Ps 97

1
PRZEGLĄD
SEJMOWY
DWUMIESIĘCZNIK
ROK XVIII
2(97)/2010
2 Przegląd Sejmowy 2(97)/2010 Studia i Materiały
KOMITET REDAKCYJNY
Redaktor naczelny MIROSŁAW GRANAT

Zastępcy redaktora naczelnego: JERZY CIEMNIEWSKI, MICHAŁ KRÓLIKOWSKI
Sekretarz naukowy ANDRZEJ SZMYT
Członkowie: LESZEK GARLICKI, WOJCIECH KULISIEWICZ,
PAWEŁ SARNECKI, PIOTR TULEJA, ZBIGNIEW WITKOWSKI,
KRZYSZTOF WÓJTOWICZ, MAREK ZUBIK
Redaktorzy: URSZULA NAŁĘCZ-RAJCA, PIOTR ZIELIŃSKI
Tłumaczenia:
na język angielski ALBERT POL
na język rosyjski ANDRZEJ KUBIK
W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przeglądu Sejmowego”

w innych publikacjach prosimy o powołanie się na nasze czasopismo.
U w a g a. Artykułów nie zamówionych nie zwracamy.

Zastrzegamy sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji.
© Copyright by Kancelaria Sejmu

Warszawa 2010
„Przegląd Sejmowy” ukazuje się od 1993 r.
ISSN 1230-5502
KANCELARIA SEJMU
Przygotowanie: Wydawnictwo Sejmowe
Druk i oprawa: AKCYDENS S.J.
Wydanie pierwsze
Warszawa, maj 2010
SPIS TREŚCI 3
DZIAŁ I
STUDIA I MATERIAŁY
Dr Zbigniew Gromek, Uniwersytet Warszawski
Odpowiedzialność konstytucyjna w świetle zasady określoności przepisów
represyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Dr Dorota Lis-Staranowicz, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
Prof. dr hab. Jan Galster, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
O zjawisku europeizacji polskiego prawa konstytucyjnego . . . . . . . . . . 29
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Mgr Emil Kruk, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie
Wytyczne polityki legislacyjnej w zakresie doboru sankcji prawnych . . . . 53
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Dr hab. Robert Jastrzębski, Uniwersytet Warszawski
Konstytucyjność aktów ustawodawczych w judykaturze II Rzeczypospolitej 75
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Dr Agnieszka Bień-Kacała, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
Dr Anna Tarnowska, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
Działalność prawotwórcza egzekutywy w świetle Ustawy Zasadniczej RFN 99
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Dr Tomasz Wieciech, Uniwersytet Jagielloński
Zasada indywidualnej odpowiedzialności politycznej członków rządu w Wiel-
kiej Brytanii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
DZIAŁ II
OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY, VARIA
A. OPINIE
W sprawie wybranych kwestii dotyczących funkcjonowania komisji śledczych
(1. Krzysztof Skotnicki, s. 139; 2. Krzysztof Skotnicki, s. 143; 3. Wojciech Odrowąż-
-Sypniewski, s. 145; 4. Wojciech Odrowąż-Sypniewski, s. 148) . . . . . . . . . . 139
B. GLOSY
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
Witold Jakimko, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia
2009 r. (sygn. akt K 45/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
Orzecznictwo innych sądów
Michał Jackowski, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 marca
2009 r. (sygn. akt I KZP 39/08) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
C. RECENZJE
Wiesław Skrzydło o ustroju politycznym Francji. Prace wybrane, red. Ewa Gdu-
lewicz (Maria Kruk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
Tomasz Włodek, Instytucja rozwiązania parlamentu w polskim prawie konstytu-
cyjnym (Jerzy Jaskiernia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
Ryszard Chruściak, Prace konstytucyjne w latach 1997–2007 (Andrzej Szmyt) 187
4 Przegląd Sejmowy 2(97)/2010 Studia i Spis treści
Materiały
Bogumił Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Pol-

skiej (Paweł Sarnecki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
Konstytucjonalizm czeski i polski 15 i 11 lat po uchwaleniu konstytucji obu
państw. I polsko-czeskie seminarium prawnicze, Toruń, 15–16 października 2008
roku, red. Zbigniew Witkowski, Věra Jiráskova, Katarzyna M. Witkowska-
-Chrzczonowicz (Krzysztof Skotnicki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Rafał Wonicki, Spór o demokratyczne państwo prawa. Teoria Jürgena Haber-
masa wobec liberalnej, republikańskiej i socjalnej wizji państwa (Grzegorz J. Wą-
siewski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
D. NOTY
Stanisław Bożyk, Sejm w systemie organów państwowych RP (Monika Szczepan-
kowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
E. VARIA
Powoływanie się na zwyczaje w pracach komisji sejmowych (1993–2007) (Rafał
Świć) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
Model podziału kompetencji legislacyjnych między państwo a regiony w Hisz-
panii (Maja Kozłowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
DZIAŁ III
DOKUMENTY
MATERIAŁY ŹRÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM
Zagadnienia parlamentarne w orzecznictwie konstytucyjnym innych państw
Czechy: wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 10 września 2009 r. w sprawie skró-
cenia kadencji Izby Poselskiej (sygn. Pl. US 27/09) (przekład i opracowanie Jaro-
sław Sułkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
TABLE OF CONTENTS 5
SECTION I
STUDIES AND PAPERS
Dr Zbigniew Gromek, University of Warsaw
Constitutional Accountability in the Context of the Principle of Specificity of
Repressive Provisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Dr Dorota Lis-Staranowicz, University of Varmia and Masuria in Olsztyn
Prof. Dr Habil. Jan Galster, The Nicolaus Copernicus Univeristy in Toruń
Europeanization of Polish Constitutional Law . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Emil Kruk, M.A., The Maria Curie-Skłodowska University in Lublin
Legislative Policy Guidelines on the Choice of Legal Sanctions . . . . . . . . 53
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Dr Habil. Robert Jastrzębski, University of Warsaw
Constitutionality of Legislative Acts in the Jurisprudence of Courts under the
Second Republic of Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Dr Agnieszka Bień-Kacała, The Nicolaus Copernicus Univeristy in Toruń
Dr Anna Tarnowska, The Nicolaus Copernicus Univeristy in Toruń
Lawmaking Powers of the Executive under German Basic Law . . . . . . . 99
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Dr Tomasz Wieciech, Jagiellonian University
The Principle of Individual Responsibility of a Member of Government in the
United Kingdom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
SECTION II
OPINIONS, GLOSSES, REVIEWS, NOTES, VARIA
A. OPINIONS
On selected questions concerning the functioning of investigative committees
(1. Krzysztof Skotnicki, p. 139; 2. Krzysztof Skotnicki, p. 143; 3. Wojciech Odrowąż-
-Sypniewski, p. 145; 4. Wojciech Odrowąż-Sypniewski, p. 148) . . . . . . . . . . 139
B. GLOSSES
Jurisprudence of the Constitutional Tribunal
Witold Jakimko, Gloss to the Judgment of the Constitutional Tribunal of January 15,
2009. (Act Call No. K 45/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
Jurisprudence of other courts
Michał Jackowski, Gloss to the Ruling of the Supreme Court of March 26, 2009.
(Act Call No. I KZP 39/08) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
C. REVIEWS
Wiesław Skrzydło on the system of government of France. Selected works, Ewa
Gdulewicz (ed.) (Maria Kruk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
Tomasz Włodek, Dissolution of parliament under Polish constitutional law
(Jerzy Jaskiernia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
6 Przegląd Sejmowy 2(97)/2010 Table of
Studia Contents
i Materiały
Ryszard Chruściak, Work on constitution in 1997–2007 (Andrzej Szmyt) . . . 187

Bogumił Szmulik, The status of the Supreme Court of the Republic of Poland in
the system of government (Paweł Sarnecki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
The Polish and Czech constitutionalism: Fifteen and eleven years after the adop-
tion of the countries’ respective constitutions. The First Polish-Czech Legal Semi-
nar, Toruń, 15–16 October 2008, Zbigniew Witkowski, Věra Jiráskova, Kata-
rzyna M. Witkowska-Chrzczonowicz (eds.) (Krzysztof Skotnicki) . . . . . . . 198
Rafał Wonicki, Dispute about a democratic state ruled by law. Jürgen Haber-
mas’s approach to liberal, republican and social concepts of the state (Grzegorz
J. Wąsiewski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
D. NOTES
Stanisław Bożyk, The position of the Sejm among state organs in the Republic of
Poland (Monika Szczepankowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
E. VARIA
Custom in the practice of Sejm committees (1993–2007) (Rafał Świć) . . . . . 212
A model of division of powers between the state and regions in Spain (Maja
Kozłowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
SECTION III
DOCUMENTS
SOURCE MATERIALS FOR STUDIES ON PARLIAMENTARISM
Parliamentary Matters in the Constitutional Rulings of Other States
The Czech Republic: Judgment of the Constitutional Court of September 10, 2009
on the shortening of the term of the Chamber of Deputies (no. Pl. US 27/09) (trans-
lation and preparation by Jarosław Sułkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
СОДЕРЖАНИЕ 7
I ОТДЕЛ
ИССЛЕДОВАНИЯ И МАТЕРИАЛЫ
Д-р Збигнев Громек, Варшавский университет
Конституционная ответственность в аспекте принципа определенности
репрессивных положений закона . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Д-р Дорота Лис-Старанович, Университет Вармии и Мазур в Ольштыне
Проф. д-р наук Ян Гальстер, Университет Миколая Коперника в Торуне
Об европеизации польского конституционного права . . . . . . . . . . . 29
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Магистр Эмиль Крук, Университет Марии Склодовской-Кюри в Люблине
Указания правотворческой политики по подбору юридических санкций 53
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Д-р нayк Роберт Ястжембский, Варшавский университет
Соответствие законодательных актов конституции в правотворчестве
времен II Республики Польша . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Д-р Агнешка Бень-Кацала, Университет Миколая Коперника в Торуне
Д-р Анна Тарновская, Университет Миколая Коперника в Торуне
Правотворческая деятельность исполнительной власти в аспекте Основ-
ного закона ФРГ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Д-р Томаш Вецех, Ягеллонский университет
Принцип личной политической ответственности членов правительства
в Великобритании . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
II ОТДЕЛ
ЭКСПЕРТИЗЫ, ГЛОССЫ, РЕЦЕНЗИИ, ОБЗОРЫ, РАЗНОЕ
A. ЭКСПЕРТИЗЫ
Относительно избранных вопросов, касающихся работы следственных
комиссий (1. Кжиштоф Скотницкий, с. 139; 2. Кжиштоф Скотницкий,
с. 143; 3. Войцех Одровонж-Сыпневский, c. 145; 4. Войцех Одровонж-Сыпнев-
ский, c. 148) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
B. ГЛОССЫ
Практика Конституционного Трибунала
Витольд Якимко, глосса к решению Конституционного Трибунала от 15 ян-
варя 2009 г. (шифр дела K 45/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
Практика других судов
Михал Яцковский, глосса к постановлению Верховного Суда от 26 марта
2009 г. (шифр дела I KZP 39/08) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
C. РЕЦЕНЗИИ
Веслав Скжидло об политическом устройстве Франции. Избранные ра-
боты, под ред. Евы Гдулевич (Мария Крук) . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
8 Przegląd Sejmowy 2(97)/2010 Содержание
Studia i Materiały
Томаш Влодек, Институт роспуска парламента в польском конститу-

ционном праве (Ежи Яскерня) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
Ришард Хрусцяк, Конституционные работы в 1997–2007 гг. (Анджей
Шмыт) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
Богумил Шмулик, Место Верховного Суда в системе государственного
устройства Республики Польша (Павел Сарнецкий) . . . . . . . . . . . . . 190
Чешский и польский конституционализм спустя 15 и 11 лет с момента
принятия конституций обеих государств. I польско-чешский юридиче-
ский семинар, Торунь, 15–16 октября 2008 года, под ред. Збигнева Вит-
ковского, Веры Йрасковой и Катажины М. Витковской-Хжчонович
(Кжиштоф Скотницкий) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Рафал Воницкий, Спор о демократическом правовом государстве. Теория
Юргена Хабермаса перед лицом либерального, республиканского и социаль-
ного представления государства (Гжегож Я. Вонсевский) . . . . . . . . . 204
D. ОБЗОРЫ
Станислав Божик, Сейм в системе государственных органов Республики
Польша (Моника Щепанковская) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
E. РАЗНОЕ
Ссылка на обычаи в работе комиссий Сейма (1993–2007) (Рафал Свиць) 212
Модель разделения законодательной компетенции между государство
и регионы в Испании (Мая Козловская) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
III ОТДЕЛ
ДОКУМЕНТЫ
ИСТОЧНИКИ ПО ИССЛЕДОВАНИЮ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
Парламентские вопросы в практике конституционных судов других госу-
дарств
Чехия: решение Конституционного Суда от 10 сентября 2009 г. по делу о со-
кращении срока полномочий Палаты Депутатов (шифр дела Pl. US 27/09)
(перевод и редакция Ярослав Сулковский) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
9
STUDIA i MATERIAŁY
ZBIGNIEW GROMEK
ODPOWIEDZIALNOŚĆ KONSTYTUCYJNA W ŚWIETLE ZASADY

OKREŚLONOŚCI PRZEPISÓW REPRESYJNYCH
O dpowiedzialność konstytucyjna w aspekcie przedmiotowym obejmuje czyny

polegające na naruszeniu Konstytucji lub ustawy, popełnione w związku
z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie urzędowania (art. 198 ust. 1, art. 145
ust. 1 i art. 156 ust. 1 Konstytucji). Takie ujęcie zakresu przedmiotowego oznacza, że
ustrojodawca nadał przepisowi statuującemu odpowiedzialność konstytucyjną postać
klasycznej normy blankietowej. Na tym tle wyłania się wątpliwość, czy odpowiedzial-
ność ta spełnia nakaz odnoszony do regulacji o charakterze represyjnym1, wyrażający
się w obowiązku dostatecznego sprecyzowania w przepisie znamion czynu zabronio-
nego. Niniejszy artykuł stanowi próbę analizy tego zagadnienia.
I. Spoczywający na ustawodawcy obowiązek dostatecznego sprecyzowania w prze-

pisach represyjnych znamion czynu zabronionego pozostaje w bezpośrednim związku
z zasadą wyłączności ustawy oraz zasadą dostatecznej określoności przepisów praw-
nych, składających się na klauzulę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konsty-
tucji). Nakaz wyłączności ustawy wyznacza podział materii regulowanych przez prawo
1
Pod pojęciem odpowiedzialności represyjnej należy rozumieć przewidziane prawem negatywne kon-
sekwencje, które ponosi jednostka w związku z popełnieniem czynów naruszających zakazy ustanowione
w przepisach prawnych. Podstawową postacią odpowiedzialności represyjnej jest odpowiedzialność karna,
tj. odpowiedzialność za popełnienie przestępstwa. Nie wyczerpuje ona jednak możliwych form odpowie-
dzialności represyjnej, do których zalicza się również odpowiedzialność konstytucyjną. W artykule zacho-
wana została dystynkcja pomiędzy odpowiedzialnością karną a pozostałymi, „niekarnymi” formami odpo-
wiedzialności represyjnej.
powszechnie obowiązujące między ustawy (i akty z nimi zrównane co do mocy obo-

wiązywania) oraz akty wykonawcze, wydawane na podstawie ustaw. Z kolei zasada do-
statecznej określoności przepisów prawnych oznacza nakaz stanowienia przepisów
prawnych w sposób „jasny, precyzyjny i klarowny”, tak aby adresat normy nie miał wąt-
pliwości co do kwalifikacji prawnej podejmowanych przez siebie zachowań2.
Wymóg precyzyjnego i jednoznacznego zdefiniowania w ustawie materialnych ele-
mentów czynu zabronionego (nullum crimen sine lege certa), wyrażony w art. 42 ust. l
Konstytucji, stanowi realizację wymienionych wyżej zasad na płaszczyźnie prawa re-
presyjnego. Nakaz precyzji normy represyjnej ma jednakże dalece bardziej rygorystycz-
ny charakter niż w przypadku norm nie mających charakteru represyjnego, do których
odnosi się (jedynie) ogólna zasada dostatecznej określoności przepisów prawnych.
W przypadku przepisów represyjnych ograniczona pozostaje możliwość posługiwania
się zwrotami nieostrymi, ocennymi czy przepisami o charakterze odsyłającym (zwłasz-
cza zawierającymi odesłanie do przepisów zawartych w rozporządzeniach bądź aktach
prawa miejscowego) w celu konkretyzacji znamion czynu zabronionego. Rygory te mają
służyć zagwarantowaniu, że norma sankcjonująca w sposób samoistny, zupełny i niebu-
dzący wątpliwości określać będzie zachowanie zabronione pod groźbą kary. Zasada
określoności czynu zabronionego wyznacza ponadto treść przepisu represyjnego — musi
on określać stronę podmiotową czynu zabronionego (krąg adresatów danego zakazu)
oraz stronę przedmiotową (stypizowanie znamion czynu zabronionego, rozumianych
jako rodzajowy opis zachowania zabronionego). Przyjmuje się ponadto, że ustawa po-
winna określać rodzaje i wysokość kar, grożących w przypadku naruszenia ustanowio-
nych zakazów bądź niedopełnienia obowiązków3.
W przypadku, gdy przepis represyjny nie określa w sposób wyczerpujący znamion
czynu zabronionego, nabiera on charakteru normy blankietowej. Norma represyjna ma
wówczas charakter złożony, składając się z przepisu sankcjonującego oraz przepisu
(przepisów), do których następuje odesłanie. Odesłanie może następować bądź do kon-
kretnie wskazanych przepisów (przepis odsyłający w ścisłym znaczeniu), bądź też
w sposób generalny do niewymienionych bliżej przepisów (przepis blankietowy). Z ko-
lei wyróżnić trzeba przepisy blankietowe samodzielnie określające niektóre znamiona
czynu zabronionego oraz takie, które w pełnym zakresie odsyłają do innych przepisów
(blankiet zupełny). Zwraca się ponadto uwagę, że odesłanie następuje do przepisów, któ-
rych treść została definitywnie ustalona w chwili wejścia w życie przepisu odsyłające-
go i nie może ulec zmianie (odesłanie statyczne) bądź do przepisów, które mogą ulegać
zmianom w trakcie obowiązywania przepisu (odesłanie dynamiczne)4.
Zasada dostatecznej określoności przepisów represyjnych wyklucza, co do zasa-
dy, posługiwanie się konstrukcją przepisu blankietowego w regulacjach, które wpro-
2
Por. wyrok TK z 24 lutego 2003 r., sygn. akt K 28/02.
3
Tak m.in. w wyroku TK z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00.
4
Co do problematyki blankietowości przepisów represyjnych por. szerzej: B. Koch, Z problematyki prze-
pisów blankietowych w prawie karnym, „Acta Universitatis Nicolai Copernici”, „Prawo XVI — Nauki
Humanistyczno-Społeczne” 1978, z. 89, s. 67 i n.; J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 169 i n.;
J. Warylewski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 326 i n.
Zbigniew Gromek: Odpowiedzialność konstytucyjna w świetle zasady określoności przepisów represyjnych 11
wadzają zakaz zachowania pod groźbą kary. Z zasady nullum crimen sine lege i jej eg-
zemplifikacji w postaci nullum crimen sine lege certa wynika bowiem nakaz, aby
adresaci przepisów ustanawiających odpowiedzialność represyjną mieli możliwość
zorientować się, na podstawie brzmienia przepisu sankcjonującego, jakie zachowanie
jest zabronione pod groźbą kary. Tego wymogu nie spełnia ujęcie przepisu w postaci
blankietowej.
Odpowiedzialność konstytucyjna ma charakter niepełnej (blankietowej) regulacji
represyjnej zarówno na płaszczyźnie przepisów konstytucyjnych, jak i ustawowych.
Żaden przepis konstytucji, podobnie jak i żaden przepis ustawowy, nie formułuje
w sposób wyczerpujący katalogu zakazów, z których naruszeniem związane jest po-
wstanie tej odpowiedzialności. Brak stosownego katalogu na poziomie ustawowym
oznacza jednocześnie, że nie występuje sytuacja, kiedy to niedookreślony przepis kon-
stytucyjny statuujący odpowiedzialność represyjną jest wypełniony przez regulację
ustawową, czyniącą zadość wymaganiom dostatecznej określoności. W tym kontekście
wyłania się wątpliwość, czy tak skonstruowany przepis o charakterze represyjnym
spełnia wymogi wynikające z zasady dostatecznej określoności czynu zabronionego.
II. Przepisy statuujące odpowiedzialność konstytucyjną mają rangę konstytucyjną

(art. 198 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 156 ust. 1 Konstytucji). Z kolei, zgodnie z powszechnie
przyjmowanymi zasadami dotyczącymi stanowienia prawa, wszystkie postanowienia za-
warte w tym samym akcie normatywnym mają jednakową moc prawną, ponadto powin-
ny być wzajemnie komplementarne. Mając na względzie racjonalność ustawodawcy, któ-
rej w przypadku ustawodawcy konstytucyjnego trzeba nadać wymiar zupełny, wykluczyć
należy stanowienie w obrębie tego samego aktu przepisów o różnej mocy, wzajemnie
sprzecznych bądź wykluczających się. Jeżeli przepisy zawarte w jednym akcie pozwala-
ją na zbudowanie norm wzajemnie niekomplementarnych, to w takim wypadku można co
najwyżej wskazywać na występowanie relacji: zasada ogólna — wyjątek, nie zaś na ist-
nienie sprzeczności między takimi regulacjami. Odnosząc te ustalenia do relacji występu-
jącej pomiędzy art. 42 ust. 1 wprowadzającym zasadę dostatecznej określoności czynu za-
bronionego oraz art. 198 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 156 ust. 1 Konstytucji trzeba przyjąć,
że występuje tu relacja między zasadą ogólną (obowiązek dostatecznej określoności prze-
pisów represyjnych), a jej wyjątkiem (dopuszczenie przepisów represyjnych w postaci
blankietowej). W świetle powyższego, ukształtowanie na poziomie przepisów ustawy za-
sadniczej odpowiedzialności konstytucyjnej jako niespełniającej w sposób zupełny wy-
mogu dostatecznej określoności przepisów represyjnych należy uznać za świadome roz-
strzygnięcie ustawodawcy konstytucyjnego, a jednocześnie, o czym świadczy funkcja
przypisywana tej instytucji (zob. w dalszej części artykułu), za celowe odstępstwo od na-
kazu nullum crimen sine lege certa. Odstępstwo to jest dopuszczalne z punktu widzenia
przepisów konstytucji, jeżeli mieć na względzie przytoczoną wyżej zasadę jednakowej
mocy wszystkich regulacji zawartych w obrębie tego samego aktu normatywnego.
Przedstawiona interpretacja nie może jednak zostać uznana za satysfakcjonu-
jącą dla rozstrzygnięcia kwestii spełnienia przez przepisy statuujące delikt konstytu-
cyjny5 nakazów wynikających z zasady określoności przepisów represyjnych. Zasada

nullum crimen sine lege stanowi jeden z fundamentów wolności jednostki, wyznacza-
jąc granicę dla działalności państwa w zakresie możliwości posługiwania się instru-
mentami o charakterze represyjnym. Dlatego należy uznać, że we współczesnym pań-
stwie demokratycznym wymóg dostatecznej określoności przepisów represyjnych
powinien być odnoszony do wszelkich regulacji przewidujących sankcję o charakterze
osobistym za naruszenie zakazów, bo tylko w takim przypadku zasada określoności bę-
dzie mogła spełniać przypisywaną jej funkcję gwarancyjną. Odnosi się to także do tych
przepisów represyjnych, które są statuowane wprost w przepisach konstytucji. Z dru-
giej strony, standard dostatecznej określoności przepisów represyjnych (w tym odpo-
wiedzialności konstytucyjnej) pozostaje w sposób nierozerwalny powiązany z art. 42
ust. 1 Konstytucji, wyrażającym zasadę nullum crimen sine lege. W konsekwencji
przepisy wprowadzające delikt konstytucyjny muszą podlegać, siłą rzeczy, ocenie
przede wszystkim w kontekście spełnienia wymagań wynikających z art. 42 ust. 1
Konstytucji.
III.1. Wynikający z zasady nullum crimen sine lege nakaz dostatecznej określono-
ści czynu zabronionego ma charakter dyrektywy ogólnej. Z uwagi na nieostrość pojęcia
„dostateczna określoność” dyrektywa ta nie może samodzielnie stanowić kryterium oce-
ny dopuszczalności przepisów represyjnych. Konieczne staje się sprecyzowanie wymo-
gów, które pozwalałyby na dokonanie oceny, czy dany przepis przewidujący odpowie-
dzialność represyjną jest w wystarczającym stopniu określony.
W doktrynie prawa karnego przyjmuje się, że postulat ustawowej określoności
przestępstwa oznacza nakaz dokładnego określenia w ustawie, na czym polega zacho-
wanie zabronione6. W związku z tym podkreśla się wymóg ścisłego formułowania
ustawowych znamion przestępstwa, tak aby zakres zabronionego zachowania był jed-
noznaczny. Jednocześnie wyrażany jest postulat eliminacji przepisów karnych, które
nie są dostatecznie precyzyjne7.
Do karnoprawnego rozumienia zasady określoności czynu zabronionego nawiązu-
je orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego na tle art. 42 Konstytucji, choć w części na-
daje tej zasadzie autonomiczne znaczenie. W ocenie Trybunału, nakaz określoności czy-
nu zabronionego oznacza, że: „[…] materialne elementy czynu, uznanego za przestępczy,
muszą być zdefiniowane w ustawie (zgodnie z konstytucyjną zasadą wyłączności usta-
wy) w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny”8. W konsekwencji norma karna
5
Pod pojęciem deliktu konstytucyjnego nauka prawa konstytucyjnego przyjęła rozumieć czyn powodują-
cy powstanie odpowiedzialności konstytucyjnej, cechujący się tym, że: 1) polega na naruszeniu konstytucji lub
ustawy; 2) dopuściła się go osoba pełniąca jedną z funkcji (urzędów) wymienionych w art. 198 ust. 1 Konsty-
tucji; 3) pozostaje w aspekcie funkcjonalnym powiązany ze sprawowanym urzędem; 4) jest zawiniony.
6
Por. np. A. Marek, Prawo karne, Warszawa 2008, s. 64.
7
L. Kubicki, B. Kunicka-Michalska, Zasady odpowiedzialności karnej w prawie polskim w świetle
międzynarodowych standardów praw człowieka, [w:] Standardy praw człowieka a polskie prawo karne, red.
J. Skupiński, Warszawa 1995, s. 140.
8
Por. orzeczenia TK z: 19 czerwca 1992 r., sygn. akt U 6/92; 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94;
postanowienie TK z 16 czerwca 1994 r., sygn. akt S 1/94; wyrok TK z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00.
powinna w sposób jednoznaczny wskazywać zarówno osobę, do której skierowany jest

zakaz, znamiona czynu zabronionego, jak i rodzaj oraz wymiar sankcji. Z punktu wi-
dzenia jednostki zasada określoności ma w pierwszym rzędzie wyznaczyć wyraźną gra-
nicę między tym, co jest dozwolone, a tym, co jest zabronione9.
Trybunał Konstytucyjny ujmuje wymóg określoności jako obowiązek, który musi
znajdować realizację w dwóch płaszczyznach10. Po pierwsze, wynika z niego nakaz
typizacji czynów zabronionych — ustawa musi charakteryzować zabronione zacho-
wanie przez opis jego cech, odróżniających je od innych zachowań (tzw. zasada wy-
łączności ustawy w sferze prawa represyjnego). Po drugie, nakłada ona obowiązek
maksymalnej określoności tworzonych typów czynów zabronionych (zasada określo-
ności regulacji z zakresu prawa represyjnego). Realizacja wskazanych wymogów spo-
czywa na ustawodawcy. Celem, który realizować ma wprowadzenie zasady dostatecz-
nej określoności przepisów represyjnych, jest zagwarantowanie ochrony jednostki
przed arbitralnością oraz nadużyciami ze strony organów władzy publicznej, w tym,
w odniesieniu do sądów, przed dowolnością orzekania11.
W orzecznictwie Trybunału nakaz określoności czynu zabronionego nie jest trak-
towany jako obowiązek mający charakter bezwzględny. Trybunał wskazuje, że: „[na-
kaz określoności] w zakresie regulacji penalnej, jakkolwiek stawiający wyższe wyma-
gania ustawodawcy, nie wymaga jasności czy komunikatywności wyrażenia zakazu
lub nakazu prawnego w stopniu absolutnym”12. Wyróżniane w tym względzie wyjąt-
ki można ująć w trzy podstawowe grupy: 1) posługiwanie się przy opisie znamion
czynu zabronionego zwrotami niedookreślonymi bądź ocennymi; 2) konstruowanie
przepisów represyjnych odsyłających; 3) konkretyzowanie znamion czynu zabronio-
nego w przepisach wykonawczych, wydawanych na podstawie ustaw.
Z uwagi na nadanie przepisom wprowadzającym odpowiedzialność konstytucyj-
ną charakteru przepisów blankietowych, istotne znaczenie należy przypisać ustale-
niom Trybunału dotyczącym konstruowania przepisów represyjnych odsyłających.
W orzecznictwie sądu konstytucyjnego posługiwanie się techniką odesłania w przepi-
sach represyjnych uznawane jest za dopuszczalne; podkreśla się, że fakt zastosowania
odesłania (także międzygałęziowego) przy określaniu znamion czynu zabronionego
nie przesądza o naruszeniu zasady dostatecznej określoności czynu zabronionego13.
Ocena dopuszczalności posłużenia się przepisem odsyłającym (blankietowym) doko-
nywana jest przy tym na podstawie tego samego wzorca, jak w przypadku przepisów
wysławiających samodzielnie i w sposób zupełny normę represyjną. Przepis represyj-
9
Postanowienie TK z 25 września 1991 r., sygn. akt S 6/91; wyrok TK z 26 listopada 2003 r., sygn.
akt SK 22/02.
10
Por. wyroki TK z: 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 21 lipca 2006 r., sygn. akt P 33/05; 12 maja
2008 r., sygn. akt SK 43/05.
11
Por. wyroki TK z: 26 listopada 2003 r., sygn. akt SK 22/02; 5 maja 2004 r., sygn. akt P 2/03; 12 wrześ-
nia 2005 r., sygn. akt SK 13/05; 21 lipca 2006 r., sygn. akt P 33/05.
12
Por. wyroki TK z: 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 12 września 2005 r., sygn. akt SK 13/05;
12 maja 2008 r. sygn. akt SK 43/05.
13
Por. wyroki TK z: 5 marca 2002 r., sygn. akt SK 22/00; 12 września 2005 r., sygn. akt SK 13/05;
21 lipca 2006 r., sygn. akt P 33/05; 13 maja 2008 r., sygn. akt P 50/07.
ny posługujący się odesłaniem spełnia wymóg dostatecznej określoności, jeżeli na

podstawie tego przepisu oraz przepisu, do którego nastąpiło odesłanie, można w spo-
sób niebudzący wątpliwości ustalić, czy określone zachowanie wypełnia znamiona
czynu zabronionego. Trybunał odwołuje się w tym względzie do ogólnej zasady,
zgodnie z którą regulacja represyjna nie może powodować nieświadomości i niepew-
ności adresatów co do tego, czy dane zachowanie wypełnia znamiona czynu zabronio-
nego. Jako niespełniające wymogu określoności czynu zabronionego traktuje się na-
tomiast niedoprecyzowanie jakiegokolwiek elementu normy represyjnej w stopniu
pozwalającym na dowolność w jej stosowaniu przez organy władzy publicznej.
Trybunał dopuszcza tym samym posługiwanie się techniką odesłań, o ile wszystkie
elementy przepisu przewidującego sankcje za naruszenie zakazów są doprecyzowane
w przepisie odsyłającym oraz w przepisie, do którego nastąpiło odesłanie i nie pozwa-
lają na dowolność w jego stosowaniu przez władze publiczne14.
2. Odnosząc powyższe ustalenia do przyjętej konstrukcji deliktu konstytucyjnego,
należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
w zakresie dopuszczalnych odstępstw od zasady dostatecznej określoności czynu zabro-
nionego nie jest w pełni spójne i trudno na jego podstawie wyprowadzić jednolity stan-
dard. Z jednej strony Trybunał ujmuję tę zasadę w sposób rygorystyczny, wychodząc
z założenia, że wszelkie odstępstwa mają charakter wyjątkowy i zasadniczo nie powin-
ny mieć miejsca. Zasada określoności oznacza tym samym, że: „[…] ustawa musi w spo-
sób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie znamiona czynów za-
grożonych karą”15. Z kolei w licznych orzeczeniach Trybunał dalece łagodził ten
obowiązek, wskazując, że z zasady dostatecznej określoności wynika (zaledwie) nakaz,
zgodnie z którym „[…] podstawowe znamiona czynu zabronionego muszą zostać okre-
ślone w ustawie w sposób odpowiadający pewnym minimalnym wymogom precyzji,
tak aby adresat normy prawnej mógł zorientować się na podstawie samej tylko ustawy
co do zasadniczej treści ustanowionego zakazu”16. W wyrokach z 20 lutego 2001 r. (sygn.
akt P 2/00) oraz 15 listopada 2003 r. (sygn. akt P 3/05) Trybunał zastrzegł, że wprawdzie
ustawodawca sam musi określić znamiona czynu zabronionego, ale ich sprecyzowanie
może być przekazane władzy wykonawczej w drodze rozporządzeń17. Z kolei w wyro-
ku z 13 maja 2008 r. (sygn. akt P 50/07) wskazał, że zastosowanie w przepisie karnym
odesłania do nieokreślonych bliżej regulacji nie może wyczerpywać typizacji czynu za-
bronionego. Zawarte w przepisie znamiona powinny pozwolić na określenie, choćby
w ogólnym zarysie, zachowania zabronionego. Z ostatniego z cytowanych wyroków
14
Por. wyroki TK z: 23 listopada 2003 r., sygn. akt SK 22/02; 5 maja 2004 r., sygn. akt P 2/03;
28 czerwca 2005 r., sygn. akt SK 56/04.
15
Wyrok TK z 28 lipca 2009 r., sygn. akt P 35/07.
16
Wyrok TK z 11 lutego 2003 r., sygn. akt P 12/02.
17
Na ewolucję orzecznictwa Trybunału w tym zakresie zwraca się również uwagę w doktrynie; wyraża-
ne jest stanowisko, że obecna interpretacja dochodzi do granic rozumienia zasady dostatecznej określoności,
a dalsze jej rozszerzanie oznaczałoby „niedopuszczalne osłabienie funkcji gwarancyjnej prawa karnego”
(A. Zoll, Zasada określoności czynu zabronionego pod groźbą kary w orzecznictwie Trybunału Konstytucyj-
nego, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 534).
zdaje się wynikać stanowisko, że niedopuszczalne jest nadawanie przepisom represyj-

nym charakteru blankietu zupełnego.
Na podstawie przedstawionego orzecznictwa można sformułować pogląd, zgod-
nie z którym zasada określoności czynu zabronionego jest ujmowana jako wymóg ma-
jący w pierwszym rzędzie charakter materialny, nie zaś formalny. Zatem ocena speł-
nienia wymogu określoności powinna następować przez odwołanie się do wzorca
o charakterze funkcjonalnym, a mianowicie czy na podstawie przepisu prawnego
można w sposób jednoznaczny określić, jakie zachowanie jest zabronione (wymóg
przewidywalności). Oznacza to, że nawet przy sformułowaniu przepisu w sposób
ogólny (a także blankietowy) warunek ten mógłby zostać uznany za spełniony.
Trybunał Konstytucyjny odwołuje się w tym zakresie do ogólnej formuły wypracowa-
nej przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którą prawodawca
ma obowiązek opisania w sposób na tyle skonkretyzowany przesłanek karalności czy-
nu, iż staje się on możliwy do rozpoznania, co najmniej na drodze wykładni prawa18.
Oparcie się na tym wzorcu powoduje, że ocena spełnienia wymogu określoności za-
wsze dokonywana jest a casu ad casu i powinna w szczególności uwzględniać krąg
adresatów, do których kierowany jest przepis represyjny. Odnosząc się do ostatniego
ze sformułowanych warunków, trzeba założyć, że rygoryzm co do spełnienia wymo-
gów określoności nie jest jednolity i powinien być zaostrzony w przypadku przepisów
represyjnych o charakterze powszechnym (dotyczącym wszystkich jednostek), w po-
równaniu z przepisami penalizującymi zachowania wyodrębnionych grup podmiotów,
na których spoczywają określone obowiązki.
W świetle materialnej koncepcji zasady określoności czynu zabronionego, prze-
pis ustanawiający odpowiedzialność represyjną spełnia tę zasadę wówczas, gdy nie
budzi wątpliwości, czy jednostka w konkretnych okolicznościach narażona jest na od-
powiedzialność19. Trybunał wskazuje w tym kontekście, że „rdzeń zakazu” powinien
zostać zawsze dokładnie i w sposób nie budzący wątpliwości oznaczony w ustawie
karnej20. Przechodząc na grunt odpowiedzialności konstytucyjnej, należy uznać, że
wskazany wymóg pozostaje, co najmniej pośrednio, spełniony. Zakres dopuszczal-
nych zachowań osób podlegających odpowiedzialności konstytucyjnej wyznaczają
kompetencje przynależne piastowanemu urzędowi, co stanowi konsekwencję obowią-
zywania zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji). Niewątpliwie warunkiem koniecznym
do pełnienia funkcji publicznej przez daną osobę jest znajomość kompetencji, które
wiążą się z pełnioną funkcją, jak również trybu ich realizacji. Skoro odpowiedzialność
konstytucyjna obejmuje wszelkie działania polegające na wadliwym wykonywaniu
kompetencji bądź na działaniu bez podstawy prawnej, a jednocześnie osobom podle-
gającym tej odpowiedzialności znany jest zakres przysługujących im kompetencji, to
przyjęta konstrukcja deliktu konstytucyjnego spełnia wymóg materialny, zgodnie
18
Por. wyrok TK z 26 listopada 2003 r., sygn. akt SK 22/02.
19
Wyroki TK z: 5 maja 2004 r., sygn. akt P 2/03; 21 lipca 2006 r., sygn. akt P 33/05; 27 grudnia 2008 r.,
sygn. akt P 16/08.
20
Wyrok TK z 13 maja 2008 r., sygn. akt P 50/07.
z którym adresat przepisu represyjnego nie może mieć wątpliwości co do tego, czy
jego zachowanie wypełnia znamiona czynu zabronionego. W przypadku osób podle-
gających odpowiedzialności konstytucyjnej możliwe jest precyzyjne określenie,
w perspektywie całokształtu kompetencji przysługujących danemu organowi, czy po-
dejmowane działania mieszczą się w tych kompetencjach i czy zostały zrealizowane
zgodnie z przyjętym trybem, a więc stwierdzenie, czy dane zachowanie może być
kwalifikowane w kategoriach deliktu konstytucyjnego.
3. Podniesiony wyżej brak możliwości jednoznacznego sprecyzowania standar-
du określoności przepisów represyjnych spowodowany jest m.in. tym, że Trybunał
różnicuje ów standard w zależności od rodzaju odpowiedzialności represyjnej.
Zgodnie z brzmieniem art. 42 ust. 1 Konstytucji, sformułowane w nim zasady
(nullum crimen sine lege i jej pochodne) zostały odniesione do „odpowiedzialności
karnej”, przy jednoczesnym braku zdefiniowania tego pojęcia. Przyjmując wąskie ro-
zumienie, należałoby odnosić wyrażone w tym przepisie zasady wyłącznie do odpo-
wiedzialności karnej w sensie ścisłym (odpowiedzialność za przestępstwa), natomiast
w ujęciu szerokim — do wszelkich rodzajów odpowiedzialności przewidzianej przez
prawo, które przewidują sankcje o charakterze osobistym za naruszenie zakazów.
W przypadku przyjęcia szerokiego zakresu pojęcia „odpowiedzialność karna” w kon-
tekście art. 42 ust. 1 Konstytucji należałoby uznać, że wyrażone w nim zasady odno-
szą się również do odpowiedzialności konstytucyjnej.
Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą, opowiada się za
szerokim rozumieniem pojęcia „odpowiedzialność karna”, użytego w art. 42 ust. 1
Konstytucji. Przyjmuje, że ma ono względem prawa karnego autonomiczne znaczenie
i jego treść nie może być ustalana poprzez odwołanie się do obowiązującego ustawo-
dawstwa (karnego). W ocenie Trybunału, obejmuje ono również inne — niż odpowie-
dzialność karna w ścisłym znaczeniu — formy odpowiedzialności prawnej związane
z wymierzaniem kar wobec jednostki21. Dlatego zasady ustanowione w art. 42 ust. 1
(oraz w ust. 2–3) Konstytucji odnoszą się do „wszelkich postępowań represyjnych,
tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania
lub jakiejś sankcji”22. W konsekwencji zasady wyrażone w art. 42 ust. 1 Konstytucji
odnoszą się m.in. do odpowiedzialności wykroczeniowej23, dyscyplinarnej24, karnej
skarbowej25 oraz karnej podmiotów zbiorowych26; odpowiedzialnością karną w rozu-
21
Tak w wyrokach TK z: 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 26 listopada 2003 r., sygn. akt SK 22/02;
3 listopada 2004 r., sygn. akt K 18/03.
22
Orzeczenia TK z: 7 grudnia 2003 r., sygn. akt K 7/93; 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94; wyro-
ki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. akt K 41/97; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P2/00; 23 października 2001, sygn.
akt K 22/01; 11 września 2001 r., sygn. akt SK 17/00; 26 listopada 2003 r., sygn. akt SK 22/02; 3 listopada
2004 r., sygn. akt K 18/03; 21 lipca 2006 r., sygn. akt P 33/05; 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07; 2 wrześ-
nia 2008 r., sygn. akt P 35/06.
23
24
Wyrok TK z 8 grudnia 1998 r., sygn. akt K 41/97.
25
Wyrok TK z 2 września 2008 r., sygn. akt P 35/06.
26
Wyrok TK z 3 listopada 2004 r., sygn. akt K 18/03.
mieniu art. 42 ust. 1 Konstytucji nie jest natomiast odpowiedzialność karnoadministra-

cyjna27.
Rozciągnięcie obowiązywania zasad wyrażonych w art. 42 ust. 1 Konstytucji na
inne niż odpowiedzialność karna rodzaje odpowiedzialności prawnej następuje przy za-
stosowaniu formuły odpowiedniości, jako że modyfikacji ulega zakres (głębokość) ich
obowiązywania. Trybunał dostrzega w tym względzie odrębności zachodzące między
postępowaniem karnym sensu stricto a innymi postępowaniami represyjnymi. Jak wska-
zuje, zasady ustanowione w art. 42 ust. 1 (oraz w ust. 2–3) Konstytucji zostały ukształ-
towane na gruncie prawa karnego i pierwotnie odnosiły się tylko do przestępstw, dlate-
go stosowanie ich do innych rodzajów odpowiedzialności represyjnej nie może być
bezwzględne. Z nakazu odpowiedniego stosowania wynika jednakże, w odniesieniu do
wszelkich postępowań represyjnych, jednolity obowiązek takiego ich ukształtowania,
by w wymiarze materialnym i formalnym zapewniony został odpowiedni poziom gwa-
rancji konstytucyjnych zawartych w rozdziale drugim Konstytucji28.
Nie ulega wątpliwości, że mimo występowania licznych cech wspólnych, odpowie-
dzialność konstytucyjna nie stanowi odpowiedzialności karnej. Odmienny pozostaje
krąg osób podlegających obu rodzajom odpowiedzialności oraz przedmiot objętych nimi
czynów. Rozłączność występuje też co do dobra podlegającego ochronie — w przypad-
ku odpowiedzialności karnej jest nim porządek i bezpieczeństwo publiczne, podczas gdy
odpowiedzialność konstytucyjna służyć ma realizacji takich wartości, jak legalizm dzia-
łania władz publicznych oraz zaufanie opinii publicznej do działalności państwa i jego
organów. Różny jest ponadto system kar. O rozłączności odpowiedzialności karnej oraz
konstytucyjnej przesądza zresztą sam ustrojodawca, odmiennie traktując oba rodzaje od-
powiedzialności (por. art. 145 ust. 1 i art. 156 ust. 1 Konstytucji — zgodnie z tymi prze-
pisami Prezydent RP oraz członkowie Rady Ministrów mogą być pociągnięci do odpo-
wiedzialności „za naruszenie Konstytucji, ustawy [tj. za delikt konstytucyjny — Z.G.]
lub za popełnienie przestępstwa”).
Zakwalifikowanie odpowiedzialności konstytucyjnej jako reżimu odrębnego od od-
powiedzialności karnej wywiera bezpośredni wpływ na zakres obowiązywania zasad
ustanowionych w art. 42 Konstytucji, co dotyczy w szczególności nakazu dostatecznej
określoności przepisów represyjnych. Wykazano wyżej, że dotychczasowe orzecznic-
two Trybunału nie pozwala w sposób precyzyjny zrekonstruować minimalnego stan-
dardu określoności, który muszą spełniać regulacje represyjne nie dotyczące prze-
stępstw29. Wydaje się jednak, że posłużenie się przez ustawodawcę techniką blankietu
zupełnego nie jest w świetle tego standardu regulacją niedopuszczalną. Trybunał do-
27
Tak w wyrokach TK z: 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 76/06; 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08;
22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08. Wynika to stąd, że kary orzekane w ramach odpowiedzialności kar-
noadministracyjnej nie mają charakteru represyjnego, ale prewencyjny.
28
Tak w wyroku TK z 2 września 2008 r. (sygn. akt P 35/06) w odniesieniu do odpowiedzialności dys-
cyplinarnej.
29
Brak możliwości zrekonstruowania jednolitego, minimalnego standardu ochrony wynika głównie
stąd, że wymogi odnoszone przez Trybunał do różnych rodzajów odpowiedzialności prawnej (tj. odpowie-
dzialności karnej, wykroczeniowej, dyscyplinarnej i urzędniczej) nie są jednolite.
pracował posłużenie się blankietem zupełnym w przepisach represyjnych zarówno na

tle odpowiedzialności dyscyplinarnej30, jak i wykroczeniowej31. Z jego orzecznictwa
wynika wyraźnie, że — w przypadku odpowiedzialności represyjnej innej niż karna —
wymóg dostatecznej określoności przepisu może zostać spełniony także wtedy, gdy
przepis sankcjonujący nie precyzuje żadnych znamion czynu zabronionego. Trzeba
przy tym wskazać, że — w przypadku odpowiedzialności dyscyplinarnej — niedookreś-
lenie przewinienia dyscyplinarnego stanowi, zdaniem Trybunału, immanentną cechę
tej odpowiedzialności.
W odniesieniu do przepisów ustanawiających odpowiedzialność wykroczeniową
Trybunał sformułował warunki, od których spełnienia uzależnione jest posłużenie się
przez ustawodawcę techniką blankietu zupełnego w przepisach represyjnych32. Do wa-
runków tych zaliczają się: 1) niewielki stopień dolegliwości kar przewidzianych za po-
pełnienie danego czynu zabronionego (niedopuszczalność kary grzywny o większej wy-
sokości oraz wszelkich kar związanych z ograniczeniem wolności osobistej); 2) przepis
represyjny zawiera odesłanie do norm ustanowionych przez organy posiadające demo-
kratyczną legitymację opartą na powszechnych i bezpośrednich wyborach; 3) przepis
represyjny zawarty w ustawie określa jednoznacznie zakres przepisów, do których na-
stępuje odesłanie. Ponadto, posłużenie się normą blankietową może nastąpić tylko w sy-
tuacji szczególnie uzasadnionej, jeżeli „[…] w danym przypadku nie jest możliwe okre-
ślenie przynajmniej niektórych znamion czynu zabronionego w samej ustawie”.
Odnosząc powyższe wymogi do odpowiedzialności konstytucyjnej, trzeba uznać,
że spełnia ona co najmniej dwa z nich. Określenie (konkretyzacja) czynów powodu-
jących odpowiedzialność konstytucyjną zostało dokonane w przepisach konstytucji
oraz ustaw, a więc w aktach normatywnych stanowionych przez organy posiadające
bezpośrednią legitymację demokratyczną (warunek drugi); jednoznaczne jest także
określenie przepisów, do których następuje odesłanie — są nimi przepisy wyznacza-
jące kompetencje organu podlegającego kognicji Trybunału Stanu (warunek trzeci).
Wątpliwości mogą się natomiast wyłaniać w kwestii dolegliwości kar, którymi zagro-
żony jest delikt konstytucyjny (warunek pierwszy)33. Odpowiedzialność konstytucyjna
nie przewiduje wprawdzie kar o największym stopniu dolegliwości, tj. kary pozbawie-
nia (ograniczenia) wolności, podobnie brak jest kary grzywny34. Niemniej, niektóre
30
Wyroki TK z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00 i 11 września 2001 r., sygn. akt SK 17/00.
31
32
Por. wyroki TK z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02 i 28 lipca 2009 r., sygn. akt P 65/07.
33
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2002 r. Nr 101,
poz. 925, z późn. zm.), do kar orzekanych w zakresie odpowiedzialności konstytucyjnej należą: 1) utrata
czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach Prezydenta, w wyborach do Sejmu i do Senatu, w wy-
borach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu terytorialnego; 2) zakaz zajmo-
wania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w or-
ganach państwowych i w organizacjach społecznych; 3) utrata wszystkich albo niektórych orderów, odzna-
czeń i tytułów honorowych. W każdym przypadku stwierdzenie popełnienia deliktu konstytucyjnego
Trybunał orzeka utratę zajmowanego stanowiska, z którego pełnieniem związana jest odpowiedzialność
przed Trybunałem Stanu (art. 25 ust. 3 ustawy).
34
W przypadku grzywny o znacznej wysokości może ona niewątpliwie zostać uznana za karę dotkliwą.
kary przewidziane na płaszczyźnie odpowiedzialności konstytucyjnej również mogą

być kwalifikowane jako dolegliwe. Dotyczy to w szczególności kary w postaci zaka-
zu zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szcze-
gólną odpowiedzialnością w organach państwowych (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy
o Trybunale Stanu) czy też kary pozbawienia biernego i czynnego prawa wyborczego
(art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Stanu). Wyrażając pewne zastrzeżenia co do
stopnia dolegliwości tych kar, nie można jednak pomijać, że przytoczone wyżej wy-
mogi zostały sformułowane na tle odpowiedzialności wykroczeniowej i w związku
z tym mogą być one odczytywane w sposób mniej rygorystyczny w odniesieniu do
odpowiedzialności konstytucyjnej. Wynika to z następujących okoliczności. Z jednej
strony, wymogi te zostały sformułowane w stosunku do przepisów represyjnych za-
wierających odesłanie do przepisów podustawowych (akty prawa miejscowego).
Takiego charakteru nie ma odesłanie przyjęte w przypadku odpowiedzialności konsty-
tucyjnej, odwołujące się do przepisów konstytucji i ustaw. Z drugiej strony, w przeci-
wieństwie do odpowiedzialności konstytucyjnej odpowiedzialność wykroczeniowa
ma charakter powszechny, w konsekwencji czego odnoszone do niej wymogi muszą
być poddane zaostrzonym rygorom. Nie można wreszcie pomijać takich cech szcze-
gólnych odpowiedzialności konstytucyjnej, jak krąg osób poddanych odpowiedzial-
ności, brak obiektywnej możliwości stypizowania czynów zabronionych czy też
szczególne nasilenie interesu publicznego, przemawiającego za ustanowieniem delik-
tu konstytucyjnego właśnie w postaci blankietu zupełnego (zob. w tym zakresie uwa-
gi zamieszczone w dalszej części artykułu). Okoliczności te trzeba uwzględnić przy
analizie obowiązującej konstrukcji deliktu konstytucyjnego w świetle zasady określo-
ności przepisów represyjnych.
IV. Objęcie odpowiedzialnością konstytucyjną zachowań polegających na naru-

szeniu konstytucji bądź ustaw wynika stąd, że ma ona stanowić materialną gwarancję
realizacji zasady legalizmu.
Zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji) wyznacza w sposób generalny zakres dzia-
łalności organów władzy publicznej — nakłada ona na te organy obowiązek działania
na podstawie i w granicach prawa. Wymóg podstawy prawnej oznacza, że organy wła-
dzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnień przewidzianych
w prawie. Brak regulacji prawnej upoważniającej jest równoznaczny z zakazem dzia-
łania. Wymóg działania w granicach prawa oznacza z kolei, że podjęcie czynności
może nastąpić wyłącznie w zakresie oraz w trybie określonym w przepisach praw-
nych. Wykroczenie poza te granice będzie kwalifikowane jako naruszenie prawa35.
Konsekwencją obowiązywania zasady legalizmu jest to, że sytuacja prawna orga-
nów państwa (oraz odpowiednio osób piastujących te organy) jest odmienna w porów-
naniu z sytuacją osób prywatnych. W przypadku tych ostatnich, zakres ich dopusz-
czalnego zachowania wyznacza formuła „co nie jest zakazane, jest dozwolone”.
Z kolei osoby sprawujące funkcje publiczne, w ramach sprawowania urzędu, mogą
35
Por. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00.
podejmować wyłącznie działania mieszczące się w zakresie kompetencji. W przeci-

wieństwie do osób prywatnych, przestrzeganie przez te osoby prawa nie polega zatem
wyłącznie na powstrzymaniu się od podejmowania czynności zakazanych, ale obej-
muje ponadto zakaz podejmowania jakichkolwiek działań, które nie leżą w zakresie
kompetencyjnym danego organu, jak również zakaz wykonywania kompetencji z na-
ruszeniem trybu przewidzianego w przepisach prawa.
Skoro zakres działalności osób prywatnych wyznacza formuła „co nie jest zaka-
zane, jest dozwolone”, kwestią o zasadniczym znaczeniu staje się precyzyjne określe-
nie w aktach normatywnych czynów zabronionych. Odmienna sytuacja występuje
w przypadku osób pełniących funkcje publiczne. Na tych osobach ciąży obowiązek
powstrzymania się od jakichkolwiek działań, które nie mieszczą się w zakresie ich
kompetencji, stąd określenie na poziomie aktów normatywnych czynów zabronionych
tych osób jest w praktyce niemożliwe. Taki zabieg wymagałby skatalogowania wszel-
kich kompetencji przysługujących władzom publicznym, a następnie wyłączenia z ta-
kiego katalogu czynności, które mieszczą się w zakresie kompetencji danego organu.
Z uwagi na różny zakres przysługujących kompetencji katalog ten byłby odmienny
w odniesieniu do każdego z organów poddanych odpowiedzialności konstytucyjnej.
Musiałby on również uwzględniać tryb, w jakim realizowane są poszczególne kom-
petencje. Stworzenie takiego katalogu w postaci obowiązujących przepisów praw-
nych, choć z technicznego punktu widzenia możliwe, wydaje się niecelowe.
W przypadku deliktu konstytucyjnego czyn zabroniony nie został stypizowany
w sposób bezpośredni w przepisie sankcjonującym. Jest on jednak określony pośred-
nio, przez wprowadzenie ogólnego zakazu podejmowania jakichkolwiek działań, któ-
re nie mieszczą się w zakresie kompetencji (art. 7 Konstytucji). Trzeba zauważyć, że
konstrukcja przewidująca karalność czynów stanowiących wykroczenie przeciwko
obowiązkom służbowym (kompetencjom) jest formułą typową dla różnych postaci
odpowiedzialności urzędniczej. Na szczególną uwagę zasługuje w tym kontekście
sposób określenia znamion przestępstwa nadużycia władzy (art. 231 §1 kodeksu kar-
nego). Na płaszczyźnie prawa karnego ten typ przestępstwa penalizować ma w spo-
sób generalny wszelkie przewinienia urzędnicze. Przewiduje on karalność czynów po-
pełnionych przez funkcjonariuszy publicznych, które polegają na przekroczeniu
uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków. Strona przedmiotowa przestępstwa nad-
użycia władzy pozostaje niemal tożsama z deliktem konstytucyjnym. Artykuł 231 § 1
kodeksu karnego wprowadza wprawdzie dodatkowy wymóg, którego wystąpienie wa-
runkuje byt przestępstwa nadużycia władzy (działanie funkcjonariusza publicznego
polegające na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków wywołuje
jednocześnie skutek w postaci szkody w interesie publicznym lub prywatnym36),
w pozostałym jednak zakresie sposób ujęcia czynu zabronionego jest identyczny z de-
liktem konstytucyjnym. W myśl art. 198 ust. 1 Konstytucji, delikt konstytucyjny zo-
stał określony literalnie jako czyn polegający na naruszeniu konstytucji bądź ustaw.
36
W konsekwencji przestępstwo nadużycia władzy ma charakter materialny, co w aspekcie przedmio-
towym stanowi podstawowy element odróżniający je od deliktu konstytucyjnego.
Mając na względzie zakres dopuszczalnego działania funkcjonariuszy publicznych

(w tym osób podlegających odpowiedzialności konstytucyjnej), kształtowany przez
zasadę legalizmu, takie ujęcie w istocie oznacza, że delikt konstytucyjny polega na
przekroczeniu uprawnień (co obejmuje działania bez podstawy prawnej oraz działa-
nie na podstawie przepisów kompetencyjnych, ale z ich naruszeniem) bądź niedopeł-
nienie obowiązków (zaniechanie podjęcia czynności stanowiących obowiązek praw-
ny). Potwierdza to tożsamość w aspekcie przedmiotowym odpowiedzialności z tytułu
deliktu konstytucyjnego oraz z tytułu przestępstwa nadużycia władzy. Wymaga po-
nadto zwrócenia uwagi, że w sposób podobny, jak w przypadku przestępstwa naduży-
cia władzy, znamiona czynu zabronionego zostały określone na płaszczyźnie odpo-
wiedzialności urzędniczej37.
Stopień konkretyzacji w przepisie represyjnym znamion czynu jest zatem iden-
tyczny na tle odpowiedzialności konstytucyjnej, przestępstwa nadużycia władzy oraz
odpowiedzialności urzędniczej38. Ten aspekt niewątpliwie przemawia na rzecz stano-
wiska, że przyjęta konstrukcja deliktu konstytucyjnego nie narusza koniecznego stan-
dardu określoności przepisów represyjnych, skoro w analogiczny sposób przepisy
sankcjonujące formułowane są w przypadku pokrewnych, wobec odpowiedzialności
konstytucyjnej, form odpowiedzialności. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że sposób
określenia czynu zabronionego w przypadku przestępstwa nadużycia władzy oraz od-
powiedzialności służbowej nie był dotychczas kwestionowany z punktu widzenia
zgodności z konstytucją.
V. Poza wskazanym wyżej podobieństwem co do podstaw odpowiedzialności,

pokrewieństwo między odpowiedzialnością konstytucyjną a urzędniczą wyraża się
również w aspekcie podmiotowym. W obu przypadkach odpowiedzialności podlega-
ją osoby zaliczające się do kategorii funkcjonariuszy publicznych. Okoliczność ta nie
może pozostawać bez wpływu na zakres obowiązywania wymogu dostatecznej okre-
śloności przepisów represyjnych.
Status prawny funkcjonariuszy publicznych (osób pełniących służbę publiczną)
może być kształtowany odmiennie w porównaniu z osobami nie pełniącymi tej służby.
37
Zgodnie z ustawą z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2001 r.
Nr 86, poz. 953, z późn. zm.) urzędnik państwowy mianowany podlega odpowiedzialności porządkowej lub
dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków pracownika (art. 34 ust. 1 ustawy), z kolei podstawowym obo-
wiązkiem urzędnika jest przestrzeganie prawa (art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy). Trzeba zwrócić uwagę, że zakres
obowiązywania art. 231 § 1 Kodeksu karnego i przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych
w części pokrywa się — ten sam czyn, popełniony przez tę samą osobę może być kwalifikowany równocze-
śnie jako przestępstwo nadużycia władzy oraz przewinienie pracownicze i możliwa jest podwójna karalność.
Niezależnie od tego, oba rodzaje odpowiedzialności pozostają rozłączne — w pierwszym przypadku chodzi
o odpowiedzialność karną, w drugim zaś o odpowiedzialność urzędniczą, będącą szczególnym rodzajem od-
powiedzialności dyscyplinarnej.
38
Na marginesie trzeba podkreślić, że w praktyce sposób określenia czynu zabronionego w przypad-
ku przestępstwa nadużycia władzy oraz przewinienia służbowego jest dalece bardziej niedookreślony niż
w przypadku odpowiedzialności konstytucyjnej. Spowodowane jest to tym, że odpowiedzialność urzędni-
cza obejmuje nie tylko czyny stanowiące naruszenie prawa, ale może ją powodować również np. niezasto-
sowanie się do poleceń wydawanych przez przełożonych.
Odmienność przejawia się w pierwszym rzędzie w dopuszczeniu wprowadzenia,

w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, większych ograniczeń i poddaniu
ich zaostrzonym rygorom. Ograniczenia nałożone na osoby sprawujące te funkcje
mogą dotykać sfery prywatnej (np. poprzez ograniczenie prawa tych osób do człon-
kostwa w partiach politycznych39), pracowniczej (wyłączenie prawa do strajku) oraz
urzędniczej (zakaz podejmowania innego zatrudnienia, zakaz prowadzenia działalno-
ści gospodarczej40).
Na dopuszczalność poddania osób pełniących funkcje publiczne dalej idącym
ograniczeniom zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny. Jak wskazywał, status tych
osób ma charakter szczególny, bowiem podejmowana przez nie działalność w związ-
ku z piastowanym urzędem jest identyfikowana z działalnością organu. Działania oso-
by pełniącej funkcję publiczną są przypisywane pełnionemu przez nią urzędowi i wy-
wierają wobec urzędu skutki prawne. Status funkcjonariusza pozostaje zatem
nierozerwalnie związany z realizowaniem przez piastuna tego organu kompetencji
władczych przynależnych organowi41.
Trybunał odnosił się również do istoty służby publicznej, która przesądza o ko-
nieczności odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej osób piastujących funkcje
publiczne. Osoba podejmująca dobrowolną służbę publiczną przejmuje dodatkowe
obowiązki, które nie dotyczą pozostałych obywateli. Wykonywanie funkcji publicz-
nych w wielu przypadkach wiąże się z pozbawieniem lub ograniczeniem praw osób je
pełniących; obejmując służbę obywatel „godzi się” na utratę pewnych praw, zyskując
w zamian inne, związane z tą funkcją42. Stąd dopuszczalne jest nałożenie przez usta-
wodawcę na te osoby różnego rodzaju ograniczeń, o ile pozostają one w racjonalnym
związku z interesem publicznym, któremu mają służyć, oraz o ile ich zakres jest
współmierny do rangi tego interesu. Jednocześnie, jak podkreśla Trybunał, swoboda
ingerencji w sytuację prawną osób pełniących funkcje publiczne jest szersza niż
w przypadku obywateli, bowiem wynika z publicznoprawnego charakteru pełnionej
funkcji43. Oprócz ograniczeń dotyczących m.in. sfery podejmowania aktywności za-
robkowej czy też przynależności do partii politycznych, z piastowaniem funkcji pu-
blicznych mogą się wiązać kwalifikowane wymagania dotyczące dostępu do tych
funkcji, jak również wprowadzenie kwalifikowanej odpowiedzialności44.
Odstępstwo od zastosowania wobec osób pełniących funkcje publiczne ogólnych
norm konstytucyjnych wyznaczających zakres praw i wolności obywateli (w anali-
zowanej sprawie gwarancji wynikających z art. 42 ust. 1 Konstytucji) jest dopusz-
czalne wtedy, gdy znajduje podstawę w innych normach bądź wartościach konstytu-
39
Wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00.
40
Uchwały TK z: 2 czerwca 1993 r., sygn. akt W 17/92; 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94; wyrok
TK z 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97; postanowienie TK z 15 listopada 2005 r., sygn. akt K 29/05.
41
Wyroki TK z: 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00.
42
Wyrok TK z 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97.
43
Orzeczenie TK z 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt K 29/95; wyroki TK z: 3 listopada 1999 r., sygn. akt
K 13/99; 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04.
44
Wyroki TK z: 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04; 8 stycznia 2008 r., sygn. akt K 35/06.
cyjnych45. Do takich wartości Trybunał zaliczył m.in. ochronę prawidłowego wyko-

nywania zadań publicznych przez osoby pełniące najwyższe funkcje państwowe46,
jak również ochronę autorytetu państwa oraz zaufania obywateli do prawidłowego
funkcjonowania organów państwowych. Wartościom tym Trybunał przypisywał zna-
czenie nadrzędne względem wielu innych wartości chronionych przez konstytucję,
w tym odnoszących się do sfery wolności i praw jednostki47.
Trybunał podkreślił, że działania funkcjonariuszy publicznych kształtują obraz
państwa i autorytet jego organów48. Ze sprawowaniem funkcji publicznych związane
jest wykonywanie kompetencji władczych, stąd osoby pełniące tę służbę muszą cie-
szyć się szczególnym zaufaniem społecznym. Interes publiczny, uzasadniający wpro-
wadzenie takich ograniczeń i przyznanie im priorytetu w stosunku do innych wolno-
ści i praw chronionych konstytucyjnie, wyraża się we wprowadzeniu przepisów
zapobiegających angażowaniu się osób pełniących funkcje publiczne w sytuacje i po-
wiązania mogące podważać autorytet organów państwa oraz osłabiać w tym wzglę-
dzie zaufanie wyborców49.
Zaakcentowania wymaga przywołane wyżej stanowisko Trybunału, zgodnie
z którym dopuszczalne jest ustanowienie wyższych rygorów odpowiedzialności w sto-
sunku do osób pełniących funkcje publiczne w porównaniu z osobami prywatnymi.
Wyraża się to w poddaniu ich, w zakresie czynności urzędniczych, szczególnemu re-
żimowi odpowiedzialności, tj. odpowiedzialności urzędniczej. Odznacza się ona spe-
cyficznymi cechami względem innych rodzajów odpowiedzialności prawnej, wśród
których trzeba wymienić sposób określenia czynu zabronionego (konstrukcja blankie-
towa) oraz poddanie tej odpowiedzialności wyodrębnionej grupy podmiotów, odzna-
czających się szczególnym statusem prawnym (urzędnicy).
W aspekcie podmiotowym oraz przedmiotowym odpowiedzialność konstytucyj-
na może zostać zakwalifikowana jako forma odpowiedzialności urzędniczej. Przesądza
o tym krąg podmiotów podlegających tej odpowiedzialności, charakter objętych nią
czynów, jak również funkcja, którą ma ona realizować. W konsekwencji należy przy-
jąć, że cechy charakteryzujące odpowiedzialność urzędniczą odnoszą się również do
odpowiedzialności konstytucyjnej. Dotyczy to także zaostrzenia rygorów, co wyraża
się m.in. w rozszerzeniu jej zakresu i dopuszczeniu posłużenia się przepisami sankcjo-
nującymi o charakterze blankietowym. Przywołane wyżej, w ślad za orzecznictwem
Trybunału Konstytucyjnego, motywy przesądzające o dopuszczeniu zaostrzenia od-
powiedzialności urzędniczej we wskazany sposób pozostają aktualne również w od-
niesieniu do odpowiedzialności konstytucyjnej.
VI. Bliskie powiązanie występujące między odpowiedzialnością konstytucyjną

i urzędniczą sprawia, że analogicznego pokrewieństwa można się doszukiwać na tle
45
Uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94.
46
Uchwała TK z 2 czerwca 1993 r., sygn. akt W 17/92.
47
Wyrok TK z 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97; por. też wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt
K 26/00.
48
Wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00.
49
Uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94; wyrok TK z 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97.
odpowiedzialności konstytucyjnej i dyscyplinarnej50. Trybunał Konstytucyjny wielo-

krotnie odnosił się do zagadnienia dostatecznej określoności czynu zabronionego na
tle odpowiedzialności dyscyplinarnej i należy przyjąć, że poglądy wyrażone w tym za-
kresie pozostają aktualne w odniesieniu do odpowiedzialności konstytucyjnej.
W przypadku odpowiedzialności dyscyplinarnej Trybunał przyjmował, że nie-
możliwe jest wyczerpujące określenie w przepisach prawnych czynów, z którymi wią-
że się powstanie tej odpowiedzialności. Wynika to z: „[…] niemożności stworzenia
katalogu zachowań zagrażających należytemu wykonywaniu obowiązków służbo-
wych, czy zachowaniu godności zawodu”51. Ponadto, naruszenie zakazów lub naka-
zów ustanowionych w przepisach prawnych nie stanowi jedynego zachowania, które
może powodować odpowiedzialność dyscyplinarną. Ze względu na charakter naruszo-
nych obowiązków (godzenie w zasady deontologii zawodowej, powagę, godność bądź
prestiż wykonywanego zawodu), przewinienia dyscyplinarne muszą być oceniane nie
tylko w płaszczyźnie normatywnej, ale także zawodowej, etycznej itp. Takie sprecy-
zowanie czynów powodujących tę odpowiedzialność znajduje wyraz w ustawowym
określeniu jej podstaw jako czynów godzących w dobro danej służby lub też godność
związaną z wykonywaniem danej funkcji52.
Trybunał podkreślał, że wprowadzenie odpowiedzialności dyscyplinarnej służyć ma
w pierwszym rzędzie zagwarantowaniu właściwego wypełniania obowiązków zawodo-
wych. Celowi temu przypisywane jest szczególne znaczenie ze względu na ogólnospo-
łeczne znaczenie funkcji i zadań realizowanych przez osoby wykonujące zawody, w któ-
rych przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna. Ustanowienie i realizacja tej
odpowiedzialności ma ogromne znaczenie w przeciwdziałaniu takim zachowaniom, któ-
re mogłyby pozbawić daną grupę zawodową wiarygodności w opinii społecznej i zaufa-
nia53. W tym kontekście Trybunał akcentował znaczenie funkcji społecznych, które pełnią
osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, charakter wykonywanych przez te oso-
by zadań, jak również związane z tą działalnością oczekiwania i publiczne zaufanie, ja-
kim obdarzone są osoby wykonujące dany zawód. Osoby należące do tych grup zawodo-
wych spełniają ważne z punktu widzenia interesu publicznego role w państwie.
Ustanowienie szczególnego reżimu odpowiedzialności w stosunku do tych osób służy
50
Z pewnym uproszczeniem można założyć, że odpowiedzialność urzędnicza stanowi jedną z form od-
powiedzialności dyscyplinarnej. Odpowiedzialność dyscyplinarna definiowana jest jako rodzaj odpowiedzial-
ności pracowniczej ponoszonej przez mianowanych pracowników państwowych, funkcjonariuszy publicznych,
przedstawicieli wolnych zawodów, osoby wykonujące zawody objęte samorządem zawodowym oraz pracow-
ników samorządowych, za czyny stanowiące poważne naruszenie obowiązków służbowych lub zawodowych
(hasło „odpowiedzialność dyscyplinarna” [w:] Wielka Encyklopedia PWN, Warszawa 2003, t. 19, s. 351).
Wskazana definicja zalicza tym samym odpowiedzialność urzędniczą do form odpowiedzialności dyscyplinar-
nej. Z kolei, o zasadności traktowania odpowiedzialności konstytucyjnej jako formy odpowiedzialności dyscy-
plinarnej świadczy występujące między nimi podobieństwo w aspekcie przedmiotowym (czyny, z którymi
związane jest powstanie odpowiedzialności), podmiotowym (krąg osób poddanych odpowiedzialności) oraz
funkcjonalnym (cele, które mają być realizowane poprzez wprowadzenie odpowiedzialności).
51
Wyrok TK z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; por. też orzeczenie TK z 9 listopada 1993 r., sygn.
akt K 11/93; wyrok TK z 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06.
52
Orzeczenie TK z 9 listopada 1993 r., sygn. akt K 11/93.
53
Wyrok TK z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt K 35/06.
przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić osoby wykonujące te za-

wody wiarygodności w oczach opinii publicznej, co ma szczególne znaczenie, gdy cho-
dzi o autorytet instytucji użyteczności publicznej54. Te okoliczności uzasadniają rozsze-
rzenie zakresu zachowań zabronionych objętych odpowiedzialnością dyscyplinarną
w porównaniu z innymi reżimami odpowiedzialności o charakterze powszechnym, posłu-
żenie się konstrukcją blankietu zupełnego przy konstruowaniu przepisu statuującego tę
odpowiedzialność czy wreszcie odesłanie do pozanormatywnych wzorców zachowań.
Na tle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że w przypadku odpowiedzialności
konstytucyjnej kwestia zaufania publicznego i instrumentów mających zabezpieczać
prawidłowość sprawowania funkcji publicznych ma jeszcze większe znaczenie niż
w przypadku osób wykonujących zawody zaufania publicznego. Akty nadużycia wła-
dzy przez osoby sprawujące najwyższe funkcje publiczne mogą mieć znacznie bar-
dziej dalekosiężne następstwa, aż do utraty zaufania społecznego do instytucji pań-
stwa włącznie. To zaś rodzić będzie skutki o niewątpliwie destrukcyjnym charakterze
w odniesieniu do całości życia publicznego. Skoro w przypadku odpowiedzialności
dyscyplinarnej potrzeba ochrony zaufania społecznego do osób wykonujących zawo-
dy zaufania publicznego uzasadnia posłużenie się techniką blankietu zupełnego przy
określeniu przewinienia dyscyplinarnego (a nawet posłużenie się odesłaniem do po-
zanormatywnych wzorców zachowań), to tym bardziej pozostaje to uzasadnione
w przypadku odpowiedzialności konstytucyjnej.
VII. Założeniem niniejszego artykułu nie jest ostateczne przesądzenie, czy kon-
strukcja deliktu konstytucyjnego de lege lata spełnia konieczny standard dostatecznej
określoności przepisów represyjnych. W większym stopniu ma on służyć wskazaniu
okoliczności, które w odniesieniu do odpowiedzialności konstytucyjnej standard ten
modyfikują w kierunku właściwym dla odpowiedzialności urzędniczej czy dyscypli-
narnej. Przy tym przedstawione wyżej względy zdają się przeważać na korzyść stano-
wiska, wedle którego przyjęta konstrukcja deliktu konstytucyjnego spełnia minimal-
ny standard określoności przepisów represyjnych.
Konkluzja ta wydaje się również znajdować uzasadnienie w świetle rozumienia
art. 42 ust. 1 Konstytucji, przyjmowanego przez Trybunał Konstytucyjny. Jak wska-
zywano, sąd konstytucyjny nie traktuje wymogu dostatecznej określoności przepisów
represyjnych w sposób czysto literalny, a więc jako nakazu wyłączności ustawy w za-
kresie prawa represyjnego czy też konieczności ujęcia w (jednym) przepisie karnym
wszystkich znamion czynu zabronionego. Punkt ciężkości został przeniesiony na to,
aby z przepisów prawnych można było zrekonstruować w sposób precyzyjny i jedno-
znaczny czyn zabroniony. Ten drugi element przesądza w istocie, czy w konkretnym
przypadku sposób określenia czynu zabronionego, z popełnieniem którego ustawo-
dawca wiąże zastosowanie sankcji, spełnia wymóg dostatecznej określoności.
W tym miejscu przypomnienia wymaga stanowisko Trybunału, zgodnie z którym
„[…] w państwie praworządnym nie powinny obowiązywać przepisy karne, których
54
Wyrok TK z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00.
ustawodawca nie potrafi sformułować dokładnie ani nie ma na to szans w praktyce

orzeczniczej”55. Postulat ten trzeba uznać za zrealizowany w odniesieniu do odpowie-
dzialności konstytucyjnej. W przypadku obywateli (podmiotów podobnych) kierowa-
ny do prawodawcy nakaz precyzyjnego określenia zachowań zabronionych jest natu-
ralny, skoro obywatele mogą czynić wszystko to, co nie jest zabronione przez prawo.
Są oni w stanie tylko wtedy podporządkować się zakazowi podejmowania działań za-
bronionych, gdy znają ich treść. Odmienna sytuacja występuje w przypadku osób pod-
legających odpowiedzialności konstytucyjnej. Z uwagi na dopuszczalny zakres działa-
nia osób sprawujących władzę publiczną, determinowany przez zasadę legalizmu,
osoby te mogą zostać poddane odpowiedzialności za wszelkie działania, które nie
mieszczą się w zakresie ich kompetencji, jak również za działania podejmowane z na-
ruszeniem trybu ustanowionego w przepisach prawnych. Jedyną adekwatną formułą,
obejmującą tak wyznaczony krąg zachowań, jest wprowadzenie karalności czynu po-
legającego na naruszeniu przepisów wyznaczających zakres działania określonej oso-
by pełniącej funkcję publiczną. W sposób identyczny, choć poprzez posłużenie się nie-
co odmienną formułą, zakaz ten ujmuje prawo karne w odniesieniu do przestępstwa
nadużycia władzy (art. 231 § 1 kodeksu karnego).
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że posłużenie się techniką
odesłania przy konstruowaniu przepisów represyjnych musi być uzasadnione szcze-
gólnymi względami56. Delikt konstytucyjny spełnia ten warunek. Podobnie jak w od-
niesieniu do przewinień dyscyplinarnych czy odpowiedzialności za przestępstwo nad-
użycia władzy, występuje tutaj obiektywny brak możliwości stypizowania spraw,
które powodują odpowiedzialność. Z drugiej strony tylko taka konstrukcja może gwa-
rantować, w sposób pełny, materialną ochronę zasady legalizmu i wynikającego z niej
obowiązku „działania na podstawie przepisów prawa”.
Równie istotne znaczenie trzeba przypisać aspektom o charakterze celowościo-
wym. Wprowadzenie odpowiedzialności konstytucyjnej stanowi wypełnienie luki po-
wstałej w związku z brakiem instytucji odpowiedzialności dyscyplinarnej w stosunku
do osób pełniących najwyższe funkcje publiczne. Luki tej nie wypełnia fakt poddania
niektórych osób piastujących najwyższe funkcje w państwie odpowiedzialności poli-
tycznej, co w odniesieniu do osób podlegających kognicji Trybunału Stanu dotyczy
wyłącznie członków Rady Ministrów. W tym świetle odpowiedzialność konstytucyj-
ną należy traktować jako szczególną formę odpowiedzialności urzędniczej (dyscypli-
narnej), która służy realizacji tych samych celów.
Przyjęta konstrukcja deliktu konstytucyjnego, oparta na przepisie blankietowym,
może jednak budzić wątpliwości. Wyłaniają się one w szczególności w związku z cha-
rakterem kar, którymi zagrożony jest delikt konstytucyjny. Kary te obejmują nie tyl-
ko dolegliwości pozostające w jakimś stopniu powiązania z okolicznościami czynu,
a przez to mające w dużej mierze charakter prewencyjny, ale również sankcje o czy-
sto represyjnym charakterze. Z kolei w przypadku, gdy sankcja ma charakter wyłącz-
55
Wyrok TK z 28 czerwca 2005 r., sygn. akt SK 56/04.
56
Wyrok TK z 13 maja 2008 r., sygn. akt P 50/07.
nie represyjny, wówczas obowiązują zaostrzone rygory co do stopnia określoności

przepisu represyjnego
W przypadku odpowiedzialności konstytucyjnej sankcją mającą prewencyjny
charakter jest niewątpliwie zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia
funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych
(art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Stanu). Kara ta służyć ma zapobieżeniu
w przyszłości naruszeniu prawa w związku z piastowaniem funkcji publicznych,
z którymi związana jest szczególna odpowiedzialność. Komplementarną wobec tej
kary funkcję pełni kara pozbawienia biernego prawa wyborczego. Z jednej strony ma
ona w części charakter piętnujący (ma ona ukazać ogółowi opinii publicznej, że dana
osoba nie jest godna korzystania z jednego z fundamentalnych praw politycznych, ja-
kim jest prawo wyborcze), z drugiej jednak strony umożliwia zapobieganie w przy-
szłości ewentualnym przypadkom nadużycia władzy przez tę osobę w związku z peł-
nieniem funkcji pochodzącej z wyboru.
Trudno jest natomiast przypisać realizację celów o charakterze prewencyjnym ka-
rze pozbawienia czynnego prawa wyborczego. Kara ta wydaje się służyć wyłącznie
celom czystej represji, podkreślając ujemną ocenę zachowania danej jednostki i pięt-
nując tę osobę w oczach opinii publicznej. Kara tego typu nie jest przewidziana
w przypadku odpowiedzialności urzędniczej czy szeroko rozumianej odpowiedzialno-
ści dyscyplinarnej. Stanowi ona karę, która może być uznana za dolegliwą, mimo że
jej skutki nie wyrażają się w negatywnych konsekwencjach dla jednostki w sferze
wolności osobistej czy majątkowej. Powoduje to, że spełnienie sformułowanego przez
Trybunał Konstytucyjny wymogu, zgodnie z którym posłużenie się techniką blankie-
tu zupełnego jest dopuszczalne tylko w przypadku przepisów sankcjonujących prze-
widujących kary o niewielkim stopniu dolegliwości, może budzić wątpliwości. Z ko-
lei wydaje się, że zastrzeżenia takie nie powstają w związku z karą pozbawienia
orderów i odznaczeń (art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Stanu). Przyznanie orde-
ru bądź odznaczenia trzeba postrzegać jako wyraz szczególnego wyróżnienia przez
państwo działalności danej osoby. Jeżeli zatem, po wyróżnieniu orderem bądź odzna-
czeniem, osoba ta dopuści się zachowania, które poddawałoby w wątpliwość zasad-
ność takiego uhonorowania (czy też w ogóle zasadność powierzenia tej osobie pełnie-
nia funkcji publicznych), wówczas należy dopuścić pozbawienie tej osoby wyróżnień
jako niegodnej do ich otrzymania. Przedmiotowa kara wydaje się racjonalna i ade-
kwatna; nie można też pomijać, że w większości przypadków przyznanie tej osobie
wyróżnienia związane było z pełnionymi przez nią funkcjami publicznymi, zaś sama
kara, zgodnie z ustawą, może być ograniczona do niektórych orderów i odznaczeń.
Na zakończenie warto zwrócić uwagę, że w przypadku odpowiedzialności kon-
stytucyjnej zastrzeżenia natury konstytucyjnoprawnej może budzić nie tyle sposób
ujęcia przepisu statuującego tę odpowiedzialność, co przyjęta procedura jej egzekwo-
wania. Na tle obowiązujących rozwiązań zasadnie można rozważać, czy np. skład
organu rozstrzygającego o odpowiedzialności konstytucyjnej odpowiada w pełnym
zakresie wymogom odnoszonym do organów władzy sądowniczej jako organów,
których struktura i skład zapewniają bezstronne rozpatrzenie sprawy. Chodzi tutaj

o przyjęte zasady wyboru członków Trybunału Stanu, które dopuszczają ponowny
wybór tej samej osoby, jak również nie wprowadzają wobec kandydatów konieczno-
ści posiadania kwalifikacji koniecznych do sprawowania stanowiska sędziego oraz nie
wprowadzają zakazów wynikających z zasady incompatibilitas. Odmienne regulacje
zostały przyjęte w odniesieniu do sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Analiza tych
kwestii wykracza jednakże poza przedmiot artykułu.
SUMMARY
of the article:
Constitutional Accountability in the Context of the Principle
of Specificity of Repressive Provisions
The article examines the provisions concerning constitutional accountability (Article 198
para. 1, Article 145 para. 1 and Article 156 para. 1 of the Constitution) in the context of the princi-
ple of specific nature of a prohibited act. From the constitutional principle of nullum crimen sine lege
(Article 42 para. 1 of the Constitution) stems, inter alia, the requirement for precise and explicit stat-
utory definition of material elements of a prohibited act, which prevents repressive provisions of
a blanket nature from being enacted The requirement for sufficient specificity of the features
of a prohibited act covers all forms of repressive responsibility, including constitutional accounta-
bility. The fact that the constitutional legislator has given the regulations establishing constitutional
accountability the form of blanket provisions may raise doubts whether the specificity requirement
has been thereby met.
The article provides arguments that seem to support the use a blanket provision in this case. The
author points out that, in view of the jurisprudence of the Constitutional Tribunal, the principle of
specificity is not absolute. At the same time, in the context of disciplinary responsibility which is
similar to constitutional accountability, the constitutional court permits the application of blanket
regulations. A similar structure is applicable to criminal liability for abuse of powers of authority
(Article 231 § 1 of the Penal Code). The author believes that only such approach to liability may
guarantee full protection of the principle of legalism in the functioning of the supreme organs of the
state. He also draws attention to the fact that regimes of liability stricter than those applied to regu-
lar citizens are allowed in relation to persons holding public functions.
DOROTA LIS-STARANOWICZ29
JAN GALSTER
O ZJAWISKU EUROPEIZACJI
POLSKIEGO PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
D o wyobrażenia jest sytuacja, w której Trybunał Sprawiedliwości Unii Euro-

pejskiej [dalej: ETS] orzeka, że akt prawa wtórnego jest zgodny z określoną
dyspozycją traktatu założycielskiego, zaś sąd konstytucyjny państwa członkowskiego
kwestionuje zgodność tej dyspozycji z narodową konstytucją. Konsekwencją zatem
różnych orzeczniczych wzorców konstytucyjności może być sprzeczność legalnej,
w ocenie sędziów z Luksemburga, np. dyrektywy z ustawą zasadniczą. Taka poten-
cjalna kolizja dowodzi implicite konfrontacyjnej relacji między konstytucją a prawem
wspólnotowym. Wydaje się jednak, iż oba te porządki są względem siebie bardziej
komplementarne niż antynomiczne, ponieważ prawo europejskie z jednej strony wy-
rasta z doświadczeń i kultury prawnej państw członkowskich, zaś z drugiej strony
musi sprostać wymaganiom postępującej integracji. Oczywisty jest także fakt, że kra-
jowy porządek prawny ulega przeobrażeniom wskutek obecności państwa w wspól-
nocie europejskiej. Te zmiany są naturalnym efektem obowiązywania prawa europej-
skiego na terytorium państw członkowskich.
Problem wzajemnego oddziaływania prawa europejskiego i prawa krajowego jest
tak skomplikowany, że wykracza poza ramy tego artykułu. Dlatego też swoje rozważa-
nia ograniczymy do tzw. europeizacji prawa krajowego, a w szczególności do europeiza-
cji konstytucji. Kilka poczynionych w niniejszym szkicu uwag, orientowanych systema-
tyką konstytucji, ma bardziej diagnostyczny niż aksjologiczny wymiar, zaś cały szereg
konstatacji — nieskromnie mówiąc — bardziej korekcyjny niż krytyczny charakter.
I. POJĘCIE EUROPEIZACJI
Europeizacja jest efektem oddziaływania integracji europejskiej na system praw-

ny państwa członkowskiego względnie aspirującego do członkostwa1. Nie wolna od
tego wpływu jest także konstytucja, chociaż ewentualny oportunizm twórców ustawy
zasadniczej w uwzględnieniu tych implikacji może wynikać z jej najwyższej mocy
prawnej. Europeizacja konstytucji oznacza w pewnym uproszczeniu konstytucjonali-
zację materii w różny sposób powiązanych z prawem Unii Europejskiej (europeizacja
sensu stricto) lub w ogóle z prawem stanowionym przez europejskie organizacje mię-
dzynarodowe (europeizacja sensu largo).
Czy liczba nowelizacji konstytucji spowodowanych członkostwem w WE/UE
może dowodzić europeizacji konstytucji i pośrednio dokumentować jej przychylność
1
O wpływie integracji europejskiej na klasyczne dziedziny prawa krajowego por. Europeizacja prawa
krajowego, red. C. Mik, Toruń 2000. Por. także przykładowo J.A. Frowein, Die Europäisierung des Ver-
fassungsrechts, [w:] Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, red. H. Dreier, P. Badura, Tübingen
2001, s. 209; E. Satzger, Europäisierung des Strafrechts, Köln–München 2001. Wpływ integracji na prawo
konstytucyjne i Konstytucję RP zob. K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom mię-
dzynarodowym, Kraków 2002.
wobec postępów integracji? Jeśliby założyć perfekcjonizm legislacyjny twórców

Konstytucji RP — a co za tym idzie — zupełność regulacji materii „europejskiej”
w 1997 r., to jedyna zmiana polskiej ustawy zasadniczej w 2006 r.2, umożliwiająca
wykonanie europejskiego nakazu aresztowania [dalej: ENA] w zgodzie z konstytucją,
niejako prima facie zaświadcza o odpowiednim poziomie tytułowego zjawiska.
Można także dojść do przekonania (również prima facie), że zaniedbania i zaniecha-
nia ustawodawcy konstytucyjnego nigdy nie zostały „konwalidowane”. Wówczas
oczywiście stan europeizacji konstytucji może się okazać niezadowalający.
Jest zastanawiające, że w nomenklaturze Konstytucji RP próżno by szukać takich
kategorii jak: Wspólnoty Europejskie, Unia Europejska, prawo wspólnotowe, prawo
UE, rozporządzenie europejskie, dyrektywa, źródła prawa UE itp. „Onomastycznie”
trudno byłoby uznać polską ustawę zasadniczą za „zeuropeizowaną”. Ustawodawca
konstytucyjny posługuje się bardziej ogólnymi dystynkcjami: organizacja międzyna-
rodowa, organ międzynarodowy, prawo stanowione przez organizację międzynarodo-
wą. Tymczasem np. w niemieckiej Ustawie Zasadniczej jej art. 23 wyraźnie stanowi
o Unii Europejskiej. W dniu 2 grudnia 1992 r. Bundestag uchwalił ów „europejski” ar-
tykuł3, bowiem w przekonaniu komentatorów tej nowelizacji Traktat z Maastricht
zmusił niejako ustawodawcę konstytucyjnego do uzupełnienia tekstu konstytucji, po-
nieważ UE nie przystaje do pojęcia instytucji międzynarodowej z art. 23 UZ4. Warto
byłoby się zastanowić nad recepcją mutatis mutandis tej dyspozycji, która w ust. 1 sta-
nowi, że: „Dla urzeczywistnienia zjednoczonej Europy Republika Federalna Niemiec
współdziała w rozwoju Unii Europejskiej, która jest zobowiązana do przestrzegania
zasad demokracji, państwa prawnego, socjalnego i federacyjnego oraz zasady subsy-
diarności i gwarantuje ochronę praw podstawowych w swej istocie porównywalną
z niniejszą Ustawą Zasadniczą.”
Postęp procesu integracji europejskiej nie pozostaje bez wpływu na klauzule su-
premacyjne konstytucji państw członkowskich. Z wykładni art. 8 ust. 1 Konstytucji:
„Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” należałoby wyeli-
minować absolutyzację tego prymatu. TK w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 11 maja
2005 r. o zgodności traktatu akcesyjnego z Konstytucją RP5 eksponuje pierwszeństwo
obowiązywania i stosowania Konstytucji RP na terytorium Polski. Nie może ono jed-
nak prowadzić do bezwzględnej derogacji aktów wspólnotowych sprzecznych z usta-
wą zasadniczą. Prymat ustawodawcy konstytucyjnego polega raczej na swobodnym
wyborze „reguły kolizyjnej” przywracającej pierwszeństwo konstytucji. Z jej najwyż-
szej mocy prawnej wynika zatem bądź opcja „integracyjna” (zmiana konstytucji) bądź
„integracyjno-etatystyczna” (zmiana aktu prawa wspólnotowego), bądź wreszcie
opcja „etatystyczna” (wystąpienie RP z UE). Można więc rozważyć, czy ewentualna
2
Dz.U. Nr 200, poz. 1471.
3
Bundesgesetzblatt 1992, cz. I, s. 2086.
4
Tak m.in. L. Müller, Verfassungsrechtliche Fussnoten zum Maastrichter Vertrag über di Wirtschafts-
und Währungsunion, „Deutsches Verwaltungsblatt” 1992, nr 19, s. 1252.
5
Zob. orzeczenie TK z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 5,
poz. 49.
Dorota Lis-Staranowicz, Jan Galster: O zjawisku europeizacji polskiego prawa konstytucyjnego 31
konstytucjonalizacja takiej „reguły kolizyjnej” nie miałaby odpowiedniego waloru

eksplikatywnego wobec klauzuli supremacyjnej de lege fundamentali lata. Taki efekt
mógłby zostać osiągnięty poprzez uzupełnienie art. 8 ust. 1 Konstytucji o pkt 1: Jeżeli
akt prawa UE jest niezgodny z Konstytucją RP usunięcie sprzeczności następuje po-
przez: a) zmianę konstytucji, b) zmianę aktu prawa UE, c) wystąpienie RP z UE oraz
pkt 2: Prawo przyjęte przez instytucje UE w wykonywaniu powierzonej jej kompeten-
cji ma pierwszeństwo przed prawem krajowym. Ta stypulacja ujęta w punkcie 2. stano-
wi, jak wiadomo, powtórzenie dyspozycji traktatu ustanawiającego Konstytucję dla
Europy (art. I-10). Takie „zapożyczenia” egzemplifikują szczególną formę europeizacji
konstytucji narodowej polegającej na uzupełnianiu jej tekstu konstytucją europejską.
Swoistym testem na europeizację ustawy zasadniczej jest rodowód podmiotu we-
ryfikującego powierzenie, transfer, ewentualnie przekazanie kompetencji władzy pań-
stwowej na rzecz UE. W gruncie rzeczy chodzi tu o ocenę unijnych aktów prawnych:
czy mieszczą się one w granicach kompetencji powierzonych Wspólnocie, czy à re-
bours — wykraczają poza te kompetencje6.
W niemieckiej literaturze przedmiotu można spotkać pogląd, iż w razie działania
Wspólnoty potrzebna jest instancja, która według konstytucyjnych standardów będzie
badała akty prawne WE w zakresie przekazanych jej przez RFN praw zwierzchnich7.
Konflikt między Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym [dalej: FTK] a ETS nie jest
katastrofą ani oznaką dezintegracji, lecz konstytucyjnoprawną koniecznością8. Takie
ustalenia przypominają głośne orzeczenie FTK z dnia 29 maja 1974 r. (Solange prze-
ciwko Beschluss), w którym FTK potwierdził możliwość kontroli prawa WE: „Jak
długo (Solange) proces integracji nie osiągnie takiego postępu, aby prawo wspólnoto-
we zawierało adekwatny do katalogu Ustawy Zasadniczej katalog praw obywatelskich
— wniosek o kontrolę konstytucyjności tego prawa będzie dopuszczalny”9. Dnia
22 października 1985 r. FTK warunkowo zawiesił swoją kompetencję do badania pra-
wa wspólnotowego. W punkcie 2. sentencji Trybunał orzekł, iż: „Jak długo (Solange)
WE, a w szczególności orzecznictwo ETS będzie gwarantowało skuteczną ochronę
praw zasadniczych, FTK nie będzie wykonywał jurysdykcji wobec prawa wspólnoto-
wego i kontrolował go standardem praw Ustawy Zasadniczej”10. W kolejnym znanym
orzeczeniu z 12 października 1992 r. o konstytucyjności traktatu z Maastricht11, FTK
6
Zasada kompetencji powierzonych jest kategorią prawa unijnego i stanowi wzorzec legalności w po-
stępowaniu przed ETS (art. 230, art. 234 Traktatu o funkcjonowaniu UE). Sądy krajowe odmawiają jednak
uznania ETS za „arbitra konstytucyjności”. Tak R. Kwiecień, Zgodność traktatu akcesyjnego z Konstytucją,
„Europejski Przegląd Sądowy” 2005, nr 1, s. 44. Por. także M. Kumm, Who is the Final Arbiter of Constitu-
tionality in Europe?, „Harvard Jean Monnet Working Paper Series” 1998, nr 10. W wyroku z 30 czerwca
2009 r. (BVerfG, 2 BvE 2/08) FTK uznał po raz kolejny tę zasadę za kryterium własnej kontroli konstytu-
cyjności wtórnego prawa unijnego.
7
Por. przykładowo E. Klein, Die europäische Integration im Licht unterschiedlicher Rechtssysteme,
[w:] Europa — Ein Weg zum Frieden, Heidelberg 1992, s. 134.
8
Tak U. Di Fabio, Der neue Art. 23 des Grundgesetzes, „Der Staat” 1993, t. 32, s. 215.
9
BVerGE 37, 271.
10
BVerGE 73, 339.
11
BVerGE 89, 155
potwierdził kompetencje kontrolne odnośnie do władzy publicznej wykonywanej

przez WE, ograniczając wszak zakres tej kontroli do generalnego zabezpieczenia nie-
zbywalnego standardu praw zasadniczych UZ. W tym kontekście FTK wykonywał
funkcję orzeczniczą względem prawa wspólnotowego w stosunku kooperacji (Koope-
rationsverhältnis) do ETS. Z kolei austriacki Trybunał Konstytucyjny uznał, że akty pra-
wa krajowego implementujące regulacje wspólnotowe nie podlegają kontroli konstytu-
cyjności12. Francuska Rada Konstytucyjna w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 2004 r.
zastrzegła, że spełnieniu konstytucyjnych wymagań transpozycji dyrektywy wspólnoto-
wej mogłyby przeszkodzić wyraźne, przeciwne postanowienia konstytucji13.
W powoływanym już tu orzeczeniu z dnia 11 maja 2005 r. o konstytucyjności
traktatu akcesyjnego polski TK uznał, iż: „Państwa członkowskie zachowują prawo
do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt
(przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały
swoje uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekro-
czenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte zasadą
pierwszeństwa prawa wspólnotowego”.
Nie sposób nie zauważyć, iż europeizacji prawa konstytucyjnego towarzyszy zja-
wisko „etatyzacji”, która — najogólniej — polega na próbie wzmocnienia państwo-
wości, ochronie tzw. tożsamości konstytucji narodowej (zachowaniu jej podstawo-
wych zasad), dowartościowaniu krajowego parlamentu w sprawach europejskich czy
też na zachowawczej wobec UE i jej prawa linii orzeczniczej trybunałów konstytucyj-
nych. Zjawisko to nasila się w sytuacji rewizji traktatów założycielskich. Egzem-
plifikacji dostarczyć może tu ratyfikacja Traktatu lizbońskiego czy też próby kwestio-
nowania jego konstytucyjności.
„Konserwatywny” trend wyrokowania odnośnie do UE utrzymany został przede
wszystkim w niemieckim orzecznictwie. W wyroku z 30 czerwca 2009 r. w sprawie
zgodności Traktatu z Lizbony z Ustawą Zasadniczą14 FTK potwierdził konstytucyj-
ność Traktatu, niemniej uznał, iż ustawa o poszerzeniu i wzmocnieniu praw Bundes-
tagu i Bundesratu w sprawach UE z 17 listopada 2005 r. jest niekonstytucyjna i postu-
lował wzmocnienie współdziałania niemieckiego parlamentu w podejmowaniu przez
Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej decyzji dotyczących zmiany traktatów.
Jest ono szczególnie istotne w razie ich modyfikacji nie za pomocą traktatu rewizyj-
nego, lecz na mocy innych regulacji prawnych. Nowa ustawa z 22 września 2009 r.15
uwzględniła stanowisko FTK. Obiter dicta, FTK ustalił kolejne kryteria własnego ba-
12
Por. O. Dutheillet de Lamothe, Le Conseil constitutionnel et le droit européen, „Revue française de
droit constitutionnel” 2004, nr 57, s. 30.
13
K. Wójtowicz, Glosa do orzeczenia francuskiej Rady Konstytucyjnej z dnia 10 czerwca 2004 r. (sygn.
2004-496 DC), „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 1, s. 163.
14
BVerfG, 2BvE 2/08. Szerzej na ten temat por. I. Schübel-Pfister, K. Kaiser, Das Lissabon — Urteil
des BVerfG vom 30. 6. 2009 — Ein Leitfaden fűr Ausbildung und Praxis, „Juristische Schulung” 2009, nr 8,
s. 767 i n.; J. Barcz, Wybrane problemy związane z wyrokiem niemieckiego Federalnego Trybunału Konsty-
tucyjnego z 30.06.2009 r. na temat zgodności Traktatu z Lizbony z Ustawą Zasadniczą RFN, „Europejski
Przegląd Sądowy” 2009, nr 9, s. 13 i n.
15
Bundesgesetzblatt 2009, cz. I, s. 3022.
dania konstytucyjności prawa UE: przestrzeganie zasady subsydiarności, zasady kom-

petencji powierzonych, tożsamości konstytucji16. Europeizacja może polegać także na
„powielaniu” prawa UE przez ustawodawcę konstytucyjnego. Klauzula integracyjna
z art. 23 UZ została uzupełniona o następujący ustęp: „Bundestag i Bundesrat mają
prawo do wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE z powodu naruszenia
przez akt prawodawczy UE zasady subsydiarności”17, co mutatis mutandis stanowi po-
wtórzenie dyspozycji art. 8 Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad subsydiarno-
ści i proporcjonalności dołączonego do Traktatu lizbońskiego.
Problem wzajemnego oddziaływania prawa krajowego i europejskiego był również
przedmiotem wypowiedzi Sądu Konstytucyjnego [dalej: SK] w Czechach18. Zdaniem
SK, czeski porządek prawny i prawo europejskie są względnie niezależnymi i autono-
micznymi systemami, jednak opartymi na wspólnych fundamentach. Wynika to z tego,
że UE po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego nie jest państwem federalnym lub in-
stytucją zmierzającą w kierunku federacji, natomiast jest organizacją międzynarodową
mającą osobowość prawną, opartą na takich wartościach jak poszanowanie godności
ludzkiej, wolność, demokracja, czyli wartościach właściwych dla materialnego państwa
prawnego. Tym samym Traktat lizboński jest, zdaniem SK, zgodny z niezmiennymi za-
sadami chronionymi w czeskim porządku konstytucyjnym. Nie oznacza to, że SK jest
wolny od obowiązku sprawowania kontroli wobec prawa wtórnego. Konstytucja nadal
jest najwyższym prawem w państwie, zaś SK nadal pozostaje najwyższym organem
ochrony konstytucyjności prawa, także w kontekście ewentualnej kolizji z prawem eu-
ropejskim. Sąd powinien interweniować wtedy, gdy organy Unii sprzeniewierzyłyby się
wspólnym wartościom lub przekroczyłyby zakres powierzonych kompetencji. Kategoria
powierzonych kompetencji — w opinii SK — nie może być wykonywana w sposób za-
przeczający istocie Republiki Czeskiej jako suwerennego i demokratycznego państwa
prawnego opartego na poszanowaniu praw i wolności człowieka i obywatela (art. 1 ust. 1
konstytucji Czech), a także w sposób zmieniający materialną treść demokratycznego
państwa prawnego (art. 9 ust. 2 konstytucji Czech). Dlatego akty prawne Unii Euro-
pejskiej sprzeczne z nienaruszalnymi postanowieniami art. 1 ust.1 i art. 9 ust. 2 konsty-
tucji nie mogą mieć w Republice Czeskiej charakteru wiążącego.
II. ZMIANA KONSTYTUCJI RP

JAKO WYRAZ EUROPEIZACJI USTAWY ZASADNICZEJ
Oczywiste jest spostrzeżenie, że członkostwo Polski w Unii Europejskiej niejako

wymusza uchwalanie ustaw implementujących akty prawa wspólnotowego/unijnego,
co może powodować niekonstytucyjność tych ustaw w sytuacji, gdy konstytucja nor-
16
Pkt 240 wyroku.
17
Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) vom 8. Oktober 2008,
Bundesgesetzblatt 2008, cz. I, s. 1926. Szerzej na temat ostatniej nowelizacji Ustawy Zasadniczej por.
D. Murswiek, Der Vertrag von Lissabon und das Grundgesetz, Freiburg 2008.
18
Zob. wyrok SK z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie zgodności z porządkiem konstytucyjnym
Republiki Czeskiej Traktatu z Lizbony (sygn. PL.US 19/08); zob. też przekład i opracowanie tego orzecze-
nia przedstawione przez K. Witkowską-Chrzczonowicz, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 2, s. 271–290.
muje daną materię. Ten przypadek ilustruje wspomniany już ENA. W orzeczeniu
z 27 kwietnia 2005 r. TK rozpoznał pytanie prawne w sprawie zgodności z Konstytucją
RP środków krajowych implementujących decyzję ramową Rady UE z 13 czerwca
2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania19. Sejm znowelizował 18 mar-
ca 2004 r. kodeks postępowania karnego i uzupełnił jego tekst o art. 607 transponują-
cy decyzję ramową w sprawie ENA. TK uznał, że artykuł ten jest niezgodny z art. 55
ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim zezwala na przekazanie obywatela polskie-
go na podstawie ENA do innego państwa członkowskiego UE. Trybunał podkreślił,
że: „[…] sformułowany w art. 55 ust. 1 Konstytucji zakaz ekstradycji wyraża prawo
obywatela polskiego do odpowiedzialności karnej przed polskim sądem. Przekazanie
go zaś na podstawie ENA innemu państwu członkowskiemu Unii Europejskiej miało-
by charakter naruszenia tej istoty. Z tego punktu widzenia należy uznać, że zakaz eks-
tradycji obywatela polskiego, sformułowany w art. 55 ust. 1 Konstytucji, ma charak-
ter absolutny, a podmiotowe prawo osobiste obywateli z niego wynikające nie może
podlegać żadnym ograniczeniom, albowiem ich wprowadzenie uniemożliwiałoby re-
alizację tego prawa”. Obiter dicta, skoro prawo z tego artykułu ma absolutny wymiar,
to powinno być także relatywnie niezmienne, a zatem jego ograniczenie nie mogłoby
nastąpić poprzez zwykłą nowelizację konstytucji. Trybunał, na podstawie art. 190
ust. 3 Konstytucji, odroczył termin utraty mocy obowiązującej „inkryminowanego”
przepisu o 18 miesięcy, uznając, iż: „w sytuacji gdy utrata mocy obowiązującej przez
przepis uznany za niekonstytucyjny mogłaby spowodować naruszenie międzynarodo-
wych zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej, instytucja przedłużenia okresu jego sto-
sowania nabiera więc znaczenia w sferze zobowiązań międzynarodowych państwa.
Korzystanie z niej jest rozwiązaniem zapewniającym, do czasu, gdy zostaną usunięte
sprzeczności w wewnętrznym porządku prawnym, wywiązywanie się przez Polskę
z przyjętych przez nią zobowiązań”.
Nie wnikając w słuszność tego rozstrzygnięcia można byłoby się zastanowić nad
mechanizmem eliminującym pro futuro utrzymujący się stan niekonstytucyjności aktu
normatywnego po orzeczeniu TK: implementacja dyrektywy i transpozycja decyzji ra-
mowej niezgodnych z konstytucją następuje po uprzedniej zmianie konstytucji.
Podobne rozwiązanie wobec umów międzynarodowych przyjęto m.in. w konstytucji
hiszpańskiej (art. 95). Podobnie art. 188n ust. 11 traktatu o funkcjonowaniu UE stano-
wi, że umowa międzynarodowa, która stała się przedmiotem negatywnej opinii ETS,
może wejść w życie wyłącznie na warunkach określonych w art. 48 traktatu o UE
[procedura rewizji traktatu — D.L.-S., J.G.].
Ustawę Zasadniczą RFN zmieniono przed wykonaniem ENA20. Zakazuje ona eks-
tradycji obywatela niemieckiego, w art. 16 ust. 2 stanowi wszak, iż: „Ustawa może od-
miennie regulować ekstradycję do państw członkowskich UE lub międzynarodowego
sądu, o ile zachowane zostaną zasady państwa prawa”. Nie przeszkodziło to jednak
19
OTK ZU 2005, seria A, nr 4, poz. 42.
20
Ustawa z 29 listopada 2000 r. o zmianie Ustawy Zasadniczej, Bundesgesetzblatt 2000, nr 52,
s. 1633.
FTK uznaniu orzeczeniem z 18 lipca 2005 r. ustawy transponującej ENA za sprzecz-

ną z konstytucją. Zdaniem FTK, „inkryminowana” ustawa naruszała zasady z art. 16
ust. 2 UZ21.
Znowelizowany ustawą z 8 września 2006 r. art. 55 Konstytucji otrzymał w ust. 2
następujące brzmienie: „Ekstradycja obywatela polskiego może być dokonana na
wniosek innego państwa lub sądowego organu międzynarodowego, jeżeli możliwość
taka wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej
lub ustawy wykonującej akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową,
której Rzeczpospolita Polska jest członkiem, pod warunkiem że czyn objęty wnio-
skiem o ekstradycję:
1) został popełniony poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oraz
2) stanowił przestępstwo według prawa Rzeczypospolitej Polskiej lub stanowił-
by przestępstwo według prawa Rzeczypospolitej Polskiej w razie popełnienia na tery-
torium Rzeczypospolitej Polskiej, zarówno w czasie popełnienia, jak i w chwili zło-
żenia wniosku”.
Można zapytać, czy ta nowelizacja spełnia postulat europeizacji. ENA nie jest
przecież instytucją tożsamą z ekstradycją. Z preambuły interesującej nas tu decyzji ra-
mowej22 wynika, że ENA oznacza system swobodnego przepływu orzecznictwa orien-
towany zasadą wysokiego zaufania państw członkowskich. Ponadto art. 2 ust. 2 decy-
zji przewiduje odstępstwa od zasady podwójnej karalności. Jej wyłączenie następuje,
jeżeli czyn w państwie wydającym ENA jest zagrożony karą pozbawienia wolności
lub środkiem zabezpieczającym w wymiarze co najmniej 3 lat. Jeżeli zatem czyn, któ-
ry spowodował wydanie ENA nie jest przestępstwem według prawa polskiego, prze-
kazanie obywatela Rzeczypospolitej nadal jest w świetle Konstytucji RP zakazane23.
III. ZASADY KONSTYTUCYJNE WOBEC ZJAWISKA EUROPEIZACJI
Członkostwo w strukturach europejskich wpływa na treść konstytucyjnych zasad

RP ustalonych w rodzimej doktrynie i orzecznictwie sądów krajowych24. Do czasu na-
szej akcesji obowiązywały one w państwie, którego organy wykonywały całość zadań
władzy publicznej. W tradycyjnym polskim konstytucjonalizmie funkcję ustawodaw-
czą sprawuje Sejm i Senat jako organy przedstawicielskie Narodu. Ustawa, będąca
źródłem powszechnie obowiązującego prawa RP, ma demokratyczną legitymację,
gdyż jest uchwalana w demokratycznej procedurze przez organy pochodzące z wybo-
rów bezpośrednich i powszechnych, reprezentujących suwerena. Również parlament
sprawuje pieczę nad innymi aktami normatywnymi. Za pomocą wytycznych ingeruje
21
2 BvR 2236/04.
22
Tekst decyzji w Dz. Urz. WE z 2002 r., L 190, s. 1.
23
Austria uzyskała na mocy art. 33 ust. 1 decyzji ramowej odłożenie okresu transpozycji do 31 grud-
nia 2006 r. w zakresie objęcia ENA obywatela austriackiego, jeżeli czyn, który spowodował wydanie naka-
zu nie jest karany w świetle prawa austriackiego. Tak J. Barcz, Europejski nakaz aresztowania — konsekwen-
cje braku transpozycji lub wadliwej transpozycji decyzji ramowej w państwie członkowskim UE, „Europejski
Przegląd Sądowy” 2005, nr 1, s. 17.
24
K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa..., s. 27–54.
w treść rozporządzeń oraz kontroluje proces ratyfikacji umów międzynarodowych.

