Hubert Izdebski Michał Kulesza

Administracja publiczna zagadnienia ogólne

wydanie 2

Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

seria: podręczniki i materiały dydaktyczne
LIBER Warszawa 1999
Rada Programowa serii:
Grażyna Bałtruszajtys (przewodnicząca), Jan Błeszyński, Zdzisław Galicki, Jacek Lang,
Genowefa Rejman, Piotr Winczorek, Witold Wołodkiewicz, Zygmunt Wiernikowski (sekretarz)
(c) Copyright by LIBER sp. z o.o., Warszawa 1999
ISBN 83-7206-031-2
Wydanie II
poprzednie wydania: I LIBER 1998
Druk i oprawa: DRUKARNIA JANUSZ BIESZCZAD Warszawa
ul. Moszczenicka 2 tel. (0-22) 678-55-33
Wydawca: LIBER sp. z o.o.
00-325 Warszawa
ul. Krakowskie Przedmieście 24 tel. (0-22) 826-30-91
fax (0-22) 696-20-16
witryna internetowa: http://www.liber.com.pl adres e-mail: liber@liber.com.pl
 Spis treści
rozdział (str. w książce / strona w pliku)
Wprowadzenie (9 / 5)
1. Uwagi wstępne (9 / 5)
2. Nauka o administracji publicznej (11 / 6)
3. Układ i treść książki (15 / 9)
Rozdział I
Wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji publicznej (17 / 9)
Rozdział II
Kształtowanie się najważniejszych narodowych
modeli administracji publicznej (25 / 14)
1. Zagadnienia ogólne (25 / 14)
2. Model angielski (28 / 16)
3. Model francuski (34 / 20)
4. Model niemiecki (40 / 25)
5. Model szwedzki (45 / 28)
6. Model amerykański (47 / 30)
7. Hiszpania (51 / 33)
Rozdział III
Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce (57 / 36)
1. O trudnościach w nawiązywaniu do tradycji dawnej Rzeczypospolitej (57 / 36)
2. Ksztaktowanie się administracji II Rzeczypospolitej (58 / 37)
3. Projekty reformy administracji II Rzeczypospolitej (60 / 38)
4. Polska Ludowa - przejmowanie rozwiązań radzieckich po 1944r. (64 / 41)
5. Lata osiemdziesiąte - powracanie do dawniejszych rozwiązań i adaptacja instytucji
zachodnich (68 / 44)
6. Projekty kompleksowej reformy administracji po 1989 r. i ich wdrożenie (1989-1999)
(69 / 45)
Rozdział IV
Administracja publiczna-pojęcia i problemy podstawowe (79 / 52)
1. Definicja administracji publicznej. Pojęcie interesu publicznego (79 / 52)
2. Funkcje administracji publicznej (85 / 56)
3. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej (102 / 68)
Rozdział V
Problemy organizacji administracji centralnej (115 / 78)
1. Zagadnienia ogólne (115 / 78)
 2. Skład i funkcja Rady Ministrów (117 / 78)
3. Organizacja aparatu pomocniczego szefa rządu i Rady Ministrów (129/ 87)
4. Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej (134 / 90)
5. Zasady organizacji ministerstw (140 / 95)
6. Wzory obce a rozwiązania własne w organizacji rządu i administracji centralnej Trzeciej
Rzeczypospolitej (149 / 100)
Rozdział VI
Problemy organizacji administracji terytorialnej (153 / 103)
1. Zagadnienia ogólne (153 / 103)
2. Podział terytorialny (administracyjny) (161 / 109)
3. Administracja rządowa a samorząd terytorialny (168 / 113)
4. Organizacja administracji rządowej (174 / 118)
5. Organizacja samorządu terytorialnego - uwagi porównawcze (176 / 119)
6. Niektóre dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce (180 / 122)
7. Samorząd terytorialny w Polsce - stan obecny (186 / 126)
Rozdział VII
Kadry administracji (207 / 140)
1. Zagadnienia ogólne (207 / 140)
2. Pracownicy administracji rządowej (210 / 142)
3. Pracownicy samorządu terytorialnego (221 / 151)
Rozdział VIII
Administracja a prawo (223 / 151)
1. Zagadnienia ogólne - "demokratyczne państwo prawne" (223 / 151)
2. Źródła prawa administracyjnego (226 / 153)
3. Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych (231 / 157)
4. Inne instytucje kontroli legalności działania administracji (235 / 160)
Rozdział IX
Administracja a etyka (239 / 162)
1. Uwagi ogólne (239 / 162)
2. Administracja a standardy życia publicznego (241 / 163)
3. Administracja a zasady etyki zawodowej urzędników (243 / 165)
Rozdział X
Administracja publiczna a społeczeństwo obywatelskie (247 / 168)
1. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego (247 / 168)
2. Instytucjonalne formy samoorganizacji obywatelskiej - organizacje pozarządowe
(249 / 169)
 3. Współpraca władz publicznych z organizacjami pozarządowymi (251 / 171)
Rozdział XI
Zagadnienie reform administracyjnych.
Transformacja ustrojowa po 1989 roku (257 / 174)
1. Uwagi wstępne (257 / 174)
2. Pojęcia ogólne i uwagi metodologiczne (258 / 175)
3. Ogólne uwarunkowania i metodyka transformacji ustrojowej w Polsce (265 / 180)
Rozdział XII
Dylematy poznawcze nauki o administracji publicznej (273 / 185)
1. Gałąź nauki czy kompilacja ustaleń wiedzy potocznej? (273 / 185)
2. Prawo administracyjne-Nauka o administracji - Polityka administracyjna (278 / 188)
Rozdział końcowy
Ujednolicenie rozwiązań w dziedzinie administracji
publicznej a odrębności narodowe (285 / 191)
1. Zagadnienia ogólne. Współpraca międzynarodowa w dziedzinie administracji (285 / 191)
2. Wyzwania ekonomiki (292 / 196)
3. Wyzwania techniki i nauk o zarządzaniu (296 / 199)
4. Rozwój instytucji demokratycznych (298 / 200)
5. Zakończenie - ku polskiemu modelowi administracji publicznej (302 / 203)
Informacja bibliograficzna w zakresie zagadnień porównawczych administracji publicznej
(305 / 205)
Wprowadzenie

Uwagi wstępne
"For forms of government let fools contest, What'er is best administered is the best".
Powyższy epigram angielskiego poety i moralisty Alexandra Pope'a (16881744), przetłumaczony
przez Karola Estreichera w sposób następujący:
O rządów kształty głupcy się sporzą, chcąc mieć rację, Najlepszy, co najlepszą ma administrację,
odzwierciedla, choć może w sposób nieco przesadny, prawidłowość, którą zauważamy dziś o wiele
bardziej, niż było to możliwe w osiemnastowiecznej Anglii. Właściwe rozstrzygnięcie kwestii
ustroju państwowego jest bardzo istotne z punktu widzenia tak funkcjonowania państwa, jak i praw
i interesów obywatela. Jednakże najlepiej napisana konstytucja i najlepiej ukształtowane organy
konstytucyjne nie mogą skutecznie działać bez odpowiedniego aparatu wykonawczego. Aparat taki
stanowi przede wszystkim administracja, zespół organów i urzędników, z którymi obywatel styka
się stale, i jak wynika z doświadczeń historycznych, styka się na ogół w coraz większym stopniu.
Z tego powodu, nie negując w żaden sposób znaczenia, jakie dla naszego państwa - chętnie
nazywanego Trzecią Rzecząpospolitą - mogą mieć rozstrzygnięcia konstytucyjne (których
dokonano już w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.), nie sposób nie docenić
roli, jaką powinna odgrywać administracja publiczna, odpowiednio zorganizowana, obsadzona i
wyposażona.
Pierwotny zarys dużej części niniejszej książki powstał w ramach wykładów Huberta Izdebskiego z
dziedziny administracji porównawczej, wygłaszanych jeszcze w latach 1991-1992 w Krajowej
Szkole Administracji Publicznej 1). Dla potrzeb pierwszego wydania tej książki (1998 r.) został on
uzupełniony istotnymi fragmentami opracowania Michała Kuleszy przygotowanego w 1993 r. na
potrzeby prac rządowych 2, materiałami z jego wykładów z zakresu nauki o administracji
publicznej, prowadzonych corocznie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu
Warszawskiego oraz kilkoma publikacjami, również z wcześniejszego okresu3. W obecnym,
drugim wydaniu dokonano zasadniczych zmian i uzupełnień, wynikających tak z faktu
przeprowadzenia w 1998 r. zasadniczej reformy ustrojowej, dotykającej podstaw polskiej
administracji publicznej, jak i innych doświadczeń funkcjonowania administracji.
Książka stawia sobie za zadanie ukazać podstawowe problemy i modele rozwiązań z dziedziny
administracji publicznej we współczesnym świecie i - na tym tle - w Polsce. Nie była jednak - i nie
jest - przewidziana na użytek wyłącznie dydaktyczny. Zresztą opracowania, na których oparte było
pierwsze wydanie książki, powstały w trakcie prac, jakie obaj autorzy prowadzili nad reformą
administracji. Pierwotny tekst Huberta Izdebskiego był rezultatem potrzeb związanych z pracami
Zespołu ds. Reorganizacji Administracji Publicznej, powołanego pod przewodnictwem senatora
Jerzego Stępnia przez Prezesa Rady Ministrów w styczniu 1992 r. oraz z pracami Pełnomocnika
Rady Ministrów ds. Reformy Administracji Publicznej w osobie Michała Kuleszy (1992-1994). Z
kolei opracowanie Założenia i kierunki reformy administracji publicznej, które Michał Kulesza
przygotował w 1993 r., było w znacznym stopniu podsumowaniem wcześniejszych prac,
prowadzonych przez autora w ramach zespołów doradczych na potrzeby kolejnych rządów po 1989
r., a rozpoczętych jeszcze w 1981 roku. Dlatego pierwsze wydanie tej książki - jak pisaliśmy we
wstępie - było również "adresowane do tych, którzy pracują nad ukształtowaniem administracji
Trzeciej Rzeczypospolitej, dostosowanej do warunków i potrzeb Polski przełomu XX i XXI wieku,
oraz podejmują w tym zakresie rozstrzygnięcia".
Autorom podręczników akademickich nieczęsto przytrafia się, że praktyka spełnia ich teoretyczne
postulaty. Tymczasem los zdarzył, że w 1998 r. obaj autorzy mieli daną szansę praktycznego
uczestnictwa w pracach nad przebudową administracji polskiej: Michał Kulesza był
Pełnomocnikiem Rządu ds. Reform Ustrojowych Państwa, zaś Hubert Izdebski - członkiem Rady
ds. Reform Ustrojowych przy Prezesie Rady Ministrów. Gdy więc pierwsze wydanie tej książki
rozchodziło się wśród Czytelników, autorzy stanęli wobec szczególnego wyzwania: musieli w
praktyce stwierdzić słuszność swoich podręcznikowych tez, więcej - wprowadzić je w życie.
Obecne wydanie książki uwzględnia zatem zmiany w polskim ustroju administracyjnym
wprowadzone z dniem 1 stycznia 1999 r., ale też i szczególne doświadczenia związane z
wdrażaniem w życie reformy administracyjnej.
Kształtując administrację Trzeciej Rzeczypospolitej, coraz ściślej związanej z systemem organizacji
demokracji zachodnich (od 1991 roku Polska jest członkiem Rady Europy, od 1996 r. - członkiem
OECD, od 1999 r. jest w NATO, a w sprawie przyjęcia do Unii Europejskiej dyskutowany jest jego
czas, lecz nie sama jego zasada), nie powinno się w żaden sposób zaniedbywać doświadczeń
obcych. Uwzględniając własną sytuację, potrzeby zarządzania i doświadczenia, nie przejmując więc
doświadczeń obcych bezkrytycznie, należy je jak najlepiej poznać - jako istotny materiał do
refleksji nad pożądanym kształtem naszej wciąż postkomunistycznej administracji działającej w
ramach jednoczącej się Europy.
Już z górą sto lat temu zdawano sobie sprawę z podstawowych cech i kierunków rozwoju
administracji publicznej. W wydanym w ł875 r., pod redakcją Maurice Blocka, drugim wydaniu
Dictionnaire de l'administration francaise, stawiającym sobie za cel także porównanie administracji
francuskiej z "administracją głównych państw cywilizowanych", można odnaleźć następujące
stwierdzenia:
"[...] Po pierwsze, organizacja administracyjna, a zwłaszcza zasady, którym ona odpowiada,
znajduje się w określonych stosunkach zarówno z formą rządu, jak i miejscowymi zwyczajami;
po wtóre, ten sam cel może być osiągnięty różnymi drogami, a drogi te wyznacza rozwój
historyczny każdego kraju.
Dodać zaś trzeba, że skoro cywilizacja zmierza do zacierania różnic właściwych różnym krajom
Europy, organizacja administracyjna tych krajów coraz bardziej się do siebie upodabnia [...]".
Stwierdzenia te, zwłaszcza ostatnie z nich, obecnie wydają się znacznie bardziej adekwatne niż w
chwili ich formułowania. Można je uznać, w rezultacie, za podstawowe założenia książki.

Nauka o administracji publicznej

Dla nauki o administracji publicznej (nazywanej w krajach anglosaskich po prostu public
administration, u nas występującej na ogół pod zbyt szeroką nazwą n a u k i a d m i n i s t r a c j i )
istotny jest kontekst doktryn państwowych i politycznych, choć ona sama zajmuje się administracją
publiczną per se, a nie tymże jej kontekstem. To właśnie bowiem administracja publiczna, w swojej
praktycznej, codziennej pracy, sprostać musi nie tylko wyzwaniom doktrynalnym, lecz przede
wszystkim oczekiwaniom społecznym i państwowym. Musi być zatem odpowiednio do tego
zbudowana i wyposażona.
Nauka o administracji publicznej jest więc dziedziną praktyczną. Jej twierdzenia i oceny mają sens
realny jedynie w odniesieniu do konkretnej administracji publicznej oraz konkretnej - co do miejsca
i czasu - rzeczywistości państwowej, gospodarczej i politycznej. Tak też zresztą i nauka o
administracji powstawała i historycznie narastała.
"Abstrakcyjne" prawdy w tym zakresie, o administracji "w ogóle" (czyli w rozległym przekroju
dziejów i stron świata), sprowadzają się do tezy, zawsze aktualnej, że administracja publiczna - jej
ustrój i funkcjonowanie - powinna opierać się na zasadzie racjonalności. Tyle że kryteria tej
programowej racjonalności są historycznie i kulturowo zmienne. Dlatego tak rozumiana wiedza o
administracji publicznej swój najpełniejszy wyraz znajduje dopiero w ujęciu historycznym i
porównawczym, które pokazuje związek urządzeń administracyjnych
z ich otoczeniem społecznym i doktrynalnym. Z tego powodu wiąże się ona z dwoma, dopiero
stopniowo wyodrębniającymi się dyscyplinami: historią administracji (której zarys, jako jeden z
pierwszych, przedstawił Hubert Izdebski; jego Historia administracji oczekuje już piątego wydania)
oraz "administracją porównawczą" (w jej przedmiocie - zamieszczamy informację bibliograficzną
na końcu książki).
W ramach nauk administracyjnych, do których należy nauka o administracji publicznej (nauka
administracji), tradycyjnie wydziela się trzy gałęzie: naukę prawa administracyjnego oraz naukę
administracji i naukę polityki administracyjnej. Zachodzą między nimi ścisłe związki, ale jest i
zasadnicza różnica: gdy przedmiotem nauki prawa administracyjnego, która należy do rodziny nauk
prawnych, jest świat n o r m i ich wykładni, a także stosunków prawnych, to nauka administracji i
nauka polityki administracyjnej zajmuje się administracją rzeczywistą, jaka jest, a więc "światem
realnym" (światem faktów społecznych i odnośnych ocen). Zatem z punktu widzenia prawa
administracyjnego obie pozostałe dziedziny mają charakter nauk pomocniczych, dostarczając
materiału i do refleksji, i do legislacji.
Z takim też podejściem traktowane jest omówienie zagadnień administracji publicznej,
prezentowane w niniejszej książce. Jest to, rzec można, "nauka administracji dla prawników". Na
studiach prawniczych wiedza o administracji publicznej, sama w sobie bardzo rozległa i
różnorodna, musi być z natury rzeczy podawana wybiórczo - tak, by przede wszystkim służyła
lepszemu rozumieniu prawa i jego funkcji (zwłaszcza u s t r o j o w e g o prawa administracyjnego),
a także państwa. Natomiast na studiach administracyjnych podręcznik niniejszy, niezależnie od
powyższego, będzie z pewnością przydatny jako ogólne wprowadzenie w materię wielu dziedzin
nauk społecznych i prawnych odnoszących się do zarządzania sprawami publicznymi.
Trzeba podkreślić, że z wielu możliwych podejść do administracji publicznej autorzy niniejszego
podręcznika wybrali to, które traktuje administrację jako zjawisko polityczne i państwowe, z silnym
uwzględnieniem kontekstu historycznego. Zatem w konsekwencji mały nacisk kładzie się w pracy
na zagadnienia teorii organizacji i kierowania, które - choć zawsze obecne w dyskusjach o
urządzeniu państwa - tu musiały ustąpić czynnikom ważniejszym, decydującym bowiem o ustroju ;
publicznym. Nie można było natomiast nie uwzględnić faktu, że administracja publiczna
funkcjonuje w określonym kontekście społecznym. Fakt ten, co więcej, znalazł dodatkowe
odzwierciedlenie w dodaniu, w obecnym wydaniu, rozdziału o miejscu administracji publicznej w
ramach społeczeństwa obywatelskiego. '
Nauka administracji zajmuje się więc administracją publiczną jako taką. Zaś z kolei przedmiotem
nauki polityki administracyjnej jest kwestia optymalizacji skuteczności działalności publicznej, a
więc zagadnienie metod i narzędzi osiągania celów państwowych (komunalnych itp.) przez
administrację publiczną. Z tego punktu widzenia ewidentnie zmienia się cała optyka zjawisk -
zarówno przepis prawny, jak i sama organizacja administracji z jej wszystkimi cechami, a także
zastana rzeczywistość społeczna, rozważane są i oceniane z punktu widzenia przydatności
(korzystności) w toku osiągania tych celów, a więc traktuje się je jako uwarunkowania działalności
prowadzonej na rzecz realizacji interesu publicznego.
Na marginesie warto zauważyć, że taki sam związek, jak między nauką prawa administracyjnego a
nauką o administracji publicznej (nauką administracji) czy nauką polityki administracyjnej,
zachodzi również np. między nauką prawa karnego a kryminalistyką i kryminologią, między nauką
prawa pracy i ubezpieczeń społecznych a nauką polityki społecznej czy między nauką prawa
finansowego a nauką o finansach publicznych. Jest oczywiste, że nauki prawne, a także
prawodawstwo, korzystają z wiedzy empirycznej i teoretycznej, wypracowanej w innych
dziedzinach pokrewnych przedmiotowo.
Szczególnie ważnym wątkiem nauki o administracji jest ten, który poszukuje kryteriów sprawności
działania administracji publicznej, traktując ją jako "organizację". Choć wątek ten - jak
wspomniano - w niewielkim tylko stopniu został uwzględniony w niniejszej książce, warto
podkreślić, że przy takim podejściu administracja jawi się jako jedno z ważkich pól zainteresowania
teorii organizacji i zarządzania. Ale naukowych punktów spojrzenia na administrację publiczną jest
o wiele więcej, tyle w istocie, ile nauk społecznych, które chcą się nią interesować, z psychologią,
socjologią i politologią, z ekonomią i nauką o finansach publicznych, z naukami prawnymi oraz
doktryną i historią ustrojów państwowych na czele. Bliżej o niektórych spośród dylematów
poznawczych nauki administracji będzie mowa dopiero w przedostatnim rozdziale tej książki,
bowiem trudno je przedstawiać bez wcześniejszego omówienia materii przedmiotu.
Administracja musi być więc zbudowana racjonalnie. Lecz racjonalność administracji publicznej
nie jest tak prosta, jak racjonalność przedsiębiorstwa przemysłowego lub handlowego - gdzie
chodzi o zysk. Administracja jest fundamentem państwa i instytucjonalną osnową jego
suwerenności. Zatem obok "zwykłej" racjonalności, tej, której naucza teoria organizacji i
kierowania, istotne jest przede wszystkim, by ustrój administracyjny państwa ściśle odpowiadał
jego interesom - współczesnym i przyszłym. Nie należy przez to relatywizować pojęcia
racjonalności, lecz jedynie stwierdzić, że w odniesieniu do administracji publicznej pojęcie to musi
być oparte na dogłębnym rozumieniu interesu publicznego, a nie tylko na cechach administracji
jako systemu organizacyjnego. Choć więc wiele się - i słusznie - czyni, by administracja była
apolityczną służbą państwu, to ona sama, działając w sferze interesu publicznego i będąc
zjawiskiem publicznym, a więc jej kształt i cechy, są problemem politycznym i stałym wyzwaniem
dla polityków.
Dlatego sądzimy, że właśnie kwestia generalnego kształtu polskiej administracji publicznej i zasad
jej funkcjonowania jest obecnie, w okresie przełomowym dla państwa, najważniejsza. Istotna jest
zwłaszcza sprawa koniecznej, systemowej zgodności między nowym ustrojem społecznym i
gospodarczym Polski, do którego zmierzamy, a ogólnymi cechami ustroju administracyjnego. Choć
nasz obecny ustrój administracyjny, w swoim ogólnym zarysie, odpowiada już temu założeniu, to
wiele istotnych jego elementów nadal pochodzi z lat siedemdziesiątych; były wtedy, i jeszcze
wcześniej, budowane dla zupełnie innych potrzeb. Także znaczna część kadr administracyjnych - a
więc umysłowość ludzi, obyczaje i rutyny - trzyma się przeszłości, nie rozumiejąc zmian.
Sprawom transformacji ustroju administracyjnego Polski poświęcamy w niniejszym podręczniku
wiele uwagi. Z pewnością w przyszłości proporcje podręcznika ulegną zmianie, gdy uporamy się z
tym problemem, jednak obecnie zagadnienie to uważamy, również w sferze dydaktyki, za
najważniejsze. Nauka o administracji publicznej jest wszak dyscypliną stosowaną, praktyczną.
Gdy idzie o ten ostatni aspekt, trudno jest nie przywołać już we wprowadzeniu poglądu, który o
materii bardzo bliskiej, nazwanej przez siebie "nauką o rządzeniu", wyraził twórca nowoczesnego
konserwatyzmu, określanego jako konserwatyzm ewolucyjny - ostrzeżenia, którego w żaden sposób
nie mogą zignorować teoretycy i reformatorzy administracji publicznej. Twórcą tym był Edmund
Burke (1729-1797), angielski myśliciel i działacz polityczny, reformator angielskiej administracji,
przeciwnik rewolucji francuskiej jako, jego zdaniem, niszczącej dotychczasowy porządek zamiast
wprowadzania reform wynikających z potrzeb epoki, a pogląd ten, o następującej treści wyraził on
w Refleksjach o rewolucji we Francji i o debatach pewnych towarzystw londyńskich związanych z
tym wydarzeniem z 1790 roku:
"[...] Nauki o konstruowaniu, odnawianiu czy reformowaniu państwa nie można przyswoić sobie
(podobnie jak żadnej innej nauki eksperymentalnej) a priori. Także niedługie doświadczenie nie
wprowadzi nas w tę praktyczną naukę, bo rzeczywiste skutki przedsięwzięć społecznych nie zawsze
są bezpośrednie; coś, co na pierwszy rzut oka wydaje się szkodliwe, może w przyszłości wydać
doskonałe owoce, a do owej doskonałości mogą przyczynić się niepomyślne początkowo rezultaty.
Zdarzają się także sytuacje odwrotne: bardzo wiarygodne projekty, zrazu obiecujące, mają często
haniebne i ubolewania godne konsekwencje [...] Nauka o rządzeniu jest nauką praktyczną i ma
służyć praktycznym celom, wymaga doświadczenia i to większego niż to, jakie w ciągu całego
życia może zyskać nawet najmądrzejsza i najbardziej spostrzegawcza osoba [...]".
W rezultacie, w dziedzinie nauki o administracji publicznej - i w dziedzinie kształtowania
administracji publicznej - podstawowe znaczenie ma nie tyle osobiste praktyczne doświadczenie
danego autora czy działacza (choć jest ono oczywiście ważne), ile znajomość doświadczeń ze sfery
administracji publicznej zarówno własnego kraju, jak i innych krajów. Niniejsza książka będzie
poświęcona w znacznym stopniu wszystkim tym ostatnim doświadczeniom, aczkolwiek autorzy
starają się w niej wykorzystać również, dane im w ciągu ostatnich lat, doświadczenia osobiste.

Układ i treść książki

Książka składa się - nie licząc niniejszego wprowadzenia ani rozdziału końcowego - z dwunastu
rozdziałów. Pierwszy (zawierający wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji
publicznej) i przedostatni (poza końcowym) dotyczą ogólnych kwestii nauki o administracji
publicznej.
Rozdziały drugi i trzeci dotyczą materii na pozór czysto historycznej - ukazują, odpowiednio,
tradycje najważniejszych obcych modeli administracji publicznej oraz nowoczesne polskie tradycje
administracyjne. Jest to materia na pozór tylko historyczna, bowiem-żadna administracja - jak i w
ogóle żadne instytucje publiczne - nie może się prawidłowo ukształtować w oderwaniu od tradycji
historycznych danego kraju lub regionu (w znaczeniu grupy krajów). Wszelkie przeszczepy nie
uwzględniające tego faktu są prędzej czy później odrzucane.
Kolejne rozdziały - po wprowadzeniu terminologicznym wraz z analizą funkcji i podmiotowej
strony wykonywania funkcji administracji - mają za przedmiot podstawowe problemy współczesnej
administracji publicznej, a mianowicie: problemy organizacji administracji centralnej i jej agend
terenowych, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień koordynacji jej działania, a także
problemy roli i organizacji samorządu terytorialnego. W rozdziałach tych uwzględniono wielką
reformę administracyjną z 1998 r. i inne zmiany ustrojowe wprowadzone w Polsce w ostatnim
okresie. Dalsze rozdziały omawiają problematykę kadr, bez których administracja pozostaje tylko
pojęciem czysto abstrakcyjnym, problematykę prawa w funkcjonowaniu administracji, stanowiącą
istotny element współczesnej konstrukcji "państwa prawnego" oraz dostrzeganą w szerszym
kontekście dopiero od niedawna, problematykę związków administracji publicznej ze sferą etyki. W
następnym rozdziale, dodanym w drugim wydaniu książki, omówiono zagadnienie społecznego tła
funkcjonowania administracji publicznej - kwestię społeczeństwa obywatelskiego. W kolejnym
rozdziale przedstawiono ogólniejszą problematykę reformy administracji publicznej. Jak już
wspomniano, książkę kończy rozdział poświęcony metodologicznym problemom nauki o
administracji publicznej oraz rozdział dotyczący wyzwań przyszłości, jakie stoją przed
administracją w nadchodzącym czasie i w warunkach globalnej gospodarki oraz nowych technik
informacyjnych.
Na koniec tych wstępnych uwag autorzy pozostawili sobie przyjemność złożenia
najserdeczniejszego podziękowania wielu osobom i instytucjom, bez których życzliwej pomocy ta
książka nie mogłaby powstać.
Warszawa, w sierpniu 1999 r.

Rozdział I
Wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji publicznej
Kanon fundamentów ustrojowych współczesnego państwa, postulowany jeszcze w
osiemnastowiecznych doktrynach Oświecenia, wyrasta z zasady suwerenności narodu. Zasada ta -
to przeciwieństwo wcześniejszej monarchii absolutnej, w której pełnię władzy skupiał monarcha;
zarazem jest ona przeciwna podstawom późniejszego państwa radzieckiego, w którym suwerenem
miał być "lud pracujący miast i wsi", sprawujący władzę za pośrednictwem swojej siły
przewodniej, to jest partii komunistycznej. W myśli o suwerenności narodu tkwił bowiem od
zarania postulat demokracji politycznej, choć długo trwało zanim objęła ona wszystkich. Jak głosił
późnorenesansowy polski filozof Sebastian Petrycy z Pilzna, "[...] w naszej rzeczypospolitej cives
tylko szlachcicy są, bo tym tylko przystęp do wyliczonych urzędów dano [...]".
Z zasadą suwerenności narodu złączona jest nierozdzielnie idea państwa prawa, przeciwstawiająca
państwo policyjne, oparte na arbitralności władzy, właśnie rządom prawa, pod którymi to rządami
"poddany staje się obywatelem". Idea państwa prawa oznacza więc przede wszystkim, że prawo jest
wiążące również dla władzy, zaś obywatelowi przyznaje się gwarancje poszanowania jego praw i
ochrony przed samowolą władzy. Władza jest więc zawsze ograniczona, nawet gdy jest
demokratycznie legitymizowana przez wolę obywatelską.
Z tą kwestią z kolei wiąże się trzeci spośród oświeceniowych ideałów: liberalny postulat wolności
jednostki, którego spełnienie, poza ustanowieniem gwarancji procesowych, prowadzi do
konstytucyjnego utrwalenia praw zasadniczych i wolności człowieka i obywatela. Nieraz (a dziś
coraz częściej) idzie się dalej jeszcze i gwarancji dla autonomii jednostki poszukuje się poza
państwowym porządkiem prawnym, niekiedy zaś i wbrew niemu (w Paktach Praw Człowieka
Organizacji Narodów Zjednoczonych, a zwłaszcza w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka),
albo i nawet poza granicami wyznaczonymi przez pozytywizm prawniczy - w tym, co jest prawem
naturalnym (ius).
Równocześnie właśnie to konstytucja wyznacza zasady sprawowania władzy publicznej, wiążąc
nimi również tych, którzy zwyciężyli w wyborczej walceo polityczną władzę w państwie. Ma to
chronić nie tylko przegranych, ale cały demokratyczny porządek społeczny przed despotyzmem
większości. Służy temu zwłaszcza podział władz oraz mechanizm wzajemnej kontroli i
równoważenia się władz.
Podział władz, sformułowany po raz pierwszy w konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki z
1787 r., francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. i polskiej Ustawie Rządowej
z 3 maja 1791 r., stanowi dziś kanon konstytucjonalizmu. Z państw demokratycznych może go nie
przyjmować jedynie Szwajcaria, ale tylko dzięki wielowiekowej tradycji praktykowania innego
systemu, który daje się połączyć z demokracją, mianowicie systemu "rządów zgromadzenia", to jest
formalnego podporządkowania organu wykonawczego organowi ustawodawczemu. System
"rządów zgromadzenia", należy to podkreślić, może formalnie wystąpić także w ustroju w istocie
niedemokratycznym; w postaci "jednolitości władzy państwowej" stanowił przecież doktrynalną
podstawę ustroju radzieckiego.
Rewolucja Francuska nadała myśli oświeceniowej wymiar praktyczny, inicjując rozwój państw i
instytucji publicznych, zmierzający do urzeczywistnienia tych założeń. Ale rozwój doktryn
państwowych nie toczy się prostą drogą, tak samo jak zresztą i rzeczywistość polityczna oraz
gospodarcza. Zanim państwo liberalno-demokratyczne zdążyło naprawdę zaistnieć w Europie,
powojenny kryzys gospodarczy i niesprawność demokracji parlamentarnej przyniosły krytykę tego
ustroju i zanegowanie jego podstaw. W wielu krajach nastąpił nawrót do myślenia autorytarnego, a
ideały demokracji i wolności poświęcono na ołtarzu silnego państwa kierowanego przez wybitną
jednostkę - dyktatora. Do jawnego zaprzeczenia zasadom demokratycznego państwa prawnego,
skrajnego unice- ; stwienia praw jednostki i wolności politycznych doszło w państwach
dyktatorskich typu faszystowskiego, spośród których najbardziej wynaturzony był nazizm
niemiecki (hitleryzm). Upadek państw Osi przyniósł w Europie Zachodniej rychłą odbudowę
ustrojów demokratycznych.
Inny typ dyktatury zrodziła rewolucja październikowa 1917 r. w Rosji, a stalinizm po drugiej
wojnie zapanował w wielu krajach, również w Polsce. Mimo wielu różnic, faszyzm i stalinizm
wykazują znaczne podobieństwa, właściwe wszystkim reżimom totalitarnym.
Do cech tych reżimów należy zawsze totalizm władzy, a więc brak ograniczeń jej zakresu, skrajny
centralizm czyli skupienie uprawnień władzy w jednym ręku, a także monolityczny charakter
władzy czyli brak przyzwolenia na poglądy politycznie odmienne. Państwo totalitarne zmierza do
całkowitego podporządkowania władzy życia społecznego i życia jednostki, likwidując wszelkie
przejawy y kontroli nad działalnością władzy przez czynniki od niej niezależne. Następuje
likwidacja niezawisłości sądownictwa, prasy, Kościoła, samorządu, wolności politycznych,
związków zawodowych itp. Obowiązuje jedna ideologia, a aparat państwowy jest silnie spleciony z
aparatem partyjnym. Partia jest masowa i opiera się''. na dyscyplinie wewnętrznej. Rozbudowany
jest aparat przymusu, a władza opiera się na terrorze fizycznym i psychologicznym. Stalinizm dodał
do tego programowe wyzucie jednostki z majątku - nacjonalizację własności prywatnej.
W państwach bloku radzieckiego natężenie totalitaryzmu było zróżnicowane, przy czym
wprowadzanie w tych państwach nowego ustroju łączyło się zawsze z utratą przez nie suwerenności
państwowej, jako że był on narzucany siłą, z zewnątrz. W Polsce o stalinizmie w czystej postaci
można mówić odnośnie do okresu 1948-1956: istniejąc od początku "Polski Ludowej" ujawnił się z
całą siłą gdy wzmogła się "zimna wojna", a kończy go symbolicznie Październik. 1 choć później
system totalitarny słabł w Polsce coraz bardziej, w rozwodnionej postaci dotrwał do końca PRL,
utrzymując większość podstawowych kryteriów.
Niektóre z cech istotnych poprzedniego systemu, do których należy zwłaszcza dominacja
państwowej własności środków produkcji w gospodarce i silnie scentralizowany system władzy
administracyjnej, przetrwały u nas przełom 1989 roku. Mimo reformy decentralizacyjnej 1998 r.
odnajdujemy je i dzisiaj. Co więcej, mają się w najlepsze, choć już nie wyglądają - w innym
otoczeniu - tak groźnie. Czasem uzyskały nową legitymizację, nową postać, nową nazwę. Ale
przecież nie zostały usunięte i są wciąż obecne w wielu segmentach administracji i jej
mechanizmach. W rozmaitych okresach cywilizacji współczesnej ustrój o takim kształcie miewał
już precedensy w wielu krajach, prowadząc do wytwarzania się nowych oligarchii i ich
długotrwałych rządów.
Dlatego też trzeba pamiętać, że Jesień 1989 r., która przynosząc rozpad imperium, obudziła
nadzieje narodów Europy Środkowej i Wschodniej, nie jest niczyim darem. I chociaż obecnie
znowu zapanował w większości z tych krajów radosny duch demokracji, wolności jednostki,
państwa prawa, to przełom dopiero jest zapoczątkowany, a pisząc tę historię nie znamy jej końca.
Dlatego warto tu przywołać jeszcze jeden istotny wątek doktrynalny, odnoszący się do
podstawowych zasad organizacji życia zbiorowego, zawarty w katolickiej nauce społecznej. Te trzy
podstawowe zasady to: dobro wspólne, solidaryzm społeczny i zasada pomocniczości. Bez tych
wartości demokracja, stanowiąca dziś bez wątpienia formę państwa najbardziej odpowiadającą
godności człowieka, jest zaledwie pustą regułą proceduralną.
Państwo powinno być tylko pomocnicze, to znaczy nie może od ludzi, rodzin, mniejszych wspólnot
i zbiorowości przejmować całej odpowiedzialności za warunki życia indywidualnego i zbiorowego.
To osoba ludzka jest wolna, ale wolność, by była godna, wymaga dzielności we własnych sprawach
i poczucia odpowiedzialności, również za los wspólny; inaczej nie da się sprostać społecznym i
gospodarczym wyzwaniom jutra. Przy takim widzeniu zasad życia zbiorowego i położenia
jednostki, społeczna nauka Kościoła Katolickiego (bliska zresztą społecznemu nauczaniu
niektórych kościołów reformowanych) stoi w zasadniczym sporze filozoficznym z doktryną
liberalnej demokracji, a porażki tej ostatniej powodują, że to w katolickiej nauce społecznej
poszukuje się dziś coraz częściej odpowiedzi na praktyczne pytania, które niesie indywidualizm,
wynikające dla społeczeństw europejskich ze współczesnych wyzwań wobec państwa, wobec dobra
wspólnego i wobec społecznej spójności.
Wątek ten - zwłaszcza zasada pomocniczości - do niedawna był u nas zupełnie nieobecny w życiu
zbiorowym, ale także w podręcznikach akademickich, poza podręcznikami historii doktryn
politycznych i prawnych. Przecież - jak się dla wielu okazało zupełnie niespodziewanie - jest
istotny na tyle, iż legł u podstaw ustrojowych cywilizacji europejskiej. Zasada pomocniczości
obecna jest dziś m.in. w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, o której będzie mowa w
dalszych partiach książki, w Traktacie z Maastricht, w konstytucji Republiki Federalnej Niemiec, a
także w naszej Konstytucji z 1997 roku. Reforma terytorialna 1998 r. wniosła tę zasadę także do
polskiego ustroju administracyjnego.
W tych ogólnie nakreślonych granicach doktrynalnych i ustrojowych, które wspólne są wszystkim
współczesnym państwom cywilizowanym, wykonuje przypisane jej zadania administracja
publiczna. Administracja towarzyszy władzy od zarania dziejów. Już twórca polskiej historiografii
Joachim Lelewel zauważył, że "[...] sądy, wojskowość, prawodawstwo, administracja
koncentrowały się we władzy królewskiej [...]". W rozwiniętych cywilizacjach następuje również i
rozwój administracji, a wraz z upadkiem cywilizacyjnym postępuje jej degeneracja, zarówno w
sferze spełnianych funkcji, jak i w odniesieniu do aparatu.
Administracja publiczna, jaką znamy dzisiaj - uregulowana prawnie i działająca w sposób
sformalizowany, szeroko rozbudowana co do przedmiotu działania, a w konsekwencji również i
organizacyjnie, ukształtowana hierarchicznie z zarysowaną silnie specjalizacją i ciągłymi
problemami wewnętrznej koordynacji, oparta na czynniku profesjonalnym czyli biurokratycznym -
w Europie pojawiła się szerzej i rozwijała dopiero od czasów monarchii absolutnej. Stale była
jednak obecna w Kościele katolickim, a także, co warto pamiętać, w miastach, od kiedy tylko były
one samorządnymi gminami. Jak podkreślał wspominany już Sebastian Petrycy z Pilzna, "[...]
miasto jest zjednoczone towarzystwo ludzkie przez naturę i ustawy, mając władzę uczestnictwa
rady, sądów i urzędów, które będąc jednymi prawy powikłani, wszelkiego tak duchownych, jak i
świeckich rzeczy dostatku używa. Jest tedy miasto zjednoczone towarzystwo ludzi, bo rozróżnienie
i rozproszenie ludzi nie może stanowić miasta [...]".
Termin "administracja" pochodzi od łacińskiego słowa ministrare, oznaczającego "służyć" (ad w
istocie tylko wzmacnia ten służebny sens). Administracja publiczna jest sługą ustroju i aparatem
wykonawczym władzy politycznej. W demokratycznym państwie prawnym jest sługą prawa - w
tym sensie, uprzednio wspomnianym, że prawu podlega i prawa musi przestrzegać (zasada
praworządności), ale także i dlatego, iż cała w istocie rzeczy działalność administracji publicznej
polega na wy k o n y w a n i u prawa, skoro cała na prawie się opiera. W tym też - w odniesieniu do
administracji publicznej - leży istota podziału władz. Do zadań władzy wykonawczej i do podległej
jej administracji publicznej należy bowiem wykonywanie prawa, tak jak do legislatywy należy
stanowienie go.
Tu jednak od razu należy z naciskiem zwrócić uwagę na uboczny i negatywny efekt traktowania
administracji jedynie jako "urządzenia do stosowania prawa". Można rzec nawet, że jest to zapewne
rezultat nazbyt formalistycznego rozumienia zasady państwa prawnego, które wzmocniła jeszcze
doktryna pozytywizmu prawniczego. "Stosowanie prawa" (administracyjnego) często oznacza dziś
bowiem, w przyjętym szeroko rozumieniu, zaledwie konkretyzację ustawy, czy to w drodze
stanowienia przepisów administracyjnych, czy poprzez wydawanie aktów indywidualnych (decyzji
administracyjnych, a jak mówiono przed wojną- orzeczeń i zarządzeń) i podejmowania innych
władczych czynności administracyjnych.
Tymczasem - również od strony prawnej - praca dzisiejszej administracji publicznej, tak samo jak i
dawniej, polega nie tylko na wykonawczym "stosowaniu" prawa administracyjnego, lecz także na
samodzielnym, twórczym działaniu w ramach prawa i na jego podstawie (a więc - "przestrzegając
prawo"), i to w zakresie daleko nieraz wykraczającym poza obszar objęty prawem
administracyjnym. Administracja publiczna jest bowiem działalnością organizatorską władzy
wykonawczej, prowadzoną w takim zakresie, w jakim przemawia za tym interes publiczny (i
pozwalają posiadane zasoby finansowe) - w ramach prawa i do jego granic.
Waga takiego spojrzenia na współczesną administrację publiczną wymaga szczególnego
podkreślenia. Chodzi bowiem o zauważenie podstawowej różnicy między położeniem władzy
wykonawczej i administracji w poprzednim systemie jednolitej władzy państwowej (gdzie Sejm był
de iure "najwyższym" organem władzy państwowej, w związku z czym podlegała mu Rada
Ministrów wraz z całą administracją) a nowym, konstytucyjnym ułożeniem władz naczelnych
państwa, opartym na zasadzie podziału władz. Obecnie rząd nie "podlega" parlamentowi w
dawnym znaczeniu formalnej podległości. Każdy z trzech głównych segmentów władzy
państwowej jest samodzielny w wypełnianiu przypisanych mu funkcji i samodzielnie też
odpowiada za rezultaty swojej działalności: parlament stanowi prawa, władza wykonawcza (rząd
wraz z administracją publiczną) prowadzi w tych ramach samodzielną działalność na rzecz interesu
publicznego, zaś sądy orzekają, czy prawo jest przestrzegane (również przez administrację).
Przy tym demokratyczne państwo prawne, o którym mowa w naszej konstytucji (ściślej -
konstytucjach) od 1989 r., staje się dzisiaj coraz bardziej państwem obywatelskim, to jest również
zdecentralizowanym, w którym o tym, co jest interesem publicznym, rozstrzyga się nie tylko w
centrum władzy ustawodawczej i wykonawczej, lecz również w skali lokalnej i regionalnej. W
Polsce takie warunki ustrojowe i prawne zaistniały od 1 stycznia 1999 r.; teraz należy uczynić
wiele, by reforma ta stała się żywym składnikiem nowej doktryny państwowej oraz początkiem
nowych mechanizmów i zwyczajów w życiu politycznym.
Ten ostatni wątek jest istotny. Ponowne rozbudzenie demokracji lokalnej i regionalnej stanowi
ważne znamię ustrojów państwowych drugiej połowy XX wieku. Współcześnie jest to efekt
poszukiwań nowej tożsamości społecznej w zunifikowanym świecie. W dużej mierze rozbudzenie
to stanowi jednak także uboczny skutek doktryny i praktyki państwa dobrobytu, które przyjęło na
siebie wiele obowiązków (jak się okazało nazbyt wiele), a zatem - i nowej odpowiedzialności przed
społeczeństwem za ich właściwe wypełnienie.
Z powyższych powodów wynika nowa atrakcyjność wspomnianej zasady pomocniczości.
Decentralizacja nie tylko bowiem ułatwia dostosowanie działań administracji publicznej do potrzeb
lokalnych i regionalnych, ale i pozwala rozszerzyć obywatelską kontrolę nad wydatkami
publicznymi i ich celowością. Zresztą również i tu rozumienie "interesu publicznego" zmienia się:
oczywisty jest, chociaż wcale nie prosty, rachunek kosztów i związek między ogólnym dobrobytem
społeczeństwa i obciążeniami podatkowymi, które ponoszą obywatele, a możliwym zakresem
świadczeń socjalnych i usług zbiorowych, dostarczanych przez sektor publiczny (administracja
świadcząca). "Państwo socjalne", które zbyt optymistycznie przyjęło rozliczne obowiązki wobec
jednostki i zbiorowości, dziś w wielu krajach stoi na granicy załamania.
Treść funkcji administracji publicznej, decydująca o istocie jej charakteru i o zakresie działania,
zmienia się w toku historii, gdyż zależy od wielu czynników, zwłaszcza politycznych i
gospodarczych. Odpowiednio do tego jak szerzej albo w sposób wąski - wyznaczony jest przedmiot
interesu publicznego, a więc również zasięg zadań i odpowiedzialności administracji publicznej, z
większym też albo i skromniej zakreślonym wpływem obywateli na jej działalność mamy do
czynienia. Tak czy inaczej administracja publiczna (jako system) stoi zawsze na straży interesów
państwowych.
Co najmniej więc oznacza to, że administracja publiczna (cywilna i wojskowa, rządowa i
samorządowa) odpowiada praktycznie za porządek publiczny, a także za stan bezpieczeństwa
państwa, życia zbiorowego i obywateli. Tę funkcję administracja publiczna musi spełniać w
każdym nowoczesnym państwie, choć sposób jej wykonywania (a także sam kształt administracji)
inny był w państwie absolutnym, inny w liberalnym, jeszcze inny jest w krajach praktycznie
realizujących doktrynę państwa dobrobytu, inny był państwach faszystowskich, w ustroju
stalinowskim czy państwach "realnego socjalizmu", a inny powinien być w krajach
postkomunistycznych, odbudowujących demokrację i gospodarkę rynkową.
Budowa administracji publicznej musi zatem dobrze odpowiadać zarówno sytuacji państwa w
zmieniającym się kontekście historycznym, w danej sytuacji wewnętrznej i międzynarodowej, jak i
panującej doktrynie państwowej.
Przez prawie pół wieku nauczano u nas studentów prawa, że prawo jest "instrumentem polityki".
Nauczano również, że państwo jest aparatem przymusu (ucisku). Tak rzeczywiście było przez te pół
wieku, bo Polska nie była w pełni; suwerenna. Jedynie w warunkach suwerenności państwo może
być dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a administracja - służbą publiczną, nie zaś
instrumentem ucisku. Ona sama zaś - administracja publiczna, to znaczy: ludzie, administracji, ich
doświadczenie, wiedza i zaangażowanie w sprawy interesu publicznego, stanowią szczególnie
cenny kapitał każdego państwa. To powinno tkwić głęboko w świadomości obywateli, zaś do
obowiązków elit politycznych należy dbałość o ten kapitał i pomnażanie go.
Administracja publiczna w znaczeniu funkcjonalnym - rozumiana jako działalność organizatorska i
wykonawcza w odniesieniu do politycznych decyzji władzy państwowej - występować musiała we
wszystkich znanych z historii państwach. Niekoniecznie jednak to samo można powiedzieć o
administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym - jako aparatu powołanego dla prowadzenia
takiej działalności.
Aparat administracji, zwłaszcza współczesnego nam typu - zawodowy, oparty na pionowym i
poziomym podziale pracy oraz związanej z nim specjalizacji, zbudowany, przynajmniej częściowo,
hierarchicznie, funkcjonujący na podstawie sformalizowanych, generalnych reguł postępowania -
kształtował się stopniowo i w postaci bliskiej już współczesnej nie pojawił się wcześniej niż w
wiekach XVII i XVIII, czyli - ogólnie rzecz biorąc - w epoce Oświecenia. Korzeni współczesnej
administracji publicznej należy zatem poszukiwać w instytucjach owego czasu, co odnosi się także
w dużej mierze do zróżnicowania dzisiejszych narodowych modeli administracji.

Rozdział II
Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji publicznej

1. Zagadnienia ogólne
Kształtowanie się współczesnych modeli administracji publicznej przebiegało w różnych
warunkach politycznych i społeczno-ekonomicznych. Różnice, które do dzisiaj rysują się pomiędzy
wieloma narodowymi modelami administracji, wynikają w znacznej mierze z różnic, jakie dzieliły
te kraje już w dobie kształtującego się i rozwiniętego Oświecenia, to jest w XVII i XVIII wieku - i
które pozostawiły wciąż zauważalne różnice między nimi w zakresie kultury politycznej i tego, co
określa się jako kultura administracyjna; zarówno kultura polityczna, jak i kultura administracyjna
łączą się ściśle z problematyką ogólnej kultury właściwej danemu społeczeństwu5.
Podstawowa różnica charakterystyczna dla doby Oświecenia da się sprowadzić do podstawowej
zasady ustroju politycznego. Administracja publiczna działała zatem jako aparat wykonawczy bądź
w ustroju monarchii absolutnej, gdzie władza monarchy nie była ograniczona przez żaden inny
organ państwowy, w szczególności reprezentujący czynnik społeczny, bądź też w ramach republiki
w ówczesnym rozumieniu, to jest ustroju, w którym czynnik społeczny, w szczególności
reprezentowany przez ciało parlamentarne, wywierał odczuwalny wpływ na rządy.
Monarchia absolutna - która w dobie Oświecenia starała się wziąć na siebie odpowiedzialność za
wszelkie sprawy społeczeństwa, stając się, jak określił to już w połowie XVII stulecia jeden z jej
najwybitniejszych teoretyków, Tomasz Hobbes, odpowiednikiem biblijnego potwora Lewiatana -
wiązała się na ogół z tym typem kultury, który nazywa się biurokratycznym, w przeciwieństwie do
typu przedsiębiorczego, właściwego pierwszym krajom kapitalistycznym (Holandia, Anglia) oraz
typu partycypacyjnego, którego cechy możemy odnaleźć w polsko-litewskiej Rzeczypospolitej
Obojga Narodów. Ustrój typu monarchii absolutnej przeważał na kontynencie europejskim w XVII
i XVIII wieku. Tradycje monarchii absolutnej istotnie zatem zaważyły na kształcie instytucji
publicznych Francji, Niemiec czy Hiszpanii.
Osiemnastowieczne "republiki", będące w dzisiejszym rozumieniu i republikami, i monarchiami,
stanowiły zjawisko dość wyjątkowe, a do tego były one bardzo zróżnicowane. Obok republik w
naszym rozumieniu - jak Wenecji, kantonów szwajcarskich czy też stanów Ameryki po
proklamowaniu w 1776 r. niepodległości oraz ich federacji w postaci Stanów Zjednoczonych
Ameryki, powstałej w 1787 r. za republiki uznawano Anglię (od 1707 r. Zjednoczone Królestwo
Wielkiej Brytanii), Szwecję (zwłaszcza w tzw. okresie wolności, to jest w latach 1720-1772), jak
również polsko-litewską Rzeczpospolitą Obojga Narodów. Pojęcie republiki w dzisiejszym
rozumieniu zaczęło się upowszechniać dopiero po proklamowaniu republiki we Francji, w czasie
Wielkiej Rewolucji, w 1792 r.; była to, jak się okazało, I Republika Francuska (trwająca do
1799/1804 r.), po której następowały kolejne republiki: II (1848-1851/1852), III (1875-1940/1946),
IV (1946-1958) i wreszcie: aktualna V Republika, istniejąca od gaullistowskiej konstytucji 1958
roku. Republikanizm francuski, należy zauważyć, kształtował się na bazie tradycji monarchii
absolutnej, podczas gdy republikanizm amerykański miał za punkt wyjścia szczególny
"republikanizm" angielski.
Jest oczywiste, że osiemnastowieczne "republiki" różniły się również ustrojem społeczno-
ekonomicznym. Wenecja, nasza Rzeczpospolita czy Szwecja reprezentowały, mimo pewnych
reform społecznych przeprowadzanych w nich na przełomie lat osiemdziesiątych i
dziewięćdziesiątych XVIII stulecia, porządek feudalny podczas gdy Wielka Brytania, a tym
bardziej Stany Zjednoczone i Francja począwszy od rewolucji, miały charakter państw
wczesnokapitalistycznych. Fakt ten nie miał jednak większego wpływu na różnice, jakie wystąpiły
w odniesieniu do administracji publicznej - poza sferą kulturowych uwarunkowań działalności
administracyjnej: biurokratycznych we Francji, opartych na zmyśle przedsiębiorczości w
"republikach" zarazem tradycyjnych i kapitalistycznych czy też wiążących się po prostu z potrzebą
partycypacji w sprawowaniu władzy publicznej.
Nie wszystkim spośród europejskich państw XVIII w. było dane kontynuować w dobie późniejszej
rozwiązania administracyjne przyjęte w epoce Oświecenia. Niektóre z państw, jak Wenecja,
przestały w ogóle istnieć, inne, jak Polska czasowo zniknęły z mapy Europy, by odrodzić się w
nowych uwarunkowaniach instytucjonalnych. Rosja, po rewolucji 1917 r., starała się - nie bardzo
zresztą skutecznie - odizolować od dawnych tradycji caratu, do których otwarcie może nawiązywać
dopiero w latach dziewięćdziesiątych XX stulecia. Niemcy, podzielone na około 300 jednostek
państwowych (z których najsilniejsze były Prusy i Austria), w wieku XIX weszły w okres
jednoczenia, który doprowadził do stworzenia z ich większej części państwa o charakterze
złożonym, dziś w postaci Republiki Federalnej Niemiec.
Tym niemniej, poza - i to tylko po części oraz przejściowo - Rosją, oraz p , za Polską, wszystkie
wielkie państwa wieku Oświecenia mogły później kontynuować - i co więcej, kontynuowały - w
dziedzinie administracji publicznej rozwiązania przyjęte w XVIII wieku. Poza Szwecją, są to
zresztą wciąż wielkie mocarstwa. Najważniejsze współczesne narodowe modele administracji
publicznej mają zatem swe źródło w epoce Oświecenia - i dlatego od tej epoki należy zacząć ich
analizę.
Nie można przy tym pominąć spostrzeżenia, że również w epoce Oświecenia ukształtowały się
różne podejścia do zagadnienia dostosowywania administracji publicznej do potrzeb danego czasu -
dziś stanowiące istotny element kultury politycznej i administracyjnej poszczególnych krajów.
Oświecenie angielskie, a za nim amerykańskie, opierało się w dużej mierze na empiryzmie i
pragmatyzmie czyli, w sferze metodologii, na rozumowaniu indukcyjnym, a w sferze praktycznej -
na wychodzeniu od doświadczeń praktycznych. Oznaczało to, iż instytucje publiczne
dostosowywano do potrzeb danego czasu w drodze reform o charakterze najczęściej
modernizacyjnym, a tylko czasem podejmowanych na poziomie mechanizmów zarządzania
sprawami publicznymi (typologię reform administracyjnych, z zastosowaniem tych terminów,
przedstawimy w rozdziale XI).
Natomiast w myśli oświeceniowej we Francji i w Niemczech dominowały wątki racjonalizmu, w
znaczeniu przeciwstawnym empiryzmowi. Uznawano zatem, że wiedzę o świecie uzyskuje się
głównie dzięki "czystemu rozumowi" poszukującemu praw wynikających z natury, na zasadzie
dedukcji - bez potrzeby odwoływania się do doświadczenia. Podejście takie pozwalało tworzyć
konstrukcje idealnych rozwiązań politycznych i administracyjnych, opartych na nakazach prawa
natury - które to rozwiązania, jak wierzono, nie tylko można, ale i należało wcielać w życie. Jego
konsekwencją było programowe zrywanie z przeszłością, obce myśli anglosaskiej - i chęć
dokonania jednorazowej wielkiej transformacji w celu wprowadzenia jedynie słusznych rozwiązań.
We Francji, próbę dokonania takiej transformacji podjęto w okresie Wielkiej Rewolucji,
wprowadzając nawet, by odciąć się od "dawnego ustroju", nowy kalendarz. Próba okazała się
skuteczna, gdy idzie o instytucje społeczne - Wielka Rewolucja Francuska, zapoczątkowana w 1789
r. była przede wszystkim rewolucją społeczną, i polityczne - te ostatnie w tym sensie, że mimo
częstej zmiany form konstytucyjnych powrót do absolutyzmu stał się już niemożliwy; w dziedzinie
administracji publicznej, jak się okazało, dokonano nie transformacji, lecz jedynie racjonalizacji
rozwiązań ukształtowanych przed rewolucją.
W Niemczech, pozostających przy absolutyzmie do 1848 r.; transformacją starano się objąć - w
ramach typowego dla tego kraju zjawiska absolutyzmu oświeconego - przede wszystkim sferę
administracji publicznej. Ustrój społeczny i ustrój polityczny zmieniano w drodze stopniowych, do
1848 r. starannie dozowanych reform, dla którego to procesu przyjęto nazwę pruskiej drogi do
kapitalizmu. Doświadczenia państw niemieckich dowiodły, że transformacja samej administracji
publicznej nie jest możliwa, wymaga ona bowiem szerszej transformacji ustrojowej, ta zaś dokonała
się w Niemczech - w drodze zresztą nie rewolucyjnej, jak we Francji, lecz ewolucyjnej - dopiero
począwszy od Wiosny Ludów 1848 roku. W rezultacie nieco paradoksalnie, kształt, jaki w XVIII i
XIX w. przybrała administracja niemiecka, był bardziej racjonalistyczny w sensie oderwania od
tradycji niż kształt administracji francuskiej, lecz zarazem administracja ta działała w znacznie
bardziej tradycyjnym otoczeniu społecznym i politycznym.
Szwecja była w XVIII w. "republiką" swoistego rodzaju. Od XVII w. występowało w niej wiele
rozwiązań administracyjnych typu racjonalistycznego, zarazem jednak przechodziła poważne
zmiany ustrojowe: od silnej władzy królewskiej do dominacji parlamentu ("okres wolności" 1719-
1772), potem znów w kierunku silnej władzy królewskiej bliskiej absolutyzmowi oświeconemu - do
kształtowania się nowoczesnego konstytucjonalizmu na podstawie konstytucji z 1809 r.,
obowiązującej do lat siedemdziesiątych XX stulecia. Przemiany polityczne dokonywały się w
sytuacji istnienia utrwalonych instytucji administracyjnych, z czego wynikła silna stabilność tych
instytucji. Ponieważ nie były one, jak w Anglii, owocem wielowiekowej ewolucji, lecz stanowiły
produkt reform XVII w., potrzeba reformowania administracji szwedzkiej - bez ich
transformowania okazywała się jeszcze mniejsza niż w Anglii.

Model angielski
Jako o pierwszym będzie mowa o modelu angielskim. Używać tu trzeba terminu "angielski", a nie
"brytyjski", z tego powodu, że co prawda aparat polityczny (monarcha, parlament, gabinet)
obejmował już całe, powstałe w 1707 r., Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii (to jest w XVIII
w. Anglię wraz z Walią i Szkocję), ale administracja, tak centralna, jak i terytorialna (zwłaszcza
ona), była zorganizowana odrębnie dla Anglii i dla Szkocji. Odrębność systemu prawnego i
sądowego oraz pewna odrębność administracji terytorialnej Szkocji występują zresztą do dziś. Co
więcej, w wyniku tzw. dewolucji, to jest przekazywania Szkocji (jak również Walii) części
dotychczasowych uprawnień władzy centralnej - w tym części uprawnień ustawodawczych, co stało
się możliwe po wyborach (po raz pierwszy proporcjonalnych) do zgromadzeń parlamentarnych
Szkocji i Walii przeprowadzonych w 1999 r., odrębność administracji szkockiej powinna istotnie się
zwiększyć w ciągu najbliższych lat. "Dewolucja", stanowiła od ponad dwóch dziesiątków lat istotny
element programu Partii Pracy - która starała się unikać terminu "federalizacja", zawsze
zdecydowanie odrzucanego przez konserwatystów. "Dewolucja" jest szersza w Szkocji niż w Walii,
która nie ma tradycji odrębnej państwowości, lecz nawet w odniesieniu do Walii można ją uznać za
daleko idącą regionalizację (o znaczeniu terminu "regionalizacja" będzie mowa w szczególności w
rozdziale VI).
Osiemnastowieczna Anglia - przykład "republiki" w ówczesnym rozumieniu - opierała się w
dziedzinie ustroju politycznego na kształtującym się od Chwalebnej Rewolucji 1688 r. systemie
parlamentarno-gabinetowym. Ministrowie tworzący razem rząd - najważniejsi z nich obradowali
wspólnie jako "gabinet Jego Królewskiej Mości" - byli, jak w klasycznych monarchiach,
powoływani i odwoływani przez monarchę. Monarcha tracił jednak stopniowo wpływ na ich osoby,
bowiem kształtowała się zasada odpowiedzialności politycznej rządu przed Izbą Gmin. Izba,
poprzez wyrażenie wotum nieufności, mogła doprowadzić albo do dymisji rządu i w rezultacie
powołania nowego, cieszącego się jej zaufaniem, albo do rozpisania, z inicjatywy gabinetu, nowych
wyborów i w rezultacie do uzależnienia składu rządu od zdania elektoratu. Odpowiedzialność
polityczna rządu w Anglii była solidarna, to znaczy, że zmiany musiały dotyczyć, przynajmniej w
zasadzie, całego składu rządu.
Już w XVIII w., monarchowie wycofali się tak z bezpośredniego udziału w życiu politycznym, jak i
z przewodniczenia - a nawet obecności - na posiedzeniach gabinetu.
W tych warunkach jedynym szefem władzy wykonawczej - i politycznym zwierzchnikiem rządu -
stawał się przywódca większości w Izbie Gmin, od XVIII w. tytułowany premierem (pierwszym
ministrem, Prime Minister), choć po raz pierwszy ustawowo tytuł ten został uznany dopiero w 1937
roku. Premier brytyjski od początku mógł nie piastować żadnej teki ministerialnej; jego
przewodnictwo w Kolegium Skarbu (Treasury Board) w charakterze "pierwszego Lorda Skarbu"
(First Lord of the Treasury) szybko stawało się formalne, wobec zanikania kolegialności w tym
organie. Na ogół jednak premier piastował którąś z tek aż do lat trzydziestych XX, kiedy to dopiero
uzyskał stały aparat administracyjny, umożliwiający mu wykonywanie jego funkcji.
Silna pozycja premiera jest jednym z charakterystycznych rysów angielskiego modelu
politycznego. Rysem takim jest również rozróżnienie i rozdział dwóch pojęć: rządu (Government) i
gabinetu (Cabinet), pogłębiający się z biegiem czasu. Współcześnie rząd składa się z ponad stu
ministrów, którzy muszą być członkami jednej z dwóch izb parlamentu. Około dwudziestu z nich
stanowią ministrowie gabinetowi, zasiadający w gabinecie; w rządach działających po 1945 r.
najmniejsza liczba ministrów gabinetowych wyniosła 16 (jednakże tylko raz - w rządzie Winstona
Churchilla po 1951 r.), a największa - 23, przy czym gabinety labourzystów są na ogół liczniejsze
niż konserwatywne.
Ministrami gabinetowymi są przede wszystkim szefowie najważniejszych resortów, jak Lord
Kanclerz (odpowiednik ministra sprawiedliwości w innych państwach), Lord Kanclerz Exchequeru
(odpowiednik ministra finansów, w XVIII w. drugi po premierze członek Kolegium Skarbu), a od
1977 r. także jego zastępca odpowiedzialny za wydatki publiczne, mianowicie Główny Sekretarz
Skarbu, oraz sekretarze stanu czyli szefowie określonych ważnych resortów. Ministrami
gabinetowymi są jednak też - tradycyjnie - pewni ministrowie bez teki, wykonujący ważne funkcje
polityczne, jak Lord Przewodniczący Rady Prywatnej oraz Strażnik Tajnej Pieczęci. Od pewnego
czasu występuje instytucja ministra stanu członka gabinetu, zasiadającego w nim obok
odpowiedniego ministra (dotyczy to szczególnie resortu spraw zagranicznych).
Skład gabinetu nie jest jednak stały - poza grupą ministrów, którzy tradycyjnie wchodzą w skład
gabinetu, są i tacy, których urzędy są w gabinecie reprezentowane nie zawsze, rzadko lub wręcz
sporadycznie, co nie przeszkadza im być szefami resortów; są w rezultacie swoistym
odpowiednikiem naszych kierowników urzędów centralnych (przy jednak całkowicie politycznym
statusie wszystkich ministrów brytyjskich, podczas gdy status kierowników naszych urzędów
centralnych oscyluje między politycznością a profesjonalną stabilnością).
Pozostali członkowie rządu - to przede wszystkim tzw. ministrowie młodsi junior ministers). Z
reguły noszą oni tytuł parlamentarnych podsekretarzy stanu i każdy z nich zastępuje właściwego
ministra w zakresie spraw politycznych, na ogół będąc członkiem innej izby parlamentu niż
minister. Obok parlamentarnych podsekretarzy stanu, którzy zmieniają się wraz z całym rządem,
występują "stali sekretarze" (permanent secretaries), dawniej stali podsekretarze stanu - najwyżsi
urzędnicy ministerstw, którzy są zawodowymi zastępcami ministrów do spraw administracyjnych,
zachowującymi swoje stanowiska po zmianie większości parlamentarnej jako szefowie służby
cywilnej w ministerstwie.
W XVIII w. nie było jeszcze ukształtowanej zasady zawodowości aparatu urzędniczego
administracji centralnej, choć jej początki zaczęły już występować praktyce. Zasadę tę - wraz z
gwarancjami stabilizacji stosunku służbowego urzędników Korony - wprowadzono na przestrzeni
XIX w. wraz z instytucją Civil Service, czyli służby cywilnej.
Nastąpiło to przede wszystkim w rezultacie raportu przedstawionego w 53 r. przez Stafforda H.
Northcote i Charlesa E. Trevelyana. W raporcie tym stwierdzano m.in.:
"[...] W obecnym stanie rzeczy nie można rządzić bez pomocy sprawnego aparatu stałych
urzędników, którzy by byli należycie podporządkowani ministrom, bezpośrednio odpowiadającym
przed monarchą oraz przed parlamentem, lecz którzy by byli zarazem obdarzeni niezależnością, siłą
charakteru, zdolnościami i doświadczeniem wystarczającymi do tego, aby radzić, wspomagać i do
pewnego stopnia wpływać na tych, którzy stoją ponad nimi (...]".
Raport ten, warto to zauważyć, stanowił uogólnienie i rozwinięcie praktyki kształtowanej od 1764 r.
przez władze Kompanii Wschodnioindyjskiej, władają aż do 1858 r. znaczną częścią Indii i wysp
Oceanu Indyjskiego. Był to jeden z wielu, choć może najbardziej spektakularny, przykład wpływu,
jaki na administrację publiczną może wywierać administracja prywatna. Wpływ ten jest szczególnie
silny właśnie w krajach anglosaskich.
Zasada stabilizacji stosunku służbowego - uniezależnienie od zmian rządu osi się do wszystkich
"sług Korony", tzn. funkcjonariuszy państwowych, z wyłączeniem ministrów - członków rządu. Ci
ostatni bowiem, zgodnie z zasadą solidarnej odpowiedzialności rządu ustępujący wraz ze zmianą
większości parlamentarnej, nie są "sługami cywilnymi" w rozumieniu przepisów o służbie cywilnej.
W XX w. dokonano wielu reform angielskiej służby cywilnej, przy czym większą rolę odegrał w
tym zakresie raport komisji Lorda Fultona z 1968 r. Zlikwidowano swoiście kastowy podział Civil
Service na odrębne kategorie, zastępując go systemem rang, zaczynających się od najniższych
stanowisk w administracji państwowej. Szerzej otwarto dostęp do służby wykwalifikowanym
specjalistom, jak również - w pewnym stopniu - praktykom z sektora prywatnego. Wyraźne
otwarcie na zewnątrz dokonało się w ramach reform przeprowadzonych przez Margaret Thatcher
od 1988 r., tzw. "następnych kroków" (Next Steps), polegających na wyodrębnieniu z ministerstw
podporządkowanych im "agencji rządowych", powołanych do załatwiania ściśle określonych spraw
obywateli i zarządzanych na zasadzie pewnej samodzielności finansowej, w oparciu o zawierane z
nimi szczególnego typu kontrakty. Wraz z wprowadzeniem w 1945 r. powszechnego dostępu do
świadczeń zdrowotnych, stworzony został odrębny system państwowej służby zdrowia (National
Health Service); personel szpitali publicznych jest zatrudniany w ramach tej służby, a nie służby
cywilnej.
Jak dalej zauważymy, wiele z powyższych idei - w różnej zresztą formie i pod różnymi nazwami -
doczekało się realizacji również na kontynencie; niektóre z nich znajdziemy także w ideologii
polskich reform ostatniego dziesięciolecia, dotyczących organizacji rządu i administracji centralnej
oraz służby cywilnej. Specyfika narodowych rozwiązań w tym zakresie nie może przysłonić faktu,
że z upływem lat stają się one wzajemnie coraz bliższe, co ułatwia współpracę rządom i władzom
administracyjnym.
Jeżeli idzie o administrację terytorialną, była ona w XVI1I wieku - i jest dzisiaj - oparta w Anglii na
pełnym samorządzie terytorialnym (local selfgovernment), który oznacza jednak coś innego niż
samorząd terytorialny w ujęciach kontynentalnych (o czym będzie zaraz mowa w ramach
omawiania tradycji modelu niemieckiego). Samorząd angielski, traktowany w kategoriach
politycznych, nie jest formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracyjnych z woli
władzy centralnej, w wytyczonych przez nią ramach i często we współdziałaniu z równoległym
aparatem podległym władzy centralnej. Stanowi on naturalną instytucję polityczną, a nie tylko
administracyjną, swoisty odpowiednik idei parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym, działający bez
równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie.
Zarazem, co może stanowić pewien paradoks, ten przejaw, jak ją się czasem nazywa,
"niecentralizacji" (w przeciwieństwie do decentralizacji, która zakłada rozpraszanie wcześniej
istniejącej władzy centralnej), opiera się na zasadzie ustawowego określania zadań samorządu w
sposób enumeratywny, to jest przez wyliczenie - a nie na zasadzie domniemania jego zadań, jak w
większości krajów Europy kontynentalnej. Ogólna klauzula domniemania właściwości samorządu
zakłada, że jest on właściwy zawsze "w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym" (czy
"regionalnym"), jeżeli danego zadania lub kompetencji nie przypisano wyraźnie innemu organowi
władzy publicznej. Domniemanie właściwości samorządu gminnego w sprawach lokalnych
występuje na przykład w naszym ustawodawstwie samorządowym od 1990 r, jak również w
naszych nowych sformułowaniach konstytucyjnych.
Ta "niecentralizacja" jako cecha angielskiego samorządu wynika dzisiaj, jak i dawniej, w znacznej
mierze z traktowania go bardziej za istotną instytucję społeczeństwa obywatelskiego, niż za część
składową "aparatu państwowego". Skutkiem tego jest pewne zbliżenie położenia samorządu do
innych form organizacyjnych życia zbiorowego, w tym i do organizacji pozarządowych (zob. w
rozdziale X) - co stanowi istotną różnicę w porównaniu z doktrynami kontynentalnymi. Z drugiej
strony enumeracja zadań samorządu wynika z doktrynalnego założenia, że władza i własność
przynależy panującemu, a inne instytucje mogą z tych atrybutów korzystać jedynie na zasadzie
przywileju lub cesji, w praktyce oczywiście bardzo rozległych. Enumeracja zadań samorządu
występuje również w systemach skandynawskich (bliskich anglosaskiemu). Także w stanach
Ameryki Północnej zakres odpowiedzialności miast i innych władz lokalnych jest ustalany
pozytywnie aktami parlamentu, co wynika z kolei z założenia, że władza zwierzchnia należy do
Narodu, miasta więc (będące instytucjami społeczeństwa obywatelskiego) mogą się nią cieszyć
jedynie w zakresie wyraźnie przekazanym.
Nie oznacza to, że dzisiejszy angielski samorząd terytorialny jest prostym przedłużeniem
samorządu z wieku Oświecenia. Osiemnastowieczny samorząd podobnie zresztą jak
osiemnastowieczny system wyborów do parlamentu - był już w tamtym czasie archaiczny,
kontynuując rozwiązania sprzed kilku wieków. Poza niektórymi miastami nie opierał się w ogóle na
wyborach. W hrabstwach (counties), na które dzieliła się - i dzieli, choć po dokonaniu w XIX w.
pewnych zmian w historycznym podziale - Anglia, organami samorządu, jak również sądownictwa
w sprawach wykroczeń i w drobnych sprawach cywilnych, byli, jak poprzednio, sędziowie pokoju.
Formalnie mianował ich monarcha, lecz ich podległość władzy centralnej była minimalna. Sędzią
pokoju mógł bowiem zostać wyłącznie bogaty właściciel ziemski, zamieszkały w danym hrabstwie.
Był on praktycznie nieodwoływalny. Wobec tego, że pełnił obowiązki honorowo, bez
wynagrodzenia, władza centralna nie mogła wywierać na niego nacisku finansowego.
W miarę postępów myślenia w kategoriach demokratycznych ten typ samorządu okazywał się coraz
bardziej anachroniczny. Równolegle z reformami prawa wyborczego do Izby Gmin
przeprowadzano zatem reformę samorządu: w 1835 r. w miastach, w 1888 r. w hrabstwach.
Wprowadzono przedstawicielskie władze lokalne pochodzące z wyborów - rady - i oddzielono je od
wymiaru sprawiedliwości. W 1894 r. powołano rady okręgowe (district councils), kształtując tym
samym współczesny typ podziału terytorialno-administracyjnego. Ustawodawstwo samorządowe i
później ulegało zmianom; istotnej modernizacji ustroju samorządu angielskiego dokonano w 1972
roku.
Charakterystyczną cechą samorządu terytorialnego Anglii jest niewyodrębnianie organu
wykonawczego; na kontynencie, w tym w Polsce, tradycją jest podział organów samorządu na
uchwałodawcze i wykonawcze. Rady angielskie swobodnie decydują o sposobie wykonywania
swoich aktów. Działają na plenach albo poprzez komisje, mogą też upoważniać swoich
zawodowych urzędników do wydawania decyzji w przyznanym im zakresie działania.
Współcześnie angielski samorząd terytorialny nie jest de facto instytucją niezależną od władzy
centralnej. Zawsze poddany jej nadzorowi, opierający się na zasadzie enumeracji kompetencji, od
dłuższego czasu znajduje się - przede wszystkim ze względu na niewystarczalność jego własnych
dochodów - w sytuacji wzrastającej zależności finansowej. Ten proces swoistej centralizacji uległ
jeszcze przyspieszeniu w okresie konserwatywnych rządów Margaret Thatcher (tj. w latach 1979-
1991 ), uważającej samorządy - na ogół opanowane przez Partię Pracy - za rozrzutne, zwłaszcza w
zakresie szkolnictwa i opieki społecznej.
Inną charakterystyczną cechą osiemnastowiecznej administracji angielskiej było poddanie jej
działalności kontroli sądów powszechnych. Stanowiło to jeden z istotnych przejawów właściwego
Anglii pojęcia "rządów prawa" (rule of law), zawierającego w sobie - obok tego, co na kontynencie
europejskim nazywa się praworządnością (będzie o tym mowa w rozdziale VIII o stosunku
administracji do prawa) - uznanie koniecznego i naturalnego charakteru praw służących jednostce
wobec państwa.
W XVIII w. sądowa kontrola działalności administracji przybierała w Anglii bardzo już archaiczną
postać, co wynikało z anachroniczności ówczesnego sądownictwa. Reformy wymiaru
sprawiedliwości, przeprowadzone w XIX w., nadały jej nowoczesny charakter. W rezultacie w
Anglii nie było potrzeby utworzenia właściwych sądów administracyjnych, typowych dla
większości krajów kontynentu europejskiego (o czym będzie zaraz mowa przy okazji
przedstawiania modelowych rozwiązań z tego obszaru). W XX w., to prawda, powstały w Anglii
tzw. trybunały administracyjne (administrative tribunals). Nie są one jednak sądami
administracyjnymi, to jest niezawisłymi organami uprawnionymi do kontrolowania legalności
decyzji administracyjnych, ale szczególnymi władzami orzekającymi w obrębie administracji
państwowej, poddanymi jurysdykcji sądów powszechnych. Od ich orzeczeń można się bowiem
odwoływać w kwestiach prawnych z reguły do naczelnego organu sądowego (High Court of
Justice). I w tym zakresie kontynuuje się więc zasady ugruntowane w XVIII w., choć jak zawsze, z
różnymi modyfikacjami i uzupełnieniami.
Mówiąc o angielskich trybunałach administracyjnych, należy zaznaczyć, że tworzone w różnym
okresie, na podstawie szczególnych ustaw i liczne (około 40), nie tworzą one do dziś spójnego
systemu. Tym niemniej, od 1958 r., na mocy ustawy o trybunałach i postępowaniach
wyjaśniających, znajdują się one pod ogólnym nadzorem Rady ds. Trybunałów, powołanej przez
Lorda Kanclerza, czyli tradycyjnego szefa resortu sprawiedliwości. Ustawa z 1958 r. została
wydana w następstwie raportu specjalnej komisji powołanej rok wcześniej. Komisja zaproponowała
przyjęcie w procedurze wszystkich trybunałów administracyjnych zasad jawności, równego
traktowania stron i bezstronności. Zasady te są obecnie w pełni stosowane, co powoduje, że
trybunały administracyjne, gdzie koszty postępowania są znacznie niższe niż w sądach, cieszą się
bardzo dobrą opinią u obywateli.
Jeszcze w X1X w. odrzucano w Anglii samo pojęcie prawa administracyjnego. Twierdzono zatem, a
czynił to zwłaszcza wybitny prawnik Albert Venn Dicey (1835-1922, w latach 1882-1909 profesor
Uniwersytetu w Oxfordzie), że prawo administracyjne wystąpić może tylko na kontynencie, przede
wszystkim we Francji, jako dowód uprzywilejowania administracji poprzez wyłączenie
dotyczących jej spraw z naturalnej jurysdykcji sądów powszechnych. Zdaniem Dicey'a, pojęcie to
było zatem w Anglii wręcz ideowo obce.
W dzisiejszej Anglii pojęcie prawa administracyjnego już występuje, ale sprowadza się ono w dużej
mierze do przepisów, na których podstawie działają "trybunały administracyjne". Angielskie "prawo
administracyjne" - to nie zespół przepisów regulujących ustrój, procedurę i zasady działania
administracji publicznej w różnych sferach (takie jest kontynentalne rozumienie tego działu prawa),
lecz tylko te przepisy, które w sposób wyraźny wyłączają stosowanie przez administrację ogólnych
zasad prawa tworzonego przez sądy (Common Law). Jest to więc - niezależnie już nawet od
pominięcia kwestii samorządu terytorialnego, uważanego za przedmiot odrębnej dziedziny prawa -
pojęcie znacznie węższe niż przyjmowane na kontynencie europejskim.

Model francuski
Współczesna administracja francuska stanowi, jak już wspomnieliśmy, kontynuację zasad i
podstawowych rozwiązań z doby monarchii absolutnej. Monarchia absolutna we Francji trwała
wyjątkowo długo - od XV w. do Wielkiej Rewolucji - i przeszła przez wiele stadiów. Ostateczny
charakter nadał jej instytucjom Ludwik XIV (1661-1715). Jego obydwaj następcy nie wprowadzili
już bowiem żadnych poważniejszych zmian. Oznacza to, że Francja nie przeszła przez stadium
absolutyzmu oświeconego, charakterystyczne, jak zobaczymy, dla krajów niemieckich. Brak reform
ustrojowych, w szczególności zwlekanie przez dziesiątki lat z racjonalizacją instytucji
administracyjnych i sądowych, był istotnym powodem gwałtowności przemian zapoczątkowanych
zwołaniem Stanów Generalnych, które okazało się początkiem rewolucji.
Rewolucja nie była, choć tak sądzili współcześni, początkiem nowej ery nie tylko w ogóle, ale
również w dziedzinie administracji. Zauważył to jako pierwszy Alexis de Tocqueville, wybitny
francuski myśliciel polityczny, w opartym na solidnych badaniach historycznych dziele Dawny
ustrój i rewolucja (1 wyd. 1856). Rewolucja doprowadziła bowiem, w 1799 r., do przejęcia władzy
przez Napoleona Bonaparte, najpierw pierwszego konsula Republiki, rychło - Cesarza Francuzów.
Dziełem Napoleona było zracjonalizowanie przedrewolucyjnego modelu administracji, przy
utrzymaniu jednak tak jego zasad, a przede wszystkim centralizacji, jak i wielu podstawowych
rozwiązań. Rozwiązania napoleońskie, przenoszone następnie do wielu innych krajów
wchodzących w skład Wielkiego Cesarstwa - w tej liczbie i do Księstwa Warszawskiego - w samej
Francji okazały się nadzwyczaj trwałe. Bez żadnej przesady można powiedzieć, że do dziś stanowią
one podstawę infrastruktury administracyjnej Francji. Późniejsze reformy, z wyjątkiem
stopniowego wprowadzania samorządu terytorialnego, definitywnie w 1982 r., oraz ustabilizowania
statusu urzędników państwowych zaraz po II wojnie światowej, dotyczą bowiem nie zasad, ale
rozwiązań o charakterze szczegółowym.
Oczywiście, wraz ze zmianami ustroju politycznego oraz społeczno-gospodarczego zmieniały się
warunki, w jakich działała administracja francuska. Praktyka, już od czasów rewolucji, stosowała
się w dużej mierze do sformułowanej właśnie we Francji zasady "rządy i parlamenty odchodzą,
administracja pozostaje". Gdy w III Republice (1875-1940) ostatecznie ukształtował się system
parlamentarny oparty na politycznej odpowiedzialności rządu i jego poszczególnych członków
przed izbami parlamentu, pojawiło się charakterystyczne dla Francji rozdzielenie w obrębie aparatu
naczelnych organów administracji urzędników stałych (najpierw w praktyce, potem także i
formalnie) oraz urzędników politycznych, pracujących tylko z danym ministrem. Ci ostatni
wchodzą w skład "gabinetu ministerialnego" - instytucji, której poświęcimy jeszcze wiele uwagi (w
rozdziale o organizacji administracji centralnej).
Napoleon, przetwarzając instytucje przedrewolucyjne, wprowadził takie podstawowe dla Francji
organy centralne, jak Rada Ministrów (której tradycyjnie przewodniczy do dziś głowa państwa),
Rada Stanu (Conseil d'Etat), organ doradczy rządu w materiach prawa i legislacji, w coraz
większym stopniu wykonujący zadania najwyższego trybunału administracyjnego) i Izba
Obrachunkowa (Cour des Comptes, organ kontroli finansowej).
Administrację terytorialną starał się Napoleon zorganizować tak, by mogła "przekazywać ustawy i
polecenia rządu aż do najniższych odnóg porządku społecznego z szybkością iskry elektrycznej" (są
to słowa jego ministra spraw wewnętrznych Jean-Antoine Chaptala, wypowiedziane w 1800 r.).
Stąd wieloszczeblowość: od departamentu (jednostki utworzonej w 1790 r. na miejsce
historycznych prowincji) poprzez okręg (arrondissement), aż do jednolitej gminy miejskiej lub
wiejskiej (gminami stały się w początkach rewolucji wszystkie ówczesne miasta oraz wszystkie
parafie na wsi). Stąd jednoosobowość: prefekt w departamencie (choć mający do dyspozycji
urzędniczy organ doradczy w postaci rady prefekturalnej), podprefekt w okręgu, mer w gminie.
Stąd wreszcie centralizacja - rady odpowiednich szczebli (generalna, okręgowa, gminna),
początkowo nie pochodzące zresztą z wyborów, miały uprawnienia doradcze przy bardzo nikłych
uprawnieniach stanowiących.
Istotną cechą francuskiego modelu administracji, wykrystalizowaną już w początkach Wielkiej
Rewolucji, było wyłączenie spraw, w których administracja występowała jako strona, z jurysdykcji
sądów powszechnych. Dotyczyło to także typowych spraw cywilnoprawnych, z wyjątkiem sporów
o własność i inne prawa rzeczowe. Spory te poddane zostały jurysdykcji organów wchodzących w
skład administracji, od czasów Napoleona - jurysdykcji rad prefekturalnych i Rady Stanu, łącznie
zwanych wówczas sądami administracyjnymi.
Rada Stanu, działając w pierwszej i ostatniej instancji, przyjmowała też w praktyce skargi na
nielegalne decyzje administracji; w terminologii francuskiej skargi na nadużywanie władzy przez
administrację (recours pour exces de pouvoir). Z tego powodu we Francji poszukiwać można
początków sądownictwa administracyjnego w ścisłym znaczeniu - rozpatrywania skarg na
nielegalne decyzje administracyjne przez specjalnie w tym celu powołane organy.
Pamiętać jednak należy, że we Francji nie były to długo organy niezawisłe. Członkowie Rady
Stanu, choć w praktyce rzadko usuwani z zajmowanych stanowisk, osiadali status formalnie czysto
urzędniczy, a urzędnicy w ogóle nie mieli gwarancji stabilizacji stosunku służbowego. Członkowie
rad prefekturalnych do końca istnienia tych organów, to jest do 1926 r., byli zwykłymi urzędnikami
państwowymi.
Zmiany w tym zakresie dokonały się dopiero w ostatnich dziesiątkach lat odniesieniu do nowo
tworzonych sądów administracyjnych niższych instancji, przejmujących zadania Rady Stanu także
w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, a nie tylko cywilnoprawnych sporów z
administracją: trybunałów administracyjnych (od 1954 r.) i administracyjnych sądów apelacyjnych
(od 1989 r.).
Wyłączenie spraw dotyczących administracji z jurysdykcji sądów powszechnych oznaczało również
wyłączenie ich przedmiotu z zakresu prawa cywilnego i traktowanie go jako materii prawa
administracyjnego. Obok umów prawa cywilnego prawo francuskie wyróżnia także kontrakty
administracyjne, których podstawowym wyróżnikiem jest to, że jedną z ich stron jest organ
administracji. Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjonariuszy
stanowi również materię prawa administracyjnego i przedmiot rozpoznania sądów
administracyjnych. Mimo stopniowego samoograniczania poprzez orzecznictwo kompetencji w
zakresie spraw cywilnoprawnych - co oznacza przekazywanie tych spraw sądom powszechnym -
sądy administracyjne we Francji mają szerszy zakres działania niż sądy administracyjne w modelu
niemieckim, pod tym względem przyjętym także w Polsce.
Inną charakterystyczną cechą francuskiego sądownictwa administracyjnego tym razem dotyczącą
już sądownictwa administracyjnego w zakresie przyjętym w Niemczech czy w Polsce, a zatem z
wyłączeniem sporów cywilnoprawnych z administracją - jest objęcie kontrolą sądową nie tylko
decyzji indywidualnych, ale także aktów administracyjnych o charakterze generalnym. Dotyczy to
również przepisów wykonawczych do ustaw. Współcześnie spod kontroli sądowo-administracyjnej
wyłączone są jedynie akty z mocą ustawy (dawniej wyłączano także wszelkie "akty rządowe", tj.
akty o cechach politycznych). Rada Stanu wykonuje więc - obok ogólnych zadań doradczych dla
rządu w sferze legislacji, w którym to zakresie po części odpowiada jej polska Rada Legislacyjna
przy Prezesie Rady Ministrów (od 1996 r, umocowana ustawowo) - zadania odpowiadające nie
tylko naszemu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, ale również Trybunałowi
Konstytucyjnemu, w odniesieniu do jego kompetencji kontrolowania zgodności z konstytucją i
ustawami podstawowych aktów normatywnych.
Podstawowym wyłomem w napoleońskim modelu organizacji administracji było, jak o tym już
wspominaliśmy, stopniowe wprowadzanie samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że
wprowadzanie samorządu następowało we Francji bez przyjęcia tego terminu znanego nie tylko z
Anglii, ale również, jak zobaczymy, z terenu Niemiec. Zamiast o "samorządzie" we Francji mówi
się o "administracji zdecentralizowanej" lub jak ma to miejsce w podstawowej pod tym względem
ustawie z 2 marca 1982 r. o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów (te ostatnie
stanowią nowe jednostki podziału terytorialno-administracyjnego, kształtujące się od 1946 r.).
Zmiany w dziedzinie samorządu, dokonujące się w XIX w., były we Francji niewielkie w
porównaniu, na przykład, z państwami niemieckimi. W 1831 r. wprowadzono zasadę powoływania
merów wyłącznie spośród pochodzących już z wyboru członków rad gminnych, a od 1848 r.
zaczęto wybierać merów. Samorządowy charakter - pod silnym jednak nadzorem administracji
rządowej - ostatecznie nadała gminom ustawa z 1884 roku. W 1837 r. uznano osobowość prawną
gmin, a w 187l r. za osoby prawa publicznego - i związki samorządowe (w terminologii francuskiej
"społeczności lokalne" czy, jak obecnie, "terytorialne") - uznane zostały również departamenty. W
tym samym roku powołano do życia komisje departamentalne - stałe organy wyłaniane przez rady
generalne, mające za zadanie kontrolowanie działalności prefektów jako wykonawców uchwał rad.
Samorząd szczebla departamentalnego był w rezultacie bardzo słaby.
Zasadniczych zmian dokonała dopiero cytowana ustawa z 1982 roku. Wprowadziła ona zasadę,
zgodnie z którą "gminy, departamenty i regiony administrują się same w sposób wolny poprzez
wybieralne rady". Zapowiedziała dokonanie ustawowego podziału zadań między gminy,
departamenty, regiony i państwo (istotne znaczenie miała tu następnie ustawa z 7 stycznia 1983 r.),
formułując zasadę, wedle której "państwo ponosi odpowiedzialność za prowadzenie polityki
gospodarczej i społecznej, jak również ochrony zatrudnienia". W rezultacie ustawa zniosła
dotychczasowe urzędy prefektów, a ich zadania podzieliła między dwa organy, a mianowicie - w
zakresie działania departamentu - przewodniczących rad generalnych oraz - w zakresie działania
władzy centralnej "reprezentantów państwa".
Zadania tych ostatnich określone zostały w sposób następujący:
"[...] reprezentant państwa [...] reprezentuje każdego z ministrów i kieruje służbami państwowymi
w departamencie [...] dba o interesy narodowe, poszanowanie ustaw, porządku administracyjnego
oraz, na zasadach określonych w niniejszej ustawie, wykonuje kontrolę administracyjną. Jeżeli
niniejsza ustawa nie stanowi inaczej, wykonuje on kompetencje przyznane poprzednio prefektowi
departamentalnemu jako delegatowi rządu w departamencie [...]". "Kontrola administracyjna" miała
polegać w szczególności na prawie zaskarżania aktów samorządu do sądu administracyjnego.
Ustawa z 2 marca 1982 r. nie wprowadzała żadnej szczególnej nazwy dla "reprezentanta państwa".
Przepisy wykonawcze przyjęły jednak nazwę "komisarzy Republiki", a wobec tego, że nie
zmieniono przepisów dotyczących rekrutowania komisarzy spośród członków korpusu
prefekturalnego, w oficjalnej tytulaturze od początku stosowano nazwę "prefekt - komisarz
Republiki" (regionu, departamentu). W praktyce używano terminu "prefekt", a termin "komisarz
Republiki" zanikł, także w następstwie późniejszego ustawodawstwa wprowadzającego pewne
szczegółowe zmiany w rozwiązaniach przyjętych w latach 1982-1983.
Gdy idzie o status urzędników, podstawowe znaczenie miała pierwsza, nie licząc wydanej w 1941 r.
przez reżim Vichy, generalna ustawa z 1946 r. o służbie publicznej (fonction publique). Kolejne
akty ustawodawcze, a mianowicie ordonans z 1959 r. i ustawa z 13 lipca 1983 r., nie odstąpiły od
zasad wprowadzonych w 1946 roku. Novum ustawy z 1983 r. jest to, że stanowi ona jak gdyby
wstęp do trzech kolejnych ustaw: dwóch z 1984 r. - o statusie publicznej służby państwowej i o
statusie służby samorządowej oraz z 1986 r. - o statusie publicznej służby szpitalnej, które to
ustawy łącznie określają "generalny status służby państwowej".
Ustawodawstwo o statusie generalnym zostało wkomponowane w tradycyjnie ukształtowany
podział urzędników na korpusy, bez naruszania jego zasad. Korpusów tych jest około 1600, ale
tylko niektóre z nich mają poważniejsze znaczenie. Najwyżej ceniona jest przynależność do tzw.
wielkich korpusów państwowych: korpusu dyplomatycznego, korpusu Rady Stanu, korpusu
Generalnej Inspekcji Finansów, korpusu Izby Obrachunkowej oraz korpusu prefekturalnego, jak
również do dwóch wielkich korpusów technicznych: kopalni oraz dróg i mostów. Nieprzerwane
tradycje części tych korpusów sięgają XVIII wieku. Także współcześnie urzędnik mianowany,
przydzielony do korpusu, cieszy się ewentualnymi przywilejami związanymi z przynależnością do
danego korpusu. Status urzędnika ma więc we Francji charakter typowo osobisty, przynależny danej
osobie, bez względu na to, czy aktualnie zajmuje ona określone stanowisko. Różni to francuską
koncepcję służby cywilnej od koncepcji angielskiej czy tym bardziej amerykańskiej, gdzie status
łączy się ze stanowiskiem w hierarchii administracyjnej.
Zasadami generalnymi francuskiej "służby publicznej" - odnoszącymi się do wszystkich korpusów -
są od 1946 r.: stabilizacja stosunku służbowego, przydzielenie urzędnikowi stopnia w hierarchii
korpusu bez konieczności przyznania stanowiska, co umożliwia szeroko stosowaną praktykę
delegowania urzędników do różnych czynności w sferze tak administracji, jak gospodarki
państwowej, i polityki wreszcie (przede wszystkim w "gabinetach ministerialnych"), a także
rekrutowanie na zasadzie konkursu, albo wprost do danego korpusu, albo poprzez odpowiednią
szkołę administracyjną. System konkursów, rozwijany od końca X1X w., umożliwia złagodzenie
oddziaływania czynników politycznych na skład "służby publicznej".
Należy wszakże zaznaczyć, że w odniesieniu do "służby publicznej" we Francji, inaczej niż służby
cywilnej w Wielkiej Brytanii, nie zakłada się zupełnego odgrodzenia jej od sfery polityki. Nie
pozwala na to dawniejsza tradycja, wobec czego nie ma też we Francji zasady pełnej politycznej
neutralności urzędników. Wielu wyższych urzędników bierze formalny udział w życiu politycznym,
przy czym instytucja "gabinetów ministerialnych" (obsadzanych w praktyce głównie przez
urzędników) nie jest bynajmniej jedyną formułą tego udziału; z elity służby publicznej wywodziło
się i wywodzi, bez względu na zabarwienie polityczne rządu, wielu ministrów.
Wśród szkół administracyjnych pierwsze miejsce zajmuje, powołana do życia w 1945 r., Narodowa
Szkoła Administracji (w skrócie francuskim ENA).
Jest to w zasadzie szkoła podyplomowa, choć po części dostępna również dla urzędników nie
mających magisterium. Jej zadaniem jest nie tyle dostarczenie odpowiedniej wiedzy fachowej, ile
stała selekcja słuchaczy - dokonywana pod kątem ich przydatności dla administracji, zaczynająca
się od bardzo trudnego egzaminu wstępnego - i klasyfikacja. Absolwenci Szkoły, których rocznie
jest około dwustu, otrzymują tytuł "administratora cywilnego", który zapewnia dostęp do
najwyższych stanowisk administracyjnych. Co do pierwszych stanowisk po opuszczeniu Szkoły,
proponuje się je absolwentom w kolejności ich ostatecznej klasyfikacji. Najlepsi wybierają z reguły
cztery pierwsze wielkie korpusy państwowe, a przede wszystkim korpus Rady Stanu. Jest on
ceniony także z tego powodu, że jego członkom przysługuje praktycznie monopol na obsadzanie
pewnych wysokich stanowisk, takich jak urząd Generalnego Sekretarza Rządu i jego zastępcy.
Fachowość francuskiej państwowej służby cywilnej umożliwiła też powierzenie wyższym
urzędnikom - zajmującym stanowiska administracyjne, jak i członkom "gabinetów" - wyjątkowo
obszernych zadań koordynacyjnych.
Jedną z charakterystycznych cech francuskiego modelu administracyjnego, mającą zresztą za sobą
dość odległe tradycje, jest rozbudowany system uzgadniania decyzji dotyczących różnych jednostek
organizacyjnych, łączący ze sobą kolektywność (konferencje z udziałem przedstawicieli hierarchii
politycznej lub administracyjnej wszystkich zainteresowanych jednostek, w tym prawie zawsze
Ministerstwa Finansów) i jednoosobowość (w przypadku sporu pomiędzy różnymi ministerstwami
dochodzi do "arbitrażu", czyli decyzji podjętej przez premiera).
Premier, warto to zauważyć, dysponuje takimi formalnymi uprawnieniami od czasu, kiedy ma taki
właśnie tytuł (Premier ministre), to jest od początków V Republiki. Poprzednio nazywał się
Prezesem Rady Ministrów (President du Corrseil) i był formalnie tylko "pierwszym między
równymi" w łonie rządu. Ponieważ do lat trzydziestych Prezes Rady Ministrów jako taki, nie miał,
żadnego aparatu pomocniczego, w praktyce musiał być szefem jakiegoś resortu. Nie przeszkadzało
to, oczywiście, jeżeli był silną osobowością, faktycznemu dominowaniu nad innymi ministrami,
natomiast stwarzało określone trudności w sferze administracji, pokonane definitywnie dopiero po
II wojnie światowej (w szczególności przez utworzenie w 1944 r. Sekretariatu Generalnego Rządu i
stałe funkcjonowanie Gabinetu Premiera).
Z przedstawionego trybu uzgadniania i "arbitrażu" wynika, że Rada Ministrów, w której od zawsze
zasiadają wyłącznie ministrowie (a nigdy ich administracyjni zastępcy), nie jest miejscem, gdzie się
istotnie podejmuje jakiekolwiek decyzje. W Radzie Ministrów, której tradycyjnie przewodniczy
głowa państwa obecnie Prezydent Republiki - rejestruje się tylko decyzje, które zapadły już
praktycznie poza nią, w trybie bądź uzgodnień, bądź "arbitrażu". Przewodnictwo Prezydenta w
Radzie Ministrów stanowi gwarancję traktowania jej jako symboliczne, a nie realne, miejsce
podejmowania decyzji istotnych dla funkcjonowania administracji.

Model niemiecki
Administracja niemiecka kształtowała się w XV1I1 w. w ramach poszczególnych państw, z których
największe znaczenie już wówczas osiągnęły Prusy i Austria. Poszczególne rozwiązania były więc
zróżnicowane, ale mimo to można było odnaleźć pewne cechy wspólne dla prawie całych
ówczesnych Niemiec. Cechy te po części przetrwały zarówno szczególny nowy podział Niemiec,
jaki - w związku ze zjednoczeniem - dokonał się w II połowie XIX w., a polegał na wyłączeniu z
Niemiec Austrii, jak i reformy, dokonujące się w poszczególnych krajach niemieckich, a potem i w
zjednoczonych Niemczech w ciągu zeszłego stulecia. Mimo stałego - poza okresem hitlerowskim -
faktu podziału dawnej Rzeszy Niemieckiej, można zatem mówić o niemieckim modelu
administracji publicznej.
Model ten został w dużej mierze zarzucony w Niemieckiej Republice Demokratycznej utworzonej
w 1949 r. i przejmującej coraz bardziej rozwiązania radzieckie. Nowe zjednoczenie Niemiec w
latach 1989-1990 spowodowało wprowadzenie na obszarze NRD instytucji administracji Republiki
Federalnej Niemiec, oznaczających kontynuację modelu niemieckiego.
Punktem wyjścia tego modelu była absolutna monarchia oświecona. Monarchia absolutna
wzorowała się na Francji z czasów jej wielkości, za Ludwika XIV, aczkolwiek z pewnymi
modyfikacjami, wynikającymi nie tylko z małych rozmiarów państw niemieckich w stosunku do
Francji, ale i z pewnych tradycji lokalnych, a przede wszystkim przywiązania do kolegialnego trybu
podejmowania decyzji. Monarchia oświecona była otwarta na racjonalistyczne hasła wieku, ale
tylko po to, by jak najdłużej pozostać monarchią absolutną. Monarchia ta była zatem otwarta na
odgórnie kierowane i dozowane reformy, w tym także reformy zapewniające społeczeństwu pewien
dostęp do administracji.
Była otwarta także na to, co stanowiło jedno z głównych haseł Oświecenia na poddanie jej
działalności prawu, co prawda stanowionemu przez oświeconego monarchę, a nie przez parlament.
To otwarcie było jednym z podstawowych powodów, dla których Niemcy nie potrzebowały, jak
Francja, rewolucyjnej drogi do kapitalizmu - krocząc ewolucyjną "drogą pruską". Reformy
zapoczątkowane w XVIII w. mogły być kontynuowane bez rewolucyjnych zmian politycznych i
społecznych, w ciągu wieku XIX. Wśród większych państw niemieckich Austria, inaczej niż Prusy,
przerwała dzieło reform w I połowie XIX w., czego późniejszym kosztem okazała się tak siła
wybuchu rewolucyjnego 1848 r., jak i przegranie rywalizacji z Prusami o zjednoczenie Niemiec, a
w rezultacie - pozostanie Austrii poza nową Rzeszą Niemiecką.
Reformy niemieckie XVIII i I połowy XIX w. polegały w szczególności na zorganizowaniu
racjonalnego systemu administracji centralnej i terytorialnej, na ukształtowaniu stałego,
zawodowego korpusu urzędników państwowych, na stworzeniu nowoczesnych podstaw
odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi za szkody wyrządzone i przez samo
państwo, i przez jego funkcjonariuszy, to jest przede wszystkim funkcjonariuszy administracji, jak
również na stopniowym - miało to miejsce w monarchiach absolutnych - wprowadzaniu udziału
czynnika społecznego w administracji, a więc wprowadzaniu samorządu terytorialnego.
Racjonalny system administracji centralnej wiązał się przede wszystkim z wprowadzeniem jasnego
podziału resortowego oraz powołaniem do życia ciała, w którym zasiadali wszyscy ministrowie.
Podział resortowy w Niemczech przybierał dość często w początku XIX w. charakter zwany
"klasycznym". Było pięciu ministrów: spraw zagranicznych, wojny (dopiero potem mówiono o
sprawach wojskowych, by w naszym stuleciu przejść do obrony narodowej), sprawiedliwości,
skarbu i wreszcie spraw wewnętrznych. Ten ostatni minister, uważany za "gospodarza kraju",
zajmował się sprawami, które nie zmieściły się w kompetencjach pozostałych jego kolegów. Dalsza
ewolucja podziału resortowego, nie tylko zresztą w Niemczech, polegała na powstawaniu nowych
ministerstw (oświaty, rolnictwa, handlu i przemysłu itd.) przez "pączkowanie" ich z Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych.
Charakterystyczną cechą Niemiec było to, że mimo, iż ministrowie zasiadali razem w organie typu
Rady Ministrów (nazwy takiej w Niemczech raczej unikano), na ogół prawnie wyróżniano jednego
z członków, przyznając mu szczególne uprawnienia. Chodzi o kanclerza, tytuł spotykany w wielu
dawnych państwach niemieckich, przejęty, czasem tylko przejściowo, przez niektóre państwa
niemieckie w XIX w., w tym Prusy. W II Rzeszy, stworzonej w 1871 r. w oparciu o instytucje
powstałego cztery lata wcześniej Związku Północnoniemieckiego, kanclerz stał się nawet jedynym
formalnym wykonawcą decyzji politycznych, rodzajem jedynego ministra ("system kanclerski"). W
Republice Weimarskiej (1919-1933) i w powstałej w 1949 r. Republice Federalnej Niemiec
kanclerz nie jest już jedynym członkiem rządu i dzieli się władzą z ministrami, tym niemniej
zachowuje bardzo silną formalnie pozycję, w pełni umożliwiającą zaklasyfikowanie tych państw
jako typowych przykładów "systemu półkanclerskiego".
W tej sytuacji istniała potrzeba zbudowania silnego aparatu pomocniczego kanclerza - i (poza II
Rzeszą) rządu. Tradycyjne istnienie takiego aparatu jest jedną z charakterystycznych cech modelu
niemieckiego; w modelu angielskim i francuskim aparat taki występuje dopiero stosunkowo od
niedawna. Mówiliśmy już zresztą o narastaniu podobieństw między mechanizmami funkcjonowania
rządów europejskich, w wyniku przejmowania doświadczeń.
Gdy idzie o administrację terytorialną, w Niemczech liczono się zazwyczaj z tradycyjnymi
podziałami nawiązującymi do dawnej odrębności państwowej poszczególnych jednostek. W
czasach nam bliższych tradycja ta doprowadziła do przyjęcia rozwiązań federalistycznych,
mających wymiar polityczno-ustrojowy i znacznie wykraczających poza sferę samej administracji -
w Niemczech w ramach zjednoczenia w latach 1867-1871, w Austrii, zasadniczo zmniejszonej po I
wojnie światowej, w 1920 r. - zamiast dawnego podziału na autonomiczne "kraje koronne".
Wcześniej decydowała o charakterze najwyższego szczebla podziału terytorialno-
administracyjnego największych państw: prowincji w Prusach, krajów koronnych w Austrii,
powodując zarazem konieczność znacznego rozbudowania podziału (czterostopniowy w Prusach,
trzystopniowy w Austrii), w którym zawsze występowały gminy i powiaty. Nawiązujący do historii
podział landów niemieckich na gminy i powiaty, okazał się, co do zasady, trwały - i występuje do
dzisiaj w RFN.
Stworzenie zawodowego i stałego aparatu administracji stanowiło jeden z podstawowych celów
władców niemieckich już w XVIII wieku. Z tego to powodu wydane zostały, najwcześniej w
Prusach (1722 r. i 1748 r., a ostatecznie w kodyfikacji całego prawa w Powszechnym Prawie
Krajowym z 1794 r.), przepisy gwarantujące urzędnikom określony status, w tym stabilizację
stosunku służbowego w państwowej służbie cywilnej.
Stosunek państwowej służby cywilnej zaliczono w dużej mierze do sfery prawa prywatnego, co
oznaczało, że konieczne w określonych przypadkach, ze względu na dobro służby, usunięcie
urzędnika ze stanowiska nie pociągało ze sobą automatycznie utraty prawa do uposażenia. Utrata
mogła bowiem nastąpić tylko na podstawie orzeczenia sądu lub komisji dyscyplinarnej, w wyniku
popełnienia przez urzędnika przestępstwa. W modelu francuskim długo obowiązywała
przeciwstawna zasada: służba państwowa stanowi udział w wykonywaniu suwerenności
państwowej, wobec czego nie można skutecznie ograniczać prawa przełożonych do zwalniania
podwładnych. Oznacza to, że status urzędnika państwowego w Niemczech w jeszcze większym
stopniu niż we współczesnej Francji miał - i ma nadal - charakter osobisty.
Dostęp do wyższych urzędów już w XVIII w. uzależniano w wielu krajach niemieckich od
wykazania się odpowiednimi kwalifikacjami, tworząc zarazem system formacji wysokich kadr
urzędniczych. System ten opierał się na odpowiednim wykształceniu akademickim, uzupełnionym
przez praktykę w administracji, zakończoną egzaminem kwalifikacyjnym.
Co do wykształcenia, w XVIII w. za najwłaściwszą uznawano wiedzę teoretyczną w zakresie
ukształtowanych wówczas nauk: kameralistyki (ekonomia, skarbowość) i policji (ówczesna nauka
administracji), aczkolwiek wysoko ceniono również wykształcenie prawnicze. W XIX w., kiedy w
związku z powstaniem konstrukcji "państwa prawnego", nauka policji przestała istnieć,
kwalifikacje prawnicze stały się jedynym wymogiem formalnym dopuszczenia do służby
przygotowawczej w administracji ogólnej, a w rezultacie do egzaminu referendarskiego. Dominacja
prawa była tak silna, że przez pewien czas (w Prusach od 1846 r.) wymagano nie tylko ukończenia
uniwersyteckich studiów prawniczych, ale i aplikacji sądowej. Charakterystyczną cechą modelu
niemieckiego stało się w każdym razie oparcie administracji na specjalnie w tym celu
przygotowanych prawnikach - a więc i prawnicze podejście wyższych urzędników do
rozstrzyganych przez nich zagadnień. Cecha ta występuje do naszych dni.
Podobnie do dzisiaj występuje inna charakterystyczna cecha modelu niemieckiego. Urzędnik służby
cywilnej (Beamte, a zatem nie należący do niższych kategorii pracowników publicznych - o
klasyfikacji tych pracowników będzie mowa w rozdziale o kadrach administracji) ma być neutralny
politycznie, ale nie w brytyjskim znaczeniu - zupełnego oddzielenia od polityki. Urzędnicy
niemieccy tradycyjnie są bowiem uwikłani w politykę, zarówno w trakcie wykonywania funkcji
urzędowych (odgrywają poważną rolę faktyczną w kształtowaniu decyzji politycznych), jak i w
życiu politycznym (często kandydują w wyborach, choć w przypadku uzyskania mandatu muszą
zrezygnować ze stanowiska w administracji). Oznacza to zarazem, że wykazują znaczną
wrażliwość na sprawy polityczne - ale też i wpływ polityczny. Jak trafnie zauważono,
"[...] charakterystyka wewnętrznej struktury administracji publicznej w Niemczech ujawnia
wbudowane w nią sprzeczności. Z jednej strony uważa się, że administracja publiczna jest wielce
legalistyczna, a wszystko, co robi urzędnik, powinno mieć swoje uzasadnienie w odpowiednich
przepisach. Z drugiej strony jest tak, że urzędnicy, zwłaszcza ci z górnych szczebli hierarchii
administracyjnych, angażują się w działalność polityczną, a sama administracja publiczna jest dość
wrażliwa na wpływy polityczne"6. Administracja niemiecka, jak była o tym już mowa,
przyjmowała w ramach
reform właściwych monarchii oświeconej pewne instytucje samorządowe, znajdujące się jednak
zawsze pod ścisłą kontrolą państwa. I tak, w Prusach, w 1794 r. wprowadzono jednolite pojęcie
gminy wiejskiej, korzystającej z osobowości publicznoprawnej oraz z ograniczonego samorządu,
którego organami byli sołtys i ławnicy, podlegli jednocześnie właścicielowi wsi (było to przecież
przed uwłaszczeniem chłopów) i państwowej administracji powiatowej. Później, w 1808 r.,
wprowadzono w Prusach samorząd miejski, a od 1815 r. zaczęto rozwijać - jeszcze w ramach
podziałów stanowych - samorząd wyższych szczebli.
Wiosna Ludów 1848 r. pociągnęła za sobą powszechne przyjęcie w Niemczech porządku
konstytucyjnego. W jego ramach, poza poddaniem działalności administracji kontroli parlamentów
(kontroli zresztą długo słabej, jako że przed I wojną światową nie wypracowano tam na ogół
instytucji politycznej odpowiedzialności rządu przed parlamentem), dokonano dwóch istotnych
reform w dziedzinie administracji, uzupełniających rozwiązania rozwijane od czasów absolutyzmu.
Wprowadzono szczególne sądownictwo administracyjne dla kontroli legalności decyzji
administracyjnych, jak również wprowadzono system instytucji samorządu terytorialnego. W
największym z państw Rzeszy, w Prusach, sądownictwo administracyjne i samorząd terytorialny,
wprowadzone w latach 1872-1883, były ściśle ze sobą powiązane; sądami administracyjnymi
dwóch niższych instancji były organy samorządowe. Autorem koncepcji tak samorządu
terytorialnego, jak i sądownictwa administracyjnego, był bowiem ten sam prawnik i polityk
Heinrich-Rudolf Gneist (1816-1895), który starał się przystosować do miejscowych potrzeb
instytucje hrabstw angielskich sprzed reformy 1888 roku.
W Niemczech przyjęto sądownictwo administracyjne w najściślejszym znaczeniu - jako
wykonywanie kontroli legalności decyzji administracyjnych przez specjalnie w tym celu powołane
sądy - przy pozostawieniu całości sporów cywilnoprawnych, w których stroną jest administracja,
rozstrzygnięciu sądów powszechnych.
Szczegółowe rozwiązania różnych krajów były bardzo zróżnicowane: sądownictwo
jednoinstancyjne w Austrii, dwuinstancyjne w Badenii, która jako pierwsza, bo w 1863 r.,
wprowadziła sądową kontrolę administracji, trójinstancyjne w Prusach; enumeracyjna klauzula
kompetencyjna uprawniająca sądy administracyjne do rozstrzygania wyłącznie spraw wyliczonych
w ustawodawstwie w Prusach i klauzula generalna uprawniająca do zaskarżenia decyzji
naruszających publiczne prawa podmiotowe (z wyjątkiem decyzji w sprawach wyraźnie
wyłączonych przez ustawodawstwo) w Austrii. Tym niemniej można było mówić o modelu
niemieckim w tej materii - modelu, który obecnie wykazuje jeszcze więcej cech wspólnych niż
początkowo (będzie jeszcze o tym mowa w rozdziale o stosunku administracji do prawa).
W Niemczech, w dużej mierze dzięki Gneistowi, powstała też charakterystyczna konstrukcja
samorządu terytorialnego, wraz z nazwą przeniesioną, co do zasady, z Anglii (tyle że na oznaczenie
samorządu ustaliło się, skądinąd bardziej adekwatne, określenie Selbstverwaltung, a więc
dosłownie "samoadministracja" czy też "samozarząd", a nie Selbstregierung czyli dosłownie
"samorząd").
Była to konstrukcja dualistyczna - zakładająca daleko idące współistnienie w terenie organów
reprezentujących władzę centralną (administracja państwowa, administracja polityczna, obecnie
nazywamy ją administracją rządową) i organów reprezentujących obywateli danej jednostki
podziału terytorialno-administracyjnego (samorząd terytorialny). Jedne i drugie organy mają różne
zadania: administracja państwowa zajmuje się sprawami o charakterze ogólnopaństwowym,
samorządowi przypadają, w ramach zadań własnych, sprawy o znaczeniu lokalnym, choć może on
również przejąć wykonywanie, pod nadzorem administracji państwowej (rządowej), określonych
zadań tejże administracji, w tym celu mu zleconych lub powierzonych.
Rozdział kompetencyjny nie oznaczał jednak pełnej równości administracji państwowej i
samorządu. W ślad za tradycjami monarchii absolutnej, organy samorządu nie mogły wkraczać w
sferę działania administracji państwowej, nawet przez kontrolowanie jej działalności, podczas gdy
organom administracji państwowej mogły przysługiwać uprawnienia nadzorcze wobec samorządu;
nadzór, należy pamiętać, obejmuje uprawnienia kontrolne oraz prawo władczego wkraczania w
sprawy nadzorowanego podmiotu, ale tylko w zakresie i przy pomocy środków określonych przez
prawo (środków nadzorczych). Rozdziałowi zadań i kompetencji towarzyszyć też miał rozdział
źródeł finansowania działalności administracji państwowej i samorządu, mający zapewnić
samorządowi realną podstawę jego względnej samodzielności.
Konstrukcja ta, mimo trudności z praktyczną realizacją niektórych z jej składników (a zwłaszcza
samowystarczalności finansowej samorządu), do dziś stanowi podstawę funkcjonowania
administracji terytorialnej w Niemczech i w Austrii. Wobec tego, że kraje te wywarły w XIX w.
ogromny wpływ na kształtowanie się systemów prawnych i administracyjnych w reszcie Europy
Środkowej oraz w Europie Wschodniej, omawiana koncepcja wykroczyła dalece poza obszar
dawnej Rzeszy Niemieckiej. Polska reforma samorządowa z 1990 r., a następnie jej kontynuacja z
1998 r., są przykładem jej żywotności poza kręgiem państw języka niemieckiego.

