ewolucja administracji wiadczcej - studium administracyjnoprawne (na przykadzie
szkolnictwa wyszego), Rzeszw-Przemyl 2004, str. 17.
3
Arystoteles: Polityka, Warszawa 2002, str. 263.
4
K. Marx: Proces tworzenia kapitau, Warszawa 1970, str. 735.
5
H. Fayol: Administracja przemysowa i oglna, Pozna 1947, str. 37.
6
Przewidywanie (ac. pre - przed, video - widzie; niem. Voraussicht; ang. expectation; fr. prevision) oznacza
wyobraanie sobie zdarze zanim nastpi. Pojcie to posiada wiele wyrazw bliskoznacznych, jak np.:
prognozowanie, oczekiwanie, antycypowanie, przeczuwanie czy planowanie.
7
W. Gasparski: Projektowanie - koncepcyjne przygotowanie dziaa, Warszawa 1978, str. 125.
8
P. Szreniawski: Czas w administracji, [w:] J. ukasiewicz (red.): Jako administracji publicznej, Rzeszw
2004, str. 451.

77

geografii czy biologii, ale take z celowych dziaa czowieka, takich jak planowanie czy
prawodawstwo9.
Powtarzalno zdarze, uoglniana i opisywana przy pomocy teorii naukowych,
rwnie wpywa na poszerzenie zakresu przewidywanych przez administracj zagadnie. Od
znajomoci zasad fizyki, przez wiedz psychologiczn i socjologiczn, a po informacje z
wybranych szczegowe dyscyplin naukowych, nauka moe by pomocna w tworzeniu
administracji skutecznie i bezbdnie przewidujcej procesy i zdarzenia.
Zagadnienie planowania jest jednym z poj bardzo cile zwizanych z pojciem
administracji przewidujcej. Planowanie z jednej strony musi uwzgldnia przewidywane
procesy i moliwoci, a z drugiej strony ma wpyw na przyszociowe ksztatowanie
administrowanej rzeczywistoci10. Ksztatujc swoj polityk, administracja korzysta z
instrumentw takich jak planowanie przestrzenne czy finansowe. Kady z tych planw moe
wpywa na przysze wydarzenia. Tworzenie optymalnych i realnych planw
zagospodarowania przestrzennego jak i budetw jest wielk sztuk i wymaga zarwno
mylenia praktycznego, jak i wielkiej wiedzy specjalistycznej11.
Statystyka czsto podpowiada, jakie optymalne iloci rodkw, dziaa czy informacji
musz by przygotowane przez administracj do stawienia czoa konkretnemu zagadnieniu.
Dane statystyczne zwykle nie pokazuj rozwizania konkretnego przypadku, jednake s w
stanie pokaza braki lub wzorce zachowa dotyczce okrelonej grupy spraw.
Dziki prawidowemu przepywowi informacji przewidywanie prowadzone przez
administracj jest w stanie osiga niezwyk precyzj. Dokadne dane dotyczce osb,
towarw czy czasu mog pozwoli cile przewidzie np. odpowiednie iloci usug czy
optymalne sposoby zachowania administracji w przyszych sytuacjach.
Przewidywalno zdarze ograniczona jest rnymi czynnikami, takimi jak
ograniczona inteligencja czowieka czy moc obliczeniowa maszyn, niedostpno informacji
czy korzystanie z bdnych teorii naukowych. Zarwno koncepcja deterministyczna, jak i
doktryna wolnej woli dopuszczaj istnienie trudnoci przewidzenia wszystkich zdarze.
Doktryna deterministyczna uzasadnia je brakami wiedzy czowieka, natomiast koncepcja
wolnej woli wskazuje na przyczyny zawarte w samych przewidywanych zdarzeniach.
Niejednokrotnie przewidywanie zjawisk losowych oraz funkcjonowanie w warunkach
niepewnych wie si np. ze stosowaniem technik wrbiarskich czy korzystaniem z przeczu
i stereotypw. Mimo pewnych zalet niektrych z takich metod, dla administracji publicznej
odpowiedni postaw jest racjonalizm, korzystanie z metod cisych i klarownych. Czsto
wanie nieumiejtnoci czonkw systemu, korupcyjno i uznaniowo powoduj
zmniejszanie si przewidywalnoci zachowa podmiotw administrowanych. Zjawiska
patologiczne tylko wyjtkowo zwikszaj przewidywalno12, a zwykle powoduj spadek
zaufania pomidzy obywatelem i administracj oraz w ramach samego aparatu
administracyjnego.
Bardzo ciekawym zagadnieniem, zwizanym z pojciem administracji przewidujcej,
jest przewidywanie zjawisk uwaanych za nieprzewidywalne, takich jak trzsienia ziemi,
pogoda 13 czy nastroje ludnoci. Zwykle nieprzewidywalno takich zjawisk tumaczy si nie
ich specyfik, a tylko brakiem umiejtnoci analizy dostpnych informacji14. Poza tym
9

J. Mazur: Planowanie tworzenia prawa w pastwie socjalistycznym, Warszawa 1986, str. 32.
M. Jeowicki: Nauka administracji - zagadnienia wybrane Warszawa 1987, str. 193.
11
J. Filas, M. Piszczek, I. Stopnicka: Budet zadaniowy - narzdzia i procedury, Krakw 1999, str. 23.
12
Np. osoba uzaleniona od narkotykw prawdopodobnie bdzie stara si sign po kolejn dawk.
13
W. Burroughs: Pogoda czy fatum - wpyw zmian klimatycznych na ycie spoeczestw, Warszawa, 1999, str.
133.
14
P. Szreniawski: Przypadkowo w administracji, [w:] J. ukasiewicz (red.): Nauka administracji wobec
wyzwa wspczesnego pastwa prawa, Rzeszw 2002, str. 101.
10

78

procesy zwizane z ludmi od dawna cynicznie opisywane s jako cile przewidywalne, a

