PRODERNEA

Propuestas para la Ejecucin y Estrategia de Salida

Sntesis del Proceso de Anlisis y Elaboracin

Agosto 2005

PRODERNEA
Propuestas para la Ejecucin y Estrategia de Salida

CONTENIDO
1 2 3 RESUMEN EJECUTIVO...................................................................................................... 3 INTRODUCCIN .................................................................................................................. 6 EL PROGRAMA Y SUS PARADIGMAS.......................................................................... 7

3.1 LOS PARADIGMAS DEL FIN DE SIGLO ................................................................................... 7 3.2 EL PROGRAMA: OBJETIVOS Y BENEFICIARIOS................................................................... 9 3.3 EL FOCO PRINCIPAL DE LA INTERVENCIN....................................................................... 10 4 EL NIVEL DE LA INTERVENCIN .............................................................................. 12

4.1 LA EJECUCIN DESCENTRALIZADA ................................................................................... 12 4.2 LA APLICACIN DE LOS INSTRUMENTOS ........................................................................... 13 5 LA ESTRATEGIA DE TRABAJO FUTURO ................................................................. 16

5.1 RECOMENDACIONES PARA LA ACCIN A NIVEL DEL PROGRAMA, LA ESTRATEGIA DE SALIDA Y LA POLTICA DE DESARROLLO RURAL ...................................................................... 18 5.1.1 PARA LA EJECUCIN DEL PROGRAMA................................................................................. 18 5.1.2 PARA LA ESTRATEGIA DE SALIDA............................................................................................ 20 5.1.3 PARA LA POLTICA DE DESARROLLO RURAL ........................................................................... 21 6 CONSIDERACIONES FINALES...................................................................................... 21

UNC

Agosto de 2005

PRODERNEA Propuestas para la Ejecucin y Estrategia de Salida

1 Resumen ejecutivo
El presente documento resume los resultados del anlisis realizad por la Unidad Coordinadora y las Unidades Ejecutoras Provinciales del Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino (PRODERNEA)1, desarrollado entre los meses de junio y agosto de 2005. Las propuestas contenidas en este documento estn orientadas a: (i) elaborar propuestas para mejorar la ejecucin de la fase final del Proyecto, (ii) establecer una estrategia de salida que asegure la sostenibilidad de los resultados obtenidos, y (iii) reconocer el futuro del PRODERNEA en trminos de su contribucin al diseo de una poltica de desarrollo rural integrada a nivel nacional. Se entiende que la misma debe ser capaz de contemplar fuertemente a los territorio provinciales, y establecer estrategias diferenciales adecuadas a los distintos tipos de productores y comunidades agrcolas participantes. Es de destacar que las recomendaciones contenidas en este documento son producto de un proceso de reflexin que lleva a una toma de decisiones basadas en el consenso, entendiendo por este el acuerdo general de todos los participantes sobre un paquete de decisiones y recomendaciones2, participaron del mismo las Unidades Provinciales Ejecutoras de Chaco, Formosa, Misiones y Corrientes y la Unidad Nacional Coordinadora (UNC), con el apoyo externo del Programa FIDA MERCOSUR. El informe esta organizado segn las lneas de anlisis consideradas en el proceso, a saber: (i) el programa y sus paradigmas, (ii) el nivel de la intervencin, y (iii) la estrategia de trabajo futuro, a continuacin se presentan, a modo a resumen, los principales acuerdos arribados por eje temtico. A nivel de el Paradigma, se entiende necesario precisar que los participantes ratifican el "espritu" del diseo del PRODERNEA, considerando la vigencia del postulado que establece en calidad de clientes del Programa a la "poblacin rural pobre", tal como lo establece el convenio de prstamo. La validez de este postulado se entiende pertinente tanto para el Programa en ejecucin, como para establecer el sector de la poblacin rural al que deben estar orientada futuras estrategias en materia de poltica pblica3.

Contrato de Prstamo No. 417-AR entre la Repblica Argentina y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), firmado el 29 de octubre de 1997, con fecha de efectividad al 15 de octubre de 1998.
2

Tomado del librillo Herramientas para el Desarrollo Comunitario: Procesos Colaborativos, Fundacin Cambio Democrtico; Buenos Aires, octubre 2005.
3

Esta definicin se recoge en la lectura de la totalidad de los documentos individuales y fue acuerdo importante en la instancia de taller.

UNC

Agosto de 2005

En relacin al paradigma del desarrollo implcito en la formulacin del Proyecto, se entiende que el PRODERNEA fue formulado bajo postulados tericos adecuados al marco de actuacin existente en este momento histrico, y que es necesario una actualizacin del mismo en dos sentidos: (i) en relacin a la estrategia para generar procesos de desarrollo con esta poblacin, y (ii) al rol del gobierno y el estado en estos procesos. En este sentido se acuerda necesario realizar una revisin del concepto en trminos de poltica pblica de desarrollo rural que incorpore una visin territorial e integral de la problemtica, buscando la complementacin de instrumentos y programas. En relacin al nivel de intervencin las dificultades encontradas se identifican en la forma utilizada para precisar los clientes del Proyecto, es decir en los indicadores establecidos en los reglamentos internos. La intervencin evidencia que los indicadores establecidos para definir la poblacin objetivo del Proyecto, en base a parmetros fijos no permitieron dar cuenta de los cambios en materia de poltica cambiaria del pas. Esta situacin gener dos efectos no deseados: (i) coloc al Programa en una incongruencia entre la poblacin objetivo y los instrumentos disponibles, y (ii) imposibilit la atencin a un importante nmero de pobladores rurales, que siendo pobres no se encuadraban estrictamente en los parmetros establecidos4. De esta discusin surgen interesantes reflexiones y conceptualizaciones en relacin a forma de medir y determinar a la poblacin rural pobre, y se proponen medidas de ajuste de los reglamentos internos concretas para ser realizadas en lo que resta del perodo de ejecucin del proyecto. Tal vez este configure uno de los principales aportes del proceso de reflexin, la rpida adecuacin de estos parmetros es esencial para facilitar y destrabar situaciones concretas presentes a nivel de la ejecucin a escala provincial. La reflexin sobre la prctica a nivel de las unidades ejecutoras provinciales permiti asimismo repensar la estrategia de trabajo para contribuir a la superacin de las condiciones que generan la pobreza rural en las cuatro provincias del NEA 5, analizando la necesidad de potenciar sin dejar de hacer foco en la poblacin rural pobre- las relaciones de estos productores con otros estratos, y el papel que deben jugar en esta estrategia las organizaciones de productores. Trabajar desde esta perspectiva implica un cambio de paradigma en el rol del estado y de los programas de desarrollo rural para el futuro, visualizando en el mismo un papel activo como mediador y garante de las relaciones de intercambio justas y equitativas. La estrategia asociativa planteada por PRODERNEA se baso en la creacin de alianzas o grupos de productores, y sus instrumentos no demostraron eficacia a la hora de potenciar asociaciones exitosas preexistentes al Programa. En el momento actual en que se encuentra el Proyecto, pensando en la sostenibilidad de los resultados a nivel de los grupos creados a partir de la accin de PRODERNEA, se considera un eje central fortalecer la capacidad de organizacin instalada a nivel de la poblacin beneficiaria. Se recomienda trabajar en lo que resta del perodo de ejecucin en fomentar, apoyar, reflotar o crear, segn el caso,

Tomado de la sntesis de relatora de los subgrupos de trabajo del taller final. Tomado del Informe de Evaluacin Ex-ante, citado por el Informe de Misin de Reorientacin.