Model szwedzki
Szwecja kształtowała swoje instytucje polityczne i administracyjne w XVII i XVIII w. w
praktycznym odizolowaniu od tego, co działo się w innych krajach. Była natomiast w owym czasie
przedmiotem zainteresowania sąsiadów, którzy jak Rosja za Piotra I i polsko-litewska
Rzeczpospolita w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego, przejmowali wybiórczo
jej rozwiązania. W XIX w. dokonała tylko pewnej modernizacji swoich instytucji
administracyjnych, nie kierując się wcale, inaczej niż nawet Anglia, wzorami płynącymi z Francji
czy potem z Niemiec.
Oryginalność jej instytucji jest więc jeszcze większa od angielskiej. Przez pewien czas stanowiło to
powód, dla którego brakło zainteresowania tymi instytucjami i ich wpływu na inne kraje. Jedynym
krajem, który znajdował się pod silnym wpływem rozwiązań Szwecji, była Finlandia. Do 1809 r.
stanowiła ona część Szwecji, a po jej przejściu - jako Wielkiego Księstwa Finlandii - pod
panowanie carskiej Rosji zachowano dawne szwedzkie prawo i instytucje. Republika Finlandii,
powstała w 1919 r., kontynuuje wiele tradycji ścisłego związku z prawem i instytucjami
szwedzkimi, wprowadziwszy zresztą niektóre rozwiązania szwedzkie z okresu następującego po
utracie Finlandii przez Szwecję (jak na przykład jedną z najbardziej typowych dla Szwecji
instytucję ombudsmana). Po II wojnie światowej model szwedzki zaczął ponownie budzić
zainteresowanie - i to o wiele szersze niż w XVIII wieku. Wiele rozwiązań szwedzkich, poczynając
od ombudsmana, jest przedmiotem recepcji. Z tego powodu w niniejszej książce nie mogło
zabraknąć charakterystyki szwedzkiego modelu administracji publicznej.
Gdy idzie o administrację centralną, podstawowym rysem modelu szwedzkiego jest rozdzielenie
rządu i administracji centralnej. Rozdział ten sięga 1634 r., kiedy to powstały pierwsze szwedzkie
kolegia, odrębne urzędy centralne. Urzędy te, mające jasno określone kompetencje, w żaden sposób
nie podlegały członkom organu rządowego, noszącego nazwę najpierw Senatu, a potem Rady Stanu
- podlegając Radzie Stanu jako całości. Co więcej, aż do 1840 r. nie było resortowego podziału
zadań między członków Rady, tak że nie było nawet w składzie Rady stałych referentów w materii
poszczególnych urzędów, która to rola dopiero od tego czasu przypada szwedzkim ministrom,
zgodnie z podziałem ich tek. Urzędy centralne były - i są - obsadzone przez stałych urzędników
niezależnych od zmian politycznych.
Tradycją Szwecji jest traktowanie mianowanych urzędników państwowych na równi z sędziami, a
więc gwarantowanie im nie tylko stabilizacji stosunku służbowego, ale wręcz niezawisłości.
Wynika ono z głęboko zakorzenionego pojęcia rattsakerhet, literalnie bliskiego praworządności,
lecz oznaczającego w pierwszej kolejności ochronę praw obywateli przez stworzenie właściwej
procedury w postępowaniu tak sądowym, jak i administracyjnym. Procedura tego samego typu
wymaga podobnego statusu osób, przed którymi toczy się postępowanie czy to sądowe, czy to
administracyjne. Inną tradycją Szwecji jest szeroki zakres kolegialnego trybu podejmowania
decyzji, nieporównanie szerszy od kolegialności w modelu niemieckim.
Urzędów centralnych, których początkowo było kilka, jest obecnie ponad 80. Swoim zakresem
działania obejmują one łącznie prawie całą sferę administracji centralnej, poza - głównie -
sprawami zagranicznymi (utworzono nawet odrębną od Ministerstwa Sprawiedliwości Centralną
Administrację Sądownictwa). Niektóre z nich, jak Urząd Rent i Emerytur Pracowników
Państwowych, Dyrekcję Rybołówstwa czy Państwowy Urząd Bezpieczeństwa Drogowego,
przeniesiono w latach siedemdziesiątych na prowincję. Do 1984 r. od decyzji urzędu zawsze służyło
odwołanie do rządu. Od tego czasu prawo składania odwołań jest ograniczone do decyzji mających
znaczenie polityczne - nie podlegają odwołaniu do rządu decyzje urzędów centralnych, które nie
mają faktycznego charakteru aktów władzy publicznej, albo też których skutki prawne są mało
znaczące. Uwolniło to szwedzkie ministerstwa (mające bardzo niewielu pracowników, razem - poza
MSZ - około 2 500) od rozpatrywania większości spraw indywidualnych w celu przygotowania
wniosków dla rządu, a zarazem dość znacznie odciążyło Kancelarię Rządu - inny organ typowy dla
modelu szwedzkiego.
Przy okazji trzeba zaznaczyć, że rozbudowany poprzednio system odwoławczy w ramach
postępowania administracyjnego, tradycyjne zdominowanie administracji przez prawników, jak
również kontrola działalności administracji wykonywana przez ombudsmana, o którym będzie
zaraz mowa, powodowały w Szwecji wyjątkowo późne ukształtowanie instytucji sądownictwa
administracyjnego. Sądownictwo to zaczęto tworzyć już od 1809 r., ale przełomowe znaczenie
miało dopiero ustawodawstwo z lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych naszego stulecia, w
wyniku którego powstał system sądów administracyjnych.
Najbardziej charakterystyczną instytucją modelu szwedzkiego jest oczywiście ombudsman. Jest on
rzecznikiem (tj. - dosłownie - osobą, która wywiera wpływ na czyjąś rzecz) parlamentu, mającym
za zadanie kontrolować działalność administracji publicznej (zarówno centralnej, tj. urzędów
centralnych, jak i terytorialnej), z wyłączeniem zatem rządu. Początkowo był istotnie jeden
ombudsman, obecnie jest ich czterech, z których jeden jest szefem całej instytucji, a wszyscy dzielą
się sprawami według przyjętych przez siebie kryteriów merytorycznych. Osobno występują
ombudsmani powołani dla szczególnych kategorii spraw, np. do spraw antymonopolowych (od
1954 r.), do spraw konsumentów oraz do spraw zawodowej równości płci (od 1980 r.); ich zakres
działania może zatem wychodzić poza sprawy administracji publicznej.
Właściwi ombudsmani są wybierani przez parlament, przy stosowaniu w praktyce wielokrotnego
odnawiania mandatu, spośród doświadezonych prawników i bez brania pod uwagę kryteriów
politycznych. Nie podlegają oni żadnym poleceniom parlamentu ani rządu, a ich zadaniem jest
wykrywanie - przy działaniu z urzędu lub na skargę obywatela - błędów czy uchybień w działaniu
administracji. Ombudsman może wnieść sprawę do sądu, co zdarza się jednak wyjątkowo.
Normalnie, stwierdzając błąd, ombudsman powiadamia o tym winnego urzędnika lub jego
przełożonego, co biorąc pod uwagę wysoki autorytet urzędu, z reguły pociąga za sobą naprawienie
sytuacji. Wolno mu również, zwłaszcza w sprawach o znaczeniu ogólniejszym, przedstawić sprawę
w publikowanym corocznie raporcie przedkładanym właściwej komisji parlamentu, jak również
wystąpić do rządu. Corocznie urząd ombudsmana, w którym pracuje ponad dwudziestu
doświadczonych prawników, prowadzi 3-4 tysiące spraw, w ponad 10% znajdując podstawy do
skrytykowania działalności administracji.
Inną charakterystyczną cechą administracji szwedzkiej, również występującą co najmniej od 1809
r., jest konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane prawo dostępu obywateli do dokumentów
administracyjnych, interesujących ich tak osobiście, jak i ze względów ogólnych. Oczywiście,
prawo to - stopniowo zresztą rozszerzane - ograniczone jest w sytuacji, gdy w grę wchodzą kwestie
bezpieczeństwa państwa.
Dostarczając tylu oryginalnych rozwiązań w sferze administracji centralnej, Szwecja nie wyróżniła
się aż tak szczególnie w dziedzinie administracji terytorialnej. Administracja ta długo kształtowała
się w tradycyjnych ramach geograficznych: gmin i ziem (lan, w tłumaczeniu na język angielski
występujących na ogół pod mylącą nieco nazwą hrabstw) - i opierała się na szerokim samorządzie
terytorialnym w znaczeniu angielskim, działającym jednak, w przeciwieństwie do Anglii, pod
nadzorem przedstawicieli władz centralnych. Zasady te utrzymało ustawodawstwo z 1862 r.,
modernizując zarazem tradycyjne instytucje. Została zatem proklamowana tradycyjna zasada
samodzielności gmin, rozciągnięta później na ziemie (które nowa konstytucja z 1974 r. nazywa
"gminami rady ziemi", dla odróżnienia od właściwych gmin, zwanych podstawowymi). Obecnie
kwestie te reguluje ustawa z 1992 roku.
Nakładając na samorząd bardzo szerokie zadania, np. w zakresie realizacji całości obowiązku
szkolnego, począwszy od lat pięćdziesiątych naszego stulecia doprowadzono do drastycznego
zmniejszenia liczby gmin - z 2 498 do 277 w 1977 roku. Powodem była chęć utworzenia silnych
jednostek mających przeciętnie 8 tysięcy mieszkańców, zdolnych do wypełniania właściwych im
zadań, przede wszystkim w dziedzinie szkolnictwa. Wobec oporu mieszkańców musiano potem
nieco zwiększyć liczbę gmin, która ustabilizowała się na poziomie poniżej trzystu.
Podobne reformy, choć nie tak drastyczne - drastyczność w tym zakresie pozostała
charakterystyczną cechą Szwecji - miały zresztą miejsce także w Danii i W Norwegii. Tworzenie
du2ych gmin nie jest zresztą specjalnością Skandynawii, jako że ma ono znacznie szerszy charakter
(będzie o tym mowa w rozdziale o samorządzie terytorialnym).

Model amerykański
Stany Zjednoczone Ameryki różniły się od wszystkich poprzednio omawianych krajów tym, że ich
administracja kształtowała się w zasadzie w oderwaniu od instytucji właściwych feudalizmowi,
choć bynajmniej nie w oderwaniu od podstawowych zasad modelu angielskiego. Z tego powodu
koloniści amerykańscy, zbuntowani przeciwko brytyjskiej Koronie, mogli wprowadzić istotne,
czasem wręcz zasadnicze, modyfikacje instytucji właściwych Anglii, które to modyfikacje szły w
kierunku liberalnym, a szybko też i demokratycznym.
Wspomniany już Alexis de Tocqueville, przebywający w Ameryce w latach 1831-1832, był jednym
z pierwszych, którzy zauważyli skutek szerokiego przyjęcia demokratycznego sposobu myślenia w
postaci wystąpienia cech właściwych społeczeństwu masowemu (Demokracja w Ameryce, wyd.l
1835-1840); gdzie indziej społeczeństwa masowe, dziś typowe dla państw rozwiniętych,
ukształtowały się o wiele później. Tocqueville, warto zauważyć, przebywał w Stanach już po
objęciu prezydentury przez Andrew Jacksona (1829-1837). Jackson przyczynił się bardzo poważnie
do ugruntowania demokracji, wraz z tym, co uważał za jeden z podstawowych jej aspektów, a
mianowicie "systemem łupów", o którym będzie wkrótce mowa.
Liberalne, a rychło i demokratyczne, podejście do administracji spowodowało szerokie
zastosowanie mechanizmów wyborczych w celu obsadzania stanowisk administracyjnych, ale tylko
w ramach stanów. Od początku zatem istniał w stanach samorząd terytorialny typu angielskiego, ale
oparty na wyborach.
W federacji, pierwszej zresztą nowoczesnej federacji świata, jedynym wybieralnym urzędnikiem
natomiast był i pozostał prezydent. Jest on zarazem, jak głosi konstytucja z 1787 r., jedynym
organem władzy wykonawczej. W Stanach Zjednoczonych nie ma rządu odrębnego od głowy
państwa, a zatem nie ma premiera czy kanclerza ani ministrów. Sekretarze stojący na czele
departamentów (pierwotnie było ich trzy, obecnie jest czternaście, z których jeden, mianowicie
sprawiedliwości, ma na czele nie sekretarza, lecz prokuratora generalnego), jak i inni wyżsi
urzędnicy federalni, są pomocnikami prezydenta, choć prezydent powołuje ich "za radą i zgodą
Senatu". Prezydent ponosi odpowiedzialność prawną - konstytucyjną - za całość administracji
federalnej, podczas gdy poszczególni sekretarze i inni wyżsi urzędnicy ponoszą prawną
odpowiedzialność tylko za swoje działania, a nigdy, jak ministrowie europejscy, za akty głowy
państwa.
Ten szczególny sposób zorganizowania władzy wykonawczej pociągnął za sobą trzy dalsze
charakterystyczne cechy modelu amerykańskiego. Po pierwsze, prezydentowi, jak ongiś
absolutnemu monarsze, służy prawo naradzania się z dowolnie dobranym zespołem doradców - i
zawsze nieliczenia się z ich zdaniem. W praktyce bardzo szybko powstała instytucja gabinetu,
zespołu doradców prezydenta, w którym znajdowali się sekretarze, ale prawie zawsze obok innych
osób. Po wtóre, prezydent musiał dysponować własnym aparatem pomocniczym, spełniającym
zadania odpowiadające w Europie obsłudze i głowy państwa, i szefa rządu. Aparat ten został
zasadniczo rozbudowany w okresie prezydentury Franklina Delano Roosevelta (1932-1945), m.in.
przez włączenie w 1933 r. do Urzędu Wykonawczego Prezydenta, powstałego 12 lat wcześniej,
Biura Budżetowego USA, podstawowej komórki federalnego planowania i kontrolowania
budżetowego (dla Biura ustaliła się następnie nazwa Biura Zarządzania i Budżetu). Po trzecie
wreszcie, także Kongres mógł w drodze ustawodawczej wkraczać w sferę organizacji administracji
federalnej, tworząc organy typu szczególnego, wyłączone z normalnego podporządkowania
prezydentowi.
Ta ostatnia kategoria urzędów, na ogół nazywana niezależnymi agencjami (independent agencies),
zaczęła się kształtować od 1887 r., kiedy to powołano pierwszą z nich, w postaci Międzystanowej
Komisji Handlu, zajmującej się sprawami transportu, a przede wszystkim kolejami. Niezależne
agencje nie wchodzące do struktur departamentów wyróżniają się tak charakterem swoich
kompetencji (mają także uprawnienia wydawania aktów normatywnych, stąd określa się je
nierzadko jako "agencje regulacyjne" - regulatory agencies - a także uprawnienia typu sądowego),
jak i kolegialnym trybem podejmowania decyzji, i wreszcie bardzo tylko luźnym związkiem z
prezydentem.
Już w 1935 r. federalny Sąd Najwyższy orzekł, że agencje nie należą do sfery władzy wykonawczej,
w związku z czym prezydent może odwoływać ich członków tylko wtedy, jeżeli prawo takie
wyraźnie wynika z ich statutów. Późniejsze orzecznictwo okazało się nawet jeszcze mniej korzystne
dla uprawnień prezydenta. Prawnicy amerykańscy często nazywają agencje trybunałami
administracyjnymi, choć termin ten o wiele bardziej odpowiada administracyjnym trybunałom w
Anglii niż na kontynencie europejskim.
Istnienie "niezależnych agencji", których jest dziś około sześćdziesięciu, jest powodem, dla którego
właściwa administracja federalna może być podzielona - poza Urzędem Prezydenta - pomiędzy
stosunkowo niewielką liczbę departamentów.
Administracja federalna jest więc dość poważnie skomplikowana, ale zarazem wielką uwagę
przywiązuje się w niej od dawna do stosowania organizacji i metod proponowanych przez nauki
administracji i zarządzania. Dotyczy to również administracji niższych szczebli. I tak, na szczeblu
stanowym od 1917 r. przeprowadzane są reformy, których podstawowym celem jest
podporządkowanie odrębnie wybieralnych urzędników gubernatorom, którzy w rezultacie stają się
prawdziwymi szefami władzy wykonawczej. Z kolei w wielkich miastach od czasów I wojny
światowej wprowadza się system tzw. zarządcy (menedżera) miasta, przejęty z wielkiego businessu.
Miasto jest w tym systemie zarządzane, pod nadzorem wybieralnej rady, przez kontraktowego
menadżera rozliczanego na podstawie jego kontraktowych zobowiązań. Stany Zjednoczone
dostarczają wielu innych udanych przykładów zbliżenia między administracją prywatną a
administracją publiczną, gdzie ta druga korzysta z ludzi i doświadczeń tej pierwszej.
Charakterystyczną cechą modelu amerykańskiego w XIX w. był również "system łupów" (spoils
system), wprowadzony w administracji federalnej, jak była o tym mowa, przez prezydenta Andrew
Jacksona. Jackson oświadczył w 1829 r., że "[."] nikt nie jest stworzony dla urzędów, ani urzędów
nie tworzy się dla nikogo [...]", a zadania urzędników są "[...] proste i nieskomplikowane, tak że
człowiek inteligentny może z łatwością kwalifikować się do ich wykonywania [...]". W rezultacie,
zgodnie z ówczesnym rozumieniem wymogów demokracji, administracja nie powinna być stała ani
fachowa. Przeciwnie, wszystkie federalne urzędy administracyjne, od najwyższych do najniższych,
powinny - jako "łupy" - każdorazowo przypadać "zwycięzcom", to jest politycznym zwolennikom
nowo wybranego prezydenta. W związku z tym Jackson dokonał całkowitej wymiany aparatu
federalnego, a za jego przykładem poszli jego następcy.
"System łupów", aczkolwiek pozornie bardzo demokratyczny, stopniowo wykazywał coraz więcej
wad, a niestabilność i niefachowość administracji federalnej zagrażała jej sprawnemu
funkcjonowaniu, tym bardziej że system ten rodził też ogromną korupcję. Poddawano go w
rezultacie coraz ostrzejszej krytyce, a ostatecznie przełamano go w drodze ustawodawczej w 1883
r., co nastąpiło w bezpośredniej konsekwencji zastrzelenia dwa lata wcześniej prezydenta Garfielda
przez niezaspokojonego "poszukiwacza urzędów". Ustawa z 1883 r. upoważniła prezydenta USA
do wyłączania poszczególnych kategorii urzędów federalnych z systemu łupów - i z upoważnienia
tego kolejni prezydenci coraz pełniej korzystali, wprowadzając profesjonalną i politycznie neutralną
służbę cywilną.
"System łupów", aczkolwiek dziś już zarzucony, pozostawił po sobie pewne zjawiska, które
stanowią trwałe cechy charakterystyczne amerykańskiego modelu administracji publicznej. Z jednej
strony, uniemożliwił traktowanie - podobne do niemieckiego, szwedzkiego czy angielskiego -
stosunku państwowej służby cywilnej jako zupełnie odrębnego od normalnego stosunku pracy.
Urzędnicy amerykańscy są w dużej mierze poddani ogólnym regułom prawa pracy, a nie odrębnym
regułom z zakresu prawa publicznego (administracyjnego). Z drugiej zaś strony, nawet obecnie,
liczba stanowisk obsadzanych na zasadzie politycznej (do 10% stanowisk w administracji
federalnej) pozostaje w Stanach wyjątkowo duża w porównaniu z jakimkolwiek z innych
przedstawianych tu krajów, które w dużo silniejszym stopniu dbają o polityczną neutralność i
fachowość administracji, jako warunku jej działania niezakłóconego przez - prawda, że nierzadko
częstsze niż w USA - zmiany polityczne. Stanowiska obsadzane na zasadzie politycznej nie
skupiają się przy tym w Stanach Zjednoczonych, jak ma to miejsce w Europie, na szczytach
hierarchii administracyjnej, znajduje się je bowiem na różnych szczeblach administracji federalnej.
Jednym z pośrednich skutków "systemu łupów" jest znacznie szersze niż gdzie indziej otwarcie
administracji amerykańskiej w kierunku sektora prywatnego. Dziś, oczywiście, nie wynika ono z
Jacksonowskiego rozumienia demokracji, lecz jest skutkiem przekonania, że ten, kto osiąga dobre
wyniki w zarządzaniu dużą firmą prywatną, będzie też dobrze zarządzał sprawami publicznymi.
Wiąże się ono również z brakiem wyraźniejszej granicy między pojęciami interesu publicznego i
interesu prywatnego, który to brak znalazł wyraz w znanym powiedzeniu Charlesa Wilsona,
sekretarza obrony za prezydentury gen. Dwighta Eisenhowera (1953-1961), a przedtem prezesa
General Motors: "co jest dobre dla General Motors, jest dobre dla Stanów Zjednoczonych i vice
versa". Wielu wyższych urzędników wywodzi się z kręgów businessu (np. wywodziła się z nich
prawie trzecia część wyższych urzędników mianowanych w 1973 r. przez prezydenta Nixona) i
często, wychodząc potem ze służby państwowej, zajmują oni wysokie stanowiska w sektorze
prywatnym.

Hiszpania
Dotychczas przedstawione modele administracji nie wyczerpują bogactwa narodowych rozwiązań z
zakresu administracji publicznej - nawet takich rozwiązań, które trzeba uznać za ważne w ogólnych
kategoriach administracji porównawczej. Aby zobrazować możliwości odmiennego od dotychczas
przedstawionych modeli kształtowania instytucji administracji publicznej, wybraliśmy przykład
Hiszpanii.
Hiszpania, jak inne europejskie kraje basenu Morza Śródziemnego, przejęła w XIX w. rozwiązania
właściwe ówczesnej postaci modelu francuskiego. Rozwiązania te nie wyeliminowały jednak
całkowicie dotychczasowej bogatej tradycji administracyjnej, wobec czego mówić należy nie o
prostej recepcji modelu francuskiego, ale o jego adaptacji. Orientacja na model francuski była
rzeczą normalną i później, jednakże rozwój instytucji Hiszpanii postępował w sposób samoistny,
wiążąc się ze szczególnymi warunkami jej rozwoju historycznego, dalece odmiennego od
francuskiego. W rezultacie, dzisiejsza administracja publiczna Hiszpanii różni się pod wieloma
względami od administracji francuskiej, jak i różni się od administracji innych krajów, które
adaptowały czy recypowały model francuski.
Hiszpania może być szczególnie interesująca dla Polaków nie tylko z tych powodów. Jest ona
bowiem krajem, który z różnych względów stanowi wyjątkowo dobry przedmiot porównań z
Polską. Polska i Hiszpania są jedynymi państwami europejskimi o liczbie ludności około 40
milionów; inne państwa są albo wyraźnie ludniejsze, albo mają wyraźnie mniej ludności. Twórca
naszej historiografii, Joachim Lelewel, zwrócił uwagę na paralelizm historycznego rozwoju obu
krajów do XVIII stulecia. Swoistą równoległość losów, choć może nie tak daleko idącą, można
zaobserwować także w wieku XX.
Hiszpania nie miała zbyt wielu doświadczeń demokratycznych - kilkakrotnie przeżyła okres
dyktatury, najdłużej za rządów generała Francisco Franco Bahamonde (1936/1939-1975), gdy
nosiła oficjalną nazwę Państwa Hiszpańskiego. Dyktatura Franco miała przy tym wymiar nie tylko
polityczny, ale również gospodarczy. Naczelnymi jej zasadami, potwierdzonymi ustawowo, były:
jedność, totalizm i hierarchia". Totalizm oznaczał możliwość ingerowania, często wykorzystywaną,
przez państwo we wszelkie dziedziny życia-także życia gospodarczego. Gospodarka prywatna
funkcjonowała w stopniu znacznie większym niż w Polsce "realnego socjalizmu", ale udział
państwa w życiu gospodarczym frankistowskiej Hiszpanii istotnie wykroczył poza ramy właściwe
gospodarce rynkowej.
Wraz z demokratyzacją Hiszpanii, musiało następować wycofywanie się państwa z dotychczasowej
roli w gospodarce i przebudowa publicznych instytucji związanych z gospodarką. Doświadczenia
hiszpańskie z tej dziedziny mogą być zatem użyteczne w rozwiązywaniu naszych problemów, także
związanych z dostosowywaniem się do standardów Unii Europejskiej (Hiszpania stała się
członkiem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej dopiero w 1986 r.), a podkreślana zbieżność
losów obu krajów wydaje się nakazywać bliższe zainteresowanie modelem hiszpańskim. Dziś
znowu, jak i za czasów Lelewela, można też zauważyć, że oba kraje leżą na przeciwległych
"krańcach Europy", domykając ją - w tym szczególnym rozumieniu, które historycznie wynika z
przynależności do zachodniego chrześcijaństwa, zaś współcześnie - z przynależności do Unii
Europejskiej, do której także Polska niebawem przystąpi.
Państwo hiszpańskie powstało w wyniku unii dwóch państw, które ukształtowały się w toku walk z
Arabami o odzyskanie Półwyspu Iberyjskiego: Kastylii (związanej już z dwoma królestwami, które
nigdy nie znajdowały się pod panowaniem arabskim - Asturią i Leonem) i Aragonii (związanej z
Katalonią). Unia, dokonana w 1479 r., była następstwem małżeństwa Izabeli Katolickiej, królowej
Kastylii oraz Ferdynanda Katolickiego, króla Aragonii. Mimo stosunkowo szybkiego;; zapanowania
w całym kraju absolutyzmu, tradycyjne odrębności poszczególnych dawnych państw nie uległy
zatarciu. Do początku XIX w. Hiszpania dzieliła się na królestwa i księstwa i, jak zobaczymy,
dawne podziały okazały się nader żywotne w naszym stuleciu, kształtując szczególny hiszpański
typ regionalizmu.
Jeszcze w XVIII w., mimo pogłębiającego się osłabienia i utraty kolejnych terytoriów,
absolutystyczna Hiszpania była wielkim mocarstwem światowymi sprawującym władzę nad prawie
całą Ameryką Łacińską (utraconą niemal w całości w latach dwudziestych XIX w., gdy doszło do
powstania wielu nowych państw na tym obszarze), a ponadto nad niektórymi obszarami Aftyki,
Indii oraz nad Filipinami. Ponieważ od 1700 r. tron przypadał młodszej linii Burbonów panujących
we Francji (królem został wnuk Ludwika XIV), już wówczas dokonywała się recepcja, czy raczej
adaptacja, ówczesnych instytucji francuskich. Recepcja instytucji napoleońskich nastąpiła w okresie
rządów brata Napoleona I;` Józefa Bonaparte (1808-1813), który musiał jednak przez cały czas
walczyć z zwolennikami dotychczasowego władcy z dynastii Burbonów.
Panowanie francuskie trwało zatem krótko i nie objęło całego kraju, jednakże wpływ instytucji
francuskich okazał się silny. Działo się tak, w dużej mierze niezależnie od ustroju politycznego,
który był w Hiszpanii wyjątkowo zmienny o wiele nawet bardziej zmienny niż we Francji. Warto
zaznaczyć, że już w XI',A w. podjęto próbę zaprowadzenia ustroju republikańskiego (I873-1874);
po `' wtóry Hiszpania była republiką w latach 1931-1939 - z tym że przeciwko rządowi Frontu
Ludowego, istniejącego od 1936 r., szybko wystąpił gen. Franco, który odniósł następnie
zwycięstwo w prawie trzyletniej wojnie domowej.
Wpływ francuski dotyczył, w szczególności, podziału terytorialnego. W 1833 '' Hiszpania została
podzielona na 49 prowincji, odpowiadających ogólną koncepcją francuskim departamentom. Nie
można jednak nie zauważyć, że podział na prowincje nie naruszał historycznych granic
dawniejszych jednostek. Urząd gubernatora cywilnego, reprezentującego władze centralne w
prowincji, skonstruowano na wzór francuskiego prefekta. Z instytucji francuskich przejęto również
Rada Stanu, Izbę Obrachunkową, konstrukcję korpusów w państwowej służbie cywilnej, jak
również nazewnictwo stanowisk w ministerstwach (podsekretarze stanu i dyrektorzy generalni - z
tym jednak, że podsekretarz stanu znalazł się obecnie na niższym szczeblu, bowiem na szczeblu
wyższym ukształtowało się, istniejące od 1977 r., stanowisko sekretarza stanu, co oznacza znaczne
"wysmuklenie" struktur ministerialnych w porównaniu ze wzorem francuskim).
Wszystkie te rozwiązania stały się, z większymi czy mniejszymi modyfikacjami, częścią obecnego
hiszpańskiego modelu administracji. W szczególności, warto zauważyć znaczne rozbudowanie
struktur ministerialnych. O ile liczba ministerstw jest w Hiszpanii stosunkowo niewielka jak na
państwo tej wielkości (w 1995 r. było 15 ministerstw - wobec, w tym samym czasie, prawie 30 we
Włoszech i ponad 20 w Grecji), o tyle w obrębie ministerstw wyróżnia się ich szczególne części
(jedną lub więcej), kierowane przez sekretarzy stanu (19 w 199 r.) - w zakresach, które stanowią
"mini-resorty" (np. handel zagraniczny, administracja centralna czy administracja terytorialna);
sekretarze stanu są przy tym funkcjonariuszami w pełni politycznymi. Podsekretarz stanu bądź
podsekretarze stanu w ministerstwie odgrywają rolę o wiele bardziej polityczną niż ściśle
administracyjną. Należy zauważyć, że posiedzenia Rady Ministrów są poprzedzone zebraniem
Komisji Generalnej Sekretarzy Stanu i Podsekretarzy Stanu (sformalizowanej w 1985 r., lecz
faktycznie istniejącej już wcześniej). Dyrektorzy generalni - szefowie dyrekcji generalnych, na
które dzielą się ministerstwa - mają status pośredni między politycznym i administracyjnym.
Dyrekcje generalne dzielą się na poddyrekcje i sekcje.
W skład współczesnego wydania modelu hiszpańskiego weszła również pewna spuścizna po
okresie dyktatury. Jeden z jej składników, odpowiadający jednak zarazem nowszym tendencjom w
rozwoju administracji państw demokratycznych, stanowi formalne wyróżnienie stanowiska
premiera, noszącego tytuł "przewodniczącego rządu". Premier Hiszpanii bynajmniej nie jest primus
inter pares (pierwszym między równymi członkami rządu). Dysponuje on jednocześnie
rozbudowanym aparatem obsługowym (w postaci Prezydencji Rządu), umożliwiającym mu
wykonywanie zadań w zakresie kierownictwa pracami rządu.
Spuścizną po dyktaturze jest też - mimo postępów prywatyzacji, zapoczątkowanej jednak dopiero w
1985 r. i prowadzonej szerzej od 1989 r. - rozbudowany system instytucji państwowego udziału w
gospodarce. W okresie Państwa Hiszpańskiego państwo było właścicielem znaczącej części
majątku produkcyjnego, powiększanego w wyniku inwestycji państwowych.
Wówczas to ukształtował się podział zadań w tej dziedzinie, utrzymujący się, co do zasad do
dzisiaj, między Ministerstwem Gospodarki i Finansów (w którym występuje Dyrekcja Generalna
Własności Państwowej istniejąca od 1956 r.) oraz Ministerstwem Przemysłu i Handlu (obecnie
Ministerstwem Przemysłu i Energii). Pierwszy urząd tradycyjnie zajmuje się nieruchomościami
państwowymi, monopolami fiskalnymi, pocztą oraz bankami publicznymi (do 1991 r. podlegały
one be2pośrednio ministrowi i były dofinansowywane przez specjalną agencję państwową pod
nazwą Instytutu Kredytu Urzędowego), dysponując w tym zakresie instrumentem w postaci
Państwowej Spółki Udziałów Własnościowych. Do zakresu działania drugiego urzędu należą m.in.
sprawy państwowych hut, kopalni i innych gałęzi sektora paliwowego; za dyktatury część spraw
tego sektora należała bezpośrednio do szczególnej państwowej osoby prawnej w postaci
Państwowego Instytutu ds. Przemysłu (INI). Obecnie Minister Przemysłu wykonuje swoje zadania
właścicielskie przy pomocy dwóch organizmów: Państwowej Spółki Udziałów Przemysłowych,
która została utworzona ustawą z 1996 r., łączącą w ten sposób INI z innym tworem frankistowskim
w postaci Państwowego Instytutu ds. Paliw, oraz utworzonej na mocy tej samej ustawy Państwowej
Agencji Przemysłowej, która wykonuje prawa z akcji i udziałów w stosunku do deficytowych i w
rezultacie subsydiowanych przedsiębiorstw państwowych.
Przedsiębiorstwa państwowe, trzeba to zaznaczyć, przybierają różną formę prawną: zarówno spółek
prawa handlowego działających na podstawie przepisów kodeksu handlowego (uważa się je za
przedsiębiorstwa państwowe, jeżeli państwo, agencje publiczne lub ,jednostki prawa publicznego"
mają ponad 50% kapitału), jak i ,jednostek prawa publicznego". Szczególną kategorię stanowią
autonomiczne zakłady publiczne (w tym ostatnim zakresie do 1997 r. utrzymano w mocy przepisy
ustawy z 1958 r.). Zróżnicowanie prawne podmiotów państwowych jest tym większe, że istniejące
w tym zakresie przepisy ogólne są często modyfikowane przez przepisy ustaw, na mocy których
tworzy się poszczególne jednostki.
W Ministerstwie Gospodarki i Finansów tradycyjnie umiejscowiony jest też organizm wewnętrznej
rewizji sektora państwowego pod nazwą Intervención General de la Administración del Estado.
Konstytucja demokratycznego Królestwa Hiszpanii z 1978 r. wprowadziła wiele nowych rozwiązań
z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla nowej architektury państwa miało
przyznanie, w nawiązaniu do prób podejmowanych od 1932 r., autonomii regionom ("wspólnotom
autonomicznym") stanowiącym w dużej mierze pozostałość po dawnych, odrębnych jednostkach
terytorialnych. Konstytucja określa Hiszpanię jako monarchię parlamentarną o strukturze
regionalnej. Należy jednak zauważyć także istotną rolę parlamentu, noszącego tradycyjną nazwę
Kortezów, w powoływaniu takich organów jak "obrońca ludu" (Defensor del Pueblo), hiszpański
odpowiednik ombudsmana, czy radców Izby Obrachunkowej, hiszpańskiej instytucji audytu
publicznego, kontrolującej również administrację "wspólnot autonomicznych".
"Wspólnot autonomicznych" jest siedemnaście, z tego czternaście na Półwyspie Iberyjskim (m.in.
Andaluzja, Aragonia, Asturia, Kraj Basków, Kastylia-Leon i Kastylia-La Mancha, Katalonia i
Nawarra, również będąca dawniej odrębnym królestwem) oraz trzy poza Półwyspem. Dzięki
rozwiązaniom regionalistycznym, Hiszpania przestała być państwem unitarnym w klasycznym
sensie i zbliża się do rozwiązań typowych dla federalizmu. Początkowo status regionów był bardzo
zróżnicowany, bowiem pełną autonomię uzyskało w 1979 r. tylko siedem regionów, a pozostałe
regiony uzyskały ją dopiero w latach dziewięćdziesiątych. Zakres autonomii wciąż nie jest jednak
identyczny. Autonomiczne regiony mają własne parlamenty, rządy (noszące różną nazwę:
najczęściej właśnie "rządu", ale również "rady wykonawczej", "rady rządowej", "junty" oraz
"deputacji generalnej") i administrację, działające na podstawie "statutu autonomicznego" danego
regionu, stanowiącego pewien odpowiednik konstytucji regionalnej.
Prowincje (jest ich obecnie 50), z gubernatorami cywilnymi na czele, są jednostkami administracji
rządowej, a jednocześnie pozostały na ogół jednostkami, tradycyjnie ograniczonego, samorządu
terytorialnego; ustrój samorządu terytorialnego jest jednak materią zastrzeżoną dla autonomii
regionalnej i jest zróżnicowany w poszczególnych wspólnotach autonomicznych, również na
poziomie lokalnym.

Rozdział III
Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce

O trudnościach w nawiązywaniu do tradycji dawnej Rzeczypospolitej

Jak wynika z dotychczasowych rozważań, najważniejsze narodowe modele administracji publicznej
są wytworem wielowiekowego rozwoju. Jednakże może poza Szwecją- szczególne znaczenie dla
ukształtowania ich współczesnego charakteru miał wiek XIX, zwłaszcza jeżeli będzie się go
rozumieć w szeroki sposób, mianowicie jako okres od wielkiej rewolucji francuskiej 1789 r. do
wybuchu I wojny światowej. Stwierdzenie, że w wieku XIX ukształtowały się klasyczne zasady i
instytucje administracji publicznej, które w naszym stuleciu zostały wzbogacone o nowe
rozwiązania i częściowo tylko zmodyfikowane, przede wszystkim w związku z utrwaleniem
nowych poglądów na pozycję obywatela i zmianami technik zarządzania, wydaje się nie wymagać
już dalszego uzasadnienia.
Tymczasem Polska była w XIX w. pozbawiona samodzielnego bytu państwowego. Utraciła go w
1795 r. w wyniku trzeciego rozbioru, by odzyskać go wraz z końcem I wojny światowej. W
początkach okresu porozbiorowego występowały na jej ziemiach organizmy państwowe, które
niezbyt ściśle określa się jako półsuwerenne: Księstwo Warszawskie (1807-1813/1815),
konstytucyjne Królestwo Polskie (1815-1830), Wolne Miasto Kraków, zwane Rzecząpospolitą
Krakowską (1815-1846). Dwukrotnie wystąpiły też instytucje suwerennego państwa polskiego:
pierwszy raz w formie właściwej państwu, ze wszystkimi jego atrybutami, w okresie powstania
listopadowego (1830-1831), drugi raz w szczególnej formie "państwa podziemnego", równoległego
wobec instytucji rosyjskich, w dobie powstania styczniowego (1863-1864). Wszystkie te organizmy
państwowe tylko w niewielkim stopniu mogły jednak nawiązywać do dawniejszych rodzimych
rozwiązań administracyjnych.
Rozwiązania te - kształtowane od czasów demokracji szlacheckiej XVI w., lecz zasadniczo
zmodernizowane w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego (1764-1795) - miały
wiele cech szczególnych, pozwalających mówić o ówczesnym polskim modelu administracji
publicznej. Był to model władzy obywatelskiej - swoiście demokratyczny, bo do 1791 r., to jest daty
wydania Prawa o miastach królewskich i Ustawy Rządowej (włączonego rychło do Konstytucji
Trzeciego Maja), dopuszczał do udziału we władzy politycznej i administracyjnej tylko stan
szlachecki (cives), w Polsce zresztą wyjątkowo liczny w porównaniu z innymi krajami. W 1791 r.
stworzono szansę stopniowego rozszerzania uprawnień obywatelskich na członków innych stanów,
poczynając od bogatego mieszczaństwa.
Osiemnastowieczny model polskiej administracji publicznej wyróżniał się więc szerokim
stosowaniem mechanizmów wyborczych - wyborem przez Sejm, od 1764 r., coraz większej liczby
organów centralnych (w latach 1775-1789 łącznie z rządem, którym była wówczas Rada
Nieustająca) oraz wyborem przez sejmiki ziemskie, od 1789 r., organów administracji terytorialnej
(komisji porządkowych cywilno-wojskowych). Wybór łączył się również z szerokimi
uprawnieniami kontrolnymi organów wybierających w stosunku do osób i organów wybieranych.
Szerokie zastosowanie mechanizmów wyborczych stanowiło zasadniczą różnicę w stosunku do
tych krajów, z którymi w II połowie XVIII w. można było porównywać Rzeczpospolitą Obojga
Narodów ze względu na kształt rozwiązań organizacyjnych: do szwedzkich rozwiązań z zakresu
administracji centralnej oraz do angielskich instytucji samorządu terytorialnego. Jednak wraz z
utratą suwerenności państwowej na ziemie polskie wprowadzone zostały rozwiązania obce.
Także instytucje Księstwa Warszawskiego, stanowiące zresztą próbę przeniesienia na nasz teren
rozwiązań napoleońskiej Francji, instytucje Królestwa Polskiego (będące w dużej mierze
kontynuacją polskiej odmiany modelu francuskiego) czy wreszcie urządzenia administracyjne
Rzeczypospolitej Krakowskiej nie mogły wywrzeć wpływu na późniejsze kształtowanie się
administracji publicznej na ziemiach polskich. Do czasów I wojny światowej instytucje
administracyjne na ziemiach polskich rozwijały się bowiem w ramach systemów poszczególnych
państw zaborczych - bez nawiązywania do jakichkolwiek polskich tradycji.
Taki zróżnicowany stan rzeczy, zastany w chwili odzyskania niepodległości, musiał więc być
punktem wyjścia wszelkich prac nad kształtowaniem administracji Polski Odrodzonej.

Kształtowanie się administracji II Rzeczypospolitej

Wskutek braku polskiej państwowości w XIX w., rodzimy model administracji publicznej,
skrystalizowany w czasach stanisławowskich, nie mógł wywrzeć wpływu na kształtowanie się
instytucji administracji polskiej u progu niepodległości, a konstruowanie nowego modelu, podjęte
w Drugiej Rzeczypospolitej jako jedno z główniejszych zadań na drodze do unifikacji państwa,
dokonywać się musiało ze znacznym uwzględnieniem rozwiązań państw zaborczych. Łączyło się to
często z wyborem dla całego państwa - lub przynajmniej dla większości jego obszaru - rozwiązań
bliskich tym, które funkcjonowały w jednym z państw zaborczych.
Druga Rzeczpospolita przejęła zatem austriacki model procedury administracyjnej i sądownictwa
administracyjnego, pruski - co do zasady - model samorządu terytorialnego oraz rosyjskie wzory
instytucji finansowych, łącznie z koncepcją Najwyższej Izby Kontroli.
System administracji Drugiej Rzeczypospolitej, wypracowany zastanawiająco szybko, bo w dużej
mierze już w ciągu pierwszych kilku lat niepodległości, był jednak zlepkiem przypadkowych
zapożyczeń z różnych dawnych systemów. Był to - jako całość - system oryginalny, zapewniający
należyte wywiązywanie się przez państwo z większości zadań, które powinno ono było wypełni; W
szczególności ówczesny ustrój administracyjny umożliwił szybką unifikacją gospodarczą państwa
złożonego z obszarów funkcjonujących poprzednio w ramach całkiem odrębnych struktur
terytorialnych, jak też stanowił instrument budowy przez państwo infrastruktury technicznej i
cywilizacyjnej dla nowoczesnej gospodarki rynkowej.
Nie był to system wolny od wad. Podstawowe wynikały jednak z ogólny uwarunkowań
społecznych i politycznych tamtego okresu, a nie z prawa ustrojowego. Druga Rzeczpospolita była
państwem wielonarodowym. Dla takiego państwa pożądane wydają się instytucje, jeżeli nie
federalistyczne, to przynajmniej zapewniające autonomię regionalną lub lokalną poszczególnych
części składowych, zwłaszcza zamieszkałych przez mniejszości narodowe. Ponieważ jednak część
mniejszości narodowych, zwłaszcza na wschodzie, wyrażała silne tendencje c środkowe, model
autonomii terytorialnej zagrażałby integralności państwa, szczególnie w warunkach ówczesnych
stosunków geopolitycznych; z tego względu poza województwem śląskim, dla którego. przyjęto w
1920 r. rozwiązanie autonomiczne - administrację publiczną zbudowano na zasadzie pełnego
unitaryzmu.
Druga Rzeczpospolita przeszła również - typową dla tej części Europy ewolucję od demokracji,
która nie mogła dobrze funkcjonować w tamtych warunkach, do autokratyzmu, który stanowił
nadmierne ograniczenie demokracji. Z obydwu powyższych powodów - zewnętrznych w stosunku
do administracji nie rozbudowano instytucji samorządu terytorialnego, który w skali całości kraju
nie wykroczył poza szczebel powiatowy, mimo zapowiedzi Konstytucji Marcowej z 1921 r. o
stworzeniu silnego samorządu wojewódzkiego.
System administracji zmagał się jednak także z problemami o charakterze wewnętrznym.
Podstawowe znaczenie miała tu formalna tymczasowość urządzeń administracyjnych, utworzonych
na początku odzyskanej państwowości. Tymczasow miała być organizacja rządu i administracji
centralnej. Jej podstawą był dekret Ra Regencyjnej z 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej organizacji
wladz naczelrry w Królestwie Polskim, nawiązujący do wzorów niemieckich, obowiązujący do ko
ca okresu, mimo że jego przedmiot miał być na nowo uregulowany w ustawie 2 powiedzianej przez
Konstytucję Marcową z 1921 r., a potem w dekrecie zapowi dzianym przez Konstytucję
Kwietniową z 1935 r., których to aktów nie wydan Tymczasowy miał być podział na województwa,
wprowadzany od 1919 roku. 1 regulowano również tymczasowo kwestii samorządu
wojewódzkiego, który w rezultacie nie dziakał poza byłym zaborem pruskim, gdzie stanowił
kontynuację dawnych rozwiązań zaborczych. Tymczasowa miaka być organizacja sądownictwa
administracyjnego.
Wiadomo, że nie ma nic tak trwałego jak prowizorka, wobec czego wszystkie powyższe
rozwiązania przetrwały - najwyżej z pewnymi korektami, wprowadzonymi np. w podziale
wojewódzkim - do 1939 roku. Nie zapewniało to poczucia wystarczającej stabilności systemu,
dodatkowo osłabianej przez wspomniane weześniej czynniki zewnętrzne.
Trzeba jednak podkreślić, że brak tego poczucia nie wpływał na osłabienie sprawności administracji
publicznej, która przy wszystkich trudnościach mogła wykazać się znacznymi osiągnięciami.
Również i to wymaga podkreślenia, że w dwudziestoleciu międzywojennym doprowadzono do
wytworzenia się w Polsce profesjonalnych kadr administracji, które skużbę państwu traktowały
jako misję publiczną.

Projekty reformy administracji II Rzeczypospolitej

Formalna tymczasowośe instytucji administracyjnych Drugiej Rzeczypospolitej miała też jednak
korzystne konsekwencje. Wręcz zmuszała ona bowiem do poszukiwania nowych, trwałych
rozwiązań, na których można byloby oprzeć rodzimy model administracji publiczuej. Trzeba
zauważyć, że w okresie międzywojennym "reforma administracji" była hasłem modnym i wszędzie
starano się ją wypracować i wprowadzać w życie. Polska, obok USA, była wszakże krajem, który
miał największe osiągnięcia w tej dziedzinie, przynajmniej w sferze koncepcyjnej.
W Drugiej Rzeczypospolitej powołano kolejno cztery rządowe komisje dla spraw całościowej
reformy administracji, a więc wypracowania ostatecznego kształtu polskiego modelu administracji
publicznej. Rezultaty prac tych komisji tak koncepcyjne, jak i praktyczne, realizacyjne - byky
bardzo różne.
Pierwsza z komisji reformy administracji została powołana w 1920 r. pod przewodnictwem
Stanisława Wojciechowskiego (1869-1953), byłego ministra spraw wewnętrznych i przyszłego
Prezydenta Rzeczypospolitej. Miała ona przedstawić propozycje uproszczenia administracji
publicznej, zmniejszenia liczby urzędów i urzędników oraz zapewnienia jednolitości i sprawności
dzialania całej administracji. Rezultaty pracy komisji Wojciechowskiego były stosunkowo skromne,
choć przyczyniła się ona do uproszczenia funkcjonowania struktur ministerialnych.
Druga komisja działała w 1923 r. pod przewodnictwem Władysława Sikorskiego (1881-1943),
ówczesnego premiera (pierwszego premiera po wejściu w życie Konstytucji Marcowej) i ministra
spraw wojskowych. Komisja ta zdąźyła wypracować wiele propozycji, w szczególności
dotyczących samorządu terytorialnego, funkcjonowania administracji rządowej (w kierunku
zwiększenia uprawnień koordynacyjnych wojewodów i starostów), reformy podziału
wojewódzkiego oraz organizacji policji - zanim kres jej działalności przyniósł upadek rządu
Sikorskiego. Propozycje dotyczące administracji rządowej zostały w duże mierze zrealizowane
nieco później przez rząd Władysława Grabskiego, a prope zycje w przedmiocie samorządu
terytorialnego posłużyły przy redakcji rządowych projektów ustaw samorządowych z 1924 r., które
to ustawy nie doczekały si jednak przyjęcia przez Sejm, co było związane z nową sytuacją
polityczną po przewrocie majowym 1926 roku.
Trzecia komisja, popularnie zwana "komisją trzech", działała w początki 1926 r. W jej skład
wchodziii: Michał Bobrzyński (1849-1935), wybitny historyl i działacz polityczny, niegdyś
namiestnik Galicji, Stanisław Kasznica (18741958), również działacz polityczny i profesor prawa
administracyjnego n; Uniwersytecie Poznańskim (obydwaj byli także czlonkami komisji
Sikorskiego) oraz doświadczony urzędnik, były podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych. Zajęła się ona prawie tymi samymi kwestiami co komisj: Sikorskiego, dodając do
nich zagadnienie dekoncentracji w obrębie administracj rządowej. Wobec upadku rządu, który ją
powołał do życia, nie wpłynęła w znaczący sposób na kształt polskiej administracji.
Czwartą wreszcie była Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicz nej, działająca pod
kierunkiem Maurycego Jaroszyńskiego (1890-1974), znawcy prawa administracyjnego i działacza
administracyjnego, w początkowej fazie ję istnienia - podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych. Komisja Jaroszyńskiego wyróżniała się, na tle poprzednich komisji reformy
administracji, pod wieloma względami.
Po pierwsze, działała wyjątkowo długo, bo w latach 192$-1933, po raz pierwszy w związku nie
tylko z tym rządem, który powołał ją do życia. Przez pewien czas sądzono nawet, że pozostanie ona
stałym składnikiem organizacji administracji Rzeczypospolitej - jako organ sztabowy rządu we
wszelkich materiach dotyczącyeh administracji. Opierając się na tezach referatu o polskiej Komisji,
IV Międzynarodowy Kongres Nauk Administracyjnych w Madrycie w 1930 r przyjąl uchwałę
zalecającą wszystkim rządom powołanie tego rodzaju struktur doradczych i legislacyjnych.
Niektóre rządy, jak fiński, uchwałę tę zresztą niezwłocznie wykonały.
Po wtóre, komisja Jaroszyńskiego szybko zaczęla rozszerzająco interpreto wać zakres swojej misji,
określonej jako "przygotowanie planu racjonalizacj: administracji publicznej", i zajęła się całością
problematyki związanej z organi zacją i funkcjonowaniem administracji publicznej. Jej propozycje
miały komplek; sowy charakter, stanowiąc próbę całościowego wypracowania polskiego modeh
administracji publicznej.
Stąd wśród projektów Komisji, poza propozycjami wynikającymi z wyraźnego zamówienia
rządowego, jak w przedmiocie dekoncentracji, podziału administracyjnego oraz przygotowania
urzędników państwowych, znalazły się projekty zasadniczych zmian w organizacji administracji
centralnej i rządowej administracji w terenie, definitywnego ustroju Warszawy, organizacji systemu
kontroli w obrębie administracji, ukształtowania nowoczesnej rachunkowości publicznej oraz prawa
budżetowego, jak również inicjatywa wydania Zbioru Praw - to jest oficjalnego zbioru
obowiązujących przepisów prawnych w układzie rzeczowym, który stanowiłby istotną pomoc w
pracy urzędów.
Po trzecie, inaczej niż dotychczasowe komisje, Komisja Usprawnienia Administracji Publicznej
zajęła się problematyką reformy administracji nie tylko w aspekcie czysto praktycznym, ale
również w sposób bardziej teoretyczny, traktując propozycje praktyczne jako efekt zastosowania
określonych konstrukcji teoretycznych. Jej propozycje przeobrażenia podziału wojewódzkiego
wynikały z przyjęcia założeń regionalizmu jako modnego wówczas kierunku z dziedziny nauk
geograficznych i ekonomicznych. Jest oczywiste, że tego rodzaju sposób pracy wymagał włączenia
do prac Komisji znacznej ilości osób - tak praktyków, jak i teoretyków administracji. Z komisją
Jaroszyńskiego, składającą się z kilku osób, współpracowała ponad setka osób. Komisja stała się
więc organizatorem zbiorowego myślenia o administracji publicznej, a nie tylko ciałem doradczym
rządu w praktycznych kwestiach organizacji administracji.
Wszystko to nadało propozycjom Komisji szczególną wartość - jeżeli nie praktyczną, to
przynajmniej teoretyczną. Za "punkt zworny" swojego dzieła komisja Jaroszyńskiego uznawała
ogłoszpny w 1933 r. projekt organizacji centralnych władz administracyjnych.
Projekt ten zaczyna się od następujących słów:
"[...] Organizacja naszych ministerstw jest bardzo stara. Można powiedzieć, że nie wyszła ona
jeszcze ze stanu pierwotnego i w istocie swej nie odbiegła od organizacji ministerstw z epoki
rewolucji francuskiej, a nawet od organizacji dawnych kancelarii królewskich. Pozornie dzisiejsze
nasze ministerstwo różni się od tego prawzoru bardzo - przede wszystkim rozmiarami swego
aparatu. Wówczas mieliśmy do czynienia z niewielkim urzędem, którym kanclerz czy inny minister
królewski bez trudu mógł sam bezpośrednio kierować, obecnie mamy ogromne urzędy, o wielkiej
liczbie urzędników i rozbudowanej strukturze, jako wynik wzrostu zadań, ciążących na
administracji państwowej. Jedno tylko nie uległo zmianie: minister w dalszym ciągu sam kieruje
administracją powierzonego mu resortu [...] Państwo w żadnym wypadku nie może wyzbyć się roli
regulatora życia społeczeństwa i przez swoją administrację zawsze musi wykonywać nadzór nad
[...] zdecentralizowanymi administracjami i organizacjami społecznymi.
Tymczasem kierownictwo administracją rządową, pomimo, że ta obejmuje tak rozległy i
skomplikowany zakres obowiązków, nie jest u nas należycie zorganizowane. Przede wszystkim sam
rząd nie ma należycie zorganizowanego kierownictwa [...] również i ministrowie są pozbawieni
organu kierownictwa - nie można bowiem za taki organ uznać dyrektorów departamentów, którzy
swoimi zainteresowaniami obejmują pewne grupy spraw, należących do danego resortu i
pochłonięci są prowadzeniem powierzonych im jednostek. To samo można powiedzieć o
podsekretarzach stanu, którzy w przyjętym u nas systemie kierują poszczególnymi departamentami
albo grupami departamentów [...]".
Dostosowanie administracji centralnej do wymogów współczesności powinno, zdaniem Komisji,
łączyć się z wyodrębnieniem w jej ramach funkcji politycznych i funkcji czynnej administracji, a w
ramach tej ostatniej funkcji zadań badawczo-projektodawczych, wykonawczych i obsługujących.
Wykonywanie zadań politycznych należało powierzyć połitycznemu podsekretarzowi stanu i
gabinetowi ministra, złożonemu z "ludzi zaufania politycznego. urzędników niezawodowych,
ustępujących z tych stanowisk z reguły wraz z ministrami", a zadań kierownictwa
administracyjnego - fachowemu wiceministrowi i biuru'erownictwa.
Zdaniem Komisji:
"[...] racjonalna organizacja prac projektodawczych wymaga wydziele nia ich ze stałych jednostek
organizacyjnych i powierzenia ich specjalnie dla każdego projektu (albo też grupy powiązanych ze
sobą projektów) utworzonemu zespołowi urzędników - specjalistów, którzy ponoszą odpowiedzial
ność za rezultat swojej pracy. Natomiast funkcje wykonawcze i obsługujące mogą być wykonywane
w stałych jednostkach organizacyjnych, departamentach, wydziałach i w sekretariacie (dla funkcji
obsługujących) [...]". Prezydium Rady Ministrów - organ pomocniczy premiera i rządu,
występujący w Drugiej Rzeczypospolitej od początku jej istnienia - powinno, zdaniem Komisji,
mieć strukturę kierownictwa jeszcze bardziej rozbudowaną niż ministerstwo Proponowano, by w
jego skład wchodziły: gabinet Prezesa Rady Ministrów z politycznym podsekretarzem stanu lub
dyrektorem na czele, gabinet ekonomiczny z politycznym podsekretarzem lub dyrektorem, biuro
kierownictwa na czelc z fachowym wiceministrem oraz sekretariat podległy wiceministrowi.
Inną istotną tezą projektu była zasadnicza dekoncentracja - potrzeba wpro wadzenia zasady, w myśl
której w ministerstwach nie powinno się rozpatrywac indywidualnych spraw obywateli, lecz
zajmować sprawami o znaczeniu ogólnym, Komisja Usprawnienia Administracji Publicznej, dla
której zabrakło dal szych kredytów budżetowych, przerwała działalność w listopadzie 1933 r., choc
nigdy nie została rozwiązana. W czasie jej istnienia zrealizowano tylko niektórc z jej propozycji,
zwłaszcza w zakresie częściowej dekoncentracji, jak równie: przebudowy aparatu ministerialnego
bardzo ograniczonej w stosunku do zakresi propozycji. Korekta podziału wojewódzkiego, której
dokonano w latach 1938-1939, również wiązała się z pewnymi wnioskami komisji Jaroszyńskiego.
Podstawowa część propozycji komisji nie doczekała się więc realizacji przy czym Komisja nie
zdążyła przedstawić wszystkich wyników swoich prac Powodów, dla których prace Komisji nie
wywarły większego wpływu na prakty kę, było wiele, poczynając od kryzysu gospodarczego, który
wystąpił w trakcie jej prac - i który, zmuszając do skupienia się na kwestiach doraźnych, nie
sprzyjał myśleniu o docelowym kształcie instytucji państwowych.
Powody te miały na ogół charakter polityczny. Odnosi się to tak do coraz wyraźniejszego
oczekiwania na nową konstytucję i wynikającej stąd niechęci do przesądzania rozwiązań ze sfery
ustroju administracji przed generalnymi rozstrzygnięciami konstytucyjnymi, jak i rezerwy
ówczesnych decydentów w stosunku do części członków Komisji, poczynając od jej
przewodniczącego, oraz do ogólnego wydźwięku projektów, utrwalającego swoisty model państwa
prawnego i zapewniającego znaczną samodzielność aparatu administracyjnego.
Propozycje Komisji, znakomicie przez nią rozpropagowane zagranicą, wywarły jednak pewien
wpływ na kraje obce. Wplywu tego można dopatrzyć się np. w reorganizacji administracji
japońskiej, idącej właśnie w kierunku zaproponowanym w projekcie organizacji centralnych władz
administracyjnych. Zaznaczyć trzeba, że silny ładunek teoretyczny, zawarty w dziele komisji
Jaroszyńskiego, pozwala na korzystanie z jej dorobku nawet w zupełnie innych niż polskie z lat
1928-1933 ramach instytucjonalnych.
Z tego punktu widzenia dzieło to i w dzisiejszych czasach może być - i to w dużym stopniu -
uważane za znaczące dla wypracowania trwałego modelu polskiej administracji publicznej. Do
"punktu zwornego" dzieła Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej, mianowicie projektu
organizacji centralnych władz administracyjnych, wyraźnie nawiązano w trakcie przygotowań do
reformy Rządu (1992-1993 r.) oraz w trakcie prac - skądinąd mało owocnych nad reorganizacją
Ministerstwa Spraw Zagranicznych w 1994 roku. Nawiązywano doń, wprost i poprzez projekty z
lat 1992-1993, także w toku prac, które toczyły się w latach 1995-1996 w zakresie, jak wówczas
mówiono, "reformy centrum gospodarczego Rządu" - gdy przekształciła się ona, o czym będzie
niedługo mowa, w "reformę centrum administracyjnego i gospodarczego Rządu". W rezultacie,
reformę "centrum Rządu", jaką podjęto w 1996 r. i po przerwie kontynuowano w 1999 r., po
przeprowadzeniu w 1998 r. reformy terytorialnej, można uznać za próbę wcielenia w życie
niektórych założeń tego projektu.

Polska Ludowa - przejmowanie rozwiązań radzieckich po 1944 r.

Po II wojnie światowej administracja publiczna w Polsce kształtowała się pod wpływem
sprzecznych ze sobą czynników. Z jednej strony, Polska wykazywała szczególnie duże
przywiązanie do własnych, przedwojennych tradycji w tej dziedzinie, podobnie zresztą jak i w
wielu innych dziedzinach prawa.
Przez pierwszych kilka lat "Polski Ludowej" utrzymywano zatem, rozciągając nadto jego moc na
tzw. Ziemie Odzyskane, niemałą ezęśe przedwojennego ustawodawstwa administracyjnego:
ustrojowego, formalnego (w zakresie postępowania administracyjnego, lecz bez sądownictwa
administracyjnego, którego nie przywrócono, początkowo traktując jego brak jako prowizoryczny) i
materialnego.
Od ustawodawstwa tego zaraz zresztą zaczęto odchodzić, choć zmiany czynione były stopniowo -
najpierw w prawie ustrojowym (w administracji centralnej w dużym stopniu już w 1949 r., w
administracji terytorialnej w 1950 r i faktycznie w prawie procesowym (choć przedwojenne
przepisy o ogólnym pc stępowaniu administracyjnym zostały formalnie uchylone dopiero w 1960 w
wyniku uchwalenia Kodeksu postępowania administracyjnego), najdłużej v prawie materialnym.
Ogólnie rzecz biorąc, w miejsce dawnych przepisów poja wiały się przepisy oparte na wzorach
radzieckich.
Z drugiej strony mimo, wyraźnych początkowo, prób zachowania rodzimycl tradycyjnych instytucji
administracji publicznej i rozwiązań prawnych w tej sferz (a od lat siedemdziesiątych prób,
początkowo nieśmiałych, przywracania dawnie szych instytucji, o którym to procesie będzie zaraz
mowa), Polska po II wojni światowej była zmuszona do rozległej recepeji instytucji radzieckich.
Zrazu bya to recepcja tylko częściowa, choć od samego początku dotyczyła podstawowyc
czynników władzy: przede wszystkim zasad sprawowania władzy politycznej, ap ratu przymusu
(aparatu bezpieczeństwa publicznego i milicji) oraz po części - ac ministracji terytorialnej. Starano
się bowiem utrzymywać społeczeństwo w przekc naniu, że nowa władza ma charakter rodzinny i
demokratyczny. I tak, w sferze ac ministracji terytorialnej do odtworzonych w 1944 r.
przedwojennych instytuc administracji rządowej i samorządu terytorialnego dołożono polityczną
"nakładk z nowego systemu: rady narodowe, hierarchicznie podporządkowane; rady te, nal ży
zaznaczyć, do 1954 r. nie były wybieralne.
Już jednak w latach 1949-1950 rozpoczęła się całkowita recepcja wzorcó radzieckich, poczynając
od administracji centralnej oraz - szczególnie - admin stracji terytorialnej, gdzie w 1950 r.
recypowano w całości model rad, oparty r zasadzie podwójnego podporządkowania. System władzy
państwowej w PRL n był bowiem oparty na monteskiuszowskich zasadach podziału i
równoważenia s władz, lecz na zasadzie centralizmu demokratycznego, z Sejmem jako "najwy:
szym organem władzy państwowej" i radami narodowymi jako "terenowymi o ganami jednolitej
władzy państwowej".
Nowe zasady ustrojowe utrwalała Konstytucja Polskiej Rzeczypospolit Ludowej z 22 lipca 1952 r.,
wzorowana ściśle na stalinowskiej konstytucji ZSR z 1936 roku. Wedle Konstytucji PRL, władza
należała nie do Narodu, lecz c "ludu pracującego miast i wsi". Ów "lud" sprawował swe rządy w
Sejmie i radach narodowych za pośrednictwem kandydatów wystawionych na listach w; borczych
Frontu Jedności Narodu. Władza rzeczywista jednak znajdowała s poza tymi organami
państwowymi - w rękach komitetów partyjnych Polski Zjednoczonej Partii Robotniczej, partii typu
komunistycznego. To "państwo pa tyjne" działało równolegle do aparatu państwowego, przenikając
się z nim jedm wzajemnie za przyczyną tzw. nomenklatury, czyli kontrolowanego przez kom tety
partyjne mechanizmu doboru kadr i obsady stanowisk zarówno partyjnyc jak i państwowych.
Jednolitość wypełniania ustaleń kierownictwa partyjnego zapewniała nie ty ko wspomniana już
konstrukcja jednolitej władzy państwowej, lecz również jei nolity fundusz własności państwowej,
powstały w wyniku nacjonalizacji przemysłu oraz innych sektorów (w Polsce - w zasadzie poza
rolnictwem), a także zasada imperatywnego planowania gospodarki socjalistycznej, obejmująca
zarówno "sektor uspołeczniony" (państwowy i spółdzielczy, przy zatarciu tradycyjnej autonomii
ruchu spo-ldzielczego), jak i zachowany, pierwotnie tylko z intencją tymczasowości, sektor
prywatny (głównie w rolnictwie i w ściśle licenejonowanym rzemiośle). '
Koncentracja całej władzy politycznej w rękach jednej partii (a ściślej - w gestii jej kierowniczych
ogniw), przynosząc drastyczną centralizację w administracji państwowej, a także w zarządzaniu
gospodarką narodową, bez przerwy rodziła również - i to w wielkiej skali - liczne problemy ściśle
organizacyjne. W administracji państwowej następowały więc ciągłe reorganizacje mające
usprawnić zarządzanie tym wielkim systemem.
Dla przykładu można wskazać, że - pomijając wiele pomniejszych zmian system terenowych
organów władzy i administracji państwowej był reorganizowany w ciągu 45 lat wiele razy (1944-
1946, 1950, 1954, 1958, 1963, 1972-1975, 1983, 1988). Za każdym razem były to poważne zmiany
strukturalne. Kilkakrotnie tworzono, a następnie likwidowano samodzielne prawnie, fachowe
organy administracji terenowej o kompetencji szczególnej (wydziały), którym na zmianę
przypisywano i odbierano kompetencje administracyjne. Podobnie na zmianę zespalano
organizacyjnie administrację terenową albo wydzielano z niej organy niezespolone. Następowały
ciągłe zmiany ilości jednostek terytorialnych na wszystkich szczeblach, a zwłaszcza na najniższym.
Przede wszystkim zaś nie można zapominać o wielkiej reorganizacji z lat 1972/1973-1975, kiedy na
miejsce uporządkowanej trójstopniowej struktury organizacyjnej wprowadzono formalnie dwa
szczeble zespolonej administracji terenowej ogólnej, pozostawiając jednak obok niej około 50
dalszych administracji niezespolonych, działających w różnych, nie pokrywających się skalach
terytorialnych. Po reformie administracyjnej z 1975 r. polska administracja terenowa nie podniosła
się i funkcjonowała w zanarchizowanym stanie rozproszenia organizacyjnego. Okres ten kończy
dopiero reforma podziału terytorialnego połączona z głęboką przebudową ustroju
administracyjnego, dokonana w 1998 roku.
Proces recypowania instytucji radzieckich nie został zakończony przed 1956 r., w którym - w
wyniku "polskiego Października" - zaczęto mówić o "polskiej drodze do socjalizmu" i dopuszczać
znaczne nawet odstępstwa od rozwiązań radzieckich. Dopuszezalność takich odstępstw poważnie
wzrosła w latach siedemdziesią tych, a w latach osiemdziesiątych - jeszcze przed 1989 r. - w ogóle
przestano inspirować się rozwiązaniami radzieckimi. Jednakże przecież do samego końca
"ulepszano" mechanizmy zarządzania socjalistycznego. W ustawodawstwie, a przede wszystkim w
praktyce administracyjnej, zachowało się niemało, nawet do dziś jeszcze, pozostałości tamtegó
okresu.
W rezultacie, tylko do 1954 r. przetrwał przedwojenny model podziału na gminy. Zastąpiono wtedy
około 3 tysiące gmin prawie 9 tysiącami gromad. Planowana kolektywizacja w rolnictwie
wymagała osłabienia oporu wsi, m.in. poprzez likwidację tradycyjnych struktur i instytucji. Potem
ilość gromad sukce sywnie malała, do nieco ponad 4 tysięcy w 1972 roku. Wtedy przeprowadzon
reformę administracji terytorialnej, w wyniku której utworzono 2 100 gmin.
Dłużej przetrwał przedwojenny, tradycyjny w Polsce, model podziału n powiaty (w 1975 r. było ich
317) i województwa (17). Jedne i drugie w 1975 zostały zlikwidowane i zastąpione przez 49
małych województw. W sferze pol tycznej reforma ta miała wzmocnić centralne kierownictwo
partyjne, przez osł, bienie roli terenowych komitetów partii. W sferze państwowej chodził o
umożliwienie dalszej centralizacji władzy administracyjnej i koncentracji zarz dzania w
gospodarce, co było w połowie lat siedemdziesiątych próbą opanowan rozległego kryzysu
spowodowanego ekstensywnym charakterem gospodarki sc cjalistycznej i roztrwonieniem
pobranych wówczas kredytów zagranicznycl W sferze psychologii społecznej chodziło 0 ostateczne
zerwanie z przedwoje nymi tradycjami ustroju terytorialnego państwa, który tworzył podstawę wię:
lokalnych opartych na czynniku instytucjonalnym. Analogiczne kroki, z podol nych pobudek,
podejmowano w innych krajach socjalistycznych, począwszy ji od lat pięćdziesiątych.
Jak wspomniano, system terenowych organów władzy i administracji państwowej został przejęty z
ZSRR. Jego fundament organizacyjny stworzyła ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach
jednolitej władzy państwowe ostatecznie likwidując pozostałości samorządu terytorialnego i
instytucję własności komunalnej; podstawowe rozwiązania tej ustawy przejęły kolejne ustawy
radach narodowych z lat 1958 i 1983. System ten w istocie swojej przetrw przełom 1989 roku. W
1990 r. zlikwidowano rady narodowe i odtworzono gmit jako samodzielne podmioty
zdecentralizowanej władzy publicznej. W pozostały jednak zakresie centralistyczny system
administracyjny, stanowiący spuściznę 1 PRL, zachował się w stanie w zasadzie nie zmienionym do
końca 1998 rok Dopiero od 1 stycznia 1999 r. administracja polska funkcjonuje w układzie trć
stopniowego samorządu terytorialnego (w gminie, w stworzonym na nowo p wiecie i w nowym
dużym województwie) oraz dwustopniowej administracji rz dowej (centralnej i w województwie).
Wspomniany już dekret Rady Regencyjnej z 1918 r. o tymczasowej orgar zacji wladz naczelrrych w
Królestwie Polskim formalnie pozostawał w mocy aż wydania ustaw o organizacji rządu w drugiej
połowie lat dziewięćdziesiątych (tj. ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady
Ministrów or o zakresie działania ministrów, uzupełnionej ustawą z 4 września 1997 r. o dzi lach
administracji rzctdowej, która jednak weszła w życie dopiero 1 kwietr 1999 r.) Inna sprawa, że,
inaczej niż przed wojną, w okresie PRL na dekret 1918 r. już się nie powoływano, zaś mechanizmy
sprawowania władzy polityc nej w państwie oparte były od samego początku na wzorach
radzieckich, z wioć cą zasadą kierowniczej roli partii komunistycznej. Niemniej niektóre tradyc ne
zasady organizacji administracji centralnej przetrwały i ten okres.

Lata osiemdziesiąte - powracanie do dawniejszych rozwiązań i

adaptacja instytucji zachodnich
Potem, od lat połowy siedemdziesiątych zaczął się nieśmiało zaznaczać powrót do niektórych
rozwiązań przedwojennych, najpierw bardzo selektywny i powierzchowny (przyjęcie w latach
1972-1975, w imię bieżących racji politycznych, niektórych zasad przedwojennego ustawodawstwa
o rządowej administracji ogólnej, wraz z przywróceniem nazwy urzędu wojewody), potem nieco
szerszy.
Punktem zwrotnym okazało się przywrócenie sądownictwa administracyjnego ustawą z 31 stycznia
1980 r. Sądownictwo administracyjne, mimo odmiennej koncepcji ustrojowej, de facto szybko
zaczęło zbliżać się do modelu przedwojennego. Należy zauważyć, że tylko w Polsce stworzono
osobny sąd administracyjny - w tych krajach socjalistycznych, które w ogóle wprowadziły sądową
kontrolę administracji, przekazano te sprawy sądom powszechnym. Co więcej, był to tylko jeden
sąd, mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny, co już samo w sobie oznaczało nawiązanie do
przedwojennej tradycji Najwyższego Trybunału Administracyjnego.
Zmiany dokonane w Kodeksie postępowania administracyjnego w 1990 r., przywracające generalną
klauzulę w odniesieniu do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. dalej, rozdział o
stosunku administracji do prawa), oznaczały zasadniczy krok na drodze powrotu do dawnych
rozwiązań, czy raczej w ' kierunku norm świata cywilizowanego. Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nadała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu charakter "sądu
suwerennego" w sensie całkowitego wyłączenia judykacyjnego nadzoru Sądu Najwyższego czyli
taki status, jaki w Drugiej Rzeczypospolitej miał Najwyższy , Trybunał Administracyjny.
Konstytucja, trzeba jednak zauważyć, jednocześnie odeszła od przedwojennej tradycji, przewidując
utworzenie sądów administracyjnych I instancji.
W latach osiemdziesiątych, częściowo dla stworzenia pozorów normalizacji po okresie stanu
wojennego, utworzono w Polsce pewne instytucje przejęte z Zachodu - w szczególności Trybunał
Konstytucyjny oraz urząd Rzecznika Praw ` Obywatelskich jako odpowiednika ombudsmana (por.
ostatni punkt rozdziału . VIII). Działalność obu tych instytucji, a także Naczelnego Sądu
Administracyjnego, zaprzeczyła jednak owym intencjom, tworząc w rezultacie dobry fundament dla
mechanizmów państwa prawnego, które - wpisane do noweli konstytucyjnej z grudnia 1989 r. -
nastało po 1989 roku.
Nie wszystkie jednak "implanty" przyjęły się tak dobrze. Próbując zatem tej samej sztuki pozorów,
radom narodowym przypisano w latach osiemdziesiątych miano "organów samorządu
terytorialnego", nie zmieniając jednak nic w ich strukturalnym położeniu jako terenowych organów
jednolitej władzy państwowej, w szczególności co do politycznych, majątkowych i organizacyjnych
podstaw ich działania. Próba usamodzielnienia jednostek terenowych należących do
centralistycznego systemu i od niego zależnych, bo skonstruowanych jako składniki większej
całości, nie mogła się powieść bez zmiany podstawowych zasad, na których ów system (jako całość
właśnie) był oparty. Tak też się i stało. W rezultacie, zamiast usamodzielnienia rad narodowych jako
ogniw terenowych jednolitego systemu zarządzania, u schyłku PRL doprowadzono do zupełnego
zanarchizowania tego systemu. Już przestał on działać na dawniejszych centralistycznych zasadach,
ale jeszcze zabrakło warunków - i odwagi - dla wdrożenia mechanizmów zdecentralizowanej
władzy publicznej.
Projekty kompłeksowej reformy administracji po 1989 r. i ich wdrożenie
(1989-1999)
Konieczność jak najszybszej przebudowy administracji publicznej - jako warunku ogólnej
transformacji ustrojowej ku demokracji i gospodarce rynkowej niezmiennie podkreślali
kompetentne międzynarodowe instytucje i ich eksperci.
W jednym z materiałów OECD - Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, której Polska
jest członkiem od 1996 r. - znalazło się następujące stwierdzenie dotyczące wszystkich europejskich
krajów postkomunistycznych:
"[...] Transformacja instytucji publicznych jest pomocna i wręcz klu' czowa, gdy chce się skutecznie
przejść do demokratycznych systemów rządzenia i gospodarek rynkowych. Proces przechodzenia,
sam w sobie, w od
; niesieniu zarówno do formułowania polityki, jak i jej realizacji, zależy od ' funkcjonowania
instytucji publicznych. Cel procesu-państwo funkcjonujące w dużym stopniu tak jak w krajach
OECD - oznacza, że potrzeba sprawnych biurokracji, aby wspomóc wypracowywanie decyzji, aby
organizować dostawę i produkcję publicznie dostarczanych dóbr i usług w sposób jak
najefektywniejszy z punktu widzenia stosunku kosztów i efektów oraz bez nad
' użycia władzy, jak również aby stworzyć warunki dla prywatnej działalności gospodarczej.
Funkcjonowanie instytucji publicznych jest niezbędne dla przetrwania i stabilności demokracji
[...]".
': Tymczasem, jak podkreśla cytowany raport, w krajach regionu "[...] admini` stracja publiczna jest
widziana jako narzędzie dawnego systemu. Ogólnie, nie mają do niej zaufania ani decydenci
polityczni, ani działacze społeczeństwa obywatelskiego [...]" - co oznacza konieczność szybkich
zmian w jej dziedzinie.
To samo zauważono w naszym kraju. Od 1989 r. mamy do czynienia ze stopniową rekonstrukcją
państwowości Rzeczypospolitej na gruncie zasad demokr tycznego państwa prawnego, gospodarki
rynkowej i prawa własności oraz pa
; szanowania wolności jednostki. "Mała Konstytucja" (Ustawa Konstytucyjna z 1'7 października
1992 r.) jednoznacznie zadeklarowała oparcie ustroju państwowego RP na zasadzie trójpodziału
władz (art. 1). To fundamentalne przesądzenie pozwoliło na jednoznaczne ustalenie kierunków
przekształceń na rzecz zbudowania , sprawnego i przejrzystego mechanizmu działania władzy
wykonawczej: Rządu, w powiązaniu z urzędem Prezydenta RP, i administracji publicznej. Zasadę
trójpodziału władz następnie zadeklarowała i rozwinęła Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 roku.

Praktyczne prace państwowe nad reformą państwa i administracji publicznej toczą się w Polsce ze
zmienną intensywnością, bowiem kolejne rządy po przełomie 1989 r, prowadziły politykę, która nie
we wszystkich dziedzinach jednoznacznie charakteryzowała się ciągłością. Jednakże w latach 1989-
1993 kontynuację widać na pewno w stałym dążeniu do takiej przebudowy państwa, aby stało się
ono racjonalne, to jest uporządkowane i obywatelskie, administracja zaś sprawna i efektywna.
Z inicjatywy Senatu RP, podjętej jeszcze w lipcu 1989 r., za rządu Tadeusza Mazowieckiego
przywrócony został ustrój samorządowy w gminach. Była to fundamentalna - a przy tym
uwieńczona powodzeniem - reforma państwowa i pierwszy krok do budowy społeczeństwa
obywatelskiego. W gabinecie Mazowieckiego Pełnomocnikiem Rządu ds. Reformy Samorządu
Terytorialnego był pro@ Jerzy Regulski. Głównym aktem reformy była, obok nowelizacji
Konstytucji, ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie, po wprowadzeniu
następnych etapów reformy ma ona nazwę: ustawa o samorządzie gminnym), nadto wiele innych
niezbędnych ustaw, w tym około stu nowelizacji w zakresie prawa materialnego. Reforma gminna
miała wyłącznie charakter strukturalny - nie wymagała zmian w podziale administracyjnym kraju.
Reforma z 1990 r. była działaniem radykalnym, również w kategoriach politycznych, jako przejaw
zerwania z poprzednim systemem władzy. W kategoriach merytorycznych traktowana była jako
mechanizm odbudowy demokracji lokalnej i gospodarki komunalnej. Reformę tę można było
wprowadzić tak prędko m.in. dlatego, że już uprzednio - od 1981 r. - grono ekspertów związanych z
opozycją solidarnościową pracowało nad założeniami nowego ustroju terytorialnego. 27 maja 1990
r. odbyły się wybory komunalne - pierwsze od ponad pół wieku w pełni wolne wybory w Europie
Środkowej i Wschodniej. '
Następnie - po sukcesie reformy gminnej - pojawiały się różnego rodzaju inicjatywy kolejnych
rządów na rzecz całościowej lub częściowej przebudowy administracji publicznej. W przypadku
projektów częściowych, z reguły łączyły się one z administracją terytorialną - samorządem
terytorialnym lub modną w niektórych kręgach politycznych w 1991 r. ideą regionalizacji; odnosiły
się one jednak, i to już od 1991 r., także do "centrum rządu" oraz do służby cywilnej. W zakresie
tym wskazać trzeba na dorobek dwóch zespołów rządowych powołanych przez premiera Jana
Krzysztofa Bieleckiego: Zespołu ds. Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej
Państwa (kierował tymi pracami Jerzy Sulimierski) oraz Zespołu ds. Reformy Administracji
Państwowej (Jerzy Stępień).
Gdy idzie o inicjatywy przebudowy całościowej, po raz pierwszy powołano do jej zaprojektowania
w styczniu 1992 r. Zespół ds. Reorganizacji Administracji Pubłicznej przy Prezesie Rady
Ministrów. W marcu 1992 r. Zespół, którym kierował senator Jerzy Stępień, przedstawił
kompleksowy raport pt.: Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej8, aprobowany
przez Radę Ministrów w maju 1992 roku. W konkluzjach tego raporlu podkreślano, że dla
efektywnego przepr wadzenia gruntownej i rozległej przebudowy administracji konieczne jest
utworzenie specjalnej agendy rządowej, prowadzącej sprawy reform i koordynującej w ty zakresie
prace podejmowane przez różne organy i instytucje państwowe. Zesf podjął również prace nad
reorganizacją ministerstw, projektem ustawy o państw wej służbie cywilnej oraz nad ustawowym
uregulowaniem problematyki repreze tacji Skarbu Państwa. Rząd Jana Olszewskiego nie zdążył
tych materiałów i pt jektów wykorzystać praktycznie.
Następnie, już w ramach nowego rządu, kierowanego przez Hannę Suchoc (1992-1993), zadanie
przygotowania całościowej reformy powierzono Pełn mocnikowi Rządu do spraw Reformy
Administracji Publicznej. Rząd S chockiej od początku swojej działalności deklarował
jednoznaczną wolę polityc ną przeprowadzenia reform, przede wszystkim w następujących
zasadniczy obszarach administracji publicznej:
1) w sferze funkcjonowania rządu, administracji centralnej i terenowej admit stracji rządowej;
2) w zakresie systemu terytorialnego - wiązać się to miało przede wszystkim uporządkowaniem
struktury podziału administracyjnego państwa (gminy, p wiaty, duże województwa) oraz z
kontynuacją rozpoczętego w 1990 r. proce decentralizacji administracyjnej i fnansowej, poprzez
utworzenie samorzą powiatowego i przekazanie na jego rzecz zadań publicznych, w tym komp
tencji administracyjnych oraz odpowiednich uprawnień do dysponowar mieniem i środkami
finansowymi;
3) w dziedzinie państwowej służby cywilnej;
4) w sferze usprawnienia funkcjonowania administracji, w tym przepływu infc macji i procesów
decyzyjnych oraz informatyki administracyjnej;
5) w zakresie efektywności wykorzystania środków publicznych.
Pełnomocnik Rządu, którym był Michał Kulesza, przygotował obszerny d kument programowy
Zalożenia i kierunki reformy administracji publicznej. Je; ostatnia, trzecia wersja pochodziła z
marca 1993 roku9. Dokument ten stanov podstawę dalszych prac nad reformą, również w latach
następnych. W ramach praktycznej działalności Pełnomocnika i współpracujących z nim zespołów
ekspertów całościowo przygotowana została reforma powiatowa, traktowana jal "koło zamachowe"
dalszej decentralizacji i przebudowy administracji, w ty reformy wojewódzkiej i usprawnienia
pracy rządu. W ramach reformy powiat wej przygotowano projekt mapy powiatowej (320) -
uzgodniony z gminami trakcie kilkumiesięcznej publicznej debaty, trzy warianty kierunkowe
podzia wojewódzkiego (12-17-25), oraz przede wszystkim projekty legislacyjne, w ty ustawy
ustrojowe oraz około 150 projektów nowelizujących ustawodawstwo m terialne. Przygotowano
również miejski program pilotażowy reformy admii stracji pubłicznej, skierowany do około
czterdziestu największych polskich miast, które na podstawie umów z rządem miały przejąć do
prowadzenia liczne zadania publiczne (przyszłe zadania powiatowe). W zakresie reformy centrum
przygotowano (pod kierunkiem ministra Jana Marii Rokity) szczegółowe rozwiązania
organizacyjne, wykorzystane później w 1996 roku. Przygotowano również wiele innych projektów,
m.in. projekt ustawy o państwowej skużbie cywilnej oraz projekt ustawy o zamówieniach
publicznych.
Tym samym otwarta została - merytorycznie i formalnie - droga do całościowej przebudowy
polskiej administracji publicznej, jako części składowej ogólnej transformacji ustrojowej Polski,
podjętej w 1989 roku. Jednak nowa większość parlamentarna, wyłoniona w wyniku wyborów
jesienią 1993 r., nie wykazywała żadnej woli kontynuowania dzieła przebudowy, doprowadzając
jedynie do uchwalenia ustawy o zamówieniach publicznych oraz ustawy o ustroju m.st. Warszawy,
zresztą zdeformowanej w toku prac parlamentarnych. Inne projekty złożone przez poprzedni rząd
do Sejmu wycofano, a większości przygotowanych wcześniej materiałów nigdy nie opublikowano.
Rząd Hanny Suchockiej odszedł na jesieni 1993 roku. Poza bogatą dokumentacją prograrnową oraz
wieloma projektami, które później były podstawą dalszych prac reformatorskich, w praktyce
pozostał po nim jeszcze miejski program pilotażowy reformy administracji publicznej,
przekształcony w 1995 r. w ustawowo uregulowany szerszy zakres kompetencji dużych miast.
Rząd Waldemara Pawlaka (1994-1995) zaprzestał wszelkich reform ustrojowych, próbując nawet -
na szczęście bezskutecznie - zablokować miejski program pilotażowy, w czym szczególną rolę
odegrał Michał Strąk - ówczesny Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów.
W 1995 r. w czasie rządu Józefa Oleksego, poza uchwaleniem wspomnianej ustawy miejskiej,
powrócono do spraw reformy centrum. Zapoczątkowana wówczas została "reforma centrum
gospodarczego Rządu", dla której celów powołano Pełnomocnika Rady Ministrów (Marek Pol).
Reforma ta była pierwotnie planowana w bardzo skromnym wymiarze. W latach 1996-1997 r. - już
za rządu Włodzimierza Cimoszewicza - znacznie wykroczyła ona jednak poza pierwotne
zamierzenia, doprowadzając do reformy "centrum administracyjnego i gospodarezego Rządu".
Uchwalono wtedy pakiet podstawowych ustaw reformujących centrum, w tym zwłaszcza ustawę o
organizacji i trybie dzialania Rady Ministrów oraz o zakresie dzialania ministrów, a także ustawę
zmieniającą ustawę o terenowych organach rzc dowej administracji ogólnej (1996 r.). Obie te
ustawy bezpośrednio nawiązywały do projektów z 1993 roku. Nadto jeszcze w 1997 r. przyjęto
ważną ustawę o działach administracji rzcidowej, odkładając jednak datę jej wejścia w życie do
1999 roku.
Uchwalone ustawy stanowiły w ten sposób jedynie otwarcie praktycznej przebudowy centrum -
odłożonej na następną kadencję parlamentarną. Od strony konstrukcyjnej reforma centrum miała
dwa istotne ograniczenia. Po pierwsze wobec zaniechania reformy terytorialnej nie można było
wprowadzić żadnych rozwiązań strukturalnych odciążających rząd w sferze zadań i kompetencji
dotyczących spraw regionalnych. Po wtóre - przebudowa centrum nie została wysta czająco
skorelowana z wprowadzeniem ustawy o slużbie cywilnej, znacznie skądinąd odbiegającej od
projektów z 1992 i 1993 r. i bardzo w stosunku do nic okrojonej.
Co do reformy terytorialnej, brak zgodności ówezesnych partnerów koalicy nych w kwestii kształtu
ponadgminnego samorządu terytorialnego uniemożliw prowadzenie, aż do 1997 r., jakichkolwiek
poważniejszych prac reformatorskic w tej ważnej dziedzinie.
W okresie 1989-1997 przyjęto również wiele innych istotnych ustaw odn< szących się do ustroju
administracyjnego państwa. Jednak w praktyce, poza ri formą gminną z 1990 r., administracja
publiczna w Połsce i sposób jej funł cjonowania nie ułegły w latach 1989-1997 poważniejszym
praktyczny przeobrażeniom o charakterze transformacji ustrojowej, mimo przełomowyc zmian w
ustroju politycznym Rzeczypospolitej ("Mała Konstytucja" z 1992 r Konstytucja z 1997 r.) i
przekształceń zachodzących w gospodarce. Przebudow administracji publicznej stanęła w ten
sposób jako jedno z podstawowych wy zwań przed kolejną, nową większością parlamentarną
wyłonioną w 1997 r. stworzonym przez nią rządem.
Rząd Jerzego Buzka podjął to wyzwanie - traktując przebudowę administra cji publicznej jako
fundament "reformy ustrojowej Państwa". Reforma ustroj administracyjnego realizowana jest wraz
z innymi "reformami społecznymi", t reformą ubezpieczeń społecznych, reformą ubezpieczeń
zdrowotnych i reform edukacyjną. Jest to wielkie przedsięwzięcie, istotne dla powodzenia
transformac ustrojowej Polski, choć - jak się wydaje -,prowadzone przy niewystarczający
wzajemnym skorelowaniu, zwłaszcza w aspekcie finansowym.
Na refonnę ustroju administracyjnego państwa, przygotowaną pod kierunkie Pełnomocnika Rządu
Michała Kuleszy (1998 r.)'°, złożyło się, w szczególnośc uchwalenie i wdrożenie - od 1 stycznia
1999 r. - pakietu przede wszystkim ustav o samorzcidzie powiatohym, o samorządzie
województwa, o administracji rządom w województwie oraz o wprowadzeniu zasadniczego
trójstopniowego podzialu tc rytorialnego państwa. W ciągu niewielu miesięcy, poza uchwaleniem
powyższyc ustaw o charakterze ustrojowym, opracowano też głębokie zmiany w systemi
kompetencji administracji publicznej; w tym celu znowelizowano też prawie dwic ście ustaw prawa
materialnego. Dokonano tego w ustawie o zmianie niektóryc ustaw określających kompetencje
orgartów administracji publicznej w związku reformą ustrojową państwa (tzw. ustawa
kompetencyjna) oraz w ustawie o zmian niektórych ustaw w zwic zku z wdrożeniem reformy
ustrojowej państwa.
Poza przepisami ustrojowymi i materialnymi przygotowano całą sferę wdrożeni reformy; należy tu
w szczególności przywołać istotną ustawę - Przepisy wprowc d<ające ustawy reformujcące
administrację publiczrtą. Za wdrożenie reformy ustrojc wej odpowiadał Józef Płoskonka -
podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Mapę powiatową
przygotowano w ścisłym nawiązaniu do projektu z 1993 r. pod kierunkiem Jerzego Stępnia - jako
podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do pakietu reformy
należało również nowe ustawodawstwo prawno-finansowe: ustawa o finansach publicznych oraz
ustawa o dochodach jednostek samorzddu terytorialnego w latach 1999-2000. Za konstrukcję
nowego systemu finansów publicznych, w tym system finansowy samorządu terytorialnego oraz
skoordynowanie ad strony finansowej wszystkich czterech reform rządu J. Buzka odpowiadał Jerzy
Miller - Pełnomocnik Rządu ds. Decentralizacji Finansów Publicznych. Przy Prezesie Rady
Ministrów działała także - jako ciało konsultacyjne - Rada ds. Reform Ustrojowych Państwa z
Jerzym Regulskim na czele. Rada, należy zaznaczyć, przez "reformy ustrojowe" traktowała
zarówno reformę administracji, jak i "reformy społeczne".
W następstwie reformy administracji dochodzi do przebudowy zarządzania we wszystkich niemal
dziedzinach zarządzania sprawami publicznymi w Polsce dotyczy to m.in. policji i wszystkich
innych służb inspekcji i straży, działających w sferze ochrony porządku publicznego i
bezpieczeństwa zbiorowego, pomocy społecznej, instytucji kultury, dróg publicznych i innych
segmentów administracji i usług publicznych. Stąd nie jest przesadą określenie, że jest to "reforma
ustrajowa państwa". Niezależnie od tych zmian, wynikających zarówno z przebudowy podziału
administracyjnego państwa, jak i z przyjęcia rozwiązań decentralizacyjnych w sferze strukturalnej,
prowadzone są też - jak wspomniano - trzy wielkie reformy społeczne: w sferze ochrony zdrowia,
szkolnictwa oraz systemu emerytalnego. Dwie pierwsze ściśle wpisują się w reformę ustroju
administracyjnego.
W okresie 1997-1998 r, nie przygotowywano żadnych nowych materiałów programowych, lecz
oparto się na wcześniejszych opracowaniach, o których była już mowa. Dzięki temu możliwe stało
się natychmiastowe rozpoczęcie prac projektowych i wdrożeniowych, których podstawę
programową i organizacyjną zawierał oficjalny dokument rządowy, a mianowicie niepublikowana
uchwała Rady Ministrów Nr 101/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie zasad przygotowania i
przeprowadzenia reformy administracji publicznej. Ze względu na wagę tego dokumentu dla
zrozumienia istoty reformy obszerne uzasadnienie jego projektu załączamy na końcu tego
rozdziału, w tym miejscu ograniczając się do przytoczenia jego preambuły:
"W celu sprawnego przeprowadzenia reform ustrojowych państwa, zważywszy, że zadanie to,
istotne dla pomyślnej przyszłości Polski i dobra wspólnego, powinno stać się polem zgodnej
współpracy wszystkich środowisk politycznych mających na uwadze te wartości,
opierając, zgodnie z Konstytucją, projekt nowego ustroju Rzeczypospotitej Polskiej na zasadzie
pomocniczości, w myśl której sprawy interesu lokalnego i zbiorowych potrzeb mieszkańców
powinny znaleźć się bezpośrednio w gestii wspólnot gminnych i powiatowych, czyli samorządu
lokalnego, zaś silny Rząd i jego przedstawiciele w województwach - wojewodowie, powinni
odpowiadać za sprawy interesu ogólnego, do których należy przede wszystkim suwerenność i
jedność państwa, bezpieczeństwo zbiorowe - wewnętrzne i zewnętrzne oraz dbałość o
przestrzeganie prawa, a także zapewnienie warunków rozwoju cywilizacyjnego i gospodarki,
uznając, że do pracy państwowej nad pomyślnym rozwojem gospodarczym kraju powinien być
włączony, w skali regionalnej, samorząd wojewódzki,
a liczba województw, a także potencjał ekonomiczny, intelektualny, kulturowy i organizacyjny
każdego z nich muszą zapewniać im zdolność do podejmowania zadań publicznych w skali
regionalnej,
uznając też, że optymalnym jest przeprowadzenie wyborów do ciał stanowiących samorządu
powiatowego i samorządu wojewódzkiego - w 1998 r. Rada Ministrów uchwala, co następuje: [...]"
Jak można łatwo dzisiaj stwierdzić, przyjęte w końcu 1997 r. podstawowe założenia reformy ustroju
administracyjnego państwa zrealizowane zostały w całości, choć z pewnością w wymiarze
praktycznym będą one wymagać jeszcze kontynuacji wielu prac wdrożeniowych oraz dokonywania
niezbędnych uzupełnień i modyfikacji.
Poza kompleksem ustaw dotyczących reformy terytorialnej należy tu jeszcze wspomnieć o nowej
ustawie o slużbie cyrvilnej (która weszła w życie 1 lipca 1999 r.), a także o ustawie z 1999 r.
zmieniającej ustawę o dzialach administracji rzddowej i niektóre inr e ustawy. Obie one
umożliwiają praktyczne wdrożenie koniecznych zmian w ministerstwach i w administracji
centralnej.
Niezależnie od licznych trudności, jakie napotkano przy przygotowywaniu i wdrażaniu reformy, i
także tych, które nas jeszcze czekają, wielka reforma ustroju administracyjnego RP jest faktem.
Udało się przełamać dotychczasową barierę niemożliwości przeprowadzenia kompleksowej
przebudowy polskiej administracji publicznej. Dalsze przeobrażenia naszej administracji będą się
już teraz dokonywać w ramach wyznaczonych w 1998 roku. Jest oczywiste, że prryjęcie rozwiązań
ustawodawczych stanowi w rzeczywistości dopiero początek, a nie koniec przeobrażeń. Te bowiem
dokonają się w praktyce politycznej i administracyjnej - i będą spotykać się z wieloma
wyzwaniami, do których z pewnością będą należały działania przeciwników przyjętych
rozwiązań'2. I w tym sensie reforma 1998 r. nie zakończyła procesu kształtowania się
wspólczesnego modelu polskiej administracji publicznej.
Na koniec, powinno nasuwać się pytanie, z jakich wzorów korzystano reformując polski ustrój
administracyjny. Po przełomie 1989 r. nawiązywanie do wzorów przedwojennych i do rozwiązań
obcych stawało się coraz częstsze, niekiedy wręcz oczywiste, co jednak w żaden sposób nie
oznacza mechanicznego przejmowania. Rozwiązania ustrojowe przyjmowane po 1989 r. mają
charakter oryginalny i są dziełem polskich elit politycznych i ekspertów.
Nie zmienia to faktu, że w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorzdcLie terytorialnym (jak wskazano,
od 1999 r. nosi ona nazwę ustawy o samorzcądzie gminnym) nietrudno dopatrzeć się nawiązań do
rozwiązań przedwojennych. Ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorzddzie powiatowym i o
samorzddzie województwa zbudowane są na zasadach bliskich rozwiązaniom gminnym z 1990
roku. W ustawie powiatowej, a także w ustawie z tej samej daty o administracji rzc dowej w
województwie jest wiele przywołań tradycji ustrojowych Drugiej Rzeczypospolitej.
W ustawodawstwie administracyjnym lat dziewięćdziesiątych znajdziemy także niejedno
nawiązanie do rozwiązań zagranicznych. Jest to szczególnie widoczne w ustawach dotyczących
służby cywilnej oraz rządu i administracji centralnej. Nie można jednak nie zauważyć, że te
doświadczenia zachodnie są zbieżne z przedstawionymi już przez nas wnioskami komisji
Maurycego Jaroszyńskiego z lat 1928-1933, wykorzystującej najnowocześniejsze wówezas poglądy
i rozwiązania. W ten sposób, nawiązywanie do tradycji łączy się z wykorzystywaniem dorobku
innych krajów, a zwłaszcza krajów dostarczających modeli organizacji i funkcjonowania
administracji publicznej.
Aneks:
Uzasadnienie projektu uchwały Rady Ministrów Nr 101/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie
zasad przygotowania i przeprowadzenia reformy administracji pubłicznej
"Program działania Rządu, zdefiniowany w expose Prezesa Rady Ministrów zakłada szybkie
przeprowadzenie reform ustrojowych. Jest to pojęcie szerokie, zakładające - najogólniej -
konieczność zbudowania nowych podstaw życia publicznego, w szerokim zakresie,
uwzględniającym nie tylko reorganizację ustroju administracyjnego państwa, lecz również
odbudowę wartości pracy państwowej w służbie cywilnej, a także prostej uczciwości i racjonalności
w zarządzaniu środkami publicznymi (m.in. nowelizacja uregulowań dot. zamówień publicznych),
do czego potrzebny jest przejrzysty system odpowiedzialności za sprawy publiczne. W pojęcie to
wchodzi nie tylko kwestia uporządkowania kompetencyjnego i reorganizacji administracji, lecz
również zagadnienie uporządkowania własności publicznej a także odpowiednie, nowe ułożenie
systemu fmansów publicznych.
Są to warunki konieczne, bez spełnienia których nie będzie możliwe zdynamizowanie rozwoju
gospodarczego ani przeprowadzenie głównych reform społecznych, jak ubezpieczenia zdrowotne,
reforma ubezpieczeń społecznych, reforma systemu edukacyjnego, odbudowa poczucia
bezpieczeństwa zbiorowego i indywidualnego obywateli i in.
Reforma kompetencyjno-terytorialna ma dwa zasadnicze cele, o charakterzc bezpośrednim.
Po pierwsze ma ona wzmocnić rząd, realizując zasadę oddzielenia funkcj politycznych (rządzenia)
od funkcji wykonawczych z zakresu administracji pu blicznej. Dzięki dekoncentracji
administracyjnej i decentralizacji zadań publicz nych rząd stanie się władzą polityczną, ciałem
podejmującym zasadnicze decyzjf strategii rozwoju państwa, jego bezpieczeństwa i porządku
publicznego, zamias zarządzać sprawami jednostkowymi.
Ta funkcja rządu będzie realizowana nie tylko na szczeblu centralnym, ale również w terenie, przy
pomocy instytucji silnego rządowego wojewody - jakc władzy administracyjnej o
odpowiedzialności ogólnej - dysponującego narzędziami zabezpieczenia interesu państwa i
przestrzegania prawa w województwacl w postaci zespolonej administracji rządowej. Zespolenie
administracji rządowej w województwie przyniesie wymierne oszczędności finansowe. Z kolei
decentrali zacja funkcji rządu w zakresie polityki społeczno-gospodarczej stworzy warunk lepszego
planowania strategii rozwoju ekonomicznego regionów.
Drugim bezpośrednim celem reformy jest wzmocnienie integracji społeczne poprzez odbudowę
wspólnot lokalnych i przekazanie im kompetencji w zakresif zaspokajania potrzeb zbiorowych na
szczeblu lokalnym. Priorytetem reformy powiatowej jest więc wzmocnienie identyfikacji ze
wspólnotą lokalną, a poprzez to równie: ze wspólnotą narodową oraz wzmocnienie udziału
obywateli w życiu publicznym na poziomie lokalnym ("być u siebie"). Reatizacja zadań
publicznych o charakterze lokalnym (dotychezasowych zadań wojewódzkiej i rejonowej
administracji rządowej; przez samorządny powiat i zespolenie organizacyjne administracji również
w tej skal terytorialnej przyniesie też lepsze zarządzanie środkami publicznymi znajdującym się pod
bezpośrednią kontrolą reprezentantów wspólnot lokalnych.
Przesłankami takiego porządku przeprowadzania reform są ponadto:
- konieczność likwidacji bałaganu kompetencyjnego i organizacyjnego w Pań stwie i dokonanie
jasnego podziału odpowiedzialności pomiędzy lokalne, regio nalne i centralne segmenty władzy
publicznej. Służyć temu będzie również ra dykalne ograniczenie liczby administracji specjalnych
(zespolenie ich organiza cyjnie, z pozostawieniem jednak niezbędnej autonomii kompetencyjnej);
- koniecznośe wyrazistego oddzielenia polityki od administracji, a obu tych sfer od gospodarki;
- uczynienie systemu finansów publicznych wydolnym i przejrzystym, poprze: poddanie go kontroli
obywatelskiej we wszystkich segmentach władzy publicznej, w ramach zdecentralizowanych
funkcji Państwa;
- stworzenie organizacyjnych przesłanek dla ograniczenia korupcji i kumoterstw w administracji, i
dla odbudowy etosu służby publicznej, usprawnienie działania administracji i uczynienie z niej
instytucji służebnej wobec obywatela;
- stworzenie warunków personalnych sprawnego wykonywania zadań publicz nych przez
administrację, profesjonalną i neutralną politycznie. Konieczne jes w tym zakresie zbudowanie na
nowo podstaw prawnych służby cywilnej;
- zapewnienie obywatelom bezpieczeństwa zbiorowego i indywidualnego oraz stworzenie
właściwych warunków do zarządzania w sytuacjach kryzysowych. Przeprowadzenie reform musi
dojść do skutku w taki sposób, by uniknąć bałaganu reorganizacyjnego i destabilizacji wypełniania
funkcji publicznych. Wynika stąd założenie, że reformy muszą być przeprowadzone jednocześnie i
jak najszybciej, by ustrój państwowy w nowym kształcie zaczął funkcjonować już od początku
1999 r. Łączne przeprowadzenie reformy powiatowej i wojewódzkiej (a w konsekwencji -
przeprowadzenie również wyborów wojewódzkich w 1998 r.) uzasadnia fakt, że ok. sto
projektowanych powiatów narusza granice obecnych województw. Wcześniejsze (w 1998 r.)
przeprowadzenie reformy powiatowej przy odsunięciu na późniejszy termin reformy wojewódzkiej
wymuszałoby i tak przeprowadzenie w 1999 r. korekty granic wszystkich 49 obecnych
województw. Zaś bałagan reorganizacyjny i kompetencyjny trwałby odpowiednio dłużej, gdyż przy
tworzeniu dużych województw w innym terminie i oddzielnym wprowadzeniu samorządu
wojewódzkiego trzeba by, za każdym razem na nowo, przeprowadzać rozległąnowelizację ok. stu
ustaw ustrojowych i kompetencyjnych.
Przedkładana uchwała, określając zakres zadań niezbędnych do wykonania w najbliższym czasie
przez członków rządu i odległe im urzędy administracyjne, wyznacza równocześnie
nieprzekraczalne terminy ich wykonania.
Dla dotrzymania tych terminów niezbędne jest również przesądzenie, że pierwsze budżety
powiatowe zostaną ustalone przez Regionalne Izby Obrachunkowe, z możliwością korekty przez
rady powiatowe po ich ukonstytuowaniu.
Niezbędne jest także przyśpieszenie prac w ramach rządu, co ma zapewnić uproszczenie trybu
rozpatrywania projektów przez Radę Ministrów - po ich odpowiednim przygotowaniu przez
Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Ustrojowej Państwa oraz akceptacji Premiera.
W okresie przygotowania i wdrażania reformy konieczna jest stabilizacja istniejących podziałów
administracyjnych: zarówno podstawowego na gminy, jak i podziałów specjalnych.
Reformy administracji (a także sądownictwa) są również niezbędne w szerokim zakresie w
kontekście przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, bowiem jest to jedna z podstawowych dróg
zapewnienia Polsce partnerskiego udziału w pracach struktur europejskich i w stosunkach z krajami
członkowskimi.
Proponowana uchwała zapewnia przygotowanie przeprowadzenia reform w możliwie krótkim
terminie, co wychodzi naprzeciw oczekiwaniom obywateli i elit politycznych, w tym partii
tworzących rząd, bez destabilizacji pełnienia funkcji publicznych przez organy władzy
samorządowej i rządowej. Należy wyrazić nadzieję, że sąto również oczekiwania sił politycznych
pozostających obecnie w opozycji.
Reformy w proponowanym kształcie nie wymagają zmian w Konstytucji."

