P. 1
2011-03-25 - Ustawa o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym

2011-03-25 - Ustawa o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym

|Views: 305|Likes:

More info:

Published by: Paweł Wyszomirski on Apr 13, 2011
Prawo autorskie:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

04/13/2011

pdf

text

original

Krótki przewodnik do projektu ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie

niektórych ustaw Przygotowywana prezydencka inicjatywa legislacyjna skupia się wokół dwóch głównych zagadnień i zbiorowo – kilku spraw drobniejszych. Znajduje to swoje odbicie bezpośrednio w tytule ustawy, gdzie wyraźnie mo na owe trzy części wyró nić, a następnie w strukturze projektu ustawy – gdzie poszczególne elementy są uło one w odpowiedniej sekwencji. Zawarte w przygotowywanym projekcie rozwiązania są oparte na „Białej Księdze Samorządu” przedło onej przez korporacje samorządowe oraz na uwagach i wnioskach zgłaszanych w ramach poszczególnych spotkań Forum Debaty Publicznej. Rozdział I. Przepis ogólny Rozdział ten – jednoartykułowy – pełni funkcję preambuły. Wskazuje on bowiem na podstawowe cele, które mają zostać osiągnięte dzięki uchwaleniu ustawy oraz wartości, które legły u jej podstaw. Bezpośrednio po nim znajduje się ciąg rozdziałów odnoszących się do wzmocnienia wpływu mieszkańców na funkcjonowanie organów jednostek samorządu terytorialnego. Samorząd to bowiem wspólnota obejmująca wszystkich zamieszkujących na danym terenie. Ka dy zatem mieszkaniec z mocy prawa uczestniczy w samorządzie. Jest to jednak częstokroć jedynie teoria – w praktyce często okazuje się, i w powszechnym rozumieniu samorząd ogranicza się do władz, które związek z terenem odczuwają często jedynie do okresu w okolicach wyborów samorządowych, a i wówczas – nie poprzez rzetelną dyskusję o sprawach publicznych, lecz poprzez marketing polityczny. Rozdziały 2-5 przedstawiają sekwencyjnie narzędzia, za pomocą których mieszkańcy mogą wpływać na funkcjonowanie organów własnej jednostki samorządu. Kolejność omawianych instytucji nie jest przypadkowa – są one uszeregowane od najsłabszych po najsilniejszą. I tak: Rozdział 2. Konsultacje społeczne Rozdział ten stanowi rozwinięcie istniejących ju dzisiaj regulacji dotyczących konsultacji społecznych. Problemem zgłaszanym przez organizacje pozarządowe jest jednak to, i – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wiele jednostek bądź nie przyjęło zasad konsultacji społecznych, bądź przyjęło je w szczątkowej formie. Jako odpowiedź proponuje się przyjęcie minimalnego zakresu regulacji dotyczącego konsultacji społecznych. Zachowana zostaje kompetencja do ustalania zasad konsultacji przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jednak e pod warunkiem e przyjęte rozwiązania nie będą mniej korzystne ni przewidziane w ustawie. Rozdział 3. Wysłuchanie obywatelskie Wysłuchanie obywatelskie stanowi szczególny przypadek konsultacji społecznych. Celem wysłuchania obywatelskiego jest zebranie opinii wspólnoty samorządowej o opracowanym projekcie uchwały organu stanowiącego. Ustawa przewiduje obligatoryjne wysłuchanie dla trzech kategorii uchwał (statut i zmiany w statucie, bud et – lecz ju bez jego zmian oraz uchwały dotyczące planowania rozwoju), przewidując fakultatywne

1

wysłuchanie dla innych uchwał. Konstrukcyjnie rozwiązania są analogiczne do tych zamieszczonych w rozdziale 1 – ustawa przewiduje minimum rozwiązań, które mogą być rozszerzone na podstawie uchwały odpowiedniego organu stanowiącego. Rozdział 4. Interpelacja obywatelska Interpelacja obywatelska jest sposobem przedło enia określonej sprawy publicznej pod dyskusję na sesji organu stanowiącego, poniewa odpowiedź na interpelację i ewentualna dyskusja nad nią muszą odbywać się na sesji tego organu. Jest to mo liwe w przypadku zebrania odpowiedniej liczby osób popierających daną inicjatywę. Rozdział 5. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza Jeśli podniesienie danej sprawy w postaci interpelacji obywatelskiej byłoby w opinii mieszkańców niewystarczające, ustawa przewiduje mo liwość wniesienia konkretnego projektu uchwały pod obrady właściwego organu stanowiącego. Podobnie jak w przypadku interpelacji wymaga to uzyskania odpowiedniego poparcia dla wnoszonej inicjatywy, przy czym tutaj następuje ograniczenie czasu, w jakim które poparcie mo e być zbierane. Ostatnią w hierarchii metod wpływu mieszkańców na władze gminy jest referendum lokalne, które uregulowane jest w odrębnych przepisach. Kolejne trzy rozdziały odnoszą się do zagadnień samoorganizacji społeczeństwa. Aktywny udział społeczeństwa w działaniu samorządu jest skorelowany ze stopniem rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, dlatego te rozdziały te są poświęcone ró nym sposobom wsparcia szeroko pojętych instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Rozdział 6. Jednostki pomocnicze gminy Rozdział ten stanowi weryfikację obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących jednostek pomocniczych. Prócz kilku zmian porządkowych ukierunkowanych na uelastycznienie obecnie obowiązujących regulacji rozdział ten przynosi trzy nowe rozwiązania. Są to kolejno: uregulowanie zagadnienia jednostek pomocniczych stanowiących formę dekoncentracji realizacji zadań publicznych, przyznanie jednostkom pomocniczym prawa inicjatywy uchwałodawczej, a wreszcie obligatoryjne stworzenie organów doradczych zło onych z przewodniczących jednostek pomocniczych. Rozdział 7. Stowarzyszenia mieszkańców Stowarzyszenia mieszkańców mają w zamierzeniu projektodawców stanowić formę uproszczonej samoorganizacji obywateli wokół określonych istotnych celów publicznych, ró niącą się od istniejących obecnie stowarzyszeń zwykłych posiadaniem zdolności prawnej, a w konsekwencji mo liwością pozyskiwania środków publicznych na realizację poszczególnych zadań. Rozdział 8 Fundusz inicjatyw lokalnych Rozdział ten stwarza zainteresowanym gminom mo liwość utworzenia funduszu z przeznaczeniem na finansowanie realizacji przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego przedsięwzięć mieszczących się w katalogu zadań własnych odpowiednio gminy lub powiatu. Konstrukcja funduszu opiera się na zebraniu środków w jednym roku bud etowym z ofiarności publicznej, a następnie wydatkowaniem na wskazany powy ej cel w kolejnym roku bud etowym dwukrotności zebranych środków (metoda złotówka do złotówki).

2

Kolejna grupa rozdziałów poświęcona jest mechanizmom współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Polski samorząd terytorialny jest oparty na zasadzie rozłączności kompetencji przypisanych poszczególnym szczeblom samorządu. Nie zmienia to postaci rzeczy, e w ramach wielu systemów (np. edukacja, ochrona zdrowia) zasadne jest nawiązanie ścisłej współpracy czy to horyzontalnej, czy to wertykalnej. Niestety – mimo istnienia odpowiednich przepisów ju w obowiązującym stanie prawnym – obserwuje się deficyt takiej współpracy. W związku z tym w ramach ustawy proponuje się z jednej strony stworzenie warunków do funkcjonowania narzędzi pozainstytucjonalnych, a z drugiej – mechanizmów instytucjonalnych. Te pierwsze są przedmiotem rozdziałów 911. Rozdział 9. Lokalne fora debaty publicznej Zadaniem forum ma być dyskusja nad kierunkami działania samorządu lokalnego oraz problemami i stanem zarządzania publicznego w określonej dziedzinie w skali lokalnej, a tak e wypracowywanie postulatów dotyczących pracy instytucji publicznych w tym zakresie. Forum powołuje rada powiatu, a jego uczestników wyznaczają starosta i wójtowie. Rozdział 10. Konwenty powiatowe Rozdział 11. Konwenty wojewódzkie Instytucje uregulowane w rozdziałach 10 i 11 mają na celu stworzenie stałej płaszczyzny współpracy na linii gmina-powiat oraz jednostki samorządu lokalnego – województwo samorządowe. Konwenty zło one z przedstawicieli jednostek ni szego szczebla otrzymują ponadto prawo zgłaszania wią ącego sprzeciwu wobec niektórych rozstrzygnięć tak organu stanowiącego, jak i wykonawczego. Rozdział 12. Współpraca terytorialna w samorządzie lokalnym Rozdział 13. Wspólny organ wykonawczy powiatu i miasta na prawach powiatu. Przedło ona ustawa stwarza mo liwość unii personalnej organu wykonawczego miasta na prawach powiatu i sąsiadującego z nim powiatu ziemskiego. Istota propozycji ogranicza się do dopuszczania, by prezydent miasta na prawach powiatu sąsiadującego z powiatem ziemskim mógł zostać wybrany starostą tego powiatu. Nie pociąga to za sobą adnych trwałych zmian organizacyjnych w strukturze połączonych wspólnym organem wykonawczym jednostek. Połączone ewentualnie za zgodną wolą obu organów stanowiących aparaty pomocnicze prezydenta miasta na prawach powiatu i starosty w jedną całość ulegają rozdzieleniu z mocy prawa w chwili ustania unii personalnej. Rozdział 14. Terytorialne związki gmin i powiatów W obowiązującym stanie prawnym mo liwe jest tworzenie jedynie związków celowych jednostek samorządu terytorialnego. Nie ma natomiast mo liwości współpracy opartej na czynniku terytorialnym. Z tego względu w ramach ustawy proponuje się wprowadzenie dobrowolnych mechanizmów współpracy sąsiadujących jednostek samorządu lokalnego w zakresie zagospodarowania przestrzennego, polityki rozwoju oraz wspólnych przedsięwzięć i zadań mających znaczenie dla całego obszaru. Jednocześnie następuje zasygnalizowanie mo liwości utworzenia zespołu miejskiego w

3

trybie ustawy, je eli słabość terytorialnej współpracy rodzi przeszkody w osiągnięciu koniecznej spójności terytorialnej obszaru. Rozdział 15. Zmiany w przepisach obowiązujących Dział ten obejmuje kilka zagadnień, które dotyczą istotnych zagadnień ustrojowych. Są to w szczególności: • ustabilizowanie podziału terytorialnego poprzez wprowadzenie ogólnej zasady, i zmiany granic mogą następować jedyne za zgodą obu organów stanowiących (ze ściśle ograniczonymi wyjątkami); • zmiany w klauzulach generalnych ukierunkowane na przywrócenie blasku ogólnej klauzuli generalnej w gminach wskazującej, e do zakresu jej zadań nale ą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrze one ustawami na rzecz innych podmiotów. Jednocześnie następuje przeniesienie domniemania kompetencji w ramach organów gminy – z rady gminy na wójta (burmistrza, prezydenta); • nowa pozycja ustrojowa przewodniczącego rady. W ramach uzyskiwania równowagi między wybieranymi w wyborach bezpośrednich organami: stanowiącym i wykonawczym w gminach wzmacniane są uprawnienia przewodniczącego rady wobec biura rady. Jednocześnie wprowadzane jest obowiązkowe głosowanie imienne we wszystkich sprawach; • wprowadzenie jednoosobowego organu wykonawczego w powiecie; • nowy model absolutorium. Zgodnie z zaproponowanym modelem następuje powierzenie regionalnej izbie obrachunkowej weryfikacji formalno-rachunkowej (procedura ta zachowuje nazwę absolutorium). Organ stanowiący będzie natomiast dokonywał skwitowania organu wykonawczego z realizacji zadań, w tym z realizacji strategii rozwoju oraz bud etu gminy; • zmiany w systemie nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego polegające w szczególności na wprowadzeniu instytucji wezwania jednostki do usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa we własnym zakresie przed wszczęciem procedury nadzorczej. Rozdział 16. Przepisy przejściowe i końcowe Ustawa wchodzi w ycie z dniem 1 stycznia 2012 roku, z wyjątkiem: 1) art. 101 pkt 5 lit. a-b, 6, 12, 13 i 14 lit. c; art. 102 pkt 2, 8, 9, 11 i 12; art. 103 pkt 4 lit. c, 9, 21, 22 i 27; art. 110 pkt 1, 2, 3 lit. a-b, 4, 5 i 6, które wchodzą w ycie z dniem 1 stycznia 2013 r. i po raz pierwszy mają zastosowanie do rozpatrywania sprawozdania z działalności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego za rok sprawozdawczy 2012; 2) art. 103 pkt 3, 4 lit. a i c-f, 6 lit. a, 7, 10 lit a-b, 11-20, 22-26, 28-38 oraz art. 104-109, 111-130, które w zakresie przekazania staroście zadań i kompetencji zarządu powiatu, mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w ycie.

Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

4

U ZAS ADN IE N IE

Proponowana ustawa o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw jest efektem prac zespołu „Samorząd Terytorialny dla Polski” funkcjonującego w ramach Forum Debaty Publicznej. Forum Debaty Publicznej jako forma konsultacji społecznych Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zostało powołane w październiku 2010 r. Zadaniem Forum jest przygotowanie nie rewolucyjnych, ale ewolucyjnych projektów reform, które w znaczący sposób zmodernizują państwo. Zgodnie z podjętą wówczas decyzją, wypracowane przez Forum Debaty Publicznej propozycje reform powinny być przemyślane oraz ustalone drogą dialogu społecznego, tak aby zostały przyjęte w jak najszerszym porozumieniu i konsensusie. Funkcjonowanie Forum Debaty Publicznej zakłada stosowanie otwartej formuły posiedzeń, w których uczestniczą przedstawiciele instytucji państwowych i samorządowych, reprezentanci organizacji społecznych i gospodarczych, praktycy ró nych dziedzin i specjaliści ró nych dyscyplin naukowych. Przygotowywana prezydencka inicjatywa legislacyjna skupia się wokół dwóch głównych zagadnień i zbiorowo – kilku spraw drobniejszych. Znajduje to swoje odbicie bezpośrednio w tytule ustawy, gdzie wyraźnie mo na owe trzy części wyró nić, a następnie w strukturze projektu ustawy – gdzie poszczególne elementy są uło one w odpowiedniej sekwencji. W dokumencie inicjującym działalność zespołu „Samorząd Terytorialny dla Polski”, czyli w przedło onej przez korporacje samorządowe „Białej Księdze Samorządu” za podstawowy cel prac nad projektem uznano modyfikację prawodawstwa samorządowego w kierunku znaczącego zwiększenia udziału obywateli w yciu publicznym, wzmocnienia partnerstwa między ró nymi rodzajami jednostek samorządu terytorialnego oraz uporządkowanie relacji między organami stanowiącymi i wykonawczymi tych jednostek. To, e samorząd jest tworem prawa nie mo e bowiem całkowicie przesłonić i pomijać faktu istnienia naturalnych więzi historycznych, gospodarczych, kulturowych, które przesądzają o tym, e dana grupa mieszkańców terytorium czuje i uznaje się za wspólnotę polityczno-terytorialną w stopniu wy szym, ni inne. Tak więc właśnie istnienie owych więzi ma

2

przesądzające znaczenie dla oceny stopnia zwartości owej wspólnoty, jej samoświadomości oraz umiejętności formułowania przez nią własnych zbiorowych zadań i celów publicznych. Więzi owe rzutują niewątpliwie na lokalną aktywność polityczną obywateli. Respektowanie i pielęgnowanie istniejących więzi jest obowiązkiem wszystkich władz i organów publicznych w państwie, poniewa słu ą one rozwojowi demokracji i sprzyjają aktywnym postawom obywatelskim.

Rozdział I. Przepis ogólny Rozdział ten – jednoartykułowy – pełni funkcję preambuły. Wskazuje bowiem na podstawowe cele, które mają zostać osiągnięte dzięki uchwaleniu ustawy oraz wartości, które legły u jej podstaw. Z tekstu przepisu ogólnego nie mo na wyprowadzić norm prawnych w znaczeniu ścisłym. Niemniej dostarcza on opartych na wypowiedzi ustawodawcy wskazówek co do zgodnych z jego intencjami kierunków interpretacji przepisów ustawy. Samorząd terytorialny stanowi formę lokalnego ycia publicznego, jest wspólnotą mieszkańców i słu y zaspokajaniu potrzeb mieszkańców o charakterze publicznym. Stopień zaspokajania tych potrzeb, jak równie społeczna akceptacja dla działalności władz samorządowych w znacznej mierze zale ą od jakości relacji między mieszkańcami a ich reprezentantami w organach samorządowych. Ustanowiony przepisami prawa obowiązek utrzymywania przez radnych stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, w szczególności przyjmowania zgłaszanych postulatów i przedstawiania je organom samorządu do rozpatrzenia są w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego realizowane w zró nicowany i nie zawsze doskonały sposób. Proponowana ustawa sprzyjać ma powstawaniu nowych więzi i wzmacnianiu ju istniejących, co w konsekwencji powinno ułatwić tworzenie społeczeństwa obywatelskiego. Społeczeństwa nie tylko świadomego swych praw, ale równie umiejętnie te prawa wykorzystującego. Konieczne jest zatem zwiększenie udziału obywateli w yciu publicznym i dlatego proponuje się wprowadzenie do prawa polskiego nowych instytucji wzmacniających ideę i mechanizmy samorządności. Następujące po rozdziale pierwszym kolejne rozdziały projektu odnoszą się do wzmocnienia wpływu mieszkańców na funkcjonowanie organów jednostek

3

samorządu terytorialnego. Rozdziały 2-5 przedstawiają sekwencyjnie narzędzia, za pomocą których mieszkańcy mogą wpływać na funkcjonowanie organów własnej jednostki samorządu. Kolejność omawianych instytucji nie jest przypadkowa – są one uszeregowane od najsłabszych po najsilniejszą. Proponowane instytucje układają się w naturalną sekwencję: w prawidłowo funkcjonującej jednostce samorządu terytorialnego debatę publiczną we wszystkich sprawach istotnych społecznie powinny inicjować organy tej jednostki – czy to jako konsultacje, czy te jako wysłuchanie obywatelskie. Gdy jakaś istotna sprawa pozostaje poza obszarem zainteresowania władz danej jednostki samorządu terytorialnego, lokalna wspólnota ma mo liwość poddania jej pod dyskusję za pomocą interpelacji obywatelskiej, zakończonej ewentualnie podjęciem odpowiedniej uchwały przez organ stanowiący. Gdy w związku z interpelacją adna uchwała nie zostaje podjęta, mieszkańcy mogą konkretne rozwiązanie przedło yć pod rozstrzygnięcie jako obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, która – w przypadku odrzucenia – mo e doprowadzić do przeprowadzenia referendum lokalnego. Owa sekwencyjność działań uzasadnia wzrastające wymogi, co do liczby osób inicjujących określone działanie. Przepisy projektu nie narzucają kolejności przeprowadzania określonych działań.

Rozdział 2. Konsultacje publiczne Rozdział ten stanowi rozwinięcie istniejących ju dzisiaj regulacji dotyczących konsultacji. Problemem zgłaszanym przez organizacje pozarządowe jest jednak to, i – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wiele jednostek samorządu terytorialnego bądź nie przyjęło zasad konsultacji publicznych, bądź przyjęło je w szczątkowej formie. Nale y wskazać, e brak powszechnie obowiązujących regulacji prawnych ustanawiających standardy konsultacji nie pozwala na egzekwowanie ich od władz lokalnych, nawet w płaszczyźnie politycznej. Przy obecnych zapisach nie prowadząc faktycznie adnych konsultacji, a jedynie udostępniając do wglądu dokument, czy zamieszczając go w Biuletynie Informacji Publicznej, mo na formalnie uznać, e konsultacje się odbyły. Faktycznie przepis art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (podobnie pozostałe ustawy ustrojowe) przewiduje mo liwość przyjmowania uchwały określającej sposób konsultacji z mieszkańcami, jednak z tej mo liwości skorzystała jak do tej pory mniejszość samorządów (31% gmin). Szczególne znaczenie ma równie fakt, e konsultacjom nie są poddawane kwestie najistotniejsze dla mieszkańców, im

4

najbli sze i rzutujące bezpośrednio na ich ycie, np. kwestie związane z konkretnym zagospodarowaniem sąsiedztwa (plac zabaw dla dzieci, boisko, kolejność remontu dróg, jakość usług publicznych). Tymczasem przynajmniej formalne konsultacje odbywają się w choćby w kwestiach licznych dokumentów strategicznych, które bez odpowiedniego wprowadzenia pozostają abstrakcyjne i niezrozumiałe dla przeciętnego mieszkańca, np. zało enia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe czy gminna strategia rozwiązywania problemów społecznych. Przykłady te wskazują tak e na kolejny problem dotyczący konsultacji społecznych – prowadzone są one w kwestiach i w formie, które wymagają specjalistycznej wiedzy. Konieczność zapoznania się z kilkusetstronicowym dokumentem strategicznym, nieformułowanie adnych pytań i dylematów towarzyszących powstawaniu dokumentu sprawiają, e nie jest zachowana zasada równości szans. Tymczasem konsultacje powinny być prowadzone w taki sposób, by ró ne grupy uczestników miały szansę wziąć w nich udział i wyrazić swoją opinię. Kluczową kwestią są tutaj formy, w których zachęca się do udziału w konsultacjach, w których przedstawia się istotę przedmiotu konsultacji, w których zasięga się opinii mieszkańców i w końcu w których się podsumowuje ich przebieg. Jako rozwiązanie, w projekcie proponuje się przyjęcie minimalnego zakresu regulacji dotyczącego konsultacji społecznych. Zachowana zostaje kompetencja do ustalania zasad konsultacji przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jednak e pod warunkiem e przyjęte rozwiązania nie będą mniej korzystne ni przewidziane w ustawie. Zachowana jest tym samym suwerenność jednostek samorządu, które mogą podwy szać opisane w ustawie standardy, uszczegóławiając te zapisy. Stanowią one minimalne standardy, które zale nie od kontekstu lokalnego i typu sprawy mogą być rozmaicie realizowane. W praktyce mo e to oznaczać, e lokalnie przyjmowane uchwały mogą wprowadzać tak e bardziej dokładne regulacje czy podwy szać proponowane standardy konsultacji.

Rozdział 3. Wysłuchanie obywatelskie Wysłuchanie obywatelskie stanowi szczególny przypadek konsultacji społecznych. Celem wysłuchania obywatelskiego jest zebranie opinii wspólnoty samorządowej o opracowanym projekcie uchwały organu stanowiącego i w konsekwencji współkształtowanie procesów decyzyjnych odnoszących się do tej

5

wspólnoty. Samorząd terytorialny, zawiera w sobie tak e prawo polityczne ka dego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Prawo to, jest prawem politycznym, o którym mowa w art. 62, rozdziale II Konstytucji, wywodzone jest jednak tak e z art. 4 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ustawa przewiduje obligatoryjne wysłuchanie dla pięciu kategorii uchwał (statut i zmiany w statucie, bud et i zmiany w bud ecie, uchwały dotyczące planowania rozwoju, wieloletniego planu inwestycyjnego oraz projekty uchwał dotyczące konsultacji i wysłuchania obywatelskiego). Przedmiotem wysłuchania mogą być równie projekty innych uchwał o istotnym znaczeniu dla wspólnoty samorządowej. Projekt bud etu jednostki samorządu terytorialnego podlega wysłuchaniu obywatelskiemu w trybie szczególnym, rozpoczynającym się w momencie ogłoszenia o przystąpieniu do tworzenia projektu bud etu na kolejny rok kalendarzowy. Wysłuchanie obywatelskie w pozostałych przypadkach obejmuje w minimalnym kształcie dwa elementy: 1) wyło enie projektu uchwały do publicznego wglądu na okres nie krótszy ni 7 dni; 2) zorganizowanie co najmniej jednej dyskusji publicznej obejmującej przedstawienie projektu oraz zebranie uwag zgłaszanych przez osoby uczestniczące w dyskusji. Opinie zebrane zarówno w formie pisemnej, jak i ustnej – w czasie dyskusji – są przedstawiane członkom organu stanowiącego przed przystąpieniem do ostatecznego głosowania danego projektu. Analogicznie jak w rozdziale drugim, proponuje się przyjęcie minimalnego zakresu regulacji dotyczącego wysłuchania publicznego. Podtrzymywana jest kompetencja do ustalania zasad wysłuchania obywatelskiego przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jednak e pod warunkiem e przyjęte rozwiązania nie będą mniej korzystne ni przewidziane w ustawie.

Rozdział 4. Interpelacja obywatelska Interpelacja obywatelska jest sposobem przedło enia określonej sprawy publicznej pod dyskusję na sesji organu stanowiącego, poniewa odpowiedź na interpelację i ewentualna dyskusja nad nią muszą odbywać się na sesji tego

6

organu. Jest to mo liwe w przypadku zebrania odpowiedniej liczby osób popierających daną inicjatywę. Wnioskodawcy będą zobowiązani do wskazania sprawy publicznej będącej przedmiotem interpelacji, i osoby ich reprezentującej oraz poparcie interpelacji przez odpowiednią liczbę mieszkańców. Interpelacja jest składana przewodniczącemu organu stanowiącego, który dokonuje weryfikacji formalnej. Gdy interpelacja nie spełnia wymogów formalnych zostaje ona pozostawiona przez przewodniczącego organu stanowiącego bez rozpatrzenia, przy czym decyzja taka – wraz ze wskazaniem jej przesłanek – jest komunikowana przedstawicielowi wnoszących interpelację. Nie przewiduje się przyznania wnoszącym interpelację środków prawnych przeciwko takiemu rozstrzygnięciu, gdy obowiązek wykazania uchybień formalnych umo liwia dokonanie niezbędnych poprawek i ponowne wniesienie interpelacji. W przypadku ra ąco nieuzasadnionego pozostawiania przez przewodniczącego organu stanowiącego kolejnych interpelacji bez rozpatrzenia, powinien się on z jednej strony liczyć z odpowiedzialnością polityczną w ramach kolejnych wyborów, a z drugiej – wnoszący interpelację mogę sprawę będącą jej przedmiotem uczynić materią obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Interpelacja obywatelska jest rozpatrywana na pierwszej sesji organu stanowiącego następującej po upływie 14 dni od dnia jej zło enia. Uznaje się, e jest to termin wystarczający do przygotowania się do jej odpowiedzialnego rozpatrzenia. Rozpatrzenie takie obejmuje: przedstawienie treści interpelacji przez przedstawiciela składających, udzielenie odpowiedzi przez organ wykonawczy, je eli częścią interpelacji były pytania doń skierowane oraz dyskusja, w której mo e brać udział przedstawiciel składających. Celem zapewnienia sprawnego rozpatrywania interpelacji dopuszczone zostaje ustalenie w statucie jednostki samorządu terytorialnego limitów czasowych dla poszczególnych etapów rozpatrzenia interpelacji. Proponuje się, by organ stanowiący mógł zająć w przedmiocie interpelacji stanowisko, stanowiąc w szczególności o kierunkach działania organu wykonawczego.

