REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

UNIVERSIDAD DEL ZULIA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
ESCUELA DE DERECHO
ESTUDIOS UNIVERSITARIOS SUPERVISADOS

Módulo de estudio para la asignatura

FUNDAMENTOS DE ECONOMÍA
Y FINANZAS PÚBLICAS
Cuarta evaluación: Objetivos 7, 8 y 9

Profa. Mary A. Vera Colina

Profa. Lorayne Finol Romero
Prof. José Gregorio Urdaneta

Maracaibo, julio de 2009

 OBJETIVO No. 7:
LOS INGRESOS PUBLICOS.
 OBJETIVO No. 7: LOS INGRESOS PÚBLICOS.

OBJETIVO TERMINAL: Analizar los aspectos teóricos relacionados con el estudio de los
ingresos públicos que presenten mayor relevancia al realizar el análisis jurídico de la actividad
financiera del Estado venezolano.

1. Ingresos públicos.

Los ingresos públicos constituyen la segunda fase de la actividad financiera, y su estudio

viene a completar el análisis iniciado en el objetivo anterior, relacionado con los gastos públicos.
A continuación se desarrollan algunas ideas asociadas a esta variable financiera.

1.1. Concepto.

Los ingresos públicos pueden definirse de manera general y sencilla como todas aquellas
entradas de dinero que recibe el Estado y que le permiten financiar la satisfacción de necesidades
de la colectividad, es decir, que le permiten financiar el gasto público y cumplir su función dentro
de la sociedad.

Si se revisan las definiciones esbozadas por diferentes autores que han estudiado el tema
puede observarse como coinciden en confirmar lo anterior. Es el caso de Valdés Costa (citado por
Fariñas, 1986: 48), quien señala que los ingresos públicos “son las entradas de dinero a la
Tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza”; por su parte, Sáinz de Bujanda define los
ingresos públicos como “las cantidades de dinero que el Estado y los demás organismos públicos
se procuran para cumplir los fines que en cada momento histórico tienen asignados” (citado por
Fariñas, 1986: 49). El mismo Fariñas (1986: 49) los define como “los medios económicos,
generalmente representados en dinero, que el Estado obtiene de sus propios bienes o actividades
o de las rentas o bienes del sector privado y que se destinan a cubrir los gastos del Estado o a
lograr otros fines económico-sociales”.

Los autores mencionados coinciden en la idea de que el Estado recauda ingresos públicos de
acuerdo con su necesidad de cumplir con un conjunto de fines asociados al papel que representa
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 4

en la sociedad, papel que varía de un país a otro. Al respecto comenta Fariñas (1986: 50) lo
siguiente:

“... en un Estado liberal, no intervencionista, los ingresos públicos no tendrían otra

finalidad que la estrictamente fiscal, o sea, suministrar recursos que los entes públicos
necesitan para cumplir las funciones de administración. En cambio, en un Estado
intervencionista, que mediatice la vida social para asegurar una mejor utilización y
distribución de los recursos económicos, los ingresos públicos constituirán herramientas
por los cuales se detraen rentas a los particulares para darles un empleo más adecuado a
los fines que en ese momento histórico persigue la comunidad. Es el fin funcional de la
Hacienda Pública, en el aspecto del ingreso. El cumplimiento de estos fines exigirá unas
veces la producción de determinados servicios públicos, otras, una redistribución de
rentas entre los particulares, utilizando como filtro la actividad financiera, o por último,
hasta la destrucción de una parte de la capacidad de compra del sector privado, mediante
la esterilización de fondos (fondos anticíclicos) o la incineración incluso de los billetes
producto de la obtención de ingresos”.

1.2. Principales clasificaciones:

Como en el caso del gasto público, son variados los criterios de clasificación que se han
esbozado para agrupar los diferentes tipos de ingreso. Seguidamente se comentan algunas de las
clasificaciones más utilizadas.

• Ingresos Ordinarios e Ingresos Extraordinarios.

En primer término, el criterio financiero los clasifica en ordinarios y extraordinarios, tomando

en consideración la regularidad o periodicidad de los ingresos, y las características de la fuente
que los genera. De esta forma, los ingresos ordinarios son aquellos que el Estado recibe en forma
periódica, puede repetir su recaudación período tras período, y su generación no agota la fuente
de donde provienen ni compromete el patrimonio actual o futuro del Estado y sus entes. Es decir,
son ingresos cuya recaudación tiene la posibilidad de ser repetida año tras año, porque provienen
de la administración del patrimonio estatal, o de tributos que son pagados por los particulares de
manera rutinaria. Los ingresos ordinarios deberían ser suficientes para cubrir los gastos públicos
ordinarios que debe efectuar el Estado en el cumplimiento de sus diversas funciones.

