2

INTRODUCCIÓN

T
oda persona tiene proyectos en su vida, las empresas, el gobierno, la iglesia,
también los tienen. Cuando nace el deseo de realizar un proyecto, siempre se
dispone de las ideas básicas, aunque la persona no conozca los métodos ni
las técnicas de evaluación. Pero cuando se profundiza en el tema, aparecen las
sutilezas que configuran un reto, inclusive para aquellos que han dedicado una
parte importante de su vida al estudio de proyectos.

En general, los proyectos que emprendemos no sólo influirán en el futuro nuestro,

sino directa e indirectamente sobre el de otros, lo que hace recaer sobre quien debe
resolver su ejecución una responsabilidad social que no puede eludir.
La evaluación de proyectos es una técnica que se ocupa del futuro, que como tal es
incierto, pero sobre la cual se pretende influir a través de la materialización de
nuestras ideas presentes.

En esta oportunidad presentamos la normatividad del Sistema Nacional de Inversión

Pública (SNIP) que ha publicado el Ministerio de Economía y Finanzas, como parte
de los sistemas administrativos de la modernización de la gestión pública y las
diferentes herramientas que les permitirán mirar el futuro, si no como menos
incierto, al menos como menos misterioso, así como el funcionamiento de los
proyectos, los procedimientos, métodos y técnicas que pueden usar en su
preparación y evaluación, y que les permita tomar las decisiones que sean realmente
relevantes para el éxito del proyecto y de esta manera garantizar el desarrollo de
sus respectivas instituciones.

Dirección Académica

3
 MANUAL AUTOINSTRUCTIVO

NORMATIVIDAD DEL
SNIP Y APLICATIVOS
INFORMÁTICOS
OBJETIVO GENERAL:
& Desarrollar capacidades en los participantes que les
permitan aplicar los principios, procesos, metodologías y
normas técnicas tendientes a optimizar el uso de los
recursos destinados a la inversión, en el marco de la Ley del
Sistema Nacional de Inversión Pública.

UNIDADES TEMÁTICAS

& Introducción al Tema

& Separata Complementaria - Normatividad Vigente del
Sistema Nacional de Inversión Pública (Reglamento del
SNIP – Directiva General del SNIP)

4
 UNIDAD I

INTRODUCCIÓN AL TEMA

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

& Conocer la Directiva General para el funcionamiento del

SNIP.
& Conocer aspectos generales sobre Formulación y
Evaluación de Proyectos.
& Identificar la necesidad e importancia de los proyectos.
& Conocer la evaluación y el ciclo de los Proyectos de
Desarrollo.

5

C
ONCEPTO DE PROYECTO
En el contexto de la promo-
ción del desarrollo, un pro-
yecto es un conjunto de actividades
Interrelacionadas destinadas a lograr
un objetivo específico de desarrollo,
en un plazo dado y a un costo pre-
determinado. Tal como refieren Baum
y Tolbert en su libro La Inversión en
Desarrollo, el concepto de proyecto tie-
ne su origen en la idea de que la in-
versión puede y debe ser planificada
en forma de bloques de actividades
concentradas sobre un objetivo de de-
sarrollo. Y fue sobre todo a partir de
la década del 50 que los ejecutivos de
las entidades de desarrollo se concen-
traron en los proyectos como las uni-
dades operativas básicas de planifi-
cación y ejecución de inversiones.
El convenio constitutivo del Banco
Mundial, adoptado en la Conferencia
de Bretón Woods en 1944, estipulaba
“que los préstamos concedidos o ga-
rantizados por el Banco se destinen,
salvo en circunstancias especiales, a
proyectos específicos de reconstrucción
y fomento”. En gran medida, esto era
una reacción a la experiencia de fi-
nanciamiento internacional en los a-
Fundamentos
Básicos para la
Preparación de
Proyectos
Sociales
ños 20 y 30, cuando los recursos de
los préstamos internacionales se ha-
bían utilizado a menudo en forma ina-
propiada, generando despilfarro de re-
cursos o simple inefectividad en cuan-
to al logro de los objetivos. El concep-
to de proyecto es el enfoque que ahora
han asumido prácticamente todas las
agencias de cooperación internacio-
nal, cuya labor consiste precisamen-
te en la concesión de ayuda a los paí-
ses en desarrollo a través del financia-
miento de proyectos. Es lo que se co-
noce como enfoque de proyecto o ge-
rencia orientada a proyectos. Es el
concepto de mayor uso en entidades
típicas de financiamiento como el
Banco Mundial, el BID, los fondos de
contravalor, la AID y las innumerables
fundaciones privadas activas en la
cooperación al desarrollo.
La decisión de asignar recursos a un
proyecto tiene como base la expecta-
tiva de contribuir a resolver un deter-
minado problema de la comunidad,
entendido éste en dos sentidos:
• Una situación insatisfactoria que se
desea mejorar.
• Una oportunidad que se desea apro-
6
 vechar.
El concepto de proyecto proporciona
un enfoque disciplinado y sistemático
para el análisis y evaluación de un
conjunto de actividades de inversión.
Esta es la opinión de Warren Baum,
quien agrega que los proyectos, por
muy diversas que sean las actividades
específicas que comprendan es
probable que incluyan, entre otros,
varios de los siguientes elementos:
• Inversión de capital en obras civi-
les, equipo, o ambos (los llamados
ladrillos y argamasa del proyecto).
• Provisión de servicios para el diseño
y los aspectos técnicos, supervisión
de la construcción, y mejora de las
operaciones y el mantenimiento.
• Robustecimiento de las instituciones
locales que se ocupan de la ejecu-
ción y operación del proyecto, in-
cluido el adiestramiento de adminis-
tradores locales y personales.
• Introducción de mejoras en las po-
líticas como las de precios, subsi-
dios y recuperación de costos que
influyen en el rendimiento del pro-
yecto y en la relación de éste tanto
con el sector que le corresponde co-
mo con los objetivos más amplios
del desarrollo nacional.
El señalamiento de estos elementos
comunes es una forma de definir un
proyecto que capta importantes carac-
terísticas. Pero podríamos intentar
una definición más abstracta, de al-
cance aún más general: todo proyecto
de inversión implica la utilización de
determinados recursos y su transfor-
mación en determinados productos o
resultados a través de la realización
de determinadas actividades. Como
en cualquier acto de producción, una
inversión es en el fondo un proceso de
transformación de insumos en pro-
ductos. Lo particular en un proyecto
es que este proceso tiene una dura-
ción finita previamente establecida.
En este proceso, se generan dos flu-
jos:
• Uno de costos, en razón de la com-
pra de determinados recursos o in-
sumos.
• Otros de beneficios, derivado de la
disposición de los productos.
Un proyecto, cualquiera sea su natu-
raleza, representa un intercambio en-
tre costos y beneficios. Toda inversión
exige la reducción de algún beneficio
en el presente tal es, genéricamente,
su costo con la esperanza de recibir
algún beneficio en el futuro. Pero los
costos y beneficios acontecen en mo-
mentos distintos, siguiendo la lógica
de la siembra y la cosecha, por lo que
resulta indispensable tomar en con-
sideración el tiempo para evaluar la
rentabilidad, privada o social, asocia-
da a la inversión.
Desde la aparición formal del sistema
multilateral de financiamiento en el
marco del convenio constitutivo del
Banco Mundial, el enfoque de proyec-
to señala Warren Baum armoniza
bien con el punto de vista pragmático
del desarrollo vigente hoy en la mayo-
ría de países. Los gobiernos, antes
que construir modelos complejos de
planificación, están concentrando ca-
da vez más sus esfuerzos en dos ins-
7
trumentos de planificación del desa- por la ONUDI en 1972, titulado
rrollo: Pautas para la Evaluación de Pro-
yectos, probablemente el primer li-
• Un sano programa de inversiones
bro de esta disciplina conocido en
del sector público, que asigna los
español y por lo mismo ampliamente
escasos recursos fiscales a la solu-
utilizado en los cursos universita-
ción de las necesidades públicas
rios.
prioritarias.
• El texto de Squire y Van Der Tak,
• Un adecuado marco regulatorio, que
publicado bajo el sello editorial del
incentiva la iniciativa privada y
Banco Mundial en 1975, con el
protege a la ciudadanía.
título de Análisis Económico de pro-
yectos, que contribuyó sustantiva-
Los buenos gobernantes buscan, cada
mente a construir la metodología
uno a su modo, ser prácticos en lugar
necesaria para identificar, cuantifi-
de doctrinarios, tratan de aprender
car y valorizar los costos y benefi-
haciendo y suelen escoger para la
cios, tanto privados como sociales, y
función pública a las personas que
de este modo, permitir a los respon-
funcionan correctamente, al margen
sables gubernamentales la adopción
de las tradicionales filiaciones ideopo-
de decisiones de inversión más a-
líticas. En este contexto, el enfoque de
certadas.
proyecto ha demostrado ser un ins-
trumento útil, incluso con indepen-
Pero el mérito de haber llamado la
dencia del tipo de gobierno o el nivel
atención del mundo hacia la im-
de desarrollo de un país. Ahora bien,
portancia de la evaluación de proyec-
la adopción del enfoque de proyecto
tos, corresponde en realidad a Robert
en la práctica de la promoción del de-
Slow. Ya en 1975, él demostró que
sarrollo, ha tenido, como era de espe-
más importante que la cantidad era la
rar, su correlato teórico metodológico.
calidad de la inversión o como lo
Tres han sido los aportes más impor-
llamaba:
tantes, todos surgidos desde el inte-
La productividad del capital. De
rior de las agencias internacionales de
aquí nació el interés universal por la
desarrollo.
evaluación de proyectos.
• El texto de Little y Mirrless, publi-
cado por la OECD en
1969, titulado Manual Of
Industrial Project Análi-
BENEFICIOS
(Generación de productos)
sis, que trató de incorpo-
rar los métodos de me-
dición de costos y bene- Actividades
ficios sociales en proyec- Tiempo
tos de desarrollo.

