Niniejsza darmowa publikacja zawiera jedynie fragment penej wersji caej publikacji.

Aby przeczyta ten tytu w penej wersji kliknij tutaj. Niniejsza publikacja moe by kopiowana, oraz dowolnie rozprowadzana tylko i wycznie w formie dostarczonej przez NetPress Digital Sp. z o.o., operatora sklepu na ktrym mona naby niniejszy tytu w penej wersji. Zabronione s jakiekolwiek zmiany w zawartoci publikacji bez pisemnej zgody NetPress oraz wydawcy niniejszej publikacji. Zabrania si jej od-sprzeday, zgodnie z regulaminem serwisu. Pena wersja niniejszej publikacji jest do nabycia w sklepie internetowym Salon Cyfrowych Publikacji ePartnerzy.com.

Policja
Organizacja i funkcjonowanie

Policja
Organizacja i funkcjonowanie
2. wydanie

Stanisaw Pieprzny

seria akademicka

Stan prawny na 1 stycznia 2007 r. Wydawca: Justyna Kossak Redakcja serii: Alicja Pollesch Redaktor prowadzcy: Ewa Fonkowicz Skad i amanie: Studio Lotus

Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2007 ISBN 978-83-7526-136-3 2. wydanie

Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Wydawnictw Ksikowych i Czasopism Prawniczych 01-231 Warszawa, ul. Pocka 5a tel. (022) 535 80 00 Redakcja Ksiek 31-156 Krakw, ul. Zacisze 7 tel. (012) 630 46 00 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Ksigarnia internetowa: www.pronfo.pl Druk i oprawa: Wrocawska Drukarnia Naukowa PAN ul. Lelewela 4, 53-503 Wrocaw

Spis treci
Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdzia pierwszy. Utworzenie i organizacja Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ksztatowanie si organw Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Struktura organizacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zakres zada Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Uprawnienia wojewody i samorzdu gminnego w stosunku do organw Policji do 1998 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdzia drugi. Zmiany w organizacji Policji po reformie ustrojowej pastwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zmiany prawno-organizacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Decentralizacja i dekoncentracja zada Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Funkcjonowanie organw Policji w strukturze rzdowej administracji zespolonej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Policja a jednostki samorzdu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Prywatyzacja zada Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdzia trzeci. rodki prawne w dziaaniach Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi oglne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zakres korzystania z form dziaania wadczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Czynnoci operacyjno-rozpoznawcze i administracyjno-porzdkowe . . . 4. Podejmowanie dziaalnoci spoeczno-organizatorskiej . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Inne prawne formy dziaania Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Dziaania Policji a prawa czowieka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdzia czwarty. Funkcjonowanie Policji w wybranych pastwach Europy Zachodniej i w Stanach Zjednoczonych Ameryki . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi oglne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Wielka Brytania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Niemcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Francja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Stany Zjednoczone Ameryki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Policja w Polsce a standardy Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wnioski kocowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 9 9 16 25 35 42 42 51 56 62 65 75 75 82 95 101 103 110 117 117 123 127 131 134 137 147 151
5

