WOJCIECH BRZOZOWSKI

Wspdziaanie wadz publicznych

1. Nakaz wspdziaania wadz publicznych, sformuowany w preambule Konstytucji RP z 1997 r., nie sta si dotychczas przedmiotem szerszego zainteresowania nauki prawa konstytucyjnego. Trudno powiedzie, czy przyczyn tego stanu rzeczy jest milczca zgoda co do zawartoci treciowej wspomnianego nakazu, prowadzca do uznania go za oczywisto niewymagajc dalszych wyjanie, czy te przeciwnie: brak stanowiska doktryny w kwestii jego interpretacji. Nieco czciej podejmowano prby wykadni art. 133 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z ktrym Prezydent Rzeczypospolitej w zakresie polityki zagranicznej wspdziaa z Prezesem Rady Ministrw i waciwym ministrem. Wydaje si jednak, e ow wykadni naleaoby poprzedzi pewnymi oglniejszymi spostrzeeniami co do samego pojcia wspdziaania wadz. Problematyka, o ktrej mowa, nabraa szczeglnej aktualnoci w zwizku z niedawnym orzeczeniem Trybunau Konstytucyjnego, rozstrzygajcym spr kompetencyjny w sprawie okrelenia centralnego konstytucyjnego organu pastwa, ktry uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej1. Stwarza to, jak sdz, dodatkowe zapotrzebowanie na stosowne ustalenia nauki prawa, w ktrej dylematy interpretacyjne zwizane z kategori wspdziaania wadz zaczynaj by dostrzegane2. Podjcie tematu jest uzasadnione take potrzeb czstszego ni dotychczas rozwaania przez doktryn wtkw z zakresu teorii prawa konstytucyjnego, o co apelowano na ubiegorocznym oglnopolskim zjedzie katedr i zakadw tej gazi prawa3.
Postanowienie z 20 V 2009, Kpt 2/08, OTK nr 5A/2009, poz. 78. Por. cenne uwagi, jakie formuuje Z. Witkowski: Dyrektywa wspdziaania wadz jako element organizujcy ycie wsplnoty pastwowej w wietle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej. Ksiga jubileuszowa dedykowana Prof. Marii Kruk-Jarosz, red. J. Wawrzyniak, M. Laskowska, Warszawa 2009. 3 Zob. K. Wojtyczek: Polska nauka prawa konstytucyjnego na przeomie wiekw [w:] 20 lat transformacji ustrojowej w Polsce. Materiay 51. Oglnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakadw Prawa Konstytucyjnego (Warszawa, 19-21 czerwca 2009 r.), red. M. Zubik, w druku.
2 1

PASTWO i PRAWO 2/2010

Niniejsze opracowanie nie aspiruje do roli wyczerpujcego omwienia pewnego fragmentu Konstytucji. Jest to przede wszystkim przyczynek do ewentualnej dyskusji teoretycznej i metodologicznej, ktra powinna przygotowa aparat badawczy dla dogmatyki prawa. 2. Skierowany do wadz publicznych wymg wspdziaania zosta wyraony w preambule, ktra okrela Konstytucj RP jako prawa podstawowe dla pastwa, oparte na poszanowaniu wolnoci i sprawiedliwoci, wspdziaaniu wadz, dialogu spoecznym oraz na zasadzie pomocniczoci umacniajcej uprawnienia obywateli i ich wsplnot. Wspdziaanie wadz jest wic jednym z fundamentw demokratycznego pastwa prawnego. W nieco oglniejszej perspektywie, akcentowanie koniecznoci wsppracy niewtpliwie koresponduje z charakterem Konstytucji z 1997 r., afirmujcej wartoci dialogu, negocjacji, porozumienia i kompromisu4. Umieszczenie nakazu wspdziaania we wstpie do Konstytucji wywouje pytanie o charakter prawny tej formuy. Naley bowiem rozway, czy chodzi tu o niewicy apel do wadz publicznych, czy o norm prawn nakadajc na nie okrelony obowizek. Normatywny charakter preambuy by przez lata przedmiotem sporu doktrynalnego5, a wolno sdzi, e take dzisiaj trudno w tym wzgldzie o pen zgod, cho Trybuna Konstytucyjny zdaje si zmierza w stron coraz peniejszego odwoywania si do treci wstpu6. Zdecydowanie rzadsze s stanowiska skrajne, przypisujce charakter normatywny caemu wstpowi albo uznajce, e ma on znaczenie czysto polityczne. Obie skrajnoci nios ze sob pewne niebezpieczestwa - odmawianie preambule normatywnoci, nawet w szcztkowym wymiarze, grozi zlekcewaeniem intencji ustrojodawcy, natomiast konstruowanie normy prawnej z nienadajcego si do tego tworzywa moe prowadzi do ich zafaszowania. Gwoli sprawiedliwoci, naley odnotowa, e wiksze zagroenie dla procesu wykadni konstytucji kryje si w tej drugiej sytuacji, bo oglnikowy styl preambuy czyni j podatn na daleko idce interpretacje, czasem prowadzce do legitymizowania wizji ideologicznych, ktrych nie daoby si uzasadni na gruncie czci artykuowanej. Potencjalne skutki takiego rozchwiania procesu wykadni jawi si jako katastrofalne zwaszcza w obszarze kontroli konstytucyjnoci prawa, bo
4 Por. np. M. Wyrzykowski: Konstytucja negocjacji i kompromisu [w:] Konstytucja wybory - parlament. Studia ofiarowane Zdzisawowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000; J. Jaskiernia: Konstytucja RP jako efekt kompromisu politycznego [w:] Stosowanie Konstytucji RP z 1997 r. - dowiadczenia i perspektywy, red. Z. Macig, Krakw 2006; Z. Stawrowski: Aksjologia i duch Konstytucji III Rzeczypospolitej, Przegld Sejmowy nr 4/2007. 5 Zob. zwaszcza przegld stanowisk, jakiego dokonuje S. Lewandowski: Charakter normatywny preambuy, Studia Iuridica 1998, t. 36, s. 118 i n. 6 Por. uwagi K. Dziaochy [w:] Preambua Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Studia i Materiay TK t. XXXII, Warszawa 2009, s. 69-71.

