J. Osinksi Ekonomicznego Publikacje KES, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009

z r o z u m i e
k r y z y s
UNIA EUROPEJSKA WOBEC KRYZYSU EKONOMICZNEGO
z r o z u m i e
k r y z y s
UNIA EUROPEJSKA WOBEC KRYZYSU EKONOMICZNEGO

w numerze: J. BARCZ, W. MORAWSKI, A. NOWAK-FAR, L. ORZIAK, J. SZLACHTA, K. UKROWSKA redakcja naukowa: J. OSISKI
SZKOA GWNA HANDLOWA W WARSZAWIE WARSZAWA 2009
Recenzent Sawomir Sztaba Korekta Izabela Raska
Copyright by Szkoa Gwna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2009

Wszelkie prawa zastrzeone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie caoci lub fragmentw niniejszej publikacji bez zgody wydawcy zabronione.
Wydanie I ISBN 978-83-7378-478-9 Szkoa Gwna Handlowa w Warszawie Oficyna Wydawnicza 02-554 Warszawa, al. Niepodlegoci 164 tel. 022 564 94 77, 022 564 94 86, fax 022 564 86 86 www.wydawnictwo.waw.pl, www.sgh.waw.pl/wydawnictwo/ e-mail: wydawnictwo@sgh.waw.pl
Projekt okadki Krzysztof Garbaliski
Skad i amanie Studio DTP WHITE, Warszawa white.pl
Druk i oprawa ESUS Drukarnia cyfrowa 61-855 Pozna , ul. Wierzbi cice 35 www.esus.pl
Zamwienie 123/IX/09
SPIS TRECI
Wstp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Jan Barcz Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys nansowy . . . . . . . . . 13 1. Trzy kryzysy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2. Scenariusze rozwoju ustrojowego Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3. Zasadnicze wyzwania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Jacek Szlachta Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1. Uwagi wstpne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2. Zmiana klimatu wobec europejskiej polityki spjnoci . . . . . . . . . . . . 34 3. Kierunki i strumienie nansowe europejskiej polityki strukturalnej w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 4. Skala i zakres dziaa podejmowanych w ramach europejskiej polityki strukturalnej w latach 20072013 . . . . . . . . . . . 39 5. Modykacja rozwiza prawnych i pozaprawnych na lata 20072013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 6. Wnioski i rekomendacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 7. Wpyw kryzysu spoeczno-gospodarczego na reform europejskiej polityk spjnoci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Katarzyna ukrowska Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu . . . . . . . . . . . 53 1. Uwagi wstpne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2. Pojcie budetu oglnego i zasady systemowe warunkujce jego dziaanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Spis treci
3. Presje na budet wynikajce z kryzysu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 4. Moliwe skutki kryzysu i realno zagroe z nich wynikajcych . . . . . 63 5. Budet oglny a kryzys nansowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 6. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Artur Nowak-Far Narzdzia Unii Europejskiej w przeciwdziaaniu skutkom wiatowego kryzysu nansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 1. Uwagi wstpne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 2. Oglne ramy stosowania narzdzi przeciwdziaania skutkom kryzysu nansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3. Globalny kryzys nansowy jako wyzwanie dla wydajnoci prawnoinstytucjonalnej Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 4. Kluczowe inicjatywy Unii Europejskiej w obliczu kryzysu . . . . . . . . . . 90 5. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Wojciech Morawski Rola nadzoru bankowego w obecnym kryzysie ekonomicznym . . . 103 1. Jak znalelimy si w tym miejscu? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 2. Co trzeba zrobi, eby z tego wyj? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 3. Na czym polega gwny problem? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Leokadia Orziak Strefa euro wobec kryzysu gospodarczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1. Uwagi wstpne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2. Rola polityki pieninej Europejskiego Banku Centralnego . . . . . . . 121 3. Dziaania w ramach polityki budetowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4. Perspektywy ewolucji sytuacji makroekonomicznej . . . . . . . . . . . . . . 127 5. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Zakoczenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
WSTP
Opracowanie zawiera pene teksty wystpie autorw podczas trzeciego seminarium naukowego organizowanego przez Kolegium Ekonomiczno-Spoeczne SGH na temat: Nauki spoeczne wobec kryzysu ekonomicznego. Seminarium odbyo si w dniu 16 czerwca 2009 r. i byo zatytuowane: Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego. Stanowio kontynuacj cyklu powiconego wspczesnemu kryzysowi nansowemu i gospodarczemu rozpocztego seminarium naukowym Kolegium Ekonomiczno-Spoecznego w dniu 1 grudnia 2008 r. Wszystkie trzy seminaria, a take kolejne planowane w przyszoci maj na celu przedstawienie wszechstronnej wiedzy z zakresu rnych nauk spoecznych, dotyczcej analizy genezy, przebiegu, a take rnorodnych skutkw oraz rozwiza teoretycznych i praktycznych, ktre mogyby przeciwdziaa ujemnym skutkom kryzysu lub je neutralizowa. Su rwnie dokonywaniu ocen rodkw zaradczych podejmowanych w poszczeglnych pastwach, strukturach Unii Europejskiej i organizacjach midzynarodowych oraz podejmuj prb syntezy wnioskw pyncych z tych dziaa. Tematyka trzeciego seminarium dotyczya Unii Europejskiej ze wzgldu na to, i z jednej strony stanowi ona bezporednie otoczenie dla polskiej gospodarki i naszego rozwoju spoecznego, a z dru-
Wstp
giej Polska jako wany czonek zintegrowanej Europy bierze udzia w przedsiwziciach i decyzjach unijnych, ktre maj na celu przeciwdziaanie negatywnym skutkom kryzysu dla gospodarki europejskiej i ycia mieszkacw kontynentu. Jednoczenie dane dotyczce gospodarki poszczeglnych pastw UE po I kwartale 2009 r., odnoszce si do wielkoci PKB czy stopy bezrobocia, staway si alarmujce. Na pzykad, PKB Francji w I kwartale 2009 r. zmniejszy si w porwnaniu z analogicznym kwartaem 2008 r. o 3,2%, PKB Wielkiej Brytanii w tym samym okresie zmniejszy si o 4,1%, PKB Woch zmniejszy si o 5,9%, natomiast PKB najwikszej unijnej gospodarki Niemiec spad a o 6,9%. Jeli dodamy do tego gboki kryzys wrd batyckich tygrysw (np. w omawianym okresie PKB otwy zmniejszy si o 18,6%), to sytuacja wyglda powanie. W sumie PKB pastw UE zmniejszy si w omawianym okresie o 4,4%, co w historii procesu integracji europejskiej nigdy nie miao miejsca. Stao si tak mimo podejmowanych na szerok skal dziaa zaradczych zarwno na szczeblu UE, jak i w kadym ze wspomnianych pastw. Wrd dokumentw unijnych zwizanych z przeciwdziaaniem kryzysowi wymieni naley przedstawiony przez Komisj Europejsk komunikat From Financial Crisis to Recovery: A European Framework for Action z 29 padziernika 2008 r. oraz przedoony w dniu 26 listopada 2008 r. take w formie komunikatu plan naprawczy A European Economic Recovery Plan, ktry zosta nastpnie przyjty na posiedzeniu Rady Europejskiej odbywajcej si w dniach 1112 grudnia 2008 r. Natomiast wrd rzdowych (publicznych) planw pomocowych dla gospodarki narodowej wskazuje si na: Wielk Brytani, gdzie deklarowana warto pomocy publicznej do koca I kwartau 2009 r. wyniosa 656 mld USD, Niemcy 643 mld USD, czy Irlandi 624 mld USD. Dodatkowo jako przykady interwencji rzdu podaje si plany pomocy dla przemysu samochodowego w Francji czy Niemczech oraz dziaania zmierzajce do wzmocnienia systemu bankowego i poszczeglnych bankw nacjonalizacj w Wielkiej Brytanii banku Northern Rock (koszt ok. 55 mld GBP), wsparcie nansowe banku Hypo Real Esteta
Wstp
w Niemczech (koszt ok. 50 mld EUR) czy pomoc dla grupy nansowej Fortis udzielon przez pastwa Beneluksu (koszt ok. 11,2 mld EUR). Naley jednak podkreli, e podjte dziaania, zwaszcza w skali poszczeglnych pastw, wielu specjalistw od nansw, ekonomistw, politologw, prawnikw, politykw, a take jak wynika z bada opinii publicznej wielu obywateli przyjo jako kontrowersyjne, nieuzasadnione, a nawet niezgodne z prawem. Ten ostatni aspekt wydaje si bardzo interesujcy dla analiz naukowych w przyszoci, ju dzi bowiem wiadomo, e w wielu przypadkach w poszczeglnych pastwach europejskich, ale take w USA czy Japonii, rodki te zostay przekazane na wspomniane cele bez jakiejkolwiek kontroli, przede wszystkim ze strony parlamentw, a naciski wywierane przez organy wykonawcze, np. w USA na kongresmanw, aby zgodzili si na tego rodzaju dziaania, byy bez precedensu. Prezentowane w opracowaniu teksty obejmuj wane, w moim przekonaniu, zagadnienia, ktre mog mie istotne znaczenie w warunkach kryzysu gospodarczego, a w przypadku jego pogbiania si take kryzysu spoecznego. Na pewne symptomy tego ostatniego w skali Europy wskazywano tu po czerwcowych wyborach do Parlamentu Europejskiego. Znalazo to wyraz m.in. we wzrocie popularnoci partii skrajnych (populistycznych) w wyborach i zwikszeniu liczby ich mandatw w parlamencie. Jednake dopiero kolejne wybory do parlamentw narodowych w II poowie 2009 r. i w 2010 r. dadz, jak sdz, wiarygodn i potwierdzon odpowied na pytanie, czy rzeczywicie taka tendencja wystpuje. W aspekcie teoretycznym w ramach trzeciego seminarium podjto prb szukania odpowiedzi i rozwizania kilku zasadniczych problemw. Zastanawiano si, na ile dokonywana obecnie reforma instytucjonalna UE zwizana z Traktatem z Lizbony jej sukces lub poraka moe wpyn na skuteczno i tempo wychodzenia z kryzysu przez pastwa UE. Wane byo take dokonanie przegldu instrumentw (narzdziowych moliwoci), jakie posiada UE, ktre mog by wykorzystane w walce z kryzysem. Do powszechnie, zwaszcza w nowych
10
Wstp
pastwach czonkowskich, traktuje si fundusze strukturalne UE i ich wykorzystanie jako znaczcy element przeciwdziaajcy obnianiu si tempa wzrostu gospodarczego, a take sprzyjajcy zachowaniu pozytywnych tendencji w rozwoju spoecznym. Wspnansowanie inwestycji infrastrukturalnych z funduszy europejskich pozwala rwnie na stworzenie materialnych podstaw do rozwoju gospodarczego w przyszoci, kiedy rozpocznie si proces poprawy sytuacji gospodarczej i powrci tendencja wzrostowa. W warunkach kryzysu niezwykle istotnego znaczenia nabiera realizacja budetu oglnego UE, cho i w tym zakresie pojawiy si i mog jeszcze powsta nowe napicia i problemy, ktre wypadaoby przewidzie. Bardzo istotnym zagadnieniem teoretycznym jest podejmowana niemal przez wszystkich autorw kwestia rnic w rozwoju kryzysu w pastwach strefy euro w relacji do pozostaych pastw czonkowskich UE. Ta oglna kwestia skaniaa rwnoczenie do analiz czstkowych, zmierzajcych do sformuowania odpowiedzi na pytanie, na ile przystpienie Sowacji do strefy euro 1 stycznia 2009 r. uchronio j przed niektrymi negatywnymi skutkami kryzysu. Na tym tle pogbionej teoretycznej analizy i zastanowienia wymaga kwestia polskiej akcesji do strefy euro, jej czasu i tempa oraz ewentualnej daty przystpienia do ERM II. Stanowiska politykw s w zasadzie znane, cho w sytuacji kryzysu ulegaj ewolucji w kierunku racjonalizacji, a nie dogmatyzacji poszczeglnych elementw wspomnianego procesu. Wymaga on bdzie realistycznej decyzji politycznej, ale co waniejsze wczeniej wymaga bdzie stworzenia systemu wsppracy i koordynacji dziaa wielu wspuczestniczcych w nim podmiotw, a przede wszystkim Ministerstwa Finansw i NBP. Wobec tendencji do wzmacniania nadzoru bankowego na szczeblu unijnym, poprzez kontrol nad EBC, a take stworzenia ponadnarodowych regu i standardw nadzoru bankowego dla pastw czonkowskich bdcych poza stref euro, rwnie ten problem wymaga istotnych ustale teoretycznych. W powszechnej ocenie bowiem sabo nadzoru bankowego (zwaszcza w USA) bya jedn z istotnych przy-
Wstp
11
czyn kryzysu nansowego drugiej poowy 2007 r. To zagadnienie take naley zaliczy do bardzo istotnych w aktualnej sytuacji. Seminarium stao si jednak forum do wymiany zda i opinii rwnie w innych kwestiach, co byo rezultatem obecnoci naukowcw, praktykw zwizanych z instytucjami UE, politykw, przedstawicieli administracji centralnej, doktorantw, studentw i przedstawicieli mediw z rnych orodkw, praktycznie z caej Polski. W gbokim przekonaniu organizatorw wanie ten fakt powoduje, i za wczenie jest obecnie, by mwi o rezultatach trzeciego seminarium. Mamy bowiem nadziej, e pobudzio ono dyskusje i wymian pogldw w innych rodowiskach i zaowocuje w przyszoci interesujcymi badaniami, publikacjami czy rozprawami doktorskimi. Liczymy take na zachcenie do uczestnictwa w naszych spotkaniach Pastwa wsppracownikw, doktorantw i studentw z rnych orodkw naukowych i instytucji. Podobnie jak wczeniej, organizatorzy seminarium i autorzy wystpie, przede wszystkim z Kolegium Ekonomiczno-Spoecznego SGH, wdziczni bd za uwagi, sugestie i propozycje kierowane pod ich adresem. Bd one wykorzystywane dla doskonalenia formuy organizacyjnej i merytorycznej seminarium, tym bardziej e czwarte spotkanie zaplanowane zostao na listopad 2009 r. Joachim Osiski
Jan Barcz
REFORMA USTROJOWA UNII EUROPEJSKIEJ A KRYZYS FINANSOWY

1. Trzy kryzysy
Mimo niewtpliwych sukcesw procesu integracji europejskiej diagnoza obecnej sytuacji jest jednoznaczna: Unia Europejska znajduje si w gbokim kryzysie. Najbardziej widocznym jego przejawem jest przebieg prac nad reform ustrojow Unii, trwajcych od co najmniej 2000 r. Ju trudnoci w procedurze ratykacji Traktatu z Nicei zapowiaday, e nie bdzie to proces atwy. Odrzucenie Traktatu konstytucyjnego (i to w dwch pastwach zaoycielskich Wsplnot we Francji i w Niderlandach) tylko potwierdzio tak sytuacj. Rwnie procedurze ratykacji Traktatu z Lizbony towarzysz powane problemy, a jego los mimo konsekwentnie realizowanego scenariusza ratunkowego1 nie jest jednoznaczny. Jednoczenie atwo jest zauway, e przyczyny problemw reformy ustrojowej Unii nie le przede wszystkim w sprawach instytucjonalnych, lecz sigaj znaczenie gbiej s wyrazem bezradnoci wobec zasadniczych wyzwa strukturalPor. Konkluzje przyjte podczas spotkania Rady Europejskiej 1819 czerwca 2009 r.
1
14
Jan Barcz
nych, z ktrymi konfrontowania jest Unia w dobie globalizacji. Chodzi zwaszcza o nastpujce problemy: Okrelenie kierunku dalszego rozwoju wsplnotowego rynku wewntrznego. Chodzi zwaszcza o okrelenie relacji midzy europejskim modelem spoecznym a dalsz liberalizacj w ramach rynku wewntrznego. Bez silnego impulsu w dziedzinie liberalizacji zwaszcza sektorw kreujcych koszty (energii, transportu, infrastruktury) oraz sektora usug (przynoszcego znaczc cz dochodu narodowego w pastwach czonkowskich) trudno bdzie uzyska powany impuls dla wzrostu gospodarczego. Powanym wyzwaniem jest utrzymanie efektywnoci wsplnotowych regu konkurencji, przede wszystkim w dziedzinie pomocy publicznej. Coraz pilniejszym wyzwaniem staje si reforma wsplnej polityki rolnej. Umocnienie tosamoci politycznej Unii Europejskiej. Skal problemu ukazaa w latach 90. wojna na Bakanach, z ktr tak potna gospodarczo struktura jak Unia nie moga sobie poradzi, a ostatnio ukazuje wymiar tych wyzwa zagroenie terroryzmem. Naley pamita, e zakoczenie kryzysu bakaskiego w latach 90. byo moliwe dziki zaangaowaniu si Stanw Zjednoczonych, a u samych jego rde tkwiy po czci rozbienoci interesw midzy najwaniejszymi starymi pastwami czonkowskimi UE. Z drugiej strony, Unia aspiruje do uczestniczenia w procesie decyzyjnym w skali globalnej, nie bdc w stanie przej stosownej czci odpowiedzialnoci (Zbigniew Brzeziski nie bez racji okreli to jako zachowanie pasoytnicze2). Postulat samoograniczenia si Stanw Zjednoczonych w polityce globalnej, jako jedynego obecnie mocarstwa wiatowego, rwnie pozostanie pusty dopty, dopki Unia nie stanie si wiarygodnym i wydolnym partnerem. Pojawiaj si rwnie inni powani aktorzy w skali globalnej, jak Chiny czy Indie. Unia potrzebuje wic tosamoci politycznej takiej przemiany, aby moga dziaa skutecznie na arenie midzynaro2
Z. Brzeziski, Wybr. Dominacja czy przywdztwo, Krakw 2004, s. 107.
Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys finansowy
15
dowej. Przeksztacenie to moe odby si jedynie w ramach wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, a zwaszcza w ramach wsplnej polityki bezpieczestwa i obrony. Kontynuacja strategii rozszerzenia. Wsplnoty i Unia maj wielk si przycigania. Liczba pastw czonkowskich zwikszya si z 6 pastw zaoycielskich do (obecnie) 27. Strategia rozszerzenia naley bez wtpienia do najwikszych sukcesw procesu integracji, przynosi bowiem ze sob rozszerzenie strefy demokracji i gospodarki rynkowej, stabilizuje w tym znaczeniu pastwa znajdujce si w procesie transformacji, jest efektywnym instrumentem gwarancji bezpieczestwa (bez wtpienia wczenie do grona pastw czonkowskich UE pastw Bakanw Zachodnich jest najlepszym stojcym obecnie do dyspozycji mechanizmem, ktry zagwarantuje w tym regionie trwa stabilno polityczn). W perspektywie strategicznej przyjcie Turcji i stworzenie perspektywy dla Ukrainy jest wanym warunkiem odgrywania przez Uni roli aktora globalnego. Jednoczenie percepcja spoeczna strategii rozszerzenia wrd pastw czonkowskich jest bardzo zrnicowana. Rozszerzenie w 2004 r. wywoao reakcj spoeczn w czci starych pastw czonkowskich, ktra przyczynia si do odrzucenia Traktatu konstytucyjnego, natomiast akces Bugarii i Rumunii w 2007 r., sabo przygotowanych do czonkostwa w UE, przyczyni si do umocnienia wstrzemiliwego nastawienia wobec dalszego rozszerzania Unii. Wymienione problemy strukturalne przenikaj wyzwania polityczno-ustrojowe majce zasadnicze znaczenie. Chodzi tu, z jednej strony, o okrelenie ustrojowego ksztatu procesu integracji europejskiej. Problem ten znajduje wyraz w obawach, i Unia Europejska przeksztaci si w rodzaj europejskiego superpastwa kosztem suwerennoci pastw czonkowskich. Obawa ta zdominowaa debat polityczn w ostatnich latach po czci za spraw beztroski europejskich politykw, po czci za z tego wzgldu, e groba utraty suwerennoci jest zawsze nonym argumentem dla ugrupowa niechtnych wobec procesu integracji europejskiej. W tle tej dyskusji pozostaway uzgodnienia o zasadniczej
16
Jan Barcz
wadze ustrojowej zawarte zarwno w Traktacie konstytucyjnym, jak i w Traktacie z Lizbony, ktre proponuj przeksztacenie Unii w jednolit organizacj midzynarodow, a wic w struktur kreowan przez pastwa czonkowskie w umowie midzynarodowej i posiadajc tyle kompetencji, ile pastwa te jej powierz. Z drugiej strony, chodzi o zasadniczy problem strukturalny dotyczcy zachowania spjnoci procesu integracji europejskiej. Wzrost liczby pastw czonkowskich poczony z wielkim zrnicowaniem ich wydolnoci gospodarczej i politycznej nie tylko w nowym wietle stawia problem przywdztwa w Unii Europejskiej, lecz rwnie umacnia pokus zrnicowania statusu poszczeglnych pastw czonkowskich. Pewne zrnicowanie wystpuje w Unii ju obecnie, i to w wanych dziedzinach (Unii Gospodarczej i Walutowej, przynalenoci do obszaru Schengen). Jest ono zjawiskiem, ktre bdzie towarzyszyo procesowi integracji europejskiej i nie zagraa jego spjnoci, o ile przebiega w ramach prawnych tego procesu. Obecnie jednak rwnie w zwizku z dyskusj nad kontynuacj strategii rozszerzenia pojawiaj si koncepcj gbszego zrnicowana rnych grup pastw czonkowskich. W sumie Unia konfrontowana jest obecnie z trzema kryzysami o rnym ciarze gatunkowym, niemniej powizanymi midzy sob: z kryzysem ustrojowym, kryzysem substancjalnym i ostatnio kryzysem nansowym. Podstawowym wyzwaniem pozostaje okrelenie strategii dla wyzwa strukturalnych (kryzysu substancjalnego), sama reforma ustrojowa jest bowiem wana i z pewnoci uatwi realizacj takiej strategii, z drugiej jednak strony nie jest w stanie rozwiza problemw strukturalnych. W tym kontekcie kryzys nansowy odegra istotn rol w tym sensie, e wyostrzy kontury, w penym zakresie ukaza istniejce problemy. Nie jest to bez znaczenia, jeli zwaymy, e zasadniczym problemem w toku reformy substancjalnej i ustrojowej Unii pozostaje jej spoeczna percepcja, opisywana terminem decytu legitymacji demokratycznej. Kryzys nansowy moe te uatwi polemik z argumentami antyintegracyjnymi o charakterze populistycznym.
17
2. Scenariusze rozwoju ustrojowego Unii

Proces integracji europejskiej znajduje si obecnie w okresie przeomowym. Otwarte s bowiem co najmniej trzy zasadnicze opcje dalszego scenariusza3, przy czym nie mona wykluczy rnego rodzaju rozwiza porednich. Opcje te oscyluj midzy scenariuszem przezwycienia przez Uni obecnego kryzysu, przeksztacenia si Unii w efektywnie dziaajc organizacj midzynarodow o charakterze polityczno-gospodarczym i w efekcie zagwarantowania Unii i jej pastwom czonkowskim wanego miejsca w procesie decyzyjnym w skali globalnej, a scenariuszem renacjonalizacji i fragmentacji procesu integracji europejskiej. Z kolei ten skrajny scenariusz polegaby nie tyle na likwidacji Unii, ile raczej na takim gbokim zrnicowaniu wrd pastw czonkowskich, ktre prowadzioby do realizacji wsko pojmowanych interesw samodzielnie przez rne grupy pastw, co skutkowaoby marginalizacj niektrych z nich. Wariant optymalny. Unia Europejska dysponuje obecnie dobrym punktem wyjcia, aby pastwa czonkowskie mogy realizowa wariant optymalny efektywnej Unii Europejskiej, ktra zajmie wane miejsce w procesie decyzyjnym w skali globalnej. Uwarunkowania prowadzce do realizacji takiego scenariusza s stosunkowo jednoznaczne: konsekwentne pogbianie liberalizacji w ramach wsplnotowego rynku wewntrznego i wspieranie takich tendencji w skali globalnej (WTO); rozwijanie i umacnianie przestrzeni wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci, zwaszcza wiksze uczestnictwo w zwalczaniu zagroe globalnych (terroryzmu i innych form przestpczoci zorganizowanej) oraz zarzdzaniu kryzysowym w skali midzynarodowej;
Por. J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Dynamika i gwne kierunki rozwoju reformy ustrojowej, Warszawa 2008, s. 28 i nast.
18
Jan Barcz
umocnienie wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, gwnie komponentu polityki bezpieczestwa i obrony (przy solidnej i wiarygodnej wsppracy z NATO i Stanami Zjednoczonymi); kontynuacja strategii rozszerzania Unii, tak aby stabilizowaa ona regiony zagroone (Bakany Zachodnie) oraz zyskiwaa nowe strefy warunkujce umacnianie jej pozycji jako podmiotu globalnego (Turcja, w dalszej perspektywie Ukraina). Renacjonalizacja i fragmentacja procesu integracji europejskiej. Wariantu takiego nie mona lekceway. W znaczcej czci starych pastw czonkowskich dominuje niech do Unii, a w kadym razie znaczca rezerwa w stosunku do pogbiania liberalizacji w ramach rynku wewntrznego, wynikajca po czci z bezwadu gospodarki socjalnej. Klaustrofobia spoeczno-polityczna prowadzi rwnie do wielkiej niechci wobec dalszego rozszerzania Unii. Mona nawet miao stwierdzi, e spoeczestwa starych pastw czonkowskich maj trudnoci z zaakceptowaniem przyjcia nowych czonkw w latach 2004 i 2007. Suszne wydaje si domniemanie, e turbulencje wok Traktatu konstytucyjnego spowodowaa nie tyle perspektywa przyjcia Turcji, ile brak spoecznej akceptacji rozszerzenia z lat 2004 i 2007. Wrd pastw czonkowskich UE wystpuje rwnie rozkojarzenie w stosunku do wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa oraz jakoci i sposobu uoenia relacji ze Stanami Zjednoczonymi. Jednoczenie w niektrych nowych pastwach czonkowskich wystpio zjawisko okrelane jako syndrom nowych pastw. Polega ono na tym, e cz z nich po spenieniu przesanek akcesyjnych i uzyskaniu czonkostwa w Unii zacza si zachowywa tak, jakby nie byy pastwami czonkowskimi Unii; w samej Unii upatruj one zagroenie dla wasnej suwerennoci i interesw. Naoyy si na to procesy wewntrzpolityczne, budzce wtpliwoci w wietle kryteriw pastwa demokratycznego4. Naley przy tym wzi pod uwag, e o ile Unia za
Por. P. Grudziski, Pastwo inteligentne. Polska w poszukiwaniu midzynarodowej roli, Toru 2008, s. 120 i nast.
4
19
pomoc ostrych mechanizmw kontroluje spenianie przez pastwa czonkowskie wymogw rynku wewntrznego, o tyle w dziedzinie standardw pastwa demokratycznego tego rodzaju mechanizmw w zasadzie brak (w skrajnym przypadku mona by sign do postanowie art. 7 TUE, zezwalajcego na zawieszenie w prawach pastwa czonkowskiego takiego pastwa, ktry w sposb racy i trway narusza zasady demokracji). Niezalenie jednak od rde politycznych, poczenie niechci spoecznej w stosunku do reformy Unii w starych pastwach czonkowskich oraz braku mocnego przywdztwa politycznego w Unii z niejasnymi koncepcjami na temat znaczenia procesu integracji wrd tzw. elit politycznych w czci nowych pastw czonkowskich moe stworzy relatywnie trwa sytuacj blokujc reform Unii, a nawet prowadzc do jej fragmentacji. Jeli naoyoby si na to rozkojarzenie woli politycznej w dziedzinie budowania wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, to fragmentacja procesu integracji mogaby sta si zupenie realna. Wariant poredni trwanie. W takim scenariuszu pastwa czonkowskie Unii nie byyby w stanie dokona jej gbszej reformy ustrojowej. Odstpiyby po ewentualnym odrzuceniu Traktatu z Lizbony od zawarcia kolejnych traktatw rewizyjnych. Przeprowadzayby jedynie pewne ograniczone reformy na podstawie wicych je obecnie traktatw (tzw. reforma w formule Nicea plus) i koncentrowayby si na niewielkich dziaaniach liberalizacyjnych w ramach rynku wewntrznego. Strategia rozszerzenia ulegaby zastopowaniu i byaby zastpowana rnymi formami stowarzyszenia (ktrych istot stanowiaby liberalizacja handlu). Dziaania w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczestwa skoncentrowayby si w ramach Sojuszu Pnocnoatlantyckiego bd jakiej formy wsppracy strukturalnej, realizowanej przez wybrane grupy pastw, wzgldnie ulegayby stopniowej bilateralizacji. Konsekwencje takiego scenariusza mogyby by rne w zalenoci od rzeczywistych intencji politycznych pastw czonkowskich UE. O ile u jego podoa tkwiaby jedynie czasowa impotencja polityczna tych pastw, odnoszca si do pogbiania procesu integracji euro-
20
Jan Barcz
pejskiej, czyli brak politycznej woli do przeprowadzenia koniecznych zmian w pewnym okresie, o tyle zastj mgby zosta przezwyciony w przypadku zmiany nastawienia politycznego. Po przezwycieniu kryzysu proces integracji mgby nabra nowego tempa. Tego rodzaju okresy eurosklerozy wystpoway ju w dziejach integracji europejskiej. Moe by jednak rwnie inaczej. Za brakiem woli do pogbiania tego procesu moe si bowiem kry w czci pastw czonkowskich albo rzeczywiste denie do jego renacjonalizacji i fragmentacji, albo te w innej grupie krajw denie do odwrcenia skutkw strategii rozszerzenia, tj. do pozbycia si lub marginalizacji znaczenia nowych pastw czonkowskich (czy te niektrych z nich). Popatrzmy teraz na przedstawione scenariusze, uwzgldniajc oddziaywanie obecnego kryzysu nansowego. Jak wspomniano, wyostrzy on istniejce problemy. Jednoczenie przyczyni si do mocniejszego politycznego uzasadnienia niezbdnoci reformy Unii Europejskiej i podniesienia jej efektywnoci. Jest to okoliczno istotna, daje bowiem politykom legitymacj do dziaa reformatorskich. Z drugiej jednak strony, obecny kryzys nansowy peniej ujawni zagroenia dla spjnoci Unii, wyartykuowa bowiem interesy grupowe czy te ambicje przywdcze poszczeglnych pastw czonkowskich.
3. Zasadnicze wyzwania
3.1. Dlaczego Traktat z Lizbony jest potrzebny
Realizacja optymalnego wariantu rozwoju Unii wymaga przeprowadzenia istotnych reform ustrojowych. Zostay one zaproponowane w Traktacie konstytucyjnym, a obecnie w Traktacie z Lizbony. Jak wspomniano, same reformy ustrojowe nie doprowadz do zaegnania kryzysu, s jednak niezbdn przesank jego przezwycienia. W kadym razie ich brak umacniaby pokus signicia do scenariusza renacjonalizacji czy nawet fragmentacji procesu integracji europejskiej.
21
Traktat z Lizbony proponuje nastpujce gwne reformy: przeksztacenie Unii ze struktury trjlarowej w jedn organizacj midzynarodow, ktra spiaby klamr obecne trzy lary Unii, co gwarantowaoby koherencj i efektywno dziaania; umocnienie w ramach takiej jednej organizacji procesu decyzyjnego (na podstawie obecnej tzw. metody wsplnotowej), co musiaoby polega przede wszystkim na podniesieniu jego efektywnoci, m.in. poprzez podejmowanie decyzji w Radzie wikszoci kwalikowan; bez wtpienia tzw. podwjna wikszo zaproponowana w Traktacie konstytucyjnym i w nieco zmodykowanej formie w Traktacie z Lizbony stanowi w tej mierze dobry punkt odniesienia; umocnienie procesu decyzyjnego w Unii polega bowiem na jego wikszej elastycznoci (inaczej trudno byoby w gronie kilkudziesiciu pastw podj jakkolwiek powaniejsz decyzj); umocnienie legitymacji demokratycznej Unii poprzez zwikszenie roli Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym na szczeblu unijnym, czemu suy ma przede wszystkim podporzdkowanie kolejnych obszarw procedurze wspdecydowania (w Traktacie z Lizbony zwykej procedurze prawodawczej), w ktrej Parlament Europejski staje si wsplegislatorem; jednoczenie musi by umacniana rola parlamentw narodowych w monitorowaniu unijnego procesu decyzyjnego, w tym zwaszcza dziaanie zasady pomocniczoci, co rwnie proponuje Traktat z Lizbony; parlamenty narodowe powinny umacnia swoj funkcj take na szczeblu krajowym wobec wasnego rzdu w sprawach dotyczcych UE; umacnianie wsplnej aksjologii Unii na szczegln uwag zasuguj tu przewidziane przez Traktat z Lizbony: nadanie Karcie praw podstawowych mocy prawnej oraz przystpienie Unii (ju jako organizacji midzynarodowej) do Europejskiej konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci. Kryzys ekonomiczny nieco paradoksalnie przyczyni si w pewnej mierze do przezwycienia problemw, jakie wystpiy w procedu
22
Jan Barcz
rze ratykacji Traktatu z Lizbony. Po pierwsze, implikacje kryzysu w samej Irlandii uwiadomiy tamtejszym wyborcom znaczenie czonkostwa w Unii oraz skoniy do bliszego zapoznania si z proponowanymi przez Traktat reformami (motywy odrzucenia Traktatu w pierwszym referendum niewiele miay wsplnego z jego treci i koncentroway si na problemach wewntrzpolitycznych). Po drugie, na wyborc w Irlandii bez wtpienia oddziauje gwatowane zainteresowanie Islandii czonkostwem w UE (w lipcu 2009 r. Islandia zgosia wniosek o przyjcie do UE). Po trzecie, Rada Europejska uzgodnia wiarygodne gwarancje dla zastrzee artykuowanych w Irlandii w zwizku z pierwszym referendum. Po czwarte, rwnie wyrok niemieckiego Federalnego Trybunau Konstytucyjnego z 30 czerwca 2009 r. odgrywa pewn rol, wyjaniajc charakter prawny Unii po wejciu w ycie Traktatu z Lizbony jako organizacji midzynarodowej i reguy podziau kompetencji opierajce si na zasadzie kompetencji powierzonych Unii (przez pastwa) oraz eksponujc istotne dowartociowanie parlamentw narodowych w procesie integracji europejskiej. Take zastrzeenia prezydentw czeskiego i polskiego straciy w wietle implikacji kryzysu nansowego swoj nono midzynarodow, wiadczc raczej o egzotyce polityki wewntrznej tych pastw.
3.2. Strategia rozszerzenia