Wprowadzenie
Zagadnienia zwizane z funkcjonowaniem policji w pastwie zawsze byy przedmiotem zainteresowania spoeczestwa, cho dugo nie znajdoway penego odzwierciedlenia w doktrynie. Wpyw na to miay niewtpliwie okrelone warunki ustrojowe. Spoeczestwo zainteresowane byo przecie gwnie zasigiem uprawnie wadczych, a nie rozwizaniami organizacyjno-prawnymi, a te wanie w duym zakresie byy niejawne. To rwnie utrudniao teoretykom prawa dostp do materiaw. Pozycja policji w systemie organw administracji publicznej rnie ksztatowaa si na przestrzeni lat. Bez wzgldu na nazw, struktury i podporzdkowanie zawsze bya to formacja uzbrojona, suca pastwu, ktrej celem bya ochrona bezpieczestwa i porzdku publicznego. Zmiany ustrojowo-gospodarcze, zapocztkowane w 1990 r., wpyny te na przeksztacenia prawne w strukturze i zakresie dziaania tej formacji. Uchwalona zostaa nowa ustawa, nawizujca w pewnym zakresie do rozwiza midzywojennych. Mimo e w pierwotnym brzmieniu by to akt niedoskonay, zawierajcy wiele niejasnoci i luk, to sta si podstaw do nowego okrelenia pozycji prawnej policji jako formacji sucej nie tylko pastwu, ale i spoeczestwu. Zamiarem autora jest ukazanie zasad organizacji i funkcjonowania Policji w nowych warunkach ustrojowych, a przede wszystkim w okresie od 1 stycznia 1999 r. Jest to moliwe poprzez dokonanie analizy instytucji administracyjnoprawnych i wskazanie zakresu zmian organizacyjno-prawnych w Policji od chwili jej utworzenia. Zapewnienie bezpieczestwa i porzdku publicznego naley do wielu organw okrelanych w doktrynie mianem policji administracyjnych. W systemie tym znajduj si formacje uzbrojone i umundurowane na wzr wojskowy (np. Policja, Stra Graniczna), jak i cywilne organy administracji publicznej wyspecjalizowane w sprawach zapewnienia bezpieczestwa i porzdku publicznego (inspekcje). Oprcz tego naley wymieni i inne podmioty, ktrym ustawodawca powierzy zadania w tej dziedzinie. Do nich nale firmy ochrony osb i mienia czy suby porzdkowe organizatora imprez masowych. W caym jednak systemie Policja spenia rol szczegln, ponoszc najwiksz odpowiedzialno za stan bezpieczestwa i porzdku publicznego w pastwie. Pozostae natomiast podmioty stanowi uzupenienie, a take wzmocnienie ochrony tego stanu. Trwajce przemiany spoeczne, gospodarcze i polityczne w pastwie powoduj konieczno poszukiwania coraz to nowych prawnych form i metod dziaania organw funkcjonujcych w pastwie. Zmiany takie nastpuj rwnie w zakresie prawnych form dziaania Policji, a celem ich jest zapewnienie skutecznoci realizacji podejmowanych dziaa w zakresie zapewnienia bezpieczestwa i porzdku publicznego.
7

Znacznie zosta rozszerzony zakres czynnoci operacyjno-rozpoznawczych przy zapewnieniu kontroli sdowej tych dziaa. Rozwaania zawarte w ksice w swym podstawowym wymiarze skupia si bd na okreleniu wzajemnych zalenoci Policji i wojewody oraz jednostek samorzdu terytorialnego, a take zakresu decentralizacji i dekoncentracji zada i kompetencji Policji. W tym kontekcie nie mona te pomin zjawiska, ktre dotyczy caej administracji publicznej, a mianowicie prywatyzacji zada Policji. Dla waciwego przedstawienia tych zagadnie niezbdne jest wyodrbnienie dwch okresw w funkcjonowaniu Policji: lata 19901998 i okres od 1 stycznia 1999 r., ze zwrceniem uwagi na to, e pierwszy nie by jednolity gwnie co do struktur organizacyjnych Policji. Istotne zmiany nastpiy w 1995 r. w wyniku zmiany ustawy o Policji. Od 1 stycznia 1999 r. organy Policji weszy w struktury zespolonej administracji rzdowej z wojewod jako jej zwierzchnikiem na stopniu wojewdzkim i starost na stopniu powiatu. W ten sposb znacznie zostaa umocniona pozycja wojewody w stosunku do tych organw. Ju ten fakt wpywa na istotn zmian prawnoustrojow Policji. W ksice analizie poddane zostay przepisy prawne zawarte w ustawach ustrojowych dotyczcych funkcjonowania administracji rzdowej w wojewdztwie i jednostek samorzdu terytorialnego oraz w ustawie o Policji, a take w wielu aktach prawa materialnego, odnoszcych si do zagadnie ochrony bezpieczestwa i porzdku publicznego i przyznajcych okrelone zadania i uprawnienia dla Policji. Wykorzystana zostaa te literatura przedmiotu, a zawarte tam pogldy teoretyczne konfrontowane s z praktyk dziaania Policji. Uwzgldnione nadto zostao orzecznictwo Trybunau Konstytucyjnego, Sdu Najwyszego i Naczelnego Sdu Administracyjnego. W kocowej czci przedstawiono podstawowe rozwizania prawne w wybranych pastwach Europy Zachodniej, a take w Stanach Zjednoczonych Ameryki nie w celu porwnawczym, a jedynie dajcym moliwo oglnego przegldu funkcjonujcych w tych pastwach modeli policji. Ukazanie modelu amerykaskiego pozwoli zwrci uwag na to, jak rnice ustrojowe i kulturowe pastwa wpywaj na struktur organw policji, a nadto za celowe uznano tu przedstawienie roli FBI i jej rozszerzonych uprawnie po zamachach terrorystycznych z 11 wrzenia 2001 r. Ksika stanowi uaktualnion wersj pierwszego wydania, ktre ukazao si w 2003 r. i obejmuje stan prawny na dzie 1 stycznia 2007 r.

