Alicia Brcena

Secretaria Ejecutiva

Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto

Dirk Jaspers_Faijer
Director del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL

Ricardo Prez
Director de la Divisin de Documentos y Publicaciones

Este documento fue elaborado bajo la direccin de Dirk Jaspers_Faijer, Director del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, y la coordinacin de Paulo Saad, Jefe del rea de Poblacin y Desarrollo del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, y Jorge Rodrguez V., asistente de investigacin de la misma rea. Se cont asimismo con la colaboracin de los siguientes funcionarios y consultores del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL: Mario Acua, Guiomar Bay, Sebastin Carrasco, Fabiana Del Popolo, Nicols Diestre, Rodrigo Espina, Daniela Gonzlez, Ciro Martnez, Jorge Martnez, Miguel Ojeda, Leandro Reboiras, Magda Ruiz, Alejandra Silva, Magdalena Soffia, Fernanda Stang, y Miguel Villa. En la elaboracin del documento participaron tambin los siguientes funcionarios y consultores de la CEPAL: Rudolf Buitelaar, Luis Mauricio Cuervo, Luis Riffo y Alicia Williner, del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES); Javier Meneses y Adrin Rodrguez, de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial; Martn Hopenhayn, Carlos Maldonado y Daniela Trucco, de la Divisin de Desarrollo Social; Ricardo Jordn y Raquel Szalachman, de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, y Juan Carlos Ramrez, de la oficina de la CEPAL en Bogot. Se cont asimismo con la colaboracin de Martine Dirven, ex Jefa de la Unidad de Desarrollo Agrcola de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL. Se agradece tambin el apoyo del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA).

Distr.: Limitada LC/L.3474(CEP.2/3) Junio de 2012 Original: Espaol 2012-96 Naciones Unidas Impreso en Santiago, Chile

NDICE Pgina Captulo I Presentacin...................................................................................................................................... Captulo II Conceptos, definiciones e interrelaciones....................................................................................... Captulo III Migracin y redistribucin espacial de la poblacin: Tendencias generales e interrelaciones especficas............................................................................................................. Captulo IV El mbito rural: Cambios profundos y diversos, con pertinaz desigualdad y emigracin........ A. B. Evolucin de la poblacin rural en el contexto internacional y regional ................................. 1. El crecimiento vegetativo de la poblacin rural............................................................... 2. Transferencias rural-urbanas ............................................................................................ Patrn de asentamiento rural .................................................................................................... 1. Una aproximacin a travs del anlisis de gradientes de densidad .................................. 2. La mirada de asentamientos, la dispersin inconexa y sus implicaciones socioeconmicas .............................................................................................................. 3. Los mbitos rurales cercanos a las ciudades: Interrelaciones rural-urbanas y conformacin de nuevos espacios ................................................................................. Algunos antecedentes de la dinmica productiva y econmica rural ....................................... La pobreza y la desigualdad intrarrural .................................................................................... Diferencias entre reas rurales y urbanas en acceso a servicios, tecnologas de la informacin y educacin ................................................................................................. 1. Acceso a agua potable y saneamiento .............................................................................. 2. Acceso y uso de tecnologas de informacin y comunicacin ......................................... 3. Educacin.........................................................................................................................

11 15

23 27 27 35 39 42 42 47 49 53 59 68 68 70 72 77 77 80 86 91 91 92

C. D. E.

Captulo V El poblamiento de las reas de baja densidad demogrfica en Amrica Latina ........................ A. B. C. Introduccin y antecedentes ..................................................................................................... Las tendencias demogrficas hasta 2000 y su contexto ........................................................... La situacin reciente y sus perspectivas ...................................................................................

Captulo VI Las reas fronterizas: Territorios en juego ................................................................................... A. B. Introduccin ............................................................................................................................. Tipologa, segn la migracin, de reas fronterizas seleccionadas de la regin ......................

C. D.

Escenario poltico y movilidad en torno a las fronteras ........................................................... Perspectivas de investigacin y de poltica para zonas fronterizas: El caso de la salud sexual y reproductiva .............................................................................................

94 95 97 97 100 102 103 111

Captulo VII Las desigualdades regionales dentro de los pases: el papel de la migracin interna ................ A. B. C. D. E. Introduccin ............................................................................................................................. Antecedentes sobre la desigualdad regional en Amrica Latina .............................................. Estancamiento econmico y estancamiento demogrfico a escala regional: Dos caras de una misma moneda? .......................................................................................... Equidad territorial, desarrollo regional y migracin interna: La situacin reciente ................. El efecto cualitativo de la migracin: una faceta crucial poco explorada ................................

Captulo VIII Urbanizacin persistente: Entre la funcionalidad y el dficit ...................................................... 121 A. B. C. D. E. F. Introduccin: Urbanizacin, territorio y desarrollo sostenible ................................................. Urbanizacin, migracin y desarrollo ...................................................................................... Tendencias bsicas y situacin actual de la urbanizacin ........................................................ Urbanizacin, desarrollo sostenible y migracin rural-urbana ................................................ Urbanizacin, migracin rural-urbana y composicin de la poblacin urbana ........................ Urbanizacin, pobreza y dficits urbanos ................................................................................ 1. Condiciones de vida, pobreza urbana y asentamientos precarios .................................... 2. El dficit de servicios bsicos .......................................................................................... 3. Movilidad urbana y transporte ......................................................................................... 4. Equipamiento social y comunitario y espacio pblico ..................................................... 5. Conclusiones respecto de los dficits urbanos ................................................................. 121 123 125 128 132 137 138 141 143 144 147

Captulo IX Sistema de ciudades: Un universo en expansin ........................................................................... 149 A. B. C. D. E. F. Introduccin ............................................................................................................................. El sistema de ciudades de Amrica Latina: La rpida multiplicacin...................................... Evolucin del sistema de ciudades segn el rango de tamao ................................................. Diferenciales socioeconmicos segn el tamao de la ciudad: Aproximacin con indicadores asociados a los Objetivos de Desarrollo del Milenio ..................................... Patrones migratorios segn las ciudades y las categoras de ciudades ..................................... Atractivo migratorio, caractersticas sociodemogrficas y condiciones de vida ...................... 149 149 153 162 165 172

Captulo X Tendencias, mutaciones y desafos de las ciudades grandes ........................................................ 179 A. B. La metropolizacin, un rasgo caracterstico de Amrica Latina .............................................. Situacin de las divisiones administrativas mayores con grandes ciudades ............................ 1. Evolucin demogrfica de las grandes ciudades .............................................................. 2. Cifras y debate sobre la primaca y el desarrollo de las grandes ciudades....................... 179 181 184 186

3. 4. 5.

Informalidad y crecimiento perifrico ............................................................................. 191 Mutaciones estructurales de las metrpolis: Reestructuracin y agenda pblica ............ 197 A guisa de conclusin: La pertinaz vigencia de las grandes ciudades en Amrica Latina ............................................................................................................ 203

Captulo XI Hallazgos, mensajes y discusin orientada a polticas .................................................................. 205 Bibliografa ........................................................................................................................................ 229 Cuadros Cuadro III.1 Cuadro III.2 Cuadro III.3 Cuadro IV.1 Cuadro IV.2 Cuadro IV.3 Cuadro IV.4 Cuadro IV.5 Cuadro IV.6 Cuadro IV.7 Cuadro IV.8 Cuadro IV.9 Cuadro IV.10 Cuadro IV.11 Cuadro IV.12 Cuadro IV.13 Cuadro IV.14

Amrica Latina y el Caribe: migrantes internos segn tipo de migracin, 1990 y 2000 ......................................................................................................... Ecuador, Panam y Mxico: evolucin de la tasa bruta de movilidad observada y tipificada por edad........................................................................... Amrica Latina (19 pases): evolucin del ndice de efectividad migratoria global y la tasa agregada de migracin neta en las divisiones administrativas mayores, por pases .................................................................... Amrica Latina y el Caribe: porcentaje y tasa de crecimiento de la poblacin rural, 1950-2000 ........................................................................ Amrica Latina (pases seleccionados): tasa bruta de natalidad y tasa global de fecundidad segn rea urbana y rural, alrededor de 1990 y 2000 .................. Amrica Latina (pases seleccionados): tasas globales de fecundidad segn rea urbana y rural, censos de las dcadas de 1990 y 2000 ...................... Amrica Latina (pases seleccionados): tasas de mortalidad infantil segn rea urbana y rural, censos de 1990 y 2000 .............................................. Amrica Latina (pases seleccionados): tasas de mortalidad infantil segn rea urbana y rural, encuestas de demografa y salud de 1990 y 2000 ............... Amrica Latina: migracin neta de reas rurales a urbanas e importancia relativa de la migracin rural-urbana, 1980-2010 ............................................... Amrica Latina: tamao de la poblacin urbana y rural, segn criterios alternativos de cuantificacin, alrededor de 2000 ............................................... Gradiente que combina densidad de poblacin y actividad econmica .............. Costa Rica: distribucin de la poblacin rural y urbana, segn definicin oficial y gradientes de ruralidad .............................................. Mxico: nmero de localidades rurales y poblacin segn tamao de localidad rural, censo de 2010 ........................................................................ Amrica Latina: poblacin en situacin de pobreza segn rea geogrfica, alrededor de 2000 y 2010 ................................................................. Amrica Latina (pases seleccionados): poblacin con acceso a agua potable y saneamiento segn rea urbana y rural, censos de 2010 .................................. Amrica Latina (pases seleccionados): proporcin de poblacin con disponibilidad de telfono fijo y acceso a Internet en el hogar, segn rea urbana y rural, censos de 2010 .......................................................... Amrica Latina: escolaridad promedio de la poblacin rural, por grupos de edad, censos de 1990 y 2000 ........................................................

24 24 26 31 36 37 37 38 40 43 44 46 48 60 69 71 72

Cuadro V.1 Cuadro V.2 Cuadro V.3 Cuadro V.4 Cuadro VII.1 Cuadro VII.2 Cuadro VII.3 Cuadro VII.4 Cuadro VII.5 Cuadro VII.6 Cuadro VII.7 Cuadro VII.8 Cuadro VII.9 Cuadro VIII.1 Cuadro VIII.2 Cuadro VIII.3 Cuadro VIII.4 Cuadro VIII.5 Cuadro VIII.6 Cuadro VIII.7 Cuadro VIII.8

Amrica Latina (9 pases): poblacin y tasas de crecimiento poblacional de divisiones administrativas mayores de baja densidad demogrfica seleccionadas, 1950-2000............................................................... Amrica Latina (9 pases): saldos migratorios y tasas de migracin neta en divisiones administrativas mayores de baja densidad demogrfica seleccionadas, 1980-2000............................................................... Amrica Latina (9 pases): poblacin urbana y tasas de crecimiento en divisiones administrativas de baja densidad seleccionadas, 1950-2000......... Ecuador: evolucin de la migracin interna neta de las provincias Amaznicas y de Galpagos, 1977-2010 ................................................................................. Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): correlacin lineal simple entre el ndice de desarrollo humano (IDH) y la tasa de migracin interna neta a nivel de divisiones administrativas mayores, censos de la ronda de 2000 ....... Ecuador: saldo migratorio y tasa de migracin interna neta por provincias, 1977-2010 .................................................................................. Panam: saldo migratorio y tasa de migracin interna neta por provincias y comarcas, 1995-2010 ............................................................... Amrica Latina (pases y aos seleccionados): efectos de la migracin sobre la estructura etaria y educativa, DAM desaventajadas ........................................ Amrica Latina (pases y aos seleccionados): efectos de la migracin, la inmigracin y la emigracin sobre la escolaridad media de los jefes de hogar, DAM desaventajadas ........................................................ Per (departamentos serranos): indicadores de migracin neta, 2002-2007 ....... Per (departamentos serranos): efecto de la migracin sobre el ndice de dependencia demogrfica, DAM de pobreza crnica, 2007 ........................... Panam: efectos de la migracin, la inmigracin y la emigracin sobre la escolaridad media de la poblacin de 25 a 39 aos, 2010 ..................... Ecuador: efectos de la inmigracin y la emigracin sobre la escolaridad media de los jefes de hogar a escala de DAM (provincias), censo de 2010 .................. Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): tipologa segn grado de urbanizacin en 1950 y 2010 ..................................................... Amrica Latina y el Caribe (20 pases): importancia relativa de la transferencia neta rural-urbana en el crecimiento de la poblacin urbana, 1980-2010 ..................................................................... Panam: estimacin del efecto de la migracin rural-urbana sobre el ndice de masculinidad de las zonas rural y urbana, 2005-2010 ..................... Panam: estimacin del efecto de la migracin rural-urbana sobre la proporcin de poblacin infantil de las zonas rural y urbana, 2005-2010 ................................................................................... Panam: estimacin del efecto de la migracin rural urbana sobre la proporcin de adultos mayores de las zonas rural y urbana, 2005-2010 ............ Panam: estimacin del efecto de la migracin rural-urbana sobre la escolaridad media de la poblacin de 30 a 49 aos de edad de las zonas rural y urbana, 2005-2010 ................................................. Panam: estimacin del efecto de la migracin rural-urbana sobre la escolaridad media de los jefes de hogar de las zonas rural y urbana, 2005-2010 ................................................................... Mundo (grandes regiones): poblacin urbana que reside en tugurios (slums) ..............................................................................................

81 82 83 89 103 104 110 113 114 115 115 117 118 128 133 135 135 135 136 137 141

Cuadro VIII.9 Cuadro IX.1 Cuadro IX.2 Cuadro IX.3 Cuadro IX.4 Cuadro IX.5 Cuadro IX.6

Cuadro IX.7

Cuadro IX.8

Cuadro IX.9 Cuadro IX.10

Cuadro IX.11 Cuadro X.1 Cuadro X.2 Cuadro X.3 Cuadro X.4 Cuadro X.5

Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): indicadores de acceso a servicios bsicos en reas urbanas, censos de la dcada de 2000..................... Amrica Latina: cantidad de ciudades segn el rango de tamao, 1950-2000 ........................................................................................................... Amrica Latina: anlisis longitudinal prospectivo de la evolucin de la poblacin del sistema de ciudades, segn las categoras de tamao demogrfico ....................................................................................... Amrica Latina: anlisis longitudinal retrospectivo de la evolucin de la poblacin del sistema de ciudades, segn las categoras de tamao demogrfico ....................................................................................... Panam: nmero de ciudades y poblacin segn la categora de las ciudades, 1950-2010 ................................................................................. Ecuador: nmero de ciudades y poblacin segn la categora de las ciudades, 1950-2010 ................................................................................. Amrica Latina (14 pases) (1.439 ciudades de ms de 20.000 habitantes agrupadas segn su tamao demogrfico): migracin neta total (absoluta y relativa) con el resto del sistema urbano y el resto del sistema de ciudades ....................................................................... Amrica Latina (9 pases) (917 ciudades de ms de 20.000 habitantes agrupadas segn su tamao demogrfico): migracin neta total y con el resto del sistema urbano (totales y porcentaje de migracin neta positiva), censos de la dcada de 1990 .................................. Amrica Latina (14 pases) (1.439 ciudades de ms de 20.000 habitantes agrupadas segn su tamao demogrfico): migracin neta total y con el resto del sistema urbano (totales y porcentaje de migracin neta positiva), censos de la dcada de 2000 ....................................... Amrica Latina (3 pases seleccionados): ciudades metropolitanas segn su migracin neta total, cercana y lejana (saldos absolutos), censos de la dcada de 2010................................................................................ Amrica Latina y el Caribe (14 pases): matriz de correlaciones simples entre la migracin interna neta total, con otras ciudades y con el resto del sistema de asentamientos humanos, e indicadores socioeconmicos (situacin laboral, educativa y de condiciones de vida) ...................................... Amrica Latina y el Caribe (14 pases): regresiones lineales nacionales de variables socioeconmicas sobre la intensidad de la migracin neta total e intrasistema urbano, coeficientes significativos ....................................... Amrica Latina y el Caribe: porcentajes de la poblacin total, rural y urbana mundial ................................................................................................. Amrica Latina: evolucin del peso relativo de la poblacin de las DAM metropolitanas o las capitales en la poblacin nacional, 1950-2000 .................. Amrica Latina: evolucin del peso relativo de la poblacin de las DAM metropolitanas o las capitales en la poblacin urbana total del pas, 1950-2000 ......................................................................... Amrica Latina y el Caribe: concentracin de la poblacin en ciudades grandes............................................................................................. Amrica Latina: poblacin y tasa de crecimiento de ciudades con uno a cuatro millones de habitantes, por nmero de ciudades, 1950-2000 ................

142 152 158 159 160 161

162

168

169 170

173 176 179 182 183 184 185

Grficos Grfico IV.1 Grfico IV.2 Grfico IV.3 Grfico IV.4 Grfico IV.5 Grfico IV.6 Grfico IV.7 Grfico IV.8 Grfico IV.9 Grfico IV.10 Grfico IV.11 Grfico IV.12 Grfico IV.13 Grfico V.1 Grfico VII.1 Grfico VII.2 Grfico VII.3 Grfico VII.4 Grfico VII.5 Grfico VII.6 Grfico VIII.1 Grfico VIII.2 Grfico VIII.3 Grfico VIII.4 Grfico VIII.5

Poblacin rural segn grandes regiones del mundo, 1950-2050 ......................... Amrica Latina y el Caribe: total de poblacin rural, 1950-2015 ....................... Amrica Latina: tasa de crecimiento de la poblacin rural en el perodo intercensal 1990-2000 y porcentaje urbano segn censo de 2000 ...................... Gradiente de densidad y actividad econmica, censos de 2000 .......................... Amrica Latina y el Caribe (15 pases): distribucin del empleo rural entre actividades primarias, secundarias y terciarias .......................................... Amrica Latina: poblacin rural en situacin de pobreza e indigencia, alrededor de 2000 y 2010 .................................................................................... Incidencia de la pobreza entre hogares rurales, segn tipologas........................ Tipologas de economas rurales, basadas en los porcentajes de empleo en la agricultura y la incidencia de la pobreza entre los hogares ............................. Incidencia de la pobreza entre hogares rurales, segn condicin tnica ............. Amrica Latina (pases seleccionados): poblacin con acceso a agua potable y saneamiento segn rea urbana y rural, censos de 2000 .................................. Amrica Latina: proporcin de poblacin con disponibilidad de telfono fijo y acceso a Internet en el hogar segn rea urbana y rural, censos de 2000......... Amrica Latina: promedio de aos de estudio de la poblacin de 30 a 59 aos segn rea urbana y rural, censos de 2000 ................................ Amrica Latina: brechas rural-urbanas en educacin, por grupo de edad, alrededor de 2008.................................................................................. Mxico: evolucin de la tasa de migracin interna neta por entidad federativa, 1985-2010 ...................................................................... Mxico: tasas de migracin interna neta por entidades federativas, 1985-2010 ........................................................................................................... Mxico: tasa de migracin interna neta, 2005-2010, e ndice de desarrollo humano por entidades federativas, 2006 ....................................... Ecuador: tasas de pobreza, 2005-2006, y de migracin interna neta por provincias, 2005-2010 .................................................................................. Panam: tasa de migracin interna neta, 2005-2010, e ndice de desarrollo humano (IDH) de 2006, por provincias ......................................... Mxico: efecto de la migracin sobre la escolaridad de la poblacin de 25 a 39 aos de edad por entidades federativas, censo de 2010 ..................... Ecuador: efecto de la migracin sobre la escolaridad (poblacin de 25 a 39 aos), censo de 2010 ........................................................ Mundo y grandes regiones: poblacin urbana, 1950-2010 ................................. Amrica Latina y el Caribe: poblacin urbana e ndice de desarrollo humano, 1990, 2000 y 2010 .......................................................... Amrica Latina y el Caribe: poblacin urbana y producto interno bruto per cpita, 1990, 2000 y 2010 ....................................................... Amrica Latina y el Caribe (16 pases): tasa neta de matrcula en educacin primaria y tasa de conclusin de la educacin primaria en reas urbanas, censos de la dcada de 2000................................................................................ Amrica Latina y el Caribe (18 pases): grado de satisfaccin con la disponibilidad de reas verdes y espacios pblicos, 2009 ...............................

27 28 32 45 51 61 62 63 66 69 71 73 74 90 108 108 109 110 116 118 126 130 131 145 146

Grfico IX.1 Grfico IX.2 Grfico IX.3 Grfico IX.4 Grfico IX.5 Grfico IX.6 Grfico IX.7 Grfico X.1 Recuadros Recuadro IV.1 Recuadro IV.2 Recuadro IV.3 Recuadro IV.4 Recuadro IV.5 Recuadro IV.6 Recuadro IV.7 Recuadro IV.8 Recuadro V.1 Recuadro V.2 Recuadro VII.1 Recuadro IX.1 Recuadro X.1 Recuadro X.2 Recuadro XI.1 Recuadro XI.2 Recuadro XI.3

Amrica Latina: poblacin total que reside en localidades con 2.000 habitantes o ms, segn el tamao de las localidades, 1950-2000 ....................................... Amrica Latina: poblacin que reside en localidades con 2.000 habitantes o ms con respecto a la poblacin total que reside en localidades con 2.000 habitantes o ms, segn el tamao de las localidades, 1950-2000 ...................... Amrica Latina: ciudades que tuvieron 20.000 habitantes o ms en algn censo de la segunda mitad del siglo XX, cantidad de poblacin en 1950 (eje y logartmico) y tasa de crecimiento, 1950 y 2000 ...................................... Amrica Latina (1.735 ciudades): indicadores de educacin segn el rango de tamao de las ciudades, censos de la dcada de 2000 .................................... Amrica Latina (1.735 ciudades): tasa de desempleo segn el rango de tamao de las ciudades, censos de la dcada de 2000 .................................... Amrica Latina (1.735 ciudades): indicadores de acceso a servicios bsicos y equipamiento en el hogar segn el rango de tamao de las ciudades, censos de la dcada de 2000................................................................................ Amrica Latina (1.735 ciudades): indicadores de acceso a servicios bsicos y equipamiento en el hogar segn el rango de tamao de las ciudades, censos de la dcada de 2000................................................................................ Amrica Latina: ndice de primaca, 1950-2000 .................................................

154 156 157 163 164 164 166 187

Definiciones y estimaciones de la poblacin rural a partir de gradientes ........... El rezago de las reas rurales y la expulsin del campo ..................................... El envejecimiento de las reas rurales................................................................. Tendencias recientes de la actividad agrcola en el contexto econmico mundial ............................................................................................. Efectos de la produccin de soja en cinco pases de la regin ............................ Mercado del trabajo y pobreza rural ................................................................... Programas de transferencias condicionadas y pobreza rural ............................... Fecundidad adolescente en Amrica Latina: una expresin de las desigualdades sociales y territoriales ........................................................ La obsesin desarrollista y geopoltica por la Amazonia y las paradojas actuales .......................................................................................... Amrica Latina: evolucin demogrfica de divisiones administrativas mayores (DAM) de baja densidad, 1950-2000 ................................................... Cmo medir el efecto de la migracin en la composicin de la poblacin de las entidades de origen y de destino ............................................................... Mxico: una visin funcional del sistema de ciudades ....................................... Concentracin metropolitana: un fenmeno que no se limita a la poblacin...... Visiones de la informalidad urbana en Amrica Latina ...................................... Ecuador: articulado de la Constitucin de 2008 vinculado con el desarrollo y los derechos territoriales, incluido el buen vivir .............................................. Experiencias recientes de polticas de desarrollo rural con enfoque territorial ......................................................................................... Proteccin del ecosistema y la etnicidad en la Amazonia: el ejemplo del cdigo orgnico de organizacin territorial, autonomas y descentralizacin del Ecuador ..........................................................................

28 34 41 53 55 64 67 75 79 85 112 150 180 193 207 211 215

10

Recuadro XI.4 Recuadro XI.5 Recuadro XI.6 Recuadro XI.7 Recuadro XI.8 Mapas Mapa IV.1 Mapa IV.2 Mapa V.1 Mapa V.2 Mapa V.3 Mapa VII.1 Mapa VII.2 Mapa VII.3 Mapa VII.4 Mapa VII.5 Mapa IX.1 Mapa IX.2 Mapa X.1 Mapa X.2 Mapa X.3 Mapa X.4 Mapa X.5 Mapa X.6

El Plan de accin para la Prevencin y el Control de la Deforestacin en la Amazona legal del Brasil (PPCDAM) ...................................................... Hacia un enfoque de familia de polticas territoriales ......................................... El Estatuto de las ciudades del Brasil: aportes, limitaciones y desafos ............. Iniciativas de mejoramiento del transporte pblico en la regin......................... El gobierno metropolitano: necesidad, desafos y opciones................................

216 219 220 222 226

Amrica Latina y el Caribe: tasa de crecimiento intercensal de la poblacin rural, 1990-2000 ........................................................................ Costa Rica: gradiente de ruralidad ...................................................................... Amrica del Sur: densidad de poblacin segn divisin administrativa mayor (DAM), 1950 y 2000................................................................................ Mesoamrica: densidad de poblacin segn divisin administrativa mayor (DAM), 1950 y 2000................................................................................ Brasil: tasa de crecimiento demogrfico a escala municipal, 2000-2010 ........... Amrica Latina y el Caribe: tasa de mortalidad infantil por divisiones administrativas mayores (DAM), alrededor de 2010 .......................................... Amrica Latina y el Caribe: producto interno bruto por habitante segn divisiones administrativas mayores, alrededor de 2006............................ Chile: clasificacin de divisiones administrativas mayores (DAM) segn su condicin migratoria, censos de las rondas de 1990 y 2000 ................ Brasil: clasificacin de divisiones administrativas mayores (DAM) segn su condicin migratoria, censos de las rondas de 1990 y 2000 ................ Bolivia (Estado Plurinacional de): clasificacin de divisiones administrativas mayores segn su condicin migratoria, censos de las rondas de 1990 y 2000 .................................................................. Amrica del Sur: evolucin de la cantidad y el tamao demogrfico de las ciudades, 1950 y 2000............................................................................... Centroamrica y el Caribe: evolucin de la cantidad y el tamao demogrfico de las ciudades, 1950 y 2000 ......................................................... Amrica Latina (pases seleccionados): tasas de crecimiento intercensal de las aglomeraciones metropolitanas en divisiones administrativas menores, 1990-2000 ............................................................................................ Mxico: tasas de crecimiento intercensales en divisiones administrativas menores, 2000-2010 .................................................................. Gran Buenos Aires y Gran Santiago: disparidades socioeconmicas seleccionadas entre municipios centrales y perifricos, censos de la ronda de 2000.................................................................................. Ciudad de Mxico: rea metropolitana extendida, censos de 2000 y 2010......... Poblacin migrante peruana residente en el Gran Santiago, censo 2002 ............ Poblacin extranjera residente en Ciudad de Panam, censo 2010 .....................

34 46 78 78 88 98 99 105 106 106 152 153 191 192 195 199 202 202

11

Captulo I

PRESENTACIN

El Comit Especial de la CEPAL sobre Poblacin y Desarrollo se estableci durante el vigsimo quinto perodo de sesiones de la CEPAL y se reuni por primera vez en oportunidad del perodo de sesiones siguiente, celebrado en San Jos, en abril de 1996. Su objetivo es asegurar una adecuada implementacin, seguimiento y revisin del Plan de Accin Regional Latinoamericano y del Caribe sobre Poblacin y Desarrollo, adems de examinar la situacin de la regin en materia de poblacin y los aspectos relacionados con la ejecucin e institucionalizacin de polticas y programas al respecto (CEPAL, 1996, prrafos 78 y 99). En cumplimiento de esta responsabilidad, el Comit ha evaluado peridicamente la ejecucin del Plan de Accin Regional y del Programa de Accin de la CIPD, examinando diferentes aspectos relevantes de la relacin entre la poblacin y el desarrollo, entre los cuales destacan los temas de poblacin, salud reproductiva y pobreza (1998); poblacin, juventud y desarrollo (2000); vulnerabilidad sociodemogrfica: viejos y nuevos riesgos para comunidades, hogares y personas (2002); poblacin, envejecimiento y desarrollo (2004); migracin internacional, derechos humanos y desarrollo (2006), transformaciones demogrficas y su influencia en el desarrollo de Amrica Latina y el Caribe (2008), y ms recientemente poblacin, desarrollo y salud, incluida la salud sexual y reproductiva (2010). En el trigsimo tercer perodo de sesiones de la CEPAL, que se llev a cabo en Brasilia entre el 30 de mayo y el 1 de junio de 2010, se aprob la resolucin 657(XXXIII) denominada Comit Especial de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe sobre Poblacin y Desarrollo, mediante la cual se tom nota de los Acuerdos sobre poblacin y desarrollo: temas prioritarios para 2010-2012, aprobados en la reunin del Comit Especial de la CEPAL sobre Poblacin y Desarrollo celebrada en Santiago del 12 al 14 de mayo de 2010. En el punto 24 de estos acuerdos se Decide que en la prxima reunin ordinaria del Comit Especial, que se celebrar en 2012, se analice el tema poblacin, territorio y desarrollo y pide adems a la Secretara que, con el apoyo del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, se encargue de preparar los documentos sustantivos correspondientes. Con el fin de atender la solicitud formulada por los pases, el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL ha elaborado el presente documento, en que se resume, con nfasis y orientaciones propias, un estudio ms extenso y detallado que tambin ser presentado y discutido en la reunin del Comit Especial de la CEPAL sobre Poblacin y Desarrollo de 2012. El objetivo del presente texto es ofrecer una descripcin actualizada de las tendencias, los contextos y los debates en materia de poblacin, territorio y desarrollo sostenible y analizar sus relaciones con las polticas pblicas. El trabajo gira en torno a tres ejes: los dos primeros vertebran los captulos empricos (III a X) y el tercero articula el captulo final. El primer eje consiste en la exposicin y el seguimiento, sobre la base de la informacin ms reciente disponible incluidos algunos censos de la dcada de 2010 de los patrones de localizacin y de movilidad espacial de la poblacin latinoamericana, con especial referencia a ciertos tipos de territorio. El segundo eje es la indagacin de las relaciones entre estos patrones y el desarrollo sostenible en diferentes tipos de territorio existentes en Amrica Latina y el Caribe. El tercero corresponde a la reflexin y propuesta de polticas para promover

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relaciones armnicas y sinrgicas entre la localizacin y movilidad espacial de la poblacin y el desarrollo sostenible en los diferentes tipos de territorios analizados. As, el documento se estructura en 11 captulos, siendo el primero de ellos esta presentacin. El captulo II sirve como marco de referencia para el anlisis emprico. Se discuten y precisan los conceptos centrales del documento poblacin, territorio y desarrollo sostenible teniendo como antecedente clave el documento La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010a) y estudios previos sobre el tema del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL y otras divisiones. Se identifican las interrelaciones generales entre la dinmica demogrfica y el desarrollo sostenible, que posteriormente se analizan con detalle en el texto. Se justifica y ofrece una operacionalizacin de los tipos de territorios que se deben examinar divisiones administrativas mayores (DAM) y divisiones administrativas menores (DAME), el mbito rural, las zonas de baja densidad demogrfica, las zonas fronterizas o transnacionales, las regiones (como DAM), el mbito urbano, las ciudades (localidades de 20.000 habitantes o ms) como sistema y las grandes ciudades (de 1 milln de habitantes o ms). Se mencionan algunos territorios relevantes excluidos del listado como las cuencas, las zonas de riesgo ambiental, en particular las ms vulnerables frente al cambio climtico, y las zonas protegidas y se establecen las aproximaciones y las escalas usadas en el anlisis. En los captulos empricos (III a X) se describen y analizan las tendencias y las relaciones entre la poblacin, el territorio y el desarrollo sostenible, con especial referencia a los territorios seleccionados. En el captulo III se aborda con una perspectiva regional, de una manera general y con una aproximacin netamente emprica, la evolucin de la intensidad de la migracin y del efecto redistributivo de poblacin de la migracin, en particular la interna. El objetivo es actualizar el conocimiento de la que puede ser considerada la relacin ms clsica y, a la vez, ms bsica entre poblacin y territorio. Este conocimiento ser de utilidad para evaluaciones ms profundas de esta relacin, as como para anlisis integrales de la relacin entre poblacin, territorio y desarrollo sostenible. En el captulo IV se analiza la dinmica demogrfica del campo latinoamericano y sus relaciones con el territorio rural y su desarrollo. No se inician los captulos temticos con este asunto porque se le atribuya una mayor importancia; de hecho, uno de los principales mensajes del documento se refiere a la necesidad de prepararse para un futuro cada vez ms urbano. Sin embargo, tampoco es casual comenzar por el territorio rural que, por lo dems, cubre la mayor parte de la superficie regional, pues se aspira a visibilizarlo, ya que suele ser olvidado o postergado a causa de la creciente gravitacin demogrfica, socioeconmica, poltica, cultural y meditica del mbito urbano en Amrica Latina. A continuacin, en el captulo V se examinan territorios que tienen relaciones muy especiales con la poblacin y su dinmica. Se trata de los territorios de baja densidad demogrfica, altamente sensibles a los procesos de poblamiento por migracin. Son zonas en apariencia rurales, pero cuya realidad difiere significativamente de la del campo por diversos motivos; por ejemplo, en muchos casos la mayor parte de su creciente poblacin, aunque an exigua, se clasifica como urbana. De cualquier forma, el eje articulador del examen son las complejas relaciones que existen entre los diferentes pobladores de estas reas (aborgenes, residentes antiguos, colonos recientes y trabajadores temporales, entre otros), la intensidad y las modalidades de su poblamiento, la naturaleza de las actividades econmicas y de las inversiones predominantes, y los equilibrios ecosistmicos. Se trata de territorios que han adquirido un gran protagonismo poltico en los ltimos aos, debido a que las apreciaciones internacionales y nacionales sobre estas zonas han variado significativamente, por la creciente valoracin de su papel en los equilibrios ecosistmicos globales, nacionales y locales. Pese a ello, siguen operando respecto de ellas intereses y prcticas que suelen chocar con estas nuevas percepciones.

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En el captulo VI se aborda la cuestin de las reas fronterizas, donde interactan y se mezclan pueblos, tradiciones, leyes, negocios y hasta idiomas o jergas de dos o ms pases. Se trata de mbitos donde el dinamismo, el intercambio y las oportunidades conviven, a veces conflictivamente, con el control, la asimetra y los riesgos. Entre estos ltimos sobresalen los relativos al maltrato, la discriminacin, la explotacin o la exposicin a enfermedades transmisibles, entre ellas las infecciones de transmisin sexual (ITS); en general, las personas migrantes son las ms afectadas por estas adversidades. Dedicar un captulo a las reas fronterizas tiene un cierto carcter reivindicatorio, pues estas zonas suelen ser postergadas por una doble confusin. Por una parte, tras un perodo de inversin pblica relativamente cuantiosa por objetivos geopolticos, lo que predomina ahora es la suposicin de que las externalidades positivas de frontera operan de manera natural, por el mero empuje de las fuerzas del mercado. Sin embargo, la evidencia sugiere que este supuesto carece de una base slida. Por otro lado, la fluidez de las fronteras limita a menudo las capacidades de gobernabilidad por parte de los Estados nacionales, con lo que la institucionalidad pblica suele ser dbil y estar poco preparada para enfrentar los riesgos especficos de estos mbitos. De esta forma, en contraste con la imagen que a veces se tiene de que las zonas de frontera son territorios privilegiados y pujantes, en realidad muchas sufren abandono, desproteccin y desorden, lo que obliga a repensar el tratamiento que los Estados les otorgan, tanto por separado como aliados en su condicin de vecinos. En el captulo VII se retoma un asunto planteado abiertamente y con rigor en el documento institucional de la CEPAL (2010a) La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir. Se trata de las desigualdades regionales dentro de los pases de Amrica Latina y el Caribe, que son agudas y persistentes y que entraan riesgos en forma de trampas de pobreza y conculcacin de derechos en ciertas reas. En este captulo se indaga en las relaciones entre la dinmica demogrfica regional, en particular la migracin entre regiones, y el desarrollo desigual de estas. En ese sentido, se recuperan algunas de las ideas y clculos presentados en La hora de la igualdad y se profundiza en los factores demogrficos, en particular las disparidades del crecimiento poblacional entre regiones y los efectos de la migracin en la composicin sociodemogrfica de estas. En los captulos VIII, IX y X se analiza la dinmica demogrfica de los territorios urbanos y su relacin con los procesos de desarrollo econmico y social de los pases, del mbito urbano y de diferentes tipos de ciudades. El captulo VIII se centra en la urbanizacin. Aunque primariamente se define en trminos estrictamente demogrficos es decir, aumento del porcentaje urbano, en el anlisis se consideran otras de sus dimensiones (productiva, sociocultural y poltica) clave para entender las relaciones entre la urbanizacin y el desarrollo. El objeto del captulo IX son los sistemas de ciudades, que se examinan con el mximo detalle permitido por la fuente bsica de informacin del documento, que son los censos de poblacin. Dada la novedad del enfoque y el carcter reciente de muchas de sus cifras, en este captulo se da prioridad a la dinmica demogrfica y a los intercambios migratorios de los sistemas de ciudades. Para ello se adopta una perspectiva regional y nacional, evitando entrar en anlisis de ciudades especficas. En ocasiones se hace referencia a algunas ciudades en particular, pero solo de forma ilustrativa o por tratarse de casos sugerentes y excepcionales. Este nfasis en la dinmica demogrfica y migratoria no implica que se descuiden otras dimensiones del desarrollo de los sistemas de ciudades, que tambin se examinan, en particular en lo relativo a las condiciones de vida y las relaciones entre estas y el tamao de las ciudades. Por ltimo, en el captulo X se profundiza en un grupo especial de ciudades: la denominadas grandes o millonarias, por tener ms de un milln de habitantes. Se llevan a cabo anlisis especficos de las metrpolis y megpolis, definidas operativamente en este documento como las ciudades de 5 a 10 millones de habitantes y las de ms de 10 millones de habitantes, respectivamente. Estos anlisis se concentran en un conjunto de asuntos que han comenzado a ocupar la agenda pblica y acadmica como la expansin perifrica, la configuracin difusa, la conformacin de reas metropolitanas extendidas y la segregacin residencial y que se manifiestan con mayor intensidad

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en metrpolis y megpolis. Estos asuntos guardan vnculos profundos con la movilidad espacial y se asocian a la reproduccin de las desigualdades, al mal funcionamiento y a la erosin de la cohesin social y la convivencia comunitaria en las metrpolis. Definitivamente, constituyen desafos emergentes para las polticas pblicas, en particular las metropolitanas. Finalmente, en el captulo XI se sistematizan los principales hallazgos del estudio, se presentan los mensajes y las reflexiones de poltica ms importantes asociados a estos hallazgos, y se plantean opciones, sugerencias y desafos para la accin y la investigacin futura, en el marco de los planteamientos de la CEPAL sobre desarrollo sostenible e igualdad.

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Captulo II

CONCEPTOS, DEFINICIONES E INTERRELACIONES

El presente trabajo se articula en torno a los tres conceptos que conforman su ttulo: poblacin, territorio y desarrollo sostenible. Se trata de conceptos complejos y polismicos. Por ello, su definicin inicial contribuye tanto a la delimitacin terica como a la precisin semntica. El concepto de poblacin utilizado en este documento supera con creces las cinco acepciones que acepta la Real Academia Espaola, que, en general, apuntan a un conjunto de personas que habitan la Tierra o cualquier divisin geogrfica de ella1. Para los demgrafos y los estudiosos de las relaciones entre la poblacin y el desarrollo, la voz poblacin alude a la cantidad, el crecimiento, la estructura y la localizacin de las personas y a las variables demogrficas que determinan lo anterior (fecundidad, mortalidad y migracin). Ahora bien, el mandato recibido en el caso del presente documento exige una delimitacin del concepto. La definicin de poblacin que se usar en este trabajo corresponde a las dimensiones de localizacin y movilidad territorial de las personas2. Tambin se tendr en cuenta la cantidad, el crecimiento y la estructura de la poblacin, pero bsicamente para describir y comparar espacios subnacionales. Eventualmente, la mortalidad y la fecundidad tambin aparecern, pero como variables de la dinmica demogrfica de espacios subnacionales y no como variables de anlisis detallado en s. El concepto de territorio que se usar en este documento depende del concepto de poblacin antes precisado. Este ltimo, como ya se expuso, destaca la localizacin y movilidad dentro de los pases. Por ello, la nocin bsica de territorio empleada corresponder principalmente a espacios subnacionales en los que se asienta la poblacin y entre los cuales se registran intercambios de poblacin. En ocasiones se usarn espacios multinacionales, sea porque se trata de reas fronterizas (binacionales o hasta trinacionales), o porque el tipo de relacin que se est analizando tiene sentido bsicamente a escalas geogrficas ms agregadas que la nacional (por ejemplo, algunos de los efectos del cambio climtico) o porque la variable de poblacin relevante es la migracin internacional.

La Real Academia Espaola acepta las siguientes acepciones: i) accin y efecto de poblar; ii) conjunto de personas que habitan la Tierra o cualquier divisin geogrfica de ella; iii) conjunto de edificios y espacios de una ciudad; iv) conjunto de individuos de la misma especie que ocupan una misma rea geogrfica, y v) conjunto de los individuos o cosas sometido a una evaluacin estadstica mediante muestreo (vase [en lnea] www.rae.es). En el presente documento, la voz movilidad referir siempre, salvo mencin explcita en otro sentido, a los desplazamientos fsicos de la poblacin en el territorio, cualquiera sea el medio usado para ello. Dado que estos desplazamientos son de una variedad muy amplia, solo se prestar atencin sistemtica a los que se consideran componentes de la dinmica demogrfica, especficamente, la migracin interna y la migracin internacional. Adems, por la naturaleza del texto y por la importancia que tienen para el anlisis y las polticas de poblacin, territorio y desarrollo sostenible, se examinarn otros dos desplazamientos, aunque de manera menos sistemtica. Se trata de los estacionales, que efectan los individuos para trabajar en actividades temporales pero sin cambiar de residencia, y los pendulares, realizados entre la residencia y el lugar de trabajo (o de estudio) a diario o peridicamente (commuting en ingls, pendularidade en portugus); estos ltimos se denominarn conmutacin en el presente texto.

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Dicho esto, an resta bastante para especificar el concepto de territorio usado en este texto. Las acepciones del diccionario son tiles pero insuficientes3: si bien definen los componentes fsicos (geogrficos) y administrativos, esenciales para el anlisis, no contemplan los contenidos sociales, que son clave en las interrelaciones de la poblacin, el territorio y el desarrollo sostenible4. Algunos de estos contenidos sociales tienen un fundamento geogrfico, como el posicionamiento, pero otros estn determinados por la inversin y la dinmica econmicas, como la conectividad, o por las estructuras culturales y polticas, como la identidad. Entre las caractersticas geogrficas que constituyen la definicin de territorio, se encuentran: el clima, la orografa, la hidrografa, la topografa, la calidad del suelo, el rgimen de vientos y su base de recursos naturales. Estos atributos constituyen la vocacin productiva natural del territorio y definen condiciones generales para el asentamiento de la poblacin y el despliegue de las actividades humanas. En el pasado, estas caractersticas determinaban buena parte del futuro productivo y demogrfico de los territorios. En la actualidad, es ms relevante la acumulacin de la accin humana expresada en las instalaciones productivas, la infraestructura, la tecnologa, las instituciones, las comunidades y los lazos sociales existentes. Por ello, como se expondr ms adelante, el concepto de territorio utilizado contiene todos sus componentes humanos5. Este concepto se aparta claramente de las visiones esencialistas que solo valoran el paisaje y la dotacin natural y el ecosistema original de los territorios. No se desconoce la preexistencia del territorio intocado, pero en este trabajo el territorio relevante es, en principio, el transformado por la accin humana y convertido por ella en espacio social. Por cierto, el territorio intocado o con un escaso grado de artificialidad no ser excluido del anlisis, pero su incorporacin se har en funcin de sus potencialidades como hbitat o como fuente de riqueza y bienestar para la poblacin. En esa lnea, se reconoce que la preservacin y la intangibilidad de estos territorios podran ser de utilidad, por ejemplo, para la mantencin de ciertos equilibrios ecosistmicos mundiales y la sobrevivencia de comunidades ancestrales. Por su parte, la delimitacin administrativa resulta fundamental por dos razones. En primer lugar, porque la cuasi infinitud de la escala geogrfica la extensin concreta de un territorio puede abarcar desde el globo terrqueo en su conjunto hasta una localidad casi aislada o una manzana dentro de una gran ciudad obliga a usar criterios pblicos compartidos para identificar los mbitos concretos objeto de anlisis. En segundo lugar, porque los reas administrativas suelen ser los espacios en que operan las jurisdicciones formales, las polticas y los programas pblicos y las institucionales principales, tanto nacionales como subnacionales, para los cuales se levanta informacin oficial de manera relativamente regular. Debido a ello, los anlisis tcnicos tienen ms posibilidades de servir de apoyo a la toma de decisiones cuando se refieren a estas reas administrativas. En la prctica, en este trabajo se usarn de manera sistemtica a efectos del clculo de indicadores, mapeo y, en la medida de lo posible, anlisis, la divisin administrativa mayor (DAM) (estados, regiones, departamentos o provincias, dependiendo del
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La Real Academia Espaola acepta las siguientes acepciones: i) porcin de la superficie terrestre perteneciente a una nacin, regin, provincia, etc.; ii) terreno (campo o esfera de accin); iii) circuito o trmino que comprende una jurisdiccin, un cometido oficial u otra funcin anloga, y iv) terreno o lugar concreto, como una cueva, un rbol o un hormiguero, donde vive un determinado animal, o un grupo de animales relacionados por vnculos de familia, y que es defendido frente a la invasin de otros congneres. Vanse revisiones y discusiones detalladas sobre la conceptualizacin del territorio en Cuervo (2011), Haesbaert (2011), Ramrez, Silva y Cuervo (2009) y Cuervo y Gonzlez (1997). Esta visin multidimensional est en lnea con la aproximacin multidisciplinaria que aplica la CEPAL y con la creciente interaccin entre disciplinas cientficas para el tratamiento de asuntos transversales, como el territorio: Gracias a las incursiones recientes de disciplinas como la antropologa, la sociologa, la geografa cultural e incluso la teora del desarrollo econmico local, al concepto de territorio se le ha ido despojando de su monoltica e incontrovertible referencia al espacio fsico (Cuervo, 2011, pg. 13).

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pas) y la divisin administrativa menor (DAME) (municipios, comunas, cantones o departamentos). En algunos casos, se emplearn agrupaciones de DAM o de DAME. El uso de las delimitaciones administrativas no agota la discusin sobre las escalas o el alcance de los mbitos a analizar. Esto se debe a que algunas distinciones territoriales muy relevantes no tienen estatus administrativo. Al respecto, el caso emblemtico es la dicotoma entre el campo y la ciudad o, con mayor rigor, el gradiente entre zonas con poblacin dispersa y paisaje natural (aunque no forzosamente exento de intervencin humana) y zonas de alta concentracin de poblacin y con paisaje y estructuras bsicamente artificiales. En tal caso, ms que un territorio determinado con una escala geogrfica precisa y lmites claros, lo que hay es un patrn de asentamiento y uso del territorio que genera especificidades y distinciones en materia productiva, distributiva, consumidora, administrativa, simblica y de modo de vida. En tal sentido, una primera aproximacin a esta distincin debe basarse en las definiciones nacionales de urbano y rural. Pero como estas definiciones difieren entre s, a veces significativamente, el anlisis deber complementarse, en la medida de lo posible, con otras definiciones que garanticen comparabilidad. Mediante anlisis complementarios, basados en investigaciones previas disponibles, se procurar obtener el gradiente urbano y rural, as como los mbitos y modalidades de interaccin en los que las fronteras se hacen borrosas y hasta completamente difusas. Otro mbito que escapa a las delimitaciones administrativas es el de las ciudades y las reas metropolitanas que suelen ocupar parcialmente una o ms DAME. En este caso, operar con la mancha urbana la opcin de rigor resulta muy complicado, sobre todo para el manejo de cientos y miles de ciudades, como se har en este trabajo. Por lo mismo, casi sin excepcin la delimitacin de las ciudades corresponder a la DAME o las DAME en que se sita. Hay varios otros territorios de inters que escapan a las divisiones administrativas o estn al margen de ellas. Este es el caso de la mayor parte de las escalas naturales inherentes a la envergadura y el funcionamiento de los ecosistemas, incluidas en este funcionamiento las relaciones entre la poblacin y el ecosistema. Un ejemplo relevante es el de las cuencas geogrficas, claves para el anlisis de las relaciones entre la poblacin y los recursos hdricos, o los riesgos naturales, por ejemplo. Desde otra perspectiva, est bien documentado que los cambios ambientales locales pueden tener efectos regionales o hasta mundiales, en cuyo caso incluso los lmites administrativos nacionales resultan insuficientes. Por otra parte, los anlisis de la segregacin residencial requieren con frecuencia escalas muy desagregadas zonas censales, barrios o manzanas que carecen de estatus administrativo. En estos casos, el anlisis se efectuar a la escala tcnicamente pertinente, pero las conclusiones de poltica se referirn a los gobiernos locales ms cercanos en cada caso. Como referencia comparativa, el Banco Mundial en su documento Informe sobre el desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica emple las escalas internacional, nacional y subnacional (bsicamente, regional o metropolitana). Estas tres escalas tambin sern consideradas en este trabajo, pero adems se incluirn otras escalas y niveles territoriales de anlisis, a fin de enriquecer el diagnstico y diversificar las conclusiones de poltica. Los otros componentes del concepto de territorio que se usar en este trabajo remiten a su posicionamiento, conectividad, artificialidad e identidad. El posicionamiento atae a la ubicacin de cada mbito y su proximidad fsica a otros espacios y a ciertos hitos geogrficos (como la costa, grandes ros y valles frtiles, entre otros). Esta ubicacin genera oportunidades y tambin riesgos (por ejemplo, por cercana o directamente por localizacin en zonas de alta exposicin a desastres naturales), los que constituyen atributos consustanciales a su definicin integral. La conectividad ha estado histricamente vinculada al posicionamiento; sin embargo, esta relacin se ha debilitado con el progreso tecnolgico, por

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cuanto la conectividad depende de la accin humana y de las vas de comunicacin (ahora tambin las virtuales) que enlazan un territorio concreto con el resto. La artificialidad corresponde a toda la infraestructura de origen humano que alberga y que es clave para su capacidad productiva. Finalmente, la identidad territorial remite a una visin compartida del espacio en cuestin y su futuro por parte de la poblacin que reside all. Cabe destacar que en la consideracin del territorio se deben enfrentar las difundidas proposiciones que plantean su prdida de importancia en el nuevo escenario social y productivo marcado por la globalizacin, la coordinacin a distancia, la fluidez de la informacin y la virtualizacin de las comunicaciones e interacciones. Si bien estos procesos son efectivos, su resultado no es la irrelevancia del territorio o de la localizacin geogrfica, sino la aparicin de la multiterritorializacin. Se trata de la exacerbacin de la posibilidad que siempre existi, pero nunca en los niveles contemporneos de tener la vivencia de diferentes territorios al mismo tiempo, reconstruyendo constantemente el nuestro (Haesbaert, 2011). En suma, la definicin de territorio que se usa en este documento establece, en primer lugar, recortes espaciales concretos en algunos casos, coincidentes con delimitaciones polticoadministrativas, por ejemplo, cuando se analizan las regiones como DAM, pero en otros no circunscritos a tales lmites, por ejemplo, las denominadas zonas de baja densidad de poblacin, que sern clave para la estructura de los captulos del documento y sus contenidos6. Por otra parte, contiene un conjunto de atributos que definen el territorio como un sistema complejo, que escapan a la visin tradicional restringida a sus componentes fsicos y la amplan hacia una visin que subraya su carcter econmico, social y cultural. Respecto del desarrollo sostenible, se utilizar el concepto de la CEPAL, dada su larga tradicin en este terreno; esta definicin supera largamente los paradigmas centrados exclusiva o principalmente en el crecimiento (aunque crecer sea clave) y en contrapartida pone de relieve las asimetras y vulnerabilidades internacionales, la heterogeneidad estructural y la desigualdad social interna como barreras para un mercado de trabajo dinmico y una productividad ascendente. Asimismo, el concepto de desarrollo sostenible que plantea la CEPAL considera la superacin del dficit de ciudadana en materias como el acceso universal a servicios bsicos, la proteccin social y el ejercicios de derechos, en particular los econmicos, sociales y culturales. Si bien el concepto de desarrollo sostenible est ampliamente validado desde su introduccin formal en el Informe Brundtland de 1987, su uso se ha expandido y diversificado provocando confusin y cuestionamientos desde diferentes ngulos7. El concepto empleado en este trabajo se basa en tres ejes. El primero es la herencia de la naturaleza, consistente en una base de ecosistemas capaces de autorreproducirse en el tiempo, de satisfacer los requerimientos de espacio y de recursos naturales de las nuevas generaciones y de asegurar equilibrios naturales mundiales y locales cuya ruptura podra traer consecuencias desastrosas para el planeta, o ciertas zonas del globo, y sus habitantes. El segundo eje es el legado de capital, pero no solo en
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Hay muchas otras definiciones posibles, e incluso para ciertos estudios tener una definicin puede ser innecesario o improcedente: Este transcurso terico y conceptual de la idea de territorio le confiere las propiedades de polivalencia, multidimensionalidad y pluriescalaridad que le convierten en una referencia apropiada para aproximarse a un hecho complejo que requiere de maleabilidad y flexibilidad. Por tanto, y para los efectos del anlisis que sigue, carece de inters dotar a este concepto de una definicin precisa que le hara perder las propiedades que le acabamos de resaltar. Vale, ms bien, comprender el campo problemtico por l delimitado. (Cuervo, 2011 pg.15). No es el caso de este documento, que por su naturaleza requiere de una definicin de territorio precisa y concreta. Vase una revisin reciente de esta crtica en Giddens (2009).

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sus modalidades econmicas tradicionales (productivo, tecnolgico o financiero), sino tambin en sus formatos de capital humano, social y cultural; dado que estos ltimos tienen varias acepciones, cabe definirlos con precisin como, respectivamente: i) las capacidades individuales para el desempeo social (siendo la nutricin, la salud y la educacin sus objetivos fundamentales); ii) la confianza en los otros, y iii) los cdigos de conducta que facilitan una interaccin pacfica, creativa y enriquecedora entre las personas. El tercer eje es el patrimonio cvico, cuyos fundamentos radican en mecanismos institucionales de igualacin social formal y sustantiva tendientes a asegurar el cumplimiento de los derechos humanos, incluidos los derechos econmicos, sociales y culturales, a todas las personas, ms all de las naturales diferencias biolgicas, familiares y sociales, de crianza y las que surgen de decisiones individuales. El desarrollo sostenible requiere de avances en estos tres ejes para considerarse como tal, de otra manera, se convierte en estancamiento, en desarrollo espurio por ser excluyente o en desarrollo frgil por carecer de bases materiales de sustentacin. Este enfoque de la sostenibilidad, ampliado hasta el punto de poder denominarse sostenibilidad social (y no solo ambiental o econmica, aunque incluye ambas dimensiones) no es original; por ejemplo, en un anlisis comparativo sobre la sostenibilidad social de las ciudades se indicaba que esta sostenibilidad es el desarrollo (o crecimiento) compatible con la evolucin armoniosa de la sociedad civil y el medio ambiente, propicio para la convivencia compatible de grupos cultural y socialmente diversos, y que alienta, a la vez, la integracin social, con mejoras en la calidad de vida de todos los segmentos de la poblacin (Polse y Stren, 2000, pg. 16). La definicin integral del desarrollo presenta complejidades tericas y dificultades prcticas para su operacionalizacin que escapan al objetivo de este documento. Vale decir, en este texto no se pretende avanzar en la profundizacin del concepto ni en su medicin. El objetivo de precisarlo es identificar dimensiones en las cuales las relaciones entre poblacin y territorio se entrecruzan con el desarrollo sostenible. De este modo, el mensaje subyacente a esta definicin es que el documento no se limitar solo a los vnculos entre la redistribucin territorial de la poblacin y el crecimiento econmico o el mejoramiento de la condiciones de vida, ya que tambin incluir anlisis de sus vnculos con la evolucin de los ecosistemas, el cumplimiento de derechos, la acumulacin o desacumulacin de capital social y la gobernabilidad social, a diferentes escalas geogrficas. Estas definiciones deben complementarse con el espacio de interaccin entre los tres conceptos fundamentales. Se trata de las actividades econmicas que despliega la poblacin en un mbito determinado, las instituciones (en el sentido sociolgico del trmino), reglas, normas y hbitos que crea la poblacin y que la rigen en un territorio determinado y las relaciones de refuerzo o contraposicin entre la poblacin, el territorio y el desarrollo sostenible. Asimismo, estos conceptos, que constituyen los pilares del anlisis, tienen expresiones dinmicas como la urbanizacin, la redistribucin espacial de la poblacin, la expansin urbana y la expansin de la frontera demogrfica. Todos estos procesos sern examinados en este trabajo, primero en su expresin demogrfica y luego en otras dimensiones. Esta distincin es clave en el caso de la urbanizacin, cuyas expresiones econmicas y socioculturales suelen destacarse por sobre la demogrfica. Pese a lo anterior, en el primer anlisis de la urbanizacin se considerar el aumento del porcentaje urbano de la poblacin y solo secundariamente el aumento de la produccin, la distribucin, el consumo y el modo de vida urbanos. Respecto de las interrelaciones entre la poblacin, el territorio y el desarrollo sostenible, numerosos trabajos recientes de diferentes organismos del sistema de las Naciones Unidas han subrayado los vnculos entre la localizacin y la movilidad de la poblacin, por una parte, y el desarrollo sostenible, por la otra (PNUD, 2009; Banco Mundial, 2008; UNFPA, 2007; ONU-Habitat, 2008). El asentamiento y los desplazamientos de la poblacin producen transformaciones directas en los ecosistemas involucrados, por lo que la distribucin y la movilidad de la poblacin en el territorio son fuerzas motrices de alteracin

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y transformacin ecosistmica. La migracin y la movilidad internacionales, fenmenos que han adquirido creciente importancia y visibilidad en los ltimos aos, tienen implicaciones adicionales por vincular a ms de un Estado nacional. Ahora bien, estos efectos no son lineales ni tienen un signo preestablecido, pues dependen de una conjuncin de factores, entre los que sobresalen la cantidad y las caractersticas de la poblacin, el tipo de ocupacin y uso del ecosistema, los patrones de produccin y consumo, la tecnologa y la capacidad de absorcin y reposicin del ecosistema. Por otra parte, la distribucin y la movilidad territoriales de la poblacin, incluida la migracin internacional, tienen vnculos interactivos con el desarrollo sostenible. Histricamente, la dispersin de la poblacin se ha vinculado al mundo rural, a las actividades productivas primarias y a limitaciones de acceso a servicios, tecnologa y conocimientos. En contraste, la concentracin de la poblacin ha favorecido el progreso productivo y el avance tecnolgico y ha estimulado la denominada economa del conocimiento y de los servicios. Asimismo, ha abaratado la dotacin de servicios bsicos y sociales mediante redes articuladas, ha potenciado el acceso a bienes y espacios pblicos y ha facilitado la extensin y el ejercicio de la ciudadana. Estas estilizaciones que destacan los aspectos positivos de la urbanizacin para el desarrollo sostenible omiten que: i) El mismo desarrollo sostenible desata fuerzas desconcentradoras, algunas de las cuales resultan del progreso tcnico que facilita la produccin distante coordinada, el intercambio y la interaccin virtual instantnea y los desplazamiento fsicos terrestres y areos (aumentando las posibilidades de escisin entre el lugar de residencia y el lugar de trabajo, por ejemplo) y otras que derivan de niveles de concentracin que sobrepasan las capacidades ecosistmicas, de infraestructura y de gobernabilidad. Lo anterior atena la relacin histrica entre el desarrollo y la concentracin de la poblacin (en particular, la concentracin en grandes ciudades), pero no significa un retorno a la dispersin aislada pretrita, sino a una vinculacin ms diversificada entre el desarrollo sostenible, por una parte, y la escala y complejidad de las ciudades y las redes urbanas, por otra.

ii) La concentracin de la poblacin entraa tambin adversidades, sea porque causa presiones excesivas sobre el ecosistema ocupado, por superacin de los lmites de funcionamiento de las cadenas productivas, por saturacin de las redes de infraestructura o por agotamiento y colapso de los mercados e instituciones sociales creados para cantidades o densidades de poblacin inferiores. En muchos casos, ms que de problemas inevitables, se trata de desafos que pueden enfrentarse, al menos temporalmente, si el aumento de la concentracin es gradual, si la economa es slida y si hay capacidad tcnica, gobernabilidad y planificacin en materia de polticas pblicas. iii) La concentracin tiene relaciones ambiguas y complejas con algunos asuntos clave de la agenda actual del desarrollo sostenible. Entre ellos, estn el calentamiento global y el cambio climtico. Aunque a este respecto suele destacarse el lado oscuro de la urbanizacin8 porque las actividades urbanas son intensivas en emisin de gases de efecto invernadero (si bien esto depende de los ingresos, las conductas, la tecnologa y hasta la estructura etaria de cada ciudad) y porque la agrupacin de poblacin en ciudades costeras las expone a mayores riesgos en caso de elevacin del nivel del mar diversos estudios muestran que las ciudades,
8

La urbanizacin puede conducir a un aumento superior al 25% en las emisiones proyectadas, sobre todo en regiones en desarrollo, principalmente debido a sus efectos en la oferta laboral (ONeilla y otros, 2010).

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al concentrar a la poblacin, dejan libre territorios que pueden servir para la absorcin de estos gases, y tienen la capacidad de reducir sensiblemente sus niveles de emisin mediante el uso de tecnologas y normas adecuadas9. Por su parte, la migracin interna contribuye, en principio, al desarrollo sostenible, ya que permite el traslado hacia las zonas de los pases que son ms prsperas, dinmicas y productivas, donde el trabajo tiene mayor rendimiento y genera mejores ingresos. Adems, el desplazamiento dentro de los pases constituye un derecho humano bsico, que debe garantizarse y protegerse; de hecho, la migracin interna suele ser una estrategia que usan las comunidades, los hogares y las personas para enfrentar adversidades, acumular recursos, lograr movilidad social o buscar hbitats ms cmodos y acogedores. La migracin internacional opera con la misma lgica, pues los flujos tienden a ir desde los pases con menor desarrollo relativo hacia los pases con mayor desarrollo relativo, lo que normalmente satisface necesidades de mano de obra en las economas desarrolladas, promueve o eleva los ingresos de los migrantes, genera una fuente de ingresos para los pases de origen (remesas, en especial para las familias) y reduce en estos la presin sobre los recursos y el mercado de trabajo. La movilidad estacional, por otra parte, responde a la necesidades productivas de ciertos rubros que requieren grandes volmenes de mano de obra en perodos especficos del ao (cosechas agrcolas, por ejemplo), por lo que tambin contribuye directamente a la produccin de los pases y permite el acceso al empleo para numerosos trabajadores. La conmutacin tambin cumple esta funcin de conectar a los trabajadores con los puestos de trabajo, pero su lgica, sus determinantes y consecuencias difieren sensiblemente de los que operan en el caso de la migracin y los desplazamientos estacionales, al punto que no tiene sentido identificar de manera genrica su funcionalidad para el desarrollo sostenible. La descripcin anterior est claramente sesgada hacia las potencialidades de la movilidad de la poblacin para el desarrollo sostenible y el mejoramiento de las condiciones de vida. Por ello, oculta eventuales efectos adversos de la movilidad para el desarrollo sustentable y para la trayectoria de vida de los migrantes y sus familias. Entre los daos que pueden producirse estn: i) que el desplazamiento desde regiones pobres a regiones ricas aumente la desigualdad territorial y erosione estratgicamente la base de recursos humanos de las primeras (trampa de pobreza), comprometiendo sus opciones de desarrollo sostenible; ii) que la migracin no pueda ser absorbida en los lugares de destino de manera sustentable y provoque desequilibrios econmicos, sociales o ambientales; iii) que los migrantes no logren mejorar efectivamente sus condiciones de vida porque el lugar de destino no las ofrece o presenta barreras de diferentes tipos para ellos; iv) que los migrantes internacionales, en especial, sean objeto de abuso, estigma, discriminacin, segregacin, xenofobia o resentimiento por parte de los nativos, que temen ser desplazados o superados por los recin llegados, y v) que los migrantes enfrenten dificultades y barreras para insertarse en un contexto sociocultural distinto y esta tensin acarree consecuencias sobre su salud fsica y mental o su desempeo social en general.

Vase, por ejemplo, Martine y otros (2008). Incluso en el estudio antes citado de ONeilla y otros (2010) se indica que la mayor productividad de la mano de obra urbana que se observa en las encuestas de hogares implica que la urbanizacin tiende a aumentar el crecimiento econmico. No obstante, en otros estudios se descubri que, controlando por el ingreso, la vida urbana puede ser ms eficiente en materia de energa. Vase tambin Romero-Lankao y Dodman (2011).

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Cerrar este segundo captulo que constituye una suerte de marco de referencia conceptual del texto con un contrapunto entre potencialidades y riesgos de la localizacin y movilidad de la poblacin para el desarrollo sostenible de diferentes territorios no es casual. Si bien el trabajo es eminentemente descriptivo, y por ello se sistematiza, presenta y analiza la evidencia ms reciente para ofrecer un diagnstico actualizado y fundamentado sobre el tema, tambin tiene una dimensin propositiva que es central. Las propuestas estarn en lnea con las reflexiones y propuestas de polticas pblicas de la CEPAL y apuntarn a asuntos clave para la Comisin, como la bsqueda de mayor igualdad, la proteccin y el ejercicio de derechos, el fortalecimiento productivo, el cuidado del ambiente y la mejor gobernabilidad. Se considerarn tanto las potencialidades como los riesgos de cada propuesta, as como las condiciones necesarias para su implementacin efectiva. Proponer un conjunto de polticas y medidas que generen beneficios a toda la poblacin es un anhelo difcil de alcanzar y, con frecuencia, las intervenciones tienen efectos adversos sobre determinados grupos e implican riesgos de daos colaterales, externalidades negativas o consecuencias peligrosas. En la temtica indagada en este trabajo, esa complejidad existe y por ello se procurar anticipar tanto los resultados positivos esperados de las propuestas como sus riesgos potenciales.

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Captulo III

MIGRACIN Y REDISTRIBUCIN ESPACIAL DE LA POBLACIN: TENDENCIAS GENERALES E INTERRELACIONES ESPECFICAS

El patrn de localizacin de la poblacin en el territorio tiene diversos determinantes que interactan de manera compleja. Entre ellos estn la base ecolgica y topogrfica que define la aptitud del territorio para el asentamiento humano y las fuerzas econmicas, sociales y polticas que valorizan los espacios para las personas. Esta interaccin de factores tiene efectos acumulados y, por ende, la historia previa ejerce una influencia a veces decisiva sobre la situacin actual y su curso futuro. Por eso, el patrn actual de la distribucin territorial de la poblacin no surge de las potencialidades y ventajas naturales de cada espacio, sino de un conjunto complejo de decisiones que han dotado de riqueza material, social y cultural a cada territorio. No obstante este intrincado proceso de determinacin y que este documento no pretende desentraar, sino a lo sumo describir con cierta prolijidad y novedad, la distribucin espacial de la poblacin est condicionada, desde el punto de vista demogrfico, por tres factores. El primero es la migracin, tanto interna como internacional. En efecto, siempre que haya desplazamientos migratorios y que estos generen saldos migratorios que no sean nulos se producir una redistribucin de la poblacin que implicar, ceteris paribus, un aumento del peso demogrfico de las zonas con inmigracin neta y una reduccin del de aquellas con emigracin neta. El segundo factor es el diferencial de crecimiento natural que, nuevamente ceteris paribus, eleva la representacin de las zonas con crecimiento superior al promedio y reduce la de las zonas con crecimiento inferior al promedio. El tercer factor lo constituyen los procesos de anexin, reclasificacin, redefinicin y modificacin de fronteras que, sin que operen las dos fuerzas anteriores, modifican el peso demogrfico relativo de los diferentes territorios de un pas. La explotacin de los microdatos de los censos de poblacin, principal fuente de informacin del presente trabajo, ha permitido realizar hallazgos novedosos respecto de las tendencias generales de la migracin y de su efecto agregado sobre la distribucin espacial de la poblacin. En primer lugar, se observa una reduccin generalizada de la intensidad migratoria en la regin (vase el cuadro III.1). Cabe subrayar que los datos de los censos de la dcada de 2010 ratifican esta tendencia, si bien tambin muestran que hay excepciones como en el caso de Panam, que registr en 2010 una tasa bruta de movilidad superior a la de 1990 aunque inferior a la de 2000 (vase el cuadro III.2)1. Aprovechando la disponibilidad de datos, en el cuadro III.2 se presentan los resultados de un ejercicio de tipificacin por edad de esta tasa, con el fin de evaluar cunto de esta tendencia descendente pudiera atribuirse a un cambio en la estructura etaria2. Los resultados son elocuentes ya que las tasas tipificadas mantienen la tendencia de las tasas observadas.
1

La tasa bruta de movilidad corresponde al total de migrantes internos durante el perodo de referencia (que depende de la entidad de referencia utilizada, es decir las DAM o las DAME), dividido por la poblacin empadronada en el censo expuesta al riesgo de haber sido migrante interno en el perodo de referencia. Como se trata de una tasa anual, el numerador se divide por la cantidad de aos que tiene el perodo de referencia. Suele expresarse por mil. Vanse ms detalles en Rodrguez y Busso (2009). Como se documenta en Rodrguez y Busso (2009), la migracin es altamente selectiva por edad, por cuanto es ms intensa durante la juventud. Por ello, las transformaciones de la estructura etaria que modifican la proporcin de poblacin joven tienen un efecto directo (efecto de composicin) sobre el valor de la tasa. La transicin demogrfica implica cambios en la estructura etaria que podran influir exgenamente en la tendencia

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Cuadro III.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: MIGRANTES INTERNOS SEGN TIPO DE MIGRACIN, 1990 Y 2000 (En porcentajes)
Migracin absoluta o de toda la vida Ronda censal DAM 1990 2000 17,5 17,7
a

Migracin reciente (en los cinco aos previos) DAM 5,1 4,0 DAME 12,6 8,7

DAME 34,2 35,2

Fuente: J. Rodrguez, Distribucin espacial, migracin interna y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Revista de la CEPAL, N 96 (LC/G.2396-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2008, pg. 139. a Divisiones administrativas mayores. b Divisiones administrativas menores.

Cuadro III.2 ECUADOR, PANAM Y MXICO: EVOLUCIN DE LA TASA BRUTA DE MOVILIDAD OBSERVADA Y TIPIFICADA POR EDAD (Por 1.000) A. 1980 y 1990
1980 Pas Poblacin de referencia 6 710 228 Migrantes internos en DAM a 568 556 Tasa observada 84,7 Tasa tipificada 84,7 Poblacin de referencia 8 312 119 2 021 564 66 501 519 Migrantes internos en DAM 482 335 88 529 3 468 508 1990 Tasa observada 58,0 43,8 49,6 Tasa tipificada 57,7 43,8 49,6

Ecuador Panam Mxico

B. 2000 y 2010
2000 Pas Poblacin de referencia 10 743 574 2 421 143 85 275 006 Migrantes internos en DAM 562 717 153 658 3 784 323 Tasa observada 52,4 63,5 44,4 Tasa tipificada 53,1 64,1 44,8 Poblacin de referencia 12 853 717 2 937 455 99 794 866 Migrantes internos en DAM 608 582 165 047 3 502 007 2010 Tasa observada 47,3 56,2 35,1 Tasa tipificada 48,9 55,1 36,3

Ecuador Panam Mxico

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) y procesamientos especiales de los censos de 2010. a Divisiones administrativas mayores.

de la tasa bruta de movilidad. Para controlar este efecto, la tipificacin aplica las tasas de migracin interna por grupos quinquenales de edad a una misma poblacin (la del momento inicial) y ese resultado (tasa tipificada) no se ve afectado por el cambio en la estructura etaria.

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Entre las diversas causas potenciales de esta cada destacan la paulatina reduccin de la importancia relativa de la migracin rural-urbana (que se abordar en el captulo IV), el reemplazo de la migracin por la movilidad cotidiana (commuting) y las nuevas formas de interaccin virtual. Con todo, esta tendencia y sus determinantes son objeto de debate en los diferentes marcos tericos existentes para entender la migracin interna (Rodrguez, 2007). Un reciente estudio a escala mundial (Bell y Muhidin, 2009) no solo corrobora esta tendencia en el caso de Amrica Latina sino que la verifica en otras regiones del mundo. Se trata pues de una tendencia global, por lo que probablemente sus causas tengan tambin ese mismo alcance, estando entre ellas las tres mencionadas anteriormente. Ahora bien, en Amrica Latina hay dos determinantes adicionales que deben subrayarse (Rodrguez y Busso, 2009). El primero es el aumento sostenido de la emigracin internacional, que en algunos casos puede actuar como sustituto de la migracin interna en espacios seleccionados de los pases. El segundo atae al fin o la interrupcin de los grandes programas pblicos de redistribucin espacial de la poblacin que fueron muy importantes en la regin entre las dcadas de 1950 y 1980, como se explicar en los captulos V y VII de este documento. En varios pases de la regin, esos programas incentivaron y en algunos casos incluso forzaron el desplazamiento masivo de poblacin hacia zonas escasamente pobladas; la desaparicin de este tipo de programas en el decenio de 1990 signific la extincin de uno de los motores de la migracin interna en la regin. La reduccin de la intensidad de la migracin interna puede conducir a una cierta desvalorizacin de esta, tanto por parte de los gobiernos, como de los investigadores y la opinin pblica. Sin embargo, en este libro se destacar que la cuanta de la migracin interna an es muy significativa, que su perfil est cambiando imponiendo nuevos desafos y que sus efectos cualitativos, que se medirn usando procedimientos novedosos, son relevantes para lugares de origen y de destino. Asociado a lo anterior se presenta por primera vez un hallazgo novedoso, la atenuacin del efecto redistribuidor de poblacin en el territorio en que se produce la migracin interna. Este efecto, a escala agregada (es decir nacional), puede medirse con dos ndices: el ndice de efectividad migratoria global y la tasa agregada de migracin neta. El ndice de efectividad migratoria global (migration effectiveness index) relaciona la sumatoria de los saldos migratorios de todas las entidades (en valores absolutos para que no se anulen) con la sumatoria de la migracin bruta de cada entidad. Este cociente proporciona una estimacin de la efectividad de la migracin como fuerza redistribuidora de poblacin en el territorio, que se maximiza cuando solo hay corrientes y no existen contracorrientes, es decir cuando unas entidades solo reciben inmigrantes y otras solo registran emigrantes. Pero esta efectividad se mide respecto de la migracin acaecida y por tanto no considera la cuanta de la migracin que es clave para su efecto redistribuidor. Es decir, podra haber un pas donde la migracin sea muy efectiva como mecanismo de redistribucin de poblacin, pero su efecto redistribuidor final sea muy bajo porque la fraccin que representan los migrantes dentro de la poblacin total es muy pequea. Para capturar este efecto redistributivo total se usa el segundo ndice, denominado tasa agregada de migracin neta (aggregate net migration rate), en que la suma de las migraciones brutas de cada entidad (divisin administrativa mayor (DAM) o divisin administrativa menor (DAME)) se divide por el total de poblacin expuesta al riesgo de migrar3.

Vanse ms detalles sobre clculos e interpretacin en Bell y Muhidin (2009).

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El clculo de ambos ndices revela la ausencia de un patrn claro en el caso de la efectividad de la migracin, pero sugiere una clara reduccin del efecto redistributivo de la poblacin en las DAM, que est ligada a la baja de la intensidad migratoria (vase el cuadro III.3). De hecho, los censos disponibles de la dcada de 2010 (Panam, Mxico y Ecuador) sugieren una continuacin de esta tendencia a la disminucin del efecto redistributivo de la migracin. Estos resultados refuerzan el objetivo de este documento de examinar las relaciones entre poblacin, territorio y desarrollo sostenible superando los enfoques tradicionales centrados solo en la cuanta de los flujos migratorios. La reduccin de la migracin interna no significa en modo alguno una prdida de relevancia puesto que sus efectos, como se mostrar en este documento, van mucho ms all de su impacto sobre la redistribucin espacial de la poblacin nacional.

Cuadro III.3 AMRICA LATINA (19 PASES): EVOLUCIN DEL NDICE DE EFECTIVIDAD MIGRATORIA GLOBAL Y LA TASA AGREGADA DE MIGRACIN NETA EN LAS DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES, POR PASES
Pases 1980 Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) 21,2 22,9 25,9 33,4 34,6 33,5 33,6 20,2 36,5 28,7 51.6 28,1 48,1 35,3 15,0 27,0 23,8 25,4 10,5 19,5 ndice de efectividad migratoria global 1990 2000 11,0 28,8 17,6 5,8 17,1 13,2 39,3 30,9 15,7 27,9 31,9 27,5 21,1 51,3 25,0 29,7 25,2 3,2 3,0 2,6 46,0 7,2 19,2 3,4 3,3 2,4 1,8 6,7 4,9 14,2 8,7 3,3 4,6 1,8 2,0 3,2 2,7 2,0 1,3 3,1 2010 1980 Tasa agregada de migracin neta 1990 2000 0,7 3,4 1,2 0,7 1,5 1,5 1,7 3,2 1,0 1,6 2,7 2,4 1,0 6,5 3,8 3,2 2,1 4,9 1,3 1,4 2010

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL, base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) y procesamiento especial de las bases de datos de los censos de 2010 del Ecuador, Mxico y Panam.

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Captulo IV

EL MBITO RURAL: CAMBIOS PROFUNDOS Y DIVERSOS, CON PERTINAZ DESIGUALDAD Y EMIGRACIN

A. EVOLUCIN DE LA POBLACIN RURAL EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL Y REGIONAL

A mediados del siglo XX la poblacin rural representaba un poco ms del 70% a nivel mundial. frica y Asia presentaban las mayores cifras relativas, que superaban el 80%, mientras que Amrica Latina y el Caribe se ubicaba en una situacin intermedia: alrededor del 59% de su poblacin resida en reas rurales. Europa, Oceana y Amrica del Norte presentaban los porcentajes ms bajos de poblacin rural, que no superaban el 49%. En las dcadas siguientes el porcentaje de poblacin rural descendi de manera acelerada, especialmente en Amrica Latina y el Caribe. En la actualidad, la regin presenta uno de los menores porcentajes de poblacin rural (el 20,4% en 2010), aunque Amrica del Norte sigue teniendo los valores relativos ms bajos (18%). Europa y Oceana, que ostentaban los porcentajes ms bajos a inicios de la dcada de 1950, en la actualidad bordean el 30% de poblacin rural (vase el grfico IV.1). En las dcadas futuras se aprecia que el porcentaje de poblacin rural continuar descendiendo en todo el mundo. Amrica del Norte y Amrica Latina y el Caribe seguirn presentando los porcentajes ms bajos; en estas regiones la poblacin rural representar alrededor del 10% de la poblacin total.

Grfico IV.1 POBLACIN RURAL SEGN GRANDES REGIONES DEL MUNDO, 1950-2050 (En porcentajes)
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Mundo

frica

Asia Oceana

Europa Amrica del Norte

Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2010 Revision [en lnea] http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm.

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Es necesario tener en cuenta que estos descensos de la poblacin rural son en trminos relativos, pues en cifras absolutas ha tendido a estabilizarse alrededor de los 110 a 130 millones (vase el grfico IV.2). Con todo, lo excepcional del caso latinoamericano es que, en aproximadamente 50 aos, la regin pas de un predominio prcticamente rural a urbano. Esto se debe a varios factores que se analizarn en este captulo.
Grfico IV.2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TOTAL DE POBLACIN RURAL, 1950-2015 (En miles)
140 000

120 000

100 000

80 000

60 000

40 000

20 000

0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009 2010 2015

Fuente: Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2010 Revision [en lnea] http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm.

En trminos metodolgicos, la definicin de lo urbano y lo rural no ha estado exenta de problemas, pues resulta complejo compatibilizar criterios de diferente ndole (numricos, polticoadministrativos, paisajsticos, funcionales, entre otros) y, en general, entre los investigadores ha existido un arduo debate sobre la definicin de ambos trminos. En el recuadro IV.1 se explican los diferentes criterios utilizados para definir la poblacin rural, as como las principales fuentes de informacin para el estudio de la poblacin. En este anlisis se utilizar la definicin de poblacin rural proporcionada por los censos de poblacin, aunque se mostrarn otras formas de medicin.
Recuadro IV.1 DEFINICIONES Y ESTIMACIONES DE LA POBLACIN RURAL A PARTIR DE GRADIENTES Una de las principales fuentes de informacin para estudiar a la poblacin, en este caso la rural, son los censos de poblacin. Sin embargo, estos presentan mltiples definiciones censales nacionales de urbano y rural, que en algunos casos cambian de un censo a otro, incluso en el mismo pas. Esto a veces crea controversia entre los investigadores que tienen dudas sobre la comparabilidad internacional de las cifras censales usadas para cotejos entre pases y estimaciones y proyecciones de poblacin. Entre los criterios para clasificar a la poblacin como urbana y rural en los censos se incluyen criterios de tipo numrico, donde la definicin de asentamiento urbano se establece a partir de un determinado nmero de habitantes (por ejemplo, 1.000, 1.500, 2.000, 2.500), el nmero de viviendas contiguas o la densidad demogrfica de un rea, y lo rural es el remanente; o criterios administrativos, donde se define como urbana la cabecera de alguna divisin administrativa menor (por ejemplo, parroquia, municipio, comuna), y lo rural se define como el saldo restante.

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Recuadro IV.1 (continuacin)

En algunos casos tambin se aprecia una combinacin de criterios. Por ejemplo, algunos pases combinan criterios administrativos y paisajsticos, de forma que lo urbano se define a partir de una combinacin de la condicin polticoadministrativa (cabecera municipal) y la disponibilidad de alguna infraestructura bsica, cuadrantes y algunos servicios pblicos, mientras que la definicin de lo rural contina siendo residual. Tambin se combinan criterios numricos y funcionales; de esta manera lo urbano se define a partir de un tamao mnimo de poblacin y la disponibilidad de algn tipo de infraestructura bsica para la provisin de servicios pblicos, y lo rural se obtiene por residuo, y otros criterios, en los que se establece un mnimo de poblacin y una composicin sectorial de la poblacin econmicamente activa (vase el siguiente cuadro). Como se aprecia en el cuadro 1, durante estos ltimos 50 aos los pases han cambiado sus criterios de definicin; solo algunos han mantenido durante todo el perodo el mismo criterio. Por ejemplo, la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de), han considerado solo el criterio numrico para determinar la poblacin urbana y rural, aunque el nmero de poblacin que utilizan para la definicin difiere entre ellos y en algunos ha cambiado el nmero de efectivos para determinar lo urbano y rural entre un censo y otro. En tanto, el Brasil, el Ecuador, Hait, la Repblica Dominicana y el Uruguay han definido la poblacin urbana mediante el criterio polticoadministrativo. Otros pases han definido el mbito urbano a partir de una combinacin de criterios. Tales son los casos de Costa Rica, que combina el criterio poltico-administrativo y de equipamiento, y Chile, que en los dos ltimos censos ha utilizado el criterio numrico y funcional (actividad productiva).
AMRICA LATINA: CLASIFICACIN DE LAS DEFINICIONES CENSALES DE URBANO Y RURAL SEGN CRITERIO PRINCIPAL Y SECUNDARIO, CENSOS DE 1950 A 2000
Criterios secundario o principal Tamao de poblacin Tamao de poblacin Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Mxico Puerto Rico Venezuela (Repblica Bolivariana de) Cuba (1953) Chile (1982) Per (1940) Chile (1960) Costa Rica Paraguay (1962) Per (1961) Equipamiento y servicios Actividad productiva Jerarqua poltico-administrativa Colombia (1964, 1973) Nicaragua (1995 y 2005) Per (1972, 1981, 1993, 2007) Guatemala (2002) El Salvador (2007) Chile (1970) Chile (1992, 2002) Cuba (1970, 1981, 2002) Nicaragua (1963, 1971) Guatemala (1950) Honduras (1961, 1974, 1988, 2001) Nicaragua (1963, 1971, 1995, 2005) Panam

Equipamiento y servicios Paisaje Jerarqua polticoadministrativa

Chile (1952)

Brasil Colombia (1951, 1985, 1993) Repblica Dominicana Ecuador El Salvador (1950, 1961, 1971, 1992) Guatemala (1964, 1973, 1981, 1994) Hait Honduras (1950) Jamaica Nicaragua (1950) Paraguay (1950, 1972, 1982, 1992, 2002) Uruguay

Fuente

Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de Jorge Rodrguez, Distribucin espacial de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe: Tendencias, interpretaciones y desafos para las polticas pblicas, serie Poblacin y desarrollo, N 32 (LC/L.1831-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2002. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.02.II.G.137.

Es posible constatar que entre los pases de la regin no existe uniformidad en los criterios a partir de los que se estima la poblacin rural. De esta forma, lo rural es una categora demogrfica y residual, pues primero se define lo que es urbano, se estima la poblacin urbana en funcin de esto y el residuo es la poblacin rural. Asimismo, los bajos niveles de la poblacin de corte y el no contemplar criterios de densidad y de aislamiento implican que muchas poblaciones que viven en territorios esencialmente rurales (con poblacin dispersa) sean clasificadas como urbanas. Adems, en ningn pas se consideran explcitamente criterios de densidad de poblacin ni de distancia a centros poblados, que a menudo estn asociados con la distincin econmica y geogrfica entre lo urbano y lo rural (Rodrguez y Meneses, 2011). Por tanto, esta clasificacin de definiciones de lo urbano y rural no resuelve la controversia, pues si se opta por una de ellas o se combina ms de un criterio, resta por adoptar decisiones de gran importancia operacional, que se refieren a la especificacin de los indicadores y puntos de corte adecuados para clasificar cada localidad concreta (Rodrguez, 2002). Si bien los indicadores son obvios cuando se utilizan los criterios numricos o los poltico-administrativos, en otros casos la seleccin puede ser objeto de arduo debate, por ejemplo, las que consideran criterios paisajsticos y funcionales. Por tanto, toda definicin enfrenta dilemas respecto de la determinacin de los puntos de corte (Rodrguez, 2002).

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Recuadro IV.1 (conclusin)

Los cuestionamientos sobre la medicin de lo rural han motivado algunas mediciones alternativas. Las visiones ms recientes plantean la pertinencia de superar esta visin demogrfica, hacia una perspectiva de lo rural como territorio, como una categora espacial, definida principalmente a partir de criterios de densidad de poblacin, de aislamiento y de actividad econmica (Dirven, 2011). Los territorios rurales se caracterizaran entonces por la baja densidad de poblacin, el aislamiento y un predominio de las actividades econmicas primarias. La visin territorial tambin plantea que es importante capturar la heterogeneidad de los territorios rurales, de las interacciones entre ruralidades y de estas con lo urbano, as como la evolucin entre dichas relaciones. A este fin es importante pasar de mediciones dicotmicas a favor de mediciones a partir de gradientes, o de ndices de ruralidad, entre los que destacan los siguientes: i) gradiente que combina densidad y actividad econmica: una aproximacin diferente para estimar lo rural es a partir de la combinacin de la densidad de poblacin y la importancia del empleo en la agricultura. La densidad se obtiene a partir de la poblacin que habita en las reas de la divisin administrativa inmediatamente inferior a la municipal (divisiones administrativas menores (DAME)), usando como fuente de informacin los microdatos censales y la cartografa digital de los censos de poblacin, que se denominan reas de anlisis. La incorporacin de la actividad econmica se realiza en el nivel inferior, que generalmente son las unidades que se definen para el levantamiento de la informacin censal. En ese nivel se identifican todas aquellas unidades menores en que por lo menos el 35% de la poblacin econmicamente activa (PEA) ocupada est empleada en actividades agrcolas. Las unidades identificadas segn ese criterio se agregan a nivel de las reas de anlisis. Ello permite determinar, respecto de cada rea de anlisis, el porcentaje de unidades menores en que al menos el 35% de la PEA es agrcola, respecto del total de unidades menores. Una aproximacin un tanto diferente realiza Candia (2011), que combina la informacin de densidad de poblacin y de empleo en agricultura con el nivel de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) en las diferentes categoras de reas de anlisis. El anlisis destaca dos resultados importantes: la insatisfaccin de las necesidades bsicas aumenta a medida que la densidad de poblacin se reduce, y la insatisfaccin de las necesidades bsicas aumenta a medida que la proporcin de PEA agrcola se incrementa, y ii) gradiente rural-urbano que combina ms de dos variables: Saboro y Rodrguez (2008) utilizan herramientas de sistemas de informacin geogrfica (SIG) y de restitucin de imgenes de satlite desarrolladas por Arce y Samudio (2008) para elaborar un gradiente de ruralidad que combina informacin ambiental, uso de la tierra, geogrfica (distancia a caminos y distancia a poblados) y econmica (importancia del empleo en la agricultura). Primero desarrollan un ndice de ruralidad que combina la informacin de uso de la tierra y de aislamiento. Esta informacin se resume en un gradiente rural-urbano, que luego se complementa con informacin sobre la ocupacin de la PEA. Este gradiente rompe con el concepto de que la ruralidad es una condicin desde la que se avanza linealmente hacia lo urbano. Adems, dado que la pobreza no es una variable incluida en ninguno de los ndices originales, se ha eliminado por construccin la idea de que rural es igual a pobre o atrasado. Con todo, y como se constatar en los temas que siguen en este captulo, la persistencia de las desigualdades sociales que sigue arrojando el uso de la dicotoma urbano-rural en los censos y encuestas constituye un argumento poderoso respecto de su vigencia, razn por la que se le utiliza tambin en este documento.
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de Jorge Rodrguez, Distribucin espacial de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe: Tendencias, interpretaciones y desafos para las polticas pblicas, serie Poblacin y desarrollo, N 32 (LC/L.1831-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2002. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.02.II.G.137; Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Urbanizacin en perspectiva, Observatorio demogrfico, N 8 (LC/G.2422-P), Santiago de Chile, 2009. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: E/S.10.II.G.57; A. Rodrguez y J. Meneses, Transformaciones rurales en Amrica Latina y sus relaciones con la poblacin rural, documento presentado en la Reunin de expertos sobre poblacin, territorio y desarrollo sostenible, Santiago de Chile, 16 y 17 de agosto de 2011; M. Dirven, El empleo rural no agrcola: Tendencias, interpretaciones y polticas, documento presentado en la Reunin de expertos sobre poblacin, territorio y desarrollo sostenible, Santiago de Chile, 16 y 17 de agosto de 2011.