nawet moliwe do wywoania15.
Ksztacenie kadr zwizane jest z pojciem administracji przewidujcej na dwa
sposoby. Po pierwsze, potrzeba wyksztacenia odpowiednich kadr administracji wynika z
przewidywania przyszego ksztatu aparatu administracyjnego czy uznawanych za podane
umiejtnoci przyszych urzdnikw. Po drugie, w trakcie ksztacenia kadr administracji
wskazane jest uwzgldnianie zagadnie zwizanych z przewidywaniem, czy te np.
dziaaniem w warunkach niepewnoci planistycznej.
Niepewno w przewidywaniu moe skutkowa w ryzykowaniu, lub w planowaniu
wariantw rozwoju sytuacji. Wiele dziaa obcionych jest pewnym ryzykiem, jednake
przez zdobywanie istotnych informacji i rozumienie sytuacji osoba przewidujca jest w stanie
to ryzyko minimalizowa. Planowanie wielu wariantowych scenariuszy rozwoju sytuacji
znane jest zarwno w wojskowoci16, jak i np. w biznesie. Podczas przeprowadzania duych
projektw czy reform administracja rwnie powinna bra pod uwag moliwo korekt
planw lub moliwoci wyboru rnych zachowa, w zalenoci od okolicznoci17.
Podczas reformowania administracji z pewnoci czsto mamy do czynienia z
podstawowymi zagadnieniami zwizanymi z funkcjonowaniem administracji przewidujcej,
takimi jak planowanie sposobu wprowadzenia reformy czy te przewidywanie reakcji
spoecznych na reform. Rwnie brane pod uwag powinny by oceny korzyci i wad,
wynikajce ze zmian. Wielokrotnie wanie podczas przeprowadzania reform okazuje si, jak
wiele wanych czynnikw nie jest przez administracj przewidywanych i branych pod uwag.
Jeszcze innym zagadnieniem s niezgodnoci stanu przewidywanego z przysz
rzeczywistoci, wynikajce z awarii, wypadkw czy wydarze losowych. Czsto takie
informacje, przykuwajce uwag mediw, powoduj koniecznoci zmian w planowaniu lub
zmiany przewidywa. Administracja powinna bra pod uwag nie tylko prawidowe sposoby
funkcjonowania ludzi czy urzdze technicznych, ale take przewidywa moliwoci
wystpienia rnych utrudnie i nietypowych sytuacji18. Poza tym elementem przewidywania
jest dbanie o utrzymywanie poszczeglnych urzdze w dobrym stanie oraz istnienie
sprawnego sposobu naprawiania awarii. Analogicznie, czynnikami wpywajcymi na sprawne
i wydajne pracowanie osb jest nie tylko ich edukacja, ale take przeciwdziaanie zmczeniu,
ich kondycja, czy organizacja pracy.
Przewidywanie jest elementem polityki prawa19, w tym polityki prawa
administracyjnego. Prawodawstwo powinno kierowa si midzy innymi znajomoci
zdarze, ktre trzeba uregulowa, jak i przewidywanym przyszym ksztatem rzeczywistoci
spoecznej czy materialnej. Poza tym mdry prawodawca bierze pod uwag przysze
zdarzenia, wywoywane przez rne posunicia legislacyjne. Niejednokrotnie prawodawca
celowo wprowadza okrelone rozwizania, w celu wywoania okrelonych skutkw, jednake
zdarza si wiele przypadkw braku przewidywania rezultatw przyjmowanych przepisw.
Wskazane jest m.in. odpowiednie korzystanie z udanych dowiadcze pastw
wprowadzajcych podobne rozwizania, konieczna jest rwnie baczna obserwacja
powstajcych rezultatw przyjtych rozwiza. Wiedza z zakresu polityki prawa jest w tym
przypadku bardzo przydatna, a rwnie wane jest dowiadczenie jak i znajomo regu
ekonomii, socjologii czy psychologii.
15

Przenonia sportu ukazuje, e wpyw na wynik zawodw mog mie zarwno takie czynniki, jak umiejtnoci
i kondycja, jak szczcie i oszustwa.
16
J. Solarz: Prognozowanie skae promieniotwrczych, Warszawa 2006, str. 118.
17
A. Drobniak: Ocena projektw publicznych, Katowice 2005, str. 11.
18
D. Osborne: Rzdzi inaczej - jak duch przedsibiorczoci przenika i przeksztaca administracj publiczn,
Pozna 1995, str. 25.
19
P. Zakrzewski: Zagadnienie prognozy kryminologicznej, Warszawa 1964, str. 54.

79

Jedn z nauk, cile zwizanych z przewidywaniem przyszoci, jest futurologia 20. Jej
ustalenia mog by brane pod uwag podczas opisywania zjawisk ze wzgldu na szeroko
horyzontw i miao hipotez, stawianych przez t nauk, a elementy futurologiczne obecne
s w rozwaaniach wielu nauk, dotyczcych zagadnie demograficznych, gospodarczych czy
politycznych. Specyficzn nauk, rwnie zwizan w pewnym stopniu z przewidywaniem
zdarze przyszych, jest historia. Opisujc zjawiska przesze, badacz wpywa na wyobraenie
o procesach kierujcych zdarzeniami teraniejszymi i podobnymi przyszymi procesami.
Elementy przewidywania obecne s rwnie w wielu innych naukach, a dowiadczenia wielu
z nich mog by wykorzystywane przez nauki administracyjne i przez sam administracj.
Czasem administracja ogranicza si wycznie do reagowania na zaistniae sytuacje,
jednake zdarza si wyprzedzanie przewidywanych zjawisk i odpowiednie przygotowanie
zarwno administracji jak i ludnoci. Przewidywanie czy si z myleniem przyszociowym,
z dalekowzrocznoci, z dziaaniem przezornym i ambitnym. Z drugiej strony naley
pamita o zastanej rzeczywistoci, o szacunku do tradycji jak i potrzebie zapewnienia
funkcjonowania pastwa w czasie poprzedzajcym zakoczenie wprowadzanych zmian.
Przewidywanie powinno dotyczy zarwno zagadnie dugofalowych, jak i
krtkoterminowych, poza tym konieczne jest branie pod uwag przewidywa dotyczcych
samego aparatu administracji, takich jak prawidowo upodabniania si urzdnikw
administracji do ich poprzednikw czy do zjawiska nasilania si arogancji osb sprawujcych
wadz i odrzucania przez nie sw krytyki.
Podczas penienia obowizkw, administracja powinna nie tylko korzysta ze
zwyczajowo przyjtych sposobw postpowania czy z rozwiza standardowych. Aby radzi
sobie pord konkurujcych pastw wiata, administracja publiczna musi umie stosowa
odpowiednie techniki negocjacyjne, umie konstruowa plany i strategie czy te korzysta z
rnych form wsppracy. Przewidywanie zachowa partnerw administracji wymaga
znajomoci nauk psychologicznych21, intuicji, dowiadczenia, odpowiedniej osobowoci czy
te rozumienia takich zagadnie, jak teoria gier, teoria walki czy planowanie strategiczne.
Przewidywanie nie gwarantuje przygotowania do przyszych zdarze, jednake
zwykle takie przygotowanie uatwia. Gotowo administracji do dziaa w przyszoci
zwizana jest w duym stopniu z realistyczn ocen moliwych scenariuszy rozwoju zdarze,
ale i z wieloma innymi czynnikami. Nawet najbardziej trafne przewidywania nie zawsze s w
stanie przygotowa administracj do wypeniania swoich zada. Jednake zwykle wiksze
jest prawdopodobiestwo przygotowania administracji do stawiania czoa wyzwaniom
przyszoci, kiedy potrzebne prognozy s przygotowywane i rzetelnie analizowane
odpowiednio wczenie.
Naley zauway, e administracja wie si z posiadaniem duej siy sprawczej, z
wadz i oddziaywaniem na rzeczywisto. Administracja - przewidujc okrelone tendencje
- powinna rwnie bra pod uwag dalsze konsekwencje swoich zachowa. Zmiany w
systemie edukacji, powodowane przewidywaniem okrelonych zjawisk na rynku pracy
powoduj nie tylko pniejsz sytuacj absolwentw, ale take wpyw tyche absolwentw
na rynek pracy. Istniej rne doktryny, podpowiadajce optymalne modele oddziaywania
administracji na rzeczywisto, od liberalnej, gdzie administracja gwarantuje wycznie
minimalne wiadczenia i przyjmuje do wiadomoci zachodzce procesy, a po doktryny
totalitarne, wskazujce na korzystno ogarnicia przez administracj caej rzeczywistoci
spoecznej. Wybr waciwego modelu zaley od wielu czynnikw, takich jak zamono,

20
21

A. Toffler: The Strategy of Social Futurism, [w:] A. Toffler (red.): The Futurists, str. 96.
J. Sokoowska: Przewidywania i wybory a przekonanie o wasnej kontroli, Warszawa 1993, str. 47.

80

poziom moralny i edukacyjny ludnoci, sytuacja polityczna, dostpne technologie 22 i zasoby

naturalne czy warunki demograficzne i klimatyczne.
Pojcie administracji przewidujcej moe by uyteczne m.in. dla podkrelenia wagi
zagadnienia umiejtnoci dostosowywania si administracji do potrzeb przyszoci.
Administracja przewidujca to nie tylko przezorno poszczeglnych urzdnikw, ale take
caa filozofia, zwizana z dalekosin ocen sytuacji, sposobem przeprowadzania reform,
reagowania na zmiany, odpowiedni interpretacj zdarze, a take umiejtnoci waciwego
ksztatowania rzeczywistoci.

