Robcrt D.

Putn;am

PARA HACER QUE L A

DEMOCRACIA FUNCIONE

La experiencia iralinno en
dcsccmr.llizacin ::tdministrnth~

con Robe:rt l...t:!O!Urdi y R:1fT~lU Y. N:l!lr:tri

Italia: on viaje de esludio

Edit orial Goloc. Coroca;. Venezuela

:(IJiil. Prefacio.

Hall, J\!n,~ Jo;Jchim Hcss~. John H.olhlndcr, Stcvcn <elm:1.0, Robcrt o.

~l!ol~nc. Ro~l'l KJicg~ud, Jacck Kug!cr, D::micl Lc.vine, M :trc Linden.
nc~g, ? lcnn .':' Lcuay. ChJrlc.s M~~icr, John D. hlontgorncry, K<:nncth A.
~h~psc, Jua:th N. Sh~ar, M<lJcom Sp;uTow, Federico 'iaresc, Jeff w.
v~~~lfaub, \'UlC:Cnt Wnght. R.ich:ln.l Zcckktus~r y otros tnnto.~ rc.visJdorcs
a~ntm~s. ~ nnu.!:llc c.rm~~jo de Aaton Wildavsky rk: "C'.:rp.ri.,lir ru rn:xhn.o
rtiJ !)CilSJmn:mo cretlll\'O me empuj a noconclulr el ttab:ljo pr:~m.. tu.
1
t~m~nte., Y el constante Y pctSuasi ..o cstf.nu!o que. rnc brind ~alLC.t
LippmcotLm:mtuvo m.i cnluSi:l'imO en los momentos de dJda~

CAPlTULO 1

ln!lod u~cin:
Estu diando el Desempeo Institucional

Los fondos pa~ Js, difc;.rcntcs etap~ de investig;tcin fueron generosao;en.te proporc10naaos por la Unhersidad de Michjgz.o, 1~ Fundacio
Nac,onal paiJ la Ciencia (con las becas GS-33810, SOC76-J4690 y SES7:92()()()4), El F9ndo Mariscal AlemJn de los Est.:Wos Unidos, la Univet:.Jdad. de Harvard, la Funq:.cjl't Mcmorb.t de Jolm Sirron ci&genlleim,
lns.muto C!lrlo. C:ut~tleo, la Ptcsldcnza del ConsigUe dci Ministri. el
~nslltuto de Ullvcrsl(ta.dts Europeas. 1.:'1 Comisin (le la Comunidad
Vurorx:a Y_ t~o un. ~untd~ de gobiernos r!!gional::s (BasiUc.ata. Friuliencru GIUh:t, Emil1a-Romagna, Marche, Toscana y UmJri:l).

~a Univer~idad t?e Michigan,la Unlvcrs-idad de Hsrv31d (~spccblmeme su

~mr~ de Asuntos Intemacionatcs). cl Centro de Estudii>S A'.'an7.odos en

C.enctas de 1:1 Conducta, el Centro Internacional Woodrow Witson para
Expertos. el ~nh'o ~e Conferencia De!IJgio de la Fundacin RockefeUer y
et ~entro para ~tudt()s Etlropcos en Nu[ficld College y la Universidad de
Oxford nos ofrecu::ron su hospitalidad en las diferentes et::pas del trabajo.

Ros~~)a_ry, J~:than YLat:t Putoam han colabor:.do en ~~ste proyecto desde

s~o; JIUCtO~, VJaJando por ~odas liJ.s regiones, ayudando en el anlis:fs de los
da_ros, h~~tendo ~omemt~nos sobre versiones interminnbJcs y compartiendo
JTU emu.sl:..smo c:nn rmes1~:os d~s<:.ubrir'nicntos, Pur &odo esto y ms Jes
estoy profundaJnerue agradecido.
'

J>or qu .algunos gobicmos <knlOCr:ilicos liencn XilO m.iemras. ouos

fracasan'? Esta pregunta. o.lunquc Vkj:.. LieJlC vigencia. A n~dida que nuestto tumuhuoso siglo v;t :.lproxi~n;lndose a su rin, van JMngu:md<) Jos gr.lr\dc.s debates ideolgicos ~.ure Jos dcnlcmtas liberales y sus adversarios.
ll'nic~mtntc, l a ascendencia filosfica de l:l dcme<.:raCi:l Hbcul va acompa::.da po~: un cn~cieoLc desconlcnto frente a las operaciones ptcca$.
.Desde Mosc\i hast:a el Este de San Luis y desde Ciud:.d }.lxico hasta el
C.airo. va ilJ:r.tig~nd(lsc el desespero fn:ntc ;~las institUciones pblic!l.s. A
medid3 d~ que las instuck~les democctic~s americanas comienzan su
tercer siglo. nuestrn experiencia nJcional de autogobicmo p\ll'CCiera vacilar.
Medio mundo 'cjos, las olf()j:.l n~tc.:joncs comunistas d.; Eur:sia se cocucnttan con que tienen que construir. de la nada. sistemas de gobierno
democrtico. Los hombres y mujeres de todas paries buscan soluciones :t
los prvblcm.ts que comparten: :rc m;s puro, empleos m...s estables, ciudades mJs s.egur:1s. Son pocos Jos q ue creen q ue se puede vi\' ir sin gobierno,
y mucho menos todavfa los que cooffan fl\ que sabemos lo que hace que
un gobierno funcione bien.
Este libro re prt:pone Conl.ribuir :.1conocim.icnlO del desempeo de oucsii'JS
irlstiruciolles democdricas. CnYo in.Jluyen las il\Stitucio;~es fol"males :;n la
pr.iclica polftica y gubem:unemal? (.Si reformamos las instituciones, escamo:; refonn;~ndo t;~mbin t;., prclic~l? El desempeo de una institucin
depe.Jlde de $U entono social, econmico y C!Jltuc:sl? Si trasplantamos i.'1S-

'

tituciones dcmo::r.itic:ls. crcccr:n et\ el nu~vo :unbiet"'te como lo hictero"' e..t

el viejo? O la calidad de UJU dcmocrocia depende de la calidad de sus ciu-

dadanos. siendo entonces cieno que todo pueblo tiene el gobiemo que se
merece? Nuestro intento es terico. Nueslro mtodo es cmpico: sacaremos J~cioncs de un e;\~l'imcnto ,ct> de reforma irlSlitucion:ll realk.ada
e.n las rej'joncs de Jtali.l durante las tlhima:; dos d~cad:lS. Nuestras exploraciones nos llevarn a las profundidades dct carcter di! l.l \'ida cfvica, de la
austculg:ic:t de b accin colecti"n y ck la historia .mcdievat; pero. el viaje .
co.mienz,.1 en la divea-sid.ld de: la Iillia de hoy.

l
'

C~.pflv!o

Uno

Estudiando ~1 Oosompeo lr.sthuckmal

UN VIAJE DE EST UDIO

En 1~ c~u!ostrada que asci-ende a lo lQJ'go de Jos momes A~ninos de Jt.a.li:-t.

un vmjMte apurado pt~edt: recorl'er 870 kilmet.ros, desde Scvcso en el
norte hasta PiC[t:lpertosa er) d sur, en una Jarga jOrn:.ldJ. D3C \'UCltas prin~e~ por los muy trnfic~dos s uburbios <le MiMn. Cruzan1 rpidan~nte el

fertil Valle del Po. Se precipiran por Boloni;~ y Aorenci:.., sobettlins c:tpi
tales del Renac:imiemo. C.irc~und~r~t las lgubre& y mu3.ricntas afuerA$ do
Roma Y Juego Npoles: y, por fin, subir por las desdadas montaBas de
Basilicara, :tisladas en el empeine de la bota it:llian:t 1Sh en):JJ"go, para un
observJ._dor ~tento. este veloz recorrido ms imp.re~k>nante por el conu:IS(C ~tstnco entre el punto de partid3 y el punto de Uegada que por Ja

es

di~ t:'tnCta en sf.

