13 Passos para Desarmamento Nuclear

Treze Passos para o Juzo Final: A Nova Era do Desarmamento Nuclear dos Estados Unidos e da Rssia*
Diego Santos Vieira de Jesus**
Um dos passos mais significativos rumo ao desarmamento nuclear

foi dado na sexta Conferncia de Reviso do Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP), em 2000. Na ocasio, foi estabelecido um plano de ao de treze pontos prticos para a implementao sistemtica do artigo VI do tratado1 ao longo de cinco anos. Tal plano representava o compromisso poltico mais preciso sobre medidas de desarmamento nuclear aceito pelas potncias atmicas (RAUF, 2001, p. 12) e previa: 1) a entrada em vigor do Tratado sobre Proibio Completa dos Testes Nucleares (em ingls, Comprehen-
*Artigo recebido em julho e aprovado para publicao em setembro de 2007. **Doutorando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio) e professor da graduao em Relaes Internacionais do IRI/PUC-Rio. E-mail: dsvj@infolink.com.br.
CONTEXTO INTERNACIONAL
Rio de Janeiro, vol. 30, no 2, maio/agosto 2008, p. 399-466.
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sive Nuclear-Test-Ban Treaty (CTBT)); 2) a moratria dos testes nucleares at a entrada em vigor deste tratado; 3) a negociao de um Tratado sobre Banimento da Produo de Materiais Fsseis (em ingls, Fissile Material Cut-off Treaty (FMCT)) no-discriminatrio, multilateral e efetivamente verificvel; 4) o estabelecimento, na Conferncia sobre Desarmamento, do corpo subsidirio para desarmamento nuclear; 5) a aplicao do princpio da irreversibilidade s medidas de desarmamento e reduo nucleares; 6) o empreendimento inequvoco de eliminao dos arsenais atmicos; 7) a entrada em vigor do segundo Tratado sobre Reduo de Armas Ofensivas Estratgicas (em ingls, Strategic Arms Reduction Treaty (START II)), a assinatura do START III e o fortalecimento do Tratado sobre Limitao de Sistemas Antimsseis Balsticos (em ingls, Anti-Ballistic Missile Treaty (ABM Treaty ou ABMT)); 8) a Iniciativa Trilateral entre os EUA, a Rssia e a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA) para proteo de material nuclear; 9) a tomada de medidas como redues unilaterais, transparncia sobre capacidades e acordos, redues nucleares no estratgicas e diminuio do status operacional de armas nucleares e de seu papel nas polticas de segurana; 10) a submisso do excesso de material fssil para fins militares AIEA ou a outro mecanismo de verificao internacional, e a disponibilidade desse material para fins pacficos; 11) a reafirmao do objetivo de desarmamento completo sob controle internacional efetivo; 12) a elaborao de relatrios regulares sobre a implementao das obrigaes contidas no artigo VI; e 13) o desenvolvimento de capacidades de verificao dos acordos sobre desarmamento nuclear (APPLEGARTH, 2005). Apesar da determinao inicial das grandes potncias nucleares quanto ao plano, medidas estipuladas em 2000 no foram implementadas, e algumas foram abandonadas nos anos seguintes pelos EUA e pela Rssia, o que, a meu ver, teve um impacto extremamente negativo na construo de uma relao mais segura entre estas potncias e
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Treze Passos para o Juzo Final: A Nova Era do Desarmamento Nuclear dos Estados Unidos...
no avano efetivo na agenda de desarmamento nuclear. Minha posio a de que, ao se abandonarem medidas to precisas que permitiriam a ampliao da cooperao entre tais poderes e que garantiriam maior estabilidade na interao entre Estados dotados de capacidades militares com avanado potencial de destruio, so descartados importantes mecanismos que viabilizariam maior previso dos nveis de foras em face de alteraes futuras do contexto estratgico, alm de se gerarem estmulos para que outros Estados desenvolvam sistemas nucleares a fim de se defenderem de possveis agresses conduzidas por essas potncias. Acredito que, em nome da busca de maior autonomia em especial para lidar com novas ameaas no mbito internacional , os conceitos de mecanismos robustos tradicionais para o controle e a reduo de armas nucleares foram sendo gradativamente erodidos em uma nova era marcada pela garantia de maiores liberdade de ao e autonomia para o planejamento militar pelas potncias e pela nfase na flexibilidade estratgica. Porm, como indicarei ao longo deste artigo, essa mais recente orientao teve, na minha percepo, efeitos deletrios, como a reduo da previsibilidade na relao estratgica entre as duas maiores potncias atmicas e a oferta de estmulos para o desenvolvimento de armas nucleares por outros Estados. Como exemplo das decises tomadas pelas lideranas das duas maiores potncias atmicas nessa nova era, cabe citar a Reviso da Postura Nuclear (em ingls, Nuclear Posture Review (NPR)) norte-americana, a qual recomendava em 2001 um planejamento estratgico que, segundo a administrao Bush (CROUCH, 2002; FEITH, 2002; RUMSFELD, 2002a), diminuiria o papel das armas nucleares na poltica de segurana ao integr-las a sistemas ofensivos no nucleares, defesas ativas e passivas e infra-estrutura revitalizada para manuteno desses sistemas. Porm, o documento reafirma tais armas como elementos fundamentais nas capacidades de defesa, propondo o desenvolvimento de novos sistemas nucleares (SCHEINMAN, 2005). O engajamento em um desarmamento com401
pleto foi rompido em 2002, quando a Diretiva Presidencial sobre Segurana Nacional 17 confirmou que armas nucleares estavam inclusas nas opes de retaliao em face de ataques com armas de destruio em massa (em ingls, weapon of mass destruction (WMD)) (BOESE, 2005a; KIMBALL; KUCIA, 2003; YOST, 2005, p. 93). Alegando que o ABMT impedia a explorao das opes de proteo contra ataques de msseis por Estados-prias ou grupos terroristas, Bush optou pela denncia do tratado. Apesar de norte-americanos e russos terem dito que isso no abalaria a Nova Relao Estratgica, o presidente russo Vladimir Putin deixou claro que consideraria o START II que teria banido msseis balsticos intercontinentais (em ingls, intercontinental ballistic missile (ICBMs)) com mltiplas ogivas definitivamente morto (WOOLF, 2002). O princpio da irreversibilidade nas redues nucleares e o desenvolvimento de capacidades de verificao foram ignorados no Tratado sobre Redues Ofensivas Estratgicas (em ingls, Strategic Offensive Reductions Treaty (SORT)), de 2002. Como j desenvolvi em trabalho anterior (JESUS, 2005), o tratado admite que EUA e Rssia determinem a composio de foras estratgicas e no estipula a destruio de ogi2 vas, possibilitando que sejam removidas do desdobramento e armazenadas. Ele tambm no inclui definies detalhadas de sistemas, regras de contagem ou procedimentos para verificao (BLEEK, 2002b). Mesmo afirmando que no pretende retomar os testes nucleares suspensos em 1992, o Executivo norte-americano recusou-se a submeter o CTBT que impediria o desenvolvimento de novos tipos de ogivas nucleares para a reconsiderao do Senado aps o veto do Legislativo em 1999, e procurou melhorar as condies preparatrias de testes (YOST, 2005, p. 97). Em 2004, Bush anunciou que uma verificao efetiva do FMCT exigiria um regime de inspeo to in3 trusivo que no era realisticamente possvel, e decidiu apoiar negociaes do tratado sem mecanismos de verificao (BOESE, 2005a; PREEZ, 2005).
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Em face da deteriorao das foras convencionais desde o colapso da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), a Nova Doutrina Militar da Rssia ampliou a nfase nas armas nucleares em especial no estratgicas na proteo da integridade territorial da federao (IVANOV, 2004). Entre 2000 e 2005, membros do governo russo explicitaram que as armas nucleares poderiam ser utilizadas no apenas em uma guerra de grande escala envolvendo potncias nucleares, mas em conflitos menores na periferia do pas. Apesar de terem reafirmado que no utilizariam armas nucleares contra Estados-parte do TNP que no tivessem tais sistemas, autoridades do Executivo russo reservaram o direito de us-las para repelir a agresso armada em especial ataques com armas qumicas e biolgicas se outras respostas falhassem (ARBATOV, 2005; KIMBALL, 2005a). Com o anncio da denncia do ABMT pelos EUA em 2001 e a adeso de sete pases do Leste Europeu Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) em 2004, Putin reafirmou a cooperao com os pases norte-atlnticos, mas declarou que a Rssia desenvolvia capacidades estratgicas que nenhuma outra potncia nuclear ter nos prximos anos, como ogivas manobrveis de alta preciso e sistemas de lanamento avanados.4 Aps o SORT, o Executivo russo no demonstrou disposio de negociar mais redues ofensivas estratgicas nem no estratgicas, revelando a falta de comprometimento com a busca de medidas para desarmamento nuclear completo (GOTTEMOELLER, 2004; NORRIS; KRISTENSEN, 2004; 2005). Diante desse quadro, o plano de ao de 2000 no foi efetivamente implementado: em 2005, o CTBT no tinha entrado em vigor, as negociaes para um FMCT efetivamente verificvel no comearam, o ABMT e o START II foram abandonados, o papel das armas nucleares no foi reduzido nas polticas de segurana, a maioria das redues nucleares no eram irreversveis ou verificveis, o corpo subsidirio sobre desarmamento nuclear no foi estabelecido e a Iniciativa
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Trilateral permaneceu travada diante dos altos custos de implementao (JOHNSON, 2005; GOTTEMOELLER, 2004). Embora, a meu ver, as lideranas dos EUA e da Rssia tentem demonstrar que buscam demolir as barreiras da poca da Guerra Fria que ainda perpassam seu relacionamento e procurem redefinir suas estratgias nucleares com objetivo de lidar com novas ameaas, a no-implementao e o abandono de medidas minuciosas que visem garantir a segurana e a previsibilidade na relao entre essas potncias reduzem a transparncia e minam a confiana mtua, em um momento em que cada lado tem a liberdade de preservar ogivas e capacidades de lanamento extras e que uma srie de sistemas nucleares como os no estratgicos so simplesmente marginalizados nas principais discusses entre os membros dos Executivos desses pases. Ademais, acredito que a postura at mesmo negligente com relao a tal plano de ao evidencie no apenas a falta de comprometimento dessas potncias com um desarmamento nuclear efetivo, mas tambm com os objetivos de no-proliferao: no caso russo particularmente, o armazenamento de sistemas excedentes maximiza riscos potenciais, j que eles podem ser vendidos ou mesmo roubados por organizaes terroristas. Nesse contexto, grande parte dos autores da rea de controle de armas e desarmamento pareceu mais preocupada em avaliar os impactos das decises das duas maiores potncias atmicas quanto agenda de desarmamento nuclear e/ou em esboar motivaes imprecisas dessas aes, particularmente nos debates em torno: do papel das armas nucleares no planejamento estratgico norte-americano;5 da denncia do ABMT pelos EUA;6 do descaso dos EUA e da Rssia com a irreversibilidade das redues e o desenvolvimento de capacidades de verificao, que tiveram como foco o SORT;7 e do interesse russo em desenvolver novas armas nucleares, com nfase no perodo posterior ao plano de modernizao das foras estratgicas estabelecido pelo Ministrio da Defesa.8 Apesar da rica avaliao de mritos e li404
mitaes das aes das duas grandes potncias e da nfase nos determinantes internacionais gerais de seu comportamento como a necessidade de as potncias responderem a um novo ambiente estratgico, em que se tornam cada vez mais evidentes as aes de Estados que desafiam regimes de segurana, bem como atores no estatais que no so limitados pelas normas internacionais , a maior parte dessas anlises transmitiu a idia de que teria existido consenso entre formuladores de deciso quanto s aes implementadas o que pode no refletir a realidade dos fatos. Se tal conformidade realmente existiu em alguns casos, no se examinou como foi atingida. Alm disso, a literatura deu ateno marginal interao entre fatores domsticos e internacionais que explicam as decises desses Executivos, mais precisamente influncia recproca entre dois processos: a interao estratgica entre negociadores dos governos e as barganhas domsticas para a obteno de consentimento s propostas do Executivo. Foram omitidas as barganhas entre membros do Executivo e deles com demais atores como membros do Legislativo e principais grupos de interesse , e a distribuio de poder decisrio pelas instituies domsticas. A literatura ignorou estratgias do Executivo na conciliao dos imperativos domsticos e internacionais e desprezou barganhas internas que determinaram posturas estratgicas e posies iniciais dessas potncias nas negociaes posteriores ao estabelecimento do plano de ao acerca de temas relacionados aos treze pontos. A abordagem que desenvolverei tem como objetivos justamente superar essas limitaes e buscar um entendimento mais complexo e minucioso das aes dos EUA e da Rssia em relao ao plano de ao de 2000. Partindo da posio de que a implementao completa desses compromissos polticos pelas duas maiores potncias atmicas poderia reduzir incentivos para o desenvolvimento de armas nucleares por outros Estados e criar mecanismos que ampliassem a transparncia e a previsibilidade na interao entre os detentores dos maiores arse405
nais nucleares do planeta, procuro explicar por que os lderes dos EUA e da Rssia no implementaram total e efetivamente o plano de ao de treze pontos prticos sobre desarmamento nuclear. As decises dos membros dos Executivos desses pases relacionadas aos treze pontos sero vistas como resultados da conciliao de imperativos internos e externos por tais indivduos, que enfrentam oportunidades e dilemas estratgicos distintos simultaneamente nos mbitos domstico e internacional. Sero consideradas escolhas polticas de membros dos Executivos nacionais e estrangeiros, Legislativos e principais grupos de interesse, bem como a distribuio de poder sobre a formulao da deciso, estabelecida pelas instituies domsticas. Ser aplicada a perspectiva dos jogos de dois nveis (PUTNAM, 1988; MILNER, 1997; MORAVCSIK, 1993). A fim de obter maior detalhamento na anlise da formulao das posturas estratgicas e posies negociadoras iniciais posteriores ao estabelecimento do plano de ao acerca de temas relacionados aos treze pontos, complementarei essa perspectiva com a promoo de seu dilogo com o modelo da poltica burocrtica (ALLISON, 1971). Busco averiguar a correo da suposio de que, nos EUA, os neoconservadores que compunham o grupo dos vulcanos os principais conselheiros de George W. Bush para poltica externa e segurana nacional ocuparam a maior parte dos principais cargos relacionados formulao da poltica externa e de segurana norte-americana, em especial no Departamento de Defesa e no Gabinete presidencial. Tendo responsabilidade formal sobre assuntos de segurana estratgica e controle sobre instituies, recursos e informaes necessrios implementao das aes governamentais, esses indivduos com cujas posies o presidente mais se identificava estabeleceram o direcionamento da poltica nuclear da administrao Bush, vencendo as posies mais moderadas no Departamento de Estado ao enfatizarem a preservao da flexibilidade para modernizar e operar foras estratgicas e tticas contra Estados-prias e orga406
nizaes terroristas em busca de WMD e, em uma situao mais remota, potncias como China ou Rssia no caso de reverso da cooperao. A fim de atender a contingncias imediatas, imprevistas e potenciais, Bush e os principais membros de sua equipe buscaram autonomia para 1) desenvolver e desdobrar todas as opes possveis de defesas antimsseis; 2) determinar a composio das foras ofensivas estratgicas e no estratgicas sem os constrangimentos trazidos por acordos dotados de mecanismos de verificao excessivamente intrusivos, que impusessem amplas restries operao de armas nucleares; e 3) se necessrio, retomar testes nucleares para a fabricao de novos modelos de ogivas e sanar falhas nos existentes. Esta orientao inicial foi consolidada na NPR e reforada nos anos seguintes em face da conciliao feita por Bush e membros de sua equipe entre a necessidade estratgica de defesa do pas e seus aliados diante da proliferao de WMD para Estados-prias e grupos terroristas no mbito internacional e da presso domstica de republicanos e de parte dos democratas no Legislativo a maioria do Congresso, dotada de poderes de ratificao, veto e emenda sobre a maior parte da agenda internacional e de setores das Foras Armadas pelo reforo da flexibilidade estratgica. Nesse contexto, inserem-se as decises que revelaram a negligncia ao plano de ao de 2000, como a denncia unilateral do ABMT, a assinatura de acordos sem mecanismos prprios de verificao, como o SORT, a recusa reapresentao do CTBT para conselho e consentimento para ratificao, a imposio de obstculos a um FMCT efetivamente verificvel e o reforo do papel das armas nucleares na poltica de segurana. No caso russo, procuro investigar a correo da suposio de que, aps intensas batalhas burocrticas iniciais sobre reformas militares entre sergeyevistas e kvashnistas9 no governo russo, as preocupaes em torno da proliferao de WMD na periferia do pas, do desenvolvimento da defesa antimsseis norte-americana e das pesquisas nos EUA sobre armas nucleares para teatros de operaes moti407
varam o acordo entre as lideranas da Rssia em torno do reforo do papel das armas nucleares na poltica de segurana. Com base nessa posio inicial, o presidente Vladimir Putin e os membros de sua equipe buscaram evitar os obstculos polticos e jurdicos sua flexibilidade estratgica e valorizaram ainda mais a autonomia no planejamento militar. A nfase no papel das armas nucleares foi reforada nos anos seguintes em virtude de uma interao de dois fatores: 1) necessidade militar e estratgica internacional, dada a fraqueza das foras convencionais para lidar com as novas ameaas externas; e 2) benefcios polticos domsticos, assegurando a membros da Duma (cmara baixa do Parlamento Russo) e do Conselho da Federao (cmara alta do mesmo Parlamento) dotados de poderes de ratificao e veto sobre grande parte das decises do Executivo acerca de matrias de poltica externa e segurana nacional e aos setores militares internos os principais grupos de interesse envolvidos que, mesmo com o reforo da cooperao com EUA e Europa Ocidental, as contramedidas russas estavam em pleno funcionamento no caso da reverso dessa relao cooperativa e em face da presena militar da OTAN nas proximidades das fronteiras do pas. Tendo isso em vista, Putin optou pelo abandono do START II, pela modernizao do arsenal nuclear russo e pelo desdobramento de armas no estratgicas, rompendo com os compromissos de 2000. Com isso, visava atender s presses de coalizes polticas domsticas essenciais ao governo e proteger a soberania e a integridade territorial do pas contra qualquer agressor, fossem o terrorismo internacional e os Estados em busca de WMD na periferia ou mesmo Estados avanados econmica, tecnolgica e militarmente. Na prxima seo, apresentarei a perspectiva dos jogos de dois nveis e o modelo da poltica burocrtica e evidenciarei como pretendo promover o dilogo entre tais abordagens. A seguir, investigarei o processo de definio das posturas estratgicas e posies negociadoras iniciais posteriores ao estabelecimento do plano de ao acerca de temas
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relacionados aos treze pontos. O objetivo ser evidenciar as bases a partir das quais o jogo interativo entre a dimenso domstica e internacional se desenvolveu. Posteriormente, na considerao do jogo em questo, examinarei o impacto das escolhas polticas dos atores envolvidos e da distribuio de poder decisrio estabelecida pelas instituies domsticas sobre as aes tomadas pelas duas potncias, que, a meu ver, preservam a liberdade de ao dos EUA e da Rssia, mas no contribuem para um genuno desarmamento nuclear.
Os Jogos de Dois Nveis e o Modelo da Poltica Burocrtica