PASTWO i PRAWO 2/2010

umoliwiaj swobodne orzekanie wedug regu pozatekstowych, zwaszcza przez nieuprawnione rozszerzanie katalogu tzw. wartoci konstytucyjnych (ucieczki w wartoci konstytucyjne), przed czym od lat przestrzega m.in. K. Dziaocha7. Skania to, swoj drog, do oglnego pogldu, e naley dy do tego, by tworzono dobre i jasne prawo, a nie by zaopatrywano je w mniej lub bardziej wzniose preambuy8. Zaznaczaj si wspczenie stanowiska akcentujce zrnicowanie wstpu do Konstytucji pod wzgldem jego wartoci normatywnej. Dostrzega si bowiem, e obok zda, ktre nadaj si do zbudowania z nich normy prawnej, wystpuj w preambule treci niepoddajce si takim zabiegom. Poszczeglnym zdaniom przysuguje jednak domniemanie normatywnoci9. Zdaniem L. Garlickiego, znaczenie normatywne wstpu polega nie tylko na samodzielnym wyraaniu normy konstytucyjnej, ale take na jego wymiarze interpretacyjnym oraz na dopenianiu konstruowanej normy, co czyni si najczciej w drodze wspstosowania danego postanowienia preambuy z przepisami czci artykuowanej10. Autor wskazuje, e samodzielne wyraanie przez wstp zasady konstytucyjnej jest moliwe jedynie wwczas, gdy dana tre nie zostaa powtrzona ani rozwinita w dalszych przepisach konstytucyjnych, i wyraa przekonanie, e sytuacja ta odnosi si jedynie do zasady pomocniczoci. Wydaje si jednak, e podobnie rzecz ma si w przypadku nakazu wspdziaania wadz. Powtrzenie i detalizacja tego wymogu znalazy si w art. 133 ust. 3 Konstytucji, lecz tylko w odniesieniu do wybranych organw wadzy publicznej i w stosunkowo wskim zakresie. Mona zreszt pyta, czy celem ustanowienia tego przepisu byo zaakcentowanie samego obowizku wspdziaania, czy te raczej wyrane wskazanie podmiotw (Prezydent, Prezes Rady Ministrw, waciwy minister), ktrych domen jest polityka zewntrzna pastwa. Nie ulega natomiast wtpliwoci, e w pozostaym obszarze nakaz wspdziaania wadz nie zosta wyraony wprost w czci artykuowanej, a w zwizku z tym jego charakter prawny nie jest w peni jasny.
7 Zob. zwaszcza K. Dziaocha, W. Gromski: Niepozytywistyczna koncepcja pastwa prawnego a Trybuna Konstytucyjny, PiP nr 3/1995; K. Dziaocha, S. Jarosz-ukowska: Wartoci konstytucyjne w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego [w:] Studia z prawa konstytucyjnego. Ksiga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr. hab. Wiesawowi Skrzydle, red. J. Posuszny, J. Buczkowski, K. Eckhardt, Przemyl-Rzeszw 2009. 8 S. Lewandowski: Kontrowersje wok preambu, Studia Iuridica 1996, t. 31, s. 95. Autor swe krytyczne uwagi na temat preambu odnosi do ustawodawstwa zwykego, postulujc, by odrbny wstp zarezerwowa dla konstytucji (Charakter, jw., s. 136), cho przecie dylematy zwizane z ocen charakteru prawnego preambuy nabieraj szczeglnego znaczenia wanie w przypadku ustawy zasadniczej. 9 A. Gwid: Wstp do konstytucji - zagadnienia prawne [w:] Charakter i struktura norm konstytucji, red. J. Trzciski, Warszawa 1997, s. 183. 10 Zob. L. Garlicki: Komentarz do Wstpu [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 19. ,

