MINISTÉRIO DA FAZENDA

Secretaria-Executiva
Seminário Eurosocial

“A Cooperação entre Administrações Tributárias de Diferentes

Níveis de Governo - as Experiências Brasileira, Européia e
Latino-Americana”

Brasília, 18 de abril de 2007.

André Luiz Barreto de Paiva Filho 1
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Federalismo Brasileiro

• Três níveis de governo (União, Estados e Municípios).

• Receitas do Entes
– Competências tributárias
– Transferências intergovernamentais

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Principais Competências Federais –

Impostos
• Imposto de Importação – II.
• Imposto de Exportação – IE.
• Imposto de Renda - IR.
• Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI.
• Imposto sobre operações financeiras – IOF.
• Imposto Territorial Rural – ITR.
• Imposto sobre Grandes Fortunas – IGF (não
regulamentado).

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Principais Competências Federais – Contribuições

• Contribuição para Financiamento da Segurirdade Social

(Cofins).
• Programa de Integração Social (PIS/PASEP).
• Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL).
• Contribuição de Intervenção no Domínico Econômico
(CIDE).
• Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
(CPMF).

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Principais Competências Estaduais

• Imposto relativo a Operações de Circulação de

Mercadorias e Serviço de Transporte Intermunicipal e
Interestadual e de Comunicação – ICMS.
• Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores –
IPVA.
• Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação –
ITCD.

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Principais Competências Municipais

• Imposto sobre Serviços – ISS.

• Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana – IPTU.
• Imposto sobre Transmissão de Bens Intervivos – ITBI.
• Contribuições de limpeza urbana e iluminação pública.

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Principais Transferências Constitucionais

UNIÃO
•21,5% IPI e IR - FPE •22,5% IPI e IR - FPM
•7,5% IPI, distribuídos •2,5% IPI, distribuídos
proporc. exportação Estado proporc. exportação do
•3% IPI e IR - Estado
•21,75% CIDE – destinada
Fundos financ. setor
infraestrutura transporte
produtivo - FNE, FN, •50% ITR
•30% IOF-ouro FCO •70% IOF-Ouro
•IRRF servidores estaduais •7,25% CIDE –
ESTADOS destinada infraestrutura
transporte
•25% ICMS
•IRRF serv. municipais
•50% IPVA
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MUNICÍPIOS
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2005
• Carga Tributária R$ 724 bilhões
– 33,7 % do PIB

RECEITAS DOS ENTES

ANTES TRANSF. APÓS TRANSF.
• União 23,6% 19,5%
• Estados 8,7% 8,7%
• Municípios 1,4% 5,5%

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Sistema Tributário - Diagnóstico

• A complexidade e a falta de neutralidade do sistema

tributário brasileiro têm representado um grande entrave
ao crescimento

• As principais distorções do sistema tributário brasileiro

estão relacionadas aos tributos indiretos sobre bens e
serviços, que são o objeto da reforma

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Principais distorções
• Complexidade
– Multiplicidade de legislações e competências tributárias
• União: PIS, Cofins, IPI, CIDE-combustíveis
• Estados: ICMS
• Municípios: ISS
– Multiplicidade de alíquotas e bases de cálculo aplicáveis aos
diversos tributos

• Inexistência de neutralidade (não interferência na

concorrência interna e externa e na alocação de fatores
da produção)
– Incidências cumulativas
– Defeitos das incidências sobre o comércio exterior
– Guerra fiscal
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Principais distorções dos tributos federais

• Multiplicidade de tributos e regimes de tributação sobre

bens e serviços (PIS/Cofins, IPI, CIDE-combustíveis)

• PIS/Cofins - a sobreposição dos regimes cumulativo e

não-cumulativo prejudica a neutralidade e a alocação
eficiente dos recursos

• CIDE-combustíveis – não confere crédito à produção,

implicando ônus nas cadeias produtivas
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Principais distorções do ICMS

• Estão fundadas no Sistema misto para partilha do

imposto nas operações entre os Estados
– Guerra fiscal
– Distorções na tributação do comércio exterior