UNC

Agosto de 2005

asociaciones formales cuya estructura sea capaz de asegura la continuidad y permanencia ms all de los tiempos del Programa. En relacin a la construccin de ciudadana en estos procesos y la profundizacin de la activa participacin de los beneficiarios se recomienda para futuros diseos partir de nucleamientos de productores existentes, ya que la practica muestra que cuando las organizaciones se fortalecen partiendo de ncleos existentes, la tarea se facilita y los instrumentos se potencian, logrando efectos y procesos de mejora de la condicin de vida e ingresos mas perdurables. Se visualizada en estas organizaciones en especial trabajando en forma articulada con el estadocapacidades para lograr mecanismos de autogestin que trascienden el PRODERNEA, deviniendo en efectivos participes y actores de su desarrollo. Respecto a la estrategia de salida y su aporte al futuro, en primer lugar se destaca el valor en s mismo de realizar este proceso de reflexin a un ao y medio de finalizacin del Proyecto, en palabras de un tcnico de campo esto permite que los tcnicos no tengamos que salir a ejecutar para cerrar un proyecto, sino orientar las acciones para finalizar una etapa con visin de futuro6. En sntesis la Estrategia de Salida se visualiza como una entrada a una nueva etapa donde se revaloriza de la experiencia de PRODERNEA, la potencialidad del trabajo conjunto entre la nacin y las provincias y marca un recorrido a seguir para la construccin de la Poltica de Estado y su rol en materia de desarrollo rural. Este nuevo escenario plantea la necesidad de visualizar los programas que se estn ejecutando a nivel nacional y provincial en su conjunto, estableciendo criterios de complementariedad entre instrumentos y organismos dedicados al desarrollo rural en al mbito de la poltica pblica. Esto permitira que las acciones se orientaran hacia aspectos y segmentos de poblacin en los que se evidenciaran vacos de propuesta pblica o la existente se mostrara inadecuada - pero que, no obstante, se entendieran estratgicos para la intervencin. Adicionalmente, evitara la sobre-cobertura y hara ms racional la inversin de esfuerzos y recursos. El recorrido realizado hasta el momento por el PRODERNEA conlleva aprendizajes aplicables al momento de componer perspectivas en un espacio de articulacin de los gobiernos - nacional y provinciales - con la comunidad rural. El desafo del nuevo diseo debera ahondar en este marco de encuentro con el objetivo de generar estrategias congruentes y consistentes, al mismo tiempo que hara efectiva la coordinacin de acciones para el Desarrollo Rural.

Palabras expresadas en un subgrupo de trabajo, por parte de un tcnico de una Unidad Ejecutora Provincial.

UNC

Agosto de 2005

2 Introduccin
El presente documento resume los resultados de un proceso propiciado por la UNC y organizado en tres etapas: la primera de reflexin y sntesis de la visin interna de cada unidad del Proyecto (UNC y UPE`s), la segunda estuvo pautada por la circulacin de la informacin individual generada, y la tercera etapa consisti en la realizacin de un taller de intercambio y sntesis 7. Las sugerencias emergidas de estas instancias fueron elevadas al Consejo Coordinador del Proyecto (CCP), instancia privilegiada de toma de decisiones del PRODERNEA. Estas etapas se realizaron durante los meses de junio y agosto de 2005, y contaron para su desarrollo con el apoyo externo del Programa FIDA MERCOSUR en calidad de facilitador del proceso. A solicitud de la UNC, el Programa FIDA MERCOSUR, a la vista de los resultados del Taller, prepar el presente documento que tiene por objetivo sintetizar los puntos de acuerdo arribados en las etapas precedentes, para: a) Contar con un documento de base que permita facilitar los procesos de la negociacin y toma de decisiones en los mbitos correspondientes. Considerando los plazos, este punto es de vital importancia en lo que refiere a viabilizar las recomendaciones acordadas para lo que resta del perodo de ejecucin de proyecto. b) Sistematizar las sugerencias y recomendaciones para futuros diseos de mediano y largo plazo. c) Enumerar algunas cuestiones planteadas en estas instancias, que -dado los plazos establecidos -no fueron posibles de ser profundizadas, estos aspectos podrn configurar debern de futuras instancias de intercambio y reflexin. Es de destacar que el desafo planteado por la UNC consisti en analizar diversas alternativas capaces de promover la sostenibilidad de los resultados obtenidos durante la ejecucin del PRODERNEA, reflexionando sobre el alcance, las capacidades y los frutos de la gestin pblica, desde la propia gestin pblica. La activa participacin las Unidades Ejecutoras Provinciales de Corrientes, Misiones, Chaco y Formosa -tanto a nivel de sus Coordinadores como de los equipos tcnicos-, de miembros de la UNC, representantes de beneficiarios, y autoridades del SAGPyA y de la CAF permitieron elaborar propuestas consensuadas sustentadas desde distintos niveles de intervencin y decisin. Esta diversidad posibilit conjugar visiones para: (i) mejorar lo que resta de ejecucin del PRODERNEA; (ii) establecer una estrategia de salida que consolide los resultados de la intervencin alcanzados hasta el momento, (iii) sentar las bases para futuras operaciones contribuyendo al diseo de una poltica de desarrollo rural. Las mismas parecen estar sustentadas en criterios de realidad aportados desde la practica, y criterios de realismo poltico aportados desde los distintos mbitos involucrados, elementos estos que no suelen estar presentes en todos los procesos reflexin y de toma de decisiones participantes.

Taller: Una estrategia de salida para el PRODERNEA, Buenos Aires; 10 y 11 de agosto de 2005.

UNC

Agosto de 2005

3 El Programa y sus paradigmas

3.1 Los paradigmas del fin de siglo
Considerando las competencias y funciones de las distintas Unidades de PRODERNEA, la UNC desde su documento realiza un aporte fundamental para conceptuar la estrategia y los instrumentos con lo que fue formulado del PRODERNEA, es de destacara que las mismas fueron compartidas por el resto de los participantes en la instancia de taller, de sus documentos se recogen en forma sinttica las siguientes reflexiones: La estrategia e instrumentos de Programa fueron formulados bajo el paradigma de desarrollo predominante en la dcada de los 90. En este marco, fue concebido como un proyecto de inversin en el rea rural8, cuya implementacin permitira expandir los recursos disponibles para su poblacin objetivo. En tanto instrumento de poltica pblica, tambin en l estn presentes los paradigmas que predominaron en la Argentina de los 90 en relacin al propsito y las formas de gestin de aqulla. As, el escenario de formulacin del PRODERNEA fue pautado por la omnipresencia de una organizacin econmica de la sociedad basada en la accin distribuidora del mercado y la paulatina cesin de potestades estatales a favor de ste, conjuntamente con la aplicacin de polticas compensatorias dirigidas a la poblacin que no lograba posicionarse competitivamente. Las polticas de corte compensatorio estaban as destinadas a paliar el impacto de los importantes niveles de exclusin y vulnerabilidad econmica, poltica y social. En este escenario, el PRODERNEA fue diseado para atender las necesidades de esa poblacin que resultaba relegada por su falta de competitividad en el rea rural del NEA, situacin que se pretenda remediar en base a tres supuestos terico-metodolgicos bsicos; (i) el supuesto de que el aumento de ingresos, como estrategia pertinente para la superacin de la pobreza, se obtendra a travs de la diversificacin de productos orientada hacia la satisfaccin de demanda de mercados, (ii) la hiptesis de que existe un camino por el cual, al menos una parte ms o menos significativa del campesinado y la produccin familiar a pequea escala se transformara en empresarios articulados con el mercado, con el consiguiente aumento de ingresos, y (iii) el convencimiento de que todo esto se lograra a travs de la aplicacin de tres componentes fundamentales : capacitacin, asistencia tcnica y crdito. Estos supuestos se complementan con (i) el enfoque de gnero y (ii) la focalizacin de algunos colectivos - jvenes y comunidades indgenas -, elementos stos que conviven y se relacionan con cierta contradiccin e importancia relativa en el diseo y posterior implementacin del Programa y sus instrumentos. 9 A diez aos de su formulacin10, y tras siete aos de ejecucin considerando en conjunto el PRODERNEA original y el PRODERNEA Reorientado -, el contexto ha cambiado. Las
8