En }976, s~~eso.. un pu~blo ~odesto y modeJno del cinturn industrial y

~gncola. ub1cado wtas <hez mill~s al noJte-de ~W:&t, se bizo mundillmcnte
famoso co~o lug~~ ~e desastre ecolgico, a1 explot:.r una pljntn qumica
local, que l~nz d.vx1do venenoso sobre casas, f:Sbricas, campos y habirantcs. De~pucs de esto. durante muchos meses, Jos condu:tores que c:in:ula

ban por la autopista que atraves.'lb<l a Seveso, pasaban a.:eferadameme con

la.~ ventanas bi.eo c~rradas, pero sin dejar de rnirar impenlnentemente Jas
bloqueadas cas~ y las espantosa~ y bbnquecinas figuras que. enmasca.
radas con anteoJOS, trabajaban para dcscofllaminar al pueblo y sus lierras.
En todo el mundo industrializ.ado, Sevcso pas a ser el smbolo de los

crecientes riesgos de desas1rc ecolgico. Para Jos aturdidos representantes

locales, la catstrofe de Seveso impllc<1ba Jo.s amenazantes retos de
potico. pblicas del Siglo XXI.Z

ras

Desde la perspc:criva del gobierno pblico. vit~jar desde Sevcso hasta Pie
tt.apenosa en los setenta, era reromar siglos atcl.o;. Mucha ge.mt tic Pierra
pcrtos3 viva todava en casuchas de piedra de una o dos h3biraciones,
pegl'tdas :tl:l C!lfA de la monwa. j usto dcb.:.jo de l a IUI.:US. dma <ue sus an
cesu'Os lucanianos utilizaron como re.fuglo hace mucluisgenerJ.cion.c.s. En
los alrededores, Jos agricUhores todavra 1ri1Jan el gra.1o manUaJrricnte,
ayudados solamente pc>r el viento que pasa por entre los dientes de sus
rastrillos, como lo habfan hecho Jos campesinos del Medilertn~~ duranre
milenios. MuchoS homb~ locales ll:.~b.Jn buscado trnbajJ, rernporalmenteo
~n el none ~ ~uropa, y eJ xi.to de unos pocos se rcflej3ba en l:.~s placas .

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Rlem:lnas de v:uios a.;tomvriles ~.stacion~tdos justameme debajo Oda aldea.

Sin embargo, en CU)fltO a los residentes menos afonun~dos, su medio de
u-:utsporte eran los burros que compauan sus rocrnoos refugios. junto COt\
u11os cull'IU)S: huesudos pollos y g3lOS. Ms abJjo en h. c.o linn., algtmo~ emigr11Ues de vucha hAbm construido cas;J.S de yeso. con todo el trabajOde
plomcr:.1 in.terM: pero para la gr.tn mayora de k1 aldea, h auscnci3 de agua
con'ienu~ y otrno;. ~r:r.ki<l~ pblicos sieuieron siendo el ms a;.tudo pro~
blcm:l. como Lo hab:. sjdo en c-a.si toda Europa tres o cun.tro siglos ante~.
Al igual que sus compatrloras de Scvcso, Ja gente dC. Pictr.lpe.tcosa con
ftontaba grave..~ problem~s. de los que los economistas Uaman "bicn~.s
ptlbHcos" y "mal~s pblicus". Los rec1:1-r::sos econmicos, social~ y ad.ni
nistr.'ltivos de los dos pueblitos diferan dc~~tic;l..neote, al igual que Jos
detalles de.sus problemas; pero en ambos, la gente n~cesilaba la ayuda del
gobierno. A principios de los aos setent3, la res-(Xlnsabildad primordial
de ocuparse re esLos problemas de s;;~Jud y segccid:ld pblicas, apane de
muchos otros que preocupaban a loo italianos comur.cs y corrientes, f-ue
rransfeda repeotiname)le de 1:1 administracin naclonll a un recientemente
cteado conjunto de ,gobiernos regionales e1ectos. Para la solucin de sus
problemas, los habitantes de Seveso y Pietrapertosa se dirigf:w. ahora a
Miln y Potenu, mucho mis cercanas que m.disuntc Rom3. E.~rudiar cuo
bien esas dos instituciones respondieron ante sus electores y p~ qu. nos
Jlcvar a confrontar asx:.ctos bsicos de la vida cvic:t y la colaboracin pot .
el bien comn:
Las fronteras de los nuev9s gobiernos correspontlen en gr:ln medida a los
territorios de las regiones histricas de. la pennsul:~, incluyendo principa
dos tales como Toscana y Lombardfa. Sin embargo, desde la unificacin
de Italia en 1870, su es~'Uctura administr;!tiva haba sido altamente cenualiz.ada, noldeada en la Francia de Napolen. Ham don~c es posible.
l ~t.:Vlda..:, lo..o; represent;,tn(':..'S J<Jcale$ habfo.n sido estrictamente control.:ldos.

por los prefectos que TCp<>rtaban directamente a Roma. Jant.~ h~ba e:s
tido un nivel de gobjemo correspondiente a IM regiones. As que el hecho

de que los problema.~ pblicos de Scveso y Pietr<:~pertosa, y de mUes de

Otras commdades italhums grandes y pcqtJeas. iban a ser resue.l1.os por
inexpccinte"ados gobiernos regionales ~ra, par::a sus eiud~danos. wt3 ex.
pcrk:ncia de una considembJe inlportanci.a prctica .

!
;

r~ por sus d~b*:S nocturnos entrt ;tupaS de ducbo::b~ y.X\'ls;J$

polticOS. conrun~mcnre ambilnres. tesos d..-s:s~ cfJSCU>_>ones
S()b_e tenll.S del db tienen SU (CO en ):1$ dmJ~ dcl COmaJO rcsa.on:J.
s;cr..do un pionero 1c,isl.lli"Oen muchos om~. el gobiemo de Errul).'l hl
p~do de fll p;al:'lbms a los hechos. Su cfcctivi~d se hl dif-undid\ JX.tT
todJ. Ja 1c.,.i6n '1 e~ f1~d1bl~ l')(lr l:1~ doc:n!l~ de ~u~rdcrlS inb.ndles. los.
parqu~s ~dustri:ales. lo' u:n1ros d~ repertorio y los lu,ores <le. entn:n.i!
nenLo -.oc::acioMI. Los clulla~bnos que p;1ttkipM en Jos dcb:ucs de la
plaza moyor de Bnl<tol:lth:r)\!11 un:~. :..cdtud critica frente :L su gobierno c::gion;d. perQ, en g..:ncr:tl, cl)lJn mucho n~_co~tenros eon el ~mo qu~:. s_us
oor.uap3.rt.eS di! Pu:H;a. l'or qu 13 nu.ev~ U\SUtudnluvo xito en Emilia

~ 1970. C'Ml';:n~311"10$ :1 sc;t:ir de c:~:c1. y; lo IJ;;o dt 1:1 penruuJ~

i:Uiivu. ll e\"'iud&-, do: vui:as & c:sus b .ulwcioclts r!'giomJcs J1Xk.nlt:.J.

UAJ pm:a ~ nrdtos: econmico. 50CW. cuhur:al y po.

lllico. Nu.::Jtr.u n:.p:.lida.t Y$if;JS a bs di!cn:111cs c.:~pit;&lc-.s re:;KJnJ!es ruonfo
n:vtl:uon dr.bdc;u: dilcrc,ll:i:l'> en el dc$c:ni('X:tio ir~it:.:ci()tJI.
que

~J'fCS"nl.u"l

Incluso cnc~tr.~r rtpre.~.nl-antcJ del gobh::mo rc~iatuf de Pu:li:l en B;uf. IJ

ciudad cnpilll, ruc todo un dq.:afl'o p;r.~ nos-olros, como lo es par; suj clccrorcs. Af luuuJ que 103 lnvcsrig.:Jdores visil:lntcs. el ciud:.d!lnO c<mlllu y
conientc de Put;lil 1icnc primero que ubicar las indcfmid.u ofic1n:ls rcgiooJles. nw .u~ de IJ cstocin del ftJTOe1rriJ. En b dcltJ$1nJ3 ......,1>
esr:ln n!C0$1"'io> v>rlos indoknres rundo:urios; y, >UOQU! es prniloblt que
slo xud.tn :allf por un:a odns hons al df:., ni .skuitna asresponclen 1n1c la
gence. Es posible c~c un visiJanlc persis1cnc.c: c.kSOJb~:~ tue en Ju orldnnt
soJ:uncntc h:.y ru.:~s ran{J.SmJgcicas de esethorios V:'lCfOS. Un alc41tlc.,
(ruSlt:ldO por Su inCopJcid::ld de. h:JW LrJbOj:.r !1 los bcr6c.-JUS ([.e 1J rc:~in,
cxpl016 Dnlc nosoln)$ dici.cndo: ..No responden 1.:1 com spondcnci.1, no
conccsun clttlfono y cu:u1do voy :t B.2ri p:tu 1e.rmin.tr :.lgn l>~pclco,
tengo que llcv:mnc mi propil. m:!:quin:s y mcc.mj;rd3!"' Un desenfrenado
Slslen\J de r~ir empkos cntrt vmced4mS cst. WClVJndo b cfickncioa
!dministl'.ldvJ: cll corno un oficinisn n:.spondi :Ulte su tuVior nornUul
en nue.sm pres:tnctl: ..U.s:1ed non~ puc.dt dlt n1c:nd! Yo estoy bien
prorc,rdo-. Al nmmo tiempo. los l l:kres ,.,ion>ks ..w,
en
bit.lntin.u luchu c!c corri.:ntcs pu.J pn:xecdoncs y ~os polticos. ofrY;
dcndo pron'lltW r~uSrios de reno~ci6n rt:'ionll que jU'l.s parecen
hoccrse rc.alkfQd. Si se qWcre que Pu:li~ Ue1.1c a 5er un.1 ..nuc".t Cdl
fomia", como dicen Q.Jgunos promotores de l;a locnJ.idJd, no lo se: por el
dcsempd\o lle su nuevo gobierno ~gion:ll sino a pesar dd mi-smo. Los

""'id"'

hllhhanlc" da r\l;li:a n o dis imulan .su dc.~poc:lo por el g:>b kroo rc:~looul;
m~.~ bien, :1 menudo, no lo consldcr;ln "suyo".