Taki stan rzeczy identyfikuje zasadę zwierzchnictwa narodu i przedstawicielstwa de-
mokratycznego państwa prawnego oraz podziału władzy. Przeniesienie kompetencji
na Wspólnotę Europejską i jej organy spowodowało, że pewne funkcje do tej pory za-
strzeżone dla państwa przejął podmiot wobec niego zewnętrzny oraz niepodlegający
zwierzchniej władzy narodu i nieponoszący przed nim odpowiedzialności. Powie-
rzyliśmy WE/UE przede wszystkim funkcję stanowienia prawa powszechnie obowią-
zującego, wkraczającego w sferę zastrzeżoną dla regulacji ustawowej, w tym także
w sferę konstytucyjnych praw i wolności. Prawo stanowione przez organy UE nie po-
siada pełnej demokratycznej legitymacji, ponieważ nie pochodzą one (z wyjątkiem
Parlamentu Europejskiego) z wyborów powszechnych i nie ponoszą bezpośrednio
przed narodem odpowiedzialności. Taki modus vivendi sprawia, że zasady demokra-
tycznego państwa prawnego, suwerenności narodu i podziału władzy zostały podda-
ne procesowi „europeizacji”25.
Ten problem zauważa także Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem TK, rozwój UE
w wielu przypadkach wymusza nowe podejście do zagadnień i instytucji prawnych,
które zostały w toku wieloletniej (a niekiedy wielowiekowej) tradycji ukształtowane,
wzbogacone orzecznictwem i doktryną, które wreszcie zakorzeniły się w świadomo-
ści pokoleń prawników. Powstała konieczność redefiniowania pewnych, zastanych
i do tej pory niezmiennych instytucji i pojęć. Jej źródłem jest integracja europejska,
ponieważ może niekiedy dochodzić do konfliktu pomiędzy utartym rozumieniem nie-
których przepisów konstytucyjnych a potrzebą skutecznego, jednocześnie zgodnego
z konstytucyjnymi pryncypiami, oddziaływania na forum UE26.
Wydaje się, że jednym ze skutków przeniesienia kompetencji na WE/UE jest po-
jawienie się nowej funkcji państwa. Jej obecność oddziałuje na treść konstytucyjnych
zasad. Istota tej funkcji nie wyczerpuje się wyłącznie w tworzeniu prawa, czy też wy-
łącznie w jego wykonywaniu. Z jednej strony składa się z kompetencji do podejmo-
wania decyzji politycznych dotyczących realizacji interesów RP we wspólnocie euro-
pejskiej, zaś z drugiej — z kompetencji do podejmowania decyzji politycznych
dotyczących całej wspólnoty. Funkcja europejska jest pewnym konglomeratem prze-
niesionych kompetencji oraz nowych kompetencji, których źródłem jest prawo wspól-
notowe. Dotychczasowa praktyka wskazuje, iż jest ona w całości realizowana przez
Radę Ministrów, do czego niewątpliwie uprawnia Konstytucja RP w obliczu braku
konstytucjonalizacji tej materii (art. 146 ust. 2). Domniemanie kompetencji na rzecz
rządu w sprawach europejskich nie może być przeszkodą, aby w jej wykonywaniu
uczestniczyły inne organy konstytucyjne.
Doktryna prawa konstytucyjnego podejmowała próby redefiniowania konstytu-
cyjnych zasad w kontekście naszego członkostwa w WE/UE27. Przede wszystkim ak-
centowała konieczność ograniczenia deficytu demokratycznej legitymacji Rady
25
Szerzej na ten temat M. Dobrowolski, D. Lis-Staranowicz, Podstawowe zasady ustroju RP w euro-
pejskich orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 1, s. 9 i n.
26
Zob. orzeczenie TK z 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04.
27
Zob. M. Dobrowolski, D. Lis-Staranowicz, Podstawowe zasady ustroju RP…, s. 12 i n.
Ministrów uczestniczącej w procedurze stanowienia prawa europejskiego. Wskazy-

wano na konieczność włączenia organów pochodzących z wyborów powszechnych
w tę procedurę28. Ten postulat został tylko w małej części zrealizowany w postaci tzw.
ustawy kooperacyjnej29. Nadal w tym postępowaniu jest nieobecny prezydent, wszak
on też jest przez naród wybierany.
Można w tym miejscu dochodzić do konkluzji, iż europeizacja prowadzi do osła-
bienia waloru zasady przedstawicielskiej formy sprawowania władzy. Ponadto, przy-
najmniej kwantytatywnemu ograniczeniu ulega zakres stanowienia prawa krajowego.
Dezawuacji ulegają także inne zasady konstytucyjne. Deprecjacja polega tu na po-
mniejszeniu ich doniosłości ustrojowej. Walidacja w takim ujęciu sprowadza się do ist-
nienia prawa formalnie popieranego przez autorytet prawodawcy. Owo stwierdzenie
ontycznego statusu normy nie stanowi jednak rekomendacji do jej stosowania, prze-
strzegania lub chociażby konfrontowania z prowspólnotową wykładnią konstytucji.
IV. EUROPEIZACJA PRAWA WYBORCZEGO
Konstytucja RP nie zawiera przepisów odnoszących się do wyborów do Parlamentu

Europejskiego. Nie oznacza to, że procedura wyłonienia w nim polskiego przedstawi-
cielstwa mogłaby być indyferentna dla ustawodawcy konstytucyjnego, wprost przeciw-
nie — prawo wyborcze do Parlamentu Europejskiego powinno, toutes proportions gar-
dées, stać się przedmiotem konstytucjonalizacji. Jako wystarczającą ratio legis można
powołać tu konstytucyjny poziom ochrony tego prawa (art. 79 Konstytucji). Wydaje się,
że status wyborcy stanowi, sit venia verbo, wyłączną materię ustawy zasadniczej, nie
może więc — w naszym przekonaniu — zostać wyznaczony jedynie przez ustawę zwy-
kłą, która co najwyżej określa zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzenia
wyborów oraz warunki ich ważności (wnioskowanie a simili z art. 100 ust. 3 Konstytucji).
Czynienie zatem analogii do konstytucyjnego modelu wyborów krajowych w analizie
podstawowych założeń ordynacji „europejskiej” wydaje się uzasadnione. Identyczny
więc powinien być beneficjent prawa wyborczego do Parlamentu Europejskiego i do or-
ganu krajowego. Tymczasem krąg uprawnionych w wyborach europejskich poszerzony
został o cudzoziemców (art. 8 ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego)30.
Rodzi to wątpliwości co do konstytucyjności takiej ekstrapolacji. Zastrzeżenia można
zgłosić już na poziomie wykładni literalnej art. 37 Konstytucji, w myśl którego osoba
znajdująca się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności i praw zapew-
nionych w konstytucji, np. cudzoziemiec może korzystać z prawa azylu, czy może być
mu przyznany status uchodźcy (art. 56 Konstytucji). Zgodnie natomiast z art. 62 Konsty-
28
Zob. J. Barcz, Parlamenty narodowe w procesie integracji europejskiej. Wyzwania przed parlamen-
tem polskim, [w:] R. Arnold, J. Barcz, K. Michałowska-Gorywoda, P. Tschape, Parlament Europejski i par-
lamenty Polski i Niemiec w nowej architekturze europejskiej, Warszawa 2005, s. 125 i n.; C. Mik, Człon-
kostwo Polski w Unii Europejskiej a nowe regulacje dotyczące Sejmu i Senatu, „Przegląd Dyplomatyczny”
2004, nr 3, s. 25 i n.
29
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
związanych z członkostwem RP w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 52, poz. 515, z późn. zm.).
30
Zob. tekst ordynacji, Dz.U. z 2004 r. Nr 25, poz. 219.
tucji jedynie obywatel polski może wybierać i być wybranym. Argumentum ex silentio:
konstytucyjny katalog praw i wolności politycznych jest zupełny, a „inkryminowany”
art. 8 ordynacji w konfrontacji z tekstem i kontekstem Konstytucji RP należałoby uznać
przynajmniej za praeter legem fundamentali. Aby przywrócić zatem pożądany skądinąd
stan konstytucyjności, należałoby art. 62 Konstytucji uzupełnić o passus stanowiący
expressis verbis ust. 1 art. 8 ordynacji „europejskiej”: „Prawo wybierania do Parlamentu
Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej ma również obywatel Unii Europejskiej nie
będący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz,
zgodnie z prawem, stale zamieszkuje w Rzeczypospolitej Polskiej i został ujęty w sta-
łym rejestrze wyborców”.
Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego była przedmiotem orzekania
TK. W wyroku z 31 maja 2004 r.31 TK potwierdził zgodność niektórych jej przepisów
(w tym art. 8) z Konstytucją RP. Wnioskodawcy konstatowali jednak jego sprzeczność
z art. 4 Konstytucji (zasada suwerenności narodu), a nie z jej art. 62. Jak wiadomo, TK
jest związany granicami wniosku (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).
Trybunał, w orzeczeniu wydanym w dniu 11 maja 2005 r., wypowiedział się także
w sprawie prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego32. Autorzy wnio-
sku żądali stwierdzenia niezgodności art. 19 ust. 1 TWE z art. 62 ust. 1 Konstytucji.
W myśl tej dyspozycji obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo
wybierania Prezydenta RP, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorzą-
du terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Zakwestionowany
przepis prawa wspólnotowego stanowi, iż każdy obywatel Unii, mający miejsce za-
mieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głoso-
wania i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym
ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa.
Wnioskodawca zarzucił, iż wskutek ratyfikacji traktatu akcesyjnego prawa obywa-
telskie zostały bezprawnie rozciągnięte na osoby fizycznie nie będące obywatelami pol-
skimi, a będące obywatelami UE. To oznaczało dla skarżących, że RP przestaje być do-
brem wspólnym obywateli polskich, a staje się dobrem wspólnym obywateli UE.
Dobro wspólne — Rzeczpospolita Polska — pozostaje po przystąpieniu do UE
i Wspólnot Europejskich jedną z dwudziestu pięciu części należących do ponadnarodo-
wego organizmu, zwanego Unią Europejską. Tym samym — jak twierdzili wniosko-
dawcy — Rzeczpospolita Polska przestaje być państwem niepodległym33.
Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł niekonstytucyjności art. 19 ust. 1 TWE orze-
kając, iż nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 Konstytucji34. W orzeczeniu nie ustosunkował
się merytorycznie do zarzutu niekonstytucyjności, stwierdził jedynie fakt nieadekwat-
ności wzorca kontroli powołanego we wniosku. Mimo to wypowiedział się aprobująco
w kwestii przyznania obywatelom UE spornych praw wyborczych. TK uzasadnił swo-
je stanowisko następującymi argumentami. Po pierwsze, art. 19 ust. 1 TWE nie zagraża
31
OTK ZU 2004, seria A, nr 5, poz. 47.
32
Zob. orzeczenie TK z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04.
33
Szerzej uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. akt K 18/04.
34
Zob. pkt 18 uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn akt K 18/04.
RP jako dobru wspólnemu, ponieważ wspólnoty samorządowe mają ograniczony zakres

spraw przekazanych im do ich wyłącznej kompetencji, a ich władztwo jest ograniczone
terytorialnie. Nie mogą podejmować rozstrzygnięć z mocy prawa obejmujących teryto-
rium całego państwa. Po drugie, wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa miesz-
kańcy (art. 16 ust. 1 Konstytucji). Mieszkańcem może być obywatel polski i obywatel
innego państwa. Przy wyborze do organów samorządowych wchodzi w grę nie tyle re-
alizacja suwerennych praw Narodu, ile praw wspólnoty mieszkańców, która jest funda-
mentem samorządności. Po trzecie i najważniejsze, prawa obywatelskie zagwarantowa-
ne w art. 62 ust. 1 Konstytucji pozbawione są cechy „ekskluzywności”35. Ta swoista
„ekskluzywność” praw jest rozumiana przez TK w ten sposób, iż jeżeli dane prawo przy-
znane zostało obywatelowi polskiemu, to nie mogą z niego korzystać obywatele innych
państw, w tym obywatele UE. Stanowisko TK w niniejszej sprawie jest przykładem „wy-
kładni proeuropejskiej”, która nie może — jak zastrzegł TK — naruszać Konstytucji RP.
Przychylna prawu wspólnotowemu wykładnia Konstytucji RP pozostawała w sprzecz-
ności z dotychczasowym rozumieniem art. 62 Konstytucji, który przyznawał obywate-
lowi polskiemu prawo wyborcze na zasadzie ekskluzywności36.
Idealnym stanem byłoby, aby wszyscy tworzący wspólnotę posiadali prawo wybor-
cze. Prawo uczestniczenia w procedurze wyborczej przez cudzoziemców zamieszkują-
cych daną jednostkę samorządu terytorialnego jest w pełni zasadne. Dzięki temu mogą
oni uczestniczyć w podejmowaniu ważnych decyzji dla tej wspólnoty. Włączając się
w życie polityczne i społeczne samorządu następuje ich asymilacja. Dlatego też zmiana
art. 62 jest niezbędna, ale powinna nastąpić przy zastosowaniu odpowiedniej procedu-
ry przewidzianej w Rozdziale XII Konstytucji, nie zaś w drodze jej reinterpretacji,
zwłaszcza że przepis ten dotyczy materii istotnej dla demokracji przedstawicielskiej.
Godna uwagi jest zarysowana przez TK w niniejszej sprawie koncepcja „braku
ekskluzywności” praw obywatelskich37. Niektóre konstytucyjne prawa obywatelskie,
w opinii TK, nie są wyłącznie uprawnieniami obywateli RP. Przysługują również oby-
watelom innych państw, a w szczególności państw UE. Koncepcja ta czyni Konstytucję
RP otwartą na instytucję tzw. obywatelstwa europejskiego38 i może dowodzić europe-
izacji ustawy zasadniczej.
V. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH A ZJAWISKO EUROPEIZACJI
A. Konsekwencją członkostwa Polski w UE jest z jednej strony utrata przez or-

gany przedstawicielskie państwa części swoich kompetencji39, z drugiej zaś potrzeba
35
Zob. pkt 18 uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt K 18/04.
36
Przed ratyfikacją nauka prawa postulowała zmianę art. 62 Konstytucji. L. Garlicki, Dyskusja,
[w:] Czy zmieniać Konstytucję? Ustrojowo-konstytucyjne aspekty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej,
red. J. Barcz, Warszawa 2002, s. 129 i n.
37
Zob. pkt 18 uzasadnienia wyroku TK w sprawie o sygn. akt K 18/04.
38
Obywatelstwo Europejskie zostało ustanowione przez Traktat z Maastricht. Jego celem jest umac-
nianie ochrony praw i interesów obywateli Unii.
39
Problematyka roli parlamentów krajowych w UE jest obszerna i wielowątkowa; zob. R. Grzeszczak,
Parlamenty państw członkowskich w Unii Europejskiej, Wrocław 2004.
włączenia Sejmu i Senatu w realizację europejskiej polityki. Dotychczas kwestię tę re-

gulowała ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem
i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii
Europejskiej, w której zostały ustalone zasady wpływania organów władzy ustawo-
dawczej na politykę RP w sprawach europejskich40. Model współpracy między
Sejmem, Senatem a Radą Ministrów przedstawia się następująco: Rada Ministrów ma
obowiązek informowania Sejm i Senat o sprawach europejskich, a w szczególności
o podjętych inicjatywach prawodawczych. Właściwa komisja Sejmu oraz komisja
Senatu mają prawo wydawania opinii w sprawach europejskich. Opinie tych komisji
są uwzględniane przy formułowaniu stanowiska Rady Ministrów reprezentowanego
w organach Wspólnoty. Jeżeli Rada Ministrów nie zastosuje się do treści opinii komi-
sji Sejmu, to jej przedstawiciel ma obowiązek niezwłocznie wyjaśnić komisji przyczy-
ny rozbieżności (art. 10 ustawy kooperacyjnej). Rząd jest zobowiązany do uwzględ-
nienia opinii komisji, jednak nie jest tą opinią bezwzględnie związany. W doktrynie
wskazuje się, iż opinia komisji, jako względnie wiążąca, pełni funkcję swoistego dro-
gowskazu politycznego41.
W nauce prawa uprawnienia Sejmu i Senatu w sprawach europejskich, zgodnie
z regulacją konstytucyjną, są postrzegane jako wyraz funkcji ustawodawczej parla-
mentu42, polegającej na uchwalaniu ustaw, uchwał, a także zmian konstytucji. Zatem
trudno jest w świetle przepisów ustawy zasadniczej zaliczyć prawo wydawania
względnie wiążących opinii przez komisję do tak rozumianej funkcji prawodawczej.
W doktrynie i w orzecznictwie akcentuje się, że ta funkcja nie wyczerpuje się jedynie
w stanowieniu prawa krajowego. Składa się ona jeszcze z drugiej kompetencji pole-
gającej na wywieraniu — choćby minimalnego — wpływu na treść aktów prawa unij-
nego43. Takie rozumienie funkcji prawodawczej jest nie do przyjęcia, biorąc pod uwa-
gę pozycję ustrojową parlamentu. W jej wykonywaniu nie chodzi o m i n i m a l n y,
ale o realny wpływ Sejmu i Senatu w treść stanowionego prawa. Nie czyni zadość
temu wymaganiu prawo wydawania względnie wiążących opinii przez Sejm i niewią-
żących opinii przez Senat44.
Zdaniem niektórych przedstawicieli nauki, uprawnienia komisji Sejmu ds. UE
i odpowiedniej komisji Senatu do wydawania opinii są wyrazem funkcji kontrolnej45.
40
Szerzej na ten temat zob. P. Sarnecki, Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wyko-
nywaniu przez Polskę praw członkowskich w Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 5, s. 9–26;
R. Mojak, Parlament a Rada Ministrów w ustroju III RP, Lublin 2007, s. 479 i n.
41
Tak C. Mik, B. Pawłowski, Ustawa o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
związanych z członkostwem RP w Unii Europejskiej. Komentarz, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2004,
nr 2, s. 270.
42
Por. D. Lis-Staranowicz, Komisja śledcza i komisja ds. Unii Europejskiej w systemie organów Sejmu,
[w:] Zagadnienia prawa parlamentarnego. Materiały z XLVIII Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów
Prawa Konstytucyjnego Serock, 1–3 czerwca 2006 r., red. M. Granat, Warszawa 2007, s. 231.
43
Tak TK w orzeczeniu z 12 stycznia 2005 r., sygn. akt K 24/04.
44
Zob. M. Kruk, Tryb przystąpienia Polski do UE i konsekwencje członkostwa dla funkcjonowania
organów państwa, [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, red.
K. Wójtowicz, Warszawa 2006, s. 153 i n.
45
Tak R. Grzeszczak, Parlamenty państw członkowskich…, s. 116 i n.
Celem opinii formułowanych przez komisje jest wywieranie nacisków na rząd krajo-
wy i wypracowanie wspólnego stanowiska. Nie można wykluczyć, iż formułowana
opinia ma charakter kontrolny, ale można wykluczyć, iż jest ona wyrazem realizacji
funkcji kontrolnej parlamentu46. Niektórzy autorzy wskazują na mieszany charakter
opinii formułowanych przez komisję ds. UE. Z jednej strony mogą być one kwalifiko-
wane jako realizacja funkcji kontrolnej, jednak z drugiej strony ów nadzór sprawowa-
ny jest tylko w sferze stanowienia prawa europejskiego. Postrzega się nową kompe-
tencję parlamentu jako modyfikację klasycznej funkcji kontrolnej, realizowanej wobec
Rady Ministrów w innych dziedzinach niż prawotwórstwo. Stanowi ona wyraz nowej
funkcji parlamentu, tj. funkcji kontroli tworzenia prawa wspólnotowego47.
W literaturze można napotkać pogląd, iż członkostwo Polski w UE wywołało zja-
wisko europeizacji klasycznych funkcji parlamentu. Przede wszystkim nastąpiły prze-
obrażenia w zakresie wykonywania różnych funkcji przez polski parlament, tzn. prze-
mian funkcji dotąd istniejących i pojawienia się elementów europejskich48. Stąd
obecność zeuropeizowanej funkcji prawodawczej i zeuropeizowanej funkcji kontrol-
nej49. Uważamy, że członkostwo Polski w WE/UE spowodowało zmiany w funkcjach
parlamentu nie w postaci ich modyfikacji, ale w wykształceniu się nowej sfery jego
aktywności. Jest ona pochodną nowej funkcji państwa, tj. funkcji europejskiej50.
Zmodyfikowany przystąpieniem charakter zadań polskiego parlamentu stwarza po-
trzebę jej wyodrębnienia. Nowe zadania nie mieszczą się w klasycznych funkcjach
parlamentu. Nie mogą być też postrzegane jako ekstrapolacje klasycznych funkcji.
Nowe zadania polegają na implementowaniu norm unijnych do krajowego po-
rządku prawnego, co niewątpliwie jest przejawem legislacji. Różnica polega jednak
na tym, że parlament jest związany treścią implementowanej normy wspólnotowej
i nie może suwerennie decydować o zasadniczych kwestiach tej regulacji. Występuje
w pozycji podmiotu realizującego wolę Unii Europejskiej. Parlament krajowy jedynie
pośredniczy w przetransponowaniu norm unijnych na grunt prawa krajowego, nie
działając w tym obszarze ani w pełni samodzielnie, ani kreatywnie51. Ponadto nie
można mówić tu o uprawnieniu parlamentu krajowego do stanowienia prawa, raczej
należy analizować implementację w kategoriach „deontycznych”. Powinność parla-
mentu polega na stanowieniu prawa krajowego niesprzecznego z normą europejską
lub na jej systemowej adaptacji. Taki obowiązek wynika z traktatu i towarzyszy mu
odpowiedzialność odszkodowawcza państwa52. Inaczej rzecz się ma w przypadku kla-
46
Tak. C. Mik, B. Pawłowski, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2005 r.
(sygn. akt K 24/04), „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 3, s. 139 i n.
47
Tak np. J. Jaskiernia, Akcesja do Unii Europejskiej a konstytucyjny system stanowienia prawa,
[w:] Akcesja do Unii Europejskiej a Konstytucja RP, red. H. Zięba-Załucka, M. Kijowski, Rzeszów 2002,
s. 21–22.
48
Por. C. Mik, B. Pawłowski, Glosa…, s. 137.
49
Tamże, s. 139.
50
Podobnie J. Szymanek, „Funkcja europejska” Sejmu i Senatu jako ustrojowy efekt członkostwa
w Unii Europejskiej, [w:] Polska w Unii Europejskiej, XLVI Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego,
Wierzba, 3–5 czerwca 2004 r., red. M. Kruk, J. Wawrzyniak, Kraków 2005, s. 347 i n.
51
Tak J. Szymanek, dz. cyt., s. 347 i n.
52
Zob. orzeczenie ETS w sprawie Francovich i Bonifaci przeciwko Włochom, ECR I -5357.
sycznej funkcji ustawodawczej. Na Sejmie i Senacie nie spoczywa prawny obowiązek

stanowienia prawa zabezpieczony sankcją prawną. Możemy co najwyżej powiedzieć,
że Sejm jest zobowiązany do rozpatrzenia zgłoszonych projektów ustaw, jednak nie
jest zobowiązany do ich uchwalenia. Proces prawodawczy zakończony fiaskiem lub
niepodjęta inicjatywa prawodawcza nie skutkują odpowiedzialnością prawną, co naj-
wyżej, krytyką polityczną.
Na funkcję europejską parlamentu składają się uprawnienia kontrolne jego izb nad
Radą Ministrów w sferze realizacji polityki europejskiej. Ich przejawem są kompeten-
cje przyznane sejmowej komisji i senackiej komisji na podstawie ustawy kooperacyj-
nej. Trzeba jednak pamiętać, iż prawu formułowania opinii przez komisję nie towa-
rzyszy żadna sankcja, która jest obecna w klasycznej funkcji kontrolnej parlamentu53.
Rada Ministrów nie jest związana bezwzględnie treścią analizowanych opinii, nato-
miast jest zobowiązana do przedstawienia komisji własnego stanowiska i wyjaśnienia
przyczyn, dla których nie uwzględniła jej stanowiska. Współpraca między RM a par-
lamentem bardziej przypomina mechanizm konsultacji niż typowy instrument kontro-
li parlamentarnej.
Czy prawo wydawania opinii czyni zadość potrzebie uczestnictwa parlamentu
w sprawach europejskich? Czy parlament wystarczająco uczestniczy w wykonywaniu
funkcji europejskiej? Zaletą instrumentu wprowadzanego ustawą kooperacyjną jest to,
że zapewnia minimalny wpływ organom przedstawicielskim na realizację funkcji eu-
ropejskiej, zaś słabością — powierzenie go wyłącznie organom parlamentu.
Wprawdzie skład komisji wydającej opinie odzwierciedla układ sił politycznych
w parlamencie, to jednak trzeba zaakcentować, iż inaczej wygląda praca i dyskusja
w organach Sejmu i Senatu, a inaczej publiczna debata na forum izby. Nie byłoby do-
brym rozwiązaniem, aby całość zadań związanych z formułowaniem opinii powierzyć
izbie, natomiast uważamy, iż zasadne byłoby wyodrębnienie istotnych dla państwa
materii, co do których Sejm i Senat wyraża stanowisko in pleno. W tych materiach po-
winien ulec zmianie także charakter wydawanych przez izbę opinii. W ważnych kwe-
stiach zamiast formułować polityczne drogowskazy, Sejm i Senat muszą mieć prawo
wydawania bezwzględnie wiążących dyrektyw dla Rady Ministrów54. W ten sposób
można zapewnić nie tylko minimalny, ale r e a l n y wpływ parlamentu na funkcję
europejską państwa.
Konieczność zmiany ustawy kooperacyjnej jest także podyktowana wejściem w ży-
cie Traktatu z Lizbony55. Przede wszystkim dlatego, że art. 12 Traktatu o Unii Euro-
pejskiej [dalej: TUE] i Protokół nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w UE,
dołączony do Traktatu, zachęca do aktywnego uczestnictwa legislatur krajowych w pro-
cesie podejmowania decyzji na szczeblu europejskim, choćby za pomocą procedury wy-
rażania opinii w sprawach mogących stanowić przedmiot ich szczególnego zaintereso-
53
Tak J. Szymanek, dz. cyt., s. 351.
54
W przypadku umów międzynarodowych, o których mowa w art. 89 Konstytucji (materia dotyczy
istotnych spraw dla państwa i jego obywateli), Sejm i Senat wyrażają zgodę na ich ratyfikację.
55
Zob. poselski projekt ustawy o roli Sejmu i Senatu w sprawach związanych z członkostwem
Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, druk sejmowy nr 2617.
wania. Protokół czyni także z parlamentów krajowych strażników ważnej dla UE

zasady — zasady pomocniczości. Mogą one inicjować kontrolę prewencyjną w ramach
toczącego się postępowania prawodawczego w ten sposób, iż przesyłają do PE, Komisji
i Rady uzasadnioną opinię na temat zgodności projektu aktu prawodawczego z zasadą
pomocniczości (art. 3 Protokołu nr 1 i art. 6 Protokołu nr 256). Mogą również inicjować
kontrolę następczą realizowaną przed ETS, zaskarżając akty prawodawcze do ETS z po-
wodu naruszenia tej zasady (art. 8 Protokołu nr 2).
Parlamenty narodowe uczestniczą również w uproszczonej procedurze zmiany trak-
tatów bez konieczności jej ratyfikacji. Stanowi o tym przepis art. 48 TUE regulujący tryb
rewizji traktatów w uproszczonej procedurze oraz przyznający parlamentom państw
członkowskich prawo zgłaszania sprzeciwu57 wobec decyzji o przyjęciu takiej procedu-
ry58. Ponadto Traktat z Lizbony zawiera wiele procedur mogących prowadzić do rozsze-
rzenia zakresu kompetencji przekazanych. Mając to na uwadze, należy stwierdzić, iż ist-
nieje ryzyko, że w ramach tych procedur może nastąpić poszerzenie przeniesionych
kompetencji. Dlatego też należy poddać je szczególnej kontroli sprawowanej przez par-
lament59. W aktualnym stanie prawnym Sejm i Senat formułują opinie niemające charak-
teru bezwzględnie wiążącego. Wydaje się, że właściwą formą na udzielanie zgody powin-
na być ustawa, skoro zgoda na przekazanie kompetencji nastąpiła także w drodze ustawy.
W taki sposób można włączyć demokratycznie wybrane organy przedstawicielskie w eu-
ropejski proces decyzyjny. „Sprzyjać to będzie także realizacji istotnych wartości konsty-
tucyjnych RP: suwerenności, demokracji i rzetelności działania organów państwowych.
Przyczyni się to także do zwiększenia siły negocjacyjnej Polski na forum Unii60”.
56
Protokół nr 2 do Traktatu z Lizbony w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
57
Parlament krajowy ma prawo na podstawie art. 81 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do
wniesienia sprzeciwu wobec aktu europejskiego określającego transgraniczne skutki prawa rodzinnego.
58
W myśl art. 48 ust. 7 TUE stanowi, że „Jeżeli Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub ty-
tuł V niniejszego Traktatu przewiduje, że Rada stanowi jednomyślnie w danej dziedzinie lub w danym przy-
padku, Rada Europejska może przyjąć decyzję upoważniającą Radę do stanowienia większością kwalifiko-
waną w tej dziedzinie lub w tym przypadku. Niniejszego akapitu nie stosuje się do decyzji mających wpływ
na kwestie wojskowe lub obronne.
Jeżeli Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje, że akty prawodawcze przyjmowane są
przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą, Rada Europejska może przyjąć decyzję zezwala-
jącą na przyjęcie takich aktów zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą. Powyższe inicjatywy podejmo-
wane przez Radę Europejską są przekazywane parlamentom narodowym. W przypadku gdy parlament na-
rodowy notyfikuje swój sprzeciw w terminie sześciu miesięcy od takiego przekazania, decyzja, o której
mowa w akapicie pierwszym lub drugim, nie zostaje przyjęta. W przypadku braku sprzeciwu Rada Euro-
pejska może przyjąć taką decyzję. […]”
59
Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN w wyroku z 30 czerwca 2009 r. (sygn.: 2 BvE 2/08 i dalsze)
podkreślił, że do przekazania kompetencji na rzecz Unii nie wystarcza blankietowe upoważnienie
w Traktacie z Lizbony do przyjmowania odpowiednich decyzji przez Radę Europejską lub Radę UE w przy-
szłości. Każdy późniejszy przyrost kompetencji UE na podstawie Traktatu wymaga zgody wyrażonej w spe-
cjalnej ustawie, analogicznie jak przy ratyfikacji Traktatu. Zdaniem J. Barcza, stanowiska FTK w sprawie
roli Bundestagu i Bundesratu w sprawach europejskich nie można wprost przenieść na grunt polski z powo-
du braku w konstytucji klauzuli integracyjnej, która została wyrażana w art. 23 Ustawy Zasadniczej. Zob.
J. Barcz, Wybrane problemy..., s. 13 i n.
60
Z uzasadnienia projektu ustawy o roli Sejmu i Senatu w sprawach związanych z członkostwem
Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, druk sejmowy nr 2617.
Oddziaływanie prawa europejskiego na polskie ustawodawstwo wyprzedziło ak-

cesję. Od roku 1992, a więc od zawarcia przez Polskę układu o stowarzyszeniu, sys-
tematycznie dostosowywaliśmy nasze ustawodawstwo do prawa europejskiego. Był
to jeden z warunków sine qua non naszej obecności w strukturach europejskich.
Widocznym efektem tej adaptacji były zmiany w regulaminie Sejmu i Senatu, polega-
jące m.in. na wprowadzeniu szczególnej procedury ustawodawczej. Członkostwo
w UE niejako wymusiło uchwalenie ustawy kooperacyjnej. Konstytucja RP nadal
pozostaje obojętna wobec europejskiej funkcji Sejmu i Senatu. Funkcja europejska
parlamentu nie jest przecież hipostazą, a zadania w ramach tej funkcji są systematycz-
nie wykonywane. Wydaje się, że jej konstytucjonalizacja poprzez zmianę rozdzia-
łu IV Konstytucji, polegającą na zapewnieniu wpływu parlamentu na politykę euro-
pejską RP, jest niezbędna. Wydaje się też, że ustawa kooperacyjna i przepisy
regulaminu Sejmu i Senatu nie czynią zadość tej potrzebie.
B. W tradycyjnym konstytucjonalizmie prezydent uczestniczy w procesie usta-
wodawczym bądź jako podmiot inicjujący, bądź jako odpowiedzialny za promulgację
ustawy, a w szczególnych przypadkach jako podmiot kwestionujący zasadność lub
konstytucyjność ustawy. W sferze polityki zagranicznej głowa państwa realizuje swo-
je ustrojowe zadania m.in. ratyfikując i wypowiadając umowy międzynarodowe.
Prezydent — kwestionując zasadność umowy — może odmówić ratyfikacji bądź kwe-
stionując jej konstytucyjność — zwrócić się do TK w celu zbadania jej zgodności
z konstytucją. Pomijając szczegółową analizę pozycji ustrojowej głowy państwa61
trzeba zauważyć, że wspomniane kompetencje pełnią istotną funkcję w polityce we-
wnętrznej i zagranicznej państwa. Ich kontrolny charakter może w pewnych okolicz-
nościach hamować szybką realizację polityki wewnętrznej i zagranicznej, prowadzo-
nej przez Radę Ministrów, albo uchronić przed nieodwracalnymi skutkami nie zawsze
korzystnych dla państwa decyzji politycznych62.
W zeuropeizowanym konstytucjonalizmie uległa ograniczeniu funkcja prawo-
dawcza parlamentu, a w związku z tym został zredukowany udział prezydenta w jej
sprawowaniu. Zmienia się też formuła stosunków politycznych między Polską a po-
zostałymi państwami — członkami UE, a także państwami trzecimi, przybierając po-
stać wspólnej polityki ustalanej przez Radę Europejską63. Ta sfera aktywności UE ule-
gła znacznemu wzmocnieniu po reformie wprowadzonej Traktatem lizbońskim64. Nie
ma w niej miejsca na takie instrumenty jak ratyfikacja bądź odmowa ratyfikacji, czy
61
Na temat pozycji ustrojowej prezydenta zob. J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski
(1989–1997), Warszawa 1999; R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych,
Lublin 1995.
62
Zob. R. Mojak, Model prezydentury w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (re-
gulacja konstytucyjna roli ustrojowej Prezydenta RP a praktyka politycznoustrojowa realizacji modelu ustro-
jowego prezydentury, [w:] System rządów Rzeczpospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka
ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 41 i n.
63
Rada Europejska określa zasady i ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa,
łącznie ze sprawami mającymi wpływ na kwestie polityczne i obronne. Tak m.in. M. Górka, Instytucje i pra-
wo Unii Europejskiej, red. J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Warszawa 2008, s. 117.
64
Zob. art. 23–41 TUE.
też prewencyjna kontrola konstytucyjności umowy międzynarodowej. Mimo iż obo-

wiązują one nadal w polityce zagranicznej, nie mają jednak zastosowania bądź tylko
w ograniczonym zakresie w polityce europejskiej. Na tej podstawie można już stwier-
dzić, iż proces europeizacji wpływa także na kompetencje prezydenta pomniejszając
zdecydowanie sferę ich wykonywania.
Kluczowe jest pytanie, czy i w jaki sposób Prezydent RP uczestniczy w polityce
europejskiej lub — inaczej mówiąc — czy uczestniczy w funkcji europejskiej pań-
stwa? Problem ten nie stanowił przedmiotu głębszej analizy doktryny i praktyki
prawa, chociaż nie ma wyłącznie natury teoretycznej, czego dowodem był spór kom-
petencyjny pomiędzy prezesem Rady Ministrów a Prezydentem RP65. Problem uczest-
nictwa w polityce europejskiej dotyczył tylko jednej pewnej sfery aktywności orga-
nów RP w Unii, a mianowicie uczestnictwa w posiedzeniach Rady Europejskiej.
Prezes RM wystąpił do TK o rozstrzygnięcie, który centralny konstytucyjny organ
państwa jest uprawniony do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedze-
niach Rady Europejskiej w celu prezentowania [na nich] stanowiska Państwa. Zatem
przedmiotem sporu była kompetencja do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej
i kompetencja przedstawiania na tych posiedzeniach stanowiska naszego państwa66.
Podstawę do rozważań TK stanowiły przepisy konstytucji dotyczące polityki za-
granicznej. Sąd nie dostrzegł, że obok polityki wewnętrznej i zagranicznej powstała
także polityka europejska67, która różni się od tych dwóch klasycznych form działania
organów państwa. Jest ona konsekwencją zjawiska europeizacji i nowej funkcji pań-
stwa, tj. funkcji europejskiej. Dlatego rozstrzygnięcie europejskiego sporu kompeten-
cyjnego na podstawie przepisów Konstytucji RP, która nie zna takich organizmów jak
Unia Europejska i Wspólnota Europejska, nie mogło przynieść oczekiwanego rezul-
tatu. Trybunał oparł swoje rozstrzygnięcie na nakazie współpracy i współdziałania
między Radą Ministrów i jej prezesem a Prezydentem RP. W opinii TK, Prezydent RP
jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej, może, na podstawie art. 126 ust. 1
Konstytucji, podjąć decyzję o swym udziale w konkretnym posiedzeniu Rady
Europejskiej, jeżeli uzna to za celowe dla realizacji swoich zadań, o których mowa
w art. 126 ust. 2 Konstytucji. Jednak to Rada Ministrów, stosowanie do art. 146 ust. 1,
2 i 4 pkt 9 Konstytucji, ustala stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenie
Rady Europejskiej, zaś prezes Rady Ministrów reprezentuje RP na posiedzeniu Rady
Europejskiej i przedstawia ustalone stanowisko. Udział Prezydenta RP w konkretnym
posiedzeniu Rady Europejskiej wymaga jego współdziałania z prezesem Rady
Ministrów i właściwym ministrem68. Takie współdziałanie umożliwia o d n i e s i e-
n i e się Prezydenta RP — w sprawach związanych z realizacją jego zadań, określo-
65
Problematykę relacji między Prezydentem RP a Radą Ministrów w nauce prawa przedstawił m.in.
D. Dudek w referacie „Prezydent a rząd — rozdział kompetencji i zadań ustrojowych” wygłoszonym na
Zjedzie Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Warszawa 19–21 VI 2009 r.
66
Zob. postanowienie TK z 20 maja 2009 r., sygn. akt Kpt 2/08, OTK ZU 2009, seria A, nr 5,
poz. 78.
67
Zob. zdanie odrębne sędziego M. Granata do postanowienia TK z 20 maja 2009 r., sygn. akt Kpt 2/08.
68
Zob. pkt 4 sentencji postanowienia, sygn. akt Kpt 2/08.
nych w art. 126 ust. 2 Konstytucji — do stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej, usta-

lanego przez Radę Ministrów.
Skoro Prezydent RP może odnieść się do stanowiska Polski, przyjętego przez
Radę Ministrów, to pojawia się pytanie, jak mocno wspomniane o d n i e s i e n i e
może wiązać Radę Ministrów. Czy może ono wywoływać skutek podobny do weta
ustawodawczego, aktu ratyfikacji bądź odmowy ratyfikacji umowy międzynarodo-
wej69? Jeżeli analizować spór w kategoriach polityki zagranicznej, to trzeba pamiętać,
że głowa państwa posługuje się tymi instrumentami w tej sferze. Sprawy wyglądają
inaczej w polityce europejskiej, gdzie Prezydent RP, jak już wspomniano, nie może
stosować takich środków w stosunku do ustaleń przyjętych na posiedzeniu Rady
Europejskiej, gdyż różnią się one jakościowo od zobowiązań międzynarodowopraw-
nych. W praktyce decyzje podjęte przez Radę Ministrów na posiedzeniu Rady Euro-
pejskiej pozostają poza wszelką kontrolą. Należy dodać, że Prezydent RP nie wypo-
wiada się także wobec stanowiska Rady Ministrów prezentowanego na posiedzeniu
Rady Unii Europejskiej70.
Spór kompetencyjny unaocznia zmiany, jakie dokonały się w strukturze organów
państwa wskutek naszego członkostwa w UE. Funkcja europejska, niebędąca przed-
miotem konstytucjonalizacji, przypadła na mocy domniemania kompetencji Radzie
Ministrów, która ma pełną swobodę w jej realizacji, choć nie posiada pełnej legityma-
cji demokratycznej71. O ile Sejm i Senat w minimalnym i niewystarczającym zakresie
uczestniczą w wykonywaniu tej funkcji, to prezydent znajduje się poza jej domeną.
Dlatego też konieczne wydaje się bardziej intensywne włączenie organów przedsta-
wicielskich w sprawowanie funkcji europejskiej. Nie jest naszą intencją powierzenie
im prowadzenia polityki europejskiej, ale zapewnienie r e a l n e g o wpływu na spra-
wy przekazane UE. Jest to warunek konieczny dla zagwarantowania względnej rów-
nowagi pomiędzy organami państwa.
C. Europeizacja m.in. źródeł prawa nie pozostaje bez wpływu na funkcjonowa-
nie innych organów konstytucyjnych państwa, w tym także na konstytucyjne zasady
wymiaru sprawiedliwości. Przewartościowania wymagałaby tu przede wszystkim
koncepcja niezawisłości sędziowskiej. Konstytucyjny jej standard, w myśl którego:
„Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji
oraz ustawom” (art. 178 ust. 1) wydaje się już anachroniczny. Nawet jeśli dzięki wy-
kładni systemowej uwzględniającej odesłania do art. 9, 87, 91 Konstytucji udałoby się
69
P. Sarnecki kwestionuje samodzielność prezydenta do odmowy ratyfikacji umowy, natomiast nie
podlega jakiejkolwiek dyskusji zdolność głowy państwa do odmowy ratyfikacji w sytuacji orzeczenia TK
stwierdzającego niezgodność umowy międzynarodowej z konstytucją. Zob. P. Sarnecki, uwagi do artyku-
łu 133, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, t. I, s. 3.
70
Rada Unii Europejskiej posiada kompetencje: prawodawcze, w zakresie ustalania i realizowania
polityki wspólnotowej, kreacyjne i kontrolne. Szerzej Prawo europejskie, red. R. Skubisz, E. Skrzydło-
-Tefelska, E. Całka, Lublin 2008, s. 73 i 74.
71
Na temat wpływu członkostwa RP w strukturach europejskich na władzę wykonawczą zob. M. Grzy-
bowski, Władza wykonawcza w Konstytucji RP. Stan obecny a propozycje zmian konstytucyjnych, [w:] O po-
trzebie zmian Konstytucji Polski i Ukrainy, red. W. Skrzydło, W. Szapował, K. Eckhard, Przemyśl 2006,
s. 124 i n.
poszerzyć wzorzec podległości o akty prawa wspólnotowego (unijnego) byłoby to jed-

nak sprzeczne z zasadą exceptiones non sunt extentendae [wyjątków nie należy inter-
pretować rozszerzająco]. Powstaje jednak pytanie, jak połączyć związanie sędziego
ustawą z sądowym stosowaniem prawa wspólnotowego/unijnego w razie konfliktu
obu tych źródeł prawa72. Kto miałby orzekać o niestosowaniu ustawy sprzecznej np.
z rozporządzeniem UE, skoro sędzia zgodnie z art. 178 ust. 1 jej podlega. Sprawę
komplikuje ponadto rozwijana w orzecznictwie ETS zasada absolutnego i bezwarun-
kowego pierwszeństwa prawa wspólnotowego73.
Można więc rozważyć, czy dla czystości konstrukcji konstytucyjnej nie uzupełnić
jej brzmienia o następujący passus: „Stosując prawo Unii Europejskiej sędziowie pod-
legają tylko Konstytucji oraz temu prawu” (art. 178 ust. 2). Mimo związania sędzie-
go ustawą, trzeba wskazać, że organy sądowe korzystają z prejudykatów ETS. W prak-
tyce sądowej ewentualny konflikt prawa europejskiego z ustawą jest rozstrzygany na
rzecz prawa europejskiego.
Proces europeizacji stawia pytanie o zdolność TK do badania zgodności prawa
wspólnotowego z Konstytucją RP. Dotychczasowa praktyka wskazuje, iż w postępo-
waniu przed Trybunałem kwestionowano konstytucyjność traktatu akcesyjnego i trak-
tatów założycielskich, które ze swej istoty są umowami międzynarodowymi. Zatem
w myśl art. 188 Konstytucji podlegają kognicji sądu konstytucyjnego. Dyskusyjny po-
zostaje problem, czy TK może oceniać zgodność wtórnego prawa wspólnotowego
z Konstytucją RP. Przepis art. 188 Konstytucji, określający właściwość TK, nie wy-
mienia expressis verbis aktów normatywnych przyjmowanych przez UE. Z jednej
strony w nauce prawa można spotkać głosy, że TK nie posiada kognicji, zatem wnio-
sek strony powinien zostać przez sąd odrzucony, z drugiej natomiast nie można wy-
kluczyć, iż TK uzna się za właściwy do badania zgodności wtórnego prawa wspólno-
towego z ustawą zasadniczą. Sąd konstytucyjny wyraża pogląd o potrzebie oceny
konstytucyjności wtórnego prawa wspólnotowego, jeżeli od tego zależeć będzie
ochrona konstytucyjnych praw i wolności74. Takie stanowisko, jak się wydaje, otwie-
ra drogę do zaskarżania prawa pochodnego w trybie skargi konstytucyjnej, ponieważ
jej istota jest ukierunkowana na ochronę statusu konstytucyjnego jednostki. Wydaje
się również, iż ocena wtórnej regulacji wspólnotowej może się odbywać poprzez kwe-
stionowanie konstytucyjności normy traktatowej. Akty normatywne stanowione przez
organy wspólnoty mają charakter wykonawczy w stosunku do prawa pierwotnego
i służą wykonaniu ustalonych traktatami celów wspólnoty. Sąd konstytucyjny ma pra-
wo badać, czy prawodawcze organy wspólnotowe wydając określony akt działały
w ramach kompetencji przekazanych. W świetle powyższego, uprawnienie TK do
72
Za zmianą konstytucyjnej formuły niezawisłości sędziowskiej opowiadają się np. Z. Brodecki, J. Koska-
-Janusz, Niezależność sądów w perspektywie członkostwa Polski w UE, [w:] Konstytucja RP z 1997 r. a człon-
kostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1999, s. 194.
73
Por. przykładowo orzeczenie ETS z 18 stycznia 2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Republika
Włoska, C-162/99, ECR 2001, s. I-541.17.
74
Szerzej wyrok TK z 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05, OTK ZU 2008, seria A, nr 4, poz. 56.
oceny zgodności prawa wtórnego z konstytucją jest, jak się wydaje, zasadne i znajdu-
je normatywną argumentację75.
Wpływ naszego członkostwa w UE pozwala na inne spojrzenie na zasadę ostatecz-
ności orzeczeń TK. Oznacza ona, najogólniej to ujmując, że rozstrzygnięcie TK nie
podlega ponownej ocenie przez inny organ państwa lub inny skład Trybunału, nie przy-
sługuje od niego żaden środek zaskarżenia. Ostateczność może przybierać również
inny wymiar, można ją rozpatrywać w innym niż procesowy kontekście. Przede wszyst-
kim nikt nie kwestionuje prawa narodu do zmiany konstytucji. Zmiana może być po-
dyktowana treścią rozstrzygnięcia sądu konstytucyjnego pozostającego w sprzeczno-
ści z potrzebami suwerena. Pierwsza nowelizacja Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
została podyktowana wyrokiem TK stwierdzającym niezgodność z Konstytucją RP
ustawowej regulacji ENA76. Sejm i Senat utrzymał ENA dokonując stosownych zmian
ustawy zasadniczej. Tym samym orzeczenie TK straciło walor ostateczności w sensie
materialnym, ponieważ uchylona norma ustawowa stała się pierwowzorem dla nowej
normy konstytucyjnej. Można pokusić się o przypuszczenie, że aktywność TK w uchy-
laniu norm europejskich lub norm implementujących prawo europejskie wpłynie na
częstotliwość zmian Konstytucji RP.
D. Obowiązywanie prawa europejskiego na terytorium RP zmienia zakres dzia-
łania także innych organów konstytucyjnych. Przykładem może być choćby Naj-
wyższa Izba Kontroli77 lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przepis art. 203 ust. 1
Konstytucji stanowi, iż NIK przeprowadza kontrolę stosując kryterium legalności,
przez którą należy rozumieć zgodność z obowiązującym prawem. Niewątpliwie pra-
wem powszechnie obowiązującym na terytorium RP są akty normatywne organów UE
i traktaty założycielskie. Zatem pojęcie legalności obejmuje także zgodność z prawem
europejskim. Oznacza to, że NIK jest zobowiązana w procedurze kontrolnej do oce-
ny, czy zastany stan faktyczny nie narusza prawa UE. Rozszerzeniu uległ zakres
przedmiotowy działalności RPO78 po przystąpieniu Polski do struktur europejskich.
W myśl art. 208 Konstytucji RPO stoi na straży praw i wolności określonych
w Konstytucji RP oraz w innych aktach normatywnych. Europeizacja źródeł prawa
sprawia, iż polski ombudsman jest nie tylko rzecznikiem praw i wolności wynikają-
cych z prawa krajowego, międzynarodowego, ale także rzecznikiem praw i wolności
przyznanych i gwarantowanych w aktach normatywnych WE/UE.
Akcesja europejska zobowiązała organy władzy publicznej do przestrzegania
prawa europejskiego. Obecność prawa wspólnotowego w przestrzeni państwowej
sprawia, że instytucje publiczne muszą działać także na jego podstawie i w jego gra-
nicach. Instytucjonalnymi gwarancjami obowiązku przestrzegania europejskiego
porządku prawnego na terytorium RP stały się więc organy kontroli państwowej
i ochrony prawa.
75
Zob. R. Kwiecień, Zgodność traktatu akcesyjnego..., s. 44.
76
Zob. orzeczenie TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P1/05, OTK ZU 2005, seria A, nr 4, poz. 42.
77
A. Sylwestrzak, Najwyższa Izba Kontroli. Studium prawnoustrojowe, Warszawa 2006.
78
J. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce,
Warszawa 2007.
VI. SAMORZĄD TERYTORIALNY WOBEC STANDARDÓW EUROPEJSKICH
Jak już wspomnieliśmy, interesujące nas zjawisko może być egzemplifikowane

systemem konwencyjnym Rady Europy (europeizacja sensu largo). Wzorzec stanowi
tu Europejska Karta Samorządu Terytorialnego [dalej: Karta], którą Polska ratyfiko-
wała 26 kwietnia 1993 r. i która weszła w życie w stosunku do Polski 1 marca 1994 r.
Walor normatywny tej regulacji osłabiają liczne odesłania do systemów prawnych
państw członkowskich. Ponadto powszechnie krytykowany jest sposób związania się
konwencją (system à la carte)79. Państwo ratyfikujące Kartę zobligowane jest do
przyjęcia 20 z 30 najistotniejszych jej dyspozycji, przy czym 10 postanowień musi
zostać wybranych ze wskazanych w art. 12 artykułów i ustępów. Dezawuuje to z pew-
nością standardotwórczą funkcję konwencji i narusza jej integralność. Wydaje się, iż
koncepcja samorządu terytorialnego rekonstruowana w art. 3 Karty nie jest zbieżna
z konstytucyjnym (ustawowym) modelem samorządności traktowanym przedmioto-
wo, gdy tymczasem konwencja ujmuje interesującą nas tu kategorię jako funkcję
praw podmiotowych jednostki, definiując samorząd jako prawo i zdolność społecz-
ności lokalnej do kierowania i zarządzania częścią spraw publicznych80. Wykładnia
systemowa art. 163 Konstytucji prowadzi do pojmowania samorządu jako decentra-
lizacji administracji. Tę odmienność co do istoty samorządności trudno byłoby roz-
patrywać w kategoriach sprzeczności. Jednak może ona mieć wpływ na interpretację
norm szczegółowych traktujących np. o kompetencjach samorządu, czy też w ogóle
na jego legitymizację w wykonywaniu zadań publicznych.
Pewien regres w porównaniu z Kartą istnieje wobec ustawowego unormowania
zakresu działania samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 Karty: społeczno-
ści lokalne mają — w granicach określonych prawem — pełną swobodę działania
w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w za-
kres kompetencji innych organów. Należy się zgodzić z opinią, iż w zakresie domnie-
mania kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego Karta idzie znacznie dalej niż
ustawodawstwo polskie81.
Obu analizowanym regulacjom znany jest podział na zadania własne i zlecone
(poruczone) korporacjom samorządowym. Karta jednak, w przeciwieństwie do rele-
wantnych ustaw, nie dokonuje jakiejś wyraźnej repartycji tych zadań. Co więcej, po-
dział taki zaciera przyjęta przez twórców konwencji zasada pomocniczości, zgodnie
z którą odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te
organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli.
Podążając tropem analizy komparatystycznej zabiegom porównawczym należało-
by poddać instytucję nadzoru nad działalnością komunalną. Ewidentnie sprzeczne ze
standardem europejskim jest kryterium skuteczności jako wzorzec nadzoru w postę-
powaniu o ustanowienie zarządu komisarycznego. Postulowana Kartą zasada propor-
79
Por. np. I. Lipowicz, Europejski standard samorządu terytorialnego a ustawodawstwo polskie,
„Samorząd Terytorialny” 1991, nr 11–12, s. 75.
80
Zwraca na to uwagę J. Filipek, Prawo administracyjne, Kraków 1995, s. 131.
81
Tamże, s. 139.
cjonalności nadzoru nie została expressis verbis ustawowo proklamowana i co najwy-

żej można ją wyinferować z systematyki ustaw samorządowych. Byt realny takiej
dorozumianej normy może być jednak w praktyce dezawuowany posługiwaniem się
przy sprawowaniu funkcji nadzorczych przez organ administracji rządowej instytucją
swobodnego uznania82.
Ustawowe ujęcie tzw. władztwa finansowego samorządu nie spełnia w zadowalają-
cym stopniu konwencyjnych wymagań. Zgodnie z art. 9 ust. 4 Karty systemy finanso-
we, na jakich opierają się dochody, pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych,
powinny być zróżnicowane i elastyczne, w miarę możliwości w praktyce rozwijające
się równolegle do zmian zachodzących w poziomie rzeczywistych kosztów związanych
z wykonywaniem uprawnień. W myśl art. 9 ust. 5 ochrona społeczności lokalnych, fi-
nansowo słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub działań rów-
noważących, mających na celu korygowanie skutków, jakie te społeczności ponoszą.
Z kolei, zgodnie z art. 9 ust. 7 Karty, jeśli jest to możliwe, subwencje przyznane społecz-
nościom lokalnym nie powinny być przeznaczone na finansowanie specyficznych pro-
jektów. Przyznanie subwencji nie może zagrażać podstawowej wolności społeczności
lokalnej do swobodnego prowadzenia własnej polityki w zakresie przyznanych jej
uprawnień. Tymczasem w naszych realiach ustawowych nie jest przestrzegana zasada
elastyczności finansów samorządu, zbyt duży jest zakres subwencji celowych i zbyt sil-
na pozycja ministra finansów, aby można było mówić o zgodności naszego ustawodaw-
stwa samorządowego z art. 9 ust. 2, 4, 5 i 7 Karty83.
Ocena tytułowej relacji nie jest jednoznaczna. Bez wątpienia polskie regulacje
samorządowe pretendują do spełnienia minimalnych standardów strasburskich.
Zapewnienie im pełnej walidacji w porządku krajowym wymaga w dalszym ciągu za-
biegów konwergencyjnych i dostosowawczych. Ponadto należy sądzić, iż tę harmo-
nizację wspomagać mogą organy kontrolne Rady Europy oraz kognicja Trybunału
Konstytucyjnego.
VII. WNIOSKI
Konkluzje, jakie nasuwają się po tym rudymentarnym przeglądzie norm konsty-

tucyjnych są następujące:
1. Przeobrażenia konstytucji wywołane akcesją europejską widać najwyraźniej
w obrębie struktury organizacyjnej państwa. Konsekwencją przeniesienia niektórych
kompetencji władzy państwowej na WE/UE w trybie art. 90 Konstytucji jest posze-
rzenie aktywności państwa o funkcję europejską. Nie mieści się ona w klasycznym
trójpodziale władzy. Wykonywanie tej funkcji wyłącznie przez Radę Ministrów naru-
sza równowagę władzy zagwarantowaną przez art. 10 Konstytucji. Dlatego też nie-
zbędna wydaje się nowelizacja ustawy zasadniczej redefiniująca ekwilibrium w kon-
tekście interesującego nas tu zjawiska europeizacji.
82
Podobnie B. Dolnicki, Czy polskie ustawodawstwo samorządowe odpowiada standardom europej-
skim?, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 9, s. 20.
83
Por. I. Lipowicz, dz. cyt., s. 82.
2. Konieczne jest włączenie organów przedstawicielskich narodu w wykonywa-

nie funkcji europejskiej. Źródłem jej wykonywania nie może być ustawa lub regula-
min, czy też orzeczenie TK rozstrzygające spór kompetencyjny. Należałoby zatem
rozważyć zmianę Konstytucji RP ustalającą zasady współdziałania pomiędzy RM,
Sejmem i Senatem oraz Prezydentem RP w sprawach europejskich.
3. Samodzielność funkcji europejskiej jest relatywna: wykazuje ona autonomię
wobec tzw. władztwa terytorialnego, natomiast jest częścią składową funkcji ze-
wnętrznej państwa.
4. Odpowiedni poziom europeizacji konstytucji może być osiągnięty nie tylko
poprzez zmiany i uzupełnienia materii konstytucyjnej, lecz także poprzez wykładnię
ustawy zasadniczej przychylnej prawu unijnemu. Jej wykładnia nie może wszak za-
stępować ustrojodawcy.
5. Granicę europeizacji stanowić powinna tzw. tożsamość konstytucji: relatywna
niezmienność fundamentalnych zasad i wartości konstytucyjnych. Jej twórcy prokla-
mując „opcję integracyjną” nie określili tych kategorii stanowiących o istocie ustawy
zasadniczej.
6. Europeizacja konstytucji nie zawsze służy jej „doskonaleniu”. Może prowa-
dzić do „erozji” materii konstytucyjnej: dezawuacji zasad ustrojowych, ograniczenia
funkcji regulacyjnej organów państwa.
7. Europeizacja prawa krajowego bez koniecznej konstytucjonalizacji „postępów
integracji” naraża system prawny na zarzut sprzeczności i braku zupełności.
8. Europeizacja nie zawsze kreowana jest przychylnością krajowego prawodaw-
cy wobec integracji europejskiej i może być orientowana „etatystycznie”.
SUMMARY
of the article:
Europeanization of Polish Constitutional Law
Europeanization of law is the consequence of influence of European integration on the domes-

tic legal system of countries aspiring to EU membership. The constitution is not free from this influ-
ence. To put it more simply, Europeanization of the constitution means constitutionalization of mat-
ters either related (even if in a different way) to European Union law (a sensu stricto Europeanization)
or generally connected with law enacted by European international organizations (a sensu largo
Europeanization).
Constitutional transformation resulting from the EU accession is mostly reflected in the organiza-
tional structure of the state. In Poland, the consequence of delegation of some powers of state author-
ities to the European Community/European Union (under Article 90 of the Constitution) means the
extension of the state activity to the European level. This function of the state does not correspond
with the classical separation of powers doctrine. The exercise of this function only by the Council of
Ministers threatens the balance of powers guaranteed by Article 10 of the Constitution. There is,
above all, a need for involvement of the representative bodies of the Nation in the exercise of this
function. Therefore, an amendment to the constitution should be considered that would specify the
principles of cooperation in European affairs between the Council of Ministers, the Sejm and the
Senate, and the president of the Republic.
Europeanization of the constitution does not always have positive effect on its “improvement”.
It may lead to “erosion” of constitutional standards: disavowal of the principles of the system of
government, the weakening of the regulatory function of the state. The absence of constitutionaliza-
tion of the “progress in integration” exposes the legal system to criticism for being contradictory and
lacking completeness. The scope of Europeanization should be limited by the so-called identity of
the constitution, i.e. a relative immutability of fundamental constitutional principles and values.
When proclaiming an “integration option”, their authors have not identified those categories which
determine the substance of the basic law.
53
EMIL KRUK
WYTYCZNE POLITYKI LEGISLACYJNEJ

W ZAKRESIE DOBORU SANKCJI PRAWNYCH
N ieodpowiednie (w stosunku do właściwości przedmiotu regulacji) dobieranie

przez prawodawcę instrumentów oddziaływania prowadzi do destrukcji pra-
wa jako środka kontroli społecznej. Mając to na uwadze, warto zastanowić się nad ty-
tułowym problemem. W tym celu należy przeanalizować obowiązujące standardy le-
gislacyjne, określające zasady wyboru rodzaju regulacji oraz środków ingerencji
prawnej.
1. Kwestia ta była podnoszona m.in. na gruncie projektu ustawy o tworzeniu pra-
wa1, gdzie obok ogólnego zastrzeżenia, że akt normatywny powinien realizować za-
sady wyrażone w konstytucji oraz przewidywać skuteczne i zgodne z tymi zasadami
środki prawne służące realizacji założonych w tym akcie celów (o ile takie regulacje
nie są zawarte w innych aktach normatywnych), można znaleźć także inne reguły do-
boru tychże środków. Chodzi tu zwłaszcza o założenie, że jeżeli szczególne okolicz-
ności nie uzasadniają wyboru odmiennego rodzaju regulacji, to należy posługiwać się
przede wszystkim cywilnoprawnymi środkami oddziaływania. Administracyjnoprawne
środki oddziaływania należy stosować wówczas, „gdy jest to uzasadnione właściwo-
ścią normowanych stosunków lub gdy zachodzi nieodzowna potrzeba ograniczenia
regulacji cywilnoprawnej w interesie społecznym”. Natomiast ustanowienie odpowie-
dzialności karnej jest dopuszczalne jedynie wtedy, kiedy istnieje uzasadnione przy-
puszczenie, że ze względu na charakter czynu i jego społeczne niebezpieczeństwo
inne środki oddziaływania prawnego nie będą dostatecznie skuteczne.
Zasadniczym kryterium, warunkującym zastosowanie regulacji administracyjno-
prawnej (w myśl omawianego projektu), jest charakter normowanych stosunków. Cała
trudność jednak w tym, że nie ma możliwości zdefiniowania takich okoliczności2.
W każdym więc przypadku stanowią one przedmiot oceny, która w znacznej mierze za-
leży od praktycznej umiejętności rozwiązywania problemów i preferencji prawodawcy.
Warto przywołać pogląd Zbigniewa Kmieciaka, który stwierdził, że nie istnieje sfera
spraw z natury rzeczy administracyjnych. W jego przekonaniu, dowodem na to jest zja-
wisko tzw. przesunięć międzygałęziowych, będących rezultatem „nie tylko wywołanych
przyczynami politycznymi przekształceń celów, którym ma służyć prawo, lecz i zmian
koncepcji ich realizacji”3. Podobnie Eugeniusz Smoktunowicz — powołując się na sło-
wa Emanuela Iserzona oraz Jerzego Starościaka — dowodził, że: „Oczywiście, «nie ma
1
Zob. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1–3 rządowego projektu ustawy o tworzeniu prawa (w wer-
sji z grudnia 1988 r.), „Biuletyn Rady Legislacyjnej”, R. VI, nr 23, s. 109–110.
2
W uzasadnieniu do projektu ustawy o tworzeniu prawa (w wersji z grudnia 1988 r.) projektodawca
nie odniósł się do tego problemu. Natomiast w uwagach szczegółowych do art. 5 Rada Legislacyjna stwier-
dziła, że: „Art. 5 ust. 1 i 2 zawierają wartościową ideę, jednak sposób uregulowania należy ponownie roz-
ważyć i przeredagować”; zob. opinia Rady Legislacyjnej o projekcie ustawy o tworzeniu prawa (w wersji
z grudnia 1988 r.), „Biuletyn Rady Legislacyjnej”, R. VI, nr 23, s. 140.
3
Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 50.
sprawy administracyjnej z istoty rzeczy», staje się nią z woli prawodawcy, rzecz jednak
w tym, że prawodawca z reguły nie troszczy się tak bardzo o klasyfikację norm pomię-
dzy poszczególne gałęzie prawa, pozostawiając to nauce, a ta musi poszukiwać jakichś
znamion, przy pomocy których można tę wolę prawodawcy wykryć”4.
Wobec powyższego, jednym z podstawowych pytań jest pytanie o przesłanki
obejmowania określonych przekroczeń konkretnymi reżimami odpowiedzialności
prawnej. Najczęściej decydującym kryterium jest stopień społecznej szkodliwości
czynu5, jego natura oraz stopień winy sprawcy6. Jak twierdzi jednak Dobrosława
Szumiło-Kulczycka „żadne z tych kryteriów nie spełnia postulatu przejrzystości”. Jej
zdaniem, zawsze będzie istniała „kategoria przypadków pośrednich”, które w zależ-
ności od zastosowanego kryterium będą wykazywały cechy deliktu administracyjne-
go albo przestępstwa7. Jedynym pewnym kryterium jest „kryterium ustawodawcze”,
ponieważ to ustawodawca decyduje ostatecznie, jaka procedura będzie miała w danej
sytuacji zastosowanie. Nie zmienia to oczywiście faktu, że ustawodawca zobowiąza-
ny jest do uwzględnienia wszystkich wskazanych wcześniej kryteriów, przestrzegania
zasady proporcjonalności oraz zachowania konsekwencji w zakresie wyboru formy
odpowiedzialności dla naruszeń o podobnym charakterze8.
Precyzując dotychczasowe ustalenia należy przyjąć, że wybór prawnych instru-
mentów oddziaływania wymaga: 1) uprzedniego sprecyzowania celów regulacji oraz
weryfikacji ich zgodności z aprobowanym przez prawodawcę systemem wartości,
prowadzoną polityką społeczną i obowiązującym porządkiem prawnym; 2) oszacowa-
nia prawdopodobieństwa osiągnięcia zakładanego celu przy zastosowaniu potencjal-
nych środków działania; 3) dokonania swoistego rachunku „opłacalności” przez ze-
stawienie wartości oczekiwanego rezultatu z wszelkimi „kosztami” jego osiągnięcia
4
E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 185 i przywołana tam
literatura. Zob. też: J. Zimmermann, Granice regulacji materialnoprawnej w prawie administracyjnym,
[w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław
2009, s. 61–75; J. Jagielski, M. Cherka, P. Gołaszewski, D. Pudzianowska, Materialne prawo administra-
cyjne jako przedmiot badań, [w:] Nowe problemy badawcze…, s. 77–100; T. Kiełkowski, Sprawa admini-
stracyjna, Kraków 2004, passim.
5
Zdaniem B. Kunickiej-Michalskiej, pojęciem określającym materialną treść konieczną dla przyjęcia
karygodności konkretnego czynu jest społeczna szkodliwość (nullum crimen sine damno socialis magis
quam minimo). Jest to równocześnie postulat kierowany do ustawodawcy. Elementu materialnego, związa-
nego z konkretnym typem zachowania, nie udowadnia się w postępowaniu karnym. Sąd nie jest bowiem
upoważniony do przeprowadzania dowodu, że np. znieważenie symboli państwowych jest czynem społecz-
nie szkodliwym. Obowiązujący kodeks karny określa karalność czynu przez sformułowanie warunku for-
malnego, jakim jest popełnienie czynu zabronionego przez ustawę pod groźbą kary (nullum crimen sine lege
poenali anteriori). Zob. B. Kunicka-Michalska, Zasady odpowiedzialności karnej (art. 1 §1 i 2, art. 3–7 kk).
Komentarz, Warszawa 2006, s. 6 i n.
6
Zob. M. Seńko, Podstawy kryminalizacji uchylenia się od wojskowej służby zawodowej według pra-
wa karnego Rzeczypospolitej Polskiej, Ukrainy i Federacji Rosyjskiej, „Studia Iuridica Lublinensia” 2008,
t. XI, s. 95–105.
7
Por. J. Jendrośka, [w:] System prawa administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław
1978, s. 296–297; J. Jendrośka, Uwagi o istocie orzecznictwa karno-administracyjnego, „Państwo i Prawo”
1958, z. 2, s. 277; uzasadnienie postanowienia SN z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I KZP 52/05.
8
Zob. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 72–74.
Emil Kruk: Wytyczne polityki legislacyjnej w zakresie doboru sankcji prawnych 55
i utrzymania (np. nakłady związane z egzekwowaniem przestrzegania określonych re-

gulacji prawnych czy konsekwencje w sferze stosunków społecznych).
W warunkach demokratycznego państwa prawnego szczególnego znaczenia na-
biera ostatnia z wymienionych dyrektyw, którą w literaturze określa się mianem zasa-
dy proporcjonalności. Będzie ona przedmiotem szerszych rozważań w dalszej części
pracy. Tu należy jedynie zasygnalizować, że w myśl tej zasady, prawna ingerencja
w sferę wolności jednostki jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim jest to
niezbędne dla ochrony ważnych interesów publicznych. Co za tym idzie, stosowane
środki (obciążenia, dolegliwości) muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do
spodziewanych korzyści. Ocena rzeczonej „odpowiedniości” może być jednak bardzo
trudna. Choć zdaniem Mirosława Wyrzykowskiego: „wystarczy uzasadnione (ex post)
przekonanie, że sytuacja po zastosowaniu danego środka jest «lepsza» niż przed jego
zastosowaniem”9. Teza ta budzi jednak wiele wątpliwości i skłania do przypomnienia
poglądu Janusza Łętowskiego: „Nikt nie umie przecież stwierdzić, które z zachowań
zgodnych z pewnym przepisem jest naprawdę rezultatem tego właśnie przepisu, a któ-
re są wywołane przez zupełnie inne, nawet nieznane, nieoczekiwane, nie kontrolowa-
ne czynniki”10.
2. Przestrzeganie zasad techniki prawodawczej nie gwarantuje podejmowania
przez prawodawcę trafnych merytorycznie decyzji. Jednak warto przyjrzeć się tym za-
sadom w poszukiwaniu wskazówek przydatnych w rozwiązaniu podjętego problemu
badawczego. Obowiązujące w tej materii rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów
z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”11 nie zawiera za-
strzeżeń dotyczących określania sankcji prawnych. Jedynie w § 28 załącznika do tego
rozporządzenia, w części poświęconej układowi i postanowieniom przepisów mery-
torycznych, można znaleźć zapis, że: „Przepisy karne zamieszcza się tylko w przypad-
ku, gdy naruszenie przepisów ustawy nie kwalifikuje się jako naruszenie przepisów
Kodeksu karnego, Kodeksu karnego skarbowego lub Kodeksu wykroczeń, a czyn
wymagający zagrożenia karą jest związany tylko z treścią tej ustawy”12. Zdaniem
9
M. Wyrzykowski, Legislacja — demokratyczne państwo prawa — radykalne reformy polityczne
i gospodarcze, „Państwo i Prawo” 1991, z. 5, s. 26.
10
J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 143.
11
Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908.
12
Z informacji opublikowanych przez J. Warylewskiego wynika, że w dniu 1 marca 2003 r. poza ko-
dyfikacjami karnymi obowiązywało 96 ustaw (w tym dekrety z mocą ustawy) zawierających przepisy kar-
ne, w których stypizowano więcej czynów zabronionych niż w kodeksie karnym, kodeksie karnym skarbo-
wym i kodeksie wykroczeń. Cztery lata później (stan prawny na dzień 3 września 2007 r.) W. Kotowski oraz
B. Kurzępa pisali już o pozakodeksowym systemie karnym składającym się z 464 rodzajów przestępstw za-
wartych w 132 ustawach szczególnych. Z kolei S. Żółtek skupiając swoją uwagę na prawie karnym gospo-
darczym zauważył (stan prawny na dzień 1 grudnia 2008 r.), że na istniejących obecnie ponad 250 typów
przestępstw gospodarczych w kodeksie karnym zawarto ich jedynie 35, resztę zaś stanowią regulacje poza-
kodeksowe (na które składa się przeszło 40 ustaw). W konsekwencji 85% wszystkich typów przestępstw go-
spodarczych stypizowano poza kodeksem karnym. Zob. J. Warylewski, [w:] Zasady techniki prawodawczej.
Komentarz do rozporządzenia, red. J. Warylewski, Warszawa 2003, s. 158; W. Kotowski, B. Kurzępa, Prze-
stępstwa pozakodeksowe. Komentarz, Warszawa 2007, s. 15–16; S. Żółtek, Prawo karne gospodarcze
w aspekcie zasady subsydiarności, Warszawa 2009, s. 18, 264–265.
Macieja Zielińskiego, drugi z wymienionych w tej regulacji warunków należy rozu-

mieć nie tylko jako warunek limitujący zamieszczanie w ustawach zakazów karnych,
ale także jako „warunek zalecający zamieszczanie przepisów karnych, jeśli takie swo-
iste zachowania (nieobjęte ustawami karnymi) występują w danej, regulowanej usta-
wą dziedzinie”13. Trudno jednak zgodzić się z tą tezą w sytuacji, gdy ratio legis oma-
wianego przepisu stanowi ograniczenie zamieszczania przepisów karnych poza
kodyfikacjami karnymi. Świadczy o tym choćby użyta w jego tekście partykuła ogra-
niczająca „tylko” i wskazanie dwóch przesłanek, których dopiero łączne spełnienie
warunkuje przedmiotową możliwość14.
Komentowany § 28 jest odpowiednikiem § 17 ust. 3 „Zasad techniki prawodaw-
czej” z 1991 r.15 Brzmienie obu regulacji jest nieomal identyczne. Warto jedynie nad-
mienić, że zasady z 1991 r. w § 17 ust. 1, określające kolejność zamieszczania w usta-
wie przepisów szczegółowych, zawierały dodatkowe zastrzeżenie, że przepisy karne
zamieszcza się „wyjątkowo”. Z kolei w „Zasadach techniki prawodawczej” z 1961 r.
wartość zwartych kodyfikacji karnych podkreślał § 25 ust. 2: „Należy unikać tworzenia
nowych stanów faktycznych, nie przewidzianych w Kodeksie karnym, w ustawie kar-
nej skarbowej i w prawie o wykroczeniach”16. Natomiast w § 17 pierwszego w historii
prawa polskiego urzędowego zbioru dyrektyw techniki prawodawczej, mającego cha-
rakter aktu normatywnego (z 1939 r.) zamieszczono stwierdzenie, że: „Sankcje karne
należy ustanawiać albo za naruszenie prawa, stanowiące w poczuciu społecznym prze-
stępstwo, albo za naruszenie, doniosłe w swych skutkach, wobec którego sankcje pry-
watnoprawne i administracyjne byłyby niewystarczające lub nieskuteczne”17.
W każdym razie powody kryminalizacji muszą być odpowiednio uzasadnione,
a wskazanie jedynie na społeczną szkodliwość określonego zachowania nie jest wystar-
czające. Jak stwierdził Jarosław Warylewski: „Ocenę celowości kryminalizacji musi po-
przedzać rozważenie wprowadzenia regulacji o charakterze administracyjnoprawnym
(np. w postaci kar pieniężnych bądź porządkowych), a nawet cywilnoprawnym. Należy
też brać pod uwagę skuteczność przepisów, która jest determinowana m.in. przez realne
13
S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 79.
14
Już w 1934 r. J. Aker zwracał uwagę na fakt, iż: „Przeładowanie stanu prawnego nadmierną ilością
specjalnych sankcji karnych przy dostatecznej represji, przewidzianej w istniejącej sankcji ogólnej, nie uła-
twia pracy sędziemu, lecz mu ją utrudnia”. Zob. J. Aker, Technika ustawodawcza w zastosowaniu do prze-
pisów karnych, [w:] J. Aker, C. Berezowski, R. Hausner, L. Krajewski, Zasady techniki ustawodawczej,
Warszawa 1934, s. 103.
15
Uchwała nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej,
M.P. z 1991 r. Nr 44, poz. 310.
16
Zarządzenie nr 238 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1961 r. w sprawie „Zasad techniki pra-
wodawczej” [niepublikowane w dzienniku urzędowym, ukazało się jako publikacja książkowa: Zasady tech-
niki prawodawczej, Warszawa 1962]; cyt. za: J. Warylewski, [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz
do rozporządzenia, red. J. Warylewski, Warszawa 2003, s. 157.
17
Zarządzenie nr 55-63/4 Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 maja 1939 r. [niepublikowane w dzienni-
ku urzędowym, ukazało się jako publikacja książkowa: Zasady techniki prawodawczej (obowiązujące w za-
kresie prac prawodawczych Rządu stosownie do zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 maja 1939 r.
nr 55-63/4), Warszawa 1939]; cyt. za: J. Warylewski, [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz…,
s. 157.
możliwości ich egzekucji oraz społeczne koszty wymiaru sprawiedliwości karnej”18.

W jego przekonaniu, po karę należy sięgać jedynie w przypadku, gdy jest to absolutnie
niezbędne, i z dużą ostrożnością, ponieważ niesie ona ze sobą zwykle pewną dole-
gliwość. Idzie tu w końcu o racjonalną decyzję legislacyjną, a jak stwierdziła Monika
Płatek: „Racjonalne jest to, co słuszne i dobre”19. Jeśli więc polityka karna ma służyć li-
kwidowaniu problemów związanych z zachowaniami społecznie nieaprobowanymi, to
powinna uwzględniać zarówno zalety, jak i wady prawa karnego. W każdym razie na-
leży sprzeciwiać się mechanicznemu penalizowaniu zachowań i zaostrzaniu kar. Prawo
karne cechuje bowiem znikoma zdolność do rozwiązywania problemów społecznych,
a kara bardzo często uruchamia niedobre emocje i stereotypy oraz tworzy nowe proble-
my. Dlatego też decyzja o kryminalizacji określonego zachowania musi mieć dostatecz-
ne uzasadnienie aksjologiczne. Jest to niezbędne, ponieważ sankcja karna „wkracza
w sposób najbardziej intensywny w dobra i wolności jednostki”, gdyż „w swej istocie
jest nośnikiem zamierzonej dolegliwości nieznajdującej dostatecznego uzasadnienia
w celach restytucyjnych, zabezpieczających lub egzekucyjnych”20.
3. Normatywna nauka o kryminalizacji21 tworzy zasady, którymi ustawodawca po-
winien się posługiwać podejmując tego typu decyzje. Z ogólnych postulatów formuło-
wanych w literaturze wynika m.in., że powinny one mieć naukowe (rzeczowe) uzasad-
nienie oraz uwzględniać rachunek zysków i strat, zasadę subsydiarności prawa karnego
(ultima ratio)22 oraz zasadę in dubio pro libertate. Także Sławomir Żółtek uważa, że pra-
wo karne powinno być wykorzystywane ze szczególną ostrożnością. Nie akceptuje jed-
nak tezy, iż prawo karne powinno być stosowane jedynie w razie fiaska innych metod
walki z patologiami. Jak twierdzi, są takie kategorie czynów, w przypadku których inne
środki reakcji nawet nie powinny być rozpatrywane. Przeciwstawia się też poglądowi,
że subsydiarność prawa karnego wymaga, aby wypróbować wszystkie możliwe środki
18
J. Warylewski, [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz…, s. 160. Zob. też: W. Wróbel,
A. Zoll, Usprawiedliwienie karania (założenia systemu wymiaru kary w przyszłym kodeksie karnym),
[w:] O prawo karne oparte na zasadach sprawiedliwości, prawach człowieka i miłosierdziu, red. A. Strzem-
bosz, Lublin 1988, s. 256.
19
M. Płatek, Granice racjonalnej polityki karnej i penitencjarnej, „Państwo i Prawo” 2006, z. 9, s. 28.
20
P. Burzyński, Ustawowe określenie sankcji karnej, Warszawa 2008, s. 124–125.
21
W odróżnieniu od opisowej nauki o kryminalizacji, która zajmuje się analizą i opisywaniem tego
fragmentu rzeczywistości społecznej, normatywna nauka o kryminalizacji ma charakter postulatywny.
22
Co ciekawe, zasada ta była przywoływana także w nauce prawa socjalistycznego. J. Bafia, opisując
zasady służące utrwalaniu autorytetu tego prawa i jego społecznej efektywności, stwierdził, że w procesie
prawotwórczym należy kierować się „zasadą tylko koniecznej ingerencji represyjnej (karnej), skoordynowa-
nej z działaniami zapobiegającymi”. W jego przekonaniu represja karna powinna być stosowana tylko w od-
niesieniu do czynów charakteryzujących się wysokim stopniem społecznego niebezpieczeństwa i gdy inne
środki oddziaływania (np. odpowiedzialność cywilna) nie stanowią wystarczającej gwarancji przestrzegania
prawa. Zbyt częste posługiwanie się karą może bowiem prowadzić do obniżenia jej skuteczności. J. Bafia
wyraził również pogląd, że przedmiotowa zasada „obejmuje też dyrektywę dekryminalizacji i depenalizacji
w rozwoju socjalistycznego prawa karnego, w tym i przechodzenie ze środków stosowanych przez organy
państwowe na środki oddziaływania w ramach samorządności obywateli i sądownictwa społecznego”. Jego
zdaniem, wprowadza ona również nakaz poszukiwania odpowiedniej relacji między karami i nagrodami oraz
podejmowania wszelkich działań wspierających oczekiwane postawy. Zob. J. Bafia, Zasady tworzenia
prawa, Warszawa 1984, s. 119–120.
kontroli społecznej (prawne i pozaprawne), co w praktyce mogłoby się okazać „nieroz-

sądne i trudne do zrealizowania”. Jego zdaniem: „Ustawodawca powinien rozważyć,
czy określona norma postępowania nie może być ustalona na gruncie niekarnej re-
gulacji prawnej, posiłkowo zaś, czy nie istnieją pozaprawne środki oddziaływania. Nie
można jednak wymagać, aby «eksperymentowano» na społeczeństwie i stosowano gra-
dacyjnie środki — od najmniej do najbardziej uciążliwych dla jednostki. Ogromne trud-
ności sprawiłoby również przekonanie społeczeństwa do stosowania niepenalnej re-
gulacji w sytuacji, kiedy inne, podobne rozwiązania tego rodzaju nie sprawdziły się
w przeszłości”23.
Sławomir Żółtek, wskazując na „daleko idące podobieństwa” między deliktami
administracyjnymi a określonymi typami przestępstw gospodarczych, stwierdził, że
trudno jest ustalić kryterium, którym posługuje się ustawodawca dokonując klasyfika-
cji konkretnych naruszeń do jednej lub drugiej grupy. Jego zdaniem, decyzje ustawo-
dawcy o wyborze określonej formy regulacji prawnej podyktowane są często błędną
oceną jej roli lub „nadmiernym przywiązaniem” do pewnego sposobu ochrony stosun-
ków społecznych24. Natomiast w przypadku regulacji o podobnym charakterze decy-
dujące znaczenie powinny mieć „kryteria praktyczne”, jak: 1) skuteczność i szybkość
postępowania, 2) gwarancyjność postępowania, 3) specjalizacja pracowników insty-
tucji egzekwujących oraz koszt tworzenia i funkcjonowania tych instytucji, 4) zapew-
nienie „stabilności” prawa karnego, 5) możliwość zastosowania środków egzekucyj-
nych, 6) stopień stygmatyzacji, 7) ocena skuteczności wcześniej stosowanych
rozwiązań (np. regulacji o charakterze niepenalnym lub pozakarnych regulacji o cha-
rakterze penalnym), 8) stopień uciążliwości danego reżimu odpowiedzialności (w tym
dolegliwości stosowanych środków).
Także Władysław Wolter podejmował problem granic i zakresu prawa karania py-
tając: „[…] czy bodźcami naszego życia mają być na każdym kroku zakazy karne, czy
życie nasze ma być nieustannym tańcem wśród mieczów — to jeden biegun; czy też
zakazów tych ma być tak mało, by życie rozwijać się mogło zupełnie żywiołowo,
a państwo pełniło tylko funkcję owego osławionego «stróża nocnego» — to drugi bie-
gun; czy wreszcie należy dążyć do jakiegoś złotego środka, gdzie działać mają
w pierwszym rzędzie inne legalne bodźce, a norma karna ma być tą ultima ratio”25.
Wolter sprzeciwiał się maksymalizmowi karnemu uznając za „politycznie błędną”
tezę zakładającą konieczność regulacji życia społecznego poprzez prawo karne.
Odmawiał prawu karnemu funkcji „bezpośrednio organizującej” twierdząc, iż pełni
ono jedynie rolę posiłkową (funkcja ochronna). Poza tym zwracał uwagę na fakt, że
nadmiar zakazów karnych uniemożliwia ich pełne wyegzekwowanie, a w konsekwen-
cji prowadzi do inflacji prawa karnego. Jak stwierdził: „[…] lepiej jeden przepis za
mało niż jeden przepis niewykonywany”26.
23
Na temat zasady subsydiarności prawa karnego zob. S. Żółtek, Prawo karne gospodarcze w aspek-
cie zasady subsydiarności, Warszawa 2009, s. 94 i n.
24
Tamże, s. 208–216, 255–263.
25
W. Wolter, Granice i zakres prawa karania, „Państwo i Prawo” 1957, z. 2, s. 243.
26
Tamże, s. 244.
Dla zobrazowania poczynionych dotychczas uwag, a także w celu nakreślenia per-

spektywy dalszych rozważań warto posłużyć się ustawą z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmia-
nie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw27, która zakłada
zmianę reżimu odpowiedzialności z karnej na administracyjną za przekroczenie przez
kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości. Czyn ten jest stypizowany jako wykro-
czenie i karany na podstawie art. 97 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. — Kodeks wykro-
czeń (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756, z późn. zm.) w trybie określonym
w przepisach ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. — Kodeks postępowania w sprawach
o wykroczenia (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, z późn. zm.).
Niestety motywy wprowadzenia odpowiedzialności administracyjnej i kar pie-
niężnych nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu projektu. Wydaje się, że jedyną
wskazówką może być ten fragment, w którym projektodawca stwierdził, że: „Obecnie
obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nie uła-
twiają szybkiego ukarania sprawcy wykroczenia i zakończenia sprawy. […] W celu
zapewnienia sprawności postępowania oraz jednolitego trybu postępowania stosowa-
nego we wszystkich przypadkach ujawnionych naruszeń dopuszczalnej prędkości,
niezależnie od formacji, która dokona ujawnienia, projekt przewiduje, że do objętych
jego zakresem postępowań nie będą stosowane przepisy o postępowaniu w sprawach
o wykroczenia […]”28. Także czytając stenogramy z posiedzeń komisji sejmowych
i posiedzeń Senatu można odnieść wrażenie, że jednym z powodów przyjęcia tej for-
my odpowiedzialności była niewydolność dotychczasowego systemu29.
27
Ustawa uchwalona 2 kwietnia 2009 r. na 39 posiedzeniu Sejmu, a 6 kwietnia 2009 r. przekazana pre-
zydentowi do podpisu. Prezydent w trybie kontroli prewencyjnej 27 kwietnia 2009 r. wystąpił z wnioskiem
o zbadanie zgodności przedmiotowej ustawy z Konstytucją RP (sygn. akt Kp 4/09). W dniu 14 październi-
ka 2009 r. TK orzekł, że cała nowelizacja nie może wywrzeć skutków prawnych, ponieważ przepisy uzna-
ne za niekonstytucyjne pozostają w nierozerwalnym związku z ustawą. W orzeczeniu tym TK podzielił m.in.
pogląd wnioskodawcy, że stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn (polegający na przekroczeniu
dopuszczalnej prędkości) sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) oraz jednocześnie systemu punktowe-
go karania kierowców, jest niezgodne z art. 2 konstytucji. W ocenie TK rozwiązanie takie prowadzi do usta-
nowienia sankcji nieracjonalnej i nadmiernie dolegliwej, a tym samym do naruszenia zasady państwa praw-
nego przez brak proporcjonalności i nadmierny rygoryzm. Zdaniem TK, nowelizacja, przewidując i karę pie-
niężną i punktację, nie oznacza w zakresie naliczania punktów dotychczasowej sytuacji. Nowelizacja zniosła
bowiem tryb wykroczeniowy, który umożliwiał zaprezentowanie swoich racji i ochronę interesu ukaranego.
Sądowoadministracyjna kontrola ogranicza się tylko do badania legalności decyzji administracyjnej wymie-
rzającej karę pieniężną za przekroczenie prędkości, co — zdaniem TK — nie stwarza żadnych możliwości
obrony, np. wykazania działania w stanie wyższej konieczności (przewożenie chorego). TK za niezgodne
z konstytucją uznał nadanie decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygoru natychmiastowej
wykonalności oraz dopuszczenie sprzedaży zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu,
którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi własności kierującego pojazdem. Zob. ko-
munikat prasowy TK po rozprawie dotyczącej prawa o ruchu drogowym (sygn. akt Kp 4/09). Wersja elek-
troniczna komunikatu dostępna jest pod adresem: <http://www.trybunal.gov.pl>.
28
Zob. uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym
oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 24 czerwca 2008 r., druk nr 925, s. 27, 31.
29
Zob. stenogramy ze wspólnych posiedzeń Komisji Sejmowych: Administracji i Spraw Wewnętrznych
oraz Infrastruktury, Biuletyn nr 1273, Sejm VI kadencji (8 październik 2008 r.); Biuletyn nr 1578, Sejm
VI kadencji (2 grudzień 2008 r.); Biuletyn nr 1753, Sejm VI kadencji (20 styczeń 2009 r.); Biuletyn nr 1850,
Sejm VI kadencji (12 luty 2009 r.). Zob. również: sprawozdanie stenograficzne z 29 posiedzenia Senatu RP
VII kadencji (dzień pierwszy:18 marzec 2009 r.).
Piotr Krawczyk w opinii prawnej do projektu przedmiotowej ustawy stwierdził,

że „nie jest jasne”, dlaczego autorzy projektu proponują uznanie odpowiedzialności
kierowcy przekraczającego dozwoloną prędkość za odpowiedzialność administracyj-
ną. Jego zdaniem, takie „selektywne” odstępstwo od zasady, że naruszenie przepisów
prawa ruchu drogowego jest wykroczeniem „będzie prowadziło do niespójności sys-
temu prawa”. Według P. Krawczyka „logicznym i spójnym rozwiązaniem” jest kara-
nie wszystkich wykroczeń drogowych na podstawie przepisów tej samej ustawy. Po-
gląd ten podzielił Maksymilian Cherka, który podkreślił, że „ustawodawca może
w pewnym zakresie wyłączać spod reżimu odpowiedzialności karnej pewne katego-
rie spraw, nawet jeżeli ich rozstrzygnięcie wiąże się niekiedy z koniecznością zasto-
sowania dość dotkliwych sankcji względem jednostki”. Szukając natomiast argumen-
tów, które mogłyby przemawiać za zmianą reżimu odpowiedzialności stwierdził, iż
„represję karną stosuje się wobec czynów, których popełnienie jest jednoznacznie po-
tępiane przez społeczeństwo”, tymczasem — w jego przekonaniu — w odniesieniu do
naruszenia polegającego na przekroczeniu dozwolonej prędkości to „jednoznaczne
społeczne potępienie nie jest wcale oczywiste”. Pozytywną opinię sformułowała na-
tomiast Beata Bieńkowska, która omawiane zmiany w ustawie Prawo o ruchu drogo-
wym uznała za „ciekawą i pragmatyczną inicjatywę ustawodawczą”. Jej zdaniem,
odejście od sankcji karnych na rzecz kar administracyjnych „jest zgodne z trendami
dominującymi w europejskiej doktrynie prawnej, która postuluje ograniczenie stoso-
wania prawa karnego na rzecz innych mechanizmów dyscyplinujących” i nie narusza
porządku prawnego obowiązującego w Polsce30.
Zastrzeżenia merytoryczne w odniesieniu do zmiany reżimu odpowiedzialności
prawnej związanej z naruszeniem przepisów ruchu drogowego określających dopusz-
czalną prędkość pojazdu zgłosiło także Biuro Orzecznictwa NSA. W sporządzonej
przez to Biuro notatce omawianej regulacji postawiono zarzut: 1) arbitralnego „ogra-
niczenia prawa do sądu i rzetelnego procesu” w związku z wyłączeniem wobec spraw-
ców naruszeń gwarancji procesowych typowych dla postępowania represyjnego pro-
wadzonego przed sądem powszechnym; 2) „naruszenia zasady równości wobec
prawa” w związku z arbitralnym zróżnicowaniem podmiotów podobnych, tj. adresa-
tów norm prawa ruchu drogowego, w odniesieniu do sankcji za naruszenie tych norm
— w zależności od tego, czy przedmiotem naruszenia są regulacje związane z dopusz-
30
Zagadnienie dekryminalizacji naruszeń zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, polegających na
przekroczeniu dopuszczalnej prędkości stało się przedmiotem wielu opinii prawnych. Zob. P. Krawczyk,
Opinia prawna do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym, druk nr 925,
Sejm VI kadencji, Warszawa, dnia 23 października 2008 r.; P. Chybalski, Opinia prawna w sprawie projek-
tu ustawy o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie innych ustaw, druk nr 925, Sejm
VI kadencji — z punktu widzenia zgodności z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, Warszawa, dnia 28 października
2008 r.; B. Bieńkowska, Opinia prawna dotycząca poselskiego projektu ustawy — Prawo o ruchu drogowym
oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk nr 925, Sejm VI kadencji, Warszawa, dnia 28 października
2008 r.; M. Cherka, Opinia prawna dot. poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy — Prawo o ruchu
drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw, druk nr 925, Sejm VI kadencji, Warszawa, dnia 31 października
2008 r.; M. Telec, Opinia do ustawy o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych
ustaw, druk nr 474, Sejm VI kadencji, Warszawa, dnia 10 marca 2009 r.
czalną prędkością pojazdu (odpowiedzialność administracyjna), czy też pozostałe re-

gulacje chroniące bezpieczeństwo w ruchu drogowym (odpowiedzialność za wykro-
czenia)31. Warto też przypomnieć, że zagadnienie zmiany reżimu odpowiedzialności
prawnej (zarówno kryminalizacji jak i dekryminalizacji) wielokrotnie już było przed-
miotem rozważań TK, który stwierdził m.in., że „granica pomiędzy deliktem admini-
stracyjnym i będącą jego konsekwencją karą administracyjną a wykroczeniem jest
płynna i określenie jej należy do swobody ustawodawcy”. Trybunał Konstytucyjny
konsekwentnie także powtarza, że „o środkach represyjnych orzekać mogą nie tylko
sądy karne, a to, jaki sąd orzeka w konkretnych sprawach, jest kwestią wyboru o cha-
rakterze ustrojowo-organizacyjnym, a nie materialnoprawnym”32.
Dbając o wartość eksplikacyjną powyższego wywodu należy przypomnieć, że de-
kryminalizacja jest logicznym przeciwieństwem kryminalizacji, czyli procesu polega-
jącego na uznawaniu przez ustawodawcę określonych czynów za przestępstwa lub
utrzymywaniu przestępności tych czynów33. Podstawą decyzji dekryminalizacyjnej
powinno być przekonanie, że konkretne dobro nie wymaga ochrony prawa karnego,
a co za tym idzie, naruszające je czyny nie muszą być kryminalizowane. Oczywiście,
trudno byłoby wskazać jeden uniwersalny powód dekryminalizacji, np. we wstępie re-
komendacji nr R(91)1 Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich
z 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych zwrócono uwagę na fakt, iż
„władze administracyjne korzystają ze znacznych kompetencji sankcyjnych w rezul-
tacie wzrostu państwa administracyjnego, jak też w wyniku widocznej tendencji
w kierunku dekryminalizacji”34. Zdaniem autorów raportu końcowego na temat har-
monizacji prawa polskiego w zakresie prawa samorządu terytorialnego35, wzmian-
kowane tendencje dekryminalizacyjne warunkowane są m.in. zamiarem rozluźnie-
nia rygorów procesowych, a przede wszystkim odformalizowania, „uelastycznienia”
31
Zob. notatkę dotycząca ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogo-
wym oraz o zmianie niektórych ustaw sporządzoną w Biurze Orzecznictwa NSA, udostępnioną na wniosek
autora przez Wydział Informacji Sądowej NSA 21 lipca 2009 r. (V Inf/S0411/30/09). Z informacji przeka-
zanych autorowi 23 lipca 2009 r. przez Wydział Informacji Sądowej NSA wynika, że przedmiotowa notat-
ka została sporządzona „zespołowo”, a wyrażone w niej stanowisko posiada „aprobatę” prezesa NSA.
32
Uzasadnienie wyroku TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 1,
poz. 2. Szerzej na temat prawa do sądu, właściwości sądów administracyjnych oraz swobody legislatywy
w zakresie wyboru sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznania danego rodzaju sprawy zob.
uzasadnienie wyroku TK z: 25 lutego 1992 r., sygn. akt K 4/91, OTK ZU 1992, cz. 1, poz. 2; 8 kwietnia
1997 r., sygn. akt K 14/96, OTK ZU 1997, z. 2, poz. 16; 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU 1998,
z. 4, poz. 50; 14 listopada 2006 r., sygn. akt SK 41/04, OTK ZU 2006, seria A, nr 10, poz. 150; 31 marca
2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK ZU 2008, seria A, nr 2, poz. 30.
33
L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 1999, s. 25 i n.
34
„Considering that administrative authorities enjoy considerable powers of sanction as a result of the
growth of the administrative state as well as a result of a marked tendency towards decriminalisation […]”;
tekst tej rekomendacji zob. [w:] T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 129–132.
35
Zob. Harmonizacja prawa polskiego w zakresie prawa samorządu terytorialnego. Raport końcowy,
Warszawa 1998, s. 127 i n. Raport ten obejmuje wyniki prac objętych umową Nr 9212/02/02.01/15, zawar-
tą pomiędzy Biurem Doradztwa Prawnego Kulesza i Kamiński s.c. a Funduszem Współpracy realizowanej
na rzecz Komitetu Integracji Europejskiej. Wersja elektroniczna raportu dostępna jest pod adresem: <http://
www.rcie.lodz.pl/info>.
i przyśpieszenia procedur wymierzania kar. W ich przekonaniu, przyjęcie administra-

cyjnego trybu karania to umożliwia, a „łatwość operowania instrumentem kary admi-
nistracyjnej” powoduje, że współczesny prawodawca coraz częściej sięga po ten śro-
dek oddziaływania36. Także zdaniem Andrzeja Michóra: „[…] w chwili obecnej
zjawisko swoistej ucieczki od prawa karnego nasiliło się”37. Szukając przyczyn takie-
go stanu rzeczy w pierwszej kolejności wskazuje on na zasadę subsydiarności prawa
karnego i fakt, że prawo karne — będąc jedynie reakcją na zachowanie człowieka —
nie jest w stanie pełnić funkcji organizatorskiej. Zwraca uwagę na dotkliwość sankcji
karnych, ich skutek w postaci stygmatyzacji oraz zawodność reakcji karnej. Uważa,
że sam proces „wiąże się z niebezpieczeństwem pochopnego lub wynikającego jedy-
nie z wygody organów administracji publicznej uznawania danych czynów za delikty
administracyjnoprawne i depenalizowania ich w celu obniżenia gwarancji proceso-
wych osób podejrzanych”38. Za wprowadzeniem reżimu odpowiedzialności admini-
stracyjnej przemawia — jego zdaniem — jednak fakt, że pracownicy administracji
mają specjalistyczną wiedzę, która jest niezbędna do przeprowadzenia prawidłowej
i szybkiej oceny, czy doszło do naruszenia obowiązujących norm, efektywność dzia-
łania administracji oraz możliwość podejmowania działań z urzędu i, co istotne, brak
stygmatyzacji charakterystycznej dla prawa karnego.
Na tendencje dekryminalizacyjne zwraca także uwagę Anna Gryniuk. Nie kwe-
stionując znaczenia kar kryminalnych, stwierdziła, że: „Wewnętrzne transformacje, ja-
kie przechodzi przymus, wskazują jedynie na trzy prawidłowości: a) w kierunku libe-
ralizacji i humanizacji form przymusu poprzez procesy depenalizacji, poszukiwania
alternatyw wobec kary pozbawienia wolności i środków prawno-karnych, b) prywa-
tyzacji procedur jego stosowania i wykonywania oraz c) wzrostu znaczenia przymu-
su administracyjnego”39. Z kolei Zbigniew Leoński, omawiając zmiany w zakresie in-
gerencji władczej państwa, związane ze zmianą ustroju państwa oraz wprowadzeniem
gospodarki rynkowej i organów administracji publicznej, zauważył, że: „Granice re-
gulacji prawnej w zakresie prawa materialnego wyznaczać powinno także to, czy bar-
dziej skuteczna jest metoda prawa cywilnego czy też prawa administracyjnego (regu-
lacja władcza czy też pozostawiająca swobodę jednostce w kształtowaniu stosunków
prawnych)”. Jego zdaniem, można zaobserwować „tendencje wkraczania regulacji cy-
wilnoprawnej, łącznie z kontrolą sądu cywilnego, z wypieraniem elementów wład-
czych w dziedziny, dotychczas zastrzeżone dla prawa administracyjnego, w ustawo-
dawstwie pochodzącym także z lat osiemdziesiątych”40.
36
Na temat standardów stanowienia sankcji administracyjnych oraz procedur ich stosowania zob.
M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 34–
–39, 236–246; M. Lewicki, Sankcje prawne w prawie administracyjnym (niepublikowana praca doktorska),
Wydział Prawa i Administracji UŁ, Łódź 2006, s. 213–272.
37
A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, Warszawa
2009, s. 29, 47–48, 286.
38
Tamże, s. 47.
39
A. Gryniuk, Przymus prawny. Studium socjologiczno-prawne, Toruń 1994, s. 122.
40
Z. Leoński, Zmiany materialnego prawa administracyjnego w III RP a ochrona praw jednostki, [w:] Rola
materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, red. Z. Leoński, Poznań 1998, s. 17–18.
Innego zdania jest natomiast Lech Gardocki, który nie zgadza się z twierdzeniem,
że stałym kierunkiem rozwojowym prawa karnego jest dekryminalizacja. Porównując
katalogi przestępstw w różnych okresach (poczynając od starożytności) doszedł do
wniosku, iż współcześnie zakres kryminalizacji jest znacznie szerszy. Jego zdaniem,
tylko niektóre sfery życia (np. sfera obyczajowo-seksualna) w ostatnich dziesięcio-
leciach uległy procesowi dekryminalizacji41. Podobny pogląd wyraził Zygmunt Bau-
man, który uważa, że współcześnie można zaobserwować „[…] skłonność do uznawa-
nia za przestępstwo wszystkiego, co odbiega od wyidealizowanej normy”. Poszukując
wyjaśnienia takiego stanu rzeczy, zwraca m.in. uwagę na problem egzystencjalnego
braku poczucia pewności i bezpieczeństwa, które wywołuje proces globalizacji oraz
na „[…] wyraźny wzrost publicznego znaczenia «zachowania porządku i prawa»;
a zwłaszcza wyraz, jaki znaczenie to znajduje w formułowaniu naukowych i autory-
tatywnych interpretacji chorób społecznych oraz w programach politycznych, które
obiecują skuteczną z nimi walkę”. Zdaniem Z. Baumana, przyczyny postępującej kry-
minalizacji mają „ponadpartyjną i ponadpaństwową naturę”, a wiążą się z przekształ-
ceniami określanymi mianem globalizacji42.
Trudno jednak formułować kategoryczne twierdzenia i jednoznaczne prognozy
o wzrastającej czy malejącej roli sankcji administracyjnych w sytuacji, gdy w tym sa-
mym czasie pewne reakcje prawne są liberalizowane, a inne podlegają wyraźnemu za-
ostrzeniu. Taka ocena wymagałaby uwzględnienia wszystkich wielokierunkowych
transformacji systemu prawa. Dodatkowo jej przeprowadzenie utrudnia konieczność
uwzględnienia wielu zmiennych oraz zachodzących między nimi korelacji i stopnia
ich natężenia. Trzeba bowiem pamiętać, że wszelkie zmiany zachodzące w systemie
społeczno-politycznym prowadzą do wzrostu lub spadku znaczenia poszczególnych
środków prawnych. Zarówno kryminalizacja, jak i penalizacja są procesami bardzo
dynamicznymi43. Świadczy o tym choćby zmienność stopnia penalizacji czynów okre-
ślonych w art. 178a k.k. (Dz.U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) — prowadze-
nie pojazdu mechanicznego (w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym) w stanie
nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego oraz prowadzenie innego pojaz-
du niż mechaniczny (na drodze publicznej lub w strefie zamieszkania) w stanie nie-
trzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego. Art. 28 ustawy z dnia 10 grudnia
41
L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 1999, s. 26–27; tegoż, Zagadnienia teorii kryminalizacji,
Warszawa 1990, s. 27–30.
42
Z. Bauman, Globalizacja, Warszawa 2000, s. 9, 121–150.
43
W latach 70. na tendencje depenalizacyjne zwrócił uwagę M. Filar. Jego zdaniem, depenalizacja
może przybierać różne formy: 1) usunięcia z katalogu czynów karalnych określonych zachowań, 2) stoso-
wania wykładni „ścieśniającej” obowiązujących norm prawnych, 3) wprowadzenia do definicji przestępstwa
„elementu materialnego wprost lub też w drodze ustawowo zastrzeżonego oportunizmu w ściganiu”, 4) wy-
eliminowania ze sfery czynów rozpatrywanych przez sądy określonych zachowań i przekazania orzecz-
nictwa w tych sprawach organom quasi-sądowym lub społecznym. Zob. M. Filar, Dekryminalizacja i jej
efekty, „Nowe Prawo” 1975, nr 12, s. 1524–1529. Na ten temat zob. również: M. Filar, Criminal Justice
Policies in the Crossnational Perspective, Toruń 1991, s. 25–39; W. Radecki, Kilka uwag o zastępowaniu
odpowiedzialności karnej odpowiedzialnością administracyjną, [w:] Współczesne problemy nauk penalnych.
Zagadnienia wybrane, red. M. Bojarski, Wrocław 1994, s. 13–22; W. Wróbel, Zmiana normatywna i zasady
intertemporalne w prawie karnym, Kraków 2003, s. 288 i n.
1959 r. o zwalczaniu alkoholizmu (Dz.U. Nr 69, poz. 434) penalizował — jako wystę-
pek — prowadzenie pojazdu mechanicznego i innego pojazdu przez osobę nietrzeź-
wą, natomiast wykroczeniem było prowadzenie pojazdów w stanie wskazującym na
spożycie alkoholu (0,2–0,5‰ alkoholu we krwi). Wraz z wejściem w życie kodeksu
wykroczeń z 1971 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 114, z późn. zm.) obie sytuacje sklasyfikowa-
ne zostały jako wykroczenia, a więc nastąpiło formalne złagodzenie odpowiedzialno-
ści za prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości (kontrawencjona-
lizacja). Powrót do penalizacji kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości nastąpił
na mocy ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o zmianie ustawy — Kodeks karny (Dz.U.
Nr 48, poz. 548). Nowelizacja ta przywróciła stan prawny, który istniał pod rządami
ustawy o zwalczaniu alkoholizmu z 1959 r.44
Innym przykładem mogą być regulacje ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie
instrumentami finansowymi (Dz.U. Nr 183, poz. 1538, z późn. zm.), które dekrymi-
nalizują część manipulacji kursem instrumentu finansowego (w zależności od sposobu
dokonania manipulacji) oraz naruszenia nakazów lub zakazów o charakterze formal-
nym kwalifikowane wcześniej jako przestępstwa i zagrożonych sankcjami karnymi
(art. 166a–173 uchylonej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. — Prawo o publicznym
obrocie papierami wartościowymi, tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937,
z późn. zm.). Dekryminalizację wspomnianych czynów i wprowadzenie nakładanych
w drodze decyzji administracyjnych kar pieniężnych ustawodawca tłumaczył zamia-
rem realizacji „od dawna podnoszonych postulatów doktryny rynku kapitałowego
w zakresie skuteczniejszego i szybszego ścigania niektórych naruszeń godzących
w dobro polskiego rynku kapitałowego”45.
4. Omawiając wytyczne polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej w zakre-
sie doboru sankcji, warto też poruszyć problem zapewnienia skuteczności prawa
wspólnotowego w prawie polskim46. Z art. 10 (dawny art. 5) Traktatu o Ustanowieniu
Wspólnoty Europejskiej [dalej: TWE] wynika bowiem, że państwa członkowskie zo-
bowiązane są do podejmowania wszelkich właściwych środków ogólnych i szczegól-
nych w celu zapewnienia efektywności prawa wspólnotowego47. W sytuacji gdy samo
prawo wspólnotowe określa skutki niedopełnienia — wynikających z jego regulacji
— obowiązków (np. utrata środków pomocowych), to w konkretnym przypadku pań-
44
Zob. uzasadnienie wyroku TK z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt P 7/08, OTK ZU 2009, seria A, nr 4,
poz. 46 i przywołana tam literatura.
45
Zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi z 27 kwiet-
nia 2005 r., druk nr 3982, Sejm IV kadencji, s. 29–33.
46
Zob. Zapewnienie skuteczności prawu Unii Europejskiej w prawie polskim. Wytyczne polityki legi-
slacyjnej i techniki prawodawczej; wytyczne zostały sporządzone na podstawie ekspertyzy J. Barcza przy
współpracy S. Wronkowskiej-Jaśkiewicz oraz zaakceptowane przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej
i Rządowe Centrum Legislacji, wyd. przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2003, s. 29–
–30 i przywołane tam orzecznictwo. Na temat obowiązywania, stosowania i skuteczności przepisów prawa
wspólnotowego zob. także: A. Kalisz, Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Warszawa 2007, s. 35–
–87; R. Skubisz, E. Skrzydło-Tefelska (red.), Prawo europejskie. Zarys wykładu, Lublin 2006, s. 109–155.
47
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, tekst skonsolidowany (uwzględniający zmiany wpro-
wadzone Traktatem z Nicei), Dz. Urz. UE C 325 z 24 grudnia 2002 r.
stwa członkowskie powinny podjąć dodatkowe (niezbędne) działania w celu zapew-

nienia jego realizacji48. Obowiązek ten ciąży na nich niezależnie od tego, czy przepisy
wspólnotowe zawierają wyraźne zobowiązanie państw członkowskich do ustanowie-
nia sankcji na wypadek naruszenia postanowień aktu prawa wspólnotowego, czy
w ogóle nie odsyłają w tym zakresie do prawa krajowego. Państwa członkowskie
mogą swobodnie dobierać sankcje, z tym jednak zastrzeżeniem, że „[…] zachowując
prawo doboru kar, mają zwłaszcza obowiązek czuwania, aby naruszenia prawa wspól-
notowego były karane zgodnie z zasadami materialno- i formalnoprawnymi analo-
gicznymi do stosowanych do podobnych pod względem charakteru i wagi naruszeń
prawa krajowego i które zapewniają, że kary będą skuteczne, proporcjonalne i odstra-
szające”49. Ustanawiane przez państwa członkowskie sankcje karne lub administracyj-
ne mają być efektywne, ale nie mogą przekraczać ram niezbędnych dla osiągnięcia za-
kładanego celu, tak by nie doprowadzić do ograniczenia wolności ustanowionych
Traktatem50. W tym miejscu należy dodać, że — co do zasady — prawo karne nie jest
przedmiotem polityki wspólnotowej51. Jednak przyjmuje się, że Wspólnota Europejska
posiada akcesoryjną kompetencję „prawnokarną”, z której może korzystać, jeżeli
sankcje karne byłyby niezbędne dla zapewnienia przestrzegania uregulowań wspólno-
towych przyjętych w dziedzinie należącej do jej właściwości52. Jak stwierdził ETS
w jednym ze swoich wyroków: „[…] w przypadku gdy stosowanie skutecznych, pro-
porcjonalnych i odstraszających sankcji karnych przez właściwe władze krajowe
stanowi środek niezbędny dla zwalczania poważnych przestępstw przeciwko śro-
dowisku, prawodawca wspólnotowy może nałożyć na państwa członkowskie obo-
wiązek ustanowienia takich sankcji w celu zapewnienia pełnej skuteczności norm
wydawanych przez niego w tej dziedzinie”53. Oczywiście nie zmienia to faktu, że
48
Wyrok ETS z 10 lipca 1990 r. w sprawie C-217/88, Commission przeciwko Germany, ECR 1990,
s. I-2879.
49
Zob. w szczególności wyroki ETS z: 3 maja 2005 r. w sprawie C-387/02, Berlusconi and others,
ECR 2005, s. I-3565; 15 stycznia 2004 r. w sprawie C-230/01, Penycoed, ECR 2004, s. I-937; 30 września
2003 r. w sprawie C-167/01, Inspire Art, ECR 2003, s. I-10155; 12 września 1996 r. w sprawie C-58/95,
Criminal proceedings against Gallotti and others, ECR 1996, s. I-4345.
50
Wyroki ETS z: 26 października 1995 r. w sprawie C-36/94, Siesse przeciwko Director da Alfândega
de Alcântara, ECR 1995, s. I-3573; 16 grudnia 1992 r. w sprawie C-210/91, Commission przeciwko Greece,
ECR 1992, s. I-6735.
51
Zob. S. Żółtek, Prawo karne gospodarcze w aspekcie zasady subsydiarności, Warszawa 2009, s. 62–
–78; P. Burzyński, Ustawowe określenie sankcji karnej, Warszawa 2008, s. 38, 97–100; D. Szumiło-
-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 87–92.
52
TK posiłkując się poglądami doktryny stwierdził: „Prawo wspólnotowe nie ustanawia sankcji o wy-
raźnym charakterze karnym, lecz może wywierać wpływ na zakres krajowego prawa karnego. […] Przepisy
wspólnotowe mogą wymagać od państw członkowskich ustanowienia sankcji karnych w prawie krajowym,
z mniejszą lub większą precyzją określając zakres takiego obowiązku. Mogą też wykluczać stosowanie norm
prawa karnego krajowego, jeżeli takie stosowanie byłoby sprzeczne z prawem wspólnotowym bądź zasada-
mi ogólnymi, których państwo musi przestrzegać w sytuacjach związanych z implementacją lub stosowa-
niem tego prawa”. Zob. uzasadnienie wyroku TK z 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04, OTK ZU 2005, se-
ria A, nr 1, poz. 9 i przywołana tam literatura.
53
Wyrok ETS z 23 października 2007 r. w sprawie C-440/05, Commission przeciwko Council, ECR
2007, s. I-9097. Zob. również wyroki ETS z: 13 września 2005 r. w sprawie C-176/03, Commission prze-
ciwko Council, ECR 2005, s. I-7879; 16 czerwca 1998 r. w sprawie C-226/97, Criminal proceedings against
Lemmens, ECR 1998, s. I-3711; 11 listopada 1981 r. w sprawie C-203/80, Casati, ECR 1981, s. 2595.
określenie rodzaju i wymiaru stosowanych sankcji karnych nie należy do kompeten-

cji Wspólnoty.
Podsumowując tę część rozważań, można pokusić się o stwierdzenie, że zasady do-
boru środków gwarantujących skuteczność przepisów wspólnotowych nie są zbyt skom-
plikowane i pozostawiają krajowemu prawodawcy znaczny margines swobody. Co za tym
idzie, podmioty odpowiedzialne za przygotowanie odpowiednich projektów aktów nor-
matywnych nie powinny mieć z tym zbyt wielu problemów. Jak trudne może to być jed-
nak w praktyce, świadczy najlepiej przygotowany przez ministra środowiska projekt usta-
wy o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (projekt z 22 października 2008 r.).
Celem tej ustawy jest dostosowanie prawa polskiego oraz jego uzupełnienie w stosunku
do rozporządzenia (WE) nr 842/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej
z dnia 17 maja 2006 r. w sprawie niektórych fluorowanych gazów cieplarnianych54 [da-
lej: rozporządzeniem (WE) nr 842/2006], oraz w stosunku do 10 rozporządzeń Komisji
Europejskiej, które są przepisami wykonawczymi do wymienionego rozporządzenia.
Artykuł 13 zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia przepisów dotyczących
sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów niniejszego rozporzą-
dzenia oraz podjęcia wszelkich niezbędnych środków, aby przepisy te zostały wprowa-
dzone w życie. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszają-
ce. Na państwa członkowskie został też nałożony obowiązek powiadomienia Komisji do
dnia 4 lipca 2008 r. o przepisach dotyczących sankcji oraz niezwłocznego informowania
jej o wszelkich późniejszych zmianach dotyczących tych przepisów.
Zgodnie z tą delegacją w projekcie ustawy za naruszenie przepisów rozporządzenia
(WE) nr 842/2006 przewidziano sankcje karne (art. 46–56), a obok nich sankcje za na-
ruszenie przepisów ustawy (art. 57–90). Regulacja ta spotkała się jednak z krytyką Rady
Legislacyjnej, która nazwała ją „fundamentalnie błędną, niechlujną i wręcz absurdalną”,
a projektodawcy zarzuciła pochopność działań i to, że „nie odróżnia przestępstw od wy-
kroczeń”55. Mając na uwadze fakt, że przedmiotowe rozporządzenie pozostawia pań-
stwom członkowskim swobodę w zakresie wyboru charakteru i rodzaju sankcji, Rada
Legislacyjna wyraziła wątpliwość co do zasadności zamieszczania tak dużej liczby za-
kazów karnych w ustawie, która ze swej natury nie ma charakteru karnego. Nie kwestio-
nując ostatecznie tej „decyzji polityczno-prawnej” zwróciła uwagę na niebezpieczeń-
stwo naruszenia zasady subsydiarności prawa karnego i zasugerowała projektodawcy
potrzebę rozważenia, czy nie byłyby wystarczające sankcje o charakterze administra-
cyjnym. Zastrzeżenia Rady Legislacyjnej wzbudził również fakt, że uzasadnienie pro-
jektu ustawy nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego wybrany został system zakazów kar-
nych, a nie sankcji o charakterze administracyjnym, co w konsekwencji uniemożliwia
ocenę racjonalności takiego rozwiązania legislacyjnego56.
54
Dz. Urz. UE L 161 z 14.6.2006, s. 1 i n.
55
Zob. Opinia Rady Legislacyjnej z dnia 23 marca 2009 r. o projekcie ustawy o niektórych fluorowa-
nych gazach cieplarnianych, RL-0303-7/09. Projekt opinii przygotował K. Nowacki i J. Warylewski; wer-
sja elektroniczna dostępna jest pod adresem: <http://www.radalegislacyjna.gov.pl>.
56
Na problem obowiązku uzasadnienia aktu tworzenia prawa zwrócił uwagę P. Chmielnicki, który —
przyjmując za jego nadrzędną podstawę prawną art. 61 Konstytucji — stwierdził, iż organy prawodawcze
Formułując szczegółowe uwagi Rada Legislacyjna skrytykowała przede wszystkim

brak odpowiedniego rozdzielenia kwestii odpowiedzialności za przestępstwa i wykro-
czenia. Projektodawca nie określił bowiem górnej granicy możliwej do orzeczenia
grzywny (art. 85: „podlega karze grzywny nie niższej niż 50 000 zł”), nie wskazał wła-
ściwych przepisów proceduralnych (formalnych), w odniesieniu do dwóch czynów za-
bronionych przewidział czasowe obowiązywanie przepisów karnych, przeniósł odpo-
wiedzialność karną (wykroczeniową) na organy osoby prawnej, która sama przecież
takiej odpowiedzialność ponieść nie może (aktualnie, w polskim systemie prawa karne-
go, odpowiedzialność karną na podstawie przepisów kodeksu wykroczeń i kodeksu kar-
nego może ponosić wyłącznie osoba fizyczna). Rada Legislacyjna zarzuciła też przepi-
som projektowanej ustawy sprzeczność z art. 1 § 1 k.w., który za wykroczenie nie
przewiduje kary pozbawienia wolności przewidzianej w jej art. 75, 76 i 82.
5. Racjonalne tworzenie prawa polega na założeniu konkretnego i osiągalnego
celu oraz właściwym doborze środków, które umożliwią jego realizację. Wybór tych
środków opiera się zwykle na różnorodnych ocenach. Zasadnicze znaczenie mają tu
prakseologiczne kryteria instrumentalne, takie jak skuteczność czy ekonomiczność
działania, choć nie bez znaczenia są także nieinstrumentalne oceny odnoszące się do
akceptowanych przez prawodawcę systemów aksjologicznych57. W demokratycznym
państwie prawa nie może być przecież akceptacji dla makiawelizmu i amoralnej mak-
symy, że „cel uświęca środki”58.
Prawo powinno być wytworem racjonalnych czynności, co — zdaniem Jerzego
Wróblewskiego — wiąże się z koniecznością przyjęcia określonych założeń aksjolo-
gicznych (jest to istotne w warunkach pluralizmu aksjologicznego, społecznego, kultu-
rowego, politycznego). Chodzi tu zarówno o wartości, których realizacji ma służyć two-
rzone prawo (wartości materialne) oraz o wartości, które powinien urzeczywistniać sam
mają obowiązek dążenia do przekazania obywatelowi rzetelnej oraz wyczerpującej informacji o motywach
swoich działań legislacyjnych. Zdaniem Chmielnickiego, obywatel ma prawo znać powody tworzenia norm
kształtujących jego osobistą sytuację — obowiązek uzasadnienia powinien więc obejmować nie tylko za-
mierzenie czy projekt, ale i wersję finalną aktu prawnego. Dwadzieścia lat wcześniej problem ten podniósł
J. Wróblewski. W jego przekonaniu praktyczna decyzja prawodawcy o wyborze określonego celu oraz słu-
żących jego realizacji środków „winna być uzasadnialna, a w przypadkach, gdy to potrzebne, również uza-
sadniona”. Jak stwierdził: „Bez odwołania się do uzasadnienia nie można kwalifikować decyzji jako racjo-
nalnej skoro jej kwalifikacja jako trafnej nie wystarcza: decyzja taka może być rezultatem przypadku czy in-
tuicji”. Poza tym wymóg właściwego uzasadnienia projektu oraz uchwalonego już aktu normatywnego
J. Wróblewski uznał za czynnik dyscyplinujący pracę prawodawcy. Postulował on także nałożenie ex lege
obowiązku przygotowywania „należycie rozwiniętego uzasadnienia”. Jego zdaniem, służyłoby to racjonali-
zacji procesu tworzenia prawa stanowiąc „hamulec zbyt rozbudowanej działalności prawodawczej określo-
nej niekiedy jako «inflacja prawa»”. Zob. P. Chmielnicki, Obowiązek uzasadniania aktów prawodawczych
w Polsce, [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz,
Wrocław 2009, s. 175–185; J. Wróblewski, Problemy tworzenia prawa, „Biuletyn Rady Legislacyjnej” 1990,
nr 18, s. 47, 51.
57
J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Warszawa 1985, s. 44–166. Na temat wymo-
gów racjonalności prawodawstwa oraz związku celów i środków zob. też: L. Leszczyński, Tworzenie gene-
ralnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, s. 128–130; R. Tokarczyk, Doktryna prawa natury Lon Luvois
Fullera, Lublin 1976, s. 42–46.
58
N. Machiavelli, Książę, Poznań 2008, passim.
proces tworzenia prawa (wartości proceduralne). Do najważniejszych wartości proce-

duralnych Wróblewski zalicza udział możliwie szerokich grup opinii społecznej w pro-
cesie tworzenia prawa (wartość demokratyczności) oraz oparcie tego procesu na wiedzy
instrumentalnej (wartość naukowości). J. Wróblewski sporo uwagi poświęcił też proble-
mowi aksjologii wyboru środków realizacji założonych przez prawodawcę celów.
Stwierdził m.in., że nie może się ona ograniczać do formułowania ocen o charakterze
instrumentalnym (np. ekonomiczność, skuteczność finistyczna). Liczy się bowiem tak-
że społeczna akceptacja tych środków i wynik oceny dokonywanej przez pryzmat wie-
lu innych wartości, które mogą stać w sprzeczności ze skutecznością59.
Stanowienie prawa jest więc czynnością decyzyjną, która uwarunkowana jest wie-
loma czynnikami. J. Wróblewski dzieli te czynniki na obiektywne i subiektywne. Do
pierwszej grupy zalicza czynniki kontekstu funkcjonowania norm prawnych, takie jak
zachowanie adresatów norm i prawdopodobne reakcje na określoną regulację, właści-
wości mechanizmów wpływu na postawy adresatów normy prawnej oraz właściwo-
ści przedmiotu regulacji. Druga grupa obejmuje natomiast czynniki charakteryzujące
prawodawcę, tzn. jego postawę poznawczą, a także postawę oceniającą60. Racjonalny
prawodawca nie może podejmować dowolnych decyzji. Dokonując wyboru formy re-
gulacji prawnej powinien oprzeć swe działanie na aktualnej wiedzy o zależnościach
empirycznych zachodzących między przedmiotem a potencjalną metodą regulacji
prawnej. W każdym razie musi on uwzględnić odmienności środków cywilistycznych,
penalnych i administracyjnych, stopień ich zharmonizowania z pozostałymi środka-
mi, jakie stosowane są w ramach prowadzonej polityki społecznej oraz wszelkie kon-
sekwencje ich użycia. Jak zauważyła Sławomira Wronkowska, prawodawca dokonu-
jąc wyboru środków oddziaływania powinien kierować się dyrektywą, „że środkami
karnymi należy posługiwać się wyłącznie w przypadkach niezbędnych, gdy są pod-
stawy, by sądzić, że wyznaczenie w danej sytuacji odpowiedzialności innego rodzaju
byłoby nieskuteczne, a nierealizowanie stanowionych norm postępowania powodo-
wałoby znaczne niebezpieczeństwo społeczne”61.
Zgodnie z wcześniej wyrażonym zastrzeżeniem w procesie wyboru środków re-
alizacji prawa nie można się ograniczać jedynie do formułowania ocen o charakterze
instrumentalnym, takich jak np. ekonomiczność (efektywność ekonomiczna nie jest
bowiem jedynym celem prawa). Nie zmienia to jednak faktu, że ekonomiczna analiza
prawa jest jednym z warunków jego racjonalnego tworzenia, ponieważ umożliwia
przeprowadzenie badania kosztów związanych ze stosowaniem konkretnych regulacji
oraz umożliwia określenie stopnia „ryzyka transakcyjnego”62. W literaturze przedmio-
tu dokonano systematyzacji argumentów ekonomicznych, które przywoływane są
w dyskursie prawniczym na dwa podstawowe rodzaje: 1) ogólne argumenty ekono-
miczne, np.: prawo nie może domagać się ekonomicznie niemożliwego, prawo powin-
59
J. Wróblewski, Problemy tworzenia prawa, „Biuletyn Rady Legislacyjnej” 1990, nr 18, s. 41–59.
60
J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Warszawa 1985, s. 56 i n.
61
S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s.170–172.
62
J. Stelmach, Spór o ekonomiczną analizę prawa, [w:] Analiza ekonomiczna w zastosowaniach praw-
niczych, red. J. Stelmach, M. Soniewicka, Warszawa 2007, s. 13 i n.
no być ekonomicznie efektywne, w prawniczym dyskursie praktycznym powinno

uwzględniać się uprzednio dokonane ustalenia ekonomiczne, dyskurs prawniczy po-
winien uwzględniać standardy ekonomiczne, prawo powinno być tworzone i interpre-
towane z wykorzystaniem metod ekonomicznych, prawo powinno prowadzić do mak-
symalizacji bogactwa społecznego, prawo powinno umożliwić przeprowadzenie
właściwej alokacji dóbr, prawo powinno sprzyjać minimalizacji kosztów związanych
z wymianą dóbr; 2) szczegółowe argumenty ekonomiczne, np.: w razie wątpliwości
należy dzielić w częściach równych, powinno stosować się środki ekonomicznie naj-
mniej szkodliwe, impossibilium nulla obligatio est [nikt nie jest zobowiązany do rze-
czy niemożliwych], nie można uwzględniać roszczeń o ekonomicznie nieograniczo-
nym charakterze, ne ultra petita [nie można zasądzać ponad żądanie], podejmowanie
działań korzystnych jest dozwolone, należy naprawić wyrządzoną szkodę, w sprawach
ekonomicznie oczywistych można skrócić postępowanie63.
Odnosząc powyższe ustalenia do analizowanego w tej pracy problemu, należy
podkreślić, że prawo musi być tworzone z wykorzystaniem analizy ekonomicznej,
a przynajmniej rachunku ekonomicznego. Wymóg ten znajduje swój wyraz m.in.
w art. 118 ust. 3 Konstytucji, który na wnioskodawcę przedkładającego Sejmowi pro-
jekt ustawy nakłada obowiązek przedstawienia skutków finansowych jej wykonania.
Wobec tego za zasadne z ekonomicznego punktu widzenia należy uznać pytanie, czy
do uregulowania określonych stosunków społecznych konieczne jest prawo karne, czy
wystarczające będzie np. prawo cywilne albo administracyjne. Warto jednak zazna-
czyć, że wszystkie gałęzie prawa mogą być badane za pomocą narzędzi ekonomicz-
nych. Również optymalizacja systemu kar wymaga przeprowadzenia analiz ekono-
micznych, które przy prostym założeniu, że prewencja generalna działa skutecznie,
jeżeli iloczyn prawdopodobieństwa ukarania i straty związanej z poniesieniem kary
jest większy od spodziewanego zysku z popełnienia przestępstwa64, powinny uwzględ-
niać przede wszystkim: koszty związane ze stosowaniem kar pieniężnych, koszty
związane ze stosowaniem kar niepieniężnych, adekwatność dolegliwości kary, praw-
dopodobieństwo uniknięcia kary, wysokość przewidywanej szkody, kondycję orga-
nów ścigania i nakłady na ich utrzymanie itd.65 Przyjmuje się, że system prawa jest
63
J. Stelmach, B. Brożek, W. Załuski, Dziesięć wykładów o ekonomii prawa, Warszawa 2007, s. 74–84.
64
Tamże, s. 139–156.
65
O zasadności korzystania z analizy ekonomicznej w procesie prawotwórczym i skali omawianego
problemu mogą świadczyć dane opublikowane przez Centralny Zarząd Służby Więziennej, z których wyni-
ka, że w dniu 30 listopada 2008 r. w jednostkach penitencjarnych przebywało 84 503 osadzonych (w tym:
9457 tymczasowo aresztowanych, 74 585 skazanych, 461 ukaranych), a zaludnienie aresztów śledczych i za-
kładów karnych wynosiło 106,0% (przy ustalaniu tego wskaźnika nie uwzględnia się osób, które przebywają
poza terenem jednostki penitencjarnej w związku z samowolnym przedłużeniem czasu przepustki, ucieczką,
pobytem w zakładzie leczniczym, w pomieszczeniach Policji oraz wydanych do innego państwa w charak-
terze świadka w toczącym się postępowaniu karnym). W tym samym czasie w jednostkach penitencjar-
nych oczekiwało na wykonanie 45 634 orzeczeń sądowych, które dotyczyły 38 941 osób. Warto też wspo-
mnieć o kosztach funkcjonowania więziennictwa w Polsce. Budżet po zmianach na 2008 r. to kwota
2 391 878,0 tys. zł. Dla porównania, budżet po zmianach na 2007 r. wynosił 2 085 791,0 tys. zł, a wydatki
ogółem poniesione na utrzymanie 1 osadzonego w skali roku to 23 287,85 zł (dziennie: 63,80 zł, miesięcz-
nie: 1940,65 zł). Centralny Zarząd Służby Więziennej podaje również dane dotyczące zatrudnienia osadzo-
efektywny ekonomicznie, jeśli koszty zapobiegania czynom ujemnie sklasyfikowa-

nym są niższe od kosztów naruszeń, których dzięki przyjętym rozwiązaniom udało się
uniknąć.
6. Swoboda regulacyjna ustawodawcy ma charakter względny, a jej granice wyzna-
czają określone w konstytucji standardy demokratycznego państwa prawnego. Jak
stwierdził TK, wybór najwłaściwszych wariantów legislacyjnych „pozostaje […] w ra-
mach politycznej swobody działań parlamentu, za które ponosi on odpowiedzialność
przed elektoratem”66. Szczególnie istotna dla omawianego w tej pracy problemu jest jed-
nak ta część orzecznictwa TK, w której wprost odnosi on wcześniej przywołaną zasadę
do wyboru sankcji prawnych. Najlepszym tego przykładem jest uzasadnienie wyroku
z dnia 12 stycznia 1999 r., w którym TK stwierdził, że: „w granicach zakreślonych przez
konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określania sankcji związanych z niedo-
pełnieniem […] obowiązku”67. Pogląd ten TK powtarzał jeszcze wielokrotnie m.in.
w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r., w którym — zastanawiając się
nad charakterem prawnym opłaty przewidzianej w art. 90e ust. 1 ustawy o działalności
ubezpieczeniowej — zauważył, iż: „Tworzenie obowiązku jako obowiązku cywilno-
prawnego bądź jako obowiązku administracyjnego nie jest zdeterminowane przez przed-
miot obowiązku, ale zależy od przyjęcia przez ustawodawcę cywilistycznej lub admi-
nistracyjno-prawnej metody regulowania danego rodzaju stosunków społecznych”68.
Warto pamiętać, że sam podział na gałęzie prawa nie ma charakteru konstytucyjnego
i nie jest absolutny69. Całość dodatkowo komplikuje fakt, iż w zasadzie nie ma prze-
szkód, aby za naruszenie określonych przepisów prawa ustawodawca przewidział moż-
liwość stosowania sankcji o podobnym charakterze w różnych postępowaniach (np.
w postępowaniu cywilnym, administracyjnym czy karnym)70. Takie sytuacje w prawie
nych. Wynika z nich, że w dniu 30 listopada 2008 r. zatrudnienie wynosiło 27 405 skazanych i ukaranych
(w tym 7020 zatrudnionych nieodpłatnie), tym samym powszechność zatrudnienia kształtowała się na po-
ziomie 36,5%. Informacje o wykonywaniu kary pozbawienia wolności i tymczasowego aresztowania publi-
kowane są na stronie: <http://www.sw.gov.pl/index.php/statystyki>. Na temat ideologii i filozofii karania,
polityki karnej i penitencjarnej, charakterystyki populacji więziennej oraz probacji zob. Postępowanie
z więźniami w latach 1989–2002, red. T. Bulenda, R. Musidłowski, Warszawa 2003, passim.
66
Uzasadnienie orzeczenia TK z 18 października 1994 r., sygn. akt K 2/94, OTK ZU 1994, cz. 2,
poz. 36. Na temat swobody władzy ustawodawczej zob. również uzasadnienie orzeczenia TK z: 7 grudnia
1993 r., sygn. akt K 7/93, OTK ZU 1993, cz. 2, poz. 42; 24 maja 1994 r., sygn. akt K 1/94, OTK ZU 1994,
cz. 1, poz. 10.
67
Sygn. akt P 2/98, OTK ZU 1999, z. 1, poz. 2.
68
Sygn. akt K 23/99, OTK ZU 2000, z. 3, poz. 89. Zob. też uzasadnienie wyroku TK z: 9 październi-
ka 2001 r., sygn. akt SK 8/00, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 211; 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 2/01, OTK ZU
2002, seria A, nr 3, poz. 27; 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 6, poz. 56;
30 listopada 2004 r., sygn. akt SK 31/04, OTK ZU 2004, seria A, nr 10, poz. 110; 15 stycznia 2007 r., sygn.
akt P 19/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 1, poz. 2; 4 września 2007 r., sygn. akt P 43/06, OTK ZU 2007, se-
ria A, nr 8, poz. 95; 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07, OTK ZU 2007, seria A, nr 11, poz. 155.
69
Na temat różnorodności praw i zawodności kryteriów ich podziału zob.: H.L.A. Hart, Pojęcie prawa,
Warszawa 1998, s. 42, 45–54; J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1993, s. 85–90.
70
Zob. uzasadnienie wyroku TK z: 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, OTK ZU 1998, nr 3,
poz. 30; 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 4, poz. 50.
polskim mają miejsce. Dotyczy to np. sankcji finansowej, która może występować w po-
staci: kary umownej, administracyjnej kary pieniężnej albo grzywny. Już w 1974 r.
Maria Smołka napisała: „Nie omawiając szczegółowo wszystkich tych rodzajów sank-
cji, chcę jedynie zwrócić uwagę na tendencje zmierzające do zatarcia sztywnej granicy
między prawem karnym i cywilnym, między tymi dwoma rodzajami postępowań sądo-
wych, a w konsekwencji dalsze zacieranie różnicy między tzw. prawem publicznym
a prywatnym, które dokonuje się właśnie poprzez sankcję. W doktrynie wskazywano
już wcześniej na mieszany charakter nawiązki jako sankcji stojącej między karą a sank-
cją egzekucyjną. Jej powrót do k.k. świadczy więc już wyraźnie o tendencji do zaciera-
nia sztywnych granic gałęzi prawa.”71
Jak zostało już zastrzeżone, opisywana wcześniej swoboda nie jest nieograniczo-
na. Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad po-
rządku prawnego oraz praw i wolności jednostki. Określając sankcję za naruszenie
prawa, musi on respektować zasadę równości, jak również zasadę proporcjonalności
własnego wkroczenia72. Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie sankcji oczywi-
ście nieadekwatnych, nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych. Zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem TK, zasada proporcjonalności wiąże ustawodawcę nie
tylko wtedy, gdy ustanawia on ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych
wolności lub praw, ale i wtedy, gdy nakłada obowiązki na obywateli lub na inne pod-
mioty znajdujące się pod jego władzą. Poza tym zasada poprawnej legislacji wymaga
pewnego stopnia precyzji i dostosowania regulacji prawnej do sytuacji faktycznych,
których ma ona dotyczyć73. W każdym przypadku konieczne jest więc rozważenie
zgodności stanowionego przepisu z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokra-
tycznego państwa prawnego, a w szczególności z wynikającą z niej (i potwierdzoną
w art. 31 ust. 3) zasadą proporcjonalności, która stawia przed prawodawcą wymóg
stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji
w zakresie prawa bądź wolności jednostki74. W istocie chodzi tu o zapobieganie arbi-
tralności ustawodawcy oraz ochronę jednostki przed nadużyciem władzy75. Przyjmo-
wane rozwiązania muszą opierać się na racjonalnych i konstytucyjnie legitymowa-
nych kryteriach.
71
M. Smołka, Pojęcie i rodzaje sankcji prawnej (niepublikowana praca doktorska), Wydział Prawa
i Administracji UMCS, Lublin 1974, s. 181.
72
Zob. uzasadnienie wyroku TK z: 29 czerwca 2004 r., sygn. akt P 20/02, OTK ZU 2004, seria A, nr 6,
poz. 61; 30 października 2006 r., sygn. akt P 10/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 9, poz. 128; 20 lutego 2007 r.,
sygn. akt P 1/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 2, poz. 11.
73
Uzasadnienie wyroku TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 24/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 4,
poz. 33; zob. też uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z 25 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 276/07.
74
TK nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez usta-
wodawcę, a w przypadku zarzutu sprzeczności ustawy z konstytucyjnymi wymaganiami pod adresem usta-
wodawcy o tak ogólnym charakterze, jak zasada demokratycznego państwa prawnego. Interweniuje tylko
w przypadkach, gdy ustawodawca przekroczył zakres swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że
naruszenie tych zasad jest ewidentne (uzasadnienie wyroku TK z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04,
OTK ZU 2006, seria A, nr 4, poz. 42). Szerzej na ten temat: K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności jako
granica prawa karania, „Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych” 1999, z. 2, s. 47 i n.
75
Uzasadnienie orzeczenia TK z 28 maja 1997 r., sygn. akt K 26/96, OTK ZU 1997, nr 2, poz. 19.
Z zasady proporcjonalności TK wyprowadza trzy powiązane ze sobą obowiązki

prawodawcy: 1) przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla
ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, 2) nakaz kształtowania danej
regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów), 3) wa-
runek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami,
względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada ta kładzie
szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia76.
Zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu oznacza to, że „[…] spo-
śród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać
środki skuteczne do osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej
uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe
w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu”77.
Zasada, którą wyraża art. 31 ust. 3 Konstytucji, mieści w sobie postulat niezbęd-
ności, przydatności i proporcjonalności (sensu stricto) wprowadzanych ograniczeń78.
Nie budzi wątpliwości, iż spełnienie powyższych postulatów wymaga bliższej anali-
zy w każdym konkretnym przypadku ograniczania prawa lub wolności, w szczegól-
ności przez skonfrontowanie wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, któ-
re w jej efekcie podlegają ograniczeniu, jak również przez ocenę metody realizacji
ograniczenia. Niezależnie jednak od tego TK wielokrotnie podkreślał, iż ocena speł-
nienia poszczególnych kryteriów składających się na zasadę zakazu nadmiernej (nie-
proporcjonalnej) ingerencji wymaga pewnego zrelatywizowania stosownie do charak-
teru poszczególnych praw i wolności jednostki. Surowsze standardy oceny przykładać
raczej należy do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw eko-
nomicznych czy socjalnych79. Tu warto podkreślić, że jedyną wartością, wobec której
nie byłoby możliwe zastosowanie zasady proporcjonalności, jest godność człowieka,
podlegająca ochronie bezwzględnej jako wartość przyrodzona, niezbywalna, transcen-
dentna oraz pierwotna wobec innych praw i wolności człowieka, dla których jest źró-
76
Zob. uzasadnienie orzeczenia TK z: 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94, OTK ZU 1995, cz. 1,
poz. 12; 27 kwietnia 1999 r., sygn. akt P 7/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 72.
77
S. Wronkowska, [w:] Polskie dyskusje o państwie prawa, red. S. Wronkowska, Warszawa 1995, s. 74.
78
Szerzej na ten temat napisał K. Wojtyczek, który zasadę proporcjonalności zalicza do najważniejszych
zasad konstytucyjnych wyznaczających granice prawa karania oraz innych form ingerencji państwa w sferę
praw i interesów jednostki. Zdaniem Wojtyczka, na zasadę proporcjonalności składają się trzy elementy: 1) za-
sada przydatności (prawodawca zobowiązany jest wybierać takie środki działania, które umożliwią osiągnię-
cie zamierzonych celów społecznych i odrzucać te cele działania, dla realizacji których nie istnieją żadne sku-
teczne środki — racjonalność instrumentalna), 2) zasada konieczności (prawodawca zobowiązany jest wybie-
rać spośród środków skutecznych najmniej uciążliwe dla jednostki) oraz 3) zasada proporcjonalności sensu
stricto (ciężary nakładane na obywatela muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do spodziewanych efek-
tów). Zob. K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności jako granica prawa karania, „Czasopismo Prawa Karnego
i Nauk Penalnych” 1999, z. 2, s. 33–51 oraz przywołana tam literatura i orzecznictwo; zob. też R. Kaczor,
O granicach łagodzenia kar, „Rzeczpospolita” z 8 września 2008 r., s. C8; D. Kijowski, Zasada adekwatności
w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo” 1990, z. 4, s. 59–68.
79
Uzasadnienie orzeczenia TK z 17 października 1995 r., sygn. akt K 10/95, OTK ZU 1995, cz. 2,
poz. 30; uzasadnienie wyroku TK z 26 lutego 2008 r., sygn. akt SK 89/06, OTK ZU 2008, seria A, nr 1,
poz. 7.
dłem80. Oczywiście należy pamiętać, że zasada proporcjonalności „nie może służyć za

podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa”81. Jak wielokrotnie pod-
nosił TK gwarantowane wolności i prawa konstytucyjnie nie mogą usprawiedliwiać
naruszeń prawa ani zwalniać z odpowiedzialności z tym związanej. Zdaniem TK, na
prawa i wolności mogą powoływać się przede wszystkim ci, którzy działają w aksjo-
logicznych ramach tych wolności. Nikt nie może czerpać korzyści z okoliczności na-
ruszenia prawa i dopuszczalnych granic wolności82. Rozumowanie to odpowiada ła-
cińskiej paremii nemo audiatur propriam turpitudinem allegans [powołujący się na
własny występek nie będzie wysłuchany].
Podsumowując rozważania na temat alternatyw oddziaływania prawodawczego,
należy stwierdzić, że stworzenie uniwersalnych założeń optymalizacji tego typu decy-
zji raczej nie jest możliwe. Wiąże się to przede wszystkim z dynamiką zachodzących
zmian społecznych oraz wielością pozostających w dyspozycji prawodawcy rozwią-
zań i środków nadających się do zastosowania83.
SUMMARY
of the article:
Legislative Policy Guidelines on the Choice of Legal Sanctions
The political discretion of parliament includes the choice of the most appropriate legislative op-
tion. However, this does not change the fact that this regulatory discretion of the legislative is rela-
tive, as its scope is limited by constitutional standards of a democratic state ruled by law. Under these
standards, the choice of legal instruments of exerting influence requires the following: earlier spec-
ification of regulation’s objectives and examination of their conformity with the system of values
accepted by the lawgiver, the social policy pursued and the existing legal order; assessment of the
probability of accomplishment of the defined goals with the use of available measures; peculiar cal-
culation of “effectiveness”, made by comparison of the value of an expected effect with all the
“costs” of obtaining and maintenance thereof (e.g. expenses relating to the enforcement of observ-
ance of particular legal regulations or consequences in the sphere of social relations). The author
concludes that it is rather not possible to create universal principles of optimization of lawmaking
decisions. This results, above all, from the rapid pace of social change and the multitude of applica-
ble solutions and measures which are at the disposal of the lawgiver.
80
Uzasadnienie wyroku TK z: 5 marca 2003 r., sygn. akt K 7/01, OTK ZU 2003, seria A, nr 3, poz. 19;
14 lipca 2003 r., sygn. akt SK 42/01, OTK ZU 2003, seria A, nr 6, poz. 63.
81
Uzasadnienie wyroku TK z 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 2,
poz. 15.
82
Uzasadnienie wyroku TK z 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 4,
poz. 50.
83
Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 58–60.
75
ROBERT JASTRZĘBSKI
KONSTYTUCYJNOŚĆ AKTÓW USTAWODAWCZYCH

