INFORME DE POLTICA FISCAL- EJECUCIN A MARZO DE 2012

15 de mayo de 2011 Aspectos destacados

1. A marzo de 2012 el Gobierno Central Total present un supervit de 1,2% del PIB estimado para el ao en curso. Este resultado es similar al obtenido en el mismo perodo en 2011, pero contrasta con el dficit de 1,5% del producto registrado en el ltimo trimestre de 2011, el que se debi a la alta concentracin del gasto en los ltimos meses del ao. 2. A marzo se haba ejecutado un 20,9% del gasto presupuestario y un 15,1% de la inversin. Estas cifras muestran una leve mejora en el ritmo de avance respecto del ao pasado, aunque se mantiene la tendencia a concentrar la ejecucin en el segundo semestre. 3. El gasto del Gobierno Central Total creci un 6,6% respecto del primer trimestre de 2011, mientras que la inversin aument un 14,3% en igual lapso. Ambas cifras se explican por la muy baja ejecucin del gasto en el primer trimestre del ao pasado. 4. Los ingresos del Gobierno Central Total aumentaron un 8,1% respecto del primer trimestre de 2011. El mayor aumento se observa en la tributacin no minera (9,6%), seguido por los ingresos por cobre bruto (5,0%), cifras que contrastan con la cada de 4,5% de la tributacin minera privada, que se explicara por el menor envo de remesas al exterior por parte de estos contribuyentes y por el menor precio del cobre. 5. Al cierre del primer trimestre los activos financieros del fisco totalizaron un 11,9% del PIB mientras que la deuda bruta lleg a 10,5% del PIB, obtenindose una posicin financiera neta acreedora equivalente al 1,4% del PIB. Esta cifra es superior al saldo positivo de 1,0% del producto con que se finaliz el ao 2011, lo que implica que se mantiene la slida posicin fiscal de los ltimos aos. 6. Cabe notar que el escenario econmico ha evolucionado en los ltimos meses, alejndose la posibilidad de una desaceleracin fuerte, pero surgiendo presiones inflacionarias. Es as como el Banco Central aument su estimacin de crecimiento del PIB para 2012 a un rango de entre 4,0%5,0%, a la vez que aument su proyeccin de la inflacin promedio para el ao a un 4%. 7. Ante esta coyuntura, se abre la interrogante sobre cmo reaccionar la poltica fiscal, en particular, si es que recortar el gasto aprobado, tal como hizo en 2011. En este sentido, el nuevo escenario es consistente con que el Ministerio de Hacienda actualice sus metas de balance estructural para converger ms rpidamente a un balance, considerando, adems, que durante 2011 ya se alcanz la meta de un dficit estructural de 1% del PIB establecida por la autoridad originalmente para 2014. 8. Finalmente, se reitera la nota de alerta que se ha sealado desde 2010 con respecto a la sustentabilidad de mediano plazo del gasto pblico. Es necesario obtener financiamiento permanente para los gastos permanentes comprometidos durante la actual administracin. En este sentido, se valora que el Ejecutivo se haya abierto a una reforma tributaria que genere mayores ingresos estructurales, pero no es claro que su propuesta recaude lo suficiente para cubrir los montos ya comprometidos ms los nuevos gastos anunciados (como los beneficios en educacin superior, nueva carrera docente, subsidio permanente al Transantiago, FONDENOR, entre otros).
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I.

BALANCE

Al primer trimestre del ao 2012, el Gobierno Central Total present un supervit de 1,2% del PIB estimado para el ao en curso (Grfico 1). Este resultado es similar al supervit alcanzado el primer trimestre de 2011, aunque contrasta con el trimestre inmediatamente anterior, en el cual se alcanz un dficit equivalente a un 1,5% del PIB. Grfico 1

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl).

II.

GASTOS

El gasto del Gobierno Central Total durante el primer trimestre de 2012 correspondi a 4,6% del PIB estimado para el ao. De este total, el gasto corriente equivale a 4% del PIB mientras que la inversin pblica equivale al restante 0,6% del PIB (Grfico 2). El gasto central total tuvo una variacin real anual positiva de 6,6% cuando se compara con el mismo perodo del ao anterior. La inversin aument 14,3% en igual lapso, mientras que el gasto corriente lo hizo en un 5,6% (Grfico 3). En el caso de la inversin, la alta tasa de crecimiento se debe a que la ejecucin en el primer trimestre de 2011 fue particularmente lenta.