Tomado del Informe de la Misin de Reorientacin. Tomado de Documento Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA, UNC julio 2005. El Programa recibe la Misin de Evaluacin Ex Ante del FIDA en julio de 1996.

10

UNC

Agosto de 2005

concepciones del Desarrollo Rural han sido revisadas a nivel mundial y de Amrica Latina. Desde la UNC se plantea que en la SAGPyA, en la actualidad se discute sobre las caractersticas de un desarrollo que no sacrifique la equidad y de la poltica que lo propicie en los territorios rurales. En este marco, se visualiza la necesidad de orientar la fase final de ejecucin del Programa y su estrategia de salida, para que configuren un aporte a la consolidacin de una poltica integrada y articulada de desarrollo de los territorios rurales en todo el pas. Los aspectos fundamentales tenidos en cuenta para ello apuntan a superar las propuestas por servicios que el Programa brinda a sus usuarios, y pretenden cooperar con la articulacin de la oferta estatal e integrar sus componentes en trminos de aporte a la construccin de polticas pblicas en materia de desarrollo rural y alivio de la pobreza. Este planteo de la UNC y la SAGPyA gener fuerte consenso en la sesin plenaria del taller, donde se visualiza la necesidad de contar con una poltica nacional de desarrollo rural y se destaca para ello: Lograr la cooperacin y sinergia de los Programas de DR a travs de mecanismos de coordinacin ordenados y sistemticos, este aspecto aparece como un claro desafo estratgico a corto y mediano plazo, .... Entendemos que se debe tender al diseo de una poltica de Desarrollo Rural, que coordine las acciones y dependencias provinciales y nacionales que actan en este Desarrollo. El necesario rediseo de los Programas debe darse en este marco, el cual permite apostar al Desarrollo en un visin de pas a largo plazo en trminos de polticas de estado....... Mejorar la insercin del PRODERNEA en una poltica de DR con un enfoque Integral y Territorial de la problemtica rural, focalizando en el diseo de una poltica diferencial para la Pequea Produccin y profundizando los instrumentos y metodologas orientados a generar una estrategia de abordaje del problema en forma integral y territorial.11 La participacin de los beneficiarios y sus organizaciones representativas en el diseo de esta estrategia se plantea y analiza en forma recurrente, en materia de profundizacin democrtica Formosa propone A medida que los organismos intervinientes ganan experiencia, en la ejecucin de programas, es posible y conveniente trabajar sobre la descentralizacin trasfiriendo paulatinamente las responsabilidades y compromisos institucionales, a las comunidades y sus organizaciones comunitarias. En ese sentido ser de gran importancia, poder contar con el apoyo de recursos humanos bien calificados que cuenten con experiencia concreta en aspectos organizativos e institucionales. Seria conveniente reflexionar en profundidad respectos a aclarara lo mejor posible operativos de cada uno de los actores institucionales que intervienen en el proceso.12 En estos trminos las cuestiones de la institucionalidad del PRODERNEA; el papel del estado; el rol asignado en materia de poltica pblica al sector privado y a la sociedad civil organizada13, y la generacin de ciudadana activa y responsable, adquirieren especial

11

Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA, Chaco, julio 2005. Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA, Formosa, julio 2005.

12 12

13

Esta expresin se refiere concretamente a las organizaciones que nuclean a los habitantes del medio rural, ya sea por razones econmicas o gremiales, en particular, las organizaciones de base. En el contexto de este trabajo, no alude a las organizaciones no gubernamentales.

UNC

Agosto de 2005

relevancia y sentido estratgico. Estos temas se visualizan como problemas, posibles soluciones y oportunidades para promover la sostenibilidad de los resultados obtenidos durante la ejecucin del PRODERNEA, y por tanto parece ser un elemento para continuar en el camino de la reflexin constructiva.

3.2 El Programa: objetivos y beneficiarios.

Desde la Unidades Ejecutoras Provinciales, al momento de analizar el paradigma realizarom su reflexin esencialmente a nivel de los objetivos del PRODERNEA, analizando su pertinencia y vigencia actual de los mismos. contribuir a la superacin de las condiciones que generan la pobreza rural en las cuatro provincias del NEA, potenciando las capacidades productivas de los recursos humanos y naturales de las personas pobres, los pequeos productores y los aborgenes de la regin, a travs del aumento sostenible del ingreso y de la capacidad de autogestin.14 En este sentido la Unidades Ejecutoras Provinciales y la UNC coinciden en reafirman los objetivos del Programa. En este contexto adquieren renovada validez los objetivos generales del Programa: la superacin de las condiciones generales de pobreza rural a travs del incremento de los ingresos de los pequeos productores agropecuarios y de la poblacin aborigen, pasando por la mejora de su insercin en los mercados. Entendemos que las acciones dirigidas al sector deben reforzarse ... frente a la grave situacin social por la que atraviesa el pas en general y las provincias en particular, este tipo de acciones no solo deben continuar, sino que se hace necesario profundizar las actividades destinadas a paliar la situacin de pobreza y de falta de ingresos de importantes sectores de la poblacin objetivo del programa.15. El problema se plantea en los distintos documentos provinciales en relacin los parmetros utilizados para definir las personas pobres y los pequeos productores. Desde el documento de la UNC se plantea que se defini como poblacin objetivo del Programa a los productores con determinado nivel de ingreso y tamao de explotacin, y se establecieron instrumentos de aplicacin indistinta, que no consideran los diversos niveles de gestin y organizacin que se manifiestan en ese universo, ni el grado de articulacin con el mercado que los mismos presentan al momento de su ingreso al PRODERNEA.16 Desde Corrientes se expresa que El programa est orientado hacia la poblacin de pequeos productores rurales, sin embargo a dicho sector no se lo puede distinguir rpidamente, aunque parezca sencillo a priori..... en la consideracin de quien es un pequeo productor debemos incluir otros indicadores adems de la superficie de la explotacin, por ejemplo los ingresos netos anuales, el capital de produccin posedo, el equilibrio entre ingresos prediales y extraprediales, la cantidad de jornales extraprediales de la familia residente, la residencia en el medio rural, entre otros aspectos relevantes. 17
14

Tomado del Informe de Evaluacin Ex-ante, citado por el Informe de Misin de Reorientacin. Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA, Chaco, julio 2005. Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA, UNC, julio 2005. Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA, Corrientes, julio 2005.