Es 101:11el cont mue con l.:t cficic.ncia del &obicmp de EmiliJRom:mk1en

Boloniu, Vtsii:Jr l:as oricin3S retirm:des con p.:~redes de viio C:$ como
cmr.~r J ~n.1 mndi!tnl cmprea ck: -:ili.J tealolo,~::l. Un:a 31eill.1 y cons rcccp~
c:ioni.n.s diti:e a lo$ visil.;wcs ~ b ofttin.t :!pcopixb doot\: es muy ~blc
q~ d runcionuio tnCJ.r;ldo ~je un3 tw.c de cbtos o:wnp.H.lriud:
sob~~: problemu y polic.u regionlles. u plu.J lllJ)'V de llclloni .,

R Olll3I3 y fr:as en Pugl b 7

la pregun13,cl:wc pl:nr:.'ld.1 en 11UC$1tO ,.g.c de estudio es ~SI>: QuJ colldi
cionts $On MCCSQIIDJ f"Ya crear lru1iludcMJ reprtJtntaJiWlS futrres. t:Oit
capacidad ,-k rupuestrl y eftt tlllas! EJ experimento regional it:lJiano nos
ofrece una oponunSd;d 11\luol:lbtc p:ltJ responder eSIAprc~n13. Reprt.
se,~ua una op0r1unidld nlc.a mru cstudinr sistcmitic:unerue el nJclmieruo '1
dl!SltrllUode un2 nucv:. !J1t.Lhuc-in.
PJi.-n!l'O. en 1910. se t\tnOIleran simWtincamcnu: quince nutvos gobiernos res!on3.!CS~ dnt:ldos de C$llUtlum y nund..ltc)S COC'\$1iiUCitnJles C~
cbl=me i4nlicos. En 1976-77. despus de un> inte:>S.>Iueh poltie.
desc:riu e11 t:l Cap!tulo 2. 100.11 tu regione-s ucron. auto~ ~
~j:lr utu :amptg :2nu de uuntos-pbtiros. En cocnQSU parcill ccn
esl.3S quince: rc:loncs on~irurW. oou cbco regiones cspccil!es"' ~bn
sidocre:~d3S unoo .OO. onres, y se les b:lblon OIOfll>ndO pod<ru ma)1Xt3.
consrucionalmente -:~.rantlz.ados. Esta~ ci.neo regi~s c.st:Hr.m tn :in:u

ft onterius on~nnzad:~s por el scnmjcnto scpur.ltlstn

11.

rmales de la

:se~na~1 Guerra Mwu.lh.ll. rt1a lon;~vid"d y esos podcl'l"i,;, i\n certa fortnl

m6s amplios, de tus vobicrno5 region:lles es,Jeciales Jos hocen distintos en

algunos as.pcclOS. No obs1:1nlc. p:1r~ la m:~yorla t~ los pro~si~os. se les
pue.dc 11.g,regar s:in problcm:as:. J::.s otrJ.S qumcc rcg;ones ordma.nas. Por Jo
tamo. en el libro, los datos an:ll~os st refieren. h:tbland.o en rallll.l genrie:l. 31Js \'4!imc reionc.s.
Pan eoot<nlOS do los no'C:lU.IOS nuev05 'obiemc>s. do a>CnlS das de>
d3s d: edld, wobln
c;ui un dcimo l!cl m>d;lcto n>ciolul bruo

'"'.ndo

Capitulo

Er.tudlar.do 'll Ooaempel'!o lnsll!ueion.al

u~

de Jud in. Tod0-'3 los gob:::mos ~gicn alo:3 hllbian adquirido respons.1.bilkfad
eo c.ampos tales cerno 3SUt'JGS urbanos. ol;]icultun.. vhi:nd:t.. tlOS{Jit.cs y
s.:::rvieios s3nitilrios. obr3s pblic.a.s, educacin vocation:.i y de.sJrrollO eco
nmico. A pesar de la.~> con1 inuas c.1uejJ-s de los rcgitll\alista.s respecto a las
restricciones impuesta.s por las :1utorid~td.es cenU3lcs. tod:lS e$3S institLtdo.
nc.s nu.was habll1 adquirido sufx.:icme aumcbd P:l~ demost:t:lr su temple.
F.n e1 J':lp.<':l. P-1:.1:'1'5: 'l.'eime instituf'iones son virru~ l rneme ld ~n tic :. ~ y rott-ncialmcntc poderosas.
Pero. el coru:ex.to social. econ6mk:o. poltico y cuhur.ll en el cual tuvieron
que op.:nr tu nueva; instituciones mostTJb-3 difereoci!IS tlrJ.ni1ica entre las
difen::mes reglones. De-sde el punlo de vistn social '1 c<:onmico, algunas
regiones como PictrJpertosa de Basilicill.a se pueden consklcc:Jr cnrce los
pal.~ dcl Tercer Mundo, mientr.u otras. W tomo Sevcso de Lomban:la..
se eslahJn convirt~ndo en postindu.~tri::ates. A eS1.3 brc:c.b.l en b dimensin
del desatrOIJo h:Jba tJUC :.grcgar diferc nci3s de tr:.didn pol(tic3. Los
vecinos de Vchcto y EmiJ.ia.Ronunia; por ejemp1o. rcnfln perfiles econmicos simil:ues en 1970. pero Venero en 3rdierJcn'll:ntC CJtlic:. nentt'3:$
.Emili>-Rornanio,l hebilla del "Cinrurtln Rujo" de !talio Ccrnnl, hobia sido
conLrolad:l per los comuni"ita.s desde 194S. AlgunJs regiones h;~bfon herc
dado politic~ de c:Lcmclismo m:is o mc:t~as uadas desde b poc.:~ feudal
OU"U hJbian sido t.mru.formsdu por olu m.Kivas de inmigr2i..."i00 y caatrio
sociJl que se tr3.s1.:ultt_roo 3 lo largo de hnJj durante JI boom de los aos
c lJ'Jcucnt:l y sesenta.
El cxperirr.enro rcgi003l iull:lno se pre.sm para un e.uudio com:tarJtivo de f;
dinmic-a y eco!ogb dd dcsuro11o irulitucional como q'lle fucn hecho a la
medjda.. As conlO un bolnj<:o podra esrudin.r d dcs~ rr.:>Uo de una pJanta.,
ml<Jicndo el ~dmien1o <": semillas gcn~C:lfttentc idru:icas semb~ en
dircrcnrc.s sob:"C.S. el estudioso del de$C:mpeo gubenurnental podra exa

tos.. polti.!CS y duJar,l:mos c rdin:.1rios in~r-...$.!1dos.en descub~ cmo pu.:dc

logtaiSC que: bs in~iruc:ianes rep'e$1!nli111Y3i tunclooen d.xm~.lT~nte.

TRAZANDO EL VIAJE

.1

us instituciones h.-;u1 sido, Cesde b 3ntigucdad. un Uueits p:rm:tnente pua

lf't r:.iP.oci:L' potic\1:'1. pero slo n:cicntcfT'.cnt~ los teticos hiUl aracado con
renovado vigor y crcmiVidttd las intcrrog:.lntl:s IJ)stitucionules. en el nombre
del nuevo instiludo~lis.mO". Medi:.lnti! cl uso d~ 1M herr:mlicntas de la
tcoa del jue,g.o y de tos modelos de 13 clecdn racional. bs ~Qlituciones
el con1por;
Son conslder.tdas con1o ..juegos en forma cxlcnsa", en. lo:; que
' -- te neos
.
uuniento de tos. actQJ'CS se estruclura por las rcgl.l.S del Juego.1 ,LA,.-,
de 11 or"':mi2aci00 h.:m enfaliudO los roles y rutin.ls. smbolos y deberes
instirucio.n_ales." Les ins1irul.;on31iSI3s clSsicos h:tn tr:tt..:ad() cominu~d3des
en eJ golJicmo y ]a pOlti<::l '1 eJ:niz:.do Ja programacin y secucm;a~s del
~olio ln!iLinu.::iorKtl. 5
~ nuevus iusiirucion.1lisw dif~ere.n eom: sf en muchoS puntos. l:ut!O te~
ricos cotno metodolgicos. No obstante, tstdn de acuerdo en dos puntos
fund~ntales:

1 l,i.u ir.srintdOft(S cor.jiguran la PQiitica. Las rl()nn:t~ Y proce

dimkntos de oper.lci11u t5ndlt que coJortn:~n ti las institu

cionc5, dejan :m huellJ. en los resuh;~dos polticos mediante )t
estruCturacin del comp<mancnto PoUco. Los resultados no
son simplc:mc:mc reducibles ala intcnccio. de bo.lta de biU:u
entre pe.rsonas. como t lmpoc.o a 13 interseccin de. ampUas
fuen:.lS sociales. Las institudones inl1uyen en los result:1dos
porque ellas configuran ln.s identidade.s, el poder Ylas cstnltc
giu <k los llCtorcs.