22

W. Leszek, A. Mazurkiewicz, M. Trzos: Projektowanie eksperymentalnych systemw badawczych w budowie

i eksploatacji maszyn, Radom 1999, str. 86.

81

Przewidywanie odpowiedzialnoci w administracji

Pojcie przewidywania odpowiedzialnoci w administracji jest sum treci trzech
sw, mianowicie przewidywania, odpowiedzialnoci oraz administracji. Pozorne
ograniczenie zasigu wymienionego przewidywania poprzez przyimek w zdaje si nie
zmienia zanadto przesania caego pojcia przewidywania odpowiedzialnoci w
administracji, skierowujc to przewidywanie zarwno wobec administracji jak i na zewntrz
administracji - kiedy to administracja przewiduje odpowiedzialno, zarwno swoj, jak i
swojego otoczenia1.
Przewidywanie to sowo pokrewne znaczeniowo sowom takim jak prognoza, wrba,
spekulacja czy plan, przy czym kade z tych sw otrzymuje inny odcie znaczeniowy,
zwizany np. z precyzj podejmowanych dziaa czy z powag traktowania. Naley
zauway, e pojcie przewidywania oznacza moe zarwno skutek, jak i proces,
analogicznie moemy zatem mwi tu o prognozowaniu, wreniu, spekulowaniu czy
planowaniu. Wszystkie te sposoby obliczania przyszoci mog by i s w jakim stopniu
stosowane przez administracj, przy czym niektre s uywane w sposb sformalizowany,
innymi dany urzdnik posuguje si intuicyjnie czy te dotycz one w szczeglnoci tylko
wybranych kultur i spoeczestw, gdy w innych nie s praktycznie zauwaane. Nauk
zajmujc si przewidywaniem jest futurologia, z tym e elementy spekulatywne spotka
moemy rwnie w bardzo wielu innych naukach. Element moliwoci przewidzenia skutkw
danych dziaa traktowany jest czasem jako dowd fachowoci. Naley przy tym zauway,
e przewidywanie oparte na wywoywaniu okrelonych zdarze moe by wizane z
pojciem wadzy. Umiejtno rzdzenia i prowadzenia polityki jest zwizana z caym
szeregiem przewidywa, planw i strategii. Dziaania podejmowane bez zastanowienia nad
ich przyszymi skutkami s albo prowadzone nieudolnie, albo wi si z du wpraw i
automatyzmem dziaa, niemniej jednak rwnie te dziaania mog by oceniane pod
wzgldem obecnoci czy jakoci przewidywania2.
Odpowiedzialno, czona z dawaniem odpowiedzi czy z przyjmowaniem skutkw,
jest obca wadcy absolutnemu, za bliska jego poddanym. O przeprowadzona pomidzy nie
ponoszcym odpowiedzialnoci wadc a cakowicie odpowiedzialnym poddanym obejmuje
wiele przypadkw porednich, gdzie odpowiedzialno obecna jest w pewnym tylko stopniu.
Faktyczna obecno odpowiedzialnoci moe by zwizana ze znajomoci przebiegu historii
i ocen zdarze ex post, ale take czasem wie si z patrzeniem w przyszo i
przewidywaniem.
Przez administracj w omawianym kontekcie moemy rozumie zarwno proces jak i
instytucj. Wiele istniejcych definicji administracji podkrela znaczenie jej powizania z
procesem organizowania, inne za zwracaj uwag na jej trwao i powizanie z pastwem.
W kwestii przewidywania odpowiedzialnoci w administracji zauway moemy, e wiele
definicji administracji nadaje si do wykorzystania przy opisie zjawiska przewidywania
odpowiedzialnoci. Moemy np. mwi o przewidywaniu odpowiedzialnoci zwizanym z
pozycj poszczeglnych urzdnikw jak i o przewidywaniu odpowiedzialnoci w ramach
procesu osigania celw3.
Czym innym jeszcze jest przewidywanie odpowiedzialnoci rozumianej jako liczenie
na waciwe zachowanie danego polityka. Odpowiedzialny czowiek, na ktrego fachowo i
trzewo umysu moemy liczy, moe by kandydatem w wyborach - a same wybory
1

S. Galata: Sztuka zarzdzania organizacjami - zasoby, sposoby, perspektywy, Warszawa 2006, str. 22.
J. Korpus: Spoeczna odpowiedzialno przedsibiorstw w obszarze ksztatowania rodowiska pracy,
Warszawa 2006, str. 9.
3
P. Szreniawski: Pojcie administracji przewidujcej, [w:] S. Wrzosek, J. ukasiewicz (red.): Dobra
administracja - teoria i praktyka, Radom 2007, str. 263.
2

82

rwnie w pewnym sensie mona uzna za proces przewidywania odpowiedzialnoci.

Wyborca odrzucajcy swoj odpowiedzialno - czy to poprzez brak udziau w gosowaniu
czy poprzez obwinianie wszystkich, tylko nie siebie, za skutki danych wyborw - czasem po
prostu nie nadaje si do penienia wanych funkcji w administracji lecz wrcz przeciwnie,
jako klient bdzie przysparza jej problemw. Kade z przywoanych osobno zagadnie:
przewidywania, odpowiedzialnoci i administracji, badane jest przez rne dziedziny.
Rwnie ich suma, czyli pojcie przewidywania odpowiedzialnoci w administracji moe
znale si w krgu zainteresowa wielu dziedzin, takich jak logika, psychologia, socjologia,
historia czy nauki prawne.
Przepisy prawa s zwykle jedn z gwnych podpowiedzi na temat tego, jakie
zachowanie moe wiza si z odpowiedzialnoci dyscyplinarn czy te karn. Klarowne
przepisy uatwiaj ich zrozumienie, dziki czemu moliwe jest osignicie wyszego stopnia
przewidywania potencjalnej odpowiedzialnoci za ich zamanie. Brak jednoznacznych norm,
trudno w interpretacji czy te trudno dostpu do danych przepisw zmniejszaj
wiadomo prawn, std utrudniaj przewidywanie odpowiedzialnoci za dane dziaanie.
Jeszcze czym innym jest obserwowana z punktu widzenia socjologicznego praktyka
stosowania przepisw prawa. Nawet najsurowsze zakazy, kiedy masowo nie s przestrzegane,
pozwalaj na przewidywanie braku odpowiedzialnoci za ich amanie. Natomiast wysoka
kultura prawna i restrykcyjne pilnowanie stanu przestrzegania przepisw tworz stan
przewidywania wysokiego prawdopodobiestwa pocignicia do odpowiedzialnoci za
zamanie danego zakazu. Specyficznie pod tym wzgldem moe wyglda zawd prawnika osoby niejednokrotnie ocenianej pod wzgldem umoliwienia uniknicia danej
odpowiedzialnoci. Klient korzystajcy z porad prawnych nie zawsze musi dy do
przechytrzenia prawodawcy i oszukania spoeczestwa, czasem tylko stara si unikn
problemw zwizanych z tworzeniem przez prawodawc norm trudnych do spenienia. Proces
funkcjonowania administracji jak najbardziej zwizany jest z jego kontrol pod wzgldem
legalnoci, std unikanie odpowiedzialnoci przez administracj moe by zwykle czone z
prbami waciwego sporzdzania danych dokumentw, przestrzegania terminw czy
przestrzegania zasady kompetencyjnoci. Naley take tutaj zauway, e brak przestrzegania
terminw i bdy formalne i materialne w dziaaniach administracji zwizane mog by
zarwno ze z wol i nisk kultur prawn administracji, jak i z brakiem odpowiedzialnoci
wynikajcym z masowoci danych patologicznych zachowa.
Dla stanu administracji w danym kraju wielkie znaczenie maj czynniki religijne.
Religioznawstwo i socjologia zauwaaj powizanie poszczeglnych doktryn i kultw z
szerzeniem si postaw prospoecznych i sprzyjajcych wysokiej jakoci pracy, jak i z
lenistwem, kradzie czy brakiem odpowiedzialnoci. Odpowiedzialno, interesujca nas
tutaj w kontekcie jej przewidywania w administracji moe by zwizana np. z
zachowywaniem si w przypadku braku kontroli czy z poziomem intelektualnym danej
jednostki, wychowanej w danej religii - czy to zniechcajcej do mylenia i nakaniajcej do
posuszestwa, czasem nawet jednostkom wrogim wobec pastwa i podmiotom pochodzcym
spoza danego pastwa, czy to zachcajcej do nauki, uczciwoci, pracowitoci i patriotyzmu.
Z punktu widzenia logiki wyrni moemy cztery przypadki, jeli chodzi o stosunek
przewidywania odpowiedzialnoci do odpowiedzialnoci, przy czym mamy tu na myli
przede wszystkim odpowiedzialno zwizan z ponoszeniem przez dany organ konsekwencji
- w znaczeniu naukowoadministracyjnym - za dane nieprawidowe zachowanie. W innych
przypadkach rwnie moemy mwi o takich samych przypadkach logicznych, jednake ich
ocena byaby wtedy inna. Po pierwsze, wskaza moemy zatem na przypadek braku
przewidywania odpowiedzialnoci i braku odpowiedzialnoci. Mwimy tu np. o wierze w
brak zaskarenia danej decyzji mimo istnienia w niej uchybie formalnych i faktycznym
braku takiego zaskarenia. Po drugie, wskaza moemy przypadek braku przewidywania
83