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De 1950 a la actualidad es posible constatar que los pases de Amrica Latina han transitado, con mayor o menor intensidad, de una situacin de predominio demogrfico rural a otra de amplia mayora urbana. En 1950, en 13 de los 20 pases de Amrica Latina ms del 60% de su poblacin resida en reas rurales. Destacaban Hait, Guatemala y la Repblica Dominicana por su alto porcentaje de poblacin rural ms del 75% de la poblacin total. En la dcada de 2000 ese panorama haba cambiado y en todos los pases de la regin la poblacin rural no superaba el 60% de la poblacin total. Los que presentaban los porcentajes ms altos eran Guatemala (54%), Hait (59%) y Honduras (54,5%), mientras que la Argentina (9,5%), el Brasil (19%), Chile (13%), el Uruguay (8,2%) y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (9,5%) se ubicaban por debajo de la media regional (vase el cuadro IV.1).

Cuadro IV.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PORCENTAJE Y TASA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIN RURAL, 1950-2000 (En porcentajes y por cada 100 habitantes)
Porcentaje rural 1950 Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) 37,5 66,1 63,5 39,3 57,3 66,5 44,9 71,5 63,5 75,0 87,8 69,0 57,4 65,1 64,0 65,4 64,7 76,1 52,1 1960 26,2 57,0 31,8 47,9 65,5 64,7 61,5 66,4 69,6 49,3 59,1 58,5 64,2 52,6 69,5 19,0 37,5 1970 21,0 58,3 44,1 24,9 40,9 59,4 39,3 58,6 60,5 63,6 79,8 62,8 41,3 52,3 52,4 62,9 40,5 60,3 16,7 26,9 1980 17,0 32,4 17,8 32,8 55,5 31,0 51,0 67,3 75,5 61,3 33,7 49,6 57,2 34,8 48,0 12,7 20,0 1990 12,8 42,5 24,7 16,5 29,0 44,9 49,6 65,0 28,7 45,6 46,3 49,7 29,9 43,9 9,2 15,6 2000 9,5 37,6 18,8 13,4 24,0 41,0 24,1 38,9 37,3 53,9 59,2 54,5 25,3 44,1 37,8 43,3 24,1 36,4 8,2 9,5 19501960 -0,9 1,1 1,7 0,1 1,5 3,9 1,4 2,1 2,5 2,2 1,1 3,0 1,5 2,1 2,0 2,5 1,2 2,6 ... 0,5 Tasa de crecimiento anual 19601970198019901970 1980 1990 2000 -0,7 -0,3 -1,3 -1,8 0,6 -0,6 1,2 2,4 2,2 3,3 1,6 ... 1,9 1,4 1,0 1,8 2,6 0,5 1,4 -0,5 0,0 -0,6 -0,8 -0,2 1,7 -1,0 0,9 ... 2,7 0,9 3,1 1,2 2,9 1,8 1,4 0,8 0,9 -2,1 -0,5 0,1 -0,7 0,9 0,4 0,9 -0,5 0,6 0,8 2,2 1,3 2,4 0,3 ... 1,9 1,7 0,9 1,5 -2,4 2,2 1,4 -1,3 -0,9 0,3 ... ... 0,6 -1,1 1,3 ... ... 0,6 1,3 0,0 0,8 0,0 -0,3 -1,1 -2,5 19502000 -1,0 0,9 -0,1 -0,3 0,7 2,1 0,2 1,4 1,1 2,0 1,1 2,6 1,0 2,2 1,5 1,8 0,7 1,2 -1,5 -0,1

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2010.

Por cierto, la intensidad con que la poblacin rural ha ido descendiendo de manera relativa o, en algunos casos, absoluta, vara entre pases y a lo largo del tiempo. De esta manera cinco pases Argentina, Brasil, Chile, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de) presentaron tasas negativas de crecimiento de la poblacin rural durante el perodo 1950-2000. La Argentina, Chile, y especialmente el Uruguay, son los casos ms sobresalientes pues se distinguen por la antigedad de su urbanizacin. Desde hace largo tiempo poseen un predominio demogrfico de las reas urbanas y, por tanto, los descensos del ritmo de crecimiento de la poblacin rural fueron ms notorios desde sus inicios. En tanto Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Cuba y el Per han tenido tasas de crecimiento de la poblacin rural positivas durante el perodo 1950-2000, aunque estas no han superado el 1% medio anual. Es decir, han presentado un ritmo de crecimiento bastante lento, en especial si se compara con sus relativamente altas tasas de

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crecimiento de la poblacin urbana. Un tercer grupo de pases (Ecuador, El Salvador, Hait, Mxico, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana) presenta tasas de crecimiento de la poblacin rural levemente superiores, entre un 1% y un 1,8%. Estos pases han tenido trayectorias diferentes respecto del descenso relativo de su poblacin rural. Por ejemplo, el Ecuador, El Salvador y Mxico comenzaron a presentar ritmos de crecimiento bajos ya en la dcada de 1970 y han seguido disminuyndolos hasta la actualidad. Entretanto, Panam, el Paraguay y la Repblica Dominicana experimentaron un descenso abrupto del ritmo de crecimiento de la poblacin rural durante el perodo 1990-2000. Finalmente, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua tienen tasas de crecimiento de la poblacin rural relativamente altas, superiores al 2% medio anual. Esto se relaciona con el hecho de que el porcentaje de poblacin rural de estos pases en la dcada de 2000 era superior al 40% (vase el cuadro IV.1). Los descensos absolutos y relativos que ha experimentado la poblacin rural durante el perodo de anlisis, as como su ritmo de crecimiento cada vez ms lento, y en varios casos negativo, ponen de relieve que el diferencial de crecimiento, es decir, el ritmo de crecimiento de la poblacin rural, ha sido significativamente inferior al de la urbana (vase el grfico IV.3).

Grfico IV.3 AMRICA LATINA: TASA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIN RURAL EN EL PERODO INTERCENSAL 1990-2000 Y PORCENTAJE URBANO SEGN CENSO DE 2000 (Por cada 100 habitantes y en porcentajes)
2,0

1,5 HA 1,0 GT HN PY NI CR EC

BO

Tasa de crecimiento de la poblacin rural

0,5

MX CO

0,0 PM DO -0,5

PE ALC CU CL

-1,0 SV BR -1,5

UY

AR -2,0

-2,5 r = -0,82 -3,0 40 50 60 70 Porcentaje de la poblacin urbana 80 90

VE

100

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2010.

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En el grfico IV.3 se constata que hay una clara correlacin negativa entre porcentaje urbano y ritmo de crecimiento de la poblacin rural. De esta manera, en el extremo superior izquierdo del grfico se ubican los pases que se encuentran en pleno proceso de urbanizacin, pues presentan porcentajes urbanos ms bajos que la media regional y tasas positivas y altas de crecimiento de la poblacin rural. Sin embargo, aqu se deben diferenciar dos grupos de pases, el primero, compuesto por Guatemala, Hait y Honduras, que an presentan porcentajes bajos de poblacin urbana y tasas de crecimiento de la poblacin rural altas; el segundo, conformado por Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica, el Ecuador, Nicaragua y el Paraguay que, aunque estn en un proceso un tanto ms avanzado de urbanizacin, sus tasas de crecimiento de la poblacin rural son bastante ms altas que la media regional. En el cuadrante inferior derecho se sitan los pases (Argentina, Brasil, Chile, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de)), que presentan los porcentajes de poblacin urbana ms altos, fruto de una urbanizacin ya consolidada y, por tanto, sus ritmos de incremento de la poblacin rural son negativos. Cuatro pases (Colombia, Cuba, Mxico y el Per) se ubican muy cerca de la media regional y presentan bajos porcentajes de poblacin rural (inferiores al 25%). En el caso de los tres primeros, la tasa de crecimiento de la poblacin rural es positiva, en tanto que Cuba posee la particularidad de exhibir una tasa de crecimiento negativa de la poblacin rural. Finalmente, en El Salvador, Panam y la Repblica Dominicana, pese a sus tasas de crecimiento negativas de la poblacin rural, su porcentaje de poblacin urbana est por debajo de la media regional1. A niveles subnacionales tambin se aprecia el descenso absoluto y relativo de la poblacin rural. El escrutinio de la base de datos DEPUALC muestra que dentro de los pases el crecimiento rural a escala de divisiones administrativas mayores (DAM) tambin ha sido bajo. Aun ms, en el perodo 1950-2000, una de cada cuatro DAM tuvo un crecimiento negativo de su poblacin rural, mientras que un 28% del total de DAM tuvo en promedio un crecimiento inferior a un 1% anual. Esa lenta expansin solo puede atribuirse a la transferencia neta de personas del campo a la ciudad, en gran medida por migracin, aunque tambin hay una fraccin que se debe a reclasificacin y anexin de localidades. Por otra parte, hay DAM cuya poblacin rural creci a un 5% anual o ms durante el perodo 1950-2000, pero son la excepcin. En el mapa IV.1 se expone una situacin ms reciente, con la tasa de crecimiento intercensal del perodo 1990-2000. En l se aprecia que un importante nmero de DAM exhibe tasas de crecimiento negativas de la poblacin rural y que solo algunas de pases de Mesoamrica, la subregin andina y el Brasil presentan tasas positivas. Estos descensos sostenidos de la poblacin rural tanto a escala nacional como subnacional responden en parte a las desventajas sociales que experimenta un segmento mayoritario de esta poblacin y el retraso productivo de una fraccin an significativa de la agricultura campesina. Este tema se desarrolla de manera ms detallada en el recuadro IV.2.

La media regional del grfico IV.3 proviene de informacin censal de los pases que realizaron censos en la dcada de 2000, mientras que la media regional del grfico IV.1 corresponde a estimaciones y proyecciones de las Naciones Unidas (2009).

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Mapa IV.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE CRECIMIENTO INTERCENSAL DE LA POBLACIN RURAL, 1990-2000 a (Por cada 100 habitantes)

Del -26,0 al -5,0 Del -4,9 al -0,1 Del 0,0 al 2,9 Del 3,0 al 6,0

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.
a

Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo ni aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

Recuadro IV.2 EL REZAGO DE LAS REAS RURALES Y LA EXPULSIN DEL CAMPO El descenso sostenido de la poblacin rural en trminos relativos responde a varios factores de expulsin que han estado presentes en la regin. Destacan entre ellos los factores histricos, econmicos y sociales. En primer lugar, las reas rurales tienen una herencia histrica de desigualdad en la distribucin de la tierra y el acceso a ella, pues dos tipos de produccin han estado presentes desde hace varios siglos. Uno est asociado a la explotacin agraria de grandes extensiones de tierra, que en la actualidad se relaciona con modelos de desarrollo basados en las potencialidades productivas y exportadoras de las grandes propiedades agrcolas. El otro ha estado vinculado a la pequea propiedad rural, generalmente en manos de campesinos, y presenta un rezago productivo y tecnolgico, ya que no siempre han recibido apoyo institucional para enfrentar los retos que implica competir con grandes productores. En este contexto, el avance de la produccin a gran escala (para la explotacin, principalmente de soja, caa de azcar y maz para biocombustibles, bosques no nativos, granos en general y otros) ha contribuido a la expulsin de pequeos campesinos y propietarios de las reas rurales a ciudades cercanas. Asimismo, la distribucin de la poblacin rural dispersa y en mltiples asentamientos incide en la escasa conectividad entre las reas rurales y con los centros urbanos, lo que implica un difcil acceso a servicios bsicos, educacionales, de salud y, ms recientemente, a las tecnologas de informacin y comunicacin. Estos servicios son costosos de implementar en el mbito rural y, en general, los programas estatales se han centrado fundamentalmente en las reas urbanas, salvo algunas excepciones en la regin. Por tanto, la poblacin rural presenta muy bajos porcentajes de acceso a dichos servicios en comparacin con las reas urbanas. El deseo de acceder a mayores servicios, dado el rezago que presenta el mbito rural, ha incidido tambin en los desplazamientos de esta poblacin hacia otras reas, principalmente urbanas.

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Recuadro IV.2 (conclusin)

La pobreza es una de las caractersticas ms persistente de las reas rurales y, pese a la disminucin que ha presentado en los ltimos aos, sigue siendo ms alta que en la mayora de las reas urbanas de los pases de la regin. Se acenta aun ms en los indgenas, que en su mayora son pobres. Las reas de pobreza extrema en el mbito rural han estado excluidas y rezagadas histricamente, por lo que se han transformado en reas expulsoras de poblacin, pese a las polticas que han implementado algunos pases para promover la retencin de los pobladores. Entre grupos especficos de poblacin y especialmente vulnerables, la poblacin indgena se ha visto afectada tambin por estas fuerzas expulsoras, ya que la instalacin de obras mineras, energticas y forestales en sus tierras ancestrales los ha obligado a desplazarse a otras reas. Ms recientemente, el conflicto interno en algunos pases (en Colombia y en el Per, en las dcadas de 1980 y 1990) y los desastres ambientales y ecolgicos (sequas, inundaciones, terremotos, huracanes) han provocado un desplazamiento masivo involuntario de campesinos y poblacin rural hacia ciudades en busca de cobijo y seguridad.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de Amrica Latina, 2007 (LC/G.2351-P), Santiago de Chile, mayo, 2007. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.07.II.G.124; Jos Graziano da Silva, Sergio Gmez E. y Rodrigo Castaeda (eds.), Boom agrcola y persistencia de la pobreza rural. Estudio de 8 casos, Roma, Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), 2009; Jorge Rodrguez, Distribucin espacial de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe: Tendencias, interpretaciones y desafos para las polticas pblicas, serie Poblacin y desarrollo, N 32 (LC/L.1831-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2002. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.02.II.G.137.

1. El crecimiento vegetativo de la poblacin rural Hasta ahora se ha constatado el lento, e incluso negativo, crecimiento total de la poblacin rural en contraste con el de la poblacin urbana. Sin embargo resulta pertinente analizar si esto se debe a un descenso sostenido del crecimiento natural de la poblacin rural, es decir, la diferencia entre la fecundidad y la mortalidad, o si ms bien el balance migratorio negativo de las reas rurales ha influido directamente en el decrecimiento de la poblacin rural. Tal planteamiento exige una sencilla prueba de verificacin, pues los mbitos de mayor crecimiento natural deberan ser, en promedio, los que han tendido a aumentar su representacin demogrfica en el perodo de referencia (Rodrguez, 2002). Dar respuesta a esta interrogante podra parecer fcil, pues solo es necesario comparar el crecimiento vegetativo con el crecimiento total de la poblacin rural. Sin embargo, la ausencia, discontinuidad o calidad irregular de la informacin sobre crecimiento natural a escala de mbitos subnacionales impide trazar un panorama estilizado de la regin. Con todo, la informacin proveniente de censos que permite realizar estimaciones indirectas de fecundidad y mortalidad infantil a escalas subnacionales, en este caso urbano-rurales, de encuestas de demografa y salud que proporcionan tasas globales de fecundidad y mortalidad infantil segn reas urbanas y rurales y estadsticas vitales, permite tener una aproximacin del crecimiento vegetativo de la poblacin rural. La informacin disponible (vanse los cuadros IV.2, IV.3, IV.4 y IV.5) revela que las reas rurales presentan sistemticamente tasas globales de fecundidad superiores a las urbanas. Poseen una natalidad alta que sobrecompensa sus tambin mayores ndices de mortalidad y, por tanto, tienen niveles de crecimiento vegetativo por encima del promedio nacional y urbano. Adems, hay que tener en cuenta que los avances en la transicin demogrfica se han dado con mayor rapidez en las reas urbanas que en las rurales, puesto que estas ltimas por lo general han tenido un menor desarrollo socioeconmico, as como condiciones de vida menos favorables.

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Cuadro IV.2 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): TASA BRUTA DE NATALIDAD Y TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD SEGN REA URBANA Y RURAL, ALREDEDOR DE 1990 Y 2000
Tasa bruta de natalidad a Pases Bolivia (Estado Plurinacional de) Ao de la encuesta 2008 2003 1998 1994 1996 1991 2010 2005 2000 1995 1990 2004 1987 2008 2002 19981999 1995 1987 2009 2008 2002 1985 20052006 2000 19941995 20052006 2001 2006 2001 1998 2008 2004 1990 2000 1996 19911992 2007 2002 1999 1996 1991 Total 25,5 28,1 30,7 34,3 21,6 26,9 18,0 20,4 22,7 26,5 25,8 38,1 37,3 22,5 28,4 32,7 34,1 26,7 26,9 29,4 32,8 21,6 27,5 28,0 20,4 25,2 23,5 27,7 30,3 Urbana 23,5 26,0 27,6 31,7 20,7 24,0 17,4 19,0 21,6 24,9 25,8 34,9 31,7 17,3 25,1 30,2 30,9 24,3 23,8 26,1 29,9 18,6 24,3 23,5 20,0 25,3 24,1 26,4 29,7 Rural 28,4 31,5 35,8 37,4 25,1 31,0 20,0 24,3 25,7 29,8 25,9 40,3 40,6 24,4 30,3 33,8 35,7 28,9 31,0 34,2 35,7 27,0 33,8 39,1 21,4 24,9 23,0 29,8 30,8 Razn ruralurbana 1,2 1,2 1,3 1,2 1,2 1,3 1,1 1,3 1,2 1,2 1,0 1,2 1,3 1,4 1,2 1,1 1,2 1,2 1,3 1,3 1,2 1,5 1,4 1,7 1,1 1,0 1,0 1,1 1,0 Urbana 2,8 3,1 3,3 2,0 2,1 2,3 2,5 2,5 2,8 3,5 2,9 3,3 4,1 3,8 4,0 2,0 2,3 3,3 2,8 3,3 3,3 2,6 3,3 2,2 2,6 2,9 2,2 2,5 3,6 2,2 2,8 2,8 2,3 2,8 2,7 Tasa global de fecundidad b Rural 4,9 5,5 6,4 2,8 3,4 3,8 4,3 3,6 3,8 5,3 4,2 5,2 5,8 6,1 6,4 3,0 3,5 5,4 5,0 5,8 5,9 4,1 5,6 3,5 4,4 5,0 3,0 3,7 6,1 4,3 5,6 6,2 2,8 3,3 3,4 Total 3,5 3,8 4,2 2,1 2,4 2,6 3,0 2,8 3,2 4,2 3,6 4,4 5,0 5,1 5,5 2,5 2,8 4,2 4,0 4,7 4,8 3,3 4,4 2,7 3,2 3,6 2,5 2,9 4,7 2,8 3,5 3,5 2,4 3,0 2,9 Razn ruralurbana 1,8 1,8 1,9 1,4 1,6 1,7 1,7 1,4 1,4 1,5 1,4 1,6 1,4 1,6 1,6 1,5 1,5 1,6 1,8 1,8 1,8 1,6 1,7 1,6 1,7 1,7 1,4 1,5 1,7 2,0 2,0 2,2 1,2 1,2 1,3

Brasil Colombia

Ecuador Guatemala

Guyana El Salvador

Hait

Honduras

Nicaragua

Paraguay

Per

Repblica Dominicana

Fuente: Macro International Inc., Demographic and Health Surveys, Measure DHS Statcompiler [en lnea] http://www.measuredhs.com. a Nmero de nacimientos por cada 1.000 habitantes. b Nmero de hijos por mujer.

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Cuadro IV.3 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): TASAS GLOBALES DE FECUNDIDAD SEGN REA URBANA Y RURAL, CENSOS DE LAS DCADAS DE 1990 Y 2000 (Nmero de hijos por mujer)
Pases Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Ecuador Guatemala Honduras Panam Paraguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) Censos 1992 2001 1991 2000 1992 2002 1990 2001 1994 2002 1988 2001 1990 2000 1992 2002 1990 2001 Urbano 4,0 3,3 2,4 2,2 2,5 2,0 3,0 2,5 3,7 3,4 3,7 2,9 2,4 2,3 3,7 3,3 3,2 2,7 Rural 6,4 5,8 4,3 3,5 3,0 2,3 4,9 3,6 6,5 6,1 6,8 5,1 4,1 3,9 6,0 5,3 5,1 4,3 Nacional 4,9 4,0 2,8 2,4 2,6 2,1 3,7 2,9 5,4 4,6 5,3 3,9 3,0 2,8 4,6 3,9 3,4 2,8 Razn rural-urbana 1,6 1,8 1,8 1,6 1,2 1,2 1,6 1,4 1,8 1,8 1,8 1,8 1,7 1,7 1,6 1,6 1,6 1,6

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de estimaciones indirectas de fecundidad con microdatos censales.

Cuadro IV.4 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): TASAS DE MORTALIDAD INFANTIL SEGN REA URBANA Y RURAL, CENSOS DE 1990 Y 2000 (Por cada 1.000 nacidos vivos)
Pases Brasil Chile Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay Censos 2000 1991 2002 1992 2000 1984 2001 1990 2002 1994 2001 1988 2000 1990 2000 1990 2002 1992 Urbano 37,7 53,3 12,4 19,7 13,4 18,5 30,3 47,3 41,7 56,6 28,7 55,0 27,4 37,1 16,9 18,4 40,2 46,8 Rural 50,5 69,1 13,6 26,2 15,9 27,2 54,2 86,1 53,9 74,0 49,4 76,9 39,5 63,7 38,7 42,4 40,6 48,8 Nacional 41,3 58,2 12,6 20,8 14,6 23,7 40,6 65,3 49,0 68,6 40,8 69,0 32,7 45,8 27,0 31,4 40,5 47,9 Razn rural-urbana 1,3 1,3 1,1 1,3 1,2 1,5 1,8 1,8 1,3 1,3 1,7 1,4 1,4 1,7 2,3 2,3 1,0 1,0

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de estimaciones indirectas de mortalidad con microdatos censales.

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Cuadro IV.5 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): TASAS DE MORTALIDAD INFANTIL SEGN REA URBANA Y RURAL, ENCUESTAS DE DEMOGRAFA Y SALUD DE 1990 Y 2000 (Por cada 1.000 nacidos vivos)
Pases Bolivia (Estado Plurinacional de) Ao de la encuesta DHS 2008 DHS 2003 DHS 1998 DHS 1994 DHS 1989 DHS 1996 DHS 1991 DHS 1986 DHS 2010 DHS 2005 DHS 2000 DHS 1995 DHS 1990 DHS 1986 RHS 2004 DHS 1987 RHS 2008 RHS 2002 DHS 1985 RHS 2008 RHS 2002 Interim DHS 1998-1999 DHS 1995 DHS 1987 DHS 2009 DHS 2005-2006 DHS 2000 DHS 1994-1995 DHS 2005-2006 RHS 2001 RHS 2008 DHS 1987 RHS 2006 DHS 2001 DHS 1998 RHS 2008 RHS 2004 DHS 1990 DHS 2000 DHS 1996 DHS 1991-1992 DHS 1986 DHS 2007 DHS 2002 DHS 1999 DHS 1996 DHS 1991 DHS 1986 DHS 1987 Total 57,9 67,8 73,5 86,6 90,6 48,1 93,3 84,0 18,1 22,1 24,4 30,8 27,0 38,7 31,6 65,2 21,1 29,0 70,9 34,4 43,7 49,1 57,2 79,2 34,8 69,9 89,4 87,1 28,9 35,2 19,4 56,4 33,2 35,3 45,2 24,7 26,0 35,9 43,2 49,9 63,7 79,1 32,5 34,6 36,8 48,6 44,4 70,1 30,5 Tasa de mortalidad infantil Urbana Rural 42,8 74,6 57,4 81,4 53,0 99,9 68,8 105,8 73,9 106,6 42,4 65,3 81,0 106,9 72,9 106,0 18,2 17,6 20,3 25,9 21,3 31,1 28,3 35,2 28,9 23,4 37,5 40,7 30,3 33,2 51,6 77,7 15,6 26,1 29,6 28,6 57,6 82,4 27,2 38,5 34,6 48,3 49,0 49,1 45,4 62,9 66,6 84,2 45,1 31,7 57,6 76,0 87,0 90,5 83,2 88,9 24,1 32,5 30,5 38,2 18,5 20,3 41,6 29,1 27,7 40,0 26,4 24,7 32,6 28,4 34,9 47,5 55,8 33,1 33,1 35,3 45,8 37,2 71,9 34,2 79,2 36,9 42,8 51,1 22,4 27,5 38,7 60,3 71,0 89,9 106,1 31,4 37,5 39,1 52,6 54,4 67,9 27,9 Diferencial ruralurbano 1,7 1,4 1,9 1,5 1,4 1,5 1,3 1,5 1,0 1,3 1,5 1,2 0,8 1,1 1,1 1,5 1,7 1,0 1,4 1,4 1,4 1,0 1,4 1,3 0,7 1,3 1,0 1,1 1,3 1,3 1,1 1,9 1,3 1,5 1,3 0,8 1,1 1,2 2,1 2,0 1,9 1,9 0,9 1,1 1,1 1,1 1,5 0,9 0,8

Brasil

Colombia

Ecuador El Salvador

Guatemala

Guyana Hait

Honduras Jamaica Mxico Nicaragua

Paraguay

Per

Repblica Dominicana

Trinidad y Tabago

Fuente: Macro International Inc., Demographic and Health Surveys, Measure DHS Statcompiler [en lnea] http://www.measuredhs.com.

39

De esta manera, la disminucin relativa de la poblacin rural y el bajo ritmo de crecimiento que se observa a lo largo de las dcadas tienen respuesta en las transferencias netas rural-urbanas. En efecto, tal como se ver en el siguiente apartado, la emigracin del campo se ha mantenido durante las ltimas dcadas y es la explicacin directa de la continuacin de la urbanizacin. De no haber existido migracin del campo a la ciudad, la regin se habra ruralizado a causa de una mayor tasa de crecimiento natural de las reas rurales.

2. Transferencias rural-urbanas Desde hace dcadas, los flujos desde las reas rurales a las urbanas, incluidas las grandes ciudades, han estado en el centro de los debates, investigaciones y estudios sobre migracin y de las intervenciones en materia migratoria (CEPAL, 2007 y 2009; Rodrguez, 2004). Esto vuelve a cobrar relevancia cada vez que se constata que la prdida absoluta y relativa de la poblacin rural se debe principalmente a la pertinaz transferencia neta de poblacin del campo a la ciudad, que sigue siendo la fuente demogrfica de la urbanizacin. Con todo, en estudios previos (Lattes, Rodrguez y Villa, 2002; Rodrguez; 2002; Villa, 1992) se destaca que la relevancia de ambos flujos experiment cambios sustantivos en las dos ltimas dcadas. La cuantificacin de las transferencias netas rural-urbanas puede realizarse mediante procedimientos directos e indirectos a travs de los censos de poblacin. Los primeros no permiten contar con un panorama regional ya que, en la batera de preguntas sobre migracin, solo algunos pases de la regin incluyen una acerca de la migracin entre reas urbanas y rurales. Por tanto, la segunda alternativa consiste en aplicar el procedimiento indirecto denominado relaciones de supervivencia, cuyos resultados se presentan en el cuadro IV.62. Las cifras del cuadro IV.6 relativas a las transferencias netas rural-urbanas revelan que existe una gran heterogeneidad entre los pases de la regin respecto a las tasas de migracin neta rural-urbana. Hay pases (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Repblica Dominicana) que presentan elevadas tasas de migracin neta, donde la importancia relativa de la migracin rural-urbana sigue siendo grande. En tanto, hay otro grupo de pases (Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de)) que han disminuido o mantenido relativamente bajas sus tasas de migracin neta, donde la contribucin relativa de la migracin rural-urbana ha tendido a disminuir. De esta manera, en el caso del primer grupo, las transferencias de poblacin rural a la ciudad siguen siendo importantes e influyen significativamente en el crecimiento de la poblacin urbana. En el segundo grupo, esta migracin representa una fraccin minoritaria y decreciente de la expansin de la poblacin urbana. No obstante, es necesario considerar que cuando el crecimiento vegetativo de la poblacin urbana sea nulo, los aportes de las transferencias rural-urbanas volvern a tener importancia pues sern el factor que incidir en el crecimiento de la poblacin urbana.

En la estimacin indirecta derivada del uso de relaciones de supervivencia, que se fundamenta en la ecuacin compensadora, se utilizan datos censales y relaciones de supervivencia, por lo que la migracin neta se estima de manera residual. El empleo de esta tcnica requiere de datos sobre la poblacin total y urbana por edad y sexo y estimaciones de mortalidad que se expresan a travs de algn juego de relaciones de supervivencia. Estas estimaciones solo proporcionan indicaciones acerca de la magnitud de la migracin neta acaecida en un lapso de tiempo, habitualmente el que media entre un censo de poblacin y el siguiente (Villa, 1992).

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Cuadro IV.6 AMRICA LATINA: MIGRACIN NETA DE REAS RURALES A URBANAS E IMPORTANCIA RELATIVA DE LA MIGRACIN RURAL-URBANA, 1980-2010
Pases Tasa de migracin neta (por 1.000) 1990-2000 Hombre 3,0 8,0 7,6 3,5 7,6 18,9 4,9 10,5 16,6 25,8 32,6 14,2 7,0 4,7 16,7 13,0 7,1 13,1 1,2 4,9 Mujer 2,9 8,4 8,6 3,2 6,8 18,5 5,2 10,2 16,5 26,3 12,8 15,6 7,1 6,2 15,9 14,4 7,7 13,7 1,5 4,9 Importancia relativa de la migracin rural-urbana (en porcentajes) 1980-1990 1990-2000 2000-2010 Hombre 29,0 55,5 40,3 8,0 30,6 42,7 61,4 45,5 56,0 39,9 48,3 42,2 40,1 23,8 36,3 45,6 32,3 27,9 37,5 20,6 Mujer 29,0 57,0 41,9 11,2 34,0 45,1 59,4 47,8 55,1 42,1 50,9 49,0 34,3 27,7 40,6 50,6 35,0 27,9 35,5 23,3 Hombre 25,2 24,9 37,5 22,6 31,2 45,7 44,8 38,0 81,5 55,3 58,2 41,5 32,4 28,9 51,5 42,4 38,3 42,6 30,9 19,2 Mujer 24,6 30,4 38,1 23,1 32,8 46,3 45,2 38,6 76,1 54,9 118,5 45,6 32,9 37,8 51,9 48,0 41,1 52,3 35,9 20,4 Hombre Mujer

1980-1990 Hombre Mujer 5,3 23,9 11,4 1,7 8,5 15,8 13,6 16,0 15,1 11,9 12,1 20,7 8,4 9,5 11,6 21,0 9,0 6,7 3,2 6,3 5,1 21,2 10,6 1,5 7,3 15,5 13,2 15,1 15,4 10,6 29,0 17,5 8,6 8,4 10,5 18,6 8,1 6,9 3,7 5,4

2000-2010 Hombre Mujer

Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de)

5,3

5,4

24,2

24,6

3,1 6,4

5,1 6,8

20,5 30,7

30,6 32,7

Fuente:

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base del procedimiento de relaciones de supervivencia intercensales.

Hay algunas excepciones a esta ltima relacin. En Panam, por ejemplo, pese a presentar porcentajes cada vez ms bajos de poblacin rural, el aporte de la transferencia rural-urbana sigue siendo importante, superior al 30% en 2010. Asimismo, se han registrado cambios bruscos entre ambas dcadas que son difciles de entender (en Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador y Hait). Estos ltimos pueden ser hallazgos que ameriten un estudio adicional o anomalas causadas por situaciones coyunturales o debilidades de la metodologa. En el contexto de la poblacin rural, la transferencia neta de poblacin del campo a la ciudad est lejos de constituir una cifra menor; la erosin conserva su vigor incluso en situaciones de alta urbanizacin. La migracin del campo a la ciudad sigue teniendo un impacto significativo en las zonas rurales, tanto en la moderacin de su crecimiento (y el despoblamiento en numerosas reas) como en el envejecimiento de la poblacin, pues su intensidad vara fuertemente con la edad y los jvenes son los ms propensos a migrar (vase el recuadro IV.3). Es importante mencionar tambin el cambio que ha experimentado la migracin del campo a la ciudad segn sexo. Histricamente, las mujeres han sido actores principales de este flujo, lo que se ha reflejado en la selectividad femenina de la migracin regional detectada hasta los aos ochenta (Rodrguez, 2004). En casi todos los pases, esta preponderancia femenina se atena entre las dcadas de 1980 y 2000, aunque las cifras recientes de los censos de 2010 no permiten evidenciar que este patrn contina.

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Recuadro IV.3 EL ENVEJECIMIENTO DE LAS REAS RURALES El avance del proceso de envejecimiento demogrfico no ha sido homogneo en la regin debido a la heterogeneidad en el avance de la transicin demogrfica. De esta manera, los pases que tardaron poco tiempo en alcanzar un porcentaje de personas mayores superior al 10% se ubican en fases ms avanzadas del envejecimiento, mientras que los que han tardado ms en alcanzar o superar este porcentaje se ubican en fases ms incipientes del proceso. Las cifras relativas de personas mayores a nivel nacional ocultan diferencias territoriales dentro de los pases, una de ellas segn reas urbanas y rurales. Esto se debe en gran medida a la notable desigualdad en materia de transicin demogrfica entre reas urbanas y rurales, que se tradujo en un envejecimiento particularmente acentuado en las primeras. Sin embargo, este resultado no se verifica con mayor nitidez debido al efecto de la migracin interna, en particular, de la corriente del campo a la ciudad. Esta corriente, sin ser la ms cuantiosa en la mayora de los pases de la regin (la corriente entre ciudades es la principal en la actualidad), sigue siendo ms numerosa que la movilidad en sentido inverso y, por ende, implica una transferencia neta de poblacin del campo a la ciudad. Como la poblacin que migra desde reas rurales a urbanas en su mayora se encuentra en edad laboral, el resultado es un envejecimiento prematuro del campo (en rigor, se aprecia una relacin de dependencia mucho ms elevada que la que habra en ausencia de la migracin del campo a la ciudad) y un engrosamiento extraordinario de las edades intermedias en las ciudades, junto con una sobrerrepresentacin femenina (CEPAL, 2003b). Esto no significa, en todo caso, que el mbito urbano est menos envejecido que el rural, pues los datos muestran que en la actualidad el envejecimiento en el mbito urbano casi coincide con el total nacional (vase el siguiente grfico). El hecho es que, a raz de la transicin demogrfica mucho ms avanzada en la zona urbana, su porcentaje de personas mayores debera ser ms elevado, pero no lo es por la salida de jvenes del campo a la ciudad. La selectividad segn sexo de la migracin interna en Amrica Latina y el Caribe con mayor movimiento entre las mujeres (Rodrguez, 2004) se manifiesta en las diferencias entre el envejecimiento urbano y el rural de hombres y mujeres. En el grfico 1 se confirma lo planteado, si bien el porcentaje de poblacin mayor de 60 aos aument en los tres pases sobre los que se cuenta informacin censal de ambas dcadas, en todos ellos el porcentaje de personas mayores es ms alto en las reas rurales que en las urbanas.
AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): POBLACIN DE 60 AOS Y MS SEGN REA DE RESIDENCIA, CENSOS DE LA DCADA DE 2000 Y 2010 (En porcentajes)
12

10

0 2000 Ecuador 2010 2000 Mxico 2010 2000 Panam 2010

Urbana

Rural

Total

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin del Sistema Regional de Indicadores sobre Envejecimiento (SISE).

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B. PATRN DE ASENTAMIENTO RURAL

Realizar una descripcin y anlisis detallados del patrn de asentamiento de la poblacin rural es bastante complejo. Esto se debe principalmente a la dificultad de identificar y enumerar cada uno de los asentamientos rurales de los pases de la regin3. Con todo, hay diversas aproximaciones que permiten analizar el patrn de asentamiento rural y existen evidencias que permiten delinearlo en trminos generales.

1. Una aproximacin a travs del anlisis de gradientes de densidad Una de las opciones para evadir la dicotoma urbano-rural consiste en entender la ruralidad como un gradiente que va desde zonas densamente pobladas a zonas ms distantes y con poblacin dispersa. De esta manera no se utiliza directamente el nmero de habitantes sino la densidad de poblacin a una escala territorial desagregada (Candia, 2011; Rodrguez y Meneses, 2011; Chomitz, Buitz y Thomas, 2004). Para esta nueva forma de medicin se proponen dos dimensiones importantes: la densidad de poblacin y la distancia. Estas se consideran como los criterios principales ya que son centrales en la implementacin de polticas de intervencin en el rea rural (Candia, 2011). Por una parte, la densidad demogrfica afecta los costos de las polticas sociales y la inversin pblica, y las zonas de baja densidad pueden no ser rentables para la inversin privada por problemas de escala, costos de distancia y baja demanda. Por otra, la distancia condiciona el tipo de actividad econmica que se desarrolla, pues los costos de transporte inciden en la localizacin del tipo de produccin (von Thnen, 1826; Candia, 2011; Dirven, 2007). Con todo, hay que considerar que, en reas de cierto tamao, municipios o incluso distritos censales, la densidad no necesariamente refleja dispersin, ya que pueden existir reas con la misma cantidad y densidad de poblacin, pero el modo en que se distribuyen sus habitantes en el territorio puede ser totalmente distinto. Las categoras del gradiente permiten identificar la existencia de distintos tipos de territorios, desde lo distintivamente rural (por ejemplo, rural disperso), transitando desde categoras intermedias rural concentrado, periferia urbana hasta distintivamente urbanas reas metropolitanas y en general zonas urbanas concentradas con alta densidad de poblacin (Rodrguez y Meneses, 2011). La definicin de criterios debe dar cuenta de la existencia de varias ruralidades definidas por dinmicas territoriales en permanente evolucin e interaccin. Debe permitir visualizar espacios integrados que comparten e intercambian grupos de poblacin, complejos productivos, servicios, recursos naturales e instituciones, algunos de los cuales son eminentemente agrcolas, pero con fuertes interrelaciones con aglomeraciones y ciudades adyacentes. Todo lo anterior tendra el fin de disponer de instrumentos analticos lo ms idneos posibles para orientar las polticas pblicas y privadas, ya sean inversiones, programas o proyectos. Rodrguez y Meneses (2011) presentan un ejercicio de comparacin del tamao de la poblacin urbana y rural, segn definiciones alternativas. En el cuadro IV.7 donde se resume este ejercicio se identifican en las primeras dos columnas los porcentajes de poblacin rural y urbana segn las definiciones oficiales de los pases de la regin; en las siguientes tres columnas, se presenta un recuento donde lo rural y lo urbano se define en funcin del tamao de los asentamientos humanos. As, se consideran urbanos los asentamientos con 20.000 o ms habitantes y se define una categora intermedia, correspondiente a los asentamientos de entre 2.000 y 19.999 habitantes. Las ltimas columnas del cuadro contienen las estimaciones realizadas por Chomitz, Buitz y Thomas (2004), que consideran la densidad de
3

Esto se debe principalmente a la dificultad de identificar y enumerar cada uno de los asentamientos rurales de los pases de la regin.

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la poblacin y la distancia al asentamiento humano de ms de 100.000 habitantes ms cercano. Estos autores tambin definen una categora intermedia, que captura los territorios que no son rurales dispersos (definidos a partir de una densidad menor de 150 habitantes por km2), ni urbanos concentrados (ms de 500 habitantes por km2 y poblacin en localidades menos densamente pobladas, pero a menos de cuatro horas de una ciudad de ms de 100.000 habitantes). Si bien el tema de las distancias es fundamental para comprender cmo funcionan las reas rurales, hay una dificultad no menor en lo referente a obtener informacin respecto al tiempo de traslado. En su defecto, se deben manejar mltiples criterios (tipo de camino y de superficie de rodados, modo de transporte ms frecuente, grado de pendiente, accidentes geogrficos en el camino, entre otros) para aproximarse a un tiempo de traslado ms o menos realista.

Cuadro IV.7 AMRICA LATINA: TAMAO DE LA POBLACIN URBANA Y RURAL, SEGN CRITERIOS ALTERNATIVOS DE CUANTIFICACIN, ALREDEDOR DE 2000 (En porcentajes del total de la poblacin)
Criterio oficial Pases Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) Total regional Rural 10 38 19 13 24 41 24 39 37 54 59 55 25 44 38 43 24 36 8 10 Urbano 90 62 81 87 76 59 76 61 63 46 41 46 75 56 62 57 76 64 92 91 Criterio oficial modificado Rural 11 37 21 12 25 41 24 39 39 52 60 56 22 45 38 46 27 36 13 10
a b c

Intermedio 13 8 15 11 10 10 21 7 17 17 6 11 17 14 5 10 11 11 15 15

Urbano 77 54 65 77 65 49 55 54 44 31 34 33 61 41 57 45 62 53 72 74

Chomitz, Buitz y Thomas (2004) Rural Urbano Intermedio e disperso d concentrado f 21 27 52 31 18 8 11 21 1 7 ... 6 ... 5 10 17 42 32 30 ... 40 8 15 49 38 33 36 29 49 35 ... 55 100 52 39 43 31 21 22 100 18 37 37 20 44 59 53 50 50 58 ... 39 ... 43 51 40 27 47 48 ... 42 55 48

Fuente: A. Rodrguez y J. Meneses, Transformaciones rurales en Amrica Latina y sus relaciones con la poblacin rural, documento presentado en la Reunin de expertos sobre poblacin, territorio y desarrollo sostenible, Santiago de Chile, 16 y17 de agosto de 2011 y Kenneth Chomitz, Piet Buys y Timothy Thomas, Quantifying the rural urban gradient in Latin America and the Caribbean, World Bank Policy Research Working Paper, N 3634, Washington, D.C., Banco Mundial, 2004. a Asentamiento humano de menos de 2.000 habitantes. b Asentamiento humano de entre 2.000 y 19.999 habitantes. c Asentamiento humano de 20.000 o ms habitantes. d Territorios con menos de 150 habitantes por km2. e Diferencia entre rural disperso y rural concentrado. f Territorios con ms de 500 habitantes por km2 y asentamientos humanos no remotos.

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Rodrguez y Meneses (2011) destacan varios elementos cuando se comparan los datos oficiales con las mediciones a partir de criterios alternativos. En primer lugar, en las definiciones oficiales de todos los pases se sobreestima el tamao de la poblacin urbana, aunque el criterio de asentamientos de menos de 2.000 habitantes para definir lo rural llega a resultados muy similares (en cuanto a la poblacin total rural del pas) al de las definiciones oficiales en casi todos los casos. En segundo lugar, el tamao de la poblacin en asentamientos humanos y territorios intermedios entre lo rural y urbano no es despreciable, sobre todo con el criterio de Chomitz, Buitz y Thomas. Por ltimo, tambin se presentan menores porcentajes de poblacin urbana segn el criterio establecido por Chomitz, Buitz y Thomas. Otros autores (Candia, 2011; Rodrguez y Murillo, 2008) han desarrollado versiones ligeramente diferentes a la metodologa ya comentada. El gradiente que utilizan combina densidad de poblacin e importancia del empleo en la agricultura, donde el criterio de densidad se aplica directamente sobre la cartografa digital de los censos de poblacin. De esta manera, la densidad se obtiene a partir de la poblacin que habita en reas inmediatamente inferiores a la divisin administrativa menor (DAME), reas de anlisis que se definen utilizando como fuente de informacin los microdatos y la cartografa digital de los censos. La incorporacin de la variable de la actividad econmica se realiza en el nivel inferior, que generalmente son las unidades que se definen para el levantamiento de la informacin censal. En ese nivel se identifican todas las unidades menores en las que por lo menos el 35% de la poblacin econmicamente activa (PEA) ocupada est empleada en actividades agrcolas. Posteriormente, las unidades identificadas segn ese criterio se agregan al nivel de las reas de anlisis. As, es posible determinar, en cada rea de anlisis, el porcentaje de unidades menores en las que al menos el 35% de la PEA es agrcola, respecto del total de unidades menores que conforman dicha rea. En la clasificacin que se obtiene a partir de este criterio que proponen los autores se identifica como rural a la poblacin que reside en unidades de anlisis de alta densidad, pero en las que una proporcin significativa de la poblacin est ocupada en actividades agrcolas (vase el cuadro IV.8).

Cuadro IV.8 GRADIENTE QUE COMBINA DENSIDAD DE POBLACIN Y ACTIVIDAD ECONMICA

Densidad promedio por unidad de anlisis (habitante por km2) Menos de 50 50 a 100 100 a 150 150 a 500 500 a 1.000 1.000 a 2.500 2.500 y ms Porcentaje de unidades menores en la unidad de anlisis con un 35% o ms de PEA agrcola 0% a 20% Bajo empleo agrcola y baja densidad (rural con bajo empleo agrcola; rural diversificado) Bajo empleo agrcola y alta densidad (urbano) 20% a 40% Empleo agrcola medio y densidad baja (rural transitorio) Empleo agrcola medio y densidad alta (urbano transitorio) 40% a 100% Alto empleo agrcola y baja densidad (rural) Alto empleo agrcola y alta densidad (urbano, con alto empleo agrcola; urbano agrcola)

Fuente: A. Rodrguez y J. Meneses, Transformaciones rurales en Amrica Latina y sus relaciones con la poblacin rural, documento presentado en la Reunin de expertos sobre poblacin, territorio y desarrollo sostenible, Santiago de Chile, 16 y 17 de agosto de 2011.

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De la clasificacin presentada en el cuadro IV.8 queda claro que no hay una definicin explcita de lo urbano y lo rural, sino combinaciones de alta y baja densidad de poblacin, y con alto, medio y bajo empleo en la agricultura. Con todo, a las combinaciones posibles se les puede adscribir connotaciones urbano-rurales, definidas en seis categoras: i) rural; ii) rural transitoria; iii) rural diversificada; iv) urbana agrcola; v) urbana transitoria, y vi) urbana. Algunos de los resultados de la aplicacin de la clasificacin en seis categoras por el cruce de dos gradientes de densidad (respectivamente, poblacin y PEA agrcola) presentados en el cuadro IV.9 se exponen en el grfico IV.4, donde se aprecia que en el Brasil es importante la proporcin de poblacin en reas definidas como rurales diversificadas (19,1%), mientras que la proporcin de poblacin en reas rurales intermedias o transitorias es importante en Chile (11,8%), el Ecuador (8,5%) y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (7,5%). Adems, Chile es el nico pas con una proporcin relativamente importante de poblacin en reas urbanas agrcolas (8,8%) y presenta tambin la menor proporcin en reas rurales (7,0%), mientras que el resto de los pases objeto de anlisis posee valores cercanos al 20%.
Grfico IV.4 GRADIENTE DE DENSIDAD Y ACTIVIDAD ECONMICA, CENSOS DE 2000 (En porcentajes)
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 Brasil Chile Costa Rica Ecuador Panam Venezuela (Rep. Bol. de)

Urbana

Urbana intermedia

Urbana agrcola

Rural intermedia

Rural diversificada

Rural

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de A. Rodrguez y J. Meneses, Transformaciones rurales en Amrica Latina y sus relaciones con la poblacin rural, documento presentado en la Reunin de expertos sobre poblacin, territorio y desarrollo sostenible, Santiago de Chile, 16 y17 de agosto de 2011.

Una aproximacin ms sofisticada es la que realizan Saboro y Rodrguez (2008) utilizando herramientas de SIG y de restitucin de imgenes satelitales desarrolladas por Arce y Samudio (2008) para elaborar un gradiente de ruralidad en el que se combina informacin ambiental (uso de la tierra), geogrfica (distancia a caminos y a poblados) y econmica (importancia del empleo en la agricultura). Desarrollan un ndice de ruralidad que combina la informacin de uso de la tierra y de aislamiento. Esta luego se resume en un gradiente rural-urbano, que se complementa con informacin sobre la ocupacin de la PEA (vanse el cuadro IV.9 y el mapa IV.2).

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Cuadro IV.9 COSTA RICA: DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN RURAL Y URBANA, SEGN DEFINICIN OFICIAL Y GRADIENTES DE RURALIDAD (En porcentajes de la poblacin total)
Categoras rurales y urbanas Urbana central Urbana perifrica Urbana agrcola Transicin Transicin agricultura Rural no aislada Rural aislada Total Gradiente mixto 18,9 34,0 4,4 21,0 9,6 10,1 1,9 100,0 Categoras rural-urbanas Total urbano Total rural Intermedio 100,0 Definicin oficial 59,0 41,0 Gradiente mixto 52,9 21,7 25,4 100,0

Fuente: A. Rodrguez y M. Saboro (eds.), Lo rural es diverso: evidencia para el caso de Costa Rica, San Jos, Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), 2008.

Mapa IV.2 COSTA RICA: GRADIENTE DE RURALIDAD a (Combina informacin de distancia a poblados y caminos, uso de la tierra y empleo en la agricultura)

Lmites de provincias: ndice de ruralidad y empleo agropecuario (1) Urbana central Urbana periferia Urbana agricultura + 25 Transicin Transicin agricultura + 5 Rural baja densidad Rural aislada

Pacfico Norte

Valle Central

Caribe y Zona Norte

Fuente: A. Rodrguez y M. Saboro (eds.), Lo rural es diverso: evidencia para el caso de Costa Rica, San Jos, Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), 2008.
a

Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

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En el anlisis a partir de este tipo de gradiente destaca que la heterogeneidad de los territorios rurales es significativa. Si bien en algunos casos la dependencia de la agricultura como fuente de empleo es importante, en otros, hay una mayor presencia de servicios junto con la agricultura, as como de densidad de poblacin y empleo en ese sector. Asimismo, se puede identificar un patrn de continuidad similar al que se deriva del modelo de uso de la tierra de von Thnen (1826): la categora urbana central casi siempre limita con la urbana perifrica; a la vez, esta es adyacente a la categora urbana con empleo significativo en la agricultura. En el mbito rural la categora extrema es la de rural aislada, que en todos los casos est rodeada por la categora de rural no aislada, y esta a su vez circunda a la categora rural transitoria. Entre las categoras de transicin urbanas y rurales con alto empleo en la agricultura se ubica una de transicin que tiene como principal caracterstica la alta densidad de poblacin. De lo anterior se constata que hay bastante articulacin entre las categoras del gradiente. Sin embargo, dadas las caractersticas en trminos de densidad y actividad econmica, el paso de una categora a otra no necesariamente es lineal. En particular, hay dos transiciones no lineales que parecen posibles, la primera es desde el gradiente rural transitorio hacia el urbano agrcola; la segunda, desde la categora transitoria hacia la urbana perifrica. Finalmente, los gradientes permiten identificar de mejor manera las ciudades intermedias fuera del valle central, con sus reas de influencia. De esta aproximacin se concluye que los territorios rurales se caracterizaran por una baja densidad de poblacin, el aislamiento y un predominio de las actividades econmicas primarias. Se plantea adems la importancia de capturar la heterogeneidad que existe dentro de los territorios rurales, de las interacciones entre ruralidades y de estas con lo urbano, as como la evolucin entre dichas relaciones. A este fin es importante pasar de mediciones dicotmicas a mediciones a partir de gradientes, o de ndices de ruralidad (Rodrguez y Meneses, 2011).

2. La mirada de asentamientos, la dispersin inconexa y sus implicaciones socioeconmicas La mayora de la poblacin rural de la regin se distribuye en mltiples asentamientos de pequea magnitud demogrfica. Estos espacios por lo general presentan una baja densidad demogrfica, las distancias entre ellos son considerables y no siempre son de fcil acceso. La dispersin de los asentamientos rurales est asociada con la relacin de tiempo y distancia que los separa de los grandes centros urbanos, pero tambin de otros pequeos asentamientos poblados, pues las caractersticas geogrficas de su emplazamiento y el tamao de los latifundios influyen en el difcil acceso a ellos. El censo de Mxico de 2010 permite ilustrar la cuanta y diversidad de asentamientos rurales existentes. As, un poco ms de 10 millones de personas vivan en 173.409 localidades con menos de 500 habitantes (vase el cuadro IV.10). Estos valores no son muy diferentes a los del conteo de poblacin de 1995, segn el que algo ms de 10 millones de personas vivan en casi 185.000 localidades con menos de 500 habitantes (CONAPO, 1999, pgs. 91 y 93; Ruvalcaba, 2001, pg. 8).

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Cuadro IV.10 MXICO: NMERO DE LOCALIDADES RURALES Y POBLACIN SEGN TAMAO DE LOCALIDAD RURAL, CENSO DE 2010
Tamao de localidad Total del pas 1 a 249 habitantes 250 a 499 habitantes 500 a 999 habitantes 1.000 a 2.499 habitantes Nmero de localidades 192 245 159 820 13 589 9 264 5 921 Poblacin 112 336 538 5 743 745 4 821 711 6 506 784 8 976 888

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de los resultados del Censo de Poblacin y Vivienda de Mxico, 2010 [en lnea] http://www3.inegi.org.mx/sistemas/ TabuladosBasicos/Default.aspx?c=27302&s=est.

Estos antecedentes, aunque fragmentados pues no se cuenta con el nmero de localidades de menos de 500 habitantes en todos los pases de la regin, permiten tener una idea de la mirada de localidades pequeas emplazadas de manera dispersa en las reas rurales de la regin. La dispersin de la poblacin rural adquiere connotaciones adversas, pues ocurre en contextos de carencias de vialidad, transporte y comunicaciones (Rodrguez, 2002). Esto tiene graves consecuencias sobre las posibilidades de desarrollo sostenible, dadas las distancias entre localidades y ciudades y las diferencias de infraestructura, sobre todo en las zonas ms apartadas. Los asentamientos rurales se ven afectados por una distancia econmica que los separa del centro de gravedad urbano; mientras mayor sea esa distancia, menor ser su escala de produccin. Esta distancia econmica se entiende no solo por su lejana fsica, sino por los costos de transaccin en los mercados de trabajo, capital, productos e insumos y, por ende, su efecto en las posibilidades de desarrollo de las actividades locales. Asimismo, se debe considerar la distancia cultural (Primi, 2002), consistente en diferencias de conceptos, lgica, ideas, creencias, valores y lengua, que pueden contribuir a un aislamiento social de las localidades rurales con respecto al centro urbano ms prximo, pero tambin entre localidades e incluso entre hogares, a causa de la dispersin de la poblacin rural de varias zonas de Amrica Latina. De esta manera, las localidades ms cercanas a las ciudades estaran insertas en un tejido econmico ms diversificado, mientras que las ms alejadas y con menores interacciones territoriales, econmicas y sociales estaran vinculadas a explotaciones ms extensas, si es que las hay, y a un menor desarrollo econmico local. Esto se debe a que la distancia y la dispersin de los habitantes constituyen, a veces, obstculos insalvables para atraer factores de produccin y alentar la acumulacin de capacidades (CEPAL, 2005a). Esta distribucin dispersa e inconexa de la poblacin rural tambin influye en una insatisfaccin de las necesidades bsicas, puesto que, como se deduce de los balances entre costos y beneficios, el aprovisionamiento y la gestin de servicios esenciales (salud, educacin, agua potable, alcantarillado y electricidad) se vuelve una empresa extremadamente onerosa y compleja (Rodrguez, 2002). Como se ver ms adelante, las brechas de acceso a servicios bsicos entre reas urbanas y rurales siguen estando presentes y, cuando han disminuido, la cobertura del servicio sigue siendo mejor en las reas urbanas. Una situacin similar se constata en el acceso a la educacin. Un porcentaje importante de jvenes debe trasladarse a una ciudad cercana o a otra localidad rural de mayor tamao para continuar sus estudios secundarios, pues en la mayora de las localidades solo se imparte educacin primaria. En el acceso a la salud tambin hay diferencias. As, por ejemplo, la atencin prenatal y al parto en las reas rurales es bastante menor que en las urbanas, debido a que es ms difcil el desplazamiento hacia los lugares de atencin primaria.

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Si bien algunas reas rurales de la regin, sobre todo las adyacentes a las grandes metrpolis o dentro del permetro de las reas metropolitanas extendidas, tienen ms probabilidad de contar con servicios modernos, trabajos relacionados con la vida urbana y un alto grado de accesibilidad, una importante proporcin de la poblacin rural est ajena a esa realidad y convive a diario con el rezago de las reas rurales. Sin embargo, como se adelant en el recuadro IV.2, las races del rezago rural van mucho ms all de la dispersin y la escasa accesibilidad.

3. Los mbitos rurales cercanos a las ciudades: Interrelaciones rural-urbanas y conformacin de nuevos espacios Desde una perspectiva econmica regional, los asentamientos rurales cercanos a las ciudades presentaran un mayor desarrollo agrcola, dada la integracin funcional existente entre ambas reas. Este enfoque de integracin funcional apunta a generar encadenamientos desde el ncleo urbano hacia el entorno rural mediante la oferta de servicios e infraestructura. Schejtman (1999) plantea que los problemas de desarrollo espacial polarizado en la mayora de los pases en desarrollo fueron consecuencia de sesgos en la distribucin de las inversiones nacionales, por lo que su solucin requerir tambin de sesgos en favor de ncleos urbanos secundarios. De esta manera, al fortalecer las articulaciones positivas entre los pequeos ncleos urbanos y el entorno rural, y considerando la heterogeneidad de la estructura productiva del sector agrcola, se aseguraran beneficios accesibles a los pequeos productores rurales. Esta integracin funcional se debe, en parte, a que las ciudades han constituido un punto importante de origen y de difusin de la tecnologa agrcola (Jacobs, 1970). Adems, los mercados de capital, insumos, trabajo y productos tienden a ser menos imperfectos en el entorno de ncleos urbano-industriales. Como beneficio indirecto, la agricultura adyacente puede disfrutar de mayor mecanizacin, menos trabajo excedente, mejores precios para sus productos y, por ende, mejor remuneracin de su trabajo (Schejtman, 1999). No obstante, Schejtman (1999) indica que es necesario examinar de modo crtico si el actual patrn de poblamiento urbano contribuye efectivamente a promover este desarrollo rural y preguntarse qu medidas es necesario impulsar para que se materialicen los potenciales efectos benficos. Adems, esto plantea que el anlisis de los problemas del desarrollo rural debe insertarse en el marco del desarrollo de las economas locales, es decir, hacer hincapi en las articulaciones econmicas entre el ncleo urbano y su contrapartida agrcola, analizando cmo se entrelazan a esa escala los distintos mercados. Schejtman (1999) sostiene que solo as pueden abordarse los temas de transformacin productiva, pobreza y medio ambiente con la especificidad requerida para poder asegurar eficacia y participacin en un marco institucional determinado. Un ejemplo concreto se constata en un estudio que realiza Vzquez (2011), donde analiza las reconfiguraciones territoriales que se operan en el seno de varias ciudades del interior de la regin oriental del Paraguay, las cuales modifican y reestructuran el modelo urbano del pas. Las ciudades emergentes se caracterizan por una modernizacin y diversificacin en los servicios ofrecidos, as como una estrecha, intensa y creciente vinculacin con los espacios rurales por un lado y con las dems ciudades regionales por el otro. Estos ncleos urbanos son el reflejo de las condiciones y dinamismo de las actividades productivas regionales. As, las ciudades ms all de ser reas urbanas con una estructura definida, son lugares centrales de la economa y plataformas privilegiadas para la expansin de los servicios. Entre los elementos fundamentales para comprender el surgimiento de estas ciudades interiores se identifica la infraestructura de comunicacin que alimenta los ejes econmicos entre las diferentes zonas del pas. Esta reconfiguracin hace ms complejo el modelo urbano del Paraguay, compuesto por Asuncin y su zona metropolitana, las ciudades fronterizas histricas y las agrociudades surgidas. Estas urbes del interior que

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emergen en el escenario regional y nacional representan un fenmeno ms complejo e integrador de varios sectores productivos: la agricultura intensiva, la agricultura familiar y la ganadera. Este fenmeno se facilita porque estas localidades surgen en la franja central de la regin oriental. As, estas agrociudades son la puerta de entrada a la modernidad y a las oportunidades, no solo para la poblacin urbana como podra pensarse, sino sobre todo para la poblacin rural que vive intensas modificaciones y requiere una redefinicin. Otro proceso de construccin de espacios urbano-rurales que plantea Arias (2005) implica un cambio en los mercados del trabajo rural. Esto se manifiesta en el arribo de la industria maquiladora al campo, o en la ocupacin en el sector de servicios de poblacin de origen rural con baja calificacin. En estos espacios estn presentes actores rurales y formas de produccin nuevas, as como mecanismos de comercializacin y consumo, los cuales tienen un reflejo territorial que sobrepasa el tradicional enfoque campo-ciudad. Se trata de una mutacin territorial en la que hay un cambio en las funciones territoriales de las zonas rurales, que paulatinamente van perdiendo sus componentes agrcolas o agrarios, en provecho de las caractersticas urbanas en definicin (sean de tipo industrial o habitacional). Es una etapa intermedia de dicha mutacin, que se acompaa de la implementacin de equipamientos y de actividades que no estn ligadas al mundo rural, pero provienen y participan del sistema urbano (Prost, 1991). De esta forma, el espacio rural tradicional deja de ser un territorio homogneo cuya identidad giraba en torno a la actividad agrcola, para transformarse en un territorio donde se distinguen varios tipos de espacios ligados en grados diversos a la dinmica de los polos urbanos y en los que se enfrentan dos lgicas distintas: las funciones productivas clsicas del mbito agrcola y ganadero y las nuevas actividades, ya sean terciarias, de ocio o de industrializacin rural (vila, 2009). Estos espacios mixtos donde se interrelacionan lo urbano y lo rural, estn muy desarrollados en las grandes capitales latinoamericanas. Sin embargo, difieren de los de pases industrializados, pues se trata principalmente de un entorno habitacional periurbano, donde se expresa la diferenciacin territorial en cuanto a las formas de apropiacin y uso del espacio (vila, 2009). Entre los factores que han incidido en la configuracin de estos espacios est el avance de la urbanizacin, especialmente a lo largo de los ejes de salida de las ciudades y, por otra parte, el poblamiento difuso (vila, 2009). Un claro ejemplo de este tipo de configuracin se da en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, que ha fortalecido ampliamente su mbito periurbano a lo largo de cualquiera de sus principales rutas hacia las metrpolis que las rodean: Puebla, Toluca, Cuernavaca y otros ncleos urbanos de gran dinamismo, como Pachuca y Texcoco. Lo mismo ocurre con el aglomerado metropolitano Gran Santiago en Chile, otro espacio que ha fortalecido sus interacciones con las reas rurales circundantes que se ubican en las vas hacia el sur de la ciudad y conectan con el ncleo urbano de Rancagua, las que estn hacia el norte y conectan con San Felipe y los Andes, o las que se encuentran hacia la costa y conurban con el Gran Valparaso. Sin embargo, el avance de estas interrelaciones entre lo urbano y lo rural ha afectado tanto a zonas agrcolas sin gran valor como a aquellas donde se realizan tales actividades. As, por ejemplo, algunas reas rurales de Colombia, el Ecuador y Mxico, donde se cultivaba maz, frijol u hortalizas y se criaba ganado, han cedido el lugar a plantaciones de flores demandadas por el mercado urbano e internacional. Rodrguez y Meneses (2011) sostienen que una de las transformaciones estructurales ms significativas de las ltimas dos dcadas en el medio rural latinoamericano es la diversificacin de la estructura productiva y su manifestacin en el mercado de trabajo a travs del crecimiento del empleo rural no agrcola, entendindose como este tipo de empleo la ocupacin principal de residentes en zonas rurales en actividades no agrcolas, es decir, en cualquier rama de actividad excepto el sector primario agrcola, que incluye la ganadera, la silvicultura, la caza y, por lo general, la pesca (Dirven, 2011). Por

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tanto, se trata de actividades extremadamente heterogneas, tanto por la rama de actividad (en mayor o menor medida, hay residentes rurales que trabajan en casi todas las ramas), como por el tamao de la empresa (desde microempresas unipersonales hasta empresas transnacionales con varios centenares de empleados a nivel local) y por insercin laboral (desde familiar no remunerado hasta empleador). Ya a inicios de la dcada de 1990 se haba identificado el crecimiento del empleo rural no agrcola (Rodrguez y Meneses, 2011; Dirven, 2011; Schejtman, 1999). Klein (1992) demostr, a partir de informacin de la ronda de censos de poblacin de 1980, que el empleo principal de un 24% de la poblacin rural de Amrica Latina no estaba en la agricultura y que esa diversificacin de los empleos rurales hacia actividades no agrcolas era un fenmeno creciente. Tanto Dirven (2011) como Rodrguez y Meneses (2011) indican que esa tendencia se mantuvo entre los censos de poblacin de las dcadas de 1990 y de 2000, situacin que tambin se confirma con la informacin de las encuestas de hogares del ltimo decenio.

Grfico IV.5 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (15 PASES): DISTRIBUCIN DEL EMPLEO RURAL ENTRE ACTIVIDADES PRIMARIAS, SECUNDARIAS Y TERCIARIAS (En porcentajes de la poblacin ocupada alrededor de 1990 y de 2000, datos censales)
A. Alrededor de 1990
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

B. Alrededor de 2000

Guatemala

Paraguay

Colombia

Venezuela (Rep. Bol. de)

Actividades primarias Servicios pblicos

Actividades secundarias Servicios privados

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de A. Rodrguez y J. Meneses, Transformaciones rurales en Amrica Latina y sus relaciones con la poblacin rural, documento presentado en la Reunin de expertos sobre poblacin, territorio y desarrollo sostenible, Santiago de Chile, 16 y17 de agosto de 2011.

Los datos del grfico IV.5 muestran que la proporcin de empleo rural en la agricultura se increment nicamente en el Per, se mantuvo igual en la Argentina y el Ecuador y se redujo en los otros 12 pases objeto de estudio. Las cadas ms significativas se aprecian en Bolivia (Estado Plurinacional de) (11,1 %), Chile (16,7%), Costa Rica (20,5%), El Salvador (21,8%), Mxico (12,6%) y el Paraguay (12,8%). Tambin se constata que los mayores cambios se presentan en Costa Rica y El Salvador, donde el empleo en la agricultura es menor al 50% segn los datos de 2000. Adems, en ambos pases se presenta el mayor incremento del empleo en actividades secundarias (un 5,7% de aumento en Costa Rica y un 5% en El Salvador) y en servicios (un 14,9% de aumento en Costa Rica y un 16,7% en El Salvador). Sin embargo, en Costa Rica prcticamente todo el incremento de empleo en servicios se da en el sector

Venezuela (Rep. Bol. de)

Argentina

Guatemala

Colombia

Mxico

Panam

Per

Bolivia (Est. Plur. de)

Costa Rica

Bolivia (Est. Plur. de)

Argentina

Costa Rica

Mxico

Chile

Chile

Paraguay

Panam

Nicaragua

Brasi

El Salvador

El Salvador

Nicaragua

Ecuador

Brasi

Ecuador

Per

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privado, mientras que en El Salvador las proporciones son similares entre servicios pblicos y privados. Chile y Mxico presentan un aumento del empleo en el sector secundario (alrededor del 4,3%), aunque el empleo en servicios tambin es notable en Chile (13,6%) y el Paraguay (11,4%) y se advierte que en ambos pases la mayor proporcin del crecimiento se da en el sector privado. Estos antecedentes ponen de relieve que una de las transformaciones de la estructura productiva en el medio rural es la prdida de importancia relativa de la agricultura (y, por consiguiente, del empleo en este sector) conforme los pases se desarrollan. Sin embargo, Dirven (2011) indica que existen barreras importantes para pasar de la agricultura al empleo rural no agrcola y viceversa. Estas barreras principalmente tienen relacin con los activos y se reflejan en los promedios de educacin, la edad, los ingresos, el sexo, la ubicacin geogrfica, entre otros factores. La autora sostiene que la fuerte estacionalidad del mercado laboral agrcola tambin influye en el empleo rural no agrcola, tanto por el lado del consumo de los hogares como por el de los insumos y servicios para la produccin. El turismo es otro sector que suele tener fuertes oscilaciones durante el ao. Sin embargo, hay otros empleos rurales no agrcolas que son ms estables durante el ao y por tanto, en su conjunto, este tipo de actividad tiende a tener una influencia estabilizadora sobre el empleo y los ingresos rurales. Con todo, en reas de rpido crecimiento de la productividad agrcola, la conformacin y el tipo de crecimiento del empleo rural no agrcola sern muy distintos a los de las reas rurales ms deprimidas. El uso y acceso a las tecnologas de informacin y comunicaciones (TIC) han comenzado a impactar varios aspectos de la vida y economa rural y pueden abrir un sinnmero de posibilidades, insospechadas hasta ahora, para el empleo rural no agrcola. Como se ver ms adelante, en las reas rurales de los pases de la regin la telefona mvil ha entrado con fuerza y, si bien la penetracin de Internet es an baja, varios pases estn promoviendo polticas explcitas para aumentar su cobertura y uso (Dirven, 2011). Dirven (2011) llama la atencin tanto sobre el aumento de las personas ocupadas en la agricultura que residen en reas consideradas urbanas, como sobre el de las ocupaciones no agrcolas de personas con residencia rural. Respecto a la residencia rural de ocupados no agrcolas, la autora seala que se debe en parte a segundas residencias, el turismo de fin de semana, primeras residencias periurbanas y sus encadenamientos. Estos procesos de rururbanizacin siguen desarrollndose, incluso en torno a ciudades intermedias o pequeas. Entre los impactos que han ocasionado estos enclaves urbanos en reas rurales estn la creacin de nuevos empleos para la poblacin rural, aunque eso ha implicado que los habitantes antiguos de estas reas deban reconvertir sus actividades y emplearse como jardineros, asesoras del hogar, entre otras. No obstante, en general la poblacin que habita en estos condominios cerrados tiende a proveerse de bienes y servicios en las ciudades cercanas. Con todo, existen posibilidades de que se logre una interrelacin entre ambas poblaciones y, de paso, aumente el empleo rural no agrcola. Por otra parte, la residencia urbana de los asalariados agrcolas se puede explicar por factores de herencia (es decir, que no hayan heredado an las tierras ni la casa de sus padres, o que otro familiar se qued con ellas), por los menores costos de transaccin y el uso compartido de transporte para trabajos temporales, por el mayor acceso a servicios con inclusin de la infraestructura vial, por los subsidios a la vivienda urbana, o simplemente por preferencia (Dirven, 2002 y 2011). Sin embargo, son menos evidentes las razones por las que hay un nmero no menor y aparentemente creciente de agricultores por cuenta propia que tienen su residencia en una zona urbana, aunque es de suponer que parte de los motivos ya enunciados tambin contribuyan a esto. Otro fenmeno que llama la atencin es que los jvenes y los de mediana edad, y ms marcadamente las mujeres, tienden a tener su residencia cerca de los ejes viales hacia los pueblos o ciudades ms dinmicos, mientras que los mayores estn ms dispersos en el territorio rural (Dirven, 2011).

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C. ALGUNOS ANTECEDENTES DE LA DINMICA PRODUCTIVA Y ECONMICA RURAL

Amrica Latina y el Caribe es la regin en que ms ha crecido la produccin agrcola, ganadera, forestal y pesquera en los ltimos 15 aos, as como sus exportaciones (CEPAL/IICA/FAO, 2009). Gran parte de este crecimiento se debe a los pases de Amrica del Sur, pues Centroamrica y el Caribe son subregiones importadoras netas, especialmente de productos que constituyen la base de su alimentacin (cereales, oleaginosas, carnes y lcteos). Asimismo, la agricultura ampliada, es decir la agricultura primaria y las actividades que se eslabonan directamente con ella (agroindustria, transporte, sus insumos y servicios) sigue siendo uno de los sectores ms importantes de la economa regional, tanto en trminos de empleo como en lo referente a su participacin en el PIB y en las exportaciones. En el recuadro IV.4 se sintetizan las principales tendencias de la actividad agrcola de los ltimos aos. Se presta atencin tambin a los desafos que implica el desarrollo de esta actividad. La regin tiene el potencial de contribuir a la seguridad alimentaria mundial. La tendencia al alza en los precios reales de los productos agrcolas bsicos brinda una gran oportunidad para la agricultura de Amrica Latina y el Caribe, especialmente porque la regin posee un importante potencial para la produccin agrcola, dada la disponibilidad de tierra en varios pases (Argentina, Brasil, Colombia y Venezuela (Repblica Bolivariana de) y, en menor grado, en Belice, Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador, Paraguay, Per y Uruguay), una abundancia relativa de agua y recursos humanos disponibles (CEPAL/IICA/FAO, 2011). Sin embargo, esta produccin agropecuaria se encuentra concentrada en algunas regiones, en determinados productos y vinculada a productores con acceso a mercados externos, por lo que ha estado acompaada de desventajas y desigualdades sociales y de ingresos, particularmente en el mundo rural (CEPAL/IICA/FAO, 2009; Graciano, Gmez y Castaeda, 2009).

Recuadro IV.4 TENDENCIAS RECIENTES DE LA ACTIVIDAD AGRCOLA EN EL CONTEXTO ECONMICO MUNDIAL En un estudio sobre Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Amricas: Una mirada hacia Amrica Latina y el Caribe 2011-2012 se indica que el crecimiento de la actividad agrcola en la regin se ha desarrollado en un entorno internacional de precios al alza, cclicos y voltiles. El anlisis del valor agregado agrcola (VAA) ajustado expone que en la ltima dcada hubo ciclos de crecimiento en los ingresos reales significativamente mayores que en los volmenes de produccin. De esta manera, el ingreso real agrcola en la regin creci un 13,3% en 2002, luego descendi a un 10,2% en 2003 y se mantuvo prcticamente constante hasta el 2008 (10,1%), en tanto que la tasa de crecimiento del volumen de la produccin nunca super el 5% en esos aos (CEPAL/FAO/IICA, 2011, pg. 2). Adems, se indica que el comportamiento del VAA ajustado no ha sido igual en toda la regin: en el Cono Sur las tasas de crecimiento medias anuales fueron del 4,5%; en las restantes subregiones, no superaron el 2,5%. En cuanto a la agricultura, el estudio destaca que en el ao 2010 el nivel de la produccin agrcola en Amrica Latina y el Caribe fue positivo, en comparacin con el ao anterior, y por tanto de manera general evolucion bastante bien; la produccin de cereales fue la actividad ms sobresaliente, pues aument en un 7% entre 2009 y 2010. Las variaciones en la produccin agrcola se han debido principalmente a los cambios en condiciones climticas, rea sembrada y precios, aunque se espera que en 2011 la produccin agrcola aumente, particularmente la de cereales. En el documento se recomienda que, a largo plazo, habr que tomar las medidas necesarias que aseguren un mejor desempeo de la agricultura. Principalmente se deber tener en cuenta que: i) los precios de la energa y de los alimentos se elevarn en trminos reales en el largo plazo; ii) China continuar siendo uno de los socios ms importantes de la regin y demandar mayor cantidad de productos alimenticios, lo que contribuir a reanimar los flujos de comercio agropecuario; iii) el desafo de lograr la seguridad alimentaria har necesario producir ms alimentos de calidad en forma competitiva, y iv) en los pases se continuar impulsando el desarrollo y el fortalecimiento de la investigacin, la innovacin y la informacin.

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Recuadro IV.4 (conclusin)

Respecto a la produccin ganadera, se indica que representa el 46,6% del producto bruto agropecuario de la regin. El perodo 2008-2011 se ha caracterizado por una volatilidad de los precios de los productos pecuarios, debido a una baja elasticidad precio-ingreso de los productos pecuarios en los pases desarrollados y a dificultades en la oferta y la demanda de esos productos. En 2010 la produccin total de carne creci en un 2,8%, con una declinacin de la carne vacuna y un incremento en la de cerdo, pollo y pavo. El Brasil es el mayor exportador mundial de carne bovina, le siguen en importancia la Argentina, el Paraguay y el Uruguay. Durante 2005 y 2008, la produccin regional de leche aument en un 10%; la Argentina y el Brasil destacan entre los mayores productores de leche a nivel mundial. El estudio sostiene que las expectativas son buenas para 2011, ya que se ha dado una notable integracin horizontal de los sectores industriales de la carne y la leche y se espera que en los prximos aos surjan grandes oportunidades para el sector pecuario, debido a la necesidad de satisfacer la demanda creciente de estos dos productos. El informe revela que en Amrica Latina y el Caribe la pesca extractiva ha alcanzado su mximo nivel de produccin sostenible, e incluso indica que hay indicios de una sobreexplotacin, que ha implicado una reduccin de los volmenes de captura de algunas especies. Si bien la acuicultura ha disminuido su tasa de crecimiento anual, es la actividad productora de alimentos de ms rpido crecimiento en la regin. Por cierto, Amrica del Sur contina siendo la subregin que lidera la produccin pesquera extractiva y la acuicultura. En cuanto a esta ltima actividad, en muchos pases de la regin an se da un desarrollo moderado y las enfermedades continan siendo una amenaza, especialmente en Chile y Mxico, donde las epizootias han afectado la produccin y el empleo. Segn datos de la FAO, el 23,6% del rea mundial cubierta de bosques se encuentra en Amrica Latina y el Caribe. Los pases que ms han plantado bosques en la regin han sido el Brasil, Chile, Mxico, el Per y el Uruguay. La prdida del rea cubierta de bosques durante el perodo 2005-2010 fue un poco inferior a la del perodo 2000-2005, cuando se perdan hasta 4,8 millones de hectreas al ao. Entretanto, la contribucin de la actividad forestal al PIB de la regin ha aumentado en forma constante, pasando de 30.000 millones a 40.000 millones de dlares, lo que representa el 6% del total mundial. Al mismo tiempo que el carbono total almacenado en la biomasa forestal se redujo durante el perodo 1990-2010 y la informacin oficial sobre productos forestales no maderables (PFNM) an sigue siendo deficiente. Entre los problemas que enfrentan los pases de la regin estn la degradacin del suelo, los cambios en su utilizacin y la escasez de agua, que constituye un grave problema en los Andes y en algunas islas del Caribe. El estudio indica que en cada uno de estos mbitos hay enormes desafos, por ejemplo, reducir las brechas tecnolgicas en la agricultura; si estas se cierran, se lograra elevar el rendimiento productivo. Por ese motivo, aumentar significativamente la produccin de alimentos, as como fomentar la innovacin, la libre competencia y la capacitacin de los recursos humanos es primordial para el sector ganadero, aunque tambin se enfrentan dos desafos adicionales relacionados con el medio ambiente: el cambio climtico y la gestin de los recursos naturales. Entretanto, en el sector pesquero se requiere dar una nueva mirada al productor a pequea escala y generar nuevos esquemas que mejoren la gobernabilidad sectorial, as como lograr un mejor conocimiento de las poblaciones explotadas y de su dinmica. Finalmente, en el sector forestal se proponen algunas alternativas de polticas pblicas que promuevan, en el marco de las estrategias de desarrollo forestal de la regin, la inversin del sector privado para establecer plantaciones forestales, as como avanzar aun ms en el desarrollo de mecanismos de pago por servicios ambientales que beneficien a las comunidades rurales, e impulsar que las comunidades rurales estn a cargo de la gestin de los recursos forestales.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe/Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin/Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (CEPAL/FAO/IICA), Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Amricas: Una mirada hacia Amrica Latina y el Caribe 2011-2012, San Jos, 2011.

Si bien ha existido un dinamismo de la produccin agropecuaria en la regin, dado el modelo de desarrollo vigente, solo se concentra en aquellas regiones donde cada pas cuenta con ventajas naturales para la produccin o, en otros casos, donde haya logrado crear ventajas competitivas, pero siempre orientada hacia el mercado externo. Esto se puede constatar en una investigacin reciente sobre auge de la agricultura y pobreza rural. En ella se ejemplifica la situacin de la regin con el estudio de caso de ocho pases, donde se indica que en la Argentina, por ejemplo, el desarrollo agropecuario se ha centrado principalmente en la regin pampeana y, en menor medida, en la regin norte, donde la produccin se ha centrado principalmente en la soja y ha estado en manos de productores medianos y, fundamentalmente,

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grandes. Mediante la modalidad de los pool de siembra, estos productores han realizado fuertes inversiones e introducido nuevas tecnologas4. Por cierto, esta produccin ha estado destinada a los mercados externos (vase el recuadro IV.5). Una situacin similar ocurre en el Brasil, donde se destaca el fuerte crecimiento agropecuario en la regin centro-oeste y, con menor intensidad en el sur. Los productos que sobresalen en esta actividad son el algodn, la soja y la carne de ave. Los empresarios encargados de esta actividad utilizan tecnologa de punta y destinan las producciones al mercado externo. Otro pas incluido en el estudio es Chile, que destaca por el fuerte dinamismo productivo que se ha desarrollado en las regiones de su zona central, donde la produccin es principalmente de frutas, hortalizas (en forma fresca o procesada) y semillas, todas generadas en empresas medianas y grandes, articuladas en cadenas de produccin y de servicios ms amplios. Al igual que en los otros dos pases, el conjunto de esta produccin se destina al mercado externo. En el Per se observa el mismo modelo de produccin y el crecimiento de la actividad agropecuaria se ha centrado principalmente en la regin de la costa, donde medianos y grandes propietarios producen hortalizas. Destaca la produccin de esprragos y de frutas destinadas a la exportacin.
Recuadro IV.5 EFECTOS DE LA PRODUCCIN DE SOJA EN CINCO PASES DE LA REGIN Cinco pases de Amrica del Sur Argentina, Brasil, Bolivia (Estado Plurinacional de), Paraguay y Uruguay se encuentran entre los diez pases de mayor produccin de soja a nivel mundial. Uno de los principales componentes del proceso de expansin de la soja en estos pases fue el modelo de revolucin verde, con su uso intensivo de maquinaria y productos qumicos, pero tambin influy la disponibilidad de tierras aptas para estas tcnicas, as como las condiciones climticas y medioambientales, y la existencia de bajos costos relativos de la produccin. En el caso brasileo, la produccin de soja es de larga data. A inicios del siglo XX se trajeron semillas de Asia, se realizaron inversiones para la adaptacin de la soja al clima nacional y el cultivo se introdujo principalmente en el estado de Ro Grande do Sul. Con posterioridad, la produccin se expandi a regiones de ms bajas latitudes y suelos ms cidos, como el Cerrado brasileo, donde se destaca el estado de Mato Grosso, que se convirti en el mayor productor de soja del pas en un perodo de dos dcadas. Si bien el caso argentino es ms reciente, la expansin de la produccin ha sido sorprendente ya que la Argentina hasta la dcada de 1970 no estaba incluida entre los 20 pases con mayor produccin de soja. Sin embargo, diez aos ms tarde se ubica en el cuarto lugar a nivel internacional y, en la primera dcada del siglo XXI, es el tercer productor mundial. En este pas la expansin del cultivo de soja se ha llamado agriculturizacin, pues el proceso se caracteriza por cambios en el uso de la tierra agrcola para aumentar la produccin de cultivos destinados a la exportacin (asociados a tecnologas de insumos y a la concentracin de los recursos productivos), lo que ha incidido en una mayor degradacin y contaminacin del medio ambiente y en la exclusin social de productores con menores recursos. En el Paraguay el panorama no es muy diferente. Segn estimaciones recientes, la produccin seguir aumentando. La superficie cultivada se calcula en 2,6 millones de hectreas. Al igual que en el pasado, se mantiene el flujo preferencial de soja paraguaya hacia la Argentina, donde es procesada. Por cierto, el Uruguay tambin ha aumentado la produccin y el rea cultivable. Los predios sojeros se ubican en las zonas adyacentes al Ro Uruguay, aunque hay nuevos emprendimientos en otras zonas del pas. En Bolivia (Estado Plurinacional de) se espera que la produccin se mantenga o tienda levemente al alza, aunque hay diversos problemas que la afectan de alguna manera, por ejemplo, el dficit en distribucin de combustible.

Mtodo de produccin agraria que se caracteriza por la importancia que juega el capital financiero en la organizacin de un sistema empresarial transitorio que asume el control de la produccin agropecuaria, mediante el arrendamiento de grandes extensiones de tierra y la contratacin de equipos de siembra, fumigacin, cosecha y transporte, con el fin de generar economas de escala y altos rendimientos. Se trata de un fondo que rene el aporte en dinero de varios inversionistas, para que con ese capital se contraten los bienes y servicios necesarios para realizar una cosecha agraria y luego se distribuya la ganancia entre los miembros del grupo. Este mtodo desempea un papel dominante en la produccin de soja, en la que la Argentina se ha vuelto tercer productor mundial en el mercado de venta en bruto (semillas y porotos) y primero en el mercado de aceites de soja.

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Recuadro IV.5 (conclusin)

La produccin de soja en Amrica del Sur en estos ltimos aos se enmarca en un contexto ms complejo ya que, junto con los tradicionales usos productivos del grano, se ha sumado el inters por aprovecharla como materia prima para generar biodiesel y se han ampliado y acentuado las controversias sociales y ambientales. As, por ejemplo, en la Argentina, se han producido cambios socio-poblacionales causados, o por lo menos promovidos, por el proceso de agriculturizacin, que tendran su origen principal en los cambios tecnolgicos y en la combinacin de las actividades productivas. Entre los cambios derivados de la incorporacin de la tecnologa de procesos se destacan tres: i) la disminucin de la mano de obra necesaria para el trabajo en el campo; ii) el xodo rural a nivel de predio, causado por cambios tecnolgicos y por endeudamiento de las pequeas explotaciones agropecuarias, que produce un aumento de la poblacin rural agrupada y una disminucin de la poblacin rural dispersa, y iii) la expansin territorial de las ciudades pampeanas a costa de una disminucin de suelos agrcolas de alta calidad. Esto implica un riesgo significativo para la poblacin, sobre todo teniendo en cuenta la superficie total sembrada y el rea de los municipios pues, cuando el cultivo de soja ha tomado casi toda el rea de los municipios, se produce una competencia por el uso de la tierra, con la utilizacin de productos qumicos en reas muy prximas a las zonas residenciales. En los ltimos aos, las reacciones ciudadanas respecto a los efectos sociales, econmicos y ambientales de la produccin de soja se han hecho ms evidentes o frecuentes en todos los pases productores en la regin. Por ejemplo, se ha agravado la escala de violencia rural alrededor de la soja en el Paraguay y persisten las protestas, los conflictos directos por el acceso a la tierra o los impactos de agroqumicos. Las tensiones siguen en aumento en la Argentina y el Brasil, y ahora asoman tmidamente en el Uruguay, debido al desplazamiento de pequeos productores rurales. Por lo tanto, la tendencia es a que la soja aparezca cada vez ms asociada con los conflictos rurales. Asimismo, los efectos de la intensa utilizacin de productos qumicos en la produccin de soja implica la contaminacin de los trabajadores involucrados en la manipulacin, con una serie de consecuencias fsicas, pero tambin la acumulacin de contaminantes en el medio ambiente (agua y tierra principalmente) y en los tejidos humanos. Son impactos que solo sern observables a mediano y largo plazo, aunque hay estudios que indican un aumento de diferentes tipos de cncer y afecciones pulmonares. Desde el mbito territorial, la soja puede seguir avanzando sobre tierras ganaderas de varios de estos pases. En la Argentina existe una reserva importante de tierras en el norte, aunque la expansin puede generar o acentuar conflictos sociales con grupos de campesinos y pobladores originarios que no poseen ttulos legales sobre la tierra y ambientales, entre ellos, el avance de la deforestacin, cuando no existe una regulacin del ordenamiento territorial forestal, es decir, cuando no existe una ley que marque con claridad el rea y condiciones en las cuales puede eliminarse el bosque para dedicarlo a la agricultura.
Fuente: R. Do Carmo y M. Franci Alvarez, Expansin del cultivo de soja, salud y medio ambiente. Situacin en Crdoba (Argentina) y Mato Grosso (Brasil), Poblacin y medio ambiente en Latinoamrica y el Caribe: Cuestiones recientes y desafos para el futuro, Roberto Luiz do Carmo y Gilberto Javier Cabrera Trimio (orgs.), serie Investigaciones, N 6, Ro de Janeiro, ALAP Editor, 2009, E. Gudynas, La soja en el 2008. Perspectivas bajo nuevos contextos productivos, sociales y ambientales, Observatorio en agropecuaria y sustentabilidad (OAS), 2007 y Carlos Reboratti, Un mar de soja: La nueva agricultura en Argentina y sus consecuencias, Revista de geografa, Norte Grande, N 45, Santiago de Chile, Pontificia Universidad Catlica de Chile, 2010, pgs. 63-76.