Por su parte, los ingresos extraordinarios presentan como característica distintiva que la
fuente que los genera no permite su repetición continua y periódica, y afecta o compromete la
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 5

disminución del patrimonio del Estado en el presente o en el futuro. Tal es el caso de la venta de
los bienes que son propiedad del sector público y de la realización de operaciones de crédito
público, ya que en ambos casos se genera un ingreso público y como consecuencia el patrimonio
se ve reducido (venta de bienes), o se compromete hacia el futuro (crédito público), situación que
no permite que este tipo de ingresos sean susceptibles de ser repetidos continuamente y de
manera indefinida. También es el caso de situaciones especiales en las que el Estado percibe un
ingreso por un período limitado de tiempo, en virtud de alguna legislación temporal que lo
autoriza para ello. Se recomienda que los ingresos extraordinarios se utilicen para hacer frente a
situaciones imprevistas que conllevan a la ejecución de gasto público extraordinario; sin
embargo, en el presente los gobiernos suelen acudir a este tipo de ingresos para financiar sus
gastos rutinarios.

La clasificación de ingresos ordinarios y extraordinarios suele presentarse también bajo la

denominación de ingresos corrientes (correspondiente a los ordinarios) e ingresos de capital
(extraordinarios).

Con relación a esta clasificación, la legislación venezolana trata de establecer la diferencia

entre estos tipos de ingresos. La Ley orgánica de la administración financiera del sector público1,
en su artículo 7 (numerales 5, 6, 7, 8, 9 y 10) establece que:

“Se entiende por ingresos ordinarios, los ingresos recurrentes... Se entiende por ingresos
extraordinarios, los ingresos no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones
de crédito público y de leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia
no exceda de 3 años... Se entiende por ingresos corrientes, los ingresos recurrentes, sean
o no tributarios, petroleros o no petroleros... Se entiende por ingresos de capital, ingresos
por concepto de ventas de activos y por concepto de transferencias con fines de capital...
Se entiende por ingreso total, la suma de los ingresos corrientes y los ingresos de
capital... Se entiende por ingresos recurrentes, aquellos que se prevea producir o se hayan
producido por más de 3 años”.

• Ingresos Originarios e Ingresos Derivados.

Un segundo criterio de clasificación agrupa a los ingresos públicos de acuerdo a la potestad

que le permite al Estado generarlos, dependiendo si provienen de la potestad que éste tiene para

1
Gaceta Oficial N° 39.147 del 26 de marzo de 2009.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 6

administrar su patrimonio, o de su poder de imperio que le permite sustraer parte de la renta de

los particulares de manera coactiva.

Cuando los ingresos provienen de la actividad que realiza un ente público al administrar sus
bienes propios se trata de ingresos originarios; por ejemplo, la actividad económica de una
empresa propiedad del Estado que vende libremente bienes y servicios a la colectividad, genera
un monto de ingresos que se consideran originarios, ya que para obtener este tipo de entradas de
dinero el Estado no necesita obligar a los particulares a que adquieran su producto, simplemente
actúa como un oferente más dentro del mercado.

Por su parte, para obtener ingresos derivados el Estado interviene coactivamente la actividad
económica de los particulares, obligándolos a contribuir con el financiamiento del gasto a través
del pago de tributos como los impuestos. Esta intervención estatal está fundamentada en el
régimen jurídico vigente en cada sociedad (legislación tributaria).

Al respecto Fariñas (1986: 51) comenta lo siguiente:

“En el primer caso, la fuente del ingreso está en los bienes del sector público, pero el
Estado actúa como un particular, como ente de derecho privado, y generalmente, dentro
de un ambiente de derecho común. Tal es el caso de la obtención de precios por la venta
de bienes o prestaciones de servicios públicos; y en el segundo caso, la fuente del ingreso
está en los bienes o rentas del sector privado que el Estado o entes públicos obtienen
como entes de derecho público, a través de los tributos, o típicamente en el caso del
impuesto, naturalmente, dentro de un ambiente de derecho público. De aquí el enfoque
jurídico de esta clasificación en Ingresos de Derecho Privado e Ingresos de Derecho
Público”.

• Ingresos Tributarios e Ingresos No Tributarios.

En el mismo orden de ideas de la clasificación anterior, puede identificarse una diferenciación

más específica entre los ingresos públicos: tributarios y no tributarios.