mi.n:lr ~ & $tino di! Qt~ nuevas org::mb.:w:ionu, form:st-na\~C id.!n-ICA$ c;n

2. UJS tJtituc/ones l'Dn ClmflgurcuJm I' ta historia. In~pcn

Jos diversos medios soc-iales y econmicos, cultumlc~'i y p-ol(ticos. stas

nuevos organizaciones p<XIrfan desarrollnrs.:: idnllc,urente en suelos tan
difc.rentcs como los ct'Jc J'Oden a Scve.so y Pielr.lpcr10$:t? Si no c.s as qu
clcnll!tUOS expHc:ufan bs diferenciJ.s7 Las respucs1u a estas pre.gu:uas
tienen una impon:Ulcia que uuspasa IJs fromeras italiM.L(O, ya que en todos
los pases del mucido -industrial. postin~u.mW y ptt:indusrrul-, hay exper-

diemeroonte de los faccorc~ que puedan afectar su folll1a, las

nulruciooes ttenen inc,n:-l:.t y 1'robustt:z". Son la coc:mlxin de
los c3.minos hisccos y de pun!OS cruciales. U hi.stori2 im
po113 porque "depende de un curso": lo que \'icnc primero {aun
cu:.ndo fue-ra en ciea1b sentido ''accidemal'') condiciona toque
viene despus. L:.l:S pcrsonl.! pueden '"escogt.r'' sus instudo--

' .

Estudiando el Oe~omp~o L~hi1Jelonal

Co:.pl'ulo uno

Las i.n.sti;:ucioocs Jcn 0\.:C.lna.!n\0$ no slo pua los;ru ~cuerdo:. $lno

u...Win lJlN. lO';t'Jf pr()[>Jsitos. No querecms qu: ~~ c,ob~erno solamente
dil!a ros;15. sino qu-: ltn$D cOU.i: cduc:ar a lors mftos. p3:;tf ;t tos ~n
s:iomdos. paru d cmcn. cn::ar 1nbJjos. lllJniCJ\Ct b.l,IM los prccaos:.
-nt.>r los~ de 1> flmiliJ y
cosu por d cstao. No CSlJlM5 de

ncs. pe m no la.oc c.xogcn bJjn citaJn.'Ct:ncL1s cre~f:n p0t eH.u

misnw y su cs~nc:i.a nllu)(;.l su vc.t. en l.tS t\.tti3S b.ajo bs
cu~cs csco-;cr.in SU$

sa:Ct'.SOI'CS.

'"m

Con m.tCSA.m Oludiodc b t):pcr\:ncia l'tJ!iorul IIJ!i=tn,:a. pretcn.d~ mo.s .apor

Ut diliOS cmpfric~ 2 :.nlbn.s tcm:as. Tonuntlo b.s ans.chucioocs comn uru
v;Jri:ablc tndc:r-:ncbc:ntc.. uplOC'lnlOS Ctt1Ji.::Lnr.nJe crnl d t.1lnbitl i:t~i:u,.
clOR.3J ;;afccu bs lckndd~1c.s. d pod..:.r ylu d !r:ue,i3S de los ~c1orcs poiC
cicos. Iks:pJ.s, tomllldn 1:1.$ ins.tudoocs con10 un:. v;a:tblc dependiente.
t.~pl or=mos crno el dcscmpcno intlil udon~l e tondicionJdo por ll
hlstori.l.

No obstJ.nte. cnrre estos do.s pasos. :.cg:amos un ccrcc.ro 'l"t h:a sido
dcscu~bdo en los llllimns c.slut!iOS sobre las ln.u iludones. 1-\ 1flulo de
conjcwn. dc.."'tim~ que el dc~mpc!X) prlc1ico de: flS hlirudoues es conO
gundo pord CC'IIICJI:IO SOI:iJ.I en el CU;Jl q~

~ ~e: c;ug do; C::Sfc&SC.~~~ b

'

t:UJX.D en dif:tt11tc.s conl::xtos ir.stitucion;Jl!:S. lr. in5Litudooes forTT\J.Its

umbi~n putckn tlpc.r.;r de di(eren~ nul'll.:.n.t en diJutrtn: conu:atos. Est:

punto C$ muy r>mili.lr W2 b IN)11r de los oloo<:ov>dacs < inst iiUC<>ne$

y rdorm:as insthudono.le$-. :1un cu:.."1do no fuy:a sido ~nJ:uizDdo en IJS
ltinus tcorios. Las c:onstitucicnes estilo Wesuninsttr. ]>CS.S >Irs por 105
britinicos nenuu K retn.n del in,x:.rio. tienen dcslilos muy dtfcreruc.s
en 1~ difen:nres; p3ncs del mundo. frcn10i un f"'CO mSs lejos de e.s-13
geocl'll11..:u:ln de que ..el contexto impon~ , ~rJ prcg.1 ni~T qu~ r:tSgoc del
conlcJttO S;OC:ial tlencn ma)'Dr P::'O SObre cl de,cmpeJ\o i.DstilllCiOI\31.

lllti acH>I'CS a rc.solv..:r sus dlrcrencias con l:1mayor cl'icil.:ncla po

sibh:, d~tdll3 su:s divcrl!CIIles prdc.rcndas. Estu c:onccpci5n de las h\StituciO
nes polft.icos es pettillcnu~. pcnl no ngol:a 13 impot'lil:lcia eL! 1.:1$ lnsdcucionc.s
<.n la vi<!> pllblicn.

w~tc. ni Ulbre cmotuy QU.:

hnplt.mcnt.ld.a: c~;Lndo nvc:vu ~~r

Oeras (o e$1imul3ndo al:as inSJitudon :s ~v)d.ls: que lo hit;lri): ~imdo
m5s po.lics c:n la ro~)lja: it.ando l.:ts bhndt.rJs mis 2 m:nudo. Unl anst.hu
ci6n democr.lica con aho desernpcJ\o debe ser sensible y efcc1iv3: scn~ible
S:e3 nxer 03da... debe cnconc:ts sc:r

a las nccesid:ules de su~ clcetDrc.S y crcctiv11 en el uso de recursos lirnit:'ldns

p11ra snisfacc.r esos necesidades.

Qu queremos decir cnn ..dcscmpc.l\o instiluciC'Inat? Algunos 1c.:rlcos ven

las fnstjiUI.:ii)JlCS polfliC:IS fund:un:nt:'I IOlOIC COJUO ")3~ rcsi:JS del jueo",

c:J.~pacit:tr ,,

nI

logratb.$ y ni siqllicr.J sobn: si YJlcn ll ()(t\.3. Sin embar;o. todos. menos

los l..,ar.ut;w. entre nosotrOS csumns de ~tcucrdo .11 menos :Lit urus v~
so.bre :1l il"d\OS ~gunu c:uatloncs. qu~ rt<tuic:rtn l:.t ccd6tt de 1:11 ms
iruciom:s gubcml-UlCOiliC$. E.<IC hecho debe lnfomut l:t (ortO:! CR que:
pensamos ~JX!'lO ~ Aito y fr.ac.a.so hl.~lilocionll.
El COI\GCplO de desc:rnpci\o in$titucionD.I en eslc c:studio se ~u tJ\ .'m
rr.odelo de gobicmo muy simple: c:ai;tndu. soc:bles -~ 1nter~ca~
pelitia ->gobierno .....> opcm poli\ic3 -> illlt~emcn:~ W ~Ull
rudones gubem:urcnulcs rte1bcn insumos de su entOrnO SOC:Lll ! producen
result;,dos en n:.spucst; 2 ~ cn1om1>. Los padres que tr.abaln bu.sc~n
~ CCOt1OC3S. o tos con'ICrci.mtes se preocup:;.n ~~ los r~. o
los vetcnnos dcuc:n::dlt;n IJ m"~:~ne ~cri(t(lc~ Los ~rudos ~hucos Y
ouo$ pupos :a.~culln cs:as Uw'uittudcs y sus rtprQcnt:unes considcr:m que!
b>cet al respecto. si .><OSO se puede h>cu ols<>. Evcntu>l:rento:. se ildopc>
un> politic> (que q.oicls.., 50lntn~<> sirrblic:.l. A menos que= pnllrlco

As como una pt:l11)n:l pucck ddlnir y pcrsetuir ;-us inlerc.K.S de dirc.n:ntc

como (JrO~od lmicmlu.:t que gol1lcrnun );, tom:t de d ocl!:lt>Mn co1c:c,lv:lll;, C:~
mo an:n:\s d<lndl1 s'~ c:xpros:tn los conntt.: toll y (nJ;unns \CCCS) se rcsuelvcn6
(l....:l.s tcotltL'I dt..~ estt clil!' suden usar u n't!uu<l cOulo c.lodclo el CtUlQI'C.Sn
de los Es-todos Unldo.s). El "xico" 1>ara cs1c llpo de ln:-Lituclones si~nlrlc~

tm eS-le <'loml.nio otbum..1uu la& cnm,lcjidndcll. 11or ejemplo. p.:1r:~ lu'l el co