Rozdział IV
Administracja publiczna
- pojęcia i problemy podstawowe

Definicja administracji publicznej. Pojęcie interesu publicznego

We wprowadzeniu oraz w pierwszych rozdziałach książki przedstawialiśmy - różne zresztą -
robocze definicje administracji publicznej. Obecnie, przed przystąpieniem do systematycznego
omówienia poszczególnych kwestii merytorycznych, konieczne jest sformułowanie takiej definicji
administracji publicznej, która stanowić będzie podstawę dalszego wywodu. Jest to następująca
definicja:
Przez administrację pubłiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć
organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez
różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.
Definicja ta ma charakter mieszany, czyli wyrażą przedmiotowo-podmiotowe ujęcie administracji.
Nie jest to, co wynika zresztą z uprzedniego posługiwania się przez nas innymi rozumieniami
administracji publicznej, jedyne możliwe ujęcie tematu.
W definicji funkcjonalnej, która do niedawna królowała we wszystkich niemal podręcznikach nauki
prawa administracyjnego i administracji w naszej części Europy, kładzie się główny nacisk na
aktywność państwa ("administracja jest to organizatorska działalność państwa"), ale również na
pełną zależność tej działalności od p a ń s tw a (na kategorialną jedność tej funkcji z "państwem", w
istocie rzeczy). W określeniu tym unika się z jednej strony pomieszczenia owej "działalności"
(administracyjnej - organizatorskiej) w instytucjonalnym systemie podziału władzy, z drugiej zaś -
odmawia przypisania, względem administracji, jakichkolwiek funkcji prawu. Ponadto, co
najważniejsze, w ujęciu tym brak czynnika opisowo-wartościującego - tego mianowicie, że w
działalności administracyjnej zawsze idzie o interes publiczny, co silnie podkreśla przedstawiona
powyżej definicja mieszana.
Funkcjonalne określenie administracji po prostu jako "organizatorskiej działalności (funkcji)
państwa" zamazuje więc specyfikę administracji pubłicznej pośród różnych sfer i form działalności
państwowej, a zwłaszcza poznawczą funkcję zasady podziału władzy państwowej między
autonomiczne, ale współdziałające, kontrolujące się wzajemnie i przez to równoważące się organy
ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze.
Takie funkcjonalne ujmowanie administracji było powszechne poprzednio przed 1989 r., gdy
królowała zasada jednolitości władzy państwowej, ujęta w organizacyjny (i polityczny) wymiar
centralizmu demokratycznego, a także zasada jedności własności państwowej. Służyło to
zamazywaniu odrębności administracji i polityki, podporządkowując administrację - polityce
(kierownietwu partyjnemu, również w sferze personalnej: system tzw. nomenklatury), jak również
czyniło nieczytelną swoistość ról poszczególnych aktorów życia publicznego. Nadto pozwalało
włączyć w ową rozległą "organizatorską działalność państwa" również i funkcję zarządzania
gospodarczego. W realnym socjalizmie państwo i partia komunistyczna (a raczej: Partia i państwo)
Iączyły przecież wszyst- kie role: władzy publicznej, właściciela, zarządcy (administratora),
pracodawcy itp. Dlatego definicja funkcjonalna, choć tak lakoniczna i ogólnikowa, dobrze '
obrazowała istotę tamtego systemu. Dziś jednak, przez swój synkretyzm, okazuje ' się być dla nauk
prawno-administracyjnych nieprzydatna, choć przecież administracja publiczna nadal - i jak zawsze
w przeszłości - wypełnia swą organizatorską powinność.
Być może najistotniejszym jednak mankamentem deimicji funkcjonalnej -z punktu widzenia nauk
prawnych - jest to, że niczego nie można się z niej dowiedzieć, nawet pośrednio, o zasadach
odpowiedzialności za funkcjonowanie państwa. W systemie jednolitości władzy państwowej
administracja (z rządem na czele) jedynie bowiem działa, organizuje życie społeczne i gospodarcze
w myśl ; dyrektyw naczelnego organu władzy państwowej, któremu jest całkowicie
podporządkowana, właśnie zgodnie z zasadą jednolitości władzy. Administracji przypisuje się więc
aktywność, ale rząd (stojący na jej czele) nie jest w żadnej mierze samodzielny. W tamtym systemie
wszystkim bowiem kierowała "Partia" (w 1976 r. zasada kierowniczej roli partii komunistycznej
została nawet wpisana pośrednio do konstytucji PRL, która od tego czasu głosiła, że PZPR jest
"przewodnią siłą polityczną społeczeństwa w budowie socjalizmu"), lecz i jej odpowiedzialność za
bieg spraw państwowych nie była w żaden sposób zdefiniowana konstytucyjnie. W tym stanie
rzeczy renesans przeżywają ciągle bardzo aktualne, choć dziś już niezupelnie wystarczające,
klasyczne określenia administracji publicznej, a przede wszystkim tzw. definicja negatywna.
Definicja ta pochodzi jeszcze od Waltera Jellinka, z czasu, gdy rodziła się doktryna państwa
prawnego. Zgodnie z nią, administrację stanowi ta działalnośó państwowa, która nie jest ani
ustawodawstwem, ani wymiarem sprawiedliwości. Takie ujęcie jest ważne dla wskazania prawnej
wtórności działalności administracyjnej względem ustawodawstwa, ale jednocześnie - dla
podkreślenia swoistości i o d r ę b n o ś c i władzy wykonawczej (a z nią i administracj i publicznej)
jako formy władzy państwowej. Istota władzy wykonawczej (a z nią i administracji publicznej),
uchwycona w definicji negatywnej, polega bowiem na tym, że dwie pozostałe władze -
ustawodawcza i sądownicza - mają role ściśle sprecyzowane. Inaczej jest z władzą wykonawczą. Jej
odpowiedzialność za sprawy państwa ma charakter praktyczny i ogółny. W szrankach prawnych,
wyznaczonych przez ustawodawcę, i pod kontrolą władzy sądowniczej, która pilnuje, by prawo
było przestrzegane, władza wykonawcza odpowiada za wykonanie ustaw i zajmuj e się r z ą d z e n
i e m , co oznacza, że ponosi - w kategoriach nie tylko historycznych - realną i definitywną
odpowiedziałność za stan spraw państwowych. Tym różni się władza wykonawcza od dwu
pozostałych, a definicja negatywna (deimicja "Wielkiej Reszty") dobrze tę specyfkę podkreśla.
Warto zwrócić uwagę, że - historycznie rzecz biorąc - definicja "Wielkiej Reszty" prawidłowo
pokazuje, choć w największym uproszczeniu i skrócie, proces oddawania części prerogatyw władzy
monarszej: uprawnień ustawodawczych - stanom (parlamentowi, Narodowi), niezawis-lym sądom -
pieczę nad przestrzeganiem prawa. Nie zmienia to faktu, że nadal istota władzy pozostaje przy
"władzy królewskiej", choć i tu w większości państw nastąpiła jej dalsza fragmentacja: głowa
państwa reprezentuje "majestat Rzeczypospolitej", natomiast codzienna odpowiedzialność za
praktyczne funkejonowanie państwa obciąża rząd i administrację publiczną. Przy czym działalność
władz (w tym - rządu i administracji) jest związana prawem, przebiegając pod kontrolą sądów
(również - sądów konstytucyjnych).
Ów sens istotny, zawarty w definicji klasycznej, zachowano również w określeniu mieszanym,
zaproponowanym na wstępie tego rozdziału. Nie pomija się w nim wskazania na r e a I i z a c y j n
y c h a r a k t e r działalności administracyjnej względem ustawy - odbywa się "na podstawie
ustawy". Jednocześnie ta działalność - to "zespół działań, czynności i przedsięwzięć
organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych [...] w określorrych prawem formach", co
podkreśla, po pierwsze - konkretny i praktyczny charakter czynności i działań administracji
publicznej, po wtóre - istotę administracji publicznej, nie tylko "wykonawczą", lecz również
organizatorską, po trzecie zaś - związanie prawem formalnym.
Wiemy już jednak, że administracji nie można traktować wyłącznie w aspekcie czynnościowym
("zespół działań [...]") ani tym bardziej tylko w ujęciu funkcjonalnym, o którym była mowa wyżej.
Definicja administracji publicznej winna przede wszystkim odnosić się do przedmiotu administracji
publicznej, a także musi zwracać uwagę na jej stronę podmiotową. W obu tych kwestiach nie
można dzisiaj - jak czynili to w XVIII w. policyści i kameraliści - po prostu o p i s ać administracji
publicznej.
W sferze podmiotowej - definicja zaznacza ogólnie, że wykonywanie administracji znajduje się w
gestii rozczłonkowanej struktury organizacyjnej sektora publicznego, na który składają się "różne
podmioty, orgarry i instytucje". W ten sposób dotykamy szerszego, interesującego zagadnienia,
mianowicie: jak są wewnętrznie zorganizowane (ukształtowane) poszczególne władze -
wykonawcza, ale także ustawodawcza i sądownicza. Warto zauważyć, że w ujęciu tym "władza" to
przecież nie pojedynczy "organ". "Władza" wykonawcza, ustawodawcza czy sądownicza - oznacza
przede wszystkim fu n kc j ę państwową wypełnianą przez różne ciała czy podmioty. O
wewnętrznym podziale władzy wykonawczej będzie jeszcze w tym rozdziale mowa (funkcjonują w
tym obszarze owe "różne podmioty, orgahy i instytucje"), ale od razu trzeba wskazać, że również
funkcja ustawodawcza podzielona jest między Sejm i Senat, a władzę sądowniczą także sprawują
różne niezawisłe sądy i trybunały.
Co do przedmiotu administracji publicznej, nasza definicja odwołuje się do kategorii nadrzędnej -
do pojęcia interesu publicznego. Pojęcie to - tożsame z dobrem współnym - jest kluczowe dla
zrozumienia współczesnej administracji. Choć jest to pojęcie nieostre (niedookreślone), rozumiemy,
że wystarczająco precyzyjnie wyznacza ono pole dopuszczalnej działalności administracji
publicznej, a przedtem jeszcze - pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki społeczne
i gospodarcze, w prywatne życie jednostki itp. Właśnie spór o to, co leży w interesie publicznym, w
praktyce dzieli ludzi, różnicuje poglądy polityczne, a także pozwala odróżniać doktryny i epoki.
Praktyczny rezultat tego sporu stanowi o p r z e d m i o c i e działalności administracji publicznej, a
zatem o konkretnej treści ustaw ją regulujących. Na marginesie można dodać, że to zkolei
informuje również - najlepiej i najbardziej precyzyjnie - o funkeji administracji publicznej w danym
systemie państwowym.
W rezultacie, rózumienie interesu publicznego znajduje przede wszystkim wyraz w obowiązującym
prawie. Jest to zatem czynnik kluczowy dla nauki prawa administracyjnego, zaś wszystkie "pojęcia-
narzędzia" przez tę naukę wypracowane, takie jak publiczne prawo podmiotowe, uznahie
administracyjhe i władza zwicizana, policja administracyjna, akt administracyjrry - jego
prawomocność i wykonalność, podmiotowość publicznoprawna, nadzór czy też sr dowa kontrola
administracji, w istocie rzeczy służą właśnie opisaniu relacji między położeniem jednostki
("obywatela") a działalnością administracji publicznej, nakierowaną na zapewnienie dobra
wspólnego (prowadzoną "w interesie publicznym").
Należy jednak od razu zauważyć, że prawo obowiązujące nie zawsze jest w stanie opisać, co j e st -
czy być powinno - interesem publicznym, nawet przy użyciu pojęć nieostrych (niedookreślonych),
pozostawiających władzom administracyjnym swobodę decyzyjną, w określonych sytuacjach
faktycznych (uznanie administracyjne). Nie zawsze bowiem prawo jest w ogóle narzędziem
właściwym do definiowania "wzorca" (treści) interesu publicznego.
Często o tym, co jest interesem publicznym, decyduje wola polityczna. Wola ta - to przejaw
rządzenia, które w państwie prawnym odbywa się - oczywiście w ramach prawa. Raczej mówimy
wtedy jednak o przestrzeganiu prawa niż o jego stosowaniu, bowiem nie chodzi o wykonanie prawa
(stosowanie ustawy), lecz o osiągnięcie celu (politycznego, administracyjnego, gospodarczego,
społecznego) przy uwzględnieniu obowiązującego prawa. To rozróżnienie jest bardzo istotne,
zwłaszcza dla oddzielenia poziomu politycznego w administracji publicznej od administracji
wykonawczej, o czym będzie jeszcze mowa.
Tak więc pojęcie interesu publicznego nie jest obojętne dla nauki administra cji - nauki o
administracji publicznej. Już sam ustrój administracyjny danegc państwa, a w jego ramach sposób,
w jaki zorganizowano rządzenie, jest bo wiem sam w sobie wyrazem panującego rozumienia
interesu publicznego v tym kraju i w danej epoce. Jest wiele czynników, których praktyczny splot
składa się na to, że administracja publiczna dobrze - albo źle - służy społeczeństwu.
Ustrój administracyjny trzeba zatem badać i oceniać pod tym kątem, co czy niono już w okresie
Odrodzenia czy tym bardziej Oświecenia. Chodzi tu m.in 0 ogólny kształt administracji publicznej i
o to, czy jest on dostosowany do funk cji, które ma spełniać, o zasady organizacyjne i techniczne
administracji publicz nej, na których się ona opiera, o mechanizmy doboru kadr do administracji, a
także systemy kształcenia personelu i drogi karier i awansów skużbowych ora; zasady uposażenia, o
zasady odpowiedzialności urzędniczej, o udział (albo bral udziału) czynnika obywatelskiego w
zarządzaniu sprawami publicznymi, o po dział administracyjny państwa, o ilość środków
finansowych do dyspozycji (zaw sze zresztą za małą), o rozdział zakresów działania i
odpowiedzialności, a takżc uprawnień (kompetencji) między różne szezeble i segmenty
administracji pu blicznej, o zasady obiegu informacji i środków finansowych ezy też o reguły do
tyczące obsadzania stanowisk publicznych i zasady funkcjonowania urzędów.
Podsumowując te skrótowe z natury rzeczy uwagi na temat definicji admini stracji publicznej,
należy zaznaczyć, że w określeniu administracji publiczne zachowana powinna być równowaga
wszystkich trzech elementów konstruk cyjnych. Chodzi o równowagę między podstawowym (1)
ujęciem przedmioto wym (działalność "na rzecz realizacji interesu publicznego" prowadzona "nc
podstawie ustaw") i (2) ujęciem funkejonalnym, ezyli ezynnościowym ("zespó działań, czynności i
przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych" odbywają cych się "w określonych prawem
formach), a wspomnianym już (3) ujęcien podmiotowym ("różne podmioty, organy i instytucje"). Z
punktu widzenia nauk prawa administracyjnego główny ciężar definicji administracji publicznej spo
czywa na składniku przedmiotowym i czynnościowym, zaś dla nauki admini stracji (nauki o
administracji publicznej) kluczowy jest element podmiotowy tę definicji, gdyż odnosi się on
bezpośrednio do ustroju administracyjnego państwa.
Z powyższego wywodu wynika najwyraźniej, że spory definicyjne wokó pojęcia administracji
publicznej są przede wszystkim konsekwencją zróżnicowa nego spojrzenia na jej położenie i rolę w
systemie władzy publicznej.
I tak, administracja bywa traktowana instrumentalnie, jako urządzenie dc wykonywania zadań na
nią nałożonych, co widać zwłaszcza na tle definicji funk cjonalnej). Przy tym ujęciu cele (cele
polityczne) określane są poza administracją ona zaś służy tylko do ich osiągania. W takim
kontekście najczęściej używa sii też pojęcia "aparat" (administracyjny). Wówczas główne pytania i
problemy dotyczące administracji - to, z jednej strony, zagadnienie sprawności, dyscypliny ("ludzie
aparatu"), z drugiej zaś - kwestia kompetencji, specjalizacji, koordynacji. "Aparat" jest anonimowy,
ludzie administracji-to co najwyżej "funkcjonariusze", ich działalność (i odpowiedzialność) idzie na
rachunek państwa. "Organy administracji" - to w takim ujęciu części składowe dużej całości
organizacyjnej, wyposażone - na gruncie stosownej specjalizacji - w kompetencje. "Organ" więc
jest pojęciem czysto technicznym i organizacyjnym (a z punktu prawnego, w rezultacie, pojęciem
wyłącznie niemal proceduralnym, ograniczającym się do kwestii właściwości). Tak też - tylko
technicznie - musi być wówczas traktowana "samodzielność organu" i "decentralizacja" - właśnie w
cudzysłowie; w znaczeniu prawnym jest to wtedy nic innego, jak tylko synonim koniecznego
porządku organizacyjnego, bez żadnych konotacji politycznych, a więc wyraz swoistego reżimu
technologicznego, który musi być przestrzegany, by maszyneria administracyjna państwa
funkcjonowała bez zakłóceń.
Jak już wspominano, w ustroju socjalistycznym cała władza miała należeć do "ludu pracującego
miast i wsi". Lud władzę tę miał wykonywać przez swoje organy; w imieniu ludu sprawami
państwa kierowała, wedle oficjalnej ideologii, przodująca jego część, najbardziej świadoma i
aktywna w budowaniu socjalizmu - Partia. Naczelnym organem władzy państwowej w PRL był
Sejm, a terenowymi organami tej władzy były rady narodowe. Łącznie był to system organów
jednolitej władzy państwowej. Przy takim spojrzeniu na istotę władzy, administracja państwowa w
całości była aparatem zarządzająco-wykonawczym. Szczególnie po reformach lat 1972-1975
pionowe przełamanie całego aparatu państwowego - na "organy władzy" i "organy administracji
państwowej" - stało się faktem. W takim rozumieniu, administracja - ta organizatorska działalność
państwa - była równocześnie wielką organizacją (instytucją) o złożonym wewnętrznie charakterze,
podległą "organom jednolitej władzy państwowej". Oba te segmenty podporządkowane były z kolei
kierownictwu partii komunistycznej, której ciała kierownicze wykonywały pełnię władzy
politycznej w kraju, zarówno w skali ogólnej, jak i na szczeblach terenowych.
Powyższe rozróżnienie "władzy państwowej" i "administracji państwowej", pozbawionych przy
tym rzeczywistej władzy politycznej, nie daje się utrzymać w świetle definicji nawiązujących do
doktryny podziału i równoważenia się władz. Władza wykonawcza bowiem - jedna z trzech władz -
to nie tylko "aparat administracyjny" i "organy", lecz przede wszystkim właśnie władza polityczna
(rząd), ponosząca samodzielną odpowiedzialność za sprawy państwowe. W warunkach państwa
obywatelskiego i decentralizacji odpowiedzialność ta rozkłada się również na inne instytucje
(podmioty) władzy publicznej, stosownie do zasad ustroju państwowego. Zwłaszcza decentralizacja
niesie za sobą przeniesienie odpowiedzialności na władze lokalne i regionalne. Istotne jest to, że
odpowiedzialność ta obciąża nie "aparat" i anonimowe "organy", lecz konkretnych ludzi - "osoby
urzędowe", którzy pełnią funkcje publiczne, zarówno w sferze władzy politycznej, jak i w
administracji publicznej.

Funkcje administracji publicznej

"Rzeczypospolitej nie stać jeszcze na zapewnienie (obywatelomJ bezpieczeństwa socjalnego i
ekonomicznego. Może ona jednak zagwarantować wszystkim bezpieczeństwo prawne i polityczne"
(Prezydent RP Lech Walęsa w uzasadnieniu projektu Karty Praw i Wolności, listopad 1992 r.)
W podręcznikach nauk o zarządzaniu formułuje się sekwencje funkcji i czynności zarządzania
(kierowania). I tak klasyczna szkoła zarządzania wymienia: przewidywanie, organizowanie,
koordynowanie, rozkazodawstwo, kontrolowanie (Henri Fayol). Z kolei tzw. cykl działania
organizatorskiego obejmuje ustalenie celu działania, określenie środków i metod umożliwiających
osiągnięcie celu, zgromadzenie tych środków, wykonanie zaplanowanych działań, wreszcie
kontrolę wyników (Henri le Chatelier). To podejście ma również zastosowanie do administracji
publicznej, która jest złożoną organizacją- zarówno gdy traktuje się ją jako całość (system
administracyjny państwa), jak i wówczas gdy przedmiotem analizy jest poszczególny, większy lub
mniejszy, wyodrębniony fragment administracji publicznej (np. cała administracja rządowa,
administracja konkretnej gminy, urząd administracji, resort).
W rozdziale niniejszym chodzi jednak o inne rozumienie funkcji administracji publicznej, przyjęte
raczej w nauce prawa administracyjnego, a nie w naukach o zarządzaniu. Są to funkcje, które
administracja musi wypełniać, działając
na rzecz interesu publicznego.
W wielkim uproszczeniu, chodzi przede wszystkim o: - klasyczną administrację porządkowo-
reglamentacyjną, - administrację świadczącą,
- administrację wykonującą uprawnienia właścicielskie i zarządzające,
a ponadto o:
relacje między administracją a polityką, w tym zwłaszcza związane z odpowiedzialnością władzy
wykonawczej za stan rzeczy państwie.
A. Administracja porządkowo-reglamentacyjna
W pierwszej kolejności należy omówić (A) klasyczne funkcje policyjne państwa, związane z
ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego - w szerokim, przedmiotowym
rozumieniu tych pojęć, będące więc atrybutem każdego państwa w każdym czasie, i jednocześnie
określające podstawowy zakres odpowiedzialności władzy publicznej względem obywateli
(administracja porządkowo-reglamentacyjna).
Przez długie wieki była to główna funkcja władzy państwowej, w której mieści się stosowanie
instrumentów władczych, zwłaszcza nakazów i zakazów (zarządzeń) policyjnych oraz zezwoleń
administracyjnych upoważniających zainteresowane podmioty do prowadzenia określonej
działalności, jeśli odpowiada ona określonym standardom, a także utrzymywanie stosownych slużb,
straży, inspekcji i innych instytucji stojących na straży porządku publicznego i bezpieczeństwa
zbiorowego. Z funkcją tą, z drugiej strony, od samego początku związana była kwestia ciężarów
publicznych (osobowych i majątkowych), ponoszonych przez członków wspólnoty na utrzymanie
instytucji i urządzeń służących ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w
różnych dziedzinach życia.
Środki na zapewnienie funkcjonowania życia zbiorowego mogą pochodzić z danin publicznych, ale
także z dochodów z majątku. Chodzi o majątek gospodarczy, którego właścicielem jest wspólnota
miejscowa (gmina) czy regionalna albo państwo. W tym ostatnim zakresie majątek ten był nieraz
związany nierozdzielnie z osobistym mieniem panującego, służąc utrzymaniu i władcy, i
urzędników, nagradzaniu zasług, ustanawianiu urządzeń publicznych itp. Do dziś majątek
gospodarczy tego rodzaju daje się wyodrębnić wśród innych składników mienia państwowego -
dość wskazać na państwową własność lasów, wód, kopalin.
Z kolei funkcjonowanie zbiorowości wymaga w wielu przypadkach istnienia majątku publicznego.
Do tej kategorii należy przede wszystkim konstrukcja rzeczy publicznych (dobro wspólne, majątek
użyteczności publicznej, majątek administracyjny). Ale w miarę rozwoju cywilizacyjnego władza
publiczna przejmuje coraz więcej obowiązków i zakres tej odpowiedzialności wchodzi nieraz , w
kolizję z interesami indywidualnymi. Stąd także możliwość publicznoprawnego ograniczania
własności prywatnej i wywłaszczeń - w granicach i na rzecz interesu publicznego. Zaczyna się też
rozwijać planowanie publiczne; w zakresie zagospodarowania przestrzeni miejskiej różne formy
reglamentacji prawa zabudowy występowały już w starożytności.
Administracja reglamentacyjna z istoty swojej powinna być wykonywana jak najbliżej podmiotu
prawa czy miejsca, którego ona dotyczy. Nie można wydawać w stolicy konkretnych zakazów i
nakazów postępowania (np. nakazu rozbiórki budynku) czy zezwoleń na postępowanie (np.
pozwolenie budowlane) komuś, kto mieszka w odległej miejscowości. To, na jakim szczeblu może
być załatwiana sprawa, zależy, oczywiście, od jej wagi z punktu widzenia interesu ogólnego - na
innym szczeblu będzie wydawana koncesja na import czy eksport broni bądź import
farmaceutyków, a na innym koncesja na detaliczną sprzedaż alkoholu. Tym niemniej podstawową
regułą- coraz częściej stosowaną- jest to, że decyzja powinna być podejmowana, w miarę
możliwości, jak "najniżej".
Oznacza to, że dla administracji reglamentacyjnej podstawową kwestią będzie odpowiednia
budowa rządowego aparatu administracyjnego w terenie bądź też wykorzystanie w tym celu innych
struktur, przede wszystkim samorządowych, i dokonywana w tym zakresie, odpowiednio,
dekoncentracja zadań państwowych, wewnętrzna (w ramach własnego aparatu administracyjnego)
lub zewnętrzna (zlecenie ich samorządowi lub innym podmiotom do wykonania) lub, i to przede
wszystkim, decentralizacja zadań publicznych (przekazanie ich samorządowi jako zadań własnych).
Administracja porządkowo-reglamentacyjna (policyjna) ma na celu ochrom porządku pubłicznego i
bezpieczeństwa zbiorowego. Zadania te wykonywane s; przez różne organy i służby, wyposażone w
kompetencje w poszczególnych dziedzi nach życia zbiorowego. Konieczna rozmaitość rozwiązań
organizacyjnych i kompe tencyjnych nie zmienia faktu, że z punktu widzenia strukturalnego w tej
akurat sferze najbardziej istotny jest rzeczywisty skutek działalności władz: i skuteczność
jednostkowa tej działalności, i ogólny stan rzeczy. Potrzebne są tu zatem instrumenty
koordynacyjne względem różnych służb i organów działających w tym obszarze, jak i przede
wszystkim - mechanizmy odpowiedzialności, w danej skali terytorialnej, ze stan porządku
publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Dlatego przede wszystkin okazuje się istotne, czy w
jednostce podziału administracyjnego państwa jest ustano wiona taka władza administracyjna o
odpowiedzialności ogólnej (w zależności o przyjętych rozwiązań może to być władza rządowa albo
samorządowa), czy też od powiedzialność polityczna za stan rzeczy w sferze porządku publicznego
i bezpie czeństwa zbiorowego jest rozproszona (według kompetencji) lub umieszczona n innym,
wyższym poziomie organizacyjnym (np. w rządzie).
Aparat administracyjny rządu w terenie wykonujący te zadania może by budowany na trzy sposoby.
Pierwszy opiera się na założeniu, że powinien on się skupiać wokół formalnego przedstawiciela
rządu w danej jednostce podzia-lu te rytorialno-administracyjnego (administracja zespolona) przy
sprowadzeniu do minimum jednostek nie podlegających temu przedstawicielowi (administracj;
niezespolona, specjalna). Drugi sposób - to oparcie aparatu na rozproszonych koordynowanych
tylko na szczeblu rządowym jednostkach administracji spe cjalnej, terytorialnie nie zespolonych.
Trzecim wreszcie sposobem jest przyzna nie podstawowych uprawnień policyjnych i
reglamentacyjnych władzom samo rządu terytorialnego (które z natury rzeczy są zorganizowane na
zasadzie ze spolenia organizacyjnego), bez powoływania osobnych przedstawicieli rządu v terenie i
przy sprowadzaniu do niezbędnego minimum liczby jednostek rządowe administracji specjalnej.
Możliwe też jest, oczywiście, łączenie ze sobą elemen tów właściwych dla każdego z tych
sposobów.
Jak łatwo stwierdzić, model francuski opiera się tradycyjnie na pierwszyn z tych sposobów, podczas
gdy model angielski - na trzecim. Sposób drugi - daleko idącej dezintegracji - nie występuje w
czystej postaci w żadnym z przedstawionycl w rozdziale II modeli zagranicznych, był natomiast od
1975 r. do końca 1998 r. v znacznym stopniu charakterystyczny dla administracji polskiej. W
praktyce współ czesnych państw wysoko rozwiniętych występuje jednak na ogół większe czy
mniejsze pomieszanie różnych przedstawionych sposobów, o czym będzie mow; w rozdziale
poświęconym administracji terytorialnej.
Jest rzeczą oczywistą, że działalność reglamentacyjna administracji ma naj więcej wspólnego z
działalnością orzeczniczą sądów - polega na wydawanii aktów stosowania przepisów prawa.
Dlatego w tym właśnie zakresie szczególnu istotną sprawą staje się odpowiednia procedura
stosowana w toku postępowania administracyjnego, jak również dopuszczalność sądowej kontroli
decyzji wydanych w ramach tego postępowania.
O ile sądowa kontrola decyzji administracyjnych była od początku rzeczą ważną dla wszystkich
modeli administracji publicznej omówionych w drugim rozdziale pracy (z wyjątkiem jednak
modelu szwedzkiego), o tyle waga ustawowego uregulowania postępowania administracyjnego była
pierwotnie doceniona tylko w niektórych krajach, a przede wszystkim w Austrii. Problematyka ta
doczeka się rozwinięcia w rozdziale o stosunku administracji do prawa.
Konstrukcja klasycznych środków o charakterze policyjnym (porządkowym) opiera się na
założeniu, że jednostka ma przestrzegać obowiązujące prawo: władza może ją do tego przymusić,
stosując nakazy i zakazy powinnego zachowania się albo karząc tych, którzy nie podporządkowują
się obowiązującym standardom, a w szczególnych sytuacjach stosując przymus fizyczny. Niekiedy
to, co jest w danej, konkretnej sytuacji właściwe, co więc "odpowiada interesowi publicznemu",
ustala sam organ administracyjny (funkcjonariusz), np. policjant kierujący ruchem czy władza
weterynaryjna nakazująca dokonać szczepienia zwierząt.
Kompetencje reglamentacyjne administracji mają formę zezwoleń administracyjnych i zasadniczo
ich konstrukcja opiera się na tych samych przesłankach, co i inne, klasyczne środki o charakterze
policyjnym (nakazy i zakazy, zarządzenia policyjne). Także służą ochronie porządku publicznego i
bezpieczeństwa zbiorowego, według ustalonych standardów, przede wszystkim w sferze ogólnych
warunków życia społecznego, ale także w różnych dziedzinach szczegółowych - m.in. w ruchu
drogowym, w handlu wewnętrznym i zaganicznym (czy szerzej - w obrocie gospodarczym), w
ochronie środowiska i przyrody, w sferze zdrowia publicznego i żywności, w budownictwie itp.
Wykonywanie tych kompetencji opiera się ściśle na wymaganiach interesu publicznego ustalonych
w prawie (władza związana) bądź określanych w konkretnej sytuacji faktycznej, w ramach
określonych w ustawie, przez samą administrację - organ administracji lub funkcjonariusza
(uznanie administracyjne). Kto chce podjąć działalność określonego rodzaju, musi te wymagania
spełnić. Zezwolenie potwierdza spełnienie wymagań i dopuszcza zainteresowanego do prowadzenia
działalności (wykonywania czynności itp.)
Bywa jednak, że jako warunek prowadzenia działalności lub postępowania nie wystarczy spełnienie
przez zainteresowanego konkretnych wymagań wynikających z prawa. Dzieje się tak wówczas, gdy
pozwolenie ma charakter przywileju, z natury rzeczy dostępnego tylko dla niektórych. Zachodzi to
zawsze w warunkach monopolu prawnego, gdy państwo udziela przywileju dostępu do rynku
reglamentowanego pod postacią kontyngentu lub koncesji gospodarczej. Takie kompetencje
przypisywane są zazwyczaj nie organom administracyjnym, opartym na czynniku urzędniczym,
lecz władzom państwowym o charakterze politycznym (np. ministrom). W rezultacie, znajdują się
one zazwyczaj poza sferą zadań samorządu terytorialnego, nawet zadań zleconych czy
powierzonych.
W nowszych czasach, w warunkach gospodarki globalnej, pojęcie bezpieczeństwa zbiorowego
przekroczyło sferę stosunków życia społecznego i dotyczy również gospodarki, zwłaszcza kontroli
rynku, dla ochrony go przed patologiami, w tym nadużywaniem pozycji monopolistycznej, oraz
załamaniem koniunktury. Od powiednie kompetencje organów administracji publicznej w tej
dziedzinie - prz, crym coraz częściej tworzy się organy powołane głównie bądź nawet wyłącznie v
tym celu - przyjęło się od pewnego czasu nazywać w naszym języku prawnyn i prawniczym (także
w języku ustawowym), w ślad za nazewnictwem anglosaskim regulacyjnymi. Stąd też coraz
częściej też używa się i nas terminu "organ regula cyjny". Ze względu na szczególny charakter
materii tak rozumianej "regulacji'' sprowadzającej się do niezależnego, fachowego rozstrzygania
sytuacji konflikto wych w danym segmencie rynku (konfliktów między podmiotami rynkowymi
konfliktów z interesem ogólnym), "organy regulacyjne" nie mogą mieć statusi zwykłych organów
rządowej administracji ogólnej, o których będziemy mówić v następnym rozdziale. Ustawodawca
polski - zwłaszcza gdy wziąć pod uwagę zasa dy podporządkowania urzędów centralnych
właściwym ministrom lub Prezesow Rady Ministrów, wyrażone w znowelizowanej w 1999 r.
ustawie o działach admi nistracji rzc dowej-zdaje się nie zauważać tej specyfiki "regulacji".
Od powyższego należy odróżnić koncesję w sensie ścisłym, o charakterz publicznoprawnym, która
łączy się z przekazaniem do wykonywania prze: podmioty sektora prywatnego zadania
publicznego, zazwyczaj o charakterz gospodarczym, leżącego w zakresie odpowiedzialności
władzy publicznej (np. rza du, gminy). Taka koncesja ma więc charakter nie tyle przywileju, ile
obowiązku treścią aktu koncesyjnego są właśnie zasady i warunki, a także okres realizacj tego
obowiązku przez uprawniony podmiot przejmujący od administracji odpo wiedzialność
publicznoprawną za realizację danego zadania publicznego. Obol koncesji udzielanych bez
ograniczeń każdemu, kto spełni określone w prawie wy magania (zbliżonych więc konstrukcją do
zezwoleń administracyjnych), wystę pują koncesje o charakterze prawa specjalnego (nieraz
limitowane co do ilości będące też niekiedy przedmiotem obrotu) i koncesje o charakterze prawa
wy łącznego. W tym ostatnim przypadku właśnie publicznoprawny charakter przy wileju chroni
przed zarzutem naruszania zasad konkurencji.
B. Administracja świadczctca
Administracja tradycyjnie nie tylko uczestniczy w kształtowaniu i wcielani w życie polityki oraz
wydaje nakazy, zakazy i zezwolenia. Od dawna wykonuje te fuukcje organizacyjno-prestacyjne: w
miarę rozwoju cywilizacyjnego przejmuj coraz szerzej (B) odpowiedzialność za rosnący zakres
usług publicznych (admini stracja świadcząca). Chodzi zarówno o usługi typu społecznego - z
zakres oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej, kultury itp. - jak i o usługi o charakte rze
technicznym (komunikacja zbiorowa, wodociągi i kanalizacja, światło i energe tyka cieplna,
oczyszczanie miast i wiele innych), ale także o rozwój świadczeń spa łecznych różnego rodzaju
(ubezpieczenia społeczne).
Rola administracji publicznej w tym zakresie może być zróżnicowana. C najmniej polega ona na
odpowiedzialności władzy publicznej za standard usług świadczonych przez sektor prywatny - i
wtedy ta funkcja państwa mieścić się będzie pośród innych zadań reglamentacyjnych i policyjnych,
o czym właśnie była mowa. Może polegać również na bezpośrednim organizowaniu świadczenia
usług publicznych różnego rodzaju, a może obejmować nawet samo ich świadczenie za
pośrednictwem instytucji świadczących należących do sektora publicznego (przedsigbiorstw
użyteczności publicznej i zakładów administracyjnych).
Funkcja ta rozszerza się: obejmuje także coraz częściej udział w organizowaniu badań naukowych
(prowadzonych nie tylko na własny użytek organów państwowych) oraz promocji i organizacji
życia gospodarczego (jak udzielanie pomocy powstającym małym i średnim przedsiębiorstwom czy
wspieranie inwestycji w upośledzonych dotąd regionach). W szczególności, w wielu krajach
kontynentalnych, w tzw. modelu reńskim (o którym będzie mowa w ostatnim rozdziale książki),
rola administracji świadczącej jest i pozostanie znacząca.
Administracja świadcząca ma inne problemy organizacyjne i funkcjonalne niż policja i
administracja reglamentacyjna. Podstawowym jej problemem jest wielka liczba odbiorców usług, a
zatem jeżeli sama świadczy usługi, potrzeba dysponowania ogromnym potencjałem tak rzeczowym,
jak i kadrowym, służą cym realizacji jej celów. Co więcej, w wielu przypadkach, np. w sferze
oświaty, funkcji tych nie można szerzej przekazać, na zasadzie kontraktowej, poza aparat
administracji publicznej - mogąc, co najwyżej, ustalać odpowiedni podział zadań między rządem i
administracjąrządowąa samorządem.
Jest oczywiste, że administracja świadcząca nie może w dużym stopniu być wykonywana w ramach
administracji rządowej, gdyż konieczna jest kontrola obywatelska nad jej działalnością. Powinna
być więc prowadzona - co wcale nie musi oznaczać bezpośredniego świadczenia - przede
wszystkim przez samorząd różnych szczebli. Jeżeli jednak wykonuje ją administracja rządowa, na
ogól odbywa się to w formie administracji niezespolonej, podległej ministrom resortowym.
Administracja świadcząca zarządza rozbudowaną infrastrukturą oraz zatrudnia wielką liczbę
pracowników, z których zdecydowana większość, jak nauczyciele, lekarze, bibliotekarze czy
pracownicy muzeów, nie wykonuje pracy o charakterze administracyjnym; w wielu krajach ma
jednak status urzędników publicznych lub zbliżony do urzędniczego. Jest także wielkim odbiorcą
kredytów budżetowych. Z tego powodu jest szczególnie podafia na wszelkie cięcia budżetowe w
przypadku trudności finansowych państwa. Źle się dzieje, jeżeli cięcia dokonywane są
mechanicznie, bez prób racjonalizacji tej administracji, obniża to bowiem zasadniczo jakość jej
usług. Dowodem na to była nazbyt ukierunkowana ideologicznie działalność gabinetu Margaret
Thatcher w Wielkiej Brytanii (a skutkiem - konieczność ustąpienia "żelaznej lady" w celu
uchronienia konserwatystów przed klęską wyborczą, której doznał jednak jej następca).
Świadectwem jeszcze wyraźniejszym było obniżenie jakości usług administracji świadczącej w
Polsce w ciągu ostatnich lat.
Dlatego lepiej jest, jeśli za dostarczanie usług publicznych, szczególnie charakteru powszechnego,
odpowiada lokalny samorząd. W trudnych warunkach władze lokalne potrafią elastycznie
dokonywać niezbędnych wyborów, kie się rzeczywistymi możliwościami i koniecznością.
Może być jednak i tak, że zamysł cięć budżetowych wynika z poszukiwaf dziej efektywnego
sposobu zaspokajania potrzeb społecznych, bez zamiaru obni jakości usług. Pod tym względem
istnieją koncepcje teoretyczne i doświadc praktyczne niektórych krajów OECD, które są godne
uwagi zwłaszcza w aktl sytuacji polskiej. Z natury rzeczy łączą się one z próbami "ekonomizacji"
ad stracji świadczącej, co w pierwszej kolejności musi oznaczać zaprzestanie, w c lub w części,
finansowania jej z budżetu (z pieniędzy podatników) i przenie: ciężaru kosztów na użytkowników,
którzy ponoszą oplaty za korzystanie z tych (przy odpowiednim zmniejszeniu obciążeń na rzecz
budżetu). Może też następ komercjalizacja i prywatyzacja wielu usług publicznych, co bynajmniej
nie mu równoznaczne z odrzuceniem odpowiedzialności publicznej za standard i pows ną
dostępność tych usług - jeżeli stwarza się odpowiednie mechanizmy finan (dzięki którym,
przykładowo, "pieniądz idzie za pacjentem", bez względu r z jakiego korzysta on zakładu opieki
zdrowotnej).
W tym ostatnim zakresie, coraz większą rolę muszą odgrywać kontrakt wierane przez właściwe
instytucje publiczne z dostarczycielami usług o chat rze publicznym - zarówno publicznymi, jak i
niepublicznymi, w tym i kome nymi, i nie nastawionymi na uzyskanie zysku do podzialu między
inwest (w szczególności organizacjami pozarządowymi). Jest to istotny element sze go zjawiska
wzrostu tzw. kultury kontraktowej w sferze administracji, : przy tym powiązany z "nowym
zarządzaniem publicznym" (new public n gement), uznającym kontrakt za podstąwową formę
zapewnienia wykony zadań publicznych. Należy zaznaczyć, że owo "nowe zarządzanie publiczne
dotyczy tylko sfery administracji świadczącej. Jak dowodzi tego przykład ar skich "następnych
kroków" (o których mowa w rozdziale II), można podejm próby wprowadzania instytucji
kontraktów do sfery administracji reglament nej, dokonując w tym celu pewnego wyodrębnienia
strukturalnego i finanso określonych służb administracyjnych.

C. Administracja właściciel
Po względnym wycofaniu się w XIX w. z właściwej okresowi Oświecenia aktywności w dziedzinie
gospodarczej, państwo - mowa o państwie demokratycznym dzialającym w ramach gospodarki
rynkowej - zaczyna w XX w. wkraczać z interwencją na pole życia gospodarczego, tym razem
podejmując rolę regulatora rozwoju ekonomicznego dla ochrony gospodarki przed załamaniem.
Chodzi przede wszystkim o nowe zastosowania klasycznych instrumentów policyjnych i
reglamentacyjnych z rosnącym udziałem "regulacji" (o czym była już mowa), ale także o rosnący
udział państwa w zarządzaniu gospodarką narodową i wzrost bezpośredniego udziału własności
państwowej w rynku. Wraz z tym, ale także wobec coraz bardziej znaczącej koncentracji kapitału
prywatnego, następuje również rozwój instytucji ochrony konkurencji i konsumentów oraz wzrost
roli władzy publicznej w ochronie rynku przed tendencjami monopolistycznymi.
W państwach komunistycznych państwo rozwiązało problem kryzysu gospodarczego definitywnie:
po prostu przejęlo zarządzanie całą gospodarką i sektorem usług spokecznych po wywłaszczeniu
prywatnych wlaścicieli z majątku produkcyjnego i mienia użyteczności publicznej. Eksperyment
ten, jak wiadomo, nie był udany: zarządzanie majątkiem gospodarczym, w tym prowadzenie
przedsiębiorstw, wymaga innych umiejętności niż wykonywanie uprawnień władzy publicznej.
Jednak w każdych warunkach ustrojowych administracja wykonuje uprawnienia właścicielskie
państwa (a także gminy czy innej jednostki samorządu terytorialnego) w odniesieniu tak do majątku
publicznego - służącego wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych, jak i gospodarczego
(akcje i papiery wartościowe, zakłady produkcyjne czy usługowe itp.). Administracja jest też
wielkim nabywcą pracy ludzkiej oraz towarów i uslug.
Wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku administracyjnego i tzw. dobra
wspólnego nie nasuwa nazbyt wielu szczególnych problemów. Uprawnienia te z reguły należą do
organów administracji publicznej, których wykonywaniu zadań służy dany składnik majątkowy -
przy przyznaniu szczególnych uprawnień w tej dziedzinie, gdy idzie o administrację rządową,
ministrowi skarbu lub finansów. W Polsce od 1996 r. organem o ogólnej kompetencji
reprezentowania Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych jest Minister Skarbu Państwa,
działający obok Ministra Finansów (wedle terminologii ustawy o działach administracji rzcldowej,
obowiązującej od 1999 r., jest to, minister właściwy do spraw, odpowiednio, Skarbu Państwa i
finansów publicznych).
Inaczej może wyglądać kwestia wykonywania uprawnień właścicielskich odnośnie do majątku
użyteczności publicznej (państwowego, komunalnego). W celu wykonywania zadań związanych z
wykorzystaniem tego mienia a także utrzymywania go w należytym stanie, zazwyczaj - obok
organów administracji publicznej - tworzone są oddzielne jednostki organizacyjne, niekiedy
wyposażone w odrębną osobowość prawną, którym powierza się zarząd konkretnymi składnikami
mienia (przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, zaklady administracyjne). Majątek ten
("publiczny" - ze względu na funkcję) może być też zaliczany do kategorii majątku gospodarczego,
o którym będzie niebawem mowa. Wobec rozmiarów majątku administracyjnego niektórych
działów administracji rządowej występuje jednak tendencja do uelastyczniania struktur
wykonujących najbardziej kapitałochłonne i odpowiedzialne funkcje wlaścicielskie, a mianowicie
funkcje inwestorskie (nabywanie nieruchomości, modernizacja oraz wznoszenie budynków i
budowli). Na przykład, we Francji w strukturze Ministerstwa Sprawiedliwości zarządzającego, jak
w Polsce, nie tylko gmachami sądowymi, ale i więzieniami, znajduje się obecnie delegacja do
spraw operacji nieruchomościami, mająca status równy dyrekcji (to jest polskiemu
departamentowi), lecz zorganizowana w szczególny, bardziej elastyczny sposób.
W niektórych krajach w ślad za wielkimi firmami prywatnymi, wydziela się ze zwykłych budżetów
(które stają się "budżetami bieżącymi") budżety "kapitałowe" lub inwestycyjne. System ten, dość
powszechny po II wojnie światowej, gdy odrębne budżety inwestycyjne umożliwia-ly
przyspieszenie odbudowy majątku administracyjnego i realnego majątku gospodarczego państwa,
nie jest dziś szeroko stosowany. W pełni stosuje go bodaj jedynie Irlandia. Tym niemniej jego
stosowanie jest poważnie rozważane w Stanach Zjednoczonych Ameryki, a w ślad za nimi w
niektórych innych krajach OECD, jest również zalecane przez ekspertów OECD do rozważenia
krajom postkomunistycznym. Jest oczywiste, że wyodrębnienie budżetu inwestycyjnego musi
pociągać za sobą stworzenie, wcale niekoniecznie w ramach ministerstwa skarbu lub finansów,
odrębnych struktur zajmujących się przygotowaniem tego budżetu i czuwaniem nad jego
wykonywaniem.
Interesujące mogą być również doświadczenia brytyjskie. Mianowicie, zarząd nieruchomościami
państwowymi, także użytkowanymi przez pocztę - jedno z nielicznych przedsiębiorstw publicznych
- został tam skoncentrowany w Agencji Usług Własnościowych. Agencja wchodzi w skład
Ministerstwa Środowiska, wyróżnia się jednak od innych jednostek organizacyjnych ministerstwa
odrębną rachunkowością oraz znaczną samodzielnością w sprawach kadrowych. Podobny status - w
ramach Ministerstwa Obrony-ma służba zaopatrzenia, zajmująca się zakupami zbrojeniowymi.
Majątek gospodarczy państwa sprawia o wiele więcej problemów natury administracyjnej niż
majątek użyteczności publicznej czy majątek administracyjny. Po pierwsze, nie ma jednego tylko
kryterium podziału na majątek publiczny i gospodarczy. Jest bowiem wiele takich składników
majątkowych, które mogą slużyć zarówno celom ściśle administracyjnym, jak i prowadzeniu
działalności gospodarczej, nie mówiąc już o tym, że pewnego typu działalność można uważać - w
zależności od przyjętej konwencji i dostosowanych do niej rozwiązań-albo za wykonywanie funkcji
publicznoprawnych, albo za prowadzenie działalności gospodarczej.
Działalność w dziedzinie poczty, na którąwszystkie państwa miały monopol, długo uważano za
należącą do zwykłych zadań administracji i wykonywano w formach właściwych normalnemu
administrowaniu, zwłaszcza gdy chodziło 0 organizację oraz o status pracowników. To samo
wystąpiło w tych krajach, w których, jak w Niemczech czy na ziemiach polskich, państwo miało
prawny lub tylko faktyczny monopol na budowę i utrzymywanie kolei. Istnieje tendencja do wyłą
ezania tego rodzaju działalności ze zwykłego zakresu działania administracji, jednak zawsze
traktuje się ją w sposób szczególny, wynikający z wykonywania w tych ramach nie tylko
działalności gospodarczej, ale i - używając terminologii francuskiej - "służby publicznej".
Po wtóre, zakładając, że przyjmuje się pewną definicję majątku gospodarczego państwa,
podstawowym problemem, zwłaszcza dziś, jest to, na ile majątek ten jest państwu w ogóle
potrzebny - czy nie powinien ulec prywatyzacji. Jeżeli nie jest potrzebny, pojawia się natychmiast
pytanie: kto i na jakich zasadach przeprowadza w imieniu państwa prywatyzację.
Pod tym względem kraje postkomunistyczne, przed którymi stoi zadanie przeprowadzenia
prywatyzacji w skali dotąd niespotykanej, nie bardzo mogą korzystać z doświadczeń państw
wysoko rozwiniętych - w których prywatyzacja była zawsze dozowana, jeżeli nie
indywidualizowana w ten sposób, że przyjmowano różne rozwiązania dla każdego odrębnego
przedmiotu prywatyzacji. Wyją tek stanowił niemiecki Urząd Powierniczy, który dokonał - bo taki
był cel polityczny- szybkiej prywatyzacji gospodarczego majątku państwowego na obszarze byłej
Niernieckiej Republiki Demokratycznej. W Polsce prywatyzację gospodarezego mienia
państwowego powierzono zasadniczo jednemu z ministrów (najpierw Ministrowi Przekształceń
Własnościowych, od 1996 r. Ministrowi Skarbu Państwa), jednakże kompetencje w wielu materiach
uzyskały także inne niektóre inne organy administracji rządowej (Minister Gospodarki czy też
ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie jako "organy założycielskie"
przedsiębiorstw państwowych: w zakresie tzw. prywatyzacji bezpośredniej) bądź specjalnie w tym
celu utworzone szezególne agendy państwowe (jak Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa czy
też Agencja Mienia Wojskowego).
Jak wspominaliśmy, prywatyzacja nigdy nie dotyczy całości gospodarczego majątku państwa.
Dlatego też państwo, działając poprzez swoją administrację, pozostaje właścicielem określonego
majątku gospodarczego i musi nim odpowiednio zarządzać. Dotyczy to zarówno przedsiębiorstw
uznanych za podstawowe dla gospodarki kraju, w tym, w wielu krajach, klasycznych
przedsiębiorstw użyteezności publicznej, jak poczta, koleje, produkeja i dystrybucja energii
elektrycznej (wyżej zaliczyliśmy mienie tego rodzaju do majątku publicznego, a nie gospodarezego;
widać jak względne są te podziały w zależności od przyjętego kryterium), jak i przedsiębiorstw,
które stały się przedmiotem własności państwa wskutek politycznej woli zapobieżenia ich
upadkowi ("nacjonalizacja deficytu", która obejmuje nierzadko kopalnie węgla, niektóre huty
żelaza czy też stocznie). Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej występują również - i to
nierzadko liczniej - w innej części sektora publicznego, mianowicie w obrębie samorządu
terytorialnego.
Po trzecie wreszcie, zakładając, że zdecydowano - najlepiej na zasadzie konsensusu politycznego -
o zakresie sektora publicznego, w tym państwowego, podstawowym zagadnieniem staje się forma,
w jakiej państwo (i odpowiednio samorząd terytorialny) działa w sferze swojego majątku.
Może to bowiem być, po pierwsze, bezpośrednia działalnośe administracji państwowej,
wykonywana, tak jak kiedyś w odniesieniu do poczty czy kolei, w sposób zbliżony do zwykłego
administrowania przy rozliczaniu się z budżetem brutto, to jest wszystkimi przychodami i kosztami.
Może to być, po wtóre, działalność zdecentralizowana, ezy zgodnie z przedwojenną terminologią
polską skomercjalizowana'3, polegająca na wyłączeniu z administracji państwowej przedsiębiorstw
państwowych jako odrębnych osób prawnych, obdarzonych określonym zakresem samodzielności,
upodabniającym je do zwykłych podmiotbw gospodarczych, i rozliczających się z budżetem netto,
to jest tylko wynikiem finansowym. Rozwiązaniem pośrednim jest formuła określona u nas jako
zakład budżetowy - jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, lecz rozliczająca
się z budżetem netto. W każdym z tych przypadków przedsiębiorstwo pozostaje w "zarządzie
publicznoprawnym".
Po trzecie, może to być wreszcie działalnośe typowo pośrednia, wykorzystują ca podstawową dla
gospodarki rynkowej formułę handlowej spółki kapitałowej. Państwo jest w sensie prawnym
wyłącznie właścicielem akcji bądź udziałów spółki, a swoje uprawnienia właścicielskie wykonuje
tak, jak każdy inny właściciel, to jest przez dysponowanie całością lub przynajmniej odpowiednią
większością głosów w strategicznym organie spółki, jakim jest zgromadzenie akcjonariuszy bądź
wspólników. W takim przypadku mówimy o "zarządzie prywatnoprawnym".
W pierwszym przypadku podstawowe znaczenie ma pytanie do jakiego organu państwowego
należy zarządzanie danym majątkiem państwa, w drugim jaki jest konkretny status przedsiębiorstwa
państwowego, a w szczególności jakie uprawnienia właścicielskie państwo sobie pozostawiło i kto
wykonuje je w jego imieniu (często, jak w Drugiej Rzeczypospolitej, państwo nie przekazuje
przedsiębiorstwu żadnych zbywalnych praw w stosunku do nieruchomości), a w trzecim przypadku
- kto dysponuje w imieniu państwa prawami z akcji lub udziałów i jak wykorzystuje swe
uprawnienia, mając możliwość skorzystania z elastycznych rozwiązań prawa handlowego (np.
skupianie spółek w holdingi).
Godne podkreślenia jest to, że współczesne państwa wysoko rozwinięte, zwłaszcza państwa
kontynentu europejskiego, bynajmniej nie ograniczają się do wykorzystywania tylko ostatniej z
przedstawionych tu możliwości, to znaczy formuły spółki kapitałowej, działającej na zasadach
ogólnych. Obok takiej spółki, w pełni podlegającej przepisom prawa prywatnego, istnieją różnego
rodzaju roz-: wiązania, które zalicza się do sfery prawa publicznego.
Na przykład, we Francji i we Włoszech dośe szeroko stosuje się również mimo postępów
prywatyzacji - formułę, którą można ogólnie określić jako' przedsiębiorstwo państwowe (we Francji
przede wszystkim pod nazwą "zakładu publicznego przemysłowego i handlowego"', a we Włoszech
- "aziendy" i "administracji autonomicznej") bądź szczególnej państwowej jednostki organizacyj.,.
nej o znacznej samodzielności (jak dwie "osoby prawne prawa publicznego"' utworzone we Francji
na mocy ustawy z 20 lipca 1990 r. o organizacji słuiby; publicznej poczt i telekomunikacji, a
mianowicie Poczta i France Telecom, tel ostatni jednak z perspektywy prywatyzacji).
Władze Finlandii wręcz szczycą się przyjęciem w 1988 r. generalnego ustawodawstwa o
przedsiębiorstwach państwowych oraz rozszerzaniem kręgu jednostek orga :; nizacyjnych
posiadających status takich przedsiębiorstw (w 1989 r. - Drukarnia Narodowa, Państwowe Centrum
Informatyczne i Centralne Służby Prac Restauracyjnych;' w 1990 r. - poczta i koleje państwowe). W
Wielkiej Brytanii wciąż występują- prawda, że bardzo nieliczne w stosunku do okresu
przedthatcherowskiego - korporacje publiczne. W Irlandii odróżnia się "korporacje ustawowe"
(czyli przedsiębiorstwa państwowe) i "kompanie" (czyli spółki prawa handlowego), w Niemczech -
"zaw kłady" publiczne (którymi są ważne organizmy fmansowe, na czele z Bankieni :
Związkowym) i spółki z udziałem państwa, w Brazylii - "autarkie" i "przedsiębiorstwa publiczne"
itd.
Tymczasem ustawodawca polski, w ferworze "komercjalizacji", zagubił istotę zarządu
publicznoprawnego, utrzymując - wprowadzony w okresie "realnego socjalizmu - brak
wystarczającego rozróżnienia w tym zakresie podmio towości publicznoprawnej i
prywatnoprawnej, co ma za skutek dominację formuły prywatnoprawnej. Ustawodawca wykluczył
zatem w ustawodawstwie z 1996 r. możliwość tworzenia przez gminy administracyjnych zakładów
(przedsiębiorstw) użyteczności publicznej, wyposażonych w osobowość prawną, odrzucił
możliwość stosowania koncesji publicznoprawnej, zaś tworząc przedsiębiorstwo Telekomunikacja
Polska S.A. w formie spółki prawa handlowego ani nie zadbał o publicznoprawne instrumenty
wpływu władzy na jego działalność, ani nie określił precyzyjnie granic jego misji publicznej.
Jak zauważył jeden z autorów francuskich, mając na myśli nie tylko instytucje swojego kraju:
"[...] przeważa zasada polegająca na tym, że państwowe przedsiębiorstwa przemysłowe, bankowe
lub ubezpieczeniowe są bardziej w stanie stawić czoła konkurencyjnym spółkom prawa
prywatnego, gdy przejmują ich prawne struktury. Przeciwnie, imperatywy, wynikające dla
przedsiębiorstw publicznych, na które nałożono zadania użyteczności publicznej, z celów
określonych przez władzę publiczną, wymagają ściślejszej kontroli i wyraźniejszego powiązania z
administracją [...]"ls.
Należy zauważyć na marginesie tej dyskusji, iż niekiedy wyodrębnia się też inną kategorię -
przedsiębiorstwa "ogólnego znaczenia gospodarezego", przy czyrn nie ma w tym ujęciu znaczenia,
do jakiego sektora własności: publicznego czy prywatnego, takie przedsiębiorstwo należy.
Wykonywanie w imieniu państwa funkcji właścicielskich lub nadzorezych wobec przedsiębiorstw
państwowych lub też spółek z udziałem państwa jest na ogół stosunkowo rozproszone i należy do
właściwych centralnych organów administracji. Pewien wyjątek stanowią tu Włochy, gdzie w 1956
r. powstało Ministerstwo Udziałów Państwowych - obok Ministerstwa Finansów, Ministerstwa
Skarbu (obydwa w tym układzie działają od I944 r.) oraz Ministerstwa Budżetu i Programowania
Gospodarczego (od 1947 r. jest to jedno z ministerstw zajmujących się sferą finansów) -
wykonujące swoje zadania dzięki możliwości tworzenia systemu kierowanych przez siebie
holdingów, spółek i przedsiębiorstw państwowych. Ten system, uważany za wzorcowy do początku
lat dziewięćdziesiątych, okazał się jednak, trzeba to podkreślić, korupcjogenny w sensie
finansowym i politycznym i przestał być uznanym rozwiązaniem modelowym. Znaczne skupienie
dyspozycji w dwóch ministerstwach: finansów oraz przemysłu - nastąpiło również w Hiszpanii,
jako spadek po frankistowskim etatyzmie (por. rozdział II).
Należy przy tym zauważyć, że tylko w niektórych krajach występuje - przyjęte w Polsce - poj ęcie
Skarbu Państwa jako szczególnej osoby prawnej, reprezentującej państwo w stosunkach
cywilnoprawnych wszędzie tam, gdzie nie utworzone zostały i nne państwowe osoby prawne. Tak
rozumiany Skarb Państwa, w którego imieniu działają upoważnione organy administracji oraz
państwowe jednostki organizacyjne, jest konstrukcją charakterystyczną dla niemieckiego kręgu
kultury prawniczej. Gdzie indziej mówi się po prostu o państwie jako podmiocie własności i innych
praw majątkowych. Nie oznacza to, że nie ma tam pojęcia Skarbu Państwa, termin ten ma jednak
zupełnie inne znaczenie.
W Wielkiej Brytanii Skarb (Treasury) jest resortem administracyjnym, wykonują cYm zadania w
takich sferach, jak: przygotowanie i wykonywanie budżetu, międzynarodowy obrót fmansowy
państwa i współpraca z międzynarodowymi instytucjami finansowymi, a także w sferze kontroli
kapitałowej sektora publicznego.
Podobne znaczenie tego terminu przyjmuje się w USA, gdzie Skarb nie zajmuje się jednak
przygotowaniem budżetu, bowiem należy to do kompeteneji Biura Zarządzania i Budżetu w
urzędzie prezydenckim.
We Francji przez Skarb Państwa rozumie się Dyrekcję Skarbu w Ministerstwie Finansów,
obsługującą i kontrolującą wykonywanie budżetu oraz operacje . finansowe pozabudżetowe i
dokonywane przez podmioty zdecentralizowane, jak również odpowiedzialną za utrzymanie
zewnętrznej równowagi fnansowej. Jest to więc kasa publiczna, przechowująca i wypłacająca
środki pieniężne na pokrycie wydatków państwowych.
Mówiąc o włoskim Ministerstwie Udziałów Państwowych, wspomnieliśmy także o Ministerstwie
Skarbu jako jednym z czterech ministerstw łącznie zajmu- : jących się sferą majątkową państwa.
Ministerstwo Skarbu zajmuje się wydatkami państwa, jak również obsługą jego długów i
depozytów.
Termin Skarb Państwa jest znakomitym przykładem na to, jak zajmując się obcymi rozwiązaniami
prawnymi, zwracać trzeba uwagę na funkcje, jakie spełnia dana instytucja, a nie na jej nazwę. W
odniesieniu do Skarbu Państwa zbliżone do ' siebie terminy oznaczają zupełnie inne instytucje -
wobec czego, kierując się nazwą, nie można dojść do żadnych poważniejszych wniosków w skali
porównawezej. Innym przykładem, wykraczającym poza kwestie administracji gospodarczej, jest
Rada Stanu, którym to terminem w Szwecji tradycyjnie określano radę ministrów, a we Francji (a w
ślad za nią w Belgii i we Włoszech) używa się ' go na określenie organu, którego podstawową
kompetencją stało się orzekanie w sporach administracyjnych - o czym zresztą będzie jeszcze
mowa.
Powyższe omówienie trzech kategorii zadań administracji publicznej (porządkowo-
reglamentacyjne, świadczące, właścicielskie) nie jest, trzeba to podkreślić, bynajmniej
wyczerpujące. Pominęliśmy na przykład istotne zadania : typu ewidencyjnego - gromadzenie
wiadomości potrzebnych do wykonywania innych funkcji, przy obowiązku prowadzenia
odpowiednich ewidencji ze względu na interes publiczny (ewideneja ludności, ewidencja gruntów i
budynków, ewidencja pojazdów) lub z troski o potrzeby obrotu gospodarczego (ewidencja
podmiotów gospodarczych, prowadzona w niektórych krajach niezależnie od reje-strów
prowadzonych przez sądy bądź też zastępująca te rejestry).
Jest oczywiste, że struktury administracji i sposób jej funkcjonowania muszą,: być dostósowane do
pełnionych przez niąfunkcji. Ogólnie rzecz biorąc, mamy dcl. czynienia ze stałym wzrostem zadań
administracji publicznej - częściowo tylko zahamowanym w latach osiemdziesiątych naszego
stulecia. Upadek systemów totalitarnych pokazał, czym kończy się omnipotencja państwa,
realizowan przy użyciu prostackich instrumentów organizacyjnych. Nie zmienia to faktu, że
administracja publiczna nadal ma się dobrze, tyle, że na miejscu wielkich i ociężałych systemów
biurokratycznych pojawia się wiele mniejszych, bardziej elastycznych i konkurencyjnych systemów
lokalnych (regionalnych) lub funkcjonalnych (np. branżowych i zadaniowych) zaś bezpośrednie
panowanie nad ludźmi i majątkiem zamienia się na liczne formy władztwa pośredniego -
sprawowanego za pomocą standardów i procedur. Powodować to musi rozbudowywanie i
kompłikowanie struktur administracji, przy coraz większym zróżnicowaniu tych jej poszczególnych
części składowych, które realizują różne jej funkcje. To zaś z kolei wymaga mnożenia
instrumentów różnorakiej koordynacji zapewniającej - przy całym zróżnicowaniu - jednolitość
działania systemu administracyjnego.
D. Administracja a poliiyka
Jak już zaznaczano, administracja jest aparatem wykonawczym deeyzji politycznych - ale aparatem
aktywnym, na którym, wobec głębokiej znajomości realiów, jaką z natury rzeczy posiada, oraz
wobec ogólnego charakteru jego zadań, omawianego na początku niniejszego rozdziału, spoczywa
obowiązek inicjowania określonych decyzji politycznych.
"[...] Nie ma rozwodu pomiędzy administracją i polityką. Administracja jest instrumentem w rękach
rządu, pozwalającym skonkretyzować w działaniu ideały i programy polityczne. Polityka wymaga
harmonijnego połączenia wzuiosłych ideałów i zdrowego wyczucia realiów. Administracja bez
polityki nie miałaby kierunku postępowania. Natomiast polityka bez administracji nosi inną nazwę -
utopii.
Administracja jest niezbędna, ale podporządkowana. Nie powinna ona działać tak, jak gdyby
należała do niej władza najwyższa. Jeżeli udaje się jej być ogromną i obejmować wszystko, jeżeli
wszystko jej dotyczy, jeżeli towarzyszy ona ezłowiekowi od kolebki po grób, jak twierdzili to
trochę retorycznie pionierzy nauki administracji, nie powinna ona nigdy działać suwerennie, lecz
tylko jako sługa, rozwijając ideały formułowane przez aparat polityczny. Jest to jej podstawowe
zadanie: nie robić polityki, ale uruchomić procesy techniczne niezbędne, by polityka się
realizowała, zapewnić [...], aby wszystko szło dobrze.
Wykonawstwo nie jest jednak służalczością - administracja powinna przyczyniać się, w pewnym
zakresie i w pewien sposób, do formułowania ogólnych ideałów. Jej działalność, w tym znaczeniu,
jest podobna do roli prywatnych sekretarzy: staranne wykonywanie, inteligentna interpretacja,
właściwe sugestie - i to wszystko z taktem, wirtuozerią i dyskrecją [...]"
Ten, może przydługi, cytat z programowego artykułu hiszpańskiego znawcy zagadnień
administracji - i polityka L. Lopeza Rodo', stanowi jeden z wielu dowodów na to że kwestia
stosunku pomiędzy administracją i polityką, kluczowa d1a zrozumienia roli administracji, wymaga
dokonywania subtelnych analiz i formułowania ostrożnych wniosków. Tym niemniej, wnioski takie
są potrzebne, a pierwszym z nich jest niewątpliwie potrzeba funkejonalnego oddzielenia od siebie -
w obrębie administracji - aparatu spełniającego funkcje polityczne i '' aparatu o charakterze
administracyjnym.
Problem rozdziału polityki i administracji wiąże się we współczesnych demokracjach przede
wszystkim z tym, że - poza modelem szwedzkim - ministrowie (a w USA sekretarze pod
zwierzchnictwem prezydenta) są jednocześnie, jako członkowie rządu, twórcami polityki i szefami
administracji, ponosząc (poza; USA), polityczną odpowiedzialność za podległą sobie administrację.
Ponieważ, ministrowie są szefami zorganizowanej resortowo administracji, ich aparat pomocniczy
w postaci ministerstw jest z natury rzeczy uwikłany w wykonywanie zadan politycznych.
Przygotowuje decyzje polityczne - przy czym decyzjami politycznymi jest też treść aktów
wykonawczych do ustaw - i czuwa nad ich wykonaniern, dokonując w związku z tym ich stałej
interpretacji.
Kwestii tych nie ma w zasadzie w modelu szwedzkim, gdzie tradycyjnie wy-` stępuje rozdział
między ministerstwami zajmującymi się sprawami politycznymirc (w szczególności planowaniem,
przygotowaniem projektów ustaw i aktów wykonawczych, powolywaniem na najwyższe
stanowiska, rozpatrywaniem odwołań od decyzji indywidualnych, mających ogólniejsze znaczenie)
oraz urzędami central-`' nymi, których zadania ograniczają się do wykonywania trzech zczterech
powyżej-' wymienionych funkcji administracji.
Ze względu na swoją daleko posuniętą konsekwencję model ten mógłby być przykładowym
rozwiązaniem kwestii roli ministra i ministerstwa w administracji, gdyby nie to, że jest zbyt ściśle
związany z odwiecznymi tradycjami Szwecji, a zatem nie może być łatwym przedmiotem recepcji
w państwach o zupełnie innych tradycjach. Tym niemniej, obserwowany obecnie we wszystkich
modelach rozwój form organizacyjnych luźno poddanych kontroli rządu - poczynając od amery-;
kańskich "niezależnych agencji", część których stała się wzorem europejskich "organów
regulacyjnych" - wskazuje na to, że Szwecja może dostarczać mate-' riału tak do przemyśleń, jak i
do przejmowania określonych rozwiązań.
W modelach europejskich podstawowe znaczenie będzie miała jednak przede;' wszystkim kwestia
rozdziału zadań politycznych i administracyjnych w obrębie struktur ministerialnych. Francja, jak
była o tym mowa, jest przykładem instytuejonalnego rozdziału - dzięki stworzeniu "gabinetu
ministerialnego". Cała ta kwestia będzie przedmiotem rozważań w rozdziale następnym,
poświęconym orga-' nizacji administracji centralnej. W tym miejscu nie można jednak nie
zauważyć, że;: jak się to ocenia obecnie, gabinety nie zapewniły wystarczającego rozdziału między
polityką i administracją. Złożone w dużej mierze z oddelegowanych stałych urzędników, uległy
"funkcjonaryzacji", ale jednocześnie pracujący w nich urzędnicy stali się swoistymi ofiarami
polityzacji.
Innym aspektem problematyki stosunku polityki i administracji w obrębie ad-' ministracji
publicznej jest zagadnienie politycznego charakteru niektórych urzędów administracyjnych. Jak
wiemy, w administracji federalnej USA przez wiele dziesiątków lat zeszłego stulecia wszystkie
stanowiska były uważane za polityczne, to jest podlegające zmianom wraz ze zmianą prezydenta. Z
kolei tradycją Anglii, Szwecji i Niemiec jest apolityczność państwowej shiżby cywilnej i jej
stabilność, niezależność od zmian politycznych. Model francuski, ukształtowany pod tym
względem ostatecznie dopiero po II wojnie światowej, stara się łączyć stabilność właściwej
administracji ze zmiennością politycznych struktm w administracji. 1 ta kwestia doczeka się
rozwinięcia w odpowiednim rozdziale.
Warto jednak na koniec tych rozważań zaznaczyć, że konieczny rozdziaa między polityką i
administracją łączy się następnie z kwestią charakteru odpowiedzialności osób za rezultaty
zarządzania sprawami życia zbiorowego. Odróżniać bowiem trzeba odpowiedzialność rządu (czy
władz samorządowych). a więc ciał politycznych w ścisłym znaczeniu tego słowa, od
odpowiedzialności organu czy funkcjonariusza administracyjnego. Mówiliśmy poprzednio o
policjach, służbach czy organach administracyjnych wykonujących różne funkcje luli zadania
publiczne. Każda z tych instytucji ponosi odpowiedzialność cząstkową.
zakreślonąkompetencją(właściwością) organu.
W życiu zbiorowym liczy się jednak również stan spraw publicznych jako całość. Za to zaś
odpowiadają rządy centralne czy władze samorządowe, a więc politycy demokratycznie wybierani
do sprawowania władzy. Wraz z nimi za ogólny stan spraw publicznych odpowiada pewna
szczególna grupa urzędników, którycl; odpowiedzialność ma również charakter ogólny (za stan
rzeczy, odpowiedzialność polityczna). Szczególnie istotna jest w tej mierze zawsze konstrukcja
zarządu terenowego, gdzie odpowiedzialność polityczna za ogólny stan spraw na danym terytorium
jest zazwyczaj skupiona i może wtedy bądź znajdować się w gestii rządu i administracji rządowej,
bądź też należeć do władz samorządowych. Gdy odpowiedzialność w omawianym zakresie należy
do rządu, w niektórych krajach przedstawicielami państwa w terenie są członkowie służby cywilnej
(prefekci we Francji, choć mają oni w ramach służby szczególny status), w innych - urzędnicy
polityczn: odchodzący ze stanowiska razem z rządem (polscy wojewodowie).
Wśród spraw publicznych, za które władza terytorialna (rządowa czy samorządowa) ponosi
odpowiedzialność ogólną (polityczną), wyodrębnia się przede wszystkim opisywana tu poprzednio
sfera porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, i to niezależnie od tego, czy
bezpośrednie uprawnienia policyjne przysługują tej władzy, czy też leżą w gestii wyodrębnionych
slużb lub inspekcji. Właśnie wspomniana już konstrukcja władzy administracyjnej o
odpowiedzialności ogólnej odnosi się przede wszystkim do tej sfery obowiązków państwa,
niezależnie od tego czy odpowiedzialność tę przypisuje się urzędnikom rządowym (wojewoda; czy
władzom samorządowym (starosta). Obok sfery porządku publicznego i bezpieczeństwa
zbiorowego należą tu ogólne kwestie rozwoju gospodarczego danegc terytorium i dobrobytu
mieszkańców, lecz w tym drugim zakresie odpowiedzialność ogólna zazwyczaj przypisywana jest
współcześnie władzom politycznym w sensie ścisłym (zatem rządowi w skali ogólnej a w skali
terytorialnej - władzorr samorządowym). One bowiem, pochodząc z wyborów powszechnych, mają
legi tymację polityczną do aktywnego zarządzania rozwojem, jako, że w tym właśnis zakresie
ponoszą główną odpowiedzialność przed wyborcami.

Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej

W podanej na początku tego rozdziału definicji wskazano, że zadania administracji publicznej
wypełniane są przez różne podmioty, organy i instytucj' k niżej zostanie przedstawiona zasadnicza
klasyfikacja w tym zakresie.
Zadania administracji publicznej wykonywane są:
A) w ramach administracji państwowej - przez scentralizowaną i zbudowaną hierarchicznie
administrację rządową;
B) na zasadach zdecentralizowanych - przez inne podmioty i instytucje administracji publicznej, a
więc: w a) inne (poza państwem samym, stanowiącym związek wszystkich obywateli, związki
publicznoprawne, w tym przede wszystkim przez wspólnoty terytorialne, ale również korporacje
zawodowe, samorząd gospodarczy, rolniczy; b) różne ciała administracyjne (organy) o
samodzielnym statusie w s prawa publicznego,
c) rozmaite podmioty prawa publicznego, nie mające charakteru osobowości lecz oparte na
czynniku majątkowym;
C) w formie zadań zlecanych różnym organizacjom, instytucjom i innym miotom, zwłaszcza spoza
sektora publicznego.
A. Scentralizowana administracja państwowa
Stanowi ją własny aparat państwa, oparty zasadniczo na czynniku ur czym. W ramach administracji
państwowej wyróżnia się w szczególno naszej terminologii administracyjnej, administrację
podległą rządowi - administrację rządową. Administracja rządowa dzieli się - znów trzeba to podk
w naszym nazewnictwie - na centralną i terenową (we Francji bowiem wielu innych krajach - przez
"administrację centralną" rozumie się w|| agendy hierarchicznie podporządkowane władzy
centralnej, a zatem także nowe agendy centralnych władz administracji).
Niektóre segmenty administracji państwowej podlegają nie rządowi, lecz naczelnym władzom
państwa, a zatem nie należą do administracji rzą Do tej kategorii należą np. kancelarie: Sejmu,
Senatu i Prezydenta czy te wyższa Izba Kontroli.
Ponadto w ramach administracji państwowej występują ciała i instytue konujące zadania z zakresu
administracji publicznej, nie należące jednak c temu administracji rządowej (nie podległe rządowi),
a więc o samodzielny tusie w sferze prawa publicznego. W niniejszym omówieniu zaliczyliśmy
form administracji zdecentralizowanej (zob. dalej pkt Bb i częściowo Be).
W centralnej administracji rządowej wyróżnia się zasadniczo dwa pa organizacyjne, wyraźnie
zróżnicowane co do spełnianej funkcji.
Po pierwsze, jest to administracja bezpośrednio obsługująca sam iząd członków, a bardziej
precyzyjnie mówiąc - funkcję rządzenia krajem. Od p nalizmu i sprawności tego segmentu
administracji centralnej, zwanej niekiedy "administracją na rzecz rządzenia", zależy w dużym
stopniu faktyczna rola rządu jako ciała proWadzącego politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa i
ponoszącego za to konstytucYJnąodpowiedzialność oraz kierującego całością administracji
riądowej.
O różnyclr, sposobach zorganizowania rządu w niektórych krajach, a także aparatu go
obsługującego, mowa jest w rozdziale następnym. W Polsce w skład rządu wchodzą, obok premiera
czyli Prezesa Rady Ministrów (którego pracę obsługuje od 1996 r. Kancelaria Prezesa Rady
Ministrów), ministrowie kierujący określonymi działami administracji rządowej (aparatem pracy
takiego ministra jest ministerstwo), a także ministrowie wykonujący zadania wyznaczone im przez
Prezesa Rady Ministrów (ministrowie "bez teki", "zadaniowi"). Ministrowie bez teki mogą też w
imieniu premiera politycznie kierować działalnością określonych urzędów centralnych, należących
do zakresu odpowiedzialności Prezesa Rady Ministrów. Ministrów bez teki obsługuje bądź
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, bądź kierowane przez nich lub podlegające ich nadzorowi
urzędy centralne. Nadto w skład rządu wchodzą prcewodniczący określonych w ustawach
komitetów (Komitet Integracji Europejskiej, który jednak może być, jak to jest obecnie, kierowany
przez Prezesa Rady Ministrów, oraz Komitet Badań Naukowych).
Po wtóre, jest to poziom wykonywania zadań publicznych i kompetencji administracyjnych,
określonych ustawami. Jest to więc centralna "administracja wykonaweza", zbudowana wedle
dziedzin (obszarów) wyznaczonych ustawami administracyjnymi, nastawiona na realizację tych
ustaw i egzekucję obowiązującego porządku prawnego. W warunkach polskich poziom ten nie jest
jeszcze konsekwentnie wydzielony. W części funkcje te należąnadal do ministrów i ministerstw,
gdzie mieszają się z zadaniami z zakresu obsługi procesów rządzenia, w części już wykonują je
wydzielone urzędy centralne (centralne urzędy administracji rządowej), zajmujące się
wykonywaniem administracji publicznej w poszczególnych działach administracji rządowej, zatem
podległe ministrom, którzy za te działy odpowiadają w rządzie. Niewielka grupa urzędów
centralnych - przy tendencji do sprowadzania jej liczby do niezbędnego minimum -
podporządkowana jest bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. Przypominamy jednak o,
sygnalizowanym już przez nas, problemie szczególnego statusu "organów regulacyjnych" w obrębie
urzędów centralnych.
Z kolei rządowa administracja terenowa zbudowana jest w głównej części na zasadzie zespolenia
organizacyjnego - zasadnicza rola przypada tu wojewodom wykonującym w województwach
władzę administracyjną o odpowiedzialności ogólnej; podlegają oni Prezesowi Rady Ministrów, za
pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a w województwie
sprawują zwierzchnictwo nad całą zespoloną administracją rządową. Ponadto, poza administracją
zespoloną w skład rządowej administracji terenowej wchodzą władze nie spolone - są to
wyodrębnione organizacyjnie (nie zespolone z urzędem wojewódzkim) terenowe administracje
specjalne, podległe bezpośrednio ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, takie
jak urzędy celne, adminiS acJa skarbowa, urzędy górnicze, administracja leśna, straż graniczna i
in.).
Zespolenie organizacyjne administracji rządowej w województwie dwustopniowe: w pełnej postaci
znajduje ono wyraz w instytucji urzędu wojewódzkiego. Poza nim w ramach zespolonej
administracji rządowej w województwie występują również inne jednostki organizacyjne: służby,
inspekcje, straże, podległe zwierzchnictwu wojewody.
W ramach organizacyjnych urzędu wojewódzkiego funkcjonuje zarówno administracja o
kompetencji ogólnej, jak i organy o kompetencji szczegółnej. Organę` administracji o kompetencji
ogólnej (czyli właściwym w zakresie wielu działów) a przedstawicielem rządu w województwie jest
sam wojewoda. Organami o kompete cji szczególnej sąorgany właściwe w poszczególnych działach
(np. kuratora oświaty, również obsługiwane przez urząd wojewódzki. Wojewoda nadto, będąc
odpowi dzialny jest za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w województwie,
działa w tym zakresie za pośrednictwem zespolonych służb, inspekcji straży (np. wojewódzka
komenda policji, wojewódzki inspektorat sanitarny).
Pozycja tych służb, inspekcji i straży jest złożona: należą do wojewódzkie, administracji zespolonej
podlegając w tym zakresie zwierzchnictwu wojewody, z drugiej jednak strony, w sensie
operacyjnym, działają w ogólnokrajowych systemach zarządzania kierowanych ze szczebla
centralnego (np. Komendant Główny Policji, Główny Inspektor Sanitarny).
Wyrazem szczególnej pozycji wojewody jako władzy administracyjnej, odpowiedzialności ogólnej
są nie tylko jego uprawnienia zwierzchnie wobec całej administracji zespolonej w województwie,
lecz również uprawnienia kontrolne i koordynacyjne wobec organów rządowej administracji
niezespolone, uprawnienia kontrolne wobec innych jednostek i instytucji państwowych funkw !
cjonujących na terenie województwa, a także uprawnienia kontrolne i nadzorem wobec wszystkich
organów samorządu terytorialnego w województwie.
Administracja rządowa zbudowana jest wieloszczeblowo i działa na zasadzie hierarchicznego
podporządkowania oraz dekoncentracji zadań i kompeten·'' eji. Dekoncentracja a.dministracyjna
może być: terytorialna lub resortowa, osobowa lub rzeczowa, wewnętrzna lub zewnętrzna, prawna
lub f'aktyczna. Jeśli kompetencje administracyjne, przypisane konkretnym organom administracji '
rządowej, instytucjom lub funkcjonariuszom, wynikają z ustaw, jest to dekoncentracja prawna, jeśli
zaś z aktów samej władzy administracyjnej (lub organu nadrzędnego) - dekoncentracja faktyczna.
Obecnie w terenowej administracji zespolonej jest zasadniczo jeden szczebel -wojewódzki (z
delegaturami w niektórych dziedzinach - np. w dziedzinie oświaty łub w niektórych
województwach - np. w województwie mazowieckim), jednak wypada podkreślić, że wiele zadań z
zakresu administracji rządowej na zasadzie dekoncentra-' eji zewnętrznej wykonują na obszarze
województwa organy samorządu terytorialne-'' go. Jest to dekoncentracja prawna (wynika z
ustawy), choć poza tym wiele zadań ' z zakresu administracji rządowej samorząd wykonuje też na
zasadzie porozumienia z wojewodą (dekoncentracja faktyczna). W administracji niezespolonej
występują częściej dwa szczeble terenowe (np. izby skarbowe i urzędy skarbowe).
Prezes RM ministrowie
Kierowmcy urzędów centralnych
O I O CO
O
Rząd i administracja centralna
rządowa administracja terenowa
W
Hierarchiczne podporządkowanie organów rządowej administracji terenowej
W Wojewoda jako organ o kompetencji ogólnej
1b organy o kompetencji szczególnej: 1. w ramach administracji zespolonej:
1a. obsługiwane przez urząd wojewódzki
1b. obsługiwane przez odrębne jednostki organizacyjn Le (służby, inspekcje i straże).
2. w ramach administracji niezespolone Ij
Podległośe służbowa Uwaga: rysunek nie przedstawia
i funkcjonalna kierowników wszystkich sytuacji organizacyjnych
wojewódzkich służb inspekcji ani wszystkich powiązań między
i straży, działających pod organami administracji rządowej
zwierzchnictwem wojewody -- --

Organy administracji rządowej są jednoosobowe (jak Prezes Głównego Urzędu Nadzoru

Budowlanego, wojewoda, kurator oświaty) lub - rzadziej - kolegialne (np. Krajowa Komisja
Uwłaszczeniowa).
Podstawowa grupa pracowników administracji państwowej to urzędnicy. . We współczesnych
państwach mają oni, o czym będzie przede wszystkim mowa' w rozdziale poświęconym kadrom
administracji, ustabilizowany status i są zorga-' nizowani w korpusy państwowej służby cywilnej,
odpowiadające działom admi- ' nistracji lub pewnym grupom stanowisk administracyjnych. Ich
pracodawcą jest Państwo, a nie kierownicy poszczególnych urzędów, służb czy resortów. Od
stanowisk o charakterze urzędniczym należy odróżnić te, które mają charakter polityczny. Inaczej
niż stabilizowane stanowiska urzędnicze należące do służby cywilnej, stanowiska polityczne
(przede wszystkim w rządzie) mają obsadę zmienną, zależną od wyników wyborów.
W Polsce wprowadza się dopiero, i z oporami, zasady państwowej służby cywilnej, w związku z
czym zmiany polityczne na szczytach władzy często prowadzą również do rozległej wymiany kadr
urzędniczych, opartej na przesłankach nomenklaturowych. Tymczasem wymiana kadr
państwowych po zmianie rządu powinna dotyczyć samych tylko członków rządu i związanych z
nimi urzędników' o statusie politycznym, którymi są przede wszystkim wiceministrowie, a więe
sekretarze i podsekretarze stanu, onaz ezłonkowie gabinetów ministrów. Ponadt r może to dotyczyć
grupy wyraźnie określonych przepisami stanowisk kierowniczych lub samodzielnych w
administracji, których wymiana po zmianie rządu: jest, z przyczyn politycznych, dopuszczalna. Ta
polityczna część personelu admi<; nistracji państwowej (zmienna) powinna być wyraźnie
określona, a tym samym oddzielona od stałej zawodowej kadry urzędniczej, której nabór
bezwzględnie: winien być oparty na innych zasadach.
B. Formy zdecentralizowanej administracji publicznej
Decentralizacja administracji wyraża się w ustawowym przeniesii odpowiedzialności
publicznoprawnej za realizację określonych zadań blicznych na samodzielne prawnie podmioty,
władze lub instytucje adm stracyjne, nie nałeżące do scentrałizowanej administracji rządowej.
a) Formy korporacyjne
Podstawową formą decentralizacji jest samorząd. Jego istotą jest poszerzenie zarządu sprawami
publicznymi samym zainteresowanym czyli z szeniu obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy w
korporacjach pr publicznego. Taka ustawowo ustanowiona korporacja to inaczej - w trady nej
terminologii prawniczej - publicznoprawny związek osób. Państwo związkiem publicznoprawnym
wszystkich obywateli, gmina czy powiat związkiem publicznoprawnym mieszkańców danego
obszaru, zaś izby: le ska, notarialna, adwokacka czy radców prawnych (przykłady samorządov
korporacji zawodowych) - to związki publicznoprawne oparte na kryterium zawodowym.
Tak więc korporacja (zrzeszenie, wspólnota) może mieć charakter terytorialny - wówczas mamy do
czynienia z samorządem terytorialnym, dawniej zwanym również samorządem powszechnym, albo
nieterytorialny - i wtedy chodzi o samorząd zawodowy, gospodarczy, rolniczy lub inny, w
zależności od ustawowego kryterium, na którym opiera się wyodrębnienie danej korporacji.
Korporacje te wykonują zadania publiczne samodzielnie - w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność. Z tego powodu przypisujemy im przymiot podmiotowości publicznoprawnej,
odrębnej od państwa. Niezależnie od tego, są wyposażone w osobowość prawną, niezbędną do
samodzielnego występowania w stosunkach cywilnoprawnych. Istotą i przesłanką takiej konstrukcji
jest uznanie przez prawo odrębności interesów danej korporacji (np. interesu lokalnego, gdy chodzi
o gminę ezy powiat) od interesu ogólnego, reprezentowanego przez organy państwa (rząd i jego
administrację). Zakres samodzielności korporacji (zakres działania, konkretne uprawnienia itp.)
wyznaczony jest ściśle przez prawo. Dlatego - i do granic ustalonych prawem - samodzielność ta
podlega ochronie sądowej.
Prawo dopuszcza współdziałanie korporacji w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych,
zazwyczaj na gruncie porozumień administracyjnych między zainteresowanymi podmiotami,
niekiedy jednak w formie specjalnie tworzonych instytucji. Taką instytucją w sferze współdziałania
jednostek samorządu lokalnego są związki komunalne (związki celowe) - odrębne podmioty prawa
publicznego, wykonujące przejęte zadania tak jak gminy czy powiaty, tj. w imieniu własnym i na
własną odpowiedzialność.
Korporacje (terytorialne, zawodowe itp.) działają za pomocą swoich organów ustrojowych.
Przykkadowo, organami ustrojowymi gminy są, zgodnie z ustawą o samorzcidzie gminnym, rada
gminy i zarząd gminy. Od organów ustrojowych należy odróżnić organy administracji pubłicznej w
rozumieniu przepisów proceduralnych i przepisów prawa materialnego, określających kompetencję.
Wójt jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania
administracyjnego, gdy wydaje decyzję administracyjnąna podstawie np. ustawy o utrzymaniu
czystości i porzctdku w gminach. W sensie ustrojowym wójt jest natomiast tylko przewodniczącym
kolegialnego organu gminy w postaci zarządu.
Samorząd jest formą ustrojową wykonywania zarządu sprawami danej korporacji przez jej
członków. Ponieważ mamy do czynienia z instytucją prawa publicznego o charakterze związku
osób (zrzeszenia), ta forma ustrojowa jest narzucona przez ustawę. Jednak przynależność do
korporacji prawa publicznego nie ma charakteru przymusowego (obowiązkowego), jak powiada się
niekiedy, lecz wynika z samego prawa, jako naturalna konsekwencja przyjętego sposobu
zarządzania sprawami publicznymi.
Tym zresztą związki prawa publicznego różnią się od różnego rodzaju trwałych zrzeszeń
(korporacji) o charakterze prywatnoprawnym (a więc opartych na zasadzie dobrowolnego
oświadczenia woli członków - stowarzyszenie, spółka prawa handlowego czy spółdzielnia). Należy
podkreślić, że o prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym statusie konkretnej instytucji
(korporacji) nie decyduje jej nazwa, lecz podstawa prawna działania i zespół posiadanych cech. Na
przykład, "izba gospodarcza" jest dzisiaj w prawie polskim, mimo nazwy i ustawowego
uregulowmia, szczególnego typu stowarzyszeniem (przewidzianym dla przedsiębiorców, do
niedawna określanych jako ; "podmioty gospodarcze"), a nie instytucją prawa publicznego.
Często takie stowarzyszenia i inne organizacje społeczne, wykonują zlecone zadania z zakresu
administracji publicznej (zob. niżej pkt C); niektóre zresztą w związku z tym mogą być
przymusowe. Mimo tych funkcji nie tracą ; swojego podstawowego statusu - należą do kategorii
"organizacji interesu", organizacji pozarządowych (o których będzie mowa w rozdziale o pozycji
administracji w ramach społeczeństwa obywatelskiego), a nie do podmiotów władzy publicznej. Do
kategorii organizacji pozarządowych zalicza się, poza określonymi typami zrzeszeń, także fundacje
- jednostki organizacyjne, które tworzone są, w drodze oświadczenia woli ich założycieli, w oparciu
o majątek, przekazany na cel określony w oświadczeniu woli i które w ogóle nie mają członków.
O ile z punktu widzenia prawa administracyjnego samorząd zaliczany jest do zdecentralizowanych
form wykonywania administracji publicznej (kładzie się wtedy nacisk przede wszystkim na kryteria
prawne, zwłaszcza odrębną podmiotowość publicznoprawną danej korporacji i sądowe instrumenty
ochro- , ny jej samodzielności), o tyle z punktu widzenia prawa konstytucyjnego więc ze względu
na ktyteria prawno-polityczne - samorząd bywa rozważany w kategoriach "pionowego" podziału
władzy wykonawezej.
Dotyczy to przede wszystkim samorządu terytorialnego, ze względu na jego rolę w państwie. Oto
częśe zadatS i uprawnień władzy wykonawczej konstytucja, a za nią ustawodawstwo zwykłe,
przyznaje nie rządowi, lecz właśnie tetytorialnym związkom publicznoprawnym. Dlatego władze
tych związków, pochodzące z wyborów (lokalny lub regionalny czynnik polityczny), sprawują w
tym ujęciu funkcje zdecentralizowanej władzy wykonawezej; Konstytucja RP z 1997 r. wyraźnie
wskazuje, że samorząd terytorialny należy do systemu . władz publicznych. Jeśli natomiast
pionowy podział władzy dotyczy nie władzy wykonawczej, lecz łączy się z przekazaniem na rzecz
jednostki terytorialnej części ustawodawstwa, mamy do czynienia z autonomią, a odpowiednie
lokalne czy regionalne ciało polityczne ma charakter zdecentralizowanej władzy ustawodawczej.
Nasza Konstytucja, tak jak konstytucja Republiki Francuskiej, formułując zasadę unitaryzmu,
wyklucza możliwość przyznania tak ro- ' zumianej autonomii, czym Polska i Francja różnią się np.
od Hiszpanii, której konstytucja przyznała regionom bardzo szerokie uprawnienia, także
ustawodawcze, nakazujące traktować Hiszpanię jako przykład regionalizmu - kategorii pośredniej
między federalizmem a klasycznym państwem unitarnym.
W Polsce unitarny charakter państwa powoduje zatem, że instytucje samorządu terytorialnego
mieszczą się w całości w ramach decentralizacji
Administracja publiczna -pojęcia i problemy podstawowe
władzy wykonawczej. Samorząd terytorialny w Polsce występuje jako sam rząd lokalny oraz
samorząd regionalny. Samorząd lokalny - to samorz; gminny i samorząd powiatowy (uprawnienia
powiatu mają również więks miasta), a także samorząd wiejski i osiedlowy - jako samorząd
jednostek f mocniczych. Samorząd regionalny funkcjonuje w województwach. Bardz szczegółowo
polski system samorządu terytorialnego zostanie przedstawio: w rozdziale VI.
b) Inne formy osobowe
Charakter niniejszej książki nie pozwala na rozbudowane omawianie i nych zdecentralizowanych
form wykonywania administracji publicznej. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że obok
przedstawiouych wyżej kc
poracyjnych podmiotów administracji publicznej, wyposażonych również osobowość prawa
cywi(nego, występują także władze (ciała) administracyjr którym ustawodawca co prawda nie
przydał przymiotu odrębnej podmiotowo prawnej, natomiast nadał im samodzielny status w sferze
prawa publiczne; (administracyjnego), głównie poprzez gwarancje personalne. Chodzi o takie i
stytucje, jak samorządowe kolegia odwoławcze, regionalne izby obrachunkowe, kolegia do spraw
wykroczeń (blisko powiązane z wymiarem sprawiedliwośc Rada ds. Uchodźców i inne, a należy tu
również m.in. Krajowa Rada Radiofoni Telewizji, mająca przy tym konstytucyjne umocowanie
swojego działania.
Inaczej niż organy korporacji - jak rady gmin, które wykonują zadan publiczne, przede wszystkim o
charakterze organizatorskim, na rzecz dan korporacji (mieszkańców gminy), czy rady adwokackie,
któtych zadania p bliczne dotyczą czuwania nad dostępem do zawodu zaufania publicznego i n,
prawidłowym wykonywaniem tego zawodu - te organy mają głównie funkcje orzecznicze. Ich
członkowie pochodzą z wyboru, a w zależności od zakre odpowiedzialności są to ciała urzędnicze
(np. kolegia odwoławcze) lub po tyczne (np. KRRiT, która ma również kompetencje regulacyjne).
Niezawisłośe orzecznicza tych organów opiera się z jednej strony na ni zależności osobistej i
nieusuwalności członków tych organów, z drugiej zaś na ich samodzielnym bycie organizacyjnym i
braku organizacyjnej podległo oraz na samodzielnej pozycji w sferze fnansów publicznych,
gwarantowan bezpośrednio ustawą budżetową. Ze względu na centralistyczne nawyki pc skiej
administracji, tego rodzaju ciał orzekających, których siła opiera się v wysokim, osobistym
autorytecie członków, jest u nas wciąż stosunkowo ni wiele. Niektóre, jak zaliczone wyżej do
omawianej grupy regionalne izby o rachunkowe, tylko częściowo spełniają podane kryteria. Inne
zaś nie potraR sprostać wyzwaniom.
Tymczasem w wielu krajach to właśnie tego rodzaju ciała mają nie tyll kompetencje orzecznicze,
lecz również istotne uprawnienia regulacyjne i ko trolne, wykonywane w imieniu własnym (czyli w
imieniu Państwa), ciesz się przy tym zaufaniem nie tylko ze względu na swój profesjonalizm, le
również z powodu niezależności od płynnych koniunktur politycznych.

W Polsce dopiero rozpoczęła się dyskusja nad statusem władz tego rodzaju. Z trudnością
przełamywane są wspomniane nawyki systemu hierar- ' chicznego, powodujące, że wciąż zalicza
się je do administracji rządowej (np. Rada ds. Uchodźców, regionalne izby obrachunkowe) lub do
administracji samorządowej (np. samorządowe kolegia odwoławcze). Tymczasem, tak na- ź
prawdę, to właśnie tego rodzaju niezależne ciała już niedługo będą musiały w :_ wielu dziedzinach,
szczególnie w gospodarce, przejąć od rządu odpowiedzial- ; ność za funkcję regulatora (rynku);
jeśli zaś rzeczywiście mają spełnić taką . funkcję, muszą cieszyć się bezwzględnym zaufaniem
środowiska (np. przedsiębiorców), w ich skład wchodzić więc będą raczej cieszący się autorytetem
przedstawiciele tego środowiska (np. danego sektora gospodarki), tak jak jest ' ono
ustrukturyzowane, niż przedstawiciele biurokracji rządowej czy świata polityki partyjnej. Jak
widać, kwestia "regulacji" wykracza poza podnoszoną już materię statusu "organu regulacyjnego";
"regulacja" może być również a w wielu sektorach gospodarki nawet powinna być -
"samoregulacją", dokonywana przez same "regulowane" podmioty lub reprezeńtujące je instytucje.
Od władz administracyjnych tego rodzaju należy odróżniać ciała doradcze i konsultacyjne, licznie
organizowane przy różnych organach administracyjnych, tak rządowych, jak i samorządowych.
c)
Formy oparte na czynniku majątkowym
Obok wspomnianych wyżej form administracji zdecentralizowanej, opartych na czynniku
osobowym, do zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej należą także
instytucje oparte przede wszystkim na czynniku majątkowym (kapitałowym).
Są wśród nich instytucje zarządzające wyodrębnionym rzeczowo majątkiem pubłicznym,
wykonujące zadania publiczne o charakterze praktycznym (usługi użyteczności pubłicznej - np. w
zakresie oświaty, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, komunikacji zbiorowej czy dostawy wody i
kanalizacji). Są to przedsiębiorstwa użyteczności pubłicznej i zakłady administracyjne. Obok nich
występujątakże instytucje o charakterze kapitałowym (fun-, duszowym - np. kasa chorych, Fundusz
Pracy, Agencja Rynku Rolnego).
Utworzenie i konkretny zakres działania tych instytucji wynika bądź wprost z ustawy (np. Polskie
Koleje Państwowe, Uniwersytet Warszawski, Biblioteka Narodowa, Zakład Ubezpieczeń
Społecznych), bądź z indywidualnych aktów władz administracyjnych wydanych na podstawie
ustawy (np. za- : kłady opieki zdrowotnej, szkoły, muzea czy biblioteki).
W grupie tej występuje znaczne zróżnicowanie typów instytucji i ich sta- ` tusu prawnego.
Najogólniej jednak można powiedzieć, że z jednej strony chodzi tu o usługi publiczne świadczone
na rzecz szerokiego kręgu odbiorców, < zazwyczaj na gruncie stosunków umownych
(przedsiębiorstwa użyteczności publicznej - np. energetyczne, wodociągowo-kanalizacyjne,
transportu publicznego). Z drugiej zaś - o usługi wykonywane na rzecz konkretnej grupy
użytkowników (zakład administracyjny - szkoła i uczniowie, szpital i pacjenci)
i wtedy stosunek prawny między stronami ma charakter administracyjny, a zakład ma wobec
swoich użytkowników uprawnienia zwierzchnie - tzw. władztwo zakładowe. Niektóre instytucje tej
drugiej kategorii łączą status zakładu administracyjnego z formułą korporacyjną, o której była
mowa poprzednio, np. państwowa szkoła wyższa, która jest z jednej strony korporacją
pracowników (nauczycieli akademickich i innych pracowników) oraz studentów, składających się
na "samorząd akademicki", z drugiej - wykonuje wobec studentów uprawnienia władztwa
zakładowego.
Obok przedsiębiorstw użyteczności publicznej i zakładów administracyjnych do podmiotów
zdecentralizowanej administracji publicznej należą też instytucje finansowe, jak kasy chorych czy
Fundusz Pracy, zwłaszcza oparte na wpływach ze źródeł pozabudżetowych (tu - składki). Mogą one
posiadać równocześnie charakter korporacyjny (samorząd ubezpieczonych) bądź być tylko formą
wyodrębnienia majątku publicznego (funduszu), z zarządem wyznaczanym w inny sposób. Ich
zadania mogą wyrażać się zarówno w finansowaniu usług publicznych (np. usług opieki
medycznej) czy wspieraniu realizacji innych zadań publicznych (np. finansowanie tworzenia miejsc
pracy lub programów szkoleniowych umożliwiających zmianę kwalifikacji), jak i w wypłacaniu
świadczeń finansowych osobom uprawnionym. Niekiedy takie instytucje mają za zadanie
interwencję na rynku - w interesie publicznym (np. Agencja Rynku Rolnego).
Instytucje administracyjne świadczące usługi publiczne zwane są "samoistnymi" - jeśli są
wyposażone w osobowość prawną (np. przedsiębiorstwo wodociągowe) - albo "niesamoistnymi",
gdy działają w ramach innej osoby prawnej - podmiotu prawa publicznego (np. szkoła podstawowa
czy ponadpodstawowa, prowadzona jako jednostka budżetowa albo zakład budżetowy z reguły
przez jednostkę samorządu terytorialnego). Wymaga podkreślenia, że wszystkie występujące w tej
grupie podmioty pozostają "w zarządzie pubłicznoprawnym" - gdyż ich byt regulowany jest
przepisami prawa administracyjnego, niezależnie do tego czy są wyposażone w osobowość prawną,
czy też nie (zarówno więc nie posiadający osobowości prawnej zakład budżetowy, jak i, będące
osobami prawnymi, przedsiębiorstwo państwowe, samodzielny zakład opieki zdrowotnej czy kasa
chorych).
Należy jeszcze raz podkreślić, że w obowiązujących uregulowaniach prawnych, a także we
współczesnej doktrynie polskiej, brak jest wyraźnych ustaleń co do publicznoprawnej
podmiotowości omawianych instytucji, pozostających w zarządzie publicznoprawnym, nawet tych
samoistnych. Wciąż zatem oddziałuje na nas tradycja - ukształtowana jednak dopiero w "Polsce
Ludowej", w sprzeczności z dziedzictwem Drugiej Rzeczypospolitej - zacierania granicy między
prawem publicznym a prawem prywatnym. Wskazuje to zarazem, jak wiele jest jeszcze do
zrobienia w tej materii.
Natomiast podmioty państwowe i komunalne, których byt opiera się na prawie prywatnym (spółki
prawa handlowego, fundacje, stowarzyszenia itp.)

nie należą do omawianej tu grupy instytucji administracji zdecentralizowanej. Pozostają bowiem "w
zarządzie prywatnoprawnym". Jeśli więc wykonują zadania publiczne, to czynią to w formie zadań
zleconych (ustawaU aktem administracyjnym, na gruncie porozumienia albo w drodze umowy - z
regu-ly , zawieranej w trybie zamówienia publicznego).
Zazwyczaj władza publiczna nie ma monopolu na świadczenie usług określonego rodzaju, choć
zdarzają się wyjątki - np. w odniesieniu do usług pocztowych. Trzeba też zauważyć, że w
większości dziedzin usług użyteczności publicznej to od właściwej władzy zależy, czy utrzymana
zostanie forma zarządu publicznoprawnego, czy tej dana jednostka świadcząca zostanie
skomercjalizowana (w obecnym rozumieniu tj. oparta na podstawach prawa prywatnego -
handlowego) lub sprywatyzowana.
W obowiązującym w Polsce porządku prawnym nie występuje, znana''.'' w niektórych innych
krajach, ogólna konstrukcja przedsiębiorstwa użytecz·'; ności publicznej, wyposażonego w
osobowość prawną. W rezultacie, usługi ", komunalne w zarządzie publicznoprawnym świadczone
są powszechnie w ; formach niesamoistnych, tj. w formie jednostki budżetowej albo zakładu
budżetowego, tworzonych na podstawie ogólnych przepisów o finansach publicznych, a w formach
samoistnych - tylko wówczas, gdy wynika to z ustaw'' szczególnych (np. z ustawy o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kultu- ! ralnej, o szkołach wyższych czy o zakładach opieki zdrowotnej),
albo w formach prawa prywatnego (jako spółki prawa handlowego). Również - poza finansowym
mechanizmem funduszu celowego - nie ma ogólnej administracyji poprawnej konstrukcji instytucji
decentralizacji kapitałowej (finansowej).
Należy wyraźnie zaznaczyć, że skoro w obecnym podpunkcie omawiamy jedynie samodzielne
podmioty administracji publicznej oparte na czynniku:::; majątkowym, instytucje nie mające
takiego charakteru (te "niesamoistne") nieprzynależą tutaj, lecz winny były zostać omówione w
punkcie pierwszym (jako instytucje administracji rządowej, działające na zasadach dekoncentracji
rzeczowej, np. ośrodek szkolenia rolniczego) albo w punkcie Bb (jako instytu-' cje samorządu i
administracji komunalnej, również działające na zasadzie de-! koncentracji rzeczowej, np. szkoła).
Wspólne omówienie ich w tym miejscu podyktowane jest jedynie faktem, że wszystkie -
niezależnie od statusu prawnego - mają charakter majątkowy.
Również podmioty państwowe i komunalne, których byt opiera się na prawie prywatnym (spółki
prawa handlowego, fundacje, stowarzyszenia i in.) nie należą do omawianej tu grupy instytucji
(podmiotów) administracji zdecentralizowanej. Skoro pozostają "w zarządzie prywatnoprawnym",
nie należą w: ogóle do kategorii podmiotów administracji publicznej. Jeśli więc wykonują zadania
publiczne, to czynią to tak, jak podmioty sektora prywatnego - na gruncie koncesji lub w formie
zadań zleconych (o których zaraz będzie mowa).
C. Zadania i funkcje zlecone
Wykonywanie zadań publicznych może też być zlecane "na zewnątrz' a więc innym podmiotom,
zazwyczaj spoza administracji. Chodzi o różnorodn podmioty funkcjonujące na zróżnicowanych
podstawach prywatnoprawnych, ja fundacje, stowarzyszenia czy spółki prawa handlowego (w tym
również te, ktć rych fundatorem czy "ekonomicznym właścicielem" jest Skarb Państwa lub jed
nostka samorządu terytorialnego), ale również o osoby fizyczne, a także o podmio ty prawa
publicznego (np. gminy, którym - obok ich własnych zadań public nych - przekazano dodatkowo
do prowadzenia zadania administracyjne rządowe;
W rezultacie chodzi o dwie fale zlecania zadań publicznych: wewnątrz admin stracji publicznej -
między jej różnymi segmentami (zazwyczaj podmiotom admini stracji zdecentralizowanej państwo
przekazuje dodatkowe zadania, jako zlecone) oraz na zewnątrz administracji (prywatyzacja
wykonywania zadań z zakresu ad ministracji publicznej); to ostatnie łączy się najczęściej ze
zlecaniem zadań public nych organizacjom pozarządowym jako podstawowym instytucjom
społeczeństw obywatelskiego - o czym będzie mowa w rozdziale dotyczącym właśnie spoleczer
stwa obywatelskiego.
Najkrócej mówiąc, zadania publiczne bywają zlecane dwiema głównym drogami - mocą ustawy lub
w drodze czynności indywidualnej. Mocą ustaw zlecenie jest imienne (np. Telekomunikacji Polskiej
w ustawie o łączności cz Polskiemu Związkowi Łowieckiemu w ustawie -Prawo łowieckie) lub
odnosi si do pewnej kategorii podmiotów (np. zadania zlecone gminom). W takim przy padku
mamy do czynienia z przeniesieniem właściwości (odpowiedzialności pu bliczno-prawnej). Zaś
czynność indywidualna, w drodze której zleca się różnym konkretnym podmiotom wykonywanie
zadań publicznych, może mieć charakte publicznoprawny (np. koncesja, powierzenie zadania w
trybie porozumienia ad ministracyjnego) lub prywatnoprawny (np. umowa).
Również wiele zadań samorządu terytorialnego (szczególnie usługi publiczn o charakterze
odpłatnym) wykonuje się obecnie w Polsce na podstawie zlecenia Przykładowo, gminy powierzają
ich wykonanie różnym podmiotom prawa prywai nego, co zawsze następować musi z
uwzględnieniem zasad równości i konkurencji zasadniczo (jeżeli z przepisów szczególnych nie
wynika co innego) w trybie zamć wień publicznych. Tryb ten jest obowiązkowy także wówczas,
gdy wykonawcą zadania jest spólka prawa handlowego ze 100% udziałem gminy (komunalna
osoba prawna znajdująca się "w zarządzie prywatnoprawnym"; zazwyczaj jest to skomercjalizc
wane przedsiębiorstwo komunalne). Zlecenie wykonania konkretnego zadania ni zmienia zasady, że
odpowiedzialność publicznoprawna za prowadzenie zadań komv nalnych określonego rodzaju
pozostaje przy jednostce samorządu terytorialnego.
Gdy zlecenie ma charakter publicznoprawny, prowadzi ono w rezultacie d ustalenia szczególnego
statusu podmiotu przejmującego odpowiedzialność lu wykonującego zadanie. Chodzi o tzw. prawa
specjalne lub wyłączne. Należy prz tym odróżnić wyraźnie sytuację, w której chodzi tylko o
powierzenie wykonywania zadania publicznego, od stanu, w którym przeniesieniu podlega sama
kompetencja administracyjna (zadanie publiczne), a wraz z tym - sfera odpowiedzialności
publicznoprawnej.
***
Powyższe omówienie podstawowych pojęć administracji publicznej służy ukazaniu ogromnego
zróżnicowania form organizacyjnych, w których prowadzona jest działalność państwowa na rzecz
interesu publicznego.
Oto bowiem "administracja" w jej podmiotowym ujęciu to nie tylko "władze polityczne", a więc
ciała reprezentujące związek publicznoprawny, jakim jest państwo, gmina ezy inne jednostki
samorządu terytorialnego, ale także ich liczne organy, służby, instytucje administracyjne, różne inne
podmioty administracji publicznej i samodzielne władze administracyjne, różnorodne
przedsiębiorstwa użyteczności publicznej i zakłady administracyjne, fundusze i inne formy
decentralizacji administracji publicznej oparte na czynniku kapitałowym, a także wiele zadań
wykonywanych na rzecz interesu publicznego przez podmioty sektora prywatnego, na gruncie
zlecenia.
Na koniec należy więc podkreślić, że w państwach demokratycznych, w których decentralizacja
zadań publicznych należy do podstawowego kanonu myślenia politycznego, widoczna jest również
- w ramach wspomnianego już "nowego zarzą dzania publicznego - rozległa tendencja do szerokiej
prywatyzacji wykonywania zadań publicznych i ich uspołeczniania - właśnie w różnych formach
zlecania tyeh zadań rozlicznym podmiotom gospodarczym, instytucjom i organizacjom pozarzą
dowym, a także osobom fizycznym. Z drugiej strony jest istotne, by procesowi temu towarzyszyło
umacnianie istoty administracji publicznej - mechanizmów odpowiedzialności państwa za stan
spraw publicznych.

Rozdział V
Problemy organizacji administracji centralnej

Zagadnienia ogólne
Zwracaliśmy już uwagę na stopień kompłikacji problematyki organizacji administracji centralnej.
Wynika on przede wszystkim z tradycyjnego dla wszystkich modeli administracji, poza szwedzkim,
łączenia na tym szczeblu funkeji politycznych i funkcji o charakterze administracyjnym. Innym
powodem szczególnego skomplikowania problematyki jest równie tradycyjna struktura centralnego
aparatu administracyjnego, ukształtowana pod kątem podziału na resorty administracyjne, których
nigdzie nie ma już tylko pięciu, jak w "klasycznym" podziale resortowym z wieku osiemnastego (o
czym była mowa przy okazji omawiania tradycji niemieckiego modelu administracji publicznej).
Liczba ministerstw rośnie - jest ich dziś około dwudziestu w państwie europejskim przeciętnej
wielkości, aż czternaście w małej Szwecji - i w rezultacie coraz częściej wiele spraw dotyczy więcej
niż jednego resortu. Z reguły mniejsza jest liczba ministerstw w państwach federalnych, lecz
wynika to z faktu załatwiania znacznej części spraw administracyjnych w krajach związkowych, a
więc przez organy władzy wykonawczej i administrację tych krajów (stanów).
Coraz trudniejsza jest w tych warunkach koordynacja działania aparatu administracyjnego, do
czego kiedyś wystarezała Rada Ministrów - i to nawet, w tradycyjnym modelu angielskim i
francuskim, bez żadnego odrębnego aparatu pomocniczego.
Trzeba tworzyć coraz to nowe techniki i instytucje koordynacji międzyresortowej - na obu
poziomach: politycznym i administracyjnym. Jest to konieczne, zwłaszcza wówczas, gdy same
ministerstwa są bardzo rozbudowane, co ma miejsce wszędzie tam, gdzie nie ma pełnego,
instytucjonalnego rozdziału między rzą dem (i ministerstwami) a administracją centralną. Rozdział
taki, jak wiemy, konsekwentnie występuje tylko w modelu szwedzkim i po części w modelu
amerykańskim. Z kolei w Szwecji i w Finlandii narzeka się na trudności w skoordynowaniu
działalności poszezególnych urzędów centralnych, przyzwyczajonych do tradycyjnie dużej
samodzielności, i poszukuje się sprawniejszych niż dotąd mechanizmów w tej dziedzinie.
Trudności, na jakie napotyka współczesna administracja centralna, wynikają więc z nałożenia się na
siebie tradycyjnych rozwiązań organizacyjnych dotyczą cych rządu oraz skomplikowania - a z nim
rozrostu - administracji centralnej. Za tradycyjnymi rozwiązaniami organizacyjnymi stoją dzisiaj
także ogólniejsze zasady: demokratycznego ustroju politycznego (w szczególności, zasada
odpowiedzialności' władzy wykonawezej za działalność administracji, realizowana, jak wiemy, w
różny' sposób). Z kolei ogromna rozbudowa aparatu administracji centralnej wynika ze' znacznego
zwiększenia zakresu jej zadań - i procesy te postępują, mimo przeprowadzenia decentralizacji albo
kontynuowania tradycyjnej "niecentralizacji", a także' podejmowania jednocześnie deregulacji -
szczególnie modnej w latach osiemdziesiątych. Ponieważ rozwiązań tradycyjnych, nieraz mało
efektywnych, często nie można odrzucić ze względu na ich ścisły związek z zasadami ustroju
politycznego, wszędzie odczuwana jest silna potrzeba poszukiwania nowych rozwiązań.
Z tego powodu kwestia odpowiedniego zorganizowania "centrum rządu" budzi w wielu krajach
duże zainteresowanie. Również w Polsce konieczne jest ukształtowanie sprawnego systemu władzy
centralnej, łączącego w sobie instytucje polityczne i administracyjne, służącego kształtowaniu
spójnej polityki państwa, a następnie jej realizacji.
Jądro tego systemu stanowi szef rządu i pozostali członkowie rządu, z reguły noszący tytuly
ministrów, jak również organ kolegialny - ciało kolektywne, w którym szef rządu spotyka się z
ministrami - najczęściej nazywane Radą Ministrów. System powinien objąć także różnej rangi
komitety ministerialne i międzyresortowe jako istotne części składowe mechanizmu kolektywnej
koor-, dynacji działania aparatu centralnego", jak wreszcie aparat pomocniczy szefa rządu oraz
kolektywnych form koordynacyjnych szczebla centralnego.
Istotne jest to, że musi to być - różny w różnych krajach, ze względu na właściwe im reżimy
polityczne oraz tradycje - system, działający w dużej mierze na zasadzie rutynowej. Współczesna
Polska, trzeba to jeszcze raz podkreślić, jest jeszcze odległa od jego ostatecznego ukształtowania,
mimo dokonania podstasvowych rozstrzygnięć ustawowych w ustawodawstwie z lat 1996-1997
(ustawa 0 organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów oraz
ustawa o działach administracji rządowej). Tę drugą, warto pamiętać, uchwalono z odsuniętą do
1999 r. datą wprowadzenia w życie, i w tym roku poważnie znowelizowano.
Należy podkreślić, że współcześnie w ramach "centrum rządu" wszędzie muszą funkcjonować i
współdziałać swoiste mechanizmy "administracji na rzecz rządzenia", związane z obslugą "woli
politycznej", której przejawem jest dziś demokratycznie obierana władza wykonawcza (rząd w
swoim politycznym składzie), oraz obok tego - klasyczny aparat administracji centralnej, służący
realizacji zadań publicznych i wykonywaniu określonych prawem kompetencji administracyjnych.
Dziś administracja centralna, a także rząd (choć samodzielny w funkcjach rządzenia), związane są
prawem ustanowionym przez władzę ustawodawczą inaczej niż w dawniejszych ustrojach,
zwłaszcza w monarchii absolutnej, a także w państwach totalitarnych XX w., gdzie władza
polityczna była skupiona w ręku władcy (dyktatora) i była oddzielona od administracji centralnej
państwa, kierując z zewnątrz nie tylko nią, lecz również i organami ustawodawczymi. Te ostatnie
były politycznie zupełnie zmarginalizowane, choć nieraz rozbudowywano je, czasem wręcz nadając
barokowe ksztakty.

