Biuletyn Instytutu Zachodniego

Narzdzia prawnotraktatowe Unii Europejskiej

w przypadku naruszenia praworzdnoci
i przepisw prawa europejskiego
Anna Bachmann
Unia Europejska dysponuje kilkoma istotnymi instrumentami
dyscyplinowania swoich czonkw w sytuacji naruszenia oglnych wartoci, na ktrych jest ona zbudowana, lub amania
konkretnych przepisw prawa europejskiego. W pierwszym
przypadku suy do tego art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej
(TUE) oraz poprzedzajcy jego zastosowanie mechanizm,
opisany w dokumencie pt. Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworzdnoci1. W drugim przypadku stosuje si odpowiednio art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

Nr 215/2016
120116
INSTYTUT ZACHODNI
im. Zygmunta
Wojciechowskiego
Pozna

(TFUE).
1. Ramy prawne na rzecz umocnienia praworzdnoci
Od 2009 r. Unia Europejska, a zwaszcza Komisja Europejska
jako straniczka traktatw, dostrzegaa, i w pastwach
czonkowskich wystpuje coraz wicej problemw zwizanych
z funkcjonowaniem pastwa prawa. W 2014 r. powstay nowe

Redakcja:
Radosaw Grodzki
Jacek Kubera
Piotr Kubiak
Krzysztof Malinowski

ramy prawne, majce na celu uzupenienie istniejcych instru-

Korekta:
Hanna Ranek

dzie Unii Europejskiej. Zakada si, e uruchomienie procedury

mentw prawnych, zwaszcza procedury opisanej w art. 7 TUE,

prowadzcej docelowo do odebrania pastwu czonkowskiemu
szeregu praw czonkowskich, wcznie z prawem gosu w Ra-

ISSN 2450-5080

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady: Nowe ramy

UE na rzecz umocnienia praworzdnoci, COM(2014) 158 final.

art. 7 jest rozwizaniem ostatecznym i std potrzeba posiadania mechanizmu poprzedzajcego uruchomienie dugotrwaej procedury wynikajcej z Traktatu.
Ide postpowania opisanego w dokumencie Nowe ramy UE na rzecz
umocnienia praworzdnoci jest prowadzenie ustrukturyzowanego dialogu z pastwem, w ktrym obserwuje si naruszenia, w celu usunicia przyczyn amania
praworzdnoci. Praworzdno jest definiowana przez Komisj jako legalno, czyli
przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces uchwalania prawa;
pewno prawa; zakaz arbitralnoci w dziaaniu wadz wykonawczych; niezalene
i bezstronne sdy; skuteczna kontrola sdowa, w tym kontrola poszanowania praw
podstawowych; oraz rwno wobec prawa. W przypadku stwierdzenia wykroczenia
przez pastwo czonkowskie w sposb systematyczny przeciwko jednej lub kilku z tych
zasad na podstawie wasnych obserwacji oraz wiedzy innych instytucji (np. Parlamentu
Europejskiego, Agencji Praw Podstawowych, OBWE), Komisja Europejska uruchamia
trzystopniow procedur, polegajc gwnie na zorganizowanej korespondencji. Jest
to procedura nowa, dotd jeszcze nigdy nie zastosowana.
Pierwszym etapem jest ocena Komisji. Gdy na skutek analizy dostpnych
istotnych informacji Komisja uzna, e istnieje due ryzyko systematycznego
zagroenia pastwa prawa, wysya ona do danego kraju swoj opini na temat
praworzdnoci. Jest to rodzaj ostrzeenia, do ktrego pastwo czonkowskie moe,
a nawet powinno si ustosunkowa. Stosuje si tu bowiem zawart w art. 4 ust. 3 TUE
zasad lojalnej wsppracy2. Brak reakcji pastwa na rozpoczcie postpowania
opisanego w Nowych ramach UE na rzecz umocnienia praworzdnoci lub
utrudnianie tego postpowania jest elementem wpywajcym na ocen stanu
zagroenia demokracji w danym pastwie. Sam fakt rozpoczcia przez Komisj
postpowania jest podawany do wiadomoci publicznej, jednak tre korespondencji
z pastwem czonkowskim jest poufna.
Drugi etap to tzw. zalecenia Komisji. W przypadku braku satysfakcjonujcego
rozwizania, Komisja publikuje dokument wyjaniajcy przyczyn swoich obaw
i zalecajcy usunicie zidentyfikowanych problemw w wyznaczonym terminie. Fakt
wydania zalece oraz ich gwne punkty s publikowane.
2

Art. 4 ust. 3 TUE stanowi: Zgodnie z zasad lojalnej wsppracy Unia i Pastwa Czonkowskie wzajemnie si szanuj i udzielaj sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zada
wynikajcych z Traktatw. Pastwa Czonkowskie podejmuj wszelkie rodki oglne lub
szczeglne waciwe dla zapewnienia wykonania zobowiza wynikajcych z Traktatw
lub aktw instytucji Unii. Pastwa Czonkowskie uatwiaj wypenianie przez Uni jej zada
i powstrzymuj si od podejmowania wszelkich rodkw, ktre mogyby zagraa urzeczywistnieniu celw Unii.