Los ingresos tributarios, como su nombre lo indica, provienen directamente de la

recaudación de tributos. Dentro de los tributos se identifican tres grupos principales de ingresos
públicos: impuestos, tasas y contribuciones.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 7

Comúnmente, la mayor cuantía de los ingresos recaudados por el Estado proviene de los
tributos, y suele ser abundante la legislación que regula esta variable financiera del tesoro
público; de allí la importancia de su estudio detallado. Dentro del plan de estudios de la Escuela
de Derecho de la Universidad del Zulia se ha planificado el análisis de este tipo de ingresos
públicos (y toda la legislación que corresponde a la materia tributaria) en la asignatura “Derecho
Tributario”, por lo que en este módulo no se estudiarán los aspectos relacionados con ellos.

El resto del contenido de este objetivo se dedicará al análisis de las diferentes categorías de
los ingresos considerados como no tributarios, es decir, aquellos conceptos por los cuales el
tesoro público recibe ingresos diferentes a los recaudados por los tributos. Dentro de esta
categoría de ingresos se estudiarán los que provienen de las siguientes actividades: empresas
públicas, privatización, emisión monetaria, cambio de divisas, crédito público, legados,
donaciones, sanciones.

2. Principales ingresos no tributarios.

2.1. Ingresos patrimoniales.

Ya se estudió en el objetivo 5 como el patrimonio del Estado lo conforman diferentes tipos

de bienes de dominio público y dominio privado. Aún cuando los bienes de dominio público
suelen ser utilizados por la colectividad en forma gratuita, no se descarta la posibilidad de que el
Estado pueda recibir ingresos por ser el propietario y administrador de éstos. Al respecto, cabe
recordar lo que señala Villegas, ya citado en el objetivo 5:

“...por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero
en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso
particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso,
permisos, derechos de acceso o visita, etc... Esa alteración de gratuidad puede ser
ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra
parte, de reducida importancia cuantitativa” (Villegas, 1992: 54,55).

Por su parte, los bienes de dominio privado presentan mayores posibilidades de generar
ingresos públicos, cuando el Estado recibe alguna contraprestación monetaria por permitir su uso
y disfrute. Tal es el caso de las concesiones para explotación petrolera y minera, y también el
caso de las empresas propiedad del Estado, entre otros ejemplos.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 8

ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 7.1: se han estudiado diferentes tipos de ingresos

patrimoniales (de dominio público y de dominio privado). Identifique ejemplos para cada uno de
ellos, e indique en cada caso si se trata de ingresos ordinarios o extraordinarios, originarios o
derivados, tributarios o no tributarios.

2.2. Ingresos de la actividad empresarial del Estado: servicios públicos, industriales,

comerciales, monopolización. La privatización.

Los ingresos que se perciben por la actividad empresarial del sector público pueden
considerarse ingresos patrimoniales de dominio privado, ya sea que el Estado sea el propietario
de la totalidad de una empresa (empresas públicas), o comparta su propiedad con el sector
privado (empresas mixtas). Son diferentes los conceptos por los cuales pueden generarse estos
ingresos empresariales, entre los cuales cabe mencionar: el precio cobrado por los bienes y
servicios que producen las empresas públicas (destinados total o parcialmente a cubrir los costos
y gastos de la empresa en cuestión), los superávit o ganancias que pudieran obtenerse de esta
actividad, los ingresos recaudados al realizarse la venta total o parcial de alguna unidad
empresarial (privatización), entre otros.

Es importante destacar que generalmente el objetivo de las empresas públicas no es la

obtención de una utilidad financiera; por el contrario, es frecuente observar que éstas presentan
pérdidas, y en lugar de generar ingresos para el Estado, éste tenga que financiarlas a través del
gasto público. Muchas empresas públicas se crean con fines sociales, y para atender sectores que
no serían rentables para la iniciativa privada; sin embargo, existen también empresas públicas que
persiguen una finalidad lucrativa y compiten abiertamente con el sector privado.

Dentro del primer grupo puede mencionarse como ejemplo el caso de las empresas públicas
dedicadas a la prestación de servicios públicos (electricidad, agua, gas doméstico, entre otras).

“Desde el punto de vista del ingreso, y en general, el aporte que pueden brindar al erario
las empresas prestatarias de servicios públicos es negativo. La característica de estos
servicios es que pese a ser imprescindibles para el funcionamiento y desarrollo de la
economía, el rendimiento para las empresas encargadas de explotarlos no es retributivo.
El beneficio se expresa, entonces, no teniendo en cuenta las ganancias y pérdidas de las
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 9

empresas, sino el aumento de la productividad de todo el sistema económico” (Villegas,

1992: 57).