Kontynuowanie strategii rozszerzenia uzalenione jest w znacznym stopniu od przygotowania instytucjonalnego Unii Europejskiej5. Jednake zasadnicze problemy zdolnoci absorbcyjnej Unii zwizane s z jednej strony ze sabnc wraz z jej kolejnymi rozszerzeniami gotowoci samej Unii do przyjmowania nowych pastw czonkowskich,
Szczegowo: J. Barcz, Instytucjonalne uwarunkowania strategii rozszerzenia Unii Europejskiej, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2009, z. 2, s. 87 i nast.
5
23
z drugiej za z generalnie bardzo sabym (cho zrnicowanym) przygotowaniem potencjalnych kandydatw do spenienia kryteriw czonkostwa. W wikszoci z nich wystpuj problemy ze spenieniem fundamentalnych przesanek dziaania pastwa demokratycznego. Traktat z Nicei ograniczy reform instytucjonaln Unii do dostosowa niezbdnych do przyjcia 12 nowych pastw. Umoliwio to szybk nalizacj duego rozszerzenia z lat 2004 i 2007. Jednoczenie zaprogramowana w zwizku z Traktatem z Nicei gboka reforma ustrojowa Unii jak dotychczas nie powioda si: Traktat konstytucyjny zosta odrzucony, natomiast proces ratykacji Traktatu z Lizbony napotka przeszkody i jego los nie jest jasny. Bez wtpienia dopenienie reformy ustrojowej Unii i wejcie w ycie Traktatu z Lizbony uatwioby kontynuacj strategii rozszerzenia. Z drugiej strony, jej kontynuowanie jest moliwe rwnie na podstawie pakietu nicejskiego, cho moe by znacznie utrudnione. Podstawowy problem polega na tym, e pakiet nicejski ma charakter zamknity (uwzgldnia czonkostwo w Unii 27 pastw). Kady dalszy akces wymaga rozsznurowania tego pakietu i moe prowadzi do trudnych negocjacji obejmujcych wzowe elementy reformy ustrojowej Unii. Obecny kryzys nansowy potwierdzi atrakcyjno Unii i wsplnotowego rynku wewntrznego jako mechanizmu, w ktrym pastwa widz gwarancj bezpieczestwa nansowego i gospodarczego. Wniosek o czonkostwo w Unii zoony przez Islandi jest wanym sygnaem. Oddziaywanie kryzysu nansowego na strategi rozszerzenia bdzie zapewne zrnicowane. Z jednej strony, jeszcze wiksza uwaga przypisywana bdzie spenieniu przez kandydatw kryteriw czonkostwa (tym bardziej e dowiadczenia z Bugari i Rumuni nie s najlepsze), z drugiej za strony, kryzys nansowy uwiadomi zarazem wag politycznego aspektu strategii rozszerzenia. Jest to szczeglnie jednoznaczne w odniesieniu do pastw Bakanw Zachodnich. Objcie tych pastw czonkostwem w Unii jest najbardziej efektywnym (i chyba jedynym) scenariuszem, ktry na trwae moe zagwarantowa bezpieczestwo i stabilno polityczn regionu.
24
Jan Barcz
3.3. Spjno Unii

W zwizku z gwatownym wzrostem liczby pastw czonkowskich UE oraz ich dyferencjacji gospodarczej i politycznej, a take jednoczesnym rozchwianiem instytucjonalnym coraz wyraniej zacza si rysowa tendencja do okrelenia grupy pastw czonkowskich UE zdeterminowanych, aby realizowa wsplne interesy, wykraczajce poza wsko rozumiany (w kategoriach wycznie ekonomicznych) proces integracji, i jednoczenie do sprecyzowania obszarw ewentualnego wspdziaania. Rozpocz si zatem proces wyaniania pord pastw czonkowskich i pastw bliej powizanych z Uni krgw decyzyjnych, ktre w przyszoci bd w rnym zakresie oddziayway na relacje w skali globalnej, kontynentalnej lub regionalnej, a tym samym w niejednakowym stopniu bd bray udzia w procesie decyzyjnym w ramach Unii. Wydaje si, na co zwrcono ju uwag, e sam proces zrnicowania (elastycznoci) w ramach integracji europejskiej ma charakter obiektywny. Zasadnicz kwesti pozostaje jednak to, czy elastyczno bdzie prowadzia do wzrostu efektywnoci procesu integracji europejskiej, czy wrcz przeciwnie do osabienia efektywnoci tego procesu i fragmentacji strukturalnej Unii. Sama bowiem elastyczno procesu integracji, ktra przecie istnieje ju obecnie (i to w tak wanych dziedzinach jak obszar Schengen czy Unia Gospodarcza i Walutowa), nie stoi w sprzecznoci z realizacj optymalnego wariantu rozwoju Unii. Wrcz przeciwnie, mona zakada, e elastyczno jest konieczn przesank efektywnego modelu Unii, zwaszcza wobec wzrostu liczby pastw czonkowskich oraz ich gbokiego zrnicowania. Musi ona jednak by realizowana w ramach prawnych i strukturalnych Unii Europejskiej, aby nie doszo do osabienia, a nawet fragmentacji procesu integracji. Mona zakada, e elastyczno procesu integracji europejskiej bdzie si pogbia rwnie w grupie obecnych pastw czonkowskich,
25
zwaszcza po przystpieniu pastw Bakanw Zachodnich. Poniewa obecnie tzw. trwae derogacje nie wchodz ju w rachub, mechanizmy, ktre zostan zapewne wykorzystane w tym celu, bd si koncentrowa wok wzmocnionej wsppracy eurogrupy (pastwa majce status penego czonka w Unii Gospodarczej i Walutowej) oraz w dziedzinie wsplnej polityki bezpieczestwa i obrony tzw. staej wsppracy strukturalnej (ktr przewiduje Traktat z Lizbony). Mechanizm wzmocnionej wsppracy moe dziaa we wszystkich trzech larach UE (w II larze jedynie na paszczynie wykonawczej) i by uyteczny zwaszcza w przestrzeni wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci (PWBiS). Z punktu widzenia poszczeglnych pastw czonkowskich otwarte pozostaje jednak pytanie, do jakiego krgu decyzyjnego dane pastwo bdzie nalee. Elastyczno w ramach procesu integracji europejskiej moe by rwnie cennym mechanizmem w kontekcie kontynuacji strategii rozszerzenia przyjcia w dalszej perspektywie takich pastw, jak Turcja, Ukraina, Biaoru, Modawia czy pastwa kaukaskie. Jak wiadomo, ich kandydatura (zwaszcza Turcji) wzbudza wielkie kontrowersje. Ze wzgldu na mae szanse akceptacji czonkostwa tych pastw na obecnych warunkach wysuwane s rne propozycje, przede wszystkim zaostrzenia kryteriw czonkostwa (tzw. zdolnoci integracyjnej Unii), co prowadzioby do praktycznego wykluczenia moliwoci ubiegania si przez nie o status czonka Unii. Towarzysz temu propozycje zacienienia wsppracy z takimi pastwami na innej podstawie ni czonkostwo, np. w ramach tzw. wzmocnionego partnerstwa, czy te w ramach modelu podobnego do Europejskiego Obszaru Gospodarczego6. Te z kolei bd dla tych pastw raczej nie do zaakceptowania (nawet ze wzgldw prestiowych). Std te mona si zastanawia nad zwikszeniem elastycznoci w ramach statusu czonkowskiego dla tej grupy
Por. A. azowski, Zdolno absorpcji a przysze rozszerzenie Unii Europejskiej, w: Bugaria i Rumunia w Unii Europejskiej. Aspekty polityczne, prawne i ekonomiczne procesu akcesyjnego, IWEP, Warszawa 2009.
6
26
Jan Barcz
pastw. Negocjacje akcesyjne mogyby prowadzi do uzyskania statusu pastwa czonkowskiego, lecz objtego w dziedzinach wraliwych bezterminowymi derogacjami ale elastycznymi, tj. uchylanymi przez poszczeglne stare pastwa czonkowskie na mocy wasnych decyzji, w zalenoci od uwarunkowa indywidualnych. Rozwizanie takie dawaoby pastwu przystpujcemu status czonka Unii: pastwo takie podlegaoby ekonomicznym, prawnym, politycznym i demokratycznym wymogom czonkostwa, zarazem jednak dziedziny budzce kontrowersje mogyby by objte derogacjami elastycznymi co do czasu ich trwania oraz co do zakresu przedmiotowego (w relacjach z tymi starymi pastwami czonkowskimi, w ktrych wystpuj okrelone problemy). Tego rodzaju elastyczne derogacje (cho ograniczone czasowo) wystpuj obecnie i ich dziaanie nie wywouje wikszych problemw. Omwione scenariusze zasadzaj si na zachowaniu spjnoci Unii Europejskiej. Natomiast coraz czciej rozwaane s rwnie scenariusze prowadzce do fragmentacji Unii. Bez wtpienia odrzucenie Traktatu z Lizbony stworzyoby sprzyjajc atmosfer dla precyzowania takich scenariuszy. Nastpstwem odrzucenia Traktatu byoby zmniejszenie wydolnoci reformatorskiej Unii i zahamowanie procesu rozszerzenia, ktrego kontynuowanie bez reformy ustrojowej Unii byoby bardzo utrudnione. Jednoczenie podgrupy pastw czonkowskich zaczyby poszukiwa drg intensykacji wsppracy w pewnych dziedzinach (dla nich istotnych), nie ogldajc si na pozostae pastwa czonkowskie. Z formalnego punktu widzenia moliwe s dwie zasadnicze drogie realizacji takiego scenariusza: 1. Doprowadzenie do formalnego zrnicowania wrd pastw czonkowskich. Koncepcje takie pojawiy si w pocztkowej fazie prac Konwentu UE, ktry przygotowa projekt Traktatu konstytucyjnego. Zakaday one jak mona obecnie domniemywa e trudnoci z jego ratykacj wystpi w nowych pastwach czonkowskich. Wedug tych koncepcji pastwa, ktre by Traktat ratykoway, naleayby do nowej Unii Europejskiej, pozostae za albo byyby nadal zwizane traktatami w obecnym brzmieniu (czyli dziaaaby
27
w ramach obecnego prawnego status quo), albo te musiayby wystpi z Unii, zachowujc z ni zwizek w postaci jakiego uprzywilejowanego stowarzyszenia. Poniewa trudnoci z ratykacj Traktatu konstytucyjnego wystpiy po stronie starych i do tego zaoycielskich pastw czonkowskich, koncepcja taka staa si politycznie bezprzedmiotowa. Niemniej jednak opisane podejcie nabiera nowej dynamiki politycznej. Gdyby Traktat z Lizbony podzieli los Traktatu konstytucyjnego, w przyszoci trudno byoby uzasadni celowo negocjowania kolejnego traktatu rewizyjnego na dotychczasowych zasadach. Trzeba bdzie zapewne sign do nowego typu traktatu rewizyjnego z jak formu klauzuli wyczajcej pastwa, ktre nie bd chciay si nim zwiza. Unia nie moe sobie bowiem pozwoli na sytuacj, w ktrej pastwa czonkowskie nie s w stanie przyj traktatu rewizyjnego reformujcego jej ustrj w zakresie koniecznym do utrzymania jej efektywnego dziaania. 2. Pierwszy wariant byby jednak o tyle trudny do zrealizowania, e zakadaby uprzednie uzgodnienie pomidzy pastwami czonkowskimi co do nastpstw nieratykowania przez niektre z nich nowego traktatu rewizyjnego. Jest wtpliwe, czy pastwa czonkowskie przystayby na takie rozwizanie. Z tego wzgldu bardziej realistyczny byby inny wariant, polegajcy na signiciu do tzw. metody szengeskiej, tj. zawieraniu przez pewn grup pastw czonkowskich Unii umw w sprawie cilejszej wsppracy w dziedzinach szczeglnie te pastwa interesujcych, objtych kompetencj Unii, ale na ktr to wspprac inne pastwa czonkowskie nie wyraaj zgody. Metoda ta balansuje na krawdzi niezgodnoci z zasad lojalnoci (wynikajc z postanowie art. 10 TWE), niemniej jednak wystpowaa ona w praktyce ostatnio w 2005 r., kiedy to grupa pastw czonkowskich podpisaa tzw. konwencj z Prm7. Metoda szengeska jest o tyle atwiejsza do realizacji,
Por. Konwencja z Prm. Eksperyment prawotwrczy w UE, Kozminski Law School Papers 2007, no. 3.
7
28
Jan Barcz
e zawiera w sobie znaczc elastyczno: pozostae pastwa mog przyczy si do umw zewntrznych, wyraajc zgod na ich wczenie do acquis unijnego (tak byo w przypadku umw z Schengen, tak stao si te w przypadku konwencji z Prm). Moliwy jest jednak inny scenariusz, prowadzcy do wyobcowania si grupy pastw czonkowskich z Unii. Obecny kryzys ekonomiczny w penym wymiarze ukaza omwione problemy. Znalazy one wyraz w prbie usamodzielnienia grupy euro i oderwania jej od prezydencji w Radzie UE, na progu prezydencji czeskiej, oraz w prbie zarzdzania kryzysem nansowym w ramach tylko pewnej grupy pastw czonkowskich UE. Notabene naley zwrci uwag na grup euro (obecnie o charakterze nieformalnym), wok ktrej coraz wyraniej koncentruje si proces decyzyjny dotyczcy istotnej czci spraw unijnych. Traktat z Lizbony umocowuje t grup traktatowo oraz wprowadza do jej skadu przedstawiciela Komisji Europejskiej (czyli umacnia jej status w ramach prawnych Unii, przeciwdziaajc wyobcowaniu tej grupy). Z drugiej strony jak ju wskazano kryzys nansowy sprawi, e pastwa, ktre z rnych wzgldw utrzymyway dystans do Unii (Islandia) podjy starania o uzyskanie czonkostwa, widzc w tym gwarancj stabilnoci nansowej i gospodarczej w przyszoci. Jest to wany sygna polityczny, wskazujcy na znaczenie Unii jako spjnego i efektywnego mechanizmu.
4. Wnioski
Obecny kryzys nansowy przypad na okres gbokiego przesilenia ustrojowego i substancjalnego (kierunek rozwoju rynku wewntrznego, umocnienie tosamoci politycznej UE, kontynuowanie strategii rozszerzenia) w Unii Europejskiej. Jego oddziaywanie na dalszy rozwj Unii jest trudne do przewidzenia. Z pewnoci jednak ukaza on w penym wymiarze wyzwania, jakie stoj przed Uni, zarwno o charakterze ustrojowym jak i substancjalnym. W tym kontekcie moe
29
mie on o tyle pozytywne oddziaywanie, e bez wtpienia daje wane argumenty przeciwko zarzutom populistycznym i antyintegracyjnym oraz otwiera drog do podjcia dziaa umacniajcych reguy rynku wewntrznego i odwanego kontynuowania strategii rozszerzenia. Szybkie rozpoczcie negocjacji akcesyjnych z Islandi oraz ich nalizacja z Chorwacj bd wanym sygnaem. Najpowaniejszym wyzwaniem pozostaje bez wtpienia zachowanie spjnoci procesu integracji europejskiej. Kryzys nansowy z jednej strony ujawni skonno czci pastw czonkowskich do dziaania w wszych grupach, by moe kosztem spjnoci Unii. Z drugiej jednak strony wykaza rwnie atrakcyjno Unii oraz to, e pastwa czonkowskie wanie w reguach rynku wewntrznego dostrzegaj efektywny mechanizm gwarantujcy ich bezpieczestwo nansowe, gospodarcze i polityczne. Kryzys nansowy bez wtpienia uwiadomi spoeczestwom pastw czonkowskich wag podniesienia efektywnoci dziaania Unii, a tym samym snalizowania dyskutowanej od lat reformy ustrojowej i wejcia w ycie Traktatu z Lizbony. Mimo e plan ratunkowy nakierowany na ratykowanie Traktat przebiega do tej pory pomylnie, los Traktatu nie jest jednak przesdzony (lipiec 2009 r.). W przypadku jego ponownego odrzucenia w Irlandii kryzys ustrojowy pogbi si. Konsekwencj bdzie rwnie to, e umocni si pokusy fragmentacji Unii, a tym samym niepewno dalszego rozwoju. W takiej sytuacji najmniej szkodliwy scenariusz polegabym na przedueniu okresu nowej eurosklerozy. Wejcie w ycie Traktatu z Lizbony da Unii nowy impet, wcale jednak nie przesdzi o powodzeniu wariantu optymalnego umocnienia efektywnoci Unii. Wiele bdzie zaleao od treci tzw. dziaa implementacyjnych w stosunku do reform zawartych w Traktacie. Ich gwne zadanie polega bowiem na sprecyzowaniu relacji midzy Uni a pastwami czonkowskimi w zarzdzaniu wsplnymi sprawami. Rozstrzygajca jednak bdzie wola polityczna pastw czonkowskich wykorzystania nowych moliwoci, jakie przynosi Traktat z Lizbony w dziedzinie podniesienia efektywnoci i spjnoci Unii.
30
Jan Barcz
Dla Polski zasadnicze znaczenie ma podniesienie spjnoci i efektywnoci Unii. Jest to istotne dla wszystkich nowych pastw czonkowskich, zwaszcza tych, ktre s mniej wydolne gospodarczo i ustrojowo. Spjna i efektywna Unia jest bowiem gwarantem zasady solidarnoci, a co waniejsze zapobiega dyferencjacji pastw czonkowskich, ktra groziaby trwaym zrnicowaniem statusu midzy nimi w Unii. Elastyczno procesu integracji w jej ramach prawnych (w ramach Unii) jest obiektywnym zjawiskiem, warunkujcym jej rozwj. Granica w stosunku do fragmentacji Unii moe by jednak pynna. Obecny kryzys nansowy ukaza w tej mierze rwnie niepokojce tendencje. Naleaoby to bra pod uwag w dyskusji nad tempem wczenia si Polski do grupy euro. W gr wchodzi bowiem nie tylko spenienie kryteriw konwergencji oraz uwzgldnienie uwarunkowa gospodarczych; czonkostwo w grupie euro oznacza przynaleno do konstelacji, wok ktrej zaczyna si koncentrowa proces decyzyjny w Unii.
Jacek Szlachta
FUNDUSZE STRUKTURALNE UNII EUROPEJSKIEJ A OGRANICZANIE SKUTKW KRYZYSU
1. Uwagi wstpne
Fundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci s podstawowymi instrumentami europejskiej polityki strukturalnej1. Od czasu reformy Delorsa wprowadzonej w 1989 r. polityka ta staa si drug co do
Ta sfera interwencji Unii Europejskiej w przebieg procesw gospodarczych wystpuje przynajmniej pod trzema rnymi nazwami. Najstarsze jest pojcie polityka strukturalna, ktre pojawio si ju w traktacie rzymskim, konstytuujcym Europejsk Wsplnot Gospodarcz w 1957 r. Oznaczao ono gotowo podjcia interwencji nansowej i oddziaywania na zmiany strukturalne w ramach Wsplnoty Europejskiej. Poniewa podstawowa cz funduszy strukturalnych Unii Europejskiej zostaa ukierunkowana regionalnie, a przesanki wyboru obszarw wsparcia take zdeniowano w ukadzie regionalnym, pojawio si take drugie okrelenie polityka regionalna. W ostatnich latach uzupeniono to trzecim terminem polityka spjnoci, bdcym odpowiednikiem terminu cohesion policy. Oznacza to denie do zmniejszenia zrnicowa w ukadzie gospodarczym i spoecznym w caej Unii Europejskiej. W literaturze przedmiotu pojcia te s najczciej uywane niemal zamiennie, co uwaa si za dopuszczalne.
1
32
Jacek Szlachta
znaczenia sfer interwencji Wsplnoty Europejskiej, koncentrujc ok. 30% wydatkw budetowych tej organizacji. Polityki Wsplnoty, w tym polityka strukturalna, s programowane w wieloletnim horyzoncie czasowym, dotychczasowe okresy dotyczyy lat: 19891993, 19941999, 20002006, a obecny obejmuje lata 20072013. W ramach dwch funduszy strukturalnych, jakimi s obecnie Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Spoeczny, oraz w obszarze nansowania Funduszu Spjnoci wyrnia si trzy podstawowe kierunki interwencji: 1) infrastruktur techniczn (przede wszystkim transportow, rodowiskow oraz energetyczn), 2) kapita ludzki, obejmujcy take kwestie administracji publicznej i spoeczestwa obywatelskiego, oraz 3) wspieranie sektora produkcyjnego, w tym przede wszystkim maych i rednich przedsibiorstw oraz rodowiska biznesowego. rednioroczna skala transferw na rzecz konkretnego kraju-benecjenta nie moe przekracza ekwiwalentu 4% produktu krajowego brutto, co uzasadniane jest ograniczonym potencjaem absorpcyjnym pastw bdcych najwikszymi benecjentami funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci. Ze wzgldu na niekorzystny stan nansw publicznych pastw postkomunistycznych oraz skal transferw nansowych dostpnych w ramach funduszy strukturalnych dla biedniejszych pastw czonkowskich Wsplnoty rodki Unii Europejskiej stanowiy nawet 30% cakowitych wydatkw strukturalnych. W Polsce w latach 20042007 rodki UE wynosiy 17,8% cakowitych wydatkw strukturalnych, a w roku 2007 ju ponad 25% ogu tych nakadw. W nadchodzcych latach udzia ten moe stanowi nawet poow cakowitych wydatkw strukturalnych w naszym kraju2. Dokumentuje to wiodce znaczenie Unii Europejskiej dla wprowadzania zmian strukturalnych w Polsce. Innym, czsto niedocenianym, wymiarem koniunkturalnym europejskiej polityki spjnoci s zamwienia publiczne i konkursy, zwizane z realiPatrz: Rozwj regionalny w Polsce. Raport 2009, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, maj 2009, s. 168.
2
Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu
33
zacj priorytetw i dziaa okrelonych w Narodowych strategicznych ramach odniesienia dla Polski na lata 20072013 i odpowiednich programach operacyjnych. Fundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci pozwalaj na nansowanie przedsiwzi rozwojowych za pomoc bezzwrotnych dotacji (grantw). Monta nansowy oznacza, e rodki te s wspnansowane ze rodkw publicznych kraju-benecjenta, w latach 20072013 przynajmniej na poziomie 15% caoci nakadw, co dodatkowo zwiksza skal przedsiwzi i wydatkw strukturalnych. Jedn z zasad wdraania funduszy jest dodatkowo, co oznacza, e nie mona ogranicza wasnych wydatkw strukturalnych w pastwach czonkowskich w sferze interwencji funduszy. Potrzeba krytycznej oceny efektw europejskiej polityki strukturalnej doprowadzia do wprowadzenia we wszystkich krajach bdcych benecjentami funduszy strukturalnych modelowania makroekonomicznego, umoliwiajcego wyszacowanie czystego efektu netto funduszy Unii Europejskiej w tych pastwach. Jako podstawowy instrument takiej analizy zosta zastosowany model HERMIN, w ujciu ex ante, czyli oceny (prognozy) efektu spoeczno-gospodarczego realizacji przygotowanych dokumentw programowych, oraz ex post, czyli po zakoczeniu wdraania okrelonego programu3. Wedug zaoe Narodowych strategicznych ram odniesienia dla Polski na lata 20072013, dziki funduszom strukturalnym i Funduszowi Spjnoci w roku 2013 produkt krajowy brutto Polski powinien by wikszy o 11,7% w porwnaniu ze scenariuszem bez funduszy, a bezrobocie powinno si obniy w tym samym okresie dodatkowo o ponad 5 pkt proc.4
J. Bradley, J. Zaleski, Ocena wpywu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004 2006 na gospodark przy zastosowaniu modelu HERMIN, Gospodarka Narodowa 2003, nr 78. 4 Polska. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 20072013 wspierajce wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Narodowa Strategia Spjnoci. Dokument zatwierdzony Decyzj Komisji Europejskiej z dnia 7 maja 2007 roku, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, maj 2007, s. 3541.
3
34
Jacek Szlachta
Jak wynika z tych analiz makroekonomicznych, fundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci s wanym instrumentem pobudzania koniunktury w krajach czonkowskich Wsplnoty.
2. Zmiana klimatu wobec europejskiej polityki spjnoci

Ukierunkowanie interwencji strukturalnej Unii Europejskiej na regiony majce problemy prowadzio do koncentracji rodkw funduszy strukturalnych w regionach najbiedniejszych oraz poddawanych restrukturyzacji. W regionach tych dominoway potrzeby wyjcia z tzw. zakltego krgu zacofania, co byo realizowane za pomoc pakietu przedsiwzi tworzcych elementarne podstawy dynamicznego rozwoju spoeczno-gospodarczego. Mimo to w ostatnich dwu dekadach udokumentowano dywergencj poziomw rozwoju regionalnego w wikszoci pastw czonkowskich Unii Europejskiej oraz stabilizacj wysokich zrnicowa regionalnych w caej Wsplnocie, znacznie wikszych ni te, ktre maj miejsce w USA czy Japonii5. Prowadzio to do krytycznej oceny efektywnoci europejskiej polityki spjnoci, przede wszystkim ze wzgldu na: nansowanie tradycyjnych elementw struktur spoeczno-gospodarczych, podejmowanie wielkiej liczby maych i izolowanych projektw, rozproszenie kierunkw oddziaywania oraz nisk warto dodan (mnonikow) wielu kierunkw interwencji. Wskazywano, e znacznie wiksze efekty spoeczno-ekonomiczne mona byoby osign, przeznaczajc te rodki na badania naukowe i rozwj technologiczny oraz przesuwajc je do najwyej rozwinitych pastw i regionw Wsplnoty, ktre decyduj o konkurencyjnoci Unii Europejskiej w relacji do USA i Japonii.
Investing for Growth: Building Innovative Regions, Background Report and Appendix, Meeting of Territorial Development Policy Committee at Ministerial Level, OECD, Paris, 31 March 2009.
5
35
W roku 2000 na szczycie Unii Europejskiej w Lizbonie zostaa przyjta strategia zakadajca, e w cigu zaledwie 10 lat Unia Europejska stanie si najbardziej konkurencyjn gospodark wiatow. W roku 2001 na szczycie w Gteborgu oryginalna strategia zostaa uzupeniona o zaoenia trwaego i zrwnowaonego (sustainable) rozwoju, ze wzgldu na oddziaywanie na rodowisko przyrodnicze. W roku 2005 dokonano przegldu procesu wdraania strategii lizboskiej, wskazujc, e w latach 20002005 nie nastpi zasadniczy przeom w poziomie innowacyjnoci oraz budowaniu spoeczestwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy. Przyczyn by przede wszystkim brak skutecznoci wdraania oryginalnej strategii za pomoc tzw. otwartej metody koordynacji, ktra pozostawiaa krajom czonkowskim duo swobody w tym zakresie. Dlatego zdecydowano o przygotowaniu nowego dokumentu, zakadajcego podporzdkowanie caoci interwencji Wsplnoty w procesy gospodarcze, w tym take polityki spjnoci, odnowionej strategii lizboskiej6. Wyrazem tego byo m.in. przyjcie indykatywnego zaoenia, e w krajach i regionach celu konwergencja, dotyczcego regionw i pastw Unii Europejskiej o niskim poziome rozwoju spoeczno-gospodarczego, przynajmniej 60% rodkw Wsplnoty powinno zosta przeznaczone na priorytety lizboskie. Jako jeden z kierunkw interwencji o wysokiej wartoci mnonikowej wymieniono take wspprac transgraniczn. Mimo to klimat wok europejskiej polityki spjnoci by w ostatnich kilku latach bardzo niekorzystny, ksztatowany m.in. przez niektrych patnikw netto do budetu Wsplnoty. W raportach Banku wiatowego potraktowano europejsk polityk spjnoci podobnie jak wspln polityk roln, czyli jako nieefektywn alokacj rzeczow i przestrzenn ograniczonych rodkw publicznych7. ProponowaWsplne dziaania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy pocztek strategii lizboskiej, Komisja Wsplnot Europejskich, Bruksela, 2.02.2005, COM (2005) 24 kocowy. 7 Patrz m.in. tzw. raport Sapira kwestionujcy podstawy tej polityki Wsplnoty. Ostatni raport Banku wiatowego w tej dziedzinie to: Reshaping Economic Geography. World development report 2009, The World Bank, Washington 2009.
6
36
Jacek Szlachta
no m.in. renacjonalizacj europejskiej polityki spjnoci (przeniesienie rodkw i odpowiedzialnoci na poziom pastw czonkowskich), jej ograniczenie terytorialne wycznie do regionw najbiedniejszych, a w ukadzie rzeczowym zawenie pola interwencji do projektw infrastruktury transportowej oraz ewentualnie infrastruktury rodowiskowej. Bardzo szeroko byy eksponowane rne nieprawidowoci wdraania funduszy, wystpujce zwaszcza w nowych pastwach czonkowskich. Wskazywano m.in. na: korupcj, absorpcj rozumian jako jakiekolwiek wydanie dostpnych rodkw europejskich, wypieranie przedsiwzi sektora prywatnego dziaaniami nansowanymi przez Wsplnot, czsto wystpujc kolizj funduszy z zasadami pomocy publicznej obowizujcymi we Wsplnocie. Postulowano alokowanie rodkw Wsplnoty na zasadzie paneuropejskich konkursw, zamiast okrelania tzw. kopert krajowych. Kryzys spoeczno-gospodarczy spowodowa zasadnicz zmian percepcji europejskiej polityki strukturalnej. Wiele studiw i analiz dokumentuje jednoznacznie, e procedury uruchamiania funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci w zakresie zarzdzania, nansowania, monitoringu, ewaluacji oraz wyboru projektw pozwalaj na uzyskanie wysokiej jakoci interwencji publicznej w przebieg procesw spoeczno-gospodarczych. Europejska polityka strukturalna dysponuje bogatym katalogiem sprawdzonych technik oddziaywania w sferze gospodarki. Dlatego w warunkach kryzysu spoeczno-gospodarczego nastpio wyciszenie krytyki tej polityki, dokonywanej z pozycji ortodoksyjnej doktryny neoklasycznej. Dla zasadniczej poprawy klimatu wobec europejskiej polityki spjnoci istotne znaczenie miao udokumentowanie wsplnotowej wartoci europejskiej polityki spjnoci, czego wyrazem byo pokazanie znaczenia tych wydatkw dla pobudzania koniunktury w caej Unii Europejskiej. Ponad 30% alokacji funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci uruchamianych w najbiedniejszych pastwach i regionach Wsplnoty wraca do najbogatszych pastw i regionw Unii Europejskiej, dysponuj one bowiem wysokiej jakoci towarami i usugami
37
niezbdnymi w procesie wdraania funduszy8. Dlatego fundusze strukturalne oddziauj pozytywnie nie tylko na sytuacj pastw i regionw bdcych bezporednimi ich benecjentami, ale wywieraj istotny wpyw na procesy spoeczno-gospodarcze w caej Wsplnocie.
3. Kierunki i strumienie finansowe europejskiej polityki strukturalnej w Polsce