15

16

17

UNC

Agosto de 2005

10

Estas cuestiones se plantean con fuerza en el taller y el anlisis de los documentos evidencia un problema en relacin a los parmetros considerados para distinguir a la poblacin objetivo o clientes del Proyecto. El centro del anlisis esta puesto en la determinacin de indicador establecido como adicional en los reglamentos internos para el caso de productores agropecuarios, para los cuales se establece un lmite de superficie. "Cuando se toma en cuenta la superficie del establecimiento en la definicin del perfil del beneficiario del programa, debemos saber que dentro de la provincia se presentan una heterogeneidad de aptitudes de suelos y recursos naturales. 18. El mismo concepto se expresa en el documento elaborado por Formosa que plantea que no parece oportuno Relacionar el perfil del beneficiario solo con la superficie del productor, cuando sabe que el ingreso lo define el sistema productivo en el cual esta inserte,19 y brinda ejemplos comparativos de ingresos en relacin a una hectrea de horticultura y una de ganadera extensiva. En sntesis se concluye que en el trascurso de la ejecucin y considerando el contexto pas, se evidencian que la opcin tomada respecto a la forma de "medir" la pobreza lleva a que la intervencin no contemple plenamente en la actualidad el espritu original con que el PRODERNEA fue formulado. En este sentido, no se cuestiona el paradigma, sino la forma de operacionalizar el concepto. Esta situacin gener a nivel de la intervencin dos efectos no deseados:(i) coloc al Programa en una incongruencia entre la poblacin objetivo y los instrumentos disponibles, y (ii) imposibilit la atencin a un importante nmero de pobladores rurales, que siendo pobres no se encuadraban estrictamente en los parmetros establecidos. Entendemos necesario precisar los clientes establecidos por el convenio de prstamo como pobladores rurales pobres20. En el plenario del taller concretamente se plantea eliminar el adicional para el caso de los productores y establecer el indicador en base a parmetros de ingreso de tipo variable, que permitan dar cuenta de las variaciones en el tipo de cambio.

3.3 El foco principal de la intervencin

Al analizar el PRODERNEA desde su aporte en la concrecin de una poltica de desarrollo rural, y revisar su estrategia de intervencin directa sobre la poblacin objetivo se plantean dudas en relacin al foco de la intervencin. En la actualidad, el foco principal est puesto en la poblacin definida como pobre o vulnerable y por tanto, tambin lo estn los instrumentos, los cuales son dirigidos exclusivamente al trabajo directo sobre ella. Esta concentracin busca el incremento de las capacidades y recursos de la poblacin objetivo para que pueda salir por s misma de la pobreza. Se entiende que la pobreza es un fenmeno de carcter relacional, que tiende a ser percibido en la dicotoma inclusin/exclusin y que se asienta en la matriz configurada por las

18

Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA, Corrientes, julio 2005. Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA, Formosa, julio 2005. Tomado de sntesis de moderadores de subgrupo de taller.

19

20

UNC

Agosto de 2005

11

relaciones de produccin y distribucin. Por medio de las polticas pblicas, el Estado interfiere siempre en esa relacin y por ello, desempea un rol claramente redistributivo, ya sea en forma directa o indirecta, por accin u omisin, en la matriz de organizacin social y econmica de un pas. A veces, este rol es asumido explcitamente; otras veces, las polticas neutras convalidan la distribucin realizada por el mercado. En base a la experiencia de trabajo en el Programa, y a la luz de la conceptualizacin precedente, y desde los distintos materiales de trabajo se plantea la pregunta de cunto es posible avanzar en la mejor insercin en los mercados de este tipo de productores a travs de instrumentos y acciones especficas dirigidos nicamente hacia el sector vulnerable. Dicho de otro modo, se presentan dudas en relacin a los logros obtenidos por los programas que hacen foco en las estrategias de accin directa hacia los productores vulnerables. Esto no responde a la discusin de las polticas universales versus las focalizadas; se acepta que las polticas deben focalizarse en segmentos o estratos de poblacin a la manera de una discriminacin positiva. La referencia es al foco de la estrategia de trabajo para mejorar las condiciones de la poblacin o el estrato atendidos. En este sentido, la prctica muestra - a travs de los ejemplos de la ejecucin provincial -, que en los proyectos productivos en los que predomina una visin articuladora y relacional se presentan resultados exitosos. La reflexin lleva actualmente a la conclusin de que el foco de este tipo de programas debera estar puesto en las interacciones entre los diversos actores y por tanto, la accin estatal debera jugar un papel mediador, negociador y articulador en stas. En este sentido, se entiende que los programas estatales que actan en la rbita del desarrollo rural y que se proponen reducir la pobreza deberan necesariamente incluir la perspectiva de tales interacciones, con instrumentos de intervencin especficos. Al focalizar la estrategia solo sobre muy pequeos productores, se dejan afuera aquellos productores medianos que tampoco disponen de financiamiento de largo plazo pero que son los que normalmente traccionan la produccin. Su liderazgo empresarial es seguido por el resto de los productores. As, flexibilizando un poco la posibilidad de inclusin, el inters de incorporarse al programa de los pequeos productores seria mayor. Por ello se considera oportuno reflexionar sobre la posibilidad, en futuros emprendimientos, de hacerlo sobre las base de desarrollo local y articulacin de actores. ... Cuando ms actores del territorio se suman ms inters y apoyo recibe a la propuesta ...En la medida que se tiene claro el funcionamiento de la cadena de valor y se financia el fortalecimiento de estos eslabones sern mayores las posibilidades de xito 21 En sntesis, se aprecia la necesidad de avanzar en la intervencin fortaleciendo; (i) los lazos de articulacin de este tipo de productores con productores de otros estratos, y (ii) la negociacin de stos con los agentes y sistemas de comercializacin existentes. En ambos casos, la justificacin de la accin estatal debera revestir las caractersticas de un ptimo paretiano22, en beneficio de los ms dbiles.

21

Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA Formosa, julio 2005. Punto en que ningn actor involucrado pierde y al menos uno, mejora.

22

UNC

Agosto de 2005

12

Favorecer alianzas estratgicas a travs de modalidades mixtas y flexibles de integracin en las propuestas asociativas de productores se visualiza como una estrategia pertinente y necesaria a explorar en el futuro.