Na lgica dos jogos de dois nveis, foras nacionais perseguem seus interesses em mbito domstico pressionando o Executivo para que adote medidas favorveis, enquanto este procura ampliar poder de barganha formando coalizes entre elas. Em mbito internacional, o Executivo procura satisfazer interesses domsticos, enquanto tenta minimizar conseqncias adversas dos desenvolvimentos externos (PUTNAM, 1988, p. 434). De forma distinta a abordagens que enfocam exclusivamente demandas internas ou a lgica sistmica do interesse nacional pr-dado e que tratam os nveis domstico e internacional como superpostos (Moravcsik, 1993, p. 15), acredito que a perspectiva dos jogos de dois nveis permita sanar as insuficincias dessas perspectivas analticas ao criar um arcabouo complexo para a anlise do impacto combinado dos fatores internos e externos na negociao internacional, sendo, na minha viso, adequada para examinar as decises dos EUA e da Rssia em relao aos pontos do plano de ao, tomadas no mbito das negociaes bilaterais e multilaterais dos EUA e da Rssia. De forma mais precisa, Robert Putnam (1988, p. 436-438) decompe analiticamente esse processo em Nvel I barganha entre negociado409
res na mesa internacional e em Nvel II discusses, na esfera domstica, acerca do consentimento para as propostas do Executivo , de forma que a necessidade desse consentimento no Nvel II afeta a barganha no I. O win-set o conjunto dos acordos possveis no Nvel I que seriam aceitos no II, e seu tamanho relativo afeta a distribuio dos ganhos conjuntos da barganha internacional: quanto maior o win-set percebido do negociador, mais ele poder ser conduzido a ceder aos outros no Nvel I. Um win-set pequeno pode ser vantagem na barganha, pois restringe a capacidade de fazer concesses.10 Porm, corre-se o risco de se estabelecer uma posio imvel que v alm da habilidade do outro lado de condescender. Isso pode provocar estagnao das negociaes. Esse win-set determinado pela distribuio de escolhas polticas e coalizes no Nvel II;11 pelas instituies polticas do Nvel II, pois os procedimentos domsticos para se obter consentimento para ratificao de acordos podem aumentar o poder de barganha ao reduzir o win-set, mas tambm ampliar o risco de desero involuntria;12 e pelas estratgias dos negociadores do Nvel I, como a oferta de compensaes paralelas para atrair apoio domstico. Um jogador maximizador de utilidade procura, por exemplo, convencer negociadores da outra parte de que seu win-set ser aprovado, alm de tentar reestruturar o jogo ou alterar vises dos outros sobre custos e benefcios dos entendimentos propostos. Seus principais objetivos so a busca de maximizao de recursos polticos e a minimizao de perdas potenciais. Os negociadores podem buscar sua prpria concepo de interesse nacional no contexto internacional e mudar o equilbrio de poder no nvel domstico em favor de polticas que preferem por razes exgenas (PUTNAM, 1988, p. 440-457). Partindo dessa estrutura analtica, Helen Milner (1997) aponta que a interao entre os nveis internacional e domstico se traduz em um jogo de negociao em que so consideradas as escolhas polticas13 dos jogadores visando a maximizao de ganhos, as instituies po410
lticas domsticas e a distribuio da informao. O conjunto de escolhas polticas refere-se s posies de atores domsticos que compartilham poder sobre a formulao da deciso Executivo, Legislativo e grupos de interesse e do Executivo estrangeiro. Cada um deseja uma poltica o mais prxima possvel de seu ponto ideal, e a utilidade declina linearmente conforme a poltica implementada se afasta desse ponto. H menor probabilidade de cooperao internacional quando existem diferenas de escolhas entre atores polticos domsticos e os mais contrrios cooperao tm maior poder decisrio. Os negociadores precisam antecipar a reao dos responsveis pelo consentimento domstico para a ratificao da proposta internacional e garantir que seja aceitvel internamente (MILNER, 1997, p. 70-73, 237-238). As instituies polticas determinam como o controle sobre a formulao da deciso distribudo domesticamente, ou seja, como so compartilhados elementos como definio da agenda e poderes de emenda e ratificao/veto. Com tal controle, as escolhas do ator mais provavelmente estaro refletidas na deciso poltica final (MILNER, 1997, p. 18). O controle sobre agenda permite ao jogador definir termos do debate e estruturar alternativas para lidar com a questo. O poder de emenda permite ao autor fazer alteraes que tragam o acordo para mais perto de seu ponto ideal, enquanto o de ratificao/veto limita o formulador de agenda ou aquele que tem poder de emenda (MILNER, 1997, p. 102-108). Os atores tm preferncias sobre polticas e instituies, pois certas instituies tornaro a realizao de suas preferncias mais provvel. Nesse sentido, a escolha de procedimentos para desenvolver e ratificar polticas cooperativas tambm objeto de disputa, de maneira que a forma como acordos so ratificados influencia a barganha internacional. Os procedimentos pelos quais se oferece consentimento para a ratificao de acordos determinam quem ser o votante mediano cuja aceitao o Executivo deve assegurar, determinando os ato411
res relevantes e, com isso, a prpria estrutura de preferncias domsticas. Quanto mais contenciosa for a questo, maior ser o debate sobre tais procedimentos. As preferncias dos atores quanto aos meios pelos quais se oferece consentimento para ratificao dos acordos seguem ligadas s suas preferncias sobre a prpria questo, tendo em vista que tambm faro escolhas sobre procedimentos. Eles podem tentar tornar-se os votantes medianos. J quando os atores no tm informao completa sobre a questo, pode-se gerar resultados ineficientes e vantagens polticas para quem detm mais informao.14 papel dos grupos de interesse prover de informao os atores15 (MILNER, 1997, p. 20-22). As abordagens de Putnam (1988) e Milner (1997) enfatizam a interao estratgica entre os Executivos nacional e internacional e a dinmica interna para consentimento ratificao, mas no permitem analisar minuciosamente as barganhas polticas das quais resulta a posio negociadora inicial posterior ao estabelecimento do plano de ao acerca de temas relacionados aos treze pontos. A fim de vencer tal limitao, pretendo desenvolver o dilogo com o modelo da poltica burocrtica de Graham Allison (1971, p. 162-181). Esta abordagem explica o comportamento do Estado pelo jogo de negociao, por meio de circuitos regularizados, entre indivduos situados na poltica burocrtica, que tm poder distinto sobre questes particulares e com objetivos separveis em subjogos diversos. As posies de cada jogador nos canais de ao poltica definem suas vantagens e desvantagens, bem como suas obrigaes. O poder entendido como a influncia sobre decises governamentais uma combinao de vantagens de barganha, habilidade e vontade de us-las e vises que outros jogadores tm desses elementos. As fontes dessas vantagens incluem autoridade formal, controle sobre recursos necessrios efetuao da ao, informao que permite estimar possibilidades e habilidade de afetar os objetivos de outros jogadores. As regras vindas da Constituio, estatutos ou convenes sociais esta412
belecem os canais de ao de cada um, determinam decises aceitveis e impedem certas jogadas. Cada indivduo deve olhar para baixo, identificando opes para preservar margem de manobra; para o lado, a fim de manter o compromisso dos outros indivduos e os atrair para sua coalizo; e para cima, a fim de certificar os superiores de que sua posio a melhor (ALLISON, 1971, p. 144-177). Embora crticos enfatizem que o modelo de Allison limitado explorao da divergncia de posies, apontarei que reduzi-lo anlise do dissenso restringir seu potencial explicativo, j que ele capta a riqueza de detalhes e oferece maiores consistncia e preciso anlise, mesmo que atores tenham escolhas semelhantes e os resultados da sua interao lembrem o comportamento do Estado como ator unitrio. Na promoo do dilogo entre tais abordagens, esta investigao, voltada para a anlise da interao estratgica, ser embasada na escolha racional16 (KATZENSTEIN et al., 1998, p. 682; WENDT, 1999, p. 371). Embora Milner (1997) trabalhe com Executivos nacionais e estrangeiros, Legislativo e grupos de interesse como atores unitrios, considerarei escolhas polticas de indivduos maximizadores de utilidade que compem esses conjuntos, tendo em vista a disponibilidade de dados minuciosos sobre suas posies individuais, garantindo-se maior preciso anlise. Ser considerada como varivel dependente a no-implementao total e efetiva do plano de ao pelos EUA e pela Rssia, e como variveis independentes 1) as escolhas polticas maximizadoras de ganhos por indivduos que compem Executivos nacionais e estrangeiros, Legislativo e principais grupos de interesse17; e 2) as instituies polticas domsticas, que distribuem controle sobre a formulao da deciso. Ser mantida a suposio de distribuio assimtrica de informao entre membros do Executivo nacional e Legislativo, de forma que caber a membros de grupos de interesse oferecer informao acerca da natureza de questes e acordos. O recorte temporal da pesquisa estende-se de janeiro de 2001 quando a recm-empossada administra413
o Bush e o governo Putin comeam a desrespeitar ou abandonar os pontos do plano de ao a maio de 2005 prazo final para implementao efetiva do plano, na stima Conferncia. Primeiramente, apresentarei o processo de barganha que levou formao das novas posturas estratgicas dos EUA e da Rssia e da posio negociadora inicial posterior ao estabelecimento do plano de ao acerca de temas relacionados aos treze pontos no mbito internacional. O foco ser na barganha dentro do Executivo de cada pas, j que esses so os principais responsveis pela formulao da agenda de poltica externa e de segurana nacional. A seguir, ao investigar o jogo interativo entre as dimenses externa e interna, as negociaes consideradas sero aquelas em nvel bilateral, em especial entre essas grandes potncias, e multilateral, particularmente a Conferncia sobre Desarmamento e a AIEA.
A Definio das Posturas Estratgicas e Posies Negociadoras Iniciais dos EUA e da Rssia
Em 2001, George W. Bush apontou como prioridades de sua poltica de segurana estratgica o desdobramento da defesa antimsseis e a realizao de redues ofensivas estratgicas, iniciativas inseridas no contexto de uma redefinio da postura norte-americana para lidar com novos desafios do sistema internacional no sculo XXI: os Estados-prias e os grupos terroristas, especialmente aqueles em busca de WMD (DAVIS, 2002; JISHE, 2001; WOOLF, 2002; KARTCHNER, 2002). Ainda como candidato Presidncia da Repblica, Bush deixou claro que tentaria modificar o ABMT a fim de desdobrar um sistema nacional de defesa antimsseis para atender s necessidades de segurana do mundo ps-Guerra Fria e, se os membros do Executivo russo se recusassem a emendar o tratado, sugeriu que poderia denunciar o acordo (BOESE, 2001a; 2001b; 2001c;
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GOLDGEIER; MCFAUL, 2002). Alm disso, Bush planejava conduzir redues ofensivas estratgicas compatveis com as necessidades de segurana nacional, sem obrigatoriamente assinar tratados detalhados, complexos e robustos com a Rssia. Ele indicou que armas baseadas em um cenrio estratgico ultrapassado eram caros res18 qucios de conflitos mortos (KERREY; HARTUNG, 2001). Medidas unilaterais para redues ofensivas ganhavam fora na posio de Bush, pois permitiriam maior flexibilidade que acordos robustos assinados no passado com a ento URSS (atual Rssia), em um momento em que os EUA poderiam, com os novos arranjos, ajustar sua postura nuclear em resposta s ameaas futuras e tirar vantagem das mudanas tecnolgicas que no seriam permitidas por um tratado no perfil do START I. As medidas unilaterais eram menos limitantes ao planejamento das foras estratgicas (GOTTEMOELLER, 2001). Ademais, Bush afirmou que o CTBT no seria novamente considerado, j que tal tratado no era a resposta para conter a proliferao. Se necessrio, Bush pretendia retomar testes nucleares para a fabricao de novos modelos de ogivas e sanar falhas nos existentes (GOLDGEIER; MCFAUL, 2002; JISHE, 2001; KERREY; HARTUNG, 2001). Tais posies, na minha percepo, representam um ntido retrocesso em relao s conquistas dos inmeros instrumentos voltados para o desarmamento nuclear, desenvolvidos durante a Guerra Fria e na dcada posterior ao seu fim, tendo em vista o potencial que os posicionamentos de Bush tm para minar a confiana e a estabilidade na relao dos EUA com as demais potncias nucleares e, principalmente, para estimular a proliferao por parte de outros atores que se sintam ameaados com as aes implementadas pelos norte-americanos. Considero que os possveis benefcios derivados dessa nova postura poderiam ser aniquilados pelos riscos prprios de uma poltica que autoriza a aplicao de sistemas atmicos em cenrios de conflito local. Alm de encorajar a proliferao, esse posicionamento contradiz
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o compromisso norte-americano, sob o artigo VI do TNP, de tomar medidas concretas com o objetivo de eliminar seu arsenal nuclear, reafirmado na sexta Conferncia de reviso do tratado. Em face da imprevisibilidade das novas ameaas, compartilho a posio crtica de que Bush indiretamente propunha a diluio da fronteira entre sistemas necessrios dissuaso e aqueles voltados para a aplicao no campo de batalha, alm de utilizar manobras discursivas a fim de mascarar sua falta de compromisso com um desarmamento nuclear genuno: embora constantemente afirmasse que buscava superar o legado nuclear da Guerra Fria, Bush, na prtica, preservava na poltica de segurana norte-americana o papel central dos sistemas atmicos, que seriam complementados por sistemas de defesa e pelo arsenal convencional. As vises mais crticas que alertavam para diversos desses pontos foram gradativamente minadas nas discusses entre membros do Gabinete presidencial e do Conselho de Segurana Nacional. Em seu primeiro mandato, Bush nomeou Colin Powell secretrio de Estado e Donald Rumsfeld secretrio de Defesa e designou Condoleezza Rice conselheira de Segurana Nacional (BOESE, 2001a). Os indivduos que ocupam tais postos compem, com o presidente, o ncleo responsvel pela formulao das principais decises da poltica de segurana estratgica norte-americana, de acordo com as regras que estabelecem os canais de ao de cada um e os circuitos regularizados na poltica burocrtica entre tais indivduos, os quais tm poderes diversos sobre questes especficas (ALLISON, 1971). Segundo a Constituio, o presidente o comandante-chefe do Exrcito e da Marinha e pode requerer a opinio dos principais funcionrios de cada departamento executivo sobre qualquer questo relacionada aos deveres deles. Ele tem o poder de responder a ataques aos EUA, exceto em casos de impeachment; pode assinar tratados, que devem ter o consentimento de pelo menos dois teros dos senadores presentes para a ratificao; e nomear membros da sua equipe com o con416
sentimento do Senado (ESTADOS UNIDOS DA AMRICA, s.d.). De acordo com a legislao norte-americana, o secretrio de Estado o principal conselheiro para assuntos de poltica externa no Gabinete presidencial; conduz negociaes relacionadas aos principais assuntos de poltica externa; participa pessoalmente ou lidera grupos de representantes em conferncias, organizaes e agncias internacionais; negocia e interpreta tratados e acordos com governos estrangeiros (ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Departamento de Estado, 2001). J o secretrio de Defesa o principal conselheiro do presidente para a poltica de defesa norte-americana. responsvel pela formulao e pela execuo da poltica geral de defesa da nao e, como o secretrio de Estado, membro do Gabinete presidencial (ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Casa Branca, 1947-1997; ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Departamento de Defesa, 2004). O conselheiro de Segurana Nacional assessora diretamente o presidente em questes sobre a segurana norte-americana (ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Casa Branca, 1947-1997). Powell excluiu os conservadores das posies centrais em sua equipe e preencheu cargos de subsecretrios com funcionrios de carreira no servio de relaes exteriores, em uma tentativa de evitar que tais cargos fossem ocupados por indicados pela Casa Branca, cujas vises eram bastante opostas s do secretrio de Estado (WALLER, 2001). Ele era adepto de uma postura mais moderada e cautelosa com respeito segurana estratgica. Por exemplo, embora destacasse a importncia da Defesa Nacional Antimsseis (em ingls, National Missile Defense (NMD)) para a segurana norte-americana, o secretrio de Estado mostrava-se prudente em relao ao avano da defesa antimsseis, enfatizando constantemente a necessidade de consultar os aliados dos norte-americanos, a Rssia e a China receosos de que o desdobramento de uma NMD pudesse dar incio a uma corrida armamentista renovada e disseminar a proliferao , antes de conduzir o teste e o desdobramento de tal sistema. Afirmou que buscaria
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demonstrar aos lderes de outras naes que os membros da administrao Bush viam a NMD como um dos maiores interesses da populao norte-americana e que tentaria persuadir os russos acerca da necessidade de ir alm da estrutura estabelecida pelo ABMT (BOESE, 2001a; KUPCHAN, 2002, p. 25-26; BUSH, 2000-2001a; 2000-2001b). Powell tambm destacou a necessidade de reduo de sistemas nucleares excedentes dos EUA e da Rssia e apontou as condies precrias de segurana de grande parte dessas armas em territrio russo. No passado, ele fora contra o uso de armas nucleares na Guerra do Golfo, alm de j ter apoiado o CTBT e apontado a necessidade de continuar o dilogo com a Coria do Norte sobre a limitao de programas de msseis balsticos (KERREY; HARTUNG, 2001). Porm, as posies do presidente Bush e do seu vice, Dick Cheney, identificavam-se mais com as de Rumsfeld e de Rice do que com o perfil mais moderado de Powell no que dizia respeito defesa antimsseis e s redues ofensivas estratgicas. Rumsfeld e Rice desejavam os rpidos desenvolvimento e desdobramento da defesa antimsseis e consideravam os densos e robustos tratados sobre controle e reduo de armas assinados durante a Guerra Fria como resqucios de um ambiente estratgico ultrapassado. Rice manteve a nfase na importncia da NMD e observou que novos acordos sobre redues ofensivas estratgicas nos moldes daqueles antigos tratados poderiam limitar excessivamente a flexibilidade norte-americana para lidar com as ameaas do novo ambiente estratgico internacional. J Rumsfeld19 escolheu uma equipe com alguns dos neoconservadores mais reconhecidos de Washington, a fim de modificar o perfil moribundo do Pentgono, que parecia estar deriva (WALLER, 2001) durante a administrao Clinton. Tal equipe inclua o vice-secretrio de Defesa Paul Wolfowitz, o subsecretrio de Defesa para Poltica Douglas Feith e, para a Poltica de Segurana Internacional, o secretrio-adjunto J. D. Crouch (WALLER, 2001). Segun418
do o ento secretrio de Defesa, os EUA deveriam garantir a capacidade de desenvolver, desdobrar e operar uma fora altamente capaz de deter novas ameaas. Isso requeria uma reconfigurao das capacidades de dissuaso e de defesa, j que a antiga estratgia da Guerra Fria e da dcada que a seguiu era imperfeita e insuficiente para lidar com as ameaas do sculo XXI. As armas nucleares ofensivas estratgicas no tinham deixado de ser importantes para a garantia da segurana norte-americana, mas, no planejamento para o novo contexto internacional, o arsenal no precisava mais ter os mesmos tamanho e composio, que refletiam as necessidades de uma situao estratgica de dez anos antes. Tais armas continuariam a ter um papel decisivo, embora estivessem em menor nmero e compusessem uma estratgia caracterizada por uma maior diversidade de opes militares para lidar com as novas ameaas. De acordo com Rumsfeld, a dissuaso nuclear ainda era um elemento essencial da poltica de segurana norte-americana, mas uma estratgia caracterizada pela credibilidade precisava ser adaptada s circunstncias do sculo XXI e baseada na combinao de capacidades ofensivas nucleares e no nucleares e sistemas defensivos, que negariam a adversrios a oportunidade e os benefcios do uso de WMD contra os EUA20 (BUSH, 2000-2001a). John Bolton foi nomeado subsecretrio de Estado para o Controle e a Reduo de Armas e para Segurana Internacional, sendo confirmado para o cargo em maio de 2001 em uma votao apertada no Senado (BLEEK, 2001). Bolton, que posteriormente foi um dos principais representantes dos EUA nas conversaes com os russos sobre novas redues ofensivas estratgicas, j tinha trabalhado no Departamento de Estado durante as administraes Reagan e George H. W. Bush e era um crtico da poltica do governo Clinton para controle e reduo de armas e para no-proliferao, particularmente da defesa do CTBT pela administrao democrata. Bolton identificou como grandes metas reduzir o nmero de armas nucleares nor419
te-americanas de forma compatvel com a segurana nacional, reforando a idia de que a Rssia tambm deveria reduzir as suas, e persuadir os membros dos Executivos de outros Estados em especial da Rssia a aceitar os planos relacionados defesa antimsseis 21 norte-americana (ROUGH, 2001). Nesse perodo, o subsecretrio apontou que o controle e a reduo de armas continuariam a ter prioridade elevada para a administrao Bush somente se servissem para a promoo dos interesses norte-americanos. Quando os acordos existentes fossem contraproducentes ou obsoletos, Bush reveria tais compromissos e consideraria se valeria a pena a busca de novas obrigaes. Segundo Bolton, a posio norte-americana sobre controle e reduo de armas era fruto de um clculo custo-benefcio e tomava forma de acordo com a considerao dos diferentes instrumentos de poltica externa. A opo de Bolton por redues unilaterais e paralelas insere-se nessa lgica, pois ele as via como mais flexveis e econmicas. Para o subsecretrio, ambos os lados no ficariam presos a nmeros artificiais e poderiam decidir por eles mesmos como estruturar foras estratgicas (BOLTON, 2001). A posio de Bolton revela traos de uma perspectiva presente tambm nas de outros membros da administrao Bush, designada por Gottemoeller (2001) como unilateralismo cooperativo: tais indivduos sugeriam que as novas redues ofensivas estratgicas fossem realizadas unilateralmente, mas de forma essencialmente cooperativa. Isso poderia incluir anncios coordenados sobre redues ou medidas de transparncia durante o processo de implementao. Formada a coalizo entre os membros da ala menos moderada da administrao Bush com os quais seu estilo poltico era mais compatvel , esses indivduos identificaram, a partir da deciso inicial do presidente de que um novo planejamento estratgico era necessrio para enfrentar as novas ameaas, a necessidade de conservar a autonomia para modernizar e operar foras estratgicas e tticas contra tais ameaas e, ao mesmo tempo, preservar a capacidade de lidar, em
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uma situao mais remota, com potncias como China ou Rssia no caso de reverso da relao cooperativa. Embora Powell e elementos do Departamento de Estado tentassem refrear decises do presidente que pudessem comprometer a estabilidade estratgica, sua influncia sobre as questes de segurana estratgica era gradativamente erodida por Rumsfeld, Rice e outros indivduos que, ocupando cargos centrais na burocracia norte-americana relacionados formulao da poltica de segurana no Departamento de Defesa e no Gabinete presidencial, detinham recursos, informao e apoio presidencial (ALLISON, 1971) necessrios rpida implementao de uma nova orientao dessa poltica, que estimulasse a pesquisa e o desenvolvimento das opes possveis de defesas antimsseis, evitasse os entraves colocados por mecanismos jurdicos intrusivos que obstaculizassem a operao dos sistemas nucleares, mantivesse aberta a possibilidade de realizao de novos testes para a produo de novas ogivas e solucionasse problemas nos sistemas que j existiam. A nfase na flexibilidade na nova postura estratgica foi cristalizada nos documentos emitidos pela administrao Bush. A NPR recomendava a substituio gradual da trade estratgica que vigorara durante a Guerra Fria composta por ICBMs, msseis balsticos lanados de submarinos (em ingls, submarine-launched ballistic missiles (SLBMs)) e bombardeiros estratgicos por um conjunto de opes militares para lidar com novas e antigas contingncias. Este conjunto seria composto por capacidades de ataques nucleares e no nucleares, com funes de comando e controle associadas; defesas passivas e ativas, incluindo comando e controle para as areas e as antimsseis; e pesquisa, desenvolvimento e infra-estrutura industrial para fabricao e manuteno de sistemas ofensivos e defensivos. A nova trade incluiria cerca de um tero das ogivas operacionalmente desdobradas22 em 2002, uma vez que as redues fossem completas. O tamanho reduzido dessa fora requereria sistemas mais confiveis. Alm dos esforos para a reviso dos antigos, poderia surgir a neces421
sidade de modificar, modernizar e substituir partes das foras nucleares ou desenvolver sistemas mais adequados s necessidades da nao. A NPR apontava que, apesar de o governo norte-americano tentar manter seu arsenal sem testes nucleares adicionais, isso poderia no ser possvel em um futuro incerto. Como os EUA no podiam atingir certos alvos subterrneos, o documento recomendava que novas capacidades fossem desenvolvidas a fim de destru-los. Alm disso, sugeria a manuteno de ogivas em uma fora de resposta, que poderia ser reposicionada em face de contingncias potenciais. Tais ogivas tambm poderiam oferecer uma reserva a partir da qual as substituies seriam realizadas mais rapidamente (CENTER FOR ARMS CONTROL AND NON-PROLIFERATION, 2002; 2003). Essas decises comprometiam a entrada do CTBT em vigor, o fortalecimento do ABMT e dos STARTs, a reduo de sistemas no estratgicos, a aplicao do princpio da irreversibilidade s medidas de desarmamento e reduo nucleares, a reafirmao do objetivo de desarmamento completo sob controle internacional efetivo e o desenvolvimento de capacidades de verificao dos acordos sobre desarmamento nuclear, pontos estabelecidos no plano de ao de 2000. Para lidar com novos desafios, a NPR recomendava um novo planejamento estratgico das foras norte-americanas, que deixaria para trs uma perspectiva baseada em uma ameaa especfica (threat-based approach), como a URSS fora durante a Guerra Fria, e caminharia rumo ao desenvolvimento e ao desdobramento de capacidades para lidar com ameaas imediatas, imprevistas ou potenciais (capabilities-based approach). Livre das limitaes e dos excessivos custos polticos de novos acordos complexos, minuciosos e precisos com a Rssia que, por exemplo, impusessem um grande nmero de restries manuteno, operao e modernizao de suas foras ofensivas estratgicas (SOKOV, 2002; 2003) , Bush poderia ajustar foras nucleares sem ser acusado de estar rompendo acordos estabelecidos. Alcanando entendimento com os membros
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do Executivo russo em relao ao ABMT e s redues unilaterais cooperativas, acreditava que os EUA e a Rssia poderiam levar o processo de redues ofensivas estratgicas alm do que estava determinado na plataforma do START. Ademais, a construo e o desdobramento de sistemas defensivos, embora imperfeitos em um primeiro momento, poderiam reduzir a atrao de Estados-prias por msseis balsticos. A defesa fortaleceria e no substituiria a dissuaso nuclear. Eliminando o peso de acordos e de negociaes contraproducentes na sua viso, Rumsfeld e Rice acreditavam que os EUA se encontravam em uma situao mais favorvel construo de um novo paradigma estratgico, que preservaria sua segurana e permitiria que as relaes dos EUA e da Rssia fossem alm da Guerra Fria, mostrando aos membros do Executivo russo que as maiores ameaas segurana norte-americana no advinham mais da Rssia e realizando a preparao para combater novos perigos (CENTER FOR ARMS CONTROL AND NON-PROLIFERATION, 2002; 2003; CIRINCIONE; WOLFSTHAL, 2001). Reitero minha posio de que a postura estratgica confirmada na NPR fortalece o papel das armas nucleares na poltica de segurana norte-americana, alm de evidenciar a impreciso sobre uma srie de armas que tal administrao poderia e pretendia desdobrar e desenvolver e sobre as ameaas que deveriam ser enfrentadas impreciso essa que poderia justificar a manuteno de muito mais armas nucleares pela necessidade de preservao da sua segurana. Alm de sugerir que os EUA poderiam ser os primeiros a utilizar armas atmicas em contingncias que envolvessem membros do TNP, a reviso explicitava o apoio da administrao Bush explorao de novas armas nucleares ainda mais potentes e de defesas antimsseis confiveis, comprovando minha posio de que tal administrao no revela um real comprometimento com o desarmamento nuclear efetivo. Nos EUA, a nova postura estratgica e a posio negociadora inicial sobre temas relacionados a desarmamento nuclear j apontavam
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para o desrespeito e o abandono de pontos do plano de ao de 2000, e o mesmo vinha acontecendo na Rssia. Ao assumir a Presidncia da Repblica, Putin concentrou ainda mais poder no Executivo s custas das lideranas regionais e, superando a desorganizao institucional da presidncia de Boris Yeltsin, limpou o Executivo durante seu primeiro mandato, colocando seus indicados polticos nos principais cargos e fortalecendo o controle do Kremlin sobre a poltica russa (BREMMER; CHARAP, 2006-2007, p. 84). Nesse sentido, embora as preferncias, valores e disposies de Putin sejam o principal indicativo dos rumos da poltica externa e de segurana russa, sua administrao herdou nos seus primeiros anos uma srie de discusses burocrticas que se desenvolviam desde o fim da dcada de 1990 acerca do papel das armas nucleares na poltica de segurana nacional. As reformas militares posteriores ao fim da Guerra Fria eram o principal tema no debate entre os sergeyevistas aliados do ex-comandante-chefe das Foras de Msseis Estratgicos e ministro da Defesa Marshal Igor Sergeyev, que defendiam um papel relevante para os sistemas nucleares estratgicos e os kvashnistas aliados do ex-chefe do Estado-maior geral e vice de Sergeyev, Anatoly Kvashnin, que desejavam um maior destaque s foras convencionais para lidar com conflitos regionais especficos, como a guerra na Chechnia. Na administrao de Yeltsin, Sergeyev conseguiu a aprovao do Conselho de Segurana para a criao de uma Fora de Dissuaso Estratgica, que combinaria as capacidades nucleares estratgicas na fora de msseis com as da Marinha e da Fora Area na forma de um comando estratgico integrado. J durante a administrao Putin, Kvashnin sugeriu que a fora de msseis fosse reduzida a um servio separado e absorta na Fora Area, deciso qual Sergeyev se ops. Reconhecendo a urgncia das questes regionais, Putin pareceu definir a situao em favor de Kvashnin, demitindo generais ligados a Sergeyev, subordinando a Fora de Msseis Estratgicos Fora Area e colocando mais nfase na ampliao do arsenal convencional (GOTTEMOELLER, 2004).
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Embora a vitria de Kvashnin parecesse definitiva e a desnuclearizao da poltica militar apontasse para o fim decisivo da manuteno da paridade nuclear com os EUA e sua substituio por uma fora nuclear mnima, uma srie de preocupaes comeou a apontar para o reforo do papel das armas nucleares na poltica de segurana. Na periferia do pas, a proliferao de WMD poderia ameaar o equilbrio regional, enquanto, nos EUA, pesquisas acerca da defesa antimsseis vinham sendo desenvolvidas. Bush enfatizava que a defesa antimsseis no era destinada a deter o arsenal ofensivo russo, mas a ameaa advinda de Estados-prias. Contudo, os russos destacaram que o programa de pesquisa e de desenvolvimento da administrao Bush apontava para sistemas antimsseis mais ambiciosos, que poderiam ameaar capacidades ofensivas estratgicas russas em um futuro incerto. Tal ameaa indicava que o START II que ainda no havia entrado em vigor poderia ser definitivamente abandonado a fim de preservar a flexibilidade russa para conter essas defesas. Em vez de aposentar seus msseis estratgicos, Putin decidiu que eles continuariam a ser desdobrados por mais uma dcada. Alm disso, tambm preocupavam os russos as pesquisas nos EUA sobre sistemas atmicos para teatros de operaes e a modificao de armas nucleares para a destruio de bunkers (GOTTEMOELLER, 2001; 2004; KUCIA, 2003c). Diante do novo contexto estratgico, membros da administrao Putin comeavam a falar sobre a necessidade de modernizao estratgica, buscando formas de manter uma fora nuclear estratgica modernizada e promover melhorias nas foras convencionais em face das dificuldades econmicas. Nesse sentido, Putin e membros de sua equipe viam a necessidade de superar obstculos polticos e jurdicos sua flexibilidade estratgica e, assim, fortalecer a autonomia no planejamento militar. Tais preocupaes se materializaram no relatrio de outubro de 2003 emitido pelo Ministrio da Defesa sobre a modernizao das foras estratgicas, que prometia um arsenal renovado de armas nucleares
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baseadas na terra para os trinta anos seguintes e alertava que a doutrina militar russa poderia ser revista se os EUA continuassem apoiando a conduo de aes militares preemptivas e estimulassem o desenvolvimento de novas armas nucleares. Respeitando os limites estabelecidos pelos acordos de controle e reduo de armas assinados pela Rssia, Putin afirmou na ocasio que substituiria as armas mais antigas pelos msseis SS-19 armazenados, o que daria Rssia tempo suficiente para desenvolver novas armas para o sculo XXI. O ento ministro da Defesa Sergei Ivanov destacou que notava tentativas de transformar as armas nucleares de instrumentos de dissuaso em armas para teatro de operaes (KUCIA, 2003c), em aluso aos esforos de pesquisa norte-americanos para armas nucleares de baixa potncia. Alm disso, Ivanov ressaltava a preocupao com o papel nuclear da OTAN, que poderia culminar na reconstruo radical do planejamento militar russo. Tais receios eram alimentados em face da expanso da organizao, que pretendia incluir pases do Leste Europeu, e do seu auxlio s operaes de manuteno da paz no Afeganisto, mantendo sua presena militar prxima s fronteiras russas. Os membros da administrao Putin temiam que, com a adeso das repblicas blticas OTAN, armas nucleares pudessem ser colocadas nos territrios desses pases. O vice-chefe do Estado-Maior Geral das Foras Armadas Yuri Baluyevsky enfatizava a certeza da Rssia com relao orientao anti-russa da OTAN e aos planos da organizao para reduzir as limitaes ao uso de armas nucleares (KUCIA, 2003c). Com relao s aes russas em relao ao plano de ao de 2000, minha posio a de que, embora membros da administrao Putin buscassem demonstrar que procuravam eliminar os resqucios da Guerra Fria na sua interao com os norte-americanos, muitos viam uma licena para a renovao de uma posio cautelosa em relao aos EUA que ainda exigia a preservao de sistemas nucleares para a garantia da segurana. Creio que o fato de os russos se precaverem
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contra possveis ameaas futuras no necessariamente pressupe o retorno ao padro de relacionamento competitivo que existira entre os EUA e a URSS durante a Guerra Fria. Todavia, em um momento em que os russos reforavam sua confiana nos sistemas atmicos e desprezavam inmeros pontos estabelecidos no plano de ao de 2000, ainda conservavam barreiras na definio de um relacionamento mais estvel com os EUA, j que se tornava cada vez mais difcil estipular e prever os nveis de foras nucleares da Rssia no caso de reverso da relao cooperativa com os norte-americanos. A meu ver, a postura nuclear russa pode at dar sinal verde para as prioridades nacionais definidas por Putin e sua equipe, mas, alm de representar um evidente obstculo no caminho de um efetivo desarmamento nuclear, oferece estmulos para a proliferao e a disseminao de mercados negros de armas atmicas. Estados que se sintam ameaados pelo poder da Rssia podero buscar sistemas mais potentes para conter as foras desse pas, e armas nucleares armazenadas em instalaes russas com vigilncia precria desde o fim da Guerra Fria podem ser vendidas ou roubadas por atores no estatais. Cumpre finalmente destacar que, desde o debate entre sergeyevistas e kvashinistas em torno da relao entre foras nucleares estratgicas e convencionais, no se discutia o papel das armas nucleares no estratgicas. O consenso entre os principais membros da administrao Putin de que tal ponto no deveria ser alvo de discusso fora motivado pela crena na utilidade desses sistemas para compensar as ainda evidentes fraquezas do arsenal convencional russo no enfrentamento de novas ameaas, tangenciando os compromissos de reduo do papel das armas nucleares nas polticas de segurana. Na doutrina militar anunciada em 2000, a principal inovao era a sugesto de que armas nucleares no estratgicas poderiam ser usadas de forma limitada a fim de conter ataques convencionais, sem dar incio ao escalonamento de um uso generalizado de armas nucleares. O novo conceito, na verdade, renovava a misso das foras nucleares de conteno de