W latach 19901999 Polska korzystaa ze rodkw programu Phare ze wsparciem na poziomie ok. 200 mld ECU (EUR) redniorocznie, uzupenionego w latach 20002003 dwoma kolejnymi funduszami przedakcesyjnymi ISPA i SAPARD. rednioroczna skala transferw tych trzech funduszy na rzecz naszego kraju nie przekraczaa w sumie miliarda euro. Pocztkowo podstawow misj Phare byo wspieranie transformacji ustrojowej oraz budowania podstaw gospodarki rynkowej. Od roku 2000 fundusze przedakcesyjne zostay ukierunkowane na stymulowanie procesu dostosowywania gospodarki Polski do czonkostwa we Wsplnocie zwizanego z wdraaniem unijnego acquis oraz tworzenie infrastruktury instytucjonalnej quasi funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci. Po 1 maja 2004 r. Polska staa si znaczcym benecjentem europejskiej polityki strukturalnej. W latach 20042006 transfery na rzecz Polski w ramach czterech funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci signy 12,8 mld EUR w cenach z 2004 r., stanowic ok. 2% produktu krajowego brutto naszego kraju. rodki te byy wdraane w ramach sektorowych programw operacyjnych, programu operacyjnego pomocy technicznej, programw operacyjnych wsppracy transgranicznej oraz zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego, zawierajcego 16 segmentw wojewdzkich.
The Economic Return of Cohesion Expenditure for Member States, European Commission, Directorate General for Internal Policy, Brussels 2009.
8
38
Jacek Szlachta
W latach 20072013 Polska staa si najwikszym benecjentem europejskiej polityki strukturalnej, a transfery na rzecz naszego kraju w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spoecznego i Funduszu Spjnoci wynios 59,5 mld EUR w cenach z 2004 r., czyli ok. 67,3 mld EUR w cenach biecych. Uwzgldniajc take dwa fundusze, ktre w poprzednich okresach programowania stanowiy instrumenty polityki strukturalnej: Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarw Wiejskich (11,8 mld EUR w cenach staych z 2004 r., 13,2 mld EUR w cenach biecych) oraz Europejski Fundusz Rybacki (0,7 mld EUR w cenach staych z 2004 r. i w cenach biecych), rednioroczne alokacje nansowe w tym okresie zbli si do poziomu 4% produktu krajowego brutto Polski. Uwarunkowania spoeczno-polityczne sprawiy, e Polska nie wykorzystaa moliwoci przystpienia do strefy euro od 1 stycznia 2009 r. W warunkach gbokiego kryzysu spoeczno-gospodarczego przystpienie naszego kraju do strefy euro jeszcze w tym okresie programowania budetu i polityki nie wydaje si moliwe i znaczco przesuwa si w czasie. Oznacza to najprawdopodobniej, e w caym tym okresie, obejmujcym lata 20072013, zoty pozostanie obiegowym rodkiem patniczym w Polsce. Jak ju wspomniano wczeniej, zobowizania Komisji Europejskiej w zakresie transferw funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci na rzecz Polski w latach 20072013 sigaj 67,3 mld EUR w cenach biecych. Kryzys spoeczno-ekonomiczny doprowadzi do znaczcej deprecjacji kursw wymiennych walut krajw peryferyjnych, m.in. takich jak wgierski forint, czeska korona i polski zoty. Oznacza to, e w sumie w warunkach kryzysu spoeczno-gospodarczego tra do Polski znacznie wicej rodkw strukturalnych Unii Europejskiej, ni byo to wczeniej zakadane. Kurs 3,30 PLN za 1 EUR daje w sumie 221 mld PLN funduszy, natomiast kurs 4,50 PLN oznacza 301 mld PLN funduszy w Polsce. Trudno jest oczywicie stwierdzi obecnie, jak trwae bdzie osabienie kursu zotego wzgldem euro, jednak niewtpliwie oznacza to potencjalnie znaczne zwikszenie skali publicznych wydat-
39
kw strukturalnych w Polsce w okresie trwania kryzysu spoeczno-gospodarczego. Jest to oczywicie jeszcze jeden argument na rzecz zasadniczego przyspieszenia wdraania funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci w Polsce, z wykorzystaniem take alokacji z dwu poprzednich lat 2007 i 2008. Inn konsekwencj wysokiej zmiennoci kursw walutowych jest niepewno co do zakresu nansowanych w Polsce w najbliszych latach projektw wykorzystujcych fundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci.
4. Skala i zakres dziaa podejmowanych w ramach europejskiej polityki strukturalnej w latach 20072013
Zgodnie z obowizujcymi regulacjami prawnymi, w ramach europejskiej polityki spjnoci wystpuj dwie kategorie nansowe. Pierwsz z nich s zobowizania, ktre dotycz poszczeglnych lat danego okresu programowania. Drug s patnoci, ktre s podejmowane zgodnie z zasad n+. Dla zobowiza dotyczcych lat 2007, 2008, 2009 i 2010 przyjto model n+3, natomiast dla kolejnych trzech lat model n+2. Oznacza to, e zobowizania z roku 2007 musz sta si patnociami w latach 20072010, a zobowizania z roku 2008 musz sta si patnociami w latach 20082011. Poniewa w Polsce, tak jak i w innych pastwach Wsplnoty, skala patnoci w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci w dwch pierwszych latach nowego okresu bya ladowa, oznacza to moliwo zasadniczego zwikszenia poziomu patnoci w latach 2009 i 2010, przy wykorzystaniu rodkw z lat 2007 i 2008. W poprzednich wieloletnich perspektywach nansowych europejskiej polityki spjnoci programowano zagospodarowanie w krajowych dokumentach strategicznych caoci dostpnych rodkw Wsplnoty, co powodowao brak moliwoci reakcji na pojawiajce si wyzwania i zasadnicze zmiany uwarunkowa spoeczno-gospodarczych. Dlatego
40
Jacek Szlachta
w negocjacjach na temat regulacji prawnych na lata 20072013 postulowano uelastycznienie systemu, poprzez zablokowanie czci funduszy strukturalnych do pniejszego rozdysponowania. Nowym rozwizaniem zaproponowanym w regulacjach na ten okres staa si moliwo utworzenia przez poszczeglne pastwa, bdce benecjentami funduszy, dwch rezerw: krajowej rezerwy wykonania, ktra wynosi 3% alokacji funduszy strukturalnych i umoliwia zwikszenie elastycznoci wdraania polityki strukturalnej, krajowej rezerwy interwencyjnej, ktra wynosi 1% wartoci Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Spoecznego, a przeznaczona jest na podjcie dziaa w przypadku wystpienia nieprzewidzianych kryzysw lokalnych lub sektorowych. Obydwie te rezerwy maj charakter opcjonalny, czyli pastwo czonkowskie decyduje o ich ewentualnym utworzeniu. Zgodnie z regulacjami, w przypadku pierwszej rezerwy kraj czonkowski zaproponuje jej wykorzystanie, a Komisja Europejska dokonana alokacji na podstawie tego wniosku nie pniej ni do koca roku 2011. W przypadku drugiej rezerwy wystarczajc przesank, aby podj stosowne dziaania, jest wystpienie nieprzewidzianego kryzysu lokalnego lub sektorowego. Polska zdecydowaa o utworzeniu jedynie pierwszej z tych rezerw, co oznacza, e dopiero w roku 2011 pojawi si ewentualne moliwoci uruchomienia specjalnego antykryzysowego pakietu interwencyjnego funduszy strukturalnych o wartoci ok. 1,4 mld EUR. Konsekwencj kryzysu spoeczno-gospodarczego jest take zasadnicze obnienie poziomu cen uzyskiwanych w przetargach na kontrakty wspnansowane z funduszy Unii Europejskiej, rednio nawet o 2030%. Dlatego przetargi na projekty nansowane w ramach europejskiej polityki spjnoci s doskonaym instrumentem pobudzania koniunktury, a rwnoczenie pojawia si moliwo znaczcego zwikszenia liczby podejmowanych przedsiwzi rozwojowych. Oznacza to
41
w warunkach kryzysu dodatkowy impuls rozwojowy w caej gospodarce, m.in. w budownictwie, przemyle oraz usugach, w tym w sektorze maych i rednich przedsibiorstw.
5. Modyfikacja rozwiza prawnych i pozaprawnych na lata 20072013

Jak ju stwierdzono wczeniej, od czasu reformy Delorsa Unia Europejska programuje swoj polityk i budet w wieloletnim horyzoncie czasowym. W zwizku z tym pakiet rozwiza prawnych dotyczcych danego okresu programowania by przedmiotem trwajcych okoo dwch lat negocjacji pomidzy pastwami czonkowskimi, z aktywnym udziaem Komisji Europejskiej. Na kilka miesicy przed wejciem Wsplnoty Europejskiej w kolejny wieloletni okres budetowy przyjmowano zestaw odpowiednich rozporzdze. Taka praktyka oznaczaa, e wszyscy aktorzy europejskiej polityki strukturalnej mogli si przygotowa z odpowiednim wyprzedzeniem do sprawnego wdraania funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci. Utrwalia si take praktyka przyjmowania jednego rozporzdzenia oglnego i kilku rozporzdze szczegowych dotyczcych poszczeglnych funduszy. Podobna sytuacja miaa take miejsce w trakcie prac nad regulacjami prawnymi na obecny siedmioletni okres programowania, obejmujcy lata 20072013. Projekty rozporzdze zostay przedstawione przez Komisj Europejsk ju w lipcu 2004 r. Zostay przyjte jako rozporzdzenia po dwuletnich negocjacjach, na okoo p roku przed rozpoczciem kolejnej wieloletniej perspektywy budetowej. Prawne podstawy wdraania europejskiej polityki spjnoci obejmuj w latach 20072013 pi regulacji9:
Zbir aktw prawnych WE w zakresie funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci na lata 20072013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006.
42
Jacek Szlachta
Rozporzdzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiajce przepisy oglne dotyczce Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spoecznego oraz Funduszu Spjnoci i uchylajce rozporzdzenie (WE) nr 1260/1999; Rozporzdzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylajce rozporzdzenie (WE) nr 1783/1999; Rozporzdzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Spoecznego i uchylajce rozporzdzenie (WE) nr 1784/1999; Rozporzdzenie Rady (WE) nr 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiajce Fundusz Spjnoci i uchylajce rozporzdzenie (WE) nr 1164/1994; Rozporzdzenie (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania wsppracy terytorialnej (EUWT). Pewne znaczenie dla rozwoju spoeczno-gospodarczego Polski, ze wzgldu na pooenie wzdu zewntrznej granicy Unii Europejskiej, ma take rozporzdzenie dotyczce instrumentu ssiedztwa i partnerstwa, niebdce jednak elementem europejskiej polityki strukturalnej. Dotychczasow praktyk normowania sfery wdraania funduszy byo stabilizowanie rozwiza prawnych na cay wieloletni okres programowania. Jednake ze wzgldu na gboko, zasig i charakter kryzysu, jaki dotkn gospodark wiatow w roku 2008, zdecydowano, po raz pierwszy w historii europejskiej polityki strukturalnej, o modykacji rozwiza prawnych w trakcie wdraania funduszy. Podstawowym celem wprowadzanych zmian jest przyspieszenie uruchamiania funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci oraz zasadnicze uproszczenie procedur ich wdraania. Modykacje te wynikay z zapisw dwu dokumentw Unii Europejskiej przyjtych jesieni 2008 r., ktre byy bezporedni reak-
43
cj na kryzys10. S to: 1) From Financial Crisis to Recovery: A European Framework for Action oraz 2) A European Recovery Plan. Pierwszy z nich wskazuje na znaczenie podjcia solidarnej akcji na poziomie caej organizacji. Identykuje trzy kluczowe pola oddziaywania Unii Europejskiej na kryzys, jakimi s: 1) nowa architektura rynku nansowego UE, 2) podjcie dziaa wpywajcych na realn gospodark, 3) globalna odpowied na kryzys nansowy. Drugi dokument zakada jako pierwszy lar wprowadzenie do gospodarki europejskiej nowej siy nabywczej zblionej do ok. 200 mld EUR, czyli ekwiwalentu 1,5% produktu krajowego brutto Wsplnoty, z czego ok. 30 mld EUR ma pochodzi ze rodkw budetowych Wsplnoty. Jako drugi lar okrelono dziaania polegajce na przekierowaniu krtkookresowych akcji na budowanie potencjau konkurencyjnego Unii Europejskiej w dugim horyzoncie czasowym. Podstawow zasad tego planu jest solidarno i sprawiedliwo spoeczna. Dokument ten zakada podjcie szerokiej palety dziaa sucych ograniczeniu negatywnych konsekwencji kryzysu spoeczno-gospodarczego dla pastw czonkowskich Unii Europejskiej. Wszystkie dziaania antykryzysowe Unii Europejskiej zostay podsumowane w dokumencie Driving European Recovery, przygotowanym na wiosenne posiedzenie Rady w 2009 r.11 Wan rol bezporedni i poredni w dziaaniach antykryzysowych Wsplnoty odgrywa te europejska polityka spjnoci, co wynika przede wszystkim ze skali rodkw nansowych, jakimi ona dysponuje. Odpowiednie instrumenty obejmuj: zalecenia dla pastw czonFrom Financial Crisis to Recovery. A European Framework for Action, Communication from the Commission, Commission of the European Communities, COM (2008) 706 nal, Brussels, 29.10.2008 oraz A European Recovery Plan, Communication from the Commission to the European Council, Commission of the European Communities, COM (2008) 800 nal, Brussels 26.11.2008. 11 Driving European Recovery, Communication for the spring European Council, Commission of the European Communities, COM (2009) 114 nal, Brussels, 4.03.2009.
10
44
Jacek Szlachta
kowskich, dziaania legislacyjne oraz dziaania nielegislacyjne, suce przyspieszeniu realizacji inwestycji oraz uproszczeniu wdraania programw polityki spjnoci12. Polega to przede wszystkim na wprowadzeniu wikszej elastycznoci, dostosowaniu pomocy do warunkw regionalnych oraz stymulowaniu inteligentnych inwestycji. W sferze elastycznoci zakada si: dostosowanie programw wdraanych w ramach polityki spjnoci do nowej sytuacji, tak aby odpowiedzie na wyzwania, przed jakimi stoj europejskie regiony, uproszczenie realizacji programw oraz przyspieszenie ich wdraania, a take wyduenie kwalikowalnoci kosztw z okresu programowania 20002006 do koca czerwca 2009 r., tak aby wykorzysta w pastwach Wsplnoty wszystkie dostpne z tych lat zobowizania nansowe funduszy strukturalnych. W zakresie dostosowania funduszy strukturalnych do warunkw regionalnych zaoono, e podstawowym instrumentem jest przyspieszenie uruchamiania rodkw europejskiej polityki spjnoci oraz zasadnicze uproszczenie procedur nansowych. Dlatego zaproponowano m.in.: Zwikszenie wysokoci zaliczek dla pastw-benecjentw na programy operacyjne w roku 2009 z 2% do 4% wkadu funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci do programu operacyjnego. Umoliwia to znaczce poszerzenie zakresu prenansowania projektw realizowanych z udziaem rodkw Unii Europejskiej. Ma to istotne znaczenie dla wielu podmiotw korzystajcych z funduszy, takich jak przede wszystkim: mae i rednie przedsibiorstwa, organizacje pozarzdowe oraz sabsze ekonomicznie samorzdy terytorialne. Przyspieszenie patnoci dla duych projektw. Wprowadzona zmiana pozwala na umieszczenie w deklaracji wydatkw przedstawianych Komisji Europejskiej wydatkw zwizanych z duymi
Kryzys gospodarczy odpowied europejskiej polityki spjnoci, Polityka Regionalna Inforegio, Brussels 2009.
12
45
projektami, jeszcze zanim zostay one zatwierdzone przez Komisj Europejsk. Oczywicie w przypadku gdy Komisja Europejska nie zatwierdzi konkretnego projektu, niezbdne jest skorygowanie deklaracji wydatkw. Pozwala to na przyspieszenie procesu obiegu pienidzy wydatkowanych w ramach duych projektw. W Polsce jednym z trudniejszych problemw jest bardzo wolny proces odzyskiwania przez benecjentw takich przedsiwzi poniesionych wczeniej nakadw. Zwikszenie o 25% rodkw przyznanych Inicjatywie Wsplnoty JASPERS, w celu pomocy pastwom czonkowskim w jak najszybszym przygotowaniu i wdroeniu duych projektw ju od roku 2009. Ze wzgldu na zoono i skal takich przedsiwzi ich sprawne uruchomienie jest problemem wystpujcym w wikszoci nowych pastw czonkowskich, w tym take w Polsce. Usprawnienie wsparcia dla maych i rednich przedsibiorstw, ktre s wanymi benecjentami funduszy strukturalnych. Kwestia ta dotyczy deklaracji wydatkw ponoszonych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Spoecznego, rozliczanych za pomoc ryczatw. Wprowadza si moliwo ujmowania w deklaracji wydatkw do Komisji Europejskiej zaliczki, stanowicej nawet 100% cakowitej kwoty pomocy publicznej udzielonej benecjentowi, zamiast 35% jak dotychczas. Poniewa mae i rednie przedsibiorstwa w Polsce s najczciej bardzo sabe kapitaowo, poszerza to ich moliwoci korzystania z funduszy strukturalnych. Uatwienie zarzdzania instrumentami inynierii nansowej Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego. Wprowadza si moliwo bezporedniego udzielenia zamwienia przez te instytucje, bez koniecznoci przeprowadzania konkursu lub postpowania, zgodnie z przepisami o zamwieniach publicznych. Powinno to si przyczyni do szerszego stosowania tych instrumentw, a zarazem zasadniczo przyspieszy proces uruchamiania takich projektw.
46
Jacek Szlachta
Uproszczenie zarzdzania projektami generujcymi dochody, ktrych caociowy koszt nie przekracza 1 mln EUR. Ma to znaczenie dla sprawnego przebiegu wdraania takich projektw, ktre dotychczas byy czsto blokowane ze wzgldu na wtpliwoci dotyczce zasad pomocy publicznej. Rozszerzenie zakresu interwencji Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w obszarze wydajnoci energetycznej w sferze mieszkalnictwa. Moliwo nansowania mieszkalnictwa ze rodkw EFRR pojawia si dopiero w roku 2007, pod presj nowych pastw czonkowskich, a stao si to moliwe przy rwnoczesnym spenieniu trzech warunkw13. Projekty w tym zakresie s bardzo korzystne dla poprawy stanu rodowiska przyrodniczego, a zarazem s take relatywnie proste w realizacji i nansowaniu. Po tych zmianach legislacyjnych nawet do 5% alokacji Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego mona bdzie przeznaczy na popraw wydajnoci energetycznej oraz na termomodernizacj. Uproszczenie zasad kwalikowalnoci wydatkw. Zmiana wprowadza moliwo traktowania wkadu niepieninego, amortyzacji i kosztw oglnych wedug uproszczonych zasad dziki: traktowaniu wkadu niepieninego jako wydatkw kwalikowalnych przy tworzeniu funduszy holdingowych w ramach instrumentw inynierii nansowej,
S one nastpujce: a) wydatki s programowane w ramach operacji dotyczcej zintegrowanego rozwoju obszarw miejskich lub osi priorytetowej dla obszarw dotknitych lub zagroonych degradacj spoeczn, zyczn i wykluczeniem spoecznym; b) rodki przyznane na mieszkalnictwo wynosz nie wicej ni 3% alokacji EFRR na dane programy operacyjne albo 2% cakowitej alokacji EFRR; c) wydatki s ograniczone do budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego lub budynkw stanowicych wasno publiczn lub wasno podmiotw o celach niezarobkowych, wykorzystywanych dla gospodarstw o niskich dochodach. Rozporzdzenie 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
13
47
moliwoci rozliczania kosztw oglnych na podstawie staej stawki ryczatowej. Istotne znaczenie ma zmiana puapw wydatkw, jakie mona rozlicza ryczatowo. Dotychczas ryczatem mogy by objte koszty porednie do wysokoci 20% kosztw bezporednich projektu. Obecnie kwota ryczatowa moe wynosi do 50 tys. EUR. Towarzyszy temu wprowadzenie standardowych skal kosztw rozliczanych ryczatowo. Zwikszenie potencjau absorpcyjnego w pastwach-benecjentach funduszy. Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Fundusz Inwestycyjny mog by wykorzystywane w ramach pomocy technicznej z zakresu przygotowania, zarzdzania, monitorowania, ewaluacji, informacji i kontroli programu operacyjnego oraz w dziaaniach majcych na celu zwikszenie zdolnoci administracyjnych wdraania funduszy. Jednym z problemw Polski i innych nowych pastw czonkowskich pozostaje niedostateczny potencja absorpcyjny, co spowalnia proces zagospodarowywania funduszy strukturalnych. Uproszczenie zasad regulujcych pomoc pastwa. Komisja wprowadzia tymczasowe rozwizania obowizujce do koca 2010 r., ktre pozwalaj m.in. na: zryczatowan pomoc w maksymalnej kwocie 500 tys. EUR na przedsibiorstwo, aby pomc w przezwycieniu okresowych trudnoci, gwarancje pastwa dla poyczek premiowych udzielanych w ramach funduszy oraz poyczki subsydiowane, szczeglnie na wytwarzanie produktw ekologicznych, oraz pomoc w formie kapitau podwyszonego ryzyka mogcego sign 2,5 mln EUR zamiast jak dotd 1,5 mln EUR na przedsibiorstwo, pod warunkiem e przynajmniej 30% kosztw (poprzednio byo to 50%) zostanie pokryte przez inwestorw prywatnych. Kierunek interwencji Unii Europejskiej zorientowany na inteligentne inwestycje zakada ewentualne skorygowanie programw nansowanych w ramach funduszy strukturalnych w celu zwikszenia inwestycji w dziedziny o silnym potencjale wzrostu, utrzymanie skali realizowanych w pastwach czonkowskich inwestycji publicznych
48
Jacek Szlachta
oraz zwikszenie inwestycji poprawiajcych efektywno energetyczn. Komisja Europejska wspomaga kraje i regiony Wsplnoty w szerszym korzystaniu z Inicjatywy Wsplnoty JEREMIE, bdcej podstaw instrumentw gwarancyjnych i nansowych poyczek dla MSP oraz poprawy rodowiska gospodarczego dla mikrokredytw. Zdecydowano take o powoaniu nowej Inicjatywy Wsplnoty JASMINE (Joint Action to Suppport Micronance Institutions in Europe, czyli Wsplne dziaania na rzecz wspierania instytucji mikrokredytowych w Europie), ktra poczy rne formy wsparcia technicznego i nansowego mikrokredytodawcw niebdcych instytucjami bankowymi w celu polepszenia dostpu przedsibiorstw do mikrokredytw. Oczywicie to, w jakim stopniu zostan wykorzystane te wszystkie nowe moliwoci, zaley przede wszystkim od gotowoci i sprawnoci adaptowania tych bardziej przyjaznych dla benecjentw rozwiza przez poszczeglne kraje czonkowskie. Problem dotyczy zarwno sfery legislacyjnej, sprawnego wprowadzania odpowiednich korekt w krajowych regulacjach prawnych dotyczcych funduszy, jak i sfery biecego zarzdzania i nansowania, w postaci gotowoci do zaakceptowania wyszego poziomu ryzyka w sferze nansw publicznych. Barier moe by take konserwatyzm urzdniczy, znajdujcy wyraz w niechci do modykowania dotychczasowych procedur.
6. Wnioski i rekomendacje
Fundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci s najwaniejszymi instrumentami polityki strukturalnej Unii Europejskiej, co oznacza, e interwencja dokonywana za ich pomoc ma na celu osiganie dugookresowych zmian strukturalnych w pastwach i regionach Wsplnoty Europejskiej. Przykadem moe by zobowizanie pastw-benecjentw celu konwergencja do alokowania przynajmniej 60% rodkw funduszy na dziaania i priorytety strategii lizboskiej. Dlatego pojawia si problem, w jaki sposb zapewni zgodno pomidzy interwencj
49
biec o charakterze koniunkturalnym a strukturalnym charakterem funduszy Unii Europejskiej. Oczywiste jest, e nie kade zwikszenie wydatkw Unii Europejskiej sprzyja zmianom strukturalnym. Take przyspieszenie wydatkowania funduszy nie moe si wiza z rezygnacj ze stymulowania niezbdnych zmian strukturalnych. Oglnie rzecz biorc, uproszczenie i przyspieszenie wdraania funduszy strukturalnych jest korzystne zarwno dla wymiaru strukturalnego, jak i dla wymiaru koniunkturalnego polityki spoeczno-ekonomicznej. Przyjta w aktualnym modelu europejskiej polityki spjnoci jednofunduszowo oznacza, e konkretny program operacyjny nie moe by rwnoczenie funansowany ze rodkw Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Spoecznego. Oznacza to, e hardware i software dziaa antykryzysowych s zlokalizowane w rnych programach operacyjnych, a w krajach o niskiej kulturze administracyjnej ich wzajemne uzgodnienie moe by istotn barier podejmowania kompleksowych dziaa antykryzysowych. Bardzo pozytywnie naley ocenia przewidzian w okresie programowania 20072013 moliwo tworzenia dwch rezerw funduszy strukturalnych, a kraje, ktre zdecydoway si na takie rozwizanie, znajduj si w zdecydowanie korzystniejszej sytuacji. Jak ju wspomniano wczeniej, dla wdraania funduszy strukturalnych kluczowe znaczenie ma wymiar regionalny. Jednake dane statystyczne w ukadzie regionalnym s zestawiane ze znaczcym opnieniem, np. informacje dotyczce tworzenia i podziau dochodu narodowego w ukadzie wojewdzkim s publikowane z ponaddwuletnim opnieniem. Rozpoznanie struktury terytorialnej kryzysu w ukadzie pastw czonkowskich pokazuje, e kraje o otwartej gospodarce s bardziej ni inne pastwa naraone na rne negatywne przejawy kryzysu spoeczno-gospodarczego, natomiast pastwa peryferyjne, sabiej wczone we wspprac midzynarodow, a take o wikszej skali rynku wewntrznego, okazay si bardziej odporne na globalne zjawiska kryzysowe. Wstpne analizy struktury przestrzennej kryzysu w Polsce wskazuj, e miejscami koncentracji negatywnych zjawisk i procesw
50
Jacek Szlachta
pozostaj przede wszystkim regiony koncentracji przemysu, przede wszystkim produkujcego na eksport, oraz orodki monokulturowe, gdzie problemy jednego pracodawcy prowadz czasami do gbokiego zaamania gospodarczego w miecie czy nawet subregionie14. W sumie naley si spodziewa, e miejsca i sposoby interwencji antykryzysowej funduszy strukturalnych ze wzgldu na decyty i opnienia informacji bd okrelane metod prb i bdw.
7. Wpyw kryzysu spoeczno-gospodarczego na reform europejskiej polityk spjnoci

Kryzys spoeczno-gospodarczy, jaki rozpocz si w roku 2008, bdzie podstawowym wyzwaniem i obszarem dialogu prowadzonego w ramach debaty europejskiej w nadchodzcych miesicach i latach. Wida ju wyranie, e aktualny kryzys bdzie gbszy i duszy ni wszystkie zaamania gospodarcze, jakie miay miejsce w cigu ostatnich 80 lat, o zasigu porwnywalnym do wielkiego kryzysu z lat 19291933. Tak gbokie zaamanie gospodarcze oznacza zasadnicze zakwestionowanie trafnoci doktryny neoklasycznej, bdcej podstaw polityki ekonomicznej krajw OECD i Wsplnoty Europejskiej od lat 70. ubiegego wieku. Jednake powrt do doktryny Keynesa w klasycznej lub tylko nieco zmodykowanej postaci take nie byby rozsdny, kryzys ten bowiem ma zasadniczo inny charakter ni zaamanie w latach 19291933. Warto take przypomnie, e polityka regionalna i bdca jej rozwiniciem polityka spjnoci pojawia si w wyniku wielkiego kryzysu lat 19291933 i w stopniowo doskonalonej formie staa si wanym segmentem interwencji pastw gospodarki rynkowej w terytorialne aspekty procesw rozwojowych w kolejnych dekadach.
Geograa polskiego kryzysu. Kryzys peryferii czy peryferie kryzysu?, red. G. Gorzelak, Regional Studies Association. Sekcja Polska, Warszawa 2009.
14
51
Oznacza to, e naley odpowiedzie na pytanie, w jaki sposb powinnimy zmienia polityk spjnoci Unii Europejskiej, tak aby zachowa jej strukturalny charakter, a zarazem potraktowa jako kluczowy element publicznej dziaalnoci interwencyjnej Wsplnoty i pastw czonkowskich, w zasadniczo niekorzystnych warunkach spoeczno-ekonomicznych. Przewidywana dugo i gboko tego zaamania spoeczno-gospodarczego spowoduje najprawdopodobniej, e rozwizania europejskiej polityki spjnoci na kolejny okres programowania, rozpoczynajcy si po roku 2013, bd przyjmowane pod przemonym wpywem negatywnych dowiadcze zwizanych z kryzysem spoeczno-ekonomicznym. Teoria ekonomii kompleksowo oceni ten kryzys dopiero za kilka lat, co bdzie najprawdopodobniej podstaw ksztatowania nowego paradygmatu polityki spjnoci w Unii Europejskiej w dalszej przyszoci. Istotne znaczenie ma to, kiedy wejdzie w ycie Traktat z Lizbony, co zasadniczo zwikszy moliwoci walki z kryzysem za pomoc europejskiej polityki spjnoci. W traktacie tym zapisano, e Unia Europejska wspiera spjno gospodarcz, spoeczn i terytorialn oraz solidarno midzy pastwami czonkowskimi. Oznacza to nadanie take spjnoci terytorialnej wymiaru traktatowego, co bdzie umoliwiao lepsze dopasowanie dziaa antykryzysowych do regionalnego i lokalnego kontekstu rozwojowego poprzez wprowadzenie do europejskiej polityki strukturalnej tzw. ekonomii miejsc, a nastpnie ekonomii przepyww. Niski poziom spjnoci gospodarczej, spoecznej i terytorialnej podwysza koszty transakcyjne, dlatego polityka spjnoci bdzie wanym elementem pakietw antykryzysowych podejmowanych w nadchodzcych latach. Wsplnotowa warto dodana tej polityki wymaga bdzie take szerszego wyeksponowania. Wydaje si, e kryzys ten paradoksalnie bdzie mia pozytywne konsekwencje dla percepcji znaczenia europejskiej polityki spjnoci i potrzeby jej modykacji. Oczywicie istotna bdzie relacja celw biecych (krtkookresowych) i strukturalnych (dugookresowych) oraz wysoka i rosnca jako tej interwencji publicznej.
52
Jacek Szlachta
Podstawowe znaczenie dla kierunkw modykacji europejskiej polityki spjnoci po roku 2013 maj cztery procesy: zmiany klimatyczne, niekorzystny przebieg procesw demogracznych, rosnce ceny energii oraz globalizacja gospodarki. Ich uwzgldnienie w ramach priorytetw funduszy strukturalnych wymaga podjcia take wymiaru antykryzysowego nansowanych dziaa strukturalnych. Unia Europejska jako struktura instytucjonalna znajduje si od kilku lat w gbokim kryzysie politycznym, a jego wyrazem s trudnoci przyjcia nowej podstawy prawnej uwzgldniajcej zmieniony kontekst rozwoju Europy; pocztkowo mia to by traktat konstytucyjny, a nastpnie traktat reformujcy. Kryzys polityczny Wsplnoty moe powodowa parali decyzyjny i powrt do rozwiza suboptymalnych, ksztatowanych w ukadzie poszczeglnych pastw narodowych. Innym szkodliwym rozwizaniem moe by Unia Europejska dwu prdkoci, degradujca cz krajw do drugiej kategorii w procesie integracji europejskiej. Czarny scenariusz to naoenie si negatywnych konsekwencji kryzysu politycznego i spoeczno-gospodarczego, co mogoby prowadzi nawet do zakwestionowania misji europejskiej polityki spjnoci i celowoci uprawiania tej polityki w dotychczasowej skali.
Katarzyna ukrowska
BUDET OGLNY UNII EUROPEJSKIEJ W WARUNKACH KRYZYSU

1. Uwagi wstpne
Niniejsze opracowanie skada si z czterech czci merytorycznych. W pierwszej wprowadza si pojcie budetu oglnego i zasady decydujce o jego dziaaniu. W drugiej wskazuje si na rda napi, jakie wywouje kryzys nansowy 2008/2009 po stronie dochodw i wydatkw. Trzecia cz traktuje o moliwych skutkach kryzysu, co stanowi podstaw do omwienia realnoci tych zagroe. Czwarta cz przedstawia rozwizania zastosowane w budetach na lata 2009 i 2010. Przeprowadzona analiza nie ogranicza si wycznie do perspektywy unijnej przedstawienia problemu, ale rwnie wprowadza dwa dodatkowe poziomy analizy: narodowy i midzynarodowy wobec poziomu unijnego. Ostania cz zawiera wnioski kocowe. Celem opracowania jest odpowied na kilka przedstawionych pyta. Czy kryzys nansowy wprowadza napicia w systemie nansowym Unii Europejskiej, a jeli tak, to jakie s jego rda i metody przeciwdziaania moliwym napiciom z tym zwizanym? Czy budet oglny moe by uznany za jeden z instrumentw zmian proefektywnociowych w skali rynku wewntrznego UE, na co skadaj si zmiany
54
Katarzyna ukrowska
na poziomie midzynarodowym, unijnym i narodowym? Jeli tak, to w jakim zakresie, w jakich dziedzinach i jakich zmian mona si spodziewa? Czemu mog te zmiany suy? Czy budet oglny i system jego ustalania wymaga reform, jeli analizujemy jego dziaanie w warunkach kryzysowych?
2. Pojcie budetu oglnego i zasady systemowe warunkujce jego dziaanie

Model nansowania Wsplnot Europejskich opracowano, przewidujc skutki integracji europejskiej dla gospodarki pastw czonkowskich oraz moliwoci stosowania przetargw midzy pastwami czonkowskimi, a zwaszcza dwoma najwikszymi Francj i Niemcami, pastw do zrnicowanych pod wzgldem rozwoju i struktury gospodarki1. Doczya do nich pniej Wielka Brytania. Rozwizaniem, na ktre warto zwrci uwag, jest przeniesienie wsparcia dla rolnictwa na poziom midzynarodowy, co oznaczao potrzeb zgromadzenia na tym poziomie niezbdnych rodkw umoliwiajcych stosowanie interwencji rynkowej w tym sektorze. Posunicie takie spowodowao, e nansowanie wsplnej polityki rolnej uroso do jednego z waniejszych problemw nansowych budetu. Z drugiej jednak strony, patrzc na ten problem z perspektywy 50 lat od powoania do ycia EWG, dawao to moliwo zgromadzenia rodkw, ktre przy zmniejszaniu interwencjonizmu w rolnictwie mogy by wykorzystane na inne, bardziej efektywne cele z ekonomicznego punktu widzenia, ktrych warunkiem jest zmiana struktury wydatkw2. Ponadto przeniesienie nansowania dopat do rolnictwa na poziom midzyPrzygotowano na podstawie K. ukrowska, Budet oglny Unii Europejskiej. Studia Europejskie. Podrcznik akademicki, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. 36. 2 Wyranie widoczna w perspektywie nansowej 20072013.
1
Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu
55
narodowy, patrzc na to jako na zabieg pozwalajcy w dugim okresie zmniejszy takie subsydia, jest posuniciem, ktre tak decyzj uatwia w porwnaniu z odchodzeniem od takich dopat na poziomie narodowym3. Z politycznego punktu widzenia atwiej jest redukowa interwencjonizm w jakiej dziedzinie z poziomu midzynarodowego ni w ramach restrukturyzacji narodowych wydatkw budetowych. Redukcja wydatkw na wspln polityk roln (WPR) postpowaa w praktyce stopniowo. Najwiksz redukcj obcie wprowadzia reforma McSharryego oraz utworzenie rynku wewntrznego po pierwszej rewizji traktatu rzymskiego w 1987 r. Drugim wanym posuniciem, jeli chodzi o rozwizania nansowe, przyjtym przy tworzeniu EWG byo utworzenie EDF (Europejskiego Funduszu Rozwoju4). Fundusz ten wskazuje na plany zaangaowania si nansowego we wspprac rozwojow WE. Trzecim posuniciem byo utworzenie EIB (Europejskiego Banku Inwestycyjnego5) midzynarodowej instytucji nansowej, ktra na zasadach non-prot moga pozyskiwa kredyty na rynku kapitaowym i kredytowa programy inwestycyjne podejmowane w krajach czonkowskich. Czwartym posuniciem, wanym z punktu widzenia zarwno moliwoci nansowania przez WE pewnych dziaa, jak i zakresu przyjmowanych do nansowania zada byo powoanie ESF (Europejskiego Funduszu Spoecznego6). Mia on szczeglne znaczenie ze wzgldu na obawy spoeczestwa przed opacznie szacowanymi skutkami integracji. O takiej opinii decyduje argumentacja o charakterze psychologicznym, majca due znaczenie w mobilizowaniu poparcia idei jednoDopaty do rolnictwa s stopniowo redukowane. Podczas rundy urugwajskiej GATT przyjto, e dopaty powinny si koncentrowa jedynie na wspomaganiu innowacyjnoci i pomocy dla przekwalikowania si pracownikw zmuszonych do odchodzenia od dotychczasowych zaj zawodowych. 4 EDF European Development Fund. 5 EIB European Investment Bank. 6 ESF European Social Fund.
3
56
Katarzyna ukrowska
czcej si Europy. Zastosowane rozwizania day pocztek systemowi umoliwiajcemu nansowanie WE, co w praktyce oznaczao stworzenie podstaw pieninych dla tego procesu oraz osabio argumenty eurosceptykw i eurokrytykw. Naley zwrci uwag, e pierwszym posuniciom integracyjnym towarzyszya wiadomo potrzeby przyszej rozbudowy systemu nansowego WE. Uznano, e nadmierne eksponowanie tej potrzeby moe zahamowa integracj. Model systemu nansowego przygotowywano etapami, korzystajc z nadarzajcych si ku temu warunkw. Proces ten charakteryzowa si pewn wstrzemiliwoci w pokazywaniu kosztw i nakadaniu obcie stanowicych wpaty pastw czonkowskich. Ostrono ta wynikaa z prawidowej oceny niechci politykw i obywateli pastw czonkowskich do alokowania rodkw na cele rozwoju tworzcych si struktur midzynarodowych. Wzrost moliwoci nansowych i zasady obowizujce przy tworzeniu budetu oglnego pniej zwikszyy transparentno mechanizmu i upowszechniy dostp do informacji o nim. Stao si to, kiedy powodzenie integracji europejskiej udowodnio jej uczestnikom oraz krajom trzecim rol tej struktury midzynarodowej w kreowaniu dobrobytu i stabilizowaniu gospodarki. Pitym krokiem stao si wprowadzenie perspektyw nansowych, co byo elementem reform J. Delorsa (pakiet I i II). Pierwszy z pakietw dotyczy lat 19881992, a drugi 19931999. Po reformach budetowych J. Delorsa przygotowano kolejne ramy nansowe dla UE: Agend 2000 (20002006) oraz obecnie realizowan perspektyw nansow (20072013). Budet WE powsta z poczenia poszczeglnych budetw instytucji europejskich, ktre pocztkowo stanowiy odrbne dziedziny integracji. Droga dochodzenia do budetu oglnego moe sugerowa, e projekt integracyjny przewidziany by od pocztku jako proces obejmujcy wiksz liczb pastw oraz dziedzin. Mona to rwnie odczytywa jako wprowadzanie etapami nowych celw w wyniku pojawiania si perspektyw w tym zakresie, tworzonych przez zmian uwarunkowa narodowych krajw czonkowskich i midzynaro-
57
Tabela 1. Fazy rozwoju systemu nansowania WE