Skład i funkcja Rady Ministrów

W modelu angielskim, francuskim, niemieckim i szwedzkim ciałem, w którym podejmuje się
decyzje polityczne, nawet jeżeli mają one wymiar symboliczny, jest wspólnie obradujący zespół
ministrów (członków rządu), na czele którego stoi szef rządu, odrębny od głowy państwa, to jest
króla lub prezydenta. Tak jest również w Polsce. Na oznaczenie tego ciała możemy przyjąć
rodzajową nazwę rady ministrów, choć w wielu krajach nosi ono inną nazwę, jak gabinet w
Wielkiej Brytanii, Rząd Związkowy w Niemczech czy Rada Stanu w Szwecji.
Rada ministrów ponosi przed parlamentem polityczną odpowiedziałnośe za działalność władzy
wykonawczej. Gabinet amerykański spełnia tę rolę tylko po części ze względu na szezególną
konstytucję władzy wykonawczej, właściwą systemowi prezydencjalnemu. W USA nie ma urzędu
premiera, a prezydent ponoszący odpowiedzialność konstytucyjną za całość władzy wykonawczej
może, prrynajmniej teoretycznie, powołać do składu stałego ciała doradczego, noszącego nazwę
gabinetu, dowolne osoby.
Rady ministrów w poszczególnych krajach różnią się dość poważnie.. Po pierwsze, przewodniczy
im albo głowa państwa (model francuski i model szwedzki do czasu wejścia w życie aktualnej
konstytucji z 1974 r.), albo szef rządu, zwany Prezesem Rady Ministrów, jak w Polsce (co
podkreśla jego tradycyjny charakter "pierwszego między równymi", mimo że obecny stan prawny
przyznaje mu szczególny status w stosunku do ministrów), premierem (cz pierwszym ministrem -
Wielka Brytania, Francja od 1958 r.) lub kanclerz (RFN stanowiąca przykład formalnego systemu
półkanclerskiego, Austria).
Przewodnictwo głowy państwa, o ile nie posiada ona, jak we współczesnej Francji czy Finlandii
(przykładach systemu półprezydencjalnego; nieco podob było w pierwszych latach Trzeciej
Rzeczypospolitej, ale nowa Konstytucja og niczyła pozycję prezydenta), odpowiednio silnej
osobistej pozycji prawnej i fa tycznej, może mieć charakter tylko symboliczny. Rzeczywistym
szefem ra ministrów pozostaje w takim przypadku premier, jak dowodzi tego dawnieja przykład
szwedzki czy przykład Francji III i IV Republiki. Nawet jeżeli gło państwa obdarzona
odpowiednio silnym statusem przewodniczy radzie mi strów, rada ministrów i premier posiadają
własny aparat pomocniczy, niezależnie od aparatu pomocniczego głowy państwa.
Wzajemne praktyczne relacje między głową państwa i premierem w tej s rze, choć opisywane
ustawowo, w dużym stopniu są wynikiem ususu politycz go, który zależny jest od osobistej pozycji
i autorytetu kolejnych osób pełniący te najwyższe urzędy państwowe, ale też od danego układu
politycznel W szczególności, w przypadku gdy prezydent nie jest wybierany przez parla lub co
najmniej z udziałem parlamentu (taki wybór jest dość typowy dla repub parlamentarnych),
zwłaszcza gdy czerpie on mandat z wyborów powszechnycl jak jest we Francji V Republiki, ale też
i we współczesnej Polsce - rozróż trzeba sytuację, w której premier i prezydent reprezentują tę
samą orientację l lityczną, od sytuacji odmienności orientacji. Tę ostatnią przyjęło się nazywat w
ślad za Francją, gdzie odmienność taka wystąpiła w latach 1986-1988 i wys puje obecnie -
kohabitacją (czyli dosłownie "współzamieszkiwaniem"). J oczywiste, że kohabitacja oznacza
znaczne skomplikowanie stosunków w obrę władzy wykonawczej, której głowa państwa i premier
są dwoma podstawowy osobistościami, przynajmniej w kategoriach formalnych.
W skład rady ministrów wchodzą wszyscy ministrowie, w rozumieniu o; ponoszących solidarną- i
również ewentualnie indywidualną- odpowiedzialn polityczną przed parlamentem (tak jest w
większości państw parlamentarny w tym w modelu niemieckim i szwedzkim, a także w Polsce)
bądź tylko niek rzy ministrowie.
Co do tego ostatniego typu rozwiązania, występuje ono w modelu angi skim, gdzie, jak wiemy,
tradycyjnie odróżnia się rząd od gabinetu. Francja, 1 ska pierwszemu typowi, coraz bardziej zbliża
się do typu drugiego, ze względu występowanie coraz to nowych kategorii członków rządu, którzy
nie są człon mi Rady Ministrów. W latach dziewięćdziesiątych rządy francuskie składają : poza
premierem, z 35-45 członków (z tendencją malejącą), wśród których wy puje kilku ministrów stanu
(tytuł ministra stanu, przyznawany ad personam r którym ministrom resortowym, zapewnia
pierwszeństwo przed innymi minisl mi), kilkunastu "pełnych" ministrów (pozostałych ministrów
resortowych), ki ministrów delegowanych (wykonujących określone zadania u boku "pełny
ministrów, w tym często więcej niż jeden minister delegowany u boku ministra spraw
zagranicznych; ministrowie delegowani mogą również występować u boku premiera) oraz do
kilkunastu sekretarzy stanu, również działających, z powierzonym sobie zakresem spraw, u boku
premiera lub "pełnego" ministra. Ministrowie delegowani, a tym bardziej sekretarze stanu, zasiadają
w Radzie Ministrów tylko wówczas, gdy rozpatrywane są sprawy należące do ich zakresu działania,
a nie w zastępstwie danego ministra.
Do modelu francuskiego zbliżają się nieco rozwiązania przyjęte w Hiszpanii i w Portugalii.
Konstytucja Portugalii z 1976 r. wprost nawet uważa za członków rządu nie tylko premiera i innych
ministrów, lecz również sekretarzy stanu (którzy występują, czasem po kilku, w prawie każdym
ministerstwie, mając z reguły z góry przydzielony zakres spraw) i podsekretarzy stanu (których
ostatnio się nie powołuje). Konstytucja zastrzega jednak, że sekretarze i podsekretarze stanu nie
wchodzą w skład Rady Ministrów, lecz tylko mogą być zapraszani na jej posiedzenia. Z kolei w
Hiszpanii, sekretarze i podsekretarze stanu, choć nie wchodzą w skład Rady Ministrów, stanowią
zbiorowo istotny element przygotowania decyzji Rady. Tworzą oni bowiem, od 1986 r. pod
przewodnictwem wicepremiera lub Ministra Prezydencjalnego komisję (Commission General de
Secretarios de Etado y Subsecretarios), której zadaniem jest przedyskutowanie spraw
przedkładanych na posiedzenie Rady Ministrów. Brak zgody komisji oznacza nieprzekazanie
sprawy Radzie Ministrów, chyba że sprawę uznaje się za szczególnie ważną.
Oczywiście jest istotne, kim są (politycznie rzecz biorąc) sekretarze i podsekretarze stanu. Mogą
bowiem pochodzić z tej samej partii, co ich ministrowie, ale mogą też reprezentować w składzie
szeroko rozumianego rządu inna partię koalicyjną; w tym drugim przypadku (tak jest obecnie w
Polsce) nie zawsze poglądy wyrażone przez sekretarza stanu okażą się tymi samymi, które wyraża
minister (lub kierownictwo partii, którą on w rządzie reprezentuje). Czasem sekretarz lub
podsekretarz stanu bywa urzędnikiem i nie posiada - przynajmniej formalnie rzecz biorąc - afiliacji
politycznej.
Członkowie rządu odróżniają się w każdym razie od najważniejszych urzędników ministerstw,
którzy stoją na czele profesjonalnej, stałej administracji, a zarazem nie mają jakiegokolwiek prawa
reprezentowania resortu na posiedzeniu organu politycznego, jakim jest rada ministrów. Dotyczy to
również - znanych w niektórych krajach, w tym, jak zaraz zobaczymy, w Polsce (mowa o naszych
sekretarzach stanu i podsekretarzach stanu) - takich najwyższych urzędników ministerstw, którzy
nie należą do służby cywilnej i których można zakwalifikować do grupy urzędników politycznych.
Pewien wyjątek stanowi tu RFN, gdzie w posiedzeniach rządu tradycyjnie biorą udział nie tylko
ministrowie i ich polityczni zastępcy (parlamentarni sekretarze stanu występujący od 1967 r.), ale
nawet administracyjni zastępcy ministrów (sekretarze stanu), choć, oczywiście, również bez prawa
głosu.
Poza znaną w różnych postaciach kategorią ministrów bez teki (u nas określanych coraz częściej
mianem "ministrów zadaniowych"), w radzie ministrów zasiadają przede wszystkim ministrowie
odpowiadający za określone działy (dziedziny, resorty) administracji rządowej. Urzędy tych
ministrów sątworzone albo w drodze ustawowej, albo na mocy indywidualnego aktu - z reguły
głowy państwa - tworzącego dany rząd.
Pierwszy model - ustawowego tworzenia urzędów ministrów resortowych, wciąż
najpowszechniejszy w Europie, choć nie w świecie - jest bardziej tradycyjny, stanowiąc w pewnym
stopniu modyfikację jeszcze starszego, w XIX w. dość powszechnego, systemu, w którym urzędy
ministrów były wyliczane wprost w konstytucji. Jest oczywiste, że w ten sposób petryfikuje się
podział na resorty, a jednocześnie utrudnia dostosowanie składu rządu do bieżących potrzeb i
uwarunkowań politycznych, zwłaszcza tam, gdzie istnieje znak równości między radą ministrów
(jako centralnym, kolegialnym organem administracji państwowej) i rządem (jako organem władzy
politycznej). Jest tak np. we Włoszech, gdzie istnieją aktualnie 22 urzędy ministrów, działające na
podstawie aktów ustawodawczych, z których najstarszy pochodzi z 1848 r. (urząd Ministra Robót
Publicznych, następny z kolei urząd Ministra Łaski i Sprawiedliwości działa na podstawie dekretów
z 1927 i 1932 r.) a najnowszy - z 1989 r. (urząd Ministra Uniwersytetów, Badań Naukowych i
Technologii).
Wielka Brytania daje przykład rozwiązania w pewnym sensie pośredniego między oboma
systemami tworzenia urzędów ministrów. Od 1937 r. wydawane są tam "ustawy o ministrach
Korony", z których ostatnia pochodzi z 1975 roku. Ustawy te, w pierwszej kolejności dotyczące
wynagradzania ministrów, coraz silniej wkraczają w materię prawa ustrojowego. W rezultacie, obok
tradycyjnych podstaw funkcjonowania urzędów ministrów - w postaci ustawy lub zwyczaju -
uregulowana została możliwość dokonania zmian w tym zakresie na podstawie zarządzenia głowy
państwa, wydanego, oczywiście, na wniosek premiera. Dokonuje się to w ramach "przekazywania
funkcji ministrów Korony", zawsze za zgodą parlamentu, bądź milczącą, bądź - w sprawach
większej wagi, jak zniesienie urzędu - wyrażoną w formie "pozytywnej rezolucji". Do tego
dochodzi jeszcze rozdział rządu od gabinetu i - częściowo swobodnie kształtowany w każdym
rządzie - podział ministrów na gabinetowych i niegabinetowych. Rozwiązania te poważnie łagodzą
niedogodności tworzenia urzędów ministrów w drodze ustawowej.
Innym pośrednim rozwiązaniem jest to, co przyjęto w Japonii. Mianowicie, na mocy ustawy o
gabinecie z 1947 r., ograniczono tam liczbę ministrów stanu, to jest członków gabinetu poza
premierem, do dwudziestu.
Drugi system - elastycznego kształtowania składu rządu - łączy się z przyznaniem tzw. władzy
organizacyjnej samej władzy wykonawczej. Gdy idzie o rozstrzygnięcia konstytucyjne, przyznanie
takie najdobitniej wyraziła konstytucja Portugalii, zgodnie z którą "rząd ma wyłączne kompetencje
w sprawach dotyczących jego własnej organizacji i sposobu pracy". Przede wszystkim jednak
system elastycznego kształtowania składu rządu jest praktykowany we Francji. Wprawdzie w 1920
r. wydana została, nigdy potem wprost nie uchylona, ustawa nakazująca tworzenie ministerstw w
drodze ustawowej, od początku jednak nie była ona przestrzegana, a obecnie jest po prostu
zapomniana. Niechęć do ustawowego tworzenia urzędów ministrów mogła umocnić się jako
reakcja na okres Vichy, kiedy to skład rządu był regulowany aktem ustawodawczym. Fakt, że we
Francji prawie nie ma już, niegdyś powszechnie występującej, funkcji szefa administracji
ministerstwa w osobie sekretarza generalnego (o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego
rozdziału), również przypisuje się łączeniu tego urzędu z ocenąreżimu Vichy.
W rezultacie nie ma we Francji utrwalonego, także w praktyce, wykazu ministrów. Lista stanowisk
ministerialnych jest różna i zależy od składu rządu. Możliwe jest powołanie ministrów o dowolnym
zakresie działania, określonym najpierw ogólnie w akcie nominacyjnym, a następnie
sprecyzowanym w "dekrecie atrybucyjnym" wydanym przez Prezydenta Republiki po zasięgnięciu
opinii Rady Stanu i Rady Ministrów, to jest w rozporządzeniu w sprawie kompetencji danego
ministra. Dekrety takie wydaje się również dla ministrów niższej rangi, a mianowicie dla ministrów
delegowanych i sekretarzy stanu.
Oczywiście, pewne urzędy ministrów występują stale. Przez cały okres V Republiki funkcjonuje
najbardziej tradycyjny urząd ministra sprawiedliwości (zarazem "strażnika pieczęci" - Garde des
Sceaux), a ponadto urzędy ministrów: spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych (który ma jednak
w aktualnym rządzie nazwę ministra spraw wewnętrznych i bezpieczeństwa publicznego), obrony i
rolnictwa. Urzędy występujące od dawna można łatwo łączyć lub rozłączać; w latach 1991-1992,
był, dość tradycyjny dla Francji, minister gospodarki, budżetu i finansów, a potem działało w tych
sprawach dwóch ministrów: gospodarki i finansów oraz budżetu, przy czym podobny rozdział
występował i wcześniej. Można zmieniać rangę ministra; raz pewne .sprawy załatwia "pełny"
minister, innym razem tylko sekretarz stanu. Można wreszcie tworzyć całkiem nowe urzędy
ministerialne (jak minister ds. miast, który ostatnio pojawił się po raz drugi w rządzie Francji).
Wobec rozdziału politycznego aparatu ministra (w postaci jego gabinetu) i aparatu
administracyjnego (ministerstwo) - system ten jest dodatkowo elastyczny, bo nie wprowadza
zamieszania w organizacji administracji centralnej. Powołanie ministra oznacza zawsze jedynie
utworzenie jego gabinetu, natomiast wcale nie musi oznaczać tworzenia dla niego osobnej struktury
administracyjnej w postaci ministerstwa. Brak ministerstwa może być udziałem nawet ministrów
często spotykanych w kolejnych rządach, jak ministra ds. służby publicznej i reformy administracji.
W ten sposób zaciera się tradycyjny podział na ministrów resortowych i ministrów bez teki.
Urzędów ministrów zasadniczo nie tworzy się również w drodze ustawowej w RFN. I tam skład
rządu jest w rezultacie zmienny, w zależności od potrzeb politycznych i administracyjnych - z tym,
że muszą zostać powołani ministrowie, których zakres działania wynika wprost z konstytucji (tj.
ministrowie: obrony, sprawiedliwości, finansów i spraw zagranicznych) lub urząd został powołany
ustawowo (minister spraw wewnętrznych). W krótkich stosunkowo dziejach RFN liczba ministrów
zawierała się między 9 i 20. Warto zaznaczyć, że w poszczególnych krajach związkowychRepubliki
Federalnej (landach) przeważa zasada tworzenia urzędów ministrów w drodze ustawodawczej.
W różnych państwach różnie kształtuje się kwestia zastępstwa premiera, kiedy nie może on
kierować pracami rządu, a w szczególności jest nieobecny na posiedzeniu rady ministrów. W
niektórych tylko krajach występuje stanowisko wicepremiera lub, jak w RFN, wicekanclerza. Na
ogół stanowisko takie nie jest znane, a premiera zastępuje jeden z ministrów, specjalnie
wyznaczony w tym celu lub. kierujący resortem, który tradycyjnie uważa się za pierwszy w
ustalonym porządku.
W zależności od tradycji danego kraju, w skład rady ministrów może wcho ' dzić szef aparatu
pomocniczego rządu, mający w rezultacie rangę ministra. Sytu-,: acja taka występuje w praktyce
Niemiec, które, jak wiemy, od dawna wykształciły`; taki aparat, jak również w Finlandii i Japonii.
W krajach śródziemnomorskich. uznać ją można nawet za pewną zasadę. W Hiszpanii tradycyjnie
istnieje Ministerstwo Prezydialne, które określa się je jako "organ administracji ogólnej Państwa"
kierujący nim minister jest jednocześnie sekretarzem Rady Ministrów. W Portugalii' funkcjonuje
Prezydium Rady Ministrów, którym kieruje minister z tytułem Przewodniczącego Prezydium.
Dekret o strukturze prawnej rządu z 1995 r. określił za kres działania Prezydium jako obejmujący
"wszystkie funkcje podległe Premiero:' wi, Przewodniczącemu Prezydium i jego zastępcy, jak
również działy i instytucje'" podległe Premierowi na mocy wcześniejszych uchwał oraz inne nie
posiadające wyraźnej przynależności do innych ministerstw" - w tym sprawy administracji
państwowej. Nie może dziwić, że właśnie Przewodniczącemu Prezydium przypada zastępstwo
premiera, chyba że premier zdecyduje inaczej. W Grecji istnieje Mini-' sterstwo ds. Prezydium
Rządu, działające jednak, co trzeba podkreślić, obok Politycznego Urzędu Premiera oraz
Sekretariatu Rządu. Jest oczywiste, że szef urzędu prezydenta USA również bierze udział w
posiedzeniach gabinetu, ale amerykański, gabinet nie jest radą ministrów w używanym przez nas
znaczeniu.
W Polsce taką pozycję miał od 1985 r. Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów. Od 1996 r.
stanowisko Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (tak samo jak stanowiska jego
odpowiedników - szefów kancelarii Prezydenta RP, Sejmu i Senatu) nie jest polityczne. Jest
wszakże interesujące, jak daleko sięga wpły w dawniejszej, długoletniej tradycji: w 1997 r.
stanowisko to powierzono członkowi rządu (w nowych warunkach prawnych już tylko jako
ministrowi bez teki).? W ramach reorganizacji Kancelarii, przeprowadzonej w 1999 r., starano się
powrócić do pierwotnych założeń: szef Kancelarii nie jest już członkiem Rady Ministrów. Praktyka
wykaże, na ile udał się ten powrót - konieczny, w naszym przekonaniu, w sytuacji, gdy dopiero
kształtuje się u nas "centrum rządu" porównywalne z odpowiednimi instytucjami demokratycznych
krajów rozwiniętych. Wiele w tej materii zależy od osobowości człowieka zajmującego to
stanowisko.
Od 1996 r. - w świetle znowelizowanej wówczas "Małej Konstytucji", a obecnie w świetle
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. rząd to zespół osób wyłanianych metodą
polityczną, w sposób określony w Konstytucji, i decydujących - pod przewodnictwem Premiera -
przy użyciu różnych mechanizmów (z których szczególne znaczenie ma Rada Mini strów) o
zasadniczych kwestiach polityki państwowej, jak również sprawują cych - w ramach systemu
władzy wykonawczej - polityczne kierownictw wobec wyspecjalizowanych agend administracji
rządowej.
W myśl Konstytucji RP, w skład Rady Ministrów - której, inaczej niż w "Małej Konstytucji", nie
traktuje się już w przepisach konstytucyjnych jako syno nimu rządu - wchodzą Prezes Rady
Ministrów i ministrowie. Ministrowie bąd: "kierują określonymi działami administracji rządowej",
bądź "wypełniaj; zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów" Ci drudzy to mini strowie
"bez teki", choć takie zadanie "wyznaczone przez Prezesa Rady Mini strów" może polegać na
przejęciu kontroli nad określonym urzędem centralnym znajdującym się w zakresie
odpowiedzialności Prezesa Rady Ministrów; np. nad Urzędem Ochrony Państwa. Sam Prezes Rady
Ministrów może pełnić takż funkcję ministra resortowego.
Nadto, w skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów. Konstytucja
nie określa zakresu obowiązków wiceprezesa Rady Mi nistrów. Może to być jeden z ministrów
resortowych lub członek rządu "bez teki'' po prostu zastępujący premiera w razie nieobecności, ale
także jest możliwe po wierzenie mu określonych zadań ustalonych przez premiera lub konkretnego
za kresu działania, spośród obowiązków Prezesa Rady Ministrów. Nadto zgodni z Konstytucją w
skład Rady Ministrów wchodzą przewodniczący określonych v ustawach komitetów. Chodzi
wyłącznie o komitety, których przewodnicząc; "wchodzą w skład" Rady Ministrów z mocy
wyraźnego postanowienia ustawy Obecnie taki status ma w pełni tylko przewodniczący Komitetu
Badań Nauko wych, istniejącego od 1991 roku. Inna nieco jest sytuacja, utworzonego w ramacl
"reformy centrum" z 1996 r., Komitetu Integracji Europejskiej, któremu z moc ustawy
przewodniczy Prezes Rady Ministrów (i takie przewodnictwo wystąpiło na początku i występuje
obecnie), lecz możliwe jest też powołanie osobnego przewodniczącego, co miało miejsce w latach
1997-1998. Do przewodniczącycl omawianych komitetów stosuje się odpowiednio przepisy o
ministrach resorto wych - z uwzględnieniem kolegialnego trybu działania danego organu - i tytułuj
się ich ministrami. Do wejścia w życie ustawy o działach administracji rządowej tytułowanie to
miało charakter zwyczajowy; obecnie przewodniczący danego komitetu jest jednocześnie
"ministrem właściwym" do danej kategorii sprav w rozumieniu tej ustawy.
Uprzednio ustanowienie urzędu ministra "kierującego określonym dzia łem administracji rządowej"
następowało drogą ustawową (ustawą "o urzędzi ministra", np. Ministra Skarbu Państwa, albo, w
dawniejszej konwencji, o "utwc rzeniu urzędu ministra"). Ustawa taka nie tylko tworzyła urząd
resortowego mini stra, ale również tworzyła obsługujące go ministerstwo pod nazwą tożsamą z
nazwą urzędu ministra. Przyjęta w 1997 r. ustawa o działach ad ninistracji rządowej, która weszła w
życie w 1999 r., uchyla w zasadzie wszystkie dotychczas obowiązujące ustawy o urzędach
ministrów (poza ustawą o w pełni umocowanym konstytucyjnie Ministrze Obrony Narodowej) i
prowadzi do zmiany tego sztywnego systemu na bardziej elastyczny, rozwijając ogólną zapowiedź
ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zadaniach ministrów.
Ustawa o działach administracji rządowej wiąże określenie zakresu działania ministra "działowego"
z aktem powierzenia mu urzędu - poprzez rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów, w którym
określane są "dzialy administracji rządowej" należące do zakresu odpowiedzialności danego
ministra, a więc przez niego kierowane, wraz z nadzorowanymi przezeń urzędami centralnymi, za
jakie ma on ponosić polityczną odpowiedzialność.
W tym kontekście warto zauważyć, że w świetle obecnej Konstytucji nie jest możliwe ustawowe
sytuowanie kierowników urzędów centralnych jako czlonków Rady Ministrów - poza omawianymi
komitetami. Jest to słuszne rozstrzygnięcie, bowiem urzędy centralne należą do administracyjnej, a
nie politycznej części centrum władzy wykonawczej. Jeśli więc działalność jakiegoś urzędu
centralnego ' lub innej instytucji centralnej wydaje się być w danym okresie szczególnie istotna . z
punktu polityki państwowej, kontrolę nad jego działalnością- ale wówczas nie właściwe
kierownictwo - premier musi powierzyć ministrowi bez teki, w wyżej : opisanym trybie
(przykładem jest Urząd Ochrony Państwa), lub też wprost powołać ministra bez teki na stanowisko
kierownika danego urzędu centralnego lub instytucji (w 1997 r. minister bez teki zostak powołany
na stanowisko Prezesa Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, będącego szczególną
instytucją rządową, nie urzędem centralnym). Ważne zróżnicowanie urzędów centralnych ;; wynika
z faktu, że dwanaście z nich (obecnie) z mocy ustawy nie jest przypo-:` rządkowane do żadnego z
działów (a więc - żadnemu z "ministrów właściwych"),'°; lecz podlega bezpośrednio nadzorowi
Prezesa Rady Ministrów.
Rada Ministrów - najbardziej sformalizowane wyrażenie Rządu RP - ma zatem, w myśl założenia
konstytucyjnego, stanowić co do zasady kolektyw par excellence polityczny, tzn. reprezentujący z
regu-ly siły mające większość w parlamencie, ale równocześnie stanowiący samodziełny podmiot
władzy wykonawczej, wykonywanej pospołu z urzędem Prezydenta Rzeczypospolitej. Wyrażona
wyraźnie w Konstytucji (również poprzednio - w "Małej Konstytucji" z 1992 r.) zasada podziału i
równoważenia się władz (o której była już mowa, w szczególności w rozdziale I) ustanawia tę nową
rolę rządu oraz jego pozycję ustrojową jako względnie niezależną od Sejmu; w związku z tym
ustanowiono nowe reguły kontroli parlamentarnej i odpowiedzialności politycznej.
Oznaczać to musi - należy jeszcze raz podkreślić - odejście od dawniejszego rozumienia rządu jako
"organu" wykonawczego w systemie jednolitej władzy państwowej, a jednocześnie jako swoistego
"zgromadzenia ministrów", z których każdy reprezentuje, względem centrum politycznego,
partykularne interesy centralistycznej administracji resortowej i resortowych lobbżes. Taka
Problemy organizacji adritinistracji centralnej 125 formuła rządu pochodzi jeszcze z okresu PRL,
kiedy Rada Ministrów była tylko swoistą "główną radą administracyjną", koordynującą
wykonywanie ustaleń politycznych, bo rządem "prawdziwym" było Biuro Polityczne KC PZPR,
dysponujące zresztą oddzielnym aparatem administracyjnym (partyjnym) do obsługi funkcji
rządzenia.
Rząd nie może poruszać się wyłącznie w płaszczyźnie kompromisów, kreując politykę państwową
jedynie jako wypadkową interesów resortów i partii tworzących koalicję. Rząd działa pod
przewodnictwem premiera, a Konstytucja i ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów,
zwłaszcza w kontekście ustawy o dzialach administracji rzctdowej, znacząco wzmocniły pozycję
premiera jako kierownika i koordynatora prac rządu i jego członków - po to właśnie, by rząd mógł
wykonywać właściwe sobie fimkcje rządzenia.
Z punktu widzenia przyjętego w niniejszym rozdziale, istota problemu polega na wyraźnym
rozróżnieniu między połitycznymi funkcjami rządu a funkcjami z zakresu administracji pubłicznej,
wykonywanymi przez Radę Ministrów i ministrów. W rezultacie zaś, chodzi o uwzględnienie
konsekwencji takiego rozróżnienia w organizacji pracy rządu oraz w budowie struktur
administracyjnych ministerstw i administracji centralnej.
Dla wyjaśnienia tego zagadnienia od strony administracyjnej i praktycznej (a administrowanie jest
przecież par excellence działalnością praktyczną), należy zwrócić uwagę na to, że elementarną
cząstką aparatu administracyjnego jest zawsze urzędnik. Rola urzędnika, każdego poszczególnego
urzędnika, a w rezultacie także zespołów urzędniczych (urzędów), musi być więc jasno i wyraziście
określona, co jest oczywiste w warunkach współczesnego podziału pracy, specjalizacji itp.
W konsekwencji, w organizacji administracji centralnej podstawowym podziałem w tym zakresie
jest podział funkcjonalny - na administrację wykonawczą oraz na administrację działającą "na rzecz
rządzenia" (obsługującą kreowanie polityki państwowej i następnie jej prowadzenie). Jest
niedobrze, jeśli obie te funkcje są pomieszane w aparacie administracyjnym. Jest jeszcze gorzej,
gdy owej drugiej administracji po prostu nie ma.
Administracja nastawiona na działalność wykonawczą - to urzędy centralne i urzędnicy
(funkcjonariusze), których zasadniczym zadaniem (i umiejętnością) jest realizacja obowiązującego
prawa i wynikających z niego zadań pubłicznych. Są to zatem różnego rodzaju służby policyjne i
inspekcyjne, instytucje nadzorcze i kontrolne, instytucje odpowiedzialne za prowadzenie ewidencji
różnego rodzaju, organy orzekające, instytucje świadczące, instytucje zarządzające mieniem
użyteczności publicznej, agencje zarządzające mieniem Skarbu Państwa itp. Wszystkie te organy,
urzędy, inspekcje, agencje, zarządy itp., w zasadzie funkcjonować powinny jako wyodrębnione z
ministerstw władze i instytucje administracji centralnej, podporządkowane Prezesowi Rady
Ministrów bądź ministrom - oni bowiem za działalność tych agend ponoszą odpowiedzialność
polityczną. Ich rola "polityczna" jest ograniczona, bowiem całość ich zadań mieści się w ramach
prawa obecnie obowiązującego, i nie mają one innych zadań, jak tylko najlepsze wywiązanie się ze
swoich powinności służby publicznej określonych właściwymi ustawami - w tym ustawami
przyznającymi uprawnienia "regulacyjne" w znaczeniu omówionym w poprzednim rozdziale.
Od strony organizacyjnej, w obecnym aparacie administracji państwowej wciąż nie ma
wyraźniejszej reguły rozdziału, jakie funkcje mają spełniać ministerstwa, a jakie obszary
merytoryczne winny należeć do urzędów i instytucji administracji centralnej. Co prawda rok po
roku z ministerstw wyodrębniane są kolejne urzędy centralne, ale ma to wciąż niewielki wplyw na
wewnętrzną organizację, a przede wszystkim na merytoryczna zmianę funkcji ministerstw. W
rezultacie, wielkie ministerstwa w większości nadal realizują funkcje wykonawcze administracji
publicznej, o których była wyżej mowa, zaś administracyjnej obsługi polityki państwowej - której
prowadzenie należy do ministrów i rządu jako całości - wciąż nie sprawuje w zasadzie nikt.
Dzisiejszy korpus urzędniczy polskiej administracji centralnej, łącznie z ministerstwami (co
wymaga podkreślenia), wciąż nastawiony jest właśnie - nieomal wyłącznie - na działalność
wykonawczą tego rodzaju. Urzędnicy ministerstw i administracji centralnej mają zasadniczo
wysokie kwalifikacje zawodowe, jednak są to przede wszystkim umiejętności wykonawcze
(orzecznicze, policyjne, nadzorcze, inspekcyjne, ewidencyjne, zarządzające itp.). Inaczej mówiąc,
wśród zawodowych urzędników państwowych nie spotyka się wielu posiadających umiejętności
niezbędne do twórczego współdziałania z politykami przy tworzeniu polityki państwowej.
Gdy kiedyś "rządem" było Biuro Polityczne KC PZPR, również i cała "administracja na rzecz
polityki" istniała poza aparatem administracji państwowej, Była to administracja KC PZPR. Po
upadku aparatu partyjnego, w naturalny sposób wszystkie te funkcje musi przejąć administracja
rządu Rzeczypospol'itej, który po Biurze Politycznym przejął funkcje rzeczywistego rządu. Jednak
idące w tym kierunku reformy ustrojowe centrum, oczekiwane od przełomu 1989 r., nad któ-, rymi
pracowały rządy RP i zespoły ekspertów w latach 1991-1993, zostały wstrzymane przez rząd
Waldemara Pawlaka.
Udało je się uruchomić na nowo dopiero w 1995 r. - z tym jednak, że ich rezultat ustawodawczy z
lat 1996-1997 musiał być stosunkowo ograniczony, a rezultaf praktyczny (w sferze organizacyjnej i
personalnej) pozostaje wciąź mierny, nawet mimo nowych rozwiązań ustawowych z 1999 r.,
wiążących się z nowelizacją ustawy o dzialach administracji rzcidowych oraz z wejściem w życie
nowej ustawy o służbie cywilnej, jak również mimo reorganizacji Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów dokonanej w 1999 roku. Na efekty tych rozwiązań trzeba bowiem będzie poczekać.
Innymi słowy, samo tylko wydzielenie z ministerstw materii (i urzędów) administraeji centralnej
nie wystarczy do zmiany merytorycznego charakteru tych ministerstw; to: samo dotyczy Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów. Potrzebne są znaczne zmiany kadrowe, bowiem większośe urzędników,
tych pozostałych w ministerstwach, nie
Yroblemy organizacji administracji centralnej 127' rozumie, jakiej roli w nowych warunkach się od
nich wymaga. Nadal chcą słać dyrektywy "w dół", "rządzić" podległymi instylucjami.
Tymczasem, dotychczasowy stan zagraża nie tylko sprawnemu działaniu, lecz wręcz suwerenności
Państwa Polskiego, na dłuższą metę bowiem uniemożliwia rządowi Rzeczypospolitej właściwe
wykonywanie jego konstytucyjnej funkcji. To wła_ śnie profesjonalna "administracja na rzecz
polityki państwowej" musi obsługiwać Premiera i każdego z ministrów - czyli rząd, to znaczy ma
służyć mu przy wykonywaniu jego funkcji połitycznej, funkcji rządzenia, a nie funkcji
administrowania i zarządzania - czym rząd nie powinien się, co do zasady, zajmować. Musi więc
być nastawiona na obsługę członków Rady Ministrów jako członków rządu, a nie jako "naczelnych
organów administracji państwowej" (to określenie, pochodzą ce z systemu jednolitej władzy
państwowej i nie mające zastosowania w warunkach podziału władzy, nie znajduje się już w
Konstytucji od 1996 r.).
Oznacza to, że ministerstwa, ich organizacja, a także ich personel urzędniczy: administracyjny i
polityczny - w przeciwieństwie do władz i instytucji administracji centralnej nastawionych na
wykonywanie prawa - muszą być w sposób profesjonalny ukierunkowane na obsługę ministra (i
Premiera) jako członka rządu. To jest zupełnie inna funkcja, niż obsługa "organu administracji
państwowej" i wymaga ona całkiem innego proflu zawodowego urzędników. Więcej, należy
podkreślić, że również do obsługi ministrów (a więc politycznych członków rządu) potrzeba w
ministerstwach - niezależnie od personelu politycznego skupionego w gabinecie ministra -
apolitycznej i stabilizowanej, wysoko kwalifikowanej kadry urzędniczej. Tacy urzędnicy są
"pamięcią organizacyjną" rządu. Politycy z różnych obozów muszą nauczyć si ę szacunku dla nich.
Tak się też z pewnością stanie, ale też urzędnicy muszą swym profesjonalizmem i postawą moralną
na ów szacunek zasłużyć.
Rysunek 3 obrazuje dwa poziomy organizacyjne centrum władzy wykonawczej, wyróżniane we
współczesnych państwach demokratycznych z punktu widzenia spełnianych zadań (w związku z
czym kwestię tę poruszaliśmy już w ostatnim punkcie poprzedniego rozdziału). Używając nazw
przyjętych u nas, jest to poziom ministerstw (rządu) oraz poziom władz i instytucji administracji
centralnej, o jasno zdefiniowanych i zróżnicowanych funkcjach i odpowiedzialności politycznej i
administracyjnej (publicznoprawnej).
Urzędy i władze administracji centralnej podlegają członkom rządu, działając w ramach ich
politycznej (konstytucyjnej) odpowiedzialności. Wśród urzędów centralnych administracji
państwowej, jako wyjątek, wyróżniają się te, które mają charakter stricte polityczny - zatem ze
zmienną obsadą ich kierownictwa °raz pozostałe, które powinny stanowić większość i na czele
których stać mają profesjonalni urzędnicy lub osoby o wysokim autorytecie fachowym -
ustabilizowani, nie podlegający więc wymianie razem z rządem w wyniku przejęcia władzy przez
inną opcję polityczną. Jak wspomniano, u nas proces przebudowy administracji centralnej w
kierunku wyraźnego określenia statusu poszezególnych władz i urzędów dopiero się rozpoczyna.
Warto więc w tym miejscu zaznaczyć, że liczne "administracyjne" problemy z przyjęciem Polski do
Unii Europejskiej mniej będą wynikać z opóźnień harmonizacji prawa, co wcześniej lub później
można zawsze nadrobić, bardziej zaś z zupełnie odmiennej, ze względu na utrzymującą się
kontynuację praktyk "Polski Ludowej", kultury rządzenia i administrowania, a więc z braku
pasujących do siebie mechanizmów sprawowania władzy politycznej. Ten brak, co powinno być
oczywiste, trzeba jak najszybciej nadrobić.
Organizacja aparatu pomocniczego szefa rządu i Rady Ministrów
Pomijając organizację amerykańskiego Urzędu Białego Domu, która odpowiada wymogom
tamtejszego specyficznego - prezydencjalnego - systemu politycznego, we współczesnych krajach
wysoko rozwiniętych występują organizmy, które można nazwać sekretariatami rządu
(sekretariatami szefa rządu). Mają one dość różny charakter, przede wszystkim ze względu na różne
tradycje poszczególnych krajów.
Podstawowym problemem aparatu pomocniczego szefa rządu i rady ministrów jest szczególnie
silny związek tego aparatu z polityką. Dotyczy to także poszczególnych ministrów, w zakresie, w
jakim chodzi o ich pozycję jako członków rządu.
Problem ten można rozwiązać w trojaki sposób, w zależności od tego, jak zorganizowany jest
aparat "centrum rządu" i jakie są jego podstawowe zadania. Zadania te dadzą się podzielić na dwie
kategorie: jedną - bardziej "neutralną", apołityczną, jaką jest czuwanie nad przebiegiem procedur
decyzyjnych (przygotowawczych, uzgodnieniowych itp.) oraz koordynowanie działalności
administracji centralnej, i drugą - typowo polityczną, w postaci wypracowywania propozycji w
sferze polityki i czuwania nad realizacją połityki przyjętej przez premiera i rząd 9.
Pierwszy sposób organizacji "centrum rządu" polega na powierzeniu, niemal w całości,
przygotowania decyzji szefa rządu oraz rządu in corpore, jak również kontroli ich realizacji,
fachowemu zespołowi stałych urzędników, przy minimalnej roli niewielkiego zespołu osobistych
doradców politycznych szefa rządu. Jest to model tradycyjnie przyjęty w Niemczech, gdzie
aparatem pomocniczym szefa rządu i całego rządu jest Urząd Kanclerza Federalnego
(Bundeskanzleramt), Urząd ten, warto zaznaczyć, jest ogromną jednostką organizacyjną,
zatrudniająca ponad pięciuset funkcjonariuszy; co więcej, równolegle działa jeszcze liczniejs
(ponad siedmiuset pracowników) Urząd Prasy i Informacji. Urzędem Kancler` skim kieruje szef, z
reguły w randze ministra federalnego, przy pomocy dwóc ministrów stanu oraz sześciu dyrektorów
generalnychz°. Kanclerz ma natomia do pomocy niewielki własny urząd, organizacyjnie wyłączony
z Urzędu Kancler skiego, składający się z dwóch części: urzędu prywatnego, gdzie zatrudnieni s
jego osobiści doradcy, oraz komórki ds. próśb i petycji.
Charakterystyczną cechą RFN jest jednak nie tylko wielkość Urzędu Kanclerskiego i jego
urzędniczy charakter (przy, podkreślanym w innym miejscu, politycznym statusie i charakterze
pracy najwyższych urzędników). Zaznaczyć bowiem trzeba inną jeszcze cechę, z której zresztą w
dużym stopniu wypływają cechy poprzednie. Idzie o faktyczne ograniczenie zadań Urzędu do
koordyns:i; eji, bez szerszego podejmowania kwestii bardziej politycznych, które są załatwione
poza jego strukturami, co nie oznacza, że bez udziału jego szefów, którzy są również osobistościami
politycznymi.
Po wtóre, można oddzielić zadania typu administracyjnego i prawniczego wymagające fachowej
wiedzy i rutyny, powierzając je stałemu aparatowi` urzędniczemu - od zadań typu politycznego,
powierzonych osobnej jednostce organizacyjnej, złożonej z osób powołanych na zasadzie zaufania
połitycznego: Jest to zarazem rozdział zadań koordynacyjnych i zadań w sferze kształtowania
polityki, a także czuwania nad wcieleniem jej w życie. Rozwiązanie takie występuje - i to już od
kilkudziesięciu lat - we Francji. Jednostką fachową i stałą jest Sekretariat Generalny Rządu, a
jednostką polityczną- Gabinet Premiera.
Sekretariat Rządu, jak wynika to nazwy, stanowi komórkę obsługow i premiera, i całego rządu.
Związany jest jednak całkowicie z premierem. Podlega mu, na bieżąco pomagając w wykonywaniu
konstytucyjnych zadań kierowania działalnością rządu. Z tego powodu szef Sekretariatu - Sekretarz
Generalny Rzą-`; du co najmniej raz dziennie spotyka się z premierem. Podstawowym zadaniem
Sekretariatu jest, jak określił to jeden z autorów francuskich, "zapewnienie intendentury i
regularności działania rządu".
Sekretariat zatrudnia do pięćdziesięciu pracowników merytorycznych. Wszyscy oni mają status
właściwy państwowej służbie cywilnej. Zmieniają się bardzo rzadko. Od 1944 r. funkcjonowały we
Franeji trzy różne systemy konstytucyjne, było siedmiu prezydentów i prawie czterdziestu
premierów - a tylko ośmiu Sekretarzy Generalnych. Poprzedni Sekretarz Generalny, warto
zauważyć; przestał pełnić tę funkcję, ponieważ został powołany na stanowisko
wiceprzewodniczącego Rady Stanu - najwyższe w administracji francuskiej stanowisko o
charakterze fachowym, a nie politycznym.
Z° Dyrektorzy generalni zajmują się sprawami: (1) administracji, wewnętrznymi i prawnymi, (2)
zagranicznymi obrony i bezpieczeństwa, (3) polityki społecznej, ochrony środowiska, transportu,
rolnictwa i badań naukowych, (4) polityki gospodarczej i finansowej, (5) analiz społecznych i
politycznych, (6) służb wywiadu.
Ze względu na dużą rolę Sekretariatu w uzgadnianiu i redagowaniu aktów normatywnych, w
praktyce zarówno Sekretarz Generałny, występujący jako główny doradca prawny premiera, jak i
jego zastępca - w osobie Dyrektora Sekretariatu, są członkami Rady Stanu, najbardziej poważanego
z "wielkich korpusów państwowych".
Sekretarz Generalny Rządu odgrywa również - tym razem wspólnie z Sekretarzem Generalnym
Urzędu Prezydenckiego - poważną rolę w przygotowywaniu cotygodniowych posiedzeń Rady
Ministrów, jak również sporządza protokoły z jej obrad. Czasem nazywa się go "pamięcią
państwa", co okazuje się szczególnie istotne w okresie poważnych zmian politycznych (co miało
miejsce w 1958 r. i w 1981 r.). Po to, by mogło dojść do podjęcia decyzji przez premiera lub Radę
Ministrów, sekretarz organizuje czynności uzgadniające, ściśle współpracując w tym zakresie z
dyrektorem gabinetu premiera, zajmującym się stroną merytoryczną.
Wszystkie te zadania Sekretariatu odzwierciedla jego organizacja wewnętrzna, w skład której
wchodzą urzędnicy (charges de mission) załatwiający sprawy kilku powiązanych ze sobą
resortówz'. Ponadto są dwie sekcje nie uczestniczące w procesie podejmowania decyzji
politycznych, a mianowicie Sekcja Legislacyjna, która zajmuje się obsługą procesu
ustawodawczego oraz Sekcja Dokumentacji, która m.in. wydaje Journal Oj ciel, wydawnictwo
urzędowe o treści szerszej niż w Polsce łącznie "Dziennik Ustaw" i "Monitor Polski". Podobnie jak
ministerstwa, Sekretariat ma jednostkę administracyjno-obsługową w postaci Wydziału Służb
Administracyjnych i Finansowych.
Gabinet Premiera kształtował się, na wzór gabinetów ministrów (o których będzie mowa w
niniejszym rozdziale), od czasów III Republiki. Tuż przed II wojną światową premier miał około
dwunastu doradców politycznych, skupionych w gabinecie. Po II wojnie światowej, a zwłaszcza w
V Republice, liczba członków Gabinetu znacznie wzrosła, aczkolwiek ostatnio ustabilizowała się na
poziomie nieco niższym niż kilkanaście lat temu22. Wszyscy zatrudnieni są tylko na czas istnienia
danego rządu, choć - tak jak w gabinetach ministerialnych zdecydowana większość nie pochodzi z
zewnątrz administracji, lecz są to urzędnicy oddelegowani z różnych korpusów i jednostek. Co
więcej, w od trzeciej części do połowy całego składu są to absolwenci Narodowej Szkoły
Administracji (ENA), którzy szezególnie łatwo mogą nawiązać kontakt z kolegami zatrudnionymi
w Sekretariacie Generalnym Rządu oraz w gabinetach ministerialnych.
Powiązania osobiste są szczególnie ważne przy wykonywaniu zadań Gabinetu, które polegają na
doradzaniu premierowi w sprawach polityki publicznej, to jest zarówno pomocy w
wypracowywaniu polityki, jak i w kontrolowaniu wcielania jej w życie. O ile Sekretariat Generalny
Rządu zajmuje się sprawami o charakterze technicznym i ściśle profesjonalnym (zwłaszcza
prawniczym), do gabinetu należy merytoryczna strona działania "centrum rządu". Stąd też z reguły
to członek Gabinetu przewodniczy na konferencjach uzgadniających, w których biorą udział
przedstawiciele resortów. Gabinet wspomaga również premiera w ' jego kontaktach z grupami
interesów oraz z parlamentem.
Gabinetem Premiera kieruje dyrektor, będący z natury rzeczy osobą szcze- ! gólnego zaufania
premiera. Obok dyrektora jest szef gabinetu, który organizuje '; osobistą pracę premiera, w tym
wyjazdy krajowe i zagraniczne. W Gabinecie działa również służba prasowa. Wewnętrzna struktura
Gabinetu jest różna w różnych rządach. Na ogół przyjmuje się zasadę, w myśl której przynajmniej
jeden charge de mission przypada na ministerstwo, podlegając funkcjonalnie "doradcy .
technicznemu", który zajmuje się szerszą sferą działalności administracji: "Doradca techniczny"
podlega Dyrektorowi Gabinetu albo osobie wyznaczonej : przez tego ostatniego, ma jednak zawsze
bezpośredni dostęp do osoby premiera.
W wielu sprawach więc występować musi we Franeji współdziałanie Sekretariatu Generalnego
Rządu i Gabinetu Premiera. Dotyczy to w szczególności koordynacji i arbitrażu, którego
"gospodarzem" jest Sekretariat, ale który nie może byc realizowany bez udziału aparatu czysto
politycznego. Współistnienie i współdziałanie stałego aparatu fachowego i zmiennego aparatu
politycznego jest charakterystyczną cechą francuskiego modelu organizacji administracji centralnej,
w tym organizacji' "centrum rządu".
Francuski wzór gabinetu politycznego został przejęty przez niektóre kraje sąsiadujące z Francją,
zwłaszcza Belgię i Włochy. W Belgii w ramach szeroko rozumianego Sekretariatu Rady Ministrów
wyodrębnia się Kancelarię Premiera z dość licznymi jednostkami organizacyjnymi (w tym
właściwym Sekretariatem Rady Ministrów i Sekretariatem Komitetów Ministerialnych) oraz
Gabinet Polityki Ogól: nej i Gabinet Ekonomiczno-Społeczny. Istnienie takich odrębnych
gabinetów - jak' pamiętamy - proponowała prawie siedemdziesiąt lat temu polska Komisja dla
Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów.
Wielka Brytania dostarcza przykładu trzeciego sposobu rozwiązania kwestii stosunku polityki i
administracji w organizacji "centrum rządu". Podstawowy aparat pomocniczy szefa rządu - i całego
rządu, który jednak, jak pamiętamy, razem się nie zbiera - stanowi tam Urząd Gabinetu (Gabinet
Office). Jest to aparat podobny, jeźeli chodzi o ogólny charakter, do francuskiego Sekretariatu
Generalnego Rządu, choć bardziej rozbudowany, ze względu na szerszy zakres zadań (m.in.
obsługa premiera jako, od 1981 r., ministra służby cywilnej oraz obsługa ministrów związanych z
urzędem premiera, jak minister - szef urzędu Rady Prywatnej); w związku z tym najwięcej
wspólnego z francuskim Sekretariatem ma jego jednostka organizacyjna pod nazwą Sekretariatu
Gabinetu.
Istotną różnicę w stosunku do francuskiego Sekretariatu stanowi zasada czasowego pełnienia
funkcji w Urzędzie przez funkcjonariuszy (oddelegowanych doniego przez poszezególne
ministerstwa), dużo liczniejszych niż we Franeji, choć nie tak licznych jak w RFN (około dwustu
osób).
Jednocześnie, zupełnie niezależnie od Urzędu Gabinetu, istnieje zespół organizmów do spraw
politycznych, dla których przyjmuje się łączną nazwę "Urzędu Premiera" lub - jak się mówi -
Downing Street 10. Są to: Urząd Prywatny z prywatnymi sekretarzami do spraw: zamorskich,
gospodarczych, wewnętrznych i parlamentarnych, Urząd Prasowy, Urząd Polityczny z sekretarzem
politycznym na czele, Jednostka Polityczna, Doradca do Spraw Zagranicznych oraz Jednostka ds.
Sprawności, ta ostatnia ulokowana poza siedzibą premiera na Downing Street. Większość
wymienionych organizmów, aczkolwiek pełni funkcje polityczne, jest obsadzona przez stały aparat
urzędniczy.
Urząd Polityczny, zatrudniający poniżej dziesięciu pracowników merytorycznych, jak również
Jednostka Polityczna (nieco ponad dziesięciu pracowników merytorycznych), są uważane za
polityczne również w tym znaczeniu, że mogą nie zatrudniać stałych urzędników, z czego zresztą na
ogół korzystają. Urząd i Jednostka są dość zbliżone do francuskiego Gabinetu Premiera, w systemie
brytyjskim brakuje jednak - wobec siły Urzędu Gabinetu a zarazem rozproszenia - jakiejkolwiek
równowagi wspomnianych komórek politycznych w stosunkach między aparatem stałym i
politycznym, jaka charakteryzuje Francję. Ich roli nie można jednak w żaden sposób lekceważyć,
zwłaszcza że ich personel łącznie nie jest zasadniczo mniejszy od personelu gabinetu francuskiego.
Z tego powodu rozwiązanie brytyjskie można uznać za pośrednie między niemieckim a francuskim.
Jak już wspomniano, połska Kancełaria Prezesa Rady Ministrów jest obecnie wciąż w trakcie
kształtowania się. Już nię jest - jak jeszcze niedawno jej poprzednik, Urząd Rady Ministrów -
"superministerstwem", zajmującym się licznymi sprawami "z zakresu administracji państwowej" -
zazwyczaj takimi, które trudno było przypisać do któregoś innego resortu. W 1996 r. przekazano
takie sprawy ministrom resortowym - większość do gestii Ministra Spraw Wewnętrznych i
Administracji, który ten ostatni człon swojej nazwy uzyskał przejmując z URM sprawy terenowej
administracji rządowej i samorządu terytorialnego (dział "administracja publiczna" w rozumieniu
ustawy o działach administracji rządowej).
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów obsługuje Premiera - w zakresie administracyjnym,
merytorycznym i politycznym (doradcy polityczni skupieni w Gabinecie Politycznym Prezesa Rady
Ministrów), obsługuje wicepremierów i ministrów bez teki (np. ministra ds. koordynacji reform
społecznych, które to stanowisko istniało od jesieni 1997 r. do wiosny 1999 r.). Kancelaria
obsługuje: też pracę Rady Ministrów (w tym jej posiedzenia) i pracę komitetów Rady Mini-strów:
stałych (Komitet Ekonomiczny, Komitet Społeczny, Komitet Obronny,. Komitet ds. Polityki
Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju) i tworzonych ad hoc, jak również pełnomocników Rządu
(nazwę taką stosuje się od 1996 r., poprzednio występowali "pełnomocnicy Rady Ministrów"), np.
Pełnomocnika ds. Rodziny czy (od jesieni 1997 r. do końca 1998 r.) Pełnomocnika ds. Reform
Ustrojowych Państwa.
Należy też podkreślić, że to właśnie Kancelaria Prezesa Rady Ministrów stanowi główny czynnik
poziomej koordynacji pracy całej administracji rządo = wej - w obu poziomach: politycznym i
administracyjnym. Służą temu nie tylko : komitety stałe i ad hoc Rady Ministrów (i sama Rada
Ministrów), lecz także licz:.. ne zespoły doradcze powoływane przez Prezesa Rady Ministrów, o
składzie politycznym (sekretarze i podsekretarze stanu z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów' i z
ministerstw, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie, doradcy), urzędniczym (dyrektorzy
departamentów, radcy) lub eksperckim. Szczególnie doniosłą:: rolę w Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów spełnia Sekretarz Rady Ministrów, do-: którego obowiązków należy zapewnienie obsługi
Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, również od strony legislacyjnej.
Być może najsłabszym ogniwem w systemie koordynacji na poziomie politycznym jest wciąż
gabinet Premiera, który powinien współdziałać z gabinetami ' innych członków rządu (ministrów),
tymczasem - jak na razie - pełni przede wszystkim funkcje doradeze. Również Szef Kancelarii
Prezesa Rady Ministrów, jak się wydaje, winien dużo silniej niż obecnie, oddziaływać na pracę
dyrektorów generalnych ministerstw, organizując i koordynując przygotowanie ministerstw do
wykonania nałożonych na nie zadań.
Nadto, na bieżąco funkcję koordynacji poziomej w całym aparacie administracyjnym rządu i
organizację współdziałania odpowiednich komórek we wszystkich ministerstwach, urzędach
centralnych i urzędach wojewódzkich zapewniają merytoryczne departamenty Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów (np. Departament Legislacyjny - obecnie, według Statutu Kancelarii z 1999 r.,
Centrum Legislacyjne . Rządu - względem departamentów prawnych w ministerstwach), a także
różne organy działające przy Prezesie Rady Ministrów (np. Szef Służby Cywilnej oraz
departamenty kadr w innych urzędach) oraz niektóre urzędy centralne podległe Prezesowi Rady
Ministrów (np. Urząd Zamówień Publicznych i odpowiednie de`partamenty w ministerstwach i
gdzie indziej).

Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej

Klasyczne rozwiązania w materii organizacji administracji centralnej na kontynencie europejskim -
zarówno w modelu francuskim, jak i w modelu niemieckim - opierały się na zasadzie
przyporządkowania całości spraw załatwia na tym szczeblu ministerstwom, jako aparatowi
pomocniczemu ministróv w jednej osobie szefów administracji i członków rządu.
Odwrotną zasadę, jak wiemy, przyjęto w Szwecji, gdzie tradycyjnie oddzie lano od siebie urzędy
centralne i ministerstwa, te ostatnie o zadaniach typi politycznego. Wyjątkiem było i jest
Ministerstwo Spraw Zagranicznych, które wobec braku w tym resorcie urzędów centralnych,
doskonale odpowiada mini sterstwom spraw zagranicznych państw kontynentalnych, a także
Foreign Oj c, Wielkiej Brytanii czy Departamentowi Stanu USA. Warto przypomnieć, ż w
ministerstwach szwedzkich - poza MSZ - pracuje tylko około 2 500 urzędni ków. Dodać zaś trzeba,
że 80 urzędów centralnych i około 200 innego rodzaj agend administracyjnych zatrudnia łącznie
400 tys. urzędników (z czego jedna: sama poczta i łącznośe, organizacyjnie oddzielone, zatrudniają
60 tys. osób).
Wiełka Brytania dostarezała rozwiązań o charakterze pośrednim. Od XI: w. szefowie urzędów
centralnych, choć mają rangę ministrów, nie muszą wchc dzić w skład gabinetu, stanowiącego
odpowiednik rady ministrów.
Innego rodzaju pośrednie rozwiązanie stosuje się od końca XIX w. w Sta nach Zjednoczonych - w
postaci kilkakrotnie już wspomnianych "niezależnycl ageneji". Agencje te są dwojakiego rodzaju.
Jedne, jak Administracja Weteranóv czy Administracja Drobnej Przedsiębiorczości, przypominają
urzędy centralnE Kierowane jednoosobowo, mają zadania o charakterze typowo administracyjnyrr
choćby nawet chodziło wyłącznie o koordynację działania aparatu centralnego określonej sferze
spraw, uważanej za o tyle mniej ważną, że nie powinno się pc woływać dla niej odrębnego
departamentu - ministerstwa. Inne, i to poczynaja od najstarszej, Międzystanowej Komisji Hąndlu,
są to "niezależne agencje rE gulacyjne" (independent regulatory agencies). Na ich czele stoją
kolegia złożon z osób należących do obydwu wielkich partii powołanych na dość długi okre i
nieodwoływanych, a ich zadania obejmują udzielanie koncesji, stanowieni przypisów, zwłaszcza
taryfowych, jak również wydawanie decyzji o charakterz sądowym (w przedmiocie zakazu
prowadzenia określonej działalności jako niele galnej lub dyskryminacyjnej). Zadania te, także w
Europie nazywa się "regula cjami"; pisaliśmy już o nich w poprzednim rozdziale. Zauważa się
zresztą, ź agencje te często w większym stopniu reprezentują interesy podmiotów zainterc
sowanych ich działalnością niż wyrażają interes ogólny.
W naszym stuleciu, zwłaszcza po II wojnie światowej, coraz częściej wprowadza się do
administracji centralnej jednostki pozaministerialne. Częst następuje to na wzór instytucji
amerykańskich. W szczególności wzór ten przc jęła Japonia. Wprowadzono tam agencje
odpowiadające zarówno pierwszem z typów występujących w USA (np. Agencja Planowania
Gospodarczego ora Agencja Zarządzania Administracyjnego przy urzędzie premiera czy też Ager
eja ds. Małych i Średnich Przedsiębiorstw przy słynnym MITI - Ministerstwi Handlu
Zagranicznego i Przemysłu), jak i drugiemu typowi (trzy komisje zwia zane z urzędem premiera
oraz pięć komisji związanych z niektórymi urzędan 0ministrów)24. Zgodnie z ustawą z 1948 r. o
organizacji rzcldu agencje mają status równy ministerstwom. Ich szefowie w praktyce często mają
tytuł ministrów stanu, jeżeli podlegają one bezpośrednio premierowi.
Wzór amerykański miał wpływ również na Wielką Brytanię. Nowego typu pozaministerialne
struktury administracji przybrały tam z reguły postać quangos, które to wyrażenie stanowi skrót ich
rodzajowej nazwy "quasi-niezależne organizacje pozarządowe" (quasi-administrative non
governmental organisations). Ich "pozarządowy" charakter oznacza jedynie wyjęcie spod
normalnych reguł działania administracji, w tym reguł obsadzania stanowisk na zasadzie
konkursowej i awansu na zasadzie starszeństwa.
Wyróżnia się dwie kategorie quangos. Jedne mają charakter quasi-sądowy (orzeczniczy), jak
Komisja ds. Monopoli i Fuzji, Komisja ds. Równości Rasowej czy Komisja ds. Cen, wykonując
zadania typu "regulacyjnego". Inne mają zadania typu administracyjnego, działając przede
wszystkim w sferze nauki i kultury (jak Komitet ds. Grantów Uniwersyteckich), choć również i w
sferze gospodarki. Mimo znacznego ograniczenia liczby quangos przez rząd Margaret Thatcher,
pozostają one - pod coraz częściej stosowaną nazwą "organizmów peryferyjnych" - istotnym
składnikiem dzisiejszej administracji centralnej Zjednoczonego Królestwa.
W ramach realizowanej od 1988 r. polityki "następnych kroków" (Next Steps), dokonano innego
typu wyodrębnienia zadań administracyjnych od zadań ministerstw. Stworzono bowiem ponad 100
"agencji wykonawczych" (executive agencies) mających ściśle określony zakres działania (np.
wydawanie paszportów), własny budżet i pewną samodzielność w zakresie zarządzania. Agencje,
które zatrudniają obecnie prawie 400 tys. osób, nie są formalnie urzędami administracji; jeżeli
występują w sferze prawa administracyjnego, działają w imieniu danego ministerstwa. Już w
poprzednim rozdziale, w którym wspominaliśmy o tzw. nowym zarządzaniu publicznym,
zwracaliśmy uwagę na fakt, że tworząc ageneje starano się maksymalnie wyzyskać w ich ramach
instrumenty rynkowe i guasi-rynkowe (jak umowa z właściwą agencją w sprawie czasu, w jakim
wydawane są paszporty). Z tego powodu nie może dziwić, że formę tę nadano wielu
dotychczasowym jednostkom usługowym, jak drukarni rządowej (Her Majesty's Stationery Office).
Francuskim odpowiednikiem quangos są tzw. niezałeżne władze administracyjne. Jako ich przykład
wskazuje się Komisję Kontroli Banków, Komisję Operacji Giełdowych czy Narodową Komisję ds.
Informatyki i Wolności. Organy te wyróżniają się wspólnym celem działania, a mianowicie ochroną
praw obywateli, jak również szczególnym trybem powoływania ich członków.
Nie te jednak organy - stosunkowo "peryferyjne" - są najbardziej charakterystycznym przykładem
pozaministerialnych struktur administracji centralnej we Franeji. Przykładem takim sąbowiem dwa
inne rodzaje struktur.
Jeden z nich ma charakter tradycyjny. Idzie o niektóre dyrekcje - czy też, jeżeli dysponują
jednostkami terytorialnymi, dyrekcje generalne. Zasadą jest, że stanowią one wewnętrzne jednostki
organizacyjne ministerstw (będzie o tym mowa w niniejszym rozdziale, przy okazji omawiania
wewnętrznych struktur ministerstw), o tyle jednak ważne, że w praktyce są trwalsze od samych
ministerstw (jak wiemy, nie mających ustawowej podstawy istnienia), a do tego mają ce pewne
umocowanie w przepisie konstytucji (wśród stanowisk obsadzanych przez Prezydenta na
posiedzeniu Rady Ministrów wymienieni są "dyrektorzy administracji centralnych").
Dyrekcje tworzy się w drodze aktów administracyjnych i w tym samym trybie deleguje się
dyrektorom prawo podpisywania aktów w zastępstwie ministra. Niektóre z dyrekcji dysponujątakim
zakresem samodzielności, że można je uznać za urzędy centralne, znajdujące się tylko pod
nadzorem ministra. Możliwe jest jednak także utworzenie dyrekcji na podstawie ustawy. Jest ona
wówezas niewątpliwym urzędem centralnym, wyodrębnionym ze struktur ministerialnych.
Charakter taki ma w szczególności Dyrekeja Służby Publicznej, utworzona w 1945 r. Formalnie
podlega ona premierowi, choć od dawna powołuje się dla tych spraw ministra - po to, by nie
angażować premiera w negocjacje ze związkami zawodowymi funkcjonariuszy państwowych.
Odpowiedni minister - ds. służby publicznej lub ds. reformy administracji i służby publicznej - jest
czynnikiem wyłącznie politycznym i w ogóle nie ma ministerstwa, dysponując tylko aparatem
politycznym w postaci gabinetu. W tych warunkach Dyrekcja Służby Publicznej jest strukturą nie
tylko pozaministerialną, ale i zastępującą ministerstwo, którego celowo się nie powołuje ze względu
na ponadresortowy, a zarazem dość techniczny charakter jej zadań.
Drugim rodzajem pozaministerialnych struktur administracji centralnej Francji sa jednostki, jak się
je tam nazywa, "administracji zadaniowej" (l'administration de rnission), przeciwstawianej
tradycyjnej "administracji zarządzającej" (l'administration de gestion). Najstarszą z takich jednostek
jest Generalny Komisariat Planu, działający od 1946 r., podporządkowany premierowi (a jedynie w
latach 1954-1962 - ministrowi finansów). Jest to jednostka typu sztabowego, pozbawiona własnych
służb technicznych i administracyjnych, a zarazem międzyresortowa, co wyraża się także w
sposobie rekrutowania jej personelu - zawsze nielicznego, nie przekraczającego dwustu osób, ' '
tym sześćdziesięciu pracowników merytorycznych - spośród wyższych funkcjonariuszy różnych
ministerstw, choć też i ekspertów spoza administracji. Od końca lat pięćdziesiątych Komisariat
Planu przestał być jedyną strukturą "zadaniową", bowiem na jego wzór zaczęto tworzyć inne
jednostki tego samego rodzaju, jak Generalna Delegacja ds. Badań Naukowych i Technicznych
(1959), Delegacja ds. Zagospodarowania Przestrzennego i Działania Regionalnego (w skrócie
DATAR - 1963) i Delegacja (później Misja) ds. Informatyki (1966).
Wszystkie te jednostki działają w tych sferach administracji, które uznano za zbyt nowe, a zarazem
na tyle kompleksowe i wymagające wykazania inicjatywy w działaniu, że nie sposób wtłoczyć ich
w dotychczasowy aparat ministerialny, ani też zorganizować w formie jednostek tradycyjnych,
takich jak dyrekcje czy mini sterstwa.
Aktualnie wyróżnia się trzy rodzaje tych jednostek: organizmy z;ajmujące się określonymi
aspektami działalności wspólnej różnym resortom (przykładem są tu najstarsze "administracje
zadaniowe" - Komisariat Planu czy DATAR), organizmy zajmujące się sprawami, które wymagają
pobudzenia zainteresowania opinii publicznej i samej administracji, a zarazem wypracowania
koncepcji niezbędnych działań publicznych (jak Delegacja ds. Bezpieczeństwa na Drogach,
Narodowy Komitet ds. Hałasu czy Stala Misja ds. Walki z Toksykomanią), i wreszcie organizmy
spełniające funkcje arbitrażowe między dwoma lub kiikoma ministerstwami (jak Delegacja ds.
Kształcenia Zawodowego lub Misja ds. Walki o Zatrudnienie).
Zadania należące do pierwszej z kategorii "administracji zadaniowych" nakładają się w pewnym
stopniu na funkcje tradycyjnych jednostek centralnych. Uważa się to za zjawisko raczej korzystne. I
tak, jeden z autorów francuskich stwierdza, że "administracja zadaniowa" - "stwarzając
konkurencję, zrodzila niewątpliwie niebezpieczeństwo nakładania się kompetencji i konfliktów, ale
też i wzbudziła ożywioną rywalizację", a tym samym stymulowała postęp w dziedzinie organizacji
metod działania administracjiz5. Druga z kategorii "administracji zadaniowej" oznacza struktury,
których zadania mają swoisty charakter polityczny - wypracowywanie polityki w dziedzinach o
szczególnym charakterze, wymagającym znacznej wiedzy fachowej, a zarazem z natury rzeczy
międzyresortowych i interdyscyplinarnych. Trzecia z kolei kategoria spełnia funkcje raczej
administracyjne, podejmując swoistą koordynację działania określonych tradycyjnych jednostek
administracji centralnej.
"Administracje zadaniowe" odnajdziemy także w wielu innych państwach kontynentu
europejskiego - w postaci "stałych służb" w Belgii (jak Slużba Programowania Polityki Naukowej),
lub "grup projektowych" w RFN - a także w niektórych krajach ("grupy wykonawcze" w Brazylii).
O rozwiązaniach w zakresie organizacji administracji centralnej w Polsce wspominaliśmy
poprzednio, przy okazji relacjonowania organizacji rządu. W tym miejscu warto tylko nadmienić,
że wciąż zasadnicza część polskiej administracji centralnej to właśnie "administracje zarządzające",
przede wszystkim zorganizowane w formie wielkich ministerstw z rozbudowanymi komórkami
organizacyjnymi o charakterze urzędniczym i niesamoistnym statusie prawnym (np. wewnętrzna
komórka organizacyjna Departament Ochrony Przyrody czy słabo wyodrębniony Zarząd Lasów
Państwowych w Ministerstwie Ochrony Środowiska, problemy organizacji administracji centralnej
1_ Zasobów Naturalnych i Leśnictwa), a niekiedy już - coraz częściej - wyodrę nione jako urzędy
centralne (np. Główny Urząd Geodezji i Kartografii i Główr Urząd Nadzoru Budowlanego podległe
w ramach pierwotnego podziału na dziaadministracji rządowej ministrowi właściwemu do spraw
administracji publiczn czy Komenda Główna Straży Pożarnej podległa ministrowi właściwemu do
spra wewnętrznych). W 1998 r. i ostatnio w 1999 r. wyodrębniono z ministerstw kill' następnych
urzędów centralnych (Główny Inspektor Sanitarny, Główny Lekaż Weterynarii, Główny
Konserwator Zabytków i in.), zaś dalsze powstały w zwią: ku z nowymi regulacjami prawnymi w
kilku dziedzinach życia zbioroweg (np. Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi). Jest to
kierunek słuszm wydaje się, że docelowo tych różnych urzędów, agencji, zarządów itp. może b
ponad sto. Odpowiada to strukturze obecnej i przyszłej regulacji prawnej w dziedzinie prawa
administracyjnego. Ciągle jednak nie widać oczekiwanej kons kwencji wyodrębniania z
ministerstw urzędów centralnych: radykalnego zmnie szenia stanu zatrudnienia, a przede wszystkim
zmiany mechanizmów i styl działania ministerstw w części pozostałej po wyodrębnieniu urzędów
centralnyct
Należy zaznaczyć, że o ile, począwszy od 1999 r., organizacja polskich min sterstw może być
bardzo elastyczna, bowiem tworzy się je kaźdorazowo w drodz rozporządzenia Rady Ministrów,
przez wskazanie departamentów obsługującyc działy administracji rządowej wpisane w zakres
odpowiedzialności polityczne danego ministra, o tyle urzędy centralne są tworzone ustawami. Jest
to istotnc gdyż pokazuje podstawowe zróżnicowanie w organizacji aparatu administracyj nego.
Aparat pracujący na rzecz rządzenia jest kreowany elastycznie, na miar potrzeb polityki, natomiast
aparat administracji wykonawczej oparty jest n trwałych podstawach ustawowych, co stabilizuje
obrót prawny i zasady zarządza nia w poszczególnych dziedzinach.
Tak czy inaczej, raz jeszcze zaznaczmy, polskie ministerstwa, zreorganizc wane już, w
szczególności przez wyodrębnienie urzędów centralnych, ezy jeszez nie, wciąż nie są przygotowane
do obsługi ministrów jako członków rządu, s one bowiem nastawione głównie na administrację
wykonawezą. Dopiero wielo krotnie już wspominana ustawa o organizacji i trybie pracy Rady
Ministrów : 1996 r. włączyła do organizacji ministerstwa (trzeba dodać, ministerstwa obsłu
gującego ministra właściwego do danych spraw) gabinet polityczny ministr jako ciało polityczne o
doradczym charakterze. Na razie jednak, jak wspomniana gabinety te słabo wykonują swoją
podstawową funkcję, a "urzędnicze" minister stwa nadal traktują nieufnie zadania związane z
kreowaniem polityki, jako sfer nie należącą do zadań ministerstwa, funkcję z zewnątrz, będącą
domeną polity. ków z nieistniejącego już Biura Politycznego i aparatu partyjnego.
Brak też wciąż szerszych prób ustalenia polskiego modelu "administracji za daniowej". Najbardziej
interesująca wydaje się próba stworzenia sztabowej, eksperc kiej instytucji do spraw
programowania makroekonomicznego i długoterminowycl analiz w postaci Rządowego Centrum
Studiów Strategicznych, które utworzono v ramach "reformy centrum" 1996 roku. Ustawa o
Centrum nadała tej instytucji charakter o wiele bardziej "urzędniczy" niż wynikało to z projektów, a
kolejny jej szef zyskak, czego też pierwotnie nie planowano, wyraźny status polityczny (pierwotnie
" chodził w skład Rady Ministrów z mocy ustawy, co wykluczyła nowa Konstytucja; becnie
wchodzi w skład Rządu jako minister bez teki). Mamy też wiele "agencji", które winny właśnie
wykonywa ;,administrację zadaniową", reagując elastycznie na okoliczności spoleczne czy
gospodarcze, ale poza nazwą brak jednolitego założenia, czym twór o takiej nazwie winien się
zajmować. Są "agencje" będące urzędami administracyjnymi w sensie ścislym (np. Agencja
Atomistyki) i są "agencje" wyposażone w osobowość prawną, wykonujące właśnie funkcje
zadaniowe w różnych dziedzinach, m.in. zadania interwencyjne w gospodarce poprzez np.
wykupywanie udziałów (Agencja Rozwoju Przemyslu), czy interwencyjny skup płodów rolnych
(Agencja Rynku Rolnego). Forma prawna tych agencji też nie jest jednolita; mogą to być zarówno
kapitałowe spólki Skarbu Państwa, jak i szczególne państwowe osoby prawne, utworzone w drodze
odr bnej ustawy.
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. w rozdziale o źródłach prawa zapomniała przy tym o
centralnych organach administracji rządowej. Tym samym według szeroko przyjętej, choć
niekoniecznie jedynej z możliwych, interpretacji pozbawiła je prawa wydawania przepisów
administracyjnych (do tej sprawy powrócimy zresztą w rozdziale o stosunku administracji do
prawa). Funkcję tę z pewnością mogą wykonać ministrowie, wszakże ta droga niemal wyklucza
odpolitycznienie części uprawnień regulacyjnych, które powinny znaleźć się w gestii "niezależnych
wkadz administracyjnych" lub "niezależnych agencji", działających szczególnie w odniesieniu do
niektórych rynków lub sektorów gospodarki - niezależnych od rządu, z natury rzeczy wpisanego w
określoną opcję polityczną, gdy tymczasem chodzi o stworzenie w ten sposób ciał o odpowiednim
parytecie, np. politycznym. Tym samym jeszcze raz podnosimy problem szczególnego statusu
"organów regulacyjnych", bez których współczesna gospodarka rynkowa nie może należycie
funkcjonować.

Zasady organizacji ministerstw

Mimo ogromnego rozwoju "niezależnych agencji", guangos czy "administracji zadaniowych",
podstawowymi jednostkami organizacji administracji centralnej pozostają wciąż - poza modelem
szwedzkim - ministerstwa. Znów, jak w odniesieniu do rady ministrów, terminu "ministerstwo"
używamy jako określenia rodzajowego, bez względu na terminologię poszczególnych państw, która
może być różna. Na przykład, część ministerstw brytyjskich nazywa się urzędami (Foreign Office,
Home Office itd.), a w USA używa się terminu "departament".
Ministerstwa różnych państw są, z jednej strony, zorganizowane w sposób podobny, jeżeli idzie o
ich wewnętrzne jednostki (komórki) organizacyjne, bez względu na nazwy. Występują w nich
jednostki o zadaniach współnych dła całego ministerstwa - a zatem typu obsługowego w stosunku
do zadań urzędu (jak w zakresie spraw personalnych czy administracyjno-gospodarczych) - jak i
jednostki załatwiające określone rodzaje spraw merytorycznych. Jedne i drugie z reguły
t roblemy organizacji administracji centralnej 141 dzielą się na trzy szczeble: najwyższy (noszący
we Francji nazwę dyrekcji bądź dyrekcji generalnej, we Włoszech - dyrekcji generalnej, w
administracji związkowej RFN - wydziału, a w Wielkiej Brytanii i USA - najczęściej wydziału),
pośredni (we Francji - poddyrekcje i biura, w RFN - oddziały) i najniższy (najbardziej
wyodrębniony w RFN w postaci referatu, który jest określony przez Wspólny Regulamin
Ministerstw Związkowych jako "podstawowa jednostka struktury ministerstwa", we Francji
występujący najczęściej jako biuro lub sekcja). Szczególnie rozbudowane struktury ministerstw
występują, jak się wydaje, w Hiszpanii i w Portugalii - co w dużej mierze wynika z tradycji tych
państw.
W Połsce zasadnicza organizacja wewnętrzna ministerstw jest dwuszczeblowa. Zgodnie z
wielokrotnie już powoływaną ustawą o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zadaniach
ministrów, podstawową komórką podziału dla celów merytorycznych są departamenty, a do
realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa - biura. Departamenty i biura mogą mieć strukturę
bezwydziałową lub - częściej - dzielą się jeszcze na wydziały. Odrębnymi komórkami
organizacyjnymi są sekretariaty, tworzone do obsługi ministra oraz komitetów, rad i zespołów; nie
mogą się już one dzielić na wydzialy. Szczególny charakter mają gabinety polityczne ministrów, w
których pracują doradcy polityczni ministra, razem z nim przychodzący i razem odchodzący z
urzędu.
Zasadą jest, że rutynowe sprawy są merytorycznie załatwiane na najniższym szczebłu26, co nie
oznacza, że kierownicy komórek tego szczebla muszą mieć prawo podpisywania decyzji
wydawanych zawsze w imieniu ministra. Pod tym względem występuje spore zróżnicowanie,
zależne od tradycji danego kraju. W modelu niemieckim - zresztą także w praktyce palskiej - prawo
podpisu jest usytuowane stosunkowo nisko, podczas gdy w Wielkiej Brytanii i we Francji
tradycyjnie sytuuje się je wysoko - nie niżej niż na szczeblu odpowiadającym polskiemu
dyrektorowi departamentu.
Francja dostarcza przykładu wyjątkowego braku "kartezjańskiego podejścia" - którego w jej
administracji i tak nie ma za wiele - do zagadnienia wewnętrznej organizacji aparatu ministerstw.
Podstawową komórką organizacyjną francuskich ministerstw są dyrekcje. Są one nieporównanie
bardziej stabilne niż same ministerstwa, które, jak wiemy, mogą być tworzone i znoszone bez
większych formalności - w drodze aktów władzy wykonawczej. Oznacza to, źe dyrekcje stanowią
w znacznej mierze "cegiełki", z których konstruuje się ministerstwa -w niektórych dziedzinach
całkiem inne w kolejnych gabinetach.
Do niedawna dyrekcje były tworzone i znoszone w bardzo prosty sposób, mianowicie w drodze
dekretów "zwykłych", wydawanych przez samego premiera, bez udziału Prezydenta i Rady
Ministrów oraz Rady Stanu. Dopiero od kilkunastu lat stosowne dekrety są opiniowane przez Radę
Stanu, a zatem wydaje je Prerydent. Podział dyrekcji na niższe komórki dokonywany jest
wspólnym zarządzeniem premiera i właściwego ministra. Z kolei jednak tworzenie i znoszenie
stanowisk w obrębie administracji centralnej następuje tradycyjnie na mocy dekretów wydawanych
w Radzie Ministrów, po zasięgnięciu opinii Rady Stanu, a faktycznie za zgodą Dyrekcji Budżetu w
Ministerstwie Finansów. Jeśli zaś chodzi o upoważnienie do składania podpisów w zastępstwie
ministra, to stosuje się formę dekretów Prezydenta.
Na brak spójności prawnych podstaw organizacji ministerstw oraz na wynikające stąd różnice
pomiędzy uprawnieniami różnych szczebli, wynikającymi z różnych podstaw prawnych, zwróciła
uwagę Rada Stanu w raporcie Struktury rzddowe i organizacja administracyjna, ogłoszonym w
1986 roku. Jej postulaty dotyczące ujednolicenia i uproszczenia zasad w tym przedmiocie
doczekały się jednak tylko częściowej realizacji.
Z drugiej strony, mimo stosunkowo zbliżonego charakteru wewnętrznych struktur ministerstw
różnych krajów, można zauważyć poważne różnice, w szczególności w sposobie rozwiązania
dwóch kwestii. Pierwszą stanowi organizacja zastępstwa ministra - określenie kto i na jakich
zasadach bezpośrednio podlega ministrowi, mając prawo do zastępowania go w poruczonych
sprawach. Drugą kwestią - pozostającą nie bez związku z pierwszą - jest to, czy minister musi bez
reszly opierać się na stałym, profesjonalnym aparacie urzędniczym ministerstw, czy też ma do
dyspozycji określone grono doradców o szczególnym statusie politycznym.
W pierwszej kwestii przez długi czas trzymano się rozwiązań tradycyjnych dla danego modelu
administracji publicznej. Tradycją modelu angiełskiego było, jak wiemy, współwystępowanie
dwóch zastępców ministra: jednego politycznego - w osobie parlamentarnego podsekretarza stanu,
drugiego profesjonalnego - niegdyś w osobie stałego podsekretarza stanu, a obecnie stałego
sekretarza, jako dysponenta kredytów budżetowych oraz przełożonego wszystkich urzędników
ministerstwa.
Bardziej skomplikowaną strukturę miał od początku Skarb (Treasury) ze względu na jego formalnie
kolegialną organizację. Jego kolegium, na którego czele stoi premier jako Pierwszy Lord Skarbu, od
dawna się jednak nie zbiera, a urzędem kieruje, jako minister finansów, Kanclerz Skarbu, przy
pomocy, w szczególności, stałego sekretarza o wyjątkowo szerokich uprawnieniach, najwyższego
rangąurzędnika administracji brytyjskiej.
W innych resortach też pojawił się, jak wiemy, tytuł stałego sekretarza w miejsce stałego
podsekretarza stanu. Od lat pięćdziesiątych, w miarę tworzenia "wielkich" ministerstw, grupujących
kilka dotychczasowych jednostek, co było szczególnie modne w latach sześedziesiątych i
siedemdziesiątych, zaczęto mnożyć liczbę politycznych zastępców ministra. Pojawiła się - w
hierarchii wyższa od nadal istniejących podsekretarzy stanu - kategoria ministrów stanu, która jest
obecnie stosunkowo powszechna. Na przykład, w Ministerstwie Handlu i Przemysłu w latach
dziewięćdziesiątych było trzech ministrów stanu: do spraw handlu, przemysłu i technologii
informacji, a w Ministerstwie Szkolnictwa i Nauki również trzech ministrów, załatwiających
sprawy nauki, szkolnictwa oraz uniwersytetów. Rozbudowuje się też kategoria zastępców stałego
sekretarza ("drugi s sekretarz", a czasem dwóch urzędników tej rangi, "zastępcy stałego sekretarza
Godne uwagi jest to, że do klasycznego modelu angielskiego nawiązan,
1990 r. na Węgrzech. Ustawowo odróżniono tam zadania politycznego sekreta stanu i
administracyjnego sekretarza stanu w każdym ministerstwie. Pierw sprawuje urząd tylko
równocześnie z ministrem, a jego podstawową funkcją, zastępowanie ministra w parlamencie oraz -
bez prawa głosu - w Radzie M strów. Stały sekretarz stanu kieruje administracją ministerstwa oraz
może za pować ministra, z jego upoważnienia, we wszystkich sprawach, z wyjątkiem stępowania
przed parlamentem.
We Francji od czasów Restauracji Burbonów powoływano, w miarę potr politycznych i
rzeczowych, podsekretarzy stanu u boku niektórych ministr Podsekretarze stanu mieli charakter
polityczny, a zarazem otrzymywali, na z dzie delegacji, daleko idącą samodzielność w
przydzielonych im sprawach obrębie zadań danego ministra. Wykonywali zatem także zadania
administrac ne. Dziś stanowisko to zostało zastąpione przez sekretarzy stanu wchodzący jak była o
tym mowa, w skład rządu, lecz nie do Rady Ministrów. Obok sekre rzy stanu występuje dziś także
kategoria ministrów delegowanych, o zbliżon charakterze, lecz wyżej usytuowanych w hierarchii
politycznej. Ministrowie dc gowani wspomagająpremiera lub niektórych ministrów.
Równolegle do podsekretarzy stanu w ministerstwach francuskich od czas rewolucji występowali
sekretarze generalni o charakterze urzędniczym, nic podobni do brytyjskich stałych sekretarzy.
Instytucja ta miała różne wzl i upadki. Po II wojnie światowej zaznaczy się jej definitywny
upadek, co po c ści wynikało z reakcji na wprowadzenie urzędu sekretarza generalnego wszystkich
ministerstwach reżimu Vichy.
Obecnie urząd sekretarza generalnego występuje tylko w jednym minist stwie, a mianowicie w
MSZ. W rezultacie, gdy idzie o urzędniczą częśe apar, ministerstwa, na jej czele stoi we Francji
najstarszy rangą spośród dyrektorów 1 dyrektorów generalnych. Również we Włoszech sekretarze
generalni występi dziś tylko w dwóch ministerstwach: spraw zagranicznych i obrony. Natomiast
Belgii, która również wzorowała swą administrację na rozwiązaniach fi-ancuski sekretarze
generalni zachowali się we wszystkich ministerstwach, poza Minist stwem Obrony Narodowej. Ich
zadania są jednak ograniczone do koordyna administracyjnej strony działania ministerstwa,
dyrektorzy nie są bowiem i podwładnymi i, jak we Francji, załatwiają sprawy bezpośrednio z
ministrem.
Z kolei tradycją Niemiec była zawsze silna pozycja aparatu urzędniczeł na którego czele w
ministerstwie stał sekretarz stanu. Sekretarz stanu (w wi szych ministerstwach RFN dwóch
sekretarzy stanu) był pierwotnie jedynym : stępcą ministra, odgrywał więc rolę jeszcze większą niż
brytyjski stały sekreta W 1967 r. do tych urzędników profesjonalnych dodano parlamentarnych selo
tarzy stanu o charakterze politycznym, przybliżając organizację najwyższy szczebli kierownictwa
ministerstwa do modelu angielskiego.
Silna pozycja brytyjskich stałych sekretarzy oraz niemieckich sekretarzy tanu łączyła się z
tradycyjnym brakiem osobnego połitycznego aparatu pomocniczego ministra. Obecnie aparat taki w
tych krajach występuje, ale jest on bardzo wątly.
W Wielkiej Brytanii ministrowie mają "urzędy prywatne", to jest osobiste sekretariaty obsadzone
przez stałych urzędników, ale obok nich, poczynając od 1945 r. spotyka się "specjalnych doradców"
lub "doradców politycznych" o innym 'uż charakterze. Doradcy ci występowali przede wszystkim u
boku ministrów Partii Pracy, która mniej dowierzala stałej służbie cywilnej. W 1974 r., ezyli zaraz
po zwycięstwie wyborczym labourzystów, było ich lącznie trzydziestu ośmiu, a w 1977 r. -
dwudziestu pięciu (w tym pięciu u boku premiera i tyle samo u boku ministra zdrowia i
ubezpieczeń spolecznych, lącznie ośmiu w ezterech ministerstwach i po jednym w dalszych
siedmiu, podczas gdy za czasów Margaret Thatcher ich liczba nieznacznie tylko przekroczyła 10).
Jest oczywiste, że przy tej liczbie jedyną rolę, j aką mogą odgrywać doradcy, stanowi
wypracowywanie ogólnych idei polityki w danej dziedzinie, bez żadnego kontaktu z wykonawcami
tejże polityki.
W Niemezech, zgodnie z regulaminem ministerstw związkowych, minister może mieć tylko
jednego "prywatnego referenta" o charakterze politycznym. Trzeba jednak zauważyć, że pewne
funkcje polityczne spełnia również "biuro ministra", obsadzone przez urzędników, do których
minister ma polityczne zaufanie. Zadania "biura" wykraczają bowiem w praktyce poza to, co czyni
zwykły osobisty sekretariat.
Prawdziwy, wyodrębniony polityczny aparat pomocniczy ministra (także ministra delegowanego i
sekretarza stanu, czyli każdego członka rządu) występuje natomiast tradycyjnie we Franeji - w
formie "gabinetu ministerialnego". W ślad za Francją poszły pod tym względem Włochy i Belgia (i
w pewnym stopniu, co warto podkreślić, choć wciąż raczej formalnie, ostatnio Polska). Gabinety
francuskie wywodzą się z "intymnych gabinetów" ministrów epoki napoleońskiej. Utrwali-ly się
one w okresie III Republiki, kiedy to stały się skupiskiem "politycznych przyjaciół" danego
ministra, przychodzących i odchodzących razem z nim. Charakter ten zachowały do dzisiaj, choć
aktualnie około 90% ich członków jest funkcjonariuszami państwowymi, czasowo
oddelegowanymi z różnych instytucji do pomocy ministrowi.
W rezultacie, mówi się obecnie o "funkejonaryzacji" tego politycznego składnika struktury
organizacyjnej administracji centralnej - i w ogóle o "funkcjonaryzacji" polityki. Odwrotną stroną
procesu "funkcjonaryzacji" musi być połityzacja administracji, bowiem urzędnicy zatrudnieni w
gabinetach ministerialnych wykonują zadania uważane we Francji za polityczne i mogą przenosić
doświadczenia z pracy w gabinecie do urzędów, do których powracają.
Gabinet "pełnego" ministra liczy do dwudziestu członków (tylko w Ministerstwie Obrony jest on
dwukrotnie liczniejszy) - dokładną liczbę członków określa premier na wniosek zainteresowanego
ministra. Gabinet spełnia dwojaką funkcję: wobec ministra i wobec podleglych mu "administracji".
Wobec ministra-przygotowując jego decyzje, a prrynajmniej kontrolując projekty decyzji
wychodzące od administracji oraz organizując jego działalnośe polityczną. Wobec administracji -
starając się narzucić jej wolę ministra, kontrolując, jak również koordynując jej dzialalność.
Dyrektor gabinetu może przy tym podejmować decyzje z upoważnienia ministra.
Gabinet stanowi zatem rodzaj filtru pomiędzy administracją a ministrem - ze wszystkimi zaletami i
wadami takiego pośrednictwa. Do zalet należy skupienie uwagi ministra na rzeczach istotnych z
punktu widzenia politycznego. Wadą jest natomiast możliwość odcięcia ministra od fachowej
administracji, realna tym bardziej, że w gabinetach pracują osoby odpowiednio wykształcone, ale -
ze względu na średnio niski wiek lub brak dotychczasowej praktyki w administracji - często mniej
doświadczone od dyrektorów, a zarazem ambitne i nazbyt często chcące wykazać swoją wyższość.
Prawidkowe funkcjonowanie instytucji zależy więc przede wszystkim od postawy ministra, który
nie powinien odcinać się od kontaktów z dyrektorami, ale też nie zanadto ingerować w sprawy
bieżącej administracji, powinien natomiast wykorzystywać zalety posiadania odrębnej struktury o
zadaniach politycznych. Sama administracja na ogól wie, jakimi sprawami można zainteresować
gabinet; samodzielnie załatwia sprawy, w których nie odnajduje aspektu politycznego, natomiast
dąży do uzgodnienia z gabinetem spraw, które mają w jej oczach charakter polityczny.
We Włoszech gabinety, działające wciąż na podstawie dekretu z mocą ustawy z 1924 r., są nawet
liczniejsze niż we Franeji, dochodząc do liczby stu członków. Ich jądro stanowią: szef gabinetu,
szef gabinetu ustawodawczego oraz specjalny sekretariat ministra, a członkowie w jednej trzeciej
wywodzą się z Rady Stanu i w jednej trzeciej spośród funkcjonariuszy ministerstw. W Belgii
starano się ograniczyć liczbę członków gabinetów, najpierw do czterech (w 1939 r.), potem do
siedmiu (w 1973 r.), w obu przypadkach nie całkiem skutecznie. I tu równieź coraz częściej spotyka
się funkcjonariuszy państwowych, oczywiście podzielających polityczne poglądy ministra.
Zauważa się, że rola gabinetów w Belgii jest mniejsza niż we Francji ezy we Włoszech, co wynika
z powszechnego występowania stanowiska sekretarza generalnego ministerswa.
Być może, ma tu miejsce następująca prawidłowość: im silniejsza jest pozycja stałego szefa
administracji ministerstwa, tym słabszy jest połityczny aparat pomocniczy ministra - i odwrotnie:
brak takiego szefa albo jego słaba pozycja wprowadza szczególne zapotrzebowanie na strukturę
typu francuskiego gabinetu ministerialnego. Przykład Belgii dowodzi przy tym, że możliwe jest
połączenie instytucji stałego szefa administracji oraz gabinetu.
Połska reforma z 1996 r., kontynuowana przez przepisy nowej ustawy o slużbie cywilnej z 1998 r.,
jest, co do zasady, podobna do rozwiązania przyjętego w Bełgii. W wyniku tej reformy
wprowadzono polityczne gabinety resortowych ministrów (ale też, co nie ma politycznego
uzasadnienia, gabinety szefów urzędów centralnych), oraz ustanowiono stanowiska dyrektorów
generałnych w ministerstwach, którzy wchodzą w skład służby cywilnej (także w urzędach
centralnych i w urzędach wojewódzkich). Ponieważ w Polsce nie ukształtowała się jeszcze
wyraźniejsza praktyka co do gabinetów politycznych (o czym już była mowa) i dyrektorów
generalnych, trudno jest obecnie przewidzieć, jaką konkretną postać przybiorą te obydwa składniki
organizacji ministerstw - tym bardziej, że status urzędników służby cywilnej uzyskało wciąż bardzo
mało osób, a pierwszemu procesowi nominacyjnemu, który przeprowadzono w lecie 1997 r. na
podstawie przepisów ogólnie krytykowanej pierwszej ustawy o służbie cywilnej z 1996 r.,
postawiono zarzut niedotrzymania zasad neutralności politycznej.
Nadto w ustawie o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów ustalono wykaz komórek
funkcjonalnych, podległych bezpośrednio dyrektorowi generalnemu, obowiązujący we wszystkich
ministerstwach, a odpowiednio także w urzędach centralnych i urzędach wojewódzkich. Ma to
uporządkować wewnętrzną organizację urzędów administracji rządowej i umożliwić poziomą
koordynację ich pracy. Funkcję koordynacyjną wobec komórek funkcjonalnych w ministerstwach
sprawować winny, na co zwracaliśmy już uwagę, odpowiednie komórki w Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów (np. departament legislacyjny czy Centrum Legislacyjne Rządu w Kancelarii względem
departamentów bądź biur prawnych w ministerstwach) lub odrębne urzędy centralne, podległe
Prezesowi Rady Ministrów lub ministrowi właściwemu do spraw administracji (np. Szef Urzędu
Służby Cywilnej względem departamentów kadr czy Prezes Urzędu Zamówień Publicznych
względem stosownych komórek w ministerstwach).
Wreszcie, ustawą z 4 września 1997 r. o działacli administracji rządowej zniesiono ustawowy status
ministerstw, obowiązujący w Polsce jeszcze od 1918 r., wprowadzając ustawową listę działów
administracji rządowej. Na podstawie tej listy premier określać ma zakres odpowiedzialności
ministrów tworzą cych rząd, przypisując każdemu z nich jeden lub więcej działów wraz z
przynależnymi urzędami centralnymi. Organizacyjnym odpowiednikiem działów są odnośne
departamenty merytoryczne (lub grupy departamentów), z których, jak z klocków lego, aktem Rady
Ministrów, tworzy się ministerstwa obsługujące poszczególnych ministrów, umożliwiając im
wykonywanie zadań w sferze polityki i sprawowanie nadzoru nad urzędami centralnymi,
przydzielonymi do zakresu ich politycznej odpowiedzialności.
Reforma z 1996 r. spowodowała istotną zmianę w zakresie ogólnego statusu zastępców ministrów,
w osobach podsekretarzy stanu występujących w polskim systemie od 1917 r, oraz sekretarzy stanu,
powoływanych od 1985 roku. Status ten, który do 1996 r. pozostawał niejasny, ma dziś charakter
wyraźnie polityczny: sekretarze i podsekretarze stanu, wraz z wojewodami i wicewojewodami,
mają bowiem obowiązek złożenia dymisji po sformowaniu nowego rządu. Natomiast dyrektorzy
generalni w ministerstwach, urzędach centralnych i urzędach wojewódzkich mająmieć status
urzędniczy.
Od strony ustawodawczej kształt głównych zasad organizujących pracę rzą du i administracji
centralnej jest już w Polsce niemal kompletny.
Przyjęte zasady organizacji administracji centralnej, zarówno ministerstw jak i urzędów
centralnych, wymagająteraz konsekwentnego wdrożenia. Nie jest to łatwe, gdyż reforma centrum -
niezbyt nagłaśniana przez prasę, bo temat dla szerokiej publiczności nie jest zbyt interesujący -
odbywa się "na żywym ciele" bieżącej polityki państwowej, boleśnie dotykając licznych interesów
wielu środowisk politycznych i osób z pierwszych stron gazet, grup nacisku i - co nie najmniej
ważne - dużych grup pracowników administracji rządowej, w tym administracji centralnej.
Wiele już w tej materii uczyniono, jednak przełomowe będą ostatnie miesią ce 1999 r. i rok 2000.
Chodzi bowiem o to, czy w najbliższej praktyce politycznej uda się na konstrukcji działów
administracji rządowej konsekwentnie oprzeć zarówno sam mechanizm powoływania ministrów,
jak i sposób tworzenia ministerstw do obsługi tak powołanych członków rządu. Istotna jest też
kontynuacja zabiegów legislacyjnych w celu wyodrębnienia z dotychczasowych ministerstw
kolejnych urzędów centralnych z uwzględnieniem specyfiki "organów regulacyjnych". Równolegle
niezbędna jest analiza organizacyjna i kadrowa tych segmentów ministerstw, które w
poszczególnych resortach pozostaną po operacji wyodrębniania urzędów centralnych. Wyniki tej
analizy, a także sama praktyka rządzenia wymuszą, prędzej czy później (mamy nadzieję, że
prędzej), zmiany w mechanizmach obsługi ministrów.
Przede wszystkim nastąpią zmiany zasad działania departamentów (komórek merytorycznych), z
których składać się będą nowe ministerstwa, wykrystalizują : się też role sekretarzy i podsekretarzy
stanu oraz gabinetów politycznych, a także ostatecznie zostanie zdefiniowana pozycja dyrektora
generalnego jako "kierownika . ministerstwa", odpowiedzialnego za sprawnąi profesjonalnąpracę
urzędu.
Ostatnim z ważnych etapów reformy centrum winno nowe ułożenie komórek obsługowych. Dotąd,
jako biura, były one stałymi komórkami ministerstw, niezbędnymi tam dla obslugi licznych
departamentów merytorycznych. Dlatego pracownicy komórek obsługowych byli zatrudnieni
bezpośrednio w tych ministerstwach. Teraz nie jednak "ministerstwo", lecz "dział" (a od strony
organizacyjnej - departament lub ` departamenty merytoryczne obsługujące ten dział) będzie
stanowić podstawową cegiełkę, z jakich Rada Ministrów w drodze rozporządzenia składać będzie
minister- ' stwa dla obshzgi poszczególnych ministrów. Skoro ministerstwa będą budowane
elastycznie z działów (z departamentów), również komórki obsługi muszą być teraz związaae z
działami (departamentami, grupami departamentów), z którymi razem ; będą wchodzić w skład
nowego ministerstwa, funkcjonującego na użytek danego rządu. Oznacza to, że w przyszłości
pracownicy tych komórek muszą być pracownikami rządu, a nie - jak dzisiaj - poszczególnych
ministerstw.
Gdyby koncepcja ta miała być przeprowadzona konsekwentnie do końca, pracownicy ci winni
formować odrębne korpusy urzędnicze (np. korpus służby legislacyjnej, korpus służby zamówień
publicznych). Byłoby to bowiem dla nich głównym warunkiem stabilizacji zatrudnienia w nowych
warunkach organizacyjnych, stanowiąc zarazem gwarancję wysokiego poziomu zawodowego i
etycznego tych służb oraz ich niezależności od aktualnych nacisków politycznych.

Wzory obce a rozwiązania własne w organizacji rządu i administracji

centralnej Trzeciej Rzeczypospolitej
Organizacja rządu i administracji centralnej stanowi, na tle innych prob mów organizacyjnych
administracji, zagadnienie zupełnie szczególne. Każ bowiem rozwiązanie z tego obszaru jest
bowiem, z instytucjonalnego punktu v dzenia, unikalne. Jest tylko jedna Rada Ministrów, a każde
ministerstwo czy ka dy urząd centralny jest instytucją swoistą, jednostkową. W administracji terer
wej jest inaczej. Nie dość, że rozwiązania instytucjonalne są tam powtarzalne, rządowa
administracja tereriowa wykonuje funkcje wykonawcze, jest więc rac: odbiorcą poleceń niż ich
nadawcą. Rząd zaś ma do spełnienia zadania strategicz i ponosi ogromną odpowiedzialność.
Pytanie o to, jak mają być zbudowane struktury i mechanizmy rządzeni jest więc kluczowe dla
funkcjonowania całości państwa. W tym zakresie, szc gólne znaczenie mają zasady organizacji i
mechanizmy wewnętrznego kiero nictwa - obsługujące cały obszar instytucjonalny rządu i
administracji centraln na poziomie zarówno decyzji politycznych, jak i zadań administracyjnych.
Zasady te i mechanizmy muszą spełnić jednocześnie dwa wymogi. Po pier sze, muszą być
akceptowane przez rządzących i całą klasę polityczną, ale t i przez urzędników; w końcu jest to dla
nich wszystkich po prostu miejsce prac które muszą znać i rozumieć, jak działa. Z drugiej strony,
będąc wygodne c polityków i urzędników, przede wszystkim muszą one być racjonalne, co do
brutalnie poznaje się po owocach - po tym, jak rząd rządzi, jak reaguje na licz wyzwania czy też na
ile skutecznie nadzoruje on administrację. Problem poja się wtedy, gdy między tymi dwoma
wymogami następuje rozziew: system jc nieracjonalny, nieadekwatny do sytuacji, a mimo politycy i
urzędnicy dobrze w nim czują.
Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia od dziesięciu lat w Polsce. Sta podkreślamy, że
mechanizmy funkcjonowania rządu i administracji centralr pochodzą wciąż z poprzedniej epoki, z
czasów, kiedy prawdziwym ośrodkie władzy było Biuro Polityczne KC PZPR, z własnym aparatem
obsługi procesć rządzenia, zaś Rada Ministrów i ministrowie pełnili funkcje wykonawcze; mir
strowie nie byli politykami, lecz urzędnikami, i za takich słusznie ich uważan Można zatem mówić
o trwaniu wpływu instytucji i praktyk radzieckich, przym sowo recypowanych w "Polsce Ludowej".
Figura polityczna polegająca na tym, że prawdziwa władza polityczna je poza rządem, w Polsce ma
jednak odleglejszą tradycję. W czasach Drugiej Rz czypospolitej Marszałek Piłsudski, który przez
(ata miał decydujący wpływ na t spraw państwowych, tylko sporadycznie pełnił funkcje szefa
rządu (ale też prz cały okres 1926-1935 zasiadał w Radzie Ministrów jako Minister Spraw
Wyskowych), a wielu wybitnych polityków bardzo różnych obozów polityczny powstrzymywało
się od udziału w kolejnych rządach; tendencji takiej nie wyk zywali jednak, warto zauważyć,
przedstawiciele ugrupowań ludowych. Hasło "rządu fachowców" (czyli niepolityków) w Drugiej
Rzeczypospolitej głoszono często i czasem nie bez pewnego efektu. Oczywiście, okres PRL miafi
dla utrwalenia "wyprowadzenia" rzeczywistej władzy poza rząd znaczenie przesądzające, gdyż
Biuro Polityczne i jego aparat sprawowało władzę omnipotentną, do tego z obcego nadania, a rząd
był wykonawcą decyzji partii.
W każdym razie, mimo zasadniczej zmiany warunków, nadal główny ośrodek władzy politycznej
nadal - póki co - pozostaje poza rządem, choć nie ma ani osobistej pozycji Marszałka, ani funkcji
Biura Politycznego - i nie ma też jego zaplecza instytucjonalnego i obsługi organizacyjnej.
Popularne jest hasło "rządu fachowców", a ministrowie często uważają się za urzędników, a nie
twórców (czy raczej współtwórców, w ramach rządu), polityki. Co gorsza jednak, tak jak i dawniej,
główny ośrodek władzy politycznej w Polsce nie podlega żadnej zinstytucjonalizowanej kontroli
politycznej ani odpowiedzialności opisanej w Konstytucji. O ile w Drugiej Rzeczypospolitej było to
jeszcze możliwe - po 1926 r. nawet naturalne - a w "realnym socjalizmie" należało do istoty
tamtego ustroju, o tyle w warunkach demokratycznego państwa prawnego stan taki jest już trudny
do zaakceptowania. W skrócie, chodzi o to, by lider partii, która wygrała wybory, przejmując
odpowiedzialność za sprawy państwa, stawal na czele rządu. W Polsce od 1989 r. nie stało się tak
ani razu. W tej kwestii jednak potrzebna jest wola polityków podporządkowania się rygorom prawa.
Wszystkie praktyczne nawyki rządzenia i mechanizmy obsługi procesów rządzenia nadal też
pochodzą z okresu PRL. Dziś, gdy trzeba je zmieniać, stale się na nie natykamy - tym bardziej, że
wszystkie zmiany można wprowadzać tylko w trakcie funkcjonowania rządu, nie można przecież
zawiesić jego pracy na czas reformy centrum. Więcej, operację tę rząd musi sam przeprowadzić na
sob i e i na swoim aparacie. Jest to bardzo trudne - trudniejsze w pewnym sensie niż reforma
terytorialna, która rząd przeprowadzał "na zewnątrz" własnych instytucji, w innych obszarach
instytucjonalnych administracji.
Stan rzeczy w okresie ostatnich lat jest wyrazem pomieszania wielu tendencji. Z jednej strony, w
Polsce widoczne jest przywiązanie do własnych tradycji i rutyn, zarówno dobrych, jak i zkych;
przywiązanie do tradycji wyróżniało Polskę wśród prawie wszystkich innych państw
socjalistycznych już od lat sześćdziesią tych. Z drugiej strony, utrzymują się skutki rozległej
recepcji wzorów radzieckich, choć jednocześnie nawiązuje się do doświadczeń zachodnich.
Tendencje te są zasadniczo sprzeczne ze sobą czy nawet niepołączalne. W praktyce jednak ich
połączenie okazuje się możliwe, a to tworzy tym bardziej złożony obraz naszych instytucji
rządowych i administracyjnych. Co więcej, trwałość tak powstałych mechanizmów sprawowania
władzy w praktyce okazuje się znaczna, w niektórych obszarach do dzisiaj.
Wciąż zatem nie udało się odrzucić - i to mimo wydania w 1996 r. wielokrotnie już wspomnianej
ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów - mechanizmów przejętych z tradycyjnego
modelu niemieckiego, będącego trwałym przez dziesięciolecia pokłosiem delcretu Rady
Regencyjnej z 1918 roku. Wskutek tego Rada Ministrów nadal nie jest rządem "politycznym",
nastawionym na realizo nie programu politycznego partii koalicyjnych, w którego pracach biorą
udział litycy, a w jej obradach nadal bierze udział wiele osób nie będących ministra przede
wszystkim sekretarze i podsekretarze stanu; w 1996 r. wyraźnie - wreszc stwierdzono, że nie mają
oni głosu stanowiącego. Przez całe dziesięciolecie 1989 r. aparat pomocniczy rządu (do 1996 r. w
postaci Urzędu Rady Ministrów) - zgodnie z tradycjami modelu niemieckiego - rozbudowany i
zajmował się tylko obsługą Premiera i rządu działającego in corpore (Rady Ministrów), 1 również
wieloma kwestiami o charakterze administracyjnym. Na czele URM minister (członek Rady
Ministrów), który w ten sposób kierował aparatem ob; gującym innego, i to ważniejszego, członka
rządu (Prezesa Rady Ministrów) - wiązanie takie odnajdujemy w praktyce RFN. Jak była o tym
mowa, nie jest wc oczywiste, czy, stworzona w 1997 r. na miejsce URM, Kancelaria Prezesa R
Ministrów ukształtuje się definitywnie jako techniczne "centrum rządu" o typc "sztabowym"
charakterze, bliższe instytucjom brytyjskim czy nawet francuskim, było celem jej utworzenia. Nie
jest też oczywiste, na ile nasi dyrektorzy gener; ministerstw będą faktycznie porównywalni z
niemieckimi administracyjnymi kretarzami stanu, nie mówiąc już o stałych sekretarzach
ministerstw brytyjskich.
Po Polsce Ludowej, a zatem po recepcji instytucji i praktyk radziecki pozostała też tradycja
nadmiernej rozbudowy aparatu ministerialnego (w sam tylko 1949 r. liczbę ministerstw zwiększono
o pięć, a zatrudnienie w administr, centralnej zwiększono aż dwukrotnie; te tendencje rozrostu
administracji b następnie trwałe), jak również tradycja, zgodnie z którą ministerstwo służy wy
nywaniu przez ministra funkcji z zakresu administracji państwowej. Jak zaz czaliśmy, wynikało to z
faktu występowania w PRL ośrodka decyzji polityczn, nie w obrębie Rady Ministrów, ale poza nią-
w naczelnych władzach partyjn Również niezbędny do sprawowania władzy politycznej aparat
wspomagaj umieszczony był w Polsce (jak we wszystkich krajach obozu komunistyczne nie w
ministerstwach, lecz poza administracją państwową - w ramach apa partii komunistycznej.
Jednak w 1989 r., po upadku poprzedniego systemu sprawowania włac nie utworzono w Urzędzie
Rady Ministrów i w ministerstwach niezbędnego a ratu obsługującego funkcje rządzenia,
pozostawiając te urzędy przede wszystl w obrębie funkcji administracyjnych. Z połączenia tych
cech wynikł faktyc, brak tego, co na Zachodzie nazywa się "centrum rządu" w znaczeniu ścish
zaplecza kadrowego, a także mechanizmów instytucjonalnych i proceduraln umożliwiających
Premierowi wykonywanie politycznej funkcji kierowania dem oraz koordynacji i arbitrażu
działania administracji centralnej. Istotną pr wprowadzenia takiego "centrum" była reforma z 1996-
1997 r. (z kontynu ustawodawczą w 1999 r.), o której rozwiązaniach wiele już napisaliśmy w nin
szym rozdziale. Jak dotychczas, rozwiązania ustawodawstwa "reformy centrt pozostają na papierze,
zaś życie polityczne i administracyjne w rządzie i w m sterstwach toczy się według dawniejszej
rutyny. W szczególności, Rada Ministrów nie stała się po 1989 r. i nadal nie jest prawdziwym
ośrodkiem władzy politycznej ani organem kształtującym politykę państwa (choćby symbolicznie,
bo przecież de facto wszelkie decyzje muszą być należycie wcześniej przygotowane w obrębie
rządu, aby ich materia mogła stać się przedmiotem posiedzenia rządu, który wtedy tylko je
"przyjmuje"). Zachowała charakter swoistej komisji koordynacyjnej, w której zasiadają
przedstawiciele poszczególnych resortów; nadal nieobecnego ministra na posiedzeniu zastępuje nie
jego kolega polityczny - inny minister, najlepiej z tej samej partii, lecz jego kolega "urzędowy",
jeżeli nie "urzędniczy", mianowicie sekretarz lub podsekretarz stanu z danego resortu, choćby był z
innej partii niż sam minister.

Poza brakiem wyższych szczebli samorządu terytorialnego - który to brak usunięto w wyniku
reformy 1998 r. - właśnie stan "centrum rządu", stanowiący wynik nałożenia się nienajlepszych
własnych tradycji politycznych na kontynuację spuścizny "Polski Ludowej", dość paradoksalnie
ugruntowaną przez tradycyjne przywiązanie do modelu niemieckiego, był najsłabszym punktem
funkcjonowania władzy wykonawczej Trzeciej Rzeczypospolitej i organizacji naszej administracji
publicznej. Słabości tej nie mogly przełamać same ustawodawcze rozstrzygnięcia z lat 1996-1999,
które jedynie stwarzają odpowiednie możliwości. Nawet bowiem dokonana w 1999 r. nowelizacja
ustawy o działach administracji rzcidowej - której celem ma być rzeczywiste wprowadzenie tej
ustawy w życie - tylko może, lecz nie musi, pociągnąć za sobą jakościową zmianę w omawianej
dziedzinie.
Pamiętać przy tym należy, że to właśnie od "centrum rządu" powinny wychodzić impulsy dalszego
reorganizowania całej administracji publicznej. Reorganizacja ta, ukierunkowana przede wszystkim
na decentrałizację i deregulację, ale także dekoncentrację kompetencji ministerialnych na szczebel
administracji centralnej oraz do rządowej administracji terenowej, tylko częściowo została
przeprowadzona w ramach reformy 1998 roku. W szczególności ciągle nie widać, by wojewodowie
realnie odnaleźli się w nowej pozycji i istotnej roli "władzy administracyjnej o odpowiedzialności
ogólnej". Większość z nich nadal tylko "wykonuje kompetencje".Bez praktycznego dokończenia
reformy, ale też i normatywnego dopełnienia jej w sferze finansów publicznych, admini;;tracja
rządowa, zamiast być inicjatorem i katalizatorem, pozostanie poważną blokadą w ogólnym procesie
transformacji ustrojowej.

Rozdział VI
Problemy organizacji administracji terytorialnej

Zagadnienia ogółne
Najbardziej racjonalna organizacja rządu i administracji centralnej (w używ nym dotąd rozumieniu,
tj. organów, urzędów i instytucji działających w stoli kraju) nie zapewni sama z siebie należytego
wykonywania zadań, które przypada całej administracji publicznej. Poza pewnymi - i to raczej
nielicznymi - kategori mi spraw, które rząd i administracja centralna są w stanie rozpoznać i
załatwić ca kowicie samodzielnie, administracja państwowa nie może obyć się bez rozbudow nego
aparatu terenowego, który, z jednej strony, zapewnia doplyw niezbędny informacji oraz dopływ
spraw, a z drugiej strony umożliwia skonkretyzowan i wykonanie ustaleń przyjętych w centrum.
Problematyka administracji terytorialnej nie ogranicza się jednak do aspe tów czysto
organizacyjnych, mianowicie do tego, jak - w jednostkach terytoria nych, ukształtowanych wedle
określonych zasad, przy przyjętej liczbie ich szez bli - rozdzielić zadania agend
podporządkowanych bezpośrednio lub pośredn rządowi i administracji centralnej, jak i te agendy
zorganizować. Nie ogranic: się ona zatem do kwestii dekoncentracji administracyjnej (o której była
mov w rozdziale IV). Zarządzanie w skali terytorialnej posiada bowiem także szczeg ne aspekty
polityczne, łączące się z potrzebą uwzględnienia w jej ramach udzia obywateli w wykonywaniu
zadań pubłicznych.
Na kontynencie europejskim, przede wszystkim w modelu niemiecku udział obywateli w
administracji terytorialnej przybrał w XIX w. postać samorz du terytorialnego. Samorząd
terytorialny, wraz z sądownictwem administrac nym, stanowił, jak była o tym mowa przy okazji
omawiania tradycji tego model naturalne niejako uzupełnienie konstytucjonalizmu, a zarazem
uzupełnienie centr listycznego modelu administracji terytorialnej, uformowanego w okresie absolut
zmu. Był zatem podstawową formą decentralizacji administracji (z punktu dzenia nauki o
administracji publicznej i prawa administracyjnego) i równocześr najważniejszą formą podziału
władzy wykonawczej w państwie między rz; i samodzielne korporacje terytorialne (z punktu
widzenia prawa konstytucyjne; i nauk politycznych). W każdym razie samorząd i decentralizacja w
takim ujęciu reakcja na centralizm absolutyzmu, a więc wymuszona lub oktrojowana forma
podzielenia się przez rząd władzą z miejscowym obywatelstwem.
Samorząd terytorialny kształtował się na kontynencie europejskim w sposób różny, zależnie od
miejscowych tradycji. Wystarczy przypomnieć, w jak różnym czasie i w jak różnych formach
ukształtowano jego instytucje w Niemczech stało się to definitywnie już w drugiej połowie XIX w.
- i we Francji - gdzie w XIX w. samorząd ograniczał się w praktyce tylko do gminy, a rzeczywisty
samorząd wyższego szczebla pojawił się dopiero ponad sto lat później, po 1982 r., kiedy to
zwiększono też istotnie samodzielność gmin.
Inaczej było w modełach angielskim i amerykańskim - a w odniesieniu do gmin także w modelu
szwedzkim. Samodziełnośe określonych jednostek terytorialnych była tradycyjnie uważana za
naturalną, a przez to oczywistą. Samorząd z natury rzeczy nie stanowił tam formy decentralizacji,
lecz dowód na tradycyjne istnienie, jak ją nazywają niektórzy, "niecentralizacji" jako zjawiska
politycznego, znacznie wykraczającego poza kwestie samej administracji. "Niecentralizacja", znana
nam także z polsko-litewskiej Rzeczypospolitej, była, trzeba to podkreślić, zjawiskiem naturalnym
przed dobą absolutyzmu. Jest więc oczywiste, że zachowała się ona do dzisiaj w tych krajach, które
nie przeszły przez etap monarchii absolutnej.
Gdy dziś chętnie w wielu krajach nawiązuje się do, stanowiącej jedną z podstawowych
konsekwencji ogólnej zasady pomocniczości, idei pomocniczości państwa (a bardziej precyzyjnie:
idei państwa pomocniczego), historycznie bliżej z nią do tradycji niecentralizacji, aniżeli do krajów,
które przeszły przez stadium absolutyzmu. Ale paradoksalnie, właśnie dlatego idea ta zyskuje
największe powodzenie w systemach z gruntu centralistycznych, choć - z łaski władcy -
zdecentralizowanych w mniejszym lub większym stopniu. Chodzi bowiem przede wszystkim o
samą flozofę urządzenia życia zbiorowego, bardziej nawet aniżeli o konkretny układ podziału
kompetencji czy odpowiedzialności publicznoprawnej. Nie jest przypadkiem, że idea
pomocniczości państwa stała się tak atrakcyjna w krajach postkomunistycznych.
Kształt administracji terytorialnej poszczególnych państw, nawet współcześnie, jest zatem w
znacznym stopniu określony przez tradycję. To stwierdzenie odnosi się nie tylko do dawniejszych
tradycji, lecz - paradoksalnie - także do naszych czasów. Polska jest najlepszym przykładem tego,
jak skrajnie scentralizowany system zarządzania państwem i związana z nim organizacja
administracji terenowej - wprowadzona w 1975 r. przez Edwarda Gierka dla ściślejszego
kontrolowania administracji i gospodarki, a także samej partii - znajdowała również w latach
dziewięćdziesiątych obrońców, powołujących się na "tradycyjne" i państwowe wartości przyjętych
wówczas rozwiązań. Dodajmy zaraz, by nie uchybić prawdzie, że większość tych obrońców, to
beneficjenci tamtego systemu, a więc przede wszystkim biurokracja państwowa i parlyjna, która
przetrwała przełom 1989 r. oraz wielu z tych, których kariery polityczne i administracyjne po 1989
r. związane były z tamtą strukturą terytorialno-administracyjną.
Samorząd terytorialny - czy to jako forma decentralizacji administracji 1 stwowej, czy jako
instytucja "niecentralizacji" - ma charakter nie tylko adm stracyjny (publicznoprawny), lecz jest
zjawiskiem par excellence polityezc i musi się ściśle łączyć z ogólniejszymi kwestiami reżimu
politycznego. Nie gamy w tym omówieniu w odleglejszą przeszłość, kiedy instytucje władzy ter
rialnej kształtowały się na zupełnie innych zasadach, często prywatnoprawnyc w lennach,
majątkach, miastach. Być może jednak jest przy tym interesujące w krajach "niecentralizacji"
zazwyczaj władze lokalne czy prowinejonalne ni wyposażone w osobowość prawa publicznego;
skoro ich samodzielność jest n ralna, pojęcie to nie jest poniekąd potrzebne. Pojęcie to pojawia się i
jest p tycznie wykorzystywane tam, gdzie samodzielność gminy była przywile otrzymanym od
państwa, była nadana (lub przywrócona, po okresie absob zmu), a więc należało ją doktrynalnie i
prawniczo zaznaczyć, by odrębność : nostki samorządu terytorialnego (poczynając od gminy) od
państwa stała wyr sta, zwłaszcza w kategoriach odpowiedzialności publicznoprawnej.
Związek pomiędzy tradycją samorządu a reżimem połitycznym podl ślił cytowany już (w rozdziale
II) Alexis de Tocqueville, który mając na m instytucje dawnej "niecentralizacji", stwierdził:
"[...] swobody prowincjonalne mogą jakiś czas przetrwać mimo br wolności narodowej, jeśli sąto
swobody stare, wrośnięte w zwyczaje, obyc; i wspomnienia, a despotyzm jest, odwrotnie, nowy; ale
nierozsądnie był wierzyć, że lokalne swobody można dowolnie stwarzać ezy choćby dł utrzymać,
jeżeli się zniesie wolność powszechną [...]".
Pod innym kątem ten sam związek podkreśliła Europejska Karta Samorz Terytorialnego
(Lokalnego). Samorząd lokalny stanowi dla Karty jedną z za niczych podstaw ustroju
demokratycznego.
Problematyka udziału obywateli jednostek terytorialnych państwa w wy nywaniu zadań
publicznych nie ogranicza się jednak do instytucji samorz; terytorialnego, w powyższym
klasycznym rozumieniu tego słowa - jako fot decentralizacji władzy wykonawczej. Innymi formami
zapewniającymi ten ud: są: autonomia oraz federalizm. Obie mają zabarwienie znacznie bardziej p
tyczne niż samorząd terytorialny, nawet w warunkach "niecentralizacji" - i od szą się w całości do
sfery konstytucyjnej.
W warunkach autonomii chodzi o podział (decentrałizację) władzy u wodawczej między parlament
a ciała stanowiące jednostek terytorialnych, kt wówczas uzyskująuprawnienia do stanowienia prawa
rangi ustawy, wszakże p zachowaniu jedności państwa. Z kolei federałizm oznacza podział
suwerennc państwowej między państwo związkowe a jego części składowe. Dla porzą należy
nadmienić, że przyjęcie rozwiązań autonomicznych czy federalistyczn. nie wyklucza się rozwoju
decentralizacji terytorialnej, lecz, przeciwnie, zwy się z nim łączy.
Federalizm jest rozwiązaniem klasycznym w tym sensie, że posiada u: lone, powszechnie przyjęte
standardy, nawiązujące do instytucji pierwszej nowoczesnej federacji, jaką stanowiły Stany
Zjednoczone Ameryki. Opiera się on na podziale suwerenności między federację oraz jej części
składowe, noszące zresztą różne nazwy. Sąto stany (czyli w osiemnastowiecznej polszczyźnie
"państwa") w USA, Australii i federacjach latynoamerykańskich (Argentyna, Brazylia, Meksyk,
Wenezuela), prowincje w Kanadzie, kantony w Szwajcarii, kraje w RFN i Austrii czy republiki. Ta
ostatnia nazwa znalazła zastosowanie w federacjach socjalistycznych, które w początku lat
dziewięćdziesiątych przestały istnieć, co odnosi się zarówno do ZSRR i "dużej" Jugosławii, jak i
Czechosłowacji. Federacja oznacza zatem państwo związkowe, to jest państwo złożone, w którego
skład wchodzą jednostki składowe, również o charakterze państwowym. I państwo związkowe, i
jego ezęści składowe mają konstytucje i systemy własnych organów, w tym organów administracji.
Oczywiście, między federacjami występują dość poważne różnice. I tak, gdy idzie o zasadę
podziału kompeteneji między organy państwa złożonego i organy jego części składowych, może to
być, jak w USA, zasada domniemania kompetencji części składowych, bądź, jak w Kanadzie,
zasada domniemania kompeteneji federacji. W pierwszym przypadku organy federalne są właściwe
tylko w materiach enumeratywnie wyliczonych w konstytucji federalnej, a wszystkie pozostałe
materie należą do organów stanowych, natomiast drugi przypadek opiera się na odwrotnej zasadzie
- enumeratywnego wyliczenia materii zastrzeżonej dla części składowych federacji. Możliwe jest
też konstytucyjne wyliczenie kompetencji i federacji, i jej części składowych, jak to ma miejsce w
RFN, gdzie federacja ma przewagę w dziedzinie ustawodawstwa, podczas gdy większość działań w
dziedzinie administracji i wymiaru sprawiedliwości pozostaje w kompetencji organów krajowych.
Różna jest też państwowa forma poszczególnych federacji (ustrój prezydencjalny w USA, republika
parlamentarna w RFN czy Austrii, system zwany "rządami zgromadzenia", to jest formalne
skupienie władzy w parlamencie w Szwajcarii), przy czym wcale nie musi być tak, że państwo
związkowe i jego części składowe reprezentują tę samą formę, bowiem kraje związkowe RFN mają
ustroje zbliżone do "rządów zgromadzenia", podezas gdy sama Republika Federalna opiera się na
zasadzie podziału władz, a w jej ramach stanowi przykład ustroju parlamentarnego.
W różny sposób może też być zorganizowane wykonywanie "w terenie" zadań państwa
związkowego: albo przez jego własny aparat terenowy, co stanowi normę w USA, albo w znacznym
stopniu przez aparat terenowy części składowych federacji, co ma miejsce w RFN.
Dziś pytanie o federalizm wraca na naszym kontynencie w kontekście pytań o przyszłe zasady
funkcjonowania Unii EuropejskiejZ'; w bardzo uproszczonym ujęciu (tak bardzo uproszczonym, że
aż nieprawdziwym) zagadnienie to zamyka się w dylemacie: "Europa ojczyzn" czy "Europa
regionów".
W porównaniu z federalizmem, autonomia jest formułą znacznie mniej równywalną w skali
międzynarodowej oraz mniej klarowną. Może ona wysta w różnych kontekstach ustrojowych i
spełniać różne cele polityczne, bowiem podstawowa cecha, mianowicie, prawo danej jednostki
terytorialnej do posiada własnego organu ustawodawczego, może być zrealizowane w różnych form
państwa. Autonomia może zatem być swoistą odmianą federalizmu w odniesie do takiej monarchii,
która nigdy nie była prawdziwie unitarna. Tak było w Au; w latach 1861-1918 - i w tych właśnie
ramach należy traktować autonomię Ga owego ezasu - i tak staje się w odniesieniu do Wielkiej
Brytanii w wyniku wl wadzenia, pod nazwąprocesu "dewolucji", autonomii Szkocji i Walii.
Autonomia może dotyczyć tylko niektórych, szczególnych części skła wych państwa, wyłączonych
tym samym z ogólnych reguł unitaryzmu państ, wego, obowiązujących w danym kraju. Przykładem
była autonomia wojewa twa śląskiego w Drugiej Rzeczypospolitej, a współcześnie - autonomia niel
rych, pozakontynentalnych regionów Portugalii (Azory i Madeira) oraz autc mia Wysp Alandzkich
w Finlandii.
Wprowadzenie instytucji autonomicznych, obejmujących niekiedy cad obszaru państwa (wszystkie
jego jednostki terytorialne), może też stanowić pr rozwiązania problemów państwowych w
niektórych krajach unitarnych, tam r nowicie gdzie zasada jedności państwowej w klasycznym
ksztakcie nie może kontynuowana ze względu na tradycyjny partykularyzm regionalny, zaś z różn
powodów nie akceptuje się konstrukcji federalistycznych, ze względu na mo chiczną formę rządów
lub po prostu ze względu na niechęć do uznania cz składowych państwa za jednostki państwowe.
Monarchiczna forma rządów stale występuje w Belgii, która od noweliz konstytucji dokonanej w
1970 r. zmierzała stopniowo w kierunku daleko pc niętej autonomii trzech regionów: Flamandii,
Walonii i Brukseli. Autonomia gijska przekształciła się już jednak w federację.
Monarchią jest też znów - omówiona w rozdziale II wśród narodowych mc administracji publicz ej
- Hiszpania. Występuje w niej tradycja powszechnej a nomii regionalnej, zapowiedzianej jeszcze
przez republikańską konstytucj 1931 roku. Hiszpania, w której o powszechnej autonomii
regionalnej wypowi się aktualnie obowiązująca konstytucja z 1978 r., ma w tej mierze wiele wspó
go z Republiką Włoską - tu autonomię regionów wprowadzono na podsta konstytucji z 1947 roku.
W obu przypadkach autonomię wprowadzano stopnii - poczynając od regionów najbardziej
specyficznych, przede wszystkim etnic: (we Włoszech Sycylia, Sardynia, francuskojęzyczny Val
d'Aosta i części niemieckojęzyczny region Trentino - Górna Adyga, a w Hiszpanii Kraj Basl i
Katalonia). Autonomia tych regionów nie wykazuje tendeneji do przeradz; się w swoistą postać
federalizmu. W 1999 r. we Wloszech rząd podjął na now zagadnienie; wydaje się, że czyni to z
pobudek czysto politycznych. Wprowa nie autonomii regionalnej przewiduje też konstytucja
portugalska.