Rozdzia pierwszy

UTWORZENIE I ORGANIZACJA POLICJI

1. Ksztatowanie si organw Policji
Termin policja pochodzi od greckiego sowa politeja, co oznacza zarzdzanie miastem. Nastpnie zostao przejte przez jzyk aciski jako politia. Zakres znaczeniowy tego okrelenia by bardzo rozlegy, wyraa w sumie og funkcji pastwowych1. Tak szerokie rozumienie tego terminu utrzymywao si w zasadzie do wieku XIX, kiedy to z policj zaczto wiza tylko zapewnienie bezpieczestwa i porzdku publicznego. W wieku XIV i XV sowo policja zawierao treci o wzmocnieniu wadzy pastwowej, a tworzone wwczas prawo policyjne stao si generaln norm, na ktrej opieraa si dziaalno panujcego. W tym znaczeniu policja rozwijaa si, a okres najwikszego rozkwitu przypad na XVII i XVIII wiek. Podstawowymi cechami pastwa stay si wwczas: silna wadza panujcego i bezwzgldne posuszestwo poddanych2. Prawo policyjne (ius politiae) nie stanowio nic innego jak zbir owiadcze woli panujcego, ktre miay moc prawa. Celem pastwa policyjnego bya szczliwo ogu spoeczestwa; szczliwym mia by kady na rozkaz, gdy o szczciu decydowaa wola panujcego i jego zapatrywanie na szczcie. Sytuacj jednostki w pastwie policyjnym pogarszaa niespotykana (...) zmienno prawa. Skoro kade owiadczenie woli panujcego, zmierzajce do uregulowania pewnego stosunku ycia jednostki, miao moc prawa, wic ona zawsze znajdowaa suszn wtpliwo co do treci normy, ktra stanie si podstaw ewentualnego wkroczenia wadzy w jej sfer prywatn3. Normy prawne tego okresu zawieray tylko obowizki obywateli, nie dajc adnych praw. Policja osiemnastowieczna obejmowaa z jednej strony reglamentowanie, czyli wydawanie aktw prawnych zawierajcych zakazy i nakazy
1 2 3

okrelenie terminu ,,policja

Por. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1996, s. 30. Por. M. Sczaniecki, Powszechna historia pastwa i prawa, Warszawa 1973, s. 264 i n. W. Kawka, Policja w ujciu historycznym i wspczesnym, Wilno 1939, s. 14.

historia policji w Polsce w XVIII w.