• Guerra fiscal – custo baixo ou nulo para o Estado que concede

o benefício fiscal, mas elevado para o conjunto dos Estados
– Renúncia estimada em R$ 25 bilhões/ano
– Reações à guerra fiscal
• Todos Estados concedendo a vantagem original
desaparece
• ADINs junto ao STF 12
• Glosa de créditos pelos Estados
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Principais distorções do ICMS
• Graves distorções na tributação do comércio exterior:
– Favorecimento das importações em detrimento da
produção nacional
• Como na importação o ICMS pertence ao Estado destinatário
da importação, os Estados têm concedido uma série de
benefícios fiscais para importações

– Dificuldades para desonerar as exportações em

função do acúmulo de créditos pelos exportadores.
• Como, em regra, parte dos créditos do ICMS dos insumos
das exportações trata-se de imposto arrecadado a outros
Estados, o Estado do exportador reluta em dar
aproveitamento aos créditos acumulados. 13
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Principais problemas relacionados ao ISS

• Cumulatividade nas cadeias produtivas, impossibilitando

sua desoneração nas exportações e nos investimentos

• Conflitos de competência com o ICMS

• Conflitos entre os municípios (guerra fiscal)

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Outras distorções – investimentos
• Os regimes aplicados aos tributos indiretos não estão
permitindo a desoneração integral dos investimentos:
– Longos prazos de apropriação dos créditos (ICMS - 48 meses;
PIS/Cofins - 24 meses)

• O ICMS dificulta a desoneração dos investimentos, pois

o Estado que recebe os investimentos arca com o ônus
do ICMS incidente sobre máquinas e equipamentos, em
geral pago a outro Estado

• Impacto negativo sobre a competitividade, tanto maior

quanto mais elevados os juros
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Conseqüências das distorções nos tributos

sobre bens e serviços
• Desestímulo aos investimentos produtivos

• Insegurança jurídica

• Inexistência de neutralidade no comércio exterior, em

prejuízo da produção nacional

• Alto custo de cumprimento das obrigações tributárias

• Elevado nível de sonegação e elisão 16

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Principais Objetivos da Reforma

• Instituir um sistema de tributos indiretos neutro e

simples, racionalizando o sistema tributário e elevando
a eficiência econômica
• Desonerar os investimentos produtivos
• Eliminar as distorções do comércio exterior que prejudicam a
produção nacional, desonerando as exportações e conferindo
tratamento isonômico às importações
• Simplificar e desburocratizar, reduzindo os custos de
cumprimento das obrigações tributárias
• Eliminar as distorções que prejudicam os investimentos
• Ampliar a base de contribuintes, reduzindo a
informalidade 17
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Proposta de Reforma para Debate

• Substituição dos tributos sobre bens e serviços (ICMS,
IPI, PIS, Cofins, CIDE-Combustíveis) por dois impostos,
sobre o valor adicionado: um estadual (IVA-E) e um
federal (IVA-F)
– O IVA-E observaria o princípio do destino
– Fim da guerra fiscal
– Debater com Municípios a integração do ISS à base do IVA

• Formulação de uma política de desenvolvimento

regional como alternativa efetiva e transparente à guerra
fiscal

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Principais características dos novos IVA

• Uniformidade nacional
– Lei Complementar única
– Regulamentação nacional, a exemplo do Simples
Nacional

• Alíquotas
– IVA-F – lei federal
– IVA-E – lei estadual
• Estados teriam autonomia na fixação de alíquotas
dentro de parâmetros definidos nacionalmente
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Principais características dos novos IVA
• Não-cumulativo
– Sistema de débito e crédito (imposto x imposto)
– Crédito para bens de capital

• Fiscalização – especializada segundo a competência

tributária e integrada (cadastros e bases de dados
comuns), podendo ser compartilhada mediante convênio
ou lei