W JUDYKATURZE II RZECZYPOSPOLITEJ
I. ZAGADNIENIA OGÓLNE
R ozwój konstytucjonalizmu w XVIII w., a przede wszystkim w XIX w. był

związany z koniecznością powstania mechanizmów, które miały na celu
kontrolę przestrzegania norm zawartych w ustawach zasadniczych. Nierozerwalnie
wiązała się z tym koncepcja państwa prawnego (tzw. Rechtsstaat), które w dużym
uproszczeniu miało stanowić: państwo rządzone przez prawo1, a tym samym posiadać
instytucje stojące na straży zgodności działań organów państwowych z obowiązują-
cym prawodawstwem. W pierwszej połowie XX w. na kontynencie europejskim po-
wstał kierunek określany mianem tzw. czystej nauki prawa, przez krytyków zwany
normatywizmem, za którego twórcę uważa się Hansa Kelsena2. Nie wdając się
w szczegółową charakterystykę tego prądu myśli prawnej, należy podkreślić, że zgod-
nie z nim prawo stanowi hierarchicznie zbudowany system norm, a co za tym idzie,
normy niższego rzędu powinny być zgodne z normami wyższego. Z tak ujmowanej
koncepcji, hierarchicznej budowy norm prawnych, wynikał wprost obowiązek ich kon-
troli, w szczególności sądowej, w zakresie zgodności ustaw z konstytucją. Oczywiście
związane z tym było powstanie sądownictwa konstytucyjnego.
Początki tego typu sądownictwa sięgają okresu zakończenia I wojny światowej.
Wtedy to powstały sądy (trybunały) konstytucyjne w: Czechosłowacji, Austrii, Hiszpanii,
Rumunii, Słowacji3. Jednak dopiero po 1945 r., tj. po zakończeniu II wojny światowej,
1
Zob. R. von Mohl, Encyklopedia umiejętności politycznych, t. 1 i 2, Warszawa 1864 (wydanie:
Warszawa 2003), s. 278 i n.; M. Pietrzak, Państwo prawne w Konstytucji z 17 marca 1921 r., „Czasopismo
Prawno-Historyczne” 1987, t. XXXIX, z. 2; tegoż, Demokratyczne, świeckie państwo prawne, Warszawa
1999, s. 27 i n.
2
Szerzej A. Peretiatkowicz, Teoria prawa i państwa H. Kelsena, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny
i Socjologiczny” 1937, z. 4; A. Sulikowski, Współczesny paradygmat sądownictwa konstytucyjnego wobec
kryzysu nowoczesności, Wrocław, 2008, s. 40 i n.; J. Wróblewski, Krytyka normatywistycznej teorii prawa
i państwa Hansa Kelsena, Warszawa 1955; H. Kelsen, Czysta teorja prawa (Metoda i pojęcia zasadnicze),
Warszawa 1934; J. Lande, Norma a zjawisko prawne. Rozważania nad podstawami teorii prawa na tle kry-
tyki systemu Kelsena, [w:] Studia z filozofii prawa, Warszawa 1959; K. Opałek, Normatywizm w Polsce,
„Krakowskie Studia Prawnicze” 1989, rocznik XXII.
3
Zob. M. Starzewski, Konstytucja Republiki Czechosłowackiej, Kraków 1926; M. Starzewski, Środki
zabezpieczenia prawnego konstytucyjności ustaw, Kraków 1928, s. 249 i n.; E. Muszalski, Ostatnia
Konstytucja Austrji, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1935, z. 3; Konstytucja Królestwa
Rumunii z dnia 27 lutego 1938 r. oraz Dekret królewski o mniejszościach z dnia 3 sierpnia 1938 r., Warszawa
1938; K.F., Nowa Konstytucja Rumuńska, „Głos Sądownictwa” 1939, nr 1; L. Garlicki, Kontrola konstytu-
cyjności ustaw w Austrii, „Studia Iuridica” 1987, t. 15; tegoż, Sądownictwo konstytucyjne w Europie
Zachodniej, Warszawa 1987, s. 39 i n.; E. Zwierzchowski, Sądownictwo konstytucyjne, Białystok 1994, s. 49
i n.; A. Jamróz, Suwerenność, wybory, referendum. Kilka refleksji syntetyzujących, [w:] Księga XX-lecia
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006; J.M. Rydlo, Prvá ústava
Slovenskej Republiky, [w:] Państwo, prawo, społeczeństwo w dziejach Europy Środkowej. Księga jubileuszo-
wa dedykowana Profesorowi Józefowi Ciągwie w siedemdziesięciolecie urodzin, red. A. Lityński [i in.],
Katowice–Kraków 2009.
rozpoczął się rzeczywisty rozwój sądownictwa konstytucyjnego4. W Polsce po 1945 r.,

w związku ze zmianą systemu polityczno-społeczno-gospodarczego, idea powołania sądu
konstytucyjnego nie była popularna. Przykładem tego jest wypowiedź Stefana Rozmaryna,
który stwierdził, iż „kontrola konstytucyjności ustaw przez organy pozaparlamentarne,
a w szczególności sądowe i quasi-sądowe, jest instytucją reakcyjną, a nie postępową i wła-
śnie dlatego nie ma dla niej miejsca ani w państwie socjalistycznym, ani w państwie ludo-
wym, które spokojnie ufają sprawiedliwości ludu i jego woli”5. Inny pogląd reprezento-
wał Julian Makowski, który expressis verbis uważał, że powołanie niezawisłego organu
w postaci Rady Stanu czy też Trybunału Konstytucyjnego bądź przekazanie zwykłym są-
dom prawa badania zgodności z konstytucją ustaw i innych aktów ustawodawczych bę-
dzie zgodne z ustrojem demokratyczno-ludowym państwa, a także leży w interesie trwa-
łości tego ustroju6. Dopiero kryzys społeczno-gospodarczy lat 80. XX w. spowodował, że
realne stały się postulaty dotyczące powstania instytucji, których celem była kontrola le-
galności działania organów państwa, w tym sądownictwa konstytucyjnego, i to nie tylko
w Polsce7, ale generalnie w krajach tzw. bloku wschodniego. Powstanie Trybunału Kon-
stytucyjnego zostało poprzedzone nowelizacją konstytucji z 1952 r., dokonaną w 1982 r.
Warto przy tym zaznaczyć, że już w 1976 r., w związku z nowelą tejże konstytucji, nad
zgodnością prawa z ustawą zasadniczą miała czuwać Rada Państwa8.
Działalność TK została unormowana ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale
Konstytucyjnym9. Zanim jednak doszło do instytucjonalnego powołania TK w latach
80. XX w., idea sądu konstytucyjnego w II Rzeczypospolitej miała wielu zwolenników,
zwłaszcza w okresie obowiązywania Konstytucji z 1921 r. W latach 20. i 30. minione-
go stulecia istniały zasadniczo trzy kierunki (systemy) odnoszące się do badania zgod-
ności ustaw z konstytucją, a tym samym ochrony norm konstytucyjnych. Pierwszy, okre-
ślany mianem amerykańskiego — w dużym uproszczeniu — zakładał, iż sądom
powszechnym przysługuje uprawnienie do badania konstytucyjności aktów prawnych,
przede wszystkim ustaw z konstytucją. Dla systemu tego przyjęła się nazwa judicial
4
Szerzej S. Rozmaryn, Kontrola konstytucyjności ustaw, „Państwo i Prawo” 1948, z. 11; B. Szmulik,
Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona konstytucyjności prawa w Polsce, Lublin 2001, s. 11 i n.
5
S. Rozmaryn, Kontrola konstytucyjności ustaw, „Państwo i Prawo” 1948, z. 12, s. 20; zob. S. Roz-
maryn, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1951, s. 300–305.
6
Zob. J. Makowski, Materiały do projektu przyszłej konstytucji, „Państwo i Prawo” 1947, z. 11;
A. Peretiatkowicz, Konstytucja Marcowa a Konstytucja Lutowa, „Państwo i Prawo” 1947, z. 11.
7
Szerzej F. Siemieński, Problem kontroli konstytucyjności ustaw w państwie socjalistycznym, „Ruch
Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1972, z. 4; A. Gwiżdż, Trybunał Konstytucyjny, „Państwo
i Prawo” 1983, z. 12; M. Rybicki, Kierunki rozwoju konstytucji socjalistycznych, „Studia Iuridica” 1987,
t. 15; E. Zwierzchowski, Geneza oraz organizacja i funkcjonowanie sądowej kontroli konstytucyjności ak-
tów normatywnych w Polsce, „Studia Iuridica Silesiana” 1990, nr 13; Z. Czeszejko-Sochacki, Trybunał
Konstytucyjny w świetle projektów konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 1995, z. 2; J. Kuisz, O pojmowaniu
praworządności w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w latach 1980–1981, „Czasopismo Prawno-Histo-
ryczne” 2008, t. LX, z. 2.
8
Zob. J. Zakrzewska, Rada Państwa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, „Studia Iuridica” 1987,
t. 15; B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona konstytucyjności…, s. 35 i n.; J. Kuisz, Charakter
prawny porozumień sierpniowych 1980–1981, Warszawa 2009, s. 37 i n.
9
Dz.U. Nr 22, poz. 98. Szerzej: Z. Czeszejko-Sochacki, Trybunał Konstytucyjny PRL (zagadnienia wy-
brane), „Państwo i Prawo” 1986, z. 1.
Robert Jastrzębski: Konstytucyjność aktów ustawodawczych w judykaturze II Rzeczypospolitej 77
review. Występował on ówcześnie w praktyce konstytucyjnej Stanów Zjednoczonych

oraz krajów anglosaskich, takich jak: Kanada, Australia, Związek Południowej Afryki
oraz w zbliżonej formie w krajach europejskich, np. w Norwegii, Grecji czy Portugalii10.
Drugi, związany był z powołaniem szczególnego trybunału (konstytucyjnego), którego
zadaniem miała być sądowa kontrola konstytucyjności ustaw. Powstał na kontynen-
cie europejskim pod silnym wpływem teorii H. Kelsena, m.in. w Czechosłowacji oraz
Austrii w 1920 r. Trzeci, dominujący na kontynencie europejskim przed II wojną świa-
tową, zakazywał w ogóle sądom, a tym bardziej jakiemukolwiek specjalnie do tego
powołanemu trybunałowi, badania zgodności ustaw z konstytucją. Był oparty na kon-
cepcjach prawno-ustrojowych stosowanych w ówczesnej Francji. Zakładał dominację
parlamentu (legislatywy) w systemie władz, a zatem w zasadzie brak kontroli aktów
ustawodawczych przez władzę sądowniczą11. Wynikało to, jak stwierdził Michał
Pietrzak, w odniesieniu do Konstytucji marcowej: „z naśladowania wzorów ustrojowych
III Republiki Francuskiej, z dominujących wówczas w teorii prawa konstytucyjnego po-
glądów i z przekonań panujących wśród stronnictw sejmowych”, jak również z tego, iż
„w europejskiej nauce prawa konstytucyjnego przeważał dogmat nienaruszalności usta-
wy”12. Trzeci z systemów został zaadaptowany do polskich regulacji konstytucyjnych,
tzn. został zastosowany zarówno w Konstytucji z 1921 r., jak i z 1935 r.
II. REGULACJE KONSTYTUCYJNE W ZAKRESIE ZGODNOŚCI USTAW

Z KONSTYTUCJAMI W II RZECZYPOSPOLITEJ
1. Konstytucja marcowa z 1921 r.

W pierwszych projektach konstytucji przepisy dotyczące zgodności ustaw z kon-
stytucją zajmowały stanowisko dominujące ówcześnie w europejskiej nauce prawa
państwowego, mianowicie zakazywały sądom badania konstytucyjności ustaw.
Pierwszy projekt, przyjęty jeszcze 28 lipca 1917 r. przez Komisję Sejmowo-Konsty-
tucyjną Tymczasowej Rady Stanu, zakładał w art. 103, że: „sądy nie mają prawa ba-
dania ważności ustaw, należycie ogłoszonych, natomiast mogą rozstrzygać o ważno-
ści rozporządzeń”13. Późniejsze projekty, już po uchwaleniu przez Sejm Ustawodawczy
10
Szerzej H. Zahorski, Zasada badania konstytucyjności ustaw przez sądownictwo a konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 roku, „Rocznik Prawniczy Wileński” 1931, s. 182 i n.;
S. Kubas, Judicial review — geneza i rozwój, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony. Księga ju-
bileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, Kraków 2004; L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie
Zachodniej, Warszawa 1987, s. 21 i n.
11
Zob. H. Zahorski, Zasada badania konstytucyjności ustaw przez sądownictwo…, s. 210 i n.; S. Gołąb,
I. Rosenblüth, Ustrój sądów powszechnych, Warszawa 1929, s. 21 i n.; W. Makowski, Moc ustawy konstytu-
cyjnej, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1925, nr 29, 31, 32.
12
M. Pietrzak, Państwo prawne w Konstytucji..., s. 113.
13
Projekt Konstytucji Państwa Polskiego, przyjęty dnia 28 lipca 1917 roku przez Komisję Sejmowo-
-Konstytucyjną Tymczasowej Rady Stanu, prawdopodobnie Warszawa 1917, s. 10; W. Komarnicki, Polskie
Prawo Polityczne (geneza i system), Warszawa 2008 (reprint wydania z 1922 r.), s. 146; Projekt Konstytucji
Państwa Polskiego i ordynacji wyborczej sejmowej oraz uzasadnienie i porównanie projektu konstytucji pań-
stwa polskiego z innemi konstytucjami. Opracowane przez dr. Józefa Buzka, dziekana fakultetu prawnicze-
go Uniwersytetu Lwowskiego, Warszawa 1918, s. 17.
tzw. Małej Konstytucji14, oparte były na rozwiązaniach francuskich. Wyjątkiem był

projekt Józefa Buzka, zakładający federacyjny model państwa polskiego. Zgodnie
z nim Rzeczpospolita Polska miała składać się z około 70 ziem, posiadających własne
konstytucje. Natomiast o zgodności konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw
ziemskich miał orzekać najwyższy sąd narodowy. Warto zaznaczyć, że — co do zasa-
dy — podobnie jak w pierwszym projekcie, sądy nie mogły rozstrzygać o ważności
ustaw należycie ogłoszonych, przy czym zakaz ten nie dotyczył rozporządzeń15.
Analizując dalsze prace nad tekstem przyszłej konstytucji, w odniesieniu do opu-
blikowanych projektów, uznano w nich explicite, że sądy nie mają prawa badania
ustaw należycie ogłoszonych, w tym dotyczyło to niekiedy również dekretów prezy-
denta16. Interesujące były na ten temat wypowiedzi poszczególnych posłów w czasie
prac nad projektem. Poseł Edward Dubanowicz m.in. podnosił, że system amerykań-
ski, w którym sędzia orzeka o „prawomocności” określonej ustawy, mógł się przyjąć
jedynie za oceanem, natomiast nie można go stosować na kontynencie17. Wyjątkiem
była propozycja posła Związku Sejmowego Ludowo-Narodowego, ks. Kazimierza
Lutosławskiego, który uznał, iż projekt konstytucji zawiera lukę w art. 38 i 83, nie
normuje bowiem sytuacji, kiedy zdarzy się ewentualna sprzeczność między ustawą
a konstytucją. W związku z tym zaproponował, aby każdy sąd w drugiej instancji, na
żądanie zainteresowanych stron albo prokuratora, w tym także rząd Rzeczypospolitej,
mógł złożyć w Sądzie Najwyższym wniosek o uznanie ustawy za niezgodną z konsty-
tucją. Natomiast „o istniejących sprzecznościach będzie decydować Sąd Najwyższy
w ogólnem zgromadzeniu większością 2/3 głosów”18. Zaznaczył przy tym: „[…] wy-
daje mi się, że to jest konieczne dla zabezpieczenia istotnej wartości konstytucji, jako
zabezpieczenia prawa obywateli”19. Poprawka jednak została wycofana przez posła
Lutosławskiego, prawdopodobnie ze względu na niewielkie szanse jej wprowadzenia
do tekstu konstytucji20. Ostatecznie w dalszych pracach Sejmu Ustawodawczego za-
14
Uchwała Sejmu z dnia 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowa-
nia urzędu Naczelnika Państwa (Dziennik Praw Państwa Polskiego Nr 19, poz. 226).
15
Zob. J. Buzek, Projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz uzasadnienie i porównanie tegoż
projektu z konstytucjami szwajcarską, amerykańską i francuską, Warszawa 1919, s. 138–139, 147–148, 172.
Także zob. wniosek posła Buzka i tow. w sprawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 443E, Sejm
Ustawodawczy II RP, 1919–1922).
16
Por. Projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 443B, Sejm Ustawodawczy II RP, 1919–
–1922), s. 16, 30; załącznik do druku nr 2561, s. 33; Projekt Ustawy Konstytucyjnej w redakcji, przyjętej
przez Komisję Konstytucyjną i przedłożonej Sejmowi Ustawodawczemu Rzeczypospolitej Polskiej do uchwa-
lenia w trzeciem czytaniu, według uchwał Komisji z dnia 25 lutego, 1, 2, 4 i 5 marca 1921 roku, Warszawa
1921, s. 33; Sprawozdanie Komisji Konstytucyjnej o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa
1920, s. 34; Projekt Ustawy Konstytucyjnej w redakcji, przyjętej przez Sejm Ustawodawczy Rzeczypospolitej
Polskiej w drugiem czytaniu, Warszawa 1921, art. 83.
17
Zob. sprawozdanie stenograficzne ze 160. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 8 lipca
1920 r., łam 5–7; zob. L. Ehrlich, Podział władz i rozdział władzy (Uwagi z okazji obrad nad konstytucją),
„Przegląd Prawa i Administracji” 1921, z. 1–6.
18
Sprawozdanie stenograficzne ze 179. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 28 października
1920 r., łam 44.
19
Tamże.
20
Zob. S. Krukowski, Geneza konstytucji z 17 marca 1921 r., Warszawa 1977, s. 274.
sada zakazu badania zgodności ustaw z konstytucją została utrzymana21, a art. 81

Konstytucji z 17 marca 1921 r.22 otrzymał brzmienie: „Sądy nie mają prawa badania
ważności ustaw, należycie ogłoszonych”.
W związku z tym konstytucja została pozbawiona ważnej instytucji ustrojowej,
która mogła zniwelować przewagę władzy ustawodawczej. Dotyczyło to także braku
w ustawie zasadniczej m.in. prezydenckiego prawa weta ustawodawczego czy też in-
stytucji ustrojowych demokracji bezpośredniej, takich jak referendum, głosowanie lu-
dowe23. Dlatego Henryk Zahorski stwierdził, iż „[…] ogólnie powiedzieć można, że
pod tym względem Konstytucja Polska stanęła na gruncie klasycznego «demokraty-
zmu», typu francuskiego”24. Jednak, po uchwaleniu ustawy zasadniczej, zauważono,
że rozwiązanie to może budzić poważne problemy w praktyce. Ustawa bowiem przy-
jęta przez Sejm i Senat oraz ogłoszona przez prezydenta, nawet prima facie sprzecz-
na z konstytucją, będzie w praktyce obowiązywać. W związku z tym proponowano
powołanie odpowiedniego trybunału, podobnego do działającego w Austrii Trybunału
Konstytucyjnego, w którego kognicji znalazłyby się tego rodzaju sprawy25. Warto w tym
miejscu zasygnalizować, że początkowo powszechnie uważano, iż zakaz badania
zgodności ustaw z konstytucją nie dotyczy aktów prawnych niższego rzędu, przede
wszystkim zgodności rozporządzeń z ustawami26. Oczywiście sprawa rozporządzeń,
zwłaszcza Prezydenta Rzeczypospolitej, z mocą ustawy, będzie przedmiotem dalszych
rozważań.
21
Zob. sprawozdania stenograficzne z: 206. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 4 lutego
1921 r., łam 44–45; 216. posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 8 marca 1921 r., łam 17; 220. posie-
dzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 16 marca 1921 r., łam 18. Szerzej W. Komarnicki, Polskie Prawo
Polityczne..., s. 148 i n.; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. oraz projekt Związku
Polskich Posłów Socjalistycznych opracowany przez posła M. Niedziałkowskiego, Warszawa 1921, s. 97;
J. Trzciński, Glosa do projektu konstytucji przedstawionego przez posła Mieczysława Niedziałkowskiego
ze Związku Polskich Posłów Socjalistycznych w dniu 27 maja 1919 roku Komisji Konstytucyjnej Sejmu
Ustawodawczego, [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny
Zakrzewskiej, Warszawa 1996.
22
Dz.U. Nr 44, poz. 267.
23
Szerzej M. Pietrzak, Rządy parlamentarne w Polsce w latach 1919–1926, Warszawa 1969, s. 64 i n.
24
H. Zahorski, Zasada badania konstytucyjności ustaw przez sądownictwo…, s. 112; zob. S. Gołąb,
Interpretacja art. 81 i 38 oraz 96 Konstytucji, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1925, nr 41.
25
Zob. A. Pragier, Uwagi o Konstytucji 17-go Marca, Warszawa 1921, s. 14; S. Starzyński, Kilka uwag
o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921, „Ruch Prawniczy i Ekonomiczny” 1921, z. 3;
K. Bzowski, Wykład Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 roku wraz z tekstem, usta-
lonym ustawą z dnia 2 sierpnia 1926 roku, Kraków 1927, s. 60; T. Szaliński, O naszej Konstytucji. Pięć wy-
kładów, Poznań 1923, s. 33 i n.
26
Zob. W. Konopczyński, Ustawa z dnia 17 marca 1921 roku. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej,
Warszawa 1924, s. 50; W. Komarnicki, Zarys ustroju państwowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa
1923, s. 80; tegoż, Ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1934, s. 155–156; S. Gołąb,
Sprzeczność z konstytucją, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1926, z. 1; W.L. Jaworski,
Konstytucja z dnia 17 marca 1921. Prawo Polityczne od 2 października 1919 do 4 lipca 1921, Kraków 1921,
s. 619–621; W. Komarnicki, Polskie Prawo Polityczne…, s. 510–511; S. Wróblewski, Sądownictwo, [w:]
Nasza Konstytucja. Cykl odczytów urządzonych staraniem Dyrekcji Szkoły Nauk Politycznych w Krakowie
od 12–25 maja 1921 r., Kraków 1922, s. 85 i n.; W.L. Jaworski, Ankieta o Konstytucji z 17 marca 1921,
Kraków 1924, s. 324 (S. Gołąb), 419 (J. Hupka).
Powracając do treści art. 81 Konstytucji z 1921 r., warto zaznaczyć, że nie można
tego przepisu rozpatrywać bez odniesienia do innych postanowień ustawy zasadni-
czej, a in concreto do art. 38 oraz 126 ust. 2. Pierwszy z nich stanowił, że żadna usta-
wa nie może być sprzeczna z niniejszą konstytucją ani naruszać jej postanowień.
Zdaniem Wacława Komarnickiego, był to przepis o charakterze lex imperfecta, pozba-
wiony wszelkiej gwarancji prawnej”27, a zatem jego naruszenie nie powodowało za-
grożenia jakąkolwiek sankcją, której było brak w treści konstytucji. Dlatego przepis
miał charakter programowy, gdyż nie było żadnego: organu, trybunału, sądu, poza
oczywiście Sejmem, który mógłby ocenić, czy rzeczywiście zaszła sprzeczność mię-
dzy uchwaloną ustawą a konstytucją. Od samego początku z tym problemem była
związana „konstytucyjność” Ustawy konstytucyjnej z dnia 15 lipca 1920 r. zawierają-
cej statut organiczny Województwa Śląskiego28. Stanisław Wróblewski explicite
uznał, iż art. 81 Konstytucji marcowej wykluczał kontrolę sądową ustawy autono-
micznej i że rozwiązanie tego zagadnienia nie było szczęśliwe29.
Drugim istotnym przepisem Konstytucji marcowej, związanym z konstytucyjno-
ścią ustaw, był art. 126 ust. 2, zawarty w postanowieniach przejściowych. Zgodnie
z nim wszelkie obowiązujące, w chwili wejścia w życie konstytucji, regulacje praw-
ne, przede wszystkim ustawy, niezgodne z jej postanowieniami miały być, najpóźniej
do roku od uchwalenia ustawy zasadniczej, przedstawione ciału ustawodawczemu
w celu ich uzgodnienia z konstytucją. Obowiązek przedstawienia tych regulacji
Sejmowi został nałożony na rząd, a tym samym nie określał, w jakim czasie Sejm do-
kona ich uzgodnienia z konstytucją, w postaci odpowiednich uchwał30. Tak jak odno-
śnie do art. 38 Konstytucji brak było jakiejkolwiek sankcji prawnej w przypadku nie-
uzgodnienia niekonstytucyjnych regulacji prawnych, a termin roczny w praktyce miał
charakter instrukcyjny. Dlatego wiele słuszności było w stwierdzeniu H. Zahorskiego,
który uznał, że redakcja ust. 2 art. 126 Konstytucji marcowej była nieudolna i nastrę-
czająca wielkie trudności31. Bardziej krytyczny w ocenie tego stanu rzeczy był
M. Pietrzak, który z perspektywy czasu uznał, iż „kiedy w ciągu roku takie uzgodnie-
nie nie nastąpiło, a najwyższe instancje sądowe wydawały w tej sprawie orzeczenia
sprzeczne ze sobą, nie wiadomo było, co obowiązuje — czy norma konstytucyjna, czy
niezgodna z nią norma ustawodawstwa zwykłego?”, dodając przy tym, że „obywatel
27
W. Komarnicki, Polskie Prawo Polityczne…, s. 471– 472.
28
Dz.U. Nr 73, poz. 497.
29
Zob. S. Wróblewski, Sądownictwo, [w:] Nasza Konstytucja…, s. 88–89; także W.L. Jaworski,
Konstytucja z dnia 17 marca 1921. Prawo Polityczne…, s. 124 i n.
30
Zob. W. Komarnicki, Polskie Prawo Polityczne…, s. 583–584.
31
H. Zahorski, Zasada badania konstytucyjności ustaw przez sądownictwo…, s. 260; W.L. Jaworski
uważał, że przepisy sprzeczne z konstytucją przestały w ogóle obowiązywać z dniem 1 czerwca 1921 r.
(W.L. Jaworski, Ankieta o Konstytucji…, s. 420–423); zob. S. Starzyński, Ustawy, które nie obowiązują,
„Gazeta Warszawska” z dnia 22 stycznia 1922 r., nr 22, z dnia 23 stycznia 1922 r., nr 23; A. Chrząszczewski,
Co nam dała Konstytucja z d. 17 marca 1921 r.?, „Drogi Polski” 1922, nr 10; Z. Cybichowski, Konstytucja,
[w:] Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego i międzynarodowe-
go), red. Z. Cybichowski, t. I, Warszawa 1930, s. 326–327; Z. Cybichowski, Polskie prawo państwowe na tle
uwag z dziedziny nauki o państwie i porównawczego prawa państwowego, Warszawa 1933, t. II, s. 58 i n.
miał przyznane przez konstytucję prawo, a w rzeczywistości nie mógł z niego korzy-
stać. Podważało to autorytet konstytucji i sprowadzało wartość jej postanowień,
w konkretnych wypadkach, niemal do zera”32. Warto zaznaczyć, że wiele postanowień
konstytucji w okresie jej obowiązywania nie zostało nigdy zrealizowanych w zakre-
sie wymiaru sprawiedliwości, a tym samym stan prawny zakreślony konstytucją od-
biegał od rzeczywistości. Egzemplifikacją tego była m.in. instytucja sądów przysię-
głych, w praktyce funkcjonująca tylko na obszarze dawnego zaboru austriackiego
— Galicji do 1938 r. — czy też jednoinstancyjne sądownictwo administracyjne, któ-
re powinno być, zgodnie z treścią Konstytucji marcowej, co najmniej dwuinstancyj-
ne. Co ciekawe, niektórzy prawnicy, wśród nich Maciej Starzewski, Wacław Makow-
ski, uważali, że mimo brzmienia art. 81 Konstytucji sądy mogły badać konstytucyjność
ustaw. Wychodzili oni generalnie z założenia, że obowiązująca konstytucja nie mogła
stanowić jedynie zbioru pewnych założeń programowych, w tym być wewnętrznie
sprzeczna. Były to jednak głosy odosobnione33.
2. Projekty zmian oraz Konstytucja kwietniowa z 1935 r.
Po wejściu w życie Konstytucji z 1921 r. sprawa zmiany jej postanowień, w za-
kresie konstytucyjności ustaw, wróciła ponownie, jako sui generis problem ustrojowy
ówczesnego państwa polskiego. Omówienie całości projektów, wniosków, postulatów
powołania specjalnego organu do badania zgodności ustaw z konstytucją, w szczegól-
ności w postaci Trybunału Konstytucyjnego, przekracza ramy publikacji34. Dlatego
ograniczę się tylko do najważniejszych, które były najbardziej charakterystyczne.
Zasadniczo wyróżnia się trzy nurty, związane z koncepcją powołania trybunału. Pierw-
szy był reprezentowany przez Władysława Leopolda Jaworskiego, następny przez
stronnictwa narodowo-chrześcijańskie, a ostatni z lat 30. XX w. miał charakter kon-
serwatywny35.
Na uwagę zasługuje wypowiedź Jaworskiego, który opowiedział się za utworze-
niem Trybunału Konstytucyjnego36. Podobne stanowisko zajęli ówcześni konserwaty-
ści, którzy w 1925 r., na zjeździe związków ziemian, w przyjętych postulatach opo-
wiadali się m.in. za wprowadzeniem Trybunału Konstytucyjnego37. W tymże roku
postulowano powołanie TK, w związku z ankietą w sprawie rewizji konstytucji i or-
32
33
Szerzej H. Zahorski, Zasada badania konstytucyjności ustaw przez sądownictwo…, s. 262 i n.;
M. Król, Zmiany i przekształcenia zwyczajowe konstytucyj, „Rocznik Prawniczy Wileński” 1931, s. 60 i n.;
M. Starzewski, Środki zabezpieczenia prawnego konstytucyjności ustaw, Kraków 1928, s. 241 i n.
34
Szerzej O praworządność i zdrowy ustrój państwowy. Zagadnienia zabezpieczenia konstytucyjności
ustaw w polskiej myśli politycznej i prawniczej okresu międzywojennego, „Biblioteka Klasyki Polskiej Myśli
Politycznej”, t. 15, Kraków 2006.
35
Systematykę taką przyjął A. Gwiżdż; zob. O praworządność i zdrowy ustrój państwowy. Zagadnienia
zabezpieczenia konstytucyjności ustaw…, s. VIII–X.
36
W.L. Jaworski, Ankieta o..., s. 54 i n.; Z. Cybichowski, Polskie prawo państwowe na tle uwag..., s. 44 i n.
37
Zob. A. Ajnenkiel, Koncepcje zmiany konstytucji marcowej przed przewrotem majowym, „Czaso-
pismo Prawno-Historyczne” 1967, t. XIX, z. 1, s. 145–146. Poza tym proponowano, w celu poprawy ówcze-
snej legislacji, wprowadzić Radę Stanu; zob. S. Estreicher, Udoskonalenie ustawodawstwa, [w:] O Naprawie
Rzeczypospolitej, Kraków 1922.
dynacji wyborczej38. W jednej z opinii Julian Makowski stwierdził, iż konieczne jest

utworzenie Rady Stanu, która miała w pierwszej i ostatniej instancji decydować
o konstytucyjności ustaw. Podkreślił przy tym, że „dopiero po utworzeniu takiego or-
ganu będzie można mówić na serjo o Państwie naszem jako praworządnem”39.
Jednak dopiero po zamachu majowym w 1926 r. projekt zmiany Konstytucji mar-
cowej, idący w kierunku powołania niezależnego organu do badania zgodności ustaw
z konstytucją, nabrał realnych kształtów. Za utworzeniem takiego trybunału wypowia-
dało się wielu ówczesnych prawników, którzy widzieli w nim gwarancję realizacji po-
stanowień konstytucji — „stróża konstytucji”40. Wśród nich należy wymienić m.in.:
Macieja Starzewskiego, Zygmunta Cybichowskiego, Stanisława Ehrlicha, Stanisława
Głąbińskiego, Wacława Komarnickiego, Antoniego Peretiatkowicza, Stanisława Sta-
rzyńskiego, Edwarda Dubanowicza41. Ostatni z wymienionych stwierdził, że „brak
Trybunału Konstytucyjnego jest pierwszym istotnym brakiem naszej Konstytucyi”42.
Warto zaznaczyć, że przed nowelą konstytucji z sierpnia 1926 r.43 zostały zgłoszo-
ne wnioski posłów: ze Związku Ludowo-Narodowego, Klubu Chrześcijańsko-Naro-
dowego, Klubu Chrześcijańskiej Demokracji oraz wspólny wniosek posłów ze Związku
Ludowo-Narodowego, Chrześcijańskiej Demokracji i Stronnictwa Chrześcijańsko-
-Narodowego, które dotyczyły zmiany obowiązującej konstytucji, w tym powołania try-
bunału konstytucyjnego44. W lipcu 1926 r., w czasie obrad nad rządowym projektem
zmiany konstytucji, podnoszono, iż wprowadzenie trybunału może przynieść pozytyw-
ne skutki dla ustroju państwowego45. Efektem końcowym tych postulatów był wniosek
posłów Związku Ludowo-Narodowego z 24 kwietnia 1928 r., zawierający projekt usta-
wy o Trybunale Konstytucyjnym46.
38
Zob. „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1925, z. 2, s. 411–446 (wypowiedzi: S. Głą-
bińskiego, W. Komarnickiego, L. Kulczyckiego, J. Makowskiego, A. Peretiatkowicza, S. Starzyńskiego).
39
Tamże, s. 434.
40
Zob. W. Komarnicki, O Konstytucję Narodową. Stanowisko Stronnictwa Narodowego w sprawie re-
wizji konstytucji oraz tekst projektu rewizji złożonego przez Klub Narodowy w Komisji Konstytucyjnej Sejmu,
41
Zob. W. Komarnicki, O ustroju Państwa i Konstytucji, Warszawa 2000, s. 110–111; M. Starzewski,
Środki zabezpieczenia prawnego konstytucyjności ustaw, Kraków 1928, s. 246 i n.; M. Niedziałkowski,
Demokracja parlamentarna w Polsce, Warszawa 1930, s. 74, 79; S. Starzyński, Rozważania konstytucyjne,
„Głos Prawa” 1934, nr 4–5; A. Peretiatkowicz, Reforma Konstytucji Polskiej, „Ruch Prawniczy, Eko-
nomiczny i Socjologiczny” 1928, z. 2; Sz. Rundstein, O nowoczesnych tendencjach prawa konstytucyjnego,
„Palestra” 1931, nr 6–7; S. Rozmaryn, Kontrola konstytucyjności ustaw, „Państwo i Prawo” 1948, z. 12,
s. 10–12; B. Szmulik, Sądownictwo konstytucyjne. Ochrona…, s. 30 i n.
42
E. Dubanowicz, Rewizya Konstytucyi, Poznań 1926, s. 24.
43
Ustawa z dnia 2 sierpnia 1926 r. zmieniająca i uzupełniająca Konstytucję Rzeczypospolitej z dnia
17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 267), Dz.U. Nr 78, poz. 442.
44
Zob. druki nr: 2472, 2473, 2480, 2482, Sejm II RP. I kadencja (1922–1927). Zob. W. Komarnicki,
O zmianie konstytucji polskiej, Wilno 1927, s. 24 i n.; S. Rozmaryn, Kontrola konstytucyjności ustaw, „Państwo
i Prawo” 1948, z. 12; A. Gwiżdż, O Trybunale Konstytucyjnym w Drugiej Rzeczypospolitej, [w:] Konstytucja
i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996; Z. Cze-
szejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 28 i n.
45
Zob. Sprawozdanie stenograficzne z 290. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej z dnia 5 lipca 1926 r.,
łam 28, 39–40, 48.
46
Zob. druk nr 38, Sejm II RP. II kadencja (1928–1930).
Na uwagę zasługują także pozaparlamentarne projekty m.in. W.L. Jaworskiego,

S. Starzyńskiego oraz uwagi do projektu konstytucji autorstwa Henryka Konica,
Aleksandra Mogilnickiego, A. Peretiatkowicza i Michała Rostworowskiego, które
w swojej treści zawierały postulat ustanowienia nowej instytucji ustrojowej47. Co
istotne, generalnie utrzymywały, tak jak zresztą poprzednie projekty, zakaz badania
zgodności ustaw przez sądy, wyłączając z tego oczywiście trybunał, który w uwagach
był określany także mianem Trybunału Straży Praw. Natomiast w pierwszym z pro-
jektów wyłączono spod orzecznictwa TK dekrety prezydenta, wychodząc z założenia,
że głowa państwa jest najwyższym stróżem konstytucji. Natomiast jeśli prezydent wy-
dałby dekret sprzeczny z konstytucją, jak stwierdził Jaworski, „konflikt przeniesie się
wówczas na pole polityczne, a tam prawnik jest bezradny”48. Zresztą taka sytuacja bę-
dzie miała miejsce odnośnie do konstytucyjności rozporządzeń prezydenta z mocą
ustawy. Oczywiście, wszystkie te projekty, postulaty, wnioski powołania trybunału
miały realne podstawy w sytuacji polityczno-ustrojowej, jaka wytworzyła się po no-
weli konstytucji z sierpnia 1926 r. Dotyczyło to m.in. formy uchylania przez Sejm roz-
porządzeń prezydenta, zwłaszcza z zakresu prawa prasowego49.
W latach 30. problem konstytucyjności ustaw powrócił ponownie, przede
wszystkim w związku z pracami nad nową konstytucją. Interesujące były na ten te-
mat spostrzeżenia W.L. Jaworskiego, który stwierdził, iż stworzenie TK „natrafia na
opozycję tych, którzy stoją na stanowisku, że parlament powołany jest do kontrolo-
wania, ale sam nie może być kontrolowanym”50. Później zaś powołaniu, wraz z po-
stępem prac nad nową konstytucją, przeciwna była sanacja, która obawiała się ogra-
niczenia władzy wykonawczej, zwłaszcza ze względu na możliwy skład polityczny
trybunału. Egzemplifikacją tego jest wypowiedź Kazimierza Świtalskiego, który
m.in. stwierdził, iż „może się przecież zdarzyć, że Trybunał Konstytucyjny albo
wskutek swego politycznego składu, albo przez przesadny purytanizm prawniczy
może gilotynować jeden dekret [prezydenta R.J.] za drugim”, dodając przy tym: „ja-
kiż Prezydent będzie miał wtedy ochotę wydawać dekrety w ogóle, gdy mu je nie
tylko ciało ustawodawcze zwykłą uchwałą, ale przedtem jeszcze 9 panów unice-
47
Szerzej W.L. Jaworski, Projekt konstytucji, Kraków 1928, s. 176 i n. (na s. 182–184 znajduje się
projekt ustawy o utworzeniu Trybunału Konstytucyjnego; projekt opublikowany także w „Przeglądzie
Sejmowym” 2006, nr 2); S. Starzyński, Projekt reformy Konstytucji Polskiej, (prawdopodobnie) Lwów
1928; J. Dziewanowski, „Projekt Konstytucji” prof. Wł.L. Jaworskiego, „Prawo” 1930, nr 1; Zbiór mate-
riałów dotyczących zmian i uzupełnień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Gazeta Sądowa Warszawska”
1929, nr 2, 3.
48
W.L. Jaworski, Projekt..., s. 181.
49
Szerzej M. Pietrzak, Reglamentacja wolności prasy w Polsce (1918–1939), Warszawa 1963, s. 54
i n.; zob. A. Peretiatkowicz, Reforma Konstytucji Polskiej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”
1928, z. 2; tegoż, Reforma Konstytucji Polskiej, Poznań 1929, s. 36–38. Dotyczyło to również oskarżeń wo-
bec prezydenta o łamanie konstytucji; chodziło o nieskładanie przez głowę państwa, zgodnie z art. 44
Konstytucji, Sejmowi do zatwierdzenia rozporządzeń w określonym terminie; zob. sprawozdanie stenogra-
ficzne Sejmu z 73. posiedzenia w dniu 16 grudnia 1932 r., łam 41–42; wniosek Klubu Narodowego w spra-
wie naruszenia przez rząd konstytucji w związku z rozporządzeniami Prezydenta Rzeczypospolitej, wyda-
nymi na podstawie pełnomocnictw, druk nr 632, Sejm II RP. III kadencja (1930–1935).
50
W.L. Jaworski, Projekt..., s. 179.
stwić może”51. Zwolennikiem powołania tej instytucji była głównie endecja52 oraz
środowiska konserwatywne, które na jesieni 1932 r. stworzyły projekt konstytucji
przewidujący powołanie Trybunału Konstytucyjnego53.
W 1931 r. marszałek Sejmu rozesłał, w celu uzyskania opinii, do towarzystw i in-
stytucji prawniczych, w tym poszczególnych osób, tzw. wykaz zagadnień konstytu-
cyjnych, określony przez Komisję Konstytucyjną Sejmu54. Oczywiście, sprawa TK
została zawarta w odpowiedziach na ankietę. Wielu prawników explicite opowiedzia-
ło się za powołaniem tej instytucji55, przy czym zasada zakazu badania sprzeczności
ustaw z konstytucją, w odniesieniu do sądów, miała być nadal utrzymana. Uzasadniano
to tym, iż przyznanie takiego uprawnienia sądom mogłoby doprowadzić do ogromnej
rozbieżności orzecznictwa oraz osłabienia autorytetu prawa stanowionego przez Sejm
(ustawy). Taką opinię wyraziło w odpowiedzi na ankietę w sprawie konstytucji
Towarzystwo Prawnicze w Warszawie, jak również A. Mogilnicki56. Później za powo-
łaniem trybunału, w miarę postępu prac ustawodawczych, wypowiadano się na ła-
mach prasy57. W szczególności ciekawa była wypowiedź Seweryna Rosmarina, który
uznał, że wprowadzenie sądownictwa konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla wza-
jemnych stosunków między władzą: ustawodawczą, wykonawczą oraz sądowniczą.
Podkreślił, iż „praktyka dotychczasowego działania Tryb. Konstytucyjnych pozwala
na ustalenie, że z ich wprowadzeniem władza sądowa, zepchnięta od dawna na plan
drugi, nabiera znaczenia w życiu politycznem państwa, że Trybunał Konstytucyjny
przyczynia się do osłabienia znaczenia władzy ustawodawczej, że w końcu Trybunał
Konstytucyjny staje się najważniejszym politycznie czynnikiem życia państwowego”58.
Nad powołaniem trybunału konstytucyjnego odbyły się liczne dyskusje sejmowe59, ze
51
K. Świtalski, Ich rewizja Konstytucji. Odczyt wygłoszony w Krakowie w dniu 26-go stycznia 1930
roku, Warszawa 1930, s. 24; zob. S. Bukowiecki, Przed rewizją Konstytucji, Warszawa 1928; K. Grzybowski,
Od dyktatury ku kompromisowi konstytucyjnemu, „Przegląd Współczesny” 1930, nr 94.
52
Zob. W. Komarnicki, O Konstytucję Narodową. Stanowisko Stronnictwa Narodowego w sprawie re-
wizji konstytucji oraz tekst projektu rewizji złożonego przez Klub Narodowy w Komisji Konstytucyjnej Sejmu,
Warszawa 1930.
53
Zob. A. Jankiewicz, Trybunał Konstytucyjny w konserwatywnym projekcie konstytucji z 1932 roku,
[w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej,
Warszawa 1996.
54
Szerzej I. Gumiński, Wyniki ankiety konstytucyjnej, „Głos Sądownictwa” 1933, nr 11; A. Mogilnicki,
Przepisy o sądownictwie w Konstytucji, „Palestra” 1931, nr 6–7.
55
Byli to m.in. A. Peretiatkowicz, S. Estreicher, S. Kutrzeba, M. Starzewski; zob. Ankieta Konsty-
tucyjna Sejmu R.P I, II, III, Warszawa 1931–32.
56
Zob. Ankieta Konstytucyjna Sejmu R.P IV, Warszawa (prawdopodobnie) 1932; A. Mogilnicki,
Przepisy o sądownictwie w Konstytucji…, nr 6–7.
57
Zob. S. Starzyński, Rozważania konstytucyjne, „Głos Prawa” 1934, nr 4–5; H. Zahorski, Rozważania
konstytucyjne, „Głos Sądownictwa” 1934, nr 5; A. Liebeskind, O trybunał konstytucyjny, „Głos Adwokatów”
1932, z. 7.
58
S. Rosmarin, Uwagi o sądownictwie konstytucyjnem, „Przegląd Prawa i Administracji” 1932, s. 219–220.
59
Zob. sprawozdanie stenograficzne z rozpraw Komisji Konstytucyjnej Sejmu RP nad rewizją
Konstytucji, druk nr 777, Sejm II RP. II kadencja (1928–1930), s. 23–25, 66, 70, 75–76, 84, 91, 115; spra-
wozdanie stenograficzne z 18. posiedzenia Sejmu RP z dnia 3 marca 1931 r., łam 53; sprawozdanie steno-
graficzne z 108. posiedzenia Sejmu RP z dnia 26 stycznia 1934 r. łam 25.
względu jednak na istniejące status quo w parlamencie, głosy te miały charakter drugo-
rzędny.
W pracach nad treścią konstytucji realne znaczenie miał projekt rządowy, który
w ogóle nie przewidywał powołania instytucji trybunału konstytucyjnego. Natomiast
w kwestii badania konstytucyjności ustaw przyjął rozwiązania zawarte w Konstytucji
z 1921 r., tj. pozbawiał sądy możliwości badania ustaw (aktów ustawodawczych)
należycie ogłoszonych60. Ostatecznie art. 64 ust. 5 Konstytucji z dnia 23 kwietnia
1935 r.61 brzmiał: „Sądy nie mają prawa badać ważności aktów ustawodawczych, na-
leżycie ogłoszonych”. Przepis ten należy rozpatrywać razem z art. 49 Konstytucji
z 1935 r., który w zasadzie odpowiadał art. 38 Konstytucji z 1921 r.62 Przede wszyst-
kim w ust. 5 art. 64 znajdujemy nowe pojęcie — akty ustawodawcze, do których na-
leży zaliczyć, zgodnie z art. 49 ust. 1, ustawy oraz dekrety Prezydenta Rzeczypospolitej.
Natomiast ust. 2 tegoż artykułu stanowił, podobnie jak art. 38 Konstytucji z 1921 r.,
że „żaden akt ustawodawczy nie może stać w sprzeczności z Konstytucją”. Warto za-
znaczyć, że po wejściu w życie Konstytucji z 1935 r. zniknął problem związany z in-
terpretacją art. 126 ust. 2 Konstytucji z 1921 r. w związku z jego uchyleniem przez
przepisy końcowe Konstytucji z 1935 r.
W ten sposób nastąpiło „istotne” wzmocnienie władzy wykonawczej —
Prezydenta Rzeczypospolitej — kosztem uprawnień Sejmu. Głowa państwa stanęła na
straży konstytucyjności aktów ustawodawczych, uprawnienia zaś władzy sądowniczej
w tym zakresie nie uległy zmianie, w porównaniu z okresem sprzed uchwalenia
Konstytucji z 1935 r. Należy podkreślić, że Prezydent Rzeczypospolitej uzyskał,
zgodnie z art. 54 Konstytucji w ramach swoich uprawnień, weto zawieszające63,
a sądy nadal mogły zajmować się niekonstytucyjnością aktów niższego rzędu, wyłą-
czywszy ustawy i dekrety prezydenta. Jak stwierdził bowiem Stanisław Gołąb, „nie
ulega wątpliwości, że sędzia może badać ważność rozporządzeń rządowych i odmó-
wić im ważności in concreto, jeżeli wykraczają przeciw ustawom, lub przekraczają
upoważnienie ustawowe”64.
60
Zob. wniosek posłów z Klubu Bezpartyjnego Bloku Współpracy z Rządem w sprawie zmiany kon-
stytucji, druk nr 111, Sejm II RP. III kadencja (1930–1935), s. 10; sprawozdanie Komisji Konstytucyjnej
z toku prac nad wnioskiem Klubu Parlamentarnego BBWR w sprawie zmiany Konstytucji (druk nr 111),
druk nr 820, Sejm II RP. III kadencja (1930–1935), s. 6; M. Król, Zmiany i przekształcenia..., s. 85 i n.
61
Dz.U. Nr 30, poz. 227.
62
Szerzej S. Gołąb, Organizacja sądów powszechnych opracowana systematycznie z uwzględnieniem
rozwoju historycznego, sądownictwa szczególnego oraz ustroju adwokatury, prokuratorii generalnej i nota-
riatu, Kraków 1938, s. 27–32; K. Grzybowski, Wymiar sprawiedliwości w świetle przepisów Konstytucji
Kwietniowej, „Głos Sądownictwa” 1939, nr 3; J. Sas-Wisłocki, Nowe tendencje w polityce prawa, Warszawa
1938, s. 13; S. Starzyński, Analiza Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1935, „Rocznik Praw-
niczy Wileński” 1936; E. Gdulewicz, A. Gwiżdż, Z. Witkowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
z 1935 r., [w:] Konstytucje Polski, t. 2, Warszawa 1990, s. 198–199; M. Materniak-Pawłowska, Ustrój są-
downictwa powszechnego w II Rzeczypospolitej, Poznań 2003, s. 199–200.
63
Zob. M. Zimmermann, Kontrola konstytucyjności ustaw a Konstytucja Kwietniowa, „Ruch Praw-
niczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1936, z. 4; W. Komarnicki, Ustrój Państwowy Polski Współczesnej.
Geneza i System, Wilno 1937, s. 232, 327, 344.
64
S. Gołąb, Organizacja sądów powszechnych opracowana systematycznie..., s. 28.
III. JUDYKATURA SĄDOWA
1. Orzecznictwo w zakresie konstytucyjności ustaw, rozporządzeń i ustaw

Sejmu Śląskiego
Znaczenie unormowań konstytucyjnych II Rzeczypospolitej, zwłaszcza w odnie-
sieniu do zgodności ustaw z konstytucją, zależne było od ówczesnej praktyki sądowej.
Oczywiście, sądy powszechne w swojej judykaturze, orzekając na podstawie ustaw,
rozporządzeń, nawet niezgodnych z konstytucją, zwykle nie zajmowały się ich nie-
konstytucyjnością. Natomiast sądy o charakterze szczególnym, które wymieniała za-
równo Konstytucja z 1921 r., jak i z 1935 r., musiały zająć się interpretacją postano-
wień konstytucji w odniesieniu do obowiązujących regulacji prawnych. Należało do
nich zaliczyć Najwyższy Trybunał Administracyjny [dalej: NTA] oraz Sąd Najwyż-
szy65. Należy jednak zaznaczyć, iż zgodnie z art. 81 Konstytucji z 1921 r., jak i art. 64
ust. 5 Konstytucji z 1935 r. sądy, o czym była mowa wcześniej, nie mogły zajmować
się badaniem konstytucyjności ustaw. Znalazło to zresztą potwierdzenie w ówczesnej
judykaturze66.
Zanim jednak zostanie dokonana analiza orzecznictwa, należy zwrócić uwagę, że
zarówno NTA, jak i SN dokonywały interpretacji unormowań konstytucyjnych,
zwłaszcza w okresie obowiązywania ustawy zasadniczej z 1921 r. Taka swoista wy-
kładnia przepisów konstytucji stanowiła często uzupełnienie ówczesnego prawa kon-
stytucyjnego, a nawet H. Zahorski doszukiwał się w ich egzegezie „powstania pew-
nych reguł prawnych praeter legem”67. Rozwinięcie postanowień konstytucji
w judykaturze SN i NTA odnosiło się zwłaszcza do praw i obowiązków obywatel-
skich. Związane było m.in. z pojęciem porządku publicznego; prawem dochodzenia
krzywd i strat na drodze sądowej; pojęciem „służby państwowej”; organizacją związ-
ków wyznaniowych; równością obywateli wobec prawa; obowiązkiem ponoszenia
65
Szerzej M. Pietrzak, Sąd Najwyższy w II Rzeczypospolitej, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 1981,
t. XXXIII, z. 1; M. Materniak-Pawłowska, Ustrój sądownictwa powszechnego…; B. Szmulik, Pozycja ustro-
jowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 108–123; D. Malec, Najwyższy
Trybunał Administracyjny 1922–1939 w świetle własnego orzecznictwa, Warszawa–Kraków 1999, s. 93–96.
Pomijam Trybunał Kompetencyjny, który ze względu na swoją kognicję, w zakresie właściwości między
władzami administracyjnymi a sądami, nie zajmował się takimi sprawami, tym bardziej dotyczyło to
Trybunału Stanu.
66
Ad exemplum: orzeczenia SN z dnia: 28 października 1927 r. (sygn. akt C. 158/27), „Orzecznictwo
Sądów Polskich” 1928, poz. 22; 13 kwietnia 1923 r. (sygn. akt C 152/22), „Orzecznictwo Sądów Polskich”
1923, poz. 395; wyroki NTA z dnia: 19 lutego 1924 r. (l. rej. 23/23) „Zbiór Wyroków NTA” 1924, nr 309;
26 października 1923 r. (l. rej. 1157/22), „Zbiór Wyroków NTA” 1922/23, nr 146; 27 lutego 1923 r. (l. rej.
644/22) „Zbiór Wyroków NTA” 1922/23, nr 45; 27 lutego 1923 r. (l. rej. 646/22), „Zbiór Wyroków
NTA”1922/23, nr 46; 18 listopada 1935 r. (l. rej. 8683/32), „Zbiór Wyroków NTA” 1935, nr 1089A. Zob.
A. Paszkudzki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921. Tekst. Komentarz, Lwów–
–Warszawa 1926, s. 91–92; tegoż, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 kwietnia 1935 roku. Tekst.
Komentarz, Lwów–Warszawa 1935, s. 106–107; J. Makowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej,
Warszawa 1924, s. 91–92; L. Zieleniewski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tekst z orzecznictwem
Sądu Najwyższego i Najwyższego Trybunału Administracyjnego, Warszawa 1933, s. 61–65; 108–113.
67
H. Zahorski, Zasada badania konstytucyjności ustaw przez sądownictwo…, s. 162 i n.; autor podaje
orzecznictwo SN i NTA odpowiadające poszczególnym artykułom konstytucji.
ciężarów publicznych (podatków) na podstawie ustaw; posiadaniem, nabywaniem, za-

rządzaniem i rozporządzaniem przez uznane związki wyznaniowe majątkiem; odmo-
wą utworzenia przez państwo stowarzyszenia wyznaniowego; wolnością sumienia
i wyznania; wolnością prasy68.
Istotne znacznie miała w szczególności ochrona własności, a konkretnie art. 99
Konstytucji marcowej69, który notabene obowiązywał także po wejściu w życie
Konstytucji z 1935 r.70 Orzeczenia dotyczyły przede wszystkim spraw wywłaszcze-
niowych, a także reformy rolnej. Ostatnie zagadnienie było związane nie tylko z wy-
mienionym wcześniej przepisem Konstytucji z 1921 r., ale także z jej art. 126 ust. 2.
Chodziło głównie o uchylenie, na podstawie postanowień przejściowych Konstytucji
marcowej, ustawy z dnia 15 lipca 1920 r. o wykonaniu reformy rolnej71 oraz ustawy
z dnia 17 grudnia 1920 r. o przejęciu na własność Państwa ziemi w niektórych powia-
tach Rzeczypospolitej Polskiej72. W pierwszym przypadku NTA uznał w wyroku
z dnia 14 stycznia 1924 r., że ustawa o wykonaniu reformy rolnej nie została uchylo-
na przez Konstytucję marcową, a więc nadal obowiązywała. Pogląd ten NTA m.in.
uzasadniał tym, iż art. 126 ust. 2 Konstytucji marcowej stanowił lex imperfecta, gdyż
nie zawierał żadnych sankcji prawnych, a niewykonanie jego postanowień mogło
68
Zob. wyroki NTA z dnia: 19 kwietnia 1929 r. (l. rej. 2223/27), „Zbiór Wyroków NTA” 1929, nr 80S;
12 lutego 1925 r. (l. rej. 967/23), „Zbiór Wyroków NTA” 1925, nr 551; 29 grudnia 1928 r. (l. rej. 2597/26),
„Zbiór Wyroków NTA” 1928, nr 1613; postanowienie NTA z dnia 22 maja 1933 r. (l. rej. 125/29), „Zbiór
Wyroków NTA” 1933, nr 655A; 11 maja 1933 r. (l. rej. 7009/30), „Zbiór Wyroków NTA” 1933, nr 652A;
10 grudnia 1934 r. (l. rej. 5337/31), „Zbiór Wyroków NTA” 1934, nr 818A. Orzeczenia SN z dnia: 6 kwiet-
nia 1923 r. (sygn. akt K 434/23), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1923, poz. 521; 7 maja 1923 r. (sygn. akt
K 949/23), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1923, poz. 522; 3 listopada 1930 r. sygn. akt (II 3 K 799/30),
„Orzecznictwo Sądów Polskich” 1931, poz. 191; 25 stycznia 1923 r. (sygn. akt I C 428/1922), „Zbiór
Orzeczeń Sądu Najwyższego. Izba Cywilna” 1923, poz. 9; 26 listopada 1924 r. (sygn. akt Rw. 1231/24)
z glosą S. Gołąba, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1926, poz. 74; 23 stycznia 1930 r. (sygn. akt II 3 K 753/29),
„Orzecznictwo Sądów Polskich” 1930, poz. 280; uchwała całej Izby Cywilnej SN z dnia 4 maja 1935 r.
(C. Prez. 15/34), „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Izba Cywilna” 1935, poz. 182.
69
Zob. uchwała SN z dnia 12 marca–9 kwietnia 1938 r. (sygn. akt C I 1825/36), „Zbiór Orzeczeń Sądu
Najwyższego. Izba Cywilna” 1938, poz. 302; orzeczenia SN z dnia: 15 grudnia 1931 r.–5 stycznia 1932 r.
(sygn. akt I C 1652/31), „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Izba Cywilna” 1931, poz. 238; 2 październi-
ka 1922 r. (sygn. akt I C 569/22), „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Izba Cywilna” 1922, poz. 81; 7 mar-
ca 1933 r. (sygn. akt I C 1740/32), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1933, poz. 354; 7 listopada 1932 (sygn.
akt I C 409/32), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1933, poz. 305. Wyroki NTA z dnia: 9 lutego 1933 r. (l. rej.
4278/32), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1933, poz. 434; 11 stycznia 1937 r. (l. rej. 3554/34), „Zbiór
Wyroków NTA” 1937, nr 1293A; 24 stycznia 1933 r. (l. rej. 1224/32), „Zbiór Wyroków NTA” 1933,
nr 599A; 9 lutego 1933 r. (l. rej. 4278/32), „Zbiór Wyroków NTA” 1933, nr 603A; 13 listopada 1929 r.
(l. rej. 3495/27), „Zbiór Wyroków NTA” 1929, nr 139A; 25 października 1928 r. (l. rej. 3074/26), „Zbiór
Wyroków NTA” 1928, nr 1544; 10 stycznia 1927 r. (l. rej. 2984/25), „Zbiór Wyroków NTA” 1927, nr 1098;
20 października 1924 r. (l. rej. 679/23), „Zbiór Wyroków NTA” 1924, nr 460; 13 października 1930 r. (l. rej.
2572/29), „Zbiór Wyroków NTA” 1930, nr 292A; 13 listopada 1929 r. (l. rej. 3495/27), „Orzecznictwo
Sądów Polskich” 1930, poz. 493.
70
Art. 81 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227).
71
Dz.U. Nr 70, poz. 462. Zob. A. Ajnenkiel, Ustawodawstwo agrarne, [w:] Historia państwa i prawa
Polski 1918–1939, cz. I, red. F. Ryszka, ogólna red. J. Bardach, Warszawa 1962, s. 322 i n.; Z. Ludkiewicz,
Ustawa o wykonaniu reformy rolnej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1925, z. 4; A. Oha-
nowicz, Ustawa o wykonaniu reformy rolnej i inne ustawy rolne, Poznań 1926.
72
Dz.U. z 1921 r. Nr 4, poz. 17.
„mieć jedynie następstwa na terenie parlamentarnym, a nie powoduje samo przez się
nieważności nieuzgodnionej ustawy”73. Podobnie rzecz miała się z drugą ustawą, wo-
bec której NTA stosował analogiczną argumentację74.
Zarówno NTA, jak i SN orzekał w wielu sprawach związanych z konstytucyjno-
ścią ustaw, a przede wszystkim rozporządzeń, które były zaskarżane właśnie na pod-
stawie art. 99 i 126 ust. 2 Konstytucji z 1921 r. Co istotne, często mimo ich niekonsty-
tucyjności, wciąż de iure obowiązywały. Dotyczyło to zarówno aktów wydanych
w okresie zaborów, jak i przed wejściem w życie Konstytucji marcowej75. Jednakże
w orzecznictwie obydwu organów sądowych można było zauważyć dość istotne róż-
nice. SN, po pewnych wahaniach co do interpretacji art. 126, doszedł do wniosku, iż
normy prawne dotyczące wymienionego przepisu dzielą się dychotomicznie na:
sprzeczne i tylko niezgodne z konstytucją. Pierwsze z nich a limine należało odrzucić
jako nieobowiązujące. Istotne znaczenie miało orzeczenie Zgromadzenia Ogólnego
SN z 16 lutego 1924 r., że „przepisy rzeczonej konstytucji, które nie są jedynie pro-
gramem, lecz prawem normującem bezpośrednio stosunki prawne, jako przepisy póź-
niejsze oddziałać mogą na przepisy poprzednie w myśl zasady lex posterior derogat
priori”76. Warto zaznaczyć, że w innym orzeczeniu SN uznał, iż art. 83 Konstytucji
marcowej jest przepisem tylko programowym, a „Konstytucja RP nie przywróciła au-
tomatycznie sądów przysięgłych na Ziemiach Zachodnich RP”. Przepis ten w związ-
ku z art. 126 ani nie powoływał, ani też nie restytuował działających wcześniej, tj.
przed wejściem w życie Konstytucji marcowej, sądów przysięgłych77.
W przypadku NTA sprawa przedstawiała się odmiennie. Trybunał, podobnie jak
po pewnym czasie SN, uznał, iż w wymienionym pojęciu uzgodnienia, w art. 126
ust. 2 Konstytucji z 1921 r., mieści się nie tylko potrzeba wyjaśnienia, czy dana usta-
wa odpowiada zasadom konstytucji, ale konieczność zdecydowania, czy istniejąca
ustawa powinna być zmieniona, w tym także całkowicie zniesiona. Natomiast brak
było unormowania w zakresie automatycznego wygasania pewnych ustaw78. Wynika
73
(l. rej. 414/22, 1562/23), „Zbiór Wyroków NTA” 1924, nr 274; „Orzecznictwo Sądów Polskich”
1924, poz. 305.
74
Zob. wyroki NTA z dnia: 14 czerwca 1923 r. (l. rej. 346/22), „Zbiór Wyroków NTA” 1922/23, nr 91;
20 marca 1924 r. (l. rej. 665/22), „Zbiór Wyroków NTA” 1924, poz. 339; 6 grudnia 1923 r. (l. rej. 573, 574
i 575/1922), „Zbiór Wyroków NTA” 1922/23, nr 223.
75
Zob. wyroki NTA z dnia: 11 grudnia 1929 r. (l. rej. 4951/27) „Zbiór Wyroków NTA” 1929, nr 158A;
15 stycznia 1925 r. (l. rej. 851/23), „Zbiór Wyroków NTA” 1925, nr 518; 4 lutego 1929 r. (l. rej. 1344/26
i 1345/26) „Zbiór Wyroków NTA” 1929, nr 15A. Orzeczenia SN z dnia: 17 grudnia 1925 r. (sygn. akt I C
576/24), „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Izba Cywilna” 1925, poz. 168; 2 listopada 1934 r. (sygn. akt
C III 400/33), „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Izba Cywilna” 1935, poz. 166.
76
(ZS 69/23), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1924, poz. 330. Zob. orzeczenia SN z dnia: 6–20 paź-
dziernika 1924 r. (sygn. akt I C 415/24), „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Izba Cywilna” 1924, poz. 136;
7 maja 1924 r. (sygn. akt K 89/24), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1924, poz. 462. Zob. opinię
W. Trąmpczyńskiego, Stosunek sądów do ustaw sprzecznych z Konstytucją, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny
i Socjologiczny” 1925, z. 4, s. 1235–1236.
77
Orzeczenie SN z dnia 16 maja 1925 r. (sygn. akt K 134/25), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1925,
poz. 389.
78
Wyrok NTA z dnia 7 października 1924 r. (l. rej. 406/23), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1925,
poz. 43 z glosą Sz. Rundsteina, „Zbiór Wyroków NTA” 1924, nr 452; zob. wyroki NTA z dnia: 3 czerwca
z tego, że NTA zasadniczo uznawał postanowienia konstytucyjne za pewien program

ustawodawczy, którego realizacja miała dopiero nastąpić, a nie za obowiązującą usta-
wę państwową79. Innym przykładem takiego zapatrywania NTA był wyrok z 14 maja
1927 r. dotyczący wolności sumienia i wyznania, określonych w art. 111 Konstytucji
z 1921 r. NTA stwierdził w nim, że przepis ten miał charakter programowy i jego po-
stanowienia wymagają wprowadzenia w życie na podstawie art. 126. Co interesujące,
sprawa dotyczyła uczennicy szkoły średniej w Warszawie, w dawnym zaborze rosyj-
skim, która była bezwyznaniowa. Zgodnie z orzeczeniem uczennica taka nie mogła
uzyskać świadectwa dojrzałości w gimnazjum utrzymywanym w całości lub w części
przez państwo bez złożenia egzaminu z religii. Wyrok spotkał się z krytyką, a w glo-
sie uznano, że „nie odpowiada ani przepisom prawa obowiązującego, ani teorji prawa;
dlatego trzeba uznać wyrok za błędny”80.
Wprowadzony de facto podział norm konstytucyjnych na normy obowiązujące
(prawa pozytywnego) oraz programowe spotkał się z uzasadnioną krytyką. Ludwik
Ehrlich stwierdził, że „Leges servandae sunt — oto podstawowa zasada każdego po-
rządku prawnego; o ileż więcej stosuje się ona do konstytucji! U nas bardziej niż w ja-
kiemkolwiek innem państwie cywilizowanem można zauważyć skłonność do lekce-
ważenia konstytucji, nie tylko w polityce, ale i w stosowaniu prawa; lekceważenie to
objawia się w stosunkowej łatwości uznawania przepisów konstytucyji za programo-
we, za teoretyczne, gdy zasadą prawnictwa powinno być stosowanie konstytucji, chy-
ba, że ona w żaden sposób zastosować się nie da”81.
Oczywiście judykatura SN i NTA musiała dotyczyć również konstytucyjności roz-
porządzeń rządowych (władzy wykonawczej) odnośnie do aktów prawnych zarówno
sprzed, jak i po wejściu w życie ustawy zasadniczej. W praktyce ze względu na zakaz
badania „zgodności” ustaw z konstytucją dotyczyło to w zasadzie kontroli, czy rozpo-
rządzenia nie były sprzeczne z ustawą, rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej,
w tym nie przekraczały ram delegacji ustawowej82. Znalazło to potwierdzenie
w uchwale SN z 19 października 1929 r. Zgodnie z treścią uzasadnienia: „[…] rozpo-
rządzenia zaś władzy, z których wynikają prawa lub obowiązki obywateli, mają
z mocy art. 3 Konstytucji, moc obowiązującą tylko wtedy, gdy zostały wydane z upo-
ważnienia ustawy i z powołaniem się na nią, sądy przeto przy wyrokowaniu nie tylko
1927 r. (l. rej. 1935/25), „Zbiór Wyroków NTA” 1927, nr 1223; 10 października 1924 r. (l. rej. 1521/23),
„Zbiór Wyroków NTA” 1924, nr 456.
79
Szerzej M. Król, Zmiany i przekształcenia..., s. 60–65; H. Zahorski, Zasada badania konstytucyjno-
ści ustaw przez sądownictwo…, s. 271–279.
80
(l. rej. 3755/25) „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1927, poz. 292 z glosą Przeworskiego.
81
L. Ehrlich, Kilka uwag o interpretacji konstytucji, „Przegląd Prawa i Administracji” 1925, z. 10–12,
s. 338.
82
Zob. orzeczenia SN z dnia: 27 czerwca 1923 r. (sygn. akt K 107/23), „Orzecznictwo Sądów
Polskich” 1923, poz. 650; 22 stycznia 1924 r. (sygn. akt Rw. 40/24), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1924,
poz. 143; 25 października 1929 r. (sygn. akt II 4 K 778/28) z glosą w.i., „Orzecznictwo Sądów Polskich”
1930, poz. 45; 1 lipca 1927 r. (sygn. akt Kr 147/27) z glosą S. Ś., „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1927,
poz. 494; 14 marca 1922 r. (sygn. akt Rw. 461/22) z glosą S. Gołąba, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1925,
poz. 108. Orzeczenia NTA z dnia: 30 stycznia 1932 r. (l. rej. 8313/30), „Zbiór Wyroków NTA” 1932,
nr 488A; 23 lutego 1932 r. (l. rej. 1986/29), „Zbiór Wyroków NTA” 1932, nr 502A.
mają prawo, lecz są obowiązane badać rozporządzenia władzy i to w dwóch kierun-

kach, pod względem formalnym, zewnętrznym, czy wydane są przez władzę kompe-
tentną, z upoważnienia ustawy i z powołaniem się na nią, i pod względem material-
nym, wewnętrznym, czy są zgodne z treścią i wykładnią ustawy”83. Warto odnotować,
że badanie konstytucyjności obejmowało także m.in. postanowienie marszałka Sejmu,
pełniącego per procura urząd Prezydenta Rzeczypospolitej; zarządzenia administra-
cyjne; uchwały Rady Ministrów; statut związku komunalnego84.
Ostatnim zagadnieniem związanym z konstytucyjnością ustaw jest kwestia zgod-
ności ustaw Sejmu Śląskiego z konstytucją zarówno z 1921 r., jak i 1935 r. Zgodnie
z art. 23 ust. 3 statutu organicznego Województwa Śląskiego z 15 lipca 1920 r., usta-
wy śląskie nie mogły naruszać samego statutu, praw obywatelskich, zagwarantowa-
nych w ustawie konstytucyjnej Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów traktatów mię-
dzynarodowych, obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej, ani też przepisów
innych ustaw państwowych, obowiązujących w dziedzinie niezastrzeżonej dla usta-
wodawstwa śląskiego. Analogicznie do art. 38 Konstytucji z 1921 r. czy art. 49 ust. 2
Konstytucji z 1935 r. brak było jakiejkolwiek sankcji za naruszenie tego przepisu sta-
tutu. Natomiast władze centralne — pragnąc wyeliminować ewentualną kolizję ustaw,
w tym zachować wpływ na legislację Sejmu Śląskiego — wprowadziły procedurę
uzgadniania z nimi śląskich projektów ustawodawczych. Odbywało się to na podsta-
wie okólników Prezydium Rady Ministrów z marca i kwietnia 1923 r. Jednak w prak-
tyce działania te nie dały oczekiwanych rezultatów. Dlatego miały miejsce m.in. pró-
by wprowadzenia obowiązku zatwierdzania ustaw śląskich przez Prezydenta
Rzeczypospolitej lub wojewodę śląskiego czy też przyznania sądom prawa badania le-
galności takich ustaw. Jednakże propozycje te pozostały wyłącznie w sferze projek-
tów, a wzajemny stosunek ustaw określała zasada: lex posterior derogat legi priori
[ustawa późniejsza uchyla wcześniejszą]85.
Sąd Najwyższy został zmuszony do wypowiadania się w tego rodzaju sprawach,
zwłaszcza co do obszaru górnośląskiej części Województwa Śląskiego w kwestii obowią-
zywania na jego obszarze polskich regulacji prawnych zarówno ustaw, jak i aktów wła-
dzy wykonawczej86. Także w kognicji sądów polskich znalazły się sprawy zgodności ustaw
Sejmu Rzeczypospolitej z postanowieniami statutu organicznego, w tym z tzw. konwen-
83
Uchwała SN (sygn. akt II 2 K 311/29), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1930, poz. 35.
84
Zob. wyroki NTA z dnia: 26 marca 1923 r. (l. rej. 34), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1923,
poz. 364; 7 września 1928 r. (l. rej. 2334/26), „Zbiór Wyroków NTA” 1928, nr 1494. Orzeczenia SN z dnia:
1 kwietnia 1932 r. (sygn. akt II 4 K 945/31), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1932, poz. 430; 2 grudnia
1927 r. (sygn. akt C 195/27), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1928, poz. 129.
85
Szerzej J. Kokot, Zakres działania województwa śląskiego jako jednostki samorządu terytorialnego,
Katowice, 1939, s. 93–94; J. Ciągwa, Wpływ centralnych organów Drugiej Rzeczypospolitej na ustawodaw-
stwo śląskie w latach 1922–1939, Katowice 1979, s. 166–200; tegoż, Autonomia Śląska w okresie II Rzeczy-
pospolitej, [w:] Konstytucje Polski, t. 2, Warszawa 1990, s. 226–227; tegoż, Funkcja ustawodawcza Sejmu
Śląskiego w latach 1922–1939, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 2002, t. LIV, z. 2.
86
Zob. orzeczenia SN z dnia: 29 sierpnia 1923 r. (sygn. akt K 187/23), „Orzecznictwo Sądów Pol-
skich” 1923, poz. 719; 25 czerwca 1928 r. (sygn. akt K 208/28), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1928,
poz. 554.
cją genewską87. SN uznał, iż w tego rodzaju sprawach, zgodnie z art. 81 Konstytucji mar-
cowej, a później art. 64 ust. 5 Konstytucji kwietniowej, nie miał prawa badania ważności
ustaw należycie ogłoszonych88, do tych wniosków doszedł również NTA89. Trybunał tak-
że zajął się sprawą konstytucyjności ustaw Sejmu Śląskiego, np. w wyroku z 20 listopada
1936 r. stwierdził m.in., iż ustawy śląskie, ogłoszone w Dzienniku Ustaw Śląskich, zgod-
nie z ustawą z 20 października 1922 r. w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Śląskich,
były należycie ogłoszone w rozumieniu art. 81 Konstytucji marcowej, względnie art. 64
Konstytucji kwietniowej. W związku z tym rola sędziego w zasadzie ograniczała się jedy-
nie do sprawdzenia, czy ustawa śląska została de iure promulgowana90.
2. Orzecznictwo w zakresie konstytucyjności rozporządzeń Prezydenta
Rzeczypospolitej z mocą ustawy
Zagadnienie konstytucyjności rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej, wyda-
nych na podstawie upoważnienia ustawowego, było odmiennie rozstrzygane przez or-
gany sądowe w II Rzeczypospolitej. Wpływ na to miały przede wszystkim uwarunko-
wania polityczne w okresie obowiązywania Konstytucji z 1921 r. Należy bowiem
podkreślić, że wydawanie tego rodzaju aktów prawnych należy ograniczyć tylko do
okresu obowiązywania Konstytucji z 1921 r., ze względu na postanowienia Konstytucji
z 1935 r. W ówczesnej doktrynie przyjmowano dość powszechnie, że sądy mają pra-
wo badania zgodności rozporządzeń, a obojętne było, jakim mianem je określano,
w tym czy były wydane przez głowę państwa. Podkreślano, iż sądy „mają nie tylko
prawo, ale i obowiązek badania ich legalności, a to zarówno rozporządzeń wykonaw-
czych, jak i legislatywnych (z mocą ustawy), albowiem i one czerpią swą moc obo-
wiązującą z upoważnienia ustawowego; sędzia zaś związany jest postanowieniami
ustawy, a przede wszystkiem — Konstytucji”91.
87
Ustawa z dnia 24 maja 1922 r. w przedmiocie ratyfikacji konwencji niemiecko-polskiej, dotyczącej
Górnego Śląska, podpisanej w Genewie 15 maja 1922 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 370); konwencja niemiecko-pol-
ska dotycząca Górnego Śląska, podpisana w Genewie 15 maja 1922 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 371). Szerzej
A. Szczepański, Górny Śląsk w świetle wykonania konwencji genewskiej, Warszawa 1929; S. Komar,
Górnośląska Konwencja Genewska pomiędzy Polską i Niemcami 1922–1937, Katowice 1937; J. Mildner,
O Konwencji Genewskiej, o autonomii śląskiej i o zespoleniu Śląska z Polską, Katowice 2002.
88
Zob. orzeczenia SN z dnia: 29 października 1934 r. (sygn. akt 3 K 395/34), „Orzecznictwo Sądów
Polskich” 1935, poz. 230; 13 lutego 1929 r. (sygn. akt K 513/28), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1929,
poz. 364; 27 listopada 1929 r. (l. rej. 4547/27), „Zbiór Wyroków NTA” 1929, nr 209 S; 21 listopada 1937 r.
(C III 1793/37), „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Izba Cywilna” 1938, poz. 473.
89
Zob. wyrok NTA z dnia 25 czerwca/3 lipca 1934 r. (l. rej. 2515/33), „Zbiór Wyroków NTA” 1934,
nr 779 A.
90
(l. rej. 605/28), „Zbiór Wyroków NTA” 1936, nr 1247 S. Zob. orzeczenie SN z dnia 2 kwietnia
1930 r. (sygn. akt II 4 K 95/30) z glosą w.i., „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1930, poz. 540; S. Ś., Kilka
słów o mocy obowiązującej ustaw Sejmu Śląskiego, „Gazeta Sądowa Warszawska” 1924, nr 51–52.
91
I. Klajnerman, Rozporządzenia z mocą ustawy a konstytucja, „Palestra” 1926, z. 8, s. 368. Zob.
S. Gołąb, Sprzeczność z konstytucją, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1926, z. 1;
S. Starzyński, Współczesny ustrój prawno-polityczny Polski i innych państw słowiańskich, Lwów 1928,
s. 107–108; S. Włodyka, Organizacja wymiaru sprawiedliwości, [w:] Historia państwa i prawa Polski 1918–
–1939, cz. II, red. F. Ryszka, ogólna red. J. Bardach, Warszawa 1968, s. 23. Wyjątek stanowiło: orzeczenie
SN z 17 listopada 1923 r. (sygn. akt Rw. 521/23), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1924, poz. 178; wypo-
wiedź A. Chmurski, Zmiana Konstytucji, „Palestra” 1926, z. 6, s. 255.
W okresie II Rzeczypospolitej istniały generalnie trzy podstawy prawne wydawa-

nia przez Prezydenta Rzeczypospolitej rozporządzeń z mocą ustawy, nie licząc oczy-
wiście okresu przed wejściem w życie Konstytucji z 1921 r. Były one związane z dwo-
ma okresami w dziejach ówczesnego prawa państwowego. Pierwszy z nich to czas
reformy walutowej, kiedy to Sejm upoważnił Prezydenta Rzeczypospolitej do wyda-
wania rozporządzeń, na podstawie uchwał Rady Ministrów92. Podstawą ich wydania
była ustawa:
1) z dnia 11 stycznia 1924 r. o naprawie Skarbu Państwa i reformie walutowej93;
2) z dnia 31 lipca 1924 r. o naprawie Skarbu Państwa i poprawie gospodarstwa
społecznego94.
Drugi okres był związany z zamachem majowym z 1926 r., a in concreto z usta-
wą z 2 sierpnia 1926 r. zmieniającą i uzupełniającą Konstytucję z 17 marca 1921 r.95,
w tym ustawą z tej samej daty upoważniającą Prezydenta Rzeczypospolitej do wyda-
wania rozporządzeń z mocą ustawy96. Co istotne, w latach późniejszych były uchwa-
lane w dalszym ciągu ustawy, które upoważniały głowę państwa do wydawania takich
rozporządzeń97. Niektórzy uważali ustawy upoważniające prezydenta do wydawania
rozporządzeń z mocą ustawy za niekonstytucyjne, jednak podyktowane koniecznością
chwili, zwłaszcza w odniesieniu do okresu reformy walutowej98. Warto zaznaczyć, że
rozporządzenia z mocą ustawy nie były czymś wyjątkowym w powojennej Europie,
stanowiąc w praktyce dekrety prezydenckie99.
W przypadku rozporządzeń prezydenta, na podstawie ustaw z 1924 r., badanie ich
konstytucyjności nie podlegało dyskusji, choć autorytatywnie na ten temat musiał wy-
powiadać się SN. Egzemplifikacją tego było rozporządzenie Prezydenta RP z 14 maja
92
Szerzej R. Kraczkowski, Dekretowanie ustaw w Polsce w latach 1918–1926, Warszawa 1994.
93
Dz.U. Nr 4, poz. 28. Zob. Z. Cybichowski, Pełnomocnictwa skarbowe rządu w oświetleniu konsty-
tucji, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1924, nr 3, 4, 5; tegoż, O konstytucyjność pełnomocnictw
rządowych, „Kurjer Warszawski” z dnia 3 stycznia 1924 r., nr 3; W. Komarnicki, Pełnomocnictwa skarbo-
we a konstytucja, „Kurjer Warszawski” z dnia 27 grudnia 1923 r., nr 357–359; tegoż, Konstytucyjne podsta-
wy projektu pełnomocnictw skarbowych, „Kurjer Warszawski” z dnia 31 grudnia 1923 r., nr 363; A. Peretiat-
kowicz, Pełnomocnictwa skarbowe Prezydenta, „Ruch Prawniczy i Ekonomiczny” 1924, z. 2; „Ruch Praw-
niczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1925, z. 2.
94
Dz.U. Nr 71, poz. 687.
95
Dz.U. Nr 78, poz. 442. Zob. Z. Cybichowski, Polskie Prawo Państwowe na tle uwag..., s. 128 i n.;
E. Zwierzchowski, Z zagadnień delegacji ustawodawczej Polski międzywojennej (od pełnomocnictw Wł.
Grabskiego do konstytucji kwietniowej), „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze”
1963, nr 65, z. 10.
96
Dz.U. Nr 78, poz. 443.
97
Zob. ustawy o upoważnieniu Prezydenta Rzeczypospolitej do wydawania rozporządzeń z mocą usta-
wy z dnia: 17 marca 1932 r. (Dz.U. Nr 22, poz. 165); 25 marca 1933 r. (Dz.U. Nr 29, poz. 249); 15 marca
1934 r. (Dz.U. Nr 28, poz. 221); 26 marca 1935 r. (Dz.U. Nr 28, poz. 215). Szerzej R. Kraczkowski,
Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z mocą ustawy w latach 1926–1935, Warszawa 2007;
S. Krukowski, Nowela sierpniowa z 1926 r., [w:] Konstytucje Polski, t. 2, Warszawa 1990, s. 121 i n.
98
Chodziło o naruszenie art. 2 Konstytucji z 1921 r. Zob. H. Zahorski, Zasada badania konstytucyjno-
ści ustaw przez sądownictwo…, s. 282 i n.; A. Chmurski, Zmiana...
99
Zob. A. Mycielski, Dekrety w powojennem prawie konstytucyjnem, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny
i Socjologiczny” 1933, z. 4; K. Działocha, Dekret z mocą ustawy w państwie burżuazyjnym, Wrocław 1964.
1924 r. o przerachowaniu zobowiązań prywatno-prawnych100, któremu zarzucano nie-

zgodność z delegacją zawartą w ustawie z 11 stycznia 1924 r. o naprawie Skarbu
Państwa i reformie walutowej, a konkretnie z art. 1 pkt 10 tej ustawy, w tym z treścią
m.in. art. 3, 95, 96, 99 Konstytucji z 1921 r., a także zasadami prawa cywilnego, taki-
mi jak pacta sunt servanda oraz contractus facit ius inter partes. Godzi się podkreślić,
że rozporządzenie w zasadzie dokonało waloryzacji należności pieniężnych, chociaż
w treści delegacji ustawowej użyto słowa „przerachowanie”, do której — zdaniem
oponentów — Sejm nie udzielił pełnomocnictw. Ostatecznie sprawa rozporządzenia
znalazła się w kognicji SN, który w kilku orzeczeniach explicite uznał, że przepisy
rozporządzenia były legalne i nie przekraczały uprawnień udzielonych rządowi przez
Sejm. Uzasadniał to przede wszystkim tym, że Sejm ponownie upoważnił Prezydenta
Rzeczypospolitej i rząd, w ustawie z 31 lipca 1924 r. o naprawie Skarbu Państwa i po-
prawie gospodarstwa społecznego, do uzupełnienia rzeczonego rozporządzenia, bez
naruszania wydanych już przepisów, co rzeczywiście nastąpiło pod koniec grudnia te-
goż roku101.
Natomiast po wejściu w życie w 1926 r. noweli do Konstytucji marcowej sprawa
konstytucyjności rozporządzeń prezydenta zaczęła mieć zabarwienie polityczne, z któ-
rym legalizm niewiele miał wspólnego. W szczególności dotyczyło to prawa prasowe-
go, a konkretnie tzw. dekretu prasowego — rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej
z 4 listopada 1926 r. o karach za rozpowszechnianie nieprawdziwych wiadomości, oraz
o karach za zniewagę władz i ich przedstawicieli102. Celem rozporządzenia, jak stwier-
dził M. Pietrzak, „było przeciwdziałanie krytyce prasy opozycyjnej i ułatwienie wła-
dzom administracyjnym stosowania represji konfiskacyjnych i karnych”103. Następnie,
po uchyleniu w drodze ustawodawczej rozporządzenia, w maju 1927 r. zostały wydane
dwa nowe rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, które kontynuowały politykę
rządu w zakresie prawa prasowego104. Rozporządzenia te także zostały uchylone przez
100
Dz.U. Nr 42, poz. 441. Ostateczny tekst rozporządzenia ukazał się w postaci tekstu jednolitego, jako
załącznik do rozporządzenia Ministra Skarbu wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości z dnia
25 marca 1925 r. o ustaleniu obowiązującego tekstu rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej o przerachowa-
niu zobowiązań prywatno-prawnych z dnia 14 maja 1924 r. (Dz.U. Nr 42, poz. 441), z dnia 28 czerwca 1924 r.
(Dz.U. Nr 56, poz. 566) i z dnia 27 grudnia 1924 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 1024), Dz.U. z 1925 r. Nr 30, poz. 213.
101
Szerzej R. Jastrzębski, Wpływ siły nabywczej pieniądza na wykonanie zobowiązań prywatno-praw-
nych w II Rzeczypospolitej, Warszawa 2009, s. 171 i n. Zob. także wyrok NTA w przedmiocie nieważności
rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 30 grudnia 1924 r., „Górnośląskie Wiadomości Gospodarcze” 1926,
nr 15–16.
102
Dz.U. Nr 110, poz. 640.
103
M. Pietrzak, Reglamentacja wolności prasy..., s. 54. Zob. W. Komarnicki, O praworządność i zdro-
wy ustrój państwowy. Aktualne zagadnienia konstytucyjne z okresu maj 1926–marzec 1928, Wilno 1928,
s. 20–23; 41–42.
104
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 10 maja 1927 r. o prawie prasowem (Dz.U. Nr 45,
poz. 398); rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 10 maja 1927 r. zmieniające niektóre postano-
wienia ustaw karnych o rozpowszechnianiu nieprawdziwych wiadomości i o zniewagach (Dz.U. Nr 45,
poz. 399); rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 28 grudnia 1927 r. zmieniające prawo prasowe
(Dz.U. Nr 118, poz. 1010); rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 28 grudnia 1927 r. w sprawie
zmiany rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 10 maja 1927 r. zmieniającego niektóre postano-
wienia o rozpowszechnianiu nieprawdziwych wiadomości i o zniewagach (Dz.U. Nr 118, poz. 1011).
Sejm, przy czym w formie uchwały. Spowodowało to rozbieżności, gdyż ustawa z 31 lip-
ca 1919 r. w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej105 nie prze-
widywała ogłaszania w nim rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej oraz uchylają-
cych je uchwał sejmowych. Powstał swoisty pat między Sejmem a rządem, któremu
przewodniczył Józef Piłsudski. Prezes Rady Ministrów nie ogłosił bowiem uchwały
Sejmu na łamach dziennika promulgacyjnego. W związku z tym powstał problem, w za-
sadzie zawierający się w pytaniu, czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej mo-
gły być uchylone w formie uchwały Sejmu? Opinie na ten temat, nawet ówczesnych wy-
bitnych prawników, były rozbieżne106.
Istniejące status quo wywoływało duże problemy, gdyż niektóre sądy umarzały
postępowania karne, wychodząc z założenia, że prawo prasowe nie obowiązuje.
W końcu zagadnienie zostało rozstrzygnięte przez SN, który w orzeczeniu Zgroma-
dzenia Ogólnego z 18 lutego 1928 r. uznał, iż Sejm mógł uchylać rozporządzenia
Prezydenta Rzeczypospolitej w formie dowolnej, przy czym uchwała Sejmu, aby obo-
wiązywała, powinna być ogłoszona w Dzienniku Ustaw. W przedmiotowej zaś
sprawie rząd uchwały nie ogłosił, w związku z tym rozporządzenia nie straciły mocy
obowiązującej. Co istotne, zdaniem SN nie było żadnych przeszkód prawnych do
ogłoszenia uchwały Sejmu w Dzienniku Ustaw107. Ostatecznie uchwała sejmowa
z 19 września 1927 r., uchylająca obydwa rozporządzenia prasowe, została ogłoszona
w Dzienniku Ustaw z 28 lutego 1930 r. Zaistniały stan spowodował kuriozalną sytu-
ację prawną, rozporządzenia z 1927 r. obowiązywały blisko 3 lata, mimo ich uchyle-
nia przez Sejm, a w konsekwencji nadal były w mocy regulacje sprzed wejścia w ży-
cie rozporządzeń. Spowodowało to znowu rozbieżności, tym razem w orzecznictwie
sądowym, które dopiero zostały usunięte przez SN108.
Także NTA musiał zająć stanowisko co do konstytucyjności rozporządzeń prezyden-
ta. W wyroku z 26 lutego 1929 r. uznał explicite, że art. 81 Konstytucji z 1921 r. oraz art. 1
in fine ustawy z dnia 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym109
w zakresie „badania ważności ustaw nie stosuje się do badania ważności rozporządzeń
105
Dz.U. Nr 66, poz. 400.
106
Zob. H. Lieberman, Perypetje dekretu prasowego, „Palestra” 1928, z. 1; Z. Sitnicki, Paradoksy kon-
stytucyjne, „Gazeta Sądowa Warszawska” 1928, nr 20; S. Czerwiński, Moc obowiązująca dekretu prasowe-
go (Wniosek, wygłoszony na posiedzeniu Sądu Najwyższego w d. 18 lutego 1928 r.), „Palestra” 1928, z. 2;
W. Czapiński, Uchylanie przez Sejm rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej, „Gazeta Administracji
i Policji Państwowej” 1927, nr 8; C. Berezowski, O mocy obowiązującej rozporządzeń z mocą ustawy,
„Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1927, nr 12; Z. Lisowski, Dwie opinje w sprawie rozporządzeń
Prezydenta (art. 44 Konstytucji), „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1927, z. 1.
107
„Gazeta Sądowa Warszawska” 1928, nr 20; Orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie tzw. „Dekretu
prasowego”, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1928, z. 3.
108
Szerzej: M. Pietrzak, Reglamentacja wolności prasy..., s. 54 i n.
109
Załącznik do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1926 r. w sprawie ogłosze-
nia jednolitego tekstu ustawy o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. z 1926 r. Nr 68, poz. 400).
Zakaz badania zgodności ustaw przez NTA zawarty był także w art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta
Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. Nr 94,
poz. 806); zob. M. Baumgart, H. Habel, Prawo o Najwyższym Trybunale Administracyjnym i prawo o postę-
powaniu administracyjnem, Warszawa 1933, s. 22–23.
z mocą ustawy”. Co ważne, w uzasadnieniu powołał się na analogiczne rozstrzygnięcie

SN w orzeczeniu z 18 lutego 1928 r., które dotyczyło rozporządzeń prezydenta o prawie
prasowym110. Rozporządzenia prezydenta były także w kognicji NTA ze względu na ich
zgodność z postanowieniami konstytucji, zwłaszcza z art. 99. W sprawach rozpatrywa-
nych przez NTA chodziło przede wszystkim o cofnięcie koncesji przez władzę admini-
stracyjną bez odszkodowania, m.in. na wyszynk i sprzedaż napojów alkoholowych czy
też prowadzenie prywatnych przedsiębiorstw ubezpieczeniowych111.
Przełomowe znaczenie w zakresie konstytucyjności rozporządzeń prezydenta
miało orzeczenie SN z 17 czerwca 1931 r. Sprawa miała charakter polityczny, doty-
czyła rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 20 października 1926 r.112 Regu-
lacja zakazywała pobierania wynagrodzenia przez posłów i senatorów, będących
członkami rad nadzorczych albo zarządów spółek akcyjnych, jeśli podstawą ich dzia-
łalności był dzierżawiony majątek Państwa bądź w których kapitale zakładowym
uczestniczył Skarb Państwa. Sąd stwierdził w nim expressis verbis, iż „rozporządze-
nia Prez. Rzp., wydane z mocą ustawy, nie podlegają co do swej ważności badaniu
Sądu, i to zarówno co do swej wewnętrznej treści, jak i warunków, uprawniających
Prez. do wydania rozporządzenia”. W uzasadnieniu przy tym zaznaczył, że takie roz-
porządzenia prezydenta „mają charakter ustawy i jako takie muszą być traktowane”113.
Wynikało z tego, że ustawy i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z mocą
ustawy były traktowane iunctim, jako akty prawne o takiej samej randze. Dlatego SN
rozciągnął zakaz badania ich konstytucyjności, określony w art. 81 Konstytucji mar-
cowej.
W kwestii tej wypowiedział się także NTA, ale już w czasie obowiązywania
Konstytucji z 1935 r. Sprawa, która znalazła się w kognicji trybunału, dotyczyła roz-
porządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 23 sierpnia 1932 r. w przedmiocie przeno-
szenia sędziów w stan spoczynku114, i także miała naturę polityczną. NTA uznał w wy-
roku z 18 listopada 1935 r., iż nie zostały przekroczone pełnomocnictwa ustawowe do
wydania rozporządzenia, w okresie obowiązywania Konstytucji z 1921 r. Podkreślił
przy tym w uzasadnieniu, że nie jest powołany do badania zgodności wszelkich aktów
110
(l. rej. 1372/27), „Zbiór Wyroków NTA” 1929, nr 28 A, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1929,
poz. 475 (wyrok jest podany pod datą 8 czerwca 1928 r.). Zob. A. Gwiżdż, Burżuazyjno-obszarnicza
Konstytucja z 1921 r. w praktyce, Warszawa 1956, s. 253–254.
111
Zob. wyroki NTA z dnia: 4 września 1930 r. (l. rej. 2281/28), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1931,
poz. 587, „Zbiór Wyroków NTA” 1930, nr 272 A; 22 grudnia 1931 r. (l. rej. 9707/30), „Zbiór Wyroków
NTA” 1931, nr 472 A; orzeczenie SN z dnia 19 kwietnia 1929 r. (T.K. 404/28), „Orzecznictwo Sądów
Polskich” 1929, poz. 427 z glosą w.i; 22 października 1929 r. (l. rej. 4313/27), „Zbiór Wyroków NTA” 1929,
nr 127 A.
112
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 20 października 1926 r. o uzupełnieniu przepi-
sów normujących ustrój władz spółek akcyjnych (Dz.U. Nr 103, poz. 598).
113
(C 29/31), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1931, poz. 433. Zob. glosę S. Glasera do wyroku SN
z dnia 26 maja 1936 r. (3 K 188/36), „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1937, poz. 361; A. Gwiżdż, Burżua-
zyjno-obszarnicza Konstytucja..., s. 200–201.
114
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 sierpnia 1932 r. w sprawie upoważnienia
władzy mianującej do przenoszenia sędziów w stan spoczynku i na inne miejsce służbowe (Dz.U. Nr 73,
poz. 663).
ustawodawczych należycie ogłoszonych pod rządami Konstytucji z 1935 r.115 Regu-

lacja prawna, która była przedmiotem wyroku trybunału, wywołała protesty.
Twierdzono bowiem wprost o jej niekonstytucyjności, w tym uważano, że stanowi
niebezpieczny precedens na przyszłość. Co istotne, proponowano w związku z tym
powołać do życia organ kontrolujący władzę ustawodawczą — Trybunał Konsty-
tucyjny116.
IV. ZAKOŃCZENIE
Zakaz badania zgodności aktów ustawodawczych stanowił istotny brak ustaw

zasadniczych z okresu II Rzeczypospolitej, zwłaszcza w systemie ustrojowym
Konstytucji marcowej. Wynikało to z faktu, że normy konstytucyjne stanowiły leges
imperfectae, jak oceniała je ówczesna doktryna prawa państwowego oraz judykatura.
Zresztą brak uzgodnienia z ustawą zasadniczą ustawodawstwa sprzed wejścia w życie
Konstytucji marcowej, wobec brzemienia art. 126 ust. 2 w związku z art. 38, stanowił
dziwną sytuację. Dlatego rację miał M. Pietrzak, który w cytowanej już wypowiedzi
uznał, iż „podważało to autorytet konstytucji i sprowadzało wartość jej postanowień,
w konkretnych wypadkach, niemal do zera”117, mimo że konstytucja przyznawała oby-
watelowi pewne prawa, z których nie mógł on jednak w praktyce skorzystać. Wynikało
to z przyjęcia przez twórców Konstytucji marcowej wzorów ustrojowych III Republiki
Francuskiej, a zatem przewagi legislatywy nad pozostałymi. W przypadku zaś
Konstytucji z 1935 r. zachodziła przewaga egzekutywy, przy czym, co ważne, wobec
klarownych jej postanowień, nie ma już żadnych wątpliwości co do badania konsty-
tucyjności aktów ustawodawczych — ustaw i dekretów prezydenta — przez władzę
sądowniczą.
Warto podkreślić, że ówczesna judykatura po 1926 r., a in concreto na początku lat
30., uległa zmianie ze względów czysto politycznych, co było związane z reorganizacją
składu osobowego sądów. Egzemplifikacją tego była ewolucja orzecznictwa w zakresie
konstytucyjności rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej z mocą ustawy. W ten spo-
sób należy dojść do wniosku, że zarówno Konstytucja z 1921 r., jak i 1935 r. wymaga-
ła uzupełnienia w postaci instytucji sądowej, której celem byłoby badanie zgodności
aktów ustawodawczych z konstytucją. Luka ta była bardziej widoczna, gdy obowiązy-
wała Konstytucja marcowa. Obojętną rzeczą natomiast, moim zdaniem, było utworze-
nie odrębnego organu władzy sądowej w postaci Trybunału Konstytucyjnego czy też
rozszerzenie kompetencji SN lub NTA. W ówczesnej rzeczywistości ustrojowej bardziej
prawdopodobne było pierwsze rozwiązanie ze względu na powołanie takiej instytucji
przede wszystkim w Republice Austriackiej. Brak takiego organu był szeroko komen-
towany w publicystyce tego okresu, głównie lat 20., i — co istotne — miał wielu zwo-
lenników wśród czołowych luminarzy prawa państwowego, a nawet były tworzone
115
(l. rej. 8683/32), „Zbiór Wyroków NTA” 1935, nr 1089 A, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1936,
poz. 700. Zob. wyrok NTA z dnia 10 lutego 1938 r. (l. rej. 2620/34), „Zbiór Wyroków NTA” 1938, nr 1509 A.
116
A. Liebeskind, O trybunał...
117
w związku z tym projekty ustawodawcze. Szczególną aktywność w tej dziedzinie na fo-

rum Sejmu przejawiali posłowie endecji. Należy bowiem pamiętać, na co słusznie zwró-
cono uwagę na początku lat 30., iż konstytucja nie może być „jedynie interesującą lek-
turą i złotą księgą pięknych myśli, którą wyciąga się raz do roku z szafy bibliotecznej
w dniu uroczystego obchodu rocznicy jej nadania, podczas gdy w Dzienniku Ustaw ogła-
sza się przepisy będące obejściem Konstytucji”118.
SUMMARY
of the article:
Constitutionality of Legislative Acts in the Jurisprudence of Courts
under the Second Republic of Poland
The article deals with Poland’s constitutional practice in the period of the Second Republic and,
particularly, the constitutionality of legislative acts, including statutes, decrees and regulations of the
President of the Republic having the force of statute. Firstly, the then existing three systems of ex-
amination of conformity of statutes with the constitution are discussed, including: 1) the US system
(judicial review); 2) the system based on establishing a special court, in accordance with Kelsen’s
concepts of authority; 3) the system of Parliament’s dominance which excludes the judicial review.
The latter, which prevailed at the time in Europe, was based on the model of government of the Third
French Republic. The Polish constitutional practice also applied it, particularly in the Constitution
of 17 March 1921 and the Constitutional Act of 23 April 1935. Therefore, Polish constitutional law
prohibited judicial examination of conformity of legislative acts with the basic law. The jurispru-
dence of courts, including that of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court, was not
consistent, mostly in respect of the examination of constitutionality of the regulations issued by the
President of the Republic. In this context, it should be pointed out the regulations concerning the cur-
rency reform and those which followed the 1926 Amendment of the Constitution of 1921. As con-
cerns the latter, the courts conclusively supported the prohibition of judicial review of constitution-
ality of those regulations.
118
A. Liebeskind, O trybunał..., s. 400.
99
AGNIESZKA BIEŃ-KACAŁA
ANNA TARNOWSKA
DZIAŁALNOŚĆ PRAWOTWÓRCZA EGZEKUTYWY

W ŚWIETLE USTAWY ZASADNICZEJ RFN
I. Celem niniejszego artykułu jest ukazanie uprawnień niemieckich organów

władzy wykonawczej w zakresie stanowienia prawa1. Działalność ta ma za-
sadniczo charakter wtórny w kontekście preferowanej pozycji ustawy. Stąd też nie-
zbędne jest szersze omówienie tego aktu, przy czym nie chodzi tu o całościową pre-
zentację zagadnień systemu źródeł prawa. Tytułowa problematyka warta jest
zaprezentowania na tle dwóch, oprócz niemieckiej, koncepcji stanowienia prawa
w Europie. Kilka wstępnych uwag poświęconych zostanie zatem systemowi brytyj-
skiemu oraz francuskiemu. Analiza zagadnienia zakreślonego tematem rozważań
oparta będzie przede wszystkim na niemieckiej Ustawie Zasadniczej z 1949 r.2 W za-
myśle autorek problem ukazany zostanie na poziomie regulacji konstytucyjnej i w od-
niesieniu do organów federalnych, z wyłączeniem problematyki krajowej.
II. Zanim przejdziemy do zasadniczej analizy problemu warto zatem wspomnieć

w nieco szerszym kontekście o koncepcjach dotyczących działalności prawotwórczej.
W Europie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi systemami prawa. Niewątpliwie
angielski system kształtowany jest na podstawie odmiennych zasad niż system konty-
nentalny. Cechą systemu common law najczęściej wskazywaną w kontekście prawno-
porównawczym jest ukierunkowanie na rozstrzyganie sporów i przywracanie za-
grożonego lub zakłóconego spokoju3. Przy osiąganiu celu wykorzystuje się raczej
konkretne dane i reguły praktyczne. W systemie tym nie ufa się zasadom i uogólnie-
niom mającym charakter zbyt abstrakcyjny.
Niezależnie jednak od przyjętego systemu podstawowym źródłem prawa jest usta-
wa. Granice rozumienia istoty tego aktu rozmywają się natomiast w zależności od
podstaw konstrukcyjnych systemu. W Wielkiej Brytanii, zgodnie z zasadą supremacji
parlamentu, ustawy mogą pochodzić tylko od tego podmiotu. Jest to zatem jedyny or-
gan uprawniony do stanowienia ustaw4. Parlament nie jest ograniczony w zakresie
1
Problem źródeł prawa na gruncie niemieckim został już dość dawno opracowany. Ostatnie publika-
cje powołane w niniejszym artykule pochodzą z początku lat 90. XX w. (L. Garlicki, Konstytucyjna regula-
cja systemu źródeł prawa w RFN, [w:] Prawo na Zachodzie. Studia źródeł prawa w systemie demokratycz-
nym, red. W. Wołpiuk, Wrocław–Warszawa–Kraków 1992; A. Szmyt, Stanowienie ustaw w RFN, Gdańsk
1993; K. Działocha, Konstytucyjne podstawy działalności prawotwórczej w RFN i Republice Austrii,
[w:] Problemy tworzenia prawa w państwie demokratycznym, red. K. Działocha, Wrocław 1993). Wskazać
wypada przy tym, że interesujące nas kwestie w znacznej mierze rozwijane są w doktrynie i orzecznictwie
zgodnie z tradycyjnymi założeniami systemu źródeł prawa.
2
Zob.Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1), z ostatnimi
zmianami wynikającymi z ustawy z 19 marca 2009 r. (BGBl S. 606); polski tekst Ustawy Zasadniczej
z 1949 r. w tłumaczeniu B. Banaszaka i A. Malickiej, Konstytucja Niemiec, Warszawa 2008.
3
Por. R. David, Prawo francuskie. Podstawowe dane, Warszawa 1965, s. 125–126.
4
Por. R. Balicki, Ustroje państw współczesnych, Wrocław 2003, s. 41.
materii ustawowych i abstrakcyjnego oraz ogólnego charakteru ich unormowania5.