odpowiedzialnoci i istnienia odpowiedzialnoci. Tutaj osoba wydajca decyzj zawierajc

uchybienia formalne i przewidujca brak jej zaskarenia przeliczya si, gdy decyzja zostaa
zaskarona (i by moe uchylona). Po trzecie, moemy poczy przewidywanie
odpowiedzialnoci z brakiem istnienia teje odpowiedzialnoci, przykadowo w przypadku
wiadomoci urzdnika o braku czasu i wydawaniu decyzji zawierajcej uchybienia formalne,
przy czym decyzja ta jednak nie zostaje zaskarona. Czwarty przypadek to przewidywanie
odpowiedzialnoci i jej istnienie. Zatem przywoa tu moemy wiadome wydanie decyzji
zawierajcej uchybienia formalne, zaskaronej (i prawdopodobnie - uchylonej).
W pierwszym i czwartym przypadku moemy mwi o ziszczeniu si przewidywa, z
tym e o ile czwarty przypadek zachca do spekulacji, czy dany urzdnik celowo chcia
wywoa dane skutki, i mamy np. do czynienia z korupcj, to pierwszy przypadek przywouje
przypuszczenia, e dany urzdnik w ogle nie zauway swojego bdu, przy czym
dopuszcza tu naley take inne okolicznoci, czyli np. liczenie na brak wiadomoci prawnej
adresata w pierwszym przypadku, a dziaanie w popiechu w czwartym.
Zauwamy, e z punktu widzenia nauk administracyjnych mamy tutaj do czynienia z
istnieniem zarwno odpowiedzialnoci rozumianej w sposb psychologiczny, jak i z
odpowiedzialnoci zwizan z zagadnieniami ustrojowymi, czyli z konsekwencjami wobec
danego organu. Zagadnienia czenia czy te rozdzielania odpowiedzialnoci piastuna danego
organu i odpowiedzialnoci samego organu czasem mog by wskazwk, czy mamy do
czynienia z ocen z punktu widzenia nauki prawa cywilnego czy administracyjnego, przy
czym naley zauway posugiwanie si tutaj pojciem odpowiedzialnoci w znaczeniu
potocznym - umoliwiajcym czsto zarwno porwnywanie, jak i porozumiewanie si
przedstawicieli wielu rnych dziedzin. Brak precyzji, czasem czcy si z wykorzystaniem
niespecjalistycznego sownictwa pozwala na pokonanie bariery hermetycznoci danej nauki,
z drugiej strony naley pamita o powstajcych w ten sposb wieloznacznociach i
niejasnociach. Dla oceny odpowiedzialnoci zarwno piastuna organu jak i
odpowiedzialnoci organu potrzebne jest signicie do rnych nauk administracyjnych,
takich jak psychologia administracji, socjologia administracji, jak i nauka prawa
administracyjnego.
Zagadnienie przewidywania odpowiedzialnoci cz si z caym spektrum czasu,
czyli z przeszoci, teraniejszoci i przyszoci. O ile poczucie obowizku odnosi si
przede wszystkim do teraniejszoci, to poczucie odpowiedzialnoci czy si zwykle z
przyszoci. Kwestie przewidywania nakierowane s na zdarzenia przysze, za
funkcjonowanie administracji wymaga od niej brania pod uwag zarwno zdarze przeszych,
teraniejszych, jak i przyszych. Czynnik czasu pojawia si take np. w przypadku
przedawnienia czy usuwania ze wiadomoci zjawisk z bardzo dalekiej przyszoci. Szybkie
tempo ycia i konieczno podejmowania okrelonych dziaa natychmiast utrudniaj
refleksj nad rodzcymi si przez nie przyszymi konsekwencjami.
Historia jest dziedzin, mogc przywoywa fakty czce dane zachowania ze
zdarzeniami zachodzcymi pniej. W pewnym sensie dokonywana jest zatem ocena
odpowiedzialnoci. Jednake nie wszystkie zdarzenia mog by po prostu odpowiedzialnoci
(rozumian w sensie potocznym) za zachowania danej jednostki. Czasem moemy mwi np.
o konsekwencjach szerszych zjawisk politycznych czy dziaaniu przeznaczenia. Pojcia takie
jak przeznaczenie czy los zwizane s z istnieniem pewnoci na temat przyszego zajcia
okrelonych zjawisk. Znajomo tyche przyszych zjawisk moe by zwizana z
korzystaniem z przepowiedni czy wyroczni, jednake moe take wynika z chodnej
naukowej czy politycznej kalkulacji. Znawca danej gry moe przewidywa przysze ruchy
przeciwnika, moe take ocenia swoje szanse zwycistwa lub przegranej w przypadku
podjcia okrelonych dziaa. Mamy tutaj jednake do czynienia z zagadnieniem ryzyka, z