• Nas operações interestaduais, o imposto seria

integralmente cobrado no estado de origem, mas
apropriado pelo estado de destino, reduzindo o risco de
sonegação 20
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Simulação do “barquinho”
Obs.: considerando IVA-E com alíquota interna de 18% e interestadual
de 0% e IVA-F com alíquota de 10%.
Vendedor Revendedor Revendedor Apuração Revendedor

Venda interna - 100 Compra Interna - 100 Venda Interna - 150

Débito Crédito Débito
IVA-E 18 IVA-E 18 IVA-E 27 IVA-E 9D
IVA-F 10 IVA-F 10 IVA-F 15 IVA-F 5D
Total 28 Total 28 Total 42

Venda interest. - 100 Compra interest. - 100 Venda interna - 150

(alíq. Interst. 0%) (alíq. interest. 0%)
Débito Crédito Débito
IVA-E 0 IVA-E 0 IVA-E 27 IVA-E 27 D
IVA-F 28 IVA-F 28 IVA-F 15 IVA-F -13 C
Total 28 Total 28 Total 42
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Diferença de ambiente e oportunidades em
relação às reformas anteriores
• Integração dos Fiscos: nota fiscal eletrônica; cadastros
sincronizados e Sistema Público de Escrituração Digital
(SPED)
– Base de dados resultante da nota fiscal eletrônica cria condições
para calibrar adequadamente as novas alíquotas e para estimar
com precisão o impacto das mudanças para cada ente federado
• Redução da sonegação e ampliação da receita resultante
da nota fiscal eletrônica, do fechamento de brechas para
sonegação e do fim da guerra fiscal abrem espaço para a
racionalização da estrutura tributária e para a redução de
alíquotas 22
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Transição
• O ICMS seria mantido por um prazo de transição (em torno
de 5 anos), sendo em seguida substituído pelo IVA-E
• As alíquotas interestaduais do IVA-E seriam
progressivamente reduzidas, migrando a cobrança para o
destino
• O IVA-F iniciaria sua vigência num prazo de 2 a 3 anos
• Benefícios fiscais já concedidos no ICMS:
– Os de caráter geral – seriam extintos com o ICMS
– Os de caráter subjetivo, com prazo e condições - observados os
limites temporais, seriam recepcionados no IVA-E, mediante
renegociação dos Estados com beneficiários em função da nova
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legislação do IVA-E, com homologação pelo Confaz
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A Questão do ISS

• Algumas questões relevantes quanto à integração do

ISS na base de um IVA-E
– Resolveria os problemas relacionados ao ISS
– Permitiria que o IVA-E tivesse uma base completamente
harmonizada com o IVA-F (legislação uniforme)
– Possibilidade de alcançar uma base pouco explorada pelos
pequenos munícipios
– Perda de parte da competência tributária dos municípios (mais
relevante para médios e grandes municípios)
– Exigiria critérios de recomposição das receitas municípais

• A exemplo do ICMS, a transição teria de ser longa

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Agenda para o Futuro: a Questão Federativa

• A discussão da reforma tributária abre uma oportunidade

para rever o pacto federativo, adotando critérios mais
justos e racionais de repartição e de realização do gasto
– Sistema atual
• Partilha complexa e critérios deficientes (p.ex. distorções
decorrentes da preponderância do valor adicionado como
critério da Partilha do ICMS)
• Vinculações e alto nível de gastos inflexíveis
– Sistema desejável
• Maior eficiência na redução das desigualdades regionais
• Sistema de partilhas mais condizente com as atribuições dos
entes federados 25
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Conclusão
• Uma reforma tributária abrangente é um jogo de soma
positiva em que todos ganham:
– Eficiência econômica
– Eliminação das distorções que prejudicam os investimentos
– Mais crescimento

• Para os estados e municípios, representa uma oportunidade

de aumento da arrecadação, sem onerar a sociedade
– Redução da evasão e da sonegação
– Fim da guerra fiscal

• É possível construir um sistema de compensação entre

perdas e ganhos em que não haja perdedores
• É possível dar início a uma revisão mais ampla do modelo
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de
atribuição de competências e partilhas federativas
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