4 El nivel de la intervencin
4.1 La ejecucin descentralizada
El escenario de culminacin del PRODERNEA, impacta directamente en la organizacin tcnica y poltica con que opera actualmente el Programa, tanto a nivel del gobierno federal como de los provinciales, y por tanto el diseo de la estrategia de salida debe incorporar una propuesta respecto a la institucionalidad deseada, una vez finalizada su ejecucin. La forma organizativa que hoy detenta fue diseada para la ejecucin del actual Programa y debera ser reestructurada en el escenario post-PRODERNEA, en atencin al fortalecimiento de aquellos rganos tcnicos y de conduccin poltica que hubieran logrado un cierto nivel de desarrollo y autogestin, y que aparecieran como requeridos por la sustentabilidad de las acciones e impacto alcanzados. El PRODERNEA tiene una arquitectura institucional compleja, ya que representa un intento simultneo de articulacin a distintos niveles. Lo nacional y lo provincial; lo gubernamental y lo privado; lo tcnico y lo poltico; junto a la participacin de los beneficiarios en la toma de decisiones. Todo ello, en un contexto de relativa desarticulacin de las polticas pblicas y de una cierta atomizacin de las organizaciones pblicas y privadas que actan en el medio rural. Con la dificultad que tal orden conlleva, esta caracterstica propia del Programa ha posibilitado aprendizajes en estos mltiples aspectos y ha contribuido al desarrollo de capacidades pblicas, provinciales y nacionales. En tanto estos elementos son apreciados como imprescindibles a la hora de la ejecucin de polticas que contemplen adecuadamente el carcter federal de la estructura poltica argentina, deben ser capitalizados en la estrategia de salida del PRODERNEA y en la construccin de la institucionalidad que lo suceda en el futuro inmediato. El PRODERNEA se desarrolla como Programa pblico con clara orientacin descentralizadora, lo que se expresa en el modo en que el mismo se instrumenta y ejecuta. Aunque con limitaciones, esto representa un avance fundamental en la estrategia de organizacin y el ejercicio cotidiano permite destacar que, ms all de especificidades y diferencias, cuando existe un objetivo comn y claridad en los roles y niveles de autonoma, el trabajo conjunto muestra muy buenos resultados. En este sentido se valora como altamente positiva la experiencia de coordinacin entre grupos de trabajo pertenecientes a los gobiernos provinciales y al nacional, y se considera que tal experiencia marca un camino a seguir y profundizar en cualquier escenario por venir. Esta modalidad ha mostrado la potencialidad del trabajo coordinado entre nacin y provincia implementado en el Programa, este elemento es valorado como altamente positivo, ya que en franco respeto por la autonoma provincia para su ejecucin, ha permitido propiciar el intercambio y mutuo enriquecimiento. Entendemos que esta coordinacin permite potenciar la

UNC

Agosto de 2005

13

poltica y los instrumentos en materia de estrategias DR a nivel provincial y nacional, aspecto que consideramos necesario profundizar en cualquier escenario futuro.23 En consecuencia, en el marco de la estrategia de salida y con vistas a la delineacin de ese PRODERNEA despus del PRODERNEA considerado deseable, es preciso ahondar en el proceso de articulacin hacia una concepcin del desarrollo que posibilite una poltica integrada a nivel nacional, y con equidad en los territorios rurales. Esto sera posible en la medida en que se lograra construir una poltica nacional de desarrollo rural en forma conjunta con las provincias y dems actores involucrados. Para avanzar en este sentido, parece pertinente trabajar en el aumento de las capacidades locales, y hacerlo con la debida consideracin por las diferencias existentes entre las distintas jurisdicciones. El diseo y la ejecucin del PRODERNEA han permitido la aplicacin de una metodologa de trabajo que result apropiada a las realidades locales en un doble sentido: es adecuada y por su intermedio, el PRODERNEA es visto como instrumento propio de los gobiernos provinciales. Se sealan en el taller la necesidad primordial para la fase final del Programa de ampliar los espacios de dilogo conjunto - en los que vale y enriquece la discrepancia, siempre que se d en un clima de respeto y mutua valoracin -, y en este marco consolidar de una visin compartida y un modo de hacer que brinde la necesaria unidad y coherencia en la diversidad.

4.2 La aplicacin de los instrumentos

El Programa fue diseado para actuar directamente sobre la poblacin objetivo, la que se defini en base a niveles de ingreso y tamao de la explotacin. Estas cuestiones fueron suficientemente tratadas en los items precedentes, en este apartado se busca profundizar en la utilizacin de los instrumentos de crdito, capacitacin y asistencia tcnica en esta poblacin, ya que es esta practica la que ha generado una reflexin acerca de su pertinencia con relacin a la situacin de partida de los candidatos a usuarios de los mismos. Los logros obtenidos en la ejecucin estaran fuertemente asociados a la capacidad de respuesta existente en los sistemas de produccin, entendidos stos como los sistemas unidad social de produccinexplotacin o sistema comunitario, segn el caso. El anlisis de distintas experiencias lleva a la individualizacin de algunas variables decisivas a la hora de evaluar la pertinencia de los instrumentos utilizados, a saber; (i) grado de organizacin y caractersticas de la gestin, (ii) capital social horizontal 24 ; (iii) disponibilidad de activos relacionales del sistema25, y (iv) nivel de articulacin de la produccin o los servicios con cadenas y clusters. Esta constatacin, analizada en el taller sugiere que es necesario realizar una estrategia de diferenciacin de la poblacin objetivo que integre las variables precedentes. Este aspecto

23

Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA Chaco, julio 2005.

24

Se entiende por tal al conjunto de redes, normas de comportamiento cvico, valores y confianza acumulados entre los individuos pertenecientes al mismo estrato o segmento.
25

Lo que alude a los lazos establecidos por unidad social de produccin con agentes sociales o econmicos fuera del estrato o segmento al que sta pertenece.

UNC

Agosto de 2005

14

claramente no pudo ser tratado en profundidad en las etapas desarrolladas, pero fue un punto que recoge dos de los documentos individuales. A nivel de ejemplo, en algunos documentos se plantea la necesidad de Analizar y profundizar en el establecimiento de estratos y caractersticas del perfil de los beneficiarios, y desarrollar herramientas adecuadas a cada perfil definido. Esta aparece como una tarea fundamental a desarrollar para optimizar las tareas y recursos ... valoramos que debe ser realizado considerando la globalidad de los distintos programas estatales y sus herramientas. Estas interrogantes llevan a valorar la necesidad de establecer metodologas y herramientas segn perfil y requerimiento, estableciendo categoras en el universo de beneficiarios del PRODERNEA.26 Este enfoque por categora podra ser un principio de mucha utilidad para la estrategia de complementacin y ampliacin de la oferta pertinente de servicios de apoyo y promocin por parte del Estado anteriormente mencionado, y se constata como un elemento clave para prximas instancias de intercambio. El acuerdo bsico que se podra sintetizar de las etapas de reflexin es que existen categoras de productores, que algunos programas estn actualmente superponiendo esfuerzos y recursos en algunos de ellos, y que para trabajar en pos de la superacin de la pobreza y mejorar el acceso a los productores de pequea escala es necesario repensar estrategias que mejoren y potencien las relaciones de intercambio entre estas categoras, en base a un Estado capaz de mediar estas relaciones. Esto en un marco donde a la vez se discute la necesidad diferenciar los instrumentos segn estrato de productor pero con programas flexibles capaces de integrar y no reproducir el efecto de excusin y segmentacin social. Este parece ser el espritu del colectivo participante del taller. Trascender esta imagen deseable en un proyecto posible ser uno de los largos caminos por los que deber transitar la construccin de la nueva institucionalidad poltica para el desarrollo rural del NEA. A nivel de los instrumentos clsicos del Programa la reflexin estuvo orientada fuertemente hacia la asistencia tcnica y los instrumentos financieros. A nivel de asistencia tcnica, se constatan diferencias de enfoque y tipo de problemas presentes a nivel provincial, y por tanto distintas formas propuestas de ajuste al instrumento, a saber: algunas provincias como Corrientes se plantea que Hemos podido comprobar en el transcurso de la operatoria del programa, como los egresados universitarios carecen de la formacin especfica para acompaar los procesos de desarrollo en pequeas propiedades, no contando con una mirada integral que les permita ver los aspectos sociales, por una parte y por otra disponer de un abanico de alternativas tecnolgicas para ese sector del campo, y han generado estrategias para superar estas dificultades, otras como Chaco platean la necesidad de contar con equipos interdisciplinarios asignados a zonas especficas, superando la lgica de un proyecto-un tcnicos. Se plantea operar en forma regionalizada, utilizando una metodologa por zona a desarrollar desde mltiples aspectos con un equipo tcnico capaz de acompaar estos mltiples procesos.