84

istnieniem niepewnoci, ktra take jest obecna w rnym stopniu w przypadku wielu
rnych sposobw przewidywania przyszoci.
Niewaciwe przekazywanie informacji z dziedziny historii powoduje problemy
pastwa w stosunkach z ssiadami, moe take nadmiernie albo zbyt mao zachca uczniw
szk do szacunku wobec dorobku dawnych pokole. Obserwowanie atakw historykw na
wielkie postacie przeszoci czy cae okresy zniechca do podejmowania ambitnych dziaa,
skaniajc do przewidywania podobnego losu pamici o wasnym pokoleniu. Z drugiej strony
znajomo yciorysw bohaterw, naukowcw czy artystw skania do rozwijania wasnych
pasji, nawet mimo nieszcz, jakie dane postacie dotkny. Przewidywanie pamici o swoich
osigniciach skania moe do podejmowania wielkiego ryzyka czy tworzenia wielkich
dzie, czasem nawet zachcajc do przyznawania si do zasug innych osb. Brak
odpowiedzialnoci historykw zachca do faszowania opisw przeszych wydarze, co
skania do wniosku, e rwnie rzetelno naukowa wpywa na stan odpowiedzialnoci
poszczeglnych osb czy grup. Istnienie rzetelnej kontroli historycznej nad politykami czy
odpowiedniej kontroli administracji przez media jest trudne do osignicia, ale zwykle lepsze,
ni nieodpowiedzialne kontrolowanie podrcznikw historii i mediw przez administracj i
czynniki polityczne.
Znajomo historii moe pomaga w unikaniu bdw znanych z przeszoci, moe
take zachca do dziaa, ktre dawniej przynosiy sukcesy. Zwykle jednake korzystanie ze
znajomoci historii opiera si powinno na wyczuwaniu oglnych tendencji i odczuwaniu
klimatu danych wydarze, przy czym nawet najlepsza znajomo przeszoci zwykle nie jest
wystarczajca do sprawnego administrowania czy uprawiania polityki. Zoono ycia
ludzkiego i zoono zagadnie zachodzcych w spoeczestwie i w wiecie wskazuje na
wycinkowo wiedzy przekazywanej nam przez histori. Czasem duo pewniejsze i mniej
skomplikowane s przewidywania zwizane z funkcjonowaniem urzdze technicznych czy
oblicze matematycznych. Nauki cise czasem pozwalaj na precyzyjne obliczanie
konsekwencji danych zachowa, cho rwnie ich praktyczne wyniki nie zawsze s zgodne z
przewidywaniami4.
Psychologia jest dziedzin najbardziej zwizan z odczuwaniem indywidualnej
odpowiedzialnoci, tak jak pedagogika najblisza jest przygotowywaniu jednostki do
praktycznego stosowania rnych metod przewidywania. Wielkie znaczenie maj tutaj
praktyka i dowiadczenie - zarwno w kwestii psychologicznego uodparniania si na kwestie
zwizane z podejmowaniem odpowiedzialnoci, jak i z coraz wiksz sprawdzalnoci
snutych przewidywa. Teoretyczne aspekty psychologii i pedagogiki musz by
weryfikowane w trakcie rzeczywistego stosowania osigni tych nauk, za praktyka moe
korzysta zarwno z psychologii, jak i pedagogiki w trakcie ksztacenia kadr administracji i
funkcjonowania aparatu administracyjnego.
Pord czynnikw wpywajcych na wyobraenia o przyszej odpowiedzialnoci
wielkie znaczenie maj media. Zarwno w kwestii przewidywania odpowiedzialnoci przez
urzdnikw, jak i w zakresie ksztatowania wizerunku administracji publicznej w
spoeczestwie, to media s gwnym dostarczycielem informacji na temat sukcesw czy
poraek administracji publicznej, i to media wskazuj osoby, ktre przyczyniy si do
obecnego stanu rzeczy. Nierzetelno dziennikarzy znieksztaca obraz rzeczywistoci, a
zarwno selekcjonowanie, jak i komentowanie informacji moe wpywa na stosunek
spoeczestwa do pastwa, jak i nawet tworzy lub rozwizywa konflikty w ramach aparatu
pastwowego.
Pomidzy stanem poczucia bezkarnoci - zwizanym z przewidywaniem braku
odpowiedzialnoci - a stanem paraliowania wszelkich dziaa przez strach przed
4

L. Mises: Ludzkie dziaanie - traktat o ekonomii, Warszawa 2007, str. 101.

85

odpowiedzialnoci
istnieje
szereg
stanw
porednich.
Zarwno
nadmierne
prawdopodobiestwo bycia pocignitym do odpowiedzialnoci, jak i praktycznie cakowity
brak takiego prawdopodobiestwa zwykle zwizane s z istnieniem patologii w systemie
administracji publicznej i w caym spoeczestwie. Zauway naley, e czasami lepsze
efekty przynosi przekazywanie poszczeglnym jednostkom wikszej swobody, czasami za
potrzebne s bardziej szczegowe wskazwki. Podobnie jak w modelach X i Y McGregora,
poszczeglne sytuacje wymagaj stosowania rnych rozwiza. Dodajmy, e wiksza
swoboda moe oznacza w administracji publicznej zarwno zmniejszenie, jak i zwikszenie
odpowiedzialnoci, podobnie jak jej brak.
Prby unikania odpowiedzialnoci przez osoby powizane z odchodzc w danym
czasie ekip rzdow czy te liczenie na uniknicie odpowiedzialnoci dziki yczliwym
osobom u wadzy mog by uznane za przeciwiestwo szukania na kogo hakw czy
przerzucania odpowiedzialnoci np. karnej na osob niewinn. Przerzucanie na kogo
odpowiedzialnoci wie si zarwno z kwestiami psychologicznymi 5, jak i prawnymi, a
celowe zastawianie puapek na nastpcw czy na inne osoby wie si rwnie z pojciem
przewidywania. Zwykle zjawiska takie ocenia naley jako patologiczne, co nie oznacza, e
kada prba uniknicia przyszej odpowiedzialnoci traktowana by powinna jako naganna.
Zarwno wiadomo moliwej kontroli obecnych dziaa czy dyscyplina i rzetelne suenie
pastwu mog zapewni prawidowe funkcjonowanie administracji i zmienia znaczenie
pojcia odpowiedzialno z okrelajcego stan ponoszenia wycznie negatywnych
konsekwencji za nieszczcia, na opisujce stan rozsdnego gospodarowania.
Odpowiedzialno czsto czona jest z okresem dorosoci. Z drugiej strony za
doroso daje zwykle wicej praw publicznych i wicej moliwoci oddziaywania na
pastwo. Przewidywanie wkroczenia w wiat dorosoci take zwizane jest z przyszym
wcielaniem w ycie wyobrae na temat wasnych moliwoci, praw i obowizkw.
Uzyskanie przez pastwo niepodlegoci wie si z przyjmowaniem szerokiego zakresu
odpowiedzialnoci, rwnie w dziedzinie administracji publicznej. Powstania i wojny
podejmowane w celu wywalczenia niepodlegoci ukazuj stopie realizmu patrzenia
walczcych osb na sytuacj polityczn czy wasne moliwoci. Czym innym jest sytuacja
posiadania wanie zdobytej niepodlegoci. Wyobraenia zderzaj si czasem z tward
rzeczywistoci, a niejednokrotnie zamiast spokoju i bogactwa nowe pastwo okazuje si
mie wiele kopotw. Branie pod uwag przyszej odpowiedzialnoci i odpowiednie
przygotowanie si do niej - np. w zakresie kadr czy gospodarki - zwiksza szanse na
zapewnienie ludnoci takiego pastwa lepszych losw. Rwnie dla dalszego,
wielowiekowego funkcjonowania pastwa znaczenie ma zarwno umiejtno
przewidywania, jak i istnienie odpowiedzialnej administracji.

Np. jak w synnej kwestii zwrcenia odpowiedzialnoci dowdcy w sztuce W. Borcherta Pod drzwiami.