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 2

Trzeci etap postpowania polegania na monitorowaniu przez Komisj dziaa

pastwa, majcych na celu usunicie zagroenia dla praworzdnoci, rwnie
w formie dialogu. W przypadku braku rozwizania problemu, Komisja rozwaa zastosowanie procedury z art. 7 TUE.
2. Procedura majca na celu zawieszenie niektrych praw czonkowskich wedug
art. 7 TUE
Jest to proces, ktrego potrzeb dostrzeono w 1999 r., gdy w Austrii drug si
polityczn i koalicjantem rzdowym staa si skrajnie prawicowa FP (Freiheitliche
Partei sterreichs, czyli Wolnociowa Partia Austrii) z J. Haiderem na czele. Okazao
si wtedy, e Unia nie dysponuje adnymi efektywnymi metodami dyscyplinowania
czonkw, ktrzy nie przestrzegaj gwnych zasad funkcjonowania Unii. Zapisany
w Traktacie (czyli w najwaniejszym dokumencie regulujcym prac UE) sposb
postpowania jest dziaaniem tzw. ostatniej szansy, gdy jego efektem kocowym
moe by nawet zablokowanie danemu pastwu czonkowskiemu prawa gosu
w Radzie Unii Europejskiej. Procedura ta dotd nigdy nie zostaa uruchomiona. Jest
ona nastawiona na spokojne, nawet wieloletnie dziaanie i wymaga wsppracy
zarwno instytucji , jak i innych pastw czonkowskich.
Aby uruchomi t procedur, potrzebny jest uzasadniony wniosek jednej
trzeciej pastw czonkowskich lub Parlamentu Europejskiego albo Komisji Europejskiej, zoony do Rady Unii Europejskiej. Rada wikszoci czterech pitych i za zgod
Parlamentu moe stwierdzi powane naruszenie wartoci podstawowych dla Unii
Europejskiej, zapisanych w art. 2 TUE (Unia opiera si na wartociach poszanowania
godnoci osoby ludzkiej, wolnoci, demokracji, rwnoci, pastwa prawnego, jak
rwnie poszanowania praw czowieka, w tym praw osb nalecych do mniejszoci.
Wartoci te s wsplne Pastwom Czonkowskim w spoeczestwie opartym na
pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwoci, solidarnoci oraz na rwnoci
kobiet i mczyzn). Wczeniej Rada daje pastwu czonkowskiemu szans na ustosunkowanie si do zarzutw i wydaje dla niego zalecenia. Nastpnie regularnie
sprawdza, czy naruszenia nadal maj miejsce. Jeli tak si dzieje, Rada jednomylnie
na wniosek jednej trzeciej pastw czonkowskich, Parlamentu Europejskiego lub
Komisji Europejskiej i po wezwaniu danego pastwa do zoenia wyjanie moe
stwierdzi powane i stae naruszenie przez ten kraj wartoci z art. 2 TUE. Nastpnym
krokiem moe by zawieszenie przez Rad wikszoci kwalifikowan niektrych praw
czonkowskich danego pastwa, cznie z prawem do gosowanie w Radzie. Nie znosi
to jednak obowizkw tego Pastwa wynikajcych z Traktatw (takich jak np. wpa-