Trudno jest więc dopasować do tego modelu definicję materialną ustawy (akt zawie-
rający normy ogólne i abstrakcyjne). Definicja formalna (akt parlamentu uchwalony
w trybie ustawodawczym) również nie jest adekwatna, gdyż tryb uchwalania ustawy
może być znacznie modyfikowany przez parlament. W systemie tym wyróżnia się kil-
ka rodzajów tego aktu6. Po pierwsze, będą to ustawy publiczne (public acts) o charak-
terze ogólnym; projekty ich mogą być wnoszone przez parlamentarzystę-członka rzą-
du (government bill) lub przez parlamentarzystę (private member’s bill). Następnie
możemy mieć do czynienia z charakterystycznymi dla tego systemu prawa ustawami
prywatnymi (private acts). Są to akty o charakterze indywidualnym i konkretnym, od-
noszące się do określonych adresatów w związku z ich szczególną sytuacją faktycz-
ną. Ten rodzaj ustaw kojarzony jest z systemami prawnymi krajów o anglosaskiej ge-
nezie ustrojowej7. Kolejnym rodzajem ustaw są akty mieszane (hybryd acts). Co do
zasady regulują kwestie w sposób ogólny i abstrakcyjny, a w określonych warunkach
odnoszą się do indywidualnych podmiotów. Jako odrębny rodzaj traktuje się ustawy
finansowe (money acts).
Parlament może swobodnie delegować swoje uprawnienia na inne podmioty (głów-
nie publiczne, ponoszące odpowiedzialność przed parlamentem). Akty przez nie stano-
wione czerpią wówczas moc ustawową z tego upoważnienia. Brak jest przy tym podzia-
łu materii na ustawową i taką, która może zostać delegowana8. Tradycyjnie parlament
nie deleguje uprawnień w zakresie nakładania podatków oraz zmiany ustaw9. Pojawiają
się jednak czasem ustawy upoważniające w sposób ogólny do zmiany ustaw aktem nor-
matywnym. Minister może także zostać upoważniony do uchylania lub zmiany dotych-
czasowych przepisów w celu dostosowania ich do potrzeb wynikających z wykonania
ustawy (tzw. klauzula Henryka VIII)10. Do najważniejszych przykładów należą European
Communities Act z 1972 r., Regulatory Reform Act z 2001 r. oraz Human Rights Act
z 1998 r.11 Niekiedy minister uzyskuje upoważnienie do konkretyzacji ustawy (ramo-
wej, nazywanej również „szkieletową”) lub też do określenia terminu nabrania przez nią
mocy obowiązującej. Sporadycznie pojawia się także delegacja w zakresie nakładania
podatków czy też taka, na podstawie której nie można ustalić granic delegacji. Delegacja
ustawodawcza ma jednak służyć zapewnieniu większej elastyczności przepisów, dosto-
sowaniu ich do warunków lokalnych, uniknięciu zamieszczania szczegółów i postano-
wień technicznych w ogólnych regulacjach ustawowych oraz zapewnieniu możliwości
5
Por. P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2005, s. 46–48.
6
Por. T. Goduń, M. Cygnarowski, S. Dudek, P. Iwaniszczuk, Leksykon systemów politycznych, War-
szawa 1999, s. 289.
7
Por. Ł. Wordliczek, Problem ustawodawstwa prywatnego w USA, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 1, s. 66.
8
Por. E. Gdulewicz, W. Kręcisz, Ustrój polityczny Wielkiej Brytanii, [w:] Ustroje państw współczes-
nych, red. W. Skrzydło, Lublin 2001, s. 36–37.
9
Por. L. Bar, Sądowa kontrola administracji w Anglii, Warszawa 1962, s. 76–79.
10
Por. I. Jennings, Parliament, London 1957, s. 500–501; A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional
and administrative Law, Harlow 2003, s. 653; P. Mikuli, Zasada podziału władz a ustrój brytyjski, Warszawa
2006, s. 80.
11
Por. A.W. Bradley, K.D. Ewing, dz. cyt., s. 653–654.
Agnieszka Bień-Kacała, Anna Tarnowska: Działalność prawotwórcza egzekutywy w świetle UZ RFN 101
szybkiej ich zmiany w razie pojawienia się nowych, nieprzewidzianych, czy nagłych za-
dań lub sytuacji (w tym zagrożeń)12. Duże znaczenie ma również brak czasu w parla-
mencie na zajmowanie się sprawami wymagającymi unormowania13. Delegacja ustawo-
dawcza jest istotnym sposobem rozładowania tej sytuacji. Niemniej, z formalnego
punktu widzenia, pozwala to na zachowanie zasady prymatu ustawy. Parlament bowiem
pozostaje organem władnym w zakresie udzielania uprawnień z zakresu tradycyjnie poj-
mowanych materii ustawodawczych.
W odniesieniu do prawotwórstwa wewnętrznego (w aparacie urzędniczym) reguły
postępowania kształtowały się najpierw na podstawie długoletniej praktyki postępowa-
nia urzędników14. Nie były konieczne regulacje pozytywne. Dopiero rozrost aparatu
urzędniczego wymusił określone unormowania w celu ujednolicenia postępowania sła-
bo wykwalifikowanych urzędników terenowych15.
Koncepcja prawa panująca w Europie kontynentalnej skupia się natomiast na
ustalaniu ogólnych zasad porządku społecznego16. Zakłada się wychowawczą rolę pra-
wa. Posiada ono charakter racjonalny i uniwersalny, a nawet umoralniający. Ustawa
traktowana jest jako wytwór woli państwowej17. Powinna zatem przybierać charakter
normatywny, czyli ogólny, generalny i abstrakcyjny. Cechą jej ma być powtarzalność
w procesie stosowania prawa. W ramach kontynentalnego systemu prawa uwzględnia
się zasadniczo dwie koncepcje: francuską i niemiecką. W kontekście prawnoporów-
nawczym różnice między tymi systemami wynikają z odmiennych podstaw teoretycz-
nych18. W Niemczech kultywowana była teoria państwa prawnego (Rechtsstaat), przy
czym odrębnie traktowany był „wewnętrzny porządek administracyjny”. Działalność
organów państwa opierała się na wytycznych i zarządzeniach wewnętrznych w ra-
mach państwa pojmowanego na kształt osoby fizycznej. Ograniczona była możliwość
kontroli sfery wewnętrznej administracji, na początku dość hermetycznej. W koncep-
cji francuskiej dominuje zaś pojęcie państwa praworządnego (l’État légal) oraz teoria
suwerenności ludu. W konsekwencji uznawano służebną rolę administracji i kontrolę
jej działań przez specjalne sądy.
W doktrynie francuskiej (w szczególności J.J. Rousseau) państwo jest prawną per-
sonifikacją Narodu, jest z nim utożsamiane. Ciało ustawodawcze, jak twierdzono pier-
wotnie, posiada pełnię władzy ustawodawczej. Czerpie ją ze swojego przedstawiciel-
12
Por. R.G. Lee, Constitutional and administrative Law, London 1991, s. 138–139; I. Jennings, dz. cyt.,
s. 478–479.
13
Por. A.W. Bradley, K.D. Ewing, dz. cyt., s. 650–651.
14
Por. W. Zakrzewski, Ustawa i delegacja ustawodawcza w Anglii, Kraków 1960, s. 32–40.
15
Odnośnie do modelu urzędniczego w Wielkiej Brytanii i jego przemian w ostatnich dziesięcioleciach
por. R. Herburt, Administracja publiczna — modele, funkcje i struktura, [w:] Administracja i polityka.
Wprowadzenie, red. A. Ferens, I. Macek, Wrocław 1999, s. 42–43; A. Jabłoński, Tendencje przeobrażeń ad-
ministracji publicznej na Zachodzie, [w:] tamże, s. 84–88.
16
Por. R. David, dz. cyt., s. 127–128.
17
Por. L. Łustacz, Ustawa i rozporządzenie w klasycznej doktrynie francuskiej i niemieckiej, Warszawa
1968, s. 64–65.
18
Por. A. Szpor, Akt reglamentacyjny jako instrument działania administracji we Francji, Warszawa
2003, s. 84; I. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991, s. 22–23;
W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 10.
skiego charakteru i z suwerenności Narodu, zaś ustawy to actes de la volonté générale,

najpełniejsza forma woli powszechnej19. W konsekwencji początkowo pojawiła się
teza o znacznym ograniczeniu czy wyłączeniu możliwości delegacji kompetencji pra-
wodawczej powierzonej przez konstytucję20. Obecnie, pod rządami Konstytucji V Re-
publiki z 1958 r.21, charakterystyczną cechą dla systemu prawa we Francji jest brak
monopolu parlamentu w zakresie ustawodawstwa22. Przejawia się to w możliwości
stanowienia prawa o randze i materii ustawy przez organy egzekutywy oraz bezpo-
średnio przez Naród. Charakterystyczna jest także dla tego systemu możliwość wy-
wierania przez rząd znacznego wpływu na procedurę legislacyjną23. Mówi się wręcz,
że ustawodawcą jest bardziej rząd niż parlament24. Ponadto działalność rządu w tym
zakresie nie ogranicza się jedynie do inicjowania ustaw i określania priorytetowo po-
rządku obrad izb, ale polega również na możliwości przyjmowania tych aktów bez
głosowania, gdy rząd stawia w związku z projektem ustawy wniosek o wotum zaufa-
nia. Przywileje te zostały nieco ograniczone przez rewizję Konstytucji V Republiki
z 23 lipca 2008 r.25 Wyraźnie przypisano również funkcję ustawodawczą parlamento-
wi i zwiększono jego autonomię proceduralną w stosunku do rządu.
Niemniej jednak obowiązywanie zasady podziału władz we Francji nie było wła-
ściwie kwestionowane, choć niewątpliwie zmieniało się jej rozumienie26. Konstytucja
V Republiki oceniana była początkowo jako posiadająca charakter antyparlamentar-
ny27. Rejestrowano przewagę władzy wykonawczej wśród podzielonych władz. Było
to wyrazem i konsekwencją dezaprobaty dla źle funkcjonującego w III i IV Republice
systemu parlamentarno-gabinetowego28. Niejako sankcjonowano w ten sposób prak-
tykę działania egzekutywy. Zracjonalizowanie pozycji parlamentu, w ramach systemu
prezydencko-parlamentarnego, nastąpiło zatem poprzez zwiększenie uprawnień pra-
wotwórczych rządu. Formułowano pierwotnie, że zadaniem rządu jest rządzenie,
a parlamentu kontrolowanie przy ograniczeniu roli ustawodawczej29. Rola rządu nie
19
Ostatnio podsumowała rolę podstawowych założeń Rousseau dla dyskursu europejskiego U. Müssig,
Die europäische Verfassungsdiskussion des 18. Jahrhunderts, Tübingen 2008, s. 41–44. Za główne zagad-
nienie dyskusji we Francji uznała autorka właśnie kwestię reprezentacji narodowej i jej poświęciła szczegól-
ną uwagę.
20
Por. L. Łustacz, dz. cyt., s. 261–262.
21
Zob. polski tekst Konstytucji V Republiki, Konstytucja Republiki Francuskiej, tłumaczenie i wstęp
W. Skrzydło, Warszawa 2005.
22
Por. E. Gdulewicz, System konstytucyjny Francji, Warszawa 2000, s. 33.
23
Por. W. Skrzydło, Ustrój polityczny Republiki Francuskiej, [w:] Ustroje państw współczesnych, red.
W. Skrzydło, Lublin 2001, s. 163.
24
Por. J. Gicquel, Parlament w czasach V Republiki, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 89–90.
25
Por. R. Puchta, O modernizacji instytucji V Republiki w świetle ustawy konstytucyjnej z 23 lipca
2008 r., „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 199–203.
26
Por. R. David, dz. cyt., s. 44–45.
27
Por. A. Jamróz, Konstytucja V Republiki po 50 latach obowiązywania. Kilka refleksji, „Przegląd
Sejmowy” 2008, nr 6, s. 21–23; R. Balicki, dz. cyt., s. 137–138 i 143.
28
Por. M. Granat, K.J. Kaleta, Fenomen Konstytucji V Republiki Francuskiej, „Przegląd Sejmowy”
2008, nr 6, s. 10; J. Szamanek, Aksjologia konstytucji V Republiki Francuskiej, „Przegląd Sejmowy” 2008,
nr 6, s. 37.
29
Por. J. Gicquel, dz. cyt., s. 89; E. Gdulewicz, Parlament a rząd w V Republice Francuskiej. Sfera
ustawodawcza, Lublin 1990, s. 18.
ograniczała się tylko do wykonywania ustaw. Otrzymał on bowiem prawo ustalania

i prowadzenia polityki Narodu (art. 20 Konstytucji V Republiki)30. Jego realizacja na-
stępuje od początku przez wykorzystanie tzw. władzy reglamentacyjnej, która polega
na możliwości stanowienia norm prawnych, ograniczając przy tym ustawodawcze
uprawnienia parlamentu. Zgodnie z art. 21 Konstytucji V Republiki to premier zapew-
nia wykonanie ustaw oraz wykonuje władzę reglamentacyjną.
Ten krytyczny wydźwięk systemu konstytucyjnego łagodzony był stopniowo dzię-
ki orzecznictwu Rady Konstytucyjnej, która nie pozwoliła na całkowitą degradację usta-
wy w systemie źródeł prawa. Organ ten pomyślany został pierwotnie jako służący za-
bezpieczeniu konstytucyjnego podziału kompetencji między legislatywę i egzekutywę31.
Celem powołania Rady nie była zaś ochrona konstytucyjnie gwarantowanych praw oby-
watelskich.
System źródeł prawa określony w Konstytucji V Republiki uznaje się za bardzo
zróżnicowany32. Konstytucja jednak reguluje te kwestie w sposób fragmentaryczny.
Wyraźnie wyliczone zostały jedynie podmioty uprawnione do stanowienia aktów
prawnych: suweren, prezydent, parlament, premier. Brak jest natomiast wskazania
form prawotwórczej działalności organów państwowych, w szczególności o randze
ustawowej. Obok ustaw i ordonansów występują także decyzje prezydenta, bez opi-
sania ich natury prawnej, oraz bliżej nieokreślone „teksty w formie ustawowej” (sys-
tem otwarty przedmiotowo). Mamy również do czynienia z konstytucyjnie określo-
nym podziałem działalności prawotwórczej między parlament a rząd, co nieco narusza
tradycyjną w doktrynie francuskiej teorię suwerenności ustawy.
Prawo francuskie przyjmuje hierarchiczną strukturę systemu źródeł prawa33.
Najwyższa moc prawna przypisana jest konstytucji, następnie wyróżnia się szczebel
umów międzynarodowych oraz prawa wspólnotowego, a nieco niżej w hierarchii
umieszczone zostały ustawy organiczne, z którymi zgodne muszą być ustawy zwykłe
i ordonanse zatwierdzone przez parlament. Kolejną pozycję zajmują ogólne zasady
prawa. Na najniższym szczeblu wyróżnia się akty podustawowe obejmujące m.in. or-
donanse przed zatwierdzeniem przez parlament, dekrety, rozporządzenia, okólniki,
a także prawo miejscowe.
Działalność prawotwórcza podzielona została również poziomo (art. 34 i art. 37
Konstytucji V Republiki). Ustawa obejmuje swoim zakresem wyłącznie materie
wskazane w art. 34 Konstytucji z 1958 r., inne zaś (art. 37) należą do prawotwórstwa
organów wykonawczych (pouvoir réglamentaire). Identyfikuje się domniemanie na
30
Por. szerzej w kontekście relacji między prezydentem a premierem, R. Ghevontian, Czy Prezydent
V Republiki jest monarchą republikańskim?, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, passim, szczególnie s. 65 oraz
M. Kruk, V czy VI Republika? Rozważania wstępne o kierunku zmian konstytucji francuskiej i ich znaczeniu
dla doktryny polskiej, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 185.
31
Por. L. Philip, Reforma instytucji V Republiki, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 105–106; J. Stem-
browicz, Parlament V Republiki Francuskiej, Warszawa 1963, s. 214.
32
Por. E. Gdulewicz, System źródeł prawa pod rządem Konstytucji V Republiki, [w:] Prawo na
Zachodzie..., s. 112.
33
Por. K. Wojtyczek, Prawo konstytucyjne, [w:] Prawo francuskie, red. A. Machowska, K. Wojtyczek,
Kraków 2004, s. 38.
rzecz prawotwórstwa rządu oraz konstytucyjne gwarancje tego zakresu (art. 41).
Poprzez regulację konstytucyjną nastąpiło osłabienie obligatoryjnego charakteru usta-
wy34, która podlega kontroli zgodności z konstytucją. Podział materii między ustawy
i akty egzekutywy dokonał się więc według kryterium spraw ustawowych i spraw nie-
ustawowych35, przy czym te ostatnie nie podlegają kompetencji parlamentu i powin-
ny być regulowane przy pomocy przepisów wykonawczych.
Obowiązujący art. 34 Konstytucji z 1958 r. traktuje się nie jako wyłączną, ale jed-
ną z wielu podstaw wydawania ustaw36. Materie wymienione w tym przepisie uznaje
się jako przynależne ustawie, ale nie o charakterze limitującym. Rozszerzanie materii
ustawowej dokonywane jest głównie w drodze orzecznictwa, zwłaszcza Rady Konsty-
tucyjnej.
W tym miejscu wymaga zaznaczenia nowa, „zrewaloryzowana” pozycja legisla-
tywy, określona w art. 24 ust. 1 Konstytucji V Republiki (w brzmieniu wynikającym
z art. 9 ustawy konstytucyjnej z 23 lipca 2008 r.), zgodnie z którym: „Parlament
uchwala ustawy. Kontroluje on działalność rządu”37. Z art. 34 skreślono natomiast
ust. 1 w brzmieniu: „ustawy uchwala parlament”. Zmiana ta polega na wyraźnym
wskazaniu funkcji ustawodawczej i kontrolnej legislatywy. Stopniowo wzrasta zatem
pozycja parlamentu także w zakresie działalności prawotwórczej.
We francuskim systemie aktów podustawowych wyróżnić można38:
— dekrety rozpatrywane przez Radę Ministrów (podpisuje je prezydent — art. 13
Konstytucji);
— dekrety wydawane przez prezydenta, premiera lub wyjątkowo przez mini-
strów;
— rozporządzenia ministrów;
— okólniki, akty o charakterze głównie interpretacyjnym (dotyczą sposobu rozu-
mienia danego obowiązku spoczywającego na administracji, niekiedy zawierają nor-
my prawne, co przez sądy administracyjne kwalifikowane jest jako działanie narusza-
jące kompetencję39);
— dyrektywy, zawierające wskazówki adresowane do podległych organów, do-
tyczące treści ich działań (podmiot administrujący działający w ramach uznania admi-
nistracyjnego, informuje o ogólnych kryteriach, jakie zamierza stosować przy podej-
mowaniu decyzji40 — akty te nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego).
III. W sposób nieco odmienny traktuje ustawę doktryna niemiecka (wywodzona

od Hegla). Jest to oczywiście wytwór woli państwowej, z tym że odmiennie niż we
Francji byt państwa traktuje się jako samoistny, wyobcowany ze społeczeństwa, sto-
34
Por. J.-P. Comby, P. Servent, Parlament V Republiki Francuskiej, Warszawa 1999, s. 16.
35
Por. J. Stembrowicz, dz. cyt., s. 119–120.
36
Por. E. Gdulewicz, System źródeł..., s. 121 oraz E. Gdulewicz, System konstytucyjny..., s. 53.
37
Por. R. Puchta, dz. cyt., s. 199.
38
Por. K. Wojtyczek, dz. cyt., s. 46.
39
Por. A. Szpor, dz. cyt., s. 34–35.
40
Tamże, s. 34.
jący ponad nim oraz obdarzony własną wolą. Niemniej jednak art. 20 ust. 2 Ustawy
Zasadniczej [dalej: UZ] przewiduje zasadę suwerenności Narodu, której formuła jest
następująca: wszelka władza państwowa pochodzi od Narodu. W zakresie źródła wła-
dzy przyjęto tradycyjną redakcję, wynikającą już z Konstytucji Rzeszy Niemieckiej
z 1919 r. (konstytucja weimarska). Władzę swoją Naród sprawuje poprzez wybory
i głosowania oraz przez specjalne organy ustawodawcze, władzy wykonawczej i wy-
miaru sprawiedliwości.
Jest to nieco inna formuła niż przyjęta przez polskiego ustrojodawcę. Zgodnie
z art. 4 Konstytucji RP z 1997 r. władza zwierzchnia należy do Narodu. Podkreśla się
tu permanentny sposób jej dzierżenia. Sprawowanie władzy może natomiast odbywać
się w dwóch formułach; przede wszystkim demokracji przedstawicielskiej (Naród
sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli) lub bezpośrednio. Na gruncie niemiec-
kim, jako zasadniczą wskazuje się demokrację pośrednią, a bezpośrednio Naród dzia-
ła jedynie w przypadku zmiany granic krajów związkowych (art. 29 UZ). Ograniczenie
demokracji bezpośredniej było zabiegiem świadomym41. Ustawodawstwo w Niem-
czech związane jest porządkiem konstytucyjnym, a władza wykonawcza i wymiar
sprawiedliwości ustawami i prawem (art. 20 ust. 3 UZ), natomiast przed ustawami
pierwszeństwo mają ogólne zasady prawa międzynarodowego (art. 25 UZ).
Ustawie przypisuje się istotną rolę w regulacji stosunków społecznych. Niemiecka
konstytucja federalna nie określa jednak wyraźnie pojęcia ustawy ani jej przedmiotu42.
Trudno jest również wskazywać jedno, ogólnie przyjmowane pojęcie ustawy43. Co do
zasady, regulacja konstytucyjna dotyczy kompetencji ustawodawczych parlamentu,
podziału materii ustawodawczych między federację i kraje związkowe (zgodnie
z przyjętą zasadą federalizmu) oraz określa moc prawną ustawy. Do 1996 r. wyróżnia-
no następujące, wynikające z federacyjnej struktury państwa, typy ustaw: wyłączne,
konkurencyjne, ramowe44. Na mocy nowelizacji UZ45, uchylającej art. 75, przeprowa-
dzono reformę systemu federalnego i zniesiono ustawodawstwo ramowe46. Część spraw
do niego zaliczanych przeszła do ustawodawstwa wyłącznego federacji, część do konku-
rencyjnego, a część do kompetencji landów. Poza tym wskazuje się na tzw. ustawy in-
terwencyjne czy programowe — Massnahmengesetze (instrument realizacji zaplano-
wanego przedsięwzięcia państwowego)47. Jako odrębną kategorię traktuje się również
ustawy integracyjne, tzn. przenoszące prawa zwierzchnie na rzecz organów organiza-
cji ponadnarodowej48. Przekazanie to nie może nastąpić na mocy innego niż ustawa
41
Por. P. Sarnecki, dz. cyt., s. 202.
42
Por. L. Garlicki, Parlament a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Wrocław–Warszawa–Kraków–
–Gdańsk 1978, s. 109.
43
Por. B. Banaszak, System konstytucyjny Niemiec, Warszawa 2005, s. 78–79.
44
Por. D. Janicka, Ustawa zasadnicza w praktyce Republiki Federalnej Niemiec (1949–1989), Toruń
2009, s. 176–181.
45
Zob. ustawa z 28 sierpnia 1996 r. (BGBl. I, S. 2034).
46
Por. D. Janicka, dz. cyt., s. 180.
47
Por. P. Sarnecki, dz. cyt., s. 221; B.-O. Bryde, Art. 76, Akapit 2, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 3
(Art. 70 bis Art. 146 und Gesamtregister), red. P. Kunig, München 2003, s. 160.
48
Por. A. Kustra, Przepisy i normy integracyjne w konstytucjach wybranych państw członkowskich UE,
Toruń 2009, s. 113.
aktu prawnego (w tym aktu egzekutywy). Kompetencja ustawodawcza przysługuje

ponadto w tym przypadku federacji, a nie poszczególnym krajom związkowym.
Ustawy te traktuje się jako zmieniające konstytucję w sensie materialnym (przełamu-
jące jej postanowienia bez ingerencji w tekst)49. Przez odniesienia proceduralne prze-
łamanie następuje także w sensie formalnym (odwołanie do procedury zmiany kon-
stytucji). Zgodnie z ogólną zasadą prawo federalne ma pierwszeństwo przed prawem
krajowym (art. 31 UZ).
Niezależnie od typów ustaw akt ten traktuje się jako pochodzący od parlamentu,
uchwalony w szczególnym trybie50 i posiadający szczególną moc prawną. Ustawa jest
samoistnym aktem normatywnym51, do jej ustanowienia nie jest wymagane szczegó-
łowe upoważnienie, a ustawodawca dysponuje swobodą wyboru możliwych konsty-
tucyjnie rozwiązań w zakresie potrzeby i kształtu unormowania. Jest to akt o charak-
terze ogólnym. W niemieckiej tradycji ustrojowej przeważa pogląd o konieczności
ustawowego unormowania szczegółowych zagadnień życia państwowego52, co wpły-
wa w oczywisty sposób na zakres przedmiotowy oraz formę ustaw.
Na gruncie niemieckiej konstytucji federalnej można stwierdzić, że przyjmuje się
zasadę jednorodności ustawy. Na szczeblu federalnym nie dochodzi przecież do róż-
nicowania mocy prawnej poszczególnych ustaw. Nie występuje w systemie ustawa or-
ganiczna, jako akt o wyższej randze normatywnej od ustaw zwykłych. Niezależnie od
przyjętej koncepcji ustawy (zasada jednorodności lub hierarchii) zawsze wyróżniamy
ustawy konstytucyjne53. Artykuł 79 przesądza, że Ustawa Zasadnicza może zostać
zmieniona jedynie przez ustawę, która wyraźnie zmienia lub uzupełnia jej brzmienie.
Wydaje się, że będzie to właśnie kategoria (jeden z rodzajów) ustaw konstytucyj-
nych54. Konstytucja nie wspomina o innych rodzajach tego aktu, np. o niezależnej ma-
terii regulacji czy dotyczącej jednej tylko kwestii konstytucyjnej. Art. 79 UZ odnosi
się jedynie do zmiany tekstu konstytucji, czyli ustawy konstytucyjnej funkcjonalnie
powiązanej z ustawą zasadniczą55. Stanowi to świadome odejście ustrojodawcy od
praktyki konstytucji weimarskiej, w której obecne były liczne przypadki Verfassung-
durchbrechung (ustaw konstytucyjnych jednorazowo zawieszających stosowanie
przepisów konstytucyjnych bez zmiany ich treści). W obecnym stanie normatywnym
podkreśla się, że przepis ten nie może być traktowany jako bezwzględnie zakazujący
tzw. przełamania konstytucji.
Koncepcja omawianego aktu normatywnego ustalana jest zatem przez doktrynę.
Teoria ustawy bazuje na klasycznym rozdzieleniu materialnego i formalnego znacze-
49
Tamże, s. 133–135.
50
Por. B.-O. Bryde, Art. 76, Akapit 2..., s. 159.
51
Por. A. Szmyt, dz. cyt., s. 11–12.
52
Por. K.A. Wojtaszczyk, Bundestag i Bundesrat w Republice Federalnej Niemiec, Warszawa 1993, s. 19.
53
Por. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych,
54
Por. na temat rodzajów ustaw konstytucyjnych J. Galster, Ogólna charakterystyka prawa konstytu-
cyjnego, [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2009, s. 23.
55
Por. B.-O. Bryde, Art. 79, Akapit 5, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 3..., s. 205.
nia tego aktu56. Przedmiotem ustawy w sensie materialnym tradycyjnie mogły być tyl-
ko reguły chroniące wolność i własność obywatela przed zewnętrzną ingerencją57. Te
sprawy mogły być regulowane wyłącznie aktami parlamentu, czyli ustawami w sen-
sie formalnym. W obszarze wskazanych kwestii egzekutywa mogła wydawać jedynie
rozporządzenia wykonawcze, a normy w nich zawarte były zaliczane do pojęcia usta-
wy w sensie materialnym. Pozostałe sprawy mogły być w sposób samoistny regulo-
wane przez egzekutywę (tzw. rozporządzenia administracyjne). Początkowo działal-
ność polegająca na wydawaniu rozporządzeń administracyjnych nie była postrzegana
w kategoriach stanowienia prawa58. Rozróżnienie to miało natomiast znaczenie dla
rozdziału kompetencji między legislatywę i egzekutywę, a więc między organ przed-
stawicielski i rząd59.
Zgodnie z klasyczną koncepcją (stworzoną przez P. Labanda i rozwijaną głównie
przez G. Jellinka i G. Anschütza) w sferze pozaprawnej znajdowały się przepisy regulu-
jące stosunki wewnątrz aparatu urzędniczego oraz sprawy kontroli państwowej60. Przepisy
ustrojowe i kompetencyjne zaliczane były do sfery prawnej lub pozaprawnej w zależno-
ści od celu, w jakim zostały wydane. Pozaprawna sfera dotyczyła działań tylko wewnątrz
aparatu administracji państwowej, druga zaś związana była ze skutkami przepisów w sto-
sunkach administracji z obywatelami oraz z innymi organami państwowymi. Rozbieżności
w klasycznej koncepcji związane były głównie z możliwością zaliczenia do sfery praw-
nej stosunków między organami państwa. Stosunkom tym odmawiano najczęściej cha-
rakteru prawnego. Koncepcja rozróżniania działalności na sferę prawną i pozaprawną
poddawana była oczywiście krytyce61. W interesującym nas zakresie podważano popraw-
ność tego różnicowania w odniesieniu do norm pochodzących od państwa.
Pojmowany tradycyjnie rozdział materii między regulację ustawową i rozporządze-
nia przesądza, że sprawy nie stanowiące ustawodawstwa w sensie materialnym należą
do egzekutywy, zwłaszcza gdy mieszczą się w tzw. władzy organizacyjnej (wewnętrz-
na organizacja i funkcjonowanie aparatu administracyjnego, czyli Organisationsgewalt,
Polizeigewalt, Antstaltsgewalt, Kolonialgewalt)62. W pierwotnym kształcie nie dopusz-
czano generalnie w tym zakresie działalności ustawodawczej, gdyż postrzegano to jako
wykroczenie poza materialny zakres właściwości legislatywy. Koncepcja ta obecnie nie
jest aktualna, a jej pozostałością jest jedynie uznanie, że istnieją materie, które nie wy-
magają ustawodawczej działalności parlamentu. W tych sprawach dopuszcza się samo-
istną działalność prawotwórczą egzekutywy. Zakres tzw. wyłącznej materii ustawodaw-
czej ulega stopniowemu rozszerzaniu, zwłaszcza od lat siedemdziesiątych XX wieku.
56
Por. B.-O. Bryde, Art. 76, Akapit 2..., s. 159–160; L. Garlicki, Konstytucyjna regulacja systemu źró-
deł prawa w RFN, [w:] Prawo na Zachodzie..., s. 62–63 oraz A. Szmyt, dz. cyt., s. 8–9.
57
Por. szerzej W. Zakrzewski, Działalność prawotwórcza w świetle teorii niemieckiej, Kraków 1959,
s. 7–24.
58
Por. L. Łustacz, dz. cyt., s. 201 oraz W. Zakrzewski, Działalność prawotwórcza..., s. 50–54.
59
Por. szerzej W. Zakrzewski, Działalność prawotwórcza..., s. 39.
60
Por. L. Łustacz, dz. cyt., s. 201–217.
61
Tamże, s. 223–233.
62
Por. L. Garlicki, Parlament..., s. 110–111 oraz A. Szmyt, dz. cyt., s. 9–10.
W tradycyjnym, wskazanym już podejściu zakresem materii ustawowej objęta

była wyłącznie ingerencja państwa w kwestie wolności i własności obywatela, przy
czym nie wymagano ustawy do regulowania pozycji osób pozostających w tzw.
szczególnym stosunku podporządkowania z państwem więzami służbowymi (urzęd-
nicy, żołnierze) lub faktycznymi (więźniowie)63. Stanowiło to ograniczenie material-
nego zakresu ustawy, ponieważ uznawano, że nie ma zastosowania w tym przypadku
klauzula wolności i własności. Obywatel stawał się cząstką aparatu administracyjne-
go, a jego pozycja prawna należała do zakresu tzw. „internów” administracyjnych.
Mogła być zatem przedmiotem samoistnej działalność normatywnej organów nad-
rzędnych.
Zgodnie z rozwijającą się doktryną istotnych rozstrzygnięć (Wesentlichkeits-
theorie), wymagającej regulacji ustawowej dla wszelkich ważniejszych kwestii doty-
czących obywatela64, stopniowo odchodzono jednak od zaprezentowanego podejścia
w zakresie tzw. szczególnego stosunku podporządkowania65. Zakwestionował je
wprost Federalny Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 14 marca 1972 r.66 Przyjęto
wówczas, że na tle konstytucji o parlamentarno-demokratycznym charakterze rysuje
się koncepcja, zgodnie z którą jednolitych rozstrzygnięć ustawowych wymagają
wszelkie podstawowe kwestie bezpośrednio dotyczące obywatela. W szerszym kon-
tekście praw i wolności jednostki wskazać można art. 19 UZ, zgodnie z którym istnie-
je możliwość ograniczenia konkretnych swobód. Ograniczenie to może nastąpić
w drodze ustawy lub na jej podstawie. Ustawa ta musi mieć powszechną moc obowią-
zującą, a nie tylko odnosić się do pojedynczego przypadku.
Obok tzw. materii ustawowej (Gesetzesvorbehalt) pojawia się także pojęcie „ma-
terii zastrzeżonej dla parlamentu” (Parlamentsvorbehalt), z którym wiąże się nie tyl-
ko określenie sfery wyłącznej właściwości ciała ustawodawczego, ale również odpo-
wiedniej jej głębokości67. Konsekwencją jest ograniczenie samoistnego, a także
wykonawczego prawodawstwa egzekutywy. Nie wyłącza to jednak zupełnie konsty-
tucyjnej dopuszczalności samoistnej działalności prawotwórczej egzekutywy68. Akty
te nie mogą jednak wkraczać w sferę ustawodawstwa. Podstawą tego stwierdzenia jest
zasada wyższej mocy prawnej ustawy (art. 20 ust. 3 UZ).
IV. W zakresie prawodawstwa egzekutywy odróżnia się rozporządzenie

(Rechtsverordnung) jako akt szczególny, wykonawczy i powszechnie obowiązujący
od innych normatywnych samoistnych aktów (zarządzeń) egzekutywy (Verwaltungs-
vorschriften). Te ostatnie dotyczą w zasadzie tzw. internów administracyjnych (sprawy
63
Por. L. Garlicki, Konstytucyjna..., s. 65–67.
64
Por. D. Janicka, dz. cyt., s. 203–204.
65
Por. F.E. Schnapp, Art. 20, Akapit 56, [w:] Grundgesetz-Kommentar Bd 2 (Art. 20 bis Art. 69), red.
P. Kunig, München 2001, s. 26; L.Garlicki, Parlament..., s. 113.
66
BVerfGE Bd 33, s. 1. FTK potwierdził swoje stanowisko w późniejszych wyrokach: BVerfGE Bd 40,
s. 276; BVerfGE Bd 58, s. 358; BVerfGE Bd 116, s. 69.
67
Por. F.E. Schnapp, dz. cyt., s. 26.
68
Por. L. Garlicki, Parlament..., s. 112.
organizacyjne, administracja i działanie zakładów administracyjnych, instrukcje)69.

Bazą dla odróżniania tych aktów jest — co do zasady — konieczność ustawowego
upoważnienia przy wydawaniu rozporządzeń70. Jest to element konstytutywny Rechts-
verordnung, przy czym Rechtsverordnung pojmowane jest tradycyjnie i nie bez wątpli-
wości jako ustawa w sensie materialnym71. Akt ten dotyczy bowiem materii ustawowej,
ale jest wobec niej akcesoryjny oraz niżej usytuowany w hierarchii aktów normatyw-
nych. Posiada ściśle wykonawczy charakter wobec ustawy72. Od ustawy w sposób for-
malny jednoznacznie odróżnia rozporządzenie autor norm, którym jest organ egzeku-
tywy. Zgodnie z art. 80 ust. 1 UZ rozporządzenie jest aktem normatywnym wydawanym
na podstawie upoważnienia ustawowego, które może być udzielone rządowi federal-
nemu, ministrowi federalnemu lub rządom krajowym. Konstytucyjnie dopuszczalna
jest subdelegacja na dalsze podmioty, pod warunkiem umieszczenia tego prawa w sa-
mej ustawie73. Przeniesienie kompetencji następuje w rozporządzeniu.
Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi określać jego treść, cel i granice.
Nie może być zatem blankietowe. Elementy delegacji powinny wynikać z normy upo-
ważniającej, a nie tylko z samej klauzuli formułującej upoważnienie74. Z samej ustawy
musi wynikać, jaki „program” powinno realizować rozporządzenie (Programmformel)
oraz jaką treść ma nadać mu organ wydający (Vorhersehbarkeitsformel). To ostatnie po-
jęcie dotyczy również konieczności zawarcia w ustawie intencji, z którą powinno być
rozporządzenie wykonywane. Rozporządzenie jest traktowane jako forma odciążenia
parlamentu w jego działalności prawodawczej. Nie jest natomiast aktem o charakterze
konkurencyjnym w stosunku do ustawy. Delegacja do wydania rozporządzenia nie ozna-
cza, że parlament traci w tej materii kompetencję ustawodawczą. Zgodnie z nadrzędną
pozycją ustawy akt ten może w dalszym ciągu kształtować treść wykonawczych regu-
lacji egzekutywy. Niektóre rozporządzenia rządu federalnego lub ministra federalnego
wymagają zgody Bundesratu (art. 80 ust. 2, 119 ust. 1, 130 ust. 1 i 132 ust. 4 UZ). Rada
Związkowa może również przedkładać rządowi federalnemu projekty rozporządzeń wy-
magające jej zgody. W zakresie art. 109 ust. 4 niemieckiej konstytucji federalnej (ochro-
na przed zakłóceniem równowagi ogólnogospodarczej) upoważnienie do wydania roz-
porządzenia może być udzielone jedynie rządowi federalnemu. Akty te wymagają
zgody Bundesratu, na którego żądanie powinny być uchylone. Szczegóły regulowane
są w drodze ustawy federalnej. Zgodnie z art. 82 UZ ustawy i rozporządzenia podlega-
ją ogłoszeniu w Bundesgesetzblatt. Akty te powinny określać datę wejścia w życie,
a w przypadku braku takiego określenia uzyskują moc obowiązującą po upływie czter-
nastu dni od dnia wydania publikatora.
69
Por. W. Zakrzewski, Działalność prawotwórcza..., s. 40–41; L. Garlicki, Parlament..., s. 119–120,
L. Garlicki, Konstytucyjna..., s. 68–69; A. Szmyt, dz. cyt., s. 10–11 oraz B. Banaszak, System..., s. 93.
70
71
Tamże, s. 236–241; W. Zakrzewski, Działalność prawotwórcza..., s. 29–30.
72
Por. K. Działocha, Konstytucyjne podstawy działalności prawotwórczej w RFN i Republice Austrii,
[w:] Problemy tworzenia prawa w państwie demokratycznym, red. K. Działocha, Wrocław 1993, s. 46;
P. Sarnecki, dz. cyt., s. 241.
73
Por. B.-O. Bryde, Art. 80, Akapit 25, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 3..., s. 251–252.
74
Ustawa Zasadnicza poza wyjątkami o charakterze przejściowym (art. 119, 127

i 132 ust. 4 UZ) nie przewiduje możliwości wydawania przez egzekutywę aktów
o mocy ustawy75. Nie stanowią tu wyjątku uregulowania art. 81 (stan wyższej koniecz-
ności ustawodawczej) i 115e konstytucji federalnej. W jednym i drugim przypadku
udział władzy ustawodawczej nie został bowiem wyłączony. Jest to reakcja na okres
Republiki Weimarskiej. Pamiętać bowiem wypada o negatywnie postrzeganej działal-
ności prawodawczej egzekutywy w tamtych czasach. Uzyskała ona prawo wkracza-
nia w sferę ustawodawstwa, jeśli wymagała tego szczególna sytuacja państwa76
(Notverordnungen; art. 48 Konstytucji Rzeszy Niemieckiej z 11 sierpnia 1919 r.)77.
W wypadku poważnego naruszenia lub zagrożenia bezpieczeństwa i porządku pu-
blicznego prezydent mógł wydawać rozporządzenia, a w razie potrzeby uciec się do
pomocy siły zbrojnej. Artykuł ten upoważniał prezydenta do przejściowego zawiesze-
nia praw zasadniczych, m.in. praw o charakterze osobistym czy wolności zrzeszania
się. Na prezydencie spoczywał obowiązek podania treści rozporządzeń do wiadomo-
ści Sejmu Rzeszy, który dysponował prawem ich uchylenia. Właśnie na podstawie
art. 48 kanclerz Heinrich Brüning próbował przeforsować wiosną 1932 r. kolejny pa-
kiet swych radykalnie reformatorskich ustaw. Reichstag je uchylił i, wobec otwartego
konfliktu między władzami, prezydent Hindenburg i kanclerz zadecydowali o rozwią-
zaniu parlamentu. Ten precedens przyczynił się do kolejnego skrócenia kadencji
Reichstagu zaledwie w pół roku później i ostatecznie wręczenia nominacji kancler-
skiej Adolfowi Hitlerowi78.
Obecnie prezydent, na podstawie art. 58 UZ, może wydawać akty, występujące
w polskim tłumaczeniu79 pod ogólną nazwą „rozporządzenia i zarządzenia”
(Anordnungen und Verfügungen)80. Niemniej jednak określenie to użyte zostało w za-
sadzie w kontekście kontrasygnaty udzielanej przez kanclerza bądź właściwego mini-
stra czynnościom głowy państwa. Akty te mogą przybierać różną formę;81 mogą być
to rozstrzygnięcia o charakterze zarówno generalno-abstrakcyjnym, jak i indywidual-
no-konkretnym. Traktowane są jako kategoria zbiorcza „rozporządzeń i zarządzeń”,
czyli prawnych form działania prezydenta. Podkreśla się jednak, że wskazane określe-
nie nie może być interpretowane, jak poszczególne jego człony na gruncie nauki pra-
wa administracyjnego. Jest to odrębna konstrukcja prawa konstytucyjnego.
Ustawa Zasadnicza ustala szczególną rolę kanclerza w stosunku do ministrów fe-
deralnych82. Na mocy art. 65 określa on tzw. „wytyczne polityki” (Richtlinien der
75
Por. A. Szmyt, dz. cyt., s. 9.
76
Por. L. Garlicki, Parlament..., s. 111.
77
Zob. Die Verfassung des Deutschen Reichs, RGBl. Nr 152,S. 1383, dostępne polskie tłumaczenie:
J. Makowski, Konstytucja Rzeszy Niemieckiej z dnia 11 sierpnia 1919 r., [w:] Nowe konstytucje, Warszawa
1925, s. 361–412.
78
Por. G. Mann, Niemieckie dzieje w XIX i XX wieku, Olsztyn 2007, s. 409–450.
79
Zob. polski tekst Ustawy Zasadniczej z 1949 r. w tłumaczeniu B. Banaszaka i A. Malickiej, Konsty-
tucja Niemiec, Warszawa 2008.
80
Por. M. Bożek, Instytucja Prezydenta Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 2007, s. 201–210.
81
Por. U. Hemmrich, Art. 58, Akapit 4, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 2..., s. 990–992.
82
Por. P. Sarnecki, dz. cyt., s. 241–242.
Politik). Przepis ten jest również podstawą przyjęcia regulaminu działalności rządu
ustalającego sposób wykonywania funkcji przypisanych konstytucyjnie temu organo-
wi. W ramach wytycznych każdy minister federalny kieruje swoim resortem samo-
dzielnie i na własną odpowiedzialność. W przypadku różnicy zdań między ministra-
mi decyzje podejmuje rząd. Wytycznym przypisuje się moc wiążącą dla ministrów
oraz całego rządu. Stopień związania konkretną wytyczną zależy od poziomu jej
szczegółowości. Wytyczne powinny być zgodne z obowiązującym prawem; mogą być
adresowane do poszczególnych ministrów, ich grup oraz całego rządu. Nie jest jasna
ich natura, choć jednoznacznie odmawia im się charakteru norm prawnych czy źródeł
prawa83. Wydaje się, że powinny być rozpatrywane raczej jako instrument określania
linii politycznej działań rządowych, a nie jako akt normatywny, choćby wewnętrznie
obowiązujący.
W pracach rządu istotne znaczenie posiada również regulamin uchwalony przez
rząd i zatwierdzony przez Prezydenta Federalnego. Zgodnie z tym aktem pracami rzą-
du kieruje kanclerz. Akt ten traktowany jest podobnie do regulaminów stanowionych
przez inne organy, których kompetencja w zakresie autonomii regulaminowej wynika
z UZ (Bundestag, Bundesrat)84. Autonomię tę należy rozumieć jako pojęcie sui gene-
ris z zakresu prawa konstytucyjnego i odróżniać od tej, która dotyczy osób prawnych
prawa publicznego (np. gminy, szkoły wyższe). Regulaminy czy statuty tej ostatniej
kategorii podmiotów zaliczane są do aktów normatywnych w szerokim tego słowa
znaczeniu85, traktuje się je jako dowód przełamania monopolu państwa w zakresie sta-
nowienia prawa na rzecz instytucji państwowych lub półpaństwowych.
V. Wskazane już zostało wyróżniane w literaturze pojęcie przepisów administra-

cyjnych (Verwaltungvorschiften)86, które traktuje się jako normatywne samoistne akty
(zarządzenia) egzekutywy. Zadaniem ich jest regulacja kwestii nie stanowiących usta-
wy w sensie materialnym. Jest to cecha odróżniająca od rozporządzeń, które — co do
zasady — dotyczą sfery ustawowej. Przepisy administracyjne (Innenrecht, Nichtrecht)
nie należą do prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą dotyczyć kwestii wycho-
dzących na zewnątrz aparatu administracji, nie posiadają przymiotu tzw. Außen-
wirkung87. Dotyczą wewnętrznych spraw funkcjonowania administracji (zgodnie
z teorią internów). Przyjmuje się, że nie jest konieczne oparcie ich na upoważnieniu
ustawowym. Są to więc akty samoistne, z tym że nie regulują bezpośrednio sytuacji
prawnej obywatela. Choć zasadą jest samoistny charakter tych przepisów, nierzadko
upoważnienia do ich wydania zawierane są w ustawach. Co do zasady regulują one
urządzenie państwa i wewnątrzsłużbową działalność jego organów88. Przepisy admi-
nistracyjne uznawane są za element „władzy organizacyjnej” i są jedną z form jej re-
83
Por. K.-U. Meyn, Art. 65, Akapit 10, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 2..., s. 1117–1118.
84
Por. K.-U. Meyn, Art. 65, Akapit 18, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 2..., s. 1121–1122.
85
Por. K. Działocha, dz. cyt., s. 42.
86
Por. L. Garlicki, Konstytucyjna..., s.71–73.
87
Por. B.-O. Bryde, Art. 80, Akapit 9–9d, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 3..., s. 241–244.
88
Por. K. Działocha, dz. cyt., s. 41.
alizacji. Mogą one dotyczyć wszystkich kwestii wewnętrznej organizacji i działalno-

ści administracji, przy czym granicą ich jest materia ustawowa. Nie dopuszcza się
oddziaływania zewnętrznego omawianej kategorii aktów w zakresie, w którym funk-
cjonuje ustawowa regulacja problemów administracyjnych. Wykluczone jest również
to oddziaływanie w regulacjach typu ingerencyjnego, w szczególności w prawa i wol-
ności jednostki. Niemniej jednak zaznacza się, że klasycznie pojmowane „interna” nie
przystają obecnie do sytuacji rozrostu współczesnego państwa. Akty te dotyczyć mogą
niekiedy bezpośrednio obywateli. W związku z tym, wyróżnia się cztery typy przepi-
sów administracyjnych:
— wewnętrzne zarządzenia i wytyczne dotyczące organizacji pracy administra-
cji i innych kwestii o technicznym charakterze;
— uregulowanie organizacji, właściwości i postępowania administracji w spra-
wach nie unormowanych ustawami czy rozporządzeniami;
— regulacje ustalające sposób interpretacji norm ustawowych (Interpretationser-
lasse) oraz sposób korzystania z uznania administracyjnego (Ermessensrichtlinien);
— regulacje określające sposób korzystania z zakładów administracyjnych oraz,
w zanikającym już zakresie, sytuację osób pozostających w stosunku podporządko-
wania.
Trzy ostatnie grupy przepisów mogą w niemałym stopniu odnosić się do jedno-
stek. Najsilniej oddziałują tzw. wytyczne interpretacyjne (np. sposób udzielania sub-
wencji czy różnego rodzaju świadczeń). Rejestruje się zatem zjawisko oddziaływania
„na zewnątrz” administracji, które jednak traktowane jest jako naruszające zwierzch-
nictwo ustawy oraz zasadę państwa prawnego. Mimo wszystko nie nadaje się przepi-
som administracyjnym powszechnie obowiązującego charakteru. Wiążą one admini-
strację, natomiast obywatel może zadać pytanie co do ich jednakowego stosowania,
zgodnie z zasadą równości i zaufania do organów administracji. Mogą one zatem stać
się podstawą roszczeń i argumentów procesowych. Niemniej jednak administracja
może, w uzasadnionych przypadkach, odstąpić od ich zastosowania. Akty te podlega-
ją także kontroli sądowej co do ich zgodności z konstytucją (prawem), także w zakre-
sie zakazu wkraczania w wyłączność ustawy89. Kontrola ta ma charakter konkretny,
co oznacza, że każdy sąd może odmówić zastosowania przepisu administracyjnego,
orzekając tylko na podstawie ustawy i rozporządzenia. Przepisy administracyjne na-
leży zatem traktować jako kategorię niżej usytuowaną w hierarchii aktów normatyw-
nych niż rozporządzenia.
Zasadniczo Federalny Trybunał Konstytucyjny odmawia Verwaltungvorschiften
oddziaływania na zewnątrz90. Czyni natomiast szczególny wyjątek w odniesieniu do
przepisów administracyjnych konkretyzujących normy, zwłaszcza w dziedzinie ochro-
ny środowiska (orzeczenie Wyhl-Entscheidung z 19 grudnia 1985 r.91). Dopuścił rów-
nież stosowanie przepisów o charakterze Verwaltungvorschiften względem nieletnich
89
Por. B.-O. Bryde, Art. 80, Akapit 9a, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 3..., s. 241.
90
Por. B.-O. Bryde, Art. 80, Akapit 9 i 9c, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 3..., s. 241 i 243.
91
Zob. BVerfGE Bd. 72, s. 300, a także wyrok z 29 stycznia 1991 r., BVerfGE, Bd. 87, s. 332.
osadzonych w zakładach poprawczych. Niemniej jednak wskazał na temporalny za-

kres ich stosowania. W orzeczeniu FTK przewidział bowiem czas, do którego rząd po-
winien zrealizować przewidzianą ustawą delegację do wydania rozporządzenia wyko-
nawczego (wyrok FTK z 31 maja 2006 r.92).
Ustawa Zasadnicza stanowi wyraźnie w kilku miejscach o uprawnieniu rządu fe-
deralnego do wydawania ogólnych przepisów administracyjnych (art. 84 ust. 2, art. 85
ust. 2, art. 86, art. 108 ust. 7 UZ). Na ich wydanie wyraża zgodę Bundesrat93. W szcze-
gólności art. 84 ust. 2 UZ powierza taką kompetencję rządowi, który może wydawać
ogólne przepisy administracyjne za zgodą Bundesratu. Czyni to w sprawach wykona-
nia ustaw federalnych w zakresie spraw własnych krajów związkowych. Jeżeli kraje
związkowe wykonują ustawy federalne na zlecenie federacji, wówczas kompetencja
ta dotyczy również jednolitego wykształcenia urzędników i pracowników administra-
cji (art. 85 ust. 2 UZ). Celem tych przepisów nie jest jednak legalizacja przepisów ad-
ministracyjnych w ogóle, lecz umożliwienie organom federalnym ingerencji w admi-
nistracyjną działalność krajów94. Oparte są one na ogólnej władzy organizacyjnej
i mają na celu zapewnienie jednolitości działania administracji, także w zakresie uzna-
nia administracyjnego95.
Ustawa Zasadnicza przyznaje rządowi federalnemu szczególne uprawnienie
w stanie obrony. Na mocy art. 115f organ ten może, jeżeli wymagają tego okoliczno-
ści, udzielać instrukcji poza administracją federalną także rządom krajów związko-
wych. Jeśli rząd uzna to za pilne, tego typu instrukcje może także wydawać organom
krajowym. Uprawnienie to może zostać przekazane wyznaczonym członkom rządów
krajów związkowych. Działania te wymagają bezzwłocznego poinformowania Bundes-
tagu, Bundesratu i Komisji Wspólnej. Możliwość stosowania tych środków potencjal-
nie przechodzi dalej na rządy krajów związkowych lub określone przez nie organy
albo pełnomocników, jeżeli właściwe organy federacji nie są w stanie podjąć działań
w celu odparcia niebezpieczeństwa, a sytuacja koniecznie wymaga natychmiastowe-
go i samodzielnego działania na poszczególnych częściach obszaru federalnego
(art. 115i UZ). Instrukcje te pojmowane są jako kategoria bardzo szeroka96. Mogą one
zawierać normy różnego rodzaju, zarówno jednostkowe, jak i powtarzalne. Nie jest to
jednak przedmiotem szczegółowych rozważań, gdyż jako istotny przyjmuje się cel
tych instrukcji. Jest nim zapewnienie jednolitości i natychmiastowej wykonalności po-
dejmowanych środków stosownie do konkretnej sytuacji zaistniałej w stanie obrony.
VI. W ramach podsumowania przypomnieć warto, że w Europie mamy do czy-

nienia z dwoma odrębnymi systemami prawa, anglosaskim oraz kontynentalnym.
Cechą systemu common law jest ukierunkowanie na rozstrzyganie sporów i przywra-
92
Zob. BVerfGE Bd 116, s. 69.
93
Por. K.A. Wojtaszczyk, dz. cyt., s. 33.
94
Por. P. Czarny, Bundesrat między niemiecką tradycją a europejską przyszłością, Warszawa
2000, s. 97.
95
Por. S. Broß, Art. 84, Akapit 22, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 3..., s. 320.
96
Por. L.-A. Versteyl, Art. 115f, Akapit 10, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd 3..., s. 1151.
canie zagrożonego lub zakłóconego spokoju. W systemie tym nie ufa się zasadom
i uogólnieniom mającym charakter zbyt abstrakcyjny. Koncepcja prawa panująca
w Europie kontynentalnej skupia się natomiast na ustalaniu ogólnych zasad porządku
społecznego. Zakłada się wychowawczą rolę prawa. Posiada ono charakter racjonal-
ny i uniwersalny, a nawet umoralniający. Ustawa traktowana jest jako wytwór woli
państwowej. W ramach kontynentalnego systemu prawa uwzględnia się zasadniczo
dwie koncepcje: francuską i niemiecką. W kontekście prawnoporównawczym różni-
ce między tymi systemami wynikają z odmiennych podstaw teoretycznych. W Niem-
czech kultywowana była teoria państwa prawnego (Rechtsstaat). W koncepcji fran-
cuskiej dominuje zaś pojęcie państwa praworządnego (l’État légal) oraz teoria
suwerenności ludu. Charakterystyczną cechą dla systemu prawa we Francji jest brak
monopolu parlamentu w zakresie ustawodawstwa. Przejawia się to w możliwości sta-
nowienia prawa o randze i materii ustawy przez organy egzekutywy. W sposób szcze-
gólny traktuje ustawę doktryna niemiecka. Jest to oczywiście wytwór woli państwo-
wej, z tym że odmiennie niż we Francji byt państwa traktuje się jako samoistny,
wyobcowany ze społeczeństwa, stojący ponad nim oraz obdarzony własną wolą. Na
gruncie niemieckiej konstytucji federalnej przyjmuje się zasadę jednorodności usta-
wy, w odróżnieniu od hierarchizacji ustawodawstwa we Francji. Teoria ustawy bazu-
je na klasycznym rozdzieleniu materialnego i formalnego znaczenia tego aktu.
Wyróżnia się pojęcie tzw. materii ustawowej (Gesetzesvorbehalt) oraz pojęcie „mate-
rii zastrzeżonej dla parlamentu” (Parlamentsvorbehalt). Z pojęciem tym wiąże się nie
tylko określenie sfery wyłącznej właściwości ciała ustawodawczego, ale również od-
powiedniej jej głębokości. W zakresie prawodawstwa egzekutywy odróżnia się rozpo-
rządzenie (Rechtsverordnung) jako akt szczególny, wykonawczy i powszechnie obo-
wiązujący od innych normatywnych samoistnych aktów (zarządzeń) egzekutywy
(Verwaltungsvorschriften). Te ostatnie dotyczą w zasadzie tzw. internów administra-
cyjnych (sprawy organizacyjne, administracja i działanie zakładów administracyj-
nych, instrukcje). Bazą dla odróżniania tych aktów jest co do zasady konieczność usta-
wowego upoważnienia przy wydawaniu rozporządzeń. Jest to element konstytutywny
Rechtsverordnung. Od ustawy w sposób formalny odróżnia rozporządzenie jedno-
znacznie autor norm, którym jest organ egzekutywy. Konstytucja, poza wyjątkami
o charakterze przejściowym (art. 119, 127 i 132 ust. 4 UZ), nie przewiduje natomiast
możliwości wydawania przez egzekutywę aktów o mocy ustawy.
W konkluzji można zatem stwierdzić, że system źródeł prawa stanowionego przez
organy egzekutywy na poziomie organów federalnych w Niemczech należy raczej do
uporządkowanych. Bazą w ramach stanowienia prawa powszechnie obowiązującego
są ustawy i rozporządzenia wykonawcze. W ramach przepisów administracyjnych sy-
tuacja jest bardziej wątpliwa. Akty te mogą posiadać różną treść i formę. Zasadniczo
nie mogą być traktowane jako forma związania obywatela.
Odnosząc poczynione w tym artykule uwagi do konstrukcji systemu źródeł prawa
przyjętej przez polskiego ustrojodawcę, trzeba stwierdzić, że w znacznym stopniu
wzorował się na rozwiązaniach niemieckich. Wzorce płynące z tego systemu należy
uznać za dominujące w Polsce.
SUMMARY
of the article:
Lawmaking Powers of the Executive under German Basic Law
There are two major legal regimes in Europe: the Anglo-Saxon (or common law) and the con-
tinental one. One of the features of the common law system is that it is aimed at resolution of dis-
putes and restoration of endangered or disturbed peace. Under this system, no confidence is placed
in principles and views being too abstract in nature. On the other hand, the continental conception of
law, that prevails in Europe, is focused on establishing general principles of social order. It is based
on the educational role of law, and also is rational and universal, and even moralizing, in nature.
A law is treated as a product of the will of the state.
In general, two systems (the French and German ones) are distinguished under the continental
regime. In the context of comparative law, the differences between these systems reflect their differ-
ent theoretical foundations. In Germany, the theory of a state ruled by law (Rechtsstaat) has been
preserved, while the notion of a law-abiding state (l’État légal) and the theory of popular sovereign-
ty prevail in France.
In Germany, the principle of homogeneity of a statute is derived from the constitution. The the-
ory of the statute is based on the classic separation of substantive and formal meaning of that act.
There exists a notion of “reservation of statutory powers” (Gesetzesvorbehalt), as well as that of
“reservation of parliamentary powers” (Parlamentsvorbehalt). The latter is associated with the def-
inition of not only the sphere of exclusive powers of the legislative body, but also an appropriate ex-
tent of these powers. As concerns lawmaking by the executive, we should distinguish a regulation
(Rechtsverordnung), being a specific and generally binding executive act, from other normative acts
of the executive — i.e. (internal) administrative regulations (Verwaltungsvorschriften), relating
mostly to organizational matters, administration and operation of administrative establishments, and
instructions. There is a requirement for statutory delegation to issue regulations. A regulation is, for-
mally and explicitly, distinguished from a statute by its authorship, as its norms are created by an ex-
ecutive body. Except for temporary exceptions, the constitution does not authorize the executive to
pass acts having the force of a statute. Therefore, one may conclude that in Germany the system of
sources of law enacted by the executive bodies on the federal level of is relatively well organized.
Generally binding law is based on statutes and executive regulations. As regards administrative reg-
ulations, the situation is more complicated, due to their different content and form. Moreover, they
cannot be treated as binding on citizens.
117
TOMASZ WIECIECH
ZASADA INDYWIDUALNEJ ODPOWIEDZIALNOŚCI POLITYCZNEJ

CZŁONKÓW RZĄDU W WIELKIEJ BRYTANII
O dpowiedzialność polityczną rządu przed parlamentem można bez wątpienia

uznać za kluczową właściwość parlamentarnego systemu rządów, a nawet
jego cechę definiującą. Współcześnie realizuje się ona najczęściej przed tylko jedną, wy-
jątkowo zaś przed obiema izbami parlamentu. W klasycznym systemie parlamentarnym
odpowiedzialność ta powinna przybierać dwie formy: odpowiedzialności solidarnej ca-
łego rządu oraz indywidualnej, której podmiotem są jego poszczególni członkowie.
Oznacza to, że parlament powinien dysponować nie tylko możliwością uchwalenia wo-
tum nieufności wobec całego rządu, tym samym kładąc kres jego funkcjonowaniu, ale
również móc doprowadzić do usunięcia ze składu kolegialnego organu egzekutywy po-
jedynczych jego członków. Tak rozumiana indywidualna odpowiedzialność polityczna
ministrów przed parlamentem nie występuje w systemie kanclerskim, który uznać moż-
na za jedną z odmian systemu parlamentarnego, a w którym jedynym podmiotem pono-
szącym odpowiedzialność polityczną przed parlamentem, w imieniu całego rządu, jest
jego szef. Pozbawienie parlamentu możliwości uchwalenia wotum nieufności wobec po-
jedynczego członka rządu jest jednym ze środków mających, podobnie jak mechanizm
konstruktywnego wotum nieufności, służyć racjonalizacji parlamentarnego systemu rzą-
dów. Jego skutkiem jest jednak osłabienie parlamentu względem egzekutywy i ograni-
czenie możliwości egzekwowania przezeń od rządu odpowiedzialności politycznej.
1. W pierwszym okresie formowania się brytyjskiego systemu parlamentarnego, kie-
dy jeszcze nie doszło do ukształtowania zasady bezpośredniej odpowiedzialności ministrów
przed parlamentem, środkiem wykorzystywanym przez parlament przeciwko ministrom
był impeachment. Mimo iż formalnie służyć miał on jedynie karaniu ciężkich przestępstw
i występków, które nie mogły być ukarane w żaden inny sposób, był on także stosowany
z pobudek całkowicie politycznych, po raz ostatni w 1713 r. kiedy użyto go skutecznie prze-
ciwko torysowskim ministrom za ich udział w negocjowaniu Traktatu z Utrechtu1.
Impeachment był środkiem zastępczym, kiedy więc parlament przejął większą
kontrolę nad wykonywaniem królewskich prerogatyw, przestał być potrzebny2.
Ministrowie, pozostający wciąż urzędnikami Korony, zaczęli bowiem ponosić bezpo-
średnią odpowiedzialność przed parlamentem3. Znalazło to wyraz również w zmia-
nach proceduralnych w Izbie Gmin, które zaznaczały wzrost jej aktywności w zakre-
1
O. Gay, Impeachment, Standard Note: SN/PC/2666, s. 2, tekst dostępny w Internecie <http://www.
parliament.uk>.
2
Ostatnie, zakończone zresztą uniewinnieniem, oskarżenie w trybie impeachmentu wysunięte zostało
przeciwko ministrowi w 1806 r., choć próbę wysunięcia takiego oskarżenia podjęto jeszcze w 1848 r. Warto
pamiętać, że impeachment wciąż pozostaje formalnie jednym z przywilejów parlamentu. W związku z tym
nadal istnieje możliwość uruchomienia postępowania w tym trybie, o czym świadczy „odkurzenie” proce-
dury impeachmentu po przeszło 150 latach, kiedy to w 2004 r. grupa parlamentarzystów podjęła próbę oskar-
żenia ówczesnego premiera Tony’ego Blaira.
3
T. Erskine May, A Treatise upon the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, London
1844, s. 374–375.
sie kontroli administracji i rządu. W latach 60. XIX wieku utworzono w Izbie Komisję
Rachunków Publicznych (Public Accounts Committee) oraz powołano urząd Kontro-
lera i Audytora Generalnego (Comptroler and Auditor General). Debaty nad rządowy-
mi wydatkami stały się okazją do ciągłej kontroli działalności rządu, a stary system
petycji został zastąpiony instytucją pytań parlamentarnych. „Te zmiany proceduralne
utrwaliły konwenans o odpowiedzialności ministrów i podkreśliły pozycję ministrów
jako centralnego podmiotu odpowiedzialności przeciwstawiając ją abstrakcyjnej od-
powiedzialności organu kolegialnego”4.
Zasada politycznej odpowiedzialności rządu przed parlamentem znalazła uznanie
w rezultacie wieloletniego procesu ewolucji ustroju brytyjskiego w XVIII i na począt-
ku XIX wieku. Doprowadził on najpierw do powstania gabinetu z premierem na cze-
le, a następnie jego emancypacji spod wpływu monarchy.
Polityczna odpowiedzialność rządu przed parlamentem, zarówno kolegialna, jak
i indywidualna, regulowana jest w Wielkiej Brytanii wyłącznie przez normy konwenan-
sowe. Jest to o tyle istotne, że treść norm konwenansowych często nie jest całkowicie
precyzyjnie określona. W szczególności odnosi się to właśnie do konwenansów regulu-
jących indywidualną odpowiedzialność ministrów. Stąd wątpliwości co do zakresu tej
odpowiedzialności oraz obowiązków, jakie na członków rządu nakłada ta zasada.
W XIX wieku formą egzekwowania indywidualnej odpowiedzialności politycznej
ministrów były formalne wnioski (censure motions) składane w Izbie Gmin, przypomi-
nające w swej istocie wnioski o wyrażenie wotum nieufności. Już sama groźba złożenia
takiego wniosku i poddania go pod głosowanie prowadziła nierzadko do dymisji człon-
ka rządu, przeciwko któremu wniosek był skierowany5. Warto jednak podkreślić, że na-
wet skuteczne przegłosowanie wniosku nie rodziło po stronie ministra prawnej obliga-
cji do złożenia dymisji. Odpowiedzialnością ministrów przed parlamentem rządziły
bowiem konwenanse konstytucyjne. Wyłącznie na podstawie normy konwenansowej
minister, wobec którego Izba Gmin przegłosowała censure motion, w ten sposób wyka-
zując wobec niego brak zaufania, zobowiązany był złożyć rezygnację6.
Wraz z ukształtowaniem się systemu dwupartyjnego, któremu towarzyszyło z cza-
sem radykalne wzmocnienie dyscypliny partyjnej, formalne wnioski skierowane prze-
ciwko ministrom całkowicie straciły znaczenie. Wycofanie przez Izbę Gmin zaufania
w stosunku do pojedynczego członka rządu jest obecnie właściwie niemożliwe, jako
że wniosek skierowany przeciwko jednemu z ministrów traktowany jest jako atak na
politykę całego rządu, co oznacza, że należy go traktować jako środek służący egze-
kwowaniu odpowiedzialności kolegialnej7. Choć censure motions wciąż są niekiedy
4
M. Flinders, The Enduring Centrality of Individual Ministerial Responsibility within the British
Constitution, „Journal of Legislative Studies” 2000, t. 6, nr 3, s. 75.
5
Jako przykłady można wskazać ustąpienie lorda Johna Russella w 1855 r. oraz lorda Ellenborough
w 1858 r., którzy złożyli rezygnację, nie czekając na wynik głosowania w Izbie Gmin.
6
Mimo to, rezygnacje ministrów w następstwie formalnego wycofania przez Izbę Gmin zaufania były
niezwykle rzadkie (zanotowano je jednak w 1864 oraz w 1866 r.); częściej ustępowali oni przed głosowa-
niem, traktując samo złożenie wniosku jako wyraz braku zaufania ze strony Izby.
7
Por. G. Marshall, The Evolving Practice of Parliamentary Accountability: Writing Down the Rules,
„Parliamentary Affairs” 1991, t. 44, nr 3, s. 461.
Tomasz Wieciech: Zasada indywidualnej odpowiedzialności politycznej członków rządu w Wielkiej Brytanii 119
składane w Izbie Gmin, sytuacje takie należą jednak do rzadkości, a wnioski o wyra-
żenie wotum nieufności przestały być formą egzekwowania przez parlament indywi-
dualnej odpowiedzialności politycznej członków rządu8.
2. Zasadę indywidualnej odpowiedzialności ministrów można określić jako
„zbiór konwenansów, które zapewniają realizację konstytucyjnego wymogu wyłącz-
nej odpowiedzialności ministrów przed Parlamentem za podległe im resorty”9. Naj-
ogólniej rzecz biorąc, polega ona na tym, iż ministrowie odpowiadają przed parlamen-
tem za wszystko to, co dzieje się w podległym im resorcie, przede wszystkim zaś za
realizowaną przezeń politykę, choć zakres i forma tej odpowiedzialności, o czym bę-
dzie jeszcze mowa, są zróżnicowane.
Współczesne rozumienie zasady indywidualnej odpowiedzialności ministrów (in-
dividual ministerial responsibility) na gruncie brytyjskim odbiega od jej klasycznego
pojmowania przez doktrynę, zgodnie z którym sprowadzano ją jedynie do obowiązku
ustąpienia ministra, niezdolnego do utrzymania zaufania Izby Gmin10. Obecnie poję-
cie responsibility, które oznacza właśnie ową odpowiedzialność polityczną sensu
stricto, a której manifestacją jest wymóg składania rezygnacji przez ministrów nie cie-
szących się zaufaniem Izby Gmin, odróżnia się coraz częściej w brytyjskiej doktrynie
od innego pojęcia — accountability. Wyrazy responsibility oraz accountability ozna-
czają odpowiedzialność (precyzyjne rozgraniczenie ich znaczenia w języku polskim
jest niełatwe), oba odnosić się jednak mają do różnych jej aspektów, w ramach ogól-
nej zasady odpowiedzialności ministrów przed parlamentem11.
Do początku lat 90. XX wieku oba omawiane terminy używane były zamiennie,
uznawano je za synonimy. Dopiero później zaczęto wprowadzać między nimi rozróż-
nienie. Polegało ono na zarezerwowaniu terminu responsibility dla określania sytuacji,
w której minister ponosi osobistą odpowiedzialność za jakiś aspekt działalności pod-
ległego mu resortu, to znaczy dla tych wypadków, w których powinien on złożyć re-
zygnację ze względu na popełnione błędy, zaniedbania lub w związku z krytyczną
oceną prowadzonej przez niego polityki przez parlament. W takim ujęciu słowo
accountability opisywałoby odpowiedzialność innego rodzaju. Minister miałby zatem
odpowiadać przed parlamentem (give an account) lub być wzywanym do odpowie-
dzialności (held to an account) za działania resortu poprzez udzielanie Izbie Gmin in-
formacji, tłumaczenie się przed nią z prowadzonej polityki i ewentualnie korygowa-
nie tej polityki lub naprawianie błędów i zaniedbań w wyniku czynności kontrolnych
8
Pomiędzy 1991 a 2004 r. złożono w sumie 4 wnioski skierowane przeciwko pojedynczym ministrom.
Wszystkie zostały odrzucone. Co istotne, wnioski składane przez pojedynczych parlamentarzystów nie są
w ogóle z reguły rozpatrywane, szansę na poddanie pod głosowanie mają jedynie wnioski składane przez li-
dera opozycji.
9
D. Woodhouse, Ministers and Parliament: Accountability in Theory and Practice, Oxford 1994, s. 27.
10
Zob. A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London 1915, s. 321.
11
„Pojęcie responsibility w tym ujęciu wiąże się z przyjęciem na siebie winy za zaniedbania czy błę-
dy, podczas gdy termin accountability odnosi się tylko do złożenia wyjaśnień co do podjętych działań w ra-
mach resortu bądź podległych resortowi agencji”; zob. P. Mikuli, Zasada podziału władz a ustrój brytyjski,
podejmowanych przez parlament12. Sens rozdzielenia tych pojęć miałby więc polegać
na tym, by ułatwić rozróżnienie tych sytuacji, w których minister ponosi winę i zobo-
wiązany jest ustąpić ze stanowiska, oraz tych, w których dymisja nie jest konieczna ze
względu na brak osobistej odpowiedzialności ministra za błędy czy zaniedbania.
Rozróżnianie obu pojęć, jako odrębnych wymiarów indywidualnej odpowiedzial-
ności ministrów, budzi wciąż wiele kontrowersji i nie jest powszechnie akceptowa-
ne13. Wydaje się, że jest ono nieco sztuczne i właściwie zbędne. Od dawna normy kon-
wenansowe regulujące indywidualną odpowiedzialność polityczną ministrów nie
zobowiązywały ich do złożenia dymisji w związku z każdym najdrobniejszym niedo-
ciągnięciem lub w każdej sytuacji, w której działania podejmowane w ministerstwie
budziły wątpliwości parlamentarzystów lub opinii publicznej. Odpowiedzialność po-
lityczna członków rządu w Wielkiej Brytanii nie sprowadza się współcześnie wyłącz-
nie do obowiązku złożenia rezygnacji przez ministrów w określonych przypadkach,
formy jej realizacji są bardziej zróżnicowane. Uznanie, że odpowiedzialność politycz-
na ministrów ma różne wymiary, nie musi prowadzić do określania owych wymiarów
różnymi pojęciami. Zabieg taki zdaje się wprowadzać więcej zamieszania niż przyno-
sić pożytku.
W ramach odpowiedzialności przed parlamentem na ministrach spoczywa więc
przede wszystkim obowiązek udzielania informacji i składania wyjaśnień. W tzw. ra-
porcie Scotta14, opublikowanym w 1996 r., stwierdzono, że obowiązek udzielania
przez ministrów informacji dotyczących działań podejmowanych w ich minister-
stwach oraz informowania o wszelkich pracach lub zaniedbaniach ministerialnych
urzędników oraz ich wyjaśniania, jest kluczowy dla zasady odpowiedzialności mini-
strów przed parlamentem15. Ministrowie nie mogą udzielać błędnych informacji, nie
mogą także odmawiać ich udzielenia, kiedy nie ma ku temu wystarczających przesła-
nek. Za tego rodzaju przesłanki uznaje się obecnie jedynie wzgląd na interes publicz-
ny. Może on stanowić wystarczający powód odmowy ujawnienia przez ministra infor-
macji. Zgodnie z art. 1.2d kodeksu ministerialnego (Ministerial Code)16, będącego
wewnętrznym dokumentem gabinetu regulującym postępowanie jego członków, mi-
nister może odmówić ujawnienia informacji jedynie ze względu na interes publiczny,
który przez jej ujawnienie mógłby zostać zagrożony.
Jeśli pytanie skierowane do ministra dotyczy takich aspektów funkcjonowania re-
sortu, za które minister ponosi jedynie pośrednią odpowiedzialność (np. jeśli odnosi się
12
Zob. D. Woodhouse, dz. cyt., s. 28 i n. Por też. G. Marshall, dz. cyt., s. 463.
13
Zob. D. Woodhouse, Ministerial Responsibility, [w:] The British Constitution in the Twentieth
Century, red. V. Bogdanor, Oxford 2004, s. 313–316.
14
Report of the Inquiry into the Export of Defence Equipment and Dual — Use Goods to Iraq and
Related Persecutions, 1995–1996, HC 115, (February 15, 1996). Raport stanowił zwieńczenie prowadzone-
go od listopada 1992 r. dochodzenia mającego wyjaśnić politykę rządu w sprawie regulacji eksportu broni
do Iraku w latach 80. Dochodzenie zostało wszczęte po tym, gdy zarzuty postawione trzem pracownikom
firmy Matrix-Churchill, oskarżonym o nielegalną sprzedaż broni do Iraku, zostały oddalone po zeznaniach
trzech byłych ministrów, które prowadzący sprawę sędzia uznał za niespójne.
15
Zob. V. Bogdanor, Ministerial Accountability, „Parliamentary Affairs” 1997, t. 50, nr 1, s. 72.
16
Ministerial Code, Cabinet Office, July 2007.
do działalności państwowego przedsiębiorstwa lub dotyczy decyzji w indywidualnej

sprawie, których rzecz jasna minister nie podejmuje osobiście), jego obowiązkiem jest
jedynie przekazanie pytania osobie, która jest w stanie udzielić pożądanej informacji
bądź wyjaśnień. Odpowiedzi na tego rodzaju „przekierowane” (redirected) pytania nie
są publikowane, trafiają one jedynie do zadającego pytanie parlamentarzysty.
Nie może być wątpliwości co do tego, że ministrowie nie powinni wprowadzać
w błąd Izby Gmin poprzez udzielanie fałszywych informacji. Za naruszenie zasady in-
dywidualnej odpowiedzialności, które powinno skutkować złożeniem rezygnacji, uzna-
je się jednak wyłącznie takie wprowadzenie w błąd, które ma charakter intencjonalny.
Formuła taka została przyjęta w rezolucji Izby Gmin z 1997 r. uwzględnionej następnie
w kodeksie ministerialnym17. Wskazuje się jednak, że kategoria rozmyślnego wprowa-
dzenia w błąd (knowingly misleading) nie jest dostatecznie pojemna, gdyż nie obejmu-
je sytuacji, w której przekazanie Izbie nieprawdziwych informacji nie było wynikiem
celowego działania ministra, ale wynikało z jego zaniedbania bądź też z niekompeten-
cji, a więc sytuacji, w której minister nie miał wiedzy, którą posiadać powinien18.
Ministrowie nie mogą rozmyślnie udzielać fałszywych informacji, ich odpowiedzi
na pytania stawiane przez deputowanych powinny być dokładne i precyzyjne, nie są oni
natomiast zobowiązani do dostarczania informacji, o które komisje Izby Gmin lub in-
dywidualni parlamentarzyści nie występowali. Ponadto „ministrowie mają obowiązek
mówienia prawdy, lecz nie mają obowiązku mówienia całej prawdy”; wymóg, by odpo-
wiedź na pytanie była wyczerpująca, uznaje się bowiem za niemożliwy do spełnienia19.
Choć stan taki spotyka się z krytyką, „jest obecnie powszechnie akceptowane, że odpo-
wiedzi ministrów mogą być formalnie prawdziwe, ale w istocie pozbawione treści”20.
Odpowiedzialność parlamentarna wymaga od ministrów nie tylko udzielania infor-
macji i tłumaczenia działań resortu i jego urzędników. Ministrowie są również zobowią-
zani do „korygowania niedociągnięć własnych lub swego departamentu”. Niekiedy wy-
starczające może okazać się wyrażenie skruchy wobec Izby Gmin, „zwłaszcza jeśli
towarzyszy mu oświadczenie o podjęciu działań naprawczych”21. Owe działania mogą
polegać na wprowadzeniu nowych procedur, tak aby wątpliwa sytuacja nie powtórzy-
ła się w przyszłości, zainicjowaniu wewnętrznego dochodzenia lub wyciągnięciu kon-
sekwencji wobec winnego zaniedbań urzędnika. W razie poważnych uchybień wska-
zane może być jednak dochodzenie prowadzone przez podmiot zewnętrzny wobec
ministerstwa.
W tym wymiarze odpowiedzialność ministrów przed parlamentem wymaga więc
od szefów resortów otwartej postawy, zdolności do przyznania się do popełnionych błę-
dów, uznania ich powagi oraz podjęcia działań korygujących bądź naprawczych, nawet
17
Zob. Rezolucja Izby Gmin z 19 marca 1997 r.: Hansard Volume (House of Commons Debates),
t. 292, Wednesday 19 March 1997, cols. 1046–1047; Ministerial Code art. 1.2c.
18
V. Bogdanor, Ministerial…, s. 74.
19
Tamże, s. 75.
20
N. Lewis, D. Longley, Ministerial Responsibility: The Next Steps, „Public Law”, Autumn 1996,
s. 496.
21
D. Woodhouse, Ministers and Parliament…, s. 31.
w postaci wewnętrznego lub zewnętrznego dochodzenia. Ważne jest również, aby re-
zultaty dochodzenia zostały wzięte pod uwagę, zalecenia sformułowane w kończącym
je raporcie wdrożone, a proces ich wdrażania monitorowany przez parlament22.
Środkami służącymi egzekwowaniu odpowiedzialności ministrów w omawianym
aspekcie są w pierwszej kolejności pytania parlamentarne. Istotne znaczenie może
mieć również działalność resortowych komisji specjalnych (departmental select com-
mittees) Izby Gmin oraz królewskich komisji dochodzeniowych (royal commissions
of inquiry), które są powoływane przez rząd, przez co nie mogą być zakwalifikowane
jako narzędzia kontroli parlamentarnej, niemniej mogą pełnić ważną funkcję w zakre-
sie kontroli działalności ministrów.
Instytucja pytań parlamentarnych jest klasycznym instrumentem kontroli w rę-
kach deputowanych. Na pytania parlamentarzystów i odpowiedzi ministrów w trakcie
sesji przewidziana jest w Izbie Gmin jedna godzina każdego dnia od poniedziałku do
czwartku. Poszczególni ministrowie odpowiadają rotacyjnie, każdego dnia inny.
W przeciwieństwie do pytań w Izbie Lordów, których adresatem jest rząd jako całość,
w Izbie Gmin są one kierowane do poszczególnych ministrów i dotyczą zakresu dzia-
łalności konkretnych resortów. Począwszy od 1961 r. na pytania parlamentarzystów
odpowiada także osobiście premier (jest to tzw. Prime Minister’s Question Time). Od
1997 r. ma to miejsce jeden raz w tygodniu, w środę, i trwa ok. 30 minut. Wcześniej
premier odpowiadał na pytania deputowanych dwa razy w tygodniu, każdorazowo po
ok. 15 minut. Początkowo ten czas był dłuższy, ale stopniowo ulegał skróceniu.
W Izbie Gmin funkcjonują od 1979 r. komisje resortowe. Wtedy to dokonana zo-
stała reforma systemu komisji, której rezultatem było utworzenie komisji odpowiada-
jących poszczególnym resortom. Obecnie jest ich 19, prowadzą one bieżącą działal-
ność kontrolną względem poszczególnych departamentów, zbierając informacje,
wszczynając dochodzenia i publikując raporty, do których ustosunkowuje się rząd.
3. Najwyższą formą odpowiedzialności politycznej ministrów jest złożenie rezy-
gnacji z zajmowanego stanowiska. Zasada indywidualnej odpowiedzialności politycz-
nej polega — najogólniej rzecz biorąc — na tym, iż ministrowie mogą pełnić urząd tak
długo, jak długo cieszą się zaufaniem ze strony parlamentu23. Dotyczy to nie tylko sze-
fów resortów, ale również tzw. młodszych ministrów (junior ministers), zwanych także
wiceministrami. Zakres podmiotowy odpowiedzialności politycznej jest więc w Wielkiej
Brytanii szerszy niż w kontynentalnych systemach parlamentarnych.
Specyfika brytyjskiego systemu parlamentarnego polega również na tym, że —
jak już wspomniano — Izba Gmin nie jest w stanie wycofać zaufania wobec ministra
w sposób oficjalny, poprzez przegłosowanie odpowiedniego wniosku. Od ministrów
oczekuje się jednak w pewnych sytuacjach, iż złożą dymisję ze względu na wymogi
zasady indywidualnej odpowiedzialności. Obowiązek jej złożenia ma w ustroju bry-
22
Zob. D. Woodhouse, Individual Ministerial Responsibility and a ‘Dash of Principle’, [w:] The Law,
Politics and the Constitution. Essays in Honour of Geoffrey Marshall, red. D. Butler, V. Bogdanor, P. Sum-
mers, Oxford 1999, s. 127.
23
P. Leyland, The Constitution of the United Kingdom. A Contextual Analysis, Oxford–Portland 2007,
s. 129.
tyjskim podstawy konstytucyjne, wynika bowiem z norm konwenansowych. Odróżnia

to w znaczący sposób uregulowania brytyjskie od rozwiązań obowiązujących w in-
nych państwach, w których żadne zachowanie ministra nie obliguje go do złożenia re-
zygnacji tak długo, jak długo parlament nie uchwali wobec niego wotum nieufności24.
W Wielkiej Brytanii członek rządu zobowiązany jest do ustąpienia z zajmowanego
stanowiska, jeśli jego postępowanie spełni określone w normach konwenansowych
przesłanki. Problem polega na tym, że konwenans konstytucyjny regulujący ten naj-
ważniejszy aspekt indywidualnej odpowiedzialności ministrów należy do najmniej
precyzyjnych spośród wszystkich nieformalnych norm brytyjskiej konstytucji. Mimo
to, wydaje się, że nazbyt daleko posunięty jest wniosek, iż w związku z tym, że nie ist-
nieją precyzyjne reguły określające, kiedy minister zobowiązany jest złożyć rezygna-
cję, obowiązku dymisji nie można traktować jako elementu konstytuującego konwe-
nansową zasadę indywidualnej odpowiedzialności ministrów25. To, że reguły nie są
całkowicie precyzyjne, nie oznacza przecież, że nie ma ich wcale.
Przypadki rezygnacji ministrów powodowane wymogami stawianymi przez zasa-
dę indywidualnej odpowiedzialności można generalnie podzielić na dwie kategorie.
Do pierwszej należą dymisje, których przyczynę stanowiły przewiny, bezpośrednio
obciążające ministra (personal faults). W tej kategorii mieszczą się zarówno jego czy-
ny w życiu prywatnym, jak i błędy natury politycznej (political misjudgment). Pod
tym pojęciem rozumie się publiczne działania ministra, podejmowane niejako na wła-
sny rachunek, tzn. kiedy występuje on z pozycji szefa resortu, ale bez zaangażowania
ministerstwa, kiedy jakieś zachowanie ministra nie pozostaje w bezpośrednim związ-
ku z jego obowiązkami jako szefa resortu26. Do drugiej kategorii należą natomiast re-
zygnacje wynikające z przyjęcia przez ministra odpowiedzialności za kierowanie re-
sortem (departmental faults).
Dymisja ministra może być powodowana przez nieprzemyślaną lub kontrowersyj-
ną wypowiedź. Dwukrotnie (w 1935 i 1947 r.) żądano ustąpienia ministrów finansów
w związku z ujawnieniem przez niego informacji na temat budżetu przed oficjalnym
opublikowaniem projektu. W 1988 r. ustąpiła ze stanowiska wiceminister zdrowia
Edwina Currie po tym, jak publicznie stwierdziła, że większość jaj produkowanych na
wyspach brytyjskich jest zarażona salmonellą (co doprowadziło do gwałtownego za-
łamania ich sprzedaży), a w 1990 r. Nicholas Ridley w związku z antyniemieckimi
wypowiedziami, jakich dopuścił się w jednym z wywiadów prasowych27.
24
Rzecz jasna pomijamy tutaj sytuację, w której o odwołaniu ministra zadecyduje szef rządu.
Współcześnie członkowie rządu ponoszą faktyczną odpowiedzialność polityczną nie tylko przed parlamen-
tem, ale również lub nawet przede wszystkim, przed premierem. To zagadnienie nie jest jednak związane
z indywidualną odpowiedzialnością ministrów przed parlamentem.
25
H. Barnett, Constitutional & Administrative Law, London–New York 2009, s. 277.
26
Por. D. Woodhouse, Ministerial Responsibility in the 1990s: When Do Ministers Resign?,
27
W opublikowanym 11 lipca 1990 r. w magazynie „The Spectator” wywiadzie N. Ridley stwierdził,
że unia monetarna jest sposobem na przejęcie kontroli nad Europą przez Niemcy, zrzekanie się suwerenno-
ści na rzecz Wspólnoty porównał do oddawania jej Hitlerowi, zaś Francuzów nazwał „niemieckimi pudel-
kami”. Rozmowa z N. Ridley’em została przy tym zobrazowana rysunkiem, na którym minister doklejał
wąsy Adolfa Hitlera kanclerzowi Niemiec Helmutowi Kohlowi.
Stosunkowo często przyczyną dymisji ministrów było ich postępowanie w życiu

prywatnym, przy czym z jednej strony związane one były ze sprawami natury obycza-
jowej, z drugiej zaś z niejasnymi bądź też budzącymi wątpliwości powiązaniami mi-
nistrów, konfliktem interesów lub nieprzejrzystymi operacjami finansowymi.
Dość często życie intymne ministrów stawało się powodem ich odejścia z rządu.
W 1973 r. ustąpili ze stanowisk lord Lambton i lord Jellicoe, po ujawnieniu faktu ko-
rzystania przez nich z usług prostytutek, w 1992 r. David Mellor (związek pozamał-
żeński), w 1994 r. Tim Yoe (nieślubne dziecko) i Michael Brown (utrzymywanie sto-
sunków homoseksualnych), a w 1995 i 1996 r. odpowiednio Robert Hughes oraz Rod
Richards (w obu przypadkach zdrada małżeńska). Jednym z najgłośniejszych przy-
padków ustąpienia ze stanowiska z tych względów było odejście w 1983 r. Cecila
Parkinsona, ministra przemysłu i handlu w gabinecie Margaret Thatcher, po tym jak
prasa ujawniła jego romans z sekretarką, która spodziewała się dziecka ministra.
Warto jednak zauważyć, że informacja o romansie Robina Cooka i jego odejście od
żony w 1999 r. nie spowodowały dymisji, podobnie jak orientacja homoseksualna
Nicka Browna, ministra rolnictwa w gabinecie Tony’ego Blaira, nie stała się powo-
dem jego rezygnacji z funkcji rok wcześniej. Nie wydaje się, by jakiekolwiek sprawy
natury obyczajowej mogły stanowić wystarczającą, konstytucyjną przesłankę dymi-
sji. Jeśli minister sam nie zdecyduje się ustąpić wobec ujawnienia faktów, które mogą
być dla niego kłopotliwe, musi wystąpić także inna okoliczność, aby dymisja ministra
stała się konstytucyjnym wymogiem na gruncie zasady indywidualnej odpowiedzial-
ności28. Nie ma z pewnością mowy o istnieniu normy konwenansowej, która wyma-
gałaby ustąpienia ze stanowiska w związku ze zdradą małżeńską. Precedensy wska-
zują, że kiedy dochodzi do dymisji, z reguły istnieje ku temu dodatkowa przesłanka29.
Wydaje się, że tego rodzaju dodatkowa okoliczność jest konieczna, by dymisja mini-
stra stała się jego konstytucyjnym obowiązkiem.
W niemal wszystkich przytoczonych przykładach rezygnacji ministrów ze wzglę-
du na sprawy tyczące się ich życia intymnego, decydujące ostatecznie o ich odejściu
były inne okoliczności. C. Parkinson zdecydował się ustąpić, kiedy jego kochanka
wyjawiła, iż dwukrotnie obiecywał jej rozwód z żoną i małżeństwo. Ujawnienie tych
faktów ukazywało ministra jako osobę chwiejną i niezdecydowaną, co nie mogło sta-
nowić dobrej rekomendacji dla członka rządu. D. Mellora pogrążyło natomiast jego
zachowanie w stosunku do prasy po ujawnieniu informacji o romansie oraz upublicz-
nienie innych kompromitujących go faktów30. W przypadku M. Browna decydujące
znaczenie miał zaś, jak można sądzić, nie tyle jego homoseksualizm, ile fakt ujawnie-
nia jego związku z 20-latkiem, podczas gdy ówczesne regulacje prawne zabraniały
utrzymywania kontaktów homoseksualnych z mężczyznami poniżej 21 roku życia, co
oznaczało, że minister dopuścił się złamania prawa. Ponieważ tego rodzaju okolicz-
ności nie wystąpiły ani w przypadku R. Cooka, ani N. Browna, ich dymisja nie była
28
Por. D. Woodhouse, Ministerial Responsibility, s. 301– 302.
29
Por. tejże, Individual…, s. 109.
30
Okazało się, że minister przyjmował korzyści w postaci sfinansowania wakacyjnego wypoczynku
od Organizacji Wyzwolenia Palestyny oraz emira Abu Dabi.
konieczna. Podobnie związek pozamałżeński nie został uznany za wystarczającą prze-

słankę dymisji w przypadku Davida Blunketta w 2004 r., kiedy natomiast wyszło na
jaw, że minister w związku z romansem dopuścił się nadużycia władzy31, zmuszony
został do zrezygnowania z funkcji w rządzie. Przypadek D. Blunketta zdaje się więc
potwierdzać taką interpretację zasady indywidualnej odpowiedzialności, która wska-
zuje na konieczność zaistnienia dodatkowej przesłanki, by sprawa obyczajowa mogła
stać się konstytucyjną podstawą złożenia przez ministra dymisji. Innymi słowy, spra-
wy natury obyczajowej nie stanowią podstawy do dymisji, chyba że pośrednio lub
bezpośrednio wpływają lub mogą wpływać na wykonywanie przez ministra obowiąz-
ków związanych z kierowaniem resortem32.
Rzecz jasna, minister może być zmuszony do odejścia ze względu na sprawę takiej
natury, nawet jeśli brak dodatkowej, uzasadniającej to okoliczności. Przypadki takie no-
towano ze szczególnym natężeniem w rządzie Johna Majora (1992–1997). W takim wy-
padku jest to jednak kwestia oceny samego premiera lub rządzącej partii, innymi słowy,
nie istnieje po stronie ministra konstytucyjny obowiązek złożenia rezygnacji.
W opublikowanym w 1964 r. raporcie lorda Denninga, będącym pokłosiem gło-
śnej sprawy Johna Profumo, który, pełniąc funkcję ministra obrony, wdał się w romans
z pewną kobietą, która — jak się okazało — utrzymywała równocześnie intymne
stosunki z oficerem radzieckiego wywiadu rezydującym w ambasadzie ZSRR w Lon-
dynie. Ostatecznie przyczyną, dla której J. Profumo ustąpił ze stanowiska, był nie sam
romans, lecz kłamstwo w tej sprawie przed Izbą Gmin. Niemniej jednak w raporcie
Denninga znalazło się odniesienie do kwestii życia intymnego ministrów. Raport
zwracał uwagę, że pozostawanie na stanowisku ministrów mogących, ze względu na
sprawy obyczajowe, stać się przedmiotem szantażu, może stanowić zagrożenie dla
bezpieczeństwa państwa. Oznacza to więc, iż uwikłanie ministra w sytuację, mogącą
narazić go na szantaż, powinno stanowić wystarczającą przesłankę złożenia przez nie-
go dymisji.
Konflikt interesów, brak przejrzystości w sprawach finansowych bądź podejrzane
powiązania ministra stanowią odrębną przesłankę dymisji. Jako przykłady wskazać
można rezygnacje: Johna Belchera w 1948 r. (przyjmowanie korzyści majątkowych);
Reginalda Maudlinga w 1972 r. (związki z osobą, przeciwko której toczyło się śledz-
two); Michaela Matesa w 1993 r. (wspieranie podejrzanego o oszustwo i ukrywające-
go się biznesmena); Petera Mandelsona w 1998 r. (konflikt interesów oraz zatajenie
faktu zaciągnięcia pożyczki u innego członka rządu); Davida Blunketta w 2005 r.
(konflikt interesów). Zarzuty natury korupcyjnej były przyczyną ustąpienia Jonathana
Aitkena w 1995 r. oraz Neila Hamiltona i Tima Smitha w 1994 r.
Zasada indywidualnej odpowiedzialności wymaga także ustąpienia ministra, gdy
dopuścił się on kłamstwa przed Izbą Gmin lub jej obrazy. W tym pierwszym wypadku
31
Podejmując, jako minister spraw wewnętrznych, zabiegi na rzecz przyznania w przyspieszonym try-
bie wizy filipińskiej opiekunki dziecka będącego owocem związku ministra i jego partnerki.
32
Por. T. Wieciech, Rola konwenansów konstytucyjnych w konstytucjonalizmie brytyjskim, „Politeja”
2005, nr 2, s. 334.
obowiązek taki zapisano wprost wpierw we wspominanej rezolucji Izby Gmin z 1997 r.,
następnie zaś w kodeksie ministerialnym. Za obrazę parlamentu uznano zachowanie
Nicholasa Fairbairna w 1982 r., kiedy to udzielił on informacji prasie, zanim uczynił to
wobec Izby Gmin. Również zarzut nadużycia władzy stanowi wystarczającą przesłan-
ką rozstania się ze stanowiskiem. Z tego powodu P. Mandelson po raz drugi musiał
odejść z rządu w 2001 r. Podobnie, o czym już wspomniano, D. Blunkett w 2004 r.
W doktrynie zdaje się dominować pogląd, że w ramach indywidualnej odpowie-
dzialności politycznej ministrów zawiera się także odpowiedzialność za postępowa-
nie w życiu prywatnym. Takiego zdania są m.in. G. Marshall i R. Brazier33. Odmienny
pogląd wyraził R. Scott, który — choć przyznaje, że postępowanie ministrów w życiu
prywatnym, jeśli jest „wystarczająco naganne”, może prowadzić do ich dymisji —
podkreśla, iż „nie ma to jednak cokolwiek wspólnego z konstytucyjną zasadą odpo-
wiedzialności ministrów” 34.
Istotą odpowiedzialności politycznej członków rządu jest odpowiedzialność za kie-
rowanie resortem. W tym wypadku wysoce kontrowersyjne pozostaje jednak, w jakim
zakresie minister powinien ponosić odpowiedzialność za pracę resortu. O ile nie ulega
wątpliwości, że jego odpowiedzialność jest pełna, gdy idzie o konieczność informowa-
nia i wyjaśniania działań resortu na forum parlamentu, o tyle wiele kontrowersji budzi
to, w jakich sytuacjach minister zobowiązany jest przyjąć na siebie odpowiedzialność
polegającą na złożeniu rezygnacji. Wątpliwości dotyczą przede wszystkim tego, czy mi-
nister powinien w tej formie odpowiadać wyłącznie za własne działania i podjęte decy-
zje, czy też również za decyzje ministerialnych urzędników lub urzędników zatrudnio-
nych w podlegających ministerstwu agencjach. Współcześnie uznaje się powszechnie,
że odpowiedzialność ministra, wymagająca od niego złożenia dymisji, odnosi się wy-
łącznie do sytuacji, w której minister był odpowiedzialny za podjęcie decyzji lub zanie-
chanie bądź też gdy nieprawidłowość była rezultatem prowadzonej przez ministerstwo
polityki; innymi słowy — jedynie wówczas, gdy ministrowi może zostać przypisana
osobista odpowiedzialność za błędne lub niewłaściwe kierowanie resortem.
Tego rodzaju wykładnia została sformułowana w 1954 r. po ustąpieniu ze stano-
wiska ministra rolnictwa Thomasa Dugdale’a. W trakcie debaty w Izbie Gmin, jaka
miała miejsce po dymisji, ówczesny minister spraw wewnętrznych David Maxwell
Fyfe zaprezentował interpretację zasady indywidualnej odpowiedzialności ministrów,
zgodnie z którą minister nie był zobowiązany bronić podległych mu urzędników lub
wspierać ich decyzji, jeśli nie miał o nich wiedzy lub ich nie akceptował35. Interpretacja
taka, wsparta również przez ówczesną opozycję, wykluczała więc odpowiedzialność
szefa resortu, ponoszoną w formie dymisji, za błędy zawinione przez urzędników, bez
osobistego udziału ministra36.
33
G. Marshall, Constitutional Conventions. The Rules and Forms of Political Accountability, Oxford
2001, s. 95; R. Brazier, Constitutional Practice. The Foundations of British Government, Oxford 1999,
s. 150.
34
R. Scott, Ministerial Accountability, „Public Law”, Autumn 1996, s. 414–415.
35
HC Deb 20 July 1954 vol. 553 col. 1287.
36
Początkowo dymisję T. Dugdale’a interpretowano jako przykład wzięcia na siebie odpowiedzialno-
ści za decyzje urzędników, pozostające poza świadomością ministra. W ten sposób miałaby ona świadczyć
Inne przypadki rezygnacji ministrów zdają się potwierdzać taką wykładnię intere-
sującej nas normy konwenansowej. Obejmują one: rezygnację ministra spraw zagranicz-
nych lorda Carringtona i dwóch młodszych ministrów w tym resorcie w 1982 r. w związ-
ku z zajęciem Wysp Falklandzkich przez Argentynę; ministra handlu i przemysłu Leona
Brittana w 1986 r., odpowiedzialnego za upublicznienie wewnętrznej rządowej kore-
spondencji oraz zanotowane jeszcze w 1905 r. ustąpienie ministra ds. Irlandii George’a
Wyndhama, którego plan dewolucji w Irlandii spotkał się z krytyką zarówno w parla-
mencie, jak i poza nim. Nawet jeśli nazbyt stanowcze jest stwierdzenie, że „nigdy nie
istniał powszechnie akceptowany konwenans nakazujący dymisję ministra, jako konse-
kwencję wszelkich nieprawidłowości związanych z pracą jego resortu” 37, to w każdym
razie nie może być raczej wątpliwości, że od początku wieku XX tak właśnie było.
Wszystkie te przypadki, mimo że bardzo nieliczne, dają jednak podstawy do sfor-
mułowania tezy, iż minister nie jest zobowiązany konstytucyjnie do złożenia rezygna-
cji w rezultacie nieprawidłowości powstałych w kierowanym przez niego resorcie, je-
śli nie miał on żadnego udziału w ich powstaniu, jeśli były one wynikiem działań
podległych mu urzędników podejmowanych bez wiedzy ministra lub — tym bardziej
— wbrew jego decyzjom38. Odpowiada natomiast za politykę swego resortu i jeśli do-
prowadza ona do sytuacji, która powoduje krytykę ministra i podważenie zaufania do
niego, powinien czuć się w obowiązku do wzięcia odpowiedzialności za tę politykę
i złożenia rezygnacji, nawet jeśli uważa, że zarzuty kierowane pod jego adresem są
niesprawiedliwe39.
Rezygnacja ministrów w związku z wszelkimi nieprawidłowościami w minister-
stwie nie jest konieczna; powinno do niej dojść jedynie wobec „rzeczywistej winy po-
litycznej lub niezdolności do przewidywania lub kontrolowania spraw, które są […]
przewidywalne i kontrolowalne”40. Na ministrach nie ciąży więc obowiązek ponosze-
nia „zastępczej” odpowiedzialności (vicarious responsibility) w imieniu urzędników
w formie rezygnacji. Jak pisze G. Marshall „można uznać z przekonaniem, iż konwe-
nans dotyczący odpowiedzialności ministrów nie zawiera żadnego zobowiązania do
tego rodzaju zastępczej odpowiedzialności”41.
na rzecz tezy, że minister może być zobowiązany do złożenia rezygnacji nawet wówczas, gdy nie ponosi
winy za powstałą nieprawidłowość. Później okazało się jednak, że sam minister brał udział w podejmowa-
niu decyzji, w związku z czym wskazywane przez niego powody dymisji nie były całkowicie rzetelne.
W związku z tym rezygnacja ta stanowi raczej wsparcie zasady, że ustąpienie wymagane jest od ministra je-
dynie wówczas, gdy można wykazać jego osobiste zaangażowanie w podejmowanie decyzji, prowadzących
do nieprawidłowości. Zob. D. Woodhouse, Ministerial Responsibility, s. 306–307.
37
H. Fenwick, G. Phillipson, Constitutional and Administrative Law, London–Sydney–Portland 2003,
s. 175.
38
Jak pisze D. Woodhouse: „W zakresie ministerialnej odpowiedzialności, minister nie jest winien
działaniom jego urzędników, które pozostają w sprzeczności z ustaloną przez niego polityką”. D. Wood-
house, Individual…, s. 123.
39
Por. Letter of Resignation from Lord Carrington, Secretary of State for Foreign and Commonwealth
Affairs, to Prime Minister, Mrs. Margaret Thatcher, 5 April 1982, [w:] C. Turpin, A. Tomkins, British
Government and the Constitution. Text and Materials, Cambridge 2007, s. 577.
40
G. Marshall, The Evolving…, s. 466.
41
Tenże, Constitutional…, s. 65.
O wiele częściej, niż przypadki rezygnacji, notowano jednak sytuacje, w których

ministrowie odmawiali podania się do dymisji w związku z zaniedbaniami lub niepra-
widłowościami powstałymi w kierowanym przez nich resorcie.
W tym kontekście pojawiło się z czasem rozróżnienie pomiędzy sprawami dotyczą-
cymi polityki resortu, za którą minister ponosi pełną odpowiedzialność, obejmującą tak-
że konieczność złożenia rezygnacji, oraz sprawami natury administracyjnej, za które
jego odpowiedzialność jest ograniczona do informowania, wyjaśniania i naprawiania
błędów oraz zaniedbań. Podział ten wprowadził po raz pierwszy minister spraw we-
wnętrznych James Prior w 1983 r., kiedy to uzależnił swą dymisję w związku z maso-
wą ucieczką irlandzkich terrorystów z więzienia od tego, czy ucieczka ta była spowo-
dowana błędnymi decyzjami politycznymi lub niewłaściwą realizacją polityki rządu
przez niego jako szefa resortu. Warunki postawione przez J. Priora „postrzegano jako
próbę przeformułowania konwenansu dotyczącego indywidualnej odpowiedzialności
ministrów, tak aby ministrowie rezygnowali jedynie wówczas, gdy w grę wchodzą spra-
wy «wyższej polityki»”42. Na rozróżnienie między sprawami politycznymi a admini-
stracyjnymi (policy/administration lub policy/operations division) powoływali się w ko-
lejnych latach ci ministrowie, którzy odmawiali podania się do dymisji w rezultacie
zaniedbań natury administracyjnej, za które — jak twierdzili — nie ponosili osobistej
odpowiedzialności43. Również wcześniej, jeszcze przed 1983 r., ministrowie odmawia-
li przyjęcia na siebie odpowiedzialności za wydarzenia, na które nie mieli żadnego wpły-
wu. W 1959 r. dymisji nie złożył minister ds. kolonii Alan Lennox-Boyd po masakrze
w obozie jenieckim w Kenii, w której śmierć poniosły 52 osoby, a w 1982 r. minister
spraw wewnętrznych William Whitelaw, po tym jak intruz wtargnął do sypialni królo-
wej w pałacu Buckingham. Wydaje się więc, że jeszcze zanim J. Prior wprowadził oma-
wiane rozróżnienie, uznawano zasadę, iż im bardziej minister był oddalony (geograficz-
nie lub hierarchicznie) od osób lub wydarzeń powodujących krytykę, tym mniejsze były
wobec niego oczekiwania, iż weźmie winę na siebie i złoży rezygnację44.
Wydaje się, że rozróżnienie pomiędzy polityką ministerstwa a sprawami natury
administracyjnej znalazło uznanie w praktyce, modyfikując w istotny sposób zasadę
indywidualnej odpowiedzialności ministrów. Uzasadnienie odmowy podania się do
dymisji przez K. Bakera w 1991 r., zasadzające się na takim właśnie rozróżnieniu, nie
zostało zakwestionowane w Izbie Gmin również przez opozycję. Wskazuje się jednak,
że może ono zacierać granice odpowiedzialności, pozwalając ministrom unikać jej na-
wet za poważne błędy w kierowaniu resortem, pod pretekstem uznania owych błędów
za administracyjne a nie polityczne, nawet jeśli minister „wiedział lub powinien był
wiedzieć, co się działo”45.
42
D. Woodhouse, Ministerial Responsibility in the 1990s…, s. 286.
43
Wskazać można przykłady kolejnych dwóch ministrów spraw wewnętrznych: Kennetha Bakera
w 1991 r. oraz Michaela Howarda w 1995 r. Co ciekawe, w obydwu przypadkach chodziło o odmowę zło-
żenia rezygnacji w związku z masowymi ucieczkami z więzień. Obaj odmówili wzięcia odpowiedzialności
na siebie, argumentując, że za zabezpieczenie konkretnych placówek odpowiadają nie oni, lecz dyrektorzy
owych placówek lub dyrektor generalny służby więziennej.
44
R. Brazier, dz. cyt., s. 154.
45
D. Woodhouse, Ministerial Responsibility, s. 312–313.
4. Tradycyjnie stosunki pomiędzy ministrem a podlegającymi mu urzędnikami

opierały się na takiej zasadzie, że minister reprezentuje swój resort, a więc także pra-
cujących na jego rzecz urzędników, wobec parlamentu, ci natomiast nie odpowiadają
bezpośrednio przed parlamentem. W tym kontekście W. Bagehot pisał o ministrach
jako o politycznych, „machinach ochronnych”, prezentując rozbudowaną argumenta-
cję, wskazującą na korzyści, jakie daje skoncentrowanie odpowiedzialności wobec
parlamentu wyłącznie na osobie ministra46. W ten sposób ukształtował się w praktyce
swoisty „łańcuch odpowiedzialności”, polegający na tym, że „urzędnicy odpowiada-
ją przed ministrem, który odpowiada przed parlamentem, który z kolei odpowiada
przed wyborcami”47.
Wprowadzenie rozróżnienia między sprawami politycznymi a administracyjnymi
oraz zmiany organizacyjne zaprowadzone na początku lat 90. XX wieku, polegające
na utworzeniu autonomicznych agencji rządowych (tzw. Next Steps agencies)48 spo-
wodowało jednak powstanie wątpliwości, czy utrzymanie takiego tradycyjnego ukła-
du odpowiedzialności w nowych warunkach, określonych wspomnianymi zmianami,
jest wciąż możliwe i czy wobec wprowadzonych zmian zanadto nie rozmywa się od-
powiedzialności ministra za kierowanie resortem.
Urzędnicy nie ponoszą bezpośredniej odpowiedzialności przed parlamentem.
Wyłącznie minister ma prawo występować przed Izbą Gmin, to on decyduje, który
spośród pracowników resortu będzie reprezentował go na posiedzeniach komisji spe-
cjalnych Izby. Składający wyjaśnienia przed komisjami urzędnicy występują w imie-
niu ministra, działając zgodnie z jego instrukcjami. Nie mogą prezentować własnych
poglądów lub opinii. Zasady określające postępowanie przed komisjami specjalnymi
Izby Gmin wyraźnie podkreślają wyłączną odpowiedzialność ministra przed parla-
mentem oraz odpowiedzialność urzędników przed ministrem49, wskazując wprost na
istnienie tradycyjnej linii odpowiedzialności, o której była wyżej mowa. Problem po-
lega na tym, że uznanie podziału na sprawy polityczne i administracyjne ułatwia,
o czym już wspomniano, unikanie przez ministra odpowiedzialności i zrzucanie jej na
urzędników, którzy nie mają żadnej możliwości publicznej obrony. Stosunkowo czę-
sto można dostrzec przykłady stosowania praktyki polegającej na wskazywaniu i iden-
tyfikowaniu konkretnych urzędników oraz ich publicznym obwinianiu za nieprawi-
dłowości w resorcie (naming and blaming)50. Zdaniem niektórych autorów, tego
rodzaju zachowanie ze strony ministrów nie może być jednak uznane za zgodne z kon-
46
Zob. W. Bagehot, The English Constitution, Oxford 2001, s. 132 i n.
47
P. Leyland, dz. cyt., s. 129.
48
Potoczne określanie tego rodzaju agencji pochodzi od tytułu rządowego raportu z 1988 r., który za-
powiadał ich utworzenie: Improving Management in Government: The Next Steps. Są one również nazywa-
ne agencjami wykonawczymi (executive agencies).
49
Zob. Departmental Evidence and Response to Select Committees (the ‘Osmotherly Rules’) pars. 40,
41, 43, tekst dostępny w Internecie <http://www.cabinetoffice.gov.uk>.
50
Wystarczy wskazać kilka przykładów z ostatnich lat, takie jak zrzucenie winy przez lorda Falconera
na urzędniczkę za porażkę projektu Millenium Dome lub utrzymywanie przez ministra obrony Geoffa
Hoona, iż nie został poinformowany przez podległych mu urzędników o raportach wskazujących na tortu-
rowanie więźniów w Iraku.
stytucyjną zasadą odpowiedzialności51. W ten sposób bowiem dochodzi do naruszenia

zasady anonimowości urzędników, która stanowić ma gwarancję ich bezstronności.
Zachowanie tej zasady jest możliwe tylko poprzez uczynienie ministra jedyną osobą
odpowiedzialną politycznie za pracę resortu52.
Reforma administracyjna polegająca na utworzeniu autonomicznych agencji rzą-
dowych postawiła na porządku dziennym problem interpretacji zasady odpowiedzial-
ności ministrów. Z tego punktu widzenia największe znaczenie mają relacje pomiędzy
ministrem a działającymi w ramach jego zakresu odpowiedzialności agencjami wyko-
nawczymi. Minister wyznacza zadania i ustala budżet agencji. Relacje pomiędzy mi-
nistrem i resortem a agencją i jej szefem wyznacza dokument ramowy, przyjmowany
odrębnie dla każdej agencji, określający m.in. jej funkcje, cele, zakres kompetencji,
sposoby finansowania działalności, procedurę powoływania jej szefa, a także wiele
kwestii związanych z wzajemnymi relacjami między agencją a ministerstwem i jego
szefem53. Działalność agencji jest na bieżąco monitorowana, przy czym zwykle co
pięć lat dokonywana jest całościowa jej analiza pod względem efektywności, która
stanowi podstawę decyzji odnośnie do jej dalszego istnienia. Najogólniej rzecz bio-
rąc, agencje posiadają znaczną autonomię, w tym finansową, w zakresie wdrażania
polityki ustalanej w ministerstwie, przy czym decyzje polityczne nadal pozostają
w wyłącznej kompetencji ministra54. Kierowanie agencją powierzane jest zwykle
urzędnikom służby cywilnej (civil service), choć na stanowiska szefów agencji mogą
być powoływane także osoby nie należące do korpusu służby cywilnej. Nominacji do-
konuje minister, ale stanowisko obsadzane jest w drodze konkursu. Szef agencji ma
status urzędnika civil service, co m.in. oznacza, że może zostać pobawiony stanowi-
ska na takich samych zasadach jak każdy urzędnik za np. nienależyte wywiązywanie
się z obowiązków.
Trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że „istnieje wyraźne napięcie pomiędzy
delegacją uprawnień i zadań szefom Next Steps Agencies a ciągłą odpowiedzialnością
[ministra — T.W.] przed parlamentem”55. Autonomiczne wobec ministerstwa agencje
odpowiedzialne są za realizację znaczącej części polityki resortu, tymczasem jedynym
organem odpowiadającym przed parlamentem pozostaje minister. Prowadzi to do sy-
tuacji, w której organ egzekutywy, faktycznie odpowiedzialny za jakieś działanie, nie
ponosi za nie odpowiedzialności przed parlamentem, gdyż brak ku temu odpowied-
nich procedur. Z drugiej strony, minister — powołując się na autonomiczny status
agencji — z łatwością może odmówić przyjęcia odpowiedzialności za jej działania na
siebie. W ten sposób powstaje pewnego rodzaju próżnia, tzn. pojawia się sfera aktyw-
ności władzy wykonawczej wyjęta faktycznie spod zasady odpowiedzialności parla-
51
Zob. M. Grant, The UK Parliament, Edinburgh 2009, s. 136.
52
Zob. M. Doherty, Prime-Ministerial Power and Ministerial Responsibility in the Thatcher Era,
53
Zob. szerzej Executive Agencies. A Guide for Departments, October 2006, s. 10–19, tekst dostępny
w Internecie <http://www.civilservice.gov.uk>.
54
C. Turpin, A. Tomkins, dz. cyt., s. 410.
55
N. Lewis, D. Longley, dz. cyt., s. 504.
mentarnej rządu. O tym, jak poważny może to być problem, niech świadczy fakt, że
pod koniec 2004 r. funkcjonowało w strukturze administracyjnej Zjednoczonego
Królestwa 96 agencji wykonawczych, zatrudniających w sumie około 73% spośród
ogólnej liczby urzędników służby cywilnej56.
Odrębny problem związany z odpowiedzialnością ministrów za działania agencji
wykonawczych polega na tym, że ich autonomiczny (lub przynajmniej quasi-autono-
miczny) status nie uniemożliwia jednak ministrowi podejmowania bezpośredniej in-
gerencji w jej działalność. W tej sytuacji kwestia odpowiedzialności staje się jeszcze
bardziej problematyczna.
Funkcjonowanie agencji wykonawczych w kontekście zasady odpowiedzialności
ministrów przed parlamentem budziło od początku wiele wątpliwości. W dwóch ra-
portach, opublikowanych w 1988 i 1994 r., Komisja Skarbu i Służby Cywilnej Izby
Gmin (Treasury and Civil Service Committee) opowiedziała się za uczynieniem sze-
fów agencji bezpośrednio odpowiedzialnymi przed komisjami specjalnymi Izby.
Ministrowie mieliby pozostać odpowiedzialnymi za dokumenty ramowe oraz instruk-
cje wydawane szefom agencji. Zalecenia raportów zostały jednak odrzucone przez
rząd, który opowiedział się za wyłączną odpowiedzialnością ministrów przed parla-
mentem, wskazując równocześnie na różne jej wymiary i wykluczając osobistą odpo-
wiedzialność ministra za działania podejmowane bez jego wiedzy lub za niewłaściwe
wykonywania powierzonych agencjom zadań57. Obowiązujący obecnie kodeks mini-
sterialny określa jako obowiązek ministra „odpowiadanie oraz bycie wzywanym do
odpowiedzialności za politykę, decyzje oraz działania jego departamentu i agencji”.
Oznacza to, że w zakresie składania wyjaśnień i udzielania informacji nie ma różnicy
między odpowiedzialnością ministra za pracę resortu oraz podlegających mu agencji
wykonawczych.
W 1999 r. ówczesny minister spraw wewnętrznych Jack Straw osobiście poinfor-
mował o podjętej przez dyrektora służby więziennej decyzji o przeniesieniu do zakładu
karnego o łagodniejszym rygorze Myry Hindley, odbywającej karę dożywotniego po-
zbawienia wolności za podwójne morderstwo i pomocnictwo w kolejnym. Mimo iż mi-
nister nie podejmował decyzji osobiście, należała ona bowiem do zakresu kompetencji
Służby Więziennej, mającej status agencji wykonawczej, zdecydował się przyjąć odpo-
wiedzialność zarówno za samą decyzję, jak i proces jej realizacji, tym samym — przy-
najmniej pośrednio — uznając, że koncepcja agencji jest problematyczna z punktu
widzenia zasady odpowiedzialności ministrów i w związku z tym „konstytucyjnie wa-
dliwa”, na co zwracano uwagę już w pierwszych latach ich funkcjonowania58.
5. Indywidualna odpowiedzialność ministrów stanowi, obok odpowiedzialności
kolegialnej, której podmiotem jest cały rząd, jeden z dwóch zasadniczych elementów
kluczowej dla ustroju brytyjskiego zasady rządów odpowiedzialnych (responsible go-
56
C. Turpin, A. Tomkins, dz. cyt., s. 410.
57
Zob. G. Drewry, The Executive: Towards Accountable Government and Effective Governance?,
[w:] The Changing Constitution, red. J. Jowell, D. Oliver, Oxford 2007, s. 199.
58
D. Woodhouse, Individual…, s. 117–118.
vernment). Jej znaczenie dla porządku konstytucyjnego nie może więc być przecenia-
ne. Tym większą zatem uwagę należy zwrócić na jej funkcjonowanie w praktyce,
zwłaszcza zaś na jej niedoskonałości. Wśród nich najczęściej wskazuje się daleko idą-
cy brak precyzji, gdy idzie o normy konwenansowe regulujące kluczowy aspekt od-
powiedzialności, tj. kwestię dymisji ministrów oraz niedostatek narzędzi znajdujących
się w rękach parlamentu a mogących służyć egzekwowaniu od ministrów indywidu-
alnej odpowiedzialności politycznej.
Wspominano już, że reguły rządzące procesem składania przez ministrów rezy-
gnacji na gruncie zasady indywidualnej odpowiedzialności są dalece nieprecyzyjne;
jedyną wprost określoną przesłanką dymisji pozostaje rozmyślne wprowadzenie Izby
Gmin w błąd, o czym była mowa w rezolucji Izby z 1997 r., i co zostało wpisane do
kodeksu ministerialnego. Tak daleko posunięty brak precyzji interesujących nas norm
prowadzi niektórych autorów do wniosku, że dymisja ministra w mniejszym stopniu
zależy od tego, czy jego zachowanie spełniało konwenansowe przesłanki odejścia ze
stanowiska, ale że decydujące znaczenie mają zawsze czynniki natury politycznej.
Bez wątpienia minister ma większe szanse przetrwania, jeśli może liczyć na poparcie
premiera i partii. Duże znaczenie ma też postawa mediów (to znaczy, na ile sprawa
jest nagłośniona i w jaki sposób jest odbierana przez opinię publiczną), a nawet taka
okoliczność, czy sytuacja stawiająca na porządku dziennym kwestię dymisji zaistnia-
ła w trakcie sesji parlamentu. Jeśli parlament nie był zwołany na sesję, szanse prze-
trwania ministra są większe, gdyż zanim spotka się on z krytyką w parlamencie, na-
stroje mogą opaść, może on też liczyć na to, że sprawa zostanie wyjaśniona nim
dojdzie do zebrania się parlamentu.
W praktyce często to właśnie rachuby polityczne przesądzają o tym, czy minister
zostanie zmuszony do uznania swej odpowiedzialności i złożenia rezygnacji lub też
czy taka rezygnacja zostanie przez premiera przyjęta59. Mimo to, należy jednak wy-
raźnie odróżniać odpowiedzialność, jaką minister ponosi przed premierem, oraz tę,
która wynika z norm konstytucyjnych i która ponoszona jest przed parlamentem.
Premier ma pełną swobodę w zakresie odwołania ministra ze stanowiska, zmiany
w składzie rządu nie wymagają zaistnienia żadnych szczególnie określonych przesła-
nek. Ich motywy mają charakter wyłącznie polityczny. Inaczej jest, gdy chodzi o od-
powiedzialność polityczną ministra przed parlamentem. W tym wypadku dymisja ma
podstawę w normach konstytucyjnych60. Chodzi więc tutaj o sytuację, w której mini-
ster zobowiązany jest odejść ze stanowiska bez względu na to, czy cieszy się zaufa-
niem i poparciem ze strony premiera oraz partii, ponieważ jest do tego konstytucyjnie
zobowiązany. W praktyce nierzadko bardzo trudno jest określić, kiedy do dymisji mi-
nistra dochodzi ze względu na poszanowanie konwenansowych reguł indywidualnej
odpowiedzialności, kiedy zaś decydujące znaczenie mają przyczyny polityczne, tzn.
premier decyduje się rozstać z członkiem rządu ze względu na to, że jego osoba mo-
głaby stanowić dla rządu nazbyt wielkie obciążenie. Nie zmienia to jednak faktu, że
59
Zob. tejże, Ministerial Responsibility in the 1990s…, s. 280–285.
60
Por. tamże, s. 286.
odpowiedzialność ministra przed premierem i parlamentem pozostaje czymś zasadni-

czo odmiennym.
Bez wątpienia ze względu na nieprecyzyjność norm rządzących dymisją mini-
strów, premier posiada jednak w tym zakresie znaczne pole manewru. W największym
stopniu dotyczy to tego rodzaju sytuacji, w których podstawą złożenia rezygnacji
przez członka rządu mają być sprawy natury obyczajowej lub jego postępowanie
w życiu prywatnym.
Wnioskując z okoliczności dymisji C. Parkinsona w 1983 r., G. Marshall skłonny
był uznać, że w zakresie postępowania ministrów w życiu osobistym, jeśli w grę nie
wchodzą kwestie bezpieczeństwa państwa, każdy premier i gabinet ma prawo ustana-
wiać własne standardy61. Praktyka późniejszych lat zdaje się przynajmniej częściowo tę
opinię potwierdzać. Warto wskazać zwłaszcza na różnicę w tym zakresie pomiędzy rzą-
dem J. Majora a kolejnymi rządami T. Blaira. W wypadku tego pierwszego, ze wzglę-
dów politycznych ustawiono ministrom niezwykle wysoko poprzeczkę, gdy idzie o ich
postępowanie w życiu prywatnym. W rezultacie doszło w tym okresie do wielu dymisji
członków rządu, które nie miały innych podstaw niż tylko ich nieodpowiedni sposób by-
cia. Z kolei po objęciu rządów przez Partię Pracy uznano, co ważne — przy pełnej ak-
ceptacji opozycji — iż samo życie osobiste ministrów nie może stanowić wystarczają-
cej podstawy do dymisji na gruncie zasady indywidualnej odpowiedzialności. Wydaje
się, że taka interpretacja doktryny bliższa jest jej współczesnemu rozumieniu aniżeli ta
obowiązująca w okresie rządów J. Majora. Niemniej jednak chyba nazbyt daleko idą ci,
którzy twierdzą, że sprawy wiążące się wyłącznie z życiem prywatnym ministrów nie
należą do zakresu indywidualnej odpowiedzialności. Jest przecież tak, że zachowania
nie związane bezpośrednio z pełnioną funkcją mogą jednak powodować podważenie za-
ufania do ministra, czy to w parlamencie, czy też w opinii publicznej, tym samym wpły-
wając na możliwości pełnienia przez niego funkcji członka rządu. Nie można więc tej
sfery życia ministrów wyłączać poza zakres indywidualnej odpowiedzialności, choć —
jak wspomniano — ustalenie precyzyjnych norm wiążących ministrów w tym zakresie
jest sprawą przede wszystkim premiera i gabinetu.
Niezwykle rzadkie przypadki rezygnacji ministrów z zajmowanych stanowisk
w związku z kierowaniem resortem powodowały nawet powstawanie wątpliwości co
do istnienia konwenansu konstytucyjnego zobowiązującego ministrów do ustąpienia
w takich wypadkach62. Pisząc na ten temat w połowie lat 80. ubiegłego stulecia,
G. Marshall uznał, że cztery nie budzące wątpliwości przypadki dymisji ministrów za-
notowane na tym tle w XX wieku stanowią precedensy, które — jeśli wzmocnić je
„odrobiną zasad — mogą być traktowane jako dowód na istnienie konwenansu, co do
którego istnienia nigdy nie było wątpliwości w Izbie Gmin”63.
Od czasu sformułowania tej tezy nie odnotowano żadnego przypadku dymisji mi-
nistra, którą można by uznać za wyraz przyjęcia odpowiedzialności za niewłaściwe
61
G. Marshall, Constitutional…, s. 223.
62
Zob. D. Butler, Ministerial Responsibility in Australia and Britain, „Parliamentary Affairs” 1973,
t. 26, nr 4, s. 404.
63
G. Marshall, Constitutional…, s. 66.
kierowanie resortem. Odnotowano natomiast odmowę złożenia rezygnacji w takiej sy-