Los pases de Mesoamrica no son excepcin. Guatemala presenta un crecimiento importante de esta actividad en ciertas regiones del centro del pas, particularmente en la produccin para la exportacin de hortalizas y caa de azcar. En la regin del Altiplano, se produce un caf de altura tambin para la exportacin, pero se trata de una produccin gourmet, es decir, que es producido por pequeos agricultores. En el caso de Nicaragua, tambin se constata un sector emergente, ubicado en las regiones del Atlntico Sur y el Centro, que se ha especializado en la exportacin de productos lcteos muy vinculados a inversiones extranjeras. Se aprecia tambin un dinamismo en la produccin de ajonjol (ssamo) por parte de pequeos productores que destinan esta produccin orgnica a nichos de mercados (comercio justo) en las planicies del Pacfico y el trpico seco del occidente del pas. Si bien en Mxico se aprecia un crecimiento importante de la actividad agropecuaria, este ha estado restringido a determinadas reas (que se estiman en 500.000 hectreas). Por ejemplo, en la regin noroccidental, se producen frutas y hortalizas destinadas al mercado externo, con la participacin de un nmero cada vez menor de exitosos productores.

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Por tanto, es necesario tener en cuenta que, si bien ha existido un crecimiento de la produccin agropecuaria, esta ha estado centrada en ciertos productos y, sobre todo, en algunos pases. Adems, esto ocurre en un contexto de incertidumbre, pues no se conoce del todo el alcance de los efectos de diferentes crisis que se encuentran en desarrollo. Una de ellas es la derivada del alza de los precios de los productos agropecuarios, pero tambin la del calentamiento global y la crisis financiera mundial en curso (Graciano, Gmez y Castaeda, 2009). Junto con este desarrollo desigual de la actividad agropecuaria, concentrada en ciertas zonas de los pases y asociada a grandes explotaciones monoproductoras que estn en manos de grandes productores agrcolas vinculados a mercados externos, coexisten pequeas explotaciones agrcolas y de agricultura por cuenta propia. Dirven (2007) comenta que la viabilidad de este tipo de explotacin es objeto de debate entre los acadmicos y polticos, ya que las pequeas explotaciones agrcolas se enfrentan a desafos especficos y complejos en este entorno rural nuevo y en constante cambio. La mayora de las pequeas explotaciones agrcolas en la regin han registrado un descenso de los ingresos, que en algunos pases ha sido bastante drstico (Dirven, 2007). La productividad de estas pequeas explotaciones present una mejora bastante lenta y una escasa participacin en las cadenas de valor orientadas a los mercados de expansin, tanto en lo que respecta a productos procesados como a los supermercados locales o los mercados de exportacin. Una de las alternativas para que la agricultura de pequea escala mejore en el futuro es considerar el subsidio de algunos de los costos de transaccin, e implementar varias medidas para equilibrar la cancha, entre ellas las destinadas a educacin, infraestructura e investigacin y desarrollo. Una iniciativa que va en esta lnea y es necesario destacar es la del Gobierno del Brasil, con los programas de compras del sector pblico a agricultores familiares (entre otros, para suministrar el programa de alimentacin escolar) y el otorgamiento de un sello de responsabilidad social a las empresas que compran parte de sus insumos agropecuarios para elaboracin de biodiesel a agricultores familiares, con lo cual reciben una rebaja de impuestos (Dirven, 2007). Las diferencias socioeconmicas, productivas y culturales entre los pequeos agricultores dificultan el establecimiento de asociaciones entre ellos, as como de vnculos con cadenas de valor y de redes. Asimismo, los agricultores con pocos recursos que producen en las inmediaciones de explotaciones agrcolas ms grandes tienden a presentar mayores desventajas que cuando todos tienen pocos recursos, ya que quienes compran materias primas para la transformacin y comercializacin pueden preferir a los agricultores ms grandes. De esta manera la situacin que enfrentan la mayora de las pequeas explotaciones agrcolas es cada vez ms difcil y, si no se le presta atencin, estas explotaciones podran desaparecer de manera prematura (Dirven, 2007). Existe el consenso de que varias de las polticas implementadas en el sector agropecuario en los ltimos tiempos y las tendencias que se han observado han tenido consecuencias negativas sobre la pequea agricultura. Dirven (2007) destaca entre ellas: i) la transicin de productos bsicos agrcolas a bienes especializados, incluso de alimentos bsicos; ii) la concentracin cada vez mayor de los agentes en la transformacin y comercializacin de los productos agrcolas (sobre todo agroindustrias y supermercados), y iii) el efecto de esta concentracin sobre los proveedores de materias primas. De esta manera, los agricultores ms pequeos no estn bien preparados y no tienen los medios para enfrentar los nuevos retos que implica competir en mercados ms exigentes en trminos de inocuidad y calidad, pues deben ofrecer productos homogneos y garantizar entregas puntuales, pero tambin deben poder hacer frente a las condiciones de pago.

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En un estudio reciente sobre la Insercin de la agricultura familiar en los modelos de gobernanza de las cadenas agroindustriales: Casos en Uruguay y Paraguay (FAO, 2011) se destaca que el desarrollo de cadenas de valor agrcolas representa oportunidades potenciales de insercin para los pequeos productores. No obstante, como ya se ha mencionado, tambin se seala que estas cadenas representan importantes desafos en trminos de los mecanismos de comercializacin que facilitan este proceso. Este panorama de la dinmica productiva agropecuaria de la regin se enmarca tambin en un contexto histrico, pues en las reas rurales latinoamericanas han estado presentes histricamente dos tipos de produccin, el latifundio y el minifundio, cuyos orgenes se remontan al sistema colonial de concesiones de tierra. El primero se asocia a la explotacin agraria de grandes extensiones de tierra, y el segundo, a la pequea propiedad rural, generalmente en manos de campesinos. En cierta medida, esta dualidad se ha visto estimulada por la modernizacin agrcola latinoamericana, con tecnologas que privilegian la gran explotacin agrcola y crean, de paso, un fenmeno social: el aumento de la poblacin rural de trabajadores agrcolas sin tierras. Ambos tipos de produccin se estn estableciendo cada vez ms como dimensin estructural de las reas rurales latinoamericanas (Graciano, Gmez y Castaeda, 2009). Tanto en estudios recientes (CEPAL/FAO/IICA, 2009; Graciano, Gmez y Castaeda, 2009) como en los prrafos anteriores se ha puesto en evidencia que existe una produccin agrcola muy dinmica, estructurada bajo formatos tecnolgicos modernos y movida por crecientes niveles de eficacia y productividad financieras. Sin embargo, este sector moderno de la agricultura est rodeado por reas rurales donde todava se mantiene una agricultura basada en la familia, bastante significativa en la mayora de los pases de la regin, y una poblacin rural sin acceso a tierras. Como se ver ms adelante, estas son las reas rurales que concentran los mayores ndices de pobreza y desigualdad social. La agricultura como sector econmico y las reas rurales, en un sentido ms amplio, han experimentado profundos cambios en los ltimos tiempos. Por tanto no es de extraar que varios investigadores estn proponiendo reinterpretar los dominios rurales, ya que hay una serie de procesos sociales, polticos y econmicos que transforman dichas reas. Uno de estos cambios es que gradualmente lo rural se est distanciando de ser el foco exclusivo de produccin meramente agrcola, lo que implica nuevas tentativas de procesos econmicos y sociales en reas rurales, que a menudo no tienen una relacin directa con la produccin agropecuaria misma. Principalmente, estas actividades estn ligadas con el turismo rural y actividades no agrcolas vinculadas al sector de servicios, tanto privados como pblicos. En el marco de los procesos de globalizacin y ajustes estructurales, en las ltimas dcadas la cuestin agraria ha adquirido una nueva identidad en la regin. De esta manera, muchos de los fenmenos que se manifiestan en la actualidad en el medio rural latinoamericano pueden relacionarse con la naturaleza de dichos procesos y con algunas de sus consecuencias. Teubal (2001) sostiene que muchos de los fenmenos que se agudizaron en estas dcadas reflejan la intensificacin del dominio del capital sobre el agro en el marco de un proceso capitalista crecientemente globalizado (pg. 46). El autor destaca entre estos fenmenos la difusin creciente del trabajo asalariado, as como la precarizacin del empleo rural y la multiocupacin; la expulsin de medianos y pequeos productores del sector agrcola; las continuas migraciones del campo a la ciudad o a travs de las fronteras; la creciente orientacin de la produccin agropecuaria hacia los mercados; la articulacin de los productores agrarios a complejos agroindustriales en los que predominan las decisiones de ncleos de poder vinculados a grandes empresas transnacionales o transnacionalizados, y la conformacin en algunos pases de los denominados pool de siembra. Junto con los procesos ya mencionados, tambin estn presentes, con una importancia cada vez mayor, los complejos agroindustriales comandados por grandes corporaciones transnacionales o transnacionalizadas que se vinculan con el comercio mundial de productos agropecuarios, la provisin de insumos y tecnologa agropecuaria, el procesamiento industrial y la distribucin final de alimentos, as

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como la difusin de los pool de siembra y otros mecanismos financieros que inciden sobre el quehacer agropecuario. De esta manera, los procesos de globalizacin se relacionan con la mayor concentracin de la tierra y con la consolidacin de un nuevo latifundismo en el medio rural, vinculado con el capital financiero y agroindustrial, y una mayor concentracin del capital en los diversos sectores que integran los sistemas agroalimentarios de los pases latinoamericanos (Teubal, 2001). La consolidacin de un sistema agroalimentario basado en grandes corporaciones transnacionales, junto con las polticas de liberacin y ajuste estructural aplicadas en el mbito rural, han influido significativamente en la nueva ruralidad que diversos investigadores estn planteando y definiendo (Teubal, 2001). La visin de esta nueva ruralidad, no pone solo el nfasis en la actividad productiva, sino que reconoce la trascendental importancia del manejo, uso y conservacin de los recursos naturales, as como el reconocimiento de los servicios ambientales como una forma de dinamizar la economa de las reas rurales y construir un proyecto de desarrollo ms sostenible (Prez, 2004). Este ltimo autor sostiene que dentro de las nuevas funciones asignadas a los espacios agrarios est precisamente la conservacin y manejo de los recursos naturales como parte de las actividades econmicas que pueden ser desarrolladas por la poblacin rural. Pero esta nueva visin de lo rural y de su desarrollo implica que el espacio rural ya no solo sea pensado para la actividad agrcola, sino para el logro de una mejor calidad de vida y como un espacio de ocio. En este contexto, es necesario el desarrollo de tecnologas en la agricultura que permitan recuperar y mantener los suelos, y dar un mejor uso a los recursos hdricos. De esta manera se incentiva el desarrollo de una agricultura limpia, al disminuir el uso de contaminantes y pesticidas. Lo anterior influye en el adecuado manejo de los recursos naturales, pero tambin en la calidad de vida de la poblacin. Esta nueva ruralidad tambin implica cambios en la institucionalidad, la participacin y la construccin de planes y proyectos de desarrollo rural, pues se asocia con procesos de democratizacin local de mayor valoracin de los recursos propios, tanto humanos como naturales (Prez, 2004). La nueva ruralidad plantea la importancia de su revalorizacin y de dejar atrs la idea de que lo rural solo representa lo atrasado y lo no deseable en una visin de progreso y desarrollo. Rojas (2008) indica que la nueva ruralidad ampla el concepto de agricultura y las dimensiones de la ruralidad, por cuanto acenta los encadenamientos urbano-rurales, el empleo rural no agrcola, la provisin de servicios ambientales, las certificaciones agroambientales o sellos verdes, los pueblos como centros de servicios, el papel activo de las comunidades y organizaciones sociales y la diversidad ecolgico-cultural como patrimonio. Ciertamente, como se constatar en el apartado siguiente, la persistencia de fenmenos como la pobreza y la concentracin de la tenencia de la tierra y de los ingresos, no impide las transformaciones que se plantean en esta nueva ruralidad, sino que plantea desafos que deben abordarse desde una nueva perspectiva del desarrollo rural. En este sentido, las polticas de desarrollo rural implican una nueva visin, esta vez desde el territorio.

D. LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD INTRARRURAL

Uno de los rasgos ms persistentes de Amrica Latina es la pobreza y, pese a que ha ido en descenso, la reduccin ha sido dispar entre los pases y dentro de ellos. Alrededor del 53% de la poblacin rural actualmente vive en condiciones de pobreza. Si bien la proporcin ha descendido en las ltimas dcadas (vase el cuadro IV.11), las brechas de pobreza entre reas urbanas y rurales se han mantenido en la mayora de los pases de la regin.

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Cuadro IV.11 AMRICA LATINA: POBLACIN EN SITUACIN DE POBREZA SEGN REA GEOGRFICA, ALREDEDOR DE 2000 Y 2010 (En porcentajes del total de la poblacin en cada rea geogrfica)
Pases Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Amrica Latina Total 2000 62,4 37,5 20,2 54,2 20,3 48,3 48,9 60,2 77,3 41,1 69,4 36,9 59,7 54,7 47,1 17,7 43,9 2010 54,0 24,9 11,5 44,3 18,5 39,2 46,6 54,8 67,4 36,3 61,9 25,8 54,8 31,3 41,4 8,4 31,4 2000 52,0 34,1 19,7 48,7 17,5 45,2 39,4 45,3 66,7 32,3 63,9 26,2 50,1 42,0 42,4 18,1 38,3 Urbana 2010 42,4 22,1 11,7 38,5 17,0 37,1 41,1 42,0 56,3 32,3 54,4 15,1 46,5 19,1 39,6 8,6 26,0 2000 79,2 55,2 23,7 69,6 24,3 54,5 62,4 68,0 86,1 54,7 77,1 54,6 70,9 78,4 55,9 12,6 62,4 Rural 2010 75,8 39,3 10,4 62,7 20,8 43,2 55,8 66,5 76,5 42,9 71,5 44,8 66,6 54,2 45,2 4,2 52,6

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

De esta manera, una importante proporcin de personas que viven actualmente en reas rurales presenta un ingreso insuficiente para cubrir sus necesidades elementales. Muchas de ellas ni siquiera tienen lo necesario para obtener una canasta bsica de alimentos. Por lo dems, la insuficiencia de los ingresos va acompaada de carencias en educacin, salud, vivienda y servicios bsicos. La pobreza rural se ha dado en un contexto de una continua emigracin hacia reas urbanas y a pases fuera de la regin, un gasto social y en infraestructura que aument en casi todos los pases y un desempleo rural que parecera ir en descenso (CEPAL/FAO/RIMISP, 2003). En todos los pases sobre los que se dispone de informacin la pobreza rural se redujo, mientras que la indigencia aument solo en dos pases, entre inicios de la dcada de 2000 y alrededor de 2010 (vase el grfico IV.6), siguiendo una tendencia similar a los promedios nacionales. Durante el perodo de anlisis, Chile y el Uruguay han reducido en ms de un 50% la pobreza rural, el Brasil y el Per tambin han mostrado un descenso importante pues la reduccin relativa es cercana al 30%. En el otro extremo se ubican Bolivia (Estado Plurinacional de), Guatemala, Nicaragua y el Paraguay, con las menores reducciones de la pobreza rural. Destacan los dos ltimos pases por sus bajos porcentajes de disminucin relativa (menores al 5%). En cuanto a la reduccin de la indigencia, se constata que la mayora de los pases lograron reducciones importantes, entre los que destacan el Brasil (45,7%), Chile (47,6%), el Per (54,6%) y el Uruguay (54,2%) por presentar las mayores disminuciones relativas. Entretanto, las menores reducciones se aprecian en Bolivia (Estado Plurinacional de) (6,2%) y la Repblica Dominicana (7,3%), aunque lo que ms atrae la atencin es que Guatemala (12,2%) y el Paraguay (1,1%) aumentaron el porcentaje de poblacin indigente en reas rurales (vase el grfico IV.6).

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Grfico IV.6 AMRICA LATINA: POBLACIN RURAL EN SITUACIN DE POBREZA E INDIGENCIA, ALREDEDOR DE 2000 Y 2010 (En porcentajes del total de la poblacin)
A. Pobreza
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

B. Indigencia

Uruguay

Amrica Latina

Uruguay

Rep. Dominicana

Alrededor de 2000

Alrededor de 2010

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

Sin embargo, la incidencia de la pobreza y la indigencia sigue siendo bastante mayor entre la poblacin rural que entre la urbana. Las nicas excepciones son Chile y el Uruguay, donde la pobreza rural es menor que en su contraparte urbana, y Costa Rica, donde no hay diferencia significativa entre ambas (vase el grfico IV.6). Rodrguez y Meneses (2011) para estudiar la incidencia de la pobreza rural a nivel de los hogares, clasifican los hogares rurales en cuatro categoras: i) hogares agrcolas, que corresponde a aquellos cuyos miembros ocupados perciben el 100% de sus ingresos laborales de la agricultura; ii) hogares no agrcolas, o aquellos cuyos miembros ocupados perciben el 100% de sus ingresos laborales de actividades no agrcolas; iii) hogares multiactivos, que corresponde a aquellos cuyos miembros ocupados perciben ingresos laborales de actividades agrcolas y no agrcolas, y iv) hogares dependientes de transferencias, donde todos sus ingresos provienen de transferencias, es decir, no reciben ingresos laborales. Los autores agrupan a los pases estudiados en tres grandes categoras segn el porcentaje de pobreza rural en el total de los hogares rurales (vase el grfico IV.7). La primera categora la conforman los pases que tienen menos de un 20% de hogares pobres: Chile (9,9%), Costa Rica (14,7%) y Uruguay (6,4%); el segundo grupo, entre un 20% y un 50%: Brasil (31,8%), Ecuador (45,3%), Mxico (37,0%), Panam (35,5%) y Repblica Dominicana (45,1%), y el tercer grupo, ms de un 50%: Bolivia (Estado Plurinacional de) (68,3%), Guatemala (59,7%), Honduras (74,4%) y Paraguay (57,1%).

Rep. Dominicana

Amrica Latina

Costa Rica

Guatemala

Nicaragua

Honduras

Nicaragua

Paraguay

Mxico

Chile

Per

Costa Rica

Guatemala

Honduras

Panam

Chile

Bolivia (Est. Plur. de)

Bolivia (Est. Plur. de)

Paraguay

Colombia

El Salvador

Colombia

Ecuador

El Salvador

Ecuador

Panam

Mxico

Brasil

Brasil

Per

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Grfico IV.7 INCIDENCIA DE LA POBREZA ENTRE HOGARES RURALES, SEGN TIPOLOGAS a (En porcentajes del total de hogares en cada grupo)
100 74,4 90 59,7 57,1 70 43,5 60 37,0 35,5 45,1 68,3

80

50 31,8 40

30 14,7 20 6,4 9,9

10

Uruguay

Panam

Rep. Dominicana

Guatemala

Bolivia (Est. Plur. de)

Costa Rica

Mxico

Chile

Paraguay

Total

Agrcolas

No agrcolas

Multiactivos

Dependientes de transferencias

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas nacionales de hogares de los respectivos pases. a Los nmeros encima de las barras corresponden a la incidencia de la pobreza entre el total de hogares rurales.

De esta manera, Rodrguez y Meneses (2011) identifican cuatro subgrupos de economas rurales a partir del porcentaje de empleo rural en la agricultura y las tasas de pobreza entre el total de los hogares rurales (vase el grfico IV.8). En el primer subgrupo se ubican los pases que tienen ms del 50% de la poblacin rural empleada en la agricultura y donde ms del 50% de los hogares rurales son pobres. Este grupo se caracteriza como economas rurales agrarias tradicionales y est compuesto por Bolivia (Estado Plurinacional de), Honduras, Guatemala y el Paraguay. El segundo subgrupo se compone de pases que tienen ms del 50% de la fuerza de trabajo rural empleada en la agricultura y menos del 20% de los hogares rurales son pobres. En sus economas rurales predomina la agricultura y la pobreza es baja y en ellos predomina la economa rural de agricultura no tradicional; Chile y el Uruguay componen esta subcategora. El tercer subgrupo se caracteriza por presentar menos del 30% de empleo rural en la agricultura y el porcentaje de hogares rurales pobres tambin bordea el 20%, con una economa rural diversificada. Esta categora est compuesta solamente por Costa Rica. Por ltimo, el cuarto subgrupo incluye pases con niveles de pobreza rural intermedios, entre un 20% y un 50%, y un alto grado de variacin en el porcentaje de empleo rural en la agricultura. Sus economas rurales se caracterizan por estar en transicin y los pases que lo componen son el Brasil, el Ecuador, Mxico, Panam y la Repblica Dominicana.

Honduras

Brasil

Ecuador

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Grfico IV.8 TIPOLOGAS DE ECONOMAS RURALES, BASADAS EN LOS PORCENTAJES DE EMPLEO EN LA AGRICULTURA Y LA INCIDENCIA DE LA POBREZA ENTRE LOS HOGARES
80

Economas rurales agrarias tradicionales

HN

70 BO
Incidencia de pobreza entre hogares rurales

GT 60 PY 50 DO 40 MX 30

Economas rurales en transicin

PA

EC

BR

20

Economa rural diversificada

CR

Economas rurales predominantes no tradicionales

10

CL UY

0 0 10 20 30 40 50 60 70 80

Porcentaje de empleo rural en agricultura

Fuente: A. Rodrguez y J. Meneses, Condiciones socioeconmicas y laborales de los hogares rurales en doce pases de Amrica Latina, documento presentado en el cuadragsimo octavo Congreso de la Sociedad Brasilea de Economa, Administracin y Sociologa Rural (SOBER), Campo Grande, 25 al 28 de julio de 2010.

Entre los resultados del anlisis se destaca que en los pases con baja incidencia de pobreza entre los hogares rurales se identifican algunas diferencias importantes. As, aunque en el Uruguay la pobreza no difiere significativamente entre grupos de hogares, su nivel ms elevado se presenta entre los hogares agrcolas, mientras que en Chile y Costa Rica las tasas ms altas corresponden a los hogares dependientes de transferencias (un 19% y un 39,3%, respectivamente). En los tres casos, la menor incidencia de pobreza se encuentra entre los hogares multiactivos. Los autores indican que el grupo de pases con economas rurales en transicin es el ms heterogneo; las mayores tasas de pobreza se presentan entre los hogares agrcolas en el Brasil (39,6%), Panam (55,1%) y Mxico (58,0%) y entre los hogares dependientes de transferencias en el Ecuador (54,2%) y la Repblica Dominicana (85,4%). Las tasas ms bajas ocurren entre los hogares multiactivos en el Brasil (22,9%), el Ecuador (24,7%) y la Repblica Dominicana (30,3%) y entre los hogares no agrcolas en Panam (16,1%) y Mxico (25,2%). En el caso de los pases con economas rurales agrarias tradicionales, los cuatro comparten el tener una alta proporcin de hogares agrcolas (sobre el 40%) y altas tasas de pobreza en ese grupo de hogares (cercanas o superiores al 70%). En tres de esos pases (Guatemala, Honduras y Paraguay) la menor incidencia de pobreza se presenta entre los hogares no agrcolas (tasas cercanas o mayores al 40%). En los pases con mayor incidencia de pobreza rural, esta tiende a ser mayor entre los hogares cuyos ingresos laborales son totalmente de origen agrcola y menor entre los hogares no agrcolas. Por el contrario, en los pases con menor incidencia de pobreza rural esta tiende a ser mayor entre los hogares que dependen enteramente de ingresos de transferencias y es menor en los que combinan ingresos laborales agrcolas y no agrcolas. En un estudio reciente sobre Polticas de mercado de trabajo y pobreza rural: un anlisis comparado (FAO/CEPAL/OIT, 2010) se exponen varios y novedosos antecedentes al respecto que se sintetizan en el recuadro IV.6.

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Recuadro IV.6 MERCADO DEL TRABAJO Y POBREZA RURAL La investigacin sobre Polticas de mercado de trabajo y pobreza rural: un anlisis comparado (FAO/CEPAL/OIT, 2010) incluye cinco estudios de caso (Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador y Per) y realiza un importante aporte respecto a la vinculacin entre empleo rural y pobreza en reas rurales. Entre los principales antecedentes se indica que la idea de que el solo crecimiento econmico traer consigo una eliminacin de la pobreza, ha dejado de ser vlida, pues pasan las generaciones y la pobreza persiste. Si bien el auge de la agricultura de los ltimos aos aument la produccin agropecuaria y tambin los precios de esos productos, no existi un mayor impacto sobre los niveles de la pobreza rural (Graciano, Gmez y Castaeda, 2009). Adems, entre 1990 y 2006 los ingresos laborales de los indigentes ocupados se mantuvieron constantes o disminuyeron, con la excepcin del Brasil y Chile. La pobreza entre los indigentes en ese mismo perodo disminuy, no porque aumentaron sus ingresos del trabajo, sino porque aument el nmero de ocupados en los hogares o porque aumentaron los ingresos no laborales, principalmente transferencias (CEPAL, 2009). Estos y otros antecedentes impulsaron la idea del proyecto, que consista en analizar lo que estaba pasando en el mercado del trabajo rural bajo la hiptesis de que sus caractersticas de funcionamiento explicaban en parte el mal desempeo en relacin a la pobreza, pues el mercado del trabajo no estaba distribuyendo los beneficios del crecimiento, particularmente entre los pobres rurales. En los cinco estudios de casos se expone que en algunos de los pases, ms de la mitad de las personas que habitan en las reas rurales son pobres y en todos ellos, con la excepcin de Chile, la pobreza rural es mayor que la urbana. Los autores indican que las causas son mltiples, pero en esta investigacin se concentraron en determinar el origen laboral de la pobreza, especficamente surgido a partir del trabajo asalariado, que es donde opera el mercado del trabajo. Entre los resultados del estudio destacan los siguientes. La mayor parte de los ocupados rurales trabajan principalmente en la actividad agropecuaria con la excepcin de Costa Rica y El Salvador pero los empleos rurales no agrcolas son significativos sobre todo en el comercio y los servicios. Este hecho es importante al analizar la pobreza, pues las actividades rurales no agrcolas generan ingresos mayores que las agropecuarias. Respecto a la estructura ocupacional, la mayor parte de los ocupados rurales son asalariados en Chile y Costa Rica y, en menor medida, en El Salvador. En el Per son pocos, pero estn fuertemente concentrados en la costa del pas, y en el Brasil, aunque un tanto ms importantes que en el Per, tambin su presencia es baja y se concentran en ciertos cultivos, como la caa de azcar, la fruta de exportacin y otros. Por otra parte, durante los ltimos tiempos se ha constatado que ha aumentado el porcentaje de asalariados que trabajan en la agricultura y viven en reas urbanas, en Chile son casi la mitad de los ocupados y en el Brasil, cerca de un tercio. Si a ello se agrega la tendencia al aumento de la temporalidad en los empleos rurales, particularmente los agropecuarios, se comprende por qu la pobreza es ms generalizada entre temporeros que viven en las reas urbanas. Los trabajadores temporales constituyen las dos terceras partes de los ocupados en la agricultura en El Salvador y las tres quintas partes en Chile y en todos los pases los temporeros ganan, cuando estn con trabajo, entre el 65% y el 75% de lo que reciben los trabajadores permanentes. Por lo tanto, si existe una preocupacin por la pobreza rural, es necesario centrarse en las actividades primarias. Al analizar el funcionamiento de las principales instituciones del mercado del trabajo ha quedado en evidencia que su mal funcionamiento y cobertura explican en parte importante la pobreza de los habitantes rurales. En primer lugar, con la excepcin de Chile, est la evasin generalizada del pago de los salarios mnimos legales, que se concentra fuertemente sobre los pobres: son pobres porque no ganan lo que la ley dice que deben recibir. Esa es una responsabilidad de las empresas que contratan la mano de obra y del Estado que debe velar por el cumplimiento de la ley. Incluso muchos de esos asalariados que ganan menos del salario mnimo legal trabajan ms horas que la jornada normal, como ocurre en el Brasil. Se trata simplemente de sobreexplotacin de la mano de obra. En segundo lugar, est la informalidad de los empleos, es decir, aquellos trabajadores que no tienen contrato de trabajo ni previsin social. Es tambin una cuestin generalizada, particularmente en el caso de las mujeres rurales. En todos los pases, entre el 54% y el 98% de los empleos rurales son informales en el caso de los pobres y, entre los no pobres, lo son entre el 23% y el 85%. Es decir, la asociacin entre informalidad de los empleos y pobreza rural es directa y clara, y esta evasin tambin es responsabilidad de la empresas y del Estado. Otros factores que inciden en la precarizacin de los empleos y el consecuente aumento de la pobreza son los mecanismos de intermediacin laboral y subcontratacin que se han observado en varios pases. Para comprender la dinmica de la pobreza rural es necesario tambin estudiar otros procesos laborales que ocurren en el mercado del trabajo.

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Recuadro IV.6 (conclusin)

El caso del trabajo infantil es tal vez el ms claro: saca a los nios del sistema educacional, su trabajo aporta poco al ingreso familiar y transmite la pobreza de una generacin a la siguiente, ya que la asociacin entre pobreza y bajos niveles educacionales ha quedado en evidencia en los estudios de pases. Asimismo, en los hogares pobres hay pocas personas que trabajan y eso es crucial porque aun entre los pobres los ingresos del trabajo constituyen la mayor parte de los ingresos totales del hogar. Adems, la cantidad de personas que dependen econmicamente de cada ocupado es significativamente mayor en los hogares pobres que en los no pobres, lo que a su vez explica los bajos ingresos per cpita. Una de las razones de esta situacin es la baja participacin econmica de las mujeres en actividades remuneradas. Si bien en la regin la tasa de participacin de las mujeres es en general ms baja que la de los hombres; en el caso rural, la participacin femenina es tambin ms baja que la de sus congneres urbanas. Finalmente, los autores indican que esta investigacin ha tenido como preocupacin analizar las condiciones de funcionamiento del mercado del trabajo y, en la medida que hay pobres rurales que no participan del mercado del trabajo, entonces las razones de su pobreza no hay que buscarlas en el empleo, sino ms bien en otras variables como son los recursos productivos, la tecnologa, la integracin espacial y otras.
Fuente: Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin/Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe/Organizacin Internacional del Trabajo (FAO/CEPAL/OIT), Polticas de mercado de trabajo y pobreza rural en Amrica Latina, Santiago de Chile, 2010.

Rodrguez y Meneses (2011) sostienen que, al analizar las encuestas de hogares de cuatro pases de la regin, se confirma que la incidencia de la pobreza es mayor en la poblacin rural indgena que en la no indgena. En el grfico IV.9 se aprecia que estas diferencias son mayores en el Ecuador y Guatemala, y en ambos pases la brecha se ha incrementado durante el perodo de anlisis. En el caso de Guatemala, el incremento de la brecha entre indgenas y no indgenas rurales (de 22,7 a 28,7 puntos entre 2000 y 2006) se debe a la reduccin de la pobreza entre la poblacin rural no indgena, pues la pobreza entre la poblacin indgena se mantuvo alta (alrededor del 83%). Si bien en el Ecuador la pobreza se reduce en ambos grupos, la brecha se incrementa entre 2004 y 2009 (de 16,9% a 22,5%) y esto se debe principalmente a que la pobreza de la poblacin rural no indgena desciende ms marcadamente. En Bolivia (Estado Plurinacional de), la brecha de pobreza entre la poblacin indgena y no indgena se redujo considerablemente entre 2001 y 2007 (de 17,4 a 4,3 puntos porcentuales). Entre las causas de esta reduccin est el descenso de la pobreza entre la poblacin indgena (4,9 puntos porcentuales) y el incremento de la pobreza entre los no indgenas (8,2 puntos porcentuales). La menor incidencia de pobreza entre la poblacin rural indgena se presenta en Chile, adems la brecha de pobreza entre indgenas y no indgenas rurales se redujo entre 2000 y 2009 (del 15% al 10,3%). Por ltimo, es importante destacar que Chile es el nico pas donde la pobreza entre la poblacin indgena era menor al 20% hacia fines de la dcada de 2000, mientras que en Bolivia (Estado Plurinacional de) (70%), el Ecuador (60%) y Guatemala (80%) era bastante ms alta. Escobal y Ponce (2003) indican que hay ciertas regularidades que permiten esbozar un perfil de los pobres rurales de la regin. En cuanto al tamao familiar, las familias pobres tienden a ser ms numerosas que las de los no pobres rurales, e incluso que las de los pobres urbanos. Asimismo, en los hogares pobres rurales hay un mayor grado de dependencia econmica, es decir, hay ms miembros que no trabajan por cada miembro que trabaja. En cuanto a la estructura sociodemogrfica de los pobres rurales, se constata que son de ms edad que los no pobres rurales. Exhiben en general un menor grado de instruccin, lo que, en su momento, estuvo asociado a una menor tasa de participacin escolar y a una mayor tasa de desercin. Los no pobres rurales tienden a localizarse en reas rurales de mayor y mejor accesibilidad y, por ende, a tener un mayor acceso a servicios pblicos. En cambio, por su tendencia a vivir en reas ms alejadas y dispersas, la poblacin rural pobre tiene menor acceso a la infraestructura pblica (caminos) y a los servicios pblicos (especialmente de electricidad y saneamiento bsico). En cuanto al acceso a la tierra, los pobres rurales carecen en general de ttulos registrados de propiedad sobre la tierra u otros activos. Si los tienen, es con elevados costos de transaccin y, por lo general, sus tierras no han sido beneficiadas por los grandes proyectos pblicos

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de irrigacin. Respecto a la salud, registran peores indicadores que los no pobres, en particular tasas de mortalidad infantil ms altas y de esperanza de vida ms bajas. Los ingresos de la poblacin pobre rural provienen por lo general de actividades agropecuarias y no agropecuarias la composicin de las actividades depende de la cantidad y calidad de los activos pblicos y privados a su alcance. Cuanto ms pobres son, mayor importancia tienen los subsidios en la composicin del ingreso.

Grfico IV.9 INCIDENCIA DE LA POBREZA ENTRE HOGARES RURALES, SEGN CONDICIN TNICA (En porcentajes del total de hogares en cada grupo)
100 90 83,4 80 70 61,8 60 54,3 50 41,8 40 30 22 20 10 0 2001 2007 2000 2006 Guatemala 2000 Chile 2009 2004 Ecuador 2009 18,9 8,6 37 54 79,2 74,3 70 60,8 70,9 64,3 83

Bolivia (Est. Plur. de)

Indgena pobre

No indgena pobre

Indgena no pobre

No indgena no pobre

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas nacionales de hogares de los respectivos pases.

En suma, los pases que han logrado reducir con xito la pobreza rural presentan, en general, economas dinmicas que cuentan con un dispositivo macroeconmico coherente, articulado a una poltica sectorial (y en algunos casos, multisectorial y territorial) que funciona en forma relativamente ordenada y coherente, y pasa por un proceso sucesivo de perfeccionamiento (Echeverri y Sotomayor, 2010). Lo anterior se puede ejemplificar con la estrategia de desarrollo agrcola verde y agroexportadora de Costa Rica, la agricultura de exportacin combinada con programas especficos hacia la agricultura familiar del Brasil y Mxico, o las estrategias de agriculturas pequeas y orientadas a la exportacin, con mltiples instrumentos pblicos de apoyo, como es el caso de Chile, combinadas con importantes programas de transferencias focalizadas (Rodrguez y Meneses, 2011). Echeverri y Sotomayor (2010) indican que en ellas se combinan varios factores, uno de ellos es la agricultura que opera como elemento de traccin y que ayuda en forma efectiva a reducir la pobreza, as como el desarrollo de otras actividades econmicas y sociales que permiten el autoempleo (turismo, artesana, servicios y otros), y la migracin, las remesas, el empleo rural (agrcola y no agrcola) y las transferencias sociales que tambin generan un efecto en la reduccin de la pobreza rural. En el recuadro IV.7 se analizan algunos programas de transferencia condicionada (PTC) que han desarrollado diferentes pases para reducir la pobreza rural.

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Recuadro IV.7 PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS Y POBREZA RURAL Los programas de transferencias condicionadas, o con corresponsabilidad (PTC), han logrado consolidarse en los distintos pases de la regin y se han difundido como un instrumento privilegiado de la poltica contra la pobreza. Segn la Base de datos de programas de proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL, los PTC operan en la actualidad en 18 pases de la regin y benefician a ms de 25 millones de familias (alrededor de 113 millones de personas), es decir, el 19% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe. Entre estos programas destaca el Bono de Desarrollo Humano del Ecuador, que es el PTC con mayor porcentaje de poblacin cubierta (44%), mientras que el programa Bolsa Famlia del Brasil, el Oportunidades de Mxico y Familias en Accin en Colombia tienen el mayor nmero de beneficiarios en trminos absolutos. Los PTC consisten en la entrega de recursos monetarios y no monetarios a familias en situacin de pobreza o pobreza extrema que tienen hijos menores de edad, con la condicin de que estas cumplan ciertos compromisos asociados al mejoramiento de sus capacidades humanas. Constituyen un paso importante para poner a las familias pobres e indigentes con nios en edad escolar en contacto con sistemas de proteccin social ms amplios e integrales. Los PTC estn orientados a la poblacin pobre y, por ende, deberan abarcar tanto a pobres urbanos como rurales, aunque hay programas que ponen nfasis en determinados grupos vulnerables: los pueblos indgenas (Argentina, Colombia), las poblaciones desplazadas (Colombia) y la poblacin rural (el programa Oportunidades de Mxico en sus primeros aos estaba dirigido a la poblacin rural y el Juntos del Per tambin se concentra en la poblacin rural). Es muy escasa la informacin sobre la cobertura de los PTC en la poblacin rural. No es fcil aislar sus resultados sobre la pobreza rural respecto al total de sus efectos y no existen muchos estudios que contemplen el anlisis del impacto en la poblacin rural de los PTC. Con todo, hay antecedentes sobre algunos PTC. Uno de ellos es el Bono de Desarrollo Humano que se entrega en el Ecuador, que responde a la necesidad de medidas compensatorias inmediatas para la poblacin de bajos ingresos y est dirigido a grupos vulnerables (madres, discapacitados y adultos mayores). En sus inicios este programa present errores de focalizacin y hubo un sesgo marcadamente urbano, ya que el sistema de focalizacin inicial y las formas de promocin y convocatoria dificultaban el acceso de la poblacin rural y, en particular, de los habitantes de la Amazona. En Colombia, el Programa Familias en Accin entrega transferencias condicionadas a familias pobres ubicadas en municipios con menos de 100.000 habitantes. Se considera que la poblacin de estos municipios es netamente rural, aunque tengan cabeceras municipales. En una evaluacin del impacto del programa, realizada entre 2002 y 2006, se revelaron efectos diferenciados segn el rea de residencia y se destac que en el rea rural el programa estaba alcanzando la mayora de sus objetivos. Sobre la base de esta evaluacin, teniendo en cuenta que en 2010 el programa cubra a ms de dos millones de familias, en un pas donde la poblacin rural es del 21%, la mitad de ellos pobres, se podra suponer que el programa estara bien focalizado y llegara de manera importante a la poblacin rural pobre. En tanto, el Programa Oportunidades (antiguamente, Progresa) de Mxico se concentr en zonas rurales hasta 2002 y cubra al 60% de quienes vivan en la pobreza extrema segn la encuesta de hogares de ese mismo ao. Con posterioridad, el programa cambi de nombre y ahora su focalizacin abarca reas urbanas y rurales. No es posible contar con un panorama completo respecto de los impactos de los PTC en las reas rurales y especficamente en lo referente a pobreza rural, ya que no siempre las evaluaciones de estos diferencian segn rea de residencia. Como ya se indic, hay programas dirigidos exclusivamente a pobres rurales, o a grupos especficos que se localizan en reas rurales. Un ejemplo de esto fue el programa Progresa en sus inicios. En materia de salud no es posible encontrar resultados que diferencien a la poblacin urbana de la rural; lo nico que se puede concluir es que en ambas reas los resultados son menores que en educacin. Esto se debera a que, si bien las condicionalidades en materia educacional se cumplen da a da, en materia de salud, los usuarios acuden a los centros de manera espordica, lo que limita el establecimiento de rutinas que favorezcan su permanente cumplimiento. En sntesis, la informacin sobre la cobertura de los PTC en la poblacin rural es escasa, no es fcil aislar sus efectos sobre la pobreza rural respecto al total de sus efectos y no existen muchos estudios que contemplen el anlisis del impacto de los PTC en la poblacin rural, salvo excepciones, como cuando la poblacin objetivo es exclusivamente rural. Con todo, existe una tendencia a obtener mejores resultados en las reas rurales que en las urbanas, tanto en materia de ingreso y pobreza, como en la demanda de servicios educativos. Probablemente esto se deba a que los niveles de participacin de la poblacin rural son muy inferiores a la urbana, lo que permitira un rendimiento marginal superior.
Fuente: S. Cecchini y A. Madariaga, Programas de transferencias condicionadas: balance de la experiencia reciente de Amrica Latina y el Caribe, Cuadernos de la CEPAL, N 95 (LC/G.2497-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.11.II.G.55 y M. Rangel, Pobreza rural y los programas de transferencias condicionadas en Amrica Latina y El Caribe, Documento de trabajo, N 3, Proyecto conocimiento y cambio en pobreza rural y desarrollo, Santiago de Chile, Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP), 2011.

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E. DIFERENCIAS ENTRE REAS RURALES Y URBANAS EN ACCESO A SERVICIOS, TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN Y EDUCACIN

Si bien existen diferencias dentro de las reas rurales en materia de acceso a servicios bsicos, los promedios muestran una pertinaz brecha entre las reas urbanas y rurales de los pases de la regin (CEPAL, 2010b). Respecto de las TIC, algunas de ellas, en particular la telefona celular, han aumentado su cobertura, pero las brechas rural-urbanas siguen siendo muy marcadas. En el mbito de la educacin la realidad no es muy diferente. Aunque en todos los pases las polticas pertinentes apuntan a la cobertura completa en enseanza primaria, an persisten rezagos en las reas rurales debido a la accesibilidad de los centros de estudios o por desercin escolar temprana. A lo anterior hay que agregar que el seguimiento en materia de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) muestra que, en todos estos aspectos, el avance hacia el logro de la meta establecida ha sido ms lento en el mbito rural (CEPAL, 2010b).

1. Acceso a agua potable y saneamiento Durante la ltima dcada hubo mejoras en materia de acceso a servicios bsicos, sin embargo existen grandes disparidades entre pases y entre zonas urbanas y rurales. En cuanto a la proporcin de poblacin con acceso a agua potable dentro de la vivienda, los datos de los censos de la dcada de 2000 revelan que, a nivel nacional, ms del 80% de la poblacin nacional de 6 de los 16 pases (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de)) cuenta con acceso a agua potable dentro de la vivienda (vase el grfico IV.10), aunque estas cifras ocultan rezagos en cuanto al acceso en las reas rurales. Las mayores brechas rural-urbanas en estos pases se aprecian en el Brasil, Chile y Venezuela (Repblica Bolivariana de) y, en menor medida, en la Argentina y Mxico. La menor brecha rural-urbana se da en Costa Rica, que presenta el mayor porcentaje de poblacin rural con acceso a agua potable dentro de la vivienda. Entre los pases que a nivel nacional presentan un bajo acceso a agua potable dentro de la vivienda (Bolivia (Estado Plurinacional de), Honduras, Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominicana), las brechas entre reas rurales y urbanas tambin son significativas (vase el grfico IV.10). Una situacin similar ocurre con el acceso a saneamiento. Si bien la Argentina, Chile y Venezuela (Repblica Bolivariana de) presentan los mayores porcentajes de poblacin con acceso a saneamiento a nivel nacional, las brechas entre reas urbanas y rurales persisten y se ubican alrededor del 50%. Cuando el acceso a saneamiento es bajo, es decir, menos del 40% de la poblacin total accede a esos servicios, las brechas persisten. Por ejemplo, en Bolivia (Estado Plurinacional de), alrededor del 5% de la poblacin rural, y el 60% de la poblacin urbana, tiene acceso a saneamiento. Nicaragua sigue una tendencia similar: el 2% de la poblacin rural y el 43% de la poblacin urbana tienen acceso a saneamiento. Por tanto, independientemente del nivel de acceso a estos servicios, persisten las brechas entre reas urbanas y rurales (vase el grfico IV.10). Rodrguez y Meneses (2011), a partir de informacin de encuestas de hogares (alrededor del ao 2009), llegan a resultados similares. Indican que varios pases destacan por las mejoras logradas, tanto en el acceso a agua por tubera como en saneamiento y electrificacin rural, aunque persisten los rezagos frente a las zonas urbanas, sobre todo en el acceso a agua por tubera. Los autores sostienen que las brechas ms amplias se presentan en Bolivia (Estado Plurinacional de), Nicaragua y el Per, pases donde las diferencias se ubican por encima de 50 puntos porcentuales en el caso del agua por tubera y por encima de 40 puntos porcentuales en electrificacin, aunque tambin persisten brechas importantes en cuanto a acceso a agua por tubera en el Brasil, Colombia y el Ecuador, y en cuanto a acceso a alumbrado elctrico en Honduras. Adems, confirman que Costa Rica es el nico pas sin diferencias significativas en cuanto al acceso urbano y rural a ambos servicios.

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Grfico IV.10 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): POBLACIN CON ACCESO A AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO SEGN REA URBANA Y RURAL, CENSOS DE 2000 (En porcentajes)
A. Agua potable
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Paraguay Nicaragua Costa Rica Per Guatemala Mxico

B. Saneamiento
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Costa Rica Nicaragua Paraguay Guatemala Venezuela (Rep. Bol. de) Mxico Per
Rep. Dominicana

Urbano

Rural

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.

Los recientes resultados de los censos realizados en el Ecuador, Panam y Mxico en el ao 2010 revelan que el acceso a agua potable y saneamiento ha aumentado, pero que las brechas persisten entre reas rurales y urbanas (vase el cuadro IV.12), lo que ratifica las diferencias de acceso a servicios entre la poblacin que se localiza en estas dos reas.

Cuadro IV.12 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): POBLACIN CON ACCESO A AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO SEGN REA URBANA Y RURAL, CENSOS DE 2010 (En porcentajes)
Pases Ecuador Mxico Panam Agua potable Urbana 91,7 94,4 86,3 Rural 68,4 72,9 42,7 Urbana 91,1 94,6 78,6 Saneamiento Rural 52,6 63,6 24,1

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamiento de los microdatos censales con el sistema de Recuperacin de datos para reas pequeas por microcomputador (REDATAM).

La disminucin de las brechas en el acceso a servicios bsicos entre reas rurales y urbanas es de gran importancia para mejorar la calidad de vida de la poblacin que presenta un menor acceso a estos. En algunos casos, las soluciones en el rea rural han estado asociadas a la entrega de agua potable mediante camiones cisterna, que son de altsimo costo, por lo que esta poblacin gasta en agua en proporcin a sus ingresos ms que las personas en mejor situacin econmica. Adems, estas soluciones representan un elevado riesgo para la salud puesto que no garantizan la calidad del agua obtenida (Jouravlev, 2004). En el caso de acceso a saneamiento, es comn que las soluciones tecnolgicas

Rep. Dominicana

Venezuela (Rep. Bol. de)

Chile

Panam

Chile

Argentina

Bolivia (Est. Plur. de)

Argentina

Bolivia (Est. Plur. de)

Honduras

El Salvador

El Salvador

Honduras

Ecuador

Ecuador

Panam

Brasil

Brasil

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adoptadas en las reas rurales (como pozos, tanques spticos y letrinas) no aseguren un nivel de calidad o de funcionalidad de los servicios comparable al existente en las ciudades, sobre todo en las conexiones domiciliarias (Jouravlev, 2004). As, la poblacin rural que no cuenta con servicios bsicos es extremadamente vulnerable a diversos riesgos asociados porque, al no disponer de agua suficiente, segura y accesible, ni de servicios de saneamiento apropiados, se le dificulta el acceso a un conjunto de otros derechos como el derecho a un ambiente sano, a la salud y a alimentos adecuados que directa o indirectamente se relacionan con el agua y el saneamiento (Hopenhayn y Espndola, 2007). La falta de acceso a servicios bsicos de calidad y a un ambiente propicio que proteja la salud y estimule el pleno desarrollo de las capacidades se traduce en desventajas sociales para todo el grupo familiar. Si el hogar est compuesto por nios, por ejemplo, los riesgos de mortalidad temprana y la mayor incidencia de enfermedades infectocontagiosas o diarreicas tambin aumentan para ellos.

2. Acceso y uso de tecnologas de informacin y comunicacin En un estudio reciente de la CEPAL/FAO/IICA (2011) se sostiene que las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) son fundamentales para alcanzar metas de productividad, sostenibilidad y transparencia. Adems, han demostrado ser efectivas en la inclusin social de los habitantes de zonas rurales, por lo que su ausencia o precariedad puede provocar que regiones o generaciones enteras sean separadas de las oportunidades de un desarrollo ms rpido e inclusivo. En este contexto resulta importante indagar qu est ocurriendo con las TIC en las reas rurales. En el grfico IV.11 se presenta informacin respecto a la proporcin de poblacin con disponibilidad de telfono fijo en el hogar y acceso a Internet segn reas urbanas y rurales y, en efecto, se registran asimetras de acceso rural-urbano de diferente intensidad entre los pases. En relacin a la telefona fija, la mayor diferencia se verifica en el Paraguay, donde el acceso entre los hogares urbanos es cerca de 14 veces superior al de los rurales (13,8 veces). Le siguen en importancia el Brasil (7,8 veces), Mxico (7,7 veces), el Ecuador (6,4 veces), Chile (6,4 veces) y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (6,1 veces). Adems un estudio de Gonzlez y Ortiz (2011) sobre el acceso a TIC en la regin revela que las brechas entre zonas urbanas y rurales en materia de telefona celular son menores que las registradas en la telefona fija. La mayor diferencia se registra en Panam, donde la tenencia de celular entre los hogares urbanos es solo 4,8 veces superior que entre los rurales, muy inferior a las diferencias mximas registradas en el acceso a la telefona fija. En el resto de los pases las distancias son menores y estos datos evidencian claramente una alta penetracin relativa del celular en los hogares rurales. Los datos del grfico IV.11 tambin exponen la existencia de asimetras de acceso a Internet entre las zonas urbanas y rurales, que son superiores a las de la telefona, y muestran claramente la existencia de un perfil de predominancia urbana en esta tenencia. Gonzlez y Ortiz (2011) sostienen que la posesin de computador en el hogar es cuatro veces ms frecuente entre los urbanos que entre los rurales, e incluso puede llegar a ser mayor: la menor diferencia se registra en Costa Rica, donde la frecuencia de hogares urbanos con computador personal es 3,9 veces la de las zonas rurales. Las mayores diferencias son las de Honduras, Mxico, el Paraguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de), donde la relacin urbano-rural alcanza las 14 veces. Con los datos del grfico IV.11 se corroboran las asimetras existentes tanto dentro de los pases como entre ellos en materia de conexin a Internet: el Paraguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de) tienen las asimetras internas ms altas. Las cifras recientes de los censos de la dcada de 2010, exponen nuevos hallazgos, por ejemplo el alto porcentaje de acceso a Internet de la poblacin panamea que vive en reas rurales, en comparacin con el porcentaje que presentan el Ecuador y Mxico, aunque las brechas de acceso a TIC entre reas rurales y urbanas se mantienen (vase el cuadro IV.13).

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Grfico IV.11 AMRICA LATINA: PROPORCIN DE POBLACIN CON DISPONIBILIDAD DE TELFONO FIJO Y ACCESO A INTERNET EN EL HOGAR SEGN REA URBANA Y RURAL, CENSOS DE 2000 (En porcentajes)
A. Disponibilidad de telfono fijo en el hogar
100 90 80 70 60 50 40 30 20 2 10 0 0 6 4 10 8 14 12

B. Acceso a Internet en el hogar

Rep. Dominicana

Venezuela (Rep. Bol. de)

Rep. Dominicana

Nicaragua

Paraguay

Paraguay

Chile

Chile

Per

Urbano

Rural

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.

Cuadro IV.13 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): PROPORCIN DE POBLACIN CON DISPONIBILIDAD DE TELFONO FIJO Y ACCESO A INTERNET EN EL HOGAR, SEGN REA URBANA Y RURAL, CENSOS DE 2010 (En porcentajes)
Pases Ecuador Mxico Panam Telfono red fija Urbana 42,6 52,0 Rural 17,1 16,4 Acceso a Internet Urbana Rural 18,2 5,1 27,9 2,7 75,8 35,1

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamiento de los microdatos censales con el sistema de Recuperacin de datos para reas pequeas por microcomputador (REDATAM).

Es importante que los pases de la regin disminuyan las brechas rural-urbanas de acceso a TIC, pues la incorporacin de estas en las economas y sociedades ha significado el surgimiento de grandes retos y oportunidades para el desarrollo agrcola y rural en Amrica Latina y el Caribe. Por una parte, las TIC influyen positivamente sobre la cadena de produccin y consumo que afectan, directa o indirectamente, las relaciones entre productores, consumidores, proveedores e instituciones del sector agropecuario. Por otra, las innovaciones en las formas de comunicacin introducidas por las TIC han llevado a la dinamizacin de las zonas rurales, no solo en sus aspectos econmicos, sino tambin en su dimensin social y cultural, con un impacto generalmente positivo sobre el bienestar de la poblacin. Adems, las TIC han demostrado gran potencial para mejorar las oportunidades de empleo en actividades rurales no agrcolas, como el agroturismo y otros servicios (CEPAL/FAO/IICA, 2011).

Venezuela (Rep. Bol. de)

Costa Rica

Bolivia (Est. Plur. de)

Panam

Argentina

Argentina

Brasil

El Salvador

Ecuador

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3. Educacin Durante las dos ltimas dcadas se aprecian avances respecto al aumento de la escolaridad promedio de la poblacin rural en la mayora de los pases de la regin. Las mayores ganancias en promedio de aos de estudio se advierten en la poblacin de 15 a 24 aos, aunque los de 25 a 39 tambin presentan aumentos importantes a este respecto. Las ganancias promedio ms importantes en ambos grupos de edad se presentan en el Brasil y Chile, y las ms bajas, en Colombia y Panam (vase el cuadro IV.14).

Cuadro IV.14 AMRICA LATINA: ESCOLARIDAD PROMEDIO DE LA POBLACIN RURAL, POR GRUPOS DE EDAD, CENSOS DE 1990 Y 2000 (En aos de educacin)
Pases Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Costa Rica Ecuador Guatemala Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Venezuela (Repblica Bolivariana de) 15 a 24 aos 1990 7,2 5,8 3,3 8,2 4,6 5,5 3,1 3,1 2,6 6,8 5,3 5,2 5,0 4,6 2000 7,8 6,6 4,3 9,1 6,3 6,7 3,8 6,6 4,6 7,1 6,8 7,9 5,8 6,0 1990 6,7 5,3 3,0 7,4 3,8 4,4 2,4 2,4 2,2 6,5 4,7 4,1 4,0 3,3 25 a 39 aos 2000 6,6 5,4 3,4 8,1 4,5 6,4 2,8 5,5 3,5 7,0 5,7 4,8 4,1 4,7

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamiento de los microdatos censales con el sistema de Recuperacin de datos para reas pequeas por microcomputador (REDATAM).

Con todo, pese a las ganancias en promedio de aos de estudio de la poblacin rural observadas en la ltima dcada, en la mayora de los pases persisten rezagos importantes cuando se compara con la poblacin urbana. Los datos del grfico IV.12 exponen esta situacin, que se observa con mayor o menor intensidad en todos los pases en estudio. En general la poblacin rural de 30 a 59 aos tiene en promedio tres o cuatro aos menos de estudio que la urbana. Las mayores brechas rural-urbanas se constatan en el Per donde la poblacin rural tiene en promedio 5,6 aos menos de estudio que la urbana Nicaragua donde la diferencia es de 4,6 aos y Guatemala donde la poblacin urbana aventaja a los rurales en 4,4 aos de estudio. Las menores brechas las presentan la Argentina, Costa Rica y la Repblica Dominicana. En estos pases la poblacin rural tiene en promedio 2,9 aos de estudio menos que la urbana.

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Grfico IV.12 AMRICA LATINA: PROMEDIO DE AOS DE ESTUDIO DE LA POBLACIN DE 30 A 59 AOS SEGN REA URBANA Y RURAL, CENSOS DE 2000
12

10

Panam

Rep. Dominicana

Costa Rica

Urbano

Rural

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.

Al realizar un estudio ms especfico por grupos de edad, Rodrguez y Meneses (2011) advierten que las brechas son menores entre la poblacin ms joven (solo superan los tres aos en Honduras y Nicaragua) y, como es de esperar, se incrementan con la edad. Con todo, independientemente del grupo de edad, las mayores brechas se observan en Colombia, Guatemala, Honduras y Nicaragua. La magnitud de las brechas por grupos de edad refleja la evolucin entre pases en el esfuerzo por incrementar la cobertura de la educacin primaria y secundaria. Los pases con las menores brechas en todos los grupos de edad son Costa Rica y el Uruguay, en el grupo entre 25 y 39 aos se agrega Chile y, en el grupo de los menores de 25 aos, tambin estn Mxico y la Repblica Dominicana (vase el grfico IV.13). Se aprecian tambin brechas respecto a las tasas de repeticin y de desercin escolar, pues en las reas rurales estas son ms elevadas que en las urbanas. Entre las razones que explican estas desigualdades entre reas geogrficas est la carencia de servicios educativos accesibles a una distancia razonable, un mayor nmero de escuelas incompletas, una mayor presin de las familias para que los jvenes trabajen y la existencia de profesores menos calificados pues, en general, no hay incentivos significativos para los docentes que trabajan en el rea rural o en contextos difciles (Blanco y Cusato, 2004).

Venezuela (Rep. Bol. de)

Bolivia (Est. Plur. de)

Argentina

Chile

Mxico

Guatemala

Honduras

El Salvador

Nicaragua

Paraguay

Brasil

Ecuador

Per

10

14

12

10

14

12

10

14

12

Bolivia (Est. Plur. de) Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Costa Rica Colombia Chile Brasil

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Bolivia (Est. Plur. de)

Grfico IV.13 AMRICA LATINA: BRECHAS RURAL-URBANAS EN EDUCACIN, POR GRUPO DE EDAD, ALREDEDOR DE 2008 (Aos promedio de educacin)

Rural B. 25 a 39 aos C. 40 a 59 aos

Ecuador

El Salvador

74

A. 15 a 24 aos

Urbano

Guatemala

Honduras

Mxico

Brecha

Nicaragua

Panam

Paraguay

Per

Rep. Dominicana

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas nacionales de hogares de los respectivos pases.

Uruguay

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Es importante que estas desigualdades en la educacin entre reas rurales y urbanas tiendan a reducirse, puesto que las posibilidades de erradicar la pobreza estn asociadas a los aos de escolarizacin de la poblacin adulta. De esta manera, un mayor promedio de aos de estudio es fundamental para tener mayores posibilidades al entrar en mundo laboral y contar con las competencias bsicas necesarias para insertarse en ese mbito y acceder a puestos de trabajos productivos y mejor remunerados. El promedio de aos de educacin alcanzada por los que tienen como primera ocupacin el empleo rural no agrcola suele ser de dos a tres aos ms que los ocupados en la agricultura. Adems, existe unanimidad en todos los anlisis: los retornos a la educacin son mucho mayores para el empleo rural no agrcola que para la agricultura. Pero, como se ha visto en prrafos anteriores, en las zonas ms alejadas hay menos posibilidades de acceder a un empleo no agrcola. Por lo tanto, adems de las razones ya dadas acerca de una mayor desercin escolar en las reas rurales, los incentivos para seguir estudiando en las reas ms alejadas son menores (Dirven, 2011, pg. 12). Por otra parte, an no se han estudiado los efectos sobre el mercado de trabajo de los programas de transferencias condicionadas atados a una mayor escolarizacin. Como ya se mencion, por su diseo mismo, estn orientados a jvenes oriundos de zonas y hogares pobres, entre los que hay muchos jvenes rurales. Sin estos programas condicionados, habran tenido, en promedio, menos aos de educacin escolar, reducindose en uno o ms aos de estudio. Entre los efectos estn los relacionados a la insercin laboral de estos jvenes, su decisin de migrar, el desplazamiento de otros trabajadores menos calificados, el surgimiento de nuevas oportunidades y dinamismos locales y la desvalorizacin de la educacin en la localidad o pas (Dirven, 2011, pg. 21). Como se mencion al inicio de este apartado, se constata que el avance hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) ha sido lento en las reas rurales. Un ejemplo de esto es lo que ocurre en la regin respecto a la fecundidad adolescente; en el recuadro IV.8 se realiza un anlisis de la situacin con datos recientes en reas rurales y urbanas.

Recuadro IV.8 FECUNDIDAD ADOLESCENTE EN AMRICA LATINA: UNA EXPRESIN DE LAS DESIGUALDADES SOCIALES Y TERRITORIALES En un estudio reciente de la CEPAL (2011) se seala que la mayora de los pases de la regin sobresalen por una fecundidad adolescente bastante superior a la que cabra esperar considerando sus tasas globales de fecundidad. Adems, las reas rurales presentan sistemticamente tasas globales de fecundidad superiores a las urbanas. Por tanto, no es de extraar que al analizar la fecundidad adolescente segn reas geogrficas tambin se constaten brechas importantes entre reas rurales y urbanas. En el cuadro que figura a continuacin se presenta la tendencia de la maternidad adolescente en el Ecuador, Mxico y Panam. Los resultados de 2010 muestran evoluciones dispares en estos tres pases: un aumento entre 2001 y 2010 en Ecuador, un ligero aumento entre 2000 y 2010 en el caso de Mxico y una reduccin en Panam para el mismo perodo. Adems, se constata que sistemticamente los tres pases presentan en las reas rurales tasas de fecundidad adolescente superiores a las urbanas, aunque los diferenciales rurales-urbanos del porcentaje de fecundidad adolescente no muestran un patrn comn en estos pases. En el Ecuador la brecha se ha mantenido pese al aumento de la fecundidad adolescente tanto en reas urbanas como rurales. En Mxico la brecha ha descendido a causa del leve aumento de la fecundidad adolescente en las reas urbanas y del descenso de esta en las reas rurales. Panam, por su parte, tambin presenta un leve descenso de la brecha rural-urbana y si bien en ambas reas la fecundidad adolescente ha descendido, en las reas rurales el descenso ha sido levemente mayor.

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Recuadro IV.8 (conclusin) ECUADOR, MXICO Y PANAM: MUJERES DE 15 A 19 AOS QUE SON MADRES SEGN REA DE RESIDENCIA, 2000, 2001 Y 2010 a (En porcentajes)
Pases Ecuador Variacin absoluta Variacin relativa Mxico Variacin absoluta Variacin relativa Panam Variacin absoluta Variacin relativa 2000 2010 2000 2010 Ao del censo 2001 2010 reas urbanas 15,0 18,4 3,4 22,9 11,0 11,8 0,8 7,4 13,0 12,2 -0,9 -6,6 reas rurales 18,4 22,7 4,3 23,4 15,4 14,3 -1,1 -7,1 25,0 21,1 -3,9 -15,5 Total 16,3 20,0 3,8 23,0 12,1 12,4 0,3 2,6 17,3 15,4 -1,9 -11,1 1,9 1,7 1,4 1,2 Diferencial rural/urbano 1,2 1,2

Fuente: Elaboracin propia a partir de los microdatos censales del Ecuador, Panam y Mxico, 2010. a Porcentaje de mujeres de 15 a 19 aos que declaran haber tenido uno o ms hijos nacidos vivos en el censo.

Las reducciones de la brecha rural-urbana responden a diferencias en las intrincadas relaciones entre actividad sexual, unin y embarazo en la adolescencia. En el caso de las adolescentes urbanas se constata un aumento de la actividad sexual previa a la unin, lo que en un principio reduce la relevancia de la unin para explicar la fecundidad adolescente. Sin embargo, algunas adolescentes urbanas pobres ven en la unin y la formacin de familia (es decir, tener hijos) la posibilidad de adquirir un espacio propio y un sentido vital, en un marco de escasas opciones alternativas, aunque la evidencia disponible sugiere que la tendencia va en direccin contraria, porque aumenta la proporcin de madres adolescentes solteras, o de madres adolescentes que viven con sus padres sin constituir hogares propios. En tanto, las adolescentes rurales tienden a unirse ms temprano y al hacerlo muchas ya tienen expectativas de reproduccin temprana explcitas, con lo cual el inicio de la unin sigue anticipando una pronta reproduccin. Esto es particularmente claro en el caso de las uniones tempranas producto de pautas culturales, como ocurre en muchas poblaciones indgenas. Por otra parte, las restricciones del uso de anticoncepcin entre los y las adolescentes a pesar de su deseo de limitar la fecundidad, revelan insuficiencias preventivas y barreras de acceso a los medios de anticoncepcin moderna. Se constata tambin que esta desigualdad de acceso es mucho ms alta en las adolescentes de las reas rurales, con menor nivel educacional y pertenecientes a familias con menores ingresos. Como se seala en el Panorama social de Amrica Latina, 2011 de la CEPAL, esto constituye un ncleo duro de reproduccin intergeneracional de la exclusin y la desigualdad, donde se combina el bajo nivel educativo, la ausencia de apoyo en el cuidado de los hijos, trayectorias familiares de mayor vulnerabilidad, mayores dificultades para desarrollar actividades que generen ingresos y un acceso precario a redes de proteccin social.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de Amrica Latina, 2011.

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Captulo V

EL POBLAMIENTO DE LAS REAS DE BAJA DENSIDAD DEMOGRFICA EN AMRICA LATINA

A. INTRODUCCIN Y ANTECEDENTES

Una mera inspeccin del mapa de Amrica Latina deja al descubierto un patrn de ocupacin muy desigual del territorio, en el que coexisten reas de alta concentracin de poblacin normalmente costeras o cercanas a la costa, aun cuando en el interior tambin se observan algunas de estas reas con enormes extensiones de territorio escasamente poblado, tanto en el corazn de Amrica de Sur (la selva amaznica compartida por varios pases de la regin y el Chaco paraguayo) como en su zona austral (la Patagonia). Por cierto, en toda la regin hay otros mbitos de baja densidad, cuya caracterstica comn es la condicin ambiental extrema (desiertos como el de Atacama en Chile o el del norte de Mxico, selvas tupidas y lluviosas como en la zona del Darin en Panam y Colombia, hielos continentales en las regiones de Aysn y de Magallanes en Chile, entre otros). Las disparidades de la densidad demogrfica tendieron a reducirse durante la segunda mitad del siglo XX, como se aprecia en los mapas V.1 y V.2. Esta reduccin no fue producto del azar, sino que obedeci a procesos de atraccin de base econmica y a acciones deliberadas tendientes a ocupar los mbitos de baja densidad, que incluso se denominaron de manera sesgada e inapropiada espacios vacos. A continuacin, se expone una sntesis de esta experiencia de ocupacin deliberada de los espacios de baja densidad. Las dcadas de 1950 a 1970 estuvieron marcadas en la regin por polticas tendientes al desarrollo productivo, a la integracin fsica, econmica y social, y a la consolidacin demogrfica (es decir, el poblamiento) de las regiones de baja densidad. Tales objetivos y polticas no surgieron en esas dcadas, pues consignas del tipo gobernar es poblar eran de larga data1. No obstante, fue la decisin del Brasil en la dcada de 1950 de cambiar su capital, a la sazn Ro de Janeiro, y construir una nueva, denominada Brasilia, en una localizacin enteramente novedosa por lo despoblado y por su cercana a la frontera demogrfica y lejana de los centros histricos de poder econmico, poltico y social, la que impuls iniciativas tendientes al desarrollo y poblamiento de reas de baja densidad demogrfica consideradas de particular valor estratgico para los pases. Por cierto, la intencin de poblar mbitos de baja densidad, en particular la Amazonia, era muy anterior en ese pas, pero fue por los proyectos desarrollistas, primero, y nacionalistas, despus, que lleg a convertirse en un pilar del proyecto de nacin. Esta intencin perdi impulso, tanto en el plano discursivo como en el de polticas y programas, con el retorno de la democracia durante la dcada de 1980, como se explicar ms adelante en este mismo captulo. Sin embargo, cabe advertir desde ya que investigaciones recientes muestran que la Amazonia an sigue ejerciendo un enorme magnetismo para personas, organizaciones, empresas y el mismo Estado (vase el recuadro V.1).

El lema de Juan Bautista Alberdi a mediados del siglo XIX en la Argentina era, justamente, En Amrica, gobernar es poblar, y de una manera especfica: mediante la inmigracin de europeos. Vase Alberdi (s/f).

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Mapa V.1 AMRICA DEL SUR: DENSIDAD DE POBLACIN SEGN DIVISIN ADMINISTRATIVA MAYOR (DAM), 1950 Y 2000 (En nmero de habitantes por km2)
1950 2000

Menos de 1 habitante

1a2 habitantes

2a5 habitantes

5 a 50 habitantes

50 habitantes o ms

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009. Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

Mapa V.2 MESOAMRICA: DENSIDAD DE POBLACIN SEGN DIVISIN ADMINISTRATIVA MAYOR (DAM), 1950 Y 2000 (En nmero de habitantes por km2)
1950

Menos de 5 habitantes

2000

5 a 30 habitantes

30 a 100 habitantes

100 a 300 habitantes

300 habitantes o ms

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009. Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

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Recuadro V.1 LA OBSESIN DESARROLLISTA Y GEOPOLTICA POR LA AMAZONIA Y LAS PARADOJAS ACTUALES La Amazonia fue un asunto relevante desde los primeros gobiernos del Brasil. El auge del caucho entre 1870 y la primera guerra mundial, aproximadamente, puso en evidencia el potencial econmico de la zona y su capacidad para atraer mano de obra nacional, al tiempo que revel su fragilidad social y ambiental, as como las penurias que supone el avance sobre la selva y la alta probabilidad de reversin del proceso de ocupacin (Baln, 1974). La crisis del caucho ratific el sino del ciclo econmico monoproductor del Brasil hasta la segunda guerra mundial. Ya en la fase inicial de la estrategia de sustitucin de importaciones, la ansiedad por ampliar la frontera agrcola y producir suficientes alimentos para la creciente poblacin urbana, as como la decisin de desconcentrar a la poblacin, condujo a la marcha hacia el oeste y sus hitos: la creacin de Brasilia, los proyectos de colonizacin y el programa de integracin nacional (Sawyer, 1984). Bajo el gobierno de Joo Goulart, la Amazonia se convierte en protagonista del incipiente proceso de reforma agraria impulsado por este mandatario. Se trat de una figuracin ms bien simblica, pues el proceso fue interrumpido de manera abrupta por un golpe militar abiertamente contrario a la reforma agraria (Le Tourneau y Bursztyn, 2011). Para los diferentes gobiernos militares, la ocupacin de la Amazonia lleg a ser, de manera simultnea, la mxima prioridad geopoltica y la llave para el desarrollo, lo que condujo a procesos de colonizacin que tuvieron, de hecho, ciertos efectos de redistribucin de la tierra: durante el perodo de la dictadura militar, los proyectos de colonizacin del Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA) deban contribuir a la integracin econmica de la Amazonia con el resto del Brasil y a la creacin de nuevos espacios productivos, adems de favorecer el poblamiento de una regin en la que se tema que se produjera un vaco demogrfico (Le Tourneau y Bursztyn, 2011, pg. 206). Bajo los gobiernos democrticos que ha tenido el Brasil desde la dcada de 1980, la connotacin geopoltica del pasado dej de ser central para el posicionamiento de la Amazonia en la agenda pblica. Sin embargo, como esta zona mantiene su condicin de gran reserva de suelos, ahora se emplea para enfrentar las crecientes demandas de redistribucin y de hbitat de los campesinos sin tierra y los citadinos sin vivienda, por lo que su crecimiento demogrfico y atractivo migratorio sigue siendo alto. Dado que el anterior objetivo redistributivo coexiste con el ms novedoso de proteccin y conservacin ambiental de la Amazonia, algunos autores subrayan las tensiones entre ambas metas: en suma, la poltica de proteccin social, que en zonas rurales adquiere el aspecto de reforma agraria, y la poltica de proteccin del medio ambiente son dos creaciones contradictorias de la redemocratizacin de 1985 (Le Tourneau y Bursztyn, 2011, pg. 197).
Fuente: J. Rodrguez y G. Busso, Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina entre 1980 y 2005, Un estudio comparativo con perspectiva regional basado en siete pases, Libros de la CEPAL, N 102 (LC/G.2397P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009, pg. 60; Franois-Michel Le Tourneau y Marcel Bursztyn, La rforme agraire en amazonie est-elle cologiquement correcte?, Revue Tiers Monde, 2011/2, N 206, 2011.

Estas iniciativas estuvieron marcadas por el despliegue de medidas tendientes a promover la ocupacin y explotacin de los suelos incorporados. Como se trataba de enormes extensiones de tierra en mbitos silvestres, este primer paso de la apropiacin se bas en varias acciones interrelacionadas, entre ellas, la entrega de tierras y el traslado de colonos, que juntos constituyen la base de los programas de colonizacin implementados en esos aos. Adems, se incluyeron la construccin de infraestructura bsica y de conectividad, el apoyo tcnico y diversos estmulos para la actividad agrcola. Se supona, muchas veces de manera ingenua, que la mera apertura de esos terrenos para la actividad productiva (en su mayora agrcola) garantizaba el xito del emprendimiento, olvidando las limitaciones propias del lugar y del comercio. No solo se promovi la agricultura, sino tambin la instalacin de industrias, la creacin de ciudades y la consolidacin de las existentes, y la localizacin de servicios pblicos.

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En la mayor parte de los pases, estas polticas surtieron efecto desde un comienzo y sus resultados no son desdeables, al menos en materia de distribucin territorial de la poblacin. De hecho, el aumento sostenido de la densidad demogrfica y los procesos de interiorizacin de la ocupacin del territorio latinoamericano (sobre todo el sudamericano) son muestras elocuentes de los efectos duraderos de estas polticas. Los casos paradigmticos al respecto son Bolivia (Estado Plurinacional de) y el Paraguay, que modificaron estructuralmente el patrn de localizacin de su poblacin mediante masivos desplazamientos desde las zonas histricas de poblamiento (en el oeste de ambos pases) hacia extensas reas del este, mucho menos densas y con amplias potencialidades productivas. Por cierto, en varios otros pases no se produjeron estas mutaciones estructurales de la distribucin territorial de la poblacin, pero es innegable que hubo procesos de ocupacin de territorios de frontera poltica, demogrfica y productiva. Tambin hay casos de fracaso de estas polticas, simplemente porque no lograron impulsar flujos migratorios hacia las reas de baja densidad que se intentaba poblar y explotar de manera ms intensa. El reconocimiento de los cambios provocados por estas polticas y programas, en modo alguno apunta a sacralizar o favorecer estas medidas, ya que se ha documentado que tuvieron efectos ambientales dainos, con frecuencia fueron rudas y hasta inclementes con los colonos, tendieron a ser agresivas y violentas con las poblaciones indgenas de residencia ancestral en esos territorios, y sus logros en materia de desarrollo econmico y social fueron limitados y no siempre sustentables (Rodrguez y Busso, 2009; Rodrguez y da Cunha, 2009; CEPAL/CELADE, 1995; CELADE, 1984). Justamente por estas lecciones de la experiencia y tambin por otros fenmenos emergentes2, actualmente los programas de colonizacin estn fuera de las recomendaciones internacionales3 y tambin de las agendas pblicas de los pases de la regin4. En algunos pases, an existen vestigios de ellos y modalidades ad hoc de entrega de tierras en zonas de baja densidad, pero ya no se encuentran programas con la masividad, el alcance y la prioridad del pasado.

B. LAS TENDENCIAS DEMOGRFICAS HASTA 2000 Y SU CONTEXTO

Buena parte de las divisiones administrativas mayores (DAM) que tuvieron mayor dinamismo demogrfico desde 1950 en adelante conforman las reas de baja densidad enumeradas. Solo por mencionar las que sobresalen ntidamente por tener ritmos de crecimiento durante el perodo superiores al 5% medio anual con una tasa del 5% anual, la poblacin se duplica en 14 aos aproximadamente, cabe listar a: Sucumbos (8,2%), Zamora Chinchipe (5,4%) y Galpagos (5,1%) en el Ecuador; Alto Paran (7,9%) en el
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Entre ellos, la nueva conciencia ecolgica mundial y regional plasmada en algunos pases de la regin en legislacin, institucionalidad y polticas y programas especficos, la posibilidad de obtener ingresos y otros beneficios econmicos a partir de la conservacin y el creciente reconocimiento de los derechos territoriales de las poblaciones locales, en particular las indgenas. En el Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD), ni siquiera se mencionan los programas de colonizacin. En cambio, en el punto 9.9, se insta a los pases a que reconozcan que las tierras de los indgenas y sus comunidades deben estar protegidas de actividades que puedan causar daos al medio ambiente o que las poblaciones indgenas interesadas puedan considerar inadecuadas desde un punto de vista social y cultural. Debe entenderse que el trmino tierras incluye el medio ambiente de las zonas que ocupan tradicionalmente los pueblos de que se trata. En el ltimo informe de seguimiento de polticas de poblacin a escala mundial (Naciones Unidas, 2010), no aparecen menciones a programas de colonizacin activos o previstos como poltica pblica. Adems, solo 4 de los 19 pases de Amrica Latina que respondieron declararon aspirar a un aumento de la migracin de la ciudad al campo (que en la regin sera el principal sostn de eventuales programas de colonizacin). Finalmente, el nmero de pases que declar desear cambios importantes en la distribucin espacial de su poblacin cay de 22 en 1976 a 12 en 2009.

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Paraguay; Rondnia (7,2%), Roraima (5,8%) y Amap (5,1%) en el Brasil; Quintana Roo (7,0%) en Mxico; Petn (6%) en Guatemala; Vaups (5,8%) en Colombia, y Tierra del Fuego (5,5%) en la Argentina. Por cierto, en algunos casos este ritmo de crecimiento no se ha sostenido en el tiempo y ha bajado sensiblemente, como se expondr ms adelante con referencia a mbitos seleccionados. El crecimiento sobresaliente de estas DAM se debe, en parte, a un factor estadstico: su escasa poblacin a inicios del perodo de referencia. Pero este mismo factor es decisivo para que, pese a su acelerado crecimiento, la mayor parte de estas DAM mantengan una figuracin relativa poco preponderante en el total de poblacin de los pases respectivos. Solo Santa Cruz en Bolivia (Estado Plurinacional de), Petn en Guatemala y Alto Paran en el Paraguay han aumentado sustancialmente su peso demogrfico en el total nacional, a un 24,5%, un 3,3% y un 10,8%, respectivamente (vase el cuadro V.1).

Cuadro V.1 AMRICA LATINA (9 PASES): POBLACIN Y TASAS DE CRECIMIENTO POBLACIONAL DE DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES DE BAJA DENSIDAD DEMOGRFICA SELECCIONADAS, 1950-2000 (En porcentajes y por 100 habitantes)
Pas Argentina Divisin administrativa mayor Tierra del Fuego Porcentaje de la poblacin total del pas 1950 0,0 9,5 0,1 0,0 0,1 0,4 0,1 0,1 0,0 0,6 0,1 0,7 2,1 0,1 1960 0,1 ... 0,1 0,0 0,1 0,5 0,1 0,3 0,1 0,6 0,1 1,3 2,4 0,2 1970 0,1 15,4 0,1 0,0 0,1 0,5 0,2 0,5 0,1 1,2 0,2 3,7 2,5 0,2 1980 0,1 ... 0,4 0,1 0,1 0,6 0,5 0,6 0,1 2,2 0,3 6,6 2,6 0,2 1990 0,2 21,2 0,8 0,1 0,2 0,6 0,8 0,7 0,1 2,7 0,6 9,8 3,1 0,3 2000 0,3 24,5 0,8 0,2 0,3 0,6 1,1 0,6 0,2 3,3 0,9 10,8 3,3 0,4 Tasa de crecimiento de la poblacin total 19501960 6,0 ... 6,3 4,4 5,8 4,2 3,6 7,3 4,8 3,7 6,2 7,7 2,8 5,2 19601970 3,3 3,5 4,6 3,7 5,2 2,7 12,4 9,5 4,5 9,9 5,6 13,4 3,2 3,3 19701980 6,3 ... 14,9 6,6 4,3 2,6 14,1 3,6 4,9 9,0 9,5 8,1 3,0 4,8 19801990 8,1 4,2 7,6 9,2 4,6 1,9 7,7 4,4 5,9 4,1 8,0 7,0 3,6 5,9 19902000 3,6 4,3 2,2 4,5 5,6 1,3 4,7 1,3 5,9 5,7 5,8 3,2 1,8 3,4 19502000 5,5 3,8 7,2 5,8 5,1 2,5 8,2 5,4 5,2 6,0 7,0 7,8 2,8 4,6

Bolivia (Estado Santa Cruz Plurinacional de) Brasil Brasil Brasil Chile Ecuador Ecuador Ecuador Guatemala Mxico Paraguay Per Per Rondnia Roraima Amap Aysn Sucumbos Zamora Chinchipe Galpagos Petn Quintana Roo Alto Paran Loreto Madre de Dios

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC) [en lnea] http://www.cepal.org/celade/depualc/default_2011.asp.

Es muy probable que este crecimiento acelerado se deba a una inmigracin neta significativa, pues no hay antecedentes histricos de tasas de crecimiento demogrfico superiores al 4% basadas solo en crecimiento vegetativo. La evidencia sistematizada en este trabajo ratifica y precisa cuantitativamente esta afirmacin. En efecto, en el cuadro V.2, se muestra que en casi todas las DAM, tanto los saldos migratorios de toda la vida (acumulados) como las tasas de migracin reciente (fecha fija) son muy elevados en comparacin con el resto de las DAM del pas.

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Cuadro V.2 AMRICA LATINA (9 PASES): SALDOS MIGRATORIOS Y TASAS DE MIGRACIN NETA EN DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES DE BAJA DENSIDAD DEMOGRFICA SELECCIONADAS, 1980-2000
Migracin absoluta Saldo migratorio acumulado (en nmero de habitantes) 2000 42 111 422 607 626 453 135 327 130 236 9 278 55 319 13 008 9 369 91 029 443 282 162 551 -77 194 Migracin reciente Saldo migratorio, 5 aos previos al censo (en nmero de habitantes) 1980
...

Pas

Divisin administrativa mayor

Tasa de migracin, 5 aos previos al censo (por 1.000) 1980 2,5 18,1 27,7 21,5
...

Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Brasil Brasil Chile Ecuador Ecuador Ecuador Guatemala Mxico Paraguay Per

Tierra del Fuego Santa Cruz Rondnia Roraima Amap Aysn Sucumbos Zamora Chinchipe Galpagos Petn Quintana Roo Alto Paran Loreto

1990 41 878 32 599 28 653 16 494 -68 7 311 4 123 1 114 10 871 73 841 27 789 -9 040

2000 3 122 91 271 10 590 33 373 29 469 -235 4 032 -391 1 545 8 220 85 978 1 544 -16 255

1990 7,6 6,8 33,1 14,0 -0,2 25,4 15,994 31,057 13,2 39,9 18,151 -3,3

2000 7,1 10,9 1,7 25,5 15,0 -0,6 7,6 -1,2 20,7 5,8 24,1 0,7 -4,2

699 3 222 606 14 389

...

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) [en lnea] http://www.cepal.org/migracion/migracion_interna/.

Se ha documentado ampliamente (Rodrguez y Busso, 2009) que en buena parte de los mbitos de baja densidad hostiles al emplazamiento de poblacin (desiertos, tierras glaciales, cadenas montaosas elevadas, selvas hmedas), las corrientes migratorias que impulsaron su crecimiento se originaron en programas de colonizacin y en la instalacin de faenas productivas (extractivas en muchos casos) relativamente autrquicas. Ninguna de estas dos modalidades de ocupacin (colonizacin e instalacin de enclaves) mostr particular consideracin por la poblacin indgena local (cuando exista) y por sus efectos ambientales. Adems, en muchos casos estos efectos adversos fueron altamente dainos por tratarse de ecosistemas frgiles. De hecho, los daos colaterales fueron determinantes para la descontinuacin de estos programas. Esta descontinuacin ha incidido en los estancamientos del crecimiento y atractivo migratorio que se han observado en algunas zonas de baja densidad demogrfica. En el cuadro V.1 se aprecian varios casos, entre ellos, Rondnia en el Brasil, Aysn en Chile, Alto Paran en el Paraguay y Zamora Chinchipe en el Ecuador. Ahora bien, las razones de esta abrupta cada del atractivo migratorio son diversas y no se limitan al trmino de los programas de colonizacin, sino que tambin incluyen el agotamiento de recursos naturales o de otras fuentes de dinamismo econmico (intercambio comercial fronterizo, por ejemplo), la reduccin de incentivos, subsidios e inversiones especiales en las zonas de baja densidad y el avance de la frontera agrcola y de poblamiento hacia otras zonas (como lo sugiere el caso de Rondnia, cuyo estancamiento demogrfico contrasta con el vigor del crecimiento de la poblacin de la unidad federativa

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vecina de Roraima)5. Esta diversidad de situaciones alerta contra explicaciones nicas o monocausales relativas a la evolucin sociodemogrfica y econmica de la zonas de baja densidad poblacional. Un asunto que debe destacarse respecto de los flujos migratorios hacia estas zonas de baja densidad es la tentacin de considerarlos exclusivamente traslados a campo abierto, muy influida por lo que fue, en su momento, la imagen de migracin de colonos a tierras entregadas por los gobiernos o de migrantes en busca de fortuna en actividades extractivas (o vinculadas a estas), privadas o pblicas. Pero, incluso bajo los programas de colonizacin basados en la entrega de tierras hubo tendencias hacia la concentracin de poblacin en pueblos y ciudades. Esto se ha multiplicado con el decaimiento y la desaparicin de estos programas. En la actualidad, aunque el recurso abundante en estos mbitos sigue siendo la tierra, sus ciudades parecen ser los puntos de mayor atraccin, por lo que la migracin hacia ellas se ha asociado a una urbanizacin acelerada, como se evidencia en el cuadro V.3, siendo la nica excepcin las DAM de baja densidad de Guatemala (aunque en lnea con el grado de urbanizacin del pas) y, en menor medida, del Ecuador. Con todo, incluso para este ltimo caso se ha usado la expresin protourbanizacin y se ha subrayado la cada vez ms intensa interrelacin entre ambos mbitos para describir el proceso de asentamiento de la poblacin en la regin amaznica norte, donde se ubica buena parte de la actividad petrolera (Barbieri, Monte-Mr y Bilsborrow, 2007).
Cuadro V.3 AMRICA LATINA (9 PASES): POBLACIN URBANA Y TASAS DE CRECIMIENTO EN DIVISIONES ADMINISTRATIVAS DE BAJA DENSIDAD SELECCIONADAS, 1950-2000 (En porcentajes y por 100 habitantes)
Pas Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Brasil Brasil Chile Ecuador Ecuador Ecuador Guatemala Mxico Paraguay Per Per Divisin administrativa mayor Tierra del Fuego Santa Cruz Rondnia Roraima Amap Aysn Sucumbos Zamora Chinchipe Galpagos Petn Quintana Roo Alto Paran Loreto Madre de Dios Porcentaje de poblacin urbana 1950 0,0 36,9 37,4 28,3 37,1 44,5 11,1 15,1 0,0 10,1 26,9 20,3 33,9 26,4 1960 63,0 43,3 42,9 51,4 52,9 4,4 16,4 0,0 46,4 31,4 8,1 38,4 25,4 1970 73,8 52,7 53,6 42,8 54,6 64,0 3,9 11,1 58,4 33,1 36,5 18,3 49,5 39,9 1980 82,5 46,5 61,6 59,2 77,0 19,8 22,7 73,4 24,1 59,1 41,6 54,9 48,4 1990 97,2 72,0 58,2 64,7 80,9 71,8 26,6 24,6 81,9 26,7 73,9 56,7 58,0 57,4 2000 97,1 76,2 64,1 76,1 89,0 80,5 38,9 35,6 85,4 30,1 82,5 66,3 65,4 73,3 Tasa de crecimiento de la poblacin urbana 19501960 7,7 8,5 9,0 6,2 -4,1 8,0 14,6 7,8 0,0 3,4 5,0 19601970 4,9 4,9 6,8 3,6 5,8 4,8 11,4 6,2 6,1 7,1 21,8 5,5 7,4 19701980 7,4 13,4 10,2 5,1 4,1 33,2 12,0 7,6 5,0 14,3 16,3 4,1 6,9 19801990 9,7 6,1 9,6 9,6 7,4 1,2 11,4 5,4 7,2 4,9 10,3 10,1 4,1 7,3 19902000 3,6 4,9 3,3 6,3 6,7 2,4 8,1 4,7 6,2 7,1 6,9 4,8 2,7 5,2 19502000 5,3 8,3 7,7 6,8 3,7 10,7 7,1 8,0 9,3 10,1 3,8 6,1

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC) [en lnea] http://www.cepal.org/celade/depualc/default_2011.asp.
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Tambin influyen las caractersticas de ciertas explotaciones. Por ejemplo, en la extraccin petrolera y en algunas mineras, en general se requiere de mucha mano de obra migrante en etapas iniciales, pero despus las necesidades se restringen y se vuelven selectivas.