'

bi.enl o sea cfcctlvo. tic11c q1JCse1 lu su liclciiiCnlcntc previsor YnntkiJ>:ue u

la<: neccsid.1des que lOthLvfu nu h.'lll sido fonnul:ldas. Los d(:h:ucs y los es
tancamieJttos pueden, en c:u:lqu~cr punto. demorar d prOGesn. Lo., efectos
de ta accin gubcm:unenHll, :tun cuando se:a bkn <ll~CJiJd:t Y c(~ctivumcntc
implemcn11da, pueden no cointl<llt con bs cxpc!CWhva:s de los uucn:!ln.dos.
No obstant~~ el dcs\:mpcno lnstituclortal es n1pon::nuc pon1uc. en rm de
cucr.!::s. Ll udod del gobierno impon> P"'" lo vid de l! pc<3oo.,: se

lO

CapHu!o lJtlO

conceden txc:.s. se pa.vimcmnl las 1:JITctcr.~s. !1.: vncunJ a. io:i nillos: costls
<'Jcc., de lo ..:ot1lrario (s el gobicmo fr~1c::.st. no sedll1i:L1.?

d;_
ldes :1\! ..!:dto. IJ Elinor o~mont G$ un obscrvndor Db'tldOde lu.~ in..::tiludoDCS (Jlte 11 t crtl~l il ~u pc mr "la t.rugcdin de tos comunes". et dl1~1na de la
accit1 colcctiva que es un:r ~mc.n~z\1. PJ.f'' el ''pool comn do! l'e(.'\lrsos"~ tal

Entender J~ dinmic:t d-;1 Jesempeo irt.f)Ji!ucloo:ll hJ. sido, desde luce

mudlo tiempo. de Uue.s~~ p:lr.t IJS cicnciM socilk.s compl~tivas. En la
litcr.mrrn aau.:~l. se pued~n kl~nlilicar rres amp-lio3 modos de ~J;pll-c.Jrel
dcsempefln, Lo prtmera escucln de pcru:lmicnlo c:nrnli2!1 el dl.sc11o in.stitu
cional. Gst:!. 'radh.;iu ~t: tt:muu1 u n 11)$ c::;mt,l l ~ rormates de dcrecl<t, a
modo de an~lb;l s pOiLico, que broi del fcrmcnco de IJ c::bboracln de
constiludones en d Siglo XJX.II Lns "Consider:t.doncs sobre el Gobierno
Representltivo, de John S!u!lrt Mill, reflt!jln b (e que esta c.scud.l de.
pcnsamicnro ricnc: en b ..inventiva eslructumJ y pruccdur.tl..., El f.Jmo..<o
tratado de tvfill tiene mucho que ver con tJ in;c.nicr(:ll:(I'ISrirucion:tl. con el
dcs<.:ubmiento de las fomus lnsliHicion:dcs m~1fJ ravcrables pnr~a un gobierno ropn:scnll.llivo e fectivo. lO Esia escucl!l de pcnsJmicniO sj;ui
domin:mdo el An.ilisis del de$tmpco dcmcx.Tlicu QSi JUS13 f.uules de: la
pnxr:.t nlitld del Siglo XX. Se :asumi':1 en gcncn.l (en esos JniL~ts) que
d gobierno tepn:;.wntativo viable ... dc~'lldfa. sobmcn.:e dcl arreglo :~pro-
pitldo de sus pnrtcs fom1ales y de una razom1ble buc11a suene en l:a vid.i
econmica y asuntos institucionales; y <tue l:l buena estructura scrvir(:t 31tt
co 3usend3 de 13 buena suene." 11

COfOO los liltnni.stros dt!

los Jugares de pesca 'i orros cosas similares.

P:ltricr.do de un::. comp:313ci6n de: nruchos cs(uc:rlos. 1.inro exi1o.sos COlThl
frus tr~dos, Ostrom extrae lecciones sobre cmo d isear ins:tiLucionts que
~gu3,

fun.;inru::n.l l

Nuestro estudio slo h~ t..'e rc ferenci~s inditi!Ct:ts :t cst;)S cuestiones de diseo htStilucion:JJ. De hecho. tn nueslt'o estudio. el diseo irutilucio!Ul se
lll3:niUVO const1nte.: todos los gobitmos region.'lk.s coo una cstrJCiur:l orga

El cobpSO de los experimentos dc:nl0Cl:1riros it:tU:mos y atcm.1ncs durante

el p!rlodo t!!U.n: L,tutrr.lS y d inmovilismo de l3 Tcn:crJ l Cuartl Rcp1iblica.
fr:mcesas. junto c:on l::s creciente scnsibitiz:.dn frcme alas b.:lsts sociales
y econmicm) ele la poltka, condujeron 3 una "L~i6n rnis modcrndn de la
manipubcin iJlstitucionJl. El <.Hseo esmcndo no gamntiz. un buen de~
scrr~o. No obstante, en )3 c.n contemporl.nc:~. los ddc~s del nue,o
instituciocuHsmo y refomudores praicos h:1n \'Udlo a conccntr:~r b
atencin en IJs dctcnnin:u:ul!.S 0.'1,;Mizacion3!cs dd dcse~o instituclortaL

oizacion:d Sinlu fueron incluidos 011 mismo tiempo. Lo que vui en el

diseo de nu<:stru est:udio rucron los foctores dd medio onlhieme:, l:tl como
el contexto econmico y lalr:.tdicln poltica. A tos supuestos reformadores
se )es hnr:' m:s difcil manipulru estos 'actorcs, td tnCJlOS a corto )lazo, de
modo que no es probable <Juc nuestro estudio sugiera at:.jos n~ el xito
ir.stirucltvtl!, Por OCP p-~e. el hcdlo dt que: el diseo ins1itudon~l K.l u03
ccmtilnrc en 1:~ cl:per.iencil rcgionnl iu.li.mJ sic;nlfica que-podemo' dcaecmr
con mayor c:onfi.Jbilidad lo innucncia 00 otros r:tctores en el b .iio ln.stjrucional.
Nuestro es1udo s se ocup::t de las coosccuenCb$ dcl cambio inSluclonal.
a1,1.1l;C}Ue no explore direa:unc.me los efectos dc.l l.isciliJ i~xional. Nucsuo e~;m.en de cmo cvo1ucionaron los gobkmos regionales en S'US prilrer:LS dos d.!cndas incluye 1u11 comparad6n "':mlt:Sdcspus" <(Ue nos ayuda a
evaluar el imJ:ICIO de Ja rerwmtl inslituCib031. Nuestrl inve:stigacln incluye cmo Ja inslituci6n y sus Hdcrcs fueron aprendiendo y ad:tpl:ndose con
el tiempo ~la "'bio1o~3 del desarrollo"'. po r as decirlo, del crecimiento
ins1ituciMl.l-. La C:re3ci6n de bs nuevas inSiirucion~regicnil es rondajo a
c:1mbios tn 13 prctica de l:a potzic-1 y dc.l gobierno en h :tli3? Qu

Los rodoclorc:s de bo rradorc.s con:l.litucicnalc:.s,los con:Wtoros scrcnt;ia.Jcs

difcrenciM marca el cambio Uutitucionol en la (onr.a en que ICd~;l';:s y

y los asesores del desarrollo dedican much:'l mend n :U diseo institucional

en sus prescripciones pana mejC>nl r el desempel1o. An\!rO IsrJ.eJ. un c:spccbliSt:l ert rles.:m'Oilo dcl T cretr 1\fundo. obsc1v:1 que es ms: f.lcil construir
un~ vf::t qu~ cn:-.t r unl org;tnll.Jcin par. su nunu::nimie:mo. En su llimo
tl'llbajo sobre desarrollo Ut.t;chudonal, dirige nu e~t r'J atencin h:~e i;a 1:15
restricCiones gc:renci:.les y Oll!;:tnl't;\Ch:x-..:tles re.sx:cto a la implcotnl:lcin, y
rocomiend::. n-~joras en el diseno inst~tuciona1Jarn :llHt~~tar las ptobabili-

ciududono' colabo"'n y dcl'lendcn la poltico pblica/ En la pr:lctico. cmo

las refom1as instirucion3les c:unbi~Ul el comportumlento y has1n qu punto?
& eJ Capru1o 2 retcmorcmos CSLl.~ imerrog::mrc.s.