Grfico 2

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl).

Grfico 3

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl). 3

A marzo de 2012, el gasto del Gobierno Central Presupuestario mostr un avance de 20,9% respecto del presupuesto aprobado. Esta cifra es levemente superior a la exhibida en el mismo perodo de 2011, cuando se alcanz un 19,7%, aunque es significativamente inferior al avance del trimestre inmediatamente anterior, que lleg a un 31,0% (Grfico 4). En cuanto a la inversin pblica, durante los primeros tres meses del ao se concret un 15,1% del total presupuestado para el ao. Este porcentaje es muy inferior al 42,3% concretado en el ltimo trimestre de 2011, que concentr una fraccin especialmente alta de la inversin debido a la lentitud que haba mostrado la ejecucin en los trimestres precedentes. En este sentido, las cifras del primer trimestre de 2012 muestran un mejor ritmo de ejecucin de la inversin pblica que en el primer trimestre de 2011, cuando alcanz a 13,1%, por lo que se espera que en el presente ao no se repita la excesiva concentracin del gasto en los ltimos meses del ao. Respecto del gasto corriente, la ejecucin del primer trimestre corresponde al 22,3% del presupuesto total del ao. Esta cifra es similar a lo ocurrido durante el ao 2011, lo que muestra que el gasto corriente es ejecutado de manera ms uniforme durante el ao que la inversin. Grfico 4

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl).

Al revisar la ejecucin del gasto al primer trimestre por partida, se observan importantes diferencias (Grfico 5). Por una parte, ocho ministerios muestran un avance mayor a 20% (liderados por el Ministerio de Minera, con una ejecucin de 28%). En el otro extremo, tres ministerios presentan una ejecucin menor a 15%, incluyendo al Ministerio de Economa y al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que han ejecutado slo el 11% de lo aprobado para 2012. La ejecucin de la inversin pblica muestra diferencias an mayores (Grfico 6). Se destaca el Ministerio de Bienes Nacionales, con una ejecucin de 37%, aunque en montos absolutos no tiene un peso significativo dentro de la inversin total. Al mismo tiempo, once ministerios presentan una ejecucin menor al 15% de su inversin aprobada para el ao, incluyendo a los ministerios de Minera y Energa con un 0%, aunque ellos tienen bajo peso relativo dentro de la inversin total. De especial preocupacin es el lento avance de la inversin del Ministerio Salud, que s tiene alto peso relativo dentro del total. A marzo slo haba ejecutado un 5% de su inversin, ratificando la tendencia de 2011 cuando slo ejecut el 61% de la inversin aprobada para todo el ao. El avance en la ejecucin de la inversin de los gobiernos regionales tambin muestra importantes diferencias, con porcentajes que van desde 41,3% del presupuesto vigente en la Regin de Arica y Parinacota, a slo un 5,1% en la Regin de Atacama. Grfico 5

Nota: Considera gasto neto, excluido gasto en intereses. Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl). 5

Grfico 6

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl).

Grfico 7

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl). 6

III.

INGRESOS

Los ingresos del Gobierno Central Total en el primer trimestre del ao representaron un 5,8% del PIB estimado para el 2012 (Grfico 8). Estos ingresos estn conformados por la tributacin no minera (equivalente al 4,2% del PIB), tributacin minera (0,3% del PIB), ingresos por cobre bruto producido por CODELCO (0,6% del PIB) y otros ingresos (0,6% del PIB). Esta composicin es similar a la observada durante 2011. Al revisar la variacin real anual de los ingresos del Gobierno Central, los datos muestran un crecimiento de 8,1% en los ingresos totales (Grfico 9). El mayor aumento se observa en la tributacin no minera (9,6%), seguido por los ingresos por cobre bruto (5,0%). Esto contrasta con la cada de 4,5% de la tributacin minera privada, que se explicara por el menor envo de remesas al exterior por parte de este grupo de contribuyentes, que implic una cada de 13,5% en la recaudacin por concepto de impuesto adicional, y por el menor precio del cobre (que en el trimestre promedi 377 centavos de dlar por libra, en contraste con los 438 centavos que promedi en el primer trimestre de 2011). Grfico 8

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl).

Grfico 9

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl).