Wyszczeglnienie EWWiS (1951) EWG (1958) Europejski Fundusz Rozwoju (EDF 1957) Dochody automatyczne narzuty wkady narodowe pastw czonkowskich wkady narodowe pastw czonkowskich Wydatki budownictwo mieszkaniowe, mobilno i restrukturyzacja Europejski Fundusz Spoeczny wsppraca wspierajca rozwj kredytowanie wsparcie dla rolnictwa
Europejski Bank Inwestycyjny zaciganie kredytw (EBI 1958) Europejski Fundusz Orientacji budet EWG i Gwarancji Rolnych (EAGGF 1963) Traktaty dotyczce kwestii budetowych (1970 i 1975) rodki wasne
budet oglny, wydatki przyjcie puapw dla wydatkw w okresach 7-letnich
Jednolity akt europejski perspektywa nansowa (1987) pakiety Delorsa I i II wprowadzajca dyscyplin budetow przez ustalenie puapw procentowych obcie PNB pastw WE na podstawie porozumienia midzyinstytucjonalnego
rdo: zestawienie wasne.
dowych w krajach trzecich, ewolucj stosunkw midzynarodowych i stanu zaawansowania ich instytucjonalizacji7. Proces ksztatowania systemu nansw europejskich by trudny, ale przyjte rozwizania umoliwiy aprobat narzuconych obcie, wymuszajc wprowadzenie zmian wtedy, kiedy byy one potrzebne. Procesowi temu towarzyszyy kryzysy i silne napicia polityczne. Kade takie wydarzenie umacniao Wsplnot, umoliwiajc wprowadzenie nowych rozwiza oraz integrujc wsppracujce ze sob pastwa w jedn, do homogeniczn cao.
K. Mingst, Podstawy stosunkw midzynarodowych, WN PWN, Warszawa 2006, s. 245 i nast.
7
58
Katarzyna ukrowska
Budet oglny to zestaw dochodw i wydatkw WE w okresie rozliczeniowym. Budet roczny stanowi budetu skumulowanego siedmioletniej perspektywy nansowej. Budet oglny WE czy polityka nansowania szeroko rozumianej integracji europejskiej, obejmujcej otoczenie jednolitego rynku wewntrznego, mog by uznane za swoiste arcydzieo, jeli rozpatrywa ten proces z punktu widzenia instrumentalnego sterowania integracj, kreowania wsplnych interesw, a take integracji wok problemw i skutecznego ich rozwizywania. Widoczne to jest na etapie tworzenia i konsolidowania budetu oraz na etapie jego reformowania, co nastpowao wraz z procesem pogbiania integracji. Do chwili obecnej budet WE ma wbudowane mechanizmy, ktre gwarantuj jego elastyczno, umoliwiajc jednoczenie wprowadzanie korekt zarwno w poziomie wydatkw, jak i w wysokoci obcie nakadanych na pastwa czonkowskie8. Decyduj o tym zasady dziaania nansw UE, zasady budetu oglnego. Zasady te maj rdo w traktatach budetowych z 1970 i 1975 r. Budet oglny podporzdkowany jest piciu zasadom: jednoci, uniwersalnoci, przygotowania budetw jednorocznych, rwnowagi budetowej, specyki wydatkw. Dodatkowo mona powiedzie, e z gry ustala si puapy transferw dla poszczeglnych pastw, ktrych one nie mog przekroczy. Oglnie, w przypadku starych pastw czonkowskich obowizywaa zasada, e transfery z budetu nie mogy przekracza 4% ich PNB. Obecnie pastwa czonkowskie z poszerzenia 20042007 maj wyznaczone na og nisze puapy, od 3% (Cypr) przez 3,3% (Malta i Sowenia) po
K. ukrowska, Przyszo rabatu brytyjskiego sygna kryzysu nansw Unii Europejskiej?, w: Co dzieli, co integruje Wsplnot Europejsk?, red. K. ukrowska, SGH, Warszawa 2007, s. 2945.
59
4% (otwa, Bugaria, Rumunia)9. Przyjto rwnie poziom PNB per capita wynoszcy 75% redniej dla tego wskanika w UE, ktry eliminuje dany region z moliwoci ubiegania si o transfery strukturalne z budetu oglnego. Oznacza to eliminacj z dotacji regionw bogatszych i wsparcie regionw biedniejszych, z niszymi dochodami per capita. Podobna zasada okrelania puapu dotyczy obcie odnoszcych si do poszczeglnych rde nansowania w poszczeglnych pastwach. Przyjmowanie budetu uatwia rwnie procedura podziau kompetencji poszczeglnych instytucji unijnych zaangaowanych w tworzenie budetu. Propozycja umowy midzy Parlamentem a Rad przygotowywana jest przez Komisj Europejsk. Parlament decyduje o poziomie wydatkw nieobligatoryjnych, a Rada o czci obligatoryjnej wydatkw budetowych10. Instytucje zaangaowane w przygotowanie perspektywy budetowej i oglnych budetw rocznych Parlament Europejski i Rada musz zagwarantowa, e porozumienie midzy nimi zawarte oraz budet s realizowane zgodnie z zasad bezpiecznego zarzdzania nansami, a to oznacza: 1) ekonomiczne podejcie do dostpnych rodkw i ich rozdysponowania, 2) efektywno, 3) gwarancje realizacji nansowych interesw, 4) proporcjonalno kosztw administracyjnych oraz 5) procedury przyjazne dla uytkownikw. Zasady budetowe tworz ramy instytucjonalno-prawne dla konstruowania budetu oraz uatwiaj kontrol fazy jego realizacji. Nie uchroniy jednak Wsplnot Europejskich od napi zwizanych z trudnociami nansowania dziaalnoci WPR czy kryzysu wynikajcego z nieuchwalenia budetu na czas (np. budety na lata 1980, 1985, 1986, 1988, ktre uchwalono z opnieniem, wprowadzajc prowizorium budetowe na okresy od piciu do szeciu miesicy). Napicia towarzyszce ustalaniu budetw zmniejsza wprowadzenie siedmioletnich perspektyw nansowych, ktre tworz ramy dla struktur budetw rocznych oraz opieraj si na ustalonych alokacjach i obcieniach.
9 10
K. ukrowska, Budet oglny, op.cit., s. 285. Ibidem, s. 4244.
60
Katarzyna ukrowska
3. Presje na budet wynikajce z kryzysu

Mona wymieni dwa zasadnicze rda presji, ktre mog mie wpyw na sytuacj nansw europejskich w warunkach kryzysu. Z jednej strony, bd to trudnoci wynikajce z ograniczonej dynamiki wzrostu PNB pastw czonkowskich, zwaszcza jeli wartoci te weszy w ujemn dynamik, co oznacza kurczenie si poziomu PNB w stosunku do lat poprzednich. Prowadzi to do niszych dochodw z poszczeglnych rde wasnych, a wic i niszych moliwoci nansowych budetu oglnego. Z drugiej strony, silna presja na podjcie wsplnych dziaa majcych na celu stymulacj gospodarki UE i gospodarek narodowych j tworzcych jest take rdem mogcych pojawi si napi w systemie nansowania dziaa UE. Czy wymienione rda stanowi jednak realne zagroenie dla nansw wsplnotowych, czy jest to tylko problem teoretyczny? Jeli tak, to dlaczego? W stree euro dynamika wzrostu PKB w pierwszym kwartale 2009 r. wyniosa 4,8%, podczas gdy w caej UE 4,5%11. Na wyniki te skaday si wskaniki czstkowe poszczeglnych pastw. Najwysze spadki odnotoway: otwa (18,6%), Estonia (15,6%) i Litwa (11,8%). Wysoka dynamika spadku zostaa odnotowana: w Niemczech (6,9%), Szwecji i Rumunii (6,4%), we Woszech (5,9%), w Sowacji (5,4%), na Wgrzech (4,7%), w Holandii (4,5%), Wielkiej Brytanii (4,1%), Czechach (3,4%), we Francji (3,2%), w Belgii (3,0%), Austrii (2,9%). Gospodarka wykazaa tendencj wzrostow w niewielkiej liczbie pastw europejskich. Zalicza si do nich Cypr (1,6%), Grecj (1,1%) i Polsk (1,9%)12. Oznacza to, e gospodarka Polski oceniana jest jako najbardziej stabilna, o czym decyduje najwysza dynamika wzrostu w Europie. Spadki dynamiki wzrostu PKB oznaczaj zmniejszenie wpyww do budetw narodowych ze wszystkich
11 12
Gazeta Wyborcza, 4.06.2009, s. 26. The Economist, 30.055.06.2009, s. 101102.
61
rde. Trwao zobowiza wynikajcych z obcie na rzecz budetu oglnego UE w wielkociach wzgldnych bdzie oznaczaa faktycznie spadek transferw na rzecz WE w wielkociach bezwzgldnych. Strumie napywu dochodw wynikajcych z obcie nansujcych rda wasne dochodw budetu bdzie zmniejszony, mona jednak zakada, e nie wpynie to zaamanie nansw WE. Twierdzenie to oparte jest na obserwacji, e puapy wynikajce z przyjtych obcie s o wiele wysze ni rzeczywiste obcienia. Daje to do duy margines manewru, w ramach ktrego rzeczywiste obcienia mog si przybliy do przyjtych puapw, ale najprawdopodobniej ich nie przekrocz. Zreszt rwnolegle obserwuje si dodatkowo dwa zjawiska, ktre mog mie wpyw na sytuacj nansw WE. Z jednej strony bowiem moemy si spodziewa zmniejszenia pola midzy puapem wydatkw a rzeczywistymi obcieniami, co jednak nie powinno oznacza przecicia si tych dwch krzywych, gdy w ostatnich latach obserwowano rnic midzy przyjtymi obcieniami wynoszcymi 1,27%, rzeczywistymi obcieniami wynikajcymi z przyjtych w budecie wydatkw i ich struktury oraz rzeczywistymi wartociami transferw realizowanych w praktyce. Rzeczywiste transfery ksztatoway si poniej 1,0%, rzeczywiste obcienia na poziomie 1,05%, a przyjte i zaakceptowane przez pastwa czonkowskie obcienia to nadal 1,27%. Drugie zjawisko, ktre obserwuje si w gospodarce krajw dotknitych kryzysem, a na ktre Polska powinna bacznie zwrci uwag, to obnianie si cen. Dotyczy to czynszw w nieruchomociach przeznaczonych do celw mieszkalnych, produkcyjnych i biurowych, a take cen towarw przemysowych i usug wytwarzanych na rynkach lokalnych lub importowanych. Zjawisko to okrelane jest jako deacja. Obejmuje ona ceny produktw i pace. W sumie podnosi konkurencyjno gospodarki, wywiera wpyw na poziom wskanika inacji, ma wpyw na ksztatowanie si stopy procentowej. Realizacja przez Polsk kryteriw konwergencji przed kryzysem wskazuje, e powrt do wyszej dynamiki wzrostu, przy odpowiednio
62
Katarzyna ukrowska
zaplanowanej polityce gospodarczej, powinien doprowadzi do realizacji kryteriw konwergencji w relatywnie krtkim czasie13. Rysunek 1 ukazuje moliwoci stosowania procyklicznych rozwiza w budecie WE.
1,3 1,2
% PNB UE
9399 rednio 1,21% 0006 rednio 1,08% 0713 rednio 0,98%
1,1 1,0 0,9 0,8 9399 rednio 1,05%
0006 rednio 0,92%
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
patnoci rzeczywiste realizowane w praktyce patnoci (transfery) uzgodnione w perspektywie finansowej
Rysunek 1. Patnoci rzeczywiste i realizowane w budecie oglnym w latach 19932013

rdo: www.europa.eu.int
Powrt do poprzedniego (lub wyszego) poziomu dynamiki wzrostu gospodarczego w pastwach tworzcych rynek wewntrzny UE bdzie oznacza dalszy spadek udziau transferw rzeczywistych w PNB, a wic wartoci wzgldne transferw bd malay, czemu jednak bdzie towarzyszy rosncy transfer rodkw w wielkociach bezwzgldnych. Szok wywoany kryzysem nansowym jest bowiem warunkiem przyRaport NBP nt. penego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, NBP, Warszawa 2009, s. 4679.
13
2013
63
spieszajcym zmiany strukturalne gospodarki krajw, ktre najbardziej odczuy jego skutki.
4. Moliwe skutki kryzysu i realno zagroe z nich wynikajcych

Skutki napi, ktre mog wystpi w budecie oglnym i budetach narodowych pastw czonkowskich UE, mona ocenia rnie, o czym decyduje zastosowana strategia konsolidacji budetw. W warunkach, kiedy w wikszoci pastw czonkowskich UE obserwuje si wzrost decytw budetowych, wywoanych zastosowan polityk stymulowania wzrostu gospodarczego, wzrost gospodarczy powinien oznacza prb eliminacji tych decytw. Metoda eliminacji moe by rna. Od tego, jak metod pastwo zastosuje, zaley trwao zmian wprowadzonych do budetu, a zatem trwao konsolidacji budetu takiego pastwa14. Nie wchodzc w szczegy, warto przypomnie, e konsolidacja moe si opiera na: zwikszaniu dochodw, co na og oznacza podnoszenie podatkw; rozwizanie takie daje krtkotrwae efekty ograniczenia decytu, ktry po krtkim czasie wraca, jako problem ekonomiczny; zmniejszaniu wydatkw, co najatwiej jest przeprowadza jest w fazie wzrostowej gospodarki; taka polityka konsolidacji przynosi trwae skutki pozytywne; stosowaniu metody mieszanej; skuteczno jej jest nisza ni poprzedniej metody, polegajcej na redukcji wydatkw; specycznej metodzie mieszanej oznaczajcej wzrost wydatkw, ale przy ograniczonej ich dynamice w stosunku do dynamiki wzrostu dochodw do budetu, wynikajcych z dynamiki wzrostu gospodarki; metoda ta jest najmniej uciliwa z punktu widzenia spoeFiscal, monetary and exchange rate issues of the Eurozone enlargement. A Report, red. K. ukrowska, R. Orsi, V. Lavrac, 2004, s. 2536.
14
64
Katarzyna ukrowska
czestwa danego pastwa i w zaplanowanym czasie prowadzi do ograniczenia decytu. S to cztery metody konsolidacji budetu zastosowane na poziomie pastw. Nas jednak interesuj wzajemne transfery z pastwa do budetu oglnego oraz w odwrotnym kierunku. Napicia pojawiajce si w tym zakresie, pogbione przez kryzys, mog by zwizane z dwoma problemami: uczestnictwem pastwa w UGiW lub pozostawaniem poza UGiW, takim wykorzystaniem wzajemnych transferw na rzecz budetu oraz z budetu, aby zmieni struktur swoich wydatkw, poprawiajc proporcje midzy wydatkami sztywnymi, obligatoryjnymi, a nieobligatoryjnymi, na rzecz tych ostatnich. Uczestnictwo w UGiW eliminuje problem stosowania przelicznikw kursowych midzy walut narodow a euro. W warunkach postpujcej aprecjacji waluty narodowej, co ma miejsce w przypadku pastw nadganiajcych opnienia rozwojowe, skutki aprecjacji obejmuj poziom naliczania obcie, w ktrym uwzgldnia si kurs aprecjonujcej si waluty, a wic obcienia s wysze, niby to wynikao z wartoci redniorocznej kursu branej jako podstawa naliczania obcie. Nastpnie transfery uzyskiwane w euro, w przeliczeniu na walut krajow, obniaj swoj warto w wyniku aprecjacji danej waluty w stosunku do kursu euro. Tak dzieje si przy zaoeniu, e kurs euro jest stay lub jego aprecjacja jest nisza ni stopa aprecjacji waluty danego pastwa. Problemu takiego nie byo w warunkach, kiedy wprowadzono wspln walut euro i zacza ona traci na wartoci. Wtedy mielimy do czynienia z sytuacj odwrotn, oznaczajc kadorazowo i przy naliczaniu obcie, i przy przeliczaniu transferw z euro na waluty narodowe korzy dla pastw znajdujcych si poza UGiW. Mechanizm ten wskazuje na naturalny warunek mobilizujcy do relatywnie szybkiego doczenia do UGiW. Ma to szczeglne znaczenie w warunkach, kiedy aprecjacja waluty kraju, ktry prbuje stabilizowa swj kurs w mechanizmie ERM II, uniemoliwia utrzymanie kursu w wyznaczonym przez mechanizm pamie. Pasmo to w 1997 r. zostao
65
rozszerzone do 15%, co stanowi pewne uatwienie w spenieniu tego warunku, jednak przy wysokiej dynamice wzrostu gospodarczego oraz skokowym przyrocie wydajnoci, czemu towarzyszy napyw bezporednich inwestycji zagranicznych, inwestycji portfelowych i rodkw pomocowych, cel ten moe si okaza trudny do zrealizowania. Nie wszystkie pastwa czonkowskie, mimo do oczywistych skutkw pozostawania poza stref euro w przypadku transferw na rzecz budetu oglnego i transferw z budetu, spiesz si z wejciem do UGiW. Doczenie do UGiW oznacza bowiem rwnie inne konsekwencje, z ktrych najwaniejsz jest delegowanie polityki monetarnej na poziom midzynarodowy. Na decyzj tak nie zgodziy si Dania, Szwecja i Wielka Brytania. Nowe pastwa czonkowskie nie maj takiej moliwoci, jak np. Wielka Brytania, ktra posiada opcj pozostawania poza UGiW. Nowe pastwa czonkowskie, podpisujc traktaty akcesyjne, przyjy na siebie zobowizanie uczestnictwa w procesie pogbiania i poszerzania integracji europejskiej. Jednake traktaty te nie zawieray konkretnej daty ani terminu podanego warunkowo, np. e po dwch latach od uzyskania czonkostwa naley okreli termin doczenia do UGiW czy termin doczenia do mechanizmu stabilizujcego waluty ERM II. Cz nowych pastw czonkowskich do szybko podja decyzj w sprawie stabilizowania swych walut w mechanizmie ERM II (jak np. Sowenia, Estonia, Sowacja czy Litwa), inne za, jak Wgry, Czechy, otwa czy Polska, zwlekaj z tak decyzj. Przyczyn takiego zachowania mona wymieni kilka. Jedn z nich jest obawa przed tym, czy jedna stopa procentowa moe by waciwym wskanikiem nasycenia rynku kapitaem dla krajw reprezentujcych tak rne poziomy rozwoju. Relatywnie niska stopa procentowa w krajach nadganiajcych opnienia rozwojowe moe bowiem prowadzi w krtkim okresie do szybkiego narastania decytu budetowego, jeli krok ten nie bdzie poprzedzony odpowiednimi reformami wydatkw budetowych. Niska stopa procentowa moe by rwnie rdem zwikszonego popytu, a wic i importu z zagranicy, co moe powodowa pewne napicia w gospodarce narodowej takiego kraju, jeli nie bdzie ona zrestruktu-
66
Katarzyna ukrowska
ryzowana, a co za tym idzie innowacyjna oraz konkurencyjna. Oczywicie mona zakada, e te procesy mog zosta przyspieszone wraz z wczeniem si do UGiW, a rynek wewntrzny UE tworzy gwarancje, e okresowe napicia przy istnieniu odpowiednich rozwiza instytucjonalno-prawnych w szybkim tempie zostan pokonane. Rwnoczenie jednak mona patrze z innego punktu widzenia na to, e dane pastwo przebywa poza UGiW i si do niej nie spieszy. Aprecjacja waluty narodowej moe by w tym przypadku wykorzystywana dla trzech celw. Po pierwsze, jest to warunek pozwalajcy na ksztatowanie stopy procentowej na poziomie wyszym ni w UE, co jest jednym z czynnikw mobilizujcych napyw kapitau na dany rynek. Oznacza to moliwo uzupenienia niedoborw tego czynnika produkcji i zmiany w polityce inwestycyjnej, co ma szczeglne znaczenie na etapach wyszego zaawansowania zmian systemowych, wyznacza bowiem wyraniejsze priorytety inwestycyjne ni pierwsze etapy, w ktrych skonno do inwestowania przejawia przede wszystkim kapita najbardziej wraliwy. Po drugie, aprecjacja zgodnie z opisanymi wczeniej mechanizmami oznacza relatywnie wysze transfery na rzecz budetu oglnego i relatywnie nisze transfery z tego budetu na rzecz danego pastwa czonkowskiego, ktre jednak nadal pozostaje benecjentem netto i daleko mu do pozycji patnika netto do tego budetu. Mniejsze transfery przy okrelonych priorytetach przyspieszaj zmiany strukturalne w wydatkach i rwnoczenie decyduj o dynamice redukcji dziaa interwencyjnych pastwa w danej gospodarce. Inaczej mwic, mog by traktowane jako instrument wspomagajcy zmiany struktury wydatkw, uatwiajcy redukowanie decytu budetowego i rwnoczenie wspierajcy wydatki na rzecz takich dziedzin, ktre decyduj o dugotrwaej innowacyjnoci czy konkurencyjnoci. Takie wykorzystanie mechanizmu aprecjacji waluty wymaga czasu i jest tym bardziej skuteczne, im wysza jest dynamika wzrostu danej gospodarki. Po trzecie, aprecjacja waluty danego kraju jest warunkiem, ktry powoduje, e import jest relatywnie taszy, a eksport droszy od im-
67
portu i eksportu w walucie, ktra utrzymuje stay kurs lub deprecjonuje si, czy te stopa jej aprecjacji jest nisza od stopy aprecjacji naszej waluty. Twierdzenie to w pierwszej chwili wydaje si do trudne w odbiorze. Jednake zapisane za pomoc wzorw staje si atwiejsze: a) jeli np. kurs zotego (PLN) aprecjonuje si szybciej od kursu euro (EUR), lub b) jeli kurs zotego (PLN) aprecjonuje si, a kurs euro (EUR) deprecjonuje si, lub c) jeli kurs zotego (PLN) aprecjonuje si, a kurs euro (EUR) nie zmienia swej wartoci, co moe przybra form nastpujcego zapisu, gdzie k oznacza roczn stop zmiany wartoci kursu: a) k PLN > k EUR, lub b) k PLN > k EUR, lub c) k PLN > k EUR (constans), to w kadym z przedstawionych przypadkw mona mwi, e producenci i eksporterzy w gospodarce pastwa, w ktrym mamy do czynienia z aprecjacj waluty, s mobilizowani do poszukiwania rezerw w kosztach produkcji, co umoliwia im utrzymanie konkurencyjnoci odnosi si to do eksportu; dodatkowym czynnikiem mobilizujcym do podnoszenia konkurencyjnoci i obniania kosztw produkcji jest tani import. W obu przypadkach prowadzona polityka moe oznacza przygotowanie gospodarki do wzmoonej konkurencji, po obnieniu przez UE barier taryfowych i pozataryfowych w handlu z krajami trzecimi. Polityka taka z pewnoci stanowi utrudnienie dla rodzimych producentw w krtkim okresie, jednak ju w rednim i dugim poprawia ich konkurencyjno i sprzyja rozwojowi takiej struktury gaziowej, w ktrej faworyzowana jest produkcja zawierajca wyszy poziom wartoci dodanej w porwnaniu z rodzajem produkcji wytwarzanej w warun-
68
Katarzyna ukrowska
kach np. tej samej waluty. Polska ju w pierwszych fazach transformacji stosowaa skutecznie polityk stymulowania swej konkurencyjnoci przy uyciu polityki i reimu kursowego, tak odmiennych od tych stosowanych przez Czechy i Wgry. Skutki tej polityki byy widoczne przy wejciu w faz, w ktrej polski zoty zacz zyskiwa na wartoci. Polityka taka ma szczeglne znaczenie w warunkach, kiedy trudno jest dokona rozrnienia midzy aprecjacj a przewartociowaniem waluty, co wynika z nieprawidowej oceny jej wartoci przez inwestorw. Przyczyn pozostawania poza UGiW i opniania wejcia do niej moe by jeszcze kilka. Wystarczy wymieni inn strategi rozwoju, ni przyjy pozostae pastwa z poszerzenia z lat 2004 i 2007, nacjonalizm monetarny czy obawy przed pewnymi uatwieniami, ktre niesie dla gospodarki czonkostwo w UGiW. Z pewnoci powodem niedoczenia nie moe by brak spenienia kryteriw konwergencji, gdy te s wymagane po okresie dwuletniej stabilizacji kursu w ERM II. Nie jest te powodem asymetria cyklu, gdy cykl w skali globalnej uleg do daleko posunitej konwergencji. Stwierdza si to raporcie MFW z 2008 r., powiconym temu zagadnieniu15. Potwierdza to rwnie komisarz Joacquin Almunia w wywiadzie udzielonym w czerwcowym numerze miesicznika Forbes (polska edycja)16. Moe to spowodowa zwikszenie trudnoci ze spenieniem kryteriw konwergencji w takich krajach jak Polska, ktra przygotowuje si do wprowadzenia swojej waluty do mechanizmu stabilizujcego kurs zotego ERM II. Moe bowiem doprowadzi do rozjechania si polskich wynikw z wynikami trzech najlepszych pastw w UE, stanowicych punkt odniesienia przy ocenie stanu konwergencji polskiej gospodarki ze wsplnotow po dwch latach stabilizowania kursu zotego w ERM II. Rozjechanie si wskanikw oceniajcych konwergencj moe by spowodowane dodatkowo przez obserwowany w polskiej
World Economic Outlook. Global Inequalities, IMF, Washington, October 2007, s. 174175. 16 G. Cydejko, 20 pyta do Joaquina Almunii, Forbes, czerwiec 2009, s. 26.
15
69
gospodarce wzrost cen, wyprzedzajcy wejcie do ERM II, kiedy to bardziej zacznie si kontrolowa zachowania cen. Poszukiwanie moliwoci zwikszenia konkurencyjnoci w wikszoci pastw objtych kryzysem, przyjte jako strategia dostosowujca przedsibiorstwa do nowej sytuacji, nie znajduje u nas naladowcw, co oznacza w Polsce dziaania odwrotne. Bdzie to miao wpyw na decyzje dotyczce wejcia do ERM II, a nastpnie opnienie doczenia do UGiW. Bdzie to miao rwnie wpyw na ksztatowanie si kursu zotego, co odbije si na wartoci realnych transferw z budetu oglnego na rzecz naszego kraju. Wpynie te na warto transferw na rzecz budetu w ramach polskich obcie. Mona si zastanowi, czy te tendencje bd miay bardziej czy mniej korzystny wpyw na polsk gospodark i dynamik jej rozwoju. Odpowied nie moe by jednoznaczna. Powinna by uzaleniona od tego, czy uzyska si na odpowied twierdzc, czy przeczc na nastpujce pytania: Czy dynamika wzrostu polskiej gospodarki zacznie si zwiksza, czy te bdzie si zmniejsza w nastpnych miesicach? Inaczej, czy obserwowany spadek jest ju najnisz dynamik wzrostu, czy te doek jeszcze przed nami? Mona raczej zakada, e polska gospodarka zacznie rosn. O takiej opinii decyduj wskaniki makroekonomiczne obserwowane w gospodarce USA, gdzie obroty na giedzie nie osigny jeszcze swego optymalnego poziomu sprzed kryzysu i brakuje im do niego 40 pkt proc., jednak od stycznia wykazuj wzrost. Dynamika wzrostu bezrobocia zacza sabn. Odwrci si trend obserwowany od dwch dekad w gospodarce USA oznaczajcy wzrost oszczdnoci. Wreszcie ostatni symptom wychodzenia z zaamania koniunktury to spadek zapasw obserwowany w USA. Gospodarka amerykaska wraca na ciek wzrostu, a wraz z tym poprawa koniunktury powinna si pojawi w pozostaych regionach gospodarki wiatowej, obejmujc rwnie i Polsk tym oywieniem.
70
Katarzyna ukrowska
Czy Polska bdzie tworzya nowe miejsca pracy? Czy proces ten uatwi, czy utrudni realizacj kryteriw konwergencji? Informacje o dodatniej dynamice wzrostu gospodarczego w Polsce, jako jednym z nielicznych rynkw regionu, decyduj o napywie kapitau do polskiej gospodarki. Bdzie to miao wpyw na dalsz dynamik wzrostu gospodarczego, bdzie rwnie decydowao o dynamice aprecjacji polskiej waluty. Jednake silne wahania kursw, obserwowane w cigu ostatniego roku, spowoduj, e Polska wejdzie do mechanizmu ERM II z silnie przewartociowan walut, co pozwoli si utrzyma w ramach marginesu wyznaczonego w mechanizmie stabilizacji kursw, oznaczajcym wahanie w przedziale 15 pkt proc. Gdyby to si nie udao, to jak wskazuje dowiadczenie Sowacji stabilizujc walut w mechanizmie ERM II, mona dokona korekty swego sztywnego kursu walutowego wobec euro. Czy Polska powstrzyma tendencj wzrostu cen obserwowan na rynku usug i produktw przemysowych? Mona sdzi, e trend ten zostanie zahamowany i odwrcony. Decyduje o tym konkurencja. Czy spadek dynamiki wzrostu i zastosowane warunki stymulowania gospodarki s w stanie wpyn na zmiany w strukturze wydatkw budetowych pastwa, czy podobne reakcje oznaczajce zmian struktury wydatkw bdzie si obserwowao w zwizku z wpatami na rzecz budetu oglnego? Jeli odpowied na te pytania jest przeczca, to Polska moe mie w przyszoci kopoty z realizacj kryteriw konwergencji, zwaszcza kryterium decytu budetowego. Niespenienie jednego z kryteriw oznacza kopoty z pozostaymi, i na odwrt realizacja jednego sprzyja realizacji pozostaych. Czy dekoniunktura w gospodarce wiatowej bdzie waciwie wykorzystana przez Polsk do stymulowania procesw liberalizacyjnych, restrukturyzacyjnych, czy te bdzie prowadzi do wzrostu protekcji i zwikszenia barier utrudniajcych wchodzenie na rynek? Czy Polska w swym deniu do globalnej waluty wiatowej i globalnej konkurencji bdzie w stanie ustabilizowa kurs zotego, przej przez faz aprecjacji i poprawi warto swego zaduenia,
71
umoliwiajc jego szybsz spat? Odpowied na to pytanie jest trudna, poniewa wikszo ekonomistw zacza odsuwa dat wejcia do UGiW. Doczenie o UGiW wymaga dwuletniego stabilizowania kursu narodowej waluty w ERM II i spenienia po tym okresie kryteriw konwergencji. Mona zakada, e cz zjawisk kryzysowych sprzyja ich spenieniu, jeli zastosuje si odpowiedni polityk17. Jeli takiego dziaania si nie podejmie, zwlekajc z t decyzj, to Polska moe wej do grupy krajw z jedn walut z duym ciarem zaduenia zewntrznego i ograniczon konkurencyjnoci swojej gospodarki, ktra obecnie w ramach UE oceniana jest na drugiej pozycji, za Finlandi, jak to przedstawia najnowszy raport KE18.
5. Budet oglny a kryzys finansowy