pastwo policyjne a dziaalno policji jako administracji

okres midzywojenny

okrelonych zachowa wobec obywateli, krpujce ich swobod dziaania, a z drugiej strony rozwijanie rolnictwa, przemysu, rzemiosa, komunikacji, owiaty, ochrony zdrowia itp. Mona stwierdzi, e okrelenie policja byo wwczas synonimem administracji4. Rwnie w Polsce pojcie policji rozumiano szeroko. W 1765 r. powoane zostay komisje dobrego porzdku, bdce organami zoonymi z miejscowej szlachty. Zajmoway si one porzdkowaniem wewntrznej organizacji i finansw poszczeglnych miast krlewskich oraz warunkami zdrowotnymi ludnoci. Spod zakresu dziaania wadz policyjnych wyczona bya szlachta oraz ludno od niej zalena5. Sejm Czteroletni powoa za do ycia w 1789 r. komisje porzdkowe cywilno-wojskowe, ktre tylko nazw, a nie zakresem dziaania, nawizyway do komisji dobrego porzdku. Zakres ich dziaania by bardzo szeroki, gdy przejy one wszystkie funkcje administracyjne starostw, ktrych urzdy zostay zniesione6. Ostatecznie pojcie policji zostao okrelone w pruskim Landrechcie z 1794 r. i francuskim kodeksie karnym z 1795 r. i to okrelenie funkcjonuje praktycznie do dzi. Definiujc to pojcie, uwzgldniono zmian jego treci na przestrzeni wiekw, zmierzajc do zawenia granic wadzy policyjnej. Przez pojcie to wymienione kodeksy rozumiay dziaalno administracji wewntrznej majc na celu ochron bezpieczestwa, spokoju i porzdku publicznego. Wiek XIX przeciwstawia pastwu policyjnemu pastwo prawa, ustalono granice wadzy policyjnej w stosunku do jednostki. Normy prawa wizay ju nie tylko jednostk, ale i organy administracji. Rwnie zaczto cile okrela cele i zadania policji, uznajc, e do niej naley przeciwdziaanie naruszeniom istniejcego stanu prawnego przez ochron bezpieczestwa i porzdku publicznego. Tak wic ewolucja, jakiej ulegao pojcie policji w cigu wiekw, bya wynikiem zmiany pogldw na zadania i cele pastwa oraz walki o prawa jednostki w pastwie7. Mona powiedzie, e dziaalno pastwa mieszczca si w pojciu policja jest o wiele starsza, anieli pojcie policji jako dziaalnoci administracji wewntrznej, majcej na celu ochron bezpieczestwa i porzdku publicznego. Jakkolwiek w Polsce od odzyskania niepodlegoci przyjmowane byy rne nazwy dla okrelenia tej administracji, w zalenoci od okresu historycznego, to cele, jakim miaa suy, nie ulegay zmianie. W okresie midzywojennym, w wyniku prac ujednolicajcych rne systemy prawne po pastwach zaborczych, wydany zosta w dniu 5 grudnia 1918 r. dekret o organizacji pastwowej Milicji Ludowej (Dz. Pr. Nr 19, poz. 53). Zgodnie z art. 1 dekretu Milicja Ludowa powoana zostaa dla ochrony i zapewnienia spokoju i bezpieczestwa ludnoci miast i wsi oraz walki z wszelkimi przejawami bezadu spoecznego, dla przeprowadzenia
4 5

6 7

H. Izdebski, op. cit., s. 3031. Por. A. Zahorski, Centralne instytucje policyjne w Polsce w dobie rozbiorw, Warszawa 1959, s. 30 i n. H. Izdebski, op. cit., s. 56. Por. szerzej Ed. Ura, Bezpieczestwo i porzdek publiczny, Warszawa 1983, s. 5 i n.