Rozdział 5. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza umo liwia obywatelom przedło enie organowi stanowiącego konkretnej propozycji rozwiązania określonego problemu, w kwestii nale ącej do właściwości organu

7

stanowiącego. Chodzi o stworzenie drogi dla inicjatyw wa nych dla społeczności lokalnej, które nie znajdowały wystarczającego poparcia wśród radnych. Zgłaszana przez obywateli propozycja powinna nale eć do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego i nie mo e dotyczyć spraw, dla których ustawy zastrzegają wyłączną właściwość innych podmiotów do wniesienia projektu uchwały (będzie to dotyczyło przede wszystkim bud etu i zmian w bud ecie, gdzie wyłączna kompetencja przypisana jest organowi wykonawczemu). Tryb wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest oparty na modelu referendum lokalnego z odpowiednimi uzupełnieniami Procedura wszczynana jest na wniosek grupy co najmniej 15 obywateli lub organizacji społecznej mającej odpowiedni zasięg działania. Wniosek składany jest na ręce przewodniczącego rady i zawiera syntetyczne przedstawienie celów przewidzianych do osiągnięcia przez wskazany projekt oraz dane wnioskodawców i ich pełnomocnika. Wraz z wnioskiem składany jest projekt uchwały lub co najmniej jego zało enia umo liwiające ocenę legalności uchwały oraz skutków jej uchwalenia. Je eli przepisy odrębne określają szczególne warunki wobec treści lub formy określonej kategorii uchwał, projekt uchwały powinien zostać opracowany zgodnie z tymi warunkami. W terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku przewodniczący organu stanowiącego bada poprawność wniosku i załączonych dokumentów. W przypadku stwierdzenia uchybień wzywa wnioskodawców do usunięcia uchybień w terminie 14 dni, pod rygorem odrzucenia wniosku. Wnioskodawcy mogą wskazane uchybienia poprawić, lub – w przypadku gdy się ze wskazaniami przewodniczącego organu stanowiącego nie zgadzają – poddać dyskusyjne aspekty pod rozstrzygnięcie organu stanowiącego. Organ stanowiący w formie uchwały odrzuca projekt nie spełniający wymogów formalnych. Forma rozstrzygnięcia (uchwała) umo liwia wnioskodawcom zainicjowanie standardowego trybu kontroli legalności. W przypadku, gdy przepisy prawa przewidują konieczność przeprowadzenia określonych działań przed uchwaleniem danej uchwały (np. uzyskanie opinii lub uzgodnień) proponuje się, by rada gminy na etapie wstępnym decydowała, czy chce procedować nad przedło onym wnioskiem. Rozstrzygnięcie pozytywne nakładałoby na organ wykonawczy obowiązek przeprowadzenia określonych działań; rozstrzygnięcie negatywne podlegałoby standardowemu trybowi kontroli legalności uchwał.

8

Zaproponowane rozwiązanie zapewnia z jednej strony mo liwość wnoszenia przez obywateli uchwał dotyczących materii mających uregulowany prawem tryb prac, a z drugiej – chroni jednostki samorządu terytorialnego przed ponoszeniem nieuzasadnionych kosztów. Po przyjęciu wniosku, wnioskodawcy zbierają podpisy osób popierających dany projekt. Stosuje się tu odpowiednio przepisy o referendum lokalnym. Proponuje się, by skuteczne wniesienie inicjatywy na szczebel gminny i powiatowy wymagało poparcia przez co najmniej 1% uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki, zaś inicjatywy na szczebel województwa – co najmniej 0,5% uprawnionych do głosowania. Podpisy są zbierane w czasie nie dłu szym ni 60 dni. Jednocześnie trwają prace nad projektem uchwały – jest on przekazywany celem uzyskania opinii organowi wykonawczemu, a w przypadku projektów wywołujących skutki finansowe – równie regionalnej izbie obrachunkowej. Opinie wydawane są w terminie 30 dni i są przedstawiane radnym na etapie rozpatrywania projektu. Zebranie odpowiedniego poparcia dla przygotowanego projektu wywołuje po stronie organu stanowiącego obowiązek rozpatrzenia projektu, przy czym przedstawiciel wnioskodawców we wszystkich pracach organu stanowiącego mo e uczestniczyć z prawem zabierania głosu. Projekt uchwały musi być rozpatrzony w terminie 3 miesięcy od dnia przedło enia listy zebranych podpisów (na naruszenie tego terminu przysługiwać będzie skarga do sądu administracyjnego). Je eli projekt uchwały wniesiony jako obywatelska inicjatywa uchwałodawcza został przez właściwy organ stanowiący odrzucony, wnioskodawcy mogą materię objętą projektem uchwały uczynić przedmiotem referendum lokalnego, przy czym podpisy poparcia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej traktowane są jako podpisy osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum. W praktyce oznacza to mniejszą liczbę podpisów, jakie wnioskodawcy będą musieli zebrać na etapie kampanii referendalnej (w skrajnym wypadku liczba podpisów zebranych przy inicjatywie uchwałodawczej umo liwi skuteczne wniesienie o przeprowadzenie referendum bez zbierania dodatkowego poparcia). Kolejne rozdziały odnoszą się do zagadnień samoorganizacji społeczeństwa oraz ustanawiają mechanizmy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego.

9

Aktywny udział społeczeństwa w działaniu samorządu jest skorelowany ze stopniem rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, dlatego te rozdziały te są poświęcone ró nym sposobom wsparcia szeroko pojętych instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Polski samorząd terytorialny jest oparty na zasadzie rozłączności kompetencji przypisanych poszczególnym szczeblom samorządu. Nie zmienia to postaci rzeczy, e w ramach wielu systemów (np. edukacja, ochrona zdrowia) zasadne jest nawiązanie ścisłej współpracy czy to horyzontalnej, czy to wertykalnej. Niestety – mimo istnienia odpowiednich przepisów ju w obowiązującym stanie prawnym – obserwuje się deficyt takiej współpracy. W związku z tym w ramach ustawy proponuje się z jednej strony stworzenie warunków do funkcjonowania narzędzi pozainstytucjonalnych, a z drugiej – mechanizmów instytucjonalnych.

Rozdział 6. Lokalne fora debaty publicznej Polski samorząd terytorialny jest oparty na zasadzie rozłączności kompetencji poszczególnych szczebli samorządu. Fakt ten – przy uwzględnieniu konstytucyjnej gwarancji samodzielności – bywa niestety interpretowany przez wiele jednostek jako prawo do działania bez konieczności uwzględniania realiów funkcjonowania innych. Tymczasem takie podejście jest z gruntu błędne – i to co najmniej z dwóch powodów: po pierwsze – w ramach du ych systemów (np. ochrona zdrowia, oświata) realizowanych przez kilka jednostek samorządu terytorialnego nie jest mo liwe efektywne świadczenie usług publicznych bez wzajemnego uzgodnienia kierunków ich realizacji, i po drugie – polityka rozwoju, w tym planowanie przestrzenne, nie mo e być prowadzona metodą „od granicy do granicy”. W takiej bowiem sytuacji okazuje się np. e po dwóch stronach tej samej granicy jedna gmina planuje obszar rekreacji, druga – teren usługowo-przemysłowy. Niestety w polskim samorządzie obserwujemy deficyt mechanizmów koordynacji i współdziałania – mimo, i nie ma adnych prawnych przeszkód do ich podejmowania. Z tego względu proponowana ustawa przewiduje formułę lokalnego forum debaty publicznej. Lokalne forum debaty publicznej to ciało doradcze organów samorządu lokalnego. Zadaniem forum ma być dyskusja nad kierunkami działania samorządu lokalnego oraz problemami i stanem zarządzania publicznego w określonej dziedzinie w skali lokalnej, a tak e wypracowywanie postulatów dotyczących pracy instytucji publicznych w tym zakresie, ze szczególnym

10

uwzględnieniem pozycji obywatela jako konsumenta usług publicznych, ich standardu i dostępności. Jak wskazano, mogą to być ró norodne obszary działania władz lokalnych, zwłaszcza w dziedzinach, w których gminy i powiat odrębnie prowadzą instytucje składające się na określony system (np. w dziedzinie ochrony zdrowia zadania w zakresie opieki podstawowej nale ą do gminy, opieka szpitalna jest w gestii powiatu; pacjenta nie bardzo interesuje struktura organów prowadzących, natomiast chodzi mu o dobry mechanizm opieki zdrowotnej), lub te chodzi o rozwiązanie określonego problemu, co wymaga współdziałania ró nych władz, instytucji i środowisk zawodowych czy społecznych (np. problem narkotyków wśród młodzie y szkolnej). W skład forum – tworzonego przez radę powiatu – wchodzą przedstawiciele powiatu i poszczególnych gmin wchodzących w jego skład. Przedstawicieli wskazują orany wykonawcze spośród osób zawodowo czynnych w danej dziedzinie zarządzania publicznego i cieszące się wysokim autorytetem społecznym. W pracach forum, z prawem brania udziału w dyskusji, uczestniczą eksperci oraz przedstawiciele wszystkich podmiotów, organizacji i środowisk istotnych z punktu widzenia funkcjonowania danego obszaru zarządzania publicznego. Efektem obrad ma być wypracowywanie wniosków i postulatów dotyczących danego obszaru zarządzania publicznego przekazywanych następnie – zgodnie z właściwością – do właściwych organów posiadających uprawnienia decyzyjne.

Rozdział 7. Stowarzyszenie mieszkańców Skuteczne funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego wymaga istnienia ram prawnych umo liwiających realizację ró norakich społecznie istotnych celów. Dotyczy to w szczególności realizacji celów w najmniejszej skali – potrzeb bezpośredniego otoczenia, czy te wspólnoty gminnej. Niestety polski system prawny nie zawiera dostatecznie bogatego wachlarza podmiotów, które takie cele mogłyby realizować. W praktyce istnieją: • stowarzyszenia (rejestrowe) – posiadające osobowość prawną i rejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym, • stowarzyszenia zwykłe – nie posiadające ani osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, rejestrowane w rejestrze prowadzonym przez starostę właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia (stowarzyszenie zwykłe jest zatem w praktyce grupą osób zorganizowaną w celu prowadzenia oznaczonej działalności – por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w

11

Warszawie z dnia 11 października 2001 r., I ACa 214/01 – i ze względu na swoją konstrukcję doznaje licznych ograniczeń – w szczególności nie mo e otrzymywać dotacji). adna z powy szych form prawnych nie nadaje się do realizacji drobnych przedsięwzięć istotnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Forma stowarzyszenia rejestrowego jest zbyt skomplikowana jak na przedstawione potrzeby, zwłaszcza jeśli aktywność członków miałaby się ograniczać do pojedynczego przedsięwzięcia. Z kolei forma stowarzyszenia zwykłego wyklucza korzystanie ze wsparcia ze środków publicznych. W celu umo liwienia w uproszczonej formie realizacji przez społeczeństwo obywatelskie drobnych przedsięwzięć przy wsparciu środków bud etu gminy lub powiatu – proponuje się wprowadzić się do prawa polskiego instytucję stowarzyszenia mieszkańców usytuowanego pomiędzy stowarzyszeniem zwykłym a stowarzyszeniem (rejestrowym). Status prawny stowarzyszenia mieszkańców opiera się na modelu stowarzyszenia zwykłego ze zmianami wprowadzanymi proponowaną ustawą. Zmiany te sprowadzają się do nadania stowarzyszeniu mieszkańców zdolności prawnej (oczywistą konsekwencją jest ustalenie zasad reprezentacji – proponuje się, by stowarzyszenie reprezentował pełnomocnik wskazany w regulaminie) oraz do silnego powiązania stowarzyszenia z samorządem lokalnym. Takie powiązanie następuje poprzez ustalenie, e cele stowarzyszenia mieszkańców muszą się mieścić w katalogu zadań własnych jednostki samorządu lokalnego, teren działania stowarzyszenia nie mo e być większy ni obszar jednostki samorządu (choć mo e obejmować jedynie część tego obszaru), zaś członkami stowarzyszenia mieszkańców mogą być wyłącznie osoby zamieszkałe na terenie działania stowarzyszenia. Stowarzyszenia mieszkańców mogą otrzymywać środki z bud etu jednostek samorządu terytorialnego – z funduszu inicjatyw lokalnych, bądź w postaci dotacji. Zmiana ta pociąga za sobą konieczność wprowadzenia zasad odpowiedzialności członków za zobowiązania związane z wydatkowaniem pozyskanych środków. Proponowane jest rozwiązanie oparte na funkcjonowaniu spółki jawnej – odpowiedzialność ponoszą solidarnie, bez ograniczenia całym swoim majątkiem wszystkie osoby będące członkami stowarzyszenia mieszkańców w dniu składania wniosku o realizację zadania publicznego.