Nie wydaje się natomiast, aby ewolucja w kierunku autonomii regionalnej miała być
zapoczątkowana w - tradycyjnie unitarnej - Francji, gdzie, powołane po II wojnie światowej,
początkowo dla celów administracji rządowej, regiony stały się w 1982 r. jednostkami samorządu
terytorialnego. Nie uzyskały jednak żadnych uprawnień ustawodawczych.
Podobnie jak we Francji, reformy decentralizacyjne projektowane po 1989 r. w Polsce i zasadniczo
sfinalizowane w 1998 r., nie mają kontekstu autonomicznego. Ich celem jest radykalna
decentralizacja administracyjna, jednak oparta na konstrukcji powszechnego samorządu
terytorialnego, bez cech autonomii regionalnej. Decentralizacja administracji, połączona z
podziałem władzy wykonawczej, jest w Polsce, w warunkach spuścizny po trwającym prawie pał
wieku biurokratycznym hipercentralizmie socjalistycznym, być może jeszcze bardziej konieczna
niż we Francji, co prawda tradycyjnie centralistycznej, lecz przecież nigdy nie pozbawionej
fundamentów demokracji i własności prywatnej. Nie może ona jednak, przy konstytucyjnym
zagwarantowaniu jednolitości państwa, przekroczyć granicy między decentralizacją
administracyjną opierającą się na samorządzie terytorialnym i decentralizacją ustawodawstwa.
O ile ewolucja w kierunku autonomii regionalnej w Belgii została wywołana przez konflikty
narodowościowe, o tyle podobne przemiany w Hiszpanii i Włoszech (oraz zapoczątkowane
przemiany w Portugalii) mają silne podłoże doktrynalne, które stanowi polityczny ruch
regionalizmu, rozwijający się w Europie od końca XIX wieku. Ruch ten, najbardziej
charakterystyczny dla krajów romańskich, podkreślał znaczenie tradycyjnych więzi
prowincjonalnych, uważając je za podstawę prawdziwej spójności państwa. Jest to godne mocnego
podkreślenia, że także dzisiaj w krajach tych nie traktuje się rozwiązań regionalistycznych jako
antypaństwowych. Przeciwnie, zwraca się uwagę na to, że, służąc zaspokojeniu potrzeb naturalnej
różnorodności życia zbiorowego, tradycji i uczuć narodowych, a także ambicji politycznych,
wzmacniają one państwo, traktowane wtedy jako dobro naprawdę wspólne, m.in. właśnie poprzez
eliminację zabójczych konfliktów między państwem (rządem centralnym) a społecznościami
regionalnymi. Tak rozumiany regionalizm, związany bardziej z tradycyjną prawicą niż z lewical,
zatriumfował, nieco paradoksalnie, po upadku rządów faszyzmu, w sytuacji znacznego wzrostu sił
lewicy.
Konstrukcja autonomii regionalnej w państwie unitarnym, reprezentowana przez Włochy i
Hiszpanię, jest obecnie, co stanowi kolejny paradoks, przedmiotem szczególnego zainteresowania
przedstawicieli innego politycznego nurtu prawicy - a czasem centroprawicy - w osobach, ogólnie
niechętnych tradycji, łiberałów. Taki kontekst przypisywany był też - nieco na wyrost - działaczom
liberalnym w Polsce, głoszącym w początkach lat dziewięćdziesiątych hasło regionalizmu
politycznego.
O regionalizacji istotnie najwięcej mówiono w 1991 r., za czasów rządu Jana Krzysztofa
Bieleckiego. Sam premier powiedział w lutym tego roku, że regionalizacja Polski stanowiłaby:
"[...] dalszy krok w kierunku decentralizacji i demokratyzacji. Chodzi o to aby przez utworzenie
terytorialnych ośrodków decyzyjnych realizują
cych określone funkcje w regionach czyli na obszarach o dużej powierzch i znacznej liczbie
ludności, a stanowiących terytoria względnie jednolite punktu widzenia gospodarczego,
społecznego i kulturowego, umożliv prowadzenie stosownej do problemów i potrzeb danego
regionu samodzu nej polityki gospodarczej, społecznej i kulturalnej [...] Główną przesłan
regionalizacji, obok elementu demokratyzacji, jest założenie, że szereg fun cji przypisanych
organom centralnym może być racjonalniej realizowa w wymiarze regionalnym, bowiem mają one
właśnie regionalny, a nie ce tralny wymiar [...]".
Tego rodzaju wypowiedzi, zrozumiane jako pochwała regionalizmu po tycznego, cokolwiek miały
one oznaczać, spotkały się z głośnym sprzeciwe wielu środowisk. We współczesnej świadomości
społecznej w Polsce wciąż ba dzo silne jest poczucie unitaryzmu państwowego, rozumianego
bardzo rygot stycznie. Dla wielu zbyt wciąż silne są reminiscencje rozbiorów i ponownej utra
suwerenności po II wojnie światowej, by w ogóle chcieli podejmować kwes regionalizmu
politycznego (niektórzy na poparcie swoich argumentów przyw łują nawet polskie rozbicie
dzielnicowe), choć nie ma żadnego związku międ tymi zdarzeniami a doktryną regionalizmu.
Związku tego nie było też w przesza ści, gdyż rozbiory nie stanowiły w żadnej mierze
konsekwencji słabości ustrc terytorialnego Polski (autonomii poszczególnych jej obszarów), lecz
odwrotnie były rezultatem anarchii politycznej i słabości władzy centralnej.
Za słowami o potrzebie regionalizacji Rzeczypospolitej poszły w 1991 określone działania. W celu
wypracowania koncepcji regionalizacji - niekoniec nie zresztą autonomicznej, bo dopuszczano
również wersję regionu samorząd wego a nawet regionu "funkcjonalnego" (powołanego tylko do
wykonywar określonych zadań administracji rządowej) - w marcu 1991 r. powołano Zesp do
opracowania koncepcji zmian w organizacji terytorialnej państv W ogłoszonym w listopadzie 1991
r. raporcie Zespołu znalazły się m.in. następ jące sformułowania:
"[...] Regionalizacja w kategoriach podziału administracyjnego, roz miana jako istotne zmniejszenie
liczby województw (z 49 do 10-15), powi na być związana z utworzeniem samorządu
terytorialnego II stopnia - p wiatów, które w całości winny wchodzić do nowych województw - regi
nów [...] Ustrojowe formy regionalizacji nie muszą przybierać jednakow postaci na całym obszarze
państwa (we wszystkich województwach) i mo, być wprowadzane sukcesywnie. Wprowadzanie
tych bardziej zaawansow nych form regionalizacji wymaga istotnych przekształceń funkcji i struktu
administracji centralnej, a wprowadzenie regionalizacji politycznej - ponad istotnych zmian
Konstytucji RP [...] Procesów regionalizacyjnych nie nale: łączyć [...] z instytucją samorządu
terytorialnego, która odnosi się do zaga nień lokalnych, lecz trzeba traktować je oddzielnie,
zarówno w kategoria administracyjnych, jak i legislacyjnych [...]".

Zespól opowiedział się więc dość wyraźnie - przynajmniej jako rozwiązaniem perspektywicznym -
za regionalizacją polityczną, nie przesądzając jednak o jej autonomicznym czy też tylko
samorządowym charakterze. Zmiana rządu przerwała prace Zespolu, a powołany w stycmiu 1992 r.
Zespól ds. Reorganizacji Administracji Publicznej senatora Jerzego Stępnia przyjął, przynajmniej
na początek przeobrażeń bardziej unitarystyczną koncepcję nowych, województw - regionów nieco
mniejszych niż zespól poprzedni.
W ten sposób powstała jednocześnie koncepcja trzystopniowego ustroju terytorialnego, złożonego z
samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, która legła następnie u podstaw
kompleksowego opracowania Zalożenia i kierunki reformy administracji publicznej RP,
przygotowanego przez Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej Michała
Kuleszę w marcu 1993 rokuz8. Wypracowano wówczas koncepcję utworzenia nieco ponad 300
powiatów (w każdym przeciętnie osiem gmin miejskich i wiejskich oraz prawie 100 tys.
mieszkańców) i około 50 dużych miast nie należących do powiatów - mających prawa powiatu.
Przygotowano także trzy kierunkowe warianty rozwiązań wojewódzkich (12 województw - wariant
prospektywny, 17 - wariant tradycyjny albo 25 - wariant zachowawczy), z opcją na możliwie duże
województwa. Taka koncepcja reformy była bliska realizacji już w 1993 r., a powrócono do niej w
1997 r., po czterech latach niezdolności do podjęcia jakichkolwiek decyzji w tym przedmiocie przez
rządzącą wtedy koalicję SLD i PSL. O sprawach była już mowa w rozdziale III.
Trzeba dodać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nie określa, jaki ma
być w Polsce podział administracyjny, lecz zawiera w omawianej materii sformułowania oparte na
określeniu funkcji władzy terytorialnej (samorząd lokalny - regionalny), co umożliwiało zarówno
wprowadzenie samorządu dwustopniowego (gminnego i "regionalnego"), jak i samorządu
trójstopniowego. Dziś spór w tej materii mamy już za sobą. Jego gwałtowny, zwłaszcza w 1998 r.,
przebieg potwierdza ogólniejszą prawidłowość, że reorganizacja administracji terytorialnej może
być, ze względu na uwikłania polityczne, rozmaitość bliższych i dalszych konsekwencji, a także
wielość możliwych do zastosowania modeli rozwiązań, kwestią jeszcze trudniejszą niż
reorganizacja rządu i administracji centralnej. Zarazem jednak - co trafnie podkreślano przy okazji
wszystkich kolejnych prac, począwszy od 1991 r. - reorganizacji administracji terytorialnej nie
można dokonywać w oderwaniu od reorganizacji administracji centralnej.
Zarówno reforma decentralizacyjna czyli przekazanie odpowiedzialności publicznoprawnej
podmiotom samorządu terytorialnego różnego szczebla, jak i dekoncentracja - przeniesienie
kompetencji z centrum na terenowe organy administracji rządowej, prowadzą do zmiany charakteru
zadań władz centralnych i ich sposobu działania, co w rezultacie musi prowadzić do zmian w ich
organizacji; właśnie obecnie stoimy przed tym wyzwaniem. Wobec stworzenia większych
województw (choć nie tak dużych, jak zamierzano) zakres tych zmian musi być znaczny, bowiem
jednostkom terytorialnym o dużym potencjale demograficznym, organizacyjnym czy kapitałowym
można przekazać więcej zadań z centrum niż jednostkom małym i słabym.
Zauważyć też trzeba inną jeszcze ogólniejszą prawidłowość w dziedzinie administracji
terytorialnej. Od z górą dwóch dziesiątków lat demokracje zachodnie doświadczająnieustającej
reformy tej administracji-w stopniu o wiele jeszcze silniejszym niż reformy administracji centralnej.
Reforma wynika z chronicznego już kryzysu administracji terytorialnej, którego występowanie nie
budzi wątpliwości co najmniej od lat siedemdziesiątych. Kryzys dotyka przede wszystkim
najniższych, najbardziej tradycyjnych szczebli tej administracji, to jest w pierwszej kolejności
gmin.
Instytucje te znalazły się bowiem w zasięgu oddziaływania procesów globalizacji, na które nie mają
wpływu: po pierwsze, polityzacji samorządu terytorialnego w ramach ogólnokrajowych walk
politycznych, co odbiera gminom znaczną część politycznej (a więc faktycznej) niezależności od
szczebla centralnego; po wtóre, procesów koncentracji kapitału w gospodarce, w skali krajowej i
ponadnarodowej, które pozbawiają gminy możliwości wykonywania kontroli nad znaczną częścią
działalności gospodarczej, prowadzonej na ich terenie, a także i uzyskiwania z tego tytułu wpływów
podatkowych, co z kolei pogłębia kryzys finansowy samorządu; po trzecie wreszcie, postępu
technicznego, który - w warunkach globalizacji - bardziej sprzyja centralizacji niż decentralizacji
władzy, a tym samym powoduje spadek zainteresowania obywateli samorządem.
Próbą przełamania kryzysu było w wielu krajach tworzenie w latach sześćdziesiątych i
siedemdziesiątych wielkich gmin, co jednak z kolei prowadziło do utraty tożsamości lokalnej wielu
wspólnot miejscowych. Lata osiemdziesiąte i dziewięćdziesiąte przyniosły odwrót od tych tendencji
i przywrócenie rangi lokalności. Obok argumentów racjonalistycznych istotną rolę odegrała - w
warunkach integracji europejskiej - nowa funkcja tożsamości lokalnej jako kulturowej podstawy
czynnika narodowego i demokracji. Nierzadko również formą obrony przed kryzysem stała się -
taka czy inna - regionalizacja. Negatywne skutki globalizacji próbuje się też w wielu krajach
łagodzić przy pomocy reform finansów lokalnych.
Kryzys nie został jednak wciąż przełamany, a w krajach, w których samorząd funkcjonuje od
dawna, reforma nie ma końca. Administracja terytorialna stanowi bardzo trudny przedmiot dla
polityków i wspomagających ich ekspertów: w kategoriach dydaktycznych, jest też jeszcze
trudniejsza do syntetycznego omówienia niż administracja centralna.

Podział terytorialny (administracyjny)

Przy okazji poruszania ogólnych problemów administracji terytorialnej kilkakrotnie dotknęliśmy
kwestię podziału terytorialnego (podziału administracyjnego) państwa. Bez jej rozwinięcia trudno
będzie przystąpić do omawiania innych aspektów administracji terytorialnej.
Z punktu widzenia funkcji, wyróżnia się zasadniczy podział administracyjny państwa dla celów
administracji ogólnej - tu zwykle mówi się właśnie o podziale "terytorialnym", zwracając uwagę na
to, że służy on nie tylko klasycznej administracji państwowej, lecz stwarza ramy ustrojowe i
polityczne dla rozwoju terytorialnego - i podziały dla celów administracji specjalnych. Ponadto
istnieje podział pomocniczy - w jednostkach zasadniczego podziału administracyjnego pojawiają
się nieraz tzw. jednostki pomocnicze, niekiedy o bardzo dużym znaczeniu (np. komisariaty na
obszarach komend miejskich czy powiatowych policji, sołectwa w gminach wiejskich).
Poza najmniejszymi państwami, podział administracyjny dla celów ogólnych jest więcej niż
jednostopniowy. Liczba stopni tego podziału zależy zarówno od wielkości państwa, jak i jego
struktury (w szczególności od tego, czy i jaką jest ono federacją), jak i wreszcie - a czasem przede
wszystkim - od tradycji. Podział może być zatem dwustopniowy, trójstopniowy lub
czterostopniowy.
W ramach podziału mogą występować - często obok siebie - jednostki dwojakiego rodzaju. Jedne
mają charakter historyczny - w tym sensie, że zostały ukształtowane w mniej lub bardziej odległym
okresie, a w naszym stuleciu najwyżej wprowadzono w nich pewne tylko zmiany, uwzględniające
nowe zjawiska demograficzne i ekonomiczne. Inne jednostki podziału mają charakter
"racjonalistyczny" - w tym sensie, że przy ich tworzeniu kierowano się przesłankami innymi niż
tylko tradycja historyczna (a więc przesłankami geograficznymi, ludnościowymi, ekonomicznymi,
komunikacyjnymi itd.).
Przykłady jednostek historycznych to angielskie hrabstwo i angielska parafia, istniejące od czasów
średniowiecza - choć trzeba też zauważyć, że w ciągu zeszłego i obecnego stulecia podział na
hrabstwa uległ, czasem dość znacznym, modyfikacjom. W rezultacie "czystszym" przykładem
jednostki historycznej jest "ziemia" w Szwecji, ukształtowana w XVI-XVII wieku, jak również
prowincje holenderskie, mające wciąż wiele wspólnego z prowincjami, które zbuntowały się
przeciwko panowaniu hiszpańskiemu w XVI stuleciu. Jest oczywiste, że historyczny charakter ma
podział na części składowe federacji, zwłaszcza w federacjach istniejących od dłuższego czasu, jak
Szwajcaria, USA czy Austria; w należącej do tej samej kategorii RFN dokonano zbyt wielu zmian
tradycyjnego podziału na kraje, aby można było ją uznać za dobry przykład podziału historycznego
na tym szczeblu. Warto przy tym zauważyć, że nawet w Szwajcarii, bardzo przywiązanej do
tradycji, możliwe było powstanie niedawno nowego kantonu Jury, przez wyodrębnienie go w 1979
r. z historycznego kantonu berneńskiego.
W Polsce podział administracyjny zmieniał się dość często ze względu na porozbiorowe i
powojenne zmiany graniczne i polityczne. W czasach najnowszych najbardziej historycznymi
jednostkami na ziemiach polskich, okazały się powiaty w dużej mierze uksztaktowane przestrzennie
w sposób ostateczny już pod koniec XIX wieku. Rodowód powiatów jest przy tym dużo starszy i
sięga późnego średniowiecza, kiedy stanowiły one okręgi sądowe.
Kształt powiatów na ziemiach polskich przed ponad stu laty (wtedy pod zaborami) został
wyznaczony lokalnymi więziami ekonomicznymi i jeszcze wcześniejszą tradycją, ale przede
wszystkim powstającą wówczas infrastrukturą ponadgminnych usług publicznych (szpitale, szkoły,
instytucje opieki społecznej) i administracji państwowej (starostwa, komendy policji, straży
pożarnej itp.). Do tego dostosowała się, z jednej strony, sieć drogowa, z drugiej - cały system
informacyjny i ewidencyjny administracji publicznej (mapy, kartoteki, katastry itp.), a wraz z nimi
zachowania i rutyny pokoleń administratorów, urzędników, policjantów, geodetów itp., dla których
obszar działania jest ważnym czynnikiem służby i pracy zawodowej.
Mimo zniesienia powiatów w 1975 r. (było ich wówczas 317), większość administracji terenowych
specjalnych działała nadal w układzie rejonowym ("popowiatowym"), opierając się na obiektach
infrastruktury usług publicznych i urzą dzeniach administracyjnych, istniejących w terenie, jak
również na innych, niezbędnych dla procesów administrowania, trwałych w tej skali podstawach
sprawowania administracji publicznej (zwłaszcza chodzi o systemy ewidencyjne). W rezultacie
okazało się, że reforma była bardzo powierzchowna: w 1975 r. zniesiono w istocie jedynie
powiatową administrację "polityczną" - powiatowe komitety partii i powiatowe rady narodowe,
natomiast cała administracja powiatowa, w swoim techniczno-prawnym wymiarze, pod postacią
licznych rejonowych instytucji, służb, inspekcji i administracji specjalnych, w istocie została
zachowana.
Jak trwałe byty, i są nadal, tradycyjne więzi powiatowe, okazało się w 1993 roku. Tworzona
wówczas, w związku z przystąpieniem do drugiej fazy reformy samorządowej, w konsultacji z
gminami nowa mapa powiatowa ułożyła się niemal w całości sama, według poprzedniego układu, z
kilkunastoma zaledwie punktami spornymi. Trzeba dodać, że to właśnie specyfika ram
organizacyjnych życia zbiorowego w skali lokalnej była jednym z głównych argumentów za
powiatami w dyskusji ustrojowej. Chodziło przecież o odbudowę więzi lokalnych w tej skali, o
żywe instytucje demokratyczne, o realną kontrolę obywatelską nad administracją i wydatkowaniem
publicznych pieniędzy. Przeciwnicy reformy powiatowej wywodzili się zasadniczo z dwóch grup.
Jedni byli przeciwni powiatom z tych przedstawionych przez nas powodów, które stanowiły
uzasadnienie reformy, jako że właśnie obawiają się więzi lokalnych i miejscowej tożsamości, siły
demokracji, a przede wszystkim skuteczności obywatelskiej kontroli nad biurokracją. Inni
wywodzili swój sprzeciw wobec powiatów z przesłanek racjonalistycznych: administrowanie w
większej skali jest tańsze (zatem: nie 100 tysięcy mieszkańców, lecz choćby 300 tysięcy albo nawet
pók miliona ludności przeciętnie w każdym powiecie). To prawda, ale tylko częściowa. W dużym
powiecie, jak w małym województwie, i tak trzeba by było tworzyć filie (rejonowe?) instytucji
powiatowych, gdyż inaczej reforma doprowadziłaby do znacznego pogorszenia standardu usług
publicznych oraz dostępności urzędów i instytucji administracyjnych. W rezultacie, było by nie
taniej, lecz drożej. Nadto stracony by został główny społeczny cel reformy, w której chodziło 0
odbudowę ram instytucjonalnych dla wzmocnienia więzi lokalnych i miejscowej tożsamości.
Powracając do typologii jednostek podziału administracyjnego, inny ich typ nazywa się
racjonalistycznym. Jednostki tego typu tworzy się w oderwaniu od tradycji historycznych, przy
zastosowaniu kryteriów o charakterze demograficznym, ekonomicznym czy komunikacyjnym. W
praktyce zresztą podział racjonalistyczny wcale nie musi okazać się racjonalny, wobec czego warto
pamiętać, że terminu tego używa się w znaczeniu technicznym, a nie w znaczeniu sugerującym
jakąkolwiek wyższość tego typu podziału na podziałem opartym na kryteriach historycznych.
Klasycznym przykładem jednostki racjonalistycznej był francuski departament, utworzony na
początku Wielkiej Rewolucji w 1790 r. jako okręg, z którego obrzeży można było pieszo dojść do
centrum i wrócić w ciągu jednego dnia. Departamenty otrzymały nazwy pochodzące od rzek, gór
czy mórz - po to, by zerwać z nazwami historycznych prowincji, których granice, z natury rzeczy,
nie mogły zostać całkiem zatarte przez podział departamentalny. W praktyce jednak departamenty
powstały w wyniku podziału prowincji, a czasem po prostu przez przemianowanie prowincji. Po
dwustu z górą latach istnienia departamenty stały się jednostkami w dużej mierze historycznymi.
Gminy były i są we Francji jednostkami historycznymi (są to na wsi wciąż dawne, średniowieczne
parafie), ale w wielu innych krajach gminy stały się jednostkami racjonalistycznymi, szczególnie w
wyniku reform ostatnich dziesiątków lat. Wspominaliśmy już o drastycznym ograniczeniu liczby
gmin w Szwecji, przy przyjęciu zasady, że gmina powinna liczyć co najmniej 8 tysięcy
mieszkańców, jak również o podobnych zmianach podziału na gminy w innych krajach
skandynawskich. Obecnie warto podać inne przykłady: RFN, gdzie liczbę gmin zmniejszono z
około 25 tysięcy do 10 tysięcy, Anglię z Walią (spadek z 1 400 do poniżej 400) czy też Włochy,
gdzie ustawa z 1990 r. zabrania tworzenia nowych gmin mających mniej niż 10 tysięcy
mieszkańców.
Warto jednak zaznaczyć, że Włochy - co do wielkości gminy - pozostają raczej wyjątkiem wśród
państw łacińskich. Kraj tej grupy, na którym na ogół wzorują się pozostałe, mianowicie Francja, ma
wciąż ogromną liczbę gmin, przekraczającą 36 tysięcy. Mała Portugalia ma ponad 4 tysiące
jednostek najniższego szczebla, którymi są parafie, nie mające jednak zresztą większych uprawnień,
w przeciwieństwie do jednostek wyższego stopnia, noszących nazwę gmin. Grecja, której
administracja silnie wzoruje się na francuskiej, ma prawie 6 tysięcy gmin. W Japonii, w której poza
tym nie dał się odczuć silniejszy wpływ modelu francuskiego, jest 47 historycznych prefektur oraz
3 245 gmin. Większe kraje o podziale tego typu spotyka się jednak coraz rzadziej.
W Polsce podział na gminy był po II wojnie światowej przedmiotem szczególnie brutalnej
ingereneji politycznej nowej władzy w tradycyjne podstawy życia zbiorowego. Po wojnie było w
Polsce około 3 tysięcy gmin, z czego większość była ukształtowana historycznie; w Drugiej
Rzeczypospolitej, należy pamiętać, poza autonomicznym województwem śląskim, przyjęto model
gminy zbiorowej.
W 1954 r. gminy zastąpiono prawie 9 tysiącami małych gromad (obok który wystąpiły osiedla jako
jednostki tego samego szczebla), co było zwia ane z pró osłabienia siły lokalnych środowisk w
kontekście planowanej wówczas kolektywiz cji rolnictwa. Zmiany polityczne w ZSRR i polski
październik 1956 r. zatrzyma realizację tego zamiaru, a liczba gromad sukcesywnie malała, zgodnie
zresztą z miE scowymi żądaniami, do okolo 4 tysięcy na początku lat siedemdziesiątych. Pols
reforma gminna z 1972 r., w wyniku której na miejscu gromad powstało okc 2 100 gmin,
odpowiadała zatem ogólniejszym tendencjom tamtego czasu.
W rezultacie struktura podziału terytorialnego na szczeblu gminnym je w Polsce prawidłowa i
korzystna, a przy tym - co bardzo ważne - "przyjęła si w odczuciu społecznym. Na marginesie
zwróćmy uwagę, że jest to, w znaczny stopniu, powrót do stanu występującego zaraz po wojnie. Na
tym szczeblu, n stając w sprzeczności z regułami "ekonomii skali", można umieszczać wiele z dań
publicznych i kompetencji administracyjnych o lokalnym charakterze, po dając ich wykonywanie
kontroli obywatelskiej, w ramach samorządu gminneg Obecnie jest w Polsce niecałe 2,5 tysięcy
gmin, z przeciętną 15 tysięcy mieszka ców w gminie (ale około 7 tysięcy w gminie wiejskiej), przy
czym gmin poniż 2.500 mieszkańców prawie nie ma. Więcej danych na ten temat przekażemy
ostatnim podrozdziale.
Trudno natomiast uznać, że racjonalnym tendencjom odpowiadała wiell reforma terytorialno-
administracyjna z 1975 r. W jej ramach zlikwidowano z równo tradycyjne powiaty (o ezym była już
mowa wyżej), jak i ówczesne woj wództwa, też już dość utrwalone; najstarsze z województw
utworzono w 1919 r.. większość powstała po II wojnie światowej w związku z przesunięciem obsza
Polski ze wschodu na zachód (przed wojną było w Polsce 16 województw ziet skich, po wojnie 14,
a później 17). Na miejsce obu zlikwidowanych szczebli utw rzono jeden szczebel pośredni między
gminą a "centrum" - z 49 nowymi, w wię szości niedużymi jednostkami administracyjnymi, które
dla łatwiejszej akceptai ze strony społeczeństwa, a przede wszystkim elit partyjnych i
administracyjnyc nazwano województwami. Najmniejsze, chełmskie, miało około 350 tysięcy mies
kańców, największe, katowickie - aż 12 razy więcej, bo ponad 4 mln.
Oczywiście, nowe kompetencje szczebla wojewódzkiego musiały być prz krojone do możliwości
najmniejszych województw. Istotą i celem tamtej reforn była jednak po prostu centralizacja władzy
politycznej i gospodarczej w Wa szawie, dlatego trudno odnaleźć inne, poza ambicjonalnymi, jasne
kryteria wyo rębnienia większości niewielkich województw, zwłaszcza małych województ
rolniczych, nie posiadających zaplecza ekonomicznego, organizacyjnego ani i telektualnego
(większych miast, szkół akademickich itp.), niezbędnego dla pr wadzenia polityki regionalnej.
Zresztą - nie chodziło o politykę regionalna , le 0 osłabienie środowisk wojewódzkich PZPR.
Nowym władzom wojewódzki przypisano też wyłącznie kompetencje administracyjne o
miejscowym charakterz odebrane powiatom, zaś większość byłych kompetencji wojewódzkich
przeję centrum. Z tego powodu, reformę z 1975 r. można oceniać nie tyle jako zmniejszenie
województw, ile jako swoiste powiększenie powiatów - z wyeliminowaniem jednostek o
charakterze regionalnym, niezbędnych w każdym współczesnym państwie tej wielkości co Polska.
Jak już wspomniano, reforma z 1975 r. była merytorycznie powierzchowna i zasadniczo odnosiła
się tylko do administracji politycznej. Dlatego jej rezultatem stał się rozległy nieporządek
organizacyjny, trwający w polskiej administracji do końca 1998 roku. Zaledwie niewielką część
dziedzin administracji udało się po 1975 r. dopasować do nowego modułu wojewódzkiego.
Większość z nich, pod postacią wyodrębnionych wówczas spod kontroli wojewodów administracji
specjalnych (niezespolonych - było ich ponad 40), działała nadal w układzie rozproszonym, w skali
powiatowej (instytucje rejonowe) lub w skali regionalnej czy okręgowej (instytucje
ponadwojewódzkie).
Reforma z 1975 r. miała również służyć zatomizowaniu społeczeństwa ostatecznemu rozerwaniu
tradycyjnych więzi lokalnych i regionalnych w Polsce. Nadzwyczaj rzadko się zdarza, aby jednostki
wszystkich szczebli ogólnego podziału terytorialno-administracyjnego nie miały charakteru
historycznego, a to właśnie wystąpiło w Polsce w wyniku reform lat 1972-1975.
Omawiana poprzednio regionalizacja stanowi, przynajmniej w niektórych współczesnych
przypadkach, próbę pogodzenia ze sobą tradycji historycznej z racjonalistycznymi kryteriami
wyodrębniania jednostek najwyższego szczebla. Regiony, mimo różnego charakteru ustrojowego -
włoskie, hiszpańskie, francuskie - mają nazwy nawiązujące do dawnych prowincji, a kiedyś często
państw. Niektóre z nich, jak najstarsze autonomiczne regiony Włoch i Hiszpanii, są po prostu
jednostkami historycznymi. Większość regionów ma jednak charakter bardziej racjonalistyczny niż
historyczny, dzięki czemu podział regionalny może uwzględniać także nowe okoliczności
ekonomiczne i społeczne, wymogi współczesnego zarzą dzania, a także - co obecnie bardzo istotne
- wyzwania, jakie stawia współpraca i integracja europejska.
Przeciętna wielkość jednostki regionalnej w dużych państwach Europy Zachodniej to około 3 mln
mieszkańców. Dla uzyskania w warunkach polskich porównywalnego potencjału, pozwalającego na
partnerską współpracę, należało by przyjąć wariant 12 województw (przy 16 - ta przeciętna spada
do około 2,5 mln, zaś przy 25 województwach wynosiłaby już tylko około 1,5 mln mieszkańców).
Przed reformą, przy 49 województwach, przeciętna wynosiła około 800 tysięcy, przy wskazanej
wyżej dwunastokrotnej rozpiętości między wielkościami krańcowymi.
Podział wojewódzki Polski ma, ze względu na całą naszą historię, tak społeczną (w szczególności
masowe migracje ludności po II wojnie światowej), jak i administracyjną, charakter w dużej mierze
racjonalistyczny. Stanowiło to jeszcze jeden istotny powód do tego, aby - biorąc również pod uwagę
racjonalistyczny charakter podziału na szczeblu gminnym - starać się zbudować jednostkę
pośrednią, w postaci powiatu właśnie, na zasadach jak najbardziej historycznych, oczywiście przy
uwzględnieniu aktualnych realiów społecznych, gospodarczych czy komunikacyjnych. Raz jeszcze
podkreślmy: w warunkach nowych wyzwań
współczesnej globalizacji, zwłaszcza związanych z integracją europejską, konieczność odbudowy i
utrwalenia tożsamości lokalnej, integracji lokalnych związków gospodarczych i więzi społecznych
staje się polską racją stanu.
Oznaczało to potrzebę przeprowadzania - takiej czy innej - regionalizacji Polski, ale "od dołu",
poczynając od tworzenia (odtwarzania) powiatów składających się z silnych gmin, powiązanych ze
sobą możliwie naturalnie, a nie "od góry", tj. od reformy podziału wojewódzkiego, jak niektórzy
proponowali. Tak też się stało - dziś Polska ma ponownie, zarzucony w 1975 r., trójstopniowy
podział terytorialno-administracyjny, u nas tradycyjny i dość typowy dla kraju tej wielkości, oraz
uporządkowaną na nowo całą administrację terytorialną.
Podział dwustopniowy tradycyjnie występuje w krajach skandynawskich, w Holandii i - ostatecznie
od reform lat siedemdziesiątych - w Anglii. W Szwecji są 24 historyczne jednostki wyższego
stopnia oraz poniżej 300 gmin. Anglia wraz z Walią dzielą się, odpowiednio, na 45 i 12 hrabstw
oraz 312 i 37 dystryktów, jak również 33 gminy londyńskie o szczególnych zadaniach.
Przeprowadza się tu reformę, prowadzącą do dalszego ujednolicenia struktur administracji
terytorialnej, pierwotnie bardzo zróżnicowanej, zwłaszcza w większych miastach. Nie należy
jednak zapominać, że Anglia, Walia i Szkocja to części, w bliskiej przyszłości części autonomiczne,
Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, a zatem - z tego punktu widzenia -
również tam podział terytorialny jest trójstopniowy. Do wprowadzenia trzeciego szczebla w postaci
regionu przygotowuje się Irlandia.
W dużych krajach - ale nie tylko w nich - najczęściej spotyka się podział trójstopniowy. Jest on
dość naturalny w państwach federalnych różnej wielkości, gdzie tylko jeden szczebel podziału w
krajach składowych może nie wystarczać. Stąd podział trójstopniowy spotykamy nie tylko w USA
(stany dzielą się na hrabstwa, za wyjątkiem kilku, w których hrabstwa nie występują, a te z kolei -
na jednostki gminne) czy w RFN, lecz także i w niedużej Austrii (kraje dzielą się na powiaty i
gminy) oraz w części Szwajcarii. Należy jednak pamiętać, że organizacja administracji terytorialnej
stanowi klasyczną sferę zastrzeżoną dla ustawodawstwa poszczególnych części składowych
federacji, w związku z czym rozwiązania przyjęte w różnych częściach składowych mogą być
różne. W Szwajcarii dotyczy to, jak widać, także samego modelu podziału kantonów.
Przyjęcie rozwiązań regionalnych spowodowało wprowadzenie trójstopniowego podziału w Belgii
(która, jak była o tym mowa, jest już federacją) i w Hiszpanii oraz może spowodować jego
wprowadzenie w Portugalii.
O trzystopniowym podziale można też mówić we Francji. Trójstopniowy był podział napoleoński,
praktykowany do niedawna, a wyrażający się w następującym układzie jednostek: gmina - okręg
(arrondissement, w Księstwie Warszawskim nazwany powiatem) - departament (z których gmina,
jak wiemy, ma charakter historyczny, a departament powstał przed Napoleonem). Po II wojnie
światowej zaczął się stopniowo kształtować region "funkcjonalny", który w 1982 r. nabrał
charakteru samorządowego. Przez jakiś czas występował zatem podział czterostopniowy, który w
latach osiemdziesiątych stał się definitywnie znowu trzystopniowy, w związku z zupełnym
zanikiem okręgu, będącego obecnie jednostką pomocniczą administracji rządowej.
Podział czterostopniowy jest obecnie zupełną rzadkością, choć był on praktykowany w XIX w. w
Prusach (gmina - powiat - obwód regencyjny - prowincja), co oznaczało, że na ich obszarze Niemcy
po zjednoczeniu miały aż pięć szczebli jednostek terytorialnych. Nasz obecny podział terytorialno-
administracyjny odpowiada zatem nie tylko polskiej tradycji, ale i doświadczeniom innych krajów.

Administracja rządowa a samorząd terytorialny

W krajach niemieckich w XIX w. stworzony został - jak była o tym mowa przy okazji omawianiu
tradycji tego modelu - dualistyczny model administracji terytorialnej, który przejęła Druga
Rzeczpospolita Polska. Model ten oznaczał odróżnienie "w terenie" administracji
podporządkowanej władzy centralnej (którą nazywano administracją polityczną lub administracją
państwową i dla której przyjęto w Drugiej Rzeczypospolitej nazwę administracji rządowej) oraz
administracji samorządowej. Ta ostatnia wykonywała zadania własne samorządu terytorialnego
odróżniane od zadań państwowych, realizowanych przez administrację rządową, jak również
"zadania poruczone", to jest zadania państwowe powierzone jej z reguły na mocy rozstrzygnięcia
ustawodawczego (te ostatnie są u nas obecnie nazywane "zadaniami zleconymi", podczas gdy
zadania przejęte od administracji rządowej w drodze porozumienia nazywa się "powierzonymi").
Rozróżnienie tych dwóch sfer zadań administracji samorządowej gwarantowało z jednej strony,
zaćhowanie koniecznego minimum uprawnień samorządu ("zadania własne") i sprowadzenie w tym
zakresie roli administracji rządowej wyłącznie do sprawowania nadzoru, to znaczy do władczego
wkraczania w sprawy samorządu jedynie w przypadkach określonych prawem i przy użyciu
środków prawem przewidzianych (o ile nadzoru nie przekazano innym organom, jak wyższym
organom samorządu lub sądom). Z drugiej jednak strony, odróżnianie zadań własnych i
poruczonych - zawsze mało precyzyjne wobec braku praktycznej możliwości ścisłego oddzielenia
od siebie spraw lokalnych i spraw ogólnopaństwowych - pozwalało na obciążanie samorządu
załatwianiem spraw z zakresu zadań państwa, przy traktowaniu w tym zakresie administracji
samorządowej jako części składowej administracji rządowej, a więc działania nie pod nadzorem,
lecz pod kierownictwem administracji rządowej.
Od strony organizacyjnej dualizm administracji terytorialnej polegał na występowaniu obok siebie,
w tych samych jednostkach podziału terytorialno-administracyjnego, organów administracji
rządowej i organów administracji samorządowej. Tak rozumiany dualizm nie występował jednak na
wszystkich szczeblach podziału administracyjnego. W gminach nie tworzono organów administracji
rządowej (a przynajmniej organów administracji rządowej o kompetencji ogólnej); na tym szczeblu
administracja samorządowa wykonywała zadania i własne, i poruczone. W Drugiej
Rzeczypospolitej nie stworzono, poza byłym zaborem pruskim, samorządu wojewódzkiego, na
którym to szczeblu działała
w rezultacie wyłącznie administracja rządowa. Dualizm dotyczył więc, w więl szej części
Rzeczypospolitej, jedynie powiatu - oraz Warszawy, mającej defin tywnie od 1928 r. status
województwa.
Dualizm może jednak przybierać dwie formy. Pierwsza, występująca w pc wiatach ziemskich
Drugiej Rzeczypospolitej, opierała się na u stytucjonalnym pc wiązaniu administracji rządowej i
samorządowej - starosta jako organ administrac rządowej w powiecie był jednocześnie
przewodniczącym zarządu powiatoweg tj. kolegialnego organu wykonawczego samorządu
powiatowego. Druga forrr oznacza konsekwentny dualizm organizacyjny - powołuje się odrębny
organ adm nistracji rządowej o kompetencji ogólnej oraz odrębnego przewodniczącego organ
wykonawczego samorządu działającego w tej samej jednostce terytorialnej. Tals właśnie
konsekwentnie dualistyczną konstrukcję przyjęto w 1998 r. w Polsc w odniesieniu do województw.
Rozwiązanie takie przyjmowano w dawnej Austri a w Drugiej Rzeczypospolitej w odniesieniu do
Warszawy oraz do powiató grodzkich (którymi były większe miasta, wyodrębnione z powiatów
ziemskich).
W modelu niemieckim przyjmowano też, że rozdziałowi zadań pomiędzy ac ministrację rządową i
samorząd powinien odpowiadać rozdział źródeł finansc wania wykonywania tych zadań, polegający
na oddzieleniu od siebie podatkó pobieranych przez państwo i pobieranych przez samorząd. Miało
to zapewnić m: terialną samowystarczalność samorządu - i być tym samym gwarancją jeg
samodzielności. Nawet jeżeli początkowo rozdział ten przynosił zamierzor efekty, z biegiem czasu
okazywało się, że zadania samorządu, a w rezultacie jeg wydatki, zwiększały się szybciej niż
wpływy z przysługujących mu podatkóv a podatki państwowe okazywały się bardziej wydajne. W
ten sposób samorzą musiał uzależniać się pod względem finansowym od państwa, nie mogąc należ;
cie działać najpierw bez zadłużania się - co miało miejsce w Drugiej Rzeczypc spolitej - a potem
bez różnego rodzaju dotacji centralnych, chyba że zapewnion mu stały udział w określonych
podatkach państwowych, co obecnie staje się ro; wiązaniem coraz bardziej popularnym (tak jest i w
Polsce).
Dualistyczny typ administracji terytorialnej, typowy dla modelu niemiecki go, nie wystąpił w
innych podstawowych modelach administracji publiczne Model angielski i amerykański nie znały i
nadal nie znają- w Anglii w odni sieniu do hrabstw i dystryktów, w USA do jednostek
wchodzących w skład st nów - organów administracji rządowej o kompetencji ogólnej. "Niecentral
styczny" typ samorządu terytorialnego oznacza tam przekazanie znacznej cz ści zadań
administracji publicznej, w tym również zadań, które w modelu ni mieckim miałyby charakter
państwowy, organom samorządu właściweg szczebla. Trzeba jednak zauważyć, że typ ten w
praktyce może oznaczać równie dość znaczną rozbudowę jednostek administracji specjalnej,
wyłączonej zakresu działania samorządu, a zbudowanej bądź na zasadzie hierarchiczneg
podporządkowania administracji centralnej (w USA administracji federalnej lu stanowej), bądź na
zasadzie szczególnego samorządu (zwłaszcza w odniesieni do szkolnictwa w części stanów USA).

Od razu trzeba zaznaczyć, że współczesne polskie rozwiązania lokalne: gminne i powiatowe bliskie
są w znacznym stopniu takim właśnie ujęciom. Ani w gminie, ani w powiecie nie ma rządowego
organu o kompetencji ogólnej. W gminie funkcję władzy o odpowiedzialności ogólnej wykonuje
wójt (burmistrz, prezydent miasta, a w powiecie starosta powiatowy, który jest obecnie, inaczej niż
przed wojną, organem samorządowym. Większość administracji specjalnych (rządowych) na
szczeblu powiatowym włączono do administracji powiatu samorządowego, z zachowaniem jednak
szczególnego statusu tych administracji (służb, inspekcji i straży) oraz ich funkcjonalnych więzi z
odpowiednikami wojewódzkimi. Na szczeblu wojewódzkim administracje specjalne należą bowiem
do zespolonej administracji rządowej i działają pod zwierzchnictwem wojewody.
Nie wolno również zapominać o typowym dla Anglii, i to już od XIX w., zjawisku faktycznej
centralizacji dokonywanej przy pomocy instrumentów finansowych, a zwłaszcza dotacji celowych
władzy centralnej, przyznawanych pod warunkiem spełnienia przez samorządy określonych
wymogów. Na przykład, sprawy policji należą w Anglii do hrabstw, ale - wykorzystując
instrumenty finansowe - władza centralna doprowadziła do ujednolicenia policji w skali całego
kraju. W latach osiemdziesiątych, jak wiemy, doszło także do formalnego przejęcia niektórych
zadań przez władzę centralną.
W tradycyjnym modelu francuskim rozwiązanie dualistyczne odrzucano z powodów całkiem
odmiennych niż w Anglii czy w USA. Powodem nie była "niecentralizacja", lecz odwrotnie:
skrajny centralizm i w związku z tym odrzucanie wszelkiego samorządu terytorialnego. Samorząd
ten, jak była o tym mowa w rozdziale o tradycjach narodowych modeli administracji, dopiero
stopniowo się kształtował, pozostając, aż do zasadniczych reform zapoczątkowanych siedemnaście
lat temu, pod silnym nadzorem administracji rządowej. Nadzór ten nosił nader charakterystyczną
nazwę "opieki" czy "kurateli", zawierającej w sobie przekonanie o niedojrzałości czy wręcz
niższości "administracji zdecentralizowanej" w stosunku do państwa. Terytorialne organy państwa
były zarazem - poza gminą - jedynym wykonawcą decyzji organów samorządu. W tych warunkach,
przed 1982 r. trudno było mówić nawet o kształtowaniu się we Francji dualistycznego typu
administracji terytorialnej. Z tego punktu widzenia nie sposób nie zauważyć, jak dalece polska
administracja lat dziewięćdziesiątych, z samorządowymi gminami i rządową "resztą" dysponującą
ponad 80% środków publicznych, przypominała dawniejszy model francuski.
Francuskie ustawodawstwo lat osiemdziesiątych, jak wiemy, wprowadziło w tym zakresie
zasadnicze zmiany. W sposób istotny rozszerzono zakres zadań samorządu wszystkich szczebli,
uznając za jednostkę samorządową także region. Przede wszystkim zaś zmieniono sposób
wykonywania decyzji organów samorządu - co przekazano przewodniczącym odpowiednich rad -
jak i sposób wykonywania nadzoru nad działalnością samorządu. W miejsce "opieki" czy "kurateli"
wprowadzono "kontrolę" wykonywaną przez przedstawicieli władzy centralnej, dokonywaną już z
punktu widzenia legałności i polegającą na zaskarżat decyzji organu samorządu do sądu
administracyjnego.
Uprawnienia nadzorcze polskich wojewodów względem władz samorzą terytorialnego są, warto
zaznaczyć, podobne, choć nieco odmiennie techniczn Wojewoda uchyla sprzeczne z prawem akty
samorządu, a jego rozstrzygnię w tym zakresie podlegają zaskarżeniu przez organ samorządu do
sądu administ cyjnego. W systemie polskim spory między samorządem a organami nadzc
administracyjnego są sporami o prawo, których rozpoznawanie w systemie kc tynentalnym należy
zasadniczo do sądów prawa publicznego.
Ponieważ przedstawiciele władzy centralnej we Francji - którymi aktu nie są prefekci regionalni
oraz departamentalni - posiadają także własne dania administracyjne, w szczególności w materii
koordynacji działań różny służb administracji rządowej w sprawach takich jak bezpieczeństwo
publicz ochrona środowiska czy realizacja inwestycji publicznych, w dzisiejszej Frar spotykamy
swoisty dualizm administracji terytorialnej (podobnie w Polsce szczeblu wojewódzkim). Francuski
dualizm jest swoisty przede wszystkim względu na jego pragmatyczność.
Nie wynika on bowiem, jak dualizm typu niemieckiego, z przyjętych, i dawno temu, założeń
ideologicznych, lecz jest próbą dostosowania tradycyjne; centralistycznego modelu
administracyjnego do potrzeb współczesnego państ post-industrialnego. W państwie tym nie można
już ignorować prawidłowo; którą zauważył przed wiekiem jeden z uczonych belgijskich - dobrze
rząd można tylko z daleka, ale dobrze administrować można tylko z bliska. Za zem trzeba też coraz
bardziej wychodzić poza podział zadań samorządu na wła; i poruczone (zlecone), który to podział
nigdy nie był zresztą we Francji zbyt k sekwentny.
W rezultacie trzeba zająć się nie tylko jak najbardziej precyzyjnym rozgra czeniem zadań państwa
oraz samorządów różnych szczebli, co w sposób barc pragmatyczny - to znaczy również prawnie
zawiły - stara się czynić nowe ustav dawstwo francuskie, ale także organizować to, co nazywa się
we francuskiej d trynie "współadministracją". "[...] W schemacie współadministracji organ państ
oraz różne wspólnoty terytorialne zarządzają razem pewnymi dziedzinami, r dzielając w sposób
nierówny, zależnie od potrzeb, role w poszczególnych : diach działania. Uwydatnia się rosnąca
współzależność sfer administrowania; ma już spraw wyłącznie lokalnych, ani spraw wyłącznie
państwowych, są m miast wielkie zespoły problemów decyzyjnych [...]"z9.
"Współadministracja" nie jest, oczywiście, cechą wyłącznie dzisiejszej ad nistracji francuskiej -
kształtuje się ona, w różnych formach, we wszystkich inn. modelach administracji, teraz również w
Polsce. Ponieważ jednak Francja obecnie bodaj najnowocześniejsze ustawodawstwo o administracji
terytorialnej spośród krajów reprezentujących podstawowe narodowe modele administracji, właśnie
we Francji zjawisko to przybiera najbardziej rozwiniętą postać.
Pozostając jeszcze w kręgu tradycyjnych modeli administracji publicznej, kilka uwag należy
poświęcić modełowi szwedzkiemu. Opiera się on na tradycyjnie silnej samodzielności gmin, które
wykonują bardzo szerokie zadania, dotyczące - poza tradycyjną sferą komunalną - m.in. całości
spraw przedszkoli i obowiązkowego szkolnictwa.
Drugi szczebel samorządu, mianowicie "ziemia", posiada z kolei obszerne zadania w dziedzinie
opieki zdrowotnej. Szczebel ten istnieje od 1862 r. i jest zorganizowany w sposób odbiegający od
"niecentralistycznej" gminy. Obok organów samorządu takich samych jak w gminie: rady i jej
komitetu wykonawczego, "ziemia" posiada gubernatora powołanego przez rząd, który stoi na czele
swoistego kolegialnego organu administracji rządowej, jakim jest rada administracyjna. Pozostali
członkowie tego organu, który reprezentuje władzę centralną, nadzoruje działalność samorządu oraz
koordynuje działalność całości administracji publicznej na danym terenie, są od 1977 r. wybierani
przez samorzą dową radę. W tej sytuacji trudno jest w odniesieniu do Szwecji mówić o dualizmie
administracji terytorialnej, mimo że - inaczej niż w Anglii i w USA występują formalni
przedstawiciele władzy centralnej "w terenie". Drugi szczebel samorządu jest zatem dość podobny
do pierwszego, tradycyjnego.
Szeroki zakres działania szwedzkiego samorządu terytorialnego oznacza też jego poważny - i
rosnący - udział tak w dochodzie narodowym brutto (około 30% wobec 8% administracji
rządowej), jak i w zatrudnieniu w sektorze publicznym (w 1988 r. gminy były pracodawcą 712 500
osób, "ziemie" - 430 700 osób, a rząd - tylko 410 800 osób). Warto tu przytoczyć - nie całkiem
zresztą porównywalne - dane dla Wielkiej Brytanii z 1990 r.: zatrudnienie w "rządzie centralnym"
wynosiło 2 060 000, a w samorządzie terytorialnym - 2 290 000 osób. Wynika z tego, że szwedzki
samorząd terytorialny jest relatywnie o wiele większym pracodawcą niż samorząd angielski, co
dobitnie świadczy o rzeczywistej roli tego pierwszego.
Samorząd angielski z kolei zatrudnia relatywnie więcej osób niż samorząd francuski (2 044 000 w
1989 r. wobec 2 674 600 zatrudnionych w administracji rządowej) czy włoski (w tym samym roku,
wraz z regionami - 736 000 osób wobec 1 944 000), a nawet łącznie samorząd terytorialny i kraje
Austrii (w 1990 r. 298 700 osób wobec 308 700 pracowników administracji związkowej). W tym
zakresie Belgia wyróżnia się nie tyle proporcją zatrudnienia w administracji samorządowej i
podporządkowanej władzy centralnej (w 1991 r. proporcja ta wyniosła 196 600 do 300 479), ale
wyjątkowo dużym zatrudnieniem w administracji do niedawna regionalnej, a obecnie administracji
części składowych federacji (335 900 etatów). Zbliża ją to do proporcji występującej w Republice
Federalnej Niemiec, państwa o szerokich uprawnieniach krajów (w 1990 r. zatrudnienie w
administracji samorządowej wyniosło tam prawie 1 305 000 osób, a w administracji federalnej, bez
kolei i poczty, 332 250 osób; natomiast administracja krajowa zatrudniała 1 935 000 osób) oraz w
Szwajcarii (w 1985 r., odpowiednic 137 254, 148 763 i 187 424).
Dość zbliżone do szwedzkich proporcje między zatrudnieniem w administ eji rządowej i w
samorządzie (211 000 do 479 000) posiada Finlandia, któ instytucje, jak wiemy, wzorują się w
dużej mierze na modelu szwedzki W Finlandii samorząd istniał jednak do niedawna, jak w Szwecji
przed 1862 tylko na szczeblu gminy, choć na szczeblu prowincji od 1986 r. wprowadza
początkowo eksperymentalnie, przedstawicielskie organy doradcze przy kolegi nych organach
administracji rządowej.
Wykraczając już poza podstawowe historyczne modele administracji 1 blicznej, warto zwrócić
uwagę na, zbliżone do siebie, rozwiązania Holan i Bełgii. Samorząd terytorialny obu szczebli:
prowincji i gminy ma, obok r własne wybierane przez siebie organy wykonawcze. Organom tym,
jak i rado przewodniczą osoby powołane przez rząd, niekonieczne spośród członków r;
burmistrzowie w gminach, gubernatorzy (w Belgii) i komisarze królews (w Holandii) w
prowincjach. Osoby te są traktowane jako urzędnicy samorząc wi, posiadają one jednak osobiste
uprawnienia dotyczące policji i porządku 1 blicznego. W rezultacie, Holandia i Belgia wyróżniają
się zarówno występov niem przedstawiciela władzy centralnej w gminie - co nie ma miejsca w przf
stawionych dotąd modelach, a jest rzadkością i gdzie indziej3° - jak i daleko 1 suniętym
wtopieniem przedstawicieli władzy centralnej w struktury samorząc we, powodującym, że w
odniesieniu do obydwu tych krajów nie można móv o dualizmie administracji terytorialnej.
Rozdział zadań między administracją rządową - czy szerzej, władzą centr ną- a samorządem
terytorialnym, do którego coraz częściej stosuje się, jako pc stawowe kryterium, zasadę
pomocniczości (jest ona również wpisana do prea buly naszej Konstytucji), może mieć za podstawę
akty różnego rzędu. Zazwyc; jego najogólniejszą podstawę stanowią odpowiednie przepisy
konstytucji, u wające zresztą bardzo różnych określeń, wynikających z odmiennych trady
poszczególnych krajów.
Na przykład, art. 108 konstytucji belgijskiej z 1831 r. (w redakcji ustalor w 1971 r.) głosi, że "[...]
ustawa określa sposób realizacji następujących zasa [...] 3) Decentralizacja kompetencji na rzecz
instytucji prowincjonalnych i kon nalnych [...]". W art. 15 polskiej Konstytucji czyni się
decentralizację zasadą ust jową. Zgodnie z art. 5 konstytucji włoskiej z 1947 r., "[...] Republika, jed
i niepodzielna, uznaje i popiera autonomie lokalne, [...] dostosowuje zasady i meto swojego
ustawodawstwa do wymogów autonomii i decentralizacji [...]". J stwierdza art. 239 konstytucji
portugalskiej z 1976 r., "[...] zadania i organizacje autarkii (autonomi?) lokalnych, jak również
kompetencje ich organów określa ustawa, zgodnie z zasadą decentralizacji administracyjnej [...]".
Konstytucja może jednak zawierać znacznie mniej wyraźne deklaracje na rzecz samorządu, czego
przykładem jest konstytucja V Republiki Francuskiej, a możliwe też jest pominięcie w ogóle tego
zagadnienia w konstytucji. Przykładem takiego podejścia może być Norwegia, której konstytucja -
najstarsza z obowiązujących dziś konstytucji europejskich, jako że została wydana w 1814 r. -
milczy na temat samorządu, co nie stoi na przeszkodzie temu, że proporcje zatrudnienia w
administracji rządowej i samorządowej (działającej, jak w Szwecji, na dwóch szczeblach) są
zbliżone do szwedzkich czy fińskich, a nie angielskich czy tym bardziej francuskich lub włoskich.
Oczywiście, świadczy to o wielkiej praktycznej roli samorządu norweskiego, dla której brak
konstytucyjnej podstawy działania nie stanowi żadnej przeszkody. Wielka Brytania, jak wiemy,
tradycyjnie nie ma pisanej konstytucji.
W jednym i drugim przypadku nie konstytucja, a tradycja stanowi wystarczające umocowanie
istnienia rozwiniętego samorządu. Pozakonstytucyjnym umocowaniem instytucji we wszystkich
demokratycznych państwach Europy, w tym od 1994 r. i w Polsce, jest Europejska Karta
Samorządu Lokalnego.
Bez względu na sposób regulacji tej kwestii w konstytucji, podstawowe znaczenie dla określenia
zakresu działania samorządu terytorialnego posiada ustawodawstwo zwykle. Takie ujęcie odróżnia
samorząd terytorialny i te formuły autonomii regionalnej, które są bliższe samorządowi niż
federalizmowi, od federalizmu, gdzie rozdział zadań federacji i jej części składowych musi być
zdefiniowany w konstytucji.

Organizacja administracji rządowej

Omawiając w rozdziale IV ogólne pojęcie administracji, zwróciliśmy uwagę na to, że aparat
administracyjny rządu w terenie może być budowany na trzy sposoby. Pierwszy sposób opiera się
na założeniu, że aparat ten powinien się skupiać wokół formalnego przedstawiciela rządu w danej
jednostce podziału terytorialnoadministracyjnego (administracja ogólna), przy sprowadzeniu do
minimum jednostek nie podlegających temu przedstawicielowi (administracja niezespolona,
specjalna). Drugi sposób - to oparcie aparatu na rozproszonych, koordynowanych tylko na szczeblu
rządowym, jednostkach administracji specjalnej. Trzecim wreszcie sposobem jest przyznanie
podstawowych uprawnień administracyjnych "w terenie" samorządowi terytorialnemu, bez
powoływania osobnych przedstawicieli rządu i przy sprowadzaniu do niezbędnego minimum liczby
jednostek rządowej administracji specjalnej.
Przykładem pierwszego rozwiązania jest Francja z jej prefektami, do których kiedyś należała pełnia
władzy administracyjnej w departamentach, a którzy dzisiaj sąwłaściwi tam, gdzie nie przyznano
odpowiednich kompetencji samorzą dowi. Przykładem trzeciego rozwiązania są, oczywiście, Anglia
i USA.
Drugie rozwiązanie nigdzie nie wystąpiło w czystej postaci, jako że wszędzie istniał albo
jakikolwiek przedstawiciel władzy centralnej, albo samorząd.
Tym niemniej ich uprawnienia mogły być na tyle ograniczone, a rozbudowa ac ministracji
centralnej na tyle posunięta, że można się było spotkać z przewag elementów takiego rozwiązania.
W tym znaczeniu występowało ono w admin stracji carskiej Rosji czy w administracji polskiej w
początkach Drugiej RzeczS pospolitej. Generalnie, i takie rozwiązanie okazywało się mało sprawne
na tyle, ż - jak w Drugiej Rzeczypospolitej - przedstawicielowi rządu w danej jednostc (wtedy w
powiecie i w województwie) bezpośrednio podporządkowywano częś administracji specjalnej, a co
do reszty tej administracji, z pewnymi wyjątkan (np. co do administracji wymiaru sprawiedliwości)
przyznawano mu uprawnieni koordynacyjne (w Drugiej Rzeczypospolitej "harmonizacyjne").
Oznaczało t przejście do rozwiązania pierwszego typu.
Jak wskazywaliśmy, cechy rozwiązania drugiego typu można było do końc 1998 r. odnaleźć przede
wszystkim w Polsce, gdzie występowało znaczne rozprc szenie administracji terenowej rządowej,
niezespolonej w wielu zakresach sprav zbudowanej na różnych piętrach organizacyjnych, ze
zróżnicowanym terytorialni zakresem działania. Dopiero w 1996 r. wojewodom przyznano
dodatkowe, isto niejsze uprawnienia koordynacyjne względem administracji specjalnych. Obecni w
Polsce przewagę rozwiązania pierwszego mamy w województwie, gdzie, n tym samym obszarze,
obok samorządu regionalnego funkcjonuje przedstawici rządu - wojewoda, z silnymi
uprawnieniami władzy administracyjnej o odpowi dzialności ogólnej odnoszącymi się do
wszystkich instytucji prawa publiczneg na terenie województwa; była już o tym mowa w rozdziale
IV. Natomiast w sfi rze interesu lokalnego czyli w powiecie i w gminie przyjęto zasadniczo rozwi:
zanie trzecie, powierzając samorządowi również prowadzenie większości spra "z zakresu
administracji rządowej". W powiecie występują tylko nieliczne adm nistracje rządowe
niezespolone; jest to przede wszystkim administracja skarbow Pozostałe administracje rządowe na
tym szczeblu zostały włączone do powiatc wej administracji zespolonej, działającej pod
zwierzchnictwem starosty.
Cechy rozproszenia występują również, warto zauważyć, w regionalnej o ganizacji administracji
federalnej USA. Administracja ta posiada różnego r dzaju wyspecjalizowane agendy terytorialne,
które zatrudniają zdecydowar większość jej pracowników. W latach siedemdziesiątych dokonano
standaryzac tych agend w tym sensie, że przyjęto dla nich jednolite ramy terytorialne, na na
wyższym szczeblu regiony, w liczbie dziesięciu, grupujące te same stan, W każdym regionie
utworzono regionalną radę koordynacyjną z zadaniem ha monizowania działalności różnych służb
na tym szczeblu. Za prezydentury R nalda Reagana rady zostały zlikwidowane, choć struktury
regionalne poszczegó nych administracji specjalnych na ogół utrzymały się, co oznacza
koordynowan ich działalności tylko przez agendy centralne.
Wobec pojawienia się samorządu terytorialnego również i pierwsze rozwi zanie utraciło swoją
dawną klarowność, odnosząc się już nie do całości admin stracji terytorialnej, ale tylko do
administracji rządowej. W Belgii i Holandii je ono, jak wiemy, silnie zrośnięte z trzecim
rozwiązaniem.

W zakresie pierwszego rozwiązania wystąpiło bardzo duże zróżnicowanie form organizacyjnych,

wynikające z różnych tradycji poszczególnych krajów. Trzeba np. zwrócić uwagę na to, że w
niektórych krajach (np. Niemezech a ! zwłaszcza w Szwecji), mimo przeważania w administracji
ogólnej jednoosobowości, zachowuje się w pewnym stopniu tradycja kołegialności; w Niemczech
występuje obecnie tendencja do wypierania kolegialności przez jednoosobowośe, , co wynika tam z
upowszechniania się modelu bezpośredniego wyboru szefa gminy. Z drugiej strony, z zakresu
działania administracji ogólnej wyłącza się na ogół, za czym przemawiają różnego rodzaju względy
praktyczne, te same lub zbliżone do siebie zakresy spraw. Są to sprawy dotyczące służb z natury
rzeczy scentralizowanych (jak wojsko, służba graniczna, służba celna, a także kolej i poczta,
obecnie, wraz z komercjalizacją, przestające jednak być służbami administracyjnymi, a wraz z
postępującą prywatyzacją wychodzące w ogóle poza sektor pu- ; bliczny) oraz służb bardzo
wyspecjalizowanych (jak miary i wagi), ale też często sprawy skarbu oraz sprawy szkolnictwa, w
tym zawsze szkolnictwa wyższego.
W rozwiązaniu trzeciego rodzaju o wiele częściej niż w pierwszym występuje kolegialnośe. Kraje
reprezentujące ten rodzaj, przede wszystkim Anglia , mają bowiem tradycje kolegialności w
administracji terytorialnej. Ponieważ jednak zagadnienie to odnosi się już nie do administracji
rządowej, lecz do samorządu terytorialnego, zostanie ono omówione w następnym punkcie
opracowania.

Organizacja samorządu terytorialnego - uwagi porównawcze

Regułą jest, że samorząd terytorialny występuje na co najmniej dwóch szeze-;'p blach podziału
terytorialno-administracyjnego - zawsze w gminie, a do tego ;'y jeszcze co najmniej w jednostce
następnego szczebla, na ogół odpowiadającej :,` naszemu powiatowi jako drugiej jednostce
samorządu lokalnego. Wyjątki od tej ':!' reguły są coraz rzadsze - wspomniano już o niedawnym
wprowadzeniu drugiego- szczebla samorządu w Finlandii. Podobnie w Grecji - wprowadzenie
takiego " szczebla na poziomie departamentu ustawowo przesądzono w 1986 r., a nastąpiło " ono w
1994 roku. Do samorządu lokalnego odnosi się wielokrotnie tu wspomina- a na Europejska Karta
Samorządu Lokalnego.
Ponadto, jak już wskazano, w wielu krajach europejskich, zwłaszcza tych dużych i ludnych,
istnieje również trzeci, regionalny (krajowy, prowinejonalny itp.) szczebel obieralnych władz
terytorialnych. Do niego odnosi się inna, najnowsza konwencja Rady Europy, mianowicie
Europejska Karta Samorządu ' Regionalnego, jednak tylko wówczas, gdy chodzi o polityczne
władze regionalne o charakterze wewnątrzkrajowym (o charakterze samorządowym lub
autonomicznym). Nie dotyczy ona części składowych (w postaci krajów czy kantonów) w
państwach związkowych (federalnych), a to z uwagi na szezególną pozycję ustrojową tych ezęści
jako państw niższego rzędu. dysponujących częścią suwerenności państwowej, której to pozycji
formalnie nie mogą uzyskać regiony autonomiczne, nawet o najbardziej rozbudowanych zadaniach
i kompetencjach.
Inną regułę stanowi współcześnie również i to, że kolejne szezeble samorz du uważa się nie za
hierarchicznie "wyższe", ale za powołane do załatwian spraw innych, tzn. takich, które dotyczą
społeczności danego (większego) obsz ru. Zasada "komplementarna" (uzupełniania) wchodzi wtedy
miejsce dawnie szej zasady "hierarchicznej" (podporządkowania). W związku z tym obok kwes
podziału zadań pomiędzy administrację rządową i samorząd (który to podzi: oczywiście, występuje
tylko tam, gdzie w ogóle jest terenowa administracja rz dowa) istotne znaczenie dla funkcjonowania
samorządu posiada podział zad między poszczególnymi szczeblami samorządu.
Najwięcej zadań z reguły przypada szczeblowi gminnemu, co jest o ty zrozumiałe, że właśnie
gmina stanowi podstawową społeczność lokalną, związ osób silnie złączonych interesem typu
komunalnego - miejscowego. Gmina, n wet największa, nie jest jednak w stanie zaspokoić
wszystkich potrzeb swoi mieszkańców, a wiele tych potrzeb jest tego rodzaju, że ich zaspokojenie
nie mL należeć do organów administracji rządowej, a czasem organy te wręcz nie powi ny się tym
zajmować, gdyż są to również sprawy ze sfery interesu lokalnego, ty że o szerszej skali, albo ze
sfery typowego interesu regionalnego.
Stąd właśnie powszechna, jak widać, rozbudowa samorządu terytorialne; co najmniej o jeszcze
jeden szczebel. Łączy się ją w wielu krajach z, wielokrotr już przez nas powołanai, zasadą
pomocniczości, oznaczającą w tym przypadku, samorządom wyższych szczebli i władzom
państwowym przypisuje się tylko tal< sprawy o charakterze lokalnym, których gmina nie jest w
stanie załatwić sama.
W organizacji samorządowej danego szczebla występują organy uchwał dawcze oraz organy
wykonawcze. Podziału tego nie przeprowadza się w Angl gdzie wybieralne rady mają znaczną
swobodę kształtowania własnych form org nizacyjnych. Nie ma tam bowiem powszechnie
obowiązujących przepisć w przedmiocie organizacji procesu decyzyjnego w samorządzie, z tym
jednak, organem decyzyjnym formalnie pozostaje rada. Każda rada organizuje proc podejmowania
decyzji w dogodny dla siebie sposób, w praktyce mając do wybo dwie podstawowe możliwości: jej
decyzje są przygotowywane albo przez zes wyspecjalizowanych komisji, albo przez, wzorowaną
nieco na gabinecie, dora czą komisję polityczną bądź komisję koordynacyjną. Przewodniczący
samorząc mayor pełni tylko funkcje typu reprezentacyjnego. Zasada podejmowania decy przez całą
radę wręcz zmusza do przekazywania wielu spraw szefowi urzędnicze aparatu rady, który w
rezultacie może odgrywać poważną rolę faktyczną. Podc nego typu organizację przyjęto również w
Irlandii.
Dziś uważa się za standard demokracji - ugruntowany w powołanych kc wencjach Rady Europy -
to, że organy uchwałodaweze, bez względu na szc: bel, powinny pochodzić z wyborów
bezpośrednich. Warto odnotować przejśc do tej reguły w Norwegii w 1963 r. w odniesieniu do rad
drugiego szczeb uprzednio wybieranych przez rady gmin. Zasadę taką sformułowała też no
Konstytucja RP. W tej sytuacji po 1997 r. nie było u nas podstaw do tego, 1 tworząc samorząd
powiatowy, nawiązywać do tradycji Drugiej Rzeczypospolit gdzie rady powiatowe (noszące przed
1933 r. na ogół nazwę sejmików powiato.' wych) były wybierane pośrednio - składały się z
delegatów gmin wchodzących ;r w skład powiatu. Tradycyjne rozwiązanie niemieckie -
pośredniości wyborów do organów samorządu wyższych szczebli - ustępuje męc dziś memal
wszędzu ` miejsca rozwiązaniu angielskiemu i francuskiemu.
Organy wykonaweze pochodzą z wyboru, co najwyżej z wyłączeniem, jałc y w Belgii i w Holandii,
ich przewodniczących. W Europie wyboru najczęściej dokonują organy uchwałodawcze, z reguły
spośród swoich członków. W Stanac : Zjednoczonych mają miejsce wybory bezpośrednie, co
stanowi pewien odpa:'';; wiednik systemu prezydencjalnego, przyjmowanego na szczeblu zarówno
federalnym, jak stanowym. Oznacza to zarazem, że zasadę stanowi tam jednoosobo::e wość organu
wykonawczego - inaczej niż jest to w większości państw europej :','. skich. Może to być również
jednoosobowość innego jeszcze rodzaju. Mianowicie,; w wielkich miastach zdarza się powoływanie
przez radę kontraktowego "zarządcy:' miasta", który wykonuje swe obowiązki w sposób zbliżony
do profesjonalnegt :l menedżera wielkiego koncernu.
W Europie jednoosobowośe - ale już innego, tradycyjnego rodzaju - stanowi'; charakterystyczną
cechę organów wykonawczych samorządu francuskiego, hisz--.; pańskiego i greckiego. Ciekawe,
że w innych krajach tradycyjnie znajdujących sy,, pod wpływem francuskich rozwiązań
administracyjnych rodzima tradycja okazał :;: się silniejsza od wzoru francuskiego. Kolegialne
organy administracji samorzą dowej występują tam zresztą pod szczególnymi, rodzimymi
nazwami (kolegium '' burmistrza i ławników w Belgii, giuhta we Włoszech, camara w Portugalii).
Jednoosobowość, z reguły połączona z bezpośrednim wyborem organu wy konawczego, występuje
również, jak wspomniano, w coraz większej liczbie kra- jów związkowych RFN. Początkowo
przyjęto ją w Nadrenii-Palatynacie ora ;:. w Badenii-Wirtembergii, a więc krajach historycznie
najbliższych tradycjom,';; francuskim. Przeciwieństwem tego "ustroju burmistrzowskiego" był
"ustrój kole-` gialny", przyjęty w miastach Hesji i Szlezwiku-Holsztynu. Rozwiązanie pośred- :
nie, podziału zadań wykonawczych między burmistrza i radę, stanowił, przyjęty,:'; w Bawarii
"południowoniemiecki ustrój radny". Występowała również miejscovva-:y adaptacja angielskiego
systemu samorządowego. Mianowicie w Północnej Nadrenii-Westfalii oraz w Dolnej Saksonii rada,
której przewodniczył burmistrz, po-' wierzała sprawowanie administracji "dyrektorowi" miejskiemu
lub gminnemu, ; działającemu z pomocą "wydziału administracyjnego". Obecnie, coraz ezęściej :-;
przeważa jednak rozwiązanie jednoosobowe, co ozuacza także upodabnianie, do ' pewnego stopnia,
bardzo różnych uprzednio rozwiązań.
Przeszło stuletnie doświadczenie wykazuje, że ograniczenie się do formalnych `' struktur
samorządu nawet na kilku szczeblach nie zapewnia należytego wykonywania .` zadań samorządu
terytorialnego. Konieczna jest różnorodna współpraca pomiędzy ! jednostkami samorządu - i
poszczególne ustawodawstwa współpracę tę przewidują i umacniają.
Pod tym względem wyróżnia się trzy grupy krajów '. Pierwsza, do któr w Europie zachodniej
zalicza się Francję, Belgię, Hiszpanię i Holandię, charakter zuje się rozwiniętą dobrowołną
współpracą poszczególnych gmin. Za współpra tą przemawia tak tradycja (na przykład, w
Hiszpanii tworzenie związków gm umożliwiła już ustawa z 1845 r.), jak i szczególna potrzeba; są to
kraje, w który gminy wciąż pozostają relatywnie małe, a zatem trudno im realizować wiele zad
bez współpracy z gminami sąsiednimi.
Prawne formy współpracy gmin są w tych krajach różne. We Francji instyt cje te stanowią "zakład
publiczny", będąc albo "związkiem wielozadaniowyn (w dwóch postaciach: dystryktu i wspólnoty
miejskiej, przy ezym eztery tak wspólnoty powstały w sposób przymusowy), albo "związkiem
jednozadani wym". W Belgii jest to związek "międzygminny", który może przybrać forn spółki
akcyjnej, spółdzielni lub stowarzyszenia. W Hiszpanii, obok starych zwia ków zwanych
mancomunidades, występują, na podstawie nowego ustawoda` stwa, "stowarzyszenia gmin", a w
Katalonii - związki celowe, dla których prz jęto nazwę entitat (czyli po prostu "jednostka").
Drugą grupę reprezentują RFN, Anglia (a ściślej Wielka Brytania) oraz kra skandynawskie. Wobec
istotnego powiększenia rozmiai°ów gmin nie ma tam t; pilnej potrzeby tworzenia związków
komunalnych, co nie oznacza, że związki nie powstają- w RFN w różnych zresztą formach, w
zależności od treści ustaw dawstwa krajowego. Łączenie gmin spełniło - i może jeszcze spełnić -
czę zadań, dla których zazwyczaj powołuje się związki komunalne. Szczególną trad cją krajów
skandynawskich jest silna rola ogólnych stowarzyszeń samorządć obu szczebli. Można ją
zaobserwować na przykładzie Stowarzyszenia R; Hrabstw oraz Narodowego Stowarzyszenia Władz
Lokalnych w Danii. Projek ustawodawcze dotyczące samorządu, jak również środki finansowej
kontroli rz du nad samorządem (w szczególności w zakresie wydatków), są tam naturalny
przedmiotem negocjacji ze stowarzyszeniami. Zobowiązania zaciągnięte przez n w toku negocjacji
powodują zresztą, że częściowo zbędne jest ustawowe regul wanie wielu materii.
Trzecia grupa jest najbardziej zróżnicowana, a jej wyróżnik stanowi br: tendencji łączenia gmin, a
zarazem mała aktywność gmin w dziedzinie wspć pracy. Do grupy tej można zaliczyć w
szczególności Włochy, Portugalię i Grec Konstytucje dwóch ostatnich krajów, warto zauważyć,
wyraźnie przyznają gn nom prawo zrzeszania się w celu sprawowania zarządu wspólnymi interesan
Być może, ogólne umacnianie się w nich instytucji demokratycznych spowodt też rozwój tej
szczególnej formuły demokracji lokalnej, jaką stanowi współpra komunalna. Grecja wyróżnia się
obligatoryjną przynależnością wszystkich gm darlego departamentu do "lokalnej unii miast i gmin",
która z kolei wchoc przymusowo w skład Centralnej Unii Miast i Gmin Grecji. Organizacji tych r
uważa się jednak za związki publicznoprawne.
Związki gmin - często o charakterze przymusowym - mogą też stanowić jeden ze sposobów
rozwiązania problemu aglomeracji miejskich, stosowany, jak była przed chwilą o tym mowa, np.
we Francji. Przy tym w świecie stosowane są różne rozwiązania dla zarządzania aglomeracjami
miejskimi, nieraz dość złożone, bowiem aglomeracje miejskie stanowią wielki konglomerat
ludności i przemysłu, a także zespół wielu samodzielnych miast i gmin wiejskich, położonych na
obszarach zurbanizowanych.
Na obszarach metropolitalnych odróżnia się więc, z jednej strony, zarządzanie problemami
miejscowymi, z którymi lepiej lub gorzej dają sobie samodzielnie radę poszczególne gminy, z
drugiej - problemy wymagające współdziałania wielu zainteresowanych władz miejscowych
(zagadnienia komunikacji zbiorowej, wodociągów, kanalizacji, gospodarki odpadowej itp.), które
mogą być rozwiązywane na ogólnych zasadach przyjętych w danym kraju w zakresie
współdziałania gmin, np. przy pomocy konstrukcji związków celowych, i wreszcie, po trzecie,
problemy ogólnego sterowania rozwojem w skali całej aglomeracji, co wymaga wyjścia poza
"żabią" perspektywę pojedynczej, nawet i największej gminy składowej. W tym ostatnim zakresie
tworzy się niekiedy dla całego obszaru aglomeracji specjalne władze metropolitalne, mające
przynajmniej uprawnienia planistyczne; ezasami uprawnienia tego rodzaju zastrzeżone są dla władz
państwowych32.
Szczególne problemy łączą się z organizacją największych miast, zwłaszcza gdy są nimi stolice, co
w Europie stanowi regułę. Przyjmuje się tu bardzo różne rozwiązania. Dość często sprowadzają się
one do przyznania stolicy (i ewentualnie jednemu jeszcze czy kilku innym największym miastom)
statusu jednostki podziału administracyjno-terytorialnego nie tylko pierwszego, ale i najwyższego
szczebla. Najdalej poszła w tej dziedzinie Belgia, gdzie Bruksela stanowi obecnie odrębny człon
federacji, obok francuskojęzycznej Walonii oraz holenderskojęzycznej Flamandii. Za takim
potraktowaniem stolicy Belgii przemawia jednak fakt, że stanowi ona w dużym stopniu
francuskojęzyczną wyspę w otoczeniu flamandzkim, przez co tym bardziej konieczne wydało się
niewłączenie jej do któregokolwiek z pozostałych regionów. Zresztą, stolicy w paastwach
federalnych przydaje się nieraz status dystryktu specjalnego.

Niektóre dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce

Omówienie obecnego położenia i roli samorządu terytorialnego w systemie administracji publicznej
w Polsce należy rozpocząć od kilku uwag o ogólniejszym, systemowym charakterze. Do spraw
najważniejszych należy ukazanie dwu zasadniczych sfer interesu publicznego, a za nimi - dwóch
głównych segmentów z;arządu publicznego, których właściwe ułożenie w systemie (strukturze)
władzy wykonawczej i administracji warunkuje prawidłową realizację zadań
rruuterrtyur untzuc t uuoucccoccu o vciyvisucwc i publicznych określonych prawem. W
szczególności, chodzi o ustrojowe v runki prawidłowego funkcjonowania mechanizmu finansów
publiczny i wykonywania podstawowych usług publicznych o charakterze zbiorowy takich jak
ochrona zdrowia, oświata, opieka społeczna, porządek publicz i wiele innych.
Uwzględniając niezbędne w tym miejscu uproszczenia, te dwie zasadnic sfery interesu publicznego
- to, z jednej strony, (1) interes lokalny, obejmuj praktyczne zadania administracyjne o charakterze
wykonawczym, z drugiej ; (2) interes ogólnopaństwowy, dotyczący strategicznych zagadnień życia
zbio wego z zakresu polityki państwowej.
(1)Zadania, określone tu jako "wykonaweze", obejmują samodzielne prowad nie bieżącej
administracji sprawami publicznymi w skali lokalnej, zwłaszcza b pośrednie dostarezanie
(świadczenie) usług publicznych w różnych dzied nach. Takie aktywne "wykonawstwo" zawiera w
sobie prowadzenie - w mach prawa - bezpośredniej działalności organizatorskiej i administracyj w
zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych. Poć mowane w tym zakresie
rozstrzygnięcia mają w bardzo niewielkim stop charakter "polityczny" (tzn. zależny od partyjnych
preferencji), choć oc wiście każda dyspozycja środkami publicznymi, szczególnie w warunkach
ostrego deficytu, jest naznaczona wartościami politycznymi.
Zadania tego rodzaju, o charakterze miejscowym, komunalnym (czyl wspólnotowym), w zakresie
możliwie najszerszym winny znajdować się w ge samorządu lokalnego. Jest to zgodne z zasadą
pomocniczości, a także z zas możliwie najbliższego obywatelskiej kontroli lokowania
odpowiedzialności za alizację tych zadań i kompetencji. Tylko bowiem obywatelskie instytucje sac
rządu terytorialnego gwarantują racjonalne, tzn. oszczędne i zgodne z miej wymi potrzebami,
przeznaczenie środków publicznych na poszczególne cele.
Rzeczą ustawodawstwa jest zapewnienie tego, by decyzje lokalne poc mowane w tym trybie nie
naruszały interesu publicznego w szerszej, ogól państwowej skali (aby, przykładowo, nie została
ograniczona powszechna stępność publicznych uskug zdrowotnych czy edukacyjnych). Gdy bezpoś
nim świadczeniem takich us-lug zawiadują- jak do niedawna było w Polsc resortowe służby
państwowe, nie ma ani obywatelskiej, lokalnej kontroli ich działalnością, ani też możliwości
racjonalizacji wydatków publiczn w ramach lokalnego budżetu.
Zatem właśnie lista zadań administracyjnych, o których tu mowa, w ' usług publicznych służących
bezpośrednio zaspokajaniu zbiorowych trzeb wspólnot lokalnych, wyznacza przedmiot (zakres)
działania sekt komunalnego, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Do tak wyznaczonego kresu
działania sektora komunalnego dostosowana powinna być strukt (organizacja) tego sektora, a także
podział terytorialny państwa, wyzna jący przestrzenne ramy zarządu publicznego, zarówno w skali
lokalnej, i regionalnej (o którym poniżej).

(2)Z kolei funkeje i zadania, nazwane powyżej "strategicznymi", nie mogą należeć do samorządu
lokalnego, mają bowiem wymiar ogólnospołeczny. Częściowo realizowane są one wprost poprzez
ustawodawstwo, częściowo zaś poprzez przeznaczanie środków publicznych na olcreślone cele
(budżet państwa), należą więc zasadniczo do parlamentu, a w sferze władzy wykonawczej - do
rządu i administracji rządowej; do funkeji tych, oprócz prawodawstwa i kreowania polityki
państwowej, należy również nadzór nad wykonywaniem zadań publicznych przez samorząd
terytorialny i inne podmioty administracji zdecentralizowanej.
O ile w sektorze komunalnym (w samorządzie lokalnym) istota interesu publicznego ma, rzec
moźna, charakter bardzo realny, "rzeczowy" i znajduje odbicie w wydatkach na zazwyczaj
zdefiniowane z góry, bezpośrednie cele komunalne, inwestycyjne i na koszty bieżącej eksploatacji,
o tyle w sferze strategii rozwoju państwa i gospodarki decydują przede wszystkim racje i opeje
polityczne, niekiedy o długofalowym charakterze. Inaczej więc niż w sektorze komunalnym, tutaj
reguły gry określane ustawami i polityka gospodareza mają wymiar ściśle polityczny.
Zwycięstwo tej czy innej partii w wyborach parlamentarnych skutkuje następnie kierunkami
przyjmowanymi w rozwiązaniach ustawowych, a także w polityce gospodarczej i społecznej
promowanej przez parlament i prowadzonej przez rząd. Partie lewicowe np. zazwyczaj zmierzają
do zwiększenia roli państwa w gospodarce i jego kontroli nad rynkiem, ograniczają prywatyzację
majątku państwowego, zwiększają redystrybucyjną funkcję budżetu państwa przeznaczając więcej
środków na cele socjalne, w tym zasiłki dla bezrobotnych itp. Z kolei opcje Iiberalne będą raczej
promować konkurencyjny rynek i rozwój sektora prywatnego, stymulując jego wzrost, jako jedną z
metod walki z bezrobociem.
W mniejszym kraju funkcje strategiczne tego rodzaju zazwyczaj realizuje jedynie władza centralna
- parlament i rząd. W krajach większych - część takich rozstrzygnięć, natury politycznej, bywa
przenoszona na potityczne ciała przedstawicielskie usytuowane na szezeblu regionalnym, o czym
była już mowa. Polska jest krajem "większym", przynajmniej w rozumieniu europejskim,
należącym więc do tej drugiej kategorii.
Jednak dopiero w 1998 r. nastąpiło u nas powołanie władz regionalnych w stosunkowo dużych
województwach, wystarczających do tego, by (3) przejąć od rządu znaczną część funkcji o
charakterze strategicznym, w tym kierowanie rozwojem regionalnym. Poprzednio polskie
województwa były za małe i wykonywały głównie zadania o charakterze lokalnym, przy czym - to
istotne - zadania te znajdowały się w zakresie dziakania wojewódzkiej administracji rządowej, a nie
samorządu, którego w małych województwach przed 1999 r. nie było. Tym samym funkcje
związane z zawiadywaniem rozwojem regionalnym były w całości skupione w gestii centrum.
W 1998 r. udało się zrealizować projekt z lat 1991-1993, zakładający powrót do trójstopniowego
podziału terytorialnego państwa. Nie udało się co prawda wprowadzić dwunastu dużych
województw, czyli wariantu "prospektywnego",
uznawanego za optymalny w 1993 r. i proponowanego przez rząd takźe w 19 roku. Wprowadzając
szesnaście województw zrealizowano rozwiązanie blisl' wariantowi nazwanemu w 1993 r.
"tradycyjnym", obejmującemu siedemnaśc województw średniej wielkości. Lepsze to niż wariant
"zachowawczy" (dwadz ścia pięć województw), ostatni z trzech kierunkowych modeli
przygotowanych 1993 r. - i lepsze niż każde inne z rozwiązań dyskutowanych w 1998 r. w Sejn (w
tym trzydzieści dwa, trzydzieści pięć i czterdzieści dziewięć województw).
Należy przy tym przypomnieć, źe ciała regionalne, pochodzące z wybor< powszechnych, mogą
mieć różny status. Jeżeli do ich uprawnień należy równi ustawodawstwo, mamy do ezynienia z
autonomią w sensie ścisłym (następv przedmiotowy podział władzy ustawodawezej między
parlament ogólnokrajov i parlamenty regionalne). W innym przypadku ciała regionalne należą do
zdecE tralizowanych ogniw władzy wykonawczej i mają charakter samorządowy; jest to jednak
samorząd lokalny (komunalny) w sensie ścisłym, gdyż tak czy ic czej na szczeblu regionalnym
ustalenia mają charakter polityczny - służą prze wszystkim kreowaniu polityki regionalnej, a nie
bezpośredniemu zarządzaniu sł< bami administracyjnymi.
W Polsce, gdzie w wielu środowiskach występują duże obawy przed tende cjami odśrodkowymi, a
przy tym państwo jest etnicznie i geograficznie jednoli nie ma potrzeby kreowania regionów
(województw) autonomicznych. Jest to obE nie zresztąwykluczone przez wyraźne sformułowanie w
Konstytucji zasady uni ryzmu, jednolitości państwa.
Debata regionalizacyjna dotyczyć może tym samym wyłącznie zmian w c szarze władzy
wykonawezej, i dlatego - w warunkach polskich - funkcję san rządu regionalnego można pomieścić
w ramach określonych powyżej jako "wym ogólnospołeczny". W innych krajach, gdzie struktury
regionalne są silniej osadzc w świadomości społecznej, mają odległe tradycje, w tym czasem
odrębnej pa stwowości, a nieraz i kontekst etniczny (narodowy), taki dwudzielny tylko podz
interesu publicznego, z wyróżnieniem interesu lokalnego i interesu ogólnopa stwowego, taki jak
przedstawiono powyżej, byłby niewystarezający. W Polsce jf nak jesteśmy dopiero na początku
drogi definiowania interesu regionalnego i orl nizowania w tej skali mechanizmów źycia
zbiorowego, a także odpowiedzialno politycznej. Dlatego zapewne w kilku jeszeze wydaniach tej
książki trzeba będ pozostać przy dotychczasowej konstrukcji.
Rysunek 5 ukazuje schematycznie - w kolumnie po lewej stronie - podział n terii spraw publicznych
między sferę interesu ogólnopaństwowego, interesu regior nego i sferę interesu lokalnego
(kornunalnego) - w państwie średniej wielkc z rozwiniętymi urządzeniami demokratycznymi ale o
charakterze unitarnym, a w nie mającym zbytnich ambicji regionalistycznych. Organizacyjna
konsekweneja kiego podziału spraw publicznych jest w demokratycznym państwie dość oczywi:
sprawy lokalne winny znaleźć się w gestii władz lokalnych, sprawy ogólnopańst, we winny leżeć w
gestii rządu. Wyodlrębnienie spraw interesu regionalnego poja się na porz ądku dyskusji jako
przesłanka ustanowienia władz regionalnych.

W drugiej kolumnie - obok, widać, jak zorganizowany był ustrój administracyjny w Polsce przed
1989 r. włącznie: istotą było podporządkowanie interesów miejscowych i regionalnych decyzjom
organów wyższego szczebla. Całość aparatu państwowego podporządkowana była dyspozycjom
płynącym z centrum.
Dalej idąc w prawo, rysunek - równie schematycznie - ukazuje ustrój administracji z lat 1990-1998,
tj. po reformie gminnej z 1990 roku. Duża część spraw typowo komunalnych, które winny znaleźć
się w gestii powiatu (z zakresu zdrowia publicznego, oświaty, kultury, opieki społecznej,
utrzymania dróg publicznych, ochrony przeciwpożarowej, ochrony porządku i bezpieczeństwa
publicznego, geodezji, inspekcji sanitarnej i wiele innych) przez te lata nie należała do samorządu
lokalnego, lecz prowadzona była przez administrację rządową- w formach scentralizowanych, bez
kontroli obywatelskiej. Jak dawniej, sprawy regionalne należały do centrum. Jedynie gmina
cieszyła się niezależnością.
W czwartej kolumnie ukazano schematycznie wojnę przeciw powiatom z lat 1994-1997 oraz głośny
spór z pierwszych miesięcy 1998 r. o liczbę województw. Widać, że im więcej województw, tym są
one mniejsze i tym mniejszy jest sens tworzenia powiatów, gdyż małe województwa są w stanie
prowadzić tylko sprawy o charakterze lokalnym, a zatem dla powiatów nie ma już miejsca. Z
drugiej strony, im więcej województw i im są one mniejsze, tym mniejszy zakres działania w
sprawach regionalnych można im przypisać; więcej zatem pozostaje domeny centrum i
centralizacji.
Wreszcie kolumna po prawej stronie rysunku pokazuje stan obecny; jak widać, nie jest najgorzej -
schemat organizacyjny w tej kolumnie odpowiada dość ściśle założeniom podziału
odpowiedzialności publicznoprawnej, z kolumny pierwszej (przynajmniej w ujęciu modelowym;
jak będzie naprawdę, pokaże praktyka).
Kontynuacja reformy gminnej (utworzenie powiatów samorządowych a obok nich wyodrębnienie
kategorii miast dużych, nie należących do powiatów), spowodowała, że wszystkie sprawy
komunalne, do końca 1998 r. w dużej części wciąż zawiadywane przez organy administracji
rządowej: wojewódzkiej i rejonowej, znalazły się w gestii samorządu lokalnego w gminach
wiejskich i w gminach mniejszych miast, w powiatach i w miastach nie należących do powiatu (na
prawach powiatu). Ten ruch kompetencyjny spowodował, że terenowe organy administracji
rządowej w małych województwach przestały mieć rację bytu, skoro odebrano im prawie wszystkie
kompetencje.
Dlatego uzasadnione było, równoczesne z wprowadzeniem powiatów, zlikwidowanie makych
województw i utworzenie na to miejsce dużych, ze znacznie silniejszym potencjałem. Ale dopiero
decyzja o równoczesnym wprowadzeniu w dużych województwach samorządu regionalnego
oznaczała otwarcie drogi do decentralizacji centrum. Zwracaliśmy już uwagę na to, że dogłębna
reforma centrum możliwa jest dopiero po przekazaniu dużej części zadań szczebla centralnego w
ręce samorządu regionalnego w województwach, zwłaszcza zadań z zakresu polityki regionalnej,
wraz z odpowiednimi środkami. Bez tego województwo i polityka rozwoju regionalnego pozostaną
wyłączną domeną rządu i administracj i rządowej.
W ramach reformy 1998 r. - wprowadzającej ogólny samorząd powiatowy i regionalny, którego
brak był coraz dotkliwiej odczuwalny - nie znalazło się jeszcze miejsce na szczególne instytucje
administracji obszarów metropolitalnych, odpowiadające wspomnianym w poprzednim
podrozdziale rozwiązaniom innych krajów. Potrzeba wprowadzenia takich instytucji będzie się
stawała coraz widoczniejsza-poczynając od Warszawy, której obecny kształt ustrojowy nie może
być długo utrzymywany, z przyczyn nie tylko konstytucyjnych (m. st. Warszawa jest szczególnym
obligatoryjnym związkiem komunalnym, a Konstytucja wydaje się obecnie wykluczać przymusowe
uczestnictwo w związku), ale przede wszystkim merytorycznych (żaden z wielkich problemów
metropolii warszawskiej nie może być rozwiązany w zbyt małej skali obszaru m. st. Warszawy,
który stanowi jednocześnie obszar powiatu warszawskiego).

Samorząd terytorialny w Polsce - stan obecny33

A. Reforma gminna 1990 r. i jej ograniczenia
Po przerwie, która trwała lat czterdzieści, w 1990 r. przywrócono w Polsce samorządowy ustrój
gminy. Reforma gminna doszła do skutku bez konieczności dokonywania zmian w podziale
administracyjnym; reforma ta polegała więc nie na zmianach terytorialnych, lecz na przebudowie
zasad zarządzania. Odtworzona wówczas samodzielność komunalna ukształtowana została w
sposób klasyczny. Ma ona różne aspekty, przede wszystkim:
- organizacyjny i personalny (własne organy i struktury, prawo do obsadzania stanowisk w
administracji komunalnej, przedsiębiorstwach, zakładach i innych instytucjach samorządowych);
- administracyjny (własne kompetencje do stanowienia przepisów administracyjny h i do
sprawowania władztwa administracyjnego w formach indywidualnych - w ramach upoważnień
ustawowych);
- ekonomiczny (zasoby majątkowe, w tym uprawnienia właścicielskie i środki finansowe);
- polityczny (wolne wybory oparte na kryterium interesu lokalnego, a nie na dylematach rangi
ogólnopaństwowej).
Tak określona samodzielność gminy - jako podmiotu zdecentralizowanej administracji publicznej i
jako osoby prawnej - podlega ochronie sądowej.
Gmina stanowi podstawową jednostkę samorządu terytorialnego i jednostkę zasadniczego podziału
terytorialnego (administracyjnego) państwa. W gminach mogą być tworzone jednostki pomocnicze,
tj. sołectwa oraz osiedla, dzielnice i inne. Ta wewnętrzna organizacja gminy jest szczególnie istotna
na terenie wiejskim, gdzie ma odległą i bogatą tradycję, w wyniku której podstawową formą gminy
wiejskiej w Polsce jest, jak już wskazywaliśmy, tzw. gmina zbiorowa, a więc obejmująca kilka czy
kilkanaście wsi. Sołectw - podstawowych form organizacj życia zbiorowego na wsi - jest w Polsce
około 40 tysięcy.
Nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta leży w uprawnieniach Rady Ministrów.
W Polsce jest prawie dziewięćset miast, z których tylko część to samodzielne gminy miejskie (jest
ich około 320). Największą gminą miejską jest Warszawa Centrum (prawie 1 mln mieszkańców),
potem Lódź - 810 tys., Kraków - 740 tys. Wrocław - 640 tys., Poznań - 580 tys., Gdańsk - 460 tys.,
Szczecin - 420 tys. Bydgoszcz - 390 tys., Lublin - 360 tys., Katowice - 350 tys. mieszkańców. Po
nad 100 tysięcy mieszkańców jest jeszcze w Polsce w kolejnych 35 gminacl miejskich, zaś w
dalszych 51 gminach miejskich mieszka od 50 tysięcy do 10( tysięcy obywateli. Gminy miejskie są
bardzo zróżnicowane co do wielkości: obo)' miast dużych status gminy miejskiej mają niewielkie
miasteczka. Najmniejsze sa trzy gminy miejskie z ludnością poniżej 2 500 mieszkańców, a w
dalszych 1 S gminach miejskich jest mniej niż 5 tysięcy ludności. W gminach miejskich ciałerr
stanowiącym i kontrolnym jest rada miasta34, zaś funkcje wykonawcze i zarzą dzające sprawuje
zarząd miasta, z burmistrzem lub prezydentem miasta na czele.
Inne jednostki osadnicze mające status miasta (zazwyczaj mniejsze i najmniejsze miasteczka)
leżąna terenie gmin wiejskich; takich gmin miejsko-wiejskich jest okołc 570. Gmina miejsko-
wiejska (a więc nieduże miasto i gmina wiejska połączone we wspólnym organizmie
administracyjnym) stanowi zazwyczaj spójny mikroregior społeczno-gospodarczy, zapewniając
korzystne warunki obsługi zarówno ludnośc miejskiej jak i mieszkańcom okolicznych wsi. W
gminie miejsko-wiejskiej ciałerr stanowiącym jest rada miasta i gminy, a na czele zarządu miasta i
gminy stoi bur mistrz. Samo miasto położone na terenie takiej gminy może mieć status jednostk
pomocniczej. Przeciętna gmina miejsko-wiejska liczy prawie 15 tysięcy mieszkań ców, jest też
jednak 15 takich, które mają ponad 40 tysięcy ludności. Z drugiej stron - są dwie gminy miejsko-
wiejskie z ludnością mniej niż 2 500 mieszkańców każda.
W pozostałych gminach nie ma jednostek osadniczych o statusie miasta. Sa to klasyczne gminy
wiejskie, których jest około 1 600. Władzę sprawuje tam rada gminy, a pracami zarządu gminy
kieruje wójt. Przeciętna gmina wiejska licz 6 700 mieszkańców. Jest też osiem gmin wiejskich
mających ponad 20 tysięc ludności; z drugiej strony gmin wiejskich poniżej 5 tysięcy mieszkańców
jest 531 w tym - 23 gminy poniżej 2 500 mieszkańców.
Razem jest w Polsce prawie 2 500 gmin. Przeciętna polska gmina ma okot0;x;v 15 500
mieszkańców. Jak można z;auważyć, trudno byłoby ułożyć gminy miejski *;;; i wiejskie w wyraźne
kategorie, wiąiące ich status prawny z liczbą ludności - podział i'' terytorialny w Polsce elastycznie
uwzględnia zróżnicowane tradycje i interesy wspólnc : samorządowych. Z drugiej strony - Polśka
szczyci się bardzo dobrą strukturą terytt ;' rialną: gmin poniżej 5 tysięcy mieszkańców jest tylko
572 (jest to ok. 23% wszystkiCf `: gmin), w tym - mniej niż 2 500 mieszkańców ma zaledvie 28
gmin (nieco ponad l f , wszystkich gmin). Taka struktura terytorialna i wielkość poszczególnych
jednostełi ':,;. umożliwia powierzenie gminom szerokiego zakresu odpowiedzialności publicznc, `3
prawnej - zadań z wielu dziedzin i instytucji je obsługujących. Najmniejsza gmina w" Polsce (Nowe
Warpno) liczy 367 mieszkańeów (wszystkie dane GUS z 1997 r.). y
Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniti °; lokalnym, nie
zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. ustawy o samorzc dzie gminhym).
Podstawowy zakres działania gminy obejmuj ' ; "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty
samorządowej" (art. 7 ust. 1 ;; ustawy o samorzc dzie gminnym). ;;
Od początku przemian ustrojowych, istotne wyzwanie polityczne stanowił`a':;v kwestia głębokiej
przebudowy podziału administracyjnego kraju, bez której refor-.';h ma decentralizacyjna nie mogła
przynieść zadowalających rezultatów - ze względu ; na mały potencjał i skalę terytorialną
ówczesnych województw. To był ważny me- i rytoryczny powód, dla którego nie można było
dokonać od razu w 1990 r. zmian decentralizacyjnych dalej idących, poprzez upodmiotowienie
ówczesnych woje- wództw. Jak już wskazywaliśmy kilkakrotnie, były one sztucznymi tworami
admi- .9 nistracyjnymi - zbyt małe, by podjąć wyzwania polityki regionalnej, zaś zbyt duże, ;; by
realizować pod kontrolą miejscowego społeczeństwa zadania o charakterze lo-`:d` kalnym. Małe
województwa (49) utworzono dopiero w 1975 r. likwidując wtedy ;' powiaty (317) i duże
województwa (17), i było to ustrojowe wzmocnienie centrali--' stycznych metod zarządzania
państwem, gospodarką i społeczeństwem a także :; ostateczne zerwanie z tradycją ustrojową i
podziałem terytorialnym Drugiej Rze-'' czypospolitej. Podobne zmiany, z tych samych względów, w
latach sześćdziesią-' tych i siedemdziesiątych przeprowadzono w innych państwach bloku
radzieckiego: :`
Bez odwrócenia strukturalnej istoty tamtej reformy nie była możliwa głębsza e decentralizacja
administracyjna i polityczna, odbudowa tożsamości lokalnej, ani budowa skutecznych
mechanizmów państwa obywatelskiego. Zaś bez uwolnieni : rządu od obowiązków bieżącego
zarządzania i administrowania, które należało `;:: przekazać władzom regionalnym i lokalnym, nie
było też możliwe sprostanie'`' największemu wyzwaniu politycznemu obecnego czasu: stworzenie
nowychz skutecznych mechanizmów r z ąd z e n i a krajem, dla rozwiązywania strategicz-=' nych
wyzwań stojących przed państwem i gospodarką.
W tym stanie rzeczy samorząd terytorialny (gminny) - choć od 1990 r. było to coraz bardziej istotne
ogniwo polskiego systemu administracji publicznej nadal stanowił, w ciągu całej następnej dekady,
zaledwie niewielki fragment systemu. Dominanta centralizmu w administracji polskiej była przy
tym na tyle silna, że znacząco uwidaczniała się w całokształcie zarządzania sprawami publicz w
kraju, grożąc powrotem do starych mechanizmów nawet tam, gdzie zdc wprowadzić instytucje
zdecentralizowane.
W miarę upływu lat recentralizacja stanowiła coraz bardziej realne za żenie dla istoty samorządu
gminnego - jego samodzielności politycznej i f sowej, i to niezależnie nawet od takiego czy innego
nastawienia konkretnegc du czy administracji centralnej względem gmin. Decydujątu bowiem
obiekt· cechy systemu administracyjnego. I choć w końcu 1995 r. nastąpiły w pr samorządu
terytorialnego znaczne zmiany (m.in. znowelizowano istotnie ustawę o samorządzie terytorialnym,
duże miasta obciążono nowymi zadar i wprowadzono możliwość przejmowania analogicznych
zadań rządowych 1 miejskie strefy usług publicznych, wszystkie gminy przejęły szko-ly podstaw
zmieniono ustawę o finansowaniu gmin), to były to jedynie ulepszenia dotycl sowego systemu.
Dopiero konsekwentne wprowadzanie kolejnych etapów r my administracji publicznej stworzyło
warunki do wyrównania dysproporcji dzy centralizmem a instytucjami administracji
zdecentralizowanej.
Jak wspominaliśmy, w sensie terytorialnym reforma powiatowa była : niem stosunkowo prostym
(inaczej w aspekcie politycznym czy prawnym) wiem nawiązywała bezpośrednio do tradycji
podziału powiatowego, a tak2 istniejącej sieci instytucji administracji reglamentacyjnej i
świadczącej, nadal cież prowadzących swoją działalność w tej skali (określonej w 1990 r. jako re
wa). Projekt mapy powiatowej został już w 1993 r. uzgodniony przez rząd z nami - w wyniku
długotrwałych negocjacji - niemal w 100%. Projekt ten st; podstawą podziału powiatowego
przygotowanego w 1998 roku. Z kolei powię nie obszaru województw czyniło realną perspektywę
przebudowy centrum z dzania, tj. rządu i administracji centralnej, bo taka rzeczywista reforma cer
możliwa jest dopiero po przekazaniu dużej części dotychczasowych zadań szc centralnego na
szczebel wojewódzki (czyli szczebel samorządu regionalnego;
Wraz z wprowadzeniem reformy terytorialnej miała też nastąpić zasad zmiana mechanizmów
gospodarki finansowej, podobna do tej, jaka w 19 nastąpiła na szczeblu podstawowym po
utworzeniu samorządu gminnego. nowicie, na miejsce resortowego i centralistycznego systemu
kierowania ad stracją (w tym również - zarządzania środkami publicznymi) pojawiły się te rialne
systemy zarządzania, oszczędniejsze i lepiej odpowiadające wymaga zaspokajania potrzeb
lokalnych i regionalnych. Tak więc, kontynuacja ref samorządowej stanowiła niezbędne
przedsięwzięcie na rzecz całościowej t formacji systemu administracyjnego, dla uzyskania innej
jego jakości, konie w nowych warunkach ustrojowych i gospodarczych Polski.
Podsumowując, oczekiwane efekty tych zmian - w zakresie tu omawian: były przede wszystkim
następujące:
- dalsza decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi, rozbudowa m nizmów państwa
obywatelskiego, demokracji i społecznej kontroli dzia administracji, w tym utworzenie drogi
naturalnych karier elit politycznycl
- większa efektywność instytucji świadczących usługi publiczne, zarówno ' w skali lokalnej jak i
ogólnokrajowej, standaryzacja ich kosztów, a w konsekwencji wzrost racjonalności wydatków
publicznych w tym zakresie;
- przebudowa systemu finansów publicznych, w kierunku zwiększenia jego szczelności oraz
decentralizacji dla lepszego powiązania zarówno z potrzebami zbiorowymi jak i systemem
politycznym;
- uporządkowanie podziału administracyjnego - "rusztu terytorialnego" całej ;, administracji
publicznej, rządowej i samorządowej, zespolonej i niezespolonej; : - uporządkowanie systemu
kompetencyjnego administracji publicznej a w ślad
za tym - usprawnienie przepływu informacji;
- stworzenie lepszych warunków instytucjonalnych dla ochrony porządku publicznego i
bezpieczeństwa zbiorowego, w tym - zarządzania w warunkach kryzysowych;
- przyspieszenie rozwoju gospodarczego i wzmocnienie międzynarodowej pozycji Polski,
zwłaszcza poprzez stworzenie nowych impulsów i warunków instytucjonalnych rozwoju
regionalnego;
- usprawnienie mechanizmów funkcjonowania rządu - zwłaszcza oddzielenie władzy politycznej
rządu od administracji centralnej z jej uprawnieniami regulacyjnymi i nadzorczymi, moderniz acja
rządowej administracji centralnej i terenowej; a w tym ukształtowanie profesjonalnej państwowej
służby cywilnej.
Reforma z 1998 r. umożliwiła w znacznym stopniu spełnienie tych wań, a w pozostałym zakresie -
tam gdzie rezultat uzależniony jest od długofalowych - stworzyła warunki ustrojowe dla ich pełnej
realizacji.