• El texto de Dasgupta, COSTOS

(Uso de recursos)
Marglin y Sen, publicado

8
FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE tamente privado.
PROYECTOS
2. La identificación de costos y bene-
Al evaluar la conveniencia de una
ficios normalmente incluye tanto
inversión, ya sea ésta de carácter
la identificación propiamente di-
lucrativo o sin fines de lucro, se deben
cha, como la cuantificación de los
comparar los costos con los beneficios
costos y beneficios detectados. I-
que se esperan obtener. Iván Silva lo
dentificación y cuantificación son
indica acertadamente: en ambos lados
procesos estrechamente unidos.
de la balanza se deben realizar, las
Por ejemplo, la participación de
siguientes etapas:
mano de obra se identifica y cuan-
1. Identificar todos los Costos y tifica en número de horas-hom-
Beneficios del Proyecto. Desde el bre, o en número de trabajadores
punto de vista privado o empre- y en días o meses de cada uno de
sarial, la tarea es relativamente ellos.
sencilla, pues, se consideran to-
3. Después de la identificación y
das las partidas que afectan los
cuantificación se efectúa la valo-
estados financieros de la empresa.
rización de las distintas partidas
Desde un punto de vista social, o
de costo y beneficio. Aquí se abren
lo que es igual, desde la pers-
varias alternativas que grosso mo-
pectiva del oficial de proyectos de
do configuran distintas formas de
un organismo de promoción del
evaluar un proyecto. En la mayo-
desarrollo, gubernamental o no
ría de proyectos privados no existe
gubernamental, la identificación
mayor dificultad para valorizar los
de todos los costos y beneficios
costos y beneficios; pero en los
del proyecto suele ser una tarea
proyectos de desarrollo, a cargo de
bastante ardua. En este proceso
entidades públicas, los beneficios,
se pueden detectar partidas de
si bien pueden ser identificados y
costo y beneficio que van más allá
hasta cierto punto cuantificados,
de las que contablemente son
difícilmente podrían ser valoriza-
identificadas en el ámbito estric-
dos.

FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN

Formulación
Identificación
Costos beneficios
beneficios
Evaluación
Valorización

9
En la teoría económica de la inver- titular del proyecto.
sión, mientras la identificación de
§ Los costos y beneficios indirectos
costos y beneficios es la esencia de la
son aquellos que recaen sobre ter-
formulación de proyectos, la valoriza-
ceros y no sobre el titular del pro-
ción es la esencia de la evaluación. La
yecto.
cuantificación suele situarse en un
punto más o menos equidistante en-
La teoría microeconómica conoce a es-
tre ambos procesos.
tos últimos como externalidades, que
según cierta definición de texto son
VARIABLES DIRECTAS E INDIREC-
“los costos o beneficios que tienen su
TAS
origen en una transacción económica,
Al identificar y virtualmente cuanti-
que recaen sobre un tercero y que no
ficar y valorizar los costos y bene-
tienen en cuenta los que realizan la
ficios de un proyecto, resulta crucial
transacción”.
la diferenciación entre los costos/be-
neficios directos y los costos/bene-
Tal como veremos más adelante, la di-
ficios indirectos.
ferencia entre las variables de costos y
beneficios directos e indirectos es de
Para trazar la línea divisoria entre lo
importancia fundamental para distin-
directo e indirecto, el punto clave es la
guir entre evaluación privada y eva-
consideración de la titularidad del
luación social. Normalmente bajo un
proyecto. Un proyecto se analiza en
enfoque privado sólo se consideran las
principio siempre desde la perspectiva
variables directas, en tanto que bajo
de una persona natural o jurídica,
un enfoque de evaluación social de-
privada o pública, que será (o sería) la
ben incluirse todos los costos y bene-
responsable de la ejecución de la
ficios, tanto directos como indirectos.
inversión. Bajo esta consideración,
En este enfoque se evalúan los efectos
absolutamente realista, se entiende
que recaen sobre toda la población
que:
afectada por la inversión, y no sólo
§ Los costos y beneficios directos aquellos que recaen sobre el titular
son aquellos que recaen sobre el del proyecto.

Directo Directo

Costos
Costos Beneficios
Beneficios

Indirecto Indirecto

10
PROCEDIMIENTO GENERAL DE
ANÁLISIS
Analizar o evaluar un proyecto con-
siste en determinar, mediante la apli-
cación de técnicas cualitativas y
cuantitativas, la conveniencia de asig-
nar ciertos recursos a determinados
usos. Se trata, esencialmente, de deci-
dir cómo deben utilizarse los recursos
a los efectos de satisfacer determi-
nadas necesidades sociales. Desde la
perspectiva de las agencias de coo-
peración internacional, el propósito de
la evaluación de proyectos es hacer
una correcta selección de los proyec-
tos que serán financiados, al tiempo
que contribuyen a un buen diseño de
los mismos. Con la evaluación de
proyectos se da respuesta a la inte-
rrogante básica de que tan beneficiosa
puede ser una determinada inversión.
PROBLEMA GENERAL DE EVALUA-
CIÓN
Por definición, un proyecto de inver-
sión implica la utilización de insumos.
Significa, por lo tanto, que un proyec-
to “succiona” recursos productivos de
la economía que tienen un determi-
nado valor económico. La valoración
de estos recursos constituye el costo
del proyecto, en tanto que se supone
que el proyecto generará algún pro-
ducto, que también deberá ser valo-
rado y que será el beneficio del pro-
yecto.
Con base en esta información la
evaluación consistirá, sencillamente,
en determinar si la corriente de be-
neficios que el proyecto generará es
mayor que su corriente de costos. Si
este fuera el caso, uno podría estar en
condiciones de decidir rápidamente y
sólo hasta aquí llegaría nuestro aná-
lisis. El problema, sin embargo, no es
tan simple y presenta una serie de
complicaciones que es menester anali-
zar:
1. En primer lugar, cabe preguntarse
sí han sido identificados todos y
cada uno de los costos que ocasio-
nará el proyecto, así como todos y
cada uno de sus beneficios.
a. Existe la posibilidad de que en el
proceso de evaluación de un pro-
yecto se omitan los llamados cos-
tos indirectos y que pueden no
haberse identificado sencillamente
porque el ente ejecutor no los ha
contemplado en su proceso pro-
ductivo ya que efectivamente para
él no implican una erogación de
dinero.
b. De la misma forma, puede ocurrir
que, del lado de los beneficios no
se hayan contemplado los proba-
bles beneficios indirectos del pro-
yecto porque, al igual que en el ca-
so de los costos, el inversionista
no ha contemplado otras ventajas
que no sean los que significan una
retribución monetaria para él.
11
Para explicarlo con un ejemplo muy
simple se puede recurrir al caso de un
proyecto que significa poner en circu-
lación un bus de pasajeros. Los costos
directos de este proyecto están consti-
tuidos sólo por la compra de la uni-
dad móvil (costos de inversión), y por
la compra de combustible y otros para
que la misma pueda rodar (costos de
operación). Los beneficios directos,
por su parte, están constituidos por
los ingresos derivados del cobro de
pasajes. Sin embargo, bien puede
ocurrir que existan otros costos y be-
neficios que no hayan sido conside-
rados. Por ejemplo, puede que se trate
de un vehículo altamente contami-
nante que agrava el problema de po-
lución en la ciudad, lo que obvia-
mente significa un costo indirecto o
externo, que afecta a otros agentes de
la sociedad, pero que no se encuentra
internalizado en el proceso productivo
de este proyecto. De la misma forma,
puede ocurrir que debido al nuevo
recorrido que hará este vehículo se
facilite el desplazamiento de la pobla-
ción desde su lugar de residencia
hasta un cierto centro comercial que
vería incrementadas sus ventas por
este hecho. Los mayores beneficios de
este centro serán evidentemente be-
neficios indirectos del proyecto.
Tanto aquellos costos como estos be-
neficios no entran en la contabilidad
del inversionista privado y por lo tanto
no afectarán el cálculo de su ren-
tabilidad. Desde el punto de vista de
la sociedad, en cambio, ellos si debie-
ran ser considerados ya que puede
implicar que desde esta perspectiva el
proyecto ocasione más costos que be-
neficios. En esta primera aproxi-
mación, por lo tanto, se puede decir
que para la evaluación de una
alternativa de inversión pública es
importante la identificación de todos
sus costos y beneficios.
Como ya ha sido señalado, la línea
divisoria entre costos y beneficios
directos de un lado y, de otro, costos y
beneficios indirectos constituye una
primera aproximación a la diferencia
entre lo que se denomina evaluación
privada de proyectos, en la cual sólo
se toman en cuenta los costos y
beneficios directos, y evaluación
económica y social de proyectos, en
la cual se deben tomar en cuenta
todos los costos y beneficios que
ocasione el proyecto.
2. Una segunda cuestión que es pre-
ciso tomar en cuenta es que, aún
cuando se hayan considerado to-
dos los beneficios y costos del pro-
yecto, no basta sólo con que los
beneficios sean mayores que los
costos, sino que deben ser mayo-
res en comparación con una cierta
alternativa.
a. Si los beneficios son mayores que
los costos y se produce un exce-
dente positivo, este debe ser com-
parado con otras alternativas de
tal forma de evaluar si ésta es o no
mejor que aquellas.
b. En principio y cuando el análisis
se restringe al campo de la eva-
luación privada, una posibilidad
de comparación que se utiliza es la
tasa de interés de mercado. Es
decir, se compara si el retorno ne-
to que la inversión produciría, es
mayor, menor o igual que el retor-
12
 no que dicho capital generaría la componentes: primero, determinar
tasa de interés con que el banco si se han identificado todos los
retribuya esa inversión. En otras costos y beneficios del proyecto de
palabras, el proyecto se compara tal forma de averiguar si estos
con la tasa de interés de mercado, últimos son mayores que los pri-
que en este caso actúa como el meros; y segundo, en caso de que
costo de oportunidad del capital así ocurra, averiguar si este bene-
invertido en el proyecto. Expresa- ficio neto o excedente es o no ma-
do en forma muy simple, el costo yor que el costo de oportunidad
de oportunidad del capital es lo del capital invertido. Tal es el pro-
que se deja de ganar en otra alter- cedimiento general de análisis de
nativa, en este caso en el banco, proyectos.
por haber destinado estos fondos a
la implementación del proyecto. PROBLEMA GENERAL DEL
ANÁLISIS DE L PROYECTO
c. En términos de la evaluación pri-
vada de proyectos, empero, el cos-
PROYECTO
to de oportunidad del capital está
normalmente asociado a lo que el
inversionista considere que son
sus alternativas de inversión más
rentables y no, necesariamente, a
COSTOS BENEFICIOS
la tasa de interés de mercado que
en todo caso se utiliza como refe-
rente general. Por ejemplo, un hol-
ding de empresas puede conside-
rar que el costo de oportunidad de
un nuevo proyecto será, al menos,
EXCEDENTE
la tasa de rentabilidad que se ob-
tiene en la empresa menos ren-
table del holding, la cual bien po-
dría ser superior a la tasa de inte- USOS
rés bancaria. ALTERNATIVOS