86

Zen w administracji
Trudno powiedzie, czym jest zen. Czsto informacje o zen dostpne s w formie
aforystycznej, czy w postaci anegdot i zagadek. Mona stwierdzi, e zen po prostu jest jedn
ze szk buddyjskich, powsta w Chinach, a kontynuowan w Japonii, i powizan ze
sztukami walki, ikeban czy innymi jeszcze specyficznymi dla Japonii formami dziaania.
Wanie pojcia formy i dziaania mog mie tu kluczowe znaczenie, jako e w formie
przejawia si wiele charakterystycznych cech filozofii zen, i jako e w dziaaniu najlepiej jest
zen odczu1.
Zen moe by obecny w administracji np. poprzez fakt trenowania danej sztuki walki
przez urzdnika, czy czytania przez niego tekstw powstaych w nurcie zen. Zarwno
sprawno fizyczna, zdolno koncentracji i spokj umysu, jak i rozwj intelektualny oparty
na odgadywaniu odpowiedzi poszczeglnych koanw mog mie wielki wpyw na
zachowanie poszczeglnych osb pracujcych w aparacie biurokratycznym, jednake nie jest
to jedyny sposb powizania zenu i administracji.
Przenony sposb rozumienia pojcia zen nie musi dotyczy faktycznego
uprawiania praktyk medytacyjnych i oddawania si sztukom powstaym w Japonii, czy
wiza si z jej kultem perfekcji i dokadnoci. Metaforyczne ujmowanie zenu rozszerza
moliwoci interpretacyjne poza krg sztuk walki czy innych podobnych form dziaania na
dziaanie czowieka w ogle, w tym rwnie na dziaanie administracji2.
Moliwo postrzegania sztuki administrowania z perspektywy zenu, jak i moliwo
administrowania zgodnego z zasadami wypracowanymi w ramach tej filozofii, nie odrzuca
jednake faktu wszechstronnej obecnoci tradycyjnej myli japoskiej, powizanej ze szko
zen, w obecnym wiecie. Dostrzeemy tu zatem zarwno oddziaywanie myli zen poza
Japoni, jak i specyfik japoskiej administracji, zwizanej w duej mierze rwnie z
oddziaywaniem na ni filozofii zen.
Buddyzm zosta wyparty z Indii przez tradycje hinduistyczne, rozwijajc si jednake
pniej w krajach takich, jak Chiny, Wietnam, Korea czy Japonia. Wanie w tych czterech
krajach powstay pochodzce z mahajany nurty buddyzmu takie jak chan w Chinach, sn w
Korei, thin w Wietnamie i zen w Japonii, w kadym z tych krajw charakteryzujc si
posiadaniem swojej odrbnoci i specyfiki. Japoski zen jest w wiecie stosunkowo najlepiej
znany, i najbardziej oddziaa on na spoeczestwa Zachodu, cho np. naley take zauwaa
pewien wpyw filozofii sn - choby przez tae-kwon-do - na tysice ludzi yjcych na wiecie
czy na ksztatowanie si wyobrae o sztukach walki pod wpywem filmw o klasztorze
Shaolin, w ktrym to wanie Bodhidarma medytowa3.
Nawet uznawane za pytkie sposoby rozumienia japoskich sztuk walki, zwracajce
uwag gwnie na sportowy ich wymiar, zdaj si niejednokrotnie ksztatowa postawy
jednostek je uprawiajcych w jaki sposb powizane z zenem. Zarwno pozytywne, jak i
negatywne aspekty moliwoci wykorzystania umiejtnoci zdobytych poprzez trenowanie
sztuk walki - zarwno w zakresie walki i jej unikania, jak i w zakresie osigania spokoju
umysu i specyficznego dystansu do rzeczywistoci - mog czy si z funkcjonowaniem
administracji. Take moliwo opisania doskonaej praktyki administracyjnej jzykiem zenu,
1

R. M. Pirsig: Zen i sztuka obsugi motocykla, Pozna 2005, str. 126.

E. Herrigel: Zen w sztuce ucznictwa, Warszawa 1987, str. 54.
3
Rozwaania historyczne, dotyczce propagowania wpyww poszczeglnych religii czy filozofii na siebie
nawzajem, mog by bardzo interesujce, ukazujc choby wielonurtowo oddziaywania poszczeglnych
myli czy praktyk - jak choby wpyw filozofii hinduskiej na stoicyzm, co stanowi pewn analogi do wpywu
zenu na spoeczestwa Zachodu - jednake chcemy tu ukaza bardziej zwizki istoty filozofii zen z
problematyk praktycznie rozumianej dobrej administracji czy te moliwoci jego zastosowania w codziennej
praktyce administracyjnej.
2

87

stosunku formy do treci czy te podkrelanie znaczenia celw i zasad administrowania moe
posuy do zblienia wiata administracji i buddyzmu zen.
Sztuka administrowania, praktykowana i doskonalona przez pokolenia oraz
poznawana przez poszczeglne jednostki, czy si moe zarwno z chaosem i nerwowoci,
jak i z opanowaniem i porzdkiem. Racjonalno administracji, rozumiana jako oparcie jej
dziaa czy struktur na intelekcie, stoi w sprzecznoci z istot zenu, zauwaajcego zalety
niemylenia czy te dziaania bez zastanowienia, jednake sprzeczno ta wydaje si by
tylko czciowa. Prowadzenie przez praktykw zenu rozwaa na trudne tematy, twrczo
poetycka i malarska - co zreszt jest wykorzystywane do krytyki zenu - zdaj si przeczy
tezie o odrzucaniu przez zen intelektu. Zauway naley, e krytyka rozwaa intelektualnych
prowadzonych w ramach nurtu zen dotyczy koncentracji na formie zamiast na treci, co jak
najbardziej moe by podstaw take krytyki administracji. Rozpadajce si i czce szkoy
zenu czasem wanie spieray si o formy i ich stosunek do treci, za podstaw kompromisu
byo tu zwykle uznanie wartoci zarwno formy, jak i treci, czy te zauwaenie ich
wspzalenoci.
Dostrzec moemy wiele typowych czynnoci urzdnika, przypominajcych swoj
powtarzalnoci czy wrcz rytualizmem praktyki obecne w kulturze zwizanej z zen.
Ceremonia parzenia herbaty, podniesiona w Japonii do rangi sztuki, w opisie administracji
nabiera wydwiku humorystycznego, cho trudno sobie wyobrazi administracj dobrze
dziaajc, gdyby pozbawiono j moliwoci wykorzystania pobudzajcych waciwoci
kawy czy herbaty. Praktyka medytacji w pozycji zazen znajduje swj odpowiednik w
siedzeniu za biurkiem - doda moemy, e z drugiej strony wykorzystanie pozycji zazen ma
mie zbawienny wpyw na krgosup osb zbyt dugo pracujcych w pozycji siedzcej, co w
dodatkowy sposb czy te dwa zjawiska.
Wymiar religijny wielu rnych zagadnie zdaje si pojawia lub by nieobecny, w
zalenoci od przyjtej perspektywy czy wykorzystywanych kryteriw opisu. Religia,
rozumiana jako system wierze i praktyk, czcych grupy ludzi, moe przejawia si czy to
w uwielbieniu dla wsplnego idola popkultury, w podporzdkowaniu temu samemu
zespoowi norm czy przynalenoci organizacyjnej do konkretnego zwizku wyznaniowego.
Intuicyjny sposb pojmowania religii czy to zagadnienie z konkretnymi symbolami czy
grupami ludzi, wyznajcymi doktryn zapocztkowan przez okrelonego przywdc czy
wyksztacon w trakcie praktyki zbiorowej. Zarwno intuicyjne, jak i szersze spojrzenie na
zagadnienie religii czy moe zjawiska zenu i administracji. Osoby wyznajce buddyzm
zen, pracujce w urzdach, s przykadami oddziaywania religii na jako administracji.
Praktyka administracji japoskiej, gdzie zen obecnie odgrywa wielk rol w ksztatowaniu
postaw i przyzwyczaje wielkich grup ludnoci, wskazuje na pielgnowanie przez t
administracj cech takich jak dokadno, powicenie czy zdolno koncentracji i odporno
na stres. Zauway naley, e zen nie jest jedynym czynnikiem wpywajcym na obraz
administracji japoskiej, jednake jest czynnikiem dosy istotnym i z pewnoci
ksztatujcym w duym stopniu nie tylko administracj, ale take jej klientw i otoczenie.
Szeroki sposb rozumienia pojcia religii pozwala opisa zarwno administracj, jak i zen,
jako zjawiska podobne do kultu religijnego, ktrego praktycy powicaj si subie dobru
ogu czy doskonal si w wykonywaniu poszczeglnych czynnoci i stosowaniu
poszczeglnych form dziaania. Jednake zarwno uznanie administracji, jak i zenu, za
religie, spotyka si ze sprzeciwem, opartym wanie na intuicyjnym pojmowaniu pojcia
religii. Zaznaczmy, e rozumiana w sposb podmiotowy administracja zwizkw
wyznaniowych czy pastw dziaajcych w oparciu o doktryny religijne jest zjawiskiem
odrbnym od tutaj omawianego. Odejcie praktyki zenu od buddyjskich korzeni take przez
samych praktykw zenu oceniane jako jego oddzielenie od sfery religijnej w ogle.
Oczywicie to pozorne podobiestwo administracji i zenu nie powinno nas oddali od
88