B. Podstawy konstytucyjne z 1997 r.

Od października 1997 r. obowiązuje w Polsce nowa Konstytucja. Rozwiązania reformy
administracji możemy więc analizować i oceniać pod kątem zgodno-; ści z założeniami ustroju
państwowego, zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej. Tutaj trzeba przywołać - czy raczej
przypomnieć, jako że była już o tym mowa, tyle że w różnych kontekstach - te przynajmniej, które
wydają się podstawowe dla systemu terytorialnego.
Należy do nich przede wszystkim zasada unitarności (jednolitości) Państwa Polskiego (art. 3) oraz
kanon nowoczesnego ustroju państwowego: zasada podziału i wzajemnego równoważenia się władz
(art. 10). Należy tu także klauzuła korporacyjna (art. 16 ust. 1), która wraz z zasadą decentralizacji
władzy publicznej (art. 15 ust. 1) stanowi praktyczną, ustrojową konsekwencję nowej filozofii
państwowej, zanotowanej już w preambule do Konstytucji, opartej na fundamencie pomocniczości i
solidarności.
Decentralizacja terytorialna nie jest zatem, w świetle art. 15 ust. 1 Konstytucji, żadnym
szczególnym przywilejem społeczności lokalnych i regionalnych, a więc - jak nieraz poprzednio
bywało - wyrazem łaskawości rządzących elit politycznych. Stanowi ona podstawową zasadą
ustrojową Rzeczypospolitej. Funkcję w stosunku do niej pierwotną, bo podstawową, spełnia
klauzula korporacyjna ("ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialne stanowi z
mocy prawa wspólnotę samorządową" - art. 16 ust. 1 ). W taki sposób z mocy prawa -
ukształtowana "wspólnota samorządowa" jest więc związkie publicznoprawnym osób
zamieszkujących daną jednostkę terytorialną.
W konsekwencji decentralizacja terytorialna dotyczy nie tylko porządl prawnego i
administracyjnego (czyli podziału zadań publicznych i kompeten między różne o r g a n y ) , lecz
odnosi się do społeczności lokalnych i region: nych ("wspólnot samorządowych") i dotyczy w
związku z tym również zas wykonywania władzy politycznej. Oznacza zatem podział uprawnień
wład wykonawczej, a także odpowiedzialności, między rząd i wspólnoty terytorialr Klauzula
korporacyjna ma swoją konsekwencję w postaci podmiotowości public noprawnej jednostek
samorządu terytorialnego, które wykonują przypisane im zac nia publiczne "w imieniu własnym i
na własną odpowiedzialność" (art. 16 ust. 2).
Z powodu "wojny przeciw powiatom" (a raczej - wojny o utrzymanie biurola tycznych struktur i
wpływów w małych województwach), która toczyła się przez ost nie lata, w Konstytucji nie
wymieniono, poza gminą, żadnych innych nazw jednost samorządu terytorialnego, pozostawiając
ich ustalenie do ustawy zwykłej, razem z rc strzygnięciem kształtu podziału administracyjnego
Państwa (art. 15 ust. 2, art. 164 ust i 2). Choć ucieczka od podjęcia na gruncie konstytucyjnym
decyzji w kwestiach t fundamentalnych i przekazanie stosownych rozstrzygnięć ustrojowych do
ustawoda stwa zwykłego może się wydać rozwiązaniem nieco osobliwym, w sumie "wojna pr: ciw
powiatom" przyniosła skutek korzystny. Nie mogąc bowiem w Konstytucji zapis wprost nazw
jednostek podziału administracyjnego, w istocie uczyniono znacznie w cej, dokonując ustaleń na
wyższym poziomie - fimkcjonalnym, odpowiadającym, więcej, konstrukcjom i terminom przyjętym
w skali międzynarodowej.
W rezultacie samorząd terytorialny został w Konstytucji opisany za pomo kategori i ogólnych,
odnoszących się do r e g i o n a 1 n e g o lub 1 o k a 1 n e g o cl rakteru (znaczenia) spraw
publicznych, a zatem do funkcji spełnianych prz poszczególne segmenty władzy terytorialnej. W
takim ujęciu Konstytucja wym nia samorząd regionalny oraz samorząd lokalny (art. 164 ust. 2),
przy zastrzeżer podstawowego charakteru gminy (art. 164 ust. 1). Poza gminą, do kategorii samor:
du lokalnego ustawodawstwo zwykłe zaliczyło jeszcze powiat (art. 1 ustawy pow towej). Natomiast
samorząd regionalny funkcjonuje w województwie (art. 1 usta o samorządzie województwa) -
choć, w świetle Konstytucji, województwo jest sat w sobie obszarem działania wojewody jako
organu administracji rządowej wykor jącego jednak uprawnienia nadzorcze także wobec samorządu
regionalnego; wot tego region i województwo mogą być tożsame obszarowo (jak to przyjęto w
1998 ale jest konstytucyjnie możliwe również funkcjonowanie dwóch lub nawet wię regionów
samorządowych w ramach jednego województwa.
Ustrój administracyjny Rzeczypospolitej, który wstępnie był wynegocjov ny przez środowiska
samorządowe w trakcie prac nad kolejnymi projekta ustawy zasadniczej i w omawianym tu
kształcie został zapisany w akcie konsty cyjnym z 1997 r., stał się w 1998 r. treścią serii aktów
ustawodawczych.

C. Nowy podzial administracyjny kraju z 1998 r.

Od 1 stycznia 1999 r. wprowadzony został trójstopniowy zasadniczy podział terytorialny państwa.
Nie uległa zmianie ilość gmin (2489). Powstało 308 powiatów35, które uzupełniły system
samorządu lokalnego. Przeciętnie powiat ziemski (spośród 307, a więc bez uwzględnienia powiatu
warszawskiego) liczy około 85 tysięcy mieszkańców i 8 gmin. Największy powiat ziemski liczy
około 245 tysięcy mieszkańców w 17 gminach (powiat poznański). Najwięcej gmin - po 19, jest w
powiatach kieleckim i bialskim. Najmniejszy powiat - białobrzeski - ma około 34 tysiące
mieszkańców w sześciu gminach. W czterech powiatach są tylko po trzy gminy, w 18 - cztery, a w
48 - pięć gmin. Jak widać, nie jest prawdą, że nasze powiaty są ogólnie "za małe". Zróżnicowanie
ich wielkości jest naturalne.
Nadto, 65 gmin miejskich zostało wyłączonych z powiatów, gdyż przyznano im prawa powiatu. Są
to wszystkie miasta powyżej 100 tysięcy mieszkańców (nie należą tu gminy warszawskie), kilka
miast mniejszych (ze względu na ich szczególne położenie geograficzne, jak Sopot czy
Świnoujście) oraz wszystkie byłe miasta wojewódzkie, nawet jeśli liczyły mniej niż 100 tysięcy
mieszkańców (z wyjątkiem trzech, które zrezygnowały z tego wątpliwego przywileju). W miastach
na prawach powiatu mieszka około 11 mln obywateli (nadto w powiecie warszawskim, którego
obszar obejmuje w całości związek komunalny m.st. Warszawy, zamieszkuje około 1,6 mln osób).
Z pewnością problem stanowi przyznanie praw powiatu również około 30 niedużym miastom z
ludnością poniżej 100 tysięcy mieszkańców (są wśród nich także miasta poniżej 50 tysięcy), tylko
dlatego, że przed 1999 r. pełniły one rolę "stolic województw", tzn. były siedzibami wojewodów.
Większość tych miast otoczonych jest powiatami ziemskimi, z którymi tworzą spójną całość
społecznogospodarczą. Administracyjne wyodrębnienie tych miast rozrywa ową całość, rodząc
konflikty między społecznością miejską i mieszkańcami sąsiadujących gmin wiejskich. Powiaty
zieinskie wokół mniejszych miast są bardzo słabe, gdyż wszystkie ważniejsze instytucje powiatowe
obsługujące mieszkańców takiego powiatu ziemskiego znajdują się na terenie miasta na prawach
powiatu i pod kontrolą władz miejskich. Z drugiej strony nieduże miasta na prawach powiatu mają
kłopoty finansowe z utrzymaniem rozbudowanych instytucji powiatowych obsługujących również
sąsiadujący powiat ziemski. W miastach dużych, a zwłaszcza największych, wszystkie te problemy
występują z mniejszym natężeniem.
Na szczeblu regionalnym utworzono 16 województw, przeciętnie po 2,4 mlp mieszkańców.
Największe to województwa: mazowieckie (około 5 mln mieszkańców) i śląskie (4,8 mln).
Najmniejsze: lubuskie i opolskie mają po około 1 mln mieszkańców; kolejne: podlaskie,
świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie mają poniżej 1,5 mln mieszkańców.
D. Zasady rozdzialu odpowiedzialności publicznoprawnej
Formuła kompetencyjna samorządu terytorialnego jest wewnętrznie zróż cowana. W Konstytucji
zawarty jest wyrazisty system klauzul kompetencyjny regulujących zagadnienia odpowiedzialności
publicznoprawnej w całym syster państwowym. Zgodnie z Konstytucją, sprawy publiczne dzielą się
na spra o charakterze ogólnopaństwowym (sprawy "polityki państwa"), i na sprawy do czące
wspólnot samorządowych różnych szczebli.
Podział ten jest istotny, gdyż wyznacza różne porządki organizacyjne w ministracji, w ramach
których są prowadzone sprawy publiczne. W tym wzg dzie waga klauzuli korporacyjnej (art. 16 ust.
1) jest zasadnicza. Godzi się 1 wiem podkreślić, iż to właśnie za jej pośrednictwem, w wyniku
normatywne uznania odrębności interesów lokalnych i regionalnych od spraw ogólnop; stwowych,
nastąpiło, na poziomie konstytucyjnym, definitywne zerwanie z f mulą jednolitej władzy
państwowej, w poprzednim ustroju będącej wyraz prymatu kolektywizmu w życiu zbiorowym.
W sprawach o charakterze ogólnopaństwowym domniemanie odpow dzialności przysługuje na
rzecz Rady Ministrów kierującej administracją rządo (art. 146 ust. 1-3), przy czym do kategorii tych
spraw ustawodawca konstytuc ny zalicza także zadania "z zakresu polityki państwa" zastrzeżone na
podstav ustaw do prowadzenia przez samorząd terytorialny (art. 146 ust. 2 in fine). Są sprawy z
zakresu administracji rządowej, wykonywane przez samorząd jako : dania zlecone (art. 166 ust. 2).
Rozwinięcie tych ustaleń konstytucyjnych nas puje w art. 1 i 2 ustawy o administracji rzcldowej w
województwie.
Z kolei w sprawach dotyczących wspólnot samorządowych różny szczebli (art. 16) pierwszeństwo
przysługuje właściwym władzom samorzą terytorialnego (art. 163), przy czym zadania publiczne
służące zaspokajat potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorzą
terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1). Ta zasada domniema odpowiedzialności
samorządu terytorialnego w sprawach lokalnych i region nych uzupełniona jest istotnym
domniemaniem odpowiedzialności gminy ja pierwotnej (art. 164 ust. 3). To domniemanie
odpowiedzialności gminy ja pierwotnej dotyczy obu układów kompetencyjnych, w których działa
gmit zarówno porządku lokalnego (art. 6 ust. l ustawy o samorządzie gminnyr gdzie pozycja gminy
spotyka się przede wszystkim z uprawnieniami powia jak i w ramach całego systemu samorządu
terytorialnego (zgodnie z art. 164 u 3 Konstytucji, w zakresie wszystkich zadań samorządu
terytorialnego nie ; strzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego). To szczegól
położenie gminy wynika z faktu, iż jest ona podstawową jednostką samora du terytorialnego (art.
164 ust. 1).
W sferze rozdziału odpowiedzialności istotna jest zasada przysługiwania ; morządom "istotnej
części" zadań publicznych (art. 16 ust. 2), która stanowi n terialnoprawną gwarancję procesu
decentralizacji. Drugą jest gwarancja zabezpczenia ftnansowego realizacji zadań przez samorząd,
ujęta w postać zasady adekwatności (odpowiedniości środków do zadań) - art. 167 ust. 1 i 4,
przejęta z Europejskiej Karly Samorządu Lokalnego.
E. Podział zadań i kompetencji
Spośród trzech szczebli samorządu terytorialnego jedynie w odniesieniu do ' samorządu
powiatowego przyjęto jako wyłączną podstawę wyznaczenia zakresu ` jego działań, enumerację
przedmiotową. Zarówno bowiem gmina, jak i samorząd województwa, obok ich zadań i
kompetencji wyraźnie określonych ustawa- mi, opierają swój zakres działania na kłauzulach
generalnych określających zakres ich odpowiedzialności: gmina w zakresie spraw lokalnych,
samorząd wo- . jewództwa w zakresie spraw o znaczeniu wojewódzkim (regionalnym). Powiat jest
więc jedynym spośród trzech rodzajów jednostek samorządu terytorialnego; do którego nie
zastosowano konstrukcji klauzuli generalnej. Ustawa powiatowa ` stwierdza w art. 4 ust. l, że do
zakresu działania powiatu należą tylko "określone ; ustawami zadania publiczne o charakterze
ponadgminnym".
Enumeracja zadań i kompetencji powiatowych niezbędna była dlatego wła- śnie, iż na klauzuli
generalnej bazuje zakres odpowiedzialności gminy (art. 6 `; ustawy gminnej). Stosunki między
powiatem a gminą zostały więc oparte na za- `. sadzie uzupełniania (komplementarności), a nie
przy użyciu formuły zależności hierarchicznej między nimi (podległości, podporządkowania). Jak
już wspomnia ' no, podstawowy charakter gminy wyraża się w podwójnym domniemaniu jej '';;
kompetencji: jest ona właściwa we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu ', lokalnym nie
zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (art. 6 ustawy gminnej) ; co rozstrzyga w przypadku
ewentualnej konkurencji przede wszystkim właśnie ; z powiatem. Nadto gmina jest także właściwa
w zakresie wszystkich zadań samo-'; rządu terytorialnego nie zastrzeżonych dla innych jednostek
samorządu terytorial . : nego (art. 164 ust. 3 Konstytucji), co z kolei jest istotne, zwłaszcza dla
dużych ' miast, w relacjach z samorządem województwa.
Z tym zastrzeżeniem samorząd województwa właściwy jest w sprawach regionałnych (art. 1 oraz
klauzula generalna z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa): wykonuje "zadania
publiczne o znaczeniu wojewódzkim, nie zastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji
rządowej", przy czym "zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności
powiatu i gminy" (tamże art. 4 ust. 1 ).
Inne zadania komunalne "o charakterze ponadgminnym", tzn. zadania przekraczająee zdolności
pojedynczych gmin, które jednak nie zostały wyraźnie przypisane do zakresu działania powiatu lub
nie należą do województwa, pozostają w zakresie odpowiedzialności gmin i są przez nie
wykonywane w formach współdziałania międzykomunalnego. Powiat (ani tym bardziej
województwo) nie może przejmować takich zadań (art. 4 ust. 6 ustawy powiatowej, art. 4 ust. 1
ustawy o samorzctdzie województwa), a gdyby tak się stało, będzie to działanie podjęte z
naruszemem prawa.
W powyższym stanie rzeczy - inaczej niż w odniesieniu do gminy i do samorządu województwa -
do powiatu nie stosuje się podział zadań publicznych na zadania o charakterze dobrowolnym i
zadania o charakterze obowiązkowym. Wobec enumeracji pozytywnej (braku generalnej klauzuli
zakresu odpowiedzialności) nie ma bowiem w odniesieniu do powiatu takich zadań, których
podjęcie zależy zaledwie od woli władzy i posiadanych środków, co jest charakterystyką zadania
dobrowolnego. Wszystkie zadania powiatowe są enumeratywnie wyliczone i określone ustawowo,
są więc w tym sensie obowiązkowe, że jeśli powiat ich nie podejmuje, to dlatego jedynie, iż nie ma
takiej potrzeby, bo nie istnieje przedmiot działania, lub też wykonuje dane zadanie w inny sposób,
na przykład nie udzielając bezpośrednio świadczeń pomocy społecznej, lecz działając w drodze
umownego zlecenia tych zadań. Powiat nie może uchylić się od odpowiedzialności w żadnym
zakresie przypisanych mu spraw, choć w niektórych dziedzinach władze powiatu mogą, na gruncie
przepisów szczegółowych, dokonywać wyboru formy organizacyjnej (i finansowej) wykonywania
danego zadania.
Tradycyjny podział zadań samorządu na własne i zlecone stał się obecnie zagadnieniem znacznie
bardziej skomplikowanym niż uprzednio, gdy odnosił się wyłącznie do gmin. W gminie bowiem
zadania zlecone były kategorią łatwo odróżnianą od zadań własnych na kilku płaszczyznach (inny
organ odwoławczy w sprawach indywidualnych, szerszy zakres uprawnień nadzorczych, odmienne
zasady fnansowania), i podział ten był prosty, a zarazem wyrazisty.
Zlecanie jednostkom samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej może
obecnie dochodzić do skutku na podstawie ustawy lub w drodze porozumienia, przy czym ta druga
formuła odnosi się jedynie do samorządu lokalnego (gminy i powiatu), na gruncie ogólnych
podstaw prawnych zawartych w obu odnośnych ustawach ustrojowych. Takiej ogólnej kompetencji
do prowadzenia zadań zleconych nie zawarto w ustawie o samorządzie województwa, co oznacza,
że zawieranie przez samorząd województwa porozumień w sprawie prowadzenia zadań z zakresu
administracji rządowej możliwe jest wyłącznie w przypadkach określonych ustawami
szczególnymi.
Ustawowe złecenie władzom samorządu terytorialnego prowadzenia zadań z zakresu administracji
rządowej przybiera z kolei dwie podstawowe formy. Pierwsza, znana już z gmin, obecnie stosowana
do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, polega na przekazaniu zadania rządowego, które
samorząd wykonuje przy pomocy własnych organów i jednostek organizacyjnych. Druga forma ma
zastosowanie wyłącznie w powiecie i polega na przekazaniu jednostce samorządu, razem z
zadaniem z zakresu administracji rządowej, również organów administracyjnych prowadzących
dane zadanie wraz z ich aparatem, którym są powiatowe służby, inspekcje i straże (art. 4 ust. 2 w
związku z art. 33 ustawy powiatowej).
Jest to rozwiązanie nowe i istotne. Ma ono centralne miejsce w nowym ustroju administracyjnym
Polski. Przy zastosowaniu tej konstrukcji władze powiatu stały się zwornikiem między interesami
lokalnymi i lokalną odpowiedzialnością władz samorządowych za stan porządku publicznego i
bezpieczeństwa zbiorowego na danym terenie a funkcjami ogólnopaństwowymi (art. 146 ust. 2 in
fine Konstytucji), wykonywanymi "w terenie" za pośrednictwem administracji specjalnych
należących do powiatowej administracji zespolonej. W tym zakresie ' szczególne znaczenie, obok
zespolenia organizacyjnego, ma kwestia zwierzchnictwa starosty nad tymi administracjami
specjalnymi (służbami, inspekcjami, strażami), o czym będzie dalej mowa.
W nowym ustroju terytorialnym również organy administracji rządowej w województwie (w tym i
sam wojewoda) "działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy" (art. 3 ustawy o
administracji rządowej w województwie, por. także art. 152 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, że -
podobnie jak w przypadku powiatu - zakres działania wojewody i innych terenowych organów
administracji rządowej oparty został na ustaleniach pozytywnych, wynikających z samej ustawy o
administracji rządowej i z innych ustaw prawa przedmiotowego, bez zastosowania klauzuli
generalnej.
F. Zagadnienie zespolenia organizacyjnego
Zespolenie organizacyjne w administracji terytorialnej jest obecnie ważną zasadą ustrojową,
dotyczącą zarówno terenowej administracji rządowej, o czym' była już mowa poprzednio w
rozdziale IV (art. 4 i 5 ustawy o administracji rzc dowej w województwie), jak i administracji
samorządowej (art. 3 ustawy o samo- ' rządzie województwa, art. 33 ustawy powiatowej). Poza
zespoleniem organizacyj-;; nym w ramach administracji powiatowej i wojewódzkiej pozostało, na
chwilę obecną, tylko kilkanaście administracji specjalnych, o bardzo specjalistycznym ' charakterze.
Listę (niestety niepełną) administracji niezespolonych zawiera załącz-` nik do ustawy o
administracji rządowej w województwie.
Przewiduje się dwie formy zespolenia organizacyjnego w administracji ; terytorialnej. Po pierwsze,
występuje forma ściślejsza, znana z dotychczaso- wych rozwiązań, która występuje w samorządzie
gminnym i w samorządzie województwa. W jej ramach "administracja samorządowa jest zespolona
w jed,-:' nym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem". Po wtóre, występuje też forma;, luźniejsza.
Znalazła ona zastosowanie w administracji rządowej w wojewódz-. twie oraz w samorządzie
powiatowym, w których obok urzędu wojewódzkiego:'' i obok starostwa występują - odpowiednio -
kierownicy wojewódzkich ora2,` kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, "wykonujący
zadania i kom-' peteneje określone w ustawach" (art. 2 pkt. 2 i 5 ustawy o adrninistracji rzc dowej w
województwie). Kierownicy ci działają "pod zwierzchnictwem" - odpowiednio - wojewody i
starosty.
Na mocy ustawy powiatowej, "zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa
powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji' i straży oraz jednostek organizacyjnych
powiatu, które wspólnie tworzą powiatową administracje zespołoną" (art. 33). To właśnie
wymienieni tu "kierownicy powiatowych służb inspekcji i straży" stanowią organizacyjną formę
wykonywania przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej. W obecnym stanie
rruacemy organczac c uumcncscruc. c cerycurcucne ly prawnym są to: komendant powiatowy
policji, komendant powiatowy straży po_ żarnej, powiatowy inspektor sanitarny, powiatowy
inspektor weterynaryjny, po_ wiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Przewiduje się, że w
nieodległej przyszlości dołączy tu jeszcze powiatowy inspektor ochrony środowiska - obecnie
usytuowany tylko w wojewódzkiej administracji rządowej z agendami terenowymi (delegaturami)
obejmującymi po kilka powiatów.
Powiatowe służby, inspekcje i straźe są wyodrębnione organizacyjnie ze starostwa powiatowego.
Kierownicy tych służb, inspekcji i straży są- w odnośnych zakresach działania - wyodrębnionymi
organami administracji publicznej o właściwości szczególnej i wykonują swoje kompetencje
samodzielnie, w zakresie przypisanej ustawami właściwości rzeczowej. Ich zwierzchnikiem jest
starosta (art. 35), ale w zakresie określonym ustawami szezególnymi podlegają oni służbowo
wlaściwym organom służb, inspekcji i straży stopnia wojewódzkiego, zespolonych w ramach
wojewódzkiej administracji rządowej. W ustawach szczególnych opisane są też szczegółowe zasady
tej podległości służbowej i instrumenty oddzialywania w poszczególnych administracjach
specjalnych.
Wymaga jednak podkreślenia, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy powiatowej w y k o n y w
a n i e z a d a ń powiatowych służb, inspekeji i straży należy do zakresu działania powiatu. Jest to
więc odpowiedzialność powiatu, mimo, że zadania te wykonywane są w szczególnym reżimie
organizacyjnym i prawnym, również w zakresie prawa urzędniczego, gdyż funkcjonariusze tych
służb, inspekcji i straży nie są pracownikami samorządowymi. Jak wspomniano, zwierzchnikiem
(ale nie w znaczeniu zwierzchnictwa skużbowego) powiatowych służb, inspekcji i straży jest
starosta (w mieście na prawach powjatu - prezydent tego miasta). Zwierzchnictwo starosty (a także
odpowiednio - wojewody) ma charakter cywilny - ogólny (art. 35 ustawy powiatowej), bowiem
taką, cywilną (polityczną) odpowiedzialność za rezultaty dzialania tych służb ponosi starosta przed
radą powiatu, a rada - przed miejscowym elektoratem.
Zwierzchnictwo starosty wyraża się na kilka sposobów, wśród których do najważniejszych należą
władcze uprawnienia ad personam w stosunku do kierowników powiatowych służb, inspekcji i
straży. Kierowmicy ci powoływani są bądź przez starostę w uzgodnieniu z właściwym organem
wojewódzkiej administracji rządowej, bądź przez ten organ w uzgodnieniu ze starostą (komendant
policji). Kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży składają sprawozdania władzom
powiatu, które zatwierdzająprogramy działania powiatowych służb, inspekcji i straży.
Powiatowe służby, inspekcje i straże podlegają też kontroli starosty. Starosta nie może wydawać im
konkretnych rozkazów działania i poleceń służbowych, lecz może określać wiążące wytyczne
(wydawać "polecenia celu"), określając tą drogą pożądany stan porządku publicznego i
bezpieczeństwa zbiorowego, o osiągnięcie którego chodzi, lub wskazując zagrożenia
bezpieczeństwa zbiorowego, które mają być wyeliminowane. Sposób wykonania tych poleceń jest
kwestią pragmatyczną, wynika z przepisów ustaw szczególnych i jego ustalenie należy do
właściwego komendanta (kierownika) powiatowej służby, inspekcji czy straży ("uznanie
policyjne").
Do starosty należy też uzgadnianie wspólnych działań tych jednostek na ob ;' szarze powiatu. Warto
tu zaznaczyć, że powiat jest w skali całego państwa prak : tycznym węzłem zarządzania w
warunkach kryzysowych (obrona cywilna;;:: ochrona przeciwpowodziowa itp.) i starosta w
sytuacjach szczególnych kierujs,;: wspólnymi działaniami powiatowych służb, inspekcji i straży i
innych jednostek.-:.;;:`
Finansowanie powiatowych służb, inspekcji i straży oparte jest, na razie w cało>t ';; ści, na
dotacjach celowych z budżetu państwa, które muszą być wydawane zgod- . nie z przeznaczeniem,
na ustalony cel. Należy sądzić, że jest to rozwiązanie tym ';; czasowe, wynikające z faktu, że w tym
zakresie nie ma na razie określonycli ' prawnie, a więc powszechnie obowiązujących standardów.
Gdy zostaną wprow ''; dzone stosowne standardy, np. odnośnie do etatów policji, straży pożarnej,
można ':l będzie, przynajmniej w części, zrezygnować z dotacji na rzecz finansowania tyc `_ służb
z ogólnych źródeł dochodowych, a wiec z dochodów podatkowych powiatu !:., lub z subweneji
ogólnej. Wtedy bowiem będzie możliwa kontrola, czy działania ;l powiatu zgodne są z
obowiązującym prawem - z ustalonymi prawnie standarda- , mi. Obecnie jedynie dotacyjny
charakter środków jest gwarancją, że pieniądze ''u trafią na cel określony.
Dotacje stanowią dochód budżetu powiatowego, a wydatkowanie tych środ- ;' ków podlega
zwyczajnej procedurze związanej z wykonywaniem budżetu po :" wiatu, a więc m.in. kóntroli
przeprowadzanej przez komisję rewizyjną powiatu. .'-, Na marginesie można też zauważyć, iż w
pierwszych latach funkcjonowania for- ,; ma dotacji jest - w warunkach niedoboru środków
finansowych - dla samorządu " bezpieczniejsza. Pozwala jednostce samorządu terytorialnego na
domaganie się, ' na drodze prawnej, uzupełnienia środków, których zapewnienie, na realizację ;`
zadania zleconego, jest obowiązkiem rządu.
Należy zaznaczyć, że w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej załatwianych
przez samorząd, a wiec również przez powiat i jego organy, tok postępowania odwoławczego jest
identyczny w zakresie spraw własnych i w zakresie spraw zleconych: ogólna klauzula jest taka, iż
zawsze droga odwoławcza prowadzi do samorządowego kolegium odwoławezego. Wyjątki w tym
zakresie muszą wyraźnie wynikać z ustaw prawa materialnego.
Nadzór nad samorządem terytorialnym oparty jest na kryterium legalności, w całym zakresie
działania samorządu, na równi więc w zakresie spraw własnych i spraw zleconych z zakresu
administracji rządowej (art. 171 ust. 1 : Konstytucji) w tym również spraw indywidualnych.
Tak więc w nowym ujęciu zmieniła się konstrukcja zadania zleconego ', z zakresu administracji
rządowej. Na poziomie ogólnych norm i kryteriów sprawa ' jest jasna - w kwestiach określonych
jako zadanie zlecone generalna odpowiedzialność pozostaje przy rządzie, zarówno co do zasady
(por. art. 146 ust. 2 Konstytucji), jak i przede wszystkim w sferze odpowiedzialności za
finansowanie realizacji tych zadań jako rządowych (por. art. 167 ust. 1 Konstytucji). W ustawach
ustrojowych różnice, w porównaniu z konstrukcją zadań własnych, są nieco mniej wyraziste (poza
konstrukcją podmiotową służb, inspekcji i straży, o czym
rroniemy orgamzac c aammcscrac c ceryeoreucne y5 była wyżej mowa), są to bowiem tak czy
inaczej zadania publiczne ustawowc przypisane do prowadzenia jednostkom samorządu
terytorialnego.
Natomiast na poziomie rozwiązań bardziej szczegółowych, w konkretnych odnośnych ustawach
prawa materialnego, odmienności są wyraźnie widoczne. Pc pierwsze, sposoby wykonywania przez
samorząd zadań z zakresu administracj rządowej regulowane są bardziej szezegółowo. Po wtóre, w
tych zakresach moż liwe są również zróżnicowane rozwiązania, narzucone przez ustawę, np.
policja straż pożarna, inspekcje i niektóre inne dziedziny zadań ustawowo zleconych sa prowadzone
- z przyczyn praktycznych - przez miasta na prawach powiatu jakc wspólne dla tego miasta i dla
okalającego go powiatu ziemskiego. Gdyby to byłc zadanie własne, narzucenie takiego rozwiązania
byłaby niemożliwe, jako naru szające chronioną Konstytucją samodzielność samorządu. Po trzecie,
ustaws szczegółowe w poszczególnych dziedzinach spraw stwarzają podstawy dla funk ejonowania
ogólnokrajowych systemów operacyjnych (np. w zakresie ochrom przeciwpożarowej i systemu
gaśniczego), których administracja powiatowa sta nowi integralną częśe. Z tego tytułu przepisy
umożliwiają organom wyższegc stopnia w tych dziedzinach administracji publicznej kontrolę
działania odpowied nich służb powiatowych i wpływ na działalność, nieraz nawet z uprawnieniam
koordynacyjnymi i rozkazodawczymi - w sytuacjach określonych ustawami.
Zlecanie zadań możliwe jest również - w drodze porozumienia - międz; jednostkami samorządu
terytorialnego, ale tylko "w dół", nigdy "w górę".
G. Konstrukcja zwierzchniclwa starosty (wojewody)
Opisane powyżej zwierzchnictwo wymaga w tym miejscu uzupełnieni; w zakresie zasadniczej
funkeji tej konstrukcji w nowym systemie ustrojowyn administracji publicznej w Polsce. Należy raz
jeszeze podkreślić, że zwierzch nictwo starosty i wojewody wiąże się przede wszystkim z
odpowiedzialności; ogólną tych władz administracyjnych za stan spraw publicznych na obszarz ich
właściwości miejscowej, w szczególności za stan porządku publicznego bezpieczeństwa
zbiorowego na danym terenie. Konstrukeja zwierzchnictwa służ więc w administracji publicznej
wykonywaniu klasycznych funkcji policyjnych
Jak zaznaczono, starosta za stan porządku publicznego i bezpieczeństw zbiorowego na terenie
powiatu odpowiada - jako władza samorządowa - prze radą powiatu i miejscowym
społeczeństwem. Wojewoda zaś, jako organ admini stracji rządowej i przedstawiciel rządu w
województwie, odpowiada za stan pc rządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na terenie
województwa prze Prezesem Rady Ministrów oraz ministrem właściwym do spraw administrac
publicznej (przed rządem). Odpowiedzialność ta w obu przypadkach ma przed wszystkim charakter
politycznoprawny, co oznacza, że od prawidłowego wykc nywania nałożonych zadań zależy
akceptacja starosty przez radę powiatu i woje wody przez Prezesa Rady Ministrów.
Odpowiedzialność ta wiąże się z uprawnieniami kierowniczymi i koordym cyjnymi starosty i
wojewody względem licznych zespolonych organów administracji specjalnej, w szczególności
właściwych służb, inspekcji i straży, o czym była już ` mowa poprzednio. Należy tu dodać, że w
Polsce są to wszystko nowe konstruke e ,' i rozwiązania. W poprzednim ustroju nie istniała żadna
forma cywilnej, obywatel-"' skiej kontroli nad działalnością służb policyjnych ani też nie działały
żadne mecha- : , nizmy odpowiedzialności lokalnej czy regionalnej władzy administracyjnej za
stan ` porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na danym terenie
Odnośnie do roli i uprawnień starosty w omawianym zakresie, regulują to zagadnienie
relacjonowane już poprzednio przepisy art. 35 ust. 2 i 3 ustawy po- ; ; wiatowej. Z kolei ustawa o
administracji rzcidowej w województwie wyraźnie : wskazuje, że wojewoda sprawuje "wladzę
administracji ogólnej" (art. 1 pkt 1,;; lit. a). Dalsze przepisy tej ustawy szczególowo określają
uprawnienia wojewody !.y względem zespolonych pod jego zwierzchnictwem slużb, inspekcji i
stra'zy, ''; a także innych organów zespolonej administracji specjalnej.
Konstrukcji "odpowiedzialności (władzy) ogólnej" nie należy przede "' wszystkim mieszać z
pojęeiem właściwości (kompetencji) ogólnej lub szczegól-' I nej organu administracyjnego.
Właściwość administracyjna związana jest bowiem z kompetencją do wykonywania określonych
prawem zadań publicznych. I tak, ; "kompeteneja ogólna" - to połączenie w ramach właściwości
jednego organu : uprawnień (kompetencji) z wielu dziedzin (działów) administracji publicznej. ,
Takimi organami o kompetencji ogólnej są: wójt, starosta, marszalek wojewódz- '', twa, a także
wojewoda, o czym była już mowa w rozdziale IV. Organy te są zawsze obsługiwane przez urząd, w
ramach którego zespolone są dziedziny (dzialy) ;' objęte kompetencją danego organu - a więc urząd
gminy czy miasta, starostwo, y urząd marszałkowski, urząd wojewódzki.
"Kompetencja szezególna", z kolei, to przypisana określonemu organowi a; wiązka uprawnień w
zakresie jednego dzialu (jednej dziedziny) administracji. ° Organy o kompetencji szczególnej
(zwane też organami administracji specjalnej) : mogą, od strony organizacyjnej, funkcjonować
zarówno w postaci administracji ': niezespolonej (np. administracja celna, skarbowa, leśna), jak też
mogą działać w ;' ramach administracji zespolonej, wojewódzkiej lub powiatowej. Warto dodać, źe
względem organów administracji specjalnej niezespolonej pewne, szczególne uprawnienia
kontrolne i koordynacyjne przysługują wojewodzie jako przedstawicielowi rządu w województwie,
a więc w ramach jego pozycji jako władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej (por.
przepisy art. 16-20 ustawy o ad ministracji rzcidowej w województwie), ale, z takim zastrzeżeniem,
administracja niezespolona podlega wyłącznie właściwym ministrom czy kierownikom urzędów
centralnych.
W ramach administracji zespolonej organy o kompetencji szczególnej działają pod
zwierzchnictwem wojewody lub starosty. Od strony organizacyjnej występuje tu obie wspomniane
formy zespolenia administracji. Jest to więc zarówno forma luźniejsza, w ramach której dla obslugi
wyodrębnionego organu administracyjnego o kompetencji szczególnej (komendant powiatowy
policji, wojewódzki inspektor sanitarny) powolana zostaje wyodrębniona jednostka organizacyjna
(komenda powiatowa policji, wojewódzki inspektorat sanitarny), jak i forma ściślejsza zespolenia,
w ramach której wyodrębniony prawnie organ o kompetencji szczególnej (np. wojewódzki
konserwator przyrody) obsługiwan jest przez wspólną jednostkę organizacyjną (urząd
wojewódzki).
Konstrukcja zwierzchnictwa występuje więc wtedy, gdy określona wła dza administracyjna
(wojewoda, starosta) ma uprawnienia kierownicze wo bec innych, wyspecjalizowanych organów
administracji publicznej. Łączy sii to z założeniem, że taka władza administracyjna odpowiada za
stan spraw publicznych, na który składają się rezultaty działania, na danym terenie również innych
organów administracji publicznej, mających własne, przypi sane im ustawami zadania i
kompetencje (zob. art. 2 pkt 2 i 5 ustawy o admini stracji rzc dowej w województwie). Jest to więc
swoista odpowiedzialnośe za sku tek. Aby była ona realna, wojewodzie i staroście przysługują
wspomniane upraw nienia zwierzchnie względem organów zespolonej administracji specjalnej. Nie
sa to klasyczne władcze kompetencje administracyjne do stosowania "na zewnątrz" w stosunku do
osób trzecich, lecz uprawnienia zwierzchnictwa organizacyjnego wlaśnie w ramach administracji
zespolonej. Z drugiej strony warto też raz jeszcz podkreślić, że nie są to uprawnienia kierownictwa
służbowego (por. art. 35 usta wy powiatowej, w którym to rozróżnienie jest wyraźne).
H. Prawo miejscowe
Poza prawem państwowym dotyczącym samorządu terytorialnego, jeg ustroju i zasad
funkejonowania oraz roli w poszczególnych dziedzinach życi publicznego, do systemu prawa
samorządu terytorialnego należą przepisy stano wione przez organy jednostek samorządu
terytorialnego. W rezultacie w każde gminie i każdym powiecie mogą obowiązywać własne,
zróżnicowane porządk administracyjne. Również samorząd wojewódzki może na terenie swojej
wkaści wości stanowić akty prawa miejscowego.
Zgodnie z Konstytucją (art. 94), organy samorządu terytorialnego oraz tere nowe organy
administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnie zawartych w ustawie, ustanawiają
akty prawa miejscowego obowiązujące ua ol: szarze działania tych organów jako źródła prawa o
mocy powszechnie obowiązL jącej na tym obszarze.
Zagadnienie charakteru prawnego prawa miejscowego jest bardzo zkożonf zwłaszcza w świetle
konstytucyjnej formuły zamkniętego katalogu źródeł praw Nie ma tu miejsca na omawianie tego
problemu. Należy tylko zauważyć, że ot w jednym przepisie Konstytucja reguluje zagadnienie
dwóch zróżnicowanyc rodzajów przepisów prawa miejscowego. Oba rodzaje mają charakter
przepisó administracyjnych - są stanowione w ramach normotwórczych uprawnień władz
wykonawczej i administracji publiczuej. Należą więc do tej samej grupy, co akt prawne stanowione
przez Radę Ministrów, jej Prezesa czy ministrów. Z drugi jednak strony różnią się bardzo, są
bowiem wydawane przez organy należące d odmiennych kategorii ustrojowych: przez działające w
hierarchicznym podporządkowaniu terenowe organy administracji rządowej oraz przez samodzielne
politycznie organy jednostek samorządu terytorialnego.
Przepisy miejscowe stanowi organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wspólne dla
wszystkich przepisów miejscowych jest to, że mogą by stanowione - jak w ogóle przepisy
administracyjne - wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Jest to bowiem system
zamknięty, który nie przewiduje dla gmin ani prawotwórczej "klauzuli generalnej", ani ich
"autonomii prawodawczej". Warto tu, za przepisem art. 40 ustawy o samorządzie gminnym,
przypomnieć, że są trzy główne grupy podstaw prawnych stanowienia przez jednostki samorządu
terytorialnego własnych przepisów prawnych:
- do pierwszej grupy należą ogólne i szczegółowe upoważnienia prawotwórcze zawarte w
ustawach;
- grupę drugą stanowią przepisy miejscowe określające wewnętrzny ustrój jednostki samorządu
terytorialnego oraz organizację urzędów i instytucji samorządowych, zasady zarządu mieniem oraz
zasady i tryb korzystania z samorządowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej;
- do trzeciej grupy należą tzw. przepisy porządkowe, wydawane - w braku innych, bardziej
szczegółowych podstaw prawnych - na podstawie ogólnych klauzul policyjnych zawartych w
ustawie o samorządzie gminnym i w ustawie o samorządzie powiatowym, w niezbędnym zakresie,
dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa
publicznego.
W ramach pierwszej grupy, na podstawie upoważnień poszczególnych ustaw samorząd może (a
niekiedy ma obowiązek) stanowić przepisy miejscowe, o zróżnicowanym charakterze, zależnym od
treści ustawowego upoważnienia: niekiedy będą to typowe przepisy wykonawcze, precyzujące
tylko postanowienia ustawy , lub shiżące wdrożeniu ustawy w życie (np. ustalanie liczby punktów
sprzedaży napojów alkoholowych i określanie zasad ich sytuowania - na podstawie art. 12 : ustawy
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdzialaniu alkoholizmowi), niekiedy zaś będą to miejscowe
przepisy stanowiące nowe normy prawne (żeby wspo- `' mnieć tylko uchwałę o planie
zagospodarowania przestrzennego, zawierającą, zasady zagospodarowania i przeznaczania terenów
na określone cele).
Co do trzeciej grupy, organy powiatu właściwe są wówczas, gdy przyczyny ; wydania przepisów
porządkowych występują na obszarze więcej niż jednej gminy. ; W przypadkach nie cierpiących
zwłoki przepisy takie zamiast rady może wydawać zarząd gminy czy powiatu. Samorząd
województwa nie ma prawa stanowić przepisów porządkowych. W skali calego województwa jest
to kompetencja wojewody jako odpowiedzialnego za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa
zbiorowego na terenie województwa.
Przepisy miejscowe ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym albo przez rozplakatowanie
obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, zależnie od
charakteru przepisu i organu, który go wydał.
I. Nadzór nad samorzc dem
Zgodnie z art. 171 Konstytucji, dzialalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie
z punktu widzenia legalności. Postanowienie to jest konsekwencją zasady, że samorząd jest - do
granic prawa - samodzielny a samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2).
Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów
i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Nadzór ten ma
charakter ustrojowy (zwierzchni); w jego ramach wydawane są rozstrzygnięcia nadzorcze. Spory na
tym tle między samorządem a organem nadzoru rozstrzyga sąd administracyjny.
Nadto liczne kompetencje wobec samorządu przysługują wielu innym organom administracji
publicznej, na podstawie wyraźnych przepisów ustaw szczególnych. Kompetencje te mają w tym
sensie charakter nadzorczy, że przy ich pomocy właściwe organy administracji publicznej wpływają
na działalność wladz samorządowych lub na działalność poszczególnych organów, jednostek czy
instytucji. Część z tych uprawnień należy do kategorii nadzoru o charakterze proceduralnym (np.
uzgodnienia), inne odpowiadają konstrukcji "nadzoru fachowego" (np. nadzór biblioteczny, nadzór
pedagogiczny), jeszcze inne to zwykły nadzór policyjny (np. nadzór sanitarny). Przekroczenie
takich kompetencji przez właściwy organ stanowi podstawę do zaskarżenia jego aktu do sądu
administracyjnego.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że z dniem 1 stycznia 1999 r. uległy zmianie zasady
kontroli instancyjnej nad decyzjami administracyjnymi w sprawach indywidualnych, wydawanych
przez organy samorządu terytorialnego. Do tej pory, w sprawach należących do własnego zakresu
działania gminy odwołanie bylo kierowane do samorządowego kolegium odwoławczego, lecz w
sprawach zleconych do wydania decyzji odwolawczej właściwy był wojewoda. Obecnie przyjęto w
tej kwestii klauzulę generalną, że odwołanie, niezależnie od rodzaju sprawy, rozpatruje
samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny ustala inny organ odwolawczy.
J. Podsumowanie
W wyniku uporządkowania systemu organizacyjnego administracji publicznej w Polsce i jegó
podstaw terytorialnych, nastąpilo rozdzielenie funkcji między poszczególnymi segmentami władzy
rządowej i samorządowej - regionalnej i lokalnej - oraz przeniesienie licznych zadań publicznych
do samorządu, zgodnie z konstytucyjną zasadą decentralizacji. Nadto, co wymaga szczególnego
podkreślenia, odtworzone zostało pojęcie władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej.
Taka władza administracyjna o odpowiedzialności ogólnej występuje obecnie przede wszystkim w
skali województwa (jest nią wojewoda), jednak jej istotne elementy można znaleźć również w
samorządzie terytorialnym (wójt w gminie, starosta w powiecie, marszałek w samorządzie
województwa), zwłaszcza zaś w powiecie, ze względu na szczególną odpowiedzialność powiatu za
stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na danym terenie oraz pozy- ;1 cję
starosty jako zwierzehnika powiatowych służb inspekcji i straży. Przepisy : s wyraźnie sytuują w
tym miejscu z jednej strony odpowiedzialność za rezultat , działania danej administracji, z drugiej
stwarzają warunki - ustrojowe, prawne ś i organizacyjne, w tym finansowe, do wykonania tego
zadania. Wskazane osoby urzędowe zatem ponoszą odpowiedzialność ogólną w zakresie działania
danej ; , władzy administracyjnej, rządowej ezy samorządowej, niezależnie od tego, jakie `:" są
przypisane im realne kompetencje administracyjne w poszczególnych dziedzi-, .' nach.
Kompetencje administracyjne i organy o właściwości ogólnej lub szczegol ; nej, organizacyjnie
zespolone na różne sposoby z urzędem (powiatowym, wo e- wódzkim), rozłożone są bowiem
zgodnie z zasadami koncentracji i specjalizacji '`; w całym obszarze władztwa administracyjnego
danego podmiotu. Niezależnie vi jednak od takiego czy innego ułożenia tych organów i
kompetencji, ogólne ; zwierzchnictwo przypisane jest władzy administracyjnej o odpowiedzialności
'ogólnej, wraz z wynikającymi stąd uprawnieniami organizacyjnymi, służbowymi; l, personalnymi
względem licznych jednostek organizacyjnych, w tym służb, in- ; spekcji i straży o różnym zresztą
zakresie podległości.
Dlatego istotne jest w tym miejscu zwrócenie uwagi na fakt, iż w nowym ` systemie administracji
publicznej, obok aspektu podmiotowego (samorząd ' terytorialny w kilku skalach i administracja
rządowa), wyodrębnia się silnie : aspekt funkejonalny. W tym zakresie wymaga zwłaszcza
podkreślenia mecha· ' nizm służący realizacji klasycznej funkcji administracyjnej państwa, tj.
ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Została ona przeprowadzona przez
różne - rządowe i samorządowe - elementy struktury władzy publicznej w Polsce. Na poziomie
powiatu, wchodzi ona w zakres odpowiedzial- ' ności starosty, który za stan porządku publicznego i
bezpieczeństwa zbiorowego ';, odpowiada przed radą powiatu i przed miejscową społecznością. Na
szczeblu wojewódzkim, odpowiedzialność w zakresie tej funkcji przypisana jest do wo- ; jewody
jako organu administracji rządowej i reprezentanta rządu w wojewódz- : twie. Wojewoda
odpowiada za funkcjonowanie administracji rządowej i samo-'' rządowej w województwie, w
szezególności za zgodność z prawem działania ` wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w
województwie, i w tym zakresie przysługują mu stosowne uprawnienia nadzorcze. Równocześnie
woje-;; woda odpowiada za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w`;
województwie. O ile - jak wskazano - starosta ponosi odpowiedzialność w tym`'. zakresie przed
miejscową społecznością, o tyle wojewoda odpowiada za stan'' rzeczy w tych sprawach przed
rządem, przed premierem.
System zespolenia administracyjnego, o którym była powyżej mowa, słuźy pogodzeniu
odpowiedzialności służbowej oraz elementów operacyjnych i facho-'r wych w poszczególnych
systemach administracji porządku publicznego i bezpie- ` czeństwa zbiorowego z czynnikiem
odpowiedzialności cywilnej (politycznej, i publicznoprawnej) w tym zakresie.
Powyższy rysunek ilustruje schematycznie, w jaki sposób przeprowadzono w Polsce rozdział
funkcji władzy publicznej między trzy główne segmenty ustroju administracyjnego państwa,
wymienione w Konstytucji. Sąto:
- samorząd lokalny (w gminach wiejskich i miejskich oraz w powiatach), który odpowiada przed
mieszkańcami przede wszystkim za "zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych",
a więc za dostarczanie usług publicznych w wielu dziedzinach, zarządzanie majątkiem publicznym
i podstawowymi służbami obsługującymi życie zbiorowe, za administrację reglamentacyjną w
różnych sferach, za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego; powiat, obok zadań
własnych, w dużym zakresie prowadzi zadania z zakresu administracji rządowej; powiat prowadzi
m.in. szpital (ochrona zdrowia finansowana jest przez kasy chorych), instytucje edukacyjne stopnia
średniego, instytucje kultury, centrum pomocy rodzinie i domy pomocy społecznej, drogi
powiatowe, wskazywane już służby, inspekcje i straże (m.in. policja, straż pożarna), liczne
administracje (np. w dziedzinie komunikacji, prawa budowlanego, geodezji), urząd zatrudnienia;

- samorząd regionalny (w województwach), który przede wszystkim odpowiada za politykę

regionalną i stworzenie konkurencyjnych warunków rozwoju gospodarczego na danym terenie, za
rozwiązanie głównych strukturalnych problemów regionu i współdziałanie w tym zakresie
zwłaszcza z rządem, ale również i z samorządami lokalnymi; w tym zakresie istotną rolę odgrywać
ma wspomniana ustawa o wspieraniu rozwoju regionalnego, która - na zasadzie "kontraktu
regionalnego" zawieranego z rządem - powierzy samorządom województw zarządzanie środkami
finansowymi dużej skali, pochodzącymi za- równo z budżetu państwa, jak i ze środków
europejskich; samorząd woje- . wództwa ponadto w niewielkim zakresie zarządza również
niektórymi dzie- ', dzinami życia zbiorowego i odpowiednimi instytucjami użyteczności publicz-''
nej o charakterze regionalnym, przede wszystkim w dziedzinie kultury naro- . dowej i oświaty oraz
ochrony zdrowia, prowadzi też drogi wojewódzkie;
rząd i administracja rządowa (centralna i terenowa) wykonuje zadania zwią zane z polityką państwa
i zarządzaniem sprawami o ogólnopaństwowym cha- ' rakterze; rząd, na podstawie ustaw, ustanawia
standardy interesu publicznego w poszczególnych dziedzinach życia zbiorowego; poza niewielką
grupą administracji niezespolonych, podległych bezpośrednio ministrom lub (zazwyczaj) ;
kierownikom urzędów administracji centralnej, większość administracji tere- : nowych rządu
została zespolona w ramach wojewódzkiej administracji zespolonej, działającej pod
zwierzchnictwem wojewody, do którego też należy sprawowanie nadzoru nad działalnością
wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w województwie - na podstawie kryterium
zgodności z prawem.

Rozdział VII
Kadry administracji

Zagadnienia ogólne
Sposób rekrutowania, kształcenia oraz status kadr urzędniczych należy dc najistotniejszych
problemów administracji publicznej. Jest bowiem rzeczą oczy wistą, że najlepiej nawet
zorganizowana administracja nie będzie zdolna dc sprawnego działania, jeżeli stanowiska w niej nie
zostaną obsadzone przez odpo wiednio wykwalifikowane i umotywowane osoby, których status
formaln3 i materialny odizoluje je, w miarę możliwości, od sfery bieżącej polityki, a jesz cze
bardziej od sfery prywatnej przedsiębiorczości.
Ukształtowane w praktyce III Republiki Francuskiej - bo wówczas jeszcze nie w ustawodawstwie -
hasło "rządy i parłamenty odchodzą, a administracja pozostaje" okazało się ogólnym
podsumowaniem praktycznych doświadczer demokracji zachodnich w tej materii. Stało się tak,
mimo bardzo różnych punk tów wyjścia ewolucji w wielu krajach.
Jak wiadomo, nie wszędzie przyjęto w XIX w. pruskie i angielskie podejście do państwowej służby
cywiłnej jako profesjonalnej grupy administratoró związanych stabilnym stosunkiem służbowym z
państwem, nie mówiąc ju: o traktowaniu funkcjonariuszy państwowych jak sędziów, a więc z
okreś(onym gwarancjami ich niezawisłości, co stało się tradycją w Szwecji. We Francj i w krajach,
które na Francji się wzorowały, urzędnicy byli długo pozbawien jakiejkolwiek formalnej stabilizacji
stosunku służbowego. Formalne odrzucenie stabilizacji miało miejsce w Stanach Zjednoczonych,
gdzie przez ponad pięć dzie siątków lat ubiegłego stulecia praktykowano "system łupów" -
obejmowanie wszystkich stanowisk w administracji federalnej przez politycznych zwolenników
nowo wybranego prezydenta.
Późniejsza ewolucja doprowadziła jednak do dość znacznego zbliżenia się do siebie wielu różnych
uprzednio modeli narodowych - przy przyjęciu, jakc ogólnego standardu, podstawowych zasad
modelu niemieckiego i angiełskiego z tym jednak, że ten ostatni uległ w ostatnim czasie znacznym
zmianom, polegaJącym przede wszystkim na uelastycznieniu rozwiązań. W USA, jak wiemy, oc
1883 r. ogranicza się zakres działania "systemu łupów", który obejmuje dziś dc 10% stanowisk w
administracji federalnej. We Francji, o czym też była już mowa. po II wojnie światowej
wprowadzono ogólną pragmatykę służbową, zapewniającą'; urzędnikom stabilizację stosunku
służbowego. Ustawodawstwo lat osiemdziesiątych oznaczało jedynie modyfikację wcześniej
obowiązujących przepisów. Z drugiej zaś strony, o czym nie było dotąd mowy, w Szwecji
ograniczono uprawnienia urzędników, większe do tej pory niż w Niemczech czy w Anglii. W 1976
r. skorzystano bowiem ze zmiany ustawodawstwa pracy, zapewniającej :: pracownikom ochronę
przed nieuzasadnionym rozwiązaniem stosunku pracy i znacznie polepszając status pracowników,
zrównano do niego "w dół" status e urzędników państwowych.
Doświadczenia krajów demokratycznych - choć są one, jak będzie o tym jeszcze mowa, dość
zróżnicowane, i to nie tylko historycznie - prowadzą do uznania za ideał sytuacji, w której istnieje
"rozdział między politykami wybranymi na stanowiska i zmuszonymi :,f do okresowego starania się
o reelekcję i urzędnikami służby cywilnej zatrud- ';' nionymi na stanowiskach, które piastują tak
długo, jak cechuje ich good behaviour. Podstawą jest to, że sama służba cywilna nie ma prawa
wydawania -: ustaw ani innych aktów normatywnych ani tworzenia polityki; jej członkoj ' wie
istnieją tylko po to, by doradzać i wypełniać instrukcje swoich szefów ` politycznych i są zazwyczaj
uważani za bezstronnych. W praktyce te ideały ', osiąga się rzadko [...] Tym niemniej, idea służby
cywilnej jako ciała politycznie neutralnego, poświęcającego się wykonywaniu decyzji, których ono
r nie podejmuje, ma istotne znaczenie.
Jeden z największych autorytetów w dziedzinie administracji publicznej jako ' cechy wspólne
europejskim już tylko demokracjom w dziedzinie służby cywilnej wymienił przestrzeganie zasad:
legalizmu, podporządkowania czynnikowi politycznemu, kariery, jakości, odpowiedzialności oraz,
od niedawna, partycypacji ezyli prawa urzędników do współdecydowania przez swoich
przedstawicieli o warunkach pracy i płacy.
Ogólnie rzecz biorąc, współcześnie ukształtowały się dwa modele organizaeji systemu zatrudnienia
urzędników publicznych: mode) kariery i model stanowisk (zwany też pozycyjnym)38. Pierwszy,
bardziej tradycyjny, zakfiada stopniową karierę urzędniczą - od do-lu do góry hierarchii. Wstępuje
się do służby' w zasadzie dożywotniej, a podstawowe znaczenie ma egzamin umożliwiający
wejście, w ramach którego bada się zdolność kandydata do zajmowania określonej kategorii
stanowisk, a nie zajmowania konkretnego stanowiska. W rezultacie, ` urzędnika zatrudnia państwo,
a nie dany urząd, a status urzędnika określają przepisy ze sfery prawa publicznego. Przepisy te
odnoszą się również do materii wynagrodzeń oraz rent i emerytur. Model stanowisk (pozycyjny)
opiera się na rekrutacji na konkretne stanowiska, co oznacza, że zatrudnienie nie jest dożywotnie., i,
co łączy się z badaniem w toku postępowania rekrutacyjnego konkretnych kompetencji, niezależne
od posiadanych dyplomów oraz formalnego stażu pracy. Model ten odwołuje się w wielu sferach do
doświadczeń sektora prywRtnego, w szczególności w odniesieniu do rekrutacji oraz metod
ustalania wynagrodzeń ora2 emerytur. Trudno się dziwić, że jest on znacznie bliższy zwolennikom -
opieraja cego się na jak najszerszym wykorzystaniu instrumentów kontraktowych - "nowego
zarządzania publicznego", o którym już kilkakrotnie wspominaliśmy.
Spośród państw europejskich, system kariery - w różnych wariantach - wy. stępuje, gdy idzie o
państwa omawiane w rozdziale II, we Franeji, w Niemczecli w Hiszpanii, a ponadto m.in. w Belgii,
Grecji, Portugalii oraz Austrii. Z kole system stanowisk przyjęła Wielka Brytania oraz Szwecja, a
ponadto m.in. Dania Holandia i Finlandia, jak również - w szczególnej odmianie charakteryzującej
się ścisłym powiązaniem z "partiokracją", tj. podziałem instytucji publicznych m strefy wpływów
wielkich partii - Włochy. System stanowisk z natury rzeczy bardziej odpowiada tradycjom
administracji USA. Ostatnio w niektórych krajach dotyczy to zwłaszcza Nowej Zelandii, w
niektórych kręgach przedst wianej jakc wzór nowoczesnych rozwiązań w tym zakresie - w ogóle
kwestionuje się zasadę, istnienia szczególnego korpusu służby cywilnej- Wychodząc także poza
"mode stanowisk", mówi się o zasadzie "naboru rynkowego" czy "systemie menedżer skim" w
służbie państwowej, odpowiadającym zasadom zatrudniania w sektorzc prywatnym. Hasła takie,
ściśle związane z "nowym zarządzaniem publicznym" bardziej jednak wpływają na kierunek
ewolucji dotychczasowych rozwiązań nis stanowią program ich porzucenia. W szczególności,
wprowadza się różne kon strukcje mieszane, łączące elementy modelu kariery z modelem
stanowisk, cora: szerzej stosowanym w wielu dziedzinach zatrudnienia publicznego.
W zakresie służby cywilnej, wciąż zatem występują- i tradycyjne, i świeże daty - dość poważne
różnice pomiędzy poszczególnymi państwami i grupam krajów. Różnice te na ogół odnoszą się do
szczegółów. Trudno jednak zaliczyć d szczegółów np. to, czy urzędnicy państvuowi podlegają
ogólnym przepisom praw pracy, ezy też szczególnym, właściwym tylko dla stanu urzędniczego,
bądź też to jaki typ wykształcenia preferowany jest u kandydatów na wyższe stanowisk
administracyjne, bądź wreszcie to, czy rekrutacja na te stanowiska jest scentrali zowana i należy do
szczególnego organu państwowego (pewną modyfikację ta kiego rozwiązania, polegającą na
rozdziale zadań między co najmniej dwa orgam przyjęły dwie kolejne polskie ustawy o slużbie
cywilnej: ustawa z 1996 r. podzie liła zadania między Szefa, Radę i Komisję Kwalifikacyjną Służby
Cywilnej a nowa ustawa z 1998 r. - między Szefa i Radę Służby Cywilnej), ezy też doko nują jej
osobno poszczególne organy administracji.
Ważniejsze z tych różnic będą przedmiotem rozważań w następnym punkcie dotyczącym
pracowników administracji państwowej w ścisłym tego słowa zna czeniu, to jest bez samorządu,
czyli przede wszystkim administracji rządowe (polska instytucja służby cywilnej ogranicza się do
administracji rządowej, co wynika nie tylko w przepisów ustawowych, ale również nowych
przepisów kon: stytucyjnych). W niektórych krajach przepisy dotyczące pracowników admini:
stracji rządowej obejmują również pracowników samorządu terytorialnego. Gdzie indziej jednak
status pracowników samorządowych jest, jak w Polsce, odrębny, co zmusza do potraktowania go w
osobnym punkcie.

Pracownicy administracji rządowej

Administracja rządowa zatrudnia różne kategorie pracowników w szerokim tego ; słowa znaczeniu
(bez ograniczenia do osób pozostających w stosunku pracy na pod- :' stawie ogólnych przepisów
prawa pracy): wyższych urzędników, to jest tych, którzy '' podejmują decyzje lub przynajmniej
przygotowują je merytorycznie (z koniecznym dalszym wewnętrznym podziałem w obrębie tej
kategorii), średni personel admini- `' stracyjny, personel pomocniczy i wreszcie pracowników
obsługi.
Poszczególne ustawodawstwa dość istotnie różnią się zresztą między sobą, gdy idzie o szczegółowe
zasady podziału na kategorie, ale są, lub raczej - stają się coraz bardziej do siebie zbliżone - co do
ogólnych kryteriów podziału.
W szczególności wyraża się w nich tendencja do wytwarzania nielicznej elitarnej grupy
najwyższych urzędników, "generalistów", zdolnych do zajmowania najwyższych stanowisk w
różnych działach administracji, gdzie następuje bliski kontakt z polityką i gdzie potrzeba raczej
ogólnej wiedzy o administrowa-,, niu oraz o procesach politycznych, gospodarczych i społecznych
niż wiedzy specjalistycznej. Status prawny najwyższych urzędników administracji jest jedna.k
stosunkowo zróżnicowany - tak jak zróżnicowany jest sposób organizacyjnego oddzielenia od
siebie, w obrębie administracji centralnej, funkcji o charakterze bardziej politycznym i funkcji
bardziej wykonawczych.
Inaczej przecież status ten musi kształtować się we francuskim modelu rozdziału stałej
administracji i zmiennych "gabinetów" premiera i ministrów, a inaczej w modelach brytyjskim lub
niemieckim, charakteryzujących się, każdy na swój sposób, słabością, tworzonych zresztą od
niedawna, jednostek organizacyjnych o charakterze czysto politycznym (o rozwiązaniach
właściwych tym modelom była mowa w rozdziale o organizacji administracji centralnej). Inaczej
też oczywiście status ten musi kształtować się w modelu amerykańskim, w którym mimo
profesjonalizacji służby cywilnej, nie mogła nie zachować się pewna tradycja "systemu łupów".
Co do podziału na kategorie, w USA pracownicy administracji federalnej nie licząc poczty - dzielą
się na osiem grup. Pierwszą, w liczbie około 600, stanowią najwyżsi urzędnicy - osoby powołane
na stanowiska w takim samym trybie jak sekretarze czyli odpowiednicy ministrów oraz sędziowie
Sądu Najwyższego, a mianowicie przez prezydenta za radą i zgodą Senatu. Są to typowe
stanowiska polityczne. Druga i trzecia grupa - to "starsza służba vvykonawcza" (7 800 osób) i
odpowiadająca jej "starsza służba zagraniczna" (1 100 osób). "Starsza służba wykonawcza" została
wyodrębniona w 1978 r., w roku, w którym uchwalono aktualnie obowiązującą ustawę o federalnej
służbie cywilnej. Kolejna po dwóch "starszych służbach", to nieliczna (600 osób) grupa "starszego
szczebla z tabeli ogólnej", a po niej bardzo liczna (148 800 osób) kategoria "płatnych menadżerów
w systemie zasługi". Następna jest grupa "niemenedżerów" (107 300 przedstawicieli). Na końcu
hierarchii znajduje się ogromna liczbowo kategoria "tabeli ogólnej" (ponad 1,3 mln osób) oraz
kategoria pracowników iizycznych (370 000 osób).
Podstawowym ogniwem systemu amerykańskiej służby cywilnej jest w rezultacie "starsza służba
wykonawcza". Do 90% jej członków ma charakter profe sjonalny w znaczeniu możliwości
długotrwałego, zawodowego związania si z państwem. Przyjęcie do tej służby następuje po
wykazaniu się odpowiednimi kwaliiikacjami fachowymi i uzyskaniu certyfikatu Kolegium Badania
Kwalifika cj i przy Urzędzie Zarządzania Personelem (Office of Personnel Management) agencji
federalnej, która w 1978 r. zastąpiła istniejącą od 1883 r. Komisję SłużbS Cywilnej; warto
zauważyć, że sam Urząd zatrudnia ponad 6 000 osób.
Pozostałe kategorie obsadza się - poza limitem pozostawionym dla "lupów' oraz pewnymi
szczególnymi kategoriami - w drodze otwarlych konkursów, które organizuje Urząd Zarządzania
Personelem. Ustawodawstwo zapewnia materialno prawną i proceduralną ochronę przed
bezzasadnym zwolnieniem ze służby, jal również prawo do awansu w przypadku należytego
wywiązywania się ż obowiąz ków, nad czym czuwa Urząd Ochrony Systemów Zasługi.
System amerykański stanowi zatem połączenie tradycji "systemu łupów" który ostał się nie tylko
dla szczytów administracji, ale również dla 10% innycl stanowisk, z funkcjonowaniem
profesjonalnej stałej administracji, względniE izolowanej od polityki. Zwraca się jednak uwagę na
to, że izolacja od polityki ni jest w USA duża, tym bardziej że w praktyce występuje tam duża
mobilnoś także profesjonalnej kadry administracyjnej, wynikająca z jej częstego przepłym do
sektora prywatnego i powracania do służby państwowej.
Rozwiązania amerykańskie są częściowo bliskie brytyjskim. Idzie o istnie nie odrębnego organu do
spraw rekrutacji, którym w Wielkiej Brytanii wciąż jes Komisja Służby Cywilnej, utworzona w
1855 r. jako jeden z pierwszych efektóv raportu Northcote'a i Trevelyana, wspominanego w
rozdziale o narodowych mo delach administracji. Zmienił się tam jednak polityczny organ
zajmujący si sprawami służby cywilnej. Od czasów Margaret Thatcher jest nim formalnie pre mier,
który jednocześnie jest ministrem służby cywilnej. Uprzednio, od 1968 r. istniał osobny urząd
ministra do tych spraw. Premierowi pomaga w tym zakresi Urząd Służby Publicznej i Nauki
(Office of Public Service and Science), wcho dzący w skład Urzędu Gabinetowego.
Pozostałe cechy systemu amerykańskiego i brytyjskiego są jednak odmienne Podstawą podziału
grup urzędników są w Wielkiej Brytanii, pomieszane ze soba kryteria organizacyjne i fachowe.
Prawie polowa urzędników należy do "grupy admi nistracyjnej", pozostali - to grupa "przychodu
wewnętrznego", ubezpieczeń społec2 nych, "zawodowa i technologiczna", sekretarska i "naukowa".
W ramach grupy aC ministracyjnej wyróżnia się trzy kategorie: jako najwyższą, "strukturę otwartą"
(nie całe 800 osób), następnie urzędników wykonawczych i na końcu sekretarzy.
Najistotniejszą cechą Wielkiej Brytanii jest najdalej posunięta izolacja ad- Ń°ł ministracji od
polityki. "Doradcy polityczni" - jak wiemy, bardzo nieliczni - nie ;' są w żadnym stopniu uważani
za część aparatu administracyjnego. Rekrutuje się ';t ich spoza tego aparatu (co stanowi wielką
różnicę w stosunku do francuskich ' "gabinetów"), mają oni szczególny status prawny (urzędników
czasowych), ,`' a wszelkie formalne kontakty z osobami zatrudnionymi na podobnych stanowi-
skach w innych urzędach mogą nawiązywać tylko za zgodą stałych szefów admi- : nistracji tych
urzędów. Z kolei wszelkie stanowiska administracyjne - łącznie:'; z urzędami stałych wiceministrów
- są obsadzane w odpolityzowany sposób. ::; Nominacja jest w praktyce dokonywana przez
premiera lub właściwego ministra; na wniosek kolegium wyższych urzędników danego urzędu.
Kraje anglosaskie mająwięc, jako cechę wspólną, występowanie szczególnej '; struktury
organizacyjnej, formalnie czy tylko faktycznie niezależnej (jak w Wielkiej Brytanii), zajmującej się
sprawami rekrutacji personelu administracji, :;` zwłaszcza najwyższego, jak również - ogólniej -
zapewnieniem jego profesjonalizmu oraz politycznej neutralności.
Zadania te we współczesnej administracji coraz częściej nazywa się - wła- `: śnie w ślad za
terminologią anglosaską - "zarządzaniem zasobami ludzkimi". Terminologię tę, jak i samodzielną
instytucję tego "zarządzania" wprowadziła również - w ramach recepcji wielu rozwiązań
amerykańskich, dokonującej się po II wojnie światowej - Japonia. Instytucją taką jest w Japonii
Narodowa Władza ' Personalna o charakterze "niezależnej agencji".
Francuska "służba publiczna" (fonction publique) w wielu aspektach różni się od rozwiązań
anglosaskich - tak brytyjskich, jak amerykańskich. Mimo unifikacji ustawodawstwa urzędniczego
po II wojnie światowej zachowała ona tradycję ' podziału na "korpusy"; każdy urzędnik państwowy
należy do jednego z licznych; korpusów, przy czym przejście z korpusu do korpusu jest nader
rzadkie. Od dawna ugruntowana instytucja "gabinetów" oznacza uznanie istnienia kategorii
urzędników o charakterze politycznym.
Wzorowano się na tej konstrukcji w naszym najnowszym ustawodawstwie, wprowadzając w 1996
r. szczególną regulację stosunku zatrudnienia pracownika w gabinecie politycznym (Prezesa Rady
Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ; ministra oraz innego członka Rady Ministrów), jak
również zatrudnienia dorad- :, ców osób zajmujących inne kierownicze stanowiska państwowe.
Inna sprawa, że członkami francuskich "gabinetów" są w zdecydowanej większości przypadków
zawodowi urzędnicy czasowo oddelegowani do tych czynności. To również 'r w związku z tym we
Francji mówi się w ostatnich latach o postępującym zjawi-'! sku "funkcjonaryzacji" polityki, ale też
i polityzacji administracji. W Polsce praktyka jest zbyt krótka, aby można było kusić się o
jakiekolwiek oceny w tym zakresie - poza stwierdzeniem, że na razie gabinety polityczne na ogół
nie odróżniają się od innych komórek organizacyjnych urzędów swoim szczególnym,
"politycznym" charakterem zadań; zwłaszcza uwydatnia się to w odniesieniu do gabinetów
politycznych tworzonych u boku kierowników niektórych urzędów cer tralnych, co samo w sobie
jest już nieporozumieniem.
We Francji nie ma ostrej granicy - takiej jak w Wielkiej Brytanii - międz światem polityki i światem
administracji, choć związek miedzy polityką a adm nistracją jest nieco innego rodzaju niż w USA.
Urzędników tradycyjnie już dzif lono we Francji na cztery klasy: A, B, C, i D. Klasa A stanowi
piątą część ogół korpusu urzędniczego, z tym że jest ona bardzo niejednolita. Jej dwie trzecie sta
nowią nauczyciele szkół wyższych i średnich. Spośród reszty najliczniejsi s członkowie
najważniejszych "korpusów" technicznych: dróg i mostów, rolnictw oraz górnictwa i
specjalistycznych korpusów administracyjnych (jak poborc podatkowi i celnicy).
Najważniejsi są jednak - z natury rzeczy nieliczni - członkowie bardzo elita nych "wielkich
korpusów państwowych" (Rady Stanu, dyplomatycznego, pr fekturalnego, Generalnej Inspekcji
Finansów oraz Izby Obrachunkowej). Korpu: te, kiedyś zupełnie odrębne, łączy dziś ujednolicony
system rekrutacji i szkoleni którego podstawę stanowi Narodowa Szkoła Administracji.
Szczególną kategorię stanowią "wyższe stanowiska, nominac e na które s pozostawione decyzji
rządu". W jej skład wchodzą, co do zasa y, wszystk stanowiska bezpośrednio podporządkowane
premierowi lub ministrowi, a wi np. stanowisko sekretarza generalnego rządu czy szczątkowe
stanowiska sekret; rzy generalnych ministerstw, stanowiska dyrektorów generalnych i dyrektoróv
jak też m.in. stanowiska prefektów. Na stanowiska te można powoływać tak: osoby spoza
administracji - i ze stanowisk tych można zwalniać bez żadnyc ograniczeń (poza tym
ograniczeniem, że zawodowy urzędnik pozostaje nad członkiem swojego korpusu, z pełnią
wynikających stąd praw). Rozwiązania odpowiadają w pewnej mierze rozwiązaniom
wprowadzonym w Polsce w 1996 przez ustawę o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o
zadaniach min strów i praktykowanym po raz pierwszy po wyborach parlamentarnych z 195 roku.
Zgodnie z ustawą, w razie przyjęcia dymisji Rządu przez Prezydenta, sekretarze i podsekretarze
stanu oraz wojewodowie i wicewojewodowie są obowi zani złożyć dymisję; premier nie jest
obowiązany dymisji przyjąć, ale musi w; powiedzieć się w tej kwestii w ciągu trzech miesięcy od
dnia powołania Rac Ministrów, co oczywiście nie pozbawia go prawa odwołania tych osób równic
później, na zasadach ogólnych.
Jest więc, przynajmniej formalnie, kategoria "urzędników politycznych zupełnie nieznana
ustawodawstwu brytyjskiemu. W praktyce jednak kategoria we Francji nie jest tak spolityzowana,
jak można by sądzić na podstawie samyc przepisów. Dawany był już zresztą przykład poważnej,
faktycznej stabilizac najwyższych stanowisk w Sekretariacie Generalnym Rządu, w praktyce zastrz
żonych dla członków Rady Stanu.
We Francji nie ma niezależnego organu do spraw państwowej służby cywv nej, poza organem
doradczym w sprawach legislacji i innych kwestiach ogólnyc występującym pod nazwą Wyższej
Rady Państwowej Służby Publicznej. Sprawy państwowej służby cywilnej należą we Francji do
zakresu działania istniejącej
1945 r. Generalnej Dyrekcji Administracji i Służby Publicznej, formalnir podlegającej premierowi,
prawie zawsze jednak politycznie podporządkowanej,:x ministrowi ds. administracji czy też służby
cywilnej.
Niemcy nie przyjęły wzoru - ani anglosaskiego, ani francuskiego - szcze;'. gólnego organu
państwowego do spraw "zarządzania zasobami ludzkimi" w po ' staci bądź odrębnej komisji, bądź
urzędu centralnego. Sprawy te tradycyjnie nale .a żą do zakresu działania związkowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
Tradycyjnie również stosuje się tam trójpodział pracowników publicznych: f uriędnicy (Beamte) -
niżsi funkcjonariusze (Angestellte) - pracownicy (Arbeiter) Liczebność tych trzech grup jest
następująca (dane pochodzą z 1990 r.) 1 841 891, 1 783 053 i 1 045 476. Pierwsza grupa, to jest
urzędnicy, ma status `e publicznoprawny, natomiast członkowie obu następnych grup są zatrudniani
n ogólnych zasadach prawa pracy. Z punktu widzenia wymogów kwalifikacyjnych w skład
pierwszej grupy wchodzą cztery kategorie: "służba wyższa", obejmująca ' stanowiska od asesora do
sekretarza stanu (idzie, oczywiście, o administracyjnego ,sekretarza stanu, o którym była mowa w
rozdziale o administracji centralnej), "służba wykonawcza", "służba średnia" i "służba
podstawowa". Warunkiern przyjęcia do "służby wyższej" jest zdanie państwowych egzaminów,
organizowa- : nych przez krajowe ministerstwa sprawiedliwości.
W obrębie "służby wyższej" wyodrębniona jest - pod taką właśnie nazwą kategoria "urzędników
politycznych", odpowiadająca francuskiej kategorii stano- . wisk zastrzeżonych do decyzji rządu. W
jej skład wchodzą urzędnicy najwyższych ` szczebli, a mianowicie "dyrektorzy ministerialni" i
sekretarze stanu. W praktyce rząd korzysta z tej możliwości upolitycznienia szczytów administracji,
choć nie wprowadza na te stanowiska prawdziwych polityków. Kategoria "urzędników po- :
litycznych" odgrywa raczej inną rolę - mianowicie, zastępuje w pewnym stopniu nieistniejącą w
Niemczech francuską kategorię członków gabinetów.
Innym środkiem prowadzącym do - zawsze względnego - upolitycznienia administracji RFN jest
swoista interpretacja przepisu ogólnej pragmatyki służbowej, pochodzącej z 1953 roku. Przepis ten
stanowi, że "[...] urzędnik powinien całym swoim postępowaniem utożsamiać się z
fundamentalnym porządkiem demokratycznym i liberalnym, wypływającym z ustawy zasadniczej,
jak również powinien działać na rzecz jego utrzymania [...]". Na jego podstawie wprowadzono w
1972 r., w ramach walki z lewacką "opozycją pozaparlamentarną", "zakaz zajmowania stanowisk"
(Berufsverbot) przez osoby, w odniesieniu do których , uznano, że nie dają gwarancji spełnienia
ustawowych wymogów lojalności wobec ; państwa. Interpretację tę potwierdził Trybunał
Konstytucyjny, który stwierdził:
"[...] obowiązek lojalności politycznej wymaga więcej niż podejścia opartego na beznamiętności,
zewnętrznej poprawności, braku zainteresowania i wewnętrznego dystansowania się wobec państwa
i Konstytucji. W szczególności oznacza on, że urzędnik powinien oddalić się od grup i ini
cjatyw, które atakują, zwalczają i oczerniają państwo, obowiązujący pc dek konstytucyjny i organy
przewidziane przez Konstytucję [...]".
W ten sposób nadzwyczaj wyraźnie postawiony został problem, który w puje we wszystkich
demokracjach, a mianowicie, na ile urzędnikowi pańs wemu wolno zachowywać krytyczny
stosunek do instytucjonalnego porz danego państwa.
Z drugiej strony, zapewniając urzędnikom stabilizację stosunku służbov trudno jest nie dostrzegać
całej tej kwestii zwłaszcza w działach i na stanowis silniej związanych z polityką. Podstawowy
problem stanowi tu jednak wyp wanie właściwych mechanizmów rekrutacyjnych. Jest to dziedzina,
która w Niemczech od dawna doceniana, aczkolwiek nastawiony na egzekwov konkretnej wiedzy
system niemiecki - inaczej niż francuski czy, w innym dzie, brytyjski - nie jest nastawiony na
selekcję pod względem osobowościov
W każdym razie, mimo braku szczególnego organu do spraw "zarząd zasobami ludzkimi",
zarządzanie to jest w Niemczech bardzo dobrze zorga wane w przekroju tak federacji, jak i
poszczególnych krajów. Tym Niemcy r się np. od Włoch, gdzie co prawda od 1983 r. istnieje urząd
ministra funkc blicznej, działającego w ramach Urzędu Rady Ministrów, ale gdzie "zarząd
zasobami ludzkimi" jest wciąż nazbyt rozbite pomiędzy poszczególne o administracji, a nawet ich
poszczególne jednostki organizacyjne.
Osobnego organu fachowego czy też politycznego do spraw "zarządzan sobami ludzkimi" nie ma
też w niektórych innych krajach. Przykładowo, w 1 sprawy te należą do zakresu działania
Ministerstwa Finansów, w którym obo partamentu Budżetu jest Departament Zarządzania i
Personelu. Ministrowie i sów zajmują się "zarządzaniem zasobami ludzkimi" także w dwóch innych
kr nordyckich, mianowicie w Szwecji i w Finlandii, z tym jednak że w Szwec nieje specjalny urząd
centralny, podporządkowany ministrowi finansów, w p Narodowej Agencji Pracodawców
Rządowych. Z kolei w Norwegii cała ta należy do zakresu działania Ministerstwa Pracy i
Administracji Rządowej, mach którego działa Departament Spraw Zatrudnienia Rządowego.
Połączenie materii pracy oraz administracji, na pozór przypadkowe, v runkach współczesnej
administracji może okazać się bardzo korzystne. Fm nowanie państwowej służby cywilnej
stopniowo oddala się bowiem od trac nego modelu jednostronnego ustalania ogólnych warunków
pracy i płacy organy państwowe i nabiera charakteru negocjacyjnego.
Organy "zarządzania zasobami ludzkimi" - poza USA, gdzie pov w tym celu osobną jednostkę pod
nazwą Federalnej Władzy ds. Stosunków - w coraz większym stopniu reprezentują państwo w
negocjacjach z przed; cielstwami pracowników państwowych. Przedstawicielstwami są coraz c
związki zawodowe. Pierwsze jednak przedstawicielstwo pojawiło się w w którym urzędnicy w
dużym stopniu do dziś nie mogą zrzeszać się w z zawodowe, a mianowicie w Wielkiej Brytanii,
gdzie od 1917 r. działaj Whitley Councils. W Norwegii z przedstawicielami urzędników negocjuje
w ramach urzędu zajmującego się w ogóle kwestiami stosunków pracy, co ułatwia skoordynowanie
ogólnej polityki w tej dziedzinie z ogólną polityką w zakresie zatrudnienia pracowników
państwowych.
Mimo stopniowego zbliżania się do siebie ogólnych zasad dotyczących kadry administracji, a
przynajmniej administracji rządowej, nie doszło do zatarcia jeszcze jednej istotnej różnicy między
historycznie ukształtowanymi modelam'1 `:, administracji publicznej. Mowa o charakterze
wymogów, jakie muszą spełnić' na ogół zresztą w praktyce, bez ich formalizowania - kandydaci do
zatrudnienia . w najwyższej kategorii państwowej służby cywilnej. Sprawa ta jest nadzwyczaj `!
istotna, chodzi bowiem o ogółną formację administracyjnej elity danego kraju; ; odgrywającej także
pośredniąrolę polityczną.
W Stanach Zjednoczonych preferuje się generalistów o jak najszerszej wiedzy, ale jednak wiedzy
konkretnej, jak prawniczej, ekonomicznej czy, coraz' częściej, z zakresu zarządzania. W Wiełkiej
Brytanii natomiast dominuje wciąż tradycja "oświeconego amatora", który dzięki kulturze i wiedzy
ogólnej, jest w stanie zawsze nabyć wiedzę specjalistyczną, o ile jest ona niezbędna na danym
stanowisku. W rezultacie większość wysokich urzędników rekrutowana jest spośród absolwentów
kierunków humanistycznych dwóch najstarszych uniwersytetów: Oxfordu i Cambridge.
Tradycyjnie zresztą wyróżnia się kategorię urzędników o ściśle fachowym charakterze, noszącą
wspomnianą już nazwę "grupy za- ; wodowej i technologicznej".
W Niemczech - ale też i we Włoszech - wciąż dominuje formacja prawnicza, co pociąga za sobą
silniejsze. niż gdzie indziej pojmowanie, administracji jako działalności polegającej na wydawaniu
aktów prawnych.
Rozmiar omawianych różnic znakomicie ilustrują wyniki badań wykształcenia najwyższych
urzędników brytyjskich, niemieckich i amerykańskich. Przeprowadzone w końcu lat
siedemdziesiątych, wydają się one nadal aktualne. I tak, procentowy udział w gronie najwyższych
urzędników absolwentów studiów prawniczych wynosi: 3 w Wielkiej Brytanii, 18 i 28 w USA
(odpowiednio dla urzędników stałych i z nominacji politycznej) i aż 66 w Niemczech. Z kolei
udział absolwentów kierunków humanistycznych i społecznych wynosi w Wielkiej Brytanii aż 40%
(w Niemczech 2%, w USA 6-7%), a absolwentów kierunków technicznych i nauk ścisłych - 26%
(w Niemczech 14%, w USA odpowiednio 42% i 10%). O ile w omawianej grupie w Niemczech i w
USA w praktyce w ogóle nie ma osób bez wyższego wykształcenia, o tyle w Wielkiej Brytanii
osoby te stanowią aż 16% grupy39.
We Francji na tradycję profesjonalnego kształcenia członków korpusów technicznych oraz
kształcenia generalistów w Szkole Politechnicznej, będącej szczególną wyższą szkołą wojskową,
nałożyła się powojenna tradycja funkcjonowania Narodowej Szkoły Administracji jako pepiniery
generałistów nowego typu. Szkoła ta, trzeba to podkreślić, nie tyle kształci kandydatów na
najwyższe stanowiska administracyjne, ile dokonuje selekcji, preferując określone cechy
psychofizyczne bardziej niż wiedzę. Można powiedzieć, że współczesny model francuski - to model
selekcjonowania generalistów technokratów.
Bez względu na tradycje poszczególnych krajów, wszędzie da się zauważyć tendencję do
zatrudniania na najwyższych stanowiskach w administracji nie wą skich specjalistów, ale różnego
rodzaju generalistów. Różnice sprowadzają się do różnego, historycznie ukształtowanego modelu
generalisty: "oświeconego amatora" w Wielkiej Brytanii, prawnika (ale o szerokiej wiedzy z
zakresu nauk spolecznych) w Niemczech czy też technokraty we Francji. Różnice te zdają się
zresztą częściowo zacierać dzięki rozwojowi różnych form kształcenia przygotowawczego i
ustawicznego urzędników. Gdy idzie o wyższych urzędników, znaczną rolę odgrywają w tym
zakresie szkoły administracyjne, powoływane w większym lub mniejszym stopniu na wzór
francuskiej Narodowej Szkoły Administracji. Szkoły takie, jak wiemy, działająnp. w Wielkiej
Brytanii i w RFN.
Nie jest zatem w żaden sposób przypadkiem, że reformę polskiej państwowej slużby cywilnej
rozpoczęto od powołania do życia w 1990/1991 r. Krajowej Szkoły Administracji Publicznej
wzorowanej na szkole francuskiej. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej zapewnia bowiem tak
samo kształcenie podyplomowe typu generalistycznego. Ustawowo określonym celem Szkoły jest
"ksztakcenie i przygotowywanie do służby publicznej urzędników służby cywilnej oraz kadr
wyższych urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej". Absolwenci Szkoly mają
obowiązek podjęcia i wykonywania, przez okres nie krótszy niż pięć lat od daty jej ukończenia,
pracy w urzędach administracji na stanowiskach postawionych im do dyspozycji przez Prezesa
Rady Ministrów. Obowiązkowi temu odpowiadają szczególne uprawnienia w toku procesu naboru
do korpusu służby cywilnej oraz mianowania w służbie, wynikające z nowej ustawy o slużbie
cywilnej z 1998 r., która weszła w życie w 1999 roku.
O ile utworzenie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej nastąpiko szybko, a jej absolwenci stali
się znaczącym czynnikiem ksztaktowania nowej polskiej administracji publicznej, przez siedem lat
Trzeciej Rzeczypospolitej - mimo kilkakrotnie podejmowanych prób, w tym uchwalenia, i to
prawie jednogłośnie. ustawy z 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej - nie zdołano stworzyć służby
cywilnej (choć powstał Urząd Służby Cywilnej, jak też dokonano pierwszych, politycznie
kwestionowanych, mianowań do służby), ani nawet stworzyć wystarczającycl" prawnych podstaw
dla jej wykreowania. Podstawy takie, należy mieć nadzieję, tworzy nowa ustawa o slużbie cywilnej
z 18 grudnia 1998 roku.
Potrzebę stworzenia służby cywilnej w Polsce uznano od samego początki transformacji. Od 1990 r.
pracowano nad stosownymi projektami - najpiervr o "państwowej służbie publicznej" (co wskazuje
na francuską inspirację połączo ną z tradycją polską - termin "służba cywilna" jest pochodzenia
anglosaskiego tyle że znów złączony jest z przedwojenną tradycją "państwowej służby cywil nej",
paralelnej do służby wojskowej), potem o państwowej służbie cywilnej, oc 1995 r. - o służbie
cywilnej.
Co ważniejsze, nie tylko pracowano nad różnymi projektami, lecz nadawano!; im daleko
zaawansowany bieg. I tak, projekt ustawy o państwowej służbie pu: ;`;; blicznej został wniesiony do
Sejmu przez rząd J. K. Bieleckiego wraz z projektem'` reorganizującym "centrum rządu" poprzez
utworzenie Kancelarii Rządu. Wobec,:. odrzucenia przez Sejm tego ostatniego projektu, prace nad
projektem ustawy ; o państwowej służbie publicznej nie zostały rozwinięte, a sam zniknął formalni
'; wraz z końcem kadencji Sejmu. Kolejny projekt, mianowicie projekt ustawy`; o państwowej
służbie cywilnej został przygotowany w ramach, wspomnianego ; już kilkakrotnie, Zespołu ds.
Reorganizacji Administracji Publicznej przy Preze: °Ę sie Rady Ministrów. Ten właśnie projekt stał
się podstawą dalszych prac prowa: `: dzonych w ramach rządu H. Suchockiej. Po uzyskaniu
licznych konsultacji i opii'': nii ekspertów zagranicznych - opinii z reguły bardzo pozytywnych (w
SIGMA x OECD polski projekt był nawet traktowany jako wzór dla innych europejskich;; krajów
postkomunistycznych) - oraz po przeróbkach projekt ustawy o państwo-`; wej służbie cywilnej
został uchwalony przez Radę Ministrów 7 września 1993 r roku. Został on - w ramach pakietu
ustaw reformujących administrację publiczną'; - wniesiony do nowego Sejmu i natychmiast
wycofany - jak inne projekty wcho- ` dzące w skład pakietu - przez nowy rząd Waldemara Pawlaka.
W ramach tego rządu pracowano nad inną koncepcją wprowadzenia s-lużby `, cywilnej - nie
jednorazowo, z uchyleniem ustawy z 16 września 1982 r. o pra- ` cownikach urzędów
państwowych, lecz przy dozowaniu kreacji służby i utrzymaniu, najwyżej znowelizowanej, ustawy
z 1982 roku. Skutkiem tych prac był projekt ustawy o slużbie cywilnej - który stał się ustawą, choć
już za innego premiera ; (ustawa z dnia 5 lipca 1996 r.) - i który też, odchodząc dalece od rozwiązań
dotychczasowych projektów, okazał się całkiem niedostosowany do naszych warunków i potrzeb.
Należy zauważyć, że tuż przed uchwaleniem nowego projektu ustawy o służbie cywilnej przez
Radę Ministrów w maju 1998 r. w sposób zasadniczy . i dość spektakularny wystąpił spór o
podstawowy charakter naszej s-lużby cywilnej. Niektórzy bardzo znaczący członkowie rządu w
ogóle zakwestionowali zasadę stworzenia zawodowego, opartego na klasycznych zasadach
publicznoprawnych, korpusu służby cywilnej - i, powołując się na idee "nowego zarządzania
publicznego" i doświadczenia niektórych krajów, z Nową Zelandią na czele, postulowali
wprowadzenie zasady "naboru rynkowego" czy "systemu menedżer- . skiego" do służby
państwowej. Rada Ministrów przyjęła ostatecznie pewien wa- ; riant modelu klasycznego, i to
raczej modelu kariery niż pozycyjnego. Zadecy-'' dowały o tym, jak można sądzić, następujące
względy.
Po pierwsze, nie można nie zauważyć względu formalnego. Nowa Konstytucja używa określenia
"korpus służby cywilnej", wyraźnie nawiązującego do tradycyjnego rozróżnienia między dwoma
korpusami służącymi państwu: korpusem urzędniczym i korpusem wojskowym.
Po wtóre, istotne znaczenie musiały odegrać względy merytoryczne. Nie ulega wątpliwości, na co
już zwracaliśmy uwagę, że w świecie można zaobserwować
ewolucję w kierunku "urynkowienia" i uelastycznienia służby cywilnej, której początków można
szukać w krajach pozaeuropejskich, poczynając od USA. Jej punktem wyjścia jest jednak - nawet w
USA, po porzuceniu dziewiętnastowiecznego "systemu łupów" - taki czy inny typ modelu
klasycznego, choćby typ pozycyjny, oraz utrwalenie - dość różnie pojmowanej, o czym wiemy, w
różnych krajach zasady rozdziału w administracji publicznej tego co polityczne od tego co
profesjonalne. W kraju takim jak Polska, pozbawionym podstaw fiznkcjonowania służby cywilnej
przez wiele dziesięcioleci, nie można od razu wprowadzać bardziej elastycznych i mniej
publicznoprawnych rozwiązań wprowadzanych ostatnio w niektórych krajach zachodnich, lecz
najpierw należy wprowadzić rozwiązania typu klasycznego, a dopiero później, w miarę krzepnięcia
instytucj i demokratycznych i samej służby cywilnej, uelastyczniać funkcjonujące już rozwiązania.
Podobne podejście przyjęto na Węgrzech - jedynym, co trzeba zauważyć, kraju
postkomunistycznym, w którym występuje nie tylko ustawodawstwo o służbie cywilnej (ustawa z
1992 r.), ale instytucja służby zaczyna już funkcjonować. Co więcej, wprowadzanie od razu
rozwiązań elastycznych, określanych czasem jako rynkowe, może, w konkretnej sytuacji polskiej,
wręcz zagrozić "zawodowemu, rzetelnemu, bezstronnemu i politycznie neutralnemu wykonywaniu
zadań państwa w urzędach administracji rządowej", o którym mowa w Konstytucji RP.
Po z górą pięćdziesięciu latach odrzucania klasycznego modelu służby cywilnej i braku, w
rezultacie, etosu takiej służby, oraz wobec - występującej także aktualnie (co więcej, jak się wydaje,
aktualnie ze szczególną siłą) - tendencji do politycznych kryteriów rekrutacji istotnej części kadry,
"rynkowe metody naboru" mogą oznaczać umacnianie polityzacji. Polityzacja administracji
publicznej zaprzecza podstawowym cechom europejskiego demokratycznego państwa prawnego - i
demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu naszej Konstytucji.
Podkreślaliśmy już przy tym, że kształtująca się na nowo demokracja polska tym różni się od
demokracji zachodnich, że stanowiska typowo polityczne (poczynając od ministrów) stosunkowo
rzadko są obsadzane przez wybitnych polityków (których znacząca część nie decyduje się na udział
w rządzie), natomiast stosunkowo często powierza się je osobom uznanym za fachowców z danej
dziedziny. O zatarcie granicy między tym co polityczne i tym co politycznie neutralne jest u nas o
wiele łatwiej niż nawet w wielu innych państwach postkomunistycznych. Tymczasem granica ta
powinna być ostra i czytelna. Neutralnie politycznie służba cywilna musi być tak skonstruowana,
aby wypełniała wolę polityków - ale nie w ich interesie, lecz w interesie państwa jako całości. Jeżeli
ocenia się, że - prawidłowo skonstruowana - zagraża ona politykom, a i takie zdania padły w
debacie poprzedzającej wniesienie projektu do Sejmu, oznacza to, że nie rozumie się istoty
instytucji współczesnej demokracji typu parlamentarnego.
Polska klasa polityczna w swoim dobrze pojętym interesie - skoro już wie, że istnieje alternance -
powinna uznawać względy, przemawiające za klasycznym, co do istoty, modelem,
uwzględniającym elementy publicznoprawne stosunku służby cywilnej, także wynikające z
Konstytucji. Model ten powinien, oczywiście, ewoluować następnie w kierunku uelastycznienia i
uwzględnienia niezbędnych elementów "kultury kontraktowej" - lecz punkt wyjścia ewolucji nie
może nie być dość tradycyjny.
Ustawa o służbie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. wydaje się odpowiadać wa- ' runkom takiego punktu
wyjścia. Idąc w ś(ad za sformułowaniem Konstytucji, używa ona terminu "korpus służby cywilnej".
Korpus tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady
Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich
oraz urzędach niezespolonych organów administracji rządowej, Rządowym Centrum Studiów
Strategicznych, jak również w komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych
stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich
oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, w tym zakresie jednak tylko jeżeli odrębne
ustawy nie stanowią inaczej. Konstytucja przesądziła już bowiem, że korpus służby cywilnej działa
wyłącznie w administracji rządowej - a zatem nie w innych jednostkach administracji państwowej,
nie mówiąc już o administracji samorządu terytorialnego.
Ustawa stwierdza, że każdy obywatel ma prawo do informacji o wolnych : stanowiskach w służbie
cywilnej, a nabór do służby jest otwarty oraz konkuren- ' cyjny. W terminologii ustawy, "członkiem
korpusu służby cywilnej" jest zarówno ` pracownik służby cywilnej (zatrudniony na podstawie
umowy o pracę zgodnie z przepisami ustawy), jak i urzędnik służby cywilnej (zatrudniony na
podstawie mianowania, a zatem posiadający pełny status publicznoprawny). Nabór kandydatów do
korpusu służby dotyczy tylko pracowników. O uzyskanie mianowania może się ubiegać osoba,
która jest już pracownikiem służby cywilnej, posiada ca najmniej dwuletni staż pracy w służbie,
posiada tytuł magistra lub równorzędny oraż zna co najmniej jeden język obcy. Nabór kandydatów
do korpusu organizuje dyrektor generałny urzędu, szef służby w urzędzie organu centralnego albo
urzędu wojewódzkiego (w innych urzędach administracji rządowej zadania te wykonuje osoba
wykonująca zadania organu). Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej
ubiegających się o mianowanie prowadzi Szef Służby Cywilnej. Mianowania dokonuje się w
ramach limitu corocznie ustalanego przez Radę Ministrów.
Ustawa wprowadziła kategorię wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Są to stanowiska:
Sekretarza Rady Ministrów, dyrektora generalnego urzędu, dyrektora departamentu i jego zastępcy
w urzędzie organu centralnego, jak również dyrektora wydziału w urzędzie wojewódzkim.
Stanowiska te - co do których występuje szczególny wymóg fachowości - mają być obsadzane w
drodze konkursu. Do konkursu mogą, w zasadzie, przystępować wyłącznie urzędnicy służby
cywilnej.

Dzięki nowej ustawie, mamy wreszcie szansę wykreowania rzeczywistej służby cywilnej,
odpowiadającej standardom państw rozwiniętych. Czy szansa ta zostanie wykorzystana, zależy od
wielu czynników, zarówno bardziej obiektywnych (jak stan finansów publicznych, warunkujący
szerszy lub węższy zakres mianowania), jak i subiektywnych (właściwa postawa klasy politycznej,
której ugruntowanie wymagać może jeszcze wiele czasu).

Pracownicy samorządu terytorialnego

Jak była o tym mowa na początku niniejszego rozdziału, w niektórych krajach to samo
ustawodawstwo obejmuje całość służby publicznej, tak państwowej, jak samorządowej. Są to
przede wszystkim Hiszpania i Portugalia, jak również w dużym stopniu - Niemcy, gdzie ustalanie
zasad statusu prawnego służby krajowej i samorządowej należy do kompetencji federacji. We
Francji, jak wiemy, istnieje osobna ustawa o służbie samorządowej, ma ona jednak wspólną część
ogólną z ustawami o służbie państwowej oraz o służbie szpitalnej.
Z kolei we Włoszech, w Belgii i w Irlandii ustawodawstwo reguluje tylko ogólne zasady dotyczące
pracowników samorządowych, a w Holandii pozostawiono jeszcze większą swobodę samorządom
terytorialnym, ustawowo regulując wyłącznie zasady wynagradzania.
Inną wreszcie możliwością jest poddanie służby samorządowej ogólnym przepisom prawa pracy i
ustalanie zasad zatrudniania, wynagradzania i awansowania w sposób wlaściwy temu prawu, to jest
w drodze zbiorowych układów pracy. System taki przyjęto m.in. w Wielkiej Brytanii i w Danii, jak
również w USA.
Pracownicy samorządu terytorialnego wszędzie stanowią poważną grupę pośród nie tylko
pracowników publicznych, ale także ogółu zatrudnionych. Należy jednak pamiętać, że pomiędzy
poszczególnymi krajami występują poważne różnice, gdy idzie o względne i bezwzględne liczby
osób zatrudnionych przez samorząd terytorialny. Jest to nader wymowna miara rzeczywistej roli
samorządu w ramach instytucji publicznych danego kraju (o czym była już mowa w rozdziale o
samorządzie terytorialnym).

Rozdział VIII
Administracja a prawo

Zagadnienia ogólne - "demokratyczne państwo prawne"

W systemach ustrojowych opierających się na zasadzie podziału władz wśród demokracji systemy
te stanowią regułę - administrację uważa się za aparat władzy wykonawczej. Na pierwszy rzut oka,
głównym zadaniem administracji winno zatem być wykonywanie prawa, a w szczególności
wykonywanie ustaw pochodzących od władzy ustawodawczej. Pod tym względem administracja
nie różniłaby się zatem zasadniczo od aparatu władzy sądowniczej, którego zadaniem może być
tylko stosowanie prawa. Nie jest zresztą kwestią przypadku, że pierwsza nowoczesna koncepcja
podziału władz, sformułowana u schyłku XVII w. przez Johna Locke'a (1632-I704), zaliczała do
władzy wykonawczej na równi administrację i sądy, jako aparat czuwający nad przestrzeganiem
ustawodawstwa.
Pogląd o tym, że administrowanie ogranicza się do wykonywania prawa, był powszechnie przyjęty
przez liberałów XIX stulecia i nie pozostał on bez wplywu na praktykę, również współczesną.
Dopiero co zwracaliśmy zresztą uwagę na praktykowane do dziś masowe zatrudnianie prawników
przez administrację niemiecką lub włoską, jako odpowiedników "generalistów" francuskich czy
anglosaskich.
Zadania współczesnej administracji są jednak znacznie szersze niż to, co na ich temat twierdziii
liberałowie zeszłego stulecia. Wiemy, że administracja to nie tylko działalność reglamentacyjna,
która jest właśnie wykonywaniem prawa (choć niekoniecznie w sposób dokładnie taki sam, jak
robią to sądy, bowiem administracji, aparatowi służebnemu wobec czynnika politycznego, brak
niezawisłości cechującej wymiar sprawiedliwości); administracja - to również udział w
kształtowaniu polityki, świadczenie istotnych dla społeczeństwa usług oraz wykonywanie funkcji
właściciela w imieniu państwa (a w naszej sferze prawnej w imieniu Skarbu Państwa) lub w
imieniu danej jednostki samorządu terytorialnego. W rezultacie administracji nie da się sprowadzić
do funkcji wykonywania ustaw - tak jak, nie da się jej sprowadzić do prostego wykonywania
polityki, którą by kształtowano całkowicie poza nią.
Jak zauważa wielu autorów, współczesna administracja nie może być, jak to było w wielu krajach w
XIX w., "nastawiona na normy" czy też "nastawiona na procedurę". Jest ona coraz bardziej
"nastawiona na problemy" czy też "nastawiona na programy", operując kategoriami w większym
stopniu politycznymi, społecznymi i ekonomicznymi niż prawnymi.
Nie oznacza to jednak zerwania - w ustrojach demokratycznych - z ustaloną w ciągu zeszłego
stulecia fundamentalną zasadą legalności działania administracji, w myśl której administracja może
działać tylko w granicach prawa, a w zakre--' sie co najmniej wszelkiej działalności w formach
władczych - także na podstawie przepisów prawa. Zasada legalności działania administracji stanowi
ważną ; kategorię w obrębie szerszej jurydycznej zasady legalizmu, którą art.7 Konstytu- ; cji RP
formułuje w sposób następujący: Organy wladzy publicznej dzialajc na . podstawie i w granicach
przepisów prawa. Do tradycyjnych instrumentów mają ;` cych zapewnić legalność działania
administracji, takich jak sądowa kontrola aktów administracyjnych, wciąż dochodzą nowe
instrumenty, z których największe . znaczenie posiada przejęta ze Szwecji instytucja ombudsmana
(wspominaliśmy o niej przy okazji omawiania modelu szwedzkiego oraz będzie o tym mowa w'
dalszym ciągu niniejszego rozdziału).
Legalność działania administracji stanowi zarazem wycinek szerszych kon- ' strukcji prawno-
politycznych, odnoszących się do stosunku między aparatem państwowym i prawem. W krajach
anglosaskich przyjmuje się konstrukcję "rządów`'': prawa" (rule of law), będącą swoistym
podsumowaniem cafiości zasad ustroju po= t litycznego, a w szczególności gwarancją zasad
wolności i równości. Przeciwstawi ;:'; się ją "rządom ludzi". Przez "rządy prawa" rozumie się zatem
takie zorganizowani "; państwa, w którym obowiązują ogólne, abstrakcyjne reguły prawa,
stanowiorLe' ; przez ustawodawcę bądź sankcjonowane przez sądy, a osoby sprawujące władzę'.
publiczną muszą stosować się do tych reguł, a nie podejmować decyzje na podsta=:`: wie wlasnych
upodobań czy własnego poczucia sprawiedliwości.
"Rządy prawa" oznaczają zarazem znaczną władzę sądów, których zadaniem'^ jest czuwanie nad
przestrzeganiem przyjętych reguł. W klasycznych ujęciach ' powodowało to odrzucenie możliwości
tworzenia szczególnych sądów admini='" stracyjnych jako organów spoza zwykłego porządku
sądowego (w tej kwestii' należy przypomnieć poglądy A. V. Diceya, o których była mowa przy
okazji : omawiania tradycji angielskiego modelu administracji publicznej). Obecnie, jak ' wiemy, w
krajach anglosaskich istnieją "trybunały administracyjne" lub "nieza·;; leżne agencje" o
kompetencjach sądowych, ale, po pierwsze, są to szczególnv organy typu administracyjnego, a nie
sądowego, po wtóre zaś, poddane są on8'y kontroli sądów powszechnych.
v "Rządy prawa" są również - jako istotny składnik europejskiego dziedzic=.., twa kulturalnego i
instytucjonalnego - terminem przyjętym w statucie Rady; b Europy oraz w pierwszym i wciąż
podstawowym dokumencie tej organizacji,;;` popularnie znanym Europejską Konwencją Praw
Człowieka.
W kręgu oddziaływania niemieckiej kultury prawniczej, do którego pod'y tym względem zalicza się
także Polska, podstawową prawno-polityczną kon-: strukcją odnoszącą się do stosunku między
aparatem państwowym i prawem jest', jednak konstrukcja "państwa prawnego". Znalazła ona - w
postaci "socjalnego
państwa prawnego" - odzwierciedlenie w konstytucji RFN. Pod postacią "demokratycznego
państwa prawnego" trafiła także do naszego ustroju konstytucyjnego już w końcu 1989 r., znajdując
następnie, oczywiście, odzwierciedlenie w aktualnej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Konstrukcja państwa prawnego nawiązuje do myśli wybitnego niemieckiego filozofa, również
filozofa prawa, Immanuela Kanta (1724-1804), a explicite sformułował ją prawnik i politolog,
przedstawiciel wczesnego niemieckiego liberalizmu zeszłego stulecia, Robert von Mohl (1799-
1875), w książce pod wymownym tytułem Nauka policji zgodnie z zasadami państwa prawnego,
wydanej w latach 1832-1834.
"Państwo prawne" było i jest traktowane jako przeciwieństwo "państwa policyjnego", to jest
państwa, w którym obywatel nie ma żadnych prawnych środków ochrony przed samowolą organów
i urzędników państwowych. W rezultacie konstrukcja państwa prawnego jest nie tyle
podsumowaniem całości zasad ustroju politycznego, co pragmatyczną, dostosowaną do warunków
miejsca i czasu kodyfikacją gwarancji praw jednostki. W tych warunkach jest oczywiste, że jej
istotną - jeśli nie najistotniejszą - częścią składową stała się sądowa kontrola decyzji
administracyjnych, wykonywana - tak jak to się wyklarowało w XIX w. w Niemczech - przez
szczególne sądy administracyjne.
Niezależnie więc od ideowych różnic, jakie mogą dzielić konstrukcję "rządów prawa" i konstrukcję
"państwa prawnego", w odniesieniu do administracji obie one zakładają istnienie sądowej kontroli
aktów administracyjnych (indywidualnych i generalnych). Współczesna administracja nie może
istnieć bez takiej kontroli, ale też coraz bardziej odczuwa się potrzebę funkcjonowania także innych
instytucji, które sprawią, że będzie ona działać w ramach i na podstawie przepisów prawa.
Dzialanie administracji na podstawie przepisów prawa - to nie tylko działanie zgodne z przepisami
administracyjnego prawa ustrojowego i materialnego. To również działanie zgodne z przepisami
administracyjnego prawa formalnego, tzn. procedury administracyjnej. Tradycyjnym podejściem do
zagadnień procedury - procedury przed organami administracji publicznej, a nie sądami
administracyjnymi - było traktowanie jej jako wewnętrznej sprawy administracji. Przedmiotem
zainteresowania prawników był efekt procedury w postaci decyzji administracyjnej, mogący
stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, a nie sama procedura.
Przyjęta w Austrii w 1875 r. zasada, gdzie indziej wówczas nieznana, że do sądu administracyjnego
można się skarżyć dopiero po wyczerpaniu środków przysługujących w ramach postępowania
administracyjnego, spowodowała zainteresowanie Trybunału Administracyjnego kwestiami
formalnego prawa administracyjnego. W rezultacie orzecznictwo Trybunału zaczęło ksztaltować
zasady tego prawa, stopniowo formułowane przez ustawodawstwo: najpierw ramowo w 1896 r.,
potem szczegółowo - w 1925 roku.
Ustawodawstwo austriackie stało się wzorem dla krajów znajdujących się pod wpływem
austriackiego modelu sądownictwa administracyjnego. W ślad za Austrią kodyfikacji procedury
administracyjnej dokonano w Czechosłowacji, w Jugosławii oraz w 1928 r. w Polsce. Przedwojenna
kodyfikacja (stanowiło ją rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu
administracyjnym) stała się podstawą polskiego kodeksu postępowania administracyjnego,
wydanego w 1960 r. i gruntownie znowelizowanego w latach 1980 i 1990 oraz ostatnio, w związku
z reformą samorządową, w 1998 r. (dopiero w ramach tej ostatniej nowelizacji, warto zauważyć,
wprowadzono do kodeksu termin administracja publiczna na miejsce typowej dla okresu PRL
administracji państwowej).
Zupełnie niezależnie od doświadczeń austriackich, kodyfikacji procedury administracyjnej
dokonano w 1889 r. w Hiszpanii (gdzie kolejne przepisy wydano w 1958 r.), a na jej wzór w USA
(akt o procedurze administracyjnej z 1946 r., dotyczący administracji federalnej). Po II wojnie
światowej formalne prawo administracyjne coraz częściej staje się przedmiotem kodyfikacji.
Nastąpiło to w szczególności w RFN i w Szwajcarii, a o potrzebie takiej kodyfikacji coraz. częściej
mówi się w bardzo pod tym względem tradycyjnej Francji, gdzie odpowiednie reguły kształtuje, jak
dotąd, orzecznictwo sądowo-administracyjne.