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 3

canie skadek do wsplnego budetu, respektowanie i wykonywanie wyrokw

Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci czy implementowanie prawa unijnego
do krajowego porzdku prawnego). Po ustaniu naruszenia wartoci z art. 2 Rada moe
rwnie kwalifikowan wikszoci zmieni lub uchyli wczeniej naoone sankcje.
Doprowadzenie postpowania z art. 7 do koca (czyli wprowadzenie konkretnych sankcji) wydaje si wtpliwe ze wzgldu na wymagan jednomylno przy
gosowaniu w Radzie nad stwierdzeniem naruszenia wartoci (z wyczeniem pastwa,
ktrego zarzuty dotycz). Osignicie jednomylnoci w Radzie Unii Europejskiej, przy
nasilajcych si tendencjach autorytarnych i kwestionujcych liberaln demokracj
w pastwach czonkowskich, moe by trudne do osignicia. Niemniej istotny jest
tu nacisk polityczny, powizany z t procedur. Jest to jednoznaczne pitnowanie
danego kraju za naruszenie podstawowych wartoci i to nie tylko przez instytucje
unijne, ale te przez inne pastwa czonkowskie. Sam fakt rozpoczcia procedury
(poprzedzonej postpowaniem opisanym w ramach na rzecz praworzdnoci) stawia
dany rzd pod prgierzem powanych oskare. Nieformalnie art. 7 TUE nazywany
jest bomb atomow, ostateczn broni UE. Taki efekt moe wywoa ju sama
decyzja o zastosowaniu tego artykuu, nie wspominajc o stwierdzeniu przez Rad
naruszenia art. 2.
3. Postpowanie w sprawie uchybienia zobowizaniom pastwa czonkowskiego
z art. 258 TFUE
W przypadku gdy Komisja uzna, e nastpio konkretne naruszenie prawa
unijnego, moe ona poprosi pastwo czonkowskie o wyjanienia w formie zorganizowanego dialogu (tzw. EU Pilot). Zastosowanie tego mechanizmu ma miejsce z reguy
w kwestiach wsplnego rynku i jego celem jest szybkie znalezienie zgodnego
z prawem UE rozwizania i uniknicie rozpoczcia oficjalnego postpowania.
Gdyby nie przynioso to efektu, Komisja oficjalnie wzywa pastwo czonkowskie do
usunicia uchybienia i daje mu 2 miesice na ustosunkowanie si do zarzutw.
W przypadku braku odpowiedzi lub niewystarczajcych wyjanie, Komisja wskazuje
rzdowi krajowemu, gdzie naruszyo przepisy unijne i daje mu kolejne 2 miesice na
korekt. Na tym etapie koczy si 85% spraw wszczynanych przez Komisj. Pozostae
15% zostaje przekazanych do Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci (ETS) 3. Jeli
pastwo czonkowskie nie informuje Komisji o swoich dziaaniach, majcych na celu
usunicie uchybienia, moe ona ju na tym etapie wnioskowa do ETS o naoenie
3

http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/index_pl.htm

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 4

kary pieninej. Moe te wnie o rozpoczcie postpowania sdowego. Postpowanie przed ETS trwa rednio 2 lata, a w wyroku Trybuna nakazuje zmieni wadliwy
przepis lub niewaciwy sposb postpowania. Jeli rzd krajowy nie reaguje na ten
nakaz, Komisja kolejny raz oddaje spraw do ETS i wnosi o kar pienin.
Jak wida, jest to procedura dugotrwaa. Stosuje si j przede wszystkim
w sprawach dotyczcych ochrony rodowiska, transportu, wsplnego rynku i ce (62%
wszystkich rozpocztych postpowa w 2014r.). Istotny jest tu te fakt, e naruszenie
musi dotyczy konkretnego przepisu prawa unijnego. Rnica midzy tymi mechanizmami sprowadza si bowiem gwnie do odmiennego zakresu stosowania. Wszystkie
procedury s oparte na porozumieniu z pastwem czonkowskim, ktre wykracza
przeciwko prawu. Z jednej strony dziaanie to jest nastawione na szukanie rozwiza,
a nie karanie, z drugiej odwouje si do dobrej woli obu stron. Jednake dokadnie
te cechy powoduj, e s to mechanizmy czasochonne, powolne i niezbyt dyscyplinujce. Wprowadzenie ram na rzecz umocnienia praworzdnoci miao wypeni luk
w prawie unijnym i da Komisji moliwo zaatwiania ewentualnych problemw
z wartociami demokratycznymi w pastwach czonkowskich bez uciekania si do
drastycznych metod traktatowych. Poniewa dotd nie prowadzono adnego postpowania dotyczcego praworzdnoci w pastwach czonkowskich, trudno jest oceni
dziaanie tych zapisw w praktyce. Natomiast postpowanie z art. 258 TFUE jest
uywane przez Komisj czsto (1347 otwartych spraw w 2014 r.) i jest do efektywne
(udaje si usun sprzeczne z prawem dziaanie).

Tezy zawarte w tekcie wyraaj jedynie opinie autora.

Anna Bachmann LL.M. Eur, politoloka i prawniczka, asystentka w Instytucie Zachodnim.

Przygotowuje prac doktorsk o wpywie Schengen na polskie pogranicza.

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 5