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Emblemtico de esta urbanizacin de las DAM de baja densidad demogrfica as como de la dificultad para asimilarla por parte de polticos, opinin pblica e incluso analistas es el proceso de urbanizacin de la Amazonia brasilea, donde la red urbana se ha ampliado y las ciudades han asumido creciente importancia demogrfica, econmica y poltica (Saint-Clair Cordeiro da Trindade, 2011). En otros casos, el territorio, aunque bsicamente silvestre, era acogedor para el emplazamiento humano, y las migraciones rpidamente se transformaron en ncleos urbanos de rpido crecimiento que se desarrollaron siguiendo patrones relativamente tpicos de la evolucin urbana y hasta metropolitana. Por cierto, la expansin original de estas ciudades fue impulsada por decisiones pblicas establecimiento de zonas francas, emplazamiento de infraestructura y de grandes instalaciones productivas (por ejemplo, centrales de generacin de energa, fundiciones, refineras), facilitacin del comercio y del emprendimiento (promocin industrial) y otras, pero luego adquiri impulso propio y las ciudades dejaron de depender de programas especiales para recibir migracin. Es decir, se convirtieron en mbitos de atraccin natural y en algunos pases (como los casos ya comentados de Santa Cruz en Bolivia (Estado Plurinacional de) y Ciudad del Este en el Paraguay) comenzaron a rivalizar en importancia econmica y demogrfica con los mbitos histricos de concentracin de poblacin. Un caso especial constituyen las DAM de baja densidad y rpido crecimiento cuyo atractivo ha radicado en el turismo, en particular el turismo mundial. Como la industria dinmica en este caso se basa en el aprovechamiento del entorno, los paisajes y los atractivos naturales e histricos, hay, en principio, una relacin sinrgica entre la preservacin ambiental y la actividad econmica pujante. No obstante estas condiciones que favorecen, en teora, una relacin ms favorable entre el poblamiento y el ecosistema receptor, la prctica sugiere que, con frecuencia, los impactos han sido ms adversos que lo previsto. Lo anterior se debe, sobre todo, a la escala global y el carcter masivo de algunos emprendimientos. Estos implican una fuerte intervencin sobre el ecosistema y una explosin demogrfica, tanto por los turistas como por los trabajadores que ocupa esta industria, que es muy intensiva en mano de obra. Adems, muchos de los sitios donde se han emplazado estos complejos de turismo global masivo son relativamente frgiles. La existencia de diferentes tipos de empresas y empresarios tursticos est ampliamente documentada en trabajos recientes (Helmsling y Ellinger Fonseca, 2011), siendo clara la distincin entre los megaproyectos de alcance mundial, como los instalados en numerosas playas del Caribe, Centroamrica y Mxico, y los emprendimientos locales que, sin descartar un posicionamiento global, operan con escalas mucho menores y con una infraestructura que procura explcitamente mantener las cualidades, los encantos y los espacios naturales de las regiones en que se asientan. Estos ltimos emprendimientos pueden ser elitistas y exclusivos, en cuyo caso la preservacin del medio y la privacidad se convierten en sus componentes consustanciales, pero tambin pueden orientarse a un pblico ms amplio sin provocar una modificacin radical del paisaje y del hbitat previo al auge turstico; por lo mismo, sus ingresos suelen ser captados por los empresarios y la mano de obra local, cerrndose un crculo virtuoso que no es perfecto, pero que representa grandes oportunidades para comunidades enteras. Los megaproyectos tursticos operan de manera muy distinta, partiendo por la cuantiosa inversin que suponen y por la intensa y profunda transformacin que tienden a provocar en los mbitos en que se instalan. Son una tentacin casi irresistible para las autoridades centrales, que los asocian directamente con divisas, crecimiento econmico y creacin de empleo. Por lo mismo, tambin suelen ser bienvenidos por la poblacin, aunque esto a veces cambia rpidamente, pues las comunidades receptoras suelen ser las primeras en experimentar los efectos adversos de la nueva industria y sus instalaciones. Estos efectos adversos superan largamente los daos ambientales, pues tambin se manifiestan en trminos de salud,

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seguridad, violencia, vulnerabilidad, congestin, exclusin y hasta expulsin de poblacin6. Lo anterior no desmerece el aporte econmico de estos emprendimientos de gran envergadura, pero s alerta sobre los complejos procesos que desatan, lo que amerita ms regulacin y prevencin justamente para evitar efectos adversos que devienen irreparables y erosionan la sostenibilidad misma de la actividad turstica a largo plazo. En suma, este poblamiento inducido bsicamente por fuerzas del mercado global tambin tiene secuelas futuras que deberan considerarse, no para impedirlo, sino ms bien para manejarlo y atenuar sus consecuencias negativas. En el recuadro V.2 se presenta un resumen de la evolucin demogrfica de DAM de baja densidad emblemticas de sus pases y se esbozan algunos factores asociados a su evolucin.

Recuadro V.2 AMRICA LATINA: EVOLUCIN DEMOGRFICA DE DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES (DAM) DE BAJA DENSIDAD, 1950-2000 En el Ecuador, las provincias de Sucumbos, Zamora Chinchipe y Galpagos han tenido en promedio un crecimiento demogrfico alto entre 1950 y 2010, pero con diferencias importantes entre s. Por ejemplo, Sucumbos, ubicada en el extremo noreste del pas, es una provincia fronteriza rica en petrleo, actividad que ha atrado de manera espontnea (es decir, al margen de programas oficiales de colonizacin) a muchos trabajadores y en la que tambin se realizan actividades ligadas al cultivo del caf y el turismo. En el caso de Zamora Chinchipe, provincia ubicada en el extremo sureste del pas y limtrofe con el Per, la explotacin del oro atrajo un gran nmero de trabajadores hasta la dcada de 1970. Con el decaimiento posterior de dicha actividad, su atractivo se desplom, y la expansin de las actividades forestales, ganaderas y tursticas no logr restituir el atractivo de antao, entre otras cosas, porque en algunos casos las explotaciones forestales y ganaderas provocan la expulsin de poblacin. La provincia de Galpagos ha tenido un crecimiento demogrfico elevado y relativamente constante en los ltimos 50 aos; este incremento obedece al dinamismo de la industria turstica y a la destinacin de importantes contingentes de funcionarios pblicos y de investigadores (se trata de una de las reservas ecolgicas ms grandes e importantes del planeta). Justamente por esta condicin de reserva ecolgica, su crecimiento demogrfico ha sido controlado, lo que se vio facilitado por el carcter insular de la provincia. El departamento de Alto Paran est ubicado en la regin oriental del Paraguay. Su elevado crecimiento demogrfico est asociado a que en l se desarrollan diversas actividades econmicas ligadas a la explotacin forestal y de palmito, y se ubica la central hidroelctrica de Itaip, empresa binacional del Paraguay y el Brasil, emplazada en la frontera sobre el ro Paran. Adems, en este departamento se encuentra Ciudad del Este, una de las zonas de libre comercio ms grandes de la regin. El departamento de Santa Cruz, en Bolivia (Estado Plurinacional de), ha presentado un alto crecimiento demogrfico que contribuy al aumento de su peso relativo en la poblacin total. Entre las razones de este importante crecimiento, est la fuerte inversin regional que realiz el Gobierno boliviano en las dcadas de 1970 y 1980, principalmente en el rubro agroindustrial (azcar, aceite y algodn y, posteriormente, soja y derivados) y que en la actualidad es uno de los motores de la economa regional, junto con los hidrocarburos, otra importante fuente productiva. Esto ha convertido a Santa Cruz en una de las regiones ms industrializadas del pas, con los ndices ms altos de competitividad regional, lo que ha incentivado a que las inversiones extranjeras se localicen en este departamento.

Los daos ambientales han sido probablemente los ms estudiados. Por ejemplo, en el caso de la Repblica Dominicana, recientemente se ha planteado que el desarrollo del turismo ocurre en zonas ecolgicamente frgiles. Como resultado, amplias reas costeras han sido afectadas por actividades como el reacondicionamiento de playas, que provoca daos por sedimentacin. Las infraestructuras hoteleras se han construido, sistemticamente, en violacin de los lmites establecidos por la ley (como construir a una distancia mnima de 60 metros desde la costa) o en humedales desecados. La extraccin de coral para la construccin de hoteles se ha observado en Puerto Plata y Saman. El Banco Mundial tambin alerta que la anunciada construccin de nuevos puertos de trasbordo provocar an mayor destruccin coralina. Vase PNUD (2005), pg. 86.

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Recuadro V.2 (conclusin)

Los estados de Rondnia, Roraima y Amap en el Brasil se caracterizan por ser estados fronterizos, Rondnia se encuentra en el noroeste del pas y limita al suroeste con Bolivia (Estado Plurinacional de), mientras que Roraima y Amap se ubican en el norte; el primero limita al norte y noroeste con Venezuela (Repblica Bolivariana de) y al este con Guyana, mientras que Amap limita al norte con la Guayana Francesa y Suriname. El alto crecimiento demogrfico del estado de Rondnia en el perodo analizado, aunque claramente menor en los ltimos aos, ha estado ligado a la expansin de la frontera agrcola, que fue determinante para el desarrollo agropecuario, y desde la dcada de 1980, cuando Rondnia pasa a ser un estado del Brasil, se potencia aun ms el sector agropecuario y la produccin del caf. En el caso de Roraima, las actividades econmicas han estado asociadas al sector de los servicios, la minera, la industria y la agroindustria; adems, el gobierno estatal ofrece incentivos fiscales para la instalacin de empresas en esta zona, para atraer inversiones que contribuiran al desarrollo. En el caso de Amap (estado federativo desde 1988), el crecimiento demogrfico se debe principalmente a proyectos de asentamientos campesinos impulsados por programas del Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA). El estado de Quintana Roo en Mxico ha tenido un crecimiento demogrfico destacado por varias razones, pero la ms sobresaliente es el desarrollo turstico que ha experimentado y que se concentra en las ciudades de Cancn y Playa del Carmen (centros tursticos muy visitados anualmente), as como la Riviera Maya, en donde se ubican diferentes centros arqueolgicos. El departamento de Petn en Guatemala debe principalmente su crecimiento demogrfico a polticas estatales que propiciaron la llegada de migrantes desde otros lugares del pas. El gobierno central cre una compaa autnoma, la Empresa Nacional de Fomento y Desarrollo Econmico del Petn (FYDEP) para manejar los nuevos asentamientos y el desarrollo econmico en este departamento; esta empresa fue responsable de administrar el proceso de tenencia de la tierra desde 1959 a 1989, seguida por el Instituto Nacional de Transformacin Agraria (INTA) de 1990 a 1999 y por el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin desde 1999. El importante crecimiento demogrfico de la provincia de Tierra del Fuego (Argentina) responde a varias razones. Por una parte, Tierra del Fuego goza de un rgimen de promocin industrial amparado por una ley que establece un rgimen especial fiscal y aduanero, lo que otorga un impulso estructural al desarrollo econmico y, por ende, incentiva el traslado de poblacin hacia esta provincia, y especialmente hacia Ro Grande, su capital econmica. Asimismo, las caractersticas paisajsticas de Tierra del Fuego han potenciado el desarrollo de un polo turstico de nivel internacional, que se centra principalmente en la ciudad de Ushuaia (capital administrativa de la provincia) y alrededores.
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL.

C. LA SITUACIN RECIENTE Y SUS PERSPECTIVAS

En la actualidad en parte debido a los acuerdos y la concientizacin logrados en la Cumbre para la Tierra (Ro de Janeiro, 1992) y la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (El Cairo, 1994), as como sus procesos previos y de seguimiento, la ocupacin y explotacin de las zonas de baja densidad se enfrentan a crecientes restricciones y a procesos de evaluacin ambiental y social ms exigentes. Adems, el objetivo de la ocupacin demogrfica como urgencia de seguridad y soberana nacional dej de tener protagonismo poltico y social. Por cierto, no es que estas zonas hayan sido declaradas de manera genrica santuarios intangibles de hecho, contienen recursos naturales cuantiosos, se prestan para la captura y transmisin de energas renovables (elicas, solares, geotrmicas y otras) y hay ejemplos que avalan la posibilidad de asentamiento de poblacin y actividad productiva sustentable, pero s hay ms conciencia de los cuidados que requiere su eventual ocupacin y explotacin, y del valor ecosistmico, patrimonial y econmico (por ejemplo, para el sector del turismo) de su preservacin.

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Ahora bien, la economa mundial actual est vida de los recursos disponibles en estos mbitos de baja densidad demogrfica de la regin. Por lo mismo, las presiones econmicas y polticas para continuar intervinindolos, usndolos y ocupndolos siguen siendo poderosas. Los mismos pases mantienen esperanzas econmicas depositadas en ellos, habida cuenta de sus potencialidades que ahora no se limitan a la extraccin o explotacin de recursos naturales, sino que tambin consideran la agricultura de exportacin, la produccin de energa, el turismo y la denominada economa verde (incluida la preservacin compensada econmicamente en el marco de los acuerdos ambientales mundiales). Por cierto, la mayor conciencia actual sobre la importancia de la sostenibilidad ambiental y social de estos mbitos y la existencia de una institucionalidad y normativa de proteccin ambiental y social ms slida podran contribuir a prevenir y mitigar los efectos adversos de los nuevos proyectos que se instalen en estos espacios. Con todo, la nica manera de examinar los impactos es mediante un monitoreo integrado y continuo de estos ecosistemas, como se est haciendo en el caso de la superficie boscosa de la Amazonia del Brasil. Los censos de la dcada de 2010 ya estn proporcionando informacin muy til para evaluar el avance del poblamiento de estas zonas y la evolucin de las condiciones de vida en ellas. A principios de 2012, los primeros resultados disponibles de los censos de la ronda de 2010 muestran un marcado crecimiento en algunas de estas zonas de baja densidad, entre ellas, varias de las ms emblemticas. En particular, los simples datos de crecimiento demogrfico intercensal de los municipios que arroja el censo del Brasil de 2010 sorprenden por el vigor de la expansin de la Amazonia (vase el mapa V.3); el estudio en que se presenta este mapa sugiere que el crecimiento acelerado del norte del pas (donde se sita gran parte de la Amazonia brasilea) se vincula con una diversidad de fuentes de atraccin de migrantes (de Oliveira, Ervatti, O`Neill, 2011). Cualquiera sea el caso, habr que esperar a que se libere la informacin sobre migracin para concluir si este mayor crecimiento resulta de persistentes oleadas de migrantes en la actualidad, movidos bsicamente por el mercado, las redes de migrantes y las oportunidades que ofrecen estos mbitos y no por polticas y programas pblicos o de otros factores (como un mayor crecimiento vegetativo). En el caso del Ecuador, la zona amaznica cubre toda la franja del pas al oriente de la cordillera de Los Andes. Est compuesta por las siguientes provincias, ordenadas de norte a sur: Sucumbos, Napo, Orellana, Pastaza, Morona Santiago y Zamora Chinchipe. Como ya se expuso y explic en el acpite anterior (vanse los cuadros V.1 y V.2 y el recuadro V.2), algunas de estas provincias en particular, Morona Santiago y Zamora Chinchipe han registrado una prdida de atractivo migratorio en las ltimas dos dcadas; dado que el actual contexto poltico e institucional del pas no es precisamente favorable a una ocupacin rpida y masiva de la Amazonia, no es raro que en los ltimos aos hayan mantenido esta condicin de poco atractivo migratorio (vase el cuadro V.4). Como contrapartida, las provincias de Orellana y Pastaza mantienen un atractivo importante que impulsa un crecimiento demogrfico acelerado. La mayor diversidad productiva (petrleo, minera y turismo) y las mejores condiciones para las actividades agrcolas son fundamentales para este pertinaz magnetismo. La situacin de Napo es particular porque su conversin a provincia expulsora coincide con su particin en dos (Orellana, que reciba el nombre de Coca, era la parte oriental de Napo antes de convertirse en provincia separada); por corresponder a la zona occidental y de poblamiento ms antiguo de la ex provincia de Napo, la actual provincia de Napo presenta menos oportunidades para nuevos residentes. Sorprende el caso de Sucumbos (otro desgaje, ms antiguo que Orellana, de la provincia de Napo), que por vez primera registra emigracin neta. Si bien las causas an deben dilucidarse, llama la atencin el masivo traslado de migrantes desde Sucumbos a Orellana, que podra sugerir algn tipo de redistribucin de las actividades productivas (sobre todo mineras) en el nororiente ecuatoriano.

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Mapa V.3 BRASIL: TASA DE CRECIMIENTO DEMOGRFICO A ESCALA MUNICIPAL, 2000-2010 (Por 100 habitantes)
-60,0 -45,0 -30,0

0,0

0,0

-15,0

-15,0

-30,0

Inferior al -0,08 Del -0,07 al 0 Del 0,01 al 1,59 Superior al 1,59 Lmite estatal Delimitacin martima
0 300 600 km

-30,0

-45,0

-45,0

-60,0

-45,0

-30,0

Fuente: Antnio Tadeu Ribeiro de Oliveira, Leila Regina Ervatti y Maria Monica Vieira Caetano O`Neill, O panorama dos deslocamentos populacionais no Brasil: PNADs e Censos Demogrficos, Ro de Janeiro, Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), 2011; Luiz Antonio Pinto de Oliveira y Antnio Tadeu Ribeiro de Oliveira (orgs.), Reflexes sobre os Deslocamentos Populacionais no Brasil, Estudos e Anlises Informao Demogrfica e Socioeconmica, N 1, 2011, mapa 1, pg. 42. Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

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Mientras que en la Amazonia se aprecia un panorama migratorio ms diverso que en el pasado, en las Islas Galpagos se verifica un atractivo persistente. La escasa poblacin hace que saldos migratorios netos poco cuantiosos signifiquen tasas muy elevadas. Si bien esto podra resultar preocupante por la reconocida escasa capacidad de carga de este ecosistema insular, hay un conjunto de normas que regulan estos desplazamientos y facilitan la acogida e insercin de los migrantes, por lo que es poco probable que se produzcan efectos adversos.

Cuadro V.4 ECUADOR: EVOLUCIN DE LA MIGRACIN INTERNA NETA DE LAS PROVINCIAS AMAZNICAS Y DE GALPAGOS, 1977-2010 (En nmero de personas y tasas medias anuales por 1.000)
1977-1982 Provincia Tasa de migracin neta media anual (por 1.000) 1985-1990 Tasa de migracin neta media anual (por 1.000) 25,4 15,1 1996-2001 Tasa de migracin neta media anual (por 1.000) 7,6 -1,3 18,3 12,8 -1,3 -1,2 20,7 2005-2010 Tasa de migracin neta media anual (por 1.000) -0,8 0,0 13,6 9,0 0,5 0,7 10,9

Saldo migratorio

Saldo migratorio

Saldo migratorio

Saldo migratorio

Sucumbos Napo Orellana Pastaza Morona Santiago Zamora Chinchipe Galpagos 2 149 2 656 3 222 606 17,4 9,8 18,1 27,7 18 666 46,5

7 311 6 131

4 032 -446 6 227

-557 -5 7 538 3 175 285 270 1 125

2 862 1 564 4 123 1 114

17,0 4,6 16,0 31,1

3 277 -614 -391 1 545

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) y procesamiento especial de la base de datos del censo de 2010.

En el caso de Mxico, las reas de baja densidad son de tipos diversos. De manera genrica, se pueden distinguir al menos tres: i) los dos estados de la pennsula de Baja California (Baja California y Baja California Sur; ii) varios estados predominantemente desrticos del norte que son fronterizos con los Estados Unidos (entre ellos, Sonora y Chihuahua), y iii) tres estados de la pennsula de Yucatn, (Quintana Roo, Campeche y Yucatn). Desde la dcada de 1980, estos tres mbitos han estado entre los principales motores del proceso de desconcentracin regional econmica y demogrfica que ha experimentado Mxico y cuyo examen se retoma en el captulo VII de este documento. Las oportunidades ofrecidas por estos espacios en Mxico no han sido precisamente agropecuarias, sino ms bien extractivas (Campeche), industriales (frontera norte, incluida Baja California) y de servicios, en particular el turismo global y sus encadenamientos productivos en las pennsulas de Yucatn y Baja California. El Estado ha facilitado este atractivo mediante subsidios, beneficios, inversin pblica, desconcentracin administrativa, regionalizacin institucional y otras medidas. La reciente liberacin de datos del censo de 2010 permite calcular las tasas de migracin de las entidades federativas y verificar si el atractivo de estos espacios de baja densidad se ha mantenido (vase el grfico V.1). Se confirma el pertinaz atractivo de Quintana Roo (donde se localiza Cancn), cuya tasa de inmigracin neta llega a 14,6 por 1.000 entre 2005 y 2010. El dinamismo de la industria turstica mundial es la base de esta constante capacidad de atraccin. Con todo, es sorprendente que la entidad con mayor tasa de inmigracin neta sea Baja California del Sur, el estado con menor densidad del pas. No son claras las fuentes de su atractivo, aunque sin duda el turismo mundial tambin es un rubro muy

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dinmico all. Por otra parte, es probable que la violencia y la crisis econmica que afectan al otro estado que compone la pennsula de Baja California (precisamente, el estado de Baja California) hayan influido en un redireccionamiento de los flujos, tanto desde este como desde otros estados (sobre todo Guerrero y Sinaloa). Como contrapartida, la frontera norte, en particular Chihuahua, muestra una drstica cada de su atractivo, probablemente debido a la crisis econmica de los Estados Unidos y la creciente violencia que experimenta la regin.

Grfico V.1 MXICO: EVOLUCIN DE LA TASA DE MIGRACIN INTERNA NETA POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1985-2010 (Por 1.000)
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 -5

Coahuila de Zaragoza

Campeche

Baja California

Baja California Sur

Entidades federativas

1985-1990

1995-2000

Quintana Roo

2005-2010

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) (censos 1990 y 2000); e Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), clculos propios mediante procesamiento de base de microdatos censales, 2010.

No es posible sacar conclusiones directas sobre los efectos o secuelas del mayor crecimiento y el atractivo persistente de la mayora de las regiones de baja densidad, pero s queda claro que estas an mantienen un impulso demogrfico (casi con seguridad debido a las oportunidades econmicas que ofrecen) que debe regularse y enfrentarse proactivamente para evitar que se reproduzcan los daos y problemas observados en el pasado. En el captulo XI se efecta un anlisis de las tendencias de la poblacin de las zonas de baja densidad y sus complejas relaciones con el desarrollo sostenible, y se evalan las polticas necesarias en este sentido, que indefectiblemente deberan tener en cuenta los derechos y la cosmovisin de la poblacin nativa, tanta veces avasallada, as como las promesas hechas a quienes se trasladaron a estas zonas, en muchas ocasiones con el auspicio oficial.

Chihuahua

Yucatn

Sonora

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Captulo VI

LAS REAS FRONTERIZAS: TERRITORIOS EN JUEGO

A. INTRODUCCIN

Las reas, espacios, regiones o zonas fronterizas representan un mbito especial donde tienen lugar actividades sociales, comerciales y econmicas que llevan a establecer espacios de interaccin en trminos de circulacin de personas, bienes y productos, en los que se integran con frecuencia comunidades fronterizas de pases vecinos (ya sean municipios, departamentos o localidades). Estas reas son muy importantes para los Estados, no tanto por sus modalidades de asentamiento o su intensidad que dependen en gran medida de las especificidades de cada frontera sino por la mayor o menor fluidez de los desplazamientos de bienes y personas a travs de ellas y la conformacin de espacios hbridos en los que se combinan grandes oportunidades para el desarrollo con intereses que siguen otras lgicas y con riesgos de diferente tipo, entre los que sobresalen la violencia que se desata en muchos cruces, trnsitos y retornos migratorios. As pues, estas zonas ameritan un anlisis especial, por cuanto el entramado de vnculos y relaciones transnacionales personales, comunitarias y comerciales que generan tiene tales especificidades que a menudo suele ser descuidado y hasta desconocido por los mbitos centrales de cada pas. En general, se ha visto que la globalizacin y la integracin regional tienden a aumentar la fluidez de movimientos de personas en estas zonas. Por otro lado, las tendencias geopolticas de aislamiento y desconfianza hacia los pases vecinos estn en retroceso. Lo destacable es que ambos procesos podran tender a naturalizar la migracin y aliviar las tensiones entre territorios de origen y destino, como lo sugieren diversos esfuerzos encaminados a facilitar la circulacin y la residencia de personas migrantes en el contexto de acuerdos de integracin como el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). Sin embargo, las persistentes asimetras econmicas y sociales que existen entre los pases fronterizos suelen replicarse en los intercambios migratorios en trminos de desventajas, estigmas y vulnerabilidades para ciertos migrantes. Esto ltimo hace que, aunque a pequea escala, esta migracin siga ocasionando fricciones y conflictos, con independencia de que, en general, sea funcional para los pases y los migrantes, y las fronteras sigan alentando la interaccin entre comunidades. Un rasgo sobresaliente y pertinaz que comparten varias de las fronteras ms mviles de la regin es la articulacin entre origen y destino mediante fuertes lazos histricos y culturales entre pueblos de dismiles orgenes (Canales, Vargas y Montiel, 2010a y 2010b). Ms all de marcar distingos en la circunstancia de haber nacido a un lado u otro del lmite, los espacios fronterizos son anteriores a la conformacin de los Estados nacionales y a la ulterior delimitacin de sus territorios polticos. Tambin toman forma mediante el establecimiento de redes familiares a un lado y otro del lmite, producto de un trnsito constante a lo largo de los aos. Y desde luego, son tambin espacios donde la interaccin puede ser reducida debido a diversos factores, donde se suscitan y reproducen conflictos y donde se observan vulnerabilidades y problemas especficos.

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Por todo lo anterior, se estima pertinente abordar de manera especial estos territorios dentro del presente documento. Las fuentes existentes para analizar la migracin y la movilidad son limitadas1, pero afortunadamente se dispone de estudios llevados a cabo recientemente por el CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL en cinco reas fronterizas seleccionadas de la regin: Mxico-Guatemala, HaitRepblica Dominicana (Canales, Vargas y Montiel, 2010a y 2010b), Costa Rica-Nicaragua, EcuadorColombia (Morales, Acua y Wing-Ching, 2009a y 2009b) y Argentina-Bolivia (Estado Plurinacional de) (Cerrutti, Liguori y Courtis, 2009). Con ellos se ha sistematizado un gran volumen de antecedentes y evidencias respecto de la migracin y la movilidad, con nfasis en la salud sexual y reproductiva.

B. TIPOLOGA, SEGN LA MIGRACIN, DE REAS FRONTERIZAS SELECCIONADAS DE LA REGIN

La interaccin de las fronteras de todos los pases presenta especificidades y generalidades. Desde el punto de vista de la movilidad humana, existen numerosos espacios fronterizos donde las actividades productiva y comercial han sido decisivas para el establecimiento de circuitos transfronterizos. En otras reas se observa una migracin que precede la instalacin de lmites y abarca, en ocasiones, la movilidad ancestral de pueblos indgenas. Ahora bien, de acuerdo a los estudios mencionados en el acpite previo, que constituyen una muestra representativa de fronteras binacionales en interaccin, esos espacios pueden clasificarse, desde el punto de vista migratorio, en tres grandes categoras: i) En el primer grupo se encuentran las fronteras entre Mxico y Guatemala y entre el Ecuador y Colombia. En ambos casos la frontera configura un espacio propiamente transfronterizo. Esta situacin es ms evidente en el primer caso, donde la frontera deja de ser el lmite que separa ambos pases para convertirse en una regin transfronteriza, en que la migracin y movilidad de la poblacin constituye un mecanismo de integracin regional. Las poblaciones mviles, en particular las mujeres, estn expuestas a un tipo de riesgos especficos, como lo destaca ntidamente la situacin de su salud, en general, y sexual y reproductiva, en particular, o la incidencia de trata y trfico, propia de una regin transfronteriza. La movilidad les permite enfrentar su situacin de pobreza y precariedad en las comunidades de origen, pero debido a su doble condicin de gnero y migratoria tambin las expone a riesgos y les confiere mayor vulnerabilidad. Otros flujos migratorios atraviesan adems estas regiones fronterizas, como es el caso de la migracin centroamericana y sudamericana que se interna por Mxico hacia los Estados Unidos.

En el caso de las poblaciones que se desplazan por las fronteras, a las limitaciones de los instrumentos tradicionales se suman especificidades que hacen ms compleja su caracterizacin y que responden a diversos factores contextuales, como formas diferentes de articulacin social y econmica entre localidades vecinas, existencia de arreglos familiares que tienen por espacio de realizacin ambos lados de la frontera, situaciones de crisis social y econmica en alguno de los dos Estados, persistencia de conflictos territoriales entre Estados colindantes o conflictos polticos internos, entre otros. En este contexto, es necesario contar con una definicin operativa de poblacin migrante acorde con la naturaleza dispersa de la informacin. Tal definicin comprende fundamentalmente a migrantes captados por instrumentos tradicionales como los censos de poblacin (que experimentan un cambio en su lugar de residencia habitual o que nacieron en un pas distinto del que estn residiendo), personas que se desplazan porque estn en trnsito y aquellas que se movilizan en forma recurrente a travs de la frontera, que pueden ser captadas por fuentes no tradicionales como registros de los servicios de salud, polica u organizaciones no gubernamentales.

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La frontera entre el Ecuador y Colombia es una variante de este modelo de regin transfronteriza ya que reproduce parte importante de sus caractersticas, pero muestra tambin otras peculiaridades. Como regin transfronteriza presenta un contexto social y una dinmica migratoria diferentes a las nacionales. Las personas involucradas, el patrn de movilidad y las causas de la migracin, entre otros aspectos, son diferentes a los que se observan a nivel nacional, tanto si se compara con otras emigraciones colombianas como con la inmigracin ecuatoriana. Las amenazas a la integridad de algunas poblaciones colombianas estn fuertemente asociadas a una migracin sin opciones y claramente forzada. En este caso, la situacin de violencia e inestabilidad social y poltica que afecta a las regiones fronterizas colombianas es un factor fundamental en la migracin transfronteriza. A diferencia de la frontera entre Mxico y Guatemala, la emigracin no se deriva nica ni principalmente de factores econmicos, sino ms bien de factores polticos y sociales. Los desplazamientos forzosos de las poblaciones colombianas debido a la violencia y el narcotrfico dan origen a situaciones de vulnerabilidad y riesgo que no se encuentran en otros contextos fronterizos. Asimismo, estos desplazamientos de colombianos son el flujo principal de la inmigracin en el Ecuador y tienen un peso poltico importante aunque su volumen sea bajo en trminos absolutos sobre todo, si se tiene en cuenta el factor detonante de estos desplazamientos. No obstante, la migracin colombiana en el Ecuador se circunscribe fundamentalmente a la regin fronteriza. ii) Las fronteras entre Costa Rica y Nicaragua y entre la Repblica Dominicana y Hait plantean una situacin diferente. En ambos casos, la dinmica migratoria trasciende el contexto regional de cada frontera para convertirse en un fenmeno de carcter nacional. La zona de frontera se define ms como el lugar de cruce migratorio que como una regin transfronteriza. La dinmica fronteriza es parte de la dinmica migratoria nacional. Diversos factores inciden en este menor peso de la frontera como regin migratoria. Por un lado, la migracin entre ambos pases adquiere un volumen absoluto menor que en los casos de la migracin de Guatemala a Mxico y de Colombia al Ecuador. Por otro, en trminos relativos, la inmigracin desde el pas vecino tanto para Costa Rica como para la Repblica Dominicana constituye el principal flujo migratorio, por lo que tambin adquiere importancia a nivel nacional. Adems, las regiones fronterizas de Costa Rica y la Repblica Dominicana son muy pequeas, con baja densidad de poblacin y estn alejadas de centros urbanos y econmicos importantes. En ambos casos la dinmica demogrfica, social y econmica est lejos de las zonas de frontera. Por lo tanto, en cierto modo estos parecen ser casos en que las fronteras definen ms un espacio de separacin entre dos Estados que un espacio de integracin regional transfronterizo. No obstante, tambin se observan diferencias que merecen destacarse. Mientras para Costa Rica la inmigracin nicaragense representa ms del 6% de su poblacin (segn diversas fuentes oficiales), en el caso de la Repblica Dominicana, si bien podra existir un subregistro desconocido, la inmigracin haitiana representa menos del 1% de su poblacin (sin contabilizar los efectos del ltimo terremoto).

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iii) Por ltimo, en el caso de la migracin boliviana a la Argentina se combinan y articulan las dos situaciones anteriores. Por un lado, s es posible identificar una regin de migracin transfronteriza, formada por las provincias de Salta y Jujuy en la Argentina, y los departamentos de Tarija y Potos en Bolivia (Estado Plurinacional de). Este rea transfronteriza guarda cierta similitud con el caso de la frontera entre Mxico y Guatemala ya que su historia se remonta incluso a etapas prehispnicas. Durante gran parte del siglo XX la migracin boliviana a la Argentina se circunscriba a ese espacio transfronterizo y, aun cuando era de volumen importante, se dilua en el marco de las grandes oleadas de inmigrantes que reciba el pas. Por otro lado, este patrn migratorio tradicional boliviano ha experimentado grandes cambios en las ltimas dcadas. El ms importante es su ampliacin y expansin hacia otros destinos dentro de la Argentina, especialmente a la provincia y a la ciudad de Buenos Aires. Esta expansin territorial ha hecho que el flujo migratorio boliviano adquiera cada vez ms relevancia a nivel nacional, dejando de ser un flujo estrictamente transfronterizo y circunscrito a una regin particular. De esta forma, el caso de la migracin boliviana a la Argentina es una peculiar combinacin de los dos modelos migratorios anteriores: el de una migracin transfronteriza y el de una migracin de carcter nacional. C. ESCENARIO POLTICO Y MOVILIDAD EN TORNO A LAS FRONTERAS Existe una gran dispersin de las polticas dirigidas a la poblacin migrante, lo que dificulta el ejercicio pleno de sus derechos. Esto es an ms preocupante si se considera que la lejana de las zonas fronterizas respecto de los centros de poder poltico y el crecimiento de las actividades delictivas aumentan la exposicin de los migrantes a riesgos particulares que los hacen vulnerables, como la mayor incidencia de fenmenos de trfico y trata de personas, comercio sexual, violencia contra las mujeres o desplazamiento forzoso. En los instrumentos jurdicos de derecho internacional se ha reconocido paulatinamente la problemtica de la migracin, al tiempo que las legislaciones nacionales se han ido adaptando de manera progresiva a los estndares internacionales, aunque con distintos ritmos y profundidades. Asimismo, en los espacios de integracin regional y los mecanismos de cooperacin binacional se han introducido polticas relativas a la migracin, en especial en cuanto a regularizacin migratoria y atencin sanitaria. No obstante, el principal obstculo lo constituye la falta de coordinacin con los gobiernos locales, aunado a la tradicional debilidad del Estado en este tipo de regiones. Por su parte, las organizaciones internacionales han desempeado un importante papel en el tema de la migracin y las condiciones de vulnerabilidad en las que esta ocurre. En primer lugar, han dado visibilidad a los problemas de derechos humanos de los migrantes a travs de investigaciones, han realizado gestiones con los gobiernos para que incorporen los principios del derecho internacional a sus legislaciones nacionales y tambin han velado por el respeto de los derechos humanos en las fronteras. Adems, han prestado apoyo tcnico a los gobiernos para la implementacin de polticas y estrategias y llevan a cabo acciones concretas a favor de la poblacin migrante. De esta manera, ante la gran diversidad de contextos fronterizos, la escasez de recursos locales y la precariedad institucional en la mayor parte de ellos, las organizaciones de la sociedad civil se han erigido en otro actor clave en materia de derechos humanos de los migrantes. Ante la ausencia de polticas pblicas, las organizaciones de la sociedad civil representan en la mayora de los casos la nica red de asistencia con que cuentan los migrantes, lo cual les ha dado una gran legitimidad y les ha facultado para representar a esa poblacin ante las autoridades, actuar como sus interlocutores y reivindicar sus derechos.

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La concurrencia de estos tres tipos de organizaciones (internacionales, de la sociedad civil y gobiernos) en materia de derechos de los migrantes, con sus respectivas complementariedades, plantea la necesidad de crear instancias de cooperacin entre ellas para garantizar los derechos de los migrantes fronterizos.

D. PERSPECTIVAS DE INVESTIGACIN Y DE POLTICA PARA ZONAS FRONTERIZAS: EL CASO DE LA SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA

Como se muestra en los estudios de las cinco fronteras antes mencionados, la carencia de informacin estadstica, estudios e investigaciones hace necesario seguir profundizando en el conocimiento y anlisis de las caractersticas sociodemogrficas de las poblaciones migrantes fronterizas. De igual forma, es preciso promover la generacin de informacin cuantitativa y cualitativa en mbitos como la accesibilidad de las poblaciones fronterizas a la salud, en particular la salud sexual y reproductiva, y la situacin de violencia de gnero y otros procesos que afectan sobre todo a las mujeres, los pueblos indgenas y otros grupos vulnerables. Esta informacin puede obtenerse mediante el perfeccionamiento de los instrumentos ya existentes o la realizacin de sondeos y estudios ad hoc, dirigidos a indagar en las necesidades de dichas poblaciones. Es necesario realizar investigaciones ms puntuales sobre la interrelacin que existe entre vulnerabilidad, migracin y violencia, especialmente desde perspectivas que prioricen las condiciones de gnero, generacionales y tnicas. Respecto de la accin gubernamental, la mayora de las iniciativas de poltica en materia de salud dirigidas a la poblacin migrante han operado de manera desarticulada entre los distintos niveles (locales, provinciales o estaduales y nacionales), lo que se traduce en respuestas fragmentarias que hacen necesaria una coordinacin intergubernamental (Canales, Martnez, Reboiras y Rivera, 2010). Los servicios de salud en las zonas de frontera son claramente deficientes o insuficientes para atender la demanda existente, incluso de la poblacin nativa. As, los gobiernos locales deben participar en el diseo de estrategias para la implementacin de polticas destinadas a fortalecer la presencia estatal y adecuar la oferta a las necesidades reales de la poblacin fronteriza, tanto local como migrante. Adems, se debe fortalecer la accin de las organizaciones de la sociedad civil e intensificar el apoyo prestado a las organizaciones no gubernamentales e internacionales en la zona, ya sea en el plano financiero o en el del compromiso poltico de los gobiernos. Es tambin preciso dotar de regularidad y sistematicidad a las iniciativas, programas y proyectos de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en materia de salud y migraciones. Se ha de reconocer a los migrantes fronterizos como sujetos especiales de proteccin, teniendo en cuenta la heterogeneidad de estas poblaciones. Se requieren iniciativas orientadas hacia los colectivos ms vulnerables: nios, nias y adolescentes, en particular los que viajan sin acompaamiento, y mujeres migrantes. Otras reas como la educacin y el acceso a servicios sociales son tambin de suma importancia, si bien sus particularidades no se analizarn en el presente estudio. Finalmente, se requiere una dotacin suficiente de logstica y personal tcnico y especializado en el trabajo con poblacin migrante fronteriza as como una mayor capacitacin. Las organizaciones no gubernamentales representan una de las pocas redes de apoyo y asistencia con que cuentan los migrantes fronterizos y la va ms eficiente para canalizar la ayuda, lo que las convierta en parte fundamental de las soluciones que se exploran en la regin. Sin embargo, sus capacidades estn sobrepasadas por las crecientes demandas y la escasez de recursos, por lo que es necesario explorar vas de financiamiento regulares o sujetas a objetivos de largo plazo y establecer lazos de colaboracin entre los organismos pblicos y las organizaciones de la sociedad civil.

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Captulo VII

LAS DESIGUALDADES REGIONALES DENTRO DE LOS PASES: EL PAPEL DE LA MIGRACIN INTERNA

A. INTRODUCCIN

El nivel de desarrollo econmico y social vara dentro de cada pas, tanto a escala geogrfica agregada cuando se contrastan las diferencias entre campo y ciudad o entre regiones ricas y pobres como a escalas ms desagregadas si se comparan municipios o barrios de una misma rea metropolitana. En este captulo se destaca la desigualdad territorial entre las grandes regiones de los pases o, al menos, entre las divisiones administrativas mayores (DAM) dentro de los mbitos nacionales. El inters se centra especficamente en la desigualdad territorial regional, mientras que otros tipos de desigualdades que afectan a los territorios como la que hay entre zonas urbanas y rurales, municipios de los aglomerados metropolitanos o barrios dentro de las ciudades sern objeto de consideracin en otros captulos. En los mapas VII.1 y VII.2 se presentan dos facetas de esta desigualdad territorial en Amrica del Sur y Mxico. En primer lugar la desigualdad ms dramtica, que tiene que ver con el derecho a la vida y que en el mapa VII.1 se revela claramente, pues se muestran pases donde coexisten DAM con tasas de 10 por 1.000 o menos con DAM que al menos triplican ese valor. En segundo lugar, en el mapa VII.2 se revela la desigualdad econmica, medida en este caso segn el PIB per cpita. El contraste es evidente, por ejemplo, entre las DAM que registran un PIB per cpita de 10.000 dlares o ms (generalmente DAM metropolitanas o enclaves de recursos naturales) y DAM que no superan los 2.500 dlares (en su mayora en la zona andina de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Per y el Ecuador, as como en el noroeste argentino y en el nordeste del Brasil. No obstante su innegable realidad y vigencia, como se muestra en los mapas VII.1 y VII.2, hay debate sobre esta desigualdad. En general, los gobiernos suelen declarar su inters por reducirla e implementan diferentes tipos de iniciativas con ese fin. Los representantes polticos tambin tienden a abogar por esa misma lnea, en particular los de las regiones ms rezagadas, en que se experimentan las desventajas de un menor desarrollo y la frustracin de no poder gozar de las comodidades y ventajas que se observan en otras regiones del pas. Esta desigualdad preocupa porque tiende a autorreproducirse, lo que, como ha insistido la CEPAL (2010a), mina las posibilidad de lograr un desarrollo sostenible. Adems, para los residentes en los territorios desaventajados el acceso a bienes y servicios pblicos es ms limitado, algo que coarta sus oportunidades y dificulta de facto el ejercicio de sus derechos; en este sentido, la bsqueda de una mayor igualdad territorial est hermanada con la bsqueda de mayor equidad social. Adems, un grupo significativo de investigadores y especialistas estima que estas desigualdades son fuentes de despilfarro, ineficiencia y uso insostenible de los recursos. La CEPAL (2010a), de hecho, incluy un captulo sobre desigualdades territoriales, no solo hizo por consideraciones de poltica social (o bsqueda de mayor igualdad social), sino tambin por razones econmicas (o bsqueda de una mayor productividad agregada).

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Mapa VII.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE MORTALIDAD INFANTIL POR DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES (DAM), ALREDEDOR DE 2010 a (Por 1.000 nacidos vivos)

Menos de 10 De 10 a 14,99 De 15 a 19,99 De 20 a 29,99 30 o ms

Fuente: CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de Argentina, Ministerio de Salud de la Nacin, Direccin de Estadsticas e Informacin de Salud (DEIS) 2008; Bolivia (Estado Plurinacional de), Encuesta Nacional de Demografa y Salud (ENDSA) 2008; Brasil, Proyecto IBGE/Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), Populao e Desenvolvimento: Sistematizao das Medidas e Indicadores Sociodemogrficos Oriundos da Projeo da Populao por Sexo e Idade, por Mtodo Demogrfico, das Grandes Regies e Unidades da Federao para o Perodo 1991/2030 BRA/02/P02; Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2007; Chile, Estadsticas vitales, 2009; Colombia, Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2010; Costa Rica, Panorama demogrfico, 2010; Cuba, Anuario demogrfico, 2010; Ecuador, Encuesta demogrfica y de salud materna e infantil (ENDEMAIN), 2004; Guatemala, V Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2008-2009; Hait, Enqute mortalit, morbidit et utilisation des services (EMMUS-IV), 2005-2006; Nicaragua, Encuesta Nicaragense de Demografa y Salud (ENDESA) 2006-2007; Repblica Dominicana, Encuesta de demografa y salud 2007; Uruguay, Anuario demogrfico, 2011. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

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Mapa VII.2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PRODUCTO INTERNO BRUTO POR HABITANTE SEGN DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES, ALREDEDOR DE 2006 (En dlares)

Menos de 2.500 Entre 2.500 y 5.000 Entre 5.000 y 7.500 Entre 7.500 y 10.000 Ms de 10.000

Fuente: L. Riffo, Desigualdades econmicas regionales en Amrica Latina y el Caribe, documento presentado en la Reunin de expertos sobre poblacin, territorio y desarrollo sostenible, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 16 y 17 de agosto de 2011. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

Ahora bien, en la prctica los gobiernos mantienen por lo general posiciones ambivalentes sobre el tema, porque tanto en su discurso como en sus polticas suelen dar prioridad al crecimiento econmico, a la productividad y a otros objetivos que normalmente no se avienen con la aspiracin de reducir las desigualdades regionales. Asimismo, los representantes polticos difcilmente pueden mantener posiciones de principio al respecto, ya que su visin depender del territorio que representen; por lo pronto, los de las zonas dinmicas solicitarn ms apoyo precisamente en atencin a su mayor dinamismo. Por su parte, los representantes de las zonas ms pobladas tratarn de hacer prevalecer su peso demogrfico, aunque ello signifique ir en desmedro de zonas menos pobladas y ms rezagadas. Y, en un plano ms conceptual, hay investigadores e instituciones que no consideran que estas desigualdades regionales supongan un problema. Segn ese punto de vista son el resultado natural, eficiente y normalmente transitorio de los procesos de desarrollo econmico promovidos por las fuerzas del mercado (vase, por ejemplo, Banco Mundial, 2008). El mensaje de poltica de este enfoque es claro: La mejor manera de conseguir esta integracin es abrir las puertas a las fuerzas de mercado de la aglomeracin, la migracin y la especializacin, en vez de combatirlas u oponerse a ellas (Banco Mundial, 2008, pg. 20). Habida cuenta de estos contrapuntos, se hacen necesarias algunas precisiones.

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La primera es que en el presente documento se reafirma la posicin estratgica de poltica pblica que mantiene la CEPAL en el tema de las desigualdades regionales: Queremos revertir las tremendas disparidades territoriales mediante la construccin de sociedades ms integradas en torno a dinmicas productivas, con sinergias sociales y territoriales positivas (CEPAL, 2010a, pg. 12). De lo anterior no se deriva una aspiracin de homogeneidad econmica territorial que vaya contra las vocaciones productivas naturales ni contra fuerzas que hasta ahora han resultado consustanciales al desarrollo econmico y social, como la especializacin y la concentracin geogrficas. La preocupacin por las desigualdades territoriales se debe a la relacin de estas con la desigualdad social y con la omisin de derechos, a sus efectos econmicos adversos y a su tendencia a autorreproducirse en desmedro de las zonas ms rezagadas. Es un conjunto de factores que se acumulan y que justifican esta preocupacin, pero en ningn caso significa abrazar alguna idea de homogeneidad territorial, que no es compatible con la visin cepalina del desarrollo y de la igualdad. La segunda precisin es que, en materia de desarrollo econmico regional y local, este documento tambin hace suyo el trabajo de la CEPAL, en particular del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES). En tal sentido, su reciente estudio de 2009 sobre el desarrollo econmico territorial ser una referencia constante de este captulo y, en particular, en materia de polticas en el captulo XI. Y la tercera, claramente relacionada con la anterior, es que los contenidos de este captulo no se centran en las desigualdades econmicas y sociales entre regiones dentro de los pases, sino en los vnculos de estas con la localizacin de la poblacin y la migracin interna, en particular.

B. ANTECEDENTES SOBRE LA DESIGUALDAD REGIONAL EN AMRICA LATINA

La desigualdad regional ha sido un rasgo histrico y estructural de varios pases de la regin. Cada uno de ellos tiene un patrn especfico de desarrollo econmico y social territorial en que se combinan en realidad, en que se articulan regiones con niveles de desarrollo econmico y social muy dispares. En algunos casos, estas disparidades se remontan a la poca de la formacin de los Estados nacionales (o antes, incluso), cuando las denominadas DAM metropolitanas (aquellas donde se localiza la capital o la ciudad principal) consolidaron su relevancia y empezaron a concentrar los recursos, inversiones, innovaciones, poder y poblacin necesarios para impulsar la produccin industrial, el crecimiento econmico y la constitucin de ciudades e instituciones modernas. Como contrapartida, vastos mbitos quedaron al margen de esta nueva dinmica, por lo general los que tenan una elevada concentracin de poblacin indgena y se encontraban bsicamente vinculados a la agricultura tradicional y de sobrevivencia, mientras que otros perdieron peso especfico a medida que el poder de la hacienda como motor econmico se dilua y que los ciclos de extraccin de materias primas entraban en crisis tras una fase de auge. Este desarrollo regional tan desigual gener tensiones de distinto tipo, incluso conflictos internos severos en varios pases. Despus de la segunda guerra mundial y debido a la confluencia de diversos factores, entre ellos el empuje de organismos internacionales como la CEPAL y la influencia de la denominada ciencia regional, que estaba muy activa en los Estados Unidos desde la dcada de 1930 los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe comenzaron a incluir el desarrollo regional, esto es, la promocin del progreso en las regiones rezagadas, en su agenda de prioridades.

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Concretamente se estim que promover el desarrollo de las regiones ms pobres y expulsoras era una poltica pertinente y conveniente, por cuanto permita aprovechar de mejor manera los recursos de todos los territorios dentro de los pases, evitaba consolidar una trampa de pobreza en las regiones pobres y reduca los riesgos de desbordamiento de capacidades en las ricas. As las cosas, entre los aos cincuenta y los aos setenta del siglo pasado se implement un amplio conjunto de polticas y programas ambiciosos para el desarrollo de las regiones ms atrasadas. Un ejemplo emblemtico fue la creacin en el Brasil de la Superintendencia para el Desarrollo del Nordeste (SUDENE). Algunos de estos programas se superpusieron o, al menos, coexistieron con los descritos en el captulo II, tendientes a promover la ocupacin de los espacios de baja densidad, sobre todo si se trataba de mbitos fronterizos. Pero su gnesis, objetivos e instrumentos fueron distintos, por cuanto las reas de menor desarrollo relativo ya contaban con poblamiento, muchas veces precolombino, y sus ecosistemas estaban artificializados por la poblacin residente. Ms an, en muchos casos haban sido centros econmicos dinmicos, tpicamente por monocultivos (caa, cacao, caf, trigo y algodn, entre otros) que nutrieron la expansin econmica y la industrializacin de las metrpolis coloniales. De esta manera, casi todas las polticas de desarrollo regional de estos mbitos se orientaron a promover su industrializacin, en lnea con el espritu de la poca, que consideraba que el nico rubro genuinamente desarrollista era el fabril (De Mattos, 1986). Ahora bien, los vaivenes polticos, la dcada perdida de 1980 y el cambio de modelo de desarrollo en esa misma dcada que se proyect, con distintos matices segn el pas, a las dcadas siguientes llevaron al abandono de estos programas por desfinanciamiento, oposicin ideolgica o crtica tcnica de sus costos y resultados. En muchos pases, adems, los gobiernos (en varios casos dictaduras) retiraron su confianza a los programas pblicos de promocin industrial y la depositaron en las fuerzas de mercado. Como caba esperar, la accin de estas ltimas condujo a una reespecializacin territorial en rubros con ventajas comparativas. En su gran mayora esos rubros eran primarios: agrcolas, silvcolas, pesqueros y mineros (Ramrez, Silva y Cuervo, 2009). En algunos pases, la situacin de conflicto interno en vastas zonas del campo (Colombia, El Salvador, Guatemala y Nicaragua) dificult este proceso, pese a lo cual incluso all se observaron casos de reespecializacin primaria en algunos sectores particularmente rentables. Durante varios aos, la evidencia de dinamismo productivo de estos rubros aliment esperanzas de un desarrollo regional de los mbitos en que se localizaban (Daher, 1994). Sin embargo, esas expectativas no se cumplieron de manera generalizada, aunque buena parte de las regiones ms rezagadas no se habran beneficiado de todos modos, por cuanto no albergaban estas actividades productivas primarias de exportacin. La dcada de 2000 trajo aires nuevos en muchos sentidos y, de hecho, las polticas regionales de desarrollo y de ordenamiento territorial se vieron revaloradas, pero ciertamente se trata de visiones actualizadas, con objetivos, nfasis e instrumentos nuevos. En tal sentido, entre las novedades ms relevantes del reciente despliegue de polticas de desarrollo regional estn: i) la articulacin de medidas, actores e instituciones, con lo que se evita su condicin exclusivamente estatal del pasado; ii) la consideracin de factores ambientales, polticos y sociales, no solo productivos, en los rubros que se desea incentivar, y iii) la aplicacin de una familia de polticas regionales ms que una gran poltica nica y exclusiva acorde a la diversidad de situaciones en materia de desarrollo regional e inequidades territoriales (Ramrez, Silva y Cuervo, 2009). Los resultados de este nuevo impulso de la accin pblica (no solo estatal) para el desarrollo subnacional en Amrica Latina debern ser objeto de un continuo seguimiento por parte de instituciones tcnicas con enfoques y alcances regionales, como el ILPES, por ejemplo.

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C. ESTANCAMIENTO ECONMICO Y ESTANCAMIENTO DEMOGRFICO A ESCALA REGIONAL: DOS CARAS DE UNA MISMA MONEDA? Los recientes trabajos del ILPES sobre desarrollo econmico regional han aportado nueva evidencia y anlisis slidos respecto de la evolucin de las desigualdades regionales. Uno de los hallazgos ms significativos de estos estudios es que las predicciones tericas ampliamente aceptadas y validadas empricamente en otras regiones del mundo de una tendencia a la convergencia econmica (PIB per cpita) entre los espacios subnacionales (operativamente, entre DAM) no se han cumplido en Amrica Latina. El principal motivo ha sido la existencia de territorios de debilidad productiva estructural que parecen sumidos en trampas de pobreza. En los anlisis del ILPES se procura distinguir situaciones usando una tabla de dos entradas y cuatro casilleros segn el nivel del PIB per cpita y su crecimiento. El primer hecho estilizado que surge es preocupante y justamente est relacionado con la ausencia de convergencia econmica territorial antes mencionada. El ILPES lo advierte indicando que en la regin sobresale [] la persistencia del carcter rico o pobre del territorio, con muy poca movilidad (Ramrez, Silva y Cuervo, 2009, pg. 83). Otros hechos estilizados que surgen de los anlisis del ILPES son: i) una paralizacin de las DAM que concentraban actividad manufacturera, precisamente por la crisis del sector tras el ocaso de la estrategia de industrializacin impulsada por el Estado (expresin usada por Jos Antonio Ocampo en vez de industrializacin mediante sustitucin de importaciones), con excepcin de las DAM de la frontera norte de Mxico y otras con fuerte presencia de maquila; ii) un dinamismo sobresaliente de DAM con abundancia de minerales y actividades de explotacin de estos; iii) un notorio dinamismo de DAM cuyo fuerte son los servicios, dado que las DAM metropolitanas destacan en este sector, pero tambin en el industrial, por lo que su situacin es incierta1, y iv) un estancamiento crnico de DAM con alta proporcin de poblacin rural e indgena y una agricultura tradicional. En el plano demogrfico, de acuerdo con la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC) del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, un 33% de las DAM de la regin han presentado un bajo dinamismo demogrfico durante el perodo 1950-2000. Destacan las siguientes: Santiago del Estero (0,94%) en la Argentina; Potos (0,5%) en Bolivia (Estado Plurinacional de); Boyac (0,84%) en Colombia; Bolvar (0,9%) en el Ecuador; Departement du Sud (0,9%) y Departement du Sud-Est (0,9%) en Hait; Los Santos (0,6%) en Panam; eembuc (0,8%) y Paraguar (0,5%) en el Paraguay; Ayacucho (0,8%) y Apurmac (0,7%) en el Per; El Seibo (-0,17%) en la Repblica Dominicana, y La Valleja (-0,2%) y Flores (0,1%) en el Uruguay. En general, todas estas DAM se hallan en la categora de divisiones administrativas mayores de estancamiento productivo crnico (y, por ende, de pobreza estructural e histrica). As, un patrn claramente identificable de la relacin entre crecimiento econmico y crecimiento demogrfico a escala regional es la superposicin de estancamientos. Ciertamente, no se debe a un crecimiento natural inferior de estas DAM, ya que por sus mayores niveles de pobreza suelen estar entre las regiones con mayor fecundidad y, por lo tanto, con mayor crecimiento vegetativo. La respuesta, por tanto, se encuentra en la migracin. De hecho, en el acpite prximo se mostrar la ntima relacin entre estancamiento productivo y rezago social de las regiones y expulsin de poblacin, lo que parecera un comportamiento esperable, habida cuenta de las escasas oportunidades y las precariedades que significa permanecer en esas zonas.

Cabe destacar que, a mediano plazo, las DAM metropolitanas podran ser sistemticamente dinmicas en trminos econmicos, al verse impulsadas precisamente por el sector servicios.

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Por su parte, las regiones dinmicas y con mejores condiciones de vida suelen tener un crecimiento vegetativo bastante inferior al promedio, lo que en ocasiones no alcanza a contrarrestar su atractivo migratorio otra regularidad que sugieren los datos y apoya la teora, de manera que la relacin entre alto dinamismo productivo y elevado crecimiento demogrfico no es tan sistemtica. Adems, algunas de estas regiones dinmicas forman parte de DAM metropolitanas y el comportamiento migratorio de estas se ve afectado por factores urbanos y residenciales que debilitan su atractivo migratorio, muchas veces en beneficio de zonas cercanas, como se ver en un captulo prximo. Cualquiera sea el caso, la relacin relevante se da entre desarrollo socioeconmico regional y migracin, y se examina con ms detalle en el acpite que sigue.

D. EQUIDAD TERRITORIAL, DESARROLLO REGIONAL Y MIGRACIN INTERNA: LA SITUACIN RECIENTE

Un rasgo estilizado de los flujos de migracin interna ajustado, por cierto, a las predicciones tericas ha sido su sentido, desde las regiones menos desarrolladas hacia las ms desarrolladas. De una manera muy elemental esto se verifica mediante la correlacin que presenta la tasa de migracin neta, reveladora de la condicin atractiva o expulsora de una DAM cualquiera, con el ndice de desarrollo humano. Se verifica que, casi sin excepcin, los niveles de desarrollo humano ms altos son concomitantes con tasas de migracin neta en promedio mayores, es decir, con mayor atractivo o menor grado de expulsin (vase el cuadro VII.1).
Cuadro VII.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): CORRELACIN LINEAL SIMPLE ENTRE EL NDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) Y LA TASA DE MIGRACIN INTERNA NETA A NIVEL DE DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES, CENSOS DE LA RONDA DE 2000
Pas y ao, indicador y ao de referencia, cantidad de divisiones administrativas mayores (DAM) con datos Argentina, 2001 Bolivia (Estado Plurinacional de), 2002 Brasil, 2000 Chile, 2002 Colombia, 2005 Cuba, 2002 Ecuador, 2001 Guatemala, 2002 Honduras, 2001 Mxico, 2000 Nicaragua, 2005 Panam Paraguay, 2002 Uruguay, 1996 Venezuela (Repblica Bolivariana de), 2001 IDH de 1996 IDH de 1994 IDH de 1996 IDH de 1998 IDH de 2000 IDH de 1996 IDH de 1999 IDH de 1995-1996 IDH de 1996 IDH de 1995 IDH de 2000 IDH de 2000 IDH de 2000 IDH de 1991 IDH de 1996 24 DAM 9 DAM 27 DAM 13 DAM 24 DAM 14 DAM 15 DAM 22 DAM 18 DAM 32 DAM 17 DAM 12 DAM 18 DAM 19 DAM 23 DAM ndice de correlacin simple entre el indicador y la tasa de migracin neta (valor p entre parntesis) 0,407 0,619 0,451 -0,01136 0,414 0,77 0,65 0,442 0,697 0,408 0,055 0,484 0,133 0,063 0,0686 (0,0242) (0,0378) (0,0091) (0,5147) (0,0222) (0,0006) (0,0044) (0,01972) (0,0006) (0,0102) (0,4170) (0,0554) (0,29936) (0,60097) (0,3780)

Fuente: J. Rodrguez, Distribucin espacial, migracin interna y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Revista de la CEPAL, N 96 (LC/G.2396-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2008, pg. 140.

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Ahora bien, como se adelant en la seccin previa, la regularidad ms importante es que entre las zonas expulsoras se encuentran las DAM que componen las reas de mayor pobreza relativa, las ms afectadas por la marginacin y aquellas de asentamiento histrico de los pueblos indgenas: casi la totalidad del noroeste y noreste argentinos (con excepcin de Catamarca), las cuatro provincias altiplnicas de Bolivia (Estado Plurinacional de) (Chuquisaca, La Paz, Oruro y Potos), siete de los nueve estados del nordeste del Brasil, el centro-sur de Chile (en particular la IX regin, de la Araucana), el oeste de Costa Rica (aunque en este caso las disparidades socioeconmicas entre DAM son menos marcadas), prcticamente toda Guatemala y el sur de Mxico, los departamentos de la Sierra en el Per, buena parte de las provincias andinas del Ecuador (con la excepcin de Pichincha, que es DAM metropolitana) y las comarcas indgenas de Panam, entre otras (vase el cuadro VII.2). En los mapas VII.3, VII.4 y VII.5 se muestran tres ejemplos ilustrativos que corresponden a zonas histricamente rezagadas en materia econmica y social; se encuentran en Chile (regiones VII, VIII y IX, situadas en el centro-sur, donde se concentra la poblacin mapuche), en Bolivia (Estado Plurinacional de) (en el altiplano, donde se concentra la poblacin indgena quechua y aimara) y en el Brasil (nordeste). Las tres zonas destacan por ser de emigracin.

Cuadro VII.2 ECUADOR: SALDO MIGRATORIO Y TASA DE MIGRACIN INTERNA NETA POR PROVINCIAS, 1977-2010 (En nmero de personas y tasas de migracin neta media anual expresadas por 1.000)
Provincia Azuay Bolvar Caar Carchi Cotopaxi Chimborazo El Oro Esmeraldas Guayas Imbabura Loja Los Ros Manab Morona Santiago Napo Pastaza Pichincha Tungurahua Zamora Chinchipe Galpagos Sucumbos Orellana Santo Domingo Santa Elena Zonas no delimitadas 1977-1982 Tasa de Saldo migracin migratorio neta -13 155 -7,0 -19 069 -28,8 -7 225 -9,8 -15 416 -27,1 -15 536 -13,1 -23 908 -17,3 4 244 3,1 -5 600 -5,7 131 157 16,0 -12 573 -11,7 -41 191 -25,4 -25 894 -13,3 -104 030 -27,0 2 656 9,8 18 666 46,5 2 149 17,4 121 875 22,2 -9 787 -6,9 3 222 18,1 606 27,7 1985-1990 Tasa de Saldo migracin migratorio neta -410 -0,2 -10 265 -14,8 -2 685 -3,3 -7 605 -12,2 -9 584 -8,0 -13 296 -8,4 11 810 6,7 -8 353 -6,4 41 424 3,8 -3 662 -3,2 -19 813 -11,5 -15 353 -6,6 -40 913 -9,0 1 564 4,6 6 131 15,1 2 862 17,0 53 154 7,1 -3 437 -2,2 4 123 16,0 1 114 31,1 7 311 25,4 1996-2001 Tasa de Saldo migracin migratorio neta 10 256 3,9 -11 865 -15,2 1 635 1,8 -9 119 -13,1 -7 988 -5,1 -16 455 -9,0 2 609 1,1 -17 662 -10,2 37 883 2,6 -2 870 -1,9 -17 027 -9,3 -15 725 -5,4 -70 254 -12,9 -614 -1,3 -446 -1,3 3 277 12,8 100 063 9,7 -3 560 -1,8 -391 -1,2 1 545 20,7 4 032 7,6 6 227 18,3 2005-2010 Tasa de Saldo migracin migratorio neta 8 392 2,7 -7 347 -8,7 447 0,5 -6 262 -8,5 -6 286 -3,4 -8 137 -3,9 -1 227 -0,5 -11 721 -5,0 7 253 0,4 -1 344 -0,8 -8 632 -4,3 -7 102 -2,0 -26 833 -4,3 285 0,5 -5 0,0 3 175 9,0 45 339 4,0 -1 004 -0,4 270 0,7 1 125 10,9 -557 -0,8 7 538 13,6 3 867 2,4 6 484 4,9 2 282 17,0

8 809

62,2

5 883

21,4

6 449

22,1

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) y procesamiento especial del censo de 2010.

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Mapa VII.3 CHILE: CLASIFICACIN DE DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES (DAM) SEGN SU CONDICIN MIGRATORIA, CENSOS DE LAS RONDAS DE 1990 Y 2000 a

Fuente: J. Rodrguez y G. Busso, Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina entre 1980 y 2005. Un estudio comparativo con perspectiva regional basado en siete pases, Libros de la CEPAL, N 102 (LC/G.2397P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

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Mapa VII.4 BRASIL: CLASIFICACIN DE DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES (DAM) SEGN SU CONDICIN MIGRATORIA, CENSOS DE LAS RONDAS DE 1990 Y 2000

Fuente: J. Rodrguez y G. Busso, Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina entre 1980 y 2005. Un estudio comparativo con perspectiva regional basado en siete pases, Libros de la CEPAL, N 102 (LC/G.2397P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

Mapa VII.5 BOLIVIA (ESTADO PLURINACIONAL DE): CLASIFICACIN DE DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES SEGN SU CONDICIN MIGRATORIA, CENSOS DE LAS RONDAS DE 1990 Y 2000 a

Fuente: J. Rodrguez y G. Busso, Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina entre 1980 y 2005. Un estudio comparativo con perspectiva regional basado en siete pases, Libros de la CEPAL, N 102 (LC/G.2397P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

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En Mxico, la mayor parte de los estados que sufren pobreza crnica estn en el Sur, siendo Oaxaca, Guerrero y Chiapas los ms afectados. Los tres ltimos censos (incluido el de 2010) muestran que estos estados son de emigracin neta (vase el grfico VII.1). En el grfico VII.2 se muestra la relacin entre la migracin neta del perodo 2005-2010 (censo de 2010) y el ndice de desarrollo humano (IDH) de 2006 de las entidades federativas del pas. La pendiente es positiva y, en general, se verifica que las DAM de mayor IDH tienden a ser atractivas, mientras que las que tienen un ndice de desarrollo humano ms bajo suelen ser expulsoras. La excepcin es la DAM con el mayor IDH, que registra a la vez la tasa de emigracin neta ms alta. Pero esto se explica fcilmente, puesto que se trata del Distrito Federal y su condicin expulsora obedece al proceso de expansin perifrica de la Ciudad de Mxico, propio de todas las grandes urbes de Amrica Latina, como se expondr en el captulo X de este documento. En el Ecuador, la zona serrana ha sido tpicamente de pobreza crnica, aunque en las restantes regiones ecolgicas (Costa y Amazonia) tambin es posible encontrar provincias con niveles de pobreza altos y persistentes. Hasta mediados de la dcada de 1990 todas las provincias de la Sierra eran expulsoras, con la excepcin de Pichincha, donde se localiza la capital, Quito (vase el cuadro VII.2). El censo de 2001 mostr una inflexin en el caso de Azuay y Caar, las dos provincias meridionales de la Sierra (en Azuay se ubica Cuenca, la tercera ciudad del pas). El censo de 2010 ratifica este cambio, ya que Azuay y Caar mantienen una migracin neta positiva. Si a esto se le aade el intenso atractivo sostenido de Pichincha2, se observa que tres de las diez provincias serranas registran migracin neta positiva3. Ahora bien, esta diversificacin migratoria no supone una modificacin de la ecuacin entre provincia de pobreza crnica y provincia de expulsin, ya que tanto Azuay como Caar han logrado importantes progresos econmicos y sociales en los ltimos aos, lo que les ha permitido abandonar la condicin de pobreza crnica. Con todo, es claro que en el Ecuador, al igual que en Mxico, hay un complejo entramado de intercambios migratorios asociado a la multipolaridad del desarrollo econmico del pas. No solo se trata de las provincias donde se localizan las tres ciudades mayores Quito, en Pichincha, Guayaquil, en Guayas (aunque esta ha perdido mucho atractivo migratorio) y Cuenca, en Azuay, sino tambin de las provincias de la Amazonia (en particular Orellana y Pastaza), ya examinadas en el captulo V. Aunque los factores de atraccin difieren entre las provincias, se trata de un claro ejemplo de desarrollo regional multipolar, que coexiste con la persistencia de provincias de pobreza crnica, que expulsan poblacin principalmente hacia las provincias dinmicas o con mayores oportunidades y recursos. Este anlisis se ve confirmado en el grfico VII.3, ya que las provincias con tasas de migracin neta positiva ms alta tienden a presentar ndices de pobreza menores, salvo algunas excepciones, como las provincias de Orellana y Pastaza, que, pese a sus altos ndices de pobreza (superiores al 60%), presentan elevadas tasas netas migratorias de signo positivo, lo que se debe a su condicin de reas de expansin de la frontera demogrfica y al atractivo de su base de recursos naturales.

Cabe mencionar que el atractivo de Pichincha no se explica por la dinmica de expulsin de la mayora de las provincias serranas, pues en el intercambio con la mayor parte de las provincias de Costa tambin registra un saldo favorable segn el ltimo censo, en que se capta la migracin del perodo 2005-2010. Es ms, el segundo saldo ms cuantioso lo tiene con Manab, provincia de la regin Costa que presenta altos ndices de expulsin desde hace lustros. No se considera como serrana la nueva provincia de Santo Domingo de los Tschilas, porque se ubicacin es bsicamente occidental con respecto a la cordillera de los Andes. Esta provincia, creada oficialmente en noviembre de 2007, tambin tiene un saldo migratorio positivo, como resultado del atractivo de su capital, Santo Domingo de los Colorados.

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Grfico VII.1 MXICO: TASAS DE MIGRACIN INTERNA NETA POR ENTIDADES FEDERATIVAS, 1985-2010 (En tasas de migracin neta media anual expresadas por 1.000)
50 40 30 20 10 0 -10 -20 -30
Tlaxcala Veracruz de Ignacio de la Llave Yucatn
0,95

Colima

Jalisco

Mxico

Nayarit

Puebla

Hidalgo

Chiapas

Morelos

Oaxaca

Sinaloa

Sonora

Durango

Guerrero

Quertaro

Tabasco

Campeche

Chihuahua

Guanajuato

Nuevo Len

Aguascalientes

Baja California

Distrito Federal

Quintana Roo

Baja California Sur

Coahuila de Zaragoza

1985-1990

Michoacn de Ocampo

1995-2000

2005-2010

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) y procesamiento especial del censo de 2010 (formulario ampliado).

Grfico VII.2 MXICO: TASA DE MIGRACIN INTERNA NETA, 2005-2010, E NDICE DE DESARROLLO HUMANO POR ENTIDADES FEDERATIVAS, 2006 (En tasas de migracin neta media anual expresadas por 1.000)
25

20

15
Tasa de migracin interna neta

10

-5

-10 0,70

0,75

0,80

0,85

San Luis Potos

0,90

ndice de desarrollo humano (IDH)

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre desarrollo humano. Estado de Mxico 2011, pg. 227, [en lnea] http://www.undp.org.mx/IMG/pdf/IDH_Estado_de_Mexico_2011-2.pdf.

Tamaulipas

Zacatecas

109

Grfico VII.3 ECUADOR: TASAS DE POBREZA, 2005-2006, Y DE MIGRACIN INTERNA NETA POR PROVINCIAS, 2005-2010 (En porcentajes de pobreza y tasas de migracin neta media anual expresadas por 1.000)
15

10

Tasa de migracin interna neta

-5

-10 20

25

30

35

40 Tasa de pobreza

45

50

55

60

65

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) y procesamiento especial del censo de 2010; Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) del Ecuador, Encuesta de condiciones de vida, 2005-2006, [en lnea] www.inec.gov.ec.

El caso de Panam difiere de los de Mxico y el Ecuador; no por la ecuacin entre provincia de pobreza crnica y provincia expulsora, que de hecho tiende a cumplirse, por cuanto las zonas ms pobres las comarcas y el Darin4 son expulsoras (vase el grfico VII.4), sino por la abrumadora concentracin de los flujos de migracin interna hacia Panam (vase el cuadro VII.3), que tambin es la DAM con mayor IDH (vase el grfico VII.4). Claramente, en este pas no hay atisbos de desconcentracin territorial (ni econmica) de la poblacin, por cuanto la provincia de Panam, donde se localiza la capital nacional, Ciudad de Panam, simplemente sigue absorbiendo una cantidad creciente de la poblacin y de las actividades econmicas del pas. El magnetismo de la Ciudad de Panam va ms all de las fronteras del pas, pues se debe al papel global y regional que desempea la ciudad como centro financiero, comercial y de trnsito de mercancas e, incluso, de personas (su aeropuerto se ha convertido en un centro regional). En muchos sentidos, la Ciudad de Panam no compite con ninguna otra del pas, ni siquiera de Centroamrica, sino con Miami (Estados Unidos) y con las grandes ciudades de Amrica Latina.

Las comarcas corresponden a territorios indgenas y el Darin es una zona de difcil poblamiento por su humedad y la exuberancia casi impenetrable de su selva. Su condicin bsicamente rural e indgena se asocia a la pobreza y en parte esto se puede deber a las caractersticas de la medicin usada, no siempre pertinente en el caso de las poblaciones indgenas.

110

Grfico VII.4 PANAM: TASA DE MIGRACIN INTERNA NETA, 2005-2010, E NDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) DE 2006, POR PROVINCIAS (En tasas de migracin neta media anual expresadas por 1.000)
80

60

40

20

Migracin interna

-20

-40

-60

-80 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 IDH, 2006 0,65 0,70 0,75 0,80

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) y procesamiento especial del censo de 2010; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe de desarrollo humano 2007-2008, Ciudad de Panam [en lnea] http://www.undp.org.pa/indice-desarrollo-humano/panama.

Cuadro VII.3 PANAM: SALDO MIGRATORIO Y TASA DE MIGRACIN INTERNA NETA POR PROVINCIAS Y COMARCAS, 1995-2010 (En nmero de personas y en tasas de migracin neta media anual expresadas por 1.000)
2005-2010 Provincias Saldo migratorio -267 -7 937 -2 228 -18 012 -3 526 -4 941 -3 502 71 327 -15 639 -5 789 -202 -9 284 Tasa de migracin neta -0,5 -7.8 -2.1 -9.5 -16.9 -9.9 -8.6 10 -14.9 -37.4 -4.8 -13.9 ndice de eficacia migratoria (por 100) -2,0 -31,1 -12,6 -42,2 -31,0 -31,2 -26,1 60,0 -49,5 -78,4 -27,2 -73,6 Saldo migratorio -1 058 -11 357 -408 -16 123 -5 303 -6 212 -5 643 78 776 -20 682 -5 998 -228 -5 764 1995-2000 Tasa de migracin neta -3,3 -14,8 -0,5 -11,5 -34,9 -15,4 -17,0 16,1 -24,8 -45,6 -7,9 -14,4 ndice de eficacia migratoria (por 100) -8,7 -44,2 -2,2 -38,3 -43,8 -40,9 -40,7 65,8 -64,1 -89,3 -30,1 -72,4

Bocas del Toro Cocl Coln Chiriqu Darin Herrera Los Santos Panam Veraguas Comarca Kuna Yala Comarca Ember Comarca Ngbe Bugl

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) y procesamiento especial del censo de 2010.

111

E. EL EFECTO CUALITATIVO DE LA MIGRACIN: UNA FACETA CRUCIAL POCO EXPLORADA

La migracin interna tiene una relacin polifactica con el desarrollo regional. El principal aspecto de esta relacin depende del flujo racional, que va hacia las regiones ms productivas, donde el trabajo se caracteriza por un mayor rendimiento y est mejor remunerado. Eso impulsa la produccin nacional y eleva los ingresos de las personas, lo que coadyuva al desarrollo sostenible y, a mediano y largo plazo, a la convergencia territorial (PNUD, 2009). Tan importante como lo anterior es la faceta de derecho humano de la migracin, ya que el libre desplazamiento dentro de los pases se reconoce como tal desde la Declaracin Universal de Derechos Humanos, por lo que se debe garantizar y proteger. Ante estos dos factores hay consenso en que las polticas pblicas coercitivas, discriminatorias u obstaculizadoras de la migracin interna son inconducentes y arbitrarias. Pero la migracin interna tambin puede convertirse en una barrera para el desarrollo sostenible de algunos territorios dentro de la regin. Esta hiptesis se ha formulado frente a escenarios de oleadas inmigratorias que parecen ser difciles de absorber por los lugares de destino. Tambin se ha planteado para el caso opuesto, vale decir, el de la emigracin crnica desde regiones pobres, porque la selectividad de la emigracin desde estas tiende a ser etaria y educativa, lo que provoca que se erosione su base de recursos humanos, de por s precaria. En efecto, quienes emigran suelen formar parte de la poblacin en edad activa, que en ocasiones se ve virtualmente expulsada por la falta de oportunidades laborales. En cambio, tienden a quedarse las personas que carecen de recursos o capacidades para migrar (poblacin de ms edad y menos calificada). La evidencia disponible sugiere que este ltimo escenario es el que tiende a generar trampas de pobreza y de perpetuacin de la desigualdad para las regiones pobres, al menos en el corto y mediano plazo. En el caso de las regiones que reciben oleadas inmigratorias, si logran mantener su dinamismo econmico que es la base de su atractivo normalmente obtienen beneficios netos con la llegada masiva de poblacin en edad de trabajar, aunque su calificacin sea inferior al promedio de los no migrantes de esas zonas. El efecto erosivo de la base de recursos humanos que ha tenido la migracin interna en las regiones de pobreza crnica de diversos pases de Amrica Latina puede ilustrarse aplicando el procedimiento desarrollado por el CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL para estimar el efecto de la migracin sobre la composicin de la poblacin (vase el recuadro VII.1).

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Recuadro VII.1 CMO MEDIR EL EFECTO DE LA MIGRACIN EN LA COMPOSICIN DE LA POBLACIN DE LAS ENTIDADES DE ORIGEN Y DE DESTINO En el procedimiento elaborado por el CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL se usa la matriz de indicadores de flujo, que se obtiene mediante el procesamiento especial de los microdatos censales. La idea central es cotejar los marginales de esta matriz uno de los cuales corresponde al atributo en el momento del censo (con migracin) y el otro al atributo cinco aos antes (sin migracin, es decir el contrafactual) y deducir de esa diferencia si la migracin tuvo un efecto (neto y exclusivo) elevador o reductor del atributo. El valor absoluto de la diferencia se relaciona luego con el valor contrafactual con objeto de estimar el efecto relativo de la migracin. Para obtener un indicador sinttico del efecto total de la migracin, en particular para evaluar si acenta o modera las desigualdades territoriales del indicador, se calcula la correlacin simple entre la series de los valores contrafactuales y del impacto relativo de la migracin de las entidades territoriales. La obtencin de coeficientes con valores positivos implica que la migracin tiende a aumentar la desigualdad territorial, mientras que los valores negativos indican que la migracin tiende a atenuar las desigualdades. Finalmente, la diferencia entre cada marginal y la diagonal permite obtener el efecto (en valores absolutos) de la inmigracin (marginal filadiagonal) y de la emigracin (diagonalmarginal columna). La suma de ambos efecto da necesariamente el efecto total.
Fuente: J. Rodrguez, Migracin interna en ciudades de Amrica Latina: Efectos en la estructura demogrfica y la segregacin residencial, Notas de poblacin, N 93 (LC/G.2509-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.11.II.G.58.

En el cuadro VII.4 se aprecia que la migracin en estas DAM tiene efectos adversos sobre la estructura por edad la rejuvenece (por el aumento del porcentaje de nios) y la envejece a la vez, mientras reduce la proporcin de poblacin en edad de trabajar y el nivel educativo de esas zonas incide negativamente en la escolaridad media de los jefes de hogar. Respecto de este ltimo efecto, en el cuadro VII.5 se desagrega en sus componentes de inmigracin y emigracin, para lo que se usa el procedimiento explicado en el recuadro VII.1. El patrn que emerge es muy claro: la prdida de escolaridad de estas DAM de pobreza crnica se debe exclusivamente a la emigracin. La inmigracin que reciben tiene, en general, un efecto favorable, esto es, elevador de la escolaridad media de los jefes de hogar. En rigor, no se trata de un patrn exclusivo de estas DAM, ya que tambin se verifica en muchas otras divisiones administrativas mayores. Eso se explica por la selectividad educativa de los migrantes, que resulta ms marcada cuando se examina de manera desagregada, es decir, no siguiendo la modalidad clsica de comparar en general migrantes y no migrantes, sino la de cotejar emigrantes e inmigrantes de cada DAM con las poblaciones no migrantes de las DAM de origen y de destino, respectivamente. Cualquiera sea el caso, el cuadro VII.5 no deja espacio para dudas: la emigracin desde estas DAM, por la selectividad de las personas emigrantes, que suelen tener niveles educativos superiores a los de las no emigrantes de sus DAM de origen, deteriora la base de recursos humanos de esas regiones y agrava su estancamiento. Los datos de migracin de los censos levantados entre 2005 y 2010 (Colombia, El Salvador y el Per) y de los ya levantados en 2010 (la Argentina, el Brasil, el Ecuador, Mxico, Panam y la Repblica Dominicana, aunque hasta la fecha solo estaban disponibles los del Ecuador, Mxico y Panam) indican que la migracin sigue manteniendo una doble condicin de drenaje de poblacin para las DAM de pobreza crnica y de erosin de su base de recursos humanos por la selectividad etaria, educativa y laboral de los emigrantes.

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Cuadro VII.4 AMRICA LATINA (PASES Y AOS SELECCIONADOS): EFECTOS DE LA MIGRACIN SOBRE LA ESTRUCTURA ETARIA Y EDUCATIVA, DAM DESAVENTAJADAS (En tasas de migracin neta expresadas por 1.000 y en aos de escolaridad)
Noroeste de la Argentina (2001) DAM de emigracin neta Salta Jujuy Tucumn Santiago del Estero Tasa de migracin neta -0,91 -2,09 -0,27 -1,40 Proporcin de adultos mayores 0,70 1,05 0,29 0,71 Escolaridad DAM de de los jefes emigracin de hogar neta -0,082 -0,735 -0,006 -0,143 Chuquisaca La Paz Oruro Potos Altiplano de Bolivia (Estado Plurinacional de) (2001) Tasa de migracin neta -6,27 -3,11 -8,88 -14,76 Proporcin de adultos mayores 1,73 0,20 2,94 3,34 Escolaridad DAM de de los jefes emigracin de hogar neta 1,724 -0,393 -2,268 -2,168 Maule Bo Bo Araucana Centro-sur de Chile (2002) Tasa de migracin neta -0,42 -2,21 -0,48 Proporcin de adultos mayores 1,22 1,18 1,19 Escolaridad de los jefes de hogar 0,19 -0,46 0,25

Proporcin de nios 0,69 1,30 0,04 0,87

Proporcin de nios 0,76 0,14 2,38 1,67

Proporcin de nios 1,73 1,15 1,66

Nordeste del Brasil (2000) DAM de emigracin neta Maranho Piau Cear Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Fuente: Tasa de migracin neta -6,88 -4,06 -0,72 -3,92 -3,21 -5,70 -0,61 -4,50 Proporcin de adultos mayores 2,52 1,83 0,57 1,86 1,14 2,61 1,13 1,95 Escolaridad DAM de de los jefes emigracin de hogar neta -0,248 -0,657 -0,599 -0,173 -0,072 -0,033 -0,063 0,081 Carchi Imbabura Cotopaxi Tungurahua Bolvar Chimborazo Loja

Sierra Ecuatoriana (2001) Tasa de migracin neta -13,13 -1,89 -5,13 -1,79 -15,16 -9,01 -9,3 Proporcin de adultos mayores 2,27 0,85 0,99 0,20 2,36 2,56 2,3 Escolaridad DAM de de los jefes emigracin de hogar neta -1,9833 0,2305 -0,2953 0,2927 -3,0228 0,1505 -0,5514 Oaxaca Guerrero Chiapas Puebla Veracruz

Sur de Mxico (2000) Tasa de migracin neta -4,24 -6,42 -2,85 -1,14 -6,89 Proporcin de adultos mayores 1,68 2,14 0,99 0,37 2,98 Escolaridad de los jefes de hogar 0,039 -0,149 -0,268 0,068 -0,971

Proporcin de nios 0,77 1,32 0,47 0,82 0,49 0,40 0,31 0,42

Proporcin de nios 2,91 1,08 1,40 0,94 3,67 1,91 2,47

Proporcin de nios 0,79 0,36 0,69 0,28 1,66

J. Rodrguez y G. Busso, Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina entre 1980 y 2005. Un estudio comparativo con perspectiva regional basado en siete pases, Libros de la CEPAL, N 102 (LC/G.2397-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.

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Cuadro VII.5 AMRICA LATINA (PASES Y AOS SELECCIONADOS): EFECTOS DE LA MIGRACIN, LA INMIGRACIN Y LA EMIGRACIN SOBRE LA ESCOLARIDAD MEDIA DE LOS JEFES DE HOGAR, DAM DESAVENTAJADAS (En aos de escolaridad)
Noroeste de la Argentina (2001) DAM de emigracin neta Salta Jujuy Tucumn Santiago del Estero Efecto de la migracin -0,06 -0,01 0,00 -0,01 Efecto de la inmigracin 0,05 0,07 0,05 0,04 Efecto de la emigracin -0,11 -0,08 -0,05 -0,05 Altiplano de Bolivia (Estado Plurinacional de) (2001) DAM de emigracin neta Chuquisaca La Paz Oruro Potos Efecto de la migracin 0,090 -0,028 -0,169 -0,105 Efecto de la inmigracin 0,336 0,076 0,110 0,187 Efecto de la emigracin -0,245 -0,105 -0,280 -0,293 Sur de Mxico (2000) Efecto de la emigracin -0,26 -0,22 -0,15 -0,14 -0,13 -0,13 -0,12 DAM de emigracin neta Oaxaca Guerrero Chiapas Puebla Veracruz Efecto de la migracin 0,002 -0,008 -0,014 0,004 -0,058 Efecto de la inmigracin 0,105 0,077 0,079 0,101 0,101 Efecto de la emigracin -0,103 -0,086 -0,093 -0,096 -0,159 DAM de emigracin neta Del Maule Bo Bo Araucana Centro-sur de Chile (2002) Efecto de la migracin 0,01 -0,04 0,02 Efecto de la inmigracin 0,16 0,11 0,19 Efecto de la emigracin -0,15 -0,15 -0,17

Nordeste del Brasil (2000) DAM de emigracin neta Maranho Piau Cear Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Efecto de la migracin -0,01 -0,025 0,025 -0,007 -0,003 -0,001 -0,003 0,003 Efecto de la inmigracin 0,051 0,055 0,061 0,053 0,034 0,041 0,048 0,045 Efecto de la emigracin -0,06 -0,079 -0,036 -0,06 -0,038 -0,043 -0,051 -0,041 DAM de emigracin neta Carchi Imbabura Cotopaxi Tungurahua Bolvar Chimborazo Loja

Sierra Ecuatoriana (2001) Efecto de la migracin -0,16 -0,12 -0,02 0,01 0,01 -0,04 -0,02 Efecto de la inmigracin 0,1 0,1 0,13 0,15 0,14 0,09 0,1

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos censales.

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En el caso del Per, cuyo ltimo censo fue levantado en 2007, la zona de pobreza crnica corresponde a la Sierra, compuesta por una decena de departamentos con una fuerte presencia indgena. Todos son de emigracin neta, en la mayora de los casos con tasas de entre el 5 el y 10 por 1.000 (vase el cuadro VII.6). Por tanto, se cumple el primer hecho estilizado reiterado en este estudio: las DAM de pobreza crnica son de expulsin. Respecto del segundo efecto estilizado, a saber, la erosin de su base de recursos humanos como resultado de la emigracin, en el caso del Per hay algunas dificultades tcnicas para efectuar esta estimacin con la variable de educacin, por lo que en el cuadro VII.7 se presenta el efecto sobre la estructura etaria, en particular sobre el denominado bono demogrfico (medido segn el ndice de dependencia demogrfica). El hecho estilizado se ratifica: todos los departamentos de la Sierra ven disminuido su bono demogrfico por la migracin. Como caba esperar a la luz de resultados previos, es justamente la emigracin la que eleva el ndice de dependencia, por el marcado sesgo etario de los emigrantes (poblacin joven en edad de trabajar).
Cuadro VII.6 PER (DEPARTAMENTOS SERRANOS): INDICADORES DE MIGRACIN NETA, 2002-2007 (En nmero de personas y en tasas de migracin neta anual expresadas por 1.000)
Departamento de residencia habitual Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Hunuco Junn Pasco Puno 2007 360 497 1 049 562 542 730 1 246 631 1 046 033 406 930 679 650 1 103 423 252 770 1 151 310 2002 378 847 1 033 525 560 424 1 321 438 1 072 316 431 601 712 308 1 144 698 262 864 1 181 406 Migracin neta -18 350 16 037 -17 694 -74 807 -26 283 -24 671 -32 658 -41 275 -10 094 -30 096 Tasa de migracin neta -9 928 3 079 -6 416 -11 652 -4 963 -11 769 -9 385 -7 344 -7 830 -5 161

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamiento especiales de los microdatos censales.