d. Desde el punto de vista social, se-

leccionar la alternativa de inver-
sión más rentable tiene como ló- DECISIÓN DE
gica consecuencia escoger aquel INVERSIÓN
proyecto que represente una ma-
yor contribución al desarrollo na-
cional y, por ende, contribuya a
elevar la mayor tasa de crecimien- PROCEDIMIENTO DESARROLLADO
to del producto nacional. DE ANÁLISIS
Al llevar el análisis teórico a la prác-
e. El problema general de evaluación
tiene, por tanto, estos dos grandes tica de evaluación de proyectos es ne-
cesario concretar algunos conceptos.

13
Así, el costo que en un análisis
abstracto, pareciera ser uno sólo en
realidad representa a varios tipos:
costos de inversión inicial, costos
operativos y costos de servicio de
deuda (en el caso de proyectos cuya
inversión inicial se financian a través
de créditos). Para realizar este análisis
concreto de proyectos, es de mucha
utilidad el uso de diagramas de flujo.
Estos permiten visualizar las carac-
terísticas principales de toda inver-
sión, toda vez que:
§ Constituye una previsión de los
ingresos y egresos (o beneficios y
costos) de un proyecto, normal-
mente medido en unidades mo-
netarias).
§ Esboza una ubicación en el hori-
zonte de tiempo de los momentos
en los cuales se producen los in-
gresos y egresos.
§ Permite una comparación fácil de
los ingresos y costos, aunque para
identificar y valorizar estos se em-
pleen criterios estrictos de merca-
do (evaluación privada) o criterios
relacionados a consideraciones de
política (evaluación social).
COSTOS Y BENEFICIOS
Rendimiento
0 1
Tiempo
COSTOS
Los diagramas de flujo son una buena
representación gráfica de un proyecto.
En esencia, estos diagramas mues-
tran el difícil equilibrio entre costos y
beneficios, y en general permiten cap-
tar a las cinco variables necesarias a
ser consideradas en toda evaluación
de proyectos: Los costos, o inversión
propiamente dicha, que suelen ser
subdivididos en inversión inicial y
costos operativos.
§ Los beneficios o ingresos del pro-
yecto, que igualmente se subdi-
viden en ingresos operativos y va-
lor de salvamento.
§ El tiempo de duración de la in-
versión u horizonte temporal del
proyecto.
§ El rendimiento de la inversión, que
resulta de una comparación de los
ingresos frente a los costos. En los
proyectos de cooperación técnica
internacional suele hablarse de
rentabilidad para la sociedad, en
tanto que en los proyectos priva-
dos se trabajan con la rentabi-
lidad empresarial.
§ El riesgo asociado a la rentabili-
dad, toda vez que existe una indi-
BENEFICIOS
Riesgo
14
 soluble y directa relación entre
rentabilidad y riesgo: a mayor
rentabilidad, mayor riesgo.
El gráfico siguiente muestra en detalle
estos cinco elementos claves pre-
sentes en todo proyecto.
INGRESOS Y GASTOS
Los costos y beneficios asociados a
una inversión suelen ser traducidos
en gastos e ingresos desde una óptica
más bien contable y son susceptibles
de una clara división en dos grandes
grupos:
§ Los costos asociados a la inversión
inicial, tales como: adquisición de
inmuebles, compra de maquina-
rias y equipos, activos intangibles
y capital de trabajo.
§ Los costos asociados a la opera-
ción del proyecto, tales como: pago
de remuneraciones, alquileres,
mantenimiento de equipos, im-
puestos, etc.
0 1
Por su parte los ingresos de un pro-
yecto pueden ser clasificados – desde
una perspectiva aún muy abstracta,
desde luego en dos grupos:
§ Los ingresos por ventas o ingresos
operativos del proyecto.
§ Los ingresos derivados de la reven-
ta o valor imputado de los activos
del proyecto al final del período de
duración del mismo, conocidos ba-
jo la denominación de valor de
salvamento.
INVERSIÓN Y FINANCIAMIENTO
El diagrama de flujo es un instrumen-
to que, además, permite visualizar el
efecto del financiamiento externo so-
bre la rentabilidad del proyecto. Fre-
cuentemente las inversiones suelen
ser solventadas con una mezcla de
aportes provenientes, de un lado, de
la institución ejecutora (aporte propio)
y, de otro, de una institución financie-
ra o de cooperación internacional (a-
porte externo).
En el caso de que el aporte externo se
produzca a título de donación, su e-
fecto sobre la inversión es nula. Pero,
en el caso de que el aporte externo se
2
Flujos Operativos
Flujos Financieros
efectúe en calidad de financiamiento
reembolsable, los efectos serán conta-
bilizados en forma de servicio de deu-
da. El diagrama de flujo puede mos-
trar estos dos tipos de flujos:
15
§ Los Flujos Operativos. Referidos
estrictamente a la inversión y su
recuperación, sin tomar en cuenta
un eventual financiamiento exter-
no del proyecto y los costos
asociados a ello.
§ Los Flujos Financieros. Referidos
exclusivamente al préstamo obte-
nido para financiar la inversión y
al servicio de deuda correspon-
diente (amortización e intereses).
Como resultado de lo anterior, la eva-
luación de un proyecto puede enfo-
carse desde dos ángulos:
§ El análisis de las cuentas de
inversión y recuperación, cono-
cido como análisis económico u
operativo de la rentabilidad de un
proyecto.
§ El análisis de todas las cuentas,
incluyendo las de inversión / recu-
peración y las de financiamiento /
servicio de deuda. Este es el a-
nálisis financiero de la rentabili-
dad de un proyecto.
ENFOQUES DE EVALUACIÓN
Los proyectos de desarrollo no son
única ni principalmente sometidos a
EVALUACIÓN PRIVADA
(Interés del Ejecutor del Proyecto)
Medición
de Costos
EVALUACIÓN SOCIAL
(Interés de la Sociedad en su conjunto)
una evaluación privada o empresarial.
El gobierno, y también los organismos
de cooperación internacional, suelen
evaluar las solicitudes de apoyo desde
una óptica más bien económico-so-
cial; esto es, desde el punto de vista
de la importancia del proyecto para el
país en su conjunto, aunque en los
últimos años otorguen creciente im-
portancia también a la viabilidad es-
trictamente financiera de los proyec-
tos. En este contexto, debe entenderse
a la evaluación de un proyecto como
un continuum que va desde la eva-
luación estrictamente privada hasta la
evaluación basada en consideraciones
sociales.
El criterio de fondo es la comparación
de los costos y beneficios asociados al
proyecto. Este criterio permite deter-
minar la rentabilidad de los proyectos
ya que los costos corresponden al
valor de los recursos utilizados, en
tanto que los beneficios son el valor
de los bienes y servicios producidos
por el proyecto. En este contexto:
§ La evaluación se califica de eva-
luación privada cuando se consi-
dera el interés de una unidad eco-
Medición de
Beneficios
16
 nómica concreta (que puede ser blico. Muchos proyectos empresaria-
una empresa o un médico). Ciertos les con significativos efectos sobre su
autores también la denominan “e- entorno económico y social (genera-
valuación financiera”. Los costos y ción de empleo, apropiación de tecno-
beneficios en este caso se valúan a logía, incremento de divisas, sustitu-
través de “precios de mercado”. ción de importaciones, deterioro del
medio ambiente, etc.) deben ser some-
§ Cuando lo que interesa es el efecto
tidos, además de la evaluación priva-
que produce el proyecto en el co-
da, a los criterios de evaluación social.
lectivo económico-social, se suele
Por otro lado, en los proyectos ejecu-
hablar de evaluación social, y los
tados por las instituciones del Estado
costos y beneficios se suelen es-
es recomendable que en lo posible
timar con los llamados “precios so-
sean aplicados criterios de evaluación
ciales”, “precios de cuenta” o “pre-
financiera, no tanto para determinar
cios sombra”.
su conveniencia sino para garantizar
una gestión eficiente.
En la evaluación social, el análisis de
los proyectos se realiza desde el punto
ALGUNAS DE LAS PRINCIPALES DI-
de vista del país como un todo, lo que
FERENCIAS ENTRE LA EVALUA-
implica considerar tanto a los costos y
CIÓN PRIVADA Y SOCIAL DE PRO-
beneficios directos como a los indirec-
YECTOS
tos; vale decir, los efectos que recaen
sobre toda la población afectada por
MODALIDADES DE EVALUACIÓN
la decisión de inversión. Este tipo de
SOCIAL
evaluación, sin embargo, no es de ex-
clusiva aplicación en proyectos ges-
tados o patrocinados por el sector pú-