26

Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA Chaco, julio 2005.

UNC

Agosto de 2005

15

otras visiones marcan que a nivel de asistencia tcnica existe suficiente oferta en el pas y que futuros diseos deberan coordinar con estos programas u organismos y no multiplicar estructuras, otras voces individuales en los subgrupos de trabajo opinan que la asistencia tcnica tradicional no esta brindado los resultados esperados, considerando que las metodologas de extensin rural debieran actualizarse a los nuevos desafos del desarrollo. El documento de Misiones advierte del riesgo de brindar la asistencia tcnica con profesionales que actan de operadores en distintos programas esta situacin lleva muchas veces a considerar sus instrumentos como parte del portafolio de herramientas disponibles de los tcnicos de campo, y no como una metodologa que cuenta con instrumentos que deben actuar en forma sincronizada para desarrollar su estrategia de abatimiento a la pobreza27 En definitiva en relacin al instrumento de asistencia tcnica, considerado de fundamental importancia para los procesos de desarrollo, no se arrib a un consenso claro en el taller por lo que se solicit un estudio del impacto y resultados de la asistencia tcnica brindada hasta el momento realizado desde la ptica de los productores, para luego poder con mayor informacin tratar el tema en exclusividad. No se agota aqu la reflexin sobre los instrumentos. Con fuerza, se impone como imprescindible la necesidad de repensar las herramientas adecuadas para la intervencin en las comunidades aborgenes. En stas, las acciones dirigidas a aumentar los niveles de interaccin con los mercados y/o a llevar a cabo actividades productivas en forma sistemtica destinadas a generar ingreso monetario requieren de procesos de aprendizaje de largo plazo. Por tanto, en esta etapa se deberan reforzar los proyectos vigentes y priorizar las acciones destinadas a satisfacer las necesidades bsicas, con la consecuente mejora de las condiciones de vida, en lo que resta del perodo de ejecucin. Aplicar recursos en este sentido permitira capitalizar adecuadamente lo realizado para abordar nuevos desafos en programas o etapas posteriores. Es evidente que este tipo de poblacin precisa de instrumentos diferenciales y fuertemente articulados con otros disponibles en materia de poltica social y educativa, por lo que la integracin con otros programas y entidades del estado nacional y provincial toma un carcter especialmente relevante. Una reflexin general, a nivel tctico, que no se desea dejar de realizar en esta oportunidad refiere a la necesidad de mejorar el uso que se hace de los instrumentos actuales del PRODERNEA. Su potencial se manifiesta en la medida que se apliquen en forma integrada, tal como fueron concebidos, convergiendo en un proyecto. Esto significa que no se trata de instrumentos de uso alternativo. La prctica ha demostrado que muchas veces el crdito es el instrumento que mayor inters suscita en la poblacin a la que se acerca con su oferta el Programa, y a menudo acta como puerta de entrada al PRODERNEA. El crdito aislado de la comercializacin, la capacitacin y la asistencia tcnica pertinentes y necesarias, no es, en general, suficiente para asegurar la sustentabilidad 28 de los proyectos de los usuarios y

27

Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA Misiones, julio 2005.

28

Tambin () debera discutirse y aclararse el concepto de sustentabilidad econmica de los emprendimientos o proyectos de los usuarios. No porque haya dudas respecto de lo que en s mismo significa

UNC

Agosto de 2005

16

usuarias que en tanto proyectos, justamente -, requieren de la articulacin de distintos recursos para el logro de sus objetivos. Por otra parte, estuvo presente en documentos y discusiones la posibilidad el crdito administrado por una organizacin de productores o pobladores rurales en beneficio de sus asociados y asociadas, esta puede constituirse en eficaz medio para la creacin y consolidacin de interesantes capacidades autogestionarias y para fortalecer a la institucin, con el consiguiente impacto en la acumulacin de capital social. En particular, cuando se lo enmarca en un adecuado diseo de la estructura financiera y organizativa, y se proporciona acompaamiento especializado. Esta opcin podra ser analizada para levantar algunas restricciones planteadas a nivel de algunas provincias en relacin a la visin de la poblacin de las condiciones de acceso a los servicios de apoyo financiero que brinda el Estado, y que estas afectan en forma directa las gestiones de recupero.29 Si bien no hay todava ejemplos al respecto en la ejecucin del PRODERNEA, cabra considerar anlogamente la gestin de los servicios tcnicos y de capacitacin. Sera recomendable comenzar algunas experiencias piloto de autogestin en cooperativas u otras organizaciones de similares caractersticas cuidadosamente seleccionadas y acompaadas. Desde algunos actores se plantea que a esta vuelta de tuerca sobre los instrumentos clsicos, habra que sumar nuevos instrumentos, en particular, algunos que tuvieran que ver con sentidos reclamos de los pobladores y las pobladoras rurales, tales como fondos no reintegrables de gestin cooperativa destinados a inversin, vivienda rural e informacin y comunicacin. Por ltimo, la formacin y la reflexin continuas de todos los agentes involucrados en el Programa siguen siendo de vital importancia para el aprendizaje institucional. Ms all de seguir con los planes de capacitacin en vigencia, la participacin efectiva configura una excepcional oportunidad de enseanza-aprendizaje que debera ser aprovechada al mximo por todos los comprendidos por el ejercicio de la implementacin del PRODERNEA.

5 La estrategia de trabajo futuro

La percepcin estratgica del PRODERNEA en base a su capacidad de contribucin al diseo de una poltica de desarrollo en los territorios rurales hace necesario considerar el conjunto de programas e instrumentos que se aplican desde el Estado en esta materia, y contextualizar sus aportes y potencialidades desde esta perspectiva ms amplia. El anlisis de los niveles de

sino porque, segn sea el segmento al que se refiera, habra que contabilizar la continuidad de cierto apoyo estatal incluso, en el largo plazo -, para que el emprendimiento fuera efectivamente sustentable. En trminos de poltica pblica, esto debera contemplar adems del costo econmico y el de oportunidad, el costo social de no hacerlo. Los propsitos de los programas no suelen guardar correspondencia ajustada entre la magnitud del cambio que pretenden y la exigidad del tiempo y los recursos comprometidos. El desarrollo territorial no es para el corto plazo. S. Mrquez, PRODERNEA y PRODERNOA en el marco de una estrategia de desarrollo territorial, octubre de 2004
29

Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA Misiones, julio 2005.