W warunkach krtkotrwaego kryzysu nansowego, tzn. rozpoczcia powolnego wychodzenia z zaamania w drugiej poowie 2009 r., budet oglny nie powinien odnotowa specjalnych napi. Nawet przeduenie si fazy spadkowej w poszczeglnych pastwach nie powinno rzutowa na zaamanie si nansw WE. Tak one zostay skonstruowane po reformach J. Delorsa w latach 19871990. Niemniej wzajemne przepywy midzy budetem oglnym i pastwami czonkowskimi powinny zosta wykorzystane do zmian strukturalnych narodowych budetw. Wymaga tego przygotowanie do oglnej liberalizacji w skali globalnej, ktrego naley si spodziewa wraz z dokoczeniem rundy z Doha. Powrt do rundy z Doha moe by spodziewany po zaawansowaniu regionalnych procesw liberalizacyjnych. Nie bez znaczenia dla tych procesw jest obecny kryzys, ktry mobilizuje do podejmowania
Raport NBP, op.cit. European Growth and Job Monitor. Indicators for Success in the Knowledge Economy, The Lisbon Council, Frankfurt am Main, April 2009, s. 35.
18 17
72
Katarzyna ukrowska
dziaa sprzyjajcych pogbianiu integracji regionalnej. Najlepiej dziaania te s widoczne w przyspieszeniu liberalizacji transregionalnej oraz regionalnej w Azji (ASEAN, ASEAN+3, ASEAN+5). Aktualnie realizowana perspektywa budetowa przyniosa do due zmiany strukturalne w wydatkach budetowych. Ich nowy prol, jeli bdzie dobrze wykorzystany przez pastwa czonkowskie, mona uzna za sprzyjajcy podnoszeniu konkurencyjnoci jednolitego rynku wewntrznego oraz pogbianiu integracji przez rozbudow sieci komunikacyjnych, przybliajcych peryferie do centrw, a take stymulujcy wzrost gospodarczy przez rozwijanie infrastruktury, bada naukowych i usug. Wydatki z budetu oglnego powinny znale odzwierciedlenie w zmianach strukturalnych wydatkw kadego pastwa. Im szybciej politycy zaczn si kierowa zmienionymi priorytetami, tym szybciej dana gospodarka bdzie zyskiwaa na utrwalaniu podstaw do podnoszenia jej konkurencyjnoci. Budet na 2010 r. wykazuje wzrost w stosunku do 2009 r. Uzyskano to przez podniesienie patnoci, ktre nadal ksztatuj si duo poniej granicy dopuszczalnych obcie PNB pastw czonkowskich. MarZobowizania 133 845 980 852 EUR 1,03% PNB UE-27
Patnoci 116 096 062 329 EUR
0,89% PNB UE-27
Nadwyka 3 187 019 148 EUR
nad kwot wynikajc z 7-letniej perspektywy
Rysunek 2. Wyniki nansowe budetu 2009 r. w stosunku do PNB w zobowizaniach i patnociach

rdo: zestawienie wasne na podstawie: www://ec.europa.eu.budget
73
gines w tym zakresie wynosi 0,38% PNB UE-27 dla patnoci i 0,24% PNB UE-27 dla zobowiza.
Tabela 2. Budet oglny WE na 2009 r. (w EUR)
Wyszczeglnienie 1a 1b 2 Wzrost i zatrudnienie: konkurencyjno Wzrost i zatrudnienie: spjno Zasoby naturalne (rodowisko, rybowstwo, rozwj obszarw wiejskich) Wolno, bezpieczestwo i sprawiedliwo Obywatelstwo UE jako aktor globalny Administracja Kompensaty dla Bugarii i Rumunii Zobowizania Patnoci Nadwyka 3 003 000 1 115 331 3 517 562 989
11 768 997 000 11 024 385 513 48 426 884 669 34 975 134 166 56 121 437 011 52 566 129 680
3a 3b 4 5 6
863 925 000 650 963 000 8 103 930 360 7 700 730 900 209 112 912
617 440 000 678 960 000 8 324 169 158 7 700 730 900 209 112 912
8 075 000 37 000 419 930 360 76 269 100 887 088
rdo: ec.europa.eu/budget/img/budget_detail/2010_apb_where_money_goes_eng.gif, 12.06.2009.
Siim Kallas, wiceprzewodniczcy komisji ds. administracji, audytu i zwalczania naduy nansowych, odpowiedzialny take za programowanie nansowe i budet, powiedzia, przedstawiajc budet, e stanowi on instrument ograniczajcy moliwo pogbienia recesji. Decyduje o tym struktura wydatkw i ich warto. 6 mld EUR zostanie przeznaczone na badania naukowe i innowacje, a ok. 9 mln obywateli otrzyma wsparcie z Europejskiego Funduszu Spoecznego, powiedzia Kallas. Wyjani rwnie, e na 2010 r. planuje si drugi etap udzielania wsparcia z budetu UE na rzecz planu wyjcia z kryzysu, w zwizku z czym cakowita wielko dodatkowych rodkw przeznaczonych na zwalczanie kryzysu wyniesie ponad 6 mld EUR w latach 2008201019.
19
www.ec.europa.eu/budget/budget_detail/next_year_en.htm, 11.06.2009.
74
Tabela 3. Zobowizania i alokacje na 2010 r.
Zobowizania i alokacje zgodnie z tytuami 1 Wzrost zrwnowaony: Konkurencyjno Spjno 2 Zasoby naturalne (utrzymanie stanu i zarzdzanie) Patnoci bezporednie i wydatki zwizane z rynkiem Rozwj obszarw wiejskich, rodowisko, rybowstwo 3 Obywatelstwo, wolno, bezpieczestwo i sprawiedliwo Wolno, bezpieczestwo i sprawiedliwo Obywatelstwo 4 UE jako aktor globalny 5 Administracja, z czego Komisja 6 Cakowite zobowizania 7 W % PNB UE-27
rdo: ibidem.
Katarzyna ukrowska
Mld EUR 62,2 12,8 49,4 59,0 43,8 15,2 1,6 1,0 0,6 7,9 7,9 3,6 138,6 1,18
% caego budetu 44,9 9,2 35,6 42,6 31,6 11,0 1,2 0,7 0,5 5,7 5,7 2,6 100,0
Zmiana w stosunku do 2009 r. +3,2 +8,4 +2,0 +5,1 +6,4 +2,1 +7,6 +13,5 0,3 +2,1 +2,1 +0,9 +3,8
Badania rozwojowe, a w szczeglnoci poszukiwania rozwiza w zakresie inteligentnych energii, wzrosn o ponad 12%, alokacje na polityk spjnoci rwnie. Wikszo rodkw w ramach polityki spjnoci (52%) przeznaczona jest na nowe pastwa czonkowskie. Wzrosn wszystkie pozycje w budecie, ktry osignie poziom 138,6 mld EUR w zobowizaniach (1,18% PNB) i 122,3 mld EUR w patnociach (1,04% PNB). Trzon wydatkw stanowi rodki przeznaczone na ochron i tworzenie miejsc pracy, wspomaganie przedsibiorstw i konkurencyjno. Transeuropejskie sieci transportowe i energetyczne pozyskaj o 12,7% wicej rodkw ni w 2009 r. (1,08 mld EUR), a na nansowanie dziaa zwizanych z popraw konkurencyjnoci i innowacje bdzie
75
o 3,3% wicej (0,5 mld EUR). Budet przyszoroczny jest stworzony pod wsplnym hasem Europejskiego Roku Zwalczania Ubstwa i Wykluczenia Spoecznego. Budet sigajcy 20 mln EUR przeznaczony bdzie na dziaania planowane w tej sferze we wszystkich pastwach czonkowskich. Projekt systemu nawigacji satelitarnej Galileo w drugim roku realizacji otrzyma wiksze o 8% nansowanie ni w 2009 r. (0,9 mld EUR). 62 mld EUR to rodki na podniesienie zatrudnienia i popraw konkurencyjnoci, 49 mld EUR przeznacza si na podniesienie spjnoci midzy pastwami czonkowskimi UE-27. Rok 2010 jest kolejnym, w ktrym utrzymuje si rosnc dynamik funduszy dla nowych pastw czonkowskich. W 2010 r. nowe pastwa czonkowskie (poszerzenie z lat 2004 i 2007) otrzymaj ponad poow funduszy strukturalnych (52%). Ronie rwnie pomoc dla rolnictwa w tych pastwach. Nowe pastwa czonkowskie uzyskaj ok. 20% rodkw przeznaczonych dla rolnictwa pastw czonkowskich UE, co daje 11 mld EUR. W praktyce transfery w ramach WPR, podwyszenie cen sprzeday i eksport podniosy dochody rolnikw o prawie 50% w stosunku do ich poziomu sprzed 2004 r. Ochrona zasobw naturalnych w budecie oglnym to kolejne 59 mld EUR. W ramach tej kwoty alokacje na ochron rodowiska i obszary wiejskie wzrosy o 2,5%, co oznacza 15 mld EUR. Dodatkowe 5 mld EUR Parlament Europejski i Rada przeznaczyy na snansowanie projektw rozwijajcych technologie energetyczne i infrastruktur szerokopasmow. rodki te maj sprzyja rozwojowi obszarw wiejskich. Pierwsza transza rodkw na ten cel zostanie rozdysponowana w 2009 r., druga transza, 2,4 mld EUR, bdzie przekazana w 2010 r. Wysok dynamik charakteryzowa si bd rodki przeznaczone na projekty poprawiajce skuteczno zwalczania przestpczoci, terroryzmu i zarzdzanie przepywami migracyjnymi. Kwota przeznaczona na ten cel wzrasta o 13,5%, co daje w sumie 1 mld EUR. Taka dynamika przewidziana jest w perspektywie nansowej 20072013. Koszty administracyjne, wbrew powszechnym odczuciom w tej kwestii, nie wykazuj zbyt wysokiej dynamiki wzrostu. Cao wydat-
76
Katarzyna ukrowska
kw wzronie o 2,1%, a wydatki Komisji Europejskiej wzrosn mniej ni o 0,9%, co da poziom 3,6 mld EUR. Pomoc zewntrzna UE wzronie z rn dynamik w zalenoci od programu, na ktry rodki unijne s alokowane. Pomoc dla pastw rozwijajcych si w ramach instrumentu wsppracy w zakresie rozwoju oraz wsppracy gospodarczej wzronie o 1,7%, osigajc warto czn 2,4 mld EUR. Pomoc przedakcesyjna (IPA) wzronie o 5%, co da kwot 1,6 mld EUR. 1 mld EUR przeznaczony jest na nansowanie ostatniej transzy przekazywanej krajom rozwijajcym si w ramach instrumentu pomocy ywnociowej. W 2010 r. UE bdzie kontynuowaa dziaania majce na celu pomoc biedniejszym krajom oraz utrzymanie silnej pozycji na arenie midzynarodowej, tak aby moga sprosta globalnym wyzwaniom, takim jak zmiany klimatyczne, bezpieczestwo ywnociowe i globalizacja. Jak ju wspomniano, pomoc przedakcesyjna (IPA) zwikszy si o prawie 5% do 1,6 mld EUR. rodki na wspln polityk zagraniczn i bezpieczestwa (WPZB) wzrosn o 16% (do 282 mln EUR)20. W sumie alokacje planowane na lata 20092010 nie malej, lecz rosn. Ich wzrost mona okreli jako dziaanie o charakterze antycyklicznym. Transfery z budetu oglnego powinny by wykorzystane przez pastwa czonkowskie tak, aby jednoczenie mona byo zrealizowa kilka celw: zwikszy spjno terytorialn, poprawi konkurencyjno, poprawi struktur gospodarki, rozbudowa infrastruktur, poprawi skonno do innowacyjnoci i zmieni struktur wydatkw, zmniejszajc w niej udzia elementw sztywnych. Umoliwia to rozwizanie wynikajce z tego, e budetu kadego pastwa czonkowskiego okrelana jest przez Parlament Europejski, o czym decyduj priorytety nansowe ustalane w Brukseli.
20
Ibidem.
77
6. Wnioski
Budet unijny w wietle przedstawionych informacji i przeprowadzonej na ich podstawie analizy mona uzna za instrument z jednej strony naraony w okresie kryzysu na napicia, jednak rwnoczenie, przez stworzone w ramach reform z lat 19881999 zmiany, dobrze przygotowany do elastycznego reagowania na zagroenia wynikajce z dekoniunktury. Decyduje o tym margines pozostawiony midzy zobowizaniami a patnociami i moliwoci pozwalajce go zawzi w okresach spadku dynamiki wzrostu gospodarczego. Drugim wanym wnioskiem jest takie ustawienie priorytetw polityki budetowej UE, ktre wpywa na wzrost spjnoci caego rynku wewntrznego UE i pastw czonkowskich, oddziaujc rwnoczenie na popraw konkurencyjnoci przez rozwj infrastruktury, bada naukowych, wyznaczenie kierunkw tych bada, mobilizowanie do wsppracy midzynarodowej w zakresie bada rozwojowych, co wpywa na efektywno wykorzystania przeznaczanych na ten cel rodkw oraz upowszechnienie wynikw. Trzecim wanym wnioskiem jest to, e budet oglny UE moe by wykorzystany przez kade pastwo czonkowskie do restrukturyzacji jego wydatkw. Dziaanie takie moe sprzyja konsolidacji budetu po wyjciu z okresu interwencyjnego wzrostu wydatkw w czasie zaamania koniunktury. Czwartym wnioskiem jest to, e budet oglny w okresach dekoniunktury urasta do skutecznego instrumentu interwencyjnego. Decyduje o tym wielko rodkw, jakimi si tu rozporzdza, a take stworzona przez mechanizmy zreformowanej polityki budetowej zdolno wycofywania si z raz podniesionych wydatkw, ktrych celem jest stymulowanie gospodarki w okresie dekoniunktury. Zdolno taka jest mniejsza na poziomie pastwa i jego budetu, o czym decyduje mechanizm podejmowania decyzji o poziomie i strukturze dochodw oraz wydat-
78
Katarzyna ukrowska
kw. Pewne rozwizania przyjte w UE mog zosta skutecznie przeniesione na poziom pastwowy. Pitym wnioskiem jest twierdzenie, e budet, czy raczej polityka budetowa, wymaga drobnych retuszy, nie wymaga jednak gbszych reform, po reformach J. Delorsa. wiadczy o tym rwnowaga budetu, ktra wystpuje mimo spadku dynamiki wzrostu gospodarczego. Inaczej mwic, dyskusje na temat potrzeby wprowadzenia nowych rde wasnych, umoliwiajcych nansowanie dochodw budetu, wydaj si przedwczesne. Nie ma bowiem na razie takiej potrzeby.
Artur Nowak-Far
NARZDZIA UNII EUROPEJSKIEJ W PRZECIWDZIAANIU SKUTKOM WIATOWEGO KRYZYSU FINANSOWEGO

1. Uwagi wstpne
wiatowe przesilenie gospodarcze, uznane w drugiej poowie 2008 r. za majce wrcz natur kryzysu nansowego, wywoao oczywist potrzeb reakcji wadz publicznych. Owa reakcja ma form wielopoziomow przyjmuje najczciej posta midzynarodowych uzgodnie wielostronnych (w tym w ramach organizacji midzynarodowych), uzgodnie regionalnych oraz rodkw czysto krajowych. W takich wymiarach mona take rozpatrywa reakcje na wiatowy kryzys nansowy, z ktrymi mamy do czynienia w Unii Europejskiej. Celem tego opracowania jest przedstawienie wykorzystanych i moliwych do wykorzystania narzdzi, ktre maj pastwa czonkowskie UE na tym poziomie instytucjonalnym, okrelonym zasadami funkcjonowania Unii, na ktrym podejmuj one decyzje wsplnie ktry to poziom okrela si wanie jako unijny (czsto nie wnikajc w to, co w konkretnym ukadzie to znaczy). Rozwaenie tej kwestii jest bardzo
80
Artur Nowak-Far
istotne, przesdza bowiem o odpowiedzi na pytanie, jak rol w przypadku rozleglejszego przesilenia gospodarczego moe w ogle Unia Europejska odgrywa. Odpowied ta jest jednoczenie komentarzem ekonomicznym i politycznym odnoszcym si do obecnej praktyki prawnej i instytucjonalnej wykonywania w ramach UE zasady subsydiarnoci.
2. Oglne ramy stosowania narzdzi przeciwdziaania skutkom kryzysu finansowego

2.1. Dziaanie Unii Europejskiej w ramach przyznanych kompetencji
Unia Europejska funkcjonuje w ramach zasady kompetencji przyznanych (conferred powers principle), wyraonej w obecnym Traktacie (TWE) w art. 5 zdanie 1. Przewiduje ona, e Wsplnota dziaa w granicach kompetencji powierzonych jej na mocy przepisw Traktatu oraz celw w nim wyznaczonych. Dalsze postanowienia art. 5 TWE formuuj zasad pomocniczoci i proporcjonalnoci. Zgodnie z pierwsz zasad, Wsplnota jest uprawniona do podejmowania dziaa jedynie wtedy i jedynie w takim zakresie, w jakim ich cele nie mog by osignite w sposb wystarczajcy przez same pastwa czonkowskie, a przy tym rozmiary lub skutki tych dziaa s takie, e moliwe jest lepsze ich osignicie na poziomie Wsplnoty. Przestrzeganie zasady proporcjonalnoci (w szczeglnym ujciu kompetencyjnym odnoszcym si jedynie do wykonywania tzw. kompetencji wsplnych; zasada ta funkcjonuje take w ujciu oglnej ekonomiki prawodawczej) wymaga, by dziaania Wsplnoty nie wkraczay poza to, co jest konieczne do osignicia celw traktatowych1.
Zob. bliej Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk. Komentarz, red. A. Wrbel, t. 1, Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 169220.
1
Narzdzia Unii Europejskiej w przeciwdziaaniu skutkom wiatowego kryzysu finansowego
81
2.2. Dziaanie Unii Europejskiej w ramach zasobw wasnych

Budet jakiegokolwiek organu wadzy publicznej jest narzdziem politycznym, w szczeglnoci umoliwia realizacj okrelonej polityki gospodarczej. Z tego powodu w ujciu klasycznym przypisuje si mu moliwo realizacji funkcji redystrybucyjnej, alokacyjnej i co w kontekcie tematu tego opracowania naley szczeglnie podkreli stabilizacyjnej, ujmowanej jako aktywna reakcja i wpywanie za pomoc polityki na ksztatowanie ex ante i ex post (tj. ju po jego przyjciu) cyklu koniunkturalnego2. Na podstawie swojego budetu Unia Europejska nie moe jednak realizowa adnej z trzech wspomnianych funkcji budetowych analogicznie do pastw czonkowskich. Podstawowym jej ograniczeniem w tym wymiarze jest przede wszystkim wielko tego budetu, ktry wynosi ok. 1% PKB i dla ktrego obecnie obowizujca decyzja w sprawie zasobw wasnych Wsplnoty przewiduje w perspektywie wieloletniej limit 1,24% DNB dla rodkw na patnoci i 1,31% dla rodkw na zobowizania3. Dla porwnania, wielko budetu federalnego Stanw Zjednoczonych czy budetu Kanady wynosi w obu przypadkach ok. 20% PKB tych krajw. Dysproporcja pomidzy UE a tymi krajami jest raca, ale wynika std, e UE nie jest pastwem, a zastpowalno przez ni funkcji jej pastw czonkowskich jest ograniczona zasadami korzystania przez ni z kompetencji. Oceniajc wspomnian dysproporcj, trzeba jednoczenie pamita, e UE ma znaczny wpyw na struktur i funkcjonowanie budetw narodowych (w bardzo rozlegym zakresie, dotyczcym nansowania
Zob. np. takie klasyczne ujcie w: R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill, New York 1989, s. 714. 3 Zob. blisz analiz w: European Commission, European Union Public Finance, OOPEC, Luxembourg 2008, s. 109114.
2
82
Artur Nowak-Far
caego sektora nansw publicznych) poprzez swoj zdolno tworzenia prawa. Realizacja poprzez budet oglny UE funkcji stabilizacyjnej jest ograniczona take regulacjami traktatowymi, ktre wymagaj zachowania zasady zrwnowaenia dochodw i wydatkw (w odniesieniu do samej konstrukcji), co take oznacza niemono nansowania wydatkw Unii z decytu (art. 268 TWE tiret ostatni). Jest ju natomiast kwesti praktyki to, e ex post (po wykonaniu) corocznie budet UE wykazuje nadwyk, co wynika z niemonoci penej absorpcji przez pastwa czonkowskie rodkw w nim przewidzianych4. Drug zasad ograniczajc ekspansj Unii w odniesieniu do funkcji stabilizacyjnej jest wyraona w art. 270 zasada dyscypliny budetowej, ktra zakazuje Komisji przedkadania takich projektw prawa lub rodkw wykonawczych, dla ktrych (choby poprzez dokonanie odpowiednich przesuni budetowych) nie zapewniono nansowania z rodkw wasnych. Funkcja stabilizacyjna nie moe by w peni (analogicznie do pastw czonkowskich) realizowana na podstawie budetu Unii Europejskiej (oraz jej rodkw pozabudetowych) take ze wzgldu na bardzo wski zakres uznaniowoci w korzystaniu z narzdzi nansowych, ktre de iure znajduj si w jej dyspozycji. Wydatki s przez UE dokonywane w zasadzie zgodnie z zapisami budetowymi. Uznaniowo interwencji nansowej Unii (w tym i alokacji rodkw budetowych) jest moliwa tylko na podstawie dwu postanowie traktatowych: art. 100 oraz 119 TWE (z zastrzeeniem wszake, e w przypadku drugiego z tych przepisw Wsplnota jedynie inicjuje interwencj, ktra zasadniczo ma posta midzypastwow, a nie unijn; pod drugie taka pomoc moe dotyczy jedynie pastw objtych derogacj art. 122 TWE).
G. Cipriani, Rethinking the EU Budget: Three Unavidable Reforms, CEPS, Brussels 2007, s. 1228.
83
2.3. Ograniczona moliwo dziaania Unii Europejskiej na gospodarczych forach midzynarodowych

Unia Europejska jest wanym uczestnikiem szeroko pojtych wiatowych forw uzgadniania dziaa i podejmowania decyzji. Jej aktywno w tym zakresie jest jednak ograniczona, przede wszystkim doktryn kompetencji powierzonych. Zgodnie z jej podstawowymi reguami, UE moe dziaa i w tej mierze jedynie w zakresie posiadanych uprawnie i jedynie przestrzegajc obowizujcych regu korzystania z nich (np. w odniesieniu do kompetencji wsplnych zgodnie z zasad pomocniczoci i proporcjonalnoci, art. 5 TWE)5.
2.4. Unijne ramy ograniczajce: reguy dyscypliny budetowej

Powanym ograniczeniem stosowania polityki stabilizacyjnej w Unii Europejskiej s take adresowane do pastw czonkowskich reguy zarzdzania makrogospodarczego w Unii Europejskiej, opierajce si w szczeglnoci na zasadzie utrzymywania dyscypliny budetowej. W konkretnym ujciu legislacyjnym ramy te wynikaj z pakietu regulacyjnego Paktu Stabilnoci i Wzrostu (PSW). Kluczowe dla jego treci znaczenie maj dwa rozporzdzenia: jedno dotyczy oglnie rzecz ujmujc monitorowania programw stabilizacyjnych przez Rad6, drugi za korygowania przez Rad ewentualnych bdw w polityZob. bardziej szczegowo: I. Macleod, I.D. Hendry, S. Hyett, The External Relations of the European Communities, Oxford University Press, Oxford 1998; Pozycja Unii Europejskiej w wiecie aspekty prawne i polityczne, red. C. Mik, TNOiK, Toru 2005. 6 Rozporzdzenie Rady 1466/97/WE z 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (DzU WE L 209, s. 1) ze zm.
5
84
Artur Nowak-Far
ce gospodarczej pastw UE7. Pierwszy z wymienionych aktw ma na celu zapobieenie powstawaniu nadmiernych decytw budetowych oraz uatwianie wzajemnego zapoznawania si pastw Unii Europejskiej z przyjtymi w nich politykami gospodarczymi oraz ich koordynacji. Zakada, e pastwa te bd si stara o rwnowaenie budetu oraz o zapewnienie innych elementw modelu stabilizacji/konwergencji. Ponadto, istotnym skadnikiem tego obszaru regulacji PSW jest mechanizm umoliwiajcy Radzie interwencj w tre polityki gospodarczej pastw UE. Owa interwencja moe mie posta mikk (np. w tej formie, e Rada moe prosi dane pastwo o korekt programu stabilizacji/konwergencji lub skierowa do pastwa danie korekty jego polityki gospodarczej) albo tward (w formie wadczej ingerencji w tre programu oraz podjcia rodkw perswazji take w postaci naoenia sankcji natury nansowej). Warto zauway, e w praktyce Rada i Komisja w szczeglny sposb oceniaj, czy redniookresowy budetowy cel danego pastwa czonkowskiego faktycznie zmierza do uzyskania pozycji bliskiej rwnowadze lub nadwyki. W tej mierze w UE wykorzystuje si przyjty dla procedury wzajemnego monitorowania (PWM) model tzw. strukturalnej (lub, innymi sowy, skorygowanej w odniesieniu do cyklu gospodarczego) rwnowagi. Std nie uwzgldnia ona po prostu biecego decytu (lub nadwyki), lecz ocenia, czy zarzdzanie nansami publicznymi w danym pastwie pozwala na ich odpowiednie dziaanie (dostosowanie) wtedy, gdy nastpi zmiany aktywnoci gospodarczej bez uciekania si w niektrych sytuacjach do kreowania nadmiernego, przekraczajcego poziom 3% PKB, decytu. Problemem jest wic dokadne okrelenie, jaki poziom strukturalnej rwnowagi jest waciwy dla poszczeglnych krajw czonkowskich. W kontekcie rozporzdzenia 1467/97/WE Komisja rozwizuje go w ten sposb, e bierze pod uwag poziom stabilnoci gospodarki poszczeglnych pastw (dla ktrego wskanikiem jest rozbieno poRozporzdzenie Rady 1467/97 z 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjanienia procedury nadmiernego decytu (DzU WE L 209, s. 6) ze zm.
7
85
midzy faktyczn a moliw do uzyskania produktywnoci) oraz wraliwo wielkoci i struktury budetu na zmiany cyklu gospodarczego. Komisja stara si o ustalenie dla danego pastwa czonkowskiego tym niszego poziomu decytu, im jego gospodarka jest mniej stabilna i im budet wykazuje wiksz wraliwo. Praktyka wskazuje, e to ustalenie jest osi programw stabilizacyjnych i konwergencji8. Drugim rozporzdzeniem decydujcym o treci Paktu Stabilnoci i Wzrostu jest to dotyczce kompetencji Rady do podejmowania dziaa korygujcych nieprawidow w kontekcie przyjtych programw stabilizacji/konwergencji polityk budetow pastw czonkowskich. Kompetencje te obejmuj zarwno rodki wadczego oddziaywania Rady na realizacj owych programw, jak i zastosowanie sankcji natury nansowej (w tym takich, ktre mog mie posta grzywny). Zasady te s jednak w pewnym sensie zmikczone sam Traktat wycza stosowanie tych rodkw (zwaszcza za sankcji) za nieprzestrzeganie dyscypliny budetowej w przypadku, gdy nadmierny decyt ma charakter wyjtkowy i przejciowy. W myl art. 2 rozporzdzenia 1467/97 tego rodzaju okoliczno musi by udokumentowana w prognozach sporzdzonych przez Komisj, a ponadto musi by stwierdzona na samym kocu niezwykego wydarzenia lub powanego zaamania koniunktury gospodarczej, ktremu pastwo czonkowskie nie mogo zapobiec. Aby organ ten mg uzna decyt budetowy danego kraju za przejciowy, musi dodatkowo stwierdzi, e wskutek wspomnianych niekorzystnych okolicznoci nastpio obnienie jego realnego produktu krajowego brutto o co najmniej 2%. Nawet jednak wtedy, gdy spadek PKB jest mniejszy, Komisja jest uprawniona do uznania przejciowoci decytu, jeeli na podstawie dostpnych danych makroekonomicznych pastwo czonkowskie wykae, e zjawisko obnienia produktu krajowego brutto ma charakter nadzwyczajny. Musi ono wtedy wyka-
A. Nowak-Far, Pakt Stabilnoci i Wzrostu. Funkcje, dziaanie i przyszo, C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 5563.
86
Artur Nowak-Far
za np., e spadek PKB by bardzo zaskakujcy lub e nastpi w wyniku gwatownego zmniejszenia si produkcji9. Pakt Stabilnoci i Wzrostu zosta nieco rozmikczony w wyniku jego reformy w 2005 r. Zostaa ona przeprowadzona w ten sposb, e do stanowicych wic prawnie podstaw PSW rozporzdze 1466/97/WE oraz 1467/97/WE wprowadzono zmiany. Najwaniejsze z nich polegay na tym, e w zakresie zapobiegawczego skadnika Paktu: wprowadzono do tej procedury zrnicowane redniookresowe krajowe cele makroekonomiczne (odnoszce si do oglnych wskazwek polityki gospodarczej), z uwzgldnieniem moliwoci ich ustalenia w taki sposb, e mogyby one odbiega od wymogu pozycji budetowej bliskiej rwnowadze lub wykazujcej nadwyk, utrzymano dotychczasowy dopuszczalny poziom decytu budetowego pastw strefy euro (3% PKB), ale przy uwzgldnieniu bezpiecznego marginesu moliwego jego przekroczenia, w ocenie realizacji przez pastwa czonkowskie ich programw konwergencji albo stabilizacji uwzgldniono reformy strukturalne, ktre te kraje przeprowadzaj w celu osignicia dugookresowego obnienia wydatkw budetowych (tj. np. wtedy, gdy wprowadzaj reformy systemu emerytalnego). W odniesieniu do korygujcego skadnika Paktu Stabilnoci i Wzrostu, a wic procedury nadmiernego decytu (PND), zmiany polegay na dookreleniu istniejcego jej mechanizmu. W szczeglnoci istotna okoliczno egzoneracyjna przewidziana w art. 104 ust. 2 lit. (a) tiret drugi, jak jest zgodnie z TWE wyjtkowo oraz tymczasowo przekroczenia przez decyt publiczny wartoci odniesienia, zostaa w zmieniajcym rozporzdzeniu dookrelona jako taka, ktra jest nastpstwem ujemnego rocznego tempa wzrostu PKB lub skumulowanego spadku produkcji podczas przeduajcego si okresu bardzo niskiego wzrostu w stosunku do potencjalnego wzrostu. Jeeli prze9
Ibidem, s. 6263.
87
kroczenie nie jest znaczne, to zgodnie z nowymi reguami take Rada powinna t okoliczno bra pod uwag, decydujc o stwierdzeniu, czy w danym kraju wystepuje nadmierny decyt (i to co ciekawe jeszcze przed uwzgldnieniem szczegowo opisanych czynnikw go powodujcych, ktre powinny si znale w analizie Komisji sporzdzonej na podstawie art. 104 ust. 3 TWE). Ta za take powinna uwzgldnia uwarunkowania makroekonomiczne sytuacji budetowej, w tym rwnie te, ktre maj charakter heterogeniczny.
2.5. Ograniczenia jednolitej polityki pieninej i decentralizacja nadzoru ostronociowego

Jednolita polityka pienina prowadzona w ramach Europejskiego Systemu Bankw Centralnych take nie pozwala w peni na realizacj celw stabilizacyjnych (procyklicznych). Fundamentalnym ograniczeniem jest tu sam zakres polityki, do ktrej prowadzenia ESBC jest uprawniony zgodnie z art. 105 TWE ust. 2, jest to przecie jedynie polityka pienina. Drugim ograniczeniem jest wymg sformuowany w ust. 1 tego postanowienia Traktatu, wymagajcy od ESBC, by jego gwnym celem byo utrzymanie stabilnoci cen. Jedynie wtedy, gdy osignicie tego celu nie jest sprzeczne ze wspieraniem przez ten System oglnej polityki gospodarczej we Wsplnocie (a wic i WE, i pastw czonkowskich), takie poszerzenie celu jest dopuszczalne. Drugim powanym czynnikiem, ktry ogranicza ESBC (a wic i sam Europejski Bank Centralny, stanowicy jego skadnik) w formuowaniu i realizacji zada z zakresu antykryzysowej stabilizacji, jest nieposiadanie przez t struktur jakich unijnych kompetencji w zakresie nadzoru ostronociowego. Moliwo zmiany tej sytuacji przewiduje jednak art. 105 ust. 6, ktry uprawnia Rad (stanowic jednomylnie na wniosek Komisji, po konsultacji z EBC i za zgod Parlamentu Europejskiego co jest wrcz rzadko spotykan koniunkcj proceduralnych puapek) do powierzenia EBC szczeglnych zada dotyczcych
88
Artur Nowak-Far
polityki w dziedzinie nadzoru ostronociowego nad instytucjami kredytowymi i innymi instytucjami nansowymi. Przepis ten wycza jednak z zakresu ewentualnych uprawnie nadzorczych EBC instytucje ubezpieczeniowe.
3. Globalny kryzys finansowy jako wyzwanie dla wydajnoci prawnoinstytucjonalnej Unii Europejskiej
Kryzys nansowy o zasigu globalnym stanowi znaczcy test prawidowoci przyjtych regu oddziaywania Unii Europejskiej w dziedzinie polityki gospodarczej zarwno w zakresie, w jakim to oddziaywanie jest bezporednio inicjowane i realizowane na poziomie unijnym, jak i w zakresie, w jakim regulacje unijne jedynie porednio oddziauj na polityk tworzon i realizowan w samych pastwach czonkowskich. Warto zwrci uwag, e wiatowy kryzys nansowy zmieni warunki i wyniki gospodarcze tak znaczco, i spowodowa take modykacj kryteriw oceny efektywnoci wszystkich regu majcych na celu stabilizacj gospodarcz UE. Zarwno skala kryzysu, jak i skala reakcji na niego jest bezprecedensowa wystarczy wspomnie, e w ramach dziaa interwencyjnych pastwa UE razem wzite zdecydoway o alokacji ponad 20% ich PKB na programy antykryzysowe, co przy znacznym spowolnieniu gospodarczym istotnie wpywa na oglny poziom decytw sektora nansw publicznych w Unii. Rodzi to oczywiste wtpliwoci co do przyszej wiarygodnoci Paktu Stabilnoci i Wzrostu oraz pytanie o sposb nansowania tych decytw w samych pastwach czonkowskich w duszym okresie. Ponownie aktualne staje si take pytanie o sprawno instytucjonaln Europejskiego Systemu Bankw Centralnych (z jego trzonem Europejskim Bankiem Centralnym) w warunkach szczeglnego ograniczenia pynnoci oraz o prawidowo dziaania bardzo zdecentralizowanego systemu nadzoru ostronociowego w UE. Braki odpowiedniego porzdku nadzoru
89
ostronociowego oraz regulacyjnego bior si ze zdecentralizowanego modelu tego nadzoru, w ktrym jedynie standardy s zharmonizowane, ale ju nie sam model nadzorczy take w jego wymiarze proceduralnym. W odniesieniu do niewystarczajcej regulacji prawnej trzeba za Lamfalussym zauway, e w swoim stosunkowo liberalnym modelu tworzenia i stosowania jest ona wrcz skazana na opnienie w reagowaniu na zjawiska wystpujce na rynku nansowym, w tym szczeglnoci na jego bardzo dynamiczn innowacyjno produktow10. Giovannini z kolei zauway w swoich dwu raportach skierowanych do Komisji Europejskiej, e mimo integracji rynku nansowego w UE jego prawna regulacja oraz wiele praktyk funkcjonowania wykazuje wrcz zdumiewajce niespjnoci, wynikajce w szczeglnoci z przyjtych procedur i regu krajowych11. Do czasu wybuchu globalnego kryzysu Unia Europejska w zasadzie nie zdoaa zmieni modelu tworzenia legislacji nansowej, co najpewniej musiaoby si take wiza ze zwikszeniem kompetencji instytucji unijnych w tym zakresie. Mimo istotnych ogranicze, ktre ju w tym opracowaniu zidentykowano, uprawnione jest stwierdzenie, e powanym atutem Unii w walce z kryzysem s jej wiarygodne ramy instytucjonalno-regulacyjne. Po pierwsze, obowizuj w niej zasady koordynacji polityki makroekonomicznej w postaci rozlegej, ale i dostatecznie elastycznej regulacji Paktu Stabilnoci i Wzrostu. Po drugie, take metodologia i ukierunkowanie tej koordynacji jest czytelne jest ni utrzymanie we wzgldniej rwnowadze modelu gospodarczego wyczajcego moliwo nansowania sektora publicznego z nadmiernego decytu i dugu nansw publicznych oraz konwergencja i w kocu stabilizacja w warunkach funkcjonowania jednolitej waluty. Po trzecie wreszcie, istotnym
A. Lamfalussy, Reections on the Regulation of European Securities Markets, SUERF Studies 2001, no. 14, zwaszcza s. 1322. 11 Zob. analiz raportw Giovanniniego w: P. Norman, Plumbers and Visionaries: Securities Settlement and Europes Financial Market, John Wiley & Sons, Chichester 2007, s. 196200.
10
90
Artur Nowak-Far
skadnikiem tego modelu jest rwnie sprawnie funkcjonujcy rynek wewntrzny, o najwikszych w wiecie rozmiarach. W tych warunkach nie jest nadmiernie trudno uzyska przynajmniej na poziomie regionalnym znaczn komplementarno dziaa pastw czonkowskich oraz zapewni subsydiarn interwencj samej Unii Europejskiej.
4. Kluczowe inicjatywy Unii Europejskiej w obliczu kryzysu