EVALUACIÓN PRIVADA EVALUACIÓN SOCIAL

A) OBJETIVO RENTABILIDAD: A) OBJETIVO RENTABILIDAD: MAXIMIZAR

MAXIMIZAR LA RENTABILIDAD LA RENTABILIDAD ECONÓMICA
NOMINAL DE LA INVERSIÓN. NACIONAL.

B) OBJETIVO CALCULADA CON B) RENTABILIDAD CALCULADA CON

PRECIOS DE MERCADOS DE LOS PRECIOS DE CUENTA (REFLEJO DE
INSUMOS Y PRODUCTOS. ESCASEZ Y VALOR REAL)

C) SE HACE CASO OMISO DE LOS

C) TOMAR EXPLÍCITAMENTE EN CUENTA
EFECTOS EXTERNOS DEL
LOS EFECTOS DEL PROYECTO.
PROYECTO

D) BENEFICIOS Y COSTOS D) BENEFICIOS Y COSTOS

ACTUALIZADOS AL TIPO DE ACTUALIZADOS CON TASAS DE
INTERÉS DE MERCADO DESCUENTO SOCIALES.

E) LA EVALUACIÓN EXCLUYE LAS

E) LA EVALUACIÓN INCLUYE LAS
TRANSFERENCIAS (IMPUESTOS Y
TRANSFERENCIAS.
SUBSIDIOS)

17
Al recorrer la línea continua que sigue
el proceso de evaluación, desde el en-
foque estrictamente privado hasta a-
quel que incorpora íntegramente las
repercusiones sociales, el proyecto po-
dría ser objeto de tres tipos de análi-
sis.
a) El análisis beneficio-costo pri-
vado (a veces llamado análisis fi-
nanciero), que se realiza evaluan-
do los ingresos y gastos que el pro-
yecto generará a precios de mer-
cado tal cual, sin que estos sean
corregidos. El objetivo es medir el
rendimiento que el proyecto pue-
da brindar al inversionista priva-
do.
b) El análisis beneficio-costo eco-
nómico, cuyo objetivo es medir el
efecto que el proyecto puede pro-
vocar sobre la economía nacional
más allá de las repercusiones que
tiene sobre la empresa o persona
que está realizando la inversión.
Se asume que dada la existencia
de mercados imperfectos, los pre-
cios de mercado pueden no ser un
reflejo del verdadero valor de los
insumos y/o productos asociados
TIPOS DE ANÁLISIS
ANÁLISIS ANÁLISIS
FINANCIERO ECONÓMICO
Evaluación Privada
(Enfoque Privado,
Microeconómico)
PRECIO DE PRECIO DE
MERCADO CUENTA
al proyecto, por lo que deben co-
rregirse los precios de mercado pa-
ra obtener los llamados “precios
sombra”, “precios de cuenta” o
“precios de eficiencia”, y deter-
minar así la verdadera rentabili-
dad del proyecto.
c) El análisis beneficio-costo so-
cial, que es una extensión del a-
nálisis económico con el objetivo
de evaluar la forma como serían
distribuidos los beneficios y costos
del proyecto, y determinar en par-
ticular quienes serán los benefi-
cios, en términos netos, de la in-
versión. A través de los llamados
“precios sociales” se podrá cuanti-
ficar la magnitud del beneficio ne-
to para el grupo objetivo: ésta es la
rentabilidad social del proyecto.
Lo usual o más bien, lo ideal es que el
análisis se inicie utilizando el enfoque
privado y luego se complemente in-
troduciéndole los ajustes necesarios
para convertirlo en una evaluación
económica y social (5). Cuando un
proyecto se analiza desde el punto de
vista privado, la cuantificación de los
ingresos y egresos se hace con base
ANÁLISIS
SOCIAL
Evaluación Social (Enfoque
Social Macroeconómico)
PRECIOS
SOCIALES
18
en las sumas de dinero que el inver-
sionista recibe, entrega o deja de re-
cibir. En este sentido, se trata de un
análisis eminentemente microeconó-
mico en el cual frecuentemente, aun-
que no siempre, los precios del mer-
cado se utilizan para valorar los re-
querimientos y los resultados del pro-
yecto. En cambio, si se desea medir la
bondad del proyecto desde el punto de
vista de toda la colectividad, es preci-
so utilizar las herramientas de la eva-
luación a nivel de país. Este enfoque
macroeconómico implica la necesidad
de:
a) Introducir ajustes para corregir las
distorsiones primordialmente pro-
ducidas por los impuestos y los
subsidios, ya que estos constitu-
yen transferencias internas entre
sectores de la economía.
b) Revisar los costos y beneficios del
proyecto para incluir aquellos ele-
mentos externalidades que tienen
impacto en toda la comunidad,
pero que no afectan al inversionis-
ta directamente.
Cuando se emprende la tarea de ha-
cer los ajustes requeridos para trans-
formar la evaluación privada a econó-
mica y luego social, es importante te-
ner en cuenta que como no todos los
costos y beneficios afectan directa-
mente al inversionista es posible que
éste no perciba algunos importantes
impactos del proyecto. Por ejemplo,
entre los beneficios que no percibe di-
rectamente el inversionista figura el
bienestar que reciben los consumido-
res por tener una mayor disponibi-
lidad del bien o servicio que produce
el proyecto. Además, el aumento en la
oferta puede incidir en el precio ha-
ciéndolo disminuir, lo cual constituye
un beneficio para los consumidores.
Entre los costos que no se imputan
financieramente al proyecto están las
llamadas externalidades negativas,
entre las cuales se destaca la polución
ambiental y el consumo de recursos
no renovables.
EXCEDENTE DEL CONSUMIDOR
Otro concepto que diferencia en aná-
lisis privado del económico y social es
el llamado excedente del consumi-
dor, el cual surge del siguiente racio-
cinio: el valor económico de un bien o
servicio no está determinado por el
precio que cobra el productor (este es
el valor financiero), sino por los bene-
ficios que el bien o el servicio le
produce al consumidor. Estos benefi-
cios se pueden valorar mediante el
máximo precio que el consumidor está
dispuesto a pagar por ellos. Por esta
razón, cuando lo que efectivamente
paga el consumidor es inferior a lo
que estaría dispuesto a pagar, se pro-
duce una diferencia que se conoce
con el nombre de excedente del con-
sumidor. En la evaluación económica
lo que interesa examinar es el balance
de “excedentes del consumidor” de
todos los afectados por el proyecto.
Cuando se incorpora el efecto que un
proyecto tiene en los aspectos redis-
tributivos, que pueden ser entre sec-
tores socioeconómicos de la pobla-
ción, entre regiones intersectoriales o
intertemporales, se penetra en el te-
rreno de la evaluación social propia-
mente dicha. En este tipo de análisis,
la consideración más frecuente se re-
fiere a la redistribución de ingresos
19
entre segmentos de la población.
EVALUACIÓN ECONÓMICA Y EVA-
LUACIÓN FINANCIERA
Trabajando con un enfoque privado o
con uno social, se pueden efectuar
dos niveles distintos de análisis, cono-
cidos como evaluación económica y
evaluación financiera, respectiva-
mente.
1. Evaluación Económica
Se realiza bajo el supuesto de que
el conjunto de la inversión será
financiado con recursos propios,
con recursos del inversionista o
entidad ejecutora. No existe, por
ende, financiamiento de terceros,
razón por la que no existe nece-
sidad de incorporar en el diagrama
de flujo los flujos financieros (de-
sembolso de préstamos y servicio
de deuda).
2. Evaluación Financiera
Aquella que se realiza, en cambio,
bajo el supuesto de que toda o
parte de la inversión será finan-
ciada con recursos de terceros.
Ello obliga a considerar el efecto de
FLUJO DE
CAJA
FLUJO DE ECONÓMICO
CAJA
FINANCIERO
O TOTAL
Módulo 1
FINANCIAMIENTO
las condiciones de endeudamiento
sobre la rentabilidad de la inver-
sión, ya sea repetimos que se tra-
baje a nivel de rentabilidad pri-
vada o de rentabilidad social.
Esta diferenciación entre evaluación
económica y evaluación financiera es
captada muy fácilmente a través de
un instrumento metodológico denomi-
nado flujo de caja. Como se puede
observar en el gráfico siguiente, en un
proyecto se pueden producir tres tipos
de movimientos de efectivo.
a) Los movimientos de dinero rela-
cionados a la inversión inicial; es
decir, los gastos necesarios para la
puesta en marcha del proyecto
(módulo de inversión).
b) Los movimientos de dinero rela-
cionados a las operaciones nor-
males del proyecto; es decir, los
ingresos por ventas de bienes o
servicios, y los gastos fijos o varia-
bles de producción, administra-
ción y ventas (módulo de opera-
ción).
Módulo 1 - Inversión Fija
INVERSIÓN - Valor de recuperación
Módulo 2 - Ingresos por ventas
OPERACIÓN - Gastos de Operación
Préstamos obtenidos
Servicio de deuda
20
c) Los movimientos de dinero rela-
cionados al financiamiento de la
inversión inicial; vale decir, los
préstamos obtenidos y su devo-
lución (módulo de financiamien-
to).
hay que contar para que empiece a
operar el proyecto. El capital de tra-
bajo permite financiar la primera pro-
ducción, antes de recibir ingresos.
El valor de recupero es el valor de