12

Rozdział 8. Jednostki pomocnicze gminy Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym gmina mo e tworzyć jednostki pomocnicze. Jednostki pomocnicze nie są związkami samorządowymi, tzn. "nie stanowią odrębnych [od gminy] korporacji i nie mają osobowości prawnej [...]”. Pomocniczy charakter jednostek wyra a się w tym, e przejmując na swoim terytorium realizację zadań publicznych, z jednej strony ułatwiają gminie wykonywanie jej zadań, z drugiej – wią ą ustalanie i realizację tych zadań z potrzebami konkretnych osiedli, wsi itp.. Dwudziestoletnie funkcjonowanie przepisów dotyczących jednostek pomocniczych uzasadnia dokonanie kompleksowego przeglądu i dostosowania przepisów do aktualnych wyzwań i wymogów. Czyni to proponowana ustawa. Całokształt rozwiązań – poza normą generalną dopuszczającą powoływanie jednostek pomocniczych – zostają przeniesione z ustawy o samorządzie gminnym do ustawy. Choć bowiem jednostki pomocnicze są niewątpliwie powiązane z ustrojem gmin, to jednak są równie jedną z podstawowych form zwiększenia udziału społeczeństwa w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego i jako takie znajdują swoje miejsce w proponowanej ustawie. Dotychczas wszystkie jednostki pomocnicze mają z ustrojowego punktu widzenia taki sam status. Nie odzwierciedla to stanu funkcjonującego w większych miastach, w których – ze względu na sprawność i efektywność administracji – istnieje konieczność dekoncentracji zadań i powołania jednostek noszących zwyczajowo nazwę dzielnic. Dostrzegając tą lukę ustawa dokonuje wyró nienia dwóch kategorii jednostek pomocniczych – jednostek będących formą samoorganizacji mieszkańców oraz jednostek powołanych w celu dekoncentracji zadań. Jednostki pomocnicze będące formą samoorganizacji mieszkańców tworzy gmina (rada gminy) z inicjatywy mieszkańców lub z własnej inicjatywy po konsultacji z mieszkańcami; stanowią one kontynuację dotychczasowego rozwiązania w tym zakresie – tworzone są tam, gdzie istnieje odpowiednie zainteresowanie społeczne. Jednostki pomocnicze tworzone w celu dekoncentracji zadań mogą powstać w miastach na prawach powiatu w wyniku wyczerpującego podziału terenu miasta na jednostki. Ze względu na wymóg zachowania równego dostępu wszystkich do usług świadczonych przez administrację publiczną przyjmuje się, e zakres powierzanych ka dej jednostce pomocniczej tego rodzaju musi być

13

identyczny. Celem zapewnienia instytucjonalnej gwarancji dla takiego rozwiązania przyjmuje się uchwalanie jednego wspólnego statutu dla wszystkich jednostek pomocniczych stworzonych w celu dekoncentracji zadań. Ustrój wewnętrzny takich jednostek został oparty na modelu „małej gminy”, tj. z radą jako organem stanowiącym i przewodniczącym jako organem wykonawczym. Dotychczasowe przepisy przewidują dowolność nazewnictwa jednostek pomocniczych. Mimo to ustawa wymienia kilka nazw, a co więcej – dokonuje powiązania nazwy jednostki z jej ustrojem wewnętrznym. Rozwiązanie takie jest niefunkcjonalne. Zaproponowano pozostawienie radom gmin swobody zarówno w nazywaniu jednostek pomocniczych, jak i ustalaniu ich ustroju wewnętrznego (z zastrze eniem dotyczącym monokratyczności organu wykonawczego – por. ni ej). Jedyny wyjątek dotyczy sołectw. Nazwa ta zostaje zastrze ona dla jednostek pomocniczych stanowiących formę samoorganizacji mieszkańców wsi. Sołectwa zachowują równie swój tradycyjny ustrój z sołtysem jako organem wykonawczym i zebraniem wiejskim jako organem stanowiącym. Przewidziana została równie rada sołecka jako organ doradczy – jednak e nie obligatoryjny, lecz fakultatywny. Przyjęcie szczególnych regulacji dla sołectw jest uzasadnione długą tradycją historyczną ich funkcjonowania; Dotychczasowe przepisy dopuszczają ustanowienie przez radę gminy zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego, członkom organu wykonawczego oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej będzie przysługiwała dieta i ewentualnie zwrot kosztów podró y słu bowej. Proponowana ustawa zachowuje co do zasady tą regulację wprowadzając jednak e – w odniesieniu do przewodniczących jednostek pomocniczych – obowiązek ustanowienia tych zasad. Jednostki pomocnicze gminy – zgodnie z zasadą subsydiarności – powinny stanowić punkt odniesienia do działań podejmowanych przez władze gminy. Tymczasem w obowiązującym stanie prawnym nie zostały przewidziane adne systemowe narzędzia umo liwiające osiągnięcie tego celu. Fakultatywne próby tworzenia organów o doradczym charakterze powiązanych z jednostkami pomocniczymi spotykały się z negacją ze strony sądów administracyjnych. W projekcie zaproponowano utworzenie dwóch ciał doradczych: konferencji przewodniczących i konwentu przewodniczących. W skład obu tych organów wchodzą przewodniczący jednostek pomocniczych – jednak e w przypadku pierwszego z wymienionych są to przewodniczący jednostek

14

stanowiących formę samoorganizacji mieszkańców, zaś drugiego – powołanych w celu dekoncentracji zadań. Ró ny skład obu organów znajduje swoje odbicie w będących jego konsekwencją odmiennych regulacjach. I tak:
charakter reprezentowanych jednostek cel istnienia konferencja przewodniczących stanowiących formę samoorganizacji doradzanie w zakresie zaspokajania potrzeb lokalnego społeczeństwa przewodniczący rady rada gminy w formie uchwały konwent przewodniczących powołanych w celu dekoncentracji zadań koordynacja realizacji zadań publicznych prezydent miasta prezydent miasta w drodze zarządzenia

podmiot przewodniczący ustalenie organizacji i trybu pracy

Istotną zmianą wzmacniającą pozycję jednostek pomocniczych gminy jest przyznanie im prawa inicjatywy uchwałodawczej. Model inicjatywy został oparty na obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej wprowadzanej równie proponowana ustawą – ze zmianami wynikającymi ze specyfiki jednostek pomocniczych.

Rozdział 9. Fundusz inicjatyw lokalnych Samorząd terytorialny oparty jest na zasadzie subsydiarności. Zasada ta powinna mieć zastosowanie równie do relacji władza-jednostka. Samorząd lokalny powinien ingerować tylko w te sprawy, których obywatele nie są w stanie samodzielnie prowadzić. Realizacja tak rozumianej zasady pomocniczości wymaga jednak z jednej strony ukształtowania się społeczeństwa obywatelskiego, czyli społeczeństwa charakteryzującego się aktywnością i zdolnością do samoorganizacji, a z drugiej – stworzenia warunków do pozyskiwania przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego środków na realizację wybranych przez siebie celów. W obecnym stanie prawnym istnieje kilka form wsparcia takich działań ze strony samorządu lokalnego. Są to w szczególności: prowadzenie działalności po ytku publicznego na podstawie zlecania realizacji zadań publicznych, inicjatywa lokalna przewidziana w ustawie o działalności po ytku publicznego i wolontariacie, dotacje celowe na zadania publiczne związane z realizacją zadań jednostki oraz dofinansowanie inwestycji dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku udzielane z bud etu jednostki samorządu terytorialnego – zgodnie z art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

15

Nie istnieje natomiast mechanizm, który z jednej strony pozwalałby na pozyskiwanie środków z przeznaczeniem na realizację przedsięwzięć przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego, a z drugiej – który mógłby zwiększyć elastyczność wyboru przedsięwzięć. Większość z wymienionych wy ej narzędzi prowadzi bowiem bezpośrednio do realizacji przedsięwzięć, jakich oczekują władze gminy, a nie takich, które są oczekiwane przez organizacje pozarządowe, stowarzyszenia mieszkańców lub jednostki pomocnicze gminy. W proponowanej ustawie wprowadza się mo liwość utworzenia Funduszu Inicjatyw Lokalnych (FIL). Nazwa ta oznacza wyodrębnione w bud ecie gminy lub powiatu środki przeznaczone na finansowanie realizacji zadań własnych odpowiednio gminy lub powiatu przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego. Podkreślić nale y, e powiązanie funduszu z realizacją zadań własnych – zwłaszcza na szczeblu gminy – nie stanowi zbytniego ograniczenia mo liwych do realizacji przedsięwzięć. Proponowana ustawa przywraca bowiem pierwotne znaczenie klauzuli generalnej, zgodnie z którą do zakresu działania gminy nale ą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrze one na rzecz innych podmiotów. W konsekwencji praktycznie wszystkie lokalne przedsięwzięcia o charakterze publicznym będą mogły być finansowane z FIL. Zgodnie z projektem Fundusz Inicjatyw Lokalnych funkcjonuje w systemie dwuletnim. W pierwszym roku następuje zbieranie środków na FIL. W chwili obecnej jako jedyne źródło przewiduje się ofiarność publiczną. Pewnym elementem zachęcającym do darowizn na cel FIL jest rozszerzenie ulgi podatkowej z tytułu darowizn o darowizny wniesione na fundusz inicjatyw lokalnych. Środki wpływają bezpośrednio na stronę dochodową bud etu właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjmuje się – celem zachęty do wnoszenia wpłat – e jednostka samorządu terytorialnego „dokłada” do zebranych środków identyczną kwotę. Jednocześnie – w celu uniknięcia przypadków, w których ofiarność publiczna mogłaby wymusić zbyt du e obcią enie bud etu gminy czy powiatu, właściwa rada mo e określić maksymalną wysokość środków przyjmowanych w danym roku bud etowym na fundusz. W drugim roku następuje wydatkowanie zebranych w poprzednim roku bud etowym środków funduszu. Od strony formalnej konstrukcja wydatkowania środków oparta jest na tworzeniu rezerwy celowej w wysokości nie mniejszej ni dwukrotność dochodów funduszu w roku poprzedzającym powiększonych o kwotę niewydatkowanych środków funduszu (nieuruchomionej rezerwy) w roku

16

poprzedzającym. Rezerwa jest uruchamiana na bie ąco w ciągu roku bud etowego na przedsięwzięcia wyłonione w otwartym konkursie ofert. Konkurs ofert opiera się na modelu przewidzianym w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności po ytku publicznego i wolontariacie dla zlecania realizacji zadania publicznego na wniosek organizacji pozarządowej z odpowiednimi zmianami. Zaproponowano następujący schemat przekazywania środków z Funduszu Inicjatyw Lokalnych: Organizacje społeczeństwa obywatelskiego składają wniosek o realizację określonego zadania publicznego z udziałem środków FIL. Właściwy organ wykonawczy dokonuje oceny wniosku pod kątem środków dostępnych na realizację zadania i korzyści płynących z realizacji zadania publicznego przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego. Organ stanowiący mo e określić (poprzez sformułowanie kryteriów), które z wniosków będą zwolnione z tego etapu procedury. W przypadku pozytywnej oceny ogłaszany jest konkurs na realizację danego zadania. Instytucje społeczeństwa obywatelskiego składają wnioski w konkursie. Komisja konkursowa zło ona co najmniej w połowie z przedstawicieli instytucji społeczeństwa obywatelskiego dokonuje oceny zło onych ofert w celu wyłonienia tej instytucji, której zostanie zlecone wykonanie zadania publicznego za środki pochodzące z funduszu inicjatyw lokalnych. Model taki został zaproponowany w celu umo liwienia realizacji przedsięwzięć w ramach funduszu praktycznie od początku roku bud etowego.

Rozdział 10. Wspólny organ wykonawczy powiatu i miasta na prawach powiatu Proponowana ustawa stwarza mo liwość unii personalnej organu wykonawczego miasta na prawach powiatu i sąsiadującego z nim powiatu ziemskiego. Istota propozycji ogranicza się do dopuszczenia, by prezydent miasta na prawach powiatu sąsiadującego z powiatem ziemskim mógł zostać wybrany starostą tego powiatu. Osoba pełniąca jednocześnie funkcję prezydenta miasta na prawach powiatu oraz starosty powołując swoich zastępców mo e powierzyć im obowiązki odnośnie do zadań, spraw lub jednostek organizacyjnych zarówno

17

miasta jak i powiatu, w tym tak e odnośnie do to samych komórek i rodzajów spraw prowadzonych w urzędzie miejskim i w starostwie powiatowym. Zainteresowane rady miasta na prawach powiatu i powiatu mogą postanowić w jednobrzmiących uchwałach, e stanowiska sekretarza miasta i sekretarza powiatu, a tak e stanowiska skarbnika miasta i skarbnika powiatu, mo na powierzyć jednej osobie. Proponowane rozwiązanie nie spowoduje trwałych zmian organizacyjnych w strukturze połączonych wspólnym organem wykonawczym jednostek. Połączone ewentualnie za zgodną wolą obu organów stanowiących aparaty pomocnicze prezydenta miasta na prawach powiatu i starosty w jedną całość ulegają rozdzieleniu z mocy prawa w chwili ustania unii personalnej.