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qualquer ataque nuclear, qumico, biolgico ou convencional contra o territrio russo. A noo de que uma resposta nuclear limitada poderia ser aplicada para conter o escalonamento de um conflito foi uma mudana com relao doutrina da era sovitica, que enfatizava a inevitabilidade do rpido escalonamento como forma de se conter a posio norte-americana. A incorporao dessa idia na poltica nuclear russa apontava que agora era a Rssia quem deveria cogitar a possibilidade do uso limitado de armas nucleares para compensar sua fraqueza contra um determinado agressor regional (GOTTEMOELLER, 2001; 2004).
O Papel das Escolhas Polticas e das Instituies nas Decises Norte-americanas e Russas
Enquanto buscava explicitar a necessidade estratgica de defesa do pas e seus aliados contra Estados-prias e grupos terroristas no mbito internacional, Bush procurava simultaneamente consolidar, na arena domstica, o apoio dos congressistas, particularmente dos senadores, nova viso estratgica. Os senadores, de acordo com as instituies domsticas norte-americanas, participam do processo de controle de armas ao aprovar ou vetar tratados, adicionar declaraes unilaterais e reservas que modificam o efeito legal dos atos internacionais para os EUA, aprovar o oramento militar da nao e legislar sobre mudanas na organizao dos departamentos do Executivo e suas autoridades estatutrias (BARTON; WEILER, 1976, p. 158; SIMS, 2002, p. 68-69). O apoio republicano era fortalecido ao apontar a urgncia de uma estrutura estratgica capaz de lidar com novas 23 ameaas. Contudo, grande parte dos congressistas democratas muitos informados por especialistas e lderes de organizaes e centros de pesquisa nacionais e internacionais, como a Arms Control Association e o Carnegie Endowment for International Peace no
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apenas questionou a urgncia e a gravidade da ameaa de msseis balsticos e a exeqibilidade de uma defesa antimsseis confivel, mas apontou que a iniciativa de Bush de reduzir somente o nmero de ogivas nucleares estratgicas operacionalmente desdobradas desrespeitaria compromissos de irreversibilidade das redues, alm de ignorar ogivas nucleares no estratgicas e estimular uma nova corrida armamentista envolvendo a Rssia e a China24 (BOESE, 2001e; BUSH, 2001). A denncia do ABMT pelos EUA no apenas foi apoiada pelos congressistas republicanos, membros das Foras Armadas e setores conservadores da opinio pblica, como muitos desses indivduos e grupos estimularam o presidente a faz-lo. Por exemplo, nove senadores republicanos Trent Lott, Jesse Helms, Jon Kyl, Don Nickles, Robert Smith, Larry Craig, James Inhofe, Richard Shelby e Rick Santorum enviaram uma carta a Bush encorajando o presidente a denunciar o ABMT. Eles defendiam que no seria plausvel alcanar um entendimento com a Rssia para o teste completo da defesa antimsseis e que, ao mesmo tempo, mantivesse o tratado intacto. Tentar oferecer ao ABMT flexibilidade daria vida contnua a um acordo obsoleto, o obstculo mais significativo a melhores relaes entre os EUA e a Rssia (BOESE, 2001e), segundo os senadores. J democratas como os senadores Joseph Biden e Carl Levin disseram que levar adiante o plano da defesa antimsseis poderia dar incio a novas corridas armamentistas. Isso geraria, segundo Levin, um ciclo de ao-reao em termos de tecnologias ofensivas e defensivas (US, 2001). Para eles, a defesa antimsseis viria s custas do combate a ameaas mais provveis. Crticos em organizaes no governamentais (ONGs) e centros de pesquisa tambm indicavam que a denncia do ABMT no era necessria nem prudente, tendo em vista o status pouco avanado do programa de tal defesa e a possibilidade expressa por membros do Executivo russo de modificar o tratado a fim de permitir testes (BOESE, 2002a; CIRINCIONE et al., 2002;
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US, 2001). Bush procurou minimizar as crticas destinando ainda mais verbas para a luta contra o terrorismo e ampliando a cooperao internacional no combate a tal ameaa, considerada um dos principais desafios Amrica pelos democratas. Como resultado, aps os atentados de 11 de setembro, os senadores do partido optaram por no cortar US$ 1,3 bilho destinado defesa antimsseis, permitindo que o presidente tambm os utilizasse na guerra contra o terror (BOESE, 2001d). Minha posio a de que, com isso, Bush procurava conciliar as presses domsticas e ampliar o seu poder de barganha no mbito internacional, demonstrando que os planos de desenvolvimento da defesa antimsseis eram apoiados por amplos setores polticos norte-americanos, mas estavam voltados para a proteo dos EUA e de seus aliados contra as ameaas de Estados-prias, no a Rssia. Alm disso, buscava nas negociaes persuadir os russos acerca da importncia da autonomia para a realizao das redues e a composio das foras ofensivas estratgicas. Bush percebeu que sua agenda de segurana, incluindo a denncia do ABMT, poderia ser posta em prtica mais facilmente com uma relao mais cooperativa com os membros do Executivo russo. Justificando meu ponto de vista, observam-se concesses feitas pelos representantes de cada lado em reas distintas porm interligadas do seu interesse durante a barganha internacional: Bush concordou em negociar redues ofensivas estratgicas de forma mais densa, no descartando a possibilidade de assinatura de um novo acordo legalmente vinculante que no impusesse inmeras restries articulao de seus sistemas, em face do consentimento sem, contudo, ter havido efetivo apoio de Putin denncia do ABMT (GOLDGEIER; MCFAUL, 2002). Os norte-americanos conquistavam a liberdade para desdobrar a defesa antimsseis, e os russos viam a possibilidade de que os norte-americanos confirmassem, talvez em um acordo juridicamente vinculante, a inteno de realizar redues ofensivas estratgicas a
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um nvel que Putin e sua equipe fossem economicamente capazes de sustentar. Confirmando-se a ligao entre reas temticas na negociao externa (PUTNAM, 1988, p. 446), os norte-americanos tambm ampliariam a cooperao poltico-econmica com a Rssia, como explcito na Declarao Conjunta sobre a Nova Relao dos 25 EUA e da Rssia de novembro de 2001 (GOTTEMOELLER, 2001; GOLDGEIER; MCFAUL, 2002; HOLUM, 2002). Putin considerou a deciso de Bush de denunciar o ABMT equivocada, mas declarou que ela no ameaava a Rssia nem colocava em risco o futuro das relaes dos EUA e da Rssia (BOESE, 2002a; WOOLF, 2002). O presidente russo, que havia recusado insistentes propostas norte-americanas para denncia conjunta do tratado, garantiu que a deciso no ameaava a Rssia, pois o pas tinha armas capazes de vencer defesas antimsseis. Putin deixou claro que a Rssia consideraria o START II como definitivamente morto quando a denncia do ABMT fosse efetivada. Segundo Putin, a Rssia adquiriria o direito aos veculos de reentrada mltiplos independentemente direcionveis (em ingls, multiple independently targetable re26 entry vehicle (MIRV)) assim que o ABMT e todas as restries associadas tivessem sido abolidos. O presidente russo descreveu a lgica por trs da deciso norte-americana como no-convincente, j que nem os terroristas nem os Estados-prias tm ou possivelmente teriam msseis balsticos estratgicos. Porm, afirmou que a deciso norte-americana no minaria as relaes russas com os EUA ou com o Ocidente e enfatizou a importncia da construo de uma maior interao entre a Rssia e a OTAN (BOESE, 2002a; US, 2001). O consentimento denncia do ABMT pelos EUA e o abandono do START II uma atitude mais simblica do que substantiva, j que o tratado nunca entrou em vigor e provavelmente no entraria, tendo em vista que a Rssia ligara seu destino ao do ABMT dois anos antes revelam, a meu ver, a tentativa de Putin de mediar presses tanto internacionais como domsticas. Ao deixar de lado o START II, o pre431
sidente abandonava definitivamente os obstculos que seriam colocados pelo tratado manuteno dos ICBMs com mltiplas ogivas, um dos pilares da postura estratgica russa (WOOLF, 2002). Tais armas so ainda consideradas necessrias para a garantia da segurana nacional, em um momento em que as foras convencionais se mostram cada vez mais obsoletas para lidar com desafios relacionados proliferao de WMDs presentes na periferia do pas (GOTTEMOELLER, 2004). Alm disso, equipar seus msseis com mltiplas ogivas poderia se tornar necessrio se os mais antigos no perdurassem o tempo planejado, e ICBMs MIRVados eram considerados mais adequados para a penetrao de reas protegidas com defesas antimsseis, necessrios no caso de reverso da nova relao com os EUA (PIKAYEV, 2002; SOKOV, 2002; 2003). Reforando a nfase nesses sistemas no planejamento militar do pas, o presidente tambm garantia aos membros da Duma e do Conselho da Federao dotados pelas instituies domsticas russas de poderes de ratificao e veto sobre questes de poltica externa e segurana nacional e aos setores mais conservadores das Foras Armadas temerosos com relao ao desenvolvimento das pesquisas sobre a defesa antimsseis e novos sistemas de armas nos EUA e ao alargamento da OTAN que as contramedidas russas estavam em pleno funcionamento. Tendo isso em vista, minha posio a de que Putin atendia aos interesses de grupos polticos domsticos fundamentais ao seu governo, reforava o status da Rssia como poder nuclear em fruns polticos globais e garantia a permanncia de instrumentos necessrios defesa do pas contra o terrorismo, Estados menores possuidores de WMD e grandes potncias como os EUA. Porm, sabendo que uma reao mais inflexvel denuncia do ABMT poderia criar impasses no dilogo poltico geral no mbito internacional com os EUA, Putin revelou a insatisfao com a deciso norte-americana, mas, como j estava efetivada, apenas afirmou que cabia aos dois lados minimizar as conseqncias adversas, evitando o acirramento de tenses com as lideranas da superpotncia.
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Quanto s redues ofensivas estratgicas, o SORT sintetiza, em termos de contedo, a maior parte das propostas de Bush; quanto forma, ele reflete o desejo de Putin e dos senadores norte-americanos por um acordo formal e legalmente vinculante (WOOLF, 2002). Os win-sets (PUTNAM, 1988, p. 435-441) norte-americanos e russos sobrepunham-se na medida em que ambos desejavam a realizao de redues ofensivas estratgicas, mas havia divergncias claras. Nas conversaes com os norte-americanos, os russos buscavam um acordo legalmente vinculante e que estipulasse redues reais, irreversveis e significativas a 1.500 ogivas nucleares estratgicas ou at menos, provesse previsibilidade e transparncia e estipulasse regras de contagem e procedimentos densos para verificao. Especialmente com respeito a armas nucleares estratgicas, os russos preferiam perspectivas com um grau mais elevado de obrigao. A confiana excessiva que tinham em armas nucleares a fim de compensar fraquezas no arsenal convencional tornava menos provvel que lderes polticos aceitassem medidas tcitas ou que no fossem legalmente vinculantes. Para especialistas, a confiabilidade declinante dos meios tcnicos nacionais de verificao fazia com que os russos preferissem provises mais formais sobre inspees locais e troca de informao (KARTCHNER; PITMAN, 2002). Putin desejava provises robustas, que refletissem o equilbrio entre redues ofensivas estratgicas e limites sobre defesas antimsseis potencialmente desestabilizadoras (INTERNATIONAL..., 2003). Nas negociaes, os russos conseguiram conquistar apenas o acordo legalmente vinculante, o que, para eles, j foi um grande sucesso. O tratado garantia que o compromisso norte-americano de reduo de ogivas continuaria a existir mesmo aps o fim da administrao Bush. Ademais, obter a assinatura de Bush para o tratado foi vital para Putin, um lder pragmtico que sabia que um acordo mais formal sobre redues ofensivas poderia ajud-lo a lidar com crticos internos de polticas classificadas por alguns como pr-ocidentais (WOOLF, 2002).
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Ele e os demais membros do Executivo russo foram para a mesa de negociao sem uma grande alavanca. Previamente, a principal alavanca dos russos a fim de extrair nmeros menores e outras concesses era a habilidade de bloquear emendas ao ABMT que permitiriam o desenvolvimento de defesas antimsseis, mas essa carta evaporou com a denncia do tratado (HOLUM, 2002; LODGAARD, 2003; QUINTELLA, 2002). Cientes da grave crise sociopoltica e econmica que atingiu seu pas e da importncia do apoio nor27 te-americano para reverter tal situao, os russos fizeram inmeras concesses, tendo em vista que, se aceitassem o contedo proposto pelos norte-americanos, estes no s se comprometeriam a realizar redues a um nvel que os russos eram economicamente capazes de sustentar (HOLUM, 2002), como tambm ampliariam a cooperao poltica, militar e econmica, iniciativa prevista na Declarao Conjunta sobre a Nova Relao Estratgica28 que complementou o SORT. Tal documento previa iniciativas importantes para os russos, que se mostravam cientes da relevncia do apoio norte-americano para a promoo da modernizao socioeconmica do pas e para a ampliao da sua participao em fruns polticos globais e regionais (KUCHINS, 2002). Os russos no convenceram os norte-americanos a adotar regras de contagem do START I, a eliminar veculos de lanamento e ogivas excedentes e a incluir no tratado uma declarao de que a defesa antimsseis norte-americana no minaria a capacidade de dissuaso russa. Embora se tivesse mostrado aberto s vrias modalidades de acordo, Bush procurou evitar um legalmente vinculante no perfil daqueles da Guerra Fria. No desejava quaisquer limites rgidos sobre veculos de lanamento, ogivas armazenadas e defesa antimsseis,29 apontando o objetivo de reduzir ogivas nucleares estratgicas operacionalmente desdobradas, disponveis para uso imediato, a 1.700-2.200, e afirmando que tal flexibilidade seria indesejvel para os russos apenas em um contexto de relaes hostis entre os dois
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Estados (CENTER FOR ARMS CONTROL AND NON-PROLIFERATION, 2002; 2003). Bush tentava, assim, reestruturar o jogo e alterar vises dos russos sobre os benefcios dos entendimentos propostos (PUTNAM, 1988, p. 452-456). A iniciativa de Bush de reduzir somente as ogivas nucleares estratgicas operacionalmente desdobradas apontava para o fato de que milhares delas poderiam ser armazenadas. Com isso, ele estaria desrespeitando compromissos previamente estabelecidos de irreversibilidade das redues e ignorando completamente o nmero crescente de ogivas nucleares no estratgicas (KIMBALL, 2001; KRISTENSEN, 2001). Bush aquiesceu aos desejos de Putin por um acordo juridicamente vinculante, pois, ao se manter firme nas suas posies e conduzir o win-set para mais prximo de seu ponto ideal no que dizia respeito ao contedo do acordo (MILNER, 1997), garantiu que o tratado refletiria o objetivo de maximizao da flexibilidade para definir o tamanho e a estrutura de suas foras ofensivas estratgicas em resposta s novas ameaas. Alm disso, lutando para tornarem-se os votantes medianos, os senadores pressionaram para que se conclusse um tratado, que, de acordo com as instituies norte-americanas, precisaria do consentimento de pelo menos dois teros dos senadores presentes para a ratificao e que poderia estar sujeito a emendas, limitando a autonomia do Executivo. Os senadores Biden e Helms pressionaram membros da administrao Bush para que o eventual acordo fosse transmitido para o conselho e consentimento do Senado para ratificao como um tratado, demonstrando que tanto membros do Partido Democrata como do Republicano defendiam as prerrogativas constitucionais do Senado e apoiavam o seu papel de oferecer conselho e consentimento para a ratificao dos tratados,30 alm de buscarem ter um papel mais substantivo nos processos que poderiam alterar o desdobramento das foras estratgicas. As preferncias dos senadores norte-americanos quanto forma do acordo independentemen435
te de considerarmos como votante mediano um democrata ou um republicano aproximavam-se claramente daquelas dos membros do Executivo russo em um aspecto especfico: tais indivduos preferiam que o acordo fosse legalmente vinculante, com um grau elevado de obrigao (ABBOTT et al., 2000). Finalmente, a concesso norte-americana permitia fortalecer a habilidade de Putin de cooperar com os EUA. Ao assinar o tratado, Bush recompensou Putin por sua cooperao e permitiu a ele responder aos crticos com um marco no controle e na reduo de armas. Ao assinar o SORT, Putin admitiu a assero da equipe de Bush de que as questes sobre armas ofensivas e defensivas no deveriam interferir de forma negativa na consolidao da nova relao estratgica dos EUA e da Rssia mais abrangente (KUCHINS, 2002). Os crticos apontavam que a nica concesso dos membros da administrao Bush foi aceitar um acordo legalmente vinculante, pois, em relao ao contedo, Putin aceitou o que os membros do Executivo dos EUA tinham a oferecer, j que acreditava que o futuro da Rssia estava ligado ao Ocidente e no deixaria que um acordo sobre redues ofensivas estratgicas se colocasse no caminho (US-RUSSIA, 2002). Apesar de terem cedido aos desejos de Putin e dos senadores democratas e republicanos por um acordo formal legalmente vinculante, Bush garantiu que o contedo do SORT tratado pouco preciso, detalhado e completo, com provises bastante maleveis refletiria seu objetivo de maximizar a flexibilidade na estruturao de foras, tambm compartilhado pelos membros do Partido Republicano no Senado. Na arena domstica norte-americana, Bush e membros da sua equipe anteciparam adequadamente as reaes dos senadores s propostas negociadas internacionalmente.31 Em um momento em que os russos aceitaram o contedo sugerido por Bush para as redues ofensivas estratgicas, os senadores dos EUA apenas inseriram alguns elementos modestos na resoluo de ratificao e no modificaram substancialmente o SORT: as condies e as declaraes inse436
ridas permitiam pelo menos encorajar a prestao de contas e a consulta do presidente norte-americano aos senadores. Assim, evitavam correr o risco de que mudanas amplas no fossem aceitas por Bush nem pelo Executivo e pelo Parlamento russos e assim pudessem comprometer o tratado e a coordenao crescente entre as partes. Os republicanos e alguns democratas ofereceram consentimento para a ratificao do tratado porque acreditavam que ele permitia maximizar a flexibilidade estratgica para atender s contingncias imediatas, imprevistas ou potenciais. Embora criticasse a possibilidade de reteno de vrias ogivas nucleares estratgicas na fora de resposta, a falta de procedimentos para eliminao de ogivas, a inexistncia de um cronograma para as redues e a ausncia de provises prprias para verificao (BOESE, 2002b), a maior parte dos democratas ofereceu consentimento para a ratificao do SORT porque via que o tratado apenas oferecia uma plataforma inicial para acordos mais substantivos (DAVIS, 2002; KUCIA, 2003a; 2003b). O Comit de Relaes Exteriores no recomendou emendas ao tratado, e, aps dois dias de debate nos quais alguns democratas tentaram utilizar seu poder de emenda resoluo de ratificao e as emendas foram retiradas ou rejeitadas, a resoluo de conselho e consentimento para a ratificao do tratado foi aprovada unanimemente em maro de 2003. No Legislativo russo, o processo foi mais intricado. O Comit de Defesa da cmara baixa do Parlamento russo rejeitou o documento de ratificao submetido por Putin, afirmando que no havia procedimentos amplos para verificao. Em fevereiro de 2003, a Duma enviou o documento de volta ao presidente com condies. Ela estipulou que o desdobramento de uma defesa antimsseis pelos EUA, que ameaasse a capacidade de dissuaso russa, poderia levar denncia do tratado. A Duma tambm requereu: 1) verbas adicionais para garantir que as foras nucleares estratgicas fossem mantidas em nveis compatveis com as necessidades de segurana nacional; 2) um rela437
trio do presidente sobre o desdobramento de tais foras; e 3) a participao parlamentar em planos de desenvolvimento, modernizao e desmantelamento de armas (KUCIA, 2003a). Em maro de 2003, uma semana antes do incio da Operao Liberdade para o Iraque, o Comit de Defesa da Duma recomendou a aceitao do tratado at o fim do ms. Porm, pouco depois, em face da ento iminente ao norte-americana no Iraque, o Conselho da cmara baixa do Parlamento russo, responsvel pela agenda legislativa, decidiu adiar a votao do SORT, pelo menos at que a situao no Iraque se normalizasse. Em maio, a Duma retomou a questo e, em um debate acalorado, votou a favor de uma lei federal sobre a ratificao do SORT. Ela identifica dois cenrios possveis em que a Rssia deveria denunciar o tratado: a ampliao significativa das foras ofensivas estratgicas de alguma nao ou grupo de naes e o desdobramento, por outro Estado ou grupo de Estados, de um sistema de defesa antimsseis capaz de reduzir significativamente a eficincia do arsenal nuclear russo (FEDERAO RUSSA. Ministrio das Relaes Exteriores, 2003; DUMA, 2003; MOSCOW..., 2003; INTERNATIONAL..., 2003). Pouco antes da votao, a Duma ouviu Putin, que afirmou que as provises do tratado permitiriam aos russos manter suas foras estratgicas em um nvel adequado, de acordo com as capacidades econmicas do pas e com a dinmica da poltica e das atividades militares no mundo contemporneo. Aps a votao, os comunistas mostraram-se desapontados, prevendo um declnio catastrfico da segurana russa e afirmando que o tratado era um presente para Bush. A cmara alta do Parlamento russo, isto , o Conselho da Federao, aprovou o SORT em maio de 2003, por 145 votos a 5. Segundo o presidente do Comit de Relaes Exteriores do Conselho, Mikhail Margelov, a entrada do tratado em vigor cobriria um vcuo legal na esfera da estabilidade estratgica, criado pela denncia do ABMT e pelo colapso do START II. Como analistas previam, nem a Duma
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nem o Conselho da Federao desafiaram Putin que tinha apoio bem maior dessas instituies que Yeltsin ao ameaar a rejeio do tratado. Embora as lideranas do Partido Comunista tivessem classificado o SORT como uma traio aos interesses russos, a maior parte dos membros das duas cmaras congratulou Putin por ter convencido Bush a assinar um acordo legalmente vinculante (PODVIG, 2002; POWELL; IVANOV, 2003; WOOLF, 2002). Os norte-americanos no tinham muito interesse em um dilogo denso sobre tais armas ps-SORT, pois j tinham conquistado aquilo que desejavam de Moscou, de forma que no havia sentido em fazer mais concesses. Ademais, os russos no estavam prontos para colocar novas cartas diplomticas, como as armas no estratgicas, em uma mesa de negociao, j que seus estabelecimentos poltico e militar no tinham desenvolvido uma doutrina coerente definindo misses especficas e cenrios para o uso desses sistemas (PIKAYEV, 2002; SOKOV, 2002; 2003). Ademais, militares russos declararam que quaisquer redues abaixo dos nveis do SORT requereriam a participao de outros Estados que tivessem armas nucleares. Redues ainda mais amplas poderiam deixar a Rssia em uma situao em que seus lderes no mais se mantivessem to indiferentes aos arsenais do Reino Unido, da Frana e da China (SOKOV, 2003). Os representantes de cada pas provavelmente se limitariam mais ao mnimo denominador comum, o que, do meu ponto de vista, poderia no trazer qualquer progresso efetivo quanto ao desarmamento nuclear. Putin no desejava que um acordo sobre redues ofensivas estratgicas atrapalhasse o curso da coordenao poltico-econmica com os EUA. Bush, por sua vez, no queria que se impusessem limitaes sua liberdade de ao para combater novas ameaas, dando a entender que a poltica nuclear norte-americana para a Rssia parecia muito mais o resultado de decises tomadas a fim de enfrentar novos problemas como os Estados-prias e as organizaes terroristas do que a prpria Rssia. Porm, penso que a
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previsibilidade com relao aos nveis das armas nucleares mais poderosas no arsenal de ambos os pases era excessivamente limitada com um acordo to flexvel, podendo, assim, acarretar riscos no caso de uma mudana dos rumos da cooperao entre essas potncias. As lideranas norte-americanas negligenciaram ou abandonaram os compromissos sobre desarmamento nuclear assumidos no plano de ao de 2000 com o objetivo de manter abertas suas opes no apenas de desdobramento de armas nucleares, mas tambm de pesquisa, produo e teste dessas armas. Apesar de reforar que no tem o objetivo de retomar os testes nucleares, Bush recusou-se a submeter o CTBT para a reconsiderao do Senado, alm de buscar a melhoria das condies preparatrias de testes (YOST, 2005, p. 97). Enquanto os democratas e lderes de ONGs ressaltavam que a preservao da infra-estrutura de testes ampliava a possibilidade de acidente nuclear e poderia ser usada por outros Estados para justificar a aquisio e a modernizao de capacidades nucleares, membros do Pentgono determinados a obter autorizao para pesquisa sobre perfuradores nucleares, o que envolveria testes para modificao de bombas e parte dos congressistas republicanos defendiam a prontido para a realizao de testes em face da possvel necessidade de se fabricarem novos designs de ogivas de baixa potncia e de sanar deficincias nos sistemas existentes em resposta s novas ameaas enfrentadas pelos EUA. Bush buscava persuadir os crticos de que havia a necessidade de convencer Estados-prias e organizaes terroristas de que os EUA usariam suas armas nucleares se houvesse necessidade; na falta de armas nucleares menores ou modificadas, os inimigos poderiam alimentar a dvida sobre a disposio dos formuladores de deciso norte-americanos de conduzirem um ataque nuclear. Assim, segundo Bush e representantes dos Departamentos de Estado e de Defesa, os esforos de modernizao nuclear poderiam fortalecer a dissuaso ao alterar a percepo do adversrio acerca daquilo que os EUA fariam ou estariam preparados para fazer em uma crise.
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Tendo o poder de aprovar o oramento da nao, o Congresso norte-americano controlado pelos republicanos nessa poca cortou, em 2004, fundos para a explorao de tipos novos e modificados de armas nucleares pelo Departamento de Energia, destinando parte das verbas para ampliar a confiabilidade das ogivas existentes. Alm disso, limitou verbas destinadas construo de uma instalao para a produo de ncleos de armas nucleares e programas voltados para a reduo do tempo necessrio preparao de um teste nuclear. Na verdade, os congressistas do Partido Republicano mostravam-se divididos quanto ao tema. O senador John Warner, lder do Comit de Foras Armadas do Senado, destacava que tanto o perfurador nuclear como os programas de substituio de ogivas eram essenciais, prudentes e necessrios. J o representante David Hobson, lder do Subcomit de Apropriaes, Energia, Recursos Hdricos e Desenvolvimento na Cmara dos Representantes, liderou o Congresso no veto ao pedido de US$ 27,6 milhes de dlares para o perfurador nuclear, sob a justificativa de que o programa no era cientificamente possvel (BOESE, 2004a; 2005b). Pouco tempo depois, o Congresso reduziu a contribuio norte-americana organizao do CTBT, que compe quase um quarto do oramento dessa instituio. A ento secretria de Estado Condoleezza Rice justificou os cortes pelas restries fiscais e no pela oposio norte-americana misso da organizao (KIMBALL, 2005b). Nas negociaes no mbito internacional, o diretor-geral da AIEA, Mohamed ElBaradei, e lideranas de Estados como Canad e de membros da Unio Europia e do Movimento No-Alinhado criticavam a noo de que era moralmente repreensvel que alguns Estados buscassem WMD, enquanto outros pases continuavam confiando nesses sistemas para a garantia da segurana, refinando suas capacidades, postulando planos para o seu uso e, com isso, minando a credibilidade do regime de no-proliferao nuclear e podendo dar origem a uma nova corrida armamentista. Embora buscasse reafirmar
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os laos de cooperao com os EUA, Putin alertava que, conforme os norte-americanos ampliassem a qualidade de suas armas e seu potencial militar, a Rssia precisaria garantir uma nova gerao de armas e tecnologia (BOESE, 2005b). Apesar de Estados signatrios do CTBT terem dado passos significativos rumo ao preenchimento dos requisitos para a entrada do tratado em vigor e a Comisso Preparatria da Organizao do CTBT tenha avanado na definio de um sistema denso de verificao, pouco pde ser feito para que Bush modificasse sua posio com relao ao tratado, principalmente diante do interesse do presidente em preservar a flexibilidade estratgica para lidar com os principais desafios segurana norte-americana. Grande parte da comunidade internacional recebeu bem a moratria voluntria com relao aos testes, mas reiterava que isso no deveria funcionar como um substituto da entrada de um tratado juridicamente vinculante em vigor (KIMBALL, 2005b). Com relao produo de material fssil, aps a reviso interagncias de 2003 que levou rejeio norte-americana ao compromisso de verificao do Mandato Shannon, adotado por consenso na Conferncia sobre Desarmamento em 1995 estipulando negociaes de um FMCT no discriminatrio, multilateral e efetivamente verificvel , uma srie de impasses foi colocada pelos EUA nessa Conferncia. Embora Bush reafirmasse o compromisso de negociar um tratado visando a proibio da produo de urnio altamente enriquecido e plutnio para propsitos militares, sua nova postura contrasta radicalmente com as propostas do presidente Bill Clinton de promoo de um acordo com mecanismos densos de inspeo: ao contrrio de Clinton, Bush apontava que o acordo exigiria um regime de verificao to intrusivo que no era realisticamente possvel. Tal posicionamento colocava os EUA e alguns de seus principais aliados em campos opostos tendo em vista que Austrlia, Canad e Japo apoiavam o Mandato Shannon , inserindo ainda mais obstculos ao andamento das negociaes no mbito da Conferncia e ques442
tionando, inclusive, sua relevncia como um corpo de negociao. Antes desse impasse, representantes de pases como a China e a Rssia apoiavam negociaes sobre desarmamento nuclear e preveno da corrida armamentista no espao csmico em paralelo s negociaes do FMCT em parte em virtude da preocupao com o desenvolvimento da defesa antimsseis norte-americana, que poderia incluir sistemas baseados no espao. J os norte-americanos defendiam que as negociaes do FMCT deveriam ter um mandato claro que no estivesse ligado a outras propostas no relacionadas, nas palavras da embaixadora norte-americana na Conferncia, Jackie W. Sanders (BOESE, 2004b; KIMBALL, 2004; PREEZ, 2005). A mudana de posio norte-americana com relao verificao no mbito do FMCT reflete os interesses dos principais representantes da administrao Bush em impedir o acesso de inspetores internacionais com autoridade poltica e legal para visitar locaes suspeitas e detectar possveis violaes a suas instalaes envolvidas na gerao de combustvel nuclear para reatores de propulso naval. Com isso, Bush procurava atender aos interesses de grupos internos, mais especificamente de membros do Departamento de Defesa e das Foras Armadas que resistiam ao FMCT. Tais grupos tinham o objetivo de proteger informaes relacionadas aos programas da Marinha que visam gerar urnio altamente enriquecido para embarcaes movidas energia nuclear. Mecanismos robustos de verificao destinados a ampliar a aquiescncia a acordos internacionais de controle de armas impem limites flexibilidade estratgica norte-americana. Alm disso, um regime robusto de verificao prolongaria as negociaes por anos, permitindo que pases que produzem material fssil sem qualquer limitao continuassem a faz-lo durante esse tempo. Enquanto procurava atender s demandas domsticas, Bush tambm buscava conciliar interesses internacionais em reas temticas distintas, porm relacionadas: a forte relao estratgica da administrao Bush com a ndia e o Paquisto que, segundo suspeitas, produ443
zem material fssil para fins militares na luta contra o terrorismo conduz a uma mudana de seu pensamento com relao a um dos principais objetivos do FMCT impedir uma corrida armamentista no Sul da sia. Tal mudana revela que, como a ndia e o Paquisto no parecem desejar desistir de seus programas nucleares em um futuro prximo, o principal objetivo dos norte-americanos deixa de ser o impedimento de aquisio de armas nucleares por tais pases e passa a ser a ampliao da cooperao com eles, visando impedir a proliferao de tecnologia nuclear para Estados-prias e atores no-estatais (BOESE, 2004b; KIMBALL, 2004; PREEZ, 2005).
Consideraes Finais
Muitos Estados no detentores de armas nucleares criticam as potncias atmicas principalmente as duas maiores por terem negligenciado ou abandonado os compromissos sobre desarmamento assumidos na Conferncia de Reviso do TNP em 2000. Alega-se que, se os objetivos de no-proliferao do Tratado devem ser sustentados por medidas mais rgidas de verificao e de enforcement, o mesmo deveria ocorrer com os objetivos de desarmamento (PREEZ, 2005). O descaso revelado pelas grandes potncias em relao aos pontos do plano justifica em parte o fracasso da stima Conferncia de Reviso do TNP em 2005, na qual os EUA fizeram uma ampla exposio de suas conquistas no campo da no-proliferao, mas se recusaram a autorizar que a agenda mencionasse o consenso da Conferncia de 2000 como base para a reviso e a avaliao do progresso do Tratado em 2005 (JOHNSON, 2005). Confirmando-se a correo das hipteses desta pesquisa, os membros dos Executivos desses pases apoiados, na maioria dos casos, por grande parte dos membros dos Legislativos e dos principais grupos de interesse envolvidos, como as Foras Armadas procuraram garantir autonomia para definir a estrutura e a composio de foras estratgicas e tticas, modernizar arsenais atmicos e operar uma
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fora capaz de lidar com contingncias que envolvam no apenas potncias nucleares tradicionais, mas principalmente novos Estados detentores de armas de destruio em massa e organizaes terroristas. Embora especialistas se refiram a tal busca por autonomia como uma nova era de desarmamento nuclear ou de controle de armas por outros meios (LARSEN, 2005), a no-implementao total e efetiva do plano de ao de treze pontos prticos sobre desarmamento nuclear pode estimular o desenvolvimento de armas nucleares por outros Estados e reduzir a previsibilidade na relao estratgica entre as duas maiores potncias atmicas.
Notas
1. No artigo VI do TNP, as partes entre elas, as cinco potncias detentoras
dos maiores arsenais atmicos em mbito mundial comprometeram-se a negociar medidas efetivas relacionadas eliminao da corrida armamentista e ao desarmamento nuclear, reduzindo os incentivos para a aquisio desses sistemas. Na quinta Conferncia de Reviso do TNP em 1995 a primeira aps o fim da Guerra Fria , a reafirmao das obrigaes de desarmamento pelos Estados Unidos da Amrica (EUA), Rssia, Reino Unido, Frana e China foi essencial para que o Tratado fosse prorrogado por tempo indeterminado (KIMBALL, 2005a; RAUF, 2001, p. 12).
2. O termo desdobramento do ingls deployment refere-se colocao de armas, pessoal ou equipamento em posio de prontido para combate (JESUS, 2005, p. 183).
3. Bush alegava que o Tratado permitiria a reteno de estoques existentes de material fssil e a produo contnua para fins pacficos; assim, os inspetores teriam dificuldades em determinar o propsito do material produzido e em indicar se ele foi fabricado antes ou depois da entrada do tratado em vigor (BOESE, 2005a). 4. Destaca-se o desenvolvimento de uma verso mvel do mssil balstico Topol-M e de um novo mssil balstico lanado de submarinos, o Bulava, a fim de modernizar suas foras de msseis de longo alcance. O comandante-chefe da Fora Area, Vladimir Mikhailov, anunciou em 2002 planos de modernizao 445
de caas que carregam armas nucleares, e a produo em pequena escala do bombardeiro Blackjack foi reiniciada em 2004 (NORRIS; KRISTENSEN, 2004; 2005).
5. Parte dos especialistas (PAYNE, 2005; LARSEN, 2005) destacava que a