PASTWO i PRAWO 2/2010

W opinii L. Garlickiego, jest to jedna z czterech zasad podstawowych, wok ktrych osnuta jest tre Konstytucji - obok poszanowania wolnoci i sprawiedliwoci, dialogu spoecznego i zasady pomocniczoci11. Z kolei A. Baaban zauwaa, e cho usytuowanie okrelonych postanowie we wstpie moe stwarza wtpliwoci co do ich charakteru prawnego, to jednak bez wtpienia przyznano im w ten sposb wyrniajce miejsce w ramach Konstytucji12. Uznajc trafno tego spostrzeenia, mona wtpi, czy owo honorowe miejsce w systematyce rekompensuje opisane dylematy metodologiczne w procesie wykadni. Trybuna Konstytucyjny wskazywa, e z postanowie wstpu do Konstytucji nie naley wywodzi praw podmiotowych13. Nakaz wspdziaania wadz publicznych nakada wic na te wadze pewien obowizek, z czym nie cz si adne skonkretyzowane uprawnienia jednostki. W pozostaym wzgldzie praktyka trybunalska dostarcza jednak niejednoznacznych wskazwek, skoro w jednym orzeczeniu zaliczono wspdziaanie wadz do grona podstawowych zasad organizujcych ycie wsplnoty pastwowej, by zaraz stwierdzi, e z tekstu preambuy nie mona wyprowadzi norm prawnych w znaczeniu cisym14. Pozwala to mniema, e po ponad 12 latach stosowania Konstytucji z 1997 r. charakter prawny preambuy - wbrew niektrym stanowczym deklaracjom w pimiennictwie - pozostaje nie w peni rozpoznany, cho pewne oglne tendencje rozwoju linii orzeczniczej TK s tu niewtpliwie dostrzegalne. 3. Cho nakaz wspdziaania wadz publicznych nie pojawia si ponownie wrd zasad ustrojowych zawartych w rozdziale I Konstytucji, merytorycznie jest zwykle czony przede wszystkim z zasad podziau i rwnowagi wadz (art. 10). Trudno kwestionowa trafno takiego ujcia - wymg wspdziaania osabia skutki uboczne wynikajce z oddzielenia wadz. Zarazem jego ustanowienie przesdza o tym, e podzia wadz nie moe oznacza ich cakowitej separacji. Mamy tu zatem do czynienia z chwiejn rwnowag dwch do pewnego stopnia przeciwstawnych wartoci. Podzia wadz uzasadnia si zazwyczaj potrzeb zapobiegania
Tame, s. 15. A. Baaban: Prawny charakter wstpu do polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku [w:] W krgu zagadnie konstytucyjnych. Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, red. M. Kudej, Katowice 1999, s. 120. 13 Wyrok z 13 I 2004, SK 10/03, OTK nr 1A/2004, poz. 2; por. jednak wyrok z 27 XI 2007, SK 39/06, OTK nr 10A/2007, poz. 127. Nie znaczy to, oczywicie, e treci zawarte w preambule nie wpywaj w aden sposb na status prawny jednostki, szerzej zob. J. Trzciski, M. Wicek: Znaczenie wstpu do Konstytucji dla interpretacji statusu jednostki w Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Wolnoci i prawa jednostki w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. M. Jaboski, w druku. 14 Wyrok z 11 V 2005, K 18/04, OTK nr 5A/2005, poz. 49. Szerzej na temat rozchwiania linii orzeczniczej w tej kwestii zob. W. Powiec: Wstp do Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego, Przegld Sejmowy nr 1/2010, w druku.
12 11

PASTWO i PRAWO 2/2010

koncentracji funkcji wadczych, a take deniem do wzajemnej kontroli i powcigania si wadz, co prowadzi do ich wzgldnej rwnowagi. Jednoczenie jednak relacje tego rodzaju, wpisane w logik ustroju demokratycznego, nie mog prowadzi do autonomizacji interesw poszczeglnych wadz. W art. 4 Konstytucji mowa bowiem o jednej wadzy zwierzchniej w Rzeczypospolitej Polskiej, ktra naley do Narodu. Tym sposobem podzia wadz sprzyja () zachowaniu jednoci wadzy pastwowej w rkach suwerena (narodu, ludu), ale jednoczenie emanacja tej wadzy zostaje rozdzielona midzy funkcje i wypeniajce te funkcje organy15. Napicie midzy podziaem wadz a ich wspdziaaniem staje si wic czytelne. Brak jakichkolwiek oddziaywa przekrelaby moliwo efektywnego sprawowania przez Nard wadzy zwierzchniej, natomiast wspdziaanie, ktre prowadzioby do zniweczenia odrbnoci wadz, musiaoby skutkowa wypaczeniem ustrojowego mechanizmu autoregulacyjnego. Dostrzeenie tej zalenoci doprowadzio polski sd konstytucyjny w okresie obowizywania tzw. Maej Konstytucji z 1992 r. - do refleksji, e w istocie konieczno wzajemnej wsppracy wadz zawiera si pojciowo w zasadzie ich oddzielenia16. Niektrzy autorzy wskazuj z kolei, e nawet gdyby zasady wspdziaania nie sformuowano wprost, to wynikaaby ona z afirmacji wartoci dobra wsplnego17. Niezalenie od tego, czy wymg wspdziaania rzeczywicie dookrela kontury zasady podziau, czy te stanowi dla niej przeciwwag, nie powinno ulega wtpliwoci, e poszukiwaniom aequilibrium w tej mierze powinna przywieca idea ochrony fundamentw adu demokratycznego i zagwarantowania praw jednostki18. O potrzebie roztropnego wywaenia pierwiastkw wspdziaania i oddzielenia przekonuj take wnioski z przeszoci. Podkrelanie wartoci stabilnych i efektywnych rzdw maskowao czasem denia do nadmiernej koncentracji wadzy, a konieczno zapewnienia sprawnoci ustroju miaa legitymizowa systemy niedemokratyczne. Gdy chodzi o polskie dowiadczenia ustrojowe, znamienne s tu - z pozoru piknie brzmice - sowa przedstawiciela obozu sanacyjnego, S. Cara, z 1935 r., przytoczone przez R.M. Maajnego w jego fundamentalnej pracy o korzeniach ideowych podziau wadz: Zamiast walki chcemy nasz przyszy ustrj oprze na zasadzie harmonii wadz; zamiast konfliktw chcemy widzie solidarn prac naczelnych organw wadzy; zamiast podziau () chcemy, by zatriumfowaa zasada wspdziaania () wadz19. W rzeczywistoci, jak
B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 82. Orzeczenie z 9 XI 1993, K 11/93, OTK 1993, cz. II, poz. 37. 17 Tak H. Izdebski: Fundamenty wspczesnych pastw, Warszawa 2007, s. 175. 18 M. Kruk: Idea stabilnoci i efektywnoci rzdw w Konstytucji RP z 1997 r. [w:] Prawo w XXI wieku. Ksiga pamitkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, red. W. Czapliski, Warszawa 2006, s. 410-411; R. Piotrowski: Zasada podziau wadz w Konstytucji RP, Przegld Sejmowy nr 4/2007, passim. 19 Przytaczam za: R.M. Maajny: Trzy teorie podzielonej wadzy, Warszawa 2001, s. 481.
16 15