UNC

Agosto de 2005

17

superposicin y complementariedad con otros programas y dependencias estatales que actan en el Desarrollo Rural se muestra como fundamental al momento del diseo de su estrategia de salida y es un paso indispensable para imaginar el futuro deseable. El diseo post-PRODERNEA, no slo tendra que enmarcarse en una poltica de desarrollo rural sino que debera contener claros criterios de complementariedad. Esto permitira que las acciones se orientaran hacia aspectos y segmentos de poblacin en los que se evidenciaran vacos de propuesta pblica pero que, no obstante, se entendieran estratgicos para la intervencin. Adicionalmente, evitara la sobre-cobertura30 y hara ms racional la inversin de esfuerzos y recursos. Consideramos que an hay mucho por hacer en materia de coordinacin de programas productivos y sociales, del estado Provincial y Nacional, algunos operan con fondos de donacin y otros de prstamos como es el caso de PRODERNEA .... esta situacin genera un doble efecto: 1) superposicin de acciones sobre la misma poblacin, y 2) genera hbitos de esta poblacin en relacin a la forma de vnculo con el estado, creando expectativas y costumbre de recibir apoyo estatal bajo modalidades asistencialitas31 Naturalmente, se adopta como supuesto que la lgica de complementacin debera estar presente tambin al momento de formular la poltica de desarrollo rural. En este mismo sentido, es necesario realizar un esfuerzo para no generar multiplicacin de estructuras, sean stas de tipo poltico-institucional o tcnico-administrativas. Se deberan potenciar y articular mbitos de trabajo e intercambios ya existentes en el gobierno a nivel nacional y/o provincial -, con los ajustes y modificaciones que se entendieran pertinentes. Para esto se requiere la concepcin de los programas como parte y al servicio de una poltica de desarrollo, a la que eventuales cooperaciones o fondos externos se integraran en vez de desenvolverse como programas completamente independientes. El recorrido realizado hasta el momento por el PRODERNEA conlleva aprendizajes aplicables al momento de componer perspectivas en un espacio de articulacin de los gobiernos - nacional y provinciales - con la comunidad rural. El desafo del nuevo diseo debera ahondar este marco de encuentro con el objetivo de generar estrategias congruentes y consistentes, al mismo tiempo que hara efectiva la coordinacin de acciones para el Desarrollo Rural. Este desafo implica a su vez, hacer ms eficientes los mecanismos de participacin, para que la poblacin menos favorecida participe ventajosamente del proceso y de sus beneficios. De lo dicho se desprende que la nueva institucionalidad debera profundizar los niveles de participacin de la comunidad involucrada, con atencin preferente a la representatividad. La incorporacin de la comunidad organizada a ciertas instancias de trabajo y decisin dentro de la gestin pblica seala nuevos cursos de accin para la participacin efectiva de la

De esta manera se alude a los casos en que una misma unidad social de produccin es atendida desde diversos prestadores. Muy a menudo, esto genera el desarrollo de capacidades especficas en la poblacin para la captacin de beneficios de origen pblico o de la cooperacin internacional, a la manera de una autntica estrategia de supervivencia. .
31

30

Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA Misiones, julio 2005.

UNC

Agosto de 2005

18

poblacin. La inclusin de espacios de debate entre el gobierno y la sociedad civil organizada en materia de desarrollo rural, permitira brindar un mbito abierto de propuestas y bsqueda de soluciones. Evidentemente, esto requiere trabajar en la generacin de una cultura de la participacin y del ejercicio de ciudadana responsable, que permita superar la lgica del reclamo - que genera una respuesta puntual a la demanda -, y apueste a la construccin colectiva de propuestas y soluciones. En este sentido desde la UNC, se destacan experiencias recientes, como la Seccin Nacional de la Reunin Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR, mbito en el que puede entreverse una oportunidad de dilogo abierto. El problema de la representatividad de las organizaciones de productores y de cmo se promueve la organizacin y participacin de aquellos productores vulnerables no integrados activamente a stas, es un aspecto que merece especial atencin, por parte de los participantes del taller. En definitiva, se recomienda la integracin efectiva de los productores en la formulacin de la poltica pblica de desarrollo rural, pero se advierte sobre el peligro de la proliferacin de los espacios de dilogo lo que podra llevar a su esterilizacin. En este enfoque el gobierno, sea ste nacional o provincial, es un actor del desarrollo rural y tiene un rol orientador y articulador a cumplir en el diseo de polticas de estado, entendiendo por stas, las que son desarrolladas por una pluralidad de agentes que actan en el espacio pblico y que trascienden las sucesivas administraciones.

5.1 Recomendaciones para la Accin a nivel del Programa, la Estrategia de Salida y la Poltica de Desarrollo Rural
5.1.1 Para la Ejecucin del Programa

Surgen con claridad recomendaciones referidas a tres asuntos que contribuyen a mejorar la ejecucin del PRODERNEA en su fase final; (i) El Perfil de los Beneficiarios, (ii) La Aplicacin de los Instrumentos, (iii) El Fortalecimiento de las UPEs. El Perfil de los Beneficiarios.

Con relacin al Perfil de los Beneficiarios se entiende que: El espritu del Diseo del Programa fue trabajar con poblacin rural pobre procurando su inclusin en el mercado y la sociedad, espritu que se mantiene vigente pero que enfrenta algunas dificultades para ser llevado correctamente a la prctica a la luz de los criterios en aplicacin hasta el momento. Se plantea por tanto una revisin de los indicadores que definen a la poblacin objetivo PRODERNEA, respetando el espritu del Contrato de Prstamo, para someterla a aprobacin del FIDA y CAF proponiendo criterios alternativos antes de 30 das. La propuesta debe ser aprobada por el Consejo Coordinador tomando como referencia para el lmite de los ingresos netos de la familia un monto equivalente a 3 Sueldos Mensuales de Pen Rural o al valor de la Canasta Bsica. La finalidad es lograr atender su poblacin rural pobre liberndose de las restricciones de rea (25 hs.) que hoy suponen dejar sin cobertura a una porcin considerable de los productores rurales, y que ha dejado a los ejecutores con instrumentos poco alineados Agosto de 2005

UNC

19

con los destinatarios de la intervencin. La flexibilizacin debe permitir incorporar a los productores de los estratos superiores de la produccin familiar, como destinatarios de la intervencin, que son los que pueden traccionar el desarrollo territorial incorporando a los ms pequeos. La Aplicacin de los Instrumentos.

En cuanto a los Instrumentos se sugieren ajustes en su Aplicacin y Enfoque que elevaran la calidad e impacto de las intervenciones del Programa y aportaran a la sostenibilidad, los que pueden resumirse como sigue: Se deben priorizar las actividades de Capacitacin y Asistencia Tcnica que sirvan al fortalecimiento de las organizaciones de productores (con representatividad y legitimidad). La Generacin de Capacidades y el Desarrollo del Asociativismo deben ser foco principal de atencin hacia el cual orientar las acciones del Programa. Desde la formulacin del PROERNEA hay una clara tendencia a la promocin de procesos organizativos de la poblacin objetivo, orientados a generar capacidades locales que permitan la sustentabilidad de los proyectos productivos ms all del perodo de la intervencin, pero no contemplando debidamente a los grupos preexistentes. Ms all de la formalidad de estos, hay que reenfocar los esfuerzos para no desaprovechar el potencial que ello significa, por lo cual habra que centrar todos los esfuerzos de fortalecimiento en el sentido de respaldar los agrupamientos formales y no formales existentes y con funcionamiento apropiado, procurando incluso aprovecharlos como vehculo para canalizar los recursos que hagan posible una ejecucin ms descentralizada de los instrumentos disponibles, en particular la AT y la Capacitacin, e incluso el crdito cuando sus aptitudes organizacionales lo permitan. Hay que buscar agilitar los mecanismos que permitan la habilitacin (formal y funcional) de las organizaciones para recibir recursos del proyecto, que bajo su propia administracin sirvan para gestionar los servicios de Capacitacin, Asistencia Tcnica y/o Crdito del Proyecto, con la supervisin de las UPEs. Los criterios de seleccin de las organizaciones que se apoyarn en el proceso de habilitacin debern ser consagrados en el Comit de Asistencia Tcnica y Crdito de cada Provincia. El Consejo Coordinador del PRODERNEA debe solicitar a la UNC reglamentar en 30 das el FIAM, el FRAI y el Fondo Fiduciario. El Consejo Coordinador del PRODERNEA debe estudiar una nueva forma de aplicacin de los fondos de Crdito que permita capitalizar organizaciones que hayan devueltos sus financiamientos, en las Provincias que legalmente puedan hacerlo. Si bien se reconocen situaciones diferenciales a nivel de las provincias y escasas restricciones desde el convenio de prstamo en relacin al tipo de asistencia tcnica brindada y requerida, la sistematizacin cuantitativa de la asistencia tcnica brindada hasta el momento por PRODERNEA muestra un claro sesgo hacia la asistencia Agosto de 2005