Rozdział 11. Konwent powiatowy Polski samorząd terytorialny jest oparty na zasadzie rozłączności kompetencji poszczególnych szczebli samorządu. Fakt ten – przy uwzględnieniu konstytucyjnej gwarancji samodzielności – jest często interpretowany przez wiele jednostek jako prawo do działania bez konieczności uwzględniania realiów funkcjonowania innych podmiotów samorządowych. Takie podejście nie sprzyja realizacji zadań samorządu. W ramach du ych systemów (np. ochrona zdrowia, oświata), w których zadania wykonywane są przez kilka jednostek samorządu terytorialnego nie jest mo liwe efektywne świadczenie usług publicznych bez wzajemnego uzgodnienia kierunków ich realizacji. Dla przykładu: z punktu widzenia obywatela nale y oczekiwać, e dziecko uczące się w gimnazjum (prowadzonym przez gminę) języka francuskiego, będzie miało mo liwość kontynuacji nauki tego języka na poziomie liceum (prowadzonego przez powiat). Tak e polityka rozwoju, w tym planowanie przestrzenne, nie powinna być prowadzona metodą „od granicy do granicy”. W takiej bowiem sytuacji bywa, e po dwóch stronach tej samej granicy jedna gmina planuje obszar rekreacji, druga – teren usługowoprzemysłowy. Niestety w polskim samorządzie obserwujemy deficyt mechanizmów koordynacji i współdziałania – mimo i nie ma adnych prawnych przeszkód do ich wprowadzenia. Z tego względu projekt przewiduje powołanie konwentu powiatowego, w skład którego wejdą wójtowie gmin oraz burmistrzowie (prezydent miasta) z terenu powiatu, a tak e starosta tego powiatu. Podstawowym zadaniem konwentu jest uzgadnianie poglądów w sprawach dotyczącej całej społeczności lokalnej, w tym polityki rozwoju lokalnego,

18

zagospodarowania przestrzennego, funkcjonowania systemów instytucjonalnych, których zakresy działania gminy i powiatu są styczne (oświata, ochrona zdrowia, pomoc społeczna). Członkiem konwentu mo e być tak e prezydent miasta na prawach powiatu; dotyczy to zwłaszcza tych miast (i tych powiatów), gdzie infrastruktura obsługująca mieszkańców powiatu ziemskiego zlokalizowana jest głównie w mieście na prawach powiatu. Warto zauwa yć, e to właśnie konwenty powiatowe będą zapewne najczęściej adresatem ustaleń i postulatów przyjętych w toku prac lokalnych forów debaty publicznej. W istotnych sprawach dla całego obszaru powiatu konwentowi przysługuje prawo sprzeciwu wobec rozstrzygnięcia władz powiatu, w tym wobec aktu starosty. Sprzeciw konwentu mo e zostać odrzucony przez radę powiatu bezwzględną większością ustawowego składu rady powiatu. Konwent mo e tak e wyrazić swoje stanowisko wobec przedsięwzięcia projektowanego przez ka dą z gmin nale ących do powiatu, je eli przedsięwzięcie to ma znaczenie dla całej społeczności powiatu i jej interesów. Rozdział 12. Współpraca terytorialna w samorządzie lokalnym Dotychczasowe przepisy dotyczące samorządu terytorialnego umo liwiają tworzenie związków międzygminnych i – oddzielnie – związków międzypowiatowych jako związków celowych. Celem działalności takich związków jest wspólne wykonywanie określonych zadań publicznych (por. art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Prawa i obowiązki, odpowiednio gmin i powiatów uczestniczących w związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Nie istnieją zatem w obecnym stanie prawnym regulacje umo liwiające współpracę terytorialną jednostek samorządu terytorialnego w szerokim zakresie przedmiotowym. Tworzenie takich terytorialnych związków współpracy jednostek samorządu lokalnego (zwanych zespołami) – umo liwia niniejsza ustawa. Zespół mogą utworzyć gminy – zarówno miejskie, jak i wiejskie – tworzące ciągły przestrzennie układ osadniczy. W skład zespołu mo e wejść tak e powiat, który obejmuje przynajmniej niektóre gminy tworzące zespół. Utworzenie zespołu wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych jednostek samorządu lokalnego bezwzględną większością głosów ustawowego

19

składu rady. Przyjęcie do zespołu nowych członków wymaga uchwały organu stanowiącego zainteresowanej jednostki oraz zgody zgromadzenia zespołu (a nie uchwał organów stanowiących wszystkich dotychczasowych członków jak w przypadku związków celowych). Zespół ma osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Do zakresu działania zespołu nale y przede wszystkim opracowanie i uchwalenie studium ramowego uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego całego obszaru zespołu, zawierającego ustalenia wią ące przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to podstawowe i obowiązkowe zadanie zespołu, ale jego zakres działania mo e obejmować tak e inicjowanie i rozwijanie współpracy członków zespołu na rzecz realizacji zadań publicznych mających znaczenie dla zespołu jako całości, w tym programowanie strategii rozwoju obszaru zespołu i podejmowanie wspólnych przedsięwzięć, zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym, mających znaczenie dla zespołu. Kolejnym istotnym zadaniem zespołu jest koordynowanie działalności jednostek samorządu lokalnego poprzez opiniowanie lub uzgadnianie projektów uchwał organów stanowiących jednostek samorządu lokalnego oraz dokonywanie wspólnych ustaleń, w tym wymagań i standardów sprawozdawczych. Organem stanowiącym i kontrolnym zespołu jest zgromadzenie zespołu składające się z delegatów wszystkich gmin i powiatów nale ących do zespołu. Uchwały zgromadzenia zespołu są podejmowane podwójną bezwzględną większością. Przez podwójną bezwzględną większość rozumie się sytuację, w której za przyjęciem uchwały głosuje większość jednostek samorządu lokalnego, reprezentujących większość ludności zamieszkałej na terenie zespołu. Statut zespołu mo e określić zró nicowaną wagę głosów przynale nych poszczególnym gminom lub powiatom w głosowaniu na zgromadzeniu zespołu, w szczególności z uwagi na ich potencjał gospodarczy i wielkość wydatków ponoszonych na działalność zespołu. Zarząd zespołu jako organ wykonawczy wybierany jest przez zgromadzenie spośród jego członków. Zarząd podejmuje rozstrzygnięcia bezwzględną większością swojego składu. Podstawę gospodarki finansowej zespołu jest bud et zespołu. Dochodami zespołu są składki jednostek samorządu lokalnego, wnoszone w wysokości i w terminach uchwalonych przez zgromadzenie zespołu, dochody z majątku

20

zespołu oraz odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych zespołu. Zespół mo e być tak e beneficjentem środków z bud etu państwa i funduszy celowych, jak równie środków pochodzących z Unii Europejskiej i z innych źródeł zagranicznych. Rozdział 13. Konwent wojewódzki (Konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie) W skład konwentu delegatów samorządu lokalnego w województwie wchodzą przedstawiciele z ka dego powiatu oraz ka dego miasta na prawach powiatu w województwie. Delegata z powiatu, a tak e zastępcę delegata, wybierają spośród siebie wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast danego powiatu oraz starosta tego powiatu. Konwent obraduje na sesjach zwoływanych w miarę potrzeby, mo e tak e powoływać zespoły robocze. Konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie stanowi podstawowy mechanizm współpracy ró nych poziomów władzy samorządowej w województwie; warto zaznaczyć, e warunkiem jego skutecznego działania jest dobre funkcjonowanie konwentów powiatowych (por. poprz. rozdz. 11 ustawy). Do zakresu działania konwentu delegatów nale y w szczególności opiniowanie projektów strategii województwa i jej zmian, programu rozwoju województwa, innych programów działania, w tym regionalnego programu operacyjnego oraz ich zmian, jak równie projektów opisu priorytetów programu operacyjnego i propozycji kryteriów wyboru projektów, a tak e planowanych działań i przedsięwzięć o istotnym znaczeniu dla województwa, projektu bud etu województwa oraz projektów aktów prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa. Konwent mo e wyrazić sprzeciw wobec uchwały zarządu województwa lub jej części. Je eli zarząd województwa nie uwzględni sprzeciwu konwentu, marszałek województwa, w celu rozstrzygnięcia sporu uchwałą sejmiku województwa, niezwłocznie przekazuje uchwałę zarządu, wobec której został zgłoszony sprzeciw, przewodniczącemu sejmiku. Konwent mo e wyrazić sprzeciw wobec uchwały sejmiku województwa lub jej części. Uchwała konwentu w tej sprawie mo e być podjęta w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały. Wyra enie przez konwent sprzeciwu wobec uchwały sejmiku województwa skutkuje zawieszeniem mocy obowiązującej uchwały lub tej jej części, wobec której zgłoszono sprzeciw. Sejmik

21

województwa mo e odrzucić sprzeciw bezwzględną większością głosów swojego ustawowego składu w głosowaniu jawnym imiennym. Uchwały konwentu podlegają nadzorowi wojewody. W takim przypadku przepisy o nadzorze nad samorządem gminnym stosuje się odpowiednio.

Rozdział 14. Zmiany ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego Szczególnie istotna zmiana dotyczy brzmienia art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z zasadą subsydiarności ka dy szczebel władzy powinien realizować tylko te zadania, które nie mogą być skutecznie zrealizowane przez szczebel ni szy lub same jednostki działające w ramach społeczeństwa. Zgodnie z tą zasadą art. 163 Konstytucji RP określa, e samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrze one przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Art. 164 ust. 3 precyzuje, e gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrze one dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to podwójne domniemanie kompetencji – na rzecz samorządu terytorialnego jako takiego i w ramach systemu tego samorządu – na rzecz gminy. Tymczasem praktyka organów nadzoru oraz orzecznictwo poszło w przeciwnym kierunku upatrując konieczności wyraźnej (szczegółowej) podstawy prawnej i to wywodzącej się z przepisów prawa materialnego, tak e dla działalności niewładczej (zarządczej) samorządu. Tytułem przykładu mo na tu przytoczyć wyrok NSA z dnia 1 lutego 2002 roku, w którym stwierdzono, i wznoszenie pomników nie jest zadaniem własnym gminy – negując tym samym prawo do upamiętnienia zdarzeń wa nych dla społeczności lokalnej. W konsekwencji nastąpiło znaczące ograniczenie samodzielności decyzyjnej jednostek samorządu terytorialnego, sprzeczne z podstawowymi zało eniami aksjologicznymi tej sfery funkcjonowania państwa. Proponuje się zatem, by – w celu przywrócenia pierwotnego znaczenia klauzulom generalnym określającym zakres działania samorządu terytorialnego – nastąpiła synteza zawartego w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym katalogu zadań własnych gminy. Jego kazuistyczna konstrukcja sugeruje bowiem, e jest to katalog wyczerpujący – i mimo i redakcja przepisu wyraźnie wskazuje na jego otwarty charakter. Analogiczny katalog zadań zawarty w ustawie o samorządzie powiatowym pozostaje niezmieniony – ze względu na subsydiarny w stosunku do gmin charakter samorządu powiatowego. Aby zaś klauzule generalne art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stały się rzeczywistą i niekwestionowaną przez organy nadzoru i sądy

22

podstawą działania gmin „w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrze onych dla innych podmiotów”, w art. 18 ust. 2 dodano do wyłącznej właściwości rady gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawie przystąpienia do realizacji zadań publicznych o znaczeniu lokalnym nie uregulowanych przez odrębne ustawy oraz określenia sposobu realizacji takich zadań. Podobną konstrukcję opartą na klauzuli generalnej wprowadzono tak e w ustawie o samorządzie województwa. W projekcie ustawy przewidziano zmianę kompetencji przewodniczących organów stanowiących wszystkich jednostek poprzez przyznanie im prawa do reprezentowania jednostki w postępowaniach, w których jednostka ma interes prawny, zaś organem orzekającym w pierwszej instancji jest organ wykonawczy tej jednostki. Lata 90. ubiegłego wieku były sceną dla sporów kompetencyjnych między przewodniczącym rady gminy a ówczesnym wójtem – przewodniczącym zarządu gminy. W ich wyniku ukształtował się system – przeniesiony następnie na szczebel samorządu powiatowego i wojewódzkiego – w którym wójt (odpowiednio starosta, marszałek województwa) reprezentują odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego na zewnątrz, a jednocześnie kierują jej bie ącymi sprawami, w tym całością administracji samorządowej, zaś jedyną kompetencją przewodniczącego rady gminy (odpowiednio rady powiatu, sejmiku województwa) jest organizowanie pracy organu stanowiącego i prowadzenie jego obrad. Nie podwa ając ogólnej zasady le ącej u podstaw takiego podziału kompetencji, nie sposób nie dostrzec dysfunkcji pojawiających się w pewnych szczególnych przypadkach. Przedło ony projekt ustawy ma na celu uregulować te właśnie sytuacje. Co do zasady w postępowaniach sądowych jednostka samorządu terytorialnego jest reprezentowana przez jej organ wykonawczy. W szczególnych wypadkach rozwiązanie takie nie mo e, czy te nie powinno być stosowane zwłaszcza na szczeblu gminnym, na którym wójt jako organ administracji publicznej uczestniczy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym interesu prawnego gminy, której jednocześnie jest organem wykonawczym. Często są to postępowania dotyczące ywotnych interesów gminy, np. spraw własnościowych (za przykład mo e tu słu yć przekształcenie prawa u ytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku, gdy grunt jest