PASTWO i PRAWO 2/2010

wiadomo, owa podniosa retoryka harmonii i wsppracy skrywaa pobudki zgoa niedemokratyczne, uzasadniajc odchodzenie od zasady podziau wadz na rzecz nadrzdnej wadzy Prezydenta20. Dwudziestowieczne systemy autorytarne i totalitarne stay si wiadectwem patologii wspdziaania - posunitego tak daleko, e zakadajcego, take w sferze organizacyjnej, pene zjednoczenie wadz publicznych wok wsplnych celw politycznych. Tymczasem tam, gdzie kooperacja przeksztaca si w symbioz, nie mona ju mwi o ustroju demokratycznym. Nadzieje na zabezpieczenie przed t tendencj pokadano czsto w powrocie do idei rzdw mieszanych i podziau wadz, jakkolwiek ich praktykowanie w demokracji konstytucyjnej nie jest rzecz atw21. Niewtpliwie utrzymywanie trwaej rwnowagi midzy formu podziau wadz a nakazem ich wspdziaania jest moliwe jedynie w warunkach dojrzaej kultury politycznej. Poza tym jednak uznanie wymogu wsppracy za ogln dyrektyw, ktra wyznacza model wzajemnych relacji wadz publicznych, zasadniczo nie pociga za sob akceptacji okrelonych zaoe filozofii spoecznej. W szczeglnoci nie wymaga uksztatowania spoeczestwa w myl wizji organicystycznych, uzaleniajcych sprawno jego funkcjonowania od wsppracy instytucji spoecznych. Konstytucyjny nakaz wspdziaania jest bowiem skierowany do aparatu wadzy publicznej, a nie do spoeczestwa. Wolno wic sdzi, e odwouje si nie tyle do filozofii spoecznej, co do pewnego kanonu racjonalnoci prakseologicznej. 4. W pracach z zakresu prakseologii wspdziaanie (dziaanie wielopodmiotowe) stanowi jedn z kluczowych kategorii pojciowych. Jak pisa T. Kotarbiski, dwa podmioty wspdziaaj, jeeli przynajmniej jeden z nich drugiemu pomaga lub przeszkadza22. Jak wida, jest to ujcie odbiegajce od intuicji przecitnego uytkownika jzyka, skonnego nazwa wspdziaaniem jedynie t pierwsz sytuacj, autor definicji uwaa jednak, e systematyzacja teoretyczna nie moe si krpowa w sposb sztywny sownikiem mowy potocznej23. Wyrnia wszake, za literatur amerykask, wspdziaanie waciwe (genuinely cooperative action), ktrego warunkiem jest wsplnota celw podmiotw wspdziaajcych24.
20 Zob. np. J. Srokosz: Autorytarna wadza Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w myli Stanisawa Cara, Studia nad Faszyzmem i Zbrodniami Hitlerowskimi 2009, t. XXXI. 21 Por. H. Olszewski: O odchodzeniu od demokracji (Kilka uwag historyka prawa), PiP nr 8/2006. 22 T. Kotarbiski: Traktat o dobrej robocie, Ossolineum 1982, s. 86. 23 Tame, s. 89. Dostrzegajc zarazem konieczno uproszczenia wywodu, sam T. Kotarbiski - po dokonaniu analitycznego rozbioru pojcia wspdziaanie - ogranicza zakres zastosowania tego terminu do wspdziaania pozytywnego, kooperacj negatywn okrelajc konsekwentnie mianem walki. 24 Tame, s. 97.

PASTWO i PRAWO 2/2010

Wiele ustale prakseologii trudno byoby odnie do zagadnienia wspdziaania wadz publicznych. Nie zawsze uwzgldniaj one specyfik relacji organw aparatu wadzy w pastwie demokratycznym. Pewne spostrzeenia warto jednake odnotowa. Za istotny warunek racjonalnej integracji dziaa T. Kotarbiski uznawa ich optymaln koordynacj, ta za polega na tym, by skadniki caoci nie przeszkadzay sobie, oraz na tym, by si nawzajem wspomagay25. rdem zaburze koordynacji czsto bywa nie do sprawne porozumiewanie si podmiotw wspdziaania26. Znaczenie koordynacji dostrzega w latach 30. minionego wieku L. Dattner, ktrego zdaniem na wspdziaanie skada si pi elementw: a) precyzowanie celw, do ktrych si zmierza; b) inicjatywa, ktra ma za zadanie zaszczepi wol wspdziaania u przyszych wykonawcw; c) organizacja, polegajca na tym, by jednostk przysposobi na organ; d) kooperacja sensu stricto, przez ktr autor rozumia waciwe dziaanie; e) koordynacja, a wic represja si czynnie sprzecznych w imi trwaego utrzymania porzdku () wskazanego przez organizacj27. Szczegln postaci walki (kooperacji negatywnej) jest wspzawodnictwo, polegajce na tym, e kada ze stron stara si osign okrelon cech w wyszym stopniu ni druga28. Kwalifikowanie wspzawodnictwa jako postaci walki byo przedmiotem kontrowersji. Wskazywano bowiem, e brak tu krpowania swobody dziaa przeciwnika (wspzawodnika), natomiast kady ze wspzawodniczcych podmiotw stara si maksymalizowa efekt dziaa wasnych, co trzeba uzna za konstruktywny czynnik ycia spoecznego29. W praktyce jednak denie do owej maksymalizacji wie si czsto z utrudnianiem aktywnoci przeciwnika, a to w celu zapewnienia sobie wikszych szans na zwycistwo30. Odrnia si ponadto wspzawodnictwo, polegajce na deniu do p o d o b n y c h celw, od rywalizacji, gdzie chodzi o zdobycie t e g o s a m e g o celu31. Donioso tego ostatniego rozrnienia - z perspektywy ustrojoznawstwa, a zwaszcza w wietle polskich dowiadcze walki o wadz - wydaje si nie do przecenienia.
Tame, s. 191. Tame, s. 202. Sprawne porozumiewanie si wymaga, rzecz jasna, nie tylko dobrze zorganizowanej komunikacji, lecz rwnie okrelonych predyspozycji psychicznych osb wspdziaajcych, szerzej zob. T. Kotarbiski: Zgodliwe wspdziaanie [w:] Studia z zakresu filozofii, etyki i nauk spoecznych, Ossolineum 1970. 27 L. Dattner: O wspdziaaniu, Przegld Filozoficzny nr IV/1936, s. 476-477. 28 T. Kotarbiski: Traktat, jw., s. 88. 29 Tak A. Delorme: Wspdziaanie - wspzawodnictwo - walka, Studia Nauk Politycznych nr 2/1975. 30 Trafniejsze jest wic chyba ujmowanie wspzawodnictwa (w kategoriach prakseologicznych) jako kooperacji pozytywnej z elementami kooperacji negatywnej, zob. D. Miller: Konkurencja, wspzawodnictwo, rywalizacja, Prakseologia nr 140/2000, s. 31. 31 Tame, s. 35.
26 25