Sobre esta base, el flujo de caja puede

ser dividido en dos grandes secciones
1. El flujo de caja económico
Muestra la bondad del proyecto en
función de la inversión total re-
querida, independientemente de
cómo ésta sea financiada.
2. El flujo de caja financiero,
Muestra el efecto del financia-
miento externo sobre los resulta-
dos económicos del proyecto.

MÓDULO DE INVERSIÓN
Este módulo comprende todos los
gastos necesarios para poner en mar-
cha el proyecto, tales como la adqui-
sición de activos fijos tangibles (equi-
pos, maquinaria, terrenos y edificios,
etc.) y activos fijos intangibles (gastos
mercado de los activos en el período
de constitución, patentes, marcas y
final de vida útil. El valor de recupero
software, entre otros).
o salvamento se calcula restando al
valor de adquisición de un activo la
La característica fundamental de es-
depreciación acumulada.
tas partidas es que se refieren a
desembolsos que se producen antes
MÓDULO DE OPERACIÓN
de que la institución reciba ingresos
El módulo de operación comprende
derivados de la ejecución del proyecto.
los ingresos y egresos del proyecto, a
De allí que se adopte la convención de
partir del primer ingreso por ventas. A
consignar estos gastos en el ficticio
este período se denomina año 1 del
“año 0”.
proyecto.

Se acostumbra incluir dentro del mó-

Los ingresos por ventas, son los
dulo de inversión al capital de trabajo.
ingresos por la venta de los bienes y
Este, es desde la perspectiva del flujo
servicios generados por el proyecto.
de caja, el capital adicional (distinto
de la inversión en activo fijo) con que

21
Los egresos se pueden clasificar aten-
diendo a dos criterios:
a) Clasificación en costos fijos y cos-
tos variables.
b) Clasificación en costos de produc-
ción, administrativos y ventas.
de la deuda resultante. El préstamo
representa un ingreso de caja en el
año 0, coincidente con el momento de
la inversión inicial; en tanto que la
amortización y los intereses represen-
tan gastos a partir del año 1 (cuando
existe período de gracia, sólo se pagan
los intereses a partir del primer perío-
do).

Inversión
Fija

Capital de Módulo de
Trabajo Inversión

Valor de Flujo de
Recupero Caja
Económico

Ingresos
Módulo de
Operación

Egresos Flujo
de Caja
Financiero

Préstamo

Flujo de Caja
Amortiza- Módulo de
Financiero
ción Financiamiento
Neto

Interés

MÓDULO DE FINANCIAMIENTO Tal como se puede observar en el grá-

El tercer módulo está compuesto bási- fico adjunto, en la evaluación econó-
camente de los préstamos obtenidos mica se trabaja con los módulos de
para financiar la inversión y el pago inversión y operación, y al saldo re-