23

własnością gminy). Ze względu na konieczność występowania w takiej sytuacji wójta w dwóch rolach – jako organu i jako strony, ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą w sytuacji, gdy wójt jest uprawniony do wydania decyzji w I instancji, gmina po prostu nie jest stroną (analogicznie w przypadku starosty i powiatu). Prowadzi to do sytuacji, w której w wielu istotnych dla jednostek samorządu terytorialnego sprawach pozbawione są one mo liwości obrony swoich interesów. Stan, w którym w imię mo liwości szczególnej obrony własnych praw na etapie postępowania pierwszo instancyjnego, w trzech kolejnych instancjach (jednej administracyjnej i dwóch sądowoadministracyjnych) jednostka samorządu terytorialnego skazana jest na bierne obserwowanie działania strony przeciwnej, bezwzględnie wymaga zmiany. Wprowadzenie w takich wypadkach upowa nienia dla przewodniczącego rady jest jednocześnie dorozumianym przekreśleniem wskazanej linii orzeczniczej. W sytuacji, gdy spór toczy się pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a odpowiednio wójtem, starostą, czy marszałkiem województwa bezpieczeństwo prawne jednostki samorządu terytorialnego nakazuje wyłączenie reprezentacji przez przeciwnika procesowego. Nale y wskazać, e orzecznictwo sądowe dopuszcza występowanie przewodniczącego rady jako przedstawiciela organu stanowiącego (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 706/2007). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, e „Skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym tworzą konstrukcję nadzoru opartą na kontroli legalności działalności oddzielnie ka dego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposa ając ka dy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskar eniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to nale y przyjąć, e w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić mo e podmiot upowa niony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady.” Uprawnienie to jest jednak czasami kwestionowane i dlatego proponuje się jednoznaczne przesądzenie o istnieniu wspomnianego uprawnienia przewodniczącego. Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie szczególnego uprawnienia przewodniczącego rady gminy wobec pracowników obsługujących organ stanowiący (pracowników biura rady). Pracownicy odpowiedzialni za obsługę organu stanowiącego pozostają pracownikami urzędu właściwej jednostki

24

samorządu terytorialnego, a co za tym idzie – podwładnymi wójta. Zarówno przewodniczący rady, jak i poszczególni radni nie dysponują adnymi narzędziami wpływu na wspomnianych pracowników. Dobitnie wskazuje to np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 30 lipca 2009 roku, sygn. NK.II.0911/313/09, w którym stwierdzono, e rada gminy nie ma adnego upowa nienia do nakładania obowiązków na jakiegokolwiek pracownika gminy ani do wydawania poleceń osobom, dla których pracodawcą jest wójt. Zdaniem Wojewody rada gminy nie jest równie uprawniona do zobowiązania wójta do wydawania poleceń określonej treści swoim pracownikom. Wójt powinien zapewnić obsługę rady, i faktycznie pracownicy, którzy będą się tym zajmować będą wykonywać polecenia radnych, a w szczególności przewodniczącego, ale nie stanowi to dla rady podstawy do wprowadzania w drodze regulacji statutowej zasady podległości pracownika wobec przewodniczącego rady, bowiem przewodniczącemu rady nie przysługują adne uprawnienia wobec pracowników urzędu gminy, a wszelkie kompetencje związane ze zwierzchnictwem słu bowym przysługują kierownikowi urzędu. Stan taki, w sytuacji konfliktu między organem stanowiącym a organem wykonawczym – mo liwym na szczeblu gmin, gdzie wybór wójta jest niezale ny od wyboru rady gminy – mo e prowadzić do prób parali u działania organu stanowiącego. Celem uniknięcia takich sytuacji proponuje się utworzenie w strukturze urzędu gminnej jednostki samorządu terytorialnego biura rady lub samodzielnego stanowiska pracy. W stosunku do pracowników zatrudnionych w biurze rady istotnie wzmocniona zostałaby pozycja przewodniczącego rady – jego zgody wymagałyby wszystkie czynności z zakresu prawa pracy, miałby on te prawo wydawania poleceń słu bowych pracownikom biura. Minimalna obsada etatowa biura będzie określona w akcie wykonawczym wydanym przez ministra właściwego do spraw administracji. Obligatoryjnie w bud ecie gminy utworzona zostanie rezerwa celowa z przeznaczeniem na wydatki związane z opracowywaniem opinii i ekspertyz na potrzeby rady gminy. Wykorzystanie środków z rezerwy następować będzie wyłącznie na wniosek przewodniczącego rady. Proponowane rozwiązanie jest uzasadnione, poniewa w wielu przypadkach podjęcie trafnej decyzji przez organ stanowiący wymaga posiadania odpowiedniej wiedzy i trudno się zgodzić na to, by w takich wypadkach organ stanowiący był skazany na posługiwanie się wyłącznie ekspertami opłacanymi przez organ wykonawczy. W związku z tym proponuje się obligatoryjne tworzenie w bud ecie jednostki samorządu

25

terytorialnego rezerwy celowej – uruchamianej na ądanie przewodniczącego organu stanowiącego – z przeznaczeniem na opracowywanie ekspertyz i opinii. W ustawach o samorządzie gminnym i o samorządzie powiatowym proponuje się zmianę brzmienia odpowiednio art. 25a i art. 21, poprzez wprowadzenie ograniczenia w głosowaniu na wzór dotychczasowej regulacji obowiązującej w stosunku do radnych sejmiku województwa. W przeciwieństwie do radnych gmin oraz radnych powiatów, którzy nie mogą uczestniczyć w głosowaniu w adnej sprawie dotyczącej ich interesu prawnego, analogiczny zakaz wią e radnych sejmiku w znacznie wę szym zakresie, a mianowicie - tylko w sprawach dotyczących nawiązywania stosunków majątkowych z województwem lub z wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi. Propozycja powy sza ma na celu pewne wyrównanie statusów poszczególnych radnych, niezale nie od szczebla samorządu, który reprezentują. Ponadto, dotychczasowe doświadczenia ze stosowaniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym powodują znaczne rozbie ności interpretacyjne, jak równie , w niektórych przypadkach, mogą faktycznie blokować mo liwość podejmowania uchwał. Nale y przy tym zauwa yć, e teleologiczna interpretacja art. 25a w jego dotychczasowym brzmieniu, jako przepisu „antykorupcyjnego”, zamyka się w treści wskazanej w projekcie. Zmiany proceduralne wzmagające jawność działania organów samorządu terytorialnego polegają na wprowadzeniu obowiązku publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej projektów wszystkich uchwał organu stanowiącego – w terminie nie późniejszym ni termin przekazania tych projektów radnym. W okresie między opublikowaniem projektu, a dniem poprzedzającym termin posiedzenia sesji, na którym dany projekt ma być rozpatrywany wszyscy zainteresowani mogą zgłaszać swoje uwagi. Je eli wskazany okres byłby dłu szy ni 14 dni, termin na wnoszenie uwag mo e być skrócony do 14 dni (z zamieszczeniem odpowiedniej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej). Wniesione uwagi są rozpatrywane w ramach procedury legislacyjnej. Ponadto proponuje się wprowadzenie jako zasady głosowania imiennego w organach stanowiących. Mo liwość ustalenia sposobu głosowania przez poszczególnych radnych sprzyja przejrzystości funkcjonowania samorządu i

26

wzmacnia poczucie odpowiedzialność radnych za podejmowane decyzje. Imienne wykazy głosowań radnych wraz ze wskazaniem przedmiotu głosowania podawane będą do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej nie później ni w ciągu 3 dni od dnia głosowania. W projekcie ustawy przewiduje się równie obowiązek uczestniczenia organu wykonawczego w posiedzeniu organu stanowiącego, jeśli ten tego za ąda. W dotychczasowej praktyce znane są bowiem przypadki uchylania się od uczestniczenia w obradach organu stanowiącego z powołaniem się na brak wyraźnej podstawy prawnej. Zmiana dotycząca wszystkich szczebli samorządu terytorialnego polega na znaczącej modyfikacji dotychczasowej procedury oceny przez radę lub sejmik wykonania bud etu przez organ wykonawczy odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z dotychczasowym schematem konstrukcyjnym polskiego samorządu terytorialnego rady (gmin, powiatów, sejmiki województw) są organami stanowiącymi i kontrolnymi, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miasta), zarządy powiatów i województw – organami wykonawczymi, odpowiedzialnymi w szczególności za wykonywanie uchwał rady. Taki podział kompetencji sugerowałby, e organy stanowiące mają odpowiednie umocowanie do wią ącej oceny działań podejmowanych przez organy wykonawcze. Tak jednak nie jest – instytucja absolutorium, która winna słu yć temu celowi, w obecnym stanie prawnym sprowadza się wyłącznie do oceny poprawności (i to niejednokrotnie poprawności jedynie formalnej) wykonania bud etu. Podkreśla to orzecznictwo sądowe – tytułem przykładu mo na przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2006 roku, zgodnie z którym „jeśli organ, do którego kompetencji nale y udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wyka e i nie uzasadni, i – w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale bud etowej – doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego, to nie mo e podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium”. Uwzględniając szerokie kompetencje organu wykonawczego do dokonywania zmian w bud ecie oznacza to, e zaistnienie dostatecznie ra ących uchybień przy wykonywaniu bud etu jest mało prawdopodobne – i to nawet wówczas, gdy nie zostały zrealizowane istotne dla wspólnoty samorządowej zadania publiczne.

27

Stan taki skłania do zmiany modelu absolutorium i zbli enia go do modelu funkcjonującego w obszarze prawa handlowego w odniesieniu do zarządów określonych kategorii spółek prawa handlowego. Proponuje się zatem, by przy ocenie przez organ stanowiący działań organu wykonawczego akcent został przeniesiony z badania poprawności wykonania uchwały bud etowej, na poprawność realizacji zadań. W konsekwencji proponuje się ukształtowanie dwuczęściowego modelu. Część pierwsza – Za formalno-prawną kontrolę wykonania bud etu przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego i wynikające stąd udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium odpowiedzialne stałyby się regionalne izby obrachunkowe. Wstępnej oceny dokonywałyby składy orzekające; w przypadku negatywnej oceny – uchwałę w sprawie nieudzielenia absolutorium dla organu wykonawczego wydawałoby kolegium izby. Uchwała taka byłaby podstawą do ewentualnego wszczęcia postępowania związanego z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; Część druga – Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dokonywałby oceny wykonania zadań i z tego tytułu udzielał organowi wykonawczemu skwitowania. Organ wykonawczy w terminie do 30 kwietnia przedkładałby sprawozdanie z realizacji zadań w terminie do 30 kwietnia. Sprawozdanie to byłoby oceniane – razem ze sprawozdaniem finansowym i sprawozdaniem z wykonania bud etu – przez specjalnie powoływaną komisję ds. skwitowania (chyba e w radzie istniałaby komisja stała wyspecjalizowana w zakresie kontroli). Uchwała w sprawie skwitowania byłaby podejmowana w terminie do dnia 30 czerwca. Zmiana charakteru oceny dokonywanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego pociąga za sobą rezygnację z wymogu uzyskiwania opinii właściwej regionalnej izby obrachunkowej o wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium oraz wyłączenie uchwały w sprawie absolutorium z zakresu nadzoru realizowanego przez regionalne izby obrachunkowe. Skoro bowiem absolutorium przestaje być ściśle związane z wykonaniem bud etu, nie ma podstaw by wymienione kompetencje pozostały przy wyspecjalizowanych w sprawach finansowych organach nadzoru. Nale y te zwrócić uwagę, e w proponowanym modelu mo liwe są trzy rozstrzygnięcia – udzielenie skwitowania, odmowa udzielenia skwitowania i nieudzielenie skwitowania sprowadzające się de facto do niezajęcia przez radę wią ącego stanowiska. Istnienie trzeciej mo liwości jest wynikiem

28

konsekwentnie wprowadzonego warunku, i uchwała w sprawie skwitowania musi zapaść bezwzględną większością głosów. Dodatkowo proponuje się zniesienie obowiązku powoływania komisji rewizyjnej. Z jednej strony ma to zapewnić pełniejszą realizację zasady samodzielności kształtowania systemu organów wewnętrznych przez organy stanowiące, a z drugiej – wzmocnić funkcje kontrolne poszczególnych komisji stałych. Ze zniesieniem dotychczasowej procedury absolutoryjnej związana jest zmiana polegająca na przywróceniu mo liwości przyznawania pracownikom samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru nagród rocznych. Aby zmniejszyć arbitralność przyznawania tych nagród wprowadzony jest warunek by musiało to być związane z uzyskaniem skwitowania oraz odpowiednimi osiągnięciami w zarządzaniu mierzonymi wskaźnikami efektywności zarządzania ustalanymi z wyprzedzeniem co najmniej rocznym. Zmiana dotycząca samorządu powiatowego zakłada przyznanie staroście statusu organu powiatu. Projektując strukturę organizacyjną administracji publicznej nale y rozstrzygnąć, czy ze względu na swoją specyfikę dany organ powinien mieć charakter kolegialny, czy te monokratyczny. Jak wskazywane jest w doktrynie nauki administracji ka dy z tych systemów ma swoje zalety, ale te i wady. Zaletą organów kolegialnych jest mo liwość skupienia w jednym organie osób reprezentujących ró ne interesy i – co za tym idzie – większą obiektywność rozstrzygnięcia. Odbywa się to jednak kosztem stosunkowej powolności działania, trudności określenia odpowiedzialności za podjęte decyzje, czy większe koszty utrzymywania organu. W przypadku organów jednoosobowych niewątpliwą ich zaletą jest du a operatywność i jasno określona odpowiedzialność. Odbywa się to jednak kosztem groźby arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć. Pomimo predysponowania do bie ącego operatywnego zarządzania organów jednoosobowych, w chwili odradzania samorządu terytorialnego w roku 1990 i tworzenia kolejnych dwóch szczebli samorządu w roku 1998 podjęta została decyzja o powierzeniu roli organu wykonawczego na wszystkich szczeblach samorządu organom kolegialnym – zarządom. Rozstrzygnięcie to było podyktowane chęcią włączenia w mechanizmy zarządzania publicznego maksymalnie szerokiej grupy osób. W chwili obecnej – gdy coraz większą rolę odgrywa profesjonalizm kadry i konieczność szybkiego reagowania na płynące z otoczenia wyzwania – podjęta niegdyś decyzja wymaga weryfikacji. Wprowadzenie monokratycznego