PASTWO i PRAWO 2/2010

5. Szczegowa analiza konstytucyjnego nakazu wspdziaania wadz wymaga precyzyjnego okrelenia podmiotw, celw, obszarw i form wspdziaania. Na poziomie najoglniejszym wydaje si jasne, e analizowany tu wymg zosta odniesiony do wszystkich wadz, a wic do wszystkich podmiotw dysponujcych zdolnoci efektywnego dziaania na podstawie i w granicach prawa32. Obowizek wspdziaania dotyczy zarwno relacji midzy organami nalecymi do rnych wadz, jak i stosunkw midzy tymi przypisanymi do jednej wadzy. Poza obszarem prezentowanych tu rozwaa pozostaj natomiast zagadnienia wspdziaania wadz publicznych ze strukturami spoeczestwa obywatelskiego, a wic z podmiotami niepublicznymi. W rzeczywistoci prawnej aktywno ruchu zrzeszeniowego niewtpliwie wymusza tego rodzaju interakcje. Konstytucja z 1997 r. wspomina tu expressis verbis jedynie o obowizku wspdziaania pastwa z kocioami i innymi zwizkami wyznaniowymi dla dobra czowieka i dobra wsplnego (art. 25 ust. 3). Byby to jednak temat wymagajcy odrbnego omwienia. Bardziej zoone wydaje si kryterium celu wspdziaania. Przytoczone ustalenia prakseologii wskazuj, e o wspdziaaniu moe by mowa jedynie wwczas, gdy sprecyzowane zostan wsplne cele dziaania wielu podmiotw. Rozbienoci w definiowaniu celw i metod ich osigania niwecz szanse na efektywno wsplnego wysiku. Podobny wniosek, w odniesieniu do wspdziaania w zakresie okrelonym przez art. 133 ust. 3 Konstytucji, pynie z przywoywanego tu ju orzeczenia TK w sprawie sporu kompetencyjnego33. Lektura Konstytucji pozwala wyrni rne poziomy celw dziaa organw wadzy publicznej: a) cel oglny stanowi dobro III Rzeczypospolitej, wskazane przez preambu jako punkt odniesienia w procesie stosowania Konstytucji; b) celem bliszym jest zapewnienie sprawnoci i rzetelnoci dziaania instytucji publicznych, ktrym ustrojodawca motywuje w preambule ustanowienie Konstytucji jako praw podstawowych dla pastwa, opartych m.in. na wspdziaaniu wadz; c) celem czstkowym jest stan rzeczy - wskazany w Konstytucji bezporednio lub wyprowadzony z jej postanowie w drodze wykadni - jako podany do osignicia w drodze okrelonego zespou dziaa wadz publicznych (np. zapewnianie ochrony rodowiska, udzielanie Polakom zamieszkaym za granic pomocy w zachowaniu ich zwizkw z narodowym dziedzictwem kulturalnym, ochrona niepodlegoci pastwa i nienaruszalnoci jego terytorium). W niektrych przypadkach cele czstkowe mona poddawa
Por. wyrok TK z 8 IV 2009, K 37/06, OTK nr 4A/2009, poz. 47. Obowizek wspdziaania organw pastwa oznacza prawny nakaz denia do jednolitoci dziaania w zakresie polityki zagranicznej oraz unijnej. W tym nakazie zawarty jest zarazem konstytucyjny zakaz formowania dwch rwnolegych, niezalenych orodkw kierowania polityk zagraniczn (z uzasadnienia postanowienia).
33 32