incluso do amplo espectro de capacidades militares na NPR permitia a preservao da segurana nacional enquanto o nmero de ogivas estratgicas fosse reduzido e oferecia flexibilidade para lidar com um ambiente marcado pela imprevisibilidade de novos oponentes potenciais (ELLIS, 2003, p. 126-131). Porm, segundo crticos, significativa a contradio entre a retrica norte-americana e suas aes: como grande parte das ogivas nucleares removidas no seria destruda, o nmero total desses sistemas no arsenal ativo poderia manter-se inalterado, enquanto foras convencionais e defesas ativas e passivas complementavam e no substituam tais sistemas. Documentos como a NPR e a Diretiva Presidencial sobre Segurana Nacional 17 estariam apagando a distino operacional entre sistemas convencionais e nucleares, j que o objetivo dos ltimos no parecia mais ser a dissuaso pela ameaa de retaliao, mas a destruio de alvos nos campos de batalha (HUNTLEY, 2006, p. 50-53; KRISTENSEN, 2005). Ao caminharem rumo ao desdobramento de capacidades para lidar com quaisquer ameaas, os EUA poderiam se aproveitar da falta de definio de um inimigo especfico para manter um nmero de armas nucleares maior que o necessrio (HALPERIN et al., 2002; MENDELSOHN, 2002). Preservar a confiana nas armas nucleares tambm minaria esforos de no-proliferao ao sugerir a outros Estados que as armas nucleares so necessrias sua segurana (BLEEK, 2002a; KIMBALL, 2005a; PREEZ, 2002).
6. Argumentos crticos denncia do ABMT pelos EUA apontavam que