En el segundo renglón de las empresas lucrativas existen casos en Venezuela de empresas

públicas y mixtas que logran administrar sus operaciones de tal manera que pueden contribuir al
tesoro público con sus utilidades financieras (tal es el caso de Petróleos de Venezuela, PDVSA).

Es destacable el hecho de que con frecuencia este tipo de empresas constituyen monopolios,
al ser las únicas que ofrecen sus bienes o servicios en un mercado particular (sector eléctrico, por
ejemplo); esta monopolización puede surgir como consecuencia de una decisión gubernamental
que establezca la prohibición del ejercicio privado de la actividad en cuestión (protegiendo
intereses nacionalistas), o por la falta de atractivo que pueda tener este tipo de actividades para el
sector privado. También puede darse el caso de los llamados “monopolios fiscales”, cuya
existencia no tiene como objetivo el ofrecer bienes y servicios a bajo costo, o suplir la falta de
iniciativa privada, sino desarrollar actividades lucrativas y obtener ganancias por encima de lo
normal; al poseer un monopolio de este tipo se obliga a los consumidores a pagar un precio
superior por los bienes, por lo que se afirma que además de pagar un precio el individuo paga un
tributo al dueño de la empresa (el Estado). Al respecto cabe citar lo señalado por Villegas (1992:
59):

“Con relación a ciertos productos... el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio

más elevado que el del costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino un
excedente que puede considerarse tributario. De allí el nombre de "monopolio fiscal" y la
clasificación que los financistas clásicos hacían de "recursos mixtos", llamándolos así
porque en parte eran patrimoniales, y en parte tributarios... Podría ubicarse entre ellos,
aunque con notorias diferencias, el producto de las actividades del juego, que el Estado
explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad del Estado con fines de lucro y
que merece evidentes reparos éticos, aunque proporciona ingresos bastante
considerables”.

Otro renglón de ingresos públicos empresariales es la privatización de bienes propiedad del

Estado. Las empresas públicas o mixtas pueden ser vendidas total o parcialmente al sector
privado, y el monto obtenido por esa venta constituye un ingreso para el tesoro público. Además
de constituir una fuente de ingresos (una fuente agotable, claro está), la privatización suele ser
vista como algo positivo en la gestión fiscal de un gobierno por diferentes razones (Villegas,
1992: 59): se reduce el gasto público destinado a cubrir los déficit de empresas públicas
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 10

privatizadas, se incrementan los montos de inversión privada destinados a la actualización y

repotenciación de esas empresas, se incrementa la eficiencia en el uso de los recursos, entre otras.
Sin embargo, quienes se oponen a los procesos privatizadores argumentan que también se
producen efectos nocivos, tales como transferir al sector privado sectores de importancia
estratégica (como las telecomunicaciones), y que la reducción de costos y mejora de eficiencia se
logra sacrificando puestos de trabajo.

Sobre la conveniencia de estimular o desestimular la actividad empresarial del Estado, son

diferentes las razonamientos a favor y en contra de las empresas públicas.

“La polémica sobre la conveniencia o no de que el Estado actúe como empresario es de

antigua data y viene desde la época de las finanzas clásicas. Se han esgrimido
argumentos en contra de ellas. Así, se dice que las empresas estatales tienen poca
eficiencia técnica y económica, que tienen gran propensión a la burocracia, que crean
déficit que posteriormente caen en el presupuesto nacional y en definitiva son cargas para
todos los contribuyentes.
Existen algunos argumentos en favor de la empresa estatal. Se afirma, por ejemplo, que
las empresas públicas son necesarias en sectores estratégicos como la energía, la minería,
la banca o la siderurgia, que no pueden estar en manos privadas. Se argumenta también
que el fin de estas empresas no es el de obtener beneficios, sino prestar servicios que los
particulares no están en condiciones de ofrecer. Otro argumento consiste en sostener que
tales empresas pueden ser puestas al servicio de objetivos contemplados en planes de
desarrollo” (Villegas, 1992: 56).

En uno u otro caso, el objeto del presente estudio es identificar los efectos de la existencia de
las empresas públicas sobre los ingresos del Estado, más que fijar una posición sobre la
conveniencia de éstas.

ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 7.2: se han estudiado diferentes tipos de ingresos

empresariales (provenientes del precio, de las ganancias empresariales, de los monopolios, de la
privatización). Identifique ejemplos para cada uno de ellos, e indique en cada caso si se trata de
ingresos ordinarios o extraordinarios, originarios o derivados, tributarios o no tributarios.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 11

2.3. Ingresos de la actividad monetaria: emisión monetaria, cambio de divisas, crédito

público.

Al estar en manos del Estado el control del sistema monetario (en el caso venezolano se
encarga el Banco Central de Venezuela, como se estudió en el objetivo 3), las actividades
derivadas de esta función pueden proporcionar algún tipo de ingreso al tesoro público. Entre las
distintas categorías de ingreso pueden mencionarse: la emisión de dinero y el cambio de divisas.

La emisión de dinero corresponde una función de los bancos centrales, pero no siempre
representa un ingreso público. Como lo establece la Ley del Banco Central de Venezuela 1 en su
artículo 101, el BCV solo puede colocar dinero en circulación (o retirarlo) cuando se cumplen las
condiciones allí señaladas: compra (venta) de oro y divisas. Es decir, la compra de moneda
extranjera se traduce automáticamente en la entrega de bolívares al sistema monetario, en una
emisión monetaria, que no afecta las finanzas públicas del Estado venezolano. Si el gobierno
recibe bolívares del BCV, es porque ha entregado a cambio moneda extranjera u oro, o ha
realizado alguna otra operación contemplada en la ley. Pero el BCV no está autorizado a emitir
dinero para destinarlo al financiamiento del gasto público. Aún cuando se ha afirmado que en
Venezuela se han dado casos de emisión monetaria para financiar las actividades del Estado,
estas afirmaciones no han sido completamente demostradas, y estarían violando las disposiciones
señaladas en la ley.

En caso de utilizar el emisionismo monetario como mecanismo de generación de recursos,

pueden provocarse efectos nocivos sobre el sistema económico, como por ejemplo, la
profundización de procesos inflacionarios.

En cuanto al cambio de divisas, si el sistema cambiario del país también es controlado por el
Estado, la comercialización de moneda extranjera proporciona un margen de utilidad que ingresa
al tesoro público. Este margen de utilidad proviene del diferencial existente entre los precios de
compra y venta de las divisas, y en el caso venezolano es una actividad propia del BCV.

1
Gaceta Oficial Nº 38.232 del 20 de julio de 2005.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 12

Una tercera categoría de ingresos monetarios la constituye el crédito público, el cual será
estudiado en detalle en la siguiente sección.

2.4. El crédito público.

En esta oportunidad se hará referencia a los mecanismos que utiliza el Estado para obtener
ingresos conocidos con el nombre de operaciones de crédito público, y que en ocasiones suelen
representar montos significativos del total de ingresos recaudados.

En primer término se estudiará la terminología asociada a estas operaciones, que incluye

conceptos considerados como sinónimos, que poseen la misma naturaleza, pero que no
necesariamente se refieren de manera exacta a la misma situación.

• Crédito público, empréstito y deuda pública.

Al distinguir entre estos términos relativos a las operaciones de crédito público, Laya (1989)
señala que a pesar de que se usan indistintamente las palabras crédito, empréstito y deuda
pública pueden encontrarse diferencias. Con respecto al crédito afirma que éste se relaciona con
dos tipos de opiniones:

“1) La de la confianza o fe en la moral de una persona dispuesta a cumplir sus deberes y

obligaciones, y 2) La de que la misma podrá hacerlo, por disponer de los medios eco-
nómicos necesarios. Esto significa... que no es sólo el aspecto moral de una conducta
seria, sino las posibilidades reales que asistan al deudor para disponer a su debido
tiempo, de los medios materiales inherentes al cumplimiento de las aludidas
obligaciones, lo que determina el crédito.
De aquí se desprende que… el crédito público es la capacidad que tiene un Estado de
contraer deudas basado en la confianza, por parte del acreedor, de que el mismo está en
condiciones de cumplir con el compromiso contraído al obtener el crédito” (Laya, 1989:
675).

Con relación al empréstito explica el mismo autor que “es el uso del crédito público me-
diante la emisión de bonos, los cuales traducen el deseo del Estado de recurrir al ahorro de
terceros, creando al efecto una relación jurídica y económica” (Laya, 1989: 676); finalmente
expone que “la deuda pública, traduce las obligaciones contraídas por el ya referido Estado, para
atender el servicio de la misma, mediante su amortización y el pago de intereses” (Laya, 1989:
676).
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 13

En resumen, “...el crédito público señala una expectativa de poder adquirir un empréstito
basado en la solvencia moral y económica del Estado, mientras que la deuda es la obligación ya
asumida, al obtener los recursos a través del referido empréstito”. Cabe destacar que el término
empréstito es sustituido frecuentemente en la legislación venezolana por la expresión
“operaciones de crédito público”, al hacer referencia a la ejecución de operaciones que generan
un ingreso y que dependen de la capacidad que tiene el Estado de generar confianza en el pago
futuro del dinero recibido y los intereses asociados a cada operación.