10

PASTWO i PRAWO 2/2010

dalszej hierarchizacji, dzielc je na kierunkowe (np. zmierzanie do penego, produktywnego zatrudnienia) i operacyjne (odpowiednio: organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego). Dobro Rzeczypospolitej oraz zapewnienie sprawnoci i rzetelnoci dziaania instytucji publicznych s celami wsplnymi dla wszystkich dziaa wadz publicznych. W dodatku pierwszy z tych celw Konstytucja ujmuje take jako obowizek obywatelski, nakazujc w art. 82 trosk o dobro wsplne, ktrego podstawowym skadnikiem, w wietle art. 1, jest Rzeczpospolita Polska. Kryterium wsplnego celu naley bada przez odniesienie danego zespou dziaa do celu czstkowego. Obszar wspdziaania jest wic wyznaczony przez cel czstkowy wsplny wielu organom wadzy publicznej. Za szczeglny obszar wspdziaania naley uzna materi okrelon w przepisach, ktre wyznaczajc wprost okrelony cel czstkowy, nakadaj obowizek jego osignicia oglnie na wadze publiczne, bez wskazania konkretnych organw (tzw. zasady polityki pastwa). Takie ujcie znaczco komplikuje moliwo oceny stopnia wywizania si danego organu z jego obowizku, zwaszcza w obszarze stanowienia prawa34. Co si tyczy form wspdziaania, wydaje si, e mona wyrni trzy jego podstawowe postaci. Po pierwsze, wspdziaanie moe polega na zmierzaniu osobnymi ciekami do wsplnego celu. Odbywa si wic w sposb niezaleny, czsto nawet nieuzgodniony, a podany efekt osigany jest dziki intensyfikacji wysikw rnych wadz. Tak dochodzi do realizacji celw wyznaczanych przez zasady polityki pastwa - nie wskazuj one bowiem metod osigania waciwego stanu rzeczy (np. zapewniania bezpieczestwa ekologicznego), a te mog ksztatowa si rozmaicie w przypadku poszczeglnych organw wadzy publicznej. Efektywno wspdziaania jest tu uzaleniona przede wszystkim od waciwego zdefiniowania kompetencji poszczeglnych organw, natomiast pozostaje zasadniczo niezalena od nastawienia psychicznego osb sprawujcych dane funkcje oraz ich chci wsppracy z otoczeniem instytucjonalnym. Po drugie, wspdziaanie moe oznacza denie do wsplnego celu w taki sposb, e aktywno organu wadzy publicznej jest elementem swoistego cyklu, na ktry skadaj si dziaania rnych organw, przy czym kade z nich jest niezbdne i warunkuje przejcie do kolejnego etapu procesu. Modelowym przykadem tej formy wspdziaania jest udzia w postpowaniu legislacyjnym, gdzie rola poszczeglnych jego uczestnikw jest jasno okrelona, take pod wzgldem chronologicznym. Efektywno wspdziaania jest wwczas w pewnej mierze uzaleniona od dobrej woli podmiotw wspdziaania, jednak moliwe jest ustanowienie okrelonych rozwiza minimalizujcych potencjalny obstrukcyjny wpyw jednego z
34 Zob. jednak M. Florczak-Wtor: Moliwo kontrolowania przez Trybuna Konstytucyjny swobody ustawodawcy w zakresie realizacji norm programowych, Przegld Sejmowy nr 4/2009.

PASTWO i PRAWO 2/2010

11

uczestnikw procesu na jego przebieg (np. uznawanie ustawy, co do ktrej Senat w cigu 30 dni od dnia jej przekazania przez Marszaka Sejmu nie podj stosownej uchway, za uchwalon w brzmieniu przyjtym przez Sejm). Wspdziaanie powinno bowiem uatwia, a nie utrudnia osignicie zakadanych przez prawo celw35. Po trzecie, pojcie wspdziaania bywa odnoszone do nakazu wsplnego osignicia jakiego stanu rzeczy przez wykonanie wsplnej (podzielonej) kompetencji. W praktyce realizacja poszczeglnych czynnoci skadowych bdzie zwykle nieco odsunita w czasie, jak w poprzednim wariancie. Zasadnicza rnica polega jednak na tym, e dana aktywno organu wadzy publicznej nie ma charakteru samodzielnego, lecz dla swej wanoci wymaga jej uzgodnienia (potwierdzenia) przez inny organ36. Za przykad moe posuy generalne uzalenienie wanoci aktw urzdowych Prezydenta od kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrw lub uprawnienie Senatu do wyraenia zgody na powoanie przez Sejm niektrych organw pastwowych. Efektywno wsplnego wysiku jest tu w duym stopniu uzaleniona od woli politycznej podmiotw wspdziaania, co trzeba wszake uzna za wiadomy zabieg ustrojodawcy. 6. Przedstawione tu rozwaania skaniaj do sformuowania kilku bardziej szczegowych uwag odnoszcych si do pojcia wspdziaania wadz i celowoci zamieszczenia go w Konstytucji. Przede wszystkim, wizany intuicyjnie z nakazem wspdziaania generalny obowizek wzajemnej yczliwoci wadz publicznych nie ma charakteru absolutnego. Niewtpliwie dziaaniom organw wadzy powinna towarzyszy wiadomo, e ich cele s wyznaczane przez dobro Rzeczypospolitej. Od piastunw wysokich urzdw pastwowych wymaga si bowiem poczucia odpowiedzialnoci za pastwo i jego sprawne dziaanie37. Nie oznacza to jednak, by z zaoenia niedopuszczalne byy wszelkie sytuacje konfliktowe. Korzystanie z uprawnie hamujcych (np. weto ustawodawcze, skrcenie kadencji Sejmu) jest legitymowanym konstytucyjnie odstpstwem od idei wspdziaania38.
35 Jak wskazywa TK, konstytucyjna zasada wspdziaania wadz i dialogu spoecznego nie oznacza niemonoci rozstrzygnicia sprawy stanowicej przedmiot debaty czy sporu. To wanie rozwizanie problemu jest zarwno celem prowadzenia dialogu, jak i wspdziaania wadz () Rozwizania ustawowe dotyczce dialogu i wspdziaania powinny zatem stwarza przesanki rwnowaenia demokratyzmu i efektywnoci (tak w wyroku z 8 IV 2009, K 37/06, jw.). 36 Zbliony charakter ma wymg zasignicia opinii, uznawany z reguy za sabsz form wspdziaania. 37 Tak Z. Witkowski, jw., s. 141. 38 Odmiennie K. Complak (Normy pierwszego rozdziau Konstytucji RP, Wrocaw 2007, s. 96), ktry odnosi si z rezerw do tezy o istnieniu w polskim ustroju konstytucyjnym systemu hamulcw i przeciwwag (por. jednak wyrok TK z 18 II 2004, K 12/03, OTK nr 2A/2004, poz. 8), a nazbyt czste ich wykorzystywanie uwaa za sprzeczne z obowiz-