tuacji, mimo iż okoliczności sprawy wypełniały zdaje się w pełni przesłanki normy
konwenansowej, określanej czterema omawianymi wcześniej precedensami. Zacho-
wania ministra spraw wewnętrznych Charlesa Clarke’a z 2006 r., bo o nim tu mowa,
nie można jednak traktować jako potwierdzenia wątpliwości co do istnienia konwe-
nansu nakazującego odejście ministra w związku z odpowiedzialnością za kierowanie
resortem. Fakt, że minister nie podał się dymisji, po tym jak ujawniono, iż za jego wie-
dzą uwolniono, lecz nie deportowano blisko 300 osadzonych w brytyjskich zakładach
karnych obcokrajowców (niektórych odbywających kary za ciężkie przestępstwa), na-
leży raczej traktować jako złamanie konstytucyjnej normy konwenansowej. Minister
Clarke był w tej sytuacji, zgodnie z odpowiednią normą konwenansową, zobowiąza-
ny ustąpić ze stanowiska. Fakt, że tego nie zrobił, oznacza, że dopuścił się złamania
nieformalnej normy konstytucyjnej.
Niewątpliwie ministrowie nie są przesadnie skłonni przyjmować na siebie odpo-
wiedzialność i — uznając swą konstytucyjną pozycję — składać dymisję, kiedy po-
jawiają się okoliczności mogące uzasadniać takie zachowanie. Podobnie szefowie
rządów niechętnie akceptują rezygnacje ministrów składane w związku z zasadą in-
dywidualnej odpowiedzialności. Dostrzegalny w ostatnich kilkudziesięciu latach pro-
ces ograniczania zakresu odpowiedzialności wymagającej od ministra złożenia dymi-
sji również przyczynił się do osłabienia owej zasady. Jest jednak stanowczo zbyt
wcześnie na to, by ogłosić jej całkowite wyeliminowanie z brytyjskiego porządku
ustrojowego. Nie przesądza o tym nawet znikoma liczba przypadków rezygnacji mi-
nistrów w uznaniu ich odpowiedzialności za kierowanie resortem. Dla obowiązywa-
nia normy konwenansowej decydujące jest nie to, czy jej adresaci czują się nią zwią-
zani, lecz raczej to, czy uznawana jest ona za obowiązującą przez innych polityków,
a także obserwatorów i komentatorów życia publicznego czy nawet — szerzej — opi-
nię publiczną64. To zaś kryterium powszechnego uznania zajmująca nas norma kon-
wenansowa zdaje się wciąż spełniać.
Niemniej jednak istotnym problemem podnoszonym w kontekście zasady indywi-
dualnej odpowiedzialności ministrów pozostaje jej sankcja. Parlament nie dysponuje bo-
wiem odpowiednimi środkami, których może użyć, jeśli ministrowie próbują unikać od-
powiedzialności65. Jak już wspomniano, możliwość zmuszenia ministra do rezygnacji
przez uchwalenie formalnego wniosku jest współcześnie już tylko teoretyczna.
Niska skuteczność tego aspektu odpowiedzialności ministrów prowadzi niektó-
rych do uznania, że to nie obowiązek rezygnacji, jako sankcja za niewłaściwe kiero-
wanie resortem, stanowi obecnie najważniejszy element konstytuujący zasadę indy-
widualnej odpowiedzialności, lecz raczej, że jest nim zobowiązanie do udzielania
informacji o działalności resortu i jego urzędników66. Wydaje się jednak, że jest to po-
gląd zbyt daleko idący, zwłaszcza wobec — jak się zdaje — wciąż dość powszechnej
64
Zob. T. Wieciech, dz. cyt., s. 318–319, 322.
65
V. Bogdanor, Ministerial…, s. 79.
66
R. Scott, dz. cyt. s. 415.
akceptacji konwenansu obligującego ministra do złożenia dymisji w pewnych sy-

tuacjach. Zgodzić się należy raczej z G. Marshallem, który choć przyznaje, że obo-
wiązku złożenia dymisji nie można uznać za skuteczny środek kontroli ministrów, to
jednak można go traktować jako swoisty środek nacisku na członków rządu, wywie-
rający znaczący wpływ na życie publiczne67.
Problem z wyegzekwowaniem odpowiedzialności ministrów nie ogranicza się
jednak do tego jej wymiaru, który wiąże się z obowiązkiem dymisji. Odnieść go moż-
na w niemal równym stopniu do składania przez ministrów wyjaśnień i udzielania in-
formacji.
Środkami służącymi egzekwowaniu odpowiedzialności od ministrów w zakresie
informowania Izby Gmin i wyjaśniania działań resortu są przede wszystkim resorto-
we komisje specjalne i instytucja pytań parlamentarnych. Możliwość uzyskania od
ministra informacji w drodze pytania parlamentarnego jest jednak ograniczona.
Parlamentarzyści nie mogą właściwie w żaden sposób wyegzekwować od ministra
pełnej odpowiedzi. Sam minister faktycznie decyduje o tym, jakich informacji udzie-
li parlamentarzystom i w jakim zakresie. Współcześnie pytania parlamentarne, zwłasz-
cza ustne, stały się swego rodzaju rytuałem politycznym, rzadko kiedy mając istotne
znaczenie z punktu widzenia egzekwowania od ministrów odpowiedzialności. Nieco
lepszy efekt w zakresie uzyskiwania informacji mają znacznie mniej efektowne pyta-
nia pisemne. Niegdyś wybitny brytyjski konstytucjonalista I. Jennings przekonywał,
iż pytania parlamentarne mają „najwyższą wartość ustrojową”68, dziś taka opinia nie
zostałaby prawdopodobnie wyrażona.
W celu wzmocnienia kontroli ministrów i zwiększenia ich odpowiedzialności
w zakresie informowania i wyjaśniania, już nie tylko parlamentu, ale i opinii publicz-
nej, uchwalona została w 2000 r. ustawa o dostępie do informacji publicznej (Freedom
of Information Act, 2000). Weszła ona w życie 1 stycznia 2005 r. Zgodnie z jej posta-
nowieniami, minister zobowiązany jest ujawnić żądaną informację każdemu, kto wy-
stąpi z odpowiednim wnioskiem. Jeśli wniosek taki spotka się z odmową, możliwe jest
wystąpienie do Komisarza ds. Informacji (Information Commissioner), który jest
władny nakazać ministrowi przychylenie się do wniosku. Z obowiązku ujawniania in-
formacji ministrowie zostali zwolnieni odnośnie do pewnego ich rodzaju, określone-
go w części II ustawy. Niemniej jednak, jeśli Komisarz ds. Informacji uzna, że udo-
stępnienie tego rodzaju informacji, wyłączonych co do zasady z obowiązku
ujawniania, leży w interesie publicznym, również może nakazać ministrowi ich ujaw-
nienie, czemu jednak szef resortu może z kolei odmówić posługując się w tym celu
przepisami art. 53 ustawy69.
Ustawa, zgodnie z intencjami jej twórców, miała doprowadzić do osłabienia kon-
troli ministrów nad informacjami dotyczącymi pracy ich resortów. Choć cztery lata to
67
G. Marshall, The Evolving…, s. 464–465.
68
P. Silk, R. Walters, Jak działa parlament brytyjski, Warszawa 1994, s. 205.
69
Począwszy od wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej w 2005 r., możliwość,
jaką daje art. 53, została wykorzystana jedynie raz, w lutym 2009 r.
stanowczo zbyt krótko, by ocenić efekty omawianych zmian legislacyjnych, początki

nie są zachęcające. Stosunkowo często wnioski składane do ministerstw na podstawie
ustawy spotykają się z odmową; dość powiedzieć, że los taki spotkał wniosek o ujaw-
nienie informacji dotyczących efektów działania samej ustawy o dostępie do informa-
cji publicznej70. Pojawia się jednak także zastrzeżenie innego rodzaju. Jeszcze zanim
ustawa weszła w życie, zwracano uwagę na kłopotliwość sytuacji, w której to niepo-
chodzący z wyboru i nie ponoszący odpowiedzialności organ, jakim jest Komisarz ds.
Informacji, będzie władny decydować o tym, jakie informacje powinny być ujawnia-
ne, i co leży, a co nie leży w interesie publicznym. M. Flinders słusznie zwracał w tym
kontekście uwagę, że taka sytuacja oznaczałaby transfer władzy od organu związane-
go, choćby i problematyczną, ale jednak zasadą odpowiedzialności, w stronę organu
nie odpowiedzialnego przed nikim71. Można zaryzykować tezę, że ustawa o dostępie
do informacji publicznej może mieć w przyszłości efekt w postaci przeniesienia cię-
żaru egzekwowania odpowiedzialności ministrów z parlamentu na Komisarza ds.
Informacji.
W założeniu resortowe komisje specjalne mają na celu poddawanie bieżącej kon-
troli politykę, działania i wydatki każdego ministerstwa. Możliwości ich oddziaływa-
nia są jednak poważnie ograniczone. Przede wszystkim komisje nie mogą zmusić mi-
nistra do udziału w ich posiedzeniach i składania przed nimi wyjaśnień. Ponadto
opinie i zalecenia komisji nader często są przez rząd i ministrów po prostu ignorowa-
ne. Należy też pamiętać, że w każdej komisji większość stanowią parlamentarzyści
partii rządzącej, tzw. posłowie z ław tylnych (backbenchers). Ci zaś, jeśli chcą kiedyś
przesiąść się do przednich ław nie mogą być przesadnie krytyczni wobec zasiadają-
cych w rządzie partyjnych liderów. Komisjom brakuje też wystarczająco dużo czasu,
środków, personelu, odpowiedniego zaplecza eksperckiego, a także uprawnień, by
mogły coś więcej niż tylko drażnić rząd72.
W tym kontekście warto zauważyć, że uchwalona w 2005 r. ustawa o dochodze-
niach (Inquires Act, 2005) nie przewiduje możliwości wszczęcia postępowania śled-
czego przez parlament bez udziału ministra. W raporcie przygotowanym przez
Komisję Administracji Publicznej Izby Gmin (Public Administration Select Com-
mittee) proponowano wprowadzenie do — wówczas jeszcze projektu ustawy — prze-
pisu zobowiązującego ministra do wszczęcia dochodzenia na wniosek obu izb par-
lamentu wyrażony w formie rezolucji. Dochodzenie takie miałoby wiązać się
bezpośrednio z zasadą indywidualnej odpowiedzialności, gdyż śledztwo na wniosek
parlamentu mogłoby być inicjowane, jeśli postępowanie, działania lub zaniechania
ministrów i urzędników stanowiłyby powód publicznego zaniepokojenia73. Rząd
odrzucił jednak rekomendację komisji i w efekcie jej propozycja nie została uwzględ-
70
M. Grant, dz. cyt., s. 138.
71
M. Flinders, dz. cyt., s. 83.
72
73
House of Commons Public Administration Select Committee. Government by Inquiry. First Report
of Session 2004 – 05, vol. 1, HC 51 – I, s. 66, tekst dostępny w Internecie <http://www.publications. parlia-
ment.uk>.
niona74. Odrzucając ją, rząd wskazał równocześnie na możliwość prowadzenia pu-

blicznych dochodzeń przez komisje specjalne Izby Gmin75. Nie jest do końca jasne,
w jaki sposób prowadzone mogłyby być śledztwa parlamentarne, brak bowiem dla
nich normatywnej podstawy. Zresztą, niezależnie od tego, czy do ustawy zostałaby
wprowadzona rekomendowana przez Komisję Administracji Publicznej poprawka,
wszczęcie śledztwa uzależnione byłoby i tak faktycznie od zgody rządu, ze względu
na warunki dyscypliny partyjnej w parlamencie. Niemniej jednak formalne umocowa-
nie parlamentu byłoby nieco inne.
Ocenia się, że działalność resortowych komisji specjalnych nie doprowadziła do
istotnej zmiany relacji między parlamentem a egzekutywą na korzyść ciała ustawo-
dawczego. Niemniej jednak wskazuje się równocześnie na pewną rolę komisji w uzy-
skiwaniu informacji i prowadzeniu publicznej kontroli rządu76.
Zasada indywidualnej odpowiedzialności ministrów wciąż należy do kanonów
brytyjskiego porządku ustrojowego, świadczyć o tym może choćby niesłabnące zain-
teresowanie doktryny i liczba poświęconych jej publikacji. Mimo licznych głosów
wskazujących na jej fasadowość bądź też podnoszących jej całkowitą nieprzystawal-
ność do warunków współczesnego brytyjskiego systemu rządów opierającego się na
ścisłej dyscyplinie partyjnej, nie można jej całkowicie deprecjonować. Zupełne odrzu-
cenie tej zasady musiałoby oznaczać znaczącą rewizję systemu rządów odpowiedzial-
nych, wyznaczającego od blisko dwóch stuleci zasadnicze ramy brytyjskiego systemu
politycznego. Słusznie zatem określa się zasadę indywidualnej odpowiedzialności mi-
nistrów mianem „kamienia węgielnego” brytyjskiego ustroju, wskazując, iż kształtu-
je ona „strukturę rządów, procedury parlamentarne oraz konstytucyjne zależności, na
których wspiera się brytyjska koncepcja państwa”77.
Tak jak ewoluował brytyjski system rządów, tak i znaczącym zmianom podlegała
zasada indywidualnej odpowiedzialności ministrów. Dominacja rządu nad parlamen-
tem, będąca rezultatem owych przekształceń ustrojowych zachodzących w okresie
wielu lat, nie mogła pozostać bez znaczenia dla omawianej zasady. Tak jak generalnie
słabła pozycja parlamentu wobec egzekutywy, tak i coraz mniejsze miał parlament
możliwości egzekwowania odpowiedzialności politycznej członków rządu. Ostatnim
istotnym przeformułowaniem zasady indywidualnej odpowiedzialności ministrów jest
wyodrębnienie w jej ramach dwóch wyraźnie odmiennych od siebie wymiarów. Owo
przekształcenie znalazło także wyraz na gruncie doktryny, w której pojawiły się pro-
pozycje rozdzielenia pojęć accountability oraz responsibility, mających określać inne
aspekty odpowiedzialności ministrów. Podział ten nie spotkał się jednak z powszech-
nym uznaniem. Współcześnie więc ministrowie w ramach ponoszenia indywidualnej
odpowiedzialności politycznej przed parlamentem zobowiązani są w pierwszym rzę-
74
Zob. Government Response to the Public Administration Select Committee’s First Report of the 2004
– 5 session: “Government by Inquiry”, CM 6481, s. 22–25, tekst dostępny w Internecie <http://www.archi-
ve2.official-documents.co.uk>.
75
Tamże, s. 29.
76
77
M. Flinders, dz. cyt., s. 73.
dzie do informowania, wyjaśniania oraz podejmowania działań korygujących lub na-

prawczych. Ponoszą także osobistą odpowiedzialność w formie dymisji, choć zakres
takiej odpowiedzialności pozostaje dość wąski i niezbyt precyzyjnie określony.
SUMMARY
of the article:
The Principle of Individual Responsibility of a Member of Government in the United Kingdom
Individual ministerial responsibility to Parliament , together with the principle of collective re-
sponsibility of government, creates the concept of responsible government being the foundation of
the system of government in the UK. Political responsibility of ministers is regulated by a constitu-
tional convention which specifies the circumstances in which a minister should resign taking respon-
sibility for the mismanagement of his/her department. The scope and form of ministerial responsi-
bility to Parliament is diversified: their responsibility is unconditional as regards the requirement to
inform and explain, and to take remedial steps. Resignation is, however, expected when responsibil-
ity for irregularities, failure to act or mistakes may be ascribed to a particular minister.
In the recent years, the principle of individual ministerial responsibility has considerably
evolved. The most important change was the introduction of a distinction between political and
administrative issues. For political issues a minister bears full responsibility, while in case of admin-
istrative issues his/her responsibility is limited and does not include the obligation to resign. This
distinction has been reflected in the doctrine, by the proposal of separation of the notions of respon-
sibility and accountability to define various aspects of ministerial responsibility to Parliament.
Due to the lack of precise norms regulating particularly the question of ministerial resignation
and Parliament’s incapability to effectively enforce ministerial requirement to account, the principle
is sometimes considered ineffective. However, it is still the basic principle of the British system of
government that underlies mutual relations between the Government and Parliament.
139
OPINIE, GLOSY,
RECENZJE, NOTY,
VARIA
A. OPINIE
W SPRAWIE WYBRANYCH KWESTII
DOTYCZĄCYCH FUNKCJONOWANIA KOMISJI ŚLEDCZYCH
1*
Przedmiotem opinii jest odpowiedź na następujące pytania: Czy można uznać, że

członkowie Komisji Śledczej do zbadania sprawy przebiegu procesu legislacyjnego
ustaw nowelizujących ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych
i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych w zakresie dotyczącym gier na
automatach o niskich wygranych i wideoloterii oraz do zbadania legalności działania or-
ganów administracji rządowej badających ten proces, posłowie: Beata Kempa i Zbigniew
Wassermann, w świetle materiałów przekazanych przez Ministerstwo Finansów, brali
udział w procesie legislacyjnym będącym w zakresie badania Komisji Śledczej? Jeżeli
tak, to czy ich udział w tym procesie może być przeszkodą w pracach w Komisji Śledczej
w świetle art. 4 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej?
1. Dla opinii przede wszystkim istotne jest ustalenie zakresu działania Komisji
Śledczej do zbadania sprawy przebiegu procesu legislacyjnego ustaw nowelizujących
ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych i wydanych na ich pod-
stawie przepisów wykonawczych w zakresie dotyczącym gier na automatach o niskich
wygranych i wideoloterii oraz do zbadania legalności działania organów administra-
cji rządowej badających ten proces (uchwała Sejmu z dnia 4 listopada 2009 r.; M.P.
Nr 71, poz. 901).
* Opinia została napisana 1 grudnia 2009 r. (przyp. red.).
140 Przegląd Sejmowy 2(97)/2010 Opinie
Z uwagi na fakt, że zakres ten jest niezwykle szeroki, w związku z treścią przed-
stawionych mi pytań skoncentruję uwagę wyłącznie na niektórych jego elementach.
Dla analizy szczególne znaczenie ma treść art. 2, w którym wskazany jest cały prze-
bieg prac nad projektami ustaw nowelizujących ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach
i zakładach wzajemnych oraz wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych.
Zakresu przedmiotowego działania komisji nie można natomiast wyprowadzać z tre-
ści jej art. 1 ust. 1, a tym bardziej z jej tytułu, który ma jedynie znaczenie identyfika-
cyjne. Zakres podmiotowy uregulowany jest również w art. 2, ale uwagę zwracam
jedynie na niektóre podmioty objęte działalnością Komisji. Dla kompletności charak-
terystyki zakresu działania Komisji należy ponadto wskazać na zakres czasowy ure-
gulowany w art. 1 ust. 2 uchwały.
Dla czynionego wywodu istotne są ustalenia Trybunału Konstytucyjnego w kwe-
stii znaczenia treści przepisów uchwał powołujących komisje śledcze. Trybunał czy-
nił to już dwukrotnie. W wyroku z dnia 22 września 2006 r. w sprawie zbadania zgod-
ności: art. 1 i art. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 marca 2006 r.
w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących prze-
kształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów
nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. (M.P. Nr 24,
poz. 265) z art. 2, art. 7, art. 95 ust. 2, art. 111 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 203 ust. 1
i art. 227 Konstytucji (sygn. akt U 4/06) podkreślił, iż art. 1 uchwały: „po pierwsze —
kreuje pewną komisję, po drugie — nadaje jej nazwę własną oraz po trzecie — usta-
la skrótową nazwę tej komisji na potrzeby uchwały, której jest elementem”, zaś art. 2
wyznacza zakres działania komisji.
Natomiast inaczej była sformułowana treść art. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 11 stycznia 2008 r. o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania sprawy
zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komen-
danta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów
i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia
przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowania-
mi karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem
lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej
i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku
(M.P. Nr 5, poz. 51). Jak podkreślił Trybunał, „uchwałodawca oddzielił akt powoła-
nia konkretnej Komisji Śledczej — sformułowaniem «zwana dalej Komisją» — od
określonej sprawy powierzonej jej do zbadania. Pierwsza część tego przepisu, powo-
łując Komisję Śledczą, wysławia zatem normę konkretno-indywidualną, natomiast
druga część, począwszy od wyrazów «do zbadania sprawy», określa sprawę, którą ma
zbadać ta Komisja. Artykuł 1 zakwestionowanej uchwały ma przeto podwójny cha-
rakter: w pierwszej części kreacyjny, indywidualno-konkretny, a w drugiej części ge-
neralno-abstrakcyjny”.
Krzysztof Skotnicki, W sprawie wybranych kwestii dotyczących funkcjonowania komisji śledczych 141
Opiniowana uchwała zbudowana jest tak, jak miało to miejsce w przypadku

pierwszej z przywołanych uchwał, na temat których wypowiadał się Trybunał Konsty-
tucyjny.
Gdyby nawet chcieć uznać, że z nazwy własnej komisji można wyprowadzać za-
kres jej działania, to w przypadku opiniowanej uchwały można mieć wątpliwości, czy
ograniczenie „w zakresie dotyczącym gier na automatach o niskich wygranych i wi-
deoloterii” odnosi się do zbadania przebiegu procesu legislacyjnego ustaw nowelizu-
jących tzw. ustawę hazardową, czy jedynie do wydanych na ich podstawie przepisów
wykonawczych. Brak przecinka po słowach „przepisów wykonawczych” wskazuje, iż
ograniczenie należy wiązać wyłącznie z przepisami wykonawczymi, chociaż wydaje
się, iż nie to było intencją twórców uchwały.
Uchwała w art. 1 ust. 2 formułuje jednocześnie zakres czasowy badania Komisji,
którym jest „okres od dnia rozpoczęcia prac legislacyjnych nad ustawą z dnia 10 kwiet-
nia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na au-
tomatach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 84, poz. 774) do dnia
9 października 2009 r.”. W świetle postanowień uchwały nie budzi wątpliwości, że
przedmiotem prac komisji jest udział wskazanych w uchwale podmiotów w pracach
nad przygotowaniem projektów ustaw o zmianie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach
i zakładach wzajemnych (jak i badających proces opracowywania tych projektów), czy-
li przed formalnym wystąpieniem z inicjatywą ustawodawczą. Mam wątpliwości, czy
tak zakreślony zakres zadań Komisji odpowiada konstytucyjnemu wymogowi „zbada-
nia określonej sprawy” z art. 111 ustawy zasadniczej. Z uwagi na postawione mi pyta-
nia kwestię tę pozostawiam jednak poza zakresem swoich rozważań.
2. Wśród osób objętych badaniem komisji uchwała wylicza m.in. członków Rady
Ministrów i podległych im funkcjonariuszy publicznych uczestniczących w pracach
nad przygotowaniem projektów ustaw o zmianie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r.
o grach i zakładach wzajemnych (jak i badających proces opracowywania tych pro-
jektów). Brak rozróżnienia kategorii ministrów sprawia, że może ona badać udział
w pracach nad projektami ustaw nowelizujących tzw. ustawę hazardową zarówno tzw.
ministrów resortowych, jak i tzw. ministrów bez teki.
Z przedstawionych mi wraz z pytaniami materiałów wynika, że wskazani posło-
wie: Beata Kempa i Zbigniew Wassermann znajdują się w kręgu podmiotów objętych
zakresem podmiotowym działania uchwały.
Posłanka Beata Kempa jako sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości,
działając z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, formułowała uwagi do projektu
ustawy o zmianie ustawy o grach i zakładach wzajemnych w piśmie z dnia 29 maja
2007 r. (sygn. akt. o końcówce DLP III-420-60/07). Adresatem pisma był podsekre-
tarz stanu w Ministerstwie Finansów Marian Banaś.
Natomiast poseł Zbigniew Wassermann jako minister — członek Rady Ministrów
— koordynator służb specjalnych formułował uwagi do projektu ustawy o zmianie
ustawy o grach i zakładach wzajemnych w piśmie z dnia 31 maja 2007 r. (sygn. akt
SC-PG 0311/7-7-1/MB/07/4887); pismo to było również adresowane do podsekreta-
rza stanu w Ministerstwie Finansów Mariana Banasia.
W świetle przedstawionych materiałów uznać należy, że posłowie Beata Kempa

i Zbigniew Wassermann uczestniczyli w pracach nad projektami nowelizacji tzw. usta-
wy hazardowej, przedkładając uwagi do projektu.
3. Przedłożone materiały nie pozwalają natomiast jednoznacznie przesądzić, czy
udział wskazanych posłów w pracach nad projektem ustawy o zmianie ustawy z dnia
29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych dotyczył gier na automatach o ni-
skich wygranych i wideoloterii, gdyż wśród otrzymanych materiałów nie mam tekstu
projektu ustawy nowelizującej, do której opinie przedstawiali Beata Kempa i Zbigniew
Wassermann, a jedynie zajęte przez nich stanowisko. Sygnalizuję to na wypadek, gdy-
by pomimo dokonanej przeze mnie analizy rozpatrywanej uchwały poszukiwano od-
powiedzi na pytanie, czy ich uwagi odnosiły się do projektowanych zmian w ustawie
dotyczących gier na automatach o niskich wygranych i wideoloterii.
4. W świetle poczynionych powyżej ustaleń zasadnym jest pytanie, czy posłowie
Beata Kempa i Zbigniew Wassermann powinni wchodzić w skład tzw. komisji hazar-
dowej.
Komisja śledcza jako instrument sprawowanej przez Sejm kontroli musi być or-
ganem bezstronnym. W celu zapewnienia tej bezstronności ustawa o sejmowej komi-
sji śledczej w art. 4 wylicza, kiedy posłowie nie mogą wchodzić w jej skład. Ma to
miejsce, gdy: 1) sprawa dotyczy bezpośrednio tego posła; 2) brał on lub bierze udział,
występując w jakiejkolwiek roli procesowej, w sprawie przed organem władzy pu-
blicznej w sytuacji, gdy toczy się przed nimi równolegle postępowanie w tej samej
sprawie; 3) „istnieje, inna niż wymieniona w pkt 1 i 2, okoliczność, która mogłaby
wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie”.
Dlatego w literaturze przedmiotu podkreśla się zasadnie, że ten negatywny katalog
jest otwarty (M. Lewandowski, [w:] Sejmowa komisja śledcza. Ustawa z 1999 r. z ko-
mentarzem, Warszawa 2006, s. 99).
Wskazując ostatnią negatywną przesłankę członkostwa posła w komisji śledczej,
prawodawca posłużył się niewątpliwie formułą mało precyzyjną. Jednocześnie trud-
no wyobrazić sobie jednak sytuację, aby było możliwe kazuistyczne wskazanie
wszystkich okoliczności podważających bezstronność posła w danej sprawie.
Przesłanka z art. 4 ust. 3 ustawy jest ogólna i ocenna, stąd w każdej konkretnej sytu-
acji wymaga rozważenia, czy występuje w danym przypadku. Maciej Lewandowski
podkreśla wprawdzie, iż aby poseł nie mógł wchodzić w skład komisji śledczej, wąt-
pliwość co do jego bezstronności „musi być poważna i istnieć obiektywnie, a nie tyl-
ko w przeświadczeniu osoby domagającej się wyłączenia posła” (M. Lewandowski,
tamże, s. 103), to uważam, że jest to interpretacja nazbyt zawężająca. Wymóg bez-
stronności ustanowiony jest bowiem po to, aby istniała pewność obiektywizmu usta-
leń komisji śledczej, zaś każda nawet najmniejsza, ale uzasadniona wątpliwość co do
bezstronności niewątpliwie ją podważa. Wątpliwość co do bezstronności nie oznacza
przy tym stronniczości. Przesłanka ta stanowi szczególne zabezpieczenie na wszelki
wypadek, aby istniała pewność, iż nie pojawią się zastrzeżenia odnośnie do obiektyw-
ności prac komisji śledczej i w konsekwencji składanego przez nią sprawozdania.
Krzysztof Skotnicki, W sprawie wybranych kwestii dotyczących funkcjonowania komisji śledczych 143
Warto zauważyć, iż podobne rodzajowo wyłączenie zawarte jest w wielu regulacjach

określających przesłanki wyłączenia sędziego od udziału w sprawie (art. 26 ust. 2
ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, art. 41 § 1 k.p.k. czy art. 24 § 3 k.p.a.).
W rozpatrywanej — w następstwie postawionego mi pytania — sprawie wątpli-
wości co do bezstronności posłów Beaty Kempy i Zbigniewa Wassermanna wynikają
z okoliczności związanych ze sferą ich życia zawodowego. Są to osoby, które uczest-
niczyły w pracach nad projektem, przedkładając uwagi do projektu ustawy o zmianie
ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Objęte są zatem zakresem podmiotowym
działania Komisji. Nie można dlatego z góry wykluczyć, że w trakcie prac Komisji,
w celu ustalenia przyczyn pewnego stanu rzeczy, nie pojawi się potrzeba wezwania
ich przez Komisję w celu złożenia zeznania, a tym samym będzie musiało pojawić się
pytanie, czy nie będą oni osobiście zainteresowani wynikiem prac Komisji. Jest to
oczywiście tylko przypuszczenie, ewentualność.
Wszystko to sprawia, iż jestem zdania, że należałoby rozważyć wyłączenie po-
słów Beaty Kempy i Zbigniewa Wassermanna w trybie art. 5 ustawy ze składu Komisji
Śledczej. Ustawa w art. 4 pkt 3 jednoznacznie reguluje, że poseł nie może wchodzić
w skład sejmowej komisji śledczej w określonej okoliczności mogącej zajść choćby
potencjalnie, a nie występującej realnie. Stanowi bowiem, iż jest to okoliczność, któ-
ra mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności w danej sprawie,
nie zaś, że wywołuje ona taką uzasadnioną wątpliwość.
Krzysztof Skotnicki
2*
Przedmiotem opinii jest odpowiedź na następujące pytania: Czy komisja śledcza

może powołać na świadka członka tej komisji? Czy w szczególności Komisja Śledcza
do zbadania sprawy przebiegu procesu legislacyjnego ustaw nowelizujących ustawę
z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych i wydanych na ich podstawie
przepisów wykonawczych w zakresie dotyczącym gier na automatach o niskich wy-
granych i wideoloterii oraz do zbadania legalności działania organów administracji
rządowej badających ten proces może powołać na świadka posłankę Beatę Kępę i po-
sła Zbigniewa Wassermanna? Jeśli tak, to jakie będą tego konsekwencje?
Prawo komisji śledczej do wzywania i przesłuchiwania każdej osoby wynika z po-
stanowień ustawy z 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (art. 11–14). Jest
to jeden z instrumentów, jakim może się ona posługiwać w celu zbadania sprawy, któ-
ra została jej powierzona. Celem działania komisji śledczej jest dążenie do wyjaśnie-
nia wszystkich okoliczności, które przyczynią się do ustalenia wszelkich faktów w za-
kresie przedmiotu jej działania. Dlatego też komisja śledcza nie tylko może, ale wręcz
zobowiązana jest do wezwania i przesłuchania każdej osoby, która — jej zdaniem —

dysponuje informacjami pozwalającymi na wyjaśnienie badanej sprawy. Obowiązujące
przepisy nie przewidują w tym przypadku żadnych wyłączeń. Wezwana osoba w peł-
ni korzysta jedynie z konstytucyjnych gwarancji przysługujących jednostce
(L. Garlicki, uwaga 7 do art. 111, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen-
tarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001).
Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się w sprawie tzw. komisji bankowej, wska-
zując jako wzorzec zasadę podziału władzy, stwierdził jednak, że istnieje ograniczenie
możliwości wezwania osób wyposażonych w niezawisłość i niezależność oraz piastu-
nów (także byłych) organów państwowych wyposażonych w przymiot niezależności od
innych organów władzy w pełnym lub w częściowym zakresie (OTK ZU 2006, seria A,
nr 8, poz. 109). W literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie zrodziło to spór o moż-
liwość wezwania np. Prezydenta RP (jako argument przemawiający za taką możliwo-
ścią wskazywana jest potrzeba rozróżnienia sytuacji, gdy osoba taka występuje jako or-
gan państwa oraz jako osobowe źródło informacji). Dla postawionego mi pytania spór
ten nie ma jednak znaczenia, stąd w opinii pomijam ten problem.
Dlatego też generalnie uznać należy (i nie budzi to wątpliwości), że poseł może być
wezwany przez komisję śledczą w celu złożenia zeznań oraz że przysługują mu wówczas
na ogólnych zasadach wszelkie konstytucyjne i ustawowe gwarancje praw jednostki.
Sytuacja posła będącego członkiem komisji śledczej jest jednak szczególna, gdyż
wezwanie go w charakterze świadka przed wyłączeniem go ze składu komisji śledczej
sprawiłoby, że występowałby on „po obu stronach stołu”. Tym samym byłyby mu np.
znane zeznania innych świadków udzielone na posiedzeniu zamkniętym lub przedło-
żone komisji materiały czy opinie biegłych. Przede wszystkim byłby on jednak „sę-
dzią we własnej sprawie”, co w sposób szczególny uwidaczniałoby się podczas przyj-
mowania przez komisję śledczą sprawozdania ze swojej działalności (art. 19a ustawy
o sejmowej komisji śledczej). Bez wątpienia kłóci się to z konstytucyjną zasadą de-
mokratycznego państwa prawnego (art. 2) i wymogiem bezstronności, w przypadku
której już nawet tylko pojawienie się uzasadnionej wątpliwości o jej naruszenie spra-
wia, iż taki poseł nie powinien wchodzić w skład komisji śledczej (art. 4 pkt 3) bądź
być z niej wyłączony (art. 5).
Postawione pytanie pokazało niedoskonałość regulacji ustawy o sejmowej komi-
sji śledczej. Należy bowiem żałować, że w jej treści nie ma przepisu analogicznego do
art. 40 § 1 k.p.k., który m.in. przewiduje, iż sędzia jest z mocy prawa wyłączony od
udziału w sprawie, jeżeli był świadkiem czynu, o który sprawa się toczy.
Reasumując, komisja śledcza może powołać na świadka członka tej komisji do-
piero po jego wyłączeniu ze składu komisji.
Krzysztof Skotnicki
Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie wybranych kwestii dotyczących funkcjonowania komisji śledczych 145
3*
Przedmiotem opinii jest odpowiedź na następujące pytania: Czy komisja śledcza,

po wyłączeniu ze swojego składu posłów, ma prawo podejmować decyzje w zmniejszo-
nym składzie? Czy komisja śledcza, w składzie zmniejszonym o wyłączonych posłów,
ma w szczególności możliwość przesłuchiwania świadków? Jakie czynności może po-
dejmować komisja śledcza w składzie zmniejszonym o wyłączonych posłów?
Zasada parytetu w pracach komisji śledczej
Przed przystąpieniem do analizy wątpliwości wyrażonej w zleceniu celowe wy-
daje się przedstawienie podstawowych konsekwencji zasady parytetu, która obowią-
zuje w odniesieniu do składu komisji śledczej. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia
21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1218)
„W skład komisji może wchodzić do 11 członków. Skład komisji powinien odzwier-
ciedlać reprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich mających swoich przedstawi-
cieli w Konwencie Seniorów, odpowiednio do jej liczebności”. Przywołany przepis
ustanawia tzw. zasadę parytetu politycznego, której uzasadnieniem funkcjonalnym
(ratio legis) jest przekonanie, że skład osobowy komisji powinien odzwierciedlać pro-
porcje „siły politycznej” poszczególnych zrzeszeń parlamentarnych zasiadających
w Sejmie. Zasada parytetu stanowi zarazem gwarancję, że prace komisji śledczej nie
zostaną zdominowane przez większość parlamentarną, która przy braku obowiązywa-
nia tej reguły mogłaby tak ukształtować skład komisji, by nie zasiadali w niej przed-
stawiciele opozycji. Ustawa w jej pierwotnym kształcie nie rozstrzygała jednoznacz-
nie, czy zasada parytetu obowiązuje wyłącznie w fazie powoływania po raz pierwszy
składu osobowego komisji, czy też powinna mieć również zastosowanie do wszelkie-
go rodzaju zmian tego składu. Ustawa nie rozstrzygała także, czy dopuszczalne jest
odwołanie członka komisji śledczej przez Sejm na podstawie ogólnych zasad regula-
minowych (jej przepisy regulowały wyłącznie kwestię związaną z wyłączeniem
członka komisji uchwałą podejmowaną przez komisję in corpore). Stanowisko dok-
tryny prawa konstytucyjnego w obu powyższych kwestiach nie było jednolite1. Oba
zagadnienia jednoznacznie rozstrzygnęła nowelizacja ustawy z 3 czerwca 2005 r.2
Zgodnie z dodanym wówczas do tekstu ustawy art. 5a: „w przypadku odwołania lub
wyłączenia ze składu komisji jej członka Sejm dokonuje wyboru uzupełniającego.
Przepisy art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 4a stosuje się odpowiednio”. Analiza art. 5a nie po-
zostawia wątpliwości, że utrata członkostwa komisji może nastąpić nie tylko na sku-
tek wyłączenia, ale również w związku z odwołaniem przez Sejm. Treść tego przepi-
su wskazuje również jednoznacznie, że zasada parytetu powinna być uwzględniania
1
Por. opinie B. Szepietowskiej, S. Gebethnera, W. Sokolewicza, J. Mordwiłki i M. Granata, W spra-
wie dopuszczalności i trybu odwołania członka sejmowej komisji śledczej, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 3,
s. 71–84.
2
Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o sejmowej komisji śledczej (Dz.U. Nr 122,
poz. 1023).
przy uzupełnianiu składu komisji w sytuacji, gdy wakat jest konsekwencją odwołania
lub wyłączenia członka komisji.
Zmianie ustawy towarzyszyła nowelizacja regulaminu Sejmu3, która m.in. okre-
śliła procedurę postępowania Prezydium Sejmu w sytuacji, o której mowa w art. 5a
(art. 136c ust. 12 regulaminu Sejmu), jak również unormowała skutki obstrukcji zrze-
szenia poselskiego uprawnionego do obsady wakującego „miejsca” w komisji, która
polegać mogłaby na niewyznaczeniu kandydata lub wyznaczeniu innej liczby kandy-
datów (art. 136c ust. 10–11).
Obowiązki Sejmu wynikające z art. 5a ustawy
Treść art. 5a wskazuje, że odwołanie lub wyłączenie ze składu komisji jej człon-
ka aktualizuje obowiązek Sejmu dokonania wyboru uzupełniającego. Realizacja tego
obowiązku powinna nastąpić niezwłocznie4. Niedochowanie tego obowiązku prowa-
dziłoby do naruszenia ustawy. Jakkolwiek procedura mająca na celu przywrócenie ko-
misji reprezentatywności politycznej może się nie powieść na skutek obstrukcji
uprawnionego (uprawnionych) zrzeszeń poselskich, to jednak z prawnego punktu wi-
dzenia zasadnicze znaczenie ma fakt, czy próba taka została przez Sejm podjęta.
Nieuzasadniona zwłoka w tym zakresie prowadziłaby, w moim przekonaniu, do naru-
szenia ustawy.
Ewentualne (dopuszczalne) opóźnienie w przeprowadzeniu wyboru uzupełniają-
cego daje się uzasadnić wyłącznie okolicznościami natury organizacyjnej. Prezydium
Sejmu zgodnie z art. 136c ust. 4 musi wyznaczyć uprawnionym zrzeszeniom termin
na wyznaczenie kandydatów, który powinien uwzględniać konieczną w takim przy-
padku refleksję, zaś termin wyboru uzupełniającego powinien być zharmonizowany
z porządkiem prac i kalendarzem posiedzeń Sejmu. Z formalnego punktu widzenia
niemożliwe jest pełne zsynchronizowanie uchwały komisji o wyłączeniu określonego
członka ze składu osobowego z uchwałą Sejmu, która by ten skład uzupełniała.
Analogiczna trudność dotyczy przypadku, gdy utrata członkostwa następuje na sku-
tek uchwały Sejmu. Jakkolwiek w praktyce tego rodzaju uchwale towarzyszy często
uchwała o powołaniu nowego członka komisji, to jednak należy pamiętać, że z for-
malnego punktu widzenia do chwili głosowania uchwały o odwołaniu członka komi-
sji Prezydium Sejmu nie powinno podejmować działań zmierzających do uzupełnie-
nia wakatu. Abstrahując bowiem od konsensualnych rozstrzygnięć politycznych,
wakat może zaistnieć dopiero z chwilą odwołania członka komisji; przed podjęciem
przez Sejm stosownej uchwały brak jest podstaw prawnych do uruchamiania proce-
dury zgłaszania kandydatów.
Wydaje się zatem, że na gruncie zarówno praktycznym, jak i formalnym zawsze
istnieć musi dłuższy lub krótszy okres, w którym skład komisji pozostaje zdekomple-
towany (na skutek jej własnych działań lub uchwały Sejmu), a Sejm nie przeprowa-
dził jeszcze wyboru uzupełniającego.
3
Uchwała Sejmu z 6 maja 2005 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
(M.P. Nr 42, poz. 556).
4
M. Lewandowski, Komentarz do art. 5a, [w:] M. Lewandowski, A. Kowalski, T. Osiński, Sejmowa
komisja śledcza. Ustawa z 1999 r. z komentarzem, Warszawa 2006, s. 109–110.
Legalność działań komisji śledczej w składzie nierepre-

zentatywnym
Jakkolwiek zatem zasada parytetu powinna znajdować odzwierciedlenie w skła-
dzie osobowym komisji w całym okresie jej funkcjonowania, to jednak w praktyce
mogą zaistnieć sytuacje, w których skład ten przestanie być przejściowo reprezenta-
tywny. Analiza ustawy nie pozwala jednak na sformułowanie wniosku, że dekompo-
zycja składu osobowego komisji ex lege rodzi konieczność zawieszenia przez nią prac
do chwili podjęcia przez Sejm uchwały w przedmiocie uzupełnienia składu. Ani usta-
wa, ani regulamin Sejmu nie pozwalają, w moim przekonaniu, na sformułowanie
przesłanki normatywnej, która wskazywałaby na prawną konieczność powstrzymania
się przez komisję w rozważanej sytuacji od realizacji powierzonych jej przez Sejm
działań. Uchwały komisji podejmowane w niereprezentatywnym składzie są legalne
i prawnie skuteczne, jeśli podejmowane są w warunkach respektujących kworum
i inne proceduralne wymogi dokonywania wiążących prawnie rozstrzygnięć. Zwłoka
Sejmu w podjęciu działań zmierzających do uzupełniania składu osobowego komisji
pozostaje bez wpływu na skuteczność prawną podejmowanych przez komisję działań.
W okresie poprzedzającym powołanie przez Sejm brakujących członków komisja
może legalnie podejmować wszelkie przewidziane prawem czynności, w szczególno-
ści może wzywać i przesłuchiwać świadków. Prezentowany pogląd pozostaje zbieżny
ze stanowiskiem wyrażanym w przeszłości w opiniach Biura Analiz Sejmowych
(a wcześniej Biura Studiów i Ekspertyz)5.
Praktyka sejmowa
Analiza praktyki sejmowej w odniesieniu do zagadnienia możliwości funkcjono-
wania komisji w niepełnym składzie osobowym potwierdza przedstawione wyżej
wnioski. W przeszłości kilkakrotnie występowały sytuacje, w których powołane przez
Sejm komisje śledcze prowadziły prace mimo zdekompletowania ich składu osobo-
wego, który na skutek wyłączenia lub odwołania członków komisji przestawał odpo-
wiadać przyjętemu parytetowi. W niektórych przypadkach komisje podejmowały
czynności śledcze, w tym przesłuchanie świadków, również w okresie poprzedzają-
cym uchwałę Sejmu uzupełniającą skład komisji (przywracającą parytet).
W IV kadencji Sejmu komisja badająca sprawę nieprawidłowości w nadzorze nad
PKN Orlen S.A. uchwałą z 5 lipca 2005 r. wyłączyła ze swojego składu posła Andrzeja
Różańskiego (SLD). Do zakończenia prac komisji (19 wrzesień 2005 r.) nie został
uzupełniony jej skład zgodnie z zasadą parytetu. W niepełnym składzie osobowym ko-
5
Por. P. Radziewicz, W sprawie odwołania członka komisji śledczej, „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 2,
s. 105; M. Zubik, opinia prawna z 8 lipca 2005 r. w sprawie niektórych skutków prawnych wynikających ze
zmian w składzie osobowym komisji śledczej (niepublikowana); J. Mordwiłko, W sprawie możliwości dzia-
łania komisji śledczej w niepełnym składzie osobowym, „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 1, s. 129–130. Warto
jednak w tym miejscu odnotować stanowisko ostatniego z przywołanych autorów, który uznając, że w świe-
tle ustawy i regulaminu Sejmu „nie jest nielegalne odbywanie posiedzeń przez komisję i podejmowanie
przez nią decyzji w niepełnym składzie osobowym” pod warunkiem zachowania kworum, wskazuje zara-
zem, że w takiej sytuacji dobre obyczaje parlamentarne nakazują komisji powściągliwość w podejmowaniu
działań.
misja kontynuowała czynności śledcze, m.in. przesłuchując osoby wezwane do złoże-

nia zeznań.
W V kadencji Sejmu skład komisji do zbadania nieprawidłowości w działaniach
organów państwa w procesie przekształceń niektórych banków uległ zmniejszeniu na
skutek uchwały Sejmu z dnia 26 kwietnia 2007 r. odwołującej ze składu posłów:
Małgorzatę Ostrowską (SLD), Aleksandra Grada (PO), Tomasza Szczypińskiego (PO)
oraz Jacka Kościelniaka (PiS). Częściowe uzupełnienie składu komisji nastąpiło
w wyniku uchwały Sejmu podjętej w dniu 27 kwietnia 2007 r. (wybór posła Mariana
Tomasza Golińskiego z PiS). Do końca kadencji (4 listopada 2007 r.) komisja prowa-
dziła prace w zmniejszonym składzie, który nie spełniał zasady parytetu.
W obecnej, VI kadencji Sejm kilkakrotnie dokonywał zmian w składzie osobo-
wym komisji śledczej badającej tzw. sprawę nacisków. Poseł Jan Widacki (DKP) zo-
stał odwołany ze składu komisji w dniu 27 czerwca 2008 r. Wakat został uzupełniony
w dniu 11 lipca 2008 r. poprzez powołanie na członka komisji posła Krzysztofa Ma-
tyjaszczyka (Lewica). W międzyczasie komisja kontynuowała prace (posiedzenia
w dniach 30 czerwca, 1 i 2 lipca), w tym również przesłuchiwała świadków. Poseł
Stanisław Chmielewski (PO) został odwołany ze składu komisji w dniu 17 listopada
2009 r., a jego „miejsce” w dniu 20 listopada 2009 r. objął poseł Krzysztof Brejza
(PO). W międzyczasie Komisja obradowała na posiedzeniu w dniu 18 listopada
2009 r., prowadząc przesłuchanie świadka.
Podsumowanie
Konkluzją opinii jest pogląd, że komisja śledcza, której skład osobowy uległ
zmniejszeniu na skutek wyłączenia członków komisji, może podejmować czynności
śledcze, w tym również przesłuchiwać świadków, pod warunkiem że respektowane są
wymogi proceduralne związane z podejmowaniem uchwał (kworum). Jednocześnie
nie może budzić żadnych wątpliwości, że Sejm powinien niezwłocznie rozpocząć pro-
cedurę uzupełnienia składu osobowego komisji śledczej.
Wojciech Odrowąż-Sypniewski
4*
Przedmiotem opinii jest odpowiedź na pytania: Czy poseł wezwany przez komi-
sję śledczą jako świadek może być kandydatem na członka tej samej komisji? Czy
Sejm RP może posła wezwanego na posiedzenie komisji w charakterze świadka wy-
brać na członka tej komisji?
Pierwsze pytanie — interpretowane literalnie — wiąże się z kontrowersją, czy
skutkiem prawnym uchwały komisji śledczej, wzywającej posła do złożenia zeznań
przed komisją, jest utrata zdolności „bycia kandydatem” do składu osobowego komi-
sji. Odpowiedź na drugie pytanie wymaga ustalenia, czy Sejm może wybrać do skła-
du komisji posła, który został przez komisję wezwany do złożenia zeznań. Innymi
słowy, podniesiona wątpliwość dotyczy kwestii, czy fakt podjęcia przez komisję
uchwały o wezwaniu konkretnego posła do złożenia zeznań ma wpływ na możliwość
kandydowania przez niego do składu komisji i wyboru na członka komisji. Pytania
można jednak odczytywać szerzej. Dylemat prawny, którego wyrazem jest treść zle-
cenia, może się wiązać nie tyle ze skutkami uchwały komisji wzywającej do złożenia
zeznań, co raczej z samym faktem złożenia zeznań w charakterze świadka. W takim
ujęciu chodziłoby zatem o ocenę, czy osoba, która została przez komisję wezwana do
złożenia zeznań, a następnie spełniła ten obowiązek, może kandydować oraz być wy-
brana do składu komisji.
Instytucja wyłączenia sędziego w polskim systemie prawa
Instytucja wyłączenia sędziego od udziału w sprawie, jeżeli zaistniała okoliczność
uprawdopodobniająca uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności, znana jest
wszystkim polskim ustawom procesowym (art. 40 i art. 41 k.p.k., art. 48 i art. 49
k.p.c., art. 26 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, art. 24 k.p.a., art. 130 Ordynacji
podatkowej oraz art. 18 i 19 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi). Intencja ustawodawcy normującego podstawy wyłączenia sędziego wią-
że się z przekonaniem o potrzebie eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skut-
kować jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu osoby
rozstrzygającej jakąś sprawę w jej rozpoznawaniu (por. wyrok Trybunału Konstytu-
cyjnego z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02).
Przywołane regulacje formułują zazwyczaj dwie odrębne kategorie podstaw wyłącze-
nia sędziego: bezwzględne wyłączenie — tzw. iudex inhabilis (sędzia niezdolny) oraz
wyłączenie względne — tzw. iudex suspectus (sędzia podejrzany). Konstrukcja regu-
lacji należących do pierwszej grupy opiera się na mechanizmie wyłączenia z mocy
ustawy. Druga grupa przypadków zakłada wyłączenie jedynie na wyraźne żądanie sę-
dziego lub na wniosek strony (uczestnika postępowania). Należy w tym miejscu za-
uważyć, że zarówno w doktrynie prawa karnego, jak również w doktrynie prawa
cywilnego, prezentowany jest pogląd dopuszczający możliwość złożenia wniosku
o wyłączenie sędziego również w tych przypadkach, w których wyłączenie następuje
z mocy ustawy. Tego rodzaju wniosek inicjuje działania sądu z urzędu (ex officio)1.
Charakterystyki obu kategorii podstaw wyłączenia nie wyczerpuje jedynie od-
mienna procedura wyłączenia sędziego. Cechą szczególną instytucji bezwzględnego
wyłączenia sędziego (iudex inhabilis) jest taksatywny sposób określenia w ustawie
przesłanek wyłączenia. Ustawa wyraźnie wskazuje rodzajowe przesłanki, których
realizacja powoduje, że sędzia powinien być odsunięty od rozstrzygania sprawy.
Jakkolwiek w praktyce wystąpienie wskazanych w ustawie okoliczności nie musi pro-
1
W odniesieniu do procedury karnej por. P. Hofmański, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postępowania
karnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2007, s. 227; T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania karnego.
Komentarz, Kraków 2003; K. Boratyńska, A. Sakowicz, A. Górny, A. Ważny, Kodeks postępowania karne-
go. Komentarz, Warszawa 2009, s. 142; a w procedurze cywilnej — T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrze-
jewska, K. Weitz, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2009, s. 211.
wadzić do braku bezstronności, to jednak prawdopodobieństwo jej wystąpienia jest na

tyle poważne, że wymaga każdorazowo wykluczenia takiej osoby od orzekania nieza-
leżnie od tego, jak faktycznie mogłaby się kształtować ocena subiektywnej bezstron-
ności wobec stron i uczestników postępowania. W doktrynie prawa i orzecznictwie są-
dowym zgodnie przyjmuje się, że podstawy wyłączenia z mocy ustawy nie mogą być
uzupełniane w drodze wykładni i nie można w ich wypadku stosować interpretacji
rozszerzającej ani analogii2. Względne przesłanki wyłączenia (iudex suspectus) nie są
określane poprzez enumeratywne wyliczenie sytuacji powodujących konieczność wy-
kluczenia, lecz są identyfikowane za pomocą klauzuli ogólnej, która obejmować ma
inne okoliczności mogące wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności
sędziego w danej sprawie.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że instytucja wyłącze-
nia sędziego jest ściśle związana z zasadami niezależności, bezstronności i nieza-
wisłości sędziego, wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał akcentował
zarazem, że instytucja wyłączenia sędziego służy właściwemu wypełnianiu nakazu re-
spektowania konstytucyjnego prawa do sądu (sygn. akt SK 53/04, zob. również wy-
rok z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt P 8/07; wyrok z 24 października 2007 r., sygn. akt
SK 7/06; wyrok z 11 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 27/01).
Wy m ó g b e z s t r o n n o ś c i w p r a c a c h k o m i s j i ś l e d c z e j
Komisja śledcza nie jest organem wymiaru sprawiedliwości, a członkowie ko-
misji nie są sędziami. Zgodnie z art. 111 Konstytucji komisja śledcza może być powo-
łana „do zbadania określonej sprawy”. Zadania komisji śledczej — jako organu
wewnętrznego Sejmu mającego pomocniczy charakter — muszą być związane z kon-
stytucyjnymi celami i funkcjami realizowanymi przez Sejm. Komisja śledcza jest for-
mą wykonywania przez Sejm kontroli parlamentarnej. Kontrola sejmowa oznacza pra-
wo tego organu władzy ustawodawczej do uzyskiwania informacji o działalności
określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działal-
ności. Kontrola ta służy nie tylko zebraniu informacji niezbędnych do realizacji funk-
cji ustawodawczej, ale także umożliwia egzekwowanie odpowiedzialności politycz-
nej rządu i jego członków. Kontrola sejmowa służy także informowaniu społeczeństwa
o funkcjonowaniu organów państwowych i zapewnia poddanie aparatu państwowego
kontroli opinii publicznej.
Przedmiot badania komisji śledczej nie pokrywa się zatem z przedmiotem badania
organów wymiaru sprawiedliwości. Nawet w przypadku, gdy zachodzi tożsamość oko-
liczności i zdarzeń badanych przez komisję i tych, które są badane w toczącym się rów-
nolegle postępowaniu karnym, to postępowania te mają różne cele. „Celem postępowa-
nia sądowego w sprawie karnej jest rozstrzygnięcie o odpowiedzialności karnej danej
osoby. Natomiast celem komisji śledczej jest zbadanie działalności danego organu wła-
dzy publicznej, a w szczególności ustalenie zakresu i przyczyn nieprawidłowości w jego
funkcjonowaniu” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt
2
Zob. postanowienie SN z 14 stycznia 2009 r., V KK 285/08; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrze-
jewska, K. Weitz, dz. cyt., s. 205.
K 8/99). Postępowanie przed komisją nie jest kontradyktoryjne, a jego uczestnikom nie
przysługuje status stron postępowania. Osoba wezwana przez komisję do złożenia ze-
znań nie jest „stroną” postępowania komisji, mimo iż przysługują jej uprawnienia wy-
kraczające poza klasyczne uprawnienia świadka (por. art. 5 ust. 3, art. 11c pkt 9).
Ustalenia formułowane w sprawozdaniu komisji nie mają znamion rozstrzygnięć w ro-
zumieniu prawa procesowego, zaś osoby wzywane do złożenia zeznań nie mają rosz-
czeń czy interesów, które byłyby rozstrzygane przez komisję. Zastosowanie przepisów
procedury karnej do postępowania komisji śledczej możliwe jest jedynie w tych przy-
padkach, w których jest to wyraźnie przewidziane przez ustawę.
Celem działania komisji jest ustalenie stanu faktycznego w sprawie powierzonej
jej przez Sejm. Rezultatem prac jest sporządzenie sprawozdania, które przedstawia
ustalenia faktyczne dokonane przez komisję oraz może zawierać ocenę badanej dzia-
łalności. Realizacja tych założeń ustrojowych możliwa jest jedynie wówczas, gdy
działaniom komisji towarzyszy bezstronność. Obiektywizm ustaleń komisji zależy od
tego, czy jej aktywności przyświeca idea poszukiwania prawdy, a działania poszcze-
gólnych członków wolne są od podejrzenia o stronniczość. Należy w tym miejscu od-
notować, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego fachowe oraz etyczne standardy
nałożone na członków komisji śledczej wynikają implicite z konstytucji (wyrok
w sprawie o sygn. akt U 4/06 uzasadnienie pkt 3.3.). Prace komisji śledczej nie wiążą
się z realizacją konstytucyjnego prawa do sądu. Wymóg bezstronności członków ko-
misji śledczej uzasadniany może być potrzebą realizacji zasady rzetelności działania
instytucji publicznych (por. preambuła do Konstytucji RP), jednak nie wynika z ko-
nieczności zagwarantowania prawa do sądu osób, których działania są badane przez
komisję, czy tych, które zostały wezwane do złożenia przed nią zeznań.
Instytucjonalną gwarancją, która służyć ma zapewnieniu maksymalnej bezstron-
ności działań komisji, są przepisy określające w sposób negatywny przesłanki człon-
kostwa w jej składzie. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej
komisji śledczej „poseł nie może wchodzić w skład komisji, jeżeli: 1) sprawa dotyczy
go bezpośrednio; 2) brał albo bierze udział, występując w jakiejkolwiek roli proceso-
wej, w sprawie przed organem władzy publicznej w sytuacji, o której mowa w art. 8
ust. 1; 3) istnieje, inna niż wymienione w pkt 1 i 2, okoliczność, która mogłaby wy-
wołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie”. W myśl
art. 4a ustawy poseł kandydujący do komisji zostaje skreślony przez Prezydium Sejmu
z listy kandydatów, jeżeli w związku z okolicznością, o której mowa w art. 4, nie może
wchodzić w skład komisji. Prawo złożenia wniosku o dokonanie skreślenia przysłu-
guje każdemu posłowi. Stosownie do art. 5 ust. 1 członek komisji zostaje wyłączony
z jej składu osobowego, jeżeli zachodzi wobec niego okoliczność, o której mowa
w art. 4. W takim przypadku wyłączenia dokonuje komisja (ust. 2). Prawo zgłoszenia
wniosku o dokonanie wyłączenia przysługuje każdemu posłowi będącemu członkiem
komisji oraz osobie wezwanej przez komisję w celu złożenia zeznań (ust. 3). Ponadto
ustawa przewiduje, że jeżeli w trakcie postępowania prowadzonego przez komisję zo-
stanie ujawniona okoliczność, która mogłaby wywoływać wątpliwość co do bezstron-
ności członka komisji przy wykonywaniu czynności przesłuchania osoby wezwanej

przez komisję, ulega on wyłączeniu z tej czynności na wniosek osoby wezwanej lub
członka komisji (art. 6).
Analiza podstaw wyłączenia członka komisji wskazuje, że regulacje przyjęte w usta-
wie o sejmowej komisji śledczej cechuje daleko idąca specyfika na tle innych ustaw pro-
cesowych. Instytucja wyłączenia z czynności przesłuchania nie występuje w omawia-
nych wyżej, analogicznych procedurach. Zestawienie treści art. 4 i art. 6 wskazuje, że
mogą istnieć okoliczności, które uzasadniają wątpliwość co do bezstronności członka
komisji przy wykonywaniu czynności przesłuchania, a jednocześnie nie rodzą one ko-
nieczności wyłączenia ze składu komisji. Z brzmienia art. 6 jednoznacznie wynika, że
brak bezstronności przy wykonywaniu czynności przesłuchania nie jest tożsamy z bra-
kiem „bezstronności w sprawie”. Omawiana dystynkcja zasadniczo odróżnia przepisy
ustawy o sejmowej komisji śledczej od innych ustaw, którym znana jest instytucja wy-
łączenia sędziego. Sytuacja taka nakazuje zachować daleko idącą ostrożność w proce-
sie adaptowania dla potrzeb wykładni art. 4 i 6 ustawy konstrukcji, które wypracowane
zostały na gruncie innych aktów normatywnych. Nie ma żadnych podstaw normatyw-
nych, które nakazywałyby utożsamiać standard bezstronności członków komisji śled-
czej z wzorcami obowiązującymi w postępowaniu jurysdykcyjnym.
Kształt normatywny instytucji wyłączenia członka komisji śledczej ma charakter
niejednorodny. Z jednej strony procedura wyłączenia ze składu komisji inicjowana
jest wnioskiem poselskim (art. 4a ust. 3 i art. 5 ust. 3), co wskazywałoby na podobień-
stwo do zasady iudex suspectus. Z drugiej jednak strony w art. 4 obok klauzuli ogól-
nej (pkt 3) występują dwie przesłanki o charakterze rodzajowym (pkt 1 i 2), które —
w tym zakresie — zbliżają mechanizm wyłączenia członka komisji do instytucji iudex
inhabilis. Jakkolwiek regulamin Sejmu (art. 136c ust. 7) jednoznacznie wskazuje, że
rozstrzygnięcie Prezydium Sejmu w sprawie wyłączenia posła podejrzanego o brak
bezstronności podejmowane jest w procedurze inicjowanej stosownym wnioskiem
poselskim, to jednak redakcja art. 4 i 4a ustawy pozwalałaby na interpretację zakła-
dającą, że Prezydium Sejmu może również z urzędu podjąć decyzję w tej sprawie.
W świetle brzmienia art. 4 („poseł nie może wchodzić w skład komisji”) można się
zastanawiać, czy Prezydium Sejmu mogłoby zaakceptować kandydaturę posła, wzglę-
dem którego zachodzi jedna z rodzajowo określonych okoliczności (pkt 1 i 2), które-
go bezstronność nie została jednak zakwestionowana żadnym wnioskiem. Literalna
interpretacja art. 4a ust. 1 i 2 wskazuje wszak, że w takiej sytuacji poseł, który nie
może wchodzić w skład komisji „zostaje skreślony z listy kandydatów”, a o skreśle-
niu „decyduje, w drodze uchwały, Prezydium Sejmu”.
Wykładnia art. 4, niezależnie od teoretycznych kwalifikacji zawartych w nim prze-
słanek, nie może abstrahować od faktu, że ustawodawca uznał za celową typizację tylko
dwóch przypadków braku bezstronności (pkt 1 i 2), obejmując pozostałe sytuacje klau-
zulą ogólną (pkt 3). Wyliczenie przypadków typowych nie obejmuje przesłanki związa-
nej z obecnością przy czynie (działalności) badanej przez komisję („był świadkiem czy-
nu”), która w procedurze karnej stanowi bezwzględną podstawę wyłączenia sędziego
(art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k.). Ustawodawca nie wymienił wśród przesłanek typowych, które
wykluczają możliwość udziału w składzie osobowym komisji śledczej sytuacji, która
odpowiadałaby przypadkowi „bycia świadkiem badanej działalności”. Rekonstrukcja
zbioru okoliczności, które mogłyby wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do bezstron-
ności w sprawie, powinna jednak uwzględniać specyfikę tych przesłanek, które ustawo-
dawca uznał za typowe. Znaczenie prawne przesłanek typowych polega nie tylko na iden-
tyfikacji konkretnych sytuacji, które wiążą z podejrzeniem braku bezstronności, ale
również na wskazaniu przykładów, które ukierunkowują sposób interpretacji klauzuli
ogólnej. Dekodowanie „innych okoliczności”, o których mowa w art. 4 pkt 3, nie może
być dokonywane w oderwaniu od standardów wynikających z art. 4 pkt 1 i 2. W tym kon-
tekście na szczególną uwagę zasługuje przesłanka z art. 4 pkt 2. Zgodnie z brzmieniem
tego przepisu, w skład komisji nie może wchodzić poseł, który brał albo bierze udział,
występując w jakiejkolwiek roli procesowej, w sprawie przed organem władzy publicz-
nej, w sytuacji, w której okoliczności tej sprawy objęte są zakresem działania komisji.
Innymi słowy, w przypadku gdy zachodzi tożsamość okoliczności i zdarzeń badanych
przez komisję i tych, które są badane w toczącym się równolegle postępowaniu przed or-
ganem władzy publicznej, udział posła w takim postępowaniu w jakiejkolwiek roli pro-
cesowej wyklucza możliwość zasiadania w składzie komisji śledczej. Wyłączenie, o któ-
rym mowa w art. 4 pkt 2, obejmuje udział w postępowaniu przed organem władzy
publicznej w „jakiejkolwiek roli procesowej”. Pojęcie to obejmuje zarówno występo-
wanie w procesie karnym, cywilnym czy administracyjnym w charakterze strony, jak
również udział w takim postępowaniu w charakterze obrońcy, pełnomocnika, przed-
stawiciela społecznego, biegłego lub świadka3. Poseł będący świadkiem w toczącym się
równolegle postępowaniu nie może być członkiem komisji śledczej.
Brzmienie art. 4 pkt 2 wskazuje, że w ocenie ustawodawcy, osoba, która wystąpiła
w dowolnej roli procesowej w postępowaniu, w którym rozpoznawane były okolicz-
ności sprawy objętej zakresem działania komisji śledczej, wyrobiła sobie określony
pogląd na sprawę, co w dalszym postępowaniu może przeszkadzać jej w zachowaniu
obiektywizmu. Rygoryzm rozstrzygnięcia ustawodawcy nie może pozostawać bez
wpływu na wykładnię art. 4 pkt 3. Skoro bowiem świadek w toczącym się równole-
gle postępowaniu sądowym nie może być członkiem komisji śledczej, to tym bardziej
złożenie zeznań przed komisją śledczą należy uznać za okoliczność, która może wy-
woływać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności w sprawie badanej przez ko-
misję. Członek komisji jest powołany m.in. do oceny wiarygodności zgromadzonego
materiału dowodowego (w tym zeznań świadków), wobec czego nie może łączyć obu
tych ról. Osoba występująca przed komisją w roli świadka traci zdolność do bycia
członkiem tej komisji.
Skutki prawne uchwały wzywającej do złożenia zeznań
Przepisy ustawy o sejmowej komisji śledczej nie zawierają postanowień, z któ-
rych wynikałoby, że skutkiem prawnym uchwały komisji śledczej wzywającej posła
3
M. Lewandowski, uwagi do art. 4, [w:] M. Lewandowski, A. Kowalski, T. Osiński, Sejmowa komisja
śledcza. Ustawa z 1999 r. z komentarzem, Warszawa 2006, s. 102.
do złożenia zeznań przed komisją jest utrata zdolności „bycia kandydatem” do składu
osobowego komisji. W konsekwencji należy uznać, że fakt wezwania przez komisję
do złożenia zeznań nie stanowi, z formalnoprawnego punktu widzenia, przeszkody dla
Sejmu do dokonania wyboru osoby wezwanej do składu osobowego komisji. Wezwa-
nie do złożenia zeznań nie oznacza wszak, że świadek stawi się przed komisją śledczą
i spełni ciążący na nim obowiązek. Inaczej ocenić należy skutki prawne złożenia
zeznań przed komisją śledczą. Złożenie zeznań jest okolicznością, która może wywo-
ływać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności w sprawie. W stosunku do osoby,
która wystąpiła przed komisją w charakterze świadka, istnieje zatem ustawowa prze-
słanka (art. 4 pkt 3), która uzasadnia jej skreślenie z listy kandydatów. Pamiętać jedno-
cześnie należy, że zgodnie z art. 136c ust. 7 regulaminu Sejmu uchwała Prezydium
Sejmu o skreśleniu posła z listy kandydatów podejmowana jest na stosowny wniosek.
Wojciech Odrowąż-Sypniewski
Witold Jakimko, glosa do wyroku TK z dnia 15 stycznia 2009 r. (sygn. akt K 45/07) 155
B. GLOSY
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

z dnia 15 stycznia 2009 r. (sygn. akt K 45/07)*
S e n t e n c j a o r z e c z e n i a:
Art. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U.
Nr 98, poz. 1070 i Nr 154, poz. 1787, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, Nr 213, poz. 1802
i Nr 240, poz. 2052, z 2003 r. Nr 188, poz. 1838 i Nr 228, poz. 2256, z 2004 r. Nr 34,
poz. 304, Nr 130, poz. 1376, Nr 185, poz. 1907 i Nr 273, poz. 2702 i 2703, z 2005 r. Nr 13,
poz. 98, Nr 131, poz. 1102, Nr 167, poz. 1398, Nr 169, poz. 1410, 1413 i 1417, Nr 178,
poz. 1479 i Nr 249, poz. 2104, z 2006 r. Nr 144, poz. 1044 i Nr 218, poz. 1592, z 2007 r.
Nr 25, poz. 162, Nr 64, poz. 433, Nr 73, poz. 484, Nr 99, poz. 664, Nr 112, poz. 766,
Nr 136, poz. 959, Nr 138, poz. 976 i Nr 230, poz. 1698 oraz z 2008 r. Nr 223, poz. 1457
i Nr 228, poz. 1507)1 jest zgodny z […] art. 10 i art. 173, […] i art.178 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej2. […]
Krajowa Rady Sądownictwa wniosła m.in. o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny
zgodności z Konstytucją RP art. 9 ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych [da-
lej: u.s.p.], który — zdaniem wnioskodawcy — pozostawał w sprzeczności z art. 10,
art. 173 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem KRS, poprzez wprowadzenie instytucji
nadzoru zwierzchniego ministra sprawiedliwości, ustawodawca nadmiernie ingeruje
w sferę niezależności sądów i narusza niezawisłość sędziowską w sposób nieproporcjo-
nalny do zamierzonego celu, jakim jest sprawność sądownictwa. W ocenie wnioskodaw-
cy żadna wartość konstytucyjna nie przemawia za zasadnością ingerencji ministra spra-
wiedliwości w działanie i organizację władzy sądowniczej i w tym zakresie uznać
należy art. 9 u.s.p. za niezgodny z art. 10 Konstytucji.
* Wyrok wraz z uzasadnieniem został opublikowany w „Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Zbiór Urzędowy” 2009, seria A, nr 1 poz. 3. Sentencja wyroku została opublikowana w Dz.U. z dnia
15 stycznia 2009 r. Nr 9, poz. 57.
1
Art. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych, którego konstytucyj-
ność oceniał Trybunał, stanowi: „Zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów sprawuje
Minister Sprawiedliwości osobiście oraz przez właściwą służbę nadzoru, zaś podstawowe zadania z zakre-
su zwierzchniego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów bezpośrednio związaną z wykonywa-
niem wymiaru sprawiedliwości są wykonywane przez sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedli-
wości w trybie określonym w art. 77”.
2
Por. art. 10 ust. 1 Konstytucji: „Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowa-
dze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej”; art. 10 ust. 2 „Władzę ustawodaw-
czą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów,
a władzę sądowniczą sądy i trybunały”; art. 173: „Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od in-
nych władz”; art. 178 ust. 1: „Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko
Konstytucji oraz ustawom”. Glosa ogranicza się do analizy orzeczenia TK z punktu widzenia wymienionych
wcześniej przepisów konstytucji, jako najbardziej ważkich z punktu widzenia funkcjonowania wymiaru
sprawiedliwości w chwili obecnej.
156 Przegląd Sejmowy 2(97)/2010 Glosy
W ocenie KRS, zwierzchni nadzór ministra „nad działalnością administracyjną są-

dów bezpośrednio związaną z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości” podważa
zasadę odrębności i niezależności sądu od władzy wykonawczej. KRS w swoim wnio-
sku do TK wyraziła pogląd, że konstrukcja nadzoru zwierzchniego ministra — usta-
nowiona w art. 9 u.s.p. — nie jest do pogodzenia z modelem relacji władzy sądowni-
czej i wykonawczej, określonym w art. 173 Konstytucji. Uzasadnieniem powyższego
ma być okoliczność, iż konstrukcja ta stwarza niebezpieczeństwo ingerencji władzy
wykonawczej w działalność sądów bezpośrednio związaną z wymiarem sprawiedli-
wości. Zdaniem prokuratora generalnego, nadzór nie stanowi zagrożenia dla zasady
podziału władzy, zaś milczenie konstytucji o tego rodzaju nadzorze nie jest podstawą
do stwierdzenia jego nielegalności. Marszałek Sejmu nie zgodził się z zarzutem nie-
zgodności art. 9 z art. 178 ust. 1 Konstytucji. Skorzystanie przez ministra z bieżącej
kontroli toku postępowania w konkretnej sprawie, nie ogranicza — jego zdaniem —
niezawisłości sędziowskiej, gdyż kontrola taka nie oddziałuje na niezawisłość sę-
dziowską, a pozwala jedynie ministrowi na uzyskanie informacji o przebiegu sprawy
sądowej, ale nie ingeruje w swobodę sędziego w zakresie jurysdykcji.
Trybunał Konstytucyjny uznał m.in., że art. 9 u.s.p. jest zgodny z art. 10, art. 173
i art. 178 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Trybunału, przepis art. 9 u.s.p. zawiera rozstrzy-
gnięcie co do generalnej formy sprawowania nadzoru nad działalnością administracyj-
ną sądów, w tym także rozstrzygnięcia o charakterze kompetencyjnym. Norma wyni-
kająca z tego przepisu ma charakter systemowy, co oznacza, że ustawodawca określa
model wpływu ministra i prezesów sądów na działalność administracyjną sądów.
W istocie wspomniana norma ma charakter normy kompetencyjnej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 9 u.s.p., ustanawiając nadzór
administracyjny ministra sprawiedliwości nad działalnością pozaorzeczniczą sądów
powszechnych, kreuje mechanizm mający podstawowe znaczenie dla działania są-
downictwa powszechnego, a którym posługiwanie się przez ministra może być różne,
w tym może wykraczać poza ramy ustawowe, a więc być niekonstytucyjne. Nie może
być wątpliwości, iż ów mechanizm, ustanowiony w art. 9 u.s.p., ma kluczowe znacze-
nie dla funkcjonowania sądownictwa powszechnego. TK, stwierdzając niekonstytu-
cyjność takiego przepisu, określa ją zwykle mianem niekonstytucyjności „ustrojo-
wej”. Trybunał wyjaśnił to pojęcie i wskazał, iż niekonstytucyjność „ustrojowa” to
taka, „która na tle rozpatrywanej sprawy, polegałaby na stworzeniu przez prawodaw-
cę wadliwego mechanizmu relacji między władzą wykonawczą a władzą sądowniczą,
w części obejmującej nadzór zwierzchni ministra nad działalnością administracyjną
sądów”. Trybunał wyjaśnił, iż rozważa „nie tylko treść pojedynczej normy, statycznie
zapisanej w tekście ustawy, ale także ocenia, czy instytucja wykreowana przez skar-
żony przepis, istniejąc i — co istotne — działając w systemie prawnym, nieuchronnie
nie prowadzi do niekonstytucyjnego skutku”, polegającego w tym przypadku na na-
ruszeniu niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a w konsekwencji, na zagro-
żeniu konstytucyjnego prawa do sądu. W przypadku uznania niekonstytucyjności
zaskarżonego przepisu, TK powinien usunąć ów mechanizm w całości, nie zaś elimi-
nować jednostkowe, niekonstytucyjne rozstrzygnięcia wydane na jego podstawie.
W związku z powyższym należy uznać za usprawiedliwioną tezę, iż zaskarżony prze-

pis art. 9 u.s.p. nieuchronnie prowadzi do naruszenia konstytucji w przypadku dalsze-
go pozostawania zaskarżonego przepisu w systemie prawnym.
W obszernym wywodzie TK przedstawił wykładnię historyczną przepisów o nad-
zorze administracyjnym ministra sprawiedliwości nad sądami. Stwierdził m.in., że
związek między władzą wykonawczą a sądowniczą — w sprawach niedotyczących
wymiaru sprawiedliwości — w polskim systemie sądownictwa istniał od 1918 r.
Wydaje się jednak, że wartość wykładni historycznej nie powinna być przeceniana
w procesie oceny zgodności z konstytucją normy obowiązującej we współczesnych
warunkach społeczno-prawnych. Ocena rozwoju regulacji ustrojowych dotyczących
nadzoru administracyjnego ministra sprawiedliwości nad sądami powszechnymi
w okresie od 1918 r., z punktu widzenia dnia dzisiejszego, nie wytrzymuje krytyki
z wielu względów. Po pierwsze, w procesie interpretacyjnym należy raczej odnosić się
do ewoluujących stosunków społecznych w kraju oraz pozakrajowych aktów praw-
nych, wskazujących na modelowe rozwiązania w zakresie regulacji kwestii nie-
zależności sądów i niezawisłości sędziów, aniżeli do rozwoju instytucji nadzoru ad-
ministracyjnego nad sądami w Polsce po 1918 r.3 Po drugie, wypada zważyć, że
trudno dokonać oceny przedmiotowej regulacji z perspektywy Konstytucji marcowej
z 1921 r., której materialny żywot w sensie politycznym zakończył się właściwie już
przewrotem majowym w 1926 r., zaś w późniejszym okresie wątpliwości wobec nad-
zoru sygnalizowane były także w piśmiennictwie4. Poza sporem niewątpliwie pozo-
staje fakt, iż praktyka funkcjonowania nadzoru w latach 1921–1926 nie wykształciła
się na tyle, aby można posiłkować się powyższym w procesie wykładni dokonanej
metodą historyczną co do krytykowanych regulacji art. 9 u.s.p. w zakresie zgodności
z art. 10, jak i art. 173 czy art. 178 ust. 1 Konstytucji. Jak się wydaje, podobnie rzecz
się ma z polską tradycją konstytucyjną w latach 1926–1989. Związek między władzą
wykonawczą a sądowniczą w sprawach niedotyczących sprawowania wymiaru spra-
wiedliwości istniał i tylko do tego momentu można zgodzić się z TK.
Zdaniem TK, w relacjach między władzami, w kontekście art. 10 Konstytucji, cho-
dzi nie tylko o ich separację, ale i o ich wzajemne równoważenie się. „Równoważenie
się” władz oznacza oddziaływanie władz na siebie, wzajemne uzupełnianie swych
funkcji przez organy i wyraża się zarówno we współpracy władz ze sobą, jak wzajem-
nej kontroli, a także przejawia się w możliwościach prowadzenia dialogu między
nimi. „Równoważenie się” władz, które zakłada hamowanie się władz, nie wyklucza
wartości, jaką stanowi „współdziałanie władz” (o którym mówi Wstęp do Konstytucji).
Trybunał uznał, że istotą zasady podziału i równowagi władzy jest nie tyle funkcjo-
nalny podział władzy, ile właśnie stan równoważenia się władz w celu gwarantowa-
3
Por. M. Masternak-Kubiak, Rola i miejsce prawa międzynarodowego w Konstytucji RP, [w:]
Sprawiedliwość ostoją mocy i trwałości Rzeczypospolitej. Materiały konferencyjne. X Ogólnopolskie Dni
Prawnicze, Wrocław, 16–19 maja 2002 r., Warszawa 2002, s. 97–105.
4
Zob. A. Mogilnicki, Z dziedziny nadzoru administracyjnego nad sądami, „Gazeta Sądowa War-
szawska” z 1931 r., nr 39, reprint, cyt. za: „Gazeta Sądowa” 1996, nr 15, s. 16.
nia poszanowania kompetencji każdej z nich i stworzenia podstaw do stabilnego dzia-

łania mechanizmów demokratycznego państwa prawa.
W ocenie glosatora, TK wydaje się nie do końca konsekwentny. Spory wywód po-
święca rozróżnieniu separacji i równoważenia się władz. Jednak czyni to, jak się wyda-
je, w kontekście ogólnym, w oderwaniu od specyfiki rozumienia zasady podziału władz
w kontekście władzy sądowniczej. Trudno odczytywać powyższe kwestie w oderwaniu
od zasadniczego przedmiotu orzeczenia. Zdaniem TK, owo równoważenie się władz
wyraża się w ich współpracy i wzajemnej kontroli, zakłada wzajemne hamowanie
władz. Należy przy tym założyć, że TK odnosi te wywody wyłącznie do relacji władzy
wykonawczej i ustawodawczej. W tej kwestii literatura przedmiotu jest jednolita. Dla
przykładu, warto przytoczyć pogląd J. Trzcińskiego, że „podziałowi, a więc odrębności
struktur organizacyjnych i odrębności funkcji towarzyszą odpowiednie związki, których
istota polega na współpracy władz i wzajemnym hamowaniu. Demonstruje się to zarów-
no w procesie stosowania prawa, jak i w procesie funkcjonowania organów państwa,
w szczególności w relacjach pomiędzy Sejmem, Senatem, Prezydentem RP i RM. […]
Inaczej pod tym względem przedstawia się relacje władzy ustawodawczej i wykonaw-
czej do władzy sądowniczej.”5 Trudno bowiem wyobrazić sobie zgodność — z art. 178
czy z art. 10 Konstytucji — owej „współpracy” egzekutywy z judykatywą w przedmio-
cie np. realizowania „polityki karnej” rządu. W opinii niektórych autorów, „na całym
świecie wymiar sprawiedliwości jest sprawą polityczną, ponieważ dotyczy ogółu oby-
wateli, a sprawiedliwość wymaga określonej polityki karania”6. Do tego poglądu na-
leży podejść z dystansem. Wywód ten redukuje wymiar sprawiedliwości jedynie do
jego karnej części, a „polityka karna” stanowi oręż w postaci nacisku na judykatywę
w zakresie zaostrzenia sądowego wymiaru kary. Nie sposób przejść do porządku
dziennego nad kwestiami tak doniosłymi, choćby z punktu widzenia tworzenia i sto-
sowania prawa. Już samo brzmienie sformułowania „polityka karna” wyklucza indywi-
dualizację w podejściu do odpowiedzialności osoby stającej pod zarzutem popełnienia
czynu zabronionego, co narusza również prawo do sądu. Judykatywie, a przez to
wszystkim, którym służy wymiar sprawiedliwości, potrzebna jest stabilność funkcjono-
wania. Powyższego nie będzie w stanie zapewnić minister sprawiedliwości wraz ze
swoim resortem, gdyż sam w swojej istocie jest organem poddanym częstym, niejedno-
krotnie diametralnym reorientacjom politycznym7.
Zdaniem TK, podstawowym kryterium ustalenia granic wymiaru sprawiedliwości
musi być rozgraniczenie dziedziny, w której sędziowie są niezawiśli, oraz sfery admi-
nistracji wymiaru sprawiedliwości. W tej konfiguracji nakładają się na siebie dwie
5
J. Trzciński, uwagi do art. 173 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 10–11.
6
A. Ratajczak, Polityczne i prawne uwarunkowania niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów
w III Rzeczypospolitej, [w:] Prawo — społeczeństwo — jednostka. Księga jubileuszowa dedykowana Profeso-
rowi Leszkowi Kubickiemu, red. A. Łopatka, B. Kunicka-Michalska, S. Kiewlicz, Warszawa 2003, s. 105.
7
J. Kuciński, Władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza w projektach konstytucji RP z lat
2004–2005, Warszawa 2006; por. także najnowsze projekty zmian do ustawy — Prawo o ustroju sądów po-
wszechnych < http://www.ms.gov.pl/projekty/projekty.php#sec5>.
struktury: struktura sądów, jako organów jurysdykcyjnych, oraz struktura administra-

cyjna, która tworzy hierarchicznie zorganizowaną administrację sądową. Trybunał
przyznaje, że w niektórych przypadkach sfery te mogą pozostawać w konflikcie. Jeśli
tak, należy postawić pytanie, której sferze przyznać pierwszeństwo?
Trybunał wielokrotnie podkreślał w uzasadnieniu glosowanego wyroku, że wkracza-
nie w ramach równoważenia się władz w pozasądowe kompetencje sądów ze strony in-
nych organów państwowych może być dokonywane wyjątkowo, na podstawie precyzyj-
nie sformułowanych przepisów, i musi być właściwie uzasadnione merytorycznie. Nie
można jednak stracić z pola widzenia, jak napisał L. Garlicki, że nawet jednostkowe na-
ruszenia niezawisłości, zwłaszcza gdy są wynikiem działań władz publicznych, mogą
okazać się wystarczające dla zachwiania poczucia bezpieczeństwa i stabilizacji całej ka-
dry sędziowskiej8. Zatem materię rozdziału władzy sądowniczej od pozostałych należy
uznać za nadzwyczaj delikatną, co zresztą zauważył TK w uzasadnieniu wyroku z dnia
24 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 3/98), przyznając, że niezawisłość „jest niezwykle deli-
katnym mechanizmem, bardzo łatwo go zniszczyć, a niezwykle trudno odbudować.”9
Dokonana przez TK w uzasadnieniu glosowanego wyroku wykładnia art. 10
Konstytucji nie może być uznana za powszechną czy jednolitą. Choć prima facie przy-
znaje, iż rozdzielenie judykatywy od egzekutywy i legislatywy oznacza separację tej
pierwszej, to jednakże wielokrotnie powtarza uzasadnienie dla ratio legis ingerencji or-
ganu egzekutywy w funkcjonowanie sądów powszechnych. Przy czym wiele przykła-
dów doktryny wskazuje na całkowicie jednoznaczną interpretację wspomnianego prze-
pisu, jak choćby wcześniej cytowany komentarz do Konstytucji RP L. Garlickiego czy
pogląd P. Sarneckiego, który stwierdził, że „nadzór Ministra Sprawiedliwości jest nad-
zorem organu władzy wykonawczej nad rozmaitymi elementami władzy sądowniczej,
a więc poniekąd jeszcze istotniejszym [niż wprowadzenie samorządu sędziowskiego —
W.J.] wyłomem wobec zasad z art. 10 Konstytucji, nieposiadającym konstytucyjnych
podstaw”10.
W ocenie A. Pułło, za opartą na zasadzie podziału władzy uważa się każdą taką
strukturę, w której żaden z organów państwa, mogących być zaliczonym do sprawu-
jących funkcje ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze, nie znajduje się w pozycji
zwierzchniej wobec pozostałych11. Akcentuje się w ten sposób istnienie sytuacji od-
wrotnej do stanu jedności (jednolitości) władzy. Tymczasem art. 9 u.s.p. ustanawia
wprost nadzór zwany expressis verbis zwierzchnim ministra sprawiedliwości nad są-
dami powszechnymi. W tej sytuacji zasadne jest stwierdzenie, że wzmocnienie pozy-
cji ministra sprawiedliwości nie służy realizacji zasady równowagi władz. Przeciwnie,
8
L. Garlicki, uwagi do art. 178 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 10.
9
Por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, OTK 1998, nr 4, poz. 52,
z glosą aprobującą B. Banaszaka i K. Wygody, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 6, s. 163.
10
Zob. P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, [w:] Ratio est anima legis. Księga jubile-
uszowa ku czci profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 483.
11
Zob. A. Pułło, Podział władzy. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczesnej dyskusji kon-
stytucyjnej w Polsce, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 3, s. 12.
wskazuje na jego pozycje zwierzchnią w sferze administrowania sądami oraz sferze

tzw. „nadzoru nad karierą” sędziów.
Przy tej okazji trudno przejść do porządku dziennego nad niemogącym budzić
wątpliwości faktem przenikania się kompetencji orzeczniczych i pozaorzeczniczych
w działalności sądów powszechnych. Sfera socjalna związana z organizacją pracy,
promocją zawodową i perspektywami awansu nie mogą być oddzielone od sfery nie-
zależności sądów i niezawisłości sędziów. Zresztą stabilizacja zawodowa oraz finan-
sowa stanowią gwarancje niezawisłości12. Nie sposób zatem przyjąć, a następnie sku-
tecznie dowieść prawdziwości tezy, że nadzór zwierzchni nad sądami powszechnymi
— sprawowany przez organ administracyjny — pozostaje bez wpływu na niezawis-
łość tychże sądów.
Zdaniem P. Sarneckiego13, w odniesieniu do judykatywy i tylko do tej władzy
„rozdzielenie oznacza zarazem separację […]. Wynika to ze szczególnego powiązania
władzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostki […]”14. Należy w tym miej-
scu odrzucić koncepcję równowagi władz jako uzasadnienia dla wykonywania nadzo-
ru administracyjnego nad sądami powszechnymi przez przedstawiciela egzekutywy
w osobie ministra sprawiedliwości. Przecinanie się czy nakładanie kompetencji mię-
dzy judykatywą a egzekutywą jest wręcz niedopuszczalne15. Separacja, będąca wyra-
zem także i zasady równowagi władz, wyłącza jakąkolwiek ingerencję legislatywy
i egzekutywy w judykatywę.
Debata nad kwestią określenia wpływu nadzoru nad działalnością pozaorzeczniczą
— na działalność orzeczniczą, a przez to na niezawisłość sędziowską trwa nieustannie,
a dowodem tego jest powstawanie kolejnych projektów konstytucji, zmian do konsty-
tucji obecnie obowiązującej, czy też zmian do ustawy o ustroju sądów powszechnych16.
Właściwe rozumienie wymiaru przenikania się tych funkcji i ich wzajemnego związku,
pozwoli zrozumieć fakt, iż brak nadzoru organu administracji nad sądownictwem —
również w wymiarze pozaorzeczniczym — może również stanowić sui generis gwaran-
cję niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów powszechnych.
Trybunał Konstytucyjny nie neguje faktu, iż rozdzielenie władz w przypadku wła-
dzy sądowniczej oznacza jej separację od pozostałych. Jednak należy postawić pyta-
nie, w jaki sposób możliwe jest urzeczywistnienie owej izolacji czy separacji tejże
władzy od pozostałych, podczas gdy nadzór nad sądami sprawuje minister sprawiedli-
wości (będący jednocześnie prokuratorem generalnym). Izolacja czy separacja w mo-
delu nadzoru proponowanym w art. 9 u.s.p. znajduje swój wyraz w przepisach szcze-
gólnych tejże ustawy, z czego wynika kompetencja do powoływania prezesów sądów
powszechnych. Prezesów powołuje minister po zasięgnięciu opinii kolegium właści-
12
Zob. L. Garlicki, uwagi do art. 178 Konstytucji..., s. 10.
13
Zob. P. Sarnecki, uwagi do art. 10 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 13.
14
Por. uzasadnienie wyroku TK z 21 listopada 1994 r., sygn. akt K 6/94, OTK 1994, nr 2, poz. 39.
15
Zob. P. Sarnecki, uwagi do art. 10 Konstytucji..., s. 13.
16
Zob. J. Kuciński, Władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza w projektach konstytucji RP z lat
2004–2005, Warszawa 2006.
wego sądu. Przy czym, jak uczy doświadczenie, minister, jeśli nie chce, w istocie nie
bierze pod uwagę tych opinii. Nie można zapomnieć, iż w istocie ministerstwo wyka-
zuje się pasywnym podejściem do procedury powoływania prezesów w zakresie wła-
snych obowiązków. Trzeba zauważyć, iż obowiązkiem ministra jest przedstawienie
kandydata na stanowisko prezesa do zaopiniowania kolegium sądu17. Praktyka jest od-
mienna. Gdyby nie aktywność prezesów sądów okręgowych w zakresie powoływania
prezesów sądów rejonowych, mogłoby dojść do tego, że prezesi ci byliby powoływa-
ni z opóźnieniem lub nie byliby powoływani w ogóle. W istocie bowiem to prezesi są-
dów okręgowych przesyłają w nieformalnym trybie zaopiniowane już kandydatury na
prezesów sądów rejonowych ministrowi sprawiedliwości, który już ponownie nie
zwraca się o zaopiniowanie kandydata, lecz powołuje na stanowisko lub nie, według
swojego uznania, przy czym decyzja taka z reguły nie zawiera zbyt wyczerpującego
uzasadnienia. Zasadnie zatem argumentuje KRS, że skoro nie ma podstaw dla nadzo-
ru ministra nad sądami powszechnymi w konstytucji, to sam nadzór jako taki jest nie-
zgodny z konstytucją. O wadliwości mechanizmu relacji między egzekutywą a judy-
katywą świadczy dopuszczalność instytucjonalnej ingerencji w sprawy struktury,
składu i działania władzy sądowniczej w ramach nadzoru administracyjnego, z czego
organ sprawujący ów nadzór szeroko korzysta.
W innym miejscu uzasadnienia TK podkreślił, że wyodrębnienie władzy sądowni-
czej, przejawiające się w jej szczególnych kompetencjach oraz w usytuowaniu jej or-
ganów, nie oznacza jeszcze stanu, w którym podział władzy prowadzi do całkowitej
izolacji sądownictwa od innych organów państwa, a nawet najdalej idące jej wyodręb-
nienie, w znaczeniu wcześniej już wymienionym, nie może oznaczać zerwania wszel-
kich relacji i odniesień do pozostałych władz. Zdaniem TK, niezależność sądów i nie-
zawisłość sędziów nie znosi podstawowej zasady ustrojowej, jaką jest równoważenie
się władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, ani też w żadnym stopniu jej
nie modyfikuje. Odrębność i niezależność sądów nie może prowadzić do zniesienia
mechanizmu koniecznej równowagi pomiędzy władzami, gdyż wymóg taki wynika
bezpośrednio z art. 10 Konstytucji. Mimo zapewnień dotyczących separacji władzy
sądowniczej, Trybunał stwierdził, że władza sądownicza nie jest całkowicie odsepa-
rowana od innych, jeśli chodzi o powiązania o charakterze funkcjonalnym.
Wypada postawić tutaj pytanie o potoczne znaczenie słowa „izolacja”, jak też
kwestie stopniowalności tego pojęcia. Otóż Nowy słownik języka polskiego definiuje
izolację jako odosobnienie czegoś lub kogoś, oddzielenie od otoczenia, wyłączenie
spod jakichś wpływów, odseparowanie, odłączenie18. W znaczeniu technicznym poję-
cie izolacji oznacza sposób zabezpieczenia dwóch sąsiadujących układów, elementów
itp. w celu utrudnienia wzajemnego oddziaływania19. W prawnym sensie, a w szcze-
gólności w zakresie omawianej tutaj instytucji, trzeba stwierdzić, iż izolacja powinna
17
Por. art. 23–25 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz.U. Nr 98,
poz. 1070, z późn. zm.
18
Nowy słownik języka polskiego, red. E. Sobol, Warszawa 2002, s. 282.
19
Por. Wikipedia <http://pl.wikipedia.org/wiki/Izolacja>.
być rozumiana w znaczeniu zbliżonym do jej technicznego znaczenia. Otóż, należy

władzę sądowniczą, rozumianą systemowo, zabezpieczyć od pozostałych, zwłaszcza
zaś od politycznie zmiennej egzekutywy, o czym była już wcześniej mowa.
Trybunał podkreślił, że nie wszystkie czynności wykonywane w sądach mają cha-
rakter wymiaru sprawiedliwości. Stąd — zdaniem TK — czynności pozostające poza
wymiarem sprawiedliwości nie wymagają przymiotu niezawisłości. W wyroku z 9 li-
stopada 2005 r. (sygn. akt Kp 2/05)20 TK stwierdził, że kompetencje budżetowe sądów
i trybunałów nie odnoszą się bezpośrednio do sprawowania wymiaru sprawiedliwości
przez sądy. Nie przesądzają, zdaniem TK, o tym, czy zachowana zostanie niezależność
sądów i niezawisłość sędziów. Trybunał słusznie zauważył, że nie odnoszą się one
bezpośrednio, przez co przyznał jednak, że odnoszą się pośrednio, a ów pośredni
wpływ ma istotne znaczenie dla gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Trudno sobie
wyobrazić niezawisłość sędziowską jako li tylko obowiązek, wymóg czy zasadę jed-
nostronnie zobowiązującą, której adresatem jest wyłącznie władza sądownicza.
W istocie zasada niezawisłości nie stanowi źródła prawa podmiotowego po stronie sę-
dziego21, lecz trudno przyjąć, aby pozbawiony atrybutów niezawisłości sędzia, a tak-
że gwarancji finansowych oraz gwarancji stabilizacji zawodowej związanej z wyko-
nywaną pracę, orzekający w niezależnym w „dziedzinie orzekania” sądzie, który to
sąd budżetowo zajmuje pozycję zależną od egzekutywy (w istocie zbliżoną do proku-
ratury), mógł być uważany za sędziego funkcjonującego w zgodzie z modelową kon-
cepcją wynikającą z dyspozycji art. 10, art. 173 czy też art. 178 Konstytucji. W oce-
nie glosatora, także z punktu widzenia wykonywanego zawodu sędziego, nie może
budzić wątpliwości, iż teza, że inne czynności wykonywane przez sądy, w tym kom-
petencje budżetowe, nie odnoszą się bezpośrednio do sprawowania wymiaru sprawie-
dliwości przez sądy, nie może się ostać. Bezpośredni wpływ kwestii budżetowych jest
widoczny w codziennej pracy sędziego. Który sędzia nie spotkał się choć raz z niefor-
malnym postulatem ze strony dyrektorów czy kierowników finansowych sądów na
przykład ograniczenia wydatków na opinie biegłych lub dopuszczania dowodów
z „tańszych” biegłych22? Dodając do tego fakt, iż wydatki wyłożone przez sąd w okre-
ślonej sprawie, skutecznie ściągnięte od stron procesu, nie stanowią przychodu spraw-
nie działającej jednostki, lecz wracają do budżetu centralnego, można dostrzec bezpo-
średni wpływ tej formy pośredniej nadzoru na działalność orzeczniczą zarówno sądu
i sędziego, jak w konsekwencji na realizację prawa do sądu.
Trybunał wyraził nadzieję, że może istnieć taka sfera działania sądów, w obrębie
której dokonywana przez ministra sprawiedliwości ingerencja, wynikająca z przepi-
sów ustawowych, nie będzie powodować zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady
niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Jednak nie wyjaśnił podstaw powyższe-
go założenia, konkludując tę część swych rozważań konstatacją, że „konstytucyjna
20
Orzeczenie opublikowane w OTK ZU 2005, seria A, nr 10, poz. 114.
21
Zob. L. Garlicki, uwagi do art. 178 Konstytucji..., s. 8.
22
W tej kwestii istotnie niewiele się zmieniło od czasów II Rzeczypospolitej; por. A. Mogilnicki,
Z dziedziny nadzoru administracyjnego nad sądami...
zasada podziału i równowagi władzy nakazuje współdziałanie władz ze sobą”.

TK stwierdził, że uwzględniając zasadę podziału władzy i równowagi władzy (art. 10
Konstytucji), powołaną przez wnioskodawcę jako jeden z wzorców kontroli art. 9
u.s.p., nie można stwierdzić, aby działalność administracyjna sądów nie mogła znaj-
dować się pod zwierzchnim nadzorem ministra sprawiedliwości. Poczynił jednak za-
strzeżenie, że warunkiem zgodnego z tą zasadą nadzoru administracyjnego jest wszak-
że to, aby czynności wykonywane w jego ramach nie wkraczały w dziedzinę, w której
sędziowie są niezawiśli. TK podkreślił konsekwentnie, że wkraczanie w ramach rów-
noważenia się władz w pozasądowe kompetencje sądów ze strony innych organów pań-
stwowych może być dokonywane wyjątkowo, na podstawie precyzyjnie sformułowa-
nych przepisów i musi być właściwie uzasadnione merytorycznie. Ponownie też
zaakcentował, że konstytucyjna zasada podziału i równowagi władzy nakazuje „współ-
działanie władz” ze sobą.
Na marginesie, do tego ostatniego postulatu należałoby wskazać adresata tego na-
kazu. Wydaje się, że to właśnie ministrowi sprawiedliwości zasada z art. 10 Konsty-
tucji nakazuje owe „współdziałanie”, dlatego że ma on daleko większe możliwości
paraliżowania tej współpracy aniżeli sądy powszechne. Nawiasem mówiąc, świad-
czy to także o braku równowagi miedzy egzekutywą a judykatywą na korzyść tej
pierwszej.
W ocenie Trybunału, możliwe są różne środki i sposoby sprawowania nadzoru ad-
ministracyjnego nad działalnością pozaorzeczniczą sądów, a ustawodawca ma prawo po-
wierzać sprawowanie funkcji nadzoru różnym podmiotom. TK nie wnika tu w przyczy-
ny takiego ukształtowania koncepcji nadzoru, a pragnie jedynie zaznaczyć, że tak
pomyślana rola ministra sprawiedliwości nie jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą po-
działu i równowagi władzy ani z innymi przepisami konstytucyjnymi wskazywanymi
przez wnioskodawcę, rozwijającymi tę zasadę (art. 173 Konstytucji). Wydaje się, iż isto-
tą dokonania właściwej analizy problemu jest odpowiedź na pytanie, dlaczego ustawo-
dawca, mimo treści art. 10 u.s.p. i jego jednolitej wykładni w odniesieniu do władzy są-
downiczej, zdecydował się na powierzenie funkcji zwierzchniego nadzoru na judykatywą
organowi egzekutywy, mimo iż w polskim systemie prawa istnieje de lege lata model
nadzoru wykonywany w sądach przez sądy, a chodzi tu o sądownictwo administracyjne,
które jest sprawne, nie ma istotnych zaległości i na tle sądów powszechnych wypada wy-
raźnie lepiej. Jak w tym świetle oceniać nadzór administracyjny ministra sprawiedliwo-
ści?23 W poszukiwaniu modelu nadzoru nad sądami warto przyjrzeć się modelowi nad-
zoru sprawowanego nad sądami administracyjnymi przez prezesa NSA.
W uzasadnieniu glosowanego wyroku TK nie odniósł się do modelu nadzoru nad
sądownictwem administracyjnym. Model nadzoru w sądach administracyjnych uznać
w tej sytuacji należy za wzorcowy w stosunku do nadzoru nad sądami powszechnymi
sprawowanego przez naczelny organ administracji w postaci ministra sprawiedliwo-
23
Biorąc pod uwagę obowiązki kierowników sekretariatów, przewodniczących wydziałów i prezesów
sądów każdego szczebla w zakresie statystyki prowadzonej dla ministerstwa sprawiedliwości, angażuje to
znaczne siły i środki również po stronie sądów powszechnych.
ści24. Okazuje się, iż takie rozwiązanie funkcjonuje i pozostaje w zgodzie z Konstytucją

RP. Rola ministra sprawiedliwości, czyli naczelnego organu administracji państwo-
wej, w tym nadzorze jest żadna i nie odciska się to żadną miarą w negatywny sposób
na zasadzie równowagi władz. Ustrój sądów administracyjnych nie doznaje także tylu
prób reform, jak ustrój sądów powszechnych. Postulat wyposażenia pierwszego pre-
zesa SN w uprawnienia nadzorcze analogiczne do tych, jakie posiada prezes NSA
w strukturze sądów administracyjnych, znany był już wiele wcześniej w doktrynie25.
Trybunał Konstytucyjny powołał się na Europejską kartę ustawowych zasad doty-
czących sędziów (uchwaloną 10 lipca 1998 r. przez Radę Europy) i podkreślił, że podej-
ście innych organów władzy państwowej do sądów powinno być z nią zgodne. W akcie
tym zawarto obowiązek państwa zapewnienia sędziom środków niezbędnych do należy-
tego wykonywania ich zadań, w szczególności do rozstrzygania spraw w rozsądnym ter-
minie. TK zawarł w swoim uzasadnieniu sugestię, że obowiązek państwa zapewnienia
sędziom środków niezbędnych do należytego wykonywania ich zadań wymaga ingeren-
cji organów zewnętrznych, a przez to również rodzi się kompetencja egzekutywy do kon-
troli wykorzystania tych środków, a dalej — do nadzoru. Sugestię uznać należy za nie-
trafną, czego dowód stanowią sądy administracyjne, o czym wcześniej była mowa.
Trybunał Konstytucyjny powołał się również na zalecenie nr R(94)12 Komitetu
Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich, dotyczące niezawisłości, sprawno-
ści i roli sędziów26, które podkreśla, że rządy państw członkowskich powinny dążyć do
wprowadzenia w życie niezbędnych przedsięwzięć, zmierzających do zapewnienia nale-
żytej roli sędziów oraz zapewnienia im odpowiedniego szkolenia, statusu, pozycji i wy-
nagrodzenia, jakie odpowiadałoby powadze oraz godności zawodu i spoczywającej na
sędziach odpowiedzialności. Trybunał uzasadnił, że właśnie z racji wspomnianych obo-
wiązków innych organów władzy państwowej wobec sądownictwa wynika uprawnienie
egzekutywy do sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów27. Zasada
pierwsza zalecenia w ust. 2b pt. „Ogólne zasady niezawisłości sędziów” wskazuje środ-
ki, jakie powinny zostać podjęte dla zapewnienia przestrzegania, ochrony i umacniania
niezawisłości sędziów. Do środków tych zalicza m.in. obowiązek władzy wykonawczej
i ustawodawczej zapewnienia sędziom niezawisłości i dbania, aby nie podejmowano dzia-
łań mogących jej zagrozić. Czy obowiązek ten można uznać za zagwarantowany, kiedy
zmierza się do wprowadzenia regulacji w większym stopniu uzależniających władzę są-
downiczą od władzy wykonawczej? TK nie miał wątpliwości, iż przepisy art. 9 u.s.p.
mogą zagrozić zasadzie niezawisłości, ale tylko w przypadku niewłaściwej wykładni.
Założył jednak, iż powyższe nie nastąpi, zaś organ egzekutywy sprawujący zwierzchni
24
Zgodnie z treścią art. 12 ustawy o ustroju sądów administracyjnych zwierzchni nadzór nad działal-
nością administracyjną sądów administracyjnych sprawuje prezes NSA.
25
Zob. P. Sarnecki, Zagadnienia…, s. 483.
26
Zalecenie przyjęte zostało przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 13 października 1994 r. na
516 posiedzeniu zastępców ministrów.
27
Można postawić w tym miejscu pytanie o przykład w literaturze, który również opowiadałby się za
takim poglądem. Moim zdaniem, nie ma żadnego automatycznego mechanizmu, który uzasadniałby przyję-
cie poglądu, iż funkcją dostarczania środków jest możliwość sprawowania nadzoru.
nadzór będzie z niego korzystał w sposób oględny, zgodny ze wskazówkami TK, skwa-
pliwie oddzielając sferę orzeczniczą od administracyjnej, nadzór nad sędziami od nadzo-
ru nad referendarzami itp. Nie jest możliwe proste oddzielenie kompetencji administra-
cyjnych sądów od uprawnień orzeczniczych. Uzależnienie personelu pomocniczego
sędziów, i to włącznie z np. mającymi kompetencje orzecznicze referendarzami, od or-
ganów egzekutywy, co TK uznał za zgodne z art. 10 Konstytucji, nie może też prowadzić
do wzmocnienia niezawisłości sędziów i jest sprzeczne z cytowanym zaleceniem.
W ocenie TK, można dokonać takiej wykładni art. 9 u.s.p., która zapewni jego
zgodność z konstytucją, zaś samo niezręczne sformułowanie tego przepisu nie prze-
sądza o jego niekonstytucyjności. Trybunał stwierdził, że dopiero gdy znaczenia prze-
pisu nie da się wyjaśnić, stosując wykładnię w zgodzie z konstytucją, wówczas nale-
ży uznać jego niekonstytucyjność. Zdaniem Trybunału, w niniejszej regulacji taka
sytuacja nie zachodzi. Nie podzielając w tej mierze poglądu TK, wypada stwierdzić,
że problemem jest raczej to, że w istocie możliwa i prawdopodobna jest, niezgodna
z Konstytucją RP, wykładnia art. 9 u.s.p. Trzeba także zauważyć, iż status sędziów,
którzy w imieniu ministra sprawują nadzór administracyjny nad sądami powszechny-
mi, został przez Trybunał ściśle określony w glosowanym orzeczeniu w zakresie przy-
miotu ich zależności od egzekutywy, co nie powinno pozostać bez wpływu na ocenę
zgodności instytucji nadzoru z art.173 Konstytucji.
Poszanowanie dla wymiaru sprawiedliwości np. w systemie common law wynika
z jego niezależności i niezmienności oraz nieulegania okresowym wpływom. W Polsce
jednak zwłaszcza część karna wymiaru sprawiedliwości, jako oddziaływająca szybko
i w prosty sposób do szerokich mas, wydaje się być tą cząstką wymiaru sprawiedliwo-
ści, którego — za wszelką cenę — nie chcą pozbyć się politycy. Należy sobie zadać py-
tanie, czy ów zwierzchni nadzór może być właściwie prowadzony, jeśli co najmniej raz
na 4 lata ulegają zwykle zmianie główne postacie w ministerstwie sprawiedliwości.
Podsumowując, krytycznie należy ocenić okoliczność, iż TK nie dostrzegł sygna-
lizowanych w glosie problemów z zakresu podziału władz, w szczególności separacji
władzy sądowniczej, niezależności sądownictwa powszechnego oraz niezawisłości sę-
dziów. Zaniechanie koniecznej ingerencji TK w zwierzchni nadzór administracyjny
ministra sprawiedliwości nad sądami powszechnymi może okazać się brzemienne
w skutkach z punktu widzenia pozycji sądownictwa powszechnego w systemie wła-
dzy, jak i sprawności jego działania czy też właściwej realizacji prawa do sądu.
Argumentacja przedstawiona w tej krótkiej pracy wyraźnie wskazuje, iż w istocie me-
chanizm relacji między egzekutywą i judykatywą de lege lata uznać należy za wadli-
wy i prowadzący nieuchronnie do praktyk naruszających zasady konstytucyjne wska-
zane w art.10, art.173 i art.178 ust. 1 Konstytucji. Konieczna w tym przedmiocie
wydaje się merytoryczna dyskusja nad problemem między przedstawicielami nauki,
jak i praktyki, tak aby stworzyć stabilny model sądownictwa powszechnego, które —
na opinię o sobie — mogłoby pracować własną działalnością, nie zaś być oceniane
przez pryzmat nadzoru wykonywanego przez egzekutywę.
Witold Jakimko
Orzecznictwo innych sądów
GLOSA DO POSTANOWIENIA SĄDU NAJWYŻSZEGO

z dnia 26 marca 2009 r. (sygn. akt I KZP 39/08)*
S e n t e n c j a o r z e c z e n i a:
Nie wywołuje skutku procesowego w postaci wniesienia środka odwoławczego
oświadczenie procesowe strony przesłane w formie dokumentu elektronicznego, zgod-
nie z wymogami ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U.
Nr 130, poz. 1450 ze zm.), albowiem zarówno w procedurze wykroczeniowej, jak
i w procedurze karnej taka forma czynności procesowej nie jest przewidziana.
1. Stan faktyczny, który jest podstawą przedmiotowego orzeczenia, nie jest skom-
plikowany. Obwiniony w postępowaniu wykroczeniowym złożył apelację w formie
elektronicznej. Dokument wysłał do elektronicznej skrzynki podawczej sądu rejono-
wego i opatrzył go bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy po-
mocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Sąd rejonowy przyjął apelację do rozpo-
znania. Po przekazaniu jej sądowi okręgowemu, ten powziął wątpliwość i zwrócił
się z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy odmówił podjęcia
uchwały w sprawie, ale w uzasadnieniu postanowienia doszedł do wniosku, z którym
nie sposób się zgodzić.
Poszukując argumentów uzasadniających przytoczoną tezę, SN dopuścił się kilku
błędów przy wykładni prawa, szczególnie wykładni art. 5 ustawy o podpisie elektro-
nicznym [dalej: u.p.e.]. Sąd trafnie wskazał na sformułowaną w ustawie zasadę rów-
norzędności podpisu elektronicznego. Całkowicie niezasadnie przyjął jednak, iż ogra-
niczenia proceduralne w zastępowaniu dokumentów tradycyjnych dokumentami
elektronicznymi mogą wynikać nie tylko ze względu na zakaz wynikający z prze-
pisów szczególnych, lecz również z uwagi na brak odpowiednich przepisów upoważ-
niających do stosowania formy elektronicznej dokumentu (środka odwoławczego)
w danym postępowaniu. W konsekwencji SN uznał, że w braku takiej normy (kompe-
tencyjnej), sąd nie może traktować dokumentu elektronicznego jako wywołującego
skutki procesowe.
2. Analizując argumentację SN należy rozpocząć od wykładni językowej art. 5
u.p.e. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.p.e. bezpieczny podpis elektroniczny, weryfikowa-
ny przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu, wywołuje skutki prawne określone
ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. Dane w postaci
elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym
przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu są równoważne pod względem
skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi. Przepisy te
formułują tzw. zasadę równoważności (równorzędności). Oznacza ona zrównanie, pod
* Postanowienie zostało opublikowane w „Biuletynie Sądu Najwyższego” 2009, nr 3.
Michał Jackowski, glosa do postanowienia SN z dnia 26 marca 2009 r. (sygn. akt I KZP 39/08) 167
warunkami określonymi w tych przepisach, skutków prawnych dwóch stanów fak-

tycznych: tradycyjnego pisma opatrzonego podpisem własnoręcznym i danych elek-
tronicznych opatrzonych podpisem elektronicznym. Posłużenie się postacią elektro-
niczną dokumentu pozwala na osiągnięcie tych samych skutków prawnych, jakie
ustawa wiąże z dokumentem opatrzonym podpisem ręcznym. Zasada równoważności
pozwala na porozumiewanie się za pomocą elektronicznych nośników informacji oraz
środków komunikacji elektronicznej wszędzie tam, gdzie ustawa wymaga zachowa-
nia formy pisemnej czynności, bez względu na zastrzeżony rygor1. Art. 5 ust. 2 okre-
śla również, że odrębne przepisy mogą stanowić inaczej, a zatem zawierać wyjątki od
sformułowanej w nim zasady. Jak podkreśla się w literaturze, odstępstwa mogą mieć
charakter dwojaki: albo wyłączać jego zastosowanie, albo wręcz przeciwnie — prze-
widywać, że zastosowanie bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za
pomocą kwalifikowanego certyfikatu wywołuje inne skutki, np. skutki spełnienia kwa-
lifikowanej formy czynności prawnej2.
Brzmienie przytoczonych przepisów prima facie wydaje się jasne. Wykładnia li-
teralna pozwala wywieść z art. 5 ust. 2 ustawy dwie normy:
— normę kompetencyjną, której nie dostrzegł Sąd Najwyższy, a która upoważ-
nia każdego do tego, aby opatrując dane kwalifikowanym podpisem elektronicznym
wywołał skutki tożsame z opatrzeniem dokumentu podpisem własnoręcznym;
— normę nakazującą każdemu organowi władzy publicznej równorzędne trakto-
wanie danych w postaci elektronicznej opatrzonych kwalifikowanym podpisem elek-
tronicznym oraz dokumentów opatrzonych podpisem własnoręcznym.
Zakres zastosowania tych norm rozciąga się zarówno na czynności prawne, jak
i na czynności urzędowe, chyba że przepis ustawy szczególnej stanowi inaczej3.
W każdej sytuacji, gdy prawo wymaga dokonania czynności w drodze pisemnej, nor-
ma ta pozwala na wygenerowanie dokumentu opatrzonego kwalifikowanym podpisem
elektronicznym, który powinien wywrzeć ten sam skutek.
3. Sąd Najwyższy nie wyjaśnił, dlaczego odmówił zastosowania art. 5 ust. 2
u.p.e. w postępowaniu karnym. Stwierdził jedynie, że zasada równoważności powin-
na zostać powtórzona w kodeksie postępowania karnego. Jak się wydaje, przyjął więc,
że norma prawna wynikająca z art. 5 u.p.e. ma charakter programowy. Również taka
teza budzi uzasadnione wątpliwości.
Normy programowe to normy prawne, które nie wyznaczają bezpośrednio obo-
wiązku zachowania się adresatów4. Część doktryny uznaje je za deklaracje filozoficz-
1
Zob. J. Janowski, Podpis elektroniczny w obrocie prawnym, Kraków 2007, s. 225; D. Szostek,
Czynności prawne a środki komunikacji elektronicznej, Kraków 2004, s. 234.
2
Zob. K. Borowicz, Ustawa o podpisie elektronicznym, Bielsko-Biała 2002, s. 119; podobnie T. Koś-
cielny i K. Szaniawski, Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym
(Dz.U.01.130.1450), [w:] T. Kościelny, K. Szaniawski, Ustawa o podpisie elektronicznym. Komentarz,
Kraków 2003.
3
Podobnie J. Janowski, Podpis elektroniczny…, s. 225.
4
A. Kubiak, O interpretacji przepisów programowych Konstytucji, „Państwo i Prawo” 1987, z. 4,
s. 20–24.
ne i religijne, dyrektywy celowościowe, czy też normy wytyczające cele działalności

organów państwa i ich zadania5. W najbardziej obszernym opracowaniu poświęconym
normom programowym T. Gizbert-Studnicki i A. Grabowski wskazują, iż są one nor-
mami nakazującymi realizację (lub dążenie do osiągnięcia) pewnego celu. Norma pro-
gramowa nie wskazuje, jak należy się zachować, aby zrealizować określony cel, lecz
przepisuje, jaki cel powinien być zrealizowany. Nie nakłada na adresatów definityw-
nych obowiązków, lecz jedynie obowiązki prima facie. Tylko w konkretnej sytuacji
faktycznej można udzielić odpowiedzi, jaki obowiązek został nałożony na adresata
normy programowej dla realizacji celu określonego w konstytucji. Autorzy uznali jed-
nak normatywny charakter norm programowych. Przyjęli, iż można z nich rekonstru-
ować normy postępowania nakazujące podjęcie działań zmierzających do osiągnięcia
celów określonych w przepisach programowych6.
Niezależnie od przyjętego rozumienia normy programowej, opisana wcześniej za-
sada równorzędności nie jest taką normą. Nie sposób przyjąć, że nakaz równoważne-
go traktowania skutków opatrzenia dokumentu podpisem własnoręcznym i elektro-
nicznym stanowi jedynie zobowiązanie dla ustawodawcy, aby dążył do celu, jakim
jest przeniesienie zasady równoważności podpisu elektronicznego do kolejnych gałę-
zi prawa. Na taką interpretację art. 5 nie pozwala jego brzmienie. Ani z jego treści, ani
z kontekstu normatywnego nie wynika, aby jego adresatem był tylko ustawodawca.
W sytuacji, gdy prawodawca zamierza ustanowić normy programowe, formułuje je
w sposób wyraźny. Czyni tak w szczególności w art. 6, art. 8 czy też art. 9 ustawy o in-
formatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne, a zatem w akcie prawnym
wchodzącym do tej samej gałęzi prawa.
W swych rozważaniach SN sięga do art. 58 ust. 2 u.p.e. Przepis ten zobowiązuje
organy władzy publicznej (a zatem również sądy powszechne), aby w terminie do dnia
1 maja 2008 r. umożliwiły odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wnio-
sków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy
prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru.
Przyjmując, że kodeks postępowania karnego zawiera przepisy wymagające składa-
nia apelacji w określonej formie7, do dnia 1 maja 2008 r. sądy powszechne były zobo-
wiązane umożliwić ich wnoszenie w postaci elektronicznej. Również brzmienie tego
przepisu, którego adresatem są wszystkie organy władzy publicznej, a nie ustawodaw-
ca, pozwala przyjąć, że norma zawarta w art. 5 ust. 2 u.p.e. jest normą merytoryczną
a nie programową. Co najwyżej, należy uznać, że art. 58 ust. 2 dookreśla zakres za-
stosowania normy wynikającej z treści art. 5, stwierdzając, że kompetencja i odpowia-
dający jej obowiązek organów władzy publicznej aktualizuje się z dniem 1 maja
2008 r.
5
Por. K. Complak, Konstytucyjne postanowienia programowe czy normy o celach państwa?, [w:]
Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, red. L. Garlicki i A. Szmyt,
Warszawa 2003, s. 60 i cyt. tam literatura.
6
T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji, [w:] Charakter i struktura
norm konstytucji, red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1997, s. 97–107.
7
Za przepisy takie należy uznać w szczególności art. 428 § 1 i art. 446 § 1 k.p.k.
4. Uzasadniając glosowane postanowienie SN poszukiwał argumentów w drodze

wykładni systemowej zewnętrznej. Odwołał się do treści innych ustaw procesowych,
które albo wyłączają zastosowanie art. 5 u.p.e., albo modyfikują zasadę równoważno-
ści. Argumenty te należy uznać za chybione. Jak zauważył SN, przepisy kodeksu po-
stępowania karnego nie wyłączają ani nie modyfikują zawartej w art. 5 u.p.e. zasady
równorzędności. Co więcej, nie zawierają żadnego przepisu, który można by uznać za
„przepis odrębny” w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Tymczasem zarówno kodeks po-
stępowania cywilnego, jak i kodeks postępowania administracyjnego zawierają takie
uregulowania. Są to odpowiednio art. 125 § 2 i art. 126 § 5 k.p.c., czy też art. 63 § 1
i art. 63 § 3a k.p.a. W sytuacji zatem, gdy racjonalny ustawodawca zamierza modyfi-
kować zasadę równorzędności w ramach określonej procedury, czyni to wyraźnym
przepisem.
Za niezasadne należy także uznać odniesienie się do przepisów prawa o postępowa-
niu przed sądami administracyjnymi i orzecznictwa sądów administracyjnych8. Teza wy-
rażona przez NSA, w myśl której sądy administracyjne nie są zobowiązane do posługi-
wania się w korespondencji elektronicznej certyfikatami, o których mowa w ustawie
o podpisie elektronicznym, również budzi wątpliwości. Należy zauważyć, że NSA od-
wołał się do art. 2 ust. 3 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności pod-
miotów realizujących zadania publiczne, zgodnie z którym przepisów tej ustawy nie sto-
suje się do sądów administracyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym9.
Tymczasem, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, sądy powszechne są związane usta-
wą o informatyzacji. Co więcej, w myśl art. 13 tejże ustawy sądy są zobowiązane uży-
wać do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych spełniających mi-
nimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych, a zgodnie z art. 16 — zapewnić
możliwość wymiany informacji również w formie elektronicznej przez wymianę doku-
mentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu
działania, przy wykorzystaniu informatycznych nośników danych lub środków komu-
nikacji elektronicznej. Wbrew twierdzeniu SN, przepisy te nie dotyczą tylko obiegu do-
kumentów z zakresu administracji sądowej, lecz wymianę wszelkich dokumentów zwią-
zanych z załatwianiem wszystkich spraw należących do zakresu działania sądów10. Sądy
powszechne, w odróżnieniu od sądów administracyjnych, są zobowiązane załatwiać
sprawy należące do ich zakresu działania w formie elektronicznej, a wyłączenie, które
dotyczy sądów administracyjnych, nie ma do nich odniesienia. Zwracam też uwagę, że
NSA, odmiennie od Sądu Najwyższego, uznał, iż pismo wniesione w postępowaniu ad-
ministracyjnym w formie elektronicznej wywołuje skutek procesowy, lecz jest obarczo-
ne brakiem formalnym w postaci braku własnoręcznego podpisu.
8
Postanowienie NSA z 10 września 2008 r., sygn. akt I OZ 673/08, LEX nr 460225.
9
Stanowisko to rodzi wątpliwości, szczególnie że ustawa o podpisie elektronicznym wydaje się prze-
pisem szczególnym w odniesieniu do ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zada-
nia publiczne, a art. 5 ust. 2 u.p.e. — przepisem szczególnym wobec art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji;
podobnie G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących
zadania publiczne, Warszawa 2007, s. 126.
10
Tamże, s. 111–113.
Należy zatem podkreślić, że zastosowanie wykładni systemowej zewnętrznej,

a w szczególności odwołanie się do treści innych przepisów proceduralnych, wbrew
tezie SN, wyłącznie wzmacnia przytoczoną wcześniej wykładnię literalną art. 5 u.p.e.
pozwalającą na wnoszenie pism, w tym środków zaskarżenia drogą elektroniczną.
5. Analizując przepisy ustawy o podpisie elektronicznym, nie można również po-
minąć tego, że art. 5 u.p.e. został wprowadzony do polskiego systemu prawnego w celu
implementacji dyrektywy w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektro-
nicznych11. Zgodnie z art. 288 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
[dalej: TFUE], dyrektywa wiąże co do rezultatu każde państwo członkowskie, pozosta-
wiając władzom krajowym wybór formy i metod jego osiągnięcia. Specyfika konstruk-
cji dyrektywy polega więc na tym, że jej adresaci (państwa członkowskie oraz ich orga-
ny) są bezwzględnie związani jedynie celami (skutkami) określonymi w dyrektywie,
zachowując jednocześnie swobodę wyboru form i środków realizacji12.
W rozważaniach dotyczących wykonywania dyrektyw podkreśla się, iż obowią-
zek implementacji występuje m.in. w wymiarze jakościowym, który polega na pełnym
i prawidłowym wdrażaniu ich postanowień do prawa wewnętrznego. Państwa człon-
kowskie obowiązane są podjąć wszelkie środki mające zapewnić pełną efektywność
każdej dyrektywy13. Proces implementacji składa się z kilku etapów. Pierwszy etap to
transpozycja polegająca na odpowiednim „przeniesieniu” postanowień dyrektywy do
krajowych przepisów prawnych, poprzez wydanie nowych aktów prawnych bądź ich
zmianę. Kolejnym etapem jest podejmowanie działań przez organy danego państwa
w celu zastosowania aktów transponujących postanowienia dyrektywy w indywidual-
nych przypadkach. Ostatni z etapów implementacji wiąże się z podejmowaniem dzia-
łań mających na celu kontrolowanie oraz egzekwowanie przestrzegania przepisów
prawa wewnętrznego służących implementacji dyrektywy14. Jak zgodnie podkreśla
doktryna prawa, proces wdrażania dyrektywy nie polega więc tylko na wydaniu od-
powiedniego krajowego aktu prawnego, lecz obejmuje również działania podejmowa-
ne w danym państwie członkowskim, zmierzające do rzeczywistej realizacji postano-
wień dyrektywy i celów w niej określonych15.
Obowiązek zapewniania skuteczności dyrektywom wspólnotowym spoczywa
w pierwszym rzędzie na sądach i innych organach krajowych. Z brzmienia art. 4 ust. 3
Traktatu o Unii Europejskiej wynika bowiem wyraźnie, że działania zmierzające do
zapewnienia dyrektywom wspólnotowym pełnej skuteczności muszą być podejmowa-
ne przez wszystkie kompetentne organy państwa, w tym także sądy16.
11
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie
wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych, Dz.U.UE.L.00.13.12.
12
B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków
2004, s. 36.
13
E. Galewska, Implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych, Warszawa 2007, s. 67–68; S. Prechal,
Directives in European Community Law, Oxford 1995, s. 36.
14
B. Kurcz, Dyrektywy…, s. 55.
15
Tamże s. 45, podobnie E. Galewska, Implementacja..., s. 70–71, C. Mik, Europejskie prawo wspól-
notowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000, s. 715.
16
Sprawa C-462/99, Connect Austria Geselschaft für Telekomunikation GmbH przeciwko Telekom-
Control-Kommission i Mobilkom Austria AG, (2003) ECR I-05197, pkt 38.
W ramach Unii Europejskiej ukształtowano różne mechanizmy zapewnienia efek-

tywności prawa europejskiego, w tym dyrektyw. Jednym z nich jest obowiązek wy-
kładni prawa krajowego zgodnej z prawem wspólnotowym17. Treścią tego obowiąz-
ku, spoczywającego na organach państwowych, jest zapewnienie odpowiedniej,
zgodnej z prawem wspólnotowym wykładni prawa krajowego, co wymaga należytej
rekonstrukcji wzorca interpretacyjnego. Oznacza to, że organ krajowy musi wniknąć
w tekst wzorca i dokonać jego wykładni uwzględniającej nie tylko literę, lecz także
kontekst, system, funkcję i cel, któremu służy18. Trzeba pamiętać, że na tle prawa eu-
ropejskiego zarówno doktryna, jak i Trybunał Sprawiedliwości dokonują całkowicie
odmiennej gradacji metod wykładni niż przyjęto w polskiej nauce. Zasada wykładni
efektywnej (tzw. skutku efektywnego) nakazuje, by każdemu interpretowanemu po-
stanowieniu nadawać określone znaczenie, biorąc pod uwagę skutki, jakie wynikną
z przyjęcia takiej a nie innej interpretacji. W konsekwencji eliminuje się takie wyniki
interpretacji, które nie służą efektywnej realizacji ustalonych celów traktatowych, na-
wet jeśli dają się uzasadnić na gruncie wykładni językowej. Jak podkreśla doktryna
prawa, zasada ta w sposób ewidentny sprzyja wykładni pozajęzykowej, zwłaszcza
funkcjonalnej i celowościowej19.
Sąd Najwyższy całkowicie pominął fakt, że ustawa o podpisie elektronicznym wdra-
ża prawo wspólnotowe, w ogóle nie badając jego treści. Tymczasem dyrektywa w spra-
wie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych kładzie nacisk na:
— zapewnienie szybkiego rozwoju technologicznego i globalnego charakteru
Internetu, które wymagają różnych technologii i usług pozwalających na uwierzytel-
nianie danych drogą elektroniczną (pkt 8 preambuły);
— stosowanie i uznawanie prawne podpisów elektronicznych we Wspólnocie
(pkt 16, zdanie pierwsze preambuły);
— stosowanie podpisów elektronicznych w sektorze publicznym w administra-
cjach krajowych i wspólnotowych oraz w komunikacji między tymi administracjami,
jak też między nimi i obywatelami oraz podmiotami gospodarczymi, np. przy zamó-
wieniach publicznych, podatkach, ubezpieczeniach społecznych, opiece zdrowotnej
i w y m i a r z e s p r a w i e d l i w o ś c i (pkt 19 preambuły).
Również art. 5 dyrektywy należy odczytywać stanowczo. W myśl tego przepisu
państwa członkowskie muszą zapewnić, by zaawansowane podpisy elektroniczne —
oparte na kwalifikowanym certyfikacie i złożone za pomocą bezpiecznego urządzenia
służącego do składania podpisu — spełniały wymogi prawne podpisu w odniesieniu
17
Na temat tego obowiązku por. C. Mik, Wykładnia zgodna prawa krajowego z prawem Unii
Europejskiej, [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wronkowska, Kraków
2005, s. 115 i n.; S. Biernat, Wykładnia prawa krajowego w zgodzie z prawem Wspólnoty Europejskiej,
[w:] Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, red. C. Mik, Toruń
1998, s. 123 i n. oraz S. Prechal, Directives..., s. 200.
18
C. Mik, Wykładnia…, s. 130–131.
19
J. Niesiołowski, A. Mikołajczyk, Z zagadnień wykładni prawa europejskiego, [w:] Polska kultura
prawna…, s. 209–210 oraz J. Helios, Pojmowanie wykładni prawa europejskiego w orzecznictwie ETS,
„Acta Universitatis Wratislaviensis” 2002, nr 2424, s. 110 i n.
do danych w formie elektronicznej w ten sam sposób, co podpis odręczny w odniesie-

niu do danych znajdujących się na papierze. Dyrektywa nie wyłącza stosowania prze-
pisu w postępowaniach sądowych. Co więcej, podkreśla, iż nie można odmówić pod-
pisowi elektronicznemu skuteczności prawnej w postępowaniu sądowym jedynie
dlatego, że jest w formie elektronicznej.
Prawo europejskie wymaga zatem, aby każde z państw członkowskich osiągnęło
skutek, jakim jest zrównoważenie form: papierowej i elektronicznej. Wymaga także,
aby podpis elektroniczny był powszechnie stosowany, również w obrocie między oby-
watelami a sądami w ramach sprawowanego przez sądy wymiaru sprawiedliwości.
Prowspólnotowa wykładnia art. 5 ust. 2 u.p.e. dokonywana przez sądy karne powin-
na ten cel uwzględniać.
6. Każdy, kto choć trochę zajmuje się prawem, administracją lub informatyką, ma
świadomość znaczącego opóźnienia naszego kraju we wdrożeniu nowych technologii
w sektorze publicznym. Nie sprzyja temu ustawodawca, który tę sferę reguluje cha-
otycznie, często z opóźnieniem w stosunku do potrzeb społecznych i gospodarczych,
w sposób rodzący wątpliwości podmiotów najbardziej zainteresowanych20. W litera-
turze występują również poglądy, że obowiązująca ustawa o podpisie elektronicznym
wadliwie implementuje dyrektywę w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpi-
sów elektronicznych21. W tej sytuacji to sądy, a szczególnie SN, powinny zapewnić
efektywność prawa wspólnotowego.
Wykorzystanie poczty elektronicznej, a w szczególności elektronicznej skrzynki
podawczej oraz podpisów elektronicznych nie jest technologią szczególnie nowocze-
sną. Sektor prywatny powszechnie stosuje ją niemal we wszelkich stosunkach spo-
łecznych i gospodarczych. Również mediacja i arbitraż w coraz szerszym zakresie
opierają się na komunikacji elektronicznej. Tymczasem pomimo dobrze przygotowa-
nych technicznie podmiotów do uwierzytelniania podpisów elektronicznych, wprowa-
dzenie podpisu elektronicznego w sektorze publicznym jest ciągle niełatwe. Brak jest
aktywnego ośrodka administracji publicznej, który promowałaby podpis elektronicz-
ny, a jednocześnie nadzorował wprowadzenie jednolitych rozwiązań prawnych i li-
kwidacji barier prawnych jego stosowania. Jak podkreśla się w literaturze, e-admini-
stracja jest kluczowym warunkiem dynamicznego rozwoju Polski i UE, a e-dokument
z e-podpisem staje się podstawowym środkiem komunikacji z urzędem czy sądem.
Tymczasem elektroniczna komunikacja jest potrzebna już teraz, przede wszystkim lu-
dziom niepełnosprawnym, Polakom mieszkającym za granicą, wszystkim tym pod-
miotom, które prowadzą bogatą korespondencję, a ich siedziby są odległe od urzędów
czy sądów. Podpis elektroniczny jest niezbędnym elementem budowania e-admini-
stracji. Bez niego nie ma możliwości autoryzacji urzędowej korespondencji, co
20
Por. najnowsze opinie Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji dotyczące proponowanych zmian
w u.p.e.: <http://www.piit.org.pl/piit2/index.jsp?place=Lead07&news_cat_id=110&news_id=4696&lay-
out=2&page=text oraz http://www.piit.org.pl/_gAllery/76/57/7657/List_konsultacje_epodpisy_2009.pdf >.
21
D. Szostek, M. Świerczyński, Prawne możliwości poszerzenia rynku podpisu elektronicznego, [w:]
Prawo umów elektronicznych, red. J. Gołaczyński, Kraków 2006, s. 174.
w praktyce oznacza, że jeśli wszystko załatwiamy drogą elektroniczną, to i tak musi-

my się udać do urzędu czy sądu, aby własnoręcznie podpisać dokumenty22.
Tym bardziej należy żałować, że SN nie zdecydował się, by zaakceptować możli-
wość posługiwania się środkami komunikacji elektronicznej w obrocie pomiędzy są-
dem i obywatelem, szczególnie że wszystkie przytoczone wcześniej argumenty, czyli
zarówno wykładnia językowa art. 5 u.p.e., wykładnia systemowa tego przepisu odwo-
łująca się do innych aktów prawnych regulujących tę materię oraz wykładnia zgodna
(prowspólnotowa), pozwalają przyjąć, że zasada równoważności znajduje zastosowa-
nie w postępowaniu karnym i wykroczeniowym. Sądy powszechne, na podstawie tego
przepisu, uwzględniając również treść oraz cel dyrektywy, dążąc do pełnej jej imple-
mentacji oraz podążając za potrzebami społeczno-gospodarczymi, powinny uznawać
wszelkie pisma wnoszone w drodze elektronicznej i opatrzone kwalifikowanym cer-
tyfikatem za równoważne dokumentom sporządzonym w formie pisemnej i opatrzo-
nym własnoręcznym podpisem.
Świadomy tego faktu jest sam ustawodawca, który w uzasadnieniu projektu no-
welizacji ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne wska-
zuje, że pojęcie „zadania publiczne”, o których mowa w ustawie, „obejmuje wszelkie
zadania, które zostały wyznaczone i powierzone państwu oraz jednostkom samorządu
terytorialnego, przez cały obowiązujący w danym państwie porządek prawny. […] Nie
ma tym samym wątpliwości, że organy władzy sądowniczej […] realizują tak rozu-
miane zadania publiczne”23.
Michał Jackowski
22
A. Monarcha-Matlak, Obowiązki administracji w komunikacji elektronicznej, Warszawa 2008; cyt.
za systemem komputerowym LEX.
23
Uzasadnienie projektu ustawy, cyt. za systemem komputerowym LEX.
174 Przegląd Sejmowy 2(97)/2010 Recenzje
C. RECENZJE
Wiesław Skrzydło o ustroju politycznym Francji. Prace wybrane