Źródła prawa administracyjnego

Prawo administracyjne jest stosunkowo nową dziedziną prawa w porównaniu z prawem cywilnym,
którego tradycje sięgają czasów Imperium Rzymskiego, czy prawem karnym, które kształtowało się
co najmniej od XVI wieku. Jako od-` rębna dyscyplina powstało ono bowiem dopiero w XIX
stuleciu.
Ograniczając się już tylko do kontynentu europejskiego - w krajach anglosa-' skich pojęcie "prawa
administracyjnego" ma bowiem, jak była o tym mowa w rozdz. II, specyficzne znaczenie -
powstanie prawa administracyjnego można powiązać z dwoma zjawiskami tamtego czasu.
Po pierwsze, łączyło się ono z wprowadzaniem wspomnianej instytucji' "państwa prawnego".
Przepisy, które wydawano w odniesieniu do spraw admi-' nistracji publicznej, przestawały być - jak
to miało miejsce w "państwie policyj-' nym", typowym dla osiemnastowiecznego absolutyzmu -
wewnętrznymi instruk- ` cjami służbowymi dla aparatu administracyjnego i stawały się przepisami
bez względnie wiążącymi, na które można się było skutecznie powołać, zarówno przed właściwymi
organami administracji, jak i przed sądami, w tym sądami ad-' ministracyjnymi.
Przepisy te, w związku z postępami konstytucjonalizmu, coraz częściej wy-' dawały parlamenty, a
organy administracji wykonywały uprawnienia w tym' zakresie coraz bardziej tylko z woli
ustawodawcy (nawet jeźeii był to ustawodawca konstytucyjny) i w zakresie jego upoważnienia.
Warto zaznaczyć, że kon-' stytucja Francji V Republiki powróciła do pewnych rozwiązań z I
połowy XIX wieku, wyliczając materie zastrzeżone dla ustawodawstwa parlamentarnego, co
oznacza, że w pozostałym zakresie (odnoszącym się do znacznej części materii administracji
publicznej) powszechnie obowiązujące przepisy prawne wydają właściwe organy władzy
wykonawczej.
Po wtóre, na podstawie nowego rozumienia przepisów administracyjnyc oraz kształtującego się
dorobku sądów administracyjnych powstała, dopiero jec nak w ostatnich dziesiątkach lat ubiegłego
stulecia nauka prawa administracy nego, tworząca teoretyczne podstawy tej dyscypliny, wraz z
właściwą jej siatl pojęć, konstrukcji i zasad.
Rozwój prawa administracyjnego nie doprowadził jednak do jego skodyf kowania, inaczej niż to
miało poprzednio miejsce w odniesieniu do prawa cywi nego czy karnego. Prawo cywilne jest
przedmiotem odrębnych kodyfikacji c początku XIX w., a podstawowym wzorcem jego kodyfikacji
stał się Kodeks c wilny Francuzów z 1804 r., potocznie zwany Kodeksem Napoleona. Prawo karn
choć jest dyscypliną o wiele młodszą od prawa cywilnego, zaczęło stanowi przedmiot kodyfikacji
już w XVI wieku. Nawet więc, jeżeli istnieje akt pod n zwą "kodeksu administracyjnego" - tak jest
w Porfugalii od XIX w., nie jest t kodyfikacja całości prawa administracyjnego ani nawet
kodyfikacja istotniejsz części materialnego prawa administracyjnego. Prawo administracyjne
okazuje s; - ze względu na ogromne zróżnicowanie i rozproszenie jego przedmiotu, a takż
szczegółowość rozwiązań i ich znaczną zmienność - niepodatne na kodyfikacj w znaczeniu
stosowanym w odniesieniu do prawa cywilnego czy karnego.
Kodyfikacja, jak wykazuje praktyka, może zatem dotyczyć tylko admin stracyjnego prawa
formalnego, to jest procedury (o czym była już mowa), lu też pewnych kompleksów prawa
materialnego (prawo budowlane, prawo ruchu drogowym, prawo urzędnicze), lub, co zdarza się
najrzadziej, ogólnyc zasad stosowanych w przypadku, gdy przepisy szczególne, odnoszące się do
da nej materii, nie stanowią inaczej.
Wspominana kodyfikacja portugalska jest właśnie próbą sformułowani ogólnych zasad prawa
administracyjnego. Ogólne zasady prawa materialneg powstają jednak przede wszystkim w wyniku
orzecznictwa sądów administracy nych, których rola, jak francuskiej Rady Stanu, może być w tym
zakresie ta wielka, że sądom tym przypisać trzeba stworzenie systemu zasad prawa admin
stracyjnego. W rezultacie, konstruowanie ustawodawstwa zawierającego ogóln przepisy prawa
administracyjnego może - przynajmniej w krajach, w któryc występuje odrębne sądownictwo
administracyjne - mieć sens jedynie jako prób ustawowego ugruntowania ustalonej linii
orzecznictwa sądowego. Próbę tak podjęła w 1995 r. polska Rada Legislacyjna, organ doradczy
rządu w zakresi procesu tworzenia prawa, przedstawiając projekt ustawy - Przepisy ogólne praw
administracyjnego, opartej na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjneg oraz Trybunału
Konstytucyjnego. Projektowi nie został zresztą, jak dotąd, nadan dalszy bieg.
W każdym razie, taki punkt wyjścia ewentualnej kodyfkacji wskazuje n szczególną rolę
orzecznictwa sądowego jako swoistego źródła prawa admin stracyjnego - także w "krajach prawa
pisanego", opierających swój system źródc3 prawa na prawie stanowionym przez ustawodawcę.
Rolę taką orzecznictwo oc grywa nawet wówczas, gdy, jak ma to miejsce w nowej Konstytucji
Rzeczypcspolitej Polskiej, ustawodawca konstytucyjny podejmie próbę "zamknięcia" systemu
źródeł prawa, ograniczając go do wymienionych w konstytucji aktów normatywnych.
Inną charakterystyczną cechę prawa administracyjnego stanowi brak możliwości ograniczenia ego
źródeł do aktów parłamentu czy szerzej - do aktów władzy centralnej. Zródłami prawa
administracyjnego są bowiem również - wydawane na podstawie i w granicach upoważnień
ustawowych - przepisy "prawa miejscowego". Zgodnie z terminologią przyjętą także w nowej
Konstytucji RP, mogą je wydawać zarówno terenowe organy administracji rządowej, jak i organy
samorządu terytorialnego. Na marginesie, wymaga zaznaczenia, że co najmniej niezręcznością było
umieszczenie, obok siebie - w jednym przepisie (art. 94 Konstytucji) - zarówno aktów prawnych
wydawanych przez politycznie niezależne ciała samorządu terytorialnego, jak i przez organy i
urzędników hierarchicznej administracji rządowej. Jest oczywiste, że przepisy prawa rniejscowego
mają moc': obowiązującą jedynie na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Obok przepisów o mocy powszechnie obowiązującej, wiążących wszystkie podmioty prawa, także
znajdujące się poza sferą podległości organowi wydającemu' dany akt normatywny, w prawie
administracyjnym zachowała się kategoria przepi-! sów o charakterze wewnętrznym, wydanych
przez właściwe organy administracji ';', rządowej i obowiązujących tylko jednostki organizacyjne
podległe organowi wy- .'; dającemu te akty. Akty te nie mogą być traktowane jako podstawa prawna
dla de-v cyzji administracyjnych, co może wynikać zarówno z ustalonej linii orzecznictwa;
sądowego (taka była u nas linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnegt ; oraz Trybunału
Konstytucyjnego), jak i z ustaleń konstytucji (próbę sformułowaniav odpowiedniej zasady zawiera
art. 93 nowej Konstytucji RP).
Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadziła zatem zarówno: "zamknięty" system
źródeł prawa, jak i w jego ramach utrwaliła rozróżnienie przepisów o mocy powszechnie
obowiązującej i przepisów o charakterze wewnętrznym:' Jako źródła powszechnie obowiązującego
prawa Rzeczypospolitej Polskiej poza, przepisami rangi konstytucyjnej wymienia ona: ustawy,
ratyfikowane umowy mię-, dzynarodowe, rozporządzenia (jako jedyne akty wykonawcze o mocy
powszech-' nie obowiązującej, które mogą wydawać, na podstawie szczegółowego upoważnieni
zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, jedynie organy wymienione w Konstytucji, w
szczególności Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie kierujący działami
administracji rządowej), jak również - na danym obszarze -akty prawa miejscowego (por. wyżej).
Jako akty o charakterze wewnętrznym Konstytucja wymienia uchwały Rady Ministrów oraz
zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów, stwierdzając, że te ostatnie sąwydawane tylko na
podstawie ustawy. Należy zaznaczyć, że jest to tylko jedna z form "zarządzeń", jako że terminem
tym określa się wiele innych aktów jednoosobowych organów administracji publicznej, w tym
także aktów indywidualnych.
Powyższe sformułowania Konstytucji rodzą wiele problemów. Główny problem wynika z faktu, że
Konstytucja, traktując bardzo restryktywnie katalog źródeł prawa, nie zawęża go expressis verbis
do aktów s t a n o w i e n i a prawa. Ale równocześnie nie wyróżnia odrębnej kategorii - przepisów
administracyjnych, będących aktami s t o s o w a n i a prawa, należących więc do sfery form
działania administracji, a nie do "źródeł prawa" w ścisłym sensie. Konstytucja posługuje się
określeniem "akty normatywne", które ma zastosowanie do wszystkich aktów zawierających
przepisy (normy ogólnego charakteru), a więc i do tych powszechnego obowiązywania, i tych
wewnętrznych, a także do źródeł prawa i do przepisów administracyjnych (aktów
administracyjnych ogólnych). Ponieważ w rozdziale Konstytucji o źródłach prawa uregulowano też
wiele ubocznych kwestii nie należących do problematyki źródeł prawa w ścisłym sensie
(ustawodawczej), jak wspomnianą kompetencję do stanowienia przepisów wewnętrznych (interna
administracyjne) czy kompetencję terenowych organów administracji rządowej do wydawania
przepisów administracyjnych, to w rezultacie pojawiło się wiele dodatkowych wątpliwości.
Z jednej strony, uregulowania te oznaczają istotne zmiany w dotychczasowym stanie uregulowania
materii aktów wykonawczych do ustaw. Do wejścia w życie Konstytucji nie było bowiem
przeszkód prawnych do tego, by aktami wykonawczymi o mocy powszechnie obowiązującej - poza
materią doktrynalnie zastrzeganą dla rozporządzeń w postaci sfery bezpośrednio dotyczącej praw
obywateli - były także zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz zarządzenia
kierowników urzędów centralnych. Ustawowe upoważnianie tych organów było, co więcej, ezęste.
Teraz pojawił się problem: jaki organ jest uprawniony - i w jakiej prawnej formie - do wydawania
powszechnie obowiązujących przepisów prawa na podstawie takich upoważnień ustawowych,
pochodzących sprzed wejścia Konstytucji w życie.
Z drugiej strony, w nowo wydawanych ustawach trzeba już liczyć się z ograniczeniem kręgu
podmiotów uprawnionych do wydawania aktów wykonawezych o mocy powszechnie
obowiązującej - a zatem, przy literalnym rozumieniu zasady "zamkniętego" systemu źródeł prawa,
może dojść do obciążania Prezesa Rady Ministrów i ministrów obowiązkiem wydawania czasem
bardzo szczegółowych i technicznych przepisów, np. w sprawie określenia wzorów formularzy czy
legitymacji służbowych.
Rozwiązanie pierwszego problemu zależy w znacznym stopniu od rozwiązania problemu drugiego,
bowiem wskazanie następstwa prawnego jest możliwe dopiero po ustaleniu komu dzisiaj powinny
przysługiwać odpowiednie kompetencje. W tym zakresie - wychodząc z podstawowej, jak wiemy,
zasady podziału władz - trzeba mieć świadomośe faktu, że konstytucyjnego "zamknięcia" systemu
źródeł prawa nie można rozumieć literalnie, w szezególności nie można go rozciągać na cały
system "aktów normatywnych". Zamknięcie to może dotyczyć jedynie prawotwórstwa w sensie
ścisłym (ustawodawstwa i źródeł pochodnych). Nie może natomiast dotyczyć własnych czynności
władz administracyjnych oparlych na udzielonej ustawą kompetencji, aktów stosowania prawa
(aktów administracyjnych), również generalnych, podejmowanych przez właściwe do działania w
danej materii organy administracji publicznej, w tym m.in. przepisów zawierających treści czysto
techniczne. Bez możliwości podejmowania takich działań, a więc wydawania przepisów
administracyjnych w licznych dziedzinach życia zbiorowego (oczywiście zawsze na podstawie i w
granicach kompetencji zawartych w ustawach), administracja nie jest stanie wykonać należących do
niej obowiązków.
Kategoria "przepisów administracyjnych" o mocy powszechnie obowią zującej, lecz o charakterze
ściśle związanym z bieżącym wykonywaniem zadań z zakresu administracji - i w tym sensie czysto
technicznym, należy do normal-: nych form prawnych działania administracji i jest starsza od
ustawodawstwa administracyjnego, w nowoczesnym tego rozumieniu będącym synonimem
państwa` prawa. Administracja bowiem zawsze działała wydając akty administracyjne
-indywidualne i o ogólnym charakterze (właśnie przepisy administracyjne), czerpiąc do nich
najpierw upoważnienie ze swoich uprawnień policyjnych, a potem w warunkach państwa prawnego
- z ustaw.
Przy takiej konstrukcji, i dzisiaj przepisy tego rodzaju mogą być wydawane także przez
kierowników urzędów centralnych (wyraźnie w Konstytucji zgubionych, skoro znalazły się w niej
terenowe organy administracji rządowej) - i to' w ramach, a nie tylko na podstawie przepisów
prawa. Jest oczywiste, że "przepisy; administracyjne" wydawane bez wyraźnej podstawy ustawowej
nie mogą być samodzielną podstawą decyzji administracyjnych. Występowanie kategorii
"przepisów administracyjnych" jest niezbędne zarówno z punktu widzenia właściwegc
funkcjonowania administracji publicznej, jak i z punktu widzenia podkreślanej po-, trzeby
oddzielenia od siebie zadań rządowych - politycznych (do których należy: również wydawanie
właściwych "aktów wykonawczych" na podstawie upoważnień:' ustawowych), od zadań
administracyjnych. Zresztą zmierza się do tego, aby, co dozasady, ministrowie nie zajmowali się
również sprawami indywidualnymi, w których wydaje się decyzje administracyjne, aby więc
postępowanie administracyjne kończyło się na poziomie urzędów centralnych.
Omawiane "przepisy administracyjne" znajdują się obecnie poza klasyfika-: cją konstytucyjną.
Skoro jednak należą do prawnych form działania administracji 'ij a nie do źródeł prawa - nic w tym
dziwnego. Konstytucja w ogóle nie reguluje;: prawnych form działania administracji, gdyż jest to
kwestia należąca do materii ustawowej.
Konstytucyjna próba "zamknięcia" systemu źródeł prawa może być uznana za próbę ograniczenia
zjawiska określanego jako inflacja prawa. We wszystkicll państwach występuje tendeneja wzrostu
zarówno liczby wydawanych aktów normatywnych (ezęsto zawierających tylko nowelizację
obowiązującego aktu), jak i rozmiarów przeciętnego aktu normatywnego, przy czym wzrost ten w
dużej mierze dotyczy właśnie sfery prawa administracyjnego4°. Wskazuje się różne przyczyny tego
zjawiska, zaliczając do nich także tworzenie, omawianych już, independent czy regulatory agencies,
które starają się wykazać w ten sposób potrzebę swojego istnienia.
Skutkiem inflacji jest, mimo ogłaszania aktów prawnych w odpowiednich organach
promulgacyjnych (w Polsce podstawowe znaczenie mają w tym zakresie "Dziennik Ustaw" i
"Monitor Polski"), coraz mniejsza faktyczna dostępność prawa i możliwość ogarnięcia go już nie
tylko przez przeciętnego obywatela, ale również przez prawników. Tradycyjna prawna fikcja
powszechnej znajomości prawa, z której wynika zasada ignorantia iuris nocet, stała się rzeczywistą
fikcją w nigdy dotąd niespotykanych rozmiarach. Skutkowi temu stara się w niektórych krajach
zapobiec przez wydawanie urzędowych zbiorów obowiązujących przepisów, na które można się
powoływać przed właściwyrni organami władz publicznych; w USA charakter taki mają: US Code,
zawierający ustawy federalne, i Code of Federal Regulations, zbiór federalnych aktów
wykonawczych, a w Szwajcarii co kwartał aktualizuje się "Zbiór Prawa Związkowego". Na ogół
jednak ujednolicone zbiory ustawodawstwa - w formie drukowanej, a ostatnio także na nośnikach
magnetycznych - są produktem prywatnych wydawców, a zatem nie można ich traktować na równi
ze zbiorami urzędowymi. W Japonii zastosowano rozwią zanie typu pośredniego: nie ma
urzędowych zbiorów obowiązującego prawa, lecz wydawanie zbiorów prywatnych następuje pod
nadzorem właściwych organów publicznych.
Do tej pory mowa była o źródłach prawa administracyjnego tworzonych przez właściwe organy
państwowe. W dobie - podkreślanej przez nas w rozdziale końcowym - internacjonalizacji
stosunków międzypaństwowych, obejmującej także (a raczej przede wszystkim) wiele dziedżin
materialnego prawa administracyjnego, źródłami prawa stosowanego przez organy administracji
publicznej stają się również akty prawno-międzynarodowe - i to zarówno te tradycyjne, mianowicie
konwencje (które, po ratyfikowaniu i ogłoszeniu stają się częścią wewnętrznego porządku
prawnego), jak i nowe, tworzone w ramach organizacji integracji w postaci Unii Europejskiej
(prawo europejskie w najściślejszym znaczeniu). Podpisując w 1991 r. Układ Europejski
ustanawiający stowarzyszenie Polski ze Wspólnotami Europejskimi, Rzeczpospolita Polska
przyjęła na siebie obowiązek zbliżania jej istniejącego i przyszłego ustawodawstwa do prawa
europejskiego. Obok tej harmonizacji, przyjęcie do Unii będzie oznaczało także bezpośrednie
stosowanie określonych przepisów europejskich - do czego nasza administracja musi być
przygotowana.

Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych

Jak wiemy, ugruntowaną tradycją krajów anglosaskich - tak Anglii, jak USA - jest sprawowanie
kontroli nad legalnością działania administracji przez sądy powszechne. Zasadą jest, że obywatel
może zaskarżyć do sądu powszechnego każdą nielegalną, jego zdaniem, decyzję administracji, a
wyjątki od tej zasady, zawsze interpretowane zwężająco, mogą wynikać tylko z ustawy. Anglosaski
system kontroli działalności administracji przez sądy powszechne był uważany za wzorowy przez
wielu dziewiętnastowiecznych liberałów, zwłaszcza w pierwszych dziesiątkach stulecia.
Postulowano zatem jego przeniesienie na kontynent europejski - wprowadzono go w Belgii po
uzyskaniu przez nią niepodległości (co nastąpiło w 1831 r.), jak również we Włoszech, zaraz po ich
zjednoczeniu, ` a mianowicie w 1865 roku.
Rychło jednak o wiele bardziej atrakcyjny okazał się inny model sądowej kontroli administracji.
Jego początków należy poszukiwać w napoleońskiej Francji, gdzie powołano do życia rady
prefekturalne i Radę Stanu, której jednym z zadań bylo przyjmowanie odwołań od orzeczeń rad
prefekturalnych, jak rów- , nież, w praktyce, rozpatrywanie skarg na nadużywanie władzy przez
administra- ; cję (recours pour exces de pouvoir). Należy jednak pamiętać, że celem systemu bo tak
go nazywano - "sądownictwa administracyjnego" nie było zapewnienie ' legalności działania
administracji, ale wyłączenie spraw, głównie cywilnoprawnych, w których administracja była
stroną, z jurysdykcji sądów powszechnych, ' a "sądy administracyjne": Rada Stanu i rady
prefekturalne w żaden sposób nie; ; były niezawisłe, pozostając jedynie szczególnymi organami
administracji. "Są: downictwo administracyjne" oznaczało więc instytucję - co do zasady - uprzy-. '
wilejowującą administrację w prawnych sporach z obywatelami, a nie instytucję właściwą "rządom
prawa" czy "państwu prawnemu".
Dopiero w drodze długiego procesu napoleońskie "sądownictwo administracyjne" przeobraziło się
w to, co dzisiaj rozumie się przez sądowmictwo administracyjne, a mianowicie rozpatrywanie przez
niezawisłe od administracji organy odwołań obywateli od nielegalnych decyzji administracyjnych.
Ewolucja ta polegała, z jednej strony, na instytucjonalnej i proceduralnej rozbudowie instytucji,
skargi na nadużycie władzy (ta skarga bowiem odnosiła się do tego, co uważamy = dziś za
sądownictwo administracyjne), a z drugiej strony, na ograniczaniu zakresu sporów
cywilnoprawnych rozpoznawanych przez sądy administracyjne.
Aktualnie skargi na nadużycie władzy nie są już rozpatrywane, jak to było przez półtora stulecia, w
pierwszej i w ostatniej instancji przez Radę Stanu, ale poza skargami na akty ministrów i niektóre
inne akty - w pierwszej instancji przez międzydepartamentalne trybunały administracyjne,
działające od 1954 r., a w drugiej instancji przez apelacyjne sądy administracyjne, działające od
1989 roku. Są to prawdziwe sądy szczególne, w odróżnieniu od Rady Stanu, która tradycyjnie
zajmuje się innymi jeszcze sprawami (jest w szczególności organem doradczym prezydenta i rządu
w sprawach legislacji), a jej członkowie nie mają formalnych gwarancji niezawisłości (i ich,
niekwestionowana, niezawisłość ma tylko charakter faktyczny).
Z dawnego cywilnoprawnego zakresu jurysdykcji sądy administracyjne pozostawiły sobie materię
tzw. kontraktów administracyjnych oraz odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkody
wyrządzone przez państwo i jego funkcjonariuszy. Kontrakty administracyjne odróżnia się od
kontraktów prawa cywilnego na tej zasadzie, że jedną ze stron jest osoba prawa publicznego,
że ich przepisy wykraczają poza normy prawa cywilnego i że kontrahent osob prawa publicznego
ma bezpośrednio uczestniczyć w wykonywaniu służby pt blicznej; charakter taki ma, w
szczególności, część kontraktów o udzielenie za mówienia publicznego.
Inną, wynikającą z tradycji, cechą francuskich sądów administracyjnych je: szerokie rozumienie
decyzji administracyjnej, przez którą rozumie się nie tylk akt indywidualny, ale i akt normatywny, o
ile został wydany przez organ adm nistracji (a więc nie przez organ ustawodawczy).
Zracjonalizowany i ograniczony do kontroli aktów indywidualnych modc francuski stał się wzorem
dla ustawodawców poszczególnych państw niemiec kich drugiej połowy ubiegłego stulecia.
Poczynając od Badenii (1863 r.) powc ływano tam do życia szczególne sądy administracyjne jako
instytucje kontro legalności indywidualnych aktów administracyjnych.
Instytucje te były bardzo zróżnicowane. Zróżnicowanie odnosiło się zatem dc - celu, którym mogła
być ochrona publicznych praw podmiotowych jednostk jak w Austrii, albo ochrona
przedmiotowego porządku prawnego, ja w Prusach;
- organizacji: sądownictwo trójinstancyjne w Prusach, dwuinstancyjne w Ba denii, jednoinstancyjne
w Austrii;
- zakresu działania, w której to materii wystąpiły dwa podstawowe, przeci stawne rozwiązania:
generalna klauzula kompetencyjna, to jest przyjmowani w zasadzie wszystkich skarg na nielegalne
decyzje administracji (w Austri i enumeracyjna klauzuła kompetencyjna, to jest działanie tylko w
przypac kach ściśle wskazanych w ustawodawstwie (jak w Prusach).
Tym niemniej - jako pewna ogólna konstrukcja - zyskały one ogólne uzm nie, co, wraz z opisywaną
ewolucją francuskiego sądownictwa administracyjnegc powodowało spadek na kontynencie
europejskim atrakcyjności modelu anglc saskiego i ograniczanie jego zastosowania tam, gdzie go
wprowadzono. I tak, w Włoszech w latach 1889-1890 powołano do życia Radę Stanu i giunty
prowit cjonalne jako odpowiedniki francuskich rad prefekturalnych, stopniowo przeka zując im
sprawy administracyjne, uprzednio należące do sądów powszechnycl W 1972 r. giunty zostały
zastąpione przez regionalne trybunaly administracyjm W Belgii Radę Stanu wprowadzono w 1946
r., znów ograniczając jurysdykcj sądów powszechnych w sprawach administracyjnych.
Szczególne sądownictwo administracyjne zaczęto też wprowadzać - w oc miennych warunkach
prawnych i instytucjonalnych - od początku XX w. Szwecji. Od 1970 r. Szwecja ma
trójszczeblowe sądownictwo administracyjm Warto zauważyć, że wśród krajów skandynawskich na
Szwecji wzoruje się po tym względem tylko Finlandia, pozostałe kraje zachowały bowiem
tradycyjn instytucje wewnątrzadministracyjnej i zewnętrznej kontroli legalności działani
administracji.
Wracając do Niemiec, zróżnicowanie sądownictwa administracyjnego przc trwało tam jeszcze w
okresie republiki weimarskiej. Jego unifikacji dokonano dopiero w RFN. Aktualnie organizację i
działanie tego sądownictwa reguluje ustawa z 21 stycznia 1960 roku. Zgodnie z nią w
poszczególnych krajach działają sądy administracyjne oraz - po jednym dla każdego kraju - wyższe
sądy administracyjne. Na szczeblu federacji istnieje Związkowy Sąd Administracyjny, przed którym
toczy się spory o naruszenie prawa związkowego przez krajowe sądy administracyjne i który orzeka
w innych jeszcze sprawach określonych w ustawie. Kompetencję sądów administracyjnych określa
klauzula generalna ("spory publicznoprawne o charakterze niekonstytucyjnym"). Sprawy
podatkowe nie należą do właściwości sądów administracyjnych, a rozstrzyganie w ich materii
stanowi przedmiot działalności odrębnych sądów finansowych. Podobnie wyod- , rębnione jest
sądownictwo ubezpieczeń społecznych.
Współczesna Austria kontynuuje model jednoinstancyjny z generalną klau-_ zulą kompetencyjną,
wprowadzony w 1875 r., który musiano jednak zmodyfikować ` w związku z wprowadzeniem
skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach, w których jednostka doznała
naruszeń swych konstytucyjnych praw w wyniku władczego rozporządzenia lub decyzji władz
administracyjnych.
Druga Rzeczpospolita przyjęła, jak wiemy, ówczesny austriacki model są downictwa
administracyjnego - z jednym Najwyższym Trybunałem Administracyjnym orzekającym na
podstawie generalnej klauzuli kompetencyjnej. W byłym: zaborze pruskim utrzymano jednak,
zmodyfikowany w związku z odmienną or-` ganizacją administracji terytorialnej, trójinstancyjny
model pruski, oparty na;; klauzuli enumeracyjnej. Konstytucja Marcowa z 1921 r. przewidywała
wprowadzenie co najmniej dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, jednakże' jej
zapowiedzi nie zrealizowano.
Jak wiemy, sądownictwo administracyjne należało do tych instytucji przedwojennej administracji,
których - początkowo nawet nie ze względów zasadni-` czych - nie przywrócono po II wojnie
światowej. Przywrócono je dopiera` w 1980 r., w warunkach politycznych i prawnych właściwych
owym czasom. .
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem być "sądem suwerennytn"` jak Najwyższy Trybunał
Administracyjny, bowiem obowiązywała, właściwa "kon-. stytucjonalizmowi socjalistycznemu",
konstytucyjna zasada poddania wszystkich sądów nadzorowi judykacyjnemu Sądu Najwyższego.
Wobec programowej zasady koncesjonowania życia społecznego i gospodarczego oraz właściwej
modelo wi politycznemu dyskrecjonalności, niemożliwe też było wówczas inne rozwiąza·:_ nie
kwestii właściwości sądu administracyjnego, niż przyjęcie swoistej klauzuli enumeracyjnej,
pomijającej wszelkie decyzje o charakterze politycznym.
Tym niemniej, przywiązanie do dawnej tradycji, które było w Polsce wyjątkowo silne (na co
zwracaliśmy uwagę w rozdziale III), spowodowało istotne odstępstwo od rozwiązań
przyjmowanych w tych krajach bloku radzieckiego które w ogóle wprowadzały sądową kontrolę
decyzji administracyjnych. Zamiast sądów powszechnych kontrolę tę miał sprawować jeden sąd
szczególny.
W nowych warunkach, nawiązywanie do tradycji mogło stać się pełniejsze. W 1990 r. nastąpiła
zmiana formuły określania właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na klauzulę generalną,
a ustawa o NSA z 1995 r. ograniczyła nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego do rozpatrywania
rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń sądu administracyjnego.
Nowa Konstytucja, z jednej strony, zakończyła proces przywracania tradycji, nadając NSA
charakter "sądu suwerennego", z tym że na odpowiednie zmiany ustawodawcze przewidziała okres
pięciu lat. Z drugiej strony, nawiązując do Konstytucji Marcowej, zapowiedziała wprowadzenie - w
tym samym terminie niższych sądów administracyjnych. Zrealizowanie zapowiedzi Konstytucji
będzie oznaczało, że nasze sądownictwo administracyjne będzie w pełni odpowiadało
rozwiązaniom przyjmowanym w krajach, zwłaszcza większych, kontynentu europejskiego.
Dziś - wobec takiej kolei rzeczy - stajemy w Polsce przed kolejnym wyzwaniem w omawianej tu
dziedzinie. Ostatnio postawione zostało pytanie, czy nadal utrzymywać dwuinstancyjne
postępowanie administracyjne, skoro Konstytucja wymaga wprowadzenia dwuinstancyjnego
sądownictwa administracyjnego. Dotąd obowiązywał model: dwie plus jedna (dwie instancje
administracyjne i jedna sądowa). Gdy pojawią się niższe sądy administracyjne, czy nadal konieczne
są dwie instancje administracyjne? Może wystarczy model: jedna plus dwie? W postępowaniu liczy
się również kwestia szybkości i ekonomiki - tym bardziej, że gdy wprowadzono szeroki system
samorządu terytorialnego, na miejsce dawniejszej hierarchicznej struktury administracji
państwowej, zmienił się kontekst organizacyjny całej administracji publicznej w Polsce. Wobec
jednostek samorządu brak władz "wyższego szczebla", a i Konstytucja ogranicza nadzór nad
samorządem do kryterium legalności. Klasyczny "wyższy szczebel", który z tytułu swojej
nadrzędności organizacyjnej jest władny zmienić decyzję I instancji, pozostał dziś tylko w
administracji rządowej, gdzie można utrzymać system dwóch instancji administracyjnych. Zresztą,
w każdym przypadku, stronie może przysługiwać prawo zwrócenia się do władzy administracyjnej,
która wydała akt, o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w większości krajów europejskich.

Inne instytucje kontroli legalności działania administracji

Szwedzka instytucja ombudsmana - istniejąca, jak wiemy z rozdziału II, od 1809 r. - była długo
uważana za rozwiązanie egzotyczne, mogące funkcjonować tylko w swoistych warunkach tego
kraju. Poglądu tego nie zmieniła recepcja instytucji w Finlandii w 1919 r., jako że Finlandia
zachowała lub przejęła wiele innych swoistych instytucji administracji szwedzkiej. Uważano
zresztą, że sądownictwo administracyjne uruchamiane z woli obywatela jest wystarczającą
gwarancją, prawidłowości działania administracji i nie odczuwano potrzeby tworzenia nowych
instytucj i.
Po II wojnie światowej podejście do instytucji ombudsmana uległo jednak zmianie. Coraz
wyraźniej okazywało się, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych, skuteczna w stosunku do
znacznej części typowych aktów administracji reglamentacyjnej, nie może znaleźć zastosowania
wobec czynności administracji podejmowanych w innych zakresach, w szczególności w zakresie
administracji ' świadczącej. Ponadto zaś to, co interesuje obywatela, nie zawsze musi być rzeczą '"
istotną dla sądu - i odwrotnie.
Instytucja ombudsmana stała się więc przedmiotem recepcji najpierw w ! krajach skandynawskich,
które nie rozwinęły szczególnego sądownictwa admi- nistracyjnego (w Danii w 1955 r., w
Norwegii w 1962 r.), a potem w krajach ' o wielkich tradycjach sądowo-administracyjnych: w RFN
w 1956 r., jednak tylko w odniesieniu do spraw wojskowych, w Wielkiej Brytanii (pod nazwą
parla- "y mentarnego komisarza do spraw administracji) w 1967 r. (od lat siedemdzie- vł, siątych
tworzy się tam także regionalne urzędy ombudsmanów do spraw admini- ; stracji lokalnej) i we
Francji, pod nazwą mediatora, w 1972 roku. W 1987 r. powołano do życia polską odmianę
ombudsmana w postaci Rzecznika Praw w Obywatelskich.
Spośród 22 krajów, które OECD skupiała w 1992 r., ombudsman lub Jego ; odpowiednik (czasem
pod oryginalną nazwą, jak obrońca ludu w Hiszpanii) występował na szczeblu centralnym w 13
krajach. Nie jest w ogóle znany w Belgii, Grecji, Japonii i Turcji, natomiast w Kanadzie, w RFN,
we Włoszech, w Szwajca ; rii i w USA występuje w jednostkach bezpośrednio niższego szczebla (i
tylko we:.'' Włoszech - we wszystkich takich jednostkach, to jest regionach).
Ombudsmani mają dość różny zakres dzialania, czasem - jak w Holandii - programowo nie
odnoszący się do właściwej kontroli legalności, pozostawionej sądomr :' najbardziej skrótowo, ale
może i najbardziej adekwatnie, zakres ten określono w Anglii ; mówiąc o wkraczaniu w
przypadkach "złej administracji" (ntaladministration a Na ogól ombudsmani podlegają, jak w
Szwecji, parlamentom, ale możliwe też jest powiązanie ombudsmana z głową państwa, jak ma to
miejsce we Francji. Zasadą przyjętą poczynając od Szwecji (także w Polsce), jest bezpośredni
dostęp obywateli ze skargami do ombudsmana. Wielka Brytania, a w ślad za nią Francja,
wprowadzi ` jednak inne rozwiązanie: mianowicie, tamtejsi ombudsmani przyjmują skargi wyłąc
nie za pośrednictwem członków parlamentu, którzy tym samym stanowią "sito" kott ; trolne, w
praktyce zresztą mało skuteczne.
Jeszcze powszechniejsza od ombudsmana jest inna instytucja kontroli legalności działania
administracji - tym razem w pewnym tylko zakresie spra vv a mianowicie prawidłowego
gospodarowania finansami publicznymi. Idzie instytucję najogólniej określaną jako urząd
audytorski. Występuje ona w.' wszystkich dawniejszych krajach członkowskich OECD, poza
Szwajcarią, przybierając jednak różne formy: Izby Obrachunkowej (instytucji typu sądowego, :
krajach tradycyjnie związanych z modelem francuskim), Trybunału Rachunkowego w RFN i w
Austrii, powiązanego z parlamentem kontrolera i audytora gene ralnego w krajach anglosaskich
itd. Rola tych instytucji rośnie wraz z podkreślan już "ekonomizacją" administracji.
Nasza Najwyższa Izba Kontroli, istniejąca z przerwami od 1919 r., nie na-` wiązuje, warto
zauwaźyć, do żadnego z tych wariantów urzędu audytorskiego: Stanowiąc adaptację dawnego
rosyjskiego modelu "kontroli państwowej", sprawuje ona kontrolę nie tyle rachunkową, ile
merytoryczną-w tym kontrolę bieżą cą. Jest ona w dużej mierze oryginalna, co oznacza, że ma tym
bardziej ugruntowaną pozycję spośród naszych instytucji. Zupełnie inną sprawą jest to, czy NIK
można uznać za szczególną postać urzędu audytorskiego. W świetle rozwiązań innych krajów na
tak zadane pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco.

Ombudsmani i urzędy audytorskie stanowią - obok sądownictwa administracyjnego - najważniejsze

przykłady instytucji zewnętrznej kontroli administracji. Obok nich w niektórych państwach
wytwarza się jeszcze jeden, szczególny rodzaj kontroli zewnętrznej, mianowicie kontrola
sprawowana przez trybunały konstytucyjne.
Rolą tych trybunałów, coraz częściej tworzonych także w państwach unitarnych (początkowo
istniały tylko w niektórych federacjach), jest zasadniczo kontrola zgodności ustawodawstwa z
konstytucją. Możliwe jest jednak rozszerzenie ich właściwości - na kontrolę zgodności z
konstytucją podustawowych aktów normatywnych, wydawanych przecież z reguły przez organy
administracji (kompetencję taką posiada od początku polski Trybunał Konstytucyjny), jak i na
rozpatrywanie tzw. skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna jest instytucją typową dla
niemieckojęzycznych państw Europy (Niemcy, Austria, Szwajcaria), recypowaną następnie przez
niektóre inne państwa europejskie (Hiszpania, Czechy, Słowacja, Słowenia, a także Polska), której
istotę da się sprowadzić do uprawnienia każdego do zwrócenia się do trybunału konstytucyjnego w
razie naruszenia przez władzę publiczną jego praw konstytucyjnych; naruszenie to może nastąpić w
drodze aktu administracyjnego, indywidualnego czy też generalnego. Polska skarga konstytucyjna,
uregulowana w art. 79 Konstytucji oraz w przepisach ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jest
skonstruowana w sposób dość odległy od uczynienia z niej rzeczywistego instrumentu kontroli
administracji; kwestii tej nie możemy ze względu na jej szczegółowość rozwijać, pozostawiając ją
autorom podręczników prawa konstytucyjnego.
W obrębie administracji również tworzy się różnego rodzaju instytucje kontrolne - instytucje
kontroli wewnątrzadministracyjnej. Przybierają one różne formy, z których najpopularniejszą
stanowią inspekcje. Wzorów pod tym względem na ogół dostarcza Francja, w której ogromną rolę
odgrywa utworzony w 1816 r. korpus Generalnej Inspekcji Finansów - jeden z "wielkich korpusów
państwowych", obok którego działają korpusy inspekcji resortowych, a wśród nich korpus
Generalnej Inspekcji Administracji, podporządkowany ministrowi spraw wewnętrznych.

Rozdział IX
Administracja a etyka

Uwagi ogólne
Problematyka etyki w działalności administracji coraz częściej stanowi przedmiot analiz, także w
naszej literaturze". Następuje to w dużej mierze pod wpływem krajów anglosaskich, poczynając od
Stanów Zjednoczonych Arneryki, gdzie problematyką tą i politycy, i przedstawiciele dokhyny
zajmują się od dość dawna i gdzie nigdy nie doszło do rozerwania więzi między polityką i -
traktowaną jako szczególny aspekt polityki - administracją z jednej strony i etyką z drugiej strony.
Rozerwanie to było długo typowe dla kontynentu europejskiego, gdzie uważano, że te kwestie
etyki, które mają praktyczne znaczenie dla administracji publicznej (lub dla polityki), rozstrzygane
są przez prawo, a zatem także w odniesieniu do administracji występują one o tyle, o ile stanowią
przedmiot regulacji w przepisach prawa przede wszystkim w przepisach karnych, starających się
zwalczać korupcję urzędników. Ponieważ ustawowo zobowiązano urzędników do kierowania się
interesem publicznym, bezstronności oraz neutralności politycznej, nawet problem korupcji
uważano za marginesowy - poza krajami Trzeciego Świata, gdzie brak było odpo wiednich
tradycji42. W krajach anglosaskich panowała natomiast wrażliwość na kwestię potencjalnego
konfliktu interesów, wskutek czego poszukiwano mechanizmów jego instytucjonalnego i
proceduralnego uniknięcia; w rezultacie, kształtowała się także koncepcja "kodeksu etycznego
postępowania" w polityce czy w administracj: publicznej, jako katalogu norm odrębnych od norm
prawnych, lecz tak samo obowią zujących w sferze polityki i administracji - z sankcjami w postaci
nie tylko dezaproĘ baty społecznej, ale również uruchomienia określonych procedur.
Nawet jednak w krajach anglosaskich problematykę związków między ad ministracją publiczną a
etyką na ogół sprowadza się do troski o zapewnienie od powiedniej postawy etycznej pracowników
administracji. W rezultacie, problematykę tę omawia się przy okazji omawiania zagadnień kadr
administracji publicznej, traktując ją jako fragment znacznie szerszego zjawiska rozwoju "etyk",
profesjonalnych", odnoszący się do administracji publicznej; "etyka administratora" jest traktowana
jako odpowiednik etyki medycznej czy etyki prawniczej.
W naszym przekonaniu, podejście takie - aczkolwiek jest ono w naszych wa-, runkach potrzebne,
wobec przerwania w okresie "Polski Ludowej" tradycji profe- sjonalizmu urzędnika administracji
publicznej - nie jest wystarezające, a nawet: nie jest właściwe.
Problematyka etyki dotyczy bowiem całości aspektów administracji, a nie-tylko jej aspektu
personalnego, i powinna ona być jednym z ogólnych kryteriów', rozstrzygnięć w odniesieniu do
zadań, struktur czy też poddania prawu administracji publicznej. W tym zakresie należy zawsze
mieć na względzie maksymę, którą sformułował jeden z klasyków liberalizmu, historyk czasów
nowożytnych;,.. John Emerich Acton, znany jako Lord Acton (1834-1902): "wszelka władza
korumpuje, władza absolutna korumpuje absolutnie". Jeżeli chce się mieć administrację jak
najdalszą od pokus korupcji - antonimu postawy etycznej ;. trzeba w pierwszej kolejności
ograniczyć władzę administracji w ogóle oraz władzę poszczególnych jej ogniw i urzędników.
Ograniczenie to powinno dotyczy zarówno zakresu zadań i struktur, jak i trybu wykonywania
zadań.
W pierwszej sferze, proetyczne będzie zarówno ograniczenie do niezbędnegcs minimum zakresu
decyzji uznaniowych (a takimi są, w szczególności, decyzji, typu koncesyjnego) oraz w ogóle
zakresu działalności reglamentacyjnej (deregulacja), jak i przeprowadzenie decentralizacji oraz
dekoncentracji, uniemożliwiających skupianie zbyt dużych uprawnień na jednym szczeblu czy w
ramach jednego urzędu. Nie można przy tym nie podkreślić, że idzie o decentralizacj' , i
dekoncentrację odpowiednio przygotowaną, także pod względem spełnieni wymogów właściwych
drugiej sferze. We Francji zauważono bowiem, że szybka decentralizacja dokonana w 1982 r.
przyniosła ze sobą zjawisko znacznego wzro'ix, stu liczby i rozmiarów "afer" w administracji
samorządu terytorialnego. ;
W drugiej sferze, podstawowe znaczenie ma zapewnienie maksymalnej jawności dziakania
administracji i jego efektów. Odnosić się ona powinna do różnyc ; form działania, zarówno
niewładczych, w tym cywilnoprawnych (szczególna regu*:. lacja procedury udzielania zamówień
publicznych jest w tym zakresie tylko jedy nym z licznych aspektów, prawda, że bardzo istotnym),
jak i władczych, w szczególności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. W tym
ostatnimtf zakresie idzie nie tylko o tzw. jawność wewnętrzną, to jest dla stron postępowania;;r lecz
również o maksymalną jawność zewnętrzną; zwracaliśmy przy tym uwagę n budzące coraz szersze
zainteresowanie i zastosowanie szwedzkie rozwiązani ' w przedmiocie dostępu obywateli do
dokumentów publicznych. Jawność łączy się ściśle z zorganizowaniem odpowiednich
mechanizmów kontroli - zarówno zewnętrznej, w tym politycznej i obywatelskiej, jak i
wewnętrznej. Mechanizmy te' powinny być wystarczająco skuteczne, lecz zarazem nie mogą one
krępować administracji i pozbawiać jej koniecznej inwencji i inicjatywy.
W rezultacie, aby występowało, jak się je czasem nazywa, "uczciwe państwo", nie wystarczy
skupiać się na - skądinąd bardzo ważnych - zagadnieniach właściwego doboru, kształcenia,
wynagradzania oraz kontrolowania pracowników administracji. Przede wszystkim, bowiem, trzeba
prawidłowo zorganizować całe państwo - traktując problematykę etyki jako jedno z podstawowych
kryteriów rozstrzygnięć dokonywanych przez ustawodawcę w tak pozornie tylko odległych od
siebie sferach, jak koncesjonowanie, udzielanie zamówień publicznych czy dostęp obywateli do
dokumentów administracji. Z tego powodu względy etyki były już co prawda pośrednio - brane pod
uwagę na wielu kartach niniejszej książki. W dalszym ciągu niniejszego rozdziału zwrócimy zatem
uwagę tylko na te aspekty administracji publicznej, które bezpośrednio już związane są ze sferą
etyki.

Administracja a standardy życia publicznego

Poszukując klucza służącego prawidłowemu zorganizowaniu państwa pod kątem standardów etyki,
w wielu państwach zaczęto ostatnio formułować katalog zasad. (standardów) życia publicznego,
wymieniający takie podstawowe etyczne aspekty sprawowania urzędów publicznych, w tym
wykonywania zadań wynikających z piastowania stanowisk w administracji publicznej, które
powinny stać się podstawą zarówno praktycznego postępowania wszystkich zainteresowanych, jak i
rozstrzygnięć ustawodawcy.
Zasady takie sformułowano, w szczególności, w Wielkiej Brytanii. Dokonała tego w 1995 r.
Komisja ds. Standardów Życia Publicznego, znana pod nazwą komisji Lorda Nolana, powołana
przez premiera w 1994 r. w związku z serią skandali w życiu publicznym, w tym oskarżeniem
dwóch posłów o przyjęcie łapówek za zgłaszanie interpelacji w Izbie Gmin. Komisja objęła swoim
sprawozdaniem parlamentarzystów, członków rządu, urzędników administracji państwowej oraz
pracowników quangos (o których mówiliśmy w rozdziale o administracji centralnej). Podkreślając,
że zdecydowana większość tych osób, "to ludzie uczciwi i pracowici, przestrzegający wysokich
norm etycznych", komisja Nolana stwierdziła, że istnieje potrzeba stałego przypominania o
podstawowych zasadach obowiązujących w życiu publicznym (standards in public life).
Za zasady takie komisja uznała:
1) bezinteresownośe: osoby piastujące urząd publiczny powinny podejmować rozstrzygnięcia
wyłącznie w imię interesu publicznego, nie czyniąc tego dla jakichkolwiek korzyści fmansowych
czy materialnych dla nich samych, ich rodzin czy przyjaciół;
2) prawośe: osoby piastujące urząd publiczny nie powinny znaleźć się w zależności finansowej lub
materialnej od osób i organizacji, co mogłoby wywierać wpływ na wykonywane przez nie
obowiązki urzędowe;
3) obiektywizm: prowadząc sprawy publiczne - włączając w to powoływanie na stanowiska
publiczne, zawieranie kontraktów lub przedstawianie do nagród osoby piastujące urząd publiczny
powinny dokonywać wyboru według kryteriów merytorycznych;

4) odpowiedziatność: osoby piastujące urząd publiczny powinny być odpowie- ' dzialne przed
społeczeństwem za swe rozstrzygnięcia i działania i muszą pod- ` dać się każdej procedurze
wyjaśniającej, właściwej dla ich urzędu;
5) jawność (otwartość): osoby piastujące urząd publiczny powinny podejmować rozstrzygnięcia w
sposób jawny, na ile tylko jest to możliwe, jak również uzasadniać swoje rozstrzygnięcia, a
przekazywanie informacji ograniczać tylko wówczas, gdy wyraźnie wymaga tego interes publiczny;
6) uczciwość: osoby piastujące urząd publiczny mają obowiązek zgłosić wszelkie prywatne
interesy, które mogą mieć związek z ich obowiązkami publicznymi i podjąć odpowiednie kroki dla
rozwiązania każdego zaistniałego konfliktu korzyść interesu publicznego;
7) przykład z góry: osoby piastujące urząd publiczny powinny upowszechniać i wspierać powyższe
zasady własnym zachowaniem.
Dość podobne formuły, warto zauważyć, głosi się we Francji, mimo że jej system : administracji i
tradycje są odmienne od brytyjskich. We Francji szczególnie podkreśla się wagę otwartości czy
"prcejrzystości". W jej ramach, gdy idzie o sferę administracji publicznej, uwypukla się potrzebę
precyzyjnego określania terminów i warunków wprowadzania danych przepisów oraz
kompleksowego informowania obywatela o jego : prawach w danej dziedzinie (zwłaszcza przez
wykorzystanie instytucji kart, jak kariy podatnika czy karta praw pacjenta szpitala publicznego,
przedstawianych przed podjęciem kontroli podatkowej czy przy przyjęciu do szpitala), potrzebę
jasnego formułowa-: nia przepisów prawa oraz instrukcj i i poleceń slużbowych, a przede
wszystkim potrzebę ; traktowania działalności administracyjnej jako misji pubłicznej, to jest pracy
dla dobra: ogólu, z której nie można wywiązać się inaczej niż całkowicie i uczciwie.
Tego rodzaju zasady odnoszą się do całej sfery działalności publicznej. Szcze· gólne znaczenie mają
one jednak w odniesieniu do styku polityki i administracji z prywatną prLedsiębiorczością, która -
poza prostą korupcją - może oddzialywać na osoby piastujące stanowiska publiczne w bardziej
wyrafinowany sposób, np. zapewniając zatrudnienie po zakończeniu kariery publicznej
(zatrudnienie takie we Francji określa się jako "wejście w pantofle" - pantouflage). Wplyw sektora
prywat-` nego jest o tyle niebezpieczny, że działa on nierzadko w skali ponadnarodowej, starając się
oddziaływać na korzystne dla siebie rozstrzygnięcia polityczne i administracyjne jednocześnie w
wielu krajach, przy znacznej bezkarności zjawiska korupcji transgranicznej. Ustawodawstwa karne
większości państw (w tym Polski, także gdy idzie o nowy kodeks karny z 1997 r.) za przestępstwo
uważają bowiem tylko korumpowanie własnych urzędników, a nie urzędników obcych. Kwestią tą
zajęła się OECD, która w 1997 r. przyjęła konwencję o zwalczaniu korupcji transgranicznej. Polska,
aczkolwiek była współautorem konwencji, do tej pory jej nie ratyfikowała, a zatem nie
inkorporowała jej postanowień do systemu prawa wewnętrznego.
Standardy życia publicznego odgrywają złoźoną rolę. Z jednej strony, są one dyrektywami
właściwego postępowania zarówno dla polityków, jak i dla urzędników, a w tym ostatnim zakresie
stanowią one podstawowe zasady, na których moźe opierać się orzecznictwo dyscyplinarne Z
drugiej strony, zawierają one dyrektywy dla ustawodawcy, stające się coraz bardziej nakazami.
W rezultacie, poczynając od USA, standardy wpływają coraz bardziej na ustawodawstwo. Skutkiem
tego nieliczne, tradycyjne przepisy karne są uzupełniane - niezależnie od regulowania zagadnień
zamówień publicznych, procedury administracyjnej oraz dostępu do dokumentów
administracyjnych - o obszerne przepisy "antykorupcyjne". Te ostatnie regulują takie sprawy jak
zakres łączenia stanowisk publicznych - państwowych i samorządowych - ze stanowiskami w
sektorze prywatnym, dopuszczalność prowadzenia przez osoby piastujące stanowiska publiczne
oraz ich najbliższych działalności gospodarczej oraz posiadania akcji i udziałów spółek,
dopuszczalność przyjmowania korzyści majątkowych w różnej postaci oraz obowiązek ich
rejestrowania, dopuszczalność "wejścia w pantofle", jak również zasady działania profesjonalnych
grup nacisku (lobbies).
Poza tą ostatnią materią, w której zakresie zresztą również toczą się prace legislacyjne, kwestie te
stały się również przedmiotem regulacji ustawodawstwa polskiego. Idzie, mianowicie, o ustawę z
21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełnicłce
funkcje publiczne, dotyczącą także wyższych urzędników; ustawa ta zastąpiła z dniem 1 stycznia
1998 r. ustawę, z 5 czerwca 1992 r., noszącąten sam tytuł mającąwęższy przedmiot regulacji.

Administracja a zasady etyki zawodowej urzędników

Przepisy wcielające w życie standardy życia publicznego formułuje się również w ustawach o
służbie cywilnej. Ustawy te zawierają przecież katalog podstawowych obowiązków urzędników,
który nie może być zasadniczo odmienny w różnych państwach. W rezultacie, wyliczenie zawarte
w polskich ustawach o służbie cywilnej (z 1996 i 1998 r.) - prawie zresztą tożsame z wyliczeniem
zawartym od 1995 r. w utrzymanej w mocy ustawie z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów
państwowych - może być uznane za typowe. Ustawa z 1998 r. (i 1996 r.) nakazuje zatem członkom
korpusu służby cywilnej (urzędnikom służby cywilnej), w szczególności: chronić interesy państwa
oraz prawa człowieka i obywatela, racjonalnie gospodarować środkami publicznymi, rzetelnie i
bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania, rozwijać własną wiedzę
zawodową oraz godnie zachowywać się w pracy oraz poza nią Ustawy o służbie cywilnej albo
adaptują przepisy "antykorupcyjne" do potrzeb administracji, albo - jak czyni to ustawa polska -
nakazują stosowanie tych przepisów w odniesieniu do wszystkich urzędników służby.
Ustawowa regulacja obowiązków urzędniczych, także mających przede wszystkim wymiar etyczny
(jak "godne zachowywanie się"), uzupełniona o kształtowanie standardów właściwego zachowania
się poprzez orzecznictwo dyscyplinarne może być uznana za tradycyjne, kontynentalne podejście
do zagadnienia etyki zawodowej urzędników. Jego przeciwstawieniem jest anglosaska tradycja
obszernych, profesjonalnych "kodeksów etycznych", także dotyczących urzędników ugruntowana
wobec generalnego braku przepisów o obowiązkach urzędniczych w ustawodawstwie o służbie
cywilnej.
Zasadnicza część postanowień brytyjskiego "kodeksu administracji publicznej" obowiązującego od
1996 r. określa zatem, stosunkowo szczegółowo, powinności civil servants. Wśród tych powinności,
"kodeks" wymienia:
- udzielać ministrom, bez obawy, lecz także bez liczenia na względy, uczciwych i bezstronnych rad
i dostarczanie wszelkich informacji niezbędnych do podejmowania decyzji;
- dokładać wszelkich starań, aby odnosić się do spraw społeczeństwa ze zrozumieniem, sprawnie,
szybko i bez uprzedzeń;
- dokładać wszelkich starań, aby wykorzystanie środków publicznych było właściwe, skuteczne i
sprawne.
Urzędnicy natomiast, zgodnie z "kodeksem", nie powinni:
- wykorzystywać stanowiska urzędowego lub informacji uzyskanych w czasie i zajmowania
stanowiska dla swoich celów prywatnych;
- uzyskiwać od osób trzecich jakichkolwiek korzyści, które w sposób uzasadniony mogłyby być
traktowane jako narażające na szwank ich osobisty osąd lub uczciwość;
- oszukiwać lub świadomie wprowadzać w błąd ministrów, Parlament lub spo- ąłeczeństwo; ;
- ujawniać urzędowych informacji przekazywanych im w zaufaniu lub uzyskiwanych w zaufaniu od
innych osób;
- próbować wpływać na politykę bądź udaremniać rozstrzygnięcia lub działania rządu przez
nieupoważnione, niewłaściwe lub przedwczesne ujawnienie jakichkolwiek informacji, do których
majądostęp z racji zajmowanego stanowiska.
"Kodeksy" mogą być przy tym bardziej wyspecjalizowane. Przykładem ta-r kiego
wyspecjalizowanego aktu może być kanadyjski Konflikt interesów i kodeJrs; postępowania służby
cywilnej po ustaniu stosunku służbowego, mający za przedmiot dopuszczalność podjęcia nowego
zatrudnienia przez urzędnika kończącego, zatrudnienie w administracji. .
Tradycją anglosaską jest rozwijanie i konkretyzowame postanowień "kodeksów" w instrukcjach
personalnych i "podręcznikach", przekazywanych pracow-'. nikom każdego resortu wraz z
podjęciem zatrudnienia - i regularnie aktualizowanych. Dopiero wszystkie te dokumenty łącznie
określają powinności urzędnika; a naruszenie ich treści pociąga za sobą sankcje w szczególności
dyscyplinarne
Idea kodyfikowania zasad etyki zawodowej staje się przedmiotem recepcji także na kontynencie
europejskim. Nasze ustawodawstwo o służbie cywilnej przyznało Radzie Służby Cywilnej
kompetencję "wyrażania opinii w sprawach etyki zawodowej korpusu służby cywilnej", co można
traktować jako, bardzo, zresztą nieśmiałe, otwarcie drogi do kodyfikacji.
Recepcja nie jest jednak ani zupełna, ani nawet szeroka. Szczególnie oporna okazuje się wobec niej
Francja. "Kodeksy etyki" przyjęły się tam w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego
wykonywanych na zasadzie prywatnej praktyki (adwokaci, lekarze, weterynarze). W sferze
publicznej istnieje jedynie, od 1986 r.,
kodeks etyki zawodowej policjantów. Ministerstwo Służby Publicznej ofcjalnie zrezygnowało z
przygotowania takiego dokumentu, stwierdzając, że nie można pominąć specyfiki poszczególnych
zawodów, "korpusów" oraz urzędów.
Wydaje się, że francuskie wahania w tej materii mogą mieć praktyczne znaczenie dla naszego kraju
- gdzie, jak była o tym mowa w rozdziale o tradycjach administracyjnych, przywiązanie do
tradycyjnych rozwiązań jest szczególnie silne. Oznaczać to jednak może najwyżej konstruowanie
zasad etyki zawodowej urzędników w oparciu o przepisy ustawowe oraz o orzecznictwo
dyscyplinarne, a nie brak wrażliwości na problematykę etyki urzędniczej, w szczególności w
związku z potencjalnymi i realnymi sytuacjami konfliktu interesów.
Etyka urzędnicza lub "etyka administracyjna" ma przecież:
"[...] uzupełniać i rozwijać przepisy prawne z punktu widzenia pożądanych społecznie zachowań
urzędniczych. Powinna też podpowiadać urzędnikom, jak należy podejmować rozstrzygnięcia, aby
zgodne były z takimi uniwersalnymi wartościami społeczeństwa demokratycznego jak zasada
sprawiedliwości, równości wobec prawa, ochrony interesu publicznego, etc. [...] Dyskutować zatem
można - i, co więcej, należy - o formie powiązania ze sobą norm prawa i reguł etyki, o formie
kształtowania się zasad etyki administracyjnej. I u nas głosi się pogląd, że "[...] można oczywiście
próbować zastępować reguły etyczne sformalizowanymi prawnie procedurami działań, jednakże
[...] drogą uzupełniania rawa e k moźe być skuteczniejsza
g p p h' ą y j [...] . Co więcej, za poglądem tym mogą przemawiać określone argumenty, jak choćby
to, że pewnych reguł postępowania etycznego nie da się przełożyć na język prawa45. Argumenty te
są jednak o tyle obosieczne, że nakazują tym większą ostrożność we wszelkiej formalizacji
standardów właściwego żachowania się urzędnika publicznego. Ostrożność taką, warto podkreślić,
zalecają nawet niektórzy autorzy amerykańscy, choć właśnie w USA, jak była o tym mowa,
najwcześniej pojawiły się próby formalizacji związków między administracją publiczną a etyką.
Rozdział X

Administracja publiczna a społeczeństwo obywatelskie

Pojęcie społeczeństwa obywatełskiego

Współczesne analizy odnoszące się do pozycji jednostek i grup społecznycl w państwie
demokratycznym z regu-ly posługują się terminem "społeczeństwc obywatelskie". Bez
uwzględnienia treści tego terminu trudno będzie zatem wska zać pozycję administracji publicznej
wśród instytucji społeczeństwa, wobec któ rego administracja- nie tylko ze względu na pochodzenie
swojego określenia, al względu na to, że do niej przede wszystkim należy operatywne wykonywani
zadań publicznych - powinna wypełniać funkcję służebną. O służbie publiczne jako celu
administracji publicznej w państwie demokratycznym piszemy poczy nając od pierwszego
rozdziału niniejszej książki.
Termin "społeczeństwo obywatelskie" - choć obecnie kojarzy się przed wszystkim z typowym dla
liberalizmu politycznego oddzielaniem od siebie państw jako aparatu władzy publicznej od jego
podstawy w postaci społeczeństwa - funk cjonuje w Europie, trzeba zaznaczyć, od sześciu stuleci.
Zaczęto go stosować - jak civilis societas - około 1400 r., w związku z recepcją poglądów znanego
rzymskie go męża stanu i myśliciela I w. p.n.e. Marka Tuliusza Cycerona. Oznaczał wówcza
określonego typu "społeczeństwo polityczne", społeczeństwo zorganizowane v państwo. Podstawą
funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego miało być iu civile, które to pojęcie, aczkolwiek
szersze od współczesnego prawa cywilnegc podkreślało określony poziom cywilizacyjny i
powiązanie "życia cywilnego" czyl "obywatelskiego" ze stosunkami towarowo-pieniężnymi,
kształtującymi się w mia stach i narzucającymi to, co obecnie nazywa się "kulturąkontraktową".
Ścis-ly związek omawianego terminu z kategoriami kontraktowymi wystąpi również w myśli Johna
Locke'a (1632-1704), wspomnianego już jako twórca teor: podziału władz - w tym przypadku
występującego jako twórca teorii umowy spa łecznej w jej wersji liberalnej. Umowa spoleczna
pojawila się w myśli XVII stuleci jako racjonalistyczny sposób wyjaśnienia powstania państwa,
zrywający z tradycyj nymi wątkami religijnymi. Wedle tej teorii, państwo miało genezę kontraktow
miało ono powstać w wyniku umowy, jakązawarli ludzie, gdy postanowili przejść o stanu natury do
stanu politycznego czy, właśnie, obywatelskiego. Konstrukcja umowy społecznej była
instrumentem intelektualnym, ale też i ideologicznym, przy po- ; mocy którego, różnie formułując
treść tej hipotetycznej umowy, można było uzasad- , niać bardzo odmienne cechy państwa jako jej
efektu: od uzasadniania niczym nie- :;: ograniczonej władzy absolutnego monarchy (do czego
prowadziły wywody pierwszego wielkiego przedstawiciela teorii z polowy XVII w., Tomasza
Hobbesa) do '. konstruowania państwa opartego na instytucjach demokracji bezpośredniej (co
postułował już w XVIII w. ojciec europejskiej demokracji Jan Jakub Rousseau).
Zdaniem Locke'a, głoszącego prymat jednostki nad zbiorowością, w tym państwem, umowa
społeczna polegaka na dobrowolnym porozumieniu się wolnych jednostek w celu zapewnienia im
bezpieczeństwa poprzez przekazanie pra- : wa karania przestępców zbiorowości. Umowa miała być
zawierana w dwóch eta- ' pach. W pierwszym, ludzie stworzyli społeczeństwo; w drugim,
społeczeństwo '? przekazało utworzonemu przez siebie państwu niezbędne uprawnienia wkadzy
publicznej. Locke'owska konstrukcja umowy społecznej uzasadniała w ten sposób zarówno z natury
rzeczy ograniczony zakres zadań państwa, jak i podporządkowanie państwa, zorganizowanego na
zasadzie podziału władz i nie wkraczającego w sferę wolności jednostek i tworzonych przez nie
podmiotów, społeczeństwu - społeczeństwu politycznemu i obywatelskiemu.
Społeczeństwo obywatelskie, choć nie istniało od zawsze, było z każdego punktu widzenia
pierwotne w stosunku do państwa. Zarazem społeczeństwo to zgodnie z utrwalającym się
wcześniejszym rozumieniem tego terminu - nie było do pomyślenia bez gospodarki rynkowej i
wynikającej z niej ogólnej "kultury ;` kontraktowej". Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego
oznaczało zatem afirmację stosunków rynkowych.
Powyższe implikacje odrzucił w dużej mierze Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831), wielki
filozof niemiecki, który wprowadził termin "spoleczeństwo ; obywatelskie" do szerszego obiegu
naukowego. Hegel uważał państwo za twór, co ' do istoty, bardziej pierwotny i istotniejszy od
jednostki, która dopiero w ramach państwa mogła uzyskać właściwy wymiar moralny.
Społeczeństwo obywatelskie było dla Hegla systemem stosunków społeczno-ekonomieznych,
którego podstawą ; jest "zależność i wzajemne odnoszenie się ludzi do siebie"; w rezultacie,
stanowiło ' ono, ogólnie poddaną władzy państwowej, szczególną sferę społeczną o właści- ' wych
jej prawidłowościach, będących przedmiotem ekonomii politycznej.
Także później występowały dość daleko idące różnice w rozumieniu terminu "społeczeństwo
obywatelskie". Jedni, w duchu liberalnym, przeciwstawiali społeczeństwo obywatelskie państwu
jako aparatowi władzy; rozumienie takie występowało w pewnym stopniu także w Polsce w latach
osiemdziesiątych XX stulecia, gdy podkreślano odrębność "spokeczeństwa" i "władzy", choć,
wobec popularności poglądów o potrzebie znalezienia "trzeciej drogi" między "realnym
socjalizmem" a kapitalizmem, nieczęsto zwracano uwagę na konieczny związek między
społeczeństwem obywatelskim a gospodarką rynkową. Inni, w duchu heglowskim, traktowali
społeczeństwo obywatelskie jako szczególną sferę życia społecznego, odległą od podstawowych
przedmiotów zainteresowania państwa.
Przy pierwszym podejściu, łatwo może dojść do poszukiwania sposobów "uspołecznienia państwa"
- a wówczas samorząd okaże się jedną z formuł takiego uspołecznienia, obok rozwijania
działalności "organizacji pozarządowych", o których będzie zaraz mowa. Drugie podejście, w
aspekcie instytucjonalnym, koncentruje się właśnie na organizacjach pozarządowych. Ponieważ, w
kategoriach prawnych, samorządu nie można traktować jako instytucji "pozarządowej" (w
anglosaskim znaczeniu terminu "rząd", tożsamego z systemem władz publicznych), stanowi on
bowiem część składową systemu władz publicznych, w dalszych rozważaniach zastosowane
zostanie tylko to drugie rozumienie społeczeństwa obywatelskiego, sprowadzające się w aspekcie
instytucjonalnym do systemu form samoorganizacji obywatelskiej. Jest oczywiste, że pojęcie ma
sens tylko wówczas, gdy obywatelom przysługuje prawo swobodnego - w granicach prawa -
tworzenia takich form, funkcjonujących w ramach mechanizmów "kultury kontraktowej". Nie jest
zatem kwestią przypadku, że w okresie "realnego socjalizmu" pojęcie "społeczeństwa
obywatelskiego" nie bylo stosowane w nauce oficjalnej, dla której bliższe byly wszelkie inne
terminy pozbawione konotacji liberalnych, w szczególności termin "system polityczny". Powinno
być również oczywiste, że pojęcie społeczeństwa obywatelskiego - aczkolwiek zawsze posiada ono
określony wymiar ideologiczny - ma charakter czysto analityczny w tym sensie, że społeczeństwo
obywatelskie nie może istnieć niezależnie od władz publicznych i, jak będzie o tym mowa, granice
między nim a państwem nie są- i jest tak w coraz większym stopniu - klarowne i ostre.

Instytucjonalne formy samoorganizacji obywatelskiej - organizacje

pozarządowe
W analizach funkcjonowania współczesnych demokracji o gospodarce rynkowej wychodzi się
często z założenia występowania w nich trzech sektorów. Pierwszym jest sektor gospodarczy, na
który składają się przedsiębiorcy. Zdecydowaną większość przedsiębiorców stanowią podmioty
prywatne, bowiem przedsiębiorczość publiczna (państwowa, samorządowa) jest uważana za
wyjątkowąa, gdy chce się zachować pewien bezpośredni wplyw publiczny, coraz częśeiej
przyjmuje się, że bardziej wskazana jest tzw. gospodarka mieszana, tzn. udział kapitałowy
podmiotów publicznych obok podmiotów prywatnych. Charakterystyczną cechą "pierwszego
sektora" jest jego podstawowy motyw działania, eałkowicie partykularny, mianowicie uzyskanie
zysku. Drugi sektor - to sektor władzy publicznej, o którego cechach, w tym ukierunkowaniu na
dobro wspólne, była już mowa w wielu rozdzialach tej książki.
Współczesne społeezeństwo obywatelskie nie mogłoby jednak funkcjonować, gdyby nie było
trzeciego sektora - sektora organizacji pozarządowych, z natury rzeczy niepublicznego (jak sektor
pierwszy), nastawionego jednak na cele zbiorowe, a nie czysto partykularne. Z tego ostatniego
powodu, za organizacje "trzeciego sektora" uważa się podmioty o celach niezarobkowych (non
profit lub, bardziej adekwatnie, notforprofit). O roli przypisywanej takim organizacjom mogą
świadczyć następujące fragmenty uchwały Komitetu Ministrów Rady Eu-F ropy z I993 r. w sprawie
stosunków między Radą Europy a organizacjami poza- rządowymi, które to słowa można odnieść
odpowiednio do każdego z państw f członkowskich Rady, w tym Polski:
"[...] Statutowym celem Rady Europy jest coraz ściślejsze jednoczenie: swych członków, co ma
sprzyjać pomyślności narodów wchodzących w jej.. skład [...] Tego celu nie można byłoby osiągnąć
bez stałego liczenia się z opinią publiczną i z głównymi siłami działającymi w obrębie społecznośc"
europejskiej, która obecnie podlega ewolucji i szybkim zmianom [...] Inicjatywy, idee i sugestie
pochodzące od organizacji współpracujących mogą być uznawane za wyraz rzeczywistych
poglądów europejskich obywateli [...] Poszanowanie demokratycznego pluralizmu, a także potrzeba
dysponowani pełnymi informacjami dotyczącymi rozwiązywania wspólnych problemó `' wymagają
wzięcia w większym stopniu pod uwagę organizacji pozarządowych, które spełniają różne funkcje
społeczne i pobudzają uczestnictw wszystkich swoich obywateli".
Termin "organizacja pozarządowa" - stosowany, jak widać, w aktach międzynarodowych, a także
przyjęty w literaturze porównawczej - do niedawna nie był używany w naszym obiegu prawnym.
Ustawodawstwo polskie, w jego zakresie, posługiwało się na ogół, pochodzącym z innej epoki i
innej ideologii, termi nem organizacja społeczna, mającym zresztą dość zróżnicowany zakres
znaczeniowy. W okresie "realnego socjalizmu", opierającego się na podporządkowaniu i organów
państwowych, i "organizacji społecznych", aparatowi partii typu komunistycznego, stosowanie
terminu "organizacja pozarządowa", zakładającego działanie poza kontrolą państwową, było wręcz
nie do pomyślenia.
Po raz pierwszy w naszym ustawodawstwie, terminu "organizacja pozarządowa" użyto w ustawie z
1997 r. o rehabilitacji zawodowej i spolecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawa
ta nałoźyła na organy właściwe w sprawach niepełnosprawnych obowiązek współpracy m.in. z
odpowiednirni; organizacjami pozarządowymi i fundacjami, wprowadzając definicję - jedyną, jak
dotąd w naszym ustawodawstwie - organizacji pozarządowej, dość bliską "orgnizacji społecznej"
("ilekroć w ustawie jest mowa o organizacjach pozarządowych - oznacza to stowarzyszenia,
związki, izby oraz organizacje pracodawców i pracobiorców o charakterze ogólnokrajowym w
szczególności działające na rzecz osób niepełnosprawnych, tworzone na podstawie odrębnych
przepisów") W tym kontekście - raczej jednak wyjątkowym w świetle, na ile nadają się do
interpretacji, późniejszych uregulowań - fundacje nie należą do kategorii organizacji
pozarządowych. Szerzej do obiegu prawnego termin "organizacja pozarządowa" wprowadziło nowe
ustawodawstwo samorządowe z 1998 roku. Terminu używają, w szczególności, obie podstawowe
ustawy ustrojowe z 5 czerwca 1998 r.: o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie
województwa. "Ustawa powiatowa" wymienia współpracę z organizacjami pozarządowymi wśród
zakresów "określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym" przypisanych
powiatowi. Takie sformułowanie oznacza, że ustawodawca uważa tę współpracę za odrębny typ
zadania powiatu, a, wobec odesłania do ustaw, zdaje się zapowiadać wydanie odpowiedniego
ustawodawstwa, które by wskazało zasady i tryb współpracy. "Ustawa wojewódzka" nakłada na
samorząd województwa obowiązek współpracy z organizacjami pozarządowymi (do których
wyraźnie nie zalicza samorządu gospodarczego i zawodowego), ale tylko przy formułowaniu
strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju, nie wspominając o tej współpracy
przy, skądinąd przykładowym, wyliczeniu innych zadań samorządu województwa określonych
ustawami. Z kolei "ustawa kompetencyjna", jak utarło się nazywać ustawę z dnia 1 lipca 1998 r. o
zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku
z reformc ustrojowd państwa, wprowadziła omawiany termin do niektórych ustaw z zakresu prawa
materialnego, dotyczących administracji rządowej.
Szersze wprowadzenie do ustawodawstwa terminu "organizacja pozarządowa" nie łączyło się
jednak z próbami jego dalszego ustawowego definiowania. W związku z tym, przynajmniej do tej
pory, znaczenie terminu można określać tylko przez odwołanie się do tych ariykułów Konstytucji
RP, które dotyczą form samoorganizacji obywatelskiej. Z tego punktu widzenia, szczególną rolę
należy przypisać art.l2, który gwarantuje wolność tworzenia i działania związków zawodowych,
organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych
dobrowołnych zrzeszeń oraz fundacji. Szczególną kategorię organizacji pozarządowych stanowią
partie polityczne, które wyróżniają się celem, który stanowi "wpływanie metodami
demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa" (art.l l), jak również kościoły i inne związki
wyznaniowe (art.25). Konstytucja wskazała również osobńo podstawowe uprawnienia związków
zawodowych oraz organizacji pracodawców (art.59). W rezultacie, za organizacje pozarządowe
można uważać dobrowolne zrzeszenia, wśród których najbardziej typową formę stanowią
stowarzyszenia (których jest w Polsce ponad 20 000), jak również fundacje (około 5 000).
Należy podkreślić, że "trzeci sektor", nie poddający się kontroli partyjnopaństwowej, kształtował
się w Polsce już przed 1989 r. - i to nie tylko w odniesieniu do organizacji religijnych. W latach
osiemdziesiątych powstawały bowiem, mimo wszelkich trudności, niezależne stowarzyszenia i,
później, także fundacje. W okres transformacji wkroczyliśmy dzięki temu z podstawową
inftastrukturą społeczeństwa obywatelskiego, czym wyróżnialiśmy się wśród krajów Europy
środkowej i wschodniej, które infrastrukturę taką tworzyły już w ramach transformacji.

Współpraca władz pubłicznych z organizacjami pozarządowymi

Organizacje pozarządowe, tworzone i działające na zasadzie inicjatywy obywatelskiej i
dobrowolności, mogą stawiać sobie cele, które jednocześnie naleźą do sfery zadań publicznych,
wykonywanych przez władze publiczne. Co więcej, w rozwiniętych demokracjach dochodzi do
coraz większego styku działalności organów władz publicznych - którymi są w tym przypadku
prawie zawsze organy administracji publicznej - i organizacji pozarządowych, z czego wynika,
konieczność współpracy między sektorami: "drugim" i "trzecim".
Konieczność ta wynika z wielu powodów, z których za najważniejsze można uznać:
- podkreślane w powołanej uchwale Komitetu Ministrów Rady Europy przekona nie, że włączanie,
w różnych formach, organizacji pozarządowych, które spełniaj ważne funkcje społeczne i
pobudzają uczestnictwo obywateli, do wykonywania zadań publicznych, stanowi istotny aspekt
płurałizmu demokratycznego;
- kierowanie się zasadą pomocniczości (subsydiarności) - w Polsce, co podkreślaliśmy, od 1997 r.
stanowiącą zasadę konstytucyjną- która nie tylko służy jako podstawa wyodrębniania zadań
publicznych, a następnie ich podziału pomię; dzy różne szczeble władz publicznych, ale odnosi się
także do sposobów realizacji zadań publicznych; w tym zakresie, zasada pomocniczości oznacza,
jeżeli tylko jest to możliwe, zadania publiczne nie powinny być wykonywane przez agendy władz
publicznych, lecz przez instytucje społeczeństwa obywatetw skiego, a zatem konieczne jest
stworzenie mechanizmu przekazywania, bez po!y zbawiania władz publicznych odpowiedzialności
za zadania, które są publiczn w rozumieniu podstawowego aspektu rozumienia zasady
pomocniczości, organizacjom pozarządowym zadań publicznych, które te organizacje mogą
skutecznie wykonać;
- występującą od dwóch dziesięcioleci tendencję do wykonywania zadań publicznych w zakresie
szeroko rozumianych usług społecznych (administracjij świadcząca, o której była mowa w
poprzednim rozdziale) z coraz większym wykorzystaniem instrumentów kontraktowych, przy
ograniczaniu zastosowania klasycznych instrumentów władczych; państwo (w szerokim rozt
mieniu tego terminu, jako wszelkiej władzy publicznej, obejmującym zarówno państwo w
znaczeniu wąskim, dysponujące administracją państwową, której podstawowa część stanowi
administrację rządową, jak i wszelkie samorządy w klasycznym rozumieniu, przede wszystkim
samorząd terytoriałny) wycofuje się w znacznej mierze z bezpośredniego dostarczania poprzez
swoje agendy świadczeń społecznych z zakresu zdrowia, oświaty, kultury czy pomocy społecznej -
przy obciążaniu władz publicznych odpo wiedzialnością za stworzenie warunków funkcjonowania
takich świadczeń; oznacza to, że władze publicznę muszą więc poszukiwać pośrednich mecha
nizmów wykonywania swoich zadań poprzez jednostki ze sfery zarówne "pierwszego", jak i
"trzeciego" sektora; '
- istnienie i rozwój ustabilizowanej sieci organizacji pozarządowych, zdolnycr organizacyjnie,
kadrowo i technicznie realizować zadania publiczne nie tylkc w tradycyjnej skali i formie, tzn.
wyłącznie ze środków niepublicznych, w szczególności środków pochodzących z ofiarności
publicznej, lecz także w for mach oznaczających mniej lub bardziej ścisłą i długookresową
współpracę z właściwymi organami władzy publicznej i w skali odpowiadającej tym formom;
- kształtowanie się nowego charakteru społeczeństwa, jednocześnie postindustrialnego i
obywatelskiego, w którym tradycyjne metody samoorganizacji społecznej w oderwaniu od władzy
publicznej ustępują po części miejsca coraz szerszej i ściślejszej współpracy, opierającej się na
wykorzystaniu różnego rodzaju instrumentów ekonomicznych, dzięki którym możliwe jest
porównywanie kosztów i efektów oraz optymalizacja kosztów;
- empirycznie stwierdzony fakt, że wykonywanie zadań publicznych z zakresu administracji
świadczącej z wykorzystaniem organizacji pozarządowych jest efektywniejsze nie tylko społecznie,
lecz i ekonomicznie niż tradycyjne korzystanie z tworzonych w tym celu agend publicznych (co
wynika m.in. z wykorzystywania przez organizacje pozarządowe instytucji wolontariatu, jak
również pozyskiwania przez nie finansowania z innych źródeł).
Dzięki temu dokonuje się dalsza, nowego typu w stosunku do klasycznej i odpowiadająca
postępowi "kultury kontraktowej" i ideom "nowego zarządzania publicznego", decentralizacja
wykonywania zadań pubłicznych, sprzyjająca prawidłowemu wykonywaniu zadań przez podmioty
publiczne oraz rozwojowi działalności organizacji pozarządowych jako podstawowych
komponentów społeczeństwa obywatelskiego. Z punktu widzenia klasycznej doktryny
administracyjne, łączy się ona ze zlecaniem przez właściwe organy publiczne organizacjom
pozarządowym wykonywania zadań publicznych. Obecnie jednak nie da się już ona sprowadzić do
zlecania jako formy decentralizacji, lecz rozumiana być musi w znacznie szerszych kategoriach
uspołecznienia państwa jako instrumentu społeczeństwa obywatelskiego.
Na podstawie doświadczeń rozwiniętych państw demokratycznych, w szczególnośei państw
członkowskich Unii Europejskiej i OECD, można stwierdzić, że za podstawowe zasady współpracy
organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi należy uznać:
- partnerstwo: organizacje pozarządowe mają prawo do współprecyzowania zadań publicznych i
współdefiniowania sposobu ich wykonywania,
- wspomnianą już efektywność: władze publiczne wspierają rozwój organizacji pozarządowych
jako istotnego składnika społeczeństwa obywatelskiego, mogącego wiele zadań publicznych
wykonywać efektywniej w kategoriach nie tylko efektywności społeeznej, ale także efektywności
ekonomicznej,
- jawność: udostępnianie partnerom oraz opinii publicznej podstawowych danych o zamiarach,
celach i efektach wspólpracy oraz o jej kosztach, przy wymaganiu od współpracujących organizacji
pozarządowych pełnej "przejrzystości" finansowej.
Z kolei, podstawowymi formami współpracy władz publicznych i organizacj i pozarządowych są:
- wzajemna informacja o planowanych kierunkach działalności i współdziałanie w kierunku ich
uzgodnienia,
- konsultowanie z organizacjami pozarządowymi projektów podstawowych rozstrzygnięć,
- wspieranie - w szczególności finansowe - działalności organizacji pozarzą dowych podejmowanej
z ich inicjatywy w zakresie zadań publicznych o znaczeniu szczególnie ważnym dla organu
wspierającego (dla określenia wspierania stosuje się na ogół termin "dotowanie", który, należy
podkreślić, ma tu znaczenie znacznie węższe niż w naszych przepisach prawa budżetowego od
1999 r. w przepisach o finansach publicznych),
- powierzanie organizacjom pozarządowym wykonywania zadań publicznych na podstawie umów
prawa cywilnego ("kontraktowanie", które w terminolo:; gii naszego prawa budżetowego również
łączy się z udzielaniem dotacji).
Dwie ostatnie, najnowsze i najintensywniejsze formy współpracy - dotow, nie i kontraktowanie
usług organizacji pozarządowych - oznaczające zaraze zlecanie wykonywania zadań publicznych w
klasycznym rozumieniu tej formu decentralizacji, o której była mowa w rozdziale IV, stanowią
coraz istotniejs składnik wykonywania zadań publicznych przez organy administracji rządow oraz
samorządu terytorialnego europejskich rozwiniętych państw o gospodari rynkowej. "Trzeci sektor"
staje się w tym zakresie ważnym współpracownikie sektora publicznego, jak również, z jednej
strony, ważnym uzupełnieniem dzi łalności, jaką w tym zakresie prowadzi sektor przedsiębiorczości
prywatnej, a, drugiej strony, konkurentem tego sektora. O tyle też dotowanie (które dotycz; może,
co do zasady, tylko "trzeciego sektora") i, zwłaszcza, kontraktowanie (kt re odnosi się do obu
sektorów niepublicznych) stanowi formułę swoistej, funl cjonalnej prywatyzacji świadczenia usług
społecznych. Ustawodawstv państw rozwiniętych dostrzegają przy tym różnicę między sektorami
"piert szym" i "trzecim" (tym ostatnim, jeżeli działa w sferze statutowej, a nie prowad działalności
gospodarczej) i na ogół przewidują szczególne regulacje prawne materii dotowania i
kontraktowania usług organizacji pozarz;ądowych, odrębne ogólnych przepisów o zamówieniach
publicznych.
Zauważa się przy tym, że proces rozwoju dotowania i kontraktowania prz nosi, obok wielu korzyści
- i to obu stronom: i władzy publicznej, i organizacjo pozarządowym, jak też, a raczej przede
wszystkim, adresatom świadczeń - tak pewne skutki ujemne. Zwraca się zatem uwagę na
niebezpieczeństwo odchodz nia w działalności tej części organizacji pozarządowych, która jest
zainteresowa dotowaniem i kontraktowaniem od, tak cennych dla "trzeciego sektora", sponl
niczności i niezależności - i niebezpieczeństwo formalizacji czy wręcz biurola tyzacji wielkich
organizacji pozarządowych. Podkreśla się też niebezpieczeństv zacierania się różnic między
"sektorem pierwszym" i "sektorem trzecim", czy mogą być zainteresowane podmioty z obu
sektorów: organizacje pozarządowe to, by maksymalizować przychody w celu umacniania swojej
pozycji, przeds biorcy, by wejść w niszę zajmowaną dotąd przez organizacje, i by dotrzeć
przywilejów, z których na ogół korzystają organizacje pozarządowe, w szczegc ności gdy
podejmują działalność w społecznie preferowanych dziedzinach (które to dziedziny wchodzą
jednocześnie do sfery zadań publicznych). Ustawodawstwa starają się, jeżeli nie eliminować, to
przynajmniej ograniczać tego rodzaju ujemne skutki omawianego procesu.
Gdy będzie się oceniać polskie ustawodawstwo dotyczące wspólpracy władz publicznych z
organizacjami pozarządowymi, trzeba będzie stwierdzić, że ta kwestia doczekała się w nowym
ustawodawstwie samorządowym ważkich deklaracji, o których była mowa, ale z reguły nie
wystarczających regulacji. Nie zawiera ich nawet, najbardziej pod tym względem rozbudowana,
ustawa z 1990 r. (poważnie znowelizowana przez "ustawę kompetencyjną" z 1998 r.) o pomocy
spolecznej skądinąd jedyna nasza ustawa odróżniająca dotowanie i kontraktowanie. Polskie
ustawodawstwo dotyczące współpracy władz publicznych z organizacjami pozarządowymi jest
fragmentaryczne i mało spójne, nie ma źadnych cech systematyczności.
Ustawa o frnansach publicznych z 1998 r., która mogła dokonać przełomu w tej dziedzinie,
przyniosła, ze względu na występującą w niej tendencję do zacierania granic między "pierwszym" i
"trzecim" sektorem, bardziej regres niż postęp. W materii, w której oznaczała największy regres,
mianowicie w materii dotowania i kontraktowania przez jednostki samorządu terytorialnego,
musiała być szybko poddana nowelizacji, usuwającej najbardziej niekorzystne rozstrzygnięcia.
Deklaracje ustawodawcy z 1998 r., dotyczące istotnego aspektu funkejonowania społeczeństwa
obywatelskiego, nadal zatem oczekują na realizację, odpowiadającą doświadczeniom i standardom
państw członkowskich OECD i Unii Europejskiej.

Rozdział XI
Zagadnienie reform administracyjnych. Transformacja ustrojowa po 1989 roku

Uwagi wstępne
Nie wymaga bliższego uzasadnienia pogląd, że administracja zmieniać się musi wraz ze zmianami
otoczenia, w którym działa wypełniając swoją misję publiczną. W miarę upływu lat i dziesięcioleci
widoczne są zmiany zachodzące nieustannie w sferze kultury, polityki i systemów wartości (a
zwłaszcza tego, jak rozumiany jest w danym kraju i danym czasie interes publiczny) w sferze
gospodarki, a także w sferze techniki i technologii pracy.
Administracja publiczna wykonuje we współczesnym świecie zadania tak ważne dla prawidłowego
funkcjonowania życia zbiorowego, że stale musi dotrzymywać kroku zmianom zachodzącym w
środowisku społecznym, któremu służy. Jest to przy tym złożony system organizacyjny o
skomplikowanych wewnętrznych powiązaniach i wielostronnych związkach z otaczającym
światem, którego jest częścią. Do zadań administracji publicznej, obok utrzymania porządku i
bezpieczeństwa publicznego, obok poboru podatków, obok funkcji rejestracyjnych i
reglamentacyjnych różnego rodzaju, należy przecież realizacja wielu istotnych świadczeń o
charakterze społecznym, a także odpowiedzialność za poziom usług publicznych, od których w
zasadniczym stopniu zależy właściwe funkcjonowanie życia zbiorowego. A również - poczucie
zadowolenia odbiorcy tych świadczeń, czyli obvwatela.
W tym sensie procc<v reformowania administracji publicznej mają charakter nieustający.
Ulepszanie uri; dzeń życia zbiorowego jest teź stałą ambicją polityków i administratorów; są oni
udpowiedzialni przed podatnikami za najkorzystniejsze spożytkowanie środków publicznych. Hasło
"zmian na lepsze" jest przy tym częstym i zawsze chwytliwym zawołaniem wyborczym, a
najłatwiej odnieść je do administracji (łatwiej niż do gospodarki i kwestii polepszenia bytu
uboższych warstw społecznych), tym bardziej że synonimem administracji w odczuciu społecznym
są takie pojęcia, jak "urząd", a z nim razem: "biurokracja", mitręga urzędowa, marnotrawstwo
pieniędzy publicznych, korupcja. Przeciętny obywatel nie koj arzy przecież z a d m i n i s t r a c j ą
rozwiniętego systemu infrastruktury społecznej i technicznej ani rozlicznych usług publicznych, z
których korzysta na codzień, nie musi też rozumieć, jakie skutki dla rozrostu administracji ma roz
socjalnych funkcji państwa. Tymczasem, "im więcej świadczeń, tym więcej świadczeń", bowiem
każdy grosz wydany z pieniędzy podatników wymaga kładnego udokumentowania.
Oznacza to, że niezależnie od realnych potrzeb zmian, samo hasło zmian cz bywa nadużywane.
Oznacza to również, że odpowiednio nagłośniony pomysł reo nizacji administracyjnej bywa jednym
z najtańszych sposobów na upuszczenie gromadzonego niezadowolenia społecznego, choć zaraz też
rodzi zarzut "niepotr; nego wyrzucania pieniędzy publicznych", co zresztą słychać zawsze i
wszędzie, wet wtedy, gdy przeprowadzane reformy należą do najbardziej niezbędnych. Re ma
administracyjna bywa też używana jako środek do odsunięcia ze stanowisk 1 kurentów
politycznych; z drugiej strony reorganizacje następują nieraz tylko w stworzenia nowych urzędów
dla politycznych popleczników. W takich warunl trudno wymagać od publiczności telewizyjnej, by
umiała odróżniać reformy "sł ne" i "ważne" od "pozornych", albo oddzielać ukryte zamiary
polityków od ich swyrażających zawsze troskę o dobro publiczne. Z drugiej strony, wiadomo, że ac
nistracja jest jak gospodarka i medycyna: najwięcej wśród nas polityków, ekonc stów i lekarzy, a
każdy miewa własny pogląd na chorobę i panaceum na nią.
Trudno jednak równocześnie zaprzestać wprowadzania koniecznych zmian t dlatego, że powaga
dyskusji ginie w zgiełku.
Pojęcia ogółne i uwagi metodologiczne
Należy wyróżnić kilka zasadniczych rodzajów reform (według ich przed miotu), a także odróżnić
kilka poziomów reformatorskiego myśłenia (i działa » nia) w administracji i wobec administracji
publicznej. ;r
Co do przedmiotu reformy, najezęściej bywa nim sama struktura jednostk organizacyjnej
administracji, jej część lub zespół takich jednostek - wtedy mamy czynienia z reorganizacją.
Najprostsze reorganizacje polegają na łączeniu bąd dzieleniu instytucji administracyjnych,
względnie wydzielaniu nowych instytuć, i' z dotychczas działających. Ta ostatnia metoda, jako
swoisty "inkubator", jes;t' często stosowana dla łagodniejszego, kontrolowanego wdrażania w
administracji': nowych zadań i przedsięwzięć publicznych, co zawsze wymaga wielu skompli-;
kowanych prac organizacyjnych, a zwłaszcza starannego zbudowania właściwego ; zespołu
ludzkiego. Na przykład, Zespół Zamówień Publicznych w Urzędzie Rady Ministrów, do którego
zadań należało przygotowanie projektu ustawy o zamó-' wieniach publicznych, był w 1993 r.
zaczynem personalnym i merytorycznym dl : Urzędu Zamówień Publicznych, który powstał w
1994 roku.
Reorganizacja może więc łączyć się ze zmianą statusu publicznoprawneg . danej instytucji bądź
tyczyć się tylko jej organizacji wewnętrznej. W pierwszym przypadku następuje również redefinicja
prawnego zakresu działania i charakteru instytucji administracyjnej (celu jej powołania i posiadanej
formy ustrojowej); w drugim - zazwyczaj nie. Taka właśnie "prosta" reorganizacja jest najczęstszą
(i zazwyczaj zresztą oczywist konsekwencją wzrostu wielkości instytucji lub
zmian uwarunkowań zewnętrznych, w których ona działa, albo też bywa wyni kiem
przeprowadzonej w instytucji analizy organizacyjnej. Przegląd zakresi i charakteru dokonanej
reorganizacji pozwala zazwyczaj ocenić, czy nie mam przypadkiem do czynienia ze zmianą
pozorną.
Czasem powstaje zupełnie nowa instytucja administracyjna. Tak dzieje się zazwyczaj tylko
wówczas, gdy wprowadzane reformy mają charakter systemowy Oto kilka przykładów. Systemową
zmianą było z pewnością przywrócenie w Polsce w 1980 r. sądowej kontroli legalności działania
administracji, w związku z czym pojawił się Naczelny Sąd Administracyjny. Zmiana stosunków
gospodarczych w kierunku powrotu do gospodarki rynkowej przyniosła konieczności wdrożenia
instytucjonalnych mechanizmów ochrony konkurencji, w związku : czym w 1990 r. powołano
Urząd Antymonopolowy i Sąd Antymonopolowy, za wobec reaktywowania w 1991 r. instytucji
publicznego obrotu papierami warto ściowymi dla nadzoru nad prawidłowym jego przebiegiem
utworzona została Komisja Papierów Wartościowych. Z kolei demokratyzacja życia publicznegc
przyniosła decentralizację administracyjną i wprowadzenie w 1990 r. samorządą gminnego, a w
1998 r. - samorządu powiatowego i regionalnego. Przydanie gminie atrybutu odrębnej w stosunku
do państwa padmiotowości publicznoprawnę oznaczało też konieczność innego niż dotąd ujęcia
fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w sprawach
indywidualnych. Gdyby bowiem nadal, jak przed 1990 r., odwołania od decyzji podjętych w gminie
rozpatrywać miał, jako "szczebel wyższy", wojewoda, samorządowa gmina byłaby w tych
sprawach poddana merytorycznej presji administracji rządowej. Aby tego uniknąć, utworzono
samorządowe kolegia odwoławcze jako samodzielne ciała administracyjne, właściwe w drugiej
instancji.
Wobec nowego uregulowania ubezpieczeń spolecznych i emerytalnych powstały nowe instytucje
nadzorcze (np. Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi). Zmiana systemowa łączy się nie
tylko z tworzeniem nowych instytucji, ale często również z reorganizacją w postaci likwidacji
starych. Okres po 1944 r. kiedy wprowadzano dyktaturę proletariatu i gospodarkę planową,
dostarcza wieh znanych przykładów takich likwidacji. Warto zwrócić uwagą na pewną szczególną
metodę działania w tym zakresie, będącą jakby odwrotnością wspominanegc powyżej "inkubatora
zmiany". Jest to mianowicie - sięgając do porównań ze świata przyrodniczego - coś w rodzaju
groźnej jemioły: narośl na dotychczasowe instytucji, która po jakimś czasie przejmuje wszystkie jej
funkcje.
Tak stało się z radami narodowymi, produktem importowanym z ZSRR, które w 1944 r. powołano
tylko jako polityczną dobudówkę do znanych sprzed woj ny i szanowanych przez obywateli
instytucji samorządu komunalnego. Następnif przez kilka lat ograniczano samodzielnośe i
kompetencje samorządu, sukcesyw nie upaństwawiając też jego majątek. Nie drażniono jednak
społeczeństwa zmia nami aż do 1950 r., kiedy to nastąpiła formalna likwidacja pozostałości po
przed! wojennym systemie zarządu lokalnego, a na miejscu po nim pozostały wyłączniE rady
narodowe - jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej.
Podobnego przykładu dostarcza historia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - zasłużonej
przedwojennej instytucji i osoby prawa publicznego, która po wojnie nadal gromadziła i wciąż
gromadzi składki od zobowiązanych, jednak były one sukcesywnie przeznaczane na zasilanie
budżetu państwa. Ta z kolei "reforma" nastąpiła plynnie, bez wyraźnej zmiany prawa ubezpieczeń
społecznych i nawet bez zmiany nazwy samej instytucji, która "tylko", przy kolejnej nowelizacji
ustawy,.! utraciła swój odrębny w stosunku do państwa status publicznoprawny.
Ze względu na temat niniejszego rozdziału warto nadmienić, że w skali nieporównanie mniejszej,
ale przecież podobnie co do metody, postąpiono w latach' 1994-1995, gdy mimo zupeknego
wstrzymania prac nad reformą administracji pu-' blicznej, by nie drażnić krajowej opinii publicznej
i zagranicznych sponsorów, nie' zlikwidowano Biura Reformy Administracji Publicznej w
Urzędzie Rady Mini-' strów, uźywając go do wyhamowywania pozostałości impetu
reformatorskiego.
Szczególnym rodzajem reformowania struktur są te, które dotyczą terytoriałnego zasięgu działania
lub przestrzennego rozmieszczenia instytucji. Powiada się zazwyczaj, że rozmieszczenie
przestrzenne instytucji (jej jednostek: organizacyjnych) jest pochodną spełnianych celów..Jest to
uwaga z pewnością słuszna w odniesieniu do organizacji gospodarczych, które są dość w tym
zakresie elastyczne. W odniesieniu do administracji publicznej uwaga ta jest słuszna jedynie wtedy,
gdy gospodarkę, administrację czy państwo i jego cele widzi się jaka:;. pewną całość, w
perspektywie historycznej i strategicznej; wtedy podział terytorialny państwa można, pod tym
kątem, oceniać instrumentalnie i ewentualnie odpowiednio modelować.
Natomiast w codziennej praktyce państwowej jest odwrotnie - to zasadniczy podział terytorialny
państwa ma istotne znaczenie sprawcze: rozstrzyga on nie tylko o kształcie (o racjonalności lub
wadliwości) struktury organizacyjnej /// licznych instytucji administracyjnych, lecz również -
pośrednio lub bezpośrednitli - o wielu czynnikach istotnych dla organizacji życia zbiorowego,
takich jak dostępność instytucji czy zakres i charakter wpływu obywateli na jej działalność, a także
jest jedną z ważniejszych przesłanek (pozytywnych lub negatywnych). rozwoju lokalnego i
regionalnego.
Wystarczy tylko wskazać, że pod tą sama nazwą mogą się kryć bardzo różne desygnaty.
Przykładem może być "województwo", które, trzeba jednak podkreślić, w nowej Konstytucji
oznacza wprost jedynie obszar działania wojewody jaka': organu rządowej administracji ogólnej.
"Województwo" - w znaczeniu konstytu-: cyjnego regionu - to zarówno 49 małych jednostek
terytorialnych, liczących przeciętnie po 800 tysięcy mieszkańców, wykonujących przede wszystkim
funkcje z zakresu zadań publicznych o charakterze lokalnym, jak i np. 12 dużych jednostek, z
przeciętną liczbą ludności ponad 3 mIn, z ogromnym potencjałem ekonomicznym (gospodarka),
intelektualnym (ośrodki akademickie), z silnym węzłem informacyjno-medialnym (prasa, radio,
telewizja), z rozległą domeną publiczną (kadry administracyjne, budżet, instytucje świadczące itp.),
a takie jednostki mogą przejąć od rządu i administracji centralnej istotne funkcje z zakresu
polityki regionalnej. Przyjęte w 1998 r. rozwiązanie (16 województw) jest dość bliskie temu
drugiemu modelowi, choć niektóre województwa nie odpowiadają takim standardom regionalnym.
Rzadko kiedy poważniejsza reorganizacja struktur może się obyć bez zmian trybu działania
(postępowania) administracji (jej jednostek organizacyjnych lt-b stanowisk pracy). Sama struktura
organizacyjna instytucji jest przecież tylko zewnętrzną formą dla więzi zachodzących między
poszczególnymi jednostkarhi organizacyjnymi czy stanowiskami pracy, których współdziałanie
nakierowatle jest na osiągnięcie celów i zadań publicznych, wyznaczonych tej instytucji prz z
prawo. Teoria organizacji wskazuje, że na ogólną strukturę każdej instytucji skłg_ da się zawsze
zarówno jej struktura organizacyjna (ustrój), jak i struktura funkcjonalna - czyli właśnie zespół
więzi zachodzących między jej poszczególnyrni elementami organizacyjnymi (a także wspomniany
wyżej kształt przestrzenny).
Jednak bywa i tak, że przedmiotem reformy jest, sama w sobie, zmiana trybu działania
(postępowania) administracji. Wtedy odwroW ie - ewentualna reorganizacja instytucji następuje
jako konieczna konsekwencja zmian proceduralnych. Trzeba zaznaczyć, że nie chodzi tu tylko o
postępowanie (w ścisłym prawnym znaczeniu) w indywidualnych sprawach administracyjnych i o
różne inne procedury prawne, którymi posługuje się administracja i współdziałające z nią podmioty
(np. postępowanie w sprawach planowania przestrzennego, postępowanie w sprawach
budżetowych, postępowanie w sprawach o udzielenie zamówienia publicznego), ale także o
"postępowanie" (procedurę) w znaczeniu organizacyjnym i technologicznym, w którym chodzi o
utrwalone sposoby działania (współdziałania) osób, jednostek organizacyjnych i instytucji
(pozostając przy podanym przykładzie, w planowaniu przestrzennym chodzi o umiejętności
warsztatu planistycznego).
Wymaga więc podkreślenia, że reformy proceduralne, o których tu mówimy, mogą mieć trojaki
charakter.
Po pierwsze, podobnie jak i w odniesieniu do zmian organizacyjnych, mogą to być zmiany
dokonujące się na poziomie normatywnym, a więc w sferze obowią zującego prawa. Za tym
zazwyczaj muszą nastąpić inne zniiany w praktycznych zachowaniach jednostek organizacyjnych
czy pracowników administracji. Przykładem takiej zmiany prawa proceduralnego, która wywołała
konsekwencje w praktycznej działalności administracyjnej jest to, że skargę na decyzję
administracyjną od 1995 r. składa się do Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpośrednio, a nie
jak dotąd, za pośrednictwem władzy administracyjnej II instancji. W rezultacie, organ
administracyjny odpowiada na taką skargę już pod kontrolą Sądu, który z urzędu pilnuje,
skuteczniej niż może to uczynić sam zainteresowany obywatel, przestrzegania przez administrację
obowiązujących ją terminów procesowych. Przykładem istotnej zmiany w sferze prawa
obowiązującego, która jednak nie została przekształcona w praktyczną reformę ustrojową, było
przyjęcie przez Sejm w 1996 r. ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie
dzia ania ninistrów, bowiem nie nastąpiły wystarczające praktyczne zmiany w mechanizmach
funkcjonowania rządu (okres 1999-2000 powinien być tu przełomowy, na co zwracaliśmy już
uwagę).
Po wtóre, zmiany toku działania instytucji administracyjnych mogą być wywołane w samej
administracji lub nawet poza nią, niekiedy bez zmian ustawodawczych, jako wynik oceny
funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej luba' wynik analizy konkretnej procedury
stosowanej w danej dziedzinie. Na przykład w wielu urzędach administracyjnych (szczególnie w
urzędach gmin) pojawiły się: komórki recepcyjne znane w wielu krajach, powolywane do wstępnej
obsługi interesantów, udzielające im nie tylko informacji, ale pomagające poruszać się po urzędzie
czy wypisywać formularze, a także interweniujące nieraz u kierowników' działów na rzecz osoby
źle czy nieuprzejmie załatwianej przez konkretnego pracownika. Niekiedy reformy takie prowadzą
do zmian ustawowych.
Po trzecie, zmiany toku pracy administracyjnej pojawiają się jako rezultat postępu
technologicznego i technicznego, np. w wyniku komputeryzacji pracy biurowej. Niektóre takie
reformy winny być od razu wprowadzane w większej skali organizacyjnej, inaczej może się
bowiem okazać, że żywiołowo pojawia się równolegle w administracji wiele systemów, które
potem nie są w stanie ze so ' wspóldziałać. Ten przykład, wcale nie abstrakcyjny, pokazuje przy
okazji negatywne skutki (organizacyjne, techniczne i finansowe) sytuacji, która zachodzi wówczas
gdy gremia kierownicze w administracji spóźniająsię z decyzjami strategicznymi.
Ogólnie można powiedzieć, że więcej zaufania budzą reformy organizacyjne;' wymuszone
czynnikami funkcjonalnymi niż odwrotnie.
Oddzielną, ze względu na przedmiot, kategorią reform administracyjnych są to te, które dotyczą
personelu admmistracynego. Są to, poruszane już, trudne problemy "zarządzania personelem", a
więc m.in. metod i procedur doboru kadr,; sposobu formułowania, a następnie egzekwowania
wymagań względem pracowników, ich szkolenia i doskonalenia zawodowego, przejrzystych
struktur i dróg awansu itp. Często jednak pod hasłami "reformy" chodzi po prostu o zwolnienie
niewygodnych osób lub o ogólniejsząredukcję personelu.
Reformy administracyjne różnią się również pod względem skali przedsięwzięcia.
Obok małych przedsięwzięć reorganizacyjnych (np. dotyczących organizacji pracy na
poszczególnych stanowiskach pracy, godzin urzędowania czy ewidencjonowania czasu pracy),
występują takie, które dotyczą poważniejszych zagadnień organizacyjnych, złożonych procedur lub
dużych urzędów - może to być na przykład nowa organizacja komunikacji zbiorowej w dużym
mieście czy wpro- ; wadzenie powszechnego opodatkowania dochodów osobistych, wspomniane
zmia- ny w ogólnym postępowaniu administracyjnym albo w procedurze sporządzania, uzgadniania
i zatwierdzania projektów planów zagospodarowania przestrzennego, reforma ustroju
metropolitalnego Warszawy lub wydzielenie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z
ówczesnego Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wdrożenie nowych procedur
zamówień publicznych albo przygotowywana już do wprowadzenia nowa forma dowodu
tożsamości.
Już tu widać, że każde z tych różnorodnych przedsięwzięć ma rozliczne aspekty: organizacyjne,
prawne i administracyjne, finansowe, personalne, tec niczne, edukacyjne i promocyjne, a zatem
wymaga stosownych przygotowa poczynając od precyzyjnego ustalenia planu działania.
Sąrównież przedsięwzięcia reformatorskie a skali jeszcze większej, takie, kt re obejmują całe
rozległe dziedziny życia publicznego i mają znaczący wplyw gospodarkę i życie społeczne. Do
kategorii tej zaliczymy reformę gminną z 1990 a także np. przeprowadzoną zaraz przez gminy,
prywatyzację handlu detaliczne reformę ustroju oświaty, polegającą najpierw na komunalizacji
wszystkich szl podstawowych a potem na zmianie całego ustroju szkolnego (1999); dyskutowa od
dawna i wprowadzaną obecnie reformę systemu ochrony zdrowia (1991 wprowadzenie nowego
systemu ubezpieczeń społecznych (1999); przygotowywa reformę opodatkowania nieruchomości,
połączoną z wprowadzaniem systemu ka stralnego; planowaną od dawna, wprowadzaną
sukcesywnie ale ciągle jeszcze n dokonaną kompleksową reformę całego centrum władzy
wykonawczej, wraz stosowną przebudową odnośnych urzędów administracyjnych (począwszy
1996 r.). Do wielkich reform administracyjnych należy reforma podziału admi stracyjnego państwa
oraz oparta na niej reforma ustrojowa i skojarzona z tym forma decentralizacyjna (1998 r.), które
wyzwalają w następstwie liczne zmia strukturalne w wielu dziedzinach zarządzania sprawami
publicznymi.
Nie wszystkie z wymienionych przedsięwzięć zalicza się do tradycyjnie zumianych "reform
administracyjnych", widzianych pod postacią reorganiza urzędu czy resortu. Ale - choć trudno je,
oczywiście, porównywać - wszyst one, niezależnie od założeń ideowych, programowych i
merytorycznych, przede wszystkim skomplikowanymi przedsięwzięciami tak na poziomie pl
stycznym, jak i wykonawczym, operacyjnym. Dlatego zawsze pierwsze jest p nie o to, czy celów
przed tymi reformami stawianych nie można osiagnąć naruszania istniejących struktur czy procedur
administracyjnych. Zasada: "po pierwsze, nie szkodzić" ważna jest tak samo w medycynie, jak i w
życiu publi nym, bowiem w obu przypadkach chodzi o funkcjonujący organizm: biologic: albo
społeczny. Wiedza o metodach przeprowadzania takich skomplikowan, przedsięwzięć
organizatorskich (reformatorskich) jest już dziś bardzo bogata pewnością nie powinno się tu
ryzykować amatorszczyzny.
Na tle powyższych przykładów odróżnia się wyraźnie kilka poziomów formatorskiego myślenia (i
działania) w administracji i wobec administr publicznej. Trzeba wskazać trzy takie zasadnicze
poziomy, zwracając uwagę odnoszą się one do charakteru przedsięwzięć, a nie ich skali. Innymi
słowy każdym z trzech podanych poziomów myślenia i działania reformatorskiego mogą być i
bywają podejmowane przedsięwzięcia zarówno niewielkie, jak i oper, o wielkiej skali.
Pierwszy jest poziom modernizacyjny. Każdy dobrze rozumie, że adrr stracja musi się
modernizować, i podawane przykłady dowodzą tego wystarcz co. Ten typ reform administracyjnych
nie ma żadnych konotacji ideowych, formy tego rodzaju pozwalają na podniesienie sprawności
administrowania w sensie czysto technicznym, zwiększenie niezawodności, zarządzanie większą
ilością personelu itp. Jest to pole teorii organizacji i kierowania, obszar stosowania rozlicznych
metod i procedur badawczych, technik analitycznych i organizatorskich (np. analiza wartości), a
także miejsce dla dobrej organizacji pracy administracyjnej i bardziej lub mniej nowoczesnej
techniki biurowej. Prawnik nie musi znać tych technik, winien natomiast wiedzieć, że są lepsi od
niego specjaliści, którzy potrafią zorganizować urząd, biuro, stanowisko pracy, obieg informacji
dokumentacji, archiwum, kancelarię albo sposób obsługi interesantów, lub na przykład - zbudować
i zainstalować system informacyjny.
Po drugie, są to reformy na poziomie mechanizmów zarządzania sprawami publicznymi. Rozliczne
przyklady takich reform były podawane poprzednio a podręczniki nauki administracji pełne są
informacji o różnych - udanych i nie udanych, potrzebnych i pozornych - przedsięwzięciach tego
rodzaju. Powiada się nawet niekiedy, że współcześnie rozwiązania ustrojowe w administracji
"starzeją" się po już dekadzie i wtedy trzeba się im przyjrzeć, by ponownie je ocenić i dokonać
ewentualnych korekt.
Analiza obydwu omawianych poziomów dowodzi trafności anglosaskiego powiedzenia, że reforma
administracji stanowi zajęcie, które nie ma końca (un nishable business).
Jest jednak jeszcze trzeci poziom reformy - mianowicie poziom transformacji ustrojowej. W krajach
demokratycznych poziom ten nazywa się niekiedy "konstytucyjnym", mając na myśli, że właśnie
zmiana ustawy zasadniczej je dowodem na to, iż zachodzi transformacja ustrojowa. Jest to
nieporozumien' ` pojęciowe, choć transformacji ustrojowej rzeczywiście towarzyszą zazwyc
zmiany ustawy zasadniczej. Chodzi tu jednak o coś więcej: o zmianę podsta . ładu politycznego,
ustroju gospodarczego, a w sferze kulturowej - o znaczą ,; zmiany panującego systemu wartości.
Tak więc, do tej kategorii nie należy bynajmniej każda zmiana ustrojowa wielkiej skali, nawet tak
radykalna, jak globalna zmiana struktury terytorialnej i administracyjnej państwa w Polsce 1975 r.
czy podobne reformy w Szwecji albo w Wielkiej Brytanii.
Poziom drugi i trzeci często są często ze sobą mylone. Istotę nieporozumienia wyjaśnią, być może,
dwa przykłady. Pierwszy - ze sfery przebudowy polski'" go ustroju gospodarczego (trudno ją
zresztą zaliczyć do reform administracyjnych). Otóż, z pewnością spółka prawa handlowego jest
lepszą, w warunkaC .; rynku kapitałowego, formą zarządzania przedsiębiorstwem niż forma
"przedsiębiorstwa państwowego", pochodząca z początku lat pięćdziesiątych, choć uzupeł·' niona w
1981 r. o samorząd załogi. Ko m e r c j a 1 i z a c j a przedsiębiorstw państwowych jest tylko
reformą na poziomie mechanizmów zarządzania - nie oznacza przecież zmiany ekonomicznego
właściciela majątku państwowego, lecz tylko zmianę metody zarządzania gospodarką, nadal - w
tym sensie - "uspołecznioną". Zmiana ta mogła więc nastąpić równie dobrze w PRL, gdyby
ówcześni re y formatorzy, którzy to zresztą planowali zrobić w latach osiemdziesiątych, okazali'i
więcej śmiałości, ale też i nieliczenia się z postawami załóg pracowniczych. O transformacji ustroju
gospodarczego Polski można będzie mówić dopiero wówczas, gdy nastąpi p r y w a t y z a c j a
znaczącej części maj ątku państwowego.
Drugi przykład dotyczy już administracji publicznej w sensie ścisłym, a mianowicie samorządu i
jego roli we współczesnym życiu publicznym. Jest wszystkim wiadome, że w demokracji samorząd
spełnia ważną rolę. Dlatego we wszystkich demokratycznych krajach Europy Środkowej i
Wschodniej "samorząd" pojawił się zaraz po przełomie. W większości tych krajów reforma
samorządowa polegała zasadniczo na dwóch tylko zmianach: na przeprowadzeniu wolnych
wyborów komunalnych oraz na stosownej zmianie nazewnictwa organów władzy lokalnej. Szybko
okazało się wszakże, że jedynie w Polsce, gdzie całkowicie zmieniono również zasady prawne i
organizacyjne, podstawy finansowe oraz relacje między gminami a administracją rządową- i
częściowo na Węgrzech - wkadza lokalna ma pozycję rzeczywiście samodzielną. Natomiast w
innych krajach nie zmienione zasady centralistycznego systemu zarządzania pieniędzmi
publicznymi sprawiły, że "samorząd", mimo iż demokratycznie wybrany, nie ma nic do
powiedzenia.
Większość zachodnich doradców, przysyłanych w początku lat dziewięćdziesiątych do Europy
Środkowej i Wschodniej, nie miała nigdy do czynienia z transformacją ustrojową. Rady wielu z
nich, pozostając na poziomie mechanizmów zarządzania, choć zazwyczaj trafne merytorycznie, nie
odpowiadały istocie zapotrzebowania. Tymczasem transformacja zachodząca w Europie Środkowej
i Wschodniej ma bardzo rzadką w historii i szczególną charakterystykę, Jest glabalna, polega
bowiem na próbie równoczesnego odbudowania wolności politycznej, własności prywatnej i
warunków gospodarki rynkowej, a także wartości i mechanizmów państwa obywatelskiego. Być
móże jedynymi, jak dotąd, praktykami globalnej transformacji ustrojowej takiej skali byli ci, którzy
najpierw w Rosji, a przed pół wiekiem w całym regionie Europy Środkowej, wprowadzali ów
wielki eksperyment polityczny i społeczno-gospodarczy, po którym właśnie przychodzi nam
sprzątać.
Konieczność przeprowadzenia w krótkim czasie (w perspektywie historycznej znaczy to n a r a z )
wielu radykalnych reform mechanizmów zarządzania w różnych dziedzinach życia gospodarczego,
społecznego i politycznego, powoduje, że również w administracji publicznej niezbędne są rozległe
i istotne zmiany ustrojowe. Należało więc stworzyć warunki polityczne, ale również i
organizacyjne, w których wprowadzanie reform ustrojowych i gospodarczych jest możliwe, po
wtóre zaś sprawić, by wprowadzane rozliczne zmiany układaly się w konieczne, uporządkowane
sekwencje.

Ogólne uwarunkowania i metodyka transformacji ustrojowej w Polsce

Jak wiadomo, mechanizmy działania administracji publicznej wynikają z obowiązujących
przepisów prawnych oraz stosowanych zasad i technik pracy administracyjnej i biurowej, ale także
z utrwalonych obyczajów i rutyny urzędniczej. Mechanizmy te nie podlegają więc samoistnym
przemianom ani pod wpływem praw rynku, ani ze względu na przebudowę ustroju państwowego.
Tymczasem główna struktura i podstawowe zasady funkcjonowania administracji polskiej, którymi
stanęła ona naprzeciw wyzwaniom współczesności, ukształtowane zostały w swoim zasadniczym
ujęciu, w poprzednim okresie (1944-1989). W tamty okresie administracja polska działała w
zupełnie odmiennych warunkach, słufi- innemu ustrojowi państwowemu, innej filozofii prawa,
innemu systemowi własności i zarządzania gospodarką, innym celom polityki wewnętrznej i
zagranicznej.
Wraz z radykalną zmianą tych wszystkich uwarunkowań, gruntowna reforma administracji
publicznej stała się więc od początku polskich przemian w 1989r. oczywistą koniecznością i tym
samym - jednym z głównych zadań pańs wych, którego pomyślna realizacja stanowi dopiero
niezbędną przesłankę wielu dalszych przemian społecznych i gospodarczych. Bez tego
administracja publiczna, zamiast być czynnikiem kreatywnym, staje się czynnikiem destrukc nym,
hamującym przemiany w różnych dziedzinach gospodarki i życia społei nego. W tym znaczeniu
również w latach następnych - do 1999 r., system polskiej administracji publicznej był - jako całość
- dysfunkcjonalny.
Cały polski system administracyjny był przez pół wieku bardzo silnie scętralizowany i oparty na
zasadzie przewagi struktur resortowych. Na takiej sat- zasadzie - w myśl spojrzenia resortowego -
również i po 1989 r. podejmował większość istotnych decyzji państwowych. Tak również
przepływała informacji środki finansowe, pod tym kątem rozbudowywane są też były administracje
specjalne (niezespolone). Ten stan rzeczy uniemożliwiał racjonalne prowadzenie polityki społecznej
i gospodarczej w skali ogólnokrajowej, a także regional i lokalnej, utrudniał więc dokonywanie
właściwej hierarchizacji i wyboru celów publicznych, a następnie - ich osiąganie. Wyłomem w
układzie resortowym prapierwszych 10 lat po przełomie 1989 r. była gmina, ale gminy zarządzały
zale wie 10-15% publicznych środków finansowych.
System resortowy był tak silny, że skutecznie opierał się próbom koordynaic zarówno w sferze
przygotowywania decyzji państwowych, jak i w sferze wyi nawstwa. Wciąż jeszcze - mimo
reformy 1998 r. - w administracji centralnej nie został w pełni wyodrębniony z ministerstw szczebel
administracji wykonawczej (urzędy centralne), a w samych ministerstwach trudno by odnaleźć
nową organizację pracy, zapewniającą obsługę ministrów nie jako organów administracji rządowej,
ale - co stanowi ich podstawową misję - jako nosicieli władzy politycznej.
W spadku po poprzednim ustroju pozostało nam bardzo niezdrowe pom szanie sfery politycznej
władzy wykonawczej z funkcjami czysto administrac nymi, w wyniku czego nie ma jasności co do
rozdziału odpowiedzialności pt tycznej i kompetencji urzędniczej. Dotyczy to również charakteru
stanowisk służbie publicznej, zwkaszcza wyższych. Można rzec nawet, że pomieszanie zwiększyło
się jeszcze w wyniku "amatorskiego" i żywiołowego przejmowa obslugi polityki państwowej przez
personel administracyjny ministerstw, na: wiony dotąd wyłącznie na wypełnianie funkcji
wykonawczych.
W rezultacie, nadmierna koncentracja władzy i kompetencji administracyjnych w centrum władzy
wykonawczej, a także brak aparatu doradczego (rzeczywiście funkcjonujące gabinety polityczne) i
urzędniczego, pracującego na rzecz strategicznych (politycznych) funkcji tego centrum, sprawia, że
rząd i ministrowie są nadal bardziej nastawieni na załatwianie poszczególnych, często drobnych
spraw, niż na przygotowywanie strategii państwowej i następnie dbałości o spójną jej realizację w
sferze polityki wewnętrznej i zagranicznej. Zamiast więc rządzić, rząd i ministrowie zarządzają i
administrują.
Nie jest teź wyraźnie (a więc instytucjonalnie) oddzielona sfera administracji od zarządu majątkiem
państwowym. Poza rodzącymi się na ich styku zjawiskami patologicznymi, powoduje to - przy
braku umiejętności i postaw menedźerskich odtwarzanie się biurokratycznych form zarządzania
gospodarką.
Scheda po poprzednim ustroju obejmowała również rozproszoną i słabą organizacyjnie
administrację terenową, na rzecz której nie sposób było przekazać żadnej znaczącej części zadań
wykonywanych w centrum. Nadto, wojewodowie, formalnie przedstawiciele rządu w
województwach, de facto okazywali się zakładnikami miejscowych środowisk partyjnych. Przed
nami wciąż jest jeszcze sprawdzenie, czy w nowych warunkach ustrojowych (1999), uda się
zlikwidować to uzależnienie.
Dlatego też w administracji terenowej rządowej lat 1989-1998 wyraźnie była odczuwalna słaba -
względem administracji niezespolonych - pozycja terenowych władz administracji ogólnej.
Tymczasem władze administracji ogólnej z natury rzeczy powinny ponosić odpowiedzialność
polityczną i administracyjną za stan podstawowych warunków życia zbiorowego, a więc przede
wszystkim w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego - w szerokim rozumieniu tego
pojęcia. Przed 1989 r. państwo nie odczuwało owego resortowego rozproszenia odpowiedzialności
administracyjnej tak dotkliwie jak w III Rzeczypospolitej, ponieważ realną władzę polityczną w
terenie piastował nie naczelnik gminy czy wojewoda, lecz odpowiedniego szczebla komitet partii
komunistycznej, którego wplyw na administrację ogólną i niezespoloną (w tym - na milicję) był
bardzo silny, choć nie opierał się na podstawach prawnych.
Terenowa administracja rządowa była organizacyjnie bardzo rozproszona, przez to słaba, a przy
tym zbudowana w sposób skomplikowany i dla obywateli nieczytelny. Podział administracyjny
państwa, na którym była ona oparta, miał kilka nieskoordYnowanych przestrzennie stopni i
segmentów: ponad województwem występowały jednostki administracyjne typu "okręgowego", zaś
poniżej szczebla wojewódzkiego kilkanaście zróżnicowanych przestrzennie siatek rejonowych,
stanowiących podstawę działania kilkudziesięciu administracji specjalnych.
W tej kwestii przede wszystkim niezbędne więc było, po prostu, uporządkowanie systemu
organizacyjnego i terytorialnego administracji polskiej, ponadto zaś znaczne wzmocnienie władz
administracji ogólnej i radykalne ograniczenie ilości administracji niezespolonych.