zagadnienia zasadniczego - cho nie jedynego, pord wielu czcych zen i administracj - to
jest od pokrewiestwa zenu do idei dobrej administracji4.
Zen w administracji to poczenie dobrych struktur ze sprawnym dziaaniem. Ustrj,
dostosowany do okrelonych warunkw, ale take te warunki ksztatujcy, nie musi by
przeciwstawiany aktywnoci administracji. Aktywno administracji i jej ustrj mog by
postrzegane cznie, czy to poprzez rozumienie dziaania5 jako elementu ustroju, poprzez
uznanie ustroju za przejawu dziaania wadcy, czy te poprzez traktowanie ustroju i dziaania
jako czynnikw cile powizanych. Podstawy dziaania podmiotu administrujcego wynikaj
w duej mierze z wyznacznikw ustrojowych, determinujcych kompetencje i procedury.
Urzdnik, uczcy si dziaania, powinien czy wiedz z umiejtnociami, i w kadym ze
swoich dziaa dostrzega ich sens systemowy. Spokj umysu, a take dokadno i
odporno na czynniki utrudniajce prac mog tutaj wynika zarwno z wicze zen, jak i
duch zen moe by dostrzeony w doskonaym dziaaniu urzdnika.
Dobra administracja zatem moe by opisywana w kategorii zgodnoci z duchem zen,
jednake dowiadczenia historyczne ka nam dostrzega granice utosamiania sprawnoci z
jakoci, czy te zgodnoci z przepisami - z przydatnoci. Rzymskie paremie jak i
przemylenia teoretykw funkcjonowania pastwa wielokrotnie zwracaj uwag na
konieczno uwzgldniania we wszelkich przewidywaniach niedoskonaoci czowieka i
traktowania idei czy planw jako wzorcw, ktre nie zawsze s osigalne. Podobnie
osignicie ducha zgodnego z ideaami zenu czy te doskonao urzdnika s zjawiskami
nietrwaymi, czy nawet wyjtkowymi, i w duej mierze zale od kryteriw oceny czy opisu.
Statystyki, normy postrzegane realistycznie, dziaanie poprawne czy te popenianie
niewielkiej iloci bdw bardziej powinny by podstawami postrzegania administracji. Spr
doktrynalny o sposoby osigania owiecenia pomidzy rnymi szkoami zen, uznajcy czy
to stopniow, czy to natychmiastow jego natur, ujawnia si moe w administracji w
kontekcie takich zagadnie, jak poznawanie sztuki administrowania, posiadanie umiejtnoci
dotyczcych zaatwiania konkretnych spraw czy posiadanie kwalifikacji przez danego
urzdnika do penienia okrelonego stanowiska.
Ksztatowanie umysu jednostki przez zen jest spraw niewtpliw. Wiele osb
wanie ze wzgldu na ich zdolno uspokajania umysu, ale i ksztatowanie pewnoci siebie,
higieny umysowej czy rozwijania zdolnoci estetycznych praktykuje sztuki walki czy inne
sztuki oparte o filozofi zen. Rwnie praca w administracji zdaje si rozwija w urzdnikach
specyficzne sposoby mylenia i dziaania, zwizane zarwno z uporzdkowaniem czy z
prawidowym z formalnego punktu widzenia zaatwianiem spraw, ale te niejednokrotnie z
powstawaniem postawy aroganckiej czy oddalaniem si od rzeczywistych problemw
spoecznych. Zauwamy, e podobne cechy negatywne rwnie spotka moemy w zwizku
z praktyk zen. Arogancja administracji, jej bezduszno i okruciestwo ujawniy si w
sposb zintensyfikowany w organizacji obozw koncentracyjnych. Skupienie si na
bezbdnym funkcjonowaniu machiny administracyjnej odsuno z punktu widzenia
administracji tragedi ludzi, niszczonych przez jej dziaania. Podobnie filozofia zen,
pozwalajca na dziaanie pozbawione wahania, wykorzystana zostaa przez militaryzm
japoski do treningu onierzy, przygotowujc ich do dokonywania zbrodni bez poczucia
winy, fanatycznie i sprawnie6.
Koo zen, enso, w sposb symboliczny podkrelajcy wiat wewntrzny jednostki i
zniechcajcy do poszukiwania szczcia wycznie w wiecie zewntrznym moe posuy
za symbol take w opisie administracji. Potrzeba doskonalenia administracji w sferze
wewntrznej w celu jej lepszego oddziaywania na zewntrz, jak i konieczno dbania o
4

P. Kapleau: Zen - wit na zachodzie, Warszawa 1992, str. 26.

M. Stefaniuk: Dziaanie administracji publicznej w ujciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, str. 61.
6
B. Victoria: Zen na wojnie, Krakw 2005, str. 114.
5