RED. EWA GDULEWICZ
Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2009, s. 317
W 2009 r. ukazała się na rynku naukowym książka poświęcona ustrojowi konsty-

tucyjnemu i instytucjom politycznym Francji. Jest to książka szczególna. Tę jej spe-
cyficzną cechę sygnalizuje już sam tytuł: Wiesław Skrzydło o ustroju politycznym
Francji. Prace wybrane, co wskazuje, że prof. Wiesław Skrzydło jest zarówno auto-
rem zamieszczonych w niej prac, jak i w pewnym sensie „bohaterem” dzieła. Kolejną
szczególną cechą tej książki jest też fakt, że — będąc zbiorem prac wybranych — za-
wiera teksty pisane w różnym czasie, począwszy od niemal pierwszych lat obowiązy-
wania Konstytucji V Republiki, czyli niektóre już sprzed prawie półwiecza, z proble-
matyką sięgającą także do okresów historycznych, zwłaszcza do IV Republiki.
Jest tak dlatego, że publikacja ta powstała jako Księga uświetniająca jubileusz
80-lecia urodzin Profesora Wiesława Skrzydły, przygotowana i ofiarowana Mu jako
„Mistrzowi, Nauczycielowi i Przyjacielowi” przez Jego przyjaciół, współpracowni-
ków i uczniów z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, a zwłaszcza
Katedry Prawa Konstytucyjnego, kierowanej obecnie przez prof. Ewę Gdulewicz, tak-
że redaktora naukowego dzieła. Inna niż zwykle forma Księgi wynika stąd, że „kla-
syczną”, związaną z jubileuszową rocznicą pracy naukowej, Wiesław Skrzydło otrzy-
mał już od tego samego grona współpracowników wcześniej.
Ze względu na uroczysty motyw wydania tej swoistej antologii (bo to zbiór prac
jednego autora), jej integralną częścią jest nota wstępna poświęcona życiu i twórczo-
ści Jubilata. Jednym z istotnych wątków życiorysu Wiesława Skrzydły są kontakty
z Francją, nie tylko jako przedmiotem zainteresowań naukowych w zakresie zwłasz-
cza ustroju politycznego i konstytucyjnego, miejscem licznych pobytów stażowych
i badawczych oraz konferencji naukowych, obfitujących w zrodzone we wspólnej pra-
cy przyjaźnie z przedstawicielami francuskiej nauki prawa konstytucyjnego, ale tak-
że z Francją jako krajem kilkuletniej pracy na stanowisku Szefa Centrum Naukowego
PAN w Paryżu.
Nic dziwnego, że z tych prac, nie jedynych w ogromnym dorobku naukowym
Jubilata, który przecież zajmował się wieloma innymi zagadnieniami prawa ustrojo-
wego, jak choćby prawem wyborczym, można było zebrać pokaźną publikację, zawie-
rającą znaczącą retrospekcję nie tylko dorobku naukowego autora, ale w pewnym sen-
sie i całej polskiej nauki prawa konstytucyjnego, którego wiernym i lojalnym
członkiem był zawsze Wiesław Skrzydło. Publikacja jest tym ciekawsza, że część za-
mieszczonych w zbiorze prac wyszła spod pióra „młodego Skrzydły”, młodego za-
Wiesław Skrzydło o ustroju politycznym Francji. Prace wybrane, red. Ewa Gdulewicz 175
równo wiekiem, jak i przede wszystkim naukowym doświadczeniem, w dodatku

piszącego w okresie panowania w nauce określonych standardów doktryny prawa
ustrojowego, zresztą nie tylko w Polsce, ale i we Francji. Tak więc lektura ta pozwala
na konfrontację dawniejszych ocen z dzisiejszym punktem widzenia oraz poglądów
francuskiej literatury przedmiotu z polskimi. Co więcej, dokonana w 2008 r. głęboka
zmiana Konstytucji V Republiki potwierdza w pewnym sensie słuszność wielu nie-
gdysiejszych ocen krytycznych wobec jej postanowień, formułowanych tak we
Francji, jak i w Polsce. Pomijając występujące niekiedy w zamieszczonych pracach
serwituty na rzecz obowiązującej w poprzedniej epoce metodologii, trzeba stwierdzić,
że W. Skrzydło może się bez zastrzeżeń pod tymi swoimi dawnymi pracami dzisiaj
podpisać, reprezentują one bowiem pakiet rzetelnej wiedzy, niebanalnych analiz
i wciąż świeżych wniosków.
Fakt swoistego „przywrócenia” współczesnej literaturze tekstów sprzed lat nie
jest tylko świadectwem dorobku ich autora czy dowodem jego wielkiej wiedzy w dzie-
dzinie prawa francuskiego, ale przynosi także lekturę „na dziś”. Wspomniana nowe-
lizacja Konstytucji Francji, której polskiej wersji wciąż jeszcze brak, ożywi zaintere-
sowanie także genezą tej konstytucji, początkami jej funkcjonowania i ówczesnym jej
odbiorem, tak przecież bulwersującym środowiska wierne klasycznemu parlamenta-
ryzmowi europejskiemu. Dobrze więc, że lubelscy konstytucjonaliści wybrali ten wła-
śnie obszar prac prof. Skrzydły. W ten sposób nie tylko Jubilat, ale także czytelnicy,
zwłaszcza młodzi, otrzymali wartościowy prezent.
Antologię otwiera wprawdzie studium poświęcone V Republice, ale zaraz potem
następuje obszerne opracowanie dotyczące IV Republiki, a w dalszych częściach pra-
cy, zwłaszcza tych pochodzących z lat 60., także wiele wątków, czy to odnoszących
się do prawa wyborczego, czy do systemu przedstawicielskiego, prowadzi ku IV Re-
publice. Zwłaszcza te prace mogą budzić szczególne zainteresowanie jako retrospek-
tywa, ponieważ po ponad pięćdziesięciu latach obowiązywania Konstytucji z 1958 r.
trudno już sobie wyobrazić (a zwłaszcza przypomnieć) Francję inną niż zapoczątko-
waną przez gen. de Gaulle’a w 1958 roku.
Obszerne studium odnoszące się do tej problematyki, pochodzące z 1963 r., jest
— zgodnie z tytułem „System polityczny Francji i jego ewolucja w okresie IV Re-
publiki” — poświęcone analizie ustroju konstytucyjnego, z bardzo trafnym wskaza-
niem elementów wpływających na charakter i zakres zmian, jakie zachodziły w sys-
temie politycznym ówczesnej Francji. Autor zresztą z zapałem śledzi te zmiany i już
samo postawienie na początku pytania: „od kiedy istnieje ustrój IV Republiki?” (s. 29)
obiecuje spojrzenie według nie tylko kryteriów formalnych (uchwalenie konstytucji),
ale i polityczno-socjologicznych. Oczywiście, na metodę identyfikacji tych czynni-
ków, a zwłaszcza ich „nazwanie”, w nieunikniony sposób wpływa język tamtych cza-
sów, ale wnioski są przekonujące i w pełni dziś akceptowalne. W tym konkretnym
przypadku wskazujące, że rzeczywisty początek IV Republiki przypadł na rok 1944
a nie 1946. Dalej tekst jest kopalnią rzetelnej, drobiazgowej wiedzy o narodzinach
ustroju konstytucyjnego powojennej Francji, z bogatą literaturą, solidnym zapleczem
faktograficznym, ale i świadectwem wartościowej analizy czy celnej pointy. Czyta się
te teksty — przecież sprzed lat pięćdziesięciu — bez przykrego uczucia „przetermi-
nowania”, a tak piszą przecież tylko najlepsi.
Większość prac opublikowanych w zbiorze dotyczy V Republiki i pochodzi z róż-
nych okresów, zarówno samych początków V Republiki (na przykład jeszcze sprzed
wprowadzenia powszechnych, bezpośrednich wyborów na urząd Prezydenta Republiki),
jak i znacznie późniejszych, na roku 2007 kończąc. Z natury rzeczy jednak nie obejmu-
je ostatnich francuskich wydarzeń, związanych ze wspomnianą wielką nowelizacją na
50. rocznicę Konstytucji V Republiki. Ten nowy rozdział w życiu Francji otwiera też
nowy rozdział w pracach W. Skrzydły o Francji, o czym świadczy opublikowany zaraz
potem artykuł pt. „Największa nowelizacja Konstytucji V Republiki (z 23 lipca 2008 r.)”,
zadedykowany pamięci profesora Jerzego Stembrowicza1.
Wszystkim, którzy podejmować będą problematykę tej nowelizacji, wypada zale-
cić lekturę omawianej antologii francuskich studiów Wiesława Skrzydły, bo obecna
rewizja konstytucji z 1958 r. stanowi w wielu przypadkach rewizję dawnych poglą-
dów ustrojodawcy francuskiego, a szereg krytycznych uwag zgłaszanych dawniej zy-
skuje na aktualności.
Jeśli w pracach odnoszących się do genezy V Republiki i jej instytucji, pisanych
we wczesnej „młodości V Republiki”, spotyka się sporo uwag krytycznych, i ta kry-
tyka może dzisiejszego czytelnika razić swoją pryncypialnością społeczno-polityczną,
to nie należy zapominać, że w taki sam lub podobny sposób pisali także znani i cenie-
ni autorzy ówczesnej Francji. V Republika u swego zarania była może jeszcze żywiej
krytykowana we Francji niż poza nią, często wedle tych samych kryteriów. Kiedy dziś
pisze się o jej instytucjach — perspektywa jest już inna, mniej w tym emocji, bo o ile
wówczas dominowała obawa o skutki tej jednej z głośniejszych w Europie „rozpraw”
z klasycznym parlamentaryzmem, to obecnie ocena bierze już pod uwagę kilkadzie-
siąt lat praktyki. Dlatego warto czytać te dawne lektury, pisane przez swoistych świad-
ków historii.
Poza opublikowanymi w zbiorze pracami poświęconymi ogólnej problematyce
ustroju V Republiki, znajdują się tu też małe monografie poszczególnych instytucji
politycznych. Po pierwsze, dotyczy to prawa wyborczego, zarówno parlamentarnego,
jak i regulującego wybór Prezydenta Republiki, co zresztą — jak wspomniano — jest
drugim ważnym wątkiem zainteresowań badawczych profesora Skrzydły, i to nie tyl-
ko w odniesieniu do prawa francuskiego; po drugie — zjawiska kohabitacji; po trze-
cie — kontroli konstytucyjności ustaw; po czwarte — Senatu i wreszcie po piąte —
tego, czego w piśmiennictwie polskiego uczonego o konstytucjonalizmie francuskim
nie mogło zabraknąć — związków polsko-francuskich.
Prawu wyborczemu w jego różnych aspektach poświęcono w książce aż siedem
osobnych tekstów, nie licząc oczywiście podejmowania tej problematyki w ramach ob-
szerniejszych studiów poświęconych panoramie ustroju politycznego IV czy V Republiki
1
Prawo, parlament i egzekutywa we współczesnych systemach rządów. Księga poświęcona pamięci
Jerzego Stembrowicza, red. S. Bożyk, Białystok 2009, s. 346.
Wiesław Skrzydło o ustroju politycznym Francji. Prace wybrane, red. Ewa Gdulewicz 177
(jak na przykład na s. 60–65). Otwiera tę problematykę interesujący szkic dotyczący sys-

temu przedstawicielskiego IV Republiki (s. 137), w którym autor prezentuje także ewo-
lucję prawa wyborczego w latach 1945–1946 (z retrospekcją do III Republiki) przygo-
towującą już system polityczny IV Republiki, a dalej wybory z lat 50. i ich wyniki.
Ukazuje przy tym nie tylko zmiany i tendencje prawne czy instytucjonalne, ale i mecha-
nizmy polityczne powodujące te zmiany. Tę metodę ukazywania poszczególnych wy-
borów w kolejnych kadencjach parlamentarnych autor zawsze plasuje na trzech płasz-
czyznach — okoliczności i warunków politycznych, zasad prawnych i analizy wyników.
W ten sposób otrzymujemy, poza całą sferą dociekań prawnokonstytucyjnych, bogatą
informację „statystyczną” odnośnie do wyborów we Francji oraz ich wpływu na skład
polityczny izb parlamentarnych (czytelnik znajdzie też analizę prawa wyborczego do
Senatu V Republiki).
To faktograficzne „zaplecze” powtarza się we wszystkich tekstach wyborczych.
Zważywszy, że dotyczą one ewolucji prawa wyborczego w pełnym niemal okresie
trwania IV i V Republiki, czytelnik otrzymuje rys historyczny tego prawa w powojen-
nej Francji, wraz ze wszystkimi wynikami, z całą paletą zmian partyjnych (a przecież
wiadomo, jak jest to dynamiczna sfera życia politycznego we Francji), z kompletną li-
teraturą przedmiotu i z wciąż interesującym komentarzem doktrynalnym. Niezależnie
od tego, warte odnotowania są rozważania o systemie wyborczym „prezydenckim”.
Wprawdzie osobny poświęcony temu zagadnieniu tekst pochodzi z niedawnej prze-
szłości (2007) i wielu czytelników świeżo go jeszcze pamięta (s. 309), to jednak ten
wątek istnieje też w pracach wcześniejszych, w których znajdziemy m.in. analizę
pierwszych prezydenckich wyborów z roku 1965 (s. 181–185), gdzie kronikarska rze-
telność (to zaleta) autora pozwala nam dziś poznać nie tylko nazwiska wszystkich
kandydatów i popierające ich partie polityczne, ale także szczegółowe wyniki głoso-
wania (to samo zresztą w odniesieniu do wyborów w kolejnych latach). Ale o ile same
wyniki można poznać także z innych źródeł, o tyle komentarz, odnoszący się na przy-
kład do walki o schedę po gen. de Gaulle’u jako prezydencie, jest już indywidualnym
wkładem autora pracy, godnym poznania. Na ile „pełny” obraz Francji, oczywiście
w zakresie problematyki konstytucyjnej, znajduje się w pracach W. Skrzydły zamiesz-
czonych w omawianej publikacji, niech świadczy fakt, że także znajdzie się w książ-
ce bogatą informację i wielce interesujący komentarz (s. 107 i n.) o wyborach prezy-
denta sprzed zasady wyborów powszechnych i bezpośrednich.
Z problematyką prezydentury we Francji wiąże się także specyficzne francuskie zja-
wisko ustrojowe, jakim jest kohabitacja; trudno więc, aby jego analiza nie znalazła się
w dorobku francuskim Wiesława Skrzydły. Poświęcone jest temu, niezależnie od roz-
ważań w innych tekstach, opracowanie pt. „Ustrój polityczny w okresie kohabitacji
(1986–1988)”, stanowiące swoiste podsumowanie 30-lecia francuskiej Konstytucji
z 1958 r. (s. 186–198). Wbrew dość „dyscyplinującemu” tematykę tego opracowania ty-
tułowi, problematyka objęta rozważaniami wykracza poza precyzyjnie wyznaczone ty-
tułem ramy i stanowi całościowe przedstawienie kwestii kohabitacji na tle wnikliwej
analizy teoretycznej. Wydaje się, że trudno nawet dziś podejmować tę problematykę bez
uwzględnienia tej pracy prof. Skrzydły. Polecić ją uwadze czytelników warto jednak nie
tylko dla jej zasług teoretycznych, ale także ze względu na oparcie rozważań na szero-
kiej francuskiej literaturze przedmiotu oraz praktyce konstytucyjnej.
I wreszcie sygnalizowany wyżej wątek wzajemnych relacji konstytucji francu-
skich i polskich omówiony jest w opracowaniu zatytułowanym „Problem recepcji za-
sad ustrojowych na przykładzie Francji i Polski międzywojennej” (s. 123–136). Jest
oczywiste, że w pierwszym rzędzie dotyczy to wpływu Konstytucji III Republiki na
polską Konstytucję marcową. Także i tu autor nie ogranicza się do prostego porówny-
wania czy wyliczania podobieństw i sygnalizowania ich źródła, ale poddaje analizie
okoliczności, jakie w danym okresie historycznym sprzyjały w Polsce sięganiu do
wzorów Konstytucji Francji z 1875 r., mimo przecież niejednolitego i krytycznego
także w tej sprawie poglądu części polskiej opinii politycznej. O ile jednak te sprawy
są w polskiej literaturze w miarę dobrze znane, o tyle mniej uwagi poświęcano „po-
krewieństwu” Konstytucji V Republiki i naszej Konstytucji kwietniowej z 1935 r.
Autor analizuje oba teksty, odnajdując wspólne im idee, z rezerwą jednak odnosi się
do tezy, iż francuska Konstytucja z 1958 r. mogła być wzorowana na polskiej. Wydaje
się, że ta rezerwa jest słuszna; po pierwsze dlatego, że w latach trzydziestych XX w.
we Francji bardzo mocno była rozwinięta własna myśl konstytucyjna idąca w podob-
nym duchu jak ta, która znalazła odbicie w polskiej Konstytucji kwietniowej (i może
szkoda, że właściwa W. Skrzydle wnikliwość badawcza nie podpowiedziała celowo-
ści głębszych poszukiwań w tym zakresie), więc inspiracje nie musiały mieć źródła
w Polsce. Po drugie też chyba dlatego, że jakkolwiek dużo byłoby podobieństw w za-
kresie szczegółowych rozwiązań obu konstytucji, różni je kilka podstawowych zasad
decydujących o ich demokratycznym charakterze, choćby suwerenność narodu, po-
dział władzy, odwołanie do praw człowieka.
Na zakończenie warto kilka słów poświęcić pięknej edycji recenzowanego dzie-
ła, wzbogaconego dokumentacją fotograficzną, ilustrującą drogę życia i pracy nauko-
wej profesora Wiesława Skrzydły. Większość z tych zdjęć ma charakter nie tylko do-
kumentacji osobistej, ale utrwalającej: historię uczelni — doktorat honoris causa
Jubilata we Lwowie w 1979 r., środowisko polskich konstytucjonalistów z jego nie-
żyjącymi już nestorami, jak związany z lubelską katedrą prof. Andrzej Burda; znako-
mitych przyjaciół z Francji (choć podpisano Jean-Claude’a Colliarda pod zdjęciem
Jego ojca Claude-Alberta Colliarda); innych znanych przedstawicieli życia społeczne-
go i politycznego, jak np. Jana Karskiego, Ewę Lętowską i pracowników mediatora
francuskiego oraz ważne wydarzenia łączące kulturę Polski i Francji związane z pa-
mięcią Marii Curie-Skłodowskiej, w tym konferencje naukowe w Paryżu i w Polsce.
Wszystko to pozwala stwierdzić, że polskie naukowe środowisko prawnicze otrzyma-
ło wartościową publikację.
Maria Kruk
Tomasz Włodek, Instytucja rozwiązania parlamentu w polskim prawie konstytucyjnym 179
TOMASZ WŁODEK
Instytucja rozwiązania parlamentu

w polskim prawie konstytucyjnym
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2009, s. 272
Instytucja rozwiązania parlamentu, będąca ważnym rozwiązaniem w parlamentar-

nym systemie ustrojowym, nie doczekała się w polskim piśmiennictwie po II wojnie
światowej monograficznego opracowania. Z tym większym zainteresowaniem można
odnotować ukazanie się książki Tomasza Włodka. Autor wyszedł z założenia, że z re-
guł systemu parlamentarnego wynikają dalsze determinanty stosowania prawa rozwią-
zania parlamentu. Stanowią one przede wszystkim konsekwencję zasady kadencyjno-
ści, w tym konstrukcji kadencji sztywnej, zasady podziału władzy, a także funkcji,
które ta instytucja powinna spełniać w systemie parlamentarnym. Autor postawił so-
bie za cel ściślejsze sprecyzowanie tych ograniczeń oraz podjął próbę określenia, ja-
kie znaczenie mają one dla stosowania odnośnych przepisów konstytucyjnych obec-
nie obowiązujących w Polsce. Wymagało to rozstrzygnięcia następującej kwestii:
jakie funkcje powinno spełniać rozwiązanie parlamentu w reżimie parlamentarnym,
a jakich funkcji nie da się pogodzić z sensem tej instytucji w parlamentarnym syste-
mie rządów. Nieodzowne stało się też odpowiedzenie na pytanie, jakie znaczenie dla
współczesnego prawa rozwiązania izb ma proces tzw. racjonalizacji systemu parla-
mentarnego. Zasadniczym celem pracy było ustalenie, czy regulacje normatywne oraz
praktyka rozwiązywania parlamentu w ustroju Polski w latach 1918–2007 były zgod-
ne z sensem tej instytucji w parlamentarnym systemie rządów (s. 5–6).
W rozdziale pierwszym zaprezentowana została instytucja rozwiązania parlamen-
tu (s. 11). Szczegółowa analiza (s. 25) poprzedzona została omówieniem zasady ka-
dencyjności parlamentu. Sporo miejsca autor poświęcił rozwiązaniu parlamentu
w procesie tzw. racjonalizacji parlamentarnego systemu rządów (s. 42), a także w teo-
rii parlamentarnego systemu rządów (s. 44). Rozwiązanie parlamentu poddane też zo-
stało analizie w kontekście zasady podziału władzy (s. 44).
Istotne walory porównawcze niesie rozdział drugi. Funkcje rozwiązania parla-
mentu zostały omówione na przykładzie doświadczeń: brytyjskich (s. 49), francu-
skich, przy czym uwzględniono III, IV i V Republikę (s. 58), a także niemieckim,
gdzie nawiązano do doświadczeń Republiki Weimarskiej i Republiki Federalnej
Niemiec (s. 66).
W rozdziale trzecim przedstawiono rozwiązanie parlamentu w ustroju Polski w la-
tach 1918–1989, uwzględniając: Małą konstytucję z 1919 r. (s. 92), Konstytucję mar-
cową (s. 94), Konstytucję kwietniową (s. 113) i okres lat 1944–1989 (s. 117). Autor
przedstawił tu zarówno konstrukcje normatywne, jak też doświadczenia płynące
z konkretnych przypadków rozwiązania parlamentu.
Rozdział czwarty poświęcony jest instytucji rozwiązania parlamentu w latach

1989–1992, obejmując kolejne nowelizacje konstytucyjne, jakie w tym okresie miały
miejsce.
Istotne znaczenie ma rozdział piąty, prezentujący rozwiązanie parlamentu w świe-
tle Małej konstytucji z 1992 r. Szczególny nacisk został położony na kwestie rozwiąza-
nia parlamentu w związku z nieuchwaleniem w terminie ustawy budżetowej (s. 156),
a także w związku z niezdolnością Sejmu do wytworzenia większości rządowej (s. 161).
Okres ten był istotny m.in. z powodu rozwiązania Sejmu przez prezydenta L. Wałęsę
w 1993 r. w związku z udzieleniem niekonstruktywnego wotum nieufności rządowi pre-
mier Hanny Suchockiej.
Kluczowe znaczenie w pracy ma rozdział szósty, gdzie autor poddał analizie skró-
cenie kadencji parlamentu w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Autor sięgnął
do genezy rozwiązań, ukazując prace Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Naro-
dowego (s. 182), a także zaprezentował — w kontekście instytucji skrócenia kadencji
parlamentu — pozycję ustrojową Prezydenta RP (s. 194). Główny nacisk T. Włodek
położył na obligatoryjne skrócenie kadencji przez Prezydenta RP, przewidziane
w art. 155 ust. 2 Konstytucji (s. 214) oraz na fakultatywne skrócenie kadencji przez
Prezydenta RP, o którym mówi art. 225 Konstytucji (s. 220). Szeroko potraktowane
też zostały skutki skrócenia kadencji parlamentu: dla Prezydenta RP (s. 237), dla rzą-
du (s. 238) oraz dla parlamentu (s. 240).
Układ pracy jest logiczny i spójny. Autor, wykazując dużą erudycję i umiejętność
wnikliwego analizowania zarówno aktów prawnych, orzecznictwa, jak też poglądów
nauki prawa konstytucyjnego, najpierw wydobył podstawowe problemy teoretyczne,
jakie niesie instytucja rozwiązania parlamentu, a następnie — pozostając w ramach
ustalonej na wstępie siatki pojęć i ustaleń teoretycznych — dokonał analizy szczegó-
łowych rozwiązań konstytucyjnych. Dokonana analiza regulacji brytyjskich, francu-
skich i niemieckich stworzyła przy tym wartościowe tło porównawcze dla omówienia
ewolucji instytucji rozwiązania parlamentu w polskiej praktyce ustrojowej. Warte
podkreślenia jest przy tym to, że autor nie potraktował ewolucji historycznej tej insty-
tucji jedynie jako tła dla rozważań zasadniczych, dotyczących Konstytucji RP, a pod-
dał kolejne okresy szczegółowej analizie prawnej, nie wolnej od ukazania tła politycz-
nego. Stąd tytuł książki, eksponujący instytucję rozwiązania parlamentu „w polskim
prawie konstytucyjnym” wydaje się adekwatny, przy założeniu, że nie chodzi tu jedy-
nie o aktualnie obowiązujące prawo konstytucyjne, a o prawo konstytucyjne postrze-
gane w rozwoju historycznym państwa polskiego po 1918 r.
Istotne znaczenie teoretyczne mają rozważania dotyczące konstrukcji normatyw-
nych rozwiązania parlamentu. Autor wyróżnił tu: 1) rozwiązanie przez organ egzeku-
tywy (rozwiązanie sensu stricto); uprawnienie głowy państwa nawiązuje tu do kom-
petencji głowy państwa, wynikającej z monarchicznej genezy instytucji rozwiązania
parlamentu; 2) rozwiązanie ex lege („automatyczne”), następujące po zaistnieniu
określonych w konstytucji przesłanek; 3) samorozwiązanie parlamentu, związane
z przewidzianym w niektórych konstytucjach prawem izby parlamentu do samoroz-
wiązania się w drodze uchwały lub ustawy, przy dochowaniu przewidzianych tu reguł
postępowania; 4) prawo do odwołania parlamentu przez naród, następujące z reguły
w drodze głosowania ludowego (s. 27–30).
Z kolei ze względu na ograniczenia prawa rozwiązania parlamentu T. Włodek wy-
różnił: 1) rozwiązanie nieograniczone (dyskrecjonalne), gdy podmiot uprawniony
(najczęściej głowa państwa i szef rządu) może dokonać rozwiązania według swego
uznania; 2) rozwiązanie ograniczone przesłankami materialnymi, mające miejsce
w sytuacji, gdy konstytucje ustanawiają numerus clausus podstaw rozwiązania; 3) roz-
wiązania ograniczone przesłankami personalnymi, tj. wymogiem udziału innych or-
ganów w wykonywaniu prawa rozwiązania przez organ uprawniony; 4) rozwiązanie
ograniczone przesłankami czasowymi, przewidującymi z reguły zakaz rozwiązywa-
nia przez określony okres parlamentu pochodzącego z wyborów rozpisanych na sku-
tek rozwiązania poprzedniego lub w okresie przed upływem kadencji prezydenta jako
podmiotu rozwiązującego (s. 30–31).
Odnotować też można specyfikę rozwiązywania parlamentu w systemie dwuizbo-
wym, gdzie: 1) rozwiązanie jednej izby powoduje automatycznie rozwiązanie drugiej
(np. Polska); 2) rozwiązanie dotyczy tylko jednej izby, mającej przedstawicielski cha-
rakter (np. RFN, Francja, Wielka Brytania); 3) rozwiązana może być każda izba osob-
no lub obie razem (np. Belgia), przy tym w przypadku rozwiązania jednej izby nastę-
puje rozwiązanie drugiej (s. 31–32).
Przedstawione klasyfikacje uznać należy za trafne. Nasuwa się natomiast wątpli-
wość w kwestii użyteczności propozycji wyróżniającej rozwiązanie parlamentu sensu
stricto, oznaczające skrócenie kadencji na skutek aktu organu egzekutywy, wydanego
w wykonaniu kompetencji przyznanej temu organowi przez konstytucję, od rozwią-
zania parlamentu sensu largo oznaczającego skrócenie kadencji na skutek zdarzenia
należącego do którejkolwiek ze wskazanych powyżej kategorii (s. 26). Nawet bowiem
jeśliby przyjąć, że w pierwszym przypadku chodzi o kompetencję klasyczną, to jed-
nak nie zmienia to faktu, że z chwilą, gdy konstytucje zaczęły przyznawać tę kompe-
tencję także innym organom, instytucję tę należy postrzegać w szerokim zakresie, ade-
kwatnym do skali jej zastosowania.
Istotna jest natomiast inna obserwacja, że ustawodawca może sięgać po pojęcie
„skrócenie kadencji” zamiast „rozwiązania parlamentu” jako konsekwencję założenia,
że rozwiązanie ze swej natury ma skutek natychmiastowy. Takie założenie może jed-
nak rodzić uzasadnione wątpliwości interpretacyjne w systemie nieprzewidującym
przerwy międzykadencyjnej, w którym wskazany skutek rozwiązania izb jest odsunię-
ty w czasie. Wprowadzenie terminu „skrócenie kadencji” ma eliminować tę niedogod-
ność (s. 26–27). Oczywiście, wszystko zależy tu od przyjętej konwencji terminolo-
gicznej. Niewątpliwie jednak polskie doświadczenia ustrojowe związane z Małą
konstytucją (z 1992 r.) i Konstytucją RP wskazują, że sięgnięcie po instytucję „skró-
cenia kadencji” w Konstytucji RP trafnie odzwierciedlało konsekwencję likwidacji
przerwy międzykadencyjnej, z którą mieliśmy do czynienia w świetle Małej konsty-
tucji, gdzie przewidywano rozwiązanie parlamentu.
W kwestii definiowania racjonalizacji parlamentarnego systemu rządów T. Wło-

dek zauważa, że chodzi tu o „prawną reglamentację stosunków pomiędzy egzekuty-
wą a parlamentem w konstytucjach poszczególnych krajów” (s. 37), ale trafnie uzu-
pełnia wskazaną definicję o element materialny, tj. o cel, wskazując — za L. Garlickim
— np. na „ochronę rządu przed skutkami niezdolności parlamentu do zbudowania sta-
bilnej większości” (s. 38). Poprzestanie na czynniku „jurydyzacji” — moim zdaniem
— w ogóle nie oddawałoby istoty „racjonalizacji”, bo w każdym systemie konstytu-
cyjnym mamy do czynienia z jakąś formą jurydyzacji stosunków między władzą usta-
wodawczą i wykonawczą; punkt ciężkości przesuwa się w tej sytuacji na intensyw-
ność i kierunek tej jurydyzacji, związany z reguły z nałożeniem pewnych ograniczeń
na legislatywę celem zwiększenia stabilności systemu politycznego, m.in. w procesie
tworzenia prawa.
Główna teza pracy wiąże się z oceną, że w państwie nowoczesnym, opartym na
ius publicum, inaczej niż w średniowiecznym państwie patrymonialnym, „każde roz-
wiązanie parlamentu musi być uzasadnione w obiektywnych okolicznościach, które
wskazują, że jest ono wymagane lub pożyteczne z punktu widzenia interesu państwa,
niezależnie od konkretnych przesłanek materialnych ustanowionych w konstytucji lub
ich braku. Wynika to z nakazu racjonalności wszelkich działań organów państwo-
wych. W przeciwnym razie byłoby to działanie antypaństwowe” (s. 87). Ponieważ
w systemach opartych na konstrukcji kadencji sztywnej rozwiązanie parlamentu sta-
nowi wyjątek od zasady pełnej kadencji, to „odpowiednie przepisy konstytucji powin-
ny być poddane wykładni zawężającej, odwołującej się do ratio ich ustanowienia, któ-
ra z kolei powinna mieć pokrycie w jednej z funkcji, jaką instytucja rozwiązania
parlamentu powinna spełniać w reżimie parlamentarnym. W żadnym razie natomiast
wystarczającym warunkiem skorzystania z prawa do rozwiązania parlamentu nie
może być jedynie formalne spełnienie wymogów określonych w konstytucji” (s. 87–
–88). Stąd — zdaniem autora — instytucja rozwiązania parlamentu powinna pełnić
następujące funkcje: 1) równoważenia prawa parlamentu do obalenia rządu; 2) roz-
wiązywania konfliktów między rządem a parlamentem; 3) stabilizowania rządu,
a więc integrowania większości już istniejącej lub pozyskania większości; 4) legity-
mizacyjną, a więc instrumentu odwołania się przez egzekutywę do woli wyborców
przed podjęciem decyzji co do doniosłej kwestii politycznej; 5) taktyki wyborczej,
gdy prawo do rozwiązania parlamentu służy jako instrument umożliwiający wybór do-
godnego dla rządu momentu zarządzania wyborów powszechnych (s. 88–90).
Natomiast za niezgodne z regułami systemu parlamentarnego T. Włodek uważa nastę-
pujące funkcje rozwiązania parlamentu: 1) odwetu za obalenie rządu lub środka wal-
ki głowy państwa z parlamentem; 2) bezpośredniego wpływania przez egzekutywę na
proces ustawodawczy; 3) represji lub groźby za wykonanie przez parlament jego kon-
stytucyjnych kompetencji; 4) wyeliminowania parlamentu na maksymalnie długi czas
w celu samodzielnego rządzenia przez egzekutywę za pomocą aktów ustawodaw-
czych; 5) wyeliminowania opozycji, w powiązaniu z manipulacjami wyborczymi
(s. 90–91).
Wyeksponowany przez autora system aksjologiczny modelowego rozwiązania

parlamentu jest godny aprobaty, a jego skonstruowanie stanowi najistotniejszą war-
tość książki o wysokim stopniu oryginalności. Unaocznia on, jakim wartościom po-
winno w założeniu logiki ustrojowej służyć rozwiązanie parlamentu, a jakie elemen-
ty praktyki ustrojowej można uznać za naruszenie tej logiki. Sprawa jest jednak tak
długo prosta, jak długo pozostajemy w kręgu pewnych wartości doktrynalnych i roz-
ważań modelowych. Komplikacja następuje natomiast wówczas, gdy próbujemy temu
katalogowi wartości nadawać moc ustrojową. Z tego punktu widzenia musi być więc
analizowana teza autora, że „każde rozwiązanie parlamentu musi mieć uzasadnienie
w obiektywnych okolicznościach, które wskazują, że jest ono wymagane lub poży-
teczne z punktu widzenia interesu państwa, niezależnie od konkretnych przesłanek
materialnych ustanowionych w konstytucji lub ich braku” (s. 87). Rodzi się tu pyta-
nie, jak należy rozumieć stwierdzenie: „niezależnie od konkretnych przesłanek mate-
rialnych ustanowionych w konstytucji lub ich braku”. Jeśli w przypadku braku takich
przesłanek zasadne może być sięganie do ogólnej logiki ustrojowej rozwiązania par-
lamentu, to w sytuacji gdy takie przesłanki są zamieszczone w konstytucji, nie sposób
pozbawiać je mocy obowiązującej tylko z tego powodu, że nie mieszczą się w po-
wszechnie aprobowanej przez naukę aksjologii rozwiązania parlamentu. Można wręcz
twierdzić, że odmienne stanowisko sytuowałoby te przesłanki aksjologiczne na rów-
ni z prawem natury, i to przy aprobacie założenia, że obowiązuje ono niezależnie od
treści prawnych wyartykułowanych w prawie pozytywnym, a takie założenie — przy
pełnym szacunku dla godnych aprobaty trosk, jakie kryją się za tymi przesłankami —
byłoby przesadne.
Na tym tle można rozważyć spór między autorem a Markiem Zubikiem. Ten ostat-
ni uważa, że wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 225 jest sam upływ czte-
romiesięcznego terminu od dnia złożenia projektu ustawy budżetowej. Żadne inne
okoliczności dotyczące postępowania wewnątrz parlamentu nie są prawnie istotne,
w szczególności czy Sejm pracuje nad budżetem, czy też nie, a nawet to, że postępo-
wanie ustawodawcze zostało w izbach zakończone, a ustawa budżetowa została
przedłożona prezydentowi do podpisu, lecz już po terminie. Ma to wynikać z wykład-
ni literalnej (dosłownej)1. Natomiast T. Włodek twierdzi, że art. 225, jako wyjątek od
zasady kadencji sztywnej, powinien być poddany wykładni zawężającej, co oznacza
konieczność skonfrontowania znaczenia dosłownego z wynikami wykładni celowo-
ściowej oraz funkcjonalnej. Wartościami, które w jego ocenie założył ustrojodawca,
to stabilizowanie ustroju i stymulowanie izb do wytworzenia większości; równowaga
władz; rozwiązywanie konfliktów; współdziałanie władz; wartości, którym podpo-
rządkowana jest funkcja Prezydenta RP jako arbitra; wartość, która uzasadnia zasadę
sztywnej kadencji, a także wyjątkowy i ostateczny charakter prawa rozwiązania izb.
W tej sytuacji „okolicznością wyłączającą dopuszczalność skrócenia kadencji jest ist-
nienie ewidentnej, graniczącej z pewnością szansy na niezwłoczne zakończenie we-
wnątrzparlamentarnego postępowania z projektem ustawy budżetowej. Sytuacja taka
1
Zob. M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2001, s. 286.
oznacza, że odpada potrzeba skrócenia kadencji. Uważam, że taka wykładnia zawęża-

jąca harmonizuje cel art. 255 ze wskazanymi wartościami” (s. 233).
Kontrastowość tych stanowisk nie wydaje się tak duża, jak można by to na pierw-
szy rzut oka zakładać. M. Zubik mówi bowiem tyle, że żadne inne przesłanki, poza
upływem czteromiesięcznego terminu, „nie są prawnie wiążące”, co — jak sądzę —
należy rozumieć w ten sposób, że nie tworzą one wiążącej dyspozycji dla Prezydenta
RP, który — bez względu na ich zaistnienie — ma prawo do rozwiązania parlamentu.
Nie oznacza to jednak braku znaczenia tych wartości ustrojowych, które Prezydent RP
— postępując racjonalnie — powinien rozważyć w procesie decydowania w kwestii
rozwiązania parlamentu. Choć bowiem nie przesądzają one (w sensie prawnym) pro-
cesu decyzyjnego głowy państwa, to jednak stanowią podstawę schematu analizy
ustrojowej, która w tym wypadku powinna być przeprowadzona. Jeśli więc T. Włodek
sugeruje, że wówczas „odpada potrzeba skrócenia kadencji”, to wyraża sąd, który po-
winien być w polu widzenia prezydenta w procesie podejmowania decyzji, ale de lege
lata nie sposób przyjąć, że wiąże on głowę państwa. Fakultatywny charakter kompe-
tencji głowy państwa w tym zakresie powoduje jednak, że jest tu pole ustrojowe do
przeprowadzenia analizy, w której aksjologia rozwiązania parlamentu zgodna z demo-
kratycznym państwem prawnym powinna być istotną przesłanką rozumowania. Za ta-
kim podejściem przemawia konstrukcja normy konstytucyjnej art. 225, która nie pre-
cyzuje, w jakiej sytuacji prezydent może rozwiązać parlament, a w jakiej nie (poza
oczywiście określeniem sytuacji, w której taka alternatywa powstała). Zostało to
pozostawione dyskrecjonalnej decyzji Prezydenta RP, a w tej sytuacji, gdyby nawet
zdecydował się na rozwiązanie parlamentu mimo występowania przeciwwskazań wy-
nikających ze wspomnianego systemu aksjologicznego instytucji rozwiązania parla-
mentu, nie naruszyłby prawa i nie mógłby być zasadnie pociągnięty do odpowiedzial-
ności konstytucyjnej za jego złamanie. Stąd można się zgodzić z obserwacją, że
„nakaz wykładni zawężającej odpowiednich przepisów” ma praktyczne znaczenie je-
dynie odnośnie do fakultatywnego prawa skrócenia kadencji (s. 245). Nie wiadomo
natomiast, jak w kategoriach prawnych można rozumieć tezę autora, że „dla zastoso-
wania art. 225 nie wystarczy formalne jedynie spełnienie określonych tam przesłanek,
ale przepis ten zawiera niepisane ograniczenie w postaci wymogu, aby istniał brak
większości w izbach, zdolnej uchwalić budżet” (s. 245). Jakie skutki prawne to „nie-
pisane ograniczanie” miałoby nieść?
Nie sposób więc twierdzić, że „przesłanki materialne ustanowione w konstytucji
nie mają znaczenia”. Wręcz przeciwnie, to one przesądzają o realnym kształcie insty-
tucji rozwiązania parlamentu i podlegają egzekwowaniu w praktyce ustrojowej. Nie
powinno się zresztą przeciwstawiać tych przesłanek generalnej aksjologii rozwiąza-
nia parlamentu, bo z reguły są one nośnikiem tych wartości w kształcie, jakiego sobie
życzył ustrojodawca. Z reguły zresztą ich kształt nie jest kwestionowany. Problem po-
wstaje z reguły dopiero wówczas, gdy rozwiązania ustrojowe są „obchodzone” lub in-
terpretacja konstytucji tak naciągana, że sens stosowania instytucji rozwiązania parla-
mentu zostaje podważony. Punktem odniesienia do oceny praktyki powinna być
jednak w pierwszej kolejności przyjęta w ustawie zasadniczej konstrukcja ustrojowa,

a dopiero w dalszej kolejności doktrynalny wymiar aksjologiczny, który jednak nie
powinien schodzić z pola widzenia w procesie stosowania konstytucji.
Jeśli rozumowanie to znajduje zastosowanie na gruncie art. 225 Konstytucji, nio-
sącego fakultatywne rozwiązanie parlamentu, to tym bardziej jest zasadne w odniesie-
niu do konstrukcji obligatoryjnej z art. 155 ust. 2 Konstytucji. Tu pole manewru, prze-
widujące niezależność od konkretnych przesłanek materialnych ustanowionych
w konstytucji, nie istnieje. W sytuacji przewidzianej w tym przepisie Prezydent RP
musi rozwiązać parlament bez względu na okoliczności i uwarunkowania, w jakich
doszło do spełnienia dyspozycji przewidzianej w tym przepisie. Generalna aksjologia
rozwiązania parlamentu nie ma tu więc praktycznego zastosowania, a jedynie można
skonstatować, że przepis ten jest wyrazem tej aksjologii.
W konkluzji pracy autor stwierdza: „Polska praktyka ustrojowa wskazuje na
skłonność do traktowania instytucji rozwiązania izb w sposób niezgodny z jej sensem
w systemie parlamentarnym. Przede wszystkim nie jest ona traktowana jako środek
ostateczny i wyjątkowy, co oznacza nakaz stosowania wykładni zawężającej odpo-
wiednich przepisów. W konsekwencji regułą jest uznawanie za wystarczające jedynie
formalnego spełnienia wymogów rozwiązania izb, określonych w konstytucji, przez
co ignoruje się ratio ich ustanowienia. Następuje przez to oderwanie omawianej in-
stytucji od funkcji, które wynikają z jej sensu w reżimie parlamentarnym” (s. 254).
Czy można jednak krytykować praktykę ustrojową za to, że zgodna jest z normą kon-
stytucyjną? Może raczej należałoby wskazywać, w jakim kierunku powinny iść zmia-
ny konstytucji, by zawarte w niej rozwiązania odpowiadały duchowi instytucji roz-
wiązania parlamentu zgodnie z wartościami demokratycznego państwa prawnego?
Istotnym walorem pracy jest to, że autor nie ograniczył się do prezentacji rozwią-
zań konstytucyjnych, a wiele miejsca poświęcił praktyce ustrojowej. Za szczególnie
udaną i wielostronnie udokumentowaną należy uznać prezentację rozwiązania parla-
mentu w 1930 r. Trafna jest konkluzja: „Za zupełnie sprzeczny z sensem instytucji
rozwiązania parlamentu wypada uznać przypadek jej zastosowania we wrześniu
1930 r., kiedy posłużyła ona jako instrument wyeliminowania opozycji, a także — jak
się wydaje — jako środek przerwania postępowania w sprawie pociągnięcia do odpo-
wiedzialności konstytucyjnej ministra G. Czechowicza” (s. 113). Autor prawidłowo
wyeksponował też obawy „egzekutywy przed efektem legitymizującym samorozwią-
zania lub rozwiązania parlamentu”, co wyraziło się w niechęci władzy wykonawczej
do wyposażenia parlamentu w prawo samorozwiązania i niejasnych okolicznościach
pominięcia tego prawa wbrew woli izb w noweli sierpniowej oraz zamykania sesji izb
w celu uniemożliwienia przywrócenia tej instytucji (s. 112).
Pewien niedosyt budzi natomiast analiza rozwiązania parlamentu w 1993 r., któ-
re miało — co zresztą zauważa T. Włodek — kluczowe znaczenie dla wymodelowa-
nia instytucji skrócenia kadencji parlamentu w Konstytucji RP. Z zaprezentowanego
opisu (s. 173–174) nie dowiadujemy się, co było przyczyną złożenia wniosku o wo-
tum nieufności dla rządu H. Suchockiej. Nie przywołano składu politycznego rządu,
co utrudnia analizę polityczną tych, którzy poparli wniosek o wotum nieufności. Autor
podaje, że wniosek poparło 223 posłów (dokładnie tyle, ile wynosiła bezwzględna
większość tu potrzebna), ale pomija przypadek posła Zbigniewa Dyki (ZChN), który
kilkadziesiąt sekund spóźnił się na głosowanie, a jego udział w nim oznaczałby odrzu-
cenie wniosku. Sprawa ta ma nie tylko wymiar ciekawostki, a pozostaje w związku
z przywiązywaniem przez autora wagi do okoliczności, w których głowa państwa po-
winna mieć prawo do rozwiązania parlamentu, analizując szansę rządu na posiadanie
większości w parlamencie. W tym kontekście zabrakło analizy politycznych intencji
prezydenta L. Wałęsy, który liczył — w sytuacji rozwiązania parlamentu i perspekty-
wy nowych wyborów parlamentarnych — na wzmocnienie swej pozycji w parlamen-
cie poprzez wspierany przez niego Bezpartyjny Blok Wspierania Reform (BBWR).
Najistotniejsze znaczenie ma jednak pominięcie przez autora procedury głosowania,
która przebiegała w szczególnych okolicznościach. Utrzymywały się bowiem rozbież-
ności w kwestii pojmowania konstruktywnego wotum nieufności między tym, co sta-
nowiła Mała konstytucja, a tym, co przewidywał regulamin Sejmu. Autor tylko zdaw-
kowo napomina o tej „nieprecyzyjności” (przypis 68 na stronie 170), a tymczasem
miała ona praktyczne konsekwencje. Stworzyła bowiem przesłankę dla KPN wysu-
nięcia kandydatury A. Ostoi-Owsianego na premiera „niezwłocznie” po ogłoszeniu
wyników głosowania nad wotum nieufności dla rządu H. Suchockiej. Sprawę musia-
ła w tej sytuacji wyjaśniać, po przerwaniu obrad, Komisja Ustawodawcza, która słusz-
nie dała tu pierwszeństwo językowi Małej konstytucji, a w konsekwencji nie uznano
wniosku zgłoszonego przez posła Krzysztofa Króla jako spełniającego wymogi „kon-
struktywnego wotum nieufności”. Sprawa ta zasługiwała de minimis na sygnalizację,
a być może także na szczegółową analizę.
Prawidłowa jest teza, że „jedyny w III Rzeczypospolitej przypadek rozwiązania
Sejmu ma doniosłe znaczenie dla praktyki ustrojowej […] unaocznił on ujemne skut-
ki przerwy międzykadencyjnej, zarówno w aspekcie braku kontroli Sejmu nad rzą-
dem, jak i zniweczenia znacznego wysiłku legislacyjnego izb, a także ryzyka utrące-
nia postępowania w przedmiocie odpowiedzialności konstytucyjnej” (s. 181). Autor
trafnie zwrócił uwagę na konsekwencje wystąpienia „czasu bez parlamentu” (s. 174).
Szkoda, że zabrakło tu pogłębionej analizy tego, co może rząd zrobić w okresie braku
efektywnej kontroli parlamentarnej. Sprawa ta miała spektakularny wymiar zwłaszcza
w związku z zawarciem w tym okresie konkordatu ze Stolicą Apostolską.
Zbyt zdawkowo zostało też potraktowane skrócenie kadencji Sejmu w 2007 r.
(s. 241). Zabrakło nawet tak podstawowych informacji, jak to, kto wówczas tworzył
koalicję rządową, co przecież nie jest bez znaczenia przy analizie informacji o „roz-
padzie koalicji”. Nie wiadomo też, jakich sił politycznych dotyczy teza o „ograniczo-
nej zdolności koalicyjnej dwóch największych partii w Sejmie”. Można oczywiście
zakładać, że są to informacje powszechnie znane, ale trzeba uwzględnić, że praca ta
będzie czytana również w przyszłości, gdy pamięć o tych wydarzeniach będzie się za-
cierać. Być może, na takie potraktowanie rzutował fakt, że wydarzenie to miało miej-
sce w końcowej fazie prac nad książką. Niewątpliwie na analizę zasługiwała tu kalku-
Ryszard Chruściak, Prace konstytucyjne w latach 1997–2007 187
lacja premiera J. Kaczyńskiego, skoro bez zgody PiS nie było szansy na skuteczne
rozwiązanie parlamentu. Pojawił się tu więc scenariusz przypominający rozwiązania
brytyjskie, gdzie o skróceniu kadencji Izby Gmin przesądza premier, a za taką decy-
zją przemawia z reguły bądź wzrost notowań rządzącej siły politycznej, bądź spadek
notowań i chęć przeprowadzenia wyborów w terminie, gdzie siła rządząca może jesz-
cze liczyć na zwycięstwo.
Książka A. Włodka napisana jest jasnym i precyzyjnym językiem. Autor klarow-
nie prezentuje swe sądy, nie unika polemik, nawet wówczas, gdy dotyczy to uznanych
autorytetów nauki prawa konstytucyjnego. Niewątpliwie najlepiej się czuje w obsza-
rze analizy doktrynalnoprawnej, gdy kreśli i konstruuje rozwiązania pozostające
w zgodzie z filozofią instytucji ustrojowych, w tym przypadku systemu parlamentar-
nego. Z tego punktu widzenia ocenia instytucje ustrojowe. Momentami jednak zapo-
mina o tym, że prawo, w tym prawo konstytucyjne, wiąże nawet wówczas, gdy nie
spełnia pewnych oczekiwań aksjologicznych. Gdyby jednak ustrojodawca chciał mo-
dyfikować w przyszłości rozwiązania dotyczące skrócenia parlamentu, książka ta bę-
dzie służyć jako wartościowe know how. Autor przekonująco udowodnił przy tym, że
nie można odrywać procesu budowania instytucji ustrojowych od wartości, którym
powinny służyć, stąd pracę tę można postrzegać jako istotny wkład do teorii prawa
konstytucyjnego.
Jerzy Jaskiernia
RYSZARD CHRUŚCIAK
Prace konstytucyjne w latach 1997–2007

Uchwalenie Konstytucji RP w 1997 r. w naturalny sposób „zamknęło” okres

transformacji ustrojowej rozumiany jako odchodzenie w rozwiązaniach konstytucyj-
nych od poprzedniego modelu ustrojowego. W sensie formalnym zaś uchwalenie no-
wej Konstytucji RP nie stanowi cezury „zamykającej” dla problematyki dokonywania
dalszych zmian konstytucyjnych, tyle że w innym już kontekście prawnym i politycz-
nym. W tym zakresie okres dotychczasowego stosowania ustawy zasadniczej przy-
niósł już pewne dokonania i doświadczenia, dotyczące zwłaszcza problematyki doko-
nywania zmian jej przepisów, ale i pewne elementy nowej, całościowej „debaty
konstytucyjnej”. W 2006 r. dokonano pierwszej nowelizacji Konstytucji RP — w od-
niesieniu do jej art. 55, a w 2009 r. drugiej z kolei — dotyczącej jej art. 99. Mieliśmy
też do czynienia z innymi, sformalizowanymi prawnie próbami nowelizacji Kon-
stytucji RP, choć nie zwieńczonymi dokonaniem jej zmiany, a także z przedsięwzię-
ciami dotyczącymi ewentualnej zmiany, aczkolwiek bez zainicjowanej formalnie pro-
cedury ustrojodawczej z art. 235 Konstytucji. W płaszczyźnie polityczno-medialnej

pojawiły się nawet wizje całkiem nowych konstytucji. Innymi słowy, z jednej strony
minione już dwunastolecie obowiązywania Konstytucji RP z 1997 r. wyraźnie wyka-
zało, że jest ona aktem trwałym i stabilnym, z drugiej zaś strony dynamika życia ustro-
jowego nakazuje dostrzegać na bieżąco wszelkie, szeroko rozumiane prace konstytu-
cyjne.
Dobrze więc się stało, że pierwsze dziesięciolecie obowiązywania Konstytucji RP
zostało pod tym względem udokumentowane publikacją R. Chruściaka pt. Prace kon-
stytucyjne w latach 1997–2007, obejmującą przede wszystkim forum sejmowe trzech
zamkniętych kadencji (III — lata 1997–2001, IV — lata 2001–2005 i V — lata 2005–
–2007). Warto założyć, że w przyszłości może się ukazać ciąg dalszy, obejmujący toż-
samą tematykę w praktyce ustrojowej kolejnych lat. Wspomniana publikacja R. Chruś-
ciaka wyraźnie tworzy dwie części, część odautorską, syntetycznie obejmując około
czterdzieści procent objętości książki, omawiającą prezentowane przedsięwzięcia
konstytucyjne, oraz część stricte dokumentacyjną (aneks), zawierającą druki sejmowe
i inne materiały zestawione chronologicznie. Książka zawiera również obszerną bi-
bliografię, obejmującą publikacje z zakresu problematyki objętej tytułem pracy.
Część odautorska podzielona została na dwa rozdziały, choć R. Chruściak ich tak
nie nazywa, a jedynie oznacza liczbami rzymskimi. Tak rozumiany rozdział I („Inicja-
tywy zmian w Konstytucji RP oraz inne inicjatywy dotyczące Konstytucji RP”) dzie-
li się na podrozdziały obejmujące poszczególne kadencje oraz podrozdział z wieńczą-
cymi uwagami na tle projektów zmian Konstytucji RP w całym dziesięcioleciu;
w ramach podrozdziałów literami alfabetu wyodrębnione zostały poszczególne „pra-
ce” (używając tytułowej terminologii) konstytucyjne; w sumie 12 wyodrębnionych
przedmiotowo przedsięwzięć. W rozdziale II („Projekty nowej Konstytucji i projekt
ustawy konstytucyjnej a Konstytucja RP”) autor prezentuje trzy „całościowe” projek-
ty konstytucji opracowane przez Ligę Polskich Rodzin, Samoobronę oraz Prawo
i Sprawiedliwość, a także projekt ustawy konstytucyjnej przygotowanej przez
Platformę Obywatelską.
W rozdziale I autor prezentuje prace nad dziewięcioma projektami ustaw o zmia-
nie Konstytucji, formalnie wniesionymi w ramach inicjatywy ustawodawczej, ale tak-
że nad projektami wstępnymi (roboczymi), przygotowanymi przez kluby parlamen-
tarne (niektóre nie wyszły poza stadium prac wewnątrzklubowych, niektóre zaś
przekazano marszałkowi Sejmu w celu poddania wstępnym procedurom oceny co do
ich zgodności z prawem), wreszcie też i takie przedsięwzięcia, które nie tyle były kon-
kretnymi propozycjami zmian, ile raczej podejmowały pewne kwestie organizacyjno-
-proceduralne i zmierzały dopiero do zapoczątkowania właściwych prac nad zmiana-
mi konstytucyjnymi. W III kadencji Sejmu chodziło więc o ograniczenie immunitetu
parlamentarnego oraz o przyznanie organom NBP prawa wydawania rozporządzeń.
W IV kadencji Sejmu projektodawcy mieli na uwadze ograniczenie sprawowania
mandatu parlamentarnego, powołanie Konwentu Konstytucyjnego, przeprowadzenie
referendum ogólnokrajowego w sprawie zmian w ustroju politycznym. Natomiast
Ryszard Chruściak, Prace konstytucyjne w latach 1997–2007 189
w V kadencji Sejmu chodziło o zmianę dotyczącą azylu i europejskiego nakazu aresz-

towania, o ochronę życia od momentu poczęcia, o tryb powoływania sędziów, o ogra-
niczenie immunitetu parlamentarnego, o ograniczenie praw funkcjonariuszy aparatu
bezpieczeństwa, o dostęp do zasobów archiwalnych zgromadzonych w IPN oraz
o uczczenie 10. rocznicy uchwalenia Konstytucji RP. Kompletność zestawionych
przedsięwzięć nie budzi zastrzeżeń.
Na marginesie tak zakreślonego kręgu spraw warto podkreślić, że autor słusznie
ograniczył się do problematyki zmian na poziomie przepisów konstytucyjnych, choć
obserwując praktykę ustrojową można było też dostrzec spory dotyczące przepisów
konstytucyjnych wprawdzie, ale toczone przy okazji zwykłych prac ustawodawczych.
Tego rodzaju spory o konstytucję widoczne były zwłaszcza w pracach ustawodaw-
czych prowadzonych w „wymiarze unijnym”, tyle że nie podjęto wówczas żadnych
konkretnych kroków w kierunku dokonania zmian konstytucyjnych; jak się wydaje,
nie powstał w tym zakresie żaden projekt choćby o roboczym charakterze, a w każ-
dym razie formalnie nie został żaden projekt wniesiony do laski marszałkowskiej.
Przebadanie zwykłych prac ustawodawczych w kontekście ewentualnej potrzeby do-
konania zmian konstytucyjnych byłoby odrębnym i ciekawym zadaniem na przy-
szłość. Na tej zasadzie metodologicznej analizy z pewnością wykraczałyby poza krąg
spraw unijnych.
Zrozumiałe jest, że autor szerzej przedstawił zwłaszcza prace zwieńczone doko-
naniem zmiany (art. 55) Konstytucji, jak i dotyczące ochrony życia — tu z uwagi na
ich daleko idące zaawansowanie (trzecie czytanie) oraz duży oddźwięk społeczny
i polityczny; węziej zaś (stosownie do etapu, na jakim zostały przerwane) prace w po-
zostałych przypadkach, gdzie szczególną rolę odegrała ostatecznie zasada dyskonty-
nuacji prac legislacyjnych.
Założony charakter recenzowanej książki sprawił, że ujęcie tematyki jest skróto-
we, chodziło bowiem głównie o przedstawienie zawartości projektów i zrelacjonowa-
nie prac parlamentarnych, bez celu prezentowania poglądów autorskich, prowadzenia
polemik czy rozważań teoretycznych. Dokumentacyjno-sprawozdawcze podjęcie
kwestii konstytucyjnych nie oznacza jednak, że czytelnik nie znajdzie w książce tak-
że i poglądów doktryny prawa konstytucyjnego, tyle że znajdujących jedynie wyraz
w opiniach i ekspertyzach, jakie sporządzone zostały dla potrzeb prowadzonych prac.
Stanowisko doktryny uzupełnia autor o poglądy i stanowiska wyrażane — w związku
z pracami konstytucyjnymi — przez ugrupowania polityczne, co prezentowano
zwłaszcza w formie wystąpień w imieniu klubów na forum sejmowym. Oba wymia-
ry — doktrynalny i polityczny — mają więc w pracy charakter ograniczony, wyzna-
czany w zasadzie przez zakres danego konstytucyjnego przedsięwzięcia. Formę cało-
ściowego stanowiska polityczno-ustrojowego sił politycznych postrzegać natomiast
można we wspomnianych wcześniej czterech projektach, zawartych w sygnalizowa-
nym wcześniej rozdziale II książki. Bardziej natomiast całościowy ogląd spraw kon-
stytucyjnych w ujęciu doktryny prawa konstytucyjnego czytelnik może znaleźć dopie-
ro w innych publikacjach naukowych, do których autor odsyła, sygnalizując zwłaszcza
znaczenie wielotomowych rezultatów badawczych, prowadzonych pod auspicjami

Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego nad podstawowymi problemami sto-
sowania Konstytucji RP w pierwszych ośmiu latach jej obowiązywania. Dodajmy na
marginesie, że naukowa ocena w zasadzie wykazała celowość pewnych postulatów
dotyczących zmian „szlifujących” niektóre regulacje, natomiast trudno o uzasadnie-
nie dla kwestionowania zasadniczych rozwiązań konstytucyjnych. Oczywiście, anali-
zy naukowe nie mogą tracić z oczu rzeczywistości stricte politycznej (przedstawia-
nych opinii publicznej projektów całościowych nowej konstytucji czy ich gruntownych
założeń istotnie rewidujących obowiązującą ustawę zasadniczą), stąd warto nadmie-
nić, że choć wspomniane propozycje nie stały się przedmiotem formalnego postę-
powania legislacyjnego, to jednak doktryna prawa konstytucyjnego podjęła się ich
wstępnej oceny. Sygnalizowane tu projekty mogłyby pretendować do miana „nowej
dyskusji konstytucyjnej” nad całościową wizją ustroju, w odróżnieniu od elementów
dyskusji nad dokonywaniem zmian (w założeniu — skromniejszych) w obowiązują-
cej Konstytucji RP.
Zaprezentowana w omawianej pracy R. Chruściaka praktyka ustrojowa wykazu-
je, że nie pojawił się dotychczas „czas konstytucyjny” właściwy czy to dla całościo-
wych, czy to gruntownych zmian. Dokonania i próby w wymiarze stricte legislacyj-
nym nie wskazują na takie poczucie politycznie koniecznych i głębokich zmian, które
wyraziłoby się przedłożeniem Sejmowi projektu. Dotychczasowe doświadczenia są
jednak pouczające, pozwoliły też na wiele analiz prawno-doktrynalnych, stąd duża
wartość omawianej pracy.
Andrzej Szmyt
BOGUMIŁ SZMULIK
Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej

Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 420
Zagadnienie pozycji ustrojowej Sądu Najwyższego, a więc organu — symbolicz-

nie przynajmniej — reprezentującego „trzecią władzę”, na tle aktualnej Konstytucji
RP nie było — jak dotychczas — przedmiotem gruntownego studium w literaturze
przedmiotu. Dominują w niej zdecydowanie pozycje artykułowe, odpowiednie frag-
menty podręczników uniwersyteckich (prawa konstytucyjnego, organizacji ochrony
prawnej, postępowań sądowych) lub komentarze stosownych artykułów konstytucji.
Tymczasem co najmniej od wejścia w życie obowiązującej Konstytucji RP ustrojowa
pozycja całej „trzeciej władzy” uległa wyraźnemu wzmocnieniu i przybrała w całej
pełni pozycję zrównoważoną z dwiema pozostałymi władzami, zgodnie z odpowied-
nią zasadą ujętą w art. 10 Konstytucji. Świadczą o tym liczne zmiany ustawodawcze,
Bogumił Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej 191
dotyczące tej władzy, a podążające w ślad za reformami konstytucyjnymi, a także pro-

cesy przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczynane w obronie jej miejsca i pozycji
ustrojowej. Wśród wspomnianych zmian ustawodawczych liczne są zmiany dotyczą-
ce właśnie Sądu Najwyższego, przy czym idzie tu zarówno o właściwe ustawy ustro-
jowe, dotyczące tego organu, jak również o liczne przepisy z innych dziedzin prawa,
włączające SN, nieraz nader głęboko, w ramy wielu innych instytucji prawnych.
Narastała więc potrzeba całościowego opracowania dotyczącego funkcji tego organu
i jego relacji do innych instytucji ustrojowych oraz zobrazowania przy tym ciekawej
ewolucji, którą ów organ przebył. Naprzeciw temu zapotrzebowaniu wychodzi recen-
zowane studium, zawierające — w zamierzeniu — kompleksowe opracowanie tej pro-
blematyki.
Prezentując pozycję ustrojową SN, autor posługuje się głównie metodą dogma-
tyczną, gdyż praca ma za swój przedmiot przede wszystkim obowiązujące rozwiąza-
nia prawne. Recenzowana monografia prezentuje dobrą sprawność warsztatową, po-
prawną analizę prawną, pewność prowadzonego dyskursu; autor nie cofa się przed
wyrażaniem ocen negatywnych i wskazywaniem luk w rozwiązaniach prawnych.
W tym zakresie pewnym zgrzytem jest przyjęcie tożsamości pojęć „funkcji” i „kom-
petencji” (s. 281–282), czego nie można uznać za właściwe. Rozważania „tekstowe”
w interesujący sposób uzupełniają tabele, ilustrujące zwłaszcza rzeczywiste wykorzy-
stywanie omawianych instytucji w praktyce. Należy wyrazić również uznanie z powo-
du sięgnięcia przez autora do metody historyczno-prawnej, i to nie w tym sensie, że
dogmatycznie przedstawia on konstrukcje prawne niegdyś występujące, lecz w tym,
że przedstawiając ewolucję wybranych instytucji, czerpie z niej argumenty do oceny
kwestii aktualnych, co pozwala czytelnikowi na ich pełniejsze zrozumienie. Natomiast
uczucie sporego niedosytu przynoszą rozważania prawnoporównawcze. Po pierwsze
dlatego, że sięga się w pracy do rozwiązań także takich państw, w których doprawdy
nie znajdzie się chyba interesujących rozwiązań (tj. Białorusi, Rosji, Słowacji
i Węgier). Natomiast sporadycznie sięga się do rozwiązań państw „modelowych” (por.
uwagi o Francji, s. 289), które mogłyby przynieść materiał do głębszych refleksji. Po
drugie dlatego, że informacje o obcych rozwiązaniach (polegające czasem tylko na
przytoczeniu w tabeli odpowiednich przepisów konstytucyjnych) nie są następnie
podstawą do poczynienia uogólnień i ujęć syntetycznych. Wypada żałować, że nie po-
ciągnęły autora na przykład takie kwestie, jak różnice odnoszące się do sytuacji:
w której jeden sąd najwyższy jest zwornikiem całego wymiaru sprawiedliwości, a wy-
stępowaniem kilku najwyższych instancji sądowych; w której sąd najwyższy wchodzi
do całości jednolitej organizacji sądownictwa („powszechnego”) jako jego integralny
element, a sytuacją — jak w Polsce — instytucjonalnego oddzielenia SN od sądow-
nictwa powszechnego; w której sąd najwyższy jest klasyczną instancją kasacyjną,
a sytuacją, w której jest najwyższą instancją rewizyjną (wszystko to oczywiście
w aspekcie wpływu SN na integrację „trzeciej władzy”, a także na jej relacje do dwu
pozostałych władz). Przy okazji zaś warto dodać, że trudno zgodzić się z tezą, chyba
dość uproszczoną, że „zaliczenie Trybunałów [w aktualnej Konstytucji] do władzy są-
downiczej powoduje, że posiada ona podobnie do innych władz strukturę dwuczłono-

wą” (s. 32). Struktura ta jest w istocie wieloczłonowa: obejmuje wszystkie sądy
i wszystkie trybunały, gdyż w art. 10 użyto tych dwu nazw („sądy” i „trybunały”), jako
nazw rodzajowych — w odróżnieniu właśnie od dwu pozostałych władz, w przypad-
ku których użyto nazw indywidualnych („Sejm”, „Senat”, „Prezydent RP” „Rada
Ministrów”).
Recenzowana monografia oparta jest na solidnej bazie źródłowej. W pierwszym
rzędzie chodzi o literaturę przedmiotu, która jest podana w sposób kompletny, a oce-
na ta dotyczy tak literatury z prawa konstytucyjnego, w zakresie wiążącym się z przed-
miotem monografii, jak również — w tym samym naturalnie aspekcie — literatury
procesualistycznej. Zamieszczony na wstępie pracy wykaz bibliograficzny może być
wygodnym punktem wyjścia dla późniejszych badaczy zajmujących się organizacją
wymiaru sprawiedliwości we współczesnej Polsce.
Natomiast pewne zastrzeżenia wywołuje zakres wykorzystanych źródeł norma-
tywnych, a mianowicie fakt częstego pomijania nowelizacji ustaw, które autor powo-
łuje i analizuje, przy czym we wspomnianym wykazie aktów normatywnych, przy po-
dawaniu adresu publikacyjnego, znajdziemy czasem przynajmniej zdawkową
informację „ze zm.”, ale innym razem brakuje nawet tego. I tak np. ważna dla rozwa-
żań ustawa z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym takiej informacji jest po-
zbawiona, a przecież uległa ona w osiemnastoletnim okresie swego obowiązywania
tyluż samo nowelizacjom, z tego sporo razy nowelizacjom istotnym (np. ustawą
z 20 grudnia 1989 r.) oraz dwa razy opublikowano jej tekst jednolity. Przystępując zaś
do lektury odpowiedniego fragmentu książki B. Szmulika, czytelnik nie wie, o której
wersji owej ustawy autor mówi oraz nie zawsze dowie się o treści tych zmian. Lepiej
potraktowana została ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o Sądzie Najwyższym; trzy
z czterech dokonanych jej zmian zostały wskazane i choć czytelnik znajdzie ich omó-
wienie w odpowiednim fragmencie, to jednoznaczne przypisanie nowych instytucji
(zwłaszcza nadzoru SN nad sądami ubezpieczeń społecznych i nadzoru nad NSA)
konkretnym nowelizacjom ustawy nie jest proste.
Notabene w pracy pominięto całkowicie, a mogące mieć chyba pewne znaczenie
dla rozważań autora, trzy ciekawe instytucje: Trybunał Ubezpieczeń Społecznych
i Główną Komisję Arbitrażową, zlikwidowane w toku nowelizacji ustawy z 1984 r. oraz
Kolegium Kompetencyjne przy SN, zlikwidowane poprzez nowelizację k.p.a. z 30 sierp-
nia 2002 r. Nie doczekała się również oceny, istotnej z punktu widzenia właśnie „ustro-
jowej pozycji SN”, utrata przez SN nadzoru judykacyjnego nad sądownictwem admini-
stracyjnym. Pominięto również interesującą kwestię prezentacji i oceny aktualnych
zasad rozgraniczenia kompetencji między tymi dwoma pionami sądownictwa w Polsce
(powszechnego i administracyjnego), co nie jest bez znaczenia dla tytułowej problema-
tyki. Inną rzeczą, której brakuje w zakresie wykorzystanych aktów normatywnych, to
pominięcie wielu „ustaw związkowych”, które „dorzucają” znaczące kompetencje do
zakresu działania Sądu Najwyższego, takich jak ustawa o partiach politycznych (tylko
formalnie ujęta w „wykazie”) oraz wiele ustaw o samorządzie zawodowym zawodów
zaufania publicznego (całkowicie pominięte). W konsekwencji w recenzowanej mono-

grafii nie znajdziemy ich analizy. Wydaje się zaś, że sprawy te rzucają interesujące świa-
tło na ustrojową pozycję Sądu Najwyższego, o czym będzie jeszcze mowa. Pewnym
niedopatrzeniem jest w końcu sprawa glos; wykaz glos wykorzystanych w książce znaj-
duje się wprawdzie w ramach wykazu aktów normatywnych, wszelako bez podawania
zagadnienia, którego dana glosa dotyczy, ale przede wszystkim niedociągnięciem jest
brak wykazu powołanych w monografii orzeczeń najwyższych instancji sądowych (TK,
SN i NSA), bo przecież w książce, i to nader często (co jest jej oczywistym plusem), wy-
korzystano nie tylko orzeczenia glosowane.
Konstrukcja pracy w zasadzie odzwierciedla dogmatyczny i historyczny charakter
monografii. Jednak gdy zestawimy rozdział I i II książki, widać już pewną niekonse-
kwencję: dlaczego prezentacja zasad konstytucyjnych dotyczących władzy sądowniczej
(rozdział I) rozpoczyna się od noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r., natomiast pre-
zentacja pozycji najwyższej instancji sądowej (rozdział II) rozpoczyna się od Trybunału
Koronnego z 1578 roku? Wydawałoby się przecież, że materiał do ustalenia treści za-
sad konstytucyjnych powinno czerpać się ze wszystkich polskich konstytucji, poczyna-
jąc od Konstytucji marcowej, potraktowanej nadzwyczaj formalnie (s. 114, czyli dopie-
ro przy prezentowaniu genezy SN, bez analizy art. 84 tej Konstytucji). Nie oznacza to
wysunięcia postulatu połączenia treści aktualnego rozdziału I i II, lecz określenie dla
nich tych samych ram czasowych. Przy okazji zaś: Mała konstytucja 1992 r. nie wpro-
wadzała zasady „równowagi trzech władz” (s. 170).
Nie jest dla mnie również ani zrozumiały, ani przekonujący zabieg polegający na
analizie zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów w myśl obowiązującej
konstytucji nie w rozdziale I, zawierającym przecież punkt „Konstytucyjne zasady or-
ganizacji i postępowania sądów”, a w rozdziale III „SN a inne konstytucyjne organy
państwa”, i to w punkcie „SN a organy władzy ustawodawczej” (por. zwł. s. 187 i n.),
tak jakby to nie władza wykonawcza zwłaszcza stwarzała dla „trzeciej władzy” naj-
poważniejsze zagrożenia. W tym kontekście na miejscu autora podkreśliłbym bardziej
fakt, że minister sprawiedliwości nie sprawuje nadzoru nad działalnością administra-
cyjną Sądu Najwyższego, w odróżnieniu od sądów powszechnych i wojskowych.
Moim zdaniem, posiada to swoją wymowę dla problematyki recenzowanej książki, bo
rzutuje na „pozycję ustrojową” SN.
Zasadniczym merytorycznym wątkiem pracy jest ilustracja i wykazywanie zasad-
ności tezy, że „w swej istocie SN powołany został do wymierzania sprawiedliwości”
(s. 282 oraz „Zakończenie”, s. 412), z tym że głównym nurtem wymierzania sprawie-
dliwości przez ten organ jest „nadzór nad orzecznictwem sądów powszechnych i woj-
skowych” (tamże). Stąd też centralnym rozdziałem monografii jest, jak należy sądzić,
rozdział V, traktujący o zakresie kognicji Sądu Najwyższego, a w nim podrozdział 2
„Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości”. Wszystkie te określenia stawiają wszakże
na porządku dziennym sprawę uporządkowania i pewnego zintegrowania terminolo-
gii stosowanej przez konstytucję i ustawy, czego jednak w recenzowanej monografii
brakuje (teza ze s. 32 i 37, z której wynika, że konstytucja przyjmuje „szerokie rozu-
mienie pojęcia władzy sądowniczej” nie została jednak rozwinięta, a w szczególności

czym ono się różni od pojęcia „wymierzania sprawiedliwości”). Należałoby przy tym
dokonać dystynkcji norm konstytucyjnych i ustawowych. W myśl Konstytucji RP, Sąd
Najwyższy jest — z uwagi na swą nazwę — „sądem”, a jako taki podmiotem „spra-
wującym władzę sądowniczą” (art. 10); a dalej: podmiotem sprawującym w ramach
tej władzy, obok innych sądów, „wymiar sprawiedliwości” (art. 175) oraz podmiotem
sprawującym „nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakre-
sie orzekania” (art. 183 ust. 1), tudzież „wykonującym inne czynności, określone
w Konstytucji i ustawach” (art. 183 ust. 2). Z kolei w myśl art. 1 obowiązującej usta-
wy o Sądzie Najwyższym jest on organem władzy sądowniczej powołanym do reali-
zacji czterech zadań, z których pierwszym (art. 1 ust. 1) jest „sprawowanie wymiaru
sprawiedliwości” realizowane przez trzy różne kompetencje, na czele z „zapewnia-
niem w ramach nadzoru — zgodności z prawem oraz jednolitości orzecznictwa...”.
Otóż, pomimo aprobaty dla reprezentowanego w literaturze stanowiska, iż „w unor-
mowaniach konstytucyjnych oraz w ustawie o SN jest wiele niejasności i przypadko-
wości w używaniu takich na przykład określeń...” (s. 286) to autor, jak się wydaje, po-
winien jednak podjąć próbę ich zrelacjonowania.
Z kolei poszczególne punkty podrozdziału 2 w rozdziale V traktują o konkretnych
przejawach sprawowania przez SN „wymiaru sprawiedliwości”. Chociaż autor zazna-
cza na wstępie, że „nadzór SN nad orzecznictwem [...] nie może być zupełnie utożsa-
miany z wymierzaniem przez ten sąd sprawiedliwości” (s. 282–283, szkoda że nie
doczekaliśmy się rozwinięcia tej tezy), to w zasadzie zestaw omówionych w podroz-
dziale zagadnień do tego się sprowadza. Autor dolicza się tu 7 kompetencji o charak-
terze, jak to określiłbym, ściśle judykacyjnym, polegającym na włączeniu się SN
w konkretne sprawy sądowe, tj. orzekanie po rozpatrzeniu: 1) kasacji w postępowaniu
cywilnym; 2) kasacji zwyczajnej w postępowaniu karnym; 3) kasacji nadzwyczajnej
w postępowaniu karnym; 4) skargi o wznowienie postępowania; 5) zażalenia; 6) skar-
gi na przewlekłość postępowania; 7) skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia. Prezentacja tych instytucji procesowych jest dla czytelni-
ka przedstawiona jasno i w sposób zrozumiały, może z wyjątkiem sprawy orzeczeń
kasacyjnych w sprawach karnych; wydaje się bowiem, że orzeczenie kasacyjne na
podstawie art. 537 k.p.k. zostało przedstawione błędnie (s. 311 — czy rzeczywiście
możliwe jest oddalenie kasacji i jednoczesne nieutrzymanie w mocy zaskarżonego
orzeczenia?). Chodzi mi jednak przede wszystkim o rzecz ogólniejszą, zaprezentowa-
ną bez przekonującej argumentacji, że oto „kasacja jest instytucją, która od samego
początku swego istnienia funkcjonuje jako środek procesowy służący państwu, a więc
interesowi publicznemu. W swej istocie stoi ona na straży wykonywania prawa oraz
jego jednolitej wykładni, zaś interes prywatny jest uwzględniany tylko o tyle, o ile
może stać się podłożem zaspokojenia interesu ogólnego” (s. 289). Z tezą tą można by
się zgodzić, gdyby składanie kasacji zastrzeżone było wyłącznie dla podmiotów re-
prezentujących niejako ów „interes ogólny” — prokuraturę (?), bo chyba nie RPO —
zresztą przy dużej niejasności tego zwrotu w omawianym kontekście, czyli gdyby to
była po prostu dawna rewizja nadzwyczajna. Jednak historia czy wręcz „walka”
o wprowadzenie kasacji w Polsce toczyła się przecież pod hasłem pełniejszej ochro-
ny wolności i praw jednostki; to jej (jednostce) chciano przede wszystkim postawić
do dyspozycji ten środek procesowy, i tak też się stało. Świadczy o tym zwłaszcza jej
postać pierwotna, nie zaprzecza jej jednak — moim zdaniem — również postać aktu-
alna. Orzeczenie kasacyjne z pewnością jest również „wymierzaniem sprawiedliwo-
ści” wobec jednostki, a więc przyznawaniem każdemu tego, co mu się zgodnie z pra-
wem (realizującym ideę sprawiedliwości) należy.
W omawianym podrozdziale (dotyczącym wymierzania sprawiedliwości przez
SN) zanalizowana jest następnie kompetencja o nie tak ściśle jurydycznym charakte-
rze, jak wskazane powyżej siedem. Jest to kompetencja do podejmowania uchwał roz-
strzygających zagadnienia prawne, a takie jej zaliczenie (do „wymierzania sprawiedli-
wości”) wynika z art. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym. Rzecz jest więc potraktowana
czysto formalnie, ale byłoby tu miejsce na przeprowadzenie pogłębionej analizy takie-
go zakwalifikowania. Jej prezentacja opiera się na odpowiednich przepisach ustawy
o SN (art. 59–62) oraz art. 390 k.p.c. Dlaczego jednak zabrakło powołania analogicz-
nego przepisu art. 441 k.p.k.?
Pojawia się też pytanie o relację problematyki nadzoru SN (bądź — szerszej —
o relację sprawowania przez SN „wymiaru sprawiedliwości”) do takich zagadnień,
jak: apelacja rozstrzygana przez Izbę Wojskową SN jako sąd II instancji; żądanie
przez SN sporządzenia uzasadnienia orzeczeń, które rozpatruje (art. 63 ustawy o SN);
unieważnianie przez SN orzeczeń (w sytuacji ujętej w art. 64 ustawy o SN); wydawa-
nie przez SN wytyków dla innych sądów (art. 65 tejże ustawy). Są to zagadnienia po-
minięte w monografii, a nie bez znaczenia przecież, dość chyba istotnego, dla ustrojo-
wej pozycji Sądu Najwyższego.
Wspomniano już wyżej o pominięciu w recenzowanej rozprawie analizy dalszych
kompetencji SN, mieszczących się — i tu bardzo przydałoby się merytoryczne stano-
wisko autora — bądź w klauzuli z art. 1 pkt 1 lit c) („rozstrzyganie innych spraw okre-
ślonych w ustawach”), bądź w klauzuli z art. 1 pkt 4 („wykonywanie innych czynno-
ści określonych w ustawach”) ustawy o SN. Należy więc tu wspomnieć o uprawnieniu
do rozstrzygania skarg partii politycznych na postanowienia Państwowej Komisji
Wyborczej, odrzucające ich informacje finansowe o otrzymywanych subwencjach
(art. 34b ustawy o partiach politycznych) oraz skarg na postanowienia PKW, odrzuca-
jące ich sprawozdania o źródłach pozyskania środków finansowych (art. 38b, tamże).
Konsekwencje negatywnych dla partii orzeczeń SN są przy tym bardzo dotkliwe. Inny
przypadek orzeczeń Sądu Najwyższego, to orzeczenia na postanowienia marszałka
Sejmu o odmowie przyjęcia zawiadomienia obywatelskiego komitetu inicjatywy usta-
wodawczej o jego utworzeniu (art. 6 ust. 5 ustawy o wykonywaniu inicjatywy usta-
wodawczej przez obywateli). Wydaje się, że łącznie z rozpatrywaniem przez SN pro-
testów wyborczych, stwierdzania przezeń ważności wyboru izb parlamentarnych oraz
Prezydenta Rzeczypospolitej, tudzież protestów „referendaryjnych” i orzekania
o ważności referendum ogólnokrajowego (zostało to w monografii omówione, zapew-
ne z powodu wyraźnego ujęcia tej kwestii w art. 1 pkt 2 ustawy o SN) — wskazane
kompetencje składają się, moim zdaniem, na jakąś odrębną funkcję SN, może „współ-
gwaranta suwerenności narodowej”. I inne pytanie, czy w świetle tych kompetencji da
się utrzymać generalna ocena SN (jak się wydaje także autora) jako „sądu prawa a nie
faktu” (s. 302)? Szkoda w końcu, że w monografii nie znalazło się bliższe omówienie
(wraz z klasyfikacją) kompetencji zamieszczonej przecież wyraźnie w art. 1 pkt 3
ustawy o Sądzie Najwyższym opiniowania projektów ustaw oraz — omówionej tylko
zdawkowo, i to od strony Sejmu i Senatu (s. 193–194) oraz Prezydenta RP (s. 203–
–204), a nie od strony SN — obowiązku przedstawiania przez pierwszego prezesa
Sądu Najwyższego informacji, której szeroką treść wyznacza art. 4 ustawy o SN.
Kompetencje te wydają się zbliżone do powyżej wskazanych.
Powyższe uwagi wywołują też refleksję na temat celowości ewentualnego włącze-
nia do funkcji SN, de lege ferenda, również realizacji „sądownictwa konstytucyjne-
go”, a może również „odpowiedzialności konstytucyjnej”. Ciekawe byłoby zapoznać
się ze stanowiskiem autora wobec tych zagadnień.
Drugie, również istotne — moim zdaniem — pominięcie kompetencji SN, doty-
czy jego uprawnień wobec samorządów zawodowych. Kompetencje te nie są może
zbyt liczne, ale wobec rosnącego znaczenia tych struktur w życiu społecznym (także
ich liczby, obecnie funkcjonuje ponad 20 tego rodzaju korporacji), ich istnienie nale-
ży docenić; stanowią bowiem istotny wentyl bezpieczeństwa, przeciwdziałający po-
tencjalnym patologiom we wspomnianych korporacjach. Z tego rodzaju kompetencja-
mi SN spotykamy się od początku odżywania (bądź przekształcania się) samorządów
zawodowych, nabierania przez nie klasycznego kształtu: w ustawie z 17 maja 1989 r.
o izbach lekarskich, w ustawie z 14 lutego 1991 r. — Prawo o notariacie, w ustawie
z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, w przekształcających samorząd adwokac-
ki i tworzących samorząd radców prawnych ustawach z 26 maja i z 6 lipca 1982 r.,
w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, i innych.
Możliwości Sądu Najwyższego na ich podstawie obejmują zasadniczo dwie kompe-
tencje: po pierwsze, prawo orzekania przez SN o zgodności z prawem uchwał orga-
nów tych samorządów, na podstawie zaskarżenia ich przez odpowiedniego ministra
(zwłaszcza Ministra Zdrowia oraz Ministra Sprawiedliwości); po drugie, w rozpatry-
waniu przez SN kasacji od orzeczeń sądów dyscyplinarnych. Z jednej strony oznacza-
ją one pewne trzymanie przez SN tych korporacji „w ryzach” wymogów prawnych;
z drugiej jednak strony, równocześnie, pewne gwarantowanie ich konstytucyjnej prze-
cież (por. art. 17) pozycji (zwłaszcza gdy SN koryguje próby ograniczenia ich działa-
nia przez administrację rządową, gdyby ministrowie zbyt gorliwie zaskarżali wspo-
mniane uchwały), a także gwarantowanie praw obywatelskich. Warto chyba
zastanowić się, czy znowu nie mamy do czynienia z występowaniem pewnej odręb-
nej (i to o znaczeniu ustrojowym) funkcji SN.
Na końcu uwag o tym charakterze warto dodać, że w pracy zwrócono uwagę na
rolę SN jako sądu dyscyplinarnego dla sędziów sądów powszechnych i wojskowych
(art. 110 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych i art. 39a Prawa o ustroju sądów
wojskowych, zob. s. 395 — tabela), ale czy i w tej kompetencji nie można widzieć roli
SN jak gwaranta (i sui generis reprezentanta) pozycji najważniejszej części władzy są-
downiczej, tj. sądów. Czy nie powinno się więc wskazać na tę sprawę przy ogólnej
analizie pozycji Sądu Najwyższego?
W merytorycznych wątkach recenzowanej pracy przeważają jednak tezy zasługu-
jące na aprobatę. Należy tu analiza rozumienia pojęcia „władzy sądowniczej” i jej
miejsca w Konstytucji RP (rozdział I), relacji konstytucyjnych SN do innych konsty-
tucyjnych władz (rozdział III), ustroju SN (rozdział IV) i statusu prawnego sędziów
SN (rozdział VI), choć posiadają one na ogół charakter informacyjno-opisowy.
Bardziej interesujący charakter mają uwagi dotyczące prawa do obrony, oceny prawa
Prezydenta RP do powoływania sędziów, rozważania nad „nadzorem” Sądu Najwyż-
szego, podkreślanie wagi zapewniania poprawności i jednolitości orzecznictwa sądo-
wego czy sprawa kadencyjności SN. Zaś do najlepszych partii pracy zaliczam anali-
zę sporów między SN a TK dotyczących prawa tego pierwszego do incydentalnego
odmawiania stosowania ustawy niezgodnej (jego zdaniem) z Konstytucją RP i — po
drugie — analizę sporu między prawem SN do wyjaśniania przepisów prawnych
a prawem TK ferowania tzw. wyroków interpretacyjnych. W obu tych sprawach au-
tor zajmuje dobrze uargumentowane stanowisko (por. s. 221 i 235 — tam interesują-
cy postulat, aby sama interpretacja ustawy zamieszczana była nie w sentencji, lecz
w uzasadnieniach wyroków TK), niezależnie od tego, czy merytorycznie się z nim
zgodzimy.
Inne jednak oceny i tezy są już mniej przekonujące lub niezrozumiałe, np. o bra-
ku aktualnie konstytucyjnych gwarancji funkcjonowania sądownictwa administracyj-
nego (s. 32–33), a przecież parę stron dalej sam autor powołuje się na art. 184
Konstytucji (s. 36). Inaczej też niż B. Szmulik sądzę, że jednak Trybunał Stanu posia-
da prawo kierowania pytań prawnych do TK (rozstrzyga tu dla mnie wykładnia funk-
cjonalna). Następnie nie sądzę, że można mówić, iż „sędziowie [...] są całkowicie pod-
porządkowani woli Sejmu wyrażonej w formie ustawy” (s. 190), gdyż przecież
istnieje instytucja pytań prawnych, omówiona zresztą w pracy. Poza tym to nie Sejm
a Sejm i Senat uchwalają ustawy. Nie sądzę też, aby dopuszczalne były rezolucje
Sejmu, a tym bardziej dezyderaty jego komisji do Prezydenta RP (a także ministra
sprawiedliwości), dotyczące „problematyki prac SN” (s. 194) i in.
W sumie ocena recenzowanej monografii wypada pozytywnie, choć brak w niej
kilku istotnych, pogłębionych rozważań teoretycznych dotyczących węzłowych kwe-
stii z zakresu „pozycji ustrojowej SN”. Jej zasługą jest przede wszystkim to, że jest to
pierwsza, całościowa i zintegrowana praca dotycząca SN na tle obowiązującej
Konstytucji Rzeczypospolitej i ustawy o Sądzie Najwyższym, biorąca na warsztat na-
ukowej analizy zawarte tam instytucje. Jest nader wartościowa jako praca opisowa
i informacyjna. Kilka zagadnień dotyczących pozycji SN zostało w niej omówionych
w sposób budzący uznanie. Kilka innych zostało jednak, niestety, pominiętych, ale też
i z tego powodu może to zachęcać do dalszych badań.
Paweł Sarnecki
Konstytucjonalizm czeski i polski 15 i 11 lat po uchwaleniu konstytucji

obu państw. I polsko-czeskie seminarium prawnicze,
Toruń, 15–16 października 2008 roku
RED. ZBIGNIEW WITKOWSKI, VĚRA JIRÁSKOVA,
KATARZYNA M. WITKOWSKA-CHRZCZONOWICZ
Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2009, s. 210
W ostatnich dwudziestu latach wyraźnie widoczne jest znaczne osłabienie, a cza-

sami wręcz zaprzestanie współpracy między środowiskami konstytucjonalistów
państw Europy Środkowej i Wschodniej. Jest to nawet zastanawiające, gdyż w okre-
sie transformacji ustrojowej, gdy kraje te napotykają na wiele podobnych problemów
ustrojowych i poszukują najlepszych sposobów ich rozwiązania, wydawać by się mo-
gło, że powinno być inaczej, a błędy i doświadczenia jednych państw powinny być po-
mocne w podejmowaniu decyzji w innych. Ta smutna konstatacja absolutnie nie do-
tyczy jednak współpracy konstytucjonalistów polskich i czeskich, która stanowi
wyjątek i — wręcz odwrotnie — może być wzorem rozwoju międzynarodowych kon-
taktów naukowych. W nowych warunkach, gdy nie ma kłopotów z komunikowaniem
się, jak i potrzeby szczególnych zabiegów związanych z wyjazdami, współpraca ta
zdecydowanie się nasiliła. Ze strony czeskiej zaangażowani są w nią uczeni z wydzia-
łów prawa wszystkich uniwersytetów, a więc Uniwersytetu Karola w Pradze, Uniwer-
sytetu T. Masaryka w Brnie, Uniwersytetu Palackého w Ołomuńcu oraz Uniwersytetu
Zachodnioczeskiego w Pilźnie. Natomiast ze strony polskiej w kontaktach tych wio-
dącą rolę odgrywają konstytucjonaliści z wydziałów prawa i administracji Uniwer-
sytetu Mikołaja Kopernika i Uniwersytetu Łódzkiego, zaś uczestniczą koledzy z więk-
szości środowisk akademickich. Współpraca ta znajduje wyraz w stażach naukowych,
udziałach w międzynarodowych konferencjach, jak i wspólnych publikacjach. Z ini-
cjatywy Věry Jiráskovej z Uniwersytetu w Pradze i Jiříego Jiráska z Uniwersytetu
w Ołomuńcu oraz Zbigniewa Witkowskiego z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika
w Toruniu powrócono również do organizowania polsko-czeskich seminariów, co
miało miejsce w poprzedniej rzeczywistości ustrojowej.
Recenzowana książka zawiera materiały z takiego właśnie seminarium — I pol-
sko-czeskiego seminarium prawniczego, które odbyło się na Wydziale Prawa
i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu w dniach 15–16 paź-
dziernika 2008 r. Składa się na nią osiem wygłoszonych podczas tego spotkania refe-
ratów (cztery czeskie i cztery polskie) oraz siedem nadesłanych komunikatów nauko-
wych (cztery polskie i trzy czeskie). W przypadku referatów, co do zasady, teksty
autorów czeskich publikowane są w języku czeskim z obszernymi streszczeniami
w języku polskim, i odwrotnie, teksty autorów polskich w języku polskim z obszerny-
mi streszczeniami w języku czeskim, chociaż jest jeden wyjątek, gdy autorka polska
przygotowała tekst w języku czeskim i jest on streszczony w języku polskim. Należy
Konstytucjonalizm czeski i polski 15 i 11 lat po uchwaleniu konstytucji obu państw... 199
jednocześnie wyrazić uznanie dr Katarzynie Witkowskiej-Chrzczonowicz za bardzo

dobre przekłady z języka czeskiego na język polski oraz z języka polskiego na język
czeski. Natomiast w przypadku komunikatów naukowych są one publikowane jedy-
nie w języku ojczystym autora, z wyjątkiem jednego tekstu autora czeskiego, który
przedstawił go w języku polskim. Szkoda jednak, że w przypadku komunikatów na-
ukowych nie ma streszczeń w drugim języku.
Referaty są umieszczone w książce zgodnie z kolejnością ich wygłoszenia, o któ-
rej decydował dobór podejmowanej podczas konferencji problematyki oraz zasada
przemiennego ich przedstawiania przez referenta czeskiego i polskiego. Tematyka uję-
ta jest w czterech blokach, po dwa teksty w każdym. Pierwszy, najbardziej ogólny, po-
święcony jest — jak podkreśla we „Wstępie” Zbigniew Witkowski — „omówieniu
i podsumowaniu generalnego dorobku konstytucji obu krajów z perspektywy piętna-
stolecia i jedenastolecia ich funkcjonowania” (s. 7). Kolejne dwa bloki dotyczą funk-
cjonowania władzy ustawodawczej (ze wskazaniem najważniejszych pojawiających
się problemów ustrojowych) oraz władzy wykonawczej i relacji między prezydentem
a rządem. Natomiast w czwartym, ostatnim, bloku przedstawione są prawnokonstytu-
cyjne następstwa wstąpienia Republiki Czeskiej i Rzeczypospolitej Polskiej do Unii
Europejskiej. Dobór problematyki wszystkich referatów pozwala na ukazanie najważ-
niejszych zagadnień konstytucyjnych obu państw i zachodzących w nich przemianach
ustrojowych, co ma istotne znaczenie dla badań prawnoporównawczych. Komunikaty
naukowe poruszają natomiast kilka szczegółowych zagadnień ustrojowych, jednak
bardzo istotnych dla teorii i praktyki Republiki Czeskiej i Polski.
Ponieważ praca adresowana jest do szerokiego kręgu czytelników, wśród których
wielu, zwłaszcza w Polsce, po raz pierwszy może stykać się z zagadnieniami ustrojo-
wymi dotyczącymi naszego południowego sąsiada, brakuje mi w niej pewnego wyja-
śnienia dotyczącego porządku konstytucyjnego Republiki Czeskiej. Przede wszystkim
odnosi się to do daty uchwalenia konstytucji. Jak wiadomo, Czeska Rada Narodowa
uchwaliła ją w dniu 16 grudnia 1992 r. Jej ogłoszenie zostało dokonane w oficjalnym
publikatorze („Sbírka Zákonů České republiky”) wydanym w dniu 28 grudnia 1992 r.,
noszącym jednak numer 1/1993, i weszła w życie z dniem 1 stycznia 1993 r. Stąd też
w czeskim piśmiennictwie określa się tę ustawę konstytucyjną mianem „Konstytucji
z 1993 r.”, i taka jej nazwa pojawia się również w tytułach oraz treści publikowanych
w książce opracowań czeskich autorów. Jestem również zdania, że dla pełnego obra-
zu czeskiego porządku konstytucyjnego można było wskazać, iż obok konstytucji jego
częścią jest Karta Podstawowych Praw i Wolności uchwalona przez Zgromadzenie
Federalne w dniu 9 stycznia 1991 r., a więc jeszcze przed rozpadem Czechosłowacji.
Książkę otwiera referat Karela Klimy z Uniwersytetu Zachodnioczeskiego
w Pilźnie „Ústava ČR v komparativním pohledu moderní ústavy” („Konstytucja RCz
w komparatystycznej perspektywie współczesnej konstytucji”). Ten trudny do prze-
tłumaczenia tytułu został przełożony jako „Konstytucja Republiki Czeskiej z 1993
roku po 15 latach jej stosowania z uwzględnieniem perspektywy prawnoporównaw-
czej”, co nie jest ścisłym przekładem. Autor akcentuje, iż chociaż konstytucja ta zo-
stała uchwalona na początku transformacji ustrojowej, to jednak należy zaliczyć ją

do grupy ustaw zasadniczych ustanawiających „porewolucyjny” system ustrojowy
państw Europy Środkowej i Wschodniej oraz stanowiący podstawę na drodze ku de-
mokracji. Obok rozwiązań tradycyjnych i standardowych zawarte są w niej również
elementy nowe i oryginalne. Zdaniem Karela Klimy, w państwie został przyjęty
oryginalny model republiki parlamentarnej z silnym, z czym należy się zgodzić,
Senatem.
Szczególnie dużo miejsca poświęcone jest systemowi źródeł prawa, którego hie-
rarchia zmieniła się po przystąpieniu Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej.
Wyraźnie zaakcentowane jest jednak pierwszeństwo prawa konstytucyjnego, co za-
pewnia procedura ratyfikacyjna wspólnotowego prawa pierwotnego; z prawem wtór-
nym sprawa nie jest już jednak taka prosta. W przypadku władzy wykonawczej autor
podkreśla znaczącą rolę ustrojową Prezydenta Republiki Czeskiej i opowiada się za
jego wyborem w wyborach powszechnych. Zarazem podkreśla jednak znaczącą pozy-
cję przewodniczącego rządu (premiera) właściwą dla systemu kanclerskiego. Dlatego
konkluduje, iż w państwie występują dwa rywalizujące ze sobą ośrodki egzekutywy.
We władzy sądowniczej szczególną pozycję zajmuje natomiast Sąd Konstytucyjny.
Utworzony w celu ochrony konstytucyjności prawa odgrywa jednak w znacznej mie-
rze rolę arbitra politycznego, zaś aktywizm sędziowski sprawia, iż wbrew przyjętej
konstrukcji i doktrynie można mówić o tzw. prawie sędziowskim. Do orzecznictwa
przenikają też elementy prawa precedensowego.
Ogólne przedstawienie problemów rodzących się na tle rozwiązań konstytucyj-
nych zawiera tekst Agnieszki Bień-Kacały „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
z 1997 roku po 11 latach jej obowiązywania”. Autorka podnosi w nim uznane przez
siebie za najważniejsze takie kwestie, jak: normatywny charakter preambuły, bezpo-
średniość stosowania konstytucji, prawa i wolności człowieka i obywatela i możli-
wość ich odniesienia do osób prawnych i podmiotów nieposiadających osobowości
prawnej, konstrukcja konstytucyjnego systemu źródeł prawa, znaczenie władzy są-
downiczej dla równoważenia władz oraz status i kompetencje Krajowej Rady
Sądownictwa, problem skutków prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, nie-
zależność konstytucyjnych podmiotów usytuowanych poza strukturą władzy ustawo-
dawczej, wykonawczej i sądowniczej oraz konsekwencje wynikające z przynależno-
ści Polski do Unii Europejskiej. Moim zdaniem, w analizie tej na pokreślenie
zasługuje zaakcentowanie problemu realizacji prawa dochodzenia wynagrodzenia
szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem orzeczenie sądowe kończące postę-
powanie oraz wskazanie na zjawisko tzw. uciekania w rozporządzenia. Agnieszka
Bień-Kacała wskazuje przy tym na pojawiającą się w niektórych przypadkach niekon-
sekwencję orzeczeń Trybunału czy rodzące się w stosunku do niektórych jego wyro-
ków wątpliwości. Podzielić przy tym należy jej generalną pozytywną oceną
Konstytucji z 1997 r. oraz konkluzję, że o potrzebie jej nowelizacji czy zmiany bar-
dziej decyduje konieczność dostosowania jej rozwiązań do warunków integracji po-
nadnarodowej niż błędy czy dysfunkcyjność regulacji.
Blok poświęcony władzy ustawodawczej otwiera referat Věry Jiráskovej „Zákono-

dárná moc v Ústavě České republiky z roku 1993 — stav právní a praxe fungování”
(„Władza ustawodawcza w Konstytucji Republiki Czeskiej z 1993 roku — stan praw-
ny i praktyka ustrojowa”). Autorka przede wszystkim wskazuje na przyczyny ustano-
wienia w Republice Czeskiej bikameralizmu, do których zalicza tradycję oraz postrze-
ganie Senatu jako gwaranta ciągłości trwania władzy ustawodawczej (izba ta nie może
być rozwiązana), czynnik stabilizujący i konserwatywny w systemie konstytucyjnym.
Generalnie ocenia jednak, że dominującą rolę odgrywa Izba Poselska, co jest widocz-
ne tak podczas stanowienia ustaw, jak i sprawowania kontroli nad rządem. Samo-
dzielność Senatu czy zrównanie jego pozycji z izbą pierwszą ma miejsce wyjątkowo,
np. przy mianowaniu przez Prezydenta Republiki sędziów Sądu Konstytucyjnego czy
ratyfikowaniu określonych w konstytucji umów międzynarodowych. Posłowie i sena-
torowie mają wprawdzie mandat wolny, ma on jednak wymiar polityczny. Dla pol-
skiego czytelnika szczególnie interesujące powinno być omówienie ustawy o kolizji
interesów, jak i przedstawienie regulacji, zgodnie z którą brak zgody izby na pocią-
gnięcie posła albo senatora do odpowiedzialności karnej wyklucza tę odpowiedzial-
ność na zawsze.
Ze strony polskiej referat „Władza ustawodawcza w Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej z 1997 roku. Stan prawny i praktyka ustrojowa w obszarze napięć” przedsta-
wił Andrzej Szmyt. Autor wskazuje w nim, zgodnie z kolejnością wynikającą z posta-
nowień ustawy zasadniczej, na toczące się w Polsce spory o: sprawowanie przez Senat
funkcji kontrolnej, możliwość zastosowania „systemu mieszanego” podczas propor-
cjonalnych wyborów do Sejmu, dyskontynuację w pracach nad projektem ustawy
budżetowej i sposób liczenia czasu pozwalającego Prezydentowi RP na skrócenie ka-
dencji Sejmu, ograniczenie biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i do
Senatu dla osób karanych, incompatibilitas parlamentarzysty, immunitet parlamentar-
ny, status Marszałka Sejmu, wymóg określoności badanej sprawy przez sejmową ko-
misję śledczą oraz krąg podmiotów podlegających jej badaniu, prawo inicjatywy usta-
wodawczej, uprawnienie posłów zgłaszania poprawek do uchwalanych ustaw
(pojmowanie systemu czytań projektów ustaw), zakres poprawek Senatu do ustaw
uchwalonych przez Sejm. Wprawdzie — zgodnie z założeniem — tekst stanowi jedy-
nie zasygnalizowanie tych problemów, w kilku miejscach autor wskazuje jednak swo-
je stanowisko, co stanowi dodatkową wartość tego opracowania.
Pierwszy referat poświęcony drugiemu segmentowi organów państwa otwiera
tekst Jiříego Jiraska „Výkonná moc v Ústavě České republiky z roku 1993 — právní
stav a praxe fungování” („Władza wykonawcza w Konstytucji Republiki Czeskiej
z 1993 roku — stan prawny i praktyka ustrojowa”). Autor podkreśla, że zgodnie
z przyjętą regulacją władzę wykonawczą należy traktować bardzo szeroko, obok
Prezydenta Republiki i rządu w jej skład wchodzą ministerstwa i inne urzędy admini-
stracji, organy samorządu terytorialnego wykonujące administrację państwową oraz
prokuratura (oskarżyciel publiczny). W referacie nacisk położony jest na dwa pierw-
sze z tych elementów oraz wskazane jest, że funkcjonujące mechanizmy są typowe dla
parlamentarnej formy rządu z głową państwa jako czynnikiem stabilizującym i mode-

rującym, wykonującą wyłącznie kompetencje powierzone jej w konstytucji bądź usta-
wach. Cechami właściwymi tego systemu jest brak odpowiedzialności Prezydenta
Republiki; mianowany przez głowę państwa rząd, który musi przedstawić wniosek
o wotum zaufania; niezbyt rozbudowany zakaz łączenia funkcji; możliwość wydawa-
nia przez rząd rozporządzeń, zaś przez ministrów przepisów prawnych w celu wyko-
nania ustawy; wyraźne oddzielenie od władzy wykonawczej sądownictwa oraz ogra-
niczona możliwość ingerencji rządu w działalność samorządu terytorialnego.
„Władza wykonawcza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku. Stan
prawny i praktyka ustrojowa” to opracowanie Dariusza Góreckiego. Wielką zaletą
tego tekstu jest wskazywanie licznych przykładów ukazujących funkcjonowanie obo-
wiązujących przepisów naszej ustawy zasadniczej, jak i formułowanie osądów,
z większością których w pełni się zgadzam. Dotyczy to na przykład braku znaczenia
zwoływanych przez Prezydenta RP posiedzeń Rady Gabinetowej, jak i generalnej
konkluzji, że rola ustrojowa głowy państwa nie jest u nas do końca sprecyzowana.
Autor wydobył wiele argumentów na rzecz wzmocnienia znaczenia prezydenta, zara-
zem akcentuje jednak tezę o wzmocnieniu pozycji premiera w porównaniu z wcze-
śniejszą regulacją konstytucyjną. Te ciekawe rozważania chciałbym jedynie uzupeł-
nić przypomnieniem, że drugi rząd premiera Marka Belki podczas jego tworzenia
w drugiej procedurze rezerwowej uzyskał bezwzględną większość głosów.
W ostatnim bloku Jiří Zemánek wygłosił referat „Meze ústavní autonomie EU
a èlenských států” („Wymiar autonomii konstytucyjnej UE i państw członkowskich”).
Podkreśla w nim, że po przystąpieniu państwa do Unii wykonywanie przeniesionych
kompetencji przez organy Unii musi uwzględniać zachowanie zasady suwerenności
państwowej. Zarazem jednak wiele funkcji państwa można dzisiaj efektywnie zapew-
nić jedynie w środowisku ponadnarodowego porządku, na bazie jednolitych instytu-
cji prawnych. Inne funkcje mogą być natomiast realizowane wyłącznie na poziomie
państwowym, co jest szanowane przez Unię. Przystąpienie do UE spowodowało przy
tym reinterpretację porządku konstytucyjnego, zmniejszając „twarde jądro” kompe-
tencji, które nie mogą być przeniesione na Unię.
Opracowanie Katarzyny M. Witkowskiej-Chrzczonowicz zatytułowane jest
„Ústavněprávní podmínky přistoupení a èlenství Polské republiky v Evropské unii”
(„Konstytucyjnoprawne uwarunkowania akcesji i członkostwa Rzeczypospolitej
Polskiej w Unii Europejskiej”). Autorka zauważa, że przystąpienie Polski do Unii
Europejskiej było możliwe na gruncie Konstytucji RP. Jednocześnie — odwołując się
do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego — podkreśla, iż przekazanie kompeten-
cji na poziom wspólnotowy uniemożliwiające funkcjonowanie Rzeczypospolitej jako
państwa suwerennego i demokratycznego byłoby niedopuszczalne, przy czym mini-
malnym i nieprzekraczalnym progiem są konstytucyjne standardy ochrony praw czło-
wieka. Rodzące się problemy o charakterze konstytucyjnym są przy tym rozwiązywa-
ne poprzez przyjazną prawu wspólnotowemu wykładnię.
Komunikaty naukowe otwiera tekst Michala Bartoòa „Úloha Ústavního sodu při
posuzování souladu národního a evropského práva — zkušenost z ČR” („Rola Sądu
Konstytucyjnego w badaniu zgodności prawa narodowego i europejskiego — doświad-

czenia z Republiki Czeskiej”). Autor rozważa, w jakiej mierze sąd konstytucyjny może
badać zgodność prawa wewnętrznego z prawem europejskim albo — inaczej mówiąc
— wpływać na proces integracji prawa wewnętrznego z prawem europejskim. Analiza
postanowień Konstytucji Republiki Czeskiej i Karty Podstawowych Praw i Wolności
prowadzi go przy tym do wniosku, iż czeski Sąd Konstytucyjny takiego prawa nie po-
siada i mogą to czynić jedynie organy władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Następny tekst to opracowanie Jana Kudrny „Praktyczne zastosowanie konstytu-
cyjnej zasady równości na poziomie ustawowym”. Autor — w nawiązaniu do prac nad
nowym kodeksem cywilnym — omawia zagadnienie równości w zakresie udzielania
ślubów ze skutkiem prawnym przed dostojnikami związków wyznaniowych. Uważa,
że obecna sytuacja, w której przysługuje to tylko niektórym związkom, narusza zasa-
dę równości. Jest też przeciwny przyznaniu tego prawa wszystkim związkom wyzna-
niowym, gdyż może prowadzić to do izolacji grupy wyznaniowej od społeczeństwa.
Uważa dlatego, że najlepszym rozwiązaniem byłby powszechny obowiązek zawiera-
nia cywilnych związków małżeńskich przed organem państwowym poprzedzający ob-
rzęd religijny. Obawia się jednak, że wygra rozwiązanie konformistyczne, zachowu-
jące dotychczasową regulację, gdyż polityków cechuje bardzo krótkowzroczne
podejście do wszystkich kwestii.
Wypowiedź Radovana Suchánka „K návrhům na vyvolání referenda ve věci
umístění vojenské základny USA v České republice” („O inicjatywach przeprowadze-
nia referendum w sprawie umieszczenia baz wojskowych USA w Republice Czeskiej”)
podejmuje kwestię szczególnie istotną i kontrowersyjną. Koncepcja instalacji w Re-
publice Czeskiej amerykańskiego systemu radarowego w powiązaniu z ulokowaniem
w Polsce wyrzutni rakietowych spotkała się w tym kraju ze sprzeciwem 2/3 społeczeń-
stwa. Konstytucja nie zna jednak instytucji referendum ogólnokrajowego, a jedynie
w art. 2 ust. 2 przewiduje możliwość uchwalenia ustawy konstytucyjnej regulującej, kie-
dy lud, który jest suwerenem, może wykonywać władzę państwową bezpośrednio. Autor
omawia trzy projekty takich ustaw.
Teoretyczny charakter ma komunikat Aleksandry Kustry „Koncepcja «złożonej
normy ustawowej» w kontekście orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących
kodeksu etyki lekarskiej”. Omawia w nim dwa wyroki, w których TK uznał, iż pew-
ne elementy normy prawnej o randze ustawowej mogą być zawarte w akcie zawiera-
jącym zbiór norm deontologicznych, które nabierają przez to znaczenia prawnego
i stają się elementem składowym normy ustawowej. Wywód ten pozwolił Trybunałowi
uzasadnić jego kognicję w stosunku do norm stanowionych przez samorząd zawodo-
wy lekarzy. Kontynuowanie tej linii orzeczniczej spowodowało, że o ile początkowo
kontroli podlegały normy ustawowe w związku z normami kodeksu etyki lekarskiej,
to następnie zostało to rozszerzone na możliwość kontroli przepisów tego kodeksu
w związku z przepisami ustawowymi.
Bardzo aktualne są również rozważania Magdaleny Rączki w pracy „Charakter
prawny kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do powoływania sędziów”.
Autorka skrótowo kreśli w nim oba stanowiska, jakie pojawiły się w literaturze przed-
miotu na ten temat, a więc zarówno traktujące to uprawnienie głowy państwo jako
jedynie ceremonialne, jak i przyznające jej możliwość podjęcia decyzji o odmowie
powołania sędziego, którego kandydaturę zgłosiła Krajowa Rada Sądownictwa.
Opowiada się przy tym za poglądem odmawiającym Prezydentowi RP prawa odmo-
wy powołania sędziego.
Komunikat Marcina Minkiewicza „Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej” to ogólna charakterystyka tej instytucji na gruncie obowią-
zujących przepisów konstytucyjnych, z podkreśleniem, że wymusza ona współdziała-
nie głowy państwa i premiera nawet w warunkach kohabitacji.
Zbliżony charakter ma zamykający książkę komunikat Szymona Urzędowskiego
„Instytucja skargi konstytucyjnej w Polsce”. To ogólne omówienie podejmuje wszyst-
kie najważniejsze zagadnienia, które pojawiają się w związku z instytucją skargi kon-
stytucyjnej.
Podsumowując, pragnę jeszcze raz podkreślić, że uważam recenzowaną książkę
za potrzebną. Zawiera ona zarówno rozważania o charakterze ogólnym (przedstawio-
ne w referatach), jak i bardzo szczegółowym (w komunikatach naukowych) przybli-
żające wiele zagadnień ustrojowych w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Republice
Czeskiej. Pozwolą one adresatom tej publikacji, którymi są przede wszystkim polscy
i czescy czytelnicy, bliżej zaznajomić się z ustrojami tych państw, zaś pracownikom
naukowym prowadzić dalsze badania poświęcone podjętej w pracy problematyce,
w tym również prawnoporównawcze.
Krzysztof Skotnicki
RAFAŁ WONICKI
Spór o demokratyczne państwo prawa.