Estados-prias poderiam ter outros mtodos de ataque que no podem ser contidos pela defesa antimsseis como armas qumicas e biolgicas (CIRINCIONE et al., 2002) e os custos do desenvolvimento desse sistema eram elevados, apesar de tal sistema no ser tecnicamente capaz de interceptar de forma efetiva msseis balsticos (WOLFSTHAL et al., 2001). Se, no futuro, os EUA conseguissem desenvolver um sistema antimsseis efetivo, a Rssia livre dos compromissos do START II e a China poderiam desenvolver armas mais poderosas que no pudessem ser interceptadas, no caso de reverso da cooperao com os EUA (FUERTH, 2001, p. 103-105; GLASER; FETTER, 2001, p. 43-44; NEWHOUSE, 2001, p. 97; SOKOV, 2001). Para outros autores (WALLER, 2001; PAYNE, 2005), embora no pudesse conter todas as ameaas aos EUA, a defesa antimsseis garantiria a proteo contra msseis de Estados-prias, e a defesa menos custosa e mais avanada tecnologicamente no poderia ser desenvolvida dentro das limitaes do ABMT, visto como um resqucio da Guerra Fria. Mesmo que Rssia e China no concordassem com a denncia pelos EUA, era improvvel a reverso da cooperao com esse pas, porque precisa446
vam da ajuda norte-americana no combate proliferao e ao terrorismo, na ampliao da participao em fruns polticos e na promoo da modernizao socioeconmica (LIEVEN, 2002, p. 256-257; RUMER; WALLANDER, 2003-2004, p. 69-70).
7. O principal mrito do tratado, segundo especialistas (SMITH, 2004;