22
sultante se le denomina flujo de caja
económico. Para la evaluación finan-
ciera, en cambio, se deben considerar
todos los módulos, y el saldo resul-
tante es el flujo de caja financiero o
total.
Para efectos del cálculo de indicadores
de rentabilidad se pueden tomar los
saldos a nivel de flujo de caja econó-
mico o flujo de caja financiero, depen-
diendo de lo que quiera realizar: una
evaluación económica o una evalua-
ción financiera. Y en ambos casos,
puede operarse bajo un enfoque pri-
vado o un enfoque social.
MÉTODOS DE EVALUACIÓN DE
PROYECTOS
El proceso de evaluación de un pro-
yecto, por otra parte, está sujeto a
otro tipo de consideración, referido és-
ta vez a la naturaleza de la medición
de los costos y beneficios. En la me-
dida de lo posible, el flujo de costos y
beneficios debe expresarse en valores
monetarios, y en los casos en los que
esto es realmente posible, lo que se
tiene es el método de evaluación de-
nominado análisis costo-beneficio.
Sin embargo, en proyectos como los
de salud, educación o nutrición y en
general en las inversiones sociales, los
beneficios son identificables y cuan-
tificables, pero su valorización resulta
casi imposible, por lo que se prefiere
expresarlos en términos de sus efec-
tos sobre la población objetivo del
proyecto. Esto configura el método
costo-efecto (*) o costo-efectividad de
evaluación de proyectos.
El análisis costo-efectividad compa-
ra los costos monetarios con la posi-
bilidad de alcanzar eficientemente
ciertos objetivos que no pueden expre-
sarse en términos monetarios. Este
criterio supone que la determinación
de objetivos es un problema de políti-
ca definido por las autoridades de
planeación, y se orienta exclusiva-
mente a asegurar que estos sean al-
canzados con el empleo mínimo de re-
cursos disponibles, con el fin de lo-
grar el mayor número de unidades de
resultado. El método costo-efectividad
se emplea para valorar los proyectos
cuando los beneficios no pueden ser
expresados en términos monetarios.
Debe quedar muy claro, sin embargo,
que la utilización del método de costo-
efectividad no significa que el proyecto
no produzca beneficios, sino que estos
son de difícil valoración. En resumen
la distinción entre el análisis costo-
beneficio y el análisis costo-efecto, es-
tá determinada básicamente por la
posibilidad o imposibilidad de valorar
los beneficios del proyecto, pero, en
ambos casos, procede la evaluación
privada, económica y/o social del pro-
yecto, dependiendo de los precios de
referencia utilizados. Asimismo, en
cualquiera de estos ámbitos de eva-
luación, los indicadores de decisión
que se calcularán serán esencial-
mente los mismos: el valor actual neto
(VAN) y la tasa interna de retorno
(TIR) en el contexto del análisis costo-
beneficio; y el costo anual equivalente
(CAE), normalmente por unidad de
beneficiario, en el contexto del análi-
sis costo-efectividad.
LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN
PÚBLICA
23
En el contexto de la teoría microeco-
nómica, es posible ensayar una defini-
ción básica de proyecto social, térmi-
no bastante usado en las agencias de
cooperación internacional (7). Consi-
deremos a modo de ejemplo el caso de
una central eléctrica que emite una
gran cantidad de humo cuando fun-
ciona con el proceso de menor costo,
según la medición del valor de los
recursos (insumos) regulares que se
compran en el mercado. Los costos
que el productor de electricidad tiene
que hacer frente, es decir, los costos
directos, son sencillamente los pagos
por estos recursos. Son desde luego
costos sociales, en el sentido que re-
presentan unos recursos que la socie-
dad no puede emplear en otros usos
alternativos, después de ser utilizados
en la central eléctrica.
C O S T O S Y B E N E F IC IO S
M E D IC IÓ N
M O N E T A R IA
A N Á L IS IS B E N E F IC IO
C O S T O (A B C )
Pero existe un “coste” adicional para
la sociedad, que es la emisión no de-
seada de humo. Si suponemos que
podemos estimar en dinero este costo,
entonces el costo social total será el
valor de los recursos usados en el
proceso productivo, más el costo de
contaminación por el humo; mientras
que el costo privado para el productor
será constituido simplemente por el
valor de aquellos recursos.
Un proceso alternativo que no produ-
jera humo, empleando para ello unos
medios productivos más caros (por
ejemplo, gas natural en lugar de pe-
tróleo), supondría unos costos direc-
tos o privados mayores; pero como no
existiría en este caso un coste social
provocado por el humo, podría supo-
ner un costo social menor. Por otra
parte, el ingreso generado por la venta
de electricidad es un beneficio directo
para el productor y, en ausencia de
otras complicaciones, una especie de
índice o medida del beneficio social,
pues los consumidores están dispues-
tos a pagar la electricidad a ese precio
antes que prescindir de ella.
En el contexto del sistema de merca-
do, el productor sólo tendrá en cuenta
la relación entre sus beneficios y cos-
M E D IC IÓ N N O
M O N E T A R IA
A N Á L IS IS C O S T O
E F E C T IV ID A D (A C E )
tos directos, y elegirá el proceso de
producción emisor de humo, que es lo
que le proporciona la mayor rentabili-
dad o beneficio neto (beneficio neto =
beneficio – coste). El bienestar social
podría, sin embargo, maximizarse me-
diante la elección del proceso sin hu-
mo, si este proceso proporcionase una
relación beneficio social a costo social
más alta, y el Estado podría en este
caso hacer que la elección recayese
sobre este último proceso.
24
El uso de la idea de costo social y
beneficio social es seductora, aunque
sumamente difícil de calcular. El pro-
cedimiento general sería el siguiente:
Paso 1. Encontrar calcular el costo
social y el beneficio social de la activi-
dad productiva que se está evaluando.
Paso 2. Comparar dicha ventaja o be-
neficio con el mencionado costo. Si la
ventaja social es superior al costo so-
cial, el resultado indicará que el pro-
yecto debe llevarse a cabo.
Paso 3. Comparar, finalmente, el be-
neficio directo y el costo directo. Si el
beneficio es superior al costo, será el
mercado (es decir, las empresas priva-
das) la que proporcionen el producto.
En caso contrario, el estado tendrá
que asegurar la provisión, tal vez sub-
sidiando la producción o la sociedad
tendrá que quedarse sin el producto
considerado. Estos son, precisamente,
los proyectos sociales o proyectos de
desarrollo, que por lo general son la
materia de la inversión pública.
De lo anterior fluye la conclusión de
que la inversión pública es necesaria
cuando el beneficio social es mayor
que el costo social, pese que el costo
directo del proyecto es mayor que su
beneficio directo.
Ahora bien, el cálculo de los costos y
beneficios directos se efectúan sin
mayor dificultad. Sabiendo el precio
de los insumos (y factores de produc-
ción en general) se pueden calcular
los costos; en tanto que conociendo el
precio del producto a fabricar, se cal-
culan los beneficios (o ingresos). Y sa-
biendo el precio de ambos se encuen-
tra el beneficio privado. El problema
está en cómo medir los costos y
beneficios indirectos, para poder lue-
go compararlos. En algunos casos, la
valoración es extraordinariamente di-
fícil, lo que obstaculiza las decisiones
de política económica.
En la práctica de la evaluación de pro-
yectos en el sector público y del con-
junto de instituciones de promoción
del desarrollo, sin embargo, el método
de evaluación de proyectos sociales es
el análisis costo-efecto. Es decir, un
método en el cual se comparan los
efectos del proyecto (por ejemplo, nú-
mero de niños vacunados) con los
costos totales del proyecto. El resul-
tado de la evaluación es un indicador
de costo promedio por beneficio obte-
nido. Esto es bastante claro, por
ejemplo, en los proyectos de salud y
educación, en los que por lo general si
bien los costos son cuantificables en
dinero, los beneficios sólo son expre-
sables en términos cualitativos.
CICLO DE LOS PROYECTOS DE
DESARROLLO
Si bien no existen dos proyectos igua-
les, los proyectos de desarrollo reco-
rren un ciclo que, con ciertas varia-
ciones, es común a todos. El concepto
de ciclo del proyecto da cuenta del
proceso de gerencia de un proyecto a
lo largo de su “vida”, y resulta parti-
cularmente útil a los efectos de con-
ducir la gestión de financiamiento en
organismos de cooperación interna-
cional. Por definición, un proyecto es-
tá enfocado hacia objetivos y metas,
los cuales deben ser logrados en un
tiempo y costo dados. A fin de cuentas
un proyecto consiste en un conjunto
25
de actividades que se realizan para re- EL CICLO DE LOS PROYECTOS
solver un problema o satisfacer una El eslabón que permite el paso de la
necesidad. situación actual a la situación desea-
da puede ser visualizado en tres
El gráfico adjunto muestra la ubica- grandes etapas:
ción del proyecto entre la situación
a) La etapa de pre – inversión o pre-
actual y la situación futura deseada
paración, en la que se llevan a
en su versión más abstracta, esto es,
cabo los estudios de viabilidad o
excluyendo los detalles del proceso.
conveniencia de realizar el pro-
yecto. Es el diseño del pro-
Tipo de
Estado Etapa yecto, y puede incluir la re-
evaluación
dacción de los perfiles, estu-
§ Idea
dios de prefactibilidad y fac-
§ Perfil tibilidad o propuestas de un
Pre- Evaluación
§ Pre- proyecto.
inversión Ex-ante
factibilidad b) La etapa de ejecución o in-
§ Factibilidad versión, que consiste en la
§ Diseño Seguimiento transformación de insumos
Inversión físico en resultados mediante la
§ Ejecución Financiero realización de las acciones
Seguimiento de previstas en el proyecto, así
la como también las acciones
Operación § Operación Operación, de seguimiento y evaluación
Evaluación ex- del avance del proyecto. Es-
post ta etapa comprende, a su
vez, dos sub-etapas:

a) La situación actual, que presen- § La etapa de puesta en marcha del

ta problemas, necesidades y/o o-
portunidades, que es el punto de
partida del proceso de formulación
y evaluación de proyectos.
b) El proyecto, que luego de ser for-
mulado evaluado y ejecutado per-
mite pasar de la situación actual a
la situación deseada.
c) La situación deseada, que viene a
ser el estado de resolución de los
problemas identificados en la si-
tuación actual. Es el fin del pro-
ceso de formulación y evaluación
de proyectos.
proyecto, durante la cual tienen
lugar las inversiones en la adqui-
sición de activos fijos, hecho cono-
cido contablemente como inver-
sión inicial del proyecto.
§ La etapa de operación, correspon-
de al funcionamiento normal del
proyecto, brindando a la insti-
tución ejecutora y/o a la población
beneficiaria los productos o servi-
cios esperados. En la etapa en la
cual se cumple, finalmente, con
los objetivos del proyecto.
c) La etapa de post – inversión, en la
cual se realizan las acciones de

26
 evaluación expost del proyecto eje- de pre-inversión se efectúan evalua-
cutado. Típicamente, en la evalua- ciones ex-ante del proyecto (a nivel de
ción ex – post se busca determi- perfil, pre-factibilidad o factibilidad).
nar aspectos, tales como los si-
guientes:
SITU
SITUACIÓ
ACIÓN
N
DESEAD
DESEADAA
§ ¿Se lograron los objetivos del pro-
yecto? ¿Estos, eran factibles? PRO
PROYECTO
YECTO
§ ¿Se tuvo en cuenta la capacidad
SITUACIÓN
SITUACIÓN
institucional para garantizar su
ACTUAL
ACTUAL
ejecución exitosa?
§ ¿Eran apropiadas las especi-
ficaciones técnicas?
En el estado de ejecución se efectúa
§ ¿Hubieron sobre costos importan- un seguimiento físico-financiero del
tes en el proyecto? proyecto, evaluando si el avance ob-
servado está de acuerdo a lo plani-
§ ¿Se cumplió el cronograma esta-
ficado. Por último, en el estado de o-
blecido?
peración puede efectuarse un segui-
miento del proyecto, a objeto de efec-
A mayor abundamiento, se puede se-
tuar una evaluación ex-post de él.
ñalar que la fase de pre-inversión co-
rresponde a todos los estudios que se
1. Evaluación Ex - ante
precisa adelantar antes de tomar la
Por evaluación ex-ante se enten-
decisión de asignar recursos hacia al-
derá la comparación, numérica o
gún objetivo particular. Esta fase in-
no, de los costos y beneficios que
cluye los procesos de identificación,
se estima generará el proyecto si
selección, formulación y evaluación de
es implementado. Si dicha compa-
proyectos. La inversión, ejecución o
ración se realiza desde el punto de
implementación es básicamente una
vista de la empresa o entidad que
etapa de movilización de recursos tan-
realiza el proyecto será una eva-
to humanos, como financieros y físi-
luación financiera. En cambio, si
cos, con el propósito de garantizar los
la evaluación se realiza desde la
medios idóneos para el cumplimiento
perspectiva de la sociedad en su
posterior del objetivo social de la em-
conjunto, se tratará de una eva-
presa.
luación económica.
EVALUACIÓN Y CICLO DE LOS
Por último, la evaluación técnica
PROYECTOS
del proyecto analiza si la alterna-
El ciclo de los proyectos ofrece, ade-
tiva escogida es técnicamente via-
más, un marco de referencia ade-
ble.
cuado para la consideración de las
distintas evaluaciones a las que aque-
2. Seguimiento Físico Financiero
llos son sometidos. Durante el estado