4.1. Zarys inicjatyw
Unia Europejska zainicjowaa lub przyja szereg zrnicowanych rozwiza dotyczcych zapobiegania kryzysowi nansowemu w przyszoci oraz walki z jego niekorzystnymi nastpstwami. Dokumentem, ktry okrela najszersze ramy dziaa, zwaszcza w tym drugim zakresie, jest przyjty przez Komisj 26 listopada 2008 r. (i zaaprobowany przez Rad Europejsk w maju 2009 r.) Europejski plan naprawy gospodarczej (European Economic Recovery Plan) EPNG12. W obszarze planw regulacyjnych istotne informacje o ukierunkowaniu dziaa znajduj si z dokumentach kolejnych czeskiej i szwedzkiej prezydencji13, przy czym naley pamita, e wynikaj one najpewniej z politycznej akceptacji koncepcji regulacji rynku nansowego przedstawionej w tzw. raporcie de Larosire. Take instytucjonalne ramy Unii Europejskiej umoliwiaj czynny jej udzia w procesie decyzyjnym na poziomie midzynarodowym, tj. w G20 i G8, oraz w ukadzie bilate-
Communication from the Commission to the European Council: A European Economic Recovery Plan, COM (2008) 800 nal. 13 Work Programme of the Czech Presidency: Europe without Barriers, 1 January 30 June 2009, www.eu2009.cz; Work Programme for the Swedish Presidency of the European Union, 1 July 31 December 2009, Regeringen, Stockholm 2009.
12
91
ralnym czy multilateralnym, obejmujcym gwne gospodarki wiata (tj. w szczeglnoci USA, Chiny i Japoni).
4.2. Europejski plan naprawy gospodarczej

Europejski plan naprawy gospodarczej ma dwa lary. Pierwszym s dziaania zmierzajce do zwikszenia siy nabywczej w UE. W pierwotnej wersji planu przewidywano zwikszenie pynnoci o 200 mld EUR obecnie jest to ju wielokrotno tej kwoty (600 mld EUR). Istotnym rozwizaniem w zakresie nansowania tej kwoty jest uzgodnienie, e jej wikszo bdzie pochodzia od pastw czonkowskich, ktre w krtkim okresie zwiksz wydatki publiczne, w dugim okresie za bd oddziaywa na gospodark poprzez polityk zwolnie podatkowych (co odzwierciedla klasyczne badania w zakresie krtkoterminowej i dugoterminowej skutecznoci tych rodkw polityki zwikszenia pynnoci dla wzrostu gospodarczego). Jedynie nieznaczna cz pakietu pobudzajcego wzrost ma pochodzi z budetu UE (dla ktrego kanaem oddziaywania byby przede wszystkim przyspieszony mechanizm wydatkw Europejskiego Funduszu Spoecznego oraz nowy Europejski Fundusz Dostosowania Globalnego). Drugim larem planu odbudowy byyby dziaania wspierajce konkurencyjno gospodarki europejskiej w dugim okresie. Skadayby si na nie, po pierwsze, tzw. smart investments, tj. inwestycje w podstawy innowacyjnoci: nowe umiejtnoci ludzkie, energetyk, czyste technologie i infrastruktur wspierajc innowacyjno bran, a po drugie, uatwienia dla przedsibiorczoci, obejmujce nowe formy nansowania maych i rednich przedsibiorstw, ograniczenia ciarw administracyjnych oraz uatwienia w zakresie administracyjnych ram inwestowania. Dodatkowo pakiet EPNG przewiduje wzmocnienie aktywnoci kredytowej Europejskiego Banku Inwestycyjnego (poprzez jego dokapitalizowanie i zaprogramowanie zwikszonej akcji kredytowej) oraz Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (na podobnej zasadzie).
92
Artur Nowak-Far
Dodatkowo EPNG przewiduje zastosowanie wydatkw publicznych i udogodnie skalnych. Program zapowiada w tym zakresie przejciowe zwikszenie transferw do tych gospodarstw domowych, ktre ucierpiay bd ucierpi z powodu bezrobocia oraz obnienia dochodw z innych przyczyn, a take prenansowanie projektw inwestycyjnych, w ktrych pojawia si najwikszy potencja wsparcia maych i rednich przedsibiorstw. Zapowiada take rozpoczcie akcji udzielania na podobne projekty gwarancji rzdowych i subsydiw kredytowych. W odniesieniu do udogodnie skalnych EPNG przewiduje zmniejszenie podatkw i opat o charakterze podatkowym, ktre obciaj prac. Zapowiada rwnie moliwo tymczasowego zmniejszenia przez pastwa czonkowskie stawki podatku od wartoci dodanej. Europejski plan naprawy gospodarczej przewiduje, e oglnymi ramami strategicznymi wysiku skalnego wynikajcego z jego realizacji bdzie Pakt Stabilnoci i Wzrostu. Zwaszcza od reformy w 2005 r. postanowienia jego kluczowych rozporzdze pozwalaj bowiem na skoordynowane rozlunienie dyscypliny budetowej, polegajce nawet na przekroczeniu wartoci referencyjnej decytu 3% PKB. Owo rozlunienie bdzie mie jednak posta ogln reguy bd ustalone dla caej UE, natomiast ewentualne przekroczenie wartoci referencyjnej dla decytu bdzie miao posta zobowizania pastwa, a wic jego podstaw bdzie nadal mechanizm PWM art. 99 TWE z szerokimi wskazwkami dla polityki gospodarczej BEPGs. Dodatkowo, odejcie od rygorw PSW bdzie mie posta tymczasow pastwa czonkowskie UE nadal bd musiay zagwarantowa korekt nadmiernego decytu w odpowiednim czasie, w ramach rednioterminowych strategii skalnych. Zgodnie z wymogiem sformuowanym w EPNG, pastwa czonkowskie powinny realizowa wychodzcy poza jedynie bodce skalne i monetarne program reformy strukturalnej. Jego celem powinno by wspieranie siy nabywczej konsumentw poprzez popraw funkcjonowania rynku, prowadzenie polityki sprzyjajcej konkurencji, wspieranie zatrudnienia, uatwianie przemian na rynku pracy oraz zmniejszanie obcie administracyjnych przedsibiorstw.
93
4.3. Raport Komitetu de Larosirea

Plan Komitetu de Larosirea zosta sformuowany na zlecenie przewodniczcego Komisji Europejskiej, Jose Manuela Barroso. Owo zlecenie, sformuowane w padzierniku 2008 r., zasadniczo dotyczyo identykacji przyczyn wiatowego kryzysu nansowego oraz jego podstawowych skutkw dla Unii Europejskiej, a take propozycji przebudowy istniejcego systemu instytucjonalnego i regulacyjnego tak, by zminimalizowa ryzyko pojawienia si takich negatywnych zjawisk w przyszoci. Komitet de Larosirea przedstawi raport ju w lutym 2009 r. Zawiera on diagnoz sytuacji, w ktrej m.in. uzna za nieadekwatny istniejcy system regulacji dziaalnoci szeroko pojtego sektora nansowego (obejmujcego w tym ujciu np. take agencje ratingowe czy reguy ksigowe w tym sektorze stosowane) oraz niesprawny system nadzoru. Istotn konkluzj raportu byo stwierdzenie, e istniejce ramy funkcjonowania sektora maj zasadniczo (i inherentnie) funkcj procykliczn i s sformuowane przy zaoeniu braku jakichkolwiek problemw z pynnoci rynku (co w warunkach kryzysu jest zaoeniem nieadekwatnym do rzeczywistoci), przy czym te dwie wady dotycz nawet, skdind idcych w prawidowym kierunku, rozwiza porozumienia bazylejskiego II. Jest to symptom gbszego problemu tych ram, polegajcego na niezapewnieniu dostatecznie silnego powizania pomidzy polityk makroekonomiczn a regulacyjn w zakresie, w ktrym dotyczy to funkcjonowania sektora nansowego. Zasadnicze propozycje Komitetu de Larosirea dotyczyy wic takich inicjatyw, ktre zwikszyyby elastyczno oddziaywania narzdzi regulacyjnych na funkcjonowanie sektora (poprzez odejcie od ich inherentnej procyklicznoci), zapewniy lepsze zarzdzanie ryzykiem sektora (zarwno w skali makro-, jak i mikro), zwikszyy porwnywalno standardw nadzorczych (a przez to zwikszyy poziom wzajemnego zaufania poszczeglnych krajowych instytucji nadzoru) oraz usprawniy istniejcy system nadzoru ostronociowego.
94
Artur Nowak-Far
W tym ostatnim zakresie propozycje Komitetu de Larosirea s rwnoznaczne z wezwaniem do znaczcej modykacji istniejcych struktur nadzoru ostronociowego. Raport Komitetu przewiduje bowiem stworzenie nowej struktury instytucjonalnej: Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Council) ERRS. Rada ta skadaaby si z czonkw Rady Oglnej EBC (tj. prezesw bankw centralnych wszystkich pastw UE), przewodniczcych CEBS (Komitetu Europejskich Nadzorw Bankowych, Committee of European Banking Supervisors), CEIOPS (Komitetu Europejskich Nadzorw Ubezpiecze i Pracowniczych Programw Emerytalnych, Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors) oraz CESR (Komitetu Europejskich Regulatorw Rynku Papierw Wartociowych, Committee of European Securities Regulators), a take przedstawiciela Komisji Europejskiej. Na jej czele stanby prezes Europejskiego Banku Centralnego. W razie koniecznoci na obrady ERRS byliby zapraszani przedstawiciele krajowych organw nadzoru ubezpieczeniowego i nadzoru rynku papierw wartociowych. Misj Rady byoby zbieranie i analizowanie informacji dotyczcych stabilnoci nansowej we wszystkich czciach skadowych rynku nansowego, przy czym realizujc to zadanie, naleaoby zapewni waciwy przepyw informacji pomidzy ERRS a jak to okrela raport organami nadzoru mikroostronociowego. Oznaczaoby to wic zapewnienie Radzie take waciwego dostpu do danych zbieranych przez krajowe organy nadzoru. Drug propozycj Komitetu de Larosirea jest zaprowadzenie efektywnego systemu wczesnego ostrzegania. System taki miaby zosta utworzony po auspicjami ERRS oraz Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego (KES, tj. organu pomocniczego Wsplnoty dziaajcego na podstawie art. 257262 TWE). Kierunki rozwoju oraz zakres dziaania systemu wyznaczaaby sama Europejska Rada Ryzyka Systemowego, ktra miaaby rwnie uprawnienie do wydawania ostrzee dotyczcych ryzyka na poziomie makro, z ktrymi mgby by zwizany obowizek podjcia okrelonych dziaa (take w odniesieniu do wa-
95
ciwych instytucji krajowych, wobec ktrych istniayby rodki nacisku w przypadku niezastosowania si do tego obowizku)14. W przypadkach wikszej wagi (tzn. powanego zagroenia systemowego) ERRS miaaby obowizek informowania przewodniczcego KES. Ten z kolei miaby, wspdziaajc z Komisj Europejsk, wdroy strategi zapewniajc waciwe dziaania dotyczce stwierdzonego ryzyka (pozostaje w tym zakresie tajemnic Komitetu de Larosirea, jak dokadnie miaoby wyglda to wdroenie, zwaywszy na swoisty, zasadniczo doradczy, charakter KES). W przypadku zakce wykraczajcych poza granic UE Rada miaaby obowizek zainicjowania waciwej wsplnej reakcji z Midzynarodowym Funduszem Walutowym, Forum Stabilnoci Finansowej (FSF) oraz Bankiem Rozlicze Midzynarodowych (BIS). W odniesieniu do nadzoru ostronociowego na poziomie mikro (odnoszcym si do zapewnienia przestrzegania istniejcych regu zarzdzania instytucji kredytowych, nansowych i ubezpieczeniowych) raport Komitetu de Larosirea sformuowa propozycj utworzenia Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (European System of Financial Supervision) ESNF, ktry skadaby si z istniejcych, waciwych krajowych instytucji nadzorczych, wykonujcych swoje kompetencje na obecnych zasadach (a wic utworzenie ESNF byoby obojtne z punktu widzenia istniejcych struktur). Nowa struktura wzmacniaaby jednak ponadnarodowy wymiar nadzoru ostronociowego poprzez uprawnienie do zlecania wykonania okrelonych zada, ktre ze wzgldu na charakter nadzorowanej dziaalnoci mog by efektywnie koordynowane lub wykonane jedynie na poziomie unijnym. Na tym poziomie ESNF zapewniaby koordynacj w stosowarodki te zostay w raporcie nierealistycznie pomylane najpierw bowiem ERRS konsultowaaby spraw z waciwym krajowym organem nadzoru, a w przypadku braku waciwej reakcji informowaaby o tym Komitet Ekonomiczno-Spoeczny, ktry miaby podj bliej nieokrelone dziaania przeciwko takiemu organowi. Brak realizmu polega tu na nieefektywnoci takiej procedury, przede wszystkim z uwagi na to, e KES nie ma uprzywilejowanej legitymacji procesowej przed ETS ani nie dysponuje autonomicznymi, efektywnymi rodkami nacisku.
14
96
Artur Nowak-Far
niu wsplnych standardw nadzoru (przy poszanowaniu interesw instytucji nadzorczych krajw, w ktrych nadzorowana dziaalno jest wykonywana). Zakada to rwnie, e w ramach ESNF takie wsplne, zharmonizowane reguy byyby opracowywane. Utworzenie ESNF musiaoby si wiza z zastpieniem CEBS, CEIOPS oraz CESR przez nowo utworzone europejskie urzdy do spraw nadzoru nad instytucjami bankowymi, ubezpieczeniowymi i papierw wartociowych. Ich zadaniem byoby zapewnianie koordynacji w stosowaniu standardw nadzoru oraz waciwej wsppracy pomidzy krajowymi instytucjami nadzoru. Urzdy te dziaaby w formule agencji posiadayby wasn sta struktur organizacyjn i budety, miayby funkcje doradcze wobec Komisji Europejskiej i dysponowayby samodzielnymi uprawnieniami m.in. do okrelania standardw nadzoru, funkcjonowania instytucji nadzorczych, monitorowania stabilnoci systemu nansowego oraz jakoci funkcjonowania ponadnarodowych kolegiw nadzorczych. Realizacja propozycji Komitetu de Larosirea przebiegaaby w dwu etapach: etap pierwszy (realizowany w latach 20092010) suyby przygotowaniu Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego; w trakcie tej fazy nastpioby przeksztacenie istniejcych komitetw nadzoru (CEBS, CEIOPS, CESR) w trzy europejskie urzdy nadzoru (bankowego, ubezpieczeniowego oraz papierw wartociowych), a take zwikszenie jakoci istniejcych form nadzoru oraz zblienie standardw pracy krajowych instytucji nadzorczych (w tym take ich standardw niezalenoci od innych wadz publicznych oraz kontrolowanych przez nie bran); na tym etapie instytucje Wsplnoty Europejskiej (korzystajc ze wsparcia istniejcych komitetw nadzoru) musiayby przyj harmonizujcy pakiet regulacyjny dotyczcy standardw nadzorczych, a take innych regu funkcjonowania sektora nansowego i odpowiednich sankcji za nieprzestrzeganie prawa; w ramach realizacji tego etapu naleaoby take zachci do szerszego korzystania ze skoordynowanych postaci postpowa
97
nadzorczych (w formie tzw. kolegiw) odnoszcych si do dziaalnoci majcej miejsce w dwu lub wicej krajach UE; etap drugi (realizowany w latach 20112012), w ktrym zostaby utworzony Europejski System Nadzoru Finansowego, a trzy komitety nadzorcze (CEBS, CEIOPS i CESR) zostayby przeksztacone w urzdy nadzoru.
4.4. Programy czeskiej i szwedzkiej prezydencji

Dokumenty przyjte przez czesk prezydencj (a wic na okres od 1 stycznia do 30 lipca 2009 r.) wskazuj, e w odniesieniu do przeciwdziaania kryzysowi nansowemu zamierzaa ona przede wszystkim podj dziaania zapewniajce wiksz adekwatno regulacji dziaalnoci sektora nansowego do jego specyki. Nowe ramy regulacyjne przewidziane w dokumentach prezydencji obejmuj dokonanie istotnych zmian w prawodawstwie dotyczcym nastpujcych kwestii: adekwatnoci kapitaowej rm inwestycyjnych i instytucji kredytowych, funkcjonowania sektora ubezpieczeniowego, funkcjonowania agencji ratingowych, funkcjonowania instytucji pienidza elektronicznego, funkcjonowania systemu patnoci ponadgranicznych, nadzoru ostronociowego. Przyjte rozwizania odzwierciedlaj podstawowe zaoenia reformy regulacyjnej przedstawione we wspomnianym ju raporcie Komitetu de Larosirea. Z tego powodu nie naleao si spodziewa znaczcego odejcia od lozoi obecnej harmonizujcej regulacji rynku nansowego. Innymi sowy, prezydencja czeska proponowaa i zrealizowaa dziaania raczej zachowawcze, ktre s zalene od cieki (path dependent) w tym sensie, e maj reformowa istniejce regulacje, nie zmieniajc w adnej mierze ani metody legislacyjnej, ani podejcia systemowego do poszczeglnych obszarw regulacji. Nowym elemen-
98
Artur Nowak-Far
tem propozycji bya jednak istotna (acz ostrona) modykacja zasad rozdziau kompetencji pomidzy pastwa czonkowskie a Uni Europejsk (co musiaoby si i tak wiza z zapocztkowaniem przez Czechw procesu prowadzcego do konferencji midzyrzdowej albo przynajmniej wykorzystania traktatowej formuy passerelle, umoliwiajcej ma zmian Traktatu). Program czeskiej prezydencji przewidywa podjcie wysiku dalszej harmonizacji regu prawnych oraz zapewnienie lepszej wymiany informacji i koordynacji dziaa krajowych instytucji nadzoru. Ten kierunek zmian ma istotne reperkusje w zakresie wykorzystania moliwoci takiej przebudowy infrastruktury nadzoru ostronociowego, ktra zwikszyaby rol w tym zakresie Europejskiego Banku Centralnego (co jest moliwe na podstawie art. 105 ust. 6 Traktatu ustanawiajcego Wsplnot Europejsk). Nie wydaje si jednak, by byo to ambicj Czechw, przede wszystkim zwaywszy na to, e takiej propozycji nie daoby si zrealizowa w procznej perspektywie ich przewodnictwa w Radzie. Moliwe do zrealizowania byy natomiast przesunicia budetowe: czeska prezydencja zdoaa skoni Rad Europejsk (1920 marca 2009 r.) do zwikszenia wsparcia nansowego dla pastw czonkowskich z Europy rodkowej i Wschodniej (z derogacj art. 122 TWE) w ramach tzw. mechanizmu pomocy z 20 do 50 mld EUR. Priorytetowym celem prezydencji szwedzkiej jest natomiast kontynuacja dziaa na rzecz zagodzenia spoecznych i gospodarczych skutkw kryzysu (w tym zwikszajcego si decytu sektora nansw publicznych), a take przyjcia nowych rozwiza, ktre przywrciyby pene zaufanie do sektora nansowego. Std w dokumentach programowych prezydencji zapowied kontynuowania prac nad systemem programu gwarancyjnego dla bankw oraz oglna zapowied rozwizania sprzyjajcego lepszemu zarzdzaniu aktywami. W odniesieniu do nansw publicznych prezydencja zapowiada natomiast podjcie dyskusji nad ocen rodkw stymulujcych oraz strategi przywracania nansw publicznych w krajach UE do stanu rwnowagi. Ponadto prezydencja zapowiada zaktywizowanie dziaa koordynacyjnych w ra-
99
mach G20, przy czym jej zamiarem jest take zapewnienie wsplnego stanowiska Unii w tym gremium. Ta ostatnia kwestia jest bardzo wana w trakcie czeskiej prezydencji pastwa UE nie zdoay sformuowa wsplnego stanowiska na tym wanym forum. Konkretnym celem legislacyjnym szwedzkiej prezydencji jest intensykacja prac nad ulepszeniem nadzoru ostronociowego, w tym w szerszej perspektywie stworzenie efektywnego systemu zapobiegajcego kryzysowi na rynku nansowym w przyszoci. Najpewniej cel ten naley interpretowa tak, e prezydencja bdzie si staraa wprowadzi w ycie podstawowe zaoenia raportu Komitetu de Larosirea zapowiada przecie zoenie propozycji nowej struktury nadzoru sektora nansowego i polepszenie koordynacji, wsppracy i wymiany informacji pomidzy organami odpowiedzialnymi za nadzr ostronociowy na poziomie mikro- i makroekonomicznym. W odniesieniu do palcej obecnie kwestii dyscypliny budetowej szwedzka prezydencja nie przewiduje jakiegokolwiek odejcia od Paktu Stabilnoci i Wzrostu. Proponuje natomiast przyjcie strategii przywracania nansw sektora publicznego do stanu rwnowagi. Dziaania te powinny dodatkowo uwzgldnia aspekt demograczny planowania nansowego, a mianowicie proces starzenia si spoeczestw UE.
5. Wnioski
Globalny kryzys nansowy wprowadza Uni Europejsk na rozstajne drogi: moe si okaza wanym impulsem wzmacniajcym proces integracji europejskiej, moe take sta si powodem marginalizacji Unii Europejskiej. Wkrtce bdziemy mogli si przekona, ktry z tych dwu trendw przeway. Kryzys na wiatowym rynku nansowym spowodowa konieczno podjcia dziaa naprawczych na poziomie krajowym i unijnym. Obecnie jednak istnieje znaczna dysproporcja tych dziaa: pastwa czonkowskie przeznaczyy (co nie oznacza, e faktycznie alokoway) na r-
100
Artur Nowak-Far
norodne formy wsparcia ponad 20% ich PKB. Unia Europejska ma za do dyspozycji budet wynoszcy ok. 1% PKB pastw czonkowskich. Moliwoci alokacji tego budetu s przy tym ograniczone i zasadniczo nie maj charakteru uznaniowego (nawet pomoc dorana z art. 100 czy 119 TWE takiego charakteru te nie ma) rodki s alokowane w ramach pespektyw nansowych i maj charakter celowy. W takich ramach take moliwo absorpcji tych funduszy jest ograniczona realizacja hase McDougalla (z koca lat 70. o zwikszeniu budetu UE) jest w tym kontekcie nierealna. Realizacja tych hase wymagaaby zwikszenia zada UE, uelastycznienia jej nansowego funkcjonowania, a wic i zwikszenia jej pozycji politycznej. To z kolei wymagaoby znaczcej reformy traktatowej wykraczajcej poza ramy obecnych inicjatyw (w tym i ramy samego Traktatu z Lizbony). Niewielki obecnie udzia nansowy UE w dziaaniach na rzecz przeciwdziaania skutkom globalnego zawirowania na rynkach nansowych moe by postrzegany jako istotna i trwaa sabo UE, ktra w szczeglnoci pokazuje, e w tym wymiarze realizowana przez UE zasada pomocniczoci nie daje podanych rezultatw. Unia moe to postrzeganie zmieni jedynie poprzez dziaania w zakresie pozabudetowym korzystajc z narzdzi ekspansji administracyjnej (ekspansji regulacyjnej), poprzez wprowadzenie ulepsze safety net w szerokim rozumieniu (oczywicie w zakresie, w ktrym UE w ogle moe oddziaywa). Unii udao si propozycje w tym zakresie dobrze sprzeda, przy czym naley si spodziewa podjcia przez ni realizacji pakietu istotnych zmian sformuowanych w raporcie Komitetu de Larosirea, dotyczcych utworzenia zupenie nowego Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego oraz w dalszej perspektywie wytworzenia wrcz europejskiej kultury nadzoru sektora nansowego. Sygnaami politycznej gotowoci do podjcia stara w tym zakresie s programy tych prezydencji, ktre byy sprawowane ju w warunkach kryzysu, tj. prezydencji czeskiej i szwedzkiej. Dziaania pastw czonkowskich znacznie zwikszajce zakres redystrybucyjnej funkcji budetw narodowych bd stale podwaa wia-
101
rygodno funkcjonowania Paktu Stabilnoci i Wzrostu, a porednio take jednolitej polityki pieninej. W tym drugim przypadku bowiem Europejski Bank Centralny znacznie ryzykuje, e narzdzia polityki pieninej przestan wpywa na gospodark realn, a przynajmniej spowoduj przejcie mechanizmu transmisji do obszaru znacznej niepewnoci. Std zapowiadan przez szwedzk prezydencj strategi na rzecz rwnowagi nansw publicznych naley traktowa jako powan prb przywrcenia penej wiarygodnoci UE na wiatowym rynku nansowym.
Wojciech Morawski
ROLA NADZORU BANKOWEGO W OBECNYM KRYZYSIE EKONOMICZNYM
Pytanie, ktre chcemy w tym szkicu postawi, brzmi: czy i w jakiej mierze historyczne dowiadczenia nadzoru bankowego mog by przydatne w obecnym kryzysie gospodarczym? W tej kwestii cieraj si dwa sposoby mylenia. Zgodnie z jednym z nich nohil novi sub sole. Wszystko ju byo, wystarczy zatem sign do zasobw wiedzy z historii nansw i odgrzeba stosowne recepty. Zgodnie z drugim postp w sferze informatyki w poczeniu z nowymi, skomplikowanymi instrumentami nansowymi stworzy jako na tyle now, e dowiadczenia historyczne s co najwyej zbiorem ciekawych anegdot, a ich uyteczno jest bliska zeru. Obie te postawy w skrajnej postaci s bdne i prowadz na manowce. Zanim jednak sprbujemy uporzdkowa t problematyk, przeprowadmy mae wiczenie. Wyobramy sobie tak sekwencj zdarze medialnych. Dowiadujemy si, e rozbi si samolot pasaerski. Kolejna informacja pilot ocala. Okazao si, e jego fotel, jako jedyny, by katapultowany i pilot skorzysta z tkwicych w tym moliwoci. Po kilku godzinach uratowany pilot pojawia si na ekranach telewizorw i zaczyna udziela
104
Wojciech Morawski
wywiadw. I c ma nam do powiedzenia? Ot mwi, e jest mu bardzo przykro, i doszo do katastrofy, i jest wstrznity rozmiarami tragedii. Osobicie jednak nie ma sobie nic w tej sprawie do zarzucenia. Na bieco korzysta bowiem z radiowych porad agencji wyspecjalizowanej w ocenie ryzyka manewrw lotniczych i postpowa zgodnie z jej wskazwkami. Od dawna korzysta z porad tej agencji i nigdy si na nich nie zawid. Nie byo zatem adnych podstaw, by nie mie do nich zaufania. Dlatego wanie nie ma sobie nic do zarzucenia, cho jak ju wspomnia jest mu bardzo przykro. Gdybymy zetknli si z tak sytuacj, z ca pewnoci uznalibymy, e co w niej jest zasadniczo nie w porzdku. Co zego si stao, przede wszystkim w sferze odpowiedzialnoci. Pilot nie moe si tak zachowa. Tymczasem w wiecie dzisiejszych nansw takie zachowanie jest nieomal powszechne. W tej sytuacji powinnimy postawi sobie trzy pytania: 1. Jak znalelimy si w tym miejscu? 2. Co trzeba zrobi, eby z tego wyj? 3. Co bdzie stanowi gwny problem na tej drodze?
1. Jak znalelimy si w tym miejscu?