El anlisis de los ingresos tributarios por tipo de impuesto, muestra variaciones reales anuales de 16,1% en los impuestos a la renta, 7,2% en el IVA, 1,5% en los impuestos a productos especficos, 28,2% en los impuestos a los actos jurdicos y 9,9% en los impuestos al comercio exterior. Estas cifras reflejan que la actividad econmica ha mantenido el dinamismo mostrado durante 2011, no observndose an un efecto en los ingresos fiscales de una eventual desaceleracin producto de la crisis econmica de Europa. En cuanto al avance en la recaudacin de ingresos fiscales en el primer trimestre respecto del total estimado para el ao, en trminos agregados se observa un comportamiento en lnea con lo presupuestado. As, los ingresos totales del Gobierno Central Presupuestario en los primeros tres meses del ao fueron equivalentes al 27,0% de los estimados en la ley de presupuesto para 2012 (Grfico 10). Cabe notar en todo caso, que los ingresos tributarios provenientes de la minera privada representaron slo el 13,5% de lo estimado para todo el ao, lo que se vio compensado por los ingresos por cobre bruto, que alcanzaron a marzo de 2012 alcanzaron un 33,2% de lo estimado para el ao.

Grfico 10

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl).

IV.

ACTIVOS FINANCIEROS Y DEUDA

Los activos financieros del Tesoro Publico a marzo de 2012 representaron un 11,9% del PIB estimado para el ao. Estos activos se componen por un 5,6% del PIB en el Fondo de Estabilizacin Econmica y Social (FEES), un 1,7% del PIB en el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) y un 4,6% del PIB en otros activos financieros del Tesoro Pblico (Grfico 11). Cabe notar que la cantidad de recursos en otros activos financieros del Tesoro Pblico es significativamente alta en comparacin con aos anteriores, llegando a US$12.198,1 millones. A estos recursos no se les aplica la institucionalidad que la ley sobre responsabilidad fiscal define para la adecuada administracin de las inversiones del FEES y del FRP, por lo que de preferencia no debiese mantenerse en el Tesoro Pblico un monto superior a las necesidades de caja de corto plazo de Fisco, siendo recomendable traspasar los remanentes al FEES. En cuanto a la composicin de las inversiones a marzo de 2012, del total de recursos del FEES, el 49,83% estaba invertido en instrumentos denominados en dlares, el 40,2% en instrumentos en euros y el 9,97% restante en yenes. A igual fecha, un 40,35% del FRP estaba invertido en instrumentos denominados en dlares, un 23,73% en instrumentos en euros, un 15,89% en yenes, un 9,85% restante en libras, y el resto en instrumentos en otras monedas (dlares canadienses, dlares australianos y francos suizos). Respecto de los otros activos financieros del Tesoro Pblico, un 43,71% se encontraba invertido en
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instrumentos denominados en dlares, un 48,27% en pesos chilenos y el restante 8,02% en Unidades de Fomento (UF). Al revisar la clasificacin de riesgo de los instrumentos del portafolio del FEES y del FRP, se observa que la gran mayora se encuentran en inversiones de alta clasificacin crediticia (investment grade): el 99,05% del FEES y el 98,33% del FRP. En lo referente a la deuda bruta del Gobierno Central, a marzo de 2012 totaliz un equivalente al 10,5% del PIB estimado para el ao. Esta cifra est compuesta por una deuda emitida en pesos equivalente al 8,7% del PIB y a una deuda en dlares equivalente al 1,8% del PIB (Grfico 12). Considerando los activos financieros del Fisco y la deuda bruta, a marzo de 2012 la posicin financiera neta del Gobierno Central era equivalente a 1,4% del PIB, dejando al fisco como acreedor neto (Grfico 13). Esta cifra es superior al saldo positivo 1,0% del PIB con que el Gobierno Central finaliz el ao 2011, y muestra que an se mantiene una posicin fiscal slida. Grfico 11

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl).

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Grfico12

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl).

Grfico 13

Fuente: Elaborado en base a cifras de Dipres (www.dipres.gob.cl). 11

V.