,,~

L3 segund.\ escuela de pcnx!lmien:to sobre el desempeo de las institudones dcrnocr~tic:Js cnfatiu lo~ftu:cores socioaon6mico:t. LM .socd10gos
potiC<lS. comenzando por Arist.tel-cs. han argumentado que la:s expcccuti-

Mienuas bu:st::~b~smos c:x1mcr Jccclom:s- de lipo gcnc:-:~l, Cll h:s.r.c 3 los de

t:illes 00 la ...:~pcrienci;l i1:-ali~ut:l. U..:-g:un os :1 ;prcci:!r las adrn.<lfticioncs qc un
estudioso :tntcrior al dcsilrrollo instiiUcio.n~ locaL En su cllb ico estudio de
1"\'A v la GtiiU Coml\. Philip Sdz.nick ob$C"'' que la '"in...c.sligacin
te~ cuando csti o:r:ti:ltk: ro una <k:tcnni..rud:s <:si.nlCtU.t~ O 1COIUCcimien

v:ss di! un:1 dcnu::c:r:,.;i:J .::f~jy:; dcpcndc.u dt.!l \1~:;.:.rroU o sockll y clcl bienes.
cnr econmco. T:wsbin los t<!rkos conh'! mpor:ncos c.J~ In dc1nocraci.,,
como Robcrt 1\. 0:1.hl y Seymou1' Martn Lipst!r. h:m s ubrJ.y:'ldo variOs:
nspcct<>S de 1:~ moJ,;:mtzacin (la riqu\:2!1. b cduc;Jc-itl y Otros cos~s
s.nil::a.rcs) c., sus dl$cuslOOt:S sob~ b .s condlcioncs subyJccnr."t :a uo gobierno d<~ t llOCt":it ieo e$13bli! '1 ~fee!\o.l" N~ :. es mi!: obvil), ln c:l uso p :t.:;;a
t l obsctvOOor CJSU.:l1. que (!) hecho de que 1.!1 de:mocracia efe:c1i"n cS1:1 eSLre

ch:.ntC:nte asoci;K!:1con b modernid!u.J socio-cconmi~ tanto en el Licmpo

como en el t sp:lcio. Los dc.ntcos soci:llcs que se ocupan de c xplit:ar el
desarrollo ir~stihscimllll en el Tercer Mundo t!smbin han enfmJUldo ros fue
toces socio~con6mkc.\1. Anuro Ts.reJ, por ejemplo. sostlcctc: qu-: el "st1:!jor3mii!mo del dc.semptilo instituciorul es m--~ y p3mla del pmcc.so de
mOOemizxi61. A menos que un p:1Es te 'modcmiceyfiOpuede aumen!u
su dcscmpeiiohasta el nivel que pn:domhll3Ctu:J1mente en d mundo de5:a
rroH:1do."U l as 1111\rtndas difcrenci:ls en Jns niveles de dcS:11TOIIo socioeconmico enlro J:~$ regiones italiilnus nos pcm1iteo cva\.J;t.r din~ctnmcnte el
complejo vnculo Clltre tno&!nlidad y dc!iarrollo instituciou::d.

'

cr.Wc.o.

,1
METODOS OP. ESTUDIO
L.J vetdad. d ijo K.:~rl Ocutsch. csti en lil coofluenci:J. de l:l$ corrientes in
dependientes el.: lo cvtdcot~. Un ckntfico sociJ.I prudente. igu:U que un
cemedido Uwettioni$tl.. tiene qt..'C b3~rse. en la di-..-erslfic-x iOo p:lr3 m3gaif1Carlas fuemas. y 35i cootrurest:lJ 1as debilidades de cu3.lqull!r insaumen
to. Esta es Jn m:b iml mclOdoiOgica que hemos ~guido ~:n este estudio.
Para cnLC~ldl.!t cmo funciona unalns1il-uci6n -y tod:wla m.1s. cn'IO diferettres itlstituciones funcionan de <lifcrcntc manera tenemos que desplegar ~:~na
variedad de l~cnlca.1.
Del anLrOplo&o '1 dd diest.io periodis~. hemcs aom:u!o lJ tcnio d:: l:l
obscn a.cin disciplin;~.dJ. d:: lo.s hechos y e! estudio dt c.uo. "'Hurgu )'
cl'l'lp<3p.ll"Sc.. , cosnDlo describe Rid11utJ Fenn<>, e:xigc <Juc el investigador se
sun~rj3. en J:l): O'l('ntul... ndn~ r1r. uno in.~tiLuciOO. para expc:rin\entur SUS COS
ru.mbrcs y prdciJcns, sus xitos y rruc:.sos, como lo hacen quienes las viv~n
cotidiamcnrc. Esta inmcr.)in \lgudiza nuestras intuiciones y nos da iMu
m:r:tbles pls1:1.s sobn: Cn'IO esd !U1iculada la institucin y cmo re adapta 3
su entorno. En muchos puntos. nue.11r:1 histotU se basa en ilusu:l~ e
ideas fruto de dos (:lca(bs d:: ind.lg:xiOO pa,r las regOIX-5 de lu!i:t y de em

La tC:Jtetl escucb t!c pcnsmnienw. 3l explicar el dcscrqx:o de l.u ln.stit'.!

ciooc:s democd tk:'IS:, e:nf.atiza. los facwrt1 s~io--culmr.u. Esu n~diclo
aamhin ~ -atn'buyc un distinguido lit\:J:je.. En 13 R~pbllca. Pltst6n :'lrg:u
n\enta que Jos sobiemos v!l3.n depcm!iendo de las dh:po:liciones del
conjunto de sus ciuttacbnos. Un pOCo rn:is reciente. los cicnl licos sociales
se h11n ocllpado de lo culhlr:l politic:l en sus explic;cicacs de lus vnri:lciones
de Jos sistcnu:~ pol(tlcos 3 njvcl nad on:&l, E.l clsico rno.,lcmo di! este
gnero ~~ csrudio de la Cultura Cvica. di! AlmtM y Verbo. cnt.l &
u plic:at I3S difcn:nciu r.n ~~ gobierno &!moctilico de J.,:,s ~.ldos Unidos.
G~ Bret;);. h :Ali:t. r...tx ico y Alcnl:lni4. 3 tr.Jvs dt>l xamen d~ Jas

l\ct:isn:'les pnlfd c:L<; y J.:Ls oriemaciouc.s :~J,: nJ J).ld.a.'i h:sjo b nih ric.:1 ctl! "culn1r:\
cvica... 16 Prob.1b1Cnlenlc, el ejemplo mtis Uu.~lre de la tradici<Sn socio-

cultural del Jnlisis poltico {y uno que cst:i especialmente rclur:lonado COn
nues1ro est-udio) sigue siendo 1:1 Dcnuu:Mt:ia en Amdca. de Alcxis de
Tocqucvitle.l 7 TJJCqu!villc resaltJ b conexin curn:: tos ..mi~" de una
soc;icdld y sw pr.klic.M paltic::ls. Us uochcioocs civk3t. por t jemplo.
refuerzan Jos ..hibitos del corun" e.scnci:\lts p::~ta h s hstirudor..c:s dcmcr
cr:ilicJs esublcs y e rccti.,.Js: Esta prn)IJC&Ia, jumo con :>Lrns relacionadas,
jugar:in un rol ccntt:\1 en nuestro anlisis,

to Jth,~i<;o, ~s slemprc pcli.gmso.. E$10 !:.3 OObc ~ ht t~n;k\n eo mirru3 c-nlre

la preocupacin por llcg;ar a un conocimknto y :l un!:l imcrpret:.\ci6n com.
plc13 de los mn1cri:tfcs boja lnvcsti~:cin como hi&tm:i.1, y) a pr~ocupacin
especial por 1:1 induccin dt rel:tcioncs ;erter.al:::s y :thSU'lCit~s." 18 Al mismo
tiempO que debcn\os tratar de no vlolcm:lf 1:15. ricas panicul:~.rido.dcs de la
experiencia h~U:uu, cene.wos tambin que t.r~nar de h~ccr justici:a 3 sus
~ampiJ\S implicxioncs f,.J hl nues~ro cooocinlitnto sobrt: d gobicrno de.mo-

p3JWSe deJ ~mbeme local

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un (.O;i \!.:: ~cr.r.o

.uli5i: r:n:is ;::"'fl:ndO d.:.: &:tcnr.!n::!.ls cuer
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tlo obm.r.te. ll.S (,.-w:ncbs ..~ rtas lC'CU".!ldm h Qf:r~b que h1y rnn
1.. ld<u y los htthos. Nc.,IIU
irnr.$<JO:$ n:.~pc<to ol
.:ob~t' mo de: Bui y de Bolor.il.. p n:rJy J~s q-:.~c sc:1.1. d:be:t Kr
conr.rn~du y nuans especuf::&cionts t.c6rios disdplinadu mcdi:tnle un
cuid.ldoso conteo. L:ts lcnM;u C"Umliu~ I)Utdcn a.rl,s;xr Clnndo nu~r.u:

CC<ll""'"""''

lmp~sicncs.