En este orden de ideas, la Ley orgánica de la administración financiera del sector público
(LOAFSP) define al crédito público como “... la capacidad de los entes regidos por esta Ley 1para
endeudarse...” (artículo 76), capacidad que se hace efectiva al realizar operaciones de crédito
público (empréstitos). Asimismo, se refiere a la deuda pública como “...el endeudamiento que
resulte de las operaciones de crédito público. No se considera deuda pública la deuda
presupuestaria o del Tesoro” (artículo 7, numeral 4).

• Clasificación de la Deuda Pública.

Se estudiarán diferentes criterios de clasificación, partiendo de que la deuda pública es

consecuencia de la ejecución de operaciones de crédito público.

Laya (1989: 679) identifica los siguientes criterios de clasificación de la deuda pública:

- Deuda externa y deuda interna.

- Deuda flotante y deuda consolidada.

- Deuda directa y deuda indirecta.

En el primer caso:

“la deuda pública externa es aquélla que corresponde al crédito público del exterior y se
caracteriza... porque el acreedor o acreedores, son extranjeros, ya se trate de un Estado o
1
La República, los estados, el Distrito Metropolitano de Caracas, los distritos, los municipios, los institutos
autónomos, las personas jurídicas estatales de derecho público, las sociedades mercantiles en las cuales la República
o las demás personas a que se refiere la ley tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital
social, las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos... (véase artículo
6 de la LOAFSP).
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 14

de inversionistas privados. En ella el gobierno vende los valores a ciudadanos de países

extranjeros que ceden unidades de su propio poder adquisitivo, a cambio de tales
valores” (Laya, 1989: 679).

En un concepto más amplio, Albacete (citado por Laya, 1989: 679) señala que:

“la deuda pública externa... es aquélla que se encuentra formada por empréstitos emitidos
en moneda extranjera, colocada en mercados financieros del exterior y pagadera en ellos
mediante una transferencia de valores... La deuda externa puede estar suscrita por
personas de la misma nacionalidad del país emisor, como la interna puede estarlo por
inversores extranjeros, ya que..., la identificación que se hacía antaño respecto al
domicilio y la nacionalidad del suscriptor como elementos que definían las características
de una u otra deuda, han caído en desuso”.

Por otra parte, “la deuda pública interna se produce cuando el gobierno pide prestado
domésticamente, vendiendo sus valores a sus propios-ciudadanos... Como dice Albacete, es la
formada por empréstitos en monedas del país, emitidos en su mercado de capitales, según su
régimen legal” (Laya, 1989: 679).

La deuda pública también se clasifica en deuda flotante y deuda consolidada. La deuda

pública flotante es aquella que se contrae para ser cancelada en el corto plazo, mientras la deuda
pública consolidada se contrata para ser reembolsada en un período de tiempo largo (mediano o
largo plazo).

Cuando se requiere financiamiento para obras de envergadura o de gran alcance,

generalmente se opta por contratar deuda consolidada, con plazos de amortización mayores. Si se
trata de cubrir déficit temporales de caja (tesoro), suele recurrirse a deuda flotante.

Una deuda flotante, que represente una carga muy elevada dentro del gasto público (o por
otras razones válidas que argumente un gobierno), puede convertirse en deuda consolidada a
través de las operaciones de consolidación. Señala Laya (1989: 686, 687) que estas operaciones
consisten en:

“... transformar deudas flotantes, de corto plazo, en otra u otras de largo plazo, bien sea
mediante la contratación de una nueva deuda con cuyo producto se paguen las anteriores,
o bien canjeando los títulos de las deudas a corto plazo por los de otras a largo plazo... En
este tipo de operación el Estado puede disminuir las cuotas anuales o periódicas de
amortización, repartiéndolas en un número mayor de años; uniformar en una sola, deudas
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 15

flotantes pagaderas en diversos plazos y montos, para obtener mejores condiciones en

cuanto a la amortización y el pago de intereses”.

Hay que destacar que la consolidación de la deuda a corto plazo en Venezuela ha sido
prohibida en la LOAFSP, la cual establece claramente en su artículo 94 que “la deuda pública a
corto plazo será pagada necesariamente a su vencimiento y no podrá ser refinanciada”.