Cuadro VII.7 PER (DEPARTAMENTOS SERRANOS): EFECTO DE LA MIGRACIN SOBRE EL NDICE DE DEPENDENCIA DEMOGRFICA, DAM DE POBREZA CRNICA, 2007 (En valores del ndice de dependencia demogrfica)
Total Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Hunuco Junn Pasco Puno 0,609 0,383 0,574 0,517 0,509 0,629 0,545 0,474 0,441 0,483 Contra-factual 0,586 0,381 0,563 0,501 0,502 0,614 0,527 0,460 0,438 0,477 Diferencia absoluta 0,023 0,002 0,010 0,016 0,008 0,015 0,017 0,015 0,003 0,007 Diferencia relativa (en porcentajes) 3,865 0,580 1,845 3,171 1,506 2,482 3,267 3,168 0,733 1,374 Efecto de la inmigracin -0,02 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,02 -0,01 -0,01 -0,02 -0,01 Efecto de la emigracin 0,04 0,01 0,02 0,03 0,02 0,03 0,03 0,02 0,02 0,01

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos censales.

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Por lo que respecta a Mxico, en el grfico VII.1 ya se mostr la persistencia de la emigracin desde las cinco DAM de pobreza crnica cuatro en el sur (Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla) y una en el oriente (Veracruz), todas con tasas de migracin neta negativas en los tres ltimos censos, es decir, desde 1985 hasta 2010. En el grfico VII.5, por otra parte, se ratifica que, en promedio, la migracin no contribuy a reducir las disparidades educativas entre las entidades federativas del pas entre 2005 y 2010. Esto se debe, entre otros factores, a que casi todas las DAM de pobreza crnica pierden en escolaridad por efecto de la migracin (siendo Chiapas la excepcin en el censo de 2010). Las cifras sobre los efectos de la inmigracin y de la emigracin (no mostradas por razones de espacio) reflejan el patrn conocido: todas las entidades federativas ganan con la inmigracin, menos Baja California, que pierde del orden del 2% de la escolaridad en el grupo de 25 a 39 aos. Como contrapartida, todas las entidades federativas menos Baja California y el Distrito Federal pierden escolaridad por emigracin. Estos resultados ratifican la selectividad educativa de la migracin interregional, incluso en los casos en que se controla la edad, e influyen poderosamente en la relacin entre emigracin neta y prdida de escolaridad en las DAM ms rezagadas en trminos socioeconmicos.

Grfico VII.5 MXICO: EFECTO DE LA MIGRACIN SOBRE LA ESCOLARIDAD DE LA POBLACIN DE 25 A 39 AOS DE EDAD POR ENTIDADES FEDERATIVAS, CENSO DE 2010 (En porcentajes de cambio de los aos de escolaridad)
1,6 1,4 1,2 1,0 0,8

Porcentajes

0,6 0,4 0,2 0,0 -0,2 -0,4 -0,6 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5 10,0 10,5

y = 0,1074x-0,8957 R = 0,0372

11,0

11,5

12,0

Aos de escolaridad en 2005 (contrafactual)

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base del procesamiento especial de los microdatos de la muestra del 10% del censo.

En el caso de Panam, los resultados (vase el cuadro VII.8) son particularmente expresivos, por la peculiar configuracin que mantienen los flujos migratorios entre DAM (provincias) del pas. En efecto, persiste una abrumadora concentracin de los flujos hacia la provincia de Panam (DAM metropolitana, que se examinar en otro captulo de este documento). Por ello, es la nica (o casi la nica) provincia con saldo migratorio positivo, lo que contribuye a un resultado paradjico: todas o casi todas las

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provincias pierden escolaridad en promedio por la migracin interna. Pero la prdida es realmente significativa en el caso de una comarca indgena (Kuna Yala) que, por sus niveles de vida, puede considerarse de pobreza crnica (aunque por su estatus especial resulta cuestionable un acercamiento basado en indicadores sin pertinencia tnica). De todas formas, en 2000 y en 2010 la migracin no contribuy a cerrar las brechas educativas entre las DAM de Panam. Con todo, el caso excepcional de la comarca Ember en el censo de 2010 la nica en que la migracin eleva la educacin sugiere la existencia de procesos novedosos que ameritan una investigacin especial, ulterior a este documento.

Cuadro VII.8 PANAM: EFECTOS DE LA MIGRACIN, LA INMIGRACIN Y LA EMIGRACIN SOBRE LA ESCOLARIDAD MEDIA DE LA POBLACIN DE 25 A 39 AOS, 2010 (En aos de escolaridad)
Provincias Bocas del Toro Cocl Coln Chiriqu Darin Herrera Los Santos Panam Veraguas Comarca Kuna Yala Comarca Ember Comarca Ngbe Bugl Total 7,9 9,3 10,8 10,2 6,9 10,3 10,4 11,6 9,8 5,1 5,8 4,0 Contra-factual 8,1 9,4 10,9 10,4 7,1 10,5 10,7 11,7 9,8 5,7 5,8 4,1 Diferencia absoluta -0,15 -0,08 -0,13 -0,21 -0,28 -0,18 -0,29 -0,06 -0,08 -0,57 0,06 -0,07 Diferencia porcentual -1,90 -0,81 -1,22 -2,00 -3,97 -1,71 -2,71 -0,50 -0,85 -9,96 1,12 -1,60 Efecto de la inmigracin 0,07 0,09 -0,06 -0,07 0,17 0,11 0,04 -0,06 0,06 0,20 0,18 0,07 Efecto de la Comprobacin Correlacin emigracin -0,23 -0,17 -0,07 -0,14 -0,45 -0,29 -0,33 0,01 -0,15 -0,77 -0,12 -0,14 -0,15 -0,08 -0,13 -0,21 -0,28 -0,18 0,31 -0,29 -0,06 -0,08 -0,57 0,06 -0,07

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos censales.

Finalmente, en el caso del Ecuador el censo de 2010 ratifica la existencia de una relacin ms compleja entre la condicin socioeconmica y el efecto de la migracin sobre los recursos humanos. De hecho, en el grfico VII.6 se muestra que en el Ecuador la migracin tiende a reducir las desigualdades educativas entre provincias. Aunque gran medida esto se debe a las ganancias educativas que genera la migracin hacia provincias orientales con un bajo nivel educativo, tambin se explica porque entre las provincias serranas con bajas tasas de educacin hay algunas que ganan en escolaridad por la migracin interna y otras que pierden. As, en el Ecuador se asiste a un proceso de modificacin paulatina y parcial de las histricas relaciones entre la migracin y pobreza territorial y su reproduccin. Los censos de 2001 y 2010 muestran que, en este pas, la migracin est dejando de constituir una trampa de pobreza (al menos en la dimensin educativa) para las provincias andinas. Las cifras del cuadro VII.9 contribuyen a refinar esta afirmacin. La emigracin sigue teniendo para casi todas las provincias (salvo Manab y Pichincha) un efecto reductor del nivel de educacin, lo que se debe a la conocida selectividad educativa de la migracin, ya comentada. Como contrapartida, la inmigracin tiende a ejercer un efecto elevador de la educacin en casi todas las provincias, y en varias de las serranas esa incidencia supera a la de la emigracin, con lo que el resultado final es de ganancia educativa por la migracin.

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Grfico VII.6 ECUADOR: EFECTO DE LA MIGRACIN SOBRE LA ESCOLARIDAD (POBLACIN DE 25 A 39 AOS), CENSO DE 2010 (En porcentajes de cambio de los aos de escolaridad)
3,0 y = -0,43x + 4,8278 R = 0,2571 2,5

2,0

1,5

Porcentajes

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0 7 8 9 10 11 12 13

Aos de escolaridad en 2005 (contrafactual)

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos censales.

Cuadro VII.9 ECUADOR: EFECTOS DE LA INMIGRACIN Y LA EMIGRACIN SOBRE LA ESCOLARIDAD MEDIA DE LOS JEFES DE HOGAR A ESCALA DE DAM (PROVINCIAS), CENSO DE 2010 (En aos de escolaridad)
Provincia de residencia habitual Azuay Bolvar Caar Carchi Cotopaxi Chimborazo El Oro Esmeraldas Guayas Imbabura Loja Los Ros Manab Morona Santiago Napo Pastaza Pichincha Tungurahua Zamora Chinchipe Galpagos Sucumbos Orellana Santo Domingo Santa Elena Zonas no delimitadas Efecto de la inmigracin 0,03 0,20 0,05 0,24 0,13 0,15 0,02 0,06 -0,01 0,12 0,06 0,04 0,05 0,34 -1,20 0,30 -0,05 0,09 0,25 0,28 0,23 0,41 0,03 0,15 0,12 Efecto de la emigracin -0,08 -0,15 -0,04 -0,11 -0,08 -0,15 -0,03 -0,03 -0,02 -0,11 -0,08 -0,03 0,02 -0,16 1,31 -0,18 0,00 -0,11 -0,12 -0,18 -0,15 -0,16 -0,01 -0,07 -0,01

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos censales.

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As las cosas, todava se plantea un desafo de envergadura en materia de polticas territoriales dirigidas a las regiones de pobreza crnica. Por una parte, no caben polticas de fijacin territorial ni de limitacin de la migracin interna, por cuanto: i) existe un derecho inalienable a salir de esas regiones (y, en general, a desplazarse sin restricciones dentro del territorio nacional, salvo cuando este desplazamiento choque con otros derechos); ii) la emigracin desde las zonas de pobreza crnica suele ser funcional para quienes ejercen ese derecho, o al menos quienes emigran lo tienden a considerar as, aunque sea simplemente porque no ven oportunidades en sus zonas de origen (es decir, su salida suele obedecer ms a las fuerzas de expulsin que al conocimiento y las expectativas racionales respecto de los sitios de destino), y iii) en teora, la emigracin puede descomprimir ciertos mercados, en particular el de trabajo y el de tierras, as como algunos sectores sociales deficitarios en las zonas de pobreza crnica. Por otro lado, los estudios y clculos realizados por el CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL en los ltimos aos y sistematizados y actualizados en este documento identifican un hecho estilizado: la selectividad etaria, laboral y educativa de los emigrantes contribuye a debilitar la base de recursos humanos de estas zonas en varios pases y termina convirtiendo la emigracin en un eslabn ms de la cadena de factores que tienden a reproducir la pobreza y el subdesarrollo de estas regiones. Este hallazgo sugiere la necesidad de intervenir activamente sobre la emigracin procedente de las zonas de pobreza crnica. Claro est que tal intervencin no puede ser coercitiva, debe ser transparente, basarse en una amplia gama de incentivos y disposiciones legales y administrativas, y, sobre todo, fomentar proyectos de desarrollo regional y local viables. Esto ltimo es clave para conseguir que los trabajadores y la poblacin calificada perciban los mbitos desaventajados como atractivos, tanto en el plano econmico como en el social. Ese logro coadyuvar al impulso del desarrollo sostenido, tanto a escala nacional como subnacional. En el captulo VI se ofrecen lineamientos ms especficos para las polticas en esta materia.

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Captulo VIII

URBANIZACIN PERSISTENTE: ENTRE LA FUNCIONALIDAD Y EL DFICIT

A. INTRODUCCIN: URBANIZACIN, TERRITORIO Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Las relaciones entre urbanizacin, territorio y desarrollo sostenible son complejas y polmicas. En general hay consenso con respecto a que la urbanizacin facilita el desarrollo o, al menos, es concomitante con l. Sin embargo, por la experiencia de varias regiones del mundo, entre las que sobresale la de Amrica Latina, tambin hay consenso en cuanto a que la urbanizacin no asegura el desarrollo (Glaeser, 2011; BID, 2011). Por otra parte, el cambio tecnolgico en curso en particular el relacionado con las conexiones virtuales eleva significativamente las posibilidades de interaccin y coordinacin a distancia en tiempo real. Asimismo, reduce la friccin de la distancia en los intercambios comerciales. Todo ello, en teora, abona las hiptesis de la desterritorializacin, segn las cuales la distancia fsica y la localizacin pierden relevancia para la vida econmica y social. Una ramificacin de la hiptesis de la desterritorializacin lleva directamente a cuestionar el peso de lo urbano como ventaja competitiva. En efecto, la concentracin o la aglomeracin de la poblacin, el rasgo fsico distintivo de lo urbano, ya no seran necesarias para la actividad productiva y para el intercambio comercial. A este planteamiento se opone, an, la mayor parte de la teora econmica y social, por lo que no parece razonable adoptarlo como marco de referencia (Jordn, Rehner y Samaniego, 2010; Linn, 2010; Martine y otros, 2008). Sin embargo, cabe al menos reconocer el nuevo escenario y las incgnitas que surgen a raz de esta creciente importancia de las tecnologas y el mundo virtual en las economas y sociedades actuales, as como las implicaciones que esto puede tener para la urbanizacin. Otro asunto ampliamente debatido son las relaciones entre urbanizacin y desarrollo sostenible, en particular en materia de transformaciones ecosistmicas, cambio climtico y desastres naturales. Como ya se explic en el captulo II sobre interrelaciones entre poblacin, territorio y desarrollo sostenible, la urbanizacin involucra un grado significativo de artificializacin del medio, su ms alta densidad demogrfica genera mayores presiones por unidad de territorio y, tpicamente, por los estilos de vida y mayores ingresos de la poblacin urbana se asocia a patrones de produccin, consumo y generacin de residuos ms gravosos para el ecosistema. Cabe subrayar que las secuelas de la urbanizacin no se restringen al territorio ocupado o a su entorno, sino que llegan a ecosistemas lejanos (CEPAL, 2011). Incluso ms, en el nuevo escenario de inquietudes globales la urbanizacin se sita entre los factores que causan el cambio climtico y el calentamiento global, bsicamente por las mayores emisiones de carbono asociadas a las actividades que se realizan en las ciudades, tal como se expuso en el captulo sobre interrelaciones entre poblacin, territorio y desarrollo sostenible. Ahora bien, aunque hay consenso en torno a que la agricultura tradicional suele ser menos productora de carbono la pobreza rural verdadera implica niveles relativamente bajos de consumo de energa (Glaeser, 2011, pg. 594) no es tan claro que este sea el caso de la agricultura moderna, que es intensiva en uso de energa. Adems, un hallazgo muy significativo reafirma el planteamiento de que la responsabilidad de la relacin entre urbanizacin y cambio climtico no es atribuible a la densidad, sino a los patrones de produccin y consumo: los niveles de emisin de carbono de las ciudades difusas son mayores que los de las ciudades compactas (Glaeser, 2011, pg. 594).

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En tal sentido, la relacin genrica entre urbanizacin y sostenibilidad ambiental despierta cierta polmica. Lo indudable es que la urbanizacin genera un escenario nuevo, tanto en materia de factores causantes de transformacin y dao ambiental como de su prevencin y mitigacin. Con respecto a relaciones especficas, estas se multiplican segn la geografa en la medida en que cada proceso de urbanizacin concreto establece relaciones particulares con el ecosistema, tanto con el propio (aquel en que se asienta la urbanizacin), como con el entorno mediato (que en algunos casos puede extenderse a bastante distancia de la mancha urbana). Por lo tanto, resulta imposible cubrirlas exhaustivamente e incluso una muestra pequea de ellas escapa al alcance de este documento. No obstante, el anlisis de casos especficos que resulten relevantes e informativos en tanto experiencias s cabe en este documento y, de hecho, parece abrir un campo prometedor para la investigacin orientada al diseo de polticas. En este estudio se presentarn alguno casos basados en investigaciones disponibles y en el trabajo de sistematizacin efectuado por el sistema de las Naciones Unidas para la preparacin del documento regional que se presentar a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Ro+20), que tendr lugar en Ro de Janeiro en 2012. Finalmente, la urbanizacin tambin se vincula a los desastres naturales, fenmenos que han adquirido creciente protagonismo en las agendas polticas, acadmicas y mediticas debido a una combinacin de factores. Entre estos figuran: i) la evidencia de un aumento de tales eventos1; ii) las potenciales conexiones entre estos y alteraciones ambientales globales, en particular el cambio climtico; iii) el reconocimiento de la relevancia del factor humano en estos desastres (lo que al menos matiza su condicin de naturales), que opera tanto por accin como por omisin de las empresas y centros productivos, los gobiernos y sus polticas y la poblacin y sus decisiones y actividades; iv) la frustracin ante la incapacidad de controlar estos fenmenos pese a todos los avances tcnicos y cientficos de la humanidad, frustracin que ha devenido en una especie de resignacin a raz de las teoras recientes de la sociedad del riesgo (Beck, 1998). La vinculacin entre urbanizacin y desastres es intrincada. Por un lado, la urbanizacin es una de las fuerzas que multiplican y amplan el denominado factor humano en los desastres naturales actuales. En efecto, la artificializacin del medio ambiente y los patrones de produccin y consumo ms opresivos del ecosistema que le son consustanciales implican mayores probabilidades de desequilibrios ecosistmicos globales y locales conducentes a desastres naturales. En el mismo sentido, la urbanizacin tiene un efecto multiplicador del dao porque hay mucha ms poblacin y bienes expuestos a sus secuelas cuando estos fenmenos azotan ciudades. Como contrapartida, la urbanizacin permite un despliegue mucho ms efectivo de medidas de mitigacin, alerta temprana y reaccin rpida frente a desastres naturales. En Amrica Latina y el Caribe estas relaciones complejas tienden a ser proclives al aumento de la vulnerabilidad ante los desastres naturales por las caractersticas especficas de la urbanizacin regional, en particular la configuracin y expansin geogrfica y demogrfica de las ciudades mismas. En efecto, su evolucin ha sido desprolija en materia ambiental y carenciada en materia socioeconmica, lo cual se expresa dramticamente en una multiplicidad de zonas, muchas de ellas densamente pobladas, altamente expuestas a desastres naturales y con muy escasos medios para prevenirlos o mitigarlos. No es raro, por lo tanto, que Fernndez y Sanahuja (2011) concluyan que esta nocin del crecimiento de la vulnerabilidad
1

Segn Fernndez y Sanahuja (2011), y Adamo (2011, cuadro II.1, pg. 4), para Amrica Latina esto es ratificado por la evidencia sistematizada por el Centro para la Investigacin de la Epidemiologa de los Desastres de la Universidad Catlica de Lovaina; esta muestra que los desastres naturales han aumentado de 166 en la dcada de 1970 a 633 en la de 2000. Si bien segn los clculos de Adamo la letalidad de los desastres en Amrica Latina disminuy significativamente en el perodo 1970-2009, el fatdico terremoto de Hait a principios de 2010 modificar esa tendencia para dicha dcada.

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se ha planteado no solo como un mero reflejo de un aumento del nmero de personas viviendo en ambientes proclives al impacto de amenazas, sino como procesos que se dan en un contexto de acceso a la tierra y a los recursos en general, donde la vulnerabilidad al impacto de desastres se retroalimenta en condiciones de pobreza, degradacin ambiental y condiciones dbiles de gobernabilidad. En este captulo se procurar presentar la evidencia disponible ms reciente sobre la urbanizacin latinoamericana, tanto en trminos de tendencias regionales como de evolucin nacional. Esta descripcin pormenorizada se complementar con anlisis empricos especficos sobre los vnculos entre urbanizacin, territorio y desarrollo sostenible en las dimensiones antes mencionadas, vale decir, progreso econmico y social, sostenibilidad ambiental y desastres naturales. La pretensin no es dilucidar estas relaciones o abonar una u otra hiptesis. Se trata ms bien de ofrecer una descripcin general del proceso de urbanizacin que sirva para formular orientaciones generales de poltica y, luego, para proporcionar insumos analticos especficos en las reas sealadas como relevantes para el diseo de polticas y programas dirigidos al logro de una urbanizacin gobernable, equitativa, eficiente y sostenible.

B. URBANIZACIN, MIGRACIN Y DESARROLLO

Como ya se expuso en el captulo IV, la migracin masiva desde las zonas rurales hacia las urbanas ha sido una realidad indiscutible en casi todos los pases de la regin y es un proceso que an contina, pese al alto grado de urbanizacin que exhiben Amrica Latina y el Caribe. Esto se debe a la persistencia de brechas socioeconmicas entre ambos mbitos, que tpicamente son desfavorables para las zonas rurales. A lo anterior se suma el hecho de que el dinamismo productivo verificable en diversas zonas rurales de la regin como resultado de la denominada reprimarizacin y el auge de la agroindustria parece traducirse en escasos dividendos directos para la poblacin rural en varios casos su implicacin ms profunda es incluso la salida de poblacin rural, mientras que las ciudades, entre ellas las cercanas a las actividades primarias, s capturan algunos de los recursos generados por este auge. Este estado de cosas hace ineludible examinar esta migracin, aunque por cierto evitando repetir las cifras y anlisis ya expuestos en el captulo IV. Con tal objeto, en esta seccin se presentar un seguimiento de la discusin conceptual respecto de esta migracin y su relacin con el desarrollo sostenible y las transformaciones territoriales. En una seccin siguiente se analizar la relacin especfica entre urbanizacin y migracin campo-ciudad a partir de la informacin derivada de la aplicacin del procedimiento indirecto de las relaciones de supervivencia intercensales, cuyos resultados en trminos de transferencia neta rural-urbana ya fueron presentados en el captulo IV. Inicialmente (dcadas de 1940 a 1960), la migracin del campo a la ciudad gener entusiasmo, en buena medida impulsado por experiencias, teoras e investigadores forneos. En primer lugar, la experiencia comparada mostraba una asociacin estrecha entre industrializacin y desarrollo en los pases centrales. En segundo lugar, los enfoques conceptuales predominantes sobre el desarrollo econmico y social entre los cuales el de origen sociolgico denominado teora de la modernizacin era el ms ilustrativo, en todas sus variantes, planteaban una relacin sinrgica entre urbanizacin y desarrollo y entre migracin campo-ciudad y aumento de la productividad y de la modernidad de las instituciones y las personas; es decir, la urbanizacin y la migracin campo-ciudad eran consideradas prerrequisitos del desarrollo (Rodrguez y Busso, 2009). Incluso ms, el enfoque de poltica prevaleciente en la regin, impulsado endgenamente por la CEPAL, propiciaba una industrializacin promovida por el Estado (Ocampo, 2006), ciertamente afn con la urbanizacin.

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Con el paso del tiempo surgieron lecturas y expectativas menos alentadoras respecto del proceso de urbanizacin. En su mayora se basaron en la realidad regional y tuvieron un fundamento terico y otro prctico. En materia conceptual se subray el peculiar carcter expulsivo del campo latinoamericano, ligado, entre otros factores, a la alta concentracin de la propiedad agraria, a la escasa productividad del pequeo campesinado tradicional y a una estructura de dominacin econmica, poltica y cultural que descuidaba completamente la inversin pblica y social para la poblacin rural. Todo lo anterior se expresaba, al menos a mediados del siglo XX, en brechas socioeconmicas significativas entre un campo aletargado y con precarias condiciones de vida y un mbito urbano dinmico y con ms opciones y mejores oportunidades, lo que haca comprensible y de hecho explicaba la migracin rural-urbana, vale decir, el carcter estructural de la exclusin social en el campo haca que el xodo desde all tuviese para muchas personas ms de necesidad y obligacin (expulsin) que de proyecto racional e informado. Por lo tanto, una de las principales conclusiones de esta aproximacin terica original de la regin era que la migracin del campo a la ciudad continuara incluso bajo escenarios adversos o inciertos para los migrantes rurales. Ms an, se subrayaba que sistmicamente esto ltimo no era relevante, por cuanto la funcionalidad agregada de la migracin se basaba en la mantencin de una abundante reserva de mano de obra en la sociedad industrial capitalista (Martine, 1979, pgs. 15-16). De lo anterior se deduca un inters natural, aunque a veces solapado, de los actores dominantes de las sociedades de la regin en continuar con la urbanizacin empujada por la migracin desde el campo, incluso bajo condiciones precarias para los nuevos residentes en las ciudades. Uno de los aportes del denominado enfoque latinoamericano de la migracin interna, que lleg a ser muy influyente y reconocido durante las dcadas de 1960 y 1970, fue el cuestionamiento del potencial efecto de retencin de poblacin rural de los programas de modernizacin y de mejoramiento de las condiciones de vida del campo latinoamericano (CLACSO, 1972), por cuanto al final reforzaban la propensin migratoria debido a que las expectativas que generaban en materia laboral, educativa y cultural solo podan ser satisfechas en las ciudades. La ambivalencia conceptual y poltica frente a la migracin campo-ciudad, as como la complejidad de cualquier intento de intervenirla, incidieron decisivamente en el desequilibrio entre discurso poltico e investigacin acadmica fuertes y polticas y programas dbiles. Las acciones ms promisorias (aunque sin efectos de retencin garantizados), tales como las orientadas a mejorar la distribucin de la tierra mediante reformas agrarias y a fortalecer el papel de las comunidades y las asociaciones de productores va el fomento de las cooperativas agrcolas, se promovieron y ejecutaron incluso con otros nortes, ms relacionados con la transformacin y la revolucin social, y fueron muy dependientes de la correlacin de fuerzas poltica dentro de los pases. Adems, por diferentes razones, su implementacin tuvo diversos dficits que, finalmente, erosionaron sus resultados, tanto en trminos de produccin y productividad agrcolas como de constitucin de un campesinado dinmico. Peor an, casi todos los golpes militares que sacudieron la regin hasta la dcada de 1980 (los hubo con posterioridad, pero en mucho menor nmero), fueron de naturaleza conservadora y una de sus primeras medidas fue revertir estas polticas, lo que finalmente determin que su efecto a largo plazo sobre la emigracin rural quedara trunco. Ms all del debate conceptual, la experiencia concreta de los pases y de sus ciudades comenz a dar razn a los enfoque pesimistas, ya que se hicieron cada vez ms visibles los signos de agotamiento y hasta de superacin de la capacidad de las ciudades para absorber productiva y dignamente su incesante expansin, en buena parte impulsada por los inmigrantes provenientes del campo. Estas dudas simplemente estallaron y se convirtieron en un cuestionamiento profundo cuando dos hechos entrelazados sacudieron la regin a principios de la dcada de 1980. El primero fue la denominada crisis de la deuda, que afect gravemente a todos los actores econmicos y sociales, pues la solvencia del Estado qued en jaque, sobrevino una crisis econmica generalizada y el presupuesto sectorial y social cay abruptamente. El segundo fue la respuesta de la mayora de los pases a esta crisis, que consisti en el abandono de la anterior

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estrategia de desarrollo y su reemplazo por otra que implicaba desregulacin econmica, privatizacin de activos pblicos y promocin de exportaciones en rubros con ventajas comparativas inmediatas, tpicamente bienes primarios. Este cambio vino acompaado de severos ajustes estructurales que conllevaron restricciones presupuestarias, congelamiento de salarios, aumento de tarifas y cada de la inversin en los servicios pblicos, reduccin de la plantilla del Estado y enajenacin de empresas pblicas. En este escenario el propio modelo de desarrollo que sustent la urbanizacin entr en crisis y luego fue sustituido por otro que tena nfasis sectoriales bastante distintos (productos primarios transables ms que manufacturas), y preferencias territoriales que, en principio, parecan muy diferentes, por cuanto el locus de los sectores promovidos bsicamente campo, minas, bosques y acuferos asentados en zonas rurales estaba lejos de las metrpolis y del mbito urbano. No es de extraar, entonces, que se produjera un debilitamiento objetivo y otro simblico de las metrpolis, las ciudades y lo urbano en general. Objetivo porque las metrpolis y ciudades fueron particularmente castigadas por la crisis econmica, ya que registraron mayores aumentos del desempleo y de la pobreza, una cada ms marcada del presupuesto pblico y una merma ms significativa en materia de servicios sociales (BID, 2011; Rodrguez y Busso, 2009; CEPAL/ONU-Hbitat, 2001); todo ello se conjug para multiplicar los denominados problemas urbanos congestin, delincuencia, contaminacin y dficit de infraestructura en ciudades que por su tamao y complejidad ya resultaban difciles de manejar. Simblico, porque la imagen de las ciudades y, en particular, de las metrpolis, se derrumb y su condicin privilegiada en el imaginario colectivo y en el discurso pblico dio paso a una visin estigmatizada segn la cual vivir en ellas resultaba riesgoso, catico y empobrecedor. Esta experiencia y sus consecuencias sern examinadas con mayor detalle en el captulo X de este documento, dedicado a las metrpolis de la regin. Sin embargo, todo esto no se tradujo en una revalorizacin del campo o de lo rural como modo de vida, en gran medida por la pertinaz desigualdad entre campo y ciudad y por las precarias condiciones de vida y limitadas opciones que ofrece el primero. Como se ha mostrado en diversos documentos anteriores (Pinto da Cunha y Rodrguez, 2009; Rodrguez y Busso, 2009), incluso bajo las circunstancias adversas para el mundo urbano que imperaron en las dcadas de 1980 y 1990, Amrica Latina continu urbanizndose como producto del xodo rural que, segn sugiere la evidencia presentada en el captulo IV, prosigue en la actualidad2.

C. TENDENCIAS BSICAS Y SITUACIN ACTUAL DE LA URBANIZACIN

De acuerdo con las estimaciones oficiales de las Naciones Unidas y del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, Amrica Latina y el Caribe registran actualmente un grado de urbanizacin del orden del 80%. Cabe mencionar que los niveles actuales de urbanizacin son superiores a la media de los pases industrializados y que entre las grandes subregiones del mundo solo la de Amrica del Norte tiene ndices similares3. No hay duda, entonces, de que la urbanizacin acelerada y el significativo porcentaje de
2

Este punto ser retomado ms adelante porque suele prestarse a confusiones. La urbanizacin de la regin (es decir, el aumento de su porcentaje urbano), se debe efectivamente a la migracin neta positiva del mbito urbano en su intercambio con el mbito rural (como solo atae a dos entidades, el saldo positivo de una necesariamente significa uno negativo de la otra), ya que el crecimiento vegetativo rural sigue siendo ms acelerado que el urbano (lo que significa que, de no ser por el xodo rural, la regin se estara ruralizando). Sin embargo, y este es el punto confuso y de gran relevancia en trminos de poltica, el aumento de la poblacin urbana se explica principalmente por su propio crecimiento vegetativo y no por la inmigracin desde el campo. Vase Naciones Unidas [en lnea] http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm.

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poblacin urbana son fenmenos especficos de la regin. Por su envergadura demogrfica, su continuidad y sus consecuencias socioeconmicas, polticas, culturales y ambientales, la urbanizacin es considerada como el principal proceso de redistribucin espacial de la regin en los ltimos 60 aos. En el grfico VIII.1 se muestra que a principios del siglo XX la regin ocupaba una situacin intermedia entre las actualmente desarrolladas, como Australia/Nueva Zelandia, el Canad, los Estados Unidos, Europa y el Japn, que tenan un 40% de poblacin urbana, y frica y Asia, donde esta representaba menos de un 10% del total. El avance de la urbanizacin en la segunda mitad del siglo XX consolid a la regin como la ms urbanizada del mundo en desarrollo; entre 1950 y 2000 el nmero de habitantes urbanos aument de 69 millones a 393 millones y su porcentaje respecto de la poblacin total pas del 41% al 75%; en cambio, el incremento de la poblacin rural fue solo de 98 millones a 128 millones. En 2010 el porcentaje urbano lleg al 80% y la poblacin urbana a 469 millones.

Grfico VIII.1 MUNDO Y GRANDES REGIONES: POBLACIN URBANA, 1950-2010 (En porcentajes)
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

frica

Asia

Europa

Amrica Latina y el Caribe Oceana Mundo

Amrica del Norte

Fuente: Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2010 Revision y World Urbanization Prospects: The 2007 Revision, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales [en lnea] http://esa.un.org/unup [fecha de consulta: 3 de agosto de 2011].

Estas cifras suelen cuestionarse porque se basan en porcentajes urbanos nacionales medidos a partir de definiciones distintas. Si bien la informacin disponible no permite basarse en criterios objetivos nicos para hacer comparaciones globales, esos criterios s existen en el caso de los pases de Amrica Latina. Se trata de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC) del CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, que proporciona informacin sobre poblacin segn localidad desde los censos de los aos cincuenta hasta los de la dcada de 2010 para todos los pases de Amrica Latina. En esta base se individualiza y se hace seguimiento a la

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evolucin de la poblacin de todas las localidades (aglomerados urbanos) que hubieran registrado 20.000 o ms habitantes en algn censo del perodo de referencia (1950-2010). En el caso de aglomerados constituidos por varias localidades o divisiones administrativas menores (DAME), los datos de poblacin se presentan desagregados. La poblacin de las localidades con 2.000 a 19.999 habitantes se muestra acumulada en una categora nica. Para la ronda de censos de 2000 se aadi informacin sobre variables sustitutivas de algunos indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), lo que permiti caracterizar de manera somera las ciudades. Al utilizar la base de datos DEPUALC es posible concluir que el alto grado de urbanizacin que exhibe la regin no es un artificio metodolgico ni una falacia basada en definiciones impropias. Para exponerlo con un solo indicador, dos tercios de la poblacin regional viven en ciudades de 20.000 o ms habitantes, una cifra excepcionalmente elevada a escala mundial. Esta proporcin es, desde luego, inferior al 80% de porcentaje urbano que se muestra en las estimaciones porque el criterio basado en 20.000 habitantes es muy exigente. De hecho, solo en Mxico la academia trabaja con un criterio que se acerca a este umbral4. Adems, los resultados de diversas pruebas realizadas por el CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL a partir de la base de datos DEPUALC sistemticamente indican que los ordenamientos de los pases de la regin segn nivel de urbanizacin tienen correlaciones muy altas5 cuando se consideran los criterios oficiales, como localidades de 2.000 y ms habitantes o de 20.000 y ms habitantes. Por lo tanto, la principal conclusin de estos anlisis es que pese a no ser objetivamente comparables, en la prctica el uso de las definiciones oficiales de las categoras urbana y rural sirve para ordenar los pases segn grado de urbanizacin y para dar una estimacin certera y comparable de la poblacin urbana cuando esta se define como aquella que habita en localidades de 2.000 y ms habitantes. Si este ltimo criterio fuera considerado dbil se puede hacer estimaciones y comparaciones de la poblacin residente en localidades de 20.000 y ms habitantes, informacin que est disponible en la base de datos DEPUALC. El rpido proceso de urbanizacin de la regin, as como los elevados porcentajes urbanos que ha alcanzado, ocultan diferencias significativas entre pases. Sobre la base de los niveles iniciales (1950), y los actuales (2010), es posible agrupar los pases latinoamericanos en distintas categoras6. Esto es lo que se presenta en el cuadro VIII.1. Por un parte, el grado de urbanizacin registrado en los aos cincuenta se subdivide en tres segmentos: alto (ms del 50%); medio (entre el 30% y el 50%), y bajo (menos del 30%). Por la otra, el grado de urbanizacin alcanzado en 2010 tambin se segmenta: alto (ms del 85%); medio (entre el 60% y el 85%), y bajo (menos del 60%). De este modo se obtiene un cuadro de doble entrada que ubica los pases en nueve categoras. Tres de ellos, que eran punteros de la urbanizacin en 1950 y mantienen esa calidad en 2010, son los pases de urbanizacin temprana y sostenida. El hecho de que sean los tres pases del Cono Sur con mayores niveles de desarrollo humano en la regin no es irrelevante, aspecto que se abordar en la seccin que sigue. Cuba se aparta de este grupo porque el ritmo de su urbanizacin fue ms moderado, en gran medida por la aplicacin de polticas especficas en tal sentido. Luego aparecen dos pases que pueden denominarse de urbanizacin acelerada; se trata del Brasil y de Venezuela (Repblica Bolivariana de), cuya urbanizacin parti ms tardamente, pero ha tenido un avance particularmente vigoroso; el empuje del Brasil es clave en la acelerada urbanizacin de Amrica Latina, pues debido a su peso demogrfico influye decisivamente en los
4 5 6

15.000 y ms habitantes (Sobrino, 2011). Coeficiente de correlacin lineal (r de Pearson) de 0.95 o ms. Se han realizado ejercicios similares: Villa (1992), elabor una tipologa a partir del porcentaje urbano registrado por los pases en 1990; tambin Rodrguez y Villa (1998), compararon el grado de urbanizacin de los pases de la regin en 1950 y 1990.

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promedios regionales. La categora que agrupa ms pases es la de urbanizacin media, tanto en 1950 como en 2010, y al respecto no caben mayores comentarios. En cambio los pases que registran una urbanizacin lenta porque en 2010 se ubican en el segmento inferior de la escala, mientras que en 1950 estaban en el grupo intermedio, se resisten a una descripcin estilizada, salvo porque en su mayora se localizan en Centroamrica. En efecto, hay entre ellos pases con procesos de desarrollo econmico y social ms bien dbiles (Honduras y Nicaragua), y pases con procesos robustos (Costa Rica). Cualquiera sea el caso, en esta categora y en la inferior (baja urbanizacin actual y en 1950), se encuentran los pases con menores niveles de desarrollo socioeconmico en la regin. Por lo tanto, la excepcin de Costa Rica no logra desvirtuar el hecho de que existe una relacin entre bajo nivel de desarrollo y lenta y escasa urbanizacin, tema que ser retomado en las siguientes secciones de este captulo.

Cuadro VIII.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): TIPOLOGA SEGN GRADO DE URBANIZACIN EN 1950 Y 2010
Grado de urbanizacin 1950 Alto (50% y ms) Medio (30% a 50%) Bajo (Menos de 30%) Grado de urbanizacin 2010 Alto (85% y ms) Argentina, Chile y Uruguay Brasil y Venezuela (Repblica Bolivariana de) Medio (60% a 85%) Cuba Bolivia (Estado plurinacional de), Colombia, El Salvador, Mxico, Panam y Per Ecuador y Repblica Dominicana Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Paraguay Guatemala y Hait Bajo (Menos de 60%)

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2011.

D. URBANIZACIN, DESARROLLO SOSTENIBLE Y MIGRACIN RURAL-URBANA

Tanto las teoras dominantes como la evidencia histrica continan sugiriendo un vnculo estrecho entre urbanizacin y desarrollo econmico y social: Hay una fuerte correlacin entre la urbanizacin y el desarrollo econmico entre los pases y dentro de los pases la evidencia sugiere que la productividad se eleva en aglomeraciones densas (Glaeser, 2011). En lo que atae al progreso econmico, el vnculo es manifiesto desde hace muchos siglos, aunque adquiri un vigor particular con la revolucin industrial. Ocurre que la concentracin de la poblacin y de las actividades productivas reduce costos (economas de escala y de aglomeracin), aumenta la rentabilidad de la inversin, favorece el intercambio, el encuentro y la asociacin y, a la vez, promueve la divisin del trabajo y la competencia. Por consiguiente, es una de las fuerzas desencadenantes del progreso tcnico y de la innovacin, constituye el asiento natural de las actividades secundarias y terciarias y favorece la difusin del conocimiento y de la tecnologa. Es as que se asocia de manera natural al desarrollo econmico.

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Con respecto al progreso social, la relacin no es tan evidente, al menos histricamente (Hall, 1996). En efecto, la industrializacin de los pases actualmente desarrollados se bas en una urbanizacin en extremo ruda e injusta, expresada en asentamientos miserables e insalubres para la naciente clase obrera. Fue justamente la visibilizacin de este hbitat precario e injusto resultado de la obra de analistas sociales, del emergente urbanismo, de comisiones investigadoras estatales, de artculos de prensa y de denuncias de actores sociales, entre ellos los mdicos y la Iglesia lo que gener respuestas pblicas tanto en el plano habitacional como en el urbano, tras lo cual las ventajas de la concentracin para el despliegue de una poltica social activa comenzaron a aprovecharse y a tener efectos directos sobre las condiciones de vida de la poblacin y el funcionamiento mismo de las ciudades. En la prctica, la urbanizacin facilita la prestacin de servicios bsicos y, por ende, la ampliacin de sus coberturas y el mejoramiento de su calidad7. Asimismo, la urbanizacin valoriza la educacin y viabiliza su universalizacin, adems de ampliar las opciones para el ejercicio de la ciudadana. En este contexto cabe examinar la pertinaz urbanizacin de Amrica Latina. Lo primero que cabe subrayar es que, en concordancia con la afirmacin inicial de este acpite, cualquiera sea el indicador de desarrollo econmico y social que se considere, los niveles ms elevados de urbanizacin se asocian sistemticamente, en promedio, a mayores grados de desarrollo econmico y social. En los grficos VIII.2 y VIII.3 esto se demuestra a partir del ndice de desarrollo humano y el PIB per cpita, respectivamente. En ambos grficos se ratifica la relacin positiva y estrecha entre urbanizacin y desarrollo econmico y social. Se confirma asimismo que esta se ha mantenido en el tiempo. Hecha esta constatacin, tiene sentido la pregunta sobre la relacin entre urbanizacin y desarrollo en Amrica Latina? La respuesta es que s lo tiene debido, por lo menos, a tres razones, aunque solo una ser objeto de indagacin sistemtica en este trabajo. La primera es que por las caractersticas de la economa regional, basada fundamentalmente en los recursos naturales y en ciertos rubros que aprovechan intensamente el ecosistema (como el turismo), podra pensarse en un desarrollo distinto, incluso no industrial. De hecho, para muchos pases del Caribe el turismo es la industria principal (Bolaky, 2011), y las actividades primarias son esenciales en la estructura exportadora de la mayora de los pases de Amrica Latina. No obstante, la CEPAL estima que esta dependencia de la base de recursos naturales entraa la amenaza de la reprimarizacin, que implica una dependencia respecto de ventajas comparativas estticas y una tendencia al rentismo que generan vulnerabilidad y escasa sostenibilidad. Por lo anterior, la CEPAL descarta cualquier propuesta estratgica de desarrollo basada en la reprimarizacin. La segunda razn remite a la experiencia concreta de ciertos pases en los que hay un claro divorcio entre la urbanizacin y el desarrollo econmico y social. Los casos de Costa Rica, con un grado de urbanizacin muy bajo para su ndice de desarrollo humano, y de Venezuela (Repblica Bolivariana de), con una urbanizacin muy avanzada para su ndice de desarrollo humano, son sugerentes de la autonoma parcial de ambos procesos. Sin embargo, se trata ms bien de las excepciones que confirman la regla, porque ya se ha visto en los grficos previos que la relacin estilizada entre urbanizacin y desarrollo es clara y persistente en la regin.

Las economas de escala y de proximidad que genera la ciudad deberan traducirse en acceso a mejores servicios para todos los residentes urbanos. Llevar los servicios a los vecindarios ms pobres cuesta mucho menos que llevarlos a igual nmero de personas en asentamientos rurales remotos y dispersos (UNFPA, 2007, pg. 30).

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Grfico VIII.2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POBLACIN URBANA E NDICE DE DESARROLLO HUMANO, 1990, 2000 Y 2010 (En porcentajes)
A. 1990
0,8

ndice de desarrollo humano

0,7 CL CR 0,6 PY 0,5 GT SL HO NI PM EC MX PE CO DO

AR UY VE

0,4

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Porcentaje urbano

B. 2000
0,8 CL
ndice de desarrollo humano

AR UY

0,7 CR

PM PE EC

MX

0,6 HO 0,5 GT

DO SL PY BO

CO

BR

VE

NI

0,4 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Porcentaje urbano

C. 2010
0,8 PM CR
ndice de desarrollo humano

CL MX PE BR

AR UY

0,7

EC DO SL BO PY HO NI GT

CO

VE

0,6

0,5

0,4 0 10 20 30 40

HA 50

60

70

80

90

100

Porcentaje urbano

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009 y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre desarrollo humano 2010. La verdadera riqueza de las naciones: Caminos al desarrollo humano [en lnea] http://hdr.undp.org.

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Grfico VIII.3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POBLACIN URBANA Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CPITA, 1990, 2000 Y 2010 (En porcentajes y dlares anuales por habitante)
A. 1990
10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 MX 5 000 4 000 3 000 2 000 GT HO 1 000 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 HA CR PM SL DO PY EC BO NI CU CO PE BR CL VE UY AR

Porcentaje urbano

B. 2000
10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 HA SL GT HO PY NI EC BO DO CR PM CU CO PE BR MX UY AR

CL VE

Porcentaje urbano

C. 2010
10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 DO 3 000 2 000 HO 1 000 HA 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Porcentaje urbano SL GT PY NI EC BO PE CO PM CR CU BR MX CL VE UY AR

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de CEPALSTAT y base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC).

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La tercera es la constatacin de que la urbanizacin y el desarrollo econmico y social han tenido un vnculo menos estrecho en Amrica Latina que en los pases actualmente desarrollados y, sobre todo, del hecho que la urbanizacin regional tiene muchas debilidades comparativas. La urbanizacin latinoamericana, mucho ms rpida que su desarrollo productivo y tecnolgico, se ha dado con una reduccin de la pobreza menos significativa y sostenida, en un marco de asimetras profundas en la distribucin de los recursos y del poder, y sin una institucionalidad slida y una conduccin poltica y tcnica robusta, persistente y anticipatoria. En un reciente trabajo del BID se alude al exceso de urbanizacin de la regin y se plantea que el problema no es el grado de urbanizacin en s, sino que radica en los factores de expulsin del campo, la gran concentracin en grandes metrpolis una tesis defendida, con una perspectiva global, por Henderson y otros economistas en los ltimos aos (Ramrez, Silva y Cuervo, 2009), y la acumulacin de dficits urbanos (BID, 2011). Este ltimo punto ser tratado con mayor detalle en otra seccin de este captulo y al tema de las metrpolis se le dedicar un captulo especfico ms adelante. El xodo rural y sus determinantes ya fueron analizados en el captulo IV. E. URBANIZACIN, MIGRACIN RURAL-URBANA Y COMPOSICIN DE LA POBLACIN URBANA En el captulo IV se mostr evidencia sobre dos hechos que definen el principal vnculo demogrfico actual entre urbanizacin y migracin campo-ciudad. El primero es la persistencia del xodo rural, lo que significa que en el intercambio migratorio entre las zonas rural y urbana la primera sigue teniendo un saldo negativo y la segunda, como contraparte, uno positivo. El segundo es el valor de los indicadores de natalidad, que continan siendo mayores en el mbito rural y permiten presumir que all el crecimiento natural es ms alto, no obstante su mayor mortalidad (vase el captulo IV). A lo anterior se agrega un tercer hecho, ya sealado en la seccin C: la continuacin de la urbanizacin en su acepcin demogrfica, es decir, el aumento del porcentaje urbano de la poblacin en Amrica Latina. Como esto no es compatible con el mayor crecimiento vegetativo en el mbito rural que de hecho implicara, ceteris paribus, una ruralizacin de la regin, resulta que el factor demogrfico que impulsa la urbanizacin es la transferencia de poblacin desde zonas rurales hacia las urbanas. Esta transferencia proviene de: i) la migracin interna entre zonas urbanas y rurales; ii) los diferenciales de la migracin internacional segn zonas rural y urbana, y iii) la reclasificacin de localidades. Dado que hay evidencia contundente respecto de lo primero y muy poca informacin sobre los otros dos factores es natural suponer que la inmigracin interna neta del mbito urbano es la causa demogrfica de la urbanizacin. Como se ha visto, la aplicacin del mtodo indirecto de las relaciones de supervivencia permiti obtener estimaciones de la cuanta de la transferencia neta rural-urbana8. Si este valor se relaciona con la poblacin rural (20% de la poblacin regional), como se hizo en el captulo IV, se obtienen niveles que permiten seguir hablando de xodo rural. Si se relaciona con la poblacin urbana (80% del total), la conclusin se matiza, pues es claro que ya no se trata de una avalancha rural, pero an mantiene un peso considerable. El principal hallazgo y la principal distincin que surgen de esto es que la transferencia neta rural-urbana no es la principal fuente de crecimiento de la poblacin urbana, pues explica una proporcin del orden del 30% de su incremento (vase el cuadro VIII.2); el porcentaje restante corresponde al crecimiento vegetativo de los mismos habitantes urbanos.
8

Es necesario subrayar que estas estimaciones son rdenes de magnitud y no cifras precisas, pues se basan en procedimientos cuyos supuestos son poco robustos. Adems, proporcionan la tasa neta de transferencia de poblacin campo-ciudad, que combina el saldo migratorio neto campo-ciudad y la reclasificacin de localidades. Debido a esto ltimo, sus resultados tpicamente estn sobrestimados, ya que la reclasificacin de localidades suele significar el paso de localidades rurales a urbanas por crecimiento de la poblacin.

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Cuadro VIII.2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (20 PASES): IMPORTANCIA RELATIVA DE LA TRANSFERENCIA NETA RURAL-URBANA EN EL CRECIMIENTO DE LA POBLACIN URBANA, 1980-2010 (En porcentajes)
Pases Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) Total 1980-1990 Hombre Mujer 29,0 29,0 55,5 57,0 40,3 41,9 8,0 11,2 30,6 34,0 42,7 45,1 61,4 59,4 45,5 47,8 56,0 55,1 39,9 42,1 48,3 50,9 42,2 49,0 40,1 34,3 23,8 27,7 36,3 40,6 45,6 50,6 32,3 35,0 27,9 27,9 37,5 35,5 20,6 23,3 37,1 37,6 1990-2000 Hombre Mujer 25,2 24,6 24,9 30,4 37,5 38,1 22,6 23,1 31,2 32,8 45,7 46,3 44,8 45,2 38,0 38,6 81,5 76,1 55,3 54,9 58,2 118,5 41,5 45,6 32,4 32,9 28,9 37,8 51,5 51,9 42,4 48,0 38,3 41,1 42,6 52,3 30,9 35,9 19,2 20,4 35,1 36,1 2000-2010 Hombre Mujer

24,2

24,6

20,5 30,7

30,6 32,7

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de datos censales usando procedimiento indirecto de las relaciones de supervivencia.

Estos pesos varan entre pases, ya que en algunos la transferencia rural-urbana an representa ms del 50% del crecimiento de la poblacin urbana, mientras que en otros es inferior al 30% (vase el cuadro VIII.2). Aquellos pases en que se registra una mayor participacin relativa de la transferencia rural-urbana en el crecimiento de la poblacin urbana suelen ser los que presentan menores grados de urbanizacin, por cuanto en ellos la base de poblacin rural que sustenta la migracin a las ciudades es, en trminos relativos, an voluminosa, en tanto que la base de poblacin urbana que recibe esta transferencia no lo es tanto, por lo que su efecto final en el destino se amplifica. Los pases de Centroamrica, con la excepcin de Nicaragua, son ejemplos de esto. Como contrapartida, en los pases altamente urbanizados la transferencia neta rural-urbana tiende a representar menos de un 30% del crecimiento de la poblacin urbana. Como el proceso de urbanizacin avanza, cabe esperar descensos del peso de la transferencia rural-urbana en la expansin de la poblacin urbana. Eso es justamente lo que se muestra en el cuadro VIII.2, pues en los tres pases para los que se dispone de datos del censo de 2010 se constata una baja significativa de esta proporcin en el crecimiento de la poblacin tanto masculina como femenina.

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Evidentemente, esta relacin estadstica negativa entre nivel de urbanizacin y peso de la transferencia rural-urbana en la expansin de la poblacin urbana no es irreversible. De hecho, si continuara el descenso de la fecundidad en las zonas urbanas y se llegara a niveles de crecimiento vegetativo nulos o negativos, en tanto que continuara la transferencia neta de poblacin rural-urbana, su gravitacin en el incremento de la poblacin urbana podra aumentar abrupta y significativamente. Un punto que se debe destacar, aunque ya se haya insistido en l, es que esta prdida de relevancia de la transferencia rural-urbana en el crecimiento de la poblacin urbana de modo alguno invalida el hecho de que esa transferencia sigue siendo la explicacin demogrfica del aumento del porcentaje urbano (urbanizacin), como se ha dicho anteriormente. Otro punto relevante en el que se debe insistir, ahora relacionado con lo expuesto en el captulo IV, es que la reduccin del peso de la transferencia rural-urbana en la expansin de la poblacin urbana no debe opacar la pertinaz y significativa incidencia de esta transferencia en el crecimiento de la poblacin rural de la regin, estabilizado o incluso negativo desde hace dcadas. Cabe subrayar que esta estabilizacin promedio, como todo promedio, esconde situaciones opuestas. Y en aquellos mbitos rurales donde la tendencia es al despoblamiento esto es motivo de preocupacin porque suele implicar prdida o subutilizacin de recursos (infraestructura, equipamiento, tierra), y puede llegar a provocar inseguridad alimentaria o, incluso, erosin de la soberana en mbitos limtrofes. Por otra parte, la migracin rural-urbana no solo incide en el crecimiento de la poblacin, sino tambin en la composicin de la poblacin en ambas zonas. En el captulo IV ya se mostr la mayor dependencia demogrfica de la poblacin rural, lo que se debe a la selectividad etaria de la emigracin del campo, que corresponde principalmente a jvenes en edad de trabajar. La composicin por sexo de la poblacin rural tambin es influida por la selectividad migratoria. Como la emigracin desde el campo latinoamericano ha sido selectiva de mujeres segn las cifras globales, porque hay pases que presentan un patrn distinto, no debe extraar que los ndices de masculinidad sean mayores en los mbitos rurales de la regin. Estos efectos de la migracin campo-ciudad sobre la estructura por sexo y edad de las zonas rurales y urbanas pueden estimarse con mayor precisin si se aplican los procedimientos expuestos y utilizados en el captulo V. Sin embargo, esto solo puede realizarse en un puado de pases cuyos censos permiten hacer estimaciones directas de la migracin rural-urbana, vale decir, construir matrices de migracin campo-ciudad. Entre ellos est Panam, cuyos resultados para el censo de 2010 se presentan en los cuadros VIII.3, VIII.4 y VIII.5. En el cuadro VIII.3 se observa, en primer lugar, la marcada disparidad en trminos de composicin segn sexo que presentan las zonas urbanas y rurales9. En efecto, en 2010 el ndice de masculinidad de la zona urbana era del orden de 95, mientras que en la zona rural llegaba a 111. A su vez, la migracin campo-ciudad en el perodo 2005-2010 tuvo un efecto acrecentador de esta disparidad, por cuanto tendi a reducir un 0,25% el ndice urbano y a aumentar un 1,1% el ndice rural.

Las cifras provienen de una matriz de migracin interna correspondiente al perodo 2005-2010, por lo que excluye algunos casos, tales como menores de 5 aos, migrantes internacionales del perodo y personas que no respondieron alguna de las consultas pertinentes (lugar de residencia habitual, lugar de residencia anterior, tiempo de residencia). Aun as, la matriz considera a ms del 90% de la poblacin censada, por lo cual los indicadores son representativos de la realidad demogrfica de ambas zonas.

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Cuadro VIII.3 PANAM: ESTIMACIN DEL EFECTO DE LA MIGRACIN RURAL-URBANA SOBRE EL NDICE DE MASCULINIDAD DE LAS ZONAS RURAL Y URBANA, 2005-2010
Residencia 5 aos antes Residencia habitual Urbano Rural Total Urbano 0,95203 1,12246 0,95498 Rural 0,96376 1,11230 1,10028 Total 0,95252 1,11265 1,00542 Efecto de la migracin (absoluto) -0,00247 0,01236 Efecto de la migracin (porcentaje) -0,2588031 1,11092905

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos del censo de 2010.

Cuadro VIII.4 PANAM: ESTIMACIN DEL EFECTO DE LA MIGRACIN RURAL-URBANA SOBRE LA PROPORCIN DE POBLACIN INFANTIL a DE LAS ZONAS RURAL Y URBANA, 2005-2010
Residencia 5 aos antes Residencia habitual Urbano Rural Total Urbano 0,20142 0,23772 0,20211 Rural 0,10748 0,27255 0,26007 Total 0,19746 0,27135 0,22318 Efecto de la migracin (absoluto) -0,00464 0,01128 Efecto de la migracin (porcentaje) -2,352282 4,15776

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos del censo de 2010. a Proporcin de la poblacin entre 5 y 14 aos de edad entre la poblacin de 5 aos y ms de la matriz.

Cuadro VIII.5 PANAM: ESTIMACIN DEL EFECTO DE LA MIGRACIN RURAL URBANA SOBRE LA PROPORCIN DE ADULTOS MAYORES a DE LAS ZONAS RURAL Y URBANA, 2005-2010
Residencia 5 aos antes Residencia habitual Urbano Rural Total Urbano 11,48 6,54 11,39 Rural 6,75 12,44 12,01 Total 11,28 12,23 11,61 Efecto de la migracin (absoluto) -0,10627 0,22661 Efecto de la migracin (porcentaje) -0,941953 1,852441

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos del censo de 2010. a Proporcin de la poblacin de 60 aos y ms entre la poblacin de 5 aos y ms de la matriz.

Respecto de la estructura etaria, los cuadros VIII.4 y VIII.5 nuevamente muestran con elocuencia tanto las diferencias entre ambas zonas como el efecto de la migracin en su ampliacin. En cuanto al peso de la poblacin infantil10, la notable disparidad entre ambas zonas (19,7% en la urbana y 27,1% en la rural), se explica en parte por la mayor fecundidad rural. Sin embargo, los resultados de la matriz
10

Proporcin de la poblacin entre 5 y 14 aos de edad entre la poblacin de 5 aos y ms de la matriz.

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demuestran que la migracin rural-urbana tambin incide en esta disparidad, ya que reduce dicha proporcin un 2,3% en el mbito urbano y, en cambio, la aumenta un 4,15% en la zona rural (vase el cuadro VIII.4). En el caso de la proporcin de adultos mayores, los ms altos niveles rurales de fecundidad y de mortalidad debieran dar por resultado una poblacin menos envejecida que la urbana. Sin embargo, esto no es as, pues la proporcin de adultos mayores en la poblacin de 5 aos y ms es de un 11,3% en el mbito urbano y de un 12,3% en el rural. El mismo cuadro permite demostrar que este mayor envejecimiento del campo se explica por la migracin, que en el perodo 2005-2010 tendi a elevar esta proporcin un 1,85% en el campo y a reducirla un 2,3% en la ciudad. Ahora bien, como se ha subrayado en estudios anteriores (Rodrguez y Busso, 2009), este efecto no se debe a una selectividad infantil especfica de la migracin rural-urbana, sino ms bien a la selectividad de adultos jvenes, que incide indirectamente en el peso de los otros grupos etarios. En suma, los resultados obtenidos a partir del censo de Panam 2010 validan plenamente los planteamientos antes expuestos en relacin con los efectos de la migracin campo-ciudad sobre la estructura por sexo y edad de las dos zonas, efectos que profundizan las disparidades entre ambas a este respecto. Adems, por lo menos en lo relativo a la composicin por edad, este efecto es claramente conveniente para el mbito urbano (refuerza el denominado bono demogrfico), y desfavorable para el rural. Con respecto a la composicin educativa, la migracin tambin tiende a operar selectivamente, aunque la forma en que esto ocurre puede llevar a resultados paradojales en pases con brechas de escolaridad rural-urbanas muy marcadas. En general, los emigrantes del campo a la ciudad tienen una escolaridad superior a la de quienes no migran, incluso despus de controlar la selectividad etaria. Por lo tanto, su efecto tiende a ser deflactor de la escolaridad media y normalmente no es compensado por la mayor escolaridad de los inmigrantes provenientes de zonas urbanas en comparacin con los no migrantes rurales. En suma, la migracin generalmente tiende reducir la escolaridad media de la poblacin rural. Sin embargo, al mismo tiempo la migracin tambin tiende a reducir la escolaridad en las zonas urbanas, por cuanto los inmigrantes que provienen del campo tienen menos escolaridad que los no migrantes urbanos. De hecho este resultado es, justamente, el que se comprueba en Panam segn el censo de 2010 (cuadros VIII.6 y VIII.7). Las diferencias de escolaridad entre ambas zonas son claras: 11.7 aos en el mbito urbano contra 7.1 en el rural en el caso de la poblacin de 30 a 49 aos de edad (cuadro VIII.6) y 10.7 aos contra 5.9 en el caso de los jefes de hogar (cuadro VIII.7). Para ambos grupos la migracin rural-urbana tiene un efecto reductor de la escolaridad tanto en el campo como en la ciudad. No obstante, su efecto relativo es ms marcado en la zona rural, donde reduce un 2% la escolaridad media de la poblacin de 30 a 49 aos y un 3,4% la de los jefes de hogar.

Cuadro VIII.6 PANAM: ESTIMACIN DEL EFECTO DE LA MIGRACIN RURAL-URBANA SOBRE LA ESCOLARIDAD MEDIA DE LA POBLACIN DE 30 A 49 AOS DE EDAD DE LAS ZONAS RURAL Y URBANA, 2005-2010
Residencia 5 aos antes Residencia habitual Urbano Rural Total Urbano 11,76 10,00 11,72 Rural 9,83 6,98 7,25 Total 11,67 7,10 10,28 Efecto de la migracin (absoluto) -0,05204 -0,14456 Efecto de la migracin (porcentaje) -0,445837 -2,034652

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos del censo de 2010.

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Cuadro VIII.7 PANAM: ESTIMACIN DEL EFECTO DE LA MIGRACIN RURAL-URBANA SOBRE LA ESCOLARIDAD MEDIA DE LOS JEFES DE HOGAR DE LAS ZONAS RURAL Y URBANA, 2005-2010
Residencia 5 aos antes Residencia habitual Urbano Rural Total Urbano 10,82 9,41 10,80 Rural 9,70 5,81 6,13 Total 10,77 5,93 9,20 Efecto de la migracin (absoluto) -0,02370 -0,19984 Efecto de la migracin (porcentaje) -0,220021 -3,370751

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos del censo de 2010.

Ahora bien, la diferencia entre ambas zonas queda claramente establecida cuando se descompone este resultado segn el efecto de la inmigracin y de la emigracin. En la zona urbana es la inmigracin la que tiende a reducir la escolaridad (11,67 11,76 = -0,09), mientras que en la zona rural ese efecto resulta de la emigracin (6,98 7,25 = -0,27), por cuanto la inmigracin desde la ciudad tiende a elevar la escolaridad media del campo (7,10 6,98 = 0,12). Este efecto deflactor del nivel educativo que ejerce la migracin rural en el destino urbano se suma a las dificultades que han tenido los mercados laborales, los servicios pblicos, la vivienda social, el equipamiento e incluso las instituciones y la cultura urbanas para absorber productiva, eficaz y fluidamente a los inmigrantes provenientes del mbito rural. Esta conjuncin de complicaciones est en la base de las visiones crticas que levanta esta migracin en las zonas urbanas, aspecto que ser abordado en la seccin que sigue.

F. URBANIZACIN, POBREZA Y DFICITS URBANOS

Destinar un captulo especfico a la pobreza y los dficits urbanos no implica una condena o una visin crtica de la urbanizacin o de la migracin campo-ciudad. De hecho, a lo largo del documento ms bien se han subrayado los efectos positivos de la migracin rural-urbana para el desarrollo tanto de los pases (vanse las secciones B y C en lo que atae a la funcionalidad de la urbanizacin para el progreso y mejoramiento de las condiciones de vida de los pases), como de las ciudades, entre ellos los ya sealados en materia de estructura por sexo y edad. Asimismo, se ha insistido, en lnea con los planteamientos de otros organismos del sistema de las Naciones Unidas (ONU-Hbitat, 2009; PNUD, 2009, Banco Mundial, 2008, UNFPA, 2007), en la vinculacin estructural entre campo y ciudad en la regin. De hecho, se han destacado las denominadas brechas urbano-rurales, entre ellas los ndices de pobreza significativamente mayores en el campo, y la gran desigualdad en la distribucin de los recursos productivos en ese mbito (sea por concentracin latifundista tradicional o por concentracin agroindustrial moderna), que dan forma a las fuerzas estructurales e histricas del xodo rural. Sin embargo, no es posible desconocer las precariedades de la urbanizacin regional, que sern analizadas en este documento desde la perspectiva de los dficits urbanos, algunos de los cuales se originaron, agudizaron o consolidaron como resultado de las dificultades enfrentadas por las ciudades de la regin para absorber el xodo rural. Ciertamente no ha sido la migracin campo-ciudad la responsable de estos dficits, sino la falta de polticas urbanas estratgicas, la desregulacin y el mal funcionamiento

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de los mercados, en particular el de tierras, y la debilidad del Estado como proveedor de servicios pblicos integradores. En esta seccin se examinar un conjunto de dficits que marcan la urbanizacin regional y los dos captulos siguientes estarn dedicados a la informalidad y a la expansin perifrica pobre y no planificada, temas que determinan las precariedades de la urbanizacin regional. La nocin de dficit habitacional-urbano se ha introducido recientemente para orientar un diseo integral de polticas urbanas (MINVU, 2009, pgs. 13 y 14). En ese marco, la gama de dficits urbanos remite a las condiciones de vida de la poblacin, la infraestructura, el equipamiento, la conectividad, la institucionalidad, la participacin ciudadana y la capacidad de gestin y de gobierno de las ciudades. Se trata de dficits acumulados que responden a dos fenmenos distintos: i) una incapacidad histrica para absorber productiva, ordenada y dignamente el acelerado crecimiento de la poblacin, la superficie y la actividad de las ciudades, debido tanto a escasez y desigual distribucin de los recursos como a falta de visin estratgica, a una institucionalidad urbana dbil y a la carencia de instrumentos tcnicos y administrativos para elaborar y aplicar polticas metropolitanas idneas; y ii) la crisis de la deuda de 1980, que fue devastadora para la economa regional y cuyos embates se sintieron amplificados en los mbitos urbanos y metropolitanos, dejando como resultado un perodo de varios aos de ausencia de inversin y de descontrol en que problemas como la pobreza, el desempleo, la delincuencia, la polucin y la congestin vehicular, entre otros, aumentaron abruptamente, en tanto que los cimientos de la gobernabilidad urbana se deterioraron en forma notoria. Ms an, en la dcada de 1980 se produjo una reorientacin del modelo de desarrollo de la industrializacin promovida por el Estado a la produccin primaria empujada por el mercado global que, en un principio, tuvo un sesgo rural (ms bien un sesgo hacia la produccin primaria, que suele asentarse en el medio rural). Algunos de estos dficits urbanos se examinan, de manera muy sinttica, a continuacin.

1. Condiciones de vida, pobreza urbana y asentamientos precarios Amrica Latina es la regin del mundo en desarrollo que mejor ejemplifica la denominada urbanizacin de la pobreza, esto es, el predominio de la poblacin urbana en el total de pobres. Desde luego, esto no se debe a que la incidencia de la pobreza sea mayor en las zonas urbanas lo que an no ocurre en ningn pas, como ya se seal en el captulo IV sobre poblacin, territorio y desarrollo rural, sino al efecto composicin derivado del hecho que el 80% de la poblacin total sea urbano. Esta mayora de pobres urbanos tiene implicaciones cuantitativas y cualitativas para las polticas dirigidas a reducir la pobreza. Las primeras se vinculan con la localizacin de los recursos, que en forma creciente debieran destinarse a las ciudades, pese a no ser estas los mbitos ms afectados por la pobreza. Se trata, por tanto, de un asunto polticamente sensible, pero insoslayable desde el punto de vista de la poblacin destinataria de estos programas. Adems, este tema no es menor si se considera que la principal innovacin exhibida por las polticas de reduccin de la pobreza durante el siglo XXI en la regin son los programas de transferencias condicionadas (CEPAL, 2009b). Como estos implican el traspaso directo de dinero a la poblacin pobre (identificada mediante diversos mecanismos y con arreglo a criterios y procedimientos nacionales), habr una presin creciente para que sean asignados a zonas urbanas. Segn algunas investigaciones recientes, esto implica desafos de alta complejidad11. Incluso ms, varios de estos programas partieron con una focalizacin exclusivamente rural algunos de ellos la mantienen,
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Una reciente revisin de la aplicacin de estos programas en las reas urbanas de Amrica Latina mostr que existe un conjunto importante de obstculos que han surgido en la aplicacin de las transferencias monetarias condicionadas en las zonas urbanas, lo que plantea preguntas acerca de la aplicabilidad de estos programas en las ciudades (Linn, 2010, pg. 13).

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como ocurre con el programa Tekopora de Paraguay dirigido a los distritos ms pobres el pas, tpicamente rurales, por lo cual su diseo inicial puede requerir ajustes para aplicarlos a zonas urbanas. Por lo dems, con independencia de la envergadura de estos desafos, es evidente que el sesgo urbano deber ser considerado en el diseo de las contraprestaciones, que tendra que ajustarse al perfil de la pobreza y de la vida urbana en general. Especficamente se necesitaran contraprestaciones vinculadas al cumplimiento de ciertos compromisos consustanciales al ejercicio de la ciudadana y a un desempeo econmico y social satisfactorio en las ciudades. Las implicaciones cualitativas, por su parte, se relacionan precisamente con las especificidades de la pobreza urbana. En este sentido, si bien los programas de transferencias condicionadas apuntan a la insuficiencia de ingresos, una de las dimensiones clave de la pobreza urbana, esta tiene otros componentes, lo que se encuentra bien documentado. Se trata de una versin ampliada de la nocin de multidimensionalidad de la pobreza12. Ampliada porque en este caso incluye la dimensin territorial, en particular aspectos fsicos, infraestructurales, sociales y culturales del hbitat en que residen los pobres. Algunas de estas dimensiones sern abordadas en este captulo (habitacin, conectividad y transporte, exposicin a riesgos ambientales, cobertura y calidad de servicios bsicos), y otros en captulos siguientes (expansin perifrica y segregacin residencial, con su carga de exclusin y estigma, en el captulo dedicado a las metrpolis, por ejemplo). En esa lnea, el primer dficit urbano que cabe destacar es el relativo a vivienda. Si bien una primera mirada a las cifras mundiales comparativas basadas en el seguimiento de los ODM y, por tanto, en el indicador del porcentaje de poblacin urbana que reside en asentamientos precarios13 sugiere que la situacin habitacional en Amrica Latina (vase el cuadro VIII.7) no es particularmente dramtica, el alto grado de urbanizacin de la regin implica que el porcentaje de la poblacin total que vive en tugurios sobresale entre los registrados en las regiones en desarrollo. Es as que la accin respecto de estos asentamientos se convierte en un asunto central de la poltica de reduccin de la pobreza. La inclusin de la poblacin de estos asentamientos en los ODM14 defini una posicin internacional de preocupacin y atencin prioritaria centrada en ellos, basada en la nocin de que se trata de mbitos marginales, desprotegidos y carenciados, por lo cual las probabilidades de salir de la pobreza de la poblacin que all reside son casi nulas. Por cierto, esta visin tan pesimista de los asentamientos precarios tiene detractores. En particular, algunas instituciones e investigadores subrayan ciertas dimensiones pujantes de estos asentamientos. Este debate se remonta a varias dcadas y un ejemplo de ello es el estudio de Perlman (1977) sobre el mito de la marginalidad en las favelas, y es claro que sigue estando vigente (Linn, 2010, pg. 8). Aunque los extremos de este debate puedan parecer irreconciliables, cabe destacar que la discusin ha posibilitado un conjunto de consensos relevantes para las polticas. Entre estos destaca el reconocimiento y la valoracin de la historia del asentamiento y, por ende, el cuestionamiento de soluciones preconizadas en el pasado, como la erradicacin. En efecto, los lazos externos e internos construidos durante la historia del asentamiento se rompen con la relocalizacin. Es por eso que en la actualidad son mucho ms frecuentes los programas de radicacin o de mejoramiento de barrios in situ. Respecto de esto ltimo, hay una amplia gama de acciones posibles para mejorar las condiciones de vida
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Aunque reviste complejidad, hay pases en la regin que han oficializado metodologas para la medicin multidimensional de la pobreza; de estos casos, el de Mxico es el ms conocido (CONEVAL, 2011). Se usar esta expresin como sinnimo del ingls slums, si bien tambin se utilizar su traduccin literal al espaol (tugurios). Meta 7D de los ODM: Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios.

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de la poblacin que habita en tugurios. Y, por lo mismo, hay un amplio debate sobre la prioridad y la pertinencia de ellas (ONU-Hbitat, 2009; UNFPA, 2007; Clichevsky, 2002). Segn Linn (2010), algunas de las acciones ms puestas en prctica son las siguientes: la regularizacin de tierras y la entrega de ttulos de dominio, el apoyo al microcrdito, la instalacin de redes de servicios bsicos o su provisin mediante sistemas de bajo costo, la entrega de materiales de construccin y asistencia tcnica para la autoconstruccin subsidiados, la dotacin de medios de mitigacin o de alerta temprana frente a eventos naturales, la formalizacin del trazado, la denominacin y numeracin de las calles y el ofrecimiento de conectividad, entre otras. En varios pases, una o ms de estas acciones se han combinado en programas de mejoramiento de barrios, que han permitido consolidar asentamiento en el lugar original y evitado los costos sociales y econmicos de la erradicacin. No obstante, idealizar los asentamientos precarios no es procedente. Con independencia de la pujanza econmica y del capital social que contienen, en general implican condiciones objetivas y simblicas adversas para la poblacin residente. Muchos se localizan en reas de riesgo ambiental efectivo y, por lo mismo, estn altamente expuestos a desastres naturales. Adems, por la histrica ausencia de instituciones pblicas, son mbitos que tienen mayores probabilidades de ser cooptados o capturados por grupos de inters. Cuando se trata de la misma comunidad organizada, tal gobierno puede ser visto como un empoderamiento, pero cuando se trata de agrupaciones criminales, se configuran enclaves en los que los residentes pueden ser usados como fachada, escudo o base de reclutamiento por estos grupos. En suma, las polticas dirigidas a los asentamientos precarios siguen siendo necesarias y, a diferencia del pasado, han de tener como prioridad la radicacin, adecuarse a las caractersticas especficas de cada asentamiento, ser multidimensionales y considerar la participacin activa de la comunidad local. La necesidad de disear intervenciones ad hoc para cada asentamiento deriva de estudios y programas aplicados a escala mundial que han constatado la gran heterogeneidad de los asentamientos precarios. Y esta no solo se relaciona con las caractersticas de su poblacin o su vinculacin con el entorno, sino tambin con aquellos componentes que parecieran, por definicin, compartidos por todos los asentamientos informales: construccin precaria, ausencia de servicios, tenencia irregular, falta de equipamiento y de vialidad, entre otros (ONU-Hbitat, 2008). Esta diversidad se debe a que con el tiempo y la acumulacin de recursos, la movilizacin de los pobladores y la accin del Estado, los asentamientos paulatinamente se van consolidando. En muchos casos este proceso conduce a su integracin en la ciudad formal. De esta manera pierden su condicin de reas de miseria, exclusin e inseguridad jurdica, aunque suelen mantener su condicin de zona de pobreza y, en ocasiones, la identidad (a veces el estigma) de su inicio como invasin o toma. En esta lnea, a fines de la dcada de 1990 se comenz a usar la base de microdatos del censo de poblacin para apoyar programas innovadores de intervencin integral en estos asentamientos, entre los que destaca el exitoso programa Chile Barrio. Como resultado de algunos trabajos metodolgicos de mediados de la dcada de 2000 se sofistic el procedimiento y se logr identificar, cuantificar y caracterizar asentamientos precarios en varias ciudades de Amrica Latina (Candia, 2005 y 2007; Rodrguez, 2003). Una de las principales conclusiones del anlisis emprico efectuado en esos estudios fue la ratificacin de la diversidad sociodemogrfica entre los asentamientos informales y el cambio en el origen de sus habitantes, que mayoritariamente eran nativos de la ciudad y no migrantes como en la poca de la explosin metropolitana (1950-1980).

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Cuadro VIII.8 MUNDO (GRANDES REGIONES): POBLACIN URBANA QUE RESIDE EN TUGURIOS (SLUMS) (En porcentajes)
Poblacin urbana que vive en tugurios a Regiones en desarrollo frica del Norte frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia Oriental (Este) Sur de Asia (Asia del Sur) Sureste de Asia Oeste de Asia (Asia Occidental) Oceana 1990 46,1 34,4 70 33,7 43,7 57,2 49,5 22,5 24,1 2000 39,3 20,3 65 29,2 37,4 45,8 39,6 20,6 24,1 2010 32,7 13,3 61,7 23,5 28,2 35 31 24,6 24,1

Fuente: Naciones Unidas, Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe 2011 [en lnea] http://www.un.org/es/comun/docs/? path=/spanish/millenniumgoals/pdf/11-31342(S)MDG_Report_2011_Book_LR.pdf. a Representa la poblacin urbana cuyo hogar responde a al menos una de estas cuatro caractersticas: a) falta de acceso a mejores fuentes de abastecimiento de agua; b) falta de acceso a mejores servicios de saneamiento; c) hacinamiento (3 o ms personas por habitacin); y d) viviendas construidas con materiales precarios. Estas nuevas cifras sobre tugurios no son comparables con las estimaciones publicadas con anterioridad, en las que se definieron como hogares marginales todos los que tenan letrinas. En este caso se considera con saneamiento mejorado los hogares que tienen letrina, pero con fosa sanitaria.

2. El dficit de servicios bsicos Los ODM tambin incluyen otras metas en materia de habitabilidad: el acceso al agua potable, al saneamiento y a la tenencia segura, todos ellos servicios y condiciones crticas en el mbito urbano, donde las opciones alternativas son insalubres y riesgosas. La informacin proveniente de los censos de la dcada de 2000 muestra que en los 16 pases con datos disponibles ms del 90% de la poblacin urbana tiene acceso a electricidad en sus viviendas y, en varios de ellos, la cobertura es muy cercana al 100% (vase el cuadro VIII.9). El acceso al agua potable presenta ciertas diferencias entre los pases, ya que solo en tres de ellos (Chile, Costa Rica y Mxico) ms del 90% de la poblacin cuenta con este servicio bsico en sus viviendas, mientras que en otros ocho (la Argentina, el Brasil, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panam, el Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de), la cobertura flucta entre un 80% y un 89%, en tanto que los porcentajes ms bajos de acceso al agua potable se registran en Bolivia (Estado Plurinacional de) y en la Repblica Dominicana, con valores inferiores al 50%. Una situacin un tanto diferente se constata en el acceso a saneamiento, pues el porcentaje de acceso es ms bajo en comparacin con el correspondiente a agua y electricidad: solo dos pases (Chile y Costa Rica) presentan valores superiores al 95%, en siete el porcentaje de acceso oscila entre un 70% y un 89%, mientras que en el otro extremo apenas el 46% de la poblacin urbana de Nicaragua y el 16% de la del Paraguay cuentan con saneamiento en sus viviendas (vase el cuadro VIII.9). Estas cifras son similares a las obtenidas de las encuestas de hogares de los aos 2006 y 2007, en las que se constata que a nivel urbano la cobertura del agua potable llega a ms del 80% de los hogares y en ms de dos tercios de los pases supera el 90%. Adems, al igual que en el caso de la informacin censal, indican que el acceso a saneamiento en algunos pases se limita a menos de un tercio de la poblacin urbana (Jordn y Martnez, 2009), lo que revela que este sigue siendo el componente ms dbil de los servicios bsicos de saneamiento ambiental urbano.

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Cuadro VIII.9 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): INDICADORES DE ACCESO A SERVICIOS BSICOS EN REAS URBANAS, CENSOS DE LA DCADA DE 2000 (En porcentajes)
Proporcin de poblacin Pases Con acceso a agua potable 87,9 48,8 88,8 98,9 96,7 89,5 87,5 89,0 50,6 91,7 62,7 79,1 54,8 79,5 46,2 89,3 Con acceso a saneamiento 74,7 58,7 54,0 97,1 96,0 63,4 70,9 69,2 72,7 77,7 42,8 68,9 16,2 78,1 70,3 89,7 Con acceso a electricidad 97,8 90,3 98,4 99,1 99,7 96,0 95,4 94,4 92,2 98,1 93,0 97,5 97,4 90,8 98,9 97,9 Personas en viviendas de material convencional 97,8 99,2 92,4 87,5 87,5 91,8 79,3 95,6 91,2 88,2 97,9 99,2 93,6 95,9 91,7 ndice de tenencia segura 65,6 33,9 48,8 88,2 87,4 52,9 1,3 55,2 63,9 66,3 2,5 60,8 10,9 59,9 47,7 74,3 Proporcin de hogares Con Con acceso a disponibilidad agua potable de saneamiento 90,1 49,1 90,2 98,8 96,6 90,8 88,2 89,5 51,2 92,2 63,2 78,8 55,5 78,5 45,7 90,3 78,1 60,2 56,4 97,0 96,2 66,4 73,0 72,0 74,2 78,8 44,0 70,7 17,2 77,2 70,4 90,9 Conectado al servicio elctrico 98,0 89,5 98,7 98,9 99,7 96,6 95,4 95,1 92,6 98,2 92,8 97,2 97,2 89,6 98,6 98,9

Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Venezuela (Repblica Bolivariana de)

Fuente:

Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC).

Estos datos sugieren que en la mayora de los pases el acceso a los servicios bsicos en las reas urbanas es alto, lo que supone una paulatina solucin de un dficit complejo y crucial, porque esta carencia afecta a la salud, el presupuesto (de alguna manera hay que obtener acceso a estos servicios, en particular al agua, muchas veces pagando ms que lo que cuesta la distribucin formal), y la calidad de vida de las personas y hogares que no tienen acceso a estos servicios. Sin embargo, tambin se puede concluir que todava hay problemas de orden cuantitativo, sea porque no se ha previsto el crecimiento de la poblacin urbana en determinadas reas, porque se han deteriorado las infraestructuras bsicas por falta de mantenimiento o porque ciertas zonas, tpicamente aquellas en que reside poblacin de bajos ingresos y se localizan asentamientos informales, an siguen excluidas de la cobertura de estos servicios. Es por esto que las polticas y programas orientados a cumplir con la meta de los ODM relativa al mejoramiento de las condiciones de vida de 100 millones de personas que viven en tugurios continan siendo tan importantes en la regin. Por otra parte, el alto grado de urbanizacin y los niveles medios de ingreso de la mayora de los pases han contribuido a la expansin de las redes de servicios. En varios pases, sin embargo, la paradoja estriba en que esta expansin no ha significado un mejoramiento de la calidad o un abastecimiento regular. En muchos casos el suministro del servicio es irregular (agua por unas horas al da, permanentes cortes de electricidad, entre otros problemas), y en otros es definitivamente de mala calidad (como el agua por tubera, que pocos beben directamente en pases como la Repblica Dominicana). Hay, por ende, otro desafo que surge una vez satisfecha la cobertura, que es el de brindar un servicio de buena calidad y regular.

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3. Movilidad urbana y transporte Las transformaciones experimentadas en las reas urbanas trajeron consigo una desarticulacin entre la forma urbana y el sistema de movilidad y transporte que implic cambios en las condiciones de vida de la poblacin, especialmente de la de menores ingresos. De hecho, el transporte dentro de las ciudades, en particular de las ms grandes, se ha convertido en un asunto decisivo para el buen funcionamiento urbano, para el presupuesto familiar y para la calidad de vida de las personas. Este problema es ms propio de las ciudades grandes, las metrpolis, cuyo funcionamiento depende de desplazamientos de larga distancia (varios kilmetros), que requieren medios de transporte. Por lo tanto, este tema ser retomado en la captulo sobre reas metropolitanas, en el que ser analizado no tanto desde el punto de vista de la oferta, es decir, del sistema de transporte, sino ms bien desde el punto de vista de la demanda, con particular atencin a la cuestin de los orgenes y destinos de los desplazamientos (conmutacin, pendularidade en portugus, commuting en ingls,) y de sus costos en tiempo y dinero. Montezuma (2003) indica que los cinco factores que ms han dificultado la movilidad urbana, especialmente de los pobres, mujeres y nios, son: i) la coyuntura econmica desfavorable propia de la globalizacin; ii) el crecimiento centrfugo de las ciudades; iii) el difcil acceso a la vivienda y los servicios pblicos; iv) la crisis permanente que aqueja al transporte colectivo, y v) el aumento de la inversin en tiempo y dinero para los desplazamientos. De acuerdo con esto, no sorprende que en la mayora de los pases se hayan venido implementando polticas de movilidad urbana en los ltimos aos, siguiendo el ejemplo seminal de Curitiba y, luego, el meditico caso del TransMilenio en Bogot (CEPAL, 2011). Cabe destacar que esto sucede despus de muchos aos, de hecho varias dcadas, de paulatino retiro del Estado del transporte pblico y de traspaso de este servicio a pequeos empresarios privados. Tal transicin se expres en una gradual desregulacin del transporte colectivo hasta llegar a una competencia salvaje y desaforada por las calles. Cuando los costos sociales y econmicos de este modelo autoregulado devinieron devastadores y amenazaron el funcionamiento regular de la ciudad se hizo evidente la necesidad de que el Estado estableciera un nuevo trato. Este ha asumido diversas frmulas a escala nacional y subnacional, pero generalmente ha consistido en la extensin, ampliacin y mejoramiento del transporte colectivo (metros y buses urbanos), una mayor coordinacin e integracin entre sus componentes, una ms estricta regulacin y supervisin pblicas y una planificacin y diseo centralizados. Aunque la inversin ha sido alta y las innovaciones son visibles, en pocos casos se puede sealar un xito rotundo, en la mayora, avances parciales y, lamentablemente, en algunos, fracasos o frustraciones. Por otra parte, respecto del transporte privado las polticas pblicas han sido bsicamente permisivas y reactivas. Permisivas porque las iniciativas de contencin como restricciones de circulacin, tarificacin vial, impuestos a la circulacin o al combustible, normas de construccin y de estacionamiento en calles y edificios, otras han sido escasas. Reactivas porque se intenta responder a un parque automotor creciente la tasa de motorizacin de la regin pas de 8 vehculos por cada 100 personas en 1990 a 17 en 2007 (CEPAL, 2011, pg. 77) mediante la ampliacin de la infraestructura vial, la construccin de autopistas urbanas y la extensin de calles para soportar mayor nmero de vehculos. Esta opcin tiene lmites fsicos evidentes, aunque estos puedan ser desplazados por avances tecnolgicos y disposiciones ordenadoras de los flujos. Aun as, su principal debilidad es que alimentan una espiral ascendente del parque automotriz y de su uso indiscriminado que parece insostenible. En este contexto, las desigualdades sociales en materia de movilidad diaria y transporte tienden acentuarse debido a varias causas: i) la aplicacin de tarifas excesivas que no son soportables para la poblacin de bajos ingresos; ii) el aumento de la congestin, que implica una prolongacin del tiempo de

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traslado de los pasajeros de menores ingresos en sus desplazamientos, y iii) la concentracin de la poblacin de menores ingresos en la periferia de las ciudades (mayoritariamente en asentamientos precarios), determina un acceso desigual a infraestructura bsica, educacin, salud y cultura, as como tambin a los beneficios de la urbanizacin. Por consiguiente, si bien la poblacin pobre de las reas urbanas tiene mejores condiciones de vida que sus pares rurales, la poblacin urbana de menores ingresos est expuesta a un conjunto de dficits y a otras adversidades (segregacin, exclusin del acceso a infraestructura y servicios urbanos, calidad de vida deteriorada e inseguridad residencial, entre otras), que exigen respuestas pblicas urgentes.