PERSPECTIVAS

En el presente ao el crecimiento econmico se ha desacelerado, debido al deterioro del escenario externo. Sin embargo, las proyecciones ms recientes sealan que la desaceleracin ser menos fuerte que lo estimado hace algunos meses (el Banco Central ajust al alza la proyeccin de crecimiento del PIB para 2012, a un rango 4,0%-5,0%). Las cifras de ingresos fiscales del primer trimestre del ao son consistentes con esta tendencia. Respecto de la inflacin, el Banco Central ha reconocido que espera un promedio para 2012 igual a 4%, lo que contrasta con su estimacin de diciembre pasado, que llegaba a 3,2%. Parte importante de esta mayor inflacin se explica por los bienes agrcolas y por el comportamiento de los bienes transables, especialmente los combustibles. En este nuevo escenario, la principal preocupacin macroeconmica ha pasado a ser una inflacin fuera del rango meta del Banco Central, en vez de una desaceleracin fuerte del nivel de actividad y empleo, que era la preocupacin principal hace slo algunos meses. El Banco Central ya ha rectificado su poltica monetaria. En efecto, en su reunin mensual de abril el Consejo acord mantener la tasa de inters de poltica monetaria en 5% anual, descontinuando as la tendencia a disminuirla que haba iniciado poco antes, esperndose adems, eventuales aumentos moderados en los prximos meses. La interrogante que surge es cmo reaccionar la poltica fiscal. Se recuerda que el presupuesto aprobado para 2012 implica un crecimiento del gasto de 5,3% real respecto del presupuesto 2011, un dficit de 0,5% del PIB y un dficit estructural de 1,5% del PIB. En la nueva coyuntura ha quedado descartada la eventual necesidad de un impulso fiscal extraordinario, que era lo que se discuta a fines de 2011. Pero quedan dudas sobre si las cifras aprobadas de gasto sean las adecuadas para no ejercer presiones inflacionarias adicionales a las ya existentes. En este sentido, el Ejecutivo debe evaluar decretar un recorte presupuestario (tal como en 2011 decret un recorte de US$750 millones), aunque ello puede ser difcil de implementar debido a los gastos ya comprometidos. Habindose aminorado los riesgos de una desaceleracin pronunciada, el Ministerio de Hacienda tiene mayor espacio para actualizar sus metas de balance estructural, considerando adems que en 2011 ya alcanz la meta a la que esperaba converger recin en 2014, cual era lograr un dficit estructural de 1% del PIB. En este sentido, existe la oportunidad de converger ms rpidamente a un balance estructural, tal como ha recomendado el Fondo Monetario Internacional. Las cifras fiscales del primer trimestre de 2011 reafirman esta posibilidad, pues el Fisco chileno mantiene una posicin acreedora neta equivalente a 1,4% del PIB, lo cual es seal de robustez. No obstante, se reitera la nota de alerta que se ha venido sealando desde 2010, respecto de la sustentabilidad de mediano plazo del gasto pblico, debido a que en
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los ltimos dos aos el Ejecutivo ha comprometido una serie de gastos permanentes sin acompaarlos de nuevas fuentes de ingresos permanentes (medidas como el Ingreso tico Familiar, la extensin del post natal, la eliminacin del 7% para salud de los jubilados y mayores becas en educacin superior implican un gasto permanente de US$850 millones anuales). En ese sentido, se valora que el Ejecutivo se haya abierto a una reforma tributaria que genere mayores ingresos fiscales estructurales. Sin embargo, no es claro que lo que se espera recaudar sea suficiente para cubrir los gastos ya comprometidos, a los que deben sumarse aquellos nuevos gastos anunciados por el Ejecutivo en materia de beneficios en educacin, carrera docente, subsidio permanente al Transantiago, y FONDENOR, entre otros. Considerando la informacin presentada por la DIPRES en octubre de 2011 (Captulo III del Informe de Finanzas Pblicas de 2011), actualizada en su componente de gastos acorde a la ley de presupuestos aprobada para 2012, se obtiene que el espacio de gasto pblico disponible luego de considerar el gasto comprometido es de slo 0,8% del PIB para el perodo 2013-2015. Esto es un margen mucho ms estrecho que el existente en las proyecciones de los aos precedentes (4,0% del PIB en promedio para las cinco proyecciones anteriores). La reforma tributaria propuesta por el Ejecutivo slo mejora marginalmente esta situacin, ya que genera recursos anuales equivalentes a slo el 0,3% del PIB. Esto significa que el gobierno que asuma en 2014 tendr un espacio de gasto muy pequeo para implementar su programa, aun considerando la reforma tributaria en cuestin. A la luz de lo expuesto, en el marco de la discusin legislativa de la reforma tributaria, es fundamental que el Ejecutivo presente una proyeccin fiscal de mediano plazo actualizada con todos los gastos comprometidos y anunciados con posterioridad a la aprobacin del presupuesto 2012, y con los efectos esperados de la reforma tributaria.

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