Finalmente, la deuda pública directa es la que contrata el mismo Estado (en el nivel nacional,
la República) y que está obligado a pagar afectando su patrimonio. La deuda pública indirecta la
contraen otros entes públicos, como estados, municipios, institutos autónomos y, empresas del
Estado, en los cuales este último tiene un interés social y económico, y por los que ha servido
como fiador o garante (Laya, 1989: 682).

• Normativa jurídica del crédito público y la deuda pública en Venezuela.

La realización de operaciones de crédito público y contratación de deuda pública están

reguladas por diferentes instrumentos legales.

ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 7.3: realice la lectura de la siguiente legislación y

analice los diferentes aspectos relacionados con la aprobación de operaciones de crédito público
(no es necesario que memorice los artículos de esta ley, solo es importante que los analice y los
relacione con el contenido teórico ya estudiado):

1. Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial

Extraordinaria N° 5.908, 19 de febrero de 2009): Consultar en el Título VI: Capítulo II,
Sección Primera, Sección Segunda.

2. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Gaceta Oficial N° 39.147
del 26 de marzo de 2009: Título III.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 16

ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 7.4: se han estudiado diferentes tipos de ingresos

monetarios (emisión monetaria, cambio de divisas, crédito público). Identifique ejemplos para
cada uno de ellos, e indique en cada caso si se trata de ingresos ordinarios o extraordinarios,
originarios o derivados, tributarios o no tributarios.

2.5. Otros ingresos públicos no tributarios: recursos gratuitos (legados, donaciones),

sanciones.

Entre otras fuentes de ingresos de menor importancia se pueden mencionar aquellos que se
obtienen sin que el Estado procure su recaudación (recursos gratuitos), y los que provienen de la
ejecución de sanciones.

En el primer grupo se encuentran las donaciones que reciben los entes públicos y que
permiten financiar total o parcialmente sus operaciones. También se presenta el caso en que los
bienes de algún ciudadano que fallece pasan a manos del Estado por carecer de herederos que
reclamen tales bienes (legados).

En cuanto a las sanciones, se refieren a las penalizaciones que deben pagar los ciudadanos
por infringir las leyes. Al respecto señala Villegas (1992: 62):

“Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden
jurídico normativo castigando mediante sanciones o penalidades a quienes infringen
dicha normatividad. Entre esas sanciones están aquellas de tipo patrimonial (p. ej.,
multas), que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para
reprimir las acciones ilícitas, para resarcir el daño a la colectividad que significa el
impedimento o la turbación en la acción estatal destinada a satisfacer las necesidades
públicas y para intimidar a los trasgresores a los fines de que no cometan nuevas
infracciones sancionables...No obstante que estas penalidades proporcionan algún
ingreso (aunque reducido) al Estado, carecen de tal finalidad, y de allí su gran diferencia
con el tributo. El objetivo esencial del tributo es obtener rentas para el ente público,
mientras que las penalidades patrimoniales procuran disuadir de la comisión de actos
ilícitos”.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 17

ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 7.5: se han estudiado diferentes tipos de ingresos

gratuitos y sanciones. Identifique ejemplos para cada uno de ellos, e indique en cada caso si se
trata de ingresos ordinarios o extraordinarios, originarios o derivados, tributarios o no tributarios.

3. Los ingresos públicos en Venezuela.

Al revisar las estadísticas recientes relacionadas con la generación de ingresos públicos por
parte del gobierno venezolano (sector público consolidado, cuadro 7.1), se observa como los
ingresos corrientes son los que representan casi la totalidad de los recursos recaudados, siempre
por encima del 99% del total durante el período considerado (1998 – 2003).

Dentro de los ingresos corrientes, los montos correspondientes a la categoría de ingresos no

tributarios (cuyas características teóricas se han analizado en este módulo), constituyen un
porcentaje significativo del total (pasan del 51,47 % en 1998 al 68,06% en el año 2003). Cabe
destacar la contribución del superávit de operaciones de PDVSA (ingresos provenientes de la
actividad empresarial del Estado) a este resultado.