Teoria Jürgena Habermasa wobec liberalnej,
republikańskiej i socjalnej wizji państwa
Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, s. 214
Książka Rafała Wonickiego poświęcona habermasowskiej koncepcji demokra-

tycznego państwa prawa jest poprawioną i uzupełnioną wersją rozprawy doktorskiej
autora, przygotowanej w Zakładzie Filozofii Polityki Uniwersytetu Warszawskiego.
Po recenzowaną książkę powinni sięgnąć jednak nie tylko politolodzy czy filozofo-
wie, ale również prawnicy, w szczególności ci, którzy zajmują się teorią państwa i pra-
wa czy prawem konstytucyjnym. Nie sposób wszak przeceniać znaczenia zasady de-
mokratycznego państwa prawa dla współczesnego prawoznawstwa. Zasadzie tej
polski Trybunał Konstytucyjny poświęcił począwszy od 1989 r. szereg orzeczeń, wy-
Rafał Wonicki, Spór o demokratyczne państwo prawa. Teoria Jürgena Habermasa wobec liberalnej... 205
wodząc z niej wiele innych reguł, które następnie zostały skodyfikowane w obowią-
zującej konstytucji. O ile jednak zasada demokratycznego państwa prawa została
w polskiej literaturze prawniczej omówiona wielokrotnie (zagadnienie to podejmował
w swoich pracach przykładowo L. Morawski), o tyle dotychczas nie została podjęta
próba omówienia poglądów Jürgena Habermasa na tę kwestię.
Jürgen Habermas jest bez wątpienia jednym z bardziej znaczących współczesnych
filozofów niemieckich. Jego poglądy na państwo i prawo są w literaturze zachodniej
żywo komentowane. Tym bardziej cieszą dokonane w ostatnich latach przekłady ko-
lejnych — po Teorii działania komunikacyjnego — kluczowych dzieł Habermasa:
Faktyczność i obowiązywanie1 oraz Uwzględniając Innego2.
Jeśli bowiem nawet zgodzić się z twierdzeniem Jerzego Szackiego, że „lektura
Habermasa wymaga niejakiego samozaparcia zarówno z powodu wysokiego poziomu
abstrakcji, na jakim myśliciel ten zazwyczaj się porusza, jak i dlatego, że każda ścież-
ka jego rozumowania rozgałęzia się niemal w nieskończoność, a erudycyjne dygresje
przyprawiają o zawrót głowy”3, to nie usprawiedliwia to małej liczby komentarzy
i polemik wobec twórczości Habermasa w polskiej literaturze przedmiotu. Z tym
większym zadowoleniem należy powitać książkę Rafała Wonickiego Spór o demokra-
tyczne państwo prawa, poświęconą — jak głosi podtytuł pracy — omówieniu teorii
Jürgena Habermasa wobec liberalnej, republikańskiej i socjalnej wizji państwa.
Wprowadzeniem do tytułowego zagadnienia są dla R. Wonickiego rozważania po-
święcone pozytywizmowi prawniczemu i analizie sporu między prawem a moralnością
(rozdział 1). Punkt wyjścia dla R. Wonickiego stanowią pytania, które na gruncie nowo-
żytnej myśli filozoficznej szczególnie wyraźnie postawił I. Kant. Autor trafnie identyfi-
kuje, że podstawowym kłopotem, jaki sprawia pozytywistyczna koncepcja prawa, jest
to, że „prawo w tej teorii jest rozumiane równocześnie jako przejaw woli suwerena,
a więc jako fakt empiryczny, oraz jako idealne obowiązywanie normy” (s. 25).
Podejmując następnie analizę pojęcia demokracji (w tym jej ujęciu, które w literaturze
przyjęto nazywać demokracją materialną), autor celnie zauważa, że społeczeństwo oby-
watelskie stanowi jej warunek sine qua non, albowiem od tego, czy obywatele mogą
(i umieją) organizować się niezależnie od państwa, zależy to, czy prawo może kontro-
lować państwo (s. 39). W podobnym kontekście zagadnienie znaczenia społeczeństwa
obywatelskiego pojawia się przecież również w pracach Habermasa (w szczególności
tych, które dotyczą wymiaru europejskiego). Jest ono również szczególnie istotne w ha-
bermasowskiej koncepcji sfery publicznej.
Autor zapowiada opisanie w kolejnych rozdziałach trzech modeli demokracji: li-
beralnego, socjalnego i deliberatywnego (s. 37). Ostatecznie jednak, uznając, że mo-
del demokratycznego państwa prawa stanowi pewne continuum (s. 42) wprowadza
dodatkowo pomiędzy modelami liberalnym i socjalnym również model republikański.
1
J. Habermas, Faktyczność i obowiązywanie. Teoria dyskursu wobec zagadnień prawa i demokratycz-
nego państwa prawnego, Warszawa 2005.
2
J. Habermas, Uwzględniając Innego. Studia do teorii politycznej, Warszawa 2009.
3
J. Szacki, Historia myśli socjologicznej, Warszawa 2002.
Dopiero następnie pokazuje model demokracji deliberatywnej jako koncepcji zapro-

ponowanej przez Habermasa, będącej próbą krytyki wcześniejszych modeli i jedno-
cześnie próbą przedstawienia nowego paradygmatu.
Podział ten jest konsekwencją poglądów samego Habermasa. Wyróżnia on
wprawdzie jedynie formalno-prawno-liberalny, paternalistyczno-socjalno-państwowy
oraz proceduralny paradygmat prawny4. Jednocześnie jednak mówiąc o państwie,
zwraca uwagę na spór między równością a wolnością, a więc między liberalizmem
i republikanizmem. Dopiero na tym tle identyfikuje następnie socjalny model demo-
kratycznego państwa prawa. Wyzwania, jakie niesie ze sobą współczesność, każą
z kolei Habermasowi zastanowić się nad paradygmatem proceduralnym, a więc demo-
kracją deliberatywną. Zastosowana przez R. Wonickiego propozycja podziału jest za-
tem prawidłowa, pozwala bowiem precyzyjnie odtworzyć myśl Habermasa. Autor
trafnie scharakteryzował zarówno liberalny model demokratycznego państwa prawa
(oparty na sferze prywatnej), jak i model republikański. Charakteryzując racjonalność
republikańską, słusznie odnotował znaczenie koncepcji społeczeństwa obywatelskie-
go (s. 64), jak i sfery publicznej (s. 74). Sfera publiczna pozostaje bowiem bardzo
ważna również dla deliberatywnej koncepcji Habermasa. Jak wyjaśnia sam Habermas,
sfera publiczna nie jest systemem czy instytucją. Opisuje ją jako „sieć dla komuniko-
wania treści i stanowisk, a więc opinii; przepływy komunikacyjne są przy tym tak fil-
trowane i syntetyzowane, że zgęszczają się do powiązanych w określone tematy opi-
nii publicznych”5. Uczestnictwo w sferze publicznej pozwala obywatelom kanalizować
i ujawniać istotne problemy zbiorowości. Oddając głos Habermasowi, powiedzieć wy-
pada, że „sfera publiczna jest systemem ostrzegawczym o czujnikach niewyspecjali-
zowanych, ale wrażliwych na całym obszarze społecznym. Z perspektywy teorii de-
mokracji sfera publiczna musi ponadto wzmacniać presję problemów, to znaczy nie
tylko dostrzegać i identyfikować problemy, lecz także wywierać znaczący wpływ,
przekonująco je tematyzując, wyposażając w przyczynki i tak dramatyzując, by były
podejmowane i opracowywane przez kompleks parlamentarny”6.
Słusznie R. Wonicki przywołuje pogląd, że spór między liberalizmem i republika-
nizmem to de facto spór między perfekcjonizmem państwowym a perfekcjonizmem spo-
łecznym (s. 78). Pogląd ten pokazuje bowiem niewyczerpywalność i falsyfikowalność
liberalnej i republikańskiej koncepcji. Stąd trzeci paradygmat — socjalny — będący pró-
bą (stosowaną w praktyce w wielu przecież państwach) kompromisowego pogodzenia
dwóch poprzednich (s. 83 i n.). Odwołuje się również do tego kompromisu Habermas.
Mówiąc o społecznym państwie dobrobytu (social welfare state), Habermas rozumie je
jednak możliwie szeroko, mając na myśli nie tylko regulacyjne działania w zakresie po-
lityki społecznej, lecz także redystrybucyjną funkcję państwa7.
4
J. Habermas, Faktyczność i obowiązywanie..., s. 408 i n.
5
Tamże, s. 380.
6
Tamże, s. 379.
7
Por. J. Habermas, The Postnational Constellation and the Future of Democracy, [w:] tegoż, The
Postnational Constellation. Political Essays, Cambridge 2001, s. 68 i n.
Rafał Wonicki, Spór o demokratyczne państwo prawa. Teoria Jürgena Habermasa wobec liberalnej... 207
Rekonstruując habermasowską krytykę tego ostatniego modelu (s. 98), warto

może jedynie dodać, że Habermasowi (co autor recenzowanej pozycji wydaje się po-
mijać) stawia się czasem zarzut braku konsekwencji w poglądach na zagadnienie re-
żimu welfare state. Przykładowo, John P. McCormick zarzuca Habermasowi, że jego
analiza współczesnej Europy pozostaje jeśli nie w sprzeczności, to przynajmniej
w niezgodzie z jego wcześniejszymi pracami, ponieważ w swych nowszych pracach,
postulując transpozycję osiągnięć europejskiego państwa narodowego na poziom po-
nadnarodowy, pomija fakt, że wraz z historyczną ciągłością wiele wad charaktery-
stycznych dla państwa dobrobytu pozostanie również cechą charakterystyczną po-
nadnarodowej Europy. Jak bowiem Habermas zwracał uwagę we wcześniejszych
pracach, w ramach państwa opiekuńczego następuje materializacja prawa — z jednej
strony rozpoczyna się proces uszczegóławiania norm prawnych, z drugiej zaś wpro-
wadza się drogą ustawową nowe prawa podstawowe, mające zapewnić sprawiedliwą
dystrybucję dóbr. Ma to jednak tę wadę, że często uzależnia adresatów norm od dzia-
łań władzy państwowej: jednostka z autonomicznego gracza rynkowego zmienia się
w klienta państwa. W ten sposób za opiekę państwa jednostki „płacą” swą indywidu-
alną wolnością i stopniowym zanikiem spontaniczności działań. Habermas sugerował
nawet, że jest to gra o sumie zero, bo zysk osiągany przez jednego z graczy jest rów-
ny stracie, jaką ponosi drugi8. Odpowiadając na podobne zarzuty, Habermas w wywia-
dzie z 1985 r. zwrócił przeto uwagę, że jego wcześniejsze analizy nie mogą być auto-
matycznie przenoszone na lata późniejsze.
Te rozważania doprowadzają R. Wonickiego do omówienia koncepcji deliberatyw-
nej (komunikacyjnej) demokracji. Jej zrozumienie wymaga niezbędnego wprowadze-
nia do habermasowskiej teorii działania komunikacyjnego, co autor recenzowanej po-
zycji czyni (s. 104 i n.). Przytacza też wprowadzone przez Habermasa rozróżnienie na
systemy i świat życia. Omawia też pokrótce poglądy Habermasa na spór pomiędzy mo-
ralnością i prawem. Przypomnijmy tu tylko, że już w Teorii działania komunikacyjne-
go, pokazując etapy rozwoju prawa, Habermas zwraca uwagę, że na ostatnim etapie tego
procesu tylko etyka jest zakotwiczona w osobowości, a prawo, które kiedyś miało wspól-
ny zakres z moralnością, oddziela się od niej i staje się siłą narzuconą z zewnątrz, ode-
rwaną od motywacji etycznej9. Prawo oparte na przymusie bez etyki staje się narzędziem
wydzielania woli arbitralnej lub zakresu swobody. Normy prawne zastępują przedpraw-
ny fundament moralności przekazywanej przez tradycję. Działanie zorientowane na po-
rozumienie ulega tym samym marginalizacji10.
Dokonana następnie rekonstrukcja znaczenia prawa i koncepcji logicznej genezy
praw według Habermasa pozwala R. Wonickiemu ostatecznie przejść do deliberatyw-
nej koncepcji państwa prawa (s. 120 i n.). Rekonstruując koncepcję demokracji deli-
beratywnej, autor stwierdza, iż jest to taka demokracja, która stara się realizować pra-
8
Szczegółową analizę rozwoju prawa w państwie opiekuńczym przedstawia J. Habermas również
w Teorii działania komunikacyjnego; zob. J. Habermas, Teoria działania komunikacyjnego, Warszawa 2002,
t. II, s. 641 i n.
9
Tamże, s. 303 i n.
10
Tamże, s. 558 i n.
wa do autonomii publicznej (równość) i prywatnej (wolność) poprzez kształt

instytucji i procedur, które inkorporują różne dyskursy praktyczne (s. 135). Jest to lo-
giczną konsekwencją koncepcji Habermasa, który — podejmując próbę pogodzenia
liberalizmu z republikanizmem (i to w sposób dający się zastosować w praktyce) —
pragnie uniknąć jednocześnie wad, jakie niesie za sobą reżim welfare state. Stąd też
zasadnie przytoczone rozróżnienie (jakiego sam Habermas dokonuje) między kom-
promisem a konsensem, na którym oparta jest teoria dyskursu (s. 136 i n.).
Pomimo widocznej fascynacji R. Wonickiego koncepcją Habermasa (jak pisze au-
tor — „Habermas rzeczywiście zachował wszystkie ważne rozstrzygnięcia poprzednich
teorii, eliminując jednocześnie ich braki, oraz odsłaniając problemy, których one nie do-
strzegły”, s. 144), recenzowana książka nie jest pracą bezkrytyczną. R. Wonicki przyta-
cza także poglądy wybranych krytyków habermasowskiej koncepcji państwa (s. 141).
To ważne, szczególnie w przypadku teorii roszczącej sobie prawo do komplementarno-
ści. Wypada przy tym podzielić przekonanie autora, że mimo pewnych zarzutów, jakie
można Habermasowi postawić, jego teoria stanowi ciekawą próbę zbudowania kom-
pleksowego systemu teoretycznego. I choć na przykład Lech Morawski, jako postmo-
dernista, podważa możliwość stworzenia uniwersalnego systemu etycznego wobec ro-
snącego zróżnicowania społeczeństw11, można jednak i trzeba szukać wspólnych reguł
porozumiewania się. Taka wspólnota musi być jednocześnie oparta na równowadze (ale
i wzajemnym przenikaniu się i uzupełnianiu) prawa prywatnego (autonomii prywatnej)
i wolności publicznej (autonomii publicznej) (s. 146).
Niewątpliwą i bezsprzeczną zaletą recenzowanej pracy pozostaje również jej ob-
szerna bibliografia. Autor przywołuje w tekście wiele nieprzetłumaczonych dotychczas
na język polski artykułów i esejów Habermasa opublikowanych w języku niemieckim.
Podsumowując, należy uznać omawianą książkę za bardzo ciekawą próbę rekon-
strukcji poglądów Habermasa na zagadnienie demokratycznego państwa prawa. Lektura
jest tym ciekawsza, że koncepcja Habermasa ukazana zostaje przez pryzmat poprzedza-
jących ją koncepcji filozoficznych, z krytyki których Habermas wyprowadził następnie
swoją koncepcję demokracji zakorzenioną w teorii działania komunikacyjnego.
Grzegorz J. Wąsiewski
11
Por. L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa
2000, s. 120.
Stanisław Bożyk, Sejm w systemie organów państwowych RP 209
D. NOTY
STANISŁAW BOŻYK
Sejm w systemie organów państwowych RP

W ramach realizowanej przez Wydawnictwo Sejmowe serii wydawniczej „Wiedza

o Sejmie” ukazała się kolejna książka pod tytułem Sejm w systemie organów państwo-
wych RP, autorstwa Stanisława Bożyka. Należy zauważyć, iż dotychczas w tej serii uka-
zało się wiele opracowań, które dotyczą istotnych zagadnień z zakresu polskiego prawa
parlamentarnego. Odnoszą się one do takich kwestii, jak: system wyborczy do Sejmu
i Senatu, status prawny posła i senatora, organizacja wewnętrzna i tryb funkcjonowania
Sejmu, struktura polityczna Sejmu, postępowanie ustawodawcze czy funkcja kontrolna
Sejmu. Jak pisze sam autor — jak dotąd najskromniej prezentuje się problematyka wza-
jemnych stosunków między Sejmem a innymi organami państwowymi Rzeczypospolitej
Polskiej. Nie można jednak stwierdzić, że kwestia ta nie była poruszana w dotychcza-
sowych publikacjach. Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, że w tej serii wydawniczej
— jak dotąd — ukazały się trzy opracowania związane z tym tematem. Pierwsze z nich
Pawła Sarneckiego, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe, gdzie ukazane zostały
wzajemne relacje między obiema izbami polskiego parlamentu. Drugie Andrzeja
Bałabana, Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu RP, które charakteryzuje rolę Sejmu na tle
zrealizowanych przez tę izbę funkcji parlamentu. Wreszcie trzecie, autorstwa Marii
Kruk, Funkcja kontrolna Sejmu, gdzie zaprezentowano przede wszystkim istotę i po-
szczególne formy parlamentarnej kontroli Rady Ministrów.
W związku z powyższym, ukazanie się opracowania Stanisława Bożyka wypełnia
istniejącą lukę w omawianej materii. Autor nie ogranicza się w nim jedynie do przed-
stawienia wzajemnych relacji między Sejmem a organami egzekutywy, lecz uwzględ-
nia również te konstytucyjne, ustawowe i regulaminowe regulacje, które przewidują
określone uprawnienia Sejmu wobec innych organów państwowych.
Ujęta w pracy problematyka przedstawiona została przede wszystkim na podsta-
wie obowiązujących regulacji normatywnych. Całą uwagę autor skoncentrował na
analizie treści przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 r. oraz określonych aktów ustawodawczych, jak również na charakterystyce roz-
wiązań przyjętych przez Sejm w postanowieniach regulaminu parlamentarnego. Jako
ramy czasowe istniejących uregulowań autor przyjął stan prawny obowiązujący
w dniu 31 grudnia 2008 r. Natomiast dane, które dotyczą praktyki ustrojowej, obejmu-
ją okres kilku poprzednich kadencji Sejmu. Należy zauważyć, iż nie zostały pominię-
te również istotne wydarzenia dla omawianej materii, które miały miejsce po ostatnich
wyborach parlamentarnych w październiku 2007 r.
210 Przegląd Sejmowy 2(97)/2010 Noty
Cała książka podzielona została na 6 rozdziałów, wstęp, zakończenie oraz wykaz

literatury. Przyjęty w rozdziałach podział na odrębne zagadnienia sprawia, że układ
ten jest przejrzysty i konsekwentny, przez co ułatwia czytelnikowi orientację w po-
szczególnych wątkach tematycznych.
Rozdział I „Pozycja Sejmu w świetle konstytucyjnych zasad ustroju Rzeczy-
pospolitej Polskiej” ukazuje pozycję ustrojową Sejmu na podstawie zasad naczelnych,
które przyjęte zostały w obowiązującej ustawie zasadniczej. Należy zauważyć, że roz-
dział ten różni się od kolejnych tym, iż przedstawia Sejm w ujęciu ogólnym i nie od-
nosi się do żadnego z organów. Szczególną uwagę autor zwrócił na dwie zasady ustro-
jowe, a mianowicie — reprezentacji politycznej oraz podziału i równowagi władz.
Mają one bowiem decydujące znaczenie dla określenia miejsca i roli Sejmu w syste-
mie naczelnych organów państwowych. Punktem wyjścia do dalszych rozważań było
zdefiniowanie zasady suwerenności i narodu jako suwerena. Zaprezentowano również
wpływ partii politycznych na proces wyborczy. Obowiązująca konstytucja przewidu-
je konstrukcję mandatu wolnego, jednak autor nie pominął faktu, że Mała konstytucja
utrzymywała w mocy przepisy konstytucji z 1952 r., gdzie „poseł i senator powinni
zdawać sprawę wyborcom ze swojej pracy i z działalności organu, do którego zostali
wybrani”. W rozdziale tym szeroko omówiony został również gwarantowany w kon-
stytucji pluralizm polityczny. Jak celnie zauważa autor, tylko istnienie zróżnicowania
politycznego, opartego na konstytucyjnej zasadzie pluralizmu politycznego, może
kształtować rzeczywistą rywalizację między partiami rządzącymi i opozycyjnymi
(s. 22). Poza tym w rozdziale I nawiązano do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 26 stycznia 1993 r. (sygn. akt U 10/92). Trybunał stwierdził w nim, że wymóg
kształtowania polityki państwa metodami demokratycznymi nakazuje m.in. zagwaran-
towanie partiom politycznym prawnych warunków umożliwiających im swobodne
wypełnianie tej funkcji, w szczególności za pośrednictwem „mechanizmów parlamen-
tarnych”. Jednocześnie za główną formę wykorzystania przez partie polityczne demo-
kratycznych metod prowadzenia działalności uznane zostały wszelkie przejawy ich
parlamentarnej aktywności. Podstawową tezą rozdziału I jest stwierdzenie, iż zasada
pluralizmu politycznego ma istotne znaczenie nie tylko dla określenia statusu i roli
partii politycznych, ale również dla wzajemnych relacji między partiami polityczny-
mi a parlamentem.
W rozdziale II „Sejm a Senat i Zgromadzenie Narodowe’’ ukazany został problem
miejsca Sejmu RP niejako „wewnątrz” władzy ustawodawczej, czyli sytuacji, kiedy
dwa organy (Sejm i Senat) mają za zadanie realizację de facto analogicznych funkcji
w obrębie ukształtowanego na zasadzie podziału władz aparatu państwowego.
Szeroko omówiony został również przyjęty w konstytucji model dwuizbowości. Autor
odwołał się tu do przykładu państw o charakterze federacyjnym i unitarnym.
Rozważania zilustrowane zostały konkretnymi przykładami takich państw, jak: Stany
Zjednoczone, Wielka Brytania, Dania, Szwecja, Finlandia, Czechy i inne, co jest istot-
nym walorem pracy. W dalszej części rozdziału określone zostały cechy funkcjono-
wania obu izb parlamentarnych w państwach unitarnych i federacyjnych. Następnie
Stanisław Bożyk, Sejm w systemie organów państwowych RP 211
autor odwołał się do dwóch zasadniczych modeli dwuizbowości: dwuizbowości rów-

noprawnej i dwuizbowości nierównoprawnej. Szczególnie dużo uwagi poświęcił kon-
stytucyjnej pozycji i roli Senatu. Ostatnią kwestią poruszaną w tej części jest pozycja
i znaczenie Zgromadzenia Narodowego. Jak słusznie zauważył autor, jego rola ogra-
nicza się jedynie do spraw związanych wyłącznie z osobą Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej.
„Sejm a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej” to tytuł rozdziału III przedstawia-
jącego wzajemne relacje zachodzące między Sejmem a głową państwa. Na gruncie
ustawy zasadniczej podstawę tych stosunków wyznacza konstytucyjna zasada podzia-
łu i równowagi władz, w myśl której parlament zaliczono do władzy ustawodawczej,
zaś prezydenta do władzy wykonawczej. Jednocześnie autor przypomina, iż relacje
między tymi organami zależą od systemu rządów, w których one funkcjonują.
Z kolei rozdział IV „Sejm a Rada Ministrów” odnosi się do relacji Sejmu z rządem,
które w systemie rządów parlamentarnych mają decydujący wpływ na faktyczną pozy-
cję ustrojową organów władzy ustawodawczej. Autor zwraca uwagę na rozbudowane
uprawnienia Sejmu w zakresie kontroli działalności rządu oraz na egzekwowanie par-
lamentarnej odpowiedzialności premiera i ministrów.
Rozdział V „Sejm a organy władzy sądowniczej” ukazuje specyfikę wzajemnych
relacji między Sejmem a organami władzy sądowniczej, które są ograniczone przez
konstytucyjną zasadę odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz
publicznych w państwie. S. Bożek wskazuje jednocześnie na określone funkcje Sejmu
w tej sferze, takie jak jego uprawnienia kreacyjne przy kształtowaniu składu Trybunału
Konstytucyjnego oraz Trybunału Stanu. Należy zwrócić uwagę na kwestię, w której
autor omawia inny charakter relacji Sejmu z władzą sądowniczą niż jego relacje
z Senatem czy organami władzy wykonawczej. Wynika to bowiem wprost z art. 173
Konstytucji, który określa zasadę, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną
od innych władz.
Rozdział VI „Sejm i inne organy państwowe” jest najkrótszym i zarazem ostatnim
w tej publikacji. Poświęcony on został relacjom między Sejmem a organami państwo-
wymi, które nie mieszczą się w ramach trzech władz. S. Bożyk wskazał na upraw-
nienia Sejmu wobec organów kontroli i ochrony prawa (Najwyższej Izby Kontroli,
Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji), jak również na kompetencje Sejmu w odniesieniu do pozostałych orga-
nów państwowych, między innymi wobec Prezesa Narodowego Banku Polskiego.
Reasumując, należy stwierdzić, że napisana przystępnym językiem książka
Stanisława Bożyka jest wartościową publikacją, która w zwięzły i logiczny sposób
przedstawia pozycję Sejmu w systemie organów państwowych RP. Poza tym stanowi
kompendium wiedzy o Sejmie w powiązaniu z innymi organami państwowymi.
Monika Szczepankowska
212 Przegląd Sejmowy 2(97)/2010 Varia
E. VARIA
POWOŁYWANIE SIĘ NA ZWYCZAJE

W PRACACH KOMISJI SEJMOWYCH (1993–2007)
Celem opracowania jest analiza przypadków powoływania się na zwyczaje w pra-

cach komisji sejmowych w latach 1993–2007 (II–V kadencje Sejmu), w tym ukazanie:
kto, w jakich okolicznościach i dlaczego je przywoływał, jakie problemy wiązały się
z powoływaniem się na zwyczaje i jakie rodziło to konsekwencje. W opracowaniu zo-
stały wykorzystane stenogramy z posiedzeń komisji sejmowych z II, III, IV i V kaden-
cji Sejmu. Przyjęcie za początek analizowanego okresu 1993 r. wynika m.in. z faktu, że
po zakończeniu I kadencji Sejmu, która charakteryzowała się znacznym rozdrobnieniem
składu osobowego Sejmu, funkcjonowaniem wielu klubów i kół poselskich, następna
II kadencja przyniosła pod tym względem pewne ustabilizowanie, wpływając korzyst-
nie na kształtowanie się zwyczajów. Stabilizacji uległo również środowisko prawne,
w którego otoczeniu kształtowały się zwyczaje, czemu sprzyjały nowy regulamin Sejmu
oraz Mała konstytucja z 1992 r.
Wielokrotnie podczas prac komisji sejmowych przywoływano zwyczaje, które
były kwestionowane lub których istnienie wydaje się wątpliwe. Założeniem opraco-
wania nie jest jednak stworzenie katalogu zwyczajów czy też ich weryfikacja, ale ana-
liza kwestii powoływania się na nie. W opracowaniu wskazano na przykłady powoły-
wania się na zwyczaje wybrane spośród ponad 800 przypadków, które zostały
zidentyfikowane w omawianym okresie.
I. UMIEJSCOWIENIE ZWYCZAJU PARLAMENTARNEGO

W PRACACH KOMISJI SEJMOWYCH
Przytaczane dotychczas przykłady zwyczajów parlamentarnych charakteryzuje

duża różnorodność. Wśród zwyczajów obecnych na posiedzeniach plenarnych wy-
mieniane są zarówno zwyczaje dotyczące organizacji i przebiegu posiedzeń, jak
i o charakterze symbolicznym, prestiżowym, związane z używaniem przez marszałka
Sejmu laski marszałkowskiej czy też zajmowaniem miejsc na sali sejmowej w zależ-
ności od opcji politycznej. W literaturze obecne jest ogólne pojęcie „zwyczaju parla-
mentarnego”, natomiast określenie „zwyczaj komisyjny” szerzej w niej nie występu-
je. Tymczasem zwyczaj komisyjny ma swoiste cechy, które odróżniają go od
zwyczaju parlamentarnego wykształconego w odniesieniu do posiedzeń plenarnych.
Należy również zaznaczyć, że często w trakcie prac komisji zdarzało się, iż przy-
woływano „zwyczaj” w sytuacji, gdy ten domniemany zwyczaj opierał się na normie
prawnej1 lub też gdy istniał określony przepis, ale komisja „zwyczajowo” postępowa-
1
Jak zauważył M. Wiszowaty, „kadencyjna rotacja osób pełniących funkcje posłów i rzadkie wciąż
wśród parlamentarzystów wykształcenie prawnicze powoduje, że często wypełniając normy regulaminowe,
przekonani są, iż praktykują «zwyczaj»”, M. Wiszowaty, Zwyczaj parlamentarny w Sejmie IV kadencji,
„Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, Miscellanea Konstytucyjnoprawne, t. XII, s. 339.
Rafał Świć, Powoływanie się na zwyczaje w pracach komisji sejmowych (1993–2007) 213
ła wbrew niemu2. Zwyczaj, nawet uznany za taki przez komisję, mógł być i częstokroć
był kwestionowany. Wszystko, co mieściło się w kategorii zwyczaju, mogło zostać
przez komisję zmienione lub jednorazowo i w dowolnym zakresie pominięte większo-
ścią głosów członków komisji. Ewentualną barierę przed takim działaniem mógł
stworzyć przewodniczący komisji3 nie uwzględniając wniosków poselskich4. Ponadto
zwyczaje ulegały przekształceniom lub dezaktualizowały się w naturalny sposób, np.
w związku ze zmianami organizacyjnymi związanymi z zakończeniem kadencji
Sejmu5. Niektóre przywoływane zwyczaje związane z organizacją prac komisji mogły
natomiast być stosowane tylko wówczas, gdy pozwalały na to określone możliwości
techniczne, np. zwyczaj zawiadamiania posłów o posiedzeniach komisji drogą elek-
troniczną (623/V)6, zwyczaj głosowań przy użyciu kart do głosowania (3006/III) czy
też zwyczaj nagrywania obrad komisji (1979/III).
Należy podkreślić, że najczęściej to większość sejmowa kształtuje zwyczaj i cho-
ciaż powołanie się na zwyczaj lub jego brak doprowadzało również do decyzji ko-
rzystnych dla mniejszości, nawet wówczas odbywało się to za zgodą większości, od-
grywającej w komisji decydującą rolę. To, że większość komisji może zdecydować
2
M. Wiszowaty wskazał na istnienie zwyczajów pozytywnych oraz negatywnych, czyli takich, które
powodują „omijanie prawa lub wręcz jego łamanie”; zob. M. Wiszowaty, Zwyczaj parlamentarny…,
s. 339.
3
Zgodnie z art. 151 ust. 3 regulaminu Sejmu w razie nieobecności przewodniczącego komisji obrada-
mi kieruje jeden z jego zastępców, w związku z czym zawarte w opracowaniu uwagi odnoszące się do prze-
wodniczących mają podobne zastosowanie do zastępców przewodniczących prowadzących obrady.
4
Należy przy tym zauważyć, że w dodanym przez uchwałę Sejmu RP z dnia 19 grudnia 2008 r. w spra-
wie zmiany regulaminu Sejmu RP art. 163a ust. 2 wskazano, że w przypadku zgłoszenia na posiedzeniu ko-
misji wniosku w sprawie proceduralnej wniosek taki głosowany jest niezwłocznie.
5
Na przykład wykształcenie się zwyczaju, że w prezydiach komisji są reprezentowani przedstawicie-
le każdego z klubów parlamentarnych, byłoby utrudnione, bo mógłby on znaleźć zastosowanie, gdyby
w Sejmie były 2–3 kluby poselskie, ale nie w kadencji, w której byłoby ich więcej, a zdarzało się już, że było
ich nawet kilkanaście (I kadencja Sejmu). Mimo tego zwyczaj ten był podnoszony, gdy na jednym z posie-
dzeń komisji poseł stwierdził, że dotychczas w prezydiach komisji zasiadali przedstawiciele wszystkich klu-
bów. Uczestniczący w posiedzeniu marszałek Sejmu jednak temu zaprzeczył; zob. biuletyn z posiedzenia
komisji sejmowej nr 833, V kadencja (833/V). Inaczej jest w odniesieniu do możliwości podziału ogólnej
puli stanowisk przewodniczących i zastępców przewodniczących komisji proporcjonalnie do liczby człon-
ków klubów i kół poselskich, ale też jeśli chodzi o składy komisji, w których nie powinno się pomijać po-
słów z poszczególnych klubów (szerzej m.in. J. Mordwiłko, W sprawie interpretacji stosowania art. 2 ust. 2
ustawy o sejmowej komisji śledczej w aktualnym składzie politycznym Sejmu, „Biuletyn Biura Studiów
i Ekspertyz Kancelarii Sejmu” 2002, nr 3, s. 12). Od zasady parytetu mogą jednak istnieć odstępstwa, np.
Komisja do Spraw Służb Specjalnych „jest przykładem zarzucenia zwyczaju, że skład osobowy komisji po-
winien odzwierciedlać sejmową reprezentację klubów i kół poselskich (tzw. parytet)”; zob. W. Odrowąż-
-Sypniewski, Poselski projekt uchwały w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu, „Zeszyty Prawnicze”
nr 4/2006–1/2007, s. 106. Przy tym „w dotychczasowej praktyce parlamentarnej w minionych kadencjach
ustalanie parytetu w składach różnych komisji sejmowych (nie tylko komisji śledczych) stanowiło jedynie
wyraz pewnego zwyczaju parlamentarnego”; zob. W. Odrowąż-Sypniewski, M. Stębelski, Kryteria ustala-
nia składu sejmowej komisji śledczej oraz aktualnego parytetu przysługującego poszczególnym klubom par-
lamentarnym, „Zeszyty Prawnicze” 2008, nr 1, s. 10. Szczegółowo kwestię zwyczajów związanych z pary-
tetem przy ustalaniu składu osobowego komisji omawia M. Wiszowaty, dz. cyt., s. 334–335.
6
Przy podawanych w opracowaniu przykładach przywoływania zwyczajów podczas prac komisji znaj-
dują się odnośniki do odpowiadających im numerów biuletynów z posiedzeń komisji sejmowych (liczba
arabska) z poszczególnych kadencji (liczba rzymska).
o stosowaniu lub niestosowaniu zwyczaju, oznacza równocześnie, że bez woli tej

większości zwyczaj bardzo trudno jest zmienić. Wielokrotnie, stosując zwyczaj, od-
woływano się do woli komisji. Przykładowo, gdy przewodniczący jednej z komisji
przywołał zwyczaj powoływania przewodniczącego podkomisji stałej przez komisję,
nie zaś przez członków podkomisji, aby uzyskać potwierdzenie, że komisja ma zamiar
nadal go stosować, poddał propozycję posłużenia się tym zwyczajem pod głosowanie
(została ona przez komisję jednogłośnie przyjęta) (134/II). Gdyby była to norma re-
gulaminowa, wówczas możliwości zmiany zasad wyboru przewodniczącego podko-
misji byłyby zamknięte, a w szczególnej sytuacji, gdyby posłowie jednak z jakichś
względów uznali za słuszne, aby to członkowie podkomisji sami wybrali swojego
przewodniczącego, byłoby to niemożliwe. Tak więc zwyczaj z jednej strony ustanawia
pewne reguły postępowania w określonych sytuacjach, porządkując prace komisji,
z drugiej zaś pozostawia posłom swobodę decydowania, czy w danej sytuacji zwyczaj
jest użyteczny, czy należy jednak od niego odstąpić. Niektóre zwyczaje, związane
z prowadzeniem obrad przez przewodniczącego, mogą być natomiast modyfikowane
przez niego, nie zaś przez komisję. Istnienie zwyczaju uzależnionego od woli więk-
szości komisji to pewien schemat, który co prawda zwykle znajdował zastosowanie,
ale nie wolno zapominać o tym, że to właśnie przewodniczący komisji prowadzi ob-
rady. Charakterystycznego przykładu dostarcza posiedzenie, na którym posłowie zgła-
szali wnioski o sprawdzenie kworum, zaś prowadzący posiedzenie nie uwzględniał
ich informując, że jeśli posłowie kwestionują decyzję o dalszym prowadzeniu obrad
bez sprawdzenia kworum, mogą zgłosić skargę do marszałka Sejmu. Stwierdził rów-
nież, że „kworum jest na listach obecności” i to w zupełności wystarczy. Wobec takie-
go postawienia sprawy posłowie okazali się bezradni (4282/III). Również pomijane
przez przewodniczących były niekiedy wnioski o ogłoszenie krótkiej przerwy na żą-
danie klubu, co spotykało się z uwagami posłów takimi jak ta, że „do tej pory w histo-
rii prac Komisji Finansów Publicznych nie zdarzyło się jeszcze, żeby nie ogłoszono
przerwy na prośbę klubu parlamentarnego” (420/V).
Odrębnego wyjaśnienia wymaga kwestia rozumienia zwyczaju w pracach parla-
mentarnych. W literaturze wskazywano na różne definicje zwyczaju7. Tymczasem spe-
cyfika powoływania się na zwyczaj w pracach komisji sejmowych powoduje, że do-
7
Między innymi rozbudowaną definicję zwyczaju podał W. Bossy, według którego jest to „fakt wolicjo-
nalnego powtarzania (mającego cechy nawyku) określonego typu postępowania (w określonych okoliczno-
ściach, w określony sposób, przez określone podmioty), mający miejsce w odpowiednio długim okresie,
w określonej grupie społecznej, i to typu postępowania, co do którego u tych podmiotów występuje wyobraże-
nie, że jest on wyznaczony przez jakąś obowiązującą ich społeczną normę postępowania, której jedynym de-
klarowanym uzasadnieniem obowiązywania jest «niepamiętna tradycja»”; zob. W. Bossy, Zwyczaj i prawo
zwyczajowe jako źródło prawa, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1988, t. „Prawo”, nr 911, s. 12. Zwyczaje
mogły być również określane jako „powszechne nawyki określonego zachowania w określonych sytuacjach,
które wykształciły się w jakiejś grupie społecznej i nie są uznawane przez organy państwa za wiążące”; zob.
S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 22. Zwyczaj parlamentarny
zdefiniował H. Pajdała wskazując, że jest to „utrwalona (często kilkusetletnia), niemająca odzwierciedlenia
w przepisach prawa praktyka postępowania proceduralnego w parlamencie, elementy organizacji jego posie-
dzeń lub też określone zachowania samych deputowanych, mające uprzednie przyzwolenie izby”; zob.
H. Pajdała, Zwyczaj parlamentarny, [w:] Bliżej parlamentu, red. B. Wyszyńska, Warszawa 2006, s. 7–8.
syć dowolnie traktowane jest to, co wydawałoby się konieczne, aby można było
mówić o zwyczaju: długotrwałe stosowanie. Większość zwyczajów powstawała rze-
czywiście w ten sposób, ale przez zwyczaj rozumiano też nową praktykę postępowa-
nia, która została przyjęta przez komisję, nie była uregulowana prawnie i którą komi-
sja miała zamiar stosować. Taki precedensowy sposób postępowania bywał
przyjmowany przez komisję bez sprzeciwu posłów lub większością głosów, mógł też
być wprowadzony z inicjatywy przewodniczącego i jako zwyczaj był odtąd w pracach
komisji określany.
1. Zwyczaj a prawo stanowione i prawo zwyczajowe
W trakcie prac parlamentarnych pojawiało się niejednokrotnie naturalne dążenie do
przekształcania zwyczajów w normy prawne. Posiedzenia komisji dostarczają przykła-
dów takich działań. Propozycja zmiany zwyczaju na przepis regulaminowy była przed-
miotem dyskusji podczas posiedzenia Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich, na
którym przewodnicząca komisji oświadczyła, iż przyjęcie w projekcie zmiany regulami-
nu Sejmu poprawki, dotyczącej Komisji Etyki Poselskiej, zgodnie z którą w przypadku
utraty członkostwa w klubie członka komisji jego członkostwo w komisji wygasa, spo-
woduje przeniesienie zwyczaju do regulaminu Sejmu (797/V). Przeniesienie zwyczajów
do regulaminu Sejmu było również jednym z celów przedstawionego na początku IV ka-
dencji Sejmu przez Prezydium Sejmu projektu zmiany regulaminu Sejmu. Uzasadniając
podczas pierwszego czytania na posiedzeniu Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich
potrzebę wprowadzenia zmian, marszałek Sejmu wskazywał m.in. na przypadki kwe-
stionowania przez niektórych posłów i kluby obyczajów sejmowych (należy zwrócić
uwagę na używanie w tym przypadku określenia „obyczaj”, nie zaś „zwyczaj), co przyj-
mował „z przykrością i żalem”. W związku z tym potrzebna była nowelizacja zapropo-
nowana przez Prezydium Sejmu, które — stojąc „na gruncie obyczaju” — „doszło do
wniosku, że ponieważ mogą się powtarzać ciągłe dyskusje, czy ten obyczaj istnieje, czy
nie, więc postanowiło doprecyzować tu i ówdzie niektóre przepisy”. Jednak nie podwa-
ża to tego, że — jak podkreślił marszałek Sejmu — „obyczaj jest ważną częścią życia
parlamentarnego” (229/IV). O tym, czy zwyczaje związane z kwestią rotacyjnego powo-
ływania posła reprezentującego opozycję na przewodniczącego Komisji do Spraw Służb
Specjalnych usankcjonować, aby uniknąć ich kwestionowania, a jeśli tak, to czy w re-
gulaminie Sejmu czy w regulaminie wewnętrznym komisji zastanawiali się posłowie
podczas posiedzenia Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Z jednej strony wska-
zywano, że „regulacja dotycząca wyboru przewodniczącego oraz dwóch wiceprzewod-
niczących powinna znaleźć się w […] wewnętrznym akcie, regulaminie Komisji do
Spraw Służb Specjalnych”. Z drugiej strony uzasadniano, że skoro zdarzyło się na po-
czątku kadencji, że jeden z posłów podważył zwyczaj, więc należy go „usankcjonować
w regulaminie Sejmu”, tym bardziej że „w doktrynie kwestia wewnętrznego regulami-
nu komisji jako takiego w ogóle jest poddawana krytyce” (943/V)8.
8
Ostatecznie w uchwale Sejmu RP z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie zmiany regulaminu Sejmu RP
w art. 138 dodano ust. 1a, w którym wskazano, że funkcję przewodniczącego Komisji do Spraw Służb
Specjalnych i zastępcy przewodniczącego pełnią kolejno, po 6 miesięcy, członkowie Komisji.
Dążenie do przekształcania zwyczajów w normy prawne było tendencją, która

często dawała o sobie znać w pracach Sejmu, niekiedy jednak istnienie zwyczaju było
argumentem na rzecz niedokonywania zmian w regulaminie Sejmu. Tak było na jed-
nym z posiedzeń Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich o trzy kadencje wcze-
śniej niż w podanym powyżej przykładzie, gdy również proponowano wprowadzenie
do regulaminu Sejmu w odniesieniu do Komisji do Spraw Służb Specjalnych przepi-
sów, które miały regulować kwestię rotacyjnego wyboru przewodniczącego i zastęp-
cy przewodniczącego komisji reprezentujących opozycję i koalicję rządową. Zdaniem
wnioskodawców, proponowane uregulowania dotyczyłyby „wprowadzenia normy re-
gulaminowej, która by sankcjonowała obecną praktykę, która jest zwyczajem”. Jednak
przedstawiciel Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu [dalej: KS] uznał, że „te prze-
pisy w stosowaniu mogą budzić na tyle dużo wątpliwości, iż lepiej pozostawić je jako
normę zwyczajową, a chwilowo tego nie regulować prawnie”. Także przewodniczący
komisji stwierdził: „bardziej wierzę w rozsądne normy zwyczajowe, aniżeli regulami-
nowe”. W efekcie Komisja odrzuciła wówczas propozycję — nikt z posłów w głoso-
waniu jej nie poparł (2978/II). Również w sytuacji, gdy sformułowano propozycję
stworzenia regulaminu Komisji Spraw Zagranicznych, pojawiły się takie głosy, że wy-
starczający jest regulamin Sejmu i „pewne zwyczaje, na ogół przestrzegane przez
wszystkie komisje. Nie jest potrzebny specjalny regulamin Komisji Spraw Zagranicz-
nych” (68/III).
Zwyczaje mogły być przenoszone nie tylko do regulaminu Sejmu. Przedstawiając
opracowany przez podkomisję projekt ustawy o prawach i obowiązkach posłów i se-
natorów, przewodniczący Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich tak określił je-
den z celów projektu: „Inna teza, która legła u podstaw projektu ustawy o prawach
i obowiązkach posłów i senatorów, związana jest z dążeniem do tego, aby wszystkie
te prawa, które do tej pory funkcjonowały i które uważamy za godne zachowania, nie
działały, jak dotąd, na zasadzie wewnętrznego prawa sejmowego, a czasami wręcz
zwyczaju, lecz aby zostały ujęte w akcie rangi ustawowej” (711/II).
O ile można mówić o znacznej różnorodności sytuacji, w których pojawiały się
próby przekształcania zwyczajów w normy prawne, o tyle prawo zwyczajowe opiera
się na jednym przywoływanym na gruncie prac komisji sejmowych (czy nawet Sejmu
i Senatu w ogóle) przykładzie. Jest nim zasada dyskontynuacji.
Na zasadę dyskontynuacji, traktowaną w zależności od tego, do czego się odnosi-
ła, jako zwyczaj albo prawo zwyczajowe, powoływano się wielokrotnie na posiedze-
niach różnych komisji sejmowych, przy czym nie zawsze wypowiedzi te były ze sobą
zbieżne. Podczas rozpatrywania na posiedzeniu Komisji Odpowiedzialności Konsty-
tucyjnej sprawy o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej, prof. Andrzej
Zoll m.in. wskazywał, że „zasada ta nie jest zapisana w prawie i stanowi pewien zwy-
czaj […] przestrzegany, jeżeli chodzi o postępowania ustawodawcze, choć również
z wyjątkami […] Nie wykształcił się natomiast zwyczaj stosowania zasady dyskonty-
nuacji w odniesieniu do odpowiedzialności konstytucyjnej” (373/III). Na posiedzeniu
tejże Komisji przedstawicielka Biura Studiów i Ekspertyz KS stwierdziła, że chociaż
„niektórzy konstytucjonaliści uważają, że zasada kontynuowania prac w sprawach do-

tyczących odpowiedzialności konstytucyjnej ewoluuje w kierunku prawa zwyczajo-
wego”, to „jesteśmy na razie na etapie zwyczaju” (2500/III). Przedmiotem dyskusji
była zasada dyskontynuacji przy okazji prac nad wnioskiem wstępnym o pociągnię-
cie do odpowiedzialności konstytucyjnej i karnej przed Trybunałem Stanu na począt-
ku IV kadencji, gdy dyskusja toczyła się m.in. wokół tego, czy przed wprowadzeniem
do ustawy o Trybunale Stanu art. 14a, do dnia 14 listopada 2001 r. obowiązywała zwy-
czajowa zasada dyskontynuacji (310/IV).
Podczas rozpatrywania przez Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej infor-
macji na temat zasad postępowania w sprawach odpowiedzialności konstytucyjnej
przedstawiciel Biura Studiów i Ekspertyz KS stwierdził — wskazując jednocześnie na
wyjątek dotyczący prac Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej — że „wszystkie
prace niezakończone przez Sejm jednej kadencji, nie są rozpatrywane przez Sejm na-
stępnej kadencji. Zasada ta nie została wyrażona w żadnym przepisie prawa. Jest
w ocenie doktryny normą prawa zwyczajowego albo pewnym zwyczajem parlamen-
tarnym. W systemie prawa występują jedynie odstępstwa od tej zasady, co jest świa-
dectwem tego, że ustawodawca uznaje jej istnienie” (51/V).
Kwestia zasady dyskontynuacji, rozumianej jako zwyczaj dotyczący prac ustawo-
dawczych, pojawiła się w opinii Komisji Ustawodawczej (na początku III kadencji)
w sprawie weta prezydenta wobec ustaw uchwalonych przez Sejm poprzedniej kaden-
cji. W opinii tej można było m.in. przeczytać, że „zgodnie z przyjętym w Polsce zwy-
czajem parlamentarnym, wraz z zakończeniem kadencji Sejmu ulega wygaszeniu pro-
ces ustawodawczy zarówno w odniesieniu do projektów ustaw, jak i do ustaw już
uchwalonych, ale pozostających w dalszych fazach postępowania ustawodawczego,
tzn. w fazie prac senackich lub znajdujących się między Sejmem i Senatem albo mię-
dzy Senatem i Sejmem. Zwyczaj ten ma swoje głębokie uzasadnienie w charakterze
parlamentu jako ciała zmieniającego swój skład personalny i polityczny w rezultacie
aktu wyborczego […]. Postępowanie ustawodawcze, w przypadku gdy Sejm, który
uchwalił ustawę, nie ustosunkował się do odmowy podpisu przez Prezydenta, uległo
wygaszeniu wraz z zakończeniem kadencji tego Sejmu. Odmienne stanowisko w tej
sprawie zajął Sejm I kadencji, który podjął dwukrotnie uchwały w sprawie ustaw
uchwalonych przez Sejm X kadencji, których prezydent odmówił podpisania. Komisja
poza argumentem o charakterze pragmatycznym, nie znalazła uzasadnienia dla takie-
go postępowania i uważa, iż rozstrzygnięcie przyjęte przez Sejm I kadencji nie powin-
no mieć charakteru precedensowego” (39/III).
Niekiedy zasada dyskontynuacji bywała przytaczana dość lapidarnie, ale i obra-
zowo, na przykład na posiedzeniu Komisji Zdrowia: „w Sejmie jest taki zwyczaj, że
jeżeli następuje zmiana kadencji, to z chwilą zakończenia kadencji wszystkie ustawy
w komisjach, które są w pracy, automatycznie są zamknięte do szuflady” (3032/III).
Przywołanie zasady dyskontynuacji, traktowanej już jednak w kategoriach prawa
zwyczajowego, nie zaś zwyczaju, było przyczyną zrezygnowania z rządowej propo-
zycji dotyczącej możliwości kontynuowania prac parlamentarnych nad projektami
ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej. Przedstawiciel Biura Studiów i Eksper-

tyz KS podczas posiedzenia Komisji do Spraw Unii Europejskiej oraz Komisji Regula-
minowej i Spraw Poselskich w odniesieniu do zasady dyskontynuacji m.in. wskazy-
wał, że „to jest zasada niezapisana w Konstytucji, ma ona obecnie w doktrynie status
normatywny, czyli prawa zwyczajowego. Niegdyś ta kwestia była wątpliwa, dziś jest
consensus co do tego, że ma ona charakter normatywny. Ta zasada była honorowana,
jeśli chodzi o polski parlamentaryzm, zarówno w okresie międzywojennym, jak i póź-
niej” (4538/IV). Kwestia ta wzbudzała jednak dyskusję i na innym posiedzeniu tej sa-
mej komisji jej przewodniczący przypomniał, że „zasada dyskontynuacji jest utrwa-
lona w polskim zwyczaju prawnym, ale nie jest zasadą bezwzględnie obowiązującą.
W przypadku inicjatyw obywatelskich ta zasada nie obowiązuje”. Przedstawiciel
Biura Studiów i Ekspertyz KS podkreślił jednak, że „zasada ta nie jest ani konwenan-
sem, ani dowolną praktyką czy zwyczajem, tylko jest normą prawa zwyczajowego.
Jak podają w podręcznikach, jest jedyną niepisaną normą prawa zwyczajowego, obo-
wiązującą w polskim systemie prawa, niekwestionowaną od okresu przedwojennego,
w pełni stosowaną po II wojnie światowej. Dotychczas nie spotkałem się z poglądem
kwestionującym tę zasadę” (4611/IV).
Na zakończenie rozważań dotyczących powoływania się podczas posiedzeń ko-
misji sejmowych na jedyną szeroko uznawaną normę prawa zwyczajowego w pracach
parlamentarnych można przytoczyć opinię posła Kazimierza Działochy, który stwier-
dził, że „zwyczaj jest relatywnie trwałą praktyką, od której można odejść, bo podej-
mie się pewien precedens, który zakwestionuje linię postępowania utartą zwyczajem
konstytucyjnym. Natomiast jeżeli w pewnym momencie do zwyczaju konstytucyjne-
go dołoży się, nazwijmy to, sankcja państwa, autorytet jakiegoś organu państwowego,
który swoim aktem przyłącza się do pewnej linii postępowania praktycznie utartej, to
z tą chwilą, według teorii prawa zwyczajowego, powstaje norma prawna. I tak ma się
sprawa z tą zasadą dyskontynuacji” (39/III).
2. Określenia odnoszące się do zwyczaju parlamentarnego
W trakcie prac komisji sejmowych w stosunku do zwyczaju parlamentarnego sto-
sowane były różne określenia. W zdecydowanej mniejszości przypadków powoływano
się wprost na „zwyczaj parlamentarny”. Często mówiono o „zwyczaju komisyjnym”,
„zwyczaju komisji” jako takiej lub zwyczaju konkretnej komisji, np. „zwyczaju Komisji
Finansów Publicznych”, „zwyczaju sejmowym” czy też po prostu „zwyczaju”. Używano
również określeń „obyczaj”, „tradycja”, „praktyka” — z dodaniem „parlamentarna”,
„komisyjna”, „sejmowa”. Pojęcia te nie są tożsame z pojęciem zwyczaju, jednak podob-
nie jak ono często były przytaczane w celu wskazania, że dane rozwiązanie nieuregulo-
wane prawnie jest konsekwentnie stosowane w pracach komisji i w związku z tym po-
winno znaleźć zastosowanie w określonym przypadku, stąd też niniejsze opracowanie
także się do nich odnosi9.
9
Tymczasem, gdyby starać się dokonać analizy pojęć np. „praktyki” i „zwyczaju”, wystąpi między
nimi istotna różnica. Jak pisali A. Patrzałek i R. Pelczar „uznanie pewnej praktyki za zwyczaj wymaga za-
obserwowania wyraźnej trwałości określonego postępowania, chociaż niemożliwe wydaje się sformułowa-
Jeden z możliwych do podania licznych przykładów na utożsamianie w trakcie

prac komisyjnych różnych pojęć dotyczy powoływania się na możliwość wypowiada-
nia się w imieniu rządu doradców i pracowników ministerstwa, przywołanych do gło-
su przez ministra będącego upoważnionym przedstawicielem Rady Ministrów. I tak
przedstawiciel rządu stwierdził, że jest to „dobra tradycja […] zachowywana przez
wszystkie komisje sejmowe” (576/II). Kolejnym razem przewodniczący komisji po-
informował przedstawicieli rządu, że „zgodnie z obyczajem komisji, panowie mini-
strowie mogą odwoływać się do pomocy współpracowników” (3184/II). Jeszcze in-
nym razem przewodniczący komisji, oddając głos przedstawicielowi rządu, stwierdził:
„Panie ministrze, starym zwyczajem udzielam panu głosu, a pan decyduje, kto ze
współpracowników będzie pana wspomagał przy odpowiedziach szczegółowych”
(3376/IV)10. W powyższych przypadkach podobne postępowanie było określane
w różny sposób. Aby oddać specyfikę związaną z kontekstem przywoływanych okre-
śleń, w dalszej części opracowania zaznaczono, czy powoływano się na zwyczaj, czy
też na obyczaj, tradycję albo praktykę. Różne przypadki używania tych określeń łą-
czyło przekonanie ze strony wypowiadających się osób, że pewne postępowanie znaj-
duje swoje uzasadnienie w tym, że znalazło już zastosowanie w podobnej sytuacji
w pracach komisji, chociaż nie jest uregulowane prawnie. Wydaje się zresztą, że jed-
noznaczne przesądzanie na posiedzeniach komisji o tym, że coś nie jest jeszcze zwy-
czajem, ale dopiero obyczajem, tradycją czy też praktyką, napotykałoby na znaczne
trudności, tym bardziej że do skutecznego powoływania się na zwyczaj nieraz wystar-
czało, że zapadło jedno, precedensowe rozstrzygnięcie, które nie zostało zakwestio-
nowane. Wydaje się również, że zakres przedmiotowy owej „praktyki”, „tradycji” czy
też „obyczaju” był przez uczestników posiedzeń komisji wyznaczany w podobny spo-
nie ogólnych reguł co do «niezbędnej» częstotliwości podejmowanych działań czy też okresu «konieczne-
go» dla uznania określonej praktyki postępowania za zwyczaj”, A. Patrzałek, R. Pelczar, Rola zwyczajów
konstytucyjnych w realizacji Konstytucji PRL, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1983, t. „Prawo”, nr 116,
s. 50. S. Rozmaryn pisał z kolei, że nie można oczywiście dawać żadnej gotowej recepty co do wymagane-
go czasu trwania albo liczby powtórzeń określonych zdarzeń, potrzebnych dla nadania praktyce charakteru
zwyczaju. Wskazywał on również na trudności związane z jednoznacznym zakwalifikowaniem danej prak-
tyki jako zwyczaju, pisząc równocześnie, że „najprościej ma się sprawa, gdy sama praktyka już powołuje się
na istnienie zwyczaju; gdyż wówczas nie ma wątpliwości, że dany organ stosuje tę praktykę jako ustalony
zwyczaj”; zob. S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,
Warszawa 1967, s. 147–148. P. Tusiński w pracy dotyczącej parlamentaryzmu II Rzeczypospolitej jako prak-
tykę parlamentarną określił „całokształt świadomych i celowych działań członków parlamentu i osób peł-
niących funkcje jego organów, mieszczących się w szeroko pojmowanym sprawowaniu mandatu oraz wy-
pełnianiu kompetencji”. Autor wskazał, że tak rozumiana praktyka parlamentarna obejmuje zarówno dzia-
łania będące wypełnianiem dyspozycji norm prawa stanowionego i zwyczajowego, jak i zwyczajów
parlamentarnych, a także działania z dyspozycjami tych norm sprzeczne; zob. P. Tusiński, Postępowanie
ustawodawcze w Sejmie i w Senacie II Rzeczypospolitej 1919–1939, Radom 2008, s. 12–13. Jest to uzasad-
nione stanowisko, jednak należy też zauważyć, że w latach 1993–2007 w wypowiedziach w trakcie prac par-
lamentarnych praktykę utożsamiano przede wszystkim ze zwyczajem
10
Kwestię tę reguluje art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy o Radzie Ministrów, który stanowi, iż Prezes Rady
Ministrów, na wniosek ministra, może udzielić upoważnienia do reprezentowania rządu w Sejmie, poza po-
siedzeniem plenarnym, innej osobie czynnej w danym dziale administracji rządowej. Tylko w 2005 r. zosta-
ło udzielonych 1226 takich upoważnień na posiedzenia komisji sejmowych i senackich.
sób co zakres przedmiotowy zwyczajów. Także kwestionowanie zwyczaju w pracach

komisji nie miało podstaw terminologicznych i nie polegało na tym, że wskazywano,
iż jeszcze nie jest to „zwyczaj”, a np. wciąż tylko „praktyka”, ale że dowodzono, iż
dane rozwiązanie nie było dotychczas konsekwentnie stosowane.
Należy zauważyć, że w podobnym rozumieniu używano również sporadycznie ta-
kich określeń, jak „zasada”, gdy — jak stwierdził przedstawiciel Biura Legislacyjnego
KS — „przyjęta jest zasada, że w trakcie prac komisji wnioskodawca może dokony-
wać korekty swoich poprawek” (2881/III) czy też „reguła”, gdy przewodniczący jed-
nej z komisji poinformował, że „zgodnie z regułami, dopóki nie padnie pytanie o kwo-
rum, przyjmuje się, że kworum jest” (4595/III).
II. SPECYFIKA ZWYCZAJÓW, NA KTÓRE POWOŁYWANO SIĘ

1. Zwyczaje komisji sejmowych a zwyczaje obecne na posiedzeniach plenarnych

Ograniczony do najistotniejszych zagadnień zakres wynikających zarówno
z Konstytucji RP, jak i regulaminu Sejmu rozwiązań dotyczących organizacji prac ko-
misji sejmowych przyczynia się do tego, że zwyczaje „komisyjne” kształtują się nie-
jako obok, a czasem w opozycji do zwyczajów „plenarnych”. Art. 110 ust. 3 Konstytu-
cji RP stanowi, że „Sejm powołuje komisje stałe oraz może powoływać komisje
nadzwyczajne”, a ponieważ „organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb
powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyj-
nych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regu-
lamin Sejmu uchwalony przez Sejm” (art. 112 Konstytucji RP) — w związku z tym
właśnie regulamin Sejmu jest źródłem norm określających funkcjonowanie komisji
sejmowych, jak i przebieg posiedzeń plenarnych. Jednak ze względu na to, że uchwa-
lony przez Sejm regulamin unika nadmiernej kazuistyki, komisje sejmowe, które
zgodnie z art. 9 regulaminu Sejmu są organami Sejmu, mają znaczną swobodę
w kształtowaniu swoich zwyczajów11. Ponadto — ze względu na różnorodność komi-
sji — zwyczaje, które się w nich kształtują, są w odróżnieniu od zwyczajów „plenar-
nych” często niejednolite, zróżnicowane. Zwyczaj ukształtowany w jednej komisji
może być zupełnie inny niż w pozostałych.
Jednakże w trakcie posiedzeń komisji sejmowych również bywały przywoływa-
ne zwyczaje obecne na posiedzeniach plenarnych, nie tylko zresztą przez posłów.
Takie przywołania stosowali m.in. przedstawiciele Biura Legislacyjnego KS, wypo-
wiadając też pewne uwagi o charakterze ogólnym, na przykład że „w przypadku in-
stytucji właściwej obradom Sejmu, jaką jest wniosek formalny, stosowanie jej odby-
wa się w sposób odpowiedni, z uwzględnieniem przyjętego zwyczaju” (1673/V).
Należy zaznaczyć, że powoływanie się wprost na zwyczaj „plenarny” zwykle spoty-
11
Jak zauważył M. Wiszowaty, „Regulamin Sejmu kształtuje procedury posiedzeń komisji, pozosta-
wiając im spory margines swobody w tej sprawie. Ogólnikowy charakter norm regulaminowych w przypad-
ku procedur komisyjnych w przeciwieństwie do sejmowych (plenarnych) tłumaczy się odmienną dynamiką
działania komisji, której sztywne uregulowanie obniżałoby efektywność jej prac. […] Stąd idealne wręcz
warunki do wytwarzania się zwyczajów parlamentarnych”; por. M. Wiszowaty, dz. cyt., s. 336.
kało się z oporem ze strony niektórych posłów. I tak na posiedzeniu Komisji Finansów
Publicznych oraz Komisji Spraw Zagranicznych ogłoszenie krótkiej przerwy na wnio-
sek posła zostało zakwestionowane przez innego członka komisji jako obyczaj obo-
wiązujący na sali plenarnej Sejmu, ale nie w Komisji Spraw Zagranicznych. Spotkało
się to jednak ze skutecznym kontrargumentem, że dobry obyczaj panujący w sali ple-
narnej przenoszony jest na posiedzenia komisji sejmowych (1845/III). Z niepowodze-
niem spotkał się natomiast wniosek posła w imieniu klubu o zarządzenie przerwy na
posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych. Mimo argumentów, że zgodnie z istnie-
jącym obyczajem, na wniosek klubu parlamentarnego o ogłoszenie przerwy należy za-
reagować pozytywnie, jak to ma miejsce podczas posiedzeń plenarnych, przewodni-
cząca komisji stwierdziła, że „członkowie komisji nie są na posiedzeniu Sejmu”
(420/V).
Zwyczaj komisyjny mógł mieć swoje źródło nie tyle w zwyczaju „plenarnym”, co
w konkretnym przepisie odnoszącym się do obrad plenarnych. W ten sposób informo-
wali członków komisji przedstawiciele Biura Legislacyjnego KS o możliwości re-
asumpcji głosowań, wskazując, że w pracach komisji zwyczajowo stosowany jest
art. 114 regulaminu Sejmu dotyczący reasumpcji głosowań na posiedzeniach plenar-
nych (2900/III, 4194/III)12. Zaproponowanie przeniesienia procedury obowiązującej
na posiedzeniach plenarnych mogło spotkać się również z odrzuceniem właśnie ze
względu na dotychczasowy brak takiego zwyczaju komisji. Gdy w trakcie komisyjne-
go pierwszego czytania projektu ustawy zaproponowana została procedura obowiązu-
jąca podczas obrad plenarnych Sejmu, aby w imieniu klubów wystąpili posłowie
z oświadczeniami ograniczonymi do 5 minut, jeden z posłów stwierdził, że nigdy do
tej pory nie było zwyczaju stosowania podczas posiedzeń tej właśnie komisji takiej
procedury. Wobec tego propozycja została wycofana (4035/III). Przykłady te pokazu-
ją co prawda pewne zależności pomiędzy zwyczajami komisyjnymi a „plenarnymi”,
jednak zdecydowana większość tych pierwszych kształtowała się w autonomii do
zwyczajów „plenarnych”.
Na koniec tych rozważań zauważyć powinno się jeszcze jedną kwestię związaną
z analogicznym stosowaniem zwyczajów. Tak jak próbowano w drodze analogii sto-
sować w pracach komisji zwyczaje i przepisy stosowane podczas obrad plenarnych,
tak zwyczaje i przepisy regulujące prace komisji były niekiedy przywoływane w sto-
sunku do prac podkomisji. Dyskusja na ten temat miała miejsce podczas posiedzenia
jednej z komisji, gdy przedstawiciel Biura Legislacyjnego KS zauważył, że regulamin
Sejmu nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących zwoływania posiedzeń
podkomisji, ale „zwyczajowo stosuje się przez analogię przepisy dotyczące posiedzeń
komisji”, co poparł jeden z posłów, twierdząc, że „konstrukcja regulaminu Sejmu po-
woduje, iż szereg przepisów dotyczących działania komisji analogicznie stosuje się do
podkomisji”. Jednak inny poseł przedstawił odmienne wnioski, wskazując, że stoso-
wanie analogii między organem wewnętrznym Sejmu, jakim jest komisja, i organem
pomocniczym jest nieuprawnione, w związku z czym to sama komisja bądź przewod-
12
Obecnie jest to art. 189 ust. 1 regulaminu Sejmu.
niczący podkomisji mogą regulować prace podkomisji, czemu nie zaprzeczył przed-
stawiciel Biura Legislacyjnego KS, przyznając, że to „komisja decyduje o trybie prac
podkomisji” (502/IV)13. Jak stąd widać, analogiczne stosowanie czy to zwyczajów,
czy przepisów między posiedzeniem plenarnym a postępowaniem w komisji, jak i ko-
misją a podkomisją, nie spotykało się z powszechną akceptacją.
2. Źródła powstania zwyczaju komisyjnego
Powoływanie się na zwyczaj miało miejsce zarówno w trakcie jego stosowania,
jak i w chwili, gdy z niego rezygnowano. Powstanie zwyczaju mogło być efektem po-
wielenia tożsamych, zastosowanych już rozwiązań, ale mógł on też zostać przyjęty
jednostkową decyzją. Zazwyczaj tworzył się w jednej komisji, a następnie mógł ewen-
tualnie być przejmowany przez inne komisje.
Omawiając źródła powstania zwyczaju komisyjnego, nie sposób pominąć kwestii
precedensu. Wydawać by się mogło, że do powstania zwyczaju niezbędny jest prece-
dens, który poprzez dalsze stosowanie określonych rozwiązań może z kolei przyczy-
nić się do wykształcenia się zwyczaju. W przypadku jednak wielu zwyczajów, zloka-
lizowanie w czasie chwili zaistnienia takiego precedensu byłoby poważnie utrudnione,
podobnie jak zweryfikowanie tego, od którego momentu określone rozwiązanie opar-
te na takim precedensie należałoby zacząć traktować jako zwyczaj14. Można wskazać
na liczne przykłady tego rodzaju zwyczajów. Należał do nich np. powszechnie stoso-
wany zwyczaj wybierania na sprawozdawcę komisji przewodniczącego podkomisji
nadzwyczajnej, określony przez jednego z posłów jako zwyczaj „panujący w izbie od
co najmniej trzech kadencji” (3157/II). Na długotrwałe stosowanie zwyczaju powoły-
13
Wprowadzony w nowelizacji regulaminu Sejmu z 19 grudnia 2008 r. art. 165 ust. 2 wskazał, które
przepisy dotyczące prac komisji znajdują odpowiednie zastosowanie w pracach podkomisji. Por. również
uwagi — P. Radziewicz, Status podkomisji w świetle regulaminu Sejmu i praktyki, „Przegląd Sejmowy”
2006, nr 4, s. 55–59.
14
Należy również zauważyć, że nie każdy precedens przekształca się w zwyczaj parlamentarny. W tym
kontekście warto przytoczyć fragment opinii w kwestii obecnej w pracach komisji sejmowych jeszcze
w 1992 r., w której autorzy stwierdzili, iż „można mieć wątpliwości, czy precedens przesłuchiwania Prezesa
Rady Ministrów w komisjach sejmowych powinien przekształcić się w zwyczaj parlamentarny bądź zostać
spetryfikowany w przyszłym stałym regulaminie Sejmu”; J. Karolczak, J. Mordwiłko, Regulamin w prakty-
ce plenarnych obrad sejmowych, „Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu” 1992, nr 1, s. 11.
Z kolei — w odniesieniu co prawda do posiedzeń plenarnych — M. Wiszowaty, opierając się na preceden-
sowym, jednorazowym przypadku odwołania wicemarszałka Sejmu, uznał, że taka możliwość mogłaby już
zostać potraktowana jako zwyczaj. Autor zwrócił jednak uwagę, że „przydanie każdemu precedensowi roli
pośredniego źródła prawa, jakim może stać się będący jego konsekwencją nowy zwyczaj, może prowadzić
do bezkrytycznej kontynuacji rozwiązania precedensowego […] Precedensy i powstające w ich wyniku zwy-
czaje powinny więc być przedmiotem regularnej kontroli w celu odrzucenia zwyczajów ocenianych nega-
tywnie i zamiany w prawo stanowione zwyczajów uznanych za pozytywne”. W innym miejscu autor stwier-
dził, że „rzeczywistość ustrojowa może, pomimo upływu długiego czasu, nie przynieść sytuacji podobnych
do tych, w której zapadło precedensowe rozstrzygnięcie, podobnie jak może w krótkim czasie przynieść wie-
le takich sytuacji, w których precedens znajdzie swoją kontynuację. W ten sposób zwyczaj nie wytworzy się,
pomimo upływu długiego czasu, albo wytworzy się i utrwali w bardzo krótkim czasie”; por. M. Wiszowaty,
dz. cyt., s. 326, 332–333, 340. Należy dodać, że zwyczaj może wykształcić się tylko tam, gdzie brak jest re-
gulacji prawnych (w innym przypadku nie byłby to zwyczaj, tylko stosowanie prawa), nie może być rów-
nież wynikiem wykładni norm prawnych.
wali się zresztą nie tylko posłowie; na pytanie przewodniczącego Komisji Finansów
Publicznych skierowane do Biura Legislacyjnego KS w związku z rozpatrywaniem
przesunięć środków w projekcie ustawy budżetowej w zakresie budżetów wojewo-
dów, czy w drobnych sprawach komisja może upoważnić ministra finansów do doko-
nania tych przesunięć na wniosek poszczególnych wojewodów, przedstawiciel Biura
oświadczył, że „jest to dobry zwyczaj Komisji Finansów Publicznych od wielu lat”
(1175/IV). Również w trakcie posiedzenia Komisji Finansów Publicznych oraz
Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawiciel Biura Legislacyjnego KS poinfor-
mował, że autor poprawki, chociaż „nie wynika to wprost z przepisów regulaminu
Sejmu, ale jest to przyjęty zwyczaj parlamentarny stosowany od wielu lat w praktyce
procedowania — w trakcie rozpatrywania jej przez Komisję ma prawo zmodyfikować
jej brzmienie” w celu usunięcia ewentualnego błędu, jaki pojawił się w trakcie zgła-
szania tej poprawki w drugim czytaniu lub w celu jej uzupełnienia (301/III).
W przypadku niektórych zwyczajów moment ich powstania może być jednak
precyzyjnie określony. Dotyczy to m.in. zwyczajów, które zostały wprowadzone w za-
sadzie nie tyle decyzją członków komisji, co przewodniczącego, często dotyczącą
kwestii z zakresu prowadzenia przez niego obrad. Tego rodzaju źródło powstania zwy-
czaju można wskazać np. w przypadku zwyczaju sprawdzania kworum w Komisji
Administracji i Spraw Wewnętrznych przed rozpoczęciem każdego posiedzenia.
Podczas jednego z posiedzeń Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych jej prze-
wodniczący poinformował posłów, że będzie sprawdzane kworum w Komisji „przed
rozpoczęciem każdego posiedzenia, chociaż jest to całkiem nowy zwyczaj” (4265/III).
Zbliżonej kwestii dotyczył wprowadzony obyczaj sprawdzania kworum przez prze-
wodniczącego Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi również w przypadku braku takie-
go wniosku ze strony posłów. Mimo kwestionowania tego obyczaju przez posłów,
przewodniczący odpowiedział, że „ten obyczaj wprowadziłem kilka tygodni temu, już
dwakroć wyczytując listę i prosząc o uczestnictwo” (3909/III). Natomiast na posie-
dzeniu Komisji Finansów Publicznych padła propozycja, aby „jeszcze raz zostały ze-
brane podpisy obecnych posłów. Podpisanie listy, a następnie opuszczenie posiedze-
nia jest praktyką niegodną posła”, w związku z czym przewodniczący Komisji
stwierdził, że „najpierw należałoby uprzedzić członków Komisji, że podpisy będą
zbierane po zakończeniu posiedzenia i dlatego proponuję, aby taki zwyczaj wprowa-
dzić od poniedziałku” (2090/III).
W podanych wyżej przykładach widać jednak wspólną cechę, która wywołuje
pewne wątpliwości. Wymienione zwyczaje nie odnoszą się do działania komisji, ale
przewodniczącego czy też prezydium, w związku z czym są nie tyle zwyczajami ko-
misji, co prowadzących jej obrady. Mimo że są określane w pracach komisji jako zwy-
czaje, trudno jest mówić o ich ukształtowaniu się; oparte są one na jednokrotnie wy-
korzystanym precedensie, a ponadto zostały one niejako narzucone komisji i mogłyby
być wolą przewodniczącego pominięte15. Z drugiej strony, nawet tak utrwalony zwy-
15
Ponadto przede wszystkim w przypadku takich wprowadzonych ad hoc zwyczajów powstaje pro-
blem związany z ich stosowaniem w sytuacji, gdy posiedzenie odbywane jest wspólnie przez kilka komisji,
w tym komisje nie mające określonych zwyczajów.
czaj, jak używanie laski marszałkowskiej przy otwieraniu i zamykaniu posiedzeń ple-
narnych, mógłby również zostać przez marszałka Sejmu lub marszałka Senatu zaprze-
stany, a mimo to jest on powszechnie uznawany za jeden z elementarnych przykładów
zwyczaju parlamentarnego. Kolejny specyficzny przypadek powstawania zwyczaju sta-
nowi zwyczaj dotyczący komisji, ale inicjowany przez Prezydium Sejmu. Za taki zwy-
czaj bywało przyjmowane uzależnianie liczby zastępców przewodniczących komisji od
jej wielkości, o którym to zwyczaju informował posłów marszałek bądź wicemarsza-
łek Sejmu w trakcie posiedzenia komisji (30/III, 4/IV, 281/IV, 10/V, 29/V, 37/V).
Tak jak zwyczaj powstawał kształtując się w trakcie prac parlamentarnych lub też
będąc wprowadzonym bezpośrednio w drodze precedensowego rozstrzygnięcia, tak
samo komisja mogła przestać go stosować, stopniowo od niego odchodzić albo pod-
jąć decyzję o jego zaniechaniu. Istnieje jeszcze inna szczególna możliwość — zwy-
czaj mógł stać się nieaktualny m.in. w związku z likwidacją komisji, która go stoso-
wała, zmianą jej kompetencji bądź też utratą racji bytu zwyczaju (np. gdy odnosił się
do współpracy z jakimś organem, który został zlikwidowany).
3. Rodzaje przywoływanych zwyczajów komisyjnych
Zwyczaje komisyjne można rozpatrywać pod różnym kątem i dokonywać rozma-
itych ich podziałów, jednak jedynym w zasadzie podawanym podziałem odnoszącym
się wyłącznie do zwyczajów komisyjnych jest podział na zwyczaje stosowane w okre-
ślonych komisjach (można nazwać je „specyficznymi”) oraz zwyczaje obecne w pra-
cach wszystkich komisji sejmowych (można z kolei określić je jako „powszechne”)16.
W grupie zwyczajów „specyficznych” można wskazać na kilka kategorii. Pierwsza
z nich związana jest z właściwymi dla danej komisji kompetencjami. Pewien rodzaj
takich zwyczajów stanowiły zwyczaje komisji właściwej do rozpatrywania budżetu
państwa. Należał do nich np. wspomniany już zwyczaj upoważniania ministra finan-
sów do dokonywania drobnych przesunięć środków w projekcie ustawy budżetowej
w zakresie budżetów wojewodów na wniosek wojewodów (1175/IV). Inne komisje
również jednak mogły mieć swoje indywidualne zwyczaje związane z pracami nad
projektem budżetu, jak na przykład zwyczaj, zgodnie z którym na temat projektu bu-
dżetu Krajowej Rady Sądownictwa opinię opracowywał poseł będący równocześnie
członkiem rozpatrującej projekt budżetu KRS Komisji Sprawiedliwości i Praw
Człowieka oraz Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich (39/III)17. Podobne „zmo-
nopolizowanie” zwyczajów występowało w przypadku innych komisji posiadających
szczególne właściwości. W żadnej innej komisji (poza Komisją Etyki Poselskiej) nie
mógł funkcjonować zwyczaj zapraszania na posiedzenia posłów, których sprawy były
rozpatrywane, gdyż inne komisje nie rozpatrywały tego rodzaju spraw (1853/III).
Tylko na posiedzeniach Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej mógł wykształ-
cić się zwyczaj udziału w posiedzeniu przedstawiciela posłów, którzy złożyli wniosek
o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, bo inne komisje takich
wniosków nie rozpatrywały (2850/III).
16
Zob. M. Wiszowaty, dz. cyt., s. 334–340.
17
Funkcjonowanie tego zwyczaju musiało zależeć od tego, czy taki poseł znajdował się w składzie
Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka.
Następna kategoria zwyczajów to te, które — co prawda — mogłyby być przyję-

te przez różne komisje, ale ze względu na zakres działania komisji, były właściwe tyl-
ko dla jednej. Można więc sobie wyobrazić, że Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi
wprowadziłaby zwyczaj spotkań z ambasadorem kraju aktualnej prezydencji w Unii
Europejskiej, jednak ze zrozumiałych względów to Komisja Integracji Europejskiej
wprowadziła taki zwyczaj (1336/III, 2227/III, 2530/III, 3177/III, 4694/III, 83/IV).
Podobnie możliwe byłoby funkcjonowanie zwyczaju zapraszania przedstawicieli izb
lekarskich na posiedzenia komisji innej niż Komisja Zdrowia (3821/II), powstaje jed-
nak wątpliwość, czy przedstawiciele tych izb byliby zainteresowani tym, co dzieje się
np. podczas posiedzeń Komisji Infrastruktury i jaki miałby być cel ich udziału w ob-
radach.
Istniały też oczywiście zwyczaje „powszechne”, które w podobnym zakresie mo-
gły występować w różnych komisjach. Mimo tych możliwości niektóre z nich wy-
kształciły się w pracach jednej lub kilku komisji; jednak większość przytaczanych
w trakcie prac parlamentarnych zwyczajów była powszechnie stosowana w wielu róż-
nych komisjach, tak jak wspomniany już zwyczaj powierzenia sprawozdawcy podko-
misji funkcji sprawozdawcy komisji, najczęściej przytaczany podczas posiedzeń zwy-
czaj komisyjny. Zwyczaje te były przejmowane przez kolejne komisje sejmowe, a ich
istnienie w większości komisji było podstawą do tego, aby uznawać pomijanie ich
w jednej z komisji za niezgodne ze zwyczajem.
W kategorii zwyczajów powszechnie stosowanych zdarzały się również sytuacje
szczególne, gdy w różnych komisjach, w odniesieniu do tej samej kwestii, zwyczaj
przywoływano dla uzasadnienia dokładnie przeciwnego postępowania. Przykładowo
na zwyczaj powoływano się zarówno dopuszczając do rozpatrywania zgłoszonej
w drugim czytaniu poprawki pod nieobecność wnioskodawcy (4387/III), jak i temu
się sprzeciwiając, argumentując, że zgodnie ze zwyczajem komisji jest to możliwe tyl-
ko wówczas, jeśli inny poseł został upoważniony do uzasadnienia poprawek w imie-
niu wnioskodawcy (654/III, 161/IV)18.
Następny proponowany podział zwyczajów opiera się na tym, do jakich podmio-
tów dany zwyczaj komisyjny jest skierowany. Można więc wyróżnić zwyczaje skie-
rowane do samej komisji, posłów, przewodniczących komisji, przedstawicieli Biura
Legislacyjnego Kancelarii Sejmu, reprezentantów rządu, gości zapraszanych na po-
siedzenia komisji czy też wszystkich uczestników prac komisji łącznie. Jako przykład
zwyczaju odnoszącego się do komisji sejmowej można wymienić np. zwyczaj umiesz-
czania przez Komisję Edukacji, Nauki i Postępu Technicznego w opinii z wykonania
budżetu państwa, która miała zostać przedstawiona Komisji Polityki Gospodarczej,
Budżetu i Finansów, najważniejszych wniosków wynikających z dyskusji (69/II).
Posłów, zarówno pełniących określone funkcje w komisji, członków danej komisji,
jak i ogółu posłów, dotyczyło wiele zwyczajów. I tak tylko pewnej kategorii posłów
18
Należy zauważyć, że kwestię tę ogólnie określa regulamin Sejmu, który w art. 47 ust. 4 umożliwia
komisji nierozpatrywanie poprawki zgłoszonej w drugim czytaniu w przypadku nieobecności wnioskodaw-
cy na posiedzeniu komisji.
spoza komisji dotyczył obyczaj zapraszania na posiedzenia wyjazdowe Komisji

Mniejszości Narodowych i Etnicznych posłów niebędących członkami komisji, któ-
rzy reprezentują dany okręg wyborczy (2355/II). Posłów, którzy zgłosili zaintereso-
wanie pracami podkomisji Komisji Europejskiej, dotyczyła tradycja informowania
o terminach jej posiedzeń po złożeniu deklaracji w sekretariacie komisji (2508/IV).
Do członków komisji, ale też pośrednio przedstawicieli zespołów poselskich odnosił
się zwyczaj przekładania posiedzeń Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich
w przypadku nieobecności tych przedstawicieli podczas posiedzenia komisji poświę-
conego zaopiniowaniu regulaminu zespołu (204/III). Większość zwyczajów była jed-
nak skierowana do ogółu członków danej komisji, tak jak zwyczaj zawiadamiania
członków komisji o porządku posiedzenia faksem i pocztą elektroniczną (623/V).
Znaczna część zwyczajów odnosiła się do przedstawicieli rządu, przy czym zazwy-
czaj była związana z pewnymi wobec nich oczekiwaniami. Zgodnie ze zwyczajem przed
rozpoczęciem posiedzenia komisji przedstawiciel rządu przedstawiał przewodniczące-
mu komisji pełnomocnictwo do prezentowania stanowiska rządu (2224/IV), zwyczajo-
wo wobec poszczególnych zmian zaproponowanych w sprawozdaniu podkomisji przed-
stawiciel rządu zajmował stanowisko (2435/IV). Niekiedy przedstawiciele rządu mieli
też pewne zwyczajowo określone udogodnienia, np. powinni być zapraszani na posie-
dzenie komisji nie później niż 48 godzin przez rozpoczęciem posiedzenia (2231/V).
Czasem były to zwyczaje, które nie stanowiły zobowiązań ani przywilejów, tylko regu-
lowały wzajemną współpracę, a ich zasadność wydawała się oczywista, jak obyczaj kie-
rowania zaproszeń bezpośrednio do szefów resortów (1148/III). Wszystkie te zwyczaje
miały jednak to do siebie, że ukształtowały się w gronie posłów, ale dotyczyły przedsta-
wicieli władzy wykonawczej.
Niektóre zwyczaje odnosiły się również do przedstawicieli Biura Legislacyjnego
KS, przy czym dotyczyły głównie ich udziału w procesie legislacyjnym. Najpowszech-
niej przywoływany (choć nie zawsze uznawany) był wśród nich zwyczaj upoważnia-
nia Biura Legislacyjnego KS do samodzielnego dokonywania w będących na etapie
prac w komisji projektach drobnych korekt legislacyjnych (3905/II, 465/III, 2171/III,
3/III, 3095/III, 2613/IV, 4424/IV, 1838/V, 2629/IV, 2720/III).
Szereg zwyczajów odnosiło się wreszcie do pozostałych uczestników posiedzeń
komisji — innych przedstawicieli organów i instytucji czy też ekspertów. Mogły
dotyczyć zarówno szerszej ich grupy, jak zwyczaj zabierania głosu przez biorą-
cych udział w posiedzeniu gości dopiero po przeprowadzeniu dyskusji poselskiej
(2616/III, 557/III, 3012/III, 177/II), określonej ich kategorii, jak zwyczaj zaprasza-
nia przedstawicieli środowiska, którego dotyczy debata, na posiedzenia komisji
(4043/IV), lub też bardzo ograniczonego kręgu osób, jak obyczaj przedstawiania na
jednym z pierwszych posiedzeń Komisji Gospodarki kierownictwa Najwyższej Izby
Kontroli (209/IV).
Powyżej podane podziały nie wyczerpują możliwości klasyfikacji zwyczajów ko-
misyjnych. Możliwy jest ich podział na zwyczaje prestiżowe, polityczne i pragma-
tyczne (przy czym te pierwsze w komisjach były w zdecydowanej mniejszości), a tak-
że na tradycyjne, utarte i nowe19. Można wskazać też chociażby na zwyczaje trwałe

oraz zwyczaje epizodyczne, które funkcjonowały krótko i z różnych powodów prze-
stawały istnieć. Zaniechane mogły zresztą zostać również i takie zwyczaje, które przez
dłuższy czas funkcjonowały, były utrwalone w pracach komisji i przez komisje akcep-
towane, lecz np. do ich stosowania potrzebna była współpraca ze strony przedstawi-
cieli rządu, którzy nie wykazywali takiej woli. Możliwe są wreszcie oparte na rozma-
itych kryteriach podziały mające za punkt wyjścia charakter spraw, do których
odnoszą się zwyczaje, na przykład zwyczaje związane z organizacją prac komisji,
udziałem w jej pracach czy też zakresem działalności komisji.
4. Rola i znaczenie zwyczajów komisyjnych
Waga zwyczajów była zauważana i podkreślana podczas prac komisji sejmowych.
Już samo powoływanie się na zwyczaj, używanie go jako argumentu w dyskusji, nego-
wanie określonych decyzji na podstawie braku zwyczaju — to wszystko było praktycz-
nym dowodem na jego rolę20. Jednak ta rola była podkreślana również wprost. Tak było,
gdy jeden z posłów wskazywał, że „w sytuacjach prawnie wątpliwych bierze się pod uwa-
gę przede wszystkim zwyczaj ukształtowany w Sejmie” oraz, że „zwyczaj jest jednym
z istotnych elementów funkcjonowania Sejmu” (3532/IV). Oprócz ustnego powoływa-
nia się na zwyczaj był on również przywoływany w inny sposób, przy czym mogło to do-
tyczyć nie tylko zwyczaju komisji, ale również zwyczaju o charakterze „plenarnym”.
W projekcie stanowiska komisji planowanym do skierowania do marszałka Sejmu RP
w 2007 r. stwierdzano, że „Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka chcąc dochować
zwyczaju z 1999 r. uważa, że wybór członków Kolegium IPN powinien mieć charakter
parytetowy” (1784/V). Co prawda, Komisja tego stanowiska nie przyjęła (9 posłów było
za i 9 przeciw), ale już sam fakt powoływania się w projekcie tego rodzaju dokumentu
na zwyczaj podkreśla jego znaczenie. W innej sytuacji to przedstawiciel Biura Legisla-
cyjnego KS poinstruował posłów, że w sytuacji, gdy w regulaminie Sejmu dana kwestia
nie była uregulowana, „w takich przypadkach stosuje się najczęściej procedury zwycza-
jowe” oraz że „nie jest to jedyna kwestia, która nie jest uregulowana wprost w regulami-
nie. W takich przypadkach stosujemy zasadę zwyczaju” (3242/IV).
Zagadnienia związane ze zwyczajami parlamentarnymi miały być również w za-
łożeniu przedmiotem działań ze strony Parlamentarnego Zespołu do spraw Uczestni-
ctwa Obywateli w Procesie Legislacyjnym. Zespół ten, złożony tak z posłów, jak i se-
natorów, przygotował deklarację założycielską, która była omawiana przez Komisję
Regulaminową i Spraw Poselskich pod koniec II kadencji Sejmu. Jak informował
przewodniczący komisji, wśród zamierzeń zespołu znalazło się „podjęcie prac nad
zmianami procedur i obyczajów parlamentarnych” (3730/II).
19
M. Wiszowaty, dz. cyt., s. 327 i n.
20
Nie tracą aktualności słowa S. Rozmaryna, który pisał, że chociaż zwyczaj nie ma mocy normatyw-
nej, to „istnienie zwyczaju wytwarzać może i z reguły wytwarza sytuację pewnego nacisku opinii w kierun-
ku konformizmu zwyczajowego, tak że odejście od zwyczaju wymaga z reguły świadomego przeciwstawie-
nia się dotychczasowej praktyce, odrzucenia lub zmiany tej praktyki i przyjęcia nowej. Aby odejść od usta-
lonej praktyki, trzeba jej się jakby przeciwstawić; aby zastosować się do ustalonego zwyczaju, wystarczy
mu być posłusznym”. S. Rozmaryn, dz. cyt. s. 149–150.
Warto również przytoczyć fragment wypowiedzi wicemarszałka Sejmu, pomimo

tego, że dotyczyła posiedzeń plenarnych oraz posługiwała się pojęciami tradycji i oby-
czaju parlamentarnego. Proponując w imieniu Prezydium Sejmu wykładnię „niejas-
nego przepisu”, wicemarszałek Sejmu zaznaczał, że „nie ma lepszej sytuacji do for-
mułowania wykładni niż usankcjonowanie zapisem czegoś, co w formie tradycji
akceptowanej przez Sejm, i to nie jednej kadencji, funkcjonowało, a dzisiaj przez jed-
nego posła jest kwestionowane”, „był obyczaj i teraz jest propozycja potwierdzenia
tego obyczaju zapisem”. Wicemarszałek Sejmu jeszcze kilkakrotnie na tym posiedze-
niu powoływał się na „obyczaj” czy nawet „święty obyczaj” (2502/IV)21.
Oczywiście, zdarzały się też próby podważania roli zwyczajów (czy też obycza-
jów, tradycji, praktyki parlamentarnej). Gdy jeden z posłów zgłosił wniosek o za-
mknięcie listy mówców na posiedzeniu komisji, powołując się na obyczaj parlamen-
tarny, przewodniczący komisji przyjął to do wiadomości, ale równocześnie podał
możliwość składania takiego wniosku w wątpliwość i zauważył, że „w Sejmie, mimo
wszystko, kierujemy się regulaminem, a nie obyczajami” (2198/III)22. Posłowie zda-
wali też sobie sprawę z tego, że nie zawsze zwyczaje są stosowane. Jak stwierdził
przewodniczący Komisji Finansów Publicznych, „dobrym, chociaż nie przestrzega-
nym w stu procentach obyczajem parlamentarnym jest, że w sprawach proceduralnych
każdy poseł zabiera głos tylko raz”, po czym zwrócił się do komisji o wyrażenie zgo-
dy na taką procedurę w drodze głosowania (2172/III).
Na podstawie analizy zebranego materiału można stwierdzić, że zwyczaj odgry-
wał znaczącą rolę w pracach komisji sejmowych, m.in.:
1) porządkując organizację i tryb prac w komisjach;
2) wypełniając luki wynikające z ogólności przepisów regulaminu Sejmu;
3) stanowiąc pewne (chociaż nie niewzruszalne) zabezpieczenie niezmienności
i stabilności procedur parlamentarnych; w razie braku zgody na odstąpienie od zwy-
czaju poseł mógł to zgłosić na posiedzeniu, doprowadzając do dyskusji i ewentualnie
podjęcia przez komisję rozstrzygnięcia w sprawie stosowania zwyczaju;
4) ujednolicając reguły postępowania w poszczególnych komisjach sejmowych;
5) kształtując znajomość mechanizmów funkcjonowania Sejmu wśród posłów,
zwłaszcza tych o niewielkim doświadczeniu parlamentarnym, a także wśród innych
uczestników posiedzeń komisji.
Różnorodność funkcji zwyczaju w pracach komisji przybliża przykład z posiedze-
nia komisji, gdy prowadzący posiedzenie poseł — proponując pewien tryb procedo-
wania, który zwyczajowo był przyjmowany w jednej z dwóch obradujących komisji
— uzasadnił to tym, że „umożliwiłby pracownikom Biura Legislacyjnego ocenę po-
prawności legislacyjnej zgłoszonych poprawek, rządowi wypracowanie stanowiska,
UKIE wyrażenie opinii co do zgodności propozycji z prawem UE” (2992/IV). Nie
21
Aktualne pozostają w tym miejscu wcześniejsze uwagi dotyczące charakteru wykładni wykluczają-
cego ujmowanie jej w kategoriach zwyczaju. Zob. również S. Rozmaryn, dz. cyt., s. 153.
22
Na podstawie art. 183 ust. 3 pkt 3 regulaminu Sejmu wniosek o zamknięcie listy mówców zalicza
się do wniosków formalnych.
wchodząc w merytoryczną treść samego zwyczaju, istotne wydaje się to, że jego za-
stosowanie miałoby istotne znaczenie dla tak wielu uczestników postępowania legi-
slacyjnego.
Wzmianki wymaga również możliwość ukształtowania się praktyki, która nie speł-
niała pozytywnej roli. Zwrócił na to uwagę przedstawiciel Biura Legislacyjnego KS
w odniesieniu do dopuszczania przez komisję do wprowadzania do projektów ustaw
zmian wykraczających poza ich pierwotny zakres przedmiotowy. Stwierdził on, że
„zmiana wykraczająca poza treść merytoryczną ustawy właściwej nie powinna być roz-
patrywana, niemniej jednak wspomniana zasada jest bardzo często łamana w polskim
ustawodawstwie”, przy czym „Biuro Legislacyjne nie popiera takiej praktyki, ale uwa-
ża ją za naganną” (2460/III). Należy jednak zauważyć, że w tym przypadku praktyka
dotyczyła nie tyle nagminnego wprowadzania zmian wykraczających poza przedmiot
projektu ustawy, co dopuszczalności takiego zachowania w sporadycznych sytuacjach.
Obecna jest tu więc praktyka polegająca nie na konsekwentnym działaniu w określony
sposób, ale na dopuszczalności odstępstw od ogólnie uznawanej zasady23.
III. CELE POWOŁYWANIA SIĘ NA ZWYCZAJ

Przywoływanie zwyczajów na posiedzeniach komisji miało zróżnicowane cele.

Aby przybliżyć charakterystyczne motywy, dla których powoływano się na zwycza-
je, można podjąć próbę umiejscowienia ich w pewnych kategoriach.
1. Przypomnienie o istnieniu zwyczaju
W przypadku powołania się na zwyczaj w celu informacyjnym, przytaczano go na
posiedzeniu komisji i w ten sposób adresatami byli wszyscy uczestnicy posiedzenia,
jednak poinformowanie o jego istnieniu mogło być skierowane przede wszystkim
w stronę pewnej grupy uczestników: poszczególnych posłów, przedstawicieli rządu
czy też zaproszonych gości i ekspertów. Do posłów spoza komisji skierowane było
przypomnienie przez przewodniczącego Komisji Finansów Publicznych zwyczaju,
zgodnie z którym dopuszczani do głosu w trakcie rozpatrywania poprawek zgłoszo-
nych w drugim czytaniu do projektu ustawy budżetowej są tylko ci posłowie spoza ko-
misji, którzy są wnioskodawcami poprawek (2687/IV). Przede wszystkim do przed-
stawicieli administracji rządowej skierowana była informacja przewodniczącego
podczas posiedzenia Komisji Spraw Zagranicznych oraz Komisji Kultury i Środków
Przekazu, że „zgodnie z obyczajem Komisji, panowie ministrowie mogą odwoływać
się do pomocy współpracowników” (3184/II). Natomiast do doradców i ekspertów
zwrócił się przewodniczący Komisji Finansów Publicznych, który uprzedził, że „zwy-
23
Praktyka stanowiąca naruszenie norm regulaminowych nie powinna być oczywiście dopuszczalna.
Zwrócił na to uwagę J. Mordwiłko, pisząc, że „nie mogą być przedmiotem swobodnej praktyki parlamentar-
nej zachowania poselskie wyznaczone w obowiązujących przepisach”; J. Mordwiłko, Interpretacja przepi-
sów określających prawo i obowiązek udziału posła w głosowaniach na posiedzeniu plenarnym Sejmu i ko-
misji sejmowych, [w:] „Ekspertyzy i Opinie Prawne. Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu”
nr 6/99, s. 121.
czajowo” podczas rozpatrywania sprawozdania podkomisji nie udziela głosu nikomu

spoza grona członków komisji, oprócz przedstawicieli rządu, gdyż mogli oni wypo-
wiadać się podczas posiedzeń podkomisji (4134/IV).
2. Uzasadnienie istnieniem zwyczaju podjętej decyzji
Niekiedy powołanie się na zwyczaj miało za zadanie uzasadnienie podjętej decy-
zji przez przewodniczącego komisji. W tym celu przewodniczący Komisji Finansów
Publicznych poinformował, że część posłów uczestniczy w posiedzeniach innych ko-
misji sejmowych i powołując się na zwyczaj zarządził 15-minutową przerwę, aby po-
słowie mogli dotrzeć na to posiedzenie (3105/III). Podobnie istnieniem zwyczaju
przewodniczący Komisji Infrastruktury uzasadnił odmowę udzielenia głosu kolejne-
mu, chcącemu go zabrać, przedstawicielowi towarzystw budownictwa społecznego,
informując, że w komisji istnieje zwyczaj, że w imieniu określonego środowiska prze-
mawia tylko jedna osoba (1685/IV).
3. Doprowadzenie do zastosowania zwyczaju
Celem wielu wypowiedzi przywołujących zwyczaj było doprowadzenie do jego
zastosowania. Odbywało się to na różnym etapie prac komisji, zarówno w trakcie dys-
kusji, gdy jeden z jej uczestników posługiwał się argumentem istnienia zwyczaju, jak
i po rozstrzygnięciu dokonanym przez komisję, aby podważyć jego zasadność. Warto
przytoczyć dla przykładu kilka sytuacji, w których powoływano się na zwyczaj w celu
doprowadzenia do jego zastosowania. Taki, jak się wydaje, był cel niektórych posłów,
którzy przypominali, że jeżeli chodzi o reprezentowanie Prezesa NBP przez wicepre-
zesów podczas posiedzenia Komisji Finansów Publicznych w sprawie sprawozdania
z działalności NBP, jest to praktyka stosowana w każdej kadencji Sejmu. Zwyczaj sta-
nowi więc, że Prezes NBP nie musi stawić się na posiedzenie komisji osobiście.
Jednak pomimo tych wyjaśnień komisja zdecydowała o konieczności obecności
Prezesa NBP w trakcie dyskusji (833/IV). Natomiast do wycofania wniosku o rozsze-
rzenie porządku posiedzenia Komisji Skarbu Państwa, Uwłaszczenia i Prywatyza-
cji doprowadziły argumenty jednego z posłów, że dobrym obyczajem sejmowym
jest zgłaszanie wniosków o rozszerzenie porządku obrad na początku posiedzenia
(631/III). Podczas posiedzenia Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wobec zapropono-
wania rozpatrzenia w pojedynczym głosowaniu kilku ustępów w jednym z artykułów,
przywołany został zwyczaj przyjmowania każdego ustępu oddzielnie, wskutek czego
komisja odrzuciła wniosek o łączne rozpatrywanie kilku ustępów (2708/III). Wobec
propozycji, aby sprawozdawcą Komisji Nadzwyczajnej do poselskiego projektu
uchwały dotyczącego zmiany regulaminu Sejmu został przedstawiciel wnioskodaw-
ców projektu, inny poseł skutecznie przywołał zwyczaj, zgodnie z którym posłem
sprawozdawcą jest przewodniczący Komisji Nadzwyczajnej, zaś „wnioskodawca jest
stroną w procesie legislacyjnym” (3/III).
Jednym z wariantów omawianej kategorii jest przywołanie zwyczaju w celu po-
wrotu do rozwiązań w nim określonych. W związku z tym, że zwyczaj sejmowy czę-
sto zanika, czy to decyzją komisji czy też poprzez zastosowanie rozwiązań odmien-
nych, przywoływanie zwyczajów miało również często właśnie taki cel. Wśród
licznych przykładów takich przywołań można wyróżnić kilka grup.
Pierwsza grupa propozycji dotyczyła zwyczajów, które istniały w komisji, jednak
proponując powrót do ich stosowania nie określono dokładnie, kiedy wcześniej funk-
cjonowały. Można je ogólnie określić jako „zwyczaje z przeszłości”. Były one zgła-
szane nie tylko przez posłów. Na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów
Naturalnych i Leśnictwa jeden z gości przypomniał istniejący „kiedyś” zwyczaj za-
praszania przez komisję na posiedzenia dotyczące spraw związanych z finansowaniem
ochrony środowiska w Polsce przewodniczącego Konwentu Wojewódzkich Funduszy
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Przewodniczący komisji przyznając, że
nie wiedział o zaniechaniu tego zwyczaju, obiecał sprawę wyjaśnić (2342/IV).
Zdarzało się, że to posłowie formułowali postulaty powrotu do zwyczajów związa-
nych z kontaktami z komisją ze strony innych organów. Na posiedzeniu Komisji
Łączności z Polakami za Granicą jeden z posłów zaproponował wznowienie zwycza-
ju włączania w skład delegacji towarzyszącej premierowi przy wyjeździe do krajów,
gdzie jest liczna Polonia, członka Komisji Łączności z Polakami za Granicą, co spo-
tkało się z akceptacją obecnego na sali wiceministra spraw zagranicznych (227/IV).
Postulaty posłów dotyczyły także kwestii organizacyjnych, tak jak to było w trakcie
posiedzenia Komisji Polityki Społecznej, gdy poseł zwrócił się o powrót do zwycza-
ju, zgodnie z którym przy okazji nowelizacji ustawy posłowie otrzymywali obowią-
zujący i proponowany tekst (2057/III). Posłowie zgłaszali również postulaty powrotu
do zwyczaju skierowane do członków komisji. Z akceptacją Komisji Rolnictwa
i Gospodarki Żywnościowej spotkał się postulat, sformułowany podczas prac nad pro-
jektem dezyderatu komisji, powrotu do zwyczaju wyznaczania koreferenta, który
przedstawiłby członkom komisji propozycje dotyczące wniosków możliwych do roz-
patrzenia i przegłosowania (2766/II).
Drogę od sformułowania postulatu powrotu do zwyczaju do jego stosowania moż-
na prześledzić na przykładzie zwyczaju opiniowania kandydatów na stanowisko kon-
sula generalnego przez Komisję Łączności z Polakami za Granicą, sformułowanego
w trakcie II kadencji Sejmu. Na jednym z posiedzeń komisji, ministra spraw zagra-
nicznych zapytano, czy zamierza przywrócić istniejący „kiedyś” zwyczaj, zgodnie
z którym kandydaci na konsulów wyjeżdżający do miejscowości, gdzie są liczne sku-
piska Polaków, byli opiniowani w Komisji Łączności z Polakami za Granicą. Minister
obiecał powrócić do tego zwyczaju (1017/II). Jednakże na jednym z późniejszych po-
siedzeń komisji zauważono, że minister spraw zagranicznych zwyczaju tego nie wpro-
wadza, co „jest naruszeniem co najmniej dobrych obyczajów” (1215/II). Wkrótce
zwyczaj ten został jednak ponownie wprowadzony, co zostało wyraźnie zaznaczone
przez przewodniczącego komisji, który stwierdził, że komisja wraca po dłuższej przer-
wie do opiniowania kandydatów na stanowisko konsula oraz wyraził oczekiwanie, że
zwyczaj ten będzie kontynuowany (1368/II). Przedstawianie komisji programu dzia-
łania kandydatów na stanowisko konsulów było określane jako zwyczaj również na
posiedzeniach komisji podczas późniejszych kadencji Sejmu, przy czym funkcjono-
wanie tego zwyczaju było uzależnione od woli zarówno ministra spraw zagranicz-
nych, jak i komisji.
Częsta była sytuacja, gdy domagano się powrotu do zwyczaju z poprzedniej ka-
dencji Sejmu24. Podczas posiedzenia Komisji do Spraw Kontroli Państwowej jeden
z posłów przedstawił wniosek, aby podobnie, jak to było w poprzedniej kadencji, kon-
tynuować zwyczaj wyjazdowych posiedzeń komisji w delegaturach Najwyższej Izby
Kontroli (53/IV). Postulując powołanie stałej podkomisji do spraw monitorowania
tworzenia systemu pozyskiwania i wykorzystania funduszy strukturalnych UE, prze-
wodniczący Komisji Infrastruktury przypomniał, że taka podkomisja istniała podczas
poprzedniej kadencji, proponując również, aby to przewodniczący komisji, zgodnie
z obyczajem z poprzedniej kadencji, kierował tą podkomisją (34/V). Do prezydium
Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi skierowany został postulat, aby „zwyczajem lat
ubiegłych” posiedzenia komisji rozpoczynały się o godz. 11.00 we wtorki (32/III). Na
posiedzeniu innej komisji przywołano zupełnie odmienny obyczaj dotyczący termi-
nów zwoływania posiedzeń; zdaniem posłanki, w poprzedniej kadencji Komisja
Regulaminowa i Spraw Poselskich nie odbywała posiedzeń w przededniu posiedzenia
Sejmu, w związku z czym i w obecnej kadencji powinna ustalić środy jako dzień po-
siedzeń komisji (369/V). Powrót do zwyczaju mógł odnosić się również do innych
poza organizacyjnymi kwestii. Podczas opiniowania przez Komisję Finansów
Publicznych poprawek zgłoszonych w trakcie drugiego czytania projektu ustawy bu-
dżetowej, przewodniczący stwierdził, że „w poprzedniej kadencji wykształcony został
obyczaj, zgodnie z którym wnioskodawca mógł doprecyzować swój wniosek w trak-
cie posiedzenia komisji”, oraz poinformował wnioskodawcę poprawki o możliwości
wskazania przez niego źródła pokrycia proponowanych wydatków (185/III). Były też
szczególnie „podatne” na przywoływanie zwyczajów problemy, takie jak kwestia obo-
wiązywania kworum na posiedzeniach komisji, przy czym wielokrotnie formułowa-
no w tych sprawach odmienne opinie, powołując się na rozbieżne zwyczaje. Jak zwró-
cił się, z pozytywnym skutkiem, przewodniczący Komisji Finansów Publicznych do
przewodniczącego prowadzącego obrady podczas wspólnego posiedzenia kilku komi-
sji, „dotychczasowy obyczaj w parlamencie był taki, że skutki zakwestionowania
kworum biegną od momentu tego zakwestionowania. Teoretycznie jest możliwe, że
posłowie byli obecni na sali podczas głosowania i zaraz po nim opuścili salę obrad”,
stwierdzając również, że jest to „utarty obyczaj Sejmu, który powstawał również
w poprzedniej kadencji, kiedy była inna większość” (565/III). Na doświadczenia z po-
przedniej kadencji Sejmu, wobec wątpliwości posła, czy dyskusja może być kontynu-
owana, gdy na sali posiedzeń stwierdzono brak kworum, powoływał się jeden z człon-
ków Komisji Finansów Publicznych, argumentując, że „w ubiegłej kadencji Sejmu
24
Wskazując na zasadność kontynuacji zwyczajów w kolejnych kadencjach Sejmu, przytoczyć należy
stwierdzenie, że „według utrwalonego, długotrwałego polskiego zwyczaju parlamentarnego Sejm kolejnej
kadencji przyjmuje milcząco Regulamin swojego poprzednika wraz z jego «infrastrukturą» tj. pisaną wy-
kładnią i wyrazistymi zwyczajami praktyki”. Zob. J. Mordwiłko, Obowiązywanie i tryb zmiany uchwały wy-
kładniczej Prezydium Sejmu nr 4 z dnia 5 lutego 1998 r. do art. 173 Regulaminu Sejmu, „Zeszyty Prawnicze”
2004, nr 1, s. 14.
Komisja Finansów Publicznych nie raz dyskutowała nad sprawozdaniem rządu z wy-
konania budżetu państwa za dany rok, chociaż na posiedzeniach była jeszcze mniej-
sza liczba posłów, niż jest obecnych na tym posiedzeniu” (820/V).
Natomiast jeszcze głębiej wstecz (nie wnikając w istotę proponowanych rozwiązań)
sięgała propozycja sformułowana na początku III kadencji Sejmu, gdy przewodniczący
Komisji Finansów Publicznych prosił o „przyjęcie procedury rozpatrywania projektów
ustaw takiej, jaka była praktykowana w Sejmie I kadencji” (43/III). Posłowie, jak moż-
na zauważyć, przywoływali zwyczaje z poprzednich kadencji Sejmu najczęściej, co zro-
zumiałe, na początku nowej kadencji.
4. Przyjęcie zwyczaju
W pracach komisji proponowano zarówno wprowadzenie zupełnie nowych zwy-
czajów, jak też przyjęcie zwyczajów funkcjonujących już w innej komisji sejmowej.
Powołanie się na zwyczaj istniejący w innych komisjach mogło mieć zarówno charak-
ter ogólny i dotyczyć wielu komisji, jak i być specyficzne dla konkretnej komisji, któ-
rej śladem miałaby pójść następna. Wprowadzenie takich zwyczajów było postulowa-
ne nie tylko przez posłów. Przedstawiciel UKIE, proponując zaproszenie na
posiedzenie Komisji Rozwoju Przedsiębiorczości posłów do Parlamentu Europejskiego
zaangażowanych w prace nad omawianą dyrektywą, powoływał się na zwyczaj istnie-
jący w Komisji do Spraw Unii Europejskiej (335/V). Częściej zwyczaj przyjmowany
był jednak nie z jednej, konkretnej komisji, ale z kilku czy też większości innych ko-
misji. W ten sposób podczas posiedzenia Komisji Spraw Zagranicznych jeden z po-
słów zaproponował, co zostało zaakceptowane przez komisję, aby „na zawsze” przy-
jąć regułę, że ostatnim punktem posiedzenia są sprawy różne, co jest przyjmowane
„przez wszystkie komisje” (543/II). Przyjęcie zwyczaju poprzez pewną analogię
w stosunku do zwyczajów stosowanych przez inne komisje proponował członek
Komisji Kultury i Środków Przekazu, który powołując się na zwyczaj Komisji Spraw
Zagranicznych, opiniującej kandydatów na ambasadorów, oraz Komisji Łączności
z Polakami za Granicą, opiniującej kandydatów na konsulów generalnych, zapropo-
nował przyjęcie zwyczaju opiniowania przez Komisję Kultury i Środków Przekazu
dyrektorów instytutów kultury polskiej (1566/II). W tym miejscu należy podkreślić,
że przyjęcie zwyczaju przez komisję nie zawsze oznaczało, że dany zwyczaj mógł za-
cząć funkcjonować. W przypadku dyrektorów instytutów kultury polskiej, żeby opi-
niować ich kandydatury, musiałyby one najpierw zostać przedstawione do zaopinio-
wania. Tak więc stosowanie przez komisję zwyczaju czy to opiniowania określonych
kandydatur, czy też rozpatrywania określonych materiałów było często uzależnione
od innych podmiotów.
Przywołanie zwyczaju panującego w innej komisji niekiedy jednak miało na celu
nie tyle wprowadzenie na stałe zwyczaju, co skorzystanie ze zwyczaju panującego
w tamtej komisji, pozostawiając przyszłości, czy przyjmie się to jako zwyczaj. W ten
sposób członek Komisji Systemu Gospodarczego i Przemysłu przywołał praktykę
Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów, która podczas rozpatrywania pro-
jektu ustawy budżetowej jedno posiedzenie poświęcała zawsze, jak stwierdził, wysłu-
chaniu wyłącznie opinii ekspertów, aby skłonić komisję do odbycia podczas rozpatry-
wania projektu ustawy budżetowej na 1994 rok jeszcze jednego posiedzenia (231/II).
Szczególnym przykładem zwyczajów przywoływanych w celu ich wprowadzenia
były zwyczaje innych parlamentów. W analizowanym okresie było jedynie kilka przy-
padków takich wypowiedzi. Wprowadzony przez sejmową Komisję Europejską zwy-
czaj wyznaczenia miejsc na sali przeznaczonych do zajmowania tylko dla posłów zo-
stał przez posła, który wnioskował o przyjęcie tego zwyczaju, określony jako „dobry,
europejski zwyczaj” (1678/IV). Na zwyczaj Zgromadzenia Parlamentarnego Rady
Europy powoływał się poseł, proponując, aby w prezydium Komisji do Spraw
Równego Statusu Kobiet i Mężczyzn znalazł się mężczyzna (4464/IV), zaś zwycza-
jem przejętym w wielu państwach miałoby być w opinii kandydata na stanowisko mi-
nistra obrony narodowej to, że Komisja Obrony Narodowej wypowiadać się będzie na
ważniejsze tematy związane z zakupami sprzętu wojskowego (2326/II). Niejako po-
mocniczo na obowiązujący „w wielu parlamentach” zwyczaj, zgodnie z którym, gdy
koalicja ma większość, wówczas nie liczy się głosów, powołał się jeden z posłów, uza-
sadniając propozycję przegłosowania blokiem dużej grupy poprawek zgłoszonych
w drugim czytaniu do projektu ustawy budżetowej na 2007 rok (1417/V)25.
Poza przyjmowaniem zwyczajów z innych komisji czy też, jak wspomniano, na-
wet z innych parlamentów, proponowano na posiedzeniach komisji również wprowa-
dzenie zupełnie nowych zwyczajów, co mogłoby budzić wątpliwości przy założeniu
traktowania cechy długotrwałości jako wymaganej dla powstania zwyczaju. W ten
sposób podczas posiedzenia Komisji Spraw Zagranicznych poświęconego przedsta-
wieniu przez rząd stanu stosunków polsko-francuskich, przewodniczący komisji za-
proponował, żeby wprowadzić zwyczaj odbywania przed ważnymi wizytami posie-
dzeń komisji, na których omawiany byłby stan stosunków pomiędzy Polską a krajem,
którego dotyczy wizyta. W tej sytuacji pewna jednostkowa sytuacja związana z tema-
tem posiedzenia komisji miałaby zapoczątkować nowy zwyczaj (2858/II). W trakcie
posiedzenia Komisji Spraw Zagranicznych ze strony posła wyrażone zostało oczeki-
wanie wprowadzenia zwyczaju, zgodnie z którym minister spraw zagranicznych, po
odbyciu ważnych podróży, zdawałby komisji z nich relację (296/III). W tym przypad-
ku to, czy zwyczaj będzie funkcjonował, zależało już nie tylko od komisji, ale rów-
nież od przedstawicieli rządu.
5. Pominięcie zwyczaju
Przytoczenie zwyczaju funkcjonującego dotychczas w komisji mogło wiązać się
również z zawiadomieniem o jego pominięciu. W ten sposób podczas omawiania przez
Komisję Kultury Fizycznej i Sportu informacji na temat działań Ministerstwa Sportu
przewodniczący Komisji, udzielając najpierw głosu przedstawicielowi Akademii
Wychowania Fizycznego, poinformował o odejściu w tym przypadku „od zwyczajowe-
25
Warto również jako pewną ciekawostkę przytoczyć wypowiedź ministra zdrowia, który na posiedze-
niu Komisji Zdrowia, wyrażając akceptację dla zgłaszanych przez posłankę uwag, stwierdził, że gdyby
w polskim parlamencie panowały takie zwyczaje, jak w brytyjskim, to w wielu momentach wypowiedzi tej-
że posłanki ów minister wstawałby na dowód zgody z jej poglądami (1698/IV).
go sposobu rozpoczynania posiedzenia, ponieważ przedstawiciele resortów nie zabiorą

głosu jako pierwsi” (1672/V). Podobnie zwyczaj udzielania w końcowej fazie posiedzeń
Komisji Zdrowia głosu przedstawicielom izb lekarskich i pielęgniarskich oraz związ-
ków zawodowych został przez przewodniczącego komisji przypomniany w związku
z wyjątkowym, jak to określił, odstąpieniem od niego na posiedzeniu odbywanym „go-
ścinnie” w Ministerstwie Zdrowia (65/II). Należy przy tej okazji zauważyć, że to, iż zwy-
czaj funkcjonował, nie oznaczało, że musiał być bezwzględnie i konsekwentnie prze-
strzegany. Jednostkowe pominięcie zwyczaju mogło świadczyć jedynie o tym, że
w określonej sytuacji komisja zdecydowała, aby go nie zastosować26. Były też tego ro-
dzaju zwyczaje, w stosunku do których pominięcie może być ocenione krytycznie, co
dotyczy zwłaszcza przypadków pomijania zwyczajów, wbrew opinii części członków
komisji, ze względu na doraźny interes polityczny.
6. Zaniechanie lub zmiana zwyczaju
Zakończenie funkcjonowania niektórych zwyczajów wiązać się mogło z decyzją
podjętą przez komisję. Przykładu przytoczenia zwyczaju, z którego świadomie zrezy-
gnowali posłowie, dostarcza posiedzenie Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej
obradującej nad wnioskiem wstępnym w sprawie dotyczącej zniszczenia stenogra-
mów z posiedzeń Biura Politycznego KC PZPR. Przewodniczący komisji stwierdził,
że „komisja w poprzedniej kadencji przechodziła do posiedzenia zamkniętego, bez
udziału obrońców, prasy i innych osób postronnych. Nie wynikało to z żadnego prze-
pisu, ale było przyjętym przez komisję zwyczajem. W nowej kadencji zamkniętych
posiedzeń komisji jeszcze nie odbywaliśmy. W związku z tym chcę poddać tę kwestię
pod rozwagę”. W wyniku dyskusji posłowie nie kwestionowali, że zwyczaj taki ist-
niał, ale pomimo tego zdecydowali, że należy zaniechać stosowania dotychczasowe-
go zwyczaju i postępowanie dowodowe powinno toczyć się jawnie (307/II).
W przypadku przywołanego przez posłów zwyczaju posiadania przez Komisję
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej podkomisji nadzwyczajnej ds. interwencji
i odpowiedzi na listy zdecydowano o jego modyfikacji, w wyniku której powołano
podkomisję nadzwyczajną ds. odpowiedzi na listy. Należy przy tym zaznaczyć, że
zmiana zwyczaju była wynikiem zasięgnięcia opinii przez komisję w Kancelarii
Sejmu i przyjęcia propozycji, aby nie powoływać podkomisji o nazwie wskazującej
na jej interwencyjny charakter; tak więc do zaniechania zwyczaju przyczyniła się opi-
nia ekspertów, uznana przez komisję (209/II). Przykładem na to, że gdy jakiś zwyczaj
zaczynał ciążyć, można było go nie tyle zaniechać, co zmienić, jest sytuacja wynikła
na posiedzeniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Pisemnie do komisji
zwrócił się Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o zmianę ukształtowanego zwy-
czaju, zgodnie z którym sprawozdania z działalności Rzecznika są przygotowywane
26
Kolejny raz warto odwołać się tu do rozważań S. Rozmaryna dotyczących zwyczaju, które pomimo
upływu czasu nadal nie tracą aktualności. Autor m.in. twierdził, że „nie można dawać gotowych recept dla
oceny, czy i ile wypadków odejścia od zwyczaju oznacza jego ostateczne wygaśnięcie […]. W pewnych bo-
wiem okolicznościach postępowanie niezgodne ze zwyczajem może mieć charakter sporadyczny, jednora-
zowy, a praktyka może potem znów wrócić na dawne tory”. S. Rozmaryn, dz. cyt., s. 149.
za kolejne, faktyczne lata kadencji, poprzez przejście na cykl lat kalendarzowych.