29

organu wykonawczego w gminie nastąpiło ju w roku 2002. Proponowana ustawa wprowadza taki charakter organu w samorządzie powiatowym. Większość zaproponowanych zmian jest prostą konsekwencją zniesienia zarządu powiatu; jedna zmiana ma jednak inny charakter. W obowiązującym obecnie stanie prawnym regulamin organizacyjny starostwa powiatowego przyjmowany jest przez radę powiatu. Rozwiązanie to jest sprzeczne z zasadami sprawnego zarządzania – podmiot mający opierać się w swoim działaniu na danej strukturze organizacyjnej nie decyduje bezpośrednio o jej kształcie. Co więcej – jest to odmienność w stosunku do pozostałych dwóch szczebli samorządu, gdzie regulamin organizacyjny urzędu jest nadawany przez organ wykonawczy. W związku z powy szym proponuje się przeniesienie kompetencji do nadawania regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego z rady powiatu na starostę. Proponowane w projekcie ustawy zmiany ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego przewidują równie : • wprowadzenie domniemania właściwości województwa we wszystkich sprawach o znaczeniu regionalnym, nie zastrze one ustawami na rzecz innych podmiotów; takie rozwiązanie stanowi odzwierciedlenie kompetencji generalnej w zakresie spraw publicznych lokalnych przyznanej gminie; bezpośrednią konsekwencją jest otworzenie katalogu zadań starostwa – z wyliczenia enumeratywnego na przykładowe; • doprecyzowanie charakteru stanowiska wójta, starosty i zarządu województwa poprzez uzupełnienie, e nie stanowią oni jedynie organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz równie organ zarządzający; wydaje się to konieczne ze względu na fakt, i wiele kompetencji przypisanych prawem nie stanowi wykonywania uchwał właściwego organu stanowiącego; z powy szą zmianą koreluje wprowadzenie wyra onego literalnie obowiązku dbałości przez wymienione organy o interesy – odpowiednio gminy, powiatu i województwa; • stworzenie mo liwości łączenia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z mandatem senatora; • zmiany porządkowe w ustawach ustrojowych samorządu będące konsekwencją nowego modelu zmian granic jednostek samorządu terytorialnego – zgodnie ze zmianami wprowadzonymi w ustawie o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału państwa;

30

• stworzenie mo liwości tworzenia związków celowych gminnopowiatowych, je eli celem działania związku jest wykonywanie zadań publicznych w dziedzinie nale ącej zarówno do zakresu działania gminy, jak i do zakresu działania powiatu; • wprowadzenie mo liwości tworzenia związków celowych przez województwa; • zmiany porządkowe dotyczące funkcjonowania związków celowych, w szczególności dotyczące zastąpienia kompetencji do wyznaczania przez radę gminy innego ni wójt reprezentanta gminy na zgromadzeniu związku; • przyznanie stowarzyszeniom jednostek samorządu terytorialnego prawa reprezentowania interesów swoich członków przed organami władz publicznych, w postępowaniu sądowoadministracyjnym i w postępowaniu przez TK; powy sze rozwiązanie oznacza, e we wspomnianym zakresie stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego – w szczególności wiodące korporacje samorządowe – będą mogły reprezentować swoich członków; • przyznanie pracodawcy radnego prawa do zaskar enia do sądu administracyjnego uchwały rady o niewyra eniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym; stosunek pracy radnych w obowiązującym obecnie stawnie prawnym jest szczególnie chroniony; jego rozwiązanie wymaga wyra enia zgody przez właściwą radę i w praktyce zatem zdarzały się sytuacje, w których w imię grupowej lojalności odmawiano wyra enia zgody nawet w uzasadnionych przypadkach (ze zwolnieniem dyscyplinarnym włącznie); takich sytuacjach pracodawca nie miał jasnej pozycji procesowej. Proponowana ustawa przewiduje zmianę procedury nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Propozycje zmiany regulacji prawnych oparte zostały na dwóch podstawowych aktach prawnych – Konstytucji RP oraz Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. W preambule ustawy zasadniczej stwierdzono, e prawa podstawowe dla państwa oparte są na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Zasada pomocniczości oznacza, e ka dy szczebel władzy powinien realizować tylko te zadania, które nie mogą być skutecznie zrealizowane przez szczebel ni szy lub same jednostki działające w ramach społeczeństwa. Władza

31

powinna mieć znaczenie pomocnicze, wspierające w stosunku do działań jednostek, które ją ustanowiły. Tam, gdzie nie jest to konieczne, państwo powinno pozwolić działać społeczeństwu obywatelskiemu. W sytuacji wymagającej interwencji, winno natomiast rozwiązywać problem na szczeblu mo liwie najbli szym obywatelom, a więc raczej w gminach ni w regionach i raczej w regionach ni w centrum. Ponadto, w art. 165 Konstytucji wskazuje się, e jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe, oraz, co w kontekście proponowanych zmian najwa niejsze, wskazanie, e samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego to zasadnicza konstrukcja prawna gwarantująca tym jednostkom samodzielność. Dzięki temu jednostka ta mo e być podmiotem praw i obowiązków, mo e posiadać prawo własności, a tak e korzystać z innych praw majątkowych. Podmiotowość prawna jednostek samorządu terytorialnego umo liwia im m.in. korzystanie z ochrony sądowej. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na art. 171 Konstytucji RP, wskazujący, e działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przepis ten został przeniesiony do wszystkich ustaw samorządowych (odpowiednio art. 86, art. 76 ust. 1 i art. 78 ust. 1), przy czym tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach ustrojowych. Drugi z powołanych aktów prawnych - Europejska Karta Samorządu Lokalnego, od początku obowiązywania Konstytucji z 1997 roku jest traktowana tak, jak gdyby została ratyfikowana za uprzednią zgodą parlamentu. W kontekście proponowanych zmian nale y wskazać na przepis Karty Samorządu Lokalnego zawarty w jej art. 8. Reguluje on zagadnienie kontroli, dając podstawy do regulacji ustawowych w zakresie nadzoru nad samorządem terytorialnym ró nego szczebla. Wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych mo e być dokonywana, wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie. Następnie określa się zakres tej kontroli, przyznając uprawnienie organom kontrolującym i nadzorczym, w takiej denotacji, aby ich działania miały na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych, z zastrze eniem, e kontrola

32

administracyjna mo e jednak e obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wy szego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane. Na koniec wskazuje się na podstawową zasadę jaka powinna przyświecać organom nadzorczym – zasada proporcjonalności. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 87 ustawy o samorządzie gminnym (analogiczne zmiany wprowadza się równie do pozostałych ustaw ustrojowych) – organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami, je eli organy gminy działają bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa, w tym – je eli naruszają kompetencje zastrze one ustawami dla organów innych władz publicznych. Zawarte w projekcie ustawy zmiany art. 7 i art. 18 ustawy o samorządzie gminnym (m.in. polityka rozwoju jako zadanie własne gminy i mo liwość przystępowania przez gminę do realizacji zadań publicznych nieuregulowanych przez odrębne ustawy) – w połączeniu z projektowanym zapisem art. 87 powinny umo liwić gminie prowadzenie działalności dotychczas często negowanej w orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych. Kolejna z proponowanych zmian odnosi się do procedury, którą formułuje się w sposób znacznie odmienny od dotychczas istniejącego. Na tym etapie rozwoju społeczności lokalnych zasadnym wydaje się rozwa enie zmiany regulacji samorządowych ustaw ustrojowych w zakresie środków nadzoru poprzez wprowadzenie instytucji „samonaprawy”. Informacja organu nadzoru o stwierdzonych naruszeniach prawa skierowana do organu samorządu przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, której skutkiem mo e być usunięcie wskazanych naruszeń – ograniczy w istotnym stopniu stwierdzanie niewa ności uchwały lub zarządzenia w całości lub części. W przypadku istotnego naruszenia prawa, w informacji wskazanej wy ej, organ nadzoru wyznaczy termin na usunięcie naruszeń prawa, nie dłu szy ni 3 miesiące od doręczenia informacji. Jak wynika z treści proponowanego przepisu, termin ten mo e być krótszy lub dłu szy, w zale ności od zakresu przedmiotowego uchwały lub zarządzenia, a przez to procedur jakich spełnienie jest wymagane do ponownego podjęcia prawidłowej uchwały. Dalsze czynności uzale nione są od organu gminy i jego stanowiska. Konsekwencją przyjętych zmian jest wskazanie , i po upływie terminu, o którym mowa poprzednio, organ nadzoru nie mo e we własnym zakresie wydać rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego niewa ność uchwały lub zarządzenia organu w całości lub w części. W tym przypadku organ nadzoru

33

mo e zaskar yć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Projekt nie wprowadza tu zasadniczych zmian koncepcji zaskar enia i wtórnego, czy pierwotnego nadzoru realizowanego niejako „po terminie”. Przyjęcie powy szego modelu nadzoru w pełni odpowiada unijnej zasadzie pomocniczości, podkreśla odpowiedzialność i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej, ma walor edukacyjny i wpisuje się w system budowania społeczeństwa obywatelskiego. Wyłączone z nadzoru winny być uchwały stanowiące element procedury np. sądowo-administracyjnej (np. o skierowaniu do sądu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze), karnej (np. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa), czy antykorupcyjnej (np. zawiadomienie składane do CBA). Uchwały takie mają charakter proceduralny i to organy, które je otrzymują winny badać właściwe umocowanie do działania. Ponadto w procedurze nadzorczej proponuje się ujednolicenie nazewnictwa poprzez wprowadzenie komisarza, pełniącego funkcję organu albo organów, powoływanych przez Prezesa Rady ministrów na wniosek wojewody oraz wyłączenie z tej procedury ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Konstytucja RP nie przewiduje w tym zakresie uprawnień ministra. Proponowane zmiany w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa mają na celu ujednolicenie procedury nadzorczej, niezale nie od tego, którego szczebla jednostki samorządu terytorialnego uchwały lub zarządzenia podlegają nadzorowi. Brak jest uzasadnienia dla ró nicowania w tym zakresie podmiotów przynale nych do ró nych szczebli samorządu terytorialnego.

Rozdział 15. Zmiany innych ustaw Większość proponowanych w tym rozdziale zmian jest prostą konsekwencją zniesienia zarządu powiatu i przyznanie staroście statusu organu powiatu. Zmianą autonomiczną jest art. 123 projektu, w którym proponuje się nowelizację ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Obecnie obowiązujący zasadniczy podział terytorialny jest wypadkową wymogów sprawności zarządzania, lokalnych uwarunkowań politycznych i zaszłości historycznych. W konsekwencji na mapie Polski znajdują się jednostki

34

samorządu terytorialnego, których istnienie jest wątpliwe z prakseologicznego punktu widzenia. Dotyczy to w szczególności tzw. „jednostek obwarzankowych” – gmin, czy powiatów, które mają siedzibę w mieście, które stanowi odrębną jednostkę samorządu terytorialnego (odpowiednio gminę miejską lub miasto na prawach powiatu). Szanując prawo ka dej wspólnoty samorządowej do decydowania o własnym losie nie proponuje się przymusowych zmian w odniesieniu do jednostek tego typu. Obecnie bowiem corocznie jesteśmy świadkami przynajmniej kilku prób w skali kraju przejęcia określonych terenów przez jedną jednostkę (zwłaszcza miejską) kosztem jednostki sąsiedniej (zwłaszcza wiejskiej). Częstokroć motywowane jest nie tyle spójnością przestrzenną obszaru, lecz doraźnymi potrzebami – taki jak np. przejęcie podmiotu obcią onego podatkiem od nieruchomości w znacznej wysokości, czy uzyskaniem terenów rozwojowych. Praktyki takie nie mają nic wspólnego z ideą samorządności, tym bardziej w sytuacji, w której projektowana ustawa wprowadza liczne instrumenty umo liwiające współdziałanie samorządów w szerszej skali terytorialnej. Aby ukrócić takie sytuacje przedło ony projekt ustawy wprowadza zasadę, i zmiana granic określonej jednostki samorządu terytorialnego zasadniczo będzie mo liwa jedynie na zgodny wniosek obu jednostek, których zmiana granic ma dotyczyć. Z urzędu natomiast Rada Ministrów będzie mogła dokonywać zmian granic jedynie w przypadkach ściśle określonych ustawą. Warto zaznaczyć, i w ustawie o samorządzie gminnym zapisano (art. 4) fundamentalną w tym względzie zasadę ustrojową, i „trwałość obszaru gminy i stabilność jej granic stanowiąc podstawę spójności społecznej i dobrego funkcjonowania wspólnoty samorządowej gminy podlega ochronie prawnej”. Proponowany tryb przeprowadzania zmian nawiązuje do obecnie obowiązujących przepisów. Jednak istotnym novum jest wprowadzenie wymogu zasięgnięcia opinii niezale nych i bezstronnych ekspertów, celem działania których będzie ustalenie, czy i w jakim zakresie zachodzą przesłanki dokonywania przekształceń albo przeszkody w tym zakresie, a tak e w jaki sposób projektowana zmiana wpłynie na sąsiadujące gminy, powiaty i województwa (w uzale nieniu od zakresu zmian). Wprowadzony zostaje równie nadzór sądowy nad stanowiskiem ministra w sprawie przewidzianej do dokonania zmiany terytorialnej. Dodatkowo określone zostaje, e granice jednostek podziałów terytorialnych państwa ustanowionych w celu wykonywania administracji

35

niezespolonej powinny pokrywać się z granicami jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Odstępstwo od tej zasady prowadzące do przecięcia granic gmin lub powiatów dopuszczalne będzie jedynie w przypadku występowania powa nych względów natury przyrodniczej lub geograficznej – powodujących, e w przypadku zgodnego z zasadniczym podziałem terytorialnym państwa obszarem działania wykonywanie istotnych zadań z zakresu danej administracji niezespolonej zostałoby uniemo liwione lub znacznie utrudnione. Jako ostatni nowy element wymienić nale y utworzenie rejestru podziałów terytorialnych państwa (tak zasadniczego, jak i podziałów pomocniczych, w tym podziałów na potrzeby sądownictwa i Prokuratury) prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Prezes Rady Ministrów określi w drodze rozporządzenia zasady prowadzenia rejestru oraz szczegółowe obowiązki informacyjne właściwych organów. Rozdział 16. Przepisy przejściowe i końcowe Projekt jako datę wejścia w ycie ustawy wskazuje dzień 1 stycznia 2012 r., z zastrze eniem, i zmodyfikowana procedura rozpatrywania sprawozdań z działalności organów wykonawczych przewidująca skwitowanie miałaby zastosowanie do sprawozdań za rok sprawozdawczy 2012, natomiast przekazanie staroście zadań i kompetencji zarządu powiatu dotyczyłoby kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w ycie.