4. Equipamiento social y comunitario y espacio pblico En este mbito se consideran diversos requerimientos vinculados a componentes sectoriales y funcionales de servicios que inciden en la calidad de vida de la poblacin urbana (MINVU, 2009). Entre ellos se destacan el acceso a la salud, la educacin, los servicios de emergencia y seguridad (policiales y bomberos), culturales y de esparcimiento. Junto con estos figuran tambin los servicios privados, tales como el comercio, los supermercados, los servicios financieros y tcnico-profesionales. Los problemas asociados a los servicios se relacionan con el acceso, pero tambin con el tipo de servicio provisto, plano en el que se constata una significativa heterogeneidad de oferta. Cabe sealar que la brecha tecnolgica de los servicios pblicos efectivos es muy amplia en las reas urbanas de los pases de la regin, especialmente porque varios de estos servicios, sobre todo de salud y educacin, son provistos tambin por el mercado, si bien en el caso de los que solo ataen al sector pblico la oferta es igualmente variada (Antnez y Galilea, 2003). Por cierto, en las reas urbanas de los pases de la regin se observa un conjunto complejo de dficits histricos acumulados, tanto con respecto al acceso a estos servicios como a la calidad precaria con que se entregan a la ciudadana (Antnez y Galilea, 2003). Especficamente, en las prestaciones de salud, educacin, seguridad ciudadana y servicios locales en general existe un desequilibrio de gran magnitud entre la oferta y la demanda. Estas carencias afectan a un vasto segmento de la poblacin urbana, en especial a la de menores recursos. Los servicios de atencin de salud presentan carencias de tipo cuantitativo y cualitativo. En las ciudades de la regin coexisten modalidades de atencin con un alto desarrollo tecnolgico, en la mayora de los casos asociados a la salud privada, junto con una provisin muy precaria de este servicio, especialmente en hospitales pblicos y centros de atencin primaria de salud donde la demanda supera con creces la oferta disponible. Se constatan desigualdades en trminos de cobertura, estndares y oportunidades de atencin, sobre todo en los barrios localizados en la periferia de las reas urbanas, ya que all el establecimiento de los servicios ha sido posterior a la localizacin de la poblacin en esas reas. En lo que atae a servicios educativos, la cobertura en las reas urbanas tambin es variada, tanto cuantitativa como cualitativamente. En el nivel de educacin bsica, Amrica Latina ya est muy cerca de la cobertura universal y el egreso mayoritario (CEPAL, 2010a). Como se muestra en el grfico VIII.4, en todos los pases de la regin la tasa neta de matrcula en educacin primaria y la tasa de conclusin de la educacin primaria en las reas urbanas es superior al 75%. Sin embargo, hay problemas en barrios y reas de expansin urbana reciente que se encuentran subdotados de infraestructura educacional, adems de que la calidad educativa de los establecimientos difiere segn la zona en que estn ubicados. Por lo general, en los barrios ms acomodados la oferta es

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ms amplia y mayor la calidad; tambin ocurre que las reas centrales de las ciudades siguen concentrando los establecimientos pblicos de mejor calidad, lo que implica una multiplicacin de los viajes y los costos de transporte para las personas de menores ingresos. Por otra parte, hay dficits en la cobertura de la educacin preescolar y en la ampliacin de la jornada escolar en la educacin pblica.

Grfico VIII.4 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (16 PASES): TASA NETA DE MATRCULA EN EDUCACIN PRIMARIA Y TASA DE CONCLUSIN DE LA EDUCACIN PRIMARIA EN REAS URBANAS, CENSOS DE LA DCADA DE 2000
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Rep. Dominicana

Bolivia (Est. Plur. de)

Costa Rica

Argentina

Panam

Chile

Mxico

Tasa neta de matrcula en primaria

Tasa de conclusin de la primaria

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC).

Reducir estas brechas es de gran importancia, ya que en el mbito de la igualdad, la educacin juega un papel decisivo. Una menor segmentacin del aprendizaje y los logros por niveles socioeconmicos, gnero, territorio y etnia permite reducir las brechas de desigualdad de una generacin a la siguiente (CEPAL, 2010a). El dficit en cuanto a espacios pblicos se entiende como la necesidad insatisfecha de reas, espacios o lugares (abiertos o cerrados) de uso pblico que fomenten la recreacin, el esparcimiento, el intercambio, la integracin social, la preservacin del patrimonio histrico y cultural, adems del contacto con la naturaleza (MINVU, 2009). En todos los pases de la regin hay dficit de espacios pblicos en las reas urbanas y, en algunos casos, el nmero de reas verdes por habitante est muy por debajo del valor recomendado a nivel tanto nacional como internacional, especialmente en los barrios o reas ms pobres de las ciudades. Otro problema asociado a este dficit es el inadecuado, escaso o nulo mantenimiento de plazas, parques y reas verdes en general, lo que implica un deterioro del inmobiliario pblico, de los rboles y las plantas. Tambin se aprecia un dficit de reas deportivas y recreativas de acceso pblico (estadios, gimnasios techados y multicanchas, entre otros), carencias que son ms evidentes en los

Venezuela (Rep. Bol. de)

Guatemala

Honduras

El Salvador

Nicaragua

Paraguay

Brasil

Ecuador

Per

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sectores donde se localiza la poblacin de ms bajos ingresos en las reas urbanas. En general, la creacin y mantenimiento de los espacios pblicos recae en los gobiernos locales y, en muchas ocasiones, estos no cuentan con presupuesto para responder a estos requerimientos. En varios pases se destinan recursos a proyectos participativos en cuyo marco los mismos habitantes han gestionado la creacin de parques, plazas, gimnasios y centros deportivos. No obstante, segn los datos de la encuesta Latinobarmetro, que indaga acerca del grado de satisfaccin de la poblacin con la disponibilidad de reas verdes y espacios pblicos, un 44% de la poblacin de la regin no est satisfecha a este respecto. Por cierto, hay pases que presentan un porcentaje mayor que esta media regional. Es as que en Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, el Ecuador, Nicaragua, el Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de), ms de la mitad de la poblacin no est satisfecha con la disponibilidad de reas verdes y espacios pblicos en sus pases, mientras que los porcentajes ms bajos de insatisfaccin se registran en el Paraguay y el Uruguay (vase el grfico VIII.5).

Grfico VIII.5 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PASES): GRADO DE SATISFACCIN CON LA DISPONIBILIDAD DE REAS VERDES Y ESPACIOS PBLICOS, 2009
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Rep. Dominicana Panam Costa Rica Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Uruguay Chile Mxico Per Venezuela (Rep. Bol. de) Colombia Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Paraguay Brasil Ecuador

Muy satisfecho

Ms bien satisfecho

No muy satisfecho

Nada de satisfecho

Fuente: Procesamiento de la encuesta Latinobarmetro, 2009 [en lnea] http://www.latinobarometro.org/latino/latinobarometro.jsp.

Carrin (2003) plantea que actualmente el espacio pblico se encuentra acosado por nuevas modalidades del urbanismo ya que, segn el autor, hay rechazo o desprecio por los espacios pblicos y, en muchos casos, la poblacin los considera peligrosos porque no protegen ni son protegidos. La falta de espacios pblicos implica una prdida de posibilidades de construccin y cohesin social en las ciudades y barrios, pues se reduce la participacin, se restringe la ciudadana y se ausenta el estimulo a las prcticas de tolerancia (Carrin, 2003).

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Los problemas o carencias presentes en las reas urbanas de la regin en cuanto a cobertura de los servicios bsicos, salud y educacin, infraestructura, transporte y espacios pblicos estn asociados, por una parte, a las dificultades financieras que enfrentan los gobiernos (nacionales y locales), y por la otra, a las modalidades de prestacin de los servicios urbanos (sean estos pblicos, privados o mixtos). Como resultado de las nuevas funciones que ha asumido el Estado se ha reducido su capacidad financiera, pero han aumentado las expectativas y demandas de la poblacin. Asimismo, el proceso de descentralizacin ha implicado, entre otras cosas, que la poltica de servicios urbanos recaiga en los gobiernos locales, pero las acciones que deben llevar a cabo son complejas y no siempre cuentan con la suficiente capacidad financiera, tcnica y de gestin para implementarlas (CEPAL, 2002). Pese a esto, se deben realizar esfuerzos para lograr la universalidad de estos servicios, puesto que son de gran importancia para la integracin social y el derecho a la ciudadana de todos los habitantes.

5. Conclusiones respecto de los dficits urbanos En resumen, la gran leccin de los ltimos 20 aos, en la que coinciden los ms recientes documento de posicin de los organismos de las Naciones Unidas (UNFPA, 2007; ONU-Hbitat, 2009; Banco Mundial, 2009; CEPAL, 2011 y 2010a), es que la urbanizacin es inevitable y, en vez de combatirla por ser enemiga del medio ambiente o fuente de problemas y tensiones, hay que enfrentar sus dficits, aprovechar sus potencialidades y promover la gobernabilidad democrtica de su despliegue mediante polticas adecuadas. Como en el caso de los otros captulos, las opciones de poltica en este plano sern presentadas y analizadas en el captulo XI. El tema de los dficits urbanos ser retomado en los dos captulos siguientes dedicados al sistema de ciudades y a las metrpolis por cuanto sus niveles y combinaciones varan entre ciudades dependiendo, entre otros factores, de su poblacin y extensin, el grado de desarrollo que hayan logrado, el pas en que se encuentran y la institucionalidad urbana que las rige.

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Captulo IX

SISTEMA DE CIUDADES: UN UNIVERSO EN EXPANSIN

A. INTRODUCCIN

En el captulo anterior se analiz la urbanizacin como un proceso general de la poblacin. De hecho, el indicador utilizado para describirla fue el porcentaje de la poblacin que reside en localidades o zonas urbanas. Sin embargo, la poblacin urbana no vive en un espacio homogneo y nico, sino en un conjunto de nodos que, aunque comparten algunos atributos como la densificacin, la artificialidad, la secundarizacin y tercerizacin econmica y la individuacin, se diferencian significativamente en muchos aspectos. Esos nodos son las ciudades que, agrupadas a escala nacional, conforman el sistema de ciudades de cada pas. Por distintas razones por ejemplo, la ausencia de datos y las dificultades tcnicas para la gestin de la informacin, as como las lagunas tericas y las complicaciones derivadas de la necesidad de establecer orientaciones en materia de polticas en una amplia gama de situaciones, con frecuencia se pasa directamente del anlisis de la urbanizacin al estudio de ciudades seleccionadas, que suelen ser las metrpolis. Esto excluye del anlisis y la atencin en materia de polticas a la gran mayora de las ciudades y descuida los aspectos centrales de la configuracin del sistema de asentamientos urbanos. En este documento se evita este inconveniente, ya que en el presente captulo se aborda en detalle el sistema de ciudades. Se trata de un anlisis de carcter general, dado que aqu resulta imposible e inapropiado efectuar un examen de casos especficos. Se hace referencia a situaciones particulares mediante referencias, recuadros y notas de pie de pgina. El eje que ordena los datos es la segmentacin del sistema de ciudades en categoras segn la cantidad de poblacin, y la lnea central de anlisis es la comparacin de la situacin demogrfica y socioeconmica de esas categoras y su evolucin. Una faceta destacable del examen efectuado, por su novedad y relevancia, es la que atae a la migracin. El grado de urbanizacin de la regin, que se examina en el captulo anterior, trae consigo un creciente predominio de la migracin entre ciudades. Existe una deuda en materia de investigacin sobre ese tipo de migracin, ya que se carece de marcos tericos adecuados para interpretarla y se dispone de escasos datos sobre su cuanta, el sentido de sus flujos y la composicin de las distintas corrientes. En este documento se presta particular atencin a esa migracin, debido a que las barreras histricas que impedan su examen y cuantificacin se han eliminado parcialmente y, por lo tanto, es posible exponer un panorama relativamente detallado y actualizado sobre esos desplazamientos.

B. EL SISTEMA DE CIUDADES DE AMRICA LATINA: LA RPIDA MULTIPLICACIN

El estudio de las ciudades grandes las que tienen ms de un milln de habitantes en Amrica Latina ha opacado la indagacin sobre el resto de nodos del sistema de ciudades. Sin embargo, para tener una visin integral del fenmeno urbano en la regin, se debe prestar especial atencin a las ciudades medianas y

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pequeas. De hecho, esta es una de las principales conclusiones que se formulan en dos estudios recientes, uno sobre la pobreza urbana en los pases en desarrollo (Linn, 2010) y otro realizado por la CEPAL1. El resto del sistema de ciudades es decir, las que no forman parte de las ciudades grandes (cuestin que se trata en detalle en el captulo siguiente) conforma un grupo muy heterogneo, que es necesario segmentar para poder realizar un anlisis ms preciso y elaborar instrumentos de polticas ms pertinentes y operativos. La nica manera de efectuar esa segmentacin en un anlisis de alcance regional, que incluye casi 2.000 ciudades de 20.000 habitantes o ms, es clasificarlas segn la cantidad de habitantes (cuanta, porte o tamao demogrfico). Esto hace que la clasificacin se diferencie notablemente de los anlisis nacionales de los sistemas de ciudades, en los que se usan otros criterios, en particular la integracin funcional, la cercana fsica y el intercambio de trabajadores. Esos anlisis nacionales son ms precisos y estn ms elaborados, ya que su propsito es identificar los subsistemas de ciudades, determinando de forma concreta las interacciones sociales, econmicas y fsicas entre grupos de ciudades relativamente cercanas. Dado que ese tipo de anlisis escapa a las posibilidades y objetivos de un estudio regional como el presente, se intenta recoger la riqueza de esas aportaciones nacionales mediante recuadros expositivos de pases seleccionados, como el recuadro IX.1, que trata el sistema de ciudades de Mxico. En casi todos los pases de la regin, el empuje del proceso de urbanizacin ha multiplicado apreciablemente la cantidad de ciudades de los sistemas urbanos, estableciendo alternativas y contrapesos a la ciudad principal. Esta multiplicacin de la cantidad de ciudades se puede observar en el cuadro IX.1, que corresponde al perodo 1950-2000, as como en los mapas IX.1 y IX.2. Adems, las cifras que figuran en el cuadro IX.1 evidencian que un tercio de la poblacin latinoamericana vive en ciudades grandes, dos tercios en ciudades de 20.000 habitantes o ms, y casi un 80% en zonas urbanas. De esto se deduce que, en la regin, la mayor parte de la poblacin urbana reside en ciudades o localidades urbanas que tienen menos de un milln de habitantes.
Recuadro IX.1 MXICO: UNA VISIN FUNCIONAL DEL SISTEMA DE CIUDADES El sistema de ciudades de Mxico est situado en un territorio con contrastes fsicos regionales acusados, que tiene un relieve intrincado y diversos climas. Se trata de un sistema notablemente complejo, formado por dos grandes dimensiones integradas, interrelacionadas e interdependientes. La primera dimensin est compuesta por los elementos, es decir, las localidades o los lugares centrales de distinto rango que estructuran la red urbana, ordenados de acuerdo con sus atributos, como el tamao de la poblacin y las actividades econmicas que se realizan en ellas, que determinan su jerarqua. La segunda dimensin hace referencia a las relaciones de complementariedad funcional que se establecen entre ciudades de distinta jerarqua mediante los flujos de bienes, servicios y personas; adems, la magnitud y la direccin de esos flujos delimitan las zonas de influencia de los lugares centrales. En el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006 se clasifican las ciudades del Sistema Urbano Nacional, con el objetivo de interpretar, analizar y modelar correctamente la estructura urbana del territorio, teniendo en cuenta las dinmicas actuales y su nivel de complejidad. Esta clasificacin pretende ser un instrumento funcional, que incluya la dimensin espacial de cada urbe y permita establecer en el futuro un conjunto coherente de polticas y acciones de gobierno, segn el grado de complejidad de cada ciudad o red de ciudades.
1

En ese estudio se plantea que la configuracin del crecimiento urbano se orienta hacia las ciudades pequeas e intermedias. A pesar del predominio de las megalpolis, en las ltimas dcadas, desde los aos noventa, el crecimiento de la poblacin se ha concentrado en las grandes ciudades, aunque no en las ciudades principales, y la tendencia actual en Amrica Latina es que la importancia de las ciudades pequeas y medianas sea cada vez mayor. Casi el 40% de la poblacin urbana de la regin vive en ciudades intermedias (de entre 100.000 y 500.000 habitantes) y su importancia econmica es creciente. Esta tendencia no solo se manifiesta en un proceso de descentralizacin (por ejemplo, en Mxico, en la zona de la frontera septentrional y en el denominado Bajo), sino que tambin hace referencia al crecimiento suburbano y a la mayor importancia de los centros secundarios prximos a las megalpolis (Jordn, Rehner y Samaniego, 2010).

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Recuadro IX.1 (conclusin)

En esta nueva clasificacin, las ciudades que en la actualidad se definen como zonas metropolitanas se subdividen en tres clases: por una parte, se reconoce la existencia de una megalpolis en el centro del pas y, por otra, se distinguen los fenmenos de metropolizacin y de conurbacin. En la clasificacin de las ciudades del Sistema Urbano Nacional se establecen las cinco clases siguientes: - Megalpolis del centro: es el resultado de la metropolizacin de varias zonas metropolitanas y aglomeraciones urbanas en la regin central del pas, compuesta por las zonas metropolitanas del valle de Mxico, Puebla-Tlaxcala y Toluca-Lerma, as como por las aglomeraciones de CuernavacaJiutepec, Cuautla, Pachuca y Tlaxcala. - Zonas metropolitanas: son todas aquellas redes de ciudades donde los procesos de metropolizacin abarcan ciudades de Mxico y de los Estados Unidos de Amrica, ciudades de dos o ms entidades federativas, as como las ciudades que tienen ms de un milln de habitantes. - Aglomeraciones urbanas: son las ciudades que han experimentado procesos de expansin urbana hacia municipios adyacentes en la misma entidad federativa y tienen, en conjunto, una poblacin inferior a un milln de habitantes. - Ciudades: esta clase est integrada por todas aquellas localidades cuya expansin urbana no ha sobrepasado los lmites del municipio donde se ubican, y se subdivide en 75 ciudades. Las restantes 2.139 localidades del pas que tienen entre 2.500 y 15.000 habitantes, se clasifican como centros de poblacin. La estructura del pas se define en la articulacin del territorio, mediante lugares centrales con distintas jerarquas y funciones. Se identifican seis rangos en el mbito nacional; el nivel de rango de cada ciudad indica su importancia en el Sistema Urbano Nacional. Las ciudades ms importantes de los estados que conforman la regin central se clasifican en los siguientes rangos: Rango 1 (18.396.770 habitantes): la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM) genera alrededor de la mitad del valor de la produccin manufacturera y los servicios del pas, concentra casi la cuarta parte de la poblacin econmicamente activa a nivel nacional, y recibe gran parte del volumen de las corrientes migratorias internas. El enfoque sistmico permite considerar a la ZMVM como el principal y nico lugar central que, directa o indirectamente, subordina al resto de las ciudades del pas por el principio de transitividad. Por lo tanto, ninguna ciudad de Mxico queda fuera del Sistema Urbano Nacional, ya que cada una establece relaciones de subordinacin con otras. Rango 2 (9.032.880 habitantes): corresponden a este rango Puebla-Tlaxcala, Monterrey y Guadalajara (Jalisco). Estas localidades concentran un gran poder econmico, constituyen importantes centros de servicios y renen una elevada cantidad de poblacin. Esto se aprecia claramente en su influencia sobre las ciudades de los estados vecinos, a nivel de gran regin, en las que complementan algunas funciones que realiza Ciudad de Mxico. Rango 3 (14.763.111 habitantes): se incluyen en este rango Cuernavaca-Jiutepec (Morelos) y Toluca-Lerma (Estado de Mxico y Quertaro), as como las ciudades de Saltillo-Ramos, Arizpe-Arteaga, Torren-Gmez, Palacio-Lerdo, Tampico-Madero-Altamira, San Luis Potos-Soledad de Graciano Snchez, Chihuahua, Ciudad Jurez, Hermosillo, Tijuana, Culiacn, Len, Morelia-Tarimbaro, Acapulco, Veracruz-Boca del Ro-Alvarado, Mrida-Progreso y Oaxaca de Jurez. Las localidades de este rango tienen una gran capacidad de articulacin sobre las localidades ms prximas, que suelen pertenecer al mismo estado y, si trascienden su lmite, la influencia tiende a disminuir en relacin directa al incremento de la distancia. Rango 4 (8.355.171 habitantes): Pachuca (Hidalgo) pertenece a este rango, as como las localidades de Reynosa-Ro Bravo, Nuevo Laredo, Durango, Ciudad Obregn, Mexicali, Los Mochis, Topolobampo, Mazatln, IrapuatoSalamanca, Celaya, Aguascalientes-Jess Mara, Tepic-Xalisco, Tuxtla Gutirrez, Xalapa-Banderilla-Coatepec, Coatzacoalcos, Villahermosa y Cancn. Rango 5 (5.973.507 habitantes): en este rango figuran Cuautla (Morelos), Tulancingo (Hidalgo), Tlaxcala (Tlaxcala), Apizaco (Tlaxcala) y Tehuacn (Puebla), junto con otras 25 ciudades. Las ciudades de este rango estructuran asentamientos de poblacin y regiones pequeas en sus propios estados, y estn distribuidas por todo el pas. Rango 6 (5.973.507 habitantes): incluye Atlixco (Puebla) y otras 51 localidades. La influencia de este rango es reducida y se limita a los poblados prximos.
Fuente: L. Herrera, W. Pecht y F. Olivares, Crecimiento urbano de Amrica Latina: mapas y planos de ciudades, serie E, N 22, Santiago de Chile, Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), 1976; Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006, Mxico, D.F., 2001; G. Garza, La urbanizacin metropolitana en Mxico: Normatividad y caractersticas socioeconmicas, Papeles de poblacin, N 052, Toluca, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, abril-junio de 2007 [en lnea] http://redalyc.uaemex.mx/pdf/112/11205204.pdf.

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Cuadro IX.1 AMRICA LATINA: CANTIDAD DE CIUDADES SEGN EL RANGO DE TAMAO, 1950-2000
1960 b 1970 c 1980 d 1990 e 1950 a 2000 f Rango de tamao Nmero Poblacin Nmero Poblacin Nmero Poblacin Nmero Poblacin Nmero Poblacin Nmero Poblacin 1.000.000 o ms 6 16 121 704 10 30 159 270 19 58 202 286 26 89 629 921 37 119 340 999 47 g 156 219 434 500.000 a 999.999 5 3 209 130 13 9 124 459 17 11 491 650 26 18 049 868 33 22 210 323 44 30 328 031 100.000 a 499.999 51 11 215 663 75 14 939 296 133 26 546 840 191 38 144 478 226 47 659 577 299 62 841 816 50.000 a 99.999 65 4 416 455 106 7 128 145 154 10 772 495 198 13 489 087 292 20 530 868 398 28 165 024 20.000 a 49.999 193 5 816 115 293 8 936 450 450 13 635 695 634 19 423 954 835 25 879 080 1 175 35 874 277 Total 20.000 o ms 320 40 779 067 497 70 287 620 773 120 648 966 1 075 178 737 308 1 423 235 620 847 1 963 313 428 582 Fuente:
a

b c

d e f

Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009. Los datos de 1950 corresponden a los siguientes pases, que realizaron censos de poblacin: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Los datos de 1960 corresponden a los siguientes pases, que realizaron censos de poblacin: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Los datos de 1970 corresponden a los siguientes pases, que realizaron censos de poblacin: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Los datos de 1980 corresponden a los siguientes pases, que realizaron censos de poblacin: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Los datos de 1990 corresponden a los siguientes pases, que realizaron censos de poblacin: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Los datos de 2000 corresponden a los siguientes pases, que realizaron censos de poblacin: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de). La ciudad que falta para completar las 48 ciudades con 1.000.000 de habitantes o ms, estimadas en 2000 por las Naciones Unidas (vase el cuadro VI.2), es Kingston, que no est incluida en la base de datos DEPUALC, ya que an se carece de informacin sobre los pases del Caribe (excepto de la Repblica Dominicana, Cuba y Hait).

Mapa IX.1 AMRICA DEL SUR: EVOLUCIN DE LA CANTIDAD Y EL TAMAO DEMOGRFICO DE LAS CIUDADES, 1950 Y 2000 a
-80 -60 -40 -80 -60 -40

1950

2000

20

20

20

40

40

40

-80

-60

-40

-80

-60

-40

Nmero de habitantes

De 20.000 a 99.999 De 100.000 a 499.999

De 500.000 a 999.999

De 1.000.000 a 3.999.999

4.000.000 o ms

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

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Mapa IX.2 CENTROAMRICA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DE LA CANTIDAD Y EL TAMAO DEMOGRFICO DE LAS CIUDADES, 1950 Y 2000 a
-115 30 -110 -105 -100 -95 -90 -85 -80 -75 -70 -65 30

25

25

20

20

Nmero de habitantes
15 15 De 20.000 a 99.999

10 -115 -110 -105 -100 -95 -90 -85 -80 -75 -70 -65

10

De 100.000 a 499.999 30 30

25

25

De 500.000 a 999.999

20

20

De 1.000.000 a 3.999.999 15 15

10 -115 -110 -105 -100 -95 -90 -85 -80 -75 -70 -65

10 4.000.000 o ms

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

C. EVOLUCIN DEL SISTEMA DE CIUDADES SEGN EL RANGO DE TAMAO

Los grficos IX.1 y IX.2 sintetizan la evolucin del sistema de ciudades de la regin segn el rango de tamao, lo que permite deducir algunas conclusiones sobre esa evolucin2.
2

Se usan las siguientes categoras: 1.000.000 o ms; 500.000 a 999.999; 100.000 a 499.999; 50.000 a 99.999 y 20.000 a 49.999. A su vez, estos tamaos demogrficos pueden agruparse en tres categoras genricas, cuya aplicacin se debe ajustar a la realidad de cada pas. Las ciudades de tamao grande son las que tienen un milln de habitantes o ms, y tambin pueden denominarse metrpolis o ciudades millonarias. Las ciudades de tamao intermedio, en general, son las que tienen 50.000 habitantes como mnimo y menos de un milln. Por ltimo, las ciudades de tamao pequeo tienen 20.000 habitantes como mnimo y menos de 50.000. Las localidades con menos de 20.000 habitantes constituyen el segmento inferior del sistema y, como no estn desglosadas en la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), se tiene muy poca informacin sobre ellas. Esta clasificacin no se aplica en el anlisis de pases por separado. En algunos pases no hay ciudades de un milln de habitantes o ms, por lo que cualquier ciudad de entre 500.000 y 999.999 habitantes (o incluso con menos poblacin si no hay ciudades en esa categora) es forzosamente, en ese caso, una ciudad grande.

154

En primer trmino, se confirma el alcance demogrfico de la urbanizacin regional. Usando un indicador comn que, en general, satisface la definicin ms elemental del concepto urbano localidades con 2.000 habitantes o ms, Amrica Latina duplic el porcentaje de poblacin urbana, pues pas de representar un 40% en 1950 a casi un 80% en 2000. Partiendo de un criterio ms exigente esto es, las localidades de 20.000 habitantes o ms, que son indudablemente urbanas el aumento registrado es an mayor, ya que la poblacin urbana pas de representar el 30% de la poblacin en 1950 al 62% en 2000 (vase el grfico IX.1).
Grfico IX.1 AMRICA LATINA: POBLACIN TOTAL QUE RESIDE EN LOCALIDADES CON 2.000 HABITANTES O MS, SEGN EL TAMAO DE LAS LOCALIDADES, 1950-2000 (En porcentajes)
100 90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 1950 1960 1970 1980 1990 2000

De 2.000 a 19.999 De 100.000 a 499.999

De 20.000 a 49.999 De 500.000 a 999.999

De 50.000 a 99.999 1.000.000 o ms

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC).

Por otra parte, el concepto de ciudad intermedia es doblemente complejo, ya que, adems de que es necesario ajustarlo a la realidad nacional, suele requerir una especificacin funcional sustantiva. Mientras que las ciudades de tamao grande tienen, por definicin, un liderazgo nacional o regional, y las de tamao pequeo tienen una condicin de subordinacin en los vnculos que establecen con las ciudades de mayor tamao, las ciudades intermedias deberan cumplir funciones de mediacin en el sistema nacional de ciudades y los subsistemas regionales. Por la naturaleza comparativa y demogrfica de este trabajo, no se utiliza la distincin entre ciudad de tamao intermedio y ciudad funcionalmente intermedia (Rigotti y Campos, 2009), y la clasificacin se efecta solo en funcin de la cantidad de poblacin. En este sentido, el concepto de sistema de ciudades que se usa en este anlisis es esencialmente formal, y abarca el conjunto de localidades con 20.000 habitantes o ms. En este estudio no se utiliza la idea de un sistema de ciudades nacional, o de subsistemas en cada pas, basados en relaciones y jerarquas funcionales, ya que esa lnea de anlisis requiere un conocimiento especializado de cada pas, que puede abordarse mejor en estudios nacionales a cargo de especialistas locales (por ejemplo, para el caso de Mxico vase el recuadro IX.1). No obstante, el marco conceptual, las metodologas, los indicadores y los resultados de este estudio podran ser tiles en esos estudios nacionales.

155

En segundo lugar, se puede constatar que, hasta la dcada de 1980, las ciudades de un milln de habitantes o ms crecieron con gran impulso. Sin embargo, en las dcadas siguientes, la fraccin que representaban en el total de la poblacin aument levemente, y en la primera dcada del siglo XXI representaron el 31% de la poblacin total. Este ltimo dato confirma la importancia de las ciudades grandes en la urbanizacin regional, ya que uno de cada tres latinoamericanos reside en una ciudad que tiene un milln de habitantes o ms, valor sobresaliente a escala mundial. En tercer lugar, se aprecia la complejidad y diversidad del sistema de ciudades, ya que ha aumentado el peso relativo de todas las categoras de tamao. En el cuadro IX.1 se puede observar la multiplicacin de las ciudades de 20.000 habitantes o ms, que han pasado de 320 en 1950 a 1.963 en 2000. Por ltimo, destaca, desde 1980, la estabilizacin del porcentaje correspondiente al segmento inferior de la jerarqua urbana. Se trata de una mirada de localidades de entre 2.000 y 19.999 habitantes, cuyas condiciones de vida pueden estar ms cerca del campo que de la ciudad, y cuya cuanta (as como el hecho que en la base de datos DEPUALC estn agrupadas en una sola categora) impide trazar un perfil detallado de su diversidad. Considerar como universo a la poblacin que reside en localidades de 2.000 habitantes o ms permite analizar de forma ms precisa la evolucin de la estructura urbana3. El hallazgo ms destacado que evidencia el grfico IX.2 es el dinamismo de las ciudades de tamao intermedio, sobre todo en las ltimas tres dcadas. El peso de las ciudades grandes en el sistema urbano ha permanecido prcticamente constante desde 1980. Por otra parte, el porcentaje correspondiente a las localidades menores de 20.000 habitantes ha tendido a estabilizarse en torno al 18%, tras dos dcadas iniciales en las que tuvo un descenso acusado (en 1950 representaban el 28,6% de la poblacin urbana). De ambas tendencias se deduce que un 41,2% de la poblacin urbana reside en ciudades intermedias que tienen entre 20.000 y 999.999 habitantes, es decir, que conforman el segmento ms poblado del sistema de asentamientos urbanos. Sin embargo, al elaborar esta misma serie en relacin con la poblacin total que reside en localidades de 2.000 habitantes o ms (y no con respecto a la poblacin total o a la poblacin urbana oficial, como ha sido tradicional), se obtiene un panorama novedoso sobre el dinamismo demogrfico relativo de las categoras de ciudades segn su cantidad de poblacin. Se evidencia as que la representacin de la amplia franja de ciudades de tamao intermedio ha permanecido casi estable en los ltimos 50 aos. Su porcentaje ms elevado corresponde a 1960, con un 43,8%, en comparacin con el 41,2% en 2000. Esto cuestiona las ideas predominantes, que se mencionan al inicio de este captulo, con respecto al crecimiento destacado de las ciudades intermedias. Aunque desde 1980 hasta la fecha este segmento ha aumentado su peso ligeramente en el sistema de asentamiento humanos, la dinmica general desde esa dcada es ms bien de estabilidad. Como en las fechas censales previas (1950 a 1970) aument marcadamente el peso de las ciudades grandes, es posible que la estabilidad posterior haya fortalecido la consideracin de un mayor dinamismo relativo en relacin con las ciudades intermedias. Hay otra explicacin para estas cifras. Se trata del fenmeno de reclasificacin, que hace que el segmento superior del sistema (las ciudades grandes) obtenga incrementos adicionales de su representacin relativa por la adicin de ciudades que superan el umbral del milln de habitantes. Como esa reclasificacin tambin se aplica al resto de los segmentos del sistema, pero en ambos sentidos (entradas y salidas, y no solo entradas, como en el segmento superior), la evolucin transversal de la
3

Se utiliza este criterio con fines comparativos debido a que: a) en el captulo sobre urbanizacin se constat que permite obtener cifras y describir realidades muy similares a las que se consiguen al utilizar los datos que se basan en la definicin urbana censal; b) en trminos operativos, siempre permite trabajar con estructuras relativas que, sumadas, dan el 100% exacto.

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estructura relativa del sistema de asentamientos humanos que se observa en los grficos IX.1 y IX.2 podra estar sesgada, es decir: es real, pero no distingue entre el crecimiento de las ciudades grandes al inicio del perodo y la inclusin de nuevas ciudades al final.

Grfico IX.2 AMRICA LATINA: POBLACIN QUE RESIDE EN LOCALIDADES CON 2.000 HABITANTES O MS CON RESPECTO A LA POBLACIN TOTAL QUE RESIDE EN LOCALIDADES CON 2.000 HABITANTES O MS, SEGN EL TAMAO DE LAS LOCALIDADES, 1950-2000 (En porcentajes)
100 90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 1950 1960 1970 1980 1990 2000

De 2.000 a 19.999 De 100.000 a 499.999

De 20.000 a 49.999 De 500.000 a 999.999

De 50.000 a 99.999 1.000.000 o ms

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2010.

De hecho, ms bien contrariamente a las conclusiones derivadas del anlisis transversal, en el grfico IX.3 se puede observar que la relacin entre el tamao de la ciudad en 1950 y su ritmo de crecimiento en el perodo 1950-2000 tiene una pendiente negativa. Esto significa que, en 1950, como promedio, las ciudades ms pequeas tuvieron un crecimiento mayor. Precisamente debido a su mayor crecimiento no se mantuvieron como ciudades pequeas, sino que alcanzaron tamaos medianos y grandes, y por ello pasaron a engrosar las categoras de ciudades medianas y grandes en las mediciones transversales. Este comportamiento tiene dos factores explicativos (uno sustantivo y otro estadstico) que impiden deducir cualquier asociacin causal entre el tamao inicial y el crecimiento. El factor sustantivo hace referencia a que, normalmente, es complicado sostener niveles elevados de crecimiento cuando se ha superado un determinado umbral de tamao, ya que aparecen deseconomas de escala y congestiones de diverso tipo. El segundo, que es ms importante en el plano metodolgico, es que en 1950 hay un evidente y enorme sesgo de seleccin en la muestra de ciudades pequeas, ya que se trata, por definicin, de ciudades que superaron los 20.000 habitantes en algn momento de la segunda mitad del siglo XX, esto es, eran ciudades pequeas en 1950 pero tenan un crecimiento acelerado. Por ende, la gran mayora de las ciudades pequeas de 1950 que tenan un crecimiento escaso y que no alcanzaron el umbral de los 20.000 habitantes no estn presentes en el anlisis.

157

Grfico IX.3 AMRICA LATINA: CIUDADES QUE TUVIERON 20.000 HABITANTES O MS EN ALGN CENSO DE LA SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XX, CANTIDAD DE POBLACIN EN 1950 (EJE Y LOGARTMICO) Y TASA DE CRECIMIENTO, 1950 Y 2000
10 000 000

1 000 000

Poblacin en 1950 (escala logartmica)

100 000

10 000

1 000

100

10

1 -5 0 5 10 15 20 25 Tasa media anual de crecimiento demogrfico (por 100 habitantes)

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2010.

En los cuadros IX.2 y IX.3 se hace un ltimo intento de descomponer el efecto del crecimiento propio de las ciudades y el derivado de la adicin de ciudades, mediante el anlisis longitudinal de las cohortes de las ciudades segn el tamao, en sus modalidades prospectiva (hacia delante) y retrospectiva (hacia atrs). Lo ms destacable del cuadro IX.2 presentacin prospectiva, es decir, evolucin de las ciudades segn el tamao que tenan en 1950 es que las ciudades que tenan un milln de habitantes o ms en 1950 son las que menos crecieron en el perodo 1950-20004, mientras que las dems experimentaron un crecimiento muy similar (en torno al 3,7% medio anual). Las cifras de la distribucin relativa confirman esta cuestin y ponen de manifiesto que solo este grupo de ciudades redujo notablemente su representacin en la poblacin urbana total (pasando del 26,1% al 17%). En el cuadro IX.3 que presenta la informacin longitudinal retrospectiva, esto es, que se incluyen todas las ciudades segn su tamao en 2000, se mantienen en esa categora y se realiza un seguimiento hacia el pasado se observa un panorama distinto, que se caracteriza por la similitud y por un crecimiento discretamente superior de las ciudades intermedias de los tramos que tienen entre 50.000 y menos de un milln de habitantes.
4

Se trata solo de seis ciudades: Ciudad de Mxico, Buenos Aires, Sao Paulo, Ro de Janeiro, Santiago y La Habana. Tambin debera estar incluida Montevideo, pero en la base de datos DEPUALC no figuran los censos del Uruguay de la dcada de 1950.

158

Cuadro IX.2 AMRICA LATINA: ANLISIS LONGITUDINAL PROSPECTIVO DE LA EVOLUCIN DE LA POBLACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES, SEGN LAS CATEGORAS DE TAMAO DEMOGRFICO a
Nmero de ciudades 6 5 51 65 193 320 Tasas de crecimiento (por 100 habitantes) 19501960 3,5 7,3 4,8 3,9 4,3 4,4 19601970 4,7 4,9 5,0 5,2 5,3 4,9 19701980 3,3 2,9 3,4 3,8 3,8 3,4 19801990 0,9 2,3 2,8 2,6 3,1 2,2 19902000 1,6 2,4 2,7 3,1 2,8 2,4 19502000 2,8 3,9 3,7 3,7 3,8 3,5

320 ciudades en 1950 1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms Porcentaje de la poblacin total 1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms Porcentaje de la poblacin urbana 1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms

1950 16 121 704 3 209 130 11 215 663 4 416 455 5 816 115 40 779 067 1950 10,8 2,1 7,5 3,0 3,9 27,3 1950 26,1 5,2 18,1 7,1 9,4 65,9

1960 22 870 422 6 653 475 18 182 178 6 551 504 8 935 373 63 192 952 1960 11,8 3,4 9,3 3,4 4,6 32,5 1960 23,6 6,9 18,7 6,7 9,2 65,1

1970 36 571 192 10 828 799 29 898 704 11 040 381 15 176 884 103 515 960 1970 13,5 4,0 11,0 4,1 5,6 38,3 1970 23,4 6,9 19,1 7,1 9,7 66,3

1980 50 843 018 14 459 746 41 918 939 16 082 274 22 095 322 145 399 299 1980 15,2 4,3 12,6 4,8 6,6 43,6 1980 22,9 6,5 18,9 7,3 10,0 65,6

1990 55 778 138 18 172 196 55 407 226 20 927 864 30 143 039 180 428 463 1990 14,0 4,6 13,9 5,2 7,6 45,3 1990 19,2 6,3 19,1 7,2 10,4 62,2

2000 65 361 585 22 997 701 72 402 958 28 590 460 39 839 267 229 191 971 2000 13,0 4,6 14,4 5,7 7,9 45,6 2000 17,0 6,0 18,8 7,4 10,4 59,6

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2011. a Se incluyen las ciudades de los siguientes pases, que realizaron censos de poblacin en 1950: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

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Cuadro IX.3 AMRICA LATINA: ANLISIS LONGITUDINAL RETROSPECTIVO DE LA EVOLUCIN DE LA POBLACIN DEL SISTEMA DE CIUDADES, SEGN LAS CATEGORAS DE TAMAO DEMOGRFICO a
Nmero de ciudades 47 44 299 398 1 175 1 963 Tasa de crecimiento (por 100 habitantes) 19501960 4,9 4,8 4,6 5,0 3,6 4,7 19601970 5,0 4,7 5,2 4,4 4,7 4,9 19701980 3,3 3,9 4,0 3,5 3,6 3,5 19801990 1,9 3,5 2,9 3,6 2,9 2,5 19902000 2,2 2,5 3,1 2,9 3,2 2,6 19502000 3,5 3,9 4,0 3,9 3,6 3,7

1.963 ciudades en 2000

1950

1960

1970

1980

1990

2000

1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms Porcentaje de la poblacin total 1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms Porcentaje de la poblacin urbana 1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms

27 398 129 4 376 200 8 634 523 4 051 952 5 963 872 50 424 676 1950 18,3 2,9 5,8 2,7 4,0 33,7 1950 44,3 7,1 14,0 6,6 9,6 81,5

44 938 362 7 043 305 13 676 793 6 674 641 8 578 729 80 911 830 1960 23,1 3,6 7,0 3,4 4,4 41,6 1960 46,3 7,3 14,1 6,9 8,8 83,3

73 732 738 11 287 394 23 090 705 10 348 170 13 689 920 132 148 927 1970 27,2 4,2 8,5 3,8 5,1 48,8 1970 47,2 7,2 14,8 6,6 8,8 84,6

103 001 714 16 594 365 34 599 224 14 738 452 19 533 066 188 466 821 1980 30,9 5,0 10,4 4,4 5,9 56,5 1980 46,4 7,5 15,6 6,6 8,8 85,0

125 142 162 23 521 944 46 315 276 21 038 223 25 983 408 242 001 013 1990 31,4 5,9 11,6 5,3 6,5 60,7 1990 43,1 8,1 16,0 7,3 9,0 83,4

156 219 434 30 328 031 62 841 816 28 165 024 35 874 277 313 428 582 2000 31,1 6,0 12,5 5,6 7,1 62,3 2000 40,6 7,9 16,4 7,3 9,3 81,5

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2011. a Se incluyen las ciudades de los siguientes pases, que realizaron censos de poblacin en 2000: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

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En resumen, la riqueza de la base de datos DEPUALC, actualizada con los censos realizados de 2005 a 2007 (Colombia, El Salvador, Nicaragua y el Per) y los diversos anlisis que figuran en este documento, algunos de ellos novedosos, pone de manifiesto un panorama ms complejo que el expuesto hasta la fecha en las publicaciones especializadas en materia de tendencias del sistema de ciudades. Adems, se observan algunos cambios importantes, ya que a partir de la dcada de 1980 vari el patrn concentrador y empezaron a ganar presencia demogrfica las ciudades intermedias. Sin embargo, ese mayor peso de las ciudades intermedias es menor de lo que sugiere la bibliografa en boga y no puede considerarse irreversible. De hecho, los datos provenientes de los censos de 2010 contribuirn a aclarar las tendencias recientes. En Panam, de 2000 a 2010, las ciudades de 20.000 habitantes o ms han pasado de siete a diez, aunque ello no contrarresta el abrumador predominio y el crecimiento acelerado de la ciudad principal: Ciudad de Panam. El patrn concentrador sigue determinando el sistema de ciudades de Panam, ya que el 73% de la poblacin que reside en ciudades de 20.000 habitantes o ms vive en Ciudad de Panam, por lo que el peso de las dems ciudades en el sistema urbano es marginal (vase el cuadro IX.4).

Cuadro IX.4 PANAM: NMERO DE CIUDADES Y POBLACIN SEGN LA CATEGORA DE LAS CIUDADES, 1950-2010
Rango de tamao 1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms Nmero de ciudades 1950 0 0 1 1 0 2 1950 1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms 0 0 174 604 52 204 0 226 808 1960 0 0 1 1 1 3 1960 0 0 289 328 59 598 22 924 371 850 1970 0 1 0 1 1 3 1970 0 453 416 0 69 418 35 680 558 514 1980 0 1 0 2 2 5 Poblacin 1980 0 610 489 0 130 536 50 219 791 244 1990 0 1 0 2 2 5 1990 0 844 532 0 184 034 65 307 1 093 873 2000 1 0 2 0 4 7 2000 1 212 435 0 242 357 0 142 481 1 597 273 2010 1 0 2 1 6 10 2010 1 500 189 0 290 724 53 459 201 432 2 045 804

Tasa de crecimiento
(por 100 habitantes)

1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms

1950-1960 5,0 1,3 4,9

1960-1970 1,6 4,7 4,3

1970-1980 3,0 6,3 3,4 3,5

1980-1990 3,2 3,4 2,6 3,2

1990-2000 7,8 3,8

2000-2010 2,1 1,8 3,5 2,5

1950-2010 0,9 0,0 3,7

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2011.

161

En el Ecuador, las ciudades de 20.000 habitantes o ms pasaron de 46 a 55, y el principal aumento se registr en las categoras de 20.000 a 100.000 habitantes (vase el cuadro IX.6). Desde 1990, el nmero de ciudades de un milln de habitantes o ms no ha aumentado, grupo en el que figuran Guayaquil y Quito. Aunque en esta categora ha aumentado la cantidad de habitantes en trminos absolutos y reside en ellas alrededor del 51% de la poblacin de las ciudades de 20.000 habitantes o ms, en 2000-2010 el ritmo de crecimiento de la poblacin ha sido un poco ms lento que en el perodo anterior (vase el cuadro IX.5).
Cuadro IX.5 ECUADOR: NMERO DE CIUDADES Y POBLACIN SEGN LA CATEGORA DE LAS CIUDADES, 1950-2010
1950 0 0 2 0 3 5 1950 1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms 1960 0 1 1 2 9 13 1960 522 958 354 746 113 774 271 284 1 262 762 1970 0 2 1 7 10 20 1970 1 447 851 104 470 442 751 307 872 2 302 944 Nmero de ciudades 1980 1 1 5 7 9 23 Poblacin 1980 1 250 367 866 472 561 347 504 163 278 012 3 460 361 1990 2 0 6 8 16 32 1990 2 691 650 836 208 652 299 472 403 4 652 560 2000 2 0 11 6 27 46 2010 2 0 12 9 32 55

1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms

2000 2010 3 559 288 4 177 673 1 776 519 2 308 313 440 700 608 955 828 310 1 053 873 6 604 817 8 148 814

474 456 101 125 575 581

Tasa de crecimiento
(por 100 habitantes)

1950-1960 1.000.000 o ms 500.000 a 999.999 100.000 a 499.999 50.000 a 99.999 20.000 a 49.999 Total 20.000 o ms

1960-1970 8,8 -10,6 11,8 1,1 5,2

1970-1980 -6,1 19,8 1,5 -1,2 4,8

1980-1990 9,6 5,0 3,2 6,6 3,7

1990-2000 2,5 6,8 -3,6 5,1 3,2

2000-2010 1,8 2,9 3,6 2,7 2,3

1950-2010

-2,4 8,2 6,5

2,6 3,9 4,4

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2012.

162

Cuadro IX.6 AMRICA LATINA (14 PASES) (1.439 CIUDADES DE MS DE 20.000 HABITANTES AGRUPADAS SEGN SU TAMAO DEMOGRFICO): MIGRACIN NETA TOTAL (ABSOLUTA Y RELATIVA) CON EL RESTO DEL SISTEMA URBANO Y EL RESTO DEL SISTEMA DE CIUDADES
Saldo (poblacin) Migracin neta con el resto del sistema de ciudades 205 319 23 193 145 148 19 214 -392 873 0 Migracin neta con el resto de los municipios 901 287 207 018 546 777 215 472 151 564 2 022 118 Migracin neta sobre la poblacin total (medida relativa ad hoc) Migracin neta total 9,6 10,8 15,8 11,3 -9,1 8,9 Migracin neta con el resto del sistema de ciudades 1,8 1,1 3,3 0,9 -14,8 0,0 Migracin neta con el resto de los municipios 7,8 9,7 12,5 10,4 5,7 8,9

Tamao de la ciudad

Poblacin

Migracin neta total 1 106 606 230 211 691 925 234 686 -241 309 2 022 118

1.000.000 o ms (34) 500.000 a 999.999 (32) 100.000 a 499.999 (215) 50.000 a 99.999 (295) 20.000 a 49.999 (863) Total (1.439)

115 527 363 21 256 131 43 884 324 20 754 659 26 506 384 227 928 861

Fuente: J. Rodrguez, Migracin interna en ciudades de Amrica Latina: Efectos en la estructura demogrfica y la segregacin residencial, Notas de poblacin, N 93 (LC/G.2509-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.11.II.G.58, pg. 27.

D. DIFERENCIALES SOCIOECONMICOS SEGN EL TAMAO DE LA CIUDAD: APROXIMACIN CON INDICADORES ASOCIADOS A LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO La relacin entre el tamao de la ciudad y las condiciones de vida ha sido objeto de un amplio debate, ya que tericamente hay fuerzas contrapuestas: unas favorables a las grandes concentraciones (centralidad poltica y presin de las grandes poblaciones por obtener recursos), y otras favorables a las escalas menores (ms fciles de gestionar, gobernar y prestar servicios). Histricamente, los datos empricos comparativos para evaluar qu fuerzas predominan han sido escasos (Rodrguez, 2011b). Sin embargo, la informacin sobre 1.735 ciudades de la regin que figura en la nueva versin de la base de datos DEPUALC5 permite iniciar una respuesta emprica con respecto a esa relacin. Una primera revisin de los datos permite confirmar las desigualdades existentes entre las ciudades y en su seno, y pone de relieve la necesidad de intensificar los esfuerzos en determinados mbitos de las ciudades que resultan cruciales (CEPAL; 2010b; Cecchini, Rodrguez y Simioni, 2006). En lo que atae a los diferenciales socioeconmicos segn el tamao de las ciudades, los grficos IX.4, IX.5 y IX.6 permiten llegar a algunas conclusiones. La primera es que todava existe una asociacin entre el tamao demogrfico de la ciudad y algunas condiciones de vida, y que las ciudades ms pobladas suelen ser ciudades con un mayor nivel educativo (mayor promedio de estudios, mayor porcentaje de conclusin de la enseanza primaria y mayor tasa de alfabetizacin) y contar con equipamiento moderno, relacionado con la tecnologa de la informacin y las comunicaciones (TIC) (vase el grfico IX.4). La segunda es que en las ciudades grandes el nivel de desempleo es superior al del resto de ciudades (vase el grfico IX.5). La tercera es que la relacin entre la cantidad de poblacin de la ciudad y la cobertura de los servicios bsicos no resulta tan evidente, aunque en el grfico IX.6 se puede
5

Que incluye en el censo de 2000 variables de las condiciones de vida (indicadores indirectos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)) que se pueden calcular mediante el procesamiento de microdatos censales.

163

observar que las ciudades grandes tienen una mayor proporcin de personas que disponen de agua potable, saneamiento y electricidad, mientras que en las ciudades de menor tamao el porcentaje de la poblacin que dispone de esos servicios en la vivienda es menor. Se constata tambin que las ciudades de entre 20.000 y 49.999 habitantes (el segmento inferior del sistema) an presentan retrasos relativos en casi todas las dimensiones analizadas, lo que sugiere que difcilmente ser un segmento atractivo en el marco del sistema de ciudades. En las ciudades intermedias, en particular, las que tienen entre 100.000 y 999.999 habitantes, hay un mayor nivel de vida, ya que en ellas se registra la mayor escolarizacin, el menor desempleo y, junto a las ciudades grandes, tienen la mayor cobertura de servicios. Esta combinacin de caractersticas sugiere que deben ser particularmente atractivas para los migrantes. En cambio, las ciudades pequeas parecen reunir pocas condiciones para ser atractivas. Las ciudades grandes tienen una situacin mixta, por lo que resulta difcil prever su grado de atraccin. Hasta ahora, el anlisis ha incluido el universo de ciudades (1.735) que figura en la base de datos DEPUALC. Estos promedios agregados esconden diversas realidades nacionales, y vuelve a aparecer el peso considerable de Mxico y el Brasil, ya que esos pases tienen muchas ciudades. Por lo tanto, si en estos pases existe una relacin peculiar entre el tamao de la ciudad y las condiciones de vida, esta influir considerablemente en la relacin de mbito regional.
Grfico IX.4 AMRICA LATINA (1.735 CIUDADES): INDICADORES DE EDUCACIN SEGN EL RANGO DE TAMAO DE LAS CIUDADES, CENSOS DE LA DCADA DE 2000
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 Promedio de los aos de estudio Tasa neta de matriculacin en la enseanza primaria Tasa de conclusin de la enseanza primaria Tasa de alfabetizacin entre los 15 y 24 aos

1.000.000 o ms

De 500.000 a 999.999

De 100.000 a 499.999

De 50.000 a 99.999

De 20.000 a 49.999

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.

164

Grfico IX.5 AMRICA LATINA (1.735 CIUDADES): TASA DE DESEMPLEO SEGN EL RANGO DE TAMAO DE LAS CIUDADES, CENSOS DE LA DCADA DE 2000
30

25

20

15

10

0 Ambos sexos (de 15 a 24 aos) Hombres (de 15 a 24 aos) Mujeres (de 15 a 24 aos) Ambos sexos (15 o ms aos) Hombres (15 o ms aos) Mujeres (15 o ms aos)

1.000.000 o ms

De 500.000 a 999.999 De 50.000 a 99.999

De 100.000 a 499.999

De 20.000 a 49.999

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.

Grfico IX.6 AMRICA LATINA (1.735 CIUDADES): INDICADORES DE ACCESO A SERVICIOS BSICOS Y EQUIPAMIENTO EN EL HOGAR SEGN EL RANGO DE TAMAO DE LAS CIUDADES, CENSOS DE LA DCADA DE 2000
100 90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 Proporcin de la Proporcin de Proporcin de Indice de Proporcin de Proporcin de Proporcin de Proporcin de poblacin que utiliza la poblacin la poblacin Tenencia Segura la poblacin con la poblacin con la poblacin la poblacin con conbustibles con disponibilidad disponibilidad con disponibilidad de la Vivienda disponibilidad con disponibilidad disponibilidad slidos de agua potable de saneamiento de luz de telfono de celular de computador Proporcin de la poblacin con acceso a Internet

1.000.000 o ms

De 500.000 a 999.999 De 50.000 a 99.999

De 100.000 a 499.999

De 20.000 a 49.999

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.

165

El grfico IX.7 muestra las distintas realidades nacionales en esta esfera, y se puede observar que, a nivel de los pases, la relacin entre el tamao de la ciudad y los indicadores de las condiciones de vida es acusadamente positiva, en particular en los indicadores educativos (promedio de aos de estudio, porcentaje de alfabetizacin juvenil y cobertura del nivel primario) y de disponibilidad de TIC (telfono, celular, computador e Internet). Con respecto a los servicios bsicos (agua potable, saneamiento y electricidad), en dos pases la relacin no es tan directa, ya que no se aprecian diferencias evidentes segn los segmentos de ciudades y el acceso a estos servicios bsicos. Llama la atencin el caso de Panam, donde se puede observar que la cobertura de los servicios bsicos es levemente mayor en las ciudades intermedias que en Ciudad de Panam, que presenta un nivel de cobertura comparativamente bajo. En cualquier caso, en la mayora de los pases se verifica la relacin positiva entre el tamao de la ciudad y la cobertura de los servicios. En lo que atae al desempleo, el panorama es complejo y heterogneo: en algunos pases hay una relacin directa entre el tamao de la ciudad y la tasa de desempleo, esto es, a mayor tamao de la ciudad, mayor tasa de desempleo; en otros, las tasas de desempleo ms elevadas se observan en los segmentos extremos del sistema, y las ciudades intermedias presentan las tasas ms bajas. Sin embargo, hay otros pases que tienen una relacin inversa: a mayor tamao de la ciudad, menor tasa de desempleo. Esto sugiere que la relacin del nivel de desempleo con el tamao de las ciudades es compleja y especfica de cada pas, lo que no descarta que, a nivel de los pases, se reitere la evidencia de la muestra total, de que los mercados de trabajo ms problemticos se siten en los extremos del sistema de ciudades y los ms holgados en los niveles intermedios. En conclusin, este sistema urbano ms complejo e integrado constituye un activo para el desarrollo sostenible, cuyo aprovechamiento puede potenciarse reconociendo las especificidades de cada tipo de ciudad. En esa lnea, y de manera muy general, la capacidad que tienen las ciudades que no son grandes para atraer poblacin parece ser distinta en las ciudades intermedias, que suelen reunir buenas condiciones para ello, que en las ciudades pequeas, que an presentan lagunas y debilidades. No obstante, cabe sealar que esta conclusin no tiene en cuenta otros aspectos de la calidad de vida que pueden ser decisivos en el atractivo de las ciudades y que no se recogen en los censos.

E. PATRONES MIGRATORIOS SEGN LAS CIUDADES Y LAS CATEGORAS DE CIUDADES

Como se ha documentado ampliamente (Rodrguez y Busso, 2009; Rodrguez, 2008), en la actualidad, la migracin mayoritaria en la regin es la migracin entre ciudades, debido al elevado grado de urbanizacin de la regin.

80

30 40

90

60

100

100

100

50

20

70

10 60 80 30 40 90 50 20 70 10 0 90 60 80 30 50 40 20 70 10 0

Promedio de los aos de estudio Promedio de los aos de estudio Tasa neta de matriculacin en la enseanza primaria Tasa de conclusin de la enseanza primaria Proporcin de la poblacin con acceso al agua potable Proporcin de la poblacin con acceso a saneamiento Proporcin de la poblacin con acceso a electricidad Disponibilidad de telfono en el hogar Disponibilidad de celular

Promedio de los aos de estudio

1.000.000 o ms

1.000.000 o ms

1.000.000 o ms
Tasa neta de matriculacin en la enseanza primaria

Tasa neta de matriculacin en la enseanza primaria

De 50.000 a 99.999

De 50.000 a 99.999

Grfico IX.7 AMRICA LATINA (1.735 CIUDADES): INDICADORES DE ACCESO A SERVICIOS BSICOS Y EQUIPAMIENTO EN EL HOGAR SEGN EL RANGO DE TAMAO DE LAS CIUDADES, CENSOS DE LA DCADA DE 2000

De 50.000 a 99.999
Tasa de conclusin de la enseanza primaria

Tasa de conclusin de la enseanza primaria

A. Argentina, 2001

E. Mxico, 2000

Proporcin de la poblacin con acceso al agua potable Proporcin de la poblacin con acceso al agua potable

De 500.000 a 999.999

De 500.000 a 999.999

C. Bolivia (Estado Plurinacional de), 2001

De 500.000 a 999.999 De 20.000 a 49.999 De 20.000 a 49.999

Proporcin de la poblacin con acceso a saneamiento

Proporcin de la poblacin con acceso a saneamiento

De 20.000 a 49.999 De 100.000 a 499.999 De 100.000 a 499.999

Proporcin de la poblacin con acceso a electricidad Disponibilidad de computador Disponibilidad de telfono en el hogar Acceso a Internet
60 90 80 30 40 100 50 70 20 10 0 90 60 80 30 100 40 50 20 70 30 40 20 10 0

Proporcin de la poblacin con acceso a electricidad

De 100.000 a 499.999
Promedio de los aos de estudio Tasa neta de matriculacin en la enseanza primaria Tasa de conclusin de la enseanza primaria Proporcin de la poblacin con acceso al agua potable Proporcin de la poblacin con acceso a saneamiento Proporcin de la poblacin con acceso a electricidad Disponibilidad de telfono en el hogar Disponibilidad de celular Promedio de los aos de estudio

Disponibilidad de telfono en el hogar

Disponibilidad de computador

166

100

10

90

60

80

50

70

Promedio de los aos de estudio

Tasa neta de matriculacin en la enseanza primaria

1.000.000 o ms

1.000.000 o ms

Tasa de conclusin de la enseanza primaria

Tasa neta de matriculacin en la enseanza primaria Tasa de conclusin de la enseanza primaria Proporcin de la poblacin con acceso al agua potable Proporcin de la poblacin con acceso a saneamiento Proporcin de la poblacin con acceso a electricidad

De 50.000 a 99.999

De 50.000 a 99.999

De 50.000 a 99.999 De 500.000 a 999.999

De 500.000 a 999.999

Proporcin de la poblacin con acceso al agua potable

D. Chile, 2002

B. Brasil, 2000

Proporcin de la poblacin con acceso a saneamiento

F. Nicaragua, 2005

De 500.000 a 999.999

Proporcin de la poblacin con acceso a electricidad

Disponibilidad de telfono en el hogar

De 20.000 a 49.999 De 20.000 a 49.999 De 100.000 a 499.999

De 100.000 a 499.999

De 20.000 a 49.999

Disponibilidad de celular

De 100.000 a 499.999

Disponibilidad de computador

Disponibilidad de computador

Disponibilidad de telfono en el hogar

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.
Acceso a Internet Disponibilidad de computador

Acceso a Internet

167

A diferencia de la migracin del campo a la ciudad, no hay un marco conceptual unificado que permita comprender la migracin entre las ciudades. Esto se debe en gran medida a que los dos principios explicativos de la migracin del campo a la ciudad uno macro, que hace referencia a las desigualdades socioeconmicas territoriales, y otro micro, que se refiere a la racionalidad econmica de las decisiones migratorias de las personas, en un sentido amplio no son aplicables de manera simple y evidente a la migracin entre ciudades. Un conjunto de factores que diferencian el origen y el destino en la migracin del campo a la ciudad se atena, debido a la condicin similar (urbana) del origen y el destino. Entre las ciudades existen disparidades en materia socioeconmica y de otra ndole que determinan las decisiones migratorias. Sin embargo, las diferencias ya no se observan en los grandes promedios de carcter general (como ocurra en el diferencial entre los mbitos urbanos y rurales), sino en cotejos caso a caso (ciudad de origen comparada con las ciudades de destino, de acuerdo al principio n-1, siendo n el total de ciudades del sistema urbano). Este grado de complejidad no es desconocido en los estudios migratorios; se ha tenido en cuenta de hecho en los modelos tericos de la migracin interregional desde que esta se comenz a estudiar empricamente (Greenwood, 1997; Villa, 1991). No obstante, en esos modelos generalmente se ha simplificado mucho ese grado de complejidad, en virtud del carcter esencialmente laboral de la migracin interregional, y se han concentrado en unos pocos parmetros de comparacin vinculados a ese tipo de migracin, normalmente los ingresos y el empleo (Aroca, 2004). El alcance de estos factores en el caso de la migracin entre ciudades es limitado, en la medida en que los factores residenciales, educativos y de calidad de vida adquieren un mayor protagonismo y pueden tener dinmicas autnomas, o incluso de sentido inverso, con respecto a los parmetros relativos a los ingresos y el empleo. En un documento reciente (Rodrguez, 2011a) se calcula la migracin interna entre las ciudades, as como entre las ciudades y el resto del sistema de asentamientos. Mediante el procesamiento de microdatos censales, se construy una base de datos consolidada de 1.439 ciudades de 14 pases de la regin. Se trata de ciudades que en el censo de la ronda de 2000 tenan 20.000 habitantes o ms. Se elabor una base particular para cada pas, con objeto de facilitar los anlisis nacionales. La metodologa tiene un margen de error cuya explicacin est bien detallada en el documento mencionado, por lo que hay que ser cautos con las cifras. No obstante, algunas pruebas realizadas con pases de los que se dispone la informacin necesaria sugieren que, en general, se trata de un error ms bien pequeo. En el cuadro IX.7 se resumen los resultados a escala regional. Se puede concluir que la migracin no parece ser desconcentradora por dos razones. En primer lugar, el nico segmento del sistema de ciudades que pierde poblacin es el inferior (las ciudades de menor tamao), ya que las 863 ciudades de entre 20.000 y 49.999 habitantes tienen una emigracin neta de 390.000 personas en el intercambio con las ciudades de los otros segmentos (su migracin neta total es positiva porque el saldo positivo que se registra con el resto del sistema de asentamientos humanos supera la prdida que se registra con el resto del sistema de ciudades). En segundo trmino, el segmento superior (ciudades de un milln de habitantes o ms) registra un saldo positivo, incluso en el intercambio con el resto del sistema de ciudades. Aunque casi todas las metrpolis con cinco millones de habitantes o ms (excepto Lima y probablemente Bogot, aunque la base de microdatos del censo de Colombia 2004-2005 no estuvo disponible para este estudio) registran una prdida migratoria, el grupo de ciudades de entre uno y cinco millones de habitantes experimenta un balance positivo, que supera la expulsin de la capa superior de este segmento.

168

Cuadro IX.7 AMRICA LATINA (9 PASES) (917 CIUDADES DE MS DE 20.000 HABITANTES AGRUPADAS SEGN SU TAMAO DEMOGRFICO): MIGRACIN NETA TOTAL Y CON EL RESTO DEL SISTEMA URBANO (TOTALES Y PORCENTAJE DE MIGRACIN NETA POSITIVA), CENSOS DE LA DCADA DE 1990 a
Categora de tamao 1.000.000 o ms (19) 500.000 a 999.999 (14) 100.000 a 499.999 (146) 50.000 a 99.999 (295) 20.000 a 49.999 (443) Total (917) Positiva 18 13 86 120 205 442 Migracin neta total Negativa 1 1 60 175 238 475 Porcentaje 94,7 92,9 58,9 40,7 46,3 48,2 Migracin interna en el marco del sistema urbano Positiva Negativa Porcentaje 15 4 78,9 11 3 78,6 71 75 48,6 87 208 29,5 170 273 38,4 354 563 38,6

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de las CEPAL, Base de datos de Migracin Interna en Amrica Latina y el Caribe (MIALC) y procesamientos especiales de los censos de 2010. a Los pases incluidos en el anlisis son los siguientes: Brasil, 1991; Chile, 1992; Costa Rica, 1984; Ecuador, 1990; Guatemala, 1994; Honduras, 1988; Nicaragua, 1995; Panam, 1990 y Paraguay, 1992.

Ahora bien, el atractivo migratorio pertinaz del segmento superior del sistema de ciudades no significa que el proceso de concentracin est avanzando. Lo que sucede, ms bien, es un proceso de diversificacin del sistema de ciudades y de fortalecimiento de los segmentos intermedios. El dato fundamental que apoya este planteamiento es que el segmento del sistema de ciudades ms atractivo pertenece a las ciudades de tamao medio (100.000 a 499.999 habitantes), lo que contribuye a explicar, al menos en parte, el hecho de que este grupo de ciudades sea el de crecimiento demogrfico ms rpido de las ltimas dcadas6. Por lo tanto, la situacin de la regin parece una combinacin compleja de atractivo persistente de las grandes ciudades (con excepcin de las muy grandes) con un atractivo, incluso superior, de las ciudades de tamao medio y una constante expulsin de poblacin de las ciudades de pequeas, esto es, una suerte de reversin de la polarizacin sin desconcentracin7. Los anlisis realizados hasta la fecha sobre estas tendencias estructurales del sistema de ciudades, as como el efectuado en el apartado C de este documento, se basan en la tasa de crecimiento diferencial entre los distintos segmentos de tamao del sistema de ciudades8. El uso que se hace de la migracin en este anlisis (saldo absoluto y relativo) resulta ms adecuado para llegar a una conclusin relacionada especficamente con el atractivo de las distintas jerarquas del sistema urbano, en vez de con su demografa completa (y mezclada).

En general, estas ciudades tienen un crecimiento demogrfico vegetativo mayor, lo que explica una parte de su ritmo ms acelerado de expansin poblacional. Se considera que hay urbanizacin cuando las grandes ciudades, en su conjunto, crecen ms rpidamente que las medianas y pequeas, mientras que la reversin de la polarizacin se produce cuando las ciudades de tamao medio sobrepasan a las dems y la desconcentracin cuando son las ciudades pequeas las que estn en ascenso (Champion, 2008, pg. 13). No obstante, aunque el crecimiento medio de las grandes ciudades y las megalpolis es un aspecto central, las ciudades medianas y pequeas (con menos de 500.000 habitantes) crecan ms rpidamente, y se prev que esa tendencia contine, tanto en los pases desarrollados como en los pases en desarrollo (Naciones Unidas, 2008b, pg. 5).

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Estos resultados pueden estar sesgados. Como se trata de saldos netos, un valor elevado de una ciudad (sea positivo o negativo) puede ser superior a la suma de los valores reducidos de varias ciudades que tengan un signo contrario al de esa ciudad. As, el segmento puede parecer atractivo aunque la mayora de las ciudades que lo componen sea expulsora. Para poder evaluar este aspecto, en el cuadro IX.6 se presenta la totalidad de ciudades de cada segmento diferencindolas en atractivas o expulsoras, tanto en la migracin interna total como en la migracin interna en el marco del sistema urbano. Los resultados confirman que el segmento inferior del sistema de ciudades no tiene capacidad de atraccin, ya que la mayora de sus ciudades registran emigracin neta, y el porcentaje supera el 60% en el caso de la migracin dentro del sistema urbano. En los cuadros IX.7 y IX.8 se puede observar que los dos segmentos superiores del sistema son los que cuentan con una mayor proporcin de ciudades atractivas, lo que pone nuevamente de manifiesto que las ciudades grandes siguen siendo destinos muy importantes para la migracin interna (aunque no es as en el caso de las metrpolis, que, como ya se ha mencionado, incluyen varios casos de emigracin neta). Por ltimo, los resultados permiten matizar las cifras del cuadro IX.6, ya que no se observan evidencias de que las ciudades medias ejerzan un atractivo destacado, en particular las que tienen entre 100.000 y 499.999 habitantes.

Cuadro IX.8 AMRICA LATINA (14 PASES) (1.439 CIUDADES DE MS DE 20.000 HABITANTES AGRUPADAS SEGN SU TAMAO DEMOGRFICO): MIGRACIN NETA TOTAL Y CON EL RESTO DEL SISTEMA URBANO (TOTALES Y PORCENTAJE DE MIGRACIN NETA POSITIVA), CENSOS DE LA DCADA DE 2000 a
Categora de tamao 1.000.000 o ms (34) 500.000 a 999.999 (32) 100.000 a 499.999 (215) 50.000 a 99.999 (295) 20.000 a 49.999 (863) Total (1.439) Positiva 25 24 137 146 360 692 Migracin neta total Negativa 9 8 78 149 503 747 Porcentaje 73,5 75,0 63,7 49,5 41,7 48,1 Migracin interna en el marco del sistema urbano Positiva Negativa Porcentaje 22 14 58,8 18 14 56,3 101 112 47,4 126 102 55,3 305 475 39,1 570 717 44,3

Fuente: J. Rodrguez, Migracin interna en ciudades de Amrica Latina: Efectos en la estructura demogrfica y la segregacin residencial, Notas de poblacin, N 93 (LC/G.2509-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.11.II.G.58, pg. 28. a Los pases incluidos en el anlisis son los siguientes: Bolivia (Estado Plurinacional de), 2001; Brasil, 2000; Chile, 2002; Costa Rica, 2000; Ecuador, 2001; El Salvador, 2007; Guatemala, 2002; Honduras, 2001; Mxico, 2000; Nicaragua, 2005, Panam, 2000; Paraguay, 2002; Per, 2007 y Repblica Dominicana, 2002.

Los datos de los censos de 2010 no permiten an evidenciar una tendencia clara con respecto a si las ciudades metropolitanas estn perdiendo o no su atractivo migratorio, debido, en parte, a que solo se cuenta con informacin de tres pases. En el cuadro IX.9 se puede observar una situacin mixta, ya que Ciudad de Panam es atractiva tanto para las divisiones administrativas menores (DAME) cercanas como lejanas, y en Ciudad de Mxico contina la prdida de poblacin registrada desde la dcada de 1990 en el intercambio con el resto de las DAME, ya sean lejanas o cercanas. Los datos del Ecuador no permiten llegar a conclusiones definitivas: Quito registra una migracin neta negativa con las DAME cercanas, pero positiva en el intercambio de poblacin con las DAME lejanas, haciendo que la migracin neta total sea positiva. Guayaquil, en cambio, experimenta una migracin neta negativa en el intercambio de poblacin con las DAME cercanas, aunque la migracin neta con las DAME lejanas es positiva, y la migracin neta total negativa.

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Cuadro IX.9 AMRICA LATINA (3 PASES SELECCIONADOS): CIUDADES METROPOLITANAS SEGN SU MIGRACIN NETA TOTAL, CERCANA Y LEJANA (SALDOS ABSOLUTOS), CENSOS DE LA DCADA DE 2010 a
Total 70 789 -200 201 23 284 -7 487 Migracin neta Cercana 2 553 -24 386 -6 992 -11 388 Lejana 68 236 -175 815 30 276 3 901

Ciudad de Panam Ciudad de Mxico b Quito c Guayaquil d

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base del procesamiento de los microdatos censales del Ecuador, Mxico y Panam con el sistema de Recuperacin de datos para reas pequeas por microcomputador (REDATAM), 2010. a Migracin total: intercambio de poblacin entre la ciudad y el resto de divisiones administrativas menores del pas; migracin cercana: intercambio de poblacin entre la ciudad y las divisiones administrativas menores que forman parte de la divisiones administrativas mayores (DAM) donde se ubica la ciudad; migracin lejana: intercambio de poblacin entre la ciudad y las divisiones administrativas menores que no pertenecen a la DAM metropolitana. b Incluye 44 municipios y delegaciones. Si se usa la definicin actual de 76 municipios y delegaciones, el saldo de la migracin neta total llega a -149.018. c Quito est compuesto por ciudad de Quito y las parroquias Alagansi, Amaguaa, Atahualpa (Habaspamba), Calacali, Caldern, Carapungo, Conocoto y Cumbay, pertenecientes al cantn de Quito. d Guayaquil est compuesto por ciudad de Guayaquil y las parroquias Juan Gmez Rendn, Morro, Posorja, Puna y Tenguel, pertenecientes al cantn de Guayaquil, y la parroquia Eloy Alfaro ubicada en el cantn de Durn.

Como se explic supra, los resultados que incluyen el conjunto de las ciudades tienen el inconveniente de que la situacin de Mxico y el Brasil puede sesgar el resultado total. Por ello, al examinar los pases por separado (cuadros no presentados en este documento, pero disponibles en Rodrguez, 2011a) se deben verificar las conclusiones anteriores. En casi todos los pases, el segmento inferior del sistema de ciudades registra una emigracin neta, sobre todo en su intercambio con el resto de los segmentos del sistema urbano. En la mayora de los pases, todas las ciudades que tienen un milln de habitantes o ms (generalmente es solo una por pas) registran un saldo positivo en ambos tipos de migracin. Con respecto al amplio espectro de categoras que reciben el apelativo de ciudades de tamao intermedio, el anlisis por pases evidencia nuevamente una diversidad que va ms all de los enfoques tradicionales, demasiado optimistas, con respecto a la ciudad intermedia = ciudad que funciona mejor = ciudad atractiva para la inversin y la poblacin. En su conjunto, resultan atractivas y, como se observ en el apartado C de este captulo, en las ltimas tres dcadas son las que han experimentado un crecimiento demogrfico ms acelerado. Sin embargo, se trata de un conjunto muy diverso, y muchas ciudades de porte intermedio son expulsoras (generalmente hacia otras ciudades intermedias o hacia ciudades grandes), ya sea por debilidades estructurales histricas o porque atraviesan coyunturas complicadas. Teniendo en cuenta la heterogeneidad de los sistemas urbanos de los pases, los estudios nacionales que identifican los factores distintivos entre las ciudades intermedias son esenciales para mejorar la comprensin de los factores generales de atraccin o expulsin de poblacin de las ciudades intermedias. Sobre los factores de atraccin y expulsin de los segmentos extremos del sistema de ciudades (las ciudades millonarias, con sus problemas de calidad de vida, riesgos de distinta ndole y crisis econmicas; y las ciudades pequeas, con su an limitada infraestructura y gama de oportunidades) se dispone de ms conocimiento acumulado, pero en el caso de las ciudades intermedias este es muy escaso. Es por ello que cabe destacar algunos estudios recientes realizados en el Brasil, en

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los que se han analizado los factores de fijacin de las ciudades intermedias del pas. Matos (2009) estudi, en 2008 y 2009, 55 ciudades intermedias del Brasil, y encuest a algunas muestras de habitantes sobre los factores de fijacin, dividindolos en tres grupos: socioeconmicos, geoculturales y culturales. Entre sus hallazgos destacan los siguientes: i) la segmentacin etaria de los factores pertinentes (las personas de 50 o ms aos de edad dan ms importancia a los factores geoculturales y culturales, las personas de entre 26 y 49 aos valoran ms los factores socioeconmicos, y las menores de 26 aos aprecian los factores culturales y socioeconmicos); ii) los inmigrantes otorgan ms importancia a los factores socioeconmicos, mientras que los no migrantes valoran ms los culturales; iii) las personas de mayor renta son ms sensibles a los factores socioeconmicos, mientras que las de menor renta prestan ms atencin a los factores culturales; los factores neoculturales (en particular, los paisajsticos) fueron valorados de forma similar por todos los grupos; iv) el grado de importancia atribuida a la familia como factor de fijacin, que es incluso superior al del empleo; v) la importancia transversal otorgada al acceso a la salud y a la educacin, as como la valoracin, tambin transversal, de la actividad festiva religiosa y laica, lo que ratifica el amplio espectro de factores subyacentes de la permanencia o atraccin de las ciudades intermedias. Este anlisis debe complementarse con otros estudios que tratan la localizacin de la inversin y la produccin, ya que hay relaciones bidireccionales entre la localizacin de estos factores y la localizacin y migracin de la poblacin (Greenwood, 1997). En ese sentido, algunos estudios llevados a cabo en el Brasil han puesto de manifiesto que el patrn de desconcentracin del empleo formal ha sido menor y ms restringido (centrado en ciudades intermedias cercanas a las metrpolis) que el patrn de difusin de la poblacin hacia las ciudades intermedias (Matos, 2009). En otros pases, como Mxico, los cambios de localizacin de sectores econmicos dinmicos con gran intensidad de mano de obra parecen haber influido en el proceso de desconcentracin. El traslado y la aparicin masiva de industrias en la frontera septentrional, con el propsito de acercarse al gran mercado de los Estados Unidos que se apoya en corrientes de inversin y decisiones de conglomerados internacionales, y no solo nacionales ha sido un poderoso imn para la fuerza de trabajo, que, desde hace varias dcadas, ha migrado a una cadena de ciudades fronterizas, algunas de las cuales ya ni siquiera tienen solucin de continuidad con su ciudad hermana allende la frontera (Tijuana-San Diego es el caso emblemtico). En este mismo pas, el auge del turismo internacional en zonas histricamente secundarias del pas (al menos lejanas de la Meseta Central y de Ciudad de Mxico) es el factor que explica el acelerado crecimiento de algunas ciudades, como Cancn. En muchos pases, la prdida de atractivo de la ciudad principal que en esta investigacin se confirma y, al mismo tiempo, se matiza, ya que en numerosos pases la ciudad principal sigue siendo atractiva se debi a un conjunto complejo de factores. Entre ellos figuran los factores productivos y econmicos, porque el cambio de modelo de desarrollo experimentado en la mayora de los pases de regin (el paso de la industrializacin sustitutiva impulsada por el Estado a la exportacin, sobre todo primaria, dirigida por el mercado) golpe con particular intensidad a las ciudades grandes, donde se ubicaba la industria sustitutiva. Tambin influyeron los factores polticos, en particular los procesos de reduccin del Estado y de descentralizacin, que, obviamente, afectaron el empleo en las metrpolis, locus del Estado y sus reparticiones. La concurrencia de todos esos factores hizo que la crisis econmica de los aos ochenta se manifestase de forma alarmante en las metrpolis, cuya capacidad de funcionar se vio mermada considerablemente.

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El resultado natural de este complejo escenario fue la prdida de atractivo de las grandes ciudades o, directamente, que pasaran a una situacin de emigracin neta9. Transcurridas dos dcadas desde esas crisis y sus seales migratorias, la situacin actual es diferente: las ciudades grandes lograron sobreponerse y recuperar terreno. En algunas de ellas, los caticos sistemas de transporte pblico han sido objeto de profundas intervenciones que permiten suponer mejoras. En otras, los programas pblicos en materia de vivienda estn comenzando a revertir los dficits histricos en esa esfera. Todas esas ciudades estn reduciendo su ritmo de crecimiento demogrfico, lo que modera ese posible factor de presin. La globalizacin tambin las ha colocado en un lugar central, debido a su reconocida capacidad para centralizar las funciones de control y gestin, los servicios modernos y la amplia gama de servicios de apoyo con bajo costo y gran intensidad de mano de obra. An hacen frente a graves problemas (como la inseguridad, la contaminacin, la pobreza y la segregacin), pero su futuro est ms abierto que con la lpida que tenan puesta a finales de la dcada de 1980. Quizs el segmento ms complejo es el de las ciudades pequeas. En este estudio se ha puesto categricamente de manifiesto que se caracterizan por desventajas relativas y una persistente dificultad para constituirse en un foco de atraccin del resto de las ciudades. Es necesario investigar con ms detalle los procesos productivos y sociopolticos que se dan en ellas, atendiendo a las especificidades de cada caso nacional, para prever los probables escenarios futuros de este segmento del sistema de ciudades.

F. ATRACTIVO MIGRATORIO, CARACTERSTICAS SOCIODEMOGRFICAS Y CONDICIONES DE VIDA

La mayor parte de las iniciativas pblicas con respecto al sistema de ciudades se basa en la lgica de los segmentos de tamao demogrfico. As, se elaboran polticas y programas para fortalecer las ciudades medias, reducir la gravitacin de las ciudades grandes y reorientar los flujos migratorios hacia las ciudades pequeas, entre otras cosas (Rodrguez y Busso, 2009). El examen que figura en el apartado anterior pone de relieve nuevos datos sobre la relacin entre el atractivo migratorio y el segmento de tamao de las ciudades. Se observ que la situacin interna de cada segmento es heterognea en relacin con el atractivo migratorio, lo que pone en cuestin las visiones simplistas predominantes que suelen suponer que las ciudades de un mismo segmento son homogneas (ciudades grandes = problemticas = expulsoras; ciudades pequeas y medianas = amables = atractivas). A continuacin se analizan ms detalladamente esas relaciones, introduciendo ms variables, por lo que se recurre solo a tcnicas estadsticas que permitan sintetizar la informacin y evidenciar signos sobre las relaciones generales entre las condiciones de vida, el tamao y el atractivo migratorio de las ciudades. En la matriz de intercorrelacin que figura en el cuadro IX.10 se expone un primer ejercicio en esa direccin. Se calcul sobre la base de todas las ciudades de las que se disponen datos socioeconmicos (indicadores indirectos de los ODM) y de migracin, que, como se indic supra, son 1.439 ciudades de 14 pases. Los coeficientes pertinentes para este propsito son los de las filas 18 y 19, que cuantifican la correlacin lineal simple entre la intensidad de la migracin interna neta total y en el interior del sistema urbano, por una parte, y los atributos demogrficos y socioeconmicos de las ciudades, por la otra.
9

No obstante, en algunos pases, en particular los que experimentaron conflictos armados internos (Colombia y el Per, pero tambin El Salvador y Nicaragua), las metrpolis se convirtieron en un refugio, lo que, al parecer, reforz su atractivo migratorio.

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Cuadro IX.10 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (14 PASES): MATRIZ DE CORRELACIONES SIMPLES ENTRE LA MIGRACIN INTERNA NETA TOTAL, CON OTRAS CIUDADES Y CON EL RESTO DEL SISTEMA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS, E INDICADORES SOCIOECONMICOS (SITUACIN LABORAL, EDUCATIVA Y DE CONDICIONES DE VIDA) a b
Variable Poblacin (1) Promedio de aos de estudio (2) Tasa neta de matriculacin en la enseanza primaria (3) Tasa de conclusin de la enseanza primaria (4) Tasa de alfabetizacin entre los 15 y 24 aos (5) Tasa de desempleo juvenil (entre 15 y 24 aos de edad) (6) Proporcin de la poblacin con disponibilidad de agua potable en la vivienda (7) Proporcin de la poblacin con disponibilidad de saneamiento en la vivienda (8) Proporcin de la poblacin con disponibilidad de luz en la vivienda (9) Proporcin de hogares (personas) con disponibilidad de telfono (10) Proporcin de hogares (personas) con disponibilidad de celular (11) Proporcin de hogares (personas) con disponibilidad de computador (12) Proporcin de hogares (personas) con acceso a Internet (13) Tasa de desempleo total (15 aos o ms) (14) Migracin neta total (15) Migracin neta con el resto del sistema de ciudades (16) Migracin neta con el resto de los municipios (17) Migracin neta total (R) (18) Migracin neta con el resto del sistema de ciudades (R) (19) Migracin neta con el resto de los municipios (R) (20) 1 1,000 0,156 0,018 0,065 0,068 2 1,000 0,124 0,579 0,577 1,000 0,222 0,365 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

1,000 0,766

1,000 1,000 0,038 1,000 0,424 0,470 0,481 0,423 0,463 1,000 0,144 0,416 0,382 0,443 1,000 0,349 0,382 0,130 1,000 0,508 0,693 1,000 0,404 1,000 1,000 0,062 1,000 0,202 -0,004 0,191 -0,019 0,202 0,229 0,221 0,145 0,022 0,015 0,003 0,037

0,016 -0,072 0,046 0,061 0,229 0,393

0,362 -0,305 -0,169 0,371 0,060 0,426 0,404 0,374 0,471 0,113 0,443 0,379

0,370 -0,235 0,106 0,543 0,070 0,235 0,003 0,243

0,051 -0,021 0,163 0,047 0,204 0,493 0,075 0,773

0,495 -0,418 0,195 0,472

0,545 -0,027

0,357 0,619 -0,007 0,280 0,377 0,171 0,480 0,521 0,010 -0,128 0,296 -0,361 -0,222 0,981 -0,017 -0,260 0,061 0,110 0,005 0,063 0,086 -0,004 0,054 0,027 -0,346 0,659 0,020 0,015 -0,002 0,194 0,032 0,012 0,119 0,099 0,125 0,030 0,076 0,100 0,091 0,086 0,050 -0,024 0,092 0,161 0,029 0,007 0,042 0,042 0,147 0,171 0,006 0,044 0,032 0,042

0,286 0,620 0,209 -0,045 0,051 0,139 0,038 0,040 0,116 0,132 0,043 0,070

0,276 0,829 0,301 -0,077 0,035 0,161 0,069 0,064 0,217 0,185 0,192 0,111

1,000 0,865 0,621 0,349 0,340 0,253 1,000 0,144 0,315 0,335 0,170 1,000 0,196 0,148 0,234

0,165 -0,001 0,173 0,228 0,199 0,275

1,000 0,955 0,770 1,000 0,546 1,00

0,023 -0,001 0,005 0,092

0,149 -0,009 0,133 0,039

0,047 -0,001

0,062 -0,025

Fuente:
a

Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de informacin de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.

Los 14 pases son: Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Repblica Dominicana); se incluyen 1.439 ciudades de 20.000 habitantes o ms. Se marcan en negrita los coeficientes significativos con un nivel de significacin del 99%.

174

Las principales conclusiones que se extraen de los coeficientes de la migracin neta total son las siguientes: i) El atractivo de la ciudades suele ser ms elevado en las ciudades con mayores niveles de bienestar, en particular aquellas donde la disponibilidad de servicios, los ndices de equipamiento y la cobertura de las TIC son mayores, lo que apoya la hiptesis clsica de que las personas se trasladan desde lugares de origen con condiciones de vida inferiores a destinos con condiciones de vida superiores. Como se trata de la migracin neta total, la atraccin de poblacin rural puede desempear un papel importante, sin que aparezca reflejado en los coeficientes que solo hacen referencia a las condiciones de vida de las ciudades10.

ii) La relacin entre la cantidad de poblacin de la ciudad y el atractivo migratorio (total o en el interior del sistema urbano), que se puede deducir de los cuadros con segmentos de tamao del sistema de ciudades, se desvanece y deviene estadsticamente no significativa. Esto sugiere que el efecto del tamao que apareca en esos cuadros no acta por s mismo, sino por medio de las relaciones entre el tamao y las condiciones de vida, que, como se expuso en el apartado D, siguen siendo positivas. iii) La dimensin de las condiciones de vida que no registra una relacin estadsticamente significativa con el atractivo migratorio total es el desempleo. Esto est en contradiccin con las teoras tradicionales que consideran que la bsqueda de empleo es el elemento central de la racionalidad migratoria. En cualquier caso, como se expuso sucintamente en la argumentacin conceptual, hay muchos factores que pueden explicar esta aparente falta de relacin. Entre ellos figuran los salarios e ingresos, ya que su crecimiento al mismo tiempo que el del tamao de la ciudad podra ser un factor de atraccin superior a la disponibilidad de empleo. Tambin hay problemas evidentes de endogeneidad, ya que el desempleo puede explicarse, al menos parcialmente, por la migracin (en particular, un mayor ndice de desempleo en zonas atractivas debido precisamente a la llegada de migrantes que buscan trabajo); por ello, con estos coeficientes no se pretende evidenciar ninguna relacin causal, sino meras concomitancias empricas. iv) La dimensin de las condiciones de vida que presenta correlaciones ms elevadas con el atractivo migratorio es la del acceso a las TIC11. Aunque resulta difcil atribuir un atractivo migratorio superlativo a la disponibilidad de telfono, celular, computador e Internet, probablemente refleja un contexto de modernidad, al menos superficial, que se asocia con otros factores sociales, culturales y econmicos que constituyen un conjunto atractivo. Es posible que las ciudades avanzadas en esta esfera resulten atractivas, teniendo en cuenta el amplio debate sobre el cambio tecnolgico y los requerimientos en materia de empleo. Estos datos sugieren que la nueva economa digital podra generar muchos usuarios (estudiantes, aprendices, tcnicos y trabajadores), por lo que su atractivo podra ir mucho ms all del empleo directo que se crea, e incluso del indirecto. Se trata de una hiptesis que debiera comprobarse mediante algunas desagregaciones metodolgicas, en particular las relativas a la edad y la educacin de los migrantes.
10

11

Esto se debe al mencionado desfase que hay entre los territorios a los que hace referencia la migracin (municipios/comunas que componen una ciudad o donde hay una ciudad de 20.000 habitantes o ms) y los territorios de los ndices de las condiciones de vida, que se corresponden con las zonas urbanas de dichos municipios. Cabe destacar que este hallazgo puede no ser representativo para el conjunto de pases, ya que son pocos los pases que incluyen un conjunto de consultas sobre la disponibilidad de TIC en el hogar. Por lo tanto, los resultados reflejan solamente la realidad de esos pases.