W cigu ostatnich kilku dziesicioleci dokonaa si deregulacja i liberalizacja rynkw nansowych. Prawo bankowe tradycyjnie byo bardziej restrykcyjne od normalnego prawa handlowego. W wikszoci krajw uwaano, e banki, jako instytucje zaufania publicznego, powinny spenia wysze od innych rm standardy. W XIX stuleciu uksztatoway si dwa typy bankowoci komercyjnej: brytyjski i niemiecki. Brytyjski polega na tym, e banki komercyjne zajmoway si udzielaniem kredytu dyskontowego, natomiast kapitay na cele inwestycyjne byy mobilizowane na giedzie. Bankom brytyjskim nie wolno byo uczestniczy w zakadaniu przedsibiorstw i posiada akcji. Banki niemieckie miay charakter, jak to wwczas okrelano, grynderski.
Rola nadzoru bankowego w obecnym kryzysie ekonomicznym
105
Uczestniczyy w zakadaniu przedsibiorstw i mogy posiada akcje. Zalet brytyjskiego typu bankowoci by znacznie wyszy stopie bezpieczestwa. Argumentem na rzecz bankw niemieckich by niedostatek kapitau w krajach biedniejszych od Wielkiej Brytanii. Zwolennicy bankowoci niemieckiej mwili, e w kraju takim jak Wielka Brytania, gdzie jest duo kapitau na giedzie, mona sobie pozwoli na luksus w postaci bankw dyskontowych. Ale w krajach uboszych w kapita bez porednictwa bankw nie da si go zmobilizowa w stopniu dostatecznym. Wielki kryzys lat 30. ujawni, e banki typu niemieckiego s znacznie mniej bezpieczne. Wydawao si, e ostatecznie zatriumfowa typ brytyjski. W wielu pastwach w tym wanie kierunku zmieniano prawo bankowe. W Stanach Zjednoczonych taki by sens ustawy GlassaSteagalla z 1933 r., dzielcej banki na komercyjne i inwestycyjne. Triumf ten okaza si jednak krtkotrway. Po II wojnie wiatowej zacza si ekspansja bankowoci typu niemieckiego, zwanej teraz uniwersaln1. Pod koniec lat 50. sami Brytyjczycy zwrcili si ku bankowoci uniwersalnej, a w Stanach Zjednoczonych w 1999 r. uchylono ustaw GlassaSteagalla. Zwyciy zatem mniej bezpieczny typ bankowoci, a argument, e moe to by grone, zbywano formuk, e wspczesne banki s zbyt wielkie, by upa. Formua ta sama w sobie zawieraa siln pokus naduy. Wysze standardy stawiane bankom byy moliwe do egzekwowania tylko w sytuacji, kiedy wykonywanie czynnoci bankowych byo zastrzeone wycznie dla bankw. Od tej strony system okaza si jednak nieszczelny. Przykad przyszed ze Stanw Zjednoczonych. W 1956 r. przyjto tam Multi Bank Holding Company Act, a w 1960 r. One Bank Holding Company Act. Okrelay one ramy ekspansji bankw, zarazem jednak milczco pozwalay na prowadzenie czynnoci bankowych przez instytucje nansowe niebdce bankami. Przykad ten sta si zaraliwy. W ostatnich latach mielimy do czynienia z ekspansj
Po 1945 r. nazwa bankowo niemiecka budzia zbyt wiele negatywnych skojarze.
1
106
Wojciech Morawski
wielkich niebankowych instytucji nansowych, przy ktrych tradycyjna bankowo wygldaa jak skansen. Rwnoczenie instytucje te dziaay poza zasigiem prawa bankowego i poza zasigiem nadzoru. Jednym z krokw na drodze do globalizacji bya utrata kontroli nad bankami komercyjnymi przez banki centralne. Proces ten rozpocz si w 1966 r., kiedy to prezes Fed Martin McChesney podj prb walki z inacj za pomoc tzw. regulatora Q. By to instrument pozwalajcy bankowi centralnemu na reglamentowanie, w sytuacji zagroenia inacj, oprocentowania depozytw bankowych. Banki amerykaskie potraktoway pomys McChesneya jako miertelne zagroenie. Ratoway si w ten sposb, e przeniosy co si dao ze swoich aktyww do Europy Zachodniej i zaczy robi tam interesy w dolarach. Europejskie banki centralne nie zainteresoway si t dziaalnoci, kiedy stwierdziy, e odbywa si ona w dolarach, a nie w ich rodzimych walutach, za ktre byy odpowiedzialne. Amerykaska Rezerwa Federalna bardzo chtnie zainteresowaaby si tym, co si dziao w Europie, ale okazao si, e jej wadza koczy si na granicach Stanw Zjednoczonych. W ten sposb powsta rynek eurodolarowy, ktrego nie kontrolowa aden bank centralny. Nazwa rynek eurodolarowy moga zreszt by mylca, sugerowaa bowiem, e to koniecznie musz by dolary i koniecznie w Europie. Tymczasem chodzio o kad tak sytuacj, gdy robimy interesy w walucie jakiego kraju poza jego granicami, i to na tak skal, e ksztatuje si tam autonomiczna stopa procentowa, na ktr macierzysty bank centralny ma ograniczony wpyw. Nastpnym krokiem byo powstanie wielu orodkw oshore banking2, z czasem zwanych rajami podatkowymi.
Okrelenie oshore pochodzi z jzyka eglarskiego i oznacza bryz wiejc od ldu w stron morza. Dobrze oddawao ono sytuacj bankw zarejestrowanych w rajach podatkowych, ale nastawionych cakowicie na dziaalno poza ich granicami. Z kolei nazwa raje podatkowe te wprowadza w bd. Gwnym czynnikiem przycigajcym tam instytucje nansowe bya dyskrecja, a nie ulgi podatkowe cho te byy te nie do pogardzenia.
107
Do powstania kryzysu przyczyniy si take nowe instrumenty nansowe. Nie s one w gruncie rzeczy takie nowe. Rynek transakcji terminowych istnia w ju XVII-wiecznym Amsterdamie, gdzie znano je pod nazw windhandel, czyli handel wiatrem. Warto wspomnie, e obowizywao wwczas ograniczenie nie mona byo tam zawiera transakcji terminowych na towary majce bezporedni wpyw na poziom ycia najuboszych. Ale wspczesna potrzeba nazwania tych instrumentw nowymi nie bya przypadkowa. Chodzio o to, by uniemoliwi ich analiz za pomoc tradycyjnych poj. Banki tradycyjnie przyjmoway wkady i udzielay kredytw oczywicie w rnych formach i pod rnymi nazwami, ale istota rzeczy pozostawaa niezmienna. Na przeomie lat 80. i 90. XX w. pojawi si nowy (okropny zreszt) termin: produkty bankowe. Pod t nazw oferowano klientom coraz bardziej tajemnicze operacje o charakterze spekulacyjnym, obiecujc zysk nieco wyszy od tego, jaki mona byo osign metodami tradycyjnymi, ale rwnoczenie utajniajc element ryzyka. W sub tego przedsiwzicia zaprzgnito stopniowo wszystko, cznie z samym jzykiem, jakim si posugiwano. Dobrym przykadem naduycia jzykowego jest sowo sekurytyzacja, ktre sugerowao zwikszenie bezpieczestwa, a w rzeczywistoci oznaczao co wrcz przeciwnego. Finansici czsto zabezpieczaj si przed wkraczaniem amatorw na obszar ich zainteresowa poprzez posugiwanie si wyjtkowo skomplikowanym i hermetycznym jzykiem. Jeli uda im si wytworzy przekonanie, e sprawy, o ktrych mwi, s niezwykle skomplikowane i konieczna jest ogromna specjalistyczna wiedza, eby to poj wygrali. Tak naprawd to, o czym mwi, sprowadza si do kilku prostych mechanizmw, ktrych zrozumienie nie przekracza zakresu percepcji kadego inteligentnego czowieka. Jzyk nansistw peni jednak funkcj podobn do rytuaw masoskich ma trzyma na dystans profanw. Prosz pozwoli mi na podzielenie si osobistym dowiadczeniem w tej dziedzinie subiektywnym, ale znamiennym. Jako czowiek zajmujcy si histori bankowoci od ponad 20 lat staraem si ledzi
108
Wojciech Morawski
rwnie to, co pisz wspczeni bankowcy, by nie utraci kontaktu ze wspczesnoci. I miaem okazj obserwowa ewolucj ich jzyka. Pocztkowo rozumiaem wszystko, o czym pisali. Gdzie okoo przeomu stuleci zauwayem, e stopniowo przestaj ich rozumie. Mogo to oznacza dwie rzeczy: albo ja dowiadczaem pierwszych objaww sklerozy, a moja zdolnoci pojmowania malaa, albo kto celowo zaciemnia spraw, eby co ukry. Z tego punktu widzenia wybuch kryzysu by dla mnie wydarzeniem pozytywnym, przywrci mi bowiem zaufanie do moich moliwoci umysowych. Ale mwic powanie: dokonano ogromnej manipulacji na jzyku nansw. Wprowadzono nowy jzyk, ktrego cech byo to, e nie dawao si na jego gruncie zada kopotliwych pyta. Zrobiono to, wmawiajc ludziom, e zjawiska, ktre zachodz we wspczesnych nansach, stanowi na tyle now jako, i stary aparat pojciowy nie jest przydatny do ich analizy. Rol zasony dymnej odegray modele matematyczne, nadajce caemu przedsiwziciu pozory bardzo wysublimowanej naukowoci. Nastpnie przysza kolej na instytucje kontrolne. W duym stopniu udao si wmwi nadzorowi bankowemu, e wspczesne operacje stanowi na tyle now jako, i konieczne jest stworzenie na potrzeby ich kontroli zupenie nowego jzyka. A poniewa instytucje nadzoru nie bardzo sobie z tym radziy, uprzejmi nansici chtnie podsunli wasny aparat pojciowy z caym jego pseudonaukowym autorytetem. W rozgrywce o jzyk kluczow rol odegrao pojcie ryzyka. Trzeba byo jako ukry fakt, e oferowane klientom produkty nansowe obcione s ogromnym ryzykiem. Trzeba byo rozmy kwesti odpowiedzialnoci, gdyby to wszystko si zawalio. Std rozwj agencji ratingowych, zawodowo zajmujcych si ocen ryzyka, ale nieponoszcych z tego tytuu najmniejszej odpowiedzialnoci. Agencje te bardzo dbay o to, by stwarza pozory naukowoci, gwnie za spraw zmatematyzowanego jzyka. Kry on tymczasem najzwyklejsz ignorancj. Agencje, moc swego autorytetu, pozornie zdejmoway z menederw nansowych odpowiedzialno. Powstawaa sytuacja zmuszajca wrcz do
109
naduy, poniewa meneder, ktry nie korzystaby z tkwicych w tym moliwoci i nie osiga krtkoterminowych zyskw na takim poziomie, jak jego koledzy, zapewne utraciby posad. Co gorsza, w pewnym momencie instytucje nadzorcze zaczy akceptowa oceny agencji ratingowych w swoich wasnych kalkulacjach. Jednym ze skutkw deregulacji rynkw nansowych byo zatarcie klarownoci rl, w jakich wystpuj poszczeglni gracze rynkowi. Mona oczywicie uwaa, e obowizujcy do 1986 r. na giedzie londyskiej podzia na jobberw i brokerw by sztuczny i nikt nic nie straci na jego zniesieniu, a rynki nansowe uwolnione od tego gorsetu zareagoway oywieniem. Podzia ten jednak nie wynika ze zoliwoci dawniejszych ustawodawcw, lecz by przejawem troski o jednoznaczno rl. Tymczasem jednym z efektw deregulacji byo odejcie od takiej jednoznacznoci. Jobberzy i brokerzy to tylko jeden z wielu przykadw. Dzi jest ju jasne, e jeli ta sama agencja ratingowa doradza instytucji nansowej, a potem instytucji, ktra ma sprawowa nadzr nad t pierwsz, to co jest nie tak. Podobnie co jest nie tak, kiedy czowiek pozostajcy pracownikiem instytucji nansowej wystpuje publicznie jako niezaleny ekspert i rzecznik opinii publicznej.
2. Co trzeba zrobi, eby z tego wyj?

Pewne posunicia niezbdne do przezwycienia kryzysu wydaj si oczywiste, co nie znaczy wcale, e atwo bdzie je przeprowadzi. Do oczywiste jest, e naley wszystkie instytucje nansowe zrwna wobec prawa i podda rygorom prawa bankowego. Czynnoci bankowe powinny by dozwolone tylko dla takich instytucji (nie upierajmy si koniecznie przy sowie bank), ktre tym rygorom podlegaj. Naduycia powinny by zagroone utrat prawa do wykonywania takich czynnoci. Do takiej sytuacji powinna by dostosowana struktura nadzoru. Zanim jednak przejdziemy do formuowania postulatw, przyjrzyjmy si tradycjom nadzoru bankowego w waniejszych krajach.
110
Wojciech Morawski
W Stanach Zjednoczonych nadzorem zajmuj si trzy instytucje: OCC (Oce of Comptroller of Currency), Fed, czyli bank centralny, i FDIC, czyli federalna agencja ubezpieczenia depozytw bankowych. Najstarsz z nich jest OCC, ktry powsta w 1864 r., a wic w czasach, kiedy w Stanach Zjednoczonych gwn form udzielania kredytu przez banki komercyjne bya emisja banknotw3. Od 1966 r. na mocy Finacial Institution Supervision Act wszystkie trzy instytucje wspdziaaj ze sob. Poniewa system nadzoru bankowego zacz powstawa wczeniej, ni powsta bank centralny, w tradycji amerykaskiej ley niezaleno nadzoru od banku centralnego. Administracja Baracka Obamy planuje wzmocnienie nadzoru bankowego, a zwaszcza Fed. Amerykaski bank centralny ma zyska moliwo kontrolowania funduszy hedgingowych i instytucji majcych siedziby poza granicami USA. Now instytucj nadzorcz ma by Consumer Financial Protection Agency (CFPA), nadzorujca rynek kredytw hipotecznych i nowych produktw bankowych. Obama zadeklarowa ponadto walk z kultur nieodpowiedzialnoci. Z punktu widzenia wzajemnych relacji midzy bankiem centralnym a nadzorem bankowym Wielka Brytania bya zawsze na przeciwlegym biegunie. Bank Anglii powsta ju w 1694 r. i nadzr bankowy rozwija si w ramach banku centralnego. Cech nadzoru brytyjskiego byo to, e by on sprawowany poprzez do restrykcyjne przepisy, a nie poprzez aktywno samej instytucji nadzorczej. Brytyjskie prawo bankowe byo restrykcyjne i zabraniao bankom wielu rzeczy, np. nabywania akcji przedsibiorstw. Dziki temu brytyjski system bankowy by bezpieczny. Warto pamita o tym przykadzie dzi, kiedy wmawia
W XIX w. kady bank komercyjny w USA emitowa wasne banknoty. Ich przyjmowanie nie byo obowizkowe. W okresie wojny secesyjnej postaa sie bankw narodowych i banknoty tych bankw miay charakter prawnego rodka patniczego (legal tender), co znaczyo, e nie mona odmwi ich przyjcia. Nadal jednak w obiegu pozostaway banknoty pozostaych bankw i to wanie ich radosn twrczo kontrolowa OCC. Sytuacja w dziedzinie emisji banknotw zacza przypomina t, ktr znamy dzi, dopiero po powstaniu Systemu Rezerwy Federalnej w 1913 r.
3
111
si nam, e alternatyw dla cakowitej swobody jest etatyzacja. Wielka Brytania w XIX w. bya pastwem liberalnym, z ca pewnoci nie zetatyzowanym. Liberalizm nie wyklucza bowiem zakazw prawnych. A egzekwowane one byy poprzez wiadomo, e napraw nie opaca si ich naruszy, a nie poprzez wcibsk i wszdobylsk instytucj nadzorcz. Taki model naley, w moim przekonaniu, uzna za najbardziej podany. U schyku poprzedniego stulecia Brytyjczycy odczuli jednak skutki tego, e powstay instytucje nansowe niebdce bankami i niepodlegajce prawu bankowemu. Skutkiem tego byo wyprowadzenie nadzoru z banku centralnego. Jeszcze Banking Act z 1979 r. potwierdzi umiejscowienie nadzoru w Banku Anglii, ale po kilku spektakularnych upadociach (BCCI w 1991 r. i Barings Banku w 1995 r.) nastpna regulacja, w 1997 r., przekazaa nadzr w rce Financial Service Authority. We Francji w 1984 r. oparto nadzr bankowy na wsppracy trzech instytucji, powoywanych wsplnie przez rzd i Bank Francji. Komitet Regulacji Bankowych opiniuje koncesje i ustala normy bezpieczestwa, Komitet Instytucji Finansowych udziela koncesji, a Komisja Bankowa sprawuje biecy nadzr. W Polsce w okresie II Rzeczypospolitej nadzr by ulokowany przy Ministerstwie Skarbu4. W III Rzeczypospolitej nadzr pocztkowo ulokowany by w NBP, potem zosta z niego wyprowadzony, a ostatecznie zintegrowany z innymi instytucjami kontrolnymi w Komisji Nadzoru Finansowego. Na szczeblu europejskim w czasach EWG stopniowemu otwieraniu rynkw nansowych towarzyszyy porozumienia regulujce wspprac narodowych nadzorw bankowych. Przybieray one posta kolejnych dyrektyw bankowych, wydawanych sukcesywnie od 1977 r.
Do 1951 r. Ministerstwo Skarbu odgrywao t rol, ktr dzi odgrywa Ministerstwo Finansw. O polskim midzywojennym nadzorze bankowym patrz: W. Morawski, Nadzr bankowy w II Rzeczypospolitej, Materiay i Studia Zakadu Naukowo-Badawczego Bankowoci i Pienidza NBP nr 28, Warszawa, stycze 1992, s. 13.
4
112
Wojciech Morawski
Kraje europejskie s rwnie sygnatariuszami porozumienia bazylejskiego z 1988 r., ktre wprowadzio wspczynnik wypacalnoci 8%. W wietle pniejszych praktyk wielokrotnych sekurytyzacji zobowiza wspczynnik ten okaza si kcj. Podczas kryzysu Unia Europejska powoaa komisj pod przewodnictwem Jacquesa de Larosire de Champfeu5, ktra zalecia utworzenie Europejskiej Rady Oceny Ryzyka Systemowego, zoonej z 27 prezesw europejskich bankw centralnych. Podlega jej miay trzy instytucje nadzorujce odpowiednio: banki, rynek papierw wartociowych i ubezpieczenia. Spraw sporn byo natomiast rozdzielenie kompetencji instytucji europejskich i narodowych. Ostatecznie zdecydowano si na system zoony z trzech larw: Europejskiej Rady Oceny Ryzyka Systemowego, trzech europejskich instytucji nadzorczych i nadzorw narodowych. Na szczebel europejski mia zosta przeniesiony nadzr nad wielkimi, ponadnarodowymi instytucjami nansowymi. Podsumowujc ten wtek, mona stwierdzi, e wobec rozszerzenia dziaalnoci bankowej na instytucje nansowe niebdce bankami konieczne wydaje si: 1) objcie bankw i instytucji nansowych niebdcych bankami jednakowym prawem regulujcym normy bezpieczestwa; odpowiedzi na globalizacj rynkw nansowych musi by internacjonalizacja nadzoru bankowego; zgodnie z ustaleniami szczytu G20, ktry odby si wiosn 2009 r. w Londynie, powinny zosta zlikwidowane raje podatkowe (jak o tym dalej); 2) ujednolicenie instytucji nadzorujcych dziaalno nansow; wobec faktu, e tylko niektre z nich s bankami, naturalna wydaje si tendencja do wyprowadzania nadzoru z banku centralnego; wyjtek od tej tendencji to rozszerzenie kompetencji Fed; wyjtek ten jest
Jacques de Larosire de Champfeu (ur. w 1929 r.) w latach 19781987 by dyrektorem zarzdzajcym Midzynarodowego Funduszu Walutowego, a w latach 19871993 gubernatorem Banku Francji. Potem przeszed do Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju.
5
113
uzasadniony koniecznoci objcia nadzorem amerykaskim pewnych zjawisk zachodzcych poza granicami Stanw Zjednoczonych (czyli naprawienie bdu z 1966 r.); 3) podwyszanie standardw instytucji nansowych raczej w drodze zaostrzania i uszczelniania regu prawnych ni tworzenia nowych bd poszerzania kompetencji istniejcych instytucji nadzorczych; zrozumiae s, w wietle dowiadcze XX w., obawy przed nadmiern etatyzacj sfery nansw; liberalizacja, ktra niosa ze sob wolno gospodarcz, miaa przecie take pozytywne skutki; mona przyj, e zaostrzenie regu prawnych w mniejszym stopniu zagrozi temu dorobkowi ni poszerzanie wszechwadzy instytucji kontrolnych; dlatego wszdzie tam, gdzie istnieje moliwo wyboru midzy zaostrzeniem regu prawnych a poszerzeniem kompetencji instytucji nadzorczych, naley optowa za zaostrzeniem regu. Powstaje oczywicie pytanie, kto i jak ma pilnowa przestrzegania zaostrzonych regu, jeli rwnoczenie nie chcemy poszerzy kompetencji instytucji nadzorczych. Najlepsz drog wydaje si wykorzystanie mechanizmu, ktry ju kilkakrotnie odegra w dziejach bankowoci pozytywn rol. Zakazy nie s najlepsz metod, zazwyczaj bowiem prowokuj do tego, aby szuka drg ich obejcia. Inaczej dziaa podzia bankw na dwie kategorie: lepszych i gorszych. W takim wypadku caa energia zostaje skupiona na poprawie standardw, bankom bowiem zaley na reputacji i nikt nie chce by w drugiej kategorii. Przeanalizujmy dwa historyczne przykady dziaania tego mechanizmu. W pierwszej poowie XIX w. w Stanach Zjednoczonych6 dziaay tysice maych bankw, ktre udzielay kredytu poprzez emisj banknotw. wczesne banki amerykaskie susznie cieszyy si jak najgorsz opini. Nie istniao te nic, co przypominaoby nadzr bankowy. Zrodzio to reakcj ze strony solidniejszych bankw. W 1819 r. w powsta tzw. system Suolk. Zrzeszone w nim banki godziy si na wzajemny,
Por. B. Hammond, Banks and Politics in America from the Revolution to the Civil War, Princeton 1957, s. 251 i nast.
6
114
Wojciech Morawski
dobrowolny system nadzoru bankowego. System dziaa w ten sposb, e kademu ze zrzeszonych bankw partnerzy mogli w dowolnym momencie przedstawi do wymiany na kruszec jego banknoty. Tylko ci, ktrzy sprostali tej prbie, pozostawali w klubie. W latach 30. XIX w. system Suolk obj wszystkie powaniejsze banki w kraju, cho aden przepis prawny nie zmusza ich do tego. W 1829 r. w stanie Nowy Jork podobnie oddolnie powsta Safety Fund System. Zrzeszone w nim banki deponoway w skarbie stanowym po 0,5% swojego kapitau rocznie do czasu, kiedy zgromadzone zostanie 3% ich kapitau wasnego. rodki te miay by wykorzystane w razie paniki. Pod wpywem takich oddolnych i cakowicie dobrowolnych inicjatyw bankw w latach 40. XIX w. zaczy powstawa w poszczeglnych stanach stanowe instytucje nadzorcze. Przykady te wiadcz o tym, e banki nie traktuj nadzoru jako opresji ze strony pastwa czy te banku centralnego. Im samym zaley na istnieniu takiej instytucji, ktra moe zwikszy ich wiarygodno. I to zjawisko trzeba umiejtnie wykorzystywa. Podobna historia miaa miejsce w Kanadzie. Kanadyjczycy maj wyjtkowo bezpieczny system bankowy7. Szczyc si tym, e od 1923 r. nie upad w Kanadzie aden bank. W latach 80. Kanada, jako czonek OECD, musiaa otworzy swj rynek dla bankw zagranicznych. Kanadyjczycy bardzo si ocigali z t decyzj. Obawiali si, e zagraniczne banki (gwnie amerykaskie) wnios do kraju nisze standardy i zepsuj znakomit reputacj kanadyjskiej bankowoci. Ostatecznie, kiedy w 1987 r. musieli to w kocu zrobi, zreformowali swj system bankowy, tworzc dwie kategorie bankw. Banki Ceduy A speniay dotychczasowe standardy. Banki Ceduy B traktowane byy bardziej liberalnie i do tej kategorii weszy oddziay bankw zagranicznych. Fina tej
Por. M.D. Bodo, R. Sylla North American Financial Institutions and Market: the United States and Canada in the Twentieth Century, w: The Evolution of Modern Financial Institutions in the Twentieth Century, red. G.D. Feldman, Eleven International Economic History Congress, Milano 1994, s. 726. Restrykcyjne prawo bankowe wprowadzono w Kanadzie w 1871 r.
7
115
historii by zaskakujcy. Po kilku latach Cedua B okazaa si zbiorem prawie pustym. Banki staway na gowie, eby przej do lepszej kategorii, i ogromnej wikszoci to si udao. By to przykad skanalizowania zaradnoci bankowcw w dobrym kierunku. W obecnej sytuacji dowiadczenia te podpowiadaj, by posugiwa si nie tyle zakazami, ile stopniowaniem standardw. Reszt mona pozostawi zaradnoci bankw. Trzeba oczywicie pogodzi si rwnie z tym, e proces dochodzenia do wyszych standardw bdzie rozoony w czasie. Sankcj w przypadku niedojcia w okrelonym czasie do okrelonych standardw powinno by wykluczenie z prestiowego klubu i degradacja do niszej kategorii, a niekoniecznie utrata koncesji. Samo istnienie dwch kategorii: lepszej i gorszej, moe by poyteczne. T sam metod mona by zastosowa wobec bankw posiadajcych ze dugi. Pomysy tworzenia odrbnych zych bankw, ktre skupowayby te dugi, rozbijaj si o problem wyceny rynkowej tych papierw. Nakaz ich likwidacji pod grob degradacji do gorszej kategorii, poczony z do dug vacatio legis, wydaje si lepsz metod. T sam metod naleaoby zastosowa w sprawie stopniowego wycofywania aktywnoci instytucji nansowych z rajw podatkowych. Kolejna sprawa wymagajca uregulowania to przywrcenie jasnych i jednoznacznych rl graczy rynkowych i co za tym idzie odbudowanie odpowiedzialnoci. Szczeglnie wane jest wyeliminowanie wpyww agencji ratingowych. Nie mona zakaza korzystania z ich usug. Bankowcy przed podjciem decyzji mog si radzi, kogo chc. Mog i do wrki, mog postawi pasjansa lub tarota, mog zatem korzysta rwnie z usug agencji ratingowych. Ale ich dziaalno musi by odarta z pseudonaukowego autorytetu. Przekonanie o tym, e naukowe jest tylko to, co jest kwantytatywne, poszo zbyt daleko. Imponujce modele matematyczne wiadcz niewtpliwie o biegoci ich twrcw, ale to nie oznacza, e wyjaniaj cokolwiek w sferze realnej. Za tym powinna pj restytucja jzyka tradycyjnej ekonomii, w ktrym mog by artykuowane realne zagroenia. Korporacyjna nowomowa ponosi spor cz odpowiedzialnoci za obecny kryzys.
116
Wojciech Morawski
3. Na czym polega gwny problem?

Zajmijmy si na koniec tym, co w moim przekonaniu stanowi bdzie najwikszy problem w procesie odbudowy zaufania do systemu nansowego. Standardy bezpieczestwa w polityce monetarnej (i kredytowej) stanowi bowiem element polityki gospodarczej o powanych konsekwencjach spoecznych. Zasadniczy podzia w tej kwestii przebiega midzy tymi, ktrzy preferuj bezpieczestwo, a tymi, ktrzy chc uzyska szans nawet kosztem niszych standardw bezpieczestwa. Nie zawsze bezpieczestwo stanowi wyran preferencj spoeczn. Znaczenie tego czynnika ronie wraz ze wzrostem zamonoci spoeczestwa. W spoeczestwach biednych, na dorobku, zbyt bezpieczny system kredytowy byby luksusem ponad stan. atwy dostp do kredytu uruchamia procesy mobilnoci spoecznej i uatwia awans. Stabilizacja nansowa petrykuje istniejce stosunki spoeczne i blokuje kanay awansu spoecznego. Innymi sowy, utrwala przewag tych, ktrzy ju s bogaci. Podstawowy podzia w tej kwestii przebiega midzy tymi, ktrzy ju si wzbogacili, a tymi, ktrzy chcieliby si dorobi nawet kosztem niszych standardw bezpieczestwa. Tych ostatnich nie naley myli z biednymi. Dla biednych destabilizacja moe by rwnie dotkliwa jak stabilizacja. Konikt o polityk monetarn jest raczej koniktem midzy nowymi i starymi elitami ni midzy bogatymi a biednymi. To dlatego w XIX w. amerykaski system bankowy by bardzo kiepskiej jakoci, a dolar by do podejrzan walut. Prby poprawy tego stanu rzeczy zaamyway si pod naciskiem oporu spoecznego. Czas na zmiany nadszed dopiero na przeomie XIX i XX stulecia8, kiedy to wikszo Amerykanw wzbogacia si ju na tyle, e zacza docenia czynnik bezpieczestwa. Mona jednak powiedzie, e historycznymi
W 1900 r. Stany Zjednoczone przyjy system gold standard, odchodzc od bimetalizmu, a w 1913 r. wreszcie udao si utworzy bank centralny, czyli System Rezerwy Federalnej (Fed).
8
117
fundamentami amerykaskiej potgi gospodarczej byy: kiepska waluta i byle jakie banki. Tymczasem odbudowa wiarygodnoci aparatu kredytowego lub choby tylko likwidacja lewarowania bdzie wymagaa znacznej redukcji poday kredytu. Co wicej globalizacja gospodarki wymusi globalizacj standardw bezpieczestwa. A to w wielu miejscach nie bdzie odpowiadao lokalnym potrzebom i oczekiwaniom. Problem bdzie mia dwa wymiary: spoeczny i midzynarodowy. Ze spoecznego punktu widzenia problem wyglda tak, e ostatnie trzydziestolecie, kiedy to dominujcym sposobem mylenia o sprawach ekonomicznych by monetaryzm, podziay spoeczne ulegay pogbieniu, a klasa rednia podlegaa destrukcji i pauperyzacji9. Wywoywao to frustracj, ktrej przejawem byy m.in. ruchy antyglobalistyczne. Pki jednak utrzymywaa si dobra koniunktura, korzyci z takiego rozwoju przewyszay koszty i frustracje spoeczne byy utrzymywane pod kontrol. Kryzys nansowy, do ktrego w oczywisty sposb przyczynia si zachanno elit nansowych, doprowadzi jednak do sytuacji, w ktrej pozycja tych elit zostaa zdelegitymizowana. Zarwno elementarne poczucie sprawiedliwoci, jak i konieczno odbudowy popytu konsumpcyjnego wymaga bd posuni nakierowanych na oywienie i odbudow klasy redniej. Tymczasem to, co trzeba bdzie zrobi dla odbudowy zaufania do aparatu kredytowego, bdzie wymagao posuni zmierzajcych w przeciwnym kierunku. Inaczej mwic, uzdrowienie systemu nansowego musi obiektywnie doprowadzi do petrykacji podziaw spoecznych, ktrych legalno w miar rozwoju kryzysu bdzie coraz radykalniej kwestionowana. W ktrym momencie te tendencje mog si dramatycznie zderzy. W wymiarze midzynarodowym globalizacja standardw bezpieczestwa rwnie doprowadzi do petrykacji istniejcych podziaw na centrum i peryferie. Dowiadczenia historyczne ucz, e w okreBy to proces odwrotny do tego, ktry zachodzi w poprzednim trzydziestoleciu, w epoce interwencjonizmu i Bretton Woods.
9
118
Wojciech Morawski
sach dobrej koniunktury kapitay pyn z centrum w kierunku peryferii, kryzysy za odwracaj kierunek tych przepyww. Kraje peryferyjne zostan zatem wypukane z kapitau, a standaryzacja kryteriw bezpieczestwa utrwali ten stan rzeczy rwnie na okres po zakoczeniu kryzysu. Ju dowiadczenia lat 80. pokazuj, e moliwa jest sytuacja, w ktrej w krajach najbardziej rozwinitych powraca dobra koniunktura, a rwnoczenie kraje peryferyjne tkwi w niemoliwym do przezwycienia wasnymi siami kryzysie. Zarazem stopy procentowe, ze wzgldu na wymogi polityki monetarnej, bd utrzymywane na do niskim poziomie. Nie bd zatem mogy odzwierciedla rwnowagi midzy poda kredytu a popytem na niego. W tej sytuacji kredyt, jako dobro rzadkie, bdzie reglamentowany i rozdzielany wedug kryteriw pozaekonomicznych, co stworzy ogromne moliwoci patologii i korupcji politycznej. Wymusi to, wbrew zamiarom tych, ktrzy doprowadz do tej sytuacji, etatyzacj poszczeglnych gospodarek narodowych i uruchomi tendencje protekcjonistyczne. Dobrym przykadem sytuacji, w jakiej moe si znale kraj peryferyjny w obliczu takich okolicznoci, bya II Rzeczpospolita w drugiej poowie lat 30. Wobec zniszczenia rodzimego kapitau prywatnego i ucieczki kapitau zagranicznego doszo tam (wbrew pogldom wikszoci ekipy rzdzcej) do etatyzacji gospodarki na ogromn skal, ze wszystkimi tego negatywnymi skutkami. Posumowujc midzy tym, co naleaoby zrobi dla odbudowy zaufania do aparatu kredytowego, a tym, co naleaoby zrobi dla przezwycienia gospodarczych i spoecznych skutkw kryzysu, jest niedajca si przezwyciy sprzeczno. Stanowi ona chyba najwiksze wyzwanie intelektualne, z jakim musi si zmierzy obecne pokolenie ekonomistw.
Leokadia Orziak
STREFA EURO WOBEC KRYZYSU GOSPODARCZEGO

1. Uwagi wstpne
Strefa euro funkcjonuje od stycznia 1999 r. Od tego czasu jej skad czonkowski uleg rozszerzeniu z 11 do 16 krajw. Na pocztku 2009 r. witowano dziesit rocznic istnienia strefy jako przedsiwzicia, ktre okazao si sukcesem, zwaszcza jeli chodzi o stabilno cen, rozwj handlu midzy krajami czonkowskimi oraz integracj ich rynkw nansowych. Tej pozytywnej ocenie towarzysz take przewidywania, e najblisze lata nios dla strefy szczeglnie due wyzwania. Trwajcy od poowy 2007 r. kryzys gospodarczy jest najwikszym kryzysem od lat 30. ubiegego wieku. Dotkn on take gospodark krajw Unii Europejskiej. Intensykacja kryzysu nansowego od jesieni 2008 r. pocigna za sob recesj w gospodarce wiatowej, a w rezultacie dalsze osabienie sektora nansowego. Kryzys zosta spowodowany zespoem wielu czynnikw, w tym w szczeglnoci zbyt ekspansywn polityk pienin Systemu Rezerwy Federalnej w Stanach Zjednoczonych, sekurytyzacj, niewystarczajc jakoci zarzdzania ryzykiem w bankach oraz innych instytucjach nansowych, stosowaniem standardw rachunkowoci nieadekwatnych do wyst-
120
Leokadia Orziak
pujcego ryzyka oraz niewaciwym nadzorem nad instytucjami nansowymi. Ambitne dziaania podjte od jesieni 2008 r. przez rzdy wielu krajw oraz banki centralne pozwoliy zapobiec systemowemu zaamaniu sektora nansowego i umoliwiy osignicie pewnej stabilizacji, cho w 2009 r. rynki nansowe oraz dziaajce na nich instytucje w dalszym cigu przeyway powane problemy. Kryzys gospodarczy sta si bardzo wanym sprawdzianem dla skutecznoci mechanizmw polityki makroekonomicznej ustanowionych w stree euro. Mona obecnie stwierdzi, e w czasie kryzysu uyteczno istnienia unii walutowej staa si szczeglnie widoczna. Zapewne trudnoci ekonomiczne niektrych krajw byyby znacznie wiksze, gdyby nie byy one w stree euro. Nie uczestniczc w obszarze jednowalutowym, jakim jest strefa euro, kraje te byyby naraone na bardzo siln presj spekulacyjn. Potencjalne uktuacje ich walut mogyby jedynie spotgowa zjawiska kryzysowe i napicia w realnej gospodarce. Kryzys gospodarczy w obecnej skali postawi przed wadzami publicznymi, nie tylko strefy euro, wyzwania, z ktrymi trudno byo si zmierzy, korzystajc z dowiadcze z przeszoci. W przypadku krajw strefy euro zastosowanie rodkw zaradczych okazao si dodatkowo utrudnione ze wzgldu na specyczn rol polityki zarwno pieninej, jak i budetowej w mechanizmach polityki makroekonomicznej moliwych w unii walutowej. Zastosowane w stree euro rozwizanie jest jedyne w swoim rodzaju i waciwie nie wystpuje w innych krajach wysoko rozwinitych. Polityka pienina zostaa bowiem ze szczebla krajowego przeniesiona na szczebel Unii jest to zatem polityka ponadnarodowa, natomiast polityka budetowa pozostaa w gestii wadz krajowych. W odniesieniu do tej ostatniej nie maj one jednak penej swobody w podejmowaniu decyzji, musz bowiem uwzgldnia ograniczenia wynikajce z Traktatu ustanawiajcego Wsplnot Europejsk oraz Paktu Stabilnoci i Wzrostu, dotyczce relacji decytu budetowego oraz dugu publicznego do PKB. Kraje te mog wic ksztatowa dochody i wydatki publiczne wedug swego uznania, mu-
Strefa euro wobec kryzysu gospodarczego
121
sz jednak bra pod uwag konieczno unikania nadmiernych decytw budetowych. Dodatkowo naley podkreli, e ju na samym pocztku istnienia strefy euro jej kraje czonkowskie postawiy sobie za cel nie tylko wyeliminowanie decytu budetowego, ale osignicie rwnowagi budetowej, a nastpnie nadwyki budetowej. Ten ambitny cel nie zosta osignity przez wszystkie kraje czonkowskie, ale w okresie dobrej koniunktury, majcej miejsce przed obecnym kryzysem, wikszoci z nich udao si odej od trwajcego przez cae lata zjawiska decytu budetowego i narastania dugu publicznego. Krajom tym obecnie jest duo atwiej walczy z kryzysem gospodarczym ni tym, ktre w okresie wysokiego wzrostu gospodarczego nie podjy odpowiednich dziaa w celu naprawy nansw publicznych.
2. Rola polityki pieninej Europejskiego Banku Centralnego