27
 Por seguimiento físico financiero se
entenderá el seguimiento que se
realiza a un proyecto durante la
etapa de ejecución en términos del
avance de las obras o acciones
(volúmenes de obra, servicios brin-
dados), cronograma y recursos em-
pleados. El objetivo de este segui-
miento es detectar desviaciones
respecto a la programación inicial
del proyecto que sean resultado de
problemas en la ejecución o de una
mala planificación. Ello, a fin de
adoptar a tiempo medidas que mi-
nimicen los efectos (sobrecostos, a-
trasos) de los problemas que se
presenten.
3. Evaluación Ex - post
Por evaluación ex-post se entende-
rá al proceso encaminado a deter-
minar sistemática y objetivamen-
te la pertinencia, eficiencia e im-
pacto de todas las actividades de-
sarrolladas a luz de los objetivos
planteados. Es un proceso organi-
zativo para mejorar las actividades
que se encuentran aún en marcha
y ayudar a la unidad de admi-
nistración del proyecto en la pla-
nificación, programación y deci-
siones futuras.
Es así que, con el propósito de cerrar
el ciclo de un proyecto y de retroali-
mentar todo el proceso, es recomen-
dable realizar, en las etapas de
inversión y operación, un seguimiento
periódico de aquellas variables que
pueden determinar en una evaluación
posterior si efectivamente el proyecto
o programa está alcanzando (o alcan-
zó) los objetivos estimados en la eva-
luación ex-ante.
Ya se señaló que en la etapa de diseño
y ejecución se realiza básicamente un
seguimiento del gasto y el tiempo ne-
cesarios para terminar con el proyec-
to. Esta información, así como la des-
cripción de los problemas detectados,
la solución que se les dio y los resul-
tados que se obtuvieron, debe ser
resumida en un informe de término
de proyecto (ITP). Este deberá conte-
ner toda la información necesaria
para evaluar la eficiencia y efectividad
con que se desarrolló la ejecución del
proyecto. Además, deberá sugerir las
variables que será conveniente seguir
en el estado de operación a objeto de
poder realizar más tarde la evaluación
ex-post del proyecto.
El ciclo de un proyecto, en tantas fa-
ses del trámite que un proyecto sigue
al interior de las instituciones finan-
ciadoras, permite, pues, distinguir los
distintos momentos y los distintos
grados de profundidad de la evalua-
ción de un proyecto.
EL DOCUMENTO DE PROYECTO
El proyecto es, en principio, un docu-
mento. A este documento se le cono-
ce, también, como estudio de pre-
inversión y según su nivel de detalle
y precisión en los cálculos de los
costos y beneficios puede considerar-
se un perfil, un estudio de pre-facti-
bilidad o de factibilidad. Esta clasifi-
cación debe ser manejada con cierta
flexibilidad, siempre considerando la
naturaleza de la inversión en cues-
tión. En los pequeños proyectos de
asistencia social la diferencia entre un
perfil y un estudio de factibilidad es
mínima, pudiéndose incluso obviar la
división en etapas, redactándose un
28
solo documento que se utiliza en la
gestión y negociación con la institu-
ción financiera correspondiente. En
general, los proyectos relativamente
simples se trabajan con dos documen-
tos básicos: perfil y propuesta de pro-
yecto.
DENOMINACIONES USUALES
§ Resumen de Proyecto.
§ Síntesis de Proyecto.
Perfil § Borrador de Concepto.
§ Estudio de
Oportunidad.
§ Propuesta de Proyecto.
§ Estudio de Factibilidad.
Proyecto
§ Estudio de Inversión.
§ Proyecto definitivo
Al tratarse del documento de proyec-
to, por otra parte, no debe perderse de
vista que el objetivo de la formulación
y evaluación de proyectos es reunir la
información necesaria para tener ra-
zonable seguridad de que el proyecto
en cuestión puede contribuir al desa-
rrollo nacional. En este proceso resul-
ta pertinente tener en cuenta el prin-
cipio de economicidad, enunciado por
Roitman y Calderón (1975). El princi-
pio de economicidad establece que pri-
mero se haga un análisis superficial
de los proyectos, con la intención de
formar una primera opinión acerca de
su potencial contribución al desarrollo
nacional. De esta manera, cuando la
contribución del proyecto al desarrollo
no sea obvia, se puede tomar una
decisión de descarte o postergación, e-
vitando que se hagan costosos estu-
dios que a la postre resulten innece-
sarios.
El proceso de preparación de un do-
cumento de proyecto se inicia con la
identificación del mismo. La idea del
proyecto nace como resultado de la
búsqueda de una solución a una ne-
cesidad insatisfecha (en los proyectos
de generación de ingresos, frecuen-
temente el proyecto nace como una
forma de aprovechar una oportunidad
existente en el mercado), o en el mar-
co de un plan de desarrollo. Esta idea
hay que afinarla, a los efectos de pre-
sentarla en el primer tipo de docu-
mento de proyecto, el perfil de proyec-
to.
En la etapa de perfil debe reunirse
toda la información de origen secun-
dario relacionada con el proyecto: in-
formación sobre los beneficiarios, pro-
ceso de producción, costos, condi-
ciones del entorno social, etc. Toda
esta información puede obtenerse en
bibliotecas, vía Internet o, incluso, to-
mándola de proyectos similares ante-
riormente formulados por la institu-
ción responsable u otras entidades.
En esta etapa deben verificarse todas
las alternativas del proyecto y esti-
marse sus costos y beneficios de ma-
nera preliminar. Con esta informa-
ción, se toma la decisión de descartar
algunas (o todas) alternativas de solu-
ción y señalar cuáles ameritan estu-
dios más detallados. En el caso de
pequeños proyectos en donde no exis-
ten múltiples alternativas identifica-
das o en donde no se amerita realizar
estudios adicionales, puede pasarse
desde aquí a la etapa de diseño defi-
nitivo y ejecución. Los estudios a nivel
29
de perfil permiten, además, que pro-
yectos obviamente positivos para al-
gunos pasen a ser obvios para todos y
que se respondan las preguntas bá-
sicas sobre tamaño, localización y tec-
nología, entre otras. Asimismo, en es-
ta etapa es posible tomar la decisión
de aplazar o rechazar el proyecto.
Los estudios a nivel de pre-factibi-
lidad permiten evaluar las alterna-
tivas no descartadas del proyecto. A
este nivel es común tener que realizar
investigaciones basadas en fuentes
primarias de información, a fin de
precisar la información recopilada en
la etapa de perfil. Tanto en la etapa de
perfil como en esta etapa, deberá
considerarse siempre como alternativa
la situación actual optimizada que re-
sulta de mejoras incrementales. En la
etapa de pre-factibilidad deberán rea-
lizarse estudios detallados sobre la
población beneficiaria o de mercado,
estudios técnicos o del proceso de
producción, localización y tamaño, así
como también deberá contarse con in-
formación suficiente para poder rea-
lizar análisis de sensibilidad de las va-
riables más relevantes del proyecto.
Dicho análisis debe incluir los efectos
que sobre el VAN privado o social o,
alternativamente, sobre el ACE del
proyecto, tendrán las posibles varia-
ciones de los gastos de inversión y
operación de un lado, y de otro lado
los cambios en el mercado o población
objetivo del proyecto. Finalmente, de-
berá recomendarse la ejecución de
una sola de las alternativas en forma
inequívoca.
La mayoría de los proyectos que
lleguen al nivel de estudios de pre-
factibilidad podrán pasar directamen-
te a su diseño definitivo y ulterior
ejecución. Sin embargo, en los
proyectos de gran magnitud será
necesario realizar estudios de mayor
profundidad, llamados estudios de
factibilidad, los mismos que usual-
mente son realizados por consultores
altamente especializados. En esta
etapa se analiza minuciosamente la
alternativa recomendada en la etapa
anterior, prestándole particular aten-
ción al tamaño óptimo del proyecto, el
momento de inicio, la estructura de
financiamiento y la organización
administrativa, entre otros. Los estu-
dios de factibilidad suelen ser nece-
sarios solamente en proyectos muy
complejos como hospitales y grandes
obras de irrigación.
Adicionalmente, existe una fase de
diseño que incluye ciertos estudios de
ingeniería y de arquitectura de de-
talle, que son necesarios para concre-
tar los proyectos, pero cuyos resul-
tados no cambian la elección de la
mejor alternativa, por lo que se rea-
lizan en forma posterior a la decisión
de ejecutar los proyectos. Por ello mis-
mo, estos estudios suelen ser incor-
porados en la fase de ejecución y no
de formulación, como parte de la
puesta en marcha o instalación del
proyecto.
30
 CARACTERÍSTICAS

§ Montos globales de la inversión que se piensa realizar.

§ Perfil muy general de los posibles ingresos que generará el
Perfil proyecto.
§ Datos generales del tamaño y localización del proyecto.
§ Usa fuentes secundarias de información.
§ La estructura es la misma que un Estudio de Factibilidad,
pero contiene menos detalles.
§ Usa fuentes de información primaria y secundaria.
Estudio de § Preparado por equipo de expertos que, normalmente,
Pre- incluye a un profesional de inversiones y a un especialista
Factibilidad sectorial.
§ Es complementado o incluye estudios de apoyo para
profundizar aspectos específicos del proyecto: estudio de
mercado, estudio de tecnología, etc.
§ Cubre todos los aspectos y alternativas del proyecto.
Estudio de § La base de cálculo de los costos son los precios unitarios.
Factibilidad § Usa fuentes de información principalmente primarias.

31
 AUTOEVALUACIÓN
En los siguientes enunciados, marque "V" si es verdadero o
"F" si es falso, según su criterio (4 puntos c/u):

1. ( ) Un proyecto de inversión pública, es toda

intervención limitada en el tiempo que usa total o
parcialmente recursos públicos para crear, ampliar o
mejorar los servicios de una entidad pública.

2. ( ) Según Warren Baum, el concepto de proyecto

proporciona un enfoque disciplinado y sistemático
para el análisis y evaluación de un conjunto de
actividades de inversión.