MILLER et al., 2002), era a concluso lgica da confrontao entre as superpotncias da Guerra Fria: tais pases no precisavam de novos acordos extensos que impusessem restries robustas manuteno de arsenais. Arranjos menos precisos sem mecanismos densos de verificao que limitassem a flexibilidade estratgica pareciam necessrios para acomodar a nova agenda de segurana (LARSEN, 2002, p. 10). Alguns estudiosos entendiam que o SORT trazia um enfoque inovador nas ogivas em vez dos vetores (SOKOV, 2002) e que nem a Rssia nem os EUA estariam dispostos a conduzir negociaes longas e custosas de outro acordo como o START I (GOTTEMOELLER, 2002), mas criticaram o otimismo acerca da flexibilidade ilimitada (OHANLON, 2002; BUKHARIN; DOYLE, 2002). Embora o SORT simbolizasse uma reverso do unilateralismo da administrao Bush para controle de armas, ele ignorava ganhos possveis do START II (HOLUM, 2002). Os crticos mais severos viam que o armazenamento de ogivas excedentes criaria riscos, pois poderiam ser roubadas, e que o SORT sequer mencionava redues no estratgicas (WOOLF, 2002), sendo pouco mais que um acordo de cavalheiros, que tinha menos a ver com desarmamento efetivo do que com preservao da flexibilidade (KIMBALL, 2002; DAALDER; LINDSAY, 2002). Aps o tratado, era provvel que cada lado evitasse discusses sobre mais redues, pois sabia que o debate sobre questes sensveis poderia criar impasses no dilogo poltico geral (PIKAYEV, 2002; SOKOV, 2002; 2003).
8. Sokov (2002; 2003) destaca que setores militares pressionaram o Executivo a desenvolver novos sistemas, pois, alm de os antigos sistemas estarem sucateando-se, eram necessrias armas modernas para penetrar reas protegidas com defesas antimsseis em caso de reverso da cooperao com os EUA. Segundo Gottemoeller (2004), Putin considerou a necessidade de lidar com organizaes terroristas e Estados-prias na sua periferia e a expresso poltica de orgulho nacional diante do eleitorado. Apesar de integrarem aspectos diversificados, tais explicaes desprezam reaes internacionais deciso de Putin e respostas oferecidas a tais desenvolvimentos. A principal negligncia ocorre com relao s condies sob as quais elementos como orgulho nacional podem influenciar a deciso poltica.
9. O primeiro termo refere-se a Marshal Igor Sergeyev, antigo comandante-chefe das Foras de Msseis Estratgicos e ex-ministro da Defesa russo, que defendia um forte papel das armas nucleares na poltica militar russa. O segun447
do remete a Anatoly Kvashnin, ex-chefe do Estado-maior geral e vice de Sergeyev, que desejava que o Kremlin colocasse mais nfase no fortalecimento das Foras Armadas convencionais para lidar com conflitos regionais (GOTTEMOELLER, 2004).
10. De acordo com a conjectura de Schelling (apud PUTNAM, 1988, p. 440),