Porządkowanie podziału terytorialnego łączyło się jednakże z koniecznością podjęcia daleko

bardziej zasadniczych decyzji, co do ilości szczebli tego podziału a także co do kontynuacji reformy
decentralizacyjnej zarówno w sferze administracji lokalnej (samorządowe powiaty), jak i
regionalnej (duże województwa jako, co wynika z Konstytucji, jednostki podziału dla celów
administracji rządowej, a zarazem jako regiony, z mocy Konstytucji o samorządowym charakterze).
Inna decyzja oznaczałaby utrzymanie - w takiej lub innej formie - podziału ad-; ministracyjnego z
1975 r., który został wówczas wprowadzony jako czynnik wzmacniający system centralistycznego
kierowania partią, administracją i gospodarką. Ta zależność - małe województwo stanowi
gwarancję centralizmu rządowego - była też ważna również z punktu widzenia perspektywy
reformy rządu. Dopiero przeniesienie części dotychczasowych uprawnień rządu na szczebel
regionalny stwarza warunki do uwolnienia centrum władzy wykonawczej od obowiązków
bieżącego zarządzania w wielu sprawach.
Liczne reorganizacje przeprowadzone w administracji polskiej w latachi. 1989-1998 należy w
większości zaliczyć do zmian na poziomie modernizacyjnym lub menedżerskim; niektóre były
udane i przy tym bardzo istotne. Jednak z wyjątkiem reformy gminnej, nie prowadziły one do
przekształceń jakościowych o skali wymaganej w warunkach transformacji ustrojowej, jaką Polska
w tym; czasie przechodziła. Dominanta centralizmu (w jego biurokratycznej, a nie politycznej
odmianie) była przy tym w polskim systemie administracyjnym na tyle silna, że w widoczny sposób
zaczynała niweczyć osiągnięcia ustrojowe reformy samorządowej z 1990 r.
W podsumowaniu tej skrótowej diagnozy należy więc jednoznacznie stwierdzić, że administracja
polska przed reformami 1998 r. była dysfunkcjonalna, a jako system, jako całość znajdowała się na
granicy sterowalności, poza którą jest już tylko bezwład i chaos. Rodziło to powaźne i praktyczne
zagrożenia dla Polski, zarówno w skali ogólnej, jak i lokalnej. Przeprowadzenie niezbędnych zmian
stało si a zatem sprawą pilną, a sukces w tej mierze - jednym z zasadniczych warunków,
powodzenia innych przekształceń. Administracja publiczna jest przecież fundamentem organizacji
każdego państwa.
W ostatnich kilkunastu latach, zwłaszcza w rozwiniętych krajach zachodnich, w administracji
publicznej zaszly ważne zmiany, o których będzie jeszcze mowa w rozdziale końcowym. Chodzi o
przekształcenia związane wprost z postępem cywilizacyjnym czy też rozwojem techniki, ale
również z nowymi wyzwaniami i zagrożeniami czasu współczesnego, a w związku z tym - o wielki
rozwój funkcji publicznych, zadań, struktur administracyjnych, a także technologii pozyskiwania
informacji, przetwarzania danych, podejmowania decyzji i kontroli efektywności działania i innych
czynników składających się na rewolucję menedżerską, która z przemysłu przeniesiona została
również do administracji publicznej.
Koniecznością Polski jest osiągnięcie tego poziomu jak najszybciej; z archaiczną administracją
odziedziczoną po poprzednim systemie nie można było myśleć ani o sprawnym rozwiązywaniu
własnych problemów zarządzania, w tym skomplikowanych kwestii okresu transformacji
gospodarczej i społecznej, ani też o nawiązaniu partnerskiego współdziałania ze strukturami
europejskimi. W tym ostatnim zakresie harmonogram przemian wyznaczają - pośrednio, lecz
wyraźnie - ustalenia układu stowarzyszeniowego z Unią Europejską.
Wobec takiej skali potrzeb, dawniejszych ale i tych utrwalonych po 1989 r., przekształceń
administracji publicznej RP nie można było traktować - ani tym bardziej realizować - jako
jednorazowej, zmasowanej "akcji", która w krótkim czasie miałaby przynieść pożądany, całościowy
rezultat. Przeciwnie, współczesne państwa starają się - w miarę możliwości - unikać wielkich
reform o charakterze reorganizacyjnym (a jeśli je podejmują, to po długotrwałych, dogłębnych
przygotowaniach), stosując w zamian metodę ciągłej obserwacji struktur i mechanizmów działania
administracji i korygując je małymi pociągnięciami, w miarę potrzeby i na bieżąco. Dotyczy to nie
tylko wielkich systemów i struktur, ale także poszczególnych instytucji. Poniewaź w warunkach
polskich niektóre istotne przekształcenia (przede wszystkim reforma terytorialna) wymagały
głębokiej reorganizacji strukturalnej, tym bardziej na innych obszarach należało - w miarę
możliwości - unikać równoległych reform reorganizacyjnych o dużej skali. Istota problemu leży
bowiem w tym, by wprowadzając niezbędne, radykalne zmiany nie prowadzić do destabilizacji
państwa. Inaczej mówiąc - zmiany muszą być wprowadzane bezpiecznie. Niestety, skoro najlepszy
czas sukcesywnego wprowadzania reform strukturalnych przepadł bezpowrotnie, w 1998 r.
potrzebne było nadgonienie straconego czasu i podjęcie kilku wielkich prac reformatorskich na raz.
Wygląda na to, że manewr ten powiódł się, choć nie bez strat politycznych dla rządzącej koalicji.
Jest to kwestia jednak kwestia odpowiedzialności za kraj i politycy muszą podejmować takie
dylematy i związane z nimi ryzyko: bez reform trudno byłoby Polsce sprostać wymaganiom
globalizacji gospodarki oraz konkurencji i współpracy międzynarodowej.
Najkrótsze określenie metody przeprowadzania zasadniczych reform o szerokim zasięgu, to
selektywny radykalizm. Przebudowa administracji publicznej powinna być zatem, po pierwsze,
radykalna w sferze koncepcji, po wtóre, wybiórcza i pragmatyczna w realizacji. Bez jednoznacznej
i radykalnej wizji zmian: i ich zasadniczych celów, polityka małych i średnich kroków,
przytłoczona koniecznościami dnia codziennego, utknie znowu w powszechnej niemożności.
Zatem kompleksowa reforma administracji publicznej, podejmowana w celu= transformacji
ustrojowej, to nie jednorazowa akcja czy reorganizacja, lecz cały zespół różnorodnych
przedsięwzięć i działań różnej rangi, konsekwentnie i systematycznie realizowanych (lub raczej -
realizowanych zawsze, gdy tylko pozwalają na to uwarunkowania polityczne), mających wspólny
kierunek i cel, jednak zróżnicowanych co do charakteru, zakresu, a także kalendarza prac. Niekiedy
chodzi o złożone i rozległe przedsięwzięcia organizacyjne i legislacyjne (jak nowy podział
administracyjny państwa, wprowadzenie powiatu czy nowych zasad i mechanizmów państwowej
służby cywilnej), wymagające precyzyjnej koordynacji przygotowań, niekiedy zaś - o posunięcia
względnie niezależne od innych działań, również w sensie kalendarzowym (np. wprowadzenie
przepisów regulujących zasady dokonywania zakupów i zamówień publicznych).
Ponieważ, jak wspomniano, zakres i głębokość niezbędnych zmian daje się zmierzyć jedynie
głębokością kryzysu, w jakim tkwiła administracja polska, rola rządu jest proponować przede
wszystkim takie posunięcia, które przy najmniejszym nakładzie prac i najmniejszym zakresie
zagrożeń związanych z wprowadzaniem re.. form, są w stanie wyzwolić - bezpośrednio i pośrednio
- oczekiwane skutki o możliwie najszerszym zasięgu. Podany przykład regulacji zamówień
publicznych należy do tej właśnie kategorii. Regulacja ta, wsparta systemem instytucjonalnym i
szerok akcją edukacyjną, wytworzyła w krótkim czasie nową jakość w sferze wydatkowanig
środków publicznych, przyczyniając się nie tylko do zwiększenia przejrzystości systemu
finansowego sektora publicznego i do wyraźnego wzrostu efektywności wykoa rzystania tych
środków, lecz ponadto do korzystnych zmian w etyce urzędniczej.
Z kolei reforma powiatowa i regionalna ma nie tylko wymiar terytorialny; lecz w konsekwencji
ułatwi również przebudowę administracji centralnej i terenowej administracji rządowej,
doprowadzając przede wszystkim do racjonalizacji podziału kompetencji i odpowiedzialności w
całym systemie administracji publicznej i usług administracyjnych różnego rodzaju. Poprzez
decentralizację zarządzania dużą częścią środków publicznych tworzy także warunki dla zmia
zasad gospodarki finansowej w sferze budżetu państwa.
Występujące w niektórych dziedzinach i w niektórych kręgach społecznych oczekiwania na zmiany,
a z drugiej strony obawy przed nimi, są szczególnie wy raźne, tym większe im bardziej rozległa
jest proponowana zmiana. Również z tego powodu reformy mają widoczny aspekt polityczny.
Dlatego podkreślić trzeba, że reformy większej skali, zwłaszcza - reformy ustroja we muszą być
rozpatrywane w kategoriach społecznych, a nie tylko w kategoriae prawnych i technicznych -
organizacyjnych, funkcjonalnych itp. Cele i prograt reform tej skali muszą być powszechnie znane
i akceptowane. Ten wymiar - kwestia zadowolenia wyborców, odbiorców usług publicznych,
petentów w urzędach itp., ale także sprawa satysfakcji administratorów i menadżerów z
wykonywanej pracy - wymaga zwrócenia baczniejszej uwagi, jest to bowiem w istocie rzecz;
główny cel planowanych przedsięwzięć, a przy tym - podstawowy warunek powa dzenia reform.
Tym bardziej że nawet najbardziej skrupulatnie przygotowane reformy administracyjne o dużej
skali, takie jak wprowadzenie ustroju samorządowe go w gminach w 1990 r. czy wprowadzenie w
1998 r. samorządu powiatowego i regionalnego, oznaczają jedynie ustanowienie warunków
prawnych i ram organi zacyjnych, których wypełnienie zależne jest dopiero od aktywności i
pozytywnego nastawienia elit obywatelskich.
Mówiąc idealistycznie, dla powodzenia reform ustrojowych istnieć też powi nien korzystny klimat
polityczny i zgoda głównych sił politycznych - w parla mencie i poza nim - na ich
przeprowadzenie, a przedtem na podstawowe kierunls proponowanych przekształceń, niezależnie
od tego, że w poszczególnych kwestiach możliwe są - i konieczne - merytoryczne spory i dyskusje,
prowadzące dopiero do ostatecznych, konkretnych rozstrzygnięć. Jeśli parlament jest politycznie
podzielony, powszechna zgoda na reformy dotyczyć może jedynie niezbędnego ich obszaru, wobec
którego wszystkie poważne siły polityczne są skłonne wznieść się ponad bieżące interesy, w
poczuciu odpowiedzialności za podstawowe dobro wspólne, jakim jest państwo, zaś konieczne
granice owej zgody można przedstawić językiem zagrożeń, przed którymi ono stoi. W Polsce
takiego klimatu politycznego, nawet dla największych przeobrażeń ustrojowych ciągle brakuje.
Reformy w tych warunkach trudno się przeprowadza, za to - łatwo krytykuje, zbijając na tym
kapitał polityczny.
Inaczej niż w 1990 r., kiedy w Sejmie nie było jeszcze radykalnej walki politycznej, dla refonny
terytorialnej 1998 r. nie udało się, niestety, stworzyć odpowiedniego klimatu społecznego i oprawy
medialnej. Nie było zresztą na to czasu rząd podjął prace nad reformą od samego początku swojego
funkcjonowania i zaledwie w kilka miesięcy później wszystkie ustawy reformy były już uchwalone
przez Sejm. Ta imponująca skuteczność legislacyjna niestety nie została poparta sukcesem w sferze
komunikacji spolecznej i marketingu reformy. Partie, które jesienią 1997 r. przeszły do opozycji,
właśnie z reformy administracyjnej uczyniły sobie pole konfrontacji politycznej z rządem.
Szczególnie negatywna rolę odegrała tu telewizja publiczna, która pozbawiła społeczeństwo
zwykłej informacji o nowych zasadach funkcjonowania państwa, przedstawiając zagadnienia
reformy wyłącznie pod postacią krzykliwego sporu o liczbę województw oraz niezrozumiałych dla
większości widzów kłótni między politykami różnych opcji. Od stycznia do końca kwietnia 1999 r.
telewizja publiczna nie nadała ani jednego programu edukacyjnego na temat reformy ustrojowej.
Należy też tu dodać, że naturalną cechą wszystkich struktur i zachowań administracyjnych jest -
zawsze i wszędzie - daleko posunięty konserwatyzm, niechęć do zmian i bezwład, co sprawia, że
wobec reform, szczególnie o zasadniczym charakterze, materia administracyjna wytwarza potężny
opór. W takim stanie rzeczy dynamizm zmian musi być silniejszy niż dynamika układu, którego
zmiany mają dotyczyć. Taki dynamizm działania rządów postsolidarnościowych był podstawą
sukcesu wszystkich udanych reform po 1989 r. w Polsce.
Współcześnie, w warunkach krajów Europy Środkowej i Wschodniej zakres reform wyznaczony
jest obiektywnie przez ów ńiezbędny, minimalny krąg zmian, które są potrzebne, by, z jednej strony,
zahamować dalszą, postępującą degradację państwa (jego funkcji wykonawczej), z drugiej zaś, by
umożliwić osiągnięcie podstawowych, niekwestionowanych celów przebudowy ustroju
politycznego, poprzez wytworzenie swoistej "masy krytycznej" zmian, osiągnięcie której ma
sprawić, że ich odwrócenie stanie się niemożliwe. Obecnie, jak się wydaje, Polska już
nieodwracalnie wkroczyła w sferę definitywnej zmiany ustrojowej. Do chwili obecnej w żadnym
innym z krajów regionu stan taki, obiektywnie rzecz biorąc, nie został osiągnięty, choć daleko
zaszli na tej drodze także Węgrzy.
Rozdział XII
Dylematy poznawcze
nauki o administracji publicznej46

Gałąź nauki czy kompilacja ustaleń wiedzy potocznej?

Badaniem prawidłowości występujących w odniesieniu do ustroju i funkcjonowania administracji
publicznej zajmuje się nauka administracji czy, nauka o administracji publicznej jak staramy się ją
nazywać.
Samoistny charakter nauki administracji, jako nauki właśnie, jest często kwestionowany, mówi się o
"kryzysie identyfikacji". Przede wszystkim chodzi tu o metodołogię badań, bowiem historyczny
rozwój nauki administracji nie doprowadził do wyodrębnienia swoistego dla tej nauki, a
jednocześnie wewnętrznie koherentnego zespołu metod badawczych. Stąd mówi się o wielości
kierunków (szkół) badawczych, które dla potrzeb badania administracji czerpią doświadczenia z
ustaleń nauk macierzystych (podstawowych). Są znawcy problemu, dla których ten stan rzeczy
oznacza swoistą "opcję zerową": jest administracja jako fakt społeczny i jako przedmiot badań, nie
ma natomiast nauki administracji jako wyodrębnionej dziedziny badań i samoistnej teorii
administracji' . Możliwa jest więc - i konieczna - kooperacja nauk, jednak z zachowaniem
swoistości metodologicznej każdej z nich.
Inni odwrotnie - widzą w plurałizmie metod i kierunków badawezych specyficzną (i korzystną)
cechę nauki administracji i dążą do zagregowania, i dalej - do zintegrowania ich w ramach nauki
kompleksowej, o wyższym stopniu czy swoistym sposobie uogólnienia. W praktyce poznania
administracji tak pojmowana kompleksowość badań, a następnie wynikających z nich wnios to dziś
jednak wciąż jeszcze raczej postulat niż rzeczywistość poznaweza. Pa lat zawodzi przede
wszystkim wtedy, gdy idzie o udział dorobku poszezególn dziedzin we wspólnym dziele, a jeszcze
bardziej - o wzajemne zależności (W poszezególnych tych elementów na etapie myślenia
syntetycznego.
Nowe, dość zachęcające perspektywy w badaniu administracji stwar: możliwości zastosowania
wysoko zintegrowanych proeedur poznania nauko go, przede wszystkim teorii systemów. Cóż,
kiedy i przy tym podejściu no mówić o metodologicznej samoistności nauki administracji;
administy.; wyodrębnia się tu jako jeden tylko z wielu możliwych przedmiotów pozn; czy obszarów
zastosowania tych metod badawczych. W efekcie rzec możha "kryzys identyfikacji" jest cechą stałą,
a nie przejściową chorobą nauki o ministracji publicznejst.
Dlatego niektórzy autorzy omijają niemal zupełnie problem metodolog nych założeń samej
dyscypliny (nauki administracji) jako takiej, natomiast p tycznie wykorzystują wszelkie dostępne, a
przy tym merytorycznie właściwe metody badania konkretnych problemów zarządu publicznego.
Zestaw problemów istotnych tworzy wówczas "całość".
Poprawność metodologiczną uzyskuje się wtedy nie przez podporządkowanie badań ogólnych
założeniom metodologicznym "nauki administracji", lecz przez uzasadnienie wyboru metody ezy
metod badawczych adekwatnych do podjętego zadania badawczego. O tym podejściu, które przy
przyjęciu i zachowaniu pewnych dodatkowych założeń uważamy za najbardziej poprawne w
badaniach nad administracją, będzie jeszcze mowa w dalszej partii niniejszego rozdziału.
O ile wiele jest prób metodologicznych - mniej lub bardziej udanych (zazwyczaj mniej) -
opanowania materii badawczej nauki administracji jako dziedziny, tak czy inaczej, samoistnej, o
tyle dużo gorzej przedstawiają się wyniki prób praktycznego zastosowania tych teoretycznych
"modeli metodologicznych". Mówiąc wprost, dużo gorzej wygląda sam stan "samoistnej" czy
"ogólnej" teorii administracji od strony jej zawartości.
Bronią się przede wszystkim te opracowania syntetyczne, które po staremu (albo i po nowemu) są
ściśle związane z określoną podstawową dyscypliną badawczą lub traktują administrację i jej
problemy ze ściśle określonego (przedmiotowo lub metodologicznie) punktu widzenia. Dzieła te,
nie troszcząc się zanadto o wielodyscyplinarną kompleksowość ujęcia tematu, wyczerpują go z
punktu widzenia przyjętego jako metodologiczna podstawa wywodu.
Pozostałe trzeba zaliczyć do kategorii silva rerum, czyli - mówiąc bardziej swojsko - "groch z
kapustą". Nic w tym zresztą złego, jeśli prace takie świadomie i z założenia przedstawiają
zróżnicowane podstawy naukowe i kierunki badania administracji albo jeśli sąto podręczniki
wiedzy praktycznej w dziedzinie administracji czy też mają na celu prezentację konkretnych
problemów lub możliwości usprawnień administracji, gorzej natomiast, jeśli aspirują do miana
"ogólnej" teorii administracji.
Również w Polsce rozwaiania nad dotychczasowym rozwojem i perspektywami toczą się żwawo,
jednak sytuacja jest tu o tyle szczególna, że o większości spośród stosowanych wspólcześnie na
świecie metod badawczych dyskutuje się w Polsce "teoretycznie". Mimo wielu interesujących
zastosowań w innych naukach, akurat w bezpośrednim odniesieniu do administracji nie sąone w
szerszym zakresie uprawiane.
Podręczniki akademickie, dotyczące nauki administracji, z natury rzeczy w niewielkim tylko
stopniu oparte są na dorobku rodzimych badań. Zależnie od podejścia metodologicznego,
deklarowanego przez poszczególnych autorów, podręcznil czerpią zasadniczo z przetworzonego
odpowiednio dorobku nauki prawa adt ll straeyjnego czy z wyników badawczych innych nauk (w
szczególności praksa gii, teorii organizacji i zarządzania, socjołogii organizacji czy politologii)
wreszcie przyjmują formę ujęcia kompleksowego. Przy tym jedynie w niektórych z owych
dyscyplin macierzystych prowadzone są szerzej badania adminis. uwzględniające jej specyfikę, i
jedynie niewielu administratywistów (prawnil administracyjnych) stosuje w praktycznych
badaniach administracji metody bad cze wywodzące się z nieprawniczych dyscyplin
podstawowych.
O zakresie praktycznego zastosowania wprost do administracji bardziej wyrafinowanych metod i
procedur badawczych najnowszej generacji nie warto nawet wspominać, tak samo zresztą jak - z
drugiej niejako strony - zmilcze prostu wypada o stanie prac badawczych w tak tradycyjnej,
podstawowej i zaicznej dziedzinie wiedzy administracyjnej, jaką jest organizacja pracy
admistracyjnej (biurowość).
Można więc rzec, że budowla ma dość skabe fundamenty. Tym skabsze, że niektóre spośród jej
podpór, uznawanych za zasadnicze, tylko pozornie wydają się sjlne. Tak jest - sięgając najbliżej -
choćby z samą nauką prawa administracyjnego, która przez dkugi czas uprawiana byka u nas
przede wszystkim w pkaszczyźnie deskryptywno-postulatywnej i dopiero powokanie sądownictwa
administracyjnego i Trybunaku Konstytucyjnego zaczęko przybliżać metodologię tej dyscypliny
prawoznawstwa do standardów powszechnie przyjmowanych na świecie. Tym samym dopiero od
niedawna zaistniały warunki po temu, by uogólnienia powstające na gruncie dogmatycznej analizy
porządku prawnego i orzecznictwa mogły skużyć za względnie zobiektywizowane i względnie
zewnętrzne przeskanki do badań administracji "żywej" i wartościowania jej dziakalności z tego
punktu widzenia.
W pewnym zakresie podręczniki polskie czerpią z wzorów obcych. Stosunkowo ograniczone
wykorzystywanie prac zagranicznych ma uzasadnienie merytoryczne: możliwe jest to zasadniczo
jedynie w odniesieniu do aparatu metodologicznego poznania administracji (prezentacja kierunków
i metod badawczych), w dziedzinie opisu wspókczesnych i dawniejszych obcych systemów
organizacyjnych i ich problemów (informacja o charakterze porównawczym); wreszcie - ale
przecież tylko do pewnego stopnia - w sferze samych wyników badań. W tej ostatniej bowiem
sferze przyswojenie wyników badawczych nauki obcej napotyka na opór samej materii i może
dotyczyć zaledwie twierdzeń najbardziej uniwersalnych lub - z drugiej strony niejako strony -
bardzo kon kretnych i szczegółowych doświadczeń aplikacyjnych.
W każdym państwie i w każdym czasie administracja wykazuje przecież, m co staraliśmy się
zwracać uwagę, cechy swoiste, związane z problemami rozwoji danego kraju, jego kulturą i
historią, z panującym systemem politycznym i gospodarczym, z miejscowym porządkiem
prawnym, z cechami spokeczeństwa (jakc środowiska, w którym dziaka i jako rezerwuaru, z
którego czerpie swoje kadry) z problemami finansowymi i technicznymi, kwalifikacjami
pracowników itp Niezależnie więc od importowanych z zagranicy bardzo ogólnych twierdzeń z
jednej, i prostych zaleceń usprawniających, z drugiej strony, zasadnicze meryto ryczne wyniki
nadaweze nauki administracji (zarówno uogólnienia tworzące teo rie, jak i postulaty pozwalające ją
praktycznie wdrażać) muszą rodzić się w kra ju, którego dotyczą.
Ta specyficzna cecha nauki administracji, odbijającej zawsze swoistość kon kretnej rzeczywistości
spokecznej (konkretnej administracji), podkreślana je w literaturze przedmiotu; świadezy o niej
zresztą per se zawartość podręcznikóv akademickich w różnych krajach. O stanie nauki
administracji w danym kraj przesądzają więc przede wszystkim: zakres prowadzonych badań
wkasnych ora zdolność do syntetyzowania ich (często rozproszonych) wyników. Niezależni
bowiem od sporów o ksztakt samej nauki administracji i o jej samoistnośe jak dyscypliny
naukowej, niezbędność prowadzenia badań nad administracją wynik stąd po prostu, że jest ona
znaczącym faktem społecznym.
Działalność administracji ma się opierać na zasadzie racjonalności. Stwierdzenie to kluczowe jako
kryterium poznawcze nauki administracji i wielokrotnie przez nas powtarzane, samo w sobie
przyczynia tej dyscyplinie wielu trudności metodologicznych. Obok banalnego stwierdzenia, że
kształt administracji (a więcej i jej ogólna racjonalność) jest zawsze wynikiem kompromisu i
wypadkową różnych wartości uznawanych za istotne, pojawiają się pytania bardziej zasadnicze. Jak
daleko - w kategoriach prawno-ustrojowych - sięga swoboda postulatu naukowego? Co się stanie
wówczas, gdy badacz jest zdania, że zasadnicze, podstawowe reguły, na których opiera się
działalność obserwowanej administracji, są niewłaściwe, jeśli przyjmuje on "inną racjonalność" za
uzasadnioną naukowo i korzystną społecznie?
Wiele jest wymiarów racjonalności i wiele może być wzorców racjonalności, już choćby tylko te,
które są oferowane przez nauki współuczestniczące w badaniach administracji. Dla nauki prawa
publicznego, zatem, stopień racjonalności jest wyznaczony przez kryterium zgodności działalności
administracyjnej z pra: wem, przede wszystkim z konstytucją jako ustawą zasadniczą. Dla
politologii -przez skuteczność w osiąganiu celów, dla socjologii, psychologii, ekonomii itd. jeszcze
inaczej.
Czy nauka administracji ma swoją "własną" albo "syntetyczną" racjonalność. Jakie są jej
wyznaczniki? Czy - wracając do pytania o zakres swobody postulatti naukowego - racjonalność
administracji jest wyznaczona przez obowiązujący przepis konstytucyjny lub "zasadę prawną"?
Jeśli pada odpowiedź pozytywna - jest to równocześnie kamień na grób nauki administracji jako
samodzielnej dys" cypliny naukowej, zajmującej się społeczną racjonalnością realnej dzialalności
administracyjnej. Ale jeśli odpowiedź jest negatywna, jeśli odrzucić nawet najogólniejsze szranki
prawne, w których funkcjonuje państwo i społeczeństwo danego miejsca i czasu, cóż pozostaje z
samoistnej nauki o administracji publicznej, o której przedmiot (administrację) odróżnia od innych
systemów organizacyjnyc właśnie publicznoprawny charakter działałności organizatorskiej.
Więc - czy i jak dalece nauka administracji powinna wkraczać w probłemy aksjotogiczne? Wydaje
się, że pytanie to w zasadniczym stopniu powinno wyjść w dyskusji nad metodologiczną
samoistnością nauki administracji, bardziej niż spory o taką czy inną formułę zakresu tej nauki lub
dylematy związane z wyborem metod badawczych.
Prawo administracyjne-Nauka o administracji -Polityka administracyjna
Powiada się często, że tradycyjny trójpodział nauk administracyjnych (prawo administracyjne,
nauka administracji, polityka administracyjna) należy do przeszłości i że wszystko, co nie jest
nauką prawa administracyjnego w sensie ścisłym (dogmatycznym), a dotyczy administracji i jej
działalności, jest dziś obejmowane przez naukę administracji63.
Niewątpliwie do nauki o administracji publicznej należy politologia admi. nistracji, jako że stosunki
polityczne mają istotny wpływ na administrację publiczną, jej organizację i działalnośeó4. Jeśliby
jednak zatrzymać się przy klasycznym określeniu polityki jako "umiejętności o środkach, za
których pomocą państwa, o ile można najzupełniej, cele swe urzeczywistniać są w stanie", to
między nauką o administracji publicznej a nauką polityki administracyjnej odnajdujemy wyraźną
różnicę co do przedmiotu badań.
Dla nauki administracji w sensie ścisłym jest to sama administracja jako taka, zachodzące w niej
relacje, jej budowa i funkcjonowanie jako organizacji realizującej określone prawem zadania
publiczne. Dla nauki polityki administracyjnej charakterystyczne jest inne podejście - jej
przedmiotem jest kwestia optymalizacji skuteczności działalności publicznej, a więc zewnętrzna
sprawność działalności administracyjnej państwa. Wartościowanie zjawisk społecznych (w tym
administracyjnych) następuje tu zatem nie ze względu na samą administrację, lecz ze względu na
skutki, jakie jej działalność rodzi w otoczeniu.
Obie dziedziny, gdy traktować je w kategoriach nauk praktycznych (stosowanych), mają cel
wspólny: w uproszczeniu jest nim formułowanie dyrektyw racjonalnego działania zarówno dla
ustawodawcy, jak i dla samej administracji. Z tego więc punktu widzenia, to raczej polityka
administracyjna obejmuje problemy należące do tradycyjnie rozumianej nauki administracji, a nie
odwrotnie, jeśli przeszkody dla skutecznego działania państwa leżą w samej administracji. Zresztą,
spory kompetencyjne i terminologiczne tej natury są dziś już wręcz niestosowne, a do wzajemnego
przenikania się obu dyscyplin nauki (dziedzin wiedzy) mieliśmy dość czasu, by się przyzwyczaić.
Wspólne ich uprawianie pod takim czy innym szyldem jest dziś dość powszechne, a jeśliby szukać
dla nich jednego, wspólnego określenia, to oczywiście nazwa - "nauka o administracji publicznej"
(nauka administracji), jako semantycznie pojemniejsza, bardziej się nadaje.
Wyodrębniamy tu zagadnienia nauki polityki administracyjnej z kilku względów. Po pierwsze, choć
nie jest to zapewne powód wystarczający, dlatego" że w Polsce wciąż żywe jest wąskie ujmowanie
nauki administracji. Oczywiście, w monografiach i podręcznikach nauki administracji (i prawa
administracyjnego) podkreśla się polityczny charakter administracji w dwojakim sensie: ona sama
jest zjawiskiem ze sfery stosunków politycznych i że jej działanie służy osiąganiu celów
publicznych. Jednakże same procesy polityki publicznej (policy making) w malym tylko stopniu są
przedmiotem zainteresowań badawczych nauk administracyjnych, a raczej są w Polsce domeną
politologii.
Drugi powód wyodrębnienia tu problematyki nauki administracyjnej wynik z naszego przekonania,
że zagadnienia optymalizacji metod wypetniania celów (zadań) publicznych wymagają bliższej
uwagi nauk administracyjnych nie tylko w Pol ' scebg. Nie oznacza to potrzeby wydzielania
dyscypliny naukowej, natomiast niewąt· pliwie łączy się z koniecznością rozszerzenia czy
uzupełnienia kryteriów badawczyct i badawczych punktów odniesienia do rzeczywistości
administracyjnej.
Przy "politycznym" spojrzeniu na te zjawiska kategorią odniesienia jest cel działania publicznego
(problem do rozwiązania). Wszystko inne należy do kategorii uwarunkowań działałności
publicznej, w tym sama administracja ze wszykimi jej problemami, a także i prawo, traktowane
wtedy instrumentalnie, jako środek do celu, i z tego punktu widzenia podlegające ocenie. Nie da się
ukryć, że z tej perspektywy - i dzięki niej - większość dylematów metodologicznych nauki admi:
nistracji sensu stricto nieco blednie. Administracja (jako samoistny przedmiot badań) wymaga
oczywiście poznania, nie inaczej wtedy jednak niż każdy inny złożony fakt społeczny (prawny,
organizacyjny itp.), natomiast wyraźniejsze staje się kryterium racjonalności jej działania. Przy
uwzględnieniu różnych zmiennych i czynników warunkujących wyraża się ono w ogólnym pojęciu
sprawności działania . Z metodologicznego zaś punktu widzenia nie wyklucza to żadnej
praktycznej" drogi poznania rzeczywistości administracyjnej, pozostawiając otwartym pytanie o
najbardziej adekwatne dla danego przypadku metody badawcze.
Wreszcie, trzeci powód - to wzgląd na spektakularny (jak zwykle w podobnym stanie rzeczy) spór o
politykę administracyjną między politologią a naukami administracyjnymi". W tej sprawie trzeba
powiedzieć tylko tyle, że ratio uprawiania polityki administracyjnej w ramach nauk
administracyjnych leży wyłącznie (ale jest to argument wystarczający) w tym, że jest to polityka
publiczna, a zatem taka, której zakres wyznacza prawo i której realizacja może następować jedynie
środkami dopuszezalnymi prawnie. Nie jest to więc kryterium poszukiwań poznawczych (o czym
wyżej), bo trudno tu stawić jakiekolwiek ograniczenia, Iecz kryterium wdrożeniowe,
charakterystyczne dla nauk praktycznych (stosowanych), które zresztą nie wyklucza możliwości
uogólnień teoretycznych'Z.
Nauka administracji (sensu largo, obejmująca więc również problematykę polityki
administracyjnej) ma w naszym przekonaniu dwa zasadnicze i równoważne punkty odniesienia
badawczego. Pierwszy z nich stwarza rzeczywistość administracyjna jako taka, jako fakt społeczny.
Drugie odniesienie, to obowiązujący porządek prawny wraz z orzecznictwem i doktryną, a więc
wszystko to, co przynosi prawoznawstwo, w szczególności nauka prawa publicznego.
Obserwacja rzeczywistości administracyjnej, jej społecznego otoczenia i skutków, jakie rodzi w
tym otoczeniu działalność administracji, stanowi samoistny przedmiot poznania i jest polem
zarówno dyskusji metodologicznych, jak i integracji dorobku badawczego w kierunku budowy
uogólnień teoretycznych'3. Wchodzi więc tu w-grę nie tylko opis, lecz i wartościowanie. Czynnik
normatywny w administracji działającej jest przy tym w takim ujęciu elementem przedmiotu
poznania, jak inne, i jak one wszystkie podlega ocenie. Podejście to jest zatem otwarte dla
wszelkich koncepeji naukowego poznania samej administracji - jako struktury i jako funkcji,
uwarunkowań jej działalności, sprawności w osiąganiu założonych celów itp., ale też podejście to,
samo w sobie, nie pozwala jeszcze kwalifikować dyscypliny naukowej, procedury badawczej,
samych badań czy nawet wreszcie ich wyników jako "należących" do nauki administracji.
Do nauki administracji "należy" dopiero analiza takich wyników badań, przeprowadzona ze
względu na wzorce organizacji i działalności administraeyjnej, wytworzone na gruncie nauki prawa
publicznego, a więc przetwarzanie tych wyników i ujmowanie ich w kategoriach regulacyjnych,
wymaganych przez porządek prawny i praktykę administracyjną.
Paradoksalnie bowiem "administracyjna" specyfika realnych (praktycznych) nauk o administracji o
"nieprawniczym" czy - lepiej powiedzieć - nienormatywnym z założenia rodowodzie i charakterze
polega na tym właśnie, że zajmują się one określeniem prawnych konsekwencji wypływających z
obserwacji rzeczywistości społecznej. Jest to zatem w ostatniej instancji kwestia wyboru
optymalnych sposobówv działania (organizacji, prawnych form i sposobów działalności
administracyjnej) dokonywanego ze względu na istniejące lub przewidywane zjawiska spoleczne.
Inaczej więc niż w naukach prawnych sensu stricto, gdzie rzeczywistość; normatywna jest w
dyskusji przedmiotem samym w sobie, gdzie z prawa obowiązującego wnioskuje się o powinnych
sposobach zachowania się podmiotów obrotu prawnego i o prawnych konsekwencjach zachowań
faktycznie zaistniałych tutaj optyka poznawcza jest odmienna, rzec można - odwrotna. Prawo jest
traktowane jako uwarunkowanie działalności lub jako instrument działania władzya publicznej;
problemem badawczym jest więc kwestia wyboru najkorzystniejszych ze względu na dany cel form
organizacji i prawnych metod działania władzy publicznej w ramach istniejącego porządku
prawnego, jak i kwestia przekształceni tego porządku prawnego ze względu na istniejące i
oczekiwane problemy rozwoju społecznego (występujące czy narastające konflikty społeczne i
potrzeby, możliwości ich rozwiązania, załagodzenia, zaspokojenia itp.). Dopiero takie
sformułowanie cyklu badawczego umożliwia, naszym zdaniem, zakwalifikowanie go nauki
administracji".
Zdarza się nierzadko, przynajmniej w Polsce, że tej natury postulaty uogólnienia są wygłaszane na
gruncie rozważań prowadzonych w konwencji badawczej nauki prawa administracyjnego
(publicznego). Niekiedy jest to oczywiście nadużycie naukowe, gdyż - może poza "prawdami"
banalnymi, do wygłaszan' ; których wystarcza zwykłe doświadezenie życiowe, które też jednak nie
potrzebują wcale wsparcia autorytetem nauki - metodologia nauk prawnych nie upoważnia
bynajmniej do przedstawiania wniosków tego rodzaju
W sposób naturalny rodzi się pytanie, czy powyższe ujęcie nauki o administracji publicznej nie
sprowadza jej na powrót do roli służebnej wobee nauki prawa administracyjnego. Sądzić należy, że
dziś - wobec ogromnego rozwoju nieprawniczych kierunków i metod badania administracji - relacje
między nauką administracji a dogmatyką i teorią prawa publicznego są daleko bardziej
skomplikowane, a obawa taka jest całkowicie bezzasadna. Oczywiście, nie zmienia to faktu, że
również dostarezanie materiału pozwalającego doskonalić obowiązujące prawo jest stałym
zadaniem nauki administracji, w jej płaszczyźnie aplikacyjnej. Przede wszystkim jednak raz jeszcze
trzeba podkreślić, że w ujęciu oferowanym przez naukę o administracji publicznej nie chodzi o
następstwo zdarzeń prawnych służących realizacji porządku prawnego (co w zasadniczy sposób
identyfikuje perspektywę badawezą nauk prawnych), lecz o następstwo zdarzeń i działań celowych,
nakierowanych na sprostanie określonym potrzebom społecznym. Zdarzenia te (stany) i działania
mają dopiero swoje aspekty prawne.
Ogólną problematykę nauki administracji można układać w różny sposób, zawsze wszakże ujęcie
takie powinno być wyznaczane przez cechy samego zjawiska, jakim jest administracja i jej
działalność. Można jednak wskazać pięć istotnych obszarów tematycznych nauki administracji
metodologicznie składających się na ujęcie funkcjonałne, najbardziej uniwersalne. W każdym z
tych obszarów jest miejsce dla "nieprawniczych" badań rzeczywistości społecznej w różnych jej
aspektach i przy użyciu różnych (właściwych) procedur badawczych oraz miejsce na przetworzenie
wyników tych badań na język ujęć regulacyjnych bądź aplikacyjnych. Każdy z tych obszarów
tematycznych może stanowić teren oddzielnych poszukiwań badawczych lub też może być
traktowany jako element większej całości, być może z ambicją budówy uogólnień teoretycznych
także porównawczych'9. Każdy wreszcie może odnieść się do samej administracji (jako struktury
organizacyjnej z jej wewnętrznymi i zewnętrznymi problemami, w wą skim rozumieniu nauki
administracji) i do działalności administracyjnej w szerokim rozumieniu. Wybór konkretnego
zagadnienia badawezego, szezegółowego lub ogólnego, zależy oczywiście od wielu czynników,
których nie sposób tu już referować.
Po pierwsze, wymienić trzeba zagadnienie diagnozy stanu istniejącego, co jest zawsze podstawą
wszelkiej działalności organizatorskiej. W kategoriach prawnych może tu chodzić o odpowiednią
regulację zakresu i sposobów diagnory, jej ewentualnej wymagalności prawnej jako koniecznej
przesłanki działań administracyjnych itp.
Po wtóre, jest to problematyka celów i zadań pubłicznych. Diagnoza stanu istniejącego
relatywizówana jest ze względu na cele, których osiąganiu ma służyć' działalność publiczna, inaczej
nie ma (z punktu widzenia nauki administracji) żadnej wartości. Dla przykładu, w sferze odniesień
prawnych jest to kwes prawnej determinacji określenia (wyboru) celów publicznych, ustalania ich h
rarchii, form i procedur rozstrzygania kolizji między różnymi celami, wresz sprawa mechanizmu
przekładania owych celów na język konkretnych zadań publicznych, a także kwestia analizy
prawnych form artykulacji zaangażowan interesów oraz procedur służących ich publicznej
akceptacji lub odrzuceniu.
Te zagadnienia prowadzą do trzeciego kręgu tematycznego, który dotyc uwarunkowań działalności
administracyjnej, także uwarunkowań prawny ale również politycznych, gospodarczych,
społecznych itp. Chodzi tu w najwi szym skrócie o cechy otoczenia, w którym funkcjonuje i działa
administra (cechy prawa obowiązującego jako systemu, cechy systemu politycznego, systemu
administracyjnego, cechy społeczeństwa - np. wyznawane systemy warto; formy reakcji na
zagrożenia i inne).
Po czwarte, jest to klasyczny problem organizacji i środków działania, zarc no więc możliwości
materialnych, kadrowych itp., jak i instrumentów prawny istniejących lub niezbędnych do
osiągnięcia określonych celów w danych warunkach.
Ostatni wreszcie, piąty obszar tematyczny obejmuje sferę skutków dział ności organizatorskiej.
Kontrola i ocena działalności publicznej jest niezbędny zarówno w odniesieniu do początkowej
diagnozy stanu istniejącego, jak i w wiązaniu do wszystkich wskazanych, dalszych aspektów
zagadnienia: cel i zadań, uwarunkowań i środków działania, i może prowadzić do weryfikacji ,
których lub wszystkich z tych elementów. Odniesienia prawne i tu są oczywi choćby te, które
dotyczą zagadnień odpowiedzialności.
Nauka administracji jest nauką "polityczną" również w tym sensie, że odl cechy systemu (ustroju)
politycznego czy państwowego, w którym jest uprav na. Inna była w państwie "realnego
socjalizmu", inna - w "postindustrialn pluralistycznym społeczeństwie kapitalistycznym". Problem
w tym tylko, na nauka ta podporządkowuje się oczekiwaniom wyznawanych w danym
społeczeństwie czy panujących w danym państwie rozwiązań ustrojowych, stając się , uką
dworską", na ile zaś jej zróżnicowanie badawcze odpowiada obiektyw występującym i
zróżnicowanym problemom życia publicznego, gospodarcze cechom społeczeństwa itp.
Na każdym chyba stopniu uogólnienia zagadnienia poznania naukow administracji publicznej
natrafiają na dylematy aksjologiczne. I tak pewnie pc stanie już zawsze.

Rozdział końcowy
Ujednolicenie rozwiązań w dziedzinie administracji publicznej a odrębności narodowe

Zagadnienia ogólne. Współpraca międzynarodowa w

dziedzinie administracji
Narodowe modele administracji publicznej - zarówno te, o których była mowa w rozdziałach II i III
(który, należy przypomnieć, dotyczył naszego kraju), jak i tam w ogóle nie wspomniane (jest wśród
nich administracja rosyjska czy też, wspomniana jednak kilkakrotnie w późniejszych partiach
książki, administracja włoska, która, jak omawiana w rozdziale II administracja Hiszpanii, mimo
silnego wpływu modelu francuskiego ma wiele cech szczególnych, historycznie ukształtowanych) -
od pewnego czasu zbliżają się do siebie. Nie tracąc swoich cech charakterystycznych, upodabniają
się pod wieloma względami. Proces zbliżania przybiera ostatnio na sile, co wynika zarówno z
właściwego naszej epoce przyspieszenia procesów ekonomicznych, społecznych i politycznych, jak
i z zacieśniania prowadzonej w różnych formach współpracy międzynarodowej w dziedzinie
administracji.
Od dość dawna poszezególne kraje zapożyczały poszczególne' rozwiązania administracyjne od
innych. Dotyczyło to nie tylko takich krajów jak Polska (w dobie porozbiorowej, ale także w
okresie po II wojnie światowej, gdy idzie o wzory radzieckie), dla których recepeja wzorów obcych
wynikała z uzależnienia politycznego - i nie tylko krajów takich jak Hiszpania czy Włochy, które
dobrowolnie recypowały określony obcy model administracyjny, w ich przypadku model francuski.
Od dobrowolnej, prawda, że zawsze bardzo częściowej recepcji rozwiązań obcych nie uchylały się
kraje, które dostarczyły innym rozwiązań modelowych. Stałą służbę cywilną wprowadzono w
dziewiętnastowiecznej Anglii, wyciągając wnioski z zalet modelu niemieckiego. Zarzucenie
"systemu łupów" w USA nie dokonało się bez wpływu angielskiego wzoru służby publicznej.
Budując zaraz po II wojnie światowej prawne podstawy swojej profesjonalnej służby publicznej,
Francja nawiązywała w znacznym stopniu do wzorów angielskich. Z kolei brytyjskie Kolegium
Służby Cywilnej, założone w 1969 r., powstało pod wpływem doświadczeń francuskiej ENA. Pod
jeszcze silniejszym wpływem rozwiązań francuskich znalazła się niemiecka Wyższa Szkoła Nauk
Administracyjnych założona w 1947 roku. Szwecja, choć wciąż najbardziej oryginalna,
przeprowadziła wspomniane reformy dotyczące Rady Stanu oraz sądownictwa administracyjnego
nie bez wpływu innych modeli.
Przykłady wzajemnego wpływania na siebie można mnożyć. O niektórych, : jak o wpływie
angielskim na pruską i niemiecką koncepcję samorządu terytorial- ' nego, była już zresztą mowa.
Warto przy tym wskazać, że "klon" ulegał później ' transformacji ciekawszej nieraz niż pierwowzór,
generując tym samym postęp ' w rozwiązaniach ustrojowych.
Podobieństwa w organizacji i funkcjonowaniu administracji publicznej wysoko rozwiniętych
krajów demokratycznych są obecnie - mimo wszelkich różnic ich modeli politycznych i
administracyjnych - na tyle już duże, że zrzeszające te państwa organizacje międzynarodowe mogą
wypracowywać pewne wspólne dla . wszystkich członków zasady.
Dotyczy to nie tylko organizacji o charakterze integracyjnym (tzn. łączącą się , z przekazaniem
przez państwa członkowskie części suwerenności), jaką jest Unia Europejska, z natury rzeczy
powodująca zbliżenie w tych wszystkich sferach"Ć administracji, których działalność wiąże się
bezpośrednio z jej celami. Należy'; zaznaczyć, że cele Unii są obecnie znacznie szersze niż cele
trzech organizacji, z'':y których stopienia (jednak bez formalnego zniesienia) Unia powstała w
następstwie `, Traktatu Unii Europejskiej, tzw. traktatu z Maastricht z lutego 1992 r.: Europej- #
skiej Wspólnoty Węgla i Stali (istniejącej od 1951 r.), Europejskiej Wspólnoty:; Gospodarczej
(istniejącej od 1957 r., obecnie ma ona szersze zadania i nosi nazwę Wspólnoty Europejskiej) oraz
Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowejy (istniejącej również od 1957 r.).
Mianowicie, respektując "tożsamości narodowe państw członkowskich, których systemy rządów
opierają się na zasadach demokracji" (art. F.1.2 Traktatu: Unii), oraz zachowując tradycyjny
przedmiot działania swych części składowych, Unia opiera się obecnie na trzech "filarach".
Pienvszy, to struktura organizacyjna; w jej ramach występują dwa organy, które można uznać za
administracyjne kierownictwo Unii: Rada Ministrów, złożona z przedstawicieli państw
członkowskich (organ wciąż podstawowy w sferze decyzyjnej) oraz Komisja, której zadania w
sferze nie tylko inicjatorskiej, wykonawczej i administracyjnej, ale również decyzyjnej stopniowo
się rozszerzają, nadając jej, co prawda bardzo powoli, charakter "rządu" Unii. Drugim "filarem"
(przeniesionym do Traktatu Unii z Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 r.) jest sfera formowania
wspólnej polityki zagranicznej oraz bezpieczeństwa. Trzeci "filar", wprowadzony przez traktat z
Maastricht, to "dziedziny traktowane jako sprawy wspólnego zainteresowania": polityka azylowa,
przekraczanie granic, imigracja i polityka dotycząca obywateli państw trzecich, walka z
narkomanią, walka z oszustwami międzynarodowymi, współpraca sądowa w sprawach cywilnych,
współpraca sądowa w sprawach karnych, współpraca celna, współpraca policyjna w celu walki z
poważnymi formami przestępczości międzynarodowej.
Współpraca w ramach wszystkich "filarów" wymaga porównywalności, o ile ni "kompatybilności",
odpowiednich organów i służb. Na przykład, w ramach drugieg "filaru" funkcjonuje Komitet
Polityczny, złożony z wysokich urzędników poszczegó nych ministerstw spraw zagranicznych,
określanych rodzajowo jako "dyrektorzy pol tyczni". W każdym państwie członkowskim musi
zatem istnieć w strukturz MSZ odpowiednie stanowisko. Na podobnej zasadzie opiera się
wspóipraca w ramac trzeciego "filaru". Niezależnie od tego, że jest to przede wszystkim współpraca
pomi dzy przedstawicielami resortów sprawiedliwości oraz spraw wewnętrznych, przew; dziano
utworzenie Komitetu Koordynacyjnego na wzór Komitetu Politycznego.
Jest oczywiste, że integracja Polski ze strukturami Unii Europejskiej oznacz także uwzględnianie w
naszych rozwiązaniach administracyjnych tej porówny walności i "kompatybilności". W tym
zakresie, trzeba podkreślić, niewiele jes wymagań, które Unia stawia swoim członkom (czy
kandydatom) w formie dy rektywnej. Wymagania, w zasadzie, wynikają z samej potrzeby
współpracy. Poza dotychczas wskazanymi przykładami, można wspomnieć o roli gabinetów poli
tycznych ministrów jako ich zaplecza politycznego i doradczego; bez takiego zaplecza (niezależnie
od jego nazwy czy nawet organizacyjnego usytuowania rządy europejskie nie są dziś w stanie
współpracować ze sobą ani na poziomi bilateralnym, ani w skali europejskiej. Podobnie jest gdy
idzie o instytucje regio nalne - właśnie na poziomie regionów sytuuje się dzisiaj coraz więcej
istotnycl funkcji współpracy między większymi krajami europejskimi.
Nie można również nie zauważyć, że traktat z Maastricht przewiduje wprowadze nie wspólnego
obywatelstwa Unii. W tych ramach ma istnieć czynne i bierne prawc wyborcze w wyborach
samorządowych w każdym państwie członkowskim, na obsza rze którego mieszka "obywatel Unii",
bez względu na jego przynależność państwową
Przykładów doprowadzenia do zbliżenia organizacji administracji dostar czają też typowe
organizacje współpracy, w żaden sposób nie stawiające sobie celów integracyjnych, jak Rada
Europy czy Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (w skrócie angielskim OECD).
Rada Europy, którą utworzyło w 1949 r. dziesięć państw Europy Zachod; niej i która w
przełomowym 1989 r. składała się z 22 państw, liczy obecnie członków (w tym Polskę od 1991 r.),
stanowiąc istotne forum współpracy demokratycznych państw Europy w bardzo licznych
dziedzinach8l. Warto zauważyć, że statut tej organizacji określa, że jej podstawowy cel "osiągania
ściślejszegc związku między jej członkami" realizuje się "przez rozpatrywanie spraw będących
przedmiotem wspólnego zainteresowania, przez zawieranie układów i prowadzenie wspólnego
działania w dziedzinie gospodarezej, naukowej, prawne i administracyjnej, jak również przez
ochronę i rozwijanie praw ezłowieka i podstawowych wolności" - z wyraźnym wyłączeniem jednej
tylko materii, mia nowicie spraw obrony narodowej.
W dokumentach Rady jej faktyczny przedmiot działania dzieli się na wolności i podstawowe prawa
człowieka, swobodę wypowiedzi i prawo do informacji, dziedzinę prawa, dziedzinę administracji
publicznej, zwłaszcza lokalnej i realnej, sferę socjalną i ekonomiczną, zdrowie, edukację, kulturę,
sport, spraw młodzieży oraz ochronę środowiska i zagospodarowanie przestrzenne. Podział służy w
dużej mierze jako podstawa do funkcjonowania systemu, odbywanych 2-3 lata, "konferencji
ministrów wyspecjalizowanych", jak również, przy niej większej jeszcze specjalizacji, zbierających
się na ogół dwa razy w roku, stałych komitetów międzyrządowych, zwanych "komitetami
zarządzającymi". Przeds wicielami państw członkowskich w "komitetach zarządzających" są
urzędn o randze odpowiadającej dyrektorom departamentów w naszych ministerstwaeł
W rezultacie, funkcjonowanie instytucji Rady nakazuje tak organizować ministrację rządową, aby
nie było trudności z ustaleniem właściwego "mini! wyspecjalizowanego" oraz odpowiednio dużej
komórki organizacyjnej właśnie w sprawach danego "komitetu zarządzającego". Warto zauważyć,
że w obu przypadkach wyodrębnia się "dziedzinę administracji publicznej, zwłaszcza lokalizacji
regionalnej". Od "reformy centrum" z 1996 r. i ustawy o działach administracji rządowej z 1997 r.
mamy ministra, do którego istotnego zakresu działania nal sprawy administracji publicznej
(ministra właściwego do spraw administr; publicznej) oraz istnieje, służąca temu ministrowi,
odpowiednia komórka orga zacyjna - Departament Administracji Publicznej w Ministerstwie Spraw
wewnętrznych i Administracji.
Rada Europy przyjęła też pewną liczbę konwencji dotyczących administr publicznej, w praktyce
lokalnej i regionalnej, prowadzących do uzgodnienia powiednich struktur i zasad działania. W
pierwszej kolejności należy tu wyn nić, wspomniane juź kilkakrotnie, dwie ogólne konwencje
odnoszące się do sa rządu terytorialnego: Europejską Kartę Samorządu Lokalnego (nieprawidł<
przetłumaczoną, także w tekście ogłoszonym w "Dzienniku Ustaw" w 199 jako Europejska Karta
Samorządu Terytorialnego, z licznymi błędami w tekście oraz Europejską Kartę Samorządu
Regionalnego, wciąż jeszcze nie bęc formalnym dokumentem prawnym.
Europejska Karta Samorządu Lokalnego definiuje ten samorząd jako: "[...] prawo i rzeczywistą
zdolność społeczności lokalnych, w granic określonych ustawą, do regulowania i zarządzania - na
ich wyłączną oc wiedzialnośe i w interesie ich mieszkańców - zasadniczą częścią spraw blicznych
[...]", realizowane przez rady 1ub zgromadzenia składające się z członków wy nych w
demokratycznych wyborach ezteroprzymiotnikowych. Europejska K Samorządu Regionalnego
określa ten samorząd w sposób bliski powyższej de cji samorządu lokalnego - choć, oczywiście, bez
przyznania mu "zasadni części spraw publicznych". Według Karty, samorząd regionalny winien
mieć cechy: stanowić najwyższy szczebel terytorialny w państwie, posiadać demc tycznie wybrane
władze, zajmować się sprawami leźącymi w sferze interesu ogólnego (co odróżnia ten samorząd od
samorządu lokalnego, ograniczającego się do spraw interesu lokalnego).
Nie można również nie zauważyć takich konwencji Rady Europy jak Europejska Konwencja
Ramowa o Współpracy Transgranicznej (ratyfikowana przez RP już w 1993 r.), Konwencja
Ramowa o Ochronie Mniejszości Narodowych czy Europejska Karta Języków Regionalnych i
Mniejszościowych.
Rada Europy wyróżnia się od innych organizacji współpracy także posiadaniem - od 1994 r. -
odrębnego organu, o statusie doradezym, zapewniającego współpracę samorządów terytorialnych
wszystkich państw członkowskich. Organem tym jest Kongres Władz Lokałnych i Regionałnych
Europy, który powstał w wyniku zasadniczego przekształcenia Stałej Konferencji Władz Lokalnych
i Regionalnych, istniejącej od 1957 roku. Kongres składa się z dwóch izb: Władz Lokalnych oraz
Regionów Europy. Dopiero od 1999 r., tj. rozpoczęcia funkcjonowania samorządu województw
(samorządu regionalnego) istnieją niekwestionowane podstawy do udziału przedstawicieli Polski w
pracach Izby Regionów Europy. Wcześniejszy brak samorządu regionalnego stawał się coraz
bardziej widoczny także na forum międzynarodowym.
OECD powstała w 1960 r. na bazie Europejskiej Organizacji Współpracy Gospodarczej,
rozszerzonej wówczas o pozaeuropejskie państwa gospodarczo rozwinięte. Zadaniem tej
organizacji, zgodnie z jej statutem, jest współpraca w tworzeniu i rozwijaniu polityki dotyczącej jak
najsilniejszego wzrostu gospodarczego i wzrostu zatrudnienia oraz postępu poziomu życia i
przyczynianiu się w ten sposób do rozwoju gospodarki światowej (z tym ważnym zastrzeżeniem, że
łączyć się to powinno z utrzymaniem stabilności finansowej), przyczyniania się do "zdrowego
rozwoju gospodarczego" państw członkowskich oraz innych państw, przyczyniania się do rozwoju
handlu światowego w sposób wielostronny oraz niedyskryminacyjny.
Założycielami OECD było 18 państw Europy Zachodniej oraz USA i Kanada. Następnie dość
szybko przyjęto jeszcze jedno państwo europejskie (Finiandię) oraz trzy państwa pozaeuropejskie
(Japonię, Australię i Nową Zelandię). Na dalsze powiększenie organizacji o Meksyk, Koreę
Południową oraz trzy państwa postkomunistyczne (Węgry, Czechy, Polska) trzeba było ezekać do
lat dziewięćdziesiątych.
OECD zajmuje się przede wszystkim usuwaniem barier na drodze do wymiany międzynarodowej,
w tym dotyczących prawa dewizowego, prawa podatkowego (w szczególności idzie o unikanie
podwójnego opodatkowania), bankowości, prawa o nabywaniu nieruchomości czy przepisów o
spółkach z udziałem zagranicznym. Tym niemniej, rozumie ona rolę administracji publicznej -
przede wszystkim administracji rządowej - w dziedzinie organizacji źycia gospodarczego. Z tego
powodu OECD zapewnia stałą współpracę przedstawicieli nie tylko resortów gospodarezych
państw członkowskich, ale również i organów administracji rządowej, zainteresowanych ogólną
sferą administracji. Forum tej ostatniej współpracy jest w szczególności Komitet Zarządzania
Publicznego (w języku angielskim Public Management Committee - w skrócie PUMA).
Należy zaznaczyć, że OECD dość ściśle współpracuje z Unią Europejską, także w dziedzinie
administracji publicznej. W szczególności, od 1992 r. realizuje wspólnie - najpierw ze Wspólnotami
Europejskimi, obecnie Unią Europejską program Popierania Ulepszeń w Rządzeniu i Zarządzaniu
dla Krajów Europy Środkowej i Wschodniej (SIGMA), działając przy pomocy służby Zarządzania
Publicznego (PUMA) specjalnie w tym celu utworzonego Ośrodka Współpracy ze Zmieniającymi
się Gospodarkami Europejskimi (CCEET). Program ten powiązany jest z szerszym programem
Unii Europejskiej, istniejącym od 1990 r. i znanym pod skrótem PHARE (Program Pomocy
Przeobrażeniu Gospodarki w Europie Środkowej i Wschodniej), w ramach którego stworzono też
osobny program OMEGA, dotyczący pomocy w odniesieniu do określonych aspektów
administracji polskiej. Program ten, zasadniczo zakończony w 1998 r., ukierunkowany był na
pomoc w szczególności przy właściwym zorganizowaniu mechanizmów koordynacji, przebudowie
administracji centralnej, prowadzeniu nowoezesnego budżetowania, wypracowaniu odpowiedniego
systemu powoływania, szkolenia i awansowania urzędników publicznych, decentralizacji i
dekoncentracji oraz rozbudowaniu instytucji zewnętrznej kontroli administracji. Świeższym
przykładem działalności OMEGA może być reforma polskiego "centrum rządu" z 1996 roku.
Najświeższym - środki ńa dostosowanie polskiej administracji do współdziałania z
administracjąUnii Europejskiej (1999).
Zasadnicza przebudowa administracji publicznej jest w ogóle uznana za jeden z podstawowych
warunków rzeczywistego przejścia od "realnego socjalizmu" do gospodarki rynkowej. Jest to
postrzegane jako warunek nie tylko przez Unię Europejską czy OECD, ale i przez inne organizacje,
a zwłaszcza Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy, jak również przez wiele
rządów poszezególnych państw zachodnich. Wszystkie te organizacje i rządy deklarują pomoc przy
reorganizacji administracji w krajach naszej części Europy. Silne. zewnętrzne zainteresowanie tą
problematyką grozi jednak rozproszeniem wysiłków, a w przypadku indywidualnie działających
rządów - także próbami zachęcenia do przyjęcia rozwiązań praktykowanych w ich krajach, bez
względu na ich przydatność w odmiennych warunkach kulturowych, ekonomicznych i prawnych.
Gdy idzie o SIGMA/PUMA, podstawowym założeniem programu, nie zawsze występującym przy
tego rodzaju współpracy międzynarodowej, jest to, że: "[...] nie ma gotowych modeli, które można
przenieść; są tylko, na
szczeblu technicznym, informacja, analizy i doradztwo, które można zaoferować, a które opierają
się na doświadczeniu rozwiniętych demokracji przemysłowych [...]".
82 Program objął początkowo Polskę, Bułgarię, Czechosłowację, Rumunię i Węgry. Obecnie
obejmuje, poza sześcioma pierwszymi krajami (o jeden więcej - w związku z podziałem
Czechosłowacji), inne kraje postsocjalistyczne, mianowicie: Albanię, Bośnię-Hercegowinę, Estonię,
Litwę, Łotwę, Macedonię i Słowenię. SIGMA działa w odniesieniu do tych samych państw, co
program PHARE Unii Europejskiej.
Z tego powodu program zapewnia w istocie tylko pomoc techniczną, po o stawiając
zainteresowanym rządom tak dokonanie analizy aktualnego stanu aiir-ni nistracji, jak i
wypracowanie, w kontakcie z ekspertami programu, rozwi zva dostosowanych do tradycji i potrzeb
danego kraju.
OECD - i w ramach swojej zwykłej działalności, i w ramach SIGMA, wychodzi z założenia, że
można zdefiniować ogólny model administracji pub)Li. ez nej wspólny jej członkom,
demokratycznym państwom o rozwiniętej gospodarrc, rynkowej. Czyni to nie poprzez wysnuwanie
abstrakcyjnych wniosków z apr-io rycznie przyjętych tez, lecz metodą empiryczną - poprzez
porównywanie z, sobą różnych narodowych doświadczeń i rozwiązań oraz śledzenie kierunku - icl
przeobrażeń - po to by, na tej podstawie móc również sugerować (i tylko sugerować) określone
zmiany.
Współpraca międzynarodowa przyczynia się zatem do ujednolicania rozwiązań w dziedzinie
administracji publicznej, ale nie może ona łączyć się z narzu._ca niem jakichkolwiek gotowych
wzorów. Zbliżanie się do siebie różnych naroodo wych modeli administracji publicznej bynajmniej
nie oznacza całkowitego zamierania odrębności narodowych.
Wszystkie kraje reprezentujące modele scharakteryzowane w rozdziale IIZ członkami OECD, ale
przecież ich narodowe modele administracji, aczkolw -iel zbliżające się do siebie bardziej niż
kiedyś, zachowały swoją tożsamośe. wprowadzeniu zwrócono uwagę na to, że już w XIX w.
podkreślano zarówno historycznie ukształtowaną, różnorodność rozwiązań w dziedzinie
administracji dzięki czemu te same cele można osiągać w różny sposób, jak i tendencję ui po
dabniania się instytucji administracyjnych krajów europejskich, jak wówczas, mówiono - "krajów
cywilizowanych".
Omawiając kwestię wpływu współpracy międzynarodowej na kształt adn-zi ini stracji publicznej
poszczególnych państw, nie sposób nie zauważyć, że coraz większy wpływ w tym zakresie
wywierają doświadczenia organizacji i funkcjonow.a.tni; administracji organizacji
międzynarodowych. "Administracja międzynarodowa" jest zjawiskiem obeenie bardzo ważnym w
skali tak ilościowej, jak i jakościowej Warto pamiętać, że w przededniu wybuchu I wojny światowej
stały personel organizacji międzynarodowych (międzyrządowych) liczył około stu osób. W okresie
międzywojennym - gdy powstała pierwsza uniwersalna organizacja typu ogólnego, mianowicie
Liga Narodów - urzędników międzynarodowych było około dwroócl tysięcy. Obecnie szacuje się,
że organizacje międzyrządowe zatrudniają ponad 51 tysięcy osób, w tym ONZ prawie 5 tysięcy
osób, a co najmniej trzy organizacji systemu ONZ (UNESCO, FAO i Międzynarodowa Organizacja
Pracy) - każdej ponad 2 tysiące. Osobno, ze względu na jej szczególny charakter, należy traktować
administrację Unii Europejskiej, w której pracuje ponad 25 tysięcy urzędni=Iaóv (w tym już w 1989
r. sama Komisja Europejska zatrudniała 16 309 pracowniloco ów niezależnie od zatrudnienia w
innych organach wspólnotowych).
Administracja każdej organizacji międzynarodowej ma właściwy sobie ·c ha rakter, w ramach
którego daje się odnaleźć wątki różnych modeli narodowych z reguły jednak jeden wątek
dominujący. I tak, administracja ONZ jest najbliższa modelowi amerykańskiemu, podczas gdy
administracja Unii Europejskiej wykazuje najwięcej cech zbliżonych do modelu francuskiego. Ze
względu na swoją rolę, administracja międzynarodowa staje się przedmiotem coraz liczniejszych
opracowań naukowych.
Zajmując się zjawiskiem zbliźania się do siebie narodowych modeli administracyjnych, jako
istotnego przejawu internacjonalizacji problemów i rozwiązań ze sfery administracji publicznej, nie
sposób zatem pominąć wieloaspektowego wplywu, jaki na to zjawisko wywiera współpraca
międzynarodowa, której pewne tylko przejawy właśnie omówiliśmy. Na zjawisko to wpływa jednak
także wiele innych czynników, w tym - poniżej naszkicowane - ogólne dla współczesnego świata
wyzwania ekonomiki, ogromnego rozwoju techniki, ale też i nauk o zarzą dzaniu, jak również
rozwoju instytucji demokratycznych.

Wyzwania ekonomiki
Jednąz najważniejszych cech współczesnej gospodarki jest jej coraz bardziej głobalny charakter.
Gospodarka, która w XIX wieku mieściła się na ogół, ;' w ramach jednego państwa, obecnie może
funkcjonować tylko w skali szerszej - regionu międzynarodowego, kontynentu, dwóch czy kilku
kontynentów, całego świata. Przejawem tego jest zarówno gwałtowny rozwój firm
ponadnarodawych, jak i tendencje do międzynarodowej współpracy gospodarczej, prowadzące w
pewnych przypadkach do rzeczywistej integracji gospodarczej. Upadek'.a gospodarczego modelu
"realnego socjalizmu" - opartego, wbrew wszystkim ha-v słom, na swoistym autarkizmie
(swoistym, bo podporządkowanym zarazem interesom centrum tego układu, to jest ZSRR) -
wprowadził do międzynarodowego życia gospodarczego także kraje postsocjalistyczne, które z
wielkim trudem przy-; stosowująswoje gospodarki do wymogów rynku międzynarodowego.
Współczesna gospodarka światowa jest gospodarką rynkową. Upadek "reai nego socjalizmu"
dowiódł tego, że model rynkowy jest również jedynym sprawnym systemem organizacji gospodarki
w skali poszczególnych państw. Polityka i realizująca jej cele administracja - nie może stać ponad
gospodarką. To bardziej" już gospodarka wpływa tak na politykę, jak i na administrację.
Należy jednak pamiętać, że "gospodarka rynkowa" jest pojęciem abstrakcyjnym, stanowiącym
wyłącznie przed nawias cech wspólnych różnym realnym.; systemom gospodarki. Mając znaczenie
dla teorii, nie zawiera ona ani treści wy-;; starczającej dla opisania realnie funkcjonujących
gospodarek, ani dostatecznycti; wskazań programowych d(a krajów, które, jak Polska, starają się
zmierzać w jej kierunku. W rezultacie, by zbliżyć się do opisu rzeczywistości, proponuje się
określone typologie gospodarki rynkowej czy kapitalizmu. O niektórych z nich będzie jeszcze
mowa w niniejszym rozdziale.
Istotnym składnikiem współczesnej gospodarki rynkowej jest różnego dzaju infrastruktura
rynkowa: techniczna (telekomunikacja, transport), finansowa, instytucjonalna i prawna.
Infrastruktura ta jest tworzona lub utrzymyna przez państwo - co jest oczywiste nie tylko w
odniesieniu do prawa - bądź najmniej inicjowana i kontrolowana przez państwo. Bez takiej
infrastruktury się do czynienia nie z gospodarką rynkową jako systemem gospodarczym, lecz z
bezładnym funkcjonowaniem prostych mechanizmów rynkowych, a więc bazarem przeniesionym
ze szczebla małej społeczności lokalnej na szczebel or nizacji państwowej.
Wszystkie te procesy nie mogą nie wpływać na przeobrażenia administracji publicznej,
odpowiadające miejscu, jakie powinna ona zajmować w ramach glol nej i narodowej gospodarki
rynkowej.
Wielkie firmy, w szczególności wielkie firmy ponadnarodowe, narzucają raz więcej ogólnych
standardów z zakresu organizacji i zarządzania, które przejmowane przez administracje krajowe i
międzynarodowe. W ślad za UE występują coraz silniejsze związki między administracją publiczną
i administra prywatną, przy czym na ogół ta pierwsza korzysta z doświadczeń tej drugiej. 1 tyczy to
przede wszystkim uełastycznienia struktur i wprowadzania nowych rozwiązań odbiegających od
sztywności tradycyjnych jednostek organizacyjny takich jak ministerstwa (stąd atrakcyjność idei
różnego typu "niezależnych ag cji" czy quangos, o których była mowa w rozdziale V), jak i
wszystkiego, co czy się z programowaniem finansowym i kontrolą wydatkowania fundu
publicznych.
W tym ostatnim zakresie przejmowanie przez administrację publiczną w rów administracji
prywatnej odbywało się początkowo w sposób dość mec niczny. Dotyczyło to w szczególności prób
oparcia działalności administracji analizach typu ekonomicznego - porównywania potencjalnych
nakładów i ef tów przy wyborze poszczególnych rozwiązań. Wskazane w sferze działalnc
gospodarczej i związanej z gospodarką (jak przy zamówieniach publicznycl zakupach rządowych)
analizy tego rodzaju, wykorzystujące elektroniczną tecł kę obliczeniową, starano się wprowadzić
takźe do innych sfer administracji, kładając, że da się skwantyfikować zarówno cele, które chce się
osiągnąć, i efekty nakładów na realizację zakładanych celów.
Wiele nadziei łączono w szczególności z "systemem planowania, prograr wania i budżetowania"
(PPBS), wprowadzonym w amerykańskim Departamer Obrony w 1961 r. i rozciągniętym na
przygotowanie budżetu w całej administc federalnej w 1965 roku. Okazało się jednak, że w
pozagospodarczych sfer administracji nie sposób jest wystarczająco dokładnie określić w liczbach
zarówno cele, jak i efekty nakładów. W rezultacie PPBS został zarzucony w 1997 a inne próby
poczynione w latach siedemdziesiątych, oparte na podobnych zdażeniach - jak "zarządzanie przez
cele" - okazały się równie mało efektywne i krótkotrwałe. To samo dotyczyło francuskiej metody
"racjonalizacji dec budżetowych" (RĆB) z lat sześćdziesiątych czy też brytyjskiej metody "analizy.;
i rewizji programowej" z lat siedemdziesiątych.
"Ekonomizacja", która stanowi jeden z charakterystycznych rysów współczesnej administracji
publicznej, ma więc, o czym się przekonano, swoje granict wyznaczone przez zróżnicowany
charakter sfer, w których działa administracji (w rozdziale IV zwracaliśmy uwagę na szczególną
potrzebę "ekonomizacji" a " ministracji świadczącej), jak również przez - wielokrotnie przez nas już
podkreślane - polityczne i społeczne aspekty procesów administrowania.
Należy przy tym pamiętać, że mimo modnego w latach osiemdziesiątych (w latach
dziewięćdziesiątych jednak znów kwestionowanego, gdy idzie o jego konsekwentne pojmowanie)
hasła wycofywania się państwa z życia gospdarczego, udział państwa (w szerokim rozumieniu tego
terminu - jako "wkład publiczny", a więc wraz z samorządem) w gospodarce krajów wysoko rozwi
niętych stale rośnie, choć już nie tak spektakularnie jak dawniej. Udział ten, n leży zaznaczyć, może
wykraczać poza wspominaną już infrastrukturę rynków choć to akurat powinno budzić wątpliwości.
Wzrost udziału państwa stano ` rzeczywistąpodstawę zwiększania się stopnia "ekonomizacji"
administracji.
Miernikiem udziału państwa w gospodarce jest udział wydatków publicznych w dochodzie
narodowym brutto, który dla krajów OECD wynosi obecnt" około 50%, wobec 29% w 1965 roku.
Państwo nie może pozbyć się odpowt dzialności za życie gospodarcze, a nie może ono działać na
bieżąco inaczej n' F przy użyciu swojego aparatu wykonawczego w postaci administracji
publicznej.
Zmienia się jednak sposób udziału państwa w życiu gospodarczym. miast bezpośredniego
prowadzenia działalności gospodarczej - tu bowiem wkracza prywatyzacja, nigdy zresztą nie
obejmująca całości majątku gospodarczego państwa - i zamiast szerokiego, regłamentacyjnego
wkraczania w sferę gospodarki przy pomocy środków zakazu i nakazu administracyjnego - w tym
zakresie postępuje, aczkolwiek nie bez zahamowań, deregulacja - państwo oddziałuje na
gospodarkę w sposób bardziej pośredni, w szczególności przy użyciu instrumentów finansowych
(podatki, kredyty, gwarancje kredytowe) oraz przez prowadzenia odpowiedniej polityki zakupów
rządowych, w drodze zamówień publicznych. Władza publiczna jest bowiem największym
nabywcą wielu typów towarów i usług. Trzeba dodać, że zasadniczo zakazana jest tzw. pomoc dła
przedsigr,; biorstw - czyli dokonywanie na ich rzecz przysporzeń majątkowych (dotacji,
indywidualnych zwolnień podatkowych itp.) lub podejmowanie innych działań mających charakter
indywidualnego przywileju - narusza się bowiem w ten sposób zasady konkurencji. Jest to
szczególnie trudne do zaakceptowania w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, gdzie
"sterowanie gospodarką narodową" (w istocie "sterowanie ręczne") stanowiło do niedawna kanon
zarządzania, w ramach którego państwo wpływało na zachowania poszczególnych przedsiębiorstw.
Należy też zaznaczyć, że przedsiębiorstwa będące w całości lub częściowo własnością publiczną
(państwa, gminy itp.) stanowią, również w wielu krajach zachodnich, znaczny segment rynku.
Dotyczy to zwłaszcza przedsiębiorstw tzw.
ogólnego znaczenia gospodarczego mających podstawową rolę dla funkcjonowania życia
zbiorowego i utrzymania ładu gospodarczego, a więc przede wszystkim firm działających w
transporcie zbiorowym, energetyce, zaopatrzeniu w wodę i kanalizacji, telekomunikacji, ale także w
sferze ubezpieczeń.
Wszystko to wymaga zarówno stworzenia odpowiednich ram proceduralnych i organizacyjnych w
obrębie administracji, jak i prowadzenia działalności z wykorzystaniem rachunku ekonomicznego,
w celu osiągnięcia jak największych efektów przy jak najmniejszych nakładach. W tym zakresie
administracja musi się stopniowo "ekonomizować", tak jak musi to czynić w zakresie udzielanych
przez siebie świadczeń typu socjalnego.
Programowy materiał OECD z marca 1992 r., odnoszący się do startującego wówczas programu
SIGMA, zawiera ważką tezę, że w krajach objętych programem: "[...] powinno stać się zadaniem
priorytetowym przygotowanie się do
przyszłego sektora pubłicznego właściwego gospodarce mieszanej, z zarządzaniem sektorem
państwowym opartym na analizie efektywności kosztów oraz na współdziałaniu z sektorem
prywatnym [...]".
W tej sytuacji powinno zatem być wręcz oczywiste, że współczesne wyzwania ekonomiki zmuszają
do upodabniania się do siebie rozwiązań administracyjnych w sferach szczególnie silnie
związanych z gospodarką tak publiczną, jak i prywatną.
Zajmując się materią związków pomiędzy administracją publiczną a gospodarką, nie sposób nie
dostrzec jeszcze jednego jej aspektu mającego znaczenie zarówno ideologiczne, jak i prawne,
bowiem znajduje on odzwierciedlenie m.in. w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia
1997 roku. Konstytucja mówi w art. 20 0 "społecznej gospodarce ryitkowej". Odwołuje się tym
samym do terminu ukształtowanego w doktrynie niemieckiej - gdzie akcentuje się konieczność
uwzględniania nie tylko ekonomicznych, ale i społecznych skutków gry rynkowej oraz ich
korygowania - i nawiązującego do społecznej nauki Kościoła Katolickiego. W ramach tej ostatniej,
własność prywatną traktuje się jako prawo dające się wywieść z prawa naturalnego, ale też jako
funkcję społeczną, łączącą się z obowiązkami wobec ogółu.
Gdy idzie o rolę władzy publicznej w życiu gospodarczym, odnosi się do niej również -
wielokrotnie już wspomniana w niniejszej książce - zasada pomocniczości, formułowana w
społecznym nauczaniu Kościoła od prawie 70 lat, a sformułowana także, na co zwracaliśmy uwagę,
w preambule do Konstytucji RP. Zasada ta - jeszcze raz warto to przypomnieć - oznacza, że władza
publiczna powinna interweniować w celu udzielenia pomocy jednostkom i zbiorowościom dopiero
wówczas, gdy ani jednostka ani "niższe społeczności" nie rozwiążą danego problemu. Co więcej,
poszczególne szczeble władzy publicznej powinny interweniować w określonym porządku -
szczebel wyższy w przypadku niemożliwości rozwiązania problemu przez szczebel niższy.
Zasada pomocniczości stanowi w ten sposób zarówno podstawę rozdziału zadań między
samorządem terytorialnym (który jest w tym sensie szczeblem niższym) i państwem, jak również
podstawę rozdziału zadań w obrębie samorządu terytorialnego, w którym podstawowe znaczenie
mają zadania szczebla najniższego, to jest gminy. To przede wszystkim w tym kontekście
omawialiśmy ją dotychczas.
Kwestia: ile - ale też i jak - państwa w gospodarce, oznaczać musi zwrócenie uwagi na rolę zasady
pomocniczości jako podstawy do udzielenia odpowiedzi także na pytania z jej zakresu. Na pytania
takie odpowiada się zresztą w praktyce niejednakowo, na co zwracaliśmy już uwagę w rozdziale IV,
traktującym o funkcjach administracji, i do czego niebawem jeszcze powrócimy, mówiąc o
wyróżnianych obecnie odmianach kapitalizmu. Obecnie warto jednak zauważyć, że w różnych
krajach prawo w zróżnicowanym zakresie dozwala samorządowi terytorialnemu angażować kapitał
publiczny w działalność gospodarczą, poza sferą użyteczności publicznej. W Polsce jest to obecnie
dopuszczalne jedynie w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym.

Wyzwania techniki i nauk o zarządzaniu

Z zarysowanymi wyzwaniami ekonomiki łączą się ściśle wyzwania nowoczesnej techniki.
Gospodarka rynkowa wymusza szybki, wręcz coraz szybszyfi, postęp techniczny, a postęp
techniczny określa charakter gospodarki. Widać to szczególnie wyraziście na przykładzie
elektroniki i informatyki, które stanowią'i.. dziś podstawę funkcjonowania gospodarki krajów
wysoko rozwiniętych w skali zarówno mikro- jak i makroekonomicznej. "
Można z powodzeniem bronić tezy, że krach "realnego socjalizmu" został poważnie przyspieszony
przez jego niezdolność - wynikającą z przyczyn tak ekonomicznych, jak i politycznych
(powszechna informatyzacja oznacza przełamanie,ś państwowego monopolu informacji) - i do
wytworzenia samemu, i do dostatecznego absorbowania wytworzonej gdzie indziej nowoczesnej
techniki elektronicznej i informatycznej. "Realny socjalizm", powielający stereotypy gospodarki
XIX w. należy produkować jak najwięcej stali, węgla, ropy, cementu, i to bez względu na" jakość i
przydatność w konkretnych warunkach - mógł działać w miarę zadowala- ' jąco tylko do "rewolucji
informatycznej", która w krajach wysoko rozwiniętych" dokonała się już w dużej mierze w latach
siedemdziesiątych.
Nowoczesna technika, w szczególności rozwijająca się nadzwyczaj szybko technika elektroniczna i
informatyczna, jest niezbędnym instrumentem współcze-; snej administracji. Absorbując technikę,
administracja musi się dostosowywać do ` jej wymogów, co z kolei powoduje czasem znaczne
nawet jej przeobrażenia w sferze tak klasycznej administracji (jak podatki czy prowadzenie różnego
rodzaju rejestrów), jak i administracji związanej z gospodarką i życiem społecznym (poczynając od
administracji ubezpieczeń społecznych lub przynajmniej kontroli ubezpieczeń). Ponieważ technika
jest jedna - nie ma narodowych modeli informatyki - ma to ogromny wpływ na ujednolicanie
instytucji ukształtowanych w różnych modelach administracji publicznej.
Podobny wpływ mają również nauki o zarządzaniu, dynamicznie rozwijające się w ostatnich
dziesiątkach lat. Dość często stanowią one zresztą podsumowanie doświadczeń administracji
prywatnej, służąc jako istotny kanał przenoszenia tych doświadczeń do administracji publicznej. O
pewnych aspektach tych nauk wspominaliśmy w poprzednim rozdziale.
Nauki o zarządzaniu starają się na ogół objąć swoim zakresem wszelkie zjawiska organizacyjne,
bez względu na to, czy odnoszą się one do sfery prywatnej czy publicznej. Dawno temu wykroczyły
one poza stadium zajmowania się zjawiskami o charakterze fizycznym (badanie sposobów
zwiększenia wydajności pracy przez maksymalne uproszczenie odpowiednich operacji). Od lat
trzydziestych, gdy pojawiła się szkoła "stosunków międzyludzkich" (human relations), zwraca się
bowiem uwagę na psychologiczne i socjologiczne uwarunkowania wydajności pracy, przestając
traktować pracownika jako rodzaj "mówiącego narzędzia". W tych ramach od lat pięćdziesiątych
zauważa się potrzebę udziału pracowników w zarządzaniu, stwarzającego im motywację do pracy i
umożliwiającą wykorzystanie ich inicjatywy. Coraz częściej mówi się, w rezultacie, o "kapitale
ludzkim", a nie tylko o "zasobach ludzkich".
Od kilku dziesiątków lat coraz częściej podkreśla się jednak pewną odrębność administracji
publicznej w stosunku do innych organizacji, zwłaszcza gospodarczych. Znalazło to wyraz w
rozwijanych od lat siedemdziesiątych konstrukcjach "podejścia z punktu widzenia polityki
publicznej" (public policy approach) czy też "zarządzania publicznego" (public management), które
charakteryzują się uwzględnianiem nie tylko efektywności czysto ekonornicznej, ale również
efektywności społecznej i politycznej wyborów dokonywanych w sferze publicznej (public choice),
także w odniesieńiu do zjawisk gospodarczych.
W jednym z materiałów wspomnianego już Komitetu Zarządzania Publicznego OECD z 1989 r.
formułuje się w szczególności takie tezy, jak: "celem wprowadzania reguł administracyjnych w
sektorze publicznym jest ochrona pewnych wartości" i "władze publiczne powinny wybrać
właściwe połączenie" produkcji publicznej i produkcji prywatnej, to jest w sposób dostosowany do
warunków miejsca i czasu "wybrać między polityką i rynkiem".
W tym akurat zakresie istnieje niemałe zróżnicowanie tradycji poszczególnych krajów: od silnego
(choć też nie jednakowego) interwencjonizmu państwowego we Francji, w Niemczech i w Szwecji
do mniejszego intenvencjonizmu w Wielkiej Brytanii i najmniejszego (choć wcale nie słabego) w
Stanach Zjednoczonych.
Niektórzy - jak Michel Albert, francuski polityk, administrator i działacz gospodarczy, były
generalny komisarz planowania, w wydanej jesienią 1991 r. książce pod wymownym tytułem
Kapitalizm przeciwko kapitalizmowi (Capitalisme contre capitalisme), dostępnej także w
tłumaczeniu polskim - twierdzą, że można wyodrębnić, z tego punktu widzenia, dwa podstawowe
modele kapitalizmu: reński, a więc zachodnioeuropejski, i neoamerykański, przy czym model
reński, w którym wiele dziedzin w pełni należących w Ameryce do sfery rynku, znajduje się w
sferze bezpośredniego oddziaływania władzy publicznej, wykazuje coraz większą przewagę nad
neoamerykańskim.
Lektura takich prac - i to bez względu na to, na ile są one przekonywujące powinna być
obowiązkowa dla wszystkich osób zajmujących się teorią i praktyką związków pomiędzy
administracją publiczną i gospodarką. Zmuszają one do dostrzeżenia specyfiki "zarządzania
publicznego", w tym tego, że wymogi ekonomiki, ; techniki i zarządzania nie są w stanie
całkowicie wyeliminować ani odrębności , narodowych, wynikających z tradycji historycznych, ani
też faktu, że zarządzanie . publiczne uwikłane jest zawsze w materie władzy politycznej, a "interes
publiczny" nie zawsze daje się pogodzić z ogólnymi kryteriami efektywnościowymi.

Rozwój instytucji demokratycznych

Klęska faszyzmu, zadana mu w wyniku II wojny światowej, koniec reżimów faszystowskich w
Portugalii (1974) oraz w Hiszpanii (1975) i wreszcie upadek, nie budzący już wątpliwości od 1989
r., "realnego socjalizmu" spowodowały, że demokracja stała się powszechnie uznanym standardem
ustrojowym. Podkreślamy to - choćby w kontekście naszego kraju - od pierwszego rozdziału
niniejszej książki.
Idzie, oczywiście, o demokrację w rozumieniu właściwym końcowi naszego stulecia. Łączy ona ze
sobą przekonanie o naturalnym prawie wszystkich oby-wateli do udziału w dokonywaniu
podstawowych wyborów politycznych= (co najmniej przez wybieranie członków parlamentu
kontrolującego następnie': rząd, ale też wybieranie przedstawicieli do organów samorządu
terytorialnego)': z równie naturalnym prawem każdego do wolności w każdej sferze jego życia
(którą to wolność można ograniczać tylko wówczas, jeżeli jest to konieczne dla.' ochrony wolności
przysługującej innym jednostkom i grupom).
Współczesna demokracja łączy ze sobą wątki, które w dawnych, dziewiętnastowiecznych ujęciach -
zaważyło to też na ideologii marksizmu - były sobie przeciwstawiane: demokrację w jej dosłownym
rozumieniu ("ludowładztwo"; a więc rządy większości) i liberalizm (a więc poszanowanie praw
jednostki i praw mniejszości, wykluczające traktowanie rządów większości jako dyktatury
większości).
Praktykowanie tak rozumianej demokracji, czyli, dziś, po prostu demokracji - jest warunkiem
dopuszczenia jakiegokolwiek państwa europejskiego do omawianej już na początku niniejszego
rozdziału organizacji demokratycznych państw europejskich pod nazwą Rady Europy. Jej statut
wymienia wśród podstawowych motywów jej utworzenia i działania:
"[...] niewzruszone przywiązanie do wartości duchowych i moralnych, które stanowią wspólne
dziedzictwo [...] narodów i źródło zasad wolności osobistej, wolności politycznej i rządów prawa,
będących podstawą każdej prawdziwej demokracji". Zgodnie ze Statutem, "wszyscy członkowie
Rady Europy uznają zasadę rządów prawa, zgodnie z którą każda osoba podlegająca ich jurysdykcji
korzysta z praw człowieka i podstawowych wolności [...]".
Polska stała się członkiem Rady Europy 26 listopada 1991 r., miesiąc po pierwszych, po II wojnie
światowej, wolnych wyborach parlamentarnych. Wstępując do Rady, Polska podpisała Konwencję
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, popularnie nazywaną Europejską
Konwencją Praw Człowieka - pierwszą konwencję opracowaną w 1950 r. w ramach tej organizacji.
Przyjęcie przez dane państwo Konwencji jest od dawna warunkiem przyjęcia do Rady. Ratyfikacja
Konwencji przez Polskę nastąpiła w styczniu 1993 r., co oznaczało, że stała się ona źródłem prawa
obowiązującego w Rzeczypospolitej.
Europejska Konwencja Praw Człowieka stwierdza, że "[...] zachowanie podstawowych wolności,
które są fundamentem sprawiedliwości i pokoju na świecie [...] opiera się główńie [...] na
rzeczywiście demokratycznym ustroju politycznym [...]", i przypomina również, że stwierdza, że
państwa europejskie posiadają "[...] wspólne dziedzictwo ideałów i tradycji politycznych,
poszanowania wolności i rządów prawa [...]". Protokół dodatkowy do Konwencji zobowiązuje jej
sygnatariuszy do organizowania "[...] w rozsądnych odstępach czasu wolnych wyborów opartych na
tajnym głosowaniu, a w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze
ciała ustawodawczego [...]".
Tak rozumiana demokracja oznacza - poza regularnym przeprowadzaniem wolnych wyborów
parlamentarnych - kontrolę sprawowaną przez parlament nad wykonywaniem władzy
wykonawczej. Władza wykonawcza, jak już była o tym mowa w rozdziałach I i IV, z reguły jest
oddzielona od władzy ustawodawczej w ramach zasady podziału władz. Nie jest to jednak
konieczny warunek demokracji, bowiem, nawiązująca do bardzo starych tradycji, demokracja
szwajcarska odrzuca podział władz, przyjmując zasadę dominacji parlamentu. Bez względu na
rozwiązania, jakie przyjęto w odniesieniu do ustroju politycznego (ustrój prezydencjalny, jak w
USA, ustrój parlamentarny, jak w Wielkiej Brytanii czy RFN, ustrój półprezydencjalny, jak we
Francji V Republiki, system jednolitości władzy w Szwajcarii), demokracja łączy się z pośrednim
poddaniem działalności administracji państwowej kontroli parlamentu.
Musi to oddziaływać zarówno na sposób działania administracji, coraz bardziej liczącej się z
parlamentem i powoływanymi przez niego organami - w tym, instytucją ombudsmana robiącą dziś
światową karierę - jak i, gdy idzie o szczebel centralny, na jej organizację. Poza systemem
prezydencjalnym i systemem jednolitości władzy, kontrola parlamentarna łączy się w dużej mierze
z odpowiedzialnością rządu i - poza Wielką Brytanią i Szwecją - także poszczególnych jego
członków za wszystko, co złe w administracji.
Zasada odpowiedzialności ministerialnej czyni z ministrów naturalnych zwierzchników resortowo
zorganizowanych służb administracyjnych. Z drugiej jednak strony, zwiększający się stopień
skomplikowania życia ekonomicznegc i społecznego i wynikająca z niego coraz większa
współzależność różnych służt administracyjnych, zmuszają do oderwania się od prostych
schematów resorto wych i do poszukiwania form sprawnej koordynacji, co prowadzi do
zwiększeniu roli - i odpowiedzialności - szefa rządu. Zwiększeniu roli musi odpowiadać powstanie i
rozrost odpowiedniego aparatu administracyjnego (o czym traktowaliśmy w rozdziale V). Ponadto
istnieje - na co zwracaliśmy uwagę - potrzeba rozróżniania politycznych funkcji rządowych i
wykonawczych funkcji administracyjnych. Dostrzeżenie tej potrzeby rzutuje, jak wiemy, na
praktyczne rozwiązania w sferze administracji rządowej zarówno ogólne (w tym zasada politycznej
neutralności służby cywilnej), jak i strukturalne oraz proceduralne.
Demokracja nie może jednak ograniczać się do szczebla centralnego - i rządowego. Wolne wybory
parlamentarne nie zaspokajają naturalnej potrzeby występowania demokracji lokalnej i regionalnej,
odnoszącej się do spraw interesujących poszczególne społeczności lokalne i regionalne.
Współistnienie lokalnych i regionalnych szczebli samorządu terytorialnego - przy odpowiednim
rozdzieleniu ich zadań, wynikającym z natury rozdziału spraw lokalnych (miejscowych) i
regionalnych (o czym była mowa w rozdziałach IV i VI) - jest standardem międzynarodowym, co
jeszcze raz podkreślamy, przyjętym przez Radę Europy (obie Karty Samorządu), a także przez Unię
Europejską. Standardu tego wymaga także nowa Konstytucja Rzeczypospołitej Polskiej, w
szczególności w art. 164.
Demokracja lokalna i regionalna stanowi dziś jedno z kryteriów ogólnie demokratycznego
charakteru ustroju danego państwa. Polska zaczęła w pełni odpowiadać, gdy idzie o rozwiązania
formalne, standardom demokracji dopiero od czasu wprowadzenia w 1998 r. samorządu lokalnego
wyższego szczebla, ` a zwłaszcza - samorządu regionalnego - czego nie udało się dokonać w ciągu
pierwszych ośmiu lat transformacji.
Standardy te - i to nie tylko wtedy gdy znajdują one bezpośredni wyraz w konwencjach
międzynarodowych - wpływają zatem w bezpośredni sposób na kształt administracji narodowych.
W tym celu możemy posłużyć się jeszcze jednym przykładem; tym razem dotyczącym kraju o
ugruntowanej tradycji demo- : kratycznej, dostarczającego wzorów rozwiązań dla wielu innych
państw.
Otóż, jak wiemy, jeden z pięciu, prezentowanych jako podstawowe, narodowych modeli
administracji publicznej, a mianowicie model francuski, początkowo całkowicie odrzucał - w
przeciwieństwie do pozostałych modeli - konstrukeję samorządu terytorialnego, choćby w
znaczeniu niemieckim, to jest jako formuły decentralizacji administracji publicznej,
współistniejącej z terenową administracją rządową. Już w ramach Rady Europy Francja odrzucała
wszelkie projekty zapewniające samodzielność związków samorządu terytorialnego. Na przykład,
konwencję z 1979 r. o współpracy ponadgranicznej, dotyczącą porozumień o współpracy między
pogranicznymi gminami i regionami, państwo to podpisało dopiero w listopadzie 1982 r., a więc już
po wprowadzeniu przez rząd lewicy ustawodawstwa samorządowego.
Obecnie jednak model francuski nie wyróżnia się już brakiem rozbudowanego samorządu
terytorialnego. Wprowadzając w 1982 r. rzeczywiste instytucje samorządowe, Francja przestała się
pod tym względem różnić od innych państw demokratycznych. Oznaczało to pewną zmianę w
tradycyjnym francuskim modelu administracji publicznej, polegającą na dostosowaniu go do
przyjmc wanych w innych modelach zasad, odpowiadających ogólnym standardom
demokratycznym.
Standardy te, trzeba zauważyć, o tyle nie są stałe, że obserwujemy ich ustawic: ny rozwój,
polegający na pogłębianiu demokratyczności już istniejących instytucj i na uznaniu za składniki
państwa demokratycznego nowych instytucji, jak instytuc profesjonalnej etyki polityków i
administratorów czy instytucja ombudsmana.
Ponieważ państwo demokratyczne jest jednocześnie "państwem prawnym" co nasza Konstytucja
wyraża od 1989 r., określając Rzeczpospolitą jako "demi kratyczne państwo prawne" - jest
oczywiste, że w skład tych rozwijających s standardów wchodzi także, tradycyjna już, sądowa
kontrola decyzji administr; cyjnych, oraz - wciąż nowa w odniesieniu do państw unitarnych -
sądowa kotrola konstytucyjności ustaw. Rozwój demokratycznego państwa prawnego łąc się z
usuwaniem z życia publicznego ostatnich pozostałości "państwa policyjm go", opartego na "ustroju
widzimisię" (regime du bon plaisir). Ponieważ n można przy tym pozbawić administracji publicznej
inicjatywy, ani pewnej sw body w doborze form i technik działania, rozwój tych standardów nie
następu bez różnych problemów. Także na wiele z nich staraliśmy się zwrócić uwa w niniejszej
książce.
W krajach Europy Środkowej i Wschodniej wyzwania demokratyczr sprawiają znacznie
poważniejsze trudności niż na zachodzie kontynentu. Niez; leżnie bowiem od długotrwałego
uzależnienia zewnętrznego tych krajów i niez leżnie od tego, że ich wewnętrzny ustrój przed 1989
r., a nierzadko i wcześnie nie był demokratyczny, głównym problemem transformacji demokratyczn
w sferze terytorialnej był fakt, że cała administracja państwowa była i jest nad w tych krajach
oparta na zasadzie podporządkowania pionowego i zarządzan resortowego. Było to związane z
mechanizmami politycznego kierowania admin stracją, jako całością, "z góry", przez kierownicze
ogniwa partii komunistyczne Przy wszelkich różnicach, stanowiło to pewną kontynuację zasad
absolutyzrr i właściwego mu "państwa policyjnego". To właśnie te zasady znali, z prakty caratu,
klasycy komunizmu, rządzący w Rosji w latach dwudziestych i trzydzi stych naszego stulecia. W
ten sposób na długie lata ustalili oni podstawy ustro państw "socjalistycznych".
System kierownictwa partyjnego rozpadł się w 1989 r., ale "centralizm bi rokratyczny" i nawyki
resortowego układu administracji pozostały. W rezultaci największym wyzwaniem reform
ustrojowych w krajach postkomunistycznyc stała się przebudowa mechanizmów władzy
administracyjnej - z układu resort wego na układ terytorialny jako jedyny, w którym możliwy jest
pionowy podzi odpowiedzialności politycznej w państwie i związane z tym uprawianie demokr cji
lokalnej i regionalnej. W Polsce przebudowa taka została zapoczątkowana ji w 1990 r., lecz jej
zasadniczy etap miał miejsce dopiero w 1998 roku.

Zakończenie - ku polskiemu modelowiadministracji publicznej

"[...] Historia zna myślicieli, którzy patrząc na świat niejako przez okno swego zacisznego pokoju, z
metodycznością matematyka budowali plany jak systemy dedukcyjne, wychodząc z kilku prostych i
oczywistych założeń, ocen i wskazań. Tworzyli w ten sposób dzieła, które nieraz bardzo
sugestywnie działały na umysły innych i dawały im silne impulsy do działania. Zna też historia
pełnych energii i temperamentu działaczy, którzy swoją sztuką mówienia budzili w masach silne
poruszenia uczuć, a umiejętną taktyką organizowali tych mas zbiorowe działanie. Ci zazwyczaj w
ogromnym uproszczeniu widzieli plany przebudowy, a w bezwzględnym i niemal fanatycznym
działaniu nie oglądali się na koszty i skutki uboczne zmian dokonywanych. Rzadziej natomiast
bywa, iżby radykalnie poczynał ten, kto sam zawodowo się zajmuje sprawami administracyjnymi
państwa albo z własnej praktyki znał sprawy gospodarcze. Ten radykalnie może wyznaczać sobie
dalekie cele, ale konkretnie będzie ważył i dobierał środki [...]".
Powyższe spostrzeżenie Czesława Znamierowskiego (1888-1967), wybitnego ' filozofa prawa i
państwa, profesora Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu : - bliskie zresztą powołanemu
na wstępie poglądowi Edmunda Burke'a - powinno zastanowić takźe wszystkich tych, którzy
podejmują się przygotowania i wprowa- : dzenia w życie zasadniczej reformy administracji
publicznej, zwłaszcza jeżeli celem reformy ma być ukształtowanie narodowego modelu
administracji publicznej.
Model taki, jak wiemy, formował się w czasach Drugiej Rzeczypospolitej i do rozwiązań tamtego
czasu możemy wciąż nawiązywać, co się zresztą- i słusznie - czyni. Warto pamiętać również - na co
staraliśmy się zwrócić uwagę -o niezrealizowanych projektach reformy z doby Drugiej
Rzeczypospolitej, w szczególności o projektach Komisji Usprawnienia Administracji Publicznej
przy Prezesie Rady Ministrów.
Przedwojenne rozwiązania - i te zrealizowane, i te tylko zaprojektowane po z górą pólwieczu nie
mogą już jednak stanowić w zmienionych warunkach politycznych, społecznych i, co w
administracji jest zawsze ważne, geograficznych, podstawowego, czy tym bardziej jedynego
wzorca bądź nawet tylko punktu odniesienia dla prac nad nieodzowną reformą. Nowe wyzwania
ekonomiki oraz techniki i nauk o zarządzaniu, wymogi stowarzyszenia się, a w krótkim czasie także
przystępowania do Unii Europejskiej, nowe uniwersalne standardy demokratyczne, w szczególności
właściwe Radzie Europy, standardy OECD, jak też liczne, zwłaszcza najświeższe doświadczenia
poszczególnych państw - wszystko to wręcz uniemożliwia mechaniczne nawiązywanie do
przeszłych rozwiązań.
Dowodzi tego dobitnie przykład krajów, którym było dane, inaczej niż Polsce, od stuleci rozwijać
swoje własne modele administracyjne. I w tych krajach przeprowadza się, zwłaszcza w ciągu
ostatnich dziesiątków lat, zasadnicze czasem reformy, nierzadko odrzucając określone odwieczne
zasady, jak w przypadku terytorialnej administracji we Francji.
Tym bardziej więc polska reforma administracji publicznej nie może nie być radykalna - tak jak
radykalna musi być cała, dokonująca się od 1989 r., transformacja ustroju politycznego,
gospodarczego i społecznego. Reforma administracji publicznej, trzeba to jeszcze raz przypomnieć,
stanowi - w warunkach postkomunizmu - istotny warunek powodzenia całego procesu
transformacji, niezbędnego dla realnego odzyskania przez Polskę suwerenności państwowej.
Konieczne jest więc wzmocnienie pozycji rządu i ukształtowanie odpowiedzialności politycznej we
wszystkich skalach terytorialnych, co wiąże się z daleko posuniętą decentralizacją finansów
publicznych. Konieczne jest stworzenie administracji uporządkowanej, sprawnej i przyjaznej
obywatelom, ale także przejrzystej z punktu widzenia mechanizmów przepływu środków
fmansowych. Konieczne jest rzeczywiste zbudowanie nowej służby cywilnej. Wszystko to jest
warunkiem powodzenia niezbędnych reform społecznych i zdynamizowania rozwoju
gospodarczego. Przebudowa ustroju państwowego jest też warunkiem uzyskania przez Polskę
stosownej, partnerskiej pozycji w jednoczącej się Europie. W toku tych wszystkich procesów
administracja musi odgrywać nader istotną rolę - rolę konstruktywną.
Brak reform administracyjnych oznaczał, że administracja peh i rolę destruktywną, gdyż
zbudowana na potrzeby poprzedniego systemu politycznego i gospodarczego, działająca w
warunkach braku suwerenności państwowej, obecnie nie jest w stanie sprostać historycznym
wyzwaniom. W 1998 r. podjęto skuteczną próbę przekroczenia w tym zakresie "masy krytycznej"
reform.
Skoro zaś mowa o radykalizmie reformy, powrócić można do spostrzeżenia Czesława
Znamierowskiego. Jeżeli się chce, aby reforma nie była tylko owocem abstrakcyjnego myślenia,
choćby najbardziej pociągającym ani też - choćby najbardziej popularnym - politycznym
programem, mało jednak związanym z realiami administracji, opracować i przeprowadzić ją można
tylko w trzeci ze sposobów opisanych przez Znamierowskiego: w ścisłym związku z praktyką,
stawiając sobie radykalne odległe cele, ale wskazując konkretne środki i ważąc wszelkie koszty, tak
ekonomiczne, jak społeczne. Dotyczy to zresztą nie tylko zasadniczej reformy, ale każdej
reorganizacji administracji - zjawiska wręcz oczywistego i nieuchronnego we współczesnej
administracji publicznej.
Ścisły związek z praktyką - to między innymi znajomość nie tylko ustawodawstwa (law-in-the
books), ale również, a nawet przede wszystkim, praktyki (law in action) innych krajów, zwłaszcza
krajów Europy zachodniej, z którymi mieliśmy w naszych dziejach i z którymi chcemy mieć w
przyszłości jak najwięcej wspólnego. Pozostaje tylko wyrazić nadzieję, że niniejsza książka
dostarczy zainteresowanym podstawowej wiedzy z zakresu zarówno ogólnej problematyki nauki o
administracji publicznej, jak i organizacji i funkcjonowania obcych modeli administracji publicznej,
jak i wreszcie dylematów, które trzeba było i trzeba będzie rozstrzygać tworząc stabilne podstawy
dalszej, koniecznej ewolucji administracji publicznej Trzeciej Rzecyzpospolitej.

Informacja bibliograficzna
w zakresie zagadnień porównawczych administracji publicznej
Niniejsza książka zawiera w rozdziale poświęconym dylematom poznawczym nauki o administracji
publicznej stosunkowo obszerną informację bibliograficzną, dotyczącą ogólniejszych kwestii nauki
administracji czy, jak ją nazywamy, nauki o administracji publicznej. Informacja ta przybrała formę
wyjątkowo obszernych w tym rozdziale przypisów.
Znaczna część książki dotyczy "administracji porównawczej" - i w tym zakresie konieczne wydało
się nam wskazanie Czytelnikowi możliwości rozszerzenia i pogłębienia wiedzy. Nie można jednak
przy tym nie zauważyć, że "administracja porównawcza" jest - w przeciwieństwie do "prawa
porównawczego" jako dyscypliny ogólnej czy poszczególnych jego działów, zwłaszcza
porównawczego prawa konstytucyjnego oraz cywilnego i handlowego, jak również do "polityki
porównawczej"; mającej zresztą wiele wspólnego z porównawczym prayvem konstytucyjnym -
dziedziną zastanawiająco wciąż jeszcze mało rozwiniętą. Użycie słowa "zastanawiająco" wydaje się
jak najbardziej uzasadnione, jeżeli wziąć pod uwagę rolę, jaką we współczesnych państwach
wysoko rozwiniętych odgrywa administracja publiczna. Należy jednak zaznaczyć, że sytuacja w
tym zakresie zmienia się od kilku dziesiątków lat - tyle że "administracją porównawczą" zajęli się
głównie przedstawiciele nauk politycznych i socjologowie, co, z punktu widzenia nauki
administracji o orientacji prawniczej, którą staramy się uprawiać, oznacza zajmowanie się tylko
pewnym kręgiem zagadnień.
W rezultacie, wciąż jest łatwo wyliczyć syntezy "administracji porównawczej", jak też -
zawierające materiał do takich syntez - syntezy porównawczej historii administracji współczesnej.
Co do pierwszych, trzeba zwrócić uwagę na opracowania prawnika Gerarda Timsita, profesora
Uniwersytetu Paryż I, nieco może przeteoretyzowane, ale oparte na głębokiej wiedzy
faktografcznej, w szczególności książkę Administrations et Etats: Etude comparee (Paryż 1987), jak
również książkę politologa B. Guy Petersa Administracja publiczna w systemie politycznym
(Warszawa 1999, jest to tłumaczenie czwartego wydania pracy pod tytułem The Politics of
Bureaucracy). Godne uwagi jest opracowanie F. Heady Public Administration. A Comparative
Perspective (wyd.4, New York 1991), jak również obszerny wybór tekstów (w dużej mierze
odnoszących się jednak do krajów rozwijających się) pod redakcją A. Farazmaida, Handbook of
Comparative and Development Public Administration

(New York 1991). Pewnąwartość wciąż zachowuje też obszerna praca Henri Pugeta Les institutions
administratives etrangeres, (Paryż 1969).
Co do drugich, nie brak skromności jednego z autorów niniejszej książki, ale niedostatek innych
pozycji dotyczących administracji czasów nowszych i najnowszych zmusza do odesłania do
Historii administracji Huberta Izdebskiego (wyd. 5 w przygotowaniu, Warszawa 1999).
O wiele bogatsza jest literatura naukowa dotycząca porównawczych aspektów określonych
wycinków administracji publicznej.
Tradycyjnie, najwięcej pisze się o samorządzie terytorialnym i w Polsce, i na świecie. Wśród
tematyki polskiej zauważyć trzeba pracę Zygmunta Niewiadomskiego Samorząd terytorialny w
warunlzach wspólczesnego państwa kapitalistycznego (Warszawa 1988) oraz zbiór studiów Gmina
w wybranych państwach Europy Zachodniej pod redakcją J. Jeżewskiego (Wrockaw 1995). Na
świecie dobrym punktem wyjścia bardziej gruntownych studiów wydaje się być synteza Alaina
Delcampa Les institutions locales en Europe (Paryż 1990).
Dość bogata też jest, tradycyjnie, literatura porównawcza z zakresu kontroli administracji, a
zwłaszcza sądownictwa administracyjnego. Mamy tu własny, dość świeży zbiór studiów
Scidownictwo administracyjne w Europie Zachodniej pod redakcją Leszka Garlickiego (Warszawa
1990).
Godna uwagi jest świeżej daty analiza rozwiązań z zakresu służby cywilnej w krajach Unii
Europejskiej w opracowaniu: A. Auer, Ch. Demmke i R. Polet, Civil Services in the Europe of
Fifteen: Current Situation and Prospects (Maastricht 1996), którą znakomicie uzupełnia
politologiczna analiza zawarta w książce Edwarda C. Page Political Authority and Bureaucratic
Power. A Comparative Analysis (wyd. 2, New York 1992).
Mimo wielokrotnie podkreślanej w pracy ogromnej roli "centrum rządu", na jego temat do
niedawna pisano bardzo mało. Warto jednak przypomnieć zainteresowanie tym przedmiotem, jakie
wyrażał u nas, choć bardziej od strony konstytucyjnoprawnej, Jerzy Stembrowicz (1919-1987), w
szczególności w monografii Rzqd w systemie parlamentarnym (Warszawa 1982). Problematyce tej
poświęcona jest znaczna część książki Jeana Blondel The Organization of Governments. A
Comparative Analysis of Governmental Structure (London - Beverly Hills - New Delhi 1982).
Obecnie można odesłać Czytelnika przede wszystkim do książki wydanej przez Patricka Wellera,
Hermana Backvisa i R. A. W. Rhodesa The Hollow Crown. Countervailing Trends in Core
Executives (London 1997).
W ogóle, o wiele łatwiej jest napotkać naukowe przedstawienia poszczególnych systemów
administracyjnych czy ich wycinków.
W pierwszym zakresie, poważne znaczenie informacyjne mają zbiory studiów obejmujących
większą liczbę krajów. Należy tu zwrócić uwagę na opis administracji siedemnastu rozwiniętych
państw zachodnich, zawarty w zbiorze Administracja pańsiwowa i samorząd terytorialny w
wybranych krajach pod red. L. Wojtasiewicz (Poznań 1996), a z pozycji obcych - poza
wydawanymi przez PUMA OECD bardzo solidnymi zestawieniami pod tytułem Public
Management: OECD Country Profiles (Gestion publique: Profils des pays de 1'OCDE) -
Government and Administration in Western Europe, wyd. F. F. Ridley (Oxford 1979), która to
pozycja stała się już w ezęści nieaktualna, jak również o wiele nowszą książkę Public
Administration in Developed Demc cracies, wyd. D. Rowat (Nowy Jork 1988). O nowych trendach
w administracji siedmi państw europejskich informuje książka Normana Flynna i Franza Strehla
Public Sectc Management in Europe (Londyn 1996). Istnieje też pewna ilość książek dotyczącyc
tylko jednego kraju - z pozycji polskojęzycznych: Administracja Republiki Francuski pod redakcją
Janusza Lętowskiego (Warszawa 1984) oraz Administracja Republii Federalnej Niemiec pod
redakcją Janusza Łętowskiego i Jana P. Pruszyńskiego (Wa szawa 1983) - obie książki, niestety,
dość już zdezaktualizowane.
Z pozycji bardziej wycinkowych można wymienić Cabinets in Western Europ wyd. Jean Blondel i
Ferdinand Mueller-Rommel (wyd.2, New York 1997) i Deliverin Public Services in Western
Europe, wyd. C. Hood i G. F. Schuppert (Londyn 1988 W tej ostatniej dziedzinie trzeba zauważyć
wysiłki wydawców, ukazującego się o 197$ r. w Aix-en-Provence i w Paryżu, Annuaire
international d'Administration pz blique, którego każdy rocznik jest poświęcony sposobom
rozwiązywania określoneg problemu w poszczególnych krajach (i tak pierwszy rocznik był
poświęcony admin stracji w obliczu współczesnych przeobrażeń gospodarczych i społecznych,
roczni drugi - polityce doboru funkcjonariuszy publicznych, trzeci - zakresowi działania wła dzy
lokalnej, czwarty - tematowi administracja a parlament itd.). Od 1989 r. w Paryż ukazuje się Revue
europeenne de Droit public - European Review of Public Law, pórocznik współredagowany przez
Gerarda Timsita i Spyridona Floga'(tisa. Wiele intere sujących studiów, czasem wykraczających
poza przedmiot określony tytułem czasop sma, znaleźć można w naszym miesięczniku Samorząd
Terytorialny, ukazującym się o 1991 roku.
Administracja publiczna w skali powszechnej czy przynajmniej europejskiej je; zbyt
wieloaspektowa i zbyt zmienna, aby wiedzę o niej można było czerpać wyłącz nie z opracowań
naukowych. Tak też było w ódniesieniu do treści niniejszej książk Poważna jej część, dotycząca
najnowszych zmian w administracji różnych krajó oparta została nie na literaturze, ale na
materiałach o charakterze bardziej praktycz nym oraz na kontaktach z obcymi administracjami w
trakcie różnego rodzaju wiz5 zagranicznych oraz misji przedstawicieli obcych administracji i
ekspertów zagranicz nych w Polsce. Szczególnie wiele można zawdzięczać kontaktom z PUMA
OECI w Paryżu, dzięki którym uzyskaliśmy dostęp tak do publikacji tej organizacji (dostęp nych w
pewnym stopniu także w Krajowej Szkole Administracji Publicznej w Wa szawie), jak i jej
materiałów niepublikowanych, jak i wreszcie - ezęsto niezastąpic nych - osobistych informacji
znawców administracji poszczególnych krajów Z najnowszych publikacji PUMA OECD warto
zwrócić uwagę na opracowanie dopiero niedawno, jak była o tym mowa w rozdziale IX, uznanego
za istotny - problemu etyki w administracji publicznej: Ethics in the Public Service, Paris 1996.
Podkreślając wagę dokumentacji niepublikowanej, chcemy jednak zwróciuwagę na bogactwo
dokumentacji oficjalnie publikowanej w niektórych krajacl` We Francji wiele pozycji z dziedziny
administracji ukazuje się zatem w ramacoiicjalnej Documentation franęaise, a w Wielkiej Btytanii
jako wydawnictwa He Majesty's Stationary Office (HMSO). Część tych pozycji można znaleźe w
zbiorac Biblioteki Sejmowej.