3. ( ) Un proyecto, cualquiera sea su naturaleza, no

representa un intercambio entre costos y beneficios.

4. ( ) Para trazar la línea divisoria entre lo directo e

indirecto, el punto clave es la consideración de la
titularidad del proyecto.

5. ( ) Los costos y beneficios indirectos siempre recaen

sobre el titular del proyecto.

INSTRUCCIONES

§ Antes de continuar con la siguiente unidad debe autoevaluarse.

§ Desarrolle cada pregunta de manera individual.
§ Coteje sus respuestas al final del módulo.

32
PROBLEMA - PROYECTO
Si bien la secuencia (diagnóstico - problema - proyecto) es la manera
lógica de generar ideas de proyectos, lo que ocurre en la mayoría de
los casos es el flujo de análisis a la inversa (proyecto - problema -
diagnóstico), es decir primero se tiene la idea del proyecto y, dado que
la ley del SNIP lo obliga, se piensa en el problema a solucionar y luego
se debe realizar un diagnóstico de la zona para justificar la existencia
del problema.
Dado que el flujo de análisis (proyecto - problema - diagnóstico) es
costumbre, se recomienda identificar de manera general tanto el
proyecto como el problema, y luego con esta idea se puede pasar
a elaborar un diagnóstico. En ese sentido es necesario hacerse las
siguientes preguntas:
¿CUÁL ES EL PROYECTO?, lo cual llevará a preguntarse,
¿QUÉ SE BUSCA CON EL PROYECTO?,
¿POR QUÉ SE QUIERE LOGRAR ESTO?,
¿CUÁL ES EL PROBLEMA QUE SE QUIERE SOLUCIONAR?,
¿CUÁL ES LA OPORTUNIDAD QUE SE QUIERE APROVECHAR?

DEFINICIÓN DEL DIAGNÓSTICO

El diagnóstico es una herramienta fundamental para reconocer las
necesidades y los intereses de la población objetivo (Beneficiarios
Directos e Indirectos). Así, todo diagnóstico debe considerar la
revisión de sus aspectos sociales, culturales y económicos.

No existe una metodología específica o regla fija para la elaboración

de un diagnóstico, por lo que independientemente del método usado,
lo que todo diagnóstico debe lograr es obtener la información
necesaria que permita cumplir con los objetivos propuestos.

33
La definición de diagnóstico dada por la FAO es: “desarrollar una
interpretación del proceso de cambio social, tecnológico y económico en
una región determinada como base para diseñar un conjunto
sistemático de acciones dirigidas (proyectos) a un desarrollo
agropecuario acelerado, el aumento del ingreso de los grupos
objetivo y asegurar la obtención de beneficios sustentables”.
(FAO, 1992:63)

¿QUÉ SE BUSCA CONOCER CON EL DIAGNÓSTICO?

De manera general, el objetivo del diagnóstico será identificar
un listado de problemas y oportunidades en el área objeto del
diagnóstico. Este listado permitirá estructurar alternativas de
solución para los problemas identificados.
LOS DIAGNÓSTICOS PUEDEN HACERSE DE MANERA ESPECÍFICA
PARA CADA PROYECTO O PUEDEN SER DOCUMENTOS
GENERALES, COMO PLANES DE ACCIÓN, DEL CUAL SE
DESPRENDE UN GRUPO DE PROYECTOS.

ZONIFICACIÓN Y POBLACIÓN BAJO ESTUDIO

El área objeto del diagnóstico suele estar referida siempre a un
distrito o provincia, y en algunos casos a regiones.
EL ÁREA DEBE SER ESPECIFICADA EN TÉRMINOS DE
DEMARCACIÓN POLÍTICA: DISTRITO, PROVINCIA Y
DEPARTAMENTO.

Asimismo, se debe definir el área según el tipo de agricultura

existente y se debe realizar una descripción del entorno geográfico y
ambiental. Es útil recoger información preliminar del tipo de cultivos,
altitud, clima y cualquier dato de la zona que se considere importante
que personas externas al entorno deban conocer.
Por otro lado, es necesario definir la población objeto de diagnóstico
según el nivel socio-económico, clasificación por género y edad, la
ocupación de sus miembros, tasa de crecimiento de la población,
comentarios acerca de fuerzas migratorias, carencias sociales básicas
(educación, salud, infraestructura). Además de todo comentario
que se considere relevante.

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL

▪ ¿QUÉ ESTÁ PASANDO?
▪ ¿CUÁNDO?
▪ ¿DÓNDE?
▪ ¿A QUIÉNES?

34
Independientemente del tipo de proyecto que se desarrolle, es
importante describir la situación actual en la zona de estudio para
poder entender lo que está sucediendo.

Para lograr esto es muy práctico utilizar medidas cuantitativas de

referencia como:
a) SALUD: Tasas de Natalidad, Mortalidad, Oferta de salud e
incidencia de enfermedades, niveles de desnutrición, etc.
b) EDUCACIÓN: Oferta de educación, ausentismo escolar, etc.

c) OTROS: Pueden ser referidos a vivienda, empleo, etc.

Asimismo, debe realizarse un análisis de la situación actual en la

parte PRODUCTIVA Y/O COMERCIAL, describiéndose: rendimientos
por hectárea de los principales cultivos, destino de la producción,
relaciones comerciales, precios, oferta de agua para riego, niveles de
acceso al mercado, porcentajes de mermas, etc.

Taller Nº 1
Previo a la realización del diagnóstico situacional, realice las
siguientes preguntas: ¿cuál es el proyecto?, lo cual llevará a
preguntarse; ¿qué se busca con el proyecto?; ¿por qué se quiere
lograr esto?; ¿cuál es el problema que se quiere solucionar?; ¿cuál es
la oportunidad que se quiere aprovechar?

Taller Nº 2
Realice el Diagnóstico Situacional de la población objetivo que será
beneficiaria del proyecto que pretende formular. Para ello será
necesario en primer lugar efectuar una zonificación del área
geográfica objeto del diagnóstico. En segundo lugar, debe proceder a
describir la situación actual en la zona de estudio, considerando
aspectos tales como: situación sociodemográfica, de salud, de
educación, de vivienda, etc.

35
 INSTRUCCIONES PARA
EL DESARROLLO DE
LOS TALLERES

1. Programa de Educación de Régimen Mixto (Semipresencial):

ü En cada actividad presencial, se desarrollarán talleres sobre casos prácticos en los
que se aplicarán los conceptos del módulo de estudio.
ü Los talleres desarrollados durante la clase, serán entregados al Docente-Expositor y
aquellos que no fueron concluidos y/o no revisados, quedarán como trabajo para la
fase no presencial, debiendo presentarlo hasta la siguiente conferencia, en la oficina
de coordinación o antes de ingresar al auditorio.
ü No se aceptará la presentación o envío de talleres mediante correo electrónico.
ü Serán desarrollados en grupo de 05 participantes como máximo.

2. Programa de Educación Virtual (Sistema a Distancia):

ü El participante además de rendir el examen de conocimientos en el Aula Virtual,
deberá desarrollar los talleres del Manual Autoinstructivo de cada módulo,
presentándolo en nuestra oficina de coordinación, según cronograma establecido
(última semana del módulo).
ü No se aceptará la presentación o envío de talleres mediante correo electrónico.

Para la presentación de talleres, en cualquiera de los programas anteriores, se deberá

consignar en la carátula del trabajo, lo siguiente:

¨ Nombre del Curso.

¨ Módulo al que corresponde el Taller.
¨ El o los autores.
¨ Ciudad en la que se desarrolla el curso.
¨ Fecha de presentación.

NOTA: Se sugiere conservar una copia de la carátula del trabajo presentado, en calidad de
cargo, el mismo que deberá estar firmado y sellado por el personal que lo recepciona.

36
 BIBLIOGRAFÍA

1. BELTRÁN ARLETTE Y HANNY CUEVA, Evaluación Social de Proyectos

Inversión, Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
(CIUP), mimeo, 2003.

2. MEDIANERO BURGA, DAVID, El Enfoque del Marco Lógico en la Gestión de

Proyectos, CINDEH- 2001

3. MEF. – Dirección General de Programación Multianual del Sector Público.

Normas del Sistema Nacional de Inversión Pública. Lima, enero 2003.

4. MEF – PRODES, Guía de Orientación N° 1, Lima – 2005.

5. MEF – Dirección General de Programación Multianual del Sector Público,
Reglamento del Sistema de Inversión Pública. Lima, diciembre 2006.

6. MEF, MANUAL DE IDENTIFICACIÓN, Formulación y Evaluación de

proyectos menores de riego menores. Lima, 2000.

37
 Claves de Respuestas de las
Pruebas de Autoevaluación

UNIDAD I

1. V 2. V 3. F 4. V 5. F

INSTRUCCIONES
§ Califícate de acuerdo a la escala siguiente:

¯ 19 a 20 puntos : Excelente.
¯ 17 a 18 puntos : Muy bueno.
¯ 15 a 17 puntos : Bueno.
¯ 12 a 14 puntos : Regular.
¯ Menos de 12 puntos : Malo.

§ Si obtienes un calificativo menor a 15 puntos

debes estudiar un poco más, es recomendable
revisar las partes donde has fallado.

§ Si obtienes un calificativo menor a 12 puntos

debes volver a revisar toda la unidad.

38