Komisja przystała na tę propozycję (285/III).
7. Niepodejmowanie działań, które nie są zwyczajowo przyjęte
Szczególną okolicznością było nie tyle przywołanie zwyczaju, co wskazanie, że pro-
ponowane rozwiązanie nie jest zwyczajowo przyjęte. W takich sytuacjach podniesiony
brak zwyczaju uzasadniał niepodejmowanie określonych działań, np. niezadawanie po-
słom pytań przez innych posłów lub przedstawicieli rządu (2616/III, 1127/IV, 3832/IV),
nieodnotowywanie nazwisk posłów głosujących w określony sposób (4590/IV), niepo-
woływanie przez komisję nadzwyczajną stałego eksperta (3548/III), nieudzielanie gło-
su gościom w trakcie opiniowania poprawek zgłoszonych podczas drugiego czytania
(2629/IV, 3007/II, 1700/V), niepowoływanie zastępcy przewodniczącego podkomisji
stałej (40/V), nieumieszczanie w preambule oświadczenia bądź rezolucji Sejmu infor-
macji, który klub parlamentarny był wnioskodawcą projektu (606/III). Przywoływanie
braku zwyczaju w takich sytuacjach było zwykle skuteczne, zwłaszcza podejmowane
ze strony przewodniczącego komisji, kiedy mógł on nieistnieniem zwyczaju uzasadnić
swoją decyzję. W trudniejszej sytuacji byli posłowie, którzy starali się wpłynąć na prze-
bieg posiedzenia. Przywołanie braku zwyczaju przez posłów bywało też mniej skutecz-
ne niż w przypadku Biura Legislacyjnego KS, na przykład gdy przedstawiciel Biura
przypominał posłom o braku „praktyki, żeby Biuro Legislacyjne KS poprawiało błędy
zawarte w poprawkach Senatu” (4079/IV).
IV. KATEGORIE UCZESTNIKÓW POSIEDZEŃ KOMISJI SEJMOWYCH

POWOŁUJĄCYCH SIĘ NA ZWYCZAJ
1. Powoływanie się na zwyczaj przez posłów

Najczęściej zwyczaj był przywoływany przez posłów, w tym członków prezydium
komisji prowadzących posiedzenia, sprawozdawców komisji lub podkomisji, korefe-
rentów. Ze strony przewodniczących przywoływanie zwyczaju było często traktowane
jako element prowadzenia obrad. Dlatego szczególnie dużo w analizowanym okresie
przywołań o charakterze informacyjnym, w tym wiele wypowiedzi dotyczących zwy-
czajów związanych z kolejnością procedowania czy też zabieraniem głosu w trakcie po-
siedzeń. Prowadzący informowali, jaki jest zwyczajowy porządek posiedzenia, jakie są
zwyczajowe kompetencje komisji, jakie zwyczaje odnoszą się do organizacji prac ko-
misyjnych, terminów posiedzeń czy też wypełniania obowiązków wobec komisji.
Prowadzący posiedzenia powoływali się też często na zwyczaj przy okazji korzy-
stania ze swoich kompetencji. Zwracali się o postępowanie zgodne ze zwyczajem lub
też, w przypadku działań niezgodnych z nim, starali się im przeciwdziałać. W sytu-
acji, gdy w komisji zaistniał spór, powołując się na zwyczaj przyznawali rację jednej
ze stron konfliktu, co często było równoznaczne z podjęciem rozstrzygnięcia. Nie
można też zapominać, że prowadzący posiedzenia nie przestawali być posłami,
a przywołanie zwyczaju bywało z ich strony niekiedy jedynie jednym z głosów pole-
micznych w trakcie dyskusji.
Nieco inny charakter miały zazwyczaj wypowiedzi pozostałych członków komi-

sji. Zwykle nie tyle informowały o istnieniu zwyczaju, co były głosem w dyskusji.
Częściej niż wypowiedzi prowadzących posiedzenia były skierowane nie do ogółu
uczestników posiedzenia, ale miały konkretnego adresata: przewodniczącego komisji,
który zachował się niezgodnie ze zwyczajem, łamiących zwyczaj reprezentantów rzą-
du czy też gości zaproszonych na posiedzenie, a także innych posłów, których propo-
zycje były niezgodne ze zwyczajem komisji.
Zdarzało się również, że na zwyczaj powoływali się obecni na posiedzeniu posło-
wie, przywołując swoje doświadczenia z innych komisji. Na posiedzeniu Komisji
Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz Komisji Ustawodawczej prze-
wodniczący prowadzący posiedzenie stwierdził, że w Komisji Konstytucyjnej kworum
było konieczne tylko w momencie głosowań, a poza nimi nie było wymagane. Również
przewodniczący Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich stwierdził, że „przyjęło się
w Sejmie, że obok przepisów regulaminu funkcjonują pewne zwyczajowe normy, któ-
re pozwalają obradować komisjom przy stanach odbiegających od wymogów regulami-
nowych”. Jednak jeden z członków komisji zauważył, że „my (tj. Komisja Samorządu
Terytorialnego i Polityki Regionalnej) nigdy nie rozpoczynaliśmy obrad, jeżeli nie było
kworum”; zaś inny poseł stwierdził, że „w ubiegłym tygodniu cztery połączone komi-
sje obradowały na temat restrukturyzacji finansowej górnictwa węgla kamiennego i po-
siedzenia zaczynały się od sprawdzenia kworum. W efekcie dwukrotnie nie doszło do
obrad”. Ostatecznie wobec złożenia wniosku o nierozpoczynanie obrad bez sprawdze-
nia kworum, posiedzenie komisji zostało odroczone (3952/II).
Szczególnym przypadkiem było powoływanie się na zwyczaj przez marszałka lub
wicemarszałków Sejmu. Kilkukrotnie powoływali się oni, prowadząc posiedzenia ko-
misji w sprawie wyboru ich prezydiów (o czym już wspomniano w innym miejscu
pracy) na zwyczaj związany z uzależnieniem liczby zastępców przewodniczącego ko-
misji od wielkości tej komisji (tzn. małej, średniej i dużej — 30/III, 4/IV, 281/IV, 10/V,
29/V, 37/V). W innych kwestiach powoływanie się na zwyczaj przez marszałka lub
wicemarszałków Sejmu było sporadyczne (229/IV, 1406/IV, 2476/IV).
Wskazać należy, że spośród ponad 800 przeanalizowanych przypadków powoły-
wania się na zwyczaj podczas posiedzeń komisji sejmowych jedynie w niespełna stu
przypadkach autorami tych przywołań nie byli posłowie.
2. Powoływanie się na zwyczaj przez przedstawicieli Biura Legislacyjnego
Kancelarii Sejmu
Jak stanowi art. 70 ust. 1 regulaminu Sejmu, „w postępowaniu dotyczącym pro-
jektów ustaw i uchwał uczestniczy przedstawiciel służby prawnej Kancelarii Sejmu,
przedstawiając wnioski lub uwagi w zakresie problematyki prawno-legislacyjnej,
w tym w sprawie zgodności projektów ustaw z prawem Unii Europejskiej”. Okolicz-
ności, w których przychodziło zwykle zabierać głos przedstawicielom Biura Legisla-
cyjnego KS, wyróżniały się wśród przypadków związanych z powoływaniem się na
zwyczaje. Zwykle w sytuacjach kontrowersyjnych legislatorzy sami zwracali uwagę
na działania podejmowane niezgodnie ze zwyczajem, wskazując na właściwe rozwią-
zania lub byli o to proszeni przez komisję27. Przedstawiciele Biura Legislacyjnego KS

zazwyczaj wypowiadali się, gdy sama komisja nie była przekonana, jakie działania ma
podjąć, przedstawiając wtedy rozwiązanie niejednoznacznej sytuacji.
Kwestią, w której najczęściej przedstawiciele Biura Legislacyjnego KS odwoły-
wali się do zwyczaju, była możliwość wprowadzania autopoprawek do poprawek
zgłoszonych podczas drugiego czytania. Z własnej inicjatywy bądź też na wniosek po-
słów legislatorzy wielokrotnie powoływali się bezpośrednio na zwyczaje dotyczące
tej materii28. Wskazywali na możliwość zgłaszania autopoprawek: „Możliwość zgło-
szenia autopoprawki jest tak zwanym zwyczajem parlamentarnym” (2315/IV); „W re-
gulaminie nie ma wprost mowy o tym, że poseł, który zgłosił poprawkę w drugim czy-
taniu może dokonywać autopoprawek, ale zwyczajem jest, że tak bywa [...] wprost
zakazu regulaminowego nie ma, ale nie ma też przepisu, który by wprost to dopusz-
czał” (2994/IV); „Zwyczajowo możliwe jest dokonanie autokorekty na tym etapie
prac legislacyjnych” (4637/IV). Prawnicy z Biura Legislacyjnego KS zaznaczali jed-
nak, że wniesienie autopoprawki jest możliwe tylko osobiście przez autora poprawki
zgłoszonej w drugim czytaniu: „Właścicielem poprawki jest jej autor. Zwyczajowo
przyjęto, że tylko on może zgłaszać autopoprawki” (566/IV); „Zwyczajowo w Sejmie
przyjmuje się, że autor wniesionej poprawki może dokonywać jej modyfikacji, lecz
czyni to osobiście” (4246/III).
Najczęściej legislatorzy wskazywali na zwyczaj ograniczania zakresu autopopra-
wek do zmian o charakterze legislacyjnym: „W regulaminie Sejmu nie ma w ogóle ta-
kiej instytucji, jak składanie autopoprawek do poprawek zgłoszonych w drugim czy-
taniu. Jest jedynie zwyczaj przyjęty w pracach parlamentu polegający na poprawieniu
oczywistych błędów, które znalazły się w zgłoszonych już poprawkach” (1062/IV);
„Zwyczajowo są dopuszczane korekty dotyczące ewidentnych pomyłek czy niedopa-
trzeń” (1151/IV); „Zdarzają się takie przypadki, iż poprawki zgłaszane w drugim czy-
taniu podlegają jakiejś modyfikacji podczas posiedzenia komisji. Odbywa się to raczej
w drodze zwyczaju i my też stoimy na stanowisku, że może to dotyczyć jedynie oczy-
27
Przykładowo, wobec rozpoczęcia głosowania niezgodnie z dotychczasowym zwyczajem przedsta-
wiciel Biura Legislacyjnego KS przypomniał dotychczasową praktykę oraz wskazał na negatywne konse-
kwencje jej niezachowania: „Zwyczajowo przyjmuje się następującą procedurę. Zgłoszona zostaje treść ja-
kiegoś artykułu. Do tej treści zgłaszane są poprawki, które można poddać pod głosowanie. Po rozstrzygnię-
ciu w sprawie poprawek, poddaje się pod głosowanie całą treść artykułu” (2132/III). Gdy podniesiono, że
posłanki, która zaproponowała zmianę przepisu na poprzednim posiedzeniu, nie ma na obecnym posiedze-
niu, a „podczas prac innych komisji obowiązuje zasada, że nie rozpatruje się poprawki, do której wnioskodaw-
ca nie przedstawi uzasadnienia”, przedstawiciel Biura Legislacyjnego KS wyjaśnił, że „dotychczasowa prak-
tyka komisji była taka, że poddawano pod głosowanie wszystkie poprawki zgłoszone na piśmie, nawet jeżeli
w posiedzeniu nie uczestniczył osobiście wnioskodawca. Uważam, że powinna zostać zachowana ta zasada”
(4429/IV). W stosunku do zaproponowanej przez posła treści opinii w sprawie prezydenckiego weta do usta-
wy, przedstawiciel Biura Legislacyjnego KS podniósł, że „w dotychczasowej praktyce rozpatrywania przez ko-
misje sejmowe weta prezydenta zostało przyjęte, że poddaje się pod głosowanie wniosek o to, czy komisja jest
za, czy przeciw wetu. Wynik głosowania jest podstawą do sporządzenia sprawozdania, natomiast treść spra-
wozdania, którą zaproponował pan poseł […], jest odejściem od przyjętego zwyczaju” (3270/III).
28
301/III, 4246/III, 566/IV, 2315/IV, 1062/IV, 1151/IV, 1379/IV, 1398/IV, 1482/IV, 1952/IV, 2062/IV,
2669/IV, 2833/IV, 2994/IV, 4637/IV, 4833/IV, 1796/V, 1874/V, 2300/V.
wistych omyłek pisarskich tudzież problemów redakcyjnych” (1398/IV); „Zwyczajo-

wo przyjęte jest, że niektóre poprawki są poprawiane, jeżeli zawierają błędy legisla-
cyjne lub redakcyjne, ale nie mogą to być zmiany merytoryczne” (1482/IV); „Zwyczaj
dopuszcza pewne drobne zmiany redakcyjne przedłożonych poprawek. Zgłaszanie au-
topoprawek zawierających nowe treści [...] mogłoby być uznane za ominięcie przepi-
sów dotyczących drugiego czytania” (2669/IV); „Praktyka parlamentarna wygląda
tak, ze dopuszcza się możliwość autopoprawki do poprawki, czyli korekty treści po-
prawki, ale […] nie spotkałem się jeszcze z tak daleko idącą autopoprawką, która wy-
kracza poza ten zakres” (4833/IV); „Generalną zasadą jest niedokonywanie zmian
w poprawkach zgłoszonych w trakcie drugiego czytania, natomiast praktyka sejmowa
dopuszcza zmiany techniczne, które nie wpływają na meritum poprawki. Ale komisja
musi uznać, czy tego rodzaju zmiany powodują jakiś skutek merytoryczny, czy są tyl-
ko zmianami technicznymi. Jeśli komisja stwierdzi, że są to zmiany tylko i wyłącznie
techniczne, to sądzimy, że takie poprawki są na tym etapie dopuszczalne” (1796/V).
Stanowisko przedstawicieli Biura Legislacyjnego KS mogło napotkać na opór posłów,
którzy powoływali się przy tym na odmienne zwyczaje (1062/IV, 1482/IV), niekiedy
również sami przedstawiciele Biura Legislacyjnego KS dopuszczali szerszą inter-
pretację przedstawionych zwyczajów (2300/V). Zdarzały się także przypadki, że
pomimo powołania się przez przedstawicieli Biura Legislacyjnego KS na zwyczaj
parlamentarny, nie dopuszczano do modyfikacji poprawki, na przykład pomimo pod-
noszenia przez przedstawiciela Biura Legislacyjnego KS, że „do zwyczaju parlamen-
tarnego należy, jeżeli poprawka nie niesie za sobą konsekwencji, że możliwe jest jej
uzupełnienie. Jeszcze raz prosimy, aby wnioskodawcy mieli prawo dokonać takich ko-
rekt, po konsultacji z przedstawicielami rządu oraz legislatorami sejmowymi”, prze-
wodniczący komisji nie zgodził się na modyfikację poprawek (1874/V).
Drugim wartym przeanalizowania obszarem zagadnień, w którym Biuro
Legislacyjne KS regularnie zajmowało stanowisko, była kwestia powrotu do sprawy
rozpatrzonej, w tym również już przegłosowanej29. Przedstawiciele Biura Legisla-
cyjnego KS wskazywali na możliwość takiego działania: „Zgodnie z przyjętym zwy-
czajem parlamentarnym i praktyką, komisja sejmowa w sytuacji powstania podczas jej
obrad jakichkolwiek wątpliwości dotyczących przyjętych przez komisję rozstrzygnięć
ma możliwość ponownego rozpatrzenia przepisów odnoszących się do tych rozstrzy-
gnięć. Brak jest w regulaminie Sejmu stosownych przepisów zabraniających takiego
postępowania komisji. Komisja w każdym konkretnym przypadku powinna rozstrzy-
gnąć w drodze głosowania, czy uważa za konieczny i uzasadniony powrót do rozpa-
trzonych już kwestii” (4594/IV); „W pełni ukształtowany jest zwyczaj, że komisje re-
asumują, ponieważ w regulaminie nie ma wprost zakazu reasumpcji [...] W takich
przypadkach stosujemy zasadę zwyczaju. Jest zwyczajem ukształtowanym w parla-
mencie od wielu lat, że komisje reasumują, bo zdarzają się różne sytuacje — błędne de-
29
W dodanym na mocy uchwały z 19 grudnia 2008 r. w regulaminie Sejmu art. 163a ust. 3 określono,
że „w przypadku gdy zaistniały wątpliwości, czy wskutek przyjętych poprawek nie zachodzą sprzeczności
pomiędzy poszczególnymi przepisami projektu, komisja może, na wniosek członka komisji, podjąć w gło-
sowaniu decyzję o powrocie do rozpatrywania danej sprawy”.
cyzje, niepełne decyzje — i zawsze podmiot, który taką decyzję podjął, na zasadzie
zwyczaju ma prawo zmienić swoje zdanie” (3242/IV). Przytaczany był przez przedsta-
wicieli Biura Legislacyjnego KS również zwyczaj odwoływania się do rozwiązań do-
tyczących posiedzeń plenarnych: „W kwestii wniosku o reasumpcję przyjęło się zwy-
czajowo, że komisje posługują się regulaminowymi ustaleniami dotyczącymi obrad
Sejmu”, mającymi zastosowanie w sytuacji, „gdy nastąpił błąd w głosowaniu i przez to
został zniekształcony jego faktyczny wynik” (2876/III); „zwyczajowo w takich sytu-
acjach stosuje się art. 114 regulaminu Sejmu, odnoszący się do prac na forum Sejmu,
w brzmieniu: «W razie, gdy wynik głosowania budzi uzasadnione wątpliwości, Sejm
może dokonać reasumpcji głosowania». Na forum Sejmu wniosek o reasumpcję głoso-
wania zgłasza się w sytuacjach, gdy przykładowo zaistnieje awaria maszyny do głoso-
wania lub prowadzący głosowanie źle sformułuje zapytanie” (2900/III); „Regulamin
mówi o reasumpcji tylko w jednym artykule 114 i dotyczy to reasumpcji głosowań na
posiedzeniu plenarnym Sejmu. Do tej pory było przyjmowane w drodze zwyczaju, że
reasumpcja może być dokonywana także na posiedzeniu Komisji” (4194/III).
Przedstawiciele Biura Legislacyjnego KS, poza podanymi przykładami, powoły-
wali się bezpośrednio na zwyczaj jeszcze wielokrotnie i w szerokim zakresie przed-
miotowym30. W większości przypadków ich wypowiedzi odnosiły zamierzony skutek,
a zwyczaj był przestrzegany.
3. Powoływanie się na zwyczaj przez przedstawicieli rządu
W będącym przedmiotem analizy okresie kilkanaście razy zdarzyło się, że na
zwyczaj podczas prac komisji sejmowych powoływali się przedstawiciele rządu.
Część z tych przypadków dotyczyła zapowiedzi przyjęcia zwyczajów w ramach
współpracy między rządem a komisją, jak wyrażona przez ministra sprawiedliwości
gotowość przyjęcia zwyczaju spotkań kierownictwa ministerstwa z Komisją Spra-
wiedliwości i Praw Człowieka (41/V). Niektóre z przywołanych zwyczajów związa-
ne były z kwestią uczestnictwa przedstawicieli rządu na posiedzeniach komisji: jak in-
formował minister spraw zagranicznych Komisję Spraw Zagranicznych, „jest
obyczajem sejmowym respektowanym od kilkunastu lat, że przed debatą sejmową nad
exposé nowego premiera, przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia bądź nie-
udzielenia wotum zaufania, komisje sejmowe spotykały się […] z ministrami, czy też
kandydatami na ministrów” (3158/IV). Zdarzały się też inne przypadki, takie jak
zwrócenie posłom uwagi na zwyczaje dotyczące poprawek zgłaszanych w drugim
czytaniu projektów ustaw: „jest dobry zwyczaj, że jeżeli proponuje się wydatki na re-
alizację określonych propozycji ustawowych, to równocześnie wskazuje się na źródła
finansowania tych wydatków” (1603/V)31.
30
2132/III, 3003/IV, 508/III, 2460/III, 2881/III, 1523/IV, 3270/III, 1175/IV, 1711/IV, 2207/IV, 2482/IV,
2593/IV, 2629/IV, 3399/IV, 3904/IV, 1092/V, 1605/V, 2352/V, 1628/V, 790/V, 1373/III, 289/IV, 3978/II,
3677a/II, 2346/II, 1553/V, 157/IV, 2787/IV, 2881/II, 820/V, 3233/II, 4733/IV, 4951/IV, 1832/IV, 4429/IV,
4784/IV, 4079/IV, 1739/IV.
31
Powołanie się na zwyczaj w tym przypadku (co zresztą wzbudziło wątpliwości jednego z posłów)
dotyczyło jednej z poprawek zgłoszonych na posiedzeniu plenarnym, co jest przykładem powoływania się
na zwyczaj „plenarny” na posiedzeniu komisji sejmowej.
Podnoszenie zwyczajów przez przedstawicieli rządu miało najczęściej ścisły

związek z ich współpracą z komisjami sejmowymi. Co zrozumiałe, przedstawiciele
rządu nie starali się zwykle poprzez przywoływanie zwyczajów wpływać na tok pro-
cedowania, lecz jedynie występowali niejako „w swojej sprawie”, proponując uspraw-
nienie na zasadach zwyczajowych wzajemnych relacji bądź też wyjaśniając istnieniem
zwyczaju przyczyny takich a nie innych podejmowanych przez siebie działań.
4. Powoływanie się na zwyczaj przez pozostałych uczestników prac komisji
sejmowych
Na zwyczaj powoływali się również inni, poza wymienionymi, uczestnicy po-
siedzeń komisji. Stosunkowo rzadkie były przypadki powoływania się podczas po-
siedzeń na zwyczaj przez sekretarzy komisji sejmowych, chociaż takie przykłady
również można podać. Na posiedzeniach Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów
Naturalnych i Leśnictwa sekretarz zabierał głos, kiedy wskazywał, że tradycyjnie
Sejm w składzie Ekofunduszu reprezentowany jest przez przewodniczącego komisji
(3582/II), jak też gdy informował w odniesieniu do kwestii opiniowania przez komi-
sję części budżetowych dotyczących ochrony środowiska, że posłowie mają zwycza-
jowo przypisane części budżetowe (2356/IV). Sporadyczne były również przypadki
przywoływania zwyczajów przez ekspertów komisji (np. ekspert komisji przypomi-
nał zwyczaj przedkładania przez rząd projektów rozporządzeń w określonej dziedzi-
nie, które były następnie omawiane przez posłów — 470/V) czy też przedstawicieli
Biura Studiów i Ekspertyz (związane jednak przede wszystkim z zasadą dyskontynu-
acji prac sejmowych — 2500/III, 4538/IV, 51/V).
Odosobnione były również sytuacje, w których na zwyczaj powoływali się inni
uczestnicy prac parlamentarnych: przedstawiciel NIK (513/III, 916/IV), Rzecznik Praw
Obywatelskich (285/III), zastępca prezesa NBP (833/IV), członek zarządu Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych (3293/IV), prezes Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Śro-
dowiska i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (2342/IV). Ich wypowiedzi były związa-
ne głównie ze zwyczajami dotyczącymi organizacji współpracy pomiędzy komisją a in-
stytucjami, które reprezentowali.
V. KONTROWERSJE ZWIĄZANE Z PRZYWOŁYWANIEM ZWYCZAJÓW
Zwyczaje, charakteryzując się dużą zmiennością, bywały również często kwestio-

nowane. Można przy tym mówić nie o pojedynczych przypadkach, ale o pewnej sta-
łej tendencji. Kwestionowanie zwyczaju dotyczyć mogło nie tylko zaprzeczenia jego
istnienia, ale również wskazania na istnienie innego, przeciwstawnego zwyczaju, nie-
kiedy związanego z pracami innej komisji sejmowej.
Przykładów występowania takich sytuacji dostarczają liczne posiedzenia komisji.
Można wręcz posunąć się do stwierdzenia, że większość zwyczajów, które były po-
wszechnie stosowane i przywoływane, była również kwestionowana. Gdy podczas
opiniowania przez komisję kandydata na stanowisko ministra zdrowia i opieki spo-
łecznej przewodniczący poprosił „zgodnie z dotychczasowym zwyczajem” o pozosta-
nie w trakcie głosowania na sali tylko członków komisji, jedna z posłanek stwierdzi-
ła, że na posiedzeniu innej komisji nie znaleziono podstaw do tego, aby podczas
głosowania na sali pozostawali sami posłowie (2329/II). Kiedy przewodniczący ko-
misji podczas posiedzenia mającego na celu przyjęcie opinii komisji o projekcie usta-
wy stwierdził, że „zgodnie z przyjętym zwyczajem” przedstawiciela komisji, który bę-
dzie ją reprezentował na posiedzeniu właściwej komisji rozpatrującej projekt,
wybiera prezydium komisji, jeden z posłów zaprotestował, mówiąc, że „z reguły po-
sła sprawozdawcę wybierała komisja” (1847/III). Wobec stwierdzenia, że „zwycza-
jem Komisji Spraw Zagranicznych jest, iż jest ona reprezentowana za granicą przez
prezydium komisji” jeden z członków komisji wyraził przeciwny pogląd — „nigdy
nie było tak, że z wizytą zagraniczną udaje się całe prezydium komisji. Były to de-
legacje Komisji Spraw Zagranicznych, których skład przyjmowała i zatwierdzała
komisja” (3284/III). Kiedy podczas posiedzenia Komisji Administracji i Spraw
Wewnętrznych poświęconego pierwszemu czytaniu rządowego projektu ustawy poseł
zauważył, że odczytywanie lub streszczanie opinii Komisji do Spraw Służb
Specjalnych „byłoby wbrew naszym zwyczajom”, inny stwierdził, że „zwyczajowo
przyjęte jest streszczanie opinii na forum komisji sejmowej” (2588/IV).
Kwestionowane były również te zwyczaje, które stosowano najczęściej, związa-
ne z głosowaniami oraz dalszym prowadzeniem obrad komisji w przypadku zgłosze-
nia wniosku o sprawdzenie kworum, z możliwością ponownego rozpatrzenia przegło-
sowanych przez komisję kwestii czy też ze składaniem autopoprawek do poprawek
zgłoszonych w drugim czytaniu. W trakcie posiedzeń komisji zdarzało się również,
o czym już wspomniano, powoływanie się na zwyczaje, które były w rzeczywistości
unormowane prawnie. Uczestnicy posiedzeń komisji nie zawsze zauważali, że okre-
ślone działanie nie jest zwyczajem, ale obowiązkiem wynikającym z przepisów.
Różnego rodzaju pomyłki związane z przywoływaniem zwyczajów niejednokrotnie
nie były weryfikowane, a gdy już dochodziło do próby tej weryfikacji, często wzbu-
dzało to liczne wątpliwości wśród uczestników prac komisji.
Pewną specyficzną sytuacją, występującą w trakcie posiedzeń komisji sejmo-
wych, była kolizja zwyczajów. Polegała ona na tym, że do jednego stanu faktycznego
mogły mieć zastosowanie dwa różne zwyczaje dotyczące odmiennych kwestii, jednak
rozstrzygnięcie musiało oprzeć się tylko na jednym z nich. Jako przykład mogą posłu-
żyć zwyczaje odnoszące się do wyboru sprawozdawcy komisji. Na jednym z posie-
dzeń Komisji Zdrowia doszło do konfliktu dwóch zwyczajów. Pierwszy określał, że
w przypadku pilnego rządowego projektu ustawy sprawozdawcą jest poseł koalicji,
drugi „niepisany zwyczaj”, że sprawozdawcą w przypadku projektów ustaw jest zwy-
kle przewodniczący podkomisji, przy czym przewodniczący podkomisji nie był w tym
przypadku posłem koalicji, w związku z tym zrezygnował on z ubiegania się o funk-
cję sprawozdawcy (1826/III). Natomiast na posiedzeniu Komisji Sprawiedliwości
i Praw Człowieka, podczas rozpatrywania poselskiego projektu ustawy, przewodni-
czący komisji zauważył, że chociaż zgodnie ze zwyczajem sprawozdawcą powinien
zostać przewodniczący podkomisji, to — ponieważ jest on równocześnie przedstawicie-
Maja Kozłowska, Model podziału kompetencji legislacyjnych między państwo a regiony w Hiszpanii 243
lem wnioskodawców projektu — zwyczaj ten stoi w sprzeczności z obyczajem, zgod-

nie z którym sprawozdawcą nie może być przedstawiciel wnioskodawców (1647/V).
W tego rodzaju sytuacjach możliwe było albo dokonanie wyboru pomiędzy jednym
ze zwyczajów, albo wypracowanie nowej formuły, która by w jakiś sposób zwyczaje
godziła. W podanych wyżej przypadkach zastosowanie miała pierwsza możliwość.
Należy podkreślić, że szczególnie wówczas, gdy dochodziło do kolizji zwyczajów,
było widać, że niezależnie od nich, w pracach komisji należało się kierować funkcjo-
nalnością określonego działania. Często to, że jakiś zwyczaj się wykształcił, było wy-
nikiem właśnie funkcjonalnego myślenia i gdy zwyczaj w zmienionych okoliczno-
ściach okazywał się niepraktyczny, wtedy przestawał spełniać swoją rolę, stawał się
bezużyteczny, a nawet szkodliwy.
Na zakończenie niniejszego opracowania należy wyrazić nadzieję, że różnorod-
ność kwestii, których dotyczyły wypowiedzi uczestników prac komisji sejmowych
odnoszące się do zwyczajów, częstotliwość powoływania się na zwyczaj, rola, jaką
przypisywano zwyczajom w pracach komisji, mogą stanowić uzasadnienie dla dalsze-
go podejmowania nie tylko kwestii powoływania się na zwyczaje komisyjne, ale rów-
nież szerokiej analizy problematyki funkcjonowania zwyczajów parlamentarnych.
Rafał Świć
MODEL PODZIAŁU KOMPETENCJI LEGISLACYJNYCH

MIĘDZY PAŃSTWO A REGIONY W HISZPANII
Sposób określenia podziału kompetencji w Hiszpanii na linii wspólnoty autonomicz-

ne — władza centralna, w związku ze zróżnicowanych sposobem konstytuowania
wspólnot, a tym samym formułowania zakresu ich kompetencji, stanowi zagadnienie
złożone i stwarzające problemy interpretacyjne1. W art. 148 Tytułu VIII konstytucji zo-
stały określone kompetencje, które mogą zostać przekazane wspólnotom2, natomiast
1
Status prawny hiszpańskich wspólnot autonomicznych określa konstytucja oraz przyjmowane przez
poszczególne wspólnoty statuty autonomiczne. W latach 1979–1983 statuty zostały przyjęte przez 17 wspól-
not autonomicznych. Przewidziano przy tym tzw. szybką drogę regionalizacji (via rapida, art. 151 konsty-
tucji) i powolną drogę regionalizacji (via lenta, art. 143 konstytucji). Pierwsza z nich dotyczyła początkowo
tzw. narodowości historycznych (Kraj Basków, Katalonia, Galicja) i wiązała się z szerokim zakresem kom-
petencji. Wspólnoty autonomiczne powstałe w drodze via lenta miały zaś o wiele węższy zakres kompeten-
cji i mogły się starać o jego poszerzenie po upływie pięciu lat. Szerzej A. Sroka, Hiszpańska droga do fede-
ralizmu, Wrocław 2008, s. 96 i n.
2
Kompetencje wspólnot autonomicznych zgodnie z art. 148 konstytucji to 22 grupy zagadnień,
a w tym: organizacja instytucji samorządowych; planowanie przestrzenne, urbanistyka i sprawy mieszkanio-
we; rolnictwo i hodowla; koleje żelazne i drogi, których trasa przebiega w całości na terytorium wspólnoty
oraz w tych samych granicach, transportu kolejowego i drogowego oraz transportu linowego; porty schro-
nienia, przystanie i lotniska sportowe oraz wszystkie inne, które nie prowadzą działalności handlowej; rybo-
łówstwo; muzea, biblioteki i konserwatoria muzyczne mające znaczenie dla wspólnoty; popieranie i organi-
zowanie turystyki; pomoc społeczna, handel, rzemiosło.
art. 149 konstytucji wymienia obszary, w których monopol należy do państwa. Są to

dziedziny tradycyjnie leżące w gestii państwowej, m.in.: obrona narodowa, stosunki
międzynarodowe, handel zagraniczny, opieka socjalna czy też kształtowanie polityki go-
spodarczej kraju3.
Wszystkie materie wymienione w art. 148 konstytucji mogą znaleźć się w zakre-
sie uprawnień legislacyjnych wspólnot autonomicznych, jeżeli będzie to przewidzia-
ne przez statuty. Norma ta nie wymaga dodatkowej interpretacji, co konieczne jest
w przypadku art. 149 konstytucji, stanowiącego o kompetencjach wyłącznych pań-
stwa. Mimo iż art. 148 nie stanowi w sposób wyraźny, jaki charakter mają kompeten-
cje przyjęte przez wspólnoty (wyłączny czy dzielony), w doktrynie nie pojawiły się
wątpliwości co do nadania im charakteru wyłącznego. Interpretacja taka nie jest moż-
liwa w przypadku art. 149 konstytucji, także ze względu na zapis art. 148 ust. 2, zgod-
nie z którym wspólnoty mogą rozszerzyć swoje kompetencje legislacyjne również na
zakresy będące, zgodnie z kolejną normą, zarezerwowanymi dla państwa. Określenie
kompetencja „wyłączna” państwa nie oznacza, że jest to kompetencja „wyczerpują-
ca”4. Możliwe jest zatem, że wspólnoty autonomiczne poszerzą swój zakres kompe-
tencyjny o materie znajdujące się w gestii państwowej. Jednak pozostaje nierozstrzy-
gnięty problem określenia, jakie materie będą mogły być faktycznie osiągalne dla
jednostek terytorialnych, a także jaki jest ich charakter prawny. Materie wymienione
w art. 149 konstytucji dzielą się na trzy kategorie: a) kompetencja wyłączna państwa,
b) kompetencja odnosząca się do tzw. bases [podstawy] stanowionych przez ustawo-
dawcę państwowego (competencias concurrentes), c) kompetencje dzielone (compe-
tencias compartidas): państwo posiada funkcję ustawodawczą, zaś wspólnoty wyko-
nawczą w zakresie danej materii.
Pierwsza grupa to kompetencje niebędące w zasięgu wspólnot autonomicz-
nych, a ich relacja w stosunku do konstytucji określana jest jako compartimentos
estancos (szczelny przedział)5. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego
[dalej: TK], zastrzeżenie materii na rzecz państwa uniemożliwia wspólnotom auto-
nomicznym ich przyjęcie, a także przyjęcie autonomicznych wytycznych admini-
strowania w odniesieniu do takiej materii, jakkolwiek wspólnoty autonomiczne
mają możliwość określania polityki dzięki reprezentacji poszczególnych wspólnot
w Senacie6.
3
Kompetencje własne państwa zgodnie z art. 149 konstytucji obejmują 32 grupy zagadnień, a w tym:
narodowość, imigracja, emigracja, cudzoziemcy i prawo azylu; stosunki międzynarodowe; obrona i siły
zbrojne; ustrój celny i system taryf, handel zagraniczny; system monetarny: dewizy, wymiana i wymienial-
ność; podstawy systemu kredytowego, bankowego i ubezpieczeń; zewnętrzna ochrona zdrowotności, pod-
stawy i ogólna koordynacja systemu służby zdrowia; ustawodawstwo o wyrobach farmaceutycznych; kole-
je żelazne i transport lądowy, linie przebiegające przez terytorium więcej niż jednej wspólnoty; powszech-
ne przepisy komunikacyjne; ruch uliczny i poruszanie się środków lokomocji o napędzie motorowym;
ochrona hiszpańskiego dziedzictwa kulturalnego, artystycznego przed wywiezieniem lub zrabowaniem; mu-
zea, biblioteki i archiwa należące do państwa.
4
Także J. Pérez Royo, Curso de derecho costitucional, Madrid 1998, s. 676.
5
Tamże, s. 678.
6
Orzeczenie TK, sygn. 35/1982.
Druga grupa kompetencji to materie, dla których ustawy państwowe określają

tzw. bases7. Również w kwestii tych materii wielokrotnie wypowiadał się TK.
Zastrzeżenie dla państwa ustalania tzw. norm podstawowych (normas bàsicas) ma na
celu zagwarantowanie „minimalnego wspólnego wyznacznika normatywnego” dla
materii, których natura wymaga jednakowego ujęcia przynajmniej w kwestii zasad
podstawowych. W zakresie competencias concurrentes państwu przysługuje ustawo-
dawstwo wyznaczające ogólne zasady, zaś wspólnoty autonomiczne mają kompeten-
cje legislacyjne w zakresie rozwinięcia (uszczegółowiania) tychże norm, jak również
funkcje wykonawcze. Należy podkreślić, iż w ramach tej kompetencji państwo nie jest
uprawnione do podejmowania regulacji o charakterze szczegółowym, jako że jest to
zarezerwowane dla wspólnot autonomicznych8.
Trzecia grupa kompetencji, przewidziana w art. 149 ust. 1 konstytucji, odnosi się
do aspektu funkcjonalnego. W zakresie competenciàs compartidas wspólnotom auto-
nomicznym pozostaje jedynie wdrażanie i wykonywanie norm państwowych, ponie-
waż nie mają one uprawnień legislacyjnych. Przykładem takiej kompetencji może
być ujęte w art. 149 pkt 7 ustawodawstwo dotyczące pracy9. Określenie „legislacja”
(legislaciòn) wskazuje w tym przypadku na kompetencję państwową o charakterze
normatywnym, natomiast „wykonywanie przez organy wspólnot autonomicznych”
(ejecuciòn por los organos de las Comunidades Autònomas) wskazuje na aspekt funk-
cjonalny10.
Analizując art. 149 należy zwrócić szczególną uwagę na ust. 3, w którym ujęte są
trzy zasady, „zamykające” układ podziału kompetencji i mające rozwiązać sytuacje,
kiedy niemożliwe jest zastosowanie przedstawionych wcześniej kryteriów w celu jed-
noznacznego ustalenia, do kogo należy dana kompetencja. Pierwsza z nich to tzw.
clausula residual, pozostająca w ścisłym związku z charakterem autonomicznego pań-
stwa hiszpańskiego: wspólnoty autonomiczne mogą przejmować wszystkie materie,
których konstytucja nie zastrzega bezpośrednio dla państwa, a państwo ma automa-
tycznie kompetencje w materiach nieprzyjętych przez statuty. Należy podkreślić, iż
wspólnoty dążyły do przyjęcia maksymalnego zakresu mogących przysługiwać im
kompetencji (zgodnie z art. 148 konstytucji) — w sytuacji nieuregulowania ich w sta-
tucie, automatycznie znalazłyby się one w kompetencji państwowej. Konstytucja daje
pierwszeństwo wspólnotom autonomicznym odnośnie do tych sfer, które nie miesz-
czą się w wyłącznej gestii państwowej czy wymagającej wyznaczenia bases. Jeśli jed-
nak wspólnoty nie skorzystają z takiej możliwości, dane materie znajdą się automa-
tycznie w gestii władz centralnych, co może ulec zmianie w przypadku ewentualnej
7
Kompetencje konkurencyjne (competencias concurrientes): podstawy i koordynacja ogólnego pla-
nowania działalności gospodarczej; edukacja; porządek lokalny; służba zdrowia; kredyty i kasy oszczędno-
ściowe; administracje publiczne i urzędnicy; ochrona środowiska i środki komunikacji.
8
Zob. orzeczenie TK, sygn. 95/1986.
9
Kompetencje dzielone (competencias compartidas): ustawodawstwo pracy; ustawodawstwo handlo-
we i penitencjarne, ustawodawstwo o wyrobach farmaceutycznych; ustawodawstwo w przedmiocie własno-
ści intelektualnej i przemysłowej.
10
Szerzej L. Antonini, Il regionalismo differenziato, Milano 2000, s. 174.
reformy statutowej i uwzględnienia określonej materii w statucie. Druga zasada —

„zasada przewagi” — ma na celu ograniczenie sytuacji konfliktowych między
legislacją państwową a regionalną w odniesieniu do kompetencji, które nie należą wy-
łącznie do wspólnot autonomicznych. Przeważa wówczas (w sytuacji istnienia dwóch
obowiązujących a niezgodnych ze sobą norm) norma państwowa. Ostatnia zasada to
„zasada uzupełniania”, która wskazuje źródło prawa państwowego jako właściwe dla
uzupełniania prawa regionalnego. Przedstawione tu trzy zasady zostały określone jako
„klauzule zamykające ramy konstytucyjne”11.
W celu pełnego omówienia systemu podziału kompetencji konieczne jest przed-
stawienie art. 150 konstytucji. Przewiduje on określone sytuacje, w których widoczna
jest przewaga władzy centralnej nad wspólnotami autonomicznymi. Pierwszy ustęp
art. 150 stanowi o możliwości przyznania wspólnotom niektórych bądź wszystkich
kompetencji legislacyjnych w odniesieniu do określonej materii państwowej — nastę-
puje to na podstawie tzw. ustawy ramowej, która ustala podstawowe zasady i wytycz-
ne. Taka legislacja wspólnot autonomicznych podlega kontroli parlamentu. Z jednej
strony wspólnoty mają więc możliwość uzyskania dodatkowych kompetencji, z dru-
giej zaś ich wykonywanie odbywa się pod kontrolą władz centralnych.
Art. 150 ust. 2 konstytucji wprowadza natomiast możliwość przeniesienia upraw-
nień co do materii należących do wyłącznej kompetencji państwa. W tym celu koniecz-
ne jest przyjęcie specjalnej ustawy organicznej, wyraźnie określającej przeniesienie
środków finansowych koniecznych do realizacji danych funkcji przez wspólnotę auto-
nomiczną, a także przewidziane formy kontroli państwowej nad ich wykonywaniem12.
Wiele kontrowersji budzi ust. 3 analizowanego artykułu. Stanowi on kluczowy element
w relacjach między centrum a peryferią. Jest nim kryterium „ogólnego interesu” (interès
general). Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji gdy wymaga tego ogólny interes, pań-
stwo może uchwalać ustawy zawierające zasady konieczne do harmonizacji legislacji
wspólnot autonomicznych, również w odniesieniu do ich kompetencji. Taki przepis kon-
stytucyjny budzi wiele sporów zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie konstytucyj-
nym. Niewątpliwie kryterium interès general i towarzysząca mu możliwość działań
o charakterze harmonizacyjnym mogłaby stanowić faktyczne zagrożenie dla „państwa
autonomii”, jeśliby miało ono być rozumiane jako organizacja terytorialna cechująca się
maksymalnym poziomem zróżnicowania13. Państwo rzadko interweniowało w porzą-
dek autonomiczny ustawami harmonizującymi. Najbardziej znaną i kontrowersyjną była
ustawa organiczna harmonizująca proces autonomiczny z 1982 r. (Ley orgànica del pro-
ceso autonómico), tzw. LOAPA. Przepisy ustawy zostały zaatakowane przez wspólno-
ty autonomiczne zarzucające większości z nich niekonstytucyjność. W orzeczeniu
o sygn. 76/1983 TK uznał, iż żadna ustawa państwowa nie może zmieniać, nawet w spo-
sób pośredni, statutu autonomicznego, który na równi z normami konstytucyjnymi jest
nienaruszalny dla ustawodawcy państwowego. Zarówno w konstytucji, jak i w samych
11
J. Pérez Royo, dz. cyt., s. 681.
12
C. Buzzacchi, Uniformità e differenziazione nel sistema delle autonomie, Milano 2003, s. 262.
13
Tamże, s. 263.
statutach autonomicznych przewidziane są odpowiednie procedury umożliwiające prze-

prowadzenie ich reformy, nie może to jednak nastąpić ustawą, nawet ustawą organicz-
ną. Celem LOAPA było bowiem narzucenie norm odnoszących się do zakresu kompe-
tencyjnego wspólnot autonomicznych, tak aby sprecyzować terminy prawne zapisane
w ustawie zasadniczej lub zintegrować konstytucyjne regulacje dotyczące podziału kom-
petencji14. Zgodnie ze stanowiskiem TK, ustawodawca państwowy nie może dyktować
norm wpływających na konstytucyjny system podziału kompetencji w celu zintegrowa-
nia hipotetycznych luk konstytucyjnych (tj. konkretyzować normy konstytucyjne, któ-
re nie zawsze w sposób szczegółowy określają podział kompetencji), a także wpływać,
nawet pośrednio, na określenie kompetencji poprzez interpretowanie kryteriów, będą-
cych podstawą ich podziału15.
W nawiązaniu do przedstawionego problemu LOAPA szczególnie interesująca
jest kwestia aktualnych reform statutów wspólnot autonomicznych, mających charak-
ter „odwróconej LOAPA” (LOAPA invertida)16. W postanowieniach statutowych
wspólnoty autonomiczne (szczególnie widoczne jest to w statucie Katalonii) podjęły
próbę rozszerzenia swoich kompetencji, biorąc za wzór postanowienia LOAPA, ale
formułując przepisy korzystne dla siebie (stąd określenie LOAPA invertida). Pytanie
o to, czy statut autonomiczny może pełnić funkcję LOAPA invertida (tzn. czy dopusz-
czalne jest zawarcie w statutach postanowień interpretujących konstytucyjny model
podziału kompetencji, na wzór przywołanej państwowej ustawy harmonizującej pro-
ces autonomiczny) i czy jest to zgodne z konstytucją, wywołało wiele dyskusji, w któ-
rych niezmiennie powraca problematyka charakteru prawnego samych statutów, ich
miejsca i roli w hiszpańskim porządku prawnym. Niezmienny pozostaje fakt, iż pod
pretekstem ochrony interesu ogólnego państwo ma szeroki zakres swobody ingeren-
cji w kompetencje wspólnot autonomicznych, nie tylko w odniesieniu do kompeten-
cji dzielonych, ale również w przypadku kompetencji wyłącznych. Tym samym jest
to możliwość wykonania działań, do których bez powołania się na interes ogólny pań-
stwo nigdy nie byłoby uprawnione. Jest to więc potencjalne zagrożenie dla różnorod-
ności autonomicznej, będącej podstawą hiszpańskiego państwa autonomii.
W hiszpańskiej konstytucji przyjęto nietypowy model wyznaczenia kompetencji
legislacyjnych przypadający władzy centralnej i wspólnotom autonomicznym. Z pew-
nością ciekawym aspektem jest jego otwarty charakter. Celem art. 148 konstytucji —
zawierającego wykaz materii leżących w gestii regionalnej — nie jest wyznaczenie
w sposób enumeratywny (wymienione materie) legislacji wspólnot autonomicznych,
lecz raczej wyznaczenie szerokich kompetencji, którą mogą one modyfikować w swo-
ich statutach. Do podobnych wniosków można dojść analizując art. 149 konstytucji.
Z pewnością artykuł ten nie ma na celu wyznaczenia w sposób definitywny kompe-
tencji państwowych17 i stanowi przepis tak samo „elastyczny” jak art. 148. Wymie-
14
Szerzej L. Ortega Àlavarez, La reforma del Estado Autonòmico, Madrid 2005, s. 18.
15
Tamże, s. 19.
16
Szerzej tamże, s. 19 i n.
17
Tamże, s. 264.
nione w nim funkcje należą do państwa, ale wiele z nich może być w różny sposób
przypisanych władzy regionalnej, jako kompetencje wyłączne, dzielone, czy tylko
w charakterze uprawnień wykonawczych. Ani kompetencje państwowe ani kompeten-
cje regionalne nie są zatem określone w sposób definitywny przez ustawę zasadniczą.
Ostateczny obraz podziału kompetencyjnego jest uzależniony od wyborów w obrębie
dwóch zakresów (art. 149 i art. 148 konstytucji) — wyborów, które zgodnie z konsty-
tucją należą do ustawodawcy regionalnego w procesie zatwierdzania i reformowania
statutów autonomicznych. Wspólnoty autonomiczne, wyznaczając zakres swoich
kompetencji na podstawie ramy wyznaczonej przez art. 148 i 149 konstytucji, próbu-
ją nadać im charakter kompetencji wyłącznych, zawsze gdy jest to możliwe. Jest to
próba nadania (potwierdzenia) ich roli politycznej, a nie zaledwie administracyjnej
w hiszpańskim porządku prawnym.
Kompetencje poszczególnych wspólnot są regulowane w ich statutach, a ich za-
kresy niekiedy znacznie się różnią. Statuty wszystkich wspólnot autonomicznych
zmierzały do tworzenia własnego sektora publicznego18. Szeroki zakres kompetencji
przysługuje wspólnotom w dziedzinie regionalnej polityki infrastrukturalnej i trans-
portowej. Statuty wspólnotowe zawierają również możliwość wspierania rozwoju go-
spodarczego i polityki zatrudnienia, co odbywa się jednak w ramach wyznaczonych
przez ogólnonarodową politykę gospodarczą. Zróżnicowane są dążenia poszczegól-
nych wspólnot do uzyskania kompetencji w określonych materiach — niektóre z nich
domagają się nie tylko uprawnień legislacyjnych, ale także wykonawczych. Zawarte
w konstytucji przepisy mają jednak na celu zachowanie jedności terytorialnej państwa
hiszpańskiego i spójności w sferze polityki gospodarczej, jakkolwiek szeroki byłby
przejęty przez wspólnoty autonomiczne zakres kompetencji.
Nowy etap w określaniu zakresów kompetencyjnych wspólnot autonomicznych
wyznacza orzeczenie TK (sygn. 247/2007), które jednocześnie stanowi punkt wyjścia
do oceny pod względem konstytucyjności wybranych punktów statutu Katalonii19
i istotny wyznacznik interpretacyjny w przedmiocie modelu państwa hiszpańskie-
go. Przedmiotem orzeczenia (sygn. 247/2007) jest art. 20 ustawy organicznej nr 1
z 10 kwietnia 2006 r., reformującej ustawę organiczną nr 5 z 1 lipca 1982 r. (Statut
Walencji). Artykuł ten uznaje prawo mieszańców Wspólnoty Autonomicznej Walencji
do korzystania z wody dobrej jakości, w pewnej i wystarczającej ilości (gozar de una
cantidad de agua de calidad, suficiente y segura). Orzeczenie wywołało prawdziwą
18
J. Piecuch, Hiszpania w Unii Europejskiej, aspekty rozwoju regionalnego, Warszawa 2004, s. 84.
19
Nowy statut Katalonii, zatwierdzony ustawą organiczną nr 6 z 19 lipca 2006 r. przez parlament, jest
uznawany za przełomowy moment w rozwoju hiszpańskiego regionalizmu, rozpoczynający proces określa-
ny mianem „reform przy niezmienionej konstytucji”. W przedmiocie podziału kompetencji statut wprowa-
dza mechanizm oparty na maksymalnym uszczegółowieniu wszystkich materii, tak aby zapobiec ewentual-
nym dążeniom władzy centralnej do „przejęcia” określonych zakresów regulacji, np. kompetencja regional-
na, określana dotychczas jako „handel wewnętrzny”, reguluje: sposoby sprzedaży, godziny handlu, siedziby
handlowe, a „rolnictwo” — regulacje odnoszące się do hodowli czy rozwoju rolnictwa. Szerzej I. Raggiu,
Il nuovo statuto catalano, „Regioni” 2007, nr 2; M. Dłużyk, W. Kubański, Perspektywy rozwoju regionów
Kraju Basków i Katalonii w kontekście ustrojowym niepodzielnego państwa hiszpańskiego, „Samorząd
Terytorialny” 2008, nr 4.
burzę w doktrynie w przedmiocie podziału kompetencji między państwem i wspólno-

tami autonomicznymi, w szczególności w kontekście nowatorskiego statutu Katalonii,
stanowiąc źródło argumentów zarówno dla obrońców, jak i przeciwników statutu.
W szczególności kwestionuje się przyjętą w statucie technikę podziału kompetencji,
podkreślając, iż „innowacyjne” możliwości wspólnot autonomicznych w określaniu
swych kompetencji i ich zakresu ograniczają się do uprawnień wyłącznych (art. 148
konstytucji) (competencias residuales), nie odnoszących się do art. 149 ust. 1 konsty-
tucji, a tym samym zróżnicowanie kompetencyjne między wspólnotami może istnieć
tylko w odniesieniu do wcześniej wymienionych uprawnień20. Jednocześnie podkre-
ślono, iż dążąc do uniknięcia sytuacji, w której ustawodawca państwowy będzie „za-
mykał” obszary pozostawione jako otwarte przez ustawę zasadniczą, która nie defi-
niuje zakresu kompetencji zarezerwowanych dla państwa, można uznać, iż konstytucja
pozostawiła otwarty system podziału kompetencji między państwem i wspólnotami
autonomicznymi, a tym samym statuty mają pełnić funkcję „zamykającą”. Należy
również zwrócić uwagę na istotę kompetencji ustawodawcy państwowego w zakresie
ustawodawstwa podstawowego (legislaciòn basica). Konstytucja nie dopuszcza moż-
liwości, by w danej materii występowały jednocześnie różne znaczenia funkcjonalne,
o których przesądzają normy pozakonstytucyjne.
Trudno jest bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której państwo miałoby stanowić
normy generalne, gdy jego kompetencja w tym zakresie miałaby — hipotetycznie —
17 różnych zakresów21. W kontekście rozważań nad zakresami kompetencyjnymi ko-
nieczne jest ponowne odwołanie się do omawianego wcześniej orzeczenia TK (sygn.
76/1983) w przedmiocie LOAPA. Zgodnie z zawartą w tym orzeczeniu linią interpreta-
cyjną należy odrzucić hipotezę, jakoby drogą statutową można było określać w sposób
abstrakcyjny i generalny zakres i zawartość kompetencji autonomicznych, a przez to
również państwowych. Tym samym doktryna LOAPA ma również zastosowanie w od-
niesieniu do statutów wspólnot autonomicznych. Zgodnie zaś z interpretacją TK,
w przedmiocie „wyszczególniania” (desglose) jako techniki ustalania kompetencji uży-
tej w statucie katalońskim, należy przyjąć, że to zadaniem Trybunału będzie określanie,
czy ta klasyfikacja jest, czy też nie jest zgodna z konstytucją i doktryną TK. W tym zna-
czeniu uznanie, iż dana materia jest wyłączną kompetencją wspólnoty, nie może prze-
sądzać o całkowitym wyłączeniu państwa z możliwości wpływu zawsze wtedy, kiedy
ze względu na jej charakter państwu przysługuje odpowiedni tytuł kompetencyjny22.
Powracając do analizy orzeczenia o sygn. 247/2008 należy zwrócić uwagę, iż jest
to próba udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy konstytucyjne jest włączenie do statu-
tów regulacji praw i obowiązków obywatela (w tym konkretnym przypadku prawa do
wody dobrej jakości)23. Orzeczenie staje się, jak już wcześniej zaznaczyłam, punktem
20
Szerzej J.T. Mas, La sentencja del Tribunal Costitucional 247/2007 y el sistema costitucional de di-
stribución de competencies entre el Estado y las Comunidades Autonomas, „Revista de Estudios Auto-
nómicos y Federales” 2008, nr 7, s. 83 i n.
21
Tamże, s. 84.
22
Tamże, s. 86.
23
Zob. także S. Gambino, Regionalismi e diritti di cittadinanza. La riforma degli statute in Spagna
e in Italia, <www.federalismi.it>, 2008, nr 17.
wyjścia do rozważań dotyczących modelu hiszpańskiego państwa wspólnot autono-

micznych i zakresu, w obrębie którego wspólnoty autonomiczne mogą wykonywać
swoje funkcje statutowe. Pojawia się zasadnicze pytanie: czy statuty wspólnot auto-
nomicznych, określane przez niektórych autorów jako „szkielet systemu polityczne-
go”24, mogą wytyczać granicę lub determinować „zawartość” kompetencji państwo-
wych poprzez interpretację „zawartości” kompetencji statutowych?25. Statuty stanowią
fundamentalny element w złożonym strukturalnie państwie hiszpańskim, nie stanowią
jedynie zespołu norm powołujących daną wspólnotę autonomiczną (art. 143 i 151
konstytucji), lecz także kształtują jej charakter instytucjonalny i kompetencyjny.
Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem TK, odgrywają istotną rolę w ustaleniu podziału
kompetencji między państwo a wspólnoty autonomiczne, nadając wspólnotom auto-
nomicznym kompetencje, które przyjmują.
Wpływ statutu na kompetencje państwowe nie ogranicza się do przyjmowanych
przez statut kompetencji wyłącznych wspólnoty autonomicznej, zgodnie z art. 148 kon-
stytucji (competencias residuales). Zawartość statutu może również wpływać na zakres
kompetencji zarezerwowanych w art. 149 ust. 1 konstytucji dla państwa. Konieczne jest
jednak dostosowanie norm statutowych do obowiązujących ram konstytucyjnych. TK
stwierdził, iż konstytucja — ustalając kompetencje państwa — nie określa bezpośrednio
ich charakteru i zakresu ani też nie wyraża expressis verbis reguł interpretacyjnych, któ-
re pozwoliłyby na natychmiastowe określenie zakresu kompetencyjnego — zadanie to
powinno leżeć w gestii Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie Trybunał uznał istnie-
nie „przestrzeni nieskontytucjonalizowanej” (espacio desconstitucionalizado), która przy
spełnieniu określonych warunków może być „uszczegóławiana” przez normy statutowe.
W orzeczeniu Trybunału znajdujemy stwierdzenie, iż statuty mogą dowolnie przyjmo-
wać kompetencje, wypełniając tym samym przestrzeń, którą sama ustawa zasadnicza po-
zostawiła „zdekonstytucjonalizowaną”, a w tym celu muszą podejmować określone dzia-
łania o charakterze interpretacyjnym. Zgodnie zaś z doktryną LOAPA statut wspólnoty
autonomicznej nie może narzucać modelu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym
w kwestii podziału kompetencji między państwo i wspólnoty — funkcja ta jest zarezer-
wowana dla konstytucji. Trybunał stwierdził jednak, iż taka działalność interpretacyjna,
generalna i abstrakcyjna, jest możliwa, ale w przedmiocie własnej sfery kompetencyjnej.
Interpretacja, która obowiązywała legislatora państwowego w odniesieniu do LOAPA
(orzeczenie 76/1983), dotyczy w równej mierze ustawodawcy statutowego (ustawodaw-
ca zwykły, uchwalając ustawy może interpretować konstytucję; to czego nie może uczy-
nić to interpretować ją w sposób abstrakcyjny i z założeniem generalnego obowiązywa-
nia przeprowadzonej interpretacji w stosunku do władz publicznych). Statut wspólnoty
autonomicznej — jako źródło prawa odnoszące się do danego terytorium (wspólnoty au-
tonomicznej) — nie może naruszać doktryny LOAPA, a poprzez przyjmowanie określo-
nych kompetencji w ramach ustalonych przez art. 149 ust. 1 konstytucji dokonywać
24
R.L. Blanco Valdès, La seconda decentralizzazione spagnola: tra riforma confederale e stato possi-
bile, <www.federalismi.it>, 2008, nr 17.
25
Tamże, s. 91.
abstrakcyjnej i generalnej interpretacji ustawy zasadniczej, lecz przeprowadzać konkre-

tyzację jej postanowień w odniesieniu do danej wspólnoty autonomicznej. W przypad-
ku błędnej interpretacji możliwa jest oczywiście interwencja TK.
Funkcja interpretacyjna statutów wspólnot autonomicznych w odniesieniu do
przepisów konstytucji nie ma i nie może mieć charakteru „absolutnego”. Zgodnie ze
stanowiskiem TK, statut może wyznaczać zakres kompetencji państwowych, jednak-
że nie może naruszać ram wyznaczonych przez art. 149 ust. 1 konstytucji, wynaturza-
jąc zawartość przypisaną danej materii, która pozwala na zachowanie jej charakteru
instytucyjnego26. Jak podkreśla J. Torno Mas, w przedstawionej wcześniej linii inter-
pretacyjnej TK ponownie odwołał się do dogmatyki teorii gwarancji instytucyjnych,
stosując ją w tym przypadku do kompetencji. Istotą tej interpretacji jest uznanie, iż
każda materia zawarta w art. 149 ust. 1 stanowi „instytucję” (instituciòn) chronioną
konstytucyjnie i nie może „zniknąć” pod wpływem działań ustawodawcy statutowe-
go. Teoria gwarancji instytucyjnych jest teorią „minimum”, co oznacza, że chodzi
o ochronę samej podstawy danej kompetencji, jej istoty (nucleo duro). Wydaje się
zatem, iż możliwy jest szeroki zakres działania ustawodawcy statutowego, ale pod
warunkiem iż nie „zniknie” kompetencja państwa, w konsekwencji jej zakres może
podlegać znacznemu ograniczeniu. Podsumowując założenia interpretacyjne, wypły-
wające z sentencji wyroku o sygn. 247/2008, mające istotne znaczenie dla przyszłej
oceny konstytucyjności statutów wspólnot autonomicznych, a tym samym dla charak-
teru modelu państwa hiszpańskiego, J.T. Mas wskazał kluczowe kwestie27:
1. Statuty wspólnot autonomicznych, przyjmując kompetencje dla danej wspólno-
ty, określają przez to kompetencje państwowe (państwu przypada to, co zostanie okre-
ślone w statucie). W związku zaś z istnieniem tzw. przestrzeni nieskonstytucjonalizowa-
nej (espacio desconstitucionalizado), gdzie konstytucja nie precyzuje zakresu materii
należących do państwa ani jego funkcji w odniesieniu do tych materii, przestrzeń ta może
ulegać doprecyzowaniu przez normy statutów wspólnot autonomicznych.
2. W kontekście doktryny LOAPA w odniesieniu do statutów autonomicznych na-
leży stwierdzić, iż kompetencje interpretacyjne statutów nie mają charakteru bezwzględ-
nego, konieczne jest uznanie kompetencji państwowej, a głównym celem ustawodaw-
cy statutowego powinien być rozwój i precyzowanie własnych funkcji w odniesieniu do
kompetencji przypadającej wspólnocie autonomicznej (precisar el alcance de las com-
petencias autonòmicas proprias). Sentencja wyroku o sygn. 247/2008 nie modyfikuje
doktryny LOAPA w odniesieniu do statutów, a jedynie precyzuje jej znaczenie.
3. Interpretacja i ostatnie słowo w kwestii zakresów kompetencyjnych oraz funk-
cji określonych w statutach należy do TK, a jedynym parametrem odniesienia jest
konstytucja.
Statut Katalonii zapoczątkował nowy etap reform w hiszpańskim państwie wspól-
not autonomicznych. Wydaje się, iż nie będą to zmiany konsolidujące państwo.
Niektórzy autorzy posuwają się dalej w ocenie tych przemian, określając je jako wpro-
26
Orzeczenie TK, sygn. 247/2007, s. 10.
27
J.T. Mas, dz. cyt.
wadzenie elementów o charakterze konfederacyjnym28, przyjmując założenie, iż aktu-

alny model państwa hiszpańskiego jest już zdecydowanie modelem federalnym.
Wskazuje się na postępującą przemianę państwa zcentralizowanego, jako dziedzictwa
doby frankizmu, w państwo natury federalnej. Podkreśla się również coraz szersze
znaczenie samego pojęcia federalizmu w prawie porównawczym29, postulując ko-
nieczność wprowadzenia pojęcia „federalizmy”, aby podkreślić fakt, iż nie mówimy
o jednym typie, lecz szerokim rodzaju terytorialnie zróżnicowanych systemów zde-
centralizowanych, prezentujących znaczny zakres zarówno różnic, jak i podobieństw.
Zdecydowane stanowisko zajmuję w tej materii Tania Groppi, stwierdzając, iż termi-
nem „federalizm” można definiować jakikolwiek porządek organizacyjny, w którym
władza jest dzielona na podstawie terytorialnej30: Il federalismo è passato a definire
qualsiasi assetto organizzativo nel quale il potere sia diviso su base territoriale.
Zwolennicy uznania ustroju hiszpańskiego za państwo federalne twierdzą, iż należy
wskazać, iż jest to „federalizm odwrócony” (federalismo al contrario)31. Takie określe-
nie nie jest zdeterminowane przez charakter składu senatu32 czy też technikę współpra-
cy między wspólnotami autonomicznymi i władzami centralnymi. Zdaniem R.L. Blanco
Valdèsa, to co w zasadniczy sposób odróżnia model hiszpański od innych państw fede-
ralnych w ujęciu porównawczym, to fakt, iż doświadczenia hiszpańskiego federalizmu
rozpoczęły się wraz z silnymi nacjonalizmami, przechodząc w doświadczenia federali-
zmu z silnie zaznaczonymi tendencjami autonomistycznymi. Blanco Valdès podkreślił,
iż państwo hiszpańskie znajduje się w ciągłym stanie napięcia, będącego konsekwencją
działań politycznych w stosunku do nacjonalizmów, sprawiając, iż stanowi ono szcze-
gólny model w grupie państw określanych jako federalne, nawet w szerokim ujęciu „fe-
deralizmów”. Każde nowe uregulowania statutowe (np. w Katalonii) zmierzające w kie-
runku osłabienia kompetencji państwowych i umocnienia pozycji wspólnoty
autonomicznej z pewnością znajdą swoich naśladowców wśród pozostałych wspólnot,
które nie będą chciały znaleźć się na mniej uprzywilejowanej pozycji.
Podobna sytuacja miała już miejsce w przeszłości, kiedy wspólnoty via lenta dąży-
ły do poszerzenia swoich zakresów kompetencyjnych i dorównania wspólnotom via ra-
pida. Uprzywilejowane wspólnoty autonomiczne (w szczególności te rządzące przez
partie nacjonalistyczne — Kraj Basków i Katalonia) już od samego początku dążyły do
swego zróżnicowania w stosunku do pozostałych wspólnot. Poszerzały swoje zakresy
kompetencyjne, ulepszały aparaty instytucjonalne, dając jednocześnie impuls wspólno-
tom mniej uprzywilejowanym, które również dążyły do wzmocnienia swojej pozycji
i uprawnień. Następowało chwilowe „przybliżenie”, po czym kolejne działania wspól-
not via rapida powodowały pogłębienie się różnić, jak obrazowo opisał R.L. Blanco
Valdès — „stały ruch, w którym koło nigdy nie przestaje się kręcić”33.
28
R.L. Blanco Valdès, dz. cyt., s. 20.
29
Tamże, s. 10.
30
T. Groppi, Il federalismo, Bari 2004, s. 7 i 11.
31
R.L. Blanco Valdès, Nacionalidades històricas y regiones sin historia, Madrid 2005, s. 83.
32
Szerzej na temat drugiej izby w państwie hiszpańskim zob. A. Sroka, Hiszpańska droga…, s. 181.
33
R.L. Blanco Valdès, dz. cyt., s. 10.
Model hiszpańskiego państwa wspólnot autonomicznych jest modelem dynamicz-

nych przemian, w którym wspólnoty poprzez swoje statuty i przyjmowane w nich
kompetencje, a także uprawnienia interpretacyjnie wywierają znaczący wpływ na cha-
rakter państwa. Wśród złożonej dynamiki przemian i licznych kontrowersjach inter-
pretacyjnych niezwykle ważna rola przypada TK, który w swoim orzecznictwie może
skutecznie hamować autonomistyczne dążenia wspólnot autonomicznych.
Próba jednoznacznego określenia, jaki model reprezentuje państwo hiszpańskie,
budzie wiele kontrowersji w doktrynie. Również sama ustawa zasadnicza pozostawia
ten problem w głównej mierze nierozwiązanym34. Dzisiejszą Hiszpanię charakteryzu-
je się jako „państwo autonomii” czy „państwo autonomiczne” (Estado de autonomias,
estado autonomico). Jak podkreślają liczni autorzy35, konstytucja nie przewiduje enu-
meratywnych wskazówek co do struktury modelu państwa, lecz daje szeroki zakres
swobody w kształtowaniu jego formy, poprzez otwarty charakter rozwiązań w stosun-
ku do możliwości rozwoju wspólnot autonomicznych. Strukturę państwa hiszpańskie-
go przedstawia się zaś jako rezultat dwóch procesów: p r o c e s u k o n s t y t u o-
w a n i a, zakończonego wraz z przyjęciem ustawy zasadniczej w 1978 r. (nie
definiuje się przy tym struktury państwa, ale jedynie umożliwia jego zdefiniowanie),
i p r o c e s u t w o r z e n i a, który rozpoczął się w 1979 r., a zakończył w 1983 r.,
w czasie trwania którego określona została struktura państwa w obrębie możliwości
i limitów przewidzianych przez ustawę zasadniczą. W procesie tworzenia determinują-
cą rolę odegrały wola i inicjatywa zainteresowanych obszarów do ukonstytuowania się
we wspólnotę autonomiczną. Istotny wkład w kształt procesu formowania się hiszpań-
skiego państwa autonomii wniosło także orzecznictwo TK, a także wiele innych norm,
określanych przez doktrynę „blokiem konstytucyjnym”. W systemie hiszpańskim
orzecznictwo sądowe odgrywa zatem kluczową rolę. Wspomniany zaś „blok konstytu-
cyjny” jest określeniem odnoszącym się do zespołu norm, wśród których można wska-
zać ustawy państwowe, wyznaczające kompetencje i ich wykonanie, oraz ustawy pań-
stwowe, zawierające normy podstawowe, ustawy organiczne i harmonizujące36.
Uregulowania konstytucyjne w połączeniu z gwarancją zasady autonomii, wyra-
żoną w art. 2 konstytucji, prowadzą do konkluzji, iż Hiszpania stanowi model państwa
złożonego, w którym przewidziane jest prawo terytoriów do korzystania z autonomii,
prawo, z którego mogą, lecz z którego nie muszą korzystać (zasada dyspozycyjno-
ści)37. Model oparty jest zatem na założeniu „otwarcia strukturalnego”, którego wyra-
zem jest blok konstytucyjny. Wspólnoty autonomiczne, poprzez możliwość reformy
statutów, utrzymują określenie modelu terytorialnego państwa w pewnym czasowym
„niedookreśleniu”38. Można stwierdzić, iż ma on charakter permanentnie prowizo-
34
Zob. L. Vandelli, L’ordinamento regionale spagnolo, Bologna 1979, s. 149.
35
C. Buzzacchi, dz. cyt., s. 240.
36
Szerzej J.F. Lòpez Aguilar, Lo stato autonomico, Padova 1999, s. 30.
37
Szerzej C. Aguado Renedo, El Estatuto de Autonomìa y su posiciòn en ordinamiento jurìdico,
Madrid 1996; a także F. Caamaño Domìnguez, El abandono de lo bàsico. Estado autonòmico y mitos fun-
dacionales, „Anuario de derecho Costitucional y Parlamentario” 2000–2001, nr 12–13, s. 87.
38
I. Villaverde Menèndez, dz. cyt., s. 1322.
ryczny, znajdujący się w ciągłym procesie zmian strukturalnych. Niektórzy autorzy

podkreślają, iż modelu hiszpańskiego nie możemy definiować mianem federalnego ze
względu na oczywisty fakt, iż wspólnoty autonomiczne nie są państwami i nie mogą
być suwerennymi jednostkami politycznymi, mającymi własną konstytucję39. Ponadto
porządek prawny państwa jest porządkiem „całkowitym” (total), natomiast porządki
prawne wspólnot autonomicznych są jedynie częściowymi (parciales). F. Caamaño
Domìnguez określił zaś model państwa hiszpańskiego jako model państwa unitarne-
go [do dalszych przekształceń ustrojowych, M.K.] (estado unitario subyacente)40.
Swoje określenie oparł na „częściowym” charakterze prawnego porządku państwowe-
go i braku czynnika umożliwiającego — w jego opinii — federalizację systemu. Jak
zaznaczyła I. Villaverde Menèndez, konstytucja nakreśla model zdecentralizowanego
państwa niebędącego państwem unitarnym41.
Forma państwa hiszpańskiego może ulegać modyfikacji, mniej lub bardziej inten-
sywnych, ale nie może to nastąpić poprzez ustawy uchylające czy zmieniające statuty
wspólnot autonomicznych. Państwo nie ma bowiem kompetencji do „dysponowania”
statutami, gdyż stanowiłoby to wprowadzenie formy państwa innej niż przewidziana
przez art. 2 konstytucji. Ewentualna centralizacja byłaby możliwa jedynie poprzez re-
formę ustawy zasadniczej, ale w żadnym przypadku w inny sposób. Uchylenie statutu
to naruszenie zasady autonomii, wyrażonej w art. 2 konstytucji, decydowanie o centra-
lizacji, podczas gdy ustawodawca konstytucyjny wyraźnie opowiada się za decentra-
lizacją. Hiszpania jest państwem złożonym: z państwa sensu stricto i ze wspólnot auto-
nomicznych, a złożoność jej struktury opiera się na jedności państwa z jednej strony,
a autonomii narodów i regionów, które ją tworzą, z drugiej42. Zgodnie z art. 2, „Kon-
stytucja opiera się na nierozerwalnej jedności Narodu hiszpańskiego, wspólnej i nie-
podzielnej ojczyzny wszystkich Hiszpanów, a także uznaje i zapewnia prawo do
autonomii stanowiących go narodowości i regionów oraz solidarności między wszyst-
kimi”. Podstawę państwa hiszpańskiego stanowią zasady jedności, solidarności i au-
tonomii, które są ze sobą ściśle powiązane. Pierwsze dwie są granicą dla trzeciej, tak
więc autonomia napotyka „barierę” w postaci zasady jedności państwowej i solidar-
ności. Należy podkreślić, iż autonomia jest uznawana jako prawo leżące w dyspozy-
cji jednostek, którym zostało przypisane narodowościom i regionom, przy czym mogą
one z tego prawa skorzystać, na zasadach określonych w konstytucji, bądź też nie
uczynić z niego użytku43. W doktrynie mówi się o „zasadzie dyspozycyjności”, gdyż
dostęp do autonomii nie jest ani obligatoryjny, ani wiążący, a zależy od woli podmio-
tów konstytucyjnie do tego uprawnionych44. W opinii J. Pérez Royo, konstytucja hisz-
pańska nie narzuca formy państwa, nie określa, jakie są narodowości i jakie są regio-
39
I. de Otto y Parado, Estudios sobre Derecho estatal y autonòmico, Madrid 1986.
40
F. Caamaño Domìnguez, El abandono de lo bàsico…, s. 95.
41
42
J.L. Cascajo Castro, Breves apuntos sobre la nueva Planta del Estado de Autonomìas, [w:] La España
de las Autonomias. Reflexiones 25 años despues, red. M. Balado Ruiz-Gallegos, Barcelona 2005, s. 865.
43
Tamże, a także C. Buzzacchi, dz. cyt., s. 243.
44
J.F. Lòpez Aguilar, Lo stato autonomico, Padova 1999, s. 24.
ny, ani nie wymienia terytoriów, które obejmują, lecz umożliwia funkcjonowanie
zdecentralizowanej struktury państwa, w którym narodowości i regiony korzystają
z nadanego im prawa45.
Autonomia jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem46 — może pozostać niezak-
tualizowana, bez wpływu na fakt istnienia samego prawa. Model hiszpański jest
modelem woluntarystycznym, w którym żadnemu z obszarów nie jest „z góry” i auto-
matycznie nadana autonomia. Dostęp do niej zależy od inicjatywy politycznej zainte-
resowanych terytoriów. Należy zwrócić uwagę na istotne w tej materii orzeczenie TK
z 1981 r.47, w którym stwierdził, iż autonomia jest zdolnością do samodzielnego decy-
dowania — rządzenia, która określa wspólnotę autonomiczną jako instancję decyzyj-
ności politycznej, jako centrum rządzenia mogące kierować politycznie wspólnotą
znajdującą się w jej obrębie terytorialnym, zarządzając zgodnie z własnymi interesa-
mi poprzez własne wybory polityczne, które mogą różnić się od tych, które przedsta-
wiają inne instancje decyzyjne. Autonomię charakteryzuje jednocześnie jej ograniczo-
ny zasięg, wynikający z wykazów materii, w których dopuszczalna bądź wykluczona
jest kompetencja legislacyjna wspólnot autonomicznych (art. 148 i 149 konstytucji
stanowią ramy wyznaczające limity autonomii). Wśród zasad wywierających wpływ
na wykonywanie prawa autonomii należy wskazać na unitarny charakter hiszpańskie-
go porządku prawnego — prawo autonomii jest zatem uznane, pod warunkiem iż nie
narusza w żaden sposób jednolitej struktury państwa48. W tej materii wypowiadał się
również TK49, stwierdzając, iż autonomia nie oznacza suwerenności, lecz różnorod-
ność w jedności. Takie stanowisko wywołuje oczywiście dyskusje nad formą państwa
i charakterem jednostek terytorialnych. W przypadku Hiszpanii nie ma wątpliwości co
do tego, iż wspólnoty autonomiczne są jednostkami autonomicznymi, jednakże niesu-
werennymi. I. Villaverde Menèndez wskazała, iż aby mówić o Hiszpanii jako pań-
stwie federalnym, wspólnoty autonomiczne musiałyby posiadać statuty rangi konsty-
tucyjnej, a w obecnym porządku prawnym mają rangę ustawy podporządkowanej
hierarchicznie ustawie zasadniczej50. Nie są zatem konstytucjami terytorialnymi, znaj-
dującymi się w porządku prawnym na równi z konstytucją51.
Wraz z zasadą autonomii wyrażoną w konstytucji widoczny jest brak wymogu jej
homogeniczności. Jest to element charakterystyczny dla hiszpańskiego państwa
wspólnot autonomicznych, będący bezpośrednim wynikiem konstytucyjnej zasady
dyspozycyjności. Konstytucja nie wyodrębnia jednostek, którym przyznane zostaje
prawo autonomii, i nie wskazuje na zakres samej autonomii. W odniesieniu do zakre-
su autonomii dopuszcza możliwości jej stopniowania i różnicowania, oczywiście
45
J. Pérez Royo, dz. cyt., s. 642.
46
Zob. P. Pérez Tremps, Organizaciòn territorial, [w:] AA.VV. Derecho Constitucional, Valencia
2000, s. 309.
47
48
C. Buzzacchi, dz. cyt., s. 244.
49
50
51
I. de Otto y Parado, Derecho constitucional. Sistema de Fuentes, Barcelona 1995, s. 245.
w zakresie konstytucyjnych ram i limitów52. Jednostki autonomiczne mają uznane pra-

wo do samoorganizacji, uprawnienia legislacyjne i wykonawcze, w ramach swoich
kompetencji, a zakres autonomii jest również chroniony przez TK53. Wśród podmio-
tów, którym przysługuje prawo autonomii, konstytucja wymienia w art. 2 narodowo-
ści i regiony. Nasuwa się zatem pytanie o przyczyny i charakter takiego wyróżnienia,
a także jego skutki prawne. W doktrynie przyjmuje się, iż jako narodowości można
zakwalifikować terytoria historyczne, a więc Galicję, Kraj Basków i Katalonię, które
jeszcze przed przyjęciem konstytucji z 1978 r. stanowiły wyraźnie wyodrębnione po-
litycznie i kulturowo obszary. Mianem regionów można było określić obszary niepo-
siadające tak silnego „podłoża”, ale którym nie chciano odmówić możliwości nabycia
statusu równego narodowościom54. W znaczeniu ściśle prawnym, chociaż istnieje roz-
różnienie wspólnoty — narodowości i wspólnoty — regiony, to odnosi się ono to
czynników historycznych i kulturowych, nie mając wpływu na kwestie prawne.
Jednocześnie porządek prawny zakłada „otwarty charakter” państwa, gdzie wspólno-
tom autonomicznych dana jest możliwość uzyskania maksymalnego dopuszczalnego
stopnia autonomii. Pomimo braku prawnego zróżnicowania w odniesieniu do dwóch
kategorii podmiotów zawartych w art. 2 konstytucji, zachowuje ono swój charakter
i może mieć konsekwencje w sferze podziału kompetencji. Na przykładzie Katalonii
widoczne jest, w jak dużym stopniu wspólnota o silnych tradycjach politycznych, hi-
storycznych i kulturowych odmawia zrównania kompetencyjnego z innymi wspólno-
tami i dąży do maksymalnego wzmocnienia zakresu swoich uprawnień, powołując się
właśnie na swój szczególny status. Podobne, a nawet bardziej zradykalizowane postu-
laty wysuwa Kraj Basków55.
W opinii wielu autorów problemem może być fakt, iż kwestia organizacji państwa
pozostaje w rękach sił politycznych56. Jak już wcześniej zaznaczyłam, konstytucja
hiszpańska nie charakteryzuje się bowiem wskazaniem szczegółowych założeń, ani
też przedstawieniem jasno zakreślonego i zamkniętego modelu państwa57. W doktry-
nie podkreśla się, iż funkcjonowanie struktury federalnej lub regionalnej nie determi-
nuje konieczności homogeniczności jednostek terytorialnych. Asymetria (wynikająca
z zasady dyspozycyjności i modelu przyjmowania kompetencji przez wspólnoty au-
tonomiczne) zawsze była elementem wyróżniającym hiszpański porządek prawny.
Należy jednak postawić pytanie, czy gwarancje otwartego porządku prawnego zawar-
te w ustawie zasadniczej będą wystarczająco skuteczne, by zapobiec coraz silniejszym
tendencjom autonomistycznym. L. Miguez Macho stwierdził, iż Tytuł VIII konstytu-
52
Szerzej w sprawie kształtowania autonomii wspólnot autonomicznych w statutach: L. Miguez
Macho, La riforma degli statuti regionali in Spagna: problematica giuridica, „Quaderni regionali”, t. XXVI,
wrzesień–grudzień 2007, nr 3, s. 632.
53
J.L. Cascajo Castro, dz. cyt., s. 865.
54
Szerzej L. Vandelli, dz. cyt., s. 152.
55
Szerzej R. Blanco Valdès, Cinque tesi sul decentramento in Spagna, [w:] S. Gambino, Regionalismo,
federalismo e devolution. Competenze e diritti. Confronti europei (Spagna, Germania, Regno Unito), Milano
2003.
56
J.L. Cascajo Castro, dz. cyt., s. 865.
57
Zob. także I. Villaverde Menèndez, dz. cyt., s. 1321.
cji „O organizacji terytorialnej państwa” w formie mającej umożliwić przekształcenie

państwa zcentralizowanego w państwo zdecentralizowane, stał się obecnie, w zakre-
sie wielu postanowień, prawem „przejściowym”, którego etap został już dawno prze-
kroczony58. Konieczna jest zatem reforma. W sytuacji, gdy praktycznie wszystkie
wspólnoty autonomiczne wykorzystały zakres kompetencji możliwy do przyjęcia,
zgodnie z limitem wyznaczonym przez art. 149 konstytucji, nieunikniona wydaje się
racjonalizacja podziału kompetencji między państwo a wspólnoty autonomiczne po-
przez zbliżenie modelu państwowego do klasycznego systemu federalnego59. W opi-
nii tego autora należałoby zachować wykaz wyłącznych kompetencji państwowych
(art. 149 ust. 1), natomiast pozostałe miałyby należeć do wspólnot na mocy samej
ustawy zasadniczej, a nie statutów. Nie musiałoby to automatycznie prowadzić do
osłabienia kompetencji władzy centralnej. Ocenę, czy dane materie powinny znaleźć
się w gestii wspólnot czy państwa, należy raczej opierać na zasadzie subsydiarności
terytorialnej60.
Koncentrowanie się jedynie na problematyce dotyczącej podziału kompetencji
prowadzi jednak do zaniedbania innych, równie istotnych dla modelu państwa hisz-
pańskiego problemów, zwłaszcza instrumentów współpracy między jednostkami tery-
torialnymi w celu realizacji konstytucyjnej zasady koordynacji. Słuszna wydaje mi się
opinia61, iż źródłem kształtowania relacji między wspólnotami autonomicznymi a wła-
dzą centralną nie mogą być tylko i wyłącznie statuty autonomiczne. Uzasadnione jest
wprowadzenie do ustawy zasadniczej regulacji w tej materii, przy jednoczesnym
„umieszczeniu” w niej wspólnot autonomicznych zarówno pod względem legislacyj-
nym, jak i administracyjnym.
Można zgodzić się z tezą, iż przyszłości hiszpańskiego modelu państwowego
należałoby upatrywać w tzw. federalizmie kooperacyjnym62, który mógłby stanowić
skuteczne rozwiązanie dla piętrzących się problemów wewnętrznych, wynikających
z radykalnych dążeń jednostek organizacji terytorialnej, które uciekają się do skom-
plikowanych technik prawniczych i interpretacji, mających uzasadnić konstytucyjność
rozwiązań wprowadzanych na szczeblu statutowym.
Maja Kozłowska
58
L. Miguez Macho, dz. cyt., s. 652.
59
Tamże.
60
Zob. L. Parejo Alfonso, La organizaciòn territorial del Estado. Proceso a continuar u obra a culmi-
nar?, „Revista General de Derecho Administrativo” 2006, nr 12.
61
L. Miguez Macho, dz. cyt., s. 652–653.
62
Tamże, s. 652. Szerzej na temat koncepcji federalizmu kooperacyjnego zob. El Estado de las auto-
nomia. Hacia un nuevo federalismo?, red. R. Agranoff, R. Bañon Martinez, Basauri 1998, s. 43 i n.
DOKUMENTY
259
MATERIAŁY ŹRÓDŁOWE
DO STUDIÓW
NAD PARLAMENTARYZMEM
ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE
W ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PAŃSTW
Czechy: wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 10 września 2009 r.

w sprawie skrócenia kadencji Izby Poselskiej
(sygn. Pl. US 27/09)
Fakty: Ustawą konstytucyjną z dnia 28 maja 2009 r. o skróceniu piątej kadencji
Izby Poselskiej Parlament Republiki Czeskiej zdecydował o skróceniu kadencji i prze-
prowadzeniu przyspieszonych wyborów parlamentarnych. Dnia 26 sierpnia 2009 r.
Prezydent Republiki Czeskiej postanowieniem nr 207/2009 o ogłoszeniu wyborów do
Izby Poselskiej Parlamentu Republiki Czeskiej, kontrasygnowanym przez Prezesa
Rady Ministrów, zarządził przeprowadzenie wyborów parlamentarnych.
W skardze konstytucyjnej doręczonej Sądowi Konstytucyjnemu 26 sierpnia 2009 r.
skarżący M.M. wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności obu aktów normatywnych,
a ponadto wnosił o wstrzymanie wykonania postanowienie Prezydenta Republiki
nr 207/2009 o ogłoszeniu wyborów do Izby Poselskiej Parlamentu Republiki
Czeskiej.
Uchwałą z dnia 1 września 2009 r. (sygn. Pl. US 24/09-16) Sąd Konstytucyjny
wstrzymał wykonanie postanowienia Prezydenta Republiki Czeskiej o ogłoszeniu wy-
borów do Izby Poselskiej Parlamentu Republiki Czeskiej.
Wyrok w imieniu Republiki Czeskiej:

Sąd Konstytucyjny w składzie […] w sprawie ze skargi M.M. […] o uchylenie
ustawy konstytucyjnej nr 195/2009 o skróceniu piątej kadencji Izby Poselskiej […]
orzeka w ten sposób, że
260 Przegląd Sejmowy 2(97)/2010 Dokumenty
I. Ustawę konstytucyjną nr 195/2009 o skróceniu piątej kadencji Izby Poselskiej

uchyla z dniem 10 września 2009 r.
II. Postanowienie Prezydenta Republiki nr 207/2009 o ogłoszeniu wyborów do
Izby Poselskiej Parlamentu Republiki Czeskiej, kontrasygnowane przez Prezesa Rady
Ministrów, unieważnia z dniem uchylenia ustawy konstytucyjnej nr 195/2009 o skró-
ceniu piątej kadencji Izby Poselskiej.
UZASADNIENIE
[…]
IV.
Sąd Konstytucyjny już w swym pierwszym wyroku w postępowaniu w przedmio-
cie kontroli ustawy nr 198/1993 o bezprawności systemu komunistycznego oraz o pra-
wie oporu przeciwko niemu […] wyjaśnił, czym jest nakaz niezmienialności material-
nego jądra konstytucji, stwierdzając, że „[…] konstytucje konstruowane na podstawach
prawa pozytywnego są wartościowo neutralne: tworzą ramę instytucjonalną, która jest
wypełniona zróżnicowaną treścią polityczną, dlatego też warunkiem konstytucyjności
jest przestrzeganie (zachowanie) instytucjonalnych i proceduralnych ram instytucji
ustrojowych […]. Obecnie obowiązująca konstytucja nie jest w zakresie wartości neu-
tralna, nie wyznacza jedynie granic proceduralnych […], jej treść zawiera także okre-
ślone idee, z których wynikają […] wartości demokratycznego społeczeństwa […].
W pojęciu państwa konstytucyjnego — którym jest Republika Czeska — ani prawo, ani
sprawiedliwość nie jest przedmiotem dowolności ustawodawcy […], jest on związany
określonymi wartościami, które konstytucja uznaje za nienaruszalne. Na przykład
w art. 9 ust. 2 Konstytucji stwierdza się: «zmiany ingerujące w istotę demokratycznego
państwa prawa są niedopuszczalne». Są nią zasady demokratycznego społeczeństwa […],
znajdują się one nad kompetencją prawodawcy, a tym samym ultra vires parlamentu […].
Naruszenie niektórych z tych zasad, dokonane jednomyślnym czy większościowym roz-
strzygnięciem parlamentu nie mogłoby być interpretowane inaczej, aniżeli naruszenie
samego państwa prawnego”. […]
W wyroku z 25 czerwca 2002 r. […] Sąd Konstytucyjny rozważał znaczenie art. 9
ust. 2 Konstytucji dla interpretacji Konstytucji, stwierdzając: „Z konstytucyjnej regu-
lacji art. 9 ust. 2 wypływają konsekwencje nie tylko dla ustrojodawcy, ale także dla
Sądu Konstytucyjnego. W niedopuszczalności zmian ingerujących w istotę demokra-
tycznego państwa prawa zawarta jest wskazówka dla Sądu Konstytucyjnego, w myśl
której jakakolwiek zmiana Konstytucji nie może być interpretowana w taki sposób,
aby rezultat tej interpretacji spowodował ograniczenie istniejącej już płaszczyzny
ochrony podstawowych praw i wolności.” W wielu orzeczeniach Sąd Konstytucyjny
nakreślał zakres pojęcia „istota demokratycznego państwa prawa”, o którym mowa
w art. 9 ust. 2 Konstytucji. W wyroku z 29 maja 1997 r. Sąd stwierdził, że „ […] po-
jęcie demokratycznego państwa prawa jest interpretowane zarówno przez Sąd
Konstytucyjny, jak i naukę prawa. Sąd wskazał, iż omawiane pojęcie wykracza poza
formalny aspekt państwa prawa i obejmuje także jego materialne znaczenie. W dalszej
Czechy: wyrok SK z 10 września 2009 r. w sprawie skrócenia kadencji Izby Poselskiej (sygn. Pl. US 27/09) 261
części Sąd zwrócił uwagę na stanowisko doktryny, zgodnie z którym do istoty pań-
stwa prawnego należą przede wszystkim zasada zwierzchnictwa narodu, a ponadto za-
sady określone w art. 5 i 6 Konstytucji oraz postanowienia Karty Praw Podstawowych,
które przewidują prawo do oporu (art. 23). […] Istota państwa prawnego wynika tak-
że z niektórych artykułów rozdziału I Konstytucji, rozdziału V Karty, a także z pream-
buły do Konstytucji”. […]
Ze wskazanych wyroków można wyprowadzić kilka wniosków. W dotychczaso-
wym orzecznictwie Sąd Konstytucyjny […] wyraźnie wskazuje na konieczność ochro-
ny porządku konstytucyjnego w znaczeniu materialnym. Jego treść jest uzupełniana
przez Sąd Konstytucyjny zarówno w drodze wykładni abstrakcyjnej, jak i interpretacji
dokonywanej a casu ad casum. Wnioski wyprowadzane z tych wykładni wiążą nato-
miast nie tylko ustawodawcę, ale także Sąd Konstytucyjny. […]
Ochrona konstytucyjnych zasad społeczeństwa demokratycznego istniejąca
w Republice Czeskiej jest zgodna z ochroną istniejącą w demokracjach europejskich.
[…]
Sąd Konstytucyjny uznaje za niezbędne, aby przez ustawę w rozumieniu art. 87
ust. 1 lit. a Konstytucji rozumieć także ustawę konstytucyjną i dopuszcza jej kontrolę
z punktu widzenia zakresu ingerencji w istotę państwa prawnego (art. 9 ust. 2
Konstytucji). Czyni tak z uwagi na dotychczasowe orzecznictwo […], a także z uwa-
gi na wartości i zasady, na których opiera się ustrój państw demokratycznych. Ochrona
„materialnego jądra Konstytucji”, czyli zakaz ingerencji w istotę demokratycznego
państwa prawnego […] nie jest jedynie apelem, ale postanowieniem Konstytucji,
z którego płyną określone skutki normatywne. […]
V.
Wychodząc z przedstawionego powyżej sposobu rozumienia art. 87 ust. 1 lit. a
Konstytucji, Sąd Konstytucyjny […] jest zobowiązany ocenić, czy zaskarżona ustawa
konstytucyjna została uchwalona zgodnie z procedurą w granicach kompetencyjnych
wyznaczonych przez Konstytucję. […]
VI.
Intencja uchwalenia ustawy konstytucyjnej nr 195/2009 o skróceniu piątej kaden-
cji Izby Poselskiej wynika z uzasadnienia projektu ustawy […] złożonego przez po-
słów P.T., B.S. i P.R. (druk nr 796). W uzasadnieniu wskazano: „Ze względu na roz-
kład sił politycznych w Izbie Poselskiej […] oraz z uwagi na to, że rozwiązanie Izby
Poselskiej i zarządzenie nowych wyborów może wystąpić, gdy mianowane rządy nie
uzyskały w Izbie Poselskiej wotum zaufania (art. 35 ust. 1 lit. a Konstytucji), Republi-
ce Czeskiej grozi długotrwała destabilizacja i kryzys polityczny. Konstytucyjnie legi-
tymowanym środkiem służącym rozwiązaniu tej sytuacji jest przeprowadzenie przy-
spieszonych wyborów, w których obywatele będą mogli wyrazić na nowo swą wolę.
[…] Projekt ustawy konstytucyjnej proponuje rozwiązanie, które w latach 90. minio-
nego wieku znalazło zastosowanie […] w wyborach parlamentarnych w 1998 roku.
Także ówczesna reprezentacja polityczna (rząd oraz obie izby Parlamentu) zgodziła
się na przeprowadzenie przyspieszonych wyborów w drodze […] ustawy konstytucyj-
nej […]. Mamy więc do czynienia z zarządzeniem nowych wyborów do Izby

Poselskiej w sposób znany praktyce konstytucyjnej. Projekt ustawy odpowiada
zwłaszcza treści art. 21 ust. 2 Karty, zgodnie z którym «Wybory muszą odbywać się
w terminach nieprzekraczających czasu trwania kadencji określonego w ustawie»”.
W toku prac parlamentarnych nad projektem ustawy zgłaszane były również ze
strony różnych sił politycznych argumenty przeciw ustawie […]. Stała senacka
Komisja do spraw Konstytucji Republiki Czeskiej oraz Procedury Parlamentarnej […]
przyjęła następujące stanowisko: „Przedłożony projekt ustawy nie jest zmianą
Konstytucji zgodną z obowiązującymi procedurami. Mechanizmów konstytucyjnych
nie bierze się pod uwagę, nie zmienia się ich, nie uzupełnia, ani formalnie nie wyko-
rzystuje. W tym przypadku proponuje się nową drogę dojścia do wcześniejszych wy-
borów parlamentarnych. Spór nie dotyczy więc przedterminowych wyborów, ale spo-
sobu ich zarządzenia oraz jego systemowej i ustrojowej zgodności z Konstytucją […].
Dlatego nie może być relewantnym argumentem odwołanie się do woli ludu, by de-
cydował on o tym, kto ma sprawować władzę. Gdyby przyjmowanie ad hoc ustaw
konstytucyjnych miało stać się zwyczajem, nigdy nie doszłoby do zmiany Konstytucji,
gdyż nie byłoby to potrzebne. W takim przypadku mogłoby powstać niebezpieczeń-
stwo […] uzyskania przez Konstytucję charakteru fasadowego. Obecnie więc każdy
kryzys polityczny będzie mógł przekształcić się w kryzys konstytucyjny […]. Z przed-
stawionym projektem ustawy wiążą się wątpliwości natury konstytucyjnej. Komisja
uznaje, że możliwość istnienia niezgodnych z Konstytucją ustaw konstytucyjnych,
ustaw konstytucyjnych pozornych albo uchwalonych poza zakresem kompetencji
ustrojodawcy, godzi w istotę demokratycznego państwa prawnego, a ingerencja taka
— zgodnie z art. 9 ust. 2 Konstytucji — jest niedopuszczalna. W przeciwnym razie
cytowana regulacja Konstytucji nie miałaby jakiegokolwiek znaczenia normatywne-
go. […] Projekt ustawy narusza istotę Konstytucji rozumianej jako zbiór obecnych
i przeszłych reguł sprawowania władzy, wkracza w stosunki między posłami a oby-
watelami, a także ingeruje w kompetencje Senatu. […] Uchwalana ustawa nie służy
stabilności Konstytucji, wiąże się z ryzykiem jej — ad hoc — obchodzenia”.
Z zakresu wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy 195/2009, z wyja-
śnień uczestników postępowania, a także z […] argumentów podnoszonych w pracach
parlamentarnych nad zaskarżaną ustawą wynikają następujące pytania dla Sądu
Konstytucyjnego:
Czy jest ustawą konstytucyjną ustawa uchwalona zgodnie z procedurą, o której
mowa w art. 39 ust. 4 Konstytucji, którą parlament Republiki Czeskiej tak nazwał?
Czy ustawa ta musi spełniać inne warunki, takie jak: przesłanka kompetencji
(umocowania) wyrażona w art. 9 ust. 1 Konstytucji albo przesłanka umocowania
szczegółowego (art. 2 ust. 2, art. 10a ust. 2, art. 11, art. 100 ust. 3 Konstytucji) i prze-
słanka materialna ustanowiona w art. 9 ust. 2 Konstytucji?
VI.a
Praktyka ustrojowa Republiki Weimarskiej w latach 1919–33 charakteryzowała
się powtarzającym się przełamywaniem Konstytucji za pomocą specjalnych ustaw
konstytucyjnych, co doprowadzało do nieprzejrzystości i chwiejności Konstytucji.

O dopuszczalności przełamywania konstytucji toczyła się żywa dyskusja między po-
zytywistami […] a konstytucjonalistami identyfikowanymi z prawem natury […].
Od tamtego czasu w konstytucjonalizmie europejskim za przełamanie konstytucji
uważa się „uchwalenie […] regulacji wyraźnie niezgodnej z Konstytucją”. Przełama-
nia takie przybierają formę przepisów, nigdy zaś norm, […] nie są one jednak ustawa-
mi, a tym bardziej ustawami konstytucyjnymi. […]
Ustawa zasadnicza RFN z 1949 r. w reakcji na doświadczenia z czasów Republiki
Weimarskiej […] wprowadziła regulację, zgodnie z którą „Ustawa Zasadnicza może
zostać zmieniona tylko w drodze ustawy, która wyraźnie zmienia bądź uzupełnia
brzmienie Ustawy Zasadniczej” (art. 79 ust. 1). Regulacja ta wprost wyłącza możli-
wość przełamania ustawy zasadniczej.
[…]
Ustawy należą do prawa powszechnie obowiązującego. […] Idea ta jest obecna
w europejskiej kulturze prawnej i była wyrażana już w dziełach wielkich prawników
rzymskich. […] Nieograniczony zakres treściowy ustawy jest typową i podstawową
jej cechą, widoczną zwłaszcza w orzeczeniach sądowych oraz władczych rozstrzy-
gnięciach administracji. Istotą podziału władz na ustawodawczą, wykonawczą i są-
downiczą jest powierzenie pierwotnej władzy regulacyjnej państwa władzy ustawo-
dawczej, natomiast władzy sądowniczej […] orzekania w sprawach indywidualnych.
Reguła powszechności ustawy jest częścią zasady prymatu ustawy oraz zasady pań-
stwa prawnego. […]
Sąd Konstytucyjny w licznych orzeczeniach wypowiadał się o regule powszech-
ności ustawy. […]
Zgodnie z art. 9 ust. 1 Konstytucji „Konstytucja może być uzupełniana lub zmie-
niana tylko w drodze ustaw konstytucyjnych”. Ponadto Konstytucja w wielu miej-
scach wyraźnie umocowuje Parlament do wydania ustaw konstytucyjnych w określo-
nych materiach (art. 2 ust. 2, art. 10a ust. 2, art. 11, art. 100 ust. 3). Dla oceny
dochowania kompetencji do wydania ustawy konstytucyjnej nr 195/2009 nieodzow-
ne jest odpowiedzenie na pytanie, czy uchwalona ad hoc ustawa konstytucyjna jest
dopuszczalna w świetle regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 Konstytucji. Ustawa konsty-
tucyjna uchwalona ad hoc nie jest ani uzupełnieniem, ani zmianą konstytucji. Z punk-
tu widzenia treściowego ustawa konstytucyjna incydentalnie uchwalona wykazuje się
podobieństwem do ustawy uzupełniającej bądź zmieniającej konstytucję — może cza-
sowo zawieszać niektóre postanowienia konstytucji. […]
Uzupełnienie konstytucji charakteryzuje się tym, że postanowienia uzupełniające
konstytucję nie zmieniają jej treści, przy czym przepis uzupełniający i uzupełniany nie
mogą być rozbieżne. Zmiana Konstytucji oznacza uchylenie bądź częściowe uchyle-
nie określonego unormowania konstytucyjnego albo […] wprowadzenie nowego
unormowania. Przełamanie Konstytucji nie doprowadza do jej uchylenia, postanowie-
nia przełamywane (zawieszane) […] i przełamujące (zawieszające) są rozbieżne.
Ustawa konstytucyjna 195/2009 jedynie formalnie jest ustawą konstytucyjną. Od

strony materialnej jest indywidualnym aktem prawnym nieodnoszącym się do ogól-
nego kręgu adresatów i sytuacji, dotyczy natomiast zindywidualizowanego podmiotu
(Izby Poselskiej Parlamentu Republiki Czeskiej wybranej w 2006 r.) oraz jego kon-
kretnej sytuacji (zakończenia kadencji w dniu nowych wyborów, które mają się odbyć
15 października 2009 r. oraz skrócenia terminów przewidzianych w ustawie o wybo-
rach do Parlamentu Republiki Czeskiej oraz w kodeksie sądowoadministracyjnym).
Okoliczność ta została wprost wyrażona w art. 1 i art. 2 ustawy konstytucyjnej […].
Gdyby Sąd Konstytucyjny miał odpowiedzieć na pytanie, czy art. 9 ust. 1
Konstytucji przyznaje Parlamentowi uprawnienie do wydawania indywidualnych ak-
tów prawnych […] to odpowiedź ta brzmi — w żadnym wypadku. […]
Ustawodawca konstytucyjny w art. 9 ust. 2 Konstytucji […] zrównał zasadę de-
mokratyzmu z zasadą państwa prawnego. […] Naruszenie zasady prymatu ustawy
oznacza […] naruszenie zasad państwa prawnego. Jedynymi dopuszczalnymi wyjąt-
kami są akty stosowania prawa mające formę ustawy (np. ustawa o budżecie państwa).
Upoważnienia do wydania ustawy konstytucyjnej ad hoc wynikają także z przepisów
Konstytucji (na przykład z art. 11 i 100 ust. 3) […].
Z uwagi na generalny brak konstytucyjnego uprawnienia do wydawania ustaw
konstytucyjnych ad hoc, ich zgodność z Konstytucją mogłaby być uzasadniona jedy-
nie ochroną „materialnego jądra konstytucji” zgodnie z art. 9 ust. 2 Konstytucji.
Innymi słowy, tylko w razie zaistnienia wyjątkowych okoliczności (np. w razie wystą-
pienia klęski żywiołowej) ustawa konstytucyjna uchwalona ad hoc mogłaby zostać
uznana za zgodną z Konstytucją, pod warunkiem jednak spełnienia warunków wyni-
kających z zasady proporcjonalności.
Jeśli celem ustawy konstytucyjnej było szybkie zażegnanie kryzysu władzy […],
zdaniem Sądu Konstytucyjnego Parlament mógł postąpić zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b
Konstytucji. Skutkiem uchwalonej ustawy konstytucyjnej nie mogło stać się szybkie
rozwiązanie kryzysu władzy, ponieważ przesunięcie daty zakończenia funkcjonowa-
nia Parlamentu do daty wyborów — jeśli skrócono by kadencję Izby Poselskiej —
oznaczałoby, że nowe wybory odbyłyby się do 60 dni od dnia skrócenia kadencji
(art. 17 ust. 2 Konstytucji). Przełamanie regulacji konstytucyjnej zawartej w art. 35
Konstytucji polega na obejściu konstytucyjnego celu instytucji rozwiązania parlamen-
tu, jakim jest powiązanie uchwalenia wotum nieufności (albo nieuchwalenia wotum
zaufania) z konstytucyjnymi skutkami braku zdolności większości parlamentarnej
do utworzenia rządu. […]
Z przedstawionych powyżej względów Sąd Konstytucyjny nie odnalazł argumen-
tów przemawiających za koniecznością uchwalenia ustawy konstytucyjnej […].
Sąd Konstytucyjny uznaje zasadę powszechności ustawy konstytucyjnej za pod-
stawowy element państwa prawnego. Przypomina także, że powszechność ta nie jest
celem samym w sobie, ma ona zapewnić oddzielenie władzy ustawodawczej od wy-
konawczej i sądowniczej, zapewnia równość regulacji adresatów znajdujących się
w tej samej sytuacji, a ponadto wyłącza dowolność działania organów władzy publicz-
nej […], służy więc ochronie wolności.
[…]
Oprócz zasady niedopuszczalności przeprowadzania wyborów w terminach prze-
kraczających czas trwania kadencji, Karta przewiduje również zasadę regularności ka-
dencji parlamentarnej (regularności wykonywania praw wyborczych). Ustawa konsty-
tucyjna ad hoc o skróceniu kadencji parlamentu jest niezgodna z konstytucyjnym
imperatywem regularności kadencji parlamentarnej, ponieważ incydentalnie i nie na
przyszłość ustanawia wyjątek od regulacji zawartej w art. 16 ust. 1 Konstytucji.
Reasumując, Sąd Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca nie może uznawać za
ustawę konstytucyjną normy, która nie jest ustawą konstytucyjną. Przeciwne postępo-
wanie parlamentu oznacza niezgodną z Konstytucja samowolę. […]
VI.b.
[…]
Demokratyczna konstytucja jest umową społeczną, która stwarza najszerszą pod-
stawę dla wolności człowieka […], tworzy system wartości, […] reguluje sposób
funkcjonowania instytucji władzy publicznej, a także określa procedurę, w której uzy-
skują one legitymację społeczną. Celem konstytucji jest zagwarantowanie wolności
człowieka, zapewnienie porządku wewnętrznego oraz innych przewidzianych w kon-
stytucji dóbr publicznych. […]
W rozpatrywanej sprawie Sąd Konstytucyjny doszedł do wniosku, że instytucja
skrócenia kadencji Izby Poselskiej Parlamentu Republiki Czeskiej jest konstytucyjnie
aprobowana ([…] art. 35 Konstytucji), Konstytucja uzależnia możliwość skorzystania
z tej instytucji od wielu warunków, które muszą zostać kumulatywnie spełnione. […]
Zaskarżona ustawa konstytucyjna przesłanki te w całości ignoruje. […]
VII.
Zgodnie z § 70 ust. 3 ustawy nr 182/1993 o Sądzie Konstytucyjnym, jeśli do usta-
wy uchylonej przez Sąd Konstytucyjny zostały wydane przepisy wykonawcze, Sąd
Konstytucyjny jednocześnie z uchyleniem ustawy rozstrzyga, które z tych przepisów
tracą moc. […]
Postanowienie Prezydenta Republiki nr 207/2009 o ogłoszeniu wyborów do Izby
Poselskiej Parlamentu Republiki Czeskiej, kontrasygnowane przez Prezesa Rady
Ministrów, jest aktem o podwójnym charakterze: spełnia wymogi aktu normatywne-
go, jest także aktem wykonującym kwestionowaną ustawę konstytucyjną. Dlatego Sąd
Konstytucyjny uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania § 70 ust. 3 ustawy
nr 182/1993 o Sądzie Konstytucyjnym.
Brno, 10 września 2009 r.

Przekład i pracowanie: Jarosław Sułkowski
267
KSIĘGARNIE WSPÓŁPRACUJĄCE Z WYDAWNICTWEM SEJMOWYM
Gdańsk
Gdańska Księgarnia Naukowa, ul. Łagiewniki 56, 80-855 Gdańsk, tel. (0 58) 301-41-22
Katowice
Dom Handlowy Nauki Sp. z o.o., Księgarnia, ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice,
tel. (0 32) 258-77-09
Księgarnia „Liber”, ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. (0 32) 258-77-09
Kraków
Księgarnia Naukowo-Prawnicza „MICA”, ul. Olszewskiego 2, 31-007 Kraków,
tel. (0 12) 663-13-91
Lublin
Księgarnia „Iuris Prudentia”, pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5, 20-031 Lublin,
tel. (0 81) 537-54-75
Księgarnia Politologiczna, pl. Litewski 3, 20-080 Lublin, tel. (0 81) 534-95-47
Poznań
Poznańska Księgarnia Naukowa „Kapitałka”, ul. Mielżyńskiego 27/29, 61-725 Poznań,
tel. (0 61) 851-93-20
Rzeszów
Księgarnia „Iuris Prudentia”, ul. Sobieskiego 2d/2, 35-002 Rzeszów,
tel. (0 17) 852-39-26
Szczecin
Księgarnia Akademicka, ul. Papieża Jana Pawła II 31, 70-453 Szczecin, tel. (0 91) 489-09-26
Toruń
Księgarnia „Centrum”, ul. Chełmińska 4, 87-100 Toruń, tel. (0 56) 621-04-80
Księgarnia Uniwersytetu M. Kopernika, ul. Reja 25, 87-100 Toruń,
tel. (0 56) 611-42-98; (0 56) 611-48-86
Warszawa
Księgarnia LIBER, ul. Dobra 56/66, 00-312 Warszawa, tel. (0 22) 826-30-91
Wrocław
Księgarnia Naukowa im. M. Kopernika, ul. Kuźnicza 30/33, 50-138 Wrocław,
tel. (0 71) 343-29-77
Zamość
Księgarnia „Iuris Prudentia”, ul. Kolegiacka 2 (budynek hotelu Orbis),
22-400 Zamość, tel. (0 84) 643-85-85
Warszawa, dnia 10 kwietnia 2010273r.
W dniu dzisiejszym w godzinach porannych Naród poniósł niepoweto-

waną stratę. Wydarzyła się jedna z największych tragedii w powojennej
historii Polski. W drodze na uroczystości z okazji siedemdziesiątej roczni-
cy zbrodni katyńskiej, w katastrofie lotniczej pod Smoleńskiem,
zginął najwyższy przedstawiciel Państwa Polskiego
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Lech Kaczyński
z Małżonką Marią Kaczyńską.
Wraz z nimi śmierć ponieśli:

ostatni Prezydent RP na Uchodźstwie — Ryszard Kaczorowski,
Wicemarszałkowie Sejmu — Krzysztof Putra i Jerzy Szmajdziński,
Wicemarszałek Senatu — Krystyna Bochenek,
Posłowie — Grażyna Gęsicka, Przemysław Gosiewski, Leszek Deptuła, Grzegorz
Dolniak, Izabela Jaruga-Nowacka, Sebastian Karpiniuk, Aleksandra Natalli-
-Świat, Maciej Płażyński, Arkadiusz Rybicki, Jolanta Szymanek-Deresz, Zbigniew
Wassermann, Wiesław Woda, Edward Wojtas,
Senatorowie — Janina Fetlińska, Stanisław Zając,
Prezes Narodowego Banku Polskiego — Sławomir Skrzypek,
Rzecznik Praw Obywatelskich — Janusz Kochanowski,
Szef Kancelarii Prezydenta RP — Władysław Stasiak,
Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego — Aleksander Szczygło,
Ministrowie Kancelarii Prezydenta — Mariusz Handzlik i Paweł Wypych,
Wiceminister Obrony Narodowej — Stanisław Jerzy Komorowski,
Wiceminister Spraw Zagranicznych — Andrzej Kremer,
Wiceminister Kultury — Tomasz Merta,
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej — Janusz Kurtyka,
Sekretarz Generalny Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa — Andrzej
Przewoźnik,
Szef Sztabu Generalnego gen. Franciszek Gągor oraz najwyżsi rangą przedstawi-
ciele Sił Zbrojnych,
Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej — Joanna Agacka-Indecka,
przedstawiciele kościołów i wyznań religijnych, rodzin katyńskich i stowarzyszeń,
oraz wiele osób towarzyszących. [...]
Od tej chwili las katyński będzie budził w nas wspomnienie również i dzisiejszej
katastrofy. Stajemy z pokorą wobec wyroku losu, który w przedziwny sposób po-
wiązał z tym miejscem kolejny dramat naszego Narodu. Wszystkich nas jednoczy
doświadczenie tej tragedii i głęboki smutek. Rodzinom zmarłych towarzyszymy
w ich cierpieniu. W imieniu wszystkich Polaków składam im najszczersze wyrazy
współczucia. Z dniem dzisiejszym ogłaszam siedmiodniową żałobę narodową.
Marszałek Sejmu
/—/ Bronisław Komorowski
275
Oświadczenie
Posłów i Senatorów Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie uczczenia pamięci
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego
i członków Jego delegacji — ofiar katastrofy lotniczej pod Smoleńskiem
W dniu 10 kwietnia 2010 roku Rzeczpospolita Polska poniosła niepowetowaną

stratę. Doszło do największej tragedii w powojennej historii Polski. W drodze na
uroczystości z okazji 70. rocznicy zbrodni katyńskiej w katastrofie lotniczej pod
Smoleńskiem zginął Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Lech Kaczyński z Mał-
żonką. Śmierć ponieśli wszyscy członkowie delegacji, w tym ostatni Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej na Uchodźstwie oraz osiemnaścioro Posłów i Sena-
torów, wśród nich troje Wicemarszałków Sejmu i Senatu oraz Marszałek Sejmu
III kadencji. Las smoleński stał się miejscem polskiego dramatu.
Stajemy znowu wobec wielkiego wyzwania, jakim jest zrozumienie sensu
ofiary życia w imię służby Ojczyźnie.
Posłowie i Senatorowie Rzeczypospolitej Polskiej, pogrążeni w smutku, pragną
przekazać wyrazy współczucia i ludzkiej solidarności w bólu z rodzinami ofiar, ze
wszystkimi, którym los zabrał najbliższych, przyjaciół i kolegów.
Posłowie i Senatorowie Rzeczypospolitej Polskiej dziękują za wyrazy otuchy
i słowa pocieszenia płynące z całego świata. Wyrażamy wdzięczność Rosjanom za
okazane współczucie i solidarność.
Składając hołd wszystkim ofiarom tragicznej katastrofy i oddając Im cześć,
dziękujemy za Ich wierną służbę Polsce.
Dzisiaj w obliczu tego narodowego dramatu jesteśmy razem, złączeni troską
o losy naszej Ojczyzny.

Ps 97

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Ps 97

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

1

Redaktor naczelny MIROSŁAW GRANAT

Redaktorzy: URSZULA NAŁĘCZ-RAJCA, PIOTR ZIELIŃSKI

W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przeglądu Sejmowego”

U w a g a. Artykułów nie zamówionych nie zwracamy.

© Copyright by Kancelaria Sejmu

„Przegląd Sejmowy” ukazuje się od 1993 r.

Bogumił Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Pol-

Ryszard Chruściak, Work on constitution in 1997–2007 (Andrzej Szmyt) . . . 187

Томаш Влодек, Институт роспуска парламента в польском конститу-

ODPOWIEDZIALNOŚĆ KONSTYTUCYJNA W ŚWIETLE ZASADY

O dpowiedzialność konstytucyjna w aspekcie przedmiotowym obejmuje czyny

I. Spoczywający na ustawodawcy obowiązek dostatecznego sprecyzowania w prze-

powszechnie obowiązujące między ustawy (i akty z nimi zrównane co do mocy obo-

II. Przepisy statuujące odpowiedzialność konstytucyjną mają rangę konstytucyjną

cyjny5 nakazów wynikających z zasady określoności przepisów represyjnych. Zasada

powinna w sposób jednoznaczny wskazywać zarówno osobę, do której skierowany jest

ny posługujący się odesłaniem spełnia wymóg dostatecznej określoności, jeżeli na

zdaje się wynikać stanowisko, że niedopuszczalne jest nadawanie przepisom represyj-

mieniu art. 42 ust. 1 Konstytucji nie jest natomiast odpowiedzialność karnoadministra-

pracował posłużenie się blankietem zupełnym w przepisach represyjnych zarówno na

kary przewidziane na płaszczyźnie odpowiedzialności konstytucyjnej również mogą

IV. Objęcie odpowiedzialnością konstytucyjną zachowań polegających na naru-

podejmować wyłącznie działania mieszczące się w zakresie kompetencji. W przeci-

Mając na względzie zakres dopuszczalnego działania funkcjonariuszy publicznych

V. Poza wskazanym wyżej podobieństwem co do podstaw odpowiedzialności,

Odmienność przejawia się w pierwszym rzędzie w dopuszczeniu wprowadzenia,

cyjnych45. Do takich wartości Trybunał zaliczył m.in. ochronę prawidłowego wyko-

VI. Bliskie powiązanie występujące między odpowiedzialnością konstytucyjną

odpowiedzialności konstytucyjnej i dyscyplinarnej50. Trybunał Konstytucyjny wielo-

przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić osoby wykonujące te za-

ustawodawca nie potraﬁ sformułować dokładnie ani nie ma na to szans w praktyce

nie represyjny, wówczas obowiązują zaostrzone rygory co do stopnia określoności

których struktura i skład zapewniają bezstronne rozpatrzenie sprawy. Chodzi tutaj

D o wyobrażenia jest sytuacja, w której Trybunał Sprawiedliwości Unii Euro-

Europeizacja jest efektem oddziaływania integracji europejskiej na system praw-

wobec postępów integracji? Jeśliby założyć perfekcjonizm legislacyjny twórców

konstytucjonalizacja takiej „reguły kolizyjnej” nie miałaby odpowiedniego waloru

potwierdził kompetencje kontrolne odnośnie do władzy publicznej wykonywanej

dania konstytucyjności prawa UE: przestrzeganie zasady subsydiarności, zasady kom-

II. ZMIANA KONSTYTUCJI RP

Oczywiste jest spostrzeżenie, że członkostwo Polski w Unii Europejskiej niejako

FTK uznaniu orzeczeniem z 18 lipca 2005 r. ustawy transponującej ENA za sprzecz-

III. ZASADY KONSTYTUCYJNE WOBEC ZJAWISKA EUROPEIZACJI

Członkostwo w strukturach europejskich wpływa na treść konstytucyjnych zasad

w treść rozporządzeń oraz kontroluje proces ratyﬁkacji umów międzynarodowych.

Ministrów uczestniczącej w procedurze stanowienia prawa europejskiego. Wskazy-

IV. EUROPEIZACJA PRAWA WYBORCZEGO

Konstytucja RP nie zawiera przepisów odnoszących się do wyborów do Parlamentu

RP jako dobru wspólnemu, ponieważ wspólnoty samorządowe mają ograniczony zakres

V. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH A ZJAWISKO EUROPEIZACJI

A. Konsekwencją członkostwa Polski w UE jest z jednej strony utrata przez or-

włączenia Sejmu i Senatu w realizację europejskiej polityki. Dotychczas kwestię tę re-

sycznej funkcji ustawodawczej. Na Sejmie i Senacie nie spoczywa prawny obowiązek

wania. Protokół czyni także z parlamentów krajowych strażników ważnej dla UE

Oddziaływanie prawa europejskiego na polskie ustawodawstwo wyprzedziło ak-

też prewencyjna kontrola konstytucyjności umowy międzynarodowej. Mimo iż obo-

nych w art. 126 ust. 2 Konstytucji — do stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej, usta-

poszerzyć wzorzec podległości o akty prawa wspólnotowego (unijnego) byłoby to jed-

VI. SAMORZĄD TERYTORIALNY WOBEC STANDARDÓW EUROPEJSKICH

Jak już wspomnieliśmy, interesujące nas zjawisko może być egzempliﬁkowane

cjonalności nadzoru nie została expressis verbis ustawowo proklamowana i co najwy-

Konkluzje, jakie nasuwają się po tym rudymentarnym przeglądzie norm konsty-