Materiał dodatkowy (propozycja) w projekcie ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw:

I. dot. rozdziału 12. Współpraca terytorialna w samorządzie lokalnym „Art. 96 1. Je eli słabość terytorialnej współpracy jednostek samorządu lokalnego na danym terenie, zwłaszcza na obszarze du ych aglomeracji miejskich, rodzi przeszkody w osiągnięciu koniecznej spójności terytorialnej obszaru, w szczególności zaś prowadzi do istotnych zaniedbań w niezbędnej rozbudowie infrastruktury komunikacyjnej o znaczeniu ogólnokrajowym lub regionalnym, w dziedzinie ładu przestrzennego i sferze ochrony środowiska oraz gospodarki wodnej, na rynku pracy, a tak e w dziedzinie bezpieczeństwa zbiorowego i porządku publicznego oraz zarządzania w warunkach kryzysowych, Rada Ministrów mo e skierować do Sejmu projekt ustawy o utworzeniu zespołu miejskiego i zasadach jego działania, z zastrze eniem ust. 2 i 3. 2. Przygotowanie projektu, o którym mowa w ust. 1, poprzedza się opracowaniem raportu zawierającego diagnozę stanu współpracy jednostek samorządu lokalnego z uwzględnieniem ustaleń dotyczących danej aglomeracji miejskiej zawartych w obowiązującej strategii rozwoju kraju, w strategii rozwoju województwa i w innych dokumentach planistycznych i opracowaniach odnoszących się do tego terenu. Celem raportu jest ocena, czy utworzenie w drodze ustawy zespołu miejskiego przyczyni się do wzrostu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki i rozwoju opartego na wiedzy, wpływając korzystnie na rozwój gospodarczy kraju i regionu, zwłaszcza zaś – czy będzie prowadzić do poprawy stanu infrastruktury technicznej i społecznej na terenie zespołu miejskiego oraz mechanizmów zarządzania publicznego w tej skali. Przygotowanie raportu minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego zleca grupie ekspertów lub instytucji naukowej cieszącej się autorytetem w środowisku naukowym. 3. Zainteresowane jednostki samorządu lokalnego oraz ich organizacje mogą przedstawić swoje uwagi do raportu. W przypadku istotnych rozbie ności, prowadzących do zakwestionowania oceny końcowej zawartej w raporcie, minister wystąpi do autorów raportu o ustosunkowanie się do

przedstawionych uwag, a następnie – w miarę potrzeby – mo e zlecić innej grupie ekspertów lub instytucji naukowej przygotowanie nowego raportu w całości lub w określonym zakresie. Art. 97 1. W przypadku utworzenia na danym terenie w drodze ustawowej zespołu miejskiego, zgromadzenie zespołu dotychczas działającego na tym terenie na zasadach określonych w niniejszej ustawie mo e postanowić o jego rozwiązaniu. W takim przypadku zastosowanie ma przepis art. 94, jednak e: 1) uchwałę o rozwiązaniu zespołu zgromadzenie podejmuje zwykłą większością głosów pełnego składu zgromadzenia, na podstawie uchwał rad gmin nale ących do zespołu, reprezentujących nie mniej ni 50 % ludności zespołu. Rada zainteresowanej gminy (powiatu) podejmuje stosowną uchwałę zwykłą większością głosów ustawowego składu rady; 2) w uchwale o rozwiązaniu zespołu zgromadzenie mo e postanowić o przekazaniu wszystkich lub niektórych zobowiązań, a tak e mienia i praw na rzecz zespołu miejskiego utworzonego w drodze ustawowej, za jego zgodą. 2. W ustawie, o której mowa w art. 96, mo na postanowić o rozwiązaniu zespołu dotychczas działającego na danym terenie na zasadach określonych w niniejszej ustawie. W takim przypadku zobowiązania, a tak e mienie i prawa rozwiązanego zespołu przechodzą z mocy prawa na zespół miejski utworzony w drodze ustawowej. Przepis art. 96 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 3. Akty prawa miejscowego uchwalone przez zespół, o którym mowa w ust. 1 lub 2, pozostają w mocy na terenie ich obowiązywania – do czasu zastąpienia ich przez akty ustanowione przez organy zespołu utworzonego w drodze ustawowej zgodnie z jego zakresem działania, a w pozostałym zakresie – do czasu zastąpienia ich przez akty ustanowione przez właściwe organy jednostek samorządu lokalnego.”.

2

II. dot. zespolenia administracji na poziomie powiatowym Art. 1. W ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym wprowadza się następujące zmiany: 1) w art. 33a: a) ust. 1 otrzymuje brzmienie: „Kierownicy powiatowych słu b, inspekcji i stra y wykonują określone w ustawie zadania i kompetencje przy pomocy starostwa powiatowego, chyba e odrębna ustawa stanowi inaczej.”; b) skreśla się ust. 2 i 3; c) dodaje się ust. 5 w brzmieniu: „Do obsługi zadań organów rządowej administracji zespolonej nieposiadających własnego aparatu pomocniczego tworzy się w starostwie powiatowym wydzielone komórki organizacyjne”. Art. 2. W ustawie z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wprowadza się następujące zmiany: 1) w art. 10: a) ust. 4a otrzymuje brzmienie: „Uprawnienia organu zało ycielskiego w rozumieniu przepisów o zakładach opieki zdrowotnej w stosunku do wojewódzkiej stacji sanitarno-epidemiologicznej posiada wojewoda.” ; b) dodaje się ust. 4c w brzmieniu: „Uprawnienia organu zało ycielskiego w rozumieniu przepisów o zakładach opieki zdrowotnej w stosunku do powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej posiada właściwy powiat”; 2) art. 11 ust. 3 otrzymuje brzmienie: „Państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i jego zastępcę powołuje i odwołuje starosta po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora sanitarnego.”; 3) w art. 12a: a) ust. 3-3b otrzymują brzmienie: „3. Właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny oraz państwowy wojewódzki inspektor sanitarny przedstawiają przynajmniej raz w roku odpowiednio radzie powiatu albo sejmikowi województwa informację o stanie bezpieczeństwa sanitarnego powiatu albo województwa. Na ądanie rady powiatu lub sejmiku województwa informację taką właściwy inspektor sanitarny jest obowiązany składać w ka dym czasie. 3a. W związku z przedło oną informacją, o której mowa w ust. 3, sejmikowi województwa słu y prawo występowania, w drodze uchwały, z wnioskami o podjęcie działań przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w celu zapewnienia nale ytego stanu bezpieczeństwa sanitarnego.

3

3b. W związku z przedło oną informacją, o której mowa w ust. 3, radzie powiatu słu y prawo do określania, w drodze uchwały, kierunków działania właściwego organu Inspekcji Sanitarnej, w celu zapewnienia nale ytego stanu bezpieczeństwa sanitarnego.”; b) dodaje się ust. 4-6 w brzmieniu: „4. W przypadkach bezpośredniego zagro enia bezpieczeństwa sanitarnego na terenie gminy lub powiatu, w szczególności zaś zagro enia ycia lub zdrowia ludzi, starosta, wójt, burmistrz (prezydent miasta) mo e wydać właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu polecenie podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego zagro enia. 5. Uchwała podjęta na podstawie ust. 3b lub polecenie wydane na podstawie ust. 4 nie mogą dotyczyć wykonania konkretnych czynności słu bowych ani określać sposobu wykonania zadania przez organy Inspekcji Sanitarnej, lecz winny ustalać przedmiot działania lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi. 7. Organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie informuje państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego o podjęciu uchwały lub wydaniu polecenia, o których mowa w ust. 3b-8.”; 4) dodaje się art. 12b w brzmieniu: „1. Starosta, wójt, burmistrz (prezydent miasta) ponoszą wyłączną odpowiedzialność za treść polecenia wydanego na podstawie art. 12a ust. 4. 2. Polecenie przekazane ustnie wymaga potwierdzenia na piśmie. 3. Polecenie podlega niezwłocznemu wykonaniu. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny natychmiast przedkłada sprawę państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, je eli nie jest w stanie wykonać polecenia albo je eli polecenie narusza prawo. 4. Polecenie naruszające prawo jest niewa ne. O niewa ności polecenia rozstrzyga wojewoda.” 5) w art. 15 dodaje się ust. 1a w brzmieniu „Wykonywanie zadań państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest finansowane z dotacji celowej z bud etu państwa.”; 6) w art. 36: a) ust. 3c otrzymuje brzmienie: „Środki pochodzące z wykonywanych przez stacje sanitarno-epidemiologiczne usług, o których mowa w ust. 3b, stanowią dochody bud etu państwa, z zastrze eniem ust. 3d”; b) ust. 3d otrzymuje brzmienie: „Środki pochodzące z wykonywanych przez powiatowe stacje sanitarno-epidemiologiczne usług, stanowią dochód właściwego powiatu”.

4

Art. 3. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane skreśla się art. 86 ust. 3 i 4. Art. 4. W ustawie z dnia 29 stycznia 2004 roku o Inspekcji Weterynaryjnej wprowadza się następujące zmiany: 1) w art. 5 ust. 1 pkt 3 otrzymuje brzmienie: „powiatowy lekarz weterynarii jako organ administracji wchodzący w skład zespolonej administracji powiatowej”; 2) w art. 9 ust. 2 pkt 2 otrzymuje brzmienie „powiatowego lekarza weterynarii oraz jego zastępcy – wykonuje starosta w porozumieniu z wojewódzkim lekarzem weterynarii”; 3) dodaje się art. 11a i 11b w brzmieniu: „Art. 11a. 1. Rada powiatu i sejmik województwa przynajmniej raz na rok rozpatrują informacje właściwego lekarza weterynarii o stanie bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego na obszarze powiatu lub województwa. Na ądanie właściwej rady powiatu lub sejmiku województwa informację taką właściwy lekarz weterynarii obowiązany jest składać w ka dym czasie. 2. W związku z informacją, o której mowa w ust. 1, radzie powiatu słu y prawo do określania, w drodze uchwały, kierunków działania właściwego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia na danym obszarze nale ytego stanu bezpieczeństwa sanitarno-weterynaryjnego. 3. W przypadkach bezpośredniego zagro enia bezpieczeństwa sanitarnoweterynaryjnego starosta, wójt (burmistrz, prezydent miasta) mo e wydać właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii polecenie podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego zagro enia.4. Uchwała podjęta na podstawie ust. 2 lub polecenie wydane na podstawie ust. 3 nie mogą dotyczyć wykonania konkretnych czynności słu bowych ani określać sposobu wykonania zadania przez organy Inspekcji Weterynaryjnej; powinny ustalać przedmiot działania lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi. 4. Organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie informuje wojewódzkiego lekarza weterynarii o podjęciu uchwały lub wydaniu polecenia, o których mowa w ust. 2-4. Art. 11b. 1. Starosta, wójt (burmistrz, prezydent miasta) ponoszą wyłączną odpowiedzialność za treść polecenia wydanego na podstawie art. 11 ust. 3. 2. Polecenie przekazane ustnie wymaga potwierdzenia na piśmie. 3. Polecenie podlega niezwłocznemu wykonaniu. Właściwy powiatowy lekarz weterynarii natychmiast przedkłada sprawę wojewódzkiemu lekarzowi weterynarii, je eli nie jest w stanie wykonać polecenia albo je eli polecenie narusza prawo.

5

4. Polecenie naruszające prawo jest niewa ne. O niewa ności polecenia rozstrzyga wojewoda.” 4) w art. 12: a) ust. 2 otrzymuje brzmienie: „Wojewódzkie i graniczne inspektoraty weterynarii są państwowymi jednostkami bud etowymi”, b) dodaje się ust. 2a w brzmieniu: „2b. Koszty działalności powiatowego lekarza weterynarii pokrywane są z dotacji celowej bud etu państwa”

6

You're Reading a Free Preview

Pobierz
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->