12

PASTWO i PRAWO 2/2010

W ten sposb dy si do przywrcenia zachwianej rwnowagi wadz, ktr ustrojodawca uznaje w art. 10 za dopenienie zasady ich podziau. Uwagi dotyczce moliwoci naduywania tych instytucji naley formuowa przede wszystkim de lege fundamentali ferenda. Trudno sobie take wyobrazi, by np. Sejm domaga si od Senatu - w imi harmonijnego wspdziaania - bezwarunkowej akceptacji dla powoania danej osoby na stanowisko pastwowe, w stosunku do ktrego konieczna jest zgoda obu izb (np. Prezesa Najwyszej Izby Kontroli). Pozbawiaoby to w wymg sensu ustrojowego. Pewne organy wadzy publicznej celowo uksztatowano jako niezalene, co dotyczy przede wszystkim wadzy sdowniczej. Nie naley wic interpretowa nakazu zawartego w preambule jako przeamujcego ich niezaleno i wymagajcego od nich daleko posunitego wspdziaania z podmiotami, od ktrych maj one by niezalene39. Warto te mie na wzgldzie, e niektre organy - jak chociaby Rzecznik Praw Obywatelskich - z zaoenia maj pozostawa niejako w opozycji do innych, realizujc funkcje kontrolne i z zakresu ochrony prawnej. Wskazwk do takiego odczytania ich roli ustrojowej powinny by przede wszystkim ich funkcje (kompetencje) oraz stabilizacja urzdu w okresie trwania kadencji, zwaszcza gdy jest ona wyranie oderwana od kadencji organu kreujcego. Z tego punktu widzenia wtpliwoci budzi np. art. 3 ust. 1 ustawy z 29 VIII 1997 o Narodowym Banku Polskim40, wskazujcy, e podstawowym celem NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rzdu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP. Oddzielenie polityki fiskalnej od monetarnej, czego wyrazem jest odseparowanie banku centralnego od administracji rzdowej, wynika z troski o odpolitycznienie decyzji dotyczcych emisji pienidza41. Ponadto, jak wynika z ustawy, na NBP naoono obowizek powstrzymywania dziaa rzdu, ktre mogyby skutkowa wzmoon presj inflacyjn42. Jak wobec tego naley rozumie wymg jednoczesnego wspierania polityki gospodarczej Rzdu? Jeli intencj ustawodawcy byo wzmocnienie oglnego konstytucyjnego nakazu dziaania dla dobra Rzeczypospolitej, to forma ustawy nie jest do tego waciwa. Jeli natomiast chodzioby o przeamanie zasady niezalenoci banku centralnego - co naleaoby uzna za posunicie niekonstytucyjne43 kiem wspdziaania wadz. 39 Z drugiej strony, jak zauway TK, take odrbno i niezaleno sdw nie moe prowadzi do zniesienia mechanizmu rwnowagi midzy wadzami, skoro wymg taki wynika bezporednio z art. 10 Konstytucji oraz porednio z nakazu wspdziaania wadz wyraonego w preambule (tak w wyroku z 15 I 2009, K 45/07, OTK nr 1A/2009, poz. 3). 40 Tekst jedn. Dz.U. nr 1/2005, poz. 2 ze zm. 41 Zob. np. L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykadu, Warszawa 2009, s. 312. 42 Tame, s. 313. 43 Por. zwaszcza wyrok TK z 22 IX 2006, U 4/06, OTK nr 8A/2006, poz. 109.

PASTWO i PRAWO 2/2010

13

nie byoby potrzeby dopisywania, e granic owego wspierania jest realizacja podstawowego celu NBP. Przytoczony przepis jest w istocie przykadem pustosowia, w dodatku szkodliwego ustrojowo, bo dajcego preteksty do atakw na antyinflacyjn polityk NBP. rdem licznych kontrowersji sta si w ostatnim czasie obowizek wspdziaania Prezydenta, premiera i waciwego ministra w zakresie polityki zagranicznej. Oprcz wspomnianego ju orzeczenia TK w sprawie sporu kompetencyjnego, literatura prawa konstytucyjnego wzbogacia si przy okazji o cenne ustalenia doktrynalne w tej mierze44. Niezalenie od zgoszonych tam uwag, naley krytycznie odnie si do nieprecyzyjnego okrelenia przez Konstytucj obszaru wspdziaania (w zakresie polityki zagranicznej), zwaszcza e normatywna tre tego sformuowania - wobec wskazania oglnego kierownictwa Rady Ministrw w dziedzinie stosunkw z innymi pastwami i organizacjami midzynarodowymi (art. 146 ust. 4 pkt 9) - pozostaje niejasna45. Take Trybuna Konstytucyjny w postanowieniu rozstrzygajcym spr kompetencyjny dostrzega, e Konstytucja nie determinuje zasad i sposobu wspdziaania. W katalogu minimalnych oczekiwa wobec stron sporu TK wymienia przede wszystkim elementarne obowizki zwizane z procesem komunikowania si (powinno informowania, powinno zapoznania si z ustaleniami) i z lojalnoci wobec partnera wspdziaania (powinno przestrzegania dokonanych uzgodnie). Ponadto zwraca uwag na czynniki psychologiczne, z trudem poddajce si konstytucjonalizacji (otwarto na wspprac, gotowo do wspdziaania i rzetelnych uzgodnie). Praktyka ukazuje tymczasem, w moim przekonaniu, e uzasadniony by krytycyzm J. Ciapay, ktry na samym pocztku obowizywania Konstytucji z 1997 r. pisa, i ustanowienie art. 133 ust. 3 byo zbdnym wyrazem intencji zapobieenia konfliktom i sporom46. Autor ten wyraa przekonanie, e termin wspdziaanie nie powinien w ogle znale si w tekcie Konstytucji, dostrzegajc tu nieudan prb ju44 Zob. Reprezentacja Polski w Radzie Europejskiej w wietle ekspertyz [opinie P. Winczorka i A. Wyrozumskiej], PiP nr 12/2008; M. Kruk: Prezydent czy premier w Radzie Europejskiej? Problemy konstytucyjnoprawne, Ius Novum nr 4/2008. 45 Na jeszcze bardziej krytyczn ocen zasugiwa jednak pomys, by w ustawie wyraajcej zgod na ratyfikacj Traktatu z Lizbony zawrze wymg zgody Prezydenta RP, Sejmu i Senatu oraz Rady Ministrw na ewentualne zmiany w Traktacie; por. opinie: K. Dziaochy, P. Winczorka, R. Balickiego, B. Banaszaka, A. Wyrozumskiej, P. Sarneckiego, K. Skotnickiego, A. Szmyta, Przegld Sejmowy nr 2/2009, s. 121 i n. Pozostawiajc nawet na boku kwesti dopuszczalnoci ujcia w ustawie akceptujcej (ratyfikacyjnej) treci wykraczajcej poza upowanienie do ratyfikacji, zwracano uwag, e nie do pogodzenia z Konstytucj byoby zaostrzanie formuy wspdziaania przez wprowadzanie wymogu zgody niekonstytucyjnego gremium wszystkich czterech organw (opinia K. Dziaochy, s. 124) czy ustanawianie konstrukcji czwrwadzy (opinia A. Szmyta, s. 157). 46 J. Ciapaa: Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989-1997), Warszawa 1999, s. 220.