Ms:d3l en uno o dOs cuos lllnutiYQ5.. son cn&aftos;n a no

n-ptc".SC:rUJ iiv;t~

.
~~un
ticarae.n:.e:. tanto en d al.:;npo como c:n el esp-A-w. p.v:l poo.c
~ tanro JoogiuiWrW como de~ mrb~L

u------:)

'

1tn:d.r1ltnte import:S~nle. el on.fliris cstaditti.:o. :~1 ~p.xha r

no,; p.:mac:omp:lt:lr muchos casos difcn:nles un nilimo ti~tnpo. fC\'d:l :1

menudo p:11 ronc.s ms su1iles au nquc impoJUnr~s. en f ollltl muy s-imil; r 11

cmo un cu:~tlro puncillisra hecho por ScurJt se puede .a.p_~ciat mejor ale
j~ndoso <lcl 1ieiUO.
l..:llcka W nucsrr.1: i.nd.lg:'IO.-;dn u isc 1:1 ~cin rimult~t.1 de quince
o vdmc n:,ioocs. a lo llryo dt' mUitip~es dinwnsiones. y 13IU u!cnicu
corno b rt:~~in lllllllip!e y e1 an.iltsis de fac1uru rimpli[ac-.m tJ,--jsllcl
mente CSI:J tarea. No obsr01n1e. hemos mu.tdo d..! minirrti.r.3t lalmrusin de
proccdimicn1os est.:tdl~Licos .:on1pl ic:-.:~dos c:n nui!St.IJ tlislori.a, ~currl codo
.:,<:ncrnlmcnu: a medios 11Ies como tos porctntZJjcs y los diJgr:1m:t.J de
dispcridn. Los resurrodos que ilqu[ pn:scnumos utisfac;c.n bs pn1cb;,!l
convencioMICl de significtlt.:in csr."'ldCslica; pelo, Jo m1s nponante c:s lJUC
10mblo!n satiJfocen 13 bmOSO "pruobJ de trounu Aieroculll" de l ohn

Tllkty.t9

,.,.,,tus

Al iu:al que con

histocs .:.tcaiY<S~. raoher d misterio dd
ddcnp<Ao !rwil11ciorul nos ex~ ollonrd postdo.o misi)I'CCS>menle,
los conlt1stanres p;.tudos de V1riJ.J tt;ionu. Ourmte ~~.tmJ ~poas. lO$
hlltori.>dtnS de h>lu lun oCrtcido rd>~os nunvillewnoote rkos. muy
penlncn.tes para ncestl"3. l:llu., y OOCJtD hislor se bl5a c:n ~ nledkb en
,;u tu1ujll. AcL:rrds. en cu11mo o1 los himos cien :.nos, descntemmos una
:unpH:t Clll n:\ de: m::ueri:ll cst;~dSiicO CJUC nos lt:. pennilido cu:ullifJcar y, por

'
J

t
4

cm.k:. u..:>b.ll' con m.lyor ig,or. i!lgun:.A de l;>:s m:b 3wprendc,ll c~ Cuud u

sloncs. f\'o somos his(oriadorcs de prore!il1fl y, en eSic sentido, nucsii'O$

c~rucrzos ~on rudimentarios; pero. en cualquier u..ilisis instituclonul rodondc:ldo. l:zs hermmicntJ!I dclllis:Qriador son un cornpJcnx::nto ncccsorlo
de loo n~tcxlo.s anr.ropolgicos '1 conductU!LI.c$.
En sft&.Ws, IJ dh"ttsid:KI de nuatl'U rn:us e:ti:Cl n~odos que p:n:nitk~
ampllwd ..:apocicbd <k cubrir dif<=!d JXOOI<nm y ru tr>nsfOIU13CiAln rn

P:>r.> ::tCO~ eSte tipo de info.,.ci<ln. dirigimos v>rios cnudios scpu:ldos

que com:.nt.:)ban con ul\3 concu?ei~ en eis rcg.kncs Stleccton~u
como rtpt~:)~;uta.,in de un:a v~"' dverod:~d 3 lo b.ro ~ la.p!nfn.<c~.l~l Ola
li:.m:~. Luego. r.ues:liOS csludit se: extea')dieron 3 todos los \'l!tnle gobi.tmos
region:cs. (U F'i\Jr.a 1.1 orrcoe un:a p:nor.lnt:c.:a gerte111l de los lugan:s
que i.,1 ,,.-esLig:u:nos). Nuesuos es1udios, descrito-s con ln4S dtr~Ues en c:l
Apodice 11. ll<luycn lo slui<nu::
Cuatro rotld:IS d< cntn:vl$tn personoles con c-cjllcs de I:IS
seis n:gioc>e$ tf<ogidas, n:>li<><I:!S entre 1970 y 1989. M.\s de
selccientU e:ntrcvhiU d~cruadas en taSi dOS dcldl.S nOS
proporticn:.ron una "tltlfcul:z"llnic.:l &.- 1~ institudoaes ~:;lo
nlles. tk:$tle el pumo t.!~ vista de sus princapolcs prot:~gorust:~s.
Tres roOOa;s lSc cntrevtslas personales con 1Kic:res comunilarios
en las seis rc;loncs sc1cccionl.d.l!. re:aliz:ai.!J.S entre 1976 Y
1939. a.st como tambit!n un cuestlono.rio por corrc.spondc:~:i-2
dirigido. en 198l. lf<l<ru comm~3rios de od> 1> uc1n
Udettl bJnqucrus y arlcolu, :l!c:l!du y pcriodism. ll<ko:s
bborJICS y n:pn:.scntrucs <tnpre.<:ltWcs, gen:c que conoca
b;en"" gllbJ<mo rcional y csubJ en apxiWd de ofrccxmos

pci>lltCIV> de pci'SONS ajc:n;ls infortn:d>s.

~is efttue.stu apc:ci~mente comisionJd11: a nhtl n:ciof\11~

as. como vcriu docenas de otr.u cnc:ue111u de d ectores.
realiUJdlts entre 196.~ y 1988. F.SI:>.S cn~vistos nos pcnnilicron
grafic:~r Jns dlfere nclns de perspectiva pol1ica y compromiso

socjal en tos regiones y prob:lt las opiniones de tos electores tic

las nueva~ in:uiluclt)J1C.'1.
.
Un cun1cn ri&uroso de uno. multitud <11! mcdid.a.s est::.d.Lscicas
del d.-csc.mpc'o ln.'i tituelon:al en tOdl.<; l u vc\rnc rcgi()(le-S . tal
<01110 sellc$Crllc en el CpCtwo 3.

..

16

Cap/lulo UfiO

FIGURA 1.1
E<tudio Rogion111i: liall,, 1970. 198?

d su; de it:tii:t ~n H>SO '1 Sll~ lk~a!i(ro~:.~s cc,nsecuend:lS:). En

so,csis. Degamos a coooccr bien cs:.s roGiOilC:$ y a sus
p!Cl~gonistas.

UNA VISION GENERAL DllL l..IORO

En Jos aos SCl::nu. un lumultuoso periodo de rdonnJ rompi con d
c-cnJen3riO patrn halh.no d: gobie.mo ccntr:1l deJc:lJldo. en ,form.1 sin
prcdcnfcs. poder y n:-cursos :~ los nu~os gobiernos n:g.ioooJes. En c.1
Captulo 2,. preg:unumos cmo se d!slrroll6 ese JlfOCe$0 de rdcrng )' q~
difcre.ocil m:Jrc JXI-D b prc1icl ~ 13 pnlftie&l y lot calid:sd del :obicrno a
nh~ de pocblo. Cmo se logr 1:1 roform:s, dad3 l:w ~n;b de las vieja.s
i.stitucloncs? Us nuc'-"M instituciones ttfca:aron rc::a1n-:m: el c:u&:~r del
lidcr.~Zgo polico y l:a fornn en que los poltico ~je.rccn su prorcs--io?
Reccnfi.,"l!r la lfuuibucin d<l podor poltico y su tn0utncb7 Llev a
c~mbios p..~ept:blcs por los efectores de lns nuevos obcmos y, siC$ :sst

'"uil fue su ev.u:t.ci,jn? Q~ evi&nci"1.' cxisren del equilibrio que. seg\ln

~die-~. el cJJJibio in:sti!udonal produce en el comporumlcnto poltico?

Un ~xperimentotnico en 19S3, d~scrilo con rn:t:; Ccl:k.$ c:n el

C:lpltulo_l: que prob la cnpacid.:ld de ~SfJUCSia gu!'x:marn<!nlal
a fa.s sohcuudcs: de II'>S dud:.d:ano:~ '"de: J::~ c;1Jic" m J:1s vci:nte
rcgiOili!S.

,..