Por su parte, los ingresos tributarios muestran un crecimiento permanente; sin embargo, su
contribución a la acumulación de ingresos públicos en este período se ve disminuida de manera
importante.
 CUADRO 7.1
SECTOR PÚBLICO RESTRINGIDO /1
INGRESOS
(Millones de Bolívares)

1998 * % 1999 * % 2000 * % 2001 * % 2002 (*) % 2003 (*) %

CONCEPTOS
TOTAL INGRESOS 12.153.781 100,00 15.932.317 100,00 26.081.490 100,00 24.286.982 100,00 31.747.273 100,00 43.418.522 100,00
Ingresos Corrientes 12.048.561 99,13 15.897.245 99,78 26.046.545 99,87 24.244.103 99,82 31.745.224 99,99 43.417.048 100,00
Ingresos Tributarios 5.793.462 47,67 6.845.157 42,96 7.433.776 28,50 8.511.093 35,04 10.812.554 34,06 13.865.097 31,93
Impuesto sobre la renta 1.046.048 8,61 1.141.654 7,17 1.308.881 5,02 1.752.201 7,21 2.200.290 6,93 2.594.064 5,97
Contribuciones a la seguridad social 372.443 3,06 479.266 3,01 590.509 2,26 673.536 2,77 650.366 2,05 796.816 1,84
Otros 4.374.971 36,00 5.224.238 32,79 5.534.387 21,22 6.085.357 25,06 7.961.898 25,08 10.474.217 24,12
Ingresos No Tributarios 6.255.099 51,47 9.052.088 56,82 18.612.769 71,36 15.733.009 64,78 20.932.670 65,94 29.551.951 68,06
Superávit de operaciones de PDVSA 4.190.929 34,48 6.632.198 41,63 14.892.977 57,10 11.087.214 45,65 15.434.580 48,62 23.652.511 54,48
Superávit de operaciones de Emp Púb
441.007 3,63 858.335 5,39 1.132.975 4,34 460.913 1,90 1.163.319 3,66 1.085.608 2,50
no Financ.
Intereses, dividendos, comisiones y
1.623.163 13,36 1.561.555 9,80 2.586.817 9,92 4.184.882 17,23 4.334.771 13,65 4.813.832 11,09
otros ingresos
Ingresos de Capital 105.220 0,87 35.071 0,22 34.944 0,13 42.879 0,18 2.049 0,01 1.475 0,00

Fuente: Elaboración y cálculos propios con base en datos de la Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas - Ministerio de Finanzas
(http://www.mf.gov.ve/detalle.asp?sec=2000020000&id=97&plantilla=7) Consultado 17 de enero de 2005.
* Cifras en Revisión. (*) Cifras Preliminares
1/ Esta conformado por : Gobierno Central Presupuestario, PDVSA, Muestra de Empresas Públicas No Financieras, IVSS, FOGADE y FIV
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 19

ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIÓN PARA EL OBJETIVO No. 7

Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda cada uno
de los siguientes planteamientos:

Entre las cuatro (4) alternativas que se le presentan como respuesta a cada pregunta,
seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su respuesta a cada pregunta).
Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”, escriba la respuesta correcta en la línea.

1. Los ingresos que recibe el Estado por la prestación de servicios públicos (agua, electricidad,
entre otros) pueden considerarse como:

‰ Ingresos derivados. ‰ Ingresos extraordinarios y originarios.

‰ Ingresos tributarios y ordinarios. ‰ Ingresos originarios y ordinarios.

2. La capacidad que tiene un Estado de contraer deudas basándose en la confianza de que podrá
hacer frente a sus compromisos en el futuro, se denomina:

‰ Empréstito. ‰ Préstamo.
‰ Deuda Pública. ‰ Ninguna de las anteriores _________.

3. Los ingresos provenientes de operaciones crédito público (o de operaciones de empréstito)

pueden ser considerados como:

‰ Ingresos derivados. ‰ Ingresos extraordinarios.

‰ Ingresos tributarios. ‰ Ninguna de las anteriores ________.

4. De acuerdo con las leyes venezolanas, ¿cuál de los siguientes niveles del Sector Público está
autorizado para realizar operaciones de crédito público a nivel externo?

‰ Los Estados. ‰ Los Municipios.

‰ Los distritos. ‰ Ninguna de las anteriores ________.

5. Cuando el Estado se compromete a cancelar una deuda pública en el mediano o largo plazo,
esta deuda recibe el nombre de:

‰ Deuda Pública Externa. ‰ Deuda Pública Flotante.

‰ Deuda Pública Directa. ‰ Deuda Pública Consolidada.
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas 20

6. Una de las ventajas que presenta la privatización de las empresas del Estado es la siguiente:

‰ Incremento de la Deuda Pública. ‰ Aumento del gasto público.

‰ Se realizan nuevas inversiones. ‰ Todas las anteriores.

IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo de

preguntas:

• Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje .

• Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no hayan quedado
suficientemente claros.

• Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.