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Ahora bien, un anlisis de correlacin simple con todas las ciudades tropieza con tres problemas. Desde un punto de vista estadstico, las relaciones bivariadas pueden ser espurias debido a la existencia de otras variables concomitantes a los dos seleccionadas, que son las que explican realmente la relacin. A nivel sustantivo, se mezclan de manera inadecuada realidades nacionales diferentes, lo que genera inconsistencia terica en los hallazgos. Por ltimo, en el plano numrico, el Brasil y Mxico aportan tantas ciudades que influyen de manera decisiva en los coeficientes, ocultando las relaciones especficas, y posiblemente peculiares, de los dems pases. Para resolver, al menos parcialmente, estos problemas, en el cuadro IX.11 se identifican los coeficientes significativos de 28 ecuaciones de regresin mltiple. Son dos por cada pas: una, en la que la variable condicionada es la intensidad relativa de la migracin neta total, y otra, en la que la variable condicionada es la intensidad relativa de la migracin neta intraurbana total. En ambas ecuaciones el conjunto de variables condicionantes es el siguiente: la cantidad de poblacin, la escolaridad media de la poblacin de entre 30 y 60 aos, el desempleo juvenil (entre 15 y 24 aos de edad) y total (15 aos o ms), y la disponibilidad de agua potable, saneamiento y electricidad. En general, el nmero de variables que resultan estadsticamente significativas es bajo; en cuatro pases no se obtiene ninguna, y se obtienen tres solamente en un pas (el Brasil), es decir, en menos de la mitad del total. En la mayora de los casos, la significacin estadstica de una variable se verifica en ambos tipos de migracin, y cuando esto sucede siempre coincide el signo. El desempleo juvenil es la variable que resulta significativa en ms pases (cuatro), con un signo negativo en tres de ellos12, lo que indica que un mayor nivel de desempleo suele asociarse con un menor nivel de atraccin migratoria (probablemente tasas negativas, es decir, en muchos casos, expulsin). No obstante, en general hay bastante diversidad entre los pases, tanto en trminos de ajuste de la regresin como con respecto a los coeficientes estadsticamente significativos y su signo. Mxico es un caso extremo, ya que la regresin explica menos del 6% de la varianza de la migracin neta entre ciudades y ninguna variable condicionante del modelo es significativa. Por el contrario, hay pases donde el modelo explica ms del 90% de la varianza de la migracin neta (Panam y Paraguay), aunque en ambos la cantidad de variables condicionantes significativas es muy baja (nula en el caso de Panam). Resulta interesante el hecho de que los pases con mayor cantidad de ciudades registren las regresiones con ajustes menores, lo que, adems de tener una posible explicacin estadstica (nmero de casos), tiene un determinante sustantivo importante con implicaciones metodolgicas fundamentales. Los pases con un mayor nmero de ciudades son los que tienen un sistema urbano ms complejo y diversificado. Por ello, en esos pases los tipos de flujos migratorios entre las ciudades son ms complejos, lo que incluye la migracin por suburbanizacin. Como se expuso en el marco terico, estas modalidades emergentes de migracin interna tienen un propsito ms bien residencial y, por lo tanto, se explican por factores diferentes a la migracin interurbana tradicional (migracin hacia la gran ciudad). En consecuencia, no resulta extrao que la variabilidad de la migracin neta en Panam sea explicada casi en el 100% mediante las pocas variables condicionantes usadas. En efecto, en Ciudad de Panam se concentran todos los dinamismos (poblacional, econmico, social y cultural) y, al mismo tiempo, es una ciudad con muy alto nivel en trminos demogrficos; su comportamiento como imn migratorio resulta muy fcil de explicar y se atiene al modelo tradicional de migracin desde las ciudades pequeas y medianas hacia la gran ciudad.

12

El Paraguay registra un coeficiente positivo estadsticamente significativo.

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Cuadro IX.11 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (14 PASES): REGRESIONES LINEALES NACIONALES DE VARIABLES SOCIOECONMICAS SOBRE LA INTENSIDAD DE LA MIGRACIN NETA TOTAL E INTRASISTEMA URBANO, COEFICIENTES SIGNIFICATIVOS a (En porcentajes; el signo figura entre parntesis)
Pas y ao censal Bolivia (Estado Plurinacional de), 2001 Brasil, 2000 Chile, 2002 Costa Rica, 2000 Ecuador, 2001 El Salvador, 2007 Guatemala, 2002 Honduras, 2001 Mxico, 2000 Nicaragua, 2005 Panam, 2000 Paraguay, 2002 Per, 2007 Repblica Dominicana, 2002 R (en %) MINT b y MINCRSU c Poblacin MINT MINCRSU Escolaridad MINT MINCRSU Desempleo juvenil MINT MINCRSU Agua potable MINT MINCRSU Saneamiento MINT MINCRSU Electricidad MINT MINCRSU Desempleo total MINT MINCRSU

39,3-35,7 10,4-11,0 45,2-46,4 62,3-56,9 11,5-12 22,5-23,8 22,2-28,6 67,8-71,4 5,3-5,7 45,1-60,7 95,7-95,1 92,9-91,0 19,6-19,6 55,3-58,4

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Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamiento de microdatos censales. a El nivel de significacin usado cambia segn el pas: Bolivia (Estado Plurinacional de), 2001: <0,05; Brasil < 0,01; Chile<0,05; Ecuador<0,05; El Salvador<0,05; Guatemala<0,05; Mxico<0,01; Per<0,05; Repblica Dominicana<0,05; Honduras, Nicaragua, Panam y Paraguay<0,1. b MINT: migracin interna neta total. c MINCRSU: migracin interna neta con el resto del sistema de ciudades.

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Las comparaciones tambin ponen de manifiesto la importancia de las particularidades nacionales, lo que menoscaba nuevamente las pretensiones de obtener modelos universales. En Bolivia (Estado Plurinacional de), el efecto atractivo de una ciudad (Santa Cruz) influye en la inversin de los signos de los coeficientes esperados, mientras que ciudades histricas con un nivel mayor de educacin y de disposicin de servicios (por ejemplo, Cochabamba, Oruro y Potos) tienen saldos migratorios negativos significativos. Lo mismo ocurre en la Repblica Dominicana, pero por una razn distinta. Las dos ciudades principales y con mejores indicadores socioeconmicos (Santo Domingo y Santiago de los Caballeros) todava presentan ndices considerables de atractivo migratorio. Sin embargo, el grado de atraccin ms elevado se registra en ciudades intermedias pujantes por el turismo y la construccin, pero con indicadores intermedios en cuanto a las condiciones de vida, como Higuey, ciudad principal de la zona turstica internacional de Punta Cana13. Por el contrario, las grandes expulsoras son ciudades que tienen un escaso dinamismo laboral, en particular para las mujeres, pero con un historial ms dilatado en materia de asentamiento e inversin y, por lo tanto, con condiciones de vida superiores al promedio14. En Chile o Costa Rica, la suburbanizacin se combina con tendencias desconcentradoras del sistema urbano, invirtindose algunos de los signos esperados, en particular en los coeficientes relativos a la educacin y los servicios bsicos. Lo destacable en ambos casos es que, con el modelo aplicado, no se puede distinguir entre los desplazamientos suburbanizadores y los que se dirigen hacia las ciudades dinmicas emergentes. En conclusin, los resultados aclaran en cierta medida este fenmeno creciente y todava poco estudiado de la migracin entre ciudades, lo que representa, sin duda, un avance. Sin embargo, tambin se ponen de manifiesto muchos desafos tericos y metodolgicos que se deben abordar en investigaciones futuras y que se exponen en el captulo siguiente.

13

14

Cabe sealar que el mayor dinamismo laboral no se refleja en el nivel de desempleo, que es solo ligeramente inferior al promedio urbano. Es ms, en la regresin nacional, el coeficiente de las dos variables de desempleo en la ecuacin, aunque es negativo, no es estadsticamente significativo (con un nivel de significacin del 95%). Entre ellas destacan Barahona y San Juan de la Maguana, ambas situadas en zonas bsicamente agrcolas de la zona occidental y con tasas de desempleo bastante superiores a la media urbana nacional.

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Captulo X

TENDENCIAS, MUTACIONES Y DESAFOS DE LAS CIUDADES GRANDES

A. LA METROPOLIZACIN, UN RASGO CARACTERSTICO DE AMRICA LATINA

El proceso de urbanizacin de Amrica Latina ha tenido una caracterstica sobresaliente: ha sido un proceso metropolizador. En efecto, se ha basado en una elevada concentracin de la poblacin en ciudades de gran tamao, que pueden clasificarse en ciudades grandes (con un milln de habitantes o ms), metrpolis (con cinco millones de habitantes o ms) y megalpolis (con diez millones de habitantes o ms)1. As, la regin destaca a escala mundial por la cantidad de megalpolis que contiene. Segn la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, en 2010 haba cuatro megalpolis en Amrica Latina: So Paulo en Brasil, Ciudad de Mxico en Mxico, Buenos Aires en la Argentina y Ro de Janeiro en el Brasil. Estas se ubicaban entre las 14 megalpolis ms pobladas del mundo y ocupaban, respectivamente, las posiciones 3, 5, 11 y 14 en funcin del nmero de habitantes (Naciones Unidas, 2009). En el cuadro X.1 se observa que en el ao 2010 la regin representaba el 8,6% y el 13,2% de la poblacin mundial y urbana mundial, respectivamente. Por su parte, en trminos numricos, las cuatro megalpolis de la regin representaban el 28% de las 14 mayores megalpolis del mundo y el 19% de las 21 existentes en todo el mundo en 2010.

Cuadro X.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PORCENTAJES DE LA POBLACIN TOTAL, RURAL Y URBANA MUNDIAL
Regin Mundo Mundo Mundo Amrica Latina y el Caribe Amrica Latina y el Caribe Amrica Latina y el Caribe Variable Poblacin total (en miles) Poblacin urbana (en miles) Poblacin rural (en miles) Poblacin total (en miles) Poblacin urbana (en miles) Poblacin rural (en miles) Nmero de habitantes 6 895 889 3 558 578 3 337 311 590 082 465 246 124 836 8,6 13,1 3,7 Porcentaje correspondiente a Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Naciones Unidas, Divisin de Poblacin, World Population Prospects: The 2010 Revision y World Urbanization Prospects: The 2011 Revision [fecha de consulta: 16 de mayo de 2012].

La poblacin del conjunto de ciudades grandes de la regin representa alrededor de una tercera parte de la poblacin total de la regin, proporcin solo comparable al de Amrica del Norte, la regin ms urbanizada y metropolizada del mundo. Tan importante como lo anterior es el hecho de que, segn
1

Amrica Latina y el Caribe es la regin ms urbanizada del mundo en desarrollo y se caracteriza por un alto nivel de primaca [urbana]. De hecho, en el ao 2000 alrededor del 20% de la poblacin de Amrica Latina viva en ciudades de ms de cinco millones de habitantes, porcentaje que supera el de todas las dems regiones (Jordn, Rehner y Samaniego, 2010).

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distintos indicadores econmicos y polticos, la concentracin de las actividades productivas y del poder en estas ciudades grandes es incluso superior a su peso demogrfico (vase el recuadro X.1).

Recuadro X.1 CONCENTRACIN METROPOLITANA: UN FENMENO QUE NO SE LIMITA A LA POBLACIN Fernanda Magalhes (2010) indica que en 2007 casi la mitad de la poblacin brasilea viva en regiones metropolitanas que aportaban el 58% del PIB y albergaban al 80% de las sedes de las grandes empresas. Garson y otros (2010) sostienen que los municipios que constituyen regiones metropolitanas concentran el 79,4% de las sedes de las 500 empresas ms grandes del Brasil, el 73,7% de las operaciones bancarias y financieras, el 67,2% de los empleos en actividades avanzadas desde el punto de vista tecnolgico, el 52,4% de los sueldos, el 41,2% de las agencias bancarias, el 84,3% de los pasajeros de lneas areas y el 36,9% de la poblacin nacional. En una reciente investigacin del Observatorio de las Metrpolis del Brasil se concluye que estas aglomeraciones urbanas brasileas siguen desempeando un papel importante en la generacin de riqueza del pas, proceso en el que mantienen el mismo grado de participacin desde 2005. Si bien no han recuperado el nivel de participacin de comienzos de la dcada de 2000, en 2009 el conjunto de aglomeraciones urbanas que presentaban rasgos de metrpolis, conocidas como Brasil metropolitano, aport un 52,2% del PIB nacional. Sobrino (2011) maneja el concepto de regin urbana, definida como una regin que contiene una extensa zona metropolitana y reas urbanas circundantes de menor tamao, en un radio que generalmente se ha delimitado en un mximo de 150 kilmetros, o un nmero de reas urbanas con una poblacin que supera el milln de habitantes y en la que no se observa un predominio de ninguna de ellas. El autor concluye que en 2010 haba seis regiones urbanas en Mxico, mientras que en 2030 habr ocho, que concentrarn el 45% de la poblacin del pas y generarn el 65% del PIB nacional. En un anlisis comparativo de seis metrpolis de la regin, Jordn, Rehner y Samaniego (2010, pg. 14) sealan que, pese a la importancia de las actividades de extraccin, prevalece un centralismo econmico muy marcado. Las principales megalpolis de la regin son el centro dominante de la economa en sus respectivos pases; efectivamente, Buenos Aires, Ciudad de Mxico, So Paulo y Santiago de Chile son las megalpolis ms importantes de Amrica Latina en trminos de actividad econmica y presentan el grado ms alto de interconectividad, lo que permite catalogarlas como ciudades mundiales (Globalization and World Cities, 2010). Las capitales concentran cerca de la mitad de las actividades econmicas en los casos de Chile y el Per y alrededor de una cuarta parte en la Argentina y Colombia.
Fuente: Fernanda Magalhes (ed.). Regies metropolitanas no Brasil: um paradoxo de desafios e oportunidades, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2010; Jaime Sobrino, La urbanizacin en el Mxico contemporneo, documento de la reunin de expertos sobre poblacin, territorio y desarrollo sostenible, 2011, [en lnea] http://www.cepal.org/ celade/noticias/paginas/5/44305/Jaime_Sobrino.pdf; Marcelo Ribeiro y Filipe Corra, Metropolizao da riqueza, Observatorio de las Metrpolis del Brasil, 2011, [en lnea] http://www.observatoriodasmetropoles.net/boletim/ www.observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_k2&view=item&id=120&Itemid=164&lang=pt; Ricardo Jordn, Johannes Rehner y Joseluis Samaniego, Regional Panorama Latin America: Megacities and Sustainability, Documento de proyecto, N 289 (LC/W.289), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), 2010.

La metropolizacin y la preponderancia de las ciudades grandes han sido objeto de intensos debates acadmicos y polticos que se examinan en secciones posteriores de este captulo, pero para comenzar se exponen las tendencias demogrficas de las divisiones administrativas mayores (DAM) en que se encuentran las grandes ciudades, para luego presentar un anlisis de la evolucin demogrfica de las grandes ciudades sobre la base de la informacin ms actualizada disponible.

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B. SITUACIN DE LAS DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MAYORES CON GRANDES CIUDADES

El examen inicial de las divisiones administrativas mayores (DAM) que albergan a la principal ciudad del respectivo pas, DAM metropolitanas, es un prembulo necesario para una posterior indagacin centrada especficamente en las grandes ciudades. En algunos pases, las DAM metropolitanas incluyen ms de una DAM, ya sea porque hay dos o ms ciudades grandes o porque la capital abarca ms de una divisin de este tipo, y presentan comportamientos dismiles en materia de crecimiento demogrfico y evolucin de su participacin en la poblacin nacional. En el cuadro X.2 se presenta esta evolucin y la informacin pertinente permite sacar una primera conclusin sobre el proceso de concentracin de la poblacin en las reas metropolitanas. En primer lugar se observa que, segn los datos recopilados en los censos de la dcada de 2000, todava se registraban elevados niveles de concentracin demogrfica en estas DAM. De hecho, cuatro DAM metropolitanas concentraban ms del 40% de la poblacin de sus respectivos pases: Montevideo, Panam, Buenos Aires y la Regin Metropolitana de Santiago de Chile. En este sentido, tambin destacan el Departament de L' Ouest (Hait), Asuncin, San Jos, Lima y el Distrito Nacional (Santo Domingo), por congregar del 30% al 40% de la poblacin total. En cambio, Pichincha, el Distrito Capital en Venezuela y Francisco Morazn concentran menos del 20% de la poblacin del respectivo pas. La principal conclusin que puede derivarse del cuadro X.2 es que con excepcin de las DAM en que se encuentran las ciudades de La Paz, Ro de Janeiro, La Habana, Montevideo y Caracas la poblacin de la gran mayora de las DAM metropolitanas pas a representar un mayor porcentaje del total en el perodo comprendido entre 1950 y el ltimo censo sobre el que se dispone de informacin. Sin embargo, el anlisis de la tendencia de todo el perodo revela un virtual empate entre las DAM metropolitanas que han mostrado una expansin sostenida lo que permite suponer que las medidas destinadas a reducir la concentracin, en caso de que se hayan tomado medidas de esa ndole, han tenido escasos efectos y las que registraron un nivel mximo de representacin en el perodo considerado, pero cuya importancia relativa ya ha comenzado a descender. Lo anterior significa que solo en algunos pases se observan seales de un proceso de paulatina desconcentracin demogrfica y de acentuacin del crecimiento de las divisiones administrativas mayores no metropolitanas. Los resultados de los censos de 2010 ratifican la heterogeneidad entre pases. Panam aparece como el pas que presenta un mayor grado de concentracin y una concentracin persistente, dado que por primera vez la provincia de Panam acoge al 50% del total de la poblacin nacional. Por otra parte, Mxico retoma el proceso de desconcentracin iniciado en la dcada de 1980 y el Ecuador muestra por vez primera una inflexin del patrn de concentracin, tanto en Pichincha como en Guayas. Por cierto, esta imagen de concentracin creciente, ya heterognea segn las cifras presentadas en el cuadro X.2, cambia radicalmente cuando se examina el peso relativo de las divisiones administrativas mayores en el conjunto de zonas urbana, dado que son pocas las DAM metropolitanas en las que este aument en comparacin con 1950 y ninguna muestra un incremento sostenido durante todo el perodo. Lo anterior refleja la transversalidad geogrfica del proceso de urbanizacin, que se ha extendido a todas las DAM de los pases de la regin.

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Cuadro X.2 AMRICA LATINA: EVOLUCIN DEL PESO RELATIVO DE LA POBLACIN DE LAS DAM METROPOLITANAS O LAS CAPITALES EN LA POBLACIN NACIONAL, 1950-2000
Pas Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil So Paulo Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador Guayas El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) San Salvador Guatemala Departament de L' Ouest (Puerto Prncipe) Francisco Morazn (Tegucigalpa) Distrito Federal y Estado de Mxico Managua Panam Asuncin Lima Distrito Nacional (Santo Domingo) Montevideo Distrito Capital, Miranda, Vargas (Caracas) 19,6 18,2 16 15,7 21,1 13,8 17,2 15,3 30,8 27,1 14,6 11,2 15,1 19,4 20,8 34,6 28,5 22,7 15,3 56,3 23,3 21,5 18,4 18,9 23,2 20,6 21,5 27,9 17,1 22,2 25,9 40,4 29,3 28 20,3 56 25,3 44,8 31,4 30,5 27,6 56,7 24,1 21,7 30,7 18,4 24,5 22,2 25,1 46 32,9 31,9 30,1 56,5 22 25,0 25,9 29,5 21,8 27,4 27,3 22,6 37 18,1 22,3 24,6 48,9 36,3 34 31,9 55,9 19,4 50,3 21,4 25,2 Regin Metropolitana (Santiago) Cundinamarca (Bogot) San Jos La Habana Pichincha (Quito) 17,7 28,7 19,5 35,2 27,8 12,1 12,9 18,3 32,1 16,2 36,5 19,1 35,5 17,6 37,1 27 15,2 21 38,1 19,3 36,8 25,9 17 18,1 21,5 39,4 19,9 21,8 40,1 21,7 35,3 26,1 19,8 17,8 21,6 Divisin administrativa mayor Buenos Aires La Paz Ro de Janeiro 1950 45,6 31,4 9,1 9,4 1960 48,6 1970 50,3 31,8 9,7 9,5 1980 49,3 1990 47,7 29,6 8,7 2000 45,8 28,4 8,5 8,4 2010

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC).

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Cuadro X.3 AMRICA LATINA: EVOLUCIN DEL PESO RELATIVO DE LA POBLACIN DE LAS DAM METROPOLITANAS O LAS CAPITALES EN LA POBLACIN URBANA TOTAL DEL PAS, 1950-2000
Pas Argentina Bolivia (Estado Plurinacional de) Brasil Sao Paulo Chile Colombia Costa Rica a Cuba Ecuador Guayas El Salvador Guatemala Hait a Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela (Repblica Bolivariana de) San Salvador Guatemala Departament de L' Ouest (Puerto Prncipe) Francisco Morazn (Tegucigalpa) Distrito Federal y Estado de Mxico Managua Panam Asuncin Lima Distrito Nacional (Santo Domingo) Montevideo Distrito Capital, Miranda, Vargas (Caracas) 40,9 63,7 43,8 63,0 172,7 44,7 40,5 43,7 85,7 78,3 41,4 46,9 49,6 38,2 50,8 83,5 79,5 47,8 50,0 69,5 37,2 60,7 47,9 56,2 56,0 52,2 59,0 138,0 45,8 37,8 54,2 84,9 79,0 47,1 51,1 67,2 34,7 88,9 73,5 46,8 53,2 64,9 30,1 66,2 125,2 47,5 37,0 31,1 46,1 85,7 65,5 45,5 53,6 62,3 26,0 51,0 47,0 58,6 62,2 44,7 43,5 49,0 90,6 39,7 29,8 43,9 78,5 64,0 44,8 50,1 60,9 21,4 77,3 27,8 40,1 Regin Metropolitana (Santiago) Cundinamarca (Santa Fe de Bogot) San Jos La Habana Pichincha (Quito) 48,6 47,3 45,5 105,1 50,5 42,3 36,5 40,9 47,1 31,0 105,9 34,1 47,3 29,8 91,5 44,4 36,6 31,1 46,4 28,7 82,8 37,5 34,6 32,9 28,5 47,2 28,1 26,8 46,3 28,6 59,8 34,4 32,3 28,3 25,6 Divisin administrativa mayor Buenos Aires La Paz Ro de Janeiro 1950 73,0 92,7 24,9 21,1 1960 65,9 1970 63,7 76,1 17,3 14,0 1980 59,5 1990 54,7 51,4 11,5 2000 50,6 45,5 10,4 9,9 2010

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC). a Los porcentajes superiores a 100% se deben a que el total de la poblacin de la DAM metropolitana es superior al total de poblacin urbana del pas.

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1. Evolucin demogrfica de las grandes ciudades Un solo dato basta para ilustrar la importancia demogrfica de las metrpolis y grandes ciudades de Amrica Latina y el Caribe: en la regin, una de cada tres personas vive en una ciudad de un milln de habitantes o ms (vase el cuadro X.4)2.

Cuadro X.4 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CONCENTRACIN DE LA POBLACIN EN CIUDADES GRANDES a

Ciudades de un milln o ms de habitantes 1950 Nmero de ciudades Poblacin (en miles de personas) Porcentaje de la poblacin total Porcentaje de la poblacin urbana 8 1960 11 1970 17 1980 26 1990 38 2000 48 2010 56 Ciudades de cinco millones o ms de habitantes 1950 1 1960 2 1970 4 1980 4 1990 5 2000 7 2010 8

17 981 30 070 53 965 86 003 119 737 156 623 186 185

5 098 11 610 31 131 43 104 56 033 76 518 89 495

11,1

14,1

19,4

24,3

2,.6

30,6

32,0

3,2

5,5

11,2

12,2

12,9

15,0

15,4

26,8

28,7

33,8

37,1

38,9

40,5

40,2

7,6

11,1

19,5

18,6

18,2

19,8

19,3

Ciudades con un milln o ms de habitantes en 1950 1950 Nmero de ciudades Poblacin (en miles de personas) Porcentaje de la poblacin total Porcentaje de la poblacin urbana 8 1960 8 1970 8 1980 8 1990 8 2000 8 2010 8

Ciudades con un milln o ms de habitantes en 2010 1950 56 1960 56 1970 56 1980 56 1990 56 2000 56 2010 56

17 981 26 411 39 899 54 630 64 303 73 910

79 835

29 371 46 500 73 188 105 521 133 591 163 704 186 185

11,1

12,4

14,3

15,4

14,8

14,5

13,7

18,2

21,9

26,2

29,8

30,8

32,0

32,0

26,8 19501960

25,2 19601970

25,0 19701980

23,6 19801990

20,9 19902000

19,1 20002010

17,3 19502010

43,8 19501960

44,4 19601970

45,8 19701980

45,6 19801990

43,4 19902000

42,4 20002010

40,2 19502010

Tasa media anual de crecimiento (por cien)

3,8

4,1

3,1

1,6

1,4

0,8

2,5

4,6

4,5

3,7

2,4

2,1

1,3

3,1

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de Naciones Unidas, Perspectivas de urbanizacin mundial: Revisin 2010 y Perspectivas de urbanizacin mundial: Revisin 2007 [en lnea] http://esa.un.org/unup. a Datos transversales y longitudinales.

Divisin de Poblacin del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de la Secretara de las Naciones Unidas, Perspectivas de urbanizacin mundial: Revisin 2010 y Perspectivas de urbanizacin mundial: Revisin 2007 [en lnea] http://esa.un.org/unup.

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Rodrguez y Villa (1998) indican que en trminos demogrficos, el aumento del peso de la poblacin de las metrpolis sobre los conjuntos nacionales y urbanos solo parece haber sido posible en virtud de los elevados saldos migratorios positivos exhibidos por las ciudades que devinieron en metrpolis. En efecto, los estudios sobre fecundidad muestran que su descenso comenz en las grandes ciudades de la regin, lo que influy en que el crecimiento vegetativo de estas metrpolis fuese menor que el nacional y el urbano. Por tanto, las altas tasas generales de crecimiento registradas en las primeras tres dcadas del perodo analizado obedeceran a los efectos de la migracin (vase el cuadro X.2). Los autores comentan que en las dcadas de 1950 y 1960 la migracin contribuy considerablemente al crecimiento de ciudades como Bogot, Caracas y So Paulo (4%), Ro de Janeiro (2,6%), Buenos Aires y Ciudad de Mxico (2 %) y Santiago (1,7%). El aporte migratorio tendi a disminuir en la dcada de 1970 y se acentu en los aos ochenta. Los autores indican tambin que los datos correspondientes a 1990 revelan que las tasas de migracin neta se redujeron en todas las metrpolis en forma marcada. En estudios ms recientes (Rodrguez, 2004 y 2009; Guzmn y otros, 2006), se seala que las aglomeraciones urbanas ms pobladas (Ciudad de Mxico y So Paulo) tuvieron emigracin neta en el perodo 1980-1990; este factor, unido al avance de la transicin demogrfica, se tradujo en una notable disminucin de la tasa de crecimiento de esa categora de ciudades. Esta tendencia a la prdida de importancia como polos de atraccin de migraciones y el registro de una migracin neta negativa se dio exclusivamente en las ciudades ms pobladas (Ciudad de Mxico, Ro de Janeiro, So Paulo y Santiago), por lo que solo se puede validar parcialmente la hiptesis de la prdida de atractivo de las metrpolis. Los datos censales de la ronda de censos de 2000 proporcionaron informacin que confirma esta hiptesis, puesto que existen ms posibilidades de sean expulsoras de poblacin; efectivamente, So Paulo, Ciudad de Mxico y Santiago presentan una emigracin neta segn los datos censales. Por lo tanto, la prdida de atractivo parecera ser un fenmeno real aunque no forzosamente indefectible. Por otra parte, el anlisis de la base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC) pone de manifiesto la existencia de una gran heterogeneidad entre las ciudades grandes y, dada la cantidad de urbes que corresponden a esta categora, se hace difcil trazar un panorama de su dinmica demogrfica (Rodrguez y Villa, 1998). Sin embargo, en el ao 2000 haba 39 aglomeraciones metropolitanas con una poblacin de uno a cuatro millones de habitantes. Estas correspondan a distintos tipos de ciudades (vase el cuadro X.5): i) capitales (Caracas, La Habana, Ciudad de Guatemala, Santo Domingo, Puerto Prncipe, Asuncin, Montevideo, La Paz, Quito, Ciudad de Panam, San Salvador y San Jos); ii) ciudades grandes ubicadas en zonas limtrofes o espacios histricamente con escasa poblacin (Porto Alegre, Brasilia, Beln y Manaos en el Brasil, y Ciudad Jurez y Tijuana en Mxico), y iii) ciudades con dinamismo econmico (Curitiba, Guayaquil, Guadalajara, Monterrey, Puebla, Maracaibo, Porto Alegre, Recife, Salvador de Baha y Fortaleza).
Cuadro X.5 AMRICA LATINA: POBLACIN Y TASA DE CRECIMIENTO DE CIUDADES CON UNO A CUATRO MILLONES DE HABITANTES, POR NMERO DE CIUDADES, 1950-2000
Ciudades de uno a cuatro millones de habitantes Nmero de ciudades Total de poblacin 1950 1 1 223 899 1950-1960 Tasa de crecimiento 11,2% 1960 3 3 764 344 1960-1970 14,3% 1970 11 15 741 378 1970-1980 6,3% 1980 18 29 525 217 1980-1990 5,0% 1990 29 48 789 940 1990-2000 4,0% 2000 39 73 268 132 1950-2000 8,2%

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2009.

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Como se observa en el cuadro X.4, durante el perodo analizado un gran nmero de urbes se ha ido incorporando a la categora de ciudades con uno a cuatro millones de habitantes, lo que se compara con solo una en 1950. Adems, su crecimiento demogrfico ha sido en general ms rpido que el de las metrpolis y ya en 1998 Rodrguez y Villa atribuan este fenmeno a una intensa migracin hacia esas ciudades en las dcadas de 1950 a 1970. Pese a lo anterior y al igual que en el caso de las metrpolis, el crecimiento vegetativo se ha venido convirtiendo en un factor cada vez ms importante del crecimiento demogrfico de la mayora de las ciudades grandes. El aumento de la poblacin de la mayora de las capitales nacionales fue superior al 2,5% en el ltimo perodo intercensal, lo que demuestra que su atractivo migratorio no ha desaparecido. Es ms: en un estudio reciente de Rodrguez (2009) se afirma que la mayora de estas ciudades siguen siendo de migracin neta positiva, lo que revela la fortaleza y atractivo aun predominante de este segmento superior de los sistemas urbanos de la regin. Este fenmeno se aprecia claramente en Ciudad de Guatemala, Santo Domingo, Puerto Prncipe, Asuncin, La Paz, Ciudad de Panam y San Jos. Las ciudades grandes ubicadas en zonas fronterizas o espacios histricamente con escasa poblacin presentaron tasas de crecimiento altas (superiores al 3,8%) durante prcticamente todo el perodo analizado y en todas ellas se observa una migracin neta positiva. En Mxico, Ciudad Jurez y Tijuana reciben inmigrantes provenientes de todas partes del pas e incluso de otros pases de Centroamrica, por encontrarse cercanas a la frontera con los Estados Unidos. Las ciudades grandes del Brasil son otro ejemplo de migracin neta positiva. De hecho, Brasilia es un ejemplo claro de incremento de la poblacin y atraccin de inmigrantes, en tanto que Beln y Manaos son alternativas para las corrientes migratorias hacia las grandes metrpolis del pas. Hay ciudades que han crecido aceleradamente durante el perodo considerado, debido a la atraccin de migrantes atribuible a diversos factores, entre otros el intenso desarrollo de actividades econmicas relacionadas con el exterior (Guayaquil y Maracaibo) y la existencia de conglomerados productivos (Vitoria, Curitiba, Guadalajara y Monterrey). Otras ciudades han crecido gracias a la cercana de la capital (Campinas y Santos en el Brasil, Puebla en Mxico). En suma, si bien es indiscutible la heterogeneidad de las ciudades grandes en materia de crecimiento demogrfico, en general se destacan por un crecimiento superior a la media. El hecho de que el crecimiento actual sea bastante inferior al registrado hace dos o tres dcadas no obedece a la prdida de atractivo migratorio, sino al avance de la transicin demogrfica y la reduccin de las oleadas migratorias. Las excepciones son las metrpolis o megalpolis que, salvo Lima y Bogot y posiblemente Buenos Aires, muestran un crecimiento demogrfico inferior a la media nacional y una emigracin neta.

2. Cifras y debate sobre la primaca y el desarrollo de las grandes ciudades El protagonismo de las ciudades grandes tiene otra manifestacin: la existencia en la mayora de los pases de la regin de sistemas urbanos altamente polarizados (primados), en los que una o dos ciudades superan notablemente a las dems en trminos del nmero de habitantes y factores tales como la capacidad productiva, el poder poltico, las instituciones relevantes y la infraestructura, entre otros. No todos los pases presentan esta situacin, ya sea por la primaca de otra modalidad de distribucin territorial (predominio simultneo de dos ciudades en el Ecuador, el Brasil y Bolivia (Estado Plurinacional de) y de cuatro ciudades en Colombia) o la existencia de un sistema urbano con numerosos nodos articuladores que contrapesan la importancia de la capital, como ocurre en Mxico (CONAPO,

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2001 y Tuirn, 2000). La comparacin de los ndices de primaca es ilustrativa de esta situacin e indica que la regin sobresale en este aspecto a nivel mundial (vase el grfico X.1). De hecho, los ndices superiores a dos son excepcionales en el resto del mundo y mayoritarios en la regin.
Grfico X.1 AMRICA LATINA: NDICE DE PRIMACA, 1950-2000
1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0

Panam

Bolivia (Est. Plur. de)

Rep. Dominicana

Uruguay

Cuba

Hait

Mxico

1950

1960

1970

1980

1990

2000

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2010.

Es natural suponer que esta primaca se relaciona con factores subyacentes y esta suposicin lleva, casi automticamente, a presumir la existencia de una relacin entre el grado de urbanizacin y la primaca, conforme a la cual mientras ms urbano sea un pas mayor diversidad de nodos debera tener el sistema de ciudades y la primaca de la capital debera ser menor. El examen de los datos recopilados en la ronda censal de 2000 indica que esa correlacin no es significativa, porque la marcada primaca se da tanto en pases muy urbanizados (Chile, la Argentina y el Uruguay) como en pases con urbanizacin incipiente (Guatemala y Panam) (vase el grfico X.1). A mediados del siglo pasado la relacin era ms intensa, aunque no significativa al 10%, aunque en sentido inverso al de la hiptesis citada (r=0.34), pues los dos pases ms urbanizados (el Uruguay y la Argentina) tenan sistemas urbanos con alta primaca. La evolucin de la primaca en los ltimos 50 aos muestra una situacin dinmica y compleja. De hecho, hasta 1970 la evidencia emprica confirma la validez de los planteamientos relativos a su incremento sostenido. Por cierto, las cifras correspondientes al perodo 1950-1970 ya permitan pensar que la tendencia tena varias excepciones, concretamente los casos de Buenos Aires, Ro de Janeiro y Montevideo. En los aos setenta, y ms claramente aun en los aos ochenta, se registraron los puntos de inflexin ya mencionados, que contribuyeron a configurar una visin en la que la desconcentracin demogrfica apareca como inexorable. Esta fue respaldada por varios procesos objetivos, que se han interpretado de distintas maneras. La heterogeneidad e intensidad de ciertos problemas urbanos

Venezuela (Rep. Bol. de)

Chile

Costa Rica

Argentina

Colombia

Guatemala

Honduras

El Salvador

Nicaragua

Paraguay

Brasil

Ecuador

Per

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(desempleo, contaminacin, inseguridad y hacinamiento, entre otros) o de una virtual crisis urbana presentaban una imagen desalentadora de los tradicionales espacios de concentracin. En particular, la contaminacin, la escasez de servicios bsicos y la creciente exposicin a catstrofes naturales producto del desplazamiento de poblacin hacia zonas de riesgo aparecan como fuerzas expulsoras poderosas, disuasivos para los potenciales inmigrantes y factores de presin para las autoridades nacionales y metropolitanas; el fenmeno de contraurbanizacin en Europa tambin fue considerado como parmetro de comparacin. Pero el argumento ms convincente fueron las consecuencias territoriales de tres procesos prolongados de comienzos de los aos noventa: el cambio de modelo de desarrollo (apertura y liberalizacin); la extensin del modelo posfordiano de produccin y la descentralizacin polticoadministrativa. Se supona, entonces, que la apertura favorecera a las regiones que producan un mayor volumen de productos primarios transables a escala internacional y dara nuevo mpetu a la vida y economas rurales (Daher, 1994, pg. 64), en tanto que la reestructuracin productiva promovera una reestructuracin espacial. Tomando como base el proceso de desconcentracin metropolitana en los pases desarrollados, se supuso que la descentralizacin reforzara el desarrollo local y conducira a una redistribucin de los recursos y la poblacin. Sin embargo, los efectos de estos procesos territoriales han sido menos ntidos y drsticos que lo previsto. Adems, a partir de la dcada de 1990 se ha producido una cierta revalorizacin de las metrpolis, cuya importancia se ha defendido con nuevos enfoques tericos, en particular el relativo a las ciudades globales (De Mattos, 2001). La recuperacin de estas ciudades se ha reflejado en indicadores objetivos, como la reduccin de la pobreza, la mitigacin de la contaminacin y la ampliacin de la cobertura de servicios bsicos (Jordn, Rehner y Samaniego, 2010). Cabe destacar que esta recuperacin no supone un retorno a la etapa de grandes oleadas inmigratorias, aunque se observa una intensificacin de la atraccin que ejercen en ciertos grupos (migrantes internacionales, profesionales, estudiantes de educacin superior) y el fortalecimiento de una configuracin compleja de vnculos migratorios y de movilidad diaria (desplazamientos y oscilaciones), caracterizada por la existencia de una red de ciudades cercanas integradas funcionalmente a una gran ciudad. Estos temas se abordan ms adelante en relacin con las mutaciones metropolitanas posindustriales (Rodrguez, 2011; De Mattos. 2010). Dada esta situacin, aunque la mayora de los modelos de evolucin urbana (Sobrino, 2011) y los datos sobre los pases desarrollados (Arroyo, 2001) muestran que la desconcentracin debiera ser la trayectoria predominante, el futuro del patrn de concentracin en grandes ciudades de la regin sigue siendo incierto. Las causas de este patrn de urbanizacin concentrado en grandes ciudades son complejas y han sido objeto de largos e inconcluyentes debates. Mientras algunos autores hacen hincapi en sus races histricas y remontan sus determinantes a la poca colonial y, posteriormente, a la construccin de los Estados nacionales, otros apuntan a las estrategias de desarrollo implementadas en el siglo XX -en particular las de industrializacin mediante la sustitucin de importaciones y de industrializacin impulsada por el Estado- como su principal causa. Estos ltimos tienden, naturalmente, a concluir que la adopcin de un nuevo modelo de desarrollo, ms aun si este implica una mayor inversin en sectores productivos localizados fuera de las grandes ciudades y un mayor dinamismo de estos, modificar obligatoriamente la relevancia de las grandes ciudades. Sin embargo, como se observa en el ndice de primaca, los datos disponibles muestran una gran diversidad en trminos de evolucin de la concentracin demogrfica y socioeconmica de las grandes ciudades. En algunos pases se observan intensos procesos de desconcentracin de la capital, que expulsa poblacin hacia otras ciudades, muchas de ellas en vas de convertirse en ciudades grandes, como se seala en el captulo IX (Rodrguez. 2011). En otros, la concentracin en la capital no se ha mitigado e

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incluso va en aumento. Una modalidad especial de desconcentracin, que ha sido destacada en la literatura especializada, es la que se da en un radio relativamente reducido y consiste en la prdida de importancia demogrfica y productiva debida al aumento de la poblacin y de las actividades econmicas en un conjunto de ciudades cercana a la metrpolis. Ms que un proceso de desconcentracin, lo que podra estar ocurriendo en esos casos es una ampliacin de la escala y el alcance de la metrpolis o una desconcentracin concentrada. Este tipo de fenmenos se han observado sobre todo en el Brasil (Pinto da Cunha y Rodrguez, 2009). En cambio, a partir de 1980 y hasta la fecha, en Mxico se dio un proceso indiscutible de desconcentracin de la capital, tanto en trminos demogrficos como econmicos, que ha obedecido a la expansin demogrfica y productiva de ciudades ubicadas a bastante distancia de la ciudad principal (Sobrino, 2011). En lo que respecta a los efectos de la concentracin metropolitana, especficamente a la acentuada primaca de la metrpolis, es decir, el grado de concentracin demogrfica de la capital del pas, en general hay consenso poltico y acadmico sobre las dificultades que trae aparejadas (BID, 2011). Entre otras cosas, hay acuerdo con respecto a los planteamientos segn los cuales esta concentracin sera un obstculo para el crecimiento econmico una vez superado un cierto umbral de desarrollo (Williamson, 1965; Wheaton y Shishido, 1981; Henderson, 2000). Con muy pocas diferencias, los estudios de estos autores coinciden en la existencia de una relacin entre desarrollo econmico y concentracin urbana que adopta la forma de una U invertida y es la expresin ms evidente de las disparidades territoriales. En virtud de esta relacin, el crecimiento econmico produce mayor concentracin urbana, que alcanza un punto de saturacin en niveles intermedios de ingreso per cpita, a partir del cual comienzan a disminuir los ndices de concentracin urbana. Tambin existe consenso con respecto a los dficits urbanos, analizados en el captulo VIII, y su vinculacin con el crecimiento demogrfico acelerado y la migracin masiva desde el campo, aunque estos factores hayan dejado de ser dominantes en el caso de muchas ciudades grandes, tema que se examina ms adelante. Como se explica en el captulo VIII, la migracin del campo a las ciudades acapar la atencin de los gobiernos, los analistas y la opinin pblica durante la segunda mitad del siglo XX. Este tipo de migracin fue mucho ms estudiada que otras y objeto de las ms drsticas intervenciones, por lo general orientadas a desestimularla o reorientarla3. Este inters puede atribuirse a una serie de variados factores, entre otros la evidencia del ingente nmero de inmigrantes que llegaban a esas ciudades y alimentaban un crecimiento demogrfico rpido y sostenido. Pero ms importante que lo anterior eran las dificultades, incapacidades y hasta negligencias de las autoridades metropolitanas para atender los requerimientos de esta oleada de inmigrantes. Los migrantes llegaban a esas ciudades en busca de trabajo y mejores condiciones de vida, que supuestamente se podan conseguir en ellas o que definitivamente no encontraban en su lugar de origen, de donde eran virtualmente expulsados por la falta de oportunidades o fuerzas aun ms lesivas. Respecto del acceso al empleo, como se explica en la descripcin del anlisis de la migracin del campo a la ciudad, este se volvi cada vez ms esquivo en el sector formal, lo que contribuy al acelerado crecimiento del sector informal que, pese a su precariedad, ofreca mayores ingresos y perspectivas que la actividad econmica
3

De hecho, el primer programa de poblacin de Mxico surgi al amparo de la conocida Ley General de Poblacin de 1973, en virtud de la cual se instituy una meta de crecimiento demogrfico de un 1% para el ao 2000 y se estableci el primer Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) de la regin. El lema de este programa en materia de migracin se conoci como las tres erres: retencin de poblacin, especialmente en el campo y en ciudades pequeas; reubicacin de poblacin, especialmente en zonas costeras y en la frontera norte, incluida la migracin desde las ciudades grandes, y reorientacin de los flujos migratorios, a fin de diversificarlos y evitar su concentracin en la capital.

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en el campo o en pueblos pequeos. Concretamente, hasta la dcada de 1980 se hizo frente al escaso dinamismo de la generacin de empleos fundamentalmente mediante empleos de baja calidad en el sector informal. Esta situacin cambi con la crisis de la deuda y la dcada perdida, porque el colapso econmico fue de tal magnitud que incluso afect al sector informal. Por lo tanto, los niveles de desempleo ascendieron a dos dgitos en varios pases y la capacidad nacional de generacin de empleos se resinti durante varios aos. De hecho, ni siquiera durante el quinquenio de bonanza comprendido entre los aos 2003 y 2008 se volvieron a registrar niveles de desempleo regional inferiores al 7%. En todo caso, prcticamente desde el inicio de la migracin masiva a las grandes ciudades qued claro el carcter esencial de la funcin tradicional del gobierno en materia de provisin de bienes pblicos y proteccin social y de prestacin de servicios sociales, debido a las precarias condiciones de vida de los inmigrantes y su localizacin tambin precaria, ya sea en la ciudad o en su periferia, con frecuencia originada en invasiones, tomas y ocupaciones. Sin embargo, la prestacin de bienes, servicios y proteccin pblica present deficiencias y debilidades estructurales que marcaron de manera decisiva a las ciudades latinoamericanas. La muestra manifiesta de esta deuda de arrastre es la imagen de grandes ciudades caticas; de ciudades grandes, en particular metrpolis y megalpolis, agresivas; periferias pobres y descuidadas, y asentamientos irregulares carentes de servicios y situados en lugares riesgosos. Pese a los avances registrados por estas ciudades en los ltimos aos, que se enumeran y analizan ms adelante, sigue siendo incuestionable que todava tienen importantes carencias. Estas se hacen ms evidentes en las grandes ciudades, en algunos casos porque en ellas efectivamente revisten mayor gravedad y en otros simplemente porque reciben mayor atencin pblica y de los medios de comunicacin. Los dficits urbanos que suelen agravarse en las grandes ciudades son de carcter sectorial en particular, vivienda, transporte e infraestructura, ambiental y de seguridad ciudadana. La existencia de una poblacin numerosa, las grandes dimensiones geogrficas y la intensidad de la actividad productiva en las grandes ciudades contribuyen a agravar la situacin, tanto directamente a travs de deseconomas de escala, concentracin de redes y sistemas, generacin de un volumen cada vez mayor de desechos y costo creciente de manejo del territorio, entre otros, como indirectamente a travs de alza del precio de los suelos urbanizables, mayores costos unitarios y reduccin del capital social, entre otras cosas. Asimismo, hay otros factores tanto o ms influyentes, como la escasez de recursos, la falta de planificacin y las carencias en materia de coordinacin institucional y gobernabilidad metropolitana estratgica (BID, 2011; ONU-Hbitat, 2009). Finalmente, otro aspecto de las desventajas de la concentracin en metrpolis que se reconoce unnimemente es el fenmeno de la informalidad que se manifiesta en los mbitos laboral, de seguridad social, de vivienda y de ordenamiento urbano. Tradicionalmente, se ha asociado la informalidad con la baja productividad, la desproteccin, el desorden y la inseguridad, dependiendo del mbito. Dada su magnitud y extensin, las metrpolis latinoamericanas tienen una historia de informalidad, por lo que es ilusorio suponer que esta desaparecer a corto o mediano plazo (Jordn, Rehner y Samaniego, 2010). Ahora bien, el supuesto segn el cual estas desventajas seran irreducibles debera ser reexaminado a la luz de los procesos descritos en los captulos y secciones anteriores, en relacin con la revalorizacin de las reas urbanas y metropolitanas y el mejoramiento y progreso de las grandes ciudades, incluso tomando en cuenta el dinamismo y la pujanza de la informalidad laboral, que difcilmente podra eliminarse en poco tiempo. A lo anterior cabe sumar el nuevo escenario demogrfico y migratorio que presentan estas ciudades y que supone menos exigencias que en el pasado, debido a la moderacin del crecimiento y la inmigracin. Por ltimo, como se explica ms adelante, las mutaciones metropolitanas postindustriales pueden modificar el papel y el funcionamiento de las grandes ciudades.

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3. Informalidad y crecimiento perifrico El crecimiento perifrico de las metrpolis, caracterizado por la afluencia de poblacin pobre proveniente del campo y de otras ciudades, ha sido un rasgo distintivo de las urbes latinoamericanas en los ltimos 50 aos (Banco Mundial, 2008). Esta expansin perifrica informal ha continuado en los ltimos aos, pero en varios pases, sobre todo los ms urbanizados, ha consistido fundamentalmente en el desplazamiento masivo de poblacin pobre desde las reas cntricas y pericntricas hacia la periferia (Angel y otros, 2011; Aguilar y Escanilla, 2011; Rodrguez y Busso, 2009; Polese, 1998; Ingram, 1998). Segn los datos aportados por los censos realizados en la dcada de 2000, se confirma que los procesos de expansin perifrica y despoblamiento del centro se prolongan hasta el presente (vase el mapa X.1), aunque en algunas ciudades hay atisbos de recuperacin demogrfica de las reas centrales (vase el mapa X.2) (Abba y otros, 2011; Sobrino, 2011).
Mapa X.1 AMRICA LATINA (PASES SELECCIONADOS): TASAS DE CRECIMIENTO INTERCENSAL DE LAS AGLOMERACIONES METROPOLITANAS EN DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MENORES, 1990-2000 a b
A. Gran Buenos Aires
De -6,94 a -1,12 De -1,12 a -0,01 De 0,00 a 1,29 De 1,29 a 27,32

B. Gran Santiago
De -1,72 a -0,77 De -0,77 a -0,01 De 0,00 a 1,83 De 1,83 a 11,74

C. Mxico, D.F .
De -5,88 a -1,00 De -0,99 a -0,01 De 0,00 a 2,99 De 3,00 a 12,32

D. Ciudad de Lima
De -2,8 a -1,0 De -0,9 a -0,01 De 0,0 a 3,8 De 3,8 a 10,0

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Urbanizacin en perspectiva, Observatorio demogrfico, N 8 (LC/G.2422-P), Santiago de Chile, 2009, pg. 26. a Gran Buenos Aires, 1990-2001; Gran Santiago, 1992-2002; Ciudad de Mxico, 1990-2000; Ciudad de Lima, 1993-2007. b Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

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Mapa X.2 MXICO: TASAS DE CRECIMIENTO INTERCENSALES EN DIVISIONES ADMINISTRATIVAS MENORES, 2000-2010 a
Municipios que conforman el rea metropolitana

menor a 0

0 a 2,99

3 y ms

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2012. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

Este contraste entre crecimiento perifrico y despoblamiento del centro de las ciudades es de mxima importancia para los anlisis sobre la situacin urbana y las intervenciones en las grandes ciudades de Amrica Latina. De hecho, se trata de uno de los temas ms debatidos en la regin y tambin fuera de ella (ONU-Hbitat, 2009; UNFPA, 2007). Muchos expertos hacen un balance negativo de esta modalidad de crecimiento, tomando en consideracin sus variados y altos costos, tanto para la ciudad en su conjunto como para sus habitantes (BID, 2011). Por otra parte, tambin hay especialistas que validan esta expansin perifrica basndose en diferentes argumentos, en los que se hace referencia al cuerpo terico creado a partir de la experiencia de los pases desarrollados4, a las preferencias y la libertad individuales, a las ventajas que supone una menor densidad urbana, y a las limitaciones y los efectos secundarios de las normas y polticas destinadas a impedir la expansin de la periferia (vase el recuadro X.2). Por cierto, hay posiciones intermedias, como la de los autores que reconocen los costos de la expansin perifrica, pero se oponen a las medidas de control del crecimiento y la densificacin, junto con proponer como alternativa el paradigma de hacer espacio, sobre todo en las ciudades en las que, segn las proyecciones realizadas, se prev un notable crecimiento en las prximas dcadas5.
4

Un ejemplo de este es el estudio de Ingram (1998), en el que se vincula el incremento del ingreso personal con la demanda de mayor espacio y la bsqueda de este en las zonas que disponen de reas desocupadas y que pueden ocuparse legalmente, tpicamente los suburbios, lo que se ve facilitado por las mejoras viales asociadas al aumento del ingreso nacional. Esta es la idea planteada por Angel y otros (2011, pg. 2), segn los cuales el paradigma predominante de planificacin urbana que actualmente sirve de gua a la expansin de ciudades y reas metropolitanas se basa en la imposicin de lmites a la expansin urbana incontrolada, que son inadecuados en el caso de los pases que

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Recuadro X.2 VISIONES DE LA INFORMALIDAD URBANA EN AMRICA LATINA Hay distintas visiones sobre los factores determinantes de la informalidad residencial en las ciudades de Amrica Latina. En una de sus publicaciones (CEPAL (2010a), la Comisin Econmica para Amrica Latinan y el Caribe (CEPAL) destaca la combinacin de factores demogrficos (crecimiento acelerado por efecto de los inmigrantes que necesitaban alojamiento barato), econmicos (informalidad laboral y escasos recursos pblicos para enfrentar el aumento exponencial de la demanda de viviendas derivado del crecimiento demogrfico mencionado) e institucionales (escasa capacidad nacional y local para aplicar normas y regulaciones en la periferia). Segn la CEPAL, la marginalidad urbana y la informalidad laboral van de la mano: . . . en Amrica Latina la concentracin urbana vino acompaada de mercados laborales poco dinmicos, sobre todo a partir de la dcada de 1980, lo que concentr una gran poblacin trabajadora en segmentos informales urbanos de baja productividad. Esto se sum a un fenmeno que se vena dando en dcadas precedentes conocido como marginalidad urbana, es decir, la intensa expansin de asentamientos precarios en las periferias de las grandes ciudades, sobre todo por efecto de la intensa migracin de zonas rurales a urbanas y el crecimiento vegetativo de la poblacin de las ciudades. As, a la marginalidad urbana se le aadi la informalidad laboral, lo que da como resultado un crculo vicioso de exclusin por efecto espacial y por efecto productivo. En esa misma lnea, varios investigadores especializados que han colaborado con la CEPAL destacan los factores estructurales relacionados con la pobreza y la desigualdad en la regin, particularmente graves en la dcada de 1980, y al funcionamiento del mercado de suelos urbanos: La situacin de pobreza, pues, por un lado, y las condiciones de mercado legal del suelo determinan, por otro, que un porcentaje variable, pero considerable y que en algunos pases se ha incrementado desde la dcada de los noventa del siglo pasado, debe habitar en situaciones de ilegalidad, con una acentuada vulnerabilidad tanto jurdica como urbano-ambiental. Actualmente, en Amrica Latina la poblacin viviendo en la ilegalidad/informalidad en relacin al suelo urbano llega a aproximadamente al 40% en muchas ciudades y reas metropolitanas. Los programas de regularizacin que se estn implementando en la regin desde hace dcadas, pero ms intensamente a partir de los aos noventa del siglo pasado, no han podido aun modificar la tendencia al aumento de la poblacin urbana viviendo en la ilegalidad (Clichevsky, pgs. 7-8). Otros autores tambin se refieren a la funcin de la regulacin urbana, especficamente a sus efectos secundarios, en contraposicin al planteamiento de la CEPAL sobre la debilidad institucional. Los exponentes de esta visin se dividen por lo menos en dos grupos. Por una parte, algunos autores consideran las regulaciones urbanas como distorsiones que afectan el equilibrio natural derivado de la fuerzas del mercado. Esta posicin se basa en las investigaciones realizadas en los pases desarrollados y en la experiencia de estos, en los que las regulaciones no se reflejan en informalidad, sino en el costo del suelo. Segn Pendall, Puentes y Martin (2006, pg. 1), los economistas atribuyen parte del alto costo de la vivienda a las normas que restringen la oferta y elevan la calidad de las viviendas y de los barrios. Hay estudios empricos sobre la situacin regional en los que se ha observado una relacin entre la regulacin urbana, la oferta de suelos urbanizables e informalidad. En estudios recientes realizados en el Brasil (vila, 2007; Biderman, 2008) se demuestra que en las ciudades ms reguladas hay un mayor nivel de informalidad, lo que confirma la tesis segn la cual la reglamentacin del uso de los suelos y las normas sobre construccin pueden reforzar otros factores que contribuyen a la ocupacin irregular e informal del suelo urbano (Rolnik, 2011), pero en general hay pocos datos sobre la materia que respalden esta tesis y hay estudios en los que no se observado esta relacin. Basndose en lo ocurrido en Amrica Latina, el otro grupo de autores no cuestiona la regulacin en s, entre otras cosas por estimar que el mercado de suelos de la regin funciona mal, sino su aplicacin asimtrica y desigual. Especficamente, estos autores sostienen que el carcter excluyente de las normas metropolitanas incentivan la informalidad perifrica de los pobres. Rolnik (2011) afirma que esta situacin conduce al mantenimiento de un marco regulatorio excluyente, que limita las posibilidades de acceso a la tierra de la poblacin de menores ingresos y restringe nica y exclusivamente a este mercado cautivo o, en su ausencia o a falta de un encuadramiento de la demanda conforme a las condiciones ofrecidas, a la informalidad (Rolnik. 2011).

presentan una urbanizacin acelerada, es decir, que actualmente registran un mayor crecimiento de las ciudades. El anlisis de la extensin pasada, presente y futura de las reas urbanas apunta a otro paradigma, el paradigma de hacer espacio, que ofrecera posibilidades ms realistas a las ciudades y regiones metropolitanas en las que se deben tomar medidas que les permitan anticiparse a su inevitable expansin .

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Recuadro X.2 (conclusin)

Aplicando un enfoque aun ms amplio, otros autores reconocen que el principal determinante de la informalidad es el alto costo del suelo urbanizado, cuya oferta insuficiente no se debe a la escasez de suelos, que de hecho son abundantes en la regin, sino a una combinacin de fallas de mercado, problemas de regulacin, omisiones polticas y desigualdades estructurales, que se agudizaron en la etapa de crecimiento demogrfico acelerado de las ciudades. Esto indicara que los principales factores determinantes de la informalidad y la precariedad residencial, sobre todo en la periferia, seran la no imposicin de mayores sanciones fiscales a las ganancias urbanas no merecidas, la negligencia en la utilizacin de los suelos pblicos y la parcialidad en la aplicacin de normas urbansticas (Smolka. 2011. pg. 111 en Aguilar y Escanilla. 2011). Finalmente, algunos autores hacen una distincin importante para el anlisis del vnculo entre la regulacin y la informalidad, que se relaciona con las caractersticas de esta ltima, y que no son nicos ni uniformes (Rolnik, 2011; Pendall, Puentes y Martin, 2006). Por ello, es muy discutible establecer la relacin de manera genrica, sin considerar el contenido de las regulaciones. Smolka lo expresa claramente en estos trminos: No hay que excluir la hiptesis de que parte considerable de los altos precios (del suelo urbanizado) pueden/deben ser atribuidos al predominio en las ciudades latinoamericanas de una regulacin excesiva o muy estricta en lugares donde debera ser ms poor friendly (reas nobles) y floja donde debera ser ms estricta (reas populares). En otras palabras: en las reas nobles se aplica una regulacin inadecuada y en las reas pobres no se aplica una regulacin adecuada (Smolka. 2011. p. 111 en Aguilar y Escanilla. 2011).
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL.

Ahora bien, la expansin perifrica de Amrica Latina tiene una relacin estructural con la informalidad, ya sea debido a deficiencias institucionales, que se traducen en la inexistencia de medidas preventivas, o a las ocupaciones precarias que operan al margen de las normas oficiales sobre funcionamiento de la ciudad (vase el recuadro X.1). La informalidad urbana est vinculada a la informalidad del mercado de trabajo y ambas tienden a reforzarse mutuamente. Tambin se relaciona con las falencias de los procesos urbanos, atribuibles a la insuficiencia de la infraestructura, el equipamiento y las obras de vialidad. La expresin ms visible de la informalidad residencial en las metrpolis son los asentamientos precarios, tema que se abord en el captulo IX6. Cabe destacar que estos asentamientos tienden a concentrarse en las metrpolis. Por ejemplo, los datos del censo del Brasil de 2010 dados a conocer recientemente revelan que ...el 88,6% de los hogares localizados en aglomeraciones subnormales (los asentamientos irregulares conocidos como favelas) se encuentran en 20 regiones metropolitanas del Brasil, pero las de So Paulo, Ro de Janeiro y Beln concentran casi la mitad (43,7%) de los hogares localizados en aglomeraciones urbanas de todo el pas (Observatorio de las Metrpolis del Brasil [en lnea] www.observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_k2&view=item&id=119%3 Amaioria-dos-aglomerados-subnormais-em-rms&Itemid=164&lang=pt). El fenmeno de la informalidad no se limita a estos asentamientos, sino que atae al conjunto de la metrpolis, a tal punto que suele establecerse una distincin entre ciudad formal y ciudad informal (ONU-Hbitat 2009). En el mapa X.3 se observan claramente los contrastes socioeconmicos entre las reas cntricas de las metrpolis (el centro de la ciudad formal, que tambin puede contener barrios de tugurios) y la periferia, que en promedio presenta carencias ms intensas y extendidas. Ms aun, el hecho de vivir en la periferia de una metrpolis podra incidir en la trayectoria de vida de sus habitantes, que tienen ms probabilidades de seguir en la pobreza o de verse afectados por el desempleo si siguen viviendo all (Roberts y Wilson, 2009).
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Adems, la informalidad no se limita a las invasiones de tierras, porque tambin existe un mercado informal: Los pobres urbanos no entran en la categora de demanda solvente. Por lo tanto los distintos tipos de informalidad han sido preponderantes en la ocupacin del suelo en los pases de la regin. Histricamente, la poblacin pobre deba escoger vivir entre dos formas fundamentales de informalidad urbana: la ocupacin directa y el mercado ilegal (Clivchesky, 2006, pg. 8).

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Mapa X.3 GRAN BUENOS AIRES Y GRAN SANTIAGO: DISPARIDADES SOCIOECONMICAS SELECCIONADAS ENTRE MUNICIPIOS CENTRALES Y PERIFRICOS, CENSOS DE LA RONDA DE 2000 a

13,0 a 18,7 18,7 a 30,5 30,5 a 35,4 35,4 a 35,9

7,9 a 8,9 8,9 a 10,2 10,2 a 11,9 11,9 a 12,5

2,6 a 7,8 7,8 a 13,3 13,3 a 17,6 17,6 a 35,0

6,6 a 9,9 10,0 a 14,9 15,0 a 19,9 20,0 a 33,1

8,1 a 9,7 9,7 a 10,3 10,3 a 11,9 11,9 a 14,4

3,22 a 8,55 8,55 a 10,88 10,88 a 20,41 20,41 a 66,5

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, Urbanizacin en perspectiva, Observatorio demogrfico, N 8 (LC/G.2422-P), Santiago de Chile, 2009. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

La informalidad caracterstica de las metrpolis latinoamericanas, en particular de su periferia, es un problema histrico que tiene efectos permanentes pero, al igual que en el debate descrito sobre los asentamientos precarios, hay autores que detectan una serie de virtudes de la informalidad. En el mbito econmico, estos elementos positivos seran la flexibilidad, la reduccin de costos de produccin y el emprendimiento popular. En el plano social, seran la autogestin, la solidaridad y el emprendimiento comunitario. Y en el de la vivienda, sera la movilizacin de recursos propios para la construccin de unidades residenciales. En todo caso, cabe destacar que la mayor parte de estos autores no hacen una apologa de la informalidad, porque reconocen su trasfondo de pobreza, inseguridad y desorganizacin7.
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Un ejemplo de este punto de vista es la afirmacin que se presenta a continuacin, formulada como respuesta al concepto errneo de que los pobres son una carga para la economa urbana: Por el contrario, los pobres son indispensables para la economa de las ciudades y para el desarrollo nacional. Es cierto que muchos de ellos trabajan en el sector informal, pero dicho sector no es una mera acumulacin desordenada de actividades marginales, como se tiende a considerar; es, en gran parte, un sector competitivo y sumamente dinmico, est bien integrado en la economa urbana, e incluso en la economa mundial (UNFPA, 2007, pg. 37).

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Al debate mencionado cabe sumar otros argumentos, que contribuyen a una visin renovada de la periferia metropolitana. El primero se basa en la experiencia acumulada con respecto al mejoramiento de barrios y al progreso de las familias. Vivir en la periferia, incluso en condiciones inicialmente deplorables, no implica una condena eterna a la precariedad. En virtud del esfuerzo de las familias, de la organizacin y la movilizacin comunitarias, de la accin pblica y del desarrollo econmico y social de cada pas, una proporcin no menor de los asentamientos precarios se consolida residencialmente, convirtindose as en componentes de la ciudad formal o, al menos, en reas de viviendas slidas con cobertura de todos los servicios bsicos, incluido el transporte. Por cierto, esto no debe conducir a la conclusin de que la informalidad y la precariedad de los barrios perifricos sea un problema que se resuelva con el mero paso del tiempo, ya que hay numerosos ejemplos de reas que no logran consolidarse o que, cuando lo hacen, no logran desprenderse de otros lastres, como el estigma, la pobreza, la violencia y la desproteccin. El segundo argumento se refiere a la situacin emergente de diversificacin social de la periferia, en parte producto de la consolidacin residencial descrita, pero tambin de la construccin de conjuntos habitacionales y barrios para familias de clase media y alta. En algunos casos se trata de una colonizacin en la que el nuevo barrio no queda cercado por asentamientos antiguos, tpicamente pobres, y se incorpora de inmediato a la ciudad formal mediante conexiones viales expeditas y con un estatus social distintivo, claramente superior al promedio de la periferia (Angel y otros, 2011; Graham y Marvin, 2001). En otros casos, se producen procesos comparables a la gentrificacin, con la nica excepcin de que se registran en la periferia y el nuevo barrio tiene por vecinos a antiguos asentamientos pobres, debido a lo cual tiende a adoptar la forma de barrio cerrado o condominio enrejado. Respecto de los factores propulsores de este proceso, la facilitacin de la conectividad, en particular mediante la construccin de nuevas vas, las estrategias comerciales de las empresas constructoras y la bsqueda de ganancia de inversionistas inmobiliarios son claves para la valorizacin de ciertos terrenos ubicados en reas perifricas pobres (Da Silva y otros, 2011; Aguilar y Escanilla, 2011; Cceres y Sabatini, 2004). Por otra parte, hay un intenso debate acerca de los efectos de esta nueva mezcla social en algunas zonas de la periferia en materia de integracin y cohesin social. El debate est polarizado entre quienes estiman que reduce la segregacin residencial socioeconmica y facilita la cohesin social y quienes consideran que, debido al encierro fsico y las diferencias sociales entre distintos grupos, priman la desconfianza y el conflicto (Heinrichs y otros, 2012; Banco Mundial, 2008; Cceres y Sabatini, 2004). Aun no se dispone de suficientes elementos que validen una u otra posicin, pero lo que s queda claro es que, en trminos matemticos, esta incipiente dispersin perifrica de grupos de ingresos medios y altos reduce los ndices tradicionales de segregacin residencial socioeconmica, que solo se refieren a la distancia geogrfica y no miden la frecuencia de la interaccin social ni el nivel de cohesin social. El tercer argumento se basa en un hecho consumado: la conviccin de que los asentamientos en la periferia son irreversibles a corto y mediano plazo y de que las polticas deben ser una combinacin de medidas disuasorias y preventivas de una expansin perifrica desordenada y precaria, por una parte, y apuntar a la atencin de las necesidades existentes en la periferia, por otra. Esta combinacin tiene costos econmicos y tambin de poltica; en particular, crea expectativas de urbanizacin y regularizacin en los potenciales nuevos ocupantes de la periferia, ya se trate de invasores o de personas que recurren al mercado informal. Sin embargo, la negacin del acceso a servicios bsicos y del derecho a habitar en la ciudad por el solo hecho de residir en la periferia informal es inaceptable, en tanto que la persistencia de la escisin entre la ciudad formal y la informal, entre el centro y la periferia, es insostenible en trminos polticos y socioeconmicos (Aguilar y Escanilla, 2011; Torres, 2008; UNFPA, 2007; Clivchensky, 2006 y 2002).

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El cuarto argumento es una defensa de las ventajas y puntos fuertes de la informalidad y la periferia. Este argumento ha sido esgrimido con frecuencia por los defensores del sector informal como alternativa estratgica y duradera para la economa de las metrpolis8, pero tambin hay especialistas que reconocen el atractivo que ejerce la informalidad, tanto laboral como residencial. En el mbito laboral, hay estudios en los que se ha observado una paradojal preferencia por la informalidad, ya sea por la valoracin de sus cualidades, por la ignorancia de otras posibles opciones o por la imposibilidad de recurrir a ellas. Linn (2010, pg. 15) considera muy sorprendente la informacin procedente de encuestas realizadas en Amrica Latina, que revela una preferencia general por el empleo en el sector informal y no por el empleo en el sector formal, aunque el primero sea por lo general menos productivo. En la esfera de la vivienda, la informalidad tiene ventajas objetivas no solo en trminos de costos de adquisicin, sino tambin de costos tributarios, dado que no se pagan impuestos por las unidades residenciales informales y, en algunos casos, de gratuidad de los servicios cuando se accede a estos, tpicamente los servicios elctricos, mediante conexin irregular a las redes9. Ms aun, en estudios cualitativos realizados recientemente en el marco del programa Minha Casa, Minha Vida del Brasil se ha detectado en ciertas reas de la periferia una valorizacin no prevista de estas10. En vista de lo anterior, la adopcin de polticas y programas excluyentes o que imponen sanciones a los habitantes de la periferia no tienen cabida ni sentido. Por el contrario, la consolidacin de las reas perifricas debe ser considerada una prioridad en todas las grandes ciudades, porque es la nica manera de poner fin al crculo vicioso de la ciudad dual y escindida. Ciertamente, lo anterior puede complementarse con polticas destinadas a evitar la prolongacin de la expansin perifrica pero, como la demanda de viviendas continuar aumentando en los prximos aos11, el control deber ir acompaado de polticas y programas de densificacin que, entre otras cosas, faciliten la construccin en altura, la utilizacin de sitios eriazos y la recuperacin de viviendas ubicadas en reas centrales.

4. Mutaciones estructurales de las metrpolis: Reestructuracin y agenda pblica Las grandes ciudades estn registrando cambios estructurales, cuya sistematizacin y comparacin se basa principalmente en lo ocurrido en ciudades de los pases desarrollados. Las principales conclusiones de esta sistematizacin (Ingram, 1998) revelan una tendencia a la desconcentracin econmica y demogrfica de las metrpolis, mediante la expansin de la periferia y la constitucin de ciudades difusas; a la diversificacin de los ncleos comerciales, consistente en una transicin del monocentrismo al policentrismo, y a la creciente especializacin del ncleo comercial histrico en la prestacin de servicios (reubicacin del centro financiero). En trminos ms operativos, se han destacado las siguientes constantes (Ingram y Echeique, 2006; Galetovic y Jordn. 2006): i) una tendencia a la disminucin de la
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El estudio de De Soto (1986) es un ejemplo emblemtico de esta argumentacin, al igual que su valoracin de la flexibilidad y la capacidad de emprendimiento de este sector, y su propuesta de otorgamiento a este de derechos de propiedad. Lo indicado no significa forzosamente que la informalidad tenga un menor costo individual a largo plazo, ya que, de hecho, tiene costos directos e indirectos. Por lo tanto, los costos de la formalidad deben ser tomados en cuenta en los programas de formalizacin y regularizacin residencial, que muy comnmente no se sostienen, por no haberse considerado en su formulacin las dificultades de las familias regularizadas para cubrirlos. Vase [en lnea] http://www.observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_content&view=article&id= 1713%3Aminha-casa-minha-vida-experiencias-de-autogestao-coletiva&lang=pt. El aumento del nmero de hogares, la unidad en que se calcula la demanda de viviendas, es ms rpido que el de la poblacin por una combinacin de factores, entre otros la inercia demogrfica, la disminucin del tamao medio de las familias y el aumento de los divorcios. Adems, es posible que en las grandes ciudades tambin haya demanda de segundas viviendas de extranjeros o de habitantes de otros lugares del pas.

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densidad a medida que aumenta la distancia del centro; ii) una tendencia a la disminucin de la densidad media y de la diferencia entre la densidad del centro y de la periferia derivada del aumento del ingreso nacional; iii) una concentracin de los puestos de trabajo en el centro de las ciudades, lo que no ocurre con los hogares, unida a una tendencia a la dispersin debida al aumento del ingreso; iv) junto con la dispersin de las fuentes de empleo, una reduccin del trnsito en las vas radiales que conducen hacia el centro y del tiempo de traslado al trabajo, debida a que las personas que trabajan en la periferia tienden a vivir ms cerca del lugafr de empleo. Estos anlisis se basan en lo que ha sucedido en ciudades de los pases desarrollados, cuyos mercados relevantes (de suelos y habitacional, entre otros) funcionan (pese a los problemas que han experimentado en los ltimos aos) y cuentan con normas urbanas eficaces. Esta es una diferencia importante con las ciudades de los pases en desarrollo, entre las que se encuentran las metrpolis latinoamericanas, donde tanto estos mercados como las normas son ms dbiles. Por ello, la evolucin de las grandes ciudades de la regin puede apartarse de estos patrones estilizados. De hecho, en la actualidad hay un amplio debate sobre la validez de estas tendencias en las ciudades de la regin. En la seccin anterior se mencion la marcada diferencia existente entre la desconcentracin suburbana de la clase media y alta propia de las ciudades de pases desarrollados (en particular de los Estados Unidos) y el crecimiento perifrico y precario predominante hasta hace poco en las ciudades de Amrica Latina. Tambin se indica que la hiptesis de una reduccin de la duracin del traslado al trabajo aun no puede aplicarse a los pases de la regin, en la que gran parte de los trabajadores de la periferia metropolitana todava deben recorrer grandes distancias para llegar a su trabajo, en medios de transporte colectivo muchas veces precarios o en vas muy congestionadas12. Asimismo, en relacin con la tesis sobre la transicin de una ciudad monocntrica a una ciudad policntrica, en un estudio reciente se sostiene que Algunos autores han acogido la tesis con entusiasmo, otros con mayor cautela y en un buen nmero de casos ha dado lugar a la revisin detallada de sus componentes sin la posibilidad de suscribirla de forma completa y contundente (Cuervo, 2010, pg. 18). En cuanto a la configuracin de reas metropolitanas difusas o regiones urbanas (De Mattos, 2010; Sassen, 2007), en estudios realizados en la dcada de 1990 ya se prevea este proceso, atribuible a la creciente interaccin de la metrpolis original con un conjunto de ciudades situadas a un radio de hasta 200 kilmetros de su centro (Gilbert, 1996). En el mapa X.4 se ilustra la situacin mencionada en el caso de Ciudad de Mxico, a partir de datos de los censos de 2000 y 2010. Por otra parte, sobre la base de los datos recopilados en el censo de 2010, en algunos estudios ya se ha determinado la existencia de una macrometrpolis paulista, intregrada por 153 ciudades y 30 millones de habitantes13. As, es imposible concebir el futuro de las metrpolis sin tener en cuenta este fenmeno de difusin de la poblacin, las instalaciones, la infraestructura y los artefactos de la globalizacin (De Mattos, 2010). La distincin ms importante, que cabe destacar, es que se trata de una difusin discontinua, que ya no se basa en la expansin perifrica, aunque esta situacin se podra invertir (Angel y otros, 2011), sino en la interconexin con ciudades del entorno.

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En Santiago, Bogot y Lima, la duracin media del traslado es de aproximadamente 45 minutos, mientras que en Ciudad de Mxico y So Paulo es claramente superior a una hora (75 y 100 minutos, respectivamente), lo que refleja los problemas ms urgentes de congestin en estas dos ltimas metrpolis (Jordn, Rehner y Samaniego, 2011, pg. 55). Vase [en lnea] http://oglobo.globo.com/pais/macrometropole-paulista-ja-engloba-153-cidades-30-milhoes-depessoas-2870539.

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Mapa X.4 CIUDAD DE MXICO: REA METROPOLITANA EXTENDIDA, CENSOS DE 2000 Y 2010 a
Censo de 2000

Estado de Quertaro

Estado de Hidalgo rea metropolitana extendida

Estado de Michocn de Ocampo Estado de Mxico Estado de Tlaxcala

rea metropolitana de Ciudad de Mxico

Ciudades periferia cercana

Ciudades periferia lejana

Estado de Morelos

Estado de Puebla

Censo de 2010

Estado de Quertaro

Estado de Hidalgo

rea metropolitana extendida

Estado de Michocn de Ocampo Estado de Mxico Estado de Tlaxcala

rea metropolitana de Ciudad de Mxico

Ciudades periferia cercana

Ciudades periferia lejana

Estado de Morelos

Estado de Puebla

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe (DEPUALC), 2010 y 2012. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

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Otra situacin que ocupa un lugar prioritario en la agenda pblica relativa a las reas urbanas, aunque se manifieste de distinta manera en cada una de ellas, es la segregacin residencial socioeconmica. La CEPAL ha abordado este tema en varias publicaciones en las que aplica diferentes pticas y perspectivas, hacindose eco as de la creciente importancia que se le otorga en las agendas pblicas y en investigaciones y debates acadmicos14 (Prez-Campuzano 2011; BID, 2011; Roberts y Wilson, 2009; Rodrguez, 2009; Dureau y otros, 2002). En el documento presentado por la CEPAL en su trigsimo tercer perodo de sesiones, celebrado en Brasilia (Brasil), la Comisin ofrece elementos de juicio destinados a facilitar la comprensin de este fenmeno y la adopcin de medidas al respecto (CEPAL, 2010a). El primero de esos elementos consiste en una serie de definiciones. En particular, se hace referencia a la importante distincin entre segregacin residencial socioeconmica y pobreza metropolitana, puesto que la primera alude a la localizacin de pobres y ricos, especficamente a la agrupacin homognea de ambos grupos y la inexistencia o escasez de espacios mixtos desde el punto de vista social. De hecho, las metrpolis con niveles similares de pobreza pueden tener grados muy diferentes de segregacin. El segundo aporte del documento citado se refiere a las especificidades de la segregacin residencial latinoamericana y sus aspectos emergentes. En relacin con las especificidades, se sostiene que los rasgos distintivos de la segregacin urbana en Amrica Latina han sido la concentracin de la pobreza en la periferia y la localizacin de los grupos de altos ingresos en sectores bien delimitados y exclusivos, que suelen estar bien conectados por redes viales, de infraestructura o medios de transporte colectivo, dependiendo de la ciudad, con el centro comercial histrico. Ahora bien, las tendencias a la diversificacin socioeconmica de la periferia y, en particular, al desplazamiento hacia ella de familias de altos ingresos han dado origen a nuevos enfoques sobre la forma y la intensidad de la segregacin residencial socioeconmica actual (Rodrguez. 2009; Roberts y Wilson, 2009); el debate en curso sobre estos temas solo puede resolverse con evidencia emprica que, como se explica a continuacin, no es fcil conseguir. Independientemente de las conclusiones futuras, lo que s parecera mantenerse o haberse profundizado es la falta de diversidad social en las zonas donde se concentran los grupos de altos ingresos15. La principal barrera de entrada a dichas zonas es el costo de los suelos, pero tambin hay otros factores que contribuyen formal o informalmente a dificultarla. El tercer aporte de la CEPAL se vincula con la deteccin de las causas de la urgencia que reviste actualmente esta situacin y la visibilidad que ha adquirido. Aunque cabra suponer lo contrario, la principal causa no es la tendencia cuantitativa de estos fenmenos, pese a ser un argumento muy comn que se expresa como denuncia de un aumento sostenido de la segregacin residencial socioeconmica. En efecto, la estimacin de la forma que adopta la segregacin y su magnitud, especialmente en trminos de escala, en una tarea compleja que exige el procesamiento de microdatos censales relativamente sofisticados para cada ciudad. Esta tarea no se ha realizado de manera sistemtica en la regin y los pocos estudios comparativos que existen (Rodrguez, 2009; Roberts y Wilson, 2009) no son suficientes para mostrar una tendencia clara y dominante del grado de segregacin. Ms aun, algunos de los participantes en el debate actual insisten en la reduccin de la escala de la segregacin (Sabatini, Cceres y Cerda, 2001). Lo que no se discute es la creciente visibilidad de la situacin existente en las zonas urbanas y metropolitanas, debida al mero aumento del volumen de la poblacin que reside en ciudades y metrpolis.
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Vase CEPAL (2007), (2002) y (2000) y CEPAL/ONU-Hbitat (2001). La nica excepcin a esta regla son unas pocas ciudades en las que desde hace dcadas existen asentamientos precarios en zonas ricas, que han logrado permanecer en ellas pese a las presiones recibidas, incluidas las cirugas urbanas de la dcada de 1980.

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Pero el fenmeno que actualmente despierta mayor inquietud son los efectos de la segregacin que, segn algunos autores, presenta una creciente malignidad (Sabatini, Cceres y Cerda, 2001). La CEPAL no emplea esta expresin, pero ha destacado los mecanismos en virtud de los cuales la segregacin se ha convertido en un factor elemental de la acentuacin de las desigualdades sociales ms generales como consecuencia de las desigualdades territoriales intrametropolitanas. Uno de esos mecanismos es el que se deriva de la relacin perversa entre la pobreza y la informalidad perifricas, por una parte, y la descentralizacin municipal metropolitana, por otra (CEPAL, 2010a). Otros autores suman a lo anterior el efecto estigma de la segregacin residencial socioeconmica en algunos barrios pobres. Entre otras cosas, este estigma elevara las probabilidades de desempleo en caso de que los dems factores se mantengan constantes (Sols y Puga, 2011; Ribeiro y otros, 2009; Kaztman y Retamoso, 2005; Marpsat, 1999). Por ltimo, varios autores, entre los cuales sobresale Rubn Kaztman, atribuyen la segregacin actual al hecho de que la educacin pblica y el mercado de trabajo formal, los canales que tradicionalmente han permito poner fin a sus efectos de reproduccin de la pobreza, se vieron profundamente afectados por la crisis de la dcada de 1980 y las condiciones econmicas posteriores, que condujeron a su segmentacin social y los privaron de su funcin como espacios de inclusin y palancas de movilidad social (Kaztman, 2001). Finalmente, la inmigracin internacional que se observa en varias metrpolis de Amrica Latina tambin se vincula con el agrupamiento territorial de los migrantes, que puede generar procesos de segregacin residencial de los extranjeros. De hecho, el patrn de asentamiento de un determinado grupo de inmigrantes puede interpretarse como un indicador de las caractersticas de su integracin en la sociedad de destino (Hiebert y Ley, 2001). Generalmente, la concentracin residencial de los inmigrantes revela una diferenciacin de la poblacin local y la posible existencia de barreras que impiden su integracin, pese a lo cual es el patrn predominante por el hecho de ofrecer ventajas iniciales a los inmigrantes (Epstein, 2002 y 2008; Hein de Haas, 2008). Por eso, se ha postulado que la distribucin espacial de las segundas y terceras generaciones de migrantes suele ser ms indicativa de su grado de integracin a la sociedad de destino. En Amrica Latina hay ciudades que absorbieron grandes cantidades de inmigrantes internacionales, en su mayora europeos, durante la primera mitad del siglo pasado y experimentaron este proceso inicial de localizacin territorial concentrada de estos, para luego dar paso a una diseminacin de sus descendientes por toda la ciudad. Buenos Aires es un ejemplo de lo anterior. En la actualidad, esa misma ciudad y otras, como Santiago y Ciudad de Panam, registra un importante flujo de inmigracin proveniente de pases latinoamericanos. Por ello, no es raro que existan zonas dentro de la ciudad en que se concentran estos inmigrantes. Sin embargo, esta concentracin revela procesos de insercin bien diferentes entre s. El contraste entre Santiago (2002) y la Ciudad de Panam (2010) es ilustrativo. Mientras los inmigrantes peruanos en Santiago tienden a localizarse en zonas ms bien precarizadas, pero con buena conectividad y disponibilidad de alquiler, de la comuna central de la ciudad (mapa X.5), en Panam los extranjeros (gran parte de ellos colombianos) se ubican en los barrios acomodados cercanos al centro financiero y comercial (mapa X.6). As las cosas, la agrupacin territorial se repite en ambos casos como estrategia de naturaleza reticular para enfrentar el complejo proceso de insercin en el destino. Pero el lugar escogido para agruparse depende crticamente de los recursos que manejan los inmigrantes, as como de otros factores ms difciles de medir, como la aceptacin y no discriminacin de los inmigrantes por parte de los nativos.

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Mapa X.5 POBLACIN MIGRANTE PERUANA RESIDENTE EN EL GRAN SANTIAGO, CENSO 2002 a
Leyenda Porcentaje (%) por manzana 0 - 1,500 1,501 - 4,999 5,000 - 9,999 10,000 - 19,999 20,000 - 100 Leyenda Porcentaje (%) por comuna 0,079 - 0,199 0,200 - 0,350 0,351 - 0,750 0,751 - 1,250 1,251 - 2,898

2 4

12

16 Kilmetros

0 4 8

16

24 32

Kilmetros

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de microdatos del censo de Chile 2002. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

Mapa X.6 POBLACIN EXTRANJERA RESIDENTE EN CIUDAD DE PANAM, CENSO 2010

Distritos que conforman Ciudad de Panam

Porcentaje de extranjeros por segmento (%) sin extranjeros 0,1 a 4,9 5,0 a 19,9 20,0 a 29,9 30 y ms

10

Kilmetros

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamiento de microdatos del censo de Panam 2010. a Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo y aceptacin oficial por las Naciones Unidas.

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5. A guisa de conclusin: La pertinaz vigencia de las grandes ciudades en Amrica Latina Las grandes ciudades de Amrica Latina experimentaron una crisis profunda en las dos dcadas finales del siglo XX y los efectos de esta crisis an se dejan sentir en una variedad de problemas y dficits que enfrentan. Con todo, la dcada de 2000 las ha reposicionado favorablemente. Su papel como mbitos clave para el desarrollo de sus pases se reforz y algunos de sus problemas ms graves comenzaron a atenuarse, en parte por el despliegue de polticas pblicas nacionales y locales ms activas y robustas. La dinmica demogrfica de estas ciudades que en su momento contribuy a la agudizacin de sus problemas, sobre todo por la presin derivada de los altos ndices de inmigracin se ha modificado por una sostenida baja del crecimiento natural y una merma de las oleadas inmigratorias. Por ello, se ha reducido sensiblemente la presin que ejerca sobre la infraestructura, los recursos y los mercados de las grandes ciudades. Este escenario demogrfico favorable se mantendr durante algunos aos. Se trata de una oportunidad nica para enfrentar los problemas acumulados, actuar sobre la inquietante desigualdad y construir ciudades ms integradas, productivas y amigables con el medio ambiente. En el prximo y ltimo captulo de este documento se presentan y discuten polticas para avanzar en esa lnea.