UNC

20

agroveterinaria. Se recomienda reorientar la Asistencia Tcnica de forma de superar su enfoque actual, mayoritariamente tecnolgico, incorporando conocimientos en otras reas, y logrando que atienda en particular los aspectos organizacionales y comerciales, avanzando con diversas modalidades en la interdisciplinariedad de los servicios prestados. Hay que adecuar la forma de determinar la elegibilidad del beneficiario, los mecanismos de seguimiento y respaldo de los crditos a nivel de agrupamientoorganizacin y adaptar las tasas de inters a las posibilidades efectivas de repago con base a las actividades productivas habituales en el medio rural, aunque ello suponga en alguna medida un leve apartamiento de las tasas de inters de carcter comercial estricto. El Fortalecimiento de las UPEs.

Existen equipo conformados y en algunos casos consolidados a nivel de las provincias, la inversin en capacitar a las UPEs debe ser una estrategia coordinada entre la SAGPyA y las provincias, para ponerlas en condicin de operar ms all del propio PRODERNEA, reforzando sus roles de negociador, articulador, orientador y constructor de alianzas para el desarrollo rural territorial, aportando as a la sostenibilidad. 5.1.2 Para la Estrategia de Salida Institucionalidad (Apropiacin)

Se sugiere a la SAGPyA la necesidad de contemplar la participacin de las Provincias, representadas a nivel poltico y de las organizaciones representativas de los pobladores rurales, en el proceso de diseo de la poltica, la coordinacin y articulacin de proyectos. Del mismo modo se propone a las Provincias que adopten el criterio que se le sugiere a la SAGPyA. Esto fundamentado en el hecho de que el diseo de la nueva institucionalidad deber privilegiarse la descentralizacin y la participacin de las organizaciones representativas de los pobladores rurales; y la descentralizacin debe incluir la transferencia de responsabilidades, capacidades y los recursos acordes a las mismas para que resulte efectiva. Complementariamente se entiende que hay que insistir con : El concepto de abordaje territorial, que debe ser privilegiado al abordaje del sujeto aislado, trabajando en la consolidacin de espacios de dilogo poltico que sirvan al diseo y ejecucin de los instrumentos de intervencin. Promover las asociaciones o alianzar estratgicas con organizaciones especializadas en el manejo de crdito, comercio, servicios profesionales u otras. Enriquecer la estrategia de salida mediante el diseo de una metodologa para evaluar el PRODERNEA como un instrumento de poltica pblica.

UNC

Agosto de 2005

21

Coordinacin de Instrumentos (Armonizacin) En cuanto a la complementacin de los instrumentos de intervencin que se aplican en los territorios para apalancar el desarrollo rural hubo acuerdo en : Apoyar a la SAGPyA en el proceso de revisin del diseo y operacin de los proyectos que llegan a las Provincias de forma de evitar superposiciones y competencias entre los mismos para atender la poblacin objetivo, y solicitarle una mayor difusin de las acciones en esta direccin. Recomendar la utilizacin de los indicadores de evaluacin de impacto que permitan valorar los progresos en la construccin del capital social. Apoyar todos los procesos que tienen por objetivo la regularizacin de tierras mediante la coordinacin de instrumentos de intervencin de los proyectos y las Provincias. Recomendar la consideracin de instrumentos que promuevan la construccin de viviendas rurales e infraestructura. Utilizar instrumentos anlogos al Fondo Rotatorio (FACA) para atender poblacin no aborigen con las mismas caractersticas socio-econmicas. 5.1.3 Para la Poltica de Desarrollo Rural

Tres recomendaciones surgieron del proceso de anlisis y debate, que aportan a la construccin de polticas pblicas en materia de desarrollo rural y alivio de la pobreza: Trabajar en la adaptacin de la institucionalidad pblica nacional y provincial para la formulacin de una nueva poltica de desarrollo rural, contemplando la participacin de las Provincias, representadas a nivel poltico y de las organizaciones representativas de los pobladores rurales, en el proceso de diseo de la poltica, la coordinacin y articulacin de proyectos. Estudiar criterios de determinacin de la poblacin objetivo en vistas a una eventual nueva operacin, que permita segmentarla a la hora de definir mejor los instrumentos de intervencin y la focalizacin de su aplicacin. Analizar y flexibilizar el sistema de garantas para el acceso al financiamiento rural.

6 Consideraciones finales
A modo de reflexiones finales, se trascriben extractos ilustrativos provenientes de los documentos individuales, como expresa uno de ellos:

UNC

Agosto de 2005

22

A veces la falta de previsibilidad de las metas a lograr ... nos lleva a realizar mediciones cuantitativas desde perspectivas eficientitas del proyecto, prescindiendo en ocasiones de los logros ms profundos para la poblacin objetivo ....Es decir, no debera ser mas importante el que y cuando se hizo que el para que y como se hace32 Este parecera ser uno de los grandes logros del proceso de reflexin que este documento sistematiza, que comienza pensando colectivamente en un cierre, logra visualiza un para que colectivo que permite la apertura de nuevos espacios de dialogo, creacin y accin colectiva, ya que al decir de otros protagonistas: PRODERNA es uno de los pocos programas estatales que atiende especficamente a los pequeos productores agropecuarios, y esta poblacin necesita de la continuidad de una mirada especial por parte del Estado ... Entendemos que se debe tender al diseo de una poltica de Desarrollo Rural, .... que permita apostar al Desarrollo en un visin de pas a largo plazo en trminos de polticas de estado.33 Consideramos que an queda mucho por hacer en materia de coordinacin de los programas productivos y sociales, en el Estado Provincial y Nacional .... en el marco de la Estrategia de Salida proponemos: construir a nivel nacional y provincial lazos fuertes con otros Programas y dependencias para mejorar la complementacin ... Analizando los distintos programas que operan en la actualidad en el pas, para un escenario futuro creemos necesario reelaborar el perfil del beneficiario en funcin del marco general de las acciones estatales provinciales y nacionales34 A medida que los organismos intervinientes ganan experiencia, en la ejecucin de programas, es posible y conveniente trabajar ... trasfiriendo paulatinamente las responsabilidades y compromisos institucionales, a las comunidades y sus organizaciones comunitarias. Seria conveniente reflexionar en profundidad respectos a aclarara lo mejor posible operativos de cada uno de los actores institucionales que intervienen en el proceso.35 En este enfoque el gobierno, sea ste nacional o provincial, es un actor del desarrollo rural y tiene un rol orientador y articulador a cumplir en el diseo de polticas de estado, entendiendo por stas, las que son desarrolladas por una pluralidad de agentes que actan en el espacio pblico y que trascienden las sucesivas administraciones.36

32

Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA Corrientes, julio 2005. Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA Chaco, julio 2005. Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA Misiones, julio 2005. Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA Formosas, julio 2005. Tomado de Una Propuesta de Estrategia de Salida para el PRODERNEA UNC, julio 2005.

33

34

35

36

UNC

Agosto de 2005