89

zaspokajanie potrzeb poszczeglnych urzdnikw dla bezkonfliktowego dziaania

administracji mog by sposobami interpretacji symbolu koa zen, podobnie jak choby idea
urzdnika nie mylcego o wasnym ego, lecz w caoci oddajcego si sprawie suby
publicznej. Symbol enso oznacza take pustk, rozumian nie jako odczuwanie braku, lecz
jako wyciszenie i pozbawienie przeszkd. Sprawnie dziaajca administracja jest
niezauwaalna, za dla niej samej doskonae procedury, wykwalifikowani pracownicy czy
odpowiednie struktury i sprzt pozwalaj na dziaanie nie prowadzce do zmczenia czy
bdw. Zauway tutaj naley wiele niebezpieczestw, czcych si w myli zachodniej z
pojciem pustki, choby takich jak skupienie si wycznie na formie, czy lenistwo.
Zagroenia te pojawiaj si rwnie w filozofii zen, cho nie zawsze musi tu chodzi o
lenistwo fizyczne, lecz raczej o pytkie pojmowanie wykonywanych czynnoci. Dodajmy, e
zarwno te zagroenia, jak i pokusa wykorzystania zenu do osigania celw szkodliwych i
okrutnych tylko w pewnym sensie zdaj si by hamowane przez zasady oglne czy wartoci
podstawowe, obecne w nauce Buddy czy w doktrynie praw czowieka. Zasady te nie zawsze
s stosowane, a dza wadzy czy gupota niejednokrotnie zdaj si nad nimi triumfowa.
Podkrelanie znaczenia teraniejszoci i skoncentrowania na wykonywanej czynnoci
czy na miejscu, w ktrym si przebywa, moe suy dokadnemu wykonywaniu zada
administracji, a z drugiej strony czasem pozbawia j szerszej perspektywy. Sdy
administracyjne, sigajce po wykadni systemow czy celowociow, albo korzystajce z
norm konstytucji a nie tylko z konkretnej ustawy, zdaj si susznie wykracza poza
perspektyw tu i teraz proponowan przez zen, cho oczywicie nie powinno to wyklucza
susznego rozstrzygania konkretnych sporw.
Organizacja praktyki zen ukazuje pewne podobiestwo do hierarchii obecnej w
administracji, ponadto w pewnym zakresie przypominaj system ksztacenia
administratywistw na uniwersytetach. Metoda zadawania przez mistrza uczniowi zen
trudnych pyta w pewnym sensie podobna jest do rozwizywania kazusw. Uprawnienia
mistrzowskie w szkoach zen czsto potwierdzane s egzaminami. Naley take zauway
pewne znaczenie zasad starszestwa zarwno w administracji, jak i w szkoach zen.
Odrzucenie przez zen nadmiernych ceremonii, minimalizm i prostota mog w wielu
przypadkach suy administracji za wzr. Rozrzutno administracji stoi w sprzecznoci z
zasadami buddyzmu zen, ukazujc jednake podobiestwo do niektrych innych religii.
Zauwamy, e nadmierny rozrost liczebny klasztorw zen, zwolnienie ich z podatkw czy
oderwanie od potrzeb spoecznych czsto budziy opr i prowadziy nie tylko do zubaania
pastwa, ale take do obnienia prestiu zenu.
Artystyczne aspekty zenu ukazuj medytacyjny wymiar twrczoci, jak i prowadzi
mog niejednokrotnie do powstania prostych, ale piknych dzie. Sztuka administrowania,
uprawiana w sposb bezbdny, moe take zwizana by z pozytywnymi odczuciami
estetycznymi. Naley oczywicie zauway, e zarwno samo skupienie si na estetycznym
aspekcie dziaania administracji - np. w postaci tworzenia pozbawionych sensu dokumentw jest zjawiskiem ocenianym negatywnie, podobnie jak brak skutecznoci teatralnie
rozumianych form w sztukach walki.
Zarwno administracja, jak i zen, tworz wasny jzyk. Wielokrotnie krytykowany ze
wzgldu na niezrozumiao jzyk przepisw prawa administracyjnego czy jzyk aktw
administracyjnych wykazuje pewne podobiestwa do penego paradoksw jzyka
stosowanego w wierszach haiku czy w koanach wykorzystywanych w medytacji.
Podobiestwo takie jednake nie wiadczy dobrze o jzyku administracji. Czym innym jest
za podobiestwo prostego i precyzyjnego jzyka administracji do treci filozofii zen w ogle,
w tym przypadku minimalizm i precyzj moemy uzna zwykle za cechy pozytywne 7.
7

E. Fromm, D. T. Suzuki, R. de Martino: Buddyzm zen i psychoanaliza, Pozna 1995, str. 9.

90

Zen suy jednostce, za administracja spoeczestwu, jednake taka perspektywa

dotyczy raczej ich bezporednich adresatw. Porednio bowiem rwnie zen wpywa na
spoeczestwo, wsptworzc jego kultur i wpywajc na takie zagadnienia, jak
zdyscyplinowanie obywateli, ich motywacja czy inteligencja. Administracja, suc dobru
ogu, zaatwia sprawy poszczeglnych osb, zatem i w tym przypadku wykazuje
podobiestwa z buddyzmem zen.
Propagowane przez zen niedziaanie, czy te obojtno wobec spraw wiata ley w
jaskrawej opozycji do ideaw nastawienia administracji - wobec jej otoczenia, i wzgldem jej
wewntrznego funkcjonowania. Zauway jednake naley, e mistrzowie zen syn z
dziaania bezbdnego, za niezauwaalne dziaanie administracji waciwe jest nie tylko w
przypadku braku jej aktywnoci, ale take w kontekcie jej dziaania bezproblemowego.
Podobiestwa postrzegania zagadnienia administracji i buddyzmu zen mog dotyczy
zagadnie takich jak organizacja, otoczenie administracji a otoczenie klasztoru zen, czy te
postrzeganie mnicha a postrzeganie urzdnika. Bezbdno dziaania, rozwj czy denie do
stanu przezwycienia cierpienia wywoanego zjawiskami zwizanymi z potrzebami, to
kwestie czce administracj i zen. Pomimo wielu pozornych rnic, istota zen i dobrej
administracji wydaje si by wsplna, cho ujawnia si ona dopiero na poziomie mistrzostwa.
Mimo, i w praktycznym stosowaniu, zarwno zen jak i administracja wielu osobom i
spoeczestwom wyrzdziy wielkie krzywdy, za ich reprezentanci dalecy byli od
doskonaoci, to istot zarwno administracji, jak i zenu, jest dobro.

91

Zakoczenie
Zebrane w niniejszym opracowaniu artykuy ukazyway si w nastpujcych ksigach
konferencyjnych oraz czasopismach naukowych: Filozofia a administracja, [w:] A. Orowska,
P. Polaczuk, L. wito (red.): Filozofia prawa a praktyka prawnicza, Wydzia Prawa i
Administracji Uniwersytetu Warmisko-Mazurskiego, Olsztyn 2010, str. 109-115;
Przypadkowo w administracji, [w:] J. ukasiewicz (red.): Nauka administracji wobec
wyzwa wspczesnego pastwa prawa, Rzeszw 2002, str. 101-108; Czas w administracji,
[w:] J. ukasiewicz (red.): Jako administracji publicznej, Rzeszw 2004, str. 449-456;
Konkurencja w administracji publicznej, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cielak (red.): Prawo do
dobrej administracji, Warszawa 2003, str. 645-651; czenie administracji, [w:] Z. Janku, Z.
Leoski, M. Szewczyk, M. Waligrski, K. Wojtczak (red.): Europeizacja polskiego prawa
administracyjnego, Pozna 2005, str. 688-691; Emocje w administracji, [w:] J. ukasiewicz
(red.): Biurokracja - Bureaucracy, Rzeszw 2006, str. 652-659; Oglna charakterystyka
nieporozumienia administracyjnego, [w:] Ius et Administratio, zeszyt 4(12), Rzeszw 2006,
str. 89-97; Choroby a administracja, [w:] E. Ura, K. Rajchel, M. Pomykaa, S. Pieprzny (red.):
Bezpieczestwo wewntrzne we wspczesnym pastwie, Rzeszw 2008, str. 529-533;
Charyzma a polityka administracji, [w:] J. ukasiewicz (red.): Polityka administracyjna Administrative Policy, Rzeszw 2008, 737-743; Rodzina - aspekty filozoficznoadministracyjne, [w:] Z. Frczek, B. Lulek (red.): Dylematy wspczesnej rodziny praktyczne rozwizania, Kronieska Oficyna Wydawnicza, Rzeszw 2013, s. 238-245;
Nasycenie informacyjne w administracji, [w:] Nowe kierunki dziaa administracji publicznej
w Polsce i Unii Europejskiej, red. P. Chmielnicki, A. Dybaa, LexisNexis, Warszawa 2009,
str. 429-437; Inno a inicjowanie zmian w administracji, [w:] Zeszyty Naukowe
Dolnolskiej Wyszej Szkoy Sub Publicznych Asesor we Wrocawiu, 4/2008, str. 135141; Administracja jako zniewolenie, [w:] E. Jasik, G.P. Maj (red.): Wyzwania i dylematy
zwizane z funkcjonowaniem administracji publicznej, Radom 2012, str. 49-56; Pojcie
administracji przewidujcej, [w:] S. Wrzosek, J. ukasiewicz (red.): Dobra administracja teoria i praktyka, Radom 2007, str. 263-268. Trzy za teksty (Skale funkcjonowania
administracji, Przewidywanie odpowiedzialnoci w administracji oraz Zen w administracji)
zostay kilka lat temu oddane do druku, ale jeszcze wedug wiedzy autora si nie ukazay,
zatem niniejszy zbir jest ich pierwotnym miejscem publikacji.

92