as divises internas em um pas criam vantagens na barganha internacional: se um negociador se encontra em uma situao domstica em que um grupo se ope fortemente a certas concesses, ele pode evitar condescender nesta rea e garantir um melhor acordo internacionalmente. J Milner (1997, p. 235) aponta que, quanto mais houver divises internas, menos provvel a cooperao internacional, pois o Executivo ter mais dificuldade de obter o consentimento para ratificao e ser forado a negociar acordos que atendam s preferncias de outros atores domsticos.
11. So levados em conta o custo do no-acordo quanto menor tal custo, menor o win-set , a existncia de homogeneidade entre escolhas domsticas e a possibilidade de ligao sinrgica entre reas temticas no Nvel I, que pode alterar resultados no II.
12. Incapacidade de cumprir uma promessa por no se obter consentimento

para ratificao.
13. Segundo Milner (1997, p. 15), h uma distino entre interesses e preferncias dos atores. Os interesses representam seus objetivos fundamentais, que mudam pouco e no se distinguem entre atores polticos e econmicos; nesse caso, o interesse central a maximizao de ganhos. J as preferncias se referem a escolhas polticas especficas visando tal maximizao, podendo variar de ator para ator de acordo com sua posio poltica e sua afiliao partidria, por exemplo.
14. A incerteza e a falta de conhecimento do Legislativo podem fazer com que

acordos benficos sejam rejeitados. Porm, um Executivo que tenha informao confidencial pode atingir resultados mais prximos s suas escolhas (MILNER, 1997, p. 20-22).
15. No pretendo verificar os efeitos da variao na distribuio de informao. Ao longo de toda a anlise, ser mantida a suposio de informao distribuda de forma assimtrica.
16. Tais princpios esto abrigados no individualismo metodolgico e se

apiam na premissa, de inspirao utilitarista, segundo a qual os atores tm comportamento estratgico, ou seja, agem racionalmente movidos por interesse e consideram a interdependncia das decises individuais na escolha da ao que iro praticar (ALMEIDA, 1989, p. 9-10; DUTTA, 1999, p. 4-5). 448
17. Os atores selecionados devem obedecer a pelo menos um destes quesitos:

Nos Executivos nacionais ou estrangeiros: a) ocupao de cargos de chefe de Estado e membros da equipe de poltica externa e segurana nacional (vice-chefe, funcionrios responsveis pelas pastas de Defesa e Relaes Exteriores, assessores para assuntos militares); b) liderana de grupos de negociadores nas conversaes sobre questes relacionadas ao plano de ao. No Legislativo: a) composio de comits legislativos de Relaes Exteriores ou Foras Armadas, responsveis pela avaliao de atos internacionais relacionados a sistemas nucleares; b) proposio de emendas aos atos firmados pelo Executivo e reservas, declaraes e entendimentos s resolues de consentimento para a ratificao. Nos grupos de interesse: a) liderana de grupos de presso que, ao mobilizarem eleitores e recursos, afetam escolhas polticas de membros do Executivo e Legislativo sobre pontos do plano; b) liderana de organizaes consultadas pelos legisladores na obteno de informao acerca do plano.
18. Ver tambm Gottemoeller (2001), Goldgeier e McFaul (2002) e Jishe