"' ~rudjosdc cns~ sobre poltict in.stiludanal y plnnilic::tcin re4

gu)Jl.:ll en l~s SClS re2inns scb:cinn:.dm1, reo!l~ad< cn11~ t~n
Y 19S9,.ast cofnO lam!)in un "nlillss dcl:\lludo de las leyes
~roductdas por ~as vcimc regiones desde 1970 b:tsla 1984.
Eslos proyectos Juer<m la materia JWirn~ de uuestr.:~ cv:lluncin
del.quelmcl!r COiidiarlO de 13 polhlca y del gobicmo coJas
rc:g~o~~ Y no.~, nyud:~ton ::t inlcrprclnr dn1os cst:uli~l icos mJ.s
ant~cpucos. cr-:uc.slr.~s vis:IIJISrcr;ulan::s: ;) cada uno de Jus sc.is
~g~on~s sclcc~lOnad..'IS, no~ pcnnil lt rM inc:id~~nl:liJncnte expc
nmen1.1r de prunc.rn m:'lno el dcvust:t.dor cc:.rrc1UOIO :1uc golpe

'

Uro preocupacin pmordtl dec.n c estudio CJ l:t cxplomcin de: los

ogcncs del gobk:mo cf..:cvo. ll;u":a e-char (:1$ bases de c:ua ind:.gnci6n, en
el Capfiulo 3 ~ pres::nto uno evolc:tcin ampli:a y comp:tr:uiva de los
procesos de polica, de l:.ls d.::cl:uaciortcs de poltica y de: 111 implemcnt:.cin
de pOllica t:n c:ada una de bs vcinle rcgionca. M ic:mra!l en d Capitulo 2 se
exam.isu el c:unbio a tr.avs del tiempo, en el Capl111lo 3 (y siguientes) se
hacen compmcion,;:s en el ~sp:~c io. ,Cu:tn estables y dicientes son los
gobiernos de las difci mes ccgiones7 Cu:tn lnnov:.dor:lll son sus: h:)'Cs?
C<Jn qu efectividad imptclTV!nt:m poliliC:l'i en cnmpos tttl..:s como ln s:alud.
la vi\ienda,Ja ag.ricultura y <!1 dcs.:.rrollo lndustrlol? Con (J11 t)rou ilud y
efectividad satisface n l:ls c.xpccuulvns clo3 sus ciud.nd:ano:f/,Cu~Ucs
instituciones, en srllcsis. hnn Lcnido .;!xho y ClJdlcs no lo hao tcnlllo't
Explicar es[as difen:::ncijs e11 el desempci'l o instituciontll es el objetivo del
Captulo 4, que eo cieno ~cntido es In mdula de nucstr(J estudio. Aqur.
exploramos la concxi.n cmre modernidad econmica y dcscn1po:r1o instJtu
cion;~.l, An ms imponJ.nlc, cxumin:unos e l nexo (m re el dc.sempci\o y cl
cal'c.ter de la vida cvic~ .Jo que dc.nnm.inumns "'comunidud chico. T::al

t3

capitulo uno

como se describe \!n la .ntcrprct:lcin d:Ssic.::a de To..:qu~vWcdc:; 1.'1 dt!mOCi.l.

c!:a a.RX'rit ;ln; y en otros rdliOS de vinud cvic~ . ll comunid.ld civ k~ se
c-:.rnctez.a por ser :'ICti-.'!1 'f h:ner cspfr~lu pUbli<::o, por Los rtlncion~ PQltlcas igu:.lita.rJ.~, por una teX.tUI'a soeinl hcdll de cori:mza y cooper.1cin.
Hemos dc.sc.::ubierto que algun.as rcgionc.s de hJIla son benditas por su.s
vibnsues. redc5 y norm.lS dt compromiso cvico. n''~runs otl"ll$ son m:lldj1:lS por tener un:~ poltica ves1ic:almr:n1e ~:sr nJc.l unrb . nr.:-t vltb socbf fr.,g.
nX!nfnda y a il;:l nd:~ y un:~ e" hum de dcscontiam:a. Es1:1s diferencias en la vida c-fvic:J parecc.n jugar un M( c.I.a...c en la c.tplic;cin del xito in:uiludoool.
t.l nuo poderoso (JUe e:cisse entre el desempcl'lo in!11i1udon:t1 y la
comunida~ dvic.:I' nos conduce incvit:Jblcll'\!nte :t Jm:guntar porqu nlguna~
regiones son nl:t*i cfvic:as t (Ue otr;ls. r:.....lc es el terna dd CapC1ulo S. L:1
bUsqu:.da de la resputst.l nos ue,:a de regreso ~ mil aos :ucls. a un
periodo li'3sccndcntal e.1 d cu:ll Si! esta:ble:Cieron lfos diferenlcs reg(tnencs
inr)O\'adores eo dircrcnleS Jlll.rtes de J(llli:l: una ()OdcNS:.l mon!'lr<ua en el
sur y uo notable con junio de repbficos comunales t"n d centro y norte.

CA!'ITULO 2

Cambiando las Rr:las:

Dos Dcadas de Desarrollo Institucional
T3l conm SLdney T3.fTOw obs.!rvm. el experime.nto regional h~>O, tnau&l1rado on 1970, pel'(.lur:' como uno de. le:\ JKlGOS inleniOS rec~entcs (l3
crear nuevas i.rtstitucicmes teprescnt:.uivas en los l!stados n:ccloMlcs de Occiderlie.... l En ur.a era de elevadas tJper.!DZas en IJ dcmoenci1.lcin en ()(r:ti
panes dcl globo. las tc:cdunes >prendidas con b experiencb ilaliann.on <le
un inters especial, p<Uttut est:i en disputa la forma en qt~C los can.l~Jo~,in~
titudonale$ rormalcs indllcen cambios en el comportarruento poUuco. Un
3 c::rtijo que en.frent~ los supucs.~:o.s refciiNdo~s en les amc~ures es1~
Qutoritaos es si )3 It-c::SCritura de los reglas de jue-go ptodUctt los efectos
deseado::. en caso de que produz.c.o.n algn efcc1o, en ln forma como se
juega p;almcntc. U e:-:pcricncin regional irali.Vw. p~erlt o.yud1mos a enf.renw csuairnpor'.mte disl'ltl..

'

Desde Gs.l lempnn:t poc:l ~ieval h.1.St2 1:.1 unilic:rc~ ~ lt~L3 en el Siglo

XJX. seguimos el nstro de bs difet'C:nci:tS regioualcs si.~lem:h icas en log

pa1roncs de participacin c!vica y solidaridaj social. Est:IS undic.ioncs
tienen consecuencias dccisiv~ parn In ca.lidad. <.l e vid.l. pliblica y privlda,
en liU n:_gionc:s hnl?.ras de hoy.
Finalmente, en ti Capsulo 6. explornnws por qu lBs norm:.1s y redes de
compromiso cvico afecltlR tan podcrosamenlc las expecuulvas de un
gobierno efectivo y con copaddad di.: respuesu y por qiJ l. sr.K!kionc.s
cvk:lS son t:~.n estabh:s durante lnrgos pc:odos. Co:s el enfoque 1erico
que desmolL1mos, basado en ls lgica de 13 accin colecli ...a y !XI concepto
de "capila! S!JClal", pretendemos no solllmcnte explkar el caso i1;11i:tno sino
tambin asod.ur pcrspectiv:'IS de opcin histricas y r.ac'.omlcs en uru fomu

El noevo instucion:'llismo sostiene que 1.:1 polilica cslj c:nntou:Jd:t por las

...:v ,

q tte f'Ur:Jt"l m"jnr:tr OllM i f'(J C(mocincnl{'l tfl!1 d..""'SC"mf'lti\0 i.nstilocinn:'tl y de

h vida pblic.a en muchos otros c:.sos. Ntestrn.s ccoclusioncs son una

' renc.,dn sobru el pOder del cambio instilucioual para remoldcar b vida
poltk:a y sobre llS poderosn.s resuicciones que 13 histori.a y d c-oruexto
sodll imponen ;~.1 xi:o imailucion.al. No prcte n ~mos que cslc libro 5.c
Considere como un manu01l tl['jctico p:na ref01madorcs democrticos.

:.unquc s e;nmarcatosgmrKI.es: retos (tue todos cnfrenumos.

,.

~.

instiiUCiones. Jame::$ March y Joh:m 91sn resurnen eslu teocfa sobl'e los
efecto.s de: las ir.stucioncs:
~u organiz.acitl de Ja vidl politica m.11'01 UJ13 dife~ncia, Ylou
in..'lthuciones 3kcran el 1\ujo deJa hisl()rin ... Ln:s ucciones to..
madJs dentro d. y por. la.'l in.<;Jiluciond polticas C:lmbiom 13
dislribucin <le tos inte=
politi~ de tes recut>OS Yde tu
reglas mediante Ja crel.lcin de nuc,10S .1ctorcs e identidades:
mediante}:) provisin de :1ctores con criterios de xito y froca
so~ nu::dilnte L:t fommlacin de regla.'i p.U'a un comporum.jento
:Kiecu3do: y nll:di3rue la dotacio. de 2 UIO!"i.d00 y otros tipos di?
rcCI,L(SOS a ;~.1&\'nas pcrson:~s, en "ez d~ OlfM:. L u ins1imdnncs
afcc1an las formas en que bs p!rsonas y grupos son octivados
dentro y fucr:1 de las instiluciones cst:~b!c.cidJs. ti nivel de cea
ft~nz> """" ciud:>d:mO$ y trd:res,l:u lSpiraciOO<:S comunes de
la comunid:.d poHtkl. eJ lenguaje cornplnido, Jo comprensl61\
y l:l.s n.ormas de la comurldad, y el 5lgnificado de concepiO$
tlfes como dcrTIOCT'J.Cill, justicia. libcnad ~ igualdad."1