Europejski Bank Centralny, stawiajc czoa kryzysowi nansowemu, a take gospodarczemu, nastawi si na podejmowanie skutecznych dziaa, ktre z jednej strony mogyby realnie wesprze gospodark krajw czonkowskich oraz dziaajce tam instytucje nansowe, a z drugiej strony nie podwayy dugoterminowych podstaw dla zdrowej polityki pieninej i wiarygodnoci Banku. EBC ksztatuje polityk pienin 16 krajw czonkowskich strefy euro. Jest to polityka jednolita, jednakowa w caej stree. Nie uwzgldnia si w niej zatem specycznej sytuacji poszczeglnych krajw. W praktyce moe to oznacza, e dla czci z nich moe ona czasami by zbyt restrykcyjna, a dla czci zbyt agodna. Zjawisko to wystpowao dotychczas stosunkowo wyranie w niektrych okresach, co oznaczao na og, e polityka EBC bya relatywnie surowa dla krajw majcych tradycyjnie nisk inacj, jak np. Niemcy, oraz do agodna dla krajw o wyszej skonnoci do inacji, jak Hiszpania czy Portugalia.
122
Leokadia Orziak
W czasie obecnego kryzysu sytuacja, w ktrej EBC ksztatuje sw polityk, ulega dalszemu zrnicowaniu ze wzgldu na takie dodatkowe czynniki, jak poziom zaduenia gospodarstw domowych, sytuacja nansowa bankw czy zaleno gospodarki od eksportu. Tworzenie jednolitej polityki pieninej w tych warunkach jest zadaniem trudnym i stawia przed EBC powane wyzwania. Wyzwania te okazay si tym wiksze, e zaweniu ulego pole do dalszej obniki stp procentowych. Praktyka pokazaa, e moliwoci oddziaywania EBC na banki, by skoni je do rozszerzenia akcji kredytowej, s stosunkowo ograniczone. Pogbianie si recesji wpywa bowiem na zmniejszenie liczby przedsibiorstw chtnych do zacigania kredytw, te za rmy, ktre s zainteresowane kredytami bankowymi, charakteryzuj si coraz sabsz wiarygodnoci. W rezultacie dziaalno kredytowa bankw ulega ograniczeniu z jednej strony z powodu malejcego popytu przedsibiorstw, a take innych podmiotw, a z drugiej strony z powodu mniejszych moliwoci bankw, jeli chodzi o rodki przeznaczone na t dziaalno. Antykryzysowe dziaania EBC s m.in. nastepujce: od sierpnia 2007 r., gdy kryzys nansowy zacz by wyranie odczuwany, EBC stabilizowa rynek pieniny, zapewniajc na nim atwy dostp bankw do swoich rodkw, w szczeglnoci umoliwiajc bankom sprostanie wymogom co do poziomu rezerw obowizkowych; od poowy wrzenia 2008 r., wraz z intensykacj kryzysu na rynkach nansowych, EBC podj dalsze kroki, by zagodzi problemy z pynnoci, z jakimi spotkay si banki; od padziernika 2008 r. Rada Zarzdzajca EBC radykalnie obniya sw gwn stop procentow: z 4,25% do 1%1.
Por. A.A. Weber, Reections on the nancial crisis, Deutsche Bundesbank, Auszge aus Presseartikeln Nr. 21, 19.05.2009.
123
EBC zastosowa pewne niekonwencjonalne dziaania, by wesprze akcj kredytow bankw, m.in. zapewniajc im nielimitowany dostp do swych rodkw, oprocentowanych wedug jego gwnej stopy procentowej (main rate), a take rozszerzajc gam aktyww akceptowanych przeze jako zabezpieczenie udzielanych bankom poyczek2. Do specycznych dziaa podjtych przez EBC w odpowiedzi na kryzys naley te zaliczy decyzj o realizacji bezporednich zakupw obligacji na czn kwot 60 mld EUR. Te niestandardowe dziaania EBC w ramach polityki pieninej sytuuj t instytucj wrd innych bankw centralnych powanie zaangaowanych w walk z kryzysem. Oglnie rzecz biorc, dziaania te, w tym dziaania dotyczce ratowania bankw, pozwoliy na ustabilizowanie systemu nansowego i zmniejszenie ryzyka jego zaamania. Z drugiej strony, polityka pienina, nie tylko w stree euro, ale take w wielu innych regionach wiata, stworzya ogromny bodziec dla ekspansji pieninej. O ile obecnie ten bodziec nie stanowi zagroenia, o tyle wiadomo, e bdzie on musia by zredukowany, a nawet zniwelowany, natychmiast po tym, jak oglna sytuacja makroekonomiczna si poprawi. W przeciwnym razie moe nastpi szybki wzrost inacji.
3. Dziaania w ramach polityki budetowej

Sytuacja budetowa wikszoci krajw strefy euro ulega w ostatnich dwch latach powanemu pogorszeniu (zob. tabela 1). Zwikszya si zarwno relacja decytu budetowego do PKB (z 0,7% do 1,9%), jak i dugu publicznego do PKB (z 58,7% do 61,5%). Jeli chodzi o t pierwsz relacj, to w 2008 r. najwyszy poziom osigna ona w Irlandii (7,1%) oraz w Grecji (5,0%). W najlepszej sytuacji za bya Finlandia, gdzie utrzymaa si stosunkowo wysoka nadwyka (4,2%).
Por. Fighting recession in the eurozone, Financial Times, 8.05.2009.
124
Leokadia Orziak
Tabela 1. Saldo sektora nansw publicznych i dug publiczny w krajach strefy euro
Kraj Belgia Niemcy Irlandia Grecja Hiszpania Francja Wochy Cypr Luksemburg Malta Holandia Austria Portugalia Sowenia Sowacja Finlandia Strefa euro UE Decyt () lub nadwyka (+) (% PKB) 2004 0,2 3,8 1,4 7,5 0,3 3,6 3,5 4,1 1,2 4,7 1,7 4,4 3,4 2,2 2,3 2,4 3,0 2,9 2005 2,6 3,3 1,7 5,1 1,0 2,9 4,3 2,4 0,1 2,8 0,3 1,5 6,1 1,4 2,8 2,9 2,6 2,4 2006 0,3 1,5 3,0 2,8 2,0 2,4 3,4 1,2 1,3 2,3 0,6 1,5 3,9 1,2 3,5 4,1 1,3 1,4 2007 0,3 0,2 0,2 3,5 2,2 2,7 1,6 3,5 3,2 1,8 0,3 0,4 2,6 0,5 1,9 5,3 0,7 0,9 2008 1,2 0,1 7,1 5,0 3,8 3,4 2,7 0,9 2,6 4,7 1,0 0,4 2,6 0,9 2,2 4,2 1,9 2,3 2004 Dug publiczny (% PKB) 2005 2006 2007 2008
94,3 92,1 87,8 83,9 89,6 65,6 67,8 67,6 65,1 65,9 29,4 27,3 24,7 24,8 43,2 98,6 98,8 95,9 94,8 97,6 46,2 43,0 39,6 36,2 39,5 64,9 66,4 63,6 63,9 68,0 103,8 105,8 106,9 104,1 105,8 70,2 69,1 64,6 59,5 49,1 7,0 14,7 6,6 6,1 6,3 72,1 69,9 63,8 62,2 64,1 52,4 51,8 47,4 45,7 58,2 64,8 63,5 62,0 59,5 62,5 58,3 63,6 64,7 63,6 66,4 27,2 27,0 26,7 23,4 22,8 41,4 34,2 30,4 29,4 27,6 44,1 41,3 39,2 35,1 33,4 69,6 62,2 70,2 62,7 68,5 61,3 66,3 58,7 69,3 61,5
rdo: zestawienie wasne na podstawie: Statistics Pocket Book, European Central Bank, April 2009, s. 45, 46 oraz, June 2009, s. 45, 46
Z kolei zaduenie publiczne na najwyszym poziomie ksztatowao si we Woszech (105,8%) oraz w Grecji (97,6%). Wrd gwnych przyczyn pogorszenia si sytuacji budetowej krajw strefy euro, poza osabieniem wzrostu gospodarczego, byo wsparcie nansowe udzielone instytucjom nansowym. Pomoc publiczna dla bankw stanowia kluczowy czynnik ustabilizowania sektora nansowego w wikszoci krajw strefy euro. Rzdy krajw strefy euro podjy skoordynowane dziaania na podstawie przyjtego w dniu 12 padziernika 2008 r. wsplnego planu. Objy one rne rodki, w tym rzdowe gwarancje dla poyczek midzybankowych, dokapitalizowanie bankw przeywajcych trudnoci, zwikszenie gwarancji w ramach systemu ochrony depozytw. cznie kraje strefy euro przeznaczyy rodki rw-
125
ne ok. 23% PKB strefy na wsparcie sektora nansowego. Jak wskaza Jrgen Stark, czonek zarzdu EBC, pomoc dla sektora bankowego bya konieczna, cho oznaczaa powane obcienie dla budetw poszczeglnych krajw, obcienie, ktre ostatecznie ponios podatnicy3. Jeli chodzi o dziaania podjte przez poszczeglne kraje czonkowskie, to np. w Niemczech na lata 20092010 przewidziano zastosowanie rnych dziaa nansowanych ze rodkw publicznych na kwot odpowiadajc 2% PKB tego kraju. Wedug szacunkw Komisji Europejskiej decyt budetowy w Niemczech w 2010 r. przekroczy 6% PKB. W dniu 27 stycznia 2009 r. kanclerz Niemiec Angela Merkel owiadczya, e w 2009 r. decyt budetowy w tym kraju moe osign poziom najwyszy od czasu II wojny wiatowej. Owiadczenie to zostao wydane w dniu, w ktrym rzd zaakceptowa pakiet skalny na kwot 50 mld EUR do realizacji w latach 20092010. Rzd nie zdecydowa si jednak na utworzenie specjalnej instytucji (tzw. bad bank), ktra miaaby za kwot kilkuset miliardw euro zakupi niepynne aktywa sektora bankowego4. Wprowadzenie w ycie tego pakietu, w poczeniu ze skutkami recesji, uniemoliwi osignicie zakadanej uprzednio na 2011 r. rwnowagi budetowej, ale daje szanse na zagodzenie skutkw recesji. Spord krajw strefy euro do najpowaniej dotknitych kryzysem nansowym i gospodarczym naley Irlandia. W wyniku tego kryzysu Irlandia zostaa dotknita take ogromnym kryzysem nansw publicznych, ktry naley do najpowaniejszych wrd krajw wysoko rozwinitych. Jeszcze w 2006 r. kraj ten mia nadwyk budetow w wysokoci 3% PKB, a w 2008 r. wystpi decyt szacowany na poziomie 7,1% PKB (zob. tabela 1). Warto tu zauway, e w cigu 10 lat istnienia strefy euro jest to najbardziej znaczce pogorszenie salda budPor. J. Stark, The economic crisis and the response of scal and monetary policy, http://www.ecb.int/press/key/date/2009/html/sp090608.en.html, 8.06.2009. 4 Por. B. Benoit, Germany braced for rekord postwar decit, Financial Times, 28.01.2009.
3
126
Leokadia Orziak
etowego w tak krtkim okresie spord wszystkich krajw, ktre do tej strefy nale. Przewiduje si, e polityka makroekonomiczna w Irlandii w latach 20092010 bdzie silnie zwizana z sytuacj kryzysow w gospodarce. Wrd istotnych dziaa antykryzysowych podjtych w 2008 r. byo udzielenie przez pastwo nieograniczonych gwarancji o wartoci 440 mld EUR na depozyty w szeciu bankach irlandzkich na okres dwch lat5. Krok ten podjto, by zapobiec zjawisku masowego wycofywania depozytw w sytuacji narastajcego, zwaszcza w pierwszej poowie 2008 r., zaniepokojenia spoecznego co do bezpieczestwa rodkw powierzonych bankom. Gwarancje te pozwoliy zagodzi istotnie problemy z pynnoci w sektorze bankowym. Po to jednak, by nie wystpia potrzeba wywizania si z zobowiza nansowych, ktre wzi na siebie rzd w zwizku z tymi gwarancjami, musi on bardzo starannie nadzorowa banki, w por identykowa moliwe zagroenia i podejmowa niezbdne rodki zaradcze. Zwaywszy na fakt, e banki te w minionych latach silnie zaangaoway si w kredytowanie rynku nieruchomoci, jednym z najwaniejszych dziaa instytucji nadzorczych jest i bdzie ocena tego, jakie jest ryzyko, e niespacalne kredyty przyczyni si do niewypacalnoci poszczeglnych bankw. Wedug danych z grudnia 2008 r. ryzyko pojawienia si w Irlandii niewypacalnych bankw oceniano jako due z uwagi na rosncy poziom zych kredytw w oglnej masie kredytw udzielonych. Wtedy konieczne mogoby si okaza podjcie powaniejszych dziaa interwencyjnych. Przedstawione w lutym 2009 r. szacunki dokonane przez Bank Irlandii co do koniunktury w 2009 r. wskazyway, e moe nastpi spadek PKB o 4%. Biorc po uwag rysujc si recesj, premier irlandzkiego rzdu zapowiedzia cicie wydatkw budetowych na kwot ponad 2 mld EUR6.
Por. J.M. Brown, Dublin`s dillema, Financial Times, 16.01.2009. Por. Ch. Forelle, Ireland`s glass now stands half empty, The Wall Street Journal, 9.02.2009.
6 5
127
Warto podkreli, e na pocztku 2009 r. spord 16 krajw strefy euro jedynie Grecja miaa nisz ni Irlandia wiarygodno kredytow na midzynarodowych rynkach nansowych i pacia wysze odsetki od obligacji. Agencja Standard&Poors w styczniu 2009 r. zmienia prognoz kredytow dla Irlandii ze stabilnej na negatywn i ostrzega, e moe dokona kolejnych zmian prognozy. Z szacunkw, ktre byy dostpne w tym miesicu, wynika, e w 2009 r. decyt budetowy w Irlandii moe wynie 9,5%, o ile uda si poczyni oszczdnoci na kwot 2 mld EUR po przeprowadzeniu planowanych reform. Bez tych oszczdnoci decyt ten moe wynie 10,5% PKB w 2009 r., w 2013 r. za moe osign nawet 1112% PKB. Taka ewolucja stanu budetu moe spowodowa gwatowny wzrost zaduenia publicznego: z 24,7% w 2007 r. do 80% PKB w 2013 r.7 Gdyby ten negatywny scenariusz zrealizowa si w praktyce, to ten ogromny wzrost zaduenia publicznego nie tylko oznaczaby wysze koszty obsugi dugu oraz cicia wydatkw publicznych, ale mgby powanie podway wizerunek Irlandii wrd inwestorw. Na pocztku listopada 2008 r. Komisja Europejska wszcza wobec Irlandii procedur nadmiernego decytu. Gwne dziaania podjte dotychczas w celu zmniejszenia tempa narastania decytu to redukcja wydatkw w sektorze publicznym.
4. Perspektywy ewolucji sytuacji makroekonomicznej

Ju w pierwszej poowie 2009 r. zaczy si pojawia pewne sygnay oywienia w gospodarce wiatowej, ktre moe nastpi od 2010 r., zwaszcza w gospodarce Stanw Zjednoczonych. Potwierdziy to take prognozy opublikowane przez Komisj Europejsk w maju 2009 r. wskazujce, e8:
Por. J.M. Brown, Dublin`s dillema, op.cit. Economic Forecast Spring 2009, European Commission Directorate-General for Economic and Financial Aairs, European Economy 2009, no. 3.
8 7
128
Leokadia Orziak
w 2009 r. wiatowy PKB zmniejszy si o 1,5%, przy czym w krajach najbardziej rozwinitych spadek ten ma by powaniejszy: w Stanach Zjednoczonych o ok. 3%, a w Japonii 5,25%; spadek koniunktury dotknie powanie take kraje wschodzce i rozwijajce si (oczekiwany wzrost PKB w Chinach to ok. 6%); w 2010 r. wiatowy PKB moe wzrosn o ok. 2%, o ile dziaania stymulacyjne podejmowane przez rne kraje przynios oczekiwane efekty; w 2009 r. PKB UE zmniejszy si o 4% (w 2008 r. wzrost PKB wynis 0,8%); niemal wszystkie kraje UE zostay silnie dotknite kryzysem nansowym, gwatownym spadkiem popytu w gospodarce wiatowej, a niektre dodatkowo take kryzysem na rynku nieruchomoci; w 2009 r. PKB w Niemczech obniy si o 5,5%, we Francji i Hiszpanii o ok. 3%; w 2010 r. aktywno gospodarcza w duych krajach strefy euro ustabilizuje si, z wyjtkiem Hiszpanii, gdzie w dalszym cigu PKB bdzie spada (o 1%); dziki dziaaniom podjtym w ramach polityki pieninej i budetowej PKB zacznie rosn pod koniec 2010 r. (w caym 2010 r. PKB spadnie o 0,1%); inacja spada znacznie w ostatnich miesicach; w 2009 r. moe ona spa poniej 1% w caej Unii, w stree euro za poniej 0,5%, przy czym przez cz roku moliwa jest te deacja; w 2010 r. inacja moe doj do 1,25%. w 2009 r. zatrudnienie zarwno w caej UE, jak i w stree euro zmniejszy si o 2,5%, a w 2010 r. o dalsze 1,5%; w latach 20092010 w caej Unii utraconych zostanie 8,5 mln miejsc pracy (w latach 20062008 utworzono 9,5 mln nowych miejsc pracy); w rezultacie tych zmian stopa bezrobocia w caej Unii w 2010 r. osignie poziom 11%, w stree euro za 11,5%; najbardziej znaczcy wzrost bezrobocia moe mie miejsce w krajach, gdzie recesja bdzie najgbsza; spord krajw strefy euro dotyczy to gwnie Irlandii i Hiszpanii; nanse publiczne take silnie odczuj skutki kryzysu; decyty budetw narodowych w caej Unii ulegn w 2009 r. podwojeniu (z 2,3%
129
w 2008 r. do 6% w 2009 r. oraz 7,25 w 2010 r.); taka ewolucja stanu budetw krajw czonkowskich jest efektem zarwno spadajcych wpyww podatkowych, jak i zwikszonych wydatkw na rzecz pobudzania wzrostu gospodarczego oraz ratowania i dokapitalizowania bankw i innych instytucji nansowych; relacja wydatkw do PKB w caej UE w 2009 r. wzronie o 3 pkt proc., a w 2010 r. o dalszy 1 pkt proc.; wzrost ten bdzie skutkiem zarwno wikszych wydatkw socjalnych i na cele konsumpcji zbiorowej, jak i spadku nominalnego PKB; z kolei relacja dochodw budetowych do PKB ulegnie obnieniu w wyniku postpujcej erozji bazy podatkowej; w rezultacie tych zmian 21 z 27 krajw Unii w 2009 r. bdzie si odznacza decytem budetowym wyszym ni 3% PKB; dalsze pogorszenie stanu nansw publicznych wystpi w 2010 r., co moe doprowadzi do tego, e czny decyt budetw krajw Unii bdzie stanowi ponad 7% jej PKB; w caej Unii znacznie wzronie relacja dugu publicznego do PKB: do 72,1% w 2009 r. oraz do 79,1% PKB w 2010 r. (w 2008 r. relacja ta wynosia 61,2%), w stree euro za do 84% w 2010 r. (69% w 2008 r.). Sytuacja ekonomiczna poszczeglnych krajw Unii Europejskiej, w tym krajw strefy euro, jest i pozostanie zrnicowana. Spadkiem popytu na rynku wiatowym zostay dotknite zwaszcza te kraje strefy euro, ktre s silnie uzalenione od eksportu (gwnie Niemcy). Cze krajw mocniej ni inne odczua skutki kryzysu w instytucjach nansowych oraz zaamania na rynku nieruchomoci (gwnie Irlandia i Hiszpania). W swej prognozie z maja 2009 r. Komisja Europejska wskazaa dodatkowo, e rzdowe pakiety stymulacyjne bd istotnym czynnikiem przeciwdziaajcym gbszemu pogarszaniu koniunktury, a nastpnie przyczyniajcym si do jej poprawy. Komisja oszacowaa, e w latach 20092010 czne wsparcie z budetu w ramach tych pakietw zwikszy decyt budetowy (w relacji do PKB) o 5 pkt proc. UE jako caoci, ale bez tego wsparcia wzrost gospodarczy byby niszy od oczekiwanego o 1 pkt proc. w 2009 r. oraz o pkt proc. w 2010 r.
130
Leokadia Orziak
5. Podsumowanie
Obecny kryzys pokaza, jak wielkie znaczenie maj zdrowe nanse publiczne, a w rezultacie unaoczni to, jak potrzebna jest skuteczna konsolidacja tych nansw w okresie dobrej koniunktury oraz stworzenie swego rodzaju rezerwy skalnej, z ktrej mona korzysta w okresie, gdy koniunktura znacznie si pogorszy. Cz krajw strefy euro nie zdoaa takiej rezerwy stworzy. W sytuacji kryzysowej kraje te odczuy silnie problemy zwizane z rosncym decytem i dugiem publicznym oraz kosztami jego obsugi. Ich pole manewru do realizacji aktywnej polityki budetowej, niezbdnej dla agodzenia kryzysu i pobudzania koniunktury, ulego znacznemu ograniczeniu. Ponadto wzrost rnic w oprocentowaniu obligacji skarbowych poszczeglnych krajw, wyrany od jesieni 2008 r., pokaza, e w czasie kryzysu na rynkach nansowych wystpuje wyrane rozrnienie midzy krajami-poyczkobiorcami ze wzgldu na ich wiarygodno kredytow. Istotnym elementem oceny tej wiarygodnoci jest obecny i przewidywany stan nansw publicznych. Jeli chodzi o polityk pienin, to wane jest wycofanie si w odpowiednim czasie bankw centralnych z podjtych dziaa nadzwyczajnych, ktre przy poprawiajcej si koniunkturze mogyby generowa presj inacyjn. EBC zapowiada, e zgodnie z realizowan strategi przejrzystoci polityki pieninej wszelkie nadchodzce zmiany w tej polityce ogosi z odpowiednim wyprzedzeniem. Sektor bankowy nie moe bez koca by uzaleniony od nadzwyczajnego nansowania udzielanego przez t instytucj. Bank centralny strefy euro powinien tak zmodykowa sw polityk, by by w stanie w sposb trway zapewnia stabilno cen.
ZAKOCZENIE
Dyskusja w trakcie seminarium podzielona zostaa na dwie czci, ktre tematycznie rwnie dotyczyy innych zagadnie, co wynikao z programu seminarium. Pierwsz cz zdominowaa problematyka Traktatu z Lizbony oraz wykorzystania funduszy strukturalnych UE do pobudzania gospodarki. Oczywicie, oba te tematy odnoszono przede wszystkim do sytuacji Polski i ewentualnych korzyci, jakie moglibymy odnie w przypadku przyjcia takiego lub innego rozwizania. Nie wszyscy uczestnicy seminarium podzielali pogldy autorw wystpie, co uzna naley za naturaln sytuacj w przypadku tego rodzaju spotkania. Jako przykad moe posuy stosunek uczestnikw do Traktatu z Lizbony, ktry w przewaajcej opinii powinien zosta zaaprobowany przez Prezydenta RP. Wskazywano na korzyci pynce z jego ratykacji, ktre pozwol na popraw skutecznoci i sprawnoci funkcjonowania instytucji europejskich. Wydaje si to niezwykle wane w kontekcie wychodzenia z obecnego kryzysu, poniewa Unia Europejska uzyskaaby nowe impulsy rozwojowe zarwno o charakterze wewntrznym, jak i zewntrznym, stajc si podmiotem stosunkw midzynarodowych i posiadajc jednolity organ odpowiadajcy za prowadzenie polityki zagranicznej. W ujciu wewntrznym np. traktatowy zapis o tym, e Unia Europejska wspiera spjno gospodarcz, spoecz-
132
Zakoczenie
n i terytorialn oraz solidarno midzy pastwami czonkowskimi, take wzmacnia argumenty jego zwolennikw. Nadanie spjnoci terytorialnej wymiaru traktatowego moe spowodowa lepsze dostosowanie dziaa antykryzysowych do wymiarw regionalnego i lokalnego oraz popraw mikroekonomicznych cech polityki strukturalnej. Jednake z drugiej strony, naley podkreli, e pogld, i nie naley tego czyni w popiechu i bez uwzgldnienia czy zabezpieczenia polskich interesw, znajduje coraz wiksze zrozumienie i uznanie. Argumentw dostarczaj nasi najblisi zachodni ssiedzi. Na wniosek Prezydenta Niemiec H. Khlera, ktry podobnie jak Prezydent RP wstrzyma si z podpisem pod dokumentem (polskie stronnicze media i politycy wspominali najczciej tylko V. Klausa, Prezydenta Republiki Czeskiej, jako tego, ktry nie chce zoy swojego podpisu pod traktatem mimo pozytywnej decyzji parlamentu i ktry wraz z Prezydentem RP jest wrogiem lub agodniej hamulcowym Europy), Trybuna Konstytucyjny w Karlsruhe wyda orzeczenie w sprawie zgodnoci Traktatu z Lizbony z Ustaw zasadnicz RFN. Mimo oglnie pozytywnej konkluzji orzeczenia, uznajcego zgodno Traktatu z niemieck Ustaw zasadnicz, Trybuna Konstytucyjny wskaza na zawarte w nim niekorzystne z punktu widzenia Niemiec sformuowania i rozwizania. Uoglniajc, mona stwierdzi, e sdziowie Trybunau nie zgodzili si, aby decyt demokracji, bdcy grzechem pierworodnym UE, zacz si rozprzestrzenia take na instytucje narodowe Niemiec, a zwaszcza parlament, jako najwyszy organ przedstawicielski. Uznali tym samym, i sposb okrelenia w Traktacie zalenoci i relacji pomidzy instytucjami unijnymi a organami pastwa niemieckiego, w szczeglnoci parlamentem, s zbyt oglne i nieprecyzyjne, a parlament nie bdzie mia kontroli nad najwaniejszymi rozstrzygniciami dotyczcymi obywateli niemieckich (przyjmuje si, e Unia przejaby ok. 80% kompetencji ustawodawczych Bundestagu, co zasadniczo zdeprecjonowaoby jego znaczenie w tej dziedzinie). Dodatkowo podkrelono konieczno zagwarantowania Trybunaowi Konstytucyjnemu nadrzdnej pozycji w rozstrzyganiu kontrowersji wok decyzji instytucji wsplnoty, kt-
Zakoczenie
133
re nie byyby aprobowane przez Niemcy i ich obywateli. W praktyce oznacza to, e ostatnie sowo w przypadku zastrzee i skarg wobec decyzji instytucji UE nalee bdzie do Trybunau Konstytucyjnego, nie za do Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci w Luksemburgu. Orzeczenie odnosi si take do przyszoci UE i wskazuje, e gdyby miaa ona w przyszoci sta si pastwem federalnym, a pastwa wsplnoty jego czciami skadowymi podmiotami, to w Niemczech zgoda na to musi zosta wyraona w oglnonarodowym referendum. Mwic wprost, odrzucono moliwo narzucania przez biurokracj unijn zasadniczego kierunku przemian integracyjnych w Europie i ograniczenia w tym wzgldzie suwerennoci narodw. Z powyszego rozstrzygnicia wynikaj ewidentne sugestie dla polskiej klasy politycznej, cho obawy o to, e pozostan one jedynie teoretyczne, nie s nieuzasadnione. Wynikaj one przede wszystkim z charakterystycznego dla niej kadencyjnego sposobu mylenia. Natomiast konstrukcje teoretyczne i sposb mylenia politykw za nasz zachodni granic z pewnoci mona okreli jako perspektywiczny i zwizany z racj stanu. Paradoksalnie, w tym kontekcie realistyczne pogldy niektrych teoretykw i polityczne stanowisko w tej sprawie polskiej gowy pastwa, acz pozbawionej innowacyjnego wsparcia doradcw, jawi si jako zbiene. W drugiej czci seminarium problemem, ktry w najwikszym stopniu interesowa zebranych, bya kwestia wsplnej waluty i polskiego przestpienia do strefy euro. Nie moe to budzi zdziwienia, poniewa w tym samym czasie swoje stanowiska polityczne w tej sprawie wyrazili przedstawiciele wszystkich najwaniejszych instytucji i kompetentnych organw, cznie z Prezesem RM RP. Kryzys ekonomiczny okaza si bardzo istotnym kryterium oceny skutecznoci mechanizmw makroekonomicznych ustanowionych w Eurolandzie, skupiajcym 16 pastw czonkowskich. W oglnej ocenie przeway pogld, i uyteczno unii walutowej zostaa w ramach obecnego kryzysu potwierdzona, a problemy gospodarcze pastw, gdyby nie znajdoway si w unii, byyby jeszcze wiksze, ni s, co odnoszono przede wszystkim
134
Zakoczenie
do Sowacji. Najwiksze obawy budzi los walut niewielkich pastw czonkowskich UE. Polska dowiadczya atakw spekulacyjnych na swoj walut, co przez niekorzystne zmiany kursowe mogo si odbi na stanie realnej gospodarki. Sytuacja taka jeszcze bardziej zdeterminowaa niektrych nansistw, ekonomistw czy politykw, by zachca do podjcia dziaa przybliajcych Polsk do euro. Ci, ktrzy odnosz si sceptycznie do przyspieszenia dziaa majcych umoliwi Polsce jak najszybsze wejcie do strefy euro, take zostali wyposaeni przez obecny kryzys w wane argumenty konserwujce ich sceptycyzm. Okazao si, e w stree euro kryzys najbardziej da si we znaki tym pastwom, w ktrych stan nansw publicznych nie by zadowalajcy, a relacja dugu publicznego do PKB bya zbyt wysoka (w Portugalii 66,4%, Francji 68,0%, Belgii 89,6%, Grecji 97,6%, a we Woszech a 105,8%). Stan polskich nansw publicznych nie napawa optymizmem, co potwierdzia dokonana 17 lipca nowelizacja budetu na 2009 r. Nawet jeli pominiemy wspomniane problemy i uznamy, e strefa euro gwarantuje w warunkach kryzysu pewn stabilno makroekonomiczn, to zasadnicze pytanie i tak naley postawi, a mianowicie: czy wejcie Polski do strefy euro pozwoli na szybszy rozwj polskiej gospodarki? Odpowied oparta na zaoeniach teoretycznych optymalnego obszaru walutowego jest stosunkowo atwa i do jednoznaczna. Powinny przewaa korzyci, a wic i szybszy rozwj gospodarczy. Jednake warunki kryzysu nakazuj pewn ostrono, a by moe i modykacj takiego pozytywnego stanowiska. Skrajn opini w tym wzgldzie wyraa francuski ekonomista Christian Saint-tienne, stwierdzajc, e na krtk met chroni ono m.in. przed kryzysami nansowymi, jednak na dusz jest nieopacalne, o czym wiadcz wyniki gospodarcze od 1999 r., ktre byy lepsze w pastwach pozostajcych poza stref. Przewiduje on, e gdy skoczy si ju kryzys wiatowy, pastwa, ktre nie maj euro, bd wrcz zachwycone sytuacj, e go nie maj zwaszcza jeli euro nadal bdzie zbyt silne w stosunku do dolara. Ta waluta jest jak cukierek z trucizn; broni przed wielkimi wstrzsami, ale
Zakoczenie
135
za cen stagnacji [wyrnienie moje]. Poza tym, gdyby kraje takie jak Polska weszy jutro do strefy euro, wywoaoby to w nich szok pacowy zarobki musiayby zosta stopniowo wyrwnane do tego samego poziomu, co w stree euro, a to cakowicie unicestwioby ich konkurencyjno1. Nawet jeli podobne pogldy potraktowa z nalenym naukowym rozwaaniom sceptycyzmem, to jednak wyraaj one istotne obawy co do moliwoci rozwojowych caej strefy euro i tym bardziej powinny skania do pogbionej reeksji na temat polskiej akcesji do tej strefy. Niestety, decyzja w tej kwestii bdzie podejmowana przez politykw, ktrych wspomniana ju krtkookresowa perspektywa widzenia wielu spraw nie rokuje najlepiej. Jeli w 2011 r., kiedy wiat wyjdzie z kryzysu i oywienie gospodarcze bdzie faktem, euro bdzie kosztowao ponad 2 USD, bdzie to oznacza, e przed Uni Europejsk pitrz si dopiero problemy, a obecn faz kryzysu wspomina bdziemy z nostalgi. Joachim Osiski
Za: Europa. Magazyn Idei Dziennika nr 276 (29/2009), 1718.07.2009.

J. Osinksi Ekonomicznego Publikacje KES, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

J. Osinksi Ekonomicznego Publikacje KES, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

z r o z u m i e

UNIA EUROPEJSKA WOBEC KRYZYSU EKONOMICZNEGO

UNIA EUROPEJSKA WOBEC KRYZYSU EKONOMICZNEGO

SZKOA GWNA HANDLOWA W WARSZAWIE WARSZAWA 2009

Recenzent Sawomir Sztaba Korekta Izabela Raska

Copyright by Szkoa Gwna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2009

Skad i amanie Studio DTP WHITE, Warszawa white.pl

REFORMA USTROJOWA UNII EUROPEJSKIEJ A KRYZYS FINANSOWY

Z. Brzeziski, Wybr. Dominacja czy przywdztwo, Krakw 2004, s. 107.

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys finansowy

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys finansowy

2. Scenariusze rozwoju ustrojowego Unii

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys finansowy

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys finansowy

3.2. Strategia rozszerzenia

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys finansowy

3.3. Spjno Unii

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys finansowy

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys finansowy

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej a kryzys finansowy

FUNDUSZE STRUKTURALNE UNII EUROPEJSKIEJ A OGRANICZANIE SKUTKW KRYZYSU

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

2. Zmiana klimatu wobec europejskiej polityki spjnoci

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

3. Kierunki i strumienie finansowe europejskiej polityki strukturalnej w Polsce

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

5. Modyfikacja rozwiza prawnych i pozaprawnych na lata 20072013

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

7. Wpyw kryzysu spoeczno-gospodarczego na reform europejskiej polityk spjnoci

Fundusze strukturalne Unii Europejskiej a ograniczanie skutkw kryzysu

BUDET OGLNY UNII EUROPEJSKIEJ W WARUNKACH KRYZYSU

2. Pojcie budetu oglnego i zasady systemowe warunkujce jego dziaanie

Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu

Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu

Tabela 1. Fazy rozwoju systemu nansowania WE

budet oglny, wydatki przyjcie puapw dla wydatkw w okresach 7-letnich

Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu

K. ukrowska, Budet oglny, op.cit., s. 285. Ibidem, s. 4244.

3. Presje na budet wynikajce z kryzysu

Gazeta Wyborcza, 4.06.2009, s. 26. The Economist, 30.055.06.2009, s. 101102.

Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu

9399 rednio 1,21% 0006 rednio 1,08% 0713 rednio 0,98%

1,1 1,0 0,9 0,8 9399 rednio 1,05%

0006 rednio 0,92%

patnoci rzeczywiste realizowane w praktyce patnoci (transfery) uzgodnione w perspektywie finansowej

Rysunek 1. Patnoci rzeczywiste i realizowane w budecie oglnym w latach 19932013

Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu

4. Moliwe skutki kryzysu i realno zagroe z nich wynikajcych

Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu

Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu

Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu

Budet oglny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu

5. Budet oglny a kryzys finansowy

Patnoci 116 096 062 329 EUR

0,89% PNB UE-27

Nadwyka 3 187 019 148 EUR

nad kwot wynikajc z 7-letniej perspektywy

Rysunek 2. Wyniki nansowe budetu 2009 r. w stosunku do PNB w zobowizaniach i patnociach