(2001).
19. Cabe lembrar que Rumsfeld presidira a Comisso para a Avaliao da

Ameaa de Msseis Balsticos aos EUA. Tal comisso publicou um relatrio em 1998 alertando que as ameaas de msseis balsticos de longo alcance contra os EUA estavam mais maduras e se desenvolviam mais rapidamente do que a Inteligncia estimava. O secretrio de Defesa classificou a proliferao de WMD e dos sistemas de lanamento como um srio problema, mas enfatizou que essa ameaa seria vencida e garantiu que a defesa antimsseis teria prioridade nos oramentos futuros do Pentgono (BOESE, 2001a).
20. Segundo especialistas, a nova NPR provavelmente se basearia nas concluses de um relatrio de janeiro de 2001 do Instituto Nacional para Poltica Pblica (em ingls, National Institute for Public Policy (NIPP)), assinado por Keith Payne, co-autor de um ensaio infamante da dcada de 1980 sobre a poltica nuclear norte-americana, cujo ttulo era A vitria possvel. Entre os participantes de tal estudo, estava Steven Hadley, participante do Conselho de Segurana Nacional. A idia central do relatrio era a de que, em uma era de incerteza estratgica, os EUA precisariam de flexibilidade para reduzir ou reconstituir suas foras nucleares de acordo com as circunstncias, idealmente sem os limites impostos por acordos tradicionais sobre o controle e a reduo de armas. Parte dessa flexibilidade inclua o desenvolvimento de papis futuros para armas nucleares. Elas seriam empregadas para deter naes cujos lderes desejassem conduzir um ataque contra os EUA com armas qumicas e biolgicas; limitar baixas norte-americanas em um conflito convencional de grandes propor449
es; e atender a necessidades especiais de ataque, como atingir instalaes de comando subterrneas (KERREY; HARTUNG, 2001).
21. A escolha de Bolton para o posto mais importante da administrao especificamente destinado formulao da poltica sobre controle e reduo de armas foi aprovada por todos os senadores republicanos, mas criticada pela maior parte dos democratas. Segundo o senador Joseph Biden, a retrica inflamada de Bolton fez com que o senador duvidasse da capacidade do subsecretrio de exercer a funo. O congressista tambm destacou que sempre votou contra indivduos que se opuseram ao propsito declarado da posio para qual foram nomeados. O senador democrata John Kerry disse que as vises de Bolton sobre controle e reduo de armas eram incompatveis com os interesses mximos dos EUA (BUSH, 2001). Ver ainda Bleek (2001) e Rough (2001).
22. A expresso ogivas nucleares estratgicas operacionalmente desdobradas utilizada em referncia aos veculos de reentrada nucleares em ICBMs e SLBMs nos seus lanadores e aos armamentos nucleares carregados por bombardeiros pesados ou armazenados nas suas bases.
23. Ilustrando o apoio dos senadores republicanos, Jesse Helms crtico do

CTBT e do ABMT afirmou que a vulnerabilidade deliberada a um ataque de msseis era uma falta de juzo e que os membros do Executivo russo deveriam conscientizar-se de que a Guerra Fria tinha acabado; logo, para Helms, era hora de jogar fora o ABMT (BUSH, 2001). Alm disso, o senador via a necessidade de atualizao do pensamento estratgico norte-americano, julgando apropriadas as propostas do presidente de considerar redues significativas. Porm, Helms indicou que, a fim de lidar com novas ameaas e desafios, o pas tambm precisava de novos modelos de armas capazes de atingir alvos subterrneos. Jon Kyl apontou que j era hora de os EUA reconhecerem a vulnerabilidade conservada pelo ABMT; logo, assim como a Cortina de Ferro rura, o tratado deveria ter o mesmo destino. Alm de parabenizar Bush pela liderana na conduo das questes relacionadas defesa antimsseis, James Inhofe enfatizou o contraste da viso de Bush com a perspectiva morosa de Clinton sobre questes de segurana estratgica (BUSH, 2001).
24. O senador democrata Joseph Biden, por exemplo, duvidava que lderes de Estados-prias atacassem os EUA da noite para o dia. Segundo Carl Levin, a defesa antimsseis seria desdobrada independentemente do resultado das negociaes com os demais pases envolvidos e faltava conhecimento sobre as conseqncias do desdobramento de tais sistemas. Jack Reed defendeu que a posio de Bush carecia de elementos que efetivamente apontassem para a preservao da estabilidade estratgica. J Thomas Daschle no compreendia como se poderia apoiar um programa que no funcionava, em referncia defesa antimsseis. Ele ressaltou que violar ou modificar o ABMT sem ter a certeza de que
450
a defesa antimsseis funcionaria perfeitamente era tolice absoluta. Richard Durbin apontou que seria um desatino abandonar o ABMT antes de se chegar perto de uma defesa antimsseis que funcionasse. Para Durbin, a posio de Bush era um convite para uma nova corrida armamentista global (BUSH, 2001). O senador John Kerry concluiu que, caso no se pudesse abater 100% de msseis lanados, ainda no se tinha deixado de lado a destruio mutuamente assegurada. Porm, se a defesa antimsseis ideal fosse possvel, dar-se-ia incio a uma corrida armamentista para desenvolver capacidades que no pudessem ser eliminadas por tal sistema (BUSH, 2001).
25. Bush e Putin diziam que seus pases haviam embarcado em um novo relacionamento para o sculo XXI, baseado em um compromisso com a democracia, o livre mercado e o domnio da lei. Tal relao proveria bases para o combate ao terrorismo, proliferao de WMD, ao nacionalismo militante, intolerncia tnico-religiosa e instabilidade regional, vistos como as principais ameaas do sculo. Os lderes concordaram que os nveis correntes das foras nucleares no refletiam as realidades estratgicas do mundo contemporneo e firmaram os compromissos de implementar redues ofensivas estratgicas substanciais e de dar continuidade s consultas sobre defesas estratgicas. Eles reafirmaram o compromisso com a Conveno sobre Armas Qumicas e a Conveno sobre Armas Biolgicas e apoiaram os esforos para o fortalecimento do TNP (ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Casa Branca, 2001).
26. A sigla remete a dois ou mais veculos de reentrada carregados por um

nico mssil, dirigveis para alvos distintos e separados.
27. As principais preocupaes de Putin eram a recuperao e a modernizao

econmica da Rssia. Para conduzir tal processo ainda embrionrio, o pas precisaria do acesso ao capital, tecnologia e aos mercados ocidentais. O crescimento econmico tambm poderia ser essencial para o futuro poltico de Putin, que sabia que a Rssia s poderia se reerguer por meio do fortalecimento de sua posio nos mercados globais, como ocorrera com a China aps a modernizao econmica implementada por Deng Xiaoping vinte anos antes. Alm disso, havia uma tendncia crescente na Rssia a ver o Ocidente notavelmente os EUA como parceiro de segurana na Eursia. Seria um equvoco dizer que membros do governo Putin se mostravam satisfeitos com a presena militar norte-americana na sia Central e na Gergia, j que temiam a potencial perda de uma esfera tradicional de influncia. Porm, como Putin declarara, havia ameaas reais na periferia meridional da Rssia, como o terrorismo, o extremismo religioso e o trfico de drogas. Os membros do Executivo russo desejavam combater tais ameaas, mas percebiam que, sozinhos, no teriam recursos para isso. Os russos certamente no se sentiam confortveis com a profunda assimetria de poder, mas tinham a noo de que, se quisessem ter acesso aos benefcios 451
da cooperao poltico-econmica com o Ocidente, deveriam pagar alguns preos. Putin acreditou que, ao se tornar um membro do clube ocidental, a Rssia teria mais influncia na definio das regras do jogo (GADDY et al., 2002; GOLDGEIER et al., 2002; KUCHINS, 2002; LODGAARD, 2003).
28. Na declarao, ambos os lados reafirmaram o interesse no combate proliferao de WMD, ao terrorismo internacional e ao narcotrfico, alm do interesse nas aes humanitrias e na resoluo de conflitos regionais, como em Abkhazia e em Nagorno-Karabakh. Alm disso, anunciaram que, em poucos dias, seria estabelecido, em Roma, o Conselho Rssia-OTAN, cujos membros visariam identificar perspectivas comuns para a segurana. Ademais, reconhecendo a importncia da economia de mercado, da livre iniciativa e dos valores democrticos para o bem-estar dos cidados, ambos os pases tambm se comprometiam a ampliar a cooperao econmica. Os EUA prometeram eliminar barreiras comerciais nas relaes com a Rssia e a dar prioridade ao acesso desse pas Organizao Mundial do Comrcio. Na rea social, eram previstos esforos para a resoluo de problemas nos setores de educao e de sade como programas de combate AIDS e a outras doenas e nos relacionados ao meio ambiente (BUSH; PUTIN, 2002; CENTER FOR ARMS CONTROL AND NON-PROLIFERATION, 2002; 2003).
29. Os membros do Executivo de cada lado resolveram tal questo destinando-a Declarao Conjunta sobre a Nova Relao Estratgica. A cooperao incluiria troca de informao e visitas recprocas para observao de testes. As partes concordaram em realizar exerccios conjuntos e estabelecer programas de pesquisa e desenvolvimento (WOOLF, 2002).
30. No caso especfico de redues ofensivas estratgicas, a legislao domstica norte-americana proibia o uso de acordos que no fossem legalmente vinculantes, a menos que houvesse a autorizao do Congresso. Isso no necessariamente probe que os EUA utilizem perspectivas que sejam menos formais que as tradicionais ou que no sejam legalmente vinculantes. Apenas significa que o presidente deve obter o consentimento congressual tanto antes como depois de ter atingido o acordo. Em um momento em que se poderia tornar necessrio acomodar os requerimentos de segurana e tambm manter alguma proteo contra os riscos, preservando a liberdade para responder a mudanas repentinas no ambiente de segurana e explorar novas tecnologias menos dispendiosas, havia diversas formas para se construir flexibilidade, criando perspectivas hbridas que combinavam aos acordos formais legalmente vinculantes alguns elementos mais caractersticos de perspectivas que no o so. Dentre elas, cabe citar a incorporao de termos e de limites flexveis ao acordo e a limitao de sua durao (KARTCHNER; PITMAN, 2002). 452
31. No Senado, Powell e Rumsfeld procuraram enfatizar o carter inovador do

tratado, que, nas palavras do secretrio de Estado, representava o compromisso de ambos os pases de realizar redues ofensivas estratgicas amplas de uma forma ao mesmo tempo flexvel e legalmente vinculante, que facilitaria a transio da rivalidade estratgica para uma parceria estratgica genuna (POWELL, 2002). Rumsfeld indicou que os representantes de cada lado conseguiram preservar benefcios do processo de controle e de reduo de armas como as consultas, os nveis menores de foras, a previsibilidade e a transparncia , mas evitaram os principais obstculos, como extensos e amargos debates sobre aquiescncia e prestao de contas (RUMSFELD, 2002b). Powell e Rumsfeld disseram que o plano era armazenar at 2.400 ogivas removidas de servio, que estariam prontas para redesdobramento em semanas, meses ou anos. Outras ogivas e componentes seriam mantidos como reservas ou em estgios menores de prontido (BOESE, 2002b).
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Resumo
Treze Passos para o Juzo Final: A Nova Era do Desarmamento Nuclear dos Estados Unidos e da Rssia
Este artigo procura explicar por que os lderes dos EUA e da Rssia no implementaram total e efetivamente o plano de ao de treze pontos prticos para o desarmamento nuclear, estabelecido na Conferncia de Reviso do Tratado de No-Proliferao Nuclear em 2000. As decises relacionadas aos treze pontos, tomadas pelos membros dos Executivos das duas maiores potncias nucleares, so vistas como resultado da conciliao de imperativos internos e externos por esses indivduos, que enfrentam oportunidades e dilemas estratgicos distintos simultaneamente nos mbitos domstico e internacional. So consideradas as escolhas polticas de membros dos Executivos nacionais e estrangeiros, Legislativos e principais grupos de interesse desses pases, bem como a distribuio de poder sobre a formulao da deciso nacional, estabelecida pelas instituies polticas domsticas. 465
As hipteses apontam que os membros dos Executivos desses pases apoiados por grande parte dos membros dos Legislativos e dos principais grupos de interesse envolvidos, como as Foras Armadas procuraram garantir autonomia para definir a estrutura e a composio de foras estratgicas e tticas, modernizar arsenais atmicos e operar uma fora capaz de lidar com contingncias que envolvam no apenas potncias nucleares tradicionais, mas principalmente novos Estados detentores de armas de destruio em massa e organizaes terroristas. Palavras-chave: Estados Unidos Rssia Desarmamento Nuclear Armas Nucleares
Abstract
Thirteen Steps to Judgement Day: The New Era of Russian and North American Nuclear Disarmament
This article aims to explain why U.S. and Russian leaders have not implemented totally and effectively the thirteen practical-step plan of action on nuclear disarmament agreed at the 2000 Nuclear Non-Proliferation Treaty Review Conference. The decisions with regard to the thirteen steps, taken by members of U.S. and Russian Executives, are seen as the result of the conciliation of internal and external imperatives by those individuals, who face distinctive strategic opportunities and dilemmas simultaneously at national and international levels. We will consider the policy choices of home and foreign Executives members, legislators and members of the main interest groups within each country, as well as the distribution of decision-making powers by domestic political institutions. The hypotheses indicate that members of U.S. and Russian Executives supported by a huge number of legislators and interest groups, such as Armed Forces aim to preserve the ability to determine for themselves the structure and the composition of their strategic and tactical forces, modernize their nuclear arsenals and deploy a force to meet contingencies involving not only traditional nuclear powers, but specially rogue states and terrorist organizations. Keywords: United States Russia Nuclear Disarmament Nuclear Weapons 466

13 Passos para Desarmamento Nuclear

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Treze Passos para o Juzo Final: A Nova Era do Desarmamento Nuclear dos Estados Unidos e da Rssia*

Diego Santos Vieira de Jesus**

Um dos passos mais significativos rumo ao desarmamento nuclear

Rio de Janeiro, vol. 30, no 2, maio/agosto 2008, p. 399-466.

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Os Jogos de Dois Nveis e o Modelo da Poltica Burocrtica

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5. Parte dos especialistas (PAYNE, 2005; LARSEN, 2005) destacava que a

6. Argumentos crticos denncia do ABMT pelos EUA apontavam que

7. O principal mrito do tratado, segundo especialistas (SMITH, 2004;

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10. De acordo com a conjectura de Schelling (apud PUTNAM, 1988, p. 440),

12. Incapacidade de cumprir uma promessa por no se obter consentimento

14. A incerteza e a falta de conhecimento do Legislativo podem fazer com que

16. Tais princpios esto abrigados no individualismo metodolgico e se

17. Os atores selecionados devem obedecer a pelo menos um destes quesitos:

18. Ver tambm Gottemoeller (2001), Goldgeier e McFaul (2002) e Jishe

19. Cabe lembrar que Rumsfeld presidira a Comisso para a Avaliao da

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23. Ilustrando o apoio dos senadores republicanos, Jesse Helms crtico do

26. A sigla remete a dois ou mais veculos de reentrada carregados por um

27. As principais preocupaes de Putin eram a recuperao e a modernizao

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31. No Senado, Powell e Rumsfeld procuraram enfatizar o carter inovador do

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