14

PASTWO i PRAWO 2/2010

rydyzacji relacji, ktre ze swej natury atwo nie poddaj si regulacjom prawnym, stanowic refleks oddziaywania czynnikw politycznych i personalnych47. Termin ten cechuje si bowiem znaczco wyszym stopniem niejasnoci ni chociaby kategorie podziau i rwnowagi wadz, ktrych podstawowe konsekwencje ustrojowe zostay ju stosunkowo dobrze rozpoznane w nauce prawa, niezalenie od moliwych rozbienoci interpretacyjnych. Badania nad zagadnieniami ustrojowymi bez wtpienia powinny uwzgldnia czynnik behawioralny, co jednak nie oznacza, by koniecznie naleao dy do ujmowania go w ramy prawne48. Z tego punktu widzenia celowo umieszczenia w Konstytucji nakazu wspdziaania wadz moe budzi wtpliwoci49.

*
Oparcie zaprojektowanego przez twrcw Konstytucji RP ustroju na podziale, rwnowadze i wspdziaaniu wadz zasuguje na generalnie pozytywn ocen. Staje si ona mniej jednoznaczna, gdy przyjrze si sposobom realizacji tego modelu. Wspdziaanie wadz publicznych jest uzalenione od wielu czynnikw, a prawo jest tylko jednym z nich. Niejednokrotnie rwnie istotne staj si aspekty polityczne, a nawet psychologiczne (osobowociowe). Przedstawiciele nauk o polityce zauwaaj tymczasem, e polityka polska rozpatrywana w wymiarze behawioralnym, a nie normatywno-instytucjonalnym, charakteryzuje si przewag strategii konfrontacyjnych nad kooperacyjnymi50. Zapewnianie wspdziaania tam, gdzie w gr wchodzi rywalizacja o charakterze politycznym, powinno dokonywa si przez projektowanie mechanizmw, ktre czyni wspdziaanie opacalnym dla aktorw sceny politycznej. Jeli korzystniejsza pod wzgldem politycznym okazuje si konfrontacja, dochodzi do napicia midzy wizj twrcw Konstytucji z 1997 r. a praktyk ustrojow, a w efekcie - do degradacji roli konstytucji w spoeczestwie demokratycznym i dalszej erozji kultury politycznej. Otwarte pozostaje pytanie, czy lepiej posucha podszeptw idealizmu i czeka, a standardy konstytucyjne w ko47 Tame; podobnie P. Sarnecki: Komentarz do art. 133 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 4. 48 Por. zwaszcza S. Gebethner: Parlamentarne i prezydenckie systemy rzdw (Porwnawcza analiza politologiczna), PiP nr 7-8/1994, s. 26 i n.; M. Kruk: Idea stabilnoci, jw., s. 425-426; J. Szymanek: Arbitra polityczny gowy pastwa, Warszawa 2009, s. 137 i n.; T. Somka: Style prezydentury. Analiza porwnawcza, Przegld Sejmowy nr 6/2005. 49 Por. jednak P. Sarnecki [w:] Preambua, jw., s. 36; Z. Witkowski, jw., s. 145. 50 A. Antoszewski: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku na tle standardw europejskich [w:] Ratio est anima legis. Ksiga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzciskiego, red. J. Gral, R. Hauser, J. Repel, M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2007, s. 18.

PASTWO i PRAWO 2/2010

15

cu odnowi obyczaje polityczne, czy te realizmu, ktry nakazywaby dopasowa oczekiwania ustrojodawcy do rzeczywistoci politycznej. Konstytucja peni w systemie politycznym rne funkcje, w tym donios funkcj wychowawcz. Nie stanowi jednak remedium na patologiczne ambicje, dz wadzy i ch upokorzenia przeciwnika. Duch prawdziwie demokratycznej rywalizacji poskramia takie emocje, stawiajc pytanie o granice konfrontacyjnego stylu uprawiania polityki. Za point niech posu tu sowa filozofa, napisane ponad 70 lat temu: Wspdziaanie wpywa na etos wspdziaajcych. Zwiksza ich poczucie mocy, odpowiedzialnoci, solidarnoci. Wspdziaanie nie niszczy indywidualnoci. Raczej zachca do jej rozwoju i uczestniczenia w coraz wyszych zespoach wspdziaajcych51. W dobie integracji europejskiej zwaszcza to ostatnie stwierdzenie nabiera szczeglnego wydwiku.

51

L. Dattner, jw., s. 477.

16

PASTWO i PRAWO 2/2010