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Captulo XI

HALLAZGOS, MENSAJES Y DISCUSIN ORIENTADA A POLTICAS

En este captulo se recogen los principales hallazgos de los apartados previos, con un doble enfoque por lo que respecta a las polticas. Por un parte se procura sintetizar los factores de poltica y otros determinantes que podran estar relacionados con estos hallazgos. En general, ese anlisis ya est presente en los captulos previos, pero con frecuencia de forma diseminada. En cambio, aqu se sistematizan y complementan con elementos de juicio adicionales. Por otra parte se identifican opciones, sugerencias y desafos de poltica y de investigacin derivados de las conclusiones del documento basadas en evidencias novedosas. Cabe subrayar que en los captulos previos se evitaron en la medida de lo posible discusiones orientadas a poltica, puesto que se presentan todas de manera ordenada en este captulo. Un primer hallazgo que se expone en el documento y que est en lnea con los resultados de estudios comparativos de la regin y a escala mundial es que se atena la intensidad de la migracin interna, como se muestra en el captulo III. Son clave para explicar esta tendencia los cambios de poltica discutidos en otros captulos. Entre estas variaciones caben destacar las relativas a: i) los programas pblicos de colonizacin; ii) las iniciativas oficiales tendientes a promover el traslado masivo de poblacin hacia espacios subnacionales definidos como zonas de expansin demogrfica por los gobiernos, y iii) las operaciones de erradicacin masiva de asentamientos precarios, sobre todo en grandes ciudades de la regin. Estas intervenciones estatales fueron frecuentes hasta la dcada de 1980. En cambio, desde entonces hasta la actualidad han tendido a desaparecer por razones bien justificadas, como se muestra en el documento. Algunas de estas intervenciones siguen llevndose a cabo, si bien de manera ms selectiva, pese a lo cual son objeto de controversia. Es lo que ocurre, por ejemplo, con las erradicaciones de asentamientos, que por diversas razones an se practican. En algunos casos se intentan justificar con argumentos convincentes (sobre todo, la proteccin de la vida de las personas), pero en otros los planteamientos son ms discutibles, sobre todo si en la prctica redundan en beneficios econmicos para personas o corporaciones particulares. En varios pases de la regin se estn manteniendo debates intensos en vinculacin con: i) la reubicacin de poblacin requerida por la construccin de carreteras, centrales y redes de energa, fbricas y otras infraestructuras pesadas; ii) la erradicacin de asentamientos prevista para remodelaciones urbanas en el marco de los denominados megaeventos globales (por ejemplo, las asociadas al campeonato mundial de ftbol de 2014 y los juegos olmpicos de 2016 en el Brasil), y iii) los desplazamientos forzados derivados de la identificacin de riesgos ambientales. La disminucin de la intensidad de la migracin conduce a que su principal efecto demogrfico (la redistribucin territorial de poblacin) se haya atenuado, al menos a escala de DAM. De mantenerse esta tendencia, es poco probable que la migracin reconfigure el patrn de localizacin de la poblacin en los pases de la regin como lo hizo en el pasado. Por ello, en los escenarios estratgicos de los pases sobre distribucin de la poblacin entre los espacios subnacionales antecedente clave para las estrategias de desarrollo sostenible se debe considerar una relativa estabilidad de esta distribucin. Por cierto, no cabe descartar completamente escenarios de cambio, producto, por ejemplo, de alteraciones, o de la migracin internacional debida a vaivenes de la economa global o a inflexiones repentinas del atractivo o rechazo de zonas afectadas por el cambio climtico o por desastres naturales. Pero la repeticin de polticas directas de redistribucin espacial de la poblacin parece muy poco probable, porque: i) el clima poltico mundial posterior a la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el

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Desarrollo (El Cairo, 1994) es ms bien adverso a tales iniciativas por razones de derechos humanos; ii) los costos que implican son altos; iii) sus resultados, al menos en materia de desarrollo, quedan lejos de estar garantizados, y iv) segn la encuesta peridica de las Naciones Unidas hay un creciente nmero de pases que se manifiestan conformes con la actual distribucin territorial de sus poblaciones (Naciones Unidas, 2010). Frente a la atenuada intensidad de la migracin interna (que corresponde a una menor tasa de movilidad, porque las cifras absolutas se mantienen relativamente estables), el principal mensaje de poltica que cabe extraer del documento se refiere a la persistente relevancia de la movilidad de la poblacin. Hay que sealar que esta relevancia se afirma en pilares distintos que en el pasado, cuando la evidencia y los planteamientos sobre la gran cantidad de migrantes internos, en continuo aumento, los claros efectos redistributivos de poblacin en el espacio a que daba lugar la migracin y la necesidad de ajustar la localizacin de la poblacin segn los requerimientos del desarrollo del pas bastaban para dar prioridad en las agendas pblica y acadmica a la migracin interna. En el documento se subrayan los pilares emergentes que sustentan la importancia de la migracin interna: i) creciente diversidad y novedad; ii) efectos cualitativos persistentes sobre las zonas de origen y de destino; iii) continuidad de su papel como estrategia de las comunidades, familias e individuos, y iv) reforzamiento de su condicin de derecho para ser ejercido por las personas. La creciente diversidad de los desplazamientos implica desafos conceptuales y operativos, porque primero hay que entender cada tipo de movimiento y luego hay que definir lneas de intervencin especficas para cada uno de ellos. En ese sentido, una conclusin de poltica y resultado clave de la investigacin presentada en el documento es que urge continuar con la renovacin de los enfoques conceptuales y los instrumentos metodolgicos usados para entender la movilidad de la poblacin y sus efectos sobre el desarrollo sostenible de los pases y de los espacios subnacionales. Otra sugerencia destacable que surge de este hallazgo, pero que adems se refuerza con otros resultados que se presentan dispersos en los restantes captulos del documento, es que el mercado, cuyas fuerzas son decisivas en materia de localizacin y movilidad de la poblacin y de los agentes productivos en general suele incumplir sus promesas de propiciar mayores equilibrios y convergencias territoriales. Adems, tiende a dejar a merced de las circunstancias los espacios nacionales histricamente ms rezagados en materia econmica y social. Efectivamente, el mercado incentiva una localizacin de los recursos (incluida la poblacin) ms funcional segn los requerimientos del crecimiento econmico agregado y de los inversionistas, y por esa va puede beneficiar a quienes estn asentados o migran hacia los espacios subnacionales ms dinmicos y eficientes en trminos econmicos. Sin embargo, el mercado presenta tambin limitaciones insalvables que impiden anticipar la sostenibilidad econmica, social y ambiental de esa localizacin y los flujos migratorios asociados. Al mismo tiempo, excluye y castiga indirectamente a quienes no pueden, no logran o no quieren desplazarse territorialmente segn sus seales, que, como se ha indicado, pueden presentar diversos tipos de fallas. Ms an, el mercado es relativamente ciego frente a los factores de expulsin principalmente econmicos, aunque tambin los hay polticos, sobre todo en pases con conflictos armados internos que generan desplazamientos motivados por la ausencia de opciones en el lugar de origen y, por lo mismo, propician que se sobrevaloren las condiciones en los lugares de destino. Estos desplazamientos por expulsin tienen umbrales de tolerancia muy altos frente a seales de mercado que revelan congestin o colapso de estos lugares, por lo que, al menos durante un tiempo, pueden mantenerse incluso en escenarios de estancamiento y crisis en los destinos. Por otro lado, ni en los grandes programas pblicos de relocalizacin de poblacin ni en el mercado se han considerado los factores que ataen a la identidad tnica, a las especificidades culturales ni a las

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prcticas histricas de convivencia colectiva. Todos estos elementos invisibilizados polticamente por el imperativo de la modernizacin y marginados en la prctica por el imperativo de la ganancia han ido ganando en presencia y gravitacin en el debate pblico y en la actualidad resultan insoslayables para el diseo de las intervenciones relacionadas con la localizacin y la movilidad de la poblacin. Por todo lo anterior, no es de extraar que en la legislacin y las polticas pblicas tengan cada vez ms protagonismo asuntos como la equidad territorial, la observancia de los derechos de las personas con independencia del territorio en que se localicen, el cuidado de la diversidad y biodiversidad territorial y el respeto del vnculo ancestral entre los pueblos indgenas y sus territorios, marcado por el concepto del buen vivir. En una investigacin reciente se documenta la expresin de este protagonismo en los ordenamientos constitucionales (Cuervo, 2011). A modo de ilustracin, en el recuadro XI.1 se presenta el rango constitucional que han adquirido algunos de estos asuntos en la nueva constitucin del Ecuador.

Recuadro XI.1 ECUADOR: ARTICULADO DE LA CONSTITUCIN DE 2008 VINCULADO CON EL DESARROLLO Y LOS DERECHOS TERRITORIALES, INCLUIDO EL BUEN VIVIR Art. 3.Son deberes primordiales del Estado: 6. Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomas y descentralizacin. Art. 238.- Los gobiernos autnomos descentralizados gozarn de autonoma poltica, administrativa y financiera, y se regirn por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integracin y participacin ciudadana. En ningn caso el ejercicio de la autonoma permitir la secesin del territorio nacional. Constituyen gobiernos autnomos descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales. Art. 239.- El rgimen de gobiernos autnomos descentralizados se regir por la ley correspondiente, que establecer un sistema nacional de competencias de carcter obligatorio y progresivo y definir las polticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo. Art. 259.- Con la finalidad de precautelar la biodiversidad del ecosistema amaznico, el Estado central y los gobiernos autnomos descentralizados adoptarn polticas de desarrollo sustentable que, adicionalmente, compensen las inequidades de su desarrollo y consoliden la soberana Art. 275.- El rgimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas econmicos, polticos, socioculturales y ambientales, que garantizan la realizacin del buen vivir, del sumak kawsay. El Estado planificar el desarrollo del pas para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecucin de los objetivos del rgimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitucin. La planificacin propiciar la equidad social y territorial, promover la concertacin, y ser participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente. El buen vivir requerir que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen efectivamente de sus derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades, y de la convivencia armnica con la naturaleza. Art. 276.- El rgimen de desarrollo tendr los siguientes objetivos: 6. Promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, econmicas y de gestin, y que coadyuve a la unidad del Estado. Art. 284.- La poltica econmica tendr los siguientes objetivos: 5. Lograr un desarrollo equilibrado del territorio nacional, la integracin entre regiones, en el campo, entre el campo y la ciudad, en lo econmico, social y cultural.
Fuente: L. Cuervo, tica y poltica econmica. Discusin de sus relaciones fundamentales a la luz de las polticas de desarrollo territorial, ponencia presentada en las X Jornadas de poltica econmica Propuestas de poltica econmica ante los desafos actuales, Mlaga (Espaa), 20 y 21 de octubre de 2011; y Gobierno del Ecuador, Constitucin de la Repblica del Ecuador, 2008.

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Estos hallazgos, lecciones de la experiencia y nuevos escenarios llevan a un pronunciamiento claro respecto de la accin pblica en materia de localizacin y movilidad de la poblacin. Esa accin continuar siendo necesaria, pertinente y til, por cuanto los Estados y gobiernos seguirn tratando de promover ciertas reas y espacios subnacionales en funcin de sus objetivos de largo plazo, sus prioridades polticas y la participacin o presin ciudadana; se deduce de lo anterior que los Estados y los gobiernos contarn con algn escenario deseado respecto de esas cuestiones, que guiar sus decisiones estratgicas y sus polticas al respecto. Pero estas polticas debern conducirse bajo nuevas premisas. Una de ellas es el descarte de acciones que impliquen coercin, informacin sesgada o limitaciones al desplazamiento. Otra es la actuacin indirecta, esto es, mediante incentivos de distinto tipo, como principal mecanismo para inducir la localizacin y el desplazamiento de la poblacin (y de los agentes econmicos). Tambin cabe mencionar la coordinacin intersectorial, por los efectos poderosos (muchas veces indirectos y en ocasiones inadvertidos por los distintos sectores) que las polticas sectoriales tienen sobre la localizacin y movilidad espacial de la poblacin. Por ltimo, estn los factores emergentes, antes mencionados, relativos a la vinculacin de la poblacin y las comunidades con la tierra. Aunque este criterio est relacionado primariamente con los pueblos indgenas, tambin es vlido para el resto de la poblacin. En efecto, las redes sociales y el conocimiento del entorno adquiridos en un territorio dado no son trasladables, sino que son activos de las personas que se pierden en otros contextos territoriales. Por eso deben ser resguardados por las polticas pblicas o compensados, en caso de prdida por efecto de estas. Como se indica en el captulo IV, el principal hallazgo relacionado con el mbito rural, su dinmica demogrfica y sus relaciones con el desarrollo sostenible es la persistencia del xodo rural, que va contra las predicciones de recuperacin demogrfica del campo basadas en la revitalizacin agrcola y la evidencia macroeconmica del dinamismo productivo de buena parte de los sectores primarios, que se asientan principalmente en el mbito rural. Una paradoja similar se produjo en las dcadas de 1950 a 1970, cuando se registr el mayor impulso oficial a las reformas agrarias y a la modernizacin agrcola en la regin. Contra la expectativa original de aumento de la retencin como resultado de ambos procesos, la emigracin desde el campo continu, si no se acentu. Este hallazgo y esta paradoja repetida sugieren que las polticas pblicas tienen serias limitaciones para aumentar la retencin de poblacin en el mbito rural. Tambin apuntan a que incluso las transformaciones estructurales del agro impulsadas por el mercado enfrentan los mismos obstculos. Los motivos se encuentran en una compleja combinacin de factores histricos, en particular la concentracin de la tierra y la baja productividad de la agricultura familiar, que finalmente hacen que las ganancias derivadas del dinamismo productivo rural lleguen o beneficien solo marginalmente a la mayor parte de la poblacin rural. A esa circunstancia, que acta bsicamente como un factor de expulsin, se suma una marcada y pertinaz brecha en las condiciones y oportunidades de vida entre las zonas rurales y las urbanas, siempre en desmedro de las primeras. De hecho, el procesamiento especial de los pocos censos de 2010 disponibles muestra que estas desigualdades persisten y actan todava como un imn que atrae al mbito urbano a los habitantes del campo. Un tercer factor que explica el escaso impacto de los intentos por retener poblacin en el campo es que cada vez resulta ms factible trabajar en actividades primarias residiendo en zonas urbanas. Esta posibilidad se debe a mejoras de conectividad y transporte y en su materializacin influye poderosamente la naturaleza de las actividades primarias. Muchas de ellas tienen una marcada estacionalidad, se desarrollan en jornadas de semanas corridas y se pagan con sueldos relativamente elevados. Todos estos factores incentivan una disociacin entre el lugar de residencia y el de trabajo. A menudo, en estas

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actividades primarias se usan tecnologas avanzadas o se requiere un cierto nivel de formacin, que se encuentra con ms frecuencia en las zonas urbanas que en las rurales. Hay tambin actividades que requieren mucha superficie pero escasa mano de obra (salvo en pocas especiales), como las construcciones, las cosechas (de soja y otros granos, as como de frutas para la exportacin) y las plantaciones de bosques, entre otras, por lo que tienden a ser expulsoras de minifundistas y se prestan a la contratacin irregular de mano de obra rural. De esta manera, el auge productivo de las zonas rurales genera beneficios atenuados y ocasionales para los habitantes del campo; ms an, en ciertos casos las ganancias quedan fuera del alcance de la mano de obra residente en el campo. Con todo, en el documento se mencionan ejemplos de dividendos directos del auge del sector primario, que incluye desde las denominadas agrociudades en el Paraguay hasta las ciudades extractivas en pases andinos. Estas tienden a localizarse en las cercanas de las explotaciones y constituyen espacios de oportunidad (aunque tambin de riesgos, sobre todo ambientales) para la poblacin rural del entorno. En ese sentido, los programas de desarrollo urbano sostenible y de ampliacin del equipamiento y la infraestructura de esas ciudades pueden convertirse en un poderoso instrumento de poltica para mejorar las condiciones de vida de la poblacin rural. El reconocimiento de las debilidades de las acciones tendientes a retener la poblacin rural no implica un llamado a inhibirse de actuar en esta materia, si bien una intervencin no debera obedecer tanto a la emigracin neta rural en s, sino a los efectos que esta tiene sobre la composicin de la poblacin rural. En el documento, estos efectos se estiman de manera directa con apoyo en metodologas innovadoras en un par de pases de los que se cuenta con datos recientes idneos (censos de 2010). Claramente, la emigracin neta del campo es el factor demogrfico que explica su envejecimiento prematuro y su desbalance de gnero (relacin de masculinidad elevada). Adems, tiende a erosionar un capital educativo de por s bajo. Estos efectos preocupan porque pueden alimentar trampas de pobreza. Todo lo anterior justifica la actuacin sobre esta pertinaz emigracin. Pero, ms que polticas de retencin, lo que requieren las zonas rurales son intervenciones que ataquen simultneamente sus condiciones de expulsin y sus asimetras con las zonas urbanas, de manera que las primeras puedan tambin atraer poblacin. La accin segmentada en una u otra direccin termina incentivando la migracin hacia el mbito urbano. La evidencia sistematizada en el documento revela que el dinamismo productivo puede darse sin un atractivo migratorio permanente, lo que da pie a polticas de adaptacin de zonas rurales con poblacin decreciente por emigracin, pero a la vez con insuficiente mano de obra relativamente calificada y dficit estacional de mano de obra no calificada. Se trata de un escenario radicalmente distinto al que exista cuando comenz el xodo rural, que ha llegado a caracterizarse como de oferta infinita de mano de obra no calificada (tanto para zonas rurales como urbanas). En la actualidad, el escenario es ms diverso y, de hecho, hay pases donde predomina un dficit de mano de obra en el mbito rural. Es raro que esto ocurra en concomitancia con una emigracin rural persistente, que adems es principalmente de poblacin en edad de trabajar. La respuesta a esta paradoja tiene que ver con el desajuste de calificacin y la estacionalidad ya mencionados. En estas condiciones, las polticas de localizacin y movilidad en el campo ya no pueden limitarse solo a la poblacin rural. Hay cada vez ms residentes urbanos que trabajan en actividades primarias en mbitos rurales. Lo mismo ocurre a menor escala todava, aunque en algunos pases es mucho ms visible en el caso de los migrantes internacionales que van a trabajar al campo en labores estacionales. Las medidas concretas ataen tanto a aspectos operativos la manutencin, el alojamiento y la circulacin de esta fuerza de trabajo mvil como a asuntos de proteccin social y de ejercicio de derechos de los migrantes, entre ellos el acceso a la salud y al cuidado de los nios, la formalizacin de los contratos, la sindicalizacin y la evitacin de abusos, maltratos y discriminacin.

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Esta mayor interaccin entre el mbito rural y el urbano pone en cuestin la validez de la distincin en las polticas. La conclusin del estudio al respecto es mixta. Por una parte, las definiciones basadas en gradientes que se prestan a diversos criterios y que en la actualidad son objeto de investigacin y debate resultan tcnicamente ms idneas porque capturan mejor la diversidad demogrfica, socioeconmica y hasta cultural dentro del territorio rural. Por otra parte, la definicin dicotmica an mantiene validez, por cuanto todava logra reflejar ntidamente las desigualdades y diferenciales sociales entre las zonas rurales. La diversidad dentro del mbito rural es clave, porque ante situaciones heterogneas las polticas homogneas suelen fallar, al igual que ante condiciones diversas entre territorios rurales caben acciones en que al menos se reconozca y considere la especificidad de los diferentes territorios. En el documento se detalla un par de factores importantes en relacin con la diversidad rural vinculados con el territorio y la movilidad de la poblacin. El primero tiene que ver con la discusin sobre la dispersin y las definiciones basadas en gradientes a las que se aluda antes. Las zonas rurales cercanas a las ciudades o a las vas de conexin regional o nacional presentan ventajas desde el punto de vista productivo y social. Adems, pueden servir de plataforma, a la vez que de lugar de referencia, para la accin pblica (en particular con respecto a los servicios) en el mbito rural. El segundo factor atae al empleo rural no agrcola (en cierta medida, la contracara de los trabajadores primarios con residencia urbana), que est aumentando y constituye una alternativa econmica significativa para el futuro de los territorios rurales. La cantidad de ocupados y la relevancia econmica del empleo rural no agrcola varan segn las zonas. Pero, adems de diversificar la base productiva, suelen ser actividades que requieren un cierto nivel de calificacin, por lo que pueden contribuir a la permanencia de personal calificado en el mbito rural (o incluso atraerlo de zonas urbanas, como acontece con el empleo rural no agrcola vinculado a la economa verde, el turismo rural y las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, entre otros rubros). En lo que atae a las asimetras entre el mbito urbano y el rural, la evidencia sistematizada en el documento en materia de localizacin y agrupamiento de la poblacin rural ratifica que esta todava presenta una alta dispersin, normalmente aunada con escasa conectividad fsica, lo que conlleva condiciones de aislamiento. Salvo en casos excepcionales, este aislamiento no constituye una barrera a la emigracin, porque la informacin sobre el resto del mundo circula hasta en los lugares ms recnditos; en cambio, s complica significativamente la prestacin de servicios bsicos y el acceso a oportunidades existentes en otros lugares. Las medidas para contrarrestar este aislamiento son varias y entre ellas cabe mencionar las que: i) promueven una mayor conglomeracin de la poblacin rural, tpicamente mediante la nucleacin en poblados pequeos pero bien servidos y conectados; ii) identifican ncleos de poblacin (urbana o rural) ms accesibles para la poblacin dispersa y que concentran la oferta de servicios bsicos; iii) ofrecen, mediante diversos procedimientos, atencin in situ a la poblacin dispersa; iv) llegan directamente a la poblacin aunque est dispersa, de lo que son un ejemplo aunque no exento de problemas y debates los programas de transferencias condicionadas, que se iniciaron en zonas rurales y han tenido efectos importantes para la reduccin de la pobreza; v) facilitan el traslado pendular (diario o por perodos ms largos) de poblacin a centros urbanos con propsitos mltiples (laborales, educativos, sanitarios o administrativos, entre otros); vi) aumentan la conectividad mediante el emplazamiento de rutas, vas y otras infraestructuras de conexin, y vii) facilitan la conectividad virtual usando las tecnologas de la informacin y las comunicaciones. En cualquier caso, todas estas medidas parten de una premisa bsica: la poblacin, con independencia del lugar en que resida, tiene derechos, entre ellos el de acceso a servicios bsicos, por los que debe velar el Estado. Desde fines de la dcada de 1990 e inicios del siglo XXI, a la par que la discusin sobre la nueva ruralidad se plantea el enfoque territorial del desarrollo rural. Segn ese planteamiento, que tiene importantes repercusiones en la definicin de las polticas pblicas pues el territorio se convierte en

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objeto de las polticas se concibe el desarrollo rural como articulador de polticas sectoriales en espacios territoriales y, adems, se implica que estas polticas deben aplicarse de manera diferenciada dependiendo del contexto. En el enfoque territorial, el eje articulador es el espacio multidimensional econmico, social, poltico, ambiental y cultural, de modo que las polticas proporcionan orientaciones estratgicas que potencian los instrumentos tradicionales del desarrollo rural y sectorial y se centran en el impacto sobre el mbito redistributivo, el crecimiento econmico, la preservacin de las riquezas sociales y naturales y la integracin social y territorial. Este enfoque se ha considerado en varios pases de la regin el Brasil, el Ecuador, Guatemala y Mxico, pues se ha transformado en un elemento democratizador, al incorporar con fuerza la articulacin de polticas y programas con base territorial, as como la participacin efectiva de la sociedad civil organizada, la descentralizacin y el fortalecimiento de los gobiernos locales, adems de la adopcin de la identidad cultural como la caracterstica aglutinadora de los territorios. En el recuadro XI.2 se exponen las experiencias del Brasil, Guatemala y Mxico en la implementacin de polticas de desarrollo rural con un enfoque territorial y se hace referencia a las diversas instancias legislativas o polticas en donde se ha incluido esta orientacin. Si bien no en todos los pases de la regin se ha incorporado este enfoque, en muchos se han impulsado polticas de desarrollo rural y lucha contra la pobreza. Adems, los gobiernos coinciden en la importancia del desarrollo sostenible del campo y la agricultura como requisito para el logro de los objetivos de su poltica pblica y sus estrategias de modernizacin. Estas polticas complementan las metas de crecimiento econmico y de desarrollo social en cada pas y pueden contribuir a los esfuerzos para alcanzar los Objetivos del Desarrollo del Milenio.

Recuadro XI.2 EXPERIENCIAS RECIENTES DE POLTICAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL Durante la ltima dcada se han cosechado experiencias en varios pases de la regin que han incluido este nuevo enfoque territorial en su constitucin, en nuevas leyes o en polticas de desarrollo rural. En Mxico se promulg en 2001 la Ley de desarrollo rural sustentable, en que se estableca el enfoque territorial como marco conceptual y programtico con que se orienta la estrategia de desarrollo de los municipios en el pas. La ley se apoya en un amplio marco de procesos de descentralizacin, municipalizacin y federalizacin, producto de la modernizacin estatal, y ha generado importantes avances institucionales, como el Programa Especial Concurrente, los sistemas y servicios para reas prioritarias de poltica, los colegiados territoriales, la planeacin territorial participativa y la municipalizacin de la gestin territorial. La experiencia territorial mexicana apunta a generar estrategias comunes de programacin, planeacin y gestin de la inversin pblica, bajo criterios de coordinacin, articulacin y concurrencia, favoreciendo una relacin funcional y sinrgica entre los diferentes tipos de intervencin pblica en los territorios. Un claro ejemplo de esto es la aplicacin del Programa Especial Concurrente como estrategia de ejecucin de polticas sectoriales federales en los niveles municipales, en especial, rurales, con un presupuesto concurrente y una estructura interinstitucional conformada por la Comisin Intersecretarial, en la que participan 13 secretaras de Estado, coordinadas por la Subsecretara de Desarrollo Rural y por estructuras para la coordinacin en el nivel de los estados. Los colegiados territoriales propuestos en la ley se constituyen en una estructura institucional de gestin, participacin, negociacin y planificacin en todos los niveles territoriales. Estos colegiados tienen como unidad bsica los consejos municipales de desarrollo rural sustentable y los comits sistema producto como apoyo a la poltica productiva. De la mano de los colegiados surge un intenso proceso de planeacin territorial participativa con objeto de orientar las demandas de productores, organizaciones y comunidades a travs de planes de desarrollo rural, que determinan visiones prospectivas, ejes estratgicos y proyectos territoriales de desarrollo que se apoyan en las capacidades locales. Finalmente, la experiencia mexicana da una gran importancia al proceso de municipalizacin de la gestin territorial, al favorecer acuerdos del Gobierno federal con los gobiernos locales y la coordinacin con los gobiernos estatales. Estos mecanismos han conducido a la simplificacin de la oferta de programas y a la descentralizacin de las reglas de operacin.

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Recuadro XI.2 (conclusin)

Mientras tanto, el Brasil ha apostado por el desarrollo rural con enfoque territorial para combatir la pobreza y reducir las desigualdades sociales, y lo ha hecho a travs del programa Territorios de ciudadana, que se inici en el ao 2008. El emprendimiento que abarcaba 120 zonas alcanz a fines de 2009 una inversin de 10 billones de dlares, con millones de familias pobres como beneficiarias. Este programa es el ms grande que se ha lanzado en Amrica Latina y uno de sus principales xitos ha sido promover el mundo rural desde el Gobierno federal brasileo y de los gobiernos municipales. El objetivo primordial era mejorar los ingresos y la calidad de vida de las poblaciones brasileas ms vulnerables y que sufren las mayores desigualdades en las zonas rurales del pas. El fortalecimiento de las redes sociales de cooperacin en los territorios, el reforzamiento de la gestin social y la creacin de capacidades han sido estrategias acompaadas de la inclusin productiva de las familias beneficiarias. Al menos siete millones de brasileos participaron en el programa de desarrollo de polticas pblicas en 120 territorios rurales. Durante el segundo ao del programa se involucr al sector empresarial privado; un hito importante, puesto que para el Gobierno brasileo no se puede hablar de desarrollo integral sin la contribucin de todos los actores de la sociedad. Guatemala ha establecido varias instancias que promueven el desarrollo rural con un enfoque territorial. Por una parte ha orientado su estrategia de gestin hacia intensos procesos de ordenamiento territorial, producto de una normatividad que consagra la descentralizacin como el principio estructurador de una poltica que busca la cesin de competencias del Estado central a favor de los municipios y las instancias territoriales intermedias. Esta institucionalidad tiene sus bases en la aplicacin de un principio de autonoma, el desarrollo de un sistema de consejos de desarrollo, un Gabinete de Desarrollo Rural y el Sistema Nacional de Planeacin Estratgica (SINPET). Asimismo, se instituy el Gabinete de Desarrollo Rural, bajo la coordinacin de la Secretara de Planificacin y Programacin (SEGEPLAN) de la Presidencia, con el liderazgo directo de la Vicepresidencia de la Repblica y la participacin de las instancias nacionales responsables de la poltica sectorial. Con este Gabinete, la responsabilidad del desarrollo rural recae en una instancia nacional y no sectorial, lo que ejemplifica la redefinicin de los esquemas de poder, ya que esa misma institucin es responsable del Plan de Desarrollo Rural del pas. El Sistema Nacional de Planeacin Estratgica Territorial engloba la planeacin regional y territorial como marco de los planes estratgicos territoriales, formulados, concertados y gestionados con una alta participacin del modelo de consejos territoriales. Estos planes tienen carcter integral, multisectorial y de largo plazo. Por ltimo, en 2009 se dise una Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral a partir de los notables resultados obtenidos en los espacios de dilogo, entre el gobierno y diversas organizaciones sociales, sobre desarrollo rural integral y la resolucin de la conflictividad agraria laboral y ambiental. El objetivo principal de esta poltica es lograr un avance progresivo y permanente de la calidad de vida de los sujetos de poltica y, en general, de los habitantes de los territorios rurales, a travs del acceso equitativo y el uso sostenible de recursos productivos, medios de produccin, bienes naturales y servicios ambientales, para alcanzar un desarrollo humano integral sostenible en el rea rural.
Fuente: Rafael Echeverri y Octavio Sotomayor, 2010 [en lnea] http://www.reflejosocial.com/politicas-sociales/territorios-deciudadania-una-apuesta-de-brasil-por-el-desarrollo-rural.

El captulo V atae a territorios muchas veces rurales, pero no siempre con especificidades muy marcadas desde el punto de vista histrico, analtico y de poltica. Se trata de las reas de baja densidad demogrfica, que constituyen una parte importante del territorio regional y son clave para el desarrollo sostenible a escala mundial. Estas reas corresponden a una gran diversidad de territorios que tienen vnculos muy distintos con la dinmica demogrfica y el desarrollo sostenible. En el documento estos territorios se agrupan en unas pocas categoras: i) selva hmeda, con poblacin aborigen y que, por sus riquezas, histricamente ha despertado el inters de diferentes actores y ha sido ocupada de manera gradual mediante avanzadas espontneas y desordenadas o mediante programas oficiales de colonizacin (hoy virtualmente en desuso, como se explic antes en este mismo captulo); ii) zonas desrticas y esteparias, por definicin hostiles al asentamiento humano pero objeto de ciclos de poblamiento en virtud de las alzas y bajas de sus riquezas naturales, tpicamente extractivas, y iii) reas costeras hasta hace poco escasamente habitadas, descubiertas por la industria del turismo global, que las usa bajo formatos diferentes (megaproyectos invasivos, urbanizacin permanente, emplazamientos aislados y exclusivos, microproyectos basados en actores locales y ecoturismo, entre otros).

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En el documento se subraya algo aparentemente simblico, pero revelador de la visin que se tena de esas reas. Se trata del uso de la expresin espacios vacos para identificarlas, con lo que se haca tabla rasa de la vida que contenan: poblacin aborigen, colonos espontneos, fauna y flora. Lo anterior parece obvio en la actualidad, pero fue invisible (o invisibilizado) hasta hace una pocas dcadas. En cualquier caso, los nuevos significados que han adquirido estos territorios les han valido una creciente presencia en la agenda pblica y en el debate meditico. Y uno de los puntales de su nuevo estatus es la valoracin de la vida que albergan. El principal hallazgo sobre estos territorios es que su escenario demogrfico actual difiere de la situacin y de las expectativas existentes durante el siglo pasado. Aunque las realidades varan por pases y regiones, el sistema de asentamientos humanos est relativamente consolidado, existe infraestructura y tejido productivo, cuentan con mayor conectividad, se ha forjado una identidad territorial y se ha instaurado una institucionalidad pblica y social. Desde luego, en todos estos mbitos existen dficits, que pueden ser todava muy importantes en algunas regiones, pero ya no se habla de una base demogrfica y socioeconmica nfima. Por ello, tan importante como la anticipacin y el manejo de los escenarios futuros es la accin respecto de la poblacin y los asentamientos ya existentes. Parte de esta poblacin corresponde a colonos y migrantes, muchos de los cuales fueron incentivados a trasladarse mediante los programas y las polticas pblicas antes descritos. Otra parte corresponde a su descendencia, cuya relacin con el territorio y el Estado puede diferir de la de sus progenitores. Y un tercer grupo, histricamente olvidado o incluso avasallado, es el de los habitantes originales, a menudo pueblos indgenas o poblacin fornea asentada en esos territorios mucho antes del inicio de los programas o los procesos de ocupacin masivos. Esta realidad emergente de las reas de baja densidad, que aun manteniendo su escasa presencia demogrfica dentro del total nacional albergan poblaciones mucho ms numerosas que en el pasado y una red de asentamientos humanos ms compleja y diversificada, con metrpolis y ciudades intermedias, impone un nuevo escenario a las polticas pblicas. Se trata de comunidades que an dependen en gran medida del apoyo estatal directo. Otras comunidades han basado sus progresos, o al menos su expansin, en incentivos pblicos (subsidios, regalas, bonificaciones y franquicias, entre otros) que, en caso de ser retirados, podran provocar su colapso. Incluso aquellas cuyo atractivo se ha cimentado en la inversin privada y en industrias rentables (por ejemplo, el turismo) necesitan de un involucramiento activo del Estado para atender un conjunto de externalidades (entre ellas las ambientales y las relativas a la seguridad ciudadana) y proveer bienes y servicios pblicos vitales para el buen funcionamiento de la industria1. En esta lnea, varias experiencias sugieren que la misma poblacin de estas reas es la ms consciente de la importancia del apoyo de la administracin central. En efecto, varios episodios recientes muestran cmo, pese a la escasa cuanta demogrfica que representan y la gran lejana fsica y poltica que experimentan, la reaccin unificada de esta poblacin frente al poder central o actores exgenos modific los planes de estos ltimos. Un ejemplo de lo anterior se dio en el verano de 2011 en Magallanes
1

Eso no significa que el Estado haya desempeado un papel ordenador de esta industria, que de hecho se ha expandido al margen de una estrategia de desarrollo sostenible de origen pblico. En un reciente diagnstico de uno de los casos nacionales emblemticos de este auge turstico (el de la Repblica Dominicana), se concluye que: Las declaraciones que han hecho los gobiernos convirtiendo las zonas naturales en polos tursticos sin un plan nacional de ordenamiento territorial integral han afectado considerablemente la biodiversidad, el uso de suelos y las comunidades. Adems, los gobiernos han favorecido de manera sistemtica el incumplimiento de los planes maestros en cuanto a uso del espacio costero, posponiendo la dotacin de servicios bsicos de infraestructuras a las comunidades vinculadas a los polos tursticos (PNUD, 2005, pg. 88). Vale decir que el Estado se ha involucrado como actor y eventualmente ha apoyado la expansin de la industria turstica en estas reas, pero salvo casos excepcionales, como el de Cuba, no ha conducido ni controlado esta expansin.

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(duodcima regin de Chile, la ms austral del pas y cuya capital, Punta Arenas, se encuentra a 2000 kilmetros al sur de Santiago). La rebelin popular que se desat en esa regin como respuesta a una decisin del gobierno central de reducir el subsidio al gas (combustible ampliamente usado all, sobre todo para calefaccionar, y cuyos yacimientos se encuentran en la zona) oblig al gobierno a ceder y a negociar un acuerdo en virtud del cual se mantuvo en general el subsidio al gas. Por su parte, los pueblos indgenas originarios de estas reas se han constituido en un agente que redefine las opciones de la ocupacin y que, adems, reclama al Estado-nacin derechos y atencin especficos. Estas comunidades fueron invisibilizadas y menospreciadas durante los procesos de ocupacin inducida por el Estado. Muchas veces fueron violentadas y engaadas por actores interesados en las riquezas naturales de sus territorios. En la actualidad, la mera organizacin de estos pueblos los convierte en agentes relevantes. Adems, desde el Estado se advierte un nuevo trato, impulsado por actores e instancias internacionales, como el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la declaracin de derechos colectivos por parte de las Naciones Unidas. En Amrica Latina, ejemplos ilustrativos de esta nueva posicin del Estado, segn la cual se reconocen el patrimonio y los derechos histricos de los pueblos indgenas respecto de sus territorios, son la nueva constitucin del Ecuador2 y, en el mismo pas, el reciente Cdigo orgnico de organizacin territorial, autonomas y descentralizacin, en que se reconocen los derechos colectivos de los pueblos amaznicos sobre ese ecosistema. Cabe destacar que esto se hace en el marco de una ley que an no se ha elaborado, de modo que el alcance de los reconocimientos solo se podr evaluar cuando se conozca el contenido final de la norma. Tal como se cit en el caso de la regin chilena de Magallanes al ilustrar la presin que pueden ejercer las comunidades locales para que se mantengan tratos especiales a ciertas reas perifricas pobladas al amparo del Estado, pueden sealarse varios ejemplos del creciente papel que estn teniendo las comunidades indgenas en los destinos de los territorios que habitan desde tiempos remotos. El ms reciente es el conflicto nacional registrado en Bolivia (Estado Plurinacional de) por el proyecto del Gobierno de construir una carretera a travs del Territorio Indgena y Parque Nacional Isiboro Scure (TIPNIS). Este espacio se encuentra entre los departamentos bolivianos de Beni y Cochabamba y tiene una doble categora de proteccin: parque nacional y territorio indgena de moxeos, yurakars y chimanes. Al igual que lo acontecido en Magallanes, el resultado de esta pugna se inclin, al menos hasta la fecha de elaboracin de este documento, hacia la comunidad indgena local, pues el Gobierno decidi suspender el proyecto y negociar una eventual redefinicin de este con la comunidad. En otras partes de la regin persisten conflictos similares. Su origen difiere (represas, plantas generadoras de energa, minas, sumideros, plantaciones, vas e instalaciones varias), pero tienen en comn la reaccin de la comunidad local cuando siente que no es escuchada o que sus derechos son atropellados. Esto ltimo es clave, porque en muchos casos estas explotaciones generan trabajo y riqueza para la poblacin local (excluyendo lo devengado por compensaciones, que normalmente no contribuyen al desarrollo de las comunidades) y, por ende, podran ser bienvenidas por estos habitantes y resultar beneficiosas para el desarrollo sostenible de estas reas. Pero la experiencia hasta la fecha muestra una inquietante prepotencia de los inversores y de los responsables de adoptar decisiones a nivel central, que an se afirman en el discurso abstracto de las necesidades del pas y de pinges ganancias para validar los proyectos, olvidando que es la poblacin local la que sufre sus secuelas y la que muchas veces no tiene acceso a los beneficios. Con estas ilustraciones no se pretende omitir del anlisis la importancia del poder central, que debe velar por el desarrollo nacional. Solo se intenta subrayar la emergencia de un nuevo escenario en que resulta inadmisible aplicar medidas que pasen por alto la opinin, los intereses y la cosmovisin de las comunidades que residen en estas zonas de baja densidad.
2

En particular en su artculo 57.

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Finalmente, en la nueva concepcin sobre estos territorios se otorga gran importancia a su preservacin y como argumento para ello se destaca su valor para la biodiversidad y los equilibrios ecosistmicos globales, como se aprecia en el recuadro XI.3. Esto supone que, al menos desde el punto de vista formal, hay una inquietud especfica por los efectos ambientales de la ocupacin y explotacin de estas zonas, lo que ratifica las diferencias respecto de los programas de asentamiento de poblacin del pasado, que ningunearon estos asuntos. No es raro, entonces, que en los listados de buenas prcticas identificadas en la regin en materia ambiental, en el marco de las discusiones nacionales e internacionales preparatorias de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Ro+20), la institucionalidad creada y las polticas y programas implementados para resguardar, resarcir y recuperar estos ecosistemas ocupen un lugar de privilegio (vase el recuadro XI.4). Ahora bien, el hecho de que en la Amazonia brasilea coexistan estos logros con situaciones en que predominan el dao ambiental y la expulsin o exclusin de la poblacin local revela el carcter fractal de las relaciones entre poblacin y desarrollo, por lo que las iniciativas pblicas exitosas a escala nacional deben ser reforzadas a escala local, donde por diversas razones no operan adecuadamente. Respecto de las reas fronterizas, tratadas en el captulo VI, las recomendaciones de poltica estn directamente relacionadas con los espacios analizados. Existen importantes diferencias entre estos espacios, que incluyen desde reas donde se ha consolidado un mbito propiamente transfronterizo y la migracin y la movilidad de la poblacin configuran un mecanismo de integracin regional (por ejemplo, entre el Ecuador y Colombia), hasta zonas donde la frontera define ms bien un espacio de distincin y separacin de dos naciones, entre las cuales el intercambio migratorio (tpicamente asimtrico) tiene un alcance nacional (por ejemplo, en el caso de Hait y la Repblica Dominicana). Sin embargo, a pesar de esa diversidad, emerge un conjunto comn de problemas y dficits que ameritan polticas especficas. Las polticas relativas a la salud, en particular la sexual y reproductiva, son clave por cuanto los servicios de salud en las zonas de frontera son claramente deficientes o no bastan para atender la demanda, ni siquiera de la poblacin nativa. En ese sentido, la principal recomendacin de poltica es integrar a los gobiernos locales en el esfuerzo de adecuar la oferta a las necesidades reales de la poblacin fronteriza, tanto la local como la migrante. Asimismo, es crucial incorporar a esta tarea a las organizaciones de la sociedad civil, que pueden aportar mucha experiencia en materia de atencin de salud de migrantes.
Recuadro XI.3 PROTECCIN DEL ECOSISTEMA Y LA ETNICIDAD EN LA AMAZONIA: EL EJEMPLO DEL CDIGO ORGNICO DE ORGANIZACIN TERRITORIAL, AUTONOMAS Y DESCENTRALIZACIN DEL ECUADOR Artculo 11.- Ecosistema amaznico.- El territorio de las provincias amaznicas forma parte de un ecosistema necesario para el equilibrio ambiental del planeta. Este territorio constituir una circunscripcin territorial especial regida por una ley especial conforme con una planificacin integral participativa que incluir aspectos sociales, educativos, econmicos, ambientales y culturales, con un ordenamiento territorial que garantice la conservacin y proteccin de sus ecosistemas y el principio del sumak kawsay. En la propuesta de la ley especial amaznica debern participar personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos urbanos y rurales. Se respetar la integralidad de los territorios de las comunidades, pueblos y nacionalidades amaznicos, los derechos colectivos y los instrumentos internacionales. Artculo 12.- Biodiversidad amaznica.- Con la finalidad de precautelar la biodiversidad del territorio amaznico, el gobierno central y los gobiernos autnomos descentralizados, de manera concurrente, adoptarn polticas para el desarrollo sustentable y medidas de compensacin para corregir las inequidades. En el mbito de su gestin ambiental, se aplicarn polticas de preservacin, conservacin y remediacin, acordes con su diversidad ecolgica.
Fuente: Gobierno del Ecuador, Cdigo orgnico de organizacin territorial, autonomas y descentralizacin [en lnea] http://asambleanacional.gob.ec/leyes-asamblea-nacional.html.

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Recuadro XI.4 EL PLAN DE ACCIN PARA LA PREVENCIN Y EL CONTROL DE LA DEFORESTACIN EN LA AMAZONIA LEGAL DEL BRASIL (PPCDAM) Ms all de su contribucin a las emisiones y de su potencial en materia de mitigacin, la selva amaznica desempea un papel fundamental en el sistema climtico de la regin. Las altas tasas de deforestacin en la Amazonia llevaron el Gobierno del Brasil a establecer en 2003 el Plan de accin para la Prevencin y el Control de la Deforestacin en la Amazona (PPCDAM). El PPCDAM es una iniciativa sin precedentes en lo que se refiere a la articulacin interinstitucional entre sectores (ministerios) y niveles (federal, estatal, municipal) de gobierno. La complejidad de la temtica de la deforestacin ha exigido que el plan sea implementado conjuntamente por 13 ministerios, bajo la coordinacin de la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica. El PPCDAM tiene tres ejes centrales: ordenamiento territorial y cuestiones relacionadas con la propiedad de tierras; monitoreo y control ambiental y fomento a las actividades productivas. A partir de 2005 se observa una sensible cada en las tasas de deforestacin, como demuestra el grfico.
BRASIL: TASA ANUAL DE DEFORESTACIN EN LA AMAZONIA LEGAL (En km2/ao)
35 000

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0
2002 1989 1990 1992 1996 1988 a 1993 b 2003 2004 2005 2007 1991 1995 1998 1999 1994 c 2010 d 1997 2000 2001 2006 2008 2009

Fuente: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPES), Taxas anuais do desmatamento 1988 at 2010 [en lnea] http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2010.htm. a Promedio entre 1977 y 1988. b Promedio entre 1993 y 1994. c Tasas anuales consolidadas. d Estimacin.

Algunas de las medidas clave han sido operaciones de fiscalizacin, la difusin de listas de municipios en que la deforestacin haba llegado a niveles crticos y un decreto que impeda a las instituciones financieras del sector pblico otorgar crditos a agentes econmicos con actividades en reas deforestadas. A esto se ha sumado una creciente presin del mercado por obtener garantas sobre la legalidad del origen de los productos (carne, por ejemplo) y esfuerzos por parte del sector privado y de la sociedad civil (como una moratoria a la compra de soja producida en reas deforestadas). El Plan ha sido reevaluado y reorientado peridicamente, respondiendo a lecciones aprendidas y a cambios en los patrones y en los factores motivadores de la deforestacin. A pesar de todas esas medidas, la deforestacin acumulativa de la Amazonia brasilea es sustancial, ya que representa ms de un 17% de la zona de bosque original.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra: Avances, brechas y lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe (versin preliminar) (LC/L.3346), Santiago de Chile, 2011.

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Sobre las desigualdades regionales, que se examinan como desigualdades entre DAM en el captulo VII, el foco est puesto en las polticas relacionadas con la localizacin y, sobre todo, con la movilidad y la migracin interna. En ese sentido, los principales mensajes de poltica se presentaron ya en el anlisis de los hallazgos en los captulos III y IV. Por una parte estn el reconocimiento del derecho a migrar y los rditos de la migracin desde regiones pobres hacia regiones ricas, tanto para las personas que migran como para la economa nacional y la de las regiones dinmicas. En su versin ortodoxa, de esta lectura de la realidad se desprenden planteamientos que promueven la poltica de dejar hacer, por cuanto son las fuerzas del mercado las que guan las decisiones y los flujos migratorios, que se suponen funcionales para los individuos y para el sistema econmico, respectivamente. Adems, con esta visin se atribuye a la migracin un efecto de arbitraje de las desigualdades regionales y, por ello, se la considera una fuerza que favorece la convergencia interregional a largo plazo. Por otra parte est la evidencia sobre el predominio de los factores de expulsin en las regiones de pobreza crnica de Amrica Latina, lo que impone cotas a la racionalidad de la decisin migratoria. En la misma direccin estn el envejecimiento prematuro y la prdida de recursos humanos jvenes y relativamente calificados que origina la emigracin neta desde las regiones de pobreza crnica, lo que hace que la migracin propicie una trampa de pobreza. Por otra parte, los datos actuales tampoco avalan la hiptesis de una convergencia socioeconmica entre los espacios subnacionales en buena parte de los pases de la regin. En vista de lo anterior, el principal mensaje de poltica del texto es que, con independencia de sus determinantes, la migracin interna se enmarca en el ejercicio de derechos inalienables de las personas, en particular el de libre circulacin dentro de los espacios nacionales. Por ende, no hay justificaciones de carcter poltico ni legal para que se adopten polticas o programas orientados a fijar o mantener la poblacin en los territorios de pobreza crnica. Con todo, esta emigracin no es inocua para las regiones pobres y actuar sobre ella o sobre la corriente opuesta, es decir, la inmigracin, s puede convertirse en un objetivo de la poltica pblica. En cualquier caso, estas iniciativas no pueden coartar el derecho al libre movimiento de las personas y deben operar bsicamente mediante incentivos. Al respecto, en el documento se retoman las propuestas elaboradas por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) en los ltimos aos, tendientes a recuperar las polticas de desarrollo regional, pero reconociendo a la vez la importancia de la globalizacin y las fuerzas del mercado. Lo anterior se plasma en un conjunto de conceptos centrales que retoman la iniciativa pblica en materia regional, si bien de manera diferente a la de los grandes planes de la dcada de 1960 y 1970. Entre estos conceptos estn los de competitividad, liderazgo y proyecto regional, que apuntan a fortalecer la capacidad de las regiones para insertarse en los mercados globales y competir en estos a escala nacional e internacional. Esto exige un apoyo a travs de polticas y programas centrales, en la medida en que la competitividad requiere inversin, infraestructura, servicios y recursos humanos calificados, entre otros factores. Sin embargo, de acuerdo con los trminos antes expuestos tambin exige una capacidad endgena para guiar y gestionar todos los componentes objetivos de la competitividad. Se hace hincapi en la pertinencia de un empuje y una visin estratgica que partan de las regiones, algo que no estaba presente en las fases previas de las polticas de desarrollo regional. La oportunidad de estas intervenciones se basa en un diagnstico compartido segn el cual los principales factores que impulsan la competitividad territorial son: la complejidad sistmica, la velocidad decisional de las organizaciones, la capacidad innovativa, la flexibilidad, la trama urbana, la infraestructura (pesada y liviana), la autonoma del gobierno respectivo, la cultura, etc. (Silva, 2005, pg. 95).

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Por otra parte, tambin se consolidan como centrales los conceptos de equidad y respeto de derechos con independencia de la ubicacin geogrfica de las personas. Esto no se traduce, por cierto, en una igualacin inmediata de las condiciones en todo el territorio, lo que de hecho no sera posible porque hay desigualdades econmicas y sociales acumuladas, se dan contextos de competitividad distintos entre regiones y las condiciones geogrficas tienen efectos objetivos sobre la prestacin de ciertos servicios. Con todo, estos conceptos revelan un nuevo norte para la poltica regional que atae a la observancia de derechos en todo el territorio. Asimismo, apuntan a garantizar, al menos, equidad territorial en materia de acceso a los recursos y servicios pblicos. De los instrumentos de esta fase destacan por su relevancia los fondos de redistribucin de recursos financieros entre las regiones, pues permiten conciliar el flujo de recursos que deriva de la accin de las fuerzas del mercado con la pretensin de reducir las desigualdades regionales y garantizar equidad en el respeto de derechos. El establecimiento de estrategias regionales elaboradas colectivamente y el fortalecimiento de los liderazgos regionales representativos son importantes aportes para el desarrollo regional sostenible. Se ha definido otra estrategia sobre la base de los mecanismos de coordinacin y accin comn a escala regional, que procuran identificar un proyecto de largo plazo y conducir la regin en esa lnea, con el apoyo de las fuerzas vivas. Tambin se han propuesto como herramientas clave del desarrollo regional los modelos de asociatividad de mltiples actores para actividades productivas locales (Rodrguez y Busso, 2009). Estos modelos denominados clusters en la literatura tcnica se asemejan a una red conformada por actores locales, recursos (humanos, naturales y de infraestructura), actividades econmicas (productivas, comerciales, tcnicas, financieras y asistenciales) y sus relaciones (interdependencia e intercambios). Las vinculaciones dentro de estos mbitos posibilitan el intercambio comercial, de productos y servicios, pero, adems, de tecnologa y pautas normativas, en tanto es necesario ir creando paulatinamente marcos de confianza. En virtud de esta diversificacin de componentes (productivos, sociales y polticos) y de la multiplicacin de nuevos instrumentos, que se suman a los histricos de las polticas regionales, se ha subrayado que en la actualidad existen familias de polticas regionales, ms que una poltica regional (vase el recuadro XI.5). Un punto importante de esta propuesta y de la discusin general sobre las polticas territoriales regionales es la distincin entre el mbito regional y el local. Mientras este ltimo se ha visto privilegiado en el denominado proceso de descentralizacin, en que los gobiernos locales (municipales) han ampliado sus funciones, competencias y recursos (a veces con desequilibrios entre las tareas y recursos nuevos), la regionalizacin ha sido un proceso menos definido que se ha caracterizado por marcadas especificidades nacionales, pues en los pases federales tiene un fundamento poltico mucho mayor. En general, las polticas de desarrollo territorial son favorables a ambos procesos, que suponen en principio un empoderamiento de los espacios subnacionales. Sin embargo, tras 20 aos de descentralizacin, las visiones actuales son ms matizadas, sobre todo porque la base de recursos, muy desigual entre los mbitos locales, es decisiva para las capacidades y presupuestos locales: En Amrica Latina la descentralizacin presenta profundas dificultades, dado el alto grado de disparidad productiva regional, que impone lmites significativos al funcionamiento y el financiamiento de servicios descentralizados, en especial cuando su provisin afecta la equidad []. Por ello, los resultados de estas reformas dependern del sistema de transferencias financieras que las acompaen y del papel compensador que jueguen los gobiernos centrales []. Pero aun cuando se cuente con los recursos financieros requeridos, las disparidades tambin afectarn la disponibilidad de los recursos humanos y, en general, las capacidades de gestin interjurisdiccional. Esto implica que a la transferencia de recursos monetarios deben sumarse procesos de capacitacin y transferencias de capacidades []. El debate sobre la descentralizacin ha puesto de relieve el papel de los gobiernos subnacionales. No obstante, cuando se

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vuelve la mirada sobre la necesidad de garantizar un nivel bsico de derechos en relacin con las polticas sectoriales descentralizadas, se concluye que es necesaria una ardua labor para redefinir el papel de los gobiernos centrales en los pases descentralizados al tiempo que se consolida la sostenibilidad fiscal. Adems, esto subraya la necesidad de evitar que se superpongan las funciones y asignaciones de los distintos niveles. Parece ser que all se encuentra el espacio ideal para analizar los impactos combinados en la cohesin social y la sostenibilidad fiscal, tomando en cuenta las tensiones entre los objetivos de poltica anteriores. (CEPAL, 2010a, pgs. 153 y 154).
Recuadro XI.5 HACIA UN ENFOQUE DE FAMILIA DE POLTICAS TERRITORIALES Actualmente, dada la heterogeneidad y amplitud de las preocupaciones territoriales en contraste con las estrategias implementadas durante el siglo XX, se habla de una familia de polticas territoriales, que incluye, adems de la descentralizacin/federalismo, el desarrollo local y la competitividad territorial, el ordenamiento territorial, y la regionalizacin de polticas transversales y sectoriales (fomento productivo y desarrollo empresarial) (ILPES, 2007, pgs. 106-107). A pesar de la diversidad que las caracteriza, es plausible agruparlas bajo el denominador comn de los desafos que suponen: la necesidad de avanzar de manera decidida hacia una descentralizacin mayor y ms asentada que amplifique los efectos positivos, tratando de repercutir ms all de una perspectiva sectorial y funcional, y que el proceso sea participativo y mancomunado con todos los actores locales relevantes. Otro elemento importante de esta nueva perspectiva de familias de polticas territoriales en Amrica Latina es que ha puesto en evidencia que el crecimiento exportador regional no necesariamente se ha traducido en un mayor desarrollo regional. Por lo tanto, resulta decisiva una buena articulacin poltica e institucional entre los niveles centrales y regionales para conciliar y hacer sentir los beneficios del crecimiento econmico en diversas escalas. Esta articulacin se ha visto reforzada ltimamente por las nuevas estrategias para combatir la pobreza, en que se aprecia que algunos programas nacionales cumplen tambin funciones descentralizadas; al mismo tiempo, se observan programas locales que cumplen, adems, funciones nacionales. Esto provoca que la preocupacin se centre en la articulacin entre diferentes niveles de gobierno. Del anterior escenario se colige la importancia que han recuperado el diseo y la implementacin de polticas de desarrollo regional emprendidas desde el Estado, aunque articuladas para la consecucin de objetivos en diversas escalas y su coordinacin con polticas sociales, de descentralizacin y de ordenamiento territorial.
Fuente: J.C. Ramrez, I. Silva y L.M. Cuervo, Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe: Desigualdades y polticas, Libros de la CEPAL, N 99 (LC/G.2385-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.

Lo anterior no implica una inflexin hacia modelos centralizados y verticales, sino ms bien una ampliacin de la estrategia descentralizadora, de manera que efectivamente empodere a los gobiernos y las comunidades locales y que compense las desigualdades de base que hay entre los diferentes municipios. La urbanizacin demogrfica (y tambin la socioeconmica) contina, lo que se ilustra en el captulo VIII del documento no solo con proyecciones de poblacin, sino tambin con los primeros resultados de los censos de la dcada de 2010. El avance de la urbanizacin se debe exclusivamente a la transferencia neta desde el campo; si esta no existiera, la regin se ruralizara porque el crecimiento demogrfico vegetativo es inferior en la zona urbana. Como la persistencia de este proceso se verific incluso en perodos de especial adversidad para las ciudades la dcada de 1980 y la fase inicial del modelo de apertura, privatizacin y desregulacin, el escenario ms probable a mediano plazo es que la urbanizacin prosiga, no obstante sus elevados ndices actuales, que ubican a Amrica Latina como la regin ms urbanizada del mundo en desarrollo. En ese sentido, las polticas para frenar la urbanizacin no solo son discutibles por razones tcnicas y de derechos, sino tambin en trminos prcticos, pues casi con seguridad fracasaran. La principal implicacin de poltica de esta tendencia es que las demandas y requerimientos sociales no solo se concentrarn en las ciudades, sino que acentuarn su perfil urbano.

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En la dcada de 2000, la reduccin del ritmo de crecimiento de la poblacin urbana se uni en una combinacin virtuosa a mayores recursos fiscales, la revalorizacin de lo urbano y de las ciudades en general y una creciente determinacin poltica para actuar en materia urbana. Esto se expres en polticas pblicas especficas para enfrentar los diferentes dficits urbanos acumulados durante decenios entre otros factores, por la aceleradsima expansin de la poblacin urbana entre las dcadas de 1940 y 1970 en mbitos como la vivienda, los servicios bsicos, el transporte masivo y los espacios colectivos, entre otros. Tales iniciativas han rendido frutos y algunos de estos dficits han comenzado a reducirse, aunque de manera moderada y con variaciones entre los pases y a escala subnacional. En estas polticas se han comenzado a incorporar criterios novedosos en materia de reconocimiento de derechos de la poblacin, funcin social de la propiedad urbana, construccin y funcionamiento integrado de la ciudad, sostenibilidad y cuidado del medio ambiente, participacin ciudadana en decisiones (incluida la elaboracin de presupuestos) y valoracin de la diversidad. Una expresin palmaria de este espritu emergente de las polticas urbanas fue el Estatuto de las ciudades y la posterior creacin del Ministerio de las ciudades en el Brasil; de hecho, en el inciso I de su artculo 2 se establece como directriz de la poltica urbana: El derecho a ciudades sostenibles se entiende como el derecho al suelo urbano, a la vivienda, al saneamiento ambiental, a la infraestructura urbana, al transporte y a los servicios pblicos, al trabajo y al ocio, para las generaciones presentes y futuras3. Con todo, esta misma experiencia revela que pasar del espritu a un cambio efectivo de proceder es complicado, sobre todo si hay muchos intereses en juego (vase el recuadro XI.6).

Recuadro XI.6 EL ESTATUTO DE LAS CIUDADES DEL BRASIL: APORTES, LIMITACIONES Y DESAFOS El Estatuto das Cidades (Ley 10.257 de la Repblica Federativa del Brasil, promulgada el 10 de julio de 2001) es uno de los hitos ms relevante en materia de legislacin, institucionalidad, poltica e ideario urbano de la dcada de 2000 en Amrica Latina. Fue antecedido por un movimiento social de alcance ms amplio que culmin con la constitucin de 1988. Esta nueva carta magna, calificada de ciudadana por su nfasis en los derechos de las personas, contiene una seccin de poltica urbana (artculos 182 y 183), que otorga rango constitucional al ordenamiento territorial local. El principal objetivo del Estatuto de las ciudades fue establecer las directrices generales de la poltica urbana y reglamentar los artculos antes mencionados, que versan, grosso modo, sobre la exigencia de un plan director para todos los municipios con ms de 20.000 habitantes, la nocin de funcin social de la propiedad urbana y sus vinculaciones con procedimientos para evitar la especulacin y promover el acceso a suelo urbano (Urani, 2010). Respecto de las directrices de poltica urbana, se destacan la gestin democrtica por medio de la participacin popular, la cooperacin entre el Gobierno, la iniciativa privada y otros sectores para la consolidacin del proceso de urbanizacin, el establecimiento del plan director como instrumento bsico de la planificacin, el desarrollo y la expansin urbana, y la planificacin de las regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y microrregiones. Entre los instrumentos que estableci, adems del plan director y de las instancias formales de participacin comunitaria, estn las zonas especiales de inters social (ZEIS). Estas apuntan a la regularizacin de los asentamientos informales y a la viabilizacin de la construccin de viviendas de inters social (VIS) mediante varios instrumentos, entre ellos la exigencia de cotas mnimas de VIS en cada emprendimiento (Rodrigues, 2011; Urani, 2010). Asimismo, se establecieron otras medidas e instrumentos contra la especulacin inmobiliaria y a favor de la regularizacin de la propiedad. Desde el punto de vista institucional, el estatuto se vio reforzado por la creacin del Ministerio das Cidades en 2003 y la instalacin de los conceptos de derecho a la ciudad y derecho a la vivienda a partir de la constitucin ciudadana.

Vase [en lnea] www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm.

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Recuadro XI.6 (conclusin)

No obstante sus aportes formales y sus logros concretos entre ellos, multiplicacin de los planes directores, de los espacios e instancias de participacin, de las redes de servicios bsicos, de los programas de radicacin, regularizacin y mejoramiento de asentamientos informales, y de la construccin de vivienda de inters social (Rodrigues, 2011), su impacto concreto ha sido inferior al esperado y ha tenido diversas segmentaciones segn el tipo de ciudad (en general, las menores estn ms rezagadas en su implementacin), voluntad y capacidad del gobierno local y estatal, entre otros factores. Adems, diversos investigadores plantean que no ha logrado encaminar el modelo de desarrollo urbano del Brasil hacia una direccin plenamente sostenible e inclusiva. Respecto de esto ltimo se critica tanto la persistencia de modalidades cortoplacistas, poco transparentes, especulativas e informales de expansin y edificacin en las ciudades, en que el nfasis se pone en la vivienda como mercanca y no como derecho a una morada adecuada. Segn una de las principales impulsoras del Estatuto y actualmente crtica de su implementacin y resultados: Desde el punto de vista de la gestin territorial, aunque desde 2001 est aprobado un nuevo marco normativo el Estatuto de la ciudad que, tericamente, dotara a los municipios de mayor poder sobre el proceso de urbanizacin, las formas predominantes de regulacin la parcelacin del suelo y la zonificacin sufrieron pocas modificaciones y no se produjo ningn consenso poltico sobre la funcin social de la propiedad. Lo mismo podemos afirmar en relacin con las instancias participativas en el terreno del desarrollo urbano: aun despus de ser institucionalizadas no ganaron peso ni arraigo suficientes para invertir el sentido de los procesos de toma de decisiones sobre el desarrollo urbano en el pas. Queda fuera del mbito de este artculo analizar los obstculos que se opusieron a la aplicacin de esta agenda, as como las innovaciones y formas de resistencia que estas propiciaron. A efectos de la hiptesis que pretendemos presentar, ms que una supuesta voluntad poltica de aplicar un plan director participativo o de fortalecer instancias de participacin, los gobiernos carecen claramente de incentivos para hacerlo, ya que, como veremos ms adelante, en el actual modelo federativo y sistema poltico brasileos los procesos de toma de decisiones acerca de las inversiones y el destino de la ciudad estn estructurados sobre otra lgica (Rolnik y Klink, 2011, pg. 14). A lo anterior, ms adelante se aade lo siguiente: Predomina la idea de que la vivienda es una mercanca o, incluso, un activo financiero, en un contexto en que lo ms importante es producir casas masivamente. Evidentemente, eso no guarda una relacin directa con la vivienda adecuada (Rolnik, 2011, pg. 41).
Fuente: Andr Urani, O papel do setor privado e da sociedade civil nas novas governanas metropolitanas brasileiras, Regies metropolitanas no Brasil. Um paradoxo de desafios e oportunidades, Fernanda Magalhes (ed.), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2010; Fabola Rodrigues, Os novos desafios da urbanizao brasileira: uma avaliao do direito cidade na dcada de 2000, RELAP, ao 5, N 8, enero/junio de 2011; R. Rolnik y Jeroen Klink, Crescimento economico e desenvolvimento urbano: por que nossas cidades continuam to precrias?, documento presentado en el XIV Encuentro nacional de la ANPUR, Ro de Janeiro, 2011 [en lnea] www.observatoriodasmetropoles.net/ download/raquel_rolnik.pdf; y R. Rolnik, Entrevista, Moradia mais que um objeto fsico de quatro paredes, Revista electronica e-metropolis, N 5, ao 2, junio de 2011.

Muchos de los programas desarrollados para enfrentar los dficits urbanos incorporaron criterios novedosos asociados a un paradigma emergente que prioriza la intervencin y la regulacin pblicas, combinadas con la participacin de la poblacin, el respeto a los derechos de las personas y la gobernabilidad democrtica integral de la ciudad. Esto contrasta con el modelo de gestin urbana previo, que no solo era menos intervencionista y regulador, sino tambin ms tecnocrtico, vertical y focalizado. Con todo, no se produce un cambio de paradigma, sino ms bien una convivencia, a veces tensa, entre dos enfoques. Los programas para reducir el dficit habitacional son ilustrativos. En general, su principal componente sigue siendo la construccin masiva en la periferia. Esto supone un avance respecto de perodos, como la dcada de 1980, en que esa actividad de edificacin fue escasa. Sin embargo, suele tener como contrapartida efectos adversos en materia de gobernabilidad y funcionamiento de las ciudades y de convivencia en estas, as como en lo relativo a la insercin laboral y el acceso a la ciudad de la poblacin pobre. En tal sentido, la novedad surge de la agregacin de otras lneas de accin, como el emplazamiento de vivienda social en la misma zona de residencia de los beneficiarios de esos programas,

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la radicacin y el mejoramiento de barrios populares y la recuperacin para propsitos residenciales de reas cntricas o pericentrales. Otro tanto ocurre en el sector transporte, donde el caos reinante impuls programas de reestructuracin y ordenamiento en varias ciudades de la regin. En general, en estos programas se traspasaron la organizacin y supervisin del sistema a autoridades o entidades centralizadas y se entreg la operacin de los servicios a diferentes actores. Asimismo, varias ciudades de la regin se embarcaron en la construccin de metros o en la expansin de las redes existentes, con lo que se reforz el papel del sector pblico y del control central sobre el sistema de transporte. Aunque estas iniciativas son costosas y su xito no est garantizado, hay varios ejemplos alentadores y que representan claras indicaciones de una nueva mirada sobre las ciudades. Siendo el transporte estratgico para el funcionamiento de estas y para las condiciones y calidad de vida de la poblacin, el experimento de liberalizarlo casi completamente tuvo secuelas al poco tiempo y produjo esta reaccin hacia un mayor control pblico en el sector (vase el recuadro XI.7).
Recuadro XI.7 INICIATIVAS DE MEJORAMIENTO DEL TRANSPORTE PBLICO EN LA REGIN Con el objetivo de mejorar la calidad del aire y disminuir la congestin vehicular, en las ltimas dcadas se han implementado reformas al transporte pblico urbano, con resultados dismiles, en diversas ciudades de la regin. A continuacin se presentan algunos ejemplos: Curitiba: El sistema de trnsito rpido de buses (TRB) de Curitiba se implement inicialmente en 1972. Cuenta con 64,6 km de troncales y tiene una demanda de 560.000 viajes por da. El sistema contempla carriles exclusivos, cobro en estaciones y vehculos de mayor capacidad. Quito: A partir de la experiencia de Curitiba, la ciudad de Quito desarroll un sistema similar pero a menor escala. Desde 1995, se comenz a construir una red de tres troncales para los sistemas TRB. Abarca 37 kilmetros de troncales y mueve 400.000 pasajeros por da con un operador pblico y otro privado. Un aspecto negativo del sistema es la falta de integracin fsica o tarifaria entre los tres troncales. Bogot: El sistema de TRB TransMilenio, puesto en marcha en 2000, tiene 84 km en operacin y transporta alrededor de 1,4 millones de pasajeros al da. Su planificacin se ha caracterizado por grandes innovaciones, que lo han hecho el ms robusto de los TRB en el mundo. Destacan los servicios expresos (que no se detienen en todas las estaciones), los cuales han permitido reducir los tiempos de desplazamiento y aumentar la capacidad por hora y por direccin. Un aspecto adicional es su reciente integracin con el transporte no motorizado (estacionamientos de bicicletas en los portales), lo que ha incrementado considerablemente el rea de captacin del sistema y ha reducido la carga sobre el servicio de alimentacin. Se estima que la implementacin del TransMilenio ha permitido reducir los gases de efecto invernadero (GEI) en la ciudad en aproximadamente 134.000 toneladas al ao (PNUMA, 2010). Dado el xito de TransMilenio en Bogot, Colombia planea implementar sistemas del tipo TRB en siete ciudades del pas. Ciudad de Mxico: Metrobs fue construido como un complemento a la extensa red del sistema de metro de la ciudad. En el Distrito Federal se han construido tres troncales con una extensin total de 60 km y con una demanda de 260.000 viajes por da. Si bien entre los objetivos del proyecto no se contemplaba explcitamente la disminucin de emisiones de CO2, se ha logrado reducir las emisiones asociadas con la circulacin en la va en cerca de un 10%, equivalente a 50.000 toneladas por ao. Esto representa cerca del 0,25% de las emisiones totales del transporte en la Ciudad de Mxico, un logro significativo para un proyecto de tamao pequeo (Schipper y otros, 2009). Santiago de Chile: El resultado de la implementacin del sistema Transantiago ha sido una reforma global del transporte pblico de Santiago de Chile. A pesar de dificultades iniciales, al cabo de tres aos se logr una disminucin de la congestin y los tiempos de viaje. Se calcula que los beneficios anuales por ahorro de tiempo ascienden a 194.304.000 pesos chilenos, mientras que en concepto de ahorro de emisiones alcanzan 18.815.000 pesos chilenos. El sistema recibe un cuantioso subsidio estatal, cuya sostenibilidad no est garantizada. Los dividendos sociales y ambientales del programa han sido significativos, aunque no siempre son percibidos claramente por el pblico. De hecho, el sistema sigue cargando con el estigma de su inicio fallido y an mantiene un conjunto de flancos dbiles. Las autoridades continan trabajando para mejorarlo y consolidarlo. Hay reformas en marcha, que requieren de ms plazo para ser evaluadas.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra: Avances, brechas y lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe (versin preliminar) (LC/L.3346), Santiago de Chile, 2011.

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Cuando en lugar de considerarse la poblacin urbana como conjunto indiferenciado se centra la atencin en la poblacin que vive en ciudades (localidades de 20.000 habitantes o ms), se hace evidente una nueva realidad en Amrica Latina. Se observan entonces sistemas de ciudades compuestos de muchos ms ncleos. Aplicamos aqu la denominacin de sistema de ciudades en el sentido ms elemental del concepto, vale decir, una simple agrupacin de todas las ciudades o de un grupo de ellas en funcin de un rasgo compartido, por ejemplo el porte demogrfico. Esta definicin contrasta con otra ms compleja, que alude a la red de ciudades integradas funcionalmente y que no se pudo usar de manera sistemtica en este estudio. La diversidad de localidades mencionada es promisoria, por cuanto ofrece alternativas de ubicacin a la poblacin y a los actores sociales y econmicos, que antes disponan de muchas menos opciones. Pero, como se ver a continuacin, el aumento de la cantidad y la diversidad de las ciudades no genera automticamente una red de asentamientos robusta y eficiente, ya que an siguen existiendo muchas desigualdades entre estos ncleos. De hecho, en el captulo IX del documento se examinan casi 2.000 ciudades de la regin (localidades de 20.000 ms habitantes o ms), agrupadas en una media docena de categoras estructuradas segn su porte demogrfico. La heterogeneidad en materia de poblacin queda patente con el crecimiento demogrfico, dado que hay ciudades cuya poblacin crece a tasas superiores al 5% y otras donde disminuye en trminos absolutos. Con todo, se verifica que la atenuacin del crecimiento demogrfico se produce en casi todas las ciudades examinadas, independientemente de su tamao demogrfico, por lo que cabe esperar que la mayora de las ciudades experimenten una baja sostenida de su ritmo de crecimiento demogrfico. Ahora bien, en el estudio se calcula por primera vez la tasa neta de migracin interna de casi 1500 ciudades sobre la base de los censos de la dcada de 2000 y en torno a 950 ciudades con datos de los censos de la dcada de 1990. Los resultados pueden sorprender, por cuanto ms de la mitad de las ciudades registran emigracin neta. Como los clculos permiten diferenciar entre el intercambio con otras ciudades y el intercambio con el resto del sistema de asentamientos humanos (entorno rural y ciudades pequeas, es decir, con menos de 20.000 habitantes), se verifica que esta prdida se debe en casi todos los casos al intercambio con otras ciudades y no al retorno al campo. Tales cifras ensombrecen parcialmente la interpretacin optimista respecto a la baja del crecimiento demogrfico de las ciudades. En efecto, cuando esta cada se explica por emigracin neta sugiere una situacin de inferioridad relativa de las ciudades de origen respecto de las de destino y, por ello, las primeras pueden tener dificultades para aprovechar la moderacin del crecimiento demogrfico. Peor an, dada la selectividad etaria de la migracin, las ciudades expulsoras pueden experimentar adversidades similares a las identificadas en el caso del campo: envejecimiento prematuro, elevada dependencia y disminucin o hasta desaparicin del bono demogrfico. Un examen pormenorizado de la migracin neta segn categoras de tamao demogrfico muestra claramente que son las ciudades pequeas (de entre 20.000 y 50.000 habitantes) las que determinan este resultado, pues es la categora con mayor cantidad de ciudades (863) y en ella predominan abiertamente las expulsoras. Esta situacin es concomitante con niveles de vida medidos con indicadores aproximados a los usados para el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio casi siempre inferiores en estas ciudades a los de las de mayor tamao. Por lo tanto, la evidencia sistematizada de este estudio no apoya el planteamiento de que las ciudades pequeas estn mejor servidas y son ms atractivas. De hecho, este segmento del sistema de ciudades ha ido perdiendo importancia relativa durante las ltimas dcadas. Estos resultados alertan contra la idealizacin de la vida y el funcionamiento de las ciudades pequeas. Ahora bien, los datos usados en este documento (de origen censal) no abarcan algunos aspectos en que estas ciudades pueden presentar ventajas (calidad de vida, seguridad pblica y congestin

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vehicular, entre otros). Adems, estas localidades pueden beneficiarse rpidamente de las facilidades de expansin que tienen algunas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (en particular, la telefona celular y la Internet). Asimismo, hay heterogeneidad dentro de este amplio grupo de 863 ciudades pequeas. No obstante estos sesgos e incertidumbres, con la debida cautela puede concluirse que las posibilidades de que estas ciudades enfrenten en trminos competitivos al resto pasan por un reforzamiento de su infraestructura y servicios bsicos, su conectividad e integracin funcional con el resto de las localidades y su disponibilidad de recursos financieros y humanos. Por su parte, las ciudades medianas a muy grandes trazos, las que tienen entre 50.000 y menos de 1 milln de habitantes s tienden a presentar indicadores sociales con valores que se sitan en el promedio urbano de sus pases o son incluso superiores. Adems atraen poblacin, lo que sugiere dinamismo econmico y refuerza el bono demogrfico. Por ello, la participacin de este segmento en el sistema de ciudades ha ido en aumento. Aunque nuevamente la heterogeneidad limita las generalizaciones, este componente del sistema de ciudades parece tener bases slidas para articularse funcionalmente con las urbes ms grandes e incluso competir con ellas en diversos rubros. En trminos de poltica se trata de una gran potencialidad que puede guiar los intentos de desconcentracin y diversificacin de los gobiernos interesados en ello, a la vez que reforzar el dinamismo econmico nacional. Las polticas de fortalecimiento de la red de ciudades intermedias deben dar prioridad a evitar que en estas se reproduzcan las complicaciones y los males que afectan a las ciudades grandes. A diferencia de lo que ocurra en el pasado, en pocos casos el crecimiento demogrfico acelerado ser un factor decisivo al respecto. Se deber a otros factores, entre ellos la falta de planificacin, las debilidades tcnicas en materia de gestin, la ausencia o inadecuacin de la inversin pblica, la falta de recursos sea por escasez de las transferencias centrales o por limitaciones para la captacin de recursos locales, la desactualizacin o el descuido de las normas de proteccin ambiental, las complicaciones para desarrollar alianzas pblico-privadas y para atraer inversin privada, y la incapacidad de asumir los nuevos retos que impone la creciente participacin ciudadana. En lo que atae a la planificacin de estas ciudades, elaborar escenarios de crecimiento de la poblacin y de la superficie habitada es imprescindible para la definicin de polticas y programas locales (citadinos, en este caso), as como para la toma de decisiones de mediano y largo plazo. Estos ejercicios son conocidos en el mbito de las grandes ciudades, que cuentan con ms recursos y capacidad tcnica para llevarlos a cabo, pero an son poco frecuentes en las ciudades medianas y pequeas (en estas ltimas resultan ms difciles de implementar por razones tcnicas y financieras). No obstante, los avances tecnolgicos y la creciente disponibilidad de informacin a escala local estn facilitando el diseo de estos escenarios, que permiten, entre otras cosas, anticipar la localizacin de la inversin pblica y local, definir las redes de transporte centrales y locales y estimar la demanda futura para actores privados (Martine y otros, 2008). Las ciudades grandes es decir, aquellas que tienen 1 milln de habitantes o ms siguen concentrando una fraccin significativa de la poblacin regional (un tercio del total) y son el segmento con ms habitantes del sistema de ciudades, segn las categoras usadas en el estudio. En materia econmica, poltica y cultural la tendencia a la concentracin en estas urbes es incluso mayor. El principal hallazgo que se presenta en el documento es la inflexin objetiva y subjetiva que han experimentado estas ciudades desde una crisis aparentemente irreversible en las dcadas de 1980 y 1990 hasta una recuperacin en diferentes facetas, incluida la revalorizacin de su papel en el desarrollo nacional y como espacio de vida (aunque esto ltimo no sea obvio en algunos casos). La mayora de estas urbes sobresalen en el mbito nacional por sus mejores indicadores socioeconmicos y siguen siendo territorios atractivos para los migrantes del resto del pas. En suma, tras un perodo complicado para las grandes ciudades de la

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regin, estas resurgen como motores econmicos, puntos de referencia para los intercambios globales, lderes en innovacin y tecnologa, protagonistas en materia educativa y cultural y exponentes de creciente diversidad en su composicin social y tnica. Ahora bien, a la vista de algunas consideraciones de poltica es recomendable cierta cautela ante este panorama auspicioso. Este segmento del sistema urbano tambin es heterogneo. El tamao demogrfico no garantiza automticamente el dinamismo econmico, un lugar de avanzada en materia tecnolgica y educacional ni una amplia cobertura de servicios. Tampoco est garantizado el atractivo migratorio y, de hecho, varias ciudades entre ellas las ms grandes pero no solo estas, como ocurre en el caso de Guayaquil segn revela el censo del Ecuador de 2010 registran emigracin neta. De hecho, en algunas de estas ciudades adquieren mayor cuanta y visibilidad diversos dficits urbanos examinados en el documento (contaminacin, congestin, informalidad y seguridad ciudadana, en particular). Asimismo, la gran extensin de algunas de estas urbes y el nivel de desarrollo an medio de los pases de la regin (con presupuestos de inversin y gestin limitados, aunque sean mayores que en el pasado) constituyen serios obstculos para un buen funcionamiento. Si a lo anterior se le aaden las dificultades histricas para la constitucin de gobiernos metropolitanos (vase el recuadro XI.8), se puede concluir que el desarrollo, el ordenamiento y la gestin de las grandes ciudades enfrentan tambin grandes desafos. No obstante este contrapunto de fortalezas y debilidades de las grandes ciudades de la regin, en el documento se plantea que desde el punto de vista de las polticas estas urbes tienen el viento a favor. Su dinmica demogrfica ha desempeado una funcin al respecto, porque han cesado las oleadas de inmigrantes a las grandes ciudades, pero en la mayora de los casos estas siguen registrando inmigracin neta, lo que amplifica y extiende su bono demogrfico y aplaza un envejecimiento inevitable. Por lo dems, las polticas y los programas para enfrentar los dficits urbanos se han desplegado con particular mpetu en las grandes ciudades y en algunos casos hay importantes signos de progreso. Las mayores dificultades se dan por dficits ante los que las polticas pblicas tienden a diluirse por determinantes estructurales que se mantienen intactos. Es el caso de la inseguridad ciudadana, que tiene races en la pobreza, la desigualdad y la desconfianza hacia las instituciones encargadas, entre otros factores. Lo mismo ocurre con la congestin vehicular, cuando las limitaciones de infraestructura y las complejidades de la geografa y la topografa conspiran contra ciertas soluciones en muchas grandes ciudades y, al mismo tiempo, el mercado promueve y consolida una cultura del automvil particular que mella, al menos parcialmente, los esfuerzos por mejorar el transporte colectivo y aumentar la cantidad de personas que lo usan. Tambin resulta complicado actuar frente a otros asuntos, como la segregacin residencial, en que los pases de la regin tienen poca experiencia de poltica y cuentan con escasos instrumentos operativos de intervencin. Pero la dificultad que entraa el abordaje de estos problemas no significa que sean intratables. Particular atencin merecen las desigualdades dentro de las metrpolis. Como dato ilustrativo, la fecundidad adolescente en los barrios pobres suele ser 5 o ms veces mayor que la de los barrios acomodados. Por consiguiente, es imprescindible crear programas pblicos tendientes a expandir el acceso a los servicios de salud sexual y reproductiva de los adolescentes de barrios pobres. Por eso mismo, compartir experiencias de poltica sobre estos temas con instancias de otras latitudes y, mejor an, de Amrica Latina (cooperacin Sur-Sur) puede ser de gran utilidad, aunque al final cada pas o ciudad deba adaptar las intervenciones a su propia realidad.

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Recuadro XI.8 EL GOBIERNO METROPOLITANO: NECESIDAD, DESAFOS Y OPCIONES En el territorio de las reas metropolitanas coexisten gobiernos de distinto tipo y mbito de actuacin. Estas reas suelen estar conformadas por varias divisiones poltico-administrativas menores (DAME, en su mayora municipios), normalmente cada una con su propio gobierno local, por lo que en primer lugar se produce una acumulacin de gobiernos con diferentes intereses, orientacin poltica, recursos financieros y condiciones ambientales. Dado que en muchos casos estas zonas ocupan parte de una divisin poltico-administrativa mayor (DAM), sobre ellas se encuentra el gobierno de la DAM, que tiene una jurisdiccin ms extensa y no posee facultades para gobernar como un todo el aglomerado metropolitano. En general, la existencia de alguna alcalda mayor o gobierno metropolitano es una excepcin, salvo en el caso de las ciudades que estn total o casi totalmente contenidas en una jurisdiccin creada especialmente (como el Distrito Capital de Bogot, capital de Colombia y del Departamento de Cundinamarca a la vez) y cuya administracin corresponde a una suerte de gobierno metropolitano. La escasez relativa de gobiernos metropolitanos puede resultar paradjica, habida cuenta de las necesidades de visin y gestin integrales que tiene toda rea metropolitana. En la literatura se consignan varios factores que inciden en esta aparente incongruencia, como los recelos para la cesin de competencias desde los niveles de gobierno superiores e inferiores, el rechazo a nuevos gobiernos por ser estructuras demasiado alejadas de la ciudadana y los temores frente al poder que adquirira este gobierno metropolitano. En un reciente estudio se concluye lo siguiente: Pese a la importancia del buen gobierno de las reas metropolitanas para la economa y el bienestar de gran parte de la poblacin, la mayora de los gobiernos centrales y estatales de Amrica Latina son reticentes a crear entidades metropolitanas monistas o supramunicipales. Los gobiernos prefieren estructuras dualistas y de cooperacin voluntaria en sus intentos por mejorar la gestin metropolitana. Irnicamente, aunque la necesidad de una mejor gestin se deriva de la importancia econmica y poltica de las reas metropolitanas, ese mismo peso econmico y poltico es el que impide a las esferas de gobierno superiores crear entidades supramunicipales monistas (Magalhaes, 2010, pg. 14). Ante esta dificultad para establecer gobiernos especficamente metropolitanos hay alternativas que pueden ser inferiores en trminos de gobernanza terica, pero que quiz resulten ms viables polticamente. Una de ellas es la de arreglos funcionales tecnocrticos que asumen la gestin de ciertos asuntos sectoriales desde una jurisdiccin y un enfoque metropolitanos. Se trata, por ejemplo, de las autoridades metropolitanas responsables en materia de transportes y servicios bsicos. Otras son figuras, tambin tecnocrticas, que se encargan del manejo integral de la ciudad como gestores metropolitanos. Sin embargo, la tecnocracia no soluciona el problema central del gobierno, que es poltico y guarda relacin con la representatividad, por un lado, y con la capacidad de negociacin con autoridades electas inferiores y superiores (geogrficamente hablando). En esa lnea, en un reciente trabajo basado en el anlisis comparativo se plantea que: El examen de casos indica que la mejor opcin a mediano y largo plazo es la creacin de arreglos funcionales para la administracin metropolitana en que participen todas las esferas de gobierno (local, estadual y central). Eso requiere estructuras de gobierno que compensen el dominio econmico, demogrfico y fiscal de los municipios centrales y que les permitan, al mismo tiempo, mantener un grado de influencia que no los aleje de la participacin. Los arreglos de gobierno con poder de voto orientados a acciones calificadas pueden servir para ese propsito y tambin para crear empresas pblicas, comisiones o comits que gestionen infraestructuras y servicios esenciales de agua y alcantarillado, salud, educacin, transportes, ordenacin del uso del suelo, proteccin ambiental y vivienda a costos accesibles. Esas estructuras deberan posibilitar la plena participacin de los interesados en la toma de decisiones e, incluso, en su calidad de entidades sectoriales, deberan impedir la concentracin del poder fiscal y de decisin inherentes a una entidad nacional monista. Por otra parte, en un reciente estudio basado en la experiencia de seis pases federales de Amrica (incluidos el Canad y los Estados Unidos) se concluye lo siguiente:

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Recuadro XI.8 (conclusin)

Cuando empezamos el estudio, imaginamos que el futuro resida en el reconocimiento de que un tercer o cuarto nivel de gobierno federal metropolitano facilitara el planeamiento y la visin necesarias para el desarrollo integrado y equitativo de los grandes centros urbanos que abarcan varias jurisdicciones y ciudades Hasta cierto punto, fuimos rehenes de una de las visiones de "metropolitano" que comenzamos a cuestionar desde el principio, o sea, que el concepto metropolitano inevitablemente supondra una organizacin ms centralizada y de una escala urbana mayor en torno a un rea central, a pesar de que abogbamos por dar preferencia al nivel local sobre el regional. Por el camino, comenzamos a reflexionar sobre el hecho de que la gobernanza metropolitana puede (y debera) ms bien construirse de abajo arriba o de dentro afuera, y no derivarse de una arquitectura de paraguas insertada de arriba abajo en la realidad poltica y socioeconmica existente En resumen, las experiencias que hemos examinado sugieren que no se trata de esperar la accin de liderazgo federal ni de que se produzcan enmiendas constitucionales, ni de limitarse a aguardar a que se cumpla ese objetivo sin necesidad de mucha coordinacin, sino de apoyar y estimular el crecimiento de un gobierno metropolitano ms amplio, basado en confederaciones de entidades locales. Por supuesto, esa constatacin no se limita a arreglos federales, sino que tambin se puede aplicar a los gobiernos unitarios, as como donde existan niveles de jurisdiccin administrativa estatal o regional. En todos nuestros estudios de caso, con excepcin de los de un pas, se destaca el papel que los gobiernos estatales pueden ejercer y muchas veces ejercen Nuestras conclusiones son las siguientes: i) los gobiernos regionales ofrecen la mejor base para emprender la construccin de una administracin metropolitana capaz de prestar servicios urbanos eficientemente, pero no existe un nico camino; ii) se precisa algn nivel de estructura de gobierno participativa para las reas metropolitanas con objeto de desarrollar polticas adecuadas para mejorar la vida de las personas de manera equitativa (Wilson, Spink y Ward, 2011, pgs. 40 y 41).
Fuente: A. Orellana, La gobernabilidad metropolitana de Santiago: la dispar relacin de poder de los municipios, Revista Eure, vol. XXXV, N 104, abril de 2009; R. Wilson, P. Spink y P. Ward, Governana metropolitana nas Amricas, Cadernos Metrpole, So Paulo, vol. 13, N 25, enero-junio de 2011.

Finalmente, las polticas destinadas al cuidado y la proteccin del ambiente urbano estarn en el centro de la agenda latinoamericana en las prximas dcadas. Si bien a escala internacional son algunos territorios rurales de la regin los que destacan como protagonistas de los equilibrios ecosistmicos globales, las ciudades de Amrica Latina tambin aparecen en los foros internacionales como conos del deterioro ambiental. La evidencia sistematizada en el documento y en otros recientes introduce un matiz importante con respecto a este estigma, por cuanto en los ltimos aos se han desplegado iniciativas que han permitido reducir el deterioro ambiental en varias ciudades de la regin. Adems, la amplia red de servicios bsicos permite un cierto grado de control sobre el manejo de los recursos hdricos y la disposicin de los residuos y desechos. En cualquier caso, no hay duda de que las ciudades de la regin requieren aumentar sus niveles de exigencia en materia de proteccin ambiental. El tratamiento y el reciclaje de los residuos es una prioridad para evitar que las ciudades se conviertan en vectores de dao ambiental por transferencia de sus desechos a otros ecosistemas. La ecoeficiencia es un criterio que debe guiar el crecimiento y la renovacin de las ciudades, para lo que tiene que ser promovida mediante disposiciones legales y reglamentarias e incentivada por diversos mecanismos (subsidios, ventajas tributarias y crditos blandos). Pero eso no basta. Al final son los patrones de produccin y consumo urbanos los que definen buena parte del impacto ambiental de las ciudades, por lo que tanto las empresas como los hogares y las personas deben incorporar la nocin de sostenibilidad y de cuidado ambiental en sus comportamientos. La abogaca, la concientizacin y la educacin son importantes para este cambio conductual. Asimismo, la participacin ciudadana suele servir como mecanismo de control, denuncia, fiscalizacin y hasta reprimenda contra las empresas e individuos que daan el medio ambiente. Por su parte, los marcos institucionales son clave, tanto por las normas y castigos que imponen como por los incentivos que establecen. En suma, la promocin de conductas responsables y protectoras del ambiente, junto con el escarmiento a los infractores y la internalizacin de los costos del sobreconsumo, confluyen en una triloga de poltica poderosa para promover el desarrollo urbano sostenible en Amrica Latina.

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