10

zarzdze wadz pastwowych. W dniu 9 stycznia 1919 r. wydany zosta kolejny dekret o organizacji policji komunalnej (Dz. Pr. Nr 5, poz. 98), moc ktrego wszystkie dotychczasowe milicje samorzdowe, miejskie i komunalne zostay przemianowane na policj komunaln, podporzdkowan Naczelnej Inspekcji Policji Komunalnej. Dekrety te obejmoway jednak tylko tereny byego Krlestwa Kongresowego. Poszukiwanie okrelonych rozwiza prawnych dotyczyo caej administracji. Uwypuklay si wwczas rne koncepcje organizacji administracji terenowej w wyniku cierania rnych pogldw i si politycznych8. Dziao si tak dlatego, e wskutek braku polskiej pastwowoci w XIX wieku rodzimy model administracji publicznej, skrystalizowany w czasach stanisawowskich, nie mg wywrze adnego wpywu na ksztatowanie si instytucji administracji polskiej u progu niepodlegoci, a konstruowanie nowego modelu, podjte w Drugiej Rzeczypospolitej jako jedno z gwniejszych zada na drodze do unifikacji pastwa, dokonywa si musiao ze znacznym uwzgldnieniem rozwiza pastw zaborczych9. Nastpnym aktem prawnym okrelajcym sprawy policji bya ustawa z dnia 24 lipca 1919 r. o Policji Pastwowej (Dz. Pr. Nr 61, poz. 363), obejmujca swym zasigiem, podobnie jak wczeniejsze dekrety, tylko tereny byej Kongreswki pozostae prowincje miay wci odrbne organizacje policyjne10. Policja Pastwowa, zwana powszechnie policj granatow, miaa by organem wykonawczym wadz pastwowych i samorzdowych do ochrony bezpieczestwa, spokoju i porzdku publicznego. Nadzr nad Policj powierzono komendantowi gwnemu, ktry by mianowany przez Naczelnika Pastwa na wniosek ministra spraw wewntrznych, ktremu podlega subowo. Przysugiwao mu prawo wydawania przepisw, rozkazw i regulaminw. Kierowa Komend Gwn Policji, ktra bya jemu podporzdkowana. W terenie dziaay komendy okrgowe (od 1924 r. komendy wojewdzkie), komendy powiatowe, posterunki gminne oraz komisariaty. Posterunki i komisariaty tworzono na wniosek wojewody, a zatwierdza je minister spraw wewntrznych w porozumieniu z Komendantem Gwnym Policji. Wystpoway dwa rodzaje posterunkw: podoficerskie i oficerskie, powoywane ze wzgldu na wyjtkowe okolicznoci. W odlegych peryferiach miasta tworzono posterunki podlege komisariatom, a w wyjtkowych wypadkach rwnie tzw. wartownie policyjne. Ponadto w duych miastach organizowano posterunki lub komisariaty specjalistyczne, a wic rzeczne, kolejowe i graniczne. Do due uprawnienia w stosunku do policji ustawa przyznawaa wadzom samorzdowym. Policja zobowizana bya udziela pomocy na ich wezwanie w zakresie kompetencji tych wadz i jednoczenie w granicach zada policji (art. 14). Gminy byy obowizane dostarczy za opa8

wpyw zaborw na regulacje prawne dotyczce policji

struktura policji w II Rzeczpospolitej

policja a samorzd terytorialny w II RP

9 10

Por. szerzej J. Szreniawski, Ustrj administracji lat 19181990, w: Z. Niewiadomski, J. Szreniawski, Zarys ustroju administracji lokalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 1991, s. 6. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia oglne, Warszawa 2000, s. 58. Por. szerzej Ed. Ura, Prawne zagadnienia bezpieczestwa pastwa, Rzeszw 1988, s. 30 i n.

11

Niniejsza darmowa publikacja zawiera jedynie fragment penej wersji caej publikacji. Aby przeczyta ten tytu w penej wersji kliknij tutaj. Niniejsza publikacja moe by kopiowana, oraz dowolnie rozprowadzana tylko i wycznie w formie dostarczonej przez NetPress Digital Sp. z o.o., operatora sklepu na ktrym mona naby niniejszy tytu w penej wersji. Zabronione s jakiekolwiek zmiany w zawartoci publikacji bez pisemnej zgody NetPress oraz wydawcy niniejszej publikacji. Zabrania si jej od-sprzeday, zgodnie z regulaminem serwisu. Pena wersja niniejszej publikacji jest do nabycia w sklepie internetowym Salon Cyfrowych